江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣08行终101号
上诉人（原审原告）胡寿山等109人（名单附后）。
诉讼代表人胡寿山，男，1957年12月27日出生，汉族，住吉安市吉州区。
诉讼代表人胡财山，男，1965年3月9日出生，汉族，住吉安市吉州区。
诉讼代表人胡运山，男，1976年8月3日出生，汉族，住吉安市吉州区。
诉讼代表人谢立新，男，1966年10月24日出生，汉族，住吉安市吉州区。
诉讼代表人胡夏山，男，1975年5月4日出生，汉族，住吉安市吉州区、
委托诉讼代理人王昊，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉安市国土资源局吉州分局。住所地：吉安市吉州区西肖家巷*号。统一社会信用代码：11361000014808529Q。
法定代表人张志坚，局长。
委托诉讼代理人龚靓，吉安市国土资源局吉州分局监察大队大队长。
委托诉讼代理人黄节涛，江西智桥律师事务所律师。
原审第三人吉安市吉州区白塘街道吉南村民委员会。
法定代表人苏道兵，主任。
原审第三人吉安市城市建设投资开发公司。
法定代表人肖鑫，董事长。
委托诉讼代理人乐熙军、郑强强，江西吉泰律师事务所律师。
上诉人胡夏山等109人因其诉吉安市国土资源局吉州分局（以下简称吉州国土局）征地行政协议一案，不服吉安市青原区人民法院（2018）赣0803行初44号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理完毕。
一审法院经审理查明，2014年12月26日吉州国土局依法对征地补偿标准及农民安置方案进行了听证。2015年4月27日，江西省国土厅作出赣国土资核[2015]497号文件《关于吉安市吉州区2014年度第七批次城市建设用地的批复》，该批复载明同意吉安市将吉州区兴桥镇罗塘村、白塘街道吉南村等地的农村集体农用地15.9499公顷（其中耕地10.4172公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地1.4473公顷、未利用地4.3413公顷，以上共批准建设用地21.7385公顷。依据上述批复，2015年5月8日，吉安市人民政府作出《吉安市吉州区2014年度第七批次城市建设用地征收土地公告》，该公告载明包含白塘街道范围内的征收土地面积共计21.7385公顷，综合补偿标准为每公顷45.5530万元人民币，青苗补偿费和地上附着物补偿费按吉府办字[2011]62号文件精神据实价补偿；2015年5月18日，吉安市人民政府作出《吉安市吉州区2014年度第七批次征地补偿、安置方案公告》，该公告载明白塘街道办事处范围内征地补偿标准为：水田53477元/亩，旱地为37879地/亩，林地为18715元/亩，村庄工矿用地为35825元/亩，其它农用地为18715元/亩，水域（非精养鱼塘）18715元/亩，未利用地为10694元/亩，青苗补偿费和地上附着物补偿费按吉府办字[2011]62号文件精神据实价补偿，在该公告内还告知土地所有权人和土地使用权人对征地补偿安置方案如有异议，应在公告之日起以书面形式向所在地政府提出等内容。上述两份公告均进行了公示，公示后，吉安市吉州区白塘街道吉南村民委员会（以下简称吉南村委会）及其村集体组织成员没有对征地安置补偿方案提出异议。2016年11月3日，吉安市人民政府下发吉府办字[2016]245号《吉安市人民政府办公室关于批转吉州区辖区内集体土地征收标准的通知》的文件，该文件载明自2015年10月1日起，吉州区政府辖区内集体土地征收标准（含土地补偿费和安置补偿费）进行调整，白塘街道农用地（水田、菜地、鱼塘）的征收补偿标准为5.88万元/亩，林地、集体建设用地为3.9万元/亩。2017年3月9日，吉州国土局与吉南村委会、吉安市城市建设投资开发公司（以下简称吉安市城投公司）签订《征地协议书》，该协议书约定征地位置位于吉安市吉州区××、××组，征地面积共177.576亩，其中农用地面积170.079亩（包含水田0.166亩，菜地8.071亩，林地161.842亩），建设用地（道路）7.456亩，建设用地（宅基地）0.041亩，征地补偿费水田、菜地、鱼（水）塘为5.88万元/亩，林地、建设用地（道路、宅基地）为3.9万元/亩，征地补偿费7088802.6元，协议签订之日起30天内由吉安市城投公司直接付给吉南村委会，再由吉南村委会付给被征地单位。在该协议第六条还约定：本协议土地征收方案经依法批准后生效。该协议书由胡夏山等109人所属村委会吉南村委会盖章，村委会干部签字确认，吉州国土局与吉安市城投公司均在该协议上盖章。2017年3月28日，吉安市城投公司将征地补偿款拨付给吉南村委会。另查明，胡夏山等109人系吉安市吉州区白塘街道吉南村委会八组村民，上述征地协议中所征土地包含胡夏山等109人的承包地。
一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用权人对行政机关涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，胡夏山等109人系吉安市吉州区白塘街道吉南村南岸组的村民，取得了涉案土地的承包经营权，是涉案土地的使用权人，可以以自己的名义提起本案诉讼，具备诉讼主体资格，故对吉南村委会、吉安市城投公司关于胡夏山等109人诉讼主体资格提出的异议不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，涉案《征地协议书》并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。根据上述规定，胡夏山等109人所属的吉南村委会与吉州国土局、吉安市城投公司签订《征地协议书》主体合法。吉州国土局依法对涉案土地补偿标准及农民安置方案举行听证后，根据江西省国土资源厅的相关批复，在胡夏山等109人所在村小组、村委会公示了《吉安市吉州区2014年度第七批次城市建设用地征收土地公告》、《吉安市吉州区2014年度第七批次征地补偿、安置方案公告》，而后签订了《征地协议书》，征地补偿标准与《吉安市人民政府办公室关于批转吉州区辖区内集体土地征收标准的通知》相符，且协议所约定的征地补偿费用已足额全部支付给吉南村委会。关于胡夏山等109人所主张的两份《征地协议书》中被征地面积超出省国土资源厅审批面积的问题，即使批准征用的土地未达两份征地协议中约定的数量，存在着部分未批先征的情形，但并不必然导致征地协议无效，可以理解为土地主管部门实施征收土地工作时，可先行与拟被征地单位协商征收土地补偿安置方案，签订征收土地协议，再依法逐级报请有权批准的人民政府审批。本案涉及的《征地协议书》不同于行政机关单方强制征收，尤其是协议各方达成一致且协议签订、征地补偿支付完毕，故在拟被征地单位吉南村委会与吉州国土局签订涉案征地协议后，即使未先行经过审批，相关行为亦可后续逐级审批，在后续审批及行政程序完成时，对应的协议征收行为仍有法可依。再则，即使涉案征地相应程序存在瑕疵，但相应瑕疵不足以达到《行政诉讼法》第七十五条所规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”无效标准，不必然导致相应的行政行为即《征地协议书》无效。综上所述，胡夏山等109人主张确认《征地协议书》无效的诉请缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回胡夏山等109人的诉讼请求。
上诉人胡夏山等109人上诉称：一、案涉土地系集体土地，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租贷或者其他方式处分村集体财产”之规定，处分村民集体财产的行为应当召开村民大会经集体讨论后决定。因此一审法院认定签署案涉《征地协议书》的行为不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条中列举式限制性规定的行为属于适用法律错误。原审第三人白塘街道吉南村委会未经村民大会讨论就签署《征地协议书》的行为系属无权处分，该协议书符合《中
华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、机关或者第三人利益”的强制性规定，应当被认定为自始无效。一审法院认定该协议书的签订是各方达成一致的合意的结果，未考虑到原审第三人白塘街道吉南村委会无权处分的事实，属事实认定错误。二、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建设物和其他设施，恢复土地原貌，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上的新建的建设物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。一审法院在已然认定批准征用的土地未达到征地协议中约定的数量，存在少批多占的情形下却将该行为解释为先行签订征收协议的再逐级报批的行为，属于严重的法律适用错误。案涉《征地协议书》涉及的少批多占用土地的行为应以非法占用土地论，应当认定《征地协议书》无效。请求二审法院撤销一审判决；依法改判确认被上诉人与原审第三人于2017年3月9日签订的《征地协议书》无效；本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人吉州国土局答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求二审法院予以支持。
原审第三人吉安市城投公司同意被上诉人的答辩意见。
本院经审理查明，2017年2月22日，上诉人胡夏山等109人所在第八组组长胡友根、村民代表谢建忠在《征地协议书》乙方签名盖章处签名确认。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据上诉人胡夏山等109人和被上诉人吉州国土局的诉辩理由，本案的争议焦点为：1、涉案征地协议的签订主体是否适格；2、签订征地协议是否须经村民会议讨论决定；3、涉案征地协议面积多于征地批复面积是否导致该征地协议无效。
关于征地协议签订主体资格问题。涉案征地协议中乙方为白塘街道吉南村委会，白塘街道吉南村委会还在乙方签字盖章处加盖公章，虽然该表述不够严谨，确有不妥，但上诉人胡夏山等109人所在第八组组长、村民代表均在该征地协议乙方签名盖章处签名，实际上属上诉人胡夏山等109人所在的八组与吉州国土局签订的征地协议，上诉人胡夏山等109人以此主张涉案征地协议签订主体不适格，缺乏事实和法律依据。
关于签订征地协议是否需要经过村民大会讨论决定的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，签订征地协议书并不属于村民会议讨论决定的事项。上诉人胡夏山等109人关于涉案征地协议须经村民会议讨论决定的主张，于法无据。
关于征地协议中的征地面积多于征地批复中的征地面积的问题。涉案土地已经江西省人民政府依法作出征地批复，对涉案土地征收并发生法律效力的是江西省人民政府的征地批复，而非涉案征地协议。因此，涉案征地协议是否有效，并不对土地征收行为效力产生实际影响。上诉人以签订征地协议时无相关批准文件和征地协议中的征地面积多于征地批复中的征地面积为由主张签订涉案征地协议行为违法，不能成立。
综上所述，上诉人胡夏山等109人的上诉理由不能成立，原判认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人胡夏山等109人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 山
审 判 员 颜 莉
审 判 员 罗英秀
二〇一八年八月十四日
法官助理 钟君林
书 记 员 刘唤珠
附1：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理:（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
附2：109名原告名单
1、胡琪，女，汉族，1997年2月4日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村47号，身份证号码：362401199702043228；
2、胡忠山，男，汉族，1972年9月25日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村47号，身份证号码：362401197209253214；
3、曾仙娥，女，汉族，1974年1月5日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村47号，身份证号码：36242619740105524X；
4、胡满山，男，汉族，1969年1月23日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村31号，身份证号码：362401196901233215；
5、罗文贞，女，汉族，1968年7月21日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村31号，身份证号码：362401196807213226；
6、胡婷婷，女，汉族，1992年12月7日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村31号，身份证号码：362401199212073221；
7、胡荣俊，男，汉族，1994年12月29日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村31号，身份证号码：362401199412293210；
8、胡源山，男，汉族，1966年9月29日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村51号，身份证号码：362401196609293210；
9、胡雪晴，女，汉族，1991年12月19日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村51号，身份证号码：362401199112193226；
10、王春秀，女，汉族，1968年2月1日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村51号，身份证号码：362401196802014420；
11、胡寿山，男，汉族，1957年12月27日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村44号，身份证号码：362401195712273213；
12、傅莲娣，女，汉族，1961年6月12日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村44号，身份证号码：362401196106123228；
13、何丽枝，女，汉族，1987年7月7日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南杜家坊村11号，身份证号码：362401198707073220；
14、胡荣江，男，汉族，1984年11月27日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村44号，身份证号码：362401198411273213；
15、胡财山，男，汉族，1965年3月9日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村43号，身份证号码：362401196503093237；
16、刘木英，女，汉族，1964年9月17日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村43号，身份证号码：362401196409173222；
17、胡荣杰，男，汉族，1992年4月25日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村43号，身份证号码：362401199204253214；
18、彭娟，女，汉族，1992年12月15日生，住江西省吉安市吉安县大冲乡库下村柳溪自然村30号，身份证号码：362421199212153526；
19、胡禄山，男，汉族，1955年11月20日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村49号，身份证号码：362401195511203219；
20、周桂华，女，汉族，1970年6月12日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村49号，身份证号码：362401197006123225；
21、胡荣涛，男，汉族，1991年6月4日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村49号，身份证号码：362401199106043213；
22、罗嗣惠，女，汉族，1993年5月9日生，住江西省吉安市青原区东固畲族乡丰岭村大塘自然村14号，身份证号码：362421199305098327；
23、胡福山，男，汉族，1953年6月11日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村50号，身份证号码：362401195306113214；
24、邢晓，女，汉族，1989年3月5日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村50号，身份证号码：411302198903054521；
25、胡荣安，男，汉族，1987年1月8日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村60号，身份证号码：362401198701083231；
26、夏春香，女，汉族，1957年4月24日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村60号，身份证号码：362401195704243225；
27、李云俚，女，汉族，1934年8月14日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村32号，身份证号码：362401193408143220；
28、胡喜山，男，汉族，1960年5月7日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村32号，身份证号码：362401196005073217；
29、肖招喜，女，汉族，1938年5月20日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村25号，身份证号码：362401193805203223；
30、刘秋云，女，汉族，1971年10月16日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村25号，身份证号码：362421197110160021；
31、胡运山，男，汉族，1976年8月3日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村58号，身份证号码：362401197608033219；
32、胡荣华，女，汉族，1977年8月21日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村58号，身份证号码：362401197703214041；
33、胡建山，男，汉族，1967年8月8日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村58号，身份证号码：362401196708083219；
34、彭伏香，女，汉族，1971年4月26日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村58号，身份证号码：362401197104264427；
35、胡亮，男，汉族，1998年1月4日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村58号，身份证号码：362401199801043231；
36、胡彪，男，汉族，1998年1月4日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村58号，身份证号码：362401199801043215；
37、姚发姑，女，汉族，1943年8月22日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村58号，身份证号码：362401194308223228；
38、胡保山，男，汉族，1963年10月15日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村25号，身份证号码：362401196310153213；
39、贾秋，女，汉族，1988年5月3日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村25号，身份证号码：532129198805032326；
40、胡荣斌，男，汉族，1986年9月29日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村25号，身份证号码：362401198609293236；
41、王满娣，女，汉族，1965年9月10日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村25号，身份证号码：362401196509103221；
42、胡岳生，男，汉族，1955年8月12日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村22号，身份证号码：362401195508123234；
43、王珍妹，女，汉族，1956年6月17日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村22号，身份证号码：362401195606173227；
44、胡小荣，男，汉族，1982年4月4日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村22号，身份证号码：362401198204043212；
45、胡荣华，男，汉族，1980年2月18日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村22号，身份证号码：362401198002183233；
46、陈琳，女，汉族，1985年8月19日生，住江西省吉安市吉州区豆芽井29号，身份证号码：362401198508183228；
47胡钦鑑，男，汉族，1952年5月15日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村18号，身份证号码：362401195205153217；
48、杨晓凤，女，汉族，1963年10月23日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村18号，身份证号码：362401196310233264；
49、胡竹山，男，汉族，1983年7月25日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村18号，身份证号码：362401198307253212；
50、陈美兰，女，汉族，1982年2月4日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村18号，身份证号码：362401198202043227；
51、胡金山，男，汉族，1962年2月23日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村7号，身份证号码：362401196202233216；
52、肖满香，女，汉族，1961年11月27日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村7号，身份证号码：362401196111273220；
53、胡福根，男，汉族，1986年8月8日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村7号，身份证号码：362401198608083210；
54、唐永红，女，汉族，1988年3月17日生，住江西省吉安市遂川县黄坑乡黄塖村塘背17号，身份证号码：362427198803176424；
55、胡美清，女，汉族，1990年6月20日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村7号，身份证号码：362401199006203224；
56、胡重山，男，汉族，1971年12月7日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村35号，身份证号码：362401197112073233；
57、胡芬，女，汉族，1994年5月10日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村35号，身份证号码：362401199405103220；
58、胡菀，女，汉族，1999年11月7日生，住江西省吉安市吉州区白塘街道吉南南岸村35号，身份证号码：362401199911073220；
59、王小英，女，汉族，1972年10月3日生','2018-11-13
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