陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)陕行终250号
上诉人（原审原告）：付芝玲，女，汉族。
上诉人（原审原告）：付海虹，女，汉族，系付芝玲之妹。
法定代理人：付芝玲。
付芝玲、付海虹的委托代理人：陈明学，男，汉族，系付芝玲之夫。
上诉人（原审被告）：西安市碑林区人民政府，住所地：陕西省西安市南院门27号。
法定代表人：卢光文，区长。
委托代理人：张倩，西安市碑林区政府法制办工作人员。
委托代理人：辛文强，陕西兆守律师事务所律师。
上诉人付芝玲、付海虹因诉上诉人西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）确认强制拆除行为违法并行政赔偿一案，付芝玲、付海虹及碑林区政府均不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。上诉人付芝玲、付海虹及委托代理人陈明学，上诉人碑林区政府的委托代理人张倩、辛文强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告付芝玲、付海虹、付世英（两原告的大哥）付世雄（两原告的四弟）四人共同继承其祖母巨云卿名下位于西安市碑林区兴隆巷29号的房产。后经四人出资改建成面积为185.69㎡的二层楼房，该房屋仍登记在巨云卿名下。2005年3月26日付芝玲、付世英、付世雄、付海虹签订协议，协议该房产按每人四分之一平均分配，付芝玲作为付海虹的监护人对付海虹所分住房具体使用。2010年11月西安市碑林区棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称棚改办）根据《西安市人民政府专项问题会议纪要》（西安市人民政府158号文件）关于保证世园会顺利召开，尽快建成文昌门东北角停车场等工程的会议精神，与付世英、付芝玲、付世雄商谈碑林区兴隆巷29号房屋拆迁协议，付世英、付世雄和棚改办达成拆迁协议。棚改办在与付芝玲商谈拆迁事宜时，付芝玲提出因棚改办无拆迁许可证，但为了世园会，可以先拆后谈，但必须保证拆迁行为确实是为世园会、公共项目、特事特办这一信息真实性，要求碑林区政府担保。2010年11月19日，付芝玲安排房子先将付海虹少部分物件搬出，但棚改办未按约定提供政府担保的承诺，后棚改办以其名义提交承诺书，付芝玲和付海虹不接受。当晚，棚改办将该地方的房屋全部拆除。付芝玲、付海虹以碑林区政府为被告向西安市中级人民法院提起行政诉讼，西安市中级人民法院受理后，原告提出异地管辖。2016年2月22日，陕西省高院裁定本案由咸阳中院管辖。请求确认被告强制拆除行为违法；请求对拆除原告二层96.48㎡的房屋进行拆迁安置补偿；判令被告赔偿因违法拆迁给原告造成的损失20万元。
另查明，2012年，原告付芝玲、付海虹以西安市碑林区建设和住房保障局、西安市碑林区棚户区改造工作小组领导办公室为被告向西安市碑林区人民法院提起民事诉讼。2013年5月8日，西安市碑林区人民法院作出（2012）碑民二初字第00894号民事判决，判决：一、被告西安市碑林区棚户区改造工作领导小组办公室在本判决生效之日起十日内赔偿原告付芝玲、付海虹物品损失共计2600元。二、驳回原告付芝玲、付海虹其他诉讼请求。原告付芝玲、付海虹不服，向西安市中级人民法院提出上诉。2013年9月12，西安市中级人民法院作出（2013）西民二终字第01704号民事判决，判决：一、维持西安市碑林区人民法院（2012）碑民二初字第00894号民事判决第一项；二、撤销西安市碑林区人民法院（2012）碑民二初字第00894号民事判决第二项。付芝玲、付海虹不服向陕西省高级人民法院申请再审，2014年10月20日，陕西省高级人民法院作出（2014）陕赔民申字第00643号民事裁定书，裁定：驳回付芝玲、付海虹的再审申请。2015年，原告付芝玲、付海虹以西安市碑林区棚户区改造工作小组领导办公室为被告向西安市碑林区人民法院提起行政诉讼。2015年10月28日，西安市碑林区人民法院作出（2015）碑行初字第00198号行政裁定，裁定认为，两原告与被告棚改办发生的纠纷，双方应通过签订拆迁安置补偿协议的方式解决拆迁安置补偿问题，或依据相关规定向有关部门申请裁决解决。原告与被告是拆迁人和被拆迁人的身份，是平等主体，不属于行政案件的受案范围。裁定驳回原告付芝玲、付海虹的起诉。
又查，碑林区人民政府办公室和碑林区区委办公室以碑办发（2007）108号关于调整碑林区棚户区改造工作领导小组成员的通知，通知明确领导小组下设办公室，办公室具体负责碑林区棚户区改造日常组织、拆迁建设、协调工作。直至2013年11月15日，正式成立碑林区棚户区改造办公室负责棚户区改造工作管理职责。
原审法院认为：根据《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”。第十六条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30内作出。”第十七条规定“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”棚改办未取得房屋拆迁许可证，未与原告达成拆迁补偿安置协议，未征得原告的同意，亦未经法定程序强行拆除原告房屋，强行拆除行为违法；被告碑林区政府组建并赋予棚改办“棚户区改造日常组织、拆迁建设、协调工作”的行政管理职能，但棚改办系不具有独立承担法律责任能力的机构，棚改办实施的拆迁行为，应当由碑林区政府承担法律责任，故碑林区政府应作为本案被告，被告碑林区政府认为其作为被告不适格的辩解意见本院不予采纳；原告以棚改办为被告就涉案房屋被拆的事实已于2012年起先后提起民事、行政诉讼，原告一直主张其权利，故原告起诉未超过起诉期限，被告碑林区政府提出原告的起诉超过起诉期限的辩解理由不能成立，本院不予采纳。原告提出拆迁安置补偿的请求应由相关的部门先行裁决；原告提出的赔偿请求无相关的证据支持，该请求本院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款，判决：一、确认被告西安市碑林区人民政府对原告付芝玲和付海虹所有的房屋实施的拆迁行为违法；二、驳回原告付芝玲和付海虹其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告西安市碑林区人民政府承担。
上诉人付芝玲、付海虹上诉称：其怀疑付世英、付世雄已全部领取了全部的拆迁补偿款，法院应查证而未查证；原判适用法律错误，不应判决驳回其诉讼请求，应判令碑林区政府因其违法行为给原告造成的经济损失。请求撤销原审判决第二项，改判碑林区政府赔偿因违法拆除其92.46平米房屋给原告造成的房屋损失（以房屋拆除当年房地产市场评估价格给付）及从拆除之日至给付之日双倍的同期银行贷款利率计算的利息，从2005年开始拆迁至2010年房屋实际拆除之日的房屋租金损失20万元；付海虹系残疾人，应依照《中华人民共和国残疾人保障法》追究违法拆除付海虹房屋的相关责任人员的违法责任。
上诉人碑林区政府上诉称：拆除付芝玲、付海虹房屋的主体是碑林区棚改办，碑林区政府并不是本案的适格被告；涉案房屋于2010年被拆除，付芝玲、付海虹的起诉早已超过了起诉期限。
二审经审理查明，原审判决认定事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案所涉房屋被强制拆除发生于2010年，根据案件发生时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”。第十六条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。第十七条规定“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”棚改办未取得房屋拆迁许可证，未与原告达成拆迁补偿安置协议，未征得原告的同意，亦未经裁决即强行拆除房屋，行为显属违法。房屋被拆除之时，棚改办还未取得独立承担法律责任的资格，棚改办实施的拆迁行为，应当由碑林区政府承担法律后果。涉案房屋被拆除后，上诉人付芝玲、付海虹一直通过诉讼主张自己的权利，其起诉未超过起诉期限。故碑林区政府上诉所提碑林区政府并不是本案的适格被告；付芝玲、付海虹的起诉已超过了起诉期限的上诉理由不能成立。
本案的核心问题是付芝玲、付海虹房屋被拆的损失如何救济的问题，一审期间，付芝玲、付海虹的最初的诉讼请求是：1、确认强制拆除行为违法；2、要求碑林区政府对原告二人进行安置补偿。3、要求赔偿20万元的经济损失。二审期间，付芝玲、付海虹将要求碑林区政府对原告二人进行安置补偿的请求变更为要求碑林区政府赔偿因违法拆除其92.46平米房屋造成的房屋损失（以房屋拆除当年房地产市场评估价格给付）及从拆除之日至给付之日双倍的同期银行贷款利率计算的利息。行政行为被确认违法后行政机关应赔偿因违法行政行为给相对人造成的经济损失，但上诉人付芝玲、付海虹一审期间并未要求房屋被拆除所造成的经济损失，二审期间变更诉讼请求后，但经本院征询双方调解意愿，双方无调解意愿，对此部分损失，付芝玲、付海虹可另行提起行政赔偿之诉。付世英、付世雄是否已领取了全部的拆迁补偿款不是本案应查明的事实；追究相关违法拆除房屋的责任人员的违法责任，其应通过申诉、控告、信访等渠道解决，法院并无此项职权；请求赔偿20万元房租损失，无事实和法律依据。故对付芝玲、付海虹的上诉理由和请求依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第六款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共150元，由上诉人西安市碑林区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 王 勇
二〇一八年六月二十七日
书记员 刘 媛