山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁17行初360号
原告丁宗修。
委托代理人李文深，山东彰理律师事务所律师。
委托代理人李刚，山东彰理律师事务所律师。
被告菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。
法定代表人张泽中，区长。
委托代理人赵永丽，牡丹区人民政府法制办工作人员。
委托代理人于翔，牡丹区人民政府法制办工作人员。
被告菏泽市牡丹区牡丹办事处，住所地牡丹区牡丹北路。
法定代表人ＸＸ程，主任。
委托代理人张传律，牡丹区牡丹办事处工作人员。
委托代理人巩海岩，山东诚维律师事务所律师。
原告丁宗修因土地行政强制及赔偿纠纷以菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市牡丹区牡丹办事处为被告向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月22日登记立案后，依法组成合议庭，于2016年11月30日对本案进行了公开开庭审理。原告丁宗修的委托代理人李文深，被告菏泽市牡丹区人民政府的委托代理人赵永丽、于翔，被告菏泽市牡丹区牡丹办事处的负责人ＸＸ程、委托代理人张传律、巩海岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告为菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂村村民，合法承包村里的集体土地用于苗木花卉种植，承包期限为30年。2015年初，菏泽市牡丹区人民政府作出[2015]8号文件，成立国花大道及七里河湿地建设指挥部，负责国花大道及七里河湿地建设事宜。2016年4月，七里河湿地建设指挥部及菏泽市牡丹区牡丹办事处在没有批准文件也没有与原告签署补偿协议的情况下，将原告的土地占用为非农建设用地，开始施工作业。原告在被占的耕地、河滩上种植的是经济价值较高的苗木花卉，未及移栽，即被摧毁，损失巨大。综上，请求确认被告占用原告承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；判令被告赔偿原告经济损失35100元。
被告菏泽市牡丹区人民政府辩称：一、七里河湿地项目属重点民生工程。七里河原是农田疏涝灌溉河道。近年来，河道环境恶化，河水黑臭刺鼻，沿线群众有意见。七里河湿地项目既有利于改善环境造福群众，又能发挥湿地多种功能效益，满足社会发展需求。因此，2015年9月经区发改局立项、区建设局选址和区环保局环评，同意项目建设。二、本案不属于行政诉讼受案范围。涉案土地属于丁堂行政村集体所有。本案实际上是牡丹办事处与丁堂行政村之间的合同纠纷，不属于行政诉讼的受案范围。三、牡丹区人民政府不应作为本案被告。原告诉状中提到的七里河湿地建设指挥部是根据上级有关精神成立的，与原告诉称无关，牡丹区人民政府不是本案适格被告。综上，请求驳回原告对牡丹区人民政府的起诉。
被告菏泽市牡丹区牡丹办事处辩称：一、原告不具备诉讼主体资格，应依法驳回原告的诉请。在2016年4月14日，菏泽市牡丹区牡丹办事处与丁堂村村民委员会签订合同，约定将丁堂村土地流转给菏泽市牡丹区牡丹办事处使用，该土地系集体所有土地，原告不具备诉讼主体资格。二、原告所称的地上附着物已经清点、丈量，除9户未领款外其余补偿款已发放完毕。原告要求赔偿损失，无事实根据和法律依据。三、土地流转金已实际拨付到村委会。个别户诉称面积与实际面积不符，河滩地面积是按人口分配的。综上，请求人民法院依法审理，作出公平判决。
经审理查明：一、2016年4月14日，菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂村民委员会与菏泽市牡丹区牡丹办事处签订合同，约定丁堂行政村所属土地968.286亩流转给菏泽市牡丹区牡丹办事处使用，合同主要内容为：1、补偿标准，按每年每亩1500斤小麦计算；2、付款时间及方式是牡丹办事处于每年阳历1月1日前以当年小麦市场价格折合现金的方式付给丁堂行政村,一年一结算；3、土地面积按土管测量为准，后附测量图，如国家征用土地，征地款拨给丁堂行政村后，此协议自行废止；4、协议签订后，丁堂行政村做好群众工作，保证牡丹办事处顺利使用土地；5、协议签订后，双方必须严格履行约定，不得违约，否则要承担因违约所带来的法律及经济责任。二、合同签订后，牡丹办事处组织人员对涉及的土地进行了丈量，对地上附着物进行了清点，并进行了支付土地流转费用及地上附着物补偿等相关事宜。原告原承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。三、2016年9月7日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等4人作出《信访事项告知书》，载明“七里河湿地公园是菏泽市南推北进整体框架的重点工程之一，它位于牡丹区北部，是在安兴河中下游七里河河段的基础上升级改造，集水质净化、生态保护和旅游观光于一体的综合湿地公园。该项目规划设计范围西起黄堽路西500米，东至220国道骆屯桥，涉及黄堽、牡丹和都司三个乡镇办事处，全长10.5公里，计划用地面积约为195公顷，投资4.5亿元，建设内容主要有一湖、两脉、四区和八大景点。七里河湿地公园拟占用牡丹办事处丁堂行政村土地约1440亩，地上附着物已进行补偿。目前，该段已进行土地整理约300亩，没有修建永久性建筑物，其余约1110亩耕地仍由丁堂村村民耕种”。2016年9月27日，菏泽市国土资源局出具《关于依法处理群众反映牡丹区国花大道和湿地公园有关问题的函》（菏国土资函[2016]95号），其主要内容是“近期，贵区群众多次反映国花大道G327连固线和湿地公园项目用地问题。就此，提出以下意见：一、建议贵区政府对没有合法用地手续的项目，立即停止施工，未取得合法用地手续前不得施工建设。二、请尽快完善用地手续，并按照有关政策规定对被征地群众足额补偿到位。三、请采取可行的措施，解决问题，化解矛盾，消除不良影响，维护群众的合法权益，维护社会和谐稳定，并举一反三，坚决杜绝新的类似问题发生。”
以上事实，有当事人提供的菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂村村民委员会与菏泽市牡丹区牡丹办事处于2016年4月14日签订的合同书、勘测定界图、菏泽市国土资源局牡丹区分局于2016年9月7日作出的《信访事项告知书》、菏泽市国土资源局于2016年9月27日作出的《关于依法处理群众反映牡丹区国花大道和湿地公园有关问题的函》等证据材料在卷为证。
本院认为：一、菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂行政村村民委员会与牡丹办事处签订合同，约定丁堂村所属集体土地流转给牡丹办事处使用。原告承包经营的土地在协议所涉及的地块内，其具有提起诉讼的原告主体资格。菏泽市牡丹区人民政府成立建设七里河湿地建设指挥部，牡丹办事处与丁堂村委会签订了合同，原告起诉占地建设湿地公园违法，应认定牡丹区人民政府和牡丹办事处是共同被告。二、被告牡丹办事处占用涉案土地系基于合同约定，既非强制也非征收，原告诉称强制占用不能成立。但如两被告将流转使用的土地用于建设七里河湿地公园，部分土地会涉及改变土地用途，对于这部分土地应当办理农用地转用审批程序，确需征收的还应依法征收。本案两被告未能提供农用地转用审批等方面的证据，因此本院对原告要求确认被告占用土地修建七里河湿地公园行为违法的诉讼请求予以支持。三、牡丹办事处与丁堂村委会履行所签订合同过程中，对地上附着物进行了清点补偿。原告如认为牡丹办事处与丁堂村委会在履行合同过程中对地上附着物清点补偿时造成了相关损失，可通过其他合法途径另行解决。原告提出地上附着物损失鉴定与因部分土地用途改变而确认违法不具有直接因果关系，在本案中无鉴定之必要，本院不予准许。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认两被告占用原告承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；
二、驳回原告要求两被告赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由两被告各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 姚长河
代理审判员 庞 宠
人民陪审员 刘 锐
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 雷 婷