新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)新0105行初119号
原告：叶尔江·毛里达哈力，男，1966年4月1日出生，新疆乌鲁木齐县甘沟乡前进村牧民，住新疆乌鲁木齐县。
原告：朱马太，男，1959年5月10日出生，新疆乌鲁木齐县甘沟乡前进村牧民，住新疆乌鲁木齐县。
二原告共同委托代理人：朱延军，北京华泰（乌鲁木齐）律师事务所律师。
委托代理人：华荣，北京华泰（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被告:乌鲁木齐县农牧局，组织机构代码77898854-X，住所地乌鲁木齐县南华路99号县政府大院。
法定代表人：崔慧珍，乌鲁木齐县农牧局局长。
委托代理人：徐映江，新疆金杨律师事务所律师。
委托代理人：热合木别克·萨哈提，男，乌鲁木齐县农牧局草原监理所党组书记、所长，住新疆乌鲁木齐县。
被告：乌鲁木齐县人民政府，住所地乌鲁木齐县板房沟乡。
法定代表人：冶海龙，乌鲁木齐县人民政府县长。
委托代理人：赵艳，新疆金杨律师事务所律师。
委托代理人：李冬明，男，1980年10月10日出生，乌鲁木齐县人民政府法制办主任，住乌鲁木齐市水磨沟区。
第三人：乌鲁木齐县甘沟乡前进村村民委员会，住所地乌鲁木齐县。
负责人：吐尔逊巴依·努尔塔扎，乌鲁木齐县甘沟乡前进村村长。
委托代理人：朱延梅，新疆鸿华律师事务所律师。
委托代理人：韩鹏飞，男，1944年11月14日出生，乌鲁木齐县甘沟乡前进村法律顾问，住乌鲁木齐市水磨沟区。
原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太与被告乌鲁木齐县农牧局（以下简称县农牧局）、被告乌鲁木齐县人民政府（以下简称县政府）、第三人乌鲁木齐县甘沟乡前进村村民委员会（以下简称前进村村委会）草原行政管理一案，原告于2016年6月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年6月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月18日公开开庭审理了本案。原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太及委托代理人朱延军、华荣，被告县农牧局的委托代理人徐映江、热合木别克·萨哈提，被告县政府的委托代理人赵艳、李冬明，第三人前进村村委会的村长吐尔逊巴依·努尔塔扎及委托代理人朱延梅，翻译侯雪云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县农牧局于2016年4月25日作出县农牧发[2016]20号《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》。原告不服，向被告县政府申请行政复议，2016年5月23日被告县政府作出县政复决字[2016]1号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议请求。
原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太诉称，1996年草场有偿承包期间，第三人村委会作为草场发包的主体将位于下马沟地方的140亩草场发包给原告叶尔江·毛里达哈力，将位于下马沟地方的210亩草场发包给朱马太，同时发包给其他25户村民，村委会与二原告签订了《草场承包合同书》，乌鲁木齐县草原监理所在合同书上加盖了公章，确定二原告及其他村民承包下马沟的土地合法有效，合同签订后，各承包户使用承包的草场进行经营，七年来相安无事。2003年，相邻小渠子村与前进村就该块草场发生了纠纷，乡人民政府没有彻底解决该纠纷。此后，县草原站进行了围栏处理，但小渠子村的村民仍然在争议地内耕种，侵犯了二原告的合法权益，为此，第三人村委会及各户村民进行了上访。2016年4月13日，县农牧局、县草原监理所下发了关于对甘沟乡人民政府《关于解决前进村和小渠子村大唐草场纠纷的请示》的建议，要求“由当事人协商解决，协商不成，由有关人民政府处理”。2016年4月13日，被告县农牧局出具了关于对甘沟乡人民政府《关于解决前进村和小渠子村大唐草场纠纷的请示》的处理意见，认为“两村之间纠纷区域的草场界线以小渠子人工草场铁丝围栏为准，建议重新核发草场承包合同书”。二原告及其他村民不服，要求县农牧局实事求是进行重新处理。2016年4月25日，被告县农牧局作出的《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》是完全违背事实的错误决定。二原告及其他村民申请了行政复议，被告县政府在没有通知二原告及其他村民参加听证会的情况下，于2016年5月23日作出了《行政复议决定书》，违反了法律程序。现提起诉诉讼，请求:1.撤销县农牧发[2016]20号《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》；2.撤销县政复决字[2016]1号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费、邮寄送达费用由两被告共同承担。
原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太针对其诉讼请求提交以下证据：1.叶尔江·毛里达哈力的常住人口登记卡，证明叶尔江·毛里达哈力于2006年转为非农户口，原告叶尔江·毛里达哈力的妻子和儿子为农业户口。草原承包合同是以家庭、户口为单位签订，叶尔江·毛里达哈力所在家庭具有承包草原的主体资格。2.新疆维吾尔自治区草原承包合同书两份，证明1996年签订的承包合同对草场的四至范围、面积以及家庭人员的姓名、信息均有显示，有乌鲁木齐县草原监理所盖章确认。2013年重新签订的合同，不仅写明了四至范围，还有经纬度。3.证人证言（出庭），证明从1996年起叶尔江·毛里达哈力、朱马太承包土地的四至界限明确。
被告县农牧局辩称，一、原告主体不适格，其不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼当事人资格规定。（一）乌鲁木齐县甘沟乡前进村牧民在该纠纷区域以外（铁丝网以外草场），原告所在的前进村2组（胡尔曼拜组）承包使用草场不存在面积不足的问题。经乌鲁木齐县草原管理所多次实地测量，确定该纠纷区域以外原告所在的胡尔曼拜组和另一朱开西组，两组所实际承包的草场面积为4242亩地，这两组实际承包的草场面积为4060亩地，草场面积不存在面积不足。故原告无权对该纠纷区域主张权利。（二）原告承包的草场和该铁丝网以内争议的草场性质不同。原告所承包的草场为天然草场，而该铁丝网以内草场为人工草场（人工种植，一直由小渠子村种植），性质不一样。（三）《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。乌鲁木齐县甘沟乡前进村村民委员会，没有按照草场承包程序，把无权使用的草场（该铁丝网以内的草场）承包给了城镇户口居民及教职工子女，不符合农村土地承包法规定。另外，本案的原告叶尔江·毛里达哈力不是甘沟乡前进村牧民，户口是城镇户口，不具备承包农村草场的资格，也不是本案的适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告跟本案没有利害关系，作为原告主体不适格，应依法驳回起诉。二、县农牧局作出县农牧发（2016）20号行政决定程序合法。小渠子村村民委员会于2016年4月13日向我局申请报告，要求解决与前进村纠纷。我局收到报告后高度重视，安排相关工作人员多次到纠纷现场进行调查，做询问笔录，进行实地测量确定界限，并于2016年4月25日根据相关法律规定，做出了《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》，该行为符合法律规定，程序合法。三、我局认定事实清楚，原告的主张没有事实依据。第一，乌鲁木齐县甘沟乡前进村与小渠子村之间纠纷区域的草场界限以铁丝围栏为准。基于1986年自治区畜牧厅草原总站在甘沟乡大唐区域建立了人工草场，并为确保牧草产量的提高，架设了草场围栏。建设完成后就交付给了小渠子村集体使用，到目前为止，小渠子村仍在使用该铁丝围栏里的人工草场种植。此区域内甘沟乡前进村部分村民以草场界限纠纷为由，于2016年4月13日破坏了草场围栏，并私自掐断拉走了600米的铁丝围栏。故我局做出的双方之间纠纷区的草场界限一小渠子村人工草场铁丝围栏为准的决定是符合本案实际情况的。第二，我局撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权，是因为1996年在甘沟乡前进村村民委员会发放大唐纠纷区域牧民草场承包合同书时，承包合同书上的承包草场界限文字表述比较笼统，合同中没有准确四至界限表述。且发包时，甘沟乡前进村村民委员会没有和当时的小渠子乡小渠子村村民委员会就纠纷区域内草场界限进行协商，把该纠纷区域（铁丝网以内的草场）单方承包给了城镇户口居民及教职工子女，该行为不符合法律规定也不符合实际情况。因此，所发放的草场承包合同书不具备相关法律效力。我局撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权的决定是以事实为依据，法律为准绳作出的，决定重新合法承包合同书并无不妥。第三，关于“针对机关户口”草场收回和将收回草场再发包的问题，由甘沟乡前进村村民委员会必须要召开村民代表大会，在法定程序和草场承包工作程序下展开此项工作的决定，是按照《中华人民共和国农村土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定做出的，符合法律规定。综上所述，原告主体不适格，我局作出的《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》，具有事实及法律依据，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告县农牧局提交了证明其行政行为合法性的证据、依据：1.小渠子村委会向县草原监理所写的申请，证明2016年4月13日小渠子村村委会向草原监理所写了一份报告，申请草原监理所尽快解决与前进村关于大唐草场的纠纷；2.2000年8月23日小渠子乡人民政府向甘沟乡人民政府写的函，证明铁丝围栏以内的四户属于小渠子村；3.询问笔录四份，证明县农牧局出县农牧发[2016]20号决定前做了安排相关工作人员进行了调查，证明程序合法，有事实依据；4.乌鲁木齐县草原工作站向甘沟乡政府出具的说明，证明2016年4月13日，小渠子村委会向草原监理所反映铁丝围栏被毁坏，并申报了草原围栏网建设成本：网片2.4元/米，立柱17元/根，每五米装一根立柱，人工安装费5元/米；5.甘沟乡前进村大唐区胡尔曼拜组草场分配情况一览表，证明草场承包人数、数目等信息，证明该组承包草场合同面积未超其2600亩的规划区，两原告承包草场不在争议区域内；6.甘沟乡前进村大唐区朱开西组草场分配情况一览表，证明草场承包人数、数目等信息；7.甘沟乡前进村大唐区哈依托拉组草场分配情况一览表，证明草场承包人数、数目等信息，结合户籍信息及承包合同，证明该组有城镇户口的人员承包了争议区域草场，程序违法；8.乌县草原工作站向乌县草原监理所出具的证明，证明1986年自治区草原总站为确保人工草场牧草产量提高架设了围栏，区分了人工草场和人工草场的界限；9.常住人口信息登记表四份，证明城镇居民承包了草场，程序违法；10.2005年10月30日，乌鲁木齐县草原监理所的工作人员书写的证明，证明大唐铁丝围栏为四至界限；11.甘沟乡前进村和小渠子村之间的草场纠纷示意图，证明前进村和小渠子村承包组和纠纷区域面积、界限，证明胡尔曼拜组在2600亩范围内承包草场，朱开西组在1642亩范围内承包草场，哈依托拉组在625亩争议区域内，这个图可以反映出小渠子村和前进村争议的草场范围、地点，具体范围是在图示的“70亩”和“625亩”之内。只有哈依托拉组承包的草场在争议区域内，两个原告承包的草场不在争议区域内，所以两原告没有主体资格；12.乌县草原管理所向乌鲁木齐县公安局甘沟派出所提供的函，证明该围栏是1986年架设的，前进村于2016年4月13日破坏了草场围栏，望派出所协调处理；13.关于对甘沟乡人民政府《关于解决前进村与小渠子村大唐草场纠纷的请示》的处理意见，证明县农牧局发出“县农牧发[2016]20号决定”前向乌鲁木齐县人民政府请示了处理意见并得到批示；14.送达回证，证明向小渠子村村委会和前进村村委会送达了决定。法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、《中华人民共和国草原法》关于国有土地交由集体使用的相关规定、《新疆维吾尔自治区草场承包管理办法》。
被告县政府辩称，行政复议决定认定事实及适用法律正确，应当予以维持。具体理由如下：一、原告对县农牧局作出的《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》不服，以利害关系人身份申请行政复议。县政府依法受理行政复议申请，并依法做出了的行政复议决定，该行政复议认定事实及适用法律正确，应当予以维持。二、乌鲁木齐县人民政府作出的县政复决字[2016]1号《行政复议决定书》程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，行政复议原则上采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。另《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件当事人提出要求或者行政机关认为必要时可以采取听证的方式审理。可见叶尔江·毛里达哈力、朱马太以县政府未通知其参加听证为由要求撤销行政复议决定的请求不能成立。综上所述，县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求贵院依法予以维持。
被告县政府提交了证明其复议程序合法的以下证据、依据：1.行政复议申请书；2.行政复议答复通知书；3.《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》的行政复议答复；4.送达回执，证明行政复议进行了书面审查后送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十八条、《行政复议法实施条例》第三十三条、《农村土地承包法》第三条。
第三人前进村村委会述称，一、原告系我村的村民，提起行政诉讼，我村予以支持。原告诉请的焦点是对承包争议土地主张使用权，本案争议的土地（草场）是我村原始所有的天然草场，拥有合法的使用权，我村有独立请求权，虽以第三人的身份参加诉讼，但享有原告的诉讼地位。二、本案争议的大唐纠纷区域下马沟625亩天然草场，所有权及使用权是前进村集体经济组织的草场。新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国草原法》第十七条第一款规定：对过去遗留的争议，应当参照（主要是中华人民共和国成立后的历史），适当照顾各方的实际困难，协商解决。本案争议的草场一直由我村村民放牧经营，上溯到解放后人民公社管理乃至第一轮土地承包，这块争议土地一直属于前进村集体经济组织的天然草场，这是历史事实。改革开放前，农村土地是以队为基础（村），由生产队、生产大队、人民公社三级管理。当时这块地也属于前进村，改革开放政策实施后，实行家庭承包责任制，前进村按照第一轮承包土地的政策，将村属所有草场包含这块争议草场分配给牧民承包，这充分说明下马沟这块争议土地从中华人民共和国成立以后就属于前进村集体经济组织的草场。如果两被告认为这块争议土地不是前进村的，就应当拿出证据加以佐证。1996年第二轮土地承包时，前进村村委会将下马沟这块土地承包给多户村民，签订了承包合同书，符合政策规定与法律规定，因为当时没有任何个人与单位提出异议。承包合同书有县草原监理所盖章，县草原监理所是代表县人民政府行使职权，县草原监理所的盖章行为充分证实了承包合同书合法有效，该决定书称：“1996年，甘沟乡前进村村委会发放大唐纠纷区域牧民草场承包合同书时，承包合同书上的承包草场界限文字表述比较笼统，合同中没有准确四至界限表述”。答辩人认为这里的笼统二字意思表示不明确，怎样才算是不笼统？请二被告在合同承包书上指明。至于说合同中没有准确的四至界限表述，那么请二被告将每份承包合同对照一下，有没有准确的四至界限。承包合同书是前进村村委会与本村村民的承包合同书，是内部事务，与其他人及单位无任何关系。如果说四至界限不明确。也不能以这个理由来认定承包合同不具备相关法律效力，更不能证明这块争议土地是小渠子村的而不是前进村的。三、农牧局决定书称：“甘沟乡前进村没有和当时的小渠子乡小渠子村村委会就纠纷区域内草场界限进行协商”。我村认为：下马沟这块争议土地历史以来就是前进村的，没有必要同小渠子村村委会进行协商，况且小渠子村也没有主动同我村协商，县草原监理所、县农牧局、县人民政府没有积极组织两个村进行协商，不能以没有进行协商就否定前进村的这块草场的所有权及使用权。四、[2016]20号决定书称：“目前大唐纠纷区域的铁丝围栏是1986年自治区畜牧厅草原总站建设完成的，建设完成后就交付给了甘沟乡小渠子村集体使用。”1986年自治区畜牧厅草原总站设置了铁丝网围栏是将原来的天然草场的性质变更为人工草场的性质，而没有明文决定铁丝网围栏就是争议草场的界限，更没有文件决定将围栏内的人工草场交给小渠子村集体使用，敬请两被告向法庭出示1986年自治区畜牧厅草原总站的文件，这里有个问题必须提出，围栏建成后是谁将围栏内的人工草场交给小渠子村集体使用，是自治区畜牧厅草原总站还是县农牧局？如果是县草原监理所那为什么又要在1996年的承包合同书上盖章呢？决定书第二大条“处理决定”，第一款又称：“双方之间纠纷区域的草场界限以小渠子村人工草场铁丝围栏为准。”这一决定的事实根据是什么？法律依据是什么？用什么事实根据来确认双方之间的纠纷草场区域界限以小渠子村人工草场铁丝围栏为准。这一认定是历史遗留下来的问题作认定，还是这块争议土地原属小渠子村的？请二被告向法庭出示这一事实根据的证据以及相关的法律规定。五、关于前进村村委会将纠纷区域内草场承包给城镇户口居民以及教职工子女的问题。这里有一个机关户口的问题，机关户口是否指的是城镇户口，诚然答辩人把天然草场承包给机关户口人员，这些登记为机关户口的人原本是我村的村民，只是把农业户口变更为机关户口的性质，机关户口的这些人一直居住在前进村的区域内，他们没有固定职业，没有实际收入，如果不承包土地，让他们怎样生活。前进村村委会以及广大村民以这些人的实际情况让其承包草场，给予出路，这有什么不对？如果农牧局及县人民政府不让他们承包草场就应当给他们谋生的出路，如果将这些人的承包草场收回，两被告又不解决这些人的生活出路，这岂不是违背党的政策，没有同情心让他们在生死战线上挣扎吗？新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国草原法》办法第十二条规定在草原承包经营期内，发包方不得收回承包草原。这一条第三款规定：“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的”。这里指的是承包方全家转为非农业户口才能收回承包的草场的经营权，很明显这些机关户口人员并不是全家转为非农业户口，整个家庭人口未转为非农业户口，就不能剥夺他们的承包土地经营权。同样他们的诉讼主体是合法的。六、关于争议草场权属解决的问题。乌鲁木齐县草原监理所绘制的纠纷示意图不是原始资料，这张图纸显示把原属前进村下马沟625亩草场划给了小渠子村，这是没有事实根据与法律依据的，不能以简单的决定书以及这张示意图就能彻底解决两家纠纷，我村认为：只能依照《中华人民共和国草原法》第十六条规定：“草原所有权、使用权的争议由当事人协商解决”。我村提议该争议由应当管理的各级部门主持争议双方进行协商解决，而不是以决定书的形式强制解决。相信只要做过细的工作，相互理解，是能够解决双方的纠纷的。
第三人前进村村委会针对其述称未提交证据。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
对被告县农牧局提交的证据。
原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太对被告县农牧局提交
证据1的真实性认可，证明的内容不认可，认为是小渠子村的单方陈述。对证据2的真实性认可，认为对争议区域的界限问题并没有说清楚。对证据3行政机关进行了调查的事实认可，但是对调查的内容不认可，认为不清楚被调查人的身份，询问笔录内容有针对性和倾向性。对证据4的真实性认可，认为与本案没有关联性。对证据5、6、7的真实性认可，对证明的内容不认可。对证据8的真实性认可，认为并不能证实争议土地的归属，只证明建立了人工草场并进行了围栏。对证据9的真实性认可，认为叶尔江·毛里达哈力家里有四口人，2006年原告本人和大儿子转成了城镇户口，但是其妻子和小儿子并没有转成城镇户口，只是户口性质变更，并没有离开居住地，户口本也写的是“机关户口”而不是“城镇户口”。对证据10的真实性、合法性、关联性均不认可，认为书写人是谁不清楚，也并没有说明铁丝围栏内争议区域的权属问题，与本案争议焦点无关。对证据11的真实性、合法性和关联性均不认可，认为这张图绘制的基础和时间不确定，不能反映这些土地的原始情况，关于被告称原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太承包的草场不在争议区域内的说法不予认可。根据村委会工作人员反映，确实有一张反映前进村和小渠子村草场情况的图纸，绘制年代比较久远，但是被告没有出示。对证据12的真实性认可，证明内容不认可，只能证明有人破坏了围栏，不能证明争议土地的权属。对证据13、14的真实性认可。
被告县政府对县农牧局提交全部证据的真实性、合法性和关联性均认可，认为证据可以证实作出的决定事实清楚，证据确凿，符合法律规定。
第三人前进村村委会对被告县农牧局提交证据的质证意见与原告一致，同时认为证据2所写的函不能作为认定事实的依据，只是两村之间有争议的说明。证据3不能作为定案的事实依据。承包发生在1996年，转为城镇户口是2006年，承包期限是50年，认为不能因为之后的户籍变更就剥夺承包权利。证据10是复印件，来源不清，书写人也不清楚，不予认可。证据13可以证明县人民政府作出复议决定不具备客观性，在复议决定书出来之前，已经进行了沟通。
对被告县政府提交的证据。
原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太及第三人前进村村委会对被告县农牧局提交证据1的真实性、合法性和关联性均认可，是原告要求对争议土地进行处理的申请。对证据2、3的真实性认可，合法性和关联性不认可，认为内容与事实相背离。对证据4的真实性认可，认为本案涉及人数多、土地大，县政府只以书面审查形式就出具了行政复议决定，认为应该召开听证会。
被告县农牧局对被告县政府提交证据的真实性、合法性和关联性均认可。
对原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太提交的证据。
被告县农牧局及县政府对原告提交证据1的真实性、合法性和关联性均认可，对证据2的真实性、合法性认可，对关联性不认可，认为两原告承包的草场都不在争议区域内，与本案没有关系。对证人证言的真实性、合法性和关联性均不认可，认为证人证言无法对争议草场的界限和权限作出有效确认。
第三人前进村村委会对原告提交证据1、2的真实性、合法性和关联性均认可，认为原告承包的草场在争议范围内。对证人证言的真实性、合法性和关联性均认可，认为证人以前是草原监理站的工作人员，档案是证人制作的，原告承包的草场在争议区域内。
根据上述有效证据，本院查明下列事实：
2015年4月25日被告县农牧局作出县农牧发[2016]20号《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》（以下简称决定），《决定》的主要内容是：按照县政府转批我局的《关于解决前进村和小渠子村大唐草场纠纷的请示》，我局安排县草原监理所进行调查、调解。一、调查的基本情况。（一）1996年甘沟乡前进村村委会发放大唐纠纷区域牧民草场承包合同书时，承包合同书上的承包草场界限文字表述比较笼统，合同中没有准确四至界限表述。甘沟乡前进村没有和当时的小渠子乡小渠子村村委会就纠纷区的草场界限进行协商，并且没有按照草场承包程序的相关规定就单方确定了纠纷区域内草场界限，发包给自己的牧民。因此，现在前进村持有的草场承包合同书不具备相关法律效力。（二）经县草原监理所多次实地测量，在该区域纠纷区以外前进村牧民现在使用的草场面积不存在面积不足等问题。（三）目前大唐纠纷区域的铁丝围栏是1986年自治区畜牧厅草原总站建设完成的，建设完成后就交付给了甘沟乡小渠子村集体使用，到目前为止，小渠子村至今仍在使用该铁丝围栏和围栏建设里面的人工草场；（四）1996年草场有偿承包期间，甘沟乡前进村村委会没有按照草场承包程序，在该纠纷区域内给城镇户口居民及教职工子女承包了草场，不符合草原承包相关法律规定。二、处理决定。（一）双方之间纠纷区域的草场界限以小渠子村人工草场铁丝围栏为准；（二）撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权。按照这次确认的双方草场界限，甘沟乡政府、前进村村委会、小渠子村村委会和县草原监理所要按照草场承包程序，重新核发草场承包合同书；（三）关于“机关户口”草场收回和将收回草场再发包的问题，甘沟乡前进村村委会必须要召开村民代表大会，在法定程序和草原承包工作程序下开展此项工作。县农牧局作出《决定》后，向前进村和小渠子村进行了送达。原告不服《决定》向县人民政府提起行政复议，2016年5月23日县政府作出县政复决字[2016]1号《行政复议决定书》，驳回了原告的复议请求。
本院认为，行政行为合法性审查的基础是行政机关具有法定职权。《中华人民共和国草原法》第九条、第十条、第十一条、第十六条规定：草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记、核发使用权证，确认草原使用权。集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。依据上述法律规定，县级以上人民政府有权确认草原使用权并对单位之间因草原使用权发生的争议进行处理。本案中，存在争议的甘沟乡大唐草场纠纷区域从未经过政府划界确权，现前进村和小渠子村对于该区域草场的使用权发生争议，有权进行处理的是县级以上人民政府。被告县农牧局以自己的名义对纠纷区域草场进行划界，并撤销纠纷区域内草场的承包经营权和集体使用权，超越其法定职权，对其作出的《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》依法应予以撤销。被告县政府在进行行政复议时未能审查到原行政行为存在越权的情况，其作出的行政复议决定也因欠缺基础依据应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九之规定，判决如下：
一、撤销被告乌鲁木齐县农牧局作出的[2016]20号《关于撤销甘沟乡大唐草场纠纷区域的前进村春秋草场承包经营权和小渠子村人工草场集体使用权的决定》；
二、撤销被告乌鲁木齐县人民政府作出的县政复决字[2016]1号《行政复议决定书》。
案件受理费50元（原告叶尔江·毛里达哈力、朱马太已预交），由被告乌鲁木齐县农牧局负担，由被告乌鲁木齐县农牧局径自给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 李欣玫
代理审判员 马彦玲
人民陪审员 韦 国
二〇一六年十二月十三日
书 记 员 张 悦
翻译侯雪云