河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1429号
上诉人（一审原告）禹州市颍川街道办事处长春社区居委会第一居民组。
负责人李红霞，组长。
委托代理人辛占营，河南名人律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）禹州市人民政府。住所地：禹州市禹王大道**号。
法定代表人范晓东，市长。
委托代理人赵军义，河南启法律师事务所律师。
委托代理人王磊，禹州市人民政府工作人员。
被上诉人（一审被告）许昌市人民政府。住所地：许昌市建安大道东段****号。
法定代表人胡五岳，任市长。
委托代理人张国军，许昌市政府法制办公室工作人员。
一审第三人禹州市颍川街道办事处南街居委会居委会。
法定代表人张军，主任。
委托代理人魏皖敏，河南启法律师事务���律师。
上诉人禹州市颍川街道办事处长春社区居委会第一居民组（以下简称长春一组）因诉被上诉人禹州市人民政府、许昌市人民政府与一审第三人禹州市颍川街道办事处南街居委会居委会（以下简称南街居委会）土地行政处理决定、行政复议决定纠纷一案，不服许昌市中级人民法院（2015）许行初字第135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭审理了本案。长春一组负责人李红霞以及委托代理人辛占营，禹州市人民政府的委托代理人王磊、赵军义，许昌市人民政府的委托代理人张国军，南街居委会法定代表人张军以及委托代理人魏皖敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
许昌市中级人民法院一审查明：原禹县城关镇南大办事处（本案第三人）为开办集体企业禹县南大汽车修配厂（现禹州市开关厂���，自1973年开始占用原禹县城关镇南大办事处第11生产队（本案长春一组）所有的集体土地至今。1984年元月20日，南街办事处出具证明，证明内容为：“一九七三年我办事处建汽车修配厂占第十一生产队土地玖亩捌分伍厘，特此证明。”1983年因城市规划，长春一组由南大办事处分离，划归颖川办长春社区居民委员会。2013年9月，长春一组向禹州市国土资源局提交《土地确权申请书》，禹州市国土资源局受理后，于2014年8月5日向禹州市人民政府报送了《调查处理意见》。同年8月8日，禹州市人民政府作出禹政（2014）21号《土地权属争议处理决定书》并送达土地争议当事人。长春一组不服向许昌市人民政府申请行政复议，该机关于2014年12月8日作出许政复决字（2014）6号行政复议决定，责令禹州市人民政府在《土地权属争议调查处理办法》规定的时限内重新调查，对该争议土地的权属作出裁决。2015年1月，禹州市国土资源局开始重新调查。禹州市国土资源局经调查，对禹州市开关厂名称变更情况、第三人名称变迁情况、长春一组居民户口性质的转变情况、原南街大队土地均摊情况等事实进行了调查、取证，并组织了质证听证调解。2015年6月8日，禹州市国土资源局向禹州市人民政府报送禹国土资（2015）67号《关于禹州市颖川办长春居委会第一居民组与颖川办南街居委会居委会土地权属争议调查处理意见》，建议将争议宗地的所有权确定为禹州市颖川街道办事处南街居委会集体所有。2015年6月10日，禹州市人民政府经查明事实后，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，作出禹政（2015）38号《土地权属争议处理决定书》，决定将争���宗地的所有权归南街居委会集体所有。长春一组不服向许昌市人民政府申请行政复议，该机关经审理认定的事实与禹州市人民政府认定南街居委会已连续使用争议土地已满二十年的事实基本一致，并于2015年9月24日作出许政复决字（2015）15号《行政复议决定书》，维持了禹政（2015）38号《土地权属争议处理决定书》。仍然不服，向许昌市中级人民法院提起行政诉讼。
另查明，禹县城关镇南大汽车修配厂属于村办集体企业，归南街居委会所有，1986年名称变更为河南省禹县矿山电器厂，1988年名称变更为禹州市矿山电器厂，1993年更名为禹州市开关厂。1982年3月27日禹县城关镇南大办事处变更为禹县城关镇南街办事处；1983年原南大第十一生产队由禹县城关镇南街办事处分离，并于1986年变更为禹州市颍川办长春居委会第一居民组。1988年禹县城关镇南街办事处名称���更为禹州市城关镇南街办事处，1996年变更为禹州市颖川街道办事处南街居民委员会，1998年变更为禹州市颖川街道办事处南街村民委员会，2004年变更为禹州市颖川街道办事处南街居委会居民委员会。涉案宗地位于禹州市钧州大街以东、菜园街以西，面积为8.51亩，现土地使用权人为禹州市开关厂。禹州市开关厂于1997年依法办理了《集体土地建设用地使用证》，该厂目前经营状况正常。
许昌市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条以及《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，禹州市人民政府具有处理长春一组与南街居委会之间土地权属争议的法定职权。本案涉及的宗地原归长春一组集体所有，这一历史事实本案当事人不予否认，许昌市中级人民法院予以���可。但自1973年以来，争议土地一直由南街居委会所有的禹州市开关厂集体企业实际占用也是不争的客观事实。虽然长春一组主张曾经向南街居委会提出归还的请求，但土地使用者始终并未将使用中的土地归还长春一组。南街居委会的集体企业禹州市开关厂使用争议土地从时间上看从未中断，一直处于连续状态，且已连续使用长春一组的土地满二十年。因此，禹州市人民政府根据调查认定的事实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，将争议土地确定给南街居委会集体所有，认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律法规正确。长春一组请求撤销禹政（2015）38号《土地权属争议处理决定书》，并判决土地归长春一组所有的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，许昌市中级人民法院不予支���。关于行政复议决定是否合法的问题。许昌市中级人民法院认为，根据被告的有效证据，可以认定许昌市人民政府查明的事实与禹州市人民政府认定的南街居委会占用长春一组所有的土地已满二十年的事实基本一致。因此，长春一组认为许昌市人民政府改变了禹州市人民政府土地权属处理决定中认定的事实的理由与事实不符，许昌市中级人民法院不予支持。同时，许昌市人民政府履行了受理、调查、审理、裁决、送达等程序规定，行政复议维持禹政（2015）38号《土地权属争议处理决定书》，认定事实清楚，程序合法。综上，长春一组请求撤销许政复决字（2015）15号《行政复议决定书》的诉讼请求，许昌市中级人民法院不予支持。关于长春一组请求撤销禹集建（1997）字第12-012号《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求。因该项请求与本案非同一法律关系，故许昌市中级人民法院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第（四）项的规定，许昌市中级人民法院作出（2015）许行初字第135号行政判决：驳回长春一组的诉讼请求。
上诉人长春一组不服一审判决，上诉称：（一）1986年之前，南街居委会是合法使用争议土地，因为得到了长春一组的允许。长春一组划归长春办事处以后，依据《农村人民公社工作条例修正案》第二十一条和国土资厅（2002）473号关于土地确权问题的复函的规定，土地的所有权人是生产队，依照地随人走原则。1986年之后，长春一组不再是南街居委会集体经济组织的成员，南街居委会再占有长春一组的土地就失去了事实和法律依据，构成侵权。从1986年到2002年只有16年的时间，而禹州市人民政府、许昌市人民政府的处理决定和复议决定则认定超过20年的时效期间，显然是错误的。（二）1984年长春一组向南街居委会追要长春一组的土地，南街居委会为长春一组出具了该宗土地为长春一组所有的证明。由于该厂占用长春一组土地而不交占用费，特别是2002年，长春一组得知禹州市人民政府未通知长春一组为禹州市开关厂（原汽车修理厂）办理了（1997）禹集建字第12-012集体建设用地使用证的行为违法，侵犯了长春一组的合法权益，请求依法予以撤销。长春一组从2002年起开始专业追要，2015年1月提请行政裁决，2015年6月10日，禹州市人民政府作出禹政（2015）38号《土地权属争议处理决定书》。后许昌市人民政府作出维持处理决定的复议决定，许昌市人民政府作出的行政复议决定实质上已经改变了禹州市人民政府土地权属处理决定中认定的事实，���种改变既没有事实根据，也无法律依据，其作出维持的行政复议决定就是错误的。长春一组认为土地权属争议处理决定、行政复议决定违反法律规定，依法应予撤销，请求二审法院予以支持。
被上诉人禹州市人民政府答辩称：长春一组申请撤销38号处理决定的事实和理由均不成立。（一）南街居委会的前身原禹县城关镇南大办事处兴办的原河南省禹县南大汽车修理厂占用争议宗地的时间为1973年，而2002年长春一组的原组长王金成等人才代表长春一组到刘万年（时任颍川街道办事处南街村民委员会村主任）家中追要该争议宗地。期间，南街居委会的前身禹县城关镇南街办事处于1984年出具的证明只是为了澄清原南大第十一生产队1965年以来土地被征用的单位、数量和用途，而不能认定1984年长春一组的前身曾向南街居委会的前身提出过归还争议宗地的要求，故��春一组诉称的“从1986年到2002年才区区16年时间”的理由不能成立。长春一组诉称的“许昌市人民政府在《复议决定书》中，实质上已经改变了禹州市人民政府《决定书》中认定的事实，这种改变既没有事实根据，也没有法律依据，既然《复议决定书》改变了禹州市人民政府的《决定书》所依据的事实，那么，再作出维持的具体行政行为就是错误的”理由同样不能成立。禹州市人民政府认定的南街居委会已连续使用争议土地超过二十年的事实与许昌市人民政府作出复议决定认定的事实是一致的。（二）因争议宗地的所有权已经确权给南街居委会集体所有，且争议宗地的合法土地使用权人为禹州市开关厂，由此可知，长春一组既非禹集建（1997）字第12—012号土地登记的行政相对人，也非与该土地登记有利害关系的其他人，故根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九��和《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，法院应裁定驳回长春一组撤销土地使用证的起诉。另外，据长春一组诉称：2002年，长春一组得知禹州市人民政府为禹州市开关厂办理了《集体土地建设用地使用证》。因其自知道该《集体土地建设用地使用证》颁发之日起时间已经超过2年，根据《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》四十一条关于“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定和《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项之规定，应裁定驳回长春一组撤销土地使用证的起诉。综上所述，被诉的38号处理决定程序合法、事实清楚，适用法律正确，请求予以维持，同时请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人许昌市人民政府答辩称��（一）当时禹县城关镇南街办事处（第三人前身）在为第十一生产队（长春一组前身）办理“农转非”过程中，为了说明第十一生产队耕地被占用减少的情况，而出具的《证明》，这一点与《关于人均耕地一分以下的生产队社员转为非农业户口的请示报告》（禹镇政（1984）3号）中关于“有的征用土地查不到征用文号，由征地单位写了证明”的是相互印证的。因而，从《证明》出具的背景来看，不能认定1984年第十一生产队曾向禹县城关镇南街办事处提出过归还现被禹州市开关厂所占用土地的要求。（二）从1973年原禹县城关镇南大办事处（第三人前身）建河南省禹县南大汽车修理厂（禹州市开关厂前身）占用其第十一生产队（原告前身）的土地，至2002年申请人找原颖川街道办事处南街村民委员会提出归还禹州市开关厂所使用占地时止，第三人南街居委会已连续使用���争议土地超过二十年。综上，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，长春一组在满二十年之前没有提出过归还的要求，该争议土地所有权应当确定给南街居委会。据此，许昌市人民政府作出的许政复决字（2015）15号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求法院依法驳回长春一组对本机关的诉讼请求。
一审第三人南街居委会述称：（一）长春一组的诉讼请求不当。长春一组提起的行政诉讼请求一是撤销38号处理决定和市政府15号复议决定，诉讼请求二是撤销禹州市政府颁发的第12-012号集体土地建设用地使用证，请求二不当，理由：本案是长春一组不服38号决定和15号复议决定，请求一和二不属于同一行政行为，土地的确权机���是人民政府，长春一组请求二中的请求判决土地归长春一组所有，法院无权作出土地确权决定；二、长春一组要求撤销决定无事实依据，1973年汽车修理厂是城关镇南大办事处出资开办的，1983年南大办事处分割为南街办事处和长春办事处，长春一组不能证明对该宗土地享有权利，均摊表是1983年南大街大队最后一次土地所有权的唯一材料，可以证明南大街大队调整过土地，按分摊原则进行，汽车修理厂企业名称几度演变，该宗土地占用使用已经超过30年，2002年主张权利的时间已经超过了20年，（三）禹州市政府的决定和市政府的复议决定都是正确的，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法维持，请求驳回长春一组的诉讼请求。四、长春一组请求撤销第12-012号集体土地使用证已经超过起诉期限，根据行诉法规定，请求对长春一组第二项请求中要求撤销土地证的请求驳回起诉。五、一审判决程序合法，请求予以维持，同时请求驳回长春一组的诉讼请求。
本院二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，自1973年以来，本案争议土地一直由第三人南街居委会所有的禹州市开关厂集体企业实际占用，占用期间未曾中断，实际连续使用已满二十年。被上诉人禹州市人民政府据此事实将争议土地确定给南街居委会集体所有并无不当。被上诉人许昌市政府依据查明的连续使用争议土地满二十年的事实作出复议决定，认定事实清楚，程序合法。因此，上诉人长春一组的上诉请求没有事实依据，上诉理由不成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人长春一组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 卢 瑜
代理审判员 楚永超
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 张 玥