广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
���2018）粤02行终79号
上诉人（原审原告）乳源瑶族自治县凤凰山养殖场。地址：广东省乳源瑶族自治县桂头镇凰村大黄坪。
诉讼代表人汤映，经营者。
委托代理人李建彪，广东周和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县财政局。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇沿江东路*号。
法定代表人李智军，局长。
委托代理人罗斯，乳源瑶族自治县财政局监督检查办公室主任。
委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。
上诉人乳源瑶族自治县凤凰山养殖场（以下简称凤凰山养殖场）因与被上诉人乳源瑶族自治县财政局（以下简称乳源财政局）财政行政处罚一案，不服广东省韶关市武江区人民法院于2018年4月16日作出的（2018）粤0203行初13号行政判决，向本院提起上诉。本��于2018年5月23日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年6月19日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”是国家发展改革委根据国务院有关扶持生猪生产稳定市场供应的通知的精神，安排中央预算内专项资金用于支持生猪标准化规模养殖场（小区）的改扩建项目，参与申报的养殖场均需符合一定的规模化标准并达到一定的条件。具体到凤凰山养殖场参与申报的2009年，根据规定，参与申报的养殖场根据年出栏量分为4个档次，其中年出栏量500-999头的养殖场每个中央补助投资15万元，年出栏量1000-1999头的养殖场每个中央补助投资30万元,年出栏量2000-2999头的养殖场每个中央补助投资50万元，年出栏量3000头以上的养殖场每个中央补助投资80万元。
2009年，时任乳源瑶族自治县畜牧水产技术推广中心（该单位于2009年5月12日依法变更为乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局）主任、局长的侯朝章，以及时任乳源县农业局总畜牧兽医师马兴久将“国家生猪规模化养殖场（小区）建设项目”告知凤凰山养殖场的经营者汤映，汤映有意申报但称不会制作材料，遂将经营执照、动物防疫合格证等材料交给了侯朝章，并由马兴久具体制作了凤凰山养殖场的项目实施方案、生猪出栏量证明、环境影响评价等申报材料，其中生猪出栏量证明载明“2008年乳源瑶族自治县桂头镇凤凰山养殖场共出栏生猪1225头，其中在县内销售生猪543头，调出县境外销售682头。”但根据汤映在接受检察机关调查之时，汤映明确凤凰山养殖场在2008年只有2000平方米的猪舍，存栏母猪100头左右，出栏肉猪数为700头，后来2010年和2011年新建了两栋生猪栏（500平方米）、一栋产房（200平方米），还有办公室，一个消毒池，一个沼气池（50平方米），但2010年、2011年存栏母猪、出栏肉猪数都没有太大变化。对于用于申报的材料，汤映明确系由马兴久所制作，但其在2009年6、7月份之间有前去乳源瑶族自治县畜牧兽医水产局加盖凤凰山养殖场印章并签名。根据在案的证据显示，凤凰山养殖场及其经营者汤映至少在《关于要求将乳源县桂头镇凤凰山养殖场改建设纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖改扩建省级储备项目的申请》、《广东省乳源瑶族自治县凤凰山生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》上盖章或者签名，而上述两份文件，均载明凤凰山养殖场在2008年出栏生猪1200头以上。关于生猪出栏证明数量，汤映亦陈述，马兴久曾就此问过，其如实告知为700多头。根据马兴久在接受检察机关调查之时的笔录，马兴久亦供认凤凰山养殖场的申报材料为其所制作，申报材料内的生猪出栏证明亦为其所开具，但其并未去实地现场核实，而是对应养殖场所要申报补贴资金的档次所要求的出栏量夸大而来。
凤凰山养殖场使用上述申报材料，顺利通过申报审核，事后凤凰山养殖场前往乳源瑶族自治县地税局开具了两张发票用于领取补贴资金，并于2010年至2011年分多次从乳源财政局领取了所申报的补贴资金共计30万元，但汤映领取该30万元后，并未按照项目实施方案进行施工改建猪场，汤映在接受检察机关调查过程中，经仔细阅读《广东省乳源瑶族自治县凤凰山生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》后确认，实施方案内很多列明的项目实际上是没有做的。
侯朝章、马兴久等人在负责乳源瑶族自治县生猪标准化规模养殖场专项补贴申报工作中，采用虚报、夸大生猪存栏、出栏量和伪造动物防疫合格证等方法，帮助涉案的养殖场在不具备申报生猪养殖专项补贴的条件下成功申报，骗取国家专项资金，给国家造成重大损失的罪行在2014年败露，经检察机关的侦查和公诉，乳源瑶族自治县人民法院作出(2014)韶乳法刑初字第65号刑事判决书，韶关市中级人民法院作出(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书，均判决认定侯朝章、马兴久犯滥用职权罪和受贿罪，上述两份生效的刑事判决书对于凤凰山养殖场领取的30万元亦认定为侯朝章、马兴久违法行为造成的国家损失，并作为对其二人定罪量刑的依据，判决书还对于汤映于2012年送给马兴久的1万元认定为贿赂。
在侯朝章、马兴久被判决认定为犯罪后，乳源瑶族自治县人民检察院发现被违规领取的国家财政资金尚未被追回，遂向乳源财政局发出检察建议书，建议乳源财政局依法履职，并依法对相关养殖场及公司违法领取的生猪标准化规模养殖场项目补助款予以追回并对有关责任主体作出相应的行政处罚。乳源财政局据此展开调查，在获取了相关的证据材料后，乳源财政局确认凤凰山养殖场存在提供虚假证明的方式骗取生猪标准化规模养殖场改扩建项目资金的行为，属于财政违法行为，拟对其作出处理、处罚，并于2017年5月22日对凤凰山养殖场进行了行政处罚事前告知，并告知凤凰山养殖场享有陈述、申辩的权利，并以听证告知书的形式告知凤凰山养殖场所享有的听证的权利。在收到凤凰山养殖场的听证申请后，乳源财政局于2017年6月2日依法组织了听证，听取了凤凰山养殖场对于乳源财政局拟作出行政处罚的事实理由和依据的意见。2017年6月29日，乳源财政局作出本案被诉的乳财[2017]48号《乳源瑶族自治县财政局行政处罚决定书》并向凤凰山养殖场进行了送达。凤凰山养殖场不服该处罚决定书，遂向韶关市武江区人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据国务院颁布和修订的《财政违法行为处罚处分条例》第二条第一款“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”的规定，乳源财政局作为乳源瑶族自治县人民政府的财政部门，具有对财政违法行为作出处理、处罚决定的职权。根据乳源财政局提交的在案的凤凰山养殖场营业执照、《关于要求将乳源县桂头镇凤凰山养殖场改建设纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建省级储备项目的申请》、《生猪出栏证明书》、《广东省乳源瑶族自治县凤凰山生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》、(2014)韶乳法刑初字第65号刑事判决书、(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书、《乳源瑶族自治县人民检察院询问笔录》及拨款凭证等证据材料，凤凰山���殖场在2009年采取提供虚假证明的方式违法领取生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金30万元，并在领取到该30万元后，未能按照其所提交的养殖场改扩建项目实施方案进行使用的事实清楚，乳源财政局认定凤凰山养殖场存在骗取财政资金的财政违法行为证据确凿。凤凰山养殖场在诉状及庭审中称其并无骗取专项资金的故意，也没有想要骗取资金的动机，更没有实施骗取专项资金的行为，与其在明显记载了虚假的生猪出栏量的《关于要求将乳源县桂头镇凤凰山养殖场改建设纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建省级储备项目的申请》和《广东省乳源瑶族自治县凤凰山生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》上签名盖章，并且未能严格按照养殖场改扩建项目实施方案使用财政资金，还向马兴久行贿1万元的事实矛盾。至于凤凰山养殖场所称其并非(2014)韶乳法刑初字第65号刑事判决书、(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书中的当事人，未能参加诉讼，故前述两份判决书所认定事实不能作为该案行政处罚的依据，原审法院认为，前述两份判决书系根据包括凤凰山养殖场经营者汤映的调查询问笔录在内的诸多证据作出，相关调查询问笔录有相关当事人的签名，并且汤映和马兴久的笔录能够相互印证，故其二人的笔录可以作为认定事实的依据，(2014)韶乳法刑初字第65号刑事判决书、(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书中所认定的事实，在凤凰山养殖场没有提交相反证据予以证实的情况下，乳源财政局据此作出事实认定并无不可。《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（三）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；（四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。属于政府采购方面的违法行为，依照《中华人民共和国政府采购法》及有关法律、行政法规的规定处理、处罚。”乳源财政局依据该条规定对于凤凰山养殖场的财政违法行为作出追回生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元，并处3万元罚款的处理、处罚，适用法律正确。凤凰山养殖场在原审中提及，其违法行为已经超过两年，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不能再对其作出行政处罚。对此意见，原审法院认为，其一，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类有警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留及法律、行政法规规定的其他行政处罚，行政处罚具有对固有利益的减损或者限制性质，但本案中凤凰山养殖场领取30万元，属其违法领取的中央财政专项补贴资金，并不属于其固有利益，故《财政违法行为处罚处分条例》相关条文中使用了“处理”“追回”等命令性的表述，乳源财政局对凤凰山养殖场作出追回生猪标准化规模养殖场改扩建项��中央专项补助资金30万元的处理决定不受处罚时效限制；其二，凤凰山养殖场领取的30万元中央财政专项补贴资金系采取提供虚假证明的方式骗取得来，在该资金未归还到国库前，国家利益一直处于被侵害状态，凤凰山养殖场占有使用该笔资金的违法行为也处于继续状态；其三，乳源财政局对凤凰山养殖场作出的乳财[2017]48号《乳源瑶族自治县财政局行政处罚决定书》所依据的条文是《财政违法行为处罚处分条例》第十四条，该条规定的财政违法行为包括骗取和违反规定使用两方面，根据乳源财政局调取的证据，凤凰山养殖场在领取30万元中央财政专项补贴资金后，并未按照其所提交的用以申报的养殖场改扩建项目实施方案中的计划和用途使用资金，凤凰山养殖场在使用该30万元过程中存在连续违法状态，而根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规��，违法行为有连续或者继续状态的，两年的处罚时效从行为终了之日起计算。乳源财政局根据其调查所获取的证据材料，对凤凰山养殖场依法作出罚款3万元的行政处罚并不违反法律的规定。至于该案行政行为的程序，凤凰山养殖场并未提出明确的异议，原审法院经审查，发现乳源财政局在作出该案被诉行政行为过程中，依法进行了调查取证，也保障了行政相对人所享有的陈述、申辩和听证的权利，在整个行政行为的过程中，乳源财政局并不存在违反法定程序的事实和行为，故原审法院予以认定乳源财政局的行政行为程序合法。综上所述，乳源财政局于2017年6月29日作出的乳财[2017]48号《乳源瑶族自治县财政局行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，凤凰山养殖场对该行政处罚决定书所提出的异议依法不能成立，其要求撤销该行政处罚决定��理据不足，原审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回凤凰山养殖场的诉讼请求。
上诉人凤凰山养殖场不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审适用法律错误，没有法律依据，判决结果显失公平。原审法院确认乳源财政局行政处罚合法，其依据是(2015)韶中法刑二终字第59-2号刑事判决书的认定。但在这份刑事判决书中，凤凰山养殖场不是案件的原告、被告或第三人，没有成为案件的诉讼参与人。乳源财政局认定凤凰山养殖场为“骗取”专项资金的主角，却没有给凤凰山养殖场任何陈述、申辩的权利，乳源财政局将程序完全违法的认定当作行政处罚的事实依据是完全站不住脚的。至于所依据的另一份文件《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》，此建议书只是人民检察院在履行工作职责中作出的建议，不能与法律、法规相提并论，不具有任何法律效力，其建议的内容有可能正确，也有可能错误。乳源财政局在行政处罚中认定凤凰山养殖场“骗取”了中央专项资金缺乏事实依据。二、乳源财政局对凤凰山养殖场作出“处以3万元罚款”的行政处罚，缺乏事实依据和法律依据。凤凰山养殖场并没有《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定的“虚报、冒领等手段骗取财政资金的………”的行为或手段，因此乳源财政局的行政处罚属于适用法律错误。至于处罚时效，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。即使凤凰山养殖场存在应当受到行政处罚的违法行为，也早已过了两年的处罚时效，因此，乳源财政局对凤凰山养殖场的罚款处罚是不合法的。综上所述，原审适用法律错误，没有法律依据，判决结果显失公平，请求依法撤销原判或依法改判。
被上诉人乳源财政局答辩称：一、乳源财政局作出的乳财[2017]48号行政处罚决定书事实清楚，依据充分。乳源财政局收到《乳源瑶族自治县人民检察院检察建议书》后，调查和收集了有关证据。《关于要求将乳源县桂头镇凤凰山养殖场改建设纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建省级储备项目的申请》、《生猪出栏证明书》、《广东省乳源瑶族自治县凤凰山生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》、《乳源瑶族自治县人民检察院询问笔录》、（2015）韶中法刑二终第59-2号刑事判决书、拨款凭证等材料证实，凤凰山养殖场于2009年通过提供不属实的《生猪出栏量证明书》虚报生猪出栏量的方式骗取了生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元。根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，乳源财政局作出的乳财[2017]48号行政处罚决定书依据充分。二、乳源财政局对凤凰山养殖场作出的“处以3万元罚款”依据充分。凤凰山养殖场存在财政违法行为，根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定，乳源财政局有权依法对其实施的财政违法行为作出处理、处罚决定。《财政违法行为处罚处分条例》未规定处罚的期限，不存在超过两年不再给予处罚的问题。《财政违法行为处罚处分条例》第三十一条仅规定了对财政违法行为作出处理、处罚和处分决定的程序，依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。处罚时效涉及的是实体问题，不是程序问题，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在两年内未被发现，不再给予行政处罚的规定。另外，根据《财政专项资金管理办法》第四条、第二十一条的规定，财政部门对资金的使用跟踪问效、监督检查常态化。本案专项资金一直未被追回，违法行为处于持续状态，乳源财政局有权作出相应的罚款。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，凤凰山养殖场的上诉没有事实和法律依据，请求依法驳回其上诉请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点：乳源财政局于2017年6月29日作出的乳财[2017]48号《乳源瑶族自治县财政局行政处罚决定书》是否合法。
一、从本案《关于要求将乳源县桂头镇凤凰山养殖场改建设纳入2009年广东省生猪标准化规模养殖场改扩建省级储备项目的申请》、《生猪出栏证明书》、《广东省乳源瑶族自治县凤凰山生猪标准化规模养殖场改扩建项目实施方案》、(2014)韶乳法刑初字第65号刑事判决书、(2015)韶中法刑二���字第59-2号刑事判决书、《乳源瑶族自治县人民检察院询问笔录》及拨款凭证等证据材料可以证实，上诉人凤凰山养殖场在2009年采取提供虚假证明的方式违法领取生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央补助资金30万元的事实是清楚的。上诉人凤凰山养殖场认为已达到生猪标准化规模养殖场改扩建项目，申报领取的中央补助资金30万元不属于虚假违法申报领取的证据不充分。
二、从本案适用的法律依据来看，根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的��款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（二）挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；（三）从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益；（四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。属于政府采购方面的违法行为，依照《中华人民共和国政府采购法》及有关法律、行政法规的规定处理、处罚。”被上诉人乳源财政局依据上述事实及法律规定对上诉人凤凰山养殖场的财政违法行为作出追回虚报的生猪标准化规模养殖场改扩建项目中央专项补助资金30万元，并处3万元罚款的处罚，适用法律正确。
三、关于上诉人认为凤凰山养殖场即使违法行为存���也已经超过两年，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人凤凰山养殖场领取的30万元中央财政专项补贴资金系采取提供虚假证明的方式骗取所得，该违法行为一直存在连续或者继续状态，国家利益一直处于被侵害状态，乳源瑶族自治县人民检察院发现国家资金被侵害后就向人民法院提起公益诉讼，要求追回国家损失。因此，上诉人凤凰山养殖场主张不能再对其作出行政处罚，理由不当，本院不予采纳。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律���所作判决正确，应予维持。上诉人上诉理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人乳源瑶族自治县凤凰山养殖场负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一八年八月一日
书记员 谢 珺