青海省西宁市城北区人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）青0105行初52号
原告：西宁三环工业有限公司。住所地：西宁市城东区树林巷***号。统一社会信用代码：×××（1-1）。
法定代表人：安孝云，该公司总经理。
委托代理人：位长城、马生海，青海松海律师事务所律师。
被告：西宁市城东区人民政府。住所地：西宁市城东区昆仑东路***号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人：李志坚，区长。
委托代理人：姜萍，青海鑫辰律师事务所律师。
委托代理人：张发明，西宁市城东区国土资源局工作人员。
被告：西宁市城东区国土资源局。住所地：西宁市城东区昆仑东路***号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人：马建鑫，该局局长。
出庭负责人：顾锡金，该局副局长。
委托代理人：姜萍，青海鑫辰律师事务所律师。
原告西宁三环工业有限公司（以下简称三环公司）诉被告西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）、西宁市城东区国土资源局（以下简称城东国土局）行政撤销一案，于2017年10月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年10月13日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2018年1月15日公开开庭审理了本案。原告三环公司的委托代理人位长城，被告城东区政府的委托代理人姜萍、张发明，被告城东国土局副局长顾锡金及委托代理人姜萍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告城东区国土局于2017年7月4日作出编号为2017-01号《责令交出土地决定书》，认定三环公司占用政府挂牌出让土地拒不交出的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令三环公司在收到处罚决定之日起15日内交出土地的行政处罚。原告不服于2017年8月2日向被告城东区政府提出行政复议申请，城东区政府经复议于2017年9月4日作出东复[2017]3号《行政复议决定书》维持了被告城东国土局作出的《责令交出土地决定书》。
原告三环公司诉称，原告系西宁市城东区东树林巷292号宗地范围内土地使用权和附着物所有权人，一直开展正常的生产、经营活动。2017年7月4日，被告城东国土局以原告占用政府挂牌出让土地拒不交出的行为违反法律规定，向原告作出《责令交出土地决定书》。原告不服于2017年8月2日向城东区政府提起行政复议，城东区政府无视原告对被告城东国土局每次行政行为均提出了书面的异议且均进行了行政复议的事实，反而以2017年7月4日《责令交出土地决定书》作出之前，原告并未向被告国土局提出书面陈述和申辩，视为放弃陈述和申辩权利,错误得出被告国土局《责令交出土地决定书》符合法定程序，未违反法律规定的结论，并于2017年9月4日作出东复[2017]3号《行政复议决定书》，对被告城东国土局的违法行为加以维持。原告认为，被告城东国土局在原告尚未获得任何拆迁补偿时，便作出《责令交出土地决定书》的行为显然属于事实不清、证据不足、程序不当，应予确认违法。同时被告区政府相应的《行政复议决定书》应予撤销。故向法院提起行政诉讼，请求1、依法确认被告城东国土局作出的《责令交出土地决定书》违法，并判令撤销被告城东区政府作出的《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由二被告承担。
原告提交的立案依据为，《责令交出土地决定书》、《行政复议决定书》。未提交其他书面证据。
被告城东区国土局辩称：首先，本案的焦点问题在于西宁市国土资源局将原告位于西宁市城东区树林巷292号8969.60平方米的土地拍卖是否合法？就此问题原告于2015年1月19日以西宁市国土资源局为被告，要求依法确认西宁市国土资源局将原告上述案涉宗地国有土地使用权挂牌拍卖出让给新千公司的行政行为违法并予以撤销。此案由西宁市城西区人民法院（2015）西环行初字第1号《行政判决书》认定：西宁市国土资源局的土地出让行政行为履行了有关法律规定。判决驳回了原告的诉讼请求。此案经过二审由西宁市中级人民法院于2015年8月27日作出（2015）宁环终字第00002号《行政判决书》作出终审判决，驳回原告的上诉请求，维持原判。2016年2月29日原告将西宁市人民政府作为被告要求撤销西宁市人民政府作出的宁政土（2009）17号《西宁市人民政府关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》中关于收回三环公司国有土地使用权的具体行政行为。此案经西宁市中级人民法院和青海省高级人民法院审理裁定驳回原告的起诉和上诉。以上的判决、裁定确定的事实正是被告国土局作出《责令交出土地决定书》的事实依据和法律依据。故根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定驳回原告的诉讼请求。被告城东区政府的答辩意见与被告城东国土局的答辩意见一致。
被告城东国土局在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：证据一、西宁市人民政府宁政土[2009]17号西宁市人民政府《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》，拟证明西宁市政府作出收回南气象巷以东等单位部分国有土地，原告三环公司在此范围之内；证据二、西宁市政府宁政土[2009]28号西宁市政府《关于2009年第三批经营性土地招标拍卖挂牌出让处置方案的批复》，拟证明西宁市政府对原告三环公司等单位所在地的土地作出进行招标拍卖挂牌出让的批复；证据三、西宁市中级人民法院（2016）青01行初4号《行政裁定书》，证明原告曾于2016年2月29日向法院提起要求撤销西宁市政府宁政土[2009]17号西宁市人民政府《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》的行政诉讼，西宁市中级人民法院经审理认为西宁市政府的行为符合法律规定，驳回了原告的起诉；证据四、青海省高级人民法院（2016）青行终52号《行政裁定书》，证明原告不服西宁市中院的裁定提出上诉，经省高院审理作出驳回上诉，维持原裁定；证据五、责令交出土地通知书，证明被告城东国土局依据上述材料作出责令交出土地通知书的行政行为；证据六、《责令交出土地告知书》，证明城东国土局在作出《责令交出土地决定书》之前，依法向原告告知了拟处罚内容和依法享有的权利的事实；证据七、《责令交出土地决定书》、送达回证、送达过程照片，证明被告依法作出《责令交出土地决定书》并向给原告进行了送达的事实。
提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条。
被告城东区政府答辩的内容与被告城东国土局一致。提交的证据为：东复[2017]3号《行政复议决定书》一份，拟证明被告城东区政府经审查认为城东国土局在作出责令交出土地决定书之前履行了通知、告知的义务，并注明了原告有陈述、申辩的权利，所作出的决定符合法律规定，未违反法律程序。
提交的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经当庭质证，原告对被告城东区国土局提交的证据质证意见为，对证据的真实性均无异议，但对证明方向不予认可。认为西宁市政府所作出的批复第二条注明了土地收购储备的补偿标准，出让用地按出让剩余年限实际地价水平补偿，到目前土地使用权证及地面上的建筑物的所有权均属于三环公司所有，任何单位在没有向三环公司给予任何补偿的情况下，三环公司有权拒绝交出土地，被告作出《责令交出土地决定书》程序违法。对城东区政府提交的《行政复议决定书》认为城东区政府没有依法履行行政复议职责，侵犯了原告的合法权益。
本院对上述证据作如下确认，原告对被告提交的证据的真实性无异议，本院予以采信。原告对证据的证明方向有异议也是本案争议的焦点问题，将在下文中予以阐述。
经审理查明，2008年12月16日，原告三环公司通过出让土地的方式取得了位于西宁市城东区东树林巷292号8969.60平方米的国有土地使用权<国有土地使用权证号码为:宁国用(2008)第421号>。2009年6月11日被告西宁市人民政府根据西宁市国土资源局的申请，作出宁征土（2009）17号《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》，同意将包括三环公司拥有国有土地使用权在内的土地收回作为政府储备备用地。2009年8月19日，西宁市人民政府根据西宁市国土资源局的申请，同意将上述国有土地以招拍挂的形式予以让出。2009年9月17日，西宁市国土资源局与青海新千房地产开发有限公司签订《拍卖成交确认书》，2010年9月30日，西宁市国土资源局与新千公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，2010年3月5日，新千公司取得了该宗土地上的《房屋拆迁许可证》。2015年1月19日，三环公司以西宁市国土资源局为被告诉至西宁市城西区人民法院，要求依法确认西宁市国土资源局将三环公司位于西宁市城东区树林巷292号宗地国有土地使用权挂牌拍卖出让给新千公司的行政行为违法并予以撤销。2015年6月24日，西宁市城西区人民法院作出（2015）西环行初字第1号行政判决书，认定西宁市国土资源局的土地出让行政行为依法履行了有关法律规定，三环公司的起诉缺乏法律依据，遂判决驳回了三环公司的诉讼请求。三环公司不服提起上诉，西宁市中级人民法院于2015年8月27日作出（2015）宁环行终字第00002号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2016年2月29日，原告三环公司以西宁市人民政府为被告向西宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销宁征土（2009）17号《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》的行政行为。2016年6月27日西宁市中级人民法院作出（2016）青01行初4号行政裁定书，认为原告三环公司的诉求为生效裁判所羁束，裁定驳回了原告的起诉。原告不服向青海省高级人民法院提出上诉，2016年11月4日，青海省高级人民法院作出（2016）青行终52号行政裁定书，以西宁市政府宁征土（2009）17号《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》为生效裁判所羁束，三环公司提起的行政诉讼，不符合受理条件，裁定驳回上诉，维持原裁定。上述事实已由生效的裁定证实，且原被告均不持异议。
2017年6月20日，被告城东国土局向原告三环公司下发了编号2017-01号责令交出土地通知书，限原告在接到通知之日后七日内交出土地。2017年6月29日，被告城东国土局向原告下发了责令交出土地告知书，告知原告拟处罚决定并告知原告可以在接到告知书之日起三日内向被告提出书面陈述或者申辩意见。2017年7月4日，被告城东国土局作出编号为2017-01号《责令交出土地决定书》，认定三环公司占用政府挂牌出让土地拒不交出的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令三环公司在收到处罚决定之日起15日内交出土地的行政处罚。原告不服于2017年8月2日向被告城东区政府提出行政复议申请，城东区政府经复议于2017年9月4日作出东复[2017]3号《行政复议决定书》维持了被告城东国土局作出的《责令交出土地决定书》。原告不服遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，作出责令交出土地相关行政决定的行政主体是县级以上人民政府土地行政主管部门,主要是指县、市、省国土资源局，被告城东区国土局依法享有对本行政区域内的土地进行征收的具体实施职权。
本案的争议焦点是：被告城东国土局对原告三环公司作出责令交出土地决定是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；......依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，”为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”根据《土地管理法》、《实施条例》等法律法规和本条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对被征地拆迁人必须依法给予安置补偿，具体要求是：首先，征地目的必须是为了公共利益的需要；其次，安置补偿的程序必须合法，亦即必须满足前述基于”县级以上人民政府土地行政主管部门”角度述及的两项前提条件，避免程序违法或者存在程序瑕疵，并坚持先安置、后拆迁原则；最后，安置补偿标准的设定必须符合法律、法规的要求，房屋拆迁要坚持公平补偿原则，确保被征地拆迁人得到妥善安置和保障。
本案中，因国家建设的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可以征收国有土地上单位、个人的房屋，被告城东区国土局依据西宁市政府宁征土（2009）17号《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》进行土地征收，但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。西宁市政府宁征土（2009）17号《关于收回南气象巷以东等单位部分国有土地的批复》第二条也明确规定：土地收购储备的标准，出让用地按出让剩余年限实际地价水平补偿；划拨用地按照西宁市人民政府《关于收回国有划拨土地补偿价格的批复》（宁政土[2004]50号）标准执行，地面附着物严格执行《西宁市城市房屋拆迁管理条例》。被告城东国土局应当按照《批复》的内容遵循法定的程序和步骤，及时解决补偿问题。同时原告三环公司有权要求先补偿后搬迁，在未解决补偿问题前，三环公司有权拒绝交出土地。被告在未对原告作出任何补偿的情况下，即作出《责令交出土地决定书》的行政行为程序违法，应予撤销。被告城东区政府在行政复议过程中仅对被告国土局作出责令交出土地决定书的行政程序进行了审查，但未对三环公司是否得到补偿安置的问题进行审查，即作出东复[2017]3号《行政复议决定书》缺乏事实和法律依据，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第一百零二条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条之规定，判决如下：
一、撤销被告西宁市城东区国土资源局作出的编号2017-01号《责令交出土地决定书》；
二、撤销被告西宁市城东区人民政府作出的东复[2017]3号《行政复议决定书》。
本案诉讼费50元，由被告西宁市城东区国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审判长张育宁
审判员贺众明
人民陪审员蓉措
二○一八年一月二十六日
书记员王思颖