江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终227号
上诉人（原审原告）陈所银，男，1951年3月27日生，汉族，户籍地江苏省南京市秦淮区，现住江苏省南京市江宁区。
上诉人（原审原告）王平霞，女，1952年5月9日生，汉族，户籍地江苏省南京市秦淮区，现住江苏省南京市江宁区。
两上诉人共同委托代理人黄有忠、吴宝国，江苏六骏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区房屋征收管理办公室，住所地江苏省南京市秦淮区甘雨巷**号。
法定代表人马文斌，南京市秦淮区房屋征收管理办公室主任。
委托代理人潘超，江苏蔚蓝律师事务所律师。
上诉人陈所银、王平霞因诉被上诉人南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）房屋拆迁管理行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1030号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人陈所银、王平霞及其委托代理人黄有忠、吴宝国，被上诉人秦淮区征收办的出庭负责人刘秀刚,委托代理人潘超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，根据有关批准文件，秦淮区人民政府于2014年10月8日作出宁秦府征字[2014]3号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称《征收决定》），对批准范围内国有土地上房屋实施征收，秦淮区征收办履行了拟定并公示项目征收补偿实施方案、确定了项目的保障房源、经公证摇号选定了评估机构等程序。陈所银与王平霞于1977年12月10日登记结婚，观门口86号房屋在征收范围内，房屋所有权证（1993年颁发）记载建筑面积76.9平方米，房屋登记所有权人为陈所银，经国土部门查询确认观门口86号土地使用权面积114.20平方米。后经扩建，观门口86号房屋被征收时总建筑面积超出了房屋所有权证记载的面积。评估机构对观门口86号房屋产权面积、地大于房面积及室内装饰装修进行了评估，并向陈所银送达了评估结果。2016年4月26日，陈所银与秦淮区征收办签订《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议(货币补偿专用)》（以下简称《征收补偿协议》），确定观门口86号房屋的货币补偿金额为1713249元、各项补助费用93013元。2016年6月18日，陈所银、王平霞腾空观门口86号房屋并移交征收实施单位拆除。陈所银与秦淮区征收办于2016年8月20日，就观门口86号无证房屋达成补偿意见：补偿一层扩建房屋46877元、补偿二层自建房屋770320元、补偿三层及假层房屋354360元，共计1171557元。陈所银、王平霞至今未领取以上补偿款。陈所银、王平霞不服《征收补偿协议》，诉至原审法院。
原审法院认为：国有土地上房屋征收过程中，征收人与被征收人可以通过订立协议的形式约定补偿事宜。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十五条的规定，秦淮区征收办具有与被征收人陈所银订立补偿协议的法定职权。陈所银与秦淮区征收办于2016年4月26日签订《征收补偿协议》，对观门口86号房屋采取货币补偿的方式，约定房屋的货币补偿金额为1713249元、各项补助费用93013元。《征收补偿协议》经陈所银签字、捺印及被告秦淮区征收办盖章。陈所银、王平霞主张征收项目不合法、征收程序违法、评估违法、陈所银签订《征收补偿协议》是受到欺骗而不是其真实意思表示，但未提供充分证据予以证明，不予采纳。关于陈所银、王平霞认为秦淮区征收办在订立《征收补偿协议》时遗漏了王平霞的主张，原审法院认为，房产管理部门所颁发的房屋所有权证书上明确记载房屋所有权人为陈所银，故秦淮区征收办与陈所银订立《征收补偿协议》并无不当，未遗漏被征收人。因此，陈所银与秦淮区征收办签订的《征收补偿协议》并不违反法律、法规的规定，陈所银、王平霞关于确认《征收补偿协议》违法并责令秦淮区征收办与其重新订立协议的诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回陈所银、王平霞的全部诉讼请求。案件受理费50元，由陈所银、王平霞负担。
上诉人陈所银、王平霞上诉称，一、上诉人与被上诉人签订《征收补偿协议》须以合法有效的《征收决定》为前提。被上诉人提交的南京市发展和改革委员会《关于秦淮区观门口危旧房改造地块经济适用住房项目的重新核准决定书》，混淆了危旧房改造项目和保障性安居工程建设项目概念，因此，观门口项目立项不合法。秦淮区发展和改革局作出的《关于2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，形成时间和内容明显滞后于《征收决定》作出的时间，违反了《征补条例》第九条的规定。因此，《征收决定》不符合项目立项、规划和社会发展年度计划的要求。二、评估机构的合法选定及客观公正的评估结果形成是《征收补偿协议》合法有效的重要保障。1、从被上诉人提供的选定评估机构征求意见汇总表可以看出，征收范围内的居民户共有582户、工企单位6家，而被上诉人仅发放征求意见表475户（含工企单位），限制了113户行使投票决定评估机构的权利。另，被上诉人选定评估机构时缺少协商选定评估机构的程序，违反了《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第九条规定，评估机构的产生程序违法。2、被上诉人提交的分户评估表中确定涉案房屋区位级别（白3-4），与建设用地规划许可证确定的二类居住用地相矛盾，致涉案房屋与土地的评估单价远低于被征收房屋的类似房地产的市场价格，评估结果违反了《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十二条的规定，侵害了上诉人的利益。被上诉人未提供初步评估结果经过公示的证据，且被上诉人在评估报告形成一年五个月后向上诉人送达，未及时转交，违反了《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十九条的规定，评估过程违反法定程序。三、原审法院认为“两原告主张征收项目不合法、征收程序违法、评估违法、原告陈所银签订《征收补偿协议》是受到欺骗而不是其真实意思表示，但未提供充分证据予以证明，本院不予采纳”。该认定不符合《行政诉讼法》关于举证责任分配的要求，原审法院应对行政行为的合法性进行审查，无需上诉人举证证明被上诉人行为违法，原审法院认定事实错误。四、涉案房屋是2004年经政府有关部门批准建设，未领取房产证，1993年的房屋已经不存在。征收部门未对上诉人的房屋进行现场调查和公示，仅依据1993年的房产证对涉案房屋进行评估和补偿，而不是根据2004年批准建设的房屋进行补偿，系选择性执法。综上所述，原审法院认定事实不清，请求二审法院撤销原审判决，将本案发回重审，或者查明事实后依法改判，支持上诉人的诉讼请求；判令被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人秦淮区征收办未提交书面答辩状，当庭答辩称，一、上诉人拆迁所依据的《征收决定》已经南京市中级人民法院和江苏省高级人民法院判决确认合法有效，上诉人在上诉状中所称的项目立项不合法、评估机构选定程序违法等理由不能成立。二、被上诉人与上诉人经协商后签订了《征收补偿协议》，无任何胁迫或欺诈的行为。上诉人在签订《征收补偿协议》后填写了交房拆除确认书等，其主张《征收补偿协议》无效没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人陈所银、王平霞向本院提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。二审庭审中两上诉人向本院提交如下证据：
1、房屋产权登记明细表复印件，证明观门口86号有两户人家，一户是本案当事人陈所银、王平霞，另外一户是陈腊双。被上诉人没有针对观门口86号进行入户调查，补偿的事实依据已经发生变化。
2、陈所银于2017年5月14日向南京市秦淮区人民政府申请政府信息公开提交的政府信息公开申请及邮寄快递单，申请公开的内容为观门口86号房屋所有权人陈腊双、陈所银的现场调查表及征收补偿协议，证明观门口86号有两个产权人，被上诉人依据1993年颁发的产权证订立征收补偿协议，损害了上诉人的利益。
经庭审质证，被上诉人秦淮区征收办对上诉人在二审期间提交的上述证据质证意见如下：对证据1的真实性、关联性不予认可。上诉人没有提供原件，无法核对。即使该明细表记载的信息为真实，陈腊双名下的产权证号及面积也与上诉人不一致。且该份证据无法证明产生于本案一审判决后，也不应作为二审新证据予以采纳。对证据2的真实性予以认可。本案一审时被上诉人向原审法院提供了陈所银的房屋征收补偿协议及现场调查表，原审法院已送达陈所银本人。至于陈腊双的征收补偿情况，涉及其个人隐私，与本案无关，对其不发表质证意见。对于陈所银申请信息公开的行为不发表质证意见。
本院对上述证据认证如下：证据1系复印件，不符合证据的法定形式，因被上诉人对其真实性不予认可，且上诉人未对该证据是否属于举证期限届满后发现的证据作出说明，本院不予确认。证据2仅能证明上诉人陈所银向秦淮区人民政府提出信息公开申请，因与本案待证事实并无关联，本院亦不予确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《征补条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，秦淮区征收办作为南京市秦淮区人民政府《征收决定》确定的房屋征收部门，在《征收决定》确定的征收范围内，具有与被征收人签订《征收补偿协议》的法定职权。
《征补条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，房屋征收部门秦淮区征收办虽然是由秦淮区人民政府确定，但其职责并非由区政府授权和委托，而是根据《征补条例》的授权以自己的名义履行职责。其在实施房屋征收、拆迁补偿安置的过程中与被征收人陈所银达成的《征收补偿协议》属于行政诉讼法规定的行政协议。该行政协议所涉秦淮区观门口危旧房改造地块经济适用住房项目，系秦淮区人民政府作为征收主体实施的旧改项目，旨在改善基础设施条件和生活环境，完善城市功能，提升城市品质，改造项目符合《征补条例》第八条第（五）项的规定的公共利益需要。秦淮区人民政府在南京市发展和改革委员会核准该项目的批复后，在规定的期限，启动了该项目的征收工作。秦淮区人民政府、秦淮区征收办及建设实施单位按照各自职责申领了建设用地规划许可证，确定了房屋征收范围，通知有关单位暂停办理相关手续，拟定、论证并公告了《观门口地块危旧房改造项目房屋征收补偿方案》，进行了项目社会稳定风险评估并经过备案，作出并公告了《征收决定》等，工作程序符合《征补条例》关于房屋征收决定的相关规定。秦淮区征收办作为房屋征收部门在与陈所银签订《征收补偿协议》前，已对涉案房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记，依法选择并确定了评估机构，向陈所银转交了分户评估报告，并依照《征补条例》的规定，与陈所银在协商一致的基础上，就补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁期限等事项，订立了补偿协议，涉案房屋征收程序符合法律规定。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，在行政协议诉讼中可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力；当事人应当按照协议的约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案中，陈所银与秦淮区征收办在《征收补偿协议》中的约定内容明确清晰，上诉人应当知道《征收补偿协议》文意及签订后的法律后果，其签订协议时不持异议，并签名、按印予以确认，事后又在《同意房屋拆除认可单》上签名，同意将其房屋移交征收实施单位拆除，故可以认定涉案协议是双方在平等自愿的基础上达成的一致意见，属真实意思表示，且内容不违反相关法律法规禁止性规定，合法有效。依据诚实信用原则，两上诉人与被上诉人均应按协议约定享有权利，履行义务。两上诉人主张系受被上诉人欺骗订立《征收补偿协议》，因未提供相应证据证明，故该主张依法不能成立。
关于两上诉人提出陈所银与被上诉人签订《征收补偿协议》所依据的《征收决定》违法的问题。经查，2015年1月，本院受理观门口地块部分住户请求撤销南京市秦淮区人民政府作出的《征收决定》提起的行政诉讼后，于2016年5月30日作出（2015）宁行初字第10号行政判决书，判决驳回了该案原告的诉讼请求，该判决已经江苏省高级人民法院二审判决维持，现已发生法律效力。两上诉人关于《征收决定》违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于两上诉人提出评估机构选定程序违法及评估结果损害上诉人的利益的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，在被征收人通过投票方式未能确定评估机构的情况下，经南京市公证处公证人员监督，采用摇号方式选定评估机构，符合上述规定。关于评估机构作出的涉案房屋征收分户评估报告是否公平合理问题。本院认为，南京大陆土地房地产评估有限公司作为涉案房屋的评估机构，具有相应的房地产评估资质，其作出的涉案房屋的评估报告系在考虑涉案房屋的结构等级、房屋所在层次、朝向、面积及区位级别等因素后出具，且两上诉人未申请复核分户评估报告，可以认定涉案分户评估报告基本公平合理。上诉人关于评估价值与市场价格不符，侵犯其合法权益的主张缺乏事实依据，本院不予支持。
关于上诉人提出被上诉人未对2004年经政府有关部门批准建设的未领证房屋作出补偿的问题。本院认为，两上诉人起诉状中的诉讼请求系确认《征收补偿协议》违法并责令被上诉人与上诉人重新签订协议。根据在案证据以及双方当事人在二审庭审中陈述，《征收补偿协议》中约定被征收房屋为陈所银位于秦淮区观门口86号的有证房，其中未涉及未领证房屋的补偿问题，因上诉人的该项主张超出《征收补偿协议》约定内容，不属本案审理范围，故本院不予理涉。
综上，上诉人陈所银、王平霞的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人陈所银、王平霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董学峰
审 判 员 谢宇飞
代理审判员 李伟伟
二〇一七年六月六日
书 记 员 赵和玉