青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)青01行终37号
上诉人（原审原告）西宁市城西区中心法律服务所，住所地青海省西宁市城西区胜利路**号。组织机构代码：67918XXXX。
法定代表人孙安滨，主任。
委托代理人芦林俊，该所法律工作者。
被上诉人（原审被告）西宁市人力资源和社会保障局，住所地青海省西宁市城北区柴达木路4号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人白青光，局长。
委托代理人杨永顺，方圆第四法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）青海省人力资源和社会保障厅，住所地青海省西宁市城西区五四西路5号。组织机构代码：01500XXXX。
法定代表人杨颐，厅长。
委托代理人贾海音，该厅办公室干部。
原审第三人苗育芳，女，回族，1971年6月24日出生，住青海省西宁市。公民身份号码：×××。
上诉人西宁市城西区中心法律服务所（以下简称城西法律服务所）因其与西宁市人力资源和社会保障局（以下简称西宁市人社局）、青海省人力资源和社会保障厅（以下简称青海省人社厅）、苗育芳劳动和社会保障行政确认一案，不服西宁市城西区人民法院于2017年4月6日作出的（2016）青0104行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人城西法律服务所的委托代理人芦林俊、被上诉人西宁市人社局的委托代理人杨永顺、青海省人社厅的委托代理人贾海音、原审第三人苗育芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，苗育芳于2013年4月10日取得青海省司法厅颁发的法律服务工作者执业证，执业机构为城西法律服务所，执业证的注册有效期限至2017年4月，苗育芳在该所代理案件并从事法律服务工作。2015年5月20日，苗育芳与当事人邓志庆在前往刚察县热水镇办案途中发生交通事故，致苗育芳受伤。苗育芳认为其与城西法律服务所系劳动合同关系，此次事故发生在履行指派工作途中，按照《工伤保险条例》的规定，苗育芳于2016年2月29日向西宁市人社局提出工伤认定申请，该局于2016年4月19日作出宁人社认字【2016】16号《认定工伤决定书》。城西法��服务所不服，于2016年5月20日向青海省人社厅申请行政复议，青海省人社厅经审查认为，西宁市人社局所作出的《认定工伤决定书》事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，于2016年8月8日作出青人社复决【2016】18号《行政复议决定书》，对该《认定工伤决定书》予以维持。城西法律服务所不服，于2016年8月30日向法院提起行政诉讼。另查明，城西法律服务所的组建单位系城西区司法局，组建形式为”国办”，机构类型为”其它机构”，法定代表人为”孙安滨”，基层法律服务所按照事业单位体制进行管理和运作，对外独立承担民事责任，且目前仍适用《基层法律服务所管理办法》。该管理办法第二十三条规定，基层法律服务所对基层法律服务工作者应当实行聘用制。第二十五条规定，基层法律服务所应当为基层法律服务工作者执���提供必要的工作条件，维护其在执业活动和所管理工作中应当享有的合法权益，保障其在应聘期间应享有的劳动报酬、保险和福利待遇。经核实，苗育芳前往刚察县热水煤矿是经该所负责人知悉并同意，对其所提交的授权委托书和介绍信的真实性予以确认。
原审法院认为，本案的焦点是：1.城西法律服务所与苗育芳之间是否成立劳动合同法律关系，从庭审查明的事实，苗育芳具有合法执业资格的条件下在城西法律服务所从事法律服务工作这一基础客观事实存在，依据《中华人民共和国劳动合同法》、《基层法律服务所管理办法》的相关规定，城西法律服务所是按照事业法人体制进行管理和运作的独立承担民事责任的主体，应当是符合法律规定能与第三人建立劳动合同法律关系的合法主体，且双方的劳动关系在客观事实上已经建立，应当认定双方成立劳动���同法律关系。对于城西法律服务所认为双方不符合劳动关系成立的主要特征，不能认定双方是劳动合同法律关系的意见不予采纳。对于法律服务所与法律工作者之间的法律关系已经在《基层法律服务所管理办法》中予以了明确，且该办法的具体规定不违反劳动合同法律条款，应当予以确认，而针对具体的工作方式及劳动报酬的分配方式不影响劳动合同关系的成立；2.苗育芳的人身损害是否为城西法律服务所指派办案过程中造成的。庭审中由苗育芳提交了授权委托书和介绍信，经核实，苗育芳办案的行为是经法定代表人的知悉后前往的，应当认定为受指派进行工作的行为，而并非苗育芳的个人行为，苗育芳此过程中遭受交通事故人身损害，应当认定为因工负伤；3.西宁市人社局和青海省人社厅所作出的宁人社认字【2016】16号《认定工伤决定书》和青人社复决【2016】18���《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。遂判决：驳回城西法律服务所要求撤销西宁市人社局作出的宁人社认字【2016】16号《认定工伤决定书》和青海省人社厅作出的青人社复决【2016】18号《行政复议决定书》的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由城西法律服务所负担。
宣判后，城西法律服务所不服上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.根据《劳动合同法》第二条及《劳动合同法实施条例》第三条的规定，上诉人非法律法规所指的”用人单位”。2.一审法院认定上诉人具备用人主体资格后即认定上诉人与苗育芳之间成立劳动关系错误。劳动关系一个重要的特征是劳动者与用人单位之间存在人身依附性，即支配与被支配的关系。本案中虽然苗育芳取得法律工作者执业证并注册到上诉人名下，但��育芳办案的整个工作流程完全是由其个人支配和决定，上诉人无法也不可能对其进行安排。故苗育芳与城西法律服务所尚未达到支配与被支配的程度，不符合劳动关系成立的条件。虽然上诉人的法定代表人知悉苗育芳受伤，但这不代表苗育芳工作就是上诉人指派的。苗育芳没有在上诉人办公场所上过一天班，就其代理的案件，未向上诉人依法进行登记和交费，未受过上诉人的指派，完全是其个人行为。3.西宁市人社局在无明确证据证实苗育芳与上诉人之间确属劳动关系且上诉人对劳动关系提出异议的情况下未告知苗育芳依据相关法律通过仲裁来确认劳动关系，直接认定工伤，程序违法。请求二审法院1.依法撤销西宁市城西区人民法院（2016)青0104行初45号行政判决，并依法撤销西宁市人社局作出的宁人社认字【2016】16号《认定工伤决定书》；2.本案所有诉讼费用由被上���人承担。
西宁市人社局答辩称，西宁市人社局收到苗育芳的工伤认定申请后依据法律程序对苗育芳于2015年5月20日受到的伤害进行了调查和认定。经查明，苗育芳系城西中心法律服务所法律工作者，2015年5月20日上午10时05分许，苗育芳乘坐当事人老乡驾驶的×××号车前往刚察县热水镇办案，当车辆行驶至省道204线52公里加980米处时，与对向行驶的临×××号车发生相撞，导致苗育芳受伤。苗育芳是因工外出办案期间，由于工作原因受到的损害，符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项的规定，应当认定为因工负伤。西宁市人社局在受理苗育芳的工伤认定申请后依法向上诉人下发了举证通知书和告知权利通知书。上诉人提交的证据不能证明苗育芳非因工负伤。上诉人2016年2月26日出具的《证明》、刚察县交警大队的《询问笔录》及《交通事故责任认定书》证实苗育芳系上诉人的法律工作者且因工受伤的事实。故西宁市人社局作出的宁人社认字【2016】16号《认定工伤决定书》事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。请二审法院予以维持。
青海省人社厅答辩称，1.青海省人社厅依法受理城西法律服务所复议申请后，经审查认定，苗育芳系城西法律服务所法律工作者，2015年5月20日，苗育芳乘坐当事人老乡驾驶的×××号车前往刚察县热水镇办案，途中与对向行驶的临×××号车发生相撞，苗育芳受到伤害。本案《道路交通事故认定书》、《询问笔录》、《授权委托书》及《介绍信》能够证实2015年5月11日，苗育芳在接受当事人的委托、城西法律服务所向其出具相关办案手续后前往办案途中受到事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项工伤认定的情形。西宁市人社局作出的宁人社认字【2016】16号《认定工伤���定书》事实清楚、程序合法。2.根据《基层法律服务所管理办法》和《工伤保险条例》的相关规定，城西法律服务所属于事业单位法人体制，具备用工主体资格。苗育芳提交的《法律服务工作者执业证》、《工作证》等证据能够证实城西法律服务所与苗育芳形成管理与被管理的关系，苗育芳以该所名义对外工作，其提供的劳动是该所的组成部分，并按一定分配原则从该所获得劳动报酬，根据劳社部发法【2005】12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》的规定，双方存在事实上的劳动关系。根据以上事实和依据，青海省人社厅于2016年8月8日作出青人社复决【2016】18号《行政复议决定书》，程序合法、适用法律正确。请二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人苗育芳述称，1.苗育芳与上诉人存在劳动关系的事实清楚，证据确凿。上诉人出具的证明能够证��苗育芳在上诉人处工作及工资情况，苗育芳提交的本所专职法律工作者集体照、法律服务工作者执业证、工作证等证据充分证实了苗育芳与被上诉人建立了劳动关系。2.根据《基层法律服务所管理办法》等规定，上诉人属于事业法人体制，独立承担民事责任，具备用工主体资格。上诉人关于基层法律服务所与律师事务所属于两种不同机构、只有合伙制律师事务所才是”用人单位”的辩解不能成立。3.西宁市人社局的《认定工伤决定书》、青海省人社厅的《行政复议决定书》及原审法院作出的行政判决书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。苗育芳于2013年5月3日聘入、注册到城西法律服务所，从事专职法律工作者工作，办公地点在城西区司法局万兴大厦。2015年5月20日，苗育芳与当事人乘车前往海北州热水镇办案途中发生车祸致伤，是在因工外出期间由于工作原因受到伤害，符合工伤认定条件，属于工伤。上诉人称苗育芳代理案件的行为是个人行为，不应当被认定为工伤的陈述与事实不符。4.根据《工伤保险条例》第十八条等规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。上诉人关于被上诉人在没有进行劳动仲裁就进行工伤认定违反程序的上诉理由不能成立。请二审法院驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院二审期间，上诉人提交了西宁市城东区社会保险事业管理局出具的两份《证明》，用以证明苗育芳以自由职业者身份参加西宁市职工医疗保险和城镇职工基本养老保险。原审第三人苗育芳向本院提交以下证据：1.介绍信，证明上诉人与苗育芳存在劳动关系。2.收条，证明上诉人的法人知悉并同意苗育芳代理此案件，上诉人与苗育芳存在劳动关系。3.判决书，证明上诉人与苗育芳存在劳动关系。4.照片，证明苗育芳受上诉人指派，工作地点在西宁市城西区司法局法律援助中心所处的西宁市城西区同仁路46号万兴大厦4楼，上诉人与第三人存在事实劳动关系。5.名片，证明上诉人的办公地点位于西宁市城西区同仁路46号万兴大厦4楼。6证人马某、白某、景某的证言，证明苗育芳系专职法律工作者，日常工作时间受上诉人管理。
经庭审质证，二被上诉人及苗育芳对上诉人提交证据的真实性无异议，但对证明方向及与本案的关联性不予认可。上诉人对苗育芳证据的质证意见：证据1真实性无异议，证据方向不予认可，不能证明双方存在劳动关系。证据2真实性无法确定，与本案无关联性。证据3真实性无异议，与本案无关联性。证据4真实性无异议，证明方向有异议；证据5非上诉人印制，与上诉人印制名片的地点不一致。证据6证明方向不予认可。二被上诉人对苗育芳提交的证据均无异议。
本院对上诉人及原审第三人提交的证据的真实性予以确认。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款”县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，西宁市人社局依法享有对工伤事故作出处理和认定的职权。《工伤保险条例》第二条第二款规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。城西法律服务所的组建单位系城西区司法局，组建形式为”国办”，机构类型为”其它机构”，按照事业单位体制进行管理和运作，对外独立承担民事责任，目前仍适用《基层法律服务所管理办法》。依据上述原审法院查明的事实，城西法律服务所属于《工伤保险条例》规定的用人单位。西宁市人社局受理苗育芳的申请后经调查核实，苗育芳系城西法律服务所法律工作者，2015年5月20日，苗育芳与当事人乘车前往刚察县热水镇办案，途中因发生车祸而受到伤害。西宁市人社局依据相关证据，认定苗育芳依托城西法律服务所承接工作，双方形成劳动关系并无不当；认定苗育芳接受当事人委托并在城西法律服务所出具办案手续后前往办案途中受到的伤害是因工外出期间受到的伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项的规定，属于因工负伤的结论正确。且根据《劳动法》第九条、《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定和最高人���法院行政审判庭﹝2009﹞行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。综上，西宁市人社局作出的宁人社认字【2016】16号《认定工伤决定书》事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。青海省人社厅作出的青人社复决【2016】18号《行政复议决定书》程序合法、适用法律正确，亦应维持。城西法律服务所关于其非法律法规所指的”用人单位”、对其与苗育芳是否具有劳动关系应先行仲裁，西宁市人社局直接认定工伤程序违法的上诉理由于法无据，依法予以驳回。原审法院认定事实清楚、裁判结果正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人西宁市城西区中心法律服务所负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁小芹
审判员 邓青玲
审判员 丁笑曦
二〇一七年七月三十日
书记员 杨子琪