安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2016)陕7101行初40号
原告肖才兵，男，汉族。
原告张文翠，女，汉族。
被告镇坪县曙坪镇人民政府。
法定代表人刘鹏，该镇镇长。
委托代理人罗学辉，该镇武装部部长。
委托代理人易泽林，陕西振康律师事务所律师。
被告镇坪县人民政府。
法定代表人李平，该县县长。
委托代理人冯俊，该县法制办副主任。
委托代理人彭泽国，陕西振康律师事务所律师。
第三人唐付兴，男，汉族。
第三人肖才美，女，汉族。
第三人肖才香，女，汉族。
第三人肖群山，男，汉族。
原告肖才兵、张文翠不服被告镇坪县曙坪镇人民政府（以下简称镇政府）行政裁决及被告镇坪县人民政府（以下简称县政府）行政复议决定，于2016年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年7月11日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月11日公开开庭审理了本案。原告肖才兵、被告镇政府的法定代表人刘鹏镇长及其委托代理人罗学辉、易泽林、被告县政府的委托代理人冯俊、彭泽国、第三人唐付兴、肖才美、肖才香、肖群山到庭参加诉讼。原告张文翠经本院传票传唤，期满后未到庭参加诉讼。因本院审查认为肖文金作为户主承包争议土地时，第三人肖才美、肖才香、肖群山可能为该户成员，与本案具有利害关系，故依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条第一款之规定，追加肖才美、肖才香、肖群山为本案第三人。本案现已审理终结。
被告镇政府于2016年2月28日作出曙政决字[2016]01号《土地权属决定书》，认定原告肖才兵父亲、张文翠丈夫肖文金将其老宅出售给第三人唐付兴，并将承包的小地名为“肖家坪”的土地（面积12.48亩）于2001年3月7日经村委会同意一并转让给第三人唐付兴，该买卖及转让合同依法成立有效。同时依据《陕西省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十一条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，决定原告肖才兵家庭无权依法承包经营争议土地。原告肖才兵不服被告镇政府作出的土地权属决定书，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2016年6月20日作出镇行复决字[2016]1号《行政复议决定书》，认为镇政府作出的土地权属决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，遂复议决定维持该决定。
原告肖才兵、张文翠共同诉称，原告在实行土地承包责任制以来，以肖文金为承包经营户承包了小地名为“肖家坪”的土地12.48亩。由于社会进步及城市化，允许农民进城，原告全家五口人分别移居镇坪县不同村、社区居住。在2001年肖文金在迁居时，将位于曙坪镇阳安村7组的房屋以1500元的价格卖给了第三人唐付兴，并口头约定将承包地请唐付兴看管。2002年发包方阳安村委会擅自以转让方式将该块地登记在唐付兴名下，同年12月安康市人民政府为唐付兴颁发了土地承包经营权证。被告镇政府对该争议土地作出土地权属决定书，被告县政府则作出行政复议决定书。综上，被告决定原告对该争议土地无权承包经营的行为，既无事实依据，又无法律依据。理由为：1、根据《农村土地承包法》第三十七条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条、第二十一条之规定，原告与第三人唐付兴没有任何转让行为和转让依据。原告全家都无稳定收入来源和稳定的非农职业，即使有转让行为也不符合转让条件，该转让行为无效；2、被告作出的行为严重违法，该行为即便属于转让也是民事合同关系，无需政府确权。况且该承包经营权已经明确，安康市人民政府对该权属进行了确认，并颁发了经营权证书。被告行为不但程序违法，而且超越了职权。3、该决定权属的主体错误，不应以自然人为主体，应以肖才兵承包经营户为主体。4、原告与第三人唐付兴无论是转让方式还是自愿交回的方式，均缺乏法律规定的前置程序。被告擅自以转让的方式进行确权，不仅程序违法，而且侵犯了原告的生存权。故原告请求本院判令：1、撤销镇政府的曙政决字[2016]01号土地权属决定、县政府的镇行复决字[2016]1号行政复议决定；2、本案诉讼费用由被告负担。
原告为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
1、村民张顺林等14人对土地权属的证明，证明争议土地一直由原告肖文金父亲承包，原告肖才兵作为该户成员，依法享有该土地的承包经营权；
2、阳安村7组承包耕地登记汇总表，证明肖文金承包土地的面积；
3、集体土地使用费收款收据，证明2001年3月7日农业税由肖文金缴纳；
4、计税费入亩及上交任务计算方案、落实方案表，证明税费任务落实都在肖文金名下。
被告镇政府辩称，1、被告镇政府有权作出权属处理决定，所做出的土地权属决定程序合法。被告镇政府系基层人民政府，依据土地管理法第十六条的规定，有权处理个人之间的土地权属争议，原告肖才兵、张文翠与第三人唐付兴因土地权属发生争议，原告以书面形式向被告镇政府提出处理双方之间的争议，被告镇政府依法作出了处理，没有超越法定职权。被告镇政府依法受理土地争议后，通知第三人唐付兴参与行政处理程序，并进行了调查取证、听证等程序，依据法律法规做出了行政决定，该决定程序合法；2、被告镇政府作出的土地权属决定，认定事实清楚，证据确实充分。经被告镇政府查明肖文金已于2001年将位于“肖家坪”的12.48亩土地转让给了第三人唐付兴，至今该地一直由第三人唐付兴承包经营。2001年，肖文金全家从阳安村迁出时，与镇坪县城关镇居民王成贵达成土地、林地转让协议，王成贵将两块约8亩土地转让给了肖文金；3、被告镇政府作出的行政决定适用法律正确。由于肖文金以户主身份将家庭承包的土地使用权让渡给第三人唐付兴，村集体组织根据肖文金自愿让渡行为，将土地重新发包给第三人唐付兴，唐付兴已取得本案争议土地的承包经营权，原告家庭由于放弃承包，在新居住地取得土地，所以原告对争议土地不再享有承包经营权，被告镇政府依据土地管理法、农村土地承包法、陕西省实施农村土地承包法办法的规定，作出的裁决适用法律准确。综上，被告镇政府请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府辩称，1、原告肖才兵作为申请人对其父肖文金于1991年在镇坪县曙坪镇阳安村承包地名为“肖家坪”的12.48亩集体土地，因2001年肖文金举家迁往本县其他经济组织和非农业社区，发生了土地使用权变化的法律事实和客观事实；2、被告镇政府作出的《土地权属决定书》的具体行政行为程序正确、收集证据充分，保证了具体行政行为程序合法；3、被告县政府作为复议机关依法对镇政府的具体行政行为从程序、适用法律及具体内容依据行政复议法的规定进行了严密认真的审查。复议程序规范、合法。行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、内容适当。据此，请本院依法对其复议决定维持。
被告镇政府为证明其原行政行为合法，向本院提交了以下证据：
1、被告镇政府的组织机构代码证，证明其主体身份，根据土地管理法规定，被告镇政府可以处理个人之间的土地争议；
2、肖文金、张文翠、肖才兵、肖群山户籍证明，证明肖才兵一家搬迁情况；
3、2015年12月4日镇坪县城关镇民政办公室《关于肖才兵2015年临时救助情况》，证明肖才兵在城镇居住并得到救助；
4、2015年12月7日镇坪县城关镇蔬菜村村民委员会证明，证明张文翠于2001年搬入该村5组并取得林地和山地；
5、2016年2月23日被告镇政府工作人员对王贵成所做的笔录，证明肖文金搬至蔬菜村并取得承包土地；
6、（2010）镇民初字第71号民事调解书，安字第07050305002号土地承包经营权证，证明肖文金搬至蔬菜村受让取得了承包土地；
7、2000年10月28日王贵成与肖文金签订的《房屋买卖协议》，证明王贵成与肖文金达成协议，在蔬菜村转让取得柴林和承包地共计10亩；
8、《王贵成和张文翠都认同》的材料、《镇坪县2002年度退耕还林第六轮兑现到户花名册》、《林权登记申请表》，证明肖文金在蔬菜村取得林权证；
9、2015年10月2日唐付兴所书的《答辩书》、《土地使用证》、2002年5月25日《曙坪乡税费改革基本情况统计表》、安字第07080703018号《土地承包经营权证》，证明2001年3月7日肖文金将承包土地交予村上，2002年5月25日后土地税费由唐付兴负担，原肖文金的承包土地登记在唐付兴名下，具体时间不详；
10、2015年4月30日谌德清、谢兴亚共同署名的《关于肖文金土地转让经过说明》、2015年7月1日程军、罗学辉分别向谌德清、谢兴亚所做的笔录，证明2001年肖文金将土地使用证交予村上；
11、2015年7月7日被告镇政府《信访事项答复意见书》、2015年7月13日向肖才兵送达信访答复意见书的《送达回证》、肖才兵于2015年8月26日向被告镇政府递交的土地确权《申请书》及证据材料、2015年9月14日张其兵、罗学辉对肖才兵所做的笔录、2015年9月16日向唐付兴下达的参加土地确权《通知单》及送达回证、2015年10月29日对肖才兵、唐付兴所做的调解笔录、2015年11月24日听证会记录、2015年12月16日《肖才兵与唐付兴土地纠纷听证会听证结论》、2016年2月28日被告镇政府所做的曙政决字[2016]01号《土地权属决定书》、2016年2月28日向肖才兵送达土地权属决定书的《送达回证》，证明被告镇政府作出《土地权属决定书》程序合法。
被告县政府为证明其复议行为合法，向本院提交了以下证据：
1、被告县政府的组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明其作为复议机关主体适格；
2、曙坪乡阳安村7组承包耕地登记汇总表、集体土地使用费收款收据、村民张顺林等14人对土地权属的证明，证明肖文金对阳安村7组争议土地曾享有承包经营权；
3、2015年4月30日谌德清、谢兴亚共同署名的《关于肖文金土地转让经过说明》、2015年7月1日程军、罗学辉分别向谌德清、谢兴亚所做的的笔录、计税费入亩及上交任务落实表、肖文金、肖群山、肖才兵非农业户口信息查询表、张文翠农业户口信息查询表、2015年12月7日镇坪县城关镇蔬菜村村民委员会证明、2016年2月23日被告镇政府工作人员对王贵成所做的笔录、2000年10月28日王贵成与肖文金签订的《房屋买卖协议》、《镇坪县2002年度退耕还林第六轮兑现到户花名册》、《土地使用证》、安字第07080703018号《土地承包经营权证》、（2010）镇民初字第71号民事调解书、2015年10月29日对肖才兵、唐付兴所做的调解笔录、肖才兵身份证复印件、2015年12月16日《肖才兵与唐付兴土地纠纷听证会听证结论》、2015年7月7日被告镇政府《信访事项答复意见书》，证明肖文金全家举家迁出，不再是阳安村的成员；
4、2016年2月28日被告镇政府所做的曙政决字[2016]01号《土地权属决定书》、2016年3月28日肖才兵递交的《曙坪镇土地权属决定书不服申请行政复议的意见书》、《行政复议（来件处理）审批表》、《行政复议（延期审理）审批表》、2016年3月31日[2016]01号行政答复意见通知书、第三人参加行政复议通知书、2016年4月5日被告镇政府所做的《行政答复意见书》、2016年6月12日《行政复议案件讨论记录》、2016年6月20日签发的[2016]1号公文首页纸、镇行复决字[2016]1号《行政复议决定书》、《送达回执单》，证明复议行为适用法律正确，程序合法。
第三人唐付兴述称，原告家承包地欠相关税费，村上让唐付兴缴纳费用后将土地变更给唐付兴，原告已举家迁走，土地已转让给唐付兴。
第三人肖才美述称，其父亲将房屋卖予唐付兴，但承包地是交予唐付兴照看，并未卖给唐付兴，土地税费是肖文金交的，土地并未转让唐付兴。
第三人肖才香述称，其陈述意见与原告肖才兵一致。
第三人肖群山述称，被告镇政府没有调查肖群山家的相关情况，被告县政府没有进行事实方面的调查，程序欠缺。
第三人唐付兴、肖才美、肖才香、肖群山均无证据向本院提交。
经庭前证据交换及庭审质证，各方当事人对原、被告证据的质证意见为：
被告镇政府对原告证据1真实性无异议，对其证明目的有异议，只能证明争议土地曾为肖文金承包；对原告证据2无异议；对原告证据3真实性无异议，但被告镇政府提供证据证实该笔款项为唐付兴支付；对原告证据4真实性无异议。
被告县政府对原告证据1称与其他证据无法印证，并非肖文金一直使用，其他质证意见与被告镇政府一致。
第三人唐付兴对原告证据的质证意见与被告镇政府一致。
第三人肖才美、肖才香、肖群山对原告证据无异议。
原告肖才兵对被告镇政府的证据1无异议；对被告镇政府证据2中，肖才兵的身份信息无异议，对张文翠及肖群山的出生地有异议，认为出生地详址不是小曙河而是曙坪，对被告镇政府证据3无异议；对被告镇政府证据4称不清楚情况；对被告镇政府证据5无异议；对被告镇政府证据6有异议，认为土地登记在杨绪祥名下，只是转包给原告；对被告镇政府证据7、8无异议；对被告镇政府证据9有异议，认为肖文金没有将土地使用证交予村上，将争议土地登记在唐付兴名下违法；对被告镇政府证据10有异议，认为土地没有交予村上，村上也没有通知原告及其家人，原告不清楚交证的情况；对被告镇政府证据11，原告称对法律规定不清楚，请本院依法认定。
被告县政府对被告镇政府的证据均无异议。
第三人唐付兴对被告镇政府的证据均无异议。
第三人肖才美、肖才香、肖群山的质证意见与原告肖才兵一致。
原告肖才兵对被告县政府的证据1无异议；对被告县政府的证据2,无异议；对被告县政府的证据3，因该组证据被告镇政府也已出示，对其质证意见同质证被告镇政府证据的质证意见；对被告县政府的证据4，称其不清楚法律规定，请本院依法认定。
被告镇政府对被告县政府的证据均无异议。
第三人唐付兴对被告县政府的证据均无异议。
第三人肖才美、肖才香、肖群山对被告县政府的证据质证意见与原告一致。
本院对上述证据认定如下：对原告证据1、2、3、4的真实性，因被告及第三人无异议，本院予以认定。
对被告镇政府的证据1，因各方均无异议，本院予以认定；对被告镇政府的证据2，因系公安机关登记信息，本院予以认定；对被告镇政府的证据3，因各方均无异议，本院予以认定；对被告镇政府的证据4，因有证据5予以印证，且原告对证据5无异议，本院对证据4、5予以认定；对被告镇政府的证据6，因承包经营权证未发生变更，也无证据证实发包村组同意转让，故对转让取得土地的事实不予认定；对被告镇政府的证据7、8，因各方均无异议，本院予以认定；对被告镇政府的证据9，因均为行政机关颁发，对土地使用证及承包经营权证的真实性予以认定；对被告镇政府的证据10、因谌德清、谢兴亚均证实肖文金将土地使用证交予村上，并转予唐付兴，对该事实本院予以认定；对被告镇政府的证据11、本院对其真实性予以认定。
对被告县政府的证据1，因各方均无异议，本院予以认定；对被告县政府的证据2，因各方对其真实性均无异议，本院对其真实性予以认定；对被告县政府的证据3，因该组证据被告镇政府在举证时予以提交，对该组证据的认定与对被告镇政府的证据认定意见一致；对被告县政府的证据4，本院对其真实性予以认定。
经审理查明，肖文金（原告肖才兵之父、张文翠之夫）农户曾于2001年之前承包位于阳安村“肖家坪”的一块承包地，面积为12.48亩。肖文金之女肖才美、肖才香于2001年前出嫁至其他村组。1999年，肖文金转包杨绪祥在城关镇蔬菜村五组凹坪坡的一块承包地。2001年，肖文金举家从阳安村迁走，肖文金与第三人唐付兴就其位于阳安村的老宅达成买卖协议。2001年3月7日，经阳安村村委会同意，肖才兵将位于“肖家坪”的12.48亩土地的土地使用证交予村上，经阳安村村委会同意将争议土地转让予唐付兴承包，2002年该12.48亩土地由唐付兴作为承包人连同其原有土地办理了安字第07080703018号《土地承包经营权证》，该承包地至今仍由唐付兴承包耕种。2000年10月28日，肖文金与王贵成签订房屋买卖协议，王贵成将位于城关镇蔬菜村的土木结构房屋卖予肖文金，并转让给肖文金承包土地及柴山。肖文金现已去世。因原告肖才兵、张文翠与第三人唐付兴就阳安村“肖家坪”12.48亩承包地的权属发生争议，于2015年8月31日向被告镇政府提出土地权属确权申请，被告镇政府受理后，于2016年2月28日对双方争议进行了行政裁决，并作出了曙政决字[2016]01号《土地权属决定书》，该决定书认定肖文金依照其与第三人唐付兴缔结的合同将老宅卖予、将争议土地转让予第三人唐付兴的行为有效；同时因原告家庭已在另一集体经济组织取得成员资格且事实上承包经营了农村土地，依据《陕西省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十一条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，裁决原告家庭依法无权承包经营争议土地。原告肖才兵不服被告镇政府决定，向被告县政府提出行政复议，被告县政府于2016年3月31日受理该复议申请后进行了行政复议，于2016年6月20日作出了镇行复决字[2016]1号《行政复议决定书》，维持了被告镇政府的曙政决字[2016]01号土地权属决定。原告肖才兵、张文翠因对被告镇政府的土地权属决定及被告县政府的行政复议决定不服，向本院提起了行政诉讼。
本院认为，行政机关作出具体行政行为应当正确认定事实和适用法律。本案中，被告镇政府认为肖文金作为户主，与第三人唐付兴订立了合同，且双方均已履行合同约定义务，该合同依法应当成立并生效。同时原告家庭已经在另一集体组织取得成员资格并事实承包经营了农村土地。综上认定原告家庭无权承包土地。但我国农村土地承包实行的是家庭联产承包责任制，承包的基本单位为户，承包户中的家庭成员均对承包地享有承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。该法第三十四条规定，土地承包经营权流转的主体为承包方。承包方在现行承包政策的范畴应指的是承包户而非户主。因土地承包经营权是基于家庭身份而获得，该共有亦为共同共有，作为农村土地承包经营权的共同共有人，依照《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，对该权利的处分应当经过全体共同共有人的同意。被告镇政府在做出行政裁决时，并未对肖文金户的家庭成员人数及身份进行核实，也未对出嫁的第三人肖才香、肖才美是否在嫁入村组取得承包土地及肖文金户其他成员是否同意转让进行调查，对于以上应当查明的事实，被告镇政府无证据证实，而以肖文金与唐付兴签订合同并经村组同意即认为该转让合法有效显然证据不足。对于第三人唐付兴是否适用善意取得，被告镇政府同样没有对相关证据进行调查收集，主要包括两个方面。1、对于唐付兴取得承包地是否为善意；2、原告肖才兵与第三人唐付兴均承认为口头约定，但买卖房屋的1500元价款是否包括土地转让款无证据证实，对于该土地承包经营权的转让是否支付了合理对价无证据证实。被告镇政府在作出行政裁决时还认定一个事实，即肖文金户全家迁入其他经济组织取得成员资格并承包经营农村土地，但被告镇政府提交的户籍信息无法证实肖文金、张文翠、肖才兵、肖群山作为一户同时迁入王贵成所在村组取得成员资格并承包经营农村土地，或是四人分户分别在不同经济组织取得成员资格并承包经营农村土地。综上，被告做出的曙政决字[2016]01号土地权属决定所依据的主要证据不足。
另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权与使用权争议，协商不成由人民政府处理。但2002年安字第07080703018号《土地承包经营权证》已将阳安村“肖家坪”12.48亩土地的承包经营权登记在第三人唐付兴名下，该登记依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条的规定具有对抗效力，该土地的承包经营权实质上不存在争议的状态，故被告镇政府认为双方有争议进行行政裁决系超越职权的行为。
基于上述两点，本院认为被告镇政府所做出的曙政决字[2016]01号土地权属决定依法应予以撤销，被告县政府做出的镇行复决字[2016]1号行政复议决定依法也应当予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条、第三十四条、第三十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国物权法》第九十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十三条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告镇坪县曙坪镇人民政府做出的曙政决字[2016]01号土地权属决定；
二、撤销被告镇坪县人民政府做出的镇行复决字[2016]1号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告镇坪县曙坪镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审判长 袁 涛
审判员 陈 延
审判员 张 杰
二〇一六年十一月二十九日
书记员 刘斯咪
附相关法律条文：
《中华人民共和国农村土地承包法》
第三十条承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
第三十四条土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。
第三十八条土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《中华人民共和国物权法》
第九十七条处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十三条复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。
复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。