四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行初字第88号
原告四川申蓉汽车股份有限公司。住所地：成都市武侯区武侯大道顺江段**号。
法定代表人李刚，董事长。
委托代理人徐凌云，四川申蓉汽车股份有限公司网络发展经理。
委托代理人郑明，北京市中伦文德律师事务所律师。
被告宜宾市翠屏区人民政府。住所地：宜宾市翠屏区人民路**号。
法定代表人李强，区长。
委托代理人刘丽萍，宜宾市翠屏区审计局副局长。
委托代理人刘强，四川丰宜律师事务所律师。
第三人宜宾申蓉汽车有限公司。住所地：宜宾市宜宾县柏溪镇城北新区。
法定代表人李晓忠，董事长。
委托代理人罗莉，宜宾申蓉汽车有限公司职员。
委托代理人武坚，北京市中伦文德律师事务所律师。
原告四川申蓉汽车股份有限公司认为被告宜宾市翠屏区人民政府未按照约定履行行政协议造成损失赔偿一案，于2015年9月17日向本院提起诉讼。本院立案后，于2015年10月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年12月28日通知宜宾申蓉汽车有限公司为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年2月26日、3月31日公开开庭审理了本案。原告四川申蓉汽车股份有限公司委托代理人徐凌云、郑明，被告宜宾市翠屏区人民政府副区长王超、委托代理人刘丽萍、刘强，第三人宜宾申蓉汽车有限公司委托代理人罗莉、武坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告四川申蓉汽车股份有限公司(以下简称四川申蓉)诉称，2009年6月26日，被告宜宾市翠屏区人民政府（以下简称翠屏区政府）与原告签署《企业入驻协议书》（以下简称《协议一》）。2009年11月30日，被告与原告对《协议一》中部分内容进行了修订，形成了第二份《企业入驻协议书》（以下简称《协议书》）。《协议书》约定，原告四川申蓉在宜宾市翠屏区盐平坝产业园区占地184亩，建设经营“宜宾申蓉汽车商贸园”（以下简称商贸园）项目，项目总投资8500万元等；原告四川申蓉的生产和经营须在翠屏区注册和纳税；原告四川申蓉向被告缴纳1500万元土地履约保证金，其中450万元在原告建完10个4S店后被告无条件返还原告；若被告未能按约定交付土地给原告四川申蓉，原告四川申蓉有权追究被告的违约责任，并要求赔偿原告四川申蓉的经济损失；被告同意原告四川申蓉项目先开工，后补办建设施工手续等。《协议书》签订后，原告四川申蓉按照合同约定履行了义务，在翠屏区注册成立了其全资子公司宜宾申蓉汽车有限公司（以下简称宜宾申蓉），并向被告缴纳1500万元保证金。截至2011年3月7日，原告四川申蓉实际在商贸园的项目投资和经营投资超过3200万元。由于被告迟迟未依约履行，导致商贸园项目陷入停顿，原告四川申蓉因此受到巨大经济损失。双方事后多次就被告的违约赔偿事宜进行了协商，并就经济损失进行了证据保全，共同委托评估机构对部分经济损失进行评估，其中2013年11月29日作出的评估报告结论是：商贸园项目地面建筑物及设备资产价值2732.46万元。此外，原告四川申蓉的经济损失还包括被告占用原告四川申蓉1500万元保证金期间的利息损失366.758万元和被告拒不向原告赔偿评估报告确认的资产损失期间的利息损失801.4398万元。原告四川申蓉系在被告招商引资的行为下，根据双方真实意思表示签署之《协议书》的相关约定，进行投资建设，被告应当履行《协议书》中承诺的内容和义务，并且应承担违法批地法律责任给原告四川申蓉造成的损失；或者违反双方真实意思表示《协议书》中的违约条款的约定，承担不能提供土地的违约责任并赔偿原告四川申蓉因此遭受的经济损失。请求：1、判令被告赔偿因未按照约定履行行政协议而给原告四川申蓉造成的损失合计人民币3900.6578万元；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告提交目录（一）证据：1、2009年6月26日《企业入驻协议书》（一）；2、2009年11月30日《企业入驻协议书》（二），证明《协议书》的内容及该内容是双方真实意思表示；根据协议内容约定和协议的性质，被告同意原告先行开工，后补办建设施工手续；证明被告应当承担违法批地、违约收回土地给原告造成的经济损失。3、2009年7月21日四川省政府非税收入一般缴款书。4、2009年8月6日四川省政府非税收入一般缴款书，该两个证据证明原告履行约定，向宜宾市翠屏区财政局缴纳了1500万土地保证金及被告实际占用保证金的时间及金额。5、2013年8月2日被告向原告返还1500万的凭证，证明被告实际占用1500万元土地保证金的时间。6、宜宾申蓉的工商查档材料，证明原告按照约定，履行在翠屏区设立经营机构的义务和被告实际违约，且对原告造成巨大的经济损失。7、2011年3月7日宜宾市翠屏区人民政府作出区政府发[2011]13号《关于收回土地的通知》，证明被告要求收回项目用地；被告实际违约，且对原告造成巨大的经济损失。8、2011年3月8日宜宾市国土资源局作出宜国土资函[2011]52号《关于翠屏区政府非法批准申蓉公司占用土地案处理情况的通知》，证明翠屏区政府违法批地行为被上级土地管理机关更正，造成原告无法继续使用土地，已建成和在建工程的经济损失；被告实际违约，且因此对原告造成巨大的经济损失。9、2013年4月10日宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区管委会盐管委函[2013]2号《关于拆除建构筑物的告知函》，证明双方同意对项目用地上的建构筑物进行资产许估，证明被告的赔偿意愿。10、2013年8月1日《宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区与申蓉公司座谈会会议纪要》，证明双方对资产评估报告内容的协商确定，双方同意尽快确认原告的实际损失。11、2013年11月29日《资产评估报告》，证明原告位于项目用地的建筑物及设备的资产价值，原告的实际损失。12、2015年8月15日四川申蓉汽车股份有限公司利息损失表，证明被告占用原告1500万元期间的利息；被告拒不向原告赔偿损失(2732.46万元)期间的赔偿款项利息。13、关于经济损失赔偿请求的律师函(组)；证明被告未按照约定履行行政协议给原告造成的损失。
被告针对原告提交的上述证据发表的质证意见是：对1、2号证据的真实性无异议；但由于翠屏区政府无权批准用地，《企业入驻协议书》因主体不适格、违反法律的强制性规定无效，因此协议约定的内容不得履行，翠屏区政府也无需向原告承担违约责任。对第3、4、5号证据的真实性无异议。第6号证据与本案没有关联性，宜宾申蓉的设立与本案无关。因宜宾申蓉登记注册地为宜宾县，系在宜宾县设立的公司，该公司没有在翠屏区注册，与翠屏区无关，不能认为原告“履行”了在翠屏区设立经营机构的义务。对第7号证据的真实性无异议，但四川申蓉用地被收回系因为《企业入驻协议书》中涉及非法用地等条款被宜宾市国土资源局宣布无效的结果，因此该行为不属于翠屏区政府的违约行为。对第8号证据的真实性无异议，但土地被收回系因非法用地被市国土局宣布无效，不属于翠屏区政府的违约行为，相关损失应由原告承担。对第9号证据的真实性无异议；但该函中被告没有表示同意赔偿，而是建议原告走司法途径解决遗留问题。对第10号证据的真实性无异议。对第11号证据的真实性及评估金额无异议。第12号证据计算的利息系原告单方意思，被告不予认可，且利息损失不属于直接损失的范畴，不应计入无效协议的损失范围。第13号证据，律师函内容仅代表原告单方意思，未得到被告方的认可；《企业入驻协议书》无效系因申蓉公司过错造成，应自行承担责任。
第三人宜宾申蓉认同原告四川申蓉提交的上述证据及证明目的。
本院对上述证据认证如下:1至11号、13号证据，具有真实性，予以采信。对第12号证据因系四川申蓉单方面对利息损失的计算，被告亦不予认可，本院不予采信。
原告提交目录（二）证据：第一组共7份证据：证据1.1、宜宾翠屏区西博会“丰收”证据。1.2、翠屏区上半年通过招商引资到位资金10亿多元。证据1.3、2009年翠屏区招商引资完成153.50％。证据1.4、第十届西博会翠屏区签约资金17.7亿元。证据1.5、宜宾闪亮登场西博会。证据1.6、申蓉宜宾4S汽车服务园在盐坪坝正式开业。证据1.7、2010年宜宾市招商引资重点督办项目表。第一组证据证明四川申蓉在宜宾投资建设汽车商贸园项目系宜宾市翠屏区政府招商引资入驻。第二组共5份证据：证据2.1、永得高案例研究。证据2.2、（2015）湖德行初字第124号行政判决书。证据2.1、2.2证明有关法院认定签订协议的政府“仅负协助配合办理相关手续义务”的认定。证据2.3、用地红线图（1）。证据2.4、翠屏区政府纪要。证据2.5、用地红线图（2）。证据2.3-2.5证明被告两个《企业入驻协议》的约定积极配合落实用地手续。第二组证据共同证明两个《企业入驻协议》不等于土地出让合同，对于涉及土地事项，被告仅负协助配合办理相关手续义务，并积极协助。第三组共4份证据：证据3.1、重建房屋允许先开工后补办手续。证据3.2、先开工后补证，未招标就发包，省曝光建设单位违法违规问题。证据3.3、半数首检工程未经许可先开工。证据3.4、甘肃重点建设项目可先开工后补手续。第三组证据证明两个《企业入驻协议》签订的同时期，全国存在大量由政府主导的“先开工，后补办”手续的情形，由此导致的损失理应由政府部门来承担全部责任。第四组共2份证据：证据4.1、（2011）翠屏刑初字第136号刑事判决书。证据4.2、（2012）宜中刑二初字第2号刑事判决书。第四组证据证明《企业入驻协议书》原始约定了开工时间，后由政府一方提交的协议版本删除了，并增加了“先开工，后补办”条款，我方作为与政府签订协议的相对方，基于弱势地位和对政府的信任签订的协议。
被告针对原告提交的上述证据发表质证意见如下：对第一组证据：认为7份证据均与本案缺乏关联性。对第二组证据：对于两份判决书，对其真实性有待核实；我国不是判例法国家，两份证据与本案也没有关联性。对证据2.3、2.5的两份红线图，因两份《企业入驻协议书》主体不适格、违反法律的强制性规定无效；对于无效的协议任何一方均不得履行，无效的合同也不会因所谓的“履行”而变为有效。对第三组证据：仅凭几份新闻报道材料，缺乏权威部门的统计和认定，无法证实在2009年前后，全国各地是否存在普遍的“先开工，后补办”手续的情形；且，即使存在大量的“先开工，后补办”手续的情形，也不能使原告申蓉公司非法获得土地并开工建设的行为合法化。对第四组证据：修改的条款系2009年6月25日原宜宾市翠屏区工业集中区管理委员会办公室副主任李晓忠与原告磋商后协商修改的结果，并非翠屏区政府单方增加的条款，且从文义理解，也应当是先有申蓉公司提出要求，而后才有翠屏区政府之“同意”，原告具有主动性。
第三人宜宾申蓉认同原告四川申蓉提交的上述证据及证明目的。
本院对上述证据认证如下:、1.1至1.7号证，2.1至2.4号证据，3.1至3.4号证据不具有关联性，不予采信。1.6、2.5、4.1、4.2号证据具有真实性，予以采信。
原告提交目录（三）证据：1、汇兑凭证，证明四川申蓉向宜宾申蓉转入投资款2000万元，通过宜宾申蓉对汽车商贸园项目进行投资，向区政府缴纳1500万元保证金。2、关于宜宾申蓉汽车商贸园有关事宜的声明；证明四川申蓉与宜宾申蓉就汽车商贸园相关投资损失善后处理已达成一致，由四川申蓉全权负责，并承担相应权利义务。
被告对原告提交的上述证据，发表的质证意见是：对该组证据的真实性无异议。
第三人宜宾申蓉认同原告四川申蓉提交的证据及证明目的。
本院对上述证据认证如下：证据1、2符合证据三性，予以采信。
原告提交目录（四）证据:第一组共11份证据：证据1.1、2009.6.8关于投资建设4s店园区备忘录，证明与《协议书一、二》内容相关且一致；证明相关投资项目，以及后续的两份《协议书》是双方真实意思表示。政府当时也承诺其协调补办手续。证据1.2、2010.7.30企业投资项目备案通知书，证明宜宾市发展和改革委员会准予原告投资项目备案，符合立项程序。证据1.3、2010.9.21企业投资项目备案通知书；证明宜宾市发展和改革委员会准予原告投资项目用地规模变更备案，符合立项程序。证据1.4、宜国土资发[2011]17号。证据1.5、区府发[2011]12号，证据1.4、1.5证明宜宾市国土局决定是：《协议书》中涉及非法批准用地条款无效。翠屏区政府通知是：涉及非法批准用地条款无效并撤销。证据1.6、宜宾申蓉4S店税金台账。证据1.7、宜宾申蓉兆辉4S店税金台账。证据1.8、宜宾申蓉顺达4S店税金台账。证据1.9、宜宾申蓉裕祥4S店税金台账。证据1.6-1.9证明双方达成的招商引资和企业投资项目的条款仍然有效，当年4家4S店的上缴税收超过380万元，平均单店超过9O万元/年，并且翠屏区政府部门收取的税收也无法按照合同无效返还。证据1.10、关于四家4S店聘用员工的说明；证明建成四家4S店聘用员工达200余人，给翠屏区当地提供了就业机会。证据1.11、法发[2011]27号文件，该文件第12条“维护行政机关与非公经济主体…行政合同的有效性和稳定性。”“依法保护非公经济主体由于对行政机关的信赖而形成的利益，维护行政行为的稳定性。”第一组证据证明：双方签订的《协议书一、二》是双方真实意思表示，原告针对投资项目履行了企业投资项目备案批准手续;虽然其中涉及非法批准用地条款部分的内容无效，但其他招商引资和税收内容条款仍然有效，与现行司法政策关于维护行政行为稳定性的原则也是一致的。第二组共13份证据：证据2.1、2011.3.7区府发[2011]13号。证据2.2、2013.8.2返还1500万的凭证。证据2.1、2.2证明翠屏区政府2011年3月7日通知收回土地，明知《协议书》涉及用地条款无效，但是在2013年8月2日才退还占用的1500万元保证金，应当承担违法占用的责任，其利息损失也是直接损失。证据2.3、关于占用1500万元土地履约保证金利息366万元的损失计算。证明自2013年8月2日被告退还1500万元保证金，应该向原告支付366万元利息损失；因该损失一直没有赔付，应该以该366万元金额为本金，计算至今的利息损失。证据2.4、原告自原汽车商贸园搬出和租借场地等的损失计算说明，证明至少造成原告100万元以上的经济损失。证据2.5、另行购买位于翠屏区土地，增加的投资费用损失计算说明(宜宾市国土局网站截图，土地使用权成交结果)，证明增加原告购地成本四千余万元的经济损失。证据2.6、关于投资建设4S店园区备忘录，证明政府承诺补办手续在先，基于此形成原告的信赖利益。证据2.7、2009.6.6《协议书一》。证据2.8、2009.l1.30《协议书二》。证据2.7、2.8证明政府承诺先开工后补手续，政府承诺不能提供土地愿承担违约责任的保证，并承担赔偿经济损失的承诺，基于此形成原告的信赖利益。证据2.9、(2011)翠屏刑初字第136号刑事判决书(第6页第4、5、22行；第7页第1行)。证据2.10、(2012)宜中刑二初字第2号刑事判决书(第6页第9-17行)。证据2.9、2.10证明《企业入驻协议》原始约定了开工时间，后由政府一方提交的协议版本删除了，并增加“先开公，后补办”条款，原告作为与政府签订协议的相对方，基于弱势地位和对政府的信任签订协议。证据2.11、2009.9.18翠屏区发展和改革局初审意见的报告。证据2.12、2009成都车展日期截图。证据2.11、2.12证明被告在2009年9月18日前就同意了《协议二》中用地规模的调整，及成都车展在2009年9月23日才对外开放，被告所称采用非法手段签订合同、占用土地的主张没有证据支持。证据2.13、(2014)民一终字第277号民事判决书。证明最高院判决：虽然电力公司与国土局签订的《委托征地协议》无效，国土局(政府)对合同无效有重大过错，作为主要过错方应当赔偿电力公司因履行合同所受损失。第二组证据证明因被告非法批准用地，将土地收回后给原告造成经济损失的补充证据，以及类似情况的司法判例，政府部门和企业所承担的责任划分。第三组证据：证明汽车商贸园建成时的外观状况照片。
被告针对原告提交的上述证据，发表质证意见如下：对第一组共11份证据的质证意见:对第1.1-1.5号证据的真实性无异议；但无效协议自始无效，该项目经过发改部门立项备案并不能使无效的内容变为有效；对第1.6-1.10号证据的真实性存疑，税收台账及聘用员工的说明系原告单方意思，没有提供相应的纳税票据及劳动合同书等证据，被告对此也不予认可；宜宾申蓉并非在翠屏区注册，该公司的成立及纳税行为与本案缺乏关联性；宜宾申蓉兆辉、申蓉顺达、申蓉裕祥公司既非本案当事人，也非利害关系人，该三公司的行为与本案没有关联性；对1.11号证据的真实性无异议，但维持行政协议稳定性的前提是行政协议合法有效。对第二组共13份证据的质证意见：对第2.1、2.2号证据的真实性无异议，但利息损失不属于直接损失，不应予以赔偿；对第2.3号证据的真实性不认可；该数据属于申蓉公司单方的计算损失的一种认识，不属于有效的证据，且因利息而生的利息不属于直接损失的一种，不应予以赔偿；该损失超过了原先诉讼请求的范围，原告要主张应通过增加诉讼请求或者另行起诉来解决；对第2.4、2.5号证据，宜宾申蓉顺达、宜宾申蓉裕祥与宜宾申蓉共同在宜宾市临港开发区购买土地的行为也与本案无关，支付的4000多万元土地出让金，是获得土地使用权的对价，不能计算作损失；且土地的价值与地理位置紧密相关，该损失也超过了原告诉讼请求的范围，如原告要主张应当通过增加诉讼请求或者另行起诉来解决；对第2.6-2.8号证据的真实性无异议，“先开工，后补办”手续的约定违反了法律、法规的强制性规定，是一种无效的约定，原告对此是明知的，申蓉公司自身具有重大过错，因此，不论是“关于投资建设4S店园区备忘录”，还是两份《企业入驻协议书》均不能使申蓉公司形成信赖利益；第2.9、2.10号证据的真实性无异议，协议书的修订及增加“先开工，后补办”手续的条款，系原宜宾市翠屏区工业集中区管理委员会办公室副主任李晓忠与原告磋商后协商修改的结果，并非翠屏区政府单方增加的条款；对第2.11号证据的真实性无异议，原告向被告原区长郭毅行贿，已被宜宾中院生效判决所确认，行贿行为、受贿行为与申蓉公司2009年与翠屏区政府签订协议、占有土地的行为相关联；对第2.13号证据，因我国不是判例法国家，该判决与本案没有关联性。对第三组证据，即汽车商贸园建成时的外观状况和照片的真实性无意义，但不同意原告的证明目的。
第三人宜宾申蓉认同原告四川申蓉提交的上述证据及证明目的。
本院对上述证据认证如下：1.1-1.5、2.1、2.2号证据及第三组证据具有真实性，予以采信。2.6至2.10号证据系重复证据，已认证。对第2.3-2.5号证据，因属于四川申蓉单方面对损失的计算，不予采信。1.6至1.11、2.11至2.13号证据不具有关联性，不予采信。
原告提交的证据目录（五）的证据：第一组证据共11份，均复印自（2011）翠屏刑初字第136号案件法院卷宗中检察院卷。证据1.1、谈话笔录（郭毅）。证明：涉案土地在申蓉入驻前是闲置的，4S店项目属低能耗、低污染项目以及地块调规和挂牌拍卖正在办理中。证据1.2、情况说明。证明：当时涉案土地闲置，丝丽雅和辰星纺织公司等都放弃了该宗土地，这块土地在四川申蓉入驻前是闲置的；调整为汽车产业为主导，是政府的意志；还有其他建宾、捷安、立达等汽车也入驻了，其他还在洽谈。证据1.3、《企业入驻协议书》（区政府与捷安公司签订的）。证明：区政府与捷安公司签订类似招商引资协议；政府承诺无法供地，承担赔偿损失责任。证据1.4、《企业入驻协议书》（区政府与建宾公司签订的）。证明：区政府与建宾公司签订类似招商引资协议；政府承诺无法供地，承担赔偿损失责任。证据1.5、讯问笔录（安宇）。证明：协议书是政府起草和修改；先开工后补手续是违法违规明知，与四川申蓉的入驻协议书类似；汽车商贸园该项目政府认为是个好项目。区政府已经走了前期的相关招、拍、挂的工作，只是还差最后一点没有做完。证据1.6、谈话笔录（郭毅）。证明：《协议书》政府起草，各个部门包括法制办都看过，包括国土局的副局长等，因此先开工后办手续不是四川申蓉的个例，而是普遍存在的；对先使用后挂牌出让的方式，先开工后补手续的情况政府明知；申蓉洽商的条件比原来辰星公司的好；违法违规是明知的；当时主导思想是加快发展，积极引进项目；同时，“先上车后买票”的情况，各地都有，所以才同意。证据1.7、翠屏区国土局对《协议书》回复征求意见，证明区国土局参与协议书的内容审查。证据1.8、翠屏区政府法制办对《协议书》回复征求意见。证明区法制办参与协议书的内容审查。证据1.9、询问笔录（桂华林）。证明区国土局局长知悉土地正常出让程序。证据1.10、询问笔录（高峰）。证明正常情况下的批地手续及时间。证据1.11、询问笔录（吴小杰）。证明土地挂牌手续正在进行，已报市政府审批。第一组证据共同证明：涉案土地在2009年招商引资时，对于翠屏区政府是一个包袱，申蓉公司投资，支付高于当时其他投资人的价格，政府是积极支持和欢迎的；区政府方面起草《协议书》初稿和修改的最终文本、区政府与多家投资人签订4S店协议，证明建汽车商贸园区是政府的意志，对于协议的签署拥有更大的话语权；区政府对在该地块上所有投资人建设4S店，都承诺无法供地，承担赔偿责任；区政府明知涉及批准使用土地、先开工后补手续是违规和违法的，不仅是个别区领导的错误行为，所有相关部门也参与了并且当时没有提出反对。此外，对于被告提交的证据《宜宾市国土资源局的告知书》，原告不同意被告的证明目的，被告应当自2011年归还原告1500万的土地保证金，被告已经构成了违法占用原告的资金，故要追究占用该部分资金的利息损失。第二组证据：证据2.1至2.9证据均在前面提交过。2.10、建设用地红线图（复印自（2011）翠屏刑初字第136号案件法院卷宗中检察院卷）。证明2010年4月6日，区规划和建设局向市国土局申请调规和招拍挂手续。证明政府积极履行协议书。证据2.11、招拍挂程序文件。证明：区政府和宜宾市国土部门在办理土地招拍挂过程中，市国土局已批准；在上报市政府过程中，四川申蓉也主动做过报批申请。证据2.12、《建设工程消防验收意见书》（2010.6.10）。证明市公安消防支队向宜宾申蓉出具《建设工程消防验收意见书》，综合评定汽车商贸园1#、2#、3#车间建筑工程消防验收合格。证明商贸园项目在立项、规划、土地、施工、消防等环节中，履行了部分工作。第二组证据共同证明《协议书》是双方的真实意思表示，在协议书履行过程中，区政府相关部门、宜宾市相关部门积极参与了《协议书》的履行，协议双方并非仅仅是“先开工”，什么都不办；政府各部门涵盖了土地申请立项、规划、征地拆迁、消防安全等多个审批流程；市、区各级有关政府领导先后到工地现场，开业仪式视察和带队参观，使得四川申蓉更加信赖政府，依赖于政府的公信力。第三组证据：证据3.1、民事诉状。证据3.2、告知审判庭组成人员通知书。证据3.1、3.2证明成都市青羊区建筑工程总公司诉宜宾申蓉建筑工程纠纷一案，青羊公司要求宜宾申蓉赔偿高达700多万的费用。证据3.3、13#厂房合同。证据3.4、14#厂房合同。证据3.5、15#厂房合同。证据3.3-3.5证明依申蓉与青羊签订的3个厂房建设合同，总标的为550万元，双方因对工程质量、欠款数额存在差异，且该案尚在审理中，使得申蓉的损失有进一步扩大的可能。第3组证据共同证明因被告非法批准用地，将土地收回后，因涉案土地建设工程与青羊公司的诉讼纠纷，其可能产生的赔偿风险，将进一步扩大申蓉汽车的经济损失。第4组证据：证据4.1、最高院维护行政合同稳定性和保护非公有制经济主体利益政策及可供参考案例研究。证据4.2、法发[2014]27号文件。证据4.3、（2014）民一终字第277号民事判决书。证据4.4、（2015）湖德行初字第124号民事判决书。证据4.5、（2015）江中法民一终字第362号民事判决书。证据4.6、（2015）六民初字第556号民事判决书。第四组证据共同证明通过对法发[2014]27号文件的解读和案例研究可以看出，作为行政主体一方的政府、国土局等均在明知不符合用地条件下与企业或个人签订涉地协议，而最终的判决中，无论最高院，亦或各地法院均以政府、国土局等为主要过错责任的承担者，要求其赔偿企业或个人一方因此造成的损失及利息。
被告针对原告提交的上述证据，发表质证意见：对1.1号证据：涉案土地是否闲置以及当时招商引资的进展等情况不能改变本案非法用地的性质，翠屏区政府没有土地规划用途调整权和土地处置权，无权办理土地调规和出让工作。1.2号证据与本案没有关联性。1.3、1.4号证据中捷安公司、建宾公司与翠屏区政府签订的协议与本案没有关联性。1.5-1.10号证据：协议书是企业与政府双方协商一致的结果,哪方起草、修订，不应对本案构成实质性影响;“先开工，后补办”手续违反了法律、法规的强制规定，属于无效的约定，原告也是明知的；因同意“先开工，后补办”手续，原翠屏区政府区长郭毅、原翠屏区工业集中区管委会办公室主任安宇已经被追究了滥用职权罪的刑事责任，而原告因4S代理权即将到期，因此满足了原告先开工后办手续的违法事实，对此原告也应当承担相应的责任。第二组共12份证据（其中2.1-2.9在之前的证据中已经举证过）的质证意见：1、《企业入驻协议书》因翠屏区政府无权批准用地、协议内容违反法律的强制性规定而无效；对于无效的协议任何一方均不得履行，且无效的合同也不会因为所谓的“履行”而变为有效；2、“先开工，后补办”手续的约定违反了法律、法规的强制性规定，是一种无效的约定，原告对此也是明知的，原告自身具有重大过错，因此，个别政府部门出具的“关于投资建设4S店园区备忘录”等与涉案土地相关的资料不能使申蓉公司形成信赖利益。第三组共5份证据的质证意见：1、申蓉公司与成都市青羊区建筑工程总公司之间的纠纷与翠屏区政府无关，与本案没有关联性；2、在不具备开工手续的情况下，申蓉公司将工程发包给成都市青羊区建筑工程总公司，相应的法律后果应当由申蓉公司自行承担。第四组共6份证据的质证意见：1、维护行政协议稳定性的前提是行政协议合法有效；2、信赖利益的前提是行政相对人没有过错，且所失利益应当为合法利益。3、对于原告所举的案例，我国不是判例法国家，其他案件的判决与本案没有关联性。对于退还保证金利息计算的问题，保证金利息可以计算，但是计算的日期应当从双方签订的土地移交协议书的日期开始计算。
第三人宜宾申蓉认同原告四川申蓉提交的上述证据及证明目的。
本院对上述证据认证如下：1.1至1.10号证据，因不具有关联性，不予采信。2.10至2.12号3.1至3.5号，证据具有真实性，予以采信；第四组证据不具有关联性，不予采信；2.1至2.9系重复证据，已认证。
被告翠屏区政府辩称：一、翠屏区政府与原告四川申蓉签订的两份《企业入驻协议书》，协议的主要内容为：翠屏区政府将宜宾市翠屏区盐平坝产业园区约184亩土地批准给申蓉公司占有、使用，四川申蓉在该土地范围内投资建设宜宾申蓉汽车商贸园，翠屏区政府在协议签订后，通过征用方式将该土地分批交付给四川申蓉使用，翠屏区政府在半年之内完成挂牌手续，承诺由四川申蓉公司竞价取得该土地使用权，并确保四川申蓉公司取得该土地的最终实际成本为11.7万元／亩。关于国有建设用地的供地主体，法律、法规、规章有明确的规定，如《中华人民共和国土地管理法》、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》及《城市房地产管理法》等，对批准用地主体的规定属于强制性规定，翠屏区政府作为市辖区政府，无权批准四川申蓉占有、使用翠屏区盐坪坝产业园区的国有建设用地，翠屏区政府与四川申蓉签订的两份《企业入驻协议书》因区政府不具备批准用地主体资格、违反法律法规强制性规定，属于无效协议；二、关于两份《企业入驻协议书》无效所造成的损失范围。（一）四川申蓉主张的两笔利息损失不属于直接损失，不应计入损失范围。《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。原告主张的两笔利息损失不属于直接损失，不应认定为无效合同所造成的损失。原因在于：1、翠屏区政府依约收取的1500万元保证金，在被认定为非法批准用地后，已经全额退还了保证金，不应当再主张利息损失。2、评估机构对原告投资建设的建（构）筑物、设备等资产进行了价值评估，双方仅仅是共同认可了评估结论，但对造成损失的原因、承担责任的主体及责任的大小等无法达成一致，在此情况下计算该部分利息损失没有法律依据；3、《国家赔偿法》关于赔偿方式和计算标准的规定中，仅第三十六条第七项规定了要计算利息，本案显然不属于该种情形，也不应当擅自扩大适用范围；4、根据《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十二条对“直接损失”的范围的界定，原告主张的两笔利息损失不属于直接损失；（二）翠屏区政府支付的土地平场费40万元系翠屏区政府为了履行《企业入驻协议书》而支出的，应计入无效合同损失范围。该40万元已由宜宾市中级人民法院（2012）宜中刑二初字第2号刑事判决书、宜宾市翠屏区人民法院（2011）翠屏刑初字第136号刑事判决书审理查明。三、四川申蓉对两份无效《企业入驻协议书》的签订、履行具有重大过错，因此造成的全部损失应由原告承担。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款及《合同法》第五十八条的规定，行政协议被确认无效后，对无效合同造成的损失，应当按照当事人的过错来分担。本案中，原告对两份《企业入驻协议书》的签订和履行具有重大过错，对此造成的全部损失应由原告承担，其理由如下：（一）法律一经颁布施行，推定每个社会成员都知晓，并应当遵照执行。《中华人民共和国土地管理法》、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》均在四川申蓉与翠屏区政府签订《企业入驻协议书》之前颁布施行多年，四川申蓉是在应当知道与翠屏区政府签订协议违背法律、法规的强制性规定的情况下与其签订《企业入驻协议书》；（二）2003年9月1日，四川申蓉在成都市武侯区武侯大道顺江路61号取得土地一宗，该宗地是与成都市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》，并办理了土地使用权证。故四川申蓉对翠屏区政府无权批准用地是明知的；（三）四川申蓉在翠屏区政府原区长郭毅购车时少收购车款13.385万元，此款被宜宾市中级人民法院（2012）宜中刑二初字第2号《刑事判决书》生效判决认定为受贿款，追究了郭毅受贿的刑事责任。因此，四川申蓉在签订《企业入驻协议书》的过程中采用了向政府官员行贿的非法手段签订合同、占有土地。（四）仅凭一纸协议，四川申蓉在不具备合法用地及建设手续的情况下，抱着侥幸心理，盲目投资建设，并最终酿成损失。四、两份《企业入驻协议书》的主要内容为土地使用，主要条款均涉及土地条款，其他条款与土地条款紧密相联，不具有独立性；土地条款无效，导致整个协议无效。五、四川申蓉是否是招商引资企业以及当时全国各地是否存在“先开工，后补办”手续的普遍现象，并不影响本案的定性以及各方责任的承担。综上所述，对两份无效的《企业入驻协议书》的签订、履行，四川申蓉具有重大过错，由此所造成的一切损失，应当全部由四川申蓉承担，故请法院依法驳回四川申蓉全部诉讼请求。
被告提交目录（一）的证据：第一组共4份证据：证据1、宜宾市国土资源局行政处罚告知书。证据2、宜宾市国土资源局关于翠屏区政府非法批准宜宾申蓉公司占用土地案处理决定的通知。证据3、宜宾市翠屏区人民政府关于撤销《企业入驻协议书》中涉及非法批准用地等条款的通知。证据4、宜宾市翠屏区人民政府关于收回土地的通知。第一组证据证明：两份《企业入驻协议书》中涉及非法批准用地的条款被宜宾市国土资源局宣布无效，且责成翠屏区人民政府撤销了两份《企业入驻协议书》中涉及非法批准用地的条款；因翠屏区人民政府作为市辖区人民政府，不具备批准用地资格，两份《企业入驻协议书》无效。第二组共3份证据：证据2.1、四川省宜宾市中级人民法院（2012）宜中刑二初字第2号刑事判决书。证据2.2、四川省宜宾市翠屏区人民法院（2011）翠屏刑初字第136号刑事判决书。证据2.3、工程承包协议。第二组证据证明在翠屏区政府提供土地给四川申蓉时，向施工方支付了土地平场费40万元，此系《企业入驻协议书》无效给翠屏区政府造成的损失。第三组共1份证据：成都市国土资源局土地登记资料（含国有土地登记审批表、企业名称变更核准通知书、土地证、国有土地使用权出让合同等）。证明：四川申蓉汽车股份有限公司原名称为四川申蓉实业有限公司；2003年9月1日，四川申蓉与成都市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于武侯区武侯大道顺江路61号一处土地，并办理取得了土地使用证；宜宾市和成都市均为设区的市，四川申蓉明知在翠屏区盐坪坝获得土地使用权只有宜宾市国土资源局才有权批准，翠屏区政府无权批准四川申蓉用地，故四川申蓉对造成《企业入驻协议书》的无效具有过错。第四组证据：证据4.1、宜宾市中级人民法院（2012）宜中刑二初字第2号刑事判决书。证据4.2、宜宾市翠屏区人民法院（2011）翠屏刑初字第136号刑事判决书。证明：因非法批准四川申蓉用地，翠屏区政府原区长郭毅、翠屏区工业集中区管委会原主任安宇犯滥用职权罪，被依法追究了刑事责任；郭毅向四川申蓉购买大众途观汽车，四川申蓉少收了郭毅13.385万元购车款，该行为被人民法院认定为行贿、受贿，郭毅被依法追究了受贿罪的刑事责任。四川申蓉对两份《企业入驻协议书》的无效具有过错。
原告对被告提交的上述证据，发表的质证意见是：对第一组证据1的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议。这份处罚告知书仅仅是一个通知，不是处罚决定书，不具备法律效果，且在市国土局的后续工作中已作了更改；对证据2真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据3的真实性无异议，但对目的有异议。对损失300多万元我们也提供了证据；对《协议书》中纳税的内容等都没有被被告或市国土局撤销，已缴纳的税金也不可能退回，因此对被告认为《协议书》完全无效有异议；对证据4的真实性无异议，但对证明目的有异议。该文件讲的是涉及非法用地的条款无效，并不能证明招商引资无效。对第二组证据的质证意见：对证据2.1、2.2刑事判决书的真实性无异议，不认可其证明目的。对第三组证据的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议，该证据证明的是四川申蓉与成都市国土资源局签订的是土地出让合同，与本案的协议书是两种法律关系，并不排除我们与国土局另外签土地使用权的出让合同，不能把企业入驻协议书等同于土地出让合同；对于市国土局才有土地使用批准权，并不影响四川申蓉与翠屏区政府签订企业入驻协议。对第四组证据的真实性无异议，但对证明目的和关联性有异议，原告作为非法批准用地的被批准人不应当承担责任；核对车展日期，被告以两份《刑事判决书》辩称四川申蓉采用非法手段签订合同、占用土地的主张没有证据支持，没有明确相关领导因买车受益而签署涉案《企业入驻协议》；对协议的变更核心是对用地面积的变更，区政府早就知晓，并且经发改局批准；因此对区长购车与否已经没有法律上的因果关系，因此原告对两份协议的签订没有过错。对第二组证据即两份判决书的真实性无异议，对证明目的有异议，对判决书所称的造成的国家经济损失40余万元并未明确，也无关联性。
第三人宜宾申蓉认同原告四川申蓉对被告提交的上述证据发表的质证意见。
本院对上述证据认证如下：1至4号证据、第二组证据、第三组证据具有真实性，予以采信。第四组证据系重复证据，已认证。
被告提交目录（二）：证据1、翠屏区征地拆迁服务中心关于盐坪坝组团申蓉拟用地块补偿资金的情况说明，证明翠屏区政府为了提供土地给申蓉公司使用，产生土地征收费用约2815万元。证据2、宜宾申蓉实际占有盐坪坝园区土地所产生税收损失计算表及附件，证明四川申蓉违法占有土地给翠屏区政府造成的税收损失及相应利息损失为10077.17万元。
原告对上述证据，发表的质证意见：对证据1不予认可，对拆迁服务中心是否具备主体资格不予认可，该地块当时是否完成征用，是否支付了补偿金无法认定；对证据2中政府的文件、通知予以认可，但对税收计算表的真实性和关联性有异议，对计算方式有异议。
第三人宜宾申蓉除认同原告四川申蓉对上述证据发表的质证意见，另外对证据1的证明目的有异议。国有土地是在被告的手里，这些损失并不是一个独立的证明项目，不具有法律效力。
本院对上述证据认证如下：第一组、第二组证据中有关被告损失金额部分，因系被告单方面的计算，并且无相关计算的具体依据，不予采信。被告及相关部门政府的文件、通知予以认可。
被告提交目录(三)：证据1、宜宾市城乡规划局翠屏分局关于对宜宾申蓉汽车有限公司在翠屏区盐坪坝工业园区Ⅱ-G-01-C地块修建的建（构）筑物进行规划认定的复函，证明宜宾申蓉在该地块修建的建（构）筑物属于违法建筑。证据2、房屋建设批准、许可流程，证明房屋合法建设、项目用地应符合土地用途，建设单位应依法取得土地使用权，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及施工许可证后方可开工建设。
原告上述证据，发表的质证意见：对证据1的证明目的有异议，该复函内容属于政府的内部文件，未涉及行政相对人对事实进行质证及相关问题进行质证。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，涉案纠纷产生的原因是政府违法批准用地在先，政府应当承担主要责任。其次，各地都存在“先开工，后办证”的情况。
第三人宜宾申蓉认同原告四川申蓉对上述证据发表的质证意见外，对证据2中的“宜宾申蓉汽车股份有限公司”，与本案无关，既不是原告也不是第三人的名称。
本院对上述证据认证如下：对证据一，因具有真实性，本院予以采信。其他属于相关的法律依据。
第三人宜宾申蓉没有提交证据。
经审理查明，2009年6月26日，甲方翠屏区政府与乙方四川申蓉签订《企业入驻协议书》,2009年11月30日，双方对该《协议书》进行修订，约定：一、项目基本情况。1.项目名称：宜宾申蓉汽车商贸园。2.项目总投资：1.5亿元。3、项目主要建设内容及规模：新建4S店集合区，二手车交易区，综合配套服务区和物流美容中心，建成集汽车销售、汽车文化、售后服务及配套服务于一体的现代化汽车商贸园。4.项目要求：投资强度达85万元/亩以上，容积率≤1.5，建筑系数≤40％，绿化率≥25％。5.项目选址及用地规模：四川省宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区，占地约184亩(首期征用约50亩、第二期用地在半年内征用。具体红线图以规划部门出具的为准)。二、项目用地供给方式及价格。项目建设用地的土地出让价格以该地块实际评估商业地价挂牌；乙方竞得土地后不得擅自改变土地用途，如擅自改变土地用途，甲方按供地原价收回并由有关部门依法追究相关法律责任。三、项目履约保证金支付时间和方式。本协议签订后，乙方在20个工作日内按每亩30万元向甲方缴纳项目首期50亩土地履约保证金，待乙方竞得土地后直接折抵土地出让金。抵扣剩余保证金，甲方在协议约定期内返还乙方。四、甲方的权利及义务。1.甲方按该地块实际评估商业地价挂牌，甲方承诺在协议签定后土地挂牌前将土地属性调规为商业用地。甲方承诺在签订本协议后半年内完成全部土地挂牌出让手续。2.确保乙方取得项目土地(商业用地)的最终实际成本为11.7万元/亩(土地价格为净用地价格，代征地不计价)。3.在乙方竞得土地后，书面承诺已建成投产项目经营的第一个完整会计年度平均单店入库税金不低于4O万元。4.保证金及土地款奖励。双方同意：乙方所缴1500万元保证金中的600万元作为预付土地款，在首期项目动工后5个工作日内甲方即退还乙方450万元项目保证金，剩余保证金45O万元在乙方建完1O个4S店后15个工作日内由甲方无条件返还乙方，同时甲方承诺：若甲方在本协议签订一年内未能将二期项目土地完成拆迁并整体出让给乙方，甲方立即无条件返还剩余的45O万保证金。5．项目土地挂牌出让前，甲方保证项目用地“六通一平”(城市道路、水、电、光纤、电话线路、城市雨污水管道、土地平整)，以达成开工和营业条件。甲方承诺在收到乙方项目履约保证金后20个工作日内，实现首期50亩用地“六通一平”。6．甲方负责完成乙方在使用地块内的人员安置、拆迁工作，并负责土地指标办理。7．甲方同意乙方项目可先开工，后补办建设施工手续。五、乙方的权利及义务。1.乙方的生产和经营须在翠屏区注册登记专门机构并在翠屏区申报纳税。2.乙方在本协议签订之日起l5日内按每亩30万元向甲方缴纳首期项目履约保证金。土地出让金按与国土部门签订的土地使用权出让合同约定在履约保证金中结算抵扣。3.乙方若违反本协议所约定的投资建设内容，则甲方有权调整土地出让价格，或收回土地。4.乙方今后在符合规划的前提下，如需变更地块用途，土地价格按乙方竞得价金额执行并补足甲方已退还保证金。5.乙方不再享受翠屏区制定的其他优惠政策。6.乙方在项目的建设过程中，必须做到科学规划、合法建设，自觉接受建设、环保、安检等相关行业管理部门的检查、监督和指导。项目建成后，所需的新员工在同等条件下，应优先招用翠屏区内经过上岗培训合格的被征地农民和下岗失业人员就业。六、违约责任。1.如因乙方自身的原因未能参与该地块的竞买，致使该地块流拍，则甲方扣除乙方缴纳的履约保证金10％作违约金；若因甲方原因导致乙方未能参与该地块的竞买，则甲方应按同等约定向乙方支付违约金。2.乙方若未竞得该地块，则本协议自动解除，甲方在乙方提出申请后10日内全额无息返还乙方所缴项目履约保证金。3.若甲方原因未能按约定交付土地给乙方，乙方有权追究甲方的违约责任，并赔偿乙方经济损失。七、附则。
2009年7月13日，四川申蓉在宜宾县工商行政管理局登记设立宜宾申蓉汽车有限公司并取得《营业执照》，注册资本2000万元,投资比例100%。2009年7月21日和8月6日，宜宾申蓉分两次向宜宾市翠屏区人民政府“宜宾市翠屏区土地出让专户”转入“待结算土地有偿使用资金”共计1500万元。
翠屏区政府于2009年8月向四川申蓉、宜宾申蓉交付协议约定的部分土地。即本案翠屏区盐坪坝工业园区Ⅱ--G--01--
C地块的土地。宜宾申蓉在上述地块上修建奇瑞、别克、雪佛兰、东风本田4个4S店，修建上述建筑物均未办理建设工程规划许可证。
2010年4月26日宜宾申蓉（发包人）与成都市青羊区建筑工程总公司（包方人）签订了两份《建筑工程施工合同》，工程主要内容是由成都市青羊区建筑工程总公司为宜宾申蓉修建宜宾申蓉汽车商贸城13号厂房（标致店）14号厂房（荣威店）的土建、安装、装饰；2010年7月23日双方签订15（斯柯达店）、16号厂房的土建、安装、装饰。
2011年3月3日，宜宾市国土资源局向翠屏区政府送达了宜国土资发[2011]17号《关于翠屏区政府非法批准宜宾申蓉公司占用土地案处理决定的通知》。2011年3月7日，翠屏区政府作出区府发[2011]13号《关于收回土地的通知》并向四川申蓉、宜宾申蓉送达。通知要求四川申蓉、宜宾申蓉于2011年3月9日前将占用翠屏区南广镇盐坪坝工业集中区用于建设4S汽车商贸园的土地予以归还。2011年3月8日，宜宾市国土资源局作出宜国土资函[2011]52号《关于翠屏区政府非法批准申蓉公司占用土地案处理情况的通知》并向四川申蓉、宜宾申蓉送达，该通知宣布四川申蓉与区政府于2009年6月26日、11月30日签订的《企业入驻协议书》中涉及非法批准用地的条款无效，责成区政府撤销涉及非法批准用地的条款，决定收回区政府非法批准申蓉公司占用的土地，并要求四川申蓉、宜宾申蓉按照区政府规定的期限归还非法批准占用的土地。2011年3月9日,四川申蓉、宜宾申蓉与翠屏区政府、宜宾市国土资源局、翠屏区盐坪坝产业园签订《归还土地交接书》。《归还土地交接书》载明：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，四川申蓉汽车股份有限公司、宜宾申蓉汽车有限公司将翠屏区人民政府非法批准其占用的位于翠屏区南广镇盐坪坝工业集中区用于建设4S汽车商贸园的土地予以归还。归还土地时，地上建构筑物等设施移交宜宾市翠屏区人民政府代管。归还土地单位：四川申蓉汽车股份有限公司，宜宾申蓉汽车有限公司。接受土地单位：翠屏区政府，翠屏区盐坪坝产业园，宜宾市国土资源局。2013年4月10日，宜宾市翠屏区盐坪坝产业园区管委会作出盐管委函[2013]2号《关于拆除建构筑物的告知函》，告','2018-10-10
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原审人民法院对于依照前款第三项规定发回重新审判的案件作出判决后，被告人提出上诉或者人民检察院提出抗诉的，第二审人民法院应当依法作出判决或者裁定，不得再发回原审人民法院重新审判。
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