湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂孝感中行终字第00197号
上诉人（原审原告）南昌赣江热化厂。住所地：江西省南昌经济技术开发区昌北蛟桥。
法定代表人李伏明，该厂厂长。
委托代理人程金伟，该公司员工。代理权限：一般代理。
被告湖北省盐务管理局直属分局。住所地：应城市城中办事处汉宜大道**号。
法定代表人王云祥，该局局长。
委托代理人何军，湖北横空律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人南昌赣江热化厂因盐业行政处罚及行政赔偿一案，不服湖北省应城市人民法院（2015）鄂应城行初字第00045号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南昌赣江热化厂的委托代理人程金伟、被上诉人湖北省盐务管理局直属分局的副局长张能武及其委托代理人何军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：2014年7月16日，湖北省盐务管理局直属分局在汉宜路东马坊路段例行检查时，发现司机熊光辉驾驶的赣C-×××××车上装载标称为“红双环”牌饲料添加剂氯化钠60吨。经现场勘验、调查询问后将60吨“红双环”牌饲料添加剂氯化钠抽样取证、先行登记保存并将其保存在应城盐化公司仓库，因熊光辉仅知道货主手机号，不知道货主明确信息。湖北省盐务管理局直属分局向熊光辉出具了《盐业执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》和直属分局（2014）第0701号盐业违法案件行政处罚决定书，该决定对个体司机熊光辉罚款200元。同时，要求熊光辉通知货主来接受处理。后湖北省盐务管理局直属分局将抽样部分提交湖北省盐业产品质量监督检验站进行检验，该站作出检（盐）字（201408121）号检验报告，该报告认定样品经检验：氯化钠含量为99.56%，碘含量为0mg／kg，不符合GB5461-2000《食用盐》、GB26878-2011《食用盐碘含量》的标准要求，判定为不合格。2014年7月25日，湖北省盐务管理局直属分局在不知道货主的情况下以司机熊光辉告知的货主手机号作出直属分局（2014）第0701-1号盐业违法案件行政处罚决定书（未送达），决定没收无准运证运输的畜牧用盐60吨。南昌赣江热化厂于2015年5月20日以湖北省盐务管理局直属分局侵犯原告经营自主权，对扣押财产不服向法院提起诉讼，要求湖北省盐务管理局直属分局退还产品60吨，赔偿直接经济损失10万元并在人民日报上赔礼道歉。
一审法院认为，本案诉争焦点：（一）被告有无执法主体资格。（二）原告是否为本案诉讼主体及案件是否已过诉讼时效。（三）本案所争议的食盐及饲料添加剂氯化钠的界定。
（一）关于被告有无执法资格的问题。一审法院认为根据《盐业管理条例》、《食盐专营办法》、《湖北省盐业管理条例》的相关规定，被告作为县级盐政行政主管部门，负责管理行政区域内的食盐管理工作，具有盐政执法主体资格。《湖北省盐业管理条例》第三条规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐产品。《食盐专营办法》第二十八规定，渔业、畜牧用盐适用本办法。根据上述规定及饲料添加剂氯化钠应具有饲料添加剂和盐产品的双重属性的情况，一审法院认为被告对本案具有行政执法资格。
（二）关于原告是否符合原告的主体资格及案件是否已过诉讼时效的问题。根据《饲料添加剂氯化钠买卖合同》和《湖北双环科技股份有限公司分次发运单》，南昌赣江热化厂是本案诉争60吨饲料添加剂氯化钠的购买人，故原告具有诉讼主体资格。同时被告作出行政处罚决定书后，因不知道明确的行政相对人致使该处罚决定书无法送达，行政行为未外化，处罚决定书亦未发生法律效力，导致无法明确案件的起诉期限和起诉日期。在此期间内原告提起行政诉讼，并未超过起诉期限，故原告的起诉未超过诉讼时效。综上，被告辩称原告不是本案诉讼主体和案件已过诉讼时效的意见于法无据，依法不予支持。
（三）关于本案所争议的食盐及饲料添加剂氯化钠的界定。本案中“红双环”牌饲料添加剂氯化钠，根据《饲料添加剂管理条例》的规定，饲料添加剂氯化钠是饲料添加剂的种类之一。同时根据《湖北省盐业管理条例》第三条的规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐产品。故本案的饲料添加剂氯化钠应具有饲料添加剂和盐制品的双重属性，同时受《饲料添加剂管理条例》、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的调整，在湖北省范围内还要受《湖北省盐业管理条例》的调整。原告认为其购买的只是饲料添加剂氯化钠不是食盐的意见于法无据，依法不予认可。
被告为履行法定职责，派出持有行政执法证的工作人员在执法中发现原告有涉嫌违反盐业管理相关法规的行为后，依法进行现场调查、勘验，将诉争“红双环”牌饲料添加剂氯化钠60吨抽样取证、先行登记保存、就地封存，并出具《盐业执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》。后被告将样品送检鉴定，经鉴定，送检样品为不合格产品。在不知道诉争货物货主的情况下，依司机熊光辉告知的货主手机号作为被处罚对象作出了直属分局（2014）第0701-1号盐业违法案件行政处罚决定书（未送达）。在诉讼中原告知晓了该行政处罚决定书，该行政行为已经外化。被告的行政行为全部完成。但是，被告以货主手机号作为被处罚对象不符合法律的规定，属处罚对象不当，依法应予以纠正。该处罚决定书不符合法律的规定，应予以撤销。
一审法院判决：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：（一）撤销被告湖北省盐务管理局直属分局作出的直属分局（2014）第0701-1号盐业违法案件行政处罚决定，责令被告湖北省盐务管理局直属分局重新作出行政行为。（二）驳回原告赣江热化厂的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告湖北省盐务管理局直属分局负担。
上诉人南昌赣江热化厂上诉称：
（一）本案的诉讼主体是饲料添加剂氯化钠产品，该产品与《盐业管理条例》、《食盐专营办法》没有任何法律上的文字关系，人民法院审理行政案件，都应该以书面文字为证据进行依法审理，判决书中所写的双重属性是完全错误的，是违反法律规定的，应该依法纠错。
（二）案件发生当日，原告报了案，公安机关当日与被告通了电话，应城市人民政府办公室当天就到被告办公室进行过交涉，被告无视国家法律法规及地方政府的存在，其当日发生案件经过的行为，符合《行政诉讼法》第六十六条法定规定，人民法院在审理过程中应该依法移送属地监察机关或公安、检察机关，不能纵容盐业腐败犯罪行为的发生。
（三）关于饲料氯化钠标准管理权，农业部与工信部的解释方面存在矛盾，原告于2015年9月24日向国务院标准化管理委员会的主管部门国家质检总局和中央纪委驻质纪检组呈交了《关于请求证明饲料添加剂氯化钠标准管理权问题的报告书》。国家标准化管理委员会于2015年9月29日就饲料添加剂氯化钠标准、管理权等问题，根据国家《产品质量法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，给予了书面答复证明，该答复已充分证明饲料氯化钠产品与《盐业管理条例》和《食盐专营办法》没有任何法律上的文字关系，人民法院在审理饲料添加剂氯化钠案件中，应该依照《法官法》原则，按照最高人民法院完善法院司法责任制意见依法审判，不能再为盐业腐败犯罪行为充当保护伞。
根据修正的《行政诉讼法》第六十六条、第七十五条以及国务院2015年5月14日发布第27号文取消《食盐专营办法》全部计划审批的行政权。特此上诉。请求撤销原审判决，撤销湖北省盐务管理局直属分局作出直属分局（2014）第0701-1号盐业违法案件行政处罚决定，由湖北省盐务管理局直属分局赔偿给上诉人造成的经济损失。
被上诉人湖北省盐务管理局直属分局答辩称：
（一）答辩人依法行使盐业执法权，对涉案的盐产品饲料添加剂氯化钠的处理符合法律、法规的规定。根据《行政处罚法》第17条、第18条、第19条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。《盐业管理条例》第4条、第29条、第30条，《食盐专营办法》第4条、第25条《湖北省盐业管理条例》第4条之规定，答辩人负责湖北省内云、应区域的盐业管理工作及实施行政处罚。因此，答辩人对涉案的盐产品饲料添加剂氯化钠运输者、货主的行政处罚符合法律、法规的规定。
（二）上诉人以本案盐产品为饲料添加剂氯化钠，不属盐业行政部门执法范畴，侵犯其合法权益的诉称明显与法律、法规规定不符。根据《食盐专营办法》第十八条规定：”托运或者自运食盐的单位和个人，应当持有国务院盐业主管机构或者授权的省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构核发的食盐准运证”。第二十八条规定：”渔业、畜牧用盐适用本办法。”《湖北省盐业管理条例》第二十二条规定：”食盐的运输实行准运证制度。”第二十八条规定：”省内企业发运纯碱、烧碱用盐和其他用盐，必须持有省盐业行政主管机构开具的通行证。”以及农业部（2001）农便函字第27号规定：饲料企业应遵守《食盐专营办法》及相关法规的规定。本案中的饲料添加剂氯化钠为食用盐或盐产品，应实行准运证或通行证制度。本案盐产品的所有人即本案上诉人以工业盐为由，其运输盐产品饲料添加剂氯化钠不属盐务管理部门管理的理由，明显与上述行政法规、规范性文件相违背，其诉称饲料添加剂氯化钠为工业盐的理由缺乏事实和法律依据。
（三）答辩人依法行使盐业执法权，对购买盐产品无证运输的不明货主己依法作出行政处罚。答辩人依《行政处罚法》第三十七条之规定对熊光辉运输的饲料添加剂氯化钠（盐产品）予以先行登记保存符合法律规定。同时，运输司机熊光辉既未提供真实的货主信息，也未提交货主，仅提供了其联系电话号码。答辩人在实行先行登记保存后，立即按司机熊光辉提供的电话号码以电话及短信方式联系货主，货主一直予以回避、规避，拒不接受调查、进行陈述和申诉，亦未提供相关信息。为防止该批盐产品饲料添加剂氯化钠流入市场，危害公民的身体健康，规范盐业市场，维护社会秩序，答辩人依《食盐专业办法》第18条、第25条，《湖北省盐业管理条例》第22条、第28条、第32条之规定，依法对违法运输饲料添加剂氯化钠及盐产品的货主作出没收该批盐产品饲料添加剂氯化钠的行政处罚决定。（四）原审判决认定事实清楚，适用法律正确。答辩人依运输者提供的货主联系电话，通知货主接受调查、询问，该货主一直予以规避。因此，答辩人对运输者提供货主的相关信息作出了处罚（未送达）。在本案的诉讼中，上诉人已知悉该处罚决定。依《行政诉讼法》第70条之规定，一审判决撤销该行政处罚，并责令答辩人重新作出行政行为的判决，符合法律规定。
综上，答辩人请求二审人民法院依法维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《盐业管理条例》、《食盐专营办法》由国务院颁布，属行政法规，《湖北省盐业管理条例》由湖北省人大常委会制定，属地方性法规，在没有相应的法律、法规、规章制定机关明确废止，应具有法律效力。根据《盐业管理条例》、《食盐专营办法》以及《湖北省盐业管理条例》第四条的相关规定，被上诉人湖北省盐务管理局直属分局作为湖北省直属盐政行政主管部门，负责湖北省云梦、应城区域内盐业管理的职能，具有盐政执法主体资格。
《湖北省盐业管理条例》第三条规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐产品。《食盐专营办法》第二十八规定，渔业、畜牧用盐适用本办法。根据《饲料添加剂管理条例》的规定，本案中“红双环”牌饲料添加剂氯化钠，饲料添加剂氯化钠是饲料添加剂的种类之一。根据湖北省盐业产品质量监督站检验报告，“红双环”牌饲料添加剂氯化钠含量为99.56%，根据《湖北省盐业管理条例》第三条的规定，凡是氯化钠含量为50%以上的盐制品，属于该条例规定的盐产品。所以本案的“红双环”牌饲料添加剂氯化钠既属于饲料添加剂也属于氯化钠含量为50%以上的盐制品，应受《饲料添加剂管理条例》、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的调整，在湖北省范围内还要受《湖北省盐业管理条例》的调整。上诉人南昌赣江热化厂认为其购买的只是饲料添加剂氯化钠不是食盐的上诉理由没有法律依据，其上诉请求不应予以支持。
被上诉人湖北省盐务管理局直属分局于2014年7月16日对无证运输的盐产品作出了盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书，先行登记保存是行政执法环节的证据程序规则，先行登记保存的目的是为了保存案件的证据，这是行政执法过程中的一种取证手段，是行政行为中的一个环节，当事人不可因此申请行政复议和提起行政诉讼。因此，上诉人南昌赣江热化厂认为被上诉人湖北省盐务管理局直属分局对诉争的盐产品实施扣押的行政强制措施事实上是被上诉人湖北省盐务管理局直属分局作出的先行登记保存，上诉人南昌赣江热化厂对湖北省盐务管理局直属分局作出的先行登记保存不服不属行政诉讼的受案范围。
诉争的“红双环”牌饲料添加剂氯化钠含量为99.56%，上诉人南昌赣江热化厂在湖北省云梦、应城辖区内从事盐产品的购买和运输，没有得到湖北省盐务管理部门的许可，其行为违法。但湖北省盐务管理局直属分局作出了直属分局（2014）第0701-1号盐业行政处罚决定中，处罚对象不当，不符合法律规范，应予以撤销。由于上诉人南昌赣江热化厂在湖北省云梦、应城辖区内盐产品的购买和运输的违法行为存在，一审判决责令被告湖北省盐务管理局直属分局重新作出行政行为正确，应予以维持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予以维持。上诉人南昌赣江热化厂的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南昌赣江热化厂。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 黄 伟
审判员 张耀刚
二〇一六年一月二十九日
书记员 王 喆
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决，裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。