广东省吴川市人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）粤0883刑初328号
公诉机关广东省吴川市人民检察院。
被告人陈维正，曾用名陈观强，男，汉族，1976年9月2日出生，大专文化，原吴川市人防办法规股股长，广东省吴川市人，户籍所在：住吴川市。因本案于2014年3月13日被吴川市人民检察院指定监视居住，2014年3月16日被刑事拘留，2014年3月29日被吴川市人民检察院取保候审。本院于2014年11月24日决定对被告人陈维正取保候审。
辩护人冼日生，广东仁乐律师事务所律师。
吴川市人民检察院以吴检刑诉[2014]180号起诉书指控被告人陈维正犯滥用职权罪，向本院提起公诉。本院于2015年10月20日作出判决，判决被告人陈维正无罪。吴川市人民检察院提起抗诉，二审法院裁定发回重审。本院依法另行组成合议庭，与被告人冼世中犯滥用职权、受贿罪一案公开开庭合并进行了审理。吴川市人民检察院指派检察员梁水洲出庭支持公诉，被告人陈维正及其辩护人冼日生到庭参加诉讼。现已审理终结。
吴川市人民检察院指控：被告人陈维正于2007年6月至2012年底任吴川市人防办法规股股长，期间其在审批吴川市锦绣华景、富通城、沿江半岛等民用建筑项目的人防工程报建过程中，违反《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条、《广东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第九条、第十条、等法律法规以及国务院、中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》、《人民防空工程建设管理规定》第三十七条、第四十八条、广东省人防办《关于结合民用建筑修建防空地下室的意见》、第二点第（四）项、第三点等部门规章、规定，在开发商没有同时修建民用建筑结建的人防工程、也没有收缴易地建设费的情况下，滥用职权违法出具法规股审核同意的意见后，逐级呈请该办领导审批同意上述建筑项目应先行建设或虚假验收，严重扰乱了人民防空管理秩序，造成上述项目应当修建的防空地下室没有依法修建，并导致国家应收的18804529.56元易地建设费的流失。具体如下：
一、吴川市华建房地产开发有限公司（以下简称华建公司）开发位于吴川市梅录街道沿江路九区的锦绣华景小区商业民用建筑项目。2008年，华建公司在该项目第一期的1、2、3、4、16、17及附属商铺等6栋楼房已经建至地上多层的情况下，出于办理建设规划报建的需要，向吴川市人防办申请办理人防工程报建审批手续。吴川市人防办按照工作流程请求湛江人防办核发该项目的人防工程设计要点，后湛江人防办批复设计要点，规划该项目的人防工程分期修建，第一期应修建防空地下室面积15000平方米，其中上述6栋高层楼房相应结建的防空地下室包含在该15000平方米里建设。根据前述法律法规，民用建筑项目结建的防空地下室，应当与相应的地上建筑同时修建、同时验收，不能同时修建的应当缴纳易地建设费，否则人防主管部门不能出具同意报建、验收的审批意见，从而建设主管部门不能办理建筑规划许可证及施工许可证。但是该6栋楼在办理规划报建时，其防空地下室没有按规定同步开工施工建设，而且至案发时仍未动工修建。华建公司要求吴川市人防办先行办理人防工程报建手续、允许其先行建设。
2009年1至3月期间，吴川市人防办在上述6栋楼没有同时同步修建防空地下室、又没有收取其易地建设费的情况下，违反人防法律法规，由陈维正出具法规股审核同意的意见后，逐级呈请该办副主任吴某1副主任审核、时任主任冼世中（另案处理）批准后，吴川市人防办分别于2009年2月30日以吴人防[2009]3号文、3月20日以人防办[2009]5号文直接批复同意该项目16、17和1栋等3栋楼先行建设，使其通过了人防工程报建，从而顺利办理了建设规划许可证。
2009年9月11日，吴川市人防办根据华建公司的申请，违反相关法律法规以吴人防[2009]17号文请示湛江市人防办批准该项目第2栋楼防空地下室缓期建设，湛江市人防办亦违反相关法律法规作出湛人防[2009]21号文批复同意吴川市人防办先行办理该栋楼的人防工程竣工验收手续。吴川市人防办根据湛江市人防办上述错误的批复意见，在相应的人防工程不存在的情况下，由陈维正出具法律法规股审核同意的意见后，逐级呈请该办副主任吴某1审核、时任主任冼世中批准后，于2009年9月19日以人防办[2009]19号文同意先行办理该栋楼的报建及竣工验收手续，从而使其顺利办理了建设规划许可证。吴川市人防办还以相同的方式，在相应的人防工程不存在的情况下，经陈维正出具法规股审核同意的意见后，逐级呈请该办副主任、主任批准，违法请示湛江市人防办后，依据湛江市人防办违法作出的湛人防工验[2010]3号文的批复意见，对该项目的3、4栋楼进行了竣工验收手续，从而使其顺利办理了建筑规划许可证。
华建公司的上述项目第一期1、2、3、4、16、17栋楼及其附属商铺没有同时同步修建防空地下室，又没有缴纳相应易地建设费的情况下，其相应应建未建的防空地下室面积为6787.6544平方米，按照2007年的易地建设费标准（1、2、3、4栋为基地面积每年平方米1200元，16、17栋为建筑面积的2%计算每平方米900元），经核算应当收缴其8091981.96元的易地建设费，在本院侦查过程中，华建公司依法缴纳了其中的300万元，余下509万元至今未缴清。
二、吴川富通房地产开发有限公司（以下简称富通公司）开发位于吴川市工业一路的富通城商业民用建筑项目，向吴川市人防办申请相应的人防工程报建手续。吴川市人防办按照工作流程请示湛江市人防办核发设计要点并批复给富通公司，但富通公司一直没有动工修建防空地下室，也没有缴纳易地建设费，至2011年7月26日该项目的A、B、C三栋高层楼房地面建筑已经建至12层。2011年12月6日，经广东省人防建筑设计有限公司湛江分公司勘察后，认定为上述三栋楼所处地形无法修建防空地下室，按照人防法规定，此属于由于地质问题等客观条件无法建设防空地下室的情形，应当经湛江市人防办批准，缴纳相应的易地建设费后，才能办理人防工程报建手续。但吴川市人防办没有依法请示湛江市人防办批准富通公司缴纳易地建设费，而是经陈维正出具法规股审核同意的意见后，逐级呈请该办副主任吴某1审核、时任主任冼世中批准，于2012年1月13日违法以吴人防[2012]5号文请示湛江市人防办同意富通城将A、B、C三栋楼应建的防空地下室放到未开建的A1、E，F栋下建设，湛江市人防办以湛人防[2012]6号文违法批复同意吴川市人防办的意见，并重新核发了富通城项目的人防工程设计要点。但富通城项目至今未修建相应的防空地下室。
吴川市人防办在没有收取相应的易地建设费的情况下，批复同意上述3栋楼相应的人防工程报建审批，从而使其顺利办理了规划许可证。上述A、B、C三栋建筑应建防空地下室面积为5956.06平方米，经核算应缴纳7147272元的易地建设费。由于陈维正上述的滥用职权的行为，造成国家应收的该笔易地建设费流失。在我院侦查过程中，富通公司依法缴纳了其中的250万元，余下460多万元至今未缴清。
三、2012年期间，吴川市威雅房地产开发有限公司（以下简称威雅公司）开发位于吴川市广沿路的沿江半岛商业民用建筑项目。在该项目的会所（低层建筑，依法可以不修建防空地下室，但应缴纳易地建设费）、16号楼共7栋楼已建至地面时，仍没有向吴川市住建局办理报建，属于违法建筑，另外其相应的人防工程没有报建，也没有同时同步修建。为此威雅公司在向吴川市住建局补办民用建筑主体报建手续的同时也要向吴川市人防办申请办理人防工程报建。吴川市人防办便根据工作流程请示湛江市人防办核发该项目的设计要点，湛江市人防办以湛人防建[2012]10号文批复规划该项目应建防空地下室面积为9614.83平方米，其中在7、8号楼下建设约2000平方米的人防地下室，但没有对剩余的7614.83平方米的人防地下室应在何时何地建设作出规划。
吴川市住建局于2012年12月24日发函《关于沿江半岛一期人防工程建设情况函》（吴建城函[2012]222号）给吴川市人防办，要求就上述7614.83平方米应建未建的防空地下室的建设情况告知该局，便于该局审批办理建筑施工许可证给威雅公司。由于此时该项目仍未动工修建防空地下室，且地下建筑已经建至多层，无法再同时同步修建防空地下室，根据法律规定，吴川市人防办应当请求湛江市人防办批准收取威雅公司相应的易地建设费后，方可办理该项目的人防工程报建审批手续。但是吴川市人防办接到吴川市住建局的函后，违反人防法律法规，由陈维正拟文并出具法规股审核同意的意见后，以吴人防[2012]31号文向湛江市人防办请示，该请示中没有依法提及应当收缴威雅公司易地建设费的事项，湛江市人防办以湛人防[2012]170号文批复吴川市人防办，指示该项目应建未建的7614.83平方米人防地下室面积安排在未开建的914号楼下建设，如该项目会所、18号楼验收时仍未开始建设914号楼，再按规定收缴前期工程的易地建设费。随后，陈维正根据湛江市人防办的批复，法律法规股审核同意的意见后，逐级呈请该办副主任吴某1审批、时任主任冼世中批准，以人防办函[2012]32号文把上述湛江市人防办的批复转发给吴川市住建局作为答复，并抄送威雅公司。威雅公司即据此在该项目的会所和16号楼等7栋楼没有修建防空地下室、也没有缴纳相应易地建设费的情况下，顺利办理了该7栋楼的建设施工许可证。直至2013年，该项目才在58号楼下修建了1995.82平方米的防空地下室。
因此，该项目的14号楼至今未修建防空地下室，经核算相应应建防空地下室面积为2126.26平方米（每平方米易地建设费为1600元），58号楼应补建的防空地下室面积为104.68平方米（每平方米易地建设费为1440元），会所按1252.04平方米的建筑面积计算易地建设费（每平方米10元），共计依法应缴纳3565275.6元的易地建设费。由于陈维正上述的滥用职权的行为，造成国家应收的该笔易地建设费流失。该笔易地建设费至今未收缴。
公诉机关为指控的事实提供了相应的证据，认为被告人陈维正身为国家机关工作人员，在人防工程报建、验收审批的过程中，滥用职权，造成国家1880多万的易地建设费的损失，应负有相应的责任，其行为已触犯《刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提起公诉，请依法判处。
被告人陈维正辩护称，吴川市人民检察院以（吴检诉刑诉[2014]180号）起诉书指控我滥用职权，一审已判我无罪，二审发回重审，现公诉机关继续起诉对造成国家1880万元的易地建设费损失负有相应的责任，以滥用职权罪追究我刑事责任是错误的。
一、我仅是法规股长（即法规宣传股股长），所有行为遵守法律法规，按上级批复文件精神和领导的指示办事，不滥用职权。首先，我无职权可滥用。我是法规股、股长（即我的工作职责是：⑴、完成办公室领导交办的其他任务；⑵、在人防办主任和分管副主任的领导下开展工作；⑶、负责法规股全面工作；⑷负责本股室人员思想政治、作风业务和廉政建设；⑸主办人防宣传教育工作；⑸、主办人防的法规宣传教育工作；⑹、指导市人防办的法规宣传教育工作；⑺、完成领导交办的其他工作。(见附件1：法规股、股长职责)。其次，我依程序办事，本单位具有决定性的职权均与我无关，无滥用职权的可能。我只是在最后发文时才进行环节初审签字，我的签字没有实质性意义，都是领导或领导会议决定了才执行领导的指示而签字的，领导叫我签的，很多还是补签的（因领导或领导会议决定的事很多我没有参与、没有资格参与，我是不知情的）。我之所以参与最后发文时环节初审的签字，因当时市政府行政审批系统成立时,我办仅3人，领导叫我暂时加入系统环节得以正常运转，行政审批系统必须要与纸质审批环节对应的，因此我要在初审环节中签字。人防办报建的流程：私人小项目报建（一般指单栋独户的），窗口收件预审后即时开票收取人防易地建设费，然后再来走形式上的流程：法规股初审分管副主任审核主任审批。居住区统建住宅区大项目报建（尤其锦绣华景、富通城、沿江半岛特大项目），窗口收件后先交吴某1副主任审核（因他是人防办分管人防工程的唯一副主任、建筑高级工程师，同时也是冼世中主任决定的），吴某1副主任审核后认为不能办理报建的即时叫窗口退件，如认为能办理报建的，便向冼世中主任汇报，冼世中主任同意后，同时向湛江人防办和吴川市领导汇报，然后经过多次领导会议讨论，其中还有湛江人防办领导和吴川市委市府领导现场办公调研后（这些场面和环节我没有资格参与），我办领导班子冼世中和吴某1决定后（领导班子对大项目的决定有时要用上一年半个月，其中碧海园项目湛江批复的设计要点在吴川人防办阁置了9个月才同意转发），最后成文准备行文时才叫我在流程表上签字。
（一）、领导们或领导们会议早已决定了的事情。A、富通城：“富通城林伟翔询问笔录：我公司提出延建设人防工程的申请后，吴川人防办的时任主任冼世中表示不能批准，必须向湛江人防办请示。2011年11月或12月的一天（具体时间我记不清楚了），分管人防工作的时任副市长麦东生就召集市府办主任吴经道、人防办的冼世中主任、吴某1副主任和我到市府办的一个会议室里开会，主要是研究我公司申请把富通城一期项目安排在二期集中建设的问题。会议上经讨论后，同意富通城一期项目商住楼先行建设，人防工程安排在二期集中建设并向湛江人防办请示，这样就解决了人防工程的报建问题。我公司就可以向吴川住建局办理报建手续了，缴税了。到了2012年1月，湛江人防办批示同意我公司的申请，吴川人防办就发文给我公司，同意把富通城一期的人防工程推迟至二期项目中集中建设”。领导会议后吴某1副主任便执行会议的决定，起草文件请示湛江人防办(见附件2：吴某1副人任向湛江请示起草文件的手迹。附件3：湛江人防办批复回吴川人防办后，吴某1副主任起草文件批复给富通公司的手迹)。B、沿江半岛：“沿江半岛吴某2询问笔录：我公司和湛江市人防办的领导协商，要求帮忙解决沿江半岛的人防审批手续。于2012年底，湛江市人防办主任梁小略亲自带了工程科长等一行人来到我沿江半岛小区现场办公，梁小略认为根据实际情况可以补办人防工程审批手续要求吴川人防办，后来吴川人防办就请示湛江人防办后，湛江人防办批复同意吴川人防办先行办理沿江半岛的人防工程审批手续”。由于是领导们或领导们会议早已决定了的事情，因此在富通城项目中，最后行文时初审环节中我只有签：“依法办理”；才有出现在沿江半岛中“先批复后补办请示”的不正常行文事件发生。
锦绣华景：吴川人防办直接批复16.、17和1栋手续，其中先行建设是吴某1副主任提出的，批文内容与吴某1副主任的审核意见是一致的，是冼世中主任同意吴某1副主任的意见后叫我补签发文纸流程环节中的初审意见的（见附件4：吴某1副主任的审批意见和各人签字日期）。2、3和4栋是吴川人防办领导向湛江人防办领导汇报后，湛江人防办领导叫吴川人防办向其请示后，湛江人防办批复的。
（二）、批复文的法律依据。根据湛江人防办对以上项目的批文精神，富通城和沿江半岛属于“有分期建设的，前期项目不能安排防空地下室建设”而后期项目仍“可以再修建”的情况，符合《关于结合民用建筑修建防空地下室的若干规定》（建防字第389号）第4条、第6条、第7条的规定（见附件5）。锦绣华景属于“结建的民用建筑”的情况，符合《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（住建部2号令）第5条第3款：“部门认可文件”（见附件6）、《湛江市人民防空工程建设管理规定》（湛府【2007】116号）第21条第2款:“结建的民用建筑以及不符合条件修建人民防空工程的其他建筑工程项目竣工后，建设单位向建设行政主管部门备案时，应出具人民防空主管部门批准易地建设或缴纳易地建设费意见书”的规定（见附件7）。
（三）、收缴人防易地建设费不是我的职责。具体执行收缴人防易地建设费不是我的职责，我也无权介入，换言之，假使本单位未收该1880万元易地建设费，亦与我无因果关系。各个项目承诺时限到时，只有领导吩嘱我，我才可提出法律意见，我本人无权启动要求法院强制执行的职责，也无能启动对不缴交人防易地建设费进行处罚的权利，同时湛江人防办领导也不直接要求我对应建防空地下室的锦绣华景、富通城项目未建设人防工程，承诺时限到时，要及时上诉法院强制收缴人防易地建设费。具体执行收缴人防易地建设费的事情，人防办指定由分管人防工程吴某1副主任和业务窗口张某、叶景、李某1同志负责。至今未收足有关费用，与我无任何关系。
法律面前人人平等。在涉案的3个项目中，下有张某、叶某同志审核把关，上有吴某1副主任、冼世中主任审核把关，人防办5个人签字，如有违法，为何只有我和冼世中犯法，其他3人置之法外，尤其是分管人防工程的吴某1唯一副主任。
综上所述，我当时在办理上述人防工程的手续时，我是依法行政，没有滥用职权，不构成犯罪。我作为人防办一个普通职员，没有钱权交易，没有贪污受贿，只有做工的份，我行政职能已用尽用完,目的只想促进吴川经济社会的和谐发展，扪心自问，我还是一个合格的共产党员和公务员。请求法院宣告我无罪。
辩护人冼日生辩称，起诉书指控“被告人陈维正身为国家机关工作人员，在人防工程报建、验收审批的过程中，滥用职权，对造成国家1880多万的易地建设费的损失负有相应的责任，”的事实不清，证据不足。被告人陈维正不构成滥用职权犯罪。理由如下：
一、被告人陈维正不滥用职权，也无职权可供滥用。
滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。陈维正的行为不符合此情形。
（一）、从主观方面考察，陈维正不具有滥用职权的主观故意。
滥用职权罪在主观方面表现为故意，行为人明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种结果发生。陈维正不存在明知自己滥用职权，也无证据证实其明知其滥用职权。涉案的锦秀华景、富通城、沿江半岛三个项目一期工程均是未批先建，这种情形在现行人防法律法规中未有具体如何处置的规定。对这种特殊性，向上请求符合实际，不存在违法请示的问题。并且，凡吴川市人防办向上请示，均由主任或副主任向陈维正授意，陈维正才按主任指示拟请示稿；凡吴川市人防办向行政管辖范围内的公司、单位发文，均遵照主任、副主任指示拟稿，由冼世忠主任、吴某1副主任反复改定稿，然后逐级呈送审核、批准。如吴川市人防办办事员李某1在侦查二卷157页中陈述：“吴某1副主任和陈维正股长不大会打字，有时候陈维正自己打，他们拟好文件后就让我帮忙打字，然后打印输出来让冼世忠主任修改，再让我打好定稿，然后输出、盖章。”由此可见，陈维正从来未擅自越级处理、决定公务。也不希望亦不放任国家损失结果发生。
（二）、从侵犯的客体方面考察，陈维正的行为没有危害国家机关的正常活动。
陈维正作为吴川市人防办的国家机关工作人员无故意逾越职权，致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，给国家利益造成严重损害，从而危害了国家机关的正常活动。而是严格按程序办事，中规中矩，无丝毫的逾越职权行为和事实。至于目前尚有1880多万元易地建设费未收取，吴川市人防办正在继续收取，属于执行效率问题，非陈维正个人滥用职权。
（三）、从客观方面表现方面考察，陈维正无滥用职权。
滥用职权，是指不法行使职务上的权限的行为，即就形式上属于国家机关工作人员一般职务权限的事项，以不当目的或者以不法方法，实施违反职务行为宗旨的活动。陈维正是法规股股长。上有冼世忠主任、吴尚群副主任指示、把关，有错主任、副主任完全可以否决、修正。冼世忠在第一次被讯问所说：“法律法规股股长陈维正，主要负责办公室工作和法律法规把关工作，同时初审有关防空地下室工程报报建手续。”对上述规定职权，陈维正在履行职务中，不存在滥用情形。
1、陈维正没有超越职权，擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项，也无玩弄职权，随心所欲地对事项作出决定或者处理。本案证据显示，陈维正在所有请示或批复中签暑的意见均带“拟”字或“建议根据湛人防办……批复”、“拟同意转发湛人防办…复函”处理，之后依程序呈报领导审核、批准发文。不存在擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项的情形。在涉及锦绣华景、富通城、沿江半岛项目人防工程问题上，陈维正均是执行本单位领导指示及湛江市人防办的生效批复。起诉书认为“由陈维正出具法规股审核同意的意见”属于滥用职权不属实。
2、陈维正不存在故意不履行的职责，或者说任意放弃职责。本案涉及锦绣华景、富通城、沿江半岛项目首期建筑均是未批先建，已造成相关防空地下室无法建设的情形。有关规划建设主管机关已存在监管不力在先。而在规范锦绣华景、富通城、沿江半岛项目人防工程报建、收费工作中，市委市政府高度重视，多次召开研讨会（市政府会议纪要可得到查证），要相关部门积极配合和支持促项目上马，分管人防工程的吴某1副主任经多次现场勘察和冼世中的决定、上级人防办的指示、批复，而陈维正作为股长，执行领导指示和批复，不存在故意不履行应当履行的职责，或者说任意放弃职责的情形。
3、陈维正不以权谋私、假公济私，正确地履行职责。执行上级指示，也是公务员的职责。在涉及锦乡华景、富通城、沿江半岛项目人防工程报建、收费工作中，陈维正没有收受相关项目的不当利益，没有以权谋利，而是正确履行职责。
二、无证据证明陈维正滥用职权造成国家1880万元损失。
滥用职权的行为，必须致使公共财产、国家和人民利益造成重失的结果时，才构成犯罪。
（一）起诉书所指控的“造成国家1880多万元的易地建设费的损失”无事实依据。
因为该1880万元易地建设费不是实际损失。而是因执行效率问题暂时未曾收足而已。《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》附则第（四）解释：本规定中的直接经济损失，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；“间接经济损失”，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可以获得的利益和为恢复正常的管理活动或者挽回所造成的损失所支付的各种开支、费用等。有下列情形之一的，虽然有债权存在，但已无法实现债权的，可以认定为已经造成了经济损失：（1）债务人已经法定程序被宣告破产，且无法清偿债务；（2）债务人潜逃，去向不明；（3）因行为人责任，致使超过诉讼时效；（4）有证据证明债权无法实现的其他情况。直接经济损失和间接经济损失，是指立案时确已造成的经济损失。
对照上述情形，第一，作为应当缴交易地建设费的债务人富通公司、威雅公司、华建公司未破产，不符合上述“债务人已经法定程序被宣告破产，且无法清偿债务”之规定的情形。第二，作为应当缴交易地建设遇的债务人富通公司、威雅公司、华建公司及其法定代表人仍在项目工地，且工程未完工，不存在上述“债务人潜逃，去向不明”之规定的情形。第三，因富通公司、威雅公司、华建公司负有缴交易地建设费责任，因工程未竣工，未超过诉讼时效，不符合上述“因行为人责任，致使超过诉讼时效”之规定的情形。第四，富通城、沿江半岛、锦绣华景三个项目均正在建设，而且富通公司、威雅公司、华建公司三个公司经营运作正常，房屋未销售完毕，坐拥数以亿计财产，完全可以收取或通过法律程序强制收取。比如：侦查二卷171页华建公司总经理李某2在询问笔录中陈述：“我公司应该缴交上述600多万元的易地建设费，我尽量跟董事长商量，尽快缴交全部易地建设费。“侦查二卷179页富通公司总经理林某在询问笔录中陈述：“于2013年1月开始预售一期商品房，现在房屋预售了约7成。”侦查二卷198页威雅公司公司总经理吴某2在询问笔录中陈述：“目前13栋主体已经验收并预售，其余5栋已经封顶，但未验收及预售。13栋现销售五成左右。”由此可见，本案不符合上述“有证据证明债权无法实现的其他情况”之规定的情形。
因此，富通公司、威雅公司、华建公司具有充足的缴交易地建设费能力。也就是说，只要吴川市人防办现职人员继续依法收费，完全可以收取该1880万元易地建设费。因此不存在上述规定所指的“造成1880万元易地建设费损失“的情形。
（二）、未收取富通公司、威雅公司、华建公司1880万元易地建设费，不构成国家损失。
湛江市人防办湛人防[2008]57号文《关于做好市区和县（市）人防工程报建工作的意见》第二条第二项第4目规定：“住宅小区规划有修建防空地下室但需分期建设的，先期报建的地面建筑没有同步建设防空地下室的项目应先全额暂缴纳所报建项目易地建设费，才可办理该项目的人防报建手续，待该小区防空地下室开工后，按工程进度分期退回暂缴纳的易地建设费。据此规定，收取易地建设费的目的是“以收促建”，不是最终行为。也就是说，吴川市人防办即使收富通公司、威雅公司、华建公司应当缴交的1880万元易地建设费，仍不属于国家财产，在涉案工程项目全部完工前，其性质属于待定状态。因为，如果小区防空地下室开工后，该1880万元易地建设费须退回给富通公司、威雅公司、华建公司。因此，起诉书认为陈维正滥用职权造成国家1880元易地建设费损失，事实不清，证据不足。
（三）、陈维正所拟请示、转发批文行为与起诉书指控的1880万元易地建设费未收足无因果关系。
湛江市人防办湛人防[2008]57号文《关于做好市区和县（市）人防工程报建工作的意见》是规范性文件，已在湛江五县（市）四区执行。陈维正在所有请求或批复中签暑的意见均带“拟”字或“建议根据湛人防办……批复”、“拟同意转发湛人防办…复函”处理，之后依程序呈报领导审核、批准发文。不存在擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项的情形。未涉及免除易地建设费的内容。与富通公司、威雅公司、华建公司应交未交1880万元易地建设费无任何因果关系。
三、陈维正执行湛江市人防办的批文及规范性文件，是其法定职责，无过错，不涉嫌滥用职权。
《国家行政机关公文处理办法》第二条规定：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。第四十七条规定：公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。”第四十九条规定：“公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。”由此可知，湛江市人防办湛人防[2008]57号文《关于做好市区和县（市）人防工程报建工作的意见》和有关批复，是上级决定，非经法定程序撤销或废止，根据《公务员法》第十二条“公务员应当履行下列义务：……（五）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”和第五十三条“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：……（四）拒绝执行上级依法作出的决定和命令。”第五十四条“公务员执行公务时，认为上级的决定或者有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。”之规定，作为下级的吴川市人防办及陈维正必须执行，否则便是违法。公诉人称湛江市人防办[2008]57号文已撤销无依据。即使撤销，对于此前已执行完毕的事实，也不可能恢复原判，也不属于滥用职权权。
至于《公务员法》第五十四条有关“但是”规定，即“但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”对此，要正确理解。因为，现行有关人防工程法律和规范性文件，没有对未批先建的开发建设项目进行具体规定。针对锦秀华景、富通城、沿江半岛这些个案请示、批复，吴川市人防办陈维正无法识别它“明显违法”。因此，陈维正及吴川市人防办执行它无过错，无须承担责任。即使已明知“明显违法”而执行也仅承担相应责任，而不是刑事犯罪责任。
综上所述，起诉书对“被告人陈维正身为国家机关工作人员，在人防工程报建、验收审批的过程中，滥用职权，对造成国家1880多万元的易地建设费的损失负有相应的责任的指控事实不清，证据不足。陈维正无罪。请求法院宣告陈维正无罪。
经审理查明：
一、锦绣华景项目有关情况
吴川市华建房地产开发有限公司（以下简称华建公司）开发位于吴川市梅录街道沿江路九区的锦绣华景小区商业民用建筑项目，依法办理了国有土地使用证和建设用地规划许可证。2008年，华建公司未依法办理建设规划许可证的情况下，在该项目第一期的1、2、3、4、16、17等6栋楼房已经建至地上多层。出于补办建设规划报建的需要，华建公司向吴川市人防办申请补办人防工程报建审批手续，并提出将锦绣华景小区分四个区集中建设防空地下室。因华建公司属未报先建以及其所提设计方案是将防空地下室集中分期建设，对此特殊情况，吴川市人防办按照工作流程请示了湛江人防办，请求核发该项目的人防工程设计要点。后湛江人防办批复设计要点（湛人防[2008]号），同意该项目的人防工程分四期规划修建，第一期应修建防空地下室面积15000平方米，其中上述6栋高层楼房相应结建的防空地下室包含在该15000平方米里建设。锦绣华景上述6栋楼存在违法未报先建的情况，其防空地下室在客观上已无法按规定同步开工施工建设。华建公司为了办理建设工程规划许可证及预售许可等证件，便向吴川市人防办申请补办相关人防工程报建、验收收手续。2009年1月20日，吴某1在吴川市人民防空办公室发文用纸表格分管领导审核意见栏目上签署意见为：依据湛人防建[2008]18号文的精神，景盛苑16、17栋建筑物防空地下室设置在锦绣华景小区一期防空地下室内，该地下室设计文件已完成，同意景盛苑16、17栋建筑物可先行建设，待到开发商承诺一期防空地下室限期建设后再补办人防报建设手续，请主任审批。华建公司于2009年2月16日向吴川市人民防空办公室服务窗口提交《关于梅录锦绣华景小区景盛苑16、17栋建筑物防空地下室报建的请示》（吴华建（2008）23号），报建景盛苑16、17栋在第一期修建防空地下室，并承诺于2010年5月按规划动工修建小区第一期防空地下室，届时不能修建补交易地建设费。同日，张某提出窗口初审意见为：经初审，锦绣华景小区景盛苑16、17栋报建材料齐全，请法规股审阅。同日，陈维正签署审核意见：根据（湛人防建[2008]18号）文的批复，拟同意建设，请领导核。2009年2月20日，冼世中签署意见为：同意。
吴川市人防办于2009年2月20日以吴人防[2009]3号文、于2009年3月20日以人防办[2009]5号文分别批复同意该项目16、17栋和1栋项目先进行建设，待2010年5月按规划动工修建锦绣华景小区划第一期防空地下室时，再办理人防报建手续。华建公司据吴人防[2009]3号文和人防办[2009]5号文从而办理了建设工程规划、施工许可证。
2009年9月11日，吴川市人防办根据华建公司的申请，以吴人防[2009]117号文请示湛江市人防办批准该项目第2栋楼防空地下室缓期建设，湛江市人防办于2009年9月18作出湛人防工验[2009]21号文批复同意吴川市人防办先行办理该栋楼人防工程的竣工验收手续。吴川市人防办根据湛江市人防办的批复意见，按照审批程序，先由窗口负责人张某签署意见，再由法规股长陈维正签署意见，然后呈请吴某1副主任审核，最后冼世中批准。2009年9月19日，吴川市人防办以[2009]19号文向华建公司发出《关于锦绣华景小区景盛苑2栋及附属商铺的验收意见》：“……根据（湛人防建[2008]18号和湛人防工验[2009]21号）文的精神，同意你公司先行办理景盛苑2栋及附属商铺工程的报建及竣工验收手续，但你公司需在2009年12月31日前将第一期人防工程的施工图文件报送我办审查，在2010年9月30日前动工修建，否则按有关规定进行处理并追缴易地建设费。”后华建公司办理该栋楼的报建办竣工验收手续，办理了建设规划许可证。
2009年12月2日，吴川市人防办根据华建公司的申请，以吴人防[2009]27号文请示湛江市人防办初步验收锦绣华景项目第3、4栋楼人防工程建设，湛江市人防办于2010年1月5作出湛人防工验[2010]3号文批复同意吴川市人防办先行办理该栋楼人防工程的竣工验收手续。吴川市人防办根据湛江市人防办的批复意见，按照审批程序，由窗口负责人张某签署意见，再由法规股长陈维正签署意见，然后呈请吴某1副主任审核，最后冼世忠批准。2010年1月13日，吴川市人防办以吴人防[2010]1号文向华建公司发出《关于锦绣华景小区景盛苑3、4栋及附属商铺的验收意见》：“……根据（湛人防建[2008]18号和湛人防工验[2010]3号）文的精神，同意你公司先行办理景盛苑3、4栋及附属商铺工程的报建及竣工验收手续，但你公司需在2010年9月30日前动工修建第一期人防工程，否则按有关规定进行处理并追缴易地建设费。”后华建公司办理该两栋楼的报建及竣工验收手续，办理了建设规划许可证。
华建公司的上述项目第一期1、2、3、4、l6、17栋楼及其附属商铺其相应应建未建的防空地下室面积为6787.6544平方米，按照2007年的易地建设费标准（1、2、3、4栋为基础面积每平方米1200元，16、17栋以每平方米900元按建筑面积的2%计算），经核算应当收缴其8091981.96元易地建设费。吴川市人防办于2012年6月28日作出人防办[2012]24号《人民防空主管部门缴纳防空地下室易地建设费通知书》送达华建公司李某2。在本案侦查过程中，华建公司依法缴纳了其中的300万元，余下的509万元承诺尽快缴交，但至今未缴清。
二、富通城项目有关情况
吴川市富通房地产开发有限公司（以下简称富通公司）开发位于吴川市工业一路的富通城商业民用建筑项目，已取得国有土地使用证和用地规划许可证。2010年7月富通公司向吴川市人防办申请相应的人防工程报建手续。吴川市人防办按照工作程序请示湛江市人防办核发设计要点并批复给富通公司，但富通公司没有动工修建防空地下室。至2011年7月26日，吴川市人防办发现该项目第一期的A、B、C三栋高层楼房地面建筑已经建至12层，据此作出人防办[2011]21号《关于办理人防报建相关手续的通知》送达富通公司，促其办理相关人防工程手续。广东省人防建筑设计有限公司湛江分公司经勘察后，于2011年12月6日出具证明认定上述三栋楼所处地形为无法修建防空地下室，此属于由于地质问题等客观条件无法建设防空地下室的情形。为此，富通公司于2011年12月8日向吴川市人防办申请变更原核发的人防设计要点，申请将第一期A、B、C三栋楼应建的房空地下室集中在二期工程负二层建设。吴川市人防办于2012年1月13日以吴人防[2012]5号文请示湛江市人防办拟将富通城将A、B、C三栋楼应建的防空地下室放到未开建的A1、E、F栋下建设，湛江市人防办2012年1月16日以湛人防[2012]6号文批复同意吴川市人防办的意见，并重新核发了富通城项目的人防工程设计要点。2012年1月17日，吴川市人防办据湛人防[2012]6号文，批复富通公司同意其将应建的防空地下室安排在未开建的A1、E、F栋下建设，同时要求富通公司履行如下承诺：1、在A、B、C栋（一期）建筑物竣工验收前办理该项目的人防报建手续（包括人防地下室的设计、审图、设备合同签订、质量报监、监理等）并于2012年10月前动工建设；2、如果人防地下室面积建设不足，按标准缴交不足部分易地建设费；3、如果不能履行上述承诺，不能办理A、B、C栋（一期）的竣工验收、备案等相关手续，并追究一切相关责任。后富通公司依吴川市人防办的的上述批文，办理了一期项目A、B、C栋的规划许可与施工许可手续。因富通公司在距离其承诺建设防空地下室仅剩三个月的时间仍未编制项目的规划布局初步方案，吴川市人防办于2012年6月28日便向富通公司发出缴纳防空地下室易地建设费通知书，要求富通公司缴纳易地建设费7147272元。目前，富通城A1、E、F栋楼仍未动工建设。
在本案侦查过程中，富通公司将应缴未缴的250万元防空地下室易地建设费汇入吴川市人民检察院帐户。
三、沿江半岛的有关情况
2012年期间，吴川市威雅房地产开发有限公司（以下简称威雅公司）开发位于吴川市广沿路的沿江半岛商业民用建筑项目，已取得国有土地使用证和用地规划许可证。由于该项目的会所、16号楼共7栋楼未报先建，并已建至地面时，仍没向吴川市住建局办理报建，其相应的人防工程亦没有报建，属于违法建筑。为此，威雅公司在向吴川市住建局补办民用建筑主体报建手续的同时，也向吴川市人防办申请办理人防工程报建。吴川市人防办便根据工作流程请示湛江市人防办核发该项目的设计点，湛江市人防办2012年6月6日以湛人防建[2012]10号文批复该项目的人防工程的设计要点，明确该项目应建防空地下室面积为9614.83平方米，其中在7、8号楼下建设约2000平方米的人防地下室，但没有对剩余的7614.83平方米的人防地下室应在何时何地建设作出规划。吴川市人防办于2012年6月28日向威雅公司发出缴纳防空地下室易地建设费通知书，要求威雅公司2012年7月13日缴纳易地建设费11537796元。
吴川市住建局于2012年12月24日发函《关于沿江半岛一期人防工程建设情况函》（吴建城函[2012]222号）给吴川市人防办，要求就上述7614.83平方米应建未建的防空地下室的建设情况告知该局，便于该局审批办理建筑施工许可证给威雅公司。由于此时该项目建筑已经建至多层，无法再同时同步修建防空地下室。吴川市人防办接到吴川市住建局的函后，安排法规股陈维正拟文，呈请该办副主任吴某1审批，冼世中批准，以吴人防办[2012]31号文向湛江市人防办请示。湛江市人防办于2012年12月20以湛人防[2012]170号文批复吴川市人防办，指示该项自应建未建的7614.83平方米人防地下室面积安排在未开建的914号楼下建设，如该项目会所、18号楼验收时仍未开始建设914号楼，再按规定收缴前期工程的易地建设费。吴川市人防办根据湛江人防办的批复，由法规股陈维正签署初审意见，逐级呈请该办副主任吴某1审批，冼世忠批准，以人防办函[2012]32号文把上述湛江市人防办的批复转发给吴川市住建局作为答复，并抄送威雅公司。威雅公司即据此在该项目的会所和16号楼等7栋楼补办理了建设施工许可证。
经核算，该项目的14号楼至今未修建防空地下室，应建防空地下室面积2126.26平方米（每平方米易地建设费1600元）；58号楼已修建1995.82平方米的防空地下室，应建未建防空地下室面积为104.68平方米（每平方米易地建设费为1440元）；会所按1252.04平方米的面积计算易地建设费（每平方米10元）；上述楼房共计依法应缴纳3565275.6元的易地建设费。
另查明，陈维正在吴川人防办办理吴川市锦绣华景、富通城、沿江半岛项目的防空地下室报建、验收审批过程中是受冼世中、吴某1等领导的要求去做的。冼世中举报吴某1，认为检察机关对其与陈维正提起公诉追究刑事责任，也应对本案的主犯、直接责任人吴某1追究刑事责任。吴川市检察院举报控申科于2016年5月23日答复冼世中，认为吴某1符合法律不予追究刑事责任的情形，对其不立案侦查。
上述事实，有由公诉机关提供的并经庭审质证的如下证据予以证实：
（一）、被告人陈维正的供述与辩解，主要内容：
1、2008年初，锦绣华景项目向我人防办申请办理人防工程报建手续，我人防办受理后，根据业主交来的资料经人防办班子研究后请示湛江人防办，由湛江人防办批复该项目的设计要点，规划其中第一期1、2、3、4、16、17栋及附属商铺应建防空地下室，第一期和第二期人防工程一并应建人防工程面积为15000㎡，吴川市人防办审核后转发了该批复给锦绣华景。之后锦绣华景一直没有修建防空地下室，但地上建筑已经开始陆续建好封顶。大约是2009年，锦绣华景为售楼，先后申请办理锦绣华景上述第一期的1、16、17栋的人防工程报建手续，经吴川、湛江两级人防办调查，发现上述3栋楼主体已经建好，但没有按法律规定和设计要点建设好防空地下室。为此我人防办开公反复讨论如何处理，也多次请示湛江人防办，湛江人防办也曾派人下来现场办公。其中一次会议上，吴某1副主任在会上说冼世中主任已经请示过湛江人防办，湛江人防办说锦绣华景是小区统一规划建设人防工程的，可以先行验收，但必须要求业主在承诺期限内动工修建防空地下室，否则追缴易地建设费，会议通过该方案。会后我人防办先后拟好关于上述1、16、17栋报建程序的批复，文件的内容同意这几栋楼先进行建设、若超过承诺时限仍不修建防空地下室就补缴相应易地建设费，我在法规股意见栏上签字同意，经吴某1审核、冼世中批准，我在法规股意见栏上签字同意，经吴某1审核、冼世中批准，将该文发给了锦绣华景，完成1、16、17栋及附属商铺的人防工程审批手续。后来锦绣华景申请2、3、4栋的人防工程报建手续，其中第2栋是申请缓期建设的，冼世中提出按前述1、16、17栋的方案，但我发现此时其第一期防空地下室仍然未动工修建，我担心如果其一直不建的话人防办要承担责任，不同意办理，后吴川人防办班子研究决定请示湛江人防办（在请示的法规股意见上我签批了同意请示的内容），湛江人防办先后批复同意我办先行办理2、3、4栋楼的竣工验收手续。我接到湛江人防办的批复后仍觉得有问题，因为根据法律法规上述7栋楼应建人防工程，应建未建属违法，所以我咨询了湛江人防办工程科的梁某，梁某答复按湛江人防办的批复执行先行验收即可。之后经会议讨论，我审核同意、吴某1审核、冼世中批准后，吴川市人防办办理了上述2、3、4三栋楼的竣工验收手续。在此之后，我发现吴某1的审核意见有问题，因为人防工程应是集中建设，统一出图纸，统一审核，统一交审图费，锦绣华景一期项目不存在单栋人防工程审批的情况，而且只是一味限期修建难以保证人防工程最终能够修建，于是我认为前述7栋楼应建未建人防工程，建议追缴前述7栋楼的易地建设费，于是吴川人防办在2012年6月28日向锦绣华景发出追缴相应易地建设费的通知，但据我所知至今仍未追缴到相应易地建设费。
2、吴川富通房地产开发有限公司开发富通城项目，于2010年7月8日向我人防办申请核发人防工程设计要点，我人防办经请示湛江人防办，湛江人防办批复了设计要点，规划其应建防空地下室面积不少于12440平方米。到2011年7月26日，我人防办发现富通城不但不修建防空地下室，而且还未按规定缴纳易地建设费，已经建至12层，严重违反了《防空法》','2018-09-22
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第二十二条 原告自接到人民法院交纳诉讼费用通知次日起7日内交纳案件受理费；反诉案件由提起反诉的当事人自提起反诉次日起7日内交纳案件受理费。
上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。双方当事人都提起上诉的，分别预交。上诉人在上诉期内未预交诉讼费用的，人民法院应当通知其在7日内预交。
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二、关于当事人未按照规定交纳案件受理费或者申请费的后果
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