福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闽行终字第403号
上诉人（原审原告）郑吓开，男，1947年6月15日出生，汉族，住莆田市涵江区白塘镇周墩村利土冬***号，公民身份号码：3503031947********。
被上诉人（原审被告）莆田市涵江区人民政府，住所地莆田市涵江区兴涵街1号。
法定代表人陈万东，区长。
委托代理人陈俊毅，莆田市涵江区白塘镇人民政府工作人员。
委托代理人蔡麟峰，福建佘云律师事务所律师。
郑吓开因诉莆田市涵江区人民政府（以下简称涵江区政府）土地行政强制一案，不服莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人郑吓开，被上诉人涵江区政府的委托代理人陈俊毅、蔡麟峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2007年9月14日福建省人民政府（以下简称省政府）作出闽政地（2007）286号《福建省人民政府关于涵江区2007年度第七批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称省政府286号《批复》），同意实施涵江区土地利用总体规划，将农用地9.7388公顷转为建设用地；同意征收涵江区江口镇刘庄村园地在内的集体所有土地10.0529公顷，使用莆田赤港华侨农场国有水田3.1260公顷。同年10月23日莆田市人民政府（以下简称莆田市政府）作出（2007）30号《莆田市人民政府征收（拨用）土地方案公告》将经省政府批准的《征收土地方案》及《拨用国有土地方案》内容和有关事项进行公告。2010年6月27日莆田市政府作出莆政土（2010）126号《莆田市人民政府关于同意莆田涵江工业品仓储中心工程项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（以下简称莆田市政府126号《批复》），确定莆田市涵江工业品仓储中心工程项目征地拆迁涉及涵江区白塘镇周墩村，征地拆迁具体范围以省政府286号《批复》批准的征地红线图为准。2011年8月5日涵江区政府在《湄洲日报》上发布迁墓通告，要求涉及莆田大地工业品仓储有限公司第一期用地及水沟用地范围内的坟主在2011年8月15日前办理补偿登记，并于2011年8月30日前迁移完毕，逾期不登记不迁移的，将按无主墓处理。2013年3月7日莆田市涵江区白塘镇人民政府发布通告，通知在迁墓通告期限内仍未迁移的坟墓主于2013年3月20日前办理迁移手续，并于2013年4月1日迁移完毕，逾期将按无主墓处理。2014年4月2日，郑吓开的家族坟墓及承包地上的农作物被清理。4月18日，郑吓开的承包地上的农作物再次被清理。
对于郑吓开是否为适格原告的问题，原审判决认为，郑吓开提供了《福建省农村集体土地承包经营权证》，已经证实了其是本案涉及土地的使用权人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条和第四条的规定，郑吓开可以以自己的名义提起行政诉讼，具备原告主体资格。
对于涵江区政府是否为适格被告的问题，原审判决认为，涵江区政府自认其对征地范围内逾期未迁移的坟墓均按无主墓处理。郑吓开的承包地位于征地范围内，根据现有的证据，郑吓开并没有对自己的家族坟墓进行登记，也没有办理坟墓迁移，属于涵江区政府认定的逾期未迁移的坟墓即按无主墓处理的情况。郑吓开的家族坟墓现已被毁坏，涵江区政府也没有提供任何证据证明是由其他行政机关或自然人组织实施被诉具体行政行为。且郑吓开家族坟墓及地上物被清理的情况，契合涵江区政府实施征地的目的，根据涵江区政府的自认，其清理无主墓，对红线图范围内的土地进行平整，结合本案具体情况，应认定是本案适格的被告。
对于被诉具体行政行为是否合法的问题，原审判决认为，郑吓开作为涉案土地的使用权人，未自行清理地面物，也未对自己家族坟墓进行登记、迁移，表明其不愿交付土地。在此情况下，涵江区政府实施强制铲除地面物，是行政机关强制当事人交付土地的一种行政行为，属行政强制行为。本案中涵江区政府至今未提供征收土地的所有权人、使用人自愿交付的证据，也未提供土地管理部门向人民法院申请，人民法院裁定交由涵江区政府执行的证据。涵江区政府提交的证据仅能证实实施征地中履行的相关程序，但并未提供依据证明其实施的行政强制行为的合法性。涵江区政府自行组织人员强制挖掘郑吓开家的坟墓、清理郑吓开承包地的地上物的行为没有法律依据。
综上，原审判决认为，郑吓开与本案的处理具有法律上的利害关系，是适格的原告。涵江区政府作为强制行为的组织者，是适格的被告。涵江区政府的强制行为适用法律错误，本应撤销，但因该行为已经实施完毕且不具有可撤销内容，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认涵江区政府于二〇一四年四月二日和二〇一四年四月十八日对郑吓开家族坟墓和承包地强制交付的行为违法。
郑吓开不服原审判决，提起上诉，请求：1.撤销莆田市中级人民法院（2014）××行初字第××号行政判决；2.撤销被上诉人征收上诉人的承包地和坟墓等财物的行政行为。其主要理由为：1.上诉人家族坟墓及承包地不在省政府286号《批复》的红线范围内，原审判决认定事实错误；2.莆田市政府126号《批复》是在2010年作出，故省政府2007年作出286号《批复》已经失效。
涵江区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
原审中，各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证。结合本案有关证据，本院对原审判决认定的涵江区政府对郑吓开家族坟墓及承包地强制交地的有关事实，予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款的规定，合法交付土地的方式仅包括被征收土地所有权人、使用人自愿交付和县级以上人民政府土地管理部门申请人民法院强制执行两种方式。本案中，涵江区政府于2014年4月2日及4月18日两次对郑吓开的家族坟墓及其承包地上的农作物进行了强制清理，但并未提交郑吓开自愿交付土地，或土地管理部门向人民法院申请并由人民法院裁定准予强制执行的有关证据。因此，被诉行政强制行为违法。但由于该行为业已实施完毕，不具备可撤销内容，故原审依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项判决确认被诉行政强制行为违法，并无不当。
综上，上诉人郑吓开的上诉请求缺乏事实及法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑吓开负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王江凌
代理审判员 连 镔
代理审判员 赖峨州
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 周 健
附：本案适用的法律条文
中华人民共和国土地管理法实施条例
第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：
（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；
（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；
（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；
（四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。
……
中华人民共和国行政诉讼法（修正前）
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十七条……
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……