江苏省盐城市亭湖区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)亭行初字第00151号
原告潘成军，无固定职业。
原告杨红梅，无固定职业。
共同委托代理人梁旭，江苏一正律师事务所律师。
被告盐城市人力资源与社会保障局，住所地盐城市东进中路88号。
法定代表人王娟，该局局长。
委托代理人翟宁，该局工伤保险处副处长。
委托代理人张建夫，该局政策法规和劳动监察处处长。
第三人盐城市第一人民医院，住所地盐城市越河路**号。
负责人李大林，该院院长。
委托代理人徐洪涛，该院人事科办事员。
原告潘成军、杨红梅诉被告盐城市人力资源和社会保障局（简称市人社局）、第三人盐城市第一人民医院（简称第一人民医院）劳动和社会保障行政确认一案，本院经审理于2014年12月20日作出（2014）亭行初字第0073号行政判决：撤销被告盐城市人力资源和社会保障局于2014年4月21日作出的盐人社工认字（2014）第91号《不予工亡认定决定书》。市人社局不服该判决，上诉至江苏省盐城市中级人民法院，该院经审理于2015年4月28日作出（2015）盐行终字第00086号行政裁定：一、撤销盐城市亭湖区人民法院（2014）亭行初字第0073号行政判决；二、发回盐城市亭湖区人民法院重审。本院于2015年6月23日立案后，依法另行组成合议庭，于2015年7月31日公开开庭进行了审理。原告潘成军、杨红梅及其委托代理人梁旭，被告市人社局的委托代理人翟宁、张建夫，第三人第一人民医院的委托代理人徐洪涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月21日，被告市人社局作出盐人社工认字〔2014〕第91号不予工亡认定决定书，该决定书载明：公安机关交通管理部门提供的资料显示，潘佳丽发生事故时摔倒原因无法查清，主次责任无法划分。因为上下班途中必须是非本人主要责任的交通事故才能认定为工亡，潘佳丽不符合国务院《工伤保险条例》第十四条第（六）项的认定情形，所以不予工亡认定。
原告潘成军、杨红梅诉称：潘佳丽发生交通事故，经公安机关交通管理部门确认事故成因无法查清，事故责任无法认定，没有证据证明潘佳丽是该事故的主要责任方或者全部责任方。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤”，该条文从非本人主要责任划分角度仅排除了交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。因此，潘佳丽属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除的可以享受工伤保险待遇的权利的情形，综上请求撤销被告作出的〔2014〕第91号《不予工亡认定决定书》。
原告潘成军、杨红梅提供如下证据：
1、盐城市公安局物证鉴定室的盐公物鉴（尸检）字〔2014〕15号法医学文证审查意见书，证明潘佳丽的死亡与交通事故有因果关系。
2、被告向原告邮寄的告知书，其内容是被告承认原告向其邮寄的潘佳丽的工亡认定申请材料已经于2014年2月21日收到，证明潘佳丽家人申请工亡认定时间在2014年2月21日之前。
3、查询到的类似案件情况说明，证明《道路交通事故证明》可以作为工亡认定的依据。
4、苏人社函（2011）234号江苏省人力资源保障厅《转发南通市人力资源与社会保障局公安局关于职工上下班途中发生交通事故申报工伤的处理意见的通知》，交通事故非本人主要责任（包括本人负同等责任、次要责任、无责任和无法认定的情形）的交通事故认定书，作为工伤认定的依据，证明《道路交通事故证明》可以作为工亡认定的依据，是江苏省人力资源保障厅认可的。
5、常熟市人力资源和社会保障局作出的常工伤认字（2014）第4056号《工伤认定决定书》和常熟市公安局交通巡逻警察大队作出的熟公交证字（2014）第N07024号《道路交通事故证明》，证明该案在事实上和法律适用上与本案有着相似之处，可以作为类比的案件，可以证明潘佳丽应当被认定为工亡。
6、事故现场附近的监控视频截图，证明监控拍不到事故现场的情况，也很有可能行人碰撞到潘佳丽而逃逸，监控无法拍到。
7、公交站台照片，证明潘佳丽倒地完全有可能是其他行人在来往于公交站台和行人道过程中将潘佳丽碰倒，本案不是单方事故。
8、网上下载的案例报道，结合之前提供的案例可以证明原告诉求合理合法。
被告市人社局辩称：1、潘佳丽于2013年9月8日摔倒受伤属于单方交通事故。毓龙路实验学校南门口的视频、盐城市交巡警支队拍摄的事故现场照片、现场目击者韦红均能证明潘佳丽摔倒受伤不是由于外在因素造成，该事故属于单方事故。潘佳丽的父母及丈夫于2013年9月9日向盐城市交巡警支队提交申请时也已认可“是单方交通事故”，并明确表示“不同意尸体检验，不需要公安机关处理，也不需要公安机关出具证明书和认定书”；2、上下班途中发生交通事故伤害的，申请认定工伤需要提交公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任的交通事故认定书。由于之前潘佳丽的家属不同意对其尸体进行检验，造成警方无法确认潘佳丽摔倒的原因是否因其自身因素所致。因此，盐城市交巡警支队出具的《情况说明》和《道路交通事故证明》说明的是“潘佳丽发生事故时摔倒原因无法查清，该事故成因无法查清”；3、认定工伤必须以相关法条的存在为基础和前提。《工伤保险条例》规定，上下班途中收到机动车事故伤害认定工伤的前提是有明确的事故责任划分，在事故责任划分明确后，只有本人负“同等责任、次要责任、无责任”才能认定为工伤。综上，本机关作出的盐人社工认字（2014）第91号《不予工亡认定决定书》程序合法，认定准确，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持本机关的决定。
被告市人社局提供如下证据和依据：
1、工伤认定申请表，证明潘佳丽丈夫陈绍军于2014年4月10日向我局提出工伤认定申请，申请人称：潘佳丽是“遇路障摔倒”受伤。
2、盐城市第一人民医院出具的病历、入院记录、死亡记录、死亡医学证明，证明潘佳丽于2013年9月8日摔倒后的医疗救治情况。
3、潘成军、杨红梅、陈绍军于2013年9月9日向盐城市交巡警支队提交的申请书，证明潘佳丽家属“认可是单方交通事故”，并表示“不同意尸检，不需要公安机关处理，也不需要公安机关出具证明书和认定书”。
4、盐城市毓龙路实验学校南门口拍下的视频，证明潘佳丽驾驶电动自行车沿着毓龙路非机动车道由东向西行驶至毓龙路实验学校门口时前后没有其他车辆与她同向行驶，非机动车道内也没有其他车辆向东逆向行驶。
5、盐城市交巡警支队绘制的事故现场图、拍摄的事故现场照片，证明潘佳丽所驾驶的车辆没有与其他车辆发生碰撞的痕迹。
6、盐城市交巡警支队2013年9月13日对韦红作的调查笔录，证明目击者韦红没有发现潘佳丽周围有其他车辆和人，非机动车道内也没有其他车辆向东行驶。
7、盐城市交巡警支队2013年9月16日出具的情况说明，证明潘佳丽2013年9月8日驾驶电动自行车遇到路障摔倒在地受伤。
8、盐城市交巡警支队2014年2月15日出具的《道路交通事故证明》，证明该证明出具时间超出规定时效，内容与证据7矛盾，我们认为这证明不合法。
9、我局2014年4月17日对夏剑云做的调查笔录，潘佳丽在医院抢救中同事问她怎么受伤，潘佳丽始终未予理睬，证明不存在原告假设的肇事者。
10、盐城公安局122接警记录单、编号为31**1的录音，证明警方定性该交通事故为“单方事故”；报警人韦红反映：潘佳丽“好像是自己倒下来的”。
11、车辆技术检验报告（第2013**0），证明潘佳丽所驾驶的电瓶车没有与其他车辆发生碰撞的痕迹，只有与路牙碰擦后右侧着地的擦痕。
12、盐城市交巡警支队2014年1月25日对陈绍军所作的调查笔录，证明陈绍军于2013年9月8日7时30分左右接电获悉潘佳丽在毓龙路学校门口发生事故。
13、我局绘制的事故现场示意图、车速测算表，证明我局经过现场勘查、速度测算和综合分析，潘佳丽是驾驶电瓶车超速行驶，其车速低于前车、高于后车，三者无碰撞可能。
14、我局对徐青青所作的调查笔录，证明潘佳丽在医院神志清楚时，同事问什么车碰她的，潘佳丽对这一问题始终未予回答，并不存在原告假设的肇事者。
15、我局向韦红核实情况的电话记录，证明事故现场没有其他人（没有学生上学，公交车下客等），没有猫狗之类的动物，非机动车道内没有车辆和人逃逸。
16、知情人士和目击者在网上的留言，证明潘佳丽是驾驶电瓶车超速行驶，与路牙碰擦倒地，电瓶车手把冲击肝脾破裂，抢救无效而亡。
17、盐城市中级人民法院（2012）盐行终字第0054号行政判决书，证明当事人没有证明其在上班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，应承担不利后果，我局、盐都区人民法院，盐城市中级人民法院关于类似案件的处理意见都是不予认定工伤。
18、昆明市中级人民法院（2015）昆行终字第5号行政判决书，证明死者家属阻却公安交通管理部门进行事故认定的职权行使，导致交通事故无有权机关作出的事故责任认定，应承担不利后果，外地法院关于类似案件的处理意见也是不予认定工伤。
19、道路交通事故认定书两份及接处警登记表，证明同一交警在交通事故处理程序不被阻却的情况下，对同类事故的处理结果是由当事人承担主要以上责任。其中建湖县公安局交通巡逻警察大队的事故认定书，证明交警在处理避让动物的交通事故时一般认定当事人承担主要责任，当事人驾驶车辆疏于观察，采取紧急避险不当，是事故直接的原因，认定动物承担主要责任缺乏依据。
依据：
1、《工伤保险条例》第十四条第（六）项。
2、《关于执行工伤保险条例若干问题的意见》人社部发（2013）34号文第二条。
3、《关于工伤保险有关规定处理意见的函》人社厅函（2011）339号第三条。
4、《关于对工伤认定法律适用问题的复函》劳社厅函（2007）345号。
5、《道路交通安全法》第58条。
6、《江苏省道路交通事故当事人责任确定规则（试行）》第三条第一款第三项。
第三人第一人民医院述称：服从法院判决。
第三人第一人民医院未提供证据。
本院依法向公安机关调取了以下证据：事发当日的报警录音光盘及盐城市公安局122接警记录单。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但对其证明目的中提到认为原告提交相关工伤认定申请表时间是在2014年4月10日有异议，原告提交工伤认定申请时间在2013年12月2日。交警部门是根据报警记录出具情况说明，我们是根据情况说明来写的申请表，工亡认定应以交警部门出具的事故证明为依据。对证据2无异议。对证据3的真实性有异议，对其证明目的有异议，原告的个人意见不代表交警部门可以不履行法定职责。原告当时要拿到交警部门出具的死亡证明书，交警部门告诉原告不写申请书难以出具非正常死亡证明，所以原告就写了这份申请书。这份申请书不是原告真实意思，第三人当时已经承诺将潘佳丽的死亡作为工亡申请。对证据4真实性无异议，对其证明目的有异议，潘佳丽是在摄像头以西摔倒，毓龙路实验学校南门口的摄像头难以看到西边的情况，因此不能证明被告所认为的非机动车道内前后没有其他车辆与她同向行驶。监控拍不到事故现场的情况，也很有可能行人碰撞到潘佳丽而逃逸，监控无法拍到。对证据5真实性无异议，对其证明目的有异议，不能证明潘佳丽的车辆没有与其他车辆发生碰撞。从现有的痕迹中无法判定车辆没有发生过碰撞。对证据6真实性无异议，对其证明目的有异议，韦红没有看到事发时的现场，那么对于事发时现场车辆多少和车辆运动路线当然不知道。对证据7的真实性无异议，对其证明目的有异议，潘佳丽不是遇到路障摔倒。该情况说明并非正式法律文书，其效力不及交通事故证明，交通事故证明上认定，潘佳丽摔倒原因无法查清。对证据8，交警出具的道路交通事故证明是权威行政机关的行为，应当被采纳。对证据9的三性有异议，证人应出庭作证。潘佳丽在当日就因抢救无效死亡，伤情非常严重，在异常痛苦的情况下无法说出话。这份证据也表明潘佳丽是在上班途中发生事故。对证据10-19不认可，被告在原一、二审没有提交相关的证据，被告的证据已经超过举证的期限。其中对证据10，韦红称潘佳丽好像是自己摔倒的，韦红没有看到潘佳丽是如何倒地的，韦红不是目击证人，警方的接警记录上面的描述的单方事故也仅仅是根据报警人的相关陈述来记载，根据交警部门的事故证明书，被告也无法得出该事故是单方事故的结论。所以不认可被告的证明目的。对证据11，证明目的有异议。被告认为没有其他车辆发生碰撞的痕迹就是单方事故是错误的。被告认为事故现场不存在不按规定占有道路、施工作业及道路安全隐患，只是被告的猜想，不能证明事故发生时的事实情况。对证据13，被告测算的时速并非专业人员的测算，我们不予认可。即使被告测算的数字是对的，也不能证明潘佳丽在事发时的行驶速度超过了法律规定的范围。对证据14，该份证据也只是客观的陈述了潘佳丽的当时的身体状况，不能推定出该事故是单方事故。对证据15，韦红没有看到潘佳丽摔倒时的情况，所以潘佳丽摔倒时现场的人、车辆和动物的情况韦红是不知道的，所以被告想证明没有车辆和人逃逸的证明目的不能成立。对证据16，被告所谓的知情人和目击者到底是谁？有没有看到事故发生的现场？能不能出庭作证？对证据17、18，行政判决书中劳动者并没有交警部门出具的事故证明，而且事实和情况与本案有很大差异，与本案没有类比性，所以被告的证明目的不能成立。对证据19，是两份交通事故认定书，而不是事故证明，与本案没有类比性，被告证明目的不能成立。
第三人对被告提交的证据三性均无异议。
本院认为：被告提供的证据1系死者潘佳丽的丈夫陈绍军于2013年12月2日填写的工伤认定申请表，该表备注中表明其送达日期为2014年4月10日，能够证明该工伤认定申请的受案时间为2014年4月10日；证据2能够证明死者潘佳丽于2013年9月8日摔倒后被送至医院抢救无效死亡的事实；证据3具有真实性，本院予以认定；证据4-6、9具有真实性、合法性，上述证据证明了死者潘佳丽摔倒在地的事实；证据7、8系盐城市公安局交通巡逻警察支队事故处理科出具的情况说明和事故证明，该两份公安机关的证明文件证明死者潘佳丽发生交通事故时摔倒原因无法查清，该交通事故成因无法查清，具有真实性、合法性，本院予以认定。对于被告提供的证据10-19，被告在原一、二审没有提供，被告已经超出举证期限，不可作为其行政行为合法的证据。
被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1，真实性无异议，对其合法性和关联性有异议。文证审查不符合《道路交通事故处理程序规定》第三十七条和《道路交通安全法》第七十二条，即需要进行检验鉴定应由在事故现场调查结束后三日内委托具备资质的鉴定机构进行检验鉴定的规定。该文证审查结论过于笼统，仅仅能证明潘佳丽死亡与交通事故有关。证据2与原告在本案中诉求无关联。对证据3的真实性、关联性、合法性均有异议，山东省某法院的刘万金的文章没有具体的信息，也没有法院判决，与本案无关。案例与本案无可比性。对证据4省厅表示该文件已经不执行了，要求被告不按照南通人社局意见执行。且该文件在转发时明确表示供各市借鉴，而不是要求各市遵照执行。对证据5，案例是电瓶车与狗相撞，事故责任无法认定的情形，与单方事故属不同的类型，没有类比性。对证据6，韦红的证词证明事故现场没有人，也没有行人逃逸。对证据7，我局在对韦红电话调查时，韦红已清楚说明事发时潘佳丽周围没有车辆和行人、动物，也不存在公交站台下客的情形。对证据8，是网上发布的文章，并非法院裁判文书，三性不予认可。即使文章中提到的案例属实，该案交警部门已出具相关文书证明死者不负事故主要责任，故与本案无可比性。
第三人对原告提供的证据的质证意见为：同意被告对证据1-6的质证意见。对证据7、8，由法院审查。
本院认为：原告提供的证据1具有真实性、合法性，能够证明本案死者潘佳丽的死亡与交通事故有因果关系；证据2结合被告提交的证据1能够证明死者潘佳丽的丈夫陈绍军在法定期限内向被告提交工伤认定申请的事实；证据3、5、8与本案无关联性；证据4系江苏省人力资源和社会保障厅转发给江苏省各市人力资源和社会保障局以供借鉴的通知，不能作为本案处理的依据；对证据6，不能证实事故现场情况；对证据7，不能证实事发时现场情况。
原告对本院调取的证据的意见为：法院调取行为不妥；单方事故只是报警人主观的语言描述和接警人的主观记录，不是本案的客观事实，且韦红在公安机关的笔录中已清楚表示没有看到潘佳丽倒地的过程。
被告对本院调取的证据的意见为：三性没有异议，可以达到我方证据10的证明目的。
第三人对本院调取的证据没有异议。
本院经审理查明：原告潘成军、杨红梅的女儿潘佳丽生前系第三人第一人民医院的职工。2013年9月8日，潘佳丽骑电动自行车上班，于7时25分左右沿盐城市区毓龙路非机动车道由东向西行驶至毓龙实验学校西侧路段时摔倒受伤，电动自行车部分受损，潘佳丽经医院抢救无效于当日死亡。2014年2月25日，盐城市公安局交通巡逻警察支队六大队出具了《道路交通事故证明》，内容为：“因潘佳丽驾驶非机动车上道路行驶，发生事故时摔倒原因无法查清，该交通事故成因无法查清，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，出具道路交通事故证明。”2014年4月10日，被告市人社局受理了死者潘佳丽的丈夫陈绍军提出的工伤认定申请，经调查认为，公安机关提供的资料显示，潘佳丽发生事故时摔倒的原因无法查清，主次责任无法划分，潘佳丽不符合国务院《工伤保险条例》第十四条第（六）项的认定情形，故于2014年4月21日作出了盐人社工认字（2014）第91号《不予工亡认定决定书》，决定不予工亡认定。后原告诉至本院。
本院认为：国务院《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”被告市人社局作为盐城市的劳动保障主管机关，具有依法进行工伤认定的法定职责。本案两原告的女儿潘佳丽于2013年9月8日在上班途中骑电动自行车摔倒受伤，抢救无效死亡，这一事实清楚，证据充分。
《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实”，因此被告具有对事故伤害进行调查核实的职能。《工伤保险条例》第十四条规定了应当认定为工伤的几种情形，其中第（六）项规定：在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。若被告认为潘佳丽不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的认定情形，应调查核实潘佳丽负主要责任。
本案中，公安机关对潘佳丽发生的事故未出具交通事故责任认定书，被告在受理该工伤认定案件后，应当对事故进行调查，并根据调查的证据对事故责任作出判断，进而依法对是否构成工伤作出认定。但被告作出的《不予工亡认定决定书》中未对潘佳丽在事故中的责任作出判断，仅以公安机关交通管理部门提供的资料显示潘佳丽摔倒原因无法查清，主次责任无法划分为由，认定潘佳丽不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“在上下班途中，受非本人主要责任的交通事故伤害的应当认定工伤”的情形，作出不予认定工亡决定，依据不足，应予撤销。
综上，原告要求撤销被告作出的盐人社工认字（2014）第91号《不予工亡认定决定书》的诉讼请求，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告盐城市人力资源和社会保障局于2014年4月21日作出的盐人社工认字（2014）第91号《不予工亡认定决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告盐城市人力资源和社会保障局负担（限被告盐城市人力资源和社会保障局于本判决生效后十日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式五份，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 张炳富
审 判 员 陆小暐
人民陪审员 徐翠兰
二〇一六年五月六日
书 记 员 孙宝健
附录法律条文
1、《工伤保险条例》
第五条国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。
第十四条职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：
（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；
（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；
（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；
（四）患职业病的；
（五）因工外出期间，由于工作原因收到伤害或者发生事故下落不明的；
（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；
（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。
第十九条社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。