湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终932号
上诉人（原审原告）：湖南益阳鸿业贸易有限公司。住所地：益阳市海棠路。
法定代表人：刘明辉，该公司经理。
委托代理人：蔡瑛，湖南大相正行律师事务所律师。
委托代理人：林俐，湖南大相正行律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：益阳市人民政府。住所地：益阳市梓山西路*号。
法定代表人：许显辉，该市市长。
委托代理人：徐超，系益阳市国土资源局工作人员。
原审第三人：益阳市国土资源局。住所地：益阳市龙洲南路***号。
法定代表人：贺国伟，该局局长。
委托代理人：陈艳清，系益阳市国土资源局法律顾问。
上诉人湖南益阳鸿业贸易有限公司（以下简称益阳鸿业公司）因与被上诉人益阳市人民政府、益阳市国土资源局土地行政征收一案，不服益阳市中级人民法院2016年6月27日作出的（2015）益法行初字第43号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
益阳市中级人民法院审理查明：原告益阳鸿业公司于1994年2月4日经工商部门登记成立，经济性质为股份合作，现处于歇业状态。同年6月10日，原告与益阳市朝阳经济开发区管理委员会签订《协议书》。原告益阳鸿业公司作为乡镇企业，使用原益阳市黄泥湖乡江家坪村（现益阳市朝阳街道办事处江家坪资管委）位于益阳市海棠路北侧、怡园路西侧的集体土地6006.7平方米建商场和宿舍。同年9月14日，经地改市前的原益阳市人民政府批准，原告领取了益市集建(1994)字第xx号《集体土地建设用地使用证》。2007年3月，根据城市规划的要求和原告的申请，第三人益阳市国土资源局将益阳鸿业公司剩余集体土地使用权1250.11平方米与周边江家坪资管委的其他集体土地1430.05平方米整合为2680.16平方米（净用地面积1904.9平方米）拟用于益阳市晓园会所项目建设。依照《建设用地审查报批管理办法》的有关规定，益阳市国土资源局于2010年11月30日向湖南省人民政府申请晓园会所项目建设农用地转用、土地征用报批。2011年1月17日，湖南省人民政府以（2011）政国土字第118号批文将该宗用地批准征收为国有建设用地。同年12月8日，第三人益阳市国土资源局所属征拆事务处依照法律规定和法定程序与原土地使用权人益阳市黄泥湖乡江家坪资管会签定了《征收土地补偿协议书》，并进行了征收补偿。原告因该宗地的前期开发、入股经营等原因发生了约180万元的债务，而该公司无力偿还。同年12月8日，原告向被告益阳市人民政府请示，要求将该宗地按历史遗留问题办理协议出让。2012年1月12日，益阳鸿业公司、益阳市鸿业房地产开发有限公司、刘明辉、土地前期投入债权人共同签订了《关于同意益阳市晓园会所土地协议或挂牌出让的协议》。因该宗地的性质为商业用地，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条之规定，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2012年5月，该宗地进入益阳市土地储备中心。根据规划要求，对其中土地面积1904.9平方米对外挂牌出让。2013年2月27日至2013年3月8日，该宗地块（【2012】20号）在益阳市国土资源产权交易中心实行挂牌出让。2013年3月11日，湖南风河竹木科技有限公司以495万元竞得涉案宗地，并签订了挂成字（2013）第11号《成交确认书》。成交价款和价外税费已于同月21日前缴清，并办理了土地出让手续，签定了出让合同（电子监管号4309002014B27643）。4月3日，益阳高新区管委会与湖南风河竹木科技有限公司、益阳市鸿业房地产开发有限公司、刘明辉签订了《[2012]20号（益阳市晓园会所）地块国有建设用地使用权交地合同书》。11月18日，湖南风河竹木科技有限公司向益阳市国土资源局申请对涉案宗地登记。益阳市国土资源产权交易中心同日向其出具了益国土资交易告字【2013】49号《交易终结告知书》。经过审批，由益阳市人民政府根据《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条的规定，于2014年1月14日向湖南风河竹木科技有限公司颁发益国用（2014）第xx号国有土地使用权证书。至此，湖南风河竹木科技有限公司成为益阳市晓园会所项目建设用地用益物权人。益阳市中级人民法院于2014年11月14日因益阳鸿业公司诉益阳市高新技术资产经营总公司、益阳市国土资源局建设用地使用权纠纷一案作出（2014）益法民一初字第12号民事裁定，驳回益阳鸿业公司起诉。2015年12月1日，原告益阳鸿业公司诉至法院。
益阳市中级人民法院认为:本案争议的焦点问题是，一、关于原告要求确认被告益阳市人民政府审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为违法是否已超过了起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，2011年原告及原告的法定代表人刘明辉，早已知晓涉案土地征收与挂牌出让至湖南风河竹木科技有限公司取得使用权的全过程。同年1月17日，湖南省人民政府以（2011）政国土字第118号批文将该宗用地益阳市晓园会所建设项目批准征收为国有建设用地。益阳市人民政府依据该批文审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的情况，原告是知晓的。而原告于2015年12月1日才向法院提起行政诉讼，原告要求确认被告益阳市人民政府审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为违法，已明显超过法定二年的起诉期限。
二、关于益阳市人民政府审批征用的益阳市晓园会所建设项目用地是否违法，是否应当撤销，第三人益阳市国土资源局是否应当返还益阳市晓园会所建设项目土地及土地使用权证给原告的问题。该院认为，益阳市人民政府按照《建设用地审查报批管理办法》的有关程序做好征收前的相关工作，并依照法律规定向湖南省人民政府申请诉争地农用地转用、土地征收报批，经湖南省人民政府（2011）政国土字第118号《农用地转用、土地征收审批单》批准，益阳市人民政府审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为是依据湖南省人民政府（2011）政国土字第118号《农用地转用、土地征收审批单》。该具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，其行为合法。第三人益阳市国土资源局依法对涉案宗地进行挂牌出让。湖南风河竹木科技有限公司通过挂牌出让的方式以495万元的价格竞得涉案宗地，并支付了价款，成为该宗地的用益物权人，原告即已丧失了该宗地的用益物权。第三人益阳市国土资源局将已被征收的涉案宗地依法依规挂牌出让并未侵犯原告的用益物权。益阳市人民政府根据《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条的规定向湖南风河竹木科技有限公司发放益国用（2014）第xx号国有土地使用权证书，程序合法，适用法律正确。原告要求返还土地使用证缺乏事实和法律依据。
综上所述，原告益阳鸿业公司起诉要求确认被告益阳市人民政府审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为违法，予以撤销，并判令被告益阳市人民政府采取补救措施，停止侵权，责令第三人益阳市国土资源局返还益阳市晓园会所建设项目土地及土地使用权证给原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告益阳鸿业公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告益阳鸿业公司负担。
益阳鸿业公司不服，向本院提出上诉称：上诉人诉益阳市高新技术资产经营总公司、益阳市国土资源局建设用地使用权纠纷案，益阳市中级人民法院、湖南省高级人民法院分别作出了一审、二审裁定，认为案件不属于民事诉讼的审理范围，驳回了上诉人的起诉。随后，上诉人于2015年11月13日向益阳市中级人民法院提起行政诉讼。因此，上诉人的起诉没有超过起诉期限。益阳市晓园会所建设项目是以上诉人的名义报批、建设、规划，其建设项目用地属于上诉人所有。原审第三人益阳市国土资源局相关负责人向上诉人的法定代表人刘明辉承诺以挂牌形式出让，让上诉人摘牌。上诉人于是缴纳了土地规费，三通一平等费用。但是原审第三人让案外人湖南风河竹木科技有限公司摘牌，导致上诉人摘牌落空。被上诉人违法征收，没有合法的手续，没有向上诉人发出征地公告、签订协议等，就跟案外人签订了协议。导致上诉人不但失去了该土地的所有权、使用权，也未得到分文补偿款项。被上诉人应予返还该土地或赔偿损失。请求：1、撤销一审判决；2、改判被上诉人益阳市人民政府审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为违法，并予以撤销；3、改判被上诉人益阳市人民政府采取补救措施，停止侵权。责令原审第三人益阳市国土资源局返还益阳市晓园会所建设项目土地及土地使用权给上诉人，或者承担赔偿上诉人损失的责任；4、被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人益阳市人民政府答辩称：一、上诉人请求确认答辩人审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为违法已超过二年的起诉期限。二、答辩人依法审批征用益阳市晓园会所建设项目用地，不存在需要向答辩人返还土地及赔偿损失。上诉人所称的事实与客观事实不符。请求维持一审判决。
原审第三人益阳市国土资源局答辩称：一、上诉人请求确认被上诉人审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为违法已超过二年的起诉期限。二、益阳市晓园会所建设项目用地经依法征收，转化为国有建设用地，并由答辩人依法依规挂牌出让给案外人，被答辩人已丧失了该宗地的用益物权。被答辩人要求返还土地及土地使用权没有事实和法律依据。请求维持一审判决。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
一审经审理查明的案件事实本院予以确认。
本院另查明：涉案土地系原益阳市黄泥湖乡江家坪村（现益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会）所有的集体土地。涉案土地被征收前，上诉人益阳鸿业公司是诉争地中部分土地的使用权人。
2010年10月15日，益阳市规划局作出《规划审查例会纪要》，原则同意将诉争地的用地性质由办公用地调整为纯商业用地。2010年11月9日，益阳市人民政府发布《拟征地告知书》，次日告知书送达给被征收人江家坪资产管理委员会。11月10日，益阳市人力资源和社会保障局作出《关于益阳市土地储备中心（晓园会所）项目拟被征地农民社会保障落实情况的说明》。11月12日，益阳市国土资源局作出《益阳市征地调查确认书》。被征地单位所在的村民委员会在确认书上签署了意见：“所收到的拟征地告知书的补偿标准合法，不需要进入听证程序，同意按市政府相关政策进行安置”，村民代表在确认书上签字。11月22日，益阳市规划局作出《建设项目规划、建筑设计条件通知书》。次日，湖南省林业厅作出《使用林地审核同意书》。11月25日，益阳市国土资源局作出益国土资预审字【2010】100号《益阳市土地储备中心（晓园会所）建设项目用地预审意见》。11月30日，益阳市人民政府向湖南省人民政府提交《申请农用地转用、土地征用报批单》，并同时提交了益阳市国土资源局作出的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》。2011年1月17日，湖南省人民政府作出（2011）政国土字第118号《农用地转用、土地征收审批单》。2011年1月20日，益阳市人力资源和社会保障局、益阳市国土资源局作出了《城市规划区内被征地农民社会保障落实情况审核表》。同日，益阳市土地储备中心（晓园会所）向湖南省社会保险基金缴纳了被征地农民失地社会保障基金53600元。2011年7月11日，益阳市人民政府作出《征地拆迁公告》。该公告于7月12日送达给被征收人益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会，并在该委员会公示栏张贴。7月25日，益阳市国土资源局作出《征地拆迁补偿安置方案公告》。该公告于7月26日送达给被征收人益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会，并在该委员会公示栏张贴。2011年8月30日，益阳市人民政府征地拆迁事务处与益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会签定了《征收土地补偿协议书》，协议书上载明：“鸿业贸易有限公司用地，原已付征地款”。
2012年5月11日，被上诉人作出《2012年第2期益阳市城市规划区改变经营性建设用地规划设计条件补交土地差价联席会纪要》，决定对益阳市晓园会所项目用地挂牌出让。会议纪要写明：“其征地拆迁补偿费用已由该公司付”。2013年2月27日，益阳市国土资源局在益阳市国土资源产权交易中心挂牌出让诉争地，上诉人称此时知道其土地已变为国有建设用地，其使用权拟挂牌出让。后诉争地被湖南风河竹木科技有限公司竞得。
2014年2月25日，上诉人益阳鸿业公司以益阳高新技术资产经营总公司、益阳市国土资源局作为被告，向益阳市中级人民法院提起民事诉讼。案由为建设用地使用权纠纷。该院于2014年11月14日作出（2014）益法民一初字第12号民事裁定，以益阳鸿业公司请求两被告支付涉案土地的出让收入，不属于民事诉讼的审理范围为由，驳回了上诉人的起诉。益阳鸿业公司不服，提出上诉。湖南省高级人民法院于2015年2月27日作出（2015）湘高法民一终字第39号民事裁定，以益阳鸿业公司作为涉案集体建设用地使用权人，在本案中诉请两被告向其支付所谓土地价款，实际上是其享有使用权的集体土地被征收时获得的补偿款为由，驳回上诉，维持原裁定。上诉人于2015年3月9日收到该裁定。2015年12月1日，益阳鸿业公司向益阳市中级人民法院递交行政诉状。请求：1、确认益阳市人民政府审批征用益阳市晓园会所建设项目用地的行为违法，应予撤销；2、判令益阳市人民政府采取补救措施，停止侵权。责令益阳市国土资源局返还益阳市晓园会所建设项目土地及土地使用权给上诉人。
本院认为：第一，本案是否超过起诉期限
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条和第四十三条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案中，益阳市人民政府于2011年7月11日作出《征地拆迁公告》，该公告没有告知相对人诉权或者起诉期限。按上述规定，起诉期限从相对人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，最长不得超过2年。上诉人于2013年2月27日在益阳市国土资源产权交易中心挂牌出让诉争地时，知道其使用的土地已变为国有建设用地，其使用权拟挂牌出让。2014年2月25日，上诉人就建设用地使用权提起了民事诉讼。益阳市中级人民法院和湖南省高级人民法院分别作出一审、二审民事裁定，以案件不属于民事诉讼的审理范围为由，驳回了上诉人的起诉。上诉人2015年3月9日收到湖南省高级人民法院作出的终审民事裁定。2015年12月1日向益阳市中级人民法院提起行政诉讼。上诉人2014年2月25日到2015年3月9日提起民事诉讼的这段时间可以不计算在行政起诉期限内。本案的起诉期限，从2013年2月27日上诉人知道土地已变为国有土地时计算，到2014年2月24日提起民事诉讼时至，再加上2015年3月9日上诉人收到终审民事裁定书，到2015年12月1日上诉人向法院提起行政诉讼时止，共计没有超过2年的起诉期限。故上诉人提起行政诉讼没有超过起诉期限。一审认为超过起诉期限错误，应予纠正。
第二，征地行为是否合法
《中华人民共和国土地管理法》、国务院第256号令《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》和国土资源部第3号令《建设用地审查报批管理办法》对征收集体土地的程序和步骤作出了明确具体的规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准；国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告；农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经依法批准后，由土地所在地的设区的市、自治州、县（市）人民政府组织实施等。本案中，被上诉人征收涉案土地时作了如下工作：2007年3月，原审第三人益阳市国土资源局根据城市规划的要求和上诉人益阳鸿业公司的申请，拟将该宗地用于建设益阳市晓园会所项目。2010年10月15日，益阳市规划局作出《规划审查例会纪要》，原则同意涉案土地的用地性质由办公用地调整为纯商业用地。2010年11月9日，益阳市人民政府发布《拟征地告知书》。并于次日将告知书送达被征收人江家坪资产管理委员会。11月10日，益阳市人力资源和社会保障局作出《关于益阳市土地储备中心（晓园会所）项目拟被征地农民社会保障落实情况的说明》。11月12日，益阳市国土资源局作出《益阳市征地调查确认书》。被征地单位所在的村民委员会在确认书上签署了意见：“所收到的拟征地告知书的补偿标准合法，不需要进入听证程序，同意按市政府相关政策进行安置”，村民代表在确认书上签字。11月22日，益阳市规划局作出《建设项目规划、建筑设计条件通知书》。次日，湖南省林业厅作出《使用林地审核同意书》。11月25日，益阳市国土资源局作出益国土资预审字【2010】100号《益阳市土地储备中心（晓园会所）建设项目用地预审意见》。11月30日，益阳市人民政府向湖南省人民政府提交《申请农用地转用、土地征用报批单》，并同时提交了益阳市国土资源局作出的《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》。2011年1月17日，湖南省人民政府作出（2011）政国土字第118号《农用地转用、土地征收审批单》。2011年1月20日，益阳市人力资源和社会保障局、益阳市国土资源局作出了《城市规划区内被征地农民社会保障落实情况审核表》。同日，益阳市土地储备中心（晓园会所）向湖南省社会保险基金缴纳了被征地农民失地社会保障基金53600元。2011年7月11日，益阳市人民政府作出《征地拆迁公告》。该公告于7月12日送达给被征收人益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会，并在该委员会公示栏张贴。7月25日，益阳市国土资源局作出《征地拆迁补偿安置方案公告》。该公告于7月26日送达给被征收人益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会，并在该委员会公示栏张贴。2011年8月30日，益阳市人民政府征地拆迁事务处与益阳市朝阳综合经济开发区江家坪资产管理委员会签定了《征收土地补偿协议书》，其征地拆迁补偿费用已经支付。从上述事实可以看出，被上诉人征收土地的行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，其征收行为合法。上诉人益阳鸿业公司提出的征地拆迁补偿费问题，属于另外的法律关系，本案不予审查。
第三，益阳市晓园会所的土地是否应予返还给上诉人
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。涉案土地属于商业用地，按照上述规定，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2013年2月27日至2013年3月8日，该宗地块在益阳市国土资源产权交易中心实行挂牌出让。2013年3月11日，湖南风河竹木科技有限公司以495万元竞得涉案宗地，并签订了挂成字（2013）第11号《成交确认书》，成交价款和价外税费已于同月21日前缴清，并办理了土地出让手续，签定了出让合同。11月18日，湖南风河竹木科技有限公司向益阳市国土资源局申请土地登记。益阳市国土资源产权交易中心同日向其出具了益国土资交易告字【2013】49号《交易终结告知书》。益阳市人民政府于2014年1月14日向湖南风河竹木科技有限公司颁发了益国用（2014）第xx号国有土地使用权证书。至此，湖南风河竹木科技有限公司成为益阳市晓园会所项目建设用地用益物权人。该宗土地挂牌出让符合法律规定，应予维持。且该宗地已被征收为国有土地，上诉人请求返还土地使用权缺乏事实和法律依据。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。
综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南益阳鸿业贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 曾昊锋
二〇一六年十一月二十九日
代理书记员 蹇 菲