四川省德阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)川06行终50号
上诉人（原审原告）四川省绵竹市东方酒业有限公司。住所地绵竹市富新镇友花村。
法定代表人罗万银，该公司总经理。
委托代理人李肖霖，北京市炜衡律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人何成，北京市炜衡律师事务所律师（一般授权）。
被上诉人（原审被告）绵竹市工商管理和质量监督局。住所地绵竹市紫岩街***号。
法定代表人林建华，该局局长。
委托代理人陈兴，该局副局长（特别授权）。
委托代理人刘本强，四川豪迈律师事务所律师（一般授权）。
上诉人四川省绵竹市东方酒业有限公司（以下简称东方酒业）因与被上诉人绵竹市工商管理和质量监督局（以下简称绵竹工质局）扣缴营业执照和印章行政行为附带赔偿一案，不服四川省什邡市人民法院作出的（2017）川0682行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。
东方酒业一审时诉称：2000年1月21日，被告绵竹市工质局的前身绵竹市工商行政管理局扣缴了原告的营业执照以及行政印章、财务专用章、合同专用章，被告实施上述行为并未给予原告理由也未出具书面法律文书。被告的上述行为严重影响了原告的正常经营，原告多次要求被告返还营业执照和公章，但被告置之不理，导致原告十三年来无法生产经营，企业倒闭，损失惨重。另外，被告在收缴过程中，还强行销毁了原告“剑商”牌系列酒包装物，直接损失500余万元。为此，原告依法起诉，要求：1、确认被告2000年1月21日以收走原告的营业执照及行政印章、财务专用章、合同专用章为手段故意迫使原告停业的行为违法；2、确认被告2001年4月处置原告的包装物（酒盒）的行为违法；3、判令被告返还原告的营业执照及行政印章、财务专用章、合同专用章，并恢复原告2000年1月21日之前的企业经营原状；4、判令被告赔偿原告因违法行政行为造成的经济损失73987923.60元。
绵竹市工质局一审时辩称：一、1998年9月，被告对原告生产经营行为进行调查，认定原告擅自改变核准登记的主要事项，被告于同年12月对其进行了处罚。此后，原告又因违反《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定，对四川省绵竹市剑南春酒厂实施侵权行为。根据绵竹市政府会议要求以及《企业法人登记管理条例》第三十条第六款的规定，2000年1月21日，被告对原告的营业执照和印章进行了扣缴，并要求其在规定时间内报送年检材料。但原告未在规定时间内，报送年检所需材料，办理年检。被告根据《企业法人登记管理条例》第三十条第三款以及《企业法人登记管理条例施行细则》第六十六条第九款的规定，继续扣缴其营业执照和印章。被告作出扣缴行为符合法律、法规的规定。二、被告实施扣缴时，明确告知了扣缴的原因及发还程序。当年与原告同类的12家酒类企业在被扣缴营业执照和公章后，在规定时间内办理了年检都及时领回了营业执照和印章。三、原告明知被告的扣缴行为，未在法律规定的期限内通过法定程序进行救济，其请求已超出法律规定的起诉期限。四、原告因自身原因，不按时报送年检材料及时领回营业执照和印章，由此造成的损失与被告无关，不应赔偿。而被告在实施扣缴行为后，于2001年8月，多次通知原告补办年检领回营业执照和印章，但原告以各种理由未来办理和领取。2002年3月，被告根据原告部分股东的申请，在原告原有生产经营场地和原有部分设备的基础上，为其新办了四川省绵竹市蜀剑曲酒厂的营业执照，使其能利用企业原有资源合法经营，该企业至今仍在正常生产经营，根本没有原告所诉的各项损失。综上，请法院在查明事实的基础上，依法判决。
原审法院查明，2000年1月21日，被告绵竹工质局的前身绵竹工商局以开展酒类生产企业集中整治为由，扣缴了原告东方酒业的营业执照（正副本）和行政印章、财务专用章、合同专用章，事后一直未归还。从2001年11月27日起，原告多次以邮寄函告的方式，向被告及其上级主管部门提出异议，称扣缴行为导致公司无法正常经营，要求被告给予答复。2012年12月6日，被告针对原告的多次函告，作出《关于四川省绵竹市东方酒业有限公司来信来访的复函》并送达原告。2013年7月15日，原告向被告书面主张撤销扣缴行为并要求行政赔偿。被告于同年9月13日作出《不予赔偿决定书》。原告遂于同月16日，向绵竹市人民法院提起诉讼。同年11月5日，绵竹市人民法院作出（2013）绵竹行初字第4号行政裁定书，裁定驳回东方酒业的起诉。东方酒业不服，向德阳市中级人民法院提起上诉。2014年7月20日，德阳市中院人民法院作出（2014）德行终字第8号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原告不服该裁定，向德阳市中级人民法院申请再审。2016年12月28日，该院作出（2016）川06行再2号行政裁定书，裁定：一、撤销绵竹市人民法院（2013）绵竹行初字第4号行政裁定和本院（2014）德行终字第8号行政裁定；二、本案由绵竹市人民法院重新审理。德阳市中级人民法院（2017）川06行辖2号行政裁定书，裁定本案由什邡市人民法院管辖。
原审法院认为，本案被诉行政行为是被告2000年1月21日，扣缴原告营业执照及印章的行为，该行为对原告的权利义务产生影响，使原告不能进行正常的生产经营活动。虽然被告作出这一行为未制作书面法律文书和告知原告相应的救济途径，但从原告2001年11月27日首次发函提出异议时，即应当证明原告知晓该行政行为内容及对自身权益产生的影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告于2013年9月16日向法院提起诉讼，已远远超过五年的最长起诉期限的限制。虽然，被告于2012年12月6日作出《关于四川省绵竹市东方酒业有限公司来信来访的复函》，但该复函是针对原告继往质疑作出的答复，该复函并未创设新的权利义务，对原告的权利义务不产生影响，故本案的起诉期限不应从2012年12月6日起算。另被告于2013年9月13日作出《不予赔偿决定书》，该决定书是以原告的申请超过法定申请时效为由，对原告的申请予以驳回，该决定书并未对扣缴行为进行认定。本案原告诉求并非对该决定书不服，而是确认被告2000年1月21日的扣缴行为违法，并赔偿因该行为造成的损失，对扣缴行为的审查是确定被告应否赔偿的前提。因此，本案亦不能从2013年9月13日作为起诉期限的起点。综上，原告的起诉已超过法定起诉期限的限制，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，裁定：驳回原告四川省绵竹市东方酒业有限公司的起诉。
上诉人东方酒业不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、本案不存在超过法定起诉期限的问题。1.2000年1月21日原绵竹工商局扣缴东方酒业营业执照及行政印章、财务专用章、合同专用章时，未告知该行为所适用的法律和程序，未告知诉权和起诉期限，东方酒业一直要求答复，至2012年12月6日原绵竹工商局才作出《关于四川省绵竹市东方酒业有限公司来信来访的复函》。由于原绵竹工商局对于扣缴行为未及时处理定性，不能认定东方酒业在复函前知道或应当知道行政行为内容，故本案的起诉限期应从2012年12月6日复函日起算。而复函也未告知诉权和起诉期限，故应适用该情形下关于2年起诉期限的规定。2.被上诉人对其收走营业执照和印章的行为未制作出具过一份完整的行政文件，未作最终定性和确认，上诉人无法判断行政行为内容及后续影响，收走营业执照和印章的违法行为一直持续，本案不存在超过起诉期限的问题。3.一审认定起诉期限自2001年11月27日起算，与先前已被撤销的裁定所认定内容一致，犯了相同的错误。且原再审裁定已指定一审重审，一审再行审查诉讼时效错误。故本案一审裁定依法同样应被撤销。二、被上诉人拿走（无故收走）上诉人营业执照、印章，销毁包装物等，遏止上诉人的合法经营，迫使上诉人停业至今，行为明显违法，给上诉人造成巨额损失是确凿无疑的。三、综上，被上诉人所谓的具体行政行为是典型的违法行为。一审认定事实不清，适用法律错误，裁定严重违法。请求：1.撤销一审裁定，改判支持上诉人一审的诉讼请求（其中赔偿损失的请求由一审的73987923.60元变为75940423.60元）；2.诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人绵竹工质局答辩称：一、答辩人在2000年1月21日作出扣缴上诉人营业执照及印章的行为，虽未制作书面法律文书，也未告知相应的救济途径，但这一行为致使上诉人不能进行正常的生产经营活动，对其权利义务已经产生影响，且上诉人在2001年11月27日首次发函提出异议时，也就应当知晓该行政行为的内容及对其权益产生了影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定，上诉人的起诉，已远远超过五年的最长起诉期限。一审裁定于法有据。二、关于上诉人的其他诉讼请求，答辩意见与一审一致。三、请求二审依法维持一审裁定。
二审查明，一审审理中上诉人当庭撤回了起诉第二项即“确认销毁包装物的行为违法”的诉请（原审法院予以准许），并主张认为“处理包装物和收缴执照印章相关联，只要求赔偿其中的损失”，故上诉人所提处置包装物的损失赔偿，主张的是基于收缴行为的一并赔偿。
二审查明的其他事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于本案被诉的具体行政行为。被上诉人绵竹工质局于2000年1月21日实施了扣缴上诉人东方酒业营业执照及印章的行为，其作出这一行为虽未制作书面法律文书及告知上诉人相应的救济途径，但该行为对上诉人的权利义务即正常生产经营活动权益明显产生实质性影响，系可诉的具体行政行为。行政行为作出后，则不应因行政机关未制作书面法律文书而使起诉人不能进入司法程序得以救济，上诉人正是认为被上诉人于2000年1月21日扣缴其营业执照及印章的行为侵犯其合法权益，从2001年11月27日起即多次发函提出异议，要求被上诉人对“收缴执照及印章”行为给予答复及解释，再后于2013年9月16日向绵竹市人民法院提起了“请求撤销被上诉人收缴营业执照及印章及一并赔偿”的撤销及一并赔偿之诉。故本案被诉的具体行政行为，是“被上诉人2000年1月21日扣缴上诉人营业执照及印章”的行为。
二、关于本案的起诉期限。本案的基础争议即是上诉人的起诉是否超过法律规定的最长起诉期限。本院认为，行政诉讼的起诉期限，分为一般起诉期限和最长起诉期限，法律及司法解释对此作了明确规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，故一般起诉期限通常为六个月（或不超过一年），起算始点从是否知道或应当知道“作出行政行为”、是否知道或应当知道“起诉期限”、是否知道或应当知道“行政行为内容”之日，分别起算。
同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”，法律及司法解释对最长起诉期限起算的规定，与一般起诉限期存在一定差异的是，仅以行政行为作出之日起算，故即使当事人不知道行政行为内容，最长起诉期限的起算之日，亦不发生改变。
具体到本案，上诉人于2013年9月16日对被上诉人于2000年1月21日作出的扣缴行为提起诉讼，显然已超过了法律规定的五年最长起诉期限。原审法院对最长起诉期限的适用，并无不当。
三、关于上诉人提出“收走营业执照和印章的违法行为一直持续，本案不存在超过起诉期限”的问题。行政诉讼是为当事人对行政机关的违法行政行为予以司法救济的法律途径，违法的行政行为，其一旦作出，即侵犯了当事人的合法权益，在违法行为未得到纠正之前，该行为即处于侵权状态。现代社会事务的管理日益广泛，对当事人合法权益的保护与尊重长期存在的事实、保障公法秩序的稳定，是法律制度不得不均予关注的价值，正是基于此，为了兼顾对当事人合法权益的保护及保障公法秩序的稳定，行政法律规定了与民事法律规范中诉讼时效并不同一的起诉期限制度。行政诉讼最长起诉期限以行政行为作出之日起算，行为状态的延续，对起算不产生影响。上诉人认为本案不存在超过起诉期限的问题，系对法律认识错误。
四、关于上诉人提出本案原审法院对起诉期限的认定，与先前已被撤销的裁定所认定内容一致，系错误相同；且原再审裁定已指定一审重审，一审再行审查诉讼时效错误，故本案一审裁定依法同样应被撤销。对此，本院认为，上诉人于2013年9月16日向绵竹市人民法院提起诉讼，绵竹市人民法院作出的（2013）绵竹行初字第4号驳回起诉的裁定以及本院作出的（2014）德行终字第8号维持裁定，均是以超过一般起诉期限为由驳回的，其后本院作出的（2016）川06行再2号再审裁定，是对先前超过一般起诉期限认定有误的纠正，上述审理程序中，均未对是否超过最长起诉期限作出认定和处理。本院再审裁定“本案由绵竹市人民法院重新审理”，并未当然排除对先前未作审查的起诉条件事宜进行审查认定，故本案原审法院对先前纠错程序中未涉及的事实认定和法律适用部分作出处理，不属与已被撤销裁定所作认定相冲突。
五、关于一并赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条也规定“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”。本案中，上诉人提起本案行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，根据上述法律和司法解释的规定，应适用行政诉讼起诉期限的规定。上诉人的赔偿请求亦已超过了法律规定。
综上，原审法院认定上诉人的起诉不符合起诉条件，并无不当，上诉人的上诉理由不成立。需指出的是，行政机关作出行政行为时，其涉实体和程序方面、合法性及合理性上，均应遵守法律原则、法律法规的规定。被上诉人作出本案的扣缴行为时，需明确相关的扣缴依据、遵从程序规定、符合相应期限要求。即使对已过起诉期限而不由行政诉讼进行实体审查监督的行政行为，如果行政机关事后发现存在不合法或明显不当时，自身仍宜作出完善及修复，以使公法秩序的稳定与对当事人合法权益的保护尽量得到兼顾，促进依法行政之要求。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄晓宇
审判员 邵 敏
审判员 李玉兰
二〇一八年六月十五日
书记员 付生宇