福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终90号
上诉人（一审原告）福州融侨物业管理有限公司，住所地福建省福州市鼓楼区五一中路32号。
法定代表人林文镜，董事长。
委托代理人童建炫，福建博世律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市物价局，住所地福建省福州市鼓楼区817北路88号百华大厦16层，现住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号1座7-8层。
负责人李占卫，局长。
委托代理人张影，该局工作人员。
委托代理人周军芳，福建新世通律师事务所律师。
上诉人福州融侨物业管理有限公司（以下简称融侨物业公司）因诉被上诉人福州市物价局其他行政行为一案，不服福州市仓山区人民法院（2015）仓行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院认定，融侨观邸（一期）住宅于2009年2月陆续交房，楼型为多层住宅和高层带电梯住宅两类，由原告提供前期物业服务。2013年6月，被告根据群众投诉，对该小区的物业收费情况进行检查，查明2012年8月始多层住宅物业收费标准为1.25元／m2（月，高层住宅收费标准为2.10元／m2（月。2014年2月20日，被告作出榕价检告（2014）4号《行政处罚事先告知书》，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，该告知书于2014年3月10日送达原告。2014年6月17日，被告作出榕价检退（2014）3号《责令退款通知书》，以原告的上述行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（一）项所列的“超出政府指导价浮动幅度制定价格的”违法行为，存在致使业主多付价款的情形。根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，责令原告自收到该通知书之日起30日内，将多收的价款153405.07元人民币退还给业主。该通知书于2014年6月24日送达原告。原告不服，向福州市人民政府申请行政复议，福州市人民政府于2014年10月14日作出榕政行复（2014）55号《行政复议决定书》，维持被告作出的榕价检退（2014）3号《责令退款通知书》。原告不服，向一审法院提起行政诉讼。在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，由于福建省人民政府法制办公室对该规范性文件的备案审查结果会影响到本案的审理，故一审法院于2014年12月29日作出（2015）仓行初字第9-1号行政裁定，裁定本案中止诉讼。2015年9月10日，被告向本院提交了福建省人民政府法制办公室闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，该答复主要的内容为：一、原告所援引的相关文件不能作为界定《福建省定价目录》中“普通住宅”范围的依据；二、《物业收费办法》第七条与《福建省定价目录》不存在抵触问题；三、对普通住宅前期物业服务收费实行政府指导价管理符合法律规定。综上，福建省人民政府法制办公室认为《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。本案亦于同日恢复审理。另查明，2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）对普通住宅一级物业服务的收费标准规定如下：多层住宅为0.66-0.88元／m2，高层带电梯住宅（9层及以上，不含100米及以上超高层）为1.32-1.76元／m2。
一审法院认为，被告作为福州市的价格行政主管部门，负责福州市的价格工作，有权对依法实行政府指导价、政府定价商品和服务的经营者进行监督、管理，故被告对本案原告作出被诉行政行为具有合法的权力来源。
本案的两个争议的焦点问题是：一、由原告提供物业服务的融侨观邸多层及高层住宅的物业服务收费标准应适用政府指导价还是市场调节价。原告认为福州市房地产管理局、福州市地方税务局、福州市财政局、福州市城乡规划局榕房权（2008）516号和榕房（2012）25号《关于调整城区享受优惠政策普通商品住房标准的通知》中，都规定同时符合单价（或总价）低于相关规定、容积率在1.0以上、面积小于144平方米三个条件的才可算是普通住宅，享受普通商品住房税收优惠政策。对此，一审法院认为，上述规定是对“享受优惠政策的普通商品住房”的范围进行限定，“享受优惠政策的普通商品住房”范围显然小于“普通商品住宅”的范围，因此，上述文件显然不能作为原告所主张的认定“普通住宅”范围的依据。国家发展改革委员会、建设部《物业服务收费管理办法》第六条规定：“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点分别实行政府指导价和市场调节价。具体定价形式由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同房地产行政主管部门确定。”福建省物价局、福建省住房和城乡建设厅《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅）前期物业服务收费实行政府指导价。…”《福建省定价目录》规定：“普通住宅前期物业服务的收费标准应执行政府指导价。”在本案审理过程中，原告向福建省人民政府法制办公室申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条进行规范性文件备案审查，福建省人民政府法制办公室依法作出了闽政法函（2015）5号《关于﹤福建省物服务收费管理办法﹥合法性审查申请的答复》，认定《福建省物业服务收费管理办法》（闽价服（2010）267号）未违反法律法规规定，不存在与《福建省定价目录》相抵触的问题，属于合法的规范性文件。同时，原告并未举证证明2013年4月前其已签订了新的物业服务合同，故原告提供的仍是前期物业服务。原告服务的融侨观邸多层及高层住宅不是别墅，也非低密度联排高档住宅，显然属于《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款所规定的“前期物业服务收费应实行政府指导价的”住宅。此外，即便如原告主张已有双过半业主同意原告的提价方案，故不应实行政府指导价，但《福建省物业服务收费管理办法》第八条第三、四款规定：“前期物业服务合同期满但未成立业主大会的，…如要调整收费标准，则必须经过双过半业主同意，由物业服务企业与业主在公布的指导价范围内重新约定。合同履行期间，物业服务成本因政策性因素或服务项目和内容发生较大变动时，如要调整收费标准，物业服务企业应在物业管理区域内的醒目位置就物业服务成本变动情况进行公示，并经双过半业主同意，由物业服务企业与业主在公布的指导价范围内协商重新约定具体收费标准。”，可见物业服务企业与业主都应在公布的政府指导价范围内定价。故被告作出的《责令退款通知书》，认定原告存在超过政府指导价浮动幅度制定价格的违法行为，事实清楚，适用依据正确。二、被告适用2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据是否合法。一审法院认为，被告系对原告在2012年8月至2013年4月间的价格违法行为进行处理，故以行为发生时有效的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令原告退款的基准价依据符合法律规定。被告经询问调查、制作《检查登记表》，并在《行政处罚事先告知书》中，告知原告涉嫌违法的事实、拟作出的行政处罚决定、理由和依据以及退款义务，并告知原告有陈述、申辩等权利，被告作出的被诉《责令退款通知书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉请缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告福州融侨物业管理有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告福州融侨物业管理有限公司负担。
上诉人融侨物业公司不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，并撤销榕价检退（2014）3号《福州市物价局责令退款通知书》违法。其主要理由为：一、一审法院认定事实、适用法律错误，“融侨观邸”属高档住宅，应按市场价收取物业费。《福建省物业服务收费管理办法》和《福州市物业服务收费管理实施细则》没有按照住宅物业的性质和特点区别使用指导价和市场价，而是将住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅）统一规定前期物业实行政府指导价，同时还规定前期物业服务合同期满但未成立业主大会的，如需调整收费标准，也只能在公布的指导价范围内重新约定，与国务院颁布的《物业管理条例》第四十一条、国家发改委与建设部共同颁布的《物业服务收费管理办法》第六条等上位法的规定不一致。一审法院以地方制定的规范性文件作为认定本案事实的法律依据，其认定结果违背了上位法的立法本意。即使如一审法院所认为的，“普通商品住宅”的外延大于“享受优惠政策普通商品住房”的外延，但“享受优惠政策普通商品住房”是对“普通商品住宅”内涵的高度概括，具有象征性和可指导性，一审法院不应机械地予以排除。“融侨观邸”房屋无论单价还是总价都远超《关于调整城区享受优惠政策普通商品住房标准的通知》中对普通住宅的规定标准，融侨业主也是按高档住宅标准缴纳各类税费，其物业服务收费应按市场调节价而非政府指导价。二、2009年的收费标准不具备准确性和指导性，不应作为一审法院认定事实的依据。2009年的收费标准实际还是2007年的收费标准，其成本依据是2006年的物价指数。而这些年里物价指数逐年上涨，仅以最低工资标准为例，从2006年的570元／月，到2012年7月的1050元／月，再到2013年的1170元／月，上涨幅度达105%。但这么多年来被上诉人的物业收费成本监审却不知所踪。被上诉人福州市物价局以2006年的成本指数编制的2009年物业收费标准作为处罚依据，一审法院仍以此作为审判案件的法律依据，是无视客观行情而做出的决定，有失公正。3、上诉人的收费标准是与业主协商一致的合同行为，不应退还业主。上诉人系依据《物业管理条例》和《福州市物业服务收费管理实施细则》第八条规定，于2012年5月1日至2012年7月15日期间，在小区内开展意见征询，拟提高物业收费标准。征询结果同意户数占总户数比例的51.4%，同意户数总面积占小区总面积比例的51.66%，符合法律规定。据此，上诉人依法将结果报送价格主管部门、房地产主管部门和街道、社区居委会。各部门在事前、事后均未提出异议。上诉人所实施的物业费收费标准遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，体现了业主自治的真实意思表示，应当予以尊重。4、据以处罚的法律依据已逾多年未监审，依据的内容已不符合客观实际，不具有指导性。被上诉人福州市物价局及福州市房地产管理局没有依法对物业企业成本进行监审，还是2007年的收费标准，该标准不具准确性和指导性，不应作为本案的定性依据。
被上诉人福州市物价局请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为：一、诉争高层住宅属于普通住宅，其前期物业服务收费应执行政府指导价。本案一审期间，福建省人民政府法制办公室曾根据上诉人的申请对《福建省物业服务收费管理办法》第七条（该条规定：“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。”）进行规范性文件备案审查，审查后认定此办法属于合法的规范性文件，上诉人所援引的各项规范不能作为《福建省定价目录》中“普通住宅”的依据，不适用于规范物业服务收费行为。二、上诉人存在价格违法事实，损害广大业主利益。上诉人在2012年8月至2013年4月期间超过指导价最高标准向小区业主收取物业服务收费，引发业主投诉。答辩人根据上诉人违法行为发生时有效的榕价房（2009）3号规定责令其退款合法有效。上诉人提出的物业成本监审问题属于对价格政策制定方面的质疑，不属于司法审查的范围，与本案审理无关。三、上诉人的收费标准不因部分业主认可而否认其违法性。1、上诉人的举证不能证实其收费标准已达“双过半”同意的标准；2、物业收费提价关系到上诉人的切身利益，上诉人牵头组织及统计的征询意见是难以保证公平公正的。根据《福州市物业管理若干规定》第十八条的规定，尚未成立业主大会或者尚未选举产生业主委员会的住宅区域，应由当地乡镇人民政府、街道办事处牵头组织业主确定；3、根据《福建省物业服务收费管理办法》第八条的规定，即使上诉人提价通过合法程序由双过半业主认可，其提价结果也不能超过政府指导价的最高收费标准。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。
本院认为：二审中当事人间的争议焦点归纳如下：一是由上诉人提供物业服务的融侨观邸多层及高层住宅的物业服务收费标准是否适用政府指导价；二是被上诉人适用2009年8月1日起执行的《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》（榕价房（2009）3号）作为责令上诉人退款的基准价依据是否合法。
关于第一个争议焦点，即物业服务收费标准是否应适用政府指导价的问题，本院认为，《福建省物业管理条例》第四十条第二款的规定：“前期物业服务收费实行政府指导价。……。”《福建省物业服务收费管理办法》第七条第二款规定：“住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。其他物业服务收费实行市场调节价。”《福州市物业服务收费管理实施细则》第六点：“……。住宅（不含别墅、低密度联排高档住宅，下同）前期物业服务收费实行政府指导价。……。”从上述法条可知，前期物业服务收费原则上应实行政府指导价，并无上诉人所谓的“普通住宅”与“高档住宅”之分。可不实行政府指导价的住宅类型仅有别墅与低密度联排高档住宅这两类。同时，福建省及福州市的相关规定在收取物业服务费上将“别墅、低密度联排高档住宅”区别对待，体现了“物业服务收费应当区分不同物业的性质和特点……”之规定，与上位法并未冲突。上诉人提供物业服务的融侨观邸多层及高层住宅显然不属于别墅或低密度联排高档住宅，应实行政府指导价。虽然上诉人主张其收费标准是与业主协商一致的合同行为，但由于民事法律关系与行政法律关系所调整的对象并不相同，民事主体间不得通过“约定”免除自身所应承担的行政义务，更不得以所谓的“协商一致”逃避有关部门的行政监管。此外，即便上诉人的提价行为经过“双半数”业主的同意，但《福建省物业服务收费管理办法》第八条第三、四款规定：“前期物业服务合同期满但未成立业主大会的，…如要调整收费标准，则必须经过双过半业主同意，由物业服务企业与业主在公布的指导价范围内重新约定。合同履行期间，物业服务成本因政策性因素或服务项目和内容发生较大变动时，如要调整收费标准，物业服务企业应在物业管理区域内的醒目位置就物业服务成本变动情况进行公示，并经双过半业主同意，由物业服务企业与业主在公布的指导价范围内协商重新约定具体收费标准。”，可见物业服务企业与业主都应在公布的政府指导价范围内定价。故被上诉人作出的《责令退款通知书》，认定上诉人存在超过政府指导价浮动幅度制定价格的违法行为，事实清楚，适用依据正确。
关于第二个争议焦点，本院认为，《福州市普通住宅物业服务规范及等级指导性收费标准》系本案价格违法行为发生时合法有效的规范性文件，被上诉人以此作为责令上诉人退款的基准价依据并无不当。至于上诉人认为上述文件规定的收费标准无视物价指数的逐年上涨、脱离客观实际以及被上诉人未对物业企业进行成本监审等问题并不属于本案的审理范围，应由上诉人通过其他法律途径向有关部门反映。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人福州融侨物业管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 以
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 林 华
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 陈俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。