湖北省孝昌县人民法院
刑 事 判 决 书
(2018)鄂0921刑初69号
公诉机关湖北省孝昌县人民检察院。
被告人叶桢平，男，1963年10月10日出生，汉族，湖北省孝感市孝南区人，大学本科文化程度，中共党员，2010年10月任孝昌县城乡规划局局长，2015年11月任孝昌县城乡规划局主任科员，住湖北省孝昌县。2017年9月18日因涉嫌犯滥用职权罪被孝昌县公安局刑事拘留，同年9月30日被依法逮捕。现羁押于孝昌县看守所。
辩护人王慧峰，湖北书院律师事务所律师。
辩护人叶桢翔，清华大学教授，系被告人叶桢平弟弟。
孝昌县人民检察院以鄂孝昌检刑诉[2018]56号起诉书指控被告人叶桢平犯滥用职权罪，于2018年5月7日向本院提起公诉。本院于当日决定受理，并依法组成合议庭，于2018年6月22日公开开庭审理了本案。孝昌县人民检察院指派检察员李林堂出庭支持公诉，被告人叶桢平及其辩护人王慧峰、叶桢翔到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，本院审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
孝昌县人民检察院指控：孝昌永兴丽水华庭住宅项目（以下称丽某），项目用地面积16607㎡（部分土地未取得土地证），2010年11月16日，该项目修建性详细规划建设方案审批通过，规划建筑总面积40505.39㎡，工程分两期进行。2011年9月5日丽某取得第一期建设工程规划许可证，2013年6月，丽某申请调整规划设计方案，孝昌县城乡规划局依据“一河两岸”控制性详细规划，于2013年8月依程序审核批准调整方案，方案调整后土地容积率提高到3.43,规划建筑总面积57371.2㎡，丽某随后以调整后的方案向孝昌县城乡规划局申请办理建设工程规划许可证。该项目规划调整方案批准后，孝昌县城乡规划局未及时向孝昌县国土资源局通报规划方案土地容积率调整情况，并于2013年11月22日为该项目颁发了第二期工程的建设工程规划许可证，2014年1月22日孝昌县城乡规划局以建筑立面改变为由对其罚款201100元后予以规划核实验收。
孝昌县皇苑置业高层商住楼项目（以下简称皇苑置业项目）,项目用地面积2405㎡，2011年9月21日，该项目修建性详细规划建设方案审批通过，设计总面积18249㎡，2012年9月22日该项目取得建设工程规划许可证，容积率为7.59。2014年1月8日，孝昌县城乡规划局对该项目进行规划核实验收，认定该项目实建19层＋1（地下车库），超建一层，超建面积1673㎡，超容积率指标0.69。2014年1月8日，孝昌县城乡规划局对该项目的违法建设行为按照整栋楼造价的5.1％处以96万元罚款，并追缴超建部分的配套费50190元后予以规划核实验收。
被告人叶桢平在担任孝昌县城乡规划局局长职务期间，在丽某规划行政许可审批工作中，明知丽某未补缴土地出让金、未重新签订国有土地使用权出让补充协议、部分土地未取得土地证，不具备办理建设工程规划许可条件的情况下，以“棚户区改造优惠政策”及棚户区改造赶工期为由，违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第43条、《湖北省城乡规划条例》第34条第5款、第6款的规定，指令该局工作人员为该项目第二期工程颁发《建设工程规划许可证》。叶桢平违规为丽某发放建设工程规划许可证后，继续不正确履行职责，指令该局工作人员为该项目办理规划核实验收手续，致使该项目在未补缴土地出让金的情况下，完成工程综合竣工验收并出售办证。经湖北省孝昌县物价局价格认证中心鉴定，孝昌县永兴丽某应补缴土地出让金3095346元。
在皇苑置业项目规划核实验收工作中，叶桢平在该项目未补缴土地出让金以及处罚不到位的情况下，违反《中华人民共和国城乡规划法》第64条、中华人民共和国住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第8条第4款、第13条的规定，指令该局工作人员为皇苑置业项目办理规划核实验收手续，完成工程综合竣工验收并出售办证。经湖北省孝昌县物价局价格认证中心鉴定，孝昌县皇苑置业高层商住楼项目应补缴土地出让金152516元，超建面积价值4174553元。
2015年4月，孝昌县城乡规划局在工作自查时发现并函告孝昌县国土资源局，同时敦促丽某补缴土地出让金200万元，皇苑置业项目补缴土地出让金3万元，截至案发时，尚有5392415元国家收入未能追回。
针对上述指控，公诉机关当庭宣读了被告人供述、证人证言；出示了干部任免审批表、中共孝昌县委组织部文件、2015年11月孝昌县城乡规划局文件、中共孝昌县纪律检查委员会文件、孝昌县监察局监察决定书、2017年9月孝昌县住房保障工作领导小组办公室关于孝昌县丽水华庭房地产开发项目纳入2012年度棚户区改造的情况说明、建设规划许可证、建设工程竣工规划验收单、丽某部承诺书、2013年6月丽某修建性详细规划方案（调整后）论证会议纪要、城乡规划局局长办公（扩大）会议纪要、丽某修建性详细规划、2013年12月丽水华庭5-8号楼规划条件核实情况报告、2017年9月孝昌县城乡规划局关于丽某建筑面积情况说明、丽某用地情况说明、4地块土地使用权证、2017年9月由姚某、黄某1、黄某2、何某、陈某1签名属实的《关于规划局2010年-2015年对县国土局出具容积率告知函的情况说明》、2015年4月由孝昌县城乡规划局发送给孝昌县国土资源局的《关于孝昌永兴丽某变更规划条件的函》、姚某、陈某1于2014年1月关于丽某会议记录、丽某商品房销售情况、湖北皇苑置业有限公司建设工程规划许可证、湖北皇苑置业项目建设工程验收核实情况、行政处罚决定书、竣工规划验收单、土地估价报告、皇苑置业商品房销售情况等、2017年12月孝昌县国土资源局丽某情况说明、2010年7月《孝昌县城区土地定级与基准地价更新技术报告》、建设工程规划许可条件核实条件核实流程等书证、2017年12月丽某及皇苑置业项目超建情况说明及处罚情况说明、2015年4月丽水华庭补缴土地出让金200万元及2015年5月皇苑置业补缴土地出让金3万元的发票、价格认定结论书、国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知、2012年2月省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函、2015年3月国土资源部办公厅关于实施《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》有关问题的通知、丽某1#-8#楼建筑工程竣工验收报告、2015年5月孝昌县国土资源局《关于征询湖北全洲房地产开发有限公司名座花园项目等9个开发项目实际建筑面积的函》、2018年2月孝昌县国土资源局关于丽水华庭、皇苑置业2个房地产开发项目超容积率补缴土地出让金问题的情况说明、2018年3月孝昌县国土资源局丽某用地情况说明、2013年7月国土资源行政处罚决定书、《县人民政府关于印发孝昌县城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、土地使用权转让协议等证据材料。公诉机关认为被告人叶桢平的行为已构成滥用职权罪，并建议对其在有期徒刑三年至四年以内量刑。
对此指控，被告人叶桢平当庭自愿认罪，请求人民法院从轻处罚。
被告人叶桢平的辩护人提出的辩护意见是：1、丽某第一次发放工程规划许可证手续要件齐全。第二次再发放工程规划许可证是容积率提高方案经上级批准后，城乡规划主管部门办理的变更规划手续，办了该证之后，要及时告知土地局，由土地局与开发商签订相关协议，补缴土地出让金。开发商是缴纳该土地出让金的主体责任人。第二次办证与第一次办证的要件及手续不同。认为先收钱签合同，再办证，是与国家的规定不符合的。规划局的失误是在没有及时告知上，不是在办证上。没有及时告知与损失之间存在必然的因果联系。发证的前置条件均具备，发证是合法的。在告知的问题上，原局长在会议上已经做出明确要求，有2013年6月3日的会议纪要为证，叶桢平本人无责。2、规划核实的前置条件中没有要交土地出让金一说。土地局的土地复核验收才涉及到土地出让金。规划核实之前，多次找土地局沟通无果。土地局2015年办理该项目两块土地证合并时，其容积率提高到3.5，没有收取土地出让金，说明土地局不认为本项目提高了容积率要交土地出让金。2015年4月18日项目自查时与土地局共同核查，土地局在有了书面函告的情况下依然不解决该问题。3、丽某只有8.8万元土地出让金没有收取，而不是109.5346万元。规划局的补救措施确保土地局采取了严格措施，确保损失可以追回。待孝昌规委会有了具体措施，再补办。该措施在2017年《孝昌县城乡规划管理委员会主任办公会议纪要》（2017）8号文件中才出台。4、公诉机关指控皇苑置业项目在没收非法收入的前提下应交增加的土地出让金12.2516万元的问题不成立。关于函告，规划局已经两次函告，已经完全尽责。规划核实前置条件中没有土地出让金的事。规划核实的前置条件均满足，规划局可以规划核实。已经函告土地局后，在土地局的土地复核验收和建设局的综合验收中应关注这个问题，这是他们的责任，与规划局无关。5、规划局在采取何种方式处罚上，只要没有给国家造成损失，有自由裁量权。处没收非法收入时应扣除成本，违法收入为99万余元，实际处罚96万元，外加已经缴纳的3万元土地出让金，罚没总数与违法收入相当。公诉机关指控皇苑置业项目给国家造成损失417.4553万元是不成立的。6、叶桢平在履职过程中，主观上无违法违规的故意，客观上并没有给国家利益造成实际的重大客观损失，指控的行为与损失之间没有直接的因果联系，叶桢平在行为与结果上不能满足滥用职权罪的犯罪构成，应依法宣告叶桢平无罪。
经审理查明：被告人叶桢平于2010年10月任孝昌县城乡规划局局长，2015年11月任孝昌县城乡规划局主任科员。
孝昌县城乡规划局的主要职责是：1、研究并负责全县城镇体系规划工作。负责城乡规划、城乡勘测和市政工程测量工作。实施由上级批准的县城总体规划。负责组织编制、审批、申报县城规划区内的各项景区规划、专业规划、分区规划、控制性规划和修建性详细规划。负责县城总体规划、村镇规划和城镇体系规划的审查报批、实施监督和行政管理。参与城市总体规划审查，土地利用总体规划的审查。2、负责对县城和乡镇、村规划的编制、实施和管理进行检查指导及报批、审批工作，参与土地利用总体规划的评审。3、负责对城乡规划区内的各类建设项目规划的审批和验收及对选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的核发工作。审批县城区户外广告设置规划及形象设计。4、负责城乡规划编制单位的资质核定、换证的申报工作，全县规划设计的管理工作。5、负责监督、处理全县城乡规划区内违反城乡规划的行为。
孝昌永兴丽水华庭住宅项目（以下称丽某），项目用地面积16607㎡（部分土地未取得土地证），2010年11月16日，该项目修建性详细规划建设方案审批通过，规划建筑总面积40505.39㎡，工程分两期进行。2011年9月5日丽某取得第一期建设工程规划许可证，2013年6月，丽某申请调整规划设计方案，孝昌县城乡规划局依据“一河两岸”控制性详细规划，于2013年8月依程序审核批准调整方案，方案调整后土地容积率提高到3.43,规划建筑总面积57371.2㎡，丽某随后以调整后的方案向孝昌县城乡规划局申请办理建设工程规划许可证。该项目规划调整方案批准后，孝昌县城乡规划局未及时向孝昌县国土资源局通报规划方案土地容积率调整情况，并于2013年11月22日为该项目颁发了第二期工程的建设工程规划许可证，2014年1月22日孝昌县城乡规划局以建筑立面改变为由对其罚款201100元后予以规划核实验收。
被告人叶桢平在担任孝昌县城乡规划局局长职务期间，在丽某规划行政许可审批工作中，明知丽某未补缴土地出让金、未重新签订国有土地使用权出让补充协议、部分土地未取得土地证，不具备办理建设工程规划许可条件的情况下，以“棚户区改造优惠政策”及棚户区改造赶工期为由，违反《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第43条、《湖北省城乡规划条例》第34条第5款、第6款的规定，指令该局工作人员为该项目第二期工程颁发《建设工程规划许可证》。叶桢平违规为丽某发放建设工程规划许可证后，继续不正确履行职责，指令该局工作人员为该项目办理规划核实验收手续，致使该项目在未补缴土地出让金的情况下，完成工程综合竣工验收并出售办证。
孝昌县物价局价格认证中心昌价认定（2018）005号价格认定结论书，认定丽某应补交出让金3095376元。2015年4月，孝昌县城乡规划局在工作自查时发现并函告孝昌县国土资源局，同时敦促丽某补缴土地出让金200万元。叶桢平的滥用职权行为使丽某少缴土地出让金1095376元，造成国家经济损失1095376元。
孝昌县皇苑置业高层商住楼项目（以下简称皇苑置业项目）,项目用地面积2405㎡，2011年9月21日，该项目修建性详细规划建设方案审批通过，设计总面积18249㎡，2012年9月22日该项目取得建设工程规划许可证，容积率为7.59。2014年1月8日，孝昌县城乡规划局对该项目进行规划核实验收，认定该项目实建19层＋1（地下车库），超建一层，超建面积1673㎡，超容积率指标0.69。2014年1月8日，孝昌县城乡规划局对该项目的违法建设行为按照整栋楼造价的5.1％处以96万元罚款，并追缴超建部分的配套费50190元后予以规划核实验收。
在皇苑置业项目规划核实验收工作中，叶桢平在没有对该项目的违法建设行为没收实物或违法所得的情况下，违反《中华人民共和国城乡规划法》第64条、中华人民共和国住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第8条第4款、第13条的规定，指令该局工作人员为皇苑置业项目办理规划核实验收手续，完成工程综合竣工验收并出售办证。
孝昌县物价局价格认证中心昌价认定（2018）17号价格认定结论书，认定皇苑置业项目于2013年11月的1673平方米的房屋总价值为4174553.25元，孝昌县物价局价格认证中心昌价认定（2018）21号价格认定结论书，认定皇苑置业项目超建部分于2013年11月的成本价格为3179596.00元。叶桢平的滥用职权行为使皇苑置业项目造成国家经济损失994957.25元。
上述事实，有公诉机关提交，并经庭审质证、认证的下列证据予以证实，本院予以确认。
（一）书证
1、干部任免审批表、中共孝昌县委组织部文件、2015年11月孝昌县城乡规划局文件：证实叶桢平于2010年10月至2015年11月任孝昌县规划局局长，主持全面工作。
2、中共孝昌县纪律检查委员会文件，证实2017年4月给予叶桢平留党查看二年处分。
3、孝昌县监察局监察决定书，证实2017年5月给予叶桢平撤职处分，处分期为48个月。
4、2017年9月孝昌县住房保障工作领导小组办公室关于孝昌县丽水华庭房地产开发项目纳入2012年度棚户区改造的情况说明，证实丽某纳入2012年棚户区改造计划，纳入计划总建筑面积23740㎡，住房162套。棚户区改造房集中在1#-4#。
5、建设规划许可证，证实2011年9月孝昌县丽某一期建设规模33503㎡，2013年11月该项目二期建设规模23836㎡。
6、建设工程竣工规划验收单，证实2011年9月丽某一期验收面积23056㎡，2014年1月该项目二期验收34268㎡。
7、丽某部承诺书，证实该项目部承诺：因我项目部1#-4#楼部分土地未取得土地手续，特承诺在下次验收时或报建前完善未取得的土地手续，否则下次不得组织验收与报建。
8、2013年6月丽某修建性详细规划方案（调整后）论证会议纪要、城乡规划局局长办公（扩大）会议纪要、丽某修建性详细规划，证实孝昌县规划局同意丽某建筑面积为57371.2㎡，容积率为3.43，方案调整后应及时通知国土部门，并督促开发商按程序交足土地出让金。
9、2013年12月丽水华庭5-8号楼规划条件核实情况报告，证实验收意见目前为黄某3所有113.6平方米地块依法变更到永兴房地产开发有限公司，对该公司实际存在的违法建设行为依法实施处罚整改后，再根据批准的规划条件予以规划核实。
10、2017年9月孝昌县城乡规划局关于丽某建筑面积情况说明、丽某用地情况说明、4地块土地使用权证，证实2010年11月孝感市永兴房地产开发有限公司以出让方式取得孝昌县花园镇八一路东侧14305.6㎡土地使用权，该宗地规定规划条件为建筑总面积34300㎡，建筑容积率不高于2.40，建筑密度不高于35%，绿地率不低于30%，依次计算可建筑面积为14305.6x2.4=34333.44㎡；2013年该公司又陆续取得399㎡、856.3㎡、容积率为2.0，依次计算可建设建筑面积为（399+856.3）x2=2510.6㎡；2015年该公司又取得1046.1㎡地块，容积率为3、5，依次计算可建设建筑面积为1046.1x3.5=3661.35㎡。项目规划建设建筑面积合计为34333.44+2510.6+3661.35=40505.39㎡，项目总用地面积合计为14305.6+399+856.3+1046.1=16607㎡。该项目规划方案于2013年8月审批，依据孝昌县一河两岸控制性详细规划，批准方案容积率为3.43。项目实际建设建筑面积为57323.99㎡，超规划建设建筑面积57323.99-40505.39=16818.6㎡。
11、2017年9月由姚某、黄某1、黄某2、何某、陈某1签名属实的《关于规划局2010年-2015年对县国土局出具容积率告知函的情况说明》，证实：①在局业务安排上没有安排具体科室（或人）出具关于容积率告知函；②2015年4月之前没有向国土局出具过关于容积率告知函；③2015年4月向国土局出具告知函，是在省巡视组来孝昌之前，自查中发现以前规划方案调整后，缺少向国土局出具告知函这个重要环节，然后按照方案调整时间一次性向国土局发送9份告知函；④2013年6月丽某规划方案调整会议纪要的核发，会议中没有安排专人做会议记录，均由会议人员自行记录，会议后由于工作需要，由局办公室根据了解的会议讨论情况草拟会议纪要，并由叶桢平局长核发。
2015年4月由孝昌县城乡规划局发送给孝昌县国土资源局的《关于孝昌永兴丽某变更规划条件的函》，证实：该项目规划方案于2013年8月审批，依据孝昌县一河两岸控制性详细规划，批准方案容积率为3.43。该项目土地使用总面积为16607.0㎡，实际建筑面积为57323.99㎡，超规划条件面积为16818.6㎡。上述地块除1046.1㎡地块容积率满足要求外，其他地块容积率均要提高到3.45。请你单位接函后，按相关政策补缴该项目土地出让金，并重新签订土地出让合同。
12、姚某、陈某1于2014年1月关于丽某会议记录，证实：叶桢平表示棚户区改造不计入容积率，对丽水华庭罚款30万左右。
13、丽某商品房销售情况等证实：2011年8月一期预售、2013年12月二期预售，共有房屋469套，未销售54套，2017年5月已停止办理该项目所有登记业务。
14、湖北皇苑置业有限公司建设工程规划许可证，证实:2012年9月审批皇苑置业建筑规模18249㎡。
15、县城乡规划局局长办公（扩大）会议纪要，证实：2013年11月针对皇苑商住楼超建问题给予罚款96万元，责令整改，立即停止违法建设。
16、湖北皇苑置业项目建设工程验收核实情况、行政处罚决定书、竣工规划验收单，证实：2014年1月验收皇苑置业实建面积19922㎡，超建1673㎡。皇苑置业于2013年12月缴纳罚款40万元，2015年1月缴纳罚款56万元。
17、土地估价报告，证实：以2015年4月为基准日对丽某因容积率调整补缴地价款价格评估，于2016年11月作出应补缴421.4515万元的评估报告，报告有效期一年。
18、皇苑置业商品房销售情况等证实：2013年12月经审批开始预售，共计房屋144套，未销售14套。
19、县城乡规划局局长办公（扩大）会议纪要，证实2013年11月对皇苑置业处罚意见：1、责令当事单位立即停止违法建设；2、按照建设工程许可证的规定进行整改；3、按建设工程总造价的百分之五点零依法给予当事单位处以九十六万的处罚;2013年12月缴纳罚款40万元，2015年1月缴纳罚款56万元。
20、2017年12月孝昌县国土资源局丽某情况说明，证实：地块一土地面积14305.6㎡，出让合同约定容积率为不高于2.1；地块二土地面积856.3㎡，未约定容积率；地块三土地面积399㎡，未约定容积率；地块四土地面积113.6㎡，未约定容积率；地块五土地面积1046.1㎡，出让合同约定容积率不高于3.5。地块二、三、四土地使用权出让合同未约定容积率，根据孝昌县人民政府2010年7月公布实施的孝昌县城区和乡镇基准地价《孝昌县城区土地定级与基准地价更新技术报告》，以上三块出让签订土地出让合同时该地段住宅用地平均容积率为0.8。
21、2010年7月《孝昌县城区土地定级与基准地价更新技术报告》，证实住宅用地平均容积率为0.8。
22、建设工程规划许可条件、核实条件、核实流程等书证，证实建设工程许可条件为：1、建设项目建设工程规划许可申请报告;2、国有土地使用权证，宗地图，土地出让合同;3、修建性详细规划方案;4、建设工程施工图设计审查报告;5、建设项目批准、核准、备案文件;6、建设用地规划许可证；7、申请单位或个人有效身份证明材料。
23、2017年12月丽某及皇苑置业项目超建情况说明及处罚情况说明，证实：丽某已规划核实，2014年1月处罚20、11万元，2011年9月验收1至4号楼，面积23056平方米，2014年1月验收5至8号楼，面积34268平方米，总面积57324平方米；皇苑置业项目已规划核实，罚款96万元，核实为19层＋1（地下车库）,超建一层，实建面积为19922平方米，超建1673平方米（不含地下车库面积，地下室未报建，面积为1865平方米），实建容积率8.284,建筑密度61.18%，绿地率0.83％，容积率超标0.69。
24、2015年4月丽水华庭补缴土地出让金200万元及2015年5月皇苑置业补缴土地出让金3万元的发票，证实两个项目补缴土地出让金的情况。
25、孝昌县物价局价格认证中心昌价认定（2018）005号价格认定结论书，认定丽某应补交出让金3095376元，认定皇苑置业项目应补交出让金152516元。孝昌县物价局价格认证中心昌价认定（2018）17号价格认定结论书，认定皇苑置业项目于2013年11月的1673平方米的房屋总价值为4174553、25元。孝昌县物价局价格认证中心昌价认定（2018）21号价格认定结论书，认定皇苑置业项目超建部分于2013年11月的成本价格为3179596.00元。
26、国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知，证实经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。
27、2012年2月省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函，证实：根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中关于“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”的规定和《国土资源部关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》的相关解释，房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款金额＝土地市场楼面地价x新增建筑面积。
28、2015年3月国土资源部办公厅关于实施《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》有关问题的通知,证实:已出让土地因调整容积率需评估地价款的，若调整前原容积低于1,可按新容积率规划条件下评估期日的楼面地价乘以新增建筑面积确定应补缴的地价款。对列入市县政府旧城区成片改造、棚户区改造计划的地块，政府主动调整涉及多宗土地的城镇控制性详细规划，在评估应补缴地价款时，楼面地价可按新容积率规划条件下评估期日的楼面地价确定。
29、丽某1#-8#楼建筑工程竣工验收报告，证实该项目的竣工验收情况。
30、2015年5月孝昌县国土资源局《关于征询湖北全洲房地产开发有限公司名座花园项目等9个开发项目实际建筑面积的函》，证实丽某和皇苑置业项目的基本情况以及处理建议。
31、2018年2月孝昌县国土资源局关于丽水华庭、皇苑置业2个房地产开发项目超容积率补缴土地出让金问题的情况说明，证实丽水华庭存在的问题包括超占土地问题、原容积率的认定问题、评估基准日确定问题；皇苑置业存在的问题包括原容积率认定问题、违反规划建设如何处理问题、评估基准日如何确定问题。
32、2018年3月孝昌县国土资源局丽某用地情况说明，证实该项目的用地情况。
33、2013年7月国土资源行政处罚决定书，证实孝感市永兴房地产开发公司于2011年5月未经县级以上人民政府国土资源行政主管部门批准，擅自将原孝昌县燃料有限公司国有土地1037.52平方米进行房地产开发的行为，属非法改变土地用途。决定作出如下行政处罚，责令永兴房地产开发公司交还1037.52平方米土地，擅自改变1037.52平方米土地用途，罚款10375元。
34、《县人民政府关于印发孝昌县城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证实孝昌县城乡规划局的职责。
35、土地使用权转让协议，证实：2017年10月黄某3转让113.6平方米土地给永兴房地产开发有限公司，2015年2月孝昌县国土资源局出让1046.10平方米土地给永兴房地产开发公司，皇苑置业有限公司2011年5月取得2405.0平方米土地。
（二）被告人供述
被告人叶桢平的供述，证实：丽水华庭商品房项目方案的调整是按正常程序进行的，先由建设单位提出申请，规划局按规定程序组织专家评审会，依据“一河两岸控制性详细规划”的规定进行调整。调整后的方案该项目土地容积率调整为3.43。该项目依据调整后的规划建设方案向县规划局申请第二期项目的报建，经报建股、分管副局长审批后，最后由我签字同意颁发建设工程规划许可证。该项目原计划还有第三期工程，因计划中的土地没有拿到，导致原先的计划不能实施，已经开工建设的部分，如果不调整规划建设方案，就要超建，这种情况下，项目方申请调整容积率。我们规划局考虑到该项目原先设定的容积率比较低，而且该项目地点属于“一河两岸”地域，该地域的控制性规划容积率是3.5，可以调整容积率，所以同意调整。城乡规划法规定，建设项目的规划建设方案依法调整后，规划主管部门要及时函告国土部门，便于国土部门计算、征收土地出让金。在丽某上，城乡规划局没有依法及时向国土局发函，告知该项目的容积率规划指标已经依法调整。主要是考虑到该项目的特殊原因，在土地上有几小块出让时没有容积率规划指标，不好出告知函，而且因为该项目有部分纳入县棚户区改造项目范围，县政府对此很关注，要求各部门要加快推进，不能耽误进度，在此情况下，就没有要求及时向县国土局发函。我知道及时向土地部门发函，告知容积率规划指标已经依法调整，这是《城乡规划法》规定的规划主管部门应当履行的职责和义务，当时考虑到该项目的特殊性，因该项目属于棚户区改造范围，有部分土地没有容积率指标，并且还有一块土地当时没有变更到丽某名下，我在2015年4月份，等到最后一块地的土地变更手续办好后，才向县国土局发函。建设项目的规划方案调整时，要有合法的用地手续，按照城乡规划法的规定，项目土地手续不齐全的，不能调整规划建设方案。当时来说，孝昌县丽某有部分土地手续还没有变更到项目名下，所以严格来说，该项目是不符合规划许可的条件，是不能批准规划许可的。我考虑到该项目是县里的棚户区改造项目，如果项目不能按时完成，省里的配套资金就下不来，县政府对此很关注，要求各部门要加快项目进度，确保项目按期完成。另外该项目在老城区，相对新城区闭塞很多，所以我对该项目的审批相对就管得松一些。加上该项目因原先的开发计划不能实现，如果不调整容积率指标，将有较大的超建面积，在验收时很麻烦，所以我就根据“一河两岸”控规指标，批准了该项目的规划方案调整。丽某调整规划建设方案批准后，在发函告知县国土局的事情上，我的意见是要及时函告，但是因为上述的土地手续问题，规划股姚某和副局长黄某1的意见是因用地手续的问题，不好发函，要等到土地手续办完后，再发告知函，我的意见是技术上的事，他们自己把握，根据实际情况发函。结果是调整方案时没有及时发函，是在2015年4月补发的。调整规划方案是规划股负责的工作，我是安排姚某、黄某1负责发函这项工作的。2013年6月规划局会议纪要，是在丽某申请规划方案调整后，规划局在召开专门会议研究是否调整时，形成的会议纪要。会议研究的结果是同意该项目的调整方案，按程序调整方案，并予以发证。调整后及时函告县国土局，督促开发商按程序交足土地出让金。在发证的问题上，是按这次会议的结论执行的，在方案调整后就颁发了规划许可证。在通报县国土局，发告知函的事情上，我们一直到2015年才通知县国土局的。我在发往县国土局的丽某容积率告知函上签了字的，我是在2015年4月，规划局一次性向县国土局发了九份告知函时签的字，其中就有丽某。我知道丽某规划建设方案调整后，没有及时向县国土局发告知函。按照规定，申请人申请规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程规划设计方案等资料。申请人提交的土地有关证明文件上容积率、建筑密度等规划指标与经过批准的规划建设方案不符合的，不能颁发建设工程规划许可证。丽某申请第二期工程的规划许可证时，容积率、建筑密度等规划指标与规划建设方案不符合，因为该项目的规划方案（容积率）调整后，没有补交土地出让金，没有签订土地出让合同补充协议，土地合同中的容积率没有调整过来，跟规划建设方案中的容积率不一样。报建股黄某2和分管副局长何某当时的意见是容积率调整后，没有补交土地出让金，不符合发证条件，不能发证。我想到这个项目的特殊性，就跟他们做工作，跟他们讲这个项目属于棚户区改造项目，关系到省里的补贴资金能否拨下来，至于补交出让金的问题，以后再说，县国土局会把关的。我做他们的工作后，他们就同意并签了字，然后按程序把审批表报到我这里签字，我就在审批表上签署同意意见。
丽某第二期工程通过了规划核实验收。项目方申请规划核实验收后，规划局执法监察大队组织相关人员进行规划核实，在验收问题上，有两种意见，第一种意见认为规划建设方案调整后，没有补交土地出让金，就应该按照调整之前的规划方案来，多出的面积要算做超建面积，要处罚，第二种意见是虽然没有补交土地出让金，但方案已调整，规划许可证也发了，不能算做超建面积，只需补交土地出让金后，再予以规划核实验收。我当初也是认为要在补交土地出让金之后，再予以规划核实验收。所以我要求项目开发商到县国土局去补交土地出让金，由于县国土局在补交土地出让金的问题上缺乏具体操作的方法，没有收开发商补交的出让金，事情就这样停下来了。出让金无法补交，开发商又急于验收，时间不能等，并且开发商承诺一旦补交标准出来，随时补交。我考虑到项目不等人，加上该项目位于花园镇，是老城区，老城区有个较大的商品房项目不容易，对促进老城区改造有较大的帮助，并且是棚户区改造项目，关系到省里的资金能否拨付到位，县政府对该项目很关注。2014年1月我召开过一次专门会议讨论该项目的验收工作，在会上，执法监察大队和参会人员都是不同意规划核实验收，有的说棚户区改造要找政策依据，有的说先补交土地出让金再规划验收，我的意见是临近春节，项目不能等，棚户区改造有优惠政策，不计入容积率，处罚30万元左右后，予以规划核实验收。姚某、陈某1当天在自己的笔记本上记载的会议内容是真实的。之后，是按照会议的意见执行的，监察大队以建筑立面改变为由对丽某处罚201100元，这个处罚金额是根据实际情况由执法监察大队做出的决定，在该项目缴清罚款后，予以规划核实验收。
丽某的第一期工程规划许可证颁发时间为2011年9月5日，规划核实时间为2011年9月20日，第二期工程规划许可证颁发时间为2013年11月22日，规划核实验收时间为2014年1月22日，是因为这个项目是花园镇老城改造的重点项目，在开发商取得土地后，要求先开工，一边建设，一边办理各项手续，我也是出于这方面的考虑，工程进度要紧，所以就同意了，等到该项目的规划手续办后，房子基本完工，要验收了。考虑到项目的特殊性，我就没有严格依据《城乡规划法》的相关规定，没有严格把关就拍板同意了在不符合相关条件的情况下同意颁发规划许可证和对该项目予以规划核实验收。
孝昌县皇苑置业商品房项目的土地是协议转让的，转让合同中没有容积率指标，我们审查该项目的规划建设方案时，就此问题专门组织专家评审会进行评审，评审的结果是把容积率确定为7、59，后来这个项目按程序办理了规划建设方案、规划许可证等相关手续，后来在验收时发现该项目超建一层，超建1600多㎡，最后我们规划局对其按照整栋楼的造价的5.1%处罚96万元。开过会讨论该项目的处理问题，有会议纪要，是事后补的。这种情况是要补交土地出让金。执法监察大队提出要按照城乡规划法的规定，没收超建面积的违法所得，并处罚款，有些人提出过要在补交土地出让金之后，再予以规划核实验收。我的意见是没收违法所得，虽然规划法有规定，但是没有具体操作办法，并且在省、市、县也没有实际执行，操作起来难度很大。当时建设部、监察部对超容积率的处罚有硬性和详细的规定，按整栋楼造价的5.1%进行处罚，按此规定大家一核算就得处罚96万元，这笔处罚在当时是最重的，再把超建面积的配套费补交来，一共就有上百万，就算要补交土地出让金，我想到也差不多了，何况钱都是要交到财政的，国家也没有受损失，最后我拍板决定是处罚96万元，补交配套费就予以规划核实验收，不再补交土地出让金，这样处理对上对下都有个交待。所以该项目就没有及时向国土局发函告知。现在回想起来，我没有做到严格执法，依法行政。
（三）证人证言
1、证人姚某（孝昌县规划局规划股股长）的证言，证实：一个建设项目的申报、审批程序是先要取得土地使用权，土地部门在准备出让土地时，要先向规划局发函征询该地块的规划控制指标，在函中已说明该地块的土地用途、位置、面积，规划局根据城市总体规划回函，回函说明土地容积率、建设密度等指标。然后土地部门依据容积率指标，测算土地出让金，出让土地，建设方取得土地使用权后，办理土地证。然后开始办理规划部门的建设方案审批。这是标准程序。实际上，土地出让和建设方案审批有时是同步进行的，在建设方未取得土地使用权之前的建设方案审批，我们称为技术性审查。按规定，我们回复的容积率指标应该按照“控制性详细规划”的规定的指标来回复，但是孝昌县到目前为止，还没有指定整个城区的，只有老城区的“一河两岸”和2017年8月经县规委会通过的“环西工业园片区控制性详细规划”这两个局部规划。在没有“控制性详细规划”的情况下，我们在出具指标函时，参照孝昌县规划技术管理规定，出具指标函，经领导签字后，制作正式的指标函发到土地部门。
我们收到建设方的建设方案后，按正常的审查要求，我们首先要审查土地证和土地出让合同及相关文件，但实际上有些项目的土地使用权的取得不是很及时，所以我们就先进行技术性审查，因为即使建设方案通过审批，但建设方没有取得土地使用权，他还是无法通过规划审批的行政许可，就是不能办理规划许可证。审批程序是先由我对相关资料进行初审，我就根据土地证和土地出让合同中规定的一些条款，根据项目的类别，参照相关规定和技术性规范进行审查，如果不符合要求，则要求项目方修改方案，直到符合规划要求后，我再签字交分管领导黄某1审批，黄某1签字后再交叶桢平局长签字，叶桢平签字后交分管县长审批。建设用地规划许可证就是规划部门正式许可项目方在这块土地上开展工程建设。按照城乡规划法的规定，建设用地规划许可证是办理土地证的五要件之一。项目方签订土地出让合同，缴清土地出让金后，向规划局申请办理建设用地规划许可证，我们审查后，符合要求就发证。
皇苑置业项目的建设单位是湖北皇苑置业有限公司投资建设的，项目名称是高层商住楼，楼高18层，设计面积18249㎡。该项目的建设方案审批是按程序进行的，上过专家评审会，最后审批通过。该方案是2011年9月规划股签意见后，报分管领导黄某1审批后报叶桢平签批，最后报县政府领导签批。该方案在报审的时候，手续齐全，有土地证和出让合同。这个项目上专家评审会的原因是该项目用地手续没有容积率的规划指标，当时皇苑置业的用地是协议转让的，转让方是孝昌县国土局城区分局，在转让协议中没有容积率的指标，按规划法的规定，用地手续上没有容积率指标的，可以认定该用地手续无效，由于这个项目是县里的的重点项目，县领导非常重视，不能影响项目的进度，所以才用召开专家评审会的形式，来确定一个容积率，在专家评审会上，根据该地块的位置和土地利用强度，决定了该项目7.59的容积率。在召开评审会的事情上，县规划局叶桢平有个口头意见，原则上商住性质的建设项目要召开评审会，但是否召开由叶局长决定。规划股受理皇苑置业建设方案后，初审后，向分管领导黄某1建议召开专家评审会，黄某1向叶局长汇报后，叶局长同意召开修建性详细规划技术评审会，会议通过了皇苑置业的建设方案，同时将评审会结果和建设方案基本数据在孝昌县城乡规划局网站上公示，还有规划方案的批前现场公示。专家评审会确定了7.59的容积率后，我们规划股就按程序报各级领导审批后，通过了该项目的规划建设方案，并且颁发了建设工程规划许可证。这个项目规划核实验收工作，我参加了的。核实该项目超建1673㎡，超建一层楼。在决定如何处罚的事情上，叶桢平的意见是按整栋楼的造价进行处罚，处罚金额高些，也就是把土地出让金包括进去了，钱是交到财政的，国家没有损失。同志们对此均有不同意见，认为罚款和补缴土地出让金是两回事，不能混在一起，但是叶局长定了，我们只能按他的意见处理。最后就按皇苑置业的整栋楼造价的5.1%，罚款96万元。当时没有补交超建面积的土地出让金，当时没有发函，当时没有领导安排向国土局发告知函。
丽某位于孝昌县花园镇，该项目报建设方案时手续齐全，规划股受理后，认为方案符合规定，签同意意见后分别报分管领导黄局长和叶局长签字。该方案建设方永兴房地产公司，项目名称丽水华庭，设计容积率2.4，设计建筑面积40000㎡左右。2013年5月，丽某向县规划局提出规划条件变更申请，经叶桢平同意后，县规划局同意该项目按程序申报，2013年6月县规划局召开局长办公会，研究同意该项目调整方案（包括容积率），并予以办证。2013年6月14日规划局组织召开修建性详细规划技术评审会，按照孝昌县澴河两岸控制性详细规划的要求进行评审，同意该项目的调整方案，项目建设用地16729.42㎡，建筑面积57371.2㎡，容积率3.43。2013年8月8日规划局在行政许可审批表签署意见后报县政府，8月9日，副县长李志平签署同意意见。到此，规划股建设方案审批的工作就完成。下一步就是向国土局发函，告知国土部门调整容积率，应补缴土地出让金、重新签订土地出让合同，待土地出让金缴清后，向规划局报建，申请建筑工程规划许可证。实际上没有向县国土局发函告知。丽水华庭也没有补交土地出让金。2013年10月县规划局给丽水华庭第二期工程发了建筑工程规划许可证。验收工作流程是，监察大队根据局领导的指示，决定对皇苑置业进行规划验收，经分管领导同意，我参加监察大队组织的验收工作，我们按各自分工对项目进行验收，后汇总验收结果，由分管监察大队的总规划师陈某1向叶桢平汇报，最后以项目超建1673㎡，决定补缴配套费50190元，并处罚款96万元。这个处理意见还拿到局长办公会上研究过。处罚意见下来后，监察大队制作规划条件情况核实报告，交各验收人员签名。最后的处罚执行工作由监察大队负责完成。丽某的验收工作，也是在领导的安排下，我参加了验收，验收工作也是分工负责，现场验收完成后，由监察大队的分管领导陈某1将验收情况向叶桢平汇报，决定处理意见。意见下来后，监察大队制作规划条件情况核实报告，由验收人员签字，我看到报告上对丽水华庭的处罚意见是尚未变更的土地使用权要变更、对项目实际存在的违法行为依法实施处罚整改后，再根据批准的规划条件予以规划条件核实。
丽水华庭规划调整的情况，因为我们没有向县国土局发函，丽水华庭也没有补交土地出让金，导致后续手续不能跟上，在验收中也算出按照第一次的规划许可，丽水华庭实际超建16607㎡。叶桢平说丽水华庭有部分列入棚户区改造，棚户区改造的面积不计入容积率，除去棚户区改造的面积，丽水华庭实际不超建，在这种情况下，监察大队在制作规划条件核实报告时，就没有明确指出超建面积，只是列举相关的数据。因为皇苑置业的土地是协议出让的，出让协议中没有容积率的指标，在这种情况下，规划局不能肯定该项目超容积率，所以没有提出补缴建议。
2015年4月叶桢平告诉我，已经跟国土局领导协调好了，叫我把9份容积率控制指标函送到县国土局，交给行政服务窗口的王锋，我就按照领导的安排，把这9份函送交给王锋。其中有一份关于湖北皇苑置业项目超容积率的告知函，是因为怕出问题，才发的函，这份函中并没有建议补交土地出让金，只是告知国土局皇苑置业的超容积率的情况，是否补交土地出让金由国土局自己依据法律、法规自行决定。
2、证人黄某1（规划局副局长）的证言，证实：目前，我们执行的是孝昌县第四轮城市总体规划，该规划是从2012年开始编制，2014年经过孝感市人民政府批准后执行。我们规划局规划股收到建设单位的规划方案审批申请后，先由姚某对方案进行初审，有不符合条件的就退回修改方案，有的项目的规划方案经过多次修改，修改后，符合条件，就报到我这里签批，我签批后送交叶桢平局长签批，最后报县政府签批。这是标准程序。
丽某位于孝昌县花园镇，该项目报规划建设方案，规划股受理后，认为方案符合规定，规划股姚某签意见后送交我审核，该项目建设方是永兴房地产公司，设计容积率2.4，设计建筑面积40000㎡左右，2013年5月，丽某向县规划局提出规划条件变更申请，经叶桢平同意后，县规划局同意该项目按程序申报，2013年6月县规划局召开局长办公会，研究同意该项目调整方案（包括容积率），并予以办证。2013年6月14日规划局组织召开修建性详细规划技术评审会，按照孝昌县澴河两岸控制性详细规划的要求进行评审，同意该项目的调整方案，规划局在行政许可审批表签署意见后报县政府，8月9日副县长李志平签署同意意见。到此，规划股建设方案审批的工作就完成。下一步就是向国土局发函，告知国土部门调整容积率，应补缴土地出让金、重新签订土地出让合同，待土地出让金缴清后，向规划局报建，申请建筑工程规划许可证。当时我不同意对丽水华庭的规划方案进行调整，因为在那个时间段，该项目的建设已经基本上完工，我到现场去查看时发现该项目主体建筑已基本完工，明显违反了最初县政府批准的规划设计方案，明显超建，所以我持反对意见，不同意调整方案，在这个问题上，姚某的意见和我一样，为此，叶桢平多次吼姚某。后来叶桢平看我的意见很坚决，就退了一步，说不调整方案，只调容积率，按规定是可以调的，他既然这样说，我只好同意调整容积率，按程序报批，前提是要先跟国土局协商，把土地出让金补到位。就这样按程序对该项目方案进行了调整，把容积率调到3.43。县规划局没有向县国土局发函告知，丽水华庭也没有补交土地出让金。县规划局对向县国土局发告知函这项工作，没有明确规定由哪个部门负责，也没有相关的规章制度，在需要发函时，都是叶桢平临时指派，在丽某上，叶桢平没有指派工作人员发函，所以就没有发函。2013年10月县规划局给丽水华庭第二期工程发了建筑工程规划许可证。
2013年年底，根据叶桢平的指示，规划局监察大队组织规划股、报建股、综合股对丽某进行规划核实验收，现场核实后，同志们就有意见，主要是该项目的方案调整了，出让金没有补，规划许可证又发了，现在要是通过验收，土地出让金要是追不回来就要出大问题，同志们都不愿意验收。在此过程中，叶桢平多次找验收人员，要求尽快规划验收。期间开过几次会，最后一次是在2014年1月，叶桢平专门召开会议，研究丽某的处理问题，就是在这次会议上，叶桢平没有采纳参会人员的意见，坚持按照自己的意见，棚户区不计入容积率，罚款30万元后予以规划核实验收。那次会议，姚某的记录很准确，从这份记录上看，参会人员对叶桢平局长的棚户区不记入容积率的意见都是持怀疑态度，要求找政策、找依据，包括要向国土局发函，也就是要补交土地出让金才能规划核实验收。但是叶桢平没有采纳我们的意见，还是按他的想法将丽某棚户区面积不计入容积率，罚款30万元后予以规划验收，并以临近春节，项目不等人为由，决定不向国土局发函。
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