湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)宁行初字第00226号
原告林某某，女。
委托代理人邓某某（原告之子），男。
委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。
被告宁乡县城乡规划服务办公室(原宁乡县城乡规划局)，住所地宁乡县玉潭镇二环路行政中心。
法定代表人刘庆丰，主任。
委托代理人陈畅，男，系该室工作人员。
被告长沙市城乡规划局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼9楼。
法定代表人冯意刚，局长。
委托代理人张瑜，男，系该局工作人员。
委托代理人罗德，湖南李凤祥律师事务所律师。
原告林某某不服被告宁乡县城乡规划服务办公室的答复和被告长沙市城乡规划局行政复议决定一案，本院于2015年12月8日立案受理后，于同年12月10日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告林某某委托代理人邓某某、何建国，被告宁乡县城乡规划服务办公室委托代理人陈畅，被告长沙市城乡规划局委托代理人张瑜、罗德均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告宁乡县城乡规划服务办公室(原宁乡县城乡规划局)对原告作出《关于回龙铺镇林某某住户申请村民建房的规划意见》，意见称：“申请建设地点位于金玉工业园区规划控制范围内，建房申请及报告须征求金玉工业园、乡镇人民政府、国土所、村组及四邻意见；材料齐全后，由乡镇人民政府统一报送我局办理。”原告不服向被告长沙市城乡规划局申请行政复议，被告长沙市城乡规划局认为宁乡县城乡规划局的意见并无不当，并作出《行政复议决定书》长规复决字[2015]15号，驳回原告行政复议申请。
原告林某某诉称，原告位于宁乡县回龙铺镇华田村十三组的合法住宅，因年代久远、部分墙已倒塌，已成危房。2015年6月30日，原告向原宁乡县城乡规划局提交危房改建申请村民住宅规划审批的报告，该局以须征求金玉工业园、国土所等意见为由，拒绝原告的申请，并给原告《答复》函。原告对此不服，依法向被告长沙市城乡规划局提起行政复议，而该局未依法调查核实原告住房现状情况下，于2015年11月24日，作出《行政复议决定书》长规复决字[2015]15号，驳回原告行政复议申请。原告认为自己在原住宅上改建房屋是公民正常生活所需，生存所需。两被告的行为既违背基本人性常理，也不符合国家法律规定，为防止住宅危房发生重大安全事故。故诉至贵院请求：一、判决确认宁乡县城乡规划局不予依法批准原告所提出的危房改建申请村民住宅规划审批的行为违法，并判决撤销其《答复》函；二、判决确认被告长沙市城乡规划局行政复议维持被告宁乡县国土资源局《答复》函的行为违法，并判决撤销被告长沙市城乡规划局的《行政复议决定书》长规复决字[2015]15号；三、判令宁乡县城乡规划局在十日内批准原告危房改建申请村民住宅规划审批的申请，并作出行政许可(审批)决定；四、判令被告长沙市城乡规划局在十日内督促宁乡县城乡规划局批准原告危房改建申请村民住宅规划审批的申请，并责令其作出行政许可(审批)决定；五、判决两被告承担本案诉讼费用。诉讼中，一并提出对下列规范性文件进行审查，一、宁乡县人民政府发布的《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》(宁发[2013]6号)文件中第三条第一项、第四项所设定的区管委会职权进行合法性审查，第四条所设定的区管委会职权、宁乡县工业发展投资有限公司职权进行合法性审查；二、宁乡县人民政府关于《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复(宁政函[2013]80号)文件进行合法性审查。
原告林某某为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
1、林某某《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》。拟证明(1)林某某向宁乡县城乡规划局申请要求批准历史危房改建的事实；(2)林某某所在的回龙铺镇华田村委会签署情况属实并同意报批的事实。
2、林某某危房改建所处的位置的地形图一份。拟证明林某某危房改建所处位置在自己原老房子宅基地的位置上的事实。
3、宁乡县城乡规划局对林某某的《规划意见》答复函一份。拟证明(1)证明宁乡县城乡规划局的《答复函》内容明显违法的事实；(2)证明宁乡县城乡规划局不依法履行法定职责的事实。
4、宁乡县城乡规划局对林某某的《规划意见》答复函的送达回证一份。拟证明宁乡县城乡规划局于2015年7月20送达《规划意见》答复函给林某某的事实。
5、《行政复议申请书》一份。拟证明林某某向被告长沙市城乡规划局申请了行政复议的事实。
6、长沙市城乡规划局《行政复议决定书》（长规复决字[2015]15号）及邮寄的EMS快递信封各一份。拟证明(1)长沙市城乡规划局《行政复议决定书》于2015年11月24日邮寄送达林某某的事实；(2)长沙市城乡规划局《行政复议决定书》内容违法的事实。
7、邓祝桥（林某某的丈夫）《集体土地建设用地使用证》（万集建（92）字第001909号）一份。拟证明（1）林某某老房子（危房）宅基地由宁乡县政府颁发了宅基地使用权证的事实。（2）林某某申请危房改建所处位置在自己原老房子宅基地的位置上的事实。
8、林某某申请危房改建的危房的全貌现场照片五张。拟证明（1）林某某申请危房改建的危房全貌现况的事实。(2)林某某申请危房改建的危房已部分倒塌，已不能正常居住的事实。
9、宁乡县回龙铺镇华田村民委员会的证明一份。拟证明：邓祝桥（林某某丈夫）于2006年12月去世的事实。
10、宁乡县政府等编制的《宁乡县县城总体规划修编》一份。拟证明(1)林某某所在回龙镇华田村及危房位置已纳入宁乡县城规管理审批职权，审批职权属于宁乡县城乡规划局，但仍属于农村集体土地事实，(2)回龙铺乡已改为回龙铺镇的事实。
11、长沙市人民政府《关于宁乡县城总体规划（2000-2020年）修编方案的批复》(长政函[2002]6号)一份。拟证明(1)长沙市人民政府对宁乡县政府等编制的《宁乡县县城总体规划修编》已批准的事实。(2)林某某所在回龙镇华田村及危房位置已纳入宁乡县县城规划管理审批职权，审批职权属于宁乡县城乡规划局，但仍属于农村集体土地的事实。(3)回龙铺乡早已改为回龙铺镇的事实。
被告宁乡县城乡规划服务办公室辩称，一、林某某在提起本案诉讼前的行政复议申请，已超过法定期限，且无正当理由。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款的规定，林某某不服我局2015年7月10日的《关于回龙铺镇林某某住户申请村民建房的规划意见》，应当在收到该《意见》后60日内提出行政复议申请。但是，林某某向长沙市城乡规划局提出行政复议申请是在2015年9月20日或者21日，超过了60日，并且无正当理由，请求人民法院驳回林某某的起诉。二、本局关于林某某建房规划申请的答复符合法律法规的规定。林某某住所地位于宁乡县回龙铺镇华田村十三组，该处属于宁乡县金玉新型城镇示范区启动区的规划控制范围内。《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》已于2013年6月28日经宁乡县人民政府审批，具有法律效力。从该规划看，林某某住所地位于玉塘路与金发路交汇处西北侧的工业用地，林某某申请在住所地改建住房不符合该规划。2015年4月16日，宁乡县国土资源局发布了[2015]006号《拟征地告知书》，并附了《宁乡县金玉工业园齐鲁碾米机生产基地征地勘测定界图》，林某某申请改建住房的位置就在该拟征地范围内。鉴于以上情况，本局在收到林某某的《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》后，经核查和实地踏勘，2015年7月10日制作并向林某某送达了《关于回龙铺镇林某某住户申请村民建房的规划意见》。该《意见》未拒绝其建房申请而是留有余地地作出说明，充分考虑了林某某的利益，认定事实清楚，符合《中华人民共和国城乡规划法》和《长沙市城市规划管理办法》第十九条、第三十条等的规定。综上，请求人民法院驳回林某某的诉讼请求。
被告宁乡县城乡规划服务办公室为支持其答辩意见，向本院提交了如下证据：1、林某某的《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》；2、宁乡县城乡规划局《关于回龙铺镇林某某住户申请村民建房的规划意见》；证据1-2拟证明林某某向宁乡县城乡规划局提出改建房屋许可申请后，宁乡县城乡规划局及时答复了林某某；3、宁乡县人民政府关于《金玉型城镇示范区启动区控制性规划》的批复；4、《金玉工业园启动区控制性规划——土地利用规划图》；5、2015年4月16日宁乡县国土资源局发布的[2015]006号《拟征地告知书》及其张贴照片3张；6、《宁乡县金玉工业园齐鲁碾米机生产基地征地勘测定界图》；证据3-6拟证明宁乡县城乡规划局答复林某某的规划依据是确实、充分的；7、林某某的2015年9月20日的《行政复议申请书》；8、长沙市规划局2015年9月24日的《行政复议答复通知书》；证据7-8拟证明林某某申请行政复议超过了法定期限。
被告长沙市城乡规划局辩称，答辩人作出的《行政复议决定书》长规复决字[2015]15号符合法律规定。被答辩人因不服宁乡县城乡规划局针对其村民住宅规划审批报建申请所作出的答复意见，向答辩人提起行政复议申请，答辩人于2015年9月21日依法受理。答辩人经审查，于2015年11月19日作出了《行政复议决定书》长规复决字[2015]15号，并将该《行政复议决定书》送达给被答辩人，其程序符合法律规定；宁乡县城乡规划局在收到被答辩人的村民住宅规划审批报建申请后，及时进行实地踏勘，并作出了《关于回龙铺镇林某某户申请村民建房的规划意见》，明确告知被答辩人报建需补充相关资料，并要求资料齐全后由乡镇人民政府统一报送宁乡县城乡规划局办理。答辩人认为，宁乡县城乡规划局的该行为并无不当，且符合法律规定。因此，答辩人决定驳回被答辩人的行政复议申请。综上，被答辩人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告长沙市城乡规划局为支持其答辩意见，向本院提交了如下证据：1、《行政复议申请书》，拟证明林某某向市城乡规划局提出了行政复议申请书；2、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，拟证明2015年9月21日，长沙市城乡规划局受理了林某某的行政复议申请，并通知宁乡县城乡规划局进行行政复议答复。3、《行政复议决定书》（长规复决字[2015]15号）及送达凭证，拟证明长沙市城乡规划局受理林某某行政复议申请后，经审理于2015年11月19日作出了行政复议决定，并向林某某送达了决定书。
本院组织原、被告进行质证时，被告宁乡县城乡规划服务办公室对原告林某某提交的证据发表了如下质证意见：证据1无异议。证据2不清晰，且证据来源不清楚，无法予以质证。证据3无异议，对证明目的不予认可。证据4，已经超过的复议期限，市规划局收到原告复议申请书是9月21日，往前推两天也超过了复议期限，充分证明原告复议期限已过。证据5、6的真实性、合法性予以认可。证据6也无法予以核对，以被告2的质证意见为准。证据7若原告提供原件予以核对后无异议。证据8，照片不能说明属于危房，危房有相应的鉴定标准，也有相应的鉴定机构，仅凭图片认定是危房不具有科学性和合法性。证据9无异议。证据10关联性有异议。证据11无异议。被告长沙市国土资源局对原告林某某提交的证据发表了如下质证意见：本局是行政复议机关，主要审查复议决定书的合法性问题，故对原告在本案中所举证据中，在行政复议阶段未提交的，我方认为与行政复议决定书无关联性，对该类证据不予质证。证据1的三性无异议。证据2不予质证。证据3的三性无异议，证明目的有异议，该意见本身并不能达到原告所讲的宁乡县城乡规划局的行为违法的目的。证据4不予质证。证据5的三性无异议，证据6的三性无异议，证明目的有异议，该决定书本身并不能证明复议决定行为违法。证据7、8的本身真实性无异议，对证明目的有异议，原告申请办证除提供这些材料外，作为相关主管部门应经过专业审查，也就是原告提供这些材料本身，并不能证明相关行政机关必须为其核发证件。证据9、10、11不予质证，原告复议阶段未提交。原告林某某对被告宁乡县城乡规划局提交的证据发表了如下质证意见：1、按照新行政诉讼法34条2款，67条1款规定，被告宁乡县城乡规划服务办公室在收到原告起诉状副本之日起，15日内应当向法院提交证据或所依据的规范性文件，并按当事人人数提供副本，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，视为没有相应证据，很明显未按照法律规定履行自己的举证责任。2、根据被告行为，原告可以不予以质证，相应的法律后果应由本案被告宁乡县城乡规划服务办公室承担，原告有理由相信被告宁乡县城乡规划服务办公室在进行具体行政行为时没有证据和依据，3、为配合审判工作，发表具体质证意见如下。证据1的三性认可。证据2的三性均不予认可，答复函内容明显违法，没有法律依据，被告宁乡县城乡规划服务办公室对行政相对人所提出的申请擅自违法设置行政许可的限制条件，明显违背行政许可法16条4款的规定，故该份证据是违法无效证据。证据3的三性均不予认可。①批复函内容明显违法，原告已依法向法院提交了对其合法性审查的书面报告；②批复函应当要经上一级人民政府批准、备案，城乡规划法和湖南省实施城乡规划法办法明确规定；③批复函所涉及的华田村的部分土地，没有详细的勘查界定图，不能证明批复函与本案原告有关联性；④这份证据不具有客观真实性，故本证据不符合证据三性的要求，不能作为证明本案被告宁乡县城乡规划服务办公室行政行为合法性的依据，最高院在2009年法释20号司法解释7条做了明确规定，故该证据是一份无效证据。证据4的三性均不予认可。①、该证据不具有证据的合法性，没有宁乡县人民政府城乡规划审批专用章，按照相关规定，应经长沙市人民政府批准、备案，报批的材料及附图应盖有宁乡县人民政府城乡规划审批专用章，而本证据没有；②该证据制图单位是长沙市规划设计院有限责任公司，从该名称可以看出，是一个企业单位所编制的，而编制控制性详规是本案被告宁乡县城乡规划服务办公室的法定职责和法定义务，该义务不得转移或非法委托；③该证据不能证明被告宁乡县城乡规划服务办公室行为的合法性，不能证明与本案原告的危房有关联，故被告本证据违背证据三性法律规定，是一份违法无效证据。证据5的三性均不予认可，告知书及张贴的三张照片，不能证明被告宁乡县城乡规划服务办公室作为拒绝原告要求行政许可的依据。①通知书和照片本身行为违法，根据土地管理法和土地法实施条例的有关规定，征用农村集体土地应经湖南省人民政府批准，而本证据没有省政府批准单；②公告没有附省级人民政府的批准文号，也没有拟征土地的勘测定界详细图，也没有宁乡县人民政府、回龙铺镇人民政府和华田村村委会的盖章；③该证据不具有客观真实性，该证据是个书证，原告方不知道书证的来源，也没有宁乡县国土资源局盖章属实的意见，故不符合客观真实性；④该证据不具有合法性，a、该证据明显违法，b、本证据来源基础事实错误，根据2009年最高院20号司法解释7条规定，是一份无效证据，故该证据不能作为本案被告宁乡县城乡规划服务办公室行政行为合法性的理由和依据。证据6的三性均不予认可，对勘测图，在2014年4月28日房屋拆迁后，原告已起诉至中级人民法院，县国土局、宁乡县回龙铺镇，宁乡县城市管理和行政执法局、宁乡县人民政府的答辩状均没有对原告土地进行征收，且长沙市中级人民判决书（2014）长中行征初字00109号判决书已说明以上部门强制征收行为违法，湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字140号，也判决强制征收行为违法，故被告宁乡县城乡规划服务办公室的证据6是违法证据，对勘测定界图，①被告宁乡县城乡规划服务办公室没有出示原件，且递交的复印件上面的字迹、盖章单位不清楚，故被告依法应当出示原件给予原告予以核对；②该证据勘测图不能证明与本案原告危房改建有直接关系，上面没有写明是针对原告林某某的土地；③该证据明显违法，明显违背了2007年国务院办公厅国办发[2007]64号规定，其中明文规定对未履行备案手续或未备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。故被告宁乡县城乡规划服务办公室及盖章的单位行为全部违法；④宁乡县国土资源局、回龙铺镇政府及公安局、城管局等部门非法对原告及子女的相关土地房屋财产等进行非法强行征拆，该违法行为已经被长沙市中院和湖南省高院的生效判决书已确认，根据最高院行政诉讼证据的若干规定第70条，生效判决书可以作为定案依据，故本案被告宁乡县城乡规划服务办公室的证据是非法无效证据，因为既违背国务院禁止性规定，又不符合法院的生效判决书。证据7的关联性认可，但被告宁乡县城乡规划服务办公室不了解复议的全过程，不具有完全的客观真实性，因为原告是2015年9月18日向本案被告长沙市城乡规划局提出了行政复议申请，但因为没有林某某本人盖的手印，所以要原告之子完善手续后于2015年9月20日在报至被告长沙市城乡规划局的，故被告宁乡县城乡规划服务办公室以自己作为证明原告过了申请复议时效的证据，依法不能成立，事实上，林某某签收被告宁乡县城乡规划服务办公室答复函的时间是2015年7月20日，根本就没有过时效，故被告该证据应当结合原告的证据予以客观真实表述，故本案被告宁乡县城乡规划服务办公室该证据的证明目的依法不能成立，2015年9月18日恰好是星期五，19日、20日刚好是周末，即便是21日送过去，也没有超时。证据8的合法性、关联性、真实性均有异议。1、是两被告上下机关的行政工作关系，原告对其真实性无从核实，2、两被告与原告有直接的利害关系，故其文书的客观真实性，原告有合理的理由予以怀疑，3、该证据与本案现在的诉讼行为没有直接的关联性，故该证据不能作为本案两被告证明自己行为合法性的依据，在证据上属于两被告互相质证，原告对该证据不予认可。原告林某某对被告长沙市城乡规划局提供的证据发表如下质证意见：证据1的质证意见与被告宁乡县城乡规划服务办公室的证据7的质证意见一致。证据2的三性予以认可。证据3的三性均不予认可。1、本案被告长沙市城乡规划局行政复议决定书的事实定性和法律依据均是错误的，作出的行政复议结论也是错误的，故被告长沙市城乡规划局的这份决定书依法不能作为其证明行政行为合法的依据，2、被告长沙市城乡规划局的决定书正好说明了本案被告长沙市城乡规划局对被告宁乡县城乡规划服务办公室的行政行为没有依法履行作出上级主管部门的法定监督和纠正职责。两被告对彼此的证据互没异议。
本院经组织庭审质证，对原、被告双方提交的证据认证如下：原告林某某提交的证据1、2、4、5、7-11，能够证明案件相关事实，予以采信，证据3和6，除证明目的中“内容违法”不予采信外，其余其真实性、合法性、关联性均予以采信；两被告提交的证据除被告宁乡县城乡规划服务办公室提交的证据7、8证明目的不予采信外，其他证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定,内容客观真实、来源合法、与本案相关联,能证明本案案件事实,本院予以采信。
根据上述采信的证据及庭审调查,本院确认以下案件事实：2013年6月28日，宁乡县人民政府通过《宁乡县人民政府关于<金玉新型城镇示范区启动区控制性规划>批复》（宁政函[2013]80号），批准将宁乡县回龙铺镇原告所在的华田村部分范围纳入金玉新型城镇规划区范围。原告申请规划审批的住宅位置也被纳入该规划区范围之内。2015年6月30日，原告向原宁乡县城乡规划局递交了《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》，报告中写明了房屋的基本情况以及亟需解决的实际困难，并由回龙铺镇华田村加盖了村民建房用地报批专用章，并签署“情况属实”。2015年7月10日，原宁乡县城乡规划局作出《关于回龙铺镇林某某住户申请建房的规划意见》，意见内容为：一、申请建设用地位于金玉工业园区规划控制范围内，须征得金玉工业园意见；二、建房申请及报告须征求乡人民政府、国土所、村组及四邻意见；三、资料齐全后，由乡镇人民政府统一报送我局办理，并告知林某某住户办理情况，做好工作。原告不服该意见，认为宁乡城乡规划局是典型的不依法依规依规予全心全意为人民服务的不作为行为，也典型的“门难进、脸难看、事难办”的四风问题，并于2015年9月20日，向被告长沙市城乡规划局提出行政复议申请，该局经书面审查后认为：宁乡县城乡规划局的行为并无不妥，且符合《中华人民共和国行政许可法法》第三十二条第一款等四项的规定，遂于2015年11月19日作出《行政复议决定书》长规复决字[2015]15号，驳回原告的行政复议申请。原告对该决定书不服，认为复议机关未依法调查核实原告住房现状情况，于2015年12月8日向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定：“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”，《长沙市城市规划管理办法》第十九条规定：“建设单位或个人申请办理建设用地规划许可证（副本）的，应提交建设项目用地申请报告及有关文件、图纸等资料。农村村民个人申请建设用地的，还须征得土地所在地村民委员会、街道办事处或乡（镇）人民政府、区人民政府的同意”，原告申请村民住宅规划审批的房屋位于金玉新型城镇规划区范围之内，但向被告宁乡县城乡规划局申请时没有提交上述法律法规中规定的各部门同意的审批文件。被告宁乡县城乡规划局收到原告的申请材料后，对原告作出书面答复，并将答复送达给了原告，其答复符合上述规定。被告长沙市城乡规划局的复议决定程序合法，实体处理适当。综上所述两被告对原告的答复和决定程序合法、实体处理并无不妥，原告的诉讼请求于法无据。关于原告在开庭前一并提起的对相关规划性文件进行审查问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告的申请合法，其请求对宁乡县人民政府发布的《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》(宁发[2013]6号)和《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复(宁政函[2013]80号)两规范文件进行合法性审查,因两被告在答复意见和复议决定中并未引用该规范性文件作为据以作出结论的依据，因此该请求并不符合上述规定中应当审查的条件，本院不予审查。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告林某某的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告林某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 尹谷良
人民陪审员 俞建芝
人民陪审员 成湘南
二〇一六年四月五日
书 记 员 刘奕辰
附相关法律条文：
《<中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。