四川省广安市前锋区人民法院
行 政 判 决 书
(2018)川1603行初148号
公益诉讼起诉人邻水县人民检察院。
法定代表人冯绍伟，检察长。
被告邻水县林业局，住所地：邻水县鼎屏镇古邻大道32号。
法定代表人兰加云，局长。
委托代理人蒋东书，该局工作人员。一般授权。
委托代理人张青春，四川欣锐律师事务所律师。一般授权。
公益诉讼起诉人邻水县人民检察院于2018年5月31日向本院提起诉讼，要求依法确认被告邻水县林业局怠于履职的行为违法，并判令其继续履行法定职责，恢复被破坏的林地及森林资源。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年7月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人邻水县人民检察院指派检察员冯绍伟、聂兴强，书记员胡耀文、李源，被告邻水县林业局法定代表人兰加云及其委托代理人蒋东书、张青春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人邻水县人民检察院的诉讼请求：确认被告邻水县林业局怠于履职的行为违法；判决被告邻水县林业局继续依法履行职责、恢复被破坏林地及森林资源。事实和理由：公益诉讼起诉人在履职过程中发现被告未采取有效措施恢复被谢彬破坏的林地及森林资源47.85亩。被告在收到诉前检察建议后，仍未采取有效措施恢复被破坏的林地及森林资源，致使被破坏的林地及森林资源持续处于受损状态。
公益诉讼起诉人查明，2009年3月10日，蒋开旭通过竞拍的方式取得邻水县华蓥乡旭升石灰岩矿采矿许可权，并于同月31日以个人独资名义成立了邻水县华蓥乡旭升采石场。2012年3月，谢彬参与该采石场经营并占有40%股份，同年7月，谢彬内部承包该采石场，合同约定谢彬承担承包期内相关法律责任。承包期间，谢彬擅自在邻水县华蓥乡作坊沟村一、三、五组地界内非法占用林地47.85亩修建公路和揭盖山采石，2013年9月因安全隐患停产。2015年4月28日，邻水县森林公安局发现谢彬经营采石场期间涉嫌非法占用林地并致使林地和森林资源被破坏，遂立案侦查，2016年7月1日，邻水县人民法院以谢彬犯非法占用农用地罪对其单处罚金50000元人民币。谢彬非法占用农用地案案发后，被告未采取任何措施对被破坏的林地及森林资源进行恢复，2017年9月26日，公益诉讼起诉人对被告怠于履职案进行立案调查，同年10月18日，向被告发出检察建议，建议被告依法采取有效措施，恢复被谢彬破坏的林地及森林资源。同年11月10日，被告回复称已于11月9日向该采石场法定代表人蒋开旭送达责令恢复通知书，要求其于2017年12月31日前恢复被破坏的林地及森林资源。截至起诉之日，案涉林地及森林资源仍处于被破坏状态，一直未予恢复。
被告邻水县林业局辩称，造成被诉林地植被被破坏责任主体是国土管理部门，而不是被告，国土部门未履行前置程序，便办理了采矿许可，在开采中也未发现被许可人越界开采，被告没有见到过国土部门的相关情况通报，被告自己发现违法行为并进行查处。国土部门的采矿许可让林业部门充分相信占用的是耕地而非林地，采矿人申办的区域并非国土部门许可区域，国土部门办理采矿许可前未对此予以核实，开采过程中也未进行监管。被告发现违法行为后，认为采矿人涉嫌犯罪，遂将其移送司法机关，违法者已经被处以刑罚，被告在积极履职，并非公益诉讼起诉人所称怠于履职。被告不能发现非法采矿人涉嫌犯罪而降格为行政处罚，也不能在刑事处罚后再对其实施行政处罚。被告一直在督促该企业恢复植被，在收到检察建议后，仍然在积极依法履职，力争早日恢复植被。被告不具有恢复植被的法定职责，即便是行政强制法的代履行，也不能明确代为恢复是林业部门的法定职责。该林地现在已经自然恢复一部分，仍有部分未予恢复是实，没有达到完全恢复的效果，并不能说明被告未履职。恢复该植被的责任主体是林地的侵害人，林业部门是监管机构，该林地的所有权人有权要求侵害人恢复植被，林业局并不具备这样的主体，该案应通过刑附民诉讼更好解决。综上，请求法院驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。
公益诉讼起诉人为证明其主张，提供了以下证据：
第一组：法定职责证据。
1、林业局“三定方案”。
2、邻水县林业局权利责任清单。
3、国家林业局关于开展非法侵占林地清理排查转型行动的通知（林资发[2014]156号）。
4、《四川省人民政府关于四川省林地保护利用规划（2010--2020）的批复》（川府函[2013]191号）。
5、四川省人民政府办公厅关于进一步加强林地保护管理工作的通知。
6、财政部、国家林业局关于印发《林业改革发展资金管理办法》的通知（财农[2016]196号）。
7、《邻水县林业局关于切实加强林地保护管理工作的通知》（邻林[2017]198号）。
8、邻水县人民政府关于华蓥山东麓生态修复保护与利用的通告。
林业局法定职责来源：《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国生态环境保护法》。
该组证据证明被告对森林资源保护的法定职责明确清晰，应当依法依规正确履职，实现行政管理的目的和任务。
第二组证据：公共利益受侵害的证据。
9、视频资料及现场照片。拟证明被毁林地的事实。
10、邻水县森林公安局出具的证明和鉴定意见通知。拟证明被毁林地及林木属集体生态公益林，被毁坏面积约47.85亩。
11、现场勘验笔录、邻水县林业调查规划设计队林地鉴定意见书和谢彬、蒋开旭、蒋家杰的证言。拟证明47.85亩林地和相应林木被破坏的事实、经过和结果。
12、邻水县人民法院（2016）川1623刑初52号刑事判决书。拟证明华蓥乡旭升采石场在案涉处揭盖山采石未经任何有权机关许可批准，系非法占用林地采矿；并证明被毁林地系公益林，已经被破坏林地的面积47.85亩。
第三组证据：履行诉前程序的证据。
13、公益诉讼线索移送函。
14、公益诉讼立案决定书。
15、检察建议书及送达回证。
16、邻水县林业局复函。
该组证据拟证明公益诉讼起诉人依法履行了诉前程序，符合提起公益诉讼的前置程序要求。
第四组证据：被告怠于履职的证据。
17、责令恢复通知书。
18、询问蒋开旭的笔录。
19、询问阳其林的笔录。
20、邻水县人民检察院函及送达回证。
21、现场拍摄视频资料（立案前、发出诉前检察建议前、起诉前现场视频）。
该组证据拟证明在诉前检察建议发出后至今，被告仅发出责令恢复通知书，林地功能并未得到恢复，被破坏的林木也未进行补种。
五、其他证据。
22、调查李文斌的笔录。
23、调查邓有志的笔录。
该组证据拟证明，被破坏的林地可以原址进行功能恢复。
被告为证明其主张，在举证期限内提供了以下证据：
1、组织机构代码。拟证明被告主体资格。
2、采矿许可证、营业执照、安全生产许可证、证明及归案说明。拟证明该案系被告主动发现。
3、立案决定书。拟证明被告在发现违法行为后及时履职，适用的刑事法律关系。
4、刑事起诉书。拟证明被告及时查处违法行为并移送起诉的事实。属于违法侵占农用地。
5、邻水县人民法院（2016）川1623刑初52号刑事判决书。拟证明国土部门违法办法采矿许可，造成林地植被被破坏的事实，已经刑事处理，不能再行政处罚。
6、恢复植被通知书。拟证明被告在刑事处罚后仍在积极履行职务。
被告为证明其主张，在庭审中补充提供了以下证据：
7、现场工作照片。拟证明林业局工作人员到过现场监督、查看，并不存在没有监管的事实。
经庭审质证，对公益诉讼起诉人提供的证据，被告对真实性没有异议，但是认为不能达到公益诉讼起诉人的证明目的，刑事犯罪处罚后，不能再行政处罚，由于系占用农用地罪，不属于林业局代为履行的范围，应提起民事公益诉讼；对其中阳其林的证言，阳其林作为林业站工作人员未做相关工作不代表林业局没有履职，李文斌、邓有志的证言与本案不具有关联性，复耕义务属于侵害人。
对被告提供的证据，公益诉讼起诉人对证据本身没有异议，但是认为本案涉及被破坏的林地为非采矿许可证的范围，恢复森林资源治理功能不等于恢复的职责，采取行政处罚不是唯一恢复森林资源的方法，对于应承担的行政责任不能以刑事处罚替代。
本院对上述证据综合认证如下：公益诉讼起诉人提供的证据，真实、合法与本案具有关联性，本院依法予以确认。被告提供的证据1-6，真实、合法与本案具有关联性，本院依法予以确认；证据7现场照片虽然真实，但是系举证期限届满后所提交的证据，本院对此份证据不予认定。
经审理查明，2009年3月10日，蒋开旭通过竞拍的方式取得邻水县华蓥乡旭升石灰岩矿采矿许可权，同月31日成立了邻水县华蓥乡旭升采石场。2012年3月，谢彬参与该采石场经营并占有40%股份，同年7月，谢彬内部承包该采石场，合同约定谢彬承担承包期内相关法律责任。承包期间，谢彬在邻水县华蓥乡作坊沟村一、三、五组地界内非法占用林地47.85亩修建公路和揭盖山采石，2013年9月因安全隐患停产。2015年4月28日，邻水县森林公安局发现谢彬经营采石场期间涉嫌非法占用林地，遂立案侦查，2016年7月1日，邻水县人民法院认为谢彬违反土地管理法规，非法占用林地改变占用土地用途，数量较大，造成林地大量毁坏，遂判决谢彬犯非法占用农用地罪对其单处罚金50000元。公益诉讼起诉人发现被告未采取任何措施对被破坏的林地及森林资源进行恢复，遂于2017年9月26日对被告未履行管理和监督职责进行立案调查，同年10月18日，向被告发出检察建议，建议被告依法采取有效措施，恢复被谢彬非法占用农用地案中被破坏的林地及森林资源。同年11月9日被告向该采石场作出责令恢复林地通知书，责令该采石场于2017年12月31日前对占用的林地森林植被进行恢复，完成树木补植补栽。被告于11月10日回复公益诉讼起诉人，称已向该采石场法定代表人送达了责令恢复林地通知书。
截至起诉之日，案涉林地及森林资源仍处于被破坏状态，该林地的植被未予恢复。故公益诉讼起诉人起诉至本院要求确认被告邻水县林业局怠于履职的行为违法，判令被告邻水县林业局继续履行法定职责，恢复被破坏的林地及森林资源。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，公益诉讼起诉人邻水县人民检察院向被告邻水县林业局发出检察建议书后，被告履行监管职责存在不全面、措施不力的情况，至公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼时，案涉林地森林资源未得到有效修复，生态环境仍处于受侵害的状态，故公益诉讼起诉人邻水县人民检察院向本院提起行政公益诉讼，系法律赋予的权利，符合法律规定。
根据《中华人民共和国森林法》第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”、第十三条“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”及《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第一款“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”的规定，被告邻水县林业局主管其辖区内的林业工作，对其辖区范围内的森林、林木、林地等森林资源具有保护和监管职责，故邻水县林业局为本案的适格的诉讼主体。被告认为本案监管责任主体应当是国土管理部门。本院认为，案涉林地系针对谢彬非法占用农用地所涉生态公益林47.85亩，而非国土管理部门许可的采矿区域，由于本案涉及的是森林资源监督、管理的职责，因此，被告邻水县林业局辩称造成植被破坏的主要责任主体应是国土管理部门的主张本院不予支持。
被告应当依照职权，积极全面履行对林业生态环境的保护和监管职责。违法行为人谢彬非法占用农用地采矿，造成林地大量毁坏，致使集体生态公益林遭到破坏。2017年10月18日公益诉讼起诉人邻水县人民检察院向被告邻水县林业局发出检察建议，督促被告依法采取有效措施，恢复谢彬非法占用农用地案中被破坏的林地及森林资源。虽然被告在收到检察建议后对邻水县华蓥乡旭升采石场作出了责令限期恢复林地通知书，责令邻水县华蓥乡旭升采石场于2017年12月31日前恢复原状，但是被告并未采取有效监管措施，截至到起诉前，案涉林地的森林资源并未得到有效修复。《森林法》第四十四条第三款规定，拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。《行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告后仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。被告邻水县林业局没有完全有效的履行其法定职责，致使国家和社会公共利益仍然处于受损状态。鉴于被毁林地生态修复尚需要一定的时间，且只有在正常管护下才能实现修复目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，应当继续履行好监管职责。因此，被告邻水县林业局认为其已经履行法定职责的辩称意见，本院不予采纳。
被告邻水县林业局辩称行政机关将涉嫌犯罪案件移送司法机关并已作出有罪判决，就不能再降格进行行政处罚。本院认为，法律没有明确规定在追究违法行为人的刑事责任后，可以免除监督管理部门的监督管理职责，故对被告邻水县林业局的该辩称意见，本院不予采纳。
本院认为，公益诉讼起诉人请求确认被告邻水县林业局怠于履职，即对谢彬非法占用农用地案所破坏的位于华蓥乡作坊沟村1、3、5组林地面积47.85亩的森林资源未依法履行监管职责行为违法的理由成立。为保护自然资源和生态环境，有效制止违法行为，应支持公益诉讼起诉人的诉讼主张，被告应继续履行监管职责，有效监管案涉47.85亩的林地恢复植被，维护国家和社会公共利益，做好生态环境保护工作，还人民群众以绿水青山。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告邻水县林业局对谢彬非法占用农用地案中位于邻水县华蓥乡作坊沟村1、3、5组面积47.85亩的林地存在的违法行为未依法履行监督管理职责违法；
二、责令被告邻水县林业局继续依法履行监督管理职责。
案件受理费50元，由被告邻水县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 王德育
审 判 员 代君万
审 判 员 肖 波
人民陪审员 周素碧
人民陪审员 周田菊
人民陪审员 刘柏平
人民陪审员 朱春恩
二〇一八年七月十三日
法官 助理 徐 凯
书 记 员 邓向冬
判决相关法律、法规规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……。
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
……
行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第二十五条第一款第三项人民法院内区分下列情形作出行政公益诉讼判决：
……
（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；
……。