江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏01行终389号
上诉人（原审原告）付桂菊，女，1959年9月27日生，汉族，住吉林省长春市宽城区。
被上诉人（原审被告）南京市公安局秦淮分局，住所地江苏省南京市秦淮区太平巷18号。
法定代表人嵇艳霞，南京市公安局秦淮分局局长。
委托代理人顾慧珠，南京市公安局秦淮分局民警。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。
委托代理人裔林玲，南京市人民政府工作人员。
上诉人付桂菊因与被上诉人南京市公安局秦淮分局（以下简称秦淮公安分局）、南京市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年10月4日，付桂菊通过邮政挂号信（邮件编号：XA33006698442）向秦淮公安分局提交《政府信息公开申请表》及相关附件材料，申请公开：“贵局于2014年期间接收南京市政务服务热线12345转办关于付桂菊于2014年8月期间通过手机186××××0142和138××××7779投诉反映南京市公安局秦淮分局五老村派出所及该所纪峰警官存在对南京普而摩网络技术有限公司涉嫌犯罪包庇袒护，对群众上门报案不及时处置，放任该公司违法犯罪置之不理、不作为慢作为，公安机关受案立案方面违纪违法等问题的工作记录信息，信息须包含详细的投诉工单接收日期，办结回单及相应办结日期等书面公文记录（包括相应电子记录信息）。”秦淮公安分局于2017年10月6日收到该申请，于2017年10月24日作出秦（公）依申答复字[2017]23号《政府信息公开答复书》（以下简称23号《政府信息公开答复书》）并于当日向付桂菊邮寄送达，该答复书主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条之规定，付桂菊申请公开的事项不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。付桂菊不服，于2017年11月10日向市政府申请行政复议。市政府受理后，于2017年11月14日向秦淮公安分局送达了《行政复议提出答复通知书》。市政府经审查认为，付桂菊申请公开的信息属于内部管理信息，不属于应公开的政府信息范围，秦淮公安分局作出的政府信息公开答复内容并无不当，程序合法，于2018年1月5日作出[2017]宁行复第386号《行政复议决定书》（以下简称386号《行政复议决定书》），维持秦淮公安分局作出23号《政府信息公开答复书》的行为，同时告知了付桂菊起诉的权利和期限。
另查明，市政府于2018年1月8日通过邮寄方式向付桂菊送达386号《行政复议决定书》，付桂菊于2018年1月9日收到后，于2018年1月24日向原审法院邮寄起诉状等材料，邮件编号为XA41246591211。
原审法院认为，付桂菊于2018年1月9日收到386号《行政复议决定书》后，于2018年1月24日以邮寄方式向原审法院提交起诉状等材料，未超过法定起诉期限。秦淮公安分局、市政府认为付桂菊超过起诉期限，不予支持。
根据《政府信息公开条例》第四条的规定，秦淮公安分局作为一级公安部门，对向其提出的相关政府信息公开申请，具有依法处理的法定职责。
《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”秦淮公安分局于2017年10月6日收到付桂菊邮寄的政府信息公开申请后，于2017年10月24日向付桂菊作出23号《政府信息公开答复书》，未超过15个工作日，程序合法。
《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，秦淮公安分局收到南京市政务服务热线交办的付桂菊关于其下属派出所及工作人员纪峰的投诉后，就其是否违法违纪进行调查处理形成的信息，是公安机关对其内部工作人员进行监督管理形成的信息，属于内部管理信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。秦淮公安分局根据《政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定作出答复，告知付桂菊其申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，认定事实清楚，适用法律正确。
市政府收到付桂菊的行政复议申请后，依法受理，并通知秦淮公安分局进行答复，后在法定期限内作出386号《行政复议决定书》并送达付桂菊，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第三十一条等相关规定，办理程序合法。
综上，秦淮公安分局向付桂菊作出的政府信息公开答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府作出复议决定的程序合法。付桂菊要求撤销秦淮公安分局、市政府作出的行政行为，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回付桂菊的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由付桂菊负担。
上诉人付桂菊上诉称：一、原审法院认定事实不清，适用法律错误，未适用《江苏省行政程序规定》等地方性行政法规为判决依据，最终作出了错误的判决。1.涉案信息系秦淮公安分局依照《南京市12345政务热线运行管理办法》履行办理上诉人投诉事项法定职责过程中制作或者获取的信息，其行政行为应适用《江苏省行政程序规定》，亦符合《政府信息公开条例》第二条的规定。根据《南京市12345政务热线运行管理办法》第三条、第五条、第六条、第十四条、第十五条、第十七条、第十八条、第十九条的规定，秦淮公安分局作为南京市l2345政务热线的成员单位之一，负有承办南京市12345政务热线派发上诉人诉求事项工单的法定职责，其中包括接受投诉工单、在法定期限内办理诉求事项、将办结回单报至上一级交办单位、及时办理答复至上诉人。2.涉案信息本质属性和一审法院适用法律规范的问题。上诉人是依《南京市12345政务热线运行管理办法》相关规定申请启动秦淮公安分局履行南京123**政务服务行政程序的申请人，根据《江苏省行政程序规定》第四条、第二十五条的规定，上诉人依法享有参与权、知情权、申请权、监督权、救济权，秦淮公安分局有公开上述法定职责的程序和结果之义务。从涉案信息的内容上看，秦淮公安分局办理、受理上诉人投诉事项的日期、结果等信息属于《江苏省行政程序规定》中所指的行政程序范畴，亦属于上述履职程序的卷宗信息，应向上诉人公开。根据《中华人民共和国立法法》、《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》的相关规定，一审法院应适用与《政府信息公开条例》不相抵触的《江苏省行政程序规定》。《政府信息公开条例》第二条中的“履行职责”应是指履行法律、法规、规章所规定的职权。秦淮公安分局依照《南京市12345政务热线运行管理办法》这类地方规章履行的职权，属于其“履行职责”的范畴。二、内部管理行为与履行法定职责行为交叉或重合时，即便是以内部管理形式保存信息，亦不一定完全属于内部管理信息。关于内部管理信息是否属于应公开的政府信息，关键在于其是否属于《政府信息公开条例》第二条所指的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。换言之，行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为如果是一致的，内部管理信息应该属于应公开的政府信息；如果存在交叉，交叉部分的内部管理信息应该属于应公开的政府信息；如果既不一致也不交叉的内部管理信息，一般不属于应公开的政府信息。结合本案，涉案信息系秦淮公安分局履行《南京市12345政务热线运行管理办法》办理上诉人投诉事项法定职责过程中制作或者获取的信息，该信息外部表现形式虽为内部管理信息，但系秦淮公安分局履行上述法定职责必须制作的一项行政程序信息，内部管理行为与履行法定职责行为存在重合，因此，涉案信息不属于其内部管理信息。综上，一审法院违反了《中华人民共和国立法法》、《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》等有关法律、法规和司法解释的规定，未分清“内部管理信息”与“履行法定职责中制作或获取的信息”之间的关系，未充分理解涉案信息的本质属性，对相关事实认识不清，适用法律错误，请求二审法院：1.撤销原审判决并依法改判；2.撤销秦淮公安分局作出23号《政府信息公开答复书》，并在法定期限内重新向上诉人作出答复；3.撤销市政府作出的386号《行政复议决定书》；4.两被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人秦淮公安分局未向本院提交书面答辩状，其在二审程序中称，二审答辩意见与一审答辩意见一致，一审法院判决认定的事实清楚，适用的法律准确，程序合法，请求二审法院维持一审判决。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩状，其在二审程序中称，二审答辩意见与一审答辩意见一致，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序适当，请求二审法院维持一审判决。
上诉人付桂菊向本院提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，秦淮公安分局针对上诉人向其提出的相关政府信息公开申请，具有依法答复处理的法定职责。
《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。本案中，上诉人要求秦淮公安分局公开的信息为“贵局于2014年期间接收南京市政务服务热线12345转办关于付桂菊于2014年8月期间通过手机186××××0142和138××××7779投诉反映南京市公安局秦淮分局五老村派出所及该所纪峰警官存在对南京普而摩网络技术有限公司涉嫌犯罪包庇袒护，对群众上门报案不及时处置，放任该公司违法犯罪置之不理、不作为慢作为，公安机关受案立案方面违纪违法等问题的工作记录信息，信息须包含详细的投诉工单接收日期，办结回单及相应办结日期等书面公文记录（包括相应电子记录信息）。”但上述信息是秦淮公安分局对其下属派出所及工作人员是否存在违法违纪进行内部监督管理形成的信息，以及南京市政务服务热线为保障政务热线运行管理、督察督办、考核奖惩等工作的开展，与其成员单位之间在日常工作中的形成的内部工作流程信息，对当事人的权利义务并不产生影响。根据上述规定，上诉人申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》规定的应公开的政府信息。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，秦淮公安分局在收到上诉人的政府信息公开申请后，经审查认为上诉人申请事项不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，于2017年10月24日作出23号《政府信息公开答复书》，并在被诉答复中说明理由，认定事实清楚，适用法律正确。
《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，秦淮公安分局于2017年10月6日收到上诉人邮寄的政府信息公开申请后，于2017年10月24日作出23号《政府信息公开答复书》并送达上诉人，行政程序合法。
《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，上诉人不服秦淮公安分局作出的23号《政府信息公开答复书》，向市政府申请行政复议，市政府具有依法履行行政复议的法定职责。
《行政复议法》第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”本案中，市政府于2017年11月10日收到上诉人的行政复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，经对案件事实和相关证据的审查，于2018年1月5日作出386号《行政复议决定书》，维持秦淮公安分局作出的23号《政府信息公开答复书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政复议程序合法。
综上，上诉人付桂菊要求撤销秦淮公安分局作出的23号《政府信息公开答复书》并判决秦淮公安分局重新作出答复的上诉请求，以及撤销市政府作出的386号《行政复议决定书》的上诉请求，依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人付桂菊负担。
本判决为终审判决。
审判长 陆俊騑
审判员 谢宇飞
审判员 王攀峰
二〇一八年八月二十日
书记员 陈晓君