广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤14行终33号
上诉人（原审被告）梅州市梅县区国土资源局。地址：梅州市梅县新城行政区府前大道。
法定代表人谢源兴，局长。
委托代理人陈志浩，该局工作人员。
委托代理人郑学敏，广东义致律师事务所律师。
上诉人（原审被告）梅州市梅县区人民政府。地址：梅县区宪梓大道***号。
法定代表人张运全，区长。
委托代理人叶思贤，梅州市梅县区法制局工作人员。
委托代理人黄冬日，广东义致律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈志群，男，汉族，1937年2月8日出生，住梅州市梅县区。
委托代理人吴伟，广东普罗米修律师事务所律师。
委托代理人张小军，广东赣龙律师事务所律师。
上诉人梅州市梅县区国土资源局（以下简称梅县区国土局）、梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）与被上诉人陈志群因诉请撤销梅国土资监字[2017]10号《关于责令限期交出被征土地的通知》（以下简称10号《责令交出土地通知》）、梅县区府〔2017〕19号《行政复议决定书》一案，不服兴宁市人民法院（2017）粤1481行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告陈志群系梅州市梅县区程江镇西山村村民。2002年12月2日广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，作出粤国土资（建）字〔2002〕132号《关于梅县2002年度第一批次城镇建设用地的批复》，同意征收梅县程江镇西山村在内的集体农用地。2002年12月24日梅县人民政府发布了梅府公[2002]4号《征用土地公告》，依法对涉案土地进行征收。该公告中确定被征用土地补偿费、安置补助费及地面附着物补偿等各项补偿费标准按梅府〔2000〕6号《印发梅县城镇规划区征用土地补偿和其它地面附着物补偿标准暂行办法的通知》的规定执行，被征土地单位和个人凡新种的长期性经济作物和抢建的建筑物按梅府通〔1994〕4号规定执行。2011年8月征地实施单位程江镇政府组织相关部门、村委会对原告被征土地范围内的土地及青苗、附着物进行清点、丈量、登记、造册。2016年12月28日和2017年2月9日先后向原告发出书面通知，告知原告核实补偿项目、面积及金额，并告知原告如有异议，可在接到通知书3日内向程江国土资源所书面提出。其中按照梅府〔2000〕6号文件规定的补偿标准，原告的土地补偿款为42069元、青苗附着物补偿款为6342元，两项共计48411元。2017年3月16日程江镇政府将上述补偿款汇至西山村委会账户。2017年6月20日西山村委会出具了一份证明，证实原告被征土地的补偿款48411元已汇入西山村委会账户。因原告对补偿标准有异议，遂未自觉交付土地和领取上述补偿款。2017年6月23日被告梅县区国土局向原告作出10号《责令交出土地通知》。原告接到该通知后不服，于2017年8月14日向梅县区政府申请行政复议。被告梅县区政府受理后，经复议于2017年11月10日作出了梅县区府行复〔2017〕19号《行政复议决定书》，维持10号《责令交出土地通知》。原告不服，遂提起诉讼，请求撤销10号《责令交出土地通知》和梅县区府〔2017〕19号《行政复议决定书》。庭审中，法庭告知原告陈志群，对其第三项关于附带规范性文件审查的诉讼请求本案不予一并审查，并告知原告不予并案审查的理由，原告当庭表示由法庭处理。
原审法院认为，本案的处理涉及两个方面：
一、10号《责令交出土地通知》是否应当撤销。综观本案原、被告各方证据，10号《责令交出土地通知》是否应当撤销焦点在于补偿数额是否合理。本案中，广东省国土资源厅在2002年12月2日作出粤国土资（建）字〔2002〕132号《关于梅县2002年度第一批次城镇建设用地的批复》，梅县区政府在2002年12月24日发出梅府公[2002]4号《征用土地公告》要求被征地单位和个人必须在2003年2月1日前交付被征用的土地。而被告梅县区国土局在2017年6月23日才向原告10号《责令交出土地通知》，且适用梅府〔2000〕6号《印发梅县城镇规划区征用土地补偿和其他地面附着物补偿标准暂行办法的通知》中确定的标准对原告进行补偿。补偿标准是否公平合理是评价被诉征收行为是否合法的重要衡量标准之一。被告梅县区国土局在2017年6月向原告10号《责令交出土地通知》中采用梅府〔2000〕6号文件规定的标准予以补偿明显不当，10号《责令交出土地通知》确定的补偿标准不利于保护原告权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当”的规定，原告请求撤销10号《责令交出土地通知》于法有据，应予以支持。
二、梅县区府行复〔2017〕19号《行政复议决定书》是否应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，对涉案复议决定本案应一并作出裁判。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第五目的规定，对原具体行政行为存在明显不当情形的，应依法予以撤销。本案中，虽然被告梅县区政府的复议程序合法，原告对复议程序也予以认可，但被告梅县区国土局作出的10号《责令交出土地通知》存在明显不当情形依法应予以撤销，梅县区政府却作出维持10号《责令交出土地通知》的复议决定，应予以纠正。故对原告请求撤销梅县区府行复〔2017〕19号《行政复议决定书》的诉讼请求应予以支持。至于原告陈志群的第三项诉讼请求，本院已依法向原告释明不予审查的理由并告知原告本案不予审查处理。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项和第七十九条的规定，判决：一、撤销被告梅州市梅县区国土资源局在2017年6月23日作出的梅国土资监字[2017]10号《关于责令限期交出被征土地的通知》；二、撤销被告梅州市梅县区人民政府在2017年11月10日作出的梅县区府行复〔2017〕19号《行政复议决定书》。
上诉人梅县区国土资源局、梅县区人民政府上诉称，一、上诉人梅县区国土局作出10号《责令交出土地通知》认定事实清楚、证据充分，程序合法。被上诉人1.057亩土地在广东省国土资源厅粤国土资（建）字〔2002〕132号《关于梅县2002年度第一批次城镇建设用地的批复》征地红线范围内。上诉人梅县区政府发布了梅府公[2002]4号《征用土地公告》。由于被上诉人一直拒绝配合办理征收补偿工作。2011年8月程江镇政府及区有关部门对被上诉人征地范围内的土地及青苗、附着物进行清点、丈量、登记、造册，制作《青苗附着物补偿清单》，送达被上诉人核对、告知其领款。但因被上诉人认为补偿低、要求地换地或要店面，故一直不配合征收工作，期间，被上诉人曾向程江镇政府反映征地问题，程江镇政府、村干部反复向被上诉人解释征地批文、公告等征地材料等程序，被上诉人仍坚持要求。直至2016年12月28日程江镇政府再一次向被上诉人发出通知，将按梅府〔2000〕6号文件规定的标准对被上诉人被征土地所有青苗及地面附着物进行套算的结果告知被上诉人进行核对。被上诉人在规定期间内未对程江镇政府送达的补偿清单提出异议，并不办理补偿款领取手续，故被上诉人应得的青苗及地上附着物的补偿款现仍在被上诉人所在村委会账户。二、上诉人作出10号《责令交出土地通知》主体适格，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，在依照法定程序进行征收土地及附着物的过程中，因被上诉人拒不交出土地，上诉人作为所在辖区土地行政主管部门，依法具有作出10号《责令交出土地通知》的主体资格，且适用法律正确。三、自征收公告发布后，因小部分被征收人不配合征收工作，致使该部分征收工作阻力较大，整个征收时间跨度大，但整个征地工作一直在持续进行中，上诉人于2017年6月23日向被上诉人发出10号《责令交出土地通知》，其中采用梅府〔2000〕6号文件规定的标准对被上诉人已进行公平合理的补偿，而且主要是因为被上诉人不配合征收工作，至今拒不交出被征土地，才造成征收工作至今未能顺利完成。四、上诉人梅县区政府作出梅县区府行复〔2017〕19号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。被上诉人的诉讼请求没有任何事实和法律依据，依法不应予支持。五、根据粤国土资规字〔2016〕1号《关于印发广东省征地补偿标准的通知》，征收程江镇耕地最低保护标准是4.66万元／亩，而本案的补偿标准是10.2万元／亩，远高于保护标准。且《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定征地补偿做到同地同价。另被征收人对补偿标准有争议的，应当由县级以上人民政府协调或裁决。综上所述，一审判决认定事实不清，判决结果明显错误，依法应予以改判。请求：1、依法撤销一审判决；2、依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人陈志群未作书面答辩。庭询中表示涉案被诉行政行为程序违法，适用法律错误，行政行为明显不当，一审判决正确，依法应予维持；上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求判决驳回上诉，维持原判。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
经阅卷和庭询当事人，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。另查明：
1、被上诉人的被征土地是否在粤国土资（建）字〔2002〕132号《关于梅县2002年度第一批次城镇建设用地的批复》和梅府公[2002]4号《征用土地公告》确定的征收红线范围内，上诉人梅县区国土局未提供征地勘测定界图或征地红线图。
2、在梅府公[2002]4号《征用土地公告》发布至今，上诉人梅县区国土局未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
3、2011年8月30日丈量、清点、登记被上诉人被征土地的面积及地上附着物，没有经被上诉人确认，也没有证据证明有当地村干部或村民小组长参与。
4、2011年9月2日、2016年12月28日先后两次向被上诉人发出补偿项目、面积及金额核实通知，被上诉人于2016年12月29日提出书面异议，上诉人未予答复，直至2017年3月16日才将被上诉人的补偿款转入西山村委会账户，被上诉人至今未领取该补偿款。
5、根据广东省国土资源厅粤国土资规字〔2016〕1号关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知，梅县区程江镇属六类地区，征收耕地最低保护标准是69.9万元／公顷即4.66万元／亩。但2017年上诉人给被上诉人支付补偿款的标准是梅府〔2000〕6号《梅县城镇规划区征用土地补偿和其他地面附着物补偿标准暂行办法》，即3.3万元／亩。
本院认为，本案的争议焦点是被诉10号《责令交出土地通知》是否合法。国土资源部国土资发[2004]237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定：“……（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；……。”《征收土地公告办法》第十四条规定：“……，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条规定：“国家征用土地，依照法定程序批准后，市、县人民政府按以下程序组织实施征地：……（五）实施征地补偿安置方案和交付土地。征用土地补偿安置费用应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付给被征地的单位和个人，被征地的单位和个人应当按规定的期限交付土地；征地补偿安置费用未按规定支付的，被征地的单位和个人有权拒绝交付土地。”根据上述法律法规的规定，征收集体土地，责令被征收人交出土地应当符合征地程序合法，征地补偿及时公平的条件，否则被征收人有权拒绝交出土地。本案中，广东省国土资源厅批准征收土地方案的时间是2002年，上诉人梅县区政府发布征收土地公告的时间也在2002年，但上诉人梅县区国土资源局一直未拟订征地补偿安置方案报上诉人梅县区政府批准并实施征地补偿安置方案，直至2011年上诉人才丈量、登记被上诉人陈志群的被征收土地，直至2017年上诉人才将被上诉人的征收补偿款划入被上诉人所在的村委会，但2017年的征地补偿仍按照2000年的征地补偿标准补偿被上诉人。综上所述，上诉人征地程序不合法，征地补偿标准明显低于广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整），被上诉人得到的征地补偿不及时、不公平，在此情况下被上诉人拒绝交出被征土地具有正当理由，上诉人梅县区国土资源局作出10号《责令交出土地通知》，主要证据不足，适用法律错误，依法应当撤销。上诉人梅县区政府作出梅县区府行复〔2017〕19号《行政复议决定书》维持10号《责令交出土地通知》，认定事实和适用法律错误。原审判决正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人梅县区政府和梅县区国土局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺 璐
审 判 员 黄巢雁
代理审判员 邹俊锋
二〇一八年八月十日
书 记 员 张佳芳