湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）怀中行初字第82号
原告杨秋生，男，1966年9月29日出生，侗族，住湖南省芷江侗族自治县。
委托代理人庞圣祥，湖南天恒健律师事务所律师。
委托代理人李萍，湖南天恒健律师事务所律师。
被告芷江侗族自治县人民政府，地址芷江侗族自治县芷江镇北正街。
法定代表人王海涛，县长。
委托代理人付文琦，芷江侗族自治县人民政府法制办工作人员。
委托代理人赵桂东，湖南淮新律师事务所律师。
被告芷江侗族自治县水利局，地址芷江侗族自治县芷江镇小北正街。
法定代表人罗尚君，局长。
委托代理人杨必均，芷江侗族自治县水利局防汛办主任。
委托代理人吴泽刚，湖南杰达律师事务所律师。
被告芷江侗族自治县三道坑镇人民政府，地址芷江侗族自治县三道坑镇。
法定代表人彭小军，镇长。
委托代理人张子明，芷江侗族自治县三道坑镇司法所工作人员。
委托代理人吴日岗，湖南杰达律师事务所律师。
原告杨秋生与被告芷江侗族自治县人民政府、芷江侗族自治县水利局、芷江侗族自治县木叶溪乡人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，本院于2015年6月10日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本院于2015年12月3日进行了证据交换，在证据交换中，原告杨秋生申请对其损失及相关文书的笔迹进行司法鉴定。经审查，并征求三被告的意见，本院准许原告的司法鉴定申请。2015年11月，芷江侗族自治县木叶溪乡与五郎溪乡成建制合并设立三道坑镇。2016年12月5日，原告杨秋生自愿放弃鉴定申请。本院于2016年12月26日公开开庭审理了本案，原告杨秋生及委托代理人庞圣祥、李萍，被告芷江侗族自治县人民政府（以下简称芷江县政府）委托代理人付文琦、赵桂东，被告芷江侗族自治县水利局（以下简称芷江县水利局）委托代理人杨必均、吴泽刚，被告芷江侗族自治县三道坑镇人民政府（以下简称三道坑镇政府）委托代理人张子明、吴日岗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨秋生诉称，一、通塔湾山塘的管理者与管理职责。通塔湾山塘位于芷江县木叶××乡××村，是舞水中芷溪的发源地骨干特大山塘，海拨549米，最大蓄水量近6万立方米。通塔湾山塘离芷江县蟒电水库尾水柑子坳鱼塘仅10公里，而落差达200米以上，若通塔湾山塘溃坝，则会形成特大洪峰，将塘内水与芷溪水在极短时间内汇入柑子坳鱼塘，会给柑子坳鱼塘毁灭性摧毁。芷江县水利局是芷溪水域的行政管理单位，应依法履行对该水域的规划与建设。依照《小型水库安全管理办法》以及芷江县政府《关于加强和规范小型水库、山塘建设有关事项的通知》，芷江县水利局应严格规范通塔湾山塘的建设与管理，严格责任追究制度。三道坑镇政府是通塔湾山塘的管理单位，应依法履行其管理通塔湾山塘的义务。芷江县政府是全县防汛抗旱的领导与指挥单位，依照《中华人民共和国防洪法》规定履行地方政府的防汛义务以及对该县山塘管理的义务。二、三被告存在行政不作为的行为，导致通塔湾山塘溃坝。首先，三被告均事先知晓溃坝会造成当地人民生命财产重大损失，但三被告消极怠慢的行政不作为导致通塔湾山塘溃坝，从而引起原告的鱼塘倒堤事实发生；其次，2014年6月4日前的通塔湾山塘涵道不排水，泄洪道堵塞，不能满足安全运行要求。三被告没有按照《关于加强和规范小型水库、山塘建设有关事项的通知》履行其对通塔湾山塘的行政义务，没有验收，也没有对通塔湾山塘进行调查摸底的隐患排查工作，没有建立该山塘安全排查制度，是明显的行政不作为；第三，三被告在2014年6月4日前没有对通塔湾山塘建立防汛行政责任制，更没有明确该山塘的管理责任主体。2014年6月4日鱼塘倒堤事件发生之后，相对行政行为负责人相互推诿，互相扯皮。三、三被告在2014年6月4日之前对通塔湾山塘行政不作为是导致原告鱼塘倒堤的直接原因。2014年6月4日6时左右，由于通塔湾山塘底涵排水不畅和隘洪道堵塞，通塔湾山塘溃坝，数万立方米水从海拨549米的高度扑向水位281米的柑子坳鱼塘，一瞬间将柑子坳鱼塘堤坝推倒。原告养殖了2年多的、价值600万元的180亩鱼随水而去，原告修筑的鱼塘堤坝倒了，55万余元的转让费和承包费随之打了水漂，这是三被告行政不作为才导致原告鱼塘倒堤。四、三被告至今没有告知原告主张权利的合法途径和时效，三被告应依法承担行政不作为的违法责任。五、原告经济损失共计8159300元，应由三被告共同承担。请求确认三被告未履行通塔湾山塘管理和安全运行的行政不作为违法；判决三被告共同承担行政不作为侵犯原告杨秋生财产权的赔偿责任，赔偿原告经济损失8159300元。
被告芷江县政府辩称，一、芷江县政府依法履行了相应的监督管理职责，不存在行政不行为。首先下发了芷政发（2012）14号《关于加强和规范小型水库、山塘建设有关事项的通知》，并由芷江侗族自治县防汛抗旱指挥部下发了《关于切实做好水库、病险骨干山塘等水利工程汛前安全检查的通知》、《关于开展水库安全隐患排查工作的通知》、《关于切实做好防汛抗旱工作的通知》、《关于切实做好水库、山塘安全运行管理工作的通知》等一系列文件；其次，与原木叶溪乡政府签订了2014年度防汛抗旱工作责任书，落实相关的防洪抗旱责任，明确了山塘的管理责任主体，并于2014年3月6日对通塔湾山塘进行了汛前检查（经检查，通塔湾山塘为正常山塘）。同时，在暴雨即将来临前，及时通过短信、电话等方式通知各有关乡镇，特别是“6.4洪灾”来临前分别于2014年6月3日17时34分、6月4日2时20分、5时19分、5时35分、5时53分以短信、电话方式通知相关人员，其中包括原木叶溪乡，要求各乡、村、组干部马上组织人员巡查水库、山塘、地质被害隐患点和自然村寨、学校周转，采取一切手段确保群众生命安全。再次，灾害发生后与原木叶溪乡政府干部一起全力指导抢险。二、柑子坳鱼塘倒坝系特大洪灾所致。根据气象部门提供的气象资料，柑子坳鱼塘所在地恶滩村柑子坳组2014年6月4日1时至8时的降雨量达211.5㎜，为特大暴雨。由于柑子坳鱼塘集雨面积大，不仅有来自通塔湾山塘方向的水流，还汇集多条来自不同方向的水流。由于多条水流的集中作用，最终导致柑子坳鱼塘溃坝，因此，柑子坳鱼塘的溃坝是由不可抗力、不可避免的洪灾所致，是自然灾害。三、柑子坳鱼塘倒坝在前，通塔湾山塘决口在后，柑子坳鱼塘的倒坝与通塔湾山塘的决口无关。据相关证据证实，柑子坳鱼塘倒坝在2014年6月4日6时左右，通塔湾山塘的决口在2014年6月4日8时后。同时，通塔湾山塘的库容小，离柑子坳鱼塘距离远，其决口面积也不大，除自然暴雨外，因其决口增加的水量对下游的影响相当有限，况且，在其决口的2小时以前，柑子坳鱼塘已经倒坝，故柑子坳鱼塘的倒坝与通塔湾山塘的决口无关。四、原告的损失是自然灾害造成的，不应由芷江县政府赔偿。正如前述，柑子坳鱼塘所在区域在7小时内降雨量达211.5㎜，为特大暴雨，加之多条水流的综合作用导致柑子坳鱼塘倒坝，致使原告所养鱼苗被灌水冲走，损失客观存在，但系自然灾害所致。芷江县政府在“6.4洪灾”的事前、事中、事后均依法履行了相应的监督管理职责，不存在行政不作为，故原告的损失不应由芷江县政府赔偿。同时，原告对其损失在向有关部门的反映过程中，数额越来越大，8159300元的损失金额缺乏证据支持。请求驳回原告的起诉。
被告芷江县水利局辩称，一、芷江县水利局依法履行自己的工作职责，不存在行政不作为的行为。芷江县水利局作为县级水利行政管理部门，承担全县防汛抗旱指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全县防汛抗旱工作。自防汛抗旱履职以来已形成规范化的管理模式，即每年与各乡镇人民政府签订防汛抗旱工作责任书；实行24小时领导带班、专人值班的防汛抗旱值班制度；给各乡镇、县防指各成员单位下发规范小型水库山塘建设管理、做好水库山塘安全运行管理、开展水库山塘安全检查、做好防汛抗旱工作等各方面的县防指绕着文件；开展多次防汛安全检查；建立了防汛抗旱监测预警系统短信发布平台和预警广播站，经常合同气象等部门召开防汛会商会，一遇异常天气，及时向县防指各成员单位、各乡镇、水管站、各村委会、各水库山塘的安全管护员和各山洪地质灾害监测责任人等防汛责任人群发预警短信的广播汛情，要求加强水库山塘的巡查防守，确保安全等等。2014年“6.4洪灾”期间，芷江县境内遭遇一次强降水过程，全县普降大到暴雨，特别是原木叶溪乡6月4日1时至8时降雨量达211.5㎜，属特大暴雨。在此期间，芷江县水利局对雨水情和汛情事前及时预警预报，事后全力指导抢险，依法履行了水利部门的工作职责，不存在行政不作为。二、原告鱼塘被洪水冲毁，与芷江县水利局的行政行为无法律上的因果关系。原告承包的柑子坳鱼塘系将蟒塘溪库区淹没区的岔河的水面筑堤而建，距通塔湾山塘相距约12公里。柑子坳鱼塘于2014年6月4日6时被冲毁与通塔湾山塘洪水漫坝没有因果关系。第一，通塔湾山塘集雨面积约0.3k㎡，总库容约3万立方米，“6.4洪灾”时大坝只是洪水漫过坝顶形成缺口，最大下泄量不足1万立方米，不能形成巨大洪峰流量；第二，柑子坳鱼塘位于舞水支流芷溪下游即库区入口，有黄土田、多益塘、芷溪、木叶溪、恶滩等5个自然村51.25k㎡的集雨面积，而且全为高山区，遇连续大暴雨必然会形成巨大山洪汇集于此，该区域多年都发生道路、房屋、农作物被冲毁的灾情；第三，柑子坳鱼塘原有排水通道狭窄，遇特大暴雨，洪水无法及时泄洪，前任承包人张水德承包期内，堤坝曾多次垮塌；第四、柑子坳鱼塘堤坝垮塌在前，而通塔湾山塘发生险情在后，可见柑子坳鱼塘堤坝垮塌与通塔湾山塘洪水下泄没有任何关系。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告三道坑镇政府辩称，一、原告鱼塘在2014年6月4日6时许溃堤，与通塔湾山塘缺口无直接因果关系。通塔湾山塘修建于上世纪七十年代，是由村民投工投劳修建的土筑坝山塘，最大蓄水量约3万立方米，属于山平塘，距离原告鱼塘约12公里。2014年6月4日，芷江县境内普降大雨，原木叶溪乡的降雨量达200多毫米，引起山洪暴发。由于通塔湾山塘是土筑坝，该堤坝的中部于当日上午8时30分被洪水冲缺出一个1米多宽的口子，山塘的水顺着该缺口涌了出来。由于涌出来的水量不是很大，加之山塘距原告的鱼塘10余公里，这样少量的水量根本不会对原告的鱼塘造成影响，原告所诉事实与客观事实不符。此外，通塔湾山塘缺口的时间是2014年6月4日8时30分左右，而原告鱼塘溃堤的时间是当日6时许，原告鱼塘溃堤在前，通塔湾山塘缺口在后，足以说明原告鱼塘溃堤与通塔湾山塘缺口无任何关系。二、原告不具有本案行政诉讼的主体资格且起诉期限已超过了起诉期限，人民法院应驳回原告的起诉。首先，原告对本案的起诉应适用2015年5月1日修改前的行政诉讼法第三十九条“三个月”起诉期限的规定，其起诉期限已超过了起诉期限；其次，原告不属于通塔湾山塘管理的行政相对方，与通塔湾山塘的管理不具有行政诉讼法意义上的利害关系，且与三道坑镇政府不存在行政争议，无权对三道坑镇政府是否履职提起行政诉讼，原告不具有本案行政诉讼的主体资格。三、本案不存在三道坑镇政府不履行法定职责的行为，原告的起诉没有事实与法律依据。三道坑镇政府对辖区内的小型水库、山塘的防汛工作尽到了行政职责，与辖内各村签订防汛工作责任制，明确了防汛工作责任人。2014年6月防汛期间，建立了规范的防汛值班、预警、救灾、防护等工作制度，依法履行了防汛工作职责。四、原告鱼塘的损失系因遭遇特大暴雨引起山洪，加上该鱼塘所处水域汇集了多条来自不同方向的水流，致使鱼塘溃堤而造成的，属于不可抗力的自然灾害所致。请求依法驳回原告的起诉。
原告杨秋生提交了以下证据：
第1组证据（芷江县水利局答复、来访转送单、文件处理卷皮、《信访事件转达函》），拟证明通塔湾山塘由原木叶溪乡政府管理和负责，由芷江县水利局指导和监督。通塔湾山塘因被告无人监管，其行政不作为行为导致决坝给原告承包的鱼塘造成巨大的经济损失；
第2组证据、《关于木叶溪乡6.4洪灾户杨秋生处理情况的汇报》，拟证明通塔湾山塘在暴雨前处于无人监管状态，被告存在行政不作为行为，原告因通塔湾山塘垮坝导致鱼塘受损的事实；
第3组证据（证人张某1、张某2均证言及身份证复印件），拟证明通塔湾山塘无人管理，杂草丛生、泄洪道堵塞导致垮坝的事实，被告存在行政不作为的行为；
第4组证据（照片、视频及说明），拟证明通塔湾山塘无人管理，杂草丛生，泄洪道堵塞导致垮坝的事实，被告存在行政不作为的行为及原告承包的鱼塘因通塔湾山塘垮坝被冲毁，损失严重的事实；
第5组证据（《水域滩涂养殖证》），拟证明原告在芷江××××库区村合法养鱼的事实；
第6组证据（《水面租用协议书》、《转让协议》、证人证明及身份证复印件），拟证明原告因被告无人监管通塔湾山塘的行政不作为行为，导致其承包的鱼塘遭受巨大的经济损失的事实；
第7组证据（原告损失清单），拟证明原告因被告无人监管通塔湾山塘的行政不作为行为导致其承包的鱼塘遭受巨大的经济损失的事实；
第8组证据（芷江县政府芷政发[2012]14号文件），拟证明被告未依法履行其法定职能，系行政不作为；
第9组证据（《关于明确县防汛抗旱指挥部成员单位职责的通知》），拟证明被告对水库、山塘有安全排查及防汛值班的义务，但在6.4洪灾时并未依法履行其法定职能，系行政不作为；
第10组证据（从湖南省民政厅调取的2014年6月2日芷江县灾情数据），拟证明芷江县在2014年6月份发生水灾，当时水灾造成损失是巨大的，从而证明给原告也造成了重大的损失。
被告芷江县政府提交了以下证据：
第1组证据：（芷江县政府芷政发[2012]14号《关于加强和规范小型水库、山塘建设有关事项的通知》、芷江侗族自治县防汛抗旱指挥部芷汛（2014）01号《关于切实做好水库、病险骨干山塘等水利工程汛前安全检查的通知》、芷汛（2014）4号《关于开展水库安全隐患排查工作的通知》、芷汛（2014）09号《关于切实做好防汛抗旱工作的通知》、芷汛（2014）10号《关于切实做好水库、山塘安全运行管理工作的通知》、芷汛（2014）14号《关于明确流域电站、水库泄洪告知职责的通知》、芷汛（2014）15号《关于贯彻落实市防指和县防指领导对当前防汛工作重要指示的通知》、芷汛（2014）21号《关于在芷江县范围内立即启动防汛Ⅲ级应急响应的紧急通知》等文件及《芷江侗族自治县2014年度防汛抗旱工作责任书》、2014年6月1日至6月4日芷江县防汛办给各相关单位和人员发送的预警短信、《汛前检查及度汛方案登记表》、《木叶溪乡水利设施和山洪地质灾害隐患点分布图》、2014年6月14日的防汛电话记录。拟证明被告芷江县政府已履行法定职责，不存在原告诉称的行政不作为；
第2组证据：芷江侗族自治县气象局出具的证明及2014年6月4日1时至8时芷江县降雨监控资料，拟证明原告的鱼塘溃坝系自然原因造成，并非被告芷江县政府的责任。
被告芷江县水利局提交了以下证据：
证据1、《关于加强和规范小型水库、山塘建设的通知》，拟证明2012年4月23日向各乡镇下发芷江县政府芷政发（2012）14号文件《关于加强和规范小型水库、山塘建设的通知》，该文件明确了水库、山塘的管理程序和责任主体；
证据2、《关于切实做好水库、病险骨干山塘等水利工程汛前安全检查的通知》及附表，拟证明2014年2月20日印发芷汛(2014)01号《关于切实做好水库、病险骨干山塘等水利工程汛前安全检查的通知》，说明汛前对水库、病险骨干山塘进行安全检查工作布置，也证明原木叶溪乡政府已按要求开展工作；
证据3、《汛前检查及度汛方案登记表》，拟证明原木叶××乡××村通塔湾骨干山塘在2014年3月6日汛前检大坝、溢洪道、涵管、卧管均处于正常状态；
证据4、《防汛抗旱工作责任书》，拟证明芷江县政府于2014年3月与原木叶溪乡政府签订了防汛抗旱工作责任书，对防汛抗旱工作进行年度考核；
证据5、《关于调整县防汛抗旱指挥部领导小组成员的通知》，拟证明2014年4月10日，因人事变动，芷江县防汛抗旱指挥部领导小组成员进行调整，领导小组组成人员均为县委、政府及县直机关负责人；
证据6、《关于切实做好防汛抗旱工作的通知》，拟证明2014年4月20日下发各乡镇芷汛（2014）09号《关于切实做好防汛抗旱工作的通知》，说明汛前县委、政府高度重视防汛抗旱工作；
证据7、《关于切实做好水库、山塘安全运行管理工作的通知》，拟证明2014年4月22日向各乡镇下发芷汛（2014）10号《关于切实做好水库、山塘安全运行管理工作的通知》，说明县防汛指挥部日常对水库、山塘安全运行的管理和重视；
证据8、《关于贯彻落实市防指和县防指领导对当前防汛工作重要指示的通知》，拟证明2014年5月20日向各乡镇下发芷汛（2014）15号《关于贯彻落实市防指和县防指领导对当前防汛工作重要指示的通知》，说明及时传达市县领导对防汛工作的指示；
证据9、《关于开展2014年全县防汛大检查、大排查、大督查及大落实的通知》，拟证明2014年5月29日向各乡镇下发芷汛（2014）19号《关于开展2014年全县防汛大检查、大排查、大督查及大落实的通知》，说明针对汛情采取防范措施；
证据10、《关于成立芷江侗族自治县水利局防汛抗旱和山洪灾害工作领导小组的通知》，拟证明芷江县水利局于2014年4月13日成立防汛抗旱和山洪灾害工作领导小组，对全县各乡镇水库、山塘、电站防汛抗旱抢险和山洪灾害抗灾救灾工作进行责任分工；
证据11、降雨量证明，拟证明2014年6月4日1时-8时原木叶溪乡的降雨量共计211.5mm；
证据12、预警短信平台通知（2014年6月1日至6月4日的发布汛情的内容），拟证明根据怀化、芷江气象台的天气消息，县防汛办通过预警平台向各乡镇、相关单位及时将天气情况、汛情及山塘水库的巡查防守通知到位；
证据13、预警广播通知（2014年6月2日至6月4日的广播内容），拟证明县防汛办通过预警广播系统将汛情通知到木叶溪乡的小鱼塘、恶滩、黄土田等村；
证据14、《关于在芷江县范围内立即启动防汛三级应急响应的紧急通知》，拟证明2014年6月4日向各乡镇下发芷汛（2014）21号《关于在芷江县范围内立即启动防汛三级应急响应的紧急通知》，说明针对6月4日的大暴雨全县启动防汛三级应急响应，监测当日截止8时木叶溪站点降雨量高达212.3mm；
证据15、《木叶溪乡地质灾害隐患点分布图》，拟证明原木叶溪乡的水系分布图显示，通塔湾山塘与柑子坳鱼塘分别位于黄土田和恶滩村，相距十余公里，鱼塘处于芷溪的最下游，属蟒塘溪电站库区；
证据16、防汛电话记录，证明防汛办记录2014年6月4日当天全县抗洪救灾的情况，其中有关通塔湾山塘出现险情及全县受灾的情况的电话记录；
证据17、《水库、山塘检查情况表》，拟证明“6.4”洪灾后防汛督查组对木叶溪乡水库、山塘进行检查的情况，通塔湾山塘纳入冬修计划；
证据17、整改通知书，拟证明县防汛指挥部对通塔湾骨干山塘因“6.4”洪水的缺口，要求木叶溪乡政府限期整改，空库运行，建议纳入2014年水利冬修计划；
证据19、照片3张，拟证明通塔湾山塘于2014年6月4日洪灾后堤坝被洪水冲出一个缺口，而非堤坝整体垮塌。同时，通塔湾山塘积雨面积小，不会形成重大的洪流。原告的鱼塘是把水库进行筑坝进行养殖。
被告三道坑镇政府提交了以下证据：
证据1、《关于成立木叶溪乡防汛抗旱和山洪灾害工作领导小组的通知》，拟证明原木叶溪乡政府于2014年4月18日下发木政发（2014）16号文件，成立木叶溪乡防汛抗旱和山洪灾害工作领导小组，明确了防汛抗旱和山洪灾害工作领导小组成员及其职责；
证据2、《木叶溪乡防汛抗旱目标责任状》，拟证明原木叶溪乡政府与黄土田村民委员会签订二〇一四年度防汛抗旱责任状；
证据3、《木叶溪乡黄土田村防洪应急预案》，拟证明木叶溪乡黄土田村制定防洪应急预案，对本村的防汛抗旱工作进行职责分工及村防汛指挥组在乡防汛指挥部的统一领导下开展工作等事实；
证据4、《会议记录》，拟证明原木叶溪乡政府召开会议对防汛工作进行部署，明确责任，安排开展全面排查，确保安全度汛等；
证据5、《2014年芷江县病险严重、影响安全度汛的重点骨干山塘负责人统计表》，拟证明2014年度芷江县政府安排开展全面排查病险骨干山塘，经排查，通塔湾山塘不属于病险山塘；
证据6、防汛工作检查照片，拟证明2014年6月3日芷江县政府副县长王圣其一行人到木叶溪乡检查防汛工作的事实；
证据7、木叶溪乡防汛值班记录，拟证明2014年6月4日的木叶溪乡防汛值班情况，证实通塔湾山塘缺口的时间是上午8点49分左右；
证据8、现场照片，拟证明2014年6月4日8点30分左右“通塔湾山塘”堤坝出现一个1米多宽的缺口，山塘并未溃坝，且照片显示山塘水位保持在堤坝以下；
证据9、证人张某2翠证言及身份证复印件，拟证明2014年6月4日8点30分左右通塔湾山塘坝身正中垮了一个缺口的事实；
证据10、证人孙某证言及身份证复印件，拟证明2014年6月4日8点30分左右通塔湾山塘坝身正中垮了一个缺口的事实；
证据11、证人张某3证言及身份证复印件，拟证明2014年6月4日早上7点左右，通塔湾山塘出现险情，8点50分左右，洪峰通过证人所在的黄土田组；
证据12、证人张某4证言及身份证复印件，拟证明2014年6月4日早晨6点多钟原告的鱼塘被洪水冲垮，与原告诉状上写到的鱼塘垮坝的时间相同。
被告芷江县政府对原告杨秋生所举证据的质证意见：对第1组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对第2组证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但不能达到原告的证明目的；证人没有出庭，第3组证据的真实性有待核查。从证言内容来看，显然不符合客观事实，其中证人张某1生于1978年，但是他证明该山塘建于1974年，不符合逻辑；第4组证据中的照片和视频无法确认拍照时间和地点，不能达到原告的证明目的；对第5组证据的真实性、合法性、关联性没有异议；第6组证据中的《水面租用协议书》把网箱养鱼改成筑坝养鱼，改变了养鱼的方式。另《转让协议》未取得甲方的同意，系非法转让；对第7组证据的真实性、合法性均不予认可，对于损失的金额要么以发票为据，要么以评估报告为准；同时，证人证言及当事人自己的计算不能证明损失金额的多少；对第8组、第9组证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，不能达到原告的证明目的；对第10组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该证据是2014年6月2日芷江县的灾情数额，与本案无关。
被告芷江县水利局对原告杨秋生所举证据的质证意见：对第1、2组证据的真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的；证人没有出庭，无法核实第3组证据的真实性；第4组证据中的视频资料拍摄的比较近，无法证实该视频在哪里拍的，也无法辨别是在通塔湾山塘，而照片只能够证实通塔湾山塘出现了缺口，并不能说明整体决堤，该组证据不能证明原告的证明目的；对第5、6组证据没有异议；对第7组证据的真实性、关联性有异议，原告主张视频制作费800元无法查实，不应该计算在损失清单里面，而证人曹某对鱼塘的设施评估价为400万元无效，即使有损失也应该由具有司法鉴定资质的鉴定机构进行鉴定。有关购买鱼苗的宋某、贺清球、唐先松、张道云、邱荣桥等证人证言，没有出示购鱼苗正式的发票，无法查证，且证人也没有到庭，购鱼苗的损失无法核实，另外原告杨秋生6.4洪灾损失清单是他单方面列举的，不具有证明力，不能够作为证据使用；对第8、9组证据的真实性、合法性没有异议，不能证明被告没有履行法定职责；第10组证据灾害发生的时间与本案灾害发生时间不一致，同时也证明2014年6月份是一个汛期，芷江县大面积遭受洪灾。
被告三道坑镇政府对原告杨秋生所举证据的质证意见：吴日岗：对第1、2组证据的真实性没有异议，但不能证实原告的证明目的；第3组证据不具备证据的合法性，两份证人证言纯属一个模子照抄下来的，而且证明山塘缺口前溢洪道长满树木杂草从未清除等内容不真实；对第4组证据中的照片有异议，不能证实拍摄时间，与本案不具备关联性；通过其中的第3、4张照片可以看出通塔湾山塘并未垮坝，仅仅只是一个缺口，而现场洪水照片能够证实原告的损失系因遭受特大洪水造成，但与通塔湾山塘缺口无因果关系；对第5组证据的真实性没有异议；对第6组证据同意芷江县政府的质证意见；第7组证据不具备证据的合法性、关联性、真实性，不能证明原告的损失情况；对第8组证据的真实性、合法性没有异议，但不能证明原告的证明目的；第9组证据是2015年3月份的文件，和本案没有关联性；对第10组证据的真实性无法判断，且与本案没有关联性。
原告杨秋生对被告芷江县政府所举证据的质证意见：对第1组证据中的芷政发（2012）14号文件的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，可以反证原告诉请的关联性。该文件规定：凡未组织验收（应符合8项条件）或验收不合格的山塘，一律不得蓄水运行。各乡镇应建立安全排查制度，每年不得少于二次，并将安全排查情况报县水利主管部门备案，对符合安全标准的山塘，对存在一定安全隐患的山塘，要采取相应的整改措施或降低标准，并限制蓄水使用，整改到位，经验收合格后方可投入正常运行；对基本失去蓄水功能又存在一定安全隐患、影响群众正常生产生活的山塘要实行报废，将其拆除，确保下游人民群众生命财产安全。另规定：对应报废的山塘，因业主强行继续使用失事造成人员伤亡或群众纠纷，将依据有关法律法规追究业主法律责任。对芷讯（2014）01号、4号、09号、10号、14号、15号文件的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，可以反证原告诉请的关联性。上述文件规定：1、对排查发现的病险骨干山塘，要详细记载病险情况，并采取果断措施，抓紧时间进行处理。凡排查不力，资料不实，导致决策失误和责任事故发生的，要追究有关责任人员的责任。2、检查是否存在安全隐患；坝身有无杂草树木，是否清除；溢洪道有无障碍物，是否清除。工程检查和运行管理有无登记，安全管护员是否有防汛巡查记录本，发现问题是否及时整改、落实。3、检查组应认真填写隐患排查表，并拍照挡水（内坝）、输水（卧管和隧洞）、泄洪（溢洪道）、外坝和全景工程照片各一张），各水库行政责任人、技术责任人、水库安全管护员、检查组人员均要在检查表上签字，各组于3月10日之前将以上检查表和照片交县防办袁骁骑处，由袁骁骑汇总，然后逐库建档，装订成册，存放县防办备案和迎上级检查。4、各乡镇要积极组织开展辖区内水库、山塘的安全隐患排查，无论是否进行除险加固，无论水库、山塘型号大小，都必须进行排查，做到一库一塘不落。水库、山塘安全隐患排查要检查大坝坝身、溢洪道、输水卧管和涵洞、坝脚等工程建筑物的运行情况。5、严把蓄水管理关。各乡镇要加大对山塘蓄水情况的检查，尤其是管理薄弱的小型水库和山塘，严禁超水位蓄水。对于险库、险塘，要严格实行空库运行；对于病库、病塘，要限制水位运行。主汛期水位控制在溢洪道4米以下运行。6、要严格执行县防指下发的调度方案规程和调度预案（芷汛（2014）07号），不得超蓄；确保实现“遇涉及标准内暴雨洪水，确保不垮一库一坝。”，对芷讯（2014）21号文件的三性不予认可；对《工作责任书》的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该责任状规定：1、在水库设计标准洪水内，确保不垮水库。2、对安全隐患实行登记、建档，并采取有效措施实施监控和整改。对预警短信的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能证明对通塔湾山塘履行了行政义务；对《汛前检查及度汛方案登记表》的三性均有异议，记载的内容均不符合事实，相关领导没有签字。对《灾害隐患点分布图》的三性有异议，不能看出该图发布的单位、发布时间，同时，通塔湾未列入灾害隐患点，反证了被告没有履行对通塔湾山塘行政管理义务。对6月4日《防汛电话记录》涉及通塔湾山塘的记录真实性、合法性、关联性有异议，没有按照防汛电话记录中的有关要求进行记录，没有任何处理意见，纯粹只是一本流水账，特别是8:43-8:51字体行距与其他行距相比，明显不一致，11:50的记录也只是说明受损情况，并没有决口的确切时间。而且6:49-8:30没有通塔湾山塘的记录，也没有全县的防汛记录；对第2组证据的真实性、合法性没有异议，不能证明被告芷江县政府的证明目的。
被告芷江县水利局对被告芷江县政府所举证据没有异议。
被告三道坑镇政府对被告芷江县政府所举证据没有异议。
原告杨秋生对被告芷江县水利局所举证据的质证意见：对证据1、2、4、7、8的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，可以反证原告诉请的关联性（意见详见对芷江县政府的质证意见）；对证据3汛前检查及度汛方案登记表的三性均有异议。记载的内容均不符合事实，相关领导没有签字；对证据5、6的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能证明被告芷江县水利局依法履行了职责；对证据9的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能证明被告的证明目的，却可以证明被告芷江县水利局没有完成该文件规定的督促内容检查中的第十项和督查要求的第三项内容，属于严重未履行法定职责的行为；对证据10的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该文件规定：1、所挂乡镇的局领导和技术人员必须第一时间赶赴现场指导抢险救灾，确保工程和人员安全。2、当乡镇发生水库、山塘险情和山洪灾害时，请乡镇拨打县防汛办电话或拨打所挂乡镇的局领导和技术人员的电话均可。县防汛办值班人员收到乡镇险情电话时，必须马上通知所挂乡镇的局领导和技术人员前去指导抢险救灾、确保安全；对证据11、12、13的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能证明被告的证明目的；对证据14的真实性有异议，没有看到发文的具体时间，关联性、合法性也有异议；对证据15的三性均有异议，不能看出该图发布的单位、发布时间，同时，通塔湾山塘未列入灾害隐患点，反证了被告没有履行对通塔湾山塘行政管理义务；证据16涉及通塔湾山塘的记录真实性、合法性、关联性有异议（意见详见对芷江县政府的质证意见）；对证据17的真实性、合法性、关联性均有异议，该表是根据芷汛（2014）10号文件要求而登记的，但是该表登记时原告损害已经发生，可以反证通塔湾山塘属于未维修的险塘；对证据18的真实性、合法性无异议，关联性有异议，正好说明通塔湾山塘在2014年6月4日之前是存在严重安全隐患的骨干险塘；对证据19的真实性、合法性无异议，关联性有异议，照片1仅仅反映了缺口，而没有反映有关泄洪和涵洞情况，照片2说明通塔湾山塘应具备的符合标准的设施情况。
被告芷江县政府对被告芷江县水利局所举证据没有异议。
被告三道坑镇政府对被告芷江县水利局所举证据没有异议。
原告杨秋生对被告三道坑镇政府所举证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该文件没有按照芷江县政府的指示文件确定其职责；对证据2、3的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，对通塔湾山塘的责任不明确，没有明确具体的责任人和具体的职责；对证据4的真实性无法核实，合法性、关联性有异议，防洪工作安排不符合法定规定；对证据5的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，正是因为三被告的行政不作为行为，导致有严重安全隐患的通塔湾山塘未列入重点骨干险塘防汛范围，是导致本案原告鱼塘垮堤的直接原因；对证据6的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，没有对通塔湾山塘进行检查，没有依法履行法定职责；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，记录不完整，有关通塔湾山塘的情况是事后添加，存在严重的行政作假行为；对证据8的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，该照片证明通塔湾山塘整改之前杂草丛生，泄洪道不通，是一个存在严重安全隐患的险塘；对证据9-12的真实性、合法性、关联性均有异议，证人系被告三道坑镇政府的行政责任人，与被告存在利害关系，其证言不可信，且有关行政行为不能事后补证，程序不合法，不能作为证据使用。
被告芷江县政府对被告三道坑镇政府所举证据没有异议。
被告芷江县水利局对被告三道坑镇政府所举证据没有异议。
上述证据，经庭审举证、质证与辩论，本院认证如下：原告杨秋生提交的第1组证据客观真实，予以采信；第2组证据系原木叶溪乡政府因原告杨秋生信访而对芷江县信访局作出的书面汇报材料，予以采信；三被告对第3组证据的真实性有异议，由于证人未出庭作证，第3组证据不能作为单独认定案件事实的依据；三被告对第3组证据的真实性有异议，且通过第1、2张照片不能确定是通塔湾山塘，而其他照片亦不能证明原告的证明目的，不予采信；第5组证据系水域滩涂养殖证，予以采信；第6组证据中的《水面租用协议书》、《转让协议》只是证明原告租用蟒电库区水面及从案外人张水德转受水库养殖设施、设备等事实。而证人杨某、曹某、宋某等人既未出庭作证，且也未能提供相关真实发票或相关资质证书，其证言涉及的拍摄费、评估价、购鱼苗款等不真实，不予采信；第7组证据系原告杨秋生出具的损失清单，因无其他证据印证，而三被告亦不认可，不予采信；第8、9组证据系被告芷江县政府芷政发（2012）14号文件与芷汛（2015）14号文件，被告芷江县政府、芷江县水利局亦提交，予以采信；第10组证据是芷江县2014年6月2日的灾情数据，与本案无关，不予采信。
被告芷江县政府提交的第1组证据中的芷政发（2012）14号、芷汛（2014）01号、芷汛（2014）4号、芷汛（2014）09号、芷汛（2014）10号、芷汛（2014）14号、芷汛（2014）15号、芷汛（2014）21号文件及《防汛抗旱工作责任书》来自在被告芷江县政府及芷江侗族自治县防汛抗旱指挥部，客观真实，予以采信。原告对《汛前检查及度汛方案登记表》的真实性、合法性与关联性有异议，鉴于比对被告三道坑镇政府提交的证人张某3、张某2翠证言的签名，二者签名明显不一致，不予采信；原告虽对《木叶溪乡水利设施和山洪地质灾害隐患点分布图》有异议，但无其他证据反驳，且所提理由不成立，对该证据予以采信；《6月4日防汛电话记录》中8时43-8时51分的字体行距确实与其他字体行距相比过密，但该记录是按时间顺序记录，无修改、涂改之处，原告认为是事后添加的理由不能成立。第2组证据来源于芷江侗族自治县气象局，双方对其真实性均无异议，予以采信。
被告芷江县水利局提交的证据1、2、3、4、6、7、8、11、14、15、16与被告芷江县政府提交的证据一致，对上述证据的认证意见同上；证据5、9、10系芷江侗族自治县防汛抗旱指挥部芷汛（2014）07号、（2014）19号及芷江县水利局芷水发（2014）20号文件，客观真实，予以采信；原告对证据12、13的真实性无异议，予以采信；原告对证据17有异议，而对证据18的真实性无异议，结合证据7，对证据17、18予以采信；双方对证据19的真实性无异议，予以采信。
被告三道坑镇政府提交的证据1系原木叶溪乡政府木政发（2014）16号文件，客观真实，予以采信；证据2系原木叶溪乡政府与其辖区内的黄土田村委会签订的防汛抗旱目标责任状，客观真实，予以采信；原告对证据3、5、8的真实性无异议，予以采信；证据4系原木叶溪乡政府对防汛工作安排布置的会议纪录，予以采信；证据6系芷江县政府相关领导检查防汛工作的照片，予以采信；证据7系原木叶溪乡政府2014年6月4、5日的值班记录，对其记录内容不能单独作为认定案件事实的依据；证据9-12系证人证言，因证人未出庭作证，该证言不能单独作为认定案件事实的依据。
根据采信的证据和双方当事人的庭审陈述，本院确认如下案件事实：2011年10月，案外人张水德将其所有的位于原木叶溪乡恶滩村柑子坳组的鱼塘设施、设备及地上建筑物等转让给了原告杨秋生。2012年4月，原告杨秋生向芷江侗族自治县蟒电库区管理领导办公室租用该库区位于恶滩村柑子坳组281水面位线以下水面从事筑坝养鱼，租赁期限为5年，从2012年4月17日至2017年4月16日止。2014年2月，芷江县政府向杨秋生颁发了《水域滩涂养殖证》。2014年6月4日，芷江侗族自治县境内遭遇一次强降水过程，该县普降大到暴雨，其中原木叶溪乡2014年6月4日1时至8时降雨量共计211.5㎜，该乡11个村78个组都不同程度受灾，其中原告杨秋生的柑子坳鱼塘堤坝于2014年6月4日6时许被洪水冲垮，原告养殖的鱼被洪水冲走，其养鱼设施、设备等均遭受不同程度的损毁。灾害发生后，原木叶溪乡政府及时对原告杨秋生等人进行救济，不仅向原告发放棉被、大米，还购买100多米的渔网，防止其所养殖的鱼继续流失。在被告芷江县政府的安排、协调下，水利、民政、移民、畜牧等部门支持杨秋生灾后重建，现已落实重建资金3万多元，并在2014年冬季由芷江侗族自治县移民局出资修复了柑子坳鱼塘堤坝。
原告杨秋生诉称导致柑子坳鱼塘堤坝溃坝是因上游的通塔湾山塘垮坝造成的。通塔湾山塘位于原木叶××乡××村，修建于1974年，由黄土田村村民投工投劳修建的土筑坝山塘，蓄水量为3万立方米，该山塘产权归黄土田村。根据被告三道坑镇政府提供的资料显示，通塔湾山塘在2014年6月4日8时30分因洪水漫坝而冲出一个1米多的缺口（另一说法是在2014年6月4日7时许），纳入2014年水利冬修计划而修复。通塔湾山塘与柑子坳鱼塘相距10多公里，柑子坳鱼塘系蟒电库区尾水坝，多益塘村、芷溪村、黄土田村、木叶溪村等村均有溪流汇集到柑子坳鱼塘。
为加强和规范芷江县小型水库、山塘的建设，被告芷江县政府于2012年4月23日下发芷政发（2012）14号《芷江侗族自治县人民政府关于加强和规范小型水库、山塘建设有关事项的通知》，其中明确了管理责任主体：农村集体所有的山塘、小型水库由当地乡镇人民政府承担管理责任，乡镇人民政府负责人为山塘、小型水库管理责任人。同时建立防汛行政责任制，小型水库、山塘的防汛工作实行地方政府行政首长负责制，防汛行政责任人对小型水库、山塘安全管理负总责，并建立安全排查制席，各乡镇每年至少组织2次排查，并将安全排查情况报县水利主管部门备案。为切实做好2014年的防汛工作，确保安全度汛，芷江侗族自治县防汛抗旱指挥部先后下发了一系列文件，调整了县防汛抗旱指挥部领导小组成员，与各乡镇人民政府签订了《防汛抗旱工作责任书》，要求各乡镇对辖区内所有的水库（电站）、病险骨干山塘进行安全检查，填写《水库安全隐患大排查检查表》、《汛前检查及度汛方案登记表》，要求对于险库、险塘要严格实行空库运行；对于病库、病塘要限制水位运行。要求各乡镇、县防指各成员单位认真落实各项工作措施，确保人民群众生命安全。为认真贯彻落实上级防汛部门的批示精神，被告芷江县水利局与原木叶溪乡政府亦成立各自的防汛抗旱和山洪灾害工作领导小组，并对相关人员进行责任分工，落实防汛抗旱“五个确保”的工作目标。经排查，通塔湾山塘不属于病险山塘。原木叶溪乡政府制订了《木叶溪乡黄土田村防洪应急预案》，对该村所有的3座山塘落实安全责任制，明确了责任人和责任要求，落实了应急抢救队伍和突发险情应急处置。在2014年6月暴雨来临前，芷江侗族自治县防汛抗旱指挥部及时通过短信、电话等方式通知各乡镇、县防指各成员单位，转发气象部门的天气预报内容，要求加强水库山塘的巡查防守，加强山洪地质灾害隐患点的值守防范，确保人民群众生命财产安全。6.4洪灾后，各乡镇、县防指各成员单位均积极参与抢险救灾，对受灾群众进行救济。
另查明，2015年11月，芷江侗族自治县木叶溪乡与五郎溪乡成建制合并设立三道坑镇。新设立的三道坑镇辖14个建制村，镇人民政府驻木叶溪（原木叶溪乡政府驻地）。修复后的柑子坳鱼塘堤坝于2016年7月的汛期中再次被冲垮，通塔湾山塘安然无恙。
本院认为，原告杨秋生诉称三被告未履行对通塔湾山塘的管理职责，致使通塔湾山塘溃坝以致其柑子坳鱼塘受损。首先应明确通塔湾山塘的管理责任主体。通塔湾山塘的库容为3万立方米，依据水利部《小型水库安全管理办法》第四条第二款“农村集体经济组织所属小型水库安全的主管部门职责由所在地乡、镇人民政府承担”以及《芷江侗族自治县人民政府关于加强和规范小型水库、山塘建设有关事项的通知》“严格规范小型水库、山塘的管理”条款中“农村集体所有的山塘、小型水库由当地乡镇人民政府承担管理责任，乡镇人民政府负责人为山塘、小型水库管理责任人”的规定，三道坑镇政府是通塔湾山塘的管理人，依法对通塔湾山塘行使管理职责，故对原告杨秋生要求确认被告芷江县政府、芷江县水利局未履行通塔湾山塘管理职责违法并要求行政赔偿的诉求予以驳回。本案中，三道坑镇政府按照上级防汛部门的指示精神，成立了防汛抗旱和山洪灾害工作领导小组，对相关人员进行责任分工，并制订了《木叶溪乡黄土田村防洪应急预案》，落实防汛抗旱“五个确保”的工作目标。经排查，通塔湾山塘不属于病险山塘。当通塔湾山塘出现决','2018-12-28
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