广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2014)穗中法行终字第1283号
上诉人（原审原告）：广州惠明房地产开发有限公司，住所地广东省增城市。
法定代表人：吴卓荣，董事长。
委托代理人：毛肇华、林春，广东中大圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：增城市人民政府，住所地广东省增城市。
法定代表人：罗思源，市长。
被上诉人（原审被告）：增城市国土资源和房屋管理局，住所地广东省增城市。
法定代表人：向俊波，局长。
原审第三人：增城市土地开发储备中心，住所地广东省增城市。
法定代表人：彭兴国，主任。
两被上诉人及原审第三人共同委托代理人：陈龙、江岚，分别系广东金美律师事务所律师、实习律师。
上诉人广州惠明房地产开发有限公司因诉被上诉人增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局以及原审第三人增城市土地开发储备中心土地行政登记一案，不服增城市人民法院(2014)穗增法行初字第15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。
原审法院经审理查明：l993年l2月，被告增城市人民政府向原告广州惠明公司颁发增府国用(1993)字第特xx号《国有土地使用证》，土地使用权面积为482.943亩，土地坐落在新塘镇南浦(埔)村，四至为：东至南碱公路，南至南岗金紫村、水南水田，西至南岗金紫村，北至水南村。
2000年3月28日，原告广州惠明公司与广东省增城市土地开发集团公司（以下简称“土地集团公司”）对上述土地签订《土地使用权转让合同》，约定原告广州惠明公司同意将其合法拥有的坐落在增城市新塘镇水南村的453．065亩(302037平方米)土地，以每亩8万元人民币合计3624.448万元转让给土地集团公司。同日，原告广州惠明公司与土地集团公司又签订《增城市国有土地使用权转让合同书》的格式合同，约定：原告广州惠明公司愿意将增城市国土局出让给广州惠明公司使用的地块土地使用权转让给土地集团公司，土地使用权转让位置位于新塘镇水南村，转让面积452.056亩，地块四至东至化工大道，西至已填土，南至已填土，北至已填土，转让价格3624.448万元。其中后一份转让合同在增城市国土局备案。土地集团公司与原告广州惠明公司签订转让合同后分别向增城市计划局、增城市城市规划局和增城市人民政府提出用地立项、规划和土地使用权变更申请。2000年4月4日，增城市计划局依申请向土地集团公司作出增计复[2000]69号《关于建设商品房项目用地计划立项的批复》，同意土地集团公司由广州惠明公司转让所得的涉案土地申报建设项目用地计划立项，核定项目用地面积453.056亩。2000年4月27日，增城市城市规划局依申请向土地集团公司核发编号xx《建设用地规划许可证》，准予土地集团公司对该土地办理征用划拨土地手续。2000年6月26日增城市国土局和增城市人民政府批准同意转让。2000年5月9日，增城市国土局向土地集团公司颁发增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》，准予土地集团公司使用该土地，批准用地面积为453.056亩，土地所有权性质为国有。增府国用(1993)字第特xx号《国有土地使用证》由被告增城市人民政府收回并盖上“此证作废”的印章。
2003年10月18日，佛山市中级人民法院在执行该院(2001)佛中法经初字第442、443号民事判决过程中作出(2003)佛中法民五初字第71号《民事裁定书》，根据该裁定查明的事实，原告广州惠明公司的组建，其中香港惠明公司实际出资5085160.22美元，占应出资比例的82.85％，土地集团公司实际出资3762000美元，占应出资比例的100％，原告广州惠明公司与土地集团公司于2000年3月28日签订的《土地使用权转让合同》已在增城市国土资源和房屋管理局备案，原告广州惠明公司与土地集团公司核定到2000年10月30日止，原告广州惠明公司欠付土地集团公司征地及垫支款人民币27468406.03元，依据该合同认定，原告广州惠明公司用453.065亩的土地以每亩8万元人民币的价格(合计3624.446万元人民币)折抵其所欠土地集团公司的债务，但实际上原告广州惠明公司欠付土地集团公司征地及垫支款为27468406.03元，两者相抵认定土地集团公司抽逃了资金8756053.97元，遂裁定追加土地集团公司为该案的被执行人，土地集团公司在抽逃原告广州惠明公司注册资金8756053.97元的范围内对该案的申请执行人增城市新塘环保工业园有限公司承担清偿责任。2006年4月28日，佛山市中级人民法院作出(2001)佛中法执字第l732-12、1733-12号《民事裁定书》，裁定准许土地集团公司在增国土建字(2000)第83号《建设用地批准书》范围内的南面一侧调整划割51.134亩土地给申请执行人新塘环保工业园有限公司，以抵偿所欠申请执行人的8756033.97元。
2006年1月13日和2007年4月13日，被告增城市国土资源和房屋管理局、第三人增城市土地开发储备中心与土地集团公司三方签订《收回国有土地使用权协议书》和《收回国有土地使用权补充协议书》，协议约定：被告增城市国土资源和房屋管理局收回土地集团公司位于增城市新塘镇水南村的闲置土地，建设用地批准号为增国土建用字（2000）83号，总面积264.816亩进行收回，按l8万元／亩的标准进行补偿，补偿总额为人民币4766.688万元。协议还对补偿款的支付方法作了约定。收回土地后，2007年11月15日，被告增城市国土资源和房屋管理局向第三人增城市土地开发储备中心作出增国房字[2007]38号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心储备运营的通知》，内容为“根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定及我局、你单位、土地集团公司三方签订的《收回国有土地使用权协议书》及《收回国有土地使用权补充协议书》，我局依法收回土地集团公司位于新塘镇水南村，其中的264.816亩土地（建设用地批准书证号：增国土建用字[2000]第83号）……现根据你单位的职能范围，将上述土地移交给你单位储备运营”；同年11月16日，增城市城市规划局向增城市新塘镇人民政府作出增规[2007]341号《关于新塘镇污水处理厂和新塘镇永和污水处理厂项目选址的意见》，其中明确“新塘镇污水处理厂选址位于水南村，具体位置东至南碱大道、西至水南涌、南至南碱厂、北临夏埔村，占地288亩”。2008年11月26日，第三人增城市土地开发储备中心向被告增城市国土资源和房屋管理局提出《关于办理264.816亩土地国有土地使用证的申请》，申请办理涉案土地的国有土地使用证，并同时提交了用地红线图、储备运营通知、组织机构代码证等材料。2008年12月5日，被告增城市国土资源和房屋管理局向第三人增城市土地开发储备中心填发增国土建字(2008)第25号《建设用地批准书》。同日，被告增城市人民政府向第三人增城市土地开发储备中心核发增国用（2008）第Bxx号《国有土地使用证》，该证载明土地使用权人增城市土地开发储备中心，坐落新塘水南村；地类（用途）储备地（污水处理）；使用权类型储备地；使用权面积l76543.84平方米。该宗土地登记的土地登记卡上载明土地权属来源为增国土建用字[2008]第25号《建设用地批准书》换领《国有土地使用证》。目前，该地块上已建成新塘污水处理厂。
宜昌市东山经济技术开发集团公司诉广州惠明公司、土地集团公司合作开发房地产合同纠纷一案，广东省高级人民法院作出（2006）粤高法民一终字第312号民事判决发生法律效力后指定汕头市中级人民法院执行。2008年11月21日，汕头市中级人民法院作出（2008）汕中法执指字第55号《民事裁定书》，裁定查封原告广州惠明公司所有的位于广州增城市新塘镇南埔村大围面积405.74亩的土地使用权[国有土地使用证号列：增国用（1993）字第特xx号]。2009年5月4日，汕头市中级人民法院作出(2008)汕中法执指字第55号之一《执行裁定书》，裁定拍卖原告广州惠明公司拥有的位于广州增城市新塘镇南埔村大围，即增国用(1993)字第特xx号国有土地使用证项下面积264．816亩的土地使用权。2009年5月8日，第三人增城市土地开发储备中心对该裁定提出执行异议，认为该中心与被告增城市国土资源和房屋管理局收回了上述涉案闲置土地，该地已确认权属，该中心是使用权人。汕头市中级人民法院于2009年6月组织原告广州惠明公司、被告增城市国土资源和房屋管理局、第三人增城市土地开发储备中心等相关当事人举行了执行听证会。2009年11月4日，汕头市中级人民法院向增城市土地开发储备中心发出（2008）汕中法执指宇第55号《协助执行通知书》，要求该中心将土地补偿款47666880元汇入该院代管账户。
2007年12月21日，被告增城市国土资源和房屋管理局针对原告广州惠明公司向该局递交的《关于尽快解决我公司历史闲置土地补偿款以支付拖欠民工工资及工程款的报告》作出增国房储复字[2007]274号《关于新塘镇水南村264.816亩土地有关问题的复函》，复函称：广州惠明公司原位于新塘镇水南村的321962平方米土地，证号为增国用(1993)字第特xx号，于2000年3月21日换领了《建设用地批准书》，证号为增国土建用字(2000)第59号，2000年6月，上述土地中的302037平方米经增城市人民政府批准转让给土地集团公司，并核发了《建设用地批准书》，证号为增国土建用字(2000)第83号……在上述土地使用权过户登记到土地集团公司名下后，土地集团公司依法享有该宗土地的使用权；2006年1月我局依法收回土地集团公司上述土地（证号为增国土建用字(2000)第83号）中的264.816亩，并纳入政府储备用地。
原审法院在另案的民事诉讼中曾向被告增城市国土资源和房屋管理局发函了解涉案土地的情况，2010年7月19日，被告增城市国土资源和房屋管理局作出《关于协助查询相关土地情况的复函》，复函称：广州惠明公司证号为增府国用(1993)字第特xx号《国有土地使用证》原件在该局，与原审法院来文附件中的《国有土地使用证》（增国用（1993）字第特xx号）复印件不一致。土地集团公司位于新塘镇水南村的302037平方米土地是于2000年由广州惠明公司转让所得，该局于2000年核发《建设用地批准书》（增国土建用字(2000)第83号），该地于2002年至2006年间分割部分转让给增城市科建有限公司等8宗土地共91403.9平方米，市土地开发储备中心收回该地其中的176543.84平方米土地纳入了政府储备用地（污水处理厂用地），剩余34089.33平方米土地根据广东省佛山市中级人民法院《民事裁定书》裁定给增城市新塘环保工业园有限公司。
2012年7月1日，汕头中院对原裁定拍卖的涉案土地作出（2008）汕中法执指字第55号异字1号《执行裁定书》，认为位于广州增城市新塘镇水南村面积176543.84平方米的土地已经由增城市国土资源和房屋管理局收归国有并确认了土地权属，案外人增城市土地开发储备中心是该涉案土地的使用权人。因此，该院裁定拍卖被执行人广州惠明公司拥有的广州增城市新塘镇南的浦村大围，即增国用（1993）字第特xx号国有土地使用证项下面积264.816亩的土地使用权不当，应予纠正。裁定中止对位于广州增城市新塘镇水南村面积176543.84平方米的土地使用权的执行。
2011年2月22日，原告广州惠明公司对被告增城市人民政府颁发的增国土建用字（2000）第83号《建设用地批准书》向广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府于2011年7月12日作出穗府行复[2011]155号《行政复议决定书》，维持被告增城市人民政府颁发的增国土建用字（2000）第83号《建设用地批准书》。广州惠明公司不服，于2011年7月29日向原审法院提起行政诉讼，请求：l.撤销广州市人民政府穗府行复（2011）155号《行政复议决定书》；2.撤销被告增城市人民政府颁发的增国土建用宇（2000）第83号《建设用地批准书》；3.判令被告增城市人民政府返还增国土建用字（2000）第83号《建设用地批准书》所登记的除已经原告广州惠明公司同意划出之外所余下的288.308亩的土地使用权给原告广州惠明公司；同时，在撤销对原增府国用（1993）字第特xx号国有土地使用证的注销作废手续的基础上，办理与返还的土地使用权属相应的国有土地使用证给原告广州惠明公司；4.本案的诉讼费由被告增城市人民政府承担。原审法院受理后于2012年10月16日作出（2011）穗增法行初字第42号行政判决，判决：一、维持被告增城市人民政府于2000年5月9日作出的增国土建用字（2000）第83号《建设用地批准书》的具体行政行为；二、驳回原告广州惠明公司的其他诉讼请求。原告广州惠明公司对判决不服向本院上诉，2013年9月16日，本院作出（2013）穗中法行终字第419号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
原告广州惠明公司不服增城市人民政府于2008年12月5日核发的增国用（2008）第Bxx号《国有土地使用证》向广州市人民政府申请行政复议，请求撤销增国用（2008）第Bxx号《国有土地使用证》，并将该证上264.816亩的土地使用权全部返还给原告广州惠明公司。2013年12月23日，广州市人民政府作出穗府行复[2012]577号《行政复议决定书》，该府决定维持被告增城市人民政府向第三人增城市土地开发储备中心核发的增国用（2008）第Bxx号《国有土地使用证》。原告广州惠明公司对广州市人民政府作出的穗府行复[2012]577号行政复议决定不服向原审法院提起行政诉讼，请求判准其诉请。
庭审中，原告广州惠明公司提供的增国用（1993）字第特xx号《国有土地使用证》是复印件，没有原件。原告广州惠明公司、被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局、第三人增城市土地开发储备中心确认增国用（2008）第Bxx号《国有土地使用证》的土地在增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》的范围内。
原审法院认为：原告广州惠明公司将增府国用(1993)字第特xx号《国有土地使用证》项下的国有土地使用权转让给土地集团公司，土地集团公司受让后依法办理了土地使用权过户手续并领取了增城市人民政府颁发的增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》，原告广州惠明公司对被告增城市人民政府颁发的增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》不服向法院起诉，经法院判决维持被告增城市人民政府作出的增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》的具体行政行为。法院的判决已发生法律效力。土地集团公司取得增国土建用字（2000）第83号《建设用地批准书》是合法有效的法律凭证。
增国用（2008）第Bxx号《国有土地使用证》项下的土地是被告增城市国土资源和房屋管理局协议收回土地集团公司增国土建用字（2000）第83号《建设用地批准书》项下的闲置土地，增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》土地的所有权或使用权人是土地集团公司，原告广州惠明公司与被告增城市人民政府向第三人增城市土地开发储备中心核发增国用（2008）第Bxx号《国有土地使用证》的行为不具有法律上的利害关系，原告广州惠明公司对被告增城市人民政府核发上述国有土地使用证的行为提起诉讼属主体不适格，对原告惠明公司的起诉依法应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告广州惠明房地产开发有限公司的起诉。
上诉人广州惠明房地产开发有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：（一）土地集团公司骗使上诉人与之签署的所谓《土地使用权转让合同》无效且并未履行，土地集团公司于同日提交的《增城市国有土地使用权转让合同书》是伪造的。1.上诉人并没有与土地集团公司共同办理申请“转让”的手续，土地集团公司也没有支付对价和缴纳相关税费。土地集团公司至今没有申请权属登记，未取得国有土地使用证。上述事实表明，涉案土地使用权在法律上没有转让给土地集团公司。2.由于上诉人是依法经批准成立的中港合作经营企业，将原在中港合作企业名下的土地使用权低价“转让”给合作一方，本质上属于合作企业的权益、义务转移问题，根据《中外合作经营企业法》第7条、10条的规定，涉案土地使用权的“转让”必须经外经贸审查批准机关批准。本案所谓的《土地使用权转让合同》，明显违反了《中外合作经营企业法》的强制性规定，属于无效合同。根据无效合同取得的财产，依法应当予以返还。3.上诉人对于本案土地使用权问题的真实意思表示是将涉案土地使用权委托土地集团公司代管。以下事实可以证明：(1)土地集团公司在签订所谓“转让合同”后不到半年时间，再次与上诉人签署以同一地块抵还所谓“债款”的协议书，该协议书是对之前签订的所谓土地转让合同的否定。原审法院未查清双方签订协议书的事实，故意回避该事实。(2)增城市国土局出具的《关于协助查询相关土地情况的复函》证实，土地集团公司于2002年至2006年间经上诉人同意将增府国用（1993）字第特xx号《国土证使用证》的土地划出160多亩土地抵偿上诉人的债务，该事实表明《土地使用权转让合同》已由双方以地抵偿上诉人“债务”的行为予以解除。(3)增城市国土局增国房(2007)58号文件也承认涉案土地并非真实转让，尽管该文件后来被撤回，但撤回仅影响文件的法律效力，对该文件中已经承认的事实是不能撤回的。4.土地集团公司至今没有办理涉案土地使用权过户登记，未获得法律上的土地使用权，表明所谓“转让”并不成立。5.增城市人民政府在撤县设市时，换发的增国用(1993)字第特xx号《国有土地使用证》确实存在并由增城市国土局保存，且至今未被注销。汕头市中级法院在执行上诉人的债务时，查封上诉人所有的405.74亩土地使用权的国土证号也是“增国用(1993)字第特**号”，也再次说明涉案土地使用权至今仍属于上诉人。（二）增城市国土局核发增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》没有尽到应有的审查义务，具有违法性。增城市国土局在土地集团公司未提交可行性论证报告，也未作预审报告及供地计划，未依《中外合作经营企业法》的强制性规定，审查本案土地使用权的转让是否经过外经贸部门的批准的情况下，发放增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》是违法的。（三）上诉人对于两被上诉人和土地集团公司联手侵占其土地使用权的行为具有法律上的利害关系。土地集团公司采用欺诈手段侵占的涉案土地没有办理过户登记确权，增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》不是该公司拥有涉案土地使用权的权属凭证。相反，一系列证据表明增国用(1993)字第特xx号《国有土地使用证》确实存在并由增城市国土局保存，上诉人仍是涉案土地的权属人。原审法院认定上诉人与被上诉人增城市人民政府核发增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》的行为不具有法律上的利害关系，没有事实和法律依据。（四）土地集团公司没有依法取得涉案土地使用权，其无权处分涉案土地，被上诉人向原审第三人发放增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》没有产权来源依据，应予撤销。（五）原审法院程序违法。1.上诉人两次以主审法官与本案有利害关系为由提出回避申请，原审法院不予准许，原审法院裁判不公与此有较大关系。2.本案是否存在增国用(1993)字第特xx号《国有土地使用证》，是本案的焦点问题之一。原审法院的主审法官不要求被上诉人对此焦点问题进行举证反而要求上诉人举证，也不依照最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释推定该证的存在，在一定程度上影响了本案公正审判。综上所述，原审裁定认定事实不清，适用法律不当，剥夺上诉人诉权不当，故上诉请求二审法院裁定：1.撤销原审裁定；2.撤销增城市人民政府向原审第三人核发的增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》，并将该证项下的264.816亩土地使用权全部返还给上诉人；3.本案一、二审的诉讼费均由被上诉人连带承担。
被上诉人增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局以及原审第三人增城市土地开发储备中心共同答辩称：1.上诉人提起诉讼的主体资格不适格。增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》的土地使用权人是土地集团公司，增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》项下的土地是增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》项下的闲置土地，故上诉人与被上诉人增城市人民政府向原审第三人核发增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》的行为不具有法律上的利害关系，依法应驳回起诉。2.被上诉人增城市人民政府核发增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以支持，本院予以确认。
本院认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，土地集团公司通过与上诉人签订国有土地使用权转让合同的方式取得增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》项下的土地使用权，该《建设用地批准书》经法院生效判决确认其合法性。原审第三人取得增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》项下土地的权属来源依据为增国土建用字(2000)第83号《建设用地批准书》。上诉人并非被上诉人增城市人民政府核发增国用(2008)第Bxx号《国有土地使用证》的相对人，也非利害关系人，其作为涉案土地的原使用权人主张撤销该国有土地使用证，依据上述规定，不具有原告起诉主体资格。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，具有事实和法律依据，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈卫红
代理审判员 金 霞
代理审判员 唐 勇
二〇一五年九月十四日
书 记 员 周文静
马曼莉