陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕行终223号
上诉人（原审被告）：富平县人民政府。住所地：陕西省富平县莲湖大街*号。
法定代表人：张海乾，代县长。
委托代理人：刘浩，富平县人民政府法制办主任。
委托代理人：羿克，陕西融德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：渭南华可矿业环保科技有限公司。住所地：陕西省渭南市富平县宫里镇沟北村*组。
法定代表人：陈丽萍，董事长兼总经理。
委托代理人：郑仁操，陕西惠智律师事务所律师。
委托代理人：白晓腾，陕西惠智律师事务所律师。
上诉人富平县人民政府因渭南华可矿业环保科技有限公司（以下简称华可公司）要求撤销《富平县建筑石料用灰岩矿整合开发招商公告》(以下简称涉案招商公告）一案，不服渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00093号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人富平县人民政府委托代理人刘浩、羿克，被上诉人华可公司委托代理人郑仁操、白晓腾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2013年7月16日，华可公司在富平县宫里镇沟北村三社成立，并按照相关对非煤矿山文件的要求办理了营业执照、组织机构代码证、税务登记证、安全生产许可证、采矿许可证、非煤矿山安全生产标准化证书、开户许可证、机构信用代码证等证照，依法取得了采矿权，年生产规模为10万吨/年。2015年10月29日，富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作领导小组办公室按照富平县人民政府（以下简称富平县政府）的意见，发布了涉案招商公告。其中，“一、资源基本情况：本次拟对建筑石料用灰岩矿三号采区的整合开发进行招商：三号采区，位于富平县宫里镇，拐点坐标（1、X：3867557Y：366047692、X：3866807Y：366047693、X：3866807Y：366028554、X：3867557Y：36602855）。”华可公司的矿区范围拐点坐标为（1、X:3866416Y:36604723，2、X:3866416Y：36604603,3、X:3866216，Y:36604603,4、X:3866216，Y:36604293，5、X:3866546，Y:36604293，6、X:3866546，Y:36604723)，二者距离261米。涉案招商公告招商范围及华可公司的矿区范围均位于富平县政府确定的三号采区，该采区由17家建筑石料矿山（其中包含华可公司）整合关闭而成。
另查明，华可公司曾于2015年9月17日就富平县政府2015年9月17日作出的《富平县建筑石料用灰岩矿整合开发招商公告》提起行政诉讼，2015年10月27日富平县政府撤销了该招商公告，华可公司申请撤回起诉，该院裁定准许；同年10月29日，富平县政府发布了涉案招商公告。
一审认为，富平县政府发布的招商公告可能对华可公司合法权益产生实际影响，华可公司有权提起行政诉讼。按照陕政办发[2015]4号《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》（以下简称4号通知）及渭南市国土资源局渭国土发（2014）212号文件《关于富平县建筑石料用灰岩矿产资源整合方案的批复》（以下简称《212号批复》）的规定，严禁以自然山脊为界设置采矿权，且一个山头（峪道）只设置一个采矿权。华可公司位于三号采区，有采矿权。富平县政府发布招商公告，实际上是通过整合开发在三号采区新设立采矿权，这和省市有关文件精神相悖；根据国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》，主管部门应当编制招标拍卖挂牌方案及文件，依规定委托有资质的评估机构或者采取询价、类比等方式进行评估，并根据评估结果和国家产业政策等综合因素集体决定。在招标拍卖挂牌活动结束之前，招标标的、拍卖挂牌底价须保密，且不得变更。采矿权招标的，投标人不得少于三人。少于三人的，应重新组织招标。富平县政府发布的招商公告中竞拍出让方式的内容公布了底价，未规定投标人人数，底价确定办法不明违反了该规章的规定。综上，富平县政府发布招商公告的行为，违背了省市有关文件精神，违反了国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》的规定，侵犯了华可公司的合法权益，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决：撤销富平县政府涉案招商公告。案件受理费50元，由富平县政府负担。
上诉人富平县政府上诉称：（一）一审判决部分事实不清。华可公司的采石场位于富平县北部沿山的迎坡面。2014年9月23日,《富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作实施方案》（以下简称整合方案）确定的整合目标是关闭全县包括华可公司在内的65户采石企业，整合方案所述的“三号采区”与招商公告所述的“三号采区”概念不同，整合方案所述的“三号采区”包含了招商公告所述的“三号采区”，但涉案招商公告所述的“三号采区”范围并不包括华可公司采矿许可证范围。（二）华可公司无本案诉讼主体资格。原判武断的认为县政府发布的招商公告可能对华可公司的合法权益产生实际影响，招商公告没有关闭、限制华可公司的意思表示，对其合法权益没有任何实际影响。（三）原判法律适用错误。设置采矿权的文件是整合方案，整合方案是否合法不是本案审理范围。4号通知附件《陕西省开山采石专项整治行动方案》规定的清理整顿范围包括对生态影响较大的处于迎坡面的采石企业，华可公司的采石场位于迎坡面，整合方案将华可公司列为清理整顿的对象符合该文件精神。4号通知规定“严禁以自然山脊为界设置采矿权，且一个山头（峪道)只设置一个采矿权”中的“设置”属于规划意义上的设置，是“将来”的设置，华可公司已经取得的采矿权是过去“设置”的，是应该被清理整顿的对象，原判关于设置“三号采区”违反4号通知的认识错误。采矿权如何出让，与华可公司没有任何利害关系，不属于法院审理范围。综上，招商公告对华可公司的权利不产生实际影响，其不具备诉讼主体资格。请求撤销原判，裁定驳回上诉人的起诉。
华可公司答辩称：（一）原审认定事实清楚。迎坡面是指铁路、国道、省道两侧的直观可视范围，风景名胜区、重要生态保护区、主要交通干线直观可视范围，华可公司采石厂并非县政府曲解的位于富平北部延山的迎坡面。涉案招商公告中三号采区与其公司矿区范围拐点坐标间距261米，小于最小间距300米，富平县政府称整合方案与涉案招商公告所述的三号采区为两个概念是混淆事实。（二）华可公司是本案适格的原告。华可公司是富平县政府发布招商公告行政行为的特定对象，该行政行为的实施与华可公司的采矿权益相关，招商公告实施将对华可公司的采矿权造成严重侵害，且华可公司已经明确为保留企业，富平县政府将其列入整合对象予以招商，侵犯了其合法采矿权，其有权提起诉讼。（三）发布招商公告违反程序，且与4号通知、《212号批复》、《渭南工作方案》相悖。4号通知要求，县级矿业权设置方案经专家论证、市级初审后，报省国土资源厅批准后实施，《渭南工作方案》2016年1月25日上报省国土厅，招商公告三号采区矿业权未批先设，且早于《渭南工作方案》；4号通知要求对证照齐全10万吨企业予以保留，《渭南工作方案》也明确华可公司为保留企业，并要求一个山头（峪道）只设置一个采矿权，富平县政府在与华可公司合法采区的同一山头规划三号采区，间距小于300米，造成重大安全隐患，侵犯了其合法采矿权。4号通知严禁协议转让，涉案招商公告明示，“只有一个企业报名时，按照8000万元综合出让价确定企业整合开发权”违背拍卖竞价规定。《212号批复》第三条明确，要对灰岩矿储量进行核实、价款进行评估、规划进行评审、资源利用进行审查等，富平县政府以职权代替审查，公告并协议出让，违反了规定。一审认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，2013年7月16日，华可公司在富平县宫里镇沟北村三社成立，并按照相关对非煤矿山文件的要求办理了营业执照、组织机构代码证、税务登记证、安全生产许可证、采矿许可证、非煤矿山安全生产标准化证书、开户许可证、机构信用代码证等证照，依法取得了采矿权，年生产规模为10万吨/年。
2014年9月23日，为进一步规范矿产资源管理，优化矿山开发布局，提高矿产资源开发利用效益，改善矿山生态环境和安全生产条件，实现全县矿业经济可持续发展，根据国家及省市有关整顿和规范矿产资源开发秩序的要求，富平县政府办公室印发《富平建筑石料用灰岩矿整合关闭工作实施方案》（以下简称《整合方案》），整合关闭全县65户石灰石开采企业，设置六个整合区，其中三号采区包括由华可公司等17家建筑石料矿山整合关闭而成，《整合方案》经渭南市国土资源局2014年11月27日渭国土发〔2014〕212号《关于富平县建筑石料用灰岩矿资源整合方案的批复》，对整合区范围进行了调整，共设四个整合区，其中，三号整合区包括华可公司等19家企业。
2015年1月15日，陕西省人民政府办公厅下发陕政办发〔2015〕4号《深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》，该《通知》在“科学编制矿权规划，合理布局采石点”中规定：“严禁以自然山脊为界设置采矿权，且一个山头（峪道)只设置一个采矿权”。其中附件：《陕西省开山采石专项整治行动方案》（以下简称《陕西省整治方案》）中，“二、清理整顿范围（四）存在安全隐患的采石企业。……2相邻露天采石场许可证核准的范围之间最小距离（300米）不符合有关规定的。”
2015年9月17日，富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作领导小组办公室根据陕政办发〔2015〕4号《通知》，按照富平县人民政府关于对富平建筑石料用灰岩矿整合关闭的意见发布了招商公告，华可公司对该招商公告不服向渭南市中级人民法院提起行政诉讼。2015年10月27日，因该招商公告确定的三号采区范围包括了华可公司采矿权范围，富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作领导小组办公室撤销了该招商公告，华可公司申请撤回起诉，渭南市中级人民法院裁定准许。
2015年10月29日，富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作领导小组办公室对上述招商公告拐点坐标及开发石灰石资源量调整后，重新发布了涉案招商公告。其中，“一、资源基本情况本次拟对建筑石料用灰岩矿三号采区的整合开发进行招商：三号采区，位于富平县宫里镇，拐点坐标（1、X：3867557Y：366047692、X：3866807Y：366047693、X：3866807Y：366028554、X：3867557Y：36602855）。”经查，华可公司的矿区范围拐点坐标为（1、X:3866416Y:36604723，2、X:3866416Y：36604603,3、X:3866216，Y:36604603,4、X:3866216，Y:36604293，5、X:3866546Y:36604293，6、X:3866546，Y:36604723)。上述招商公告拐点坐标与华可公司的采矿许可证拐点坐标显示两者不存在范围重合，且两者之间最近距离261米。涉案招商公告竞拍出让方式明确：整合区有两个或者两个以上的企业时，以综合出让价为基础进行竞拍；“如整合区仅有一个企业报告时，按照8000万元（1.0∕吨）综合出让价确定企业整合开发权。”
2016年1月25日，渭南市人民政府向陕西省国土资源局上报的渭政函[2016]11号《渭南市人民政府关于报送渭南市开山采石专项整治工作方案的函》，所附的《渭南工作方案》附件汇总表中整治目标分为2015年-2017年、2018年
--2020年、保留企业数三项，其中：2015年-2017年华可公司为“保留”，2018年--2020年为“审核发证”。
另经二审现场查看，华可公司依据采矿许可证所取得的采矿权与涉案招商公告范围的采区不存在以山脊为界设置问题。
再查，富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作领导小组由富平县政府决定成立，并下设办公室。
以上事实有《富平县人民政府办公室关于印发富平县建筑石料用岩矿整合关闭工作实施方案的通知》、《富平县建筑石料用岩矿整合开发招商公告》、《陕西省人民政府办公厅关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》及附件《陕西省开山采石专项整治行动方案》、《渭南市国土资源局关于富平县建筑石料用灰岩矿资源整合方案的批复》及所附《富平县建筑石料用灰岩矿资源整合一览表》、《渭南市人民政府关于报送渭南市开山采石专项整治工作方案的函》、庭审笔录等证据在案佐证。
本院认为，本案争议焦点：一是华可公司原告的诉讼主体资格问题；二是富平县政府作出招商公告行政行为的合法性问题。
关于华可公司的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，富平县政府作出的涉案招商公告确定的采区范围拐点坐标虽然不包括华可公司采矿许可证上的拐点坐标范围，但两者之间的距离涉及安全生产的距离，所以华可公司与富平县政府作出的涉案招商公告具有利害关系，华可公司是本案的适格原告。富平县政府认为华可公司不具有本案诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
关于富平县政府作出涉案招商公告行政行为的合法性问题。根据陕西省人民政府办公厅下发的陕政办发〔2015〕4号《深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》要求，相邻露天采石场许可证核准的范围之间最小距离应符合300米的安全距离。而富平县政府作出的涉案招商公告确定的采区范围拐点坐标与华可公司采矿许可证的拐点坐标两者之间最近距离为261米，违背了上述安全距离的规定，有可能对华可公司的采矿生产造成安全隐患，故富平县政府作出涉案招商公告的行为应当撤销。但鉴于本案涉及规范矿产资源管理和改善矿山生态环境及安全生产条件等公共利益，加之招商公告所存在的影响华可公司权益的问题，也可通过在实施过程中采取必要的保障华可公司安全生产相应的补救措施予以解决。因此，判决确认富平县政府作出的涉案招商公告违法为宜，一审判决撤销本院予以纠正。
此外，华可公司依据采矿许可证所取得的采矿权与涉案招商公告范围的采区不存在以山脊为界设置采矿权的问题。一审判决认定涉案招商公告在三号采区新设立采矿权，和省、市有关文件规定的严禁以自然山脊为界设置采矿权，且一个山头（峪道）只设置一个采矿权的精神相悖的认定，缺乏事实依据。至于一审判决认定涉案招商公告中竞拍出让方式内容不符合规定的问题，因华可公司在涉案招商公告规定的报名期间并未报名参与招商，该节对其权利并不产生影响，一审判决以此认为侵害华可公司合法权益亦有不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00093号行政判决；
二、确认富平县人民政府下设的富平县建筑石料用灰岩矿整合关闭工作领导小组办公室2015年10月29日作出的《富平县建筑石料用灰岩矿整合开发招商公告》违法；
三、富平县人民政府对涉及华可公司采矿生产的安全距离采取补救措施。
二审案件受理费50元，由富平县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 焦玉珍
审判员 李建军
审判员 杨成会
二〇一六年十一月二十六日
书记员 魏莉欣