中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2016）最高法民终633号上诉人（原审原告）:贵阳市国土资源局,住所地贵州省贵阳市云岩区瑞金北路126号。法定代表人:杜华智,该局局长。委托诉讼代理人:王成彦,贵州慧原律师事务所律师。委托诉讼代理人：张弢，该局工作人员。上诉人（原审被告）:贵州太升房地产开发有限公司,住所地贵州省贵阳市南明区春蚕巷1号B座6单元1层。法定代表人:杨再英,该公司董事长。委托诉讼代理人:李龙,贵州合兴律师事务所律师。委托诉讼代理人:李宗祥,贵州合兴律师事务所律师。上诉人贵阳市国土资源局(以下简称贵阳市国土局)因与上诉人贵州太升房地产开发有限公司(以下简称太升公司)建设用地使用权出让合同纠纷一案,不服贵州省高级人民法院（2016）黔民初109号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月25日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。贵阳市国土局的委托诉讼代理人张弢、王成彦,太升公司的委托诉讼代理人李龙、李宗祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。贵阳市国土局上诉请求：1、变更一审判决第二项为：太升公司于判决生效之日起十五日内向贵阳市国土局支付截止2015年11月20日止的滞纳金43926359元；2、变更一审判决第三项为：太升公司向贵阳市国土局支付以99990063.8元为基数，从2015年11月20日的次日起，按日1‰的标准计算至付清之日的滞纳金；3、一、二审案件受理费均由太升公司负担。事实与理由是：国有土地使用权出让合同兼具行政、民事法律关系，其逾期付款违约金标准有法律法规明确规定，适用单纯调整平等主体间民事法律关系的合同法，对法定违约金高低进行调整不当。（一）本案土地出让逾期付款滞纳金实为违约金。一审判决认定本案滞纳金实质为违约金，各方均无异议。（二）适用合同法规定调整本案逾期付款滞纳金标准，会导致全国履行土地使用权出让职能的土地管理部门普遍陷入尴尬境地。双方当事人在合同中的约定符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条规定。（三）逾期付款给贵阳市国土局造成的实际损失无法确定，调整本案逾期付款滞纳金没有前提基础，依照合同法的规定无法调整。土地使用权出让金及违约金，按规定均应一并缴入地方国库，属国家所有，而逾期付款给国家造成的实际损失又不能确定，调整逾期付款违约金没有前提基础，故依照合同法的规定无法调整。太升公司答辩称，一审判决违约金过高，应予以调整。太升公司上诉请求：1、维持贵州省高级人民法院（2016)黔民初109号民事判决第一项；改判太升公司缴纳的滞纳金按照同期中国人民银行贷款利率予以计算。2、本案一、二审诉讼费用由贵阳市国土局承担。事实与理由是：（一）太升公司之所以迟延缴纳土地出让价款，并非其恶意拖延，而是因为全国整体经济环境的恶化及信贷的收缩，导致太升公司出现资金紧张的情况，因此无法按期支付土地出让金。（二）一审法院认定该滞纳金具有补偿性和惩罚性的双重功能，将违约金标准调整为每年按迟延付款金额的24％计算显然超高。首先，根据《合同法》的立法原意及精神，对于合同中违约损失的赔偿，原则上应当以守约方所遭受的损失为限，而本案中，太升公司逾期支付土地出让金给贵阳市国土局造成的损失，也仅仅是该土地出让金缴纳进国库之后所产生的存款利息。即使按照贷款利率计算，根据中国人民银行最新的贷款利率，一年以内期限的贷款利率也仅仅只有4.35%。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，“当事人约定违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为第二款规定的'过分高于造成的损失'的规定”，即使按照中国人民银行的贷款利率计算，超过年利率的6.525％就应当依法认定为过分高于造成的损失。而贵州省高级人民法院在同样法律关系、相同法律事实的同类型案件中，对于《建设用地使用权出让合同》中滞纳金约定过高的问题，均予以适用《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，从而以中国人民银行公布的同期1-6个月的贷款利率上浮30%的标准计算滞纳金。其次，既然认定建设用地使用权出让合同纠纷属于民事合同争议范围，对于滞纳金的所谓惩罚性功能的应用就应当适用我国相关民事法律法规和司法解释之规定，毕竟作为民事合同，承担违约责任仅仅以守约方所受到的实际损失为限，关于滞纳金的约定并非行政性惩罚，而不是片面扩大该滞纳金的惩罚性功能。本案中，一审法院认定的滞纳金计算标准为每年按照迟延付款金额的24％计算，该数额已然超过中国人民银行公布的同期1-6个月的贷款利率的5.517倍，也就是达到了贵阳市国土局所受到实际损失的5.517倍，显然，对于该滞纳金的惩罚性功能，一审法院在本案中对其予以了严重的扩张，与贵阳市国土局所遭受的损失严重背离，侵害了作为违约方的太升公司的合法权益，也导致了一审法院对其审理的同类型的几个案件作出同案不同责的判决。贵阳市国土局答辩称，一审判决违约金过低，应按照双方当事人之间的合同约定来计算涉案违约金。贵阳市国土局向一审法院起诉请求：一、判决太升公司支付贵阳市国土局土地出让款99990063.8元，支付贵阳市国土局截止起诉之日的滞纳金43926359元；二、判决太升公司从贵阳市国土局起诉之日起至付清出让款日止，按所欠金额的日1‰向贵阳市国土局支付滞纳金。三、案件受理费由太升公司承担。一审法院认定事实:经公开招投标程序,贵阳市国土局将坐落于贵阳市南明区云关乡木头村宗地编号为G(14)049的建设用地使用权出让给太升公司。贵阳市国土局(出让人)与太升公司(受让人)于2014年11月3日签订《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称出让合同),约定,本合同项下出让宗地编号为G(14)049,宗地总面积57109平方米,其中出让宗地面积为37687.4平方米。交地方式:受让人缴清全部成交价款后五个工作日内即2014年12月10日前,由贵阳市土地矿产资源储备中心将出让宗地交付给受让人。交付土地时该宗地应达到净地土地条件:地块内土地征收补偿完毕;房屋征收、拆除、清理完毕;在出让范围内地下管线及林木,因规划建设需要移栽、砍伐或移除另建的,由竞得人自行依法办理相关手续并承担相关费用。出让价款:221150000元,每平方米5868元。定金为44230000元,定金抵作土地出让价款。出让价款支付时间:本合同签订之日起30日内,即2014年12月3日前一次性付清国有建设用地使用权出让价款。违约责任:受让人必须按照本合同约定,按时支付土地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的,自滞纳之日起,每日按迟延支付款项的1‰向××缴纳滞纳金,延期付款超过60日,经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的,出让人有权解除合同,收回土地使用权,受让人无权要求返还定金,出让人并可请求受让人赔偿损失。出让合同签订后,太升公司分别于2014年11月27日支付43550000元、2015年1月14日支付489936.20元、2015年1月19日支付60000000元、2015年11月12日支付17130000元国有建设用地使用权出让价款,共计121159936.20元。太升公司尚欠贵阳市国土局建设用地使用权出让价款99990063.8元。太升公司对此予以认可。2015年10月12日,贵阳市国土局对太升公司进行了约谈,约谈记录显示,太升公司打算2016年1月底缴清土地出让金,对承担违约责任,太升公司希望在可能范围内,减轻企业负担。一审法院认为，本案争议焦点为:出让合同约定的每日按迟延支付款项的1‰向贵阳市国土局缴纳滞纳金的标准是否过高,是否需要调整。第一、关于违约金是否调整。太升公司未按照出让合同的约定,于2014年12月3日前一次性支付国有建设用地使用权出让价款,构成违约,应承担相应的违约责任。出让合同约定的每日按迟延支付款项的1‰向贵阳市国土局缴纳滞纳金,其实质即为违约金。太升公司认为出让合同约定的违约金标准过高,请求予以调整,并提出逾期支付国有建设用地使用权出让价款给贵阳市国土局造成的实际损失为融资贷款的损失。贵阳市国土局并未提出在融资贷款利息损失外还有其他损失的依据。根据出让合同约定的每日迟延支付款项1‰的标准计算,每年约为36%,相当于中国人民银行同期同类贷款利率的6倍之多。因此一审法院认为,出让合同约定的违约金标准过高。依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款“约定的违约金低于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”之规定,一审法院对出让合同约定的每日迟延支付款项的1‰的标准予以调整。第二、关于违约金调整标准。一审法院认为,1、太升公司逾期支付出让价款,构成违约。同时,并无证据证明贵阳市国土局在履行出让合同中存在违约。2、截止出让合同约定的付款期限即2014年12月3日,太升公司已支付43550000元,仅占总出让价款221150000元的20%;截止本案贵阳市国土局起诉之日即2015年11月20日,太升公司已支付121159936.2元,占总出让价款221150000元的55%。综合双方当事人履行合同的情况,考虑违约金所具有的补偿性和惩罚性的双重功能,一审法院将违约金标准调整为每年按迟延付款金额的24%计算。根据该标准计算,太升公司应支付给贵阳市国土局的滞纳金金额为:1、截止2015年1月14日,迟延付款金额为177600000元,迟延付款期间为41天,滞纳金为177600000元×41天×24%÷365天=4787901元。2、截止2015年1月19日,迟延付款金额为177110063.8元,迟延付款期间为5天,滞纳金为177110063.8元×5天×24%÷365天=582279元。3、截止2015年11月12日,迟延付款金额为117110063.8元,迟延付款期间为297天,滞纳金为117110063.8元×297天×24%÷365天=22870151元。以上三笔滞纳金共计28240331元。4、剩余未付款99990063.8元的滞纳金,以99990063.8元为基数,从太升公司支付最后一笔款项之次日起即2015年11月13日起,按每年24%的标准计算至付清之日止。综上,依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条之规定,一审判决:一、太升公司于判决生效之日起十五日内向贵阳市国土局支付国有建设用地使用权出让价款99990063.8元;二、太升公司于判决生效之日起十五日内向贵阳市国土局支付截止2015年11月12日止的滞纳金28240331元;三、太升公司向贵阳市国土局支付以99990063.8元为基数,从2015年11月13日起,按每年24%的标准计算至付清之日止的滞纳金。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务,应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费761382.1元,由贵阳市国土局负担76138.21元,太升公司负担685243.89元。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院二审查明：2016年10月19日，太升公司支付国有建设用地使用权出让价款1000万元。本院二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是：太升公司承担的违约金应当如何计算。双方当事人对于太升公司未按约支付土地使用权出让金这一事实均不持异议。太升公司应当承担未按时支付土地使用权出让金的违约责任。对于违约金的计算标准，贵阳市国土局主张应当依照合同约定计算违约金，认为双方关于违约金的约定标准符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中的规定。本院认为，该规定系从行政管理角度规范国有土地出让收入的缴纳，属于行政规章，在调整平等民事主体之间的法律关系中不宜直接作为计算违约金的依据。双方当事人对于违约金的承担虽然参照上述规定作了约定，但是土地使用权××作为民事平等主体，有权请求人民法院对于过分高于实际损失的违约金予以适当减少，人民法院可以进行调整。贵阳市国土局主张涉案违约金不能调整，缺乏依据，本院不予支持。对于调整标准，太升公司主张应当依据人民银行贷款率计算涉案违约金。本案中，贵阳市国土局并无任何违约行为，而太升公司直至现在仍未交清涉案土地土地使用权出让金。从违约金的目的看，既有补偿性，亦有惩罚性。如果以中国人民银行同期同类贷款利率计算涉案违约金，等同于太升公司低成本占用贵阳市国土局的土地出让金。太升公司亦主张迟延支付土地出让金的理由是“因为全国整体经济环境的恶化及信贷的收缩。”在信贷政策收缩的情况下，太升公司很难以中国人民银行同期贷款利率融到资，以同期同类贷款利率计算违约金不能体现违约金的惩罚性。因此，太升公司主张以银行贷款利率计算违约金亦缺乏依据，本院亦不予支持。违约金一方面具有惩罚性，另一方面具有补偿性。违约金的计算不能过分高于违约方给非违约方造成的损失。贵阳市国土局的损失为太升公司所拖欠其土地使用权出让金的利息损失。在贵阳市国土局未举证证明其还存在其他损失的情况下，一审判决以年24%利率计算涉案违约金过高，显属不当，应予纠正。本院认为，综合涉案合同的履行情况、太升公司的过错程度、预期利益等以及贵阳市国土局的损失情况，根据公平原则和诚实信用原则，应以中国人民银行公布的同期同类贷款利率的二倍计算涉案违约金。综上，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第三项规定，判决如下：一、撤销贵州省高级人民法院（2016）黔民初109号民事判决；二、贵州太升房地产开发有限公司于本判决生效之日起十五日内向贵阳市国土资源局支付国有建设用地使用权出让价款89990063.8元；三、贵州太升房地产开发有限公司于本判决生效之日起十五日内向贵阳市国土资源局按中国人民银行同期同类贷款利率的二倍支付违约金（其中177600000元，自2014年12月4日起计算至2015年1月14日止；177110063.8元，自2015年1月15日起计算至2015年1月19日止；117110063.8元，自2015年1月20日起计算至2015年11月12日止；99990063.8元,自2015年11月13日起计算至2016年10月19日止；89990063.8元，自2016年10月20日起计算至付清之日止）。一审案件受理费按照一审判决执行；二审案件受理费488230元，由贵阳市国土资源局负担375030元，贵州太升房地产开发有限公司负担113200元。本判决为终审判决。审判长王友祥审判员王毓莹审判员王丹二○一六年十二月二十八日书记员王永明