江苏省泰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)苏12行终113号
上诉人（原审第三人）李良平，男，1955年4月10日生，汉族，住靖江市。
上诉人（原审第三人）高玉芳，女，1954年7月1日生，汉族，住靖江市，系李良平之妻。
以上两上诉人共同委托代理人刘小宏，江苏百川通律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李文海，男，1971年12月29日生，汉族，住靖江市。
委托代理人李文国，男，1969年3月15日生，汉族，住靖江市，系李文海兄弟。
被上诉人（原审被告）靖江市新桥镇人民政府，住所地靖江市新桥镇润新大道1号。
法定代表人陈伟，镇长。
委托代理人刘洪，该镇政法书记。
委托代理人李晓东，该镇政府工作人员。
被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人叶冬华，市长。
委托代理人孙晓梅，法制办副主任。
委托代理人朱飞，法制办工作人员。
上诉人李良平、高玉芳因土地行政决定一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院(2017)苏1291行初273号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，李文海父亲李良友与李良平系兄弟，均是靖江市××水三村村民，李良友生前经营的李良友百货商店所占土地（以下简称案涉土地）位于李良平房屋北侧路边，李良平认为李良友百货商店所占土地系其自留地的一部分，于2016年1月5日向靖江市新桥镇人民政府（下简称新桥镇政府）提出土地确权申请，要求确认确权地块的土地确认给李良平使用。新桥镇政府于2016年1月11日向李良平作出回复，李良平不服，于2016年1月14日以新桥镇政府为被告提起行政诉讼，后于2016年6月6日撤回起诉。2016年9月18日、10月21日，新桥镇政府分别对李良平、李文海制作询问笔录，于2016年10月27日组织李良平、李文海及水三村部分村民进行听证，后经集体讨论作出听证决定。李文海不服，向靖江市人民政府申请行政复议，靖江市人民政府受理后，经听证，于2017年4月11日作出行政复议决定并邮寄送达当事人。靖江市人民政府送达行政复议决定书给李文海的邮件写明地址为李文海家庭住址，靖江市邮政局工作人员陈述因其认识李文海，遂直接将邮件送至李文海工作单位靖江市公安局新桥派出所，李文海同事陈述其代李文海收取了邮件，但未及时转交李文海本人。原审审理中，李文海及李良平一致确认包括案涉土地在内的确权地块土地未进行权属登记，亦未进行过任何形式的书面记载。李良平主张案涉土地位于其自留地范围内，而李文海陈述该地块是其父李良友填埋水沟形成。
原审法院审理后认为，本案一审争议焦点为：1.李文海的起诉是否超过法定的起诉期限；2.新桥镇政府作出的听证决定是否合法。关于焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。靖江市人民政府提交的证据虽然初步证明邮件于2017年4月即到达了李文海工作单位，但李文海同事陈述其在代收该邮件后未及时将邮件转交给李文海本人，经查询邮件送达信息为他人代收，在此情况下靖江市人民政府应对法律文书送达给予更多关注。现靖江市人民政府主张李文海的起诉超过起诉期限，但其所举证据不足以证明该事实，应由其承担不利后果，法院对两原审被告的主张不予支持。关于焦点2即新桥镇政府作出的听证决定的合法性。首先，新桥镇政府认为其根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，具有对其行政管理区域内的李良平、李文海土地使用权争议作出处理决定的职权。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，自留地属于农民集体所有。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。国家税务总局1999年6月也作出了《关于“自留地”征收农业税问题的批复》。由此可见，自留地系农民集体所有的用于农业的农村土地，依法应实行承包经营制度，因自留地使用权产生的纠纷属于农村土地承包经营权纠纷，应当按照《农村土地承包法》第五十一条的规定，在当事人协商、调解不成后，由农村土地承包仲裁机构裁决或人民法院作出裁判，政府对此类案件无权作出行政处理决定。鉴于我国农村土地管理的现状，有否签订书面土地承包合同不是认定自留地权属纠纷可否作为农村土地承包经营纠纷案件处理的唯一依据。本案中，李良平主张案涉土地系其自留地的一部分，现新桥镇政府作出的听证决定内容亦指向自留地范围及使用权主体的确定，李良平、高玉芳与李文海就案涉土地产生纠纷实质为李良平对李文海使用李良友遗留土地产生的农村土地承包经营权争议案件。新桥镇政府直接将确权地块土地使用权确定给李良平、高玉芳，违反了国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条关于农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上人民政府和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围的规定，新桥镇政府作出听证决定的行为属于超越职权行为，依法应予撤销。其次，因土地使用权人的界定不是非此即彼关系，李文海自述案涉土地是李良友填埋水沟形成，即使其对该主张未提交任何基础证据，但李良平亦未能就其主张提交有效书面证据。李良平主张包括案涉土地在内的确权地块系其自留地，系与案外人李良鹏进行宅基地、自留地置换获得，但在新桥镇政府的听证活动中，水三村村民代表及李良平均未能明确土地置换时自留地的四至范围，李良鹏在水三村委会的调查笔录中所反映自留地范围亦不清晰，村民代表陈述前后不一，故新桥镇政府作出听证决定确定李良平自留地的范围主要证据不足，亦应予以撤销。综合以上两点，新桥镇政府作出行政行为超越职权、认定事实不清，靖江市人民政府行政复议决定维持新桥镇政府的听证决定，亦属认定事实不清，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第四项、第七十九条之规定，判决：一、撤销新桥镇政府作出的新政发[2016]75号听证决定；二、撤销靖江市人民政府[2017]靖行复第2号行政复议决定。案件受理费50元，由靖江市新桥镇政府、靖江市人民政府负担。
上诉人李良平、高玉芳向本院提起上诉称：1.原判认定本案所涉土地纠纷性质是农村土地承包经营权争议是错误的，该土地事实上未进行承包经营，也未登记，本案并非土地承包经营权纠纷，而是土地权属争议纠纷。2.原判认定被诉决定书确定上诉人李良平自留地范围主要依据不足是错误的。3.新桥镇政府根据《土地管理法》第十六条规定，对案涉土地争议作出决定并非超越职权。靖江市人民政府经过复查，认为新桥镇政府的听证决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，所作复议决定书合法有效。请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或驳回李文海的诉讼请求。
被上诉人李文海答辩称：案涉土地是有争议的，地方政府无权作出确权决定，应该由法院进行审理确定，原审判决适用法律正确。请求二审法院维持原判，驳回上诉。
被上诉人新桥镇政府辩称：我镇具有处理土地权属争议的职权，所作听证决定认定事实清楚，适用法律法规正确，没有超越职权，没有明显不当。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回李文海的诉讼请求或发回重审。
被上诉人靖江市人民政府辩称：新桥镇政府具有处理土地权属争议的职权，作出的决定符合法律规定，靖江市人民政府行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回李文海的诉讼请求或发回重审。
原审法院审理期间，各方当事人提交的依据和证据及申请调取的证据，原审法院均随案移送本院，本院经审查，原审法院认证正确，本院予以确认。
本院二审审理期间，上诉人向本院补充提交了下列证据：1.1962年9月施行的《农村人民公社工作条例》第四十条，说明自留地制度在人民公社化运动前就存在。自留地系有集体分配，归社员家庭使用，长期不变。2.《关于完善土地承包责任制的意见》（靖委发（1989）48号文），该文件明确，宅基地、自留地，总的政策不变。3.《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（靖政发（1997）212号文），该文明确，农户自留地、宅基地等原有政策原则上不变。4.《农村土地承包经营权确权登记颁证政策解读》（泰州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室2014年编印），明确农户的非承包地包括自留地、蔬菜地原则上不在本次确权登记颁证范围内。5.2016年1月11日被上诉人新桥镇政府向上诉人出具的回复一份。上述5份证据材料证明新桥镇范围内的自留地、猪园、饲料地、宅基地均未列入土地承包范围。6.上诉人李良平户农村土地承包经营合同和土地承包经营权证各一份。证明案涉自留地不在承包范围，也未登记发证。
被上诉人李文海质证后认为，对上述政策文件真实性没有异议。
被上诉人新桥镇政府、靖江市人民政府认为，我们认可上诉人李良平提交的证据及其证明目的。
本院认为，上述证据的真实性各方当事人均予以认可，可以证明案涉土地不在农村承包经营土地的范围，也未登记发证。
本院审理查明的事实和原审法院认定的事实基本一致。
本院另查明，高玉芳、李文海、李文国登记户籍在靖江市××水三村，李良平登记户籍在靖江市××环路××号。
本院认为，本案二审的主要争议焦点是：1.被上诉人新桥镇政府是否具有做出新政发〔2016〕75号听证决定书的行政职权；2.新桥镇政府所作新政发〔2016〕75号听证决定书认定事实是否清楚。
针对争议焦点，结合各方诉辩意见，本院综合评判如下：
一、关于争议焦点1，本院认为要审查被上诉人新桥镇政府是否具有处理该争议的行政职权，要从以下几点进行评判。首先，要确定本案争议地块的性质；其次，要依据法律规定对该类土地争议的解决途径进行区别考量；再次，对照法律规定，审查被上诉人是否具有处理该类土地争议的职权。
（一）关于本案争议地块的性质确定。从本案已经查明的事实看，该地块目前未进行土地使用权登记，也未纳入农村土地承包经营范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。结合本案现有证据，本案争议地块确定为“农民集体所有的自留地”较为适宜。
（二）对自留地使用权争议解决途径的区别考量。1.农村自留地的特殊性质。关于农村自留地法律性质的规定，散见于政策、法律和规范性文件中。一般认为，“自留地”概念是在农业合作化和集体化时期形成的一个特殊土地制度。自留地作为农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的小块土地。自留地生产是集体经济的必要补充。自留地的数量一般不超过当地每人平均土地数的一定比例。2.农村自留地与宅基地、农村承包经营土地的区别。自留地与宅基地、承包经营土地均有所不同。宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。农村承包经营土地是农户或个人按照承包合同约定的条件，占有和使用的农民集体所有或集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。农村自留地和农村承包经营土地虽然在一些方面具有相同之处，但也存在明显的区别，主要有：（1）使用期限上的差异。目前的法律和政策对自留地的使用期限没有规定；而承包经营土地一般是有承包期限的。（2）位置和大小上的差异。自留地一般是房前屋后的小块散块土地；承包经营土地一般是便于耕种的面积较大土地。（3）取得方式不同。自留地一般是通过村集体经济组织分配直接取得的；承包经营土地一般是通过合同方式取得的。（4）物权法律规定上的差异。《中华人民共和国物权法》对承包土地的经营权作了有关规定，对自留地土地使用权规定较少，只规定了不能抵押。（5）土地使用权流转方面不同。自留地按政策规定分配给成员长期使用后一般不可以流转；而土地承包经营权可以依法流转。（6）登记发证上的差异。自留地一般没有登记发证；承包经营土地可以依法登记发证。3.自留地对农村集体经济组织成员的生活具有一定保障作用。自留地是农民作为生活保障的基本生产资料，带有社会保障性质，是农民的基本生产生活条件。从保护广大农民根本利益、长远利益出发，法律禁止以自留地使用权抵押，自留地有利于维护农民的长远利益和社会稳定。对需要保障的对象应保留自留地，对不需要保障的对象可以由集体经济组织决定是否收回自留地。4.法律对农村土地承包经营纠纷范围有明确规定。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。本案所涉土地争议不属于上述纠纷范围。5.行政规章对不作为土地争议纠纷处理的排除性规定。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。本案所涉土地争议不在上述规章明确规定的排除范围内。6.对自留地争议解决途径的不同选择。对自留地使用权纠纷应根据争议的土地是否纳入农村土地承包经营范围，合理性地将不同性质的争议导入不同的法律轨道，以便于进行法律评价。对于已经纳入农村承包经营土地范围的自留地，有关使用权争议可以通过《中华人民共和国农村土地承包法》规定的农村承包经营土地争议解决途径解决。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。第五十二条规定，当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。对于未纳入农村承包经营土地范围的自留地，有关使用权争议可以《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》规定的土地争议解决途径解决。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
（三）对被上诉人新桥镇政府处理本案所涉土地争议行政职权的审查。本案现有证据表明，本案争议地块目前未纳入农村土地承包经营范围，故应根据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》规定的一般土地争议解决途径解决，先由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。根据上述法律规定，被上诉人新桥镇政府有权依法处理案涉土地争议。原审法院认为“因自留地使用权产生的纠纷属于农村土地承包经营权纠纷”“政府对此类案件无权作出行政处理决定”不当，本院对此依法予以纠正。对上诉人李良平、高玉芳，被上诉人新桥镇政府、靖江市人民政府所称的被上诉人新桥镇政府具有处理案涉土地争议的行政职权，本院予以支持。
二、关于争议焦点2，新桥镇政府所作决定书认定事实是否清楚。调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上进行处理。被上诉人新桥镇政府在新政发〔2016〕75号听证决定书中，已经阐明本案属于自留地，但是对当事人是否已享有自留地、是否需要自留地保障基本生活、集体经济组织分配使用自留地的基本情况、案涉土地情况等证据和事实未能充分调查清楚，属于认定事实不清。靖江市人民政府行政复议决定维持新桥镇政府的听证决定，亦属认定事实不清，依法应予撤销。原审法院以认定事实不清为由，判决撤销新桥镇政府所作新政发[2016]75号听证决定及靖江市人民政府[2017]靖行复第2号行政复议决定，并无不当，本院审查后予以确认。
综上，原审判决在被上诉人新桥镇政府是否具有作出被诉决定行政职权上，认定新桥镇政府超越职权存在错误，本院依法予以纠正。对于被上诉人李文海所称的新桥镇政府对案涉土地争议无权进行确权的观点本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，行政行为主要证据不足的人民法院判决撤销或者部分撤销。因被诉决定主要证据不足，致认定事实不清，原审法院判决撤销被诉决定及相应行政复议决定书，并无不当，本院对原审判决结果予以维持。对于上诉人李良平、高玉芳请求本院撤销原判，发回重审或直接驳回李文海的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人李良平、高玉芳负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴宏文
审判员 曹海霞
审判员 苏媛媛
二〇一八年七月十八日
书记员 王 尧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。