安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)皖08行终61号
上诉人（一审原告）怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司，住所地安徽省怀宁县高河镇育儿路219号。
法定代表人何北旺，该公司总经理。
委托诉讼代理人王宏武，安徽文法律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）怀宁县国土资源局，住所地怀宁县高河镇政和路22号。
法定代表人查胜，该局局长。
被上诉人（一审被告）怀宁县人民政府，住所地怀宁县高河镇政和路128号。
法定代表人余学峰，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人宣勇，该县人民政府法制办公室工作人员、安徽晨曦律师事务所实习律师。
委托诉讼代理人程杰，安徽晨曦律师事务所律师。
上诉人怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司（以下简称家加旺公司）因诉怀宁县国土资源局土地管理行政处罚及怀宁县人民政府行政复议一案，不服安徽省桐城市人民法院（2017）皖0881行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
家加旺公司起诉称：一、怀宁县国土资源局适用法律错误且处罚错误。按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，怀宁县国土资源局应当责令纠正或者限期改正违法行为而不是责令交还土地、剥夺土地使用权；本案系怀宁县国土资源局的过错导致的违法建设后果，不应处罚家加旺公司；家加旺公司未按照《土地使用权出让合同》建设房屋，并不违法，家加旺公司的《国有土地使用证》受《中华人民共和国物权法》保护；家加旺公司的企业名称已变更，怀宁县国土资源局处罚的主体错误。二、怀宁县人民政府的行政复议决定维持怀宁县国土资源局的行政处罚决定，明显错误。请求撤销怀宁县国土资源局2016年10月27日作出的怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定，撤销怀宁县人民政府2017年2月14日作出的怀复决字〔2017〕3号行政复议决定。
一审法院经审理查明：怀宁县家佳旺小车销售服务有限公司通过招拍挂形式取得怀宁县高河镇育儿路处5660.8平方米的土地使用权，2008年元月18日与怀宁县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》一份，合同编号为怀土字〔2007〕1-106号，土地用途为商业。经申请土地登记，2008年3月26日怀宁县国土资源局颁发了怀国用(2008)第01-377号《国有土地使用证》，总面积与出让合同一致，土地用途电脑打印为“商住”、手写改为“商业”。同年4月因城镇规划调整，原宗地图纸与实际用地不符，家加旺公司申请变更登记，要求重新界定换发土地使用证。2008年5月8日怀宁县国土资源局核发怀国用（2008）第01-557号《国有土地使用证》，面积为5656.20平方米，土地用途电脑打印“商住”，手写改为“商业”并加盖“更正”章印。2008年6月18日怀宁县家佳旺小车销售服务有限公司更名为怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司。2008年8月1日家加旺公司再次申请土地变更登记，2008年8月7日怀宁县国土资源局换发怀国用（2008）第01-917号《国有土地使用证》，土地用途为“商业”。在土地使用过程中，家加旺公司在该宗土地上建设两栋楼房，并办理了房屋所有权证，房产证号：怀宁房地权证高河字第××号、第××号，房地产权利人为怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司，其中靠近育儿路的一栋1-2层是家加旺公司的汽车3S店，3-4层是家加旺公司股东的住房，4-6层是陈宗和开发建设的住房；另外一栋1层是家加旺公司汽车维修车间，2-6层是家加旺公司建设的住房并以集资形式出卖给何山等9人。剩下的土地由陈宗和出资开发，建成十栋个人住宅，陈宗和开发建设的房屋土地证、建设工程规划许可证、房地产证均以家加旺公司名义办理。2014年11月26日怀宁县纪委组成联合调查组调查后将案件移送怀宁县国土资源局，怀宁县国土资源局于2015年2月9日作出怀国土执罚〔2015〕1号行政处罚决定书，责令家加旺公司交还怀宁县高河镇育儿路面积4619平方米的国有土地，并处罚款129332.00元，家加旺公司不服向怀宁县人民政府申请复议，怀宁县人民政府于2015年6月1日作出怀复决字〔2015〕2号行政复议决定书，维持处罚决定。2015年12月2日怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司变更为怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司，家加旺公司仍不服向怀宁县人民法院提起诉讼，案经安庆市中级人民法院终审判决，撤销怀宁县国土资源局、怀宁县人民政府的行政行为，责令怀宁县国土资源局重新作出行政行为。怀宁县国土资源局于2016年10月27日重新作出怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定书，责令家加旺公司交还高河镇育儿路处建别墅的3452.73平方米的国有土地，并处罚款96676.44元。家加旺公司不服申请复议，怀宁县人民政府于2017年2月14日作出怀复决字〔2017〕3号行政复议决定书，维持怀宁县国土资源局的处罚决定，家加旺公司仍不服，2017年3月3日向怀宁县人民法院提起行政诉讼，要求撤销怀宁县国土资源局、怀宁县人民政府的行政行为，怀宁县人民法院报请安庆市中级人民法院管辖，安庆市中级人民法院指定一审法院审理。
一审法院认为：家加旺公司取得国有土地使用权的宗地，应当按照规划部门的许可要求和土地出让合同的约定，合理使用土地；确需改变土地用途的，应报经同级人民政府规划部门批准。家加旺公司签订土地出让合同约定土地用途为商住，后两次申请变更登记为商业，其土地用途以变更后的“商业”为准。家加旺公司未经规划部门批准，在部分土地上建设十栋别墅用于居住，属于擅自改变土地用途，其行为明显违法，该违法行为应当予以纠正。家加旺公司建房时，根据房屋的雏形很难发现用途是商住还是商业，怀宁县纪委根据举报线索进行调查，后移送怀宁县国土资源局处理。怀宁县国土资源局依据职权进行立案查处，责令交还改变用途的土地、按改变用途的土地面积处以每平方米28元的罚款。怀宁县国土资源局收到安庆市中级人民法院（2016）皖08终48号行政判决书后，重新作出行政行为。依程序规定发出书面通知，责令纠正违法行为；家加旺公司拒不改正，对其行政处罚，责令交还改变用途的土地并按改变用途的土地面积处以每平方米28元的罚款，处罚时对家加旺公司改变用途的面积进行了核实，家加旺公司对核实的面积无异议，故怀宁县国土资源局的行政行为证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。复议机关怀宁县人民政府收到家加旺公司复议申请后，及时受理、审核相关材料，听取陈述和申辩，作出复议决定书，复议行为适用法律法规正确，符合法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第二十六条、第七十九条规定，判决：驳回家加旺公司要求撤销怀宁县国土资源局2016年10月27日怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定书、要求撤销怀宁县人民政府2017年2月14日怀复决字〔2017〕3号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由家加旺公司负担。
家加旺公司上诉称：一、被上诉人怀宁县国土资源局作出的怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定适用法律错误，不具有可执行性，处罚错误。1.被上诉人怀宁县国土资源局径直责令上诉人交还育儿路处建别墅的3452.73平方米土地，而不先责令其改正或者限期改正违法行为，明显不当。2.被诉行政处罚决定第1项不具有可执行性。上诉人按照被上诉人怀宁县国土资源局2008年3月26日颁发的(2008)第01-377号土地使用权证记载的商住地类予以商住房建设的行为合法；上诉人取得建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，上诉人建设别墅系经依法许可；合法建设的别墅与土地不能分割。3.被诉行政处罚决定第2项处罚明显错误。上诉人建设行为已经得到建设行政主管部门的许可，建设行为合法。在上诉人建设期间，被上诉人怀宁县国土资源局及其他部门均未干预建设行为，表明其认可了商住房的建设行为，被上诉人怀宁县国土资源局有过错，其过错导致的后果不应由上诉人承担。二、被上诉人怀宁县人民政府作出的怀复决字〔2017〕3号行政复议决定维持怀宁县国土资源局的行政处罚决定错误。上诉请求：1.撤销桐城市人民法院（2017）皖0881行初7号行政判决，依法改判为撤销被上诉人怀宁县国土资源局于2016年10月27日作出的怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定，撤销被上诉人怀宁县人民政府于2017年2月14日作出的怀复决字〔2017〕3号行政复议决定。2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。
怀宁县国土资源局没有向本院提出答辩状。
怀宁县人民政府答辩称：一、答辩人作出怀复决字〔2017〕3号行政复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法。上诉人不服怀宁县国土资源局作出的怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定，向答辩人申请行政复议，答辩人受理后，依法向上诉人进行了送达，怀宁县国土资源局向答辩人依法作出答复，并就作出的行政行为所依据的事实提交了证据，答辩人经审查认为,怀宁县国土资源局事实清楚、适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，依法作出维持怀宁县国土资源局的行政行为的行政复议决定。一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
怀宁县国土资源局向一审法院提交了以下证据、依据：
一、怀宁县人民法院及安庆市中级人民法院行政判决书。证明家加旺公司擅自改变土地用途的违法行为。
二、责令改正通知书。证明怀宁县国土资源局履行了纠正违法行为的程序。
三、怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定书、处罚告知书及送达回证。证明怀宁县国土资源局程序合法。
四、事实方面的证据：
1.2007年9月3日《汽车3S店出让地块规划要求》1份。证明诉争地块规划用地性质为商业。
2.2008年元月18日签订的合同《怀宁县国有土地使用权出让合同》及宗地图各1份。证明土地出让合同约定的土地用途为商业（小车销售与维修）。
3.怀宁县人民政府颁发的怀国用（2008）第01-917号国有土地使用权证1份及申请土地登记审批表1份。证明该地块土地用途为商业。
4.怀宁县人民政府颁发的（2008）第01-377号国有土地使用证及土地登记申请审批表各1份、（2008）第01-557号国有土地使用证及土地登记申请审批表各1份。证明该地块土地登记的变更过程。
5.陈宗和询问笔录2份、姚高秀询问笔录1份、何北旺询问笔录2份。证明家加旺公司改变土地用途的事实。
6.家加旺公司提交的《合作协议》1份、《补充合作协议》1份、销售名单1份、收款收据10份、房产证1份、《规划方案审查意见》1份、《建设工程规划许可证》2份。证明改变土地用途的违法主体是家加旺公司。
7.李国顺询问笔录1份、收款收据2份、预交房款协议书2份。证明家加旺公司改变土地用途的事实。
8.现场照片13张。证明家加旺公司建筑现状。
9.怀宁县土地测绘队宗地图1份、土地用途面积情况说明1份。证明家加旺公司改变土地用途的具体数量。
10.怀国土执罚〔2015〕1号行政处罚决定书。证明原行政处罚的事实。
依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第四十二条、第四十六条、第五十一条，《中华人民共和国房地产管理法》第十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，《城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十七条。作出行政处罚决定的程序：立案受理、调查核实、行政处罚告知、听证告知、作出行政处罚决定书并送达当事人。
怀宁县人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：
1.组织机构代码证。
2.行政复议申请书。
3.行政复议审批表、行政复议受理通知书、送达回证。
4.行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答复书。
5.行政复议决定书及送达回证。
依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条、第四十条。作出行政复议决定的程序：当事人申请复议并提交相应的材料，受理后发出行政复议受理通知书、被申请人答复通知书，审核相关材料，作出行政复议决定书并送达当事人。
家加旺公司向一审法院提交了以下证据：
1.企业营业执照、法定代表人身份证明、变更信息。证明家加旺公司的主体资格。
2.怀宁县国土资源局怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定书。证明被处罚人错误、怀宁县国土资源局适用法律错误处罚错误。
3.怀宁县人民政府怀复决字〔2017〕3号行政复议决定书。证明怀宁县人民政府的复议行为错误。
4.送达回证。证明家加旺公司起诉符合规定。
5.中共怀宁县委《关于国土资源管理有关事宜的会议纪要》。证明家加旺公司的事情应按历史遗留问题解决。
6.怀宁县国土资源局颁发的（2008）第01-377号土地使用证、变更登记申请、（2008）第01-557号土地使用证、（2008）第01-917号土地使用证。证明家加旺公司的土地用途为商住。
7.《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。证明家加旺公司的建设工程被许可建设。
8.安庆市中级人民法院（2016）皖08行终48号行政判决书。证明原告的建设工程有建设许可。
上述证据均已随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”本案中，上诉人家加旺公司与被上诉人怀宁县国土资源局签订的怀土字〔2007〕1-106号“怀宁县国有土地使用权出让合同”第十一条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质商业（小车销售与维修）”，该宗土地国有土地使用权证经多次变更登记最终记载的地类（用途）为“商业”，上诉人应按照经批准的“商业”用途使用该宗土地，而上诉人却未经法定程序改变土地建设用途在该宗土地部分范围内建设别墅，该行为违反上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定：“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”针对上诉人违法改变土地用途的行为，被上诉人怀宁县国土资源局责令其限期改正，在上诉人逾期不改正后，被上诉人怀宁县国土资源局据此对上诉人作出怀国土执罚〔2016〕39号行政处罚决定，责令上诉人交还违法改变土地用途的土地并处以罚款，并无不当。被上诉人怀宁县人民政府行政复议程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一七年十月十九日
书记员 王 岚
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。