海南省高级人民法院
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（2017）琼行终30号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终30号
上诉人（原审被告）万宁市人民政府：住所地海南省万宁市万城镇红专中路市政府大院。
法定代表人：周高明，该市市长。
委托诉讼代理人：杨哲，该市法制办公务员。
委托诉讼代理人：李志刚，该市国土资源局公务员。
被上诉人（原审原告）：海南嘉地置业有限公司，住所地海南省万宁市兴隆兴梅大道石梅山庄商业街。
法定代表人：朱吕华，该公司董事长。
委托诉讼代理人：林秋嫩，海南昌宇律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王航兵，海南昌宇律师事务所律师。
上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）因与被上诉人海南嘉地置业有限公司（以下简称嘉地置业公司）有偿收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（以下简称一审法院）于2016年9月28日作出的（2016）琼96行初89号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院于2017年1月11日依法立案受理，组成以审判员刘彦贵为审判长、审判员刘利红和张爽为成员的合议庭，并于2017年2月16日在本院公开开庭审理本案。万宁市政府的委托诉讼代理人杨哲、李志刚，嘉地置业公司的委托诉讼代理人林秋嫩、王航兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是万宁市政府于2015年12月25日向嘉地置业公司作出的《万宁市人民政府关于依法有偿收回海南嘉地置业有限公司32974平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称涉案有偿收地决定书）。
嘉地置业公司诉讼请求：1、撤销万宁市政府于2015年12月25日作出的涉案有偿收地决定；2、由万宁市政府承担本案的诉讼费用。
一审法院查明：涉案土地位于万宁市××区西侧、南旺水库东南侧，面积为32794平方米，土地证号为万国用（2014）第5000**号，土地性质为商品住房用地，土地使用权人为嘉地置业公司。2012年6月25日，万宁市国土资源局（以下简称万宁国土局）与嘉地置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同），约定嘉地置业公司以协议出让的方式取得涉案土地使用权。由于万宁国土局一直未能完成涉案土地上的房屋拆迁、坟墓搬迁等清表工作，导致嘉地置业公司无法按期开工建设。为此，嘉地置业公司多次向万宁市政府致函，请求尽快解决清表问题。2015年2月17日，万宁国土局作出并向嘉地置业公司送达《闲置土地调查通知书》，告知嘉地置业公司接受关于涉案土地是否闲置的调查。2015年5月4日，万宁市礼纪镇人民政府给万宁国土局出具《关于海南嘉地有限公司等企业的8个地块征地补偿情况说明的函》，表明在涉案土地上有一户村民尚未同意领取青苗补偿款及开垦费。2015年9月11日，双方签订土地出让合同的《补充协议》，约定涉案土地动工开发期限延长至2016年8月29日。2015年10月14日，万宁国土局向嘉地置业公司作出《关于督促尽快动工开发的通知》，限嘉地置业公司于2015年11月30日前对涉案土地动工开发建设。2015年10月16日，万宁国土局向万宁市政府递交《关于对国土部督办11宗新增闲置土地改变处置方式进行处置的请示》，建议万宁市政府对包括涉案土地在内的11宗土地改变处置方式，以有偿收回方式处置，对此万宁市政府予以批准。2015年10月28日，万宁国土局向嘉地置业公司送达《关于提供土地闲置原因及土地投入情况的通知》，告知嘉地置业公司因涉案土地尚未开发建设，该局已启动闲置土地调查工作。2015年11月26日，万宁国土局向嘉地置业公司送达《闲置土地认定书》。2015年11月27日，万宁国土局向嘉地置业公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知嘉地置业公司因其超过2年未开发建设，将采取有偿收回方式收回涉案土地，嘉地置业公司可提出听证申请。同日，嘉地置业公司向万宁国土局提出听证申请。2015年12月11日，万宁国土局组织召开听证会，听取了嘉地置业公司的申辩意见。2015年12月23日，安徽省合肥市中级人民法院作出（2015）合民一初字第00322-1号民事裁定，裁定冻结嘉地置业公司价值2100万元银行存款或查封同等价值的财产。2015年12月25日，万宁市政府作出涉案有偿收地决定书，该决定书内容：经调查，嘉地置业公司位于万宁市××区西侧（南旺水库东南侧2011-10号地块）万国用（2014）第500006号《国有土地使用权证》项下32974平方米国有住宅用地，自取得该宗土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置至今已满两年以上。根据国土资源部令53号《闲置土地处置办法》第十二条规定，市政府决定依法有偿收回嘉地置业公司32974平方米国有土地使用权，具体收地补偿价格按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称省政府闲置土地处置通知）第三条的规定执行。经委托有资质的评估公司测算，涉案土地有偿收回总额为5335万元。请自本决定书送达之日起30日内，到万宁国土局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书，逾期不履行相关义务的，万宁国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向海南省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议或6个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。2015年12月28日，万宁国土局向安徽省合肥市中级人民法院出具（2015）合民一初字第00322-1号《协助执行通知书》的回执，已协助执行查封嘉地置业公司涉案土地，查封期限自2015年12月25日至2018年12月24日止。2015年12月30日，万宁市政府向嘉地置业公司送达涉案有偿收地决定书。
一审法院认为本案争议的焦点，一是涉案土地依法能否认定构成闲置土地；二是因政府原因造成动工开发延迟的，万宁市政府是否有权单方决定有偿收回涉案土地使用权；三是万宁市政府是否有权处置已被司法查封的土地使用权。1、关于涉案土地依法能否认定构成闲置土地问题。双方签订的土地出让合同并未约定，因出让人的原因导致土地闲置的，政府可以单方决定收回土地使用权。另外，双方于2015年9月11日又签订《补充协议》，协议至今未被确认无效或解除，该协议约定涉案土地动工开发期限延长至2016年8月29日。因此，万宁市政府认定涉案土地构成闲置，并作出的涉案有偿收地决定，证据不足，属认定事实不清。2、关于万宁市政府是否有权单方决定以有偿方式收回涉案土地使用权问题。万宁市政府作出的涉案有偿收地决定以有偿收回方式决定收回涉案土地使用权适用的法律依据是《闲置土地处置办法》第十二条。但该条明确规定，因政府原因造成动工开发延迟的，政府选择以有偿方式收回国有建设用地使用权的，应以协议的方式。万宁市政府在庭审中认可，涉案土地未能按时动工开发系因万宁市政府及其下属国土部门未能完成清表工作造成的，故万宁市政府选择以有偿方式收回处置涉案国有建设用地使用权的，应与嘉地置业公司以协商方式进行处置。在双方未达成协议且《补充协议》已约定新的动工开发期限的情况下，万宁市政府依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定单方决定以有偿方式收回涉案土地使用权，适用法律错误。3、关于万宁市政府是否有权处置已被司法查封的土地使用权问题。因涉案土地上已设定了他项权利，为保护他项权利人合法权益，国土资源部国土资发[2008]178号《关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（以下简称国土资源部闲置土地处置意见）第三条第（七）项规定，对因司法查封不能处置的闲置土地，市、县国土资源行政主管部门应提出与相关法院协商意见，待司法查封解除后处置利用。万宁市政府应按以上规定与相关法院协商，在司法查封解除后，方能处置涉案土地。综上，万宁市政府作出的涉案有偿收地决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。嘉地置业公司的诉讼请求有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销万宁市政府于2015年12月25日作出的涉案有偿收地决定。案件受理费50元由万宁市政府负担。
万宁市政府上诉请求：1、撤销一审判决，维持涉案有偿收地决定；2、案件受理费由嘉地置业公司承担。事实与理由：1、认定涉案土地为闲置土地，证据确凿、事实清楚，理由充分。双方签订的土地出让合同第十六条明确约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年5月11日之前开工，在2015年5月11日之前竣工。嘉地置业公司自取得涉案的国有土地使用权以后，一直未对土地进行开发建设，根据《闲置土地处置办法》第二条有关闲置土地的定义，涉案土地可以认定为闲置土地。虽然双方在上一轮的闲置土地处置工作中签订《补充协议》约定动工开发期限延长至2016年8月29日，但根据《海南省人民政府办公厅关于加快闲置土地处置工作的通知》要求，各市县对2014年底在节约集约用地专项督察工作中清理出来的闲置土地，要确保在2015年12月31日之前全部处置到位，对通过延长动工开发期限、征收闲置费等方式处置的，不视为完成处置工作。省政府作为万宁市政府的上级主管机关，已明确延长动工开发期限不视为完成处置工作，故双方签订《补充协议》已被省政府确认为无效。且根据琼国土资用〔2015〕31号《海南省国土资源厅关于继续做好闲置土地处置工作的通知》，动工开发日期的认定标准按照合同约定和文件规定执行。因此，嘉地置业公司超过合同约定的动工开发日期已满一年以上，认定涉案土地为闲置土地，证据确凿、事实清楚，理由充分。2、万宁市政府作出涉案有偿收地决定适用法律正确，程序合法。根据省政府工作要求，万宁市政府对全市土地进行清查处置工作，万宁国土局于2015年1月29日向嘉地置业公司发出《闲置土地调查通知书》。经现场调查，该宗土地未按合同约定进行开发建设，且地上尚有大量槟榔树未进行清表。根据《闲置土地处置办法》第二条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，应认定为闲置土地。2015年11月27日，万宁国土局向嘉地置业公司发出《闲置土地处置听证权利告知书》。2015年12月1日，万宁国土局向嘉地置业公司发出《听证通知书》，并于12月11日依法举行听证。经听证讨论后作出《听证意见书》，认定其土地闲置事实清楚，符合有偿收回国有土地使用权的情形。2015年12月25日，根据土地闲置的事实，万宁市政府依据《闲置土地处置办法》第十二条及省政府闲置土地处置通知作出涉案有偿收地决定，适用法律正确，程序合法。3、万宁市政府单方决定以有偿方式收回国有土地使用权，符合法律规定。虽然在土地出让合同没有明确约定土地闲置满一年以上万宁市政府可以单方有偿收回土地使用权，但根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商选择延长动工开发期限等6种处置方式。在闲置土地处置工作中，万宁市政府已经积极地跟嘉地置业公司进行协商，但没有达成一致。根据省政府的闲置土地处置工作要求，要确保在2015年12月31日之前，所有宗地全部处置到位。在协商不成的情况，闲置土地不能无限期的闲置，为有效处置和充分利用闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项规定，万宁国土局还可以根据实际情况规定其他处置方式。因此，万宁市政府单方决定以有偿方式收回嘉地置业公司的国有土地使用权，符合法律规定。4、涉案土地在处置之前，不存在司法查封。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第一条第二款规定，查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。万宁市政府作出涉案有偿收地决定的时间是2015年12月25日，但（2015）合民一初字第00322-1号《协助执行通知书》于2015年12月28日才送达万宁国土局。根据法不溯及既往的原则，涉案土地的处置时没有存在司法查封现象，万宁市政府有权对涉案土地进行处置。
嘉地置业公司辩称：涉案土地经双方协商一致达成延迟动工开发期限的协议，已被司法查封，万宁市政府单方决定收地没有事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。1、涉案土地已延长动工开发期限，不属于闲置用地。（1）2015年9月11日，双方签订了《补充协议》的将动工开发期限延长至2016年8月29日。2015年12月25日，万宁市政府单方作出涉案有偿收地决定时，尚未到动工开发期限。因此，涉案土地不符合”动工开发日期满一年未动工开发”的情形，不属于闲置用地。（2）省政府并未发文明确将协议延长动工开发期限的土地不视为完成处置工作。省政府闲置土地处置通知第二条第（一）项第二款规定，各市县对于已采取延长动工开发期限、征收闲置费、调整土地使用条件等方式处置的宗地，要抓紧排除影响土地动工开发的原因，督促企业实现动工开发。可见，省政府对延长动工开发期限的土地，只是要求各市县抓紧排除影响土地动工开发原因因素，而不是将延长动工开发期限的土地不视为完成处置工作。2、万宁市政府无权单方有偿收回涉案土地，其作出的涉案有偿收地决定没有事实和法律依据。（1）涉案土地系出让人万宁国土局未能完成土地清表工作，未能达到合同约定的土地开发条件。土地出让合同第三十八条约定，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。因此，嘉地置业公司有权要求万宁市政府继续履行交付土地的义务并赔偿损失，而万宁市政府无权单方收回土地。（2）万宁市政府收回土地时尚未到约定延长的动工开发期限，不属于闲置用地。即使属闲置用地，依据《闲置土地处理办法》第八条、第十二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条、第十九条、第二十七条的规定，因政府原因闲置的，市县国土资源管理部门应当与国有建设用地使用权人协商，协议有偿收回土地，万宁市政府也无权单方收回。3、万宁市政府于2015年12月30日将收回决定送达给嘉地置业公司，而涉案土地于2015年12月28日已被安徽省合肥市中级人民法院查封。司法查封在前，政府收地在后，违反国土资源部有关”司法查封不能处置”的规定。4、涉案土地属于嘉地置业公司开发建设的石梅山庄项目的一部分。目前，石梅山庄开发建设已完成75%，仅剩涉案土地因未及时清表而无法动工开发。嘉地置业公司开发涉案土地的规划、资金、人员等准备工作己完成，始终要求万宁市政府配合继续开发，万宁市政府应当按照土地出让合同及其《补充协议》的约定履行义务。
本院二审另查明：土地出让合同第六条第（一）项还约定：成交之日起六个月内出让人完成青苗及地上附着物补偿、清表和房屋拆迁，并优化宗地周边环境。2012年8月至2015年12月，由于万宁市政府及万宁国土局一直未能完成涉案土地上的房屋拆迁、坟墓搬迁等清表工作，嘉地置业公司先后多次向万宁市政府发文请示，请求万宁市政府尽快解决涉案土地的清表拆迁问题。
一审法院查明的其他事实与本院查明的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一是涉案土地是否为闲置土地；二是万宁市政府作出涉案有偿收地决定，适用法律是否正确、程序是否合法。
一、关于涉案土地是否为闲置土地的问题。
土地出让合同第六条第（一）项约定，成交之日起六个月内出让人完成青苗及地上附着物补偿、清表和房屋拆迁，并优化宗地周边环境。2012年8月至2015年12月，嘉地置业公司先后多次向万宁市政府发文请示，请求万宁市政府尽快解决涉案土地的清表拆迁问题。万宁市政府在上诉状中亦自认，涉案土地上尚有大量槟榔树未进行清表。可见，涉案土地未按土地出让合同约定期限开发的原因是出让人万宁市政府未按该合同约定，在成交之日起六个月内履行青苗及地上附着物补偿、清表和房屋拆迁等合同义务。
鉴于此，万宁市政府于2015年9月11日与嘉地置业公司签订了土地出让合同的《补充协议》，约定将涉案土地动工开发期限延长至2016年8月29日。《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（一）项规定：因本办法第八条规定的政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商延长动工开发期限；签订补充协议，重新约定动工开发期限、竣工期限和违约责任，从补充协议约定动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。在万宁市政府未举证证明土地出让合同及其《补充协议》被依法撤销或确认无效的情况下，却以省政府或其职能部门的有关文件否定《补充协议》的效力，没有法律依据。《补充协议》对涉案土地动工开发期限的重新约定应视为对土地出让合同有关动工开发期限的变更，具有法律约定力，故嘉地置业公司对涉案土地的动工开发期限依约定已重新变更为2016年8月29日。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。万宁市政府在其所重新约定的动工开发日期起未满一年的情况下，却于2015年12月25日作出涉案有偿收地决定，认定涉案土地为闲置土地，显然缺乏事实根据和法律依据，该事实认定错误。万宁市政府有关涉案土地为闲置土地的上诉理由不能成立，嘉地置业公司有关抗辩理由充分，一审法院该问题的认定并无不当。
二、关于万宁市政府作出涉案有偿收地决定，适用法律是否正确、程序是否合法的问题。
因万宁市政府认定涉案土地闲置的事实错误，其依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定有偿收回涉案土地，必致适用法律错误。即使涉案土地为闲置土地，《闲置土地处置办法》第十二条第一款规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商。但万宁市政府并未提供证据证明在作出涉案有偿收地决定前，按该条款的规定曾与嘉地置业公司有过协商，而是迳行决定按省政府闲置土地处置通知第三条规定的标准对嘉地置业公司进行补偿。显而易见，即使涉案土地闲置，万宁市政府作出涉案有偿收地决定适用法律不当、程序违法。万宁市政府有关涉案土地处置适用法律正确、程序合法的上诉主张亦不能成立，嘉地置业公司有关抗辩理由充分，一审法院对该问题的认定并无不妥。
2015年12月28日，万宁国土局按安徽省合肥市中级人民法院的《协助执行通知书》协助查封了涉案土地。2015年12月30日，万宁市政府才向嘉地置业公司送达涉案有偿收地决定书。国土资源部闲置土地处置意见第三条第（七）项规定，对因司法查封不能处置的闲置土地，市、县国土资源行政主管部门应提出与相关法院协商意见，待司法查封解除后处置利用。万宁市政府也未提供证据证明其按以上规定与相关法院协商，在涉案土地被司法查封后，解除查封之前，万宁市政府仍然处置涉案土地，程序亦违法。涉案有偿收地决定因行政处罚只有在送达相对人才发生法律效力，万宁市政府主张涉案土地处置在前、司法查封在后，无事实根据，嘉地置业公司有关抗辩理由成立，一审法院有关认定亦无不当。
综上所述，万宁市政府认定涉案土地为闲置土地事实错误，适用法律不当、程序违法，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，均由万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长刘彦贵
审判员刘利红
审判员张爽
书记员李文健
附相关法律条文：
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（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；[ly]
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。[ly]
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。[ly]\'},{法条名称:\'第一百七十一条\',法条内容:\'
第一百七十一条 第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。[ly]\'}]}]};if
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\"{\\\\\"Title\\\\\":\\\\\"上诉人章华明、陈丽金与被上诉人徐诗双民间借贷纠纷二审民事裁定书\\\\\",\\\\\"PubDate\\\\\":\\\\\"2014-10-23\\\\\",\\\\\