广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)粤行终1772号
上诉人（原审原告）杨炳满，男，1958年10月26日出生，汉族，住广东省梅州市梅县。
委托代理人姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）梅州市梅县区人民政府，住所地广东省梅州市梅县区宪梓南路13号。
法定代表人张运全，区长。
委托代理人李涛，梅州市梅县区畲江镇人民政府工作人员。
委托代理人邓广，广东客中梅律师事务所律师。
上诉人杨炳满与被上诉人梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）土地征收纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2017）粤14行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年1月9日，经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅对梅州市人民政府作出了粤国土资（建）字〔2007〕7号《关于梅县2006年度第三批次城镇建设用地的批复》（以下简称“批复”）。该“批复”主要内容是：“一、同意你市上报的农用地转用方案和征收土地方案，将梅县畲江镇上墩村委会的集体农用地53.6891公顷（耕地21.3243公顷、坑塘水面0.8207公顷、园地2.4359公顷、林地29.1082公顷）转为建设用地，并与集体建设用地9.8030公顷、未利用地5.5468公顷，合计69.0389公顷集体土地同时办理征收手续。上述土地69.0389公顷在完善征收手续后依照规划安排作为城镇建设用地……”。
原梅县人民政府收到“批复”后，于2007年1月11日作出了梅府公〔2007〕1号《梅县人民政府征用土地公告》，该公告列明了“批复”的批准机关、作出机关、文号，以及被征收单位、征地面积、征地位置、征地补偿安置标准等情况。同日，还作出了梅府办函〔2007〕1号《关于梅州高新技术产业开发区畲江工业园征地拆迁补偿有关事项的通知》，该《通知》已明确梅州高新技术产业开发区畲江工业园建设征地拆迁补偿依照《关于兴畲高速公路梅县段建设征地拆迁有关事项的通知》（梅府〔2006〕19号）补偿标准执行。
杨炳满是梅州市梅县区畲江镇上墩村第一村民小组村民，其房屋、土地等附着物、果树在征收红线范围内。2008年9月15日，征收实施单位梅州市梅县区畲江镇人民政府向杨炳满发出《通知书》，告知在2008年9月17日对其土地（房屋）及附着物丈量、登记。该府已电话告知，并将通知书放在其家，有送达人凌宏志、叶木华，见证人李××、林××在场。来自村委会、镇政府、县国土资源局的工作人员参与丈量、登记。同年9月22日，畲江镇政府又向杨炳满发出《通知书》，告知杨炳满实地丈量、登记，征收面积核实情况，并按畲江工业园项目征地补偿标准计算补偿金额为78846.02元，如有遗漏丈量、登记的应3日内向镇政府提出。同年9月23日，并向杨炳满送达了“拆迁房屋丈量确认及领款《通知书》”。当时杨炳满不在家，上述材料贴在其家大门上，有村、镇干部的送达人丘忠善、叶伟新、罗展良，见证人刘宋明、杨新华、叶木华、杨超在场。同年9月24日，开设银行帐号把上述补偿款存入“广东农村信用合作社”。对于征收杨炳满其他旱地、开荒地、园地、各类果树、其它杂物等的补偿金额118521.32元，于2013年9月30日存入“杨炳满××”银行帐户内。杨炳满的补偿金额合计为78846.02元+118521.32元=197367.34元。至起诉时止，杨炳满一直未领取上述补偿款。
另查明，2008年10月7日，梅县区政府的职能部门原梅县国土资源局对杨炳满作出了《关于责令限期交出被征土地的通知》（梅国土资监字〔2008〕09号），要求杨炳满在接到该通知之日起七日内自行拆除在征地范围内的房屋和附属设施，交出被征土地，逾期拒不交出被征土地的，该局将申请人民法院强制执行。该通知已在杨炳满家中张贴，有村、镇干部的送达人张锦淡、张智英，见证人刘××、叶××、杨××、丘××、房××在场。该通知未告知诉权或者起诉期限等权利救济方式。杨炳满因在规定的期限内拒不履行，原梅县国土资源局于2008年10月16日向原梅县人民法院申请强制执行。原梅县人民法院于2008年10月17日作出（2008）梅法执字第762号《行政裁定书》，裁定准予原梅县国土资源局2008年10月7日作出的梅国土资监字〔2008〕09号责令限期交出被征土地决定强制执行。2008年10月17日，原梅县人民法院对杨炳满作出《执行通知书》及《公告》，限令杨炳满于2008年10月24日前自觉履行。因杨炳满拒不履行，原梅县人民法院于2008年10月25日对杨炳满依法强制执行，并将房屋内家具等物件运送到畲江镇公园文化活动中心，由其自己接收看管。房屋已被执行完毕，土地已由政府收回。杨炳满不服向原审法院提起本案诉讼，请求：1.请求确认梅县区政府组织实施征收房屋和土地的行为无效；2.赔偿其被违法强征土地强拆房屋的损失1088.64万元。
原审法院认为，根据杨炳满的的诉讼请求及理由，梅县区政府的答辩意见，本案处理涉及以下焦点问题的认定。一、本案杨炳满诉请征收房屋和土地的行为是否无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，梅县区政府获得广东省人民政府批准，广东省国土资源厅对梅州市人民政府作出的粤国土资（建）字〔2007〕7号《关于梅县2006年度第三批次城镇建设用地的批复》后，在规定期限内作出了《梅县人民政府征用土地公告》，告知了该批复的批准机关、作出机关、文号，以及被征收单位、征地面积、征地位置、征地补偿安置标准等情况。根据国土资源部《征用土地公告办法》第四条规定，公告告知或送达是集体土地征收决定送达的法定方式，自公告期满之日起，即视为所有被征收人已经知道或者应当知道该征收决定的主要内容。梅县区政府在征收杨炳满房屋、土地及其附着物时，并书面告知其参与丈量、对丈量异议等的参与权、知情权、异议权，杨炳满一直拒绝行使。从现有证据可证实，杨炳满未能提供充分的证据证明梅县区政府的征收行为存在“行政主体资格不合法或者没有依据等重大且明显违法”的情形。杨炳满诉请本案征收房屋和土地的行为无效，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。二、本案杨炳满提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。虽然杨炳满诉请征收房屋和土地的行为无效，但《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，而按行政诉讼的原理，请求确认行政行为无效，仍须在适当、合理的期间内提起，如果杨炳满以征收行为无效为由，无期限地提出行政诉讼，则不利于维持法律秩序的安定，并存在滥用诉权之嫌疑。本案中，无论是涉及征收杨炳满土地房屋及附着物的行为，还是梅县区政府的职能部门作出责令限期交出被征土地的行为，抑或是申请法院强制执行的行为，上述行为均发生在2008年10月25日之前，杨炳满一直未提出行政复议或诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案杨炳满于2017年5月10日才提起本案行政诉讼，且无不属于杨炳满自身的原因超过起诉期限应扣除期限的情形，已超过六个月的起诉期限。综上所述，杨炳满的诉请理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回杨炳满的起诉。一审案件受理费50元，由原审法院退回杨炳满。
上诉人杨炳满不服一审裁定，向本院上诉称：一、一审裁定错误认定上诉人的起诉超过起诉期限。确认行政行为无效，是自始无效，不受起诉期限的限制，即使受限制，由于被上诉人2008年10月25日拆除上诉人的房屋，但至今未对上诉人进行补偿，行政征收行为未完成，起诉期限应从征收行为完成时开始计算。二、上诉人的土地并没有被征收为国有土地，土地性质仍是集体土地。被上诉人在没有征地批复的情况下，就组织实施征收上诉人土地的行为是无效的。退一步讲，即使有征地批复，也不能证明上诉人的土地就在该征地批复的范围内。三、被上诉人在未作出征地补偿安置方案的基础上，就组织实施征收上诉人土地的行为是无效的。上诉人请求：撤销一审裁定并发回重审；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人梅县区政府二审答辩称：一、关于涉案组织实施征收房屋和土地行为是否无效的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，确认行政行为无效的要件是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。本案中，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，被上诉人依法具备征收涉案土地的主体资格；其次，被上诉人征收涉案土地取得广东省国土资源厅的征地批复，并将征地公告、补偿标准等进行张贴公示，同时还对杨炳满的房屋、土地及地面附着物进行现场丈量，将结果告知上诉人。综上，该府组织实施征收房屋和土地行为是符合法律规定，不存在没有依据等重大且明显违法的情形。二、关于上诉人提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条之规定，凡是公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的行政案件，均应遵守一定的期限规定，由此可见，并未排除确认行政行为无效的案件。本案中，该府征收房屋和土地的行为发生在2008年10月25日之前，且无论是发布征地文件还是具体实施征收工作中形成的文件，均以公告、直接发送书面通知或张贴上诉人家门口等方式告知上诉人，上诉人在2008年10月25日前是完全知道涉案征收房屋和土地行为的，至2017年5月10日才提起本案诉讼，早已超过六个月的起诉期限且无正当理由。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，适用二十年时效规定的前提是当事人不知道行政行为的作出，显然本案起诉期限不适用该规定。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，上诉人的上诉请求无事实根据，无法律依据，请求二审法院查明事实，驳回上诉人的上诉。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案一审起诉时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被诉征收房屋和土地等一系列行为均发生在2008年10月25日之前，杨炳满最迟于2008年10月25日涉案房屋被强制执行时应当知道该行政行为内容，其于2017年5月10日提起本案行政诉讼，已远远超过了上述法律及司法解释规定的法定起诉期限，且不存在可以扣除和延长期限的法定正当理由。据此，一审法院裁定驳回杨炳满的起诉正确，本院予以维持。关于上诉人提出的无效行政行为之诉不受起诉期限限制的主张，《中华人民共和国行政诉讼法》对此并无此明文规定，该主张欠缺法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林秀雄
审 判 员 林劲标
审 判 员 刘德敏
二〇一八年六月二十五日
法官助理 郭琼瑜
书 记 员 张 铭