新疆维吾尔自治区石河子市人民法院
行 政 判 决 书
(2017)兵9001行初11号
原告：张秀凤，女，汉族，1956年6月6日出生，住石河子市。
委托诉讼代理人：于东，四川益正律师事务所律师。
被告：石河子市公安局城区分局
法定代表人：党新民，该局局长。
委托诉讼代理人：陈敏，男，石河子市公安局城区分局法制室民警。
委托诉讼代理人：薛峰，男，石河子市公安局北子午路派出所所长。
原告张秀凤不服被告石河子市公安局城区分局作出的石城公（治）行罚决字[2017]第26号《行政处罚决定书》，于2017年3月15日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年3月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月5日公开开庭进行了审理。原告张秀凤及其委托诉讼代理人于东,被告石河子市公安局城区分局副局长张红军及委托诉讼代理人陈敏、薛峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月7日，被告石河子市公安局城区分局对原告张秀凤作出石城公（治）行罚决字[2017]第26号《行政处罚决定书》，认定如下事实：2017年2月14日3时许，石河子市人和旅馆前台工作人员郑新正未按规定检查住宿人员拉么某、胜扎小成的身份信息。原告张秀凤为该旅馆的经营者，被告根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定，对原告张秀凤作出罚款壹拾万零伍仟元的处罚决定。
原告张秀凤诉称，2017年2月14日凌晨2时40分左右，三名彝族人到石河子市人和旅馆住宿。旅馆前台工作人员郑新正要求三人登记身份信息，但只有一人有身份证原件，其余两人均只有身份证复印件。郑新正要求三人到派出所开具身份证明，三人说已经去过派出所，派出所没人。三人不肯离开，苦苦请求。郑新正考虑到三人来疆打工不容易，且有一名未成年的孩子，遂将其中一人吉某的身份信息录入社会信息采集平台，让三人一起住在了206房间。原告认为：一、被告认定人和旅馆前台工作人员郑新正未将拉么某、胜扎小成的身份信息录入旅馆信息管理系统是未按规定查验两人身份信息没有完全尊重客观事实。事实上郑新正查验了三人的身份信息，只是拉么某和胜扎小成只有身份证复印件，无法将其身份信息录入旅馆信息管理系统；二、被告对适用的法律条款理解错误，行政处罚决定违反法定程序。根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条的规定，住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者和服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正，拒不改正的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他责任人员处十万元以下罚款。被告未按规定责令石河子市人和旅馆改正，直接给予原告罚款105000元的处罚，违反了法定程序。现诉至法院，请求：1.撤销石河子市公安局城区分局作出的石城公（治）行罚决字2017第26号行政处罚决定书；2.请求法院根据事实和法律，做出判决变更；3.本案诉讼费由被告承担。
被告石河子市公安局城区分局辩称，一、被告对原告张秀凤作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿。2017年2月14日3时许，石河子市人和旅馆工作人员郑新正未按规定检查住宿人员拉么某、胜扎小成的身份信息，上述事实有违法行为人郑新正和张秀凤的陈述、电子证据、证人证言等证据证实；二、被告对原告张秀凤作出的行政处罚决定程序合法、于法有据。违法行为人张秀凤曾先后两次因不按规定登记住宿旅客信息被石河子市公安局处罚。2017年2月14日该旅馆再次未按规定登记旅客信息，被告依据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条的规定对原告作出罚款105000元的处罚决定，适用法律正确。在办理案件过程中，被告依据《中华人民共和国反恐怖主义法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定，履行了传唤、受案、询问、调查、告知等相关程序，程序合法。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据：
1.2017年2月14日，石河子市公安局北子午路派出所对原告张秀凤制作的询问笔录，笔录中原告张秀凤认可旅馆前台工作人员郑新正于2017年2月14日凌晨3时许未登记住宿人员拉么某、胜扎小成的身份信息的事实；
2.2017年2月14日，石河子市公安局北子午路派出所对证人胜扎小成、拉么某、吉某制作的询问笔录，三人均陈述了2017年2月14日凌晨3时许，由于胜扎小成、拉么某两人未携带身份证原件，郑新正在未登记两人身份信息的情况下为其提供住宿的事实；
3.2017年2月14日凌晨3时许，石河子市人和旅馆的监控视频及石河子市人和旅馆的旅客信息传输系统数据截屏；
4.石河子市公安局北子午路派出所辖区旅馆业微信工作群聊天记录截屏及该辖区旅馆业行业例会记录，证明公安机关多次在该旅馆业微信工作群内及行业例会上要求旅馆业业主按规定对旅客进行实名制登记，明确告知各旅馆业主，凡是前期因未如实登记住宿旅客身份信息被处罚过的，再次因为同样原因被公安机关发现的，一律依照《中华人民共和国反恐怖主义法》的规定予以处罚，并通报了相关的违法案件处理情况；
5.石河子市公安局北子午路派出所分别于2014年4月1日及2014年6月10日对石河子市人和旅馆经营者张秀凤作出的当场处罚决定书两份，认定张秀凤未按规定登记住宿旅客信息，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款第一项之规定，对张秀凤作出罚款200元的处罚决定；
6.2014年4月3日及2014年6月12日，石河子市人和旅馆经营者张秀凤的两份缴款书回单复印件，显示缴款项目为违反治安管理处罚法；
7.2015年11月9日，石河子市公安局城区分局治安管理大队检查旅店业登记表，记载2015年11月9日，石河子市人和旅馆经营者张秀凤未登记并及时上传201房间旅客住宿信息，书面告知张秀凤在今后的工作中要按照《旅馆业治安管理办法》在接待旅客住宿时必须登记。登记时，应当查验旅客的身份证件，并及时上传旅客信息；
8.原告张秀凤的常住人口信息表；
上述第1至8项证据证明被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚。
9.受案登记表；
10.传唤证，传唤审批表及被传唤人家属通知书；
11.行政处罚告知笔录；
12.行政处罚审批表；
13.石城公（治）行罚决字[2017]第26号《行政处罚决定书》；
上述第9至13项证据证明被告对原告作出的行政处罚决定程序合法。
14.《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条、第八十六条第二款。
该项依据证明被告作出的行政处罚决定适用法律正确。
经庭审质证，原告对被告提交的上述证据的真实性、合法性、关联性均予认可，但认为2014年被告对原告作出的两次处罚均是在《中华人民共和国反恐怖主义法》实施以前，不能认定为原告存在多次未按规定查验旅客身份信息的行为。被告依据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款对原告作出处罚决定前，应当先责令原告改正，拒不改正的才能予以罚款，因此，被告作出的行政处罚决定程序违法。同时原告还提出，原告系平民百姓，并不是恐怖分子，不应适用《中华人民共和国反恐怖主义法》的相关规定进行处罚，而应按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定变更相应的处罚决定。
综合原、被告的质证和辩论意见，本院认为，被告提交的证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
经质证、认证，本院确认如下事实：
原告张秀凤系石河子市人和旅馆经营者。2014年4月1日和2014年6月10日，石河子市公安局北子午路派出所分别对石河子市人和旅馆经营者张秀凤作出两份处罚决定书，认定张秀凤未按规定登记住宿旅客信息，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款第一项之规定，分别对其作出罚款200元的处罚决定。张秀凤分别于2014年4月3日和2014年6月12日缴纳了上述罚款。
2015年11月9日，石河子市公安局城区分局治安管理大队在执法检查中再次发现石河子市人和旅馆未按规定登记住宿旅客信息，书面告知该旅馆经营者张秀凤在今后的工作中要按照规定查验旅客的身份证件，并及时登记和上传旅客信息。张秀凤在该登记表中签字确认。
2017年2月14日，石河子市公安局城区分局北子午路派出所民警检查发现石河子市人和旅馆前台工作人员郑新正未按规定检查住宿人员拉么某、胜扎小成的身份信息。经立案、调查，被告石河子市公安局城区分局于2017年3月7日对原告作出石城公（治）行罚决字[2017]第26号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款之规定，对原告张秀凤作出罚款壹拾万零伍仟元的行政处罚决定，并于当日送达原告。原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：”国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《中华人民共和国反恐怖主义法》第八条规定：”公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关，应当根据分工，实行工作责任制，依法做好反恐怖主义工作。”根据上述法律规定，被告石河子市公安局城区分局负责本辖区的治安管理工作，有权对本辖区内违反《中华人民共和国反恐怖主义法》的行为进行调查和处理。
本案涉及的主要问题是被告对原告作出的处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法，适用法律是否正确。
关于事实认定的问题。《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十一条规定：”电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对方身份不明，或者拒绝身份查验的，不得提供服务。”本案中，石河子市人和旅馆作为住宿业务经营者和服务提供者，应当依法对客户身份进行查验。2017年2月14日，该旅馆工作人员郑新正未按规定检查住宿人员拉么某、胜扎小成的身份信息，并为其提供住宿，其行为违反了上述法律规定。上述事实有原告本人及住宿旅客胜扎小成、拉么某、吉某的陈述、石河子市人和旅馆监控视频等证据予以证实。被告认定原告违法事实清楚，证据确凿、充分。
关于处罚程序的问题。被告对原告作出的处罚决定经立案、调查、审批、告知、处罚等程序，符合法律规定，原告对此没有异议。双方争议的焦点在于被告未责令原告改正违法行为而直接作出罚款的处罚决定是否符合法定程序。《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条规定”电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；拒不改正的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款；情节严重的，处五十万元以上罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十万元以上五十万元以下罚款。住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”根据该条法律规定，住宿业务经营者及服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正，拒不改正的，处以罚款。上述规定体现了行政处罚与教育相结合的原则，避免出现行政机关以罚代管的情况。本案中，根据被告提供的证据显示，石河子市人和旅馆经营者张秀凤2014年曾两次因未按规定查验旅客身份信息被石河子市公安局北子午路派出所作出处罚。2015年11月9日，石河子市人和旅馆再次发生未按规定查验旅客身份信息的情况，石河子市公安局城区分局治安管理大队书面告知该旅馆经营者张秀凤在今后的工作中要按照规定查验旅客的身份证件，并及时登记和上传旅客信息。张秀凤在该登记表中签字确认。上述事实表明，石河子市人和旅馆曾多次发生未按规定查验住宿旅客身份信息的违法行为，且被公安机关当场处罚，并书面告知必须按规定查验旅客身份信息。石河子市人和旅馆在明知应按规定查验住宿旅客身份信息，否则要承担相应的法律责任的情况下，仍于2017年2月14日再次发生未按规定查验住宿旅客身份信息的违法行为。原告的这种屡犯不改的行为不仅违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》及《中华人民共和国反恐怖主义法》的相关规定，而且在反恐形势异常严峻的今天，亦会对反恐怖主义工作带来不便，留下较大的安全隐患，一旦发生意外，将会对社会及人民群众的生命安全造成严重后果。鉴于原告的上述行为，如果主管部门不依法作出处罚，仅仅责令其改正，不足以达到教育警示的作用，也不符《中华人民共和国反恐怖主义法》预防优先、防患未然的原则，还有可能对当地的社会治安留下安全隐患。综上，本院认为，被告直接对原告作出罚款的处罚决定并不违反《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条规定的精神和原则，并不构成程序违法。同时，被告作为主管部门，曾多次在辖区旅馆业行业协会及微信群中宣传《中华人民共和国反恐怖主义法》的相关规定，并明确告知《中华人民共和国反恐怖主义法》实施后发生未按规定查验旅客身份信息的情形，将依照该法予以处罚，并通报了相关的处罚案例。被告做到了宣传、教育与处罚相结合，但石河子市人和旅馆经营者张秀凤作为该行业协会及微信群的成员，并未引起足够重视。原告提出其在《中华人民共和国反恐怖主义法》实施以前发生的违法行为不能认定为多次未按规定查验旅客身份信息的行为，其在2017年2月14日发生的违法行为应当认定为初次违法的意见没有法律依据，本院不予采信。
关于适用法律的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款规定：”旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款。”但自2016年1月1日起施行的《中华人民共和国反恐怖主义法》针对这一问题作出了新的规定。该法第八十六条第二款规定，住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。根据新法优于旧法、特殊法由于一般法的原则，应当适用《中华人民共和国反恐怖主义法》的相关规定。被告依据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条第二款的规定，对原告作出罚款壹拾万零伍仟元的处罚决定，适用法律正确，处罚适当。对于原告提出的《中华人民共和国反恐怖主义法》是否适用于普通百姓的问题，本院认为，反恐怖工作并不仅仅是对恐怖活动的打击，更重要的是通过大量基础性工作，加强对恐怖活动的防范和预警，涉及社会生活各领域、各行业，需要全体社会成员的共同遵守和参与。因此，原告作为中华人民共和国公民，同样应当遵守《中华人民共和国反恐怖主义法》的规定，履行相应的义务。原告请求本院依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，变更对原告的处罚决定没有法律依据，本院不予支持。
综上，被告石河子市公安局城区分局于2017年3月7日对原告张秀凤作出的石城公（治）行罚决字[2017]第26号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张秀凤的诉讼请求。
诉讼费50元，送达费90元，合计140元（原告已付），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。
审判长 蒋学雷
审判员 吕江红
审判员 陈 锐
二〇一七年五月十九日
书记员 谢慧彬