河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)豫04行终171号
上诉人（原审被告）平顶山市湛河区曹镇乡人民政府，住址平顶山市湛河区曹镇乡。
法定代表人李指挥，乡长。
委托代理人李延可，副乡长。
委托代理人郭志豪，河南大乘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王领，男，1957年5月20日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
委托代理人陈会敏，女，1984年2月3日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
委托代理人高琼琼，河南前行律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)郭恩丽，女，1971年9月23日出生，汉族，住河南省平顶山市新华区。
原审被告平顶山市湛河区人民政府，住址平顶山市新华区光明路。
法定代表人张毅，区长。
委托代理人孙瑞祥，该政府法制办工作人员。
委托代理人徐征雁，河南金豫律师事务所律师。
原审第三人关东方，男，1957年7月12日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
原审第三人关东记，男，1962年6月18日出生，汉族，住河南省平顶山市湛河区。
上诉人平顶山市湛河区曹镇乡人民政府（以下简称曹镇乡政府）因土地行政裁决一案，不服河南省叶县人民法院(2017)豫0422行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，王领及关东方、关东记均为平顶山市湛河区曹镇乡关庄村村民，王领家位于关庄村后街，坐北朝南，东邻关东方，西邻关东记，关东方和关东记为兄弟关系，郭某的公公王1是王领的叔叔。2016年8月8日，王领以“经1988年村镇规划王1家宅基地宽度4.37米、王领家宅基地宽度为10.95米，王1的宅基地于2009年经王2赠与王领永久使用，因为宅基地与关东记发生纠纷”为由，向曹镇乡政府提出申请，请求依法将王领、关东方、关东记三家的宅基地纠纷给予解决，根据土地管理法等相关规定依法进行确权。曹镇乡政府于2016年8月12日受理该纠纷，向关东方、关东记送达了申请书副本，关东方、关东记在答辩期进行了答辩，提供了相关证据。曹镇乡政府指派平顶山市国土资源局湛河区分局曹镇国土资源所组成调查组对该案进行了调查，询问了相关知情人，对现场进行了实地调查，于2017年1月24日作出平湛曹政[2017]4号《曹镇乡人民政府关于王领等宅基地权属纠纷的处理决定》，2017年1月25日向王领、关东方、关东记、郭恩丽送达了平湛曹政[2017]4号《曹镇乡人民政府关于王领等宅基地权属纠纷的处理决定》。王领不服，于2017年2月16日向平顶山市湛河区人民政府提起行政复议，湛河区人民政府于2017年4月10日作出平湛政复决[2017]2号行政复议决定书。王领仍不服，向原审法院提起诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府处理”之规定，曹镇乡政府有权对王领与关东方、关东记的土地使用权争议进行处理。根据《土地权属争议处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。”和第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”，平顶山市国土资源局湛河分局曹镇国土资源所应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议，调解未达成协议的，才可以及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。而本案中曹镇乡政府没有向原审法院提供该纠纷先行调解的证据，可认定曹镇乡政府在本案中没有先行调解，程序明显违法，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，原审法院判决：一、撤销曹镇乡人民政府平湛曹政[2017]4号《曹镇乡人民政府关于王领等宅基地权属纠纷的处理决定》，责令曹镇乡人民政府重新作出行政行为。二、撤销湛河区人民政作出的平湛政复决[2017]2号行政复议决定。一审案件受理费50元，由平顶山市湛河区曹镇乡人民政府负担。
上诉人曹镇乡政府上诉称，在曹镇乡政府作山处理决定的过程中，没有制作书面调解笔录，只是程序有轻微瑕疵，不属程序明显违法的情形，对曹镇乡政府的处理决定应予维持。曹镇乡政府在作出处理决定时，严格依照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、二十七条的规定，在查清事实，分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人达成协议，调解不成的，才可提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，在王领请求曹镇乡政府处理其宅基地纠纷后，曹镇乡政府经过调查，以口头形式对双方进行了调解，但没有书面记录，属履行行政程序上存在轻微瑕疵，有无书面调解记录对王领的实体权利并不产生实质影响，也并未导致处理结果显失公正,不宜确认程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。请求：一、撤销叶县人民法院（2017）豫0422行初14号行政判决，并依法改判书，并依法改判，维持曹镇乡政府作出的平湛曹政［2017］4号《曹镇乡人民政府关于王领等宅基地权属纠纷的处理决定》。二、本案一、二审诉讼费由王领负担。
被上诉人王领辩称，《土地权属争议调查处理办法》第二十三条明确规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件,应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”由此可知，对土地权属争议案件,应当先行调解。但曹镇乡政府自始至终并未进行任何形式的调解，显然有悖法律规定。曹镇乡政府的行政行为严重违法，依法应予撤销。原审判决正确，应予维持。
被上诉人郭某辩称，王领和邻居有纠纷，本案与郭某无关，郭某的房子现在还在。郭某对一审判决没有意见，曹镇乡政府和平顶山市湛河区人民政府都没有调解过。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人关东方述称，关东方与王领之间的宅基地已经三十多年了。虽然没有书面调解笔录，但曹镇乡政府进行了口头调解，因双方差距较大，没有达成一致。原审判决太草率，不能接受。
原审第三人关东记述称，关东记对曹镇乡政府的处理决定没有意见。原审判决缺乏依据，对原审判决有意见。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实相一致。
本院认为，王领以其与关东记存在土地使用权争议为由，向曹镇乡政府申请裁决。曹镇乡政府受理后，指派平顶山市国土资源局湛河分局曹镇国土资源所组成调查组对该案进行了调查，但曹镇乡政府没有证据证明其在对王领等宅基地权属争议作出处理决定前进行了调解，程序明显违法，应予撤销。故曹镇乡政府上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市湛河区曹镇乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红久
审 判 员 李新保
审 判 员 张占帅
二〇一七年十一月二十七日
法官助理 曲彤彤
书 记 员 王亚倩
附法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。