云南省昭通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）云06民终1219号
上诉人（原审原告）邓翔男，汉族，生于1965年12月21日，云南省巧家县人，巧家县国土资源局职工，住巧家县。
被上诉人（原审被告）巧家县国土资源局。
住所地：巧家县过境路东侧。
法定代表人王吉忠，局长。
被上诉人（原审被告）巧家县农业局。
住所地：巧家县白鹤滩镇建设路**号。
法定代表人杨文超，局长。
被上诉人（原审被告）巧家县白鹤投资有限公司。
住所地：巧家县白鹤滩镇花桥社区县财政局*楼。
法定代表人许绍林，董事长。
上诉人邓翔与被上诉人巧家县国土资源局（以下简称巧家国土局）、巧家县农业局（以下简称巧家农业局）、巧家县白鹤投资有限公司（以下简称白鹤投资公司）土地租赁合同纠纷一案，不服巧家县人民法院(2017)云0622民初1864号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审人民法院经审理认定的事实：2004年12月27日，原告邓翔与被告巧家国土局（甲方）签订《土地使用权租赁合同》，双方约定，巧家国土局将其负责管理的位于被告巧家农业局职工宿舍背后的国有土地石榴园（9亩）出租给邓翔使用，租期为10年，租金为4000元/年；合同期内，巧家国土局“不得随意收回该土地出租使用权。但在特殊情况下，根据政府实施社会公共利益的需要，甲方可以依照法定程序提前收回本宗土地使用权”；“双方任何一方有不履行或擅自违反本合同的任何一项，给对方造成损失的，应承担违约责任，必须由违约方赔偿另一方经济损失”。合同签订后，邓翔于2008年3月17日向巧家国土局支付租金10000元。
2006年6月17日，巧家农业局经巧家县机构编制委员会批复，成立其下属股所级事业单位即巧家县植保植检站。2009年2月25日，巧家县人民政府以巧政发〔2009〕18号文件将原种场包括涉本案邓翔承租的土地在内的20.64亩土地划拨给巧家县植保植检站使用。
2010年1月20日，三被告联合向邓翔下发《关于收回农场国有土地的通知》，以涉本案土地（指邓翔与巧家国土局签订的合同的标的物，下同）已经巧家县人民政府进行了行政划拨，巧家县人民政府已下文要求收回为由，要求邓翔交回涉本案土地，并“务必将非法占用或利用该宗地所进行的违规建筑撤出并清理，恢复该宗土地的原有属性、地貌，于2010年4月30日前移交给巧家县农业局植保植检站”。
2010年2月23日，邓翔以巧家国土局向其出租的涉案土地使用期限未满，巧家国土局的行为违约为由，要求巧家国土局赔偿其十年合同期后六年的损失，即从2009年3月向其发送通知时起的6年的经济损失358800元即：1.年平均养猪20-25头，按20头猪计算，每年按市场价1500元，合计年收入30000元，6年共计生猪收入180000元；2.一年一季的冬洋芋，年收入8000-10000元，每年按8000元计算，6年共计收入48000元；3.每年平均采摘石榴2-2.5万斤，按2万斤计算，市场价1.5元每市斤，低于市场价按每市斤1元计算，平均每年石榴收入20000元，6年共计收入120000元；4.芒果成树14棵，每年平均收入1800元，6年共计收入10800元。
因邓翔未按上述联合通知时间交付涉本案土地，巧家农业局于2015年4月28日向法院起诉邓翔等3人(另俩人为邓翔涉本案土地的分租人)，要求该三人停止侵权，恢复土地原状。邓翔等三人就该案进行答辩的同时反诉巧家农业局赔偿直接经济损失357255.80元（未包括当时余留地上附作物）。对于邓翔等三人的反诉，是否受理，一审法院在审理该案过程中未置可否。经审理，一审法院于2015年10月15日以邓翔与巧家国土局关于涉本案土地租赁合同期已到期，且该土地已划拨给巧家农业局为由，依法作出判决，要求邓翔等三人恢复占用巧家农业局的涉本案土地原状并“退还给”巧家农业局。邓翔等三人不服该判决，依法提起上诉，经昭通市中级人民法院审理，于2016年4月8日就本案作出维持原判的判决。至2016年4月8日止，邓翔仍未将涉本案土地交付给三被告中任一被告单位，涉本案土地仍在邓翔管理支配中。现该地块已用于修建巧家县白鹤滩镇新华北路农贸市场，并已投入使用。
在巧家农业局起诉邓翔等3人案件审理期间即2015年7月29日，巧家县人民政府组织了巧家国土局、发改局、白鹤投资公司等九个部门召开了关于完善包括使用涉本案土地修建的新华北路农贸市场在内的三个临时农贸市场和一个停车场相关手续的专题会议，并形成会议纪要，涉本案相关内容为：上述三个农贸市场工程建设已基本完工，在三个临时农贸市场投入使用前，白鹤投资公司要加强与参会另八个部门对接完成相关手续，确保三个临时市场在规定时限内正常投入运营。
2016年7月5日，邓翔向法院提起本诉讼，请求判令三被告赔偿其直接经济损失357255.80元。在第一次审理中，邓翔于2016年10月25日向法院申请“对2014年12月29日新华北路农贸市场所占用土地记录的建筑物和附着物及相应设施清单进行司法评估”，后在法院组织各方协商确定评估机构中，因巧家国土局和白鹤投资公司不同意评估，一审法院至今未确定是否启动评估程序（现原告请求的上述评估对象客观上已不存在，无法进行评估）。法院经第一次审理后，于2016年12月13日以巧家国土局和邓翔“双方不能履行合同导致原告的损失是行政行为造成的，不属于民法调整的范畴，原告的主张不属于民事诉讼案件的受案范围”为由，裁定驳回了邓翔的起诉。邓翔不服该裁定，依法提起上诉。经审理，昭通市中级人民法院以邓翔与巧家国土局签订的土地租赁合同“是平等民事主体之间签订的民事合同，属于民法调整的范围”为由裁定撤销了上述一审裁定，并指令一审法院对本案进行审理。
一审法院另行将本案立为（2017）云0622民初930号案并另行组成合议庭审理后，仍以邓翔的主张不属于民事诉讼法的调整范围，并另认为应通过行政诉讼途径解决为由，裁定驳回了邓翔的起诉。邓翔再次不服，依法提起上诉。昭通市中级人民法院经审理，作出（2017）云06民终1492号及其之一号《民事裁定书》各一份，以本案属于民法调整的范围为由，裁定撤销巧家县人民法院（2017）云0622民初930号《民事裁定书》，指令巧家县人民法院院对本案进行审理。一审法院再次另行立本案为（2017）云0622民初1864号，再次另行组成合议庭进行了审理，并查明上述事实。
原审人民法院审理认为，根据《国有土地使用权租赁管理办法》第六条规定：“国有土地租赁依照国有土地使用权出让的审批权限，报县级以上人民政府批准。……”，同时第七条又规定：“……采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家及省规定的最低地价折算最低租金标准，协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会披露，接受上级土地行政管理部门的社会监督”，因此，邓翔与巧家国土局签订的《土地使用权租赁合同》应当报经县级以上人民政府批准，并履行备案和向社会公开程序。但双方所举证据并未证明已经履行了上述法定程序，因此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项的规定，该合同违反国家法律法规的强制性规定，该合同无效。原告邓翔主张赔偿的损失，因未提供有效证据加以证明，依法不予支持，由其对此承担举证不能的法律后果。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，经巧家县人民法院2018年2月11日审判委员会讨论决定，判决：驳回原告邓翔的诉讼请求。案件受理费6659元，由原告邓翔负担。
邓翔不服一审判决，提起上诉称：1、一审法院援引的《国有土地使用权租赁管理办法》的法律依据并不存在。违反法律强制性规定认定合同无效，应当是法律或国务院制定的行政法律，违反行政规章、地方性法规和地方性规章的强制性规定，并不导致合同无效；2、白鹤滩投资公司提供的开发该宗土地时地上实物清单、上诉人提供的实物照片，当时在场的证人证言等链锁证据充分证明了上诉人邓翔在租赁该宗土地后修建的设施。上诉人提交的赔偿项目清单是根据修建设施当时物价计算所得，而且被上诉人在几次庭审中未出示过任何能证明该清单不真实的新的证据，所以，应当依法对上诉人所提供的赔偿清单予以认可。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人巧家国土局、巧家农业局、白鹤投资公司未在法定的期限内作出答辩。
本案在二审审理过程中，上诉人对一审认定的事实无异议，对无异议的事实本院予以确认。
归纳双方的诉辨主张，本案的争议焦点是：1、一审判决确认合同无效是否恰当？2、邓翔主张的损失是否予以支持？
针对本案焦点，结合上诉人的上诉主张，本院评判如下：
（一）一审判决确认合同无效是否恰当。
《国有土地使用权租赁管理办法》第七条规定：“国有土地租赁，要以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家及省规定的最低地价折算最低租金标准，协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会批露，接受上级土地行政管理部门的社会监督”。上诉人邓翔与被上诉人巧家国土局签订的《土地使用权租赁合同》双方当事人未能提交证据证明履行了备案和向社会公开程序。该管理办法不属地方性法规和行政规章。因此，一审法院依据该规定从而判决双方签订的该合同违反国家法律法规的强制性规定确认合同无效并无不当。
（二）邓翔主张的损失是否予以支持。
上诉人邓翔主张损失赔偿未能提供充分有效的证据予以证明，且对其主张的房屋、渔塘等损失并未办理相关合法的手续。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”上诉人邓翔举证不能，应为此承担举证不利的法律后果。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费6659.00元，由上诉人邓翔负担。
本判决为终审判决。
本判决送达后即发生法律效力，如果义务人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。若义务人不主动履行本判决，权利人可在本判决规定的履行期限届满后的二年内向原审法院申请强制执行。
审判长 周严惠
审判员 陈 丹
审判员 肖荣蓉
二〇一八年八月二十日
书记员 陈 炻