兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）甘71行终175号
上诉人（原审原告）甘肃颐和新型材料有限责任公司，住所地甘肃省兰州市城关区张掖路街道通渭路1号（房产大厦2708室）。
法定代表人黄军妹，该公司总经理。
委托代理人阎晓琴，甘肃和谐律师事务所律师。
委托代理人史正保，甘肃合睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）榆中县和平镇人民政府，住所地甘肃省兰州市榆中县和平镇和平大道66号。
法定代表人金刚，该镇政府镇长。
出庭行政机关负责人陆军，该镇政府党委委员、党建办主任。
委托代理人钱宇翔，该镇政府工作人员。
上诉人甘肃颐和新型材料有限责任公司（以下简称颐和公司）因与榆中县和平镇人民政府（以下简称和平镇政府）不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输法院（2018）甘7101行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人颐和公司法定代表人黄军妹及委托代理人阎晓琴、史正保，被上诉人和平镇政府行政机关负责人陆军、委托代理人钱宇翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
兰州铁路运输法院认定的事实是：2011年，颐和公司在榆中县和平镇租赁袁家营村集体土地投资建设资源节约型建材新兴产业项目。2013年4月19日，颐和公司节能保温墙材生产线项目竣工后通过验收。2013年4月22日，榆中县人民政府作出榆政公发[2013]7号《关于毅德控股集团建设项目征地拆迁的公告》（以下简称《公告》），颐和公司租赁的袁家营村集体土地位于上述征收范围内，该公告第四条载明：自即日起，由和平镇政府进行征地丈量登记工作，被用地集体经济组织、村民或者其他权利人要全力配合征地丈量登记工作，确保征地拆迁工作顺利进行。2013年9月17日、2013年11月25日甘肃省人民政府分别作出甘政国土发[2013]792号《关于榆中县2013年第14批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》、甘政国土发[2013]1028号《关于榆中县2013年第18批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》，将上述土地征收为国有，转为建设用地。2015年8月26日，颐和公司与和平镇政府签订《兰州毅德商贸城项目企业拆迁补偿协议》（以下简称《拆迁补偿协议》），约定和平镇政府向颐和公司支付拆迁补偿款8292065元。2015年8月27日、12月11日，和平镇政府分两次向颐和公司支付了拆迁补偿款。对于停产停业损失，双方未达成补偿协议。2017年8月29日，颐和公司向和平镇政府提出书面申请，请求和平镇政府解决因拆迁造成颐和公司停产停业损失。和平镇政府未予答复。
兰州铁路运输法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，榆中县人民政府于2013年4月22日依法发布了《公告》，征地范围位于和平镇袁家营村和沈家河村，由和平镇政府组织实施征收拆迁工作。颐和公司租赁使用的和平镇袁家营村一社、二社集体土地位于征地拆迁范围内，和平镇政府与颐和公司协商签订《拆迁补偿协议》，该协议双方义务已履行完毕。颐和公司依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定主张和平镇政府就停产停业损失与颐和公司协商补偿事宜，达不成协议的应当由和平镇政府报请榆中县人民政府作出补偿决定。和平镇政府依据《公告》内容实施的是农村集体土地征地拆迁工作，并不涉及国有土地上房屋征收与补偿工作。行政机关的法定职责是以法律、法规授权为前提，不因行政管理相对人请求事项而设立，只有基于法律、法规规定管理的事项，行政机关方有法定职责。颐和公司诉请事项系对农村集体土地征收补偿和国有土地上房屋征收补偿范畴的混淆。颐和公司诉讼请求与查明事实不符，且无法律根据，不予支持。
兰州铁路运输法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回颐和公司的诉讼请求。案件受理费50元，由颐和公司负担。
上诉人颐和公司诉称，一、一审判决认定主要事实不清。一审判决对涉案土地”未批先征”的事实没有认定。本案涉案土地用途为毅德控股集团项目建设，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，集体土地转为建设用地，必须严格按照土地管理法履行审批前置手续。2013年4月22日榆中县人民政府作出榆政公发(2013)7号《公告》，发布程序严重违法。一审判决对颐和公司与和平镇政府就停产停业损失补偿多次协商的事实没有认定，属认定主要事实不清。
二、一审判决采信证据自相矛盾，与判处理由背道而驰。
一审判决对于诉讼双方提供的所有证据的真实性、合法性、关联性均予以采信。又对诉讼双方部分证据证明目的不予认可，未阐述不予认可的理由，一审判决对颐和公司提供的证据既采信又否定，明显自相矛盾。
和平镇政府的证据五是”财务收据两份”，证明目的是”被告己按协议约定支付所有补偿款”。收款收据明确载明收款事由为地上附着物的拆迁补偿款，并不包括停产停业损失的补偿。一审判决在证据认证部分阐述”对和平镇政府所举证据五的证明目的不予认可”，即否定了和平镇政府己支付所有补偿款的主张，但在判处理由部分又阐述”该协议双方义务己履行完毕”。
和平镇政府的证据二是兰州博纳房地产咨询评估有限责任公司出具的《房屋征收评估意见书》，该意见书第七页”价值定义”载明:由于本次估价的目的是确定房屋的征收补偿价格，根据国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，本报告出具的是公开市场价值。第八页”估价依据”载明:”3、国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》;5、住建部《国有土地上房屋征收评估办法》”。该证据证明，本案涉案土地在2013年9月、11月经甘肃省人民政府批复转为建设用地并征收为国有后，评估机构依据国有土地上房屋征收的相关法规出具评估意见，和平镇政府依据该评估报告在2015年8月26日与颐和公司签订附着物的补偿协议，并支付补偿费用，该事实和评估依据不仅双方当事人认可，一审法院也予以确认。但在判处理由部分，一审判决又称”本案被告依据《公告》内容实施的是农村集体土地征收拆迁工作，并不涉及国有土地上房屋征收与补偿工作”，该判处理由与采信证据背道而驰。
三、一审判决判处理由错误。一审判决的判处理由”原告诉请事项系对农村集体土地征收补偿和国有土地上房屋征收补偿范畴的混淆。”该理由错误。人民政府履行审批手续是集体土地转为建设用地的前置手续，涉案土地在2013年9月己经甘肃省人民政府批复转为建设用地并征为国有，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第一款第二项、《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，在省政府征收批复生效后，涉案土地性质己经发生实质性变更，由集体土地变更为国有土地，颐和公司是根据省政府的征收批复对国有土地上房屋征收补偿提出诉请，不存在混淆对农村集体土地征收补偿和国有土地上房屋征收补偿的问题，榆中县人民政府在未经省政府审批征收的情况下迳行作出补偿公告，违反法定程序。一审判决的另一判处理由是”原告在依法维护自身合法权益的同时，还应当兼顾征地拆迁促进城市总体发展的公共利益。”该理由不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条界定了公共利益，而本案涉案土地是为了毅德控股集团项目建设，明显不属于公共利益。
上诉人颐和公司诉讼请求为：一、依法撤销兰州铁路运输法院(2018)甘7101行初38号行政判决;二、依法判令和平镇政府限期报请榆中县人民政府做出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告；三、一、二审诉讼费用由和平镇政府承担。
和平镇政府辩称，一、一审法院认定事实清楚，据以认定事实的证据充分。按照《公告》，征地范围位于和平镇袁家营村和沈家河村，由和平镇政府组织实施征收拆迁工作。颐和公司租赁使用的和平镇袁家营村集体土地位于征地拆迁范围内。2015年8月26日颐和公司与和平镇政府签订《拆迁补偿协议》，先后两次领取了拆迁补偿款8292065元，这些事实已在一审过程中提交相应的证据，而且证据真实有效。
二、一审法院判决理由合理合法。颐和公司与和平镇政府签订拆迁补偿协议时，并未在协议中明确约定停产停业损失补偿事宜，这说明双方已经对拆迁补偿事宜协商一致，没有争议。行政机关的法定职责是以法律、法规授权为前提，不因行政管理相对人请求事项而设立，只有基于法律，法规规定管理的事项，行政机关方有法定职责。和平镇政府并没有履行颐和公司所请求的法定职责。和平镇政府依据《公告》内容实施的是农村集体土地征地拆迁工作，并不涉及国有土地上房屋征收与补偿工作，颐和公司依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定主张和平镇政府就停产停业损失与颐和公司协商补偿事宜，达不成协议的应当由和平镇政府报请榆中县人民政府作出补偿决定的理由明显不成立。
和平镇政府认为一审法院认定事实清楚，据以认定事实的证据充分，适用法律正确，颐和公司的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回颐和公司的上诉请求，维持一审判决，以维护和平镇政府的合法权益。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另二审中，颐和公司举证了三组证据：行政起诉状及武威市中级人民法院（2017）甘06行初86号裁定书各一份；兰州市中级人民法院（2014）兰行初字第57号行政判决书；张掖市中级人民法院（2015）张中行初字第26号、29号行政判决书、甘肃省高级人民法院（2016）甘行终124号行政裁定书、兰州市中级人民法院（2017）甘01行初28号行政判决书、（2017）甘01行赔初1号行政赔偿判决书。经审查三组证据均不属于新证据，且与本案并无关联性，本院不予采信。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政案件的受理范围包括：”申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：”人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”主张行政机关履行法定职责，必须具备以下几个条件：（一）行政机关必须负有明确的相应行政管理职责。（二）行政机关的知情，这是构成不履行法定职责案件的前置性条件。（三）具有履行法定职责的可能性，即行政机关具备履行职责的客观外部条件。（四）行政机关有不履行法定职责的表现。不履行法定职责案件属于行政案件范围，但行政机关是否构成不履行法定职责，应当根据上述条件进行审查。
2011年颐和公司在榆中县和平镇租赁袁家营村集体土地，投资建设资源节约型建材新兴产业项目。2013年4月19日，颐和公司节能保温墙材生产线项目竣工后通过验收。2013年4月22日，榆中县人民政府作出《公告》对集体土地进行征收。颐和公司租赁的土地位于《公告》确定的征收范围内，因土地被征收可能产生停产停业损失。《公告》明确征收人为榆中县人民政府，还确定”和平镇政府进行征地丈量登记工作”。一审庭审中，当颐和公司问及和平镇政府实施征收有无授权，和平镇政府回答有文件，县政府委托进行拆迁。以当事人陈述，结合《公告》等证据判断，和平镇政府是受榆中县人民政府的委托来负责具体征收工作。
本案是在集体土地征收过程中，受委托征收单位和平镇政府与土地使用人颐和公司虽然达成了地上附着物的征收补偿协议，但对颐和公司的企业停产停业损失不能协商一致时，作为受委托征收的和平镇政府是否有法定职责，报请作为征收人的榆中县人民政府作出补偿决定，其他争议问题不在本案审理的范围。
《拆迁补偿协议》第二条约定:”根据县政府关于兰州毅德商贸城项目建设的《公告》精神，按照榆政发（2013）190号文件的补偿标准及兰州博纳房地产咨询评估有限公司提供的甘肃颐和新型材料有限责任公司房屋征收评估报告......”该条显示双方签订的协议是以集体土地征收公告文件和评估报告等为标准，是对集体土地上附着物的拆迁补偿。《甘肃颐和新型材料有限责任公司房屋征收评估报告》中的《致委托方函》中称：”依照《中华人民共和国房地产管理法》、《房地产估价规范》，并参考国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》等法律法规，技术标准，结合委托方在委托书中的要求......”该评估报告是参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》等进行评估。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以土地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定：”农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”第四十五条规定：”违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”国土资源部令第10号《征收土地公告办法》第十四条第二款规定：”未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”
依照上述法律规范规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定，但市、县人民政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。
遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神，榆中县人民政府因代表国家征收而形成的对被征收人合法财产损失承担补偿的法定职责，具有依法作出包含补偿安置内容决定的法定义务。和平镇政府接受榆中县人民政府委托从事具体的补偿安置事宜，《拆迁补偿协议》是和平镇政府与颐和公司经过协商后签订的行政协议。但对于可能存在的停产停业损失未能协商一致，和平镇政府作为见证单位在《关于企业停产拆迁的情况说明》文件上盖章，是对颐和公司向有关部门要求解决停产停业损失事实的认可。颐和公司可以请求榆中县人民政府依法履行补偿安置职责，要求依法作出补偿安置决定。而作为相关土地征收人的榆中县人民政府，应当对颐和公司所属的合法建设的企业厂房等设施，作为地上附着物被征收而造成的企业停产停业损失，有责任进行审核认定，对是否属于合法损失，能否给予补偿及补偿标准等作出界定。
颐和公司所提出的和平镇政府报请榆中县人民政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告的上诉请求，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：”房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”首先，根据现有证据，本案是因榆中县人民政府对集体土地进行征收而形成的纠纷，并不符合对国有土地上房屋进行征收的情形；其次，该条款指向的是房屋征收部门，和平镇政府并不符合条件；再次，该条款针对的是达不成补偿协议情形下，本案中和平镇政府与颐和公司已经达成了协议。和平镇政府并不具备《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的履行法定职责的条件。
一审法院在对诉讼双方提交的部分证据依法进行审核后，确认证据效力，但判断不能达到证明目的，并无不当。诉讼双方均认可《拆迁补偿协议》已经履行，颐和公司如果认为协议未完全履行，应当直接就履行协议提起诉讼。还需说明的是，颐和公司与和平镇政府均未作为证据来提交涉案的评估报告全本，对颐和公司上诉状中所称评估报告的相关具体内容无法进行审查。
综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。颐和公司的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人甘肃颐和新型材料有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 潘海义
审判员 马世元
审判员 范赣鑫
二〇一八年八月九日
书记员 马 静