江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终63号
上诉人（原审原告）曹素英。
委托代理人李德华、潘佩佩，北京市惠诚（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市社会保险基金管理中心，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人顾伟，主任。
委托代理人缪曹，南通市社会保险基金管理中心工作人员。
委托代理人薛亚俊，江苏启秀律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通市富民港种畜场，住所地南通市经济技术开发区竹行镇南老洪港。
法定代表人何必雅，场长。
上诉人曹素英因诉南通市社会保险基金管理中心（以下简称南通社保中心）劳动和社会保障行政给付一案，不服江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00206号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1958年11月，曹素英参加工作。1977年9月，曹素英进入南通市富民港种畜场（以下简称富民港种畜场）工作。1990年8月，曹素英经南通县多种经营管理局批准从富民港种畜场退休。退休时按事业单位标准核定退休工资为103.28元。
2004年4月12日，富民港种畜场向南通市经济技术开发区管理委员会报送《南通市富民港种畜场关于改革转企工作的请示》，在富民港种畜场制订的《南通市富民港种畜场改革转企实施方案》中明确，2004年4月底前转为自主经营、自负盈亏和自我发展的独立国有农业企业单位。2004年5月1日起，由原事业单位登记改为企业登记。对已离、退休人员待遇的处理明确为离休人员待遇按原标准由市社会保险经办机构按月被告社会化发放。改革转企前已退休人员，按事业单位退休金标准核定，从2004年5月1日起由市社会保险经办机构按月被告社会化发放。今后养老金调整及其他待遇按企业办法执行。同日，南通市经济技术开发区管理委员会办公室作出通开管办（2004）21号《关于同意南通市富民港种畜场改革转企的批复》，同意富民港种畜场改革转企实施方案，要求做好人员身份置换及社会保险的衔接工作，办理事业单位注销和工商变更登记等相关手续。2004年4月21日，南通市人民政府办公室作出通政办发（2004）57号《市政府办公室关于南通市富民港良种场、南通市富民港种畜场事改企有关问题的函》，同意富民港种畜场由事业单位转为企业，对人员养老、医疗保险待遇的处理按相关法规和政策办理。2004年4月26日，南通社保中心办理了富民港种畜场在职及退休人员的养老保险接续手续，并从此以后按企业办法为曹素英调整基本养老金并实施社会化发放。
2012年9月20日，曹素英等人向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求南通市经济技术开发区管理委员会履行政府信息公开法定职责，公开富民港种畜场转制相关政府信息，因南通市经济技术开发区管理委员会提供了相关政府信息，曹素英等人申请撤诉。南通市中级人民法院于2012年9月25日作出（2012）通中行初字第0017号《行政裁定书》，准许撤诉。2013年5月，曹素英等人向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销南通市经济技术开发区管理委员会作出的《关于同意南通市富民港种畜场改革转企的批复》中有关改革转企前已退休人员养老金待遇的内容，为曹素英等人恢复事业单位养老金待遇并赔偿损失。5月27日，南通市中级人民法院作出（2013）通中行诉初字第0004号《行政裁定书》，对曹素英等人起诉，不予受理。曹素英等人不服，上诉至江苏省高级人民法院。2013年8月12日，江苏省高级人民法院作出（2013）苏行诉终字第0041号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。曹素英等人仍不服，向江苏省人民检察院提出监督申请。2014年1月3日，江苏省人民检察院作出苏检民行不（2014）10号《民事行政检察不支付监督申请决定书》，不予支持曹素英等人的监督申请。2014年7月22日，曹素英以南通市人力资源和社会保障局为被告向原审法院提起行政诉讼。10月20日，曹素英以相关行政机关行政职能需要进一步查实为由申请撤回起诉，原审法院于同日作出（2014）港行初字第00173号《行政裁定书》，准许撤回起诉。曹素英的委托代理人分别于2014年12月16日、2015年1月3日、2015年3月27日先后向南通社保中心邮寄了三份《关于曹素英等五人退休工资发放事宜的函》，要求南通社保中心核实曹素英的基本养老金情况。2015年1月16日，南通社保中心作出《关于曹素英等五人退休工资发放事宜的复函》，告知曹素英2013年度、2014年度调整、计发基本养老金均无不当。对于复查“五人退休金发放标准何时从事业转成企业，有何法律依据，此后事业单位何时、几次调解工资标准，具体到每人如果按企业、事业标准计算的差额”等事项已超过复查时效或者不在本单位的复查范围之内。
原审法院认为，根据当事人诉辩主张，本案的争议焦点是：1.南通社保中心按照企业办法调整曹素英的基本养老金是否符合法律或政策规定。2.曹素英主张自2004年以来退休金损失6万元能否得到支持。
《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。第七十二条第一款规定，统筹地区设立社会保险经办机构。第七十三条第二款规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。《江苏省社会保险费征缴条例》第六条第二款规定，劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构具体承办社会保险事务。根据上述规定，被告南通社保中心作为法律法规授权的组织，具有管理社会保险基金、支付社会保险待遇等职责。
关于南通社保中心按照企业办法调整曹素英的基本养老金是否符合法律或政策规定的问题。事业单位改革是推进政事分开、事企分开，促进公益事业发展，不断提高公益服务水平和效率的必然要求。事业单位改革涉及面广，政策性强，情况复杂，在事业单位改制转企过程中涉及到的职工退休待遇问题在现行法律法规中并没有明确的规定，更多的需要依据执行中央、省、市相关政策来确定。原劳动和社会保障部、原国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（劳社部发（2000）2号）第二条第（一）项明确，转制前已经离退休的人员，原离退休费待遇标准不变。对有事业费的单位，社会保险经办机构按所在城市1999年7月企业人均养老金标准支付离退休人员养老金，与原待遇标准的差额部分由原单位用事业费或自有资金支付；没有事业费的单位，由社会保险经办机构按国家规定的事业单位离退休费标准支付养老金。离退休人员的基本养老金调整按企业的办法执行，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。原劳动和社会保障部、原人事部、财政部、科学技术部、原建设部《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发（2002）5号）第一条明确，有正常事业费的转制单位，转制前离退休人员不再执行企业离退休人员基本养老金调整办法，社会保险经办机构只负责发放接收时按规定标准核定的基本养老金，以后不再增加。从2001年开始，其离退休待遇调整纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围，由财政部门按统一的补助标准和现有经费渠道安排所需资金，并由离退休人员原单位负责发放。2001年地方已经按企业办法为转制前离退休人员增加的基本养老金，由社会保险经办机构扣回。第二条明确，没有正常事业费的转制单位，转制前离退休人员按规定标准核定的基本养老金继续由社会保险经办机构发放。基本养老金调整按企业的办法执行，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。国家统一出台事业单位离退休费调整政策时，转制前离退休人员按企业办法增加的基本养老金与按事业单位办法增加的离退休费的差额部分，由原单位视经济情况自筹资金解决，并做好在职职工和离退休人员的稳定工作。《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发（2011）37号）中《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》第十四项规定，转制前已经离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，转制后这类人员离退休费待遇支付和调整的具体办法，按照原劳动和社会保障部、原国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（劳社部发（2000）2号）和原劳动和社会保障部、原人事部、财政部、科学技术部、原建设部《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发（2002）5号）相关政策执行。上述规定表明，事业单位转制前已经退休人员，在事业单位转制后原来按事业单位标准核定的基本养老金标准不变。不管是有正常事业费的转制单位还是没有正常事业费的转制单位，转制前离退休人员按企业办法增加的基本养老金与按事业单位办法增加的离退休费的差额部分，都应由原单位负责发放或原单位视经济情况自筹资金解决。原江苏省劳动和社会保障厅《关于我省事业单位转制为企业后有关养老保险问题的处理意见》（苏劳社险（2003）7号）第四条明确，事业单位转制为企业后，转制前已办理离退休手续的人员（含经批准的提前退休人员）养老金，按企业办法调整，并在养老保险基金中列支。有条件的地区和单位可参照劳动保障部等五部委《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发（2002）5号）的精神办理。这表明，在江苏省范围内，事业单位转制为企业后，转制前已经离退休人员的养老金按企业办法调整，并未要求统一按照劳社部发（2002）5号文办理，仅是规定有条件的地区和单位可以参照办理。事业单位改制因为所涉领域广，情况复杂，并非每一类或每一个事业单位改制都必须严格按照劳社部发（2002）5号的精神办理，各地区、各事业单位的具体情况不同，所适用的政策有些许不同应在允许的范围。具体到本案，曹素英于1990年8月经通州市多种经营管理局审核批准办理了退休手续，按照事业单位标准核定基本养老金。南通社保中心自富民港种畜场改制转企后按企业办法调整曹素英的基本养老金。曹素英对此事实亦予认可。南通社保中心按照企业办法调整曹素英的基本养老金，并按月发放符合苏劳社险（2003）7号文的规定，也符合富民港种畜场制订的改制实施方案的规定，并无不当。曹素英主张单位改制后仍应按事业单位标准调整基本养老金属于对相关政策理解偏差所致，“原离退休费标准不变”应当指的是办理退休时核定的标准不变，而不是指退休后养老金调整的标准。再者，曹素英之所以主张按事业单位标准调整基本养老金系因为与按企业办法调整基本养老金之间存在一定差额，而根据劳社部发（2000）2号文、劳社部发（2002）5号文的规定，按企业办法调整与按事业标准调整的差额，不管是对有正常事业费的转制单位还是没有正常事业费的转制单位来说，都应由原单位负责发放或者由原单位视经济情况自筹资金解决，均不在南通社保中心的支付范围。
至于曹素英主张应按《市政府关于市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》（通政发（2002）94号文）执行的问题。在2002年12月25日专题研究市粮棉原种场改革转企业有关问题的市政府专题会议纪要（第83号）中明确，考虑到农林场圃的特殊性，同意因场制宜，明确改革的具体政策，不适用市政府通政发（2002）94号文件。鉴于富民港种畜场同样属于农林场圃的范畴，2004年4月，富民港种畜场改制时参照该会议纪要的内容制定了实施方案，明确改革转企前已退休人员，按事业单位退休金标准核定，从2004年5月1日起由市社会保险经办机构按月实行社会化发放。今后养老金调整及其他待遇按企业办法执行。况且，苏劳社险（2003）7号文颁布实施在通政发（2002）94号文之后，按照后法优于前法的基本原则，结合南通市政府专题会议纪要的精神和富民港种畜场制定的转制实施方案的规定，南通社保中心按照苏劳社险（2003）7号文的规定调整养老金并无不当。曹素英的该主张不能成立，不予支持。
至于曹素英要求附带对苏劳社险（2003）7号文、通政办发（2004）57号文、通开发管办（2004）21号文进行合法性审查的问题。行政诉讼法所指的规范性文件，是指由行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，即学理上所称的抽象行政行为。规范性文件通常具有普遍约束力，能反复适用的特征。而通政办发（2004）57号文、通开发管办（2004）21号文系针对特定主体制定的，不具有普适性、能够反复适用的特征，不属于行政规范性文件的范畴。而苏劳社险（2003）7号文的规定并未违反法律、法规的规定。关于曹素英主张退休金损失6万元的问题。因曹素英要求按事业单位标准调整基本养老金的主张不能成立，故该主张缺乏事实根据，不予支持。曹素英要求南通社保中心按照事业单位退休人员标准发放退休金并赔偿损失缺乏法律和政策依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹素英要求责令南通社保中心按照事业单位退休人员标准发放退休金并给付其自2004年来退休金损失人民币6万元的诉讼请求。
曹素英不服，提起上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。上诉人系富民港种畜场（原系事业单位）退休人员。根据通政发（2002）94号文件的规定，上诉人在事业单位转企后的养老待遇不变，一审法院以市政府第83号会议纪要来否定这一政策适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人南通社保中心答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人富民港种畜场未向本院提交书面述称意见。
曹素英提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是南通社保中心对曹素英的基本养老金待遇调整按企业办法执行是否符合相关法律或政策的规定。
原劳动和社会保障部、原国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（劳社部发（2000）2号）第二条第（一）项明确，转制前已经离退休的人员，原离退休费待遇标准不变。对有事业费的单位，社会保险经办机构按所在城市1999年7月企业人均养老金标准支付离退休人员养老金，与原待遇标准的差额部分由原单位用事业费或自有资金支付；没有事业费的单位，由社会保险经办机构按国家规定的事业单位离退休费标准支付养老金。离退休人员的基本养老金调整按企业的办法执行，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。原劳动和社会保障部、原人事部、财政部、科学技术部、原建设部《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发（2002）5号）第一条明确，有正常事业费的转制单位，转制前离退休人员不再执行企业离退休人员基本养老金调整办法，社会保险经办机构只负责发放接收时按规定标准核定的基本养老金，以后不再增加。从2001年开始，其离退休待遇调整纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围，由财政部门按统一的补助标准和现有经费渠道安排所需资金，并由离退休人员原单位负责发放。2001年地方已经按企业办法为转制前离退休人员增加的基本养老金，由社会保险经办机构扣回。第二条明确，没有正常事业费的转制单位，转制前离退休人员按规定标准核定的基本养老金继续由社会保险经办机构发放。基本养老金调整按企业的办法执行，所需费用从基本养老保险统筹基金中支付。国家统一出台事业单位离退休费调整政策时，转制前离退休人员按企业办法增加的基本养老金与按事业单位办法增加的离退休费的差额部分，由原单位视经济情况自筹资金解决，并做好在职职工和离退休人员的稳定工作。《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发（2011）37号）中《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》第十四项规定，转制前已经离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，转制后这类人员离退休费待遇支付和调整的具体办法，按照原劳动和社会保障部、原国家经济贸易委员会、科学技术部、财政部《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后有关养老保险问题的通知》（劳社部发（2000）2号）和原劳动和社会保障部、原人事部、财政部、科学技术部、原建设部《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发（2002）5号）相关政策执行。原江苏省劳动和社会保障厅《关于我省事业单位转制为企业后有关养老保险问题的处理意见》（苏劳社险（2003）7号）第四条明确，事业单位转制为企业后，转制前已办理离退休手续的人员（含经批准的提前退休人员）养老金，按企业办法调整，并在养老保险基金中列支。有条件的地区和单位可参照劳动保障部等五部委《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》（劳社部发（2002）5号）的精神办理。鉴于事业单位改革涉及面广，政策性强，情况复杂等原因，我国现行法律法规对于事业单位改制过程中涉及的职工退休待遇等问题未作明确的规定。实践中由改制单位首先制定改制方案，再由当地政府或有关部门根据中央、省、市相关政策规定的精神作出批复，并针对改制过程中出现的涉及的职工退休待遇等问题通过制定政府文件或专题会议纪要等方式指导改制工作。
本案中，上诉人曹素英于1990年8月经通州市多种经营管理局批准从富民港种畜场退休，按照事业单位标准核定基本养老金。2004年4月12日，开发区管委会办公室作出通开管办（2004）21号《关于同意南通市富民港种畜场改革转企的批复》，同意富民港种畜场改革转企实施方案。根据该实施方案，曹素英从2004年5月1日起其养老保险由市社会保险经办机构按月实行社会化发放，养老金调整及其他待遇按企业办法执行。根据苏劳社险（2003）7号文件的规定，江苏省范围内事业单位转制为企业后，转制前已经离退休人员的养老金按企业办法调整，并在养老保险金中列支。曹素英主张应按通政发（2002）94号文件的规定调整基本养老金待遇。因苏劳社险（2003）7号文颁布实施在通政发（2002）94号文之后，按照后法优于前法的原则，南通社保中心结合南通市政府专题会议纪要的精神和富民港种畜场制定的转制实施方案的规定调整基本养老金待遇并无不当。案涉通政办发（2004）57号文、通开发管办（2004）21号文系针对特定主体制定的，不具有普适性、能够反复适用的特征，不属于行政规范性文件的范畴，苏劳社险（2003）7号文的规定并未违反法律、法规的规定。因此，南通社保中心对曹素英的基本养老金待遇调整按企业办法执行符合苏劳社险（2003）7号文件的相关规定。曹素英的上诉理由依法不能成立，其上诉请求本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹素英负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年四月二十一日
书记员 吴 迪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；