浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)浙行终字第161号
上诉人（原审原告）王安。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人金维中、童跃军。
王安诉杭州市人民政府城建行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年4月16日作出(2015)浙杭行初字第19号行政判决。王安不服，向本院提出上诉。本院2015年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月18日进行了公开开庭审理。上诉人王安，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人童跃军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年4月14日，杭州市人民政府办公厅印发《杭州市人民政府关于老旧小区交通综合治理等有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要[2014]43号）。2014年4月29日，杭州市城乡建设委员会办公室印发《关于下发〈杭州市老居住小区交通综合治理指导意见（试行）〉的通知》（杭治堵[2014]1号），该《指导意见（试行）》中明确“……市治理城市交通拥堵工作领导小组办公室（简称市治堵办）负责总体统筹，市级各级部门负责指导服务，各城区政府为组织实施的责任单位，属地街道为具体建设与日常管理主体。……各城区政府负责辖区老小区交通综合治理活动计划制定、组织协调、项目推进、验收及实施运营中的综合维稳等工作。属地街道负责提出具体项目、编制方案、组织公示、实施建设及建成后日常管理等工作。……”2014年5月6日，杭州市治理城市交通拥堵工作领导小组印发《关于2014年杭州市区老居住区交通综合治理方案审查会议纪要》（杭治堵办[2014]25号）。该《纪要》中明确“4月22日下午，市治堵办组织召开第四次联席审查会议……对《朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治方案设计》……进行方案审查……”本案中，原告向被告提出的复议请求为：“确认杭州市下城区人民政府实施的‘朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目’破坏绿地和人行道损害居民健康和出行安全违法，要求予以纠正；并对《关于2014年杭州市区老居住区交通综合治理方案审查会议纪要》和《杭州市老居住小区交通综合治理指导意见（试行）》杭治堵[2014]1号规范性文件审查。”被告于2014年12月31日收到原告的复议申请材料后，于2015年1月8日作出杭政复[2014]454号行政复议不予受理决定认为，原告请求“确认杭州市下城区人民政府（以下简称下城区政府）实施的‘朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目（以下简称案涉项目）’破坏绿地和人行道损害居民健康和出行安全违法，要求予以纠正”，于2014年12月31日向被告提出的行政复议申请材料已收悉。经审查，一、原告提出的该行政复议事项系信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。二、原告在行政复议申请中同时提出对《关于2014年杭州市区老居住区交通综合治理方案审查会议纪要》和杭治堵[2014]1号《杭州市老居住小区交通综合治理指导意见（试行）》进行合法性审查的请求，因原告提出的行政复议申请不符合受理条件，故对该审查申请亦不予受理。原告收到该决定书后不服，诉至本院，请求撤销该行政复议决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……结合本案原告复议及诉讼中的相关表述，原告系认为案涉项目未经审批即违法施工，通过破坏绿化和人行道来增加停车泊位，使原告居住小区的环境遭到破坏，居民出行安全得不到保障，继而提出案涉复议申请。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项中规定的“利害关系”应指法律上的直接利害关系。根据《中华人民共和国物权法》的相关规定，对于建筑区划内属于业主共有的道路、绿地，业主在行使共有和共同管理权利时，相关事项由业主共同决定。据此，如单个小区业主认为案涉项目损害小区业主的共同利益从而影响到其合法权益的，因其与案涉项目之间不存在法律上的直接利害关系，故该单个业主不具有直接提起行政复议、行政诉讼的主体资格。被告在案涉杭政复[2014]454号不予受理决定书中认定原告申请的行政复议事项实为信访事项，不属于行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理正确。同时，因本案原告提出的行政复议申请不符合受理条件，故被告对其要求对相关规范性文件进行合法性审查的申请不予受理，亦无不当。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王安的诉讼请求。
王安上诉称：一、一审判决缺乏事实和法律依据。1、涉案项目侵犯了上诉人共有和共同管理的权利，损害了上诉人的合法利益。涉案项目未得到业主的授权，上诉人和其他业主不存在利益冲突，而是形成了事实上的利益共同体，涉案项目和上诉人存在直接利害关系。《中华人民共和国物权法》第三十二条规定物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。由于涉案项目是行政行为，对涉案项目进行查处也是行政行为，因此，上诉人对涉案项目的组织实施者及对涉案项目依法查处的行政部门提出行政复议和行政诉讼，其主体地位适格。2、本案并不存在一审法院认为的“如单个小区业主认为案涉项目损害小区业主的共同利益从而影响到其合法权益的”这样的情形。涉案项目破坏绿地和人行道，改变了现状。该现状是全体业主共同意志的体现，是长期来形成的共同利益，涉案项目损害了包括上诉人在内的全体业主的利益。一审法院的上述观点混淆了本案的诉讼关系，误导了诉讼方向。涉案项目改变了体现小区业主共同利益的现状，这种情形下作为业主的上诉人诉涉案项目侵权，就意味着涉案项目侵害了小区业主的共同利益。脱离业主个体的利益谈论业主的共同利益是毫无意义的，无视个体的利益就不会有共同的利益。3、上诉人所在的小区还没有业主委员会，上诉人无法通过业主委员会来维护权利。一审法院剥夺上诉人起诉的主体资格其实质是使上诉人维权无路。4、本案无论是从形式上还是内容上都不是信访投诉事项。一审法院对“本案是信访投诉事项”观点的支持是缺乏事实和法律依据的。5、上诉人以下城区政府实施的涉案项目使上诉人居住的环境遭受破坏和出行安全遭到侵犯提出行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请”的要求，而不是信访案件，也不是要求被上诉人处理信访中涉及的某一具体问题。该行政复议申请，内容上符合行政复议案件的要求，形式上也不是信访事项，和信访无关。二、杭州市下城区人民政府认定涉案项目合法，其主要事实不清，证据不足。综上，请求撤销原审判决，并依法改判。
杭州市人民政府答辩称：上诉人的上诉理由不能成立。答辩人收到上诉人提出的行政复议申请后，经审理认为，上诉人提出的行政复议事项系信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，上诉人提出行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。上诉人同时提出对《关于2014年杭州市区老居住区交通综合治理方案审查会议纪要》和杭治堵[2014]1号《杭州市老居住小区交通综合治理指导意见（试行）》进行合法性审查的请求，因上诉人提出的行政复议申请不符合受理条件，故对其合法性审查申请亦不予受理。原审判决事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院围绕被上诉人杭州市人民政府杭政复[2014]454号行政复议不予受理决定认定事实及适用法律是否正确等审理重点进行审查。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人王安因认为杭州市下城区人民政府实施的《朝晖街道玉公桥、老房地、大木桥社区交通综合整治项目》使其居住的环境遭受破坏和出行安全遭到侵犯，要求予以纠正而提出行政复议申请，由于涉案社区交通整治项目涉及社区广大业主的利益，单个业主或少数业主对实施该项目建设有意见可向有关部门进行投诉反映，但对此提出行政复议申请或提起行政诉讼，不符合行政复议申请人的主体资格和行政诉讼原告主体资格条件。上诉人作为相关社区的业主，提出涉案行政复议申请，不符合行政复议的受理条件，被上诉人作出行政复议不予受理决定的结论正确。王安诉称其符合行政复议申请条件等理由均不能成立，本院不予采纳。至于涉案项目建设是否合法的问题，不属于本案审理范围。本案上诉人因要求确认被申请人实施的涉案项目建设行为违法而申请行政复议，该申请事项并不属于信访事项。被上诉人以该申请属于信访事项、不属于行政复议范围作出行政复议不予受理决定的理由存在不当，原审法院对此未予审查指正，亦属不当，本院一并予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年六月十九日
书 记 员 韦若莎