浙江省杭州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2015)浙杭行赔初字第3号
原告俞夏妃。
委托代理人崔克海、王大伟。
被告浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人谢伟。
原告俞夏妃因与被告浙江省人民政府土地行政赔偿一案，于2015年5月11日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2015年5月12日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理了本案。原告俞夏妃及委托代理人崔克海，被告浙江省人民政府的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告是杭州市江干区笕桥镇弄口村的老百姓，对位于杭州市江干区笕桥镇弄口村的宅基地享有使用权，对该宅基地上的房屋等设施享有所有权。2006年，被告违反法定的征地程序，在没有依法办理农用地转用审批手续的前提条件下，在没有补充耕地的前提条件下，径直把原告依法享有使用权的宅基地征收，导致原告依法享有使用权的土地被征收，房屋被拆迁，导致原告流离失所，生活、居住水平严重下降，长远生计没有任何保障，被告的违法征地行为严重侵害了原告的合法权益。被告的违法征地行为已经国务院作出的国复[2014]362号《行政复议裁决书》确认。原告依法向被告申请国家赔偿，被告作出了错误的浙政赔[2015]1号《不予行政赔偿决定书》。原告认为，《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列的侵犯财产情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：造成财产损害的其他违法行为”。第六条规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”第三十二条规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第十四条规定：“赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”被告的违法征地行为，严重损害了原告的合法财产权益，且已经国复[2014]362号《行政复议裁决书》确认，所以被告应当对其违法行为承担法律责任，现被告不依法对原告进行国家赔偿明显错误，故提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的浙政赔[2015]1号《不予赔偿决定书》的具体行政行为；2、依法判决被告将原告位于杭州市江干区笕桥镇弄口村的宅基地恢复原状并且返还给原告；3、依法判决被告将原告位于杭州市江干区笕桥镇弄口村的房屋恢复原状；4、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据有：
1、原告身份证，拟证明原告的主体资格；
2、国家赔偿申请书，拟证明原告向被告提出国家赔偿的事实和时间；
3、浙政赔[2015]1号《不予行政赔偿决定书》，拟证明案涉行为违法；
4、国复【2014】362号《行政复议裁决书》，拟证明被告的征地批文违法，侵害了原告的合法权益，原告的国家赔偿申请符合法律规定；
5、原告的建房审批报告，拟证明原告对宅基地以及房屋享有合法权利，由于被告的违法批地导致原告合法财产受损。
被告辩称，一、浙江省人民政府2015年4月15日所作《不予行政赔偿决定书》（浙政赔〔2015〕1号）程序合法。申请人2015年1月11日书写了《国家赔偿申请书》，以浙江省人民政府违法征收耕地为由，要求将杭州市江干区笕桥镇弄口村的宅基地及房屋恢复原状，并返还宅基地。浙江省人民政府法制办公室收到后，交由浙江省国土资源厅先行审查。先行审查期间，该厅2015年2月9日发出受理通知书，并指定杭州市国土资源局、江干区人民政府进行了答复并提交证据材料。2015年3月2日，申请人到浙江省国土资源厅查阅了杭州市国土资源局提交的答复和证据材料，又查看了浙江省国土资源厅寄交的江干区人民政府的答复和证据材料，并前后提交了两份国家赔偿意见。根据浙江省国土资源厅的先行审查意见，浙江省人民政府2015年4月15日作出《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。上述程序，符合《国家赔偿法》第十三条的规定。二、浙江省人民政府2015年4月15日所作《不予行政赔偿决定书》事实清楚。经审理，浙江省人民政府查明：俞夏妃户位于弄口村一组×号的宅基地，合法占地面积为93平方米。2006年，被纳入弄口大酒店项目建设用地1.2087公顷报批。2006年6月20日，浙江省人民政府以浙土字A〔2006〕0014号批文批准该地块农转用及征地。原告对此不服，经本机关原级复议维持后向国务院申请最终裁决。2014年9月15日，国务院作出《行政复议裁决书》（国复〔2014〕362号）。主要内容为：杭州市国土资源局在报批弄口大酒店地块时，将10.86亩耕地按建设用地报批，规避农转用和补充耕地审批，违反了《土地管理法》第三十一条第二款、第四十四条第一款、第四十五条第三款等规定，因此裁决浙土字A〔2006〕0014号批复违法、责令按照《土地管理法》的规定办理相关手续。另查明，2006年5月16日及8月16日，杭州市国土资源局江干分局与弄口村村民委员会签订《征地补偿协议》。随后，按货币安置方式征地综合补偿标准（包括土地补偿费、安置补助费、一般性地上附着物补偿费和青苗补偿费）270万元/公顷，征地总费用为326.349万元拨付给弄口村村民委员会。随后，弄口村展开拆迁工作。2008年4月29日，俞夏妃丈夫樊某与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部签订了《房屋拆迁补偿协议书》、《房屋拆迁安置协议书》，随后俞夏妃户将房屋自行腾空交拆迁人拆除，并于2013年8月领取明桂苑135平方米房屋用于临时过渡，但一直不愿领取拆迁补偿款和四套安置房（面积合计299.73平方米）。三、浙江省人民政府2015年4月15日所作《不予行政赔偿决定书》适用法律正确。首先，浙土字A〔2006〕0014号批文违法，系杭州市国土资源局在征地报批前将10.86亩耕地地类弄错，导致未报批农转用，也未补充耕地所致。对此，国复〔2014〕362号《行政复议裁决书》指出，这种报批错误源自杭州基础设施项目建设的地类置换政策（初衷是为减轻集体经济组织耕地占用税缴纳负担）：基础设施项目建设涉及征收农村企业、宅基地等建设用地时，将这部分建设用地作为耕地上报，由建设单位承担耕地占用税；待该农村企业用地、农居进行建设需要占用耕地时，则将等面积的耕地作为建设用地上报，不再缴纳相关税收。本案中，浙江省人民政府1996年作出的浙土字〔96〕699号批复，用于杭州铁路客运站房改建及相关工程项目建设，涉及征收江干区笕桥镇弄口村集体企业用地和宅基地20.5亩，即按耕地报批，并缴纳耕地占用税。因此，造成上述违法审批的真正原因在于杭州市为集体经济组织考虑减轻耕地占用税缴纳负担而制定的地类置换政策。其次，浙土字A〔2006〕0014号审批行为的初衷同样是为实施城市规划而依法进行征地，并非想在本次审批中违法征收、征用土地。因此没有侵犯财产权的故意，也没有实质造成财产权的侵害，不属于《国家赔偿法》第四条规定的侵犯财产权、需要赔偿的法定情形。更何况，根据《民法通则》第七十四条、七十五条规定，该批文涉及的俞夏妃户的宅基地，属于集体财产而非其个人财产，且已经依法征收；俞夏妃户的房屋则因双方达成拆迁协议而自愿腾空拆除，并非该批文违法所造成。综合所述，浙江省人民政府所作《不予行政赔偿决定书》（浙政赔〔2015〕1号）事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法予以支持。
被告向本院提供的证据有：
1、不予赔偿决定书，拟证明被告不予赔偿事实清楚、适用法律正确、程序合法；
2、国家赔偿申请书；
3、国家赔偿案件受理通知书；
4、国家赔偿案件答复通知书；
5、国家赔偿案件答复书（杭州市国土局）；
6、俞夏妃国家赔偿申请意见（就杭州局答复）；
7、俞夏妃国家赔偿申请意见（就江干区政府答复）；
8、国家赔偿案件答复书（江干区政府）；
证据2-8拟证明国家赔偿程序合法。
9、浙土字A[2006]-0014号批文材料；
10、浙政复[2012]55号《行政复议决定书》；
11、国复[2014]362号《行政复议裁决书》；
12、征地补偿协议及支付票据；
13、房屋拆迁补偿协议书、房屋拆迁安置协议书；
14、根据原有房包进行直接安排包型、过渡房入住联系单、承诺书等；
证据9-14拟证明国务院裁决的事实及原告补偿安置情况。
被告向本院提交的法律依据为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十三条。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为：对证据1、2无异议，对证据3、4的证据三性无异议，证明对象有异议；对证据5的关联性有异议。对被告提供的证据，原告认为：证据1真实性无异议，但被告作出该决定超期，且未采纳原告意见，决定不予赔偿亦违反国家赔偿法的规定；证据2真实性无异议，原告的申请符合法律规定，被告应予赔偿；证据3、4真实性无异议，合法性有异议，国家赔偿法没规定国家赔偿案件的受理程序，也没有规定可将受理事项可以下放给其他行政机关，其他机关无权答复；证据5答复主体错误，无视客观事实，违反了《土地管理法》和国务院的裁决；对证据6、7真实性无异议，但被告决定中未提及原告的意见；关于证据8，答复书内容违法；关于证据9，该征地批文已被确认违法；关于证据10，原告已在复议时提到征地未补充耕地，但被告置之不理导致复议过程中未纠错；证据11能证明被告违法批地的事实；证据12中协议应属无效，支付票据应提供打款凭证，而不是单方收据；证据13、14与本案无关，樊某签订的协议书没有原告的签字，至今原告还未拿到安置房。
本院对上述证据认证如下：原告的证据1符合证据的三性，予以采信；原告证据2、3同被告证据1、2，真实性予以确认，其待证事实系本案争议焦点，下文一并分析；原告证据4同被告证据11，可证明国务院作出国复[2014]362号《行政复议裁决书》的事实；对原告证据5真实性予以确认。被告证据3可证明被告作出受理通知书的事实；被告证据4可证明被告将原告的赔偿申请转由省国土厅先行审查，省国土厅交由市国土局、江干区政府提出答复意见的事实；被告证据5、8可证明市国土局、江干区政府向省国土厅答复情况；被告证据6、7可证明原告向省国土厅提出异议的情况；被告证据9可证明浙土字A[2006]-0014号批文的相关情况；被告证据10可证明被告作出浙政复[2012]55号《行政复议决定书》的事实；被告证据12、13、14可证明相关征地及房屋补偿情况。
经审理查明，2006年6月20日，被告作出浙土字A〔2006〕0014号批文同意杭州市政府2006年度第五批次建设用地41.3615公顷（征收集体土地7.3681公顷，收回利用国有土地33.9934公顷）。其中涉及原告所在的江干区笕桥镇弄口村土地1.2087公顷（包括原告户位于弄口村一组×号的宅基地），拟用于弄口酒店项目建设。原告不服该征地批文提出复议，被告于2012年3月13日作出浙政复[2012]55号《行政复议决定书》，维持该征地批准行为。原告不服向国务院申请最终裁决。2014年9月15日，国务院作出国复〔2014〕362号《行政复议裁决书》认为：案涉批文批准征收弄口村10.86亩耕地时未依法办理农用地转用审批手续并补充耕地，违反了《土地管理法》的相关规定，因此裁决：一、确认被告作出的浙土字A〔2006〕-0014号批复违法。二、责令依照《土地管理法》的规定办理相关手续。原告于2015年1月11日向被告提交《国家赔偿申请书》，以被告违法征地为由，要求将杭州市江干区笕桥镇弄口村的宅基地及房屋恢复原状，并返还宅基地。被告收到该申请后于2015年4月15日作出浙政赔〔2015〕1号《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。原告不服，诉至本院，请求判如所请。
另查明，2006年5月16日，杭州市国土资源局江干分局与弄口村村民委员会签订《征地补偿协议》，后将征地总费用为326.349万元拨付给弄口村村民委员会。2008年4月29日，原告的丈夫樊某与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部签订了《房屋拆迁补偿协议书》、《房屋拆迁安置协议书》，后原告户将房屋自行腾空交拆迁人拆除，并于2013年8月领取明桂苑135平方米房屋用于临时过渡。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；……。本案中，国务院已作出《行政复议裁决书》确认被告作出的浙土字A〔2006〕-0014号批复违法。原告据此提出行政赔偿申请。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案被告作出浙土字A〔2006〕0014号批复批准征收弄口村10.86亩耕地时未依法办理农用地转用审批手续并补充耕地，违反了《土地管理法》的相关规定，因此国务院裁决确认浙土字A〔2006〕0014号批复违法，责令依照《土地管理法》的规定办理相关手续。但本院认为，行政机关行使职权的行为违法，并不必然产生行政赔偿，只有违法行为对当事人合法权益确实造成了损害，才需要赔偿。本案中，杭州市国土资源局江干分局已与弄口村村民委员会签订《征地补偿协议》，并将征地费用拨付给弄口村村民委员会。2008年4月29日，原告丈夫樊某已与杭州铁路东站枢纽工程征迁指挥部签订了《房屋拆迁补偿协议书》、《房屋拆迁安置协议书》，随后原告户将房屋自行腾空交拆迁人拆除，并于2013年8月领取明桂苑135平方米房屋用于临时过渡。因此，虽然浙土字A〔2006〕0014号批复被确认违法，但此违法行为并未给原告的合法权益造成损害。故原告主张的将其宅基地及房屋恢复原状，并返还宅基地的赔偿请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。另，行政机关的行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的。本案原告将“撤销被告2015年4月15日所作《不予行政赔偿决定书》”列入诉请不妥。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告俞夏妃的赔偿请求。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 李希芝
二〇一五年七月十六日
书 记 员 朱俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条
被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。