安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终773号
上诉人（一审原告）合肥市包河区冬鹅羽绒厂，住所地合肥市包河区烟墩街道南河村，统一社会信用代码×××70Ｄ。
负责人丁庆辉，该厂投资人。
委托代理人许高顺，安徽皖和律师事务所律师。
委托代理人刘勇，安徽皖和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河大道118号。
法定代表人李命山，该区区长。
上诉人合肥市包河区冬鹅羽绒厂(以下简称冬鹅羽绒厂)因要求确认合肥市包河区烟墩街道南河村民委员会（以下简称南河村委会）、合肥市包河区烟墩街道办事处（以下简称烟墩街道）、合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）强制拆除行为违法一案，不服合肥市中级人民法院（2017）皖01行初334号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
冬鹅羽绒厂向一审法院诉称，原告冬鹅羽绒厂于2005年9月16日经工商部门登记合法成立，在合肥市××××南河村有一处厂房，用于羽绒制品加工、销售等经营。原告的投资人为丁庆辉，系残疾人，户籍地在合肥市××××南河村胡大郢。成立之后，原告的投资人也一直努力开拓业务、守法经营，原告的经营收入也是投资人丁庆辉一家人的唯一收入来源。2017年2月13日，三被告在未履行任何法定手续、未对原告进行任何补偿的情况下，组织数十人对原告及亲属进行人身限制并强制拆除了原告经营多年的厂房。三被告强拆前，未作出强制执行决定，未事先书面催告，未听取原告的陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反《中华人民共和国行政强制法》相关规定，程序严重违法。原告从2005年开始进行羽绒服加工销售经营，购置了经营需要的机械，储备了经营必须的原料、半成品等，投入了大量人力物力财力。三被告强拆行政行为给原告造成了极大损失，致使原告财产悉数被毁，依法应予赔偿。强拆前后原告并不知晓该拆迁行为的实施者、也没有任何行政机关告知原告相关情况。原告径行向包河区政府申请行政复议，烟墩街道于2017年4月14日答复称“对合肥市包河区冬鹅羽绒厂房屋和厂房是否被拆除及谁拆除不知情”。经原告多方了解后于2017年10月底方知晓，原告的厂房位于合肥市××区××路北片区拆迁征收地段，被告包河区政府为该征收项目的征收部门，被告南河村委会、烟墩街道为该项目征收实施责任单位。综上，三被告强拆行政行为无法律和事实依据，程序严重违法，给原告造成极大损失，理应确认违法并对原告进行赔偿。为了维护自身的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律、法规之规定，特提起诉讼。请求确认三被告于2017年2月13日强制拆除厂房的行政行为违法；判令被告承担本案诉讼费用。
南河村委会向一审法院辩称，1、2017年2月份，南河村委会参加烟墩街道召开的上市地块调度会议，会议明确：接滨湖新区建管委通知，烟墩街道范围内有3个地块已被依法征收和上市交易，项目单位即将进场，要求3个地块所属村委会做好村民思想工作。其中，南河村胡大郢三、四、五村民组部分土地位于2号地块内，丁庆辉户房屋位于2号地块中，该户在其住房内注册了冬鹅羽绒厂，并在房屋后面私自搭建了部分厂房。2、为了完成净地交付任务，南河村召开了两委会议，提出两点工作措施：一是村安排专人上门做丁庆辉户思想工作，耐心解释政策；二是按照南河村村规民约，安排人员对2号地块上存在的乱搭乱建、垃圾杂物等进行清理整治，同时对丁庆辉户周边已搬迁空置土地进行平整。3、原告厂房系南河村委会误拆。2017年2月13号，南河村分片干部带领相关人员在对丁庆辉户周边乱搭乱建进行清理，并对土地进行平整时，将原告房屋不小心误带倒。4、在将原告房屋误带倒后，南河村主要负责人带领相关人员立即上门，及时为丁庆辉户在滨湖竹园小区租赁住房，并购买了米、油、被子等生活用品和日常电器产品，使其住有所居，生活不受影响。同时，南河村委会持续不断派人与丁庆辉协商房屋补偿事宜，保障其合法利益不受损害。5、自滨湖新区启动建设以来，南河村村民看到滨湖新区的建设蓬勃发展，在2011年召开了村民代表大会，在会上形成一致意见，要求政府对南河村进行代征代拆，并向政府提出拆迁申请，当时丁庆辉户也提出了申请，自此享受着与已搬迁居民同等的临时过渡费、征地补助费等利益，并且该户即将在滨湖顺园小区分得安置房。6、丁庆辉户自2011年启动代征代拆以来，南河村派人数次上门做工作，协商搬迁事宜，但该户提出1000万元的极端补偿要求并拒不搬迁。至今年2月份，该地块上所有群众均已和谐搬迁完毕，唯独丁庆辉户因过高补偿要求而拒绝搬迁。其房屋被误拆后，南河村仍然持续不断上门做工作，商谈补偿事宜，但该户一直坚持1000万补偿不松口，后应其要求，南河村依规聘请了评估公司进行评估(评估价格约200万元)，但丁庆辉户仍坚持要1000万的补偿。丁庆辉户一方面享受着搬迁安置利益，一方面提出1000万元补偿款的极端要求。7、南河村委会是村民自治组织，而非行政机关，将原告房屋不小心误带倒的行为不属于行政诉讼受案范围。综上所述，请依法驳回原告对南河村委会的起诉。
烟墩街道向一审法院辩称，1、冬鹅羽绒厂(实为南河村村民在自己住宅民房内注册的企业，已于2011年停止生产)位于滨湖区BH2016-15号宗地范围内。该宗地经安徽省人民政府批准（批准文号皖政地[2016]1316号）被依法征收，在2017年1月17日经拍卖出让给案外人昆山新城创置发展有限公司，并在2017年2月4日签订了国有建设用地使用权出让合同。2、烟墩街道对冬鹅羽绒厂被谁拆除以及何日拆除确不知情，同时烟墩街道也没有对冬鹅羽绒厂进行强制拆除。综上，请求人民法院依法驳回冬鹅羽绒厂对烟墩街道的诉请。
包河区政府向一审法院辩称，包河区政府未对原告的厂房实施强制拆除行为。原告曾向包河区政府就拆除房屋行为申请行政复议，原告认为房屋系烟墩街道拆除，而非包河区政府拆除。综上，包河区政府并未实施房屋拆除行为，原告诉包河区政府强制拆除厂房一案无事实和法律依据，恳请法院驳回其诉讼请求。
一审法院经审理查明，2005年9月16日,原告冬鹅羽绒厂经工商部门登记成立，投资人为丁庆辉，以合肥市××××南河村的厂房为住所地，经营范围及方式为羽绒制品加工、销售。
2016年12月12日，安徽省人民政府作出皖政地[2016]1316号《关于合肥市2016年度第14批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，将原告厂房所在的南河村集体土地依法征收。2017年1月17日，案涉土地经拍卖出让。2017年2月13日，原告房屋被拆除。2017年4月10日，原告以烟墩街道为被申请人向包河区政府提出行政复议，要求确认烟墩街道强制拆除其房屋行为违法，后原告撤回了行政复议申请，包河区政府决定终止行政复议。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。现原告认为包河区政府实施了强制拆除行为，但包河区政府对此明确予以否认。本案诉前，原告曾以烟墩街道为被申请人向包河区政府提出行政复议，要求包河区政府确认烟墩街道强制拆除其房屋行为违法；诉讼中，原告也未能提供证据证明包河区政府实施了被诉行政行为，亦不能证明其他行政机关实施强制拆除行为系受包河区政府委托或指令、批准，而根据证据法“不能要求当事人证明一个事实是不存在的”规则，包河区政府不需要承担其没有作出被诉行政行为的举证责任。故原告对包河区政府的起诉没有事实根据，不具备法定要件。原告在起诉包河区政府的同时，还一并对烟墩街道、南河村委会提起了诉讼，根据行政诉讼法关于管辖的规定，原告对烟墩街道、南河村委会的起诉，不属于该院管辖。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项的规定，裁定驳回原告合肥市包河区冬鹅羽绒厂对合肥市包河区人民政府的起诉。
冬鹅羽绒厂上诉称，1、上诉人厂房所在的南河村集体土地被依法征收，征收部门为被上诉人包河区政府；烟墩街道是被上诉人包河区政府的下级机构，也是征收房屋实施单位。2、南河村委会在房屋征收过程中所实施的工作内容系包河区政府、烟墩街道的职责范围，系按包河区政府、烟墩街道的指令所为的。3、强拆前后，上诉人并不知晓该拆迁行为的实施者，也没有任何行政机关告知上诉人相关情况。4、从举证责任分配来看，应“依法推定”强拆主体，由相关市县级人民政府承担举证证明强拆并非自己实施的事实。包河区政府没有提供任何证据证明与上诉人就拆迁事宜进行了充分协商，也没有举证证明烟墩街道、南河村委会代为进行的净地交付任务、清理建筑物行为及进行搬迁补偿协商等事宜，不是经其委托或指令、批准而为。故一审法院驳回上诉人对包河区政府的起诉，属于认定事实不清，举证责任分配错误。请求二审法院依法改判。
南河村委会向一审法院提举了以下证据：1、村两委联席会议记录，证明被告召开两委会议，对原告所在2号地块限期交地工作进行部署。2、南河村村规民约，证明村规民约规定了村民不得乱搭乱建以及村委会有权清除违规乱搭乱建和影响生态环境的各类设施的事实。3、发票、购物清单，证明被告误拆原告房屋后，为丁庆辉户租房、购买生活用品等，对该户进行了妥善安置。4、《丙子二站灌区南河村1-5队房屋拆迁申请表》、《合肥市房屋征收被征收人信息公示（第三榜）》、《安置人口补助费发放表》、《青苗补偿费发放表》、《滨湖新区住房安置人口过渡费发放表》，证明丁庆辉自行申请拆迁房屋的事实；丁庆辉户一直在享受征地、拆迁安置利益。
烟墩街道向一审法院提举了以下证据：安徽省人民政府建设用地批复（批准文号皖政地[2016]1316号）、滨湖区BH2016-15号宗地位置示意图、《合肥市国有建设用地使用权出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》，证明冬鹅羽绒厂所在地块已依法征收；冬鹅羽绒厂所在地块已依法出让。
包河区政府向一审法院提举了以下证据：《行政复议申请书》、《行政复议答复书》、《撤回行政复议申请》、《行政复议终止通知书》，证明本案的原告曾经向包河区政府申请行政复议，其清楚包河区政府并未实施拆除行为。
冬鹅羽绒厂向一审法院提交了以下证据：1、《营业执照》、《组织机构代码证》，证明原告的诉讼主体资格，系经工商登记合法成立的个人独资企业。2、《企业信用信息公示报告》、《鉴定证书》、《商标注册申请受理通知书》，证明原告的成立时间为2005年9月16日，并有相应的年度报告，原告拆迁前一直从事羽绒制品加工、销售服务；原告经销的产品经鉴定合格且其商标已委托商标事务所申请注册的事实。3、身份证、户口本、残疾人证，证明原告投资人丁庆辉的身份情况，原告的注册地、经营场所位于投资人丁庆辉的户籍地。4、厂房内外照片，证明原告被拆迁前的经营厂址的外貌以及厂房内存在部分原料及产品的事实。5、拆迁后现场照片，证明原告经营的厂房被拆除且生产机器、原料等均被掩埋的事实。6、《行政复议答复书》、《评估汇总表》，证明原告向被告包河区政府提起行政复议后，南河村委会于2017年4月14日答复称“对合肥市包河区冬鹅羽绒厂房屋和厂房是否被拆除及谁拆除不知情”，被告南河村委会于2017年9月7日给原告出具一份损失初步评估报告（载明项目名称：珠江路北片区项目），原告对此不予认可。7、合肥市房屋征收被征收人信息公示，证明原告经营所在场所被被告列为拆迁区域的事实。8、《宅基地使用权证》、《个人独资企业设立登记申请书》、《个人独资企业年检报告书》、《企业用户网上年检确认函》，证明原告的投资人丁庆辉在合肥市××××南河村胡大郢享有合法房产的事实，并经南河村委会出具书面证明给工商局证实经营场所以及经合法工商登记注册的情况，被告对原告从事生产经营的事实完全知情，同时证实原告实际经营年检的情况。9、《滨湖新区房屋及其附属物拆迁丈量补偿明细表》，证明经被告实际勘察，于2011年5月16日提供给原告投资人丁庆辉关于其房屋面积及其附属物的部分损失明细，原告投资人丁庆辉对此有异议，与被告多次沟通未果，被告南河村委会2017年2月发生涉案所谓的“误拆”不合常理。
冬鹅羽绒厂申请徐某出庭作证，以证实被告对其房屋实施的系强制拆除行为。证人徐某证言：2017年农历正月17日（公历2017年2月13日）早晨，其和丁庆辉分别被人带离冬鹅羽绒厂，1小时之后其看到有挖掘机从其前面经过。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院另查明，2018年5月3日，合肥市中级人民法院作出（2017）皖01行初334-1号行政裁定，将冬鹅羽绒厂对烟墩街道、南河村委会提起诉讼的案件，移送合肥市包河区人民法院审理。
本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，冬鹅羽绒厂认为包河区政府实施了强制拆除行为，但包河区政府对此明确予以否认。本案诉前，冬鹅羽绒厂曾以烟墩街道为被申请人向包河区政府提出行政复议，要求包河区政府确认烟墩街道强制拆除其房屋行为违法；诉讼中，冬鹅羽绒厂未提供直接证据证明包河区政府实施了强制拆除的事实行为,亦未提供证据证明其他行政机关实施强制拆除行为系受包河区政府委托或指令、批准。故冬鹅羽绒厂对包河区政府的起诉缺乏事实根据，不具备法定起诉要件。冬鹅羽绒厂在起诉包河区政府的同时，还一并对烟墩街道、南河村委会提起了诉讼，一审法院根据行政诉讼法关于管辖的规定，将冬鹅羽绒厂对烟墩街道、南河村委会提起诉讼的案件，移送合肥市包河区人民法院审理。
综上，一审裁定驳回冬鹅羽绒厂对包河区政府的起诉并无不当。上诉人冬鹅羽绒厂的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年七月三日
法官助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;