山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁01行初720号
原告张守波，男，1978年9月12日出生，汉族，住山东省日照市。
委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人龚正，省长。
委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
原告张守波因与被告山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月12日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告张守波的委托代理人赵现昭，被告省政府委托代理人刘金远、徐杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告作出的鲁政复驳字[2017]294号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称294号复议决定书），认为原告不服集体土地征收行为提出行政复议申请，应当以省政府为被申请人。以日照市人民政府为被申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件，故驳回了原告的复议申请。
原告张守波诉称，原告在日照市经济技术开发区北京路街道办事处小董家村隆平街南四巷2号拥有房屋一处。2017年5月5日，原告通过政府信息公开的方式得知日照市人民政府对原告房屋所属地块实施了土地征收。日照市人民政府的实施土地征收的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等有关法律规定。因此，原告依法向被告提出复议申请，请求被告对日照市人民政府的违法行为进行确认，被告作出294号复议决定，驳回了原告的复议申请。原告认为被告作出的复议决定违反相关法律规定。原告请求：1.依法撤销294号复议决定；2.被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交如下证据：证据1、日照市国土资源局政府信息公开答复书，欲证明原告得知日照市人民政府实施土地征收行为的方式和时间。证据2、日照市人民政府征收土地的公告，欲证明日照市人民政府实施土地征收的行为。证据3、原告房屋的照片一组，欲证明日照市人民政府实施土地征收行为侵犯了原告的合法权益。
被告省政府辩称，一、省政府作出的294号复议决定程序合法。省政府于2017年5月15日收到原告的行政复议申请，经审查后依法予以受理，2017年7月4日做出294号复议决定，程序合法。二、省政府作出的294号复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。2012年9月26日，省政府作出鲁政土字[2012]993号《关于日照市日照经济技术开发区2012年第五批次城市建设用地的批复》（以下简称993号批复），同意将日照市东港区0.1979公顷农用地转为建设用地并征收，同时征收建设用地18.0675公顷，总计18.2654公顷，用于城市建设。其中涉及原告所在的小董家村集体土地8.9662公顷（含农用地0.0844公顷、建设用地8.8818公顷），该地块位于秦皇岛路南、兰州路东，原告的宅基地在该地块范围内。993号批复涉及征收原告的宅基地，原告不服该集体土地征收行为提出行政复议申请，应当以省政府为被申请人。其以日照市人民政府为被申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件。三、依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，294号复议决定书驳回原告的行政复议申请，适用法律正确。
被告省政府向本院提交如下证据：证据1、行政复议申请书，欲证明2017年5月15日省政府收到原告的行政复议申请。证据2、294号行政复议受理通知书，欲证明2017年5月16日省政府依法受理原告的行政复议申请。证据3、294号行政复议答复通知书、行政复议答复书，欲证明日照市人民政府对原告的行政复议申请提交答复。证据4、294号复议决定，欲证明2017年7月4日省政府作出复议决定。以上证据证明省政府作出的294号复议决定书程序合法。证据5、993号批复，欲证明涉及征收原告的宅基地，原告不服该集体土地征收行为提出行政复议申请，应当以省政府为被申请人。省政府作出的294号复议决定适用法律正确。
经庭审质证，对于被告提交的证据，原告认为，对证据1-4三性无异议。对证据5证明目的有异议，原告提出行政复议是针对的是日照市政府实施土地征收的行为提出的行政复议，并非对征收土地批准的行为进行复议。
对于原告提交的证据，被告认为，对证据1真实性无异议，但不能证明系日照市人民政府作出的征地批复行为。对证据2真实性、合法性无异议，该证据能进一步证明是省政府作出的征地批复行为，而非日照市人民政府。对证据3，无法确认其真实性，且不能证明日照市人民政府实施征收行为侵犯了原告的权益。
本院对证据认定如下：被告提交的证据系行政复议过程中实际制作的文书或文字材料，原告对真实性无异议，本院对其真实性、关联性予以确认，其合法性将在下文予以认定。被告对原告提交的证据1、2真实性无异议，本院予以确认；对原告提交的证据3，因本案系行政复议案件，该证据与本案缺乏关联性，本院不予采信。
经审理查明，2012年9月26日，省政府作出993号批复，同意将日照市东港区0.1979公顷农用地转为建设用地并征收，同时征收建设用地18.0675公顷，总计18.2654公顷，用于城市建设。其中涉及原告所在的小董家村集体土地8.9662公顷（含农用地0.0844公顷、建设用地8.8818公顷），该地块位于秦皇岛路南、兰州路东，原告的宅基地在该地块范围内。2012年10月6日，日照市人民政府发布2012年第30号征收土地公告。2017年5月，原告以日照市人民政府为被申请人向省政府提出行政复议申请，复议请求为：确认被申请人实施的土地征收行为违法，并责令其采取补救措施。省政府于2017年5月15日收到申请，2017年7月4日，省政府作出294号复议决定，以不符合行政复议受理条件为由驳回了张守波的行政复议申请。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告省政府收到原告的行政复议申请后，于上述法定期限内作出了行政复议决定，程序符合法律规定，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”从上述法律规定可知，土地征收的批准与土地征收的实施系不同的行政行为。本案中，省政府的征地批复行为与日照市人民政府的征地实施行为系不同的行政行为。原告张守波申请复议的行政行为明确为：被申请人日照市人民政府实施的土地征收行为。故原告张守波申请复议的内容应当是日照市人民政府土地征收过程中的实施行为，其以日照市人民政府为复议被申请人并无不当。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征土地所在地的市、县，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由市、县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由有关人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应先申请行政机关裁决，不能直接向人民法院提起诉讼，对裁决不服，才能提起诉讼。故在实施土地行政征收过程中，市、县人民政府和土地管理部门为征地实施主体，其实施征收的行为主要表现为征地公告、征地补偿安置公告、补偿安置方案批准、实施补偿、安置协议等涉及不同行政机关的多个行政行为，这些行政行为共同构成了土地征收实施行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议应当有明确的行政复议请求和理由。原告张守波的行政复议申请中，复议请求并不明确，不符合行政复议的受理条件。故被告省政府对张守波的行政复议申请作出不予受理的复议决定，虽然法律适用不当，但结果正确，本院予以维持。张守波可以明确复议请求内容后，另行申请行政复议。
综上，294号复议决定驳回张守波的行政复议申请，事实清楚，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张守波的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张守波负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 曹 磊
人民陪审员 林常云
人民陪审员 黄莲芝
二〇一七年十月十六日
书 记 员 张天虹