四川省达州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川17行终53号
上诉人（原审原告）李恒良，男，1953年9月28日出生，汉族，小学文化，四川省达州市通川区人，务农。
委托代理人盖梦琪，北京本录律师事务所律师。
委托代理人符必金，男，汉族，1980年9月20日出生，住四川省达州市通川区。系上诉人李恒良女婿。
被上诉人（原审被告）达州市城乡规划局。住所地：四川省达州市通川区凤凰大道***号。
法定代表人何怀良，该局党组书记、局长。
委托代理人杨若依，该局法规科工作人员。
委托代理人陈兰，四川奥飞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四川省住房和城乡建设厅。住所地：四川省成都市武侯区人民南路南四段**号。
法定代表人何健，该厅厅长。
委托代理人邓盾，四川尚上律师事务所律师。
上诉人李恒良因与被上诉人达州市城乡规划局和被上诉人四川省住房和城乡建设厅城市建设行政管理一案，不服达州市通川区人民法院作出的（2017）川1702行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
原审法院查明：原告李恒良在未依法取得建筑工程规划许可证件的情况下，分别于2001年、2002年、2012年在达州市通川区莲花湖管委会邱家店社区五组其自留地上擅自动工建设。其中2001年修建二层砖混结构房屋，建筑面积141.44平方米；2002年修建一层砖木结构房屋，建筑面积93.13平方米；2012年修建三处一层钢架棚房，建筑面积170.135平方米，一层砖墙体、彩钢瓦顶棚房，建筑面积163.99平方米.共计建筑面积568.695平方米。被告经调查询问、现场勘验等后，认为其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第29条、第32条、《中华人民共和国城乡规划法》第40条和《四川省城乡规划条例》第46条、《四川省<城市规划法>实施办法》第18条、第21条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条、《中华人民共和国城市规划法》第40条和《四川省城乡规划条例》第82条第一款、《四川省<城市规划法>实施办法》第36条的规定，于2016年9月9日作出达市规限拆字[2016]106号《责令限期拆除决定书》，责令其接到决定之日起三日内自行将在通川区莲花湖管委会邱家店社区五组自留地上修建一处2层砖混结构房屋，三处一层钢架棚，一处一层砖木结构房屋，一处一层砖墙体彩钢瓦顶棚房（建筑面积568.695平方米）全部拆除，并清除拆除所产生的垃圾。逾期不自行拆除，依据《中华人民共和国城乡规划法》第68条和《四川省城乡规划条例》第88条的规定实施强制拆除。并于2016年9月9日送达该决定书。原告李恒良不服，于2016年10月10日以市规划局作出的具体行政行为违法为由，向被告住建厅申请行政复议，住建厅经审查，认为该行政复议法申请书存在表述不清等问题，于2016年10月17日向李恒良发出川建补通字（2016）11号《补正行政复议申请材料通知书》，要求李恒良补正认为市规划局行政行为违法的事实及理由。李恒良书面予以补正说明：“申请人认为，被申请人作出的《责令限期拆除决定书》（达市规限拆字[2016]106号）这一行政行为剥夺了申请人听证的权利。经审查，住建厅认为市规划局具有依法查处违法建设的法定职责；李恒良未经规划许可擅自修建的建（构筑物），市规划局经调查取证后认定为违法建筑，事实清楚、证据充分、适用法律正确。市规划局责令李恒良限期拆除违法建筑属于责令限期改正违法行为，不属于行政处罚，不适用行政处罚法规定的听证程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，于2016年12月19日作出川建（2016）复决规字第48号《行政复议决定书》，维持市住建局作出的《责令限期拆除决定书》（达市规限拆字[2016]106号）。并依法送达。原告现未履行该限期拆除决定。
同时查明，被告市住建局所决定拆除的砖混结构房屋、钢架棚、砖木结构房屋、砖墙体彩钢瓦顶棚房在《达州市城市总体规划》中规划用地性质为绿地。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告市规划局为达州市人民政府城乡规划主管部门，具有依法查处违法建设的法定职责。
原告未经规划许可擅自修建建（构）筑物共计568.695平方米，事实清楚、证据充分。其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第29条、第32条、《中华人民共和国城乡规划法》第40条和《四川省城乡规划条例》第46条、《四川省<城市规划法>实施办法》第18条、第21条的规定。被告市规划局通过调查和现场检查（勘验）后依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条、《中华人民共和国城市规划法》第40条和《四川省城乡规划条例》第82条第一款、《四川省<城市规划法>实施办法》第36条的规定作出《责令限期拆除决定书》，属责令限期消除违法状态、纠正违法行为的行为，不属行政处罚，现行法律、法规对“责令限期拆除”决定的程序未作出明确规定，故程序并未违法。综上，被告市规划局执法主体合法、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
被告住建厅受理行政复议后，通过审理查明的事实清楚、证据充分，其认为责令限期拆除不是行政处罚，不适用《行政处罚法》规定的听证程序，故其作出的维持被告市规划局责令限期拆除决定的复议决定符合法定程序、适用法律正确。因此对原告要求确认被告市规划局作出的《责令限期拆除决定书》违法和要求撤销被告住建厅作出的《行政复议决定书》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李恒良的诉讼请求。
李恒良上诉称，原审法院（2017）川1702行初5号行政判决存在事实不清、证据不足，适用法律错误的情形。1、因达州市规划建设监察大队负责查处达州市中心城区建设项目规划违法违规行为，而被上诉人达州市城乡规划局未能证明涉案地块属于“中心城区建设项目”的情况下，即认定达州市规划建设监察大队的工作人员具有执法资格系事实不清，证据不足。2、根据《行政强制法》的规定，行政强制措施权不得委托，达州市规划建设监察支队无权实施行政强制行为，不具有执法资格。3、针对通川区国土资源局对上诉人于2001年至2002年建房行为已经处理一事，原审法院没有查明。4、被上诉人达州市城乡规划局出具的2015版规划图不能溯及上诉人于2001年、2002年、2011年、2012年的建房行为，未经公布的2002年版的规划不能溯及到上诉人2001年的建房行为。5、被上诉人责令限期拆除行为可以根据《中华人民共和国行政强制法》的规定进行规范。6、被上诉人未将涉案地块规划为绿地依法公布。7、四川省城乡建设厅复议审查过程中没有出示其复议决定系依法经过负责人同意或者集体讨论的证据。程序违法。
同时上诉人还认为：1、涉案行为属于行政强制行为，达州市规划建设监察支队不具备执法资格，其作出的立案、调查等行为均属于超越职权的违法行政行为。2、李恒良所建房屋系鱼塘看护房不存在违反《城市规划法》及《城乡规划法》的行为。3、被上诉人要求上诉人限期拆除的行为违反了信赖利益保护原则和行政行为适当、合理原则。
被上诉人达州市城乡规划局辩称，依据达州市政府及编委的文件，市规划局具有查处违法建筑的职能，但具体由达州市规划建设监察支队实施。本案执法人员具有执法资格。现没有证据证明原通川区国土局对李恒良违法建设行为进行过处罚。即使有过处罚，市规划局依据法律作出的《责令限期拆除决定书》也是合法的。这一行政行为早在2000年国务院法制办给住建厅的答复明确，不应理解为行政处罚。不管涉案土地是国有土地还是集体土地，从事建设行为都应当符合城市规划和《城乡规划法》的规定。上诉人的上诉理由不能成立。
四川省住房和城乡建设厅辩称：1、我厅所作《行政复议决定书》认定上诉人无听证申请权的事实清楚、证据充分、适用法律准确，应予维持。2、达州市城乡规划局执法主体合法。3、本案不涉及“一事两罚”法定事由。4、上诉人两次适用《行政强制法》来认定本案执法资格和执法程序错误时适用法律不当。本案“责令限期拆除”不是行政强制行为。
本院二审查明，上诉人李恒良在一审中提交了一份盖有达州市国土资源局发票专用章的罚没款为500元的票据，上诉人李恒良称此票据是2002年达州市通川区国土资源局因为其盖房未办手续而进行处罚的票据。2016年9月5日达州市规划建设监察支队执法人员到达州市通川区国土资源局调查相关情况，没有查找到相应的处罚决定书、罚款票据存根及相关资料。
本院查明的其他事实与原审法院查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人李恒良于2001年修建面积为141.44平方米二层砖混结构房屋及2002年修建面积93.13平方米一层砖木结构房屋的行为发生在2008年1月1日之前。对其行为的合法性评价应适用《中华人民共和国城市规划法》。根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”及第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”的规定，上诉人李恒良未经规划许可于2001年修建面积为141.44平方米二层砖混结构房屋及2002年修建面积93.13平方米一层砖木结构房屋的行为违反法律的规定。
2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”。李恒良未经规划许可，于2012年修建三处总面积为170.135平方米的一层钢架棚房以及修建一层总面积为163.99平方米的砖墙体、彩钢瓦顶棚房的行为违反了法律规定。
李恒良擅自修建建（构）筑物共计568.695平方米，事实清楚、证据充分。被上诉人达州市城乡规划局作出《责令限期拆除决定书》，符合法律规定。
关于“一事不再罚”的问题。因为通川区国土资源局是因其违法占地而进行处罚，而达州市城乡规划局是因其建房行为违反城市规划法律规定而责令其限期拆除。两者依据的法律不一样，且责令其限期拆除行为不是行政处罚性质，并不违反“一事不再罚”原则。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人李恒良的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李恒良负担。
本判决为终审判决。
审判长 冯 浩
审判员 赵 旭
审判员 刘翠成
二〇一七年十月十二日
书记员 邓授恭