内蒙古自治区额尔古纳市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)内0784行初3号
原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂，住所地内蒙古自治区额尔古纳市。
法定代表人冯国栋，厂长。
委托代理人杨雅芝，额尔古纳市新凤劳动服务制材厂法律顾问。
被告额尔古纳市农牧业局，住所地内蒙古自治区额尔古纳市。
法定代表人李成刚，局长。
委托代理人于堃，额尔古纳市农牧业局副局长。
委托代理人王晓光，北京王玉梅律师事务所海拉尔分所律师。
原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂因认为被告额尔古纳市农牧业局不履行审批法定职责，于2016年1月25日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月25日立案后，于2016年2月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂法定代表人冯国栋及其委托代理人杨雅芝，被告额尔古纳市农牧业局委托代理人于堃、王晓光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月25日，原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂向被告额尔古纳市农牧业局提出申请出具批准原告改制文件并变更原告的营业执照，被告额尔古纳市农牧业局于2015年7月15日对原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂作出额农牧字（2015）92号关于冯国栋申请相关问题的答复，额尔古纳市农牧业局作为企业的现上级机关，就冯国栋提出的问题向额尔古纳市国土资源局致函，但未收到额尔古纳市国土资源局的任何复函，如果土地性质属于出让，额尔古纳市农牧业局同意出具准予变更私营的文件。企业变更为私营后，原企业职工就业、待遇、养老统筹及应由企业承担的各种保险等相关问题由冯国栋自行解决。
原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂诉称，1992年原告个人出资购置砖机设备、易耗品材料，有偿转让富民砖厂厂址土地190亩，创建了额尔古纳右旗乡镇企业局直属建材厂。受当时大气候影响，经额尔古纳右旗乡镇企业局申请，将原告个人出资的企业冠以集体性质，但经营方式仍然是自筹资金、自主经营、自负盈亏、自担风险、独立核算，独立承担债权债务。根据法律规定和个人投资事实，应当根据企业资产来源权属、性质来核发营业执照。由于原告上级主管行政机关额尔古纳市乡镇企业局在国家机构改革中被撤销，其职能并入额尔古纳市农牧业局产业化办公室，为此额尔古纳市农牧业局应为本案被告。原告于2015年4月16日向被告申诉，请求出具批准原告改制文件并变更原告的营业执照。被告于2015年7月6日对原告上级两任局长进行核查，两任局长出具“乡镇企业局无投资、土地系有偿转让、冯国栋个人出资建厂，是独立经营”的证明。原告要求改制的诉求符合《中华人民共和国乡镇企业法》、《内蒙古自治区乡镇企业条例》等法律、文件的规定，被告应当给原告出具由集体企业变更为私营企业的批准文件，并出具原告原任法定代表人的免职文件及改制后的法定代表人的任职文件，但被告没有给出具。故请求1、判令被告（现原告的上级主管部门）给原告出具企业经济性质是名为《集体》实为个人投资、个人经营的《私营》，准予企业变更改制的批准文件；2、判令被告给原告出具企业原任法定代表人的免职文件及改制后法定代表人的任职文件。
原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂向本院提交了以下证据、依据：原告：1、购置砖机及其它设备的票据（23页）；2、购置低值易耗品材料的票据（29页）；3、个人出资15.4万元有偿转让富民砖厂190亩厂址用地票据（26页）；以上三份证据证明砖厂固定资产和用地，购置砖机所花的款项2159097.38元；4、企业登记注册资金来源证明书；5、额企字（1994）74号额尔古纳市乡镇企业局关于劳动服务公司验资的申请，证明是冯国栋个人的资产，注册是集体资金；6、验资证明；以上证明冯国栋个人资金被验资注册了集体资金；7、额企字（1994）2号额尔古纳右旗乡镇企业局关于直属建材厂任、免厂长的通知；8、法定代表人交接说明，证明原乡镇企业没有投资是冯国栋个人出资的。一切设备、设施所有权、土地使用权归原告所有；以上证明（1）乡镇企业局和原法定代表人无投资，是原告个人出资；（2）一切设备、设施、土地（使用权），一切收益权、所有权归原告所有；9、额尔古纳市乡镇企业局1994年8月17日说明，证明额右旗乡镇企业局直属建材厂变更为乡镇企业局劳服公司，直属砖厂机械设备、土地一切资产归额尔古纳市乡镇企业局劳服公司；10、额尔古纳市乡镇企业局2007年10月10日说明，证明（1）原告系挂靠乡镇企业局的独资企业；（2）局直属建材厂变更为劳服公司个人的投资主体，自主经营权的性质未变；（3）政府告知砖厂用地仍执行建设用地许可证；11、原乡镇企业局局长胡某某的说明，证明原告系挂靠乡镇企业局独资企业，是自投资金建厂，乡镇企业局无投资；12、郭某某的证明，证明本人及注册的工人均系农民工，没有投资；13、额尔古纳市农牧业局关于冯国栋相关申请的答复，证明（1）被告2015年7月15日对原告投资主体向原乡镇企业局局长张某某、胡某某进行核查，结果是原告个人投资，被告是认可的；（2）被告对1992年原告个人出资购置土地向原局长张某某做了核查，证实该项支出是事实，被告应按核实张局长土地有偿转让的结果出具，经核查原乡镇企业局土地经办人张某某局长砖厂建设用地190亩系原告个人出资有偿转让的证明，被告未按核实结果出具，是行政许可不作为；（3）工商变更登记是依据企业上级行政机关的行政许可做登记，与土地局使用权属性质没有法律关系，因个人私营企业仍可使用划拨土地使用权。为此，被告以国土资源局不说明土地性质为由，不出具变更许可，是推责的行政不作为；14、申诉书；15、申请书；两份证据证明原告向国土资源局和上级农牧业局申请给予出具变更文件；16、额尔古纳市农牧业局额农牧字（2015）85号关于冯国栋相关问题给予解答的函，证明原告企业上级机关根据诉请向国土资源局求证，请国土资源局给予解答；17、张某某的证明，证明农牧业局向张某某局长查实1992年建设用地系拉布大林农牧场解决的，证明企业从始至终是原告的个人企业，挂靠乡镇企业局，同时也证明乡镇企业局没有出资；18、胡某某的证明，证明企业是个人出资，建厂时的建设用地和许可证，也证明冯国栋个人出资的情况是属实的；19、郭某某的证明，证明直属建材厂是季节性的临时工，他们没有投资，不是固定职工，也不是投资人；20、额尔古纳右旗工业局额工字（1992）第25号关于额尔古纳右旗乡镇企业局申请建设直属砖厂报告的批复；21、企业登记注册资金来源证明书；22、额尔古纳右旗乡镇企业局额企字（1992）20号关于王福生等同志任职的通知；23、公司法定代表人签字表；24、额尔古纳市乡镇企业局额企字（1995）19号关于企业更改名称后债权债务承担的申请；以上证据证明乡镇企业局直属砖厂、额尔古纳市乡镇企业局劳动服务公司是一个法人主体，这几个文件将个人投资企业审批注册成集体企业；25、额尔古纳右旗乡镇企业局额企字（1994）65号关于变更法人名称的申请；26、额尔古纳市乡镇企业局证明；27、关于更换企业名称的说明；28、关于成立额尔古纳市乡镇企业局劳动服务公司的批复；以上证据证明直属砖厂变更劳动服务公司，是一个法人主体；29、国家工商行政管理局关于处理个体、合伙经营及私营企业领有集体企业《营业执照》问题的通知；30、最高人民法院办公厅转发国家工商行政管理局《关于处理个体、合伙经营及私营企业领有集体企业〈营业执照〉问题的通知》的通知；31、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第四十九条；32、《中华人民共和国民法通则》第七十五条；33、关于印发《清理甄别“挂靠”集体企业工作的意见》的通知；34、关于坚决制止纠正改变乡镇企业所有制性质和隶属关系的通知；35、内蒙古党委文件内党发（1991）8号《关于进一步发展乡镇企业的决定》；36、中共呼伦贝尔盟委文件呼党发（1992）10号《关于大力发展乡镇企业的决定》；37、劳动就业服务企业产权界定规定;38、内蒙古自治区乡镇企业条例；39、中华人民共和国乡镇企业法；以上证据共同证明(1)企业工商登记应按照企业出资的实际进行登记，是什么性质就登记什么，个人出资应登记为私营企业，不允许私营登记为集体；(2)乡镇企业局是行政部门，是本级人民政府主管乡镇企业的职能部门，对乡镇企业的企业性质有行政审批权和规划、指导、协调、监督、服务、体制改革的职能；(3)说明农牧业局应根据《行政诉讼法》第二十六条五款和原局长的调查结果向工商局出具变更的文件；40、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条；41、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九、二十、二十四、二十五条，证明原告土地的使用权的取得是符合该条例规定的，其性质是有偿转让。
被告额尔古纳市农牧业局辩称，原告所称与事实不符，被告并不是不给原告出具企业改制的批准文件，不存在行政不作为。一、原告成立于1992年，按照国家的法律和政策，集体企业的土地使用权是无偿划拨的，现原告想要将集体企业改制为私营企业，需补交土地出让金，安置集体企业职工。但从原告提交的材料看，无法证实原告已缴纳出让金和安置职工。为保证国有土地不流失，维护职工权益，被告要求原告提供相关材料，不存在行政不作为；二、被告曾要求额尔古纳市政府法制办召集相关部门召开听证会，但未能举行，被告是积极作为的；三、为查清事实，被告多次向额尔古纳市国土资源局求证原告土地使用权是出让还是划拨的，额尔古纳市国土资源局均未给予答复，为此被告于2015年6月30日专门致函额尔古纳市国土资源局，要求书面答复，额尔古纳市国土资源局未答复，故被告不存在不作为。
被告额尔古纳市农牧业局向本院提交了以下证据、依据：1、关于冯国栋相关问题给予解答的函；2、关于冯国栋申请相关问题的答复。两份证据均证实被告积极作为来解决原告的问题，不存在行政不作为。
经庭审质证，原告对被告出示的证据1、2真实性认可，但对所证明的事实不认可，因为文件是在2015年7月6日查证了原乡镇企业局局长张某某、胡某某之后做出的。原局长张某某是原告砖厂的转让人，土地转让协议是张某某写的，同时也说明了原告付款的事实，所以被告应该按照张某某局长查实的结果来出具准予变更的文件，不应推诿，所以被告方存在行政不作为行为。
被告对原告出示的证据3有异议，说有偿转让但原告所提供证据证实砖厂的来源是国土资源局批给砖厂的，所交的钱款不是转让金而是给富民砖厂、拉布大林牧场、木材厂，并不是向国家交土地转让金。对证据7、8的质证意见，说不是归个人所有，是归劳服公司使用，不论归谁使用，都是国家土地，土地划拨的性质并没有改变。对证据12，首先是个人证明，不具备主体资格，农民也应该享受职工保险待遇。对证据17，真实性认可，但只能证明原告确实向土地局交钱，但是性质并不是土地出让金。对证据24，真实性没有异议，但对所证明的问题有异议，因年代问题，并不是将个人投资变更为集体所有。对原告提交的其他证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据、依据1-14、17-41，因原告通过以上证据不能证明被告不履行法定职责，且经审核与本案不具有关联性，故本院不予以采信；原告提供的证据15能够证明原告提出申请，被告无异议，且经审核内容真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信；原告提供的证据16能够证明被告针对原告的申请履行了法定职责，且经审核内容真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
被告提供的证据1、2，原告对真实性认可，但对所证明的事实不认可，本院认为被告提供的证据1、2，能够证明被告针对原告的申请履行了法定职责，且经审核内容真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2015年6月25日，原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂向被告额尔古纳市农牧业局提出申请出具批准原告改制文件并变更原告的营业执照。2015年7月15日，被告作出额农牧字（2015）92号关于冯国栋申请相关问题的答复，一、额尔古纳市农牧业局根据原告提交的材料，派人取得了原额尔古纳右旗乡镇企业局局长张某某和原乡镇企业局局长胡某某证明，原额右旗乡镇企业局直属建材厂、额尔古纳市乡镇企业局劳服公司是冯国栋个人出资所建；二、关于土地问题。额尔古纳市农牧业局作为企业的现上级机关，就冯国栋提出的问题向额尔古纳市国土资源局致函，但未收到额尔古纳市国土资源局的任何复函，如果土地性质属于出让，额尔古纳市农牧业局同意出具准予变更私营的文件；三、企业变更为私营后，原企业职工就业、待遇、养老统筹及应由企业承担的各种保险等相关问题由冯国栋自行解决。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告额尔古纳市农牧业局针对原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂的申请履行了法定职责，原告向被告提出申请出具批准原告改制文件并变更原告的营业执照，被告额尔古纳市农牧业局进行了调查，并发文向额尔古纳市国土资源局求证原告土地使用权的性质，并且被告以文件形式作出额农牧字（2015）92号关于冯国栋申请相关问题的答复，说明了未予批准的原因。因此，本院认为被告额尔古纳市农牧业局履行法定职责事实清楚，主要证据充分。根据以上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告额尔古纳市新凤劳动服务制材厂负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。
审 判 长 郭本强
审 判 员 吴永红
人民陪审员 屈乐波
二〇一六年七月七日
书 记 员 张文月
附：本判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”