吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)吉行终188号
上诉人(原审原告)李文义，住吉林省安图县。
委托代理人李强（系李文义之子），住吉林省安图县。
委托代理人赵明浩，吉林罗天律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)安图县人民政府，住所地吉林省安图县明月镇九龙街龙安路42号。
法定代表人马云骥，县长。
委托代理人郑承国，吉林吉延律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)延边朝鲜族自治州人民政府，住所地吉林省延吉市公园路2799号。
法定代表人金寿浩，州长。
委托代理人鲍丽伟，该单位法制办复议处处长。
原审第三人安图县新合乡十骑村村民委员会，住所地吉林省安图县新合乡十骑村。
法定代表人赵清华，村主任。
原审第三人王清云，住吉林省安图县。
上诉人李文义因诉被上诉人安图县人民政府（以下简称安图县政府）、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）、原审第三人安图县新合乡十骑村村民委员会(以下简称十骑村)、王清云确认林地使用权一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2017）吉24行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，十骑村原名为新红村，2005年更名为十骑村。本案争议林地位于十骑村内，属十骑村集体林地。1985年新合乡划分了自留山，将争议的10.2公顷自留山划分给李文义，签订自留山承包合同，并颁发了《自留山使用证》。李文义于80年代中期在该自留山上进行植树造林，经测量其造林区域面积为0.23公顷，植树造林率为2.25%，现该区域内的落叶松已被盗伐。1994年年末，村委会因村民对自留山未进行经营管理，盗伐林木现象非常严重，不进行植树造林等原因，根据《吉林省自留山管理办法》第二十一条第（一）项之规定，收回了全村的自留山，其中包括李文义的林地，同时一并收回了《自留山使用证》和《林权证》，但李文义未将《林权执照》交回村里。原新红村村委会收回集体林地后，自1995年至2000年1月期间，以公开竞价方式对林地进行发包，先后与王某甲、刘某甲、徐某甲、刘某乙、徐某乙、王某乙、王清云等7户村民签订了《林地租赁合同》，其中刘某甲的自留山使用权证于1994年被收回后，于1997年11月21日与原新红村村委会签订了《林地租赁合同》。2000年4月1日，原新红村与原审第三人王清云签订《林地租赁合同》，将包括争议地在内的94公顷林地，蓄积量为2940立方米的林地租赁给王清云从事林业生产活动，林木亦归王清云所有。
另查明，因李文义等村民与十骑村、王清云之间发生林地承包经营纠纷，安图县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会于2012年3月9日作出安农仲裁字〔2012〕第02号《仲裁裁决书》，裁决：一、申请人李文义等人于1990年9月8日办理的《林权执照》及赵某某的《自留山使用证》已于1990年年末予以解除；二、原新红村村委会与第三人王清云于2000年4月1日所签订的《林地租赁合同》合法有效；三、对申请人的其他仲裁请求不予支持。李文义不服，提起民事诉讼。安图县人民法院于2012年7月27日作出（2012）安民初字第229号民事裁定书，以“原告李文义持有《林权执照》，第三人王清云持有与原新红村村委会签订的林地租赁合同，均对同一林地主张具有承包经营权，其性质为土地使用权纠纷，不属民事诉讼主管”为由，驳回了李文义的起诉。李文义不服向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起上诉，该院于2012年9月21日作出（2012）延中民四终字第427号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。李文义不服，向吉林省高级人民法院申请再审，再审期间李文义申请撤回再审申请。2013年3月25日，吉林省高级人民法院作出（2013）吉民申字第737号民事裁定，准许李文义撤回再审申请，并向安图县政府函发司法建议，建议安图县政府尽快确定争议林地的权属，解决双方纠纷。2013年11月11日，安图县新合乡政府作出新政处字〔2013〕1号《关于林地林木权属争议的处理决定》，决定内容为：一、李文义所持有的10.2公顷《林权执照》于1997年换发新林权证时已自动失效。二、李文义拥有原《林权执照》内的0.4公顷林地的使用权和林木的所有权，王清云应返还占用的该0.4公顷林地。李文义不服，向安图县人民法院起诉，该院于2014年4月22日作出（2014）安行初字第2号行政判决书，以新合乡政府适用法律错误、超越职权为由撤销了该处理决定。2014年6月11日，李文义向安图县政府提出确认林地承包经营权申请，安图县政府收到申请后，没有对该土地争议在法定期限内作出处理，李文义起诉到法院。在诉讼期间，安图县政府于2014年9月25日作出《李文义申请确权事宜的处理意见》。敦化市人民法院于2014年11月20日作出（2014）敦行初字第54号行政判决，撤销安图县政府于2014年9月25日作出的《关于李文义申请确权事宜的处理意见》；责令安图县政府在两个月内履行处理李文义与案外人王清云之间的林地权属争议的法定职责。安图县政府于2015年7月20日作出安政决字〔2015〕2号行政处理决定书，李文义不服向州政府申请复议，州政府作出延州行复决字〔2015〕47号《行政复议决定书》，维持安图县政府的处理决定书。李文义不服向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起诉讼，该院于2015年12月28日作出（2015）延中行初字第40号行政判决，撤销安图县政府作出的处理决定和州政府作出的复议决定，责令安图县政府重新作出《行政处理决定书》。安图县政府于2017年1月3日作出安政决字〔2017〕2号《行政处理决定书》，确认十骑村收回李文义林地使用权的行为合法有效；确认李文义对本案争议的林地不享有使用权。李文义不服向州政府申请行政复议，州政府于2017年8月10日作出延州行复决字〔2017〕4号《复议决定书》维持安图县政府作出的处理决定。李文义不服提起诉讼。
原审认为，(一)安图县人民法院（2012）安民初字第229号民事裁定和延边朝鲜族自治州中级人民法院（2012）延中民四终字第427号民事裁定均认为本案不属于人民法院民事主管范围，吉林省高级人民法院作出的（2013）吉民申字第737号司法建议，建议安图县政府尽快确定争议林地的权属，解决双方纠纷。根据以上事实，本案中安图县政府负有对本案林地权属争议进行确权的职责。(二)《吉林省自留山管理办法》第二十一条规定，“违反本办法规定，有下列行为之一，由林业行政部门给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）在规定的限期内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山”。根据查明的事实，李文义于80年代中期在该自留山上进行植树造林，经测量其造林区域面积为0.23公顷，植树造林率为2.25%，故集体经济组织，即十骑村有权收回自留山。李文义主张，根据上述规定应当先由林业行政部门进行处罚，而安图县政府没有进行处罚的依据，因此不能认定自留山被收回的事实。收取自留山荒芜费不是收回自留山的必要前提和必经程序，李文义的此主张不成立，不予支持。本案中，十骑村自1995年至2000年1月期间，以公开竞价方式对林地进行发包，先后与王某甲等7户村民签订了《林地租赁合同》。另外，被收回自留山的村民刘某甲重新与原新红村村委会签订《林地租赁合同》，亦证明之前的自留山被收回的事实。根据《吉林省自留山管理办法》第三十六条“违反本条例规定，对分山不管、有山不治的，可由农业集体经济组织收回后，统一造林或转让他人经营”的规定，十骑村与王清云等人签订的《林地租赁合同》合法有效。(三)李文义提出本案应适用《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据”的主张。行政机关颁发的林权证书可以作为确定林权是证据，但并非唯一证据。因本案中李文义的《林权执照》已被收回，故仅凭《自留山使用证》等证据不足以证明其主张。本案也不应适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定。李文义提出的安图县政府的处理决定和州政府的复议决定适用法律错误的主张不成立，不予支持。安图县政府的处理决定事实清楚，适用法律正确；州政府的复议决定程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第七十九条之规定，判决驳回李文义的诉讼请求。案件受理费50元，由李文义负担。
李文义不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，确认李文义对诉争林地具有承包经营权。事实和理由：(一)事实不清。1.李文义承包的10.2公顷林地，大部分是杂树林，只有0.23公顷荒地，不需要对全部承包林地进行植树造林。原审以植树造林率仅有2.25%为由认为十骑村有权收回自留山，属事实不清。2.原审认为十骑村收回林地对外进行发包，但没有任何原始证据证明十骑村通过合法程序收回林地的事实，仅凭村委会现在的口头陈述就予以采信。原审时李文义委托代理人通过对对方提供的证人询问，证明了王某甲等7户村民签订的《林地租赁合同》中的林地与诉争林地不重合的事实，但原审依据上述合同确认了十骑村收回林地。2012年李文义、刘某甲等四户村民对十骑村申请仲裁时，对收回林地的事实明确予以拒绝，但原审法院认为被收回自留山的刘某甲重新与十骑村签订《林地租赁合同》，证明之前自留山被收回的事实，不知如何得出的结论。(二)适用法律不当。1.李文义有安图县政府颁发的《林权执照》，村委会无权擅自收回。2.根据《吉林省自留山管理办法》第八条明确规定，自留山使用权不受侵犯。3.根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，林权执照是处理林权争议的依据，原审认为并非唯一证据，属于适用法律错误。4.根据《吉林省自留山管理办法》第十四条规定，对造林三年后保存率达到标准的发给林权执照。李文义自1990年以自留山使用证换取了林权执照，原审适用该办法第二十一条规定，自相矛盾。本案经过多次诉讼，在本次诉讼一并提起行政附带民事诉讼，原审没有对民事部分立案，剥夺了李文义的诉权。
安图县政府答辩称，(一)原审认定事实清楚。1.根据《吉林省自留山管理办法》第四条规定，自留山的范围限定为荒山、荒坡等。李文义所谓的杂树林不在自留山划定范围内，故其主张承包的自留山大部分是杂树林的主张缺乏依据。另外，李文义植树面积为0.23公顷，该植树面积经安图县林业局、新合乡林业站、李文义的委托人李某某进行现场勘查后认定，原审判决据此认定上诉人植树造林面积并无不当。2.十骑村收回诉争自留山经过集体讨论决定，安图县政府在原审中已提交了充分证据予以证明，相关证据之间均能相互印证，足以证明收回自留山系合法的。(二)原审适用法律法规正确。1.《吉林省自留山管理办法》第二十一条第(一)项规定，对于没有完成植树造林任务的，集体经济组织有权收回自留山。原审查明李文义没有完成造林任务的情况下，依据上述规定认定十骑村有权收回自留山适用法律法规正确。2.诉争自留山已被收回，即使李文义仍持有林权执照也不能说明仍享有使用权。《林地林木权属处理办法》第八条规定处理林权争议的参考依据，充分说明了林权证不是唯一依据。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
州政府答辩称，(一)原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。(二)安图县政府按照法院的判决，根据本案的实际情况作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。(三)州政府作出的复议决定程序合法。请求二审法院驳回李文上诉，维持原判。
二审中各方当事人没有提供新证据。
二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，(一)《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”安图县政府对李文义与十骑村林权争议有确权的法定职责。
(二)《吉林省自留山管理办法》第四条规定：“农村集体经济组织要根据群众的意愿和经营能力，把集体所有的荒山、荒坡、荒沟、沙丘、沙滩、洼地等尚未利用的宜林地，全部或部分划作自留山，由农民进行植树造林。”李文义提出案涉自留山大部分是杂树林，只有0.23公顷荒地，不需要对全部承包林地进行植树造林的主张，与《吉林省自留山管理办法》中自留山是集体所有的荒山、荒坡、荒沟、沙丘、沙滩、洼地等尚未利用的宜林地的规定不符。李文义未提供证据证明案涉自留山绝大部分不需要植树造林的证据，对其主张不予支持。
《吉林省自留山管理办法》第二十一条第(一)项规定：“违反本办法规定，有下列行为之一，由林业行政部门给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。（一）在规定的限期内未完成植树造林任务的，或将自留山改作它用致使自留山荒芜的，按用地面积每公顷七十五元至一百二十元核收荒芜费，并由集体经济组织收回自留山”。《延边朝鲜族自治州乡村林业条例》第三十六条规定：“违反本条例，对分山不管、有山不治的，可由农业集体经济组织收回后，统一造林或转让他人经营。”经审理查明，2013年8月30日和2016年4月28日，由李文义委托代理人参与的两次实地测量中，确认李文义原有的10.2公顷自留山中造林区域面积为0.23公顷，植树造林率为2.25%，现林木已被盗伐。李文义对自留山疏于管理，十骑村收回自留山符合相关规定。
(三)本案是林权制度改革过程中出现的争议。对于林权制度改革中存在问题，州政府办公室作出延州林办函［2009］66号《州人民政府办公室关于延边州集体林权制度改革有关问题的处理意见》，其中“八、关于自留山和责任山权属争议问题”规定：“根据《吉林省森林管理条例》、《州人民政府关于颁发自留山、责任山、委托山管理暂行规定的通知》(延州政发(1985)70号)的规定，自留山属荒山荒地、疏林地、灌木林地且自留山主从发照之日起三年内未造林的，村集体有权收回自留山，再重新发包或统一经营。在《州政府办公室转发州林管局关于全州乡村林业颁发林权证工作中几个具体问题的处理意见的通知》(延州政办发［1997］24号)下发后，由村委会按照不换发林权执照的若干规定收回自留山的，视为村集体统一经营，纳入本次林改范围。自留山和责任山的林木权属以1997年至1998年全州统一换发的林权执照登记为准，已换发林权执照的，原自留山使用证作废。”李文义持有的《林权执照》是1990年颁发的，并非1997年至1998年全州统一换发的《林权执照》。按照上述文件的规定，自留山林木权属以1997年至1998年全州统一换发的林权执照登记为准。尽管李文义持有1990年《林权执照》，但不能证明其享有案涉林木所有权。安图县政府提供的出庭证人徐某甲(1997年新红村书记，现新合乡党委副书记)、亓某某(安图县新合乡林业工作站工作人员)、十骑村村民徐某乙和王某甲的证人证言相互佐证，能够证明十骑村1994年底收回自留山的事实。安图县政府作出的案涉处理决定认定事实清楚，适用法律正确。二审中，安图县政府承认李文义原有的自留山与王某甲等7户村民签订的《林地租赁合同》中的林地不重合，原审以此佐证李文义自留山被收回的事实，并非仅以上述《林地租赁合同》作为认定自留山被收回的唯一证据。
(四)李文义称在本次诉讼一并提起行政附带民事诉讼，原审没有对民事部分立案。经审查，李文义起诉状中没有一并提起附带民事诉讼的诉讼请求，李文义可另行主张民事争议。
(五)州政府作出的行政复议决定，履行了被申请人答复、作出决定、送达等行政复议程序，并提供了认定事实的证据，复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。
综上，原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李文义负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 岩
审 判 员 孙百凤
代理审判员 孙慧源
二〇一八年六月十二日
书 记 员 佀庆涛