江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)苏06行初86号
原告启东市发圣船舶工程有限公司，住所地启东市。
法定代表人沈士冲，董事长。
委托代理人张影，江苏友诚（南通）律师事务所律师。
被告启东市人民政府，住所地启东市。
法定代表人黄卫锋，市长。
委托代理人朱凯岳，启东市交通运输局副局长。
委托代理人徐赛丰，启东市人民政府法制办公室工作人员。
原告启东市发圣船舶工程有限公司（以下简称发圣公司）诉被告启东市人民政府（以下简称启东市政府）不履行渡口设置行政许可法定职责一案，本院于2016年6月3日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月3日公开开庭进行了审理。原告发圣公司的法定代表人沈士冲、委托代理人张影，被告启东市政府委托代理人朱凯岳、徐赛丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告发圣公司诉称，启东北新镇至启隆乡长江段上原设有汽渡，并一直由原告经营，后因周边进行围垦致原汽渡被被告撤销。原告为重新设置汽渡，通过启隆乡人民政府、北新镇人民政府向被告转送了申请，被告分管副市长进行了批示。此后原告按照被告的口头要求又向渡口两端的乡镇人民政府提出书面报告，并多次口头向被告相关职能部门提出申请，但被告至今未予答复。请求本院判决被告履行法定职责，批准启东北新镇至启隆乡设置汽渡。
原告向本院提供的证据有：1、原告的《水路运输许可证》及水路客运业户信息；2、原告向启东市政府出具的《关于红阳港至启隆乡渡口复航的请示》；3、向刘伟进行的调查笔录；4、原告向北新镇、启隆乡人民政府出具的《关于筹建和经营红阳港至兴隆沙渡口的报告》；5、原告向启东市行政审批局出具的《关于红阳港—兴隆沙汽渡复航的报告》；6、向黄允昌的调查笔录；7、北新镇人民政府、启隆乡人民政府《关于设立启东至启隆乡汽渡的申请》；8、原告法定代表人信访记录单；9、启东市交通运输局《不予受理告知书》。原告以证据1证明原告具有经营汽渡的资格；以证据2-9证明原告多次向被告提出设置渡口的要求，被告分管领导批示按程序审核批准的意见后，至今未作出实质性审批意见。
被告启东市政府辩称，被告分管领导对启隆乡及北新镇人民政府提交的设置渡口的请示所作审核，仅是内部审核。原告并未向被告提出过渡口设置的申请，原告的起诉不符合法定起诉条件。原告于2015年4月23日向乡级人民政府提交申请后，未在法定履行期限届满后的六个月内提起诉讼，原告的起诉亦已超过了法定起诉期限。案涉长江段设置轮渡的安全隐患较多，且案涉地段已经建有崇启大桥，并无设置汽渡的必要。请求本院依法裁定驳回原告的起诉。
被告在法定举证期限内提供的证据有：1、北新镇人民政府、启隆乡人民政府《关于设立启东至启隆乡汽渡的申请》；2、原告向北新镇、启隆乡人民政府出具的《关于筹建和经营红阳港至兴隆沙渡口的报告》；3、《市政府关于同意设置红阳港和兴隆沙渡口设置的批复》；4、《市政府关于同意撤回红阳港和兴隆沙渡口设置的批复》5、国务院、江苏省政府网站网页截图。被告以证据1证明被告分管领导对北新镇人民政府、启隆乡人民政府提出报告所作的批示与原告无关，以证据2证明原告是向北新镇人民政府、启隆乡人民政府提出了申请，并未向被告提出申请，以证据3-5证明案涉地块原先虽经审批许可设有汽渡，但现已经因安全等问题撤销，该地段已不符合再行设立汽渡的条件。
经庭审举证质证，被告对原告提供的证据的真实性不持异议，被告认为原告提供的证据不能表明原告向被告提出了设置渡口的申请，且原告最后一次提交申请的日期为2015年4月，原告至2016年6月提起诉讼，已经超过法定起诉期限。原告对被告提供的证据的关联性、合法性、真实性不持异议，原告认为案涉地块原汽渡被取消系因围垦的原因，并非因安全隐患，原告的申请符合法定条件，被告应当予以审核批准。本院对双方当事人提供的证据审查认为，双方当事人提供的证据均符合证据关联性、合法性、真实性特征，证据的来源合法，可以作为本院认定案件事实的依据。
经审理查明，经被告启东市人民政府审核批准，原启东红阳港至启东市启隆乡的长江段设有汽渡，原告为该汽渡的车客渡船运输的经营者。2012年5月10日，启东市政府作出启政复【2012】19号《市政府关于同意撤回红阳港和兴隆沙渡口设置的批复》，以崇启大桥已建成通车、渡口存在的必要性已经消失、渡口周边有暗沙，且自2010年以来已发生三起船搁浅险情为由，撤回了该渡口设置的行政许可，后该汽渡停止运营。2014年，原告就重新设立汽渡事项向启东市北新镇人民政府、启隆乡人民政府提出了书面报告。2014年10月13日，启东市北新镇人民政府、启隆乡人民政府向启东市政府提交了《关于设立启东至启隆乡汽渡的申请》，主要内容为：启隆乡与启东本土较远，崇启大桥开通后仍需绕行近百公里，临永汽渡每天都有停航，启隆与启东本土的交通不便，原由原告经营的汽渡周边水域条件在经围垦后有了较大改善，建议开设启东至启隆的航线。启东市政府当时的分管领导在该申请上签署了“请交通局按程序审核批准，确保安全和运营规范”意见。2015年4月23日，原告又向北新镇、启隆乡人民政府递交了《关于筹建和经营红阳港至兴隆沙渡口的报告》，申请由原告筹建并经营红阳港至兴隆沙渡口。此后，启东市北新镇人民政府、启隆乡人民政府及被告未作出答复。原告遂进行了信访及上访，2016年1月14日，启东市交通运输局作出《不予受理告知书》，主要内容为原告法定代表人沈士冲反映的事项属于行政复议等范畴，如要求继续通航，请按相关审批程序办理。2016年1月18日，原告向启东市行政审批局提交了《关于红阳港—兴隆沙汽渡复航的报告》。2016年6月，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要在于：一、原告是否向被告提出了设置渡口的申请；二、原告的起诉是否超过法定起诉期限；三、被告的行为是否符合法律规定。
一、关于原告是否向被告提出了设置渡口的申请的问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，除被告应当依职权主动履行法定职责及原告因正当理由不能提供证据的情形外，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告为设立渡口事项，虽未直接向被告提出书面的申请，但原告向拟设渡口所在地两端的北新镇及启隆乡的乡级人民政府提出了书面报告，后由北新镇及启隆乡人民政府针对原告申请设置渡口事项共同向被告提出了申请，被告分管领导在该申请中签署了“请交通局按程序审核批准、确保安全和运营规范”的意见。上述事实表明，原告申请重设汽渡的意思表示，已经经由北新镇及启隆乡人民政府向被告转达。此后，原告再次提交申请及相应的申报资料，并以信访、上访的方式追问渡口设置的审核进程，应当认为原告已经向被告提出了申请。
二、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。
本案中，原告申请设立汽渡的意思表示经拟设汽渡所在地两端乡镇人民政府以申请的形式向被告报告后，被告分管领导签署的“请交通局按程序审核批准、确保安全和运营规范”的意见，并非被告作出肯定或否定的终局答复行为，在该意见由乡镇人民政府转告给原告后，原告有理由相信相应的审批程序仍在继续进行。被告分管领导的审核意见在2014年10月13日以后作出，原告在2016年6月提起诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限。鉴于被告并非针对原告的申请未作任何行政批复意见，被告的行为与一般意义上的不履行职责的行为不同，故对被告主张本案应当适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出”的规定来计算本案起诉期限的诉讼主张，本院不予采信。
三、关于被告行政行为是否合法的问题
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第三十五条规定，设置或者撤销渡口，应当经渡口所在地的县级人民政府审批；县级人民政府审批前，应当征求当地海事管理机构的意见。该条例第三十六条规定了渡口设置应当具备的条件。根据上述规定，被告作为原告申请设置渡口所在地的县级人民政府，具有对原告申请作出审批的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。被告在2014年10月即已经通过北新镇人民政府、启隆乡人民政府提交的申请知晓原告设置渡口的申请内容，但在原告提起本案诉讼前仍未能对原告的申请作出肯定或否定性的实质性意见，未对原告的申请作出明确的答复，其行政行为违法。被告应当对照渡口设置的法定条件、程序，对原告的申请作出相应的答复。
综上，被告未能依法履行法定职责，行政行为违法。被告应当依照法定条件和程序对原告申请的事项进行裁量并作出具体的处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
责令被告启东市人民政府于本判决生效后六十日内对原告启东市发圣船舶工程有限公司申请设置渡口事项作出答复。
案件受理费50元，由被告启东市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年十一月二十一日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。