浙江省东阳市人民法院
民 事 判 决 书
（2013）东民初字第1658号
原告：浙江东阳市吉富绅置业有限公司。
法定代表人：斯朝富。
委托代理人：赵瑞。
委托代理人：钟斌。
被告：东阳市国土资源局。
法定代表人：张龙明。
被告：东阳市人民政府。
法定代表人：朱建军。
两被告共同委托代理人：许洪钟。
原告浙江东阳市吉富绅置业有限公司（以下简称吉富绅公司）为与被告东阳市国土资源局（以下简称东阳市国土局）、东阳市人民政府（以下简称东阳市政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，于2013年9月5日诉至本院，本院于同年9月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年10月31日公开开庭进行了审理。原告吉富绅公司的委托代理人赵瑞、钟斌，被告东阳市国土局、东阳市政府的共同委托代理人许洪钟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告吉富绅公司起诉称：经拍卖，原告于2010年9月29日向被告东阳市国土局受让了东阳市原工人文化宫地块的国有土地使用权（以下简称涉案地块使用权），双方签订了《成交确认书》。后原告在制作土地规划设计时，与被告东阳市国土局就地下部分建筑面积是否计容积率产生分歧，原告要求其履行《国土出让规划条件》中“地下部分不计容积率”的规定，但东阳市国土局却认为应根据东阳市规划局自行颁布的《关于建筑物容积率指标计算的补充规定》（以下简称《补充规定》），对地下部分建筑物计容积率，其制作的《国有建设用地使用权出让合同》也如此规定。原告一再向被告东阳市国土局指出其做法既违反相关规定也违反《国土出让规划条件》的约定，但其却一意孤行，于2011年9月5日通知原告：不予退还原告前期交纳的竞买保证金3600万元，取消原告的竞得人资格。被告东阳市国土局拒不承认《国土出让规划条件》原有内容，肆意解读出让条款，导致合同无法履行，已经构成严重违约。因其系被告东阳市政府的下属行政职能部门，不能独立对外承担民事责任，应由被告东阳市政府承担相应责任。请求：判令两被告返还原告土地出让定金3600万元并支付原告定金罚金3600万元；两被告支付迟延返还定金占用利息4674950元（按3600万元的同期银行贷款利率计算，自被告违约之日2011年9月5日暂计算至2013年9月18日，其余计算至实际返还之日）。
原告吉富绅公司提供了下列证据：
一、原告与被告东阳市国土局签订的《成交确认书》复印件1份，以证明原告竞标成功，与被告东阳市国土局成立了涉案地块使用权的国有土地使用权出让合同的事实。
二、东阳市规划局制订的《国土出让规划条件》复印件1份，以证明在国有土地使用权拍卖时当事人应当履行的义务及享有的权利。
三、中国建设银行进账单复印件1份，以证明原告依约缴纳了竞买保证金的事实。
四、原告提交给被告东阳市政府的《关于请求允许原工人文化宫地块、南街口东侧地块地下室部分不计算容积率的请示》复印件1份，以证明原告要求被告东阳市国土局按照《国土出让规划条件》的约定履行合同的事实。
五、《关于原工人文化宫地块、南街口东侧地块地下室部分容积率计算规则的规划意见》、《国有建设用地使用权出让合同》样本复印件各1份，以证明两被告拒绝按照《国土出让规划条件》履行合同的事实。
六、被告东阳市国土局东土资（2011）239号、（2012）266号文件复印件各1份，以证明被告东阳市国土局取消了原告的竞得人资格并决定没收原告缴纳的竞买保证金的事实。
七、《国有建设用地使用权挂牌出让公告》和《国有建设用地使用权公开出让须知》、《国土出让规划条件》、涉案地块竖向界限图复印件各1份，以证明两被告对涉案地块使用权出让再次拍卖时明确约定了地下商业部分计算容积率的事实。
被告东阳市国土局未作书面答辩，在庭审中口头答辩称：1、按照2010年9月8日被告东阳市国土局发布的《国有建设用地使用权拍卖出让公告》（以下简称〈拍卖公告〉），同日制订的《国有建设用地使用权拍卖出让须知》（以下简称〈拍卖须知〉），竞得人在拍卖成交后应及时与被告签订国有土地使用权出让合同，并应在竞得后30日内交纳全部出让金。《拍卖公告》和《拍卖须知》均是公开的文件，原告应当知晓其内容，但原告在2010年9月29日举行的拍卖中竞得了涉案地块使用权，并与被告东阳市国土局签订了《土地出让成交确认书》后，却拒绝按确认书规定的在2010年10月12日之前与被告东阳市国土局签订国有土地使用权出让合同，且也拒绝交纳出让金。据此，被告东阳市国土局有权按照《出让公告》、《出让须知》的规定，视为原告放弃竞得资格，不予退还原告交纳的保证金。2、地下部分应否计算容积率问题，与被告东阳市国土局出让涉案地块使用权、原告应否履行交纳土地出让金的义务均无关系，而是与原告编制该设计方案和申领建设工程规划许可证有关，这属行政审批的问题，原告以对地下部分应否计算容积率存在争议为由拒绝签订出让合同，拒绝交纳出让金，其行为已构成违约。综上，被告东阳市国土局不存在任何违约行为，原告起诉的理由不能成立，请求驳回原告的诉请。
被告东阳市政府未作书面答辩，在庭审中口头答辩称：东阳市国土局虽是东阳市政府的下属行政职能部门，但其能独立对外承担民事责任。原告对东阳市政府的诉请没有法律依据，请求予以驳回。
被告东阳市国土局、东阳市政府提供了下列证据：
一、《国土出让规划条件》［包括四份附图和东阳市人民政府办公室东政办发（2010）143号文件转发的上述《补充规定》）1份，以证明下列事实：《补充规定》系《国土出让规划条件》的附件，《补充规定》对《国土出让规划条件》中规定“地下部分不计容积率的宗地”如何计算地下建筑物的容积率作出了明确规定。
二、被告东阳市国土局制作的《拍卖公告》、《拍卖须知》各1份，以证明对国有土地使用权出让合同的签订时间和土地出让金的交纳时间及逾期不签订合同、不交纳出让金的后果，在公告和须知中明文作了规定的事实。
三、退款申请1份，以证明原告已于2013年9月27日向被告东阳市国土局打报告要求退还剩余400万元的事实。
经庭审质证，本院认证如下：
关于原告吉富绅公司提供的证据：证据一，两被告对真实性无异议，但认为不能证明出让合同已成立，仅能证明原告以总价5亿5千万元竞得涉案地块使用权，其交纳的竞买保证金自动转作定金，其应当于2010年10月12日前与东阳市国土局签订国有土地使用权出让合同，不按期签订的，视为其放弃竞得资格，承担相应的法律责任。本院认为，根据法律规定，证据一能够证明原告与东阳市国土局已成立了涉案地块使用权转让合同关系，予以采纳。证据二，两被告认为原告没有提供完整的国土出让规划文件，即没有提供东阳市国土局提供的证据一中的四份附图和《补充规定》。本院认为，证据二能够证明东阳市规划局于2010年9月3日制订的《国土规划出让条件》第八条“经济技术指标”的部分内容为“地块建筑容积率不超过4.6（地下部分不计容积率）”的事实的证明力，至于该内容能否作为原告提出的相关主张的依据，应综合分析全案客观事实并依据相关法律规定予以确定。同时，应确认，东阳市国土局提供的证据一中的附图和《补充规定》，确系《国土出让规划条件》的附件。证据三、四、六、七，两被告无异议，予以采纳。证据五，两被告对真实性无异议，但认为只能证明东阳市国土局等部门坚持按《补充规定》计算容积率，不能证明东阳市国土局拒绝按《国土出让规划条件》的约定履行义务而存在违约行为。本院认为，证据五仅能证明下列事实：东阳市国土局等部门答复原告应按《补充规定》计算地下建筑物的容积率，东阳市国土局拟与原告签订的国有土使用权出让合同中没有明确约定地下建筑物容积率的计算问题。东阳市国土局是否存在违约行为，应综合分析全案事实并依据相关法律规定予以认定。
关于被告东阳市国土局、东阳市政府提供的证据：证据一，原告对其中的《补充规定》有异议，认为两被告未将《补充规定》提供给原告，也未告知原告《补充规定》的内容，且该《补充规定》是无效的。本院认为，证据一能够证明经东阳市政府同意，东阳市规划局于2010年4月30日颁发了《补充规定》，该规定适用范围为东阳市城市规划区内的商业建筑、办公建筑、房地产开发项目的住宅建筑的地下建筑物，同时对《规划设计条件》约定“地下部分不计容积率”的宗地，地下空间如何计算容积率作出了明确规定的事实。至于地下建筑物的容积率计算应否以《补充规定》为依据，应综合分析全案事实并依据相关法律规定予以认定。证据二、三，原告无异议，予以采纳。
本院经审理，对本案事实作如下认定：2010年9月8日，东阳市国土局发布了《拍卖公告》（附《拍卖须知》），决定委托公开拍卖包括涉案地块使用权在内的二幅国有建设用地使用权。《拍卖公告》明确：竞买涉案地块使用权的保证金为3600万元。本次公开出让的详细资料和具体要求，见拍卖出让文件，申请人可于2010年9月9日至2010年9月28日，到东阳市公共资源交易中心（人民路222号）获取拍卖出让文件。《拍卖须知》的部分内容为：申请人对出让文件有疑问的，可以在拍卖开始前以书面或者口头方式向我局咨询。竞得人交纳的竞买保证金，在拍卖成交后转作受让地块的定金，竞得人必须在拍卖成交之日起30内缴清全部土地出让金，不按期缴清土地出让金，定金没收，土地使用权收回。竞得人有下列行为之一的，视为违约，出让人可取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还：1、竞得人逾期或拒绝签订《成交确认书》的；2、竞得人逾期或拒绝签订《国有土地使用权出让合同》的；3、竞得人逾期或拒绝缴清土地出让金的。作为拍卖出让文件组成部分的由东阳市规划局制订的《国土出让规划条件》第八条的部分内容为“地块建筑容积率不超过4.6（地下部分不计容积率）”，《国土出让规划条件》的附图或附件名称一栏明确包括《补充规定》。经东阳市政府批准由东阳市规划局于2010年4月30日颁发的《补充规定》第二条，对《国土出让规划条件》中规定地下部分不计容积率的宗地，地下空间如何计算容积率作出了具体明确的规定。《拍卖须知》和东阳市国土局拟与原告签订的国有建设用地使用权出让合同格式文本均有关于容积率标准的规定，但不涉及地下部分。2010年9月27日，原告向东阳市公共资源交易中心交纳了竞买保证金4000万元（其中用于竞买涉案地块使用权的为3600万元）。在2010年9月29日举行的公开拍卖活动中，原告以5亿5千万元的价格竞得了涉案地块使用权，并与东阳市国土局签订了《成交确认书》，该确认书明确：竞得人交纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。竞得人应当于2010年10月12日前与东阳市国土局签订国有土地使用权出让合同。不按期签订国有土地使用权出让合同的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人承担相应法律责任。后原告未在2010年10月12日前与东阳市国土局签订涉案地块使用权出让合同。2010年10月19日，原告和浙江新光建材装饰城开发有限公司共同向东阳市政府提交了《关于请求允许原工人文化宫地块、南街口东侧地块地下室部分不计算容积率的请示》，认为《国土出让规划条件》的规定与《补充规定》存在矛盾，原告没有收到《补充规定》，也未被以明示的方式告知《补充规定》的内容，对《补充规定》不知情，要求允许地下部分（包括商业）不计算容积率。2010年12月1日，东阳市国土局和东阳市规划局、东阳市建设局作出《关于原工人文化宫地块、南街口东侧地块地下室部分容积率计算规则的规划意见》，对原告和浙江新光建材装饰城开发有限公司在上述请示中提出的问题进行了答复，主要内容为：按照国家规范，地下建筑面积也应计入地块容积率，但是为鼓励开发商多修建地下车库等地下设施，合理利用地下空间，缓解城市停车难问题，以往规划部门出具国土出让规划条件时均明确地下建筑不计容积率。为规范我市城乡规划的编制和管理，统一有关建筑容积率指标的计算口径，经东阳市政府同意，规划部门于2010年4月向社会公布了《补充规定》。在涉案地块的规划条件中，明确《补充规定》作为附件的内容。作为竞买者，理应关注《补充规定》的内容，如有疑问，及时向规划部门咨询。地下室部分是否计算容积率，应根据其实际用途，根据《补充规定》确定。后原告一直未与东阳市国土局签订涉地块使用权出让合同，也未交纳出让金。2011年9月5日，东阳市国土局向原告发出书面通知，称经东阳市政府同意，决定取消原告涉案地块使用权的竞得人资格，竞买保证金3600万元不予退还，对原告的违约行为，保留追诉权。2013年9月17日，原告向东阳市国土局申请退还剩余款400万元。
另查明，2013年9月，经委托公开拍卖，已由他人受让了涉案地块使用权，再次委托公开拍卖的相关文件均明确地下部分按《补充规定》计算容积率。
本院认为，原告通过公开拍卖受让了涉案地块使用权，与被告东阳市国土局签订了《成交确认书》，原告的身份已由竞买人转化为买受人，应依法确认双方已成立了涉案地块使用权出让合同关系。同时，原告未在约定期限内交纳出让金的事实清楚，证据确实充分，足以认定。
本案的关键问题是东阳市国土局拒绝原告主张的“地下部分不计容积率”是否属于严重违约行为。对此，本院认为不属违约行为，具体理由如下：尽管《国土出让规划条件》第八条有“地下部分不计容积率”的内容，但同时明确《补充规定》系其附件，是拍卖文件的组成部分。《补充规定》明确了“地下部分不计容积率”宗地的容积率计算标准，《拍卖公告》和《拍卖须知》也已明确了拍卖出让文件的获取途径和对文件内容有疑问的咨询途径。东阳市国土局在委托拍卖涉案地块使用权时的措施符合国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，原告作为竞买人，有义务通过索取所有拍卖文件和对疑问之处的咨询以掌握涉案地块使用权的具体情况，且《补充规定》系公开发布的在东阳市范围内统一适用的规范性文件，合法有效，故应确认原告知晓或应当知晓《补充规定》的内容，在《国土出让规划条件》第八条的规定与《补充规定》存在冲突的情况下，原告应当事先通过咨询明确以哪一规定为依据，其没有提出疑问，应认定其接受了《补充规定》关于地下部分建筑物容积率计算的规定标准。
综上，原告以东阳市国土局严重违约为由，拒绝交纳土地出让金没有事实和法律依据。在双方签订《成交确认书》后，原告拒绝交纳出让金系根本违约行为，被告东阳市国土局有权解除合同、没收定金。因拍卖出让文件明确规定，竞买保证金在拍卖成交后自动转为定金，根据合同法、担保法的规定和拍卖出让文件的约定，东阳市国土局有权没收原告交纳的3600万元。同时，东阳市国土局系能独立承担民事责任的机关法人，原告对东阳市政府的诉请于法无据。故原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十四条第（三）项、第一百一十五条、《中华人民共和国拍卖法》第三十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告浙江东阳市吉富绅置业有限公司的诉讼请求。
案件受理费425175元，由原告浙江东阳市吉富绅置业有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院（预交上诉案件受理费，款汇至户名：金华市财政局；账号：19699901040008737，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交至金华市中级人民法院立案大厅收费室）。
审 判 长 马祝敏
代理审判员 胡金冰
人民陪审员 许纪杰
二〇一三年十二月十八日
书 记 员 楼 聪