山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行终字第309号
上诉人（一审被告）：青岛市市北区工商行政管理局。
法定代表人：王本猛，局长。
委托代理人：张健钧。
委托代理人：刘翔云。
被上诉人（一审被告）：青岛海城志源租赁有限公司。
委托代理人：林华先。
委托代理人：张青，山东雅博律师事务所律师。
青岛海城志源租赁有限公司诉青岛市市北区工商行政管理局不予受理通知一案，青岛市市北区人民法院于2014年7月4日作出（2014）北行初字第10号行政判决。一审被告青岛市市北区工商行政管理局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月20日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上��人的委托代理人张健钧、刘翔云，被上诉人的委托代理人林华先、张青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：一审原告于2014年1月27日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销一审被告作出的青工商市北登记内不予受理字（2013）第009号不予受理通知书。
一审法院查明：2012年2月8日，被告接到林华先等五名股东举报，反映两个情况：第一，青岛海城志源租赁有限公司股东王增利以非法侵占的两处房产增加该公司注册资本，涉嫌“采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记”；第二，公司法定代表人矫雪芹因犯职务侵占罪，被判处有期徒刑五年，并提供了青岛市中级人民法院刑事判决书等相关材料。被告经查证上述举报属实，于2012年6月6日依法作出了青工商北注字（2012）第001号《行政处理决定书》，内容为：“一、撤销当事人2005年7月和2005��12月以王增利非法侵占的两处房产增加公司注册资本共计780万元、2005年9月将以非法侵占的房产出资形成的股份进行转让的三次变更登记，青岛海城志源租赁有限公司注册资本恢复到公司成立时的38.2万元，王增利不再是青岛海城志源租赁有限公司的股东，矫雪芹和王会所持有的青岛海城志源租赁有限公司的股份恢复到公司成立时的38.2万元注册资本的2.62%和2.84%。收缴该公司的营业执照，重新颁发新的营业执照。二、责令当事人限期办理法定代表人变更登记。三、责令当事人限期办理经理变动的备案登记。”该《行政处理决定书》生效后，原告未按期向被告交回营业执照，被告于2012年8月6日在青岛财经日报刊登公告，将被告2008年12月16日核发给青岛海城志源租赁有限公司的营业执照（注册号370203228100954）公告作废。
2013年4月起，林华先等五名股东多次到被告处提出领��营业执照、变更法定代表人的要求。被告经审查发现变更登记材料未加盖公章，要求林华先重新准备变更登记材料。在此期间，被告发现青岛海城志源租赁有限公司的公章实际控制人为股东刘翀旻。
2013年9月，林华先等股东称公司已于2013年6月16日召开了股东大会，参加本次股东大会的股东所持有的股份占公司总股份的91.92%，本次股东大会重新选举了新的董事会、监事会，产生了公司新的法定代表人，聘任了新的经理，并以股东会决议的形式对公司章程进行了修改。其另称，因公司股东刘翀旻曾将公司公章交付给他们，申请材料上已加盖公章，并向被告提交了加盖公章的变更登记材料。与此同时，持有公司公章的刘翀旻向被告书面反映该公司公章从未给林华先一方使用。被告为核对事实，委托青岛市公安局刑警支队技术处对林华先提供的《有限责任公司变更登记申请书》进行鉴定。2013年9月4日，青岛市公安局刑警支队技术处出具了《鉴定文书》，鉴定意见为：“落款时间为2013年6月16日的‘有限责任公司变更登记申请书’上‘青岛海城志源租赁有限公司’印文与青岛市工商行政管理局市北分局企业监督管理档案内2012年度公司年检报告书上‘青岛海城志源租赁有限公司’印文不是同一枚印章盖印形成”。由此，被告认为该变更登记申请涉嫌虚假，相关情况于2013年9月18日上午电话告知林华先。10月22日，原告公司股东于永庄、王桂芳取回提交的此次变更登记申请材料。
2013年11月8日，林华先再次向被告提交变更、备案登记申请材料，材料中均未加盖公司公章。根据有关规定，被告给其出具了《收到材料凭证》，告知将于五日内作出决定。2013年11月12日，被告以原告提交的登记材料不齐全、不符合法定形式，其中《有限责任公司变���登记申请书》、《变更登记附表-
法定代表人信息》、《公司登记附表-
董事、监事、经理信息》、《指定代表或者共同委托代理人的证明》、《住所（经营场所）登记表》均未加盖公章为由，向原告送达青工商市北登记内不予受理字（2013）第009号《不予受理通知书》，正式告知其不予受理。原告不服，提起诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”其中第一项规定提交的“变更登记申请书”只要求公司法定代表人签署，并没有对申请书是否应当加盖公章作出限制。第三项规定国家工商行政管理总局可以要求提交其他文件，同样没有对“其他文件”是否应当加盖公章作出限制。所以，被告以原告提交的登记申请材料没有加盖公章为由不予受理没有法律依据。综上，被告作出的具体行政行为适用法律、法规错误，依法应当予以撤销，并应当在法定期限内依法重新审查，再决定是否予以受理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决撤销被告青岛市市北区工商行政管理局于2013年11月12日作出青工商市北登记内不予受理字（2013）第009号《不予受理通知书》。责令被告青岛市市北区工商行政管理局在法定期限内依法重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元，由被告负担。
青岛市市北区工商行政管理局不服一审判决，上诉称：《公司登记管理条例》和《企业登记程序规定》明确作出规定，公司登记的有关重要文书或者表样由国家工商行政管理总局统一制定，申请人应当按照国家工商行政管理总局制定的申请书格式文本提交申请。国家工商行政管理总局对申请人提交“变更登记申请书是否应当加盖公章”以及“国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件是否应当加盖公章”，已作出明确的说明和限制。一审法院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”其中第一项规定提交的“变更登记申请书”只要求公司法定代表人签署，并没有对申请书是否应当加盖公章作出限制。第三项规定国家工商行政管理总局可以要求提交其他文件，同样没有对“其他文件”是否应当加盖公章作出限制���这是对法律法规理解有误，适用法律法规错误，应予以纠正。二、被上诉人作出的行政决定程序正当、有法可依。国家工商管理总局制订的《企业登记程序规定》以及《关于印发﹤内资企业登记提交材料规范﹥和﹤内资企业登记文书规范﹥的通知》，属于对《公司法》、《公司登记管理条例》的细化和补充，符合立法法的原则，属于合法有效的规范性文件，人民法院应当予以参照。上诉人依据前述规范性文件对被上诉人提交变更、备案登记材料中未加盖公章的申请，所作出的合理审查和合法行政行为人民法院应予支持。三、该案涉及公司注册登记过程中的基本环节，社会影响巨大，需要审慎审理，法院判决将造成行政机关登记行为的混乱。一审法院否定规章和规范性文件作为行政诉讼审理的依据，势必影响行政管理的统一性、连续性和稳定性，必然使行政机关在��行国家工商行政管理总局规章和法院判决之间处于两难境地，造成行政机关登记秩序的混乱，影响企业正常的注册登记和运营发展。综上所述，上诉人拒绝为被上诉人办理变更登记手续、核发新的营业执照是依据事实和法律作出的合法的行政行为。请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人作出的《不予受理通知书》，本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人青岛海城志源租赁有限公司答辩称：一审法院作出判决事实清楚，证据充分，适用法律适当，依法应予以维持，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人上诉。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：一、国家工商行政管理总局制定的《内资企业登记申请提交材料规范》是对《中华人民共和国公司登记管理条例》的细化，与之并无冲突。该《规范》对于法定代表人变更登记企业需向工商管理部门提交的《公司变更登记申请书》、《变更登记附表
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法定代表人信息》及《指定代表或者共同委托代理人的证明》等材料，均要求加盖公章，这是对企业变更法定代表人的一般程序规定，适用于公司股东间对于变更法定代表人已经形成决议，且可以有效支配公章对外为意思表示的情形。
二、上诉人市北工商局作出的青工商北注字（2012）第001号《行政处理决定书》（以下简称“决定书”）载明：“青岛海城志源租赁有限公司注册资本恢复到公司成立时的38.2万元，王增利不再是青岛海城志源租赁有限公司的股东，矫雪芹和王会所持有的青岛海城志源租赁有限公司的股份恢复到公司成立时的38.2万元注册资本的2.62%和2.84%。收缴该公司的营业执照，重新��发新的营业执照。责令当事人限期办理法定代表人变更登记。”因此，申请办理法定代表人变更登记，不仅是被上诉人出于公司经营管理的需要，而且是履行《决定书》所确定的义务，不同于一般的依申请的变更登记程序。
三、按照前述《决定书》第一项，林华先所代表的股东占股比例达91.92%，无论股东人数还是股权比例都占到公司的大多数，但是公章却处于少数股东的实际控制之下。上诉人在明知这一状况的情况下，依然要求变更登记材料加盖公章，客观上可能导致变更登记长期无法完成，这既不符合公司大多数股东的利益，也使得《决定书》的第二项内容无法执行。公章是公司在经营管理活动中行使职权的凭证，对外应体现公司意志。公司刻制、使用公章，旨在为参与市场经营提供方便，而不是设置障碍。上诉人以被上诉人提交的材料未加盖公章拒绝受理其申请，过于强调申请材料的表面真实，而没有考虑到公司的实际运营状况，更没有查清公司的真实意思表示，一审法院将该通知予以撤销并无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛市市北区工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李国宁
代理审判员 高沛沛
二〇一四年九月二日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 黄 丹