安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖08行终29号
上诉人（一审被告）岳西县交通运输局，住所地岳西县天堂镇明堂山路79号。
法定代表人周景彪，局长。
委托代理人周锴，岳西县交通运输局工作人员。
委托代理人储柱东，安徽中辉律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）来安县甬安客运出租车有限公司，住所地来安县经济开发区纬一路22号。
法定代表人王宇，董事长。
委托代理人刘栋选，该公司总经理。
委托代理人葛满生，安徽安潜律师事务所律师。
上诉人岳西县交通运输局（以下简称岳西交通局）因被上诉人来安县甬安客运出租车有限公司（以下简称甬安出租车公司）诉其交通许可违法收费一案，不服安徽省潜山县人民法院（2017）皖0824行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人岳西交通局的委托代理人周锴、储柱东，被上诉人甬安出租车公司的委托代理人刘栋选、葛满生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
甬安出租车公司起诉称：2013年2月20日，岳西决定通过公开招标的形式出让出租车、公交车客运经营权。2013年7月1日，被告发出《岳西出租汽车客运经营权招标邀请书》，对岳西出租汽车客运经营权公开招标，同时，发布招标文件，明确“招标人必须在经营保证金中列支捐赠县城公共交通发展资金，捐赠金额作为评分依据之一纳入评分项目。2013年7月25日，原告提交《投标文件》，经过开标、评标和采购人认定，原告成为岳西出租汽车客运经营项目的中标人，中标价956万元（其中捐赠的公共交通发展资金为906万元，50万元为经营保证金）。2013年7月29日，被告发出《中标通知书》。2013年8月2日，原告将经营保证金956万元打入岳西招标采购管理局账户。2013年8月8日，原、被告签订《岳西出租汽车客运经营合同》，原告获得出租汽车经营权指标60个，经营权使用期限8年。合同签订后，原告在岳西注册成立天一出租车有限公司，根据合同要求一次性投入540余万元采购了60台油气两用出租车，于2013年10月16日正式投入运营。运营4年来，由于招标时政府承诺的加气站一直未建，出租汽车营运的规划用地未提供，严重影响出租车运行。原告认为，被告在公开出让出租汽车客运经营权的招投标活动中强制性收取“公共交通发展资金”无任何法律依据。而且，依据国务院办公厅国办发〔1999〕94号、国办发〔2004〕81号文件规定，明令停止收取或变相收取出租车经营权有偿使用费，被告置上述规定而不顾，仍收取巨额公共交通发展资金，并冠以“捐赠”之名义，明显违反国务院的规定，属于变相收取有偿使用费。因此，被告收费行为属于重大且明显的违法行为，应属无效，所收取的“公共交通发展资金”906万元应该退还给原告，并应承担相应的利息。原告请求：1、依法确认被告收取原告“公共交通发展资金”的行为无效；2、依法判令被告及时退还向原告收取的“公共交通发展资金”906万元，并自2013年8月2日起至款退还之曰止的利息；3、本案诉讼费用由被告承担。
一审法院认定：2013年月2月20日，岳西决定通过公开招标的形式。确定并组建公交、出租车运输服务公司，出让出租车、公交车客运经营权，一期投放90辆出租车、两条公交线路（16辆公交车）的经营权。2013年3月1日，被告发布编号YXHC2013-03-01《岳西出租车、公交车客运线路经营权出让招标公告》，原告在规定时间内报名。2013年7月1日，被告发出编号YXHC2013-03-01《岳西出租汽车客运经营权招标文件》，对“岳西出租汽车客运经营权招标项目”进行国内公开招标。文件规定：“招标人必须在经营保证金中列支捐赠县城公共交通发展资金，捐赠金额作为评分依据之一纳入评分项目（县城公共交通发展资金不予退还）”。2013年7月25日，原告提交《投标文件》。经过开标、评标和采购人认定，原告成为岳西出租汽车客运经营项目（一标包）的中标人，中标价为956万元（其中捐赠的公共交通发展资金为906万元，50万元为经营保证金）。2013年7月29日，被告发出《中标通知书》。2013年8月2日，原告将956万元打入岳西招标采购管理局帐户。2013年8月8日，原、被告签订《岳西出租汽车客运经营合同》，原告获得出租汽车经营权指标60个，经营权使用期限8年（自2013年10月1日至2021年9月30日）。合同同时要求原告投入车型为新购置的同一品牌型号、排量为1.5L或以上、裸车价格在7万元以上、油气两用的三厢四门轿车。合同签订后，原告在岳西注册成立天一出租车有限公司，根据合同要求一次性投入540余万元采购了60台油气两用出租车，于2013年10月16日正式投入运营。
又查，1999年11月22日，国务院办公厅下发《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》（国办发〔1999〕94号）文件，规定未实行经营权有偿出让和转让的城市，清理整顿期间，一律不得实施经营权有偿出让和转让。2004年11月12日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》（国办发〔2004〕81号）文件，规定所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被告以原告中标岳西出租汽车客运经营权为由收取原告公共交通发展资金906万元无任何法律依据。被告的行为也严重违反国务院国办发〔1999〕94号、国办发〔2004〕81号文件明令停止收取或变相收取出租车经营权有偿使用费的规定。原告起诉要求确认被告收取原告“公共交通发展资金”的行为无效，依法应予支持。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原被告所签订的《岳西出租汽车客运经营合同》第一条第2项《中标通知书》和第4项《招标文件》中的强制原告捐赠公共交通发展资金的约定，违反“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规”的规定，依法应当无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”故对原告要求被告返还公共交通发展资金906万元应予支持。无效行政行为自始无效，没有公定力、确定力、拘束力。行政相对人可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。故原告的起诉不受起诉期限的限制。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”被告关于原告起诉超过起诉期限、超过诉讼时效及应当解除合同的意见不能成立。本案中原被告签订的《岳西出租汽车客运经营合同》是行政机关为了实现公共利益和行政管理目标所签订的合同，属于行政协议。被告关于该合同属于民事合同的意见，依法不予采纳。本案由安庆市中级人民法院指定管辖，被告关于本案应当移送审理的意见依法不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条和《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决：一、确认被告岳西交通运输局收取原告来安县甬安客运出租车有限公司“公共交通发展资金”的行为无效；二、被告岳西交通运输局退还原告来安县甬安客运出租车有限公司“公共交通发展资金”906万元，限于本判决生效后十日内付清。本案诉讼费75220元,由被告岳西交通运输局负担。
岳西交通局上诉称：一、一审认定事实错误，适用法律不当。1、被上诉人向上诉人捐赠县城公共交通发展资金的行为系赠与行为，双方在捐赠县城公共交通发展资金关系上属赠与合同的法律关系，依据《合同法》之规定，赠与人在赠与财产的权利转移后不得撤销赠与；2、本案上诉人在招标公告和有关文件中提出要求投标人捐赠县城公共交通发展资金，是上诉人对外发出的公开要约邀请，被上诉人投标并提出捐赠该款，是其向上诉人发出的要约，是其内心真实意思表示；3、被上诉人向上诉人捐赠县城公共交通发展资金的行为不违反法律和行政法规的强制性规定，一审判决所列文件，不属于法律和行政法规，且这些文件均未明确禁止捐赠县城公共交通发展资金的行为；4、上诉人出让在岳西出租租车客运经营权，是通过对外公开招投标进行的，当时参加投标的除了被上诉人外，还有其他投标人，返还县城公共交通发展资金，等于被上诉人毫无条件就取得岳西出租租车客运经营权。因此，即使判决返还县城公共交通发展资金，也应当一并判决解除《岳西出租汽车客运经营合同》；5、被上诉人诉讼请求超过了诉讼时效。即使上诉人收取县城公共交通发展资金的行为违反法律和行政法规的强制性规定，是无效的，被上诉人行使诉讼权利时，同样应受时效的限制和约束。二、一审违反法定程序。1、本案是招投标合同或拍卖合同纠纷，应属民事诉讼案件受理范围；2、本案不论是属于行政诉讼范畴，还是属于民事诉讼范畴，潜山县人民法院均无管辖权；3、一审违法收取诉讼费。据此，请求二审法院撤销原判，裁定驳回被上诉人起诉，或改判驳回被上诉人诉讼请求。
甬安出租车公司辩称：一、上诉人认为“一审认定事实错误，适用法律不当”的上诉理由不能成立。1、被上诉人向上诉人交纳公共交通发展资金的行为，是上诉人强制性要求，并非不是赠与行为；2、被上诉人支付该款项，不是内心真实意思表示；3、上诉人收取发展资金明显违反国务院相关规定，属于变相收取有偿使用费；4、上诉人认为“即使判决返还县城公共交通发展资金，也应当一并判决解除《岳西出租汽车客运经营合同》”，该观点不正确。①按合同法规定，合同部分无效，不影响其他部分效力，其他部分仍然有效；②上诉人当时发布招标文件，除强制性规定交纳发展资金外，还有其他强制性规定；③对于当时同时参与投标的当事人不存在显失公平问题。二、上诉人认为“一审违反法定程序”，上诉理由不能成立。1、上诉人与被上诉人签订的是行政协议，而非民事法律关系。《岳西出租汽车客运经营合同》，完全符合行政协议的特征：①合同的一方是岳西交通局；②签订合同的目的是为了实现公共利益和行政管理目标；③合同内容岳西交通局享有行政优益权；④签订程序完全是行政行为；⑤属于政府特许经营权协议；2、指定管辖符合法律规定；3、被上诉人起诉不受诉讼期限的限制。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉。
岳西交通局在法定期限内向一审法院提交了以下证据、依据：
证据一、组织机构代码证或统一社会机构证书；
证据二、法定代表人身份证明。
证明被告身份情况；
证据三、招投标文件；
证据四、出租车客运经营合同；
证据五、交纳公共发展基金收据。
证明：1、双方系招投标合同关系即民事法律关系，而非行政法律关系；2、交纳公共发展基金是招投标文件公开发出的要约，是双方在合同中达成的合意；3、原告已实际支付公共发展基金，按赠与合同的性质，无权要求返还。
甬安出租车公司向一审法院提交了以下证据：
证据一、营业执照，证明原告身份信息、符合诉讼主体资格；
证据二、岳西委岳办发〔2013〕4号文件，证明岳西委、政府发布《岳西整治城区交通秩序、发展城区公共交通工作实施方案》；
证据三、岳西出租车客运、公交车客运线路经营权出让招标公告、招标文件；
证明：1、被告发布岳西出租车客运、公交车客运线路经营权出让招标公告的事实；2、被告招标文件要求“投标人必须在经营保证金中列支捐赠县城公共交通发展资金”（不予退还）。
证据四、中标通知书，证明2013年7月29日，原告成为岳西出租汽车客运经营权项目（一标包）的中标人；
证据五、收据，证明岳西招标采购管理局收到原告经营保证金及公共交通发展基金956万元；
证据六、岳西出租汽车客运经营合同书，证明2013年8月8日原告与岳西交通运输局签订《岳西出租汽车客运经营合同》；
证据七、《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》、《关于清理整顿城市出租车汽车等公共客运交通的意见》，证明国务院办公厅文件对出租汽车行业作出相关规定，明令禁止有偿出让。
上述证据均已随卷移送本院。
本院于2018年3月21日公开开庭审理本案时，上诉人、被上诉人均不要求对对方向一审法院提交的证据进行复核。但上诉人在庭审中出示其二审期间提交了国务院[2016]58号文件，认为该文件第四条的规定，证明1、收取有偿使用费不是无效行为而是不妥当行为；2、已经实行有偿使用的要科学制定过度方案，逐步取消有偿使用费，而不是返还；3、根据该文件安徽省、安庆市政府也颁布了实施文件，要求各级政府按照该文件实施。被上诉人对该文件三性无异议，但证明目的有异议，1、上诉人招标行为发生在2013年，该文件是2016年出台的，所以该文件不适用于上诉人的涉案招标行为；2、上诉人2013年的招标行为之前，国务院于1999、2004年连续发布了两个文件，文件中明确所有城市一律不得出台出租汽车经营权有偿出让政策，擅自实行经营权出让和转让的要追究有关人员的责任。本院认为，被上诉人的异议成立。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第五十八条、第五十九条规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费。1999年11月22日国务院办公厅在颁发国办发〔1999〕94号《国务院办公厅转发建设部、交通部等部门关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》中规定，未实行经营权有偿出让和转让的城市，清理整顿期间，一律不得实施经营权有偿出让和转让。2004年11月12日国务院办公厅又颁发国办发〔2004〕81号《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》文件中规定所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策。从上述法律及规范性文件中，明确规定行政机关实施行政许可时，一律不得擅自收费或者不按照法定项目和标准收费。但在本案中，上诉人于2013年8月8日与被上诉人所签订《岳西出租汽车客运经营合同》第三条明确规定，“乙方按中标文件规定向甲方缴纳经营保证金玖佰伍拾陆（956）万元，其中捐赠的公共交通发展资金为玖佰零陆（906）万元，履约保证金为50万元”，且上诉人在2013年7月1日发出编号YXHC2013-03-01《岳西出租汽车客运经营权招标文件》中，亦明确规定“招标人必须在经营保证金中列支捐赠县城公共交通发展资金，捐赠金额作为评分依据之一纳入评分项目（县城公共交通发展资金不予退还）”。上述事实表明，上诉人在实施本案出租汽车经营许可中，以“捐赠”的方式变相收取被上诉人906万元“公共交通发展资金”。没有提供收取该项费用的法律、行政法规依据，属于擅自收费。该行为依法属于无效行为。一审判决确认上诉人擅自收取被上诉人“公共交通发展资金”的行为无效及退还“公共交通发展资金”906万元正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，其上诉请求本院不予支持。本案被上诉人提起的是请求判决确认上诉人收费行为无效之诉，一审法院按行政协议争议确定案件受理费，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人岳西县交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一八年三月二十七日
书记员 王 岚
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；