江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)宁行初字第415号
原告史桂露，女，1963年9月8日生，汉族。
委托代理人周雨石，江苏兢慎律师事务所律师。
被告南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区文德路18号。
法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府区长。
委托代理人周红，南京市浦口区人民政府工作人员。
委托代理人王志燕，江苏博士达律师事务所律师。
原告史桂露因要求确认被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）于2014年4月25日拆除南京市浦口区金汤街146-1号房屋的行为违法，于2015年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月29日立案后，于2015年12月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告史桂露及其委托代理人周雨石，被告浦口区政府的委托代理人周红、王志燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浦口区政府于2015年4月25日组织拆除了南京市浦口区金汤街146-1号房屋。
原告史桂露诉称，2013年11月21日，被告作出《房屋征收决定》[浦政征字（2013）31号，以下简称《征收决定》]，原告承租并用于个体经营的坐落在南京市浦口区金汤街146-1号的房屋在征收范围之内。2014年5月13日，原告发现上述房屋被拆除。房屋中的物品，包括价值达百万元的金银首饰也丢失。原告向南京市公安局浦口分局（以下简称浦口公安分局）报警并要求立案侦查，其不予立案。原告向有关单位反映情况，却被告知上述行为并非他们所为，且声称房产经营公司作为该房屋的产权人将不追究强拆人的法律责任。原告经多方打听得知，该强拆行为是被告在征收房屋的过程中，未履行任何手续，于2014年4月25日实施的行政强拆行为，而依照相关法律法规的规定，该行政行为必须履行相关法定程序，未能履行的，其行政强拆行为违法。请求法院判决确认被告拆除南京市浦口区金汤街146-1号房屋行为违法并赔偿房内物品损失。
原告史桂露向本院提交了以下证据：1、南京市浦口区拆迁管理中心（以下简称浦口区拆管中心）于2014年1月3日作出的《公告》，证明：1、浦口区拆管中心向原告告知金汤街146-1号的房屋在征收范围内，并要求商谈征收事宜；2、房屋征收人为被告，在无人认可拆除涉案房屋、取走贵重物品的情形下，推定该行为系被告所为。
2、南京公安局浦口分局南门派出所（以下简称南门派出所）于2014年5月20日出具的《关于史桂露报警情况的说明》，证明原告于同年2014年5月13日发现房屋被拆，房内财产遗失。
3、南门派出所于2014年5月20日的询问笔录，证明案涉房屋被拆除，房内价值100多万元的金银首饰被人拿走，浦口区警方不予立案。
4、南京市浦口区房产管理办公室于2014年6月4日作出的《关于史桂露同志申请事项答复意见书》，证明案涉房屋被拆除、金银首饰丢失并非该单位所为，并要求原告将处理结果告知该单位。
5、浦口区拆管中心于2014年7月9日作出的《关于史桂露信访事项答复意见书》，证明：1、征收实施单位未安排人员拆除案涉房屋、取走金银首饰；2、案涉房屋被拆事宜及损失可与拆除公司协商解决，征收补偿可与拆迁实施单位协商。
6、浦口公安分局于2014年11月3日作出的《处理信访事项答复意见书》，证明原告房屋被拆除，产权单位浦口区房产经营公司不予追究任何单位责任。
7、浦口公安分局于2015年3月25日作出的《不予立案通知书》，证明浦口公安分局对原告的要求拒绝履行法定义务，可推定其是在维护被告的违法行为。
8、涉案房屋的《南京市公有住房租赁契约》、原告的户口簿、《个体工商户营业执照》，证明原告实际承租、居住、生产经营在涉案房屋之内。
9、南京市公安局公共交通治安分局光华门派出所于2014年6月30日作出的《受案回执》，证明原告在公交车上遭遇扒窃，现金及购买金银首饰的发票15张均遗失。
10、浦政征字[2013]第31号《房屋征收决定书》，证明被告是案涉房屋的征收人，有义务按照法定程序对原告进行补偿和安置。但在没有按照法定程序补偿安置的情况下，原告的房屋被被告非法拆除。且被告下属单位均不承认实施了该拆除行为。
11、浦口区政府于2013年11月21日作出的《顶山街道金汤街地块环境综合整治项目房屋征收公告》、浦口区政府于2015年11月30作出的《关于申请房屋征收决定有关信息的回复》、浦口区政府于2013年11月21日作出的《顶山街道金汤街地块环境综合整治项目房屋征收补偿实施方案》，浦口区政府于2014年1月24日作出的《房屋征收补偿决定书》（浦政征补字[2014]第31号，以下简称《征收补偿决定》）证明：1、被告为案涉房屋征收人，原告为该房屋的承租人，具有诉讼主体资格。2、被告在没有合法手续的情况下，将案涉房屋拆除，行为违法。
被告浦口区政府辩称，1、根据相关法律法规的规定，当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案。本案中，原告既主张确认被告的行为违法又要求赔偿损失，故其起诉违反诉讼程序，依法应驳回起诉。2、经调查，2013年12月，征收部门依法拆除了与146-1号共墙、共梁的146号、148号房屋后，146-1号房屋的承重构件受到影响而成为危房。因该房屋位于金汤街路边，无门无窗且房屋空无一物，为防止房屋坠物或倒塌给行人造成危害，征收现场的工作人员遂安排拆除公司拆除了房屋。房屋产权人知道房屋灭失后表示不追究拆除房屋的责任。被告并未对案涉房屋实施行政强拆。3、金汤街146-1号房屋为原告承租的政府直管公房，面积31.7平方米。原告2010年就将房屋出租他人，至房屋拆除时，都未在房屋内居住。征收部门在征收前期进行入户调查时对屋内财产进行了登记，原告签字予以确认。房屋分户评估表也依法送达给原告。房屋拆除后，征收部门积极与原告协商补偿事宜，但原告拒绝协商，要求赔偿价值100多万元的金银首饰，原告不能提供任何证据证明“金银首饰”的存在及该“金银首饰”的“遗失”为被告或被告工作人员所为，原告先将房屋出租给他人使用，之后又长期空置，无人看管。从常理上判断，原告也不可能将所谓的“价值100多万元金银首饰”放置在空屋内且不采取任何防护措施。综上所述，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告浦口区政府向本院提交了以下证据、依据。证据有：1、浦口区房产经营有限责任公司（以下简称浦口区房产经营公司）于2014年4月23日出具的《关于浦口区金汤街146-1号房屋的函》，证明因与涉案房屋毗邻的房屋被拆除，导致涉案房屋成为危房，涉案房屋的产权人要求被告对该房屋进行妥善处理。
2、《拆房通知单》2份，证明与涉案房屋毗邻的房屋于2012年12月份被拆除。因该两处房屋拆除，导致案涉房屋成为危房。
3、照片8张，证明涉案房屋的外观和内部情况。
4、浦口区房产经营公司于2014年5月16日出具的《关于浦口区金汤街146-1号房屋的函》，证明房屋灭失后，房屋产权人不追究任何单位的责任，并要求对房屋依法进行补偿。
证据1至4共同证明：案涉房屋为浦口区房产经营公司管理的直管公房。2013年12月，征收部门依法拆除了与146-1号共墙、共梁的146号、148号房屋后，146-1号房屋成为险房，因该房屋位于金汤街路边，为防止房屋坠物或倒塌造成危害，征收现场的工作人员遂安排拆除公司拆除了房屋。房屋产权人知道房屋灭失后不追究拆除房屋的责任。
5、《公有住房租赁契约》，证明原告仅为涉案房屋的承租人，并非产权人，被告拆除房屋并未侵犯原告的合法权益。
6、南京市浦口区顶山街道金汤街社区委员会于2014年5月16日出具的《史桂露调查报告》，证明原告于2010年开始将涉案房屋租给他人经营使用，并于2013年12月份搬离房屋，之后房屋一直空置。原告虽将户口迁至涉案房屋，但实际上并未居住。
7、《国有土地上房屋征收调查登记表》，证明被告在征收前期对涉案房屋进行了调查，并对财产进行了登记，原告也签字认可。
8、《国有土地上房屋征收装饰装修登记表》，证明2013年8月29日，征收工作人员对原告房屋内的财产进行调查登记，原告签字认可。
9、《国有土地上房屋征收补偿金额测算表》、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修补偿金额分户评估结果表》、《南京市国有土地上房屋征收附属物补偿金额分户表》、《浦口区国有土地上房屋征收文书送达回执》，证明被告对原告房屋及屋内相关物品已依法进行调查登记，并经原告认可。评估机构对涉案房屋及财产进行评估，被告将评估结果送达给原告，并要求按照评估结果对原告进行补偿，但原告拒绝签收。
证据5至9共同证明：金汤街146-1号房屋为原告承租的公房，面积为31.7平方米。原告于2010年将房屋出租给他人，至房屋拆除时，原告一直未在房屋内居住。征收部门在征收前期进行入户调查时对屋内财产进行了登记，并经原告签字确认。房屋分户评估表已依法送达原告。
上述全部证据共同证明涉案房屋产权人为浦口区房产经营公司，浦口区房产经营公司为被征收人，原告为涉案房屋的承租人，其相关权益应与产权人进行协商或通过司法途径进行处理。被告拆除涉案房屋系为了防止出现危害公众安全的情形，在无奈之下采取了紧急避险的举措。事后，房屋产权人也表示理解，并明确表示不追究责任。在征收开始后及房屋拆除后，被告多次要对原告依法进行补偿，原告均拒绝受领。
依据为：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2、《南京市国有土地上房屋征收与补偿收若干问题的规定》。
经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。对证据3的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。对证据4的真实性、合法性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据5的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据6的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。对证据7的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据8的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据9的真实性、合法性、关联性、证明目的均予以认可。
被告对原告证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据3的真实性、合法性、关联性均予以认可。对证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据7的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。对证据8的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。对证据9的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。对证据10、11的真实性、合法性、关联性予以认可，对其证明目的不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、10、11，被告提交的证据1、2、4、5真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。因原告撤回主张赔偿的诉讼请求，故双方当事人提交的其他证据，与本案无关联性，本院不予采信。
经审理查明，本市浦口区金汤街146-1号房屋的所有权人为浦口区房产经营公司，原告史桂露承租该公有住房。2013年11月21日，被告浦口区政府作出《征收决定》，决定对本市浦口区顶山街道东至南门一期、朱家山河，南至浦镇站办公宿舍区，西至浦津铁路，北至锦绣路范围内房屋予以征收，案涉房屋处于征收范围内。因征收部门未能与史桂露达成补偿协议，2014年1月24日，浦口区政府作出《征收补偿决定》，决定给予浦口区房产经营公司及史桂露相应补偿。《征收补偿决定》写明：“史桂露应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将座落在南京市浦口区金汤街146-1号房屋腾空交付区拆管中心。史桂露持本人合法身份证件、公有住房租赁合约原件和复印件与区拆管中心办理征收与补偿手续。逾期不履行上述义务，本机关将依法申请人民法院强制执行。”2014年4月23日，浦口房产经营公司向浦口区拆管中心发函，提出因案涉房屋毗邻的金汤街146号、148号房屋被拆除，案涉房屋成为危房，要求浦口区拆管中心就案涉房屋征收事宜与史桂露协商并予以妥善处理。2014年4月25日，浦口区政府组织拆除了案涉房屋。
史桂露得知房屋被拆除后，向公安机关报警，并向有关单位和部门信访。2015年3月25日，浦口公安分局向史桂露作出不予立案通知，告知史桂露就其提出控告案涉房屋内财物被盗案，因经审查认为没有犯罪事实，决定不予立案。有关单位和部门亦向史桂露作出信访答复。史桂露认为浦口区政府违法拆除案涉房屋，故向本院提起行政诉讼。审理中，原告撤回了要求被告予以赔偿的诉讼请求。
另查明，2014年5月16日，浦口区房产经营公司向浦口区拆管中心发函，提出因案涉房屋属国有资产，该公司对于房屋灭失决定不追究责任，但要求浦口区拆管中心依法给予补偿，确保国有资产不流失。
本院认为，行政机关应当依照法律、法规或规章等规定的程序行使职权、履行职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”本案中，史桂露虽不是被征收人，但其作为公有住房承租人，其承租公有住房被征收，有获得相应补偿的权利，浦口区政府作出的《征收补偿决定》亦将其列为受补偿人。浦口区房产经营公司虽就案涉房屋被拆除不追究责任，但不影响史桂露依法主张权利。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，史桂露在期限内不搬迁的，浦口区政府应向有关法院申请强制执行。且案涉《征收补偿决定》亦写明史桂露在期限内不办理征收补偿手续的，浦口区政府将申请法院强制执行。但浦口区政府未按照法定程序办理，而是直接组织拆除案涉房屋，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及案涉《征收补偿决定》的规定，应当认定该行为违法。
浦口区政府主张其组织拆除案涉房屋系由于与该房屋毗邻的房屋被拆除后，案涉房屋成为危房，其组织拆除房屋是为了避免发生其他危害。关于此问题，本院认为，浦口区政府组织拆除案涉房屋虽目的正当，但其实施程序不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《征收补偿决定》的规定，不能因其目的的正当性而忽略程序方面的违法之处。
综上，被告浦口区政府组织拆除案涉房屋的程序违法，原告史桂露的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
被告浦口区政府于2014年4月25日组织拆除南京市浦口区金汤街146-1号房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告浦口区政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年六月十七日
书 记 员 赵和玉