安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行初字第00015号
原告：安庆市通途工贸股份有限公司（原安庆市通途工贸有限责任公司，以下简称通途工贸）。
法定代表人：舒铭，公司董事长。
委托代理人：舒经禄，公司经理。
委托代理人：徐光奇，安徽中皖律师事务所律师。
被告：安庆市土地收购储备中心（以下简称市土地收储中心），住所地安庆市市府路10号，组织机构代码证73299317-5。
法定代表人：徐雄，主任。
委托代理人：王益飞，安庆市土地收购储备中心工作人员。
委托代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
被告：安庆市国土资源局（以下简称市国土局），住所地安庆市市府路10号，组织机构代码证73299317-5。
法定代表人：尹志军，局长。
委托代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
被告：安庆经济技术开发区管理委员会（以下简称安庆经济开发区），住所地安庆湖心北路。
法定代表人：吴三九，副主任。
委托代理人：胡晓云，安庆经济技术开发管理委员会工作人员。
委托代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
原告通途工贸因诉市土地收储中心、市国土局及安庆经济开发区土地行政收储一案，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年5月19日向被告市土地收储中心、市国土局及安庆经济开发区送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。原告通途工贸的委托代理人舒经禄、徐光奇，被告市土地收储中心的委托代理人王益飞、被告市国土局的负责人丁邦才、被告安庆经济开发区的负责人王战文、委托代理人胡晓云，以及三被告共同委托代理人崔爱国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
通途工贸起诉称：2001年7月至2002年12月，原告先后与原安庆市郊区老峰镇金星村、大桥办事处红光村、龙狮桥乡余桥村，协议征用四宗土地合计13602.5平方米，经原郊区发改委、安庆市商务局批准及安庆市规划局许可，拟建设老峰、丁家村、望庆、红沙桥四座加油站，并报安徽省政府取得用地许可。2006年12月28日，安庆市政府同意按协议方式为原告补办用地登记手续。安庆市开发区迎宾路306号1785.77平方米国有商服土地使用权，属原告所有，2006年8月9日原告与被告安庆经济开发区管委会、安庆长江大桥综合经济开发区签订土地置换《协议书》，将迎宾路306号用地置换为大桥综合经济开发区区域内五宗加油站建设用地。2007年10月9日安庆市规划局审查原告加油站选址报告（确定振兴、文苑、车站、元山路四座，另一座选址未定），提出同意建设规划意见后，报安庆市政府相关主管领导批示认可。2006年7月，安庆市大观区发展投资有限公司与原告签订招商协议，同意原告在大观工业园新建一座加油站，面积10亩，安庆市政府相关会议纪要同意原告规划选址。原告在安枞路原有一座正发加油站，2005年因建设公路新线被拆去，宜秀区政府2008年2月21日向被告安庆市国土资源局致函，确认同意原告另外选址还建一座加油站。原告申请办理十座加油站建设用地出让登记事宜时，被告安庆市土地收购储备中心及安庆市国土资源局以“经营性用地不能协议方式供地”、准备“采取招拍挂方式”落实原告加油站用地为由，与原告签订所谓“前期投入成本补偿”协议，违法逼迫原告交出依法取得的十座加油站所有建设用地批准文件，并移交用地；被告安庆市国土资源局置以前签订的土地置换协议于不顾，与原告重新签订置换协议，强行决定原告迎宾路306号用地仅置换为文苑、望庆加油站用地；将原告的红沙桥加油站作为征用的正发加油站安置处。在原告多次向省国土资源厅等相关职能部门反映、申诉，要求各被告恢复原告的用地权益，被告安庆市国土资源局直至2014年7月1日作出国土资源信访事项处理意见，仍然坚持其过去的违法决定。原告认为，原告的十座加油站建设用地，或经安庆市市政府会议纪要批准，或为依法置换所得，或为拆迁安置而来，所有用地批准文件均具有法律效力，非法定事由、非经法定程序不得撤销，被告安庆市土地收购储备中心及安庆市国土资源局以“经营性用地不能协议方式供地”、准备“采取招拍挂方式”落实原告加油站用地为幌子，诱骗、逼迫原告交出依法取得的所有用地批准文件，以及篡改合法签订的土地置换协议，至今不履行继续采取招拍挂方式供地的承诺，剥夺了原告其他七座加油站的用地权，严重侵害了原告的合法权益。被告安庆市经济技术开发区管委会以签订协议方式，给予原告收储补偿的行政行为，也明显不具有行政主体资格。三被告实施的收储、补偿行政行为严重违法，其行政行为均属无效。综上，原告请求法院公正裁判，一、确认被告安庆市土地收购储备中心、安庆市国土资源局、安庆经济技术开发区管委会，对原告持有合法批准文件的土地使用权，分别以签订《协议书》、《置换协议》、《土地收储补偿协议书》方式，实施收储及补偿的行政行为无效；二、责令被告安庆市国土资源局按相关批准文件规定，依法为原告剩余七座加油站建设用地的出让补办登记手续。如因客观因素不能登记原地块，则重新选址安排合适地块救济原告；三、本案诉讼费用由三被告承担。
通途工贸在本案诉讼期间向本院提交的证据材料有：
一、原告的身份证明资料
l、原告的营业执照、机构代码证；
2、原告名称由“原安庆市通途工贸有限责任公司”变更为“安庆市通途工贸股份有限公司”的相关证明文件。
二、被告违法实施行政行为的证据
（一）被告市土地收购储备中心违法实施的行政行为
1、安庆信德会计事务所审计报告书（2008-9-30）；
2、《关于将安庆市通途工贸公司拟申办加油站用地纳入政府储备的请示》（2008-10-6）；
3、按被告下属市土地收购储备中心要求签订的前期投入成本补偿《协议书》（2008-10-22）。
（二）被告市国土资源局违法实施的行政行为
4、市国土资源局与原告重新签订的《置换协议》（2008-12-26）；
5、市国土资源局作出《国土资源信访事项处理意见书》（2014-7-1）。
（三）被告市开发区管委会违法实施的行政行为
6、安徽中安房地产评估咨询有限公司《土地估价报告》、《房地产评估报告》（2010-1-5）；
7、市开发区管委会与原告签订的《收储补偿协议》（2010-11-24）。
三、原告老峰、丁家村、望庆、红沙桥四座加油站用地资料
1、征地协议书（2001-7月-2002-12）；
2、原郊区发改委立项批复（2003-2-4）；
3、市商务局行业许可批复（2005-12-1）；
4、市规划局批准文件；
5、交纳各种规费、征地费用票据；
6、宜秀区土地局申报资料（2005-12-18）；
7、宜秀区土地局处罚决定书（2005-12-21）；
8、市政府用地审批文件（2005-12-29）；
9、市国土局同意用地预审意见（2006-12-10）；
10、同意协议出让的会议纪要（2006-12-18）；
11、皖政地（补）（2006）221号批复（2006-8-28）。
四、原告振兴、文苑、车站、元山四座加油站用地资料
l、开发区迎宾路306号国有商服土地使用权证书；
2、宜秀区政府置换五座加油站请示（2006-3-12）；
3、市政府同意宜秀区政府置换五座加油站批复（2006-3-22）；
4、安庆市土地收购储备中心报市政府请求置换意见（2006-4-20）；
5、市政府同意储备中心置换批复（2006-5-17）；
6、土地置换《协议书》（2006-8-9日）；
7、大桥管委会五座加油站选址意见（2007-9-29）；
8、市规划局置换四座加油站规划选址请示（2007-10-9）；
9、市政府同意置换四座加油站规划选址批复（2007-11-16）。
五、原告大观工业园加油站、原正发加油站拆迁安置用地资料
1、与大观区发展投资有限公司签订的招商协议（2006-7-26）；
2、市国土局同意用地预审意见函（2006-8-17）；
3、大观区政府用地请示（2008-7-3）；
4、市政府用地批示（2008-7-12）；
5、正发加油站拆迁安置协议；
6、宜秀区政府同意另外选址还建一座加油站的函（2008-2-21）。
六、原告在起诉前持续主张权利的证据
1、关于要求补办建设用地手续的报告（2007-12-22）；
2、关于要求补办建设用地手续的报告（2008-8-18）；
3、报市政府分管市长要求补办建设用地手续的报告（2008-4-29）；
4、报市行政服务中心要求补办建设用地手续的报告（2008-5-8）；
5、报省国土资源厅请求落实建设用地政策的报告（2008-5-21）；
6、关于要求补办建设用地手续的报告（2008-6-6）；
7、报市政府法制办要求补办建设用地手续的报告（2008-6-25）；
8、报市开发区管委会要求批准置换迎宾路306号地块的报告（2010-3-19）；
9、关于请求公平、公正、透明处理加油站用地的报告（2010-7-29）；
10、关于要求供地和支付补偿费报告（无存底资料）（2011-10-10）；
11、关于要求补办建设用地手续的报告（2012-10-7）；
12、报国土资源部要求补办建设用地手续的报告（2012-10-18）；
13、报省国土资源厅关于要求恢复历史遗留建设用地并办理相关手续的报告（2012-12-28）；
14、报省国土资源厅《关于要求恢复历史遗留建设用地并办理相关手续的报告》的补充报告（2013-1-22）；
15、报省国土资源厅请求尽快做出具体行政行为报告（2014-3-5）；
16、关于尽快落实土地置换有关问题的报告（2014-4-9）；
17、安徽省国土资源厅《关于尽快协调处理安庆市通途工贸公司反映其加油站用地有关问题的函》（2014-3-17）；
18、关于要求落实省国土厅《关于尽快协调处理安庆市通途工贸有限责任公司反映其加油站用地有关问题的函》的请示（2014-5-9）；
19、报安徽省国土厅执法监督局关于落实省国土厅《关于尽快协调处理安庆市通途工贸有限责任公司反映其加油站用地有关问题的函》的请示（2014-5-9日）；
20、原告原法定代表人舒经禄于2007年1月-2009年5月因患食道癌在安庆、上海手术治疗，不能正常管理公司情况的说明；
21、安庆市中级人民法院（2014）宜行初字第008号《行政裁定书》（2015-5-8）。
市土地收储中心、市国土局共同答辩称：一、被答辩人的起诉已超过诉讼时效。答辩人与被答辩人之间的土地置换和土地前期成本确认行为均发生于2008年，被答辩人现提起诉讼，显然已超过行政诉讼法规定的行政诉讼期间；二、被答辩人除迎宾路306号地块取得了土地使用权以外，其余地块均未取得合法的土地使用权。被答辩人所述十座加油站用地包括老峰镇金星村、大桥办事处红光村、龙狮桥乡余桥村四宗集体土地，这四宗土地被答辩人均是与当地村民组织签订征地协议的，不仅不符合土地管理法律法规的规定，也未依法取得土地使用权；被答辩人与大观区发展投资有限公司签订的招商协议，虽然大观区同意其在大观工业园新建一座加油站，但被答辩人亦未取得合法的土地使用权。而被答辩人所述的正发加油站，则因国家建设需要被拆迁，后经协商安置为红沙桥加油站；所以，被答辩人上述所谓的加油站地块均未取得合法的土地使用权，被答辩人所谓的“合法批准文件”并不是其享有合法土地使用权的凭证；三、答辩人对被答辩人未取得土地使用权地块的前期成本已进行了确认，对其已取得土地使用权的地块已进行置换或收储，且均支付了对价；四、答辩人的行为符合相关法律、法规和政策规定。对于加油站用地，国土资源部早在2002年就出台了《关于切实加强加油站用地管理的通知》，该通知明确要求：“加油站用地要一律实行有偿使用，并按规定实行招标、拍卖”，所以，答辩人在2008年与被答辩人签订的两个协议均是为了从实际出发、依法妥善解决被答辩人己支付部分土地前期费用及部分土地置换收储的问题，在具体工作中，答辩人依法委托中介机构进行了评估，同时双方进行了充分的协商，程序完全合法，并已经履行完毕。综上，答辩人认为被答辩人的起诉不仅超过诉讼时效，而且缺乏法律依据，因此，请求法院依法驳回其诉讼请求。
市土地收储中心、市国土局在本案诉讼期间向本院提供如下事实依据：
一、1、征用土地协议书（2002年1月18日）；
2、征地协议（2001年7月10日）；
3、征地协议（2002年10月28日）；
4、征地协议（2002年12月3日）；
5、招商合同（2006年7月26日）；
6、庆国用（2003）字第1325号国有土地使用证；
证明：原告所述地块中除原开发区站南路1号办理了土地使用权证以外，其他均未企业的合法的土地使用权，且原告与乡村签订的征地协议属违法的无效行为。
二、l、安庆市土地收购储备中心庆土收储（2008）121号文件；
2、安庆市人民政府收文处理标签（编号（2008）1252号）；
证明：被告就诉争地块前期成本支付及收储问题已请示市政府并取得同意。
三、1、审计报告书（信德审字（2008）242号）；
2、协议书（2008年10月22日）；
3、收款收据（付款凭证）；
证明：1、原告和被告安庆市土地收购储备中心共同委托会计师事务所对原告土地前期成本进行了审计；
2、双方签订了土地前期成本确认的协议书；
3、该协议书已经实际履行。
四、置换协议（2008年12月26日）；
证明：被告安庆市国土资源局已与原告就其已取得土地使用权的迎宾路306号地块达成了土地置换协议。
五、l、房地产评估报告书；
2、土地收储补偿协议书；
3、收款收据（付款凭证）；
证明：1、原告与安庆经济技术开发区管理委员会共同委托了中介机构对其已取得土地使用权的地块收储补偿事宜进行了评估；
2、原告与安庆经济技术开发区管理委员会达成了收储补偿协议；
3、该协议已实际履行。
市土地收储中心、市国土局提交的法律法规有：
1、《中华人民共和国土地管理法》、2、《中华人民共和国城市房地产管理法》、3、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、4、国土资源部《关于切实加强加油站用地管理的通知》、5、《安庆市土地收购储备试行办法》。
安庆经济开发区答辩称：
一、答辩人具备行政主体资格。答辩人为市政府派出机构，负责开发区内土地征用、划拨，土地使用权出让、转让和土地收购储备以及地政地籍的具体管理工作；二、诉争协议符合法律规定，内容真实、有效。答辩人依据土地管理法律规定，于2006年8月9日与被答辩人及安庆长江大桥综合经济开发区签订《关于市开发区迎宾路306地块置换地块的协议书》，约定被答辩人将其迎宾路306号地块国有土地使用权交给答辩人，由答辩人对其补偿。2008年12月26日，被答辩人与安庆市国土资源局签订置换协议，约定被答辩人“用于置换的位于开发区迎宾路306号宗地其补偿价款由市开发区管委会确认”。答辩人根据约定，与被答辩人共同委托安徽中安房地产评估咨询有限公司对迎宾路306号地块价格进行评估，并参照评估价格，与被答辩人签订通途工贸地块土地收储补偿协议，约定答辩人向被答辩人一性次支付土地补偿款（包含土地使用权补偿款、地上建筑物、构筑物补偿及停产停业损失补偿），总金额伍佰伍拾玖万元整，该协议已履行完毕；三、被答辩人的起诉已超过诉讼时效。被答辩人诉争的《关于市开发区迎宾路306地块置换地块的协议书》、《通途工贸地块土地收储补偿协议书》分别签订于2006年8月9日、2010年11月24日，并且答辩人已于2010年12月2日将协议约定的补偿款伍佰伍拾玖万元整一次性付清给被答辩人，至此上述两协议均已履行完毕。被答辩人2015年提起行政诉讼，显然已超过行政诉讼法规定的行政诉讼期间。综上，答辩人具备行政主体资格，且与被答辩人签订的收储补偿等诉争协议真实、合法、有效，并且被答辩人的起诉明显超过诉讼时效，诉讼请求于法无据，因此，特恳请法院依法驳回其诉讼请求。
安庆经济开发区在本案诉讼期间向本院提交的证据有：
第一组1、组织机构代码证；
2、《关于印发＜安庆经济技术开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定＞的通知》（宜政办发（2003）9号）；
3、《关于印发安庆经济技术开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宜政办发（2010）30号）；
证明：安庆市经济开发区具备行政主体资格。
第二组4、市土地收储中心《关于开发区迎宾路306号地块国有土地使用权置换问题的意见》（庆土收储（2006）41号）及市政府指示意见；
5、关于开发区迎宾路306号地块置换地块的协议书；
6、置换协议；
7、通途工贸地块土地收储补偿协议书；
证明：诉争协议系协议各方真实意思表示，内容合法、有效。
第三组8、安庆市通途工贸有限责任公司开具的收据；
9、安庆经济技术开发区建设投资有限责任公司收款收据；
10、中国人民银行支付系统专用凭证；
11、徽商银行安庆分行进帐单（回单）；
证明：补偿款已付清，诉争合同履行完毕，被答辩人的起诉明显超过诉讼时效。
安庆经济开发区提交的法律、法规、政策依据有：
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《安庆市土地储备管理实施办法》第十八条。
经庭审质证，三被告对原告提举的证据认为，一、对第一组证据没有异议；二、对第二、三、四、五、六组证据均有异议。1、第二组三份证据反而说明了三被告没有违法，是依法办事，该组证据不能达到证明目的；2、第三、四、五组证据，迎宾路306号地块已取得土地使用权，该地块前期置换不符合法律规定，正因此才有2008年的置换。市经济开发区2001年与原告签订协议，已进行了补偿，原告的陈述没有法律依据，这三组证据同样不能达到证明目的；3、第六组证据不能达到原告的证明目的，原告早在2008年签订协议，并已履行完毕。原告虽向有关部门提出要求，但未提起诉讼，因此原告起诉超过了行政诉讼期限。
原告对被告市土地收储中心、市国土局提举的证据认为：一、第一组证据真实性无异议，对证明目的有异议。原告签订的协议本身属于效力待定，但后来履行了法律手续，协议签订后也已同意向省政府报告，省政府也已经批准，因此征地协议是有效的；二、第二组证据真实性没有异议，既然收储了土地就认定了是国有土地，就应按土地使用权进行补偿；三、第三组证据真实性没有异议，审计报告是部分审计，协议书只是部分履行，并没有全部履行；四、第四组，置换协议是民事行为，不是行政行为，土地部门自己置换、审批是不符合法律规定的；五、第五组，经济开发区不能对土地进行收储，应委托土地收储中心进行收储，因此经济开发区不能签订收储补偿协议。
原告对被告经济开发区提举的证据认为：对证据的真实性没有异议。对第一组证据不能达到证明目的；对第二组证据原告不认可被告意见；对第三组证据不能达到证明目的，涉及行政行为无效的诉讼，不受行政诉讼时效期限限制。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据做如下确认：原告提交的证据第一、二组证据具备证据的三性，本院予以认定；第三、四、五组证据能真实地反映出涉诉十座加油站使用土地的情况，本院亦予以认定；原告提交的第六组证据中17证据，能达到其证明效力，19证据与本案无关，其余证据的证明效力，本院不予确认。被告安庆市收储中心、安庆市国土资源局提交的证据中，原告无异议，本院予以确认；但证据的证明效力与相关法律、法规规定相悖，本院不予确认。被告经济开发区提交的证据中，原告无异议，符合证据“三性”的，本院予以确认；证据第三组的证明效力本院不予确认。
经审理查明：2001年7月至2002年12月，原告先后与原安庆市郊区老峰镇金星村、十里铺乡红光村、龙狮桥乡余桥村，协议征用四宗土地合计13602.5平方米。经原郊区发展计划委员会、安庆市商务局批准立项同意建设四座加油站（老峰、丁家村、望庆、红沙桥），该四座加油站分别经安庆市规划局、宜秀区建设局规划定点，并办理了村镇建设用地规划许可和加油站选址意见书及用地许可证。2005年12月21日安庆市宜秀区国土资源局以原告四座加油站至今未依法申请办理建设用地报批手续为由，作出宜秀国土资（2005）21号土地行政处罚4万元罚款决定，并同意原告依法申请补办用地手续。2005年12月29日该局在《建设用地项目呈报材料》即“一书三方案”中，将原告的上述老峰、丁家村、望庆、红沙桥四座加油站作为交通设施用地上报安庆市人民政府，获批准同意原告对四座加油站转用并征收。2006年12月5日安庆市委常委、安庆市人民政府副市长盛云生召集市国土局、市土地收储中心相关人员会议，形成第七号会议纪要，同意原告四座加油站用地按协议方式补办手续。2006年12月10日被告市国土局出具庆国土资函（2006）267号文，同意原告四座加油站的项目用地，四座加油站建设的各项土地规费足额列入项目总投资概算，并按2006年第7号会议纪要精神履行补办手续。2006年8月28日安徽省人民政府以皖政地（补）（2006）221号批文补办了该建设用地批准手续。
2006年8月9日，原告与安庆经济开发区、安庆长江大桥综合经济开发区签订协商，将其位于安庆开发区迎宾路306号，面积为1785.77平方米商服用地使用权置换五座加油站用地，并签订迎宾路306号地块置换协议。协议约定：安庆长江大桥综合经济开发区在区内提供四宗小地块作为原告加油站建设用地，另一座选址未定。2007年10月9日安庆市规划局以城规发（2007）193号文，报请安庆市人民政府审查批准原告四座加油站选址（振兴、文苑、车站、元山），并提出建设规划意见，2007年11月16日获安庆市人民政府认可。
2006年7月26日安庆市大观区发展投资有限公司与原告签订招商协议，同意由原告在大观区工业园新建一座加油站，2006年8月17日市国土局、规划局同意该加油站建设项目及规划选址。
2005年因建设公路新线原告所有的正发加油站被拆，2008年2月21日安庆市宜秀区政府确认同意原告另处选址返建加油站。
2008年10月6日市土地收储中心向安庆市人民政府递交庆土收储（2008）121号《关于将安庆市通途工贸公司拟申办加油站用地纳入政府储备的请示》文件。2008年10月22日市土地收储中心与原告签订协议，将原告的九座加油站用地（老峰、丁家村、望庆、红沙桥、振兴、文苑、车站、元山、大观区工业园）纳入政府土地储备，协议约定：在对九座加油站前期投入成本确认后，所储备的加油站用地采取招拍挂方式供地；在协议签定五个工作日内，原告将上述九座加油站用地的立项、规划定点、消防等相关部门手续原件交付市土地收储中心；市土地收储中心同意将“文苑”和“望庆”加油站作为原告位于迎宾路306号商业用地置换用地，“红沙桥”加油站作为宜秀区政府在建设安枞新线征用原告“正发”加油站迁址还建用地。
2008年12月26日市国土局与原告签订“文苑”和“望庆”加油站作为原告迎宾路306号商业用地置换用地及“红沙桥”加油站作为宜秀区政府在建设安枞新线征用原告“正发”加油站安置用地置换协议。协议约定：甲方对用于置换的三宗地按照规划提供的条件及用途评估，其价款由甲方会同监察局、财政局、审计局、储备中心等部门会审后确认。乙方用于置换的迎宾路306号宗地其补偿款由市经济开发区确认；甲方用于置换三宗地块的价款，乙方同意按出让金额的形式向市财政局指定帐户交纳，乙方用于置换的地块补偿款由市经济开发区落实。
2010年11月24日安庆经济开发区与原告签订迎宾路306号地块收储及补偿协议，一次性支付土地补偿款5590000元。
上述三协议签署后，原告认为相关单位给予原告的相关经济补偿与市场价值差距甚远，即多次申诉，要求撤销、纠正，恢复原告的用地权益。2014年3月17日安徽省国土资源厅以皖国土资执函（2014）32号文，要求安庆市国土资源局尽快协调处理原告反映的加油站用地问题，2014年7月1日市国土局作出国土资信处字（2014）第1号国土资源信访事项处理意见，认为安庆市政府和国土部门在处理原告涉及加油站用地问题是依法合规的。
另查明，2008年9月30日安庆信德会计师事务所受安庆市收储中心委托对原告九座加油站用地（老峰、丁家村、望庆、红沙桥、振兴、文苑、车站、元山、大观区工业园）土地成本费用确认金额为866.9173.27元。2010年1月5日、2010年7月30日安徽中安房地产评估咨询有限公司受安庆经济开发区、原告委托对迎宾路306号地块进行土地估价、房地产评估，估价结果分别为：土地总地价354.3519万元，房产总价835.1029万元。
2009年1月19日市国土局与原告分别签订“文苑”、“望庆”、“红沙桥”加油站国有土地使用权出让合同，原告以130.46万元、171.60万元、130.57万元的出让金，获得上述三加油站国有土地使用权。
本案争议的焦点，即被告市土地收储中心、市国土局、安庆经济开发区对原告的土地以签订协议方式实施收储及补偿的行政行为是否有效，以及被告市国土局是否应当依法为原告剩余七座加油站建设用地的出让补办登记手续。
本院认为：本案被告市土地收储中心、市国土局收回原告九座加油站用地中，老峰、丁家村、望庆、红沙桥四座加油站用地原属违法用地，经依法处理并补办了用地批准手续后为合法用地；振兴、文苑、车站、元山四座加油站用地属原告与安庆经济开发区、安庆长江大桥综合经济开发区置换的用地；大观工业园加油站用地属安庆市大观区招商协议用地。对于原告老峰等四座加油站用地，被告市国土局先前已同意按协议出让方式补办手续，被告应当依法出让该土地。确不能按协议方式出让土地的，市国土局应当对先前作出的决定依法作出处理。作出的处理决定应当包括撤回先前决定及理由、原告如何依法受让土地、原告放弃受让或不能受让后，原告损失的补偿及补救措施等。作出的处理决定前还应当说明理由并听取相对人的意见。但市国土局出尔反尔，未按正当程序的要求收回原告用地，利用其土地出让中的支配地位迫使原告签订协议交出用地，明显违法。对于振兴等四座加油站用地，是原告以其合法土地使用权与安庆经济开发区、安庆长江大桥综合经济开发区置换的用地，该置换行为先前已得相关部门认可。市国土局作为土地置换的审查批准机关，应当依法进行审查，置换行为合法的，应当批准，并依法供地；置换行为不合法的，应当作出不予批准的决定，作出不予批准决定前还应当说明理由并听取相对人的意见。市国土局及市土地收储中心未按上述法定程序进行处理，直接以协议方式收回该用地；市国土局未依法作出收回土地使用权决定，直接以土地置换主体重新与原告签订置换协议，实际收回原告合法拥有的用于置换的土地，明显违法。对于原告大观工业园加油站用地，依法不能协议出让，市国土局应当告知原告通过竟拍获得受让土地，以及不能受让后损失如何补偿等。市国土局及市土地收储中心直接收回该用地亦属不当。
综上，被告市土地收储中心、市国土局收回原告九座加油站用地行为，没有法律依据且违反法定程序，应属无效行为，据此无效行为，被告土地收储中心、市国土局、安庆经济开发区与原告签订的收储补偿协议亦应无效。本案讼涉土地已全部出让，原告要求被告继续履行出让土地行为已实际不可能。原告该项诉讼请求，本院不予支持。但被告依法应予采取相应的补救措施。本案原告主张被告行政行为无效且成立，故其起诉不受诉讼期限的限制，被告认为原告起诉超过法定期限的抗辩，本院不予支持。据此，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告安庆市土地收购储备中心、安庆市国土资源局、安庆经济技术开发管理委员会分别于2008年10月22日、2008年12月26日、2010年11月24日以签订协议方式实施收回原告土地的行政行为无效；
二、责令被告安庆市土地收购储备中心、安庆市国土资源局因其无效行政行为对原告权益产生的损害采取相应的补救措施；
三、驳回原告要求被告安庆市国土资源局继续履行土地出让行为的诉讼请求。
案件受理费50元，由安庆市土地收购储备中心、安庆市国土资源局、安庆经济技术开发管理委员会共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
人民陪审员 赵启明
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\"{\\\\\"Title\\\\\":\\\\\"原行署中石油昆仑燃气有限公司与被告南京中石油昆仑燃气有限公司、第三人江苏普恒投资有限公司、南京天仕鸿石化有限公司公司解散纠纷一案的民事裁定书\\\\\",\\\\\"PubDate\\\\\":\\\\\"2017-11-28\\\\\",\\\\\