湖南省祁东县人民法院
行 政 判 决 书
(2018)湘0426行初8号
原告管建朝，男，1963年11月29日出生，汉族，住祁东县。
委托代理人黄明初，男，1958年5月24日出生，汉族，住祁东县。
委托代理人刘建明，女，1970年3月16日出生，汉族，住祁东县。
被告湖南省祁东县盐务管理局，所在地祁东县洪桥街道办事处梨园街131号。
法定代表人肖飞虎，局长。
出庭负责人李明，湖南省祁东县盐务管理局副局长。
委托代理人戴文杰，男，1968年11月5日出生，汉族，住衡阳市石鼓区，系湖南省衡阳市盐务管理局执法科科长。
委托代理人贺谭朝，湖南居安律师事务所律师。
原告管建朝诉被告湖南省祁东县盐务管理局盐务行政处罚一案，于2018年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年1月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月29日公开开庭对本案进行了审理。原告管建朝的委托代理人黄明初、刘建明，被告湖南省祁东县盐务管理局的副局长李明，以及委托代理人戴文杰、贺谭朝均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告湖南省祁东县盐务管理局于2017年12月15日向原告管建朝下达了祁盐罚字[2017]第17号行政处罚决定书，对其作出责令改正违法行为、没收其350g“吉”盐556小包的行政处罚。
原告管建朝诉称：2017年11月21日，被告湖南省祁东县盐务管理局工作人员与其他单位人员一起，在没有出示《执法证》和《搜查证》的情况下，扣押了原告正在销售的“吉”盐556包。原告认为，被告的行为违反了国务院国发（2016）25号《盐业体制改革方案》、发改办经体（2017）604号《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》的文件精神，该两份文件明确规定了“取消食盐产销区域限制”和“落实盐改跨区经营政策，积极释放市场活力”，被告的行为是违法的垄断市场行为。原告销售的“吉”盐是具有食盐批发资质的吉林省盐业集团有限公司委托云南盐道物流有限公司配送到提供仓储服务的祁东县犀牛贸易商行，再由该商行代发货到原告手中。在程序上，被告于2017年11月21日扣押原告食盐时，填写了《登记保存清单》，却于2017年12月15日才作出《行政处罚决定书》，超出了7日才作出处理决定。被告向原告送达《行政处罚决定书》时，没有当场宣告，而是直接要求原告签字。因而，被告的行政行为在程序上亦违法。综上，原告诉请法院撤销被告的行政处罚，并判令被告返还原告的556包食盐。
原告为证明食盐来源合法，向本院提交了以下证据：
1、孝感广盐华源制盐有限公司的《食盐定点生产企业证书》、《营业执照》、《产品检验报告单》,拟证明“吉”盐的生产厂家具有生产食盐的资质;
2、工信厅消费（2015）180号《工业和信息化部办公厅文件》，拟证明食盐批发许可证证书和食盐定点生产企业证书有效期延长到2018年12月31日。
3、吉林省盐业集团有限公司的《食盐批发许可证》、《营业执照》、吉林盐业集团运销有限公司的《食品经营许可证》、孝感广盐华源制盐有限公司与吉林省盐业集团有限公司签订的《购销合同》，拟证明其销售的“吉”盐来自具有食盐批发资质的吉林省盐业集团有限公司。
4、云南盐道物流有限公司的《营业执照》、《道路运输经营许可证》、吉林省盐业集团有限公司与云南盐道物流有限公司签订的《物流配送合同》，拟证明其销售的“吉”盐是吉林省盐业集团有限公司通过云南盐道物流有限公司向外配送的。
5、云南盐道物流有限公司与祁东县犀牛贸易商行签订的《仓储服务合同》、祁东县犀牛贸易商行为云南省盐道物流有限公司仓储代发货的《加盟授权书》，拟证明其销售的“吉盐”是祁东县犀牛贸易商行为云南盐道物流有限公司提供仓储服务，代发货到其手中。
6、祁东县犀牛贸易商行的《营业执照》、《食品经营许可证》、《道路运输许可证》以及该商行法人代表黄承微的身份证明，拟证明祁东县犀牛贸易商行为云南盐道物流有限公司代发货是合法的。
7、辽宁益盐堂制盐有限公司与刘中燕签订的劳动合同、成都智唯易才人力资源顾问有限公司出具的社保代缴证明，拟证明刘中燕是吉林省盐业集团有限公司聘请的在祁东从事食盐销售业务的业务员。
8、国务院2016年4月22日通知印发的《盐业体制改革方案》，拟证明我国的食盐销售已取消区域限制，被告的行为是一种违法的垄断行为。
被告湖南省祁东县盐务管理局辩称：《食盐专营办法》第十六条规定，食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。原告管建朝销售的食盐是从祁东县犀牛贸易商行购进，这家企业不具有食盐批发资质。原告系违法经营，被告对其作出《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告湖南省祁东县盐务管理局于2018年2月11日向本院提交了以下证据、依据：
一、祁东县犀牛贸易商行的工商登记信息、询问笔录，拟证明原告管建朝销售的食盐是从不具备食盐批发资质的祁东县犀牛贸易商行购进，系违法经营。
二、《盐政执法证据先行登记保存清单》，拟证明被告对查获的食盐进行了先行登记保存程序。
三、《盐业违法案件立案呈批表》、《盐业违法案件处理呈批表》，拟证明被告对原告违法行为进行立案、处理的情况。
四、《行政处罚决定书》、《送达回证》，拟证明被告对原告作出行政处罚决定后，依法向原告进行了送达。
五、执法人员戴文杰、李明的《湖南省行政执法证》，拟证明本案执法人员具有执法资格。
六、相关法律依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》；2、《食盐专营办法》第四条、第十六条、第二十八条第二款；3、《湖南省盐业管理条例》第四条第二款、第十七条、第三十五条；4、工信厅联消费函[2016]585号文件；5、湘经信消费品[2017]289号文件；6、消经信消费品[2017]290号文件；7、衡食安办发[2017]11号文件；8、发改办经体[2017]604号文件；9、工信厅联消费（2016）211号文件，拟证明被告作出的行政行为是合法的。
经庭审质证，因原告提供的证据1-5、7、8均系复印件，被告认为无法核实其真实性，即使这些配送、仓储合同真实，也只是掩人耳目，其未向法院提供与食盐批发商进行实际交易的凭证（比如发票、付款凭证等），也就不能证明其食盐就是直接从吉林省盐业集团有限公司批发而来。对原告提供的证据6，被告认为祁东县犀牛贸易商行的《道路运输许可证》，是在被告对原告作出行政处罚后，该商行才补办的。对被告提供的证据2、3，原告认为不合法，被告不应该查获其食盐，对其立案。对被告提供的其他证据，原告对其真实性不持异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据6，系祁东县犀牛贸易商行的《营业执照》、《食品经营许可证》、《道路运输许可证》以及该商行法人代表黄承微的身份证明，该组证据系原件，本院对其真实性予以采信。原告提供的证据2、8，系规范性文件。原告提供的证据1、3、4、5、7均系复印件，本院均无法核实其真实性。被告提供的证据1，能够证明祁东县犀牛贸易商行的工商登记信息。被告提供的证据2、3、4、5，能够证明被告对原告作出行政处罚时的相关程序，本院予以采信。被告提供的证据6，系法律法规、规范性文件。
经审理查明：2017年11月21日，被告湖南省祁东县盐务管理局在进行市场检查时，发现原告管建朝销售的食盐名为“吉盐”，认为这种食盐是原告从没有取得《食盐批发许可证》的人手中购进，便于当日将涉案食盐，进行了先行登记保存。2017年12月15日，被告对原告作出了祁盐罚字[2017]第17号行政处罚决定书，以原告违反《食盐专营办法》第十四条为由，根据《食盐专营办法》第二十二的规定，对原告作出如下行政处罚：一、责令改正违法行为；二、没收剩余的350g“吉”盐556小包。原告管建朝认为自己的食盐来自合法的食盐批发商，是通过祁东县犀牛贸易商行代发货到自己手中，被告对自己的行政处罚实际上是垄断市场的违法行为，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，被告湖南省祁东县盐务管理局在对原告管建朝作出行政处罚前，未向原告履行行政处罚前的告知义务。
本院认为，《食盐专营办法》第四条规定，国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。湖南省祁东县盐务管理局以原告管建朝从未取得食盐批发许可证的人手中购进食盐，对其作出行政处罚，是本案适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不按规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。被告湖南省祁东县盐务管理局作为管理祁东县食盐专营工作的行政机关，对于原告管建朝销售的食盐，其购进渠道是否合法，被告应当给予原告提供资料和陈述、申辩的权利，在查清事实的基础上作出行政行为。本案被告湖南省祁东县盐务管理局在对原告管建朝进行行政处罚前，未履行行政处罚前的事先告知程序，属于重大程序违法，其行政处罚依法应予撤销，并应责令其重新作出行政行为。《食盐专营办法》第十二条规定，国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。第十六条规定，食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。因原告管建朝未向法院提供有效证据证明自己的食盐是从食盐定点批发企业购进，其要求法院直接判决被告向其返还食盐的诉讼请求，有待于被告重新作出行政行为时作出处理，不宜在本案直接处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告湖南省祁东县盐务管理局于2017年12月15日作出的祁盐罚字[2017]第17号行政处罚决定书，限其在本判决书生效后一个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告湖南省祁东县盐务管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 刘钾魁
审 判 员 周 红
人民陪审员 肖云龙
二〇一八年五月二十九日
书 记 员 邹 宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。