四川省科学城人民法院
行 政 判 决 书
(2016）川0791行初6号
原告王孟华，女，汉族。
委托代理人：宁志武，北京在明律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告安县界牌镇人民政府。住所地绵阳市安县界牌镇安绵大道南段****号。组织机构代码：00842835-1。
法定代表人：李强，该镇镇长。
出庭负责人：邓山鹰，安县界牌镇副镇长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人：李述成、四川科大律师事务所律师，代理权限为一般代理。
委托代理人：冯先兵，县政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
第三人景友洪，男，汉族。
第三人景超，男，汉族。
第三人陈仕青，女，汉族。
原告王孟华诉被告安县界牌镇人民政府行政强制一案，由绵阳市中级人民法院指定本院管辖，本院于2016年4月14日受理该案，依法组成合议庭，因与本案存在利害关系，本院追加景友洪、景超、陈仕青作为本案第三人参加诉讼，案件于2016年5月20日、5月23日、9月12日公开开庭进行了审理，原告王孟华及委托代理人宁志武，第三人景友洪，被告安县界牌镇人民政府出庭负责人邓山鹰、委托代理人李述成、委托代理人冯先兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告在没有履行任何法律程序的情况下，非法拆除了原告的合法住房。原告据此提起诉讼，请求法院依法确认被告违法强制拆除原告房屋的行政行为违法。
被告辩称，原告及第三人等四人作为农村家庭户，依法拥有宅基地一处，建有住房一套。但原告及第三人违反《土地管理法》、《城乡规划法》等国家法律及相关政策规定，未经审批在村中私自占地另建房屋。被告于2015年3月6日、2015年4月30日两次向原告及第三人发出《责令限期拆除违法建筑行为通知书》要求原告及第三人家庭自行拆除无果。2015年7月17日，在违法建设专项整治行动中，镇长李强带队现场办公约谈原告及第三人景友洪，二人当场承认违法建设楼房一事，希望“拆旧保新”，拆除旧房，补充办理新房的相关审批手续，将家庭损失降至最低。政府考虑旧房已是危房以及违法建设的楼房已经完工的客观情况，同意了原告及第三人景友洪的请求，保留违建房屋，将原有住房拆除。拆除旧房是原告及第三人的自愿行为，被告是帮助原告及第三人拆除危房，不是对合法房屋的强制拆除。同时认为土地使用权登记记载土地使用者为第三人��友洪，原告只是家庭成员之一。因此原告不是本案适格主体。
被告为证明其主张，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
一、法律依据及职权依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第62条。
2、《中华人民共和国规划法》第65条。
3、《四川省城乡规划条例》第53条。
以证明：1、被告是农村村民住宅建设审批和核发乡村建设规划许可的法定主体，也是检查、整治、拆除违法建设的执法主体。2、原告未经审批擅自修建房屋的行为违反法律规定，应当承担相应的法律后果。
4、绵阳市人民政府《关于全面加强整治违法建设工作的意见》（绵府发（2014）27号）
5、绵阳市违法建设整治工作办公室关于印发《绵阳城区建设整治分类指导意见（试行）》的通知（绵整治办发（2014）6号）
6、中共绵阳市委办公室绵阳市政府办公室关于印发《绵阳市防治和查处违法建设责任追究暂行办法》的通知（绵委办发（2011）5号）
7、安县人民政府办公室关于印发《安县整治违法建设行动工作方案（2014-2016）》的通知
8、安县防治和查处违法建设工作领导小组办公室关于印发《安县违法建设分类指导意见（试行）》的通知
9、安县人民政府关于严厉禁止违法占地和违规改建加层的通告
以证明：1、按照有关政策、文件对违法建设的具体界定，原告的新建房屋属于整治对象。2、参与整治违法建设工作是上级政府对被告的职责要求。
二、事实认定证据：
１、《集有土地建设用地使用权登记卡》，原告王孟华、第三人景友洪、景超、陈仕青户籍资料。以证明被拆房屋的宅基地土地使用者为景友洪，以户��单位，家庭人口有4人，建筑占地120.30平方米。
2、2015年3月6日《责令限期拆除违法建筑行为通知书》一份。
3、2015年4月30日《责令限期拆除违法建筑行为通知书》一份、向原告送达通知书照片一组2张，违法建筑照片影印件8张。
以证明原告与第三人作为农村家庭户，依法拥有宅基地建有住房的情况下，违反法律及相关政策规定，未经审批违法建房，被告在发现该违法行为后向原告发出限期拆除通知书。
4、被告现场办公协调处理的视频资料（光盘）两份（被告工作人员取证拍摄）当庭播放。以证明原告及第三人景友洪对违法建设行为予以认可，现场与被告达成协议，原告及第三人景友洪同意拆除原有住房，退还原宅基地，被告协助原告及第三人景友洪对违法建筑补办审批手续，不再拆除。拆除原告及第三人的合法房屋是基于原告及第三人景友洪自愿的帮助行为，不是被告对违法建筑强制拆除的行政行为。
5、出庭证人赵勇（西明村村主任）证言。
证明原告新建房屋没有办理审批手续，是违法建筑。2015年7月17日是大规模集中整治违建行动，镇长李强和原告王孟华及第三人景友洪在一户村民家进行协商，原告和第三人景友洪要求拆旧房保新房，拆除原有住房是原告和第三人景友洪同意了的。
6、出庭证人证人杨林（界牌镇党委副书记）证言。
证明拆除当天政府与原告及第三人景友洪进行协商，原告及第三人景友洪认为旧房是危房，要求拆旧保新，政府原计划是拆除新房，考虑他们修新房成本高，根据他们的要求拆除了旧房。
原告对上述证据质证认为：
对第一组证据：法律、法规，政策的真实性没有异议，但不能达到被告的证明目���。其拆除房屋的行为不合法，被告没有依法行政。
对第二组证据：
1、2015年3月6日《责令限期拆除违法建筑行为通知书》没有收到，留置送达不符合法律规定。
2、2015年4月30日《责令限期拆除违法建筑行为通知书》被告工作人员送到家中，原告没有签收，照片的真实性认可。
3、视频播放的内容没有异议，但不完整。当时是在被告施加压力的情况下，不得已同意拆除旧房的偏房。
4、证人证言不认同。旧房不是危房，原告也没有请被告帮助拆除房屋。
第三人景友洪对上述证据质证意见与原告相同。
原告诉称，被拆房屋具有合法审批手续，是原告的合法住房。原告与第三人景友洪于2015年5月4日协议离婚，约定，被拆房屋归原告所有，新建住房归第三人等人所有。2015年7月17日当天原告并没有同意被告拆除其全部住房，只是因为顾虑被告会拆除新建住房，不得已同意被告拆除房屋一旁搭建的部分建筑，被告却拆除了原告的全部住房，导致原告无处居住。被告在没有履行任何法律程序的情况下，非法拆除了原告房屋，同时造成原告室内财产损失。原告据此提起诉讼，请求法院依法确认被告违法强制拆除原告房屋的行政行为违法。
原告为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1、被拆除房屋集体土地使用权证。以证明被拆除房屋是原告家庭的合法住房。
2、原告王孟华与第三人景友洪离婚证、离婚协议书，原告王孟华的户口本。以证明二人在2015年5月4日离婚，被拆除房屋按照双方协议归王孟华所有。原告已经办理分户。
3、拆除房屋时照片及拆除后照片共5张。以证明房屋情况良好，并非是危房，拆迁当时有公安人员在场，被告是胁迫原告，暴力拆除，拆除时造成原告财产损失。
4、建房申请书。以证明所建新房得到了村委会的同意。
被告对上述证据质证认为：
1、土地使用权证的真实性、合法性、关联性没有异议，产权证上证实产权属于景友洪。
2、户口本、离婚证、离婚协议的真实性、合法性没有异议，但不能达到原告的证明目的，离婚协议对房屋的分配，不能对抗法律规定，房屋所有权没有因此发生转移。
3、照片的真实性没有异议，不能证明被告是暴力拆除，没有给原告造成损失。
4、申请书真实性没有异议，但不能达到原告的证明目的。村委会不是审批修建房屋的主体，原告提交了申请，但没有完成审批。
第三人景友洪对上述证据没有异议。
第三人景友洪诉称，被拆房屋系2000年建设，土地使用权归属第三人，具有合法审批手续，是第三人与原告等4人的合法住房。后第三人在村中自家老宅处另建房屋，向村、组提出了申请，没有得到审批，现新建房屋已经完工。第三人与原告于2015年5月4日协议离婚，约定，被拆房屋归原告所有，新建房屋归第三人等人所有。2015年7月17日，界牌镇长李强和政府其他工作人员还有警察在场，说新建房屋是违章建筑，第三人不是自愿拆除房屋的，是在被告的压力下不得已同意的。
第三人景友洪为证明其主张，向本院提供了如下证据：
除与原告提交证据相同的部分之外，补充提交了老宅照片、开垦押金凭证。以证明第三人是在60年代老宅基础上盖新房，新建房屋是合法建筑。第三人曾申请办理审批手续，但没有办下来。
被告对上述证据质证认为：
老宅照片真实性没有异议，但不能达到第三人的���明目的。开垦押金与本案没有关联性。第三人景友洪未经审批修建房屋违反法律规定，新建房屋是违法建筑。
原告对上述证据无异议。
被告辩称，被告并未针对原告及第三人房屋作出强制拆除的行政行为。拆除原告及第三人家庭的旧房，保留新房并补充办理相关审批手续,是被告与原告及第三人景友洪达成的协议，被告是在原告及第三人景友洪自愿的情况下帮助拆除旧房。被告的行为应当视为民事行为，而非行政行为。原告及第三人景友洪与被告通过现场办公的方式达成一致意见，同意由被告拆除旧房，现在出尔反尔，提起诉讼，实属不讲诚信。请求法院驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据做如下认定：
被告第二组证据的第2项不能证明已经向原告或第三人依法送达，不予认定。原告证据第4项，第三人景友洪提供的证据与本案并无直接联系，不予认定。原告和被告提供的其他证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，可以作为本案的证据使用。
据此，结合当事人的庭审陈述和上述采信的证据，本院确认以下事实：
原告及第三人作为农村家庭户，依法拥有宅基地一处，建有住房一套。该房屋系四人共有的合法住房。原告及第三人未取得合法审批手续即在村中他处另建房屋，被告发现后于2015年4月30日向原告发出《责令限期拆除违法建筑行为通知书》要求原告及第三人家庭自行拆除无果。
2015年7月17日，按照绵阳市政府及安县政府相关文件要求，被告在安县界牌镇西明村开展对违法建设专项整治活动，界牌镇镇长李强和工作人员与原告及第三人景友洪进行协商，告知新建房屋系违法建筑，提出三种处理意见：1、违法建设的新楼房���予拆除；2、新楼房暂不拆除，第三人景友洪承诺并办理公证，在以后的征地拆迁补偿中新楼房不予补偿；3、拆除旧房，保留新楼房，新楼房补办审批手续，以后可以获得拆迁补偿。原告及第三人景友洪表示同意“拆旧保新”，拆除旧房，补充办理新房的相关审批手续。当日，被告保留新建房屋，将原告及第三人原有住房拆除。事后，原告提起诉讼，否认自愿拆除旧房。请求法院依法确认被告违法强制拆除原告房屋的行政行为违法。
本院认为，本案的焦点问题是，被告2015年7月17日对原告合法住房的拆除行为，是行政行为还是民事行为？关于这一点作以下分析：1、拆除行为发生的大背景：2015年7月17日被告是按照绵阳市政府及安县政府相关文件要求在安县界牌镇西明村开展对违法建设专项整治活动。也就是说，拆除行为是在强制拆除的统一行动中发生的，���是单一、孤立的行为。2、拆除行为出现的大前提：当日被告之所以要与原告及第三人进行协商，是因为他们新建的房屋属于违法建筑，原告及第三人应当承担相应的法律责任。而确认违建事实的存在，并作出相应的处罚，是被告以行政机关的身份，依照职权作出的，是一个典型的行政行为。3、拆除行为的具体经过及表现形式：界牌镇镇长李强和工作人员与原告及第三人进行协商，告知新建房屋系违法建筑，基于违建事实的存在，必然要承担相应的责任，才有了被告向原告及第三人提出三种处理意见，向原告及第三人提供三种选择本身也是在一定范围内行使职权的表现，而非民事协商。原告及第三人选择“拆旧保新”，是对接受处罚具体方式的选择，不能视为真正意义上的自愿。被告保留违建房屋，将原告及第三人合法住房拆除，动用的是政府工作人员、机器设备，使用公共资源免费提供帮助，也不符合民事关系对价原则。综上，被告的拆除行为更符合行政行为的特征，带有明显的职权特点，应当认定为行政行为。
对于行政行为，法无授权即违法。行政机关在履行行政职责的过程中，必须在法律、法规授权的范围内依照法律程序行使职权。被告对原告及第三人合法住房的拆除行为缺乏法律依据及事实依据。集体土地使用权登记中记载户主为第三人景友洪，共有人4人，包括本案原告，原告与被告的行政行为有利害关系，是本案适格主体。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
确认被告安县界牌镇人民政府行政行为违法。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，��按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 谢海明
审 判 员 门立群
人民陪审员 岳万明
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 韩 晴
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)……
(二)……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)……
(三)……