西藏自治区林芝地区中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）林中行终字第00003号
上诉人西藏自治区林芝县林业局，住所地西藏自治���林芝县八一镇尼池西路2号。
法定代表人尼玛次仁，系该局局长。
委托代理人欧珠永清，系西藏欧珠律师事务所专职律师。
委托代理人默克，系西藏欧珠律师事务所专职律师。
被上诉人洛桑其热，男，1970年1月14日出生，藏族，户籍地西藏自治区拉萨市，经商，现住西藏自治区林芝地区工布江达县。
被上诉人强巴，女，1976年4月1日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住西藏自治区工布江达县。
被上诉人坚宗，女，1973年12月8日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住该县。
被上诉人久美，男，1962年3月19日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住西藏自治区工布江达县。
被上诉人布洛，男，1967年1月5日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住该县。
被上诉人白玛德吉，女，1965年3月2日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住西藏自治区工布江达县。
被上诉人巴桑殴珠，男，1972年8月9日出生，藏族，户籍地西藏自治区林芝县，经商，现住西藏自治区林芝县。
被上诉人卓玛，女，1965年3月2日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住西藏自治区工布江达县。
被上诉人晋美旦增（与被上诉人白玛德吉系夫妻关系），男，1990年3月2日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住该县。
被上诉人拉姆，女，1976年3月8日出生，藏族，户籍地西藏自治区工布江达县，农民，现住该县。
委托代理人达瓦扎西，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。
委托代理人根绒青措，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。
上诉人西藏自治区林芝县林业局（以下至主文部分简称林业局）与被上诉人洛桑其热、强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、��桑殴珠、卓玛、晋美丹增、拉姆行政处罚一案。林业局不服西藏自治区林芝县人民法院（2014）林行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人林业局法定代表人尼玛次仁以及委托代理人殴珠永清、默克，被上诉人洛桑其热、强巴、坚宗、久美、白玛德吉、卓玛、拉姆以及委托代理人根绒青措到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2013年6月7日，被告对停靠在318国道林芝县百巴镇沿线附近的青H560**号车、藏GA58**号车、甘N252**号车、青A301**号车、甘N215**号车、藏GA65**号车所运木材进行检查，发现没有木材运输证，对六辆车上的木材进行了扣押。2013年8月22日被告扣留原告洛桑其热、巴桑殴珠无证运输上述车辆木料，并于9月5日向其下达扣留通知单，10月30日向本案部分原告作出行政处罚决定，后于同年11月7日在西藏日报公告送达该行政处罚决定书。原告不服被告作出的行政处罚决定，于2014年1月9日向西藏林芝县人民法院提起行政诉讼。林芝县人民法院受理后，查明，虽然原告至庭审结束前未取得木材运输相关手续或物资主管部门发给的调拨通知书，系无证运输，应当予以惩处，但因被告作出的林业行政处罚决定证据不足，适用法律错误，故判决撤销被告2013年9月5日作出的编号2013002、2013003、2013004、2013005、2013006、2013007《扣留通知单》；责令被告在法定期限内重新作出具体行政行为。
2014年5月4日，被告对原告洛桑其热、巴桑殴珠行政处罚重新立案；5月5日被告自行撤销其作出的行政处罚决定书；5月10日被告向原告洛桑其热（以下均为全权代理）、巴桑殴珠下发先行登记保存证据通知单，5月16日被告分别向被原告洛桑其热、巴桑殴珠下发封存扣押决定书，查封扣押洛桑其热无证运输涉案木材青H560**号车运输的锯材14×20（cm）＝768件、木板5×10（cm）＝70件、坑道木（2.03米）＝43件、藏GA58**号车运输的锯材14×20（cm）＝444件、10×10（cm）＝580件、甘N252**号车运输的椽子木（3米）1709件、椽子木（4米）274件、下浆木897件；查封扣押巴桑殴珠无证运输涉案木材青A301**号车运输的锯材14×20（cm）＝884件、甘N215**号车运输的锯材14×20（cm）＝869件、藏GA65**号车运输的锯材14×20（cm）＝702件。封存扣押期限均为2014年5月16日11时起至2014年6月15日10时止。6月16日被告再次向原告洛桑其热、巴桑殴珠下发延期封存扣押决定书，封存扣押期限自2014年6月16日11时起至2014年6月30日10时止。5月18日、5月19日被告分别向洛桑其热、巴桑殴珠下发林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书。6月20日林业局举��听证；6月27日被告作出林业行政处罚决定书，没收原告洛桑其热、强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、巴桑殴珠、卓玛、晋美旦增、拉姆藏GA65**号车运输的木材14×20（cm）＝702件、藏GA58**号车运输的木材14×20（cm）＝444件、木材10×10（cm）＝580件、青A301**号车运输的木材14×20（cm）＝884件、青H560**车运输的木材14×20（cm）＝768件、木材5×10（cm）＝70件、坑道木（2.03米）＝43件、甘N215**号车运输的木材14×20（cm）＝869件、甘N252**号车运输的椽子木（3米）1709件、椽子木（4米）274件、下浆木897件。自2014年5月4日立案起，上诉人均未向原告强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、卓玛、晋美旦增、拉姆下发撤销林业行政处罚决定书、先行登记保存证据通知单、封存扣押决定书、延期封存扣押决定书、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、���业行政处罚听证权利告知书、延期听证通知书、林业行政处罚决定书。
原告强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、巴桑殴珠、卓玛、晋美旦增、拉姆不服上诉人林业行政处罚，于2014年7月10日向西藏自治区林芝地区林业局书面申请复议。2014年9月10日，西藏自治区林芝地区林业局政策法规科作出林地林复（2014）01号行政复议决定书，维持被告作出的林罚决字（2014）第009号林业行政处罚决定书，文书加盖公章为林芝地区林业局政策法规科。原告洛桑其热、强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、巴桑殴珠、卓玛、晋美旦增、拉姆不服，再次诉至林芝县人民法院。
原审认定，被告林业局依照《中华人民共和国森林法》的规定，具有承担查处西藏自治区林芝县境内无证运输木材的法定职责。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、《林业行政处罚程序规定》第二十���之规定，行政机关必须查明事实，凡给予林业行政处罚的，有明确的违法行为人，有具体的违法事实和证据，被告作出的林罚决字（2014）第009号林业行政处罚决定书，查明事实中未写明违法行为人的违法事实，封存扣押车号藏GA65**、藏GA58**、青A301**、青H560**、甘N215**、甘N252**各车木材数量，认定“十原告系共同料主、共同违法事实存在”，本案中，既然有具体的被处罚人，被告作为处罚人，应对所没收的木材确定被处罚人是“共同共有”或者“按份共有”进行查明并作出明确处罚，而被告并未查明，致被处罚人对各自享有的权利和承担的义务不明，查明事实不清；同时依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人应当享有的权利，《中���人民共和国行政处罚法》第三十二条规定当事人有权进行陈述和申辩，被告在行政处罚立案后下发先行登记保存证据通知单、封存扣押决定书、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书均只对原告洛桑其热、巴桑殴珠送达，而原告强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、卓玛、晋美旦增、拉姆作为被处罚人未收到相关法律文书，未保障当事人在行政处罚过程中享有的权利和义务。综上，原告要求撤销被告林业行政处罚决定书的理由成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决撤销西藏自治区林芝县林业局林罚决字（2014）第009号林业行政处罚决定书。本案受理费50元，由被告西藏自治区林芝县林业局负担。
宣判后，上诉人林业局不服西藏自治区林芝县人民法院行政判决提起上诉称：一、请求依法撤销林芝县人民法院（2014）林行初字第12号行政判决；二、依法改判为维持上诉人林罚决字（2014）第009号林业行政处罚决定；三、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：
一、原审判决认定事实错误。（一）原审判决书所载的由上诉人在法定期限内提交的大量证据已经充分证明，上诉人具有依法查处无证运输木材违法行为的主体资格和法定职权，被上诉人无证运输木材的违法行为事实清楚，证据确实，并且已经为原审法院此前已经发生法律效力的相关行政判决所确认。上诉人根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十四条规定没收被上诉人非法运输的木材完全正确；上诉人严格依照《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规规定的程序进行调查、采取行政强制措施和作出行政处罚法决定，符合法���程序。上诉人在查处过程中通过送达藏汉两种文字制作的告知文书、组织被上诉人进行听证等，充分保障了被上诉人的陈述和申辩权利。然而原审判决对上述事实和证据、依据置之不理，错误的认定上诉人作出行政处罚法决定时未将事实查清。（二）上诉人在查处十位被上诉人用藏GA65**、藏GA58**、青A301**、青H560**、甘N215**、甘N252**六辆货车无证运输木材的过程中，已经查清相关木材系其共同所有，但在询问其各自所占的具体份额时，相关人员却拒不说明。同时被上诉人在法庭上接受法官调查时，明确承认上诉人向其送达的扣押决定书和处罚决定书所载的木材品种、规格及数量均正确无误，上诉人按照共同违法进行处罚是理所当然。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十四条规定，对无证运输木材的违法行为所进行的行政处罚，一是没收所运木材，二是可��并处罚款，其中没收处罚明显不受违法行为人共有情况的影响（无论何种共有份额均应全部没收），只有并处罚款时才需要考虑份额大小以合理确定相应的罚款数额。上诉人作出的处罚是没收所运木材，根本不受相关被上诉人共有情况的影响，这才是正常的办案逻辑。
二、原审判决只撤销行政处罚决定而不责令重新作出具体行政行为，不但与原审法院此前已经发生法律效力的相关行政判决相抵触，而且违背“违法必究”的法治基本原则。本案被上诉人中洛桑其热等10人无证运输木材的违法行为事实清楚，证据确实，依法必须给予相应的行政处罚。只撤销行政处罚决定而不责令重新作出具体行政行为，无异于宣告对当事人的林业违法行为不能进行查处，这显然是根本不考虑放纵相关违法行为所造成的破坏法治权威、损害公共利益等严重的社会影响和后果的错误判决。如果对这一判决不依法纠正，势必会让原审法院在此前已经生效的相关判决中强调的那些恶果都变成现实。综上所述，上诉人请求二审法院依法撤销林芝县人民法院（2014）林行初字第12号行政判决，依法改判为维持上诉人林罚决字（2014）第009号林业行政处罚决定，以维护正常的林业管理秩序、国家法治权威和生态环境安全。
被上诉人洛桑其热、强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、巴桑殴珠、卓玛、晋美丹增、拉姆二审未提交书面答辩状，在庭审中其与代理人主要答辩理由如下：（一）、行政法律文书送达程序不合法。上诉人称5月10日形成的登记保存通知单009号、010号、013号针对洛桑其热（全权代理）送达，但被上诉人认为二审中出示的委托书为“对被扣押木材计量或交接”事宜进行授权，显然是针对前另案被原审法院撤销行政强制扣押行为中被扣��的木材，并没有授权洛桑其热代为其他行政相对人接收行政法律文书的权限，委托代理人的权限不明。其次尽管有全部送达回执，但只填写了洛桑其热和巴桑殴珠名字，说明上诉人没有参照民事诉讼法有关送达规定进行送达。除去洛桑其热和巴桑殴珠之外，应当在认定并决定将其他行政相对人列为被没收处罚的行政对象时，上诉人也应依法针对个人制作并送达处罚意见书、先行告知书，涉及没收全部木材的重大处罚时，更应当依法告知享有申请听证的权利。（二）、视频资料等相关证据举证逾期。2014年12月8日下午被上诉方两位代理人前往林芝县人民法院找到该案的审判长，询问包括本案在内的三个案件提交证据情况时，审判长称就只有视频资料。被上诉方前后四次前往原审法院了解上诉方证据提交的情况，只看到有2014年11月14日逾期提交的视频资料。但在邻近开庭前的四小时左右时，出现了视频资料以及上诉人提交的其他证据。之后代理人经查看只看见视频资料的证据收据。因此、被上诉人有理由确定上诉人未在法定举证期限内提交证据，依法应当视为其作出的具体行政行为没有证据，在二审阶段也不能出示、提交、使用以上非新近形成的证据。（三）、行政处罚相对人主体错误，主体关系认定不清。林罚决字（2014）第009号处罚决定书（以下简称处罚决定书）列有十名被处罚人，分别是洛桑其热、巴桑殴珠、强巴、布洛、久美、白玛德吉、卓玛、坚宗、晋美旦增和拉姆，但是在最初涉案木材被扣留之际，晋美旦增并未出现在林业局行政立案以及之后的任何调查之中，其并非本案的适格主体，白玛德吉与晋美旦增系合法夫妻关系，涉案木材属于其家庭共同所有，即二人所指向的木材是同一批，处罚决定书针对同一批木材作出了两次行政没收的处罚行为于法无据，依法应当撤销该行政处罚决定书。处罚决定书认定被上诉人等为“共同料主、共同违法事实存在”，与客观事实以及法律关于认定“共同”关系的规定不一致，认定事实错误。被上诉人等装车的木料系工布江达县政府因松多村村民拆建、改建国道沿边房屋而获的补贴木材，被上诉人等因此而一同结伴前往林芝县境内装料，并不存在共同实施违法行为的主观情况。即便本案中存在行政违法行为，但上诉人错误地将多个被上诉人的各自独立的、相同的行政违法行为，认定为一个行政违法行为。本案中，被上诉人等仅对各自的木材享有权利义务并承担相应责任，被上诉人等之间并不存在相互承担“连带责任”的共同共有关系，而上诉人作出此举的唯一原因就是没有查清案件事实。该行政处罚文书认定的主体关系、基���事实错误且行政处罚文书应当分别制作。（四）、被上诉人等没有行政法意义上的运输及“运出林区”的行为。关于本案中有没有运输行为的问题，被上诉人等已经进行了澄清并有上诉方提供的答辩状和尼玛次仁局长的当庭陈述为证。上诉人一再强调装车木料是从八一镇以及东久林场等地驶至百巴镇就是运输行为，对此被上诉人等认为这仅仅是一般的运输行为，还不至于上升为行政法层面的“无证运输”行为。按照《国家林业局关于确定“林区”有关问题的函》（林函策字（2001）44号）的内容，可以确定林区以行政区域为单位来划定，最小的行政单位为县境区域。所以，被上诉人等将车辆停在百巴镇公路沿边的行为，即没有“运输”事实，也没有“运出林区”情况，依法不应当认定为无证运输行为。
二审经庭审查明的事实与一审查明的事实基本一致，除一审提交的证据外，二审中双方均未提交新证据。经二审庭审查明及当事人对有异议的证据进行分析与认定如下：1、关于行政相对人的行为是否属无证运输，即行政法意义上的无证运输的定义和林区的概念。依据《中华人民共和国森林法》第三十七条、《中华人民共和国森林法实施条例》第三十五条、《西藏自治区实施﹤中华人民共和国森林法﹥办法》第四十四条之规定，除国家统一调拨的木材外，运输其他木材必须具备木材运输证。截止二审庭审结束，被上诉人均没有提供木材运输证。被上诉人所提供的工政办发（2012）33号《西藏自治区工布江达县人民政府办公室转发西藏自治区工布江达县松多小集镇改造建设实施方案的通知》仅证明部分被上诉人享有安居材的购买指标，然而安居材的运输也必须依照《西藏自治区农牧民安居工程木材供应管理办法》及《林芝地区2012年安居木材供应工作方案》相关文件办理木材运输证，且需要各供应县林业局派专人负责押运。而本案中，被上诉人既未办理木材运输证，同时也无林业局工作人员押运，因而，被上诉人无证运输木材的违法事实清楚。通过被上诉人洛桑其热2014年5月7日的询问笔录、巴桑殴珠2013年9月5日的询问笔录、六位货运司机（马来太夫、马孝林、罗布次仁、马进财、乔杰、马海子日）的询问笔录以及六份运输车辆的承运合同充分证明：涉案木材在林芝地区林芝县装料，运输目的地为拉萨。该运输属于区内运输，应当由林芝县林业局核发木材运输证，被上诉人存在无证运输木材的违法行为，证据充分，依法应当受到处罚，一审法院对该违法事实的认定正确，本院予以确认。2、关于没收的木材系共同共有还是按份共有的问题。本案无证运输木材的车辆��六辆，分别为藏GA58**、藏GA65**、青H560**、青A301**、甘N215**、甘N252**，行政相对人为洛桑其热、强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、巴桑殴珠、卓玛、晋美旦增、拉姆，共十人。六辆车的运输合同、被处罚人的多份询问笔录等证据能够相互印证，可以证明十名被上诉人为无证运输木材的共同木材占有人。《西藏自治区木材运输检查办法》第十九条明确规定，对于无证运输木材的，除没收全部木材外，可并处以相当于没收木材价款的15％至20％的罚款。即作出没收木材这一处罚时，无需区分被处罚人各自的数额及价款，只有在作出罚款时才以被处罚人各自数额及价款为依据。而本案中，十名被上诉人均表明自己系涉案木材的当事人，其运输的木材确系无木材运输证运输木材的行为。在这一基本事实基础上，上诉人对被上诉人共同作出没收木材的行政处罚决定于法有据��十名被上诉人本身对各自木材的具体种类、规格均无法分辨，上诉人反复询问被上诉人，然而被上诉人均表示木材是一起的，没有区分各自的种类、规格。因此、上诉人在法律法规授权的执法范围内，采取没收木材这一处罚形式，以无法区分被上诉人份额为前提予以共同处罚，有利于争议的化解，同时现行法律法规也并未要求做出行政处罚必须区分所有份额的规定，一审法院认为上诉人对该问题应当进行区分各自所占份额的理由于法无据，本院不予支持。3、关于行政处罚程序是否合法的问题。（1）执法资格主体问题。《林业行政处罚程序规定》第九条、《西藏自治区木材运输检查办法》第十五条、第十九条之规定，本案行政处罚过程中，执法人员为谢亨田、孙前进，该两人均由国家林业局向其颁发了林业行政执法证，其号码分别为：谢亨田2707010040，孙前进2707010015，有效期限均为2012年1月1日至2015年12月31日。两位执法人员均具备法定的执法资格。本案中，被上诉人无证运输木材的违法行为发生在林芝县，本案的两位执法人员均具有执法资格，对此本院予以确认。（2）送达及委托的问题，上诉人在制作保存通知单、二次扣押决定书、处罚先行告知书、行政处罚决定书、送达回证及授权委托事项中均不符合法律规定。本院经庭审质证的视频资料无法证明和加固上述程序的合法性，对此本院依法不予采信。（3）关于文书制作及听证程序的问题。在本案中，上诉人发现有违法运输木材的事实后，依法对违法运输的木材采取先行登记保存、封存扣押等措施，在调取木材运输合同及对洛桑其热等人制作询问笔录后，证实其木材占有人为洛桑其热、强巴、坚宗、久美、布洛、白玛德吉、巴桑殴珠、卓玛、晋美旦增、拉姆，共十人，但在��作先行登记保存通知单、封存扣押通知书等文书的相对方只有洛桑其热和巴桑殴珠，没有其余八人，在本案中，上诉人作出的《林业行政处罚先行告知书》、《听证权利告知书》遗漏了洛桑其热和巴桑殴珠之外的其他被上诉人，在送达上述相关法律文书时，上诉人只告知了洛桑其热和巴桑殴珠相应法律文书的内容及对应权利义务。但其余被上诉人并未知晓相关的权利义务。在召开听证程序时，未让所有行政相对人坐在听证席上，剥夺了其申辩与陈述的权利。对上诉人主张程序瑕疵的上诉理由本院不予支持，应确认该具体行政行为程序违法。
综上所述，本院认为，本案是行政相对方不服行政机关的行政处罚决定，提起诉讼，依照《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定，案由应为行政处罚，原审案由行政撤销，定性有误，本院予以纠正。被上诉人洛桑其���等，没有合法手续运输木材，非法贩运意图明显，违法事实清楚，应受法律制裁，有权机关林业局，理应对其进行处罚，该行政处罚决定应予执行。上诉人林业局作出行政处罚过程中，程序存在诸多漏洞和错误，违反法律规定，不是程序瑕疵，而是程序违法，上诉人林业局此上诉理由不能成立。上诉人林业局的具体行政行为程序违法，本应依法撤销，但撤销将妨碍林芝林业发展和生态建设，不利于生态环境保护和可持续发展，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，对上诉人林业局作出的行政处罚决定应认定违法，但不撤销。原审法院判决撤销林业局行政处罚决定，适用法律有误，明显不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销西藏自治区林芝县人民法院（2014）林行初字第12号行政判决；
二、确认西藏自治区林芝县林业局作出的林罚决字（2014）第009号林业行政处罚决定违法。
一、二审案件受理费共计100元，由上诉人西藏自治区林芝县林业局负担。
本判决为终审判决。
审判长 云 登
审判员 措 姆
审判员 松吉卓玛
二〇一五年六月三日
书记员 次仁拉姆