广东省徐闻县人民法院
民 事 裁 定 书
(2015)湛徐法民二初字第330号
原告：徐闻县广安经济合作社，住所地徐闻县。
法定代表人：倪永聪，村长。
委托代理人：全凤媚，广东自正律师事务所律师。
委托代理人：钱志勇。
被告：徐闻县国土资源局，住所地徐闻县。
法定代表人：郑振强，局长。
委托代理人：符立就，男，该局职员。
被告：广东徐闻经济开发区国土规划建设局，住所地徐闻县。
法定代表人：唐庆斗，局长。
委托代理人：陈明庭，男。
被告：广东徐闻经济开发区管理委员会，住所地徐闻县。
法定代表人：冯德联，主任。
委托代理人：陈明庭，男。
原告徐闻县海安镇广安村广安经济合作社（以下简称广安村）诉被告徐闻县国土资源局确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，并根据原告广安村的申请,追加广东徐闻经济开发区国土规划建设局(以下简称开发区国土局)、广东徐闻经济开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)作为本案共同被告参加诉讼。本案于2015年11月24日、2016年2月25日公开开庭进行了审理，原告广安村的法定代表人倪永聪及其委托代理人全凤媚，被告徐闻县国土资源局的委托代理人符立就，被告开发区国土局及被告开发区管委会的委托代理人陈明庭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广安村诉称，2012年底，徐闻城建房地产公司以徐国用（2012）第412号国有土地使用权证为据，到原告村里平整土地时，原告村民才得知，原告广安村的土地已被征用，征用土地面积高达650亩，其根据为徐闻县海安经济开发试验区国土规划建设局（以下简称海安国土局）与徐闻县海安镇广安经济委员会(以下简称广安经济委员会)于1993年6月27日签订的征用土地补偿协议。为了保护原告的合法权益，原告于2014年12月，向湛江市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销徐闻县人民政府颁发的徐国用（2012）第412号国有土地使用权证。2014年11月14日、2015年间，被告开发区管委会就上述征用土地事宜在原告村集体公告栏对原告公示了征用土地补偿协议两份，其中一份就是1993年6月27日签订的征用土地补偿协议，但原告广安村从未与被告开发区国土局签订过上述征用土地补偿协议。该补偿协议上所盖的“广安经济委员会”印章，不是原告广安村的实际印章，并且村长的签名也是冒签、伪造的，故双方签订合同的主体不适格。另外，开发区国土局也不具备与原告签订征用土地协议的主体资格。综上，被告开发区国土局签订的涉案征用土地补偿协议，既违反了土地征用的审批权限规定，又不具备发生法律效力的条件，并直接导致了原告的集体财产被他人所侵占，严重侵害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，起诉请求，确认被告开发区国土局与原告广安村于1993年6月27日签订的征用土地补偿协议无效。
原告广安村为其主张的事实向本院提交如下证据：
1、广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件各一份，证明原告主体资格；
2、村民代表大会会议记录、海安派出所人口证明复印件各一份，证明原告主张权利的合法性；
4、征用土地补偿协议书、徐闻县海安镇广安村广安经济合作社新旧印章印模比对情况、徐闻县公安局更换印章证明、关于查阅村级印章档案资料的情况说明、情况说明书、海安试验区国土规划建设局检讨书复印件各一份，证明海安试验区国土规划建设局假冒原告签章的事实；
5、倪家福的证人证言复印件一份，证明1993年6月27日签订征用土地补偿协议书的签名并不是倪家福本人所签，且原告的村名徐闻县海安镇广安村广安经济合作社；
6、驳回行政复议申请决定书复印件一份，证明1992年土地征用是违法的，征用广安村土地需要审批权限和征地程序，93年协议是不存在的，59号文件不是征地批准文件。
被告徐闻县国土资源局答辩称，原告所诉对象错误，属主体不合格，法院应驳回原告对被告徐闻县国土资源局起诉。
被告徐闻县国土资源局没有提供证据。
被告开发区国土局答辩称，一、原告与海安国土局于1993年6月27日签订的征用土地补偿协议（以下简称93协议），是对原告与徐闻县地产公司于1992年4月27日签订的征用土地补偿协议（以下简称92协议）的移植，不是新设立的合同。因为原告与徐闻县地产公司签订92协议后，徐闻县人民政府于1993年4月26颁发徐府[1993]73号文件《关于海安经济开发试验区土地管理工作问题的批复》规定，海安经济开发试验区范围内的土地由开发区国土局统一规划、统一征地，统一管理，县政府原委托地产公司在开发区所进行的征地工作交给开发区国土局继续完成，并将已征地的档案、资料移交给开发区国土局统一管理。因此，被告开发区国土局依据徐闻县人民政府的上述批复，承接了原告与徐闻县地产公司签订的92协议。后经实地测绘，确认了原告广安村可供征用的土地面积，继而重新签订了93协议。二、根据湛江市国土局湛地政（1993）138号《关于徐闻县征地出让给徐闻县金源综合公司的批复》及（1998）43号《关于补办徐闻县金源公司综合楼建设用地手续的批复》等文件，上级国土局批准征地补偿标准是以92协议约定的标准为依据。三、原告与徐闻县地产公司签订的92协议合法有效。由于徐闻县地产公司受徐闻县人民政府的委托，代为行使政府的征地职能；另外，因原告广安村的土地全部坐落在海安××开发区范围内，当时政府为了发展海安××开发区，才征用原告的土地，并授权徐闻县地产公司行使征地职能与原告广安村签订了92协议，约定了除留下20亩作为宅基地和留下10亩作为老人基地外，广安村其余土地全部预征。四、征地补偿款已全部付清给原告，合同已履行完毕。
被告开发区国土局提供如下证据:
1、关于同意组建徐闻县土地征用储备服务中心的批复复印件一份，证明徐闻县地产公司业务由徐闻县土地储备中心承继；
2、关于海安经济开发试验区土地管理工作问题的批复复印件一份，证明徐闻县地产公司在海安××开发区的征地业务由开发区国土局承接；
3、设立海安区的批复、海安总体规划批准复印件各一份，证明原告的土地全部坐落在海安范围；
4、开发区更名文件复印件一份，证明海安××开发区更名为广东徐闻经济开发区；
5、地产公司与广安经济合作社签订的征地协议书复印件一份，证明开发区国土规划建设局与广安村签订的征用土地补偿协议书是对徐闻县地产公司1992年4月27日与广安村所签订的征用土地补偿协议书的移植；
6、湛地政（1993）138号批复、湛地政（1998）43号批复复印件各一份，证明上级土地机关批准征用原告土地的补偿是以地产公司1992年4月27日与广安村所签订的征用土地补偿协议书为依据；
7、地产公司预征地付款凭证复印件一份，证明徐闻县地产公司已预付给广安村250万元；
8、土地用地协议书及付款凭证复印件一份，证明已付清征地补偿款给广安经济合作社（村）。
被告开发区管委会答辩称，一、本案应与（2015）湛徐法民二初字435号案件合并审理。因为徐闻县地产公司与原告签订的92协议后，被告开发区国土局根据徐闻县人民政府颁发[1993]73号文件，承继了92协议，并与原告签订了93协议。由于（2015）湛徐法民二初字435号案件中的92协议与本案的93协议的标的及标的物是同一,故法院应将两案合并审理。二、上级国土局批准征地是以92协议为依据，而被告在93协议的盖章不影响征地法律关系的成立有效。三、原告与徐闻县地产公司签订的92协议合法有效。因原告广安村的土地全部坐落在海安××开发区范围内，当时政府为了发展海安××开发区，故委托徐闻县地产公司行使政府征地职能与原告广安村签订了92协议，约定了除留下20亩作为宅基地和留下10亩作为老人基地外，广安村其余土地全部预征。四、征地补偿款已全部付清给原告。五、原告起诉已超过最长诉讼时效期间。
被告开发区管委会提供如下证据：
1、组织机构代码证复印件一份，证明广东徐闻经济开发区管理委员会的主体资格；
3、国土局关于成立徐闻地产公司的请示、徐闻县人民政府关于成立徐闻地产公司的批复、徐闻县编制委员会关于同意成立徐闻地产公司的批复、广东省国土厅关于各地成立地产公司问题的补充通知、徐闻县编制委员会关于同意组建徐闻县土地征用储备服务中心的批复复印件各一份，证明原徐闻地产公司是事业单位，承担政府一级土地开发职能，其征地合法，徐闻县地产公司业务由徐闻县土地储备中心承继；
3、关于海安经济开发试验区土地管理工作问题的批复复印件一份，证明93协议是承接92协议及在开发区范围的土地由开发区国土建设局统一管理；
4、设立海安区的批复、海安总体规划批准复印件各一份，证明涉案土地在海安范围；
5、地产公司与广安经济合作社签订的征地协议书复印件一份，证明涉案土地是徐闻县地产公司预征土地；
6、湛地政（1993）138号批复、粤地政函[1998]59号批复、湛地政（1998）43号批复复印件各一份，证明征用涉案土地经上级土地管理部门批准及上级土地机关批准征地是以92协议为依据；
7、地产公司预征地付款凭证复印件一份，证明地产公司已预付给广安村250万元；
8、涉案土地用地协议书及付款凭证复印件一份，证明涉案土地开发区再补偿给原告1313328.7元；
9、涉案土地以外的土地补偿款付款凭证复印件一份，证明已付清征地补偿款给广安经济合作社（村）。
经审理查明，1991年12月23日,徐闻县人民政府同意徐闻县国土资源局成立徐闻县地产公司。1992年3月21日，徐闻县编制委员会以徐编字（1992）6号文件，批准徐闻县地产公司为全民所有制股级事业单位，实行企业管理，具有土地使用权出让的土地进行前期开发，办理土地使用权出让具体业务，并为有土地使用权的投资者提供信息和法律咨询服务等职能。受徐闻县人民政府的委托，徐闻县地产公司以其为甲方和以广安村为乙方签订了92协议（1992年4月27日签订的征用土地补偿协议），双方约定，甲方为了开发建设徐闻县海安，需要征用乙方所有的土地，其中水田
亩，旱地亩，林地亩，其他土地亩。具体为：一、被征土地的土地生活安置补偿补助费每亩以7500元计，征用土地亩，计土地生活安置补偿补助费元；二、青苗补偿费，被征土地以达成协议之日起，不得种植长期作物，垦种作物的业主自行处理不作赔偿，如现要用地损失垦种作物的，按该地亩产量，产值赔偿。今后用地须提前四个月通知停止生产，并在10天内付完用地款，如再种植造成损失自负；三、付款方式，丈地后一个月预付土地补偿、生活安置补助费总额的50%，余下的50%在1995年12月31日前付完，若不付清，所欠乙方征地款即按农行信用社的农业贷款利息计付利息；四、被征土地原负担的公购粮任务，由有关部门按政策规定免交；五、甲方留二十亩土地给乙方做为全部的宅基地和留十亩老人基地不征用。92协议签订后，徐闻县人民政府于1993年4月26日颁发《关于海安经济开发试验区土地管理工作问题的批复》(徐府[1993]73号)，开发区国土局根据该徐府[1993]73号文件,承接了徐闻县地产公司与原告签订的92协议。经实地测绘后，开发区管委会的内设机构开发区国土局确认原告可供征用的土地面积为650亩，并以湛江市国土局湛地政（1993）138号《关于徐闻县征地出让给徐闻县金源综合公司的批复》、（1998）43号《关于补办徐闻县金源公司综合楼建设用地手续的批复》等文件，确认了征用广安村土地的补偿标准为92协议约定的标准。1993年6月27日，开发区国土局（原名称为海安经济开发试验区国土规则建设局）为甲方与海安镇广安管区广安村为乙方对征用广安村土地补偿事宜签订了一份征用土地补偿协议（即93协议），协议加盖了“徐闻县海安镇广安经济委员会”印章。上述协议签订后，徐闻县地产公司及开发区国土局、开发区管委会按上述协议的约定支付了土地征用补偿款，继而徐闻县人民政府出让了广安村部分被征用土地的200多亩土地使用权。广安村认为开发区国土局伪造的征地补偿协议（93协议）及违反土地征用审批权限及程序，侵犯其合法权益，遂于2015年9月10日诉至本院。
另查明，广东省人民政府于1992年12月18日，同意设立徐闻县海安经济开发试验区，并确定其总面积为25万平方公里。1993年4月26日,徐闻县人民政府颁发《关于海安经济开发试验区土地管理工作问题的批复》(徐府[1993]73号)规定，海安经济开发试验区范围内的土地由开发区国土局统一规划、统一征地，统一管理，县政府原委托地产公司在海安××开发区所进行的征地工作交给开发区国土局继续完成，并将已征地的档案、资料移交给开发区国土局统一管理。为此，徐闻县地产公司将92协议交由海安国土局承接。徐闻县海安经济开发试验区后更名为广东徐闻经济开发区委员会。徐闻县海安经济开发、试验区国土规划建设局后更名为“广东徐闻经济开发区国土规划建设局”。徐闻县海安镇广安村广安经济合作社原名为徐闻海安镇广安管区广安村。
本院认为，本案焦点是以征地补偿为合同内容的涉案征用土地补偿协议，属于行政合同还是民事合同。所谓行政合同是指行政机关或经行政机关授权的组织为了行使行政职能实现特定行政管理为目标，而与公民、法人或其他组织经协商一致所达成的协议。本案中，根据徐闻县人民政府的授权，被告开发区国土局行使了徐闻县地产公司在开发区管委会范围内的征地职能，承接了徐闻县地产公司与原告签订的92协议，并于1993年6月27日与以广安经济委员会签订了93协议。从92协议与93协议的签订时间及征地补偿内容来看，93协议应为92协议未尽事宜的补充约定。从涉案协议的签订目的、合同主体、双方权利义务等方面来分析：首先，合同签订目的是为了建设开发区的社会公共利益的需要；其次，徐闻县地产公司或开发区国土局实质上是代表徐闻县人民政府行使征地职能，与原告广安村在主体上处于不平等的地位；第三，在合同实际履行中，合同相对人实际使用了多少土地，才支付多少征地补偿费用。因此，涉案协议具有公权力的因素，实质上属于行政合同。根椐《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”规定，原、被告对涉案征用土地补偿协议的争议，依法应属行政诉讼的受理范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”，以及《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”的规定，本院裁定驳回原告的起诉。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条，《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第二百零八条第三款，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条的规定，裁定如下：
驳回原告徐闻县海安镇广安村广安经济合作社的起诉。
预收案件受理费500元由本院退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 董耀奇
审 判 员 黄 桐
代理审判员 王晓丹
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 林香余
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：
（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；
（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；
（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；
（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；
（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；
（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；
（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。
《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》
第二百零八条第三款立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。
《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
(一)政府特许经营协议;
(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;
(三)其他行政协议。