贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终5号
上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，住所地：贵州省罗甸县龙坪镇和平路；
法定代表人杨兴华，系该县县长。
上诉人（一审第三人）刘治敏，女，1940年11月3日生，布依族，贵州省罗甸县人，住罗甸县，文盲，务农，
被上诉人（一审原告）刘国益，男，1965年2月18日生，汉族，贵州省罗甸县人，住罗甸县，小学文化，务农，
第三人（一审第三人）罗甸县龙坪镇板庚村村民委员会，住所地：罗甸县龙坪镇板庚村；
代表人袁光荣，系该村委会主任。
上诉人罗甸县人民政府、刘治敏因与被上诉人刘国益、一审第三人罗甸县龙坪镇板庚村村民委员会（以下简称板庚村委会）土地行政登记一案，不服龙里县人民法院（2016）黔2730行初36号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，第三人刘治敏户参与罗甸县龙坪镇（原板庚乡）板庚村上街组农村土地承包。上世纪八十年代后期，因第三人刘治敏的五个子女先后迁出板庚村上街组转为城镇户籍，村组集体决定收回第三人刘治敏户部分承包地，仅余“上坝”（田，0.334亩）、“半不无”（土，0.306亩）两块承包地给第三人刘治敏户承包经营，收回的土地先后交给同村组的杨桂芳、黄燕周等其他农户耕种，同时由耕种农户负责涉案土地的农业税费、村组提留并交固定租金给村组集体。上世纪九十年代，其他农户认为农业税费、村组提留款、租金等成本太高而不愿耕种，村组决定仍交由第三人刘治敏户耕种，第三人刘治敏因劳力不足等原因，经村组协调将涉案土地交由原告户耕种，原告负责农业税费的交纳，同时享有涉案承包地的收益权。原告在耕种涉案土地期间，按期缴纳涉案土地的农业税费直至2006年国家免除农业税，对涉案土地持有的贵州省农业税纳税卡（2001年度、2002年度、2003年度）、贵州省行政事业型收费通用票据（2001年度三提五统）、农业税完税证、罗甸县农民负担监督手册，载明涉案土地是“农转非”、“机动田”。2013年涉案土地中的“上冗满坨”因高速公路建设被国家征收，原告与第三人刘治敏产生土地权属纠纷。2014年7月4日，第三人刘治敏向罗甸县龙坪镇人民政府申请明确其户的土地承包经营权。罗甸县龙坪镇人民政府随后展开调查，在调查的基础上，龙坪镇板庚社区、第三人板庚村委会、罗甸县农业经营管理站出具证明或相关意见，经罗甸县农工局上报被告后，第三人板庚村委会与第三人刘治敏于2015年1月6日重新签订《土地承包合同书》，由被告于当日向第三人刘治敏颁发《土地承包经营权证》，明确“上坝”（田，面积为0.33亩，四至为东至刘国益田坎、南至唐国民田坎、西至河坎、北至付远荣田坎）、“上坝”（田，面积为0.45亩，四至为东至敖应刚猪牛圈、南至袁光福田坎、西至袁才芬田坎、北至杜正良田坎）、“景翁朗”（田，面积为0.53亩，四至为东至熊元明田坎、南至陈方仁土坎、西至大路、北至小路）、“翁朗”（田，面积为0.11亩，四至为东至袁继兵田坎、南至水沟、西至刘国益田坎、北至黄燕周田坎）、“半不无”（土，面积为0.156亩，四至为东至唐国正土坎、南至袁继民土坎、西至空白、北至大路）、“里顶”（土，面积为0.25亩，四至为东至郝元龙土坎、南至张亚洲土坎、西至石应成土坎、北至大路）、“郝家窝凼”（土，面积0.12亩，四至为东至公路坎、南至小路坎、西至袁春海土坎、北至熊元明土坎）、“凉风洞坎上”（土，面积为0.15亩，四至为东至石应成土坎、南至小路坎、西至小坎、北至大山脚）、“小山堡山弯”（土，面积为0.15亩，四至为东至方平亮土坎、南至山脚、西至龙通道土坎、北至唐国大土坎）九块土地由第三人刘治敏户承包经营。原告不服，遂提起诉讼，请求撤销被告向第三人刘治敏颁发的《土地承包经营权证书》。
一审法院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款关于“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”之规定，被告具有颁发涉案《土地承包经营权证》的法定职权。从审理查明的事实来看，原告未与村组集体签订《土地承包合同书》，在第二轮农村土地承包时或之后也未取得涉案土地的承包经营权证；结合原告户另承包经营村组集体的其他土地及原告提供的贵州省农业税纳税卡（2001年度、2002年度、2003年度）、贵州省行政事业型收费通用票据（2001年度三提五统）、农业税完税证、罗甸县农民负担监督手册载明的“农转非”、“机动田”，依照《中华人民共和国土地承包法》第二十二条关于“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”之规定，可以认定原告并未取得涉案土地的承包经营权。涉案土地承包经营权由村组集体决定从第三人刘治敏户收回后，应认定为村组集体的机动地。原告虽基于村组集体同意实际享有涉案土地使用收益权，但原告对涉案土地享有使用收益权区别于一般农户的土地承包经营权，而类似借租性质的土地使用权。原告与第三人刘治敏就涉案土地产生纠纷后，村组集体重新与第三人刘治敏签订《土地承包合同书》，应认定为村组集体的重新发包土地的行为。村组集体的重新发包涉案土地的行为，直接排除了原告的实际取得的土地使用权，对原告的权利造成直接影响。被告的颁证行为是对第三人刘治敏与村组集体形成的新土地发包承包关系的确认，涉案《土地承包经营权证》在肯定第三人刘治敏户对涉案土地承包经营权的同时，也排除原告户的实际取得的土地使用权，对原告的权利造成直接影响，故原告享有本案诉权。根据本案查明事实，涉案《土地承包经营权证》系对农村土地承包经营权变更的确认，依照农业部出台的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条关于“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件”及第十六条关于“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载”之规定，被告应就乡镇人民政府报请的第三人刘治敏的申请材料是否符合颁证条件进行审查。依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第二款之规定，在承包期内需要对个别农户承包地进行适当调整的，应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。现被告没有提交证据证明第三人刘治敏在经村组、乡镇人民政府提交颁证申请时，一并提交了村民会议或村民代表会议讨论结果情况及乡镇人民政府的批准情况。涉案《土地承包合同书》没有乡镇人民政府作为鉴证单位的盖章确认，在形式上存在瑕疵。另，依照农业部出台的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条“农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项”及第二十八条“农村土地承包经营权证由农业部监制，由省级人民政府农业行政主管部门统一组织印制，加盖县级以上地方人民政府印章”之规定，被告向第三人刘治敏户颁发的涉案《土地承包经营权证》系1998年农村土地延包时的样式，没有证件编号、承包期限的起止日期等内容，在形式上也不符合相关规范。综上，被告罗甸县人民政府于2015年1月6日向第三人刘治敏颁发的涉案《土地承包经营权证》，主要证据不足，依法应予撤销。本案系对被告的颁证行为的审理，不涉及村组集体与第三人刘治敏或原告的实际承包经营权，各方对承包经营权存在异议的，应在尊重村组集体对涉案土地所有权的情况下进行协商，协商不成的可依法提起仲裁或民事诉讼，在承包经营权纠纷解决后，权利人可重新提出颁证申请。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告罗甸县人民政府于2015年1月6日向第三人刘治敏颁发的《土地承包经营权证》。本案诉讼费50元，由被告罗甸县人民政府负担。
一审宣判后，罗甸县人民政府、刘治敏不服，向本院提起上诉。
上诉人罗甸县人民政府上诉称，1、发包方板庚村委会未与刘治敏解除承包合同，刘国益之所以耕种诉争土地，是因为刘国益的父亲刘治华（已故）与刘治敏系同胞兄弟，刘治敏将承包土地无偿给刘国益耕种，是出于对侄子的照顾，刘国益与刘治敏是借地耕种关系。土地承包经营权始终是刘治敏的，刘国益对诉争土地的耕种、管理是基于刘治敏的授权，其不具有独立的使用权。刘国益不是行政行为相关的权利人，依法不具有原告的主体资格；2、1998年土地延包前板庚村委会将已原口头收回的“农转非”土地又口头返回给原承包人刘治敏承包，刘治敏实际继续承包原来6个人口的承包地。1998年第二轮土地延包时，板庚村委会工作失误，将刘治敏户的承包人口填写为1人，承包田面积填写为0.33亩，承包土面积填写为0.156亩，就此上报并颁发《土地承包经营权证书》。刘治敏实际承包人口应为6人，承包田面积应为1.42亩，承包土面积应为0.826亩。上诉人于2015年1月6日向刘治敏核发《土地承包经营权证》是对1998年第二轮土地延包时发包方板庚村委会工作失误的补救，不是重新发包土地，也不是“在承包期限内对个别承包地进行调整”的情形；3、一审认定“涉案土地承包经营权由村组集体决定从刘治敏户收回后，应认定为村组集体的机动地”、“刘国益虽基于村组集体同意实际享有涉案土地使用收益权”没有法律依据；4、上诉人为刘治敏补办的《土地承包经营权证》是2015年1月6日办理的，一审判决撤销上诉人于2015年1月15日向刘治敏颁发的《土地承包经营权证》根本不存在。一审判决认定事实及适用法律错误，请求二审撤销一审判决，驳回刘国益的诉讼请求，诉讼费由刘国益承担。
上诉人刘治敏上诉所诉称的事实和理由与上诉人罗甸县人民政府一致。上诉人请求撤销一审判决，驳回刘国益的起诉，一、二审诉讼费由刘国益承担。
被上诉人刘国益答辩称，一审判决公正，请求二审维持。
一审第三人板庚村委会在二审法定期限内未提出书面答辨及陈述意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点为，一、被上诉人刘国益是否具有原告的主体资格；二，上诉人罗甸县人民政府于2015年1月6日颁发的涉案《土地承包经营权证》的颁证行为是否合法。
一、关于被上诉人刘国益是否具有原告的主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告与行政行为有利害关系的，有权提起诉讼。本案中，从查明的事实来看，涉案土地从2001年起由被上诉人管理耕种至2013年与上诉人刘治敏为发生土地权属纠纷，上诉人已管理耕种涉案土地十多年。一审第三人板庚村委会与上诉人刘治敏签订《土地承包合同书》后，上诉人罗甸县人民政府向上诉人刘治敏颁发涉案《土地承包经营权证》，由此可见，被上诉人是与该行政行为有利害关系的公民，被上诉人作为原告提起诉讼，符合上述法律规定。
二、关于上诉人罗甸县人民政府于2015年1月6日颁发的涉案《土地承包经营权证》的颁证行为是否合法的问题。从查明的事实来看，上诉人刘治敏的五个子女先后迁出板庚村上街组转为城镇户籍，村组集体决定收回上诉人刘治敏户涉案承包土地符合当时的政策规定。之后，村组集体将涉案土地调整由被上诉人户管理耕种，且从被上诉人提供的贵州省农业税纳税卡（2001年度、2002年度、2003年度）、贵州省行政事业型收费通用票据（2001年度三提五统）、农业税完税证、罗甸县农民负担监督手册载明的“农转非”、“机动田”看，被上诉人管理耕种的涉案土地是村组集体的机动地。故涉案土地既不是上诉人刘治敏家庭承包的土地，也不是被上诉人家庭承包的土地。一审判决认定涉案土地为村组集体的机动地是正确的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”的规定，本案中，一审第三人板庚村委会未经法定程序与上诉人刘治敏签订《土地承包合同书》，上诉人罗甸县人民政府向上诉人刘治敏颁发涉案《土地承包经营权证》，违反上述法律的规定。
综上所述，一审判决撤销上诉人罗甸县人民政府颁发的涉案《土地承包经营权证》，并无不当，应予以维持。二上诉人所持上诉理由不能成立，其上诉请求，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件共计受理费100元，由上诉人罗甸县人民政府、刘治敏分别承担50元。
本判决为终审判决。
审判长 林顺军
审判员 金长虹
审判员 王晓宏
二〇一七年三月二十一日
书记员 程 诚