四川省绵阳市涪城区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)川0703行初36号
原告陈代宗，男，汉族，生于1962年6月23日，住四川省绵阳市涪城区。
被告绵阳市公安局涪城区分局。住所地：涪城区。
法定代表人李茂，该局局长。
委托代理人谢平，该局工作人员。
被告绵阳市公安局。住所地：绵阳市涪城区。
法定代表人王明华，该局局长。
委托代理人李晓萍，该局法制支队调研员。
委托代理人刘凯，该局法制支队副支队长。
原告陈代宗不服被告被告绵阳市公安局涪城区分局所作公安行政处罚及绵阳市公安局所作行政复议，于2016年5月16日向本院提起行政诉讼。原告补正后，本院于2016年5月24日立案，并分别于2016年6月13日、14日向被告绵阳市公安局涪城区分局、绵阳市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月14日公开开庭进行了审理。原告陈代宗，被告绵阳市公安局涪城区分局的委托代理人谢平，被告绵阳市公安局的委托代理人李晓萍、刘凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告绵阳市公安局涪城区分局于2016年3月4日作出绵涪公（花园）行罚决字[2016]395号行政处罚决定书，查明：2016年2月29日、3月1日陈代宗采取在北京市中南海周边的府右街非上访区进行非法上访的方式扰乱公共秩序，后被挡获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对陈代宗行政拘留5日。陈代宗不服，向绵阳市公安局申请行政复议，该局于2016年4月26日作出绵公复字[2016]7号行政复议决定，维持绵涪公（花园）行罚决字[2016]395号行政处罚决定。
原告诉称，原告于2016年2月28日到国家信访局、中纪委窗口交了举报维权材料，但此接待窗口是电脑登记，不收较多的书面材料。原告被工作人员告知，可到府右街邮局免费邮寄到各单位。29日上午，原告到府右街没有找到邮局。3月1日，原告与其他地方的群众一路找到了邮局，原告分别给相关领导、部门寄信，并非在邮局上访。原告出邮局后，被驻守该局值班民警提示上车，被分流到久敬庄救济中心后，被省驻京办接走。原告回绵阳后，绵阳市公安局涪城区分局对原告行政拘留5日。原告依次排队寄信，未扰乱公共秩序。原告如有扰乱违法行为，应由最初的公安机关管辖处理，绵阳市公安局涪城分局对原告行政拘留超越了管辖权。请求：撤销绵涪公（花园）行罚决字[2016]395号行政处罚决定及绵公复字[2016]7号行政复议决定。
原告向本院提交了以下证据：1、群众推举书，证明群众推举原告与谢永贵等人作为代表进行信访；2、2016年5月10日中央政法委关于处理上访人员的要求规定，证明对上访人员的处理权归省级部门，不由地方公安机关处理，训诫书必须要有询问笔录；3、人民日报文章《中南海的大门是面向广大群众开放的》，证明中南海是开放的，群众是可以去的；4、习主席和李总理的重要讲话，证明国家领导指示要把群众信访问题处理好；5、自制地图，证明府右街邮局的位置。
被告辩称，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，法律已明确授权国务院公安部门对治安案件的管辖作出规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》规定：由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。陈代宗居住在绵阳市涪城区，被告绵阳市公安局涪城区分局对陈代宗违法案件享有管辖权；陈代宗等人两次到未设立信访接待场所的中南海周边地区信访被挡获。当地执勤民警对于在非访区域的陈代宗等人带离现场，制止其违法行为本身就足以证明其违法性，原告称到府右街邮局寄信，没有扰乱公共秩序的理由不成立；中华人民共和国公民到中南海本身并不违法，但中南海周边是非上访区域，原告等人到非信访接待场所上访的行为，违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定，属违法上访，应受相关处罚；原告关于免费邮寄信访材料的说法不符合邮政法第十五条的规定。被告绵阳市公安局涪城区分局对原告所作行政处罚事实清楚、证据确凿充分、程序合法、量罚适当，请驳回原告的请求。
被告绵阳市公安局涪城区分局向本院提交了以下证据和依据：1、组织机构代码证、《治安管理处罚法》第七条第一款等，证明被告是依法设立的机构，依法享有治安管理处罚权；2、受案登记表、陈代宗等人的人口信息查询单、线索移交函、《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款等，证明被告依法受理案件的，并对陈代宗扰乱秩序案享有管辖权；3、对陈代宗等人的询问笔录、《关于陈代宗等人进京上访的情况说明》、《训诫书》、《统一送返告知书》、中南海周边地图截图、邮政集团绵阳分公司出具的说明等证据，证明陈代宗等人在中南海周边地区信访的违法事实及陈代宗在信访中起到积极作用等事实；4、行政处罚告知笔录、权利义务告知书、呈请行政处罚报告书、传唤证、行政处罚决定书送达宣告情况等证据，证明被告办案程序合法；5、情况报告等信访资料、绵阳市公安局行政复议决定书及送达回证，证明复议等情况；6、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条等依据，证明被告适用法律正确。
被告绵阳市公安局辩称，绵阳市公安局涪城区分局所作行政处罚决定合法，我局作出复议决定维持，符合法律的规定，请驳回原告的诉讼请求。
被告绵阳市公安局向本院提交了以下证据和依据：陈代宗的行政复议申请书、复议申请受理通知书、行政复议答复通知书，行政复议答复书，行政复议案件结案报告，送达回执等证据，证明绵阳市公安局所作行政复议程序合法。
经庭审质证，原告对被告绵阳市公安局涪城区分局的质证意见：对第1组证据无异议；第2组证据中的移交函不具有客观性，且该组证据不能证明被告对案件具有管辖权；第三组证据中《关于陈代宗等人进京上访的情况说明》不具有客观性，《训诫书》的真实性不能确认，邮政集团绵阳分公司出具的说明不能达到证明目的；对第4组证据无异议；第5组证据不能确认；规范性文件不能作为认定违法行为的依据。
原告对被告绵阳市公安局所举证据无异议。
二被告对原告所举证据的质证意见：第1组证据的真实性不能确认；第2至4组证据与本案无关，不能作为本案的证据使用；第5组证据系自制地图，效力不能确定。
本院对原、被告所举证据认证如下：二被告所举证据符合证据的真实性、合法性、关联性，予以确认；原告所举第1至4组证据与本案无直接关联性，不作为本案证据；原告所举第5组证据系其自己制作，无其他有效的证据印证，对该证据的效力不予确认。
经审理查明，2016年2月29日，陈代宗等四人到北京中南海周边信访，被北京府右街派出所挡获后送往北京××庄接济服务中心，后陈代宗等人自行离开该中心。同年3月1日，陈代宗等人再次到中南海周边信访，被北京府右街派出所挡获。后陈代宗等人被送返回绵阳。被告绵阳市公安局涪城区分局立案调查后，并向原告作了行政处罚告知，该局于2016年3月4日作出绵涪公（花园）行罚决字[2016]395号行政处罚决定，决定对原告行政拘留5日，并于当日送达绵阳市拘留所执行。原告对该行政处罚不服，向绵阳市公安局申请行政复议，该局于2016年4月26日作出绵公复字[2016]7号行政复议决定，维持绵涪公（花园）行罚决字[2016]395号行政处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。但法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，行处处罚一般由违法行为地的行政机关管辖，但法律、行政法规对管辖另有特别规定的，按相关法律、行政法规的特别规定办理。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款对治安案件的管辖作出了特别规定，授权国务院公安部门对治安案件的管辖作出规定。公安部根据治安管理处罚法的授权，在《公安机关办理行政案件程序规定》对治安案件的管辖作出了规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”据此，对治安案件即可由违法行为地的公安机关管辖，也可由违法行为人居住地的公安机关管辖。陈代宗居住地在绵阳市涪城区，该案可由被告绵阳市公安局涪城区分局管辖。原告认为绵阳市公安局涪城区分局无管辖权的理由不成立，本院不予采信。
《中华人民共和国信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向有权处理的本级或者上一级机关提出信访事项。”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的信访场所提出。”据此规定，信访人采用走访形式提出信访的，应向有权处理的机关提出，并应到该机关设立或指定的信访场所提出。信访人不听劝解执意到非信访接待场所信访，其行为本身就扰乱了非信访场所的秩序，无论其是否有过激行为，属违法信访。本案中，被告绵阳市公安局涪城区分局认定陈代宗到北京中南海周边非信访接待场所信访，并对其作出行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告绵阳市公安局所作绵公复字[2016]7号行政复议决定亦合法。原告的诉请不成立，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈代宗的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告陈代宗承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 王志萍
人民陪审员 张乐川
人民陪审员 罗志川
二〇一六年十月九日
书 记 员 车娟娟
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。