广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂10行终6号
上诉人（原审原告）闭余和，男，1969年5月28日出生，壮族，农民，住平果县。
委托代理人韦绍新，平果县马头镇法律服务所法律工作者。
委托代理人农艳勤，平果县马头镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）平果县国土资源局。
法定代表人杨宏才，局长。
委托代理人黄波碧，平果县法制办公职律师。
委托代理人黄昌权，平果县国土资源局执法监察大队大队长。
被上诉人（原审被告）平果县人民政府。
法定代表人孙环志，县长。
委托代理人覃寒，平果县法制办干部。
上诉人闭余和因诉平果县国土资源局作出的平国土资罚字（2016）68号行政处罚告知书及平果县人民政府平政复决字（2016）19号行政复议决定一案，不服平果县人民法院（2016）桂1023行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人闭余和及委托代理人韦绍新、农艳勤到庭参加诉讼，被上诉人平果县国土资源局的法定代表人杨宏才因有公务未到庭参加诉讼，其委托代理人黄波碧、黄昌权到庭参加诉讼，被上诉人平果县人民政府的法定代表人孙环志因有公务未到庭参加诉讼，其委托代理人覃寒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，涉案地块位于平果县旧城镇龙贤村内烈屯篮球场旁。原告在内烈屯原有一处住房，2011年5月2日，原告与本屯的闭均标向平果县国土资源局提交申请报告，要求在本屯的空闲地上建房。同年5月8日，旧城镇国土资源管理所以原告的申请报告没有村民小组讨论、村民小组长签字同意和村委会盖章为由，决定不能直接受理。2015年10月24日，原告向平果县人民政府提交书面报告，要求解决建房用地问题。县信访局接到原告的报告后，作出（2015）4号《信访事项不予受理告知书》，明确告知原告要求解决建房用地问题不属于本级人民政府或工作部门处理权属范围。原告在尚未取得相关部门批准的情况下，于2015年11月间与闭均标一起在涉案地块上占地建房，其中原告占地92.16平方米。在原告占地建房期间，平果县国土资源局发现原告未经过相关部门批准即在涉案地块占地建房，为此多次对原告发出通知书，责令停止土地违法行为，但原告未听劝阻依旧建房至落成。平果县国土资源局经调查认为原告非法占用土地建住宅事实存在，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，于2016年7月4日作出了平国土资罚字（2016）68号《行政处罚决定书》，要求在原告退还占用的地块，自行拆除在占用地块上新建的房屋。原告不服，向平果县人民政府提起行政复议申请。平果县人民政府经审查认为，平果县国土资源局作出的行政处理罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，于2016年10月8日作出了平政复决字〔2016〕19号《行政复议决定书》，维持了平果县国土资源局平国土资罚字（2016）68号行政处罚决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案争议焦点是:涉案行政处罚认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，被告平果县国土资源局对本案具有执法主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第（六）项规定“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”本案涉案宅基地的土地所有权属于内烈屯村民小组集体所有，原告虽然提出了用地申请，但其申请并未通过村民小组会议集体讨论同意，也未取得相关部门的批准。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”原告在没有取得合法手续的情况下占地建房，违反了相关法律规定。平果县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，对原告作出的平国土资罚字（2016）68号行政处罚决定和平果县人民政府作出的平政复决字〔2016〕19号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，故判决驳回原告闭余和的诉讼请求。
一审判决后，原告不服，在法定期限内向本院提起上诉。
上诉人闭余和上诉称，一、平国土资罚字（2016）68号行政处罚决定，事实不清，平政复决字〔2016〕19号行政复议决定，维持不当，一审决定驳回诉讼请求错误。上诉人家有6口人，一起居住在内烈屯背后山脚中的旧瓦房内，每逢狂风暴雨都危及全家居住安全，确有必要搬迁到安全地带建房居住。上诉人于2011年5月2日书面向平果县国土资源局提出申请报告，要求在本屯荒塘空闲地上建房，该荒塘空闲地在内烈屯居民建房土地利用总体规划图(2010-2020年）范围内，上诉人一直等待到2015年10月中旬都不见平果县国土资源局的审批。2015年11月28日上诉人在该荒塘空闲地（内烈屯篮球场旁）上动土建房92.16平方米，是在内烈屯居民建房土地利用总体规划区域范围内，没有占用耕地或粮田。二、68号处罚决定程序不合法，违反了《广西壮族自治区行政执法程序规定》第二十八条第一款和第二十九条、五十一条及《国土资源行政处罚办法》第十条规定，违反《中华人氏共和国行政处罚法》第四十三条规定。三、68号处罚决定适用法律不当，上诉人家庭在内烈屯依法应当享有宅基地使用权利，于2011年5月2日向土地行政主管部门提出建房用地申请，内烈屯集体经济组织不同意上诉人用地建房，属行政职权行为所致，不是上诉人行为造成。上诉人在该荒塘空闲地上建房92.16平方米，建房面积没有超过法律规定的标准，建房行为既符合《土地管理法》第六十二条第二款规定，又符合《广西实施<土地管理法>办法》第四十五条第二款规定，应当适用《土地管理法第七十六条第一款规定，进行处罚。但68号处罚决定适用《土地管理法》第七十七条第一款和第八十三条规定，处予限期拆除，退还占用的土地，实属适用法律不当。综上所述，被上诉人平果县国土资源局作出的平国土资罚字（2016）68号行政处罚决定，事实不清，平政复决字〔2016〕19号行政复议决定维持该处罚决定不正确，一审判决驳回诉讼请求明显错误，请求二审法院依法作出公正的判决。
被上诉人平果县国土资源局诉辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据充分。1、2011年5月2日和2015年10月24日，闭余和曾向被上诉人平果县国土资源局和平果县人民政府提交要求在本屯篮球场旁建房的报告，但未获得批准，2015年11月闭余和未取得任何用地手续的情况下，在本屯篮球场旁违法占用土地建设房屋，闭余和也承认其建房行为未得到任何部门的批准，其他人员也证实闭余和占用集体土地建房未得到集体群众的同意。2、上诉人闭余和建房所占用的土地属内烈屯集体所有，但在2015年12月15日由旧城镇人民政府主持，龙贤村内烈屯群众对是否同意闭均标、闭余和在篮球场旁建房进行无记名投票，其中反对票87张，同意票13张，弃权票3张，可见，上诉人闭余和要求占用集体用地建房的行为并未得到内烈屯集体群众的同意。3、2015年11月上诉人闭余和在开始动土建房后，被上诉人平果县国土资源局分别于2015年11月17日、2015年12月15日、2016年1月8日、2016年1月13日、2016年1月20日向其送达《责令停止土地违法行为通知书》，虽然上诉人闭余和均拒绝签字，但送达回证上均有多名在场人员的签字确认，也有相关的照片予以佐证，而且以上《责令停止土地违法行为通知书》是被上诉人平果县国土资源局作出的《行政处罚决定书》所依据的主要证据。二、被上诉人平果县国土资源局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确、程序合法。1、上诉人违法占用土地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”、第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”以及第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”和第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止……”，以及《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项的规定，答辩人作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。2、被上诉人平果县国土资源局根据《国土资源行政处罚办法》规定的程序，通过巡查发现、群众举报、现场制止、立案、调查取证、案情分析、案件集体会审、行政处罚告知、听证、作出处理决定、催告等程序，处罚程序合法。综上所述，被上诉人平果县国土资源局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人上诉。
被上诉人平果县人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，被上诉人平果县国土资源局作出的平中土资罚字[2016]68号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，被上诉人平果县人民政府作出的平政复决字[2016]19号《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第二十六条、第二十八条第（一）项的相关规定，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉维持一审判决。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第一款的规定，被上诉人平果县国土资源局对本行政区域内土地的管理和监督具有行政执法主体资格，被上诉人平果县人民政府作为平果县国土资源局的上级主管部门，具有作出行政复议决定的法定职权。上诉人系平果县旧城镇龙贤村内烈屯一队村民，其在未取得任何用地审批手续情况下，占用在本屯篮球场旁空闲地92.16平方米建其住宅，对此事实，各方当事人无异议，本院予以认定。《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）第二条第（六）项规定“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”本案涉案宅基地的土地所有权属于内烈屯村民小组集体所有，上诉人虽然提出了用地申请，但其申请并未通过村民小组会议集体讨论同意，也未取得相关部门的批准，上诉人不能以已向被上诉人提了建房申请，被上诉人未审批为由擅自建房。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。据此，被上诉人平果县国土资源局对原告在未取得任何用地审批手续情况下，占用集体土地建住宅作出行政处罚，并无不当，本院予以支持。被上诉人平果县人民政府在查清事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出的平政复决字（2016）19号《行政复议决定书》，被诉行政复议决定从受理复议申请至作出复议决定书并不违反《中华人民共和国行政复议法》及相关其他复议程序的规定，对于被上诉人平果县人民政府行政复议程序的合法性，本院予以确认。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人闭余和负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 敏
审 判 员 盘宏权
代理审判员 许彩乐
二〇一七年四月六日
书 记 员 苏燕艳