河北省邯郸市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀04行终180号
上诉人（原审原告）于潭锁，男，1950年12月23日出生，汉族，现住武安市。
上诉人（原审原告）周仁成，男，1953年2月8日出生，汉族，现住武安市。
被上诉人（原审被告）武安市国土资源局，住所地武安市矿建路26号。
法定代表人：李江云，任局长。
委托代理人李振军，武安市国土资源局法律顾问。
委托代理人郭晓芳，武安市国土资源局工作人员。
上诉人于潭锁、周仁成与被上诉人武安市国土资源局行政处罚纠纷一案，不服河北省鸡泽县人民法院（2018）冀0431行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告于潭锁、周仁成均系武安市人。2016年周仁成在武安镇集体土地上建楼房，周仁成因缺乏资金，向于潭锁借款并约定日后按每月2分利息把建房用款还给于潭锁。武安镇人民政府于2017年7月25日作出（2017第010号）限期拆除违法建筑通知书，要求原告于潭锁在收到本通知书之日起3日内，开始自行拆除或者申请帮助拆除违法建设。武安市城市管理综合执法大队于2017年7月27日作出限期拆除违法建筑通知书，要求原告于潭锁在收到本通知之日起，立即停止建设，并按照市规划主管部门相关要求限期自行拆除。武安市国土资源局经巡查发现周仁成建房行为后，分别于2016年4月26日、2016年11月24日、2017年4月20日及2017年5月8日四次向周仁成送达责令停止违法行为通知书，2017年7月14日武安市国土资源局经核查后立案，并对周仁成进行了询问，对现场进行了勘测，对周仁成建房所占土地性质进行了核实。2017年7月19日武安市国土资源局办案人员作出违法案件调查报告，2017年7月20日武安市国土资源局召开局长办公会对该案进行了集体审理，2017年7月21日经审批决定对周仁成行政处罚。2017年8月1日周仁成委托于潭锁在武安市国土资源局对其进行处罚过程中就案件有关申辩、答辩以及与占地案件相关事项全权办理，当日武安市国土资源局向周仁成送达行政处罚听证告知书，周仁成、于潭锁均在送达回证上签字。2017年8月21日武安市国土资源局就本案行政处罚召开听证会，周仁成及其委托代理人于潭锁均到场参加。2017年8月22日武安市国土资源局作出听证意见后，2017年9月1日作出（武国土）罚字（2017）第314号行政处罚决定书并与2017年9月4日送达。因不服（武国土）罚字（2017）第314号行政处罚决定书，于潭锁、周仁成诉至法院。
以上事实，有周仁成违法占地处罚卷宗、武安市人民法院2017年11月29日对于潭锁、周仁成的询问笔录、武安市人民政府限期拆除违法建设通知书、武安市城市管理综合执法大队限期拆除违法建筑通知书、（武国土）罚字（2017）第314号行政处罚决定书等证据及本案庭审笔录予以证实。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。”据此，被告武安市国土资源局作为武安市人民政府的土地行政主管部门，是负责本行政区域土地管理监督工作的行政机关，对土地违法案件有立案查处的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，武安镇人民政府（2017第010号）限期拆除违法建筑通知书，要求于潭锁在收到本通知书之日起3日内，开始自行拆除或者申请帮助拆除违法建设。武安市城市管理综合执法大队限期拆除违法建筑通知书，要求于潭锁在收到本通知之日起，立即停止建设，并按照市规划主管部门相关要求限期自行拆除。武安镇人民政府、武安市城市管理综合执法大队作出的行政行为相对人均为于潭锁，且未涉及罚款内容。而本案中武安市国土资源局作出的行政行为相对人为周仁成，故本案中对原告不构成重复处罚。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，周仁成与于潭锁之间虽然存在借贷关系，但该借贷关系与武安市国土资源局对周仁成违法建房行为进行处罚的行政行为之间不具有法律意义上的利害关系。周仁成在武安市国土资源局对其进行处罚过程中委托于潭锁就案件有关申辩、答辩以及与占地案件相关事项全权办理，但于潭锁作为委托人，既不属于行政行为的相对人又不属于与行政行为有利害关系的公民，故于潭锁在本案中不具有原告资格。
《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《河北省农村宅基地管理办法》第八条规定“农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会议讨论。经讨论同意并公布后，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县（市）人民政府审批。县（市）人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地。”本案中，武安市国土资源局2017年7月14日对周仁成的询问笔录中有周仁成未办理土地证书的陈述，原告虽对被告提供的有关涉案土地的土地利用总体规划有异议，但未提供有效证据予以证实，故被告作出的行政处罚决定认定事实清楚。本案被告经巡查发现并核实周仁成未经批准擅自建房后,对周仁成依法进行了询问,现场勘验，调查了相关证据,告知了周仁成陈述、申辩、听证的权利,并依原告的申请举行了听证会听取原告意见，并作出听证意见，最后将所作出处罚决定书依法送达给原告。因此被告作出的行政处罚决定程序上亦不违背法律的规定。原告周仁成未经批准擅自建房,且涉案土地违反土地利用总体规划，故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河北省国土资源行政处罚裁量基准》非法占用土地违法行为情形和处罚基准第一条的规定作出行政处罚决定适用法律正确。
综上，原告于潭锁不属于行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民，不具有原告资格，依法应驳回其起诉。被诉行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告周仁成的诉讼请求无事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，分别裁定、判决驳回原告于潭锁的起诉；驳回原告周仁成的诉讼请求；案件受理费50元,由原告于潭锁、周仁成负担。
于潭锁、周仁成不服一审判决，上诉请求:1.依法撤销河北省鸡泽县人民法院作出的（2018）冀0431行初4号行政判决书；2.请求对本案上诉公开开庭审理；3.要求鸡泽县一审法院对本案给予回避，在中院开庭审理。事实和理由为：原判决对原告宅基地未经批准，侵占村委会集体土地的认定依法不能成立；如果说未经土地局或市政府审批，此责任依法不属原告承担；阶段性办证违法失职，是造成未经政府审批的因素，应承担相应责任；国土局不公布土地规划的失职行为，判决对该行为没有依法审查；国土局17年失职不履行监管职责的违法行为，判决对此未作是否合法的审查；镇政府违法造成当事人违反规划的行为，审判长未作是否合法的审查；镇政府批准宅基地和收取原告宅基地土地管理费的行政行为未审查；对镇政府失职未逐级上报宅基地资料所造后果的行政行为未审查；判决对国土局违反程序的行为未进行是否合法的审查；认定原告违反土地规划的定性依法不予成立；国土局明显适法错误；一审认定原告与行政行为无利害关系，明显违背事实，枉法裁判。请求二审法院查明，依法改判，撤销处罚决定。
被上诉人武安市国土资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。
二审查明事实与一审一致。
本院认为，《河北省农村宅基地管理办法》第八条规定“农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会议讨论。经讨论同意并公布后，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县（市）人民政府审批。县（市）人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地。”，本案中，虽然周仁成就使用的集体土地分别向南关街村委会和镇政府缴纳过费用，但其所使用的集体土地没有经村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会议讨论，没有报乡（镇）土地管理机构，也没有武安市土地行政主管部门审核和武安市人民政府审批，且涉案土地部分违反土地利用总体规划，故上诉人对涉案集体土地没有取得合法的使用权利。另外，上诉人所称的没有办成宅基证是政府责任，没有证据予以证明，本院不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，（武国土）罚字（2017）第314号行政处罚决定书的处罚对象是周仁成，于潭锁与本案没有行政法上的利害关系，其不是本案的适格主体。一审判决驳回周仁成的诉讼请求、裁定驳回于潭锁的起诉并无不当。上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由于潭锁、周仁成负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺延增
审 判 员 王金良
审 判 员 田熠中
二〇一八年九月十七日
法官助理 刘海波
书 记 员 赵佑乾