河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终994号
上诉人（原审被告）南阳市人民政府,住所址河南省南阳市中州路291号。
法定代表人霍好胜，系该市人民政府市长。
委托代理人杨凯，系该市国土资源局工作人员。
委托代理人徐舒天，河南雷雨律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）牛荷萌，男，1955年1月9日出生，汉族，住南阳市宛城区。
被上诉人（原审原告）金家瑛，女，1943年8月19日出生，汉族，住南阳市宛城区。
委托代理人周振杰，女，1974年9月10日出生，汉族，住址同上。
原审被告河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。
法定代表人陈润儿，系该省人民政府省长。
委托代理人田保阳，系该省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人南阳市人民政府、牛荷萌因与被上诉人金家瑛及原审被告河南省人民政府为土地行政管理及行政复议纠纷一案，不服河南省驻马店市中级人民法院（以下简称原审法院）（2017）豫17行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。
被诉行政行为：南阳市人民政府以金家瑛为申请人、牛荷萌为被申请人，于2017年5月22日作出宛政土〔2017〕34号《土地权属争议案件决定书》，经查：申请人之父（金星耀）原宅院现分成两处，北边一处由申请人之父独自使用，面积132.42平方米，相邻的南边另一处由申请人独自使用，面积197.73平方米，两处合计330.15平方米（不含申请人之父和申请人两家现有共用出路28.89平方米和申请人与被申请人的争议土地40.20平方米），此面积已超出申请人之父原有宅院面积“四分九厘（合计326.67平方米）”。申请人和被申请人东边原有一条南北公共道路，向南交于建设路，向北通向南阳市第七小学。原南阳县物资公司建房时将道路截断，通向北边的道路至今还在使用，通向南边的道路不通。争议地位于道路最南边，是原公共道路的一部分。金、牛两家争议从80年代至今，为历史遗留问题且情况复杂，金、牛两家均未能提供出争议地归属情况的新的有效证据。综上，根据《土地管理法》第十六条、《河南省实施<土地管理法>办法》第十三条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，决定争议土地不予确权给申请人，亦不确权给被申请人，应归北关村和蔡庄村共同所有和使用。
金家瑛不服南阳市人民政府的处理决定，向河南省人民政府提出行政复议。2017年9月20日，河南省人民政府作出豫政复决字〔2017〕1494号行政复议决定，认为金家瑛、牛荷萌均不能提供争议土地归属的有效证据，南阳市人民政府处理决定事实清楚。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持南阳市人民政府作出的《土地权属争议案件决定书》（宛政土〔2017〕34号）。金家瑛不服河南省人民政府复议决定，向人民法院提起行政诉讼。
原审法院经审理查明：原告金家瑛之父金星跃与第三人牛荷萌为南北邻居，均位于南阳市建设路中段路北侧，牛荷萌居南临街，金星跃居北，金星跃北屋前墙居牛荷萌北屋后墙之间约有15米的距离，金星跃与牛荷萌的房屋东侧原为一条南北大路，该路东侧为原南阳县物资局，约1960年前后，该路被从金星跃北屋后墙处截断，由原南阳县蒲山乡李湾村在与金星跃的北屋相邻的东侧建两间北屋草房做打铁生意，约一年半后，李湾村将该两间草房卖给了北关村，此后，北关村将该两间草房安排给村民王定一、王定先居住，后王定一又建两间西屋草房。1970年至1981年，乡村调整宅基地时，北关村先后另行为王定先、王定一安排了新宅基地建房另居。当时言明，王定一新房建起后，由王定一将原住房拆除，宅地交北关村安排使用。当王定一新房建好后，拒不搬出，并将新建的房屋租赁他人居住。1984年北关村向原南阳市人民法院提起民事诉讼，1984年10月16日，原南阳市人民法院作出（1984）市法民字第153号民事判决书，判决王定一、王定先在法律文书生效后一个月内将原住房拆除，宅地交北关村安排使用。王定一、王定先不服，向原南阳地区中级人民法院提起上诉。1985年4月16日，原南阳地区中级人民法院作出（85）法民二字第80号民事判决书，驳回上诉，维持原判。该案于1985年8月10日由原南阳市人民法院执行完毕。金家瑛系金星跃之女，1985年期间，北关村将从王定一、王定先处收回的宅地安排给金家瑛使用，此期间的1985年8月10日，牛荷萌在其房屋东侧的通道内沿其北屋后墙向东垒一砖墙将原通道相堵，金家瑛遂与牛荷萌发生纠纷，二人均主张拥有该通道内的土地使用权。金家瑛与牛荷萌为土地使用权发生纠纷后，经所在村组和环城乡人民政府多次协商无果，1989年10月6日经金家瑛申请，原南阳市土地管理办公室作出宛市土监字（1989）第62号关于金家瑛与牛荷萌宅基地纠纷一案的处理决定，决定：“双方争议的土地不予明确使用权，交环城乡土地管理所监管，未经该所批准，任何人不得占用。”从1989年原南阳市土地管理办公室作出宛市土监字（1989）第62号关于金家瑛与牛荷萌宅基地纠纷一案的处理决定之后，至2013年12月，金家瑛与牛荷萌对争议土地纠纷不断，经过起诉、上诉、申诉、再申诉多次民事裁判，宅基地权属纠纷均未实质解决。2014年7月，金家瑛向南阳市人民政府递交宅基地使用权确权申请，因南阳市人民政府不予处理和答复，金家瑛提起不履行土地确权职责行政诉讼，经一审、二审判决，责令南阳市人民政府对金家瑛的申请作出答复。2016年4月25日，南阳市人民政府根据河南省高级人民法院的行政判决作出《土地权属争议处理决定书》（宛政土〔2016〕83号），认为金家瑛、牛荷萌使用的宅基地面积均已超出批准面积，争议土地原属北关村还是蔡庄村已无从考证，遂决定争议土地作为国有土地不予确权给金家瑛、牛荷萌使用。金家瑛不服该处理决定，向河南省人民政府提出行政复议申请。2016年7月28日，河南省人民政府作出豫政复决〔2016〕1569号行政复议决定，以主要事实不清为由，撤销了南阳市人民政府作出的宛政土〔2016〕83号《土地权属争议处理决定书》，并责令重新作出处理决定。为此，南阳市人民政府又作出被诉的具体行政行为，金家瑛、牛荷萌均申请行政复议，河南省人民政府的复议决定维持了南阳市人民政府的处理决定。金家瑛在2017年9月21日收到河南省人民政府的行政复议决定书后，于2017年9月27日向法院提起行政诉讼。
原告金家瑛与第三人牛荷萌现争议的土地北端东西长5.452米，南端2.37米，南北长10米，共计40.20平方米，现状为空场。1998年5月26日，南阳市人民政府和南阳市土地管理局曾为金家瑛颁发了包含争议土地使用权的国有土地使用权证，牛荷萌得知后即提起行政诉讼。2001年3月9日，南阳市中级人民法院作出终审判决撤销了南阳市人民政府和南阳市土地管理局为金家瑛颁发的包含争议之地的土地使用证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，南阳市人民政府对本案具有处理的法定职权，且处理程序符合法律规定。河南省人民政府对本案的行政复议，经审查符合法定程序。针对本案原告金家瑛与第三人牛荷萌所争议的土地使用权，属土地使用权历史遗留问题。本案争议的土地虽然原在原告金家瑛和第三人牛荷萌宅基地使用权之外，但在1984年原南阳市环城乡北关村委会与王定一、王定先及金星跃的民事纠纷诉讼中，原南阳市人民法院（1984）市法民字第153号民事判决书已经明确判决“王定一、王定先将原住房拆除，宅地交北关村安排使用”，原南阳地区中级人民法院作出的（85）法民二字第80号民事判决，维持了原南阳市人民法院的（1984）市法民字第153号民事判决。且该案终审判决后，法院已经执行完毕。至今该两级法院的判决一直在生效中。南阳市人民政府应当查清该争议地的历史演变情况及争议地原为王定一院内出路或是院外出路、以及是否是王定一宅地使用一部分，根据当事人对争议地实际使用情况及历史演变情况进行确权，而将该争议土地确归北关村和蔡庄村共同所有和使用，证据不足，其作出的宛政土〔2017〕34号《土地权属争议案件决定书》，本院不予支持。河南省人民政府虽然行政复议程序合法，但维持南阳市人民政府的宛政土〔2017〕34号《土地权属争议案件决定书》不当，属适用法律错误，本院不予支持。原告金家瑛起诉请求撤销二被告的行政行为本院予以支持。至于原告金家瑛的第二项请求被告对其宅基地予以确权，可另行主张权利，不属本案审理范围。金家瑛2017年9月21日收到河南省人民政府的复议决定书之后，于2017年9月27日向本院提起诉讼，并不超过行政诉讼法规定的起诉期限。牛荷萌答辩认为金家瑛起诉超过起诉期限，理由不足。因此，南阳市人民政府、河南省人民政府的答辩请求及第三人牛荷萌的答辩请求，理由不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十九条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决如下：一、撤销南阳市人民政府作出的宛政土〔2017〕34号《土地权属争议案件决定书》和河南省人民政府豫政复决〔2017〕1494号行政复议决定书；二、南阳市人民政府应按《土地权属争议调查处理办法》规定的期限对此案重新作出行政行为。三、驳回金家瑛的第二项诉讼请求。诉讼费50元，由南阳市人民政府和河南省人民政府各负担25元。
上诉人南阳市人民政府上诉称：一、本案争议的土地使用权究竟应确权给金家瑛还是牛荷萌历来存在争议，双方均不能提供可供采信的证据而是各执一词。双方出示的各级人民法院的生效法律文书也均没确定争议土地使用权的归属。南阳市人民政府依照《河南省实施《土地管理法》办法》作出宛政土[2017]34号《土地权属争议案件决定书》是适当的，原审法院对该事实没予重视和认定。二、原南阳地区中级人民法院(85)法民二字第80号民事判决书已查明：金星跃原有宅院一处，面积四分九厘。经实地调查测量，现金星跃和金家瑛两处宅地面积共计330.15平方米，合0.495225亩（不含金星跃与金家瑛两家现有共用出路28.89平方米和金家瑛与牛荷萌的争议土地40.20平方米）。也就是说北关村将王定一、王定先原使用的宅基地安排给金家使用的面积已超过了其原有的宅基地面积，争议土地确权给金家瑛证据不足。原审法院对该事实未予认定实属不当。三、1989年10月6日原南阳市土地管理办公室基于金家瑛的申请作出宛市土监字(1989)62号关于金家瑛与牛荷萌宅基地纠纷一案的处理决定，该《决定》已查明了相关事实并作出了明确的处理意见，并明确告知收到《决定》不服十日内申请复议或提起诉讼,法定期限内双方既未复议也未起诉，因此该《决定》已发生法律效力，应当尊重该生效文书。综上所述，原判认定事实不清，判决有误，请求二审法院撤销原判，依法支持南阳市人民政府的上诉请求。
上诉人牛荷萌上诉称：南阳市人民政府按照人民法院的要求，依职权经过法定程序于1989年10月6日作出宛市土监字(1989)62号处理决定，该处理决定是合法有效的行政行为，金牛两家在法律规定的期限內，没有对该决定提出行政复议和提起行政诉讼要求对它进行撤销，且出具该处理决定的人民政府也没有主动否定它的有效性的情况下，该决定就是合法生效的法律文书，驻马店市中级人民法院210号行政判决书对62号处理决定的评判是严重违法的，属未诉先判，该评判严重的损害司法公信和法制权威，严重的破坏了南阳市人民政府和河南省人民政府的公信力，故请求河南省高级人民法院依法撤销驻马店市中级人民法院(2017)豫17行初210号行政判决书。
被上诉人金家瑛答辩称：一、南阳市人民政府2017年5月22日作出的宛政土[2017]34号《土地权属争议案件决定书》罔顾争议土地的演变事实，无视人民法院的生效判决，把争议土地视为60年前的公共大路，归两个村共同所有和使用，极不负责，一审判决查明了争议土地近60年的演变事实后对南阳市人民政府的上述决定予以撤销，合情合理，于法有据，应予维持。二、争议土地系王姓院内出路，是王姓宅基地的一部分。牛姓与王姓相邻24年，牛姓从未向王姓或北关村主张过宅基地使用权利。三、争议地归金家瑛使用有事实和法律依据。153号民事判决在本院认为中写明“王定一、王定先应服从政府对宅基使用的统一规划，将原住房宅基地交金姓使用”，充分说明人民法院认可北关村将王姓宅基地调整给金家瑛的事实，而且1985年8月10日人民法院执行153号民事判决时将争议地交给了金家瑛。四、争议地是北关村调整给金家瑛使用的宅基地，与金家瑛父亲的四分九厘宅基地是两回事。四分九厘是当时金家瑛父亲的宅基地面积，金家瑛成年成家后，根据当时的规定，北关村又将王姓宅基地调整给金家瑛使用。我国土地政策规定农村集体土地归集体所有，北关村有权调整宅基地，北关村调整给金家瑛的原王姓宅基地不在金家瑛父亲的四分九厘宅基地范围。五、南阳市人民政府第三条上诉理由系主观臆断，与事实不符。金家瑛与牛荷萌宅基地纠纷一案，1989年10月6日原南阳市土地管理办公室作出宛市土监字(1989)62号处理决定，金家瑛不服该决定，依法向原南阳市人民法院提起诉讼。因当时《行政诉讼法》还未实施，原南阳市人民法院审查后以民事案由立案审理，作出了民事判决。由此金家瑛开始了长达近30年的漫长诉讼，至今该纠纷仍未解决。如果南阳市人民政府认为62号文已经发生法律效力，那么在金家瑛向南阳市人民政府递交了争议宅基地使用权的确权申请后，南阳市人民政府为何会受理并作出了行政处理决定？综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
原审被告河南省人民政府答辩称：河南省人民政府的行政复议决定合法有效，处理正确，一审判决所述理由不能成立，应予撤销。
本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据上述规定，南阳市人民政府具有对本案争议土地进行处理的法定职权。本案中金家瑛与牛荷萌所争议的土地使用权系历史遗留问题，双方为此发生多次诉讼并有生效判决在案，南阳市人民政府在受理本案土地使用权争议后，本应依法查明该争议土地的历史演变情况并根据当事人对争议地实际使用情况作出确权决定，但其作出的宛政土〔2017〕34号《土地权属争议案件决定书》却将该争议土地确权归北关村和蔡庄村共同所有和使用，属认定事实不清，证据不足，原审判决对该处理决定依法予以撤销并无不当。河南省人民政府经行政复议后维持了南阳市人民政府的宛政土〔2017〕34号《土地权属争议案件决定书》属适用法律错误，亦应予以撤销。关于南阳市人民政府和牛荷萌所称原南阳市土地管理办公室作出的宛市土监字(1989)62号处理决定的效力问题，本院认为，本案系金家瑛针对南阳市人民政府宛政土〔2017〕34号《土地权属争议案件决定书》及河南省人民政府的行政复议决定提起的行政诉讼，因此本案依法审查的范围应为二被诉行政行为的合法性问题，至于其他处理决定的效力问题不是本案审查范围，对南阳市人民政府和牛荷萌的该上诉理由本院不予支持。
综上，上诉人南阳市人民政府和牛荷萌的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南阳市人民政府和牛荷萌各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 张同仁
审判员 李平均
审判员 荆向丽
二〇一八年八月二十日
书记员 杜佳瑶