安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖行终728号
上诉人（一审原告）张素荣，女，1951年6月4日出生，汉族，住安徽省宿州市砀山县。
被上诉人（一审被告）安徽省砀山县人民政府,住所地安徽省宿州市砀山县政务新区，统一社会信用代码11341321752950906K。
法定代表人陶广宏，该县县长。
被上诉人（一审被告）安徽省砀山县葛集镇人民政府，住所地安徽省宿州市砀山县葛集镇。
法定代表人戴红梅，该镇镇长。
上诉人张素荣因要求确认安徽省砀山县人民政府(以下简称砀山县政府)、安徽省砀山县葛集镇人民政府(以下简称葛集镇政府)拆除行为违法一案，不服宿州市中级人民法院（2018）皖13行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
张素荣向一审法院诉称，张素荣的承包地位于安徽省砀山县葛集镇李安村，因砀山县故黄河综合治理工程项目的需要，砀山县政府对张素荣的土地实施了征收，因补偿标准不合理，张素荣未签订征收补偿安置协议，相关部门也未履行法定征收程序。2017年11月5日，砀山县政府及葛集镇政府组织相关人员将张素荣的承包地及地上附属物强行推毁，造成张素荣重大损失，砀山县政府及葛集镇政府的强拆行为无事实和法律依据，程序违法。综上，请求确认砀山县政府及葛集镇政府采取的强拆行为违法并承担诉讼费用。
砀山县政府向一审法院答辩称，1、砀山县政府不是本案适格被告，未对张素荣的承包地实施征收，也未对地上附属物实施强制清除行为，张素荣也未能提供充分证据证明砀山县政府实施了该行为。2、经砀山县政府了解，对张素荣承包地及地上附属物实施清除行为的机关为安徽省砀山县水务局，安徽省砀山县水务局作为法人单位可在其职权范围内独立承担法律责任，张素荣应以安徽省砀山县水务局为被告提起诉讼。请求驳回张素荣的起诉。
葛集镇政府向一审法院答辩称，1、葛集镇政府未对张素荣的承包地及地上附属物实施强制行为，张素荣被清除的附属物位于废黄河治理工程项目范围内，安徽省砀山县水务局负责该工程的建设管理工作。根据法律规定，河道两侧土地属国家所有，由安徽省砀山县水务局行使管理职权；2、废黄河治理工程有部分位于葛集镇政府境内，葛集镇政府作为地方机关，曾到现场作说服、劝解工作，但并未实施张素荣所称的强制行为，对废黄河治理工程范围内的附属物进行清除也并非葛集镇政府的职权。请求驳回张素荣的诉讼请求。
一审法院经审理查明，张素荣系安徽省砀山县葛集镇李安村村民，其用于种植的部分土地位于砀山县废黄河治理工程项目范围内。砀山县废黄河治理工程系水利薄弱环节治理三年行动民生工程项目，安徽省砀山县水务局成立了以局长为指挥长的“砀山县废黄河治理工程现场指挥部”，具体负责废黄河治理工程的建设管理工作，该项目内土地附属物的补偿款也由安徽省砀山县水务局发放。2018年1月15日，安徽省砀山县水务局出具情况说明，认可张素荣在黄河故道栽植的树木及大棚被其予以清除。葛集镇政府负责该项目附属物补偿的协调工作，张素荣认为土地附属物补偿标准不公平、公正，补偿标准偏低，未能就土地附属物的补偿与葛集镇政府达成一致意见，2017年11月5日，张素荣用于种植土地上的附属物被强制清除。
一审法院认为，本案的争议焦点为砀山县政府及葛集镇政府是否为本案适格被告。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，张素荣既未能提供有砀山县政府工作人员在清除现场的证据，也未能提供该清除行为是由砀山县政府组织实施的证据，其认为是砀山县政府实施了该强制清除行为，证据不足。葛集镇政府虽有工作人员在清除现场，但因具体负责废黄河治理工程的建设管理工作的单位为安徽省砀山县水务局，对工程范围内附属物的清除并非葛集镇政府的职权，也没有证据证明在现场的葛集镇政府工作人员直接参与了清除行为，且安徽省砀山县水务局已认可张素荣的地上附属物系由其予以清除，安徽省砀山县水务局作为砀山县政府的职能部门，其可以在职权范围内独立承担相应的法律责任。张素荣未能提供充足的证据证明砀山县政府及葛集镇政府参与拆除行为，相关事实无法予以确认，其应承担举证不能的法律后果。砀山县政府及葛集镇政府认为其并非本案适格被告的理由成立，该院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，对张素荣的地上附属物实施清除的行政机关是安徽省砀山县水务局，并非砀山县政府及葛集镇政府，张素荣将砀山县政府及葛集镇政府列为被告不符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应当符合的条件包括有明确的被告。该条款所谓“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。张素荣的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其起诉应予驳回。综上，一审法院裁定驳回原告张素荣的起诉。
张素荣上诉称，1、上诉人提交的录音光盘、现场视频光盘能够充分证明被上诉人砀山县政府、葛集镇政府组织实施了强推土地行为，且符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定，应当予以认定，被上诉人砀山县政府及葛集镇政府系本案适格被告。2、安徽省砀山县水务局并没有征收集体土地的主体资格，其仅是废黄河治理工程的具体施工部门。安徽省砀山县水务局出具的情况说明与事实严重不符，强推承包地行为既不是由其实施，其也没有给予上诉人任何补偿安置。故一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法改判。
张素荣向一审法院提交了以下证据：1，录音光盘一张、现场视频光盘一张、录音文字记录三张，证明强制清除行为系砀山县政府及葛集镇政府实施，其主要负责人均在现场；2、张素荣的农村土地承包经营权证；3、仝兰山、辛善奎书面证明；4、农业特产税完税证明及仝印山专用收据4张；证据2－4证明张素荣对涉案土地享有合法的承包经营权。
砀山县政府向一审法院提举了以下证据：1、宿县地区行政公署水利局《关于对砀山县故黄河综合治理工程规划的审批意见》（水设字[1995]131号），证明河道两侧土地应为国有土地，属安徽省砀山县水务局管理；2、土地承包经营权证撤销通知，证明张素荣的农村承包经营权证因确权错误被撤销，其不具有诉讼主体资格；3、关于组建砀山县废黄河治理工程现场指挥部的通知（建管[2017]黄河01号），证明废黄河治理工程的相关事宜由安徽省砀山县水务局负责；4、安徽省砀山县水务局出具的情况说明，证明安徽省砀山县水务局对张素荣种植土地的地上附着物进行清除，地上青苗补偿费及附属物补偿费由安徽省砀山县水务局支付发放。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。砀山县废黄河治理工程系水利薄弱环节治理三年行动民生工程项目，为保障该工程的顺利实施，成立了以安徽省砀山县水务局局长为指挥长的“砀山县废黄河治理工程现场指挥部”，具体负责废黄河治理工程的建设管理工作；该指挥部下设的工程保障组负责工程施工建设、清障协调的日常施工管理工作。该项目内土地附属物的补偿款也由安徽省砀山县水务局发放。本案中，张素荣未能提供直接证据证明强推土地行为系砀山县政府组织实施。葛集镇政府虽有工作人员在强推土地现场作说服、劝解工作，但因具体负责废黄河治理工程建设管理工作的单位为安徽省砀山县水务局，对工程范围内附属物的清除并非葛集镇政府的职权，张素荣也未能提供直接证据证明葛集镇政府工作人员实施了强推土地行为。考虑到本案具体负责废黄河治理工程建设管理工作的行政机关为安徽省砀山县水务局，并结合对安徽省砀山县水务局出具的《情况说明》内容审查，可以认定安徽省砀山县水务局实施了强推土地行为。故砀山县政府及葛集镇政府不是本案的适格被告，张素荣对砀山县政府及葛集镇政府的起诉依法应予驳回。一审裁定驳回张素荣的起诉并无不当，上诉人张素荣的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
审 判 员 姜 明
二〇一八年六月二十六日
法官助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;