湖南省沅江市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0981行初94号
原告郑蒋江，男，1972年5月13日出生，汉族，住浙江省。
委托代理人余仁财，湖南南琴律师事务所律师，代理权限为特别授权代理，即代为提起行政诉讼，代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为接受和解、调解，代为签署法律文书等。
被告沅江市环境保护局，住所地沅江市巴山东路。
法定代表人文志红，系该局局长。
委托代理人张建平，1965年2月4日出生，汉族，住沅江市，系沅江市环境保护局工作人员，代理权限为特别授权代理，即代为进行和解、调解，代收法律文书等。
委托代理人刘宇红，湖南滨湖律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。
原告郑蒋江诉被告沅江市环境保护局（以下简称市环保局）环保行政处罚一案，于2017年11月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后,于2017年11月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月10日公开开庭进行了审理。原告郑蒋江的委托代理人余仁财，被告的委托代理人张建平、刘宇红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年11月16日，被告市环保局作出沅环罚字[2017]33号沅江市环境保护局行政处罚决定书，认为原告郑蒋江未依法取得环境影响评价文件及环境影响评价文件审批，擅自在沅江市新湾镇桥北村茶关嘴湖建设珍珠养殖设施，并进行珍珠投饵养殖。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，决定对原告作出如下处罚：1、责令原告郑蒋江立即停止珍珠养殖和拆除珍珠养殖设施，恢复原状；2、罚款人民币壹万伍仟元整。
原告郑蒋江诉称，被告作出的沅环罚字[2017]33号沅江市环境保护局行政处罚决定书的行政处罚种类违法，《中华人民共和国环境影响评价法》第31条第一款并没有“责令停止珍珠养殖”这一行政处罚种类，且“责令停止建设”与“责令停止珍珠养殖”有着本质区别，“停止建设”是针对建设项目的建设行为，而珍珠养殖并不是建设项目的建设行为。本案中，原告没有实施实际违反《中华人民共和国环境影响评价法》第25条、第31条第1款规定的违法行为，而且被告也没有提供证据证明本案的违法事实，即被告没有提供证据证明本案存在“建设项目”、本案存在“需要报批环境影响报告书、报告表的建设项目”；、本案存在“擅自开工建设”事实、本案珍珠养殖水域是否属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》敏感区域等，被告仅仅证明原告进行了珍珠养殖，并没有证明原告实施了《中华人民共和国环境影响评价法》第25条、第31条第1款规定的违法行为，珍珠养殖并不违法该两条法律规定，所以该处罚决定书没有事实根据。被告适用《中华人民共和国环境影响评价法》第25条、第31条第1款对原告作出处罚，属于适用法律错误，本案没有“建设项目”、没有“需要报批环境影响报告书、报告表的建设项目”、没有“擅自开工建设”、没有在《建设项目环境影响评价分类管理名录》的敏感区域，因此，本案没有适用该两条法律的事实基础和前提。对于罚款，《中国人民共和国环境影响评价法》第31条第1款规定的是处建设项目总投资款的百分之一以上百分之五以下的罚款，被告连原告的违法情节、危害后果及原告的“建设项目总投资额”都没有查明，就鲁莽的对原告处理罚款15000元的行政处罚。被告故意将《建设项目环境影响评价分类管理名录》第150项中的“网箱、围网等投饵养殖”的适用范围扩大到所有的“投饵养殖”，原告从事珍珠养殖多年，被告既没有要求原告办理珍珠养殖的环境评价文件，也没有指出原告从事珍珠养殖违法哪一条法律规定，被告并不是依法行政。另外，即使本案存在违法行为，亦超过法律规定的行政处罚时效期间，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚”。原告养殖珍珠已达三年以上，假使有“擅自开工建设”的违法行为，亦超过了二年时效期间，不得作出行政处罚。故原告诉至法院要求判令依法撤销被告市环保局作出的沅环罚字[2017]33号《行政处罚决定书》。
原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据：
1、沅环罚字[2017]33号行政处罚决定书，
2、沅环听通字[2017]1号行政处罚听证通知书，
3、沅环改字[2017]89号责令改正违法行为决定书，
4、沅江市环境保护局关于撤销《行政处罚事先（听证）告知书》（沅环罚告[2017]26号）的决定，
5、沅环罚告字[2017]31号沅江市环境保护局行政处罚事先（听证告知书），
以上五份证据证明被诉行政行为存在。
被告市环保局辩称，2017年8月11日，被告到原告处进行检查，发现原告没有依法取得环境影响评价文件和审批，没有建设项目环境影响报告表，当即口头要求其自行改正。9月11日，被告再次到原告处检查，发现原告没有进行任何整改，即对其作出责令改正违法行为决定书。9月27日，被告第三次到原告处检查整改情况，发现原告依旧未作出任何改正行为。10月25日，被告向原告发出了沅环罚告字[2017]31号行政处罚事先（听证）告知书。11月14日，被告应原告申请召开了听证会，听证会后被告经集体研究，11月16日对原告作出了沅环罚字[2017]33号行政处罚决定书。《处罚决定书》所依据的事实清楚，证据确凿，根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，国家实行建设项目环境影响评价制度，所有的建设项目都需进行环境影响评价，除对环境影响很小的，不需要进行环境影响评价的，也应填环境影响登记表。本案原告既没有环境影响评价文件也没有环境影响报告表。原告所养殖的区域是饮用水源保护区，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第2条、第3条、第150条的相关规定，原告的养殖行为需有环境影响报告表。原告不能提供相关部门审批的文件就已进入生产程序，这就是擅自开工建设的事实。《行政处罚决定书》所作的行政处罚种类合法，《中华人民共和国环境影响评价法》第31条中所指的建设项目是一种广义的建设项目，包含日常生活中的各种生产、养殖、生活项目，而非狭义的必须动土，用砖、用砂石的建设项目，珍珠养殖就是一种广义的建设项目。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第31条第1款规定建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可责令恢复原状。该条文所指的建设就是原告的养殖行为，总投资额是根据原告的养殖面积按行业常识计算出来的，被告对原告处以15000元的罚款符合法律规定。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定的“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”是针对已经终止的违法行为，原告的违法行为至今仍处于继续状态，此行为的追诉时效仍在延续，属于法律处罚的范畴。综上所述，被告的行政处罚决定书所依据的事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告为证明行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
1、沅江市环境保护局现场检查笔录，拟证明被告2017年8月11日到现场在原告的养殖场检查，发现了违法行为的事实；
2、沅江市环境保护局调查询问笔录，拟证明2017年8月11日，被告对原告养殖场的工作人员询问情况；
3、沅江市环境保护局污染源现场监察笔录，拟证明原告珍珠养殖场影响环境情况及养殖场工作人员确认情况；
4、现场照片记录、录像记录，拟证明养殖场现状和污染环境情况；
5、执法证复印件两张，拟证明执法人员身份；
6、文许初、郑蒋江承租协议书一份，拟证明原告养殖珍珠的事实；
7、沅江市环境保护局环境违法行为立案审批表，拟证明被告发现原告违法行为决定立案的程序；
8、沅江市环境保护局环境违法案件调查报告，拟证明被告执法人员通过现场检查、勘察、污染源记录等事实后向单位进行报告后，被告进行处理的初步意见；
9、2017年9月11日和9月13日沅江市环境保护局调查询问笔录两份，拟证明被告责令原告整改后，再次检查原告的环境影响评价文件；
10、湖南省人民政府关于湖南省县级以上地表水集中式饮用水水源保护区划定方案的通知，拟证明原告的养殖区域处于沅江市水源保护区范围；
11、沅环改字[2017]89号沅江市环境保护局责令改正违法行为决定书，拟证明被告对原告发出书面责令改正决定书，要求原告改正；
12、沅江市环境保护局责令改正违法行为决定书送达回证，拟证明责令改正违法行为决定书已经送达给原告；
13、2017年9月27日沅江市环境保护局现场检查（勘查）笔录，拟证明被告到原告处再次进行检查，原告没有改正违法行为，仍然继续养殖；
14、沅江市环境保护局关于撤销《行政处罚事先（听证）告知书》（沅环罚告[2017]26号）的决定，拟证明被告决定书书面表述错误，予以撤销；
15、撤销《行政处罚事先（听证）告知书》（沅环罚告[2017]26号）决定的送达回证，拟证明《行政处罚事先（听证）告知书》（沅环罚告[2017]26号）已经送达给原告；
16、沅环罚告字[2017]31号行政处罚事先（听证）告知书，拟证明被告告知原告对行政处罚有要求听证的权利；
17、沅环罚告字[2017]31号行政处罚事先（听证）告知书送达回证，拟证明沅环罚告字[2017]31号行政处罚事先（听证）告知书已经送达给原告；
18、沅江市环境保护局听证笔录，拟证明2017年11月被告应原告申请召开行政处罚听证会；
19、沅江市环境保护局听证报告，拟证明听证会后针对听证情况形成汇报的听证报告；
20、沅环罚字[2017]33号行政处罚决定书，拟证明被告决定对原告进行行政处罚；
21、沅环罚字[2017]33号行政处罚决定书送达回证，拟证明沅环罚字[2017]33号行政处罚决定书已经送达给原告；
经庭审质证，被告对原告提供的证据没有异议。
原告对被告提供的对证据1和证据11有异议，被告作出责令改正违法行为决定书，被告的行政行为应当已经结束，本案的行政处罚决定书违反了行政复议法第五十一条，加重了行政处罚；对证据1、2的关联性和证据目的有异议，该证据不构成本案作出行政处罚的基础，询问笔录和现场检查笔录都不能证实本案原告行为具有违反环评法第三十一条的规定，证据1、2均不能证明本案存在需要进行环境影响评价报告书、报告表的情形，也不能证明本案存在建设单位、建设行为、未报批的建设项目等行为；对证据3的内容和名称等的关联性和证明目的有异议，这份表名称污染源现场监察记录，但是表中没有任何污染源记录，本案并不是环境污染进行行政处罚，是认为没有进行环境影响评价进行处罚，也证明了本案并没有污染源；对证据4中亮执法证没有异议，对其他内容的关联性和证明目的有异议，污染源名称与本案没有关联性，珍珠养殖业不存在污染；对证据5执法证需要看原件，保留意见；对证据6没有异议；对证据7、8有异议，立案审判表中案情简介和立案理由提到未取得环境影响评价审批和排污许可证，本案作出的行政处罚是对环境影响评价，本案不存在需要排污的情形，不需要取得排污许可证；对证据9的意见同证据2；对证据10的真实性有异议，该证据共有三页，湖南省人民政府的文件无第三页的图纸，图纸是被告夹在其中作为文件的内容提交；对证据11-21的证据的真实性没有异议。
本院对各方当事人提供的证据确认如下：
1、原告提供的证据及被告提供的证据4中亮证执法、证据6、证据10中湖南省人民政府湘政函[2017]176号文件，对方当事人均无异议，本院予以确认。
2、被告提供的证据1、2、3、9、13，虽然原告有异议，但该笔录由该局执法人员制作，被询问人本人在该笔录上签名，且能够证实原告的珍珠养殖场取得环境影响评价文件及环境影响评价文件审批，擅自建设珍珠养殖设施，并进行珍珠投饵养殖的事实，该证据均具备真实性、合法性，且与本案事实相关。在原告不能提出相反证据予以反驳的情况下，本院对该部分证据予以采信。对证据4中的两份现场照片，能够证明原告在沅江市新湾镇桥北村养殖珍珠的事实，本院依法予以确认。证据5执法证复印件，因与原告核对无异，本院依法予以确认。对证据10中航拍图，该证据是根据湖南省人民政府湘政函[2017]176号文件中益阳市沅江市白沙长河小河咀饮用水源保护区的区域界线结合本地水域地形绘制出来的，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以确认。
3、被告提供的证据7、8、11、12、14-21，能够证明行政处罚的立案、审批程序，本院对该证据的真实性予以确认。
经审理查明，2016年4月28日，原告郑蒋江与文许初签订承租养殖协议书，约定由原告在沅江市新湾镇桥北村茶关嘴湖养殖珍珠蚌（养殖面积150亩），随后原告向该湖面投入珍珠蚌，开始养殖。2017年8月11日，被告市环保局对原告进行检查时发现原告没有取得环境影响评价文件及环境影响评价文件审批，擅自建设珍珠养殖设施，并进行珍珠投饵养殖。被告当场要求原告改正违法行为。2017年9月6日，被告对原告的违法行为立案查处，2017年9月13日，被告向原告送达了沅环改字[2017]89号责令改正违法行为决定书，责令原告立即改正违法行为，并于2017年9月20日前将改正情况书面报告被告。2017年9月27日，被告再次对原告的珍珠养殖场进行检查，原告无任何改正行为，也未提交书面报告，仍在养殖。2017年10月25日，被告向原告送达了沅环罚告字[2017]31号行政处罚事先（听证）告知书，该告知书载明：原告的行为已违反《中华人民共和国环境影响评价法》第25条的规定，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第31条的规定，拟对原告作出：1、责令原告立即停止珍珠养殖，限于2017年11月10日前拆除珍珠养殖设施，恢复原状；2、罚款人民币壹万伍仟元整。原告于2017年10月27日向被告提出听证请求，被告向原告送达了沅环听通字[2017]1号行政处罚听证通知书，并于2017年11月14日进行了听证。2017年11月17日，被告通过邮寄方式向原告送达了沅环罚字[2017]33号沅江市环境保护局行政处罚决定书，处罚内容：1、责令原告立即停止珍珠养殖和拆除珍珠养殖设施，恢复原告；2、罚款人民币壹万伍仟元整。原告不服行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销沅环罚字[2017]33号沅江市环境保护局行政处罚决定书。
另查明，沅江市新湾镇桥北村茶关嘴湖位于益阳市沅江市白沙长河小河咀引用水源保护区的二级陆域保护区内。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第10条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，故被告沅江市环境保护局对沅江市辖区内的环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。《建设项目环境影响评价分类管理名录》中评类别项目类别第150项淡水养殖中的网箱、网围等投饵养殖及涉及环境敏感区的需要提交报告表，这里的环境敏感区是指自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、海洋特别保护区、引用水水源保护区。该项规定的网箱、网围等投饵养殖应该含括与网箱、网围投饵养殖有相同要素的一切投饵养殖，本案中，珍珠养殖是借用外物，在大水域中固定一小水域对珍珠载体母贝进行投饵养殖，其符合网箱、网围等投饵养殖的要素，故珍珠养殖应属于网箱、网围等投饵养殖，且原告进行珍珠养殖的地点位于益阳市沅江市白沙长河小河咀引用水源保护区的二级陆域保护区内，属于淡水养殖中的环境敏感区，原告依法需要提交报告表。《中华人民共和国环境影响评价法》第31条规定建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状，故被告市环保局对原告的违法行为作出行政处罚符合法律规定。
原告在庭审中提出被告适用法律错误，是否需要依法报批建设项目环境影响报告书、报告表应当依据2015年6月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，而不是2017年9月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》。《立法法》中关于“法不溯及既往”的原则，是指违法行为终了在新法实施以前，但在新法施行以后才发现违法行为的情形，但本案的违法行为是可持续的，在2017年9月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》生效后仍然持续的存在，且被告作出责令改正违法行为决定书、行政处罚事先（听证）告知书及行政处罚决定书均在新法施行之后，故被告适用2017年9月1日起施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》并无不当。同时，原告提出养殖珍珠并非“建设项目”，但此处的“建设项目”应作广义理解，不能将“建设项目”等同于“工业建设项目”，且《建设项目环境影响评价分类管理名录》明确将淡水养殖列入其中，故原告的珍珠养殖应当认定为“建设项目”。原告还指出被告作出的行政处罚的处罚种类违法，沅环罚字[2017]33号行政处罚决定书中处罚内容为：“1、责令立即停止珍珠养殖和拆除珍珠养殖设施，恢复原状；2、罚款人民币壹万伍仟元整”。《中华人民共和国环境影响评价法》第31条规定的处罚种类为责令停止建设、罚款和恢复原状，其中“责令停止建设”应同“建设项目”一样为广义慨念，本案中的“建设项目”为“珍珠养殖”，那么“责令停止建设”即为“责令停止珍珠养殖”，另外，“拆除珍珠养殖设施”是“恢复原状”的具体实施办法，故本案的行政处罚种类并无不当。至于罚款金额问题，《中华人民共和国环境影响评价法》第31条明确规定，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款。本案中，被告并未提供证据证明原告进行珍珠养殖的总投资额而直接处以罚款壹万伍仟元，缺乏事实与法律依据，本院依法不予支持。原告在庭审中还提到被告作出责令改正违法行为决定书后，被告的行政行为已经结束了，不应再作出行政处罚。《行政处罚法》第23条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可见，责令改正或者限期改正违法行为，是行政机关对违法行为进行处罚前的一个程序，目的是制止违法行为，督促其回归合法状态，不具有惩罚性质。而行政处罚是在责令改正违法行为后违法行为仍继续存在而作出的处罚，具有惩罚性质，故被告在作出责令改正违法行为决定书后，在原告没有改正违法行为的情况下作出行政处罚并无不当。另外，关于处罚期限问题，《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中原告的违法行为是处于连续或继续状态的，故本案并未超过处罚期限。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告沅江市环境保护局于2017年作出的沅环罚字[2017]33号行政处罚决定书所确定的第2项处罚内容，即罚款人民币壹万伍仟元整；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告沅江市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 唐阳坤
审 判 员 谭 玲
人民陪审员 刘海山
二〇一八年一月十九日
书 记 员 刘 驰
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。