河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行初471号
原告朱福喜（曾用名朱富喜），男，汉族，住河南省。
委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。
委托代理人刘长红，金博大律师事务所实习律师。
被告中牟县人民政府，住所地郑州市中牟县商都大街1号。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人李俊峰，中牟县郑庵镇政府武装部长。
委托代理人赵友平，河南澄析律师事务所律师。
被告中牟县郑庵镇人民政府，住所地中牟县郑庵镇小庄村。
法定代表人曹西峰，镇长。
委托代理人李俊峰，郑庵镇政府武装部长。
委托代理人布安山，河南澄析律师事务所律师。
第三人中牟县郑庵镇后李庄村民委员会，住所地中牟县郑庵镇后李庄村。
负责人朱进仓，主任。
委托代理人朱运良，男，汉族，住河南省中牟县，系该村支部委员。
原告朱福喜因不服被告中牟县人民政府（以下简称中牟县政府）、中牟县郑庵镇人民政府（以下简称郑庵镇政府）强制拆除一案，于2016年8月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年11月1日公开开庭审理了本案，原告朱福喜及其委托代理人刘德宇、刘长红，被告中牟县政府委托代理人李俊峰、赵友平，被告郑庵镇政府李俊峰、布安山，第三人中牟县郑庵镇后李庄村民委员会（以下简称后李庄村委会）委托代理人朱运良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告原系中牟县郑庵镇后李庄村村民，后因工作需要将户口迁移外地。原告在后李庄村有宅基地和房屋，平时由原告父母居住、管理。2001年左右，原告退休在家居住照顾母亲。2012年原告母亲去世。2015年10月份左右，中牟县郑庵镇后李庄拆迁指挥部通知原告准备拆迁改造，后李庄村村主任朱进仓与原告儿子沟通。但双方对补偿安置标准分歧较大，没有达成协议。2016年6月3日上午大概11点左右，后李庄村委会人员朱运良通知原告，政府准备对原告家房屋进行强拆。原告便急忙从新乡市赶往后李庄村。原告到了后李庄村，发现自己家的房屋已经被夷为平地，现场还有工程车在运输垃圾。原告随后找到郑庵镇政府负责拆迁的李俊峰部长，李俊峰提供了原告附着物补偿费的计算表及合村并城的文件。但是对于赔偿问题双方未达成一致意见。原告随后向中牟县政府及中牟县城乡规划局申请信息公开。根据两单位提供的文件及答复，原告认为被告拆除原告的房屋及在后李庄村和原告宅基地上进行施工建设没有任何依据。请求：1、判决被告强制拆除原告所有的位于中牟县郑庵镇后李庄村的房屋违法；2、判决被告对拆除的房屋恢复原状；3、被告承担诉讼费。
原告提交的证据有：第一组证据原告的身份证、社员证，证明原告曾是中牟县郑庵镇后李庄村民，曾用名朱富喜。第二组证据登记在原告名下的郑庵镇后李庄村的宅基地使用证（NO.0055660），证明原告在郑庵镇后李庄村有合法的宅基地使用权。第三组证据原告所建及所居住房屋的照片6张，证明目原告所居住房屋的情况。第四组证据原告房屋在2016年6月3日被拆除的照片3张，证明原告所有的房屋在2016年6月3日被违法拆除。第五组证据郑庵镇政府提供的原告地上附着物补偿费计算表以及中牟县人民政府发布的《中牟县2012年合村并城工作实施方案》，证明原告在房屋被拆除后，被告提供了相关补偿文件及补偿标准与原告协商，说明被告不是以原告房屋属于违法建设进行拆除，而是因为合村并城对原告房屋进行的强制拆除，且合村并城的职责属于被告中牟县人民政府。第六组证据中牟县人民政府信息公开答复书一份（2016年6月22日）、延期答复告知书一份（2016年7月4日）、中牟县政府信息公开答复书（2016年7月21日）、《中牟县2014年城中村改造和合村并城社区建设工作任务》文件一份，证明中牟县人民政府接到原告信息公开申请后提供上述文件，说明被告拆除原告房屋系依据合村并城的项目而不是所谓的违法建筑的原因。第七组证据中牟县郑庵镇政府李俊峰部长的照片及简介（来源于郑庵镇政府门口公示信息）、录音资料3份（2016年6月3日下午，原告朱福喜、朱晓伟等与郑庵镇政府负责人李俊锋及村委会主任朱进仓的谈话录音），通过与郑庵镇政府后李庄拆迁负责人李俊峰及后李庄村主任朱进仓的谈话录音，说明郑庵镇政府拆除原告房屋与是否是违法建筑无关，而是执行县政府合村并城的计划，违法拆迁的责任主体是中牟县人民政府。同时也印证第五组证据的文件及补偿费计算表是被告提供。第五、六、七组证据，均显示：1、后李庄村拆迁改造属于中牟县人民政府合村并城的任务之一；2、被告郑庵镇人民政府负责人谈话录音中也没有说拆除原告的房屋是因为违章建筑，而是认为是执行中牟县政府的任务不得已；3、第三人的村主任朱进仓也同样没有告知原告说拆除房屋因为是违法建筑，而是因为影响了施工进度不得已拆除。
被告中牟县政府辩称：一、涉案房屋属于法律界定的乡、村庄规划区内的房屋，答辩人不是法律授权的对该类房屋实施拆迁的主体。二、涉案房屋何时被拆除、如何拆除，答辩人均不知情，答辩人没有实施、也没有参与对涉案房屋的拆除行为。综上，答辩人不是法律授权的对涉案房屋实施拆除的行政主体，也没有实施或参与对涉案房屋的拆除行为，原告起诉答辩人系主体错误，原告的起诉没有事实和法律依据。请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告中牟县政府未提交证据。
被告郑庵镇政府辩称：一、答辩人具有实施行政强制拆除的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》“根据行政强制法的和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制拆除权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”据此，对于在乡、村庄规划内的违法建筑，乡镇人民政府有权责令停止建设，有权实施拆除。本案原告房屋即符合该情况，答辩人有权强制拆除。二、原告房屋属于违法建筑，依法可以拆除。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一、二款，《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十条，《郑州市城乡规划管理条例》第五十八条第二、三款，《河南省人民政府关于进一步规范农村村民住宅建设的指导意见》第三条第三项等规定，在乡、村庄规划区内村民使用原有宅基地或者村内空地进行住宅建设的，应向村委会提出申请，村委会在审议村民住宅建设申请时应坚持“四议两公开”并对结果公示。经村民委员会同意后报乡、镇人民政府。经审查符合规划的，乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。经村委会验线后方可开工建设。2、本案原告在建造（加盖）房屋时，没有依法向村委会提出申请，更没有取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。答辩人依法向原告作出《违法建筑限期拆除通知书》、《中牟县郑庵镇人民政府行政强制执行决定书》后，原告仍然没有履行相应义务，答辩人有权对涉案房屋实施行政强制拆除措施。三、答辩人实施的行政强制拆除履行了《行政强制法》等规定的法定程序，合法有效。请求驳回原告的诉讼请求。
被告郑庵镇政府提交的证据有：1、朱福喜违法建筑的照片，证明铁皮房是2012年加盖的，后边三层房是2009年盖的，两部分都没有办理相关规划手续，是违章的；2、违法建筑限期拆除通知书，证明是该通知书存根；3、违法建筑限期拆除通知书送达的照片，证明在原告大门上张贴了通知书，进行了告知；4、行政强制执行决定书，证明通知原告进行拆除后原告没有履行，在原告大门上张贴了行政强制执行决定书，决定对原告房屋进行拆除，前边是决定的文本，后边是张贴的文本；5、行政强制执行决定书送达的照片。提供的法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》、《郑州市城乡规划管理条例》、《中华人民共和国行政强制法》。
第三人后李庄村委会陈述的意见同被告郑庵镇政府的答辩意见。
经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：
被告郑庵镇政府对原告证据的质证意见为：对第一组证据真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议，原告也自认其现在不属于该村村民。对第二组证据真实性无异议，内容不显示具体方位、位置，不能证明对涉案房屋属于同一土地，宅基地使用证仅证明对土地享有使用权，但对房屋的建造加盖仍然应当依法办理乡村建设规划许可证，不能排除原告房屋的违法性。对第三组证据，只认可第4、5张显示房屋外貌的照片，其他照片无法确定，最后一张室内照片是拆除之前的照片，拆除时房屋内所有物品都已经搬离。对第四组证据，被告拆除了房屋，但对于现状无法确定。对原告第五、六、七组证据有异议，认为该三组证据不能否认镇政府作为独立的拆除主体或实施主体，依据法律规定对原告的房屋拆除，县政府是否有计划、有方案并不能影响到镇政府独立行使职权，县政府不是适格被告。对第五组证据计算表真实性和关联性有异议，是复印件，与违法建筑的拆除无关；对文件真实性无异议，但对其关联性有异议。对第六组证据真实性无异议，对关联性和证明目的有异议。对第七组证据的证明目的有异议：1、原告整理的谈话录音的书面资料不完整，是对录音的部分内容进行摘录；2、本案录音是发生在2016年6月3日下午，对违法建筑已经拆除完毕，从常理上讲不可能涉及拆迁补偿问题；3、书面材料显示有朱进仓和工作人员字样的身份无法确定，且与第二被告无关；4、根据原告整理第二份录音资料的第4页中间部门显示李俊峰的“违法建筑”话，说明镇政府一直将原告房屋作为违法建筑处理。
被告中牟县政府对原告证据的质证意见：对原告前四组证据，认为被告郑庵镇政府的质证意见成立，但鉴于县政府与镇政府拆除违章建筑行为无关，故原告证据与其无关，不予质证。对原告第五、六、七组证据的质证意见，除同被告郑庵镇政府质证意见外，另认为具体的行政决定和拆迁行为均不是县政府实施，规划是一个总体要求、不是针对某一个，所以其与该案拆迁行为没有任何法律上关系。
第三人同意两被告对原告证据的质证意见。
原告对被告郑庵镇政府证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但对其证明目的和合法性有异议。对证据2有异议，这是事后制作的，原告从来没有见过、没有听说过；对证据3合法性、真实性、证明目的有异议，被告从来没有给原告送达过，也没有给原告告知过，对原告不发生法律效力。对证据4质证意见同证据3意见。对证据5真实性、合法性、证明目的有异议，质证意见同证据2，原告从来没有见过也没有听说过，被告从来没有给原告送达过。上述证据是被告在原告起诉后制作的，目的是为了掩盖中牟县政府实施合村并城计划违法拆迁的事实。
被告中牟县政府和第三人后李庄村委会对郑庵镇政府证据无异议，认为镇政府拆迁行为证据充分，程序合法，是合法的拆迁行为。
根据上述质证意见，本院对证据认证如下：原告第一、二、三、四组证据客观真实，可作为认定本案事实的根据；被告和第三人对其证明目的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告第五组证据中的地上附着物补偿费计算表虽系复印件，但原告说明其来源于郑庵镇政府且原件存于镇政府，且该表上有村组、乡镇、建管负责人及计算人的签名或指印、郑庵镇政府代理人李俊峰当庭亦认可上面签名系其本人所签，能够证明该证据客观真实。该组证据中的《中牟县人民政府关于印发中牟县2012年合村并城工作实施方案的通知》（牟政文〔2012〕31号）虽然不是直接针对原告所在郑庵镇后李庄村的合村并城工作实施方案，但是该文件中确定的“合村并城规划”具体区域包括原告所在村庄；原告第六组证据中2016年7月21日《中牟县政府信息公开答复书》中也明确告知原告其申请公开的“中牟县郑庵镇后庄改造项目（万邦社区）合村并城方案”见《中牟县人民政府关于印发中牟县2012年合村并城工作实施方案的通知》。另结合原告第六组证据中的《关于下达2014年城中村改造和合村并城社区建设工作任务的通知》（牟城指文〔2014〕2号）系“中牟县城中村改造和合村并城建设指挥部”签章发文，该通知中显示郑庵镇后李庄村（建设万邦社区）系2014年合村并城社区建设工作任务之一，且发改、国土、规划、建设、房管等多个职能部门均是“中牟县城中村改造和合村并城建设指挥部”的成员单位，分别负责完成上述项目的立项、土地手续办理、规划、监督安置房建设工作、安置房手续办理工作等，可见涉及郑庵镇后李庄村的合村并城社区建设项目系中牟县人民政府主导牵头组织开展的，应当对合村并城社区建设的拆迁安置承担相应法律责任，不因其牟政文〔2012〕31号和牟城指文〔2014〕2号文件规定各乡镇政府、街道办事处是合村并城拆迁安置的责任主体而推卸其法律责任。原告第七组证据中李俊峰（郑庵镇人民政府党委委员、武装部长）的照片及简介，其余三方均无异议，且李俊峰作为郑庵镇人民政府的委托代理人亦出庭应诉；录音资料能够证明原告房屋被拆除后原告之子朱晓伟与后李庄拆迁负责人李俊峰部长及后李庄村主任电话沟通原告房屋被拆及其补偿事宜。被告郑庵镇政府证据1系原告房屋拆除前的外貌状况，与原告照片反映情况基本一致，可作为认定本案事实的依据。郑庵镇政府证据2和4系其制作的行政执法文书，客观真实，可作为认定本案事实的依据；但其提供的证据3和4两张张贴照片，不能显示张贴的具体位置，即便如其所称张贴在原告涉案房屋的大门上，但因原告房屋在被拆除前一段时间因被断水、断电原告家人早日不在此居住（原告证据7及第三人委托代理人当庭认可拆房当天其通知原告家人回郑对此也可印证），镇政府在未尝试其他有效送达方式保证原告收到或知悉《违法建筑限期拆除通知书》和《行政强制执行决定书》的情况下直接张贴在原告早已不居住的涉案房屋的大门上不能视为合法有效的送达，且原告主张从无人告知其房屋系违法建筑而不予补偿、该两份文书系被告事后补造，郑庵镇政府的上述证据及其主张亦与其之前并未认定原告房屋系违法建筑且对原告房屋等附属物补偿费已进行登记计算的情况相矛盾。故郑庵镇政府证据的证明目的本院不予采信。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：原告朱福喜（曾用名朱富喜）原系中牟县郑庵镇后李庄村村民，后因工作需要户口迁至新乡市，但在本村有老宅基及房屋并持有宅基地使用证，房屋平时由其父母居住管理，2001年原告退休后回老家居住。2012年3月被告中牟县政府下发《中牟县人民政府关于印发中牟县2012年合村并城工作实施方案的通知》（牟政文〔2012〕31号），将包括原告所在后李庄村在内的“连霍高速以南、中牟县东边界以西、郑民高速以北、万三路和南至南水北调线以北区域，共涉及15个乡镇、街道的177个村庄，分期分批安置到49个社区”，纳入合村并城规划。2014年2月26日“中牟县城中村改造和合村并城建设指挥部”向各相关乡（镇）、街道，各城中村改造和合村并城建设指挥部成员单位下发《关于下达2014年城中村改造和合村并城社区建设工作任务的通知》（牟城指文〔2014〕2号），要求郑庵镇政府建设“万邦社区”，2014年6月底开工建设21栋30万平方米，完成后李庄村480户23万平方米拆迁工作；同时明确发改、国土、规划、建设、房管等多个职能部门分别负责完成上述项目的立项、土地手续办理、规划、监督安置房建设工作、安置房手续办理工作等。后政府开始后李庄村的拆迁工作。2015年12月19日政府对该村三组朱福喜家房屋及附着物进行了登记并制作了“郑庵镇征用土地及地上附着物补偿费计算表”，显示共补偿其419171.2元；建管负责人李俊峰及乡镇、村组负责人和计算人分别在该表上签名、捺指印。后原告认为该补偿标准及金额太低，未与政府签订拆迁补偿协议。2015年底因涉案房屋断水、断电无法居住，原告回新乡居住。2016年4月26日郑庵镇政府制作《违法建筑限期拆除通知书》（编号空白），告知原告其在后李庄北侧修建钢构小方管（结构），违反《城乡规划法》第四十一条、《郑州市城乡规划条例》第五十二条之规定，责令原告在3日内改正上述违法行为，逾期不自行拆除的由镇政府组织有关部门强制拆除。同年5月31日郑庵镇政府制作郑庵执字（2016）第002号《行政强制执行决定书》，告知原告：因其位于文澜街西的房屋属于2014年加盖的房屋，在加盖房屋时没有取得乡村建设规划许可证，也没有取得建设工程规划许可证，而加盖的房屋与原房屋是一个不可分割的整体，根据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，原告的房屋属于违章建筑；郑庵镇政府依据《行政强制法》第三十五条的规定向原告送达了《拆除催告通知书》，而原告没有在规定的期限内予以拆除，现依法作出强制执行决定对原告位于文澜街西的房屋于1日后予以行政强制拆除。被告郑庵镇政府称已将该《违法建筑限期拆除通知书》和《行政强制执行决定书》张贴在原告房屋的大门上，但结合原被告证据不足以证明郑庵镇政府向原告合法有效送达了该两份文书。2016年6月3日上午，原告家人接村委会干部朱运良电话告知政府准备强制拆除其家房屋，原告便从新乡赶回后李庄村老家，到家时其房屋已经被拆除。后原告及其家人多次找郑庵镇政府负责后李庄村拆迁的负责人李俊峰及后李庄村村主任沟通协商其房屋被拆除及补偿事宜，但未达成一致意见。2016年8月8日原告将本案争议诉至本院。
本院认为，据本院查明事实可见，中牟县郑庵镇后李庄村合村并城社区建设工作是由中牟县政府下文纳入“合村并城规划”、由中牟县政府成立的“中牟县城中村改造和合村并城建设指挥部”下文纳入2014年城中村改造和合村并城社区建设工作任务，并由中牟县政府及其“中牟县城中村改造和合村并城建设指挥部”主导牵头组织开展的，虽然被告郑庵镇政府按照上述文件要求负责具体实施拆迁工作，但相应法律责任依法仍应由被告中牟县政府来承担。此外，被告郑庵镇政府提供了五份证据用于证明原告朱福喜涉案房屋系违法建筑、其有权强制拆除，且其履行了行政强制拆除的法定程序，其拆除原告房屋合法。对此本院认为，结合原被告证据不足以证明被告郑庵镇政府将涉案《违法建筑限期拆除通知书》和《行政强制执行决定书》向原告进行了合法有效送达；且该两份执法文书与被告郑庵镇政府之前事实上已认定原告房屋（含钢架构）等地上附着物合法并对其进行登记和补偿费计算的行为相矛盾；另《违法建筑限期拆除通知书》认定原告违法修建“钢构小方管（结构）”，而《行政强制执行决定书》却认定原告家的房屋属于违章建筑并决定予以强制拆除（含原告家原房屋和2014加盖的房屋等），两者存在根本不同，因此，原告所称被告系因进行后李庄村合村并城社区建设、原告不同意被告确定的补偿标准、郑庵镇政府才出具相关执法文书将原告房屋认定为违法建筑并强制拆除的意见成立，本院予以采纳。两被告所称郑庵镇政府系本案适格被告、中牟县政府不是本案适格被告，以及原告房屋系违法建筑、郑庵镇政府履行合法程序予以拆除，拆除行为合法有效的理由，缺乏事实根据和法律依据，本院均不予采纳。综上，被告在原告未签订拆迁补偿协议、亦未履行合法的强拆程序和手续的情况下，即将原告房屋强制拆除，该行为违法，原告诉请确认被告中牟县政府强制拆除其位于后李庄村的房屋违法的请求成立，本院予以支持。另原告诉请判令被告对拆除的房屋恢复原状，对此本院认为因后李庄村进行合村并城社区建设、目前已经基本拆迁完毕，且万邦社区安置房2014年6月底已开工建设，现本案中原告要求对其被拆除的房屋恢复原状不具有现实可能性，故原告该项诉讼请求本院不予支持。原告房屋被拆除的相关损失可以另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条之规定，判决如下：
一、确认被告中牟县人民政府强制拆除原告朱福喜位于中牟县郑庵镇后李庄村的房屋违法；
二、驳回原告朱福喜要求被告对其被拆除房屋恢复原状的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 魏丽平
审判员 孙 燕
审判员 程雪迟
二〇一七年一月十七日
书记员 李艳歌
附：本判决适用的相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。