河北省石家庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)冀01行终432号
上诉人（原审被告）新乐市公安交通警察大队，住所地新乐市南环路。
负责人马红杰，教导员。
委托代理人张新军，河北汉法律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）薛书平，男，1964年6月8日生，汉族，住新乐市。
委托代理人李锋，河北国澳律师事务所律师。
上诉人新乐市公安交通警察大队上诉一案，不服新乐市人民法院（2016）冀0184行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，2013年1月28日13时许，原告薛书平驾驶冀Ａ×××××货运汽车拉土至其房屋北面。倒车时，后邻薛彦平以原告车后轮轧到其脚发生事故为由发生纠纷。为此原告报警，新乐市马头铺派出所及新乐市交警大队赶到现场各自进行立案处理。新乐市交警大队卷宗材料显示：“出警，2013年1月28日，19:45，甲方薛书平，男，50岁，新乐内营村，冀Ａ×××××中型自卸卡车；乙方童丽霞，女，32岁，新乐内营村；在场人：薛新年，男，61岁（乙公公）、薛青山，男，70岁（甲父）；上书（述）货车有我保管，贾志军。”现场勘查笔录显示“因以前有纠纷，车未扣回”字样。车辆在此期间被毁坏。2013年7月8日，原告薛书平及薛艳平以贾志军、贾巧娜为被告向新乐市人民法院起诉车辆返还问题，而后于2013年9月17日申请撤诉。2013年7月8日，原告薛书平以童利霞、薛双春为被告起诉砸车损失，2013年9月29日，新乐市人民法院一审判决，被告童利霞赔偿原告薛书平右侧车窗玻璃损失45元。2013年3月6日，新乐市公安局作出新公（马）行罚决字[2013]3号行政处罚决定书，对薛书平行政拘留十二日，并处五百元罚款。2013年3月21日，被告新乐市公安交警大队作出新公交认字[2013]第130184051号道路交通事故认定书，认定薛书平负事故的全部责任。2013年7月8日，被告将扣留原告的冀Ａ×××××号汽车的行车证及驾驶证返还给原告。
在本案诉讼期间，经原、被告共同到场随机选定评估公司，由新乐市人民法院委托河北荣达资产评估有限公司对原告薛书平冀Ａ×××××号农用车进行货车损失停运损失价值评估。2017年5月25日，河北荣达资产评估有限公司出具冀荣达评报字[2017]第0515号资产评估书，评定原告薛书平冀Ａ×××××号农运车货车车损为12160元，货车停运损失为199624元。
原审认为，本案双方当事人争议焦点为被告新乐市交警大队在出警过程中将车辆交由贾志军保管的行为是否属行政行为，该行为实施的证据及法律依据。被告新乐市交警大队事故处理卷宗记载，在处理交通事故过程中，由办案民警制作的笔录显示原告薛书平肇事嫌疑车辆由被告管控并交由贾志军保管的事实存在，同时在《道路交通事故现场图》中也显示“因以前有纠纷，车未扣回”字样，以上证据证明被告新乐市交警大队对肇事嫌疑车辆实施了行政强制措施，后由贾志军进行保管，被告的行为符合行政行为特征，原告起诉符合法律规定。被告对其行政行为内容未予告知，新乐市马头铺镇政府对赔偿事宜一直进行协调处理，因此原告起诉并没超出起诉期限，对被告辩称超过起诉期限的理由，本院不予支持。根据公安部2008年《道路交通事故处理程序规定》第二十条、二十八条的规定，有权在法定情形下暂扣交通事故车辆的只能是公安交通管理部门，暂扣车辆的，应当开出暂扣凭证，并将车辆存放在公安交通管理部门指定的地点，妥善保管，其他任何单位和个人不准扣留交通事故车辆。本案中，被告的工作人员在现场处理交通事故时，掌握了事故车辆行驶证、驾驶证，原告已不能控制车辆，被告有权暂扣交通事故车辆，并在指定的地点妥善保管，同时有义务制止任何违法扣车的行为，被告将事故车辆交由贾志军保管，贾志军同意保管；被告虽然没有开出暂扣凭证，产生的后果也并非出于被告的本意，但其实质实施的扣车行为对原告权利产生了实际影响，符合行政事实行为的特征。因此，被告暂扣事故车辆并将车辆交由贾志军保管的行政事实行为成立，该事实行为违反了法律、法规对交通事故处理的规定，构成违法。原告请求确认被告非法扣车并将该车交由贾志军保管的行为违法、要求被告赔偿损失的诉讼请求成立，本院予以支持。原告的车辆被扣押期间已过强制报废期限，其损失应为被告扣押之日至强制报废之日止；原告车辆玻璃损失45元，是他人所为并予赔偿，应从原告货车车损12160元中扣除，即原告冀Ａ×××××号农运车货车车损为12115元，货车停运损失为199624元，共计211739元。
上诉人新乐市公安交通警察大队不服，上诉至本院。请求依法裁定驳回被上诉人起诉或改判驳回被上诉人诉讼请求；被上诉人承担本案诉讼费用及评估费。事实与理由：1.一审判决将行政诉讼期限混同于民法诉讼时效，属于适用法律错误。被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，应当依法裁定驳回其起诉。被上诉人已经超过2年起诉期限。被上诉人主张自己得到新乐市法院法官杨克峰的释明的时间是在2013年，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，被上诉人的行政起诉期限应当是截止到2015年之前。行政诉讼的起诉期限不适用民法诉讼时效中断的规定。行政诉讼中不存在诉讼时效，只有起诉期限，因为行政诉讼并不区分起诉权与胜诉权，当事人不及时起诉丧失的是诉权而非胜诉权。行政诉讼不允许当事人以一直在主张权利为由，要求起诉期限中断。被上诉人不存在起诉期限扣除的情形。依据行政诉讼法第四十八条第一款，起诉期限的扣除情形只有两种：不可抗力和非自身原因耽误。被上诉人其在撤回对扣车行为的民事诉讼后，在两年内并未提起行政诉讼，完全是自身原因造成的，并未发生不可抗力或存在非自身原因耽误起诉的情形。应当裁定驳回起诉。原审判决以被上诉人与马头铺镇政府对赔偿事宜一直进行协调作为其没有超出起诉期限的理由，混淆了行政诉讼起诉期限的扣除情形和民事诉讼时效的中断情形的二者的区别，属于适用法律错误。2.原审判决认定事实不清，证据不足。（1）原审判决认定“被告的工作人员在现场处理交通事故时掌握了事故车辆行驶证、驾驶证”，属于认定事实不清。原审判决该认定没有任何事实依据及证据支持。上诉人在原审中提交的证据《道路交通事故现场勘查笔录（续页）》，已经证明上诉人未扣押事故车辆行驶证、驾驶证。（2）原审判决认定“被告将事故车辆交由贾志军保管，贾志军同意保管”属于认定事实不清、证据不足。首先，上诉人制作的现场登记页只是对出警前原告邻居贾志军已经扣车的事实的登记，不属于上诉人的扣车行为。该登记页上贾志军签字是“货车有我保管”而不是“货车由我保管”，这个“有”字是对签字已经发生的贾志军扣车的既成事实的自认，不同于“由”字，“由”字才是代表车辆自签字时开始由贾志军保管的交接。其次上诉人作为交通事故处理部门，在被上诉人开车轧伤人是否属于主观故意的治安（或犯罪）案件处理结论定性前是不肯能扣车的。上诉人在原审中提交的证据证明涉案车辆在2013年1月28日13时至2013年3月6日这段时间，是按照行政治安案件（即依法查明薛书平是否故意开车轧伤薛艳平）由马头铺派出所处理的，期间还涉及派出所对该车玻璃的价格鉴定，假如上诉人扣押了该车辆怎会有派出所出面的鉴定。上诉人作为交通事故处理部门，在2013年3月6日马头铺派出所对治安案件处理做出法律结论之前是无权扣押被上诉人车辆的，否则岂不成了干预派出所对治安行政案件的办理。再次，事实上，涉案车辆自出事故至今一直在事故现场停放，上诉人未予以扣押，被上诉人薛书平起诉贾志军一家扣车的民事诉状予以证明。综上，原审判决适用法律错误、认定事实不清。上诉人在马头铺派出所做出行政处罚决定书终结行政治安案件、排除薛书平故意开车轧伤人的可能性之前，不可能先于派出所扣车，被上诉人的起诉超过法定起诉期限且无不可抗力、无不属于自身原因耽误的正当理由，应当依法裁定驳回被上诉人起诉或改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人薛书平述称,认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原判。
经审查，本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十四条规定，行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起行政诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。本案中，上诉人新乐市交通警察大队暂扣事故车辆并将车辆交由他人保管的行政事实行为是否存在是本案的焦点，一审法院未通知保管车辆人贾志军作为第三人参加诉讼不妥。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条之规定，裁定如下：
撤销新乐市人民法院（2016）冀0184行初27号行政判决；
发回新乐市人民法院重新审理。
审判长 徐进富
审判员 李文华
审判员 魏其仓
二〇一七年十月三十日
书记员 苏晓华