云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终282号
上诉人（原审原告）玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会新善一组。住所地：云南省玉龙纳西族自治县白沙镇。
负责人杨豪，系该组组长。
上诉人（原审原告）玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会新善二组。住所地：云南省玉龙纳西族自治县白沙镇。
负责人和腾蛟，系该组组长。
上诉人（原审原告）玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会丰乐一组。住所地：云南省玉龙纳西族自治县白沙镇。
负责人和自坤，系该组组长。
上诉人（原审原告）玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会丰乐二组。住所地：云南省玉龙纳西族自治县白沙镇。
负责人和国武，系该组组长。
以上四上诉人共同委托代理人张进松，云南迪恒律师事务所律师。代理权限:特别授权代理。
上诉人（原审原告）玉龙纳西族自治县白沙镇白沙村民委员会岩脚村民小组。住所地：云南省玉龙纳西族自治县白沙镇。
负责人杨绍红，系该组组长。
委托代理人周胡琛，云南滇西北律师事务所律师。代理权限:特别授权代理。
被上诉人（原审被告）云南省玉龙纳西族自治县人民政府。住所地：住所地：云南省玉龙纳西族自治县黄山镇五台居委会文笔路*号。
法定代表人和红卫，该县人民政府县长。
出庭负责人蒋汝刚，该县人民政府副县长。
委托代理人李金明，玉龙县林业局局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人木立勇，云南云勇律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）云南省丽江市人民政府。住所地：云南省丽江市古城区。
法定代表人郑艺，该市人民政府市长。
出庭负责人何贵林，该市人民政府行政复议委员会副主任委员。
委托代理人和笋萍，云南泰联律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会新善一组、玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会新善二组、玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会丰乐一组、玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会丰乐二组（以下简称新善四个村民小组）、玉龙纳西族自治县白沙镇白沙村民委员会岩脚村民小组（以下简称岩脚村民小组）因与被上诉人玉龙纳西族自治县人民政府（以下简称玉龙县政府）、丽江市人民政府（以下简称丽江市政府）行政决定及行政复议一案，不服云南省丽江市中级人民法院（2018）云07行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年8月29日立案后，依法组成合议庭于2018年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会新善二组组长和腾蛟、玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会丰乐一组组长和自坤及新善四个村民小组的共同委托代理人张进松，上诉人岩脚村民小组组长杨绍红及委托代理人周胡琛，被上诉人玉龙县政府出庭负责人蒋汝刚及委托代理人李金明、木立勇，被上诉人丽江市政府出庭负责人何贵林及委托代理人和笋萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1.1982年“林业三定”时期，原丽江纳西族自治县人民政府（以下简称原丽江县政府）于1982年7月23日，向岩脚村民小组颁发了丽林证字第0576号《山林所有证》（以下简称0576号山林所有证），岩脚村民小组取得了地名为西山的山林所有权，面积为100亩，其四至为东至两脚架沟止，南至三元分界处罗不止，西至鲁每实止，北至干沟止。之后，原丽江县政府向新善四个村民小组颁发了丽林证字第0582号《山林所有证》（以下简称0582号山林所有证），新善四个村民小组取得了地名为西山的山林所有权，面积为3780亩，其四至为东至本村山脚为界，南至段家坟山梁各一半，西至安拿古山梁起至竹柯板满止，北至鲁高日上下台各砍一半至知意鲁把恳至鲁伍恳止。两本山林所有证颁发后，新善四个村民小组与岩脚村民小组的林权形成“一地两证”的部分重叠状态，即岩脚村民小组所有的100亩山林位于新善四个村民小组所有的3780亩山林面积之内，而且新善四个村民小组所持有的0582号山林所有证并未扣除该100亩面积；2.2008年林权改革时期，岩脚村民小组所有的100亩山林权属得不到新善四个村民小组的认可，岩脚村民小组与新善四个村民小组分歧较大，故该100亩的山林作为争议地被搁置，并未确权及颁发林权证；3.该争议地为白沙镇岩脚河水系发源地，山林系水源林，水源点为泉眼，该争议地已作为水源地划入保护区范围。按历史用水习惯，一个月740.5个小时的用水时间，岩脚村民小组所属的白沙镇白沙村委会分得434.5个小时（其中岩脚村民小组又占434.5个小时中的192个小时），其余306个小时的用水时间则归新善四个村民小组所属的白沙镇新善村委会所有；4.2014年7月8日，岩脚村民小组向玉龙县政府提出林权权属争议确权申请，要求作出处理决定，将争议地确权给岩脚村民小组。2014年11月4日，玉龙县政府受理了岩脚村民小组的申请。11月24日，玉龙县政府向新善四个村民小组送达了林地权属争议被申请人通知书，要求新善四个村民小组进行答辩。2015年10月16日，玉龙县林业局、白沙镇政府、岩脚村民小组相关人员对岩脚村民小组主张的林地范围进了现场踏勘。2016年8月11日，白沙镇人民政府组织新善四个村民小组和岩脚村民小组举行了水源地调解会议，但双方并未达成一致意见。2017年6月20日，玉龙县林业局再次对争议地进行了踏勘，而且对岩脚村民小组持有的0576号林权证范围按现行技术条件计算了投影面积为74.9亩。2017年8月2日，玉龙县林业局向玉龙县政府报送了玉林报【2017】150号《玉龙县林业局关于白沙镇白沙村岩脚村民小组与白沙镇新善村四个村民小组林权争议处理意见》。2017年8月4日，玉龙县政府第十六届人民政府第8次常务会议审议了玉龙县林业局报送的《处理意见》，原则同意了玉龙县林业局的《处理意见》。同日，玉龙县政府做出了玉政决字【2017】第1号《玉龙县人民政府行政处理决定书》（以下简称玉龙县政府2017第1号决定书），将位于“西山”的实际投影面积为74.9亩水源林确权给岩脚村民小组。2017年8月5日，玉龙县政府2017第1号决定书送达给岩脚村民小组及新善四个村民小组；4.新善四个村民小组不服该决定，向丽江市政府提出行政复议申请，丽江市政府于2017年8月13日受理了复议申请后，于2017年12月12日作出丽行复决字（2017）27号行政复议决定书（以下简称丽江市政府2017第27号复议决定书），维持了玉龙县政府2017第1号决定书。新善四个村民小组及岩脚村民小组不服，遂提起本案诉讼，请求撤销玉龙县政府2017第1号决定书及丽江市政府2017第27号复议决定书。
原审法院基于以上事实认为：1.根据《中华人民共和国森林法》第三条、第十七条，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条的规定，本案玉龙县政府有权对新善四个村民小组与岩脚村民小组之间发生的林木林地权属争议作出处理决定，所行使的权限没有超越法律的规定。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，丽江市政府有权作出行政复议决定，其行政行为主体资格合法，其行使的权限没有超越法律的规定；2.经过法庭审查，新善四个村民小组及岩脚村民小组对玉龙县政府及丽江市政府的行政执法主体资格和权限无异议，对其作出行政行为的执法程序的合法性也无异议。新善四个村民小组对处理决定书和复议决定书中事实认定部分有意见，认为原丽江县政府对岩脚村民小组颁发的0576号山林所有证的颁证行为不符合“三定”时期的中央精神。岩脚村民小组对事实部分有意见，主要是对两脚架构的认定有意见。从两本山林所有证的颁发过程和本案发生争议的整个过程及结合本案全部证据材料来看，玉龙县政府为尊重历史、照顾现实，按照“有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”，依法在“西山”确权给岩脚村民小组水源林74.9亩的行政行为是合法的，新善四个村民小组及岩脚村民小组所提交的证据不能证实该行政行为不合法。丽江市政府认为玉龙县政府将争议地确权给岩脚村民小组所有，是基于历史和现实的考量，维护了社会公平利益，也更有利于水源林的保护，其行为符合行政法中的合理性原则，行为动机正当，利益划分均衡，且玉龙县政府的裁决行为并未严重影响新善四个村民小组的合法利益，故维持了玉龙县政府的行政处理决定。丽江市政府该行政复议决定并没有不合法的地方。故原审法院对新善四个村民小组及岩脚村民小组的诉讼请求不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回新善四个村民小组及岩脚村民小组的诉讼请求。案件受理费100元，由新善四个村民小组及岩脚村民小组各负担20元。
原审判决宣判后，新善四个村民小组及岩脚村民小组不服向本院提起上诉。
新善四个村民小组上诉请求撤销原审判决，撤销玉龙县政府2017第1号决定书和丽江市政府2017第27号复议决定书，并判令玉龙县政府重新作出行政行为，由玉龙县政府及丽江市政府承担本案全部诉讼费用。主要上诉理由为：1.2008年林权改革工作中，其才知道在1982年“三定”工作期间，玉龙县政府向岩脚村民小组颁发了0576号山林所有权证，将位于新善四个村民小组合法拥有的山林范围中间划出100亩给岩脚村，而在林业档案中除了有一个山林所有权证存根外，既没有颁证时应有的踏勘记录，也没有相邻村或生产队或合作社对相邻界限的认可记录，此山林所有权证的颁发完全违背了“三定”工作时的政策要求。新善四个村民小组原来没有认可过，现在也不认可。从划分给岩脚村民小组的林地范围来看也是不合情理的，根据岩脚村民小组的山林权证记载，四至界限围出的山林位置是在新善四个村民小组的山林范围中间，这也有违1962年中央“林权十八条”及1982年“三定”工作对山林的划分应体现便民、利民、防火、防盗的精神。玉龙县政府在错误的依据上所得出的必然是错误的结论；2.仁必仁可居作为水源地在历史上一直是纳西族每年举行祭祀等宗教活动的圣地之一，历史上对仁必仁可居的保护和管理一直是由担任东巴神职的新善四个村民小组村民来进行的；3.玉龙县政府不论是1982年颁发山林权证，划给岩脚村民小组100亩山林的行为还是现在按照投影面积划分给岩脚村民小组拥有74.9亩的行为，无疑将改变已经形成且无争议的历史事实，即新善四个村民小组所拥有的3780亩山林将不再是3780亩，必然要减少100亩或74.9亩。综上，请求人民法院支持新善四个村民小组的上诉请求。
岩脚村民小组上诉请求撤销原审判决，确认玉龙县政府2017第1号决定书及丽江市政府2017第27号复议决定书错误并予以撤销，由玉龙县政府重新作出行政行为。事实与理由为：1.玉龙县白沙镇西山的集体水源林地，自古以来就由岩脚村民小组占有、管理和使用。1982年7月23日，原丽江县政府给岩脚村民小组颁发了0576号山林所有证，确认属岩脚村民小组所有的位于白沙西山的水源林地“东至两脚架沟止，南至三元分界处罗不止，西至鲁每实止，北至干沟止”；2.2013年之后，新善四个村民小组采取违法手段进行圈地，用钢筋围栏把本来属于岩脚村民小组的水源林地围了起来，双方因此发生了纠纷。玉龙县政府于2017年8月4日对此作出了行政处理决定。后经丽江市政府行政复议，维持了玉龙县政府的行政处理决定；3.玉龙县政府的行政处理决定违反了《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，没有按照原丽江县政府颁发的0576号山林所有证所载明的林地四至处理，错误将岩脚村民小组水源林地内出水口以下的沼泽地划给了新善四个村民小组。岩脚水源林地出水口以下的沼泽地，处处都在零零星星冒水，只是外观没有形成大的泉眼而已，是岩脚水源林地不可分割的一部分。玉龙县政府的这一处理决定是对岩脚水源林地的肢解，不利于岩脚水源林地的有效保护。新善四个村民小组为了与我方争夺林地，谋取利益，违反了《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，不仅大肆非法圈地，还把争议林地中的部分土地使用权流转给了开发商，目前开发商正在“两脚架沟”搞开发建设，对“两脚架沟”河道北端进行了破坏。但玉龙县政府对此却只字不提，客观上是对新善四个村民小组违法行为的纵容。请求二审法院支持岩脚村民小组的上诉请求。
玉龙县政府答辩称：1.新善四个村民小组及岩脚村民小组的上诉并未针对原审判决的事实和理由提出，内容几乎就是原审行政起诉状，因此，玉龙县政府坚持原审时的答辩意见；2.原审法院程序合法，认定的事实有相应证据予以证实，适用法律正确；3.山林所有证不包括发证范围内非林业部门管理的其他自然资源资产。0576号山林所有证中“东至两脚架沟止”中的两脚架沟止这一位置不在林业管理部门管理范围内，林业部门无权对非林业部门管理的其他自然资源资产进行管理登记；4.玉龙县政府2017第1号决定书及丽江市政府2017第27号复议决定书主体合法、程序合法、事实认定清楚、证据确凿、法律适用得当。新善四个村民小组及岩脚村民小组的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
丽江市政府答辩认为原审判决认定事实清楚，适用法律准确，新善四个村民小组及岩脚村民小组的上诉请求及事由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。主要事实与理由为：1.0576号山林所有证办证在前、范围小、面积少，系针对争议地所发的证照，更具有指向性和特定性。而0582号山林所有证办证在后、范围大、面积广，争议地包含在内。因此，相比而言0576号山林所有证更加准确；2.1982年“三定”工作期间，时间紧、任务重、工作量大，对于颁证不可能保留完整的档案材料。本案中的两本山林所有证都存在缺失“踏勘记录、相邻权利人的认可记录以及宗地附图”情形，这是基于当时的认知、技术及其他客观条件有限的历史情况下，普遍存在的问题；3.本案所涉两本山林所有证确实存在包含与被包含的关系，且山林四至边界没有任何重合，正是因为如此特殊的部分重叠关系，当年在颁证时才出现了纰漏，在颁发0582号山林所有证时未将已颁证的0576号山林所有证面积扣除。然而当年的政策精神并未规定划分林地时不允许出现包含关系，故本案中两本山林所有证林权范围存在包含关系并不违反“三定”政策，也未违反“便民、利民、放火、防盗”的精神；4.虽然从地理位置而言，新善四个村民小组和岩脚村民小组不相邻，但从历史延续下来的分水制度来看，岩脚村民小组用水时间远远超过新善四个村民小组及其他小组，作为最大的受益主体，对于水源林、水源地的保护、管理理应承担更大的责任。因此，为了保障岩脚村民小组的用水需求，保证受益与责任的均衡、匹配，将争议地确权给岩脚村民小组是非常合理的；5.玉龙县政府作出的具体行政行为仅就争议地进行确权，对于其他部分并未划分。岩脚村民小组认为玉龙县政府将水源林地内出水口以下的沼泽地划给新善四个村民小组是其对具体行政行为的误读。事实上，玉龙县政府并未就沼泽地进行确权；6.基于当年的技术条件限制，行政机关颁证时采用估算面积，玉龙县政府在对争议地进行确权时，按照现行技术要求和条件将预估值进行精确，并附地形图的做法是对历史欠缺的部分予以完善；7.0576号山林所有证中的四至已超过了林地范围，玉龙县政府将“东至两脚架沟止”确认为“东至出水口止”，依法调整并无不当。岩脚村民小组也确认出水口以下为沼泽地，不属于林地范围。玉龙县政府的调整行为并未侵害岩脚村民小组的权益。
在二审庭审中，新善四个村民小组提交了《文海水库引水渠道征地及临时占地补偿协议》及实测记录表、汇总表和收款收据，欲证明玉龙县相关政府部门对其进行过补偿，岩脚村民小组也未提出过异议。
经质证，岩脚村民小组认为该证据与本案无关联系，不能证明新善四个村民小组的证明目的。
玉龙县政府认为新善四个村民小组取得该证据的时间为2017年10月2日，而本案原审起诉时间为2018年1月，因此该证据不属于新证据。
丽江市政府同意玉龙县政府的质证意见。其次，从该证据无法看出新善四个村民小组的土地或林地与本案争议地有必然的联系，对其关联性不予认可。
本院认为，该组证据取得时间为本案原审诉讼之前，新善四个村民小组在本案原审期间未向法院提交该证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款的规定，对该证据不予接纳。
经审理，本院认为原审判决认定的事实有相应证据予以印证，应予确认。
结合当事人的诉辩及可以确认的法律事实，本案争议的焦点为玉龙县政府2017第1号决定书继丽江市政府2017第27号复议决定书是否应被撤销？
本院认为：1.从本案在案证据显示，0576号山林所有证与0582号山林所有证确实存在重叠之处，双方当事人因此产生争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，本案中玉龙县政府作为县级人民政府，对本案新善四个村民小组与岩脚村民小组之间的林地权属纠纷有权作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，丽江市政府作为玉龙县政府的上级政府，有权对玉龙县政府的具体行政行为履行复议职责；2.本案玉龙县政府根据新善四个村民小组与岩脚村民小组分别持有的山林所有权证登记载情况，经过现场勘查、调处等程序，结合争议地管理实际情况，将争议范围内的林地按现行技术条件和标准确认给岩脚村民小组，符合尊重历史、照顾现实的处理原则。丽江市政府复议程序合法，认定事实清楚，并根据水源地用水时间分配的实际使用情况，维持了玉龙县政府2017第1号决定书并无不当。原审法院据此认定新善四个村民小组和岩脚村民小组要求撤销玉龙县政府2017第1号决定书及丽江市政府2017第27号复议决定书的诉讼请求不能成立，并无不当。
综上，上诉人新善四个村民小组与岩脚村民小组的上诉理由均不能成立，上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，判决结果适当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会新善一组、玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会新善二组、玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会丰乐一组、玉龙纳西族自治县白沙镇新善村民委员会丰乐二组、玉龙纳西族自治县白沙镇白沙村民委员会岩脚村民小组分别负担20元。
本判决为终审判决。
审判长 鲁 军
审判员 李年乐
审判员 苏静巍
二〇一八年九月二十九日
书记员 江 娜