四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）川民终字第713号
上诉人（原审原告、反诉被告）何沙沙，女，汉族，1982年7月22日出生。
委托代理人张仕镭，四川忠典律师事务所律师。
委托代理人刘胜国，四川蜀达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）都江堰青城湖旅游发展有限责任公司，住所地：四川省都江堰市柳街镇人民政府第二办公区。
法定代表人朱志强，总经理。
委托代理人莫晓宇，都江堰青城湖旅游发展有限责任公司职工。
委托代理人李征，北京市中银（沈阳）律师事务所律师。
上诉人何沙沙因与被上诉人都江堰青城湖旅游发展有限责任公司（以下简称青城湖公司）委托合同纠纷一案，不服四川省成都市中级人民法院（2013）成民初字第32号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年10月22日受理后，依法组成合议庭，于2013年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人何沙沙的委托代理人张仕镭、刘胜国，被上诉人青城湖公司的委托代理人莫晓宇、李征到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，青城湖公司于2007年7月11日、2008年7月10日与都江堰市人民政府签订《都江堰市“青城湖国际休闲运动旅游区”项目开发投资建设合同书》（以下简称《投资建设合同书》）、《都江堰市“青城湖国际休闲运动旅游区”项目开发投资建设合同书补充协议》（以下简称《投资建设合同书补充协议》，2008年9月9日，青城湖公司与都江堰市土地储备中心签订《土地整理合作协议》，约定由青城湖公司对位于都江堰市柳街镇集祥村、红雄村等的“青城湖国际休闲运动旅游区”项目8000亩土地投资进行前期开发整理，都江堰市土地储备中心在制定出让方案时应充分听取青城湖公司的意见，整理后的土地按双方商定的起始价挂牌出让等。2012年3月12日，青城湖公司与何沙沙签订《委托协议》，约定青城湖公司委托何沙沙办理青城湖项目一期693亩土地国有用地的挂牌价格下调工作；委托何沙沙当国有用地693亩在成都市国土局挂牌时，协调成都市国土局认可青城湖公司以都江堰市整理青城湖项目所用的整理土地款作为青城湖公司参与竞拍693亩国有土地竞买保证金。双方约定，青城湖公司支付何沙沙工作经费即报酬和费用以84万元（含征地、社保、指标、土地整理的税金、政府利润等所有费用）每亩作为起点，每亩下调1万元青城湖公司应支付何沙沙工作经费以下调金额的27%来计算。青城湖项目一期计693亩即每亩下调1万元青城湖公司应支付何沙沙工作经费187.11万元。青城湖公司在协议签订之日起7日内由何沙沙指定人在青城湖公司办理借款60万元，并开具借据凭证，在完成本协议全部工作后此借款冲抵本协议约定的工作经费。何沙沙办理完本协议两项工作的期限为签订之日起45个工作日内。何沙沙未按约定时间完成以上工作即全额退还借款60万元等。2012年8月6日，成都市国土资源局在其网站上张贴《成都市挂牌出让国有建设用地使用权公告》，案涉693亩土地的挂牌起始价（含出让金）为68万元每亩。2012年9月11日，青城湖公司的全资子公司成都瀚源房地产开发有限责任公司（以下简称瀚源公司）以起拍价68万元每亩竞得案涉693亩国有土地使用权，并与都江堰市国土资源局签订《成都市国有建设用地使用权出让成交确认书》。2012年3月14日，何沙沙向青城湖公司出具《借条》，载明：“今借到都江堰青城湖旅游发展有限责任公司60万元（大写陆拾万圆整）”。
原审法院审理认为，根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.2条规定：“招标拍卖挂牌出让国有土地使用权原则（1）公开、公平、公正；（2）诚实信用”。第7.2条规定：“有底价出让的，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定出让底价和投标、竞买保证金。招标出让的，应当同时确定标底；拍卖和挂牌出让的，应当同时确定起叫价、起始价等。标底、底价确定后，在出让活动结束之前应当保密，任何单位和个人不得泄露”。国有土地使用权属于国有资产，其出让时挂牌价格的确定与国家利益紧密相关。国有土地使用权出让时的挂牌价格由国土资源行政主管部门予以确定，并在招标开标和拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密，故任何试图通过个人行为干预、影响国有土地使用权挂牌价格确定的，均有可能导致国有资产的贬损，同时破坏国有土地出让制度，损害了国家利益和社会公共利益。本案中何沙沙与青城湖公司明知案涉国有土地使用权出让挂牌价格确定属于政府行政行为的范围且在开标和出让活动结束前应当保密的规定，通过签订所谓《委托协议》的形式，意图以何沙沙的个人行为去影响、降低案涉国有土地使用权的挂牌价格，双方签订《委托协议》属于恶意串通，损害国家利益，亦损害了社会公共利益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第（四）项之规定，应属无效合同。何沙沙依据该无效《委托协议》约定要求青城湖公司支付所谓报酬和工作经费本诉诉讼请求不应得到支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”之规定，何沙沙依据《委托协议》从青城湖公司借得60万元应返还青城湖公司，但青城湖公司要求从2012年5月15日起支付利息主张不予支持。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第（四）项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十八条第一款、第二款、第三款之规定，判决如下：一、驳回何沙沙的本诉诉讼请求；二、何沙沙于判决生效之日起十日内返还青城湖公司借款60万元；三、驳回青城湖公司其他反诉诉讼请求。如未按判决指定的期间履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。第一审本诉诉讼费191488元（此款已由何沙沙预交）由何沙沙负担；反诉诉讼费9800元（此款已由青城湖公司预交）由何沙沙负担9500元，青城湖公司负担300元。
宣判后，何沙沙不服，依法向本院提起上诉。其主要上诉理由：一、《委托协议》是合法有效的。1.青城湖公司与都江堰市人民政府签订《投资建设合同书》第十条第一款、第十七条、《投资建设合同书补充协议》第十一条，青城湖公司与都江堰市土地储备中心签订《土地整理合作协议》第九条第一款（4）项、第十条第一款约定，政府在制定国有土地使用权出让方案时，应充分听取青城湖公司意见，该意见包括共同确定国有土地使用权挂牌或拍卖的初始价格、宗地规划条件等；若青城湖公司参与协议约定的整理国有土地使用权拍卖的，青城湖公司投入的土地整理投资款可相应转为竞买保证金。因此，青城湖公司作为出让土地的前期整理方，与政府主管部门共同协商调整确定案涉国有土地使用权挂牌或拍卖的起始价，是青城湖公司依据与政府主管部门所签合同而享有的合同权利，依法应受法律保护；2.何沙沙受青城湖公司委托，办理、汇报协商起始价和竞买保证金事宜有了依据，青城湖公司的真实意思表示写在《委托协议》上，让何沙沙代为履行该合同权利，与政府有关部门共同协商确定国有土地使用权挂牌起始价，其行为后果对青城湖公司具有法律约束力，只要何沙沙不违反法律法规的禁止性规定，依法受法律保护；3.何沙沙代表青城湖公司与政府相关部门协商，协商后结果不以青城湖公司或其委托人的意志为转移，而以政府的定价为准。事实上，案涉国有土地使用权每亩68万元是政府有关部门依法定程序确定的有效起始拍卖价，没有受到任何单位和个人的非法干预；4.何沙沙代表青城湖公司与政府有关部门协商之行为，完全是公司行为而非个人行为。因此，何沙沙依据《委托协议》代表青城湖公司与政府有关部门协商，如实反映土地整理情况和青城湖公司的国有土地的挂牌价格下调工作以及整理土地款作为国有土地竞买保证金的行为，是不违反法律法规的禁止性规定，属青城湖公司行为而非个人行为，应受法律保护。原审判决认定何沙沙与青城湖公司通过《委托协议》的形式，意图以何沙沙的个人行为去影响、降低案涉国有土地使用权挂牌价格没有任何事实依据；二、《委托协议》上青城湖公司欲达到仅是青城湖公司单方意思表示即协商下调土地挂牌起始价；土地整理价款拟作为土地竞买保证金。如何沙沙代表青城湖公司与政府相关部门协商取得效果，满足青城湖公司的要求，则给予何沙沙奖励并确定奖励的计算方法。该内容不违反法律法规的禁止性规定，应属有效。原审判决认定《委托协议》属于恶意串通，损害国家利益，损害社会公共利益的认定无任何事实依据；三、没有任何证据证明国有土地挂牌起始价泄露、个人行为干预影响国有土地使用权挂牌价格确定和国有资产贬损的情形，案涉国有土地出让挂牌价格确定为每亩68万元符合法律法规的规定。原审判决对上述认定纯属主观臆断。假如本案真的存在国有土地出让挂牌起始价泄露、个人行为干预影响国有土地使用权挂牌价格确定和国有资产贬损的情形，则青城湖公司及瀚源公司对案涉国有土地使用权的竞得结果应属无效、瀚源公司竞买保证金应不予退还、造成的损失应由青城湖公司和瀚源公司承担赔偿责任，导致泄露国有土地出让挂牌起始价和国有资产贬损的政府主管人员应受到惩处。本案没有国有土地使用权竞得结果无效和政府主管人员受到惩处等结果，更没有任何证据证明每亩68万元的起拍价贬损了国有资产，则反过来证明本案不存在国有土地出让挂牌起始价泄露、个人行为干预影响国有土地使用权挂牌价格确定和国有资产贬损的情形。综上认为，原审判决事实不清，证据不足，应予改判；四、原审判决适用法律错误，应予改判。原审判决依据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.2条和7.2条的规定，认定何沙沙以个人行为影响、降低案涉国有土地使用权出让挂牌价格，破坏国有土地出让制度；根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第（四）项之规定，认定青城湖公司与何沙沙恶意串通，损害国家利益和社会公共利益，因而《委托协议》无效。何沙沙只是代表土地整理方向政府主管部门提出土地整理情况、提出土地整理成本的结算依据、意见和诉求，没有任何证据证明何沙沙以个人行为影响、降低案涉国有土地使用权的挂牌价格，破坏国有土地出让制度；也没有任何证据证明青城湖公司与何沙沙恶意串通，损害了国家利益和社会公共利益，因而原审判决根据部门规章即国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》认定《委托协议》无效，属适用法律错误，应予改判。综上，何沙沙与青城湖公司签订《委托协议》是双方的真实意思表示，不违反国家法律法规的强制性规定，合法有效，何沙沙按约完成受托事务，青城湖公司应向何沙沙支付约定的报酬和费用2993.76万元，冲抵何沙沙向青城湖公司的借款60万元后，青城湖公司还应支付何沙沙2933.76万元。请求二审法院撤销原审判决；改判青城湖公司向何沙沙支付2933.76万元；青城湖公司承担第一审、第二审的诉讼费用。
针对何沙沙的上诉理由，青城湖公司答辩意见为：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。1.依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第7.2条和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十条之规定，国有土地出让挂牌底价的确定属于国土管理机关行政行为范畴，其形成过程具有封闭性和不可议价性；同时，招标拍卖挂牌行为完成前，国有土地使用权出让挂牌底价应保密，何沙沙无权、也不可能知悉该底价，更无权与国土管理机关“协商”该底价。因此，青城湖公司与何沙沙签订《委托协议》损害社会公共利益，违反行政法规强制性规定，属无效合同。何沙沙借得60万元应返还给青城湖公司，原审判决适用法律正确；2.虽青城湖公司与都江堰市人民政府及土地储备中心签订协议中约定了在制定出让方案时应充分听取青城湖公司意见，整理后土地按双方商定起始价挂牌出让等内容，可知国有土地使用权出让时挂牌价格由国土资源行政主管部门确定，任何单位和个人无权进行任何形式干涉，即便当地政府部门与青城湖公司约定商定起始价内容，该约定属无效条款，不因签订合同主体特殊而产生任何区别对待，事实上都江堰市相关政府部门在确定挂牌起始价时没有与青城湖公司协商，完全是按照法律、法规要求办理的。因此，何沙沙以青城湖公司与政府部门之间协议为依据推断《委托协议》效力是错误的；二、假使不考虑《委托协议》效力及何沙沙是否具有履约能力问题，何沙沙未实际从事任何委托工作，亦未完成委托事项。1.《委托协议》约定青城湖公司委托何沙沙办理青城湖项目一期693亩土地国有用地挂牌价格下调价格工作；青城湖公司支付给何沙沙工作经费以84万元每亩作为起点，每亩下调1万元，青城湖公司应支付何沙沙工作经费以下调金额27%计算，即每亩下调1万元应支付工作经费2700元。青城湖项目一期计693亩即每亩下调1万元青城湖公司应支付何沙沙工作经费187.11万元，以此作为工作经费核算依据。《委托协议》约定工作经费是采取“列举加总结的”方式定义青城湖公司“拿地成本”，即84万元是每亩地综合成本而非挂牌土地出让价格；2.何沙沙原审诉称其已经完成挂牌价格下调工作即每亩地挂牌价格为68万元，实质是“偷换概念”。根据《委托协议》内容可知何沙沙获取报酬和费用是以综合地价，除挂牌成交价外还包括征地、社保、指标、土地整理税金、政府利润等所有费用的下调为依据和计算标准，不是何沙沙诉称68万元挂牌价格，仅指土地挂牌价，不包括其他费用。青城湖公司提供证据可证明本次土地综合地价按照土地挂牌出让68万／亩土地出让金、18万／亩建设用地指标费、交易服务费4709674.56元、土地税金等所有费用计算，涉案土地“综合地价”超过合同所约定84万元。何沙沙按照《委托协议》约定无权要求青城湖公司向其支付费用和报酬；3.最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，何沙沙没有提供任何证据证明其是否完成委托事项及如何完成委托事项，因此，何沙沙应承担举证不能法律后果即无权向青城湖公司主张任何形式的报酬。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经本院二审审理查明的案件事实，与原审判决查明的事实一致，各方当事人对原审判决查明的事实无异议，本院予以确认。
另查明：都江堰市人民政府作为甲方与青城湖公司作为乙方于2007年7月11日签订《投资建设合同书》。该合同约定：“第八条8000亩项目土地一级整理开发的成本。青城湖公司投入土地整理涉及的下列费用，构成项目土地一级整理成本，最终额度以国家审计结果为准，包括1.8000亩土地范围内发生的法定征地补偿安置费、农民拆迁安置房的建设费用；2.8000亩项目用地范围内征地所涉国家税费，包括：耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、土地管理费、耕地开垦费、测定界、权属调查费等；……4.8000亩土地所涉全部基础设施建设费用、面积约4000亩公园建设费用；5.青城湖公司受托按程序组织实施基础设施和公园建设，可按工程投资总额度1%计提管理费用。本条所涉全部费用，打入项目4000亩公开出让经营性土地的土地整理成本，并作为上述土地出让起始价计算依据。第十条第一款土地出让：该项目所涉4000亩新市镇建设用地，根据用地指标落实情况在公开市场上出让。双方确定的土地出让平均起始价（单价）构成如下：8000亩项目土地一级整理开发总成本除以4000亩、按出让价款所计提25%土地出让金、10%社保基金和可能发生出让土地新增政策性税费；具体宗地出让起始价由双方根据实际情况共同确定，青城湖公司参与竞买，青城湖公司先行投入出让宗地的土地一级开发整理费用作为青城湖公司参与该宗项目土地出让竞买支付竞买保证金。第十七条本项目获取单独选址立项批复后，土地按双方商定起始价出让时，青城湖公司必须实质性应价，如无更高应价者，则青城湖公司必须摘牌”。
都江堰市人民政府作为甲方与青城湖公司作为乙方于2008年7月10日签订《投资建设合同书补充协议》第十一条对《投资建设合同书》第十七条修订为：“土地按双方商定的起始价出让时，青城湖公司必须实质性应价，如无更高应价者，则青城湖公司必须摘牌。第十三条本补充协议未做约定的事宜，按照双方签订《投资建设合同书》及双方签订的其他书面备忘录约定执行。本补充协议与《投资建设合同书》及双方签订其他书面备忘不一致的地方，以本补充协议的约定为准”。
都江堰市土地储备中心作为甲方与青城湖公司作为乙方于2008年9月9日签订《土地整理合作协议》。该协议约定“第一条协议用语释义第4条关于土地整理成本：本协议约定土地整理成本由以下部分组成：第一项：土地整理区域内涉及农民征地补偿安置费、农民拆迁安置房的建设费用（农民安置房在本项目红线外另行选址建设）；第二项：本项目土地整理所涉及规划设计费，按不超过国家规定标准据实结算；第五项：项目土地整理区域内征地涉及的税费，包括：（1）统征工作经费；（2）土地管理费；（3）测绘费；（4）勘测定界、权属调查费；（5）耕地占用税；（6）耕地开垦费；（7）新增建设用地有偿使用费；（8）土地报征指标费等；以上（1）至（8）项费用按照不超过国家规定标准据实核算。第七项：项目整理区域内所涉及国有土地使用权收购费用。本项目土地整理所涉及全部费用，纳入项目4000亩公开出让的经营性土地的土地整理成本，并作为上述土地出让起始价的计算依据。第九条青城湖公司的权利（4）都江堰市土地储备中心在制定土地使用权出让方案时，应充分听取青城湖公司意见。（包括共同确定土地使用权挂牌或拍卖的初始价格、宗地规划条件等）。第十条其它约定：若青城湖公司参与本协议约定整理土地使用权拍卖的，青城湖公司投入的土地整理投资款可相应转为竞买保证金”。
2012年3月12日，青城湖公司与何沙沙签订《委托协议》约定：如因青城湖公司挂地资料不全或青城湖公司其他原因所延误的时间不计算在内，时间顺延。
本院认为，根据何沙沙的上诉理由和青城湖公司的答辩意见，本案二审争议焦点是：本案《委托协议》是否有效及青城湖公司是否应支付何沙沙2933.76万元。
关于《委托协议》是否有效的问题。何沙沙主张《委托协议》有效的依据是以《投资建设合同书》、《投资建设合同书补充协议》、《土地整理合同协议》中约定内容来证明青城湖公司有权与政府主管部门共同协商案涉国有土地使用权挂牌价格下调工作和用整理土地款作为国有土地竞买保证金事宜，故何沙沙办理、汇报协商价格和国有土地竞买保证金事宜有了依据；何沙沙受青城湖公司委托代表青城湖公司履行上述合同，向政府有关部门汇报协商确定国有土地使用权挂牌起始价，何沙沙的协商行为是青城湖公司的履行行为而不是其个人行为，现没有证据证明何沙沙在挂牌公告之前就知晓挂牌起始价，其亦没有非法干预政府主管部门对涉案土地挂牌的定价，因此，《委托协议》没有违反法律法规禁止性规定，应属合法有效。本院认为，依据本案查明事实，本案涉及的是国有土地使用权出让的问题。依照《委托协议》约定，青城湖公司委托何沙沙事项是国有用地的挂牌价格下调工作以及用整理土地款冲抵国有土地竞买保证金。土地挂牌价格的确定属于政府公权力范围。本案中，何沙沙与青城湖公司明知案涉国有土地使用权出让挂牌价格的确定属于政府行政行为的范围，且在开标和出让活动结束前应当保密的规定，但双方通过签订《委托协议》方式，协议通过何沙沙的协调方式来使案涉国有土地使用权的挂牌价格降低，该行为破坏了国家正常的土地交易秩序，是以合法形式掩盖非法目的行为，青城湖公司与何沙沙签订《委托协议》属于双方恶意串通，损害国家利益，损害社会公共利益的行为，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第（四）项之规定，《委托协议》应属无效。何沙沙上诉主张应以青城湖公司与政府之间签订的协议为依据来认定《委托协议》有效的理由不能成立，本院不予支持。何沙沙依据无效的《委托协议》约定要求青城湖公司支付其报酬和工作经费的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第（四）项规定认定《委托协议》无效正确，何沙沙上诉主张原审判决适用法律错误的理由不能成立，本院不予支持。
综上认为，何沙沙的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
第二审案件受理费共计188488元，由何沙沙承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管雄亚
代理审判员 李宝山
代理审判员 古莉玲
二〇一三年十一月十八日
书 记 员 兰 娟
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。