江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)苏01行终650号
上诉人(原审原告)李斌，男，1973年6月21日生，汉族，住南京市鼓楼区。
委托代理人李涛（系李斌之弟），男，1975年8月22日生，汉族，住南京市秦淮区。
上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府红花街道办事处，住所地南京市秦淮区大明路11号。
法定代表人还建军，南京市秦淮区人民政府红花街道办事处主任。
委托代理人许红民，江苏石城律师事务所律师。
原审第三人南京市秦淮区住房制度改革办公室，住所地南京市瑞金路**号。
法定代表人王文，南京市秦淮区住房制度改革办公室主任。
原审第三人南京市秦淮区房地产开发公司，住所地南京市秦淮区中华路西华大厦5楼。
法定代表人杨福强，南京市秦淮区房地产开发公司执行董事。
委托代理人潘超，江苏蔚蓝律师事务所律师。
上诉人李斌因与上诉人南京市秦淮区人民政府红花街道办事处（以下简称红花街道办事处）、原审第三人南京市秦淮区住房制度改革办公室（以下简称秦淮区房改办）、原审第三人南京市秦淮区房地产开发公司（以下简称秦淮区开发公司）不履行法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初426号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。原审第三人秦淮区房改办经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，李斌于2017年2月14日通过邮政快递的方式向红花街道办事处邮寄申请一份，收件人为孙伟林。申请写明：本人李斌向红花街道申请购置经济适用房。除该申请书外，李斌未向红花街道办事处提交其他材料。同年2月27日，红花街道办事处工作人员孙伟林口头答复李斌：时效已过，听区里的，不予申请。
原审法院认为，李斌的真实意图是认为其户口在母亲陈桂林被拆迁的房屋内，要求相关部门按照房屋拆迁时的政策，给予其相应的安置利益。根据《南京市人民政府关于推进南京市住房保障体系转型实施意见的通知》，南京市从2015年7月1日起，已将原有的住房保障品种整合为货币补贴、住房租赁、产权购买三类。对于2015年7月1日前，已下达征收决定、拆迁许可证或拆迁批准通知书的项目，按照转型前老政策进行安置；2015年7月1日后下达征收决定或拆迁批准通知书的，统一执行转型后的新政策。李斌认为其应当适用2015年7月1日之前的政策，并就此提出申购经济适用房的申请。《江苏省行政程序规定》第五十条规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关行政机关申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误，应当允许当事人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次性告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。因此，红花街道办事处收到李斌的申请后，应当按照上述规章的要求进行审查，并根据不同情况分别作出处理。现红花街道办事处仅以“时效已过，听区里的，不予申请”口头答复当事人，没有法律依据，亦不符合上述程序要求。按照《南京市经济适用住房管理实施细则》的要求，申购经济适用房，申购家庭应当由户主向户口所在地的街道办事处提出书面申请，填写住房保障申请表，按照要求提供相关申报材料，并书面承诺诚信申报。现李斌仅通过邮寄方式向红花街道办事处提交一份申请，无任何申报材料，不符合申请的形式要件。因此，虽然红花街道办事处的行政行为无法律依据，不符合程序要求，应当确认违法，但撤销红花街道办事处的行政行为或判决红花街道办事处重新答复均无实际意义。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认南京市秦淮区人民政府红花街道办事处2017年2月27日针对李斌申请经济适用房的口头答复违法。本案诉讼费50元，由南京市秦淮区人民政府红花街道办事处负担。
上诉人李斌上诉称，2017年2月14日前，上诉人已当面向红花街道办事处孙伟林提交了其母亲的拆迁补偿协议、户口本、民事诉讼的部分材料。因为孙伟林当面拒收，上诉人邮寄了书面申请。上诉人已经提交了所能提交的所有材料。红花街道办事处和两原审第三人不愿为上诉人办理申请住房保障，致使上诉人无法填写住房保障申请表。一审判决红花街道办事处违法不能完全保障上诉人的权利，请求二审法院判决支持上诉人的一审诉讼请求。
上诉人红花街道办事处针对上诉人李斌的上诉答辩称，李斌称其向红花街道办事处孙伟林提交了申请，该申请并不是寄给红花街道办事处而是孙伟林。孙伟林是红花街道办事处聘用制工作人员，不是行政人员，其没有受红花街道授权从事处理李斌相关行政请求和行政要求的权力。综上，请求二审法院裁定驳回李斌的上诉请求。
原审第三人秦淮区开发公司针对上诉人李斌的上诉陈述称，秦淮区开发公司与上诉人李斌无任何拆迁与被拆迁的关系，没有配合其申购经济适用房的法定义务。对于李斌申购经适房提供相关材料是否符合规定，无权作出判断。李斌申购经适房的行为与秦淮区开发公司无关。一审的判决与秦淮区开发公司无关，对该判决事实认定及法律适用不发表意见。请求二审法院依法作出判决。
上诉人红花街道办事处上诉称：1、一审法院审判程序违法。上诉人从未收到一审法院开庭传票，庭审是在上诉人不知情的情况下进行的，一审法院剥夺了上诉人的答辩权，继而作出了对上诉人不公正的判决。2、根据南京市保障性住房相关规范性文件的规定，自2015年7月1日开始，已无经济适用住房保障方式。3、自2015年7月1日开始，红花街道办事处只接受户籍在上诉人辖区的对共有产权房、公共租赁房及租赁补贴的书面申请，按规定经初审、公示后，报区住房保障部门。李斌的户籍不在红花街道办事处辖区，其申请不属红花街道办事处职责范围。4、红花街道办事处不是拆迁主体，没有履行拆迁及给予经济适用房的法定职责。综上请求二审法院驳回李斌的诉讼请求或将本案发回重审；一、二审诉讼费用由李斌承担。
上诉人李斌针对上诉人红花街道办事处的上诉答辩称：1、红花街道办事处是否收到传票，是南京铁路运输法院和红花街道办事处之间的事情，李斌并不清楚。2、拆迁许可证是2010年的，李斌应该适用2015年7月1日之前的住房保障政策。3、李斌的户口在红花街道办事处辖区，该事实已经一审法院确认。4、李斌是基于拆迁非户主的身份进行诉讼的，参照民政发的2008年116号文件的规定，按照社会上申请经济适用房的方式来申请经济适用房渠道提出申请的。5、关于孙伟林的身份问题，孙伟林在红花街道办事处办公，李斌是通过春天家园社区委员会的介绍到红花街道办事处找孙伟林办理。孙伟林负责接待并与李斌交涉，介入了住房保障申请的处理。相关的材料和文件通过QQ传给了孙伟林。李斌邮寄申请的快递单寄送地址是大明路13号，收件人是红花街道孙伟林女士，且封面上注明是申请经济适房，故红花街道办事处关于孙伟林无权处理李斌行政请求的理由不能成立。
原审第三人秦淮区开发公司针对上诉人红花街道办事处的上诉陈述称，对于红花街道办事处相关答复是否合法无法作出判断，不发表意见，请求二审法院依法判决。
本案二审程序中，上诉人李斌向本院提交证据如下：
1、（2017）苏01民终5219号案件二审询问笔录，证明秦淮区开发公司在参与拆迁经济适用房申请事项中前后矛盾的行为；
2、南京市住房保障局和房产局网站公示文件6页（陈伟、刘勇、梁伟、梁斌、赵明智、于华刚），证明与李斌同样情况的邻居都申领到了经济适用房。
经质证，上诉人红花街道办事处对上诉人李斌提交的证据质证意见如下：对证据1的关联性不予认可，对其合法性和真实性不作评判，请法院依法认定。对证据2的真实性予以认可，对其关联性不予认可。原审第三人秦淮区开发公司对证据1的真实性、合法性没有异议，认为该证据与本案不具有关联性，不能达到上诉人的证明目的。对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，认为该证据是形成于一审判决之前，不能作为二审新证据，且上述6人的保障类型系因符合低收入条件形成的，与上诉人李斌的情况不同，不能达到李斌的证明目的。
本院对上述证据认证如下：上诉人李斌提交的证据1与本案不具有关联性，其在二审期间提交的证据2不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院均不予采纳。
上诉人李斌、红花街道办事处向本院提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据随案移送本院。本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据审核、认证，符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，红花街道办事处统一社会信用代码证书登记的机构地址和其实际办公地点均为南京市秦淮区大明路11号。2017年2月14日，一审法院以EMS方式向红花街道办事处邮寄送达了应诉通知书、举证通知书、行政机关负责人出庭通知书、起诉状副本及证据材料、监督卡、送达地址确认书、审判信息查询须知各一份，收件地址为南京市秦淮区大明路11号。2017年3月27日，红花街道办事处向原审法院提交了《行政诉讼答辩状》，并附南京市人民政府（宁政发[2015]95号）《关于推进南京市住房保障体系转型的实施意见》作为依据，但未随以上材料向一审法院提交填写后的送达地址确认书，也未在法定期限内向一审法院提交作出具体行政行为的证据。红花街道办事处在其《行政诉讼答辩状》中载明的住所地为南京市××××号。2017年5月9日，一审法院以EMS方式向红花街道办事处邮寄送达了传票及合议庭组成人员通知书各一份，通知红花街道办事处于2017年5月24日14时30分到一审法院第四法庭参加庭审，送达地址为南京市××××号。红花街道办事处未按开庭传票载明的时间到庭参加诉讼。2017年6月22日、2017年6月28日，一审法院分别向红花街道办事处邮寄送达了本案一审行政判决书、上诉须知和李斌的上诉状副本各一份，送达地址均为南京市××××号。2017年7月7日，红花街道办事处以EMS邮寄方式向一审法院提交了上诉状。
本院认为，行政机关对被诉行政行为负有举证责任。行政诉讼法第五十八条规定：“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”本案中，红花街道办事处未在法定期限内向一审法院提交作出行政行为的证据，也未派员出庭应诉，故一审法院根据《江苏省行政程序规定》第五十条的规定，认定红花街道办事处于2017年2月27日针对李斌提出的申购经济适用房申请所作出的口头答复不符合行政程序的要求，并据此确认该口头答复违法并无不当。对上诉人红花街道办事处的上诉请求，本院不予支持。
《南京市经济适用住房管理实施细则》第三十三条第一款规定：“申购经济适用房，申购家庭应当由户主向户口所在地的街道办事处提出书面申请，填写住房保障申请表，按照要求提供相关申报材料，并书面承诺诚信申报。”根据上述规定，红花街道办事处对李斌向其提出申购经济适用房的申请，具有依法答复处理的法定职责。本案中，李斌于2017年2月14日通过邮政快递的方式向红花街道办事处邮寄申请书，提出申购经济适用房的书面申请，红花街道办事处于2017年2月27日作出的口头答复不仅不符合行政程序的要求，且该口头答复亦未针对李斌的申请事项作出实质性答复。仅判决确认该口头答复违法，李斌仍无法知晓红花街道办事处不予受理其申购经济适用房申请的原因和理由，进而可能影响其后续的权利行使。因此，红花街道办事处应当针对李斌的申请重新作出处理。一审法院认为撤销红花街道办事处的行政行为或判决其重新答复均无实际意义不当，本院予以纠正。对上诉人李斌要求红花街道办事处履行法定职责的上诉请求，本院予以支持。
本案中，李斌还提出红花街道办事处“为其启动经济适用房申请程序，李斌填写住房保障申请表，按照宁拆许字[2010]22号房屋拆迁许可证的被拆迁人及家属同样的要求提供相关申报材料，并书面承诺诚信申报”的上诉请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”就本案而言，红花街道办事处作出的口头答复违法，应当判决其对李斌提出的申购经济适用房申请重新作出处理。基于行政机关优先判断权原则，在红花街道办事处尚未作出重新处理的行政行为前，上诉人李斌提出的以上请求实际上是要求人民法院对属于行政机关职权范围内的行政审查事项直接进行认定和处理，因该请求已超出本案司法审查范畴，本院不予支持。
综上，上诉人红花街道办事处的上诉请求和上诉人李斌要求红花街道办事处履行法定职责以外的其他上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持南京铁路运输法院（2017）苏8602行初426号行政判决，即确认南京市秦淮区人民政府红花街道办事处2017年2月27日针对李斌申请经济适用房的口头答复违法；
二、责令南京市秦淮区人民政府红花街道办事处于本判决生效后对李斌申购经济适用房的申请依法重新作出处理；
三、驳回上诉人南京市秦淮区人民政府红花街道办事处的上诉请求；
四、驳回上诉人李斌要求南京市秦淮区人民政府红花街道办事处履行法定职责以外的其他上诉请求。
二审案件受理费50元，由上诉人南京市秦淮区人民政府红花街道办事处、上诉人李斌各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 董学峰
审判员 魏法永
审判员 谢宇飞
二〇一七年十月二十四日
书记员 曹 洁