河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫16行初143号
原告张涛，男，汉族，1976年11月23日出生，住周口市川汇区。
委托代理人金珊，北京市盈科律师事务所律师。
委托代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。
被告周口市川汇区人民政府。
法定代表人李宗喜，职务区长。
委托代理人周永力，该单位法制办工作人员。
委托代理人刘建华，河南颖滨律师事务所律师。
原告张涛不服被告川汇区人民政府征收补偿决定，于2018年7月13日向本院提起行政诉讼。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年8月20日公开开庭审理了本案。原告马义梅及其委托代理人金珊、何立京，被告周口市川汇区人民政府委托代理人周永力、刘建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告川汇区人民政府于2018年4月28日对张涛作出《周口市川汇区人民政府房屋征收补偿决定书》（川政征补［2018］11号）。补偿张涛房屋款270183元，上浮补偿款54037元，搬迁费800元，停业损失8700元，共计333720元。
原告诉称，原告合法拥有的商铺坐落于时代广场一层1323﹟号，被告以新天地棚户区改造项目（一峰生活广场）建设的需要，对原告房产进行征收，并于2018年4月28日作出“川政征补（2018）11号《周口市川汇区人民政府房屋征收补偿决定书》”。原告认为作出该《决定书》的具体行政行为侵犯了其合法权益，程序和实体均违法。为维护原告合法权益，特提起诉讼，请求撤销川政征补（2018）11号房屋征收补偿决定。
原告向本院提交如下证据：1、（2017）周口市不动产权第××号房屋所有权证。证明原告是该房屋的合法所有权人与本案有利害关系，有权提起本案诉讼；2、征收补偿决定。证明被告评估程序和补偿标准不合法，没有给被征收人产权调换的选择权；3、周围房价价格价格证明。证明评估价格不合法，低于市场价；4、信息公开答复函。证明该棚户区改造项目不是公共利益的需要。
被告川汇区人民政府辩称，原告所在区域属于是新天地棚户区改造项目。该区域已经纳入沙颖河沿岸棚户区改造计划。沙河沿岸棚户区改造，经川汇区发改委立项，符合川汇区国民经济和社会发展规划纲要，经周口市规划局规划符合中心城区总体规划，经国土局审查，该项目用地符合周口市中心城区土地利用总体规划，通过了社会稳定风险评估，区政府还对该项目的征收补偿方案进行了专门会议研究，并对征收补偿金进行了相应的安排，且足额到位。2017年11月30日周口市川汇区人民政府作出关于新天地棚户区改造征收的决定，并进行了公告。制定并公告了房屋征收安置补偿方案。按照法定程序选择了房地产评估机构。评估机构对原告的房屋进行了评估并将评估报告送达了原告。由于在法定的期间内没有达成安置补偿协议，被告按照国有土地房屋征收土地补偿条例第26条，及周口市人民政府关于房屋征收补偿的相关文件规定，作出了房屋征收补偿决定。综上，被告的行政行为从实体上和程序上符合法律规定，请求法院依法审查上述事实，依法公正判决。
被告向本院提交如下证据：1、周口市旧城和城中村改造工作领导小组办公室文件（周旧城改办［2017］5号）。证明新天地棚户区改造项目已纳入周口市中心城区沙颍河沿岸片区棚户区改造计划；2、川汇区发改委《关于新天地棚户区改造项目征求意见函》的回复。证明新天地棚户区改造项目符合川汇区国民经济和社会发展规划；3、周口市规划局关于新天地棚户区改造项目征求意见的复函。证明该项目符合控制性详细规划；4、周口市国土局川汇分局新天地棚户区改造项目征求意见的复函。证明该项目符合周口市中心城区土地利用整体规划；5、周口市社会稳定风险评估备案审查表。证明该项目经过社会稳定风险评估；6、川汇区人民政府常务会议纪要。证明该项目的安置补偿方案已经政府常务会议研究通过；7、项目指挥部银行入账凭证。证明该项目资金到位情况；8、征收决定、征收公告及照片；补偿安置方案征求意见稿、补偿安置方案、公告及照片。证明该项目按照法定程序作出了征收决定及安置补偿方案；9、选择房地产评估机构征求意见表及征求意见结果的公告。证明按法定程序选择评估机构的事实；10、分户评估报告及送达回证、搬迁通知、协商记录、房屋征收决定及送达回证。
经庭审质证，原告对被告证据的质证意见是：证据一周口市领导小组办公室文件，周旧城改办2017年5号文件首先该证据是复印件，三性及证明目的均不认可。第一点，上述文件系内部文件，对外不具有公示力。且盖章单位为周口市旧城和城中村改造工作领导小组办公室，其属于内部职能部门，不具备回复主体资格。第二，河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作意见第四条的规定，改造范围被告没有提供证据证明其符合棚户区改造的条件，可以纳入棚户区改造，不具备实施审批条件。原告认为其不属于棚户区改造范围，本身不具备合法性，证明目的不予认可。川政文2017年137号文件请示主体为市政府。而根证据显示，回复主体是周口市旧城和城中村改造工作领导小组办公室。这能印证该领导小组不具有回复资格，请示主体不一致。补充一点，被告提交的证据补偿方案征求意见稿时间为2017年9月1日，而周口市领导小组办公室文件2017年5号纳入棚户区改造计划的批复是在2017年9月30日，应当先纳入计划在进行安置补偿，还没有批复即征求意见明显违法。证据二，川汇区发改委回复。对该份证据三性及证明目的均不认可。第一上述文件系内部文件，对外不具有公示力。根据河南省人民政府关于加快推进棚户区改造意见要将棚户区改造纳入保障性安居工程建设规划，又根据国务院590号令第九条第一款保障性安居工程建设旧城区改建，应当纳入市县国民经济和社会发展年度计划。该文件不能证明该项目符合国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划及城乡规划专项规划，已纳入市县国民经济和社会发展年度计划。第三点，未广泛征求社会群众意见。第四点，被告没有提交有关立项的证据。周口市规划局关于新天地棚户区改造项目征求意见的复函。存在问题。被告依据该证据的证明目的是该项目符合控制性详细规划的具体要求。而根据复函内容显示，此处属于周口市城市总体规划确定的建设用地范围之内。项目改造应符合该处控制性详细规划的具体要求。可见这是一个要求性的文件。并不是可以证明已经符合控制性详细规划的文件。对证据四三性及证明目的均不认可。川汇区分局为派出机构，没有证据能证明其经过授权可以作出批复。证据五周口市社会稳定风险评估备案表。第一点，真实性不认可。第二点，主体不适格。指挥部信访工作领导小组，不具备作出社会风险评估的职权。依据国务院590号令第12条规定，因为市县级人民政府，且房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府成为常务会议讨论决定。证据六川汇区人民政府常务会议纪要。没有加盖公章，真实性不认可。证据七项目指挥部银行入账凭证，三性不予认可。首先通知内部部门盖章无效。第二，根据被告提供的证据显示，征收决定作出的时间为2017年11月30日，入账通知书的时间晚于征收决定作出时间分别是2018年1月15日、2018年2月7日、2018年2月27日、2018年3月20日、2018年4月2日、2018年4月23日、2018年4月4日，均晚于征收决定作出日期2017年11月30日。据国务院590号令第12条作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户储存专款专用。根据川1**号文件，补偿款2亿元。现到账为四千四百万，没有足额到位。证据八征收决定征收公告及照片。第一个征收决定真实性认可，合法性不认可。作出征收决定的程序违法，救济途径错误。根据征收决定显示，补偿当事人如对本决定有异议的，可自本决定发布之日起60日内向周口市人民政府申请复议。也可以自本决定发布之日起六个月内向川汇区人民法院提起诉讼。根据行政诉讼法的规定，如果诉讼主体区县级以上人民政府管辖权应为中级人民法院，救济权错误。另外征收决定，安置补偿方案没有赋予被征收人选择权。第二，征收公告2018第一号，安置补偿方案征求意见稿、补偿方案，三性均不认可，证明目的不认可。首先征求意见稿和补偿方案不一致，最后确定了补偿方案里只有货币补偿，没有住房的产权置换，违反法律的强制性规定，不合法。刚才提到的证据补偿安置方案征求意见稿的时间为2017年9月1日，周口市领导小组办公室文件，2017年5号纳入棚户区改造计划的批复是在2017年9月30日，应当先纳入计划，再进行安置补偿，还没有批复就征求意见违法。第三照片时间和地点都无法证明，内容真实性无法核实，无法证明已经履行法定程序。且公告的张贴地点无法核实。新天地棚户区改造项目补偿安置方案征求意见表无法出示原件，真实性不予认可。新天地棚户区改造项目一峰广场房地产评估咨询机构征求意见表，首先被征收人的身份无法核实。其次，填表日期没有明确，无法确定填表的具体时间。签字的真实性也无法核实。而且根据其中一份征求意见表，它的基本情况。姓名是夏明光，但是最后签字笔迹明显不一致，有伪造的嫌疑。还有赵振杰的征求意见表，字迹明显不一致。还有一张郭文涛的征求意见表没有签字。李方杰的没有签字。赵晓东的征求意见表经本人核实并非本人签字，明显系伪造。被告仅提供部分征求意见表是11张，无法客观反映事实情况，提供证据不完整。根据被告提交证据显示，原件与复印件明显不一致，征求意见表被征收人数量不一样。被告当庭提交证据已经超过举证期限不予质证。关于评估咨询机构选择征求意见结果的公告，真实性不认可。第二点，征求意见结果公告根据河南省实施国有土地上房屋征收与补偿条例若干规定第六条明确规定，以投票或随机方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证部门现场公证，采取投票方式确定的参与投票的被征收人数量应当超过被征收人总数的50%，超过50%的投票人选择同一房地产价格评估机构的为多数决定，被告提交的新天地棚户区改造项目一峰商场评估咨询机构选择征求意见结果公告称，共发放征求意见表32份，收回16份占被征收意见被征收人32户的50%。而且没有公证部门做现场公证，这明显与上述法律规定不符，选定了评估公司，不具备评估资格。评估分户报告单三性及证明目的不予认可，评估单不具备合法的证据形式。首先第一点，评估机构主体不适格。选取评估机构的程序违法。没有进行公证。第二点，评估价格过低，远低于征收决定公告之日，周边类似房地产市场价格。第三点，真实性无法认可，未附带资产设备的详细说明。第四点，根据国务院590号令第19条，分户评估报告未告知被征收人申请复核和申请鉴定的权利，程序违法。庭审中被告出示的房屋补偿估价分户报告单，被告所称与送达耿艳敏房屋补偿估价分户报告单内容一致。真实性都不予认可。搬迁通知，送达回证，协商记录，三性及证明目的均不认可。未见原件。补偿协议书及送达回证，均不是原件，真实性不予认可。被告据已作出征收补偿决定的前置条件不合法。没有给被征收人产权调换的选择权。本来安置补偿方案就没有给选择权，且作出的征收补偿决定也没有赋予被征收人的选择权。第二点，根据国务院590号令，第26条应当先协商，协商不成的，应由房屋征收部门申请，由区政府作出补偿决定，被告提出的证据材料没有显示其向区政府提出申请，没有公告，程序违法。第三点，确定的补偿标准明显违反法律规定，被告所确定的涉案房屋的市场价值与实际不符，低于市场价。送达回证，首先真实性不认可，第二，其没有被征收人的签字。
被告对原告证据的质证意见是：对证据一的真实性无异议，但对原告的证明的目的有异议。该证据只能证实原告的房屋是在新天地棚户区改造项目范围内，具有诉讼主体资格，但不能证明原告的相应的证明其他证明目的。第二我们对征收补偿决定书的真实性没有异议。依据原告刚刚举证的相关证据，该决定书是完全符合法律的相关要求和规定，评估的价格适当，评估的机构具有相应的资质，不能证明原告的其他证明目的。第三对证据三有异议，该份证据是一份电脑打印件，仅是销售方的一个销售的广告，也不是相应的成交价，其实际的价格应当以实际交易的结果为准。因此原告的证据不符合三性的原则，达不到其证明目的。对政府公开答复函的问题，我们对其内容没有异议，但对原告的证明目的有异议。该项目是否属于商业的开发是否有政府进行主导，不能仅凭原告提供的这份证据证实。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据符合证据条件，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2017年9月1日，周口市川汇区人民政府房屋征收办公室拟定了《新天地棚户区改造项目补偿安置方案（征求意见稿）》并予以公布征求公众意见。2017年9月30日，周口市旧城和城中村改造工作领导小组办公室对川汇区人民政府作出《关于将新天地棚户区改造项目纳入沙颍河沿岸棚户区改造计划的请示的回复》（周旧城改办［2017］5号），同意将将新天地棚户区改造项目列入周口市中心城区沙颍河沿岸片区棚户区改造计划。2017年11月14日，周口市川汇区发展和改革委员会对川汇区人民政府房屋征收办公室作出《关于＜新天地棚户区改造项目征求意见函＞的回复》，认定该项目符合国家产业政策，符合川汇区国民经济和社会发展规划。2017年11月13日，周口市国土资源局川汇分局对川汇区人民政府房屋征收办公室作出《关于新天地棚户区综合改造征求意见函的复函》（周国土资川发［2017］18号），确定改造范围为城市建设用地，符合周口市中心城区土地利用总体规划。2017年11月16日，周口市规划局对川汇区人民政府作出《关于新天地棚户区改造项目征求意见的复函》（周规函［2017］27号），答复此处属于《周口市城市总体规划》确定的建设用地范围之内，项目改造应符合该处控制性详细规划的具体要求。2017年11月20日，周口新天地棚户区综合改造项目建设指挥部作出社会稳定风险评估意见并上报周口市川汇区委信访工作领导组和周口市委信访工作领导小组同意。2017年11月23日，川汇区人民政府召开常务会议并作出纪要，同意川汇区房屋征收办公室提交的《新天地棚户区改造项目补偿安置方案》。2017年11月30日，周口市川汇区人民政府作出《关于新天地棚户区改造征迁决定》（川政文［2017］17号）。2018年3月5日，周口市川汇区人民政府发布《关于新天地棚户区改造房屋征收决定的公告》。2018年3月5日，周口市川汇区人民政府房屋征收办公室制定了《新天地棚户区改造项目补偿方案》，补偿方式为货币补偿。同日又发布了《新天地棚户区改造项目评估咨询机构选择征求意见结果公告》，选定河南盈正房地产评估咨询有限公司为房屋征收评估机构。同日向原告发出搬迁通知。2018年3月6日，河南盈正房地产评估咨询有限公司对原告房屋出具《房屋补偿估价分户报告单》，报告单显示：房屋建筑面积16.29㎡，评估单价16585.85元，房屋总价270183.50元。2018年4月28日，周口市川汇区人民政府对原告作出《房屋征收补偿决定》（川政征补［2018］11号）。原告不服该补偿决定，向本院提起诉讼。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。给予被征收人的补偿应包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、因房屋征收造成的停产停业损失的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。但从被告提供的评估报告单显示的价格看，因没有提供类似房地产市场价格的证据，不能证明评估价是否不低于类似房屋的市场价格。从原告提供的市场价格看，评估价格远远低于市场价格。所以，该评估报告单属事实不清，依据不足。同时，被告没有提供证据证明该评估报告单向原告进行了有效送达，没有向原告告知对评结果有异议的救济途径，属于程序违法。所以，该评估报告单本院不予采纳。被告依据该评估报告单作出的补偿决定，也属于事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。被告作出的补偿决定没有产权调换的补偿方式，侵犯了原告产权调换的选择权，补偿方式违法，亦应予以撤销。综上所述，被告作出的补偿决定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销周口市川汇区人民政府对原告作出的《房屋征收补偿决定》（川政征补［2018］11号）。
案件受理费50元，由被告川汇区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 刘香云
审判员 董小厂
审判员 郭金华
二〇一八年十月十七日
书记员 李东云