辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽01行终1653号
上诉人（原审被告）：沈阳市城市管理行政执法局经济技术开发区分局，地址沈阳经济技术开发区。
负责人：郭实，该局局长。
委托代理人：张嘉，该局工作人员。
委托代理人：侯秀春，辽宁诚信为民律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨秋芝，女，1959年11月23日出生，汉族，住址辽宁省本溪市南芬区。
委托代理人：蔡克顺，男，1958年3月7日出生，汉族，住址同上，系杨秋芝之夫。
上诉人沈阳市城市管理行政执法局经济技术开发区分局（以下简称开发区执法局）与被上诉人杨秋芝确认行政强制违法一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2017）辽0192行初616号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，本案现已审理终结。
原审经审理查明，2017年9月12日，原告方在沈辽路德胜桥出卖豆制品，原告的辽A861**牌照机动车停靠在人行道上。被告认为原告的行为违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》的规定，将原告的机动车拖移，扣押至今。经原审现场勘验，机动车内有已腐败的豆腐三板、干豆腐一板，洗衣液六袋，摆放豆制品的方桌两张，内有工具有工内箱一个，电子秤一个，塑料袋两包，菜刀一把，豆腐板两个，豆腐盘十个，豆腐王内脂一包，铲刀一个，节能灯一个，塑料椅子一把，机动车三角警示架一个。由于车内易腐物品没有处理，导致机动车内易腐物品变质生蛆，机动车内遍布蛆壳，上述勘验，由原被告双方予以确认。
原审认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作决定》、《辽宁省城市管理相对集中行政处罚规定》、《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》，沈阳市是实行城市管理相对集中处罚权的城市，被告作为人民政府设立的城市管理行政执法机关，依法履行城市管理相对集中行政处罚权职责,具有作出本案被诉行政行为的法定职权。关于原告主体资格问题，因2017年9月12日当天，杨秋芝与其子蔡扬共同实施占道经营行为，被告执法时杨秋芝本人在现场，杨秋芝亦为被扣押车辆的所有权人，故杨秋芝是本案的适格原告。本案中，被告认定原告之子蔡扬于2017年9月12日在沈辽路德胜桥占道经营卖豆腐的行为，通过其向法庭提交的证据及原被告庭审的质辩可以证实，被告认定事实清楚。《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第十五条第一款的规定，任何单位和个人不得擅自占用城市道路、广场、过街天桥、地下通道及其他公共场地设置集贸市场、进行生产加工、堆放物料、摆摊设点、搭建棚厦或者台阶等设施。因特殊需要占用的，应当征得市容和环境卫生主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续，并应当保持容貌整洁。蔡扬的行为属于在城市道路摆摊设点，违反了《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第十五条的规定，依照《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第五十三条的规定，应当予以行政处罚。因蔡扬拒绝接受调查，被告对涉案车辆先行登记保存，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，被告适用法律正确。在程序适用方面，被告于2017年9月12日对原告的车辆进行登记保存，但直到本案开庭审理阶段被告仍然未对原告或蔡扬作出任何形式的处理决定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，行政机关应当在对证据登记保存的7日内及时作出处理决定。作为执法机关，被告的执法行为不能突破上述法律的规定，不能以原告及其家人不配合调查为由而无限期的对涉案车辆进行保存，其行为属于严重侵害了原告的合法权益。虽然被告具有扣押原告车辆的事实和法律依据，但被告未及时处理本案扣押车辆严重超期的行为程序违反法律规定。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，被告作出的先行登记保存行为实质属于行政强制措施，之后扣押车辆行为属于行政强制措施的执行行为，因行为决定机关与执行机关同为被告，且考虑到减轻当事人诉累，实质化解决行政争议的原则，原审对两种行为一并予以审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）之规定，判决如下：确认被告沈阳市城市管理行政执法局经济技术开发区分局对2017年9月12日作出的沈城行执经开管字[2017]第0002421号行政执法证据先行登记保存通知书的执行行为违法。案件受理费50元，由被告沈阳市城市管理行政执法局经济技术开发区分局承担。
开发区执法局上诉称，因案外人蔡杨利用案涉车辆违法占道经营，在拒绝接收调查过程中上诉人对案涉车辆进行登记保存具有事实依据且适用法律正确。登记保存后，案外人蔡杨（包括被上诉人）拒不配合调查，导致无法查清案涉车辆的归属，无法进行处理。原审认定上诉人违法没有事实依据，且被上诉人主体不适格，原审审查超出了诉讼请求，程序违法。补充观点为原审认为登记保存行为属于行政强制措施，并把该行为分为决定程序和执行程序违反法律规定。上诉人认为登记保存属于证据保存，是一种行为，若按照原审法院观点，原审被上诉人的诉讼请求只是决定程序所涉及的内容，那么原审判决超出原告的诉讼请求，违反不告不理原则，程序违法。请求撤销原审判决，予以改判，被上诉人承担诉讼费用。
杨秋芝辩称，上诉人的上诉状没有落款时间，有瑕疵。汽车是我名下的，上诉人出示的证据与事实不符，不能作为单独定案的依据，我同意原审判决，请求法院维持。
开发区执法局向原审法院提供的证据有：1.现场照片；2.检查（勘验）笔录；3.行政执法责令改正通知书；4.送达回证；5.先行登记保存证据现场笔录；6.行政执法证据先行登记保存通知书；7.录像光盘；8.案件来源登记表；9.行政处罚立案审批表。上述证据用以证明被告所作的行政行为合法。
杨秋芝向原审法院提供的证据有：1.机动车行驶证；2.户口本；3.车内货物清单。
经庭审质证，原告提供的证据1的真实性予以确认；原告提供的证据2属于委托代理人身份的证明，不作为认定案件事实的证据使用；原告提供的证据3用以证明车内物品情况，而对于车内物品原审已进行现场勘验，因此证据3不作为证据使用。被告提供的证据1、2、7，因各方当事人在内容上均无异议，在证明目的上存在不同的观点，原审仅对证据的真实性予以确认；被告提供的证据3、4、5、6可以认定由被告作出，原告在送达执法程序上提出异议，原审仅对证据的真实性予以确认；被告提供的证据8、9属于拟作出行政处罚的材料，不属于本案行政强制的审查范围，不作为证据使用。
上述证据均已随案移送本院。
本院认为，原审法院对原、被告提供的证据认证正确。
本院审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。
本院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作决定》、《辽宁省城市管理相对集中行政处罚规定》、《沈阳市相对集中城市管理行政处罚权规定》，开发区执法局作为沈阳市人民政府设立的城市管理行政执法机关，依法履行城市管理相对集中行政处罚权职责,具有作出本案被诉行政行为的法定职权，原审对职权认定无误。关于本案适格原告的问题，杨秋芝系被扣押车辆的所有权人，且车辆被扣押之时杨秋芝在现场，故杨秋芝作为本案适格原告并无不当。本案中，开发区执法局在作出行政强制措施之时认定事实清楚，适用法律正确，但在程序适用方面，未在法律规定的对证据登记保存的7日内及时作出处理决定,对车辆及车内物品未进行妥善保管和处理，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，严重侵害了杨秋芝的合法权益，程序违法。
关于开发区执法局认为原审超范围审查的主张，根据行政诉讼全面审查的原则，人民法院应当针对被诉行政行为的事实依据、适用法律、行政程序是否合法，以及行政行为是否符合正当的行政目的、是否存在明显不当等情形进行审查。全面审查原则的内容既包括了对行政行为实体方面的内容审查，又包括了对程序方面的审查；既包括了对行政行为合法性的审查，又包括了对行政行为合理性的审查。本案中原告杨秋芝对行政强制措施行为不服，提起行政诉讼，原审法院考虑到减轻当事人诉累并实际性化解行政争议的原则，对行政强制措施全面进行审查，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，开发区执法局在执法过程中，存在程序违法的情形，故其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市城市管理行政执法局经济技术开发区分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 帅
审判员 沈 虹
审判员 翟鸣飞
二〇一八年九月十七日
书记员 张思慧
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；