四川省西充县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)川1325行初21号
原告友合集团四川友合房地产开发有限公司，住所地：四川省南充市。
法定代表人刘安春，总经理。
诉讼代表人友合集团四川友合房地产开发有限公司管理人，住所地：四川省成都市。
负责人程守太，主任。
委托代理人付强，泰和泰律师事务所律师。
委托代理人廖文婧，泰和泰律师事务所律师。
被告西充县国土资源局，住所地：四川省南充市。
法定代表人冯国文，局长。
委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。
第三人四川省西充爱众燃气有限公司，住所地：四川省南充市。
法定代表人侯国忠，董事长。
委托代理人任亚西，该公司职工。
委托代理人龙彬，四川罡正律师事务所律师。
原告友合集团四川友合房地产开发有限公司（以下简称四川友合房地产公司）不服被告西充县国土资源局（以下简称西充国土局）土地出让金行政征收一案，于2017年8月2日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月8日立案后，于2017年8月9日向被告西充国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年8月15日本院依法追加四川省西充爱众燃气有限公司（以下简称西充爱众燃气公司）为第三人。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告四川友合房地产公司诉讼代表人的委托代理人付强、廖文婧，被告西充国土局分管副局长张玉明作为行政机关负责人、被告西充国土局委托代理人左国民，第三人西充爱众燃气公司委托代理人任亚西、龙彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西充国土局于2017年3月27日作出西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》，限原告四川友合房地产公司和第三人西充爱众燃气公司在收到决定书15日内共同补缴增加容积率部分建筑面积欠缴的土地出让金1408.36万元；并到被告西充国土局办理《国有建设用地使用权出让合同》变更手续。
原告四川友合房地产公司诉称，2017年3月27日，被告西充国土局以登记在西充爱众燃气公司名下的国有建设用地容积率增加为由，向原告作出西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》，要求原告补缴增加容积率部分建筑面积欠缴的土地出让金1408.36万元。原告认为，案涉土地登记的使用权人为西充爱众燃气公司，而非原告，同时从西充爱众燃气公司当初获得案涉国有建设用地的条件来看，被告无权就容积率增加征收土地出让金。因此，无论是征收主体，还是征收内容来看，被告的行为都损害了原告的权益。为维护原告的合法权益，根据相关法律提起诉讼，请求判决：1、撤销被告西充国土局作出的西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》；2、本案诉讼费用由被告负担。
原告四川友合房地产公司向本院提供了以下证据：
1、四川省南充市中级人民法院（2017）川13破申1号民事裁定书和四川省南充市中级人民法院（2017）川13破1-1号决定书各一份，拟证明原告诉讼代表人的主体资格；
2、被告西充国土局作出的西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》一份，拟证明被告西充国土局向原告作出征缴土地出让金的决定；
3、西国用（2007）第0146号《国有土地使用权证》复印件一份，拟证明案涉国有土地的使用权人为西充爱众燃气公司。
被告西充国土局辨称，首先，被告西充国土局作出的西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》事实清楚，使用法律正确，程序合法，依法应当维持。其次，案涉国有土地使用权虽然登记在第三人西充爱众燃气公司名下，但原告与第三人是以合作建房名义进行开发建设，该建设项目的用地规划许可证标明的用地单位为本案原告和第三人，《商品房预售许可证》标明的售房单位是本案原告，原告属于《城乡规划法》规定的“建设单位”，故本案原告和第三人是土地出让金的征收对象。最后，本案征收的土地出让金不是原土地使用权2.0容积率范围内的出让金，而是开发建设过程中新增容积率部分应当补缴的出让金，不涉及第三人取得该宗土地时原有优惠政策的内容，且原告和第三人在申请增容时，明确承诺按要求补缴土地出让金，因此原告所诉西充国土局无权就增加容积率征收土地出让金的理由不能成立。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告西充国土局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：
1、原告的《营业执照》、法定代表人身份证、《房地产开发企业资质证书》，第三人的《营业执照》、法定代表人身份证，原告与第三人共同出具的《联合开发说明》及共同签署的《合作建房协议》，《建设规划许可证》、《商品房预售许可证》和被告的《社会信用代码证》、法定代表人身份证复印件各一份，拟证明原、被告及第三人的诉讼主体资格；原告具有房地产开发建设资质，是增容结果直接受益者，原告是项目的建设单位，是土地出让金合格的被征收人以及被告具有合格的征收主体资格等；
2、第三人2006年与被告签订的《国有土地使用权出让合同》、第三人办理的6宗《国有土地使用权证》、第三人2013年提交的《合宗申请》、西充县不动产中心的《不动产权籍调查表》、合宗后的用地宗地图及西充县规委会第一届第二十五次会议纪要各一份，拟证明案涉土地的来源；该土地属于出让土地，总面积为4884.51平方米，出让时未设定容积率，根据县规委会第一届第二十五次会议精神，其初始容积率为2.0等事实；
3、第三人向县规委会提交的增容申请、县规委会第二届第七次和第九次会议纪要、第三人向被告提交的修建职工住宅等情况报告、原告向西充县住房和城乡规划建设局提交的办理工程规划许可证申请、原告和第三人办理的《建设工程规划许可证》、西充县城市规划管理局西规函（2014）16号《关于完善2011年至2014年规委会审议通过增容及变性项目土地手续的函》、被告向第三人送达的限期完善增容手续的登记表、第三人办理土地增容手续的申请、被告西充国土局执法大队向西充国土局行政审批股发出的《关于补缴土地出让金的通知》、西充县地价评估中心出具的《土地估价报告》、被告西充国土局就增容地块处置方案向县政府的请示以及西充县政府办公室第九期会议备忘录各一份，拟证明原告和第三人已明知案涉土地初始容积率为2.0；第三人主动申请增容并承诺按规定补缴土地出让金；县规委会明确原容积率为2.0，同意增容，明确要求土地出让金按现行政策依法征收；县规委会再次明确案涉建设项目规划用地面积4884.51平方米、总建筑面积40091.885平方米，其中计容建筑面积32143.324平方米，不计容建筑面积7948.561平方米，容积率6.635，要求按现行地价完善土地出让金后再行办理相关手续；原告和第三人已按增容后的建设面积办理《建设工程规划许可证》；被告书面通知第三人完善增容手续，第三人申请对建筑容积率增加的土地出让金进行评估，西充县人民政府依法委托评估，应补缴的土地出让金为1608.36万元，第三人已预交200万元，余款未交以及被告启动征收前已履行向县政府请示报批手续等；
4.对原告项目管理人、第三人的法定代表人调查笔录各一份，原告和第三人签订的《合作建房协议》，原告项目管理人提交的紧急报告一份，被告向原告和第三人发出的《征收土地出让金告知书》、《征收土地出让金听证告知书》、《听证通知书》及送达回证，听证现场照片、原告和第三人书面答辩意见、听证笔录，被告行政事务会审意见笔录及《征收土地出让金决定书》及送达回证等，拟证明被告作出的行政行为程序合法，适用法律法规正确。
第三人西充爱众燃气公司述称，原告和我公司以合作方式建房，根据合作建房协议约定，税金和土地出让金均应由原告承担；我公司在增容后从未交过土地出让金，也未申请欠缴，更不知道欠缴的事实，被告启动征收程序后从未通知或者催收我公司缴纳土地出让金；案涉建设项目尚有相当多的资产未处置，处置后足以保障税金和土地出让金的缴纳；在征收土地出让金的同时，希望考虑案涉建设项目是为了解决改制职工住房的历史遗留问题。
第三人西充爱众燃气公司向本院提供以下证据：
1、西充爱众燃气公司第一届董事会第六次会议决议，拟证明案涉土地使用权属原改制职工；
2、合伙建房大会签到册及承诺函各一份，拟证明案涉建设项目以第三人名义开展，实质一切责任由建房职工承担等事实；
3、原告和第三人签订的《合作建房协议》一份，拟证明原告以第三人名义申请增容，按照协议约定土地出让金应当由原告承担；
4、建设项目合伙人房号确定表一份，拟证明102套房分属职工所有，第三人没有案涉房屋；
5、第三人向被告出具的《关于职工合作建房的情况说明》一份，拟证明被告从未要求第三人承担土地出让金；
6、案涉建设项目剩余房源表一份，拟证明尚未处置的商品房足以清偿应缴纳的土地出让金。
经庭审质证，原告四川友合房地产公司对被告西充国土局提交的第4组第27、28项证据的真实性、合法性、关联性不予认可；对第2组第9-13项证据不持异议；对其余证据的真实性、合法性不持异议，但对其关联性有异议，认为这些证据不能证明原告是土地出让金征收对象。第三人对被告西充国土局提交的第3组第14项证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性不予认可，认为案涉建设项目的增容工作均是原告负责，申请增容是原告起草好报告内容，第三人加盖公章后，以第三人名义提交的，所以因增容应补缴的土地出让金不应由第三人承担；对其余证据均不持异议。被告西充国土局对原告四川友合房地产公司提供的证据均无异议，但认为原告公司仍然存在，权利义务应由原告承担。第三人对原告提供的证据均无异议，但认为证据中所涉《国有土地使用权证》第三人从未申请办理。原告四川友合房地产公司对第三人提供的第3组证据的真实性、合法性不持异议，对其关联性不予认可，认为应由第三人对外承担责任；对第三人提供的其余证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告西充国土局对第三人提供的第3组证据无异议；对第三人提供的其余证据真实性、合法性不发表质证意见，对证据的关联性不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告提供和被告提交的证据和第三人提供的第3组证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。对第三人提供的其余证据因与本案缺乏关联性，本院不予采信。
经审理查明，2006年9月27日，原西充县天然气公司与被告西充国土局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于西充县晋城镇晋城大道四段一宗面积为4034平方米的国有土地使用权。因企业改制，原西充县天然气公司被四川广安爱众燃气有限公司整体收购，后四川广安爱众燃气有限公司出资设立了西充爱众燃气公司，即本案第三人。2007年第三人西充爱众燃气公司在被告处办理了该宗土地的《国有土地使用权证》（西国用〔2007〕0146号）。之后，第三人又从该宗土地相邻处购买6宗面积共为909.83平方米的国有土地使用权。2013年8月15日，第三人以合宗后与原告进行合作建房为由，向被告申请对其购买的上述7宗国有土地使用权合宗，并取得合宗的《西充县不动产登记证》，合宗确定的国有土地使用权面积为4844.51平方米。2012年6月8日，第三人与原告签订《合作建房协议》，约定：由原告以第三人的名义通过申请政府批准增加容积率的方式对该宗土地（合宗后的土地）进行综合开发利用，实现项目效益最大化。2012年10月8日，第三人向西充县规划委员会递交增加容积率的申请，申请表明：“按规划要求，在原2.0容积率的基础上需增加4.2的容积率才能满足改制职工住房条件及规划要求。同时我们将按规定补缴土地出让金及相关税费，为政府创造收益。”。2013年3月7日，西充县规委会第二届第七次会议审议决定：同意增容，但增容指标应由规划局把关，出让金按现行政策依法征收。2013年6月14日，根据第三人的报建方案，西充县规委会第二届第七次会议审议认定：案涉项目规划用地面积4884.51平方米，总建筑面积40091.885平方米，其中计容建筑面积32143.324平方米，不计容建筑面积7948.561平方米，容积率6.635，由于涉及增容，按现行地价完善土地出让金后再行办理相关手续。2014年3月5日，西充县城市规划管理局向被告发出《关于完善2011年至2014年规委会审议通过增容及变性项目土地手续的函》，函告被告：“香山帝景”项目经县规委会审议通过，该项目规划用地面积4884.51平方米，总建筑面积40091.885平方米，其中计容面积32143.324平方米，不计容面积7948.561平方米，容积率6.635；该宗土地原未设定容积率，请按规定完善其土地手续。2014年4月24日，被告书面通知第三人要求其限期完善增容手续。29日，第三人向被告递交《关于办理土地增容手续的申请》，请求对容积率增加的土地使用权出让金进行评估，依法完善相关手续。西充县人民政府委托西充县地价评估中心进行评估，2016年12月27日，西充县地价评估中心以2013年3月7日为估价基准日作出西地价（2016）出174号《土地估价报告》，该项目增容应补缴土地出让金估价为16083566元（四舍五入为1608.36万元）。之后，原告和第三人缴纳200万元后，余款1408.36万元一直未缴。
2016年8月30日，被告就“香山帝景”等建设项目增加容积率地块的处置方案向西充县人民政府请示批复。2016年9月19日上午，县政府组织召开了土地出让金清理专题会议，会议决定：对“香山帝景”等未完善增容补缴土地出让金手续的项目，由被告按照法律程序催缴。之后，被告依法启动征收程序，依法向原告和第三人送达了《征收土地出让金告知书》和《征收土地出让金听证告知书》，依法告知原告和第三人享有的陈述、申辩和申请听证的权利。2017年2月8日，被告根据原告和第三人的听证申请，依法举行了听证。2017年2月20日，被告进行集体会审，决定按规定程序依法征收土地出让金。2017年3月27日，被告以原告和第三人尚欠应当补缴的土地出让金1408.36万元的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第55条和第56条、《中华人民共和国城乡规划法》第43条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第18条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》〔国发（2001）15号〕第2条第2款、国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》〔国土资发（2010）204号〕第4条第1款之规定，向原告和第三人作出《征收土地出让金决定书》〔西国土资征（2017）01号〕，限原告和第三人在收到决定书15日内共同补缴增加容积率部分建筑面积欠缴的土地出让金1408.36万元，并到被告处办理《国有建设用地使用权出让合同》变更手续。同时告知原告和第三人依法享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
另查明：2014年10月26日，原告向西充县住房和城乡规划建设局申请办理《建设工程规划许可证》，2015年6月19日，西充县住房和城乡规划建设局办理了《建设工程规划许可证》，建设单位为：西充爱众燃气公司和四川友合房地产公司，建设项目名称为：香山帝景，建设规模为：40091.89平方米。2015年11月25日，西充县住房和城乡规划建设局核发了《建设用地规划许可证》，用地单位为：四川友合房地产公司、西充爱众燃气公司；项目名称为：友合.爱众香山帝景；用地面积为：4884.51平方米。2015年12月28日，西充县房地产管理局核发了《商品房预售许可证》，售房单位为：四川友合房地产公司。
又查明：2011年12月30日，西充县规委会第一届第二十五次会议明确，国有建设用地，供地时未设定容积率的，一律按2.0的容积率予以确认。四川省南充市中级人民法院于2017年2月21日作出（2017）川13破申1号《民事裁定书》，裁定受理原告四川友合房地产公司重整申请；于3月3日作出（2017）川13破1-1号《决定书》，指定泰和泰律师事务所担任四川友合房地产公司管理人。
本院认为，一、根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第二条“国有土地使用权出让收入具体包括：……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款”、第五条“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”之规定，本案被告西充国土局享有相应的征收土地出让金的管理职权。泰和泰律师事务作为四川友合房地产公司破产重整期间管理人，代表原告参加诉讼符合法律规定。
二、被告作出的征收决定行政行为合法。首先事实清楚、证据确凿。一是作出案涉建设项目因增加容积率应补缴土地出让金的决定正确、应补缴的金额准确。本案第三人在认可案涉国有土地原容积率为2.0的基础上，为满足改制职工住房条件等书面申请增加容积率，并承诺按规定补缴土地出让金及相关税费，其增容申请获得批准后，又申请对建筑面积容积率增加的土地使用权出让金进行评估。西充县人民政府根据国土资源部《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》第4条第1款“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”的规定，委托西充县地价评估中心以2013年3月7日为基准日进行评估，评估确定案涉建设项目增加容积率应补缴土地出让金为1608.36万元。第三人对评估金额未提出异议的情况下，预缴200万元后，余款1408.36万元至今未缴。被告根据上述事实，依照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第二条第二款“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”的规定，认定涉案建设项目增加容积率应当补缴土地出让金以及尚欠缴的土地出让金为1408.36万元，合法有据。二是确定的征收对象的正确。被告西充国土局根据原告和第三人签订的《合作建房协议》、西充县住房和城乡规划建设局核发的《建设用地规划许可证》确定的用地单位为原告和第三人、核发的《建设工程规划许可证》确定的建设单位也为原告和第三人以及案涉建设项目《商品房预售许可证》确定的售房单位为四川友合房地产公司等事实，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金……”、第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”的规定，将原告和第三人作为“土地使用者”，对二者征收增加容积率的土地出让金有事实和法律依据。其次，被告根据原告和第三人增加容积率所应当补缴的土地出让金的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款和第五十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条之规定，作出《征收土地出让金决定书》，其适用的相关法律法规正确。最后，被告作出《征收土地出让金决定书》的行政行为符合法定程序。行政征收行为属于一种负担性行政行为，应当遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）所规定的程序正当基本要求，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，本案被告在作出《征收土地出让金决定书》前，向原告和第三人下达了《征收土地出让金告知书》、《征收土地出让金听证告知书》，依法告知原告和第三人享有的陈述、申辩和听证等权利，并依申请举行了听证，听证后又进行集体会审，在作出《征收土地出让金决定书》时，依法告知原告和第三人享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利，其最大程度地保护了行政相对人的合法权益，符合法定程序。
三、关于原告认为“从西充爱众燃气公司当初获得案涉国有建设用地的条件来看，被告无权就容积率增加征收土地出让金。”的问题，被告作出的《征收土地出让金决定书》针对的是建筑面积增加容积率部分的土地出让金，不涉及第三人取得土地时容积率为2.0范围内的原有优惠政策。另根据国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的规定，对土地出让实行收支两条线管理办法，即使第三人享有优惠政策，也应当在补缴清土地出让金后，另行申请解决。
综上，被告西充国土局作出的西国土资征（2017）01号《征收土地出让金决定书》,认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，故对原告要求撤销被告所作出的行政行为的主张，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告友合集团四川友合房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告友合集团四川友合房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。
审 判 长 王洪先
人民陪审员 何海翠
人民陪审员 巨 毅
二〇一七年十月十六日
书 记 员 李 姣