江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏行终309号
上诉人（原审原告）泰州市宏新物资商社，住所地泰州市海陵区夹河路**号。
法定代表人李公季，泰州市宏新物资商社经理。
委托代理人冯亚强，江苏天滋律师事务所律师。
委托代理人张粉，江苏天滋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市海陵区人民政府，住所地泰州市海陵区府前路26号。
法定代表人陈翔，泰州市海陵区人民政府区长。
委托代理人ＸＸ，海陵区人民政府征收办公室工作人员。
委托代理人曹华，江苏ＸＸ华律师事务所律师。
上诉人泰州市宏新物资商社（以下简称宏新商社）因诉泰州市海陵区人民政府（以下简称海陵区政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2015）泰中行初字第00124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人宏新商社的委托代理人冯亚强、张粉，被上诉人海陵区政府的委托代理人ＸＸ、曹华到庭参加了诉讼。因调取相关案件材料需要，本院依法扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，海陵区政府因环境综合整治需要，拟对凤城河西南城河综合整治工程所涉国有土地上房屋实施征收。2012年10月30日，泰州市发展和改革委员会发布了《关于凤城河西南城河综合整治工程项目建议书的批复》。2014年9月16日，泰州市规划局出具符合城市规划的意见。同年9月17日，泰州市国土资源局出具泰州凤城河西南城河综合整治工程主体符合土地利用总体规划，两侧地块均有少量用地在土地利用总体规划中为水域用地的复函。同年11月3日，海陵区政府拟定了《凤城河西南城河综合整治工程相关地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并向社会公开征求意见。同年12月8日，海陵区政府作出《凤城河西南城河综合整治工程房屋征收项目稳定风险评估报告》，风险评估结论为该征收项目具备实施的基本条件。同年12月17日，海陵区政府常务会对风险评估报告及房屋征收补偿方案进行了讨论并形成会议纪要。同年12月29日，中国建设银行股份有限公司泰州分行营业部出具泰州市房屋征收办公室300116751.45元的资金存款证明。同年12月30日，海陵区政府作出《关于〈凤城河西南城河综合整治工程相关地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉征求意见及修改情况的公告》。同年12月31日，海陵区政府作出泰海征决［2014］5号《关于凤城河西南城河综合整治工程国有土地上房屋征收决定》、泰海征告[2014]16号《国有土地上房屋征收决定公告》及泰海征告［2014］15号《关于公布〈凤城河西南城河综合整治工程房屋征收补偿安置方案〉的公告》。
2014年12月31日，泰州市海陵区房屋征收办公室（以下简称海陵区征收办）发布《关于海阳东路、凤城河西南城河综合整治、森园路两侧棚户区改造、西客站片区改造工程备选评估机构报名公告》，2015年1月4日，海陵区征收办发布《凤城河西南城河综合整治工程被征收人选择房屋征收评估机构的公告》，公布了19家备选房地产价格评估机构的名称及公司简介。2015年1月13日，海陵区征收办发布《关于抽签确定海阳东路、凤城河西南城河综合整治、森园路两侧棚户区改造等工程房屋征收评估机构的公告》，公布了备选房地产价格评估机构的名称、抽签方式、时间、地点等。2015年1月13日下午，海陵区征收办组织抽签活动，江苏省泰州市海成公证处对现场抽签活动进行现场监督，并出具了（2015）泰海证民内字第359号公证书。2015年1月14日，海陵区征收办发布《房屋征收评估机构中签公告》，公布中签单位为江苏慧宇诚房地产土地评估规划咨询有限公司（以下简称慧宇诚评估公司），并与该公司签订了委托评估合同。同日，该公司对宏新商社的被征收房屋作出评估报告：房地产评估价为106510元，装饰装潢评估价为55794元，“非改非”增加补偿75360元。2015年4月23日，房屋征收部门将评估报告及对宏新商社的补偿安置方案送达给该社。因宏新商社在征收补偿方案确定的签约期限内未能与房屋征收部门就房屋补偿达成协议，经房屋征收部门报请，海陵区政府于2015年5月7日作出泰海征补决[2015]35号《房屋征收补偿决定》（以下简称35号补偿决定）。决定给予宏新商社房地产评估价为106510元，装饰装潢评估价为55794元，“非改非”增加补偿75360元，搬迁补助费1507元，停产停业损失补偿16680元，货币补偿奖励28838元，各项补偿合计284689元。宏新商社不服，于2015年11月2日向法院提起行政诉讼，要求撤销该补偿决定。
原审法院认为：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称房屋征补条例）第八条规定，海陵区政府作为县级人民政府，为了环境综合整治的需要具有对其所辖范围内的房屋实施征收的法定职权。本案中，海陵区政府在对涉案地段的房屋作出征收决定前，拟定了征收补偿方案并向社会公开征求意见，之后根据征求意见进行了修改，依法进行了社会稳定风险评估，作出的房屋征收决定依法进行了公告。故海陵区政府作出的征收决定合法、有效。虽然征收决定确定的征收范围，部分超出了泰州市发展和改革委员会批准的范围，但超出部分系因与其它被征收房屋相互联接，在一整体范围内，该行为不构成对宏新商社实质权利的侵害，相反有利于保护该商社的合法权益。故宏新商社关于海陵区政府超批准范围征收其房屋，征收决定因此无效的意见不予采纳。2、宏新商社被征收房屋登记簿记载的建筑面积为69.27平方米，规划部门调查认定的建筑面积为75.36平方米，因宏新商社实际使用房屋面积140.96平方米，评估机构即按此进行评估，后经调查有65.60平方米的房屋产权登记在江苏双源机械设备有限公司（以下简称双源公司）名下，对此房产部门出具了证明，评估机构即变更房屋评估面积重新评估。故本案征收部门认定宏新商社的被征收房屋面积为75.36平方米正确。宏新商社以1996年企业变更时，其向上级机关提交的请示报告主张其现拥有另65.60平方米的房屋证据不足。但本案对宏新商社的补偿出现两份评估报告、两份补偿安置方案及公示宏新商社的房屋面积为140.96平方米，均属于海陵区政府房屋征收部门工作不严谨、不规范的行为。海陵区政府应在今后的工作中应予以注意并改进。3、宏新商社出具的评估报告附件“泰州市住宅非营业房屋征收补偿分户估价表”备注栏内虽注明“此评估报告暂参照国有（划拨）土地进行”，但评估机构实际是按照国有出让土地价格进行的评估，宏新商社认为评估机构按划拨对其土地进行评估的意见，于事实不符。宏新商社以2009年土地估价报告中对估价对象概况中表述实际用途为商业用地，国土部门在该估价报告备案表盖章确认为由，主张其土地应为商业用地。经查，宏新商社向法庭提交的土地估价报告备案表中表述“实际用途为商业用地，评估设定用途为工业用地”，同时，泰州市国土资源局在备案意见一栏中盖有印章，该盖章行为是对备案行为的确认，不是对宏新商社土地用途进行的确认，且宏新商社的土地使用权证载明的土地用途为工业用地。故宏新商社主张其土地应为商业用地的观点不能成立。海陵区政府按工业用地补偿并无不当。因宏新商社的被征收土地用途为工业用地，现有的房地产开发，主要的商品房为住宅、商住楼、营业用房，很少有工业厂房上市，且宏新商社的被征收房屋及土地实际并未用于工业生产，海陵区政府实际无法对宏新商社的厂房实行产权调换。同时，海陵区政府对宏新商社房屋实行货币补偿并按房屋评估价值20%给予奖励，未损害宏新商社的合法利益。宏新商社的房屋虽在道路旁边，但该道路不属于泰州市人民政府2012年制定的泰州市国有土地上房屋征收区位划分体系所确认的沿街道路范围。对宏新商社的树木补偿，评估确认松树120元，腊梅10元，为树木的迁移费，而非松树、腊梅本身的市场价。该补偿符合泰州市人民政府制定的泰州市市区房屋征收装饰装潢及附着物补偿标准的规定。根据房屋征补条例第二十六条的规定，宏新商社与征收部门在征收补偿方案确定的签约期限内，就补偿问题没有达成一致意见，经房屋征收部门报请，海陵区政府具有作出35号补偿决定法定职责。海陵区政府对包括宏新商社房屋所在地段的房屋作出征收决定后，采取抽签的方式产生了评估机构，并经公证处现场公证，亦在政府网站予以公示，故评估机构的产生符合相关规定。评估机构根据补偿方案的规定，在对宏新商社房屋、土地等的价值作出评估报告后，依法送达给宏新商社，该社在规定的期限内未向评估机构书面申请复核，亦未向当地房地产价格评估专家委员会申请鉴定，应视为放弃了提出异议的权利，同时也应认定宏新商社认可了评估报告的内容。评估报告符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。故宏新商社在审理中提出重新评估的要求不予支持。海陵区政府依据评估报告及补偿安置方案作出的35号补偿决定符合房屋征补条例的相关规定。4、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定,当事人请求人民法院一并审查相关规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的,可以在法庭调查中提出。本案宏新商社在法庭辩论中提出审查泰政规（2011）16号《泰州市国有土地上房屋征收与补偿办法》的请求，不符合上述规定，不予准许。综上，海陵区政府作出的35号补偿决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，补偿合理。宏新商社要求撤销该补偿决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宏新商社的诉讼请求。
上诉人宏新商社上诉称：1、涉案征收决定不符合房屋征补条例规定的应予征收的情形、不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，超出了泰州市发改委批准的建设项目征收范围；2、评估机构选择前，被上诉人未向被征收人公示评估机构供被征收人协商选定，也未征求被征收人意见，评估机构的产生严重违法；3、被上诉人单方选择的评估机构，且选中的慧宇诚评估公司有多次行贿记录，依法不具有相应评估资格；4、被上诉人选定评估机构的时间是2015年1月13日，而评估机构在1月14日即对上诉人作出两份评估员相同、编号相同、结果不一的评估报告。故评估报告作出前评估机构未依法进行实地勘查，亦不清楚上诉人土地使用权系划拨取得还是出让取得，评估机构送达上诉人的两份评估报告应为无效评估报告；5、补偿决定中未向上诉人提供产权调换的房屋，直接确定货币补偿，违反房屋征补条例第二十一条规定；6、被上诉人未经房屋征收部门申请作出涉案补偿决定，违反房屋征补条例第二十六条规定；7、被征收房屋系上诉人营业用房，并非作为厂房，实际营业面积162.32平方米，征收过程中，住建、规划、房管等职能部门认定为140.96平方米，补偿决定认定的面积与相关职能部门认定的面积不一致。综上，原审判决认定事实不清，请求本院撤销一审判决，撤销被上诉人海陵区政府作出的35号补偿决定。
被上诉人海陵区政府答辩称：1、涉案房屋征收工作经政府相关部门确认符合各项规划要求，并依法进行了社会稳定风险评估等程序后作出补偿安置方案，符合房屋征补条例的规定；2、其于2015年1月4日发布被征收人选择房屋征收评估机构的公告，因被征收人未在规定的七个工作日内协商选定评估机构，其通过抽签方式选定评估机构为慧宇诚评估公司，符合法律规定；3、上诉人在收到评估报告后，未在规定的期限内提出异议或申请复核，评估报告有效；4、上诉人提交的法院刑事判决书，只能证明涉案评估机构的工作人员具有受贿犯罪事实，但不能证明评估机构具有违法犯罪的行为，上诉人主张该评估机构不具有投标资格缺乏事实根据；5、评估报告中所载“此评估报告暂参照国有（划拨）土地进行，如为出让土地，需提供土地使用权资料并调整评估金额”，系评估报告文本中的固定格式。对上诉人使用的土地是按照出让性质进行评估的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，被上诉人海陵区政府向原审法院提交了其作出的《关于海阳东路、凤城河西南城河综合整治、森园路两侧棚户区改造、西客站片区改造工程备选评估机构报名公告》、《凤城河西南城河综合整治工程被征收人选择房屋征收评估机构的公告》、《关于抽签确定海阳东路、凤城河西南城河综合整治、森园路两侧棚户区改造等工程房屋征收评估机构的公告》及《房屋征收评估机构中签公告》，但并未提交有效证据证明上述公告已在被征收范围内进行了公示。
本院另查明，2015年1月14日，海陵区征收办与慧宇城评估公司签订委托评估合同的当天，慧宇诚评估公司对宏新商社作出2份房屋征收评估报告：一份记载被征收房屋面积为140.96平方米，总补偿价335224元；另一份记载被征收房屋面积为75.36平方米，总补偿价为237664元。2015年4月23日，宏新商社收到慧宇诚评估公司作出的房屋评估面积为75.36的评估报告，被上诉人依据该评估报告作出涉案补偿决定。2份评估报告作出前，慧宇诚评估公司未向宏新商社公示其作出的分户评估报告。
本院还查明，2015年4月28日，海陵区征收办向海陵区政府提交了未加盖公章的《关于对风城河西南城河综合工程被征收人宏新物资商社作出房屋征收补偿决定的请示报告》，该报告中记载“宏新物资商社是西客片区改造工程国有土地上被征收房屋的产权人。该工程的房屋征收决定（泰海征[2014]7号）、房屋征收决定公告（泰海征告[2014]21号）于2014年12月31日发布……，现根据房屋征补条例第二十六条之规定，报请对该户位于征收范围内海陵区苏电二村58号房屋作出征收补偿决定”。
本院认为，房屋征补条例第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。江苏省人民政府苏政发[2011]91号《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第十条第（六）项规定，确定房地产价格评估机构后，房屋征收部门公布被征收人协商选定或者通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构。本案被上诉人虽然向原审法院提交了海陵区征收办海征收[2015]7号《房屋征收评估机构中签公告》，但并未提交有效证据证明海陵区征收办已经在被征收范围内对该公告进行了张贴公示，上诉人的知情权未能得到有效保障，故征收办的行为违反了上述法律规定，被上诉人海陵区政府在作出补偿决定时未予审查不当。
根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。本案海陵区征收办于2015年1月14日与慧宇诚评估公司签订评估委托合同，当日，慧宇诚评估公司即对上诉人宏新商社作出2份评估内容不一致的评估报告，并送达给上诉人。据此，在征收办未能向上诉人公示分户评估报告，且上诉人收到涉案房屋评估面积不同的两份评估报告的情形下，被上诉人自行采用评估面积为75.36平方米的评估报告作为补偿决定的依据，显然违反法律规定。
原审中，被上诉人海陵区政府向法院提交了未加盖公章的海陵区征收办于2015年4月28日作出的《关于对凤城河西南城河综合工程被征收人宏新物资商社作出房屋征收补偿决定的请示报告》，证明其是根据海陵区征收办的申请作出补偿决定，但该报告中记载的宏新商社被征收房屋的地址、涉及的房屋征收决定文号等均是错误的。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案海陵区征收办于2015年4月23日向宏新商社送达评估报告，4月28日即请求海陵区政府作出补偿决定，客观上剥夺了上诉人的评估报告复核权，上述行为显然构成违法，被上诉人海陵区政府未对该报告进行审查即作出补偿决定，未尽到应有的审查义务。
综上，被上诉人作出的35号补偿决定，违反法律规定。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销江苏省泰州市中级人民法院作出的（2015）泰中行初字第00124号行政判决；
二、撤销泰州市海陵区人民政府作出的泰海征补决[2015]35号《房屋征收补偿决定》。
三、责令泰州市海陵区人民政府对泰州市宏新物资商社被征收房屋依法重新作出房屋征收补偿决定。
二审案件受理费人民币50元，由被上诉人泰州市海陵区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 胡志成
书 记 员 钱伟红
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。