海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼96行初131号
原告陈维汕，曾用名陈凌云。
原告陈两胜，曾用名陈宁。
以上两位原告共同委托代理人吴祝亮，海南宏顺律师事务所律师。
被告琼海市人民政府，住所地：琼海市兴海北路1号。
法定代表人符平，代市长。
委托代理人冯家川，琼海市国土资源局地籍股工作人员。
第三人陈朝汉。
原告陈维汕、陈两胜诉被告琼海市人民政府(以下简称琼海市政府)及第三人陈朝汉土地行政管理一案，于2016年6月13日向本院提起诉讼。本院于同年6月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年9月8日上午在本院公开开庭审理了本案。原告陈维汕及两原告的共同委托代理人吴祝亮，被告琼海市政府的委托代理人冯家川到庭参加诉讼。第三人陈朝汉经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2000年3月1日，被告琼海市政府根据一份《申请书》，将涉案的162.1平方米国有土地使用权由原使用权人陈凌云、陈宁变更登记在第三人名下，并向第三人陈朝汉换发了海国用（93）字第452号《国有土地使用证》（NO.010096431）。
原告陈维汕、陈两胜诉称，二原告为同胞兄弟，第三人陈朝汉与二原告为父子关系。1981年12月20日，二原告为解决住房问题，向原琼海县泮水区公所泮水公社大坡大队坡一、坡二、坡三、坡五生产队购买了160平方米的宅基地并在该地上盖房。原琼海县泮水区公所也向二原告颁发了《宅基地使用证》（陈凌云为22号、陈两胜为23号）。1993年，被告琼海市政府将上述土地登记在二原告及第三人名下。2000年2月又经第三人同意，将该宗地变更登记在二原告名下。因第三人一直在该地居住，该宗地变更登记在二原告名下后，土地证一直由第三人保管。2015年，二原告与第三人因该房屋的出租问题产生纠纷。后二原告经查询得知，被告在2000年已将涉案土地变更登记在第三人名下。二原告认为，被告在未经二原告同意的情况下，擅自将登记在二原告名下的国有土地使用权变更登记在第三人名下，损害了二原告的合法权益，该行政行为是非法、无效的。为维护二原告的合法权益，请求法院：一、依法确认被告将海国用（93）字第452号国有土地使用权证（NO.010096431）的权利人由陈凌云、陈宁变更为陈朝汉的行政行为无效；二、责令被告将海国用（93）字第452号国有土地使用权证（NO.010096431）的权利人恢复登记为陈凌云、陈宁。
原告陈维汕、陈两胜提交的证据有：1.《国有土地使用权证》，证明被告的具体行政行为无效；2.《地皮收款凭证》，证明该宗地归原告所有；3.《宅基地使用许可证》，证明该宗地归原告所有；4.《收费票据》，证明该宗地归原告所有；5.《国有土地使用权证》，证明原登记持证人为原告，被告变更登记行为不合法；6.《建房规划审查表》，证明原权利人为原告；7.《公证书》，证明买地钱的来源。
被告琼海市政府辩称，一、被告将原登记在二原告陈维汕、陈两胜名下的海国用（93）字第452号《国有土地使用权证》变更至第三人陈朝汉名下的行政行为，认定事实清楚，适用法律准确。1981年，第三人向原琼海县泮水区公所泮水公社大坡大队购买陈客坡160平方米土地，以其子，即本案二原告陈凌云、陈两胜的名字办理相关手续。1993年，申请人“陈凌云、陈宁、陈朝汉”持陈凌云、陈两胜签名同意的申请书，申请在涉案土地上增加第三人的名字。1993年12月31日，被告将上述162.1平方米土地的国有土地使用权确认登记在权利人“陈凌云、陈宁、陈朝汉”名下，土地证号为海国用（93）字第452号。2000年2月14日，土地证年审期间，经被告审核，作出“证书年检合格，同意核发新证”的意见，将涉案土地的权利人变更登记为“陈凌云、陈宁”，土地证号为海国用（93）字第452号。本次更名登记未见申请人申请书及相关资料，属于未按规定办理的更名登记行为。2000年3月1日，第三人持原登记土地权利人“陈凌云、陈两胜”书面签名的申请书，申请将涉案土地的权利人变更为“陈朝汉”。申请书上是否为陈凌云、陈两胜本人亲自签名无法确认。原琼海市国土环境资源局局长何廉键在该申请书上作出“同意”的意见。该申请书确认涉案土地由第三人陈朝汉全资购买并建房的事实。故被告重新认定第三人于1981年向原琼海县泮水区公所泮水公社大坡大队购买162.1平方米宅基地并取得国有土地使用权的事实，将涉案土地国有土地使用权变更登记在第三人名下。二、被告作出给第三人颁发海国用（93）字第452号国有土地使用权证的行政行为不具有可撤销性。根据二原告与第三人共同签名盖章出具的《申请书》，确认了涉案土地系第三人于1981年出资向原琼海县泮水区公所泮水公社大坡大队购买，并于1985年在涉案土地上建房的事实。由于当时考虑不周以两个儿子，即本案的两位原告陈凌云、陈宁的名字办理登记，经第三人共同商议同意以父亲陈朝汉的名字办理登记。综上，被告将海国用（93）字第452号国有土地的权利人变更登记为第三人的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告琼海市政府提交的证据有：1.海国用（93）字第452号《国有土地使用证》，证明市政府依法将涉案土地的国有土地使用权变更至第三人陈朝汉名下的事实；2.陈朝汉的身份证件，证明陈朝汉的身份；3.海国用（93）字第452号《国有土地使用证》，证明1993年市政府将涉案土地的国有土地使用权确权登记至权利人“陈凌雲、陈宁、陈朝汉”名下的事实；4.海国用（93）字第452号《国有土地使用证》，证明2000年土地证书年审期间，将涉案土地的国有土地使用权登记在“陈凌雲、陈宁”名下的土地证书作废，申请更名换发新证的事实；5.《宅基地使用许可证》（22、23号），证明琼海县区公所将各80平方米宅基地分别安排给陈两胜、陈凌云的事实；6.《土地证书年检审批卡》，证明1999年对原1993年颁发海国用（93）字第452号土地证书办理年检审批手续；7.海国用（93）字第452号，证明2000年土地证书年审期间，将涉案土地的国有土地使用权登记在“陈凌雲、陈宁”名下的事实；8.《土地证书年检受理单》，证明按规定受理土地证书年检的事实；9.2000年3月1日琼海市嘉积镇龙利坡居民委员会出具的证明，证明陈朝汉与陈凌云、陈宁系父子关系的事实；10.《申请书》，证明陈朝汉、陈凌云、陈两胜（陈宁）共同申请将涉案土地的国有土地使用权变更登记至“陈朝汉”名下，且时任国土局局长长的何廉健在申请书上签署同意的意见；11.1993年10月琼海市嘉积办事处龙利坡管理区出具的证明，证明陈朝汉与陈凌云、陈宁系父子关系的事实；12.陈朝汉的退休证书，证明陈朝汉属于退休干部的事实；13.《土地登记申请》，证明涉案土地的地皮属于陈朝汉以两个儿子（陈凌云、陈能）的名义购买，两个儿子同意在土地证书上加陈朝汉的名字办理登记的事实；14.《土地登记发证报批表》，证明被告依程序规定办理162.1平方米国有土地使用权登记，权利人为陈朝汉、陈凌云、陈宁；15.地皮收款收据，证明陈凌云、陈两胜购买泮水公社大坡大队160平方米地皮的事实；16.琼海市私人建房规划审查表。证明涉案土地符合建房规划的事实；17.《地籍调查表》，证明涉案土地的国有土地使用权登记按规定进行地籍调查的事实；18.《土地登记申请书》、《审批表》，证明涉案土地的162.1平方米国有土地使用权按规定程序申请、审批办理登记的事实。
第三人陈朝汉未提交书面答辩意见及证据材料。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的7份证据，被告对其真实性均无异议，本院予以确认。对被告提交的证据除证据10《申请书》以外，其余17份证据，原告对其真实性没有异议，本院予以确认；证据10《申请书》，因该《申请书》没有附所列申请人陈凌云、陈宁的身份证明，该《申请书》不足以证明陈朝汉、陈凌云、陈两胜共同申请变更登记。
经审理查明，1981年12月20日，陈凌云、陈两胜向原琼海县泮水区公所泮水公社大坡大队坡一、坡二、坡三、坡五生产队购买160平方米的宅基地。1988年2月8日，原琼海县泮水区公所向陈凌云、陈两胜分别颁发了《宅基地使用许可证》（陈凌云为证字第22号、陈两胜为证字第23号）。落款时间为1993年11月30日的一份材料记载：“我父陈朝汉原在泮水购买的宅基地（地皮）是以我俩孩子（凌云、陈能）名购买的，现要加上他的名在地皮证上，我二（凌云、陈能）同意加上，请给予办理。孩子：陈凌云、陈能”。1993年12月31日，琼海市人民政府就涉案土地向陈凌云、陈宁、陈朝汉颁发了海国用（93）字第452号《国有土地使用证》。2000年2月28日，该《国有土地使用证》的土地使用者变更为陈凌云、陈宁。2000年3月1日，该《国有土地使用证》的土地使用者变更为陈朝汉，并注明“本证由儿子陈凌云、陈宁更名”。
另查明，在一份申请人为陈朝汉、陈凌云、陈两胜（又名陈宁）《申请书》中记载：“琼海市国土局：我（陈朝汉）和陈凌云、陈宁是亲生父子关系，因在一九八一年向泮水乡大坡大队购买宅基地皮时考虑不周则放陈凌云、陈宁两儿子名字，房屋也在一九八五年由父亲全资筹建起。现在年老后顾之忧问题应慎重处事对义务与权利平等的事宜，为此父子三人商议同意向市国土局申请除去二儿子的名字，只放父亲陈朝汉的名字，祈请国土局支持办理是盼”。该《申请书》没有落款日期，也没有附陈凌云、陈两胜的身份证明。又查明，被告琼海市政府在变更登记时没有进行变更地籍调查。
本院认为，根据《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》中第二条关于变更土地登记程序的规定，“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书”；以及第三条中“变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时，除以上规定提交的资料外，还须提交下列资料：1、变更土地登记申请书；2、变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明；3、土地证书或者他项权利证明书；4、地上建筑物、附着物权属证明；5、土地管理部门要求提交的其他资料”。本案被告琼海市政府于2000年变更登记时没有核查《申请书》中所列“申请人”即原土地权利人陈凌云、陈两胜的身份证明，也没有进行变更地籍调查，仅凭该《申请书》，便将涉案的162.1平方米国有土地使用权由原使用权人陈凌云、陈宁变更登记在第三人陈朝汉名下，并向第三人陈朝汉换发了《国有土地使用证》，该变更土地登记行政行为违反法定程序，属于违法的变更土地登记行政行为，不属于无效的行政行为。原告主张该行为无效，系对行政行为法律效力的误解。为纠正被告的违法行为，本院对被告的变更土地登记行政行为予以撤销，即撤销被告向第三人陈朝汉颁发的涉案《国有土地使用证》。关于原告请求责令被告将涉案《国有土地使用证》的权利人恢复登记为陈凌云、陈宁，该请求事项属于行政登记管理职权范围，原告可在本案被诉变更土地登记行政行为被撤销后向行政主管职能部门申请恢复登记，该请求不属于本案的审理范围，本院不能支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：
一、撤销被告琼海市人民政府于2000年3月1日向第三人陈朝汉颁发的海国用（93）字第452号《国有土地使用证》；
二、驳回原告陈维汕、陈两胜的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告琼海市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 昌 盛
审判员 汪永清
审判员 蔡 莹
二〇一六年九月二十二日
法官助理李慕翥
书记员程玲玲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
审核：昌盛撰稿：昌盛校对：李慕翥程玲玲印刷：林珊
海南省第一中级人民法院2016年9月22日印刷
（共印25份）