新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)新0105行初19号
原告：张建明
委托代理人：张新龙，新疆旭光律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市沙依巴克区安全生产监督管理局
法定代表人：盛有东，乌鲁木齐市沙依巴克区安全生产监督管理局局长。
委托代理人:张鹏,乌鲁木齐市沙依巴克区安全生产监督管理局副局长兼监察队队长
委托代理人：李欣，乌鲁木齐市沙区安全生产监督管理局监察队副队长。
被告：乌鲁木齐市安全生产监督管理局
法定代表人：葛广峰，乌鲁木齐市安全生产监督管理局局长。
委托代理人：乔宙，乌鲁木齐市安全生产监督管理局纪检组组长
委托代理人:李建军，乌鲁木齐市安全生产监督管理局法规处处长
原告张建明与被告乌鲁木齐市沙依巴克区安全生产监督管理局（以下简称沙区安监局）、被告乌鲁木齐市安全生产监督管理局（以下简称乌市安监局）安监行政处罚一案，原告张建明于2016年2月5日向本院递交起诉状。本院受理后，于2016年2月5日向被告沙区安监局、被告乌市安监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人张新龙，被告沙区安监局的委托代理人张鹏、李欣，被告乌市安监局的委托代理人乔宙、李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告沙区安监局于2015年10月15日对原告张建明作出（沙）安监管罚（2015）执法11-02号《行政处罚决定书》。认定2015年4月23日5时45分许，由乌鲁木齐水业建设投资有限公司（以下简称水业公司）负责施工的阿勒泰路—西北路交通改善工程—给水工程第四标段建设项目，发生一起坍塌事故，造成1名从业人员死亡，1名从业人员受伤。张建明作为乌鲁木齐市众泰伟业建筑安装劳务工程有限公司（以下简称众泰公司）总经理，对阿勒泰路—西北路交通改善工程—给水工程项目劳务派遣人员，未组织进行必要的全员安全生产教育和培训，对事故发生负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项之规定，决定对张建明作出罚款9000元的行政处罚。原告张建明不服，向被告乌市安监局申请行政复议，被告乌市安监局于2016年1月19日作出（乌）安监行复决（2015）2号《行政复议决定书》，决定：维持沙区安监局于2015年10月15日作出的（沙）安监管罚（2015）执法11-02号行政处罚决定。
原告张建明诉称，依据《中国人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，应当对负有责任的生产经营单位进行处罚，本次事故中，原告所在单位众泰公司不是生产经营单位，被告对原告的处罚是任意扩大自由裁量权，超过了法定权限。本次事故所涉工程的具体施工单位是水业公司，法律规定的生产经营单位也就是该公司。被告不应当依照《中国人民共和国安全生产法》第九十二条规定对原告进行处罚。原告所在单位众泰公司不是用工主体，本身不负有安全教育义务。根据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第二款的规定，生产单位使用被派遣劳动者的，应当将被派遣劳动者纳入本单位人员统一管理，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和操作技能的教育和培训。依据该规定，对被派遣劳动者的管理应被纳入用工单位的管理之内，相关教育培训及安全都应由用工单位进行。派遣单位只是进行必要的安全生产教育培训。被告认为原告没有组织众泰公司进行相关的安全教育培训，没有事实及法律依据。原告已对事故进行了妥善处理，事实上已代用工单位承担了义务。事故发生后，原告向死者及伤者赔付了赔偿金及各项费用，并且妥善处理了相关事宜。如果再对原告进行处罚，违背了公平原则。综上，（沙）安监管（2015）执法11-02号《行政处罚决定书》，认定事实不清，适用法律有误，结果错误。原告提起行政复议后乌市安监局维持了（沙）安监管（2015）执法11-02号行政处罚决定，适用法律错误。为此，特提起行政诉讼,请求：1.依法撤销被告乌鲁木齐市沙依巴克区安全生产监督管理局作出的（沙）安监管罚（2015）执法11-02《行政处罚决定书》；2.依法撤销被告乌鲁木齐市安全生产监督管理局作出的（乌）安监行复决（2015）2号《行政复议决定书》。
原告张建明针对其诉讼请求向本院提交以下证据：证据1.《关于乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查报告的请示》、证据2.《关于乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查报告、证据3.《协议书》、证据4.收条及银行付款凭证，证据1-4证明事故发生的过程和事故发生后众泰公司作为劳务派遣单位积极履行了善后处理的义务。被告在处罚时，应当考虑原告积极解决问题的态度以及原告的承受能力。证据5.《安全生产日常培训制度》，证明众泰公司作为劳务派遣公司已经就自己生产经营范围内的事项制定相关制度，并对被派遣人员进行了培训。证据6.培训费用票据，证明2014年-2015年众泰公司已经履行了对相关200余从业人员进行安全培训教育的义务。
被告沙区安监局辩称，一、2015年4月23日5时45分许，阿勒泰路—西北路交通改善工程—给水工程第四标段建设项目，发生一起坍塌事故，造成劳务人员杨培儒死亡，劳务人员罗炳全受伤。事故发生后，经乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府批准，成立了由沙区安监局牵头，沙区监察局、公安分局、建设局（水务局）、人事劳动和社会保障局、工会、平顶山片区管委会组成的事故调查组，并邀请沙区检察院派员参加，开展了事故调查工作。调查组通过现场勘查、调查取证，综合分析，查明了事故发生的经过、原因，对事故的性质和责任进行了认定，并在调查时限内向沙依巴克区人民政府提交了《关于乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查报告的请示》。事故调查报告经沙依巴克区第十六届人民政府第二十二次常务会研究同意，于2015年7月29日作出了《关于乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查报告的批复》。沙区安监局依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故调查报告和处理条例》、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安监总局13号令）以及沙依巴克区人民政府批复，依法对原告下达了行政处罚告知书、听证告知书和行政处罚决定书。二、根据《中华人民共和国安全生产法》第五条“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”、第十八条第一款“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责”第（七）项“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”之规定，事故调查组通过对原告的询问调查了解，发现原告未对事故项目劳务派遣人员组织必要的全员安全生产教育和培训，因此原告对事故发生负有责任，为事故责任人之一，处罚主体正确，事实清楚、证据确凿，责任认定明确。三、我局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。此次行政处罚过程中，我局依照《行政处罚法》、《行政诉讼法》的有关规定和法定程序告知了原告陈述申辩权、听证权、复议权、诉讼权，制作了法定的行政处罚案件的执法文书，做到了先取证后处罚，程序合法。在行政处罚告知下达后，原告向我局提交了陈述申辩材料和听证申请，我局按照法定时限组织了听证。原告于2015年12月10日足额缴纳了罚款。综上所述，沙区安监局依法对乌原告作出罚款人民币9000元整（上一年度工资收入的30%）的行政处罚决定的行政行为正确，符合法律法规的规定。
被告沙区安监局向本院提交了原行政行为合法性的以下证据、依据：第一组证据：1.《关于成立乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查组的请示》；2.《关于成立乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查组的通知》、3.《关于乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查报告的请示》、4.《关于乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故调查报告的批复》，证明沙区安监局依法成立了事故调查组，并依法开展事故调查处理工作，众泰公司在“乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故”中负有责任。第二组证据：1.营业执照、2.《安全生产许可证》、3.《建设工程施工劳务分包合同》，证明众泰公司属于生产经营单位，既存在劳务输出，也存在从事具体施工的行为，属于“乌鲁木齐水业建设投资有限公司“4.23”坍塌亡人事故”被处罚主体之一，主体正确。第三组证据：1.《安全生产责任制》、2.《安全生产规章制度》、3.《安全教育记录表》，证明众泰公司负有培训责任和义务，众泰公司应对劳务人员培训的内容，众泰公司的安全教育记录表没有杨培儒、罗炳全等十四名劳务人员培训记录。第四组证据：曾跃光、李文华、张佰全、杨永中、吕培全、袁顺利、王明云、张建明、程建中、罗炳全等人的询问笔录，证明众泰公司的安全教育工作流于形式，没有对事故项目劳务派遣人员组织必要的全员安全生产教育和培训。第五组证据：《行政处罚告知书》，证明被告沙区安监局依法下达行政处罚告知书，并告知当事人陈述申辩的权利。第六组证据：《听证告知书》，证明被告沙区安监局依法下达听证告知书，并告知当事人听证的权利。第七组证据：《听证会通知书》、《听证公告》、《听证笔录》、《听证会笔录》，证明被告沙区安监局依法举行听证。法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项、第三十二条第二款。
被告乌市安监局辩称，事实部分答辩意见与被告沙区安监局一致。本案行政复议过程中，我局依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，于2015年12月9日制发了《补正行政复议申请通知书》，要求原告于五日内补正材料；在原告（申请人）提供相关补正材料后，我局依法于2015年12月14日予以受理，制作了《行政复议案件立案呈报表》，进行行政复议立案审批程序；于2015年12月14日向被告沙区安监局制发了《行政复议答复通知书》，通知被告沙区安监局提交答复书；我局行政复议委员会于2016年1月11日对该复议案件行政处罚主体是否合法、行政处罚程序是否得当、违法事实是否清楚、处罚依据是否准确、处罚种类、幅度是否得当进行集体讨论，经集体讨论，我局认为被告沙区安监局作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。我局于2016年1月19日在法定期限内，制发乌安监行复决〔2015〕2号《行政复议决定书》，维持了被告沙区安监局的处罚决定。我局依法将行政复议文书依法送达原告及被告沙区安监局。综上所述，我局作出的复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告乌市安监局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：证据1.《补正行政复议申请通知书》及送达回证，证明被告乌市安监局依法要求原告补正材料。证据2.《行政复议受理决定书》及送达回证，证明被告乌市安监局依法受理原告的复议申请。证据3.《市安监局行政复议案件立案呈报表》，证明被告乌市安监局对原告的复议申请予以受理并立案审批。证据4.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告乌市安监局依法通知被告沙区安监局提交答复书。证据5.《行政复议案件讨论记录》，证明被告乌市安监局依法对涉诉行政处罚案进行了集体讨论。证据6.《案件处理呈批表》，证明被告乌市安监局作出行政复议决定依法进行了呈批。证据7.《行政复议决定书》的送达回证，证明被告乌市安监局在在法定期限内作出复议决定并依法送达。证据8.乌安监管回〔2015〕复10、12号《送达回证》，证明被告乌市安监局依法给原告和被告沙区安监局送达了相关文书。证据9.《结案审批表》，证明该行政复议案件已审理完毕。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第六条第一款、第九条第一款、第十二条第一款、第二十三条、二十八条第一款第（一）项、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十九条，《中华人民共和国行政复议法》三十一条第三款、第四十条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》关于期间、送达的规定。
经庭审质证，原告对被告沙区安监局提交的第一组至第四组事实证据的真实性、合法性认可，对关联性合法性不认可。认为事故的原因是水业公司现场管理出现问题，处置失误，原告不具有现场管理及处置的权利，原告对事故的发生不负有责任。对第五至第七组程序证据的真实性、合法性、关联性均认可。被告乌市安监局对被告沙区安监局提交全部证据的真实性、合法性、关联性均认可。
原告对被告乌市安监局提交全部证据的真实性、合法性、关联性均认可。被告沙区安监局对被告乌市安监局提交全部证据的真实性、合法性、关联性均认可。
被告沙区安监局对原告提交的证据1、证据2的真实性、合法性、关联性均认可。对证据3的真实性、合法性、关联性均不认可。对证据4的真实性认可，但认为不能证明众泰公司支付了赔付款。对证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，认为原告在事故调查阶段未提交该证据。对证据6的真实性认可，合法性、关联性不认可。认为原告所在的公司企业简介中载明员工是600余人，而原告称有200余人参加安全教育，足以说明原告单位没有尽到全员安全生产教育的义务。根据《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（三）项的规定，原告作为众泰公司的法定代表人，应当组织并实施本单位安全生产教育和培训计划，但原告没有组织实施。被告乌市安监局对原告提交证据的质证意见与被告沙区安监局一致。
本院对上述证据认证如下：本院对原告提交的证据1、证据2的真实性、合法性、关联性予以确认，原告提交的其他证据不能证明原告组织众泰公司对事故伤亡人员进行了必要的安全生产教育培训，对其关联性本院不予确认。本院对被告沙区安监局提交全部证据的真实性予以确认。本院对被告乌市安监局提交证据的真实性予以确认。
经审理查明，2015年3月28日，案外人水业公司将其承建的阿勒泰路—西北路交通改善工程—给水工程第四标段劳务分包给众泰公司，约定开工日期为2015年4月6日。2015年4月23日5时45分许，阿勒泰路—西北路交通改善工程—给水工程第四标段建设项目，发生一起坍塌事故，造成众泰公司的1名从业人员杨培儒死亡，1名从业人员罗炳全受伤。事故发生后，沙区事故联合调查组对该次事故进行调查，并作出事故调查报告，认定事故的直接原因为杨培儒、罗炳全在沟槽底部进行平整砂基时，沟槽内东侧报废的原热力管网廊道墙体从南侧坍塌。造成事故的间接原因有八项，其中包括众泰公司对工程劳务派遣人员未进行必要的全员安全生产教育和培训，对杨培儒超龄从事高危行业的施工作业未及时敦促劳务队制止。庭审中，原告未提供有效证据证明众泰公司对全员或者杨培儒和罗炳全进行过安全生产教育和培训，亦未提供有效证据证明原告作为众泰公司法定代表人及经理组织众泰公司对全员或者杨培儒和罗炳全进行过安全生产教育和培训。2015年10月15日，被告沙区安监局对原告作出（沙）安监管罚（2015）执法11-02号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款9000元。原告不服该行政处罚决定，向被告乌市安监局提出复议申请，请求撤销（沙）安监管罚（2015）执法11-02号《行政处罚决定书》。被告乌市安监局于2015年12月14日受理了原告的复议申请，于2016年1月19日作出（乌）安监行复决（2015）2号《行政复议决定书》，维持了被告沙区安监局对原告作出的行政处罚决定。原告不服，起诉至本院。
另查明，原告张建明系众泰公司法定代表人，担任经理一职。众泰公司成立于2010年3月16日，公司类型为有限责任公司（自然人独资），经营范围：模板作业分包贰级，砌筑作业分包贰级，钢筋作业分包贰级，混凝土作业分包，水暖电安装作业分包，房屋拆迁的劳务分包，抹灰作业分包，木工作业分包，油漆作业分包，脚手架作业分包，汽车租赁，劳务派遣，家政服务，商务信息咨询，建筑工程咨询。已取得《安全生产许可证》，有效期自2014年12月15日至2017年12月14日，许可范围为建筑施工。
本院认为，被告沙区安监局依据《中华人民共和国安全生产法》的授权，负责本行政区域内的生产安全监督管理工作，对违反生产安全规定的行为进行处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，原告张建明对被告沙区安监局作出的行政行为不服，向被告乌市安监局申请行政复议，被告乌市安监局作为被告沙区安监局的上一级主管部门，具有对本案进行复议的职权。
一、《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”。本案中，众泰公司系依法成立的有限责任公司（自然人独资），其经营范围包含劳务分包，且已取得建筑施工的安全生产许可，其通过与案外人水业公司签订《建设工程施工劳务分包合同》，承揽阿勒泰路—西北路交通改善工程—给水工程第四标段的劳务，系在其经营范围内从事营业活动，是涉诉工程的生产经营单位之一，其安排从业人员在涉诉工程上岗作业，应当依法进行安全教育和培训。根据《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（三）项之规定，生产经营单位的主要负责人负有组织制定并实施本单位安全生产教育和培训的职责。事故报告认定，涉诉事故的间接原因包括原告对工程劳务派遣人员未进行必要的全员安全生产教育和培训，对杨培儒超龄从事高危行业的施工作业未及时敦促劳务队制止。本次事故中死亡人员杨培儒，受伤人员罗炳全均系众泰公司安排到涉诉工程的从业人员，庭审中，原告未提交有效证据证明众泰公司已对全员或者对杨培儒和罗炳全进行了安全教育培训，亦未提供有效证据证明原告作为众泰公司法定代表人及经理组织众泰公司对全员或者杨培儒和罗炳全进行过安全生产教育和培训。原告未依法履行其作为众泰公司主要负责人组织制定并实施众泰公司进行安全生产教育和培训的职责，导致众泰公司未进行全员培训，杨培儒和罗炳全因未受到合格的安全生产培训在作业过程中发生事故。原告作为众泰公司负责人对本次事故负有责任，被告沙区安监局认定事实清楚。
二、《中华人民共和国安全生产法》第九十二条规定“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”《生产安全事故调查报告和处理条例》第三条第一款第（四）项规定“一般事故，是指3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”。涉诉事故造成1人死亡，1人受伤，属一般事故，被告沙区安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项的规定，对原告处以9000元罚款，适用法律正确,处罚适当。
三、原告对二被告作出的行政行为的合法性无异议。被告沙区安监局在行政处罚过程中，依法对原告告知了权利义务，并经原告申请，对案件进行了听证。处罚决定作出后，依法送达了处罚决定书，告知其有提起行政复议或行政诉讼的权利。被告乌市安监局依法对原告提起的行政复议申请予以受理，在法定期间作出行政复议决定，并依法送达。二被告的行政行为程序符合法律规定。
综上所述，被告沙区安监局对原告作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、法律适用正确、符合法定程序；被告乌市安监局作出的复议决定程序合法。对原告要求撤销被告沙区安监局作出的（沙）安监管罚（2015）执法11-02号《行政处罚决定书》、撤销被告乌市安监局作出的（乌）安监行复决（2015）2号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告张建明要求撤销被告乌鲁木齐市沙依巴克区安全生产监督管理局作出的（沙）安监管罚（2015）执法11-02号《行政处罚决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告张建明要求撤销被告乌鲁木齐市安全生产监督管理局作出的（乌）安监行复决（2015）2号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元（原告张建明已预交），由原告张建明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 李欣玫
代理审判员 马彦玲
人民陪审员 王润明
二〇一六年五月十八日
书 记 员 魏亚冰