福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)闽行终620号
上诉人（原审原告）于剑，男，1977年1月27日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于孙响，男，1977年12月5日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于子亩，男，1949年12月25日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于孙菊，男，1965年11月17日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于孙共，男，1980年9月2日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于子干，男，1948年2月10日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于孙红，男，1977年9月4日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于子举，男，1948年4月23日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于子老，男，1956年8月30日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于孙浦，男，1965年8月13日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于子贪，男，1957年5月30日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于子平，男，1966年8月29日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于代镇，男，1943年3月7日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于孙贡，男，1978年9月8日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于孙根，男，1951年10月8日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）于代江，男，1948年8月8日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）魏学泰，男，1962年8月17日出生，汉族，住罗源县。
上诉人（原审原告）邱立金，男，1994年8月1日出生，汉族，住罗源县。
诉讼代表人于剑、于孙响、于子亩。
上述上诉人的共同委托代理人林魁，福建学恒律师事务所律师。
上述上诉人的共同委托代理人张春萍，福建学恒律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）罗源县人民政府，住所地罗源县凤山镇北大路15号。
法定代表人林心銮，县长。
委托代理人柯妙恬，女，罗源县人民政府工作人员。
委托代理人郑勇兴，福建文园律师事务所律师。
原审原告于孙备，男，1981年2月13日出生，汉族，住罗源县。
原审原告于子楼，男，1943年3月16日出生，汉族，住罗源县。
原审原告于子亮，男，1952年10月15日出生，汉族，住罗源县。
于剑、于孙响、于子亩等21人诉罗源县人民政府会议纪要一案，福州市中级人民法院于2017年3月22日作出（2016）闽01行初243号行政裁定。于剑、于孙响、于子亩等18人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，2014年12月8日，罗源县人民政府召开滨海新城项目建设专题会议，并形成〔2014〕102号会议纪要。会议纪要相关内容：三、关于松山镇北山取土点问题。鉴于滨海新城项目建设填方用土紧张，经实地勘察比选，会议同意将松山镇北山村一幅山林地（具体四至范围以红线图为准）作为滨海新城项目建设填方取土点，并就有关事项议定如下：1.由取土单位负责，办理临时占用林地报批手续。由黄乃兴、朱仲福同志帮助协调该取土点报批、施工等相关事宜。2.县林业局要全力支持配合做好该林地报批服务工作。3.由滨海新城项目指挥部负责，申请县财政局资金代垫该报批手续费用，待县政府与罗源湾新城置业有限责任公司结算相关费用时一并结算。4.该取土点取土施工结束后，由取土单位负责，恢复林业生产条件及植被；该取土点可作为土地开发整理项目进行建设，由县林业局、国土资源局予以支持配合办理相关立项报批手续。
原审认为，罗源县人民政府召开滨海新城项目建设专题会议，将各有关单位有序组织以解决滨海新城项目建设填方用土紧张情形，所形成的〔2014〕102号会议纪要仅是政府行政协调行为的结果，属于行政部门内部协调指导文件。本案的具体取土行为是由海峡金岸集团有限公司与供土单位签订协议来完成，其本质是民事行为。因罗源县人民政府不是实际的取土单位，且对外发生法律效力的是各相关单位具体的审批行政行为，不是会议纪要，故被告作出的会议纪要不是最终批准实施行为，对原告的权利义务不产生实际影响，原告与该会议纪要不具有利害关系，其对会议纪要提起诉讼依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条之规定，裁定驳回原告于剑、于孙响、于子亩等21人的起诉。
于剑、于孙响、于子亩等18人不服原审裁定，向本院提出上诉，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。主要理由是：1.取土单位海峡金岸集团有限公司依据〔2014〕102号会议纪要，对上诉人拥有合法使用权的土地进行非法取土，该会议纪要对上诉人的权利义务产生实际影响。一审法院认定〔2014〕102号会议纪要仅是政府行政协调行为的结果，属于行政部门内部协调指导文件，是错误的。2.一审中，被上诉人并未举证证明除了〔2014〕102号会议纪要，另外还存在其他相关单位具体的行政审批行为，依据相关事实，应当认定被上诉人作出的〔2014〕102号会议纪要是具体行政行为。上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项之规定，依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法作出判决。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，属适用法律依据错误。3.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条、《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》第三项规定，本案中，上诉人为分属罗源县松山镇北山村及下土港村的村民，人员众多，涉及到重大公共利益，社会关注度高，属于行政机关负责人应当出庭的情形，一审行政机关负责人未出庭。一审法院程序违法。
被上诉人罗源县人民政府答辩称，罗源湾滨海新城建设需要大量用土，建设单位与用土方海峡金岸集团有限公司经过认真勘察，选择上诉人所在村的一幅山地作为取土点，并与该村
--松山镇北山村村民委员会以及该幅土地的承包人--
福州榕森缘农林有限责任公司通过协商签订了《林地补偿协议书》和《林木赔青协议》。由于该幅山地有一部分涉及林地，故罗源县人民政府于2014年12月8日召开专题会议，协调解决林地报批问题，所形成的〔2014〕102号会议纪要仅仅是县政府为解决本案取土涉及林地审批问题而协调有关部门依法办理有关审批手续所形成的内部工作安排的指导性文件，并非行政审批或行政命令和决定。取土单位海峡金岸集团有限公司之所以能够获得取土权利，是依据其与该土地所有权人北山村村民委员会和土地使用权人福州榕森缘农林有限责任公司签订协议而取得的，〔2014〕102号会议纪要并没有给予用土单位取土权利，对上诉人的权利不会产生影响，原审裁定驳回起诉是正确的。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，本案的焦点问题是被上诉人罗源县人民政府〔2014〕102号会议纪要是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉会议纪要是罗源县人民政府为解决滨海新城项目建设填方用土紧张问题，对本案取土点涉及林地审批问题进行协调而形成的内部工作安排，属于行政机关内部协调指导文件，并未直接设定当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生实际影响。本案的具体取土行为系由海峡金岸集团有限公司与供土单位签订协议来完成，亦已经相关行政机关审批。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 林爱钦
审判员 王江凌
审判员 史寅超
二〇一七年九月二十五日
书记员 吴美芬
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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