陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕01行终469号
上诉人（原审原告）赵红，女，1968年10月26日出生，汉族，西安市周至县人，无业，住西安市雁塔区。
委托代理人白红卫，陕西省老法律工作者协会法律工作者。
被上诉人（原审被告）西安市公安局雁塔分局。住所地，西安市雁塔区翠华路***号。
法定代表人唐建平，局长。
委托代理人张麦成，该局法制科民警。
委托代理人张晓东，该局东仪路派出所民警。
上诉人赵红诉被上诉人西安市公安局雁塔分局（以下简称“公安雁塔分局”）行政处罚一案，不服西安市雁塔区人民法院（2016）陕0113行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年10月26日，原告赵红因反映其爱人在部队的一些遗留问题，携带有关材料到北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所审查训诫（此前原告在中南海周边上访已被多次训诫），北京市公安局西城分局府右街派出所开具的训诫书第四条表明，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。在京期间，原告对西安市公安局驻京信访工作组人员的询问不予配合。后西安市驻京劝返工作组人员将原告送交给雁塔区长延堡街道办事处工作人员，被告下属东仪路派出所民警协助长延堡街道办事处工作人员于2015年10月27日将原告带回，并移交东仪路派出所处理，长延堡街道办事处向派出所提供了西安市信访局驻京信访接待处出具的情况说明及北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、西安市公安局驻京信访工作组民警出具的情况说明等证据材料。东仪路派出所以治安案件受理后，对原告进行了询问，但原告对公安机关的询问不作任何回答，且拒绝在询问笔录上签字。被告在作出行政处罚决定前，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，但原告仍拒绝在行政处罚告知笔录上签字。被告在行政处罚告知笔录上载明，赵红涉嫌扰乱公共秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款，拟对赵红作出处罚。当日，被告根据长延堡街道办事处提供的材料及询问笔录，认为原告的行为属扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，对赵红作出行政拘留十日的决定，当即送往西安市拘留所执行。由于原告拒绝在处罚决定书上签字，办案民警当场给予其进行了宣读。后原告不服行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。庭审中，原告表明2015年10月26日，其不是到北京中南海周边上访，而是带着材料准备去总政反映问题。
原审法院认为，本案争议的焦点问题是被告对原告作出的行政处罚决定是否符合法律规定。公民表达诉求理应通过正当途径依法维护自身合法权益，实施扰乱公共秩序的行为，应当给予行政处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案原告的居住地在被告辖区，故被告有权对原告的违法行为作出处理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”就本案而言，原告因反映其爱人在部队的一些遗留问题，到北京中南海周边非正常上访，其行为属扰乱公共场所秩序，应当给予行政处罚。被告受理该治安案件后，经对收集的相关证据材料进行审核和对原告询问后，认为原告到中南海周边非正常上访，已被北京警方多次训诫，违法情节较重，作出行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，符合法律规定。在行政程序中被告依法对原告就相关事实予以询问，但原告既不履行接受调查的义务，也不主张权利且拒绝签字，被告根据其他证据材料认定基本事实后向原告告知了作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知了原告享有的陈述、申辩权，后又向原告宣读了行政处罚决定书的内容，保障了原告的相关权利，执法程序合法。在法律适用上，被告在处罚决定书上虽未完整表述处罚的依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，但在告知原告拟处罚事项中，明示了行为性质系扰乱公共场所秩序，该表示与前述法律规定的内容相对应，故不构成适用法律错误。庭审中原告辩解事发当日其没有去中南海周边上访，但从被告提供的证据材料显示，公安机关对原告调查询问中，原告拒不回答问题，亦没有提供证据能证明当天的去向，其辩解不能成立。综上，被告所作行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律基本正确，原告要求撤销之理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赵红请求确认西安市公安局雁塔分局2015年10月27日作出的雁公（61011362）行罚决字[2015]2806号《行政处罚决定书》违法并予以撤销的诉讼请求。案件受理费50元，原告负担。
宣判后，赵红不服原审判决提起上诉称，一、原审判决认定事实不清，证据不足。上诉人认为上访与扰乱公共秩序是完全不同的的两个概念，上访不必然导致扰乱办公秩序。上诉人没有见到警方的转办函和任何上诉人在北京违法的现场证据，根本证明不了上诉人在上访时采取了过激行为，或者是如何扰乱了公共秩序，同时也没有说明“上访时扰乱了公共场所秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果。被上诉人在没有任何现场证据的前提下作出了处罚决定。训诫书不具有真实性，训诫书来源不合法。赵红未在询问笔录签字，不承认有询问的事实，故原审法院查明的事实与实际不符。二、原审法院办案程序违法，行政处罚程序违法，上诉人依法应得到支持。三、原审法院驳回上诉人的诉讼请求、被上诉人行政处罚上诉人适用法律不当。综上，被上诉人办案程序违法，足以影响处罚的客观公正。综上，上诉请求：1、撤销原审判决发回重审或改判全面支持上诉人诉讼请求。2、撤销雁公（61011362）行罚决字（2016）2806号行政处罚决定书。3、由被上诉人承担一、二审诉讼费。
公安雁塔分局辩称，一、被上诉人作出的处罚决定书事实清楚，证据充分、适用法律正确。上诉人多次在中南海周边走访，被公安机关多次训诫，其行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》中规定的情节严重，我局依法对赵红扰乱公共场所秩序的行为作出处罚决定，但赵红拒绝签字，拒绝接受送达。二、被上诉人行政处罚程序合法。被上诉人严格依照《公安机关办理行政案件程序规定》对上诉人进行权利义务告知、询问、处罚前告知、作出决定、送达、执行；因赵红拒不提供家属联系方式，处罚通知书无法送达。三、原审判决认定事实清楚、证据充足、程序合法、适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，关于公安雁塔分局是否有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。公安雁塔分局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。赵红居住地为公安雁塔分局辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故公安雁塔分局有权对赵红的违法行为予以处理。
关于本案被诉的雁公（61011362）行罚决字﹝2015﹞2806号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。赵红2015年10月26日到北京市中南海周边非信访接待场所的事实，有北京市公安局西城分局府佑街派出所作出的训诫书为证，赵红主张该训诫书不属实，虽其在原审中提供了北京市公安局西城分局作出的《政府信息不存在告知书》，但从该告知书的内容来看，赵红申请公开的政府信息内容为：立案和移交西安市公安局雁塔分局拘留的法律移交手续的信息，该局答复内容为：政府信息不存在。因赵红未能提供该训诫书不存在的证据，故其对该训诫书真实性有异议的理由不能成立，故公安雁塔分局作出本案被诉行政处罚决定所依据的事实清楚。关于行政处罚的程序，公安雁塔分局在受理案件后，经过调查、取证、陈述申辩告知后依法作出，由于赵红拒绝签字，依法对其进行送达，故公安雁塔分局作出行政处罚决定的程序符合法律规定。但在本案被诉行政处罚决定的适用法律方面由于未明确具体到款、项，存在一定瑕疵，由于在拟处罚告知中已经明确到依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定及认定赵红涉嫌扰乱公共秩序的事实，与行政处罚决定适用法律相对应，故不影响本案实体处理结果。
综上，赵红认为自己没有非正常上访以及其行为不构成违法行为要求撤销该处罚决定的理由不能成立，原审判决驳回赵红的诉讼请求并无不当。而且赵红因多次非正常上访被训诫后仍拒绝改正自己的行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人赵红承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 耀 民
代理审判员 韩娟代理审判员姜华
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 师 丹