浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终231号
上诉人（原审原告）金茂奇，男，1981年12月18日出生，汉族，住杭州市拱墅区。
委托代理人程春英，女，1957年4月18日出生，汉族，住址。
委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府，住所地杭州市拱墅区台州路1号。
法定代表人朱建明，区长。
委托代理人周士奇，杭州市拱墅区人民政府工作人员。
委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
委托代理人周杉杉、郑祥，杭州市人民政府工作人员。
金茂奇诉杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）土地行政批准及杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年12月21日作出（2015）浙杭行初字第331号行政判决。金茂奇不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人金茂奇及其委托代理人程春英、周宁泽，被上诉人杭州市拱墅区政府的委托代理人周士奇、江斌，被上诉人杭州市政府的委托代理人周杉杉、郑祥到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定：2007年2月8日，金茂奇申请建房用地，经村、镇、国土部门审核后，拱墅区政府于2008年2月在国土字（2007）第291号《杭州市农村村民建房用地呈报表》中审批同意“原地翻建，不得迁建占地，面积控制在94平方米以内”，用地坐落康桥村俞家桥80号，申请理由为危房。此后，康桥村俞家桥80号房屋至今并未翻建，金茂奇于2008年在康桥村杨家门另行建房。2014年8月8日，金茂奇向拱墅区政府提交《农村村民建房用地呈报表变更申请书》，认为该建房审批内容错误，申请将建房地点变更为杨家门，将拆旧建新变更为批准新建。2015年2月13日，拱墅区政府对金茂奇作出《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》，以康桥村已于2009年撤村建居、其申请已不符合规定为由，决定对其提出的申请不予变更。金茂奇对此不服，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月4日作出（2015）浙杭行初字第61号行政判决，撤销拱墅区政府于2015年2月13日作出的《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》，判令拱墅区政府于该判决生效之日起30日内针对金茂奇的申请重新作出答复。双方当事人对该判决均未提起上诉。拱墅区政府于2015年6月11日收到上述判决后，于2015年7月21日作出本案被诉《回复》并于同月23日向金茂奇寄送。金茂奇对《回复》不服，于2015年8月10日向市政府申请行政复议，市政府于2015年8月12日受理后，于2015年9月25日作出286号复议决定并于同月28日向金茂奇寄送。金茂奇仍不服，遂提起本案诉讼。另查明，康桥村俞家桥80号与康桥村俞家桥45号系同一幢三层楼房内的不同户籍地址，该房屋系金茂奇祖父所建，后因分家析产及金茂奇父母离婚分割，由金茂奇祖父母、父亲、母亲分别所有。再查明，2013年11月20日，杭州市国土资源局拱墅分局和杭州市拱墅区人民政府康桥街道办事处共同向金茂奇户作出拱限拆字[2013]第（0013）号《限期拆除违法建筑决定书》，限其在2013年12月1日前自行拆除位于康桥村社区俞家桥（实为杨家门）的建筑物。此后，该建筑物被强制拆除。金茂奇对该《限期拆除违法建筑决定书》不服，先后申请行政复议及提起行政诉讼。本院于2015年1月5日作出（2014）浙杭行终字第403号终审判决，撤销该《限期拆除违法建筑决定书》。
原审法院认为，《杭州市土地管理规定》第二十四条第二款规定，“村民宅基地经批准后连续两年未建成住房的，宅基地批准文件失效；仍需建房的，应当重新申请宅基地。”本案中，原告金茂奇于2007年2月8日提出“兹有康桥镇金茂奇现有住房75平方米，现已与父亲金国洪分户，因父母离婚，本人从小与爷爷奶奶生活在一起。今特申请在原地翻建三间三层计94平方米”的《申请报告》。经村、镇、国土部门审核后，被告拱墅区政府于2008年2月在国土字（2007）第291号《杭州市农村村民建房用地呈报表》中作出“原地翻建，不得迁建占地，面积控制在94平方米以内”的批准意见，批准的用地坐落于康桥村俞家桥80号，同时备注“对自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的，本表自行作废”。因被告拱墅区政府作出上述批准意见后，原告金茂奇至今未对康桥村俞家桥80号房屋进行翻建，故被告拱墅区政府认为国土字（2007）第291号《杭州市农村村民建房用地呈报表》已经失效，不具有法律效力，从而作出被诉《回复》，具有事实和法律依据。被告杭州市政府受理原告金茂奇的行政复议申请后，在法定期限内作出286号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告金茂奇的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告金茂奇的诉讼请求。
金茂奇上诉称：原审法院作出的判决认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下：一、被上诉人拱墅区政府作出国土字（2007）第291号《杭州市农村村民建房用地呈报表》后并没有依法送达上诉人。上诉人直至2014年8月才获取上述呈报表，继而发现该表存在严重错误。二、上诉人从康桥村委会得知宅基地被批准后，基于对被上诉人拱墅区政府及村委的合理信赖，在康桥村杨家门动工兴建住房。三、上述房屋早已完工，故上诉人已在宅基地批准之日起两年内动工兴建房屋。继而，被上诉人作出的上述呈报表也并未失效。故被上诉人拱墅区政府以“上诉人未动工兴建”为由认定上述呈报表已失效，作出对上诉人的村民建房用地呈报表不予变更的答复，显属错误。四、被上诉人拱墅区政府未正确区分“未建成”与“未动工”两个概念。根据《杭州市土地管理规定》第二十四条第二款：“村民宅基地经批准后连续两年未建成住房的，宅基地批准文件失效”，而不是“宅基地批准期二年未动工兴建的，宅基地批准文件失效。”而被上诉人拱墅区政府在上述呈报表备注栏中提示“宅基地批准期满二年未动工兴建的，本表自行作废”没有法律依据。综上，被上诉人拱墅区政府作出的《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》错误。被上诉人杭州市政府作出的杭政复[2015]286号《行政复议决定书》错误。原审法院却驳回了上诉人的诉讼请求，系适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
拱墅区政府答辩称：答辩人作出的《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》符合法律规定，不存在违法之处。本案中，上诉人金茂奇于2014年8月8日向答辩人邮寄《农村村民建房用地呈报表变更申请书》，称上诉人金茂奇户2008年经答辩人批准建房的批准报告存在错误，要求予以更正：将建房地点变更为杨家门，将拆旧建新变更为批准建新。答辩人于2015年2月13日作出《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》，以实施撤村建居的地区一律停止单家独院住宅的建设审批为由不予变更。后杭州市中级人民法院于2015年6月4日作出（2015）浙杭行初字第61号《行政判决书》，撤销答辩人的上述回复，并要求答辩人在判决书生效之日起30日内针对上诉人金茂奇的申请重新作出答复。该判决书于2015年6月11日送达答辩人。答辩人认为，批准的《建房用地呈报表》（国土字〈2007〉第291号）在备注栏内有重要提示：对自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的，本表自行作废。可见答辩人及相关部门已履行法定的告知义务，明确告知批准翻建住房的时效性。但上诉人并未根据《建房用地呈报表》动工兴建，故本表已经失效，不具有法律效力。答辩人遂于2015年7月21日作出案涉回复，对上诉人的农村村民建房用地呈报表不予变更，并于2015年7月23日邮寄送达给上诉人。答辩人认为，《杭州市土地管理规定》第二十四条第二款规定，“村民宅基地经批准后连续两年未建成住房的，宅基地批准文件失效；仍需建房的，应当重新申请宅基地。”本案中，答辩人于2008年2月在国土字（2007）第291号《建房用地呈报表》中的批准意见是“原地翻建，不得迁建占地，面积控制在94平方以内”，批准的用地坐落于康桥村俞家桥80号，同时备注“对自批准宅基地之日起满两年未动工兴建的，本表自行作废”。而上诉人至今未对康桥村俞家桥80号房屋进行翻建，故该表已失效。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
杭州市政府答辩称：上诉人于2015年8月10日向答辩人提出行政复议申请，请求撤销拱墅区政府于2015年7月21日作出的《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》。答辩人于2015年8月12日受理。经审理，于2015年9月25日作出杭政复[2015]286号《行政复议决定书》，维持了该具体行政行为。答辩人经审理查明：2014年8月8日，金茂奇向拱墅区政府邮寄了《农村村民建房用地呈报表变更申请书》，认为其2008年经拱墅区政府批准建房的批准报告内容存在错误，要求将建房地点变更为杨家门，将拆旧建新变更为批准建新。2015年2月13日，拱墅区政府作出《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》，但该答复被杭州市中级人民法院2015年6月4日作出（2015）浙杭行初字第61号《行政判决书》予以撤销。该判决书于2015年6月11日送达拱墅区政府，同时还要求其于判决生效之日起30日内针对金茂奇的申请重新作出答复。2015年7月21日，拱墅区政府作出案涉《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》，内容为“区政府批准的《建房用地呈报表》（国土字〈2007〉第291号）在备注栏内有重要提示：（1）对自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的，本表自行作废。可见，区政府及相关部门已履行法定的告知义务，明确告知批准翻建住房的时效性。但你并未跟进《建房用地呈报表》（国土字〈2007〉第291号）动工兴建，故本表已经失效，不具有法律效力。综上，故对你的农村村民建房用地呈报表不予变更。”答辩人认为，根据《杭州市土地管理规定》第二十四条第二款规定“村民宅基地经批准后连续两年未建成住房的，宅基地批准文件失效；仍需建房的，应当重新申请宅基地。”本案中，上诉人事实上至今未按照2008年审批的国土字（2007）第291号《杭州市农村村民建房用地呈报表》的要求建房，故该文件按照规定已经失效。上诉人认为案涉宅基地批准文件内容存在错误，向拱墅区政府提出申请变更相关宅基地使用许可事项。拱墅区政府经过审查，认为根据该《建房用地呈报表》备注栏内提示，区政府及相关部门已履行法定的告知义务，明确告知批准翻建住房的时效性，因上诉人未动工兴建已满二年，该表已经失效，不具有法律效力，故决定不予变更。拱墅区政府的上述答复内容并无不当。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出杭政复[2015]286号行政复议决定，维持拱墅区政府作出的具体行政行为。答辩人作出的行政复议决定，事实清楚、适用法律正确，并且程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人拱墅区政府于2015年7月21日对上诉人作出的《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》是否具备事实和法律依据及被上诉人杭州市政府于2015年9月25日作出的杭政复[2015]286号《行政复议决定书》程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人金茂奇于2007年2月8日申请建房用地，经村、镇、国土部门审核后，被上诉人拱墅区政府于2008年2月在国土字（2007）第291号《杭州市农村村民建房用地呈报表》中审批同意：原地翻建，不得迁建占地，面积控制在94平方米以内，用地坐落为康桥村俞家桥80号，同时备注“对自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的，本表自行作废”。自被上诉人拱墅区政府作出上述审批意见后，上诉人并未在康桥村俞家桥80号建房，而是在康桥村杨家门另行建房，至今上诉人亦未在批准宅基地上进行翻建，已超过上述审批意见规定的两年有效期。《杭州市土地管理规定》第二十四条第二款规定，“村民宅基地批准后连续两年未建成住房的，宅基地批准文件失效；仍需建房的，应当重新申请宅基地。”因此，被上诉人拱墅区政府于2008年2月作出的国土字（2007）第291号《杭州市农村村民建房用地呈报表》已经失效，上诉人不能就该已失效的《呈报表》再行申请变更，如上诉人仍需建房的，应当重新申请宅基地。故被上诉人拱墅区政府作出的《关于对金茂奇农村村民建房用地呈报表变更申请书的回复》并无不当。被上诉人杭州市政府受理上诉人的行政复议申请后，在法定期限内作出的杭政复[2015]286号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人金茂奇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 韦若莎