江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣行终268号
上诉人（原审被告）江西省莲花县人民政府，住所地莲花县城新建街197号，组织机构代码01484808-8。
法定代表人张运来，该县县长。
委托代理人郭建钢，江西省莲花县人民政府法制工作办公室工作人员。
委托代理人郭海文，莲花县法律援助中心律师。
被上诉人（原审原告）陈兵连，女，汉族，1944年1月30日出生，住江西省莲花县。
被上诉人（原审原告）林建国，男，汉族，1962年11月7日出生，住江西省莲花县。
被上诉人（原审原告）林建强，男，汉族，1967年10月24日出生，住江西省莲花县。
被上诉人（原审原告）林建发，男，汉族，1975年7月22日出生，住江西省莲花县。
被上诉人（原审原告）林建富，男，汉族，1977年10月10日出生，住江西省莲花县。
被上诉人（原审原告）林佛龙，男，汉族，1994年11月28日出生，住江西省莲花县。
被上诉人（原审原告）毛梅英，女，汉族，1970年10月1日出生，住江西省莲花县。
第三人（原审第三人）海潭垦殖场林业公司，住所地莲花县六市乡。
法定代表人李晓华，该公司经理。
上诉人江西省莲花县人民政府因陈兵连等七人诉其林业行政撤销一案，不服萍乡市中级人民法院作出（2016）赣03行初2号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决认定，2006年11月8日，被告就坐落于莲花县六市乡垭坞村十一组的一宗林地（小地名为“先锋岑山”，又名“先锋岭山”，面积1876亩），为第三人颁发莲花县林证字（2006）第1402000001号林权证，该林地的宗地号是0360321140200KDYMSY00001。该证载明林地所有权人为国家，林地使用权人为海潭垦殖场林业公司。林地四至为：东至瓜子坪高墩下防火线至飞蚁岭石子路；南至井背上往飞蚁大路；西至飞蚁岭齐峰经峰岩下鼻玉蚯形里偏北侧坡下至大路；北至林苏家坊老路往蚯形里大路。2010年10月15日，被告根据原告陈兵连丈夫林培桂（现已去逝）的林权登记申请，就坐落于莲花县六市乡垭坞村十一组的一宗林地（小地名为“出水冲岸上”，面积43亩），为林培桂颁发莲花县林证字（2010）第0703110002号林权证，该林地的宗地号是0360321070311MDYMSY00700。该证载明林地所有权人为六市乡垭坞村十一组，林地使用权人为林培桂。该林地四至为：东至山脊小路与海潭垦殖场国营林场交界；南至秋形去山峰岩路；西至山冲（大坑）；北至水泥路。2014年，原告认为六市乡垭坞村锅底潭库区移民林萍发、林相球的宅基地是在原告山场范围内，就山场界址与林萍发、林相球发生争执。林萍发、林相球等人遂向莲花县林业局反映，称林萍发、林相球两户宅基地是当年（指2001年）锅底潭水库管理局与海潭垦殖场协商安排的，是属于第三人山场范围，不在原告的山场范围之内，请求莲花县林业局对原告的山林权属问题调查处理。2015年11月16日，莲花县人民政府作出《关于撤销﹤莲花县证字（2010）第0703110002号宗地号（0360321070311MDYMSY00070）林权证﹥的决定》（莲府发（2015）21号）。该决定的主要内容是莲花县林证字（2010）第0703110002号，宗地号（0360321070311MDYMSY00070）《林权证》所载山场包含在2006年林改时就发给海潭垦殖场林业公司莲花县林证字（2006）第1402000001号林权证所载先锋岭山场范围内，属于重复错误发证。根据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定，撤销莲花县林证字（2010）第0703110002号，宗地号（0360321070311MDYMSY00070）《林权证》，所涉林木林地无异议后可依法按发证程序重新办理林权登记。原告对莲花县人民政府作出的该决定不服，遂向该院提起诉讼。
一审判决认为，本案的焦点问题是被告作出的撤证决定是否合法。本案中，从被告作出的撤证决定的内容来看，其撤证的理由是2010年登记在林培桂名下的“出水冲岸上”山场系在2006年登记给第三人的“先锋岭山”范围内，属于重复错误登记。撤证决定称撤销后“可依法按发证程序重新办理林权登记”。故该决定的实质是注销其所颁发给林培桂的林权证，注销后再予以办理更正登记。因林权登记是由林业部门具体负责，涉案“出水冲岸上”山场2010年登记给林培桂，系由被告下属部门莲花县林业局具体经办，莲花县林业局应当对当时林培桂申请登记的情况、权利来源及当时登记所经过的程序（如有关人员是否到山场实地带界、相邻林权权利人是否签字确认等）最为了解，也有档可查。如莲花县林业局得到案外人反映后认为涉案山场登记有错误，经审查认为要注销，应当依据江西省林业厅《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》进行办理。根据江西省林业厅《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》的规定，若认为林权登记错误，林业主管部门应书面通知林权登记记载的权利人办理更正登记，书面通知后如权利人逾期不办理，林业部门应向所属同级人民政府提交专题报告，提出撤销林权的建议。然后所属同级人民政府按照《江西省森林条例》第五十二条、《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定，对林业主管部门专题报告所提建议作出明确意见。本案中，被告并未提交莲花县林业局的专题报告这一关键证据，也未提交林业部门的《林权更正登记通知书》及其送达回证，应当认定原告未收到《林权更正登记通知书》，原告在收到被告的撤证决定之前并不知晓撤证事项。被告作出对原告的不利决定而未事先通知原告，剥夺了原告的知情权和陈述权、申辩权，有违正当程序原则。且被告现有证据不足以证实林培桂20**年的林权证所登记的“冲水冲岸上”山场包含在第三人2006年的林权证所登记的“先锋岭”山场范围之内。综上所述，被告作出的撤证决定证据不足，程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告莲花县人民政府2015年11月16日作出的《关于撤销﹤莲花县林证字（2010）第0703110002号宗地号（0360321070311MDYMSY00070）林权证﹥的决定》。
上诉人莲花县人民政府不服，其提起上诉的主要理由是：1.一审判决认定事实不清，且对上诉人所撤销林权证的林地所有权不作审查就作出结论，违背法律规定。按照土地管理法的规定，林地所有权属国家或集体所有，上诉人撤销被上诉人林权证的林地所有权是否属被上诉人的村集体，依法应查明。如涉案山场不属被上诉人村小组所有，属错误发证，就必须撤销被上诉人的林权证。2.被撤销涉案山场的所有权依法应属于第三人所属的先峰岭山场的所有权、使用权都属第三人，且有明确的四址和勾图，可证实涉案山场包含在先锋岭山场之内。林相球、林萍发居住在萍乡锅底潭水库管理局征用第三人的先锋岭南山场内，被上诉人认为该两居住户侵犯了其林地使用权，这显然是涉及到与第三人先锋岭山场的权属之争。对涉案山场，第三人已提供了证据证实属其所有，而被上诉人所属集体从未提出异议，也没有出示该山场属其所有的证据材料，被上诉人也对涉案山场所有权的权属未提供足以证实属其村小组所有且不属于第三人的充分合法证据。3.一审判决对第三人先锋岭山场的所有权予以了认定，但却认为涉案山场是否包含在先锋岭山场之内不能证明。而这关系到林地所有权和本案是否应撤销被上诉人林权证的事实依据。一审不去查明和认真审查，作出的判决违反了法律规定。4.一审判决违反了林地处置程序。村小组的林地是否应向农户发林权证，首先必须确定林权山场的林地所有权无争议且所有权者同意才能发林权证。而涉案山场的林地所有权都不能确定归被上诉人的村小组所有，给被上诉人发放林权证违反了法律规定，依法就应撤销。该案虽只为撤销林权证纠纷，但必定关联涉案林地所有权，一审法院对涉案林地所有权只字不提就维护被上诉人的林权证，有违林权处置的程序。5.上诉人撤销被上诉人涉案林权证不存在程序违法。上诉人依照《江西省森林条例》和《江西省林权登记管理办法（试行）》撤销被上诉人的林权登记合法有据。江西省林业厅不具备制定地方性规章的权利，其下发的《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》只是林业部门的内部指导操作文件，依法不应作为判决案件法律依据。先锋山场的林地所有权属国家所有，涉案山场又在先锋岑山场内，第三人从未把涉案山场的林权以转让、承包等形式转给被上诉人，一审法院维持了颁发给被上诉人林权证，这必然会导致涉案山场的所有权和林权从国有资产中流失，损害国家利益。请求二审法院撤销原审判决，维持上诉人作出的行政行为。
被上诉人陈兵连等七人答辩称：1、根据行政诉讼法的规定，上诉人莲花县人民政府应当就其撤销林权证的行政行为合法性承担举证责任，提供证据以作出被诉行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。其中就包括事实部分和程序及法律适用的部分。而在上诉人所有的证据中，均无法达到证明答辩人的林权证所登记的山场包含在第三人林权证所登记的山场范围内。答辩人也向一审法院举证证明其山场自解放初期就由林培桂承包经营，后申请换发了林权证，至今都是由林培桂子女承包经营，四至位置均未改变过。上诉人的举证不能，应当认定其作出撤销林权证的行政行为和事实依据严重不足。一审判决认定的事实客观公正，应予维持。2、一审判决适用法律正确。上诉人提出其撤销林权证的行为不存在程序错误。在一审举证及庭审调查中，可以明显确认上诉人在作出撤销答辩人的林权证这一行政行为时，并未按照法律、法规及其他规范性文件所要求的法定程序。在未告知答辩人依法享有申辩权的情况下就违法作出撤销决定，属于严重的程序违法。一审判决认定上诉人在作出行政行为时程序违法并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人向一审法院提交了以下证据：陈兵连、林建国、林建强、林建发、林建富、林佛龙、毛梅英的身份证和户口薄，莲花县林证字（2010）第0703110002号林权证，（莲）林证字第11173号山林所有权证存根、地形图、四至界址表、生产队承包责任书，莲花县六市乡垭坞村部分村民的情况说明，莲花县人民政府《关于撤销﹤莲花县林证字（2010）第0703110002号宗地号（0360321070311MDYMSY00070）﹥林权证的决定》，莲花县六市乡垭坞村村委会的证明，林建富举报材料，拟证明林建富多次就林地纠纷向有关部门反映情况，吴志标出具的证明，证人戴某、谢某出庭作证的证言，1966年登记在第三人海潭垦殖场林业公司处的山林所有权执照，第三人海潭垦殖场林业公司1982年山林权属所有权证和2006年林权证，2001年5月12日萍乡市锅底潭水库管理局与第三人签订的征用林地费用协议，2015年4月9日锅底潭水库管理局出具的证明和2015年10月9日该局出具的证明，2014年9月17日林萍发等人向莲花海潭垦殖场写具的关于申请处理山场问题的报告和2014年5月16日林萍发等人向莲花县林业局写具的关于申请处理山场问题的报告，2015年9月18日张炳良出具的先峰岭山场界址说明和2015年9月18日张炳良出具的关于先峰岭山场有关情况说明，2015年4月16日林萍发、林相球向江西省委民声通道办公室写的《关于请求解决林权腐败问题的报告》和2015年10月15日林萍发、林相球向莲花县林业局写的说明书。上述证据和一庭庭审笔录，一审法院连同案卷一并移送本院，经本院审查核实，确认其证据效力。
本院认为，关于上诉人作出的撤销行政行为认定被上诉人所持2010年林权证登记的“出水冲岸上”林地与第三人所持2006年林权证登记的“先锋岑”林场存在重复错登事实的证据是否充分的问题。第三人所持莲花县林证字（2006）第1402000001号林权证，该林地的宗地号是0360321140200KDYMSY00001。该证载明林地所有权人为国家，林地使用权人为海潭垦殖场林业公司。林地四至为：东至瓜子坪高墩下防火线至飞蚁岭石子路；南至井背上往飞蚁大路；西至飞蚁岭齐峰经峰岩下鼻玉蚯形里偏北侧坡下至大路；北至林苏家坊老路往蚯形里大路。上诉人所持莲花县林证字（2010）第0703110002号林权证，该证载明林地所有权人为六市乡垭坞村十一组，林地使用权人为林培桂。该林地四至为：东至山脊小路与海潭垦殖场国营林场交界；南至秋形去山峰岩路；西至山冲（大坑）；北至水泥路。由于双方所持林权证山名不同，四至不同。根据上诉人所持林权证东至山脊小路与海潭垦殖场国营林场交界的记裁，可以判定两个山场存在东西相邻的事实。结合双方登证的权属来源看，被上诉人方的登证来源是1981年（莲）林证字11173号登载的“云水冲”山场及林培桂与其所在的村小组签订的责任山承包合同，四至是：东至国有林；南至国有林，西至去仙峰岩小路，北至小坑。第三人海潭垦殖场国营林场的登证来源是1982年的（莲）林证字第11191号，四至是：东至上萍乡太村大路；南至路；西至齐山顶；北至巴洞贯料石矿。从双方所持林权证来看，被上诉人所持1981年林权证与2010林权证对比，东至变化不大。但第三人所持1982年林权证与2006年林权证对比，西至变化较大。1982年西至齐山顶，2006年西至飞蚁岭齐峰经峰岩下鼻玉蚯形里偏北侧坡下至大路，从至山顶变化为越过了山顶下至大路。2006年第三人所持林权证新确定的四至是否存在包含了被上诉人2010年林权证登记的整个林地林木的情况，由于莲花县人民政府在作出撤销决定时，未提交有关踏山勘察证据，无法判断是否存在重复登记，显然其认定重复登记事实的证据不足。对山林权属争议进行调处并依法予以确定权属，是上诉人的法定职责，上诉人称对所有权争议应由一审法院予以查证并确认，该诉称不符合《江西省山林权属争议调解处理办法》有关职权的规定。同时，江西省林业厅《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》是规范全省林权更正登记操作程序的规范性文件，应予遵守执行。该通知规定，若认为林权登记错误，林业主管部门应书面通知林权登记记载的权利人办理更正登记，书面通知后如权利人逾期不办理，林业部门应向所属同级人民政府提交专题报告，提出撤销林权的建议。然后所属同级人民政府按照《江西省森林条例》第五十二条、《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定，对林业主管部门专题报告所提建议作出明确意见。本案中，并未提交莲花县林业局的专题报告这一关键证据，也未提交林业部门的《林权更正登记通知书》及其送达回证，应当认定被上诉人未收到《林权更正登记通知书》，被上诉人在收到上诉人的撤证决定之前并不知晓撤证事项。上诉人作出对被上诉人的不利决定而未事先通知被上诉人，剥夺了被上诉人的知情权和陈述权、申辩权，有违正当程序原则。同时，林权证是四权合一，被上诉人是林木所有权人和林地使用权人，林地所有权人是六市乡垭坞村十一组，莲花县政府在撤销林权证的同时，也影响了六市乡垭坞村十一组的权利义务，也应履行告知义务，并听取其的陈述、申辩。综上所述，上诉人作出的撤销被上诉人莲花县林证字（2010）第0703110002号林权证的行政行为，认定事实的证据不足，行政程序违法。上诉人莲花县人民政府的上诉请求和理由，因事实和法律根据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江西省莲花县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
代理审判员 洪发胜
代理审判员 楼 赟
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 张建平
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第（一）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者驳回上诉，维持原判决、裁定；”
二、江西省林业厅赣林改字（2011）33号《关于规范林权更正登记操作有关事项的通知》第三点：“对经书面通知，林权登记记载的权利人无正当理由逾期不办理更正登记的，由办理该林权登记的林业主管部门依职权办理更正登记。1、林业主管部门向所属同级人民政府提交韧专题报告，建议撤销经查证属实系错登的林权，则林业主管部门依职权办理更正登记，注销所发林权证。”2、所属同级人民政府按照《江西省森林条例》第五十二条、《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定，对林业主管部门韧专题报告提建议作出明确意见。3、对报经所属同级人民政府批准同意更正登记的，林业主管部门应在批准更正登记之日起十五个工作日内，以《林权更正登记告知书形式》，告知当事人该林权证作废。”