山东省济宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)鲁08民终261号
上诉人（原审被告）：宋作军，男，1956年9月10日出生，汉族，鱼台县。
上诉人（原审被告）：宋怀同，男，1973年11月6日出生，汉族，住鱼台县。
委托代理人（特别授权）：左战，山东恒正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告��：宋德海，男，1950年8月10日出生，汉族，住鱼台县。
委托代理人（特别授权）：骆仰昌，鱼台鱼城法律服务所工作者。
上诉人宋作军、宋怀同因农村土地承包合同纠纷一案，不服山东省鱼台县人民法院（2016）鲁0827民初1919号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，原、被告均系鱼台县李阁镇宋洼村村民。2016年7月l日，原告宋德海为建加工厂作为甲方与二被告及其他九农户作为乙方，签订《公路沟转让协议书》：宋洼村一组公路沟因无项目开发现闲置，甲方决定开发利用，经甲乙双方协商，把该公路沟转让给甲方经营，为保障甲乙双方的合法权益，制定如下协议：一、位置：东临宋红建，西临宋金瑞��南至公路边，北至干渠，东西总长度82.65米。二、期限：从签订协议之日始，该公路沟终身为甲方所有不得反悔。三、金额：按涉及人员每人1.9米给予补偿6000元，从协议签订时付定金61000元，其余20万元在2016年12月30日前付清，如不清定金沉底。协议签订后，原告根据协议约定，给付被告宋作军定金7000元，垫土补偿15000元，给付被告宋怀同定金11200元。后原告以“经咨询公路有关部门，公路两侧属于国有，禁止转让并不得建造建筑物”为由，向二被告索要定金及土方款，二被告拒不返还，形成诉讼。双方对本案协议的法律效力有争议，原告宋德海认为，协议违反了国务院《公路安全保护条例》第11条“从公路用地外缘起向外的距离标准为，省道不少于15米”的规定，应为无效。鱼台县人民政府鱼政发<2009>29号文件，规定省道的两侧路肩外延不少于25米；宋洼村村委会出具证明，证明公路沟归宋洼村集体，被告提交的村委会证明，证明公路沟属宋洼村一组集体；地籍调查表及附属材料及附图和经办人方伟书面证明，证明公路沟北面的干渠属于李阁镇农民集体所有，不属于宋洼村农民集体所有。被告认为，该协议明为公路沟转让协议书，但实际为土地流转协议。该协议约定的公路边为公路与集体产权土地分界处，以界碑为准，北至
干渠，从公路边到干渠距离40多米，从界碑到干渠不到30米，被告方所转让的土地，系该范围的土地，该土地是被告从村集体分配所得，按照土地承包法等相关规定，被告有权就该土地使用权进行转让，合同并没有约定原告进行土地建设，原告应当在法律规定的权限内进行处分，其交付定金完全符合合同法对定金的要求，原、被告方都系本村村民，对土地的分配情况了如指掌，对土地使用范围和权属范围也都心知肚明，因此，该协议是有效的。鱼台县政府对于S348省道不具有所有权和管理权，S348省道建于上世纪八十年代，1987年10月13日公路管理条例才颁布实施，2008年12月27日进行修订，该省道建于公路管理条例颁?布之前，同时该条例第四条明确规定，省道由省交通厅修建、养护和管理。同时还规定省道的建设由省交通厅提请省人民政府批准，报交通部备案。因此，本案关于公路的边界应当依据当时的征地方案和补偿协议以及后来国家登记的权属文件为准，或者依据现有的界碑为准。29号文件对S348省道没有约束力。原告提交的村委会证明与被告提交的村委会证明针对本案并不矛盾。对于地籍调查表及附属材料及附图和经办人方伟书面证明，该证据不能证明原告的主张，我们认为本案争议土地系宋洼村所有，宋洼村对该宗土地拥有处分权。对于方伟的证明，证人要出庭作证，接收双方当事人的询问，同时该证明证明宋洼村排灌站及所属干渠属于乡镇农民集体所有，内容超出了证明人的权限，不具有证明力，沟渠占用的土地系宋洼村所有，如被国家征用应当提供相关征用文件，以及相关权属证明。被告为证明其诉讼主张提供证据：鱼台县李阁镇宋洼村村委会证明，证明被告从村中分配的土地，获得土地的使用权，有自主经营、转让的权利。
原审法院认为，本案双方协议约定，“从签订协议之日始，该公路沟终身为甲方所有不得反悔”。根据以上约定，原、被告所签订的协议系集体土地所有权转让合同，协议约定流转的是集体土地的所有权。双方签订的合同的目的是原告建设加工厂，是在集体土地上进行非农建设。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。因此，本案原、被告签订的《公路沟转让协议书》违反了法律、行政法规的强制性规定，为无效协议；同时，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体土地不得用于非农建设。本案原、被告签订合同的目的是原告建设加工厂，进行非农建设，也违反了法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相���的责任。本案因无效的《公路沟转让协议书》，被告宋作军从原告处得到定金7000元，垫土补偿15000元，被告宋怀同从原告处得到定金11200元，均应向原告返还。造成合同无效，本案原、被告责任相当，对造成各自损失，各自承担。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第六十三条之规定，判决如下：一、被告宋作军于本判决生效之日起3日内向原告宋德海返还定金7000元、土地补偿款15000元；二、被告宋怀同于本判决生效之日起3日内向原告宋德海返还定金11200元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费315元由被告宋作军负担200元，被告宋怀同负��115元。
宋作军、宋怀同不服一审判决，向本院提起上诉称，一、请求撤销（2016）鲁0827民初字第1919号民事判决书第一、二项，驳回被上诉人的诉讼请求；二、诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：双方签订的协议并不违反国家的法律规定，没有改变土地流转的性质，一审法院认定协议违法无效，属适用法律错误。一、合同并没有涉及土地所有权转让，所谓的“终身所有”只是民间对土地流转的一种不恰当的语言表述。虽然上诉人双方在协议书中有“从签订协议之日始，该公路沟终身为甲方所有不得反悔”的表述，但是合同双方都明知土地系集体所有，双方只有使用权，无所有权，且被上诉人系同村村民，对土地的分配了如指掌，本协议书系被上诉人方起草，上诉人只在协议上签���，同时被上诉人在争议土地的公路对岸建有冷库，对土地的方针政策比上诉人了解和清楚，被上诉人请求上诉人将土地转让给他，尽管在协议中表述“终身所有”，双方明知和清楚双方转让的是土地使用权而非所有权，对于农村居民受自身文化和条件的限制所进行的表述，应当根据发生的条件、时间及时空进行客观评价和判断，而非通过字面所表述的意思进行判断，请求二审法院予以改正。二、协议并没有改变土地使用的性质。双方并没有在协议书中对土地的用途作出约定，只要被上诉人的用途符合国家的产业政策和当地政府的规划许可，上诉人无权进行干涉。该争议土地位于李阁镇开发区，公路两边都进行了相关农副产品的开发与加工，符合国家的政策。国家对该争议土地的性质没有明确的定性，因此一审法院认定进行非农建设改变土���使用性质的判断是错误的，应当予以纠正。三、应当故励农村土地流转，搞活经济，发展壮大农村实力。从近年来党中央的一系列涉农文件的表述，国家对农村土地的流转给予一种开放和鼓励的态度，同时在经济法学中又有“鼓励交易原则”，作为市场经济的主体之一，搞活农村经济是市场经济中重要的一环，因此，在没有法律明确禁止的情况下，不宜对农村的符合相关政策的协议一刀切为不合法。对此交易，应当持有鼓励的精神。综上，上诉人与被上诉人签订的土地流转协议合法有效，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
宋德海在二审中答辩称，1、公路沟转让协议实质是土地买卖。正如该协议所载【无项目开发闲置】，除了上诉人宋作军在沟里垫了土栽些树木外，公路沟里均是杂草，可以说基本无收益，但是转让的价格却是每1.9米6000元，82.65米长的荒沟转让金是26.1万元，转让期限是终身为受让方所有，即永久为答辩人所有。上诉人诉称“只是民间对土地流转的一种不恰当的语言表述”，民间对这种土地流转旧社会称绝卖，是土地买卖，上诉人诉称“本协议书系被上诉人方起草”，协议的起草人、定稿人均是本村会计宋继成，是本协议的中间热心人，也是本协议乙方中的一员。2、公路沟转让协议双方在协议签订前都知道答辩人欲利用此?地建设加工厂。上诉人在签订协议时对答辩人欲用此地建加工厂的目的明知。土地管理法第2条第3款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。因此，本案上诉人与答辩人签订的公路沟转让协议书违反了该法的强制性规定，应为无效协议；另一方面，土地管理法第63条规定：农民集体土地不得用于非农建设。上诉人知道答辩人在此地建加工厂，属非农建设，也违反了该法的强制性规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审查明的相一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是，上诉人与被上诉人于2016年7月l日签订的《公路沟转让协议书》是否有效。原审中，鱼台县李阁镇宋洼村村民委员会出具证明，证明本案所争议的公路沟归宋洼村集体所有，由宋作军、宋怀同承包经营。上诉人宋作军、宋怀同对所承包的公路沟享有使用权，对承包的公路沟不可以买卖。本案双方协议约定，“从签订协议之日始，该公路沟终身为甲方所有不得反悔”。原审法院认定双方所签订的协议系集体土地所有权转让���同，协议约定流转的是集体土地的所有权，该协议违反法律规定，为无效协议。上诉人上诉称公路沟转让协议书是承包土地流转协议，两上诉人对于其上诉意见没有提供证据予以证明，且与查明的事实不符，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费630元，由上诉人宋作军、宋怀同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张阿梅
审 判 员 王衍琴
代理审判员 张 婕
二��一七年四月五日
书 记 员 翟梦若