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海南省文昌市人民法院
行 政 判 决 书
(2018)琼9005行初12号
海南省文昌市人民法院
行政判决书
(2018)琼9005行初12号
原告冯云星，女，汉族，1974年7月20日，海南省海口市
委托代理人代军，男，北京京师（三亚）律师事务所律师。
被告文昌市国土资源局，住所地文昌市清澜开发区白金路。
法定代表人高昌海，该局局长。
委托代理人王和辉，男，海南凯志律师事务所律师。
委托代理人庄川，男，文昌市国土资源局法规监察室主任。
被告文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府大院主楼三楼。
法定代表人王晓桥，市长。
委托代理人伍一叶，女，海南外经律师事务所律师。
委托代理人李明，男，文昌市人民政府法制司法信访局工作人员。
原告冯云星不服被告文昌市国土资源局于2017年8月17日作出的文土资罚字[2017]61号《行政处罚决定书》及被告文昌市人民政府于2018年1月10日作出的文府复决字[2017]29号《行政复议决定书》，于2018年2月14日向本院提起行政诉讼。本院在2018年2月14日受理后，于2月23日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月26日公开开庭审理了本案。原告冯云星的委托代理人代军、被告文昌市国土资源局的委托代理人王和辉、庄川，被告文昌市人民政府的委托代理人伍一叶、李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告文昌市国土资源局于2017年8月17日作出的文土资罚字[2017]61号《行政处罚决定书》内容:“你的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，属非法占地土地违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，决定:1.责令限期一个月内退还非法占用的334.68平方米土地;2.限期一个月内自行拆除在非法占用的334.68平方米耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复原耕种条件;3.对你非法占用334.68平方米土地处以每平方米80元罚款，合计26774.4元”。被告文昌市人民政府于2018年1月10日作出的文府复决字[2017]29号《行政复议决定书》内容:“维持文昌市国土资源局于2017年8月17日作出的文土资罚字[2017]61号《行政处罚决定书》”。
原告冯云星诉称，诉讼请求:一.撤销被告文昌市国土资源局于2017年8月17日作出的文土资罚字[2017]61号《行政处罚决定书》;二.撤销被告文昌市人民政府于2018年1月10日作出的文府复决字[2017]29号《行政复议决定书》。事实与理由:一.事实不清。该处罚决定是针对海口市美兰区大致坡镇东城三街的建筑物,该地域行政区划明确属于美兰区大致坡镇,甚至在被告自己所做的《处罚决定书》中也明确承认了这一基本事实。既然是大致坡镇的东城三街,该地域相关行政事务理应由大致坡镇及其上级政府进行管理,与文昌市政府无关。对于这一基本事实,被告没有查清,回避了该地块实际行政主管单位是大致坡政府这一基本事实,应当予以撤销。二.程序遗漏。1.没有任何证据显示被告对涉案地块进行了实地勘测。也就是说被告对涉案地块的实际位置是否是《处罚决定》中的坐标系没有进行实地勘测,没有证明此地即彼地。这是严重的程序错误,违反此程序所作的结论是没有科学依据的,应当予以撤销。2.在听证会上,原告提交了大量证据证明是大致坡镇政府在对涉案地块进行行政管理,其中包括《土地界线图》、《施工许可证》、《平面图》、《土地证宗地图》等加盖大致坡镇政府公章的证据,证明该地块是由大致坡镇政府进行行政管理,与被告无关。可是被告所作的《处罚决定书》对此只字不提,仅仅用了一句话“对你听证会上提出的申辩理由不予采纳”就对这些确凿证据加以否定,太霸道,太牵强,完全违背了习总书记提出的“依法治国、依法行政”思想理念,根本不是法治而是人治,是对人民群众基本权利的践踏,是社会主义法治的耻辱。最起码,应当将大致坡镇政府追加作为第三人,才能查清基本事实,公平公正处理,没有追加属于程序遗漏,应当予以纠正。3.《行政处罚法》第四十二条第(六)项规定:“举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证”,但是在听证会上,被告没有向原告出示证据,程序违法,应当予以纠正并撤销处罚。三.适用法律错误。根据《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。因被告未证明本案行为发生地在文昌,而原告证明了本案行为地在大致坡镇,故本案由文昌市进行管辖是适用法律错误。根据《行政处罚法》第三十二条，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。被告对原告提出的事实理由和证据没有进行复核,对成立的证据事实没有进行采纳,是程序错误,也是适用法律错误。四.选择性执法。涉案土地区域是连片的住宅,为何单单原告这两家收到处罚通知,而其他人均未收到?难道在同一个地块进行的相同行为,原告违法而其他人就不违法了?被告选择性执法,意欲何为?更有甚者,大致坡镇政府已经在该地块修建了水泥道路进行分割,是否被告应当向大致坡镇政府也下发个《处罚决定》,对大致坡镇政府的修路行为进行处罚?五.没有操作性。涉案地块属于大致坡镇政府管理,列入了大致坡镇东城开发区的范围。大致坡镇政府已经用实际行为对该地块进行了有效的行政管理和开发区开发。该地块已经不具备耕地条件,恢复原状根本没有操作性,试想在这城镇化建设如火如荼的今天,谁会到镇上繁华的水泥路网中间来耕地呢?
综上所述,请充分查明事实,依法纠正被告的违法行政行为,撤销涉案具体行政行为及《行政复议决定书》。
原告冯云星向本院所举证为:1.关于开发大致坡墟镇建设区的协议书;2.大致坡土地合作开发概算;3.东城商住区购地须知;4.海口市美兰区大致坡镇市一经济合作社宗地图（东城商住区）及土地证;5.土地界线图;6.美兰区政府信息公开平台信息;7.宅基地转让协议书（冯云星地）;8.收条1;9.收条2;10.平面图两张;11.施工许可证2张;12.宅基地转让协议书（吴淑宏地）;13.东路水厂供水协议书;14.合同书（管道工程）;15.工程预算清单与计价表;16.证明;17.工程协议书;18.东城商住开发区福享堆部分示意图;19.相片一组;20.行政复议决定、送达回执;21.原告冯云星庭后向本院提交三份证据:（1）海口市美兰区大致坡镇市一经济合作社土地证;（2）海口市土地测绘局出具的坐标图;（3）海口市土地测绘局出具的中心坐标转换图。
被告文昌市国土资源局(以下简称市国土局)辩称，一.市国土局对冯云星处罚的行政行为认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。1.文昌国土局依法对冯云星非法占地的违法行为进行调查。根据2016年度土地卫片遥感监测图斑1113号发现,有人未经批准擅自在大致坡镇东城开发区三横路格林宝贝幼儿园旁建建筑物。经调查,冯云星从大致坡镇居民林艳、赖秀萍处购买取得面积为434.3平方米的宅基地,四至为东至王秀兰、西至吴淑宏宅(原赖秀萍地)、北至东城三街三横路、南至小巷。2016年3月30日,冯云星将该地的转让金469044元一次性支付给林艳、赖秀萍。2016年4月,冯云星在该地块上建建筑物,投入资金约30万元,于2016年12月底建成一栋平房,目前该平房租给他人用来存放饮料。经测量,冯云星所建房屋占地土地面积为334.68平方米,界址线拐点坐标(1980西安坐标系)
为:1.X2190490.467/Y467522.l41;2.X2190495.498/Y467531.874;3.X2190468.465/Y467545.371;4.X2190463.146/Y467535.609。经套用《文昌市抱罗镇土地利用总体规划图(2006-2020年)》(2014年修改)和《文昌市抱罗镇土地利用现状图》,规划地类为一般耕地,现状地类为水田。据此,文昌国土局决定对冯云星的违法行为进行立案查处。冯云星的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（下简称土地管理法）第三十六条、第四十三条及第四十四条的规定,属于非法占地土地违法行为。2.经本局会议讨论通过,拟对冯云星进行行政处罚,并于2017年6月13日向冯云星送达了《行政处罚告知书》,告知冯云星有提出陈述、申辩和听证的权利。冯云星在法定期限内申请听证,文昌国土局依法组织召开听证会,充分听取了冯云星的申辩意见。文昌国土局经过会审讨论,认为冯云星听证会所提出的申辩理由不充分,不予采纳,决定对冯云星作出行政处罚。据此,文昌国土局根据《土地管理法》第七十四条、第七十六条的规定及《海南省国土资源行政处罚裁量标准》第四十二条的规定,对冯云星作出行政处罚决定。并于2017年8月25日向冯云星送达了《行政处罚决定书》。二.涉案土地属于文昌市行政区域内,文昌国土局有权对冯云星进行行政处罚。经文昌国土局将涉案土地的界址线拐点坐标套用行政界线图,涉案土地属于文昌市行政区域内,而并不是属于海口市美兰区行政区域,因此,文昌国土局有权对冯云星非法占地的违法行为进行行政处罚。综上所述,文昌国土局作出的文土资罚[2017]61号《行政处罚决定书》认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,请求法院依法驳回冯云星的诉讼请求。
被告市国土局向本院所举证据如下:1.文昌市2016年度土地卫片执法影像图（1113号）;2.1113号地块现场核查情况说明;3.现场拍照记录;4.询问笔录及身份证复印件;5.宅基地转让协议书及收条;6.立案呈批表（文土资查立字[2017]60号）;7.文昌市抱罗镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部;8.文昌市抱罗镇土地利用现状图;9.测绘资质证书;10.行政界线图;11.海南省人民政府关于同意琼山市人民政府与文昌市人民政府联合勘定行政区域界线协议书的批复;12.违法案件调查报告;13.违法案件审理记录;14.行政处罚告知书（文土资罚告字[2017]50号）及送达回证、留置送达照片;15.听证申请书;16.听证会笔录;17.律师事务所函、授权委托书及律师证;18.听证纪要;19.违法案件审理记录;20.行政处罚决定书（文土资罚字[2017]61号）及送达回证。
被告文昌市人民政府辩称，一.市国土局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,依法应给予维持。1.2017年2月,市国土局通过土地卫片执法影像图及现场核查,发现冯云星在涉案土地上建房的情况。文昌市国土局将涉案土地的界址线拐点坐标经套比《文昌市抱罗镇土地利用总体规划图(2006-2020）局部》、《文昌市抱罗镇土地利用现状图》及行政界线图后,认定冯云星的建房用地位于文昌市抱罗镇行政区域内,土地规划地类为一般耕地,现状地类为水田。2017年3月31日,市国土局经对冯云星进行调查询问得知,冯云星建房的土地并未合法取得土地使用权证,也没有办理任何的合法建房审批手续,冯云星的行为属于非法占地行为。市国土局根据查明的事实作出涉案行政处罚决定的行为认定事实清楚。2.市国土局经执法检查,决定对冯云星未办理审批手续建房的行为进行立案查处在作出行政处罚决定前履行了立案调查、事先告知、听证、会审等相关程序对冯云星未办理审批手续建房的事实进行调查核实,市国土局根据调查核实的情况作出涉案行政处罚决定的行为程序合法。3.文昌市国土局根据查明的事实,依据《土地管理法》第七十四条、七十六条和《海南省国土资源行政处罚裁量标准》作出涉案行政处罚决定适用法律正确。二.市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确,依法应予以维持。1.行政复议行为认定事实清楚。2.市政府对冯云星的复议申请进行审核后依法受理,并向冯云星及文昌市国土局送达复议通知,要求市国土局进行答复及提供证据并依法组织复议听证。在听证程序中组织双方对证据进行举证质证,双方当事人在听证程序中充分阐述自己的意见。市政府根据听证情况依法对冯云星申请的理由与市国土局的答复及相关证据进行核查,依法作出涉案《行政复议决定书》,依法向复议双方送达涉案《行政复议决定书》,行政复议行为程序合法。3.市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定决定维持市国土局作出的涉案《行政处罚决定书》适用法律正确。请求法院驳回冯云星的诉讼请求。
被告市政府向本院提交如下证据:1.行政处罚决定书（文土资罚字[2017]61号）;2.行政复议申请书;3.证据清单（申请人）;4.行政复议受理通知书及送达回证;5.行政复议答复通知书及送达回证;6.行政复议答复书;7.被申请人证据举证表;8.行政复议听证通知书及送达回证;9.听证笔录;10.案件讨论会议记录;11.行政复议决定书[文府复决字（2017）29号];12.送达回证;13.授权委托书、身份证复印件、律师事务所函、法定代表人身份证明。
经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认:
一、对被告市国土局所举证据认证:
1、2、3、4、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。5号证据无合法性，不予认定。
二.对被告市政府所举证据认证:
1、2、3、4、5、6、7、8、9号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。
三、对原告冯云星所举证据认证:
原告所举4、5、8、9、19、20号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。1、2、3、6号证据无真实性，11、13、14、15、16、17、18号证据无相关性，7、12号证据无合法性，对这些证据不予认定。原告庭后向本院提交的21号证据（三份）:（1）海口市美兰区大致坡镇市一经济合作社土地证已在庭前提交（即4号）为有效证据;（2）海口市土地测绘局出具的坐标图、（3）海口市土地测绘局出具的中心坐标转换图两份证据因是在庭审辩论结束后提交，不符合举证规则规定，不予认定。
四.本院依职权调取的:1.美兰区政府出具的涉案体块的区划图;2.现场的照片属有效证据。
经审理查明，1993年间，原琼山县大致坡镇政府与琼山县供销社、大致坡供销社联合社签订协议开发大致坡墟镇建设区，对东城区分阶段开发。1995年间，原琼山市大致坡镇政府发出“东城商住区购地须知”。东城商住区后命名“大致坡镇东城开发区”。约在2002年间，经区划调整，琼山市大致坡镇人民政府变更为海口市美兰区大致坡镇人民政府（下简称大致坡镇政府）。因东城开发区所涉地界不明确，2004年间，在有关部门主持下，对东城开发区所涉土地地界做了划分，案涉土地确定在海口市美兰区大致坡镇市一经济合作社宗地范围。2005年1月13日，海口市国土局给海口市美兰区大致坡镇市一经济合作社频发了集体土地所有权证书[海口市集有（2004）第026697号]，确认其所有权。2010年4月20日，林艳、赖秀萍、林花各向大致坡镇政府购买面积为289.6平方米的地基。其三人地基相邻，林艳在东向、林花在西向、赖秀萍在中间。2010年6月18日，大致坡镇政府向其三人频发了施工许可证，确定赖秀萍的四至为:东至林艳地、西至林花地、南至小巷、北至街道。林艳的四至为:东至王秀兰地、西至赖秀萍地、南至小巷、北至街道。但林艳、赖秀萍、林花取得施工许可证后均未建设。2016年3月30日，原告向林艳购买289.6平方米的地基，向赖秀萍购买其289.6平方米地基中与其相邻的144.8平方米。吴淑宏向林花购买289.6平方米的地基，向赖秀萍购买289.6平方米地基中与其相邻的144.8平方米。原告及吴淑宏的地基面积各为434.3平方米。此后，原告在其所购买的地基上建造了一间平顶屋。
2017年2月间，被告市国土局根据2016年度土地卫片遥感监测图斑1113号发现,在大致坡镇与文昌市东路镇、抱罗镇三地交界的地方有新建建筑物。市国土局于2017年2月23日派出案件调查人孙懿、许宇堂到现场进行调查并测量。经调查认定原告所建房屋占地土地面积为334.68平方米,界址线拐点坐标(1980西安坐标系)为:1.X2190490.467/Y467522.l41;2.X2190495.498/Y467531.874;3.X2190468.465/Y467545.371;4.X2190463.146/Y467535.609。经套合《文昌市抱罗镇土地利用总体规划图(2006-2020年)》(2014年修改)和《文昌市抱罗镇土地利用现状图》确定规划地类为一般耕地,现状地类为水田。据此,市国土局于2017年6月1日立案。市国土局认定原告建房行为违反了《土地管理法》第三十六条、第四十三条及第四十四条的规定,属非法占地土地违法行为。经该局会议讨论,拟对原告进行行政处罚,并于2017年6月13日向原告送达了《行政处罚告知书》,告知原告有提出陈述、申辩和听证的权利。原告在法定期限内申请听证,市国土局召开了听证会,听取了原告的申辩意见。后市国土局经过会审讨论,不采纳原告申辩意见，并对原告作出了行政处罚决定。市国土局于2017年8月25日向原告送达了《行政处罚决定书》。原告不服该处罚决定，于2017年10月11日向被告市政府申请行政复议，市政府于2017年10月17日受理该行政复议，经依法履行相关程序后于2018年1月10日作出行政复议决定书。原告不服该行政复议决定，于2018年2月14日诉至本院要求处理。
另查明，2001年12月21日，海南省人民政府做出“关于同意琼山市人民政府与文昌市人民政府联合勘定行政区域界线协议书的批复”[琼府（2001）138号，下简称批复]，对琼山区与文昌市行政区域进行了界定。根据原告所建房屋界址线拐点坐标(1980西安坐标系)，经套合比对《批复》附件记载的界桩点，确定该地位于文昌市抱罗镇行政区域界线范围。海南省人民政府于2009年11月12日批复同意《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020），于2015年7月16日批复同意《文昌市土地利用总体规划图（2006-2020）》（2014年修改）[琼府函103号]。《文昌市抱罗镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部》（2014年修改版）属于其中规划的局部图。原告所建房屋所在位置周围有大量建筑物，前有水泥硬化街道。该街道为海口市美兰区大致坡镇政府所修建。
本院认为，本案的争议焦点是，一.市国土局是否有权对原告涉嫌土地违法行为进行查处;二.市国土局对原告作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充足、程序是否合法、适用依据是否正确;三.市政府所作《行政复议决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充足、程序是否合法、适用依据是否正确。
一.关于市国土局是否有权对原告涉嫌土地违法行为进行查处问题。
《国土资源行政处罚办法》第五条规定:“国土资源违法案件由土地、资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。据此规定，被告市国土局为查处属于文昌市行政区域范围内的土地违法行为的行政主管机关。2001年12月21日海南省人民政府《批复》对琼山区与文昌市行政区域进行了界定，根据原告所建房屋界址线拐点坐标，经套合比对《批复》附件记载的界桩点，确定该地位于文昌市抱罗镇行政区域界线范围。虽然案涉土地所有权为海口市美兰区大致坡镇市一经济合作社，按《海南省行政区域边界争议处理办法》第十一条“……。行政区域界线两侧相互交插的土地，所有权和使用权不变”的规定，行政区域界线两侧是允许插花地存在的，但必须按区域界线划分进行行政管理。因此，市国土局有权对原告涉嫌土地违法行为进行查处，其行政主体适格。
二.关于市国土局认定事实是否清楚、主要证据是否充足、程序是否合法、适用依据是否正确。
1.原告所购买土地虽被大致坡镇政府规划为海口市美兰区大致坡镇东城开发区，但《海南省行政区域边界争议处理办法》第十二条规定:“全省行政区域界线勘界之前，对于在争议地区申请开发建设的单位或者个人，政府有关部门不得办理审批手续;确需进行开发建设的，必须经双方人民政府认可或者由上级人民政府作出决定，方可办理有关手续”。因大致坡镇政府对该地区进行开发建设时界线不清，应经文昌市、海口市美兰区人民政府认可。按《文昌市土地利用总体规划图》（2006-2020）确定，涉案土地的规划地类为一般耕地,现状地类为水田。大致坡镇政府开发建设时从未向文昌市政府申请办理涉案土地规划变性手续，该地为耕地的性质没有发生改变。2010年6月18日，林艳、赖秀萍向大致坡镇政府购买土地后并未向海口市美兰区国土部门或是被告市国土局办理相关用地手续，大致坡镇政府所颁发的施工许可证不属合法的用地手续。林艳、赖秀萍在未取得合法用地手续就将其转让给原告，该转让行为不合法。原告在未取得合法的土地使用权及报建手续就进行建设，其用地行为违法。被告市国土局认定事实清楚、主要证据充足。
2.被告市国土局对本次行政处罚履行了立案审批、调查材料、集体讨论、事先处罚告知、陈述和申辩权告知书、处罚决定书及送达等相关程序。原告认为被告市国土局未对涉案地块进行实地勘测，本院认为，《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定:“现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录”。2017年2月23日，市国土局派出案件调查人孙懿、许宇堂到现场调查并实施了现场勘测，有制作现场核查情况说明。结合土地卫片遥感监测图斑1113号、询问笔录等相关证据可证明市国土局对涉案土地的位置勘测是正确的，其没有制作现场勘测笔录属形式不规范，其未通知原告到场属程序上小的瑕疵，不影响实体认定及处理。原告认为市国土局在听证会上对其所提交证据是否采纳未做表述及没有向其出示证据属程序违法，本院认为，市国土局在听证会笔录中没有记载双方举证质证过程及对证据是否采纳做表述属程序上小的瑕疵，不影响实体认定处理结果。至于应否追加大致坡镇政府为第三人，市国土局可视案件情况定。被告市国土局所作行政处罚决定程序合法。
3.被告市国土局认定原告违反了《土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条，并适用《土地管理法》第七十四条、第七十六条规定及参照《海南省国土资源行政处罚裁量标准》计算标准进行处罚，适用法律、法规依据正确。
三.被告市政府作出的《复议书》认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确。
据此，被告市国土局对原告实施的行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用依据正确，应予维持。市政府作出的《复议书》认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，应予维持。原告诉请理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下:
驳回原告冯云星的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告冯云星负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
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案件唯一码
审 判 长 严 世 棉
人民陪审员 王 用
人民陪审员 陈 献 策
二0一八年七月十五日
书 记 员 潘 泰 明
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附:本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
审核:严世棉撰稿:严世棉校对:潘泰明印刷:潘泰明
海南省文昌市人民法院2018年8月2日印制
（共印10份）