南昌铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣71行终262号
上诉人（一审原告）：涂大头，男，1933年5月1日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。
委托代理人涂堂，男，1959年4月30日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区，系原告涂大头之子。
被上诉人（一审被告）：南昌市青山湖区塘山镇人民政府，住所地：江西省南昌市青山湖大道1609号。
法定代表人熊坚，该镇镇长。
委托代理人秦贵明，江西皆诚律师事务所律师。
委托代理人万剑龙，江西皆诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：南昌市青山湖区塘山镇涂黄村民委员会，住所地：江西省南昌市青山湖区塘山镇民强路238号。
法定代表人汤娟，该村委会主任。
委托代理人秦贵明，江西皆诚律师事务所律师。
委托代理人万剑龙，江西皆诚律师事务所律师。
上诉人涂大头因诉被上诉人南昌市青山湖区塘山镇人民政府（以下简称塘山镇政府）、南昌市青山湖区塘山镇涂黄村民委员会（以下简称涂黄村委会）要求履行行政协议一案，不服南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
涂大头向一审法院起诉称，2008年3月11日，原、被告经协商签订了《涂黄村香溢花城房屋拆迁及本村安置地拆迁还房协议书》（以下简称《还房协议书》），约定安置原告还房面积521.98平方米，还房价格统一按每平方米852元计算；安置还房地点为青山湖××以东、长江铝业有限公司以南、江中用地以西和以北，还房时间为2007年8月10日至2009年7月30日止。《还房协议书》签订后，原告将房屋交由被告拆除，但被告只安置原告327.01平方米的还建房，尚有272.97平方米还建房至今未交付原告，故原告将二被告诉至法院，请求判令二被告履行《还房协议书》，继续安置272.97平方米的还建房给原告，还建房价格按每平方米852元计算。
一审法院认为,首先，行政协议是行政机关以实现公共利益或者行政管理为目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。据此，签订行政协议的一方必须是行政机关。本案中，原告诉称的《还房协议书》是由被告涂黄村委会与原告签订，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，并不是行政机关，即使受到其他行政机关的委托，也应当以委托的行政机关作为被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收土地经批准后应由县、市人民政府组织实施，征地补偿、安置方案经批准后应由市、县土地行政主管部门组织实施，因此，在审理期间原告知晓后仍要求二被告承担责任，故本案被告涂黄村委会及被告镇政府明显不适格。
其次，本案是涉及土地补偿费转化为由村集体建造安置房分配产生的纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费应当归农村集体经济组织所有，需要补偿费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。本案中，南昌市青山湖区人民政府对原告所在村集体土地进行征收，并将征地款支付到被告涂黄村委会，由被告涂黄村委会统一对被征地村民建造安置住房，故被告涂黄村委会与原告之间签订的安置协议属于村集体与村民间的自治行为，不属于行政诉讼受案范围。
最后，行政协议被列为可诉行政行为一种，在现行行政诉讼法无明确规定的情况下，仍应当适用起诉期限的规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，原告诉称的《还房协议书》于2008年3月11日签订，约定的最后还房日期为2009年7月30日止，但原告直至2018年1月11日才向本院提起行政诉讼，也已经超过起诉期限。
综上，原告涂大头的起诉不符合行政诉讼的法律规定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告涂大头的起诉。案件受理费4789元，退还原告。
涂大头不服一审裁定，上诉称：1、撤销一审法院（2018）赣7101行终47号《行政裁定书》；2、判决被上诉人履行《还房协议书》，在青山湖××以东，长江铝业有限公司以南，江中用地以西和以北继续安置272.97平方米还建房给上诉人，还建房价格按每平方米852元计算。
事实和理由：1、2008年3月11日，上诉人与被上诉人涂黄村委会签订了一份《还房协议书》。《协议》约定，涂黄村委会安置上诉人还房面积521.98平方米，还房价格统一按每平方米852元计算，安置地点在青山湖××以东，长江铝业有限公司以南，江中用地以西和以北，还房时间从2007年8月10日起至2009年7月30日止。《协议》生效后，被上诉人按照约定拆除了上诉人533.98平方米房屋。另外，2003年因市政府征迁，由被上诉人负责征收拆迁上诉人另一处面积78平方米房屋。被上诉人拆除了上诉人两处房屋，仅安置了上诉人327.01平方米还建房，还有272.97平方米还建房至今没有安置；2、关于起诉期限问题。《协议》约定，还房日期为2009年7月30日止，而上诉人在2012年8月才得到327.01平方米还建房，还有272.97平方米还建房被上诉人未作任何处理，现在被上诉人还在建还建房，安置工作还没有结束；3、一审法院错把农房拆迁安置当作土地征收安置；4、南昌市青山湖区人民政府“湖政发[2003]20号”明确规定各乡、镇是农房拆迁安置的组织实施者，最高人民法院关于《行政诉讼法》的司法解释第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。《协议》也明确了涂黄村委会是受上级委托，因此，涂黄村委会是受塘山镇政府的委托实施拆迁安置并与上诉人签订《协议》，上诉人将被上诉人列为被告无误。
综上，一审法院认为本案“不符合行政诉讼的法律规定”，裁定驳回起诉，属于事实不清，适用法律错误。
被上诉人唐山镇政府辩称，1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征收补偿、安置方案；征收、补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此规定，塘山镇政府不具有征收及补偿安置的法定职责，更无权委托涂黄村委会与其村民签订安置协议。因此，原审裁定认定塘山镇政府作为本案被告不适格是正确的；2、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，南昌市青山湖区人民政府对涂黄村委会集体土地进行征收，并将土地补偿款支付涂黄村委会所有，该村委会依法使用土地补偿款统一对被征地村民建造安置住房，并进行分配，是村民间的自治行为，因此，一审裁定涂黄村委会与上诉人签订的《还房协议书》不属于行政诉讼的受案范围正确；3、根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，《还房协议书》于2008年3月11日签订，约定的最后还房日期为2009年7月30日止，但上诉人直至2018年1月11日才向法院提起行政诉讼，明显已超过起诉期限。
综上，塘山镇政府认为一审裁定正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人涂黄村委会辩称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，并不是行政机关，即使受到其他行政机关的委托，也应当以委托的行政机关作为被告。因此，一审裁定涂黄村委会作为本案被告不适格是正确的；2、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，南昌市青山湖区人民政府对答辩人村集体土地进行征收，并将土地补偿款支付给答辩人，答辩人依法使用土地补偿款统一对征地村民建造安置住房，并进行分配，是村民间的自治行为。因此，一审裁定涂黄村委会与上诉人签订的《协议》不属于行政诉讼受案范围是正确的；3、根据最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，《还房协议书》于2008年3月11日签订，约定的最后还房日期为2009年7月30日止，但上诉人直至2018年1月11日才向法院提起行政诉讼，明显已超过起诉期限。
综上，涂黄村委会认为一审裁定正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院认为，一审在未将本案事实查清的情况下，简单以裁定的形式驳回上诉人的起诉欠妥。同时，一审对相关法律法规的理解也有误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初47号行政裁定；
二、本案指令南昌铁路运输法院继续审理。
审判长 谭 闻
审判员 张庆文
审判员 刘 巍
二〇一八年七月三十一日
书记员 熊娇娇