山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终636号
上诉人（原审原告）山东聊城景苑房地产开发有限公司。
法定代表人吴永红，总经理。
被上诉人（原审被告）聊城市人民防空办公室。
法定代表人时书东，主任。
委托代理人饶崇连。
委托代理人孟昭诗，律师。
上诉人山东聊城景苑房地产开发有限公司（以下简称景苑公司）因诉聊城市人民防空办公室（以下简称市人防办）行政征收一案，不服聊城市中级人民法院作出的（2014）聊行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年7月5日，被告市人防办向原告景苑公司下达聊防办征字[2013]第09号《防空地下室易地建设费行政征收通知书》（以下简称《09号建设费征收通知》）。该通知书认定：原告在兴华西路南、昌润路东建设的民用建筑1#、2#、物业楼，总建面积5423平方米，首层建筑面积740.532平方米。根据《中华人民共和国人民防空法》第四条、第二十二条；《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十六条；《人民防空工程建设管理规定》第四十七条；中共中央、国务院、中央军委中发[2001]9号文第九条；济南军区、山东省人民政府、河南省人民政府[2006]3号文第十三条；山东省物价局、山东省财政厅、山东省人民防空办公室鲁价费发[2006]220号文；聊城市物价局聊城市财政局聊城市人民防空办公室聊价费发[2007]25号文；山东省物价局山东省财政厅鲁价费发[2009]14号文；聊城市人民政府收费管理办公室聊费办发[2009]16号文等法律法规及文件之规定，限景苑公司于收到通知书之日起十五日内缴纳防空地下室易地建设费1481064元。景苑公司不服，请求法院判决确认《09号建设费征收通知》违法并依法撤销。
原审法院经审理查明：2013年1月4日，聊城市规划局为原告景苑公司景苑小区项目颁发了《建设用地规划许可证》。景苑小区建设工程设计图纸也于2013年1月由聊城市城乡规划设计院设计完成。根据该图纸，景苑小区1#楼（含物业楼）首层建筑长30米、宽14米；2#楼首层建筑长26.4米、宽13.8米，扣除飘窗面积，首层总建筑面积为740.532平方米，基础埋深4.8米。2013年2月，经聊城市建审建设工程施工图审查中心审查，并报聊城市住房和城乡建设委员会备案，为原告颁发了《建设工程施工图设计文件审查合格证书》。2013年3月27日，原告向聊城市行政服务中心报送图纸联审，被告市人防办在“初审意见”栏签署意见“按规定办理相关手续，图纸审查不合格”。2013年4月8日，聊城市规划局为原告景苑小区1#住宅楼、2#住宅楼和地下车库分别颁发了《建设工程规划许可证》。2013年3月29日，被告执法人员到原告处进行执法检查，同时向原告送达了《结合民用建筑同步修建防空地下室事先告知书》，此后的4月22日、5月10日、5月28日、6月21日、6月26日被告执法人员又先后五次到被告处进行执法检查，督促原告办理防空地下室相关手续。2013年7月5日，被告认定原告未按法律规定同步修建防空地下室，对原告下达了被诉的《09号建设费征收通知》。原告不服，向聊城市人民政府申请行政复议。2014年1月7日，聊城市人民政府作出聊政复决字（2013）第102号《行政复议决定书》，决定维持《09号建设费征收通知》的行政行为。
原审法院认为：本案的焦点问题主要有两个，一是原告景苑小区工程是否应修建和已修建了防空地下室；二是被告市人防办向原告景苑公司征收防空地下室易地建设费是否合法。
（一）关于原告景苑小区工程是否应修建和已修建了防空地下室的问题
根据《中华人民共和国人民防空法》、《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》等法律、法规的规定，城市新建民用建筑，应按照国家规定修建防空地下室。《人民防空工程建设管理规定》第四十七条第一款第（一）项规定，新建10层或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室。本案中，原告景苑小区建设民用住宅，基础埋深4.8米，应该依法建设6级（含）以上防空地下室。即使按原告所说其基础埋深3.7米，亦应按法律规定修建防空地下室。
《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十五条规定：人民防空工程必须按照国家规定的建设程序、设计标准、防护标准和质量标准进行建设。《人民防空工程建设管理规定》第四十六条规定：县级以上人民政府人民防空主管部门参与城市应建防空地下室的民用建筑计划和项目报建联审，按照国家有关规定负责防空地下室防护方面的设计审查和质量监督。根据《山东省人民防空办公室、山东省民防局关于规范〈山东省防空地下室建设行政审批程序（试行）〉的通知》（鲁防发[2008]18号文件）的规定，核准建设防空地下室，按以下程序办理：1、建设项目完成依据规划行政主管部门规划定点意见编制的初步方案后，先报人民防空主管部门，由人民防空主管部门对其建设防空地下室事项进行审核。2、按照有关规定核定防空地下室规模面积、防护等级、平战时用途等，发出《防空地下室建设设计通知书》。按人民防空主管部门设计要求，委托具有人防工程设计资质的单位，进行防空地下室方案设计。方案设计完成后报人民防空主管部门进行审查，提出意见；设计单位必须严格按照审查意见修订设计文件。经审查同意后由人民防空主管部门核发《防空地下室方案设计文件审查意见书》。设计单位按审核意见初步设计，初步设计图纸完成后，应及时送人民防空主管部门审核。3、施工图设计审查：按人民防空主管部门审核后的初步设计要求，委托具有人防工程设计资质的单位进行防空地下室施工图设计；施工图设计完成后报人民防空主管部门进行施工图设计审查，提出意见；防空地下室施工图设计文件须与其他地上建筑物设计文件同时进行审查。4、办理质量监督手续。5、人民防空主管部门按照人民防空法律法规的有关规定和人民防空战术标准要求，核定项目应建防空地下室的面积、防护等级、功能、战时和平时用途等设计条件，颁发《防空地下室建设许可证》。从上述规定可以看出，防空地下室从建设程序、设计标准、防护标准和质量标准都有严格的法律要求，法律赋予了人民防空主管部门相应的审核审批监督的权力。
本案中，原告开发的景苑小区工程地下室建设并未完全遵循上述法律规定的审核程序，所建地下室的施工图设计文件和设计方案均未经人防部门审查审批或者审查未能通过，故不能认定其所建地下室属于法律规定的人民防空地下室。尽管原告施工设计图纸经聊城市建审建设工程施工图审查中心审查，并报聊城市住房和城乡建设委员会备案，为原告颁发了《建设工程施工图设计文件审查合格证书》，聊城市规划局亦为其颁发了建设工程规划许可证，但只能认定其获得了普通地下室建设审批手续，但并未能据此推定该地下室就是防空地下室。原告以其已依法获得了规划许可证、施工图设计文件审查合格证书，认为其所建地下室为防空地下室，没有法律依据，法院不予支持。
《山东省人民防空办公室关于进一步加强和规范结建工程建设管理的通知》（鲁防工[2010]58号）规定，将原本由人防主管部门包揽的施工图审查逐步推向市场，人防主管部门不再承担建筑方案图设计、施工图设计及专业设计图纸的技术性审查工作，改由具备法定资质的专业审图中介组织依照国家规范进行审查，人防主管部门根据专业中介机构的审查结果，进行行政性审查，并签发格式化的审批意见书。原告景苑公司据此认为，被告对设计图纸审查是违法的。但是，上述文件只是规定行政审查与技术审查逐步分离，并未否定人防主管部门的审查职能。原告的主张不能成立，法院不予支持。
关于被告市人防办向原告景苑公司征收防空地下室易地建设费是否合法的问题
《山东省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十六条第一款规定：“城市新建民用建筑，建设单位应当按照国家规定修建防空地下室；不宜修建的，必须报人民防空主管部门批准，并按规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门组织易地建设。”济南军区、山东省人民政府、河南省人民政府《关于加快人民防空改革发展若干问题的规定》（[2006]3号）规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建防空地下室的，由县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门责令当事人限期修建或缴纳人民防空易地建设费。”山东省物价局山东省财政厅山东省人民防空办公室《关于规范人防建设费征缴有关问题的通知》（鲁价费发[2006]220号）规定：“6级以上防空地下室每平方米2000-3000元；6B级防空地下室济南、青岛、烟台、威海、淄博、潍坊、泰安、日照等8市每平方米1300-1800元，其他城市每平方米1100-1500元，具体收费标准由各市物价部门会同有关部门制定，报省物价局、财政厅、人民防空办公室备案。”聊城市物价局聊城市财政局聊城市人民防空办公室《转发省物价局等三部门关于规范人防建设费征缴有关问题的通知》（聊价费发[2007]25号）第一条规定：“防空地下室易地建设费在我市按下限执行。”
本案中，原告景苑小区项目施工前，被告向原告下达了“结建”告知书，原告未依法办理人防“结建”和易地建设手续，被告向原告征收易地建设费符合上述法律规定。被告通过审查原告报建的施工设计图纸，景苑小区项目基础埋深4.8米，适用“结建”6级以上防空地下室的标准，该项目首层建筑面积为740.532平方米，防空地下室易地建设为每平方米2000元，原告向被告征收防空地下室易地建设费1481064元亦符合法律规定。
原告景苑公司称，根据《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发〈关于规范防空地下室易地建设收费的规定〉的通知》的规定，对按规定需要配套建设防空地下室的，防空地下室建设要随民用建筑项目计划一同下达，坚持同步配套建设，不得收费。上述文件关于“不得收费”的规定是基于已同步配套建设了防空地下室而言的，而本案如前所述，原告景苑小区项目并未建设防空地下室，故该规定并不适用于本案。
综上所述，被告市人防办作出《09号建设费征收通知》的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告诉讼请求不能成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告景苑公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告景苑公司负担。
景苑公司不服原审法院判决上诉称，原审法院认定“上诉人所建地下室的施工图纸设计文件和方案未经被上诉人审批或未能通过，故不能认定其所建地下室属于法律规定的人民防空地下室”，违背事实。首先，设计施工图纸是由规划人防、消防等部门联合审查通过后才由规划部门颁发建设工程规划许可证。上诉人领取了《建设工程规划许可证》就如同符合并通过了联审各部门的审批，原审法院不能以上诉人未单独在被上诉人处办理相关行政审查手续，就主观认定只是获得了普通地下室建设审批手续，而否定该地下室为“附建式人防工程”。其次，上诉人所建设项目的地下埋深及空间面积，均不需要再易地建设防空地下室。行政审查应符合客观事实，原审法院主观以行政审批代替客观事实的认定，损害了上诉人的合法权益。综上，上诉人认为原审法院以未经行政审核否认建设项目地下室非附建式人防工程，背离客观事实，行政审核代替工程技术审查，完全错误。请求依法撤销原审法院判决，并对本案作出公正裁决。
市人防办答辩称：1、上诉人明知但拒不履行修建防空地下室的法定义务，违法施工，导致在其建设施工的原址建设防空地下室的条件完全丧失，其行为的后果完全符合征收防空地下室易地建设费条件。被上诉人作出《09号建设费征收通知》的行为是依法行政。2、上诉人所谓“设计施工图纸是由规划人防、消防等部门联合审查通过才由规划部门颁发建设工程规划许可证”的陈述与事实不符。上诉人在原审起诉状中清楚写着：“上诉人开发建设的住宅小区的施工图在报批联审时，被上诉人作为联审的参与单位，曾分别先后两次在《图纸联审情况登记表》各部门审查情况'初审意见'栏中签署意见：按规定办理相关手续。图纸审查不合格”，被上诉人签署的意见非常清楚。防空地下室的建设，从规划初步方案中相关事项审核、设计方案审查、施工图设计审查、办理质量监督手续、颁发许可证等全部工作流程，都有严格的法律规定，上诉人所谓领取了《建设工程规划许可证》就如同符合并通过了联合各部门审批的理由，显然站不住脚。领取了《建设工程规划许可证》只能证明其获得了普通地下室的建设审批手续，而绝不能由此倒过来证明其所建地下室就是防空地下室。3、上诉人新建民用建筑项目中的地下室，仅仅是普通的民用地下室，其不能与法律规定的防空地下室混为一谈，被上诉人更没有认可这一事实。根据《中共中央国务院中央军委关于加强人民防空工作的决定》、《山东省实施<中华人民共和国防空法>办法》第十五条的规定，所有防空地下室，包括附建式人防工程，其建设程序、设计标准、防护标准和质量标准都有严格规定，绝非任意地下室都可以被认定为防空地下室。综上，原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求，没有任何事实根据和法律依据，建议二审法院依法驳回。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。二审中上诉人向本院提交两份新证据，证据1、聊城市法律援助中心干部职工楼房安置平面图复印件；证据2、聊城市法律援助中心的申请报告复印件。上诉人主张上述证据因原审法院当时对有关法律法规把握不准，故未予提交。本院认为，上述证据与待证事实无关联，且不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》五十二条规定的新证据，上诉人在原审中无正当理由未提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：本案的焦点问题一是涉案景苑小区工程是否已修建防空地下室；二是被上诉人作出的《09号建设费征收通知》征收金额是否适当。
关于涉案景苑小区工程是否已修建防空地下室的问题。《人民防空工程建设管理规定》第四十七条第一款第（一）项规定，新建10层或者基础埋深3米（含）以上的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建6级（含）以上防空地下室。本案中，景苑小区工程基础埋深4.8米，根据上述规定应该依法建设6级（含）以上防空地下室，即使按上诉人主张的其基础埋深3.7米，亦应修建6级以上防空地下室。《山东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十五条规定：人民防空工程必须按照国家规定的建设程序、设计标准、防护标准和质量标准进行建设。《人民防空工程建设管理规定》第四十六条规定：县级以上人民政府人民防空主管部门参与城市应建防空地下室的民用建筑计划和项目报建联审，按照国家有关规定负责防空地下室防护方面的设计审查和质量监督。《山东省人民防空办公室、山东省民防局关于规范〈山东省防空地下室建设行政审批程序（试行）〉的通知》（鲁防发[2008]18号文件）对核准建设防空地下室的程序进行了规定，因此人民防空主管部门对防空地下室的建设具有相应的审核审批监督的权力。本案中，上诉人主张其修建的景苑小区工程地下室为附建式人防工程，但该地下室的建设并未完全遵循上述法律规定的审核程序，所建地下室的施工图设计文件和设计方案均未经人防部门审查审批或者审查未能通过，故不能认定其所建地下室属于法律规定的人民防空地下室。尽管上诉人施工设计图纸经聊城市建审建设工程施工图审查中心审查，并报聊城市住房和城乡建设委员会备案，聊城市规划局为其颁发了建设工程规划许可证，但只能认定其获得了普通地下室建设审批手续，并不能据此推定该地下室就是防空地下室。上诉人以其已依法获得了规划许可证、施工图设计文件审查合格证书，认为其所建地下室为防空地下室，没有法律依据，本院不予支持。
关于被上诉人作出的《09号建设费征收通知》征收金额是否适当的问题。《山东省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十六条第一款规定：“城市新建民用建筑，建设单位应当按照国家规定修建防空地下室；不宜修建的，必须报人民防空主管部门批准，并按规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门组织易地建设。”济南军区、山东省人民政府、河南省人民政府《关于加快人民防空改革发展若干问题的规定》（[2006]3号）规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建防空地下室的，由县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门责令当事人限期修建或缴纳人民防空易地建设费。”山东省物价局山东省财政厅山东省人民防空办公室《关于规范人防建设费征缴有关问题的通知》（鲁价费发[2006]220号）规定：“6级以上防空地下室每平方米2000-3000元；6B级防空地下室济南、青岛、烟台、威海、淄博、潍坊、泰安、日照等8市每平方米1300-1800元，其他城市每平方米1100-1500元，具体收费标准由各市物价部门会同有关部门制定，报省物价局、财政厅、人民防空办公室备案。”聊城市物价局聊城市财政局聊城市人民防空办公室《转发省物价局等三部门关于规范人防建设费征缴有关问题的通知》（聊价费发[2007]25号）第一条规定：“防空地下室易地建设费在我市按下限执行。”本案中，景苑小区项目施工前，被上诉人向上诉人下达了“结建”告知书，上诉人未依法办理人防“结建”和易地建设手续，被上诉人向其征收易地建设费符合上述法律规定。被上诉人通过审查上诉人报建的施工设计图纸，景苑小区项目基础埋深4.8米，适用“结建”6级以上防空地下室的标准，该项目首层建筑面积为740.532平方米，防空地下室易地建设为每平方米2000元，被上诉人向上诉人征收防空地下室易地建设费1481064元亦符合法律规定，上诉人关于其所建设项目的地下埋深度及空间面积，均不需要易地建设防空地下室的主张不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人山东聊城景苑房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年八月三日
书 记 员 李 倩