重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝行终573号
上诉人(一审原告)董世全农村承包经营户。
诉讼代表人董世全(又名董世权)，男，土家族，1953年2月24日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。
被上诉人(一审被告)酉阳土家族苗族自治县人民政府。住所地：重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源街道桃花源中路***号。
法定代表人李成群，该县县长。
委托代理人庹汉武，酉阳土家族苗族自治县林业局法制科科长。
委托代理人郭沛然，重庆渝鑫律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人张国清，市长。
委托代理人吕衍均，该府法制办工作人员。
委托代理人王爱华，该府法制办工作人员。
上诉人董世全农村承包经营户(以下简称董世全户)诉被上诉人酉阳土家族苗族自治县人民政府（以下简称酉阳县政府）、被上诉人重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）作出的撤销林权行政登记决定及行政复议决定一案，不服重庆市第四中级人民法院(2017)渝04行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2009年酉阳县政府实施集体林权制度改革，全面启动集体林权确权发证工作。经董世全本人填写申报，酉阳县政府于2009年9月16日为董世全户颁发了酉阳林证字(2009)3926031173号《林权证》，该证登记了“麻岩偏偏、和尚保、后槽、养猪厂”四宗林地。2015年12月2日，董世全户以酉阳县政府为谢长河农村承包经营户（以下简称谢长河户）颁发的酉阳林证字（2009）第3926031173号《林权证》中“鸦口槽（潮）、马老山”的登记、为吴庆军农村承包经营户（以下简称吴庆军户）颁发的农地承包权（2010）第CQ381101010013号《农地承包经营权证》中“堡堡上”的登记、为谢元文农村承包经营户（以下简称谢元文户）颁发的农地承包权（2010）第CQ381101010001号《农村土地承包经营权证》中“鸦口朝（潮）”的登记、为董华昌农村承包经营户（以下简称董华昌户）颁发的农地承包权（2010）第CQ381101010020号《农村土地承包经营权证》中“鸦口朝（潮）”的登记和其2009年林权证中“麻岩偏偏”的登记存在重复为由分别提起行政诉讼，请求撤销上述土地或林权行政登记。后经法院查明，2009年林权改革时，董世全户承包的“麻岩偏偏”林地面积和四至界限均系董世全本人填写;经现场查勘，董世全户在“麻岩偏偏”有一宗土地在耕种，地名为“鼓子领”；董世全现场指认的“麻岩偏偏”林地四至范围包含了吴庆军户的“堡堡上”土地、谢元文户的土地、谢长河户的土地和董华昌户的部分土地，也包括董世全户的“鼓子领”土地。2015年8月11日，董世全户以酉阳县政府为谢元强农村承包经营户（以下简称谢元强户）颁发的酉阳林证字（2009）第3926034727号《林权证》中“养猪厂、马达莲”的登记、为谢元安农村承包经营户（以下简称谢元安户）颁发的酉阳林证字（2009）第3926034718号《林权证》中“养猪厂、马达莲”的登记、为谢元海农村承包经营户（以下简称谢元海户）颁发的酉阳林证字（2009）第3926034721号《林权证》中“大毛坡、青杠林”的登记、为谢元波农村承包经营户（以下简称谢元波户）颁发的酉阳林证字（2009）第3926034719号《林权证》中“大毛坡、上青杠林”的登记与其2009年《林权证》中“养猪厂”的登记存在重复为由分别提起行政诉讼，请求撤销上述林地的相关登记。后经法院查明，董世全没有酉阳县政府颁发的1983年的林权证，董世全户2009年取得的林权证中对“养猪厂”林地50亩登记的事实不清，没有证据证实董世全户对“养猪厂”林地享有50亩的使用权，且不符合客观事实；董世全自认其承包的“养猪厂”林地不应属于本户所有。同日，董世全户以酉阳县政府为董世海农村承包经营户（以下简称董世海户）颁发的酉阳林证字（2009）第3926030115号《林权证》中“大元子”的登记、为董延德农村承包经营户（以下简称董延德户）颁发的农地承包权（2010）第CQ381101010019号《农村土地承包经营权证》中“大园子”的登记与其2009年林权证中“和尚保”的登记存在重复为由分别提起行政诉讼，请求撤销上述土地的登记。后经法院查明，董世全户“和尚保”林地包括了董世海户的林地和董延德户承包的土地。2016年10月13日，酉阳县林业局决定立案调查董世全户林权证中“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”的林权登记问题，并于2016年11月2日向酉阳县政府报送了相关处理意见。2016年11月9日酉阳县政府对董世全进行调查询问，并制作了询问笔录。2016年11月10日，酉阳县政府作出酉阳府法〔2016〕9号《撤销林权登记决定》，撤销了董世全户酉阳林证字（2009）第3926031173号林权证中关于“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”的林权登记。董世全对该撤销决定不服，于2017年1月10日向重庆市政府申请行政复议，请求撤销该《撤销林权登记决定》。重庆市政府经复议，于2017年3月9日作出渝府复〔2017〕48号《行政复议决定书》维持了酉阳县政府的《撤销林权登记决定》。董世全收到重庆市政府的《行政复议决定书》之后，依然不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，董世全户在庭审中自认其“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林地没有和集体经济组织签订土地承包合同，酉阳县政府为其颁发的2009年林权证就是承包合同，该证中的林地四至范围、地名等系其本人填写申报。董世全户也自认其2009年林权证中登记的“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林地和他人的耕地或林地存在重合，并且在1998年土地登记和2009年集体林权制度改革时就发生了权属争议。
还查明，2017年6月29日，因董世全以个人名义提起本案诉讼与原行政行为相对人不一致，本院向董世全释明后，董世全认为其提起复议和本案诉讼时虽是以董世全个人名义，但实质是其作为董世全户的代表人提起复议和诉讼，同时，申请将本案原告变更为董世全户。本院经征求被告酉阳县政府、重庆市政府意见，二行政机关对本案原告由董世全变更为董世全户无异议，并对之前的诉讼活动予以认可，明确表示不需再重新开庭审理。
一审法院经审理认为，董世全户有权对酉阳县政府作出的本诉《撤销林权登记决定》和重庆市政府作出的本诉《行政复议决定书》提起行政诉讼，其起诉符合法定的起诉条件，各方均无争议。本案的争议焦点是：1.酉阳县政府作出的本诉《撤销林权登记决定》是否合法，即酉阳县政府是否具有作出本诉《撤销林权登记决定》的法定职权，其作出的本诉《撤销林权登记决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2.重庆市政府作出的本诉《行政复议决定书》是否合法。评析如下：
一、酉阳县政府是否具有作出本诉《撤销林权登记决定》的法定职权。
《中华人民共和国森林法》第三条规定，“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”。《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》第六条第二项规定，“自本通知下发之日起，各地要对已办理的林权登记和已发放的林权证进行复查，发现问题及时纠正，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销”。根据上述规定的精神，酉阳县政府有对本行政区域内的林木、林地权属进行登记的法定职责，其对违法的登记行为，有权进行纠正。因此，酉阳县政府具有作出本诉《撤销林权登记决定》的法定职权。
二、酉阳县政府作出的本诉《撤销林权登记决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。第十二条第一款规定，“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记”。据此，登记机关办理林权登记时，如果申请登记的林木、林地权属存在争议，或没有合法有效的权属证明，或林木、林地的四至界限、面积等数据不准确，登记机关都应不予登记，已登记的也应当予以纠正。经查，董世全户2009年林权证中“麻岩偏偏”林地登记的四至范围包括了谢长河户的“鸦口槽（潮）、马老山”林地、吴庆军户的“堡堡上”土地、谢元文户的“鸦口朝（潮）”土地、董华昌户的“鸦口朝（潮）”土地，也包括董世全户的“鼓子领”土地。董世全户2009年林权证中“养猪厂”林地登记的四至范围包括了谢元强户的“养猪厂、马达莲”林地、谢元安户的“养猪厂、马达莲”林地、谢元海户的“大毛坡、青杠林”林地、谢元波户的“大毛坡、上青杠林”林地。董世全户2009年林权证中“和尚保”林地登记的四至范围包括了董世海户的“大元子”林地、董延德户的“大园子”土地。且董世全户没有1983年的林权证，也没有所在集体经济组织将“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林地发包给董世全户承包经营的承包合同，董世全户亦自认其在申请林权登记时已经就“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林地和其他村民发生了争议。因此，董世全户的酉阳林证字（2009）第3926031173号《林权证》中关于“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”的林权登记存在错误，依法应予纠正。酉阳县政府在发现“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林权登记存在错误之后，按程序进行了立案调查，并对董世全户进行了询问，充分保障了董世全户的陈述申辩权。故酉阳县政府作出的本诉《撤销林权登记决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
三、重庆市政府作出的本诉《行政复议决定书》是否合法。
重庆市政府在收到董世全的行政复议申请之后，依法予以受理，并向董世全、酉阳县政府分别送达了《行政复议答复通知书》，嗣后重庆市政府在法定期限内作出了本诉《行政复议决定书》并依法送达给酉阳县政府和董世全，也在该复议决定中告知了董世全法定的救济期限和救济途径。虽然在本诉复议程序中，董世全以个人名义申请复议，复议机关针对董世全作出行政复议决定，程序存在瑕疵。但董世全认可虽以其个人名义参加复议，实则是代表董世全户，故该程序瑕疵不足以导致复议程序违法。因此，重庆市政府作出的本诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，被告酉阳县政府作出的本诉《撤销林权登记决定》和被告重庆市政府作出的本诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告董世全户起诉的理由不成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决如下：驳回原告董世全农村承包经营户的诉讼请求。案件受理费50元，由原告董世全农村承包经营户承担。
董世全农村承包经营户上诉称，1.酉阳县政府作出的《撤销林权登记决定》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误。董世全户依法取得“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”的林地。酉阳县政府将董世全户的“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林地重复登记给其他人，已侵犯了董世全户的合法权益。2.重庆市政府维持酉阳县政府的《撤销林权登记决定》，系袒护酉阳县政府，不依法履行行政复议的法定职责，其作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，程序违法。因此，一审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销酉阳县政府的《撤销林权登记决定》和重庆市政府的《行政复议决定书》。一、二审诉讼费由二被上诉人承担。
董世全户为证明其主张，在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1.2012年5月11日董世全的申请；
2.2012年5月11日董世全的申请(被申请人谢长河)；
3.2008年4月7日董世全、冉光银的申诉；
4.2011年7月19日董世全的申请；
5.2012年8月16日董世全的再次申请书；
6.2013年5月24日董世全的申请；
7.1988年3月9日沿岩乡政府对林土调查处理意见；
8.2001年3月5日沿岩乡政府的调解意见；
9.1992年4月20日谢照福的证明；
10.1992年4月20日谢照海的证明；
11.1992年4月21日谢泽万的证明；
12.2013年12月20日酉阳自治县林业局关于龚滩镇大理村1组村民董世全信访问题的回复；
13.2013年7月20日酉阳土家族苗族自治县龚滩镇人民政府关于大理村1组村民董世全反映林地被侵占问题的回复；
14.2011年8月26日酉阳土家族苗族自治县龚滩镇人民政府关于大理村1组董世全反映山林承包到户的回复；
15.2015年7月16日酉阳县林业局对谢泽平的询问笔录；
16.1993年3月30日原四川省酉阳县人民法院(93)法群字第191号通知和（94）法群字第207号通知；
17.2007年4月2日酉阳土家族苗族自治县人大常委会办公室信受[2007]5号信访事项受理通知书；
18.2004年4月28日大理村委会向龚滩镇安全办的请示；
19.2005年12月8日酉阳纪委《关于对董世全来访反映问题的答复》、2005年12月1日酉阳土家族苗族自治县信访办公室酉阳信介[2005]访初字23号群众来访介绍信；
20.酉阳县农业委员会的信访字(2011)第2号信访通知单；
21.大理村调委会2015年5月20日的介绍信；
22.酉阳土家族苗族自治县人民检察院酉检控议[2005]2号复议决定书；
23.酉阳土家族苗族自治县人民检察院于2004年12月6日作出的酉检不立〔2004〕2号《不立案通知书》；
24.重庆市人民检察院第四分院渝检四分申(2005)字第6号函；
25.酉阳土家族苗族自治县人大常委会办公室信受[2006]127号信访事项受理通知书；
26.1993年3月20日董世全的控告；
27.1994年3月8日董世全的控告；
28.1992年沿岩乡政府对董世权的通知；
29.1992年4月20日、4月17日沿岩乡政府的收据；
30.沿岩乡政府于1992年4月20日作出的解脱书；
31.沿岩乡政府于1992年1月12日的通知；
32.1983年11月9日谢泽平的证明；
33.1983年10月11日陈益万的收条；
34.左国华的《土地流转中的实用问题》；
35.酉阳林证字(2009)第3926031173号《林权证》；
36.1998-2028年董世全的《农用土地承包经营权合同》；
37.谢照连1983年的林权证；
38.2016年6月29日董世全的申请书(谢长河)；
39.2016年6月29日董世全的申请书(董世海)
酉阳县政府对董世全户提交的证据质证意见为：证据35-37和本案有关联，其他证据和本案均无关联，其举示的所有证据均达不到证明目的。
重庆市政府对董世全户提交的证据质证意见为：同意酉阳县政府的质证意见。
酉阳县政府为证明其撤销林权登记的行政决定合法，在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1.《酉阳县林业局政策法规科关于龚滩镇大理村1组董世全承包经营户林权错误登记案的处理意见》；
2.2015年9月14日重庆市酉阳土家族苗族自治县人民法院行政审判笔录；
3.(2015)酉法行初字第00060号行政判决书；
4.(2015)酉法行初字第00054号行政判决书；
5.(2015)酉法行初字第00055号行政判决书；
6.(2015)渝四中法行初字第00119号行政裁定书；
7.(2015)酉法行初字第00050号行政判决书；
8.(2015)酉法行初字第00052号行政判决书；
9.(2015)酉法行初字第00059号行政判决书；
10.(2015)酉法行初字第00057号行政判决书；
11.(2015)酉法行初字第00051号行政判决书；
12.(2015)酉法行初字第00053号行政判决书；
13.2015年7月16日酉阳县林业局对谢泽平的询问笔录；
14.2016年11月9日酉阳县政府对董世全户的调查笔录；
15.酉阳林证字(2009)第3926031173号《林权证》；
16.酉阳林文〔2016〕93号《酉阳土家族苗族自治县林业局关于撤销董世全户林权证中“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林权登记的处理意见》；
17.酉阳土家族苗族自治县人民政府行政处理决定书公文审批笺；
18.编号为1021635283622的邮政特快专递单；
19.渝府复〔2017〕48号《行政复议决定书》；
20.酉阳府法〔2016〕9号《酉阳土家族苗族自治县人民政府关于撤销董世全林权证中“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林权登记的决定》；
依据：《林木和林地权属登记管理办法》、《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》(林资发〔2007〕33号)、《国家林业局关于开展林权登记发证检查整顿工作的通知》（林资发〔2007〕119号）。
董世全户对酉阳县政府提交的证据质证意见为：证据1不合法；证据2真实性、合法性不予认可，与本案有关联，达不到其证明目的，董世全户“麻岩偏偏”林地的登记不止包含了4户人家的林地；证据3合法性、真实性予以认可，与本案有关联，林地重合是事实，但不能达到其证明目的；证据4真实性予以认可，合法性有异议，董世全户的“麻岩偏偏”林地和谢元海的“鸦口潮”耕地部分重合是事实，但达不到其证明目的；证据5真实性予以认可，不合法，已经申诉，存在重合是事实，但达不到其证明目的；证据6真实性予以认可，裁定是错误的，是部分土地登记为林地，土地没有重合，是林地重合了，“麻岩偏偏”来源于“鼓子岭”，林权登记是自己申报填写的，但需有关部门层层审核才能发证，在登记之前就已产生了纠纷，达不到其证明目的；证据7真实性予以认可，判决是错误的，未生效，林地重合是事实，林权登记是自己申报填写的，但需有关部门层层审核才能发证，达不到其证明目的；证据8真实性予以认可，判决是错误的，未生效，林地重合是事实，达不到其证明目的；证据9真实性予以认可，判决是错误的，林地重合是事实，林权登记是自己申报填写的，但需有关部门层层审核才能发证，达不到其目的；证据10真实性予以认可，但判决错误，是谢元波林地包含了董世全户的林地，而非董世全户林地包含了谢元波的林地，林权登记是自己申报填写的，但需有关部门层层审核才能发证，达不到其证明目的；证据11真实性予以认可，是董仕海林地包含了董世全户的林地，而非董世全户林地包含董仕海的，达不到其证明目的；证据12真实性予以认可，但判决错误，是董延德林地包含了董世全户的，而非董世全户包含董延德的，达不到其证明目的；证据13不真实，达不到其证明目的；证据14不真实，达不到其证明目的；证据15无异议；证据16真实性予以认可，但不合法，达不到其证明目的；证据17真实性予以认可，但内容不合法；证据18无异议；证据19真实性予以认可，但不合法。证据20真实性无异议，但不合法。酉阳县政府提交的依据适用于本案，但其没有正确适用，不能证明其行政行为合法。
被告重庆市政府对酉阳县政府提交的证据质证意见为：真实性、合法性、关联性均无异议。
重庆市政府为证明其主张，在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1.行政复议申请书；
2.行政复议答复通知书、送达回证及邮寄凭证；
3.行政复议决定书、送达回证及邮寄凭证。
董世全户对重庆市政府提交的证据质证意见为：证据1真实性、合法性、关联性予以认可；证据2真实性无异议，但对内容有异议；证据3行政复议决定的内容、程序不合法，真实性予以认可，对送达回证和邮寄凭证均无异议。
被告酉阳县政府对重庆市政府提交的证据质证意见为：真实性、合法性、关联性均无异议
一审法院对上述证据认证如下：1.被告酉阳县政府举示的证据：证据1-12、证据16-18具有真实性，来源合法，能够证明酉阳县政府作出本诉《撤销林权登记决定》的程序和事实，予以采信；证据13谢泽平的询问笔录、证据14董世全户的调查笔录，能够和本案其他证据相互印证的部分，予以采信；证据15具有真实性，来源合法，和本案有关联，予以采信；证据19、证据20具有真实性，来源合法，系本案诉讼标的，和本案有关联，予以采信。酉阳县政府提交的规范性文件，和本案有关联，依法适用于本案。
2.被告重庆市政府举示的证据：证据1-3具有真实性，来源合法，能够证明重庆市政府作出本诉行政复议决定的程序和事实，和本案有关联，予以采信。
3.原告董世全户举示的证据：证据1-11真实性无法确认，和本案无关联，不予采信；证据12-14真实性无法确认，不予采信；证据15，和被告提交的证据13一致，和本案其他证据能互相印证的部分予以采信；证据16-34真实性无法确认，和本案无关联，不予采信；证据35-37，酉阳县政府和重庆市政府均无异议，和本案有关联，予以采信；证据38、证据39真实性无法确认，和本案无关联，不予采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此认定的事实属实，本院二审认定的事实与一审法院无异。
本院认为，本案的争议焦点是：酉阳县政府作出的本诉《撤销林权登记决定》和重庆市政府作出的本诉《行政复议决定书》是否合法的问题。经查，《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：(一)申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”。第十二条第一款规定，“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记”。因此，登记机关办理林权登记时，如果申请登记的林木、林地权属存在争议，登记机关都应不予登记，已登记的也应当予以纠正。二审法院查明，董世全户2009年林权证中“麻岩偏偏”林地登记的四至范围包括了谢长河户的“鸦口槽（潮）、马老山”林地、吴庆军户的“堡堡上”土地、谢元文户的“鸦口朝（潮）”土地、董华昌户的“鸦口朝（潮）”土地，也包括董世全户的“鼓子领”土地。董世全户2009年林权证中“养猪厂”林地登记的四至范围包括了谢元强户的“养猪厂、马达莲”林地、谢元安户的“养猪厂、马达莲”林地、谢元海户的“大毛坡、青杠林”林地、谢元波户的“大毛坡、上青杠林”林地。董世全户2009年林权证中“和尚保”林地登记的四至范围包括了董世海户的“大元子”林地、董延德户的“大园子”土地。且董世全户没有1983年的林权证，也没有所在集体经济组织将“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林地发包给董世全户承包经营的承包合同，董世全户在审理中自认其在申请林权登记时已经就“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林地和其他村民发生了争议。因此，酉阳县政府在发现“麻岩偏偏、养猪厂、和尚保”林权登记存在错误之后，按程序进行了立案调查，并对董世全户进行了询问，充分保障了董世全户的陈述申辩权。故酉阳县政府作出的本诉《撤销林权登记决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。董世全户请求撤销酉阳县政府的《撤销林权登记决定》的上诉理由不能成立。
重庆市人民政府受理行政复议申请后，依法向当事人各方送达了相应的法律文书，审查了各方当事人的书面意见，作出复议决定并向当事人送达，程序合法。上诉人董世全户请求撤销复议决定的的上诉理由不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。董世全农村承包经营户的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人董世全农村承包经营户负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨卉萍
审 判 员 黄 成
代理审判员 郭 勇
二〇一七年十一月二十七日
书 记 员 陈书晓