青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）青行申16号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）青海大通河水电开发有限责任公司,住所地青海省西宁市生物科技产业园经四路8号办公楼一楼1001-1010室。
法定代表人乔吉庆，该公司总经理。
委托代理人陈岩、许婧，青海树人律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）互助土族自治县安全生产监督管理局，住所地青海省海东市互助土族自治县县威远镇南环路。
法定代表人赵海振，该局局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海东市安全生产监督管理局，住所地青海省海东市平安区平安大道208号。
法定代表人侯焕斌，该局副局长。
委托代理人邹文元，该局工作人员。
委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。
再审申请人青海大通河水电开发有限责任公司（以下简称大通河公司）因诉互助土族自治县安全生产监督管理局（以下简称互助县安监局）、海东市安全生产监督管理局（以下简称海东市安监局）安全管理行政处罚一案，不服海东市中级人民法院(2017)青02行终29号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
大通河公司申请再审称：一、二审判决认定《安全生产违法行为行政处罚办法》与上位法《中华人民共和国行政处罚法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》冲突，确有错误。大通河公司系青海黄河中型水电开发有限公司(以下简称“黄河中型公司”)全资子公司,黄河中型公司由国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司(以下简称“黄河上游公司”)持股81.4%，黄河上游公司由国家电力投资集团公司持股94.1712%，而国家电力投资集团公司属于中央企业,故大通河公司系中央企业所属企业。本案关于行政处罚管辖的规定与上位法并不冲突,在处理本案所涉安全生产事故时应当按照《安全生产违法行为行政处罚办法》的程序进行。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款的规定，对于中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为进行行政处罚,应当由违法行为地的设区的市级以上安全生产监督管理部门管辖。因此，对再审申请人的行政处罚,应当由海东市安全生产监督管理局及以上安全监督管理部门管辖,被申请人互助县安监局对本案没有管辖权,其对大通河公司作出行政处罚系超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，互助县安监局对大通河公司作出的处罚决定应当予以撤销。二、互助县安监局据以作出行政处罚的依据被推翻。1、青海省水利厅作出的《关于某水利事故补充技术分析的报告》否定了互助县安监局对事故原因的认定。互助县安监局所依据的《互助县巴扎乡卡索峡水电站“10*28”泄水事故原因分析报告》认定卡索峡水电站是此次事故的唯一责任主体，进而对大通河公司作出行政处罚，该报告对事故原因的分析认定不准确，大通河公司在听证、复议、一审、二审程序中均申请对事故原因及责任进行鉴定，但均未受理。互助县人民检察院办理大通河公司3名工作人员涉嫌重大责任事故罪案件时，其上级机关青海省人民检察院委托青海省水利厅对此次事故原因重新进行调查，青海省水利厅作出的《关于某水利事故补充技术分析的报告》认定造成此次事故的原因是“各梯级电站属正常范围内泄水，筏子湾水电站施工导流围堰设防标准低，无法保障在建工程行洪安全”。据此，青海省水利厅认定此次事故的责任主体为筏子湾水电站，推翻了《互助县巴扎乡卡索峡水电站“10*28”泄水事故原因分析报告》对事故原因的分析认定。2、青海天健评估有限公司评估报告已被青海大正司法会计所鉴定意见否定。互助县安监局委托青海天健评估有限公司作出的评估报告认定“10*28”泄水事故造成筏子湾水电站损失8348115.6元，而互助县人民检察院委托青海大正司法会计鉴定所对此次事故重新鉴定后，认定的损失为5651719.3元，青海大正司法会计鉴定所的鉴定报告否定了天健公司作出的评估报告。三、互助县安监局作出的行政处罚决定认定事实不清。互助县安监局认定“卡索峡水电站泄水导致下游筏子湾水电站部分围堰冲毁”确有错误，卡索峡水电站仅是让上游来水经过，本身并未泄水；互助县安监局认定“卡索峡水电站未提前做预防工作”确有错误，卡索峡水电站于2015年10月27日收到上游水电站泄水的通知后，在力所能及的范围内腾出了库容，做了最大限度的预防工作；事发当时，卡索峡水电站的水位已经超过正常蓄水位74厘米，该种情况属于必须立即泄水的情形，因此，卡索峡水电站不存在违反法律规定的行为；互助县安监局认定卡索峡水电站对救援不予理睬，认定错误，筏子湾水电站相关人员要求卡索峡水电站减少下泄流量时，卡索峡水电站水位已超过正常蓄水位94厘米，为了大坝的安全，拒绝筏子湾水电站减少下泄流量的要求完全正当、合法、合规；互助县安监局对泄水持续时间及流量认定不准确，根据卡索峡水电站值长记录得知，整个泄水过程持续了1小时07分，而非互助县安监局认定的25分17秒；互助县安监局认定卡索峡水电站未通知筏子湾水电站是事故直接原因确有错误，仙米水电站泄水及其他水电站未经通知大流量泄水是导致本次事故发生的原因之一，筏子湾水电站围堰不符合设计施工标准是造成本次事故的主要原因。四、行政处罚决定适用法律错误。互助县安监局作出的处罚决定认为大通河公司存在违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条，而该条例第三条是关于安全生产事故等级划分的规定，是在违法行为发生后行政机关进行行政处罚的判断依据，并非是相对人必须遵守的行为规范。因此，互助县安监局适用该条规定属于适用法律错误。五、行政复议决定不当。根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，行政复议原则上采取书面审查方式，但申请人提出或案件复杂、重大时，复议机关可以采取听证方式。同时，对案件中需要进行鉴定的事项，当事人提出申请的，复议机关应当进行鉴定。本案中，申请人向复议机关提出组织听证和对事故原因及责任、对筏子湾水电站造成的损失进行重新鉴定的申请，但复议机关海东市安监局均未作任何回复，直接作出维持原行政行为的复议决定。请求：1、撤销民和回族土族自治县人民法院作出的（2017）青0222行初27号行政判决和海东市中级人民法院作出(2017)青02行终29号行政判决；2、撤销互助县安监局作出的（互）安监管罚（2016）1号行政处罚决定即海东市安监局作出的东安监复（2017）1号行政复议决定；3、本案的全部诉讼费由被申请人承担。
互助县安监局答辩称：一、一审人民法院认定互助县安监局对大通河公司有权作出行政处罚，认定事实正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”互助县安监局对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。卡索峡水电站与筏子湾水电站均位于互助县行政区域内，且事故责任已确定为一般责任事故。关于大通河公司系中央企业一说，大通河公司一审所提供的证据无法证明该公司存在中央企业名录之中。故互助县安监局对本案具有作出行政处罚的法定职权。二、一审人民法院认定互助县安监局确定损失数额无误。互助县安监局的损失鉴定是根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，依法组织专家组对事故的损失进行的鉴定。三、一审、二审法院认定事故原因正确。互助县安监局依法组织专家组对造成事故的原因经过专家实地考察、集体讨论综合分析得出结论，不能因为大通河公司事后的不认可及用刑事程序证据材料而否定行政处罚程序的证据。四、互助县安监局作出处罚决定适用法律正确，程序合法。互助县安监局根据互助县人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序对大通河公司作出行政处罚决定，并依法进行了送达，且在作出处罚决定前对被答辩人履行了告知义务及听证程序，被答辩人已主动履行了处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。《中华人民共和国安全生产法》第八十三条规定：“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”。本案中，大通河公司始终要求适用国家安监总局颁布实施的《安全生产违法行为行政处罚办法》，该办法属于部门规章，而互助县安监局适用的《中华人民共和国行政处罚法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》分别是法律、行政法规，其效力高于部门规章。并且国家安监总局颁布实施的《生产安全事故处罚罚款规定（试行）》第六条第一款第（四）项规定：“对发生一般事故的单位及其有关责任人罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”本次安全事故为一般事故，故互助县安监局具有作出行政处罚的法定职责。综上，互助县安监局作出的（互）安监管罚(2016)1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一、二审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。请求依法驳回再审申请。
海东市安监局答辩称：一、大通河公司称海东市安监局未采取听证程序,未对本次事故责任及原因进行鉴定,程序违法的理由不能成立。听证程序是《中华人民共和国行政处罚法》中规定的行政处罚前的必经程序,不是行政复议的必经程序。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定,行政复议原则上书面审查的方式。大通河公司在复议期间提出听证的申请,但海东市安监局认为互助县安监局在作出行政处罚前组织召开两次听证会,充分给予了当事人陈述、申辩的权利,没有必要在复议期间继续召开听证会。而且《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定均是“可以”而不是“必须”。故海东市安监局经过书面审查作出的《行政复议决定书》符合法律规定的程序。二、大通河公司称海东市安监局未对本次事故责任及原因进行鉴定,程序违法的理由不能成立。海东市安监局调取了互助县安监局行政处罚的全部证据材料,进行了全面审查,没有必要重新调查取证。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十七条规定:“行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的,当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定,也可以申请行政复议机关委托鉴定机构进行鉴定。”海东市安监局并未收到申请人请求对此次事故的责任及原因进行鉴定的申请。大通河公司既没有自行委托鉴定机构鉴定,也没有向复议机关申请委托鉴定机构鉴定。综上,海东市安监局作出的东安监复（2017）1号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿,适用法律正确,程序合法。请求依法驳回再审申请。
本院认为，行政处罚管辖权是对行政机关和行政处罚实施主体组织实施行政处罚的权限进行划分，明确其分工的重要措施，是解决行政处罚主体在自己的职权范围内，各司其职，各尽其责的主要依据。管辖问题是规范行政处罚的重要问题之一，它是正确实施行政处罚的前提和基础，只有明确对违法案件的管辖权，才能有效地对违法行为给予制裁，同时有利于监督行政机关依法行政。
对于行政处罚管辖权，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。这一规定包含了行政处罚管辖权的多项原则，即地域管辖、级别管辖、职能管辖、指定管辖等。同时，该条规定所确定的管辖，可以看作是一种广义的管辖，有关职能管辖及地域、级别管辖的具体内容都需要根据其他法律或行政法规来确定。其中，地域管辖又称区域管辖、土地管辖，是指同级人民政府之间横向划分和其所属部门在各辖区内实施行政处罚的权限分工。地域管辖就是确定行政机关依职权实施行政处罚的地域范围。地域管辖是解决行政处罚权的块块划分问题，即省一级行政机关有权在本省的行政区域范围内行使行政处罚权，地市一级行政机关有权在本地市的行政区域范围内行使行政处罚权，县一级行政机关有权在本县的行政区域范围内行使行政处罚权。至于对哪些违法行为实施行政处罚由哪级行政机关管辖，对哪些违法行为实施行政处罚由哪个具体的行政部门管辖，单凭地域管辖无法解决，是级别管辖和职能管辖规定的问题。级别管辖，是指同类上下级行政机关或者组织之间实施行政处罚的权限分工。级别管辖主要解决不同级别的行政机关分别管辖哪些违法行为，也就是说哪些违法行为可以由低一个层级的行政机关处罚，哪些违法行为只能由高一个层级的行政机关处罚。我国立法确定行政处罚级别管辖通常考虑实施行政处罚在本辖区、本领域的影响程度、行为人的地位、违法行为的性质和严重程度、行政处罚的种类和幅度等因素。
本案中，各方争议的核心问题实际上是行政处罚的级别管辖问题。即对案涉事故的调查处理是应由互助县安监局予以管辖还是由海东市安监局予以管辖。对此，《中华人民共和国行政处罚法》的规定较为原则，且在第二十条规定了除外情形。《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条规定：“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。”《生产安全事故罚款处罚规定》第二条规定：“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位（以下简称事故发生单位）及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定。”第六条第一款第（四）项规定：“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”《安全生产违法行为行政处罚办法》第一条规定：“为了制裁安全生产违法行为，规范安全生产行政处罚工作，依照行政处罚法、安全生产法及其他有关法律、行政法规的规定，制定本办法。”第六条第一款规定：“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权。”第二款规定：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”从上述规定可以看出，《生产安全事故报告和调查处理条例》这一行政法规授权部门规章对安全生产违法行为的行政处罚作出实施性规定。在法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的情况下，其规定优先适用。关于行政处罚的管辖，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》和《安全生产违法行为行政处罚办法》分别从违法行为的严重程度以及行为人的地位作出了不同的级别管辖规定。本案中，大通河公司主张其系青海黄河中型水电开发有限公司的全资子公司；青海黄河中型水电开发有限公司由国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司持股81.4%，黄河上游水电开发有限责任公司由国家电力投资集团公司持股94.1712%，而国家电力投资集团公司属于中央企业，故大通河公司系中央企业所属企业。并主张按照《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，互助县安监局对其无行政处罚的法定职权。经查，对此问题，一审法院仅认定大通河公司不在中央企业名录之中，其提供的证据也不能证明该公司系中央企业所属企业；二审法院对其是否属于中央企业所属企业，及是否适用《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定确定级别管辖或者该规定是否适用于本案等核心问题均无查证和分析的情况下，径行以《中华人民共和国行政处罚法》和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》为依据认定互助县安监局具有对大通河公司作出行政处罚的法定职权属认定事实不清。因此，大通河公司关于此节的再审申请理由成立，本院予以支持。另外，因一审、二审法院对互助县安监局作出被诉行政处罚决定的法定职权问题未予核实清楚的情况下，进而认定其作出的被诉行政处罚决定及海东市安监局作出的被诉复议决定合法亦属认定事实不清。
综上，青海大通河水电开发有限责任公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，裁定如下：
一、本案指令海东市中级人民法院再审。
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 刘富梅
审判员 李成花
审判员 吴晓良
二〇一八年十月二十二日
书记员 杨雪莹