重庆市九龙坡区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝0107行初323号
原告：郑华喜，男，汉族，1964年5月26日生，住重庆市綦江县。
委托代理人：沈玉潮，北京来硕律师事务律师。
被告：重庆市国土资源和房屋管理局，住重庆市渝中区人和街99号，组织机构代码00927671-6。
法定代表人：董建国，该局局长。
委托代理人：胥毅，中豪律师集团（重庆）事务所律师。
委托代理人：熊壮，该局工作人员。
原告郑华喜因要求确认被告重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称：重庆市国土局）不履行法定职责违法，于2016年9月6日向重庆市渝中区人民法院提起行政诉讼，该院受理后报请重庆市第五中级人民法院指定管辖，重庆市第五中级人民法院作出（2016）渝05行辖408号行政裁定书，将该案指定本院管辖。本院于2016年10月8日受理后，向被告重庆市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年3月10日公开开庭进行了审理。原告郑华喜及其委托代理人沈玉潮，被告重庆市国土局委托代理人胥毅、熊壮到庭参加诉讼，被告重庆市国土局负责人因工作原因未参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑华喜诉称：2016年6月18日，原告通过EMS快递向被告递交了查处申请函，要求被告对位于重庆市綦江区扶欢镇东升村8组原告的承包地上存在的违法用地行为进行依法查处。经查询，被告于2016年6月19日收到该申请函，但被告超过60日未对上述违法用地行为进行任何查处。故原告诉至法院请求判令：一、确认被告未在法定期限内履行查处职责的行政不作为违法；二、责令被告依法履行查处职责；三、本案诉讼费由被告承担。本案庭审中，原告根据被告举示的证据，认为被告已对重庆市綦江区人民政府（以下简称：綦江区政府）、重庆市綦江区扶欢镇人民政府（以下简称：扶欢镇政府）进行了查处，但未对重庆市綦江区国土资源和房屋管理局（以下简称：綦江区国土局）进行查处，当庭明确诉讼请求为：一、确认被告在2016年10月20日立案后未在60日内对綦江区国土局违法出让涉案土地的行为进行查处违法；二、要求被告对綦江区国土局的违法行为进行查处。
原告在举证期限内向本院提交了下列证据：
1、查处申请函、快递回单、邮件查询详单，拟证明原告于2016年6月18日通过EMS快递向被告寄送查处申请函，被告于2016年6月19日收到该函件；
经庭审质证，被告对该组证据的真实性无异议，认可被告于2016年6月19日收到原告寄送的查处申请函。
被告重庆市国土局辩称：被告在收到原告的查处申请函后，已依法履职，办理程序符合法律规定，并向原告就查处情况进行了告知，因此原告起诉要求确认被告行政不作为违法的诉讼请求不能成立；原告当庭变更诉讼请求不符合法律规定，被告不予同意，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了下列证据：
1、违法线索登记表；
2、重庆市国土资源房屋执法监察总队信访举报事项转办函；
以上1-2号证据拟证明被告将原告查处申请函反映的违法事项批示重庆市国土局执法监察总队进行处理，执法监察总队依法将其移交綦江区国土局办理，被告已依法履行法定职责；
3、关于重庆市国土资源房屋执法监察总队信访举报事项转办函的情况回复；
4、重庆市綦江区扶欢镇人民政府关于泰山石膏项目建设相关情况的说明；
5、关于泰山石膏股份有限公司工业副产石膏循环经济产业链建设项目的情况说明；
6、重庆市綦江区人民政府关于公开出让扶欢镇QJFH-2016-01宗地国有建设用地使用权的批复；
7、国有建设用地使用权出让合同；
8、重庆市国土资源和房屋管理局线索核查表；
以上3-8号证据拟证明被告依据《国土资源违法行为查处工作规程》第6.1条的规定对原告举报事项进行了线索检查，并提出了处理建议；
9、关于依法立案查处綦江区扶欢镇政府违法征地案件的函；
10、重庆市綦江区国土资源和房屋管理局立案呈报表；
11、重庆市綦江区国土资源和房屋管理局违法案件处理决定呈批表；
12、重庆市綦江区国土资源和房屋管理局行政处分建议书；
13、重庆市国土资源和房屋管理局立案呈报表；
以上9-13号证据拟证明被告已依据《国土资源违法行为查处工作规程》第7.2条的规定对原告举报事项进行立案查处；
14、录音光盘；
15、通讯记录；
以上14-15号证据拟证明被告已将立案查处的情况在2016年10月28日向原告进行了告知；
16、法律依据：《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》；
被告当庭向本院补充提交了以下证据：
17、渝国土房管执法（2016）19号行政处理决定书；
18、渝国土房管执法（2016）20号行政处分建议书；
以上17-18号证据拟证明被告对綦江区政府做出行政处理决定，对重庆市监察局发出行政处分建议书。
经庭审质证，原告对第1-2号证据真实性、合法性、关联性均无异议，但主张不能证明被告依法履行法定职责，只能证明被告在接到原告的申请查处后，依法启动了相关的查处程序；对3号证据形式的真实性无异议，但对内容真实性、合法性不予认可，主张对于集体土地的征收，按照土地管理法规定需要由省级或国务院批准后才可以实施，綦江区国土局在明知征收行为违法的情况下，未作出綦江区政府违法处理决定，綦江区国土局也涉嫌违法；对4号证据真实性、合法性、关联性不认可，在该地块在未取得农用地转用批文的情况下，不能进行任何的非农业建设项目，更不能实施任何的征收行为，该证据可以证明涉案土地存在违法征地行为；对5号证据真实性、合法性、关联性不认可，能够证明綦江区国土局也是该地块违法征地行为的参与者；对6号证据真实性、合法性、关联性不认可，按照土地管理法规定，綦江区政府不具备征收集体土地的资格，该证据能证明綦江区国土局和綦江区政府及扶欢镇政府都是违法行为的参与者，被告让一个违法行为的参与者去查处违法行为的做法是错误的；对7号证据真实性、合法性、关联性不认可，能够证明綦江区政府及扶欢镇政府存在违法征地行为；对8号证据真实性、关联性认可，合法性不认可，被告让綦江区国土局去核查是不合理的，不能起到查处的作用；对第9-13号证据真实性、关联性认可，合法性不认可，证明内容不认可，被告让綦江区国土局去查处涉案违法征地行为不能起到查处的效果；对第14-15号证据的真实性无法确认，因被告并非直接通知原告，而是打电话给郑华玖让其代为通知，但郑华玖并未参与本案诉讼，即使是真实的，也不能证明原告履行了法定职责；对第16号法律依据无异议；对第17-18号证据真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明被告完全履行了查处职责，因为綦江区国土局也是该违法征地行为的参与者之一，但被告未对綦江区国土局违法出让涉案土地的行为进行查处。
本院依法对以上证据确认如下：
原告举示的证据真实、合法，且被告予以认可，本院予以采纳。被告举示的1-8号证据真实、合法，能够证明被告在收到原告的查处申请函后对违法线索进行了核查，本院予以采纳；9-13号证据真实，本院予以采纳，只能证明被告对土地违法行为进行查处；14-15号证据不能证明被告将查处情况对原告进行了告知，不予采纳；对16号法律依据予以采纳；17-18号证据予以采纳，能够证明被告对綦江区政府进行了处理。
经审理查明：2016年6月18日，包括原告在内的22人共同通过EMS特快专递向被告邮寄了查处申请函，被告于2016年6月19日签收，该申请函要求被告依法对位于重庆市綦江区扶欢镇东升村8组原告的承包地上存在的违法用地行为进行依法查处，理由是扶欢镇政府在未取得征地批准手续的情况下擅自对原告的承包地实施征收，违反了土地管理法的相关规定。2016年6月22日，被告批示重庆市国土局执法监察总队对申请书中的违法线索进行核查。2016年7月4日，重庆市国土局执法监察总队向綦江区国土局发函，要求綦江区国土局对原告反映的问题进行调查核实。2016年7月15日，綦江区国土局向重庆市国土局执法监察总队回复，确认綦江区扶欢镇人民政府于2015年7月开始对东升村8社约128亩集体土地进行征地拆迁。
2016年10月20日，被告对綦江区政府涉嫌违法征地行为一案正式立案查处。2016年11月4日，綦江区国土局向重庆市綦江区监察局发出《行政处分建议书》，载明綦江区国土局于2016年10月13日对綦江区扶欢镇政府在未取得用地手续的情况下擅自征收该镇东升村8社集体土地250亩一案立案调查，在调查中发现该案存在国家工作人员违法违纪问题，建议重庆市綦江区监察局依法依纪追究相关人员的行政纪律责任。2016年12月19日，被告作出渝国土房管执法（2016）19号《行政处理决定书》，撤销綦府地（2016）33号《关于公开出让扶欢镇QJFH-2016-01宗地国有建设用地使用权的批复》，责成綦江区政府组织区房管局收回128亩土地使用权，并做好企业退地的相关工作；责成綦江区政府用250亩地票完善上述违法征用的集体土地的征转用审批手续。同日，被告向重庆市监察局发出渝国土房管执法（2016）20号《行政处分建议书》，建议重庆市监察局对綦江区政府违法征用涉案土地一案依法依纪追究相关人员的行政纪律责任。
另查明：2016年5月11日，綦江区政府以綦府地（2016）33号文件发布了《关于公开出让扶欢镇QJFH-2016-01宗地国有建设用地使用权的批复》，批复同意公开出让重庆市綦江区扶欢镇QJFH-2016-01宗地国有建设用地使用权。2016年6月27日，綦江区国土局与泰山石膏重庆綦江有限公司签订了《国有建设用地出让合同》，约定由綦江区国土局向泰山石膏重庆綦江有限公司出让涉案宗地。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，被告重庆市国土局在重庆市行政区域内对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的法定职责。原告作为涉案违法用地所在地即重庆市綦江区扶欢镇东升村8社的村民，认为被告未履行法定职责，侵犯了其合法权益，有权提起行政诉讼。
庭审中原告以被告已对綦江区政府、扶欢镇政府进行了查处，但未对綦江区国土局进行查处为由所明确的诉讼请求实质是对本案诉讼请求的变更，被告也不予同意，该变更不符合法律规定，本院不予准许，本案仍应就原告起诉时的诉讼请求进行审理并裁判。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或其他组织可以向人民法院提起诉讼……”。本案中，原告向被告重庆市国土局邮寄了查处申请函，要求被告对位于重庆市綦江区扶欢镇东升村8组原告的承包地上存在的违法用地行为进行依法查处。被告在接到原告的查处申请函后，虽然进行了相关的违法线索核查以及立案查处工作，但并未在两个月的法定期限内就相应的履职情况向原告予以答复，答复与否显属判断行政机关是否在法定的两个月内履行法定职责应有之义，故被告重庆市国土局未予答复的行为违反法律规定，应当依法确认违法，鉴于被告已在诉讼中对涉案违法用地行为作出了相应的查处，因此对原告要求被告履行法定查处职责的诉讼请求，本院不予支持，至于被告履行法定查处职责是否恰当，系另一法律关系，不属于本案审查范畴。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条之规定，判决如下：
一、确认被告重庆市国土资源和房屋管理局于2016年6月19日收到原告郑华喜的查处申请函后未在两个月的法定期限内对原告进行答复的行政不作为违法；
二、驳回原告郑华喜的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告重庆市国土资源和房屋管理局承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
审 判 长 张 涛
审 判 员 刘静秋
代理审判员 桂 克
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 胡 峤