云南省盐津县人民法院
刑 事 判 决 书
(2016)云0623刑初69号
公诉机关云南省盐津县人民检察院。
被告人陶某某，男，汉族，云南省威信县人，中专文化，原威信县双河乡党委委员、武装部长、威信县食品药品监督管理局主任科员，住威信县运政管理分局职工宿舍。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年1月25日被威信县人民检察院取保候审，2016年4月19日被盐津县人民检察院取保候审，2016年7月15日经本院决定继续取保候审。
辩护人王泽亮，云南北上律师事务所律师。
盐津县人民检察院以盐检公诉刑诉〔2016〕62号起诉书指控被告人陶某某犯玩忽职守罪，于2016年7月15日向本院提起公诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。盐津县人民检察院指派检察员王强、代理检察员王英洁出庭支持公诉，被告人陶某某及其辩护人王泽亮到庭参加诉讼。现已审理终结。
盐津县人民检察院指控，被告人陶某某自2010年9月10日起担任威信县双河乡党委委员、武装部长，任职期间分管双河乡安全生产和非法煤矿的打击、关闭工作。2012年2月29日和同年5月29日，陶某某带领双河乡国土所所长李德洪等工作人员，在对威信县双河乡天池村非法煤矿开采情况进行巡查时，均查获杨志开采的非法煤矿。后李德洪曾多次将巡查过程中发现杨志等非法煤矿情况书面请示乡政府，请求炸封，但陶某某未做出批复和采取其他有效措施，致使杨志一直在非法生产。2012年7月18日，杨志的非法煤矿发生安全生产事故，造成3人死亡。矿难发生后，陶某某带领工作人员将天池村内的非法小煤窑进行了炸封，并配合双河乡、天池村干部协调处理善后事宜，促成责任人杨志与受害人家属达成赔偿协议，并已履行，取得了受害人家属的谅解。
2016年1月25日，被告人陶某某主动投案，如实供述上述犯罪事实。
公诉机关针对其指控，当庭出示和宣读了以下证据：
1、户籍证明，证明陶某某系完全刑事责任年龄人；
2、到案说明，证明陶某某系电话通知到案；
3、干部调动介绍信、工资转移介绍信、双发〔2010〕23号文件、双发〔2012〕26号文件、双政通〔2012〕23号文件、干部任免呈批表，证明陶某某系双河乡党委委员、武装部长，负责武装、民兵预备役建设工作、乡村应急分队企业安全生产工作，分管煤管所、安监站。陶某某为安全生产工作领导小组副组长。
4、双政发〔2012〕14号文件，集中开展安全生产领域打击非治违专项行动实施方案的通知及方案，威政办发〔2006〕21号文件及云政办发〔2006〕27号，关于坚决关闭取缔非法小煤窑的决定的通知、决定，威政办电〔2005〕56号、昭政办电〔2005〕132号、云府办电〔2005〕134号明传电报，昭政办明电〔2012〕87号通知及云府办明电〔2012〕37号文件关于集中开展安全生产领域“打非治违”执法专项行动的实施意见，威政办电〔2012〕27号关于集中开展安全生产领域“打非治违”执法专项行动的通知，威政办电〔2012〕31号关于抓好当前安全生产工作的紧急通知，威政办发〔2011〕56号关于进一步加强煤矿非法违法生产经营建设行为工作文件的通知等，证明非法小煤窑属于安全生产工作的内容之一，一经发现，一律关闭取缔；关闭取缔原则为属地管理，县乡对本辖区内的非法煤矿进行关闭工作；实行分级负责，一把手负总责，分管领导具体负责；对发现的非法小煤窑并没有采取及时有效措施关闭的，对乡镇主要负责人及相关责任人给予降级等行政处分，构成犯罪的的依法追究刑事责任。
5、双河乡国土资源所关于请求对天池村非法小煤窑进行炸封的请示、报告，法制培训学校学员统计表及学员入学审批表，证明国土所及安监站对天池村的非法小煤窑进行巡查，发现该村内非法小煤窑数量较多，参与开采人数较多，存在严重安全隐患，国土所已对非法矿井下发《责令停止矿产资源违法开采行为》通知书，并将已抓获的人员送到县法制培训学校学习，但仍无好转，建议由乡人民政府组织一次对非法小煤窑毁灭性的炸封及处罚。同时向县国土资源局报告。
6、国土所工作简讯，证明2012年7月27日，陶某某带领工作人员将天池村内的14口非法小煤窑进行了炸封。
7、天池村民委员会会议记录，证明村委会召开会议时，已统计村内非法小煤窑为15口（包括杨志的煤窑在内），并由村干部分工负责，要求村社干部对开采人进行宣传，劝其不再违法开采及告知非法开采的弊端，对不听劝阻的要上报到乡政府。
8、（2013）威刑初字第47号刑事判决书，证明杨志非法开办小煤窑，在生产中发生事故，造成三人死亡的严重后果，其行为已触犯刑律，构成重大责任事故罪，积极配合政府部门处理善后事宜积极赔偿被害人亲属的损失，自愿认罪，被判处有期徒刑三年，缓刑四年。（2013）威刑初字第47号卷宗材料还证明天池村的非法煤窑进行过多次巡查，并将煤窑的采矿工人进行了送法制培训班学习，煤窑发生事故后陶某某还参与善后事宜的处理，使死者家属与事故责任人达成协议。
9、双政通〔2012〕19号文件关于印发开展严历打击非法生产经营行为专项实施方案的通知、双政发〔2012〕5号双河乡印发2012年安全生产隐患排查治理工作意见的通知、双政发〔2012〕15号双河乡政府关于印发开展安全生产检查工作方案的通知及方案、双河乡2012年1
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7月安全生产工作检查情况汇报、双政发〔2012〕17号双河乡印发2012年安全生产月活动方案的通知及方案，双河乡印发2012年安全生产隐患排查治理工作意见的通知，证明陶某某为双河乡打非专项行动领导小组的副组长，非法小煤窑系打击重点，应当取缔关闭；由国土所负责无采矿许可证等的排查、打击取缔工作。加大打“三非”（非法建设、生产、经营）力度，政府和行业主管部门要开展安全生产隐患排查，对重大隐患及时上报所在乡政府和行业主管部门；天池村内涉及打非治违内容的有非法小煤窑达20余口，存在严重安全隐患。已发宣传资料1千余份，抓获7人进行法制学习，经县乡两级部门打击，有所好转。春节后工作队撤离，非法开采又猖獗，又抓获5人进行法制学习，国土所和安监站现场发放责令停止盗采国家资源通知书15份，事故发生后乡政府组织炸封非法小煤窑14口。
10、证人李德洪证明，国土所的职能是：土地资源的监督管理、地质灾害的检测和防治、矿产资源管理、对非法小煤窑进行巡查和协助乡政府进行打击等。双河乡天池村有十多个社，非法小煤窑十分突出，乡政府曾多次打击，但因数量太多，非法小煤窑也十分猖獗。国土所对非法小煤窑的管理主要是日常工作，每周进行不定期的巡查，有时乡上的领导也参加巡查。对巡查中发现正在开采的人员送到法制培训班学习；对现场没人的，当场制作《责令停止矿产资源违法行为通知书》贴于矿洞上，并向乡领导汇报，由乡政府组织打击、取缔关闭。站所在巡查中发现煤窑由国土所提出处理意见交乡政府分管领导或交办公室，由分管领导向乡长汇报，由乡政府联系民爆公司及相关部门，抽调工作人员及确定时间，统一开展关闭取缔。双河乡政府成立了安全生产领导小组，负责全乡的安全生产工作及非法小煤窑的取缔。发生事故的煤窑系杨志开办，之前国土所也去巡查过两次，乡分管安全的领导陶某某参加，即2012年2月29日陶带领安全生产小组的成员开展巡查，发现杨志等五人在非法采煤，就将杨志等5人送双河法制学校学习，本人将张朝品、张掌周、张掌金、张学斌四人送去法制培训班，但杨志未到，就打电话给陶某某，陶说杨志因本队的五保老人死亡也要去处理，已向其请假并批准。2012年5月15日，陶某某又带我们去巡查，发现杨志的小煤窑又开采且有堆放的煤，但没人在现场，就制作了《威信县国土资源局责令停止矿产资源违法行为通知书》贴在该煤窑洞口。2011-2012年国土所经巡查发现天池村非法小煤窑规模较大，曾多次以国土所的名义向乡政府和县国土局请求汇报，要求给予打击，仅2012年就写了好几份。巡查后曾向政府汇报请求对杨志的煤窑等进行炸封，苗族花山节时，经乡村干部责令未发现有人生产。之后也向陶某某汇报过炸封天池村煤窑，但陶某某未作答复，到2012年7月18日杨志开的煤窑发生了事故，死亡3人。杨志的煤窑位于天池村营水头上社离公路没多远，周围没有民居，在洞口上面有几所坟墓，该煤窑是向下斜开的，故我建议炸封。后杨志的煤窑发生事故后，乡政府才采取了炸封，天池村的非法小煤窑才得到遏制。
⑵证人杨强证明，2011年-2013年，双河乡政府安排我负责安监站的日常工作，安监站只有一人，站长是分管安全的副乡长陶某某。安监站的职责是负责全乡的大安全工作，即非煤矿山、烟花爆竹、道路运输安全、非法小煤窑等的监督。乡内的非法小煤窑的监管主要由乡国土所负责，安监站也协助其开展工作。乡内的非法小煤窑的关闭取缔由乡政府负责，平时巡查工作由国土所和安监站进行。一般每周进行一次巡查，另是由村上的包片干部定期进行巡查。在巡查中发现有非法开采的，向乡分管安全的领导汇报，分管领导向乡长汇报。由乡上联系民爆公司和相关部门对非法煤窑进行炸封。取缔方式包括炸封、砌封，以及将违法人员进行法制教育培训让其自觉停止。杨志非法开采的煤窑是一个老煤洞，有人举报，乡政府分管领导陶某某就带我、李德洪及相关工作人员进行巡查，现场抓获四个村民，送到国土所调取了村民的材料，还用电话通知杨志到乡上处理，国土所对他们进行法制培训；第二次有陶某某参加巡查，因现场没人，后未对杨志的煤窑关闭。之前曾收到过多份有关打击非法小煤窑的文件，要求对非法小煤窑应采取炸封和砌封等办法进行关闭处理。
⑶证人王炳高证明，系天池村计生宣传员，安全生产是村上的工作之一，前两年天池村的非法小煤窑多，村上采取了相应措施但效果差，村上主要按乡政府的要求进行管理，2011年村上按乡上要求对村内的煤窑实行包片管理，分给每个村干部管理，各干部又落实到社长，社长对有非法开采的村民打招呼，管理方式主要是巡查，发现有人开采就向乡上反映，由乡政府组织工作人员对煤窑进行关闭取缔。先由村干部自行巡查，另是乡分管领导带队巡查，村干部也参与，一般每周一至二次。杨志所非法开的小煤窑在我包的片区范围内，曾给杨志打过多次招呼，叫他不能开采，但他不听，巡查有三次，第一次是杨志准备开采时，乡上的分管领导陶某某带杨强、李德洪等巡查，将杨志和其工人带走进学习班；约过了20多天在巡查时又发现杨志在开采，就向杨讲不能再生产了，但杨不听；第三次是5月份，陶某某带领乡村巡查，发现杨志又在生产，但现场没人，李德洪就在洞口贴了责令停止生产的通知书。杨志的煤窑发生事故后乡政府对天池村的非法煤窑统一炸封，包括杨志的煤窑。杨志的煤窑周围没有民居，仅在煤窑上方约200米处有坟。
⑷证人余勇证明，系天池村主任，曾任威信县恒泰民用爆破有限公司任总经理，2013年至今任天池村主任。乡政府因需炸封非法小煤窑与我们公司签订合同，由公司负责对政府提供的煤窑进行爆破，炸得多的是天池村，双河乡的安全是陶某某负责管理，公司根据政府提供的计划，安排人参与爆破炸封非法小煤窑的工作，公司只是配合，曾炸封过天池村的非法小煤窑，包括杨志出事的小煤窑，具体是在出事前或出事后炸封因未参与不清楚。
⑸证人杨志证明，2012年7月18日在天池村中营水头上非法开小煤窑发生瓦斯窒息事故，致3人死亡，被威信县人民法院以重大责任事故罪判处有期徒刑3年（缓刑4年）。所开的煤窑在天池村中营水头上张掌金的地内，位于公路旁的老井，在煤窑上方不远处有坟墓，周围无民居及生产设施。开煤窑是我出钱张朝品负责生产并管理煤矿，我负责看政府有人来就叫他们不干了，无开采证件。2012年正月开始生产到五月发生事故。邻居知道我们开煤窑，村干部和乡上的人陶某某都来查过，还处理过一次（办学习班，我未去是因邻居一个五保老人死了的确需去处理其后事，就向陶某某请假，陶已同意，就未去参加学习班），陶某某也打电话叫我去学习班，但我也未去。后又偷偷的开采，张朝品从学习班出来之后也想开采，我也投了好些钱，两人又组织工人偷着开采，其他参加过学习班的人未参与。重新开采后，村上王炳高来打招呼，叫别再开采，但我没听。开采过程中，张朝品说洞上有一张政府贴的停止违法生产通知书。
11、被告人陶某某的供述与辩解：
2012年分管安全生产、安监站、林业站、国土所的工作。安全生产工作，包括非法小煤窑。双河乡天池村的非法小煤窑较多，已组织过多次打击，但屡禁不止。乡政府每年都成立专项打击非法小煤窑的领导小组，组长由乡长担任，分管安全生产的乡领导、安监站长、国土所长及相关人员组成。乡长负总责，分管领导具体负责。分管领导协调各部门的力量，组织人员对非法小煤窑进行打击，站所进行不定期巡查，每周巡查三至四次，发现情况后当场处理或报乡领导小组。一般先向本人汇报同时交书面汇报材料，本人向乡长、书记汇报，需要进行炸封或砌封的由领导组讨论决定，政府统一进行打击，即对非法小煤窑进行关闭、取缔。监督管理方式：一是由站、所、村民小组签订打击小煤窑责任书，二是宣传教育，三是集中力量打击，即炸封或砌封，四是对抓获的违法开釆人员进行法制教育，五是每村设联系人釆用有奖方式举报，六是设卡打击非法采出煤矿的运输，对查获的煤进行没收。曾多次参与对小煤窑的巡查，除有其它工作外。2012年7月18日，双河乡天池村中营水头上发生矿难，有三人死亡，事故发生后，公安、纪委、检察院都找过我谈话。发生矿难的煤窑系杨志开办，无合法手续，在矿难发生前曾派人去巡查过，发现有开采迹象，第一次没找到人，第二次将工人及杨志等送到乡上办法制学习班，但杨志没有参加这次学习，之后就未发现了。另外村上确定了监管该煤矿的监管人，还张帖了禁止开采的通知，设卡检查中也收过杨志的矿井生产出来的煤炭。杨志未参加法制培训，是因在以前我们查封其它小煤窑时被围攻帮过解围，抓人办学习班时又因其邻居一个五保老人死了，杨请假去处理，也找村上的干部核实过属实，遂同意其假，后杨志就未参加法制学习。除向杨志的煤窑发停止违法生产通知书、办法制学习班外，还确定了包片村干部进行监管，落实监管责任。杨志的煤窑上方几十米处有坟，如采取炸封会引起民族纠纷，就未炸该煤窑。从发现杨志的煤窑至其煤窑出事期间我也曾多次炸封行动，且是大范围的行动，有相关资料存于乡政府可查。分管安全工作期间，收到过相关专项打击的文件、大安全的文件及包含打击非法小煤窑的文件，收到后批转给相关的站所。按文件要求是发现一口取缔一口，炸封一口。发现小煤窑是采取炸封方式取缔，但煤窑附近有民居或坟的，采用炸封的较少，而采用砌封方式关闭该煤窑，砌封后村民又会将砌封的拆开重采，所以天池村的非法小煤窑才会屡禁不止。
公诉机关认为，被告人陶某某身为国家机关工作人员，严重不负责任，不认真履行安全监管职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯刑法的规定，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。陶某某主动投案，如实供述自己的犯罪事实，是自首，可以从轻处罚。
被告人陶某某辩称，巡查发现非法煤窑，已作过相关处理，但该煤窑的附近有坟墓，采用炸封可能引起民族纠纷，遂未及时炸封，煤矿发生事故造成人员死亡，认罪悔过。请求从轻处罚。
辩护人王泽亮对罪名无异议，认为但起诉书认定不准确；被告人在分管安全生产过程中，长期带队进行巡查，曾被人围攻，属积极作为；煤矿发生事故致人死亡，属犯法行为人的开采行为所致，被告人属行政监管人之一，与被告人的管理行为有一定的关系；未及时炸封是因煤矿附近有坟墓，采用炸封可能引发民族纠纷，且在积极巡查等，故其情节显著轻微，请求免予刑事处罚。
经审理查明，被告人陶某某自2010年9月10日起担任威信县双河乡党委委员、武装部长，任职期间分管双河乡安全生产和非法煤矿的打击、关闭工作。2012年2月29日和同年5月29日，陶某某带领双河乡国土所及安监站工作人员，在对威信县双河乡天池村非法煤矿开采情况进行巡查时，均查获杨志开采的非法煤矿，将开采人员送法制培训班学习及张贴《停止违法生产通知书》。后土管所将多次巡查过程中发现杨志等非法煤矿情况书面请示乡政府，请求炸封，但陶某某未做出批复和采取其他有效措施，杨志一直在非法生产。2012年7月18日，杨志的非法煤矿发生安全生产事故，造成3人死亡。杨志犯重大责任事故罪，被威信县人民法院判处有期徒刑三年，缓刑四年。矿难发生后，陶某某带领工作人员将天池村内的非法小煤窑进行了炸封，并配合双河乡及天池村干部协调处理，使矿主与受害人达成赔偿协议并及时履行。
2016年1月25日，被告人陶某某主动投案，如实供述上述犯罪事实。
上述事实，公诉机关出示的相关证据，被告人及辩护人对其证据的合法性、真实性、关联性无异议。但认为李德洪所证明的炸封煤矿不会影响坟墓的内容不真实，刑事卷宗材料证明炸毁煤矿对附近的坟会造成影响，请求及报告中仅有一次提出炸封煤矿，而非多次请求炸封。本院认为，公诉机关提供的证据来源合法，内容真实，与案件相关联，内容之间能相印证，予以采信。
本院认为，被告人陶某某身为国家机关工作人员，在分管安全生产工作中，不认真履行职责，发现非法煤窑进行非法开采时虽采取一定措施进行了处置，但未及时有效的措施关闭取缔非法煤窑，造成国家和人民利益遭受重大损失的严重后果，其行为已构成玩忽职守罪，应当追究刑事责任，但鉴于被告人陶某某在煤矿发生事故后配合乡村干部妥善协调处理，使被害人与直接责任人达成协议并及时履行，有效减轻了矿难行为所带来的社会危害结果，且有自首情节；庭审中被告人悔罪态度诚恳，可免予刑事处罚。公诉机关指控的事实和罪名成立，本院予以支持。辩护人王泽亮请求对被告人免予刑事处罚的辩护观点成立，应予采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条、的规定，判决如下：
被告人陶某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向云南省昭通市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 钟智海
审 判 员 李显东
人民陪审员 杨英强
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 王 露
附：本案引用的法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。