广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法审监行再字第1号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：汕尾市城区东涌镇新地村郑义才等243户村民（具体名单附后）。
诉讼代表人：郑义才，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省汕尾市城区。
诉讼代表人：卢永跃，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省汕尾市城区。
诉讼代表人：卢锦场，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省汕尾市城区。
诉讼代表人：吕佛层，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省汕尾市城区。
诉讼代表人：卢元宋，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省汕尾市城区。
委托代理人：陈尊场，广东众诚律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：汕尾市国土资源局。住所地：广东省汕尾市区。
法定代表人：余锡群，局长。
委托代理人：陈茵，该局干部。
委托代理人：郭智明，广东海陆律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：汕尾市人民政府。住所地：广东省汕尾市。
法定代表人：吴紫骊，市长。
委托代理人：吴智亮，广东海陆律师事务所律师。
一审第三人：汕尾市碧桂园房地产开发有限公司。住所地：广东省汕尾市区。
法定代表人：杨文杰，总经理。
委托代理人：吴凯坤、黄士敏，均为该公司职员。
申请再审人汕尾市城区东涌镇新地村郑义才等243户村民（下称郑义才等村民）因与被申请人汕尾市国土资源局（下称汕尾市国土局）、汕尾市人民政府（下称汕尾市政府）、一审第三人汕尾市碧桂园房地产开发有限公司（下称碧桂园公司）土地行政登记纠纷一案，不服本院（2010）粤高法行终字第89号行政判决，向本院申请再审。本院于2013年12月16日作出（2012）粤高法行申字第352号行政裁定书，再审本案。本院依法组成合议庭，于2014年4月17日公开开庭审理了本案。郑义才等243户村民的诉讼代表人郑义才、卢锦场、卢永跃及委托代理人陈尊场，汕尾市国土局的委托代理人陈茵、郭智明，汕尾市政府的委托代理人吴智亮，碧桂园公司的委托代理人吴凯坤、黄士敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
郑义才等243户村民于2009年5月5日向汕尾市中级人民法院起诉称：碧桂园公司开发建设的“碧桂园”大部分土地属新地村集体所有，被汕尾市国土局征用。汕尾市政府及国土局虽与新地村民委员会及村民代表签订征地协议书，但国土局对协议书约定的义务未全面履行。汕尾市政府、汕尾市国土局颁发给碧桂园公司的汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》的红线范围内，属新地村集体所有的“澳仔”、“湿水坑”两地，面积约60亩。汕尾市政府、汕尾市国土局未就该两地与新地村签订征地协议却于2007年8月8日向碧桂园公司颁发案涉《国有土地使用权证》。该发证行为明显违反土地管理法规定，侵犯了郑义才等村民的合法权益。请求判决撤销汕尾市政府、汕尾市国土局颁发的汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》。
郑义才等村民提交的证据有：1、汕国用（2007）第174号《国有土地使用证》，以证明汕尾市政府、汕尾市国土局违法颁证给碧桂园公司的事实；2、《汕尾市国土局征收土地公告》、《土地征收补偿安置听证告知书》、《回执》、《放弃听证的证明》、《征地协议书》、《征地图》，以证明汕尾市国土局预备征收郑义才等村民所有村集体土地“澳仔”和“湿水坑”所准备的文件材料和需要征收土地位置和面积；3、《合同书》及《渔池承包合同书》，证明“澳仔”和“湿水坑”属新地村集体所有，承包给村民养殖的经过；4、关于新地村办理用地规划的函，证明市规划局已规划二块留成用地，并要求新地村将同意征用“澳仔”和“湿水坑”两个渔池的征地协议作为附件；5、村民各户及村民代表的签名，以此证明新地村村民会议决定同意提起诉讼；6、2008年12月12日市政府会议纪要，证明市政府会议上决定在批准办理新地村留成用地手续前，必须与新地村签订案涉两个鱼塘的征地协议。
汕尾市国土局、汕尾市政府答辩称：1、本案所征收开发建设“碧桂园”的土地，部分属于新地村集体所有，村民个人不具有集体土地的所有权。郑义才等村民以村民个人名义起诉，主体资格不适格，依法应驳回其起诉。2、新地村民委员会及村民代表已和汕尾市国土局就“田寮”、“破塭”两地签订了征地协议，该地的所有权已转化为国有。“澳仔”、“湿水坑”原属盐务局东涌盐场的运输通道，属于国有土地。在征地时，盐场和新地村发生争议，汕尾市国土局为了顾全大局，进行了协调，结果双方都同意征地，答辩人一次性给了盐场补贴，对新地村的补偿在该村的其他征地补偿一并解决，不存在未达成征地协议的问题。碧桂园公司的“碧桂园”建设用地，经汕尾市城市规划局许可，颁发了汕规地字（2007）071号《建设用地规划许可证》，汕尾市国土局也颁发了（2007）汕国土建字第039号《建设用地批准书》，批准其使用该国有土地。3、碧桂园公司的用地符合城市规划，取得了建设用地批准。汕尾市国土局根据其申请对其用地进行了地籍界址调查，用地的权源清楚，界址明确。汕尾市国土局和碧桂园公司办理了土地出让手续，市人民政府对碧桂园公司的确权颁证，具有充分的事实和法律依据。郑义才等村民的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
汕尾市政府、汕尾市国土局提交了以下证据：1、碧桂园公司关于国有土地使用权证的申请、法定代表人证明书、委托书、营业执照及身份证，以证明碧桂园公司申请确权的事实及资格；2、建设用地规划许可证、红线图以证明碧桂园公司的建设用地符合建设规划；3、建设用地批准书，以证明碧桂某公司的建设的用地经依法批准；4、土地登记申请书、地籍调查土地登记审批表、国有土地使用权出让合同，以证明碧桂园公司申请确权办证国土部门审查和签订了土地出让合同的事实；5、东涌盐场《要求对我场纳潮港沟和进坨道路进行补偿的情况反映》、《征收盐田土地协议书》，以证明东涌盐场对争议土地主张权利和国土局征收盐田的补偿情况。
碧桂园公司答辩称：郑义才等村民不具备本案诉讼主体资格，村民个人无权代表村集体提起诉讼。碧桂某公司通过竞价取得该土地的使用权，并于2007年6月5日与汕尾市国土局签订了国有土地使用权出让合同，汕尾市政府颁发了国土证，碧桂园公司取得涉案地块的土地使用权应当受法律保护。请求驳回郑义才等村民的诉讼请求。
碧桂园公司提交了以下证据：1、营业执照，以证明其诉讼主体适格；2、汕尾市国有土地使用权挂牌交易文件、《国有土地使用权出让合同》、汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》，以证明其合法取得案涉土地使用权。
汕尾市中级人民法院一审查明：2007年5月，汕尾市国土局土地交易中心对位于汕尾市品清湖北岸a地块309422平方米面积的土地挂牌交易，碧桂园公司通过竞价取得该地块土地使用权。2007年6月28日，汕尾市国土局与碧桂园公司签订《国有土地出让合同》。同月29日，汕尾市国土局发给碧桂园公司建设用地批准书，批准碧桂园公司用地。同年7月17日，碧桂园公司取得了《建设用地规划许可证》。汕尾市政府于2007年8月8日向碧桂园公司颁发了汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》。汕尾市国土局挂牌的土地属新地村农民集体所有，面积360.75亩（含新圩村土地2.73亩，农业站土地4.68亩），地名为“田寮”、“破塭”。1994年12月10日，汕尾市国土局与新地村签订了征地协议书，2007年5月汕尾市国土局与新地村签订了征地补充协议，征收了新地村上述“田寮”、“破塭”两处土地作为建设用地。地名为“澳仔”、“湿水坑”两地也在汕尾市国土局挂牌交易的土地之中。该两处土地解放后曾作为盐场运输盐船码头位置，是服务盐业生产及新地、新圩地区排纳潮汐通道。上世纪70年代中期，根据当时“农业学大寨”的形势，新地村兴起围海造田，上述两处土地也被新地村筑围起来管理使用。80年代初期，由新地村委承包给本村村民养殖。2006年10月10日，东涌盐场书面向汕尾市国土局提出了《要求对我场纳潮港沟和进坨道路进行补偿的情况反映》，对“澳仔”和“湿水坑”两处土地主张权利。汕尾市国土局经协调，一次性给了盐场补贴，同时计划将对新地村的补偿合并于其他征地补偿解决。汕尾市国土局也打印好征地协议书等配套资料送给新地村讨论盖章签名。
一审诉讼期间，新地村村民373户作出村民决议，委托郑义才等五名诉讼代表人全权处理新地村与政府国土部门协调本村集体权益等事项。本案开庭后，支持诉讼的村民共164户、村民代表共26人。经查新地村村民代表共有38人。
2010年1月14日，新地村村民委员会出具证明证实该村世居人员共450户。
汕尾市中级人民法院一审认为：根据《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》第五条规定：“征用农村集体所有的土地，依法签订的征地协议必须载明征地类别、数量、范围、补偿补助标准、付款日期和方式、被征用地农民就业安排以及双方的权利义务、违法责任等。征地协议必须拥有被征土地所有权的集体经济组织或村民委员会的全体户主或其代表过半数通过，形成书面材料作为征地协议的附件”。该条第二款规定：“县级以上人民政府在审批用地手续时，对不具有符合前款规定的征地协议的，不予办理”。国土法有关对征地补偿安置方案的基本工作流程也规定，征地补偿安置方案应以书面形式公告，并听取被征地农村经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案的意见，有不同意见的或者要求举行听证会的，应当举行听证会。上述规定突出了村民在征地过程中的重要位置。新地村郑义才等多数农户和村民代表认为汕尾市政府、汕尾市国土局征地办证行为侵犯新地村的合法权益而提起诉讼，具有原告主体资格。汕尾市政府、汕尾市国土局在未向“澳仔”、“湿水坑”两处土地的权利人签订征收土地协议前，即向碧桂园公司颁发国土证，程序上有瑕疵，但汕尾市国土局已作了善后处理，准备了征收协议书，以确保农村被征地方合法权益。汕尾市国土局应及时采取补救措施，与未被征用土地权利人签订征收合同，完善征地报批手续。鉴于碧桂园公司在受让取得的土地上建设开发成商品房出售，为保护购房者利益，以及行政机关行政行为的确定力、拘束力。考虑本案郑义才等村民在另案起诉中主张了权利，因此郑义才等村民提出撤证的理由不充分，不予支持。案经汕尾市中级人民法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项及最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（二）、（四）项的规定，该院于2010年3月1日作出（2009）汕中法行初字第13号行政判决：驳回郑义才等村民的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由郑义才等村民负担。
郑义才等村民不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，确认汕尾市政府、汕尾市国土局颁发汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》的发证行为违法并予以撤销。主要理由是：1、一审判决仅认定汕尾市政府、汕尾市国土局颁发国土证程序有瑕疵，明显不符本案事实。“田寮”、“破塭”地段虽然签订了协议和承诺，但国土局至今未全面履行征地义务。而“澳仔”、“湿水坑”两个鱼池至今未签订征地协议，其权属仍未改变为国家所有，汕尾市政府、汕尾市国土局却将上述土地挂牌交易，出让给碧桂园公司，并颁发了涉案的国土证，明显侵犯了郑义才等村民的权益。2、一审判决理由不能成立。国土局虽然准备了征收协议，但至今未与土地权利人新地村签订，不能引起土地权属转变为国家所有的法律后果；一审判决以保护购房者利益为由，否定新地村合法土地权益，违反法律原则；一审判决以保护行政行为的确定力、拘束力为由，置行政行为违法事实于不顾，驳回郑义才等村民的诉讼请求明显错误。
汕尾市国土局答辩称：1、一审判决正确，依法应予以维持。“澳仔”、“湿水坑”原属盐务局东涌盐场的运输通道，属于国有土地，2006年间政府已将该地的使用权确定给市区盐务局。在征地时，盐场和新地村发生争议，国土局为了顾全大局，进行了协调，结果双方都同意征地，国土局一次性给了盐场补贴，对新地村的补偿在该村的其他征地补偿一并解决，不存在未达成征地协议的问题。2、“田寮”、“破塭”土地，郑义才等村民已起诉要求国土局全面履行征地协议和承诺，又以此为由起诉要求撤证，没有依据，其诉讼请求依法应予以驳回。3、国土局的颁证行为手续合法，不存在任何瑕疵。请求驳回上诉，维持原判。
汕尾市政府答辩称：同意汕尾市国土局的答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。
碧桂园公司答辩称：汕尾市国土局已经对案涉土地所有人进行了补偿，碧桂园公司是经过合法的招拍挂程序取得涉案土地的，被诉的国土证合法有效。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明：2007年5月，汕尾市国土局土地交易中心对位于汕尾市品清湖北岸a地块309422平方米面积的土地挂牌交易，碧桂园公司通过竞价取得该地块土地使用权。2007年6月28日，汕尾市国土局与该公司签订《国有土地使用权出让合同》，同月29日，汕尾市国土局发给该公司建设用地批准书，批准该公司用地。同年7月17日，碧桂园公司取得了《建设用地规划证可证》。7月30日，碧桂园公司向汕尾市国土局提出办证申请，汕尾市国土局对其用地进行了地籍、界址调查。8月8日，汕尾市政府向碧桂园公司颁发了汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》。
郑义才等村民主张权利的土地有两部分，一部分地名为“田寮”、“破塭”，新地村与汕尾市政府、汕尾市国土局已经签订了《征地协议书》、《征地补充协议》以及《关于签订新地村“田寮”、“破塭”两个围补充征地协议后的承诺》，但郑义才等村民认为汕尾市政府、汕尾市国土局未全面履行征地补偿义务，已在另案提起诉讼。另一部分地名叫“澳仔”、“湿水坑”，该两处土地解放后曾作为盐场运输盐船及码头位置，是服务盐业生产及新地、新圩地区排纳潮汐通道。2006年10月10日，汕尾市区盐务局东涌盐场书面向国土局提出了《要求对我场纳潮港沟和进坨道路进行补偿的情况反映》，提出新地村将该二处盐沟围起来，搞海水养殖，影响了盐场的盐业生产。该场曾与新地村进行过多次交涉，现随着盐田土地征用，特要求将该二处附属设施港沟纳入征收范围。2006年10月17日，汕尾市国土局与汕尾市区盐务局、东涌盐场签订《征收盐田土地协议书》，记载：“该片土地根据汕尾市政府办公室汕府办函（2006）151号《关于市区盐务局所辖盐场盐田权属问题的批复》（下称151号批复）的规定：盐田土地所有权属国家所有，使用权属乙方（市区盐务局、东涌盐场）所有。”二审期间，汕尾市政府、汕尾市国土局向本院提交了上述批复。汕尾市国土局一次性给了盐场补贴，同时计划将对新地村的补偿合并于其他征地补偿解决，该局也打印好征地协议书等配套资料送给新地村讨论盖章签名。
本院二审认为：根据《土地登记规则》（1995年修正）第二十六条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”碧桂园公司向汕尾市政府、汕尾市国土局提出土地登记申请，提交了土地使用权出让合同、建设用地批准书、红线图等相关证明材料，汕尾市政府、汕尾市国土局依法进行了地籍调查、权属审核等程序，发证事实清楚、程序合法，并无不妥。
郑义才等村民主张汕尾市政府、汕尾市国土局未全面履行“田寮”、“破塭”土地的征地补偿义务，已在另案提起诉讼。因征地补偿义务是否已经全面履行不影响本案发证行为的合法性，故郑义才等村民在本案中以此为由提出撤证，理由不能成立。郑义才等村民主张“澳仔”、“湿水坑”为新地村所有，并未签订征地协议，发证行为违法。经审查，由于151号批复已经将该地的所有权确认为国家所有，使用权属于汕尾市区盐务局所有，故郑义才等村民主张上述土地属于该村集体所有，发证行为违法理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，本院于2010年12月8日作出（2010）粤高法行终字第89号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由郑义才等村民负担。
郑义才等村民向本院申请再审称：1、二审判决依据151号批复认定“湿水坑”、“澳仔”两地属于盐务局所有错误。已生效的（2012）粤高法行终字第26号行政裁定书（下称“第26号裁定书”）认定151号批复没有涉及两地的所有权和使用权；二审判决以未经质证的151号批复为定案证据，程序违法。2、“湿水坑”、“澳仔”不属于国家所有，而是属于新地村集体所有。我方提交的承包经营合同等证据足以证明两地历史上一直由新地村使用。2008年12月12日汕尾市政府第87期工作会议纪要中第2点载明应对案涉两地办理征地手续；汕尾市国土局于2008年依汕尾市政府的要求打印好征地协议书征用本案两处土地，征地协议中提到该两地属于新地村；政府部门2009年8月10日作出的第56号函亦证明案涉两地属于新地村集体所有。3、在案涉两地没有按法定程序征收、履行征地补偿安置手续完毕、将土地权利转为国家所有之前，汕尾市政府及汕尾市国土局即将两块土地挂牌出让，并向碧桂园公司颁发国有土地使用权证，该发证行为违法，应依法撤销。再审请求：1、撤销二审判决；2、确认案涉发证行为违法，并撤销案涉国有土地使用权证。
被申请人汕尾市国土局答辩称：1、关于案涉两地的权属情况。案涉两地都是东涌盐场的纳潮和运输通道，是盐场保护区而应归盐务局使用，汕尾市政府以函件形式确认案涉两地为国有土地。虽151号批复未涉及案涉两地，但东涌盐场在澳仔建有码头、排水闸，两地是盐场用作吸纳海水、排水、盐船停泊、避风、排洪的通道。根据《广东省盐业管理实施办法》第七条“国营盐场盐田土地属国家所有”的规定，以及《广东省盐业管理条例》第八条“海盐场应划定合理的保护区。盐场防护堤临海正面一千米以内和两侧五百米以内的潮间带（含纳潮沟、运输航道）及场外排洪沟，为盐场保护区”的规定，该两地属于东涌盐场、盐田的范围内，案涉两地应归盐田使用。2、二审判决与第26号裁定书并不冲突。二审判决在查明案涉两地使用权归东涌盐场的事实的基础上认定案涉土地为国有土地，并非仅依据151号批复，并无不当。3、由于两地使用权属于盐场，汕尾市国土局与盐场签订征地补偿协议并履行完毕后，经合法程序向碧桂园公司颁发了汕国用（2007）第174号国土证，办证行为合法。根据国务院《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。郑义才等村民认为汕尾市国土局未履行征地协议，可另案提起行政诉讼要求其兑现承诺。4、郑义才等村民主张案涉两地属于新地村集体所有的观点不能成立。在第87号会议纪要、征地协议作出之前，政府已确认涉案两地属于国有，并与盐务局签订了征地补偿协议。政府为了顾全大局，与新地村拟签补偿协议，同意给新地村适当补偿，这一行为不等于汕尾市政府确认涉案土地为集体土地。
被申请人汕尾市政府答辩称：同意汕尾市国土局的答辩意见。1959年12月15日，中共海丰县委以总号（59）海委字第316号《县委关于海丰盐场管理处关于海丰盐场实行地方国营（方案）请示报告的批复》明确：从1959年12月开始，东涌盐场包括汕尾、田乾、马宫的盐场盐业实行国有化，纳入地方国营；转国营的合作化公共财产全部无条件转为国营，作为国营公共财产资产。1983年海丰县人民委员会以（83）海人经字第437号文转发了省人委《关于海丰盐场体制等问题的复函》（化字467号）。该复函明确：“海丰盐场体制问题，同意汕头地委1963年2月5日第一次报告中所提出的意见，即维持全民所有制。”1992年4月14日，广东省人民政府颁布的《广东省盐业管理实施办法》第四条规定：“盐业资源属于国家所有，国家对盐业资源实行保护。”第七条规定：“国营盐场盐田土地属国家所有。”广东省高级人民法院于2005年5月作出的（2005）粤高法行终字第31号行政裁定书亦确认了涉案土地为国有土地，该终审判决已发生法律效力。上述证据均可以证明案涉两地属于国有盐场，其土地属于国家所有。
一审第三人碧桂园公司答辩称：1、同意国土局的答辩意见。2、涉案的土地是碧桂园公司通过挂牌出让公开程序竞价取得，并签订了土地使用权出让合同，缴清了土地出让金，办理好国土证，所有程序都合法有效。3、碧桂园公司已在案涉土地上建成商品房，商品房已在2011年全部交付给业主使用。业主入住、生活已三年，入住的位置包括案涉两个鱼塘的位置。4、原二审法院对申诉人的请求已依法判决，合法有效。申诉人提出撤销国土证的请求没有合法依据。请求维持二审判决。
本院再审查明：二审判决查明的事实无误，应予确认。
再审另查明：碧桂园公司取得案涉土地使用权后，在受让土地上建成商品房，商品房已陆续出售给众多购房者。
郑义才等村民因本案二审判决确认“151号批复已经将案涉两地的所有权确认为国家所有，使用权属于汕尾市区盐务局所有”，于2011年10月21日以汕尾市政府为被告起诉至汕尾市中级人民法院，请求判决确认汕尾市政府作出的该151号批复错误，并予以撤销。在该案中，汕尾市政府辩称：151号批复并未涉及新地村郑义才等村民所主张的“湿水坑”、“澳仔”两个渔池的土地权属。
汕尾市中级人民法院经审理于2011年12月29日作出（2011）汕尾中法行初字第8号行政裁定认为：151号批复是对汕尾市市区盐务局的请示履行的批准行为，属行政机关内部程序性行为，其并没有涉及郑义才等村民主张的“湿水坑”、“澳仔”两个渔池的土地权属。该151号批复不具有可诉性。据此，该院裁定驳回郑义才等村民的起诉。郑义才等村民不服，提起上诉。本院于2012年4月16日作出第26号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。该裁定已发生法律效力。
另，新地村等四村盐民曾于2004年提起行政诉讼，请求判决：1、确认东涌盐场的盐町财产属于盐民所有，盐场所在海滩土地属四村盐民所有；2、责令被告汕尾市政府停止侵权并将盐场财产归还盐民。案经审理，本院于2005年5月11日作出（2005）粤高法行终字第31号行政裁定书查明：2000年7月26日，汕尾市政府作出《关于〈汕尾市市区盐务局经济体制改革方案〉的批复》，其中第四项规定：“关于盐田的权属问题。盐田的产权属于国家所有，盐田的使用权和经营权归市区盐务局。由市国土局对盐田作出明确界定，并以市政府名义发出公告。”该裁定书认为：汕尾市政府作出的上述《批复》同意《方案》，该《方案》关于盐田产权、使用权、经营权的处理只是初步意见，该《方案》也明确具体的处理以汕尾市政府发布公告为准。《批复》对新地村等四村盐民的权利义务不产生实际影响。故裁定维持驳回起诉的一审裁定。该裁定书已发生法律效力。
本案再审中，申请再审人郑义才等村民提交了政府工作会议纪要、新地村征地情况明细表两份复印件作为证据。汕尾市人民政府2008年第87期的工作会议纪要载明：“二、4、在批准办理留成用地手续前，必须签订‘碧桂园一期项目用地中两个鱼塘、市理工学校、新湖大道、大鹏山’等相关征地手续”；《城区东涌镇新地村征地情况明细表》列明两个鱼塘44.82亩为拟征范围。郑义才等村民认为上述证据足以证明案涉湿水坑和澳仔两个鱼塘属于政府纳入预征收及拟征征收的范围，即政府肯定了该两块土地属于新地村集体所有。
对此，被申请人汕尾市政府、汕尾市国土局和一审第三人碧桂园公司均质证认为：由于两证据为复印件，无法确认其真实性；即使证据真实，两份书证本身无法证明其所载明的“两个鱼塘”就是案涉“湿水坑”和“澳仔”，更无法证明政府肯定该两块土地属于新地村。
再审中，汕尾市政府、汕尾市国土局提交了151号批复以及1980年绘制的盐场范围地形图各一份作为证据。151号批复载明：“市区盐务局：你局《关于要求对我局下属盐田产权界定的请示》（汕市盐字（2006）10号）收悉。经市政府同意，现批复如下：根据《中华人民共和国土地管理法》和1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，以及省政府《颁布〈广东省盐业管理实施办法〉的通知》（粤府（1992）44号）等有关规定，鉴于你局所辖盐场于1959年被海丰县委确认为国营盐场，经市国土资源局、市法制局审核，确认你局所辖盐场盐田的土地所有权应属国家所有，土地使用权属你局所有。”汕尾市政府、汕尾市国土局认为151号批复以及1980年绘制的盐场范围地形图足以证明涉案“澳仔”和“湿水坑”属于市区盐场的纳潮和运输通道，属于盐场必须的附属用地，151号批复依法确认该两地为国有土地。
对此，郑义才等村民质证表示对该批复和地形图的真实性没有异议，但该两项证据不能证明“澳仔”和“湿水坑”两地位于盐场所辖范围内。理由是：1、两地历史上一直由新地村使用、收益，并且已经由新地村多次发包给村民进行养殖；2、“澳仔”和“湿水坑”两地不属于盐田范围内；3、第26号裁定书载明汕尾市国土局及汕尾市政府答辩称151号批复没有涉及湿水坑和澳仔两地。实际上，新地村将案涉两地发包给村民经营，已使用和收益30多年，任何单位均无异议。碧桂园公司质证表示对该两项证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
本院再审认为：根据各方当事人意见，本案争议焦点是：一、“澳仔”、“湿水坑”两地的权属问题；二、汕尾市国土局颁发案涉国有土地使用权证的行为是否违法；三、案涉国有土地使用权证应否撤销。
一、关于“澳仔”、“湿水坑”两地的权属问题。1、盐场与新地村村民之间对两地权属存在争议。案涉两地处于盐场边缘地带，盐场主张案涉两地是盐场的纳潮和运输通道，根据《广东省盐业管理条例》第八条等规定，案涉两地是盐场保护区，是盐场必要的附属用地，故其所有权为国家所有，使用权归盐场享有；郑义才等村民主张案涉两地由新地村长期使用，所有权及使用权均属新地村集体所有。根据汕尾市政府和汕尾市国土局在一审诉讼中的答辩意见和本案查明事实，汕尾市政府和汕尾市国土局对盐场和村民对案涉土地权属存在争议的情况是知晓的，并计划对村民给予补偿。但最终并未达成征地补偿协议，对盐场与村民的争议并没有解决。2、案涉土地未经土地管理部门作确权处理。151号批复没有将案涉两地确权为国家所有。151号批复虽然明确“盐场盐田的土地所有权属国家所有”，但没有关于“澳仔”、“湿水坑”两地权属确权的内容。该批复属于内部行政行为，不具可诉性。本院在（2012）粤高法行终字第26号案中已确认151号批复并非确权文件。而（2005）粤高法行终字第31号行政裁定书亦不直接涉及案涉两地的权属确认问题。汕尾市政府关于该行政裁定已确认案涉两地为国有土地的主张缺乏事实依据。概而言之，案涉土地权属存在争议，汕尾市政府及汕尾市国土局在挂牌出让和向碧桂园公司颁发汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》前，该两地权属未经法定程序予以确定。
二、关于汕尾市国土局颁发案涉国有土地使用权证的行为是否合法的问题。土地权属是土地管理的主要内容，土地登记权属必须清楚。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第四款规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地登记规则》（1995年修正）第六十七条、《广东省城镇房地产权登记条例》第十二条规定，对于产权纠纷未解决的，应当暂缓登记。国土资源部在2003年11月14日发出的《关于进一步规范土地登记工作的通知》中明确要求，在登记中对土地权属争议，要在地籍调查和登记过程中及时解决，一时难以解决的要依据《土地权属争议调查处理办法》依法处理，并以处理结果作为登记依据。但汕尾市政府及汕尾市国土局在明知案涉土地权属存在争议，且该争议并未按程序处理完毕的情况下，将争议土地挂牌出让并颁发国有土地使用权证，该发证行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定和有关土地登记的行政规章、地方性法规的规定。
三、关于案涉国有土地使用权证应否撤销的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”碧桂园公司通过公开竞价善意受让案涉土地使用权，在受让土地上已建成商品房，商品房已陆续出售给众多购房者，众多购房的业主已入住多年。权属存在争议的“澳仔”、“湿水坑”两地仅占汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》内土地的小部分。为维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全，碧桂园公司持有的《国有土地使用权证》不宜撤销。而且该证不撤销并不影响被诉行政机关采取相应的补救措施，包括对争议土地进行确权和征收补偿等。故本案可确认汕尾市政府、汕尾市国土局案涉发证行为违法，并由汕尾市政府、汕尾市国土局作出相应补救措施。
综上所述，本案一、二审判决认定事实清楚，但适用法律和处理不当，本院再审予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2010）粤高法行终字第89号行政判决和汕尾市中级人民法院（2009）汕中法行初字第13号行政判决；
二、确认汕尾市人民政府、汕尾市国土资源局颁发汕国用（2007）第174号《国有土地使用权证》的具体行政行为违法；
三、责令汕尾市人民政府、汕尾市国土资源局采取相应补救措施。
一、二审案件受理费各50元，均由汕尾市人民政府、汕尾市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖尚斌
代理审判员 钟向芬
代理审判员 慕丽静
二〇一五年一月八日
书 记 员 黄健军
附：郑义才等243户村民名单
卢友仲
吕佛盛
卢元业
卢本顺
卢佳生
吕成付
周万荣
江利叠
郑义明
江兴道
卢元钳
陈建其
肖佛敬
卢本亿
吕佛赠
周万劲
宋佳洲
卢妈鸿
卢政迎
朱兑
卢本操
卢本窗
卢本野
郑和袼
郑义崇
吕开纯
钟汉程
卢立权
卢本利
周生忠
卢本建
钟佛权
钟汉业
卢政锐
郑水金
周生富
卢润
朱乖
卢锦生
卢元潜
卢胜造
肖加利
卢元宾
江兴在
卢元浩
周应好
林佳旺
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