江苏省淮安市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2018)苏08民终334号
上诉人（原审被告）：江苏淮安工业园区清浦工业园建设房管局。
法定代表人：朱之恒，职务局长。
委托诉讼代理人：梁孔建、梁峰，江苏引航律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：邓志玉。
上诉人江苏淮安工业园区清浦工业园区建设房管局（以下简称：园区房管局）因与被上诉人邓志玉确认合同无效纠纷一案，不服淮安市清江浦区人民法院于2017年11月23日作出的(2017)苏0812民初3499号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月30日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理完毕。
园区房管局提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人一审的起诉或驳回被上诉人一审诉讼请求或者发回重审。事实与理由：一、上诉人不是案涉合同的签订主体，不是一审适格被告，一审法院认定错误。被上诉人一审所提供及要求确认无效的《拆迁补偿安置协议》，并非上诉人制作、使用，上诉人也从未签订过，亦未授权任何人签订过该补偿协议，该协议上也没有上诉人单位的盖章，协议上仅仅是在首部注明为建设房管局，并且该注明也是手写，不能说明上诉人与被上诉人签订了该协议。需要强调的是，在该批案件中，同是吴圩村的村民邓志明和谷顺荣的协议书中拆迁人填写的是江苏淮安市工业园区清浦工业园管理委员会，作为同一类拆迁协议，注明的拆迁人名称并不一致，更能说明上诉人并未与被上诉人签订过拆迁协议。此外，被上诉人提供的宣传手册、估价报告并不是上诉人制作，也不是上诉人委托，法院关于上诉人的相关判决并不能认定上诉人签订了案涉的《拆迁补偿安置协议》，判决中对《拆迁补偿安置协议》也仅仅做了事实的描述，并未认定上诉人签订了案涉协议。因此，上诉人不是案涉合同的签订主体，不是一审适格的被告。二、一审法院认为上诉人违反法律强制性规定，认定《拆迁补偿安置协议》无效，系认定事实不清，适用法律错误。从被上诉人提供的《拆迁补偿安置协议》可以看出，被上诉人房屋拆迁是由于村庄集中整治工程，而不是被上诉人在一审中提出的因为苏宁置业项目而拆迁。因此，案涉的拆迁仅仅是针对被上诉人房屋，而不是对被上诉人所在村集体土地的征收。在2012年1月之前，被上诉人所在村集体土地，其性质仍然为集体土地，并未被国家征收，所以一审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第46条第1款，认定案涉《拆迁补偿安置协议》无效，系认定事实不清，适用法律错误。
被上诉人邓志玉辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
邓志玉提起一审诉讼，请求：1、确认原、被告于2011年2月9日签订的《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》无效；2、被告承担本案诉讼费。
原审认定事实为：2011年2月9日，原告签订一份《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》，该协议首部载明拆迁人（甲方）园区房管局、被拆迁人（乙方）为邓志玉、拆迁实施单位（丙方）为淮安市青浦房屋拆迁安置有限公司。协议具体内容为：因清浦区黄码乡吴圩村村庄集中整治工程建设，需拆迁乙方坐落于黄××乡××组的房屋；被拆迁房屋货币补偿款合计222278.12元、附属物等补偿款合计149752元、其他补助费25995.68元、安置房费用362413.58元，经结算乙方应得款35612.22元。该协议尾部拆迁人处签有“包家明”字样，实施单位处签有“谢曙光”字样，原告邓志玉在被拆迁人处签名。该协议尾部还注有：“该户于2011年2月24日自愿结算，困难报告与协议合并计算，产权置换后应得金额壹拾万零壹仟零壹拾贰元贰角贰分（101012.22）。姜国华”字样。后原告邓志玉交付房屋，时隔不久涉案房屋被拆除。原告未领取过渡费。目前，原告仍未领取到协议约定的安置房。
2010年9月，淮安市青浦房屋拆迁安置有限公司印发“清浦区黄码乡吴圩村村庄集中整治宣传手册”，其中载明：拆迁范围为勤政路以东、淮海南路以西、枚皋路以南、规划中的南苑路以北；安置地点为枚皋路以南、西安路以东地块；拆迁人为园区房管局；拆迁按照淮政发（2007）33号文件印发的《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》执行。
2010年9月27日，江苏先河房地产土地评估有限公司出具的集体土地房屋拆迁补偿估价报告中载明：委托方江苏淮安市工业园区清浦工业园建设房管局。
2012年1月16日江苏省人民政府作出《关于批准淮安市清浦区建设用地增减挂钩建新区2011年第8批次建设用地的通》（苏政地（2011）4105号），载明：一、同意你市将位于城南乡柴米村、关城村，黄码乡吴圩村等12.9678公顷集体土地，其中农用地10.6023公顷、建设用地2.3655公顷，用于实施城乡建设用地增减挂钩规划；二、你市要严格依法履行征地批后实施程序，按照批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用，落实被征地农民基本生活保障措施。2012年1月18日，淮安市人民政府依据上述通知内容发布公告，明确各被征地村及面积，其中吴圩村谷庄组占2.6051公顷。
2014年7月22日，淮安市规划局向原告发出政府信息公开申请答复书，载明：本机关依淮安清浦苏宁置业有限公司的申请，于2013年1月23日依法向淮安清浦苏宁置业有限公司核发了地字第3208120133003号建设用地规划许可证，用地项目名称为淮安苏宁睿城一期住宅。
2014年10月21日，淮安市住房和城乡建设局向同为吴圩村被拆迁人的邓志和发出政府公开告知书，载明：我局从未发放过淮安市清浦区黄码乡吴圩村村庄集中整治工程建设项目〈房屋拆迁许可证〉，因此你要求公开的信息不存在。
2014年11月25日，淮安市人民政府房屋征收管理办公室向同为吴圩村被拆迁人的吴兆来发出政府信息公开告知书，载明：你申请公开“2010年9月清浦区黄码乡吴圩村五组、六组、七组等224户拆迁公告”，我办未颁发过上述拆迁公告，你申请的信息不存在。
2014年12月3日，包含原告在内的26人以邓志和、吴兆来、谷顺明为诉讼代表人向原清浦区法院提起行政诉讼，主张：园区房管局以“集中整治工程”为名对其房屋进行拆迁，签订的安置协议上无拆迁人印章，该拆迁违法。为此，26人向江苏淮安工业园区清浦工业园管委会（以下简称：园区管委会）邮寄了查处申请书，但至今未答复，构成行政不作为。故要求依法确认园区管委会不履行查处违法拆迁的行为违法；判令园区管委会限期履行法定职责，对园区房管局的违法拆迁行为进行查处。该院经审理，对原告方提供的宣传手册等证据的真实性予以确认，并以(2014)浦行初字第0047号行政判决书判决：一、确认江苏淮安工业园区清浦工业园管理委员会行政不作为违法；二、责令江苏淮安工业园区清浦工业园管理委员会在判决生效之日起60日内依法作出答复。
2015年6月8日，包含原告在内的26人再次以园区房管局为被告，主张：拆迁后5年，被告没有给村民安置，请求依法确认被告实施征地拆迁行为违法；征地拆迁程序违法。原清浦区人民法院经审理认为：涉案房屋是2010年至2011年期间被拆除，至起诉之日已近5年。原告超过法定的起诉期限后提起行政诉讼，遂作出(2015)浦行初字第00035号行政裁定书裁定：驳回该26人的起诉。26人不服，提起上诉。淮安市中级人民法院以（2015）淮中行终字第00196号行政裁定书裁定：驳回上诉，维持原裁定。
2016年8月15日，包含原告在内的26人以园区管委会为被告主张：原告于2016年2月17日申请强制执行（2014）浦行初字第0047号行政判决书，被告于2016年6月17日作出《关于谷顺明等26人要求查处建设房管局违法拆迁事项行政答复书》，拒绝查处违法拆迁行为。故请求撤销被告作出的《关于谷顺明等26人要求查处建设房管局违法拆迁事项行政答复书》，确认被告不查处违法拆迁行为违法、判令被告立即查处违法拆迁行为。法院经审理认为：被告作为清浦区政府的派出机构，应当对其下属单位工业园区房管局的拆迁行为的合法性进行审查，并依法向原告等26人作出答复。被告作出的《关于谷顺明等26人要求查处建设房管局违法拆迁事项行政答复书》，认定事实不清，系违法行政。法院以（2016)苏0811行初字35号行政判决书判决：确认被告江苏淮安工业园区清浦工业园管理委员会于2016年6月17日作出的《关于谷顺明等26人要求查处建设房管局违法拆迁事项行政答复书》违法。26人不服该判决，认为一审判决确认被告作出的《答复书》违法，明显规避了原告的诉讼请求，没有判令被告对园区房管局违法拆迁行为进行查处，并依法对原告重新作出答复，故提起上诉。淮安市中级人民法院经审理后以（2017）苏08行终44号行政判决书判决：一、撤销原淮安市清浦区人民法院（2016）苏0811行初35号行政判决；二、撤销江苏淮安工业园区清浦工业园管理委员会于2016年6月17日作出的《关于谷顺明等26人要求查处建设房管局违法拆迁事项行政答复书》；三、江苏淮安工业园区清浦工业园管理委员会于本判决生效之日起六十个工作日内依法履行上诉人邓志和等26人请求查处江苏淮安市工业园区清浦工业园建设房管局违法拆迁的法定职责。
原审认为：本案争议焦点为：1、被告园区房管局是否为《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》的拆迁人；2、原、被告之间的房屋拆迁协议效力。
针对第一个争议焦点：原告提供的宣传手册、估价报告表明拆迁原告房屋的主体为被告，而生效的法律文书中对宣传手册及被告的实施拆迁的行为予以认定，并要求主管部门进行查处。据此，可以认定被告园区房管局是拆迁补偿安置协议的拆迁人。现被告园区房管局以其未在合同上盖章为由主张其不是合同相对方的抗辩，不能成立，对此不予采信。
针对第二个争议焦点：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。因被告园区房管局不具备对集体土地上房屋进行拆除的资格和职权，其在未取得淮安市人民政府授权并发布拆迁公告的情况下，就组织对涉案房屋实施拆除的行为，违反法律法规的强制性规定，故其与原告所签订的《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》应为无效。
依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：确认原告邓志玉与被告江苏淮安工业园区清浦工业园建设房管局于2011年2月9日签订的《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》无效。案件受理费80元，由被告园区房管局负担。
二审期间，双方当事人均没有提交新证据。
经审查，原审认定事实无误，本院予以确认。
经双方当事人一致确认，本案的争议焦点为：1、上诉人是否为《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》的订立主体；2、《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》是否合法有效。
关于拆迁补偿安置协议的订立主体问题，本院认为，被上诉人在一审期间提交的淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议、宣传手册、估价报告等证据，均载明上诉人系案涉房屋的拆迁，而已生效的法律文书，对宣传手册及上诉人实施拆迁的事实亦已作出认定，并要求主管部门进行查处，故原审认定上诉人园区房管局是拆迁补偿安置协议的当事人并无不当。上诉人园区房管局以其未在合同上盖章为由，主张其不是合同主体的主张不能成立，本院对此亦不予采信。
关于协议效力问题，本院认为，民事合同的订立主体应当具备相应的法定资格，合同内容应当符合法律法规效力性规范的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。因本案所涉拆迁行为未经县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，上诉人在案件审理过程中，未提交证据证明其享有实施拆迁行为的法定职权，亦未取得有权机关的授权，在有权机关尚未发布拆迁公告的情况下，组织对涉案房屋实施拆除的行为，违反法律法规的强制性规定，其与被上诉人签订的《淮安市集体土地房屋拆迁补偿安置协议》应为无效。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由无充分证据佐证，对其上诉请求，本院应不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费7270元，由上诉人江苏淮安工业园区清浦工业园建设房管局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋同宝
审 判 员 孙 艳
代理审判员 朱 云
二〇一八年四月十日
驻庭书记员徐海
书 记 员 徐 丹