河南省安阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)豫05行初190号
原告范昌琴，女，1960年4月27日出生，汉族，住汤阴县。
委托代理人徐庆峰，河南新林州律师事务所律师。
被告汤阴县人民政府,住所地：汤阴县人民路中段。
法定代表人宋庆林，县长。
委托代理人李海霞，女，汤阴县国土资源局工作人员。
委托代理人李文龙，男，汤阴县国土资源局工作人员。
原告范昌琴要求确认被告汤阴县人民政府报省政府作出征收土地批复前实施的一切准备行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案,现已审理终结。
原告范昌琴诉称：2009年汤阴县人民政府为了乡镇建设，征收了范昌琴所在村东北约3700亩耕地。汤阴县人民政府在土地征收过程中采用征多报少的手段，办理了批准文件。由于汤阴县人民政府违法征收，致使近3700亩土地荒废至2015年。范昌琴等农户对非法征收的土地欲进行耕种时，遭到汤阴县人民政府工作人员的阻止，称该土地已被征收，范昌琴等农户无权耕种。汤阴县人民政府征收土地的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的规定，侵犯了范昌琴对土地耕种的经营权利。庭审中，范昌琴明确其诉讼请求为：确认汤阴县人民政府报请河南省人民政府作出豫政土〔2009〕700号征地批复前实施的一切准备行为违法。
原告范昌琴向本院提交了以下证据：1.《河南省人民政府关于汤阴县2009年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2009〕700号）；2.《河南省人民政府关于汤阴县2009年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2010〕117号）；3.照片三张。
被告汤阴县人民政府答辩称：汤阴县人民政府报河南省人民政府作出豫政土〔2009〕700号征收土地批复前的准备行为不具有可诉性。汤阴县人民政府在报河南省人民政府批准前的准备工作，即征地告知、征地听证告知、征地调查确认、确认地上附着物登记、青苗登记，拟定土地征收方案等行政行为，是根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）履行自己职权的行为。征收土地请示是否批准由河南省人民政府审核决定，这些准备行为并未对原告的合法权益产生实际影响，不具有可诉性。请求：驳回范昌琴的起诉。
被告汤阴县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：第一组：1.大云村委会证明；2.大云村记账凭证；3.大云村记账收据；4.范昌琴补偿款领取表。第二组：豫政土〔2009〕700号文件。第三组：1.《汤阴县人民政府征收土地方案公告》（〔2009〕第8号）；2.《汤阴县国土资源局征地补偿安置方案》（〔2009〕第8号）；3.《汤阴县人民政府关于汤阴县2009年度第二批乡镇建设用地的请示》（汤政土〔2009〕44号）；4.汤阴县国土资源局《征地告知书》；5.汤阴县国土资源局《征地听证告知书》（汤国土资听告字〔2009〕第36号）；6.听证送达回证（受送达人：韩庄乡大云村村委会）；7.征地听证情况说明；8.《征地调查结果确认表》；9.《征地补偿登记表》；10.《青苗补偿登记表》。
经庭审质证：一、对原告范昌琴提供的证据。被告汤阴县人民政府的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，但不能证明范昌琴所称政府征地批少占多的主张；对证据2的真实性无异议，但范昌琴认可其承包地包含在豫政土〔2009〕700号文件所批复的土地范围内，该证据与本案无关联性；对证据3有异议，照片与本案不具有关联性，不予质证。综上，本案被诉行为是汤阴县人民政府征收土地报批前所实施行为的合法性问题，范昌琴提供的证据是组织实施征收土地后的情况，属另外的法律关系，与本案无关联性，不应采纳。二、对被告汤阴县人民政府提供的证据。原告范昌琴的质证意见为：第一组证据，证据1证明形式不合法，没有出具证明人签字，出具时间为2016年7月13日，不符合证据的法定形式，不认可其证明效力；证据2、证据3与范昌琴无关；证据4真实性无异议。对第二组证据真实性无异议，恰好证明了汤阴县人民政府批少占多的事实。第三组证据，对证据1、证据2真实性无异议，合法性有异议，没有办理补偿登记的期限及地点，没有说明补偿标准和途径；对证据3有异议，请示中显示的土地用途是公共用途，与工业用途不一致；对证据4有异议，告知针对的是韩庄乡大云村村委会，没有对全体农户进行告知，且该征地告知书中明确土地的用途为工业用途，上报的是公共建设用地，征地的四至不明，亩数与实际占用的亩数差距大；对证据5有异议，该告知书针对的是韩庄大云村村委会，没有对全体农户告知；证据6有异议，告知的是村委会，不是农户，农户没有收到关于听证的手续，对毛守安的签名有异议，与其他毛守安的签名存在笔迹不一致；对证据7有异议，该听证情况说明说明的是村委会放弃听证，没有说明农户放弃听证，农户并没有放弃听证；对证据8有异议，汤阴县人民政府在2009年8月6日出具征地告知书，在面对登记这样的大工作量的情况下，同日即对调查结果确认不符合常理，且征地调查结果确认表中没有农户进行确认；对证据9有异议，该表没有实地逐户调查，没有户主及成年家属的签字确认，时间也是2009年8月6日，在同一天汤阴县人民政府不可能完成如此大的工作，且村委会干部的签字明显与其他签字笔迹不一致，该证据明显虚假；对证据10有异议，汤阴县人民政府没有组织人员进行逐户登记。
本院对上述证据认证如下：范昌琴提供的证据1与本案具有关联性，本院予以确认。原告范昌琴提供的证据2、证据3与本案无关联性，本院不予采纳。被告汤阴县人民政府提供的证据能够证明实施被诉行政行为的过程，本院予以确认。
经审理查明：原告范昌琴是汤阴县韩庄乡大云村村民，其家庭在本村有承包地。2009年8月6日，汤阴县国土资源局发布了针对韩庄乡大云村村委会的《征地告知书》，主要内容为：“汤阴县人民政府为实施汤阴县韩庄乡土地利用总体规划，拟征收大云村集体土地，征收土地用途为工业用地，征收土地范围为东至耕地，南至耕地，西至铁路，北至铁路。征收地类及面积为征收大云村集体土地32.6667公顷，其中耕地26.9315公顷，其他农用地2.2778公顷，未利用地3.4574公顷。”范昌琴家庭4.8亩承包地在上述征收土地范围内。同日，汤阴县国土资源局向大云村委会送达了《征地听证告知书》，大云村村委会在《征地听证告知书》规定的期限内未申请听证。后汤阴县国土资源局制作了《征地调查结果确认表》，大云村村委会作为被征地集体经济组织在该表上签字盖章，毛印忠等四人作为被征地农户代表在该表上签字。同日，汤阴县国土资源局制作了针对大云村的《征地补偿登记表》及《青苗补偿登记表》，大云村村委会主任及村干部在上述登记表上签字。2009年8月14日，汤阴县人民政府作出《汤阴县人民政府关于汤阴县2009年度第二批乡镇建设用地的请示》，针对包括大云村集体土地在内的土地向河南省人民政府报请批准。该请示中涉及大云村集体土地的地类及面积与汤阴县国土资源局2009年8月6日发布的针对大云村的《征地告知书》中内容一致。河南省人民政府于2009年11月9日作出《关于汤阴县2009年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2009〕700号），批准了该请示。根据该批复，汤阴县人民政府2009年11月23日发布了《汤阴县人民政府征收土地方案公告》，汤阴县国土资源局2009年12月1日发布了《汤阴县国土资源局征地补偿安置方案公告》。同年，范昌琴领取了被征收土地的补偿款。2016年6月1日，范昌琴向本院提交起诉状，诉讼请求为：确认汤阴县人民政府2009年对范昌琴东地土地4.8亩征收行为违法。
庭审中，范昌琴要求将其诉讼请求变更为：确认汤阴县人民政府在河南省人民政府作出《关于汤阴县2009年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2009〕700号）前实施的一切准备行为违法。经本院多次释明，范昌琴坚持变更后的诉讼请求。汤阴县人民政府在范昌琴当庭变更诉讼请求的情况下，未要求本院给予其重新答辩期限。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”据此，在国务院或省级人民政府作出征地批复前，按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、征收土地方案，是市、县人民政府征地准备阶段实施的行为，不是最终决定，对当事人合法权益不产生确定的影响。本案中，范昌琴要求确认汤阴县人民政府报请河南省人民政府作出《关于汤阴县2009年度第二批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土〔2009〕700号）前实施的一切准备行为违法，但汤阴县人民政府在河南省人民政府作出该征地批复前实施的准备行为是阶段性行为，不是最终决定，对范昌琴的合法权益明显不产实际影响，故范昌琴的起诉应予驳回。汤阴县人民政府的答辩理由成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定如下：
驳回原告范昌琴的起诉。
预收案件受理费50元，退还原告范昌琴。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 赵卫红
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一六年十一月十八日
书记员 李维维