广东省肇庆市高要区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1204行初1号
原告高要市金渡镇德顺农庄餐馆，住所地：肇庆市高要区金渡镇水边村“蛟塘塱”（土名）。
经营者裴健勋。
委托代理人戚世雄，男，1984年6月20日出生，汉族，住址肇庆市端州区，系原告高要市金渡镇德顺农庄餐馆的员工。
被告1肇庆市城乡规划局高要分局（原为：高要市住房和城乡规划建设局），住所地：肇庆市高要区科德工业和平路12号。统一社会信用代码：11441200354762221J。
法定代表人李伟章，局长。
委托代理人利肇杰，该局员工。
委托代理人翟学明，广东红棉律师事务所律师。
被告2肇庆市城乡规划局，住所地：肇庆市端州区信安五路8号。组织机构代码：45648853－4。
法定代表人汪国齐，局长。
委托代理人冯政慈，该局法规科科长。
委托代理人夏国毅，该局法规科科员。
原告高要市金渡镇德顺农庄餐馆因诉被告肇庆市城乡规划局高要分局、肇庆市城乡规划局行政处罚纠纷一案。肇庆市中级人民法院于2017年1月6日撤销本院（2015）肇要法行初字第29号行政判决，发回本院重审。本院于2017年3月10日立案后，依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人戚世雄，被告肇庆市城乡规划局高要分局的委托代理人利肇杰、翟学明，被告肇庆市城乡规划局的委托代理人冯政慈、夏国毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告1肇庆市城乡规划局高要分局（原肇庆市高要区住房和城乡规划建设局）于2015年4月24日作出高住建罚〔2015〕29号《高要市住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》认定德顺农庄（裴健勋）的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项的规定，决定对德顺农庄（裴健勋）予以限期自行拆除未办理相关规划报建手续进行建设的混凝土结构建筑物等建筑物的行政处罚。被告1作出决定后，原告不服，于2015年6月23日向被告2提出行政复议申请，被告2于2015年6月26日受理了原告的申请后，于2015年8月27日作出肇城规行复〔2015〕1号《行政复议决定书》，维持了被告1的高住建罚〔2015〕29号《高要市住房和城乡规划建设局行政处罚决定书》，并于2015年8月28日向原告送达肇城规行复〔2015〕1号《行政复议决定书》。
原告高要市金渡镇德顺农庄餐馆（以下简称德顺农庄）诉称：高要区金渡镇水边村“蛟塘塱”建设用地（下称：本案土地）是属金渡镇水边村民委员会第十五村民小组（下称：村小组）的农村集体土地，用途为：综合用地。2011年1月21日，村小组与第三人签订土地租赁合同，约定村小组把本案土地的使用权转让给第三人。2013年村小组到被告1处申请办理规划“建设许可证”，同年2月，被告1同意了村小组的申请并向村小组提出了相关的规划和建设要求。村小组按被告1的要求聘请了测量队出具了设计方案并缴纳了规划设计费、测量费和定线费。2013年9月5日，村小组以测量队出具的设计方案到被告1处办理了报建等相关手续并缴纳了城市基础设施配套费64116元，随后被告1出具了审查意见单。此后，对于村小组的申请，被告1迟迟没有答复。经村小组多次向被告1反映情况，2014年1月27日，被告1答复拒绝村小组的规划报建申请，被告1拒绝申请的理由毫无法律依据，被告1的行为严重损害了土地使用权人的利益。为不影响土地的经营收益，第三人把土地转租给原告（裴健勋），原告为合理利用土地资源把土地用作经营农庄及园艺场，并搭建了相关的经营必要设施。
2015年4月14日，被告1向原告作出“高住建告［2015］29号”《行政处罚意见告知书》，要求原告限期拆除未办理相关规划报建手续进行建设的临设建筑物。2015年4月16日，原告向被告1提出举行听证会的申请。2015年4月24日10时，被告1在高要市住房和城乡规划建设局一楼会议室公开举行听证会议。听证会过程中，被告1并未向原告出示拟作出行政处罚的证据，剥夺了原告的质证权利。会后的当日下午，被告1便草草地向原告作出“高住建罚【2015】29号”《行政处罚决定书》，要求原告十五日内自行拆除未办理相关规划报建手续进行建设的临设建筑物。原告不服，并于2015年6月23日向第二被告申请行政复议。被告2于2015年6月23日受理了原告的复议申请。2015年8月27日，被告2超过行政复议期限才作出“肇城规行复［2015］1号”《行政复议决定书》维持被告1作出的“高住建罚【2015】29号”《行政处罚决定书》的具体行政行为。
原告认为：
一、被告1作出的行政处罚决定书是违法和错误的，应当予以撤销，理由如下：
（一）适用法律错误，滥用行政处罚裁量权。根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告1对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。
原告虽未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合审查文件要求。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条第二款的规定，原告的建设行为是属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。故被告1应根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条的规定对原告的建设行为作出适当处理，而非滥用职权责令拆除。因此，被告1以原告未办理相关规划报建手续的情况下建设为由，作出行政处罚要求原告拆除未办理相关规划报建手续的建筑物的行为，明显是属于滥用行政处罚裁量权的行为，依法应当予以撤销。
（二）超越职权。本案土地的权属人是村民小组，依法属于乡、村庄规划区。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，查处原告涉嫌违法建设行为的管辖权属于乡、镇人民政府，而不是建设规划部门。被告1对原告建设行为进行查处属超越职权。
（三）证据不足，违反法定程序。根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第十九条的规定，未经出示和质证的证据都不能作为定案的证据。被告1听证过程中未向原告出示证据，剥夺了原告的质证权利，违反法定程序。故被告1在听证上出示的所有证据都不能作为本案作出行政处罚的依据。原告认为被告1是在没有依据的情况下作出行政处罚，依法应予撤销。
（四）行政处罚行为明显不当。村小组按照被告1出具的规划和建设要求做好设计方案并交纳了城市基础设施配套费，做好了报建的相关准备，被告1中止村小组的报建申请的理由毫无法律依据，严重损害了土地使用权人的利益。原告作为本案土地的合法使用权人，为保障土地的经营收益，暂时经营农庄及园艺场，相关的建筑物只是经营农庄和园艺场的必要设施，这符合法律有关规定。根据《土地管理法》第九条的规定，原告有合理利用土地的权利和义务。
二、被告2作出的“肇城规行复［2015］1号”《行政复议决定书》程序违法，应予撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，被告2应当自受理复议申请之日起六十日内作出行政复议决定。被告2在受理申请之日起超过六十日才作出“肇城规行复［2015］1号”《行政复议决定》，被告2作出的“肇城规行复［2015］1号”《行政复议决定》明显属违法，依法应予撤销。
综上所述，被告1作出的“高住建罚【2015】29号”行政处罚决定书适用法律错误、滥用职权，超越职权，证据不足，违反法定程序，明显不当。被告2作出的“肇城规行复［2015］1号”《行政复议决定书》程序违法，且未审查清楚本案的事实，未对被告1的行为进行纠正，原告为维护自身合法利益，依法提起诉讼。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持行政行为的作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。为此，请求判决：
1、撤销高要市住房和城乡规划建设局的“高住建罚〔2015〕29号”《行政处罚决定书》；
2、撤销肇庆市城乡规划局的“肇城规行复〔2015〕1号”《行政复议决定书》；
3、判令两被告承担本案的诉讼费。
原告在起诉时向本院提供如下证据：1、营业执照、身份证；证明原告的主体资格。2、组织机构代码证；证明被告主体资格。3、土地使用权证（高要集用2004第020223号）；证明本案涉及的土地属高要市金渡镇水边村民委员会第十五村民小组所有。4、土地租赁合同、土地承包合同；证明原告承包了本案涉及的土地，依法享有土地，依法享有土地的使用权。5、高要市金渡镇紫云大道两侧临设规划和建设要求；证明原告通过村小组取得被告1的建设工程设计方案审查文件。6、缴费通知、国税局通用机打发票；证明原告通过村小组对本案涉及土地进行合法规划。7、报建清单、电子票据；证明原告通过村小组办理了相关的报建手续。8、高要市住房和城乡规划建设局审查意见单；证明原告已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件。9、“高住建告〔2015〕29号”《行政处罚意见告知书》；证明被告1拟对原告作出行政处罚。10、听证申请书；证明原告向被告1申请举行听证。11、《行政处罚听证会通知书》；证明被告1就本案行政处罚决定举行听证会。12、“高住建罚〔2015〕29号”《行政处罚决定书》；证明被告1向原告作出行政处罚决定。13、行政复议受理通知书；证明被告2于2015年8月27日受理原告的行政复议申请。14、行政复议决定书；证明被告2于2015年8月27日向原告作出行政复议决定。以上证据均为复印件。
被告1肇庆市城乡规划局高要分局在一审时辩称：答辩人认为，答辩人作出的高住建罚〔2015〕29号《行政处罚决定书》，是在依法确定被答辩人违法的前提下，根据相应的法律及行政处罚程序作出的。答辩人依法作出的行政处罚应当得到法律的支持，特请法院驳回被答辩人的全部诉讼请求。事实与理由如下：
一、案涉建筑物属违法建筑，依法应当予以拆除。
根据经省人民政府批复同意的《高要市城市总体规划（1995－2010）》，金渡镇辖区已纳入肇庆市高要区（原高要市）城区范围，所以紫云大道两侧的土地包括涉案的金渡镇水边村民委员会第十五村民小组位于金渡镇水边村“蛟塘塱”也属于高要区城市规划区内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全性等，不得批准。”之规定，被答辩人进行临时建设时，应当得到城乡规划主管部门的规划建设许可，但被答辩人在没有得到准予建设的行政许可决定前，在城市规划区进行临时建设已违反《中华人民共和国城乡规划法》上述之规定，被答辩人所建设的建筑物属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区划内的城乡规划管理工作。”和第六十六条第（一）项：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；”之规定，答辩人作为法律规定的城乡规划法的执法主体，依法对被答辩人搭建的违法建筑物进行查处、责令其限期拆除，乃法律规定之职责所在。
二、答辩人对被答辩人的违法行为所作之行政处罚合法依规。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六第（一）项之规定，对未取得规划许可的违法建筑，答辩人应当责令该违法建筑的当事人限期拆除。根据上述之规定，答辩人在认定被答辩人的违法建筑物违法后，依法作出行政处罚决定书，责令被答辩人限期拆除违法建筑物，这完全是法律的要求。在查处被答辩人违法搭建建筑物过程中，答辩人严格执行《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。
2015年4月3日，答辩人的工作人员巡查发现被答辩人在案涉之地块涉嫌违法搭建临时建筑物。经核查，于同年4月7日对被答辩人的违法行为立案查处，并向被答辩人发出《行政执法调查通知书》，要求被答辩人主动配合整治违法建筑的相关工作。之后，答辩人分别于同年的4月9日、4月14日、4月16日、4月24日，先后向被答辩人发出《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》，《行政处罚听证会通知书》，告知被答辩人其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条之规定，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项之规定，拟对其作出“限期自行拆除未办理相关规划报建手续进行建设的混凝土结构建筑物等建筑物”的行政处罚。同时告知被答辩人相应的陈述、申辩权及要求听证的权利。被答辩人就其违法行为进行了申辩，并要求听证。
“限期自行拆除违法建筑物”之行政处罚本不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《广东省行政处罚听证程序实施办法》所明确的适用听证程序的行政处罚范围，但为使被答辩人的申辩权得以充分行使，答辩人还是根据被答辩人的请求，对拟进行处罚的行政处罚举行听证会。听证会上，答辩人充分听取了被答辩人的意见，出示了认定被答辩人行政违法的相关证据材料。对此，被答辩人对证据材料并没有异议，只是认为，违法建筑物权属人不明确、虽无规划许可但曾报过方案、该处罚不恰当。并非被答辩人诉状所述，未向其出示拟作出行政处罚的证据，剥夺其质证权。听证会后，答辩人认为，被答辩人的意见不成立。遂于2015年4月24日对被答辩人的违法行为依法作出《行政处罚决定书》，并同时送达给被答辩人，责令被答辩人限期自行拆除违法建筑物。
在上述的查处全过程中，答辩人均按法律规定向被答辩人送达了相关的法律文书，同时法律文书中也告知了被答辩人依法所享有的权利，以及法律救济途径，整个过程符合法律程序，依法依规。
三、被答辩人曲解法律、规章，断章取义，其所诉没有法律基础，依法应予驳回。
被答辩人在诉状中认为，涉案的土地权人曾向答辩人申办过规划报建申请并答辩人也曾出具审查意见单。因此，其违法建筑物属于尚可采取措施消除影响的违法行为，答辩人责令其限期自行拆除违法建筑物是滥用行政处罚裁量权。在城市规划区内建设，取得城乡规划主管部门的批准，是合法建设的前提。虽土地权属人曾就在相关土地拟进行临时建设提出建设规划的许可申请，但案涉的混凝土结构建筑物等建筑物最终没有得到城乡规划主管部门的行政许可是无可争辩的事实。被答辩人在明知没有规划许可的情况下，依然在相关的土地上搭建混凝土结构建筑物等建筑物，其行为已经违法，违法就应当承担相应的法律后果。答辩人对被答辩人的违法行为依法进行处罚，完全是法律的要求，是依法行政的体现，不存在任何的滥用。
至于被答辩人认为，案涉土地的权属人为村民小组，依法属于乡、村庄规划区，行政处罚的管辖权属于乡、镇人民政府，更是对法律的曲解。《高要市城市总体规划（1995－2010）》规定得非常清楚，案涉的土地属于规划区内的范围，被答辩人也非常清楚，其建设的建筑物属违法建筑。
综上所述，答辩人作出的行政行为，事实、证据均足以确认被答辩人所建设的建筑物违法，且执法和处罚合法、合程，故答辩人请法院驳回被答辩人的全部诉讼请求。
被告1肇庆市城乡规划局高要分局在一审时向本院提供了作出被诉具体行政行为的四组证据、依据：第一组：1、行政处罚决定书；2、送达回证；证明被告1作出的行政处罚事实清楚、证据充分、法律适用正确、程序恰当并已经生效。第二组：1、立案审批表；2、现场检查记录；3、行政执法调查通知书、照片、原告主体资料（身份证）、土地资料；4、违法建设的认定；5、责令（限期）改正通知书；6、行政处罚意见告知书、原告的申述意见；7、行政处罚听证告知书；8、原告听证申请、听证会通知书、听证笔录等。证明被告1对原告违法建设的建筑物所作的调查、取证、告知、应原告申请进行听证及拟进行处罚的证据材料，证明是在充分调查、严格执法、依法保障原告合法权利的基础上，依法作出相应的行政处罚。第三组：1、关于高要市城市总体规划的批复；2、高要市1995—2010年城市总体规划。证明原告建设的建筑物在经××—2010年城市总体规划范围内，原告的建设建筑物需事先取得被告1的规划许可。第四组：法律、法规：城乡规划法、行政处罚法。证明认定原告建设的建筑物违法及应当给予行政处罚的法律依据。以上证据均为复印件。
被告1肇庆市城乡规划局高要分局在重审时补充辩称：答辩人认为，二审认定：“在听证会上，高要规划分局的案件调查人员在提出当事人违法的事实和证据时并未出示物证，宣读书证及让当事人辨认、质证”（见行政裁定书P10页），与事实不符。而由此判定答辩人所作出的行政处罚决定认定事实不清，更是主观武断。
根据《行政处罚听证笔录》中，在主持人核对相关身份后，调查人员就指出了行政相对人的违法事实及其所违反的法条：“未办理相关规划报建手续，擅自搭建临设建筑物，违反城乡规划法第四十四条规定……”（见答辩人提交的《证据清单P22－23页》）。至于物证、书证，又何来辨认？至于违法搭建的事实，被答辩人无论是在因行政违法而被调查期间所作出的申辩（见答辩人提交的《证据清单P18页》），还是听证会上，均没有否认。行政相对人的代理人在听证会提出了四点意见“1、住建局作出行政处罚针对的德顺农庄为简易建筑物；2、住建局在建筑物权属人不明确情况下拆除没有依据；3、当事人曾申请办理规划报建手续，但未获核发工程证；4、认为该行政处罚不恰当”（见答辩人提交的《证据清单P23页》）。上述辩解意见表明，行政相对人对其违法搭建的事实是确认的。何来事实不清？
综上所述，答辩人作出的行政处罚，事实、证据均足以确认答辩人所建设的建筑物违法，且执法和处罚合法、合程，二审所作之裁定与事实不符，与法不恰。故答辩人恳请法院驳回被答辩人的全部诉讼请求。
被告1肇庆市城乡规划局高要分局在重审时向本院提供了统一社会信用代码证书，证明肇庆市城乡规划局高要分局是依照法律所设立的具有法人资格和规划资格的政府部门。
被告2肇庆市城乡规划局在重审时辩称：一、由原高要市住房和城乡规划建设局对本案涉诉违法行为作出行政处罚，主体适格。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区划内的城乡规划管理工作。”原高要市住房和城乡规划建设局作为高要市人民政府主管城乡规划的行政机关，主要负责高要市行政区域内的城乡规划管理工作。
根据《高要市城市总体规划》，本案涉诉违法建筑物所处地块位于该法定规划划定的城市规划区范围内。
综上，由原高要市住房和城乡规划建设局依法履行法定职责，对原告本案涉诉违法建设行为作出行政处罚，执法主体适格。
二、原高要市住房和城乡规划建设局对原告违法行为的认定是事实清楚，证据确凿的。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。”根据《广东省城乡规划条例》第四十八条规定“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证。”原告虽然曾向原高要市住房和城乡规划建设局申请办理本案涉诉临时建设的规划许可手续，但并未取得《临时建设工程规划许可证》。在此前提下，原告依然在其所在的高要市金渡镇水边村“蛟塘塱”进行了临时建设，其建设行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和《广东省城乡规划条例》第四十八条的规定，属违法建设。上述违法事实有《现场检查记录》、现场取证照片、原高要市住房和城乡规划建设局内设股室规划工程股的违法建设认定书等为证，且原告在《行政处罚听证会笔录》、《行政复议申请书》中也有提及其上述建设是未获批准及未取得《临时建设工程规划许可证》的。因此，原高要市住房和城乡规划建设局对原告违法行为的认定是事实清楚，证据确凿的。
三、原高要市住房和城乡规划建设局对原告作出的高住建罚[2015]29号《行政处罚决定书》适用法律正确，不存在自由裁量权适用问题。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”原告未领取《临时建设工程规划许可证》，擅自在《高要市城市总体规划》划定的城市规划区范围内进行临时建设，原高要市住房和城乡规划建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项规定，对其作出高住建罚[2015]29号《行政处罚决定书》，责令其限期拆除违法建设，是适当的，不可置否。此外，上述涉诉行政决定仅责令原告改正违法行为，并未对其作并处临时建设工程造价一倍以下罚款的处罚，因此不存在行政处罚自由裁量权适用的问题。
四、原高要市住房和城乡规划建设局作出的涉诉行政处罚程序合法。
原高要市住房和城乡规划建设局发现原告存在未经批准进行临时建设的行为后，依法对其违法行为进行立案调查，查清违法事实，并逐级呈行政机关负责人审查。在作出处理决定前，依程序以书面形式告知原告作出处理决定的事实、理由、依据及依法享有的权利，并严格按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定对原告以书面形式提出的陈述申辩意见进行了复核，最后是经集体讨论后才作出决定的。整个行政处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。
五、听证程序并非涉诉行政处罚的法定程序。
听证程序是行政机关实施行政处罚过程中的非要式法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确的行政处罚种类，以及第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，涉案行政处罚决定的实质是责令原告以自行拆除的方式改正违法行为消除不良影响，并未对其处《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条所规定的“一倍以下罚款”，因此涉诉行政处罚并未满足实施《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条所规定的非要式听证程序的条件，听证程序并非涉诉行政处罚的法定程序。
六、法外赋予原告听证权利确保了涉诉行政处罚的实体公正。
虽然作为非要式法定程序的听证并非涉诉行政处罚中的法定程序，但为了进一步充分听取当事人对拟作出行政处罚决定的事实、理由和证据的意见，以及在作出行政处罚决定前对已依法认定的事实、适用法律依据和处理意见作进一步复核，以确保原告的合法权益，原高要市住房和城乡规划建设局还是法外赋予了原告该权利救济途径，并且在听证结束后，由听证主持人根据原告在听证会上的申辩意见组织听证会组成人员依法对案件作出了独立、客观、公正的判断，并形成了《行政处罚听证报告书》作为对原告的违法行为作出最终处罚决定的依据。因此，原高要市住房和城乡规划建设局在作出涉诉行政处罚前法外赋予原告的听证权利非但未损害其合法权利，反而有利于查明事实保障当事人权益，确保了涉诉行政处罚的实体公正，这也是为何要法外给予原告该权利的目的和意义所在。
综上，答辩人认为：原高要市住房和城乡规划建设局作出的高住建罚[2015]29号《行政处罚决定书》是合法适当的，请求法院驳回原告的诉求。
被告2肇庆市城乡规划局在一审时向本院提供了作出复议决定的具体行政行为的证据、依据：证据1、组织机构代码证及法人代表身份证明。证明被告的主体资格。证据2、诉讼委托书及诉讼代理人身份证。证据3、《行政复议决定书》；证明原告向被告1申请办理的是临时建设规划行政许可手续，以及原告是知道本案的临时建设是未获被告1批准。证据4、原告向答辩人申请行政复议时提交的报建清单；证明原告向被告1申请办理的是临时建设规划行政许可手续。证据5、原告向答辩人申请行政复议时提交的《高要市金渡镇紫云大道两侧临设规划和建设要求》；证明原告向被告1申请办理的是临时建设规划行政许可手续。证据6、高要市金渡镇水边社区第十五经济合作社、原告、高要市德顺园林工程有限公司于2015年4月14日向被告1提交的陈述书；证明原告向被告1申请办理的是临时建设规划行政许可手续，以及原告陈述本案中的建筑物多为钢、木结构。证据7、《行政处罚听证笔录》；证明原告听证代理人认为本案中的建筑物为简易建筑物，以及原告听证代理人在听证中陈述本案的临时建设未获批准。证据8、《关于高要市城市总体规划的批复》；证明本案中原告所建的临时建设位于高要市城市规划区内。证据9、《现场检查记录》；证明本案中原告所建的临时建设未经规划部门批准。证据10、现场取证照片；证明本案中原告所建的临时建设未经规划部门批准。证据11、高要市住房和城乡规划建设局规划工程股的违法建设认定书；证明本案中原告所建的临时建设未经规划部门批准。证据12、法律法规部分条文；证明被告1的主体资格及执法依据。以上证据均为复印件。
被告2肇庆市城乡规划局在重审时向本院提交了高要市住房和城乡规划建设局行政处罚听证报告书，证明涉诉行政机关不但法外给予了原告听证的权利，还根据原告在听证会上的申辩意见组织听证会组成人员依法对案件作出了独立、客观、公正的判断，并形成了《行政处罚听证报告书》作为对原告的违法行为作出最终处罚决定的依据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告1的第一组的真实性、合法性无异议；但对关联性有异议，被告1作出的行政处罚决定书违法，送达程序违法，因为没有加盖印章所以不适用留置送达。对第二组的真实性、合法性无异议；但对关联性有异议，1、立案审批表记载的是德顺农庄，而并非是高要区金渡镇德顺农庄餐馆。2、现场检查记录、违法建筑调查摸底情况表的真实性、合法性和关联性都有异议。3、行政执法调查通知书、照片、原告主体资格、土地资料；被告1在执法过程中，没有向原告出示执法工作证，土地性质是农村集体所有，并非被告1所称的性质。4、违法建设的认定的真实性、合法性无异议；但对关联性有异议，调查通知书没有依法向原告送达，程序违法。5、责令改正通知书的真实性、合法性和关联性都有异议；该份违法决定的认定并非被告1作出，是规划工程股作出的，是不符合主体资格的。6、行政处罚意见告知书、原告的申述意见的真实性、合法性和关联性都有异议，该告知书的送达程序违反法律规定。7、行政处罚听证告知书的真实性、合法性和关联性都有异议，该告知书也是违反法律规定，没有相关的送达回证。8、原告听证申请、听证会通知书及笔录，原告的申请的真实性、合法性和关联性及听证会通知书都无异议，听证会笔录的真实性、合法性无异议，但笔录程序违法。对第三组的真实性、合法性和关联性无异议；但对高要市城市规划图和本案所涉土地的性质是没有明确，侵犯了原告的合法权益。对第四组的真实性、合法性和关联性无异议。对重审时提交的统一社会信用代码证书无异议。
被告2对被告1证据无异议。
原告对被告2的证据1、2无异议。证据3的真实性、合法性和关联性无异议；但我方是2015年6月23日提交复议申请书的。证据4的真实性、合法性和关联性无异议。证据5的真实性、合法性和关联性无异议；但涉案的土地是经被告1许可的，并没有违反法律法规，原告涉案所用的土地是合法的。证据6无异议。证据7－12与对被告1的质证意见一致。对重审时提交的高要市住房和城乡规划建设局行政处罚听证报告书的真实性和合法性无异议，但在听证过程中，未对相关的证据进行出示和举证。
被告1对被告2的证据无异议。但强调一点原告的地上建筑物是违法的。
被告1对原告的证据1认为主体资格无异议。证据2的真实性、合法性无异议，但该土地的范围是属于城市规划用地。证据3由法院认定。土地权属人是2013年申请的，原告承包该土地时就知道该土地未得到许可。证据4－8的真实性、合法性无异议，但原告没有取得工程规划许可证，所以原告在土地上建筑是违法的。证据9－14的真实性、合法性无异议，但证明内容有异议，原告的地上物是违法的。
被告2对原告的证据1－13的意见与被告1的意见一致。对证据14，我方调查的时间是没有超过法律规定的复议时间，而且也不影响我方作出的决定书。
经审理查明，2011年1月21日，肇庆市高要区金渡镇水边村民委员会第十五村村小组与梁某添签订土地租赁合同，约定村小组将本案位于高要区金渡镇水边村“蛟塘塱”（即紫云大道边）的农村集体土地，用途为：综合用地，土地的使用权转让给梁某添经营，承包期限20年。
2014年11月20日，德顺农庄开办人裴健勋与梁某添签订土地承包合同，期限自2014年11月20日起至2019年11月19日止。2014年12月4日，经向高要市工商行政管理局办理了营业执照，经营名称：“高要市金渡镇德顺农庄餐馆”，经营者：裴健勋。2015年4月3日，被告1在巡查中发现，位于高××区金渡镇××大道边××农庄涉嫌违建。经查，德顺农庄在未办理相关规划报建手续的情况下于高要区金渡镇紫云大道边建设混凝土结构建筑物，面积约为1244平方米，现已完工，构成违法事实，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，立案查处。被告1在查处过程中，先后对原告发出《行政执法调查通知书》，要求原告主动配合整治违法建筑的相关工作。之后，被告1分别于2015年的4月9日、4月14日、4月16日、4月24日，先后向原告发出《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》，《行政处罚听证会通知书》，告知原告的行为违法及因该行为拟受到的行政处罚，同时告知原告相应的陈述、申辩权及要求听证的权利。原告于2015年4月16日向被告1书面申请要求举行听证。于2015年的4月24日举行了听证会，在听证会上，被告1听取了原告代理人的陈述意见，但其案件调查人员在提出当事人违法的事实和证据时并未出示物证及宣读书证让当事人辨认、质证。对此，原告认为，违法建筑物权属人不明确、虽无规划许可但曾报过方案、该处罚不恰当，请求撤销。被告1于2015年4月24日对原告的违法行为依法作出高住建罚[2015]29号《行政处罚决定书》，责令原告限期自行拆除违法建筑。被告1作出行政处罚决定后，原告不服，于2015年6月23日向被告2提出行政复议申请，被告2于同年6月26日以肇城规行复〔2015〕1号《行政复议受理通知书》受理了原告的申请。被告2经复议认为，申请人（本案原告）未经城乡规划主管部门批准，擅自在高要市城市规划区内金渡镇水边村“蛟塘塱”地块处进行临时建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，被告1对原告的违法事实依法查处，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定对其作出责令限期拆除违法建筑物的决定，主要事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出肇城规行复〔2015〕1号《行政复议决定书》维持了被告1的行政处罚决定。被告2作出行政复议决定后，于2015年8月28日向原告送达了行政复议决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，1997年2月19日，广东省人民政府作出粤府函［1997］29号《关于高要市城市总体规划的批复》同意了高要市城市总体规划（1995－2010年）。该总体规划将高要市金渡镇紫云大道两侧划入高要市城市总体规划内。
2013年，肇庆市高要区金渡镇水边村民委员会第十五村村民小组曾向被告1提出：高要市金渡镇紫云大道两侧临设规划和建设的申请，被告1于2013年2月7日出示“高要市金渡镇紫云大道两侧临设规划和建设要求”，业务号为〔2013〕第019号的书面答复；2013年9月5日，高要市明珠测量队出具测量缴费通知，需缴纳：定线费、规划设计费、测量费、城市基础设施配套费等费用；十五村村民小组缴纳各项费用后，未被批准建设。
再查明，被告1的单位原为：“高要市住房和城乡规划建设局”，依据中共肇庆市高要区委办2015年7月28日高办发〔2015〕6号文和肇庆市机构编制委员会2015年10月16日肇机编〔2015〕8号文〈关于印发《肇庆市城乡规划局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知〉，“肇庆市城乡规划局高要分局”于2015年11月1日正式成立，原“高要市住房和城乡规划建设局”的城乡规划管理职权已由新成立的“肇庆市城乡规划局高要分局”行使。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和第六十六条的规定，被告1（原高要市住房和城乡规划建设局）系负责本行政区域内城乡规划管理工作的行政机关，对本辖区内违反城乡规划的违法行为负有查处的职权，其为本案适格主体。被告2作为被告1的上一级主管部门，其受理当事人不服被告1所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，肇庆市城乡规划局亦为本案适格主体。
根据查明的事实，被告1在对原告的涉嫌违法建设行为作出行政处罚前组织了听证程序，但从被告1提交的《行政处罚听证笔录》等证据反映，在听证会上，被告1的案件调查人员在提出当事人违法的事实和证据时并未出示物证、宣读书证及让当事人辨认、质证。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项：“……（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；……”和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第十九条：“证据应当在听证会上出示、宣读和辨认，并经质证，凡未经质证的证据不能作为定案的证据。……”、第二十四条：“在听证会调查阶段，案件调查人员提出当事人违法的事实、证据和拟作出的行政处罚建议；当事人进行陈述、申辩和质证；……”、第二十五条：“案件调查人员应当向听证会出示物证，宣读书证，让当事人辨认、质证；……”、第二十九条：“听证会的全部过程应当制作听证笔录。听证笔录应作为行政机关作出行政处罚决定的依据。……”的规定，被告1作出涉案行政处罚的程序违法，依法应予以撤销。而且被告2作出维持被告1作出的高住建罚[2015]29号《行政处罚决定书》的具体行政行为的行政复议决定，依法也应予以撤销。
被告1提出其所作之行政处罚合法依规的答辩意见，以及被告2提出原高要市住房和城乡规划建设局作出的涉诉行政处罚程序合法的答辩意见。被告1在2015年4月14日向原告送达《行政处罚意见告知书》时，一并送达《行政处罚听证告知书》，原告于2015年4月16日向被告1书面申请要求举行听证，听证程序已经启动，被告1应当按照《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三节听证程序的规定执行。但从被告1提交的《行政处罚听证笔录》等证据反映，在听证会上，被告1的案件调查人员在提出当事人违法的事实和证据时并未出示物证、宣读书证及让当事人辨认、质证。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项、《广东省行政处罚听证程序实施办法》第十九条、第二十四条、第二十五条、第二十九条的规定，被告1作出涉案行政处罚的程序违法。故被告1、被告2上述答辩的理据不足，本院不予支持。
为此，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告1肇庆市城乡规划局高要分局于2015年4月24日作出的高住建罚[2015]29号《行政处罚决定书》。
二、撤销被告2肇庆市城乡规划局于2015年8月27日作出的肇城规行复〔2015〕1号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告1肇庆市城乡规划局高要分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于肇庆市中级人民法院。
审判长 何永泉
审判员 袁文瑛
审判员 陈晓成
二〇一七年九月十一日
书记员 李柱宏
附相关法律依据：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
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