江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行终12号
上诉人（原审原告）王广贤，男，1961年6月7日生，汉族，住南京市鼓楼区。
被上诉人（原审被告）南京市统计局，住所地南京市建邺区江东中路265号D座11-14楼。
法定代表人王国钧，南京市统计局局长。
委托代理人顾国祥，南京市统计局政策法规处工作人员。
委托代理人吴世柱，江苏圣典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省统计局，住所地南京市鼓楼区北京西路70号15号楼。
法定代表人徐莹，江苏省统计局局长。
委托代理人刘兆恒，江苏省统计局工作人员。
委托代理人方忠宏，江苏致邦（常州）律师事务所律师。
上诉人王广贤因诉被上诉人南京市统计局（以下简称市统计局）、江苏省统计局（以下简称省统计局）政府信息公开答复及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初244号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年1月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2016年1月11日，王广贤向市统计局提交《政府信息公开申请表》。在该表“依申请公开的名称”中写明“《2014年南京市人力资源和社会保障事业发展统计公报》的通知宁人社[2105]77号”，在“依申请公开的描述”中写明“向社会公告‘全社会法人单位从业人员平均工资为59031元’的法律依据”，在“获取政府信息的方式”中写明“快递”，在“所需信息的用途”中写明“因为该数据59031元作为转业干部补贴的基础标准，影响本人的正常生活补贴收入。”2016年1月13日，市统计局向王广贤作出《关于回复“公告‘全社会法人单位从业人员平均工资为59031元’的法律依据”申请的函》（以下简称复函），称：“南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）与市统计局联合发布的《2014年南京市人力资源和社会保障事业发展统计公报》（宁人社[2105]77号）文中，公布了‘2014年，全社会法人单位从业人员平均工资为59031元’，该数据是依法按照2014年劳动工资统计报表制度的规定，统计取得的。其公布的法律依据为《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）第二十三条第一款规定，即‘县级以上人民政府统计机构按照国家有关规定，定期公布统计资料’。”该复函于2016年1月15日通过邮寄方式向王广贤进行了送达，王广贤于2016年1月17日签收。2016年1月18日，王广贤针对市统计局的复函向省统计局提出复议申请，申请事项为：1.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的相关规定，市统计局应向申请人答复2014年社保统计公报全文；2.市统计局与市人社局联合发布“全社会法人单位从业人员平均工资为59031元”违反了《中华人民共和国统计法实施细则》（以下简称《统计法实施细则》）第二十条之规定，应予撤销。2016年1月22日，省统计局作出并随后向王广贤送达了苏统法[2016]4号《关于王广贤同志申请行政复议的补正通知》，要求王广贤将复议申请中的两个事项分别提出复议申请，并将第一项申请事项予以明确。同日，王广贤向省统计局提交补正的《行政复议申请书》，申请事项为“根据《政府信息公开条例》规定市统计局应向申请人依法答复2015年7月2日市统计局和市人社局联合发布的《2014年南京市人力资源和社会保障事业发展统计公报》违反了《统计法实施细则》第二十条之规定，请求予以撤销”。2016年1月26日，王广贤向省统计局再次提交补正的《行政复议申请书》，声明“更换前份补正材料”，该申请书的申请事项为“根据《政府信息公开条例》规定市统计局应向申请人依法答复2015年7月2日市统计局公布的‘全社会法人单位从业人员平均工资为59031元’的公布程序符合《统计法》第二十三条第一款的规定，申请人不服该复函，认为‘59031’统计数据的公布程序违反了《统计法实施细则》第二十条之规定，请求撤销59031数据，按合法程序，以市统计局的名义向社会公告”。2016年2月1日，省统计局受理了王广贤提出的复议申请，并向市统计局发送了苏统函[2016]6号《关于对王广贤同志申请行政复议（补正二）提出答复的通知》。2016年2月5日，市统计局向省统计局提交了宁统法[2016]11号《市统计局关于对王广贤提出的行政复议（补正一）申请的答复》及相关证据、依据。2016年3月17日，省统计局作出并向王广贤送达了苏统法[2016]8号《江苏省统计局决定延期通知书》，决定将涉案行政复议延期至2016年4月22日前作出。经省统计局局常务会议研究决定后，于2016年4月14日作出[2016]苏统行复第2号《行政复议决定书》，并于同日与王广贤进行联系告知，认为市统计局作为统计数据发布主体之一，与市人社局在中国南京网联合发布统计公报，符合《党政机关公文处理工作条例》第十七条之规定，且与《统计法实施细则》不矛盾，市统计局主动公开相关统计信息，符合《政府信息公开条例》相关规定，其收到王广贤的申请后，及时告知59031数据公布的法律依据并无不当，决定维持市统计局作出的复函。因王广贤本人原因，其于2016年4月26日签收该复议决定书。
一审法院另查明，市统计局于2016年1月22日向王广贤作出书面《函》，称：“市人社局与市统计局联合发布的《2014年南京市人力资源和社会保障事业发展统计公报》（宁人社[2105]77号）文的正式文本，已发布在中国南京网站上（发布时间为2015年7月2日，如您需要获取此文件，请登陆中国南京网站，即可查询并获取）。网址：
http://rsj.nanjing.gov.cn/38966/38988/39018/201507/t20150710-3448465.html。”同日，该《函》通过挂号信的方式向王广贤进行了送达，地址与收件人为“南京市鼓楼区水佑岗18号503室”、“王广贤（啟）”。2016年1月23日、24日，该《函》两次投递均因“收件人外出”而未能成功，邮局于2016年2月24日通过邮寄方式退还寄件人。结合市统计局提供的通话记录与《和王广贤同志通话说明》，可以得出市统计局工作人员于2016年2月4日电话联系王广贤（被叫电话138××××3360，该号码系王广贤行政起诉状上所留手机号码），告知了王广贤2016年1月22日作出的《函》的内容及相关事宜。
一审法院认为，王广贤向市统计局提交的公开申请表中，在“依申请公开的名称”中写明“《2014年南京市人力资源和社会保障事业发展统计公报》的通知宁人社[2105]77号”，又在“依申请公开的描述”中写明“向社会公告‘全社会法人单位从业人员平均工资为59031元’的法律依据”，市统计局分别于2016年1月13日和1月22日作出了复函与《函》，分别对王广贤询问相关法律依据与申请公开公报内容进行了回复，省统计局在涉案行政复议中审查的是王广贤提出的市统计局公布程序违法、59031元数据应否予以撤销的问题。故，一审法院审理的对象为市统计局向王广贤作出的关于相关事项的法律依据的复函、联合发布统计数据程序是否违法及59031元数据是否应予撤销。
《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。”据此，《政府信息公开条例》中所指的政府信息应当是现有的、客观存在的，以一定形式记录、保存的信息，而非没有承载介质的事实描述，更非特定事实背后的产生原因或形成依据。王广贤申请市统计局申请公开“向社会公告‘全社会法人单位从业人员平均工资为59031元’的法律依据”，针对的并非以一定形式记录、客观保存的信息。王广贤虽然以政府信息公开的名义提出申请，但该申请实质上属于对特定事项的咨询或质疑，不属于《政府信息公开条例》调整的范畴。市统计局对王广贤提出的该申请事项的答复、答复与否以及两者之间因此而产生的纠纷，均不属于《政府信息公开条例》调整范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。
对于王广贤在复议申请中提出的市统计局联合发布数据是否违法、59031元数据是否应予撤销等事项，一审法院认为，该事项与王广贤向市统计局提出的公开申请及其答复之间没有直接关联，包括省统计局对此作出的复议决定，一审法院对其均不予理涉。且统计公报属于党政机关和人民团体公开发布重大事件或重要决定事项统计数据的报道性公文，其并非针对具体的公民、法人或者组织，对具体的公民、法人或者组织亦不设定权利义务，具有抽象性，针对其直接向人民法院提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对于王广贤提出的对《2014年南京市人力资源和社会保障事业发展统计公报》的合法性一并审查的主张，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，一审法院不予采纳。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回王广贤的起诉。
上诉人王广贤上诉称：一、一审法院审理程序错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人要求对被上诉人的行政复议行为和政府信息公开答复行为是否合法进行审查，而一审法院以市统计局对上诉人提出的申请事项的答复、答复与否以及两者之间因此而产生的纠纷，均不属于《政府信息公开条例》调整范围，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉人起诉明显不当。第一，因市统计局政府信息公开答复的内容错误，公布信息的方式违法，所公布的信息内容（统计数据59031）侵犯了上诉人的合法权益，根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定，上诉人有权提起行政复议。第二，本案行政复议不是最终裁决，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款、第七十九条的规定，一审法院对行政机关作出的行政复议决定不予理涉，属于审理程序错误。二、一审法院认定事实错误。第一，市统计局作出的政府信息公开答复内容与该不该答复是两种不同行为，前者是行政行为是诉讼的内容，后者是行政机关作出答复前的行为。一审法院不是在审查市统计局答复行为和答复内容是否合法，而是追究市统计局该不该答复。根据2016年2月19日中央办公厅和国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》第九项规定，只要符合“政务公开”的信息都应当予以答复。一审法院对上诉人的同一项信息公开申请事项，作出两份不同的裁判结论，结果相互矛盾，难以令人信服。而且政府信息并不仅仅是“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，更应当是“正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”，申请人用此“信息公开答复”作为行政诉讼的证据，完全符合《政府信息公开条例》规定。一审法院认定上诉人诉讼请求不属信息公开申请范围，事实认定错误。三、一审法院对宁人社[2015]77号文件的性质认识错误。1.根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条规定，宁人社[2015]77号文件是发布统计公报的通知，该文件的内容之一统计数据59031元，就是南京市社保管理中心用来制定企业军转干部困难补助标准的依据，是对公民权利义务的设定。该文件有明确的备案文号，是一份地方政府行政部门规范性文件，一审法院认定统计公报为“报道性公文”，不是规范性文件，认定错误。2.依据法律规定，统计资料除依法应当保密的外，应当及时公开，供社会公众查询。3.上诉人是对被上诉人作出信息公开答复及行政复议决定的行为不服提起诉讼，而并非对宁人社[2015]77号文件的合法性进行诉讼。宁人社[2015]77号文件内容中统计数据59031元发布方式违法。上诉人因为对该数据发布方式的依据不明确，才决定向市统计局提交信息公开申请，市统计局没有按申请人的申请内容作出信息公开答复，属信息公开答复行为不合法，属于行政诉讼受案范围。四、一审法院对复议决定的审理违法。省统计局对申请人提交的同一原行政行为的复议，人为分割为两项复议申请，本身就不合法。省统计局已经维持被申请人作出的信息公开答复，说明复议机关对原行政行为进行了审查。一审法院认为原行政行为的信息公开答复“不属于《政府信息公开条例》调整范围，”是对复议机关的复议决定进行了否定，那么按照法律规定，一审法院应当对复议决定一并作出裁判。市统计局与市人社局联合公布统计数据违反《统计法实施细则》第二十条之规定，事实清楚、证据确凿。省统计局作为行政复议机关没有在法律规定的30日时间内对市统计局不合法行为进行审查处理，无正当理由故意延长复议时间，作出的行政复议结论认定违法，其行为恶劣，依据《行政复议法》第三十五条和第三十八条的规定，应当依法予以惩处。五、市统计局给予答复的法律依据错误。统计数据公布程序的法律依据应当是《统计法实施细则》第二十条规定，而不是市统计局所指的《统计法》第二十三条第一款规定。综上，1.请求撤销南京铁路运输法院作出的（2016）苏8602行初244号行政裁定，发回重审；2.责令市统计局依法作出正确的政府信息公开答复；3.撤销省统计局[2016]苏统行复第2号《行政复议决定书》。
被上诉人市统计局辩称，市统计局于2016年1月11日收到上诉人提出的信息公开申请后，认真分析了王广贤提出的政府信息公开申请事项，按照政府信息公开条例要求的答复方式，在2016年1月13日对上诉人进行了答复，程序合法，已经充分保障了上诉人的各项权利。一审法院认定事实清楚，程序合法，定性准确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
被上诉人省统计局辩称，省统计局于2016年1月18日收到王广贤的复议申请书，于2016年1月22日、26日两次要求王广贤补正，省统计局于2016年2月1日受理，并向市统计局送达了《关于对王广贤同志申请行政复议（补正二）提出答复的通知》。省统计局根据市统计局提供的证据材料，经全面审查后认为，市统计局对王广贤作出的政府信息公开答复，事实清楚，证据充分，内容适当，程序合法。省统计局依法延期后，于2016年4月14日作出了[2016]苏统行复第2号《行政复议决定书》，并送达给王广贤，省统计局复议程序合法。一审法院裁定驳回王广贤的起诉，认定事实清楚，程序合法。请求二审法院，驳回上诉人上诉，维持原审裁定。
本案上诉人王广贤提起上诉后,一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据和依据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院经审理查明的事实与一审法院裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，王广贤就市统计局于2016年1月13日向其作出的复函，于2016年5月11日向南京铁路运输法院提起两起行政诉讼，案号分别为：（2016）苏8602行初243号、244号，其中（2016）苏8602行初243号案中的诉讼请求为：1.责令市统计局作出2014年社保统计公报的信息公开答复；2.撤销省统计局作出的[2016]苏统行复第1号《行政复议决定书》。在（2016）苏8602行初244号案中的诉讼请求为：1.撤销市统计局作出的复函并责令其依法重新作出政府信息公开答复；2.撤销省统计局作出的[2016]苏统行复第2号《行政复议决定书》。2016年11月10日，南京铁路运输法院分别作出（2016）苏8602行初243号行政判决，驳回了王广贤的诉讼请求，作出（2016）苏8602行初244号行政裁定，驳回了王广贤的起诉。王广贤不服上述判决及裁定，向本院提起上诉。本院已于2017年3月28日作出（2017）苏01行终11号行政判决，维持了（2016）苏8602行初243号行政判决。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（六）重复起诉的；…（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。本案中上诉人王广贤向市统计局申请公开“《2014年南京市人力资源和社会保障事业发展统计公报》的通知宁人社[2105]77号”，并将该信息描述为“向社会公告‘全社会法人单位从业人员平均工资为59031元’的法律依据”，其对申请事项的描述系对申请事项的进一步说明，与申请事项实质为同一事项。王广贤对申请事项的答复及行政复议不服提起行政诉讼后，又对申请事项的描述提起行政诉讼，且两起行政诉讼所针对的均为市统计局于2016年1月13日作出的复函，故王广贤提起的该案行政诉讼属于重复起诉。按照上述司法解释规定，应当裁定驳回王广贤的起诉。一审法院裁定驳回王广贤的起诉，本院予以支持。
综上，上诉人王广贤的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定驳回王广贤的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郝莉坤
审 判 员 魏法永
代理审判员 周 磊
二〇一七年四月五日
书 记 员 赵和玉