青海省玉树市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉行初字第04号
原告达哇昂布，男，1974年3月出生，藏族，青海省玉树州称多县人。
委托代理人陈某某，青海巴拉格宗律师事务所律师。
被告玉树市人民政府。
法定代表人扎西才让，玉树市人民政府市长。
委托代理人扎西文江，玉树市司法局局长。
委托代理人葛某某，青海鑫辰律师事务所律师。
原告达哇昂布不服被告玉树市人民政府灾后重建安置行政不作为，于2013年10月28日向本院提起诉讼，我院以（2013）玉行初字第02号行政裁定书，裁定不予受理。2014年4月21日玉树藏族自治州中级人民法院以（2014）玉行终字第01号行政裁定书撤销本院不予受理裁定，指定我院受理。本院于2014年5月6日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告达哇昂布、委托代理人陈某某、被告玉树市人民政府委托代理人扎西文江、委托代理人葛某某，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告达哇昂布以被告玉树市人民政府行政不作为为由，向本院提起行政诉讼，称其符合玉树灾后重建安置条件，但在其提出要求落实重建政策分配重建住房申请后，被告一直未予答复，诉请法院判令玉树市人民政府履行法定职责，给其分配灾后重建住房。
被告玉树市人民政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、玉树县国土资源局违章建筑停建通知（2006年）；2、﹤《玉树地震灾后城乡居民住房恢复重建及维修加固补助政策意见》的通知﹥青建房（2010）522号；3、三江源报公示（2011年5月18日）。以上1、2号证据，拟证明原告主张权利的房屋系违章建筑，原告不符合灾后重建安置相关规定的条件，原告主体不适格；3号证据，拟证明被告已经就如何分配房屋做出了具体行政行为，原告起诉超过诉讼时效。
原告达哇昂布诉称：“2007年，原告所在公司在公园内为职工修建住房，原告作为公司员工也得到住房一套，占地面积99平方米。2010年玉树地震后，人民政府发出的有关灾后住房分配政策规定，地震中住房遭到毁坏的家庭，可以得到免费新建的80平方米住房，但是原告并未得到，经了解其他相同情况的家庭都已按照相关规定分配到住房。后原告找到负责分房事宜的民主路建委会，要求给予解决。建委会以原告不能享受分房政策为由，拒绝原告合理要求，几经协商未果，只好起诉至人民法院，请求依法裁判。”。
原告达哇昂布为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、玉树江河源生态环保责任有限公司关于公园重建后的有关要求（2011年2月16日）；2、江河源生态环保责任有限公司向民主北路建委会出具的证明（2011年7月9日）；3、结古镇重建规划内要求以地换房（承包地）分户统计表；4、关于落实灾后重建政策给申请人安置住房的申请报告（2013年10月7日）。以上1、2、3号证据，拟证明原告符合玉树灾后重建安置政策；4号证据拟证明原告提出过申请，但被告行政不作为，未给予答复和处理。
被告玉树市人民政府辩称：“一、玉树江河源生态环保有限公司，在2011年2月16日出具给玉树灾后建设委员会的报告中明确表明，该房屋是由公司所建。同时本案所涉及的灾前所修建房屋，在2006年已被玉树县国土资源局认定为违章建筑，并下发了停建通知。原告也没有任何证据证明，其对灾前所修建房屋享有所有权。原告起诉要求答辩人所分配灾后重建住房，不论原房屋是否实际存在，原告根本不可能是本案所涉及房屋的所有权人，其起诉要求答辩人分配灾后重建住房主体不适格。二、原告起诉时效已过，地震发生后，依据相关政府文件，答辩人通过广播、电视、报纸等对于有权享受灾后分配住房的相关人员进行了公告，本案原告不在享受政策范围内，在答辩人通过媒体进行公告时，答辩人就已经针对如何分配房屋做出了具体行政行为，当时报纸登记时间是2010年5月18日，而原告在2013年10月16日才提起诉讼，早已超过行政诉讼两年最长诉讼时效的规定。三、原告诉讼请求不能成立，依据青建房（2010）522号文件，灾后恢复重建住房补助对象是以家庭为单位，按相关程序经确认震前有住房自有产权，因地震造成住房倒塌、严重损坏需要重建或住房受损需要维修加固的灾区城乡居民家庭。而原告所主张的房屋，在灾前不享有所有权，没有建成封顶，并且在修建时就被有关部门认定为违章建筑，因此，其要求分配房屋的主张不符合政策要求。基于上述事实和理由，答辩人认为，本案原告的诉讼主张均不能成立，恳请人民法院依法驳回其诉讼请求。”。
经庭审质证，1、原告对于被告提交证据1、2、3的合法性、真实性没有异议，但对其关联性及其证明作用持有异议；2、被告对于原告提交证据1、2、3的合法性、真实性没有异议，但对其关联性及其证明作用持有异议；3、被告对于原告提交证据4的真实性没有异议，但对其合法性、关联性及其证明作用持有异议。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人提交的证据认证如下：被告提交的证据1、2系用于证明原告是否符合灾后重建安置政策相关规定，与本案不存在关联性；被告提交的证据3可以证明被告对符合重建安置条件住户进行过公示的情况及内容；原告提交的证据1、2、3系用于证明原告是否符合灾后重建安置政策相关规定，与本案不存在关联性；原告提交的证据4可以证明原告申请行政作为的内容及原因。
根据上述有效证据以及当事人的陈述，本院经审理查明，原告达哇昂布，系玉树江河源生态环保责任有限公司职工。玉树地震后，被告玉树市人民政府（前身玉树县人民政府）民主北路建委会负责对原告主张权利房屋所在区域的灾后重建安置住房登记、分配等事宜，2011年5月18日玉树市人民政府在三江源报纸，对核查登记符合灾后重建安置相关规定的住户情况进行了公示。其后原告达哇昂布在得知自己不能得到重建安置住房情况后，找到民主北路建委会，要求给予解决重建住房安置问题。沟通无果后，于2013年10月7日向玉树市人民政府相关部门呈文，请求落实灾后重建政策给其安置住房，在被告玉树市人民政府相关部门未给予答复处理的情况下，于2014年5月6日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点在于：一、原告是否适格。“原告资格，是指某人在司法争端中所享有的，将该争端诉诸的足够利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。”《中华人民共和国》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《最高人院关于〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与有法律上利害关系的公民、或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。就本案实际情况，原告达哇昂布认为，被告玉树市人民政府相关部门在灾后重建安置过程中，对于其“关于落实灾后重建政策给申请人安置住房的申请报告”存在行政不作为行为，侵犯其合法权益，从而提起行政诉讼。符合行政诉讼法关于有权提起行政诉讼原告主体资格的规定，不存在原告主体不适格情况；二、起诉是否超过诉讼时效。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”法律及司法解释均没有单独对行政不作为的时效起算作出规定。就本案而言，属于依申请行政行为，当事人申请之日起至满30个工作日，可以作为时效起算点。因此本院认为原告起诉行政不作为，未超过法定诉讼时效；三、是否存在行政不作为。行政不作为“指行政主体负有具体法定主动或被动作为义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期没有作为的行政作为”2011年5月18日玉树市人民政府在三江源报纸，对核查登记符合灾后重建安置相关规定的住户情况进行公示的行为，可以视为对需要灾后重建安置的住户实施了安置具体行政行为（但是未告知行政管理相对人，救济的途径及期限）。原告达哇昂布在得知自己不能得到重建安置住房情况后，找到民主北路建委会，要求给予解决重建住房安置问题，又于2013年10月7日向玉树市人民政府相关部门递交书面申请，请求落实灾后重建政策给其安置住房的行为可以视为对上述具体行政行为提起的复议申请。具体行政行为决定无法一一送达，通过公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相对人知道具体行政行为之日。当然，如果出现特殊情况，无法准确判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的准确时间，难以认定管理相对人提出行政复议是否已超过了法定申请日，在这种情况下，就要由行政复议机关经过调查了解并根据相关情况依法确定。从原告2013年10月7日向玉树市人民政府相关部门递交书面申请，请求落实灾后重建政策给其安置住房即提起行政复议，到本院2013年11月4日裁定不予受理，直至2014年5月6日立案受理，在此期间被告玉树市人民政府并未对行政管理相对人即本案原告提出的行政复议申请内容是否合理及其是否已超过了法定申请日，给予答复及确定处理。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”本案属于行政复议前置程序案件，因此本院认为被告玉树市人民政府对于行政相对人的复议申请，存在不履行或者拖延履行法定职责的不作为情况。
关于原告达哇昂布请求依法判令被告人民政府履行法定职责的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”本案属于上述法律规定情形，故对于原告的此项诉讼请求，应当依法予以支持。
关于原告达哇昂布请求依法判令，给其分配灾后重建住房的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”即合法性审查原则。此诉讼请求不属于上述法律规定情形，即不属于人民法院行政诉讼审理的范围，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。
综上，被告玉树市人民政府未对行政管理相对人提出的行政复议申请，依照法律规定给予答复及处理。存在不履行或者拖延履行法定职责的情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（三）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项、第六十条第二款之规定，判决如下：
一、被告玉树市人民政府于本判决生效后三十日内对原告的复议申请作出书面答复；
二、驳回原告关于请求判令分配灾后重建住房的诉讼请求。
案件受理费50元由被告玉树市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉树藏族自治州中级人民法院。
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审判长 ： 扎 西
审判员 ： 昂 扬
审判员 ：扎西永措
二〇一四年六月二十二日
书记员 ：才仁文毛