安徽省当涂县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)皖0521行初12号
原告：当涂县华东汽车驾驶培训有限责任公司，住所地安徽省当涂县姑孰镇松塘村，统一社会信用代码91340521691062859P（1-1）。
法定代表人：李光生，该公司经理。
委托代理人：鲁绪文，安徽姑城律师事务所律师。
被告：当涂县姑孰镇人民政府，住所地安徽省当涂县姑孰镇青莲路288号。
法定代表人：陈晓员，该镇镇长。
委托代理人：张明柱，安徽民主律师事务所律师。
原告当涂县华东汽车驾驶培训有限责任公司因要求被告当涂县姑孰镇人民政府履行行政合同义务，给付其基础设施补助款465万元，于2016年6月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月7日立案后，于2016年6月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。原告当涂县华东汽车驾驶培训有限责任公司法定代表人李光生、委托代理人鲁绪文，被告当涂县姑孰镇人民政府委托代理人张明柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告当涂县华东汽车驾驶培训有限责任公司诉称：原告是当涂县交通局与被告共同招商引资引入的驾驶培训公司。2009年12月29日，当涂县交通局函商被告能否在用地、建设等方面给予原告优惠。2010年2月2日，被告复函称“关于土地出让金返还问题，我镇同意在扣除相关办证费用和用地补偿后予以全部返还。”2012年12月27日，当涂县姑孰镇书记办公会、29日第十九次党政联席会议研究决定改土地出让金返还为基础设施补助。2013年1月21日，原告书面向被告请示因项目用地地势低洼，填土费用大，要求给予基础设施补助。被告根据原告三次征地共计81.35亩、填土方费用1,150万元的实际情况，研究决定按费用60%的比例给予原告基础设施补助。2013年1月24日，被告对原告其中征用的26.45亩的土地按填埋土方费用的60%，给予了220万元的补偿。此后原告就余下基础设施补助款问题，多次与被告协商未果。原告认为，被告通过书记办公会、党政联席会作出的给予原告基础设施补助的决定，属行政给付，双方所形成的行政给付合同具有法律效力。被告已给付的220万元，经过2014年国家审计署和国土资源部检查，未被提出异议。被告拒绝继续给付的行为损害了原告的合法权益，故诉请判令被告依法给付原告基础设施补助款465万元。
原告当涂县华东汽车驾驶培训有限责任公司为支持其主张向本院提交了以下证据：1.营业执照副本、法定代表人身份证明书各一份（复印件）,证明原告主体资格适格。2.原告《关于兑现基础设施补助费的请示》一份（复印件）,证明原告以政府决议要求给付补助。3.当涂县交通局函、被告复函各一份（复印件）,证明原告是当涂县交通局招商引资项目，被告对交通局复函称“土地出让金，在扣除办证费用和用地补偿后予以全部返还”。4.国有土地出让合同三份、国有土地使用权证书一份（复印件）,证明原告征用三幅土地（约81.3亩）并取得国有土地使用权。5.土石方回填报告、施工协议书、用地协议各一份（复印件）,证明原告对征用的三幅土地实施回填。6.原告《关于要求给予基础设施补助的请示》及被告批复一份（复印件）,证明被告对原告三幅土地回填土总费用1,150万元的60%予以补助。7.发票（支付凭证复印件）一张,证明被告已给付其中26.45亩补助款220万元。8.国发﹝2015﹞25文件网络下载文本一份,证明被告予以基础设施补助与法有据。9.证人曹某的书面证言一份,证明被告出让的土地是低洼地；被告与原告协商由原告实施回填，被告按照工程款总额的60%予以补助，已付的220万元是首批补助款。
被告当涂县姑孰镇人民政府辩称：原、被告双方从来没有书面合同也没有口头协议，当涂县交通局与被告间的函复往来是行政机关之间的内部行为，并非行政主体与行政管理相对人之间的行政行为，对行政机关不具有约束力，而且被告复函中关于返还土地出让金的内容违反现行政策和相关行政规章的规定。被告从来没有承诺在给付220万元之外再给予原告465万元的补助，原告要求被告给付基础设施补助款465万元既无事实根据也无法律依据,请依法驳回原告的诉讼请求。
被告当涂县姑孰镇人民政府为支持其主张向本院提交了以下证据：1.中共当涂县姑孰镇委员会会议记录簿、当涂县姑孰镇人民政府会议记录簿（含党政联席会议）各一本（举证质证后留存复印件附卷）,证明中共当涂县姑孰镇委员会在2012年12月27日没有开会；2012年12月29号当涂县姑孰镇党政联席会研究决定给予原告部分基础设施补助224万元，并未研究224万元以外的补助问题。2.原告收取220万元的收据、被告方的付款凭据及被告在原告《关于要求给予基础设施补助的请示》上所作的内部批示各一份（复印件）,证明被告方根据会议决定的内容履行审批手续，向原告支付了220万元，会议记录、内部批示及付款凭据是一致的。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表质证意见如下：1.对证据1、4、7没有异议。2.对证据2的真实性不太确定，但收到过类似的请示。3.证据3与本案没有关联性。4.证据5是原告编制的，对其中的数额不好确认。5.证据6不能支持其证明目的，只能证明被告同意给予原告基础设施补助款224万元。6.证据8是规范性文件，不应当作为证据。7.证据9形式上欠缺合法性，内容上与事实不符，不能支持其证明目的。原告对被告提交的证据质证认为：将被告2012年12月29日第十九次党政联席会议记录及对原告《关于要求给予基础设施补助的请示》的批复与原告方证人曹某的证言结合起来看，被告该份会议记录及批复能够证明被告同意给予原告回填土总费用60%的补助，224万元是首批补助款，故被告的证据1、2不能支持其证明目的。
本院对上述证据认证如下：被告对原告的证据1、4、7不持异议，予以认定。被告对原告证据2的真实性不太确定，但承认收到过类似请示；认为原告证据3与本案不具有关联性，对原告证据5中填土费用数额不好确认。本院结合案件的其他情况，对原告证据2、3、5的效力予以认定。关于原告证据6、9和被告证据1、2的效力。原告对被告证据1的真实性、合法性未持异议，被告证据1中2012年12月29日《第十九次党政联席会议记录》记载“华东驾校，建议给予部分基础设施补助按60%补助（华东：办证面积81.35亩，1150／81.35×26.45×60%﹦224万元）”，该讨论内容得到会议通过。会议记录并未反映出对原告填土总费用按60%予以补助及决定给予补助的224万元是首批补助款。原告证据9即证人曹某的书面证言，证明2012年12月29日第十九次党政联席会研究决定对原告填土工程总费用的60%给予补助，224万元是首批补助款，仅是对土地挂牌面积26.45亩的填土费用的补助。证人曹某虽时任中共当涂县姑孰镇委员会书记，但其书面证言的证明内容与原始会议记录不符，且该证据的形式要件欠缺，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，具有档案材料性质的原始会议记录的证明力优于证人证言，故对被告证据1的效力予以认定。被告证据2与原告证据6、7系相同证据，被告工作人员在原告《关于要求给予基础设施补助的请示》上审核批示的内容与《第十九次党政联席会议记录》上记载的内容意思一致，故该批示及相关的收付款凭证能够支持被告的证明目的。原告的证据6、9不能支持原告的证明主张。原告证据8系规范性文件，不应作为证据使用，不予认定。
根据以上认证情况，结合当事人庭审中的陈述、辩论，本院对以下事实予以确认：原告是原当涂县交通局与被告共同招商引资引进，于2009年6月30日注册登记设立的汽车驾驶培训有限责任公司。2009年12月29日，原当涂县交通局致函被告，要求被告在原告驾驶培训学校的建设中提供帮助。2010年2月2日，被告复函（姑函〔2010〕16号）原当涂县交通局称“关于土地出让金返还问题，我镇同意在扣除相关办证费用和用地补偿后予以全部返还。”2010年4月12日，原告以出让方式取得坐落于当涂县姑孰镇××11138.49平方米（约合16.7亩）的国有建设用地使用权。2010年12月18日，原告与当涂县姑孰镇松塘村民委员会签订《用地协议书》一份，对拟继续有偿受让的坐落于该村的77.8亩土地予以提前使用。2012年11月2日和2013年7月1日,原告又以出让方式分别取得坐落于当涂县姑孰镇××（约××26.45亩）平方米和25,447.68平方米（约合38.2亩）的国有建设用地使用权。原告三次以出让方式取得国有建设用地使用权面积合计为54,202.56平方米(约合81.35亩)。2011年5月，原告开始对使用的土地实施填高整平。2012年12月29日，被告第十九次党政联席会议研究决定，对原告受让的26.45亩建设用地的填高整平工程费用给予60%的基础设施补助224万元。2013年1月21日，原告向被告递交《关于要求给予基础设施补助的请示》，称项目用地地势低洼，填土费用大，要求给予基础设施补助。同月22日，被告根据2012年12月29日第十九次党政联席会议的决定，在原告递交的请示上履行了相关审批手续，向原告实际支付220万元。2015年9月15日，原告向被告递交《关于兑现基础设施补助费的请示》，告知填高整平建设用地的总费用为1,032万元，以被告在姑函〔2010〕16号复函中承诺给予原告土地出让金返还为由，要求被告继续兑现基础设施补助。被告未予给付，原告遂具状本院，要求被告给付基础设施补助款465万元。
本院认为：原、被告双方未签订书面行政协议，也没有其他形式的行政协议，双方间未形成行政协议关系。原告诉请被告给付基础设施补助款465万元理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告当涂县华东汽车驾驶培训有限责任公司的诉讼请求。
本案受理费44,000元，由原告当涂县华东汽车驾驶培训有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 戎先龙
审 判 员 袁忠武
人民陪审员 周忠保
二〇一六年十二月五日
书 记 员 姜 芬
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。