江苏省徐州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2015)徐民终字第4807号
上诉人（原审原告）：徐州市建工房屋开发公司，住所地徐州市建国西路45号。
法定代表人：孟庆余，该公司总经理。
委托诉讼代理人：李海涛，该公司职工。
被上诉人（原审被告）：江苏中源电力燃料有限公司，住所地徐州市云龙区兵马俑路15号。
法定代表人：张敏，该公司董事长。
委托诉讼代理人：荆辉辉，江苏义行律师事务所律师。
原审第三人：徐州市建银房地产开发股份有限公司，住所地徐州市复兴南路54号。
法定代表人：杨承恩，该公司董事长。
上诉人徐州市建工房屋开发公司（以下简称建工房屋公司）因与被上诉人江苏中源电力燃料有限公司（以下简称中源电力燃料公司）、原审第三人徐州市建银房地产开发股份有限公司（以下简称建银房地产公司）物权保护纠纷一案，不服徐州市云龙区人民法院（2014）云民初字第2553号民事判决向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人建工房屋公司的委托诉讼代理人李海涛、被上诉人中源电力燃料公司的委托诉讼代理人荆辉辉到庭参加诉讼，原审第三人建银房地产公司经本院传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
建工房屋公司上诉请求：请求二审法院撤销一审判决，改判建工房屋公司对涉案人防地下室享有使用权。事实和理由：1、建工房屋公司开发建设了樱花商厦项目，因拖欠银行贷款而被法院执行，在评估拍卖时明确拍卖范围不含地下室人防设施，中源电力燃料公司作为购买人不能当然的认定为“投资收益人”。2、虽然涉案人防地下室工程未通过竣工验收，但人防部门已经提出具体的整改意见，只要整改完毕，验收合格，即可发挥人防地下室的功能。根据物权法的规定，物权的原始取得包括建造，建工房屋公司因建造了人防地下室，当然取得使用权，即使人防工程验收工作未结束，但这不影响建工房屋公司取得涉案人防工程使用权的资格。
中源电力燃料公司辩称，1、根据徐州市建设委员会及徐州市人防办公室出具的相关批复，涉案地下室用途为汽车车库且是强制配套车库，使用权应当由樱花商厦业主享有，被上诉人作为樱花商厦2号楼的所有权人，对本案地下室享有当然的使用权。2、2006年，被上诉人取得樱花商厦2号楼的房屋所有权及相应地块的土地使用权后，该处地块房屋及土地的投资者也随着所有人及使用权人的变化而发生变化，《人民防空法》中“谁投资谁收益”，是为了保护投资者的投资利益，而非单纯某一人的利益，产权发生流转过程中投资利益应当发生相应变化。因此，被上诉人作为樱花商厦业主及投资者应当享有投资者利益。建工房屋公司作为本案地下室的建设主体，怠于履行建设义务，导致本案诉争地下室至今未移交到人防办公室，因此，该地下室并非真正意义上的人防地下室。现在的状态更多属于一个带有人防工程标签的普通物，因此，作为地上建筑附属物及不可分割整体，在地上建筑物的所有权发生变更情况下，该地下室的使用权也一并发生转移。建工房屋公司的诉讼请求不能成立，请求予以驳回。
原审第三人建银房地产公司未到庭亦未提供书面陈述意见。
建工房屋公司向一审法院起诉请求：请求依法确认徐州市民主南路商业街2号楼樱花商厦北半部分人防地下室的使用权（1-6轴线1008平方米；A-G轴线336平方米，合计使用权面积1344平方米）全部归建工房屋公司所有，中源电力燃料公司从上述地下室中腾空、迁出。
一审法院认定事实：2005年6月，依据徐州市中级人民法院（2005）徐执字第001号民事裁定书，中国建设银行徐州市永安支行取得了建工房屋公司位于本市民主南路2号楼（樱花商厦）北半部分房产的产权（但该房产的一层轴线G-
D上的4-5号、5-6号、6-7号房产除外）。2006年12月，中源电力燃料公司经徐州九州拍卖有限公司组织的拍卖程序，从建设银行处买受取得了上述范围内房屋产权。因此，本市民主南路樱花商厦2#-101、201、301、401、501、601、701的房屋产权及相应的土地使用权均登记在了中源电力燃料公司名下。2006年12月6日，徐州九州拍卖有限公司就上述房产的拍卖说明中第四条第3项载明：拍卖标的下面的地下室属人防工程，不在拍卖范围；成交后，由买受人根据相关法律法规并遵循公平合理原则（因一层轴线G-
D上的4-5号、5-6号、6-7号房产不在本次拍卖范围）管理、使用和维护。涉案地下室至今由中源电力燃料公司实际控制。
上述涉案房产项目原系建银房地产公司取得开发，该公司开发樱花商厦工程同时申请建设防空地下室，当时申请的建设地下室的用途涉及“平时考虑汽车库及部分地下营业用房、职工停放自行车、助力车等”。徐州市建设委员会徐建委（1997）第278号的批复，载明该地下室“平时作为汽车库”。徐州市人民防空办公室徐人防（1998）79号“关于民主南路樱花商厦修建防空地下室”的批复，载明该地下室“平时作为车库及营业用房”。1998年9月24日，建银房地产公司与建工房屋公司签订项目转让协议，将本市民主南路商业街1、2号楼（即樱花商厦）工程项目转让给建工房屋公司。1999年8月28日，建银房地产公司与建工房屋公司就转让金支付等问题又达成补充协议。上述转让协议及补充协议中均未提及樱花商厦拟建的人防地下室问题。上述房产项目的具体建设由项目受让方建工房屋公司具体实施完成。2001年5月30日，徐州市人民防空办公室工程管理科下发了《关于徐州市建工房屋开发公司防空地下室建设工作的座谈纪要》，说明了对建工房屋公司的防空地下室建设工作的检查情况，其中涉及到对樱花商厦防空地下室的检查情况载明樱花商厦防空地下室没有按设计标高施工，也没有按平战转换要求进行预埋铁件，部分管道穿越围护结构，违反了强制标准。西部临空墙战时没有处理措施，不符合防护标准。上述问题公司应会同设计部门制定出整改方案报市人防办批准后进行整改，所有整改应与整个工程同步完成。故2004年3月9日，徐州市人民防空办公室向建工房屋公司下达了《关于办理防空地下室竣工验收手续的通知》，望其接到通知后在2004年3月17日前到人防部门办理有关竣工验收手续，逾期未办理的，将按有关规定进行处罚。但是，由于建工房屋公司的原因，该计划建设的人防地下室工程整改措施至今没有到位，该公司作为初始工程建设方也没有提起申请办理竣工验收手续，更没有通过竣工验收程序。第三人建银房地产公司工作人员在接受一审法院核实有关情况时，对涉案地下室使用权不主张权利。
一审法院认为，涉案地下室在建设立项时性质是人民防空工程，按规定人防工程及其设备设施是国家财产，所有权属于国家。开发商在人防工程竣工验收合格后应当将人防工程移交给当地的人防部门，由人防部门代表国家进行支配和管理。关于人防工程使用权的归属问题，目前我国的法律法规缺乏明确具体的规定。仅是在1997年1月1日实施的《中华人民共和国人民防空法》第五条中有“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的表述。《物权法》规定因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法，本法所称物，包括不动产和动产。国家机关对其直接支配的不动产享有占有、使用以及依照国务院的有关规定收益处分的权利。由此可见，人防地下室的使用权的处分权利归人防工程的所有人的代表即有支配权的国家机关。但是，无论《物权法》还是国务院的有关规定，均缺乏对人防工程使用权问题进一步详细规定。并且，《物权法》第七十四条规定，建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。本案地下室其批复的用途是车库，特别是作为建设主管部门的徐州市建设委员会的批复明确用途只能是汽车库，故其使用权应当首先满足业主的需要。我国的商品房市场在《人民防空法》颁布后的九十年代末才开始逐渐发展并成熟，本案人防地下室是樱花商业大厦范围内唯一的地下车库，同时属于《城市居住区规划设计规范》规定的强制配建车库，使用权应当属于樱花商厦全体业主共有。本案的特殊性及复杂性在于，涉案的房地产项目因商业交易、债务纠纷而在整体或部分上发生了数次产权流转，在此情况下，该如何理解“投资者身份”。投资者身份是否一成不变？《人民防空法》规定的“谁投资谁受益的”原则，初衷和本质是保护“投资利益”，而不是单纯投资的“人”的主体身份。本案房产的产权流转本质上就是“投资利益”的流转，在流转中“投资利益”得到对价或放大，所以本案的投资者也发生了变化，从该角度分析，所有业主都是“投资者”都有权享受“投资者利益”。故该地下室的使用权应属于全体业主共有。人防地下室使用权的处分权、决定权属于人防工程管理部门。本案地下室没有通过人防工程竣工验收的认定，建工房屋公司作为初始工程建设主体在人防管理部门管理及督促下，多年来也没有主动申请地下室工程的人防工程定性验收，更没有向人防部门办理地下室的人防工程所有权移交手续，导致该地下室建设收尾整改工作处于停滞状态。从该角度分析，涉案人防地下室还不能成为人防部门认可的或者《人民防空法》上承认的合格的完全意义上的人防工程，至多算是个半成品。在此情形下，建工房屋公司在历史上不积极履行建设并移交人防工程的义务，长年怠于行使历史上的对该人防工程的建设义务，却在多年以后主张对该人防工程全部独占的使用权，缺乏依据，也不符合《人民防空法》的规定标准及人防部门的要求，同时也违背了权利义务相一致的原则。这种不积极履行初始建设义务却想违反规定并独享权利的行为，不应得到肯定或支持。《人民防空法》第二十三条规定，人民防空工程建设的设计、施工、质量必须符合国家规定的防护标准和质量标准。第二十五条规定，有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。可见，合格、达标的地下室工程才算是真正的、法律上承认的人防工程，才可以确权并投入使用。综上，本案地下室未达到人防工程建设标准，不符合《人民防空法》规定的要求，未履行人防管理部门的验收和移交手续，在国防资产所有人都不认可并接受的情况下，在应当由全体业主共享权利的情况下，对建工房屋公司的诉讼请求，不应支持。换言之，如果人民法院确认不合格人防工程合法性质及合法使用权，无异于否定了国家赋予人防管理部门特定的、专属的监督管理职权，也鼓励不合格工程的投入使用。因此，如果人民法院依法确认了本案地下室的人防工程合法属性及其合法使用权，又因为工程未验收合格而不允许其实际投入使用，岂不是自相矛盾。如果人民法院认定了该地下室的合法使用权利，就等于剥夺了人防管理部门对不合格工程的管理职权，纵容了违法或违反规定的行为，一旦在平时、特别是战时使用中发生工程使用事故，后果不堪设想，也无弥补。综上考虑，故依照《中华人民共和国人民防空法》第二十三条、第二十五条，《中华人民共和国物权法》第七十四条的规定，判决：驳回徐州市建工房屋开发公司的诉讼请求。案件受理费13800元，由徐州市建工房屋开发公司负担。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，人民防空工程是为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室，本案所涉地下室即属于结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。依据徐州市建设委员会徐建委（1997）第278号的批复，批复同意建银房地产公司结合民主南路改造工程在2#楼下修建防空地下室，并载明防空地下室建设资金由建银房地产公司自筹，并列入工程投资总概算。建设单位及个人依法按照规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，所有权应属于国家。平时使用人防工程应当优先满足社会公益性事业的需要，居住区内的人防工程应当优先满足居住区配套服务和社区服务的需要。物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放。
本案所涉人防地下室，其申请用途及批复的用途是“平时作为汽车库”，故其使用权应当首先满足樱花商厦全体业主的需要。建工房屋公司作为樱花商厦房产建设者，当然要对包括人防工程在内的所有建设项目进行投资，但这并不代表建工房屋公司当然享有人防地下室的使用权。在本案审理过程中，建工房屋公司并未提供其修建人防地下室系成本单独核算的相应证据，故在涉案房地产项目数次产权流转之后，“投资者”的主体身份应随之发生变化，现樱花商厦的全体业主均应享有投资者利益，共同享有涉案人防地下室的使用权。
需要指出的是，依照《中华人民共和国人民防空法》第二十三条的规定：“人民防空工程建设的设计、施工、质量必须符合国家规定的防护标准和质量标准。人民防空工程专用设备的定型、生产必须符合国家规定的标准。”建工房屋公司作为人防地下室的初始建设者，长时期怠于履行人防工程的建设义务，致使涉案人防地下室至今仍未经过人防工程主管部门的竣工验收，而未经验收或者验收不合格的人防工程是不得交付使用的。虽建工房屋公司在庭审中陈述愿意对涉案人防地下室工程进行整改，但对人防地下室工程的整改系建工房屋公司应尽的法定义务，与人防地下室的使用权归属并无关联。本院亦希望建工房屋公司能够切实履行法定义务，将涉案人防地下室工程整改完毕后移交人防工程主管部门管理使用。
综上，上诉人建工房屋公司的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费13800元，由上诉人徐州市建工房屋开发公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 费 蜜
代理审判员 周东海
代理审判员 刘 洋
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 李 静