山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1549号
上诉人（原审原告）孙盛恒，男，1957年4月18日出生，汉族，农民，住烟台市牟平区。
被上诉人（原审被告）烟台市牟平区人民政府，住所地烟台市牟平区政府大街196号。
法定代表人刘启明，区长。
委托代理人孙鑫，烟台市牟平区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人曹舒臻，山东滨海正大律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）烟台市牟平区农业局，住所地烟台市牟平区政府大街551号。
法定代表人王涛，局长。
委托代理人赵兵，山东昆嵛律师事务所律师。
上诉人孙盛恒因诉被上诉人烟台市牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）、烟台市牟平区农业局（以下简称牟平农业局）不履行发放农村土地承包经营权证法定职责一案，不服烟台市中级人民法院于2016年5月27日作出的(2015)烟行初字第190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，1995年，原告孙盛恒在本村分得口粮田及责任田6.22亩，承包期30年。2000年3月1日，原告与村委会补签了《土地承包合同书》。自分地以后，原告分别与案外人孙盛欣和孙茂礼口头约定由案外人代为耕种其土地。2004年10月28日，被告分别为案外人孙盛欣和孙茂礼颁发了编号为0005087号及0007261号集体土地承包经营权证，将案外人孙盛欣和孙茂礼代为耕种的土地分别登记在案外人名下。2013年，原告发现其承包的土地被错误登记，遂要求被告纠正。2013年11月14日，被告分别注销了上述案外人的土地承包经营权证。此后，原告为办理土地经营权证，找村委要求申报相关材料，村委以种种理由不予申报。为此，原告多次找镇政府、牟平农业局要求督办，均未果。原告不服，诉至法院，要求被告限期为其承包地发放土地承包经营权证。
原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，被告错误地将原告承包的土地登记在案外人名下，并颁发了土地承包经营权证，原告发现并举报后，被告已经自行纠错，注销了案外人的土地承包经营权证。原告要求被告为其承包的土地发放土地承包经营权证，应当按照上述规定，由发包方提出申请，层报牟平区政府。现发包方并未向原告所在的姜格庄街道办事处提出申请，农业局未能予以审核，原告直接要求被告发放农村土地承包经营权证，不符合法定程序，依法应驳回其诉讼请求。
综上，原告孙盛恒要求被告牟平区政府履行发放农村土地承包经营权证法定职责的理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孙盛恒的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙盛恒负担。
孙盛恒不服原审法院判决，上诉称：1、1995年上诉人在本村分有口粮田及责任田共计6.22亩，并与村委会签订了30年的土地承包合同。后在上诉人不知情的情况下，被上诉人违法为案外人颁发了本属于上诉人的土地承包经营权证，将案外人孙盛欣和孙茂礼代为上诉人耕种的土地分别登记在案外人名下。上诉人要求村委会及相关管理部门纠错至今，两被上诉人未给上诉人一个满意的答复。2、原审法院判决适用《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，驳回了上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。该条规定的是一个规范性的正常的农村土地承包经营权证颁发流程，但是两被上诉人违法为案外人发放原属于上诉人所拥有的土地承包经营权证在先，该错误的颁证行为侵犯了上诉人的合法权益，两被上诉人就应彻底纠正该错误，履行职责为上诉人发放农村土地承包经营权证。而且，原审法院认为应当按照第七条的规定，由发包方提出申请，层报牟平区政府的提法也是错误的，应是由乡（镇）人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。3、依据《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》（以下简称《山东省实施农村土地承包法办法》）第三十三条第（二）、（八）项，第三十五条第（一）、（二）项的规定，发包方及姜格庄街道办事处依法“应当”向上级主管部门提供发放农村土地承包经营权证的相关材料，被上诉人牟平区农业局对于发包方及姜格庄街道办事处是否依法向上级农业行政主管部门为上诉人提供颁发农村土地承包经营权证的申请，负有监督管理职责。相关方未提供与上诉人相关的材料及申请是相关主管部门的不作为。上诉人至今无法取得农村土地承包经营权证，被上诉人牟平区政府作为主管机关应负主要责任。综上，请求撤销原审法院判决，依法改判被上诉人依法彻底纠正其违法行为，依法履行其职责，限期给上诉人依据土地承包合同发放农村土地承包经营权证；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人牟平区政府答辩称，原审法院判决事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。理由是：1、《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了颁发农村土地承包经营权证的具体程序，应按该规定执行。2、被上诉人曾经将上诉人承包的土地登记在案外人名下，并颁发了土地承包经营权证，后被上诉人自行纠错，注销了案外人的土地承包经营权证。上诉人要求被上诉人为其承包的土地发放土地承包经营权证，应当按照上述规定，由发包方提出申请，层报被上诉人。现发包方并未向上诉人所在的姜格庄街道办事处提出申请，第三人牟平农业局未能予以审核，上诉人直接要求被上诉人发放农村土地承包经营权证，不符合法定程序。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人牟平农业局未向本院提交书面答辩意见，但在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中明确表示对原审裁判无异议。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已经原审法院庭审质证并随案卷移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的事实。
本院认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证是县级以上人民政府的法定职责，但颁发的具体程序是：土地承包合同生效后，由发包方（村委会）向乡镇人民政府农村经营管理部门上报包括土地承包合同在内的相关材料，经该部门初审后由乡镇人民政府向县级以上地方人民政府提出书面申请，经县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核后，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，上诉人持有与所在村委会签订的土地承包合同，但在相关单位未按照上述规定程序报送材料并提出申请的情况下，上诉人直接要求被上诉人牟平区政府为其发放农村土地承包经营权证，没有法律依据。原审法院据此认为被上诉人牟平区政府不存在行政不作为，判决驳回上诉人的诉讼请求，结果并无不当。上诉人关于被上诉人注销了错误地为案外人颁发的农村土地承包经营权证后就应当按照上诉人持有的《土地承包合同》载明的亩数为其直接发放农村土地承包经营权证的主张，实际是以上诉人现承包土地未发生变化、发包方亦认可报送材料存在错误并按照上述规定重新报送相关部门审核、申办的前提下形成的合理认识，但因该前提在本案中并不存在，所以对上诉人的该项主张，本院难以支持。上诉人如认为相关单位在报送材料及申办过程中存在不作为，可以依据《山东省实施农村土地承包法办法》第三十三条的规定，另行寻求救济。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙盛恒负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 蒋巧菲