中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
(2017)最高法民申27号
再审申请人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）：攀钢集团有限公司，住所地四川省攀枝花市向阳村。
法定代表人:张大德，董事长。
委托诉讼代理人:刘欢，北京市天同律师事务所律师。
委托诉讼代理人:李皓，北京市天同律师事务所律师。
被申请人（一审原告、反诉被告，二审上诉人）：四川省攀化科技有限公司，住所地四川省攀枝花市东区工业园。
法定代表人：王强，董事长。
委托诉讼代理人：姜卫群，四川三才律师事务所律师。
再审申请人攀钢集团有限公司(以下简称攀钢公司)因与被申请人四川省攀化科技有限公司（以下简称攀化公司）合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2016）川民终438号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
攀钢公司申请再审称，攀钢公司作为攀枝花市特大型中央国企，根据政府要求，配合政府完成环境治理任务而决定钛白粉厂停产，导致与攀化公司之间的《合作总协议》无法继续履行，并无过错。原一审、二审判决认定政府行为无行政强制力缺乏证据支持，认定攀钢公司对于《合作总协议》解除负有过错，并进而判令攀钢公司承担违约责任，系法律适用错误。（一）政府所发系列文件及相关指令是否具有行政强制力系本案基本事实，攀钢公司已就此进行了充分举证，原审法院未予认定，也未对该基本事实进行调查，径行认定政府行为无行政强制力，既无证据支撑，也与客观事实相悖。1.本案所涉《实施方案》为所涉企业的搬迁停产设定了具体时间表，显然不仅仅是“方案部署”，而是实施环境综合整治工作的具体依据。2.本案所涉《目标责任书》系政府行政指令的延伸，不是平等主体之间自由协商的产物。《目标责任书》系为落实市政府环境综合整治方案而签订，其背后依然是政府行政指令的强制力驱动。原一审、二审判决认定为攀钢公司基于自身意志所作出的意思表示，脱离了本案客观事实。3.钛白粉厂停产系实施整体搬迁方案的前提条件，攀钢公司在政府要求之下确定停产时间系基于政府要求所为，其背后依然是政府强制力的推动，非攀钢公司的自主决策。攀钢公司签订《目标责任书》并于2013年7月决定停产，系为了落实政府任务要求。从商业合理性上来看，钛白粉厂经营状态良好，如果不是政府的强力推动，攀钢公司也不可能自行决定停业。4.原审法院如认为攀钢公司对政府行为具有强制力的举证不够充分，对该基本事实应依职权进行调查，其未予调查径行认定，显属不当。本案所涉政府行为是否具有行政强制力系本案基本事实，认定此类事实所需的证据属于法院应当主动调查的范围。攀钢公司曾申请追加攀枝花市人民政府作为本案第三人，但原审法院未予采纳，也未采取任何形式向攀枝花市人民政府进行调查核实，有悖法律规定。（二）政府行为系《合作总协议》继续履行的客观障碍，攀钢公司对协议解除无过错。该政府行为即使不构成合同履行中的“不可抗力”，也应属于“情势变更”，攀钢公司基于政府要求解除《合作总协议》，不应承担违约责任。1.政府行为系不可预见、不能避免并不能克服的客观情况，属于不可抗力，应全面免除攀钢公司的法律责任。2.即使本案所涉政府行为不构成不可抗力，也属于合同履行中的情势变更。攀钢公司解除《合作总协议》于法有据，亦不应承担违约责任。本案中，政府行为是不属于商业风险的重大变化，出现后继续履行《合作总协议》将有可能导致缔约双方产生严重的行政责任，本案所涉协议只能解除。攀钢公司发函提出解约系情势变更所致，其解除行为完全符合法律规定，司法机关应对其解除合同行为的合法性予以确认，攀钢公司不应基于此承担任何违约责任。综上，因政府行为行政强制力客观存在，对《合作总协议》履行障碍也无其他途径可消除，故攀钢公司提出解除协议于法有据，应免于承担法律责任。原一审、二审判决未能准确界定政府行为的法律属性，导致责任分配失当，属于法律适用错误，应予纠正。（三）攀化公司明知停产所致损失应向政府寻求补偿，曾多次向攀钢公司提出协助请求，其未能与政府协商达成补偿方案与攀钢公司无关，亦无权向攀钢公司主张违约责任。原一审、二审判决将本应由政府一方承担的补偿义务强加于攀钢公司，实际意味着让攀钢公司承担与政府协商攀化公司补偿事宜的成本与风险；且如政府一方对攀钢公司代替攀化公司磋商补偿的身份不予认可，将有可能导致攀化公司双重受偿，此种处理方式显属不公平。攀钢公司根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定提起再审申请。
本院询问后，攀钢公司补充发表意见称，（一）攀钢公司就攀化公司违约已充分举证，攀化公司违约情形明显，原审法院对双方举证责任分配失当，导致事实认定错误，应予纠正。（二）攀化公司实际使用攀钢公司土地用于自身经营，相应用地成本应由其自行负担，攀钢公司作为土地使用权人代缴土地使用税96万元后，攀化公司应予以返还，法院应当支持攀钢公司的反诉诉讼请求。
攀化公司提交意见称，（一）本案本诉部分的争议焦点是攀钢公司单方解除合同的行为是否存在可以免责的事由。攀钢公司所谓的政府行为要成为其解除合同的抗辩事由，首先要证明政府要求的搬迁必然会导致双方合同的解除或终止。企业搬迁与解除所签订合同之间不存在必然的因果关系。搬迁只会导致企业生产经营的暂时中止，不是企业最终消灭。搬迁后如果存在合同继续履行的条件，合同还可以继续履行。即使所谓的政府行为真的能够构成终止合同的原因，根据法律关系相对性原则，攀钢公司在承担本案责任后，也完全可以通过对攀枝花市人民政府行使追索权而让权益得到充分救济。（二）攀枝花市人民政府发布的《实施方案》不具有行政行为的属性特征，只是作了工作部署，实际上至今仍停留在文件层面上，根本没有实施。（三）攀钢公司终止合同是出于自身独立意志的行为，不是所谓政府意志干预或参与的结果。攀钢公司单方终止合同的行为不但违反了合同约定，也违反了法律规定，理应承担违约责任。（四）政府行为也不构成情势变更。（五）从本案反诉来看，攀钢公司既不能充分列举攀化公司违约的证据，也不能充分列举其因攀化公司的行为遭受损失的证据，根本无法支撑其反诉请求。综上，攀钢公司的再审申请缺乏事实与法律依据，请求予以驳回。
本院审查查明，攀钢公司提交了以下证据：1.攀枝花市人民政府办公室关于印发《攀枝花市创建国家环保模范城市规划》的通知（攀办发[2013]26号）；2.关于印发《创建国家环保模范城市攻坚工作方案》的通知（攀钢办发[2013]92号）；3.攀枝花市创建国家环境保护模范城市指挥部办公室《关于报送2016年“创模”工作总结的通知》（攀国模办[2016]2号）；4.《关于终止<污水处理承包运营管理合同>的函》（钛业函[2013]8号）;5.《关于终止<硫酸法钛白副产硫酸亚铁长期合作协议>、<转供水电合同>的函》（钛业函[2013]8号）；6.《关于在西区成立10万吨钛白粉项目独立法人企业相关问题的意见》（攀钢规划发展部[2013]82号）；7.攀枝花市西区人民政府《关于请攀钢集团尽快在西区成立10万吨钛白项目独立法人企业的函》（攀西府函[2013]71号）；8.《关于钛业公司10万吨/年硫酸法钛白易地建设项目下步工作的请示》（攀钢规划发展部[2014]134号）；9.攀钢集团有限公司《关于所属钛业公司钛白粉厂复产的请示》（攀钢[2016]151号）；10.攀枝花市人民政府《关于<攀钢集团钛业有限责任公司钛白粉厂复产的请求>的批复》（攀府函[2016]143号）；11.《关于搬迁相关事宜的工作联系函》（钛业函[2012]21号）；12.《关于攀钢集团钛业有限责任公司钛白粉厂向攀枝花市人民政府争取环保停产补偿政策的报告》（钛业[2014]325号）。攀钢公司提交上述证据拟证明钛白粉厂搬迁系政府系列文件的要求，属不可抗力，攀钢公司应免除责任。
本院认为，本案申请再审的焦点有四：一是攀钢公司解除《合作总协议》是否因不可抗力或情势变更，能否免除责任；二是攀化公司是否存在违约行为，是否应当赔偿攀钢公司损失并承担违约金；三是攀化公司是否应向攀钢公司支付土地使用税96万元；四是攀钢公司是否提供了足以推翻原判决的新证据。
（一）攀钢公司解除《合作总协议》是否因不可抗力或情势变更，能否免除责任
首先，关于是否构成不可抗力而免责的问题。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”。本案中，攀枝花市人民政府办公室发布《环境综合整治实施方案》，其中要求攀钢公司在2013年6月“制定完善攀钢钛白粉厂搬迁、攀钢尾矿库闭库实施方案”。攀钢公司与攀枝花市人民政府签订《2013年环境保护工作目标责任书》的附件6载明，“攀钢钛白粉厂技改搬迁项目”，“2013年6月制定方案并启动实施，2015年2月关停现有老厂”。从上述文件来看，攀枝花市人民政府为实现城市环境综合整治总体目标，要求攀钢集团在全市环境综合整治总体目标的前提下，制定企业自身的技改搬迁方案。从目标责任书来看，攀钢公司的攀钢钛白粉厂技改搬迁的实施步骤应当是：一、制定方案；二、方案启动实施；三、关停老厂。其中方案的制定应当包括搬迁选址、搬迁补偿、人员安置、政府补偿等具体问题。上述方案制定的过程需要攀钢公司与政府协商，攀钢公司与合作企业包括攀化公司协商等。攀钢公司没有举证证明其按目标责任书的要求于2013年6月制定完善了相应的搬迁实施方案，而是于2013年7月1日直接全面关停钛白粉厂，导致双方《合作总协议》事实上终止。这与政府文件、目标责任书的要求并不相符，也不属于不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，应当认定为攀钢集团单方擅自终止合同。因此攀钢公司关于解除《合作总协议》是因政府行为，属于不可抗力，应免除责任的主张没有事实与法律依据，原审判决关于其免责事由不能成立的认定，并无不当。
其次，关于是否构成情势变更而免责的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案中，攀钢公司没有举证证明继续履行合同会对其显失公平或存在不能实现合同目的情形。攀钢公司在知晓《环境综合整治实施方案》以及签订目标责任书后，并未援引该情势变更条款请求人民法院变更或解除合同，一审、二审过程中攀钢公司也未提出情势变更的请求。即使攀钢公司认为构成情势变更，在不能与合同相对方协商解除合同的情况下，也应该请求人民法院变更或解除合同，由人民法院根据实际情况确定是否准许，而不应当单方解除合同。因此攀钢公司关于政府行为属于合同履行中的情势变更，应当免除责任的申请再审事由没有事实与法律依据，本院不予支持。
（二）攀化公司是否存在违约行为，是否应当赔偿攀钢公司损失并承担违约金
根据查明事实，攀化公司已实际建成两条废酸浓缩生产线，且经环保部门监测验收合格。攀枝花市环境保护局委托检测机构检测后认为，攀化公司所建废酸浓缩生产线具备满足处理钛白粉厂生产所产生废酸的能力。2014年1月20日双方签订的《钛白粉厂停产前与攀化科技公司相关经营结算协议》第一条第6项约定：“根据原相关协议约定，在全部处理钛白粉厂产生的20%废酸的前提下，需按处理的废酸量支付废酸浓缩补偿费50元/吨(不含税)。但在实际运行过程中，因双方对废酸浓缩的连续稳定运行均有责任，经双方协商，同意按40元/吨(不含税)的价格进行废酸浓缩补偿费的结算”；第二条约定：“自本次协议生效后，双方在钛白粉厂停产前的相关业务结算已处理完毕”。上述协议并没有提到因攀化公司原因未完全处理攀钢公司钛白粉厂所提供的废酸，相反证明了双方对废酸浓缩的连续稳定运行均有责任，双方对该责任的承担方式协商一致为降低废酸浓缩补偿费，而双方就废酸浓缩补偿费的结算已经完毕，并已履行。攀钢公司未举示充分证据证明攀化公司未完全处理攀钢公司钛白粉厂所提供的废酸，构成违约，因此其关于攀化公司应承担违约责任，赔偿损失并支付违约金的主张没有事实和法律依据，原审判决不予支持并无不当。
（三）攀化公司是否应向攀钢公司支付土地使用税96万元
《合作总协议》第4条第1项约定，攀化公司相关生产装置的厂房建设场地选址在攀钢公司钛白粉厂预留地内，攀钢公司将该占用场地转让给攀化公司使用，同时约定在达到一定要求后，双方再办理土地转让手续。攀钢公司是该地登记的土地使用权人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依法缴纳土地使用税。双方协议中并未约定由攀化公司自行承担所占用土地的土地使用税。在持续几年的履约过程中，双方亦未就攀化公司所占用场地的土地使用税承担问题作出任何约定，且攀钢公司在实际承担土地使用税后也未向攀化公司主张支付该款。因此，攀钢公司主张由攀化公司支付土地使用税96万元无事实和法律依据，原判决不予支持并无不当。
（四）攀钢公司是否提供了足以推翻原判决的新证据
首先，从证据提供的时间来看，除了第9、10项证据是在二审判决之后出现的新证据，其他证据均在之前产生，攀钢公司在一、二审过程中均未提供。其次，从证据内容及证明目的来看，所涉政府文件所用词语均类似“按沿江环境综合整治实施方案要求……研究制定整合搬迁政策”等，并无强制攀钢公司解除合同的具体决定或指令，且攀钢公司至今仍未完成钛白粉厂的搬迁工作，不能证明攀钢公司解除《合作总协议》系因不可抗力，应免除责任。攀钢公司提供的证据不属于《中华人民共和国民事诉讼法》中规定的新证据。
综上所述，攀钢公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：
驳回攀钢集团有限公司的再审申请。
审 判 长 潘勇锋
审 判 员 张 纯
审 判 员 李晓云
二〇一七年三月十七日
法官助理 周媛媛
书 记 员 谢 平