河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫行终2604号
上诉人（原审原告）新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村369户村民共2015人（详见原告推举代表人书）。
上诉人暨诉讼代表人刘光涛，男，1976年9月8日出生，汉族，住河南省新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村南街*号。
上诉人暨诉讼代表人曹振玉，男，1946年6月23日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村中街118号。
上诉人暨诉讼代表人贾庆梅，女，1950年10月26日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村南街38号。
上诉人暨诉讼代表人马油亮，男，1988年5月22日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村西街8号。
上诉人暨诉讼代表人路山章，男，1969年10月29日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村南街23号。
委托代理人李刚，北京市资略律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新乡市人民政府，住所地新乡市人民东路甲1号。
法定代表人王登喜，系该市人民政府市长。
委托代理人侯运宽，王现琴，系该市人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）新乡高新技术产业开发区管理委员会，住所地新乡市新飞大道南段高新区火炬园综合楼。
负责人郭培山，系该开发区管理委员会主任。
委托代理人刘瑛琦，系该开发区管理委员会工作人员。
委托代理人郭昉杓，河南师大方正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新乡高新技术产业开发区国土规划建设管理局，住所地新乡市新飞大道南段高新区火炬园综合楼。
法定代表人耿红伟，系该开发区国土规划建设管理局局长。
委托代理人徐雄杰，该开发区国土规划建设管理局工作人员。
委托代理人段纪磊，河南师大方正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新乡高新技术产业开发区关堤乡人民政府，住所地新乡高新技术产业开发区关堤乡人民政府院内。
法定代表人荆会云，系该乡人民政府乡长。
委托代理人张宏东，河南正安律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）新乡高新技术开发区关堤乡东台头村村民委员会，住所地新乡市红旗区开发区关堤乡东台头村文岩路西头。
委托代理人原培军，男，1968年7月18日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区东台，系该村副村长。
委托代理人曹建军，男，1967年1月14日出生，汉族，住新乡市红旗区开发区东台，系该村委委员。
上诉人新乡高新技术产业开发区关堤乡东台头村369户村民共2015人（以下简称关堤乡东台头村民）因与被上诉人新乡市人民政府、新乡高新技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、新乡高新技术产业开发区国土规划建设管理局（以下简称开发区国土局）、新乡高新技术产业开发区关堤乡人民政府（以下简称开发区关堤乡政府）、原审第三人新乡高新技术开发区关堤乡东台头村村民委员会（以下简称关堤乡东台头村委会）为征收土地纠纷一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫03行初150号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。
上诉人关堤乡东台头村民原审诉讼请求：1、依法撤销新乡市人民政府、开发区管委会、开发区国土局、开发区关堤乡政府征收关堤乡东台头村民村集体安置预留土地的行政行为（包括《征收土地补偿安置方案》）。2、判令新乡市人民政府、开发区管委会、开发区国土局、开发区关堤乡政府向关堤乡东台头村村组织返还38.7亩集体土地。3、判令新乡市人民政府、开发区管委会、开发区国土局、开发区关堤乡政府承担本案诉讼费及本案一切费用和经济损失。
原审法院经审理查明：新乡高新技术开发区成立于1992年，2012年8月被国务院批准升级为国家高新技术产业开发区。
原审法院认为：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十一条规定：当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。本案关堤乡东台头村民起诉涉及多个行政主体、多个行政行为，同时，根据上述司法解释的规定，新乡市人民政府不是本案适格被告，关堤乡东台头村民以新乡市人民政府等为共同被告到本院提起行政诉讼错误，本案不属于本院管辖的一审行政案件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回关堤乡东台头村村民的起诉。
上诉人关堤乡东台头村民上诉称：因为本案案情重大复杂，涉及共同诉讼人众多，共有369户农户2015个村民，应由中级法院管辖。但原审法院对最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十一条理解和适用错误，导致裁定错误。况且，本案虽然涉及多个行政主体，但实质问题就是对关堤乡东台头村民安置土地38.7亩进行征收的行政行为。因此，原审法院即使认为新乡市人民政府不是本案的适格被告，也不应驳回关堤乡东台头村民的起诉。请求撤销洛阳市中级人民法院（2018）豫03行初150号行政裁定，裁定本案由洛阳中级人民法院或其他中级人民法院管辖。
被上诉人新乡市人民政府答辩称：新乡市人民政府不是适格被告，原审法院裁定正确，应维持原判。
被上诉人开发区管委会答辩称：我单位是1992年成立，后经国务院批准，有独立的诉讼主体资格，原审法院裁定正确，应维持原判。
被上诉人开发区国土局答辩称：上诉人关堤乡东台头村民的诉讼请求不属于法院受案范围，原审法院裁定正确，应维持原判。
被上诉人开发区关堤乡政府答辩称：原审法院适用法律正确，本案涉及多个行政主体、多个行政行为，属于没有明确的诉讼请求的情形，原审法院爱定驳回起诉正确，应予维持。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为：本案各方当事人争议的焦点是案件是否应当由洛阳市中级人民法院或其他中级人民法院受理。从本案争执的事实上看，上诉人关堤乡东台头村民所诉的事实实质上是对关堤乡东台头村民安置土地38.7亩进行征收的行政行为。尽管涉及的人员众多，但不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定第（三）款规定的“本辖区内重大、复杂的案件”。对该条规定的“重大、复杂的案件”的判断，主要依据案情的疑难和所涉问题轻重程度，在本辖区的影响大小、所涉政策性、专业性的程度等综合因素来考虑。本案中，虽关堤乡东台头村民户多人众，但并非属于本辖区内重大、复杂的案件。从被诉的主体上看，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十一条规定，“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告……。”开发区管委会是由国务院、省级人民政府批准设立，对开发区管委会作出的行政行为不服提起诉讼的，应该以开发区管委会为被告；对开发区管委会所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，应该以开发区管委会职能部门为被告。本案中，因为新乡市人民政府不是本案所诉行政行为的决策者，也不是本案所诉行政行为的实施者，故不是本案适格被告。关堤乡东台头村民以新乡市人民政府等为共同被告到原审法院提起行政诉讼不当，原审法院裁定本案不属其管辖的一审行政案件，并依法驳回关堤乡东台头村民的起诉并无不当。
综上，关堤乡东台头村民的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定查明事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 邹 波
审判员 李平均
审判员 荆向丽
二〇一八年八月二十日
书记员 刘 猛