江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏06行终401号
上诉人（原审原告）陈怀俊。
委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安县住房和城乡建设局，住所地海安县城中坝南路12号。
法定代表人周道，局长。
委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。
原审第三人海安县水利局，住所地海安县城长江中路106号。
法定代表人徐泷，局长。
委托代理人严忠明，江苏慧眼律师事务所律师。
上诉人陈怀俊因要求被上诉人海安县住房和城乡建设局（以下简称海安住建局）给予征收补偿一案，不服海安县人民法院（2015）安行初字第00125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈怀俊及其委托代理人周希勤，被上诉人海安住建局出庭行政负责人钱义华、委托代理人沈群，原审第三人海安县水利局委托代理人严忠明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，1990年1月，海安县人民政府对国有资产进行产权登记，海安县水利局位于海安县××镇××路××号房屋2039.3平方米进行了登记。其中，房屋所有权证登记序号为××号、面积45.05平方米、性质为非住宅的房屋中包含了××号房。××号房在海安住建局发布房屋征收调查公告前的现状为：东向无门、砖墙瓦盖、檐高约2.2米（三十六平砖高度）的简易结构。2011年12月26日，海安住建局发布房屋征收调查公告，拟对规划范围内的房屋和附属物实施征收，并明确公告发布后的一些禁止性事项如扩建、改建、买卖、租赁等。此后，海安县水利局对××镇××路××号水利局宿舍区公房住户情况进行了公示，其中××号房公示的承租人为陈怀俊。2012年4月25日，海安县人民政府作出海政房征字〔2012〕04号房屋征收决定，上述房屋在征收决定征收红线范围内。2012年7月26日，海安C区指挥部致函海安县水利局，要求确认××号房的权属。2012年9月15日下午，海安县水利局就此问题进行研究，会议记载：陈怀俊和严广存（房子）是遗留问题，请章本林局长、王书记负责，作为解决后遗症，具体与纪委汇报，书面报告监察局。当日水利局复函C区指挥部“海安县水利局西宿舍区朝东向的平房第八、九间，经局务会研究，确认给严广存、陈怀俊二人。”2014年1月17日，在房屋征收与补偿第三十一次联席会上，海安县城市建设重点工程指挥部对陈怀俊征收补偿安置问题进行讨论，只同意陈怀俊在吉祥如意安置区域购买一套基准住房。2015年5月25日，海安住建局向陈怀俊作出信访事项处理情况答复书，答复内容为“该车库（××号房）权属（海安县）水利局，征收与补偿的对象为水利局，对照政策对该车库进行（货币）补偿不作安置”。2015年7月20日，海安县人民政府向陈怀俊作出了《信访事项不予受理告知单》，告知陈怀俊应通过诉讼等途径解决。
一审审理中，海安县水利局向法院出具了陈怀俊没有享受房改优惠政策的证明材料。一审法院依据海安住建局的申请，到海安县档案局查阅水利局有关分房或租房的历史记录，未发现陈怀俊交纳房租的证据材料。一审庭审中，陈怀俊陈述2003年前其及家人居住使用××号房，2003年东墙倒蹋之后没有居住，在此次房屋征收过程中装了门，未交房租。
一审法院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条的规定，海安住建局作为海安县人民政府确定的的房屋征收部门，有与被征收人就补偿方式、房屋产权调换等事项订立补偿协议的职权。
本案的争议焦点为，陈怀俊所使用的××号房是否符合39号文规定的补偿安置条件。
第一，承租人在房屋征收中的法律地位问题。原《城市房屋拆迁管理条例》对承租人的利益保护体现在条例的第十三条、第二十七条、第三十一条的规定，仅限于对承租人的临时安置补助费、搬迁费或停产停业补偿等。与之相配套的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对直管公房和单位自管公房的承租人如何补偿安置进行了明确，该条例第十一条第二款规定对直管公房和单位自管公房，在被拆迁人与承租人共同选择货币补偿安置情形下可以对承租人进行一定补偿。新修订的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，特制定本条例。”该条例为了简化征收法律关系，将房屋承租人排除在法定补偿范围之外，承租人不能作为被征收人直接与征收人之间订立协议。
第二，公房承租人在房屋征收中如何获得补偿安置问题。为了平衡征收人、被征收人和承租人三方的利益关系，海安县人民政府于2012年3月1日，制定了39号文，该文第九条规定“征收决定作出之前职工使用单位公房的，属于单位分配或租赁使用的，缴纳租金后，参照承租直管公房处理；凡已享受过房改优惠政策的承租人不得享有征收补偿。”对照该条的规定，在国有土地上房屋征收与补偿活动中，参照直管公房或单位自管公房处理，承租人享受补偿安置的，必须具备三个条件，一是征收决定作出前职工使用单位公房，二是属于单位分配或租赁使用，三是缴纳租金。对照39号文第九条的规定安置补偿条件，首先，××号房是否具有居住属性，从房屋产权登记内容看××号房登记为其他非住宅，从房屋现状看××号房无门无人居住，据此海安住建局认为××号房不具有居住性质，为海安县水利局附属用房有事实依据；其次，陈怀俊在海安县人民政府作出房屋征收决定之前有否取得××号房使用权，房屋使用权应是指使用权人对的房屋实际利用的权利，房屋征收调查公告发布前，××号房无门且无人居住近十年，明显不在陈怀俊实际利用和控制状态，即便陈怀俊曾经使用过××号房，这种使用的事实未持续到房屋征收调查公告发布之前，因而不能认定陈怀俊在房屋征收决定作出前已经取得了××号房的使用权。再次，陈怀俊与海安县水利局之间是否存在租赁关系，房屋租赁是指出租人将房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为，本案中海安县水利局和陈怀俊均主张××号房为租赁性质，所依据的是海安县水利局给C区指挥部的复函及出具给海安县信访局的情况说明，结合陈怀俊当庭未交缴纳租金的陈述，难以达到陈怀俊与海安县水利局之间就××号房存在租赁关系的证明目的。
综上，海安住建局以陈怀俊所使用的××号房不符合39号文规定补偿安置条件不予陈怀俊签订协议有事实依据，陈怀俊要求判令海安住建局与陈怀俊签订房屋征收补偿安置协议，难以支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，经法院审判委员会讨论决定，判决驳回陈怀俊的诉讼请求。
上诉人陈怀俊上诉称，案涉的××号房是职工宿舍，在1997年由海安县水利局分配给陈怀俊。陈怀俊夫妇自此未享受过其他任何福利分房待遇。海安县水利局未收取陈怀俊的租金及陈怀俊在2012年后因房屋危旧不再居住的事实，不能改变陈怀俊系单位直管公房承租人的事实，故征收该房屋时应当对陈怀俊予以征收补偿安置。一审法院所作判决认定事实、适用法律错误。请求本院撤销一审判决，判令海安住建局依法进行补偿安置。
被上诉人海安住建局辩称，案涉××号房尽管为海安县水利局的自有公房，但该房为公用车棚，不属居住用房。陈怀俊未缴纳过租金，在征收时也不实际居住、控制该房，故陈怀俊不符合参照直管公房安置补偿的条件。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，陈怀俊的上诉理由不能成立。请求本院驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人海安县水利局述称，案涉××号房为海安县水利局自有公房。曾作为职工住房先后分配给海安县水利局相关领导和职工居住，在1997年经局领导会议讨论后分配给职工陈怀俊居住，此后陈怀俊夫妇未享受任何福利分房待遇，故该房屋被征收后，应当依法对陈怀俊安置补偿。请求本院依法作出裁判。
经审理查明，一审法院对本案案件事实的认定并无不当，本院应予确认。
本院认为，陈怀俊向一审法院提交的起诉状中，明确的诉讼请求为请求判令征收陈怀俊房屋的海安住建局对陈怀俊进行补偿安置。该诉讼请求是否成立，应是本案审理的重点。
根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款的规定，作出房屋征收决定的市、县人民政府应对被征收人给予补偿。第二十六第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定并结合本案的实际情况，对案涉房屋作出征收决定并应予征收补偿的行政机关应为海安县人民政府。陈怀俊认为自己为直管公房承租人应享受相应的征收安置补偿，在与作为案涉房屋的征收实施部门海安住建局未能协商一致达成补偿协议的情况下，应当根据第二十六第一款规定的程序寻求救济。陈怀俊以海安住建局为被告，要求海安住建局对其进行补偿安置，并不符合上述规定，其诉讼请求不能成立。一审判决驳回其诉讼请求的裁判结果并无不当，本院应予维持。
需要指出的是，一审法院将陈怀俊的诉讼请求归纳为请求判令海安住建局与陈怀俊签订房屋补偿安置协议，与陈怀俊提交的诉状及陈怀俊在庭审中陈述的起诉请求不相一致，且签订协议的行为必然基于协议双方当事人的合意，这种须由当事人自行处分的行为也不可能成为人民法院判决履行的内容，故一审对陈怀俊诉讼请求的归纳不当，本院应予调整。此外，征收补偿决定的作出应当由相关当事人申请并由相应的行政机关依照法律、法规规定的程序作出，当事人依法提出申请后行政机关不履行应尽义务或者当事人对行政机关作出的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应予实体审查。一审法院在当事人未依法向行政机关提出申请，相关行政程序并未启动的情况下，直接对当事人的实体诉求进行审理并作出司法审查亦属不当，本院一并予以纠正。
综上，陈怀俊要求海安住建局给予征收补偿的诉讼请求不能成立，一审法院裁判的结果并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈怀俊负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年九月九日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；