吉林省舒兰市人民法院
行 政 判 决 书
(2016)吉0283行初1号
原告：王国英，女，1963年2月28日生，汉族，农民，住吉林省舒兰市吉舒街振兴村六社。
委托代理人：刘杨，舒兰市中心法律服务所法律工作者。
被告：舒兰市农业局，住所地吉林省舒兰市滨河大街2006号舒兰市人民政府。
法定代表人：ＸＸ满，局长。
委托代理人：沈爱国，舒兰市农村经济管理总站职工。
委托代理人：杨绍伟，舒兰市农村经济管理总站职工。
第三人：姚明义，男，1963年11月1日生，汉族，农民，住吉林省舒兰市吉舒街爱国村一社。
委托代理人：王善志，吉林省舒兰市连华法律服务所法律工作者。
原告王国英以被告舒兰市农业局颁发给第三人姚明义的《农村土地承包经营权证书》（承包权证第101206019号）违法应予撤销为由向本院提起诉讼。本院于2016年1月5日受理后，次日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。第一次庭审，原告王国英及其委托代理人刘杨、被告舒兰市农业局的委托代理人沈爱国、杨绍伟、第三人姚明义及其委托代理人王善志到庭参加诉讼；第二次庭审，原告王国英及其委托代理人刘杨、被告舒兰市农业局的委托代理人杨绍伟、第三人姚明义及其委托代理人王善志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告舒兰市农业局向第三人姚明义颁发《农村土地承包经营权证书》（承包权证第101206019号，加盖舒兰市人民政府公章）后，原告王国英向被告申请注销，但未提交相关材料及履行相应程序。
被告向本院提供了以下其未作出具体行政行为的证据、依据：
1、王国英土地登记台账，证明王国英已分得应分地，对这块地的承包是村集体机动地的承包；
2、姚明义土地登记台账，证明该争议土地是姚明义1996年的应分地；
3、舒兰市吉舒街道振兴村民委员会出具的《关于振兴村六社姚明义土地经营权一事》的书面材料一页，证明承包土地发放合法有效；
4、颁发《农村土地承包经营权证书》登记卡，证明姚明义发证时已登记备案。
原告王国英诉称：原告在1999年3月15日和舒兰市吉舒街道振兴村民委员会签订了《承包土地合同书》，承包期限为1999年至2025年，并经过村民大会通过。但是在2015年第三人手持舒兰市农业局下属的吉舒农经站盖章的农村土地承包经营权证书起诉至法院，要求原告返还土地，但是原告认为被告给第三人颁发的《土地经营权》证书违法，原告为维护自己的合法权益，特起诉来院，请求依法裁决。判决：一、撤销第三人持有的《农村土地承包经营权证书》（承包权证第101206019号）；二、诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张，向本院提供以下证据：
1、承包土地合同书一份，证明是1999年3月15日签订的，期限自1999年至2025年止，该承包合同经过全体社员签字，符合法律规定。本合同中的土地的一部分在第三人的土地经营权证范围内，证明原告具备诉讼主体资格；
2、原告于1996年3月签订的农村集体耕地承包合同书一份，证明只有持有该合同书才能按照该合同颁发土地经营权证书；
3、原告的《农村土地承包经营权证书》一份，证明原告签订农村集体耕地承包合同书后在2003年1月1日颁发该证书。通过证据2、3可以证明只有合同书，基于该合同书才能颁发经营权证书，其程序才能合法；
4、起诉状及开庭传票各一份，证明第三人因为土地纠纷已经向人民法院提起民事诉讼；
5、第三人的《农村土地承包经营权证书》一份，证明第三人持有土地经营权证；
6、姚明义常住人口数据查询详细信息单一份，证明第三人不是振兴村村民，第三人不享有振兴村村民的待遇；
7、姚明义仲裁申请书一份，证明第三人在2015年4月28日申请仲裁时已经明确写明为3口人土地，而经营权证体现为4人，那么经营权证多出1人，相互矛盾；
8、宁立荣书面证明一份，证明本案争议的土地为郭云闪在第一轮承包；
9、舒农仲通字【2015】第3号《不予受理通知书》一份，证明第三人申请仲裁没有被仲裁机关受理；
10、舒兰市吉舒街道民主村民委员会出具的证明一份，证明第三人在民主村已经取得土地并且土地已经得到补偿；
11、手写证据一份，证明该材料其实为买卖合同，在1996年4月20日第三人就将房屋出卖给史令春，即在1996年4月20日以后第三人就不在振兴村居住；
12、承包土地合同书一份，证明在1999年3月15日原告经过村民代表大会，取得土地经营权，并说明经过村民大会发包给原告后该土地与第三人没有任何关系；
13、标记为46页的“被告答辩意见”一页，证明通过该答辩意见可以认定第三人在第二轮土地承包时候第三人因为不是振兴村村民没有取得土地，并且其持有经营权证是非法取得的，其在1996年4月就搬迁了。该答辩系形成时间是在2015年6月早于2016年3月；
14、史令春证人证言二页，证明第三人持有土地经营权证所列明的土地是机动地不是第三人承包地；
15、标记为49页的“被告质证意见”一页，证明村委会质证中明确说第三人在1996年4月20日将房屋出卖给史令春，第三人在村里没有分得土地。土地1995年时第三人就已经不再耕种，1996年由史令春耕种、1997年由赵晓明耕种、1998年由李吉富耕种，1999年经过社员大会发包，该土地由原告耕种至今，即第三人对该土地在第一轮和第二轮均没有实际耕种和经营，并且在第二轮分包以前的1995年第三人就对该土地失去经营权，在1996年二轮土地延包，第三人根本没有经营，所以其土地经营权证违法；
16、李继富证人证言二页，证明第三人在1995年就没有耕种振兴村土地，第三人户籍不在六社，没有分得土地，其耕种的是郭云闪一轮应分得土地，与第三人没有关系。第三人耕种到1994年即耕种到二轮土地延包前；
17、宁立荣证人证言一页，证明第三人持有的土地当时是宁立荣耕种的，之后社里让第三人耕种的，第三人在二轮土地延包时没有分得土地；
18、证人李继富当庭证言：我证明姚明义搬入我村的情况。姚明义是后搬来我社的，他的户口不在振兴六社，在1994年至1997年我是六社社员，当时六社取得的承包地所有农户都要签订合同，争议地是机动地。姚明义是后搬来我们社的，前期没有耕种土地，此块地是机动地，是大伙临时耕种的，姚明义没有取得经营权证书，承包人吕艳和是王国英丈夫，吕艳和现已去世。
被告舒兰市农业局辩称：一、原告诉讼被告的主体资格不正确，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发土地经营权证……，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”的规定，诉讼被告主体应为舒兰市人民政府；二、申请撤销经营权证的主体资格不正确，根据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》中发证条件、发证程序，参照变更程序，由发包方即发包方的集体经济组织才有资格作为申请注销农村土地承包经营权证的主体。要求发证机关注销承包方持有的应当交回而拒绝交回的农村土地承包经营权证，是集体经济组织管理本集体经济组织土地的法定职责；三、原告诉讼请求撤销第三人持有的农村土地承包经营权证书（承包权证第101206019号）的实质是土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”和吉林市中级人民法院《关于审理农村土地承包案件的若干意见（试行）》（吉中法【2007】41号）的第十四条：“在审理土地承包经营权纠纷案件中，应当首先对承包经营权的归属进行审理，对于土地承包经营权证的效力问题，可待民事案件对土地承包经营权的归属确定后，通过行政诉讼另行解决”的规定，原告王国英和第三人姚明义的土地承包经营权纠纷问题应通过仲裁或以土地承包纠纷问题提起民事诉讼，依法确认谁享有该地的土地承包经营权。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人姚明义述称：一、王国英不具备诉讼主体资格。姚明义在1996年第二轮土地承包时就承包了11.4亩（核小亩17.1亩）土地。舒兰市人民政府发证确定了姚明义对该地的经营使用权，1999年3月王国英非法承包了姚明义的承包地。姚明义承包在前，王国英承包在后。舒兰市人民政府颁发给姚明义的《农村土地承包经营权证书》并没有特定的、直接侵害王国英的利益。因此，按照行政诉讼法的规定，王国英没有对舒兰市人民政府的具体的行政行为的诉讼权利；二、被诉主体错误。姚明义持有的《农村土地承包经营权证书》是舒兰市人民政府颁发的，如果违法应该由舒兰市人民政府承担责任，告舒兰市农业局是告错了对象；三、舒兰市人民政府颁发给姚明义的《农村土地承包经营权证书》（承包权证第101206019号）是合情合理，符合法律规定的。1、姚明义在第二轮土地承包时，户籍在舒兰市二道乡振兴村六社，分得承包地符合中共舒兰市委文件舒发【1995】25号《关于稳定和完善土地承包关系若干问题的规定》。1995年，为了贯彻落实国发【1995】7号和吉发【1994】15号文件精神，进一步稳定完善土地承包关系，舒兰市委颁发了中共舒兰市委、舒兰市人民政府《关于稳定和完善土地承包关系若干问题的规定》即舒发【1995】25号文件，文件明确规定“要明确享受承包田的人口。以社为单位，在调整土地开始动作前出生的在籍农业人口为享受承包田的人口”。当时姚明义一家四口人，户籍在舒兰市二道乡振兴村六社，分得四口人的承包地符合中共舒兰市委【1995】25号文件精神。1996年3月，舒兰市人民政府向姚明义颁发了《农村集体耕地承包合同书》，但是经过几年的发展国家政策发生了变化，例如免除了农业税，免受统筹款，种地进行直补，原来的规定与现行的政策发生了抵触，例如《农村集体耕地承包合同书第五条第三项规定》：“按国家法规，政策规定与乙方签订年度承包合同，确定乙方应完成的农业税、定购粮、村提留、乡统筹、劳务工等任务，春定秋兑现”。第六条第四项规定，承包户有“按时完成年签订的年度农业承包合同规定的农业税、定购粮、村提留、乡统筹，即劳务等任务和义务。”这些规定已不再适应农村联产承包责任制的先行政策，并且在《承包耕地明细表》里，承包地的坐落，边框四至都不够明确，一旦发生纠纷不好确定。所以，舒兰市人民政府2013年又重新向姚明义颁发了《农村土地承包经营权证书》，并且在土地台账上也明确写明，在第二轮土地承包时，从1996年开始，姚明义分得了承包田，大亩11.4亩（核小亩17.1亩），承包期30年，这一切都证明舒兰市人民政府颁发给姚明义的《农村土地承包经营权证书》实事求是，程序合法，完全符合法律规定；2、姚明义1996年就分得了承包地，并取得了《农村土地承包经营权证书》，没有经过姚明义本人同意王国英在1999年承包了该地，这是违法行为，姚明义要求王国英返还土地，这是依法维护自己的权益，王国英要求撤销姚明义的《农村土地承包经营权证书》，是无理要求。综上所述，王国英不具备主体诉讼资格，并告错了对象，重要的是舒兰市人民政府颁发给姚明义的《农村土地承包经营权证书》程序合法、实事求是，符合法律规定。请舒兰市人民法院根据《行政诉讼法》的有关规定和最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第二项的规定，驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提供了以下证据：
1、舒发[1995]25号中共舒兰市委文件一份，证明姚明义分得土地符合市委市政府的规定；
2、《农村土地承包经营权证书》、土地台账、介绍信各一份，证明发证是政府，农业局不是发证主体；
3、《农村土地承包经营权证书》一份。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告提供的证据1-4，原告有异议，认为被告所举的四份证据是在第一次庭审之后调取的，按照行政诉讼法的规定，在被告作出具体行政行为时就应该有相应的证据，而在被告作出具体行政行为时应该有依据，不能作为证据使用。第三人对被告提供的四份证据均无异议。被告提供的证据1，原告认为该台账与本案无关。本院认为，此份证据与本案具有关联性，本院予以确认；被告提供的证据2，原告对证据的合法性及来源均有异议，对土地台账中记载的土地面积与第三人的不一致。本院认为，此份证据与本案具有关联性，本院予以确认；被告提供的证据3，原告对其真实性、合法性及来源均有异议，村委会作为一个组织机构，作为单位出证应有出证人签字，证据形成日期是2016年3月17日，并且村委会作为组织机构没有权力说发证行为是否合法。本院认为，此份证据虽然形成于诉讼过程中，但系村委会对本案诉争事实的说明，尽管加盖出证单位公章，却未注明具体经办人姓名，具体经办人亦未出庭作证且无法定理由，故本院对此份证据不予确认；被告提供的证据4，原告认为登记卡与姚明义的土地台账面积不符。本院认为，此份证据与本案具有关联性，本院予以确认。原告提供的证据1-17，第三人持与被告相同的质证意见。原告提供的证据1，被告对其真实性无异议，但对证明问题有异议，该合同是1999年3月15日签订的，与本案争议问题无关联。本院对此份证据的真实性予以确认；原告提供的证据2，被告对其真实性无异议，认为能证明这块地是姚明义的。本院对此份证据真实性予以确认；原告提供的证据3、4，被告对其真实性均无异议，认为与本案无关联。本院上述证据真实性予以确认；原告提供的证据5，被告无异议，本院对其真实性予以确认，但对证据中承包权证第101206019号《农村土地承包经营权证书》因其为本案诉争对象，本院不予评述；原告提供的证据6，被告对其真实性无异议，但对证明问题有异议，认为只能证明姚明义现在的身份信息，不能证明当时的身份信息。本院对此份证据的真实性予以确认；原告提供的证据7，被告对其真实性无异议，认为证明问题与本案无关。本院对此份证据的真实性予以确认；原告提供的证据8，被告认为与本案无关联。本院认为，该份证据既非原件，出证人亦未出庭作证，证明内容也不明确具体，故本院对此份证据不予确认；原告提供的证据9，被告对其真实性无异议，但对证明问题有异议。本院对此份证据的真实性予以确认；原告提供的证据10，被告认为不能证明姚明义已分得承包地。本院认为，一方面，考虑到机动地的性质，本身具有扶贫、临时调整的功能，不应长期发包，不足以说明姚明义重新或重复取得了承包地。另一方，此份证据非原件，出证人未说明理由未出庭作证，本院对此份证据不予确认；原告提供的证据11，被告有异议，认为与本案无关。本院认为，此份证据内容所涉房屋及其四至，未就本案诉争土地予以说明或明确，与本案不具有关联性，本院不予确认；原告提供的证据12，被告对其真实性无异议，但对证明问题有异议。本院认为，此份证据与原告所举证据1相同，本院对其真实性予以确认；原告提供的证据13，被告对其真实性有异议，认为情况不属实。本院认为，此份证据系庭审笔录中截取的单独一页，不全面且未加盖公章，本院不予评述；原告提供的证据14、15，被告对其真实性有异议。本院认为，上述两份证据仍系庭审笔录中的截取部分，不全面且未加盖公章，本院不予评述；原告提供的证据16、17，被告有异议。本院认为，上述两份证据系庭审笔录的截取部分，不全面且未加盖公章，本院不予评述；原告提供的证据18，被告及第三人有异议，均认为他的证言不真实。本院认为，证人证言相矛盾，本院不予确认。第三人提供的证据1-3，原告上述三份证据的真实性均无异议，但认为发放经营权证程序违法。被告对上述三份证据均无异议。本院对证据1-3的真实性予以确认，但对证据2、3中承包权证第101206019号《农村土地承包经营权证书》因其为本案诉争对象，本院不予评述。
经审理查明，1996年案外人舒兰市吉舒街道振兴村民委员会（以下简称振兴村）进行土地二轮承包时，向时为该社社员的第三人姚明义发包土地11.4亩（指大亩，小亩约为17.1亩），地块为毛道地，东至贾凤军、南至道、西至宁立加、北至道。1999年3月，因第三人搬迁至外社居住，振兴村六社将第三人承包地（8亩左右）再次发包给本社社员吕艳和（现已去世），承包期自1999年起至2025年止。2003年至2004年期间，被告舒兰市农业局向第三人姚明义颁发承包权证第101206019号《农村土地承包经营权证书》，由舒兰市人民政府加盖公章。承包土地登记一页中记载了第三人地块名称、面积、座落等内容，下方有发包方舒兰市吉舒街道振兴村民委员会盖章，登记日期为2004年4月10日，与土地登记台账相一致。因1999年振兴村六社对争议土地的再次发包，争议土地实际由吕艳和之妻，即原告王国英耕种。现第三人主张耕种争议土地，相继提起仲裁和民事诉讼。原告王国英遂起诉至本院，诉请撤销被告向第三人颁发的承包权证第101206019号《农村土地承包经营权证书》。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的有关规定，农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包权。现振兴村六社在第二轮土地承包时将争议土地发包给第三人后，又于1999年将争议土地承包给原告之夫。在2004年全市统一颁发《农村土地承包经营权证书》时，振兴村六社上报土地登记情况时又作为发包方将争议土地登记在第三人名下，此时《农村土地承包法》已经施行，应视为振兴村认可其将争议土地发包给第三人，从而造成了一地二包的争议。被告向第三人颁发被诉的《农村土地承包经营权证书》并登记造册，确认土地承包经营权，是基于振兴村作为发包方将争议土地发包给第三人的承包土地登记，虽双方当事人均未提交土地承包经营合同书，但可以依此确定振兴村与第三人之间就争议土地存在土地承包法律关系。因被告在行政登记过程中无权对作为民事基础的承包合同即土地承包法律关系进行实质性审查，故被诉行政登记行为是合法有效的，应予以认可。对振兴村是否发包错误，第三人与振兴村之间土地承包关系以及原告与振兴村之间的土地承包关系是否合法有效，属民事法律范畴，本案行政诉讼不予处理。综上，对原告要求撤销被告颁发给第三人的《农村土地承包经营权证书》（承包权证第101206019号）的诉请本院不予支持，原告可另行提起民事诉讼，确认基础法律关系效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王国英的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王国英承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 王亚明
人民陪审员 张 华
人民陪审员 刘星楠
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 罗晶丹