新疆生产建设兵团第八师中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)兵08行终4号
上诉人（原审原告）：高明奎，男，1966年4月25日出生，住石河子市。
被上诉人（原审被告）：石河子市公安局城区分局，住所地石河子市东环路139号。
法定代表人：王振华，该局局长。
委托诉讼代理人：泥胜利，男，石河子市公安局城区分局法制室民警。
委托诉讼代理人：李晓峰，男，石河子市公安局北子午路派出所副所长。
上诉人高明奎因治安行政处罚纠纷一案,不服石河子市人民法院（2017）兵9001行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月28日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭进行了审理。上诉人高明奎，被上诉人石河子市公安局城区分局的委托诉讼代理人泥胜利、李晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告高明奎系石河子市奎魁泓源商务宾馆经营人。2015年7月9日、2016年10月12日，石河子市公安局北子午路派出所分别对经营人高明奎做出两份处罚决定书，认定高明奎未按规定登记住宿旅客信息，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款之规定，分别对其作出罚款500元的处罚决定。高明奎分别于2015年7月13日和2016年10月12日缴纳了上述罚款。
2017年3月13日23时许，被告民警在石河子市11小区北五路17号石河子市奎魁泓源商务宾馆（以下简称泓源宾馆）内例行检查时发现该宾馆工作人员马某未按规定查验213入住旅客段某信息，让段某入住213号房间。被告当日立案受理后，分别对原告及泓源宾馆工作人员马某、解某，入住旅客陈某、段某进行了询问并制作询问笔录，上述人员均在询问笔录上签字。被告调查后认为原告的行为违反《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐法》)第二十一条的规定，拟依据《反恐法》第八十六条第二款对原告进行行政处罚，罚款150000元。2017年3月16日，被告制作行政处罚告知笔录（听证），告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据等。原告于2017年3月17日向被告提出听证申请。2017年3月24日，被告召开听证会，听取了原告及办案民警的陈述及辩论意见。2017年3月30日，被告对原告作出石城公（子）行罚决字[2017]第190号《行政处罚决定书》，根据《反恐法》第八十六条第二款之规定，对原告高明奎作出罚款120000元的行政处罚决定，并于当日送达原告。
原告于2017年9月21日向原审法院起诉称：2017年3月13日19时30分许，段某来到经常入住的石河子市奎魁泓源商务宾馆，准备与已在该宾馆213房间住5天的朋友陈某拼房。泓源宾馆保安在对段某及其行李安检后，让段某进入宾馆，宾馆工作人员马某在为段某办理入住手续时，段某称其身份证在行李包内不好取，并保证下来吃饭时将身份证送过来。考虑到段某是泓源宾馆常客，且电脑里有该人的基本身份信息，马某从人性化的角度同意了段某暂入住宾馆213号房间。同日21时许，被告来到泓源宾馆例行检查，认为该宾馆工作人员马某未按规定查验213号房间入住旅客段某的信息，而让段某入住。被告根据《反恐法》第八十六条第二款之规定，对原告作出罚款120000元的行政处罚。原告认为：第一，泓源宾馆的工作人员不是未按规定查验入住人员段某身份信息，而是因段某是泓源宾馆的常客，且电脑里有该人的基本身份信息，泓源宾馆的工作人员查验过并知道其个人信息。在允许段某进入213房间前没有来得及通过刷身份证的方式将其个人信息上传至旅馆信息管理系统，该行为不属于《反恐法》第八十六条规定的未按规定查验身份信息的情形；第二，即便属于“未按规定查验身份信息”，那么根据《反恐法》第八十六条第一款的规定，被告在作出行政处罚前，应当先要求泓源宾馆“责令改正”，泓源宾馆拒不改正的，被告才能再处以“相应罚款”，但被告在未履行上述法定程序的情况下，对原告直接处以120000元罚款，侵害了原告的合法权益。原告请求：1.撤销石河子市公安局城区分局作出的石城公（子）行罚决字[2017]第190号《行政处罚决定书》；2.该案诉讼费由被告承担。
被告辩称：一、该局认定高明奎未按规定实行客户实名制一案的事实清楚，证据确实、充分。二、该局对高明奎作出的行政处罚决定，程序合法、决定正确，于法有据。高明奎曾先后两次因不按规定登记住宿旅客信息，被公安机关处罚后，拒不改正。2017年3月13日，该旅馆仍没有按规定登记旅客身份信息，其行为构成未按规定实行客户实名制，对高明奎作出罚款120000元的行政处罚决定，于法有据。在办理案件过程中，该局按照《反恐法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，严格履行了传唤、受案、询问、调查、告知等相关程序，做到了程序合法。综上所述，我局对高明奎于2017年3月30日作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求石河子市人民法院依法判决维持被诉行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
原审法院审理认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《反恐法》第八条规定：“公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关，应当根据分工，实行工作责任制，依法做好反恐怖主义工作。”根据上述法律规定，被告石河子市公安局城区分局负责本辖区的治安管理工作，有权对本辖区内违反《反恐法》的行为进行调查和处理。该案涉及的主要问题是被告对原告作出的处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法，适用法律是否正确。
关于事实认定的问题。《反恐法》第二十一条规定：“电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对方身份不明，或者拒绝身份查验的，不得提供服务。”该案中，石河子市奎魁泓源商务宾馆作为住宿业务经营者和服务提供者，应当依法对客户身份进行查验。2017年3月13日，该旅馆工作人员马某未按规定检查住宿人员段某的身份信息，并为其提供住宿，其行为违反了上述法律规定。上述事实有原告本人、该旅馆工作人员马某、解某及住宿旅客陈某、段某的陈述予以证实。被告认定原告违法事实清楚，证据确凿、充分。
关于处罚程序的问题。被告对原告作出的处罚决定经立案、调查、审批、告知、听证、处罚等程序，符合法律规定，原告对此没有异议。该案双方争议的焦点在于被告对原告的违法行为两次作出治安处罚后，原告仍不改正违法行为，被告直接依据《反恐法》第八十六条规定作出罚款的行政处罚决定是否符合法定程序。《反恐法》第八十六条规定：“电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；拒不改正的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款；情节严重的，处五十万元以上罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十万元以上五十万元以下罚款。住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”根据该条法律规定，住宿业务经营者及服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正，拒不改正的，处以罚款。上述规定体现了行政处罚与教育相结合的原则，避免出现行政机关以罚代管的情况。该案中，根据被告提供的证据显示，石河子市奎魁泓源商务宾馆经营者高明奎2015年、2016年曾两次因未按规定查验旅客身份信息被石河子市公安局北子午路派出所作出处罚。上述事实表明，石河子市奎魁泓源商务宾馆曾多次发生未按规定查验住宿旅客身份信息的违法行为，且被公安机关予以处罚，并被要求整改。石河子市奎魁泓源商务宾馆在明知应按规定查验住宿旅客身份信息，否则要承担相应的法律责任的情况下，仍于2017年3月13日再次发生未按规定查验住宿旅客身份信息的违法行为。原告的这种屡犯不改的行为不仅违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》及《反恐法》的相关规定，而且在反恐形势异常严峻的今天，亦会对反恐怖主义工作带来不便，留下较大的安全隐患，一旦发生意外，将会对社会及人民群众的生命安全造成严重后果。鉴于原告的上述行为，如果主管部门不依法作出处罚，仅仅责令其改正，不足以达到教育警示的作用，也不符《反恐法》预防优先、防患未然的原则，还有可能对当地的社会治安留下安全隐患。综上，被告在2015年、2016年两次针对原告的违法行为作出治安处罚并要求整改后，2017年3月13日原告仍明知故犯，被告对原告作出罚款120000元的处罚决定并不违反《反恐法》第八十六条规定的精神和原则，并不构成程序违法。同时，被告作为主管部门，曾多次在辖区旅馆业行业协会及微信群中宣传《反恐法》的相关规定，并明确告知《反恐法》实施后发生未按规定查验旅客身份信息的情形，将依照该法予以处罚，并通报了相关的处罚案例。被告做到了宣传、教育与处罚相结合，但石河子市奎魁泓源商务宾馆经营者高明奎作为该行业协会及微信群的成员，并未引起足够重视。原告提出其在不知道《反恐法》规定以前发生的违法行为，不能认定为多次未按规定查验旅客身份信息的行为，其在2017年3月13日发生的违法行为应当认定为初次违法的意见没有法律依据。
关于适用法律的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款规定：“旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款。”但自2016年1月1日起施行的《反恐法》针对这一问题作出了新的规定。该法第八十六条第二款规定，住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。根据新法优于旧法、特殊法优于一般法的原则，应当适用《反恐法》的相关规定。被告依据《反恐法》第八十六条第二款的规定，对原告作出罚款120000元的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。
被告石河子市公安局城区分局于2017年3月30日对原告高明奎作出的石城公（子）行罚决字[2017]第190号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确。
综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告高明奎的诉讼请求。诉讼费50元，送达费90元，合计140元（原告已付），由原告负担。
上诉人高明奎不服原审判决，向该院提出上诉称：一、原审法院认定事实错误，石河子市奎魁泓源商务宾馆的工作人员不是未按规定查验，而是查验了，只是在允许段某进入房间前没有来得及通过刷身份证的方式将其个人信息上传至旅馆信息管理系统，不属于《反恐法》第八十二条规定的“未按规定查验”身份信息。二、原审法院适用法律错误，原审法院以认定被上诉人行政处罚程序合法、适用法律正确的依据是上诉人曾在2015年与2016年受过两次行政处罚，达到适用《反恐法》第八十六条的程序条件。但《反恐法》是2016年1月1日才施行，用后法评价先前行为，违反法不溯及既往原则。《反恐法》第八十六条第二款的规定，在作出罚款前，应当先“责令改正”，只有拒不改正的，才能再处以“相应罚款”。《反恐法》实施后上诉人只受过一次行政处罚，不属于该规定中的“拒不改正”根据《反恐法》第八十六条的规定，只有“先责令改正”达到“拒不改正”的程度，才能直接处以罚款。请求二审法院依法撤销原审判决和被上诉人作出的石城公（子）行罚决字[2017]第190号《行政处罚决定书》。由被上诉人负担二审诉讼费。
被上诉人石河子市公安局城区分局书面答辩称：一、被上诉人根据上诉人高明奎、马某的陈述和证人证言等证据能够认定，石河子市奎魁泓源商务宾馆工作人员马某未按规定查验213号房间入住旅客段某身份信息的事实。二、上诉人作为石河子市奎魁泓源商务宾馆的经营人，于2015年7月9日、2016年10月12日两次因不按规定登记住宿旅客信息，被公安机关处罚。2017年3月13日，上诉人仍未按规定登记旅客身份信息并让其入住，其行为构成未按规定实行客户实名制，被上诉人按照《反恐法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，严格履行了传唤、受案、询问、调查、告知等相关程序。综上所述，被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。
经审理查明：本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。一审期间，双方当事人提交的用以证实上述案件事实的相关证据，已经庭审举证、质证，本院予以确认。
上诉人对一审查明的事实提出如下异议：一审法院认定“2017年3月13日23时许，被告民警在石河子市11小区北五路17号石河子市奎魁泓源商务宾馆内例行检查时发现该宾馆工作人员马某未按规定查验213入住旅客段某信息”的事实有误，该宾馆工作人员按规定查验了段某信息，电脑信息中有段某的信息，只是段某的身份证在楼上包中，没有拿下来。被上诉人对原审认定的事实未提出异议，对上诉人所提异议不予认可，认为旅客每次入住都要登记信息，所谓查验就是指“刷”身份证。对上诉人的异议，本院认为，上诉人以“工作人员在录入电脑信息中有段某的信息，只是段某的身份证在楼上包中，没有拿下来”为由，否认其未按规定查验段某信息的事实，缺乏事实依据，理由也不充分，对该异议不予采信。
另查：被上诉人作为主管部门，于2017年3月8日、2017年4月1日在辖区旅馆业行业会议中强调，不能违反《中华人民共和国反恐怖主义法》的规定。
双方当事人在二审中均未提交新的证据。
本院认为，根据上诉人和被上诉人的上诉理由及答辩意见，本案的争议焦点是：被上诉人作出的被诉行政行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《反恐法》第八条的规定，被上诉人应对其行政区域内的治安管理工作、反恐怖主义工作负有职责。
《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》第五十四条的规定：“电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行实名登记、信息备案的；发现身份不符、形迹可疑或者有其他异常情况，未及时向公安机关报告的，依照《反恐法》第八十六条的规定处罚”。2017年3月13日，上诉人旅馆工作人员马某在未按规定对段某身份进行实名登记、信息备案的情况下，为段某提供住宿，该行为违反了上述法律规定。故对上诉人主张其只是在允许段某进入房间前没有来得及通过“刷”身份证的方式将其个人信息上传至旅馆信息管理系统，而非“未按规定查验”客户身份信息的上诉理由，本院不予采信。
被上诉人在对上诉人作出处罚决定前，其立案、调查、审批、告知、听证、处罚等程序，符合法律规定，本院予以确认。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款、《反恐法》第八十六条第二款均对住宿业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，并提供服务的行为作出相应的处罚规定。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》自2006年3月1日起施行，《反恐法》自2016年1月1日起施行，根据新法优于旧法、特殊法优于一般法的原则，本案适用《反恐法》的相关规定并无不当。上诉人于2016年10月12日因不按规定登记住宿旅客信息，被上诉人适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对其进行处罚，已经体现了教育为主、惩罚为辅的原则，起到了警示作用。之后，在被上诉人多次对《反恐法》进行宣传、教育的情况下，上诉人在经营期间再次发生未按规定查验住宿旅客身份信息并提供服务的行为，显属拒不改正、明知故犯，且在当前反恐维稳形势下，该行为势必给社会稳定和人民群众生命财产安全带来重大安全隐患。被上诉人依照《反恐法》的相关规定对上诉人作出处罚，符合该法的立法宗旨，不构成程序违法。上诉人关于《反恐法》实施后其只受过一次行政处罚，不属于该规定中的“拒不改正”的上诉理由，不能成立。
综上，被上诉人作出的石城公（子）行罚决字[2017]第190号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高明奎负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨新宝
审 判 员 商 栋
审 判 员 李红敏
二〇一八年六月二十日
法官助理 胡少丽
书 记 员 陈 丽