宁夏回族自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)宁民终20号
上诉人(原审被告)：银川市兴庆区人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区×××路。
法定代表人：朱绍峰，该政府区长。
委托代理人：马春晟、金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：康颖慨，男，1959年6月12日出生。
委托代理人：安华、邹伟，宁夏侨之桥律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：银川市兴庆区草原管理站。住所地：宁夏银川市兴庆区×××乡×××村。
负责人：官平，该管理站站长。
委托代理人：祁占虎、陆颖波，宁夏大远律师事务所律师。
上诉人银川市兴庆区人民政府(以下简称兴庆区政府)因与被上诉人康颖慨、被上诉人银川市兴庆区草原管理站(以下简称草原管理站)合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银民初字第52号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人兴庆区政府的委托代理人金雪岩，被上诉人康颖慨及其委托代理人安华、邹伟，被上诉人草原管理站的委托代理人祁占虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，1998年12月30日，案外人李××与原陶乐县医药管理局签订《土地租赁合同》一份，约定原陶乐县医药管理局将其位于现银川市兴庆区河东红墩子区域东自水泉子，西至大沟边，北自窑洞，南到山梁中线，“历史形成由陶乐县医药局使用的范围”内的土地和地上房屋11间出租给李××，租赁期限自1998年12月30日起至2028年止共30年。2012年10月31日，李××向康颖慨出具证明和收条，证实李××于1998年12月30日承包了陶乐县医药管理局位于红墩子土地约500亩，地上附着物（房屋、蒙古包等）系李××与康颖慨合作开发，资金由康颖慨全部提供，康颖慨向李××支付投资款36000元。
2012年7月3日，银川市人民政府发布银政函[2012]95号《银川市人民政府关于同意实施银川滨河新区项目建设及环境综合整治征地拆迁的批复》，同意由银川经济技术开发区管委会对黄河银川段东岸区域进行环境综合治理，根据规划要求对该区域的部分土地进行征收，征地拆迁工作由银川经济技术开发区管委会和兴庆区政府组织实施。期间，兴庆区政府委托草原管理站具体实施滨河新区范围内所有蒙古包的征地拆迁工作，并负责与被拆迁户签订拆迁补偿协议。2012年7月，案外人石嘴山市平罗县农村商业银行陶乐支行原行长解根宝通过伪造书面资料和行贿草原管理站工作人员等方式，与草原管理站签署《土地征收补偿协议》，骗领本案所涉宗地征收补偿款248.9万元，其中得手后分别支付康颖慨54万元、李××5万元。2012年9月27日解根宝因涉嫌伪造、变造国家机关公文、证件、印章罪被公安机关刑事拘留，同年10月25日因涉嫌诈骗罪被依法逮捕，2014年6月18日一审法院作出（2014）银刑终字第94号刑事判决，以诈骗罪和职务侵占罪判处解根宝有期徒刑并处罚金，后草原管理站有关责任人也相继被追究了相应责任。其中，在已经生效的（2014）银刑终字第94号刑事判决中认定：“解根宝在政府征地之初，就将此事告知了租赁药材公司土地的李××、康颖慨，并与两人协商了补偿的价款54万元……”。2012年10月31日，银川市监察局向草原管理站发出《关于对康颖慨的财产进行重新评估的函》，要求草原管理站对康颖慨的财产予以重新评估据实补偿。2012年11月2日，银川市审计局作出银审发[2012]40号《关于滨河新区征地拆迁项目审计的初步报告》，将解根宝征收补偿问题列为存有争议的9户中。
2012年11月9日，草原管理站与康颖慨签订《银川市滨海新区红墩子区域征收土地及地上附着物补偿协议》(以下简称《补偿协议》)，约定草原管理站就涉案土地涉及的地上附着物补偿费、搬迁损失费、停业损失费向康颖慨共计补偿71.45万元。其中房屋建筑类37.46万元、构筑物及其他辅助设施25.21万元、树木资产类6.17万元、搬迁损失费0.89万元、停业损失费1.72万元。协议还约定:“自本协议签订之日起十五日内日，乙方（康颖慨）将评估报告内的房屋、树木等地上附着物及相关各类原始资料移交甲方（草原管理站），甲方在十五日内一次性付清全部补偿款。”
2012年12月7日，银川市监察局、审计局、银川经济技术开发区相关人员就滨河新区征地拆迁补偿后续问题召开专题会议，形成会议纪要[中共银川市纪委（2012）3号《专题会议纪要》]，决定对康颖慨地上房屋、附着物按照审计组审定值54万元予以补偿。2012年12月30日，银川市审计局作出银审固投报[2012]39号《审计报告》和银审固投决[2012]16号《银川市审计局关于滨河新区征地拆迁项目的审计决定》，均记载：解根宝提供虚假材料骗取征地拆迁补偿款，“经相关会议研究应支付给相关的拆迁户补偿54万元”。2013年1月29日，银川市监察局向草原管理站发出银监建[2013]2号《关于对康颖慨的财产补偿款不予支付的监察建议》，认为鉴于康颖慨已从解根宝诈骗款中获得54万元的财产补偿，不能给予重复补偿，建议：“1、对康颖慨财产重新审定的54万元补偿款由市财政直接扣留，不再向其补偿支付。2、对康颖慨财产实际补偿工作已完成，由你站做好相关手续完善工作。”草原管理站基于上述原因，再未支付康颖慨相应拆迁补偿费，康颖慨因此于2013年7月10日向一审法院提起本案诉讼。本案审理中，一审法院以本案须以解根宝刑事诈骗案审理结果为依据，于2013年12月23日裁定中止诉讼，后于2014年10月30日决定恢复审理。中止期间，李××以兴庆区政府、草原管理站、康颖慨为被告，于2014年8月向银川市兴庆区人民法院起诉，提出请求确认草原管理站和康颖慨于2012年11月9日签订的《补偿协议》无效，兴庆区政府、草原管理站支付李××土地征用补偿款以及赔偿损失等主张，2014年12月11日李××又以协商解决纠纷为由，申请撤回了起诉。2014年12月23日，李××向银川市兴庆区人民法院另案提起行政诉讼，银川市兴庆区人民法院根据一审法院指定管辖决定将案件移送银川市金凤区人民法院审理，该院以本案正在宁夏回族自治区高级人民法院二审中，该案须以本案二审结果为依据，于2015年2月16日裁定中止诉讼。2015年6月，李××书面申请兴庆区政府、草原管理站支付涉案土地征用拆迁补偿费及利息损失等，但至今未果。一审法院此次审理本案中，经征求李××的意见，李××表示将另案主张其权利，不要求参加本案诉讼。
一审法院认定的上述事实，有康颖慨提交的银川市人民政府银政函[2012]95号《银川市人民政府关于同意实施银川滨河新区项目建设及环境综合整治征地拆迁的批复》、《补偿协议》、《土地租赁合同》、李××出具的证明及收条，兴庆区政府和草原管理站共同提交的银川市监察局《关于对康颖慨的财产进行重新评估的函》、银川市审计局《关于滨河新区征地拆迁项目审计的初步报告》、《补偿协议》及签订该协议所依据《土地租赁合同》、康颖慨《红墩子山寨生态旅游开发建设投资情况说明》、证明、收条等一组、中联资产评估集团宁夏华恒信有限公司《资产评估报告书》、《中共银川市纪委专题会议纪要》（[2012]3号）、银川市审计局银审固投报[2012]39号《审计报告》和银审固投决[2012]16号《银川市审计局关于滨河新区征地拆迁项目的审计决定》、银川市监察局银监建[2013]2号《关于对康颖慨的财产补偿款不予支付的监察建议》、李××民事起诉状、（2014）兴民初字第3925号民事裁定书、李××行政起诉状、（2015）金行初字第9-1号行政裁定书、《土地征用补偿申请书》，一审法院对解根宝刑事案件作出的已发生法律效力的（2014）银刑终字第94号刑事判决书等证据附案为凭，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能与双方当事人的陈述相印证，予以采信。诉讼中，康颖慨提交的银川滨河新区征收土地及地上附着物补偿费支出审批表、登记及资产评估材料，兴庆区政府和草原管理站共同提交的《银川滨河新区投资发展集团公司委托代购建设项目资金结算申请项目明细表（征地拆迁项目）》、银川市兴庆区检察院《检察建议书》所证明的事实，已被其他有效证据证明的案件事实所确认，一审法院不再重复采信。
一审法院认为，本案双方当事人因履行《补偿协议》发生纠纷而涉讼于一审法院的时间为2013年7月，应适用当时的法律相关规定。最高人民法院1996年7月24日法复（1996）12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理”，第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”本案中，康颖慨向一审法院提起诉讼，请求兴庆区政府和草原管理站支付补偿费194.9万元包括两部分，一是要求支付国有土地征用补偿费123.45万元，二是支付地上附着物补偿费71.45万元。其中第一部分双方存在争议未达成一致协议，《补偿协议》对此未作约定，依照上述司法解释第一条的规定，属于行政诉讼案件受案范围，本案作为民事案件不予审理；第二部分因双方当事人已经就地上附着物补偿问题签订了《补偿协议》，依照上述司法解释第二条的规定，属于本案处理范围。
本案诉争500亩国有土地与案外人解根宝实施诈骗犯罪所涉土地系同宗土地。2012年11月9日，草原管理站在解根宝诈骗行为已经败露而被公安机关于2012年9月27日刑事拘留，同年10月25日被依法逮捕，银川市监察局于2012年10月31日发出《关于对康颖慨的财产进行重新评估的函》，要求草原管理站对康颖慨的财产予以重新评估据实补偿的情况下，才与康颖慨签订了《补偿协议》，且在协议签订前已由中联资产评估集团宁夏华恒信有限公司对地上附着物进行了评估，双方对地上附着物及评估价值本身并无异议，同时李××也出具了证明，证实康颖慨系合作开发人，依法具有共同获得补偿的权利。因此，应认为上述《补偿协议》系草原管理站与康颖慨在平等自愿的基础上签订，是双方真实意思表示，内容不违反法律禁止性规定，符合《中华人民共和国合同法》规定的合同成立以及生效的全部要件，合法有效，双方当事人均应依照约定全面履行各自的义务。本案审理中，李××明确表示不参加诉讼，因此对于李××与康颖慨之间对涉案土地以及地上附着物的权属和拆迁补偿费的归属是否存在争议，不属于本案调整范围，也不影响本案的审理。李××可在康颖慨基于《补偿协议》获得补偿后，就补偿费的分配问题与康颖慨另行解决处理。
《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定：“当事人协商一致，可以变更合同。”根据草原管理站与康颖慨在《补偿协议》中的约定，草原管理站应付康颖慨地上附着物补偿费、搬迁损失费、停业损失费共计71.45万元，双方没有关于最终应付补偿费数额以政府审计部门的审计结果为准的约定。政府审计部门的审计属于一种行政监督，在民事合同双方当事人既没有约定，也没有法律直接规定的情况下，审计结论不是合同价款的结算依据。因此，兴庆区政府和草原管理站关于对康颖慨只按审计部门的审定值给予54万元补偿的抗辩，不符合《中华人民共和国合同法》关于合同变更的规定。草原管理站作为《补偿协议》的合同相对人，同时也系涉案地上附着物的拆迁人，应按协议约定的数额支付康颖慨地上附着物拆迁补偿款。《补偿协议》签订前，解根宝已付康颖慨补偿费54万元，此款在解根宝犯罪案件中没有作为赃款予以追缴，应从草原管理站应付补偿费中扣除，即草原管理站应再付康颖慨地上附着物拆迁补偿费17.45万元（71.45万元-54万元），其至今尚未足额支付属于违约，应依法承担民事责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作……房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”本案中，兴庆区政府在组织实施滨河新区范围内所有蒙古包的征地拆迁工作中，委托草原管理站具体负责与被拆迁户签订拆迁补偿协议，应依照上述规定对草原管理站的行为后果共同承担民事责任。纵观本案，康颖慨、李××没有依法及时获得地上附着物拆迁补偿款的原因，纵然有解根宝实施犯罪行为、草原管理站相关责任人失职渎职等因素，但从已生效的（2014）银刑终字第94号刑事判决中关于“解根宝在政府征地之初，就将此事告知了租赁药材公司土地的李××、康颖慨，并与两人协商了补偿的价款54万元……”的认定看，康颖慨在得知政府征收涉案土地时，其作为权利人没有通过合法、正当的途径主张和实现其权利有极大关系。因此，康颖慨对本案争议的发生也有过错，对其主张的利息损失，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第五条、第二十五条之规定，判决：一、兴庆区政府和草原管理站共同支付康颖慨地上附着物拆迁补偿款17.45万元，限于本判决生效后十日内付清；二、驳回康颖慨其他诉讼请求。如果未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费23072元，由兴庆区政府和草原管理站共同负担3790元，由康颖慨自行负担19282元。
兴庆区政府上诉请求，撤销原判，并确认《补偿协议》无效；一、二审诉讼费由康颖慨承担。理由：一、康颖慨不是征收补偿的对象，其不具有签订《补偿协议》的资格；即使按照一审法院查明的事实，李××与康颖慨是合作开发的关系，依法具有共同获得补偿的权利，其也不具有单独签订《补偿协议》的资格，康颖慨以自己的名义与征收单位签订相关《补偿协议》，客观上侵害了共有人李××的合法权益，《中华人民共和国物权法》第九十七条对共同共有的财产进行处分的原则做了强制性规定，处分共同共有财产须经全体共有人同意，否则该处分行为无效，故《补偿协议》应属无效。二、李××与康颖慨之间对涉案土地及地上附着物的权属和拆迁补偿费的归属是确认《补偿协议》效力的前提。土地及地上附着物的权属是对被征收人给予补偿的前提问题，它涉及到房屋补偿款发放对象及签订《补偿协议》主体适格问题。根据“房随地走、地随房走”规则，房屋产权是离不开土地使用权的，抛开李××取得承租土地的使用权，康颖慨在该土地上建造的附着物就不合法，不合法的权利是不被法律所保护的，更不能取得补偿款。三、一审法院适用法律错误。《城市房屋拆迁管理条例》存续期间，房屋拆迁补偿纠纷是拆迁人与被拆迁人平等主体之间的纠纷，应当按照民事案件受理。但2011年1月实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》重新界定了房屋征收补偿法律关系的主体，市、县人民政府及其房屋征收部门作为一方当事人，房屋征收补偿协议在性质上属于行政合同，因此产生的诉讼应当按照行政诉讼受理。本案双方当事人因履行《补偿协议》发生纠纷而涉讼的时间为2013年7月，是《国有土地上房屋征收与补偿条例》有效的期间。发回重审的案件在实体上适用当时的法律，程序上应适用现行的法律，故本案在程序上应按行政诉讼的程序处理。四、在证据认定上一审法院显失公平。康颖慨与李××的合作关系是基于李××与土地管理单位之间的土地租赁合同关系，是同一事实发生的连贯的、不可分割的法律关系，一审判决将其人为拆解，采信一个未出庭质证的证人提供所谓的证明，忽视了兴庆区政府提供的《租赁合同》、李××行政起诉状、《土地征收补偿申请书》等证据，损害了兴庆区政府和李××的合法权益。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院查明事实，驳回康颖慨的诉讼请求。
康颖慨辩称，应驳回上诉，维持原判。一、一审法院查明事实清楚。1、康颖慨是涉案土地上“红墩子山寨”及蒙古包旅游设施的实际投资开发经营管理者，这一事实已由具体负责征地工作工作人员核查后，由草原管理站与康颖慨签订的《补偿协议》证实，还有康颖慨提供的土地承包经营合同书和李××出具收据证实。生效的刑事判决对解根宝利用草原管理站个别工作人员的渎职行为骗取属于康颖慨应得的征地开发补偿费的事实已作了认定，解根宝和李××均不是涉案土地上“红墩子山寨”及蒙古包旅游设施的实际合法经营人。2、征地拆迁时工作人员实地丈量勘查及第三方评估时，土地面积及地上附着物数量的清点均是经康颖慨确认的，此评估结果于2012年11月19日经双方一致认可并签订协议确认。3、解根宝诈骗案发后，通过公安机关仅退还康颖慨54万元。二、涉案《补偿协议》合法有效。1、该协议的双方主体合法。土地征用方是银川市人民政府授权的红墩子工业园区规划建设管理主体，即草原管理站，土地被征用的补偿方是涉案土地上“红墩子山寨”及蒙古包旅游设施的实际合法经营人。根据文件规定，兴庆区政府是该项目土地征用的具体实施方，是合法的主体。2、该协议约定的补偿内容符合我国相关法律法规及银川市政府发布的《黄河东岸项目环境综合整治红墩子区域征收生态旅游(蒙古包)及农业开发用地实施方案》的政策规定，是对地上附着物及经营设施的补偿(协议未包括土地开发费用的补偿)。三、兴庆区政府在一审中反复强调涉案的《补偿协议》为效力待定，而上诉意见又变为《补偿协议》无效，前后矛盾。案外人李××已经出具证明证实其于1999年退出合作开发经营，并领取了涉案土地转租的费用3.6万元。李××若认为《补偿协议》签订错误，其完全可以提起行政诉讼，请求解除草原管理站和康颖慨签订的《补偿协议》，但李××并没有诉讼，是对此事的认可。兴庆区政府的上诉理由均不能成立，应予驳回。
草原管理站辩称，一、应该通知《土地租赁合同》中约定的11间房屋所属的国有资产管理部门和租赁土地的李××作为诉讼主体参加诉讼。二、一审判决将地上附着物补偿款判给康颖慨，导致了国有资产流失，判决结果错误。二审法院应向国有资产管理部门发出司法建议书，否则将导致判决结果错误。三、一审判决对补偿款金额计算错误，应从补偿协议约定的71.45万元中核减康颖慨领取的54万元和李××领取的5万元。四、草原管理站不应承担共同支付补偿款的责任。兴庆区政府委托草原管理站具体实施滨河新区范围内所有蒙古包的征地拆迁工作，并负责与被拆迁户签订拆迁补偿协议。草原管理站作为兴庆区政府下属部门，并无独立承担民事责任和行政责任的主体资格，应由委托人兴庆区政府独立承担。综上，一审判决遗漏了应当参加诉讼的主体，审判程序违法，计算补偿款金额错误，应予纠正。
二审中各方均坚持一审时的举证质证意见，开庭时各方均未提交新证据和申请证人出庭作证。兴庆区政府对草原管理站一审出示的证据中李××于2015年1月3日提起的行政起诉状有补充质证意见，认为该诉状第三页可以证实一审法院查明的李××向康颖慨出示的证明和收条不真实不客观。草原管理站对其一审证据三《土地租赁合同》和《资产评估报告书》有补充举证意见：1、证明涉案11间房屋属于国有资产。2、《资产评估报告书》将属于原陶乐县医药管理局的11间房屋纳入资产评估范围的事实。兴庆区政府对一审法院查明的事实有异议，认为一审判决遗漏了李××向康颖慨提供的证明和收条与李××向金凤法院提起行政诉讼的诉状中事实有矛盾的事实。对原审查明的其他事实无异议。康颖慨和草原管理站对一审法院查明的事实无异议。本院认为兴庆区政府的异议不能成立，本院对一审法院查明的事实依法予以确认。
根据庭审中本院的要求，草原管理站在庭审结束后为证明自己的抗辩主张向本院提交了一组证据共12份：1、原陶乐县牧场的组织机构代码证；2、银川市兴庆区农牧局组织机构代码证；3、草原管理站开户许可证；4、草原管理站机构信用代码证；5、银川市兴庆区机构编制委员会文件（银兴机编发［2004］5号）“关于农林牧综合执法大队增挂牌子的通知”；6、中共银川市兴庆区委员会常务会议纪要［2004］8号(总第42次)；7、银川市兴庆区机构编制委员会会议纪要［2009］1号；8、2012年兴庆区政府任命官平为草原管理站站长的文件；9、中国共产党银川市委员会文件(银党发〔2013〕45号)“中共银川市委、银川市人民政府关于对滨河新区范围内部分区域单位实行委托管理的意见”；10、2013年8月16日银川市兴庆区人民政府常务会议纪要（9）；11、2014年1月24日，银川市机构编制委员会办公室向马力副市长的报告“关于委托银川滨河新区管理的原兴庆区草原管理站人员编制等有关情况的汇报”；12、2014年7月22日宁夏回族自治区机构编制委员会文件(宁编发〔2014〕29号)“关于设置银川滨河新区(经济试验区)管理委员会的通知”，以上证据均为复印件。欲证明：草原管理站属于兴庆区政府职能部门，没有独立的财产和经费，不属于能够独立承担民事责任的机关法人、事业单位或分支机构，在本案中不应承担民事责任。兴庆区政府质证，对该组证据的真实性、合法性和关联性予以认可，对证明目的有异议，认为不属于二审新证据，提交程序不合法，草原管理站是银川市政府直属管辖，所有财政税收均由市政府直接管理，兴庆区政府不是主管单位，该组证据不能达到证明目的。康颖慨对上述证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均予以认可。本院对草原管理站提交证据的真实性、合法性、关联性和证明目的依法予以采信。
二审查明，兴庆区草原管理站前身是原陶乐县牧场，为原陶乐县自行设立的正科级事业单位，未经自治区编办批准。2004年区划调整陶乐撤县时，该牧场建制移交兴庆区管理，4名正式在编人员中3名超编挂靠在兴庆区农牧局农业执法大队，属事业编制人员，1名挂靠在兴庆区掌政镇，属行政编制人员。2013年9月，根据银川市委、市政府《关于对滨河新区范围内部分区域单位实行委托管理的意见》精神，原兴庆区草原管理站4名人员正式移交银川市滨河新区管理，编制问题仍未解决。草原管理站从未依法领取营业执照或事业单位组织机构代码证，无独立财产和经费。
本院认为，本案的争议焦点为：《补偿协议》的效力如何认定；兴庆区政府的上诉请求能否成立；草原管理站应否承担共同支付康颖慨地上附着物拆迁补偿款的民事责任。《补偿协议》是草原管理站接受兴庆区政府委托与康颖慨在平等自愿基础上形成的民事权利义务关系，且各方当事人对该协议的真实性均认可，其符合《中华人民共和国合同法》规定的合同成立及生效的全部形式要件，合法有效。李××不是本案的当事人，且其明确表示不愿参加本案的诉讼，其与康颖慨之间是否存在权属争议，不属于本案的调整范围，不影响康颖慨对协议中所确定的地上附着物的所有权，也不影响法院对本案的审理。兴庆区政府上诉认为涉案《补偿协议》无效，于法无据，本院依法不予采信。涉案《补偿协议》仅涉及地上附着物的权属及补偿，不涉及土地使用权的征收补偿，兴庆区政府上诉主张的“房随地走、地随房走”规则在本案中并不适用。2011年1月实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第三款明确规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。该条例仅在第十四条和第二十六条第三款规定了被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议和提起行政诉讼。因此，一审法院将康颖慨与草原管理站在履行《补偿协议》过程中产生的纠纷作为民事案件受理，适用法律正确。兴庆区政府上诉主张本案应按行政诉讼程序处理的上诉理由不能成立，依法不予支持。本案不是租赁合同纠纷，也不是合作协议纠纷，李××在2015年10月14日的询问笔录中对54万元补偿款由康颖慨控制表示认可，兴庆区政府认为《补偿协议》的签订主体应该是李××，草原管理站关于应通知国有资产管理部门和李××作为诉讼主体参加诉讼的抗辩理由，均有违民事诉讼法“不告不理”的原则，依法不予支持。草原管理站接受兴庆区政府的委托以自己的名义与康颖慨签订《补偿协议》，负责征地拆迁工作，因草原管理站并非独立的法人，也不是民事诉讼法规定的合法成立、有一定的组织机构和财产但又不具备法人资格的组织，不是本案的适格被告，不能独立承担民事责任，《补偿协议》所产生的法律后果应由兴庆区政府承担。草原管理站抗辩认为其不应当承担共同支付康颖慨地上附着物拆迁补偿款民事责任的理由成立，应予支持。兴庆区政府的各项上诉理由均不能成立，本院不予支持。综上，一审法院认定基本事实清楚，审判程序合法，但对草原管理站能否承担共同支付康颖慨地上附着物拆迁补偿款的民事责任认定不当，适用法律错误，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二)项、第一百七十五条之规定，判决如下：
一、维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银民初字第52号民事判决第二项，即驳回康颖慨其他诉讼请求；
二、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银民初字第52号民事判决第一项，即银川市兴庆区人民政府和银川市兴庆区草原管理站共同支付康颖慨地上附着物拆迁补偿款17.45万元，限于本判决生效后十日内付清；
三、银川市兴庆区人民政府支付康颖慨地上附着物拆迁补偿款17.45万元，限于本判决生效后十日内付清。
如果未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
二审案件受理费3790元，由银川市兴庆区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王利芬
审 判 员 魏元景
代理审判员 宋成祥
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 刘培育