新疆生产建设兵团第八师中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)兵08行终19号
上诉人（原审原告）：唐贤宾，男，1957年10月20日出生。
被上诉人（原审被告）：石河子市交通局。
法定代表人：樊增国。
委托代理人：张良才。
委托代理人：鲍江，新疆新石律师事务所律师。
上诉人唐贤宾因交通行政处罚一案，不服石河子市人民法院（2015）石行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月2日受理后，依法组成由审判员杨新宝担任审判长并主审，审判员方园、代理审判员胡少丽参加的合议庭，于2016年6月23日公开开庭审理了本案。上诉人唐贤宾、被上诉人石河子市交通局的法定代表人樊增国、委托代理人张良才、鲍江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2015年10月23日12时30分许，原告驾驶临牌红色蒙阳电动车，由石河子市北子午路客运中心站搭载两名乘客马某一、马某二送往老街，双方口头约定租车费5元。途中，被石河子市交通局客运交通管理处执法人员稽查。经被告工作人员调查，原告未办理城市客运经营许可手续，被告于当日对原告立案调查，经集体讨论后，拟对原告作出罚款2000元、责令停止违法行为的处罚决定，并于2015年10月28日向原告送达了行政处罚告知书。2015年10月30日，原告向被告提交听证申请书，被告于2015年11月20日向原告下发听证通知书，并于2015年11月27日组织听证。2015年12月7日，被告作出石交客罚字[2015]327号行政处罚决定书，决定依据《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第四十六条的规定，对原告作出罚款2000元的处罚，并于当日向原告送达了该处罚决定书。
原告唐贤宾于2015年12月23日向原审法院起诉称：一、被告依据《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第十三条、第四十六条的规定对原告作出罚款2000元的处罚决定适用法律不当。上述两条法律适用于机动车，原告的车辆属于非机动车。原告购买此车是为了接送孩子上学和上下班使用，而不是为了营运。原告的行为应根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定进行处罚；二、原告于2015年10月24日申请听证，被告至2015年11月27日才告知听证会时间和地点，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第(二)项、第六项的规定。听证会上，被告不让原告陈述、答辩、质问被告的违法行为，剥夺了原告陈述、申辩的权利；三、被告违反《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十五条第一款第(七)项的规定，违法扣留车辆；违反该款第(十三)项的规定，拦截、检查正常行驶的车辆；违反《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第四十条第二款的规定，钓鱼执法；四、被告非法扣押原告车辆、财物近三个月，造成原告车内充电机、备胎、擦车拖把、老花镜及现金48元丢失，电瓶未及时补充电量、极板氧化膜脱落，同时还给原告造成误工的经济损失，应当返还原告车辆并赔偿原告损失。现诉至法院，请求：(一)撤销被告对原告作出的石交客罚字[2015]327号处罚决定书；(二)案件诉讼费由被告承担。庭审中，原告当庭增加一项诉讼请求，要求被告依法赔偿原告损失15123元。
被告石河子市交通局辩称：一、2015年10月23日12时30分许，原告驾驶无牌红色蒙阳型电动三轮车在石河子市北子午路中心客运站擅自从事客运经营行为，被被告工作人员现场检查。被告对原告作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿；二、原告驾驶车辆是否属于非机动车，不影响对其违法事实的认定，被告对原告作出的处罚决定适用法律正确；三、原告于2015年10月30日申请听证，被告于11月20日向其送达听证通知书，并于11月27日依法组织听证，听证中，被告办案人员就原告的违法事实、认定理由和法律依据进行了陈述，同时对原告质证一一作出回应，不存在剥夺原告合法权利的情况；四、被告依法对原告所驾驶的电动三轮车实施登记暂扣，程序正当，不存在非法扣押的情况，原告的损失与被告无关。同时，被告收到的诉状中没有赔偿损失这项请求，且原告要求赔偿的是扣押车辆造成的损失，不属于本案的审理范围。综上，被告对原告唐贤宾作出的行政处罚决定主体合法、认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原审法院审理认为：本案争议的焦点是：一、被告是否有权对原告进行处罚；二、被告对原告作出的处罚决定是否合法；三、原告要求被告赔偿损失的请求是否符合法律规定，能否得到支持。
关于争议焦点一。《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第五条规定：“自治区交通运输主管部门负责全区道路运输管理工作。州、市（地）、县（市）交通运输主管部门组织本行政区域内道路运输管理工作，并具体实施城市客运管理工作；县级以上道路运输管理机构具体实施道路旅客运输、道路货物运输和道路运输相关业务的管理工作。”根据上述法律规定，被告作为县级交通运输主管部门，具有组织本行政区域内道路运输管理工作并具体实施城市客运管理工作的职责，有权对本行政区域内违反城市客运管理的行为进行处罚。庭审中，原告提出其搭载乘客的行为应当依照《新疆维吾尔自治区电动自行车管理办法》（自治区人民政府令第188号）第二十一条、第二十六条的规定，由公安机关交通管理部门进行处罚。对此，该院认为，原告未经许可载客运营的行为既违反了《新疆维吾尔自治区电动自行车管理办法》（自治区人民政府令第188号）第二十一条的规定，同时也违反了《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第十三条的规定，相关的交通运输主管部门和公安机关交通管理部门在各自的职权范围内，均可依据相关的法律法规对原告作出相应的处罚。根据《新疆维吾尔自治区实施行政处罚程序规定》第四条的规定，“对当事人的同一违法行为，两个以上的行政机关都有权管辖的，由先立案的行政机关管辖。”针对原告未经许可载客运营的行为，该案被告先立案，应由被告进行管辖。
关于争议焦点二。在事实认定方面，被告工作人员在执法过程中，发现原告未办理城市客运经营许可证，擅自从事城市客运经营行为，当场对原告本人及两名乘客进行调查，并制作调查笔录。原告在调查笔录中及当庭陈述时对其有偿载客的事实均予认可，两名乘客的调查笔录内容与原告陈述相一致，原告未经许可有偿载客的事实清楚，证据确凿。综上，被告认定事实清楚，证据确凿。
在处罚程序方面，被告发现原告的违法行为后，及时进行了立案、调查，经过集体讨论、听证、处罚告知等程序，依法作出处罚决定，并送达原告本人，处罚告知书和处罚决定书中明确告知了原告相关的权利和义务，处罚程序符合法律规定。庭审中，原告提出被告未及时组织听证以及听证过程中剥夺了原告的陈述、申辩权，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第(二)项、第(六)项的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第(二)项规定：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”第(六)项规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。”从被告提交的证据来看，原告于2015年10月30日申请听证，被告于同年11月20日通知原告听证时间和地点，并于2015年11月27日举行听证，被告在举行听证的七日前，通知原告听证的时间、地点，并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第(二)项的规定。同时，听证笔录中，原告对事情经过及不服处罚决定的原因进行了陈述和申辩，被告并未剥夺原告陈述、申辩的权利。因此，对于原告的该项陈述意见，该院不予采信。原告还提出被告未向其送达处罚告知书，被告当庭提交了有原告本人签字的行政处罚告知书送达回证，原告认可“唐贤宾”的签名系其本人所签，因此，对于原告该项陈述意见，该院亦不予采信。
在适用法律方面，《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第十三条规定：“从事公共汽车客运经营的，应当向所在地的市、县（市）交通运输主管部门提出许可申请，并符合下列条件：（一）具有与经营规模相适应的场所、设施和符合国家规定的运营车辆、资金。（二）所聘驾驶人员取得相应的机动车驾驶证，年龄和健康状况符合公安机关规定，近3年内无较大以上交通责任事故记录。（三）具有与运营业务相适应的管理人员和汽车维修等专业技术人员。（四）具有健全的运营服务制度和安全生产管理制度。（五）法律、法规规定的其他条件。从事出租客运经营的，适用前款规定。准予许可的，向申请人颁发城市客运经营许可证，对投入运营的车辆核发城市客运运输证。”根据上述法律规定，从事公共汽车客运经营和出租客运经营的，须向所在地市、县（市）交通运输主管部门提出申请，符合法定条件的，由交通运输主管部门颁发城市客运经营许可证和城市客运运输证。该案中，原告在未取得城市客运经营许可证和城市客运运输证的情况下，擅自在城市道路上承揽乘客，以乘用车辆及驾驶劳务为乘客提供有偿运输服务，构成未经许可擅自从事出租车客运经营的行为，违反了《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第十三条的规定。该法第四十六条规定：“违反本条例第十三条规定，未取得城市客运经营许可证或者城市客运运输证，擅自从事城市客运经营的，由县级以上交通运输主管部门责令改正，处一千元以上二万元以下罚款。”被告依照上述法律规定，对原告作出罚款2000元的行政处罚决定，适用法律、法规正确。
综上，被告对原告作出的石交客罚字[2015]327号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法律正确，该院对原告要求撤销该处罚决定书的请求不予支持。
关于争议焦点三。原告立案时向本院提交的诉状中并无要求被告赔偿损失这一请求，该院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书后，原告当庭增加一项要求被告赔偿其损失的请求。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”该案中，原告在起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求，且无正当理由，本院不予准许。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”根据该条法律规定，被告赔偿原告损失的前提是行政机关作出的行政行为依法被人民法院判决确认违法或者无效。该案中，被告对原告作出的处罚决定合法有效，因此不存在赔偿原告损失的问题。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条，《中华人民共和国道路运输条例》第七条、《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第五条、第十三条、第四十六条之规定，判决：
驳回原告唐贤宾的诉讼请求。
诉讼费50元，送达费90元，合计140元，由原告唐贤宾负担(已预交)。
上诉人唐贤宾不服原审判决，向本院提出上诉称：一、根据《新疆维吾尔自治区电动自行车管理办法》规定，公安交通管理部门对电动自行车进行管理，并有权对电动自行车载客的行为进行处罚。被上诉人未经授权，对上诉人无权处罚。一审判决认定被上诉人有权对上诉人进行行政处罚错误。二、一审法院审判程序违法。(一)根据行政诉讼法第三条和行政诉讼法解释第五条的规定，行政机关负责人应当出庭应诉，一审被告出庭人员不符合上述规定。(二)根据行政诉讼法第六十七条的规定，人民法院应当在收到被告答辩状的5日内将答辩状副本送达原告，而一审法院未将答辩状副本送达给上诉人。(三)被上诉人在一审提供的两名乘客的调查笔录，上诉人没有认可。被上诉人也未见到立案调查集体讨论记录，而是被上诉人为了应诉事后填写。(四)在听证时，被上诉人剥夺了上诉人陈述和申辩权。
被上诉人石河子市交通局书面答辩称：一、被上诉人和上诉人都对上诉人进行违法营运的事实没有异议，被上诉人作出的处罚具有事实依据。二、上诉人的违法营运行为同时违反了《新疆维吾尔自治区电动自行车管理办法》第二十一条和《新疆维吾尔自治区道路运输管理条例》第十三条的规定，根据《新疆维吾尔自治区实施行政处罚法程序规定》第四条规定，两个行政机关都有管辖权的，由先立案的行政机关管辖。因此被上诉人有法定的管辖权。三、被上诉人在执法过程中严格依据法定程序进行，根据一审查明的事实，被上诉人对上诉人违法营运和事实进行了全面的调查，履行了告知义务，举行了听证。在听证中，上诉人表达了认可违法营运的事实，认可执法程序合法，但不认可处罚。上述事实均在行政处罚案卷中有书面证据证实。上诉人在一审中均对上述证据进行了质证。被上诉人作出的行政处罚，程序合法。四、一审法院给被上诉人送达了起诉状，被上诉人在法定期间内向法院提交了证据，并委托了代理人参加诉讼。上诉人提出被上诉人代理人身份不合法、法庭没有组织质证、被上诉人的重大案件讨论记录系仿造的意见，与事实不符。五、上诉人主张的损害事实无证据证明其关联性、合法性和有效性，其主张不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
经审理查明：本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。认定的证据有原告唐贤宾提交的蒙阳电动车使用说明书、出厂合格证、照片及石某某、竟某某电动车行使证复印件和新疆维吾尔自治区非税收入一般缴款书(收据)两份；被告石河子市交通局提交的对唐贤宾的询问笔录、对马某一、马某二的调查笔录、视频资料、立案呈批表、调查报告、重大案件集体讨论记录、行政处罚告知书、听证笔录、听证报告书和石交客罚字［2015］327号行政处罚决定书和送达回证等。
上诉人唐贤宾对一审查明的事实提出异议：一、没有与乘客口头约定租车费；二、被告没有在案发当日立案调查，也没有进行集体讨论。被上诉人石河子市交通局对该异议不予认可，认为相关事实有该局一审提交的证据证实。本院认为，上诉人就所提异议未提供证据证实，本院不予采信。
另查明：根据一审案卷材料，没有证据显示，一审法院在收到原审被告提交的答辩状后，已将答辩状副本送达原告。
双方当事人在二审中均未提交新的证据。
本院认为：上诉人与被上诉人二审争议的焦点是：一、被诉行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；二、上诉人唐贤宾的赔偿请求应否支持；三、一审法院的审理程序是否合法。
关于被上诉人的职权依据问题。根据《新疆维吾尔自治区道路运输条例》第五条、第七条的规定，被上诉人作为县级交通运输主管部门，具有组织并实施本行政区域内道路运输管理和城市客运管理工作的职责。被上诉人利用电动车辆为乘客提供有偿运输服务的行为，既违反了《新疆维吾尔自治区电动自行车管理办法》的相关规定，也违反了《新疆维吾尔自治区道路运输条例》的相关规定，道路运输主管部门和公安交通管理部门在各自职权范围内，均有权对上诉人的违法行为作出行政处罚。被上诉人针对上诉人的违法行为先行立案，符合《新疆维吾尔自治区实施行政处罚程序规定》第四条的规定，具有管辖权。上诉人的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于被诉行政行为的认定事实问题。被上诉人在执法过程中，当场发现上诉人违法从事城市客运经营的行为，并即时对其本人和两名乘客调查取证，认定事实清楚，证据确凿。
关于被诉行政行为的执法程序问题。被上诉人发现上诉人的违法行为后，依法履行了立案、调查、集体讨论、听证、处罚告知、作出处罚决定和送达本人等程序，在行政处罚决定中明确了被处罚人的权利、义务。行政处罚程序符合法律规定。被上诉人对两名乘客的调查笔录具备证据的合法性、真实性和关联性，且与上诉人的调查笔录相印证；立案呈批表、重大案件集体讨论记录系内部审批、讨论的文件材料，被上诉人在法定期限内已向一审法院提交，符合法律规定；听证过程中，被上诉人依法保证了上诉人对事情经过和不服处罚的原因进行陈述和申辩的权利。因此，上诉人提出“不认可被上诉人在一审提供的两名乘客的调查笔录”、“未见到立案调查集体讨论记录，而是被上诉人为了应诉事后填写”和“在听证时，被上诉人剥夺了上诉人陈述和申辩权”等上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予采纳。
关于被诉行政行为的适用法律问题。根据《新疆维吾尔自治区道路运输管理条例》第十三条的规定，从事公共汽车客运经营和出租客运经营的，应取得城市客运经营许可证和城市客运运输证。上诉人在没有取得经营许可证和运输证的情况下，擅自在城市道路上为乘客提供有偿运输服务，违反了上述规定。被上诉人根据《新疆维吾尔自治区道路运输管理条例》第四十六条的规定，对上诉人作出罚款2000元的行政处罚，适用法律、法规正确。
关于上诉人的赔偿请求问题。上诉人在起诉状副本已经由一审法院送达被上诉人后，又提出了要求赔偿损失的新的诉讼请求，且无正当理由；上诉人要求被上诉人赔偿损失，缺乏事实和法律依据。对上诉人的赔偿请求，本院不予支持。
关于一审法院的审理程序问题。一审庭审当中，原审被告石河子市交通局由于负责人不能出庭，委托该局客运交通管理处副处长出庭参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定。上诉人的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审案卷材料不能显示一审法院已将原审被告提交的答辩状副本送达原审原告，本院视为答辩状副本未送达。上诉人的此项上诉理由成立，本院予以采纳。一审法院的审理程序虽然违法，但并未影响案件的正确裁判且对上诉人诉讼权益影响较小，不属于严重违反法定程序的情形。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。一审法院虽然存在违反程序的情形，但判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人唐贤宾负担(已交纳)。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨新宝
审 判 员 方 园
代理审判员 胡少丽
二〇一六年八月一日
代书 记员 陈 丽