江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏09行终289号
上诉人（原审原告）王兆远。
上诉人（原审原告）杨志方。
上列两上诉人共同委托代理人王雨轩（系上诉人王兆远、杨志方之子）。
被上诉人（原审被告）滨海县住房和城乡建设局，住所地滨海县迎宾大道9号。
法定代表人李章保，该局局长。
出庭负责人徐登进，该局副局长。
委托代理人陈乃柏，江苏阜东律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）滨海县城镇房屋拆迁配套安置服务中心，住所地滨海县迎宾大道*号。
法定代表人周晓东，该中心主任。
委托代理人李维，该中心副主任。
上诉人王兆远、杨志方因诉被上诉人滨海县住房和城乡建设局（以下简称滨海住建局）、滨海县城镇房屋拆迁配套安置服务中心（以下简称滨海拆迁服务中心）房屋拆迁补偿协议一案，不服建湖县人民法院（2017）苏0925行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年5月1日，原告王兆远与滨海县东坎镇仁和社区居民委员会签订资产转让协议书一份，约定由滨海县东坎镇仁和社区居民委员会将原滨海县城西酱醋食品厂围墙和围墙内的场地永久性转让给原告王兆远办厂使用，王兆远交纳了使用费。2013年，因滨海县城北小学（后改为滨海县实验小学人民路校区）建设工程需要，滨海县发展和改革委员会对该项目进行立项，2013年4月19日，滨海县港城城市资产经营有限公司与滨海县东坎镇仁和社区居民委员会签订协议书，滨海县城西酱醋食品厂在该范围内。2013年9月10日，滨海住建局起草《滨海县城北小学房屋征收补偿方案》，就房屋补偿与安置等问题制定了相关方案。2013年10月6日，江苏先河房地产土地评估有限公司对案涉厂房进行了评估，作出《房屋征收分户评估报告》。用地单位滨海县教育局于2014年10月10日取得建设项目选址意见书，于2015年1月28日取得建设用地批准书，获得了滨海县人民路以西、大佛寺路以东红线图范围的土地作为教育科研用地，原告从滨海县东坎镇仁和社区居民委员会转让办厂使用的1581.1平方米的房屋在该征收范围内。被告滨海住建局与两原告协商房屋征收事宜。2015年11月6日，原告王兆远、杨志方、被告滨海住建局与征收实施单位即第三人滨海拆迁服务中心签订了案涉征收协议。2015年11月9日，原告王兆远领取了被告滨海住建局出具的100万元现金支票。原告王兆远于2015年12月12日收到该协议书后，认为该征收协议违法无效，拒绝搬迁。2016年1月12日，原告王兆远、杨志方向滨海县人民法院提起行政诉讼。滨海县人民法院以不适宜审理本案为由，请示指定管辖。2016年4月12日，盐城市中级人民法院作出（2016）苏09行辖9号裁定，指令原审法院管辖。
原审法院认为，行政协议是行政机关基于行政管理职责，与相对人之间经过协商一致达成的协议，具有行政性和契约性双重法律属性。本案中，案涉协议的征收人滨海住建局，系在滨海县内具有行政、经济和社会管理职权的机关单位法人，为实施学校工程项目建设，实现公共利益和行政管理职能的需要，而与拆迁范围内的原告就房屋的补偿、搬迁等问题达成的协议，符合行政协议的法定要件，属于可诉的行政协议。故被告滨海住建局与原告王兆远、杨志方签订的被诉房屋征收协议属于行政诉讼的受案范围。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，该行政行为应为无效行为。本案中，被告滨海住建局具有签订涉案协议的主体资格。滨海县人民政府就案涉地块虽未作出书面房屋征收决定，但签订涉案协议时，用地单位滨海县教育局为建设实验小学人民路校区已进行项目立项、获得批准，并由相关单位牵头出台了补偿方案，案涉地块除案涉房屋外，其他均已拆除，学校的基础设施大部分完成且已投入使用。因此，案涉协议的签订具有相应的事实依据，也无重大且明显违法应予确认无效的情形。且根据《中华人民共和国合同法》第五十二条及第五十四条第二款规定，经审查，案涉协议签订的各方不存在以欺诈、胁迫的手段损害国家利益，或恶意串通，损害国家、集体利益，或以合法形式掩盖非法目的，损害社会公共利益等违反法律、行政法规规定的违法情形。协议签订后，王兆远也领取了部分补偿款。综上，两原告认为滨海住建局以欺诈、胁迫的手段迫使其签字，未能提供相应证据加以证实，现以该协议第四条约定违反“先补偿、后搬迁”规定、协议没有违约责任条款、被告实施欺骗手段迫使其签订该协议、协议签订程序违法等为由，主张协议无效、违法，并要求撤销该协议的请求，原审法院不予采信。据此，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王兆远、杨志方的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王兆远、杨志方负担（已交纳）。
上诉人王兆远、杨志方不服上诉称，一审判决认定事实错误，程序违法，偏袒被上诉人。理由如下：1.一张协议，两个日期，欺骗。案涉协议是被上诉人口头答应按照补偿清单上数字来签订协议，拿了空白协议，欺骗上诉人，以协议要用电脑打字来才有用为借口，骗得上诉人在空白协议上签字，当时签字时间是2015年11月6日，被上诉人后来时隔36天在2015年12月12日才将协议送给上诉人，而且协议上的数字与补偿清单上相差甚远；2.评估报告程序违法，没有向上诉人送达；3.一审法官听信谎言，暗箱操作；4.协议明显错误，与事实不符；5.两份判决出一辙，中院裁定显公正；6.评估报告无有效期，违法无效；7.签订拆迁协议，程序违法；8.协议条款违法，协议无效。请求撤销一审判决，确认被上诉人滨海住建局于2015年11月6日制定的《滨海县房屋征收协议（货币补偿）》无效并予以撤销。
被上诉人滨海住建局答辩称，一、上诉人诉称的一审认定事实错误不存在，理由不能成立，依法应当驳回上诉。首先，上诉人诉称的欺诈、胁迫事实不存在。该协议是滨海县人民法院在处理其他案件过程中，应上诉人要求由法院主持与被上诉人双方共同协商达成的，不存在上诉人诉称的欺诈、胁迫的可能性；其次，签订协议的基础依据是江苏先河房地产土地评估有限公司出具的《房屋征收分户评估报告》，协议中房屋价值1412360元、附属物402243元这两项均来自于报告，其他补助补偿费用351736元及奖励101563元均是在评估之外给予额外的照顾性补助；第三，涉案协议签订后，双方已按照约定的义务进行履行，上诉人已领取100万元征收补偿款。二、本案涉及拆迁项目为城北小学建设，是为了解决县城小学班级人数过多，区域分布不合理等相关公共资源问题的公益项目，我局征收目的是出于公益需要，征收程序合法，征收协议行为具有合法性。而上诉人一直没有合法取得土地使用权，征收补偿价格只能适用地面附着物的重置价。上诉人的补偿数额为凭空捏造，没有真实性。本案涉及公共利益，对上诉人的违法建筑，我局已在政策范围内给予补偿并适当奖励。我局无法满足上诉人其他诉求，也无做到对其违法建筑按合法建筑进行补偿。滨海城管局还先行支付了30万给上诉人，对上诉人已给予仁至义尽照顾。上诉人诉求没有事实依据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人滨海拆迁服务中心同意被上诉人滨海住建局意见。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案事实和证据的认定与原审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关司法解释的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。行政协议具有行政性和契约性双重法律属性。本案中，被上诉人滨海住建局与上诉人王兆远于2015年11月6日签订的房屋拆迁补偿协议，是被上诉人滨海住建局，为实施学校工程项目建设，实现公共利益和行政管理职能的需要，而与拆迁范围内的上诉人就房屋的补偿、搬迁等问题达成的协议，属于行政协议范畴。对该协议的审查，应当适用行政法及合同法的相关规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，该行政行为应为无效行为。《合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
被上诉人滨海住建局作为滨海县内具有行政、经济和社会管理职权的机关单位，具有行政主体资格，案涉地块虽未作出书面房屋征收决定，但签订涉案协议时，滨海县实验小学人民路校区建设已进行项目立项、获得批准，并由相关单位牵头出台了补偿方案，案涉地块上其他房屋均已拆除，学校的基础设施大部分完成且已投入使用，案涉协议系上诉人与被上诉人经协商一致后所签订，有事实和法律依据，该协议无重大且明显违法的情形，且该协议的目的是为学校建设，不存在以合法形式掩盖非法目的的问题，也不损害社会公共利益，协议不违反法律、行政法规的强制性规定，也没有恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形。案涉协议不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效的情形。上诉人称案涉协议是在被欺诈情况下所签，但未能举证证明被上诉人的工作人员对其有欺诈、胁迫的行为，且上诉人在事后也领取了部分搬迁房屋补偿款。故案涉协议不符合《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款规定的可撤销的条件。因此，上诉人主张案涉协议无效并要求判决撤销该房屋拆迁补偿协议，缺乏事实依据和法律依据，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。上诉人王兆远、杨志方上诉理由不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王兆远、杨志方负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 村
审 判 员 吕 红
审 判 员 秦广林
二〇一八年八月三十日
法官助理 苏盈盈
书 记 员 李诗平