湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘10行终126号
上诉人（原审原告）雷福田，男。
上诉人（原审原告）雷云田，男。
上诉人（原审原告）雷单田，男。
上诉人（原审原告）雷六田，男。
上诉人（原审原告）雷国珍，女。
上诉人（原审原告）雷丁彩，女。
上诉人（原审原告）雷和田，男。
以上七名上诉人共同委托代理人雷桂田，男，住湖南省永兴县油市镇田心村**组**号。
上诉人（原审原告）雷桂田，男。
被上诉人（原审被告）永兴县国土资源局，住所地湖南省永兴县便江镇永兴大道371号。
法定代表人许鹏，该局局长。
委托代理人罗菲，男，住湖南省永兴县城关镇大桥路。
委托代理人陈康，湖南尚友律师事务所律师。
上诉人雷福田、雷云田、雷单田、雷六田、雷国珍、雷丁彩、雷和田、雷桂田（以下简称雷福田等八人）因国土行政处罚及行政赔偿一案，不服湖南省资兴市人民法院（2018）湘1081行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人雷桂田，上诉人雷福田、雷云田、雷单田、雷六田、雷国珍、雷丁彩、雷和田的共同委托代理人雷桂田，被上诉人永兴县国土资源局（以下简称永兴县国土局）的委托代理人罗菲、陈康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：1955年2月21日，雷崇山（雷福田等八人之父，已故）与雷裕清（雷福田等八人之祖父，已故）约定，雷裕清将坐落在长丘坪瓦屋壹栋两间出售给雷崇山。1955年2月24日，永兴县人民政府为该房印发了契纸。2017年9月，永兴县国土局接到实名举报，获知史三月（已故）在永兴县便江镇湘阴渡街道办田心村长丘坪十一组违法建房。永兴县国土局派出工作人员前往涉案地点进行初步核查，并于2017年10月13日向史三月送达《责令停止国土资源违法行为通知书》，该通知书载明：“田心村十一组史三月：你未经合法批准，擅自动工占用村组旧宅180m2用于个人建房。违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四款的规定，现责令立即停止一切违法行为，听候处理”。史三月不服，于2017年10月23日诉至一审法院，请求：1.撤销永兴县国土局作出的永国土资停字（2017）第014号责令停止国土资源违法行为通知书（以下简称14号通知书）；2.判令永兴县国土局赔偿非法拆除宅基地的损失15,000元；3.本案诉讼费由永兴县国土局负担。一审法院于2017年12月19日裁定驳回史三月的起诉。上诉期间，史三月去世，其法定继承人雷桂田不服该裁定，向湖南省郴州市中级人民法院提起上诉，该院裁定：撤销一审法院作出的（2017）湘1081行初416号行政裁定，指令一审法院继续审理。另查明，2017年10月13日上午，史三月位于永兴县便江镇湘阴渡街道办田心村长丘坪旧宅上新建的房屋基础工程被他人拆除。
一审法院认为，本案争议的焦点是：一、违法事实是否清楚，证据是否充分；二、是否支持雷福田等八人的赔偿请求。
关于争议焦点一。永兴县国土局作为永兴县国土资源主管部门，调查处理国土资源违法行为是其法定职权之一。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条规定，改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序中规定，对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。由此，村民在老宅基地上兴建住宅应当办理相关审批手续。本案中，史三月将宅基地上原有房屋拆除后，未向相关部门申请建房审批，私自在旧宅基地上新建住宅，其建房行为应认定违法。永兴县国土局据此对该违法建设行为作出14号通知书，认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。故雷福田等八人诉请撤销14号通知书的理由不成立，不予支持。关于争议焦点二。构成行政赔偿需同时具备行政行为违法、有损害事实存在、损害事实与违法行政行为具有因果关系等三个条件。如前所述，14号通知书未违反法律规定，虽然史三月的房屋基础工程被拆除，但14号通知书只是责令史三月立即停止违法行为，如史三月不主动履行通知书所确定的义务，永兴县国土局应继续履行职责，要求其限期改正；逾期不改正的，才可拆除。综上，14号通知书不会对雷福田等八人的权益造成实质性影响。雷福田等八人提交证据不能证明永兴县国土局实施了房屋基础拆除行为，故对其主张赔偿损失的诉请不予支持。另，雷福田等八人可对其房屋基础工程被他人损毁一事另行诉讼，主张权利。综上所述，14号通知书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，一审判决：“驳回原告雷福田、雷桂田、雷云田、雷单田、雷和田、雷六田、雷国珍、雷丁彩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告雷福田、雷桂田、雷云田、雷单田、雷和田、雷六田、雷国珍、雷丁彩共同负担。”
上诉人雷福田等八人不服上述行政判决，上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足，没有事实和法律依据。一、史三月是根据永兴县人民政府于1995年2月21日颁发的房屋地基产权凭证、永兴县湘阴渡规划管理办公室出具的《田心村十一组史三月私人住宅规划红线图四至》及规划办提供的平面图，对自家危房地基放线改造施工。二、涉案房屋在未动工前就已请求规划办核发个人乡村建设规划许可证，但在史三月拆除旧房时，永兴县国土局以伪造的举报信，在现场制作永国土资停字（2017）第10号《责令停止国土资源违法行为通知书》交由雷桂田签收，该通知书认为责令永兴县便江镇田心村长丘坪十一组未取得合法用地手续，擅自兴建公厅，违反法律规定，责令该组停止违法用地行为。三、14号通知书缺乏事实、证据和法律法规的支持，应予废除。上诉请求：1.撤销一审判决；2.废除14号通知书；3.判决永兴县国土局承担非法行政造成雷福田等八人变更诉讼请求的实际损失125,708元的一半计赔偿62,854元；4.一、二审诉讼费由永兴县国土局负担。
被上诉人永兴县国土局答辩称：一、国土资源部《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。史三月在未办理任何用地手续的情况下，私自在老宅基地上建设房屋的行为构成违法占地，永兴县国土局对史三月的违法行为下达14号通知书符合法律规定。二、永兴县国土局没有拆除史三月的房基，故史三月主张的损失与永兴县国土局没有任何关系。三、从史三月提交的证据来看，其已就房基被拆除的损失通过其他诉讼途径主张权益，人民法院也已经对该纠纷立案审理。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回雷福田等八人的上诉请求，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是：一、14号通知书认定事实是否清楚；二、对雷福田等八人的赔偿请求是否支持。
关于争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条规定，对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡(镇)逐级审核，批量报县(市)批准后，由乡(镇)逐宗落实到户。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。本案中，史三月没有办理建房审批手续，私自在农村宅基地上建房的行为，违反上述法律、意见的规定。永兴县国土局经调查后认定史三月存在违法建房行为，对其下达《责令停止违法行为通知书》予以制止并无不当。故雷福田等八人提出14号通知书缺乏事实、证据和法律法规的支持，应予废除的上诉理由不成立，本院不予支持。
关于争议焦点二。附带行政赔偿应以行政行为被确认违法为前提条件。如前所述，永兴县国土局作出的14号通知书符合法律规定，且雷福田等八人提交的证据不能证明永兴县国土局强制拆除了涉案宅基地。故雷福田等八人要求永兴县国土局赔偿损失的前提条件不存在，其赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。雷福田等八人的上诉理由和上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人雷福田、雷云田、雷单田、雷六田、雷国珍、雷丁彩、雷和田、雷桂田负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡桐辉
审 判 员 邓 群
审 判 员 陈英辉
二〇一八年十月二十二日
法官助理 彭先民
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。