江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏06行终299号
上诉人（原审原告）黄则林。
委托代理人黄新。
被上诉人（原审被告）江苏海门工业园区管理委员会,住所地海门市三星镇宝成路。
法定代表人江永军，主任。
委托代理人曹健，江苏海门工业园区管理委员会副主任。
委托代理人张振斌，江苏清竹律师事��所律师。
上诉人黄则林因与被上诉人江苏海门工业园区管理委员会（以下简称海门工业园区管委会）建设行政答复一案，不服江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00446号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
一审认定，1989年6月，黄则林从原海门市医院退休，1990年12月19日，将户口迁至现户籍所在地海门市镇村组号。2015年，黄则林委托其子黄新向益民村委会提出建房申请，益民村委会对该申请予以异议公示。在公示期内出现异议，原因为黄则林不是益民村委会集体经济组织成员，不符合建房申请条件。2015年6月10日及同年8月16日，黄则林委托其子黄新就申请建房事宜分别向海门市人民政府及海门工业园区管委会相关领导提交了书面报告。2015年7月16��，海门工业园区管委会作出《关于黄则林、顾文美要求建房的答复意见书》，主要内容为黄则林不应当界定为本集体经济组织成员的规定，不符合海政规〔2012〕5号文件的适用对象。2015年9月28日，海门工业园区管委会作出工业园区复字〔2015〕83号《关于黄则林要求建房的答复意见书》（以下简称83号答复意见），主要内容为黄则林不应界定为村集体经济组织成员，不符合建房申请条件。黄则林不服83号答复意见，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决确认该答复意见违法。
一审法院认为，本案的争议焦点为：被诉83号答复意见是否属于行政诉讼的受案范围。
首先，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。第三十二条规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人，其中第（三）项规定，请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。信访答复是针对信访人反映问题等作出的答复，一般不直接对信访人权利义务产生影响，因此不具有可诉性，但如果行政机关作出的答复名为信访答复，实质是利用行政职权作出影响信访人权利义务的决定，则具有可诉性。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意���、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。黄则林是否符合建房条件，海门工业园区管委会并无法定审批职权。纵观黄则林申请建房至提起本诉的整个过程，结合上述各项规定，2015年6月10日和8月16日两份报告的实质是黄则林以书信形式就申请建房事宜向有关政府部门反映情况或者投诉请求所进行的信访活动。尽管《关于黄则林、顾文美要求建房的答复意见书》和《关于黄则林要求建房的答复意见书》中对黄则林是否符合建房条件作出相关意见，但该意见只能视为海门工业园区管委会对黄则林上述信访所作的信访答复。最高人民法院（2005）行立他字第4号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》复函规定，一、信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，被诉83号答复意见是海门工业园区管委会依据《信访条例》处理信访事项的行为，对黄则林不具有强制力，对其实体权利不产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。
其次，尽管被诉答复意见在措辞上与海门工业园区管委会2015年7月16日作出的答复意见并非完全一致，但内容基本一致，答复结论相同，且答复中明确告知其可以通过法定途径解决问题。从海门工业园区管委会先后作出的两份内容基本一致的答复这一事实来看，被诉答复意见属于海门工业园区管委会对黄则林申请建房事宜作出的重复处理行为，对黄则林的权利、义务未产生实际影响，故被诉答复意见亦不属于行政诉讼的受案范围。
一审法院依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回黄则林的起诉。
上诉人黄则林上诉称，被上诉人具有对上诉人的建房申请进行审批的权利，被上诉人所作83号答复意见认定上诉人不符合申请建房条件，是涉及上诉人重大权益的行政行为，上诉人不服有权提起行政诉讼。一审法院在开庭审理时将案件的争议焦点归纳为上诉人是否为农村集体经济组织成员，在裁判时确将案件争议焦归纳为被诉答复意见是否属于行政诉讼的受案范围，且并未对上诉人提出的一并审查相关规范意见的诉讼请求进行审理，所作裁定适用法律错误，审判程序违法。请求二审依法撤销一审裁定，判决确认被上诉人所作的83号答复意见违法。
被上诉人海门工业园区管委会辩称，上诉人系事业单位退休人员，不属农村集体经济组织成员，在其建房申请被村集体经济组织否定后，上诉人向海门市人民政府及被上诉人的相关领导寄送信访信件。被上诉人的信访机构分别进行了信访答复，该信访答复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉83号答复意见与先前所作的信访答复意见相同，并未对上诉人设立新的权利义务，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。请求二审依法驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，一审对事实和证据的认定并无不当，本院予以确认。本院另查明，2015年8月16日，上诉人之子黄新向海门工业园区管委会党工委郭书记邮寄了报告一份。主要内容为：上诉人曾通过去信的方式向海门市人民政府杨市长反映其申请建房中遇到的问题，后该信件转由被上诉人进行答复，但答复意见与事实严重不符，请求郭书记召集所在村村支书及土管部门领导共同听取上诉人的意见。该信件后转由被上诉人进行���理。被上诉人所作的83号答复意见，系针对该报告所作的答复。
本院认为，根据《信访条例》第三十四条的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。政府的信访工作机构依据《信访条例》承办信访事项、进行信访答复的行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响，信访人对此不服的，应按照《信访条例》第三十四条的规定寻求救济。信访人对该行为起诉的，不属于人民法院行政案件的受案范围。本案中，上诉人之子向被上诉人党工委领导提交的报告，并无上诉人要求行政机关履行建房审批职责的内容，不是上诉人要求行政机关履行行政职责的申请，该报告属于上诉人通过其家人向有关领导提出的信访意见。被上诉���接受交办后，结合先前的答复意见再次作出类似答复的行为，属于行政机关办理信访事项的行为，该类行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人对此不服的，可按照《信访条例》的上述规定另行寻求救济。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院应予维持。
此外需要说明的是，争议焦点是双方当事人争议的主要事项，人民法院对当事人关于被诉行为实体内容的争议进行归纳，并不意味着人民法院不能就案件是否符合行政诉讼的起诉条件进行主动审查。在起诉人对被诉行为提起的诉讼不符合起诉条件的情况下，人民法院亦不能单独对相关规范性文件是否合法进行审查。故上诉人提出的一审任意变动争议焦点及未对规范性文件进行审查属审判程序违法的主张不能成立，本院不予采信。
综上，一��裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年七月二十二日
书记员 袁金君