四川省眉山市东坡区人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)川1402行初45号
原告辜文约，男,汉族,1949年6月14日出生,住四川省仁寿县。
委托代理人李海燕，仁寿县中正法律服务所法律服务工作者。
被告仁寿县北斗镇人民政府，住所地：仁寿县北斗镇大田街3号。
法定代表人童翔，职务镇长。
负责人夏毓廷，副镇长。
委托代理人傅荣，四川力恒律师事务所律师。
第三人四川家乐园房地产开发有限公司，住所地：仁寿县文林镇富民路清凌公寓。
法定代表人董超文，董事长。
原告辜文约因要求确认被告仁寿县北斗镇人民政府（以下简称：北斗镇政府）拆迁行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月16日公开开庭进行了审理。原告辜文约及其委托代理人李海燕，被告北斗镇政府负责人夏毓廷及委托代理人傅荣到庭参加了诉讼。第三人四川家乐园房地产开发有限公司（以下简称：家乐园公司）经本院合法传唤后未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月2日，被告北斗镇政府委托家乐园公司对原北斗农具厂区域实施拆迁，并代表北斗镇政府与拆迁户签订《拆迁安置补偿合同》。2013年6月24日，家乐园公司与原告签订《拆迁安置补偿合同》，2015年进行安置时，第三人家乐园公司与原告就安置的门面未达成共识，原告不服，向本院提起行政诉讼。
原告辜文约诉称，2013年3月2日，被告北斗镇政府发布仁北府〔2013〕35号《北斗镇政府关于对北斗镇原农具厂、原供销社区域实施拆迁安置的委托书》，委托家乐园公司对原北斗农具厂区域实施拆迁，并代表北斗镇政府与拆迁户签订《拆迁安置补偿合同》。2013年6月24日，家乐园公司与原告签订《拆迁安置补偿合同》，约定安置原告一套住房和一个门面。2015年进行安置时，第三人家乐园公司将原告应当安置的门面位置进行了改变，故原告至今未得到安置。经原告了解，此次拆迁，被告系镇政府不具备拆迁主体资格，且家乐园公司未办理房屋拆迁许可证；政府也没有对拆迁的补偿安置进行公布，系非法拆迁。原告认为被告的行为侵犯了原告的合法权益，遂诉至法院，请求：1.确认被告于2013年3月的拆迁行为违法；2.被告承担本案诉讼费。
原告为证实其主张，向本院提交了以下证据并经当庭质证：
第一组证据：委托拆迁安置协议一份，证明2013年3月3日，被告委托第三人进行原农具厂拆迁安置。
第二组证据：仁北府〔2013〕35号《北斗镇政府关于对北斗镇原农具厂、原供销社区域实施拆迁安置的委托书》，证明2013年3月2日被告委托第三人家乐园公司进行原农具厂拆迁安置。
第三组证据：拆迁安置补偿合同一份，证明北斗镇政府委托第三人与原告签订此合同，并约定安置住房及门面。
第四组证据：宗地图一张，证明原农具厂宗地图。
第五组证据：仁寿县人民法院（以下简称仁寿法院）民事案件庭审笔录2份，证明原被告双方在仁寿法院诉讼的拆迁安置合同纠纷一案，通过庭审审理查明的事实。
第六组证据：仁体改(1998)46号文件，证明原农具厂在1998年时进行体制改革，对农具厂的资产处理给本厂职工，因此原告取得购买相应房屋的所有权。
被告北斗镇政府辩称，一、本案原告辜文约主张确认拆迁安置行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定，原告应证明其为拆迁房屋的所有人，并提供真实、合法、有效的证据。但据被告查证，原告所诉拆迁房屋系属原仁寿县北斗农具厂所有，国有土地使用权性质为划拨，其未取得房屋所有权证。
二、原告的起诉已超过法定起诉期限。原告诉称被告委托的家乐园公司于2013年6月24日与其签订了《拆迁安置补偿合同》，并对其位于北斗农具厂的房屋进行了拆迁。从拆迁行为的发生至原告提起本案诉讼已近四年之久，且原告对该拆迁行为在签订《拆迁安置补偿合同》和房屋被拆迁时是知道的，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，原告的起诉已明显超过法定的起诉期限。
三、原告所诉拆迁安置行为并非被告所为。2012年底，仁寿县原北斗农具厂、原供销社老酒厂等区域范围内的房屋因年久失修、陈旧不堪、多数已成危房，该范围内的部分居民便自行找个人开发商对自己的房屋进行拆迁重建。在此过程中，住户对开发商的资质、履行能力等有所疑虑，后该范围内的居民便自发组织向政府申请，要求政府出面找一家有资质的开发公司来进行拆迁，并自行协商安置事宜。基于该范围内的土地均属划拨性质，不涉及土地补偿问题，后经请示县政府同意，将土地挂牌拍卖，所得收益全部用于拆迁安置，并按照财政评审锁定的拆迁安置成本的经费分期支付给被委托方；同时，由被委托方负责安置，并承担费用。被告基于上述情况，才在形式上向家乐园公司下发了委托书和签订了委托拆迁安置协议。后来，包括原告在内的共83户拆迁户就其房屋拆迁和安置均系与家乐园公司自行协商处理的，因此，原告所诉的房屋拆迁、安置协议，均属原告自愿行为，其实体权利义务的享有和承担者均非被告，而是原告和家乐园公司。
四、原告所诉行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响。从原告的两次诉讼来看，无论是原告于2016年5月27日向仁寿县人民法院提起的民事诉讼，还是本案的行政诉讼，其争议的实质问题均系《拆迁安置补偿合同》的履行问题，而非拆迁行为的合法性问题，因此，原告所诉行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响。首先，就原告与家乐园公司于2013年6月24日签订并在仁寿县国土局备案的《拆迁安置补偿合同》而言，在形式和程序上可能存在瑕疵，但其合同内容确为原告的真实意思表示。其次，从原告基于该《拆迁安置补偿合同》将获得的拆迁利益来看，原告的合法权益并未受到侵害。依据《拆迁安置补偿合同》第二条记载：“被拆迁房屋现状为住房两间，建筑面积98平方米”，而依据该合同第七条第2款的约定，原告将获得95平方米的住房一套和39.6平方米的门市一间，从市场价值估量，原告已获得了拆迁利益的最大化。第三，就《拆迁安置补偿合同》的履行，原告方与四川家乐园房地产开发有限公司已于2014年9月22日签订了《三兴时代安置户定房协议》，对原告的安置房屋和门市至今家乐园公司均予以保留，并可随时交付。第四，争议实质问题的救济途径。依据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（2007年1月1日，【2007】民立他字第54号）之规定，当事人之间已经达成了拆迁补偿安置协议，仅就协议的内容发生争议的，可以直接向人民法院提起民事诉讼，人民法院应予受理。其起诉的案由根据《民事案件案由规定》应为“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”。
综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（八）项之规定，请求裁定驳回原告的起诉。
被告为证明其行政行为合法，于2017年5月31日向本院提交了下列证据并经庭审质证：
第一组证据：北斗镇政府统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明书，证明被告主体资格适格。
第二组证据：1.仁北府〔2013〕35号《北斗镇政府关于对北斗镇原农具厂、原供销社区域实施拆迁安置的委托书》；2.委托拆迁安置协议。
第三组证据：北斗镇政府关于北斗镇旧房改造的请示。
第四组证据：原告拆迁安置补偿合同。
第二至组至第四组证据证明原告是协议拆迁，而非强制拆迁，也证明被告在何种情况下才向第三人出具拆迁委托书。
第五组证据：仁寿县原北斗农具厂房屋拆迁前照片，证明拆迁房屋基本情况，已经成危房。
第六组证据：北斗农具厂国有土地使用权证，证明土地使用权人是北斗农具厂。
第七组证据：关于北斗镇原农具厂、供销社老酒厂区域国有土地招标公告有关情况的函。
第八组证据：仁寿县人民政府关于同意收回北斗农具厂等83户国有土地使用权的批复。
第七组至第八组证据证明本案案涉房屋的土地按照程序进行拍卖，收归国有的事实。第三人对拆迁范围内的被拆迁人负有拆迁安置义务。
第九组证据：1.仁寿县公共资源交易中心拍卖成交确认书；2.土地移交通知书。证明第三人合法取得本案所涉房屋土地的使用权。
第十组证据：1.建设用地批准书；2.建设用地规划许可证；3.建设工程规划许可证；4.商品房预售许可证；5.第三人营业执照。证明第三人的开发行为合法。
第十一组证据：1.三兴时代安置户定房协议；2.证明，证明原告拆迁房屋已经签订安置定房协议的事实。
第十二组证据：民事诉状，证明原告已经就安置问题向法院起诉，作为民事案件处理。且该案在二审审理阶段，尚未结案，根据规定，本案原告与第三人签订的拆迁安置补偿协议是发生在2015.5.1之前，应按民事合同性质进行处理。证明原告在拆迁房屋时系知晓被告的委托拆迁的行为，因此原告的起诉系超过法定期限。
第三人未向法庭举示证据。
经庭审质证各方第三人质证意见如下：
原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组、第三组、第五组、第六组证据的三性无异议。认为第二组证据不合法，恰好证明政府签订的安置协议及委托拆迁的安置行为违法。因为在签订该协议时，镇政府无拆迁主体资格，第三人也没有取得拆迁许可证。对第四组证据的真实性、关联性无异议，但不认可其合法性。第三人家乐园公司在签订拆迁安置补偿合同时，是告知了原告家乐园公司是代表政府签定的合同。对第七组真实性无异议，该函也表明第三人签订的拆迁安置补偿合同是按照北斗镇政府提供的合同确立的位置来进行安置，拆迁户所安置房屋的两证及水、电、气、电视、电话户头费，所阐述的税、费均由第三人承担。对第八组、第九组、第十组证据认为属于修建三兴时代报批的手续，与本案无关联性。对第十一组证据的证据1定房协议不认可，认为与原告签订的拆迁安置补偿合同不一致，系原告女儿签的，但原告并未委托女儿签订，面积位置均更改；对该组证据的证据2三性无异议。对第十二组证据的真实性无异议，原告在该诉讼过程中知晓政府的该委托拆迁行为是违法的，因此在第一次民事诉讼中申请追加北斗镇政府为被告，被法院当庭驳回，后来仁寿法院又允许追加北斗镇政府为被告。原告认为民事诉讼耽误的时间不计入行政诉讼的起诉期限，且本案起诉期限适用5年。
被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据、第二组证据的三性无异议。被告是基于原北斗农具厂、原供销社老酒厂等辖区内居民强烈申请，才出具该委托拆迁安置协议。拆迁的权利义务问题都由第三人承担。对第三组证据的真实性有异议。该合同已经被篡改，最初签订的合同已在国土局备案。拆迁安置合同应按照备案合同为准。认为第四组证据系复印件，且没有调取单位加盖的与原件核对无异议的印章，不符合行政诉讼证据规则。对第五组证据的真实性无异议，但不能达到原告证明目的。起诉期限是法律规定的，不应当适用5年的起诉期限。认为第六组证据系复印件，且没有调取单位加盖的与原件核对无异议的印章，不符合行政诉讼证据规则，不能证明原告的主体资格。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的第四组证据、第六组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条关于提供书证的要求，不能作为本案证据使用。原告的其他举证和被告的其他举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，可以作为本案的证据使用。
经审理查明，2013年3月2日，被告北斗镇政府发布仁北府〔2013〕35号《仁寿县北斗镇人民政府关于对北斗镇原农具厂、原供销社区域实施拆迁安置的委托书》，委托家乐园公司对原北斗农具厂区域实施拆迁，并代表北斗镇政府与拆迁户签订《拆迁安置补偿合同》。2013年3月3日，被告北斗镇政府与家乐园公司签订委托拆迁安置协议，委托家乐园公司对仁寿县北斗镇原农具厂、原供销社老酒厂范围内的国有土地部份（合约7.78亩）及与之相邻零星土地内的住房，大桥六社范围集体土地部份（合约9.17亩）内的住房整体拆迁，并按规划负责建设安置房。2013年6月24日，家乐园公司代表北斗镇政府与原告辜文约签订《拆迁安置补偿合同》，约定安置原告一套住房和一个门面。
2015年进行安置时，第三人家乐园公司与原告就交房后续费用产生分歧。2016年5月26日，原告以家乐园公司为被告向仁寿法院提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案的民事诉讼。原告在向仁寿法院提交的民事诉状中载明：“2013年3月2日北斗镇政府委托第三人家乐园公司拆迁原告位于农具厂的住房，并代表北斗镇政府与拆迁户签订《拆迁安置补偿合同》。2013年6月24日，家乐园公司与原告签订《拆迁安置补偿合同》。双方对在北斗镇三兴时代安置的住房、门面位置，面积均约定清楚”。2016年7月20日，在此民事案件的第一次庭审中，原告认为北斗镇政府虽系此次拆迁的委托方但却没有拆迁主体资格，遂申请追加北斗镇政府为第二被告，被仁寿法院当庭回复不同意追加，原因是北斗镇政府无拆迁权。原告于2016年11月16日再次向仁寿法院申请追加北斗镇政府作为民事案件的共同被告，2016年11月17日仁寿法院追加北斗镇政府为共同被告。原告于2017年3月23日又向仁寿法院提出变更诉讼请求的要求，请求：1.确认被告对原农具厂拆迁安置行为违法；二、确认《拆迁安置合同》无效；三、各项损失共计100万元。2017年5月3日，原告又向本院提起行政诉讼，要求：1.确认被告于2013年3月的拆迁安置行为违法；2.被告承担本案诉讼费。
另查明，本案原告辜文约早在2013年6月24日与家乐园公司签订《拆迁安置补偿合同》时就知晓政府委托家乐园公司进行拆迁事宜。经庭审质证，原告代理人也当庭表明，原告辜文约在2013年与家乐园公司签订拆迁安置补偿合同时，就已经知晓家乐园公司是受北斗镇政府委托，代表政府与其签订拆迁安置补偿合同。2015年原告与被告在安置时发生纠纷，双方一直处于调解状态。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定和第四十二条规定分别适用于两种不同情形。该解释第四十一条适用的是公民、法人或者其他组织知道行政行为内容，但不知道诉权的情形；而该解释第四十二条适用的是公民、法人或者其他组织连行政行为内容内容都不知道的情形，对于这两种情形的起诉期限的最长保护期应严格区分、区别对待。“最高人民法院行政审判庭关于对如何理解《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的请示的答复”（（2007）行他字第25号）：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。”
本案中，虽然庭审中原告及原告代理人多次表示其系2016年7月20日才知道政府无拆迁主体资格，其委托拆迁行为违法的事实，但结合本案证据及庭审调查，表明原告辜文约早在2013年6月24日与第三人家乐园公司签订拆迁安置补偿合同时，就知道家乐园公司系受北斗镇政府委托代表北斗镇政府签订拆迁安置补偿合同的事实。对于本案而言显然应该适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定。而《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”此规定中的2年，指的是最长保护期，并不是指起诉期限就是2年。原告于2017年5月3日提起行政诉讼，已经超过2年的最长保护期。
即使按照原告当庭所述，原告于2016年向仁寿法院提起民事诉讼时才知道被告的违法委托行为，应从2016年7月20日起算5年的起诉期限。那么根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”而该规定中的5年、20年和解释第四十一条第一款中的2年一样，均指起诉期限的最长保护期，并不是指起诉期限为5年、20年或2年。那么按照新的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”原告的起诉也早已超过法定起诉期限。
综上，原告的起诉已超过法定的起诉期限，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项裁定如下：
驳回原告辜文约的起诉。
本案案件受理费50元，退还原告辜文约。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于眉山市中级人民法院。
审 判 长 彭 英
审 判 员 姚晓莉
人民陪审员 曾褔田
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 张璐瑶