江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)苏06行终334号
上诉人（原审原告）陈新，男，1953年9月23日生，汉族，住启东市。
被上诉人（原审被告）启东市王鲍镇人民政府，住所地启东市。
法定代表人黄豪杰，镇长。
委托代理人顾卫东，启东市久隆法律服务所法律工作者。
上诉人陈新因不履行法定职责及行政赔偿一案，不服江苏省海门市人民法院（2017）苏0684行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈新，被上诉人启东市王鲍镇人民政府（以下简称王鲍镇政府）的出庭应诉负责人徐张禄、委托代理人顾卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，启东市聚南乡合平水泥制品厂（以下简称合平水泥厂）系启东市聚南乡合平村经济合作社（以下简称合平村合作社）村办企业。1991年5月2日，合平村合作社（甲方）的原法定代表人与陈新（乙方）就合平水泥厂签订企业经济承包合同一份，合同中约定有“甲方将水泥制品厂现有能使用的固定资产全部转交乙方使用，乙方在承包期内只有使用和保管的权利，乙方每年向甲方上交10800元，期限自1991年5月至1993年12月”等内容。嗣后，双方按合同约定履行至期满。1994年1月1日，双方又签订企业经济承包合同一份，由陈新继续承包经营该厂，合同中约定有“承包期限自1994年元月1日至1996年12月底”等内容。该合同履行期间，合平村合作社新任法定代表人徐亚松以原法定代表人与陈新签订的承包合同有重大误解，条款约定显失公平，严重侵犯了该村集体经济利益为由，于1995年9月13日向江苏省启东市人民法院提起诉讼，要求解除承包合同。江苏省启东市人民法院经审理于1995年12月9日作出（1995）启王经初字第32号民事判决，判决合平村合作社与陈新签订的承包合同无效，予以解除，并判决陈新如数归还承包期间使用的合平村合作社的设备和设施。陈新不服，向江苏省南通市中级人民法院提出上诉。经江苏省南通市中级人民法院主持调解并作出（1996）通经终字第130号民事调解书，对双方自愿达成的调解协议予以确认：一、陈新与合平村合作社1994年1月1日签订的承包合同继续履行；二、陈新在承包期内每年向合平村合作社缴纳承包金15000元。如果发生重大伤亡事故由陈新负责；其余按承包合同约定履行。后合平村合作社又以“（1996）通经终字第130号民事调解书中漏落了重要内容，造成该法律文书无法执行”为由，向江苏南通市中级人民法院提出再审申请，要求与陈新解除承包合同。南通市中级人民法院经再审作出（1999）通经再终字第11号民事判决书，判决：一、撤销启东市人民法院（1995）启王经初字第32号民事判决和南通市中级人民法院（1996）通经终字第130号民事调解书。二、1991年5月2日、1994年1月1日合平村合作社与陈新所签订的两轮承包合平水泥厂经营合同均合法有效。1994年1月1日承包合同履行期至1996年12月底，履行期限已过，合同终止履行。三、合平村合作社提供给陈新承包经营的厂房、设备、设施，陈新已于1997年1月6日按清单移交给合平村合作社，双方不再异议。四、合平村合作社偿付给陈新代垫款及约定利息计15197.52元，于本判决生效后十日内一次性偿付。该判决生效后，陈新不服，向江苏省高级人民法院提出再审申请，该院作出（2005）苏民一监指字第139号指定复查通知书，将该案指定江苏省泰州市中级人民法院复查。2007年2月，江苏省高级人民法院向江苏省泰州市中级人民法院发出（2007）苏民二监指字第031号函，交江苏省泰州市中级人民法院再次复查。江苏省泰州市中级人民法院于2007年3月21日决定立案受理。审理中，陈新以“该案经江苏省高级人民法院做工作达成一致意见、且已收到对方3.5万元”为由，于2007年5月16日申请撤回再审申请。2007年5月17日，江苏省泰州市中级人民法院作出（2007）泰民监字第67号民事裁定书，准许陈新撤回再审申请。以上事实，有生效的（1991）通经再终字第11号民事判决书、（2007）泰民监字第67号民事裁定书等证据在卷佐证。陈新认为王鲍镇政府有义务保护其承包经营权，并自2008年开始多次信访、上访，要求王鲍镇政府按合同约定赔偿其损失，但均未如愿，遂提起本案诉讼，请求判决王鲍镇政府：一、应当承担行政责任，保护其承包经营权；二、应当诚实守信，依法兑现行政允诺；三、赔偿最近两年损失24万元。
一审法院认为，本案中陈新的第一项请求主张王鲍镇政府保护其承包经营权，但原承包经营合同系陈新与合平村合作社之间签订，且依法已终止履行，陈新主张王鲍镇政府保护其承包经营权，不属于行政诉讼受案范围。陈新的第二项请求主张王鲍镇政府履行行政允诺，但未提供证据证明存在所谓行政允诺，其起诉无事实依据。因此陈新的起诉不符《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定立案条件，应予裁定驳回。遂依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，迳行裁定驳回陈新的起诉。
上诉人陈新上诉称，一审法院所作裁定中认定事实和适用法律错误，其是因王鲍镇政府请其支持村办厂才承包合平水泥厂的，王鲍镇政府有责任保护其承包经营权；王鲍镇政府负责人曾多次作出允诺并有2017年的《信访事项处理意见书》为证，故其诉讼请求有事实根据，属于行政诉讼的受案范围。一审法院未开庭审理，未传唤王鲍镇政府到庭质证和辩论即驳回其起诉，系违法。请求二审法院开庭审理，支持其诉讼请求。
被上诉人王鲍镇政府答辩称，上诉人提出的承包经营权是民事争议，不属于行政诉讼的受案范围，请求驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，2017年1月10日，王鲍镇政府向陈新作出王政信﹝2016﹞19号《信访事项处理意见书》，意见书中载明王鲍镇政府已成立工作小组，对陈新所反映的“王鲍镇政府承诺租给你的中施村村办水泥厂一直未落实”的问题开始核查，因属于历史遗留问题，处理较为复杂，需要一定时间。
本院认为，公民、法人和其他组织向人民法院提起的行政诉讼应当符合行政诉讼法规定的基本条件，人民法院才能依法受理和审理。否则，人民法院应当依法裁定不予立案，已经立案的，亦应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起行政诉讼应当同时符合四个条件，其中第（三）项、第（四）项的条件是“有具体的诉讼请求和事实根据”和“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款及第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。
本案中，陈新提出了三个诉讼请求，经本院审查，均不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，理由如下：1.关于请求判决王鲍镇政府承担保护其承包经营权的行政责任是否属于行政诉讼法受案范围的问题。根据查明的事实，陈新所称的承包经营权来自其与合平村合作社签订的企业经济承包合同，该合同是平等主体之间通过协商自愿签订的，系双方之间的民事行为，因该合同签订、履行等引发的争议属于民事争议，应通过包括民事诉讼在内的民事途径救济或解决，显然不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。事实上，从陈新所提交的证据也能够证实，其承包经营权争议已经过民事诉讼一审、二审和再审进行了审理，并已最终解决，且该企业经济承包合同也已到期终止。即使如陈新所述，王鲍镇政府在该企业经济承包合同的签订、履行及争议的解决过程中有过协调、指导以及参与调解等行为，由于这些行为并不属于行政法律意义上的行政行为，不能因此改变该民事行为及由此引发的民事争议的性质。陈新以此为由认为王鲍镇政府有保护其承包经营权的职责并要求其履行，并无法律依据。2.关于请求判决王鲍镇政府兑现行政允诺有无事实根据的问题。从陈新的陈述和所提交的证据看，王鲍镇政府的负责人在陈新信访、上访过程中，为处理陈新的信访问题，曾多次通过电话、短信等方式与陈新协商，并提出一些处理意见，但双方没有达成一致并形成最终处理结果，对此，陈新在庭审亦予以认可。故陈新所诉称的“行政允诺”并不存在，其要求王鲍镇政府履行所谓的“行政允诺”缺乏相应的事实根据，陈新提出的该诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件。且，根据《信访条例》第三十四条、三十五条的规定，信访人对行政机关作出的信息事项处理意见、复查意见不服的，应当向上一级行政机关请求复查或复核。3.关于请求判决王鲍镇政府赔偿近二年的损失24万元有无事实根据问题。由于王鲍镇未作出陈新所诉称的“行政允诺”，亦无侵害称心合法权益的其他行政行为被确认违法，陈新在起诉时也未能提供其因受王鲍镇政府违法行政行为侵害而造成该损失的相关证据，故陈新要求赔偿损失的该诉讼请求也不符合法定的起诉条件。
关于一审法院未开庭审理即裁定驳回陈新起诉是否违法的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款的规定，人民法院经阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案一审中，一审法院在以询问方式听取了陈新的意见后，认为其起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回陈新的起诉，符合上述规定。
综上，陈新提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，一审法院据此裁定驳回起诉事实认定清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。陈新的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨德华
审判员 谭松平
审判员 鲍 蕊
二○二○一七年七月二十日
书记员 王佳馨
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；