北京市第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)京02行终883号
上诉人（一审原告）北京培超信息技术有限公司，住所地北京市东城区天天家园3号楼3层304。
法定代表人楼红，董事长。
委托代理人杜连君，男，北京培超信息技术有限公司职员。
被上诉人(一审被告)北京市大兴区采育镇人民政府，住所地北京市大兴区采育镇。
法定代表人张博，镇长。
委托代理人孙晓东，男，北京市大兴区采育镇人民政府干部。
委托代理人张善威，北京天驰君泰律师事务所律师。
一审第三人北京华清地宝科技有限公司，住所地北京市大兴区采育镇采伟路6号综合办公楼1层30室。
法定代表人王建，董事长。
一审第三人北京博创家和节能技术有限公司，住所地北京市丰台区科学城中核路1号院01号楼1001-1005室（园区）。
法定代表人刘国强，董事长。
上诉人北京培超信息技术有限公司（以下简称培超公司）因供热特许经营权合同及备案登记证一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0115行初67号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
培超公司向一审法院诉称：一、大兴区采育镇人民政府（以下简称采育镇政府）不是授予供热特许经营权合同的适格主体、无权授予北京华清地宝科技有限公司（以下简称华清地宝公司）特许经营权合同，应撤销其对华清地宝公司的授权合同。根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》规定，“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施”，而根据北京市政府《北京市供热采暖管理办法》、北京市大兴区市政市容管理委员会《关于贯彻落实北京市供热采暖管理办法的实施意见》规定，只有大兴区市政市容委有权对供热特许经营权进行审批、备案，可以“委托符合条件的供热单位对该供热单位的供热设施实施应急接管”（本案是采育镇政府越权委托了接管），并“对供热单位的供热设施实施应急接管的，应当听取被接管单位的陈述申辩，并在供热范围内公告”。而采育镇政府作为乡镇级人民政府，在法律没有明确授权、没有依法听取供热单位申辩的情况下、没有确定补偿原则、未经合法评估、没有经过公开竞争程序情况下，非法越权解除北京博创家和节能技术有限公司（以下简称博创家和公司）的合同，再越权解除博创家和公司的特许经营权，并越权将培超公司所有的供热资产转移给华清地宝公司管理和使用，并越权将供热特许经营权违法授予给华清地宝公司，严重损害了培超公司权益。应将越权行为予以撤销。二、违背程序、擅自不等价地以物抵债，且严重违背禁止以物抵债的法律要求。采育镇政府在合同终止通知书中以朝阳法院协执为由，但是朝阳法院裁定的中关村租赁公司债权，采育镇政府的行为违背了以物抵债的法律禁止原则，也应撤销以债权协执为由的“合同终止通知书”。三、由于采育镇政府没有听证、没有按市场竞争程序选择受让人，没有在公众媒体发布信息，所以博创家和公司的新股东不知情终止和重新授予等情况，也应因其违背程序而撤销合同终止通知和授予华清地宝公司特许经营权。2015年4月12日起，博创家和公司约80%的股权已转让给新股东赵丽娜和培超公司，且证章照己交接给新股东含培超公司（见附后的成都市青羊区法院判决书和北京二中院判决书），因此2015年4月12日之后若通过竞争方式处置供热权，新股东肯定能及时知情，并处理好债权，并维护好供热经营权等各有关事宜。四、培超公司己经先于涉案“合同终止通知书”发布时间获得涉案财产及收费的抵押权，依据抵押在先原则，采育镇政府己无权将涉案财产重复处置给华清地宝公司。2015年4月12日，培超公司与刘国强及博创家和公司签定1520万的《借款合同》，且约定若到期没有还钱或过户30%的股权，则涉案项目归培超公司所有，并由博创家和公司承担每天7.6万损失费，而培超公司己按该借款合同约定支付了1520万款项，博创家和公司也出据了收条。该借款合同第9页第8.3条约定：博创家和公司用在北京大兴等各地的热力项目的20年收费权作为担保，若博创家和公司到期未归还培超公司的借款，则博创家和公司拥有的北京大兴等各地的热力项目的收费权归培超公司所有。博创家和公司至今没有向培超公司还款，因此采育镇和采育开发区的供热项目自2015年4月12日起也已归培超公司所有。按法律规定，即使抵押没有办理登记仍然有法律效力。因此采育镇政府自2015年4月12日起已无权处置该项目，无权将同一项目在后来又重复处置给华清地宝公司，其“合同终止通知书’及将供热权授予给华清地宝公司的行为应予以撤销。五、采育镇政府明知博创家和公司存在其他债务，仍恶意发出“合同终止通知书”，输送资产给华清地宝公司，这损害培超公司及其他债权人的权益，应依法撤销。还可合理怀疑其中的故意串通而损害他人。为达到侵吞已抵归培超公司所有的上述财产的非法目的，规避和损害其他债权人权益，采育镇政府将涉案资产及权益输送给华清地宝公司,采育镇政府明知博创家和公司有其他债权人抵押的情况下，仍对涉案财产进行处分。采育镇政府的上述行为侵害了培超公司等其他债权人的权益，采育镇政府事实上帮助了博创家和公司实现恶意转移财产逃避债务，企图让其资产处于避风港。六、采育镇政府“合同终止通知书”的发布时间、授予华清地宝公司供热权时间都晚于上述抵押时间、股权转让时间、印章移交时间及1520万、1700万、648万债权发生时间，以时间更早的原则，采育镇政府的终止通知也应无效。根据有关法律规定，行政行为对利害关系人造成损害的，利害关系人可以请求人民法院撤销其行为。采育镇政府作为国家行政机关，必须在法定职权范围内从事行政活动，即“法无授予权不可为”。而采育镇政府的违法行为，损害了培超公司的合法权益。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，所以培超公司特向法院提起诉讼，请求依法全面审查采育镇政府的具体行政行为及因该违法行为给培超公司造成的损害，判令：1、撤销采育镇政府违法授予华清地宝公司的供热特许经营权合同及办理的备案登记证;2、诉讼费用由采育镇政府支付。
一审法院审理后认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，培超公司要求同时撤销采育镇政府授予华清地宝公司的供热特许经营权合同及备案登记证，因华清地宝公司的《北京市供热运行单位备案登记证》发证机关系锅炉房所在地的区县市政市容管理委员会，即供热特许经营权合同和备案登记证并非同一行政机关作出，且不属于同一行政行为，不能在同一行政案件中进行审理，经本院释明，培超公司仍坚持起诉意见，故因其起诉不符合起诉条件，应予以驳回。据此，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回了培超公司的起诉。
培超公司不服上述裁定，上诉至本院，认为一审法院裁定无事实和法律依据，本诉符合法定起诉条件，其有权提起本诉。此外，其仅要求撤销采育镇政府违法授予华清地宝公司的供热特许经营权合同，未对华清地宝公司持有的《北京市供热运行单位备案登记证》提出主张，未要求将该备案行为作为本案审理内容。培超公司请求本院撤销一审法院所作裁定，并撤销采育镇政府授予华清地宝公司的供热特许经营权合同。
采育镇政府、华清地宝公司、博创家和公司未对一审法院所作裁定提起上诉。
本院认为，公民、法人和其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合法律规定的条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……；（三）错列被告且拒绝变更的；……。”本案中，培超公司在起诉状中明确诉讼请求为撤销采育镇政府违法授予华清地宝公司的供热特许经营权合同及办理的备案登记证，而培超公司所称“备案登记证”的行为主体并非采育镇政府，故该情形属于错列被告，且培超公司所提上述诉讼请求实属在一起行政诉讼中，针对两个行政主体作出的两个行政行为同时提起诉讼。经查阅一审法院所作谈话笔录，一审法院已将上述问题向培超公司指出释明，培超公司表示坚持诉讼请求。据此，一审法院认定培超公司所提本诉不符合法定起诉条件，并裁定驳回培超公司的起诉正确，本院予以维持。培超公司上诉所提其未要求将涉案备案行为作为本案审理内容等上诉理由，没有事实根据，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨 波
审判员 李智涛
审判员 刘彩霞
二〇一八年六月二十九日
书记员 蒋园园