四川省成都市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2017)川01民终3054号
上诉人（原审被告）：李梦环，女，1984年11月16日出生，汉族，大学文化，待业，住四川省成都市温江区。
委托诉讼代理人：郝学余，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：赵海洋，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：温江区柳城街道和平社区居民委员会第四居民小组。住所地：四川省成都市温江区柳城街道和平社区。
主要负责人：杨茂清，居民组长。
委托诉讼代理人：杨鹏程，四川风鸣律师事务所律师。
委托诉讼代理人：向运强，四川风鸣律师事务所律师。
原审被告：成都市温江区人民政府柳城街道办事处。住所地：四川省成都市温江区东大街***号。
法定代表人：郝高峰，主任。
委托诉讼代理人：刘强，男，1975年4月15日，汉族，办事处群众工作办公室主任。
上诉人李梦环因与被上诉人温江区柳城街道和平社区居民委员会第四居民小组（以下简称和平四组），原审被告成都市温江区人民政府柳城街道办事处（以下简称柳城街道办）物权��护纠纷一案，不服成都市温江区人民法院（2016）川0115民初3595号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月27日立案后，依法组成合议庭审理了本案。因本案诉讼标的直接指向案涉土地所有权，当事人未要求对有关合同进行裁判，本院确定将一审案由由合同纠纷改为物权保护纠纷。审理中因涉及不同国家机关公文可能冲突，需要进行核实，决定延期审理，延期审理期间依法不计入审限。核实后恢复审理，本案现已审理终结。
李梦环上诉请求：撤销原审判决，改判驳回和平四组的诉讼请求。事实和理由：一审判决认定事实错误，违反法定程序，适用法律不当。1、认定事实错误。李梦环提交的卫星遥感地图客观反映了案涉土地的区域及性质，案涉土地为国有储备土地，一审判决仅凭温江区国土资源局的一份无证据佐证的复函就认定案涉土地为集体土地明显错误。2、和平四组不是适格原告。和平四组以合同纠纷提起诉讼，但其并非合同主体，不具备诉讼主体资格。和平四组也不是案涉土地的使用权人，与土地无利害关系。3、起诉已超过诉讼时效。案涉土地于2002年转给李梦环使用，和平四组提起诉讼已超过两年诉讼时效期间。4、审理程序违法。本案因土地所有权和使用权引起纠纷，应先由当事人协商处理，再由人民政府处理，对政府的处理决定不服的可向人民法院起诉，政府处理是必经前置程序。5、一审判决无事实和法律依据。李梦环在2002年与柳林乡人民政府签订转让土地协议书并交纳了费用，是案涉土地的使用权人，一审法院判决李梦环腾退土地无事实和法律依据。
和平四组辩称，李梦环提交的卫星遥感图没有印章，不能证明案涉土地是国有土地。温江区国土资源局是管理部门，其作出的复函有效，应认定案涉土地是集体土地。成都市人民政府1992年作出的批文不是土地征收批文，成都市人民政府无权征收如此大量的土地，实际应该是土地规划批文。李梦环也不构成善意取得，因土地还有争议。
柳城街道办述称，认同温江区国土资源局的复函。
和平四组2016年8月12日向一审法院起诉请求：判令确认李梦环与原柳林乡人民政府2002年12月11日签订的转让土地协议书无效；李梦环立即将其占用的位于和平四组杨柳河以西、江北机械厂以南的土地约8亩腾退并返还给和平四组；李梦环赔偿损失144000元。一审法院审理中，和平四组撤回了确认合同无效的诉讼请求，只以土地所有权人身份要求腾退并赔偿损失。
一审法院认定以下事实：2002年12月11日，甲方柳林乡人民政府（现柳城街道办）与乙方李梦环签订转让土地协议书，约定：甲方将和平四组，杨柳河以西、江北机械厂以南所征用的约8亩存量国有土地转让给乙方，转让价格80万元（包括土地补偿费、地面附作物补偿费、安置补助费、青苗费以及办理征用土地手续的所有税费）；甲方负责办理商业用地的国有土地使用权转让手续并承担费用；价款分三次付清，协议签订7日内付25万元，用于支付村组土地补偿等费用，围墙建完和场地清除完后7日内付30万元，用于办理用地手续，用地手续办完并交付两证（建设用地规划许可证、国有土地使用证）时付清余款25万元；协议还对违约责任等有关事项进行了约定。协议签订后，李梦环向成都市温江区柳林乡财政所支付了25万元。之后，李梦环多次向柳城街道办递交报告，希望办理用地手续。2016年8月4日，成都市温江区国土资源局出具的《关于柳城街道办事处土地性质及权属情况查询的复函》（以下简称土地复函）载明：一、温江区柳城街办和平社区土地幅员面积约393亩，分布情况如图。二、位于杨柳河以西、原江北机械厂以南的“开心烧鸡公”餐饮店以及相邻水电站未实施过土地征收，属于集体土地。
另查明，1992年12月，成都市人民政府下发了《关于温江县统一征地办公室征用土地的批复》（成府土发[1992]165号）（以下简称征地批复），其中载明：同意温江县统一征地办公室征用温江县柳林乡和平村四组粮食地一百一十五点二亩、非耕地八十五点九亩等土地共一千零五十九点六七亩作为温江县卫星城工业开发区建设用地。……工程建设竣工时，必须报经国土局对其所征土地的位置、面积、用途进行检查验收后，核发国有土地使用证，征地范围内的各项工程建设用地，必须依法办理用地手续。庭审中，和平四组、李梦环、柳城街道办均确认案涉土地现由李梦环经营“开心烧鸡公”餐饮店。
一审法院认定以上事实，主要采信了当事人的当庭陈述，和平四组提交的当事人身份信息、关于柳城街道办事处土地性质及权属情况查询的复函、转让土地协议书、收据、用地申请报告、请求办理用地手续的申请报告二份，李梦环提交的关于温江县统一征地办公室征用土地的批复、转让土地协议书、收据、关于恳请解决原柳林乡政府招商引资工作中遗留问题的请示二份、关于恳请帮助解决办理征地相关手续的报告，柳城街道办提交的关于温江县统一征地办公室征用土地的批复等证据和庭审笔录。
一审法院认为，一、关于案涉土地的性质问题。虽然征地批复载明同意温江县统一征地办公室征用柳林乡和平村��组粮食地一百一十五点二亩、非耕地八十五点九亩，但也同时载明“必须报经国土局对其所征土地的位置、面积、用途进行检查验收后，核发国有土地使用证”、“必须依法办理用地手续”。李梦环在与原柳林乡人民政府签订转让土地协议书后，多次要求办理用地手续。但从成都市温江区国土资源局的土地复函内容看，案涉土地的性质未变更为国有土地，仍为和平四组的集体土地。二、关于原告主体问题。和平四组作为案涉土地的所有权人，认为其权利受到侵害，与本案有直接利害关系，具备原告资格。三、关于土地腾退并返还的请求。李梦环与原柳林乡人民政府签订的转让土地协议书，处分了和平四组所有的土地的使用权，但未举证证明处分行为得到了和平四组的追认及符合法律规定，转让土地协议书不能产生将案涉土地使用权转移给李梦环的效力。故对和平四组主张腾退并返还的诉讼请求予以支持。四、关于赔偿损失的请求。和平四组主张以每亩每年1000元的标准计算租金损失，但对计算租金的标准并未进一步举证，故赔偿请求不予支持。五、是否应经过前置程序问题。从查明的事实看，案涉土地所有权和使用权的归属清晰，不存在土地所有权和使用权争议。故对李梦环辩称应先由人民政府进行处理的意见不予采纳。据此，一审法院依照《中华人民共和国物权法》第三十四条、第五十八条，《中华人民共和国合同法》第五十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百一十九条、第一百四十二条规定，判决：一、李梦环于判决生效之日起三十日内腾退并向和平四组返还案涉土地（北邻柳岸阳光小区、南邻沟渠、东邻杨柳河、西邻榕树岭小区，土地面积约八亩）；二、驳回和平四组的其他诉讼请求。案件受理费收取3180元，由和平四组负担3080元，李梦环、柳城街道办负担100元。
二审中，当事人均未提交新证据。根据一审中经质证的征地批复，本院认定以下事实：1992年12月4日，成都市人民政府批复同意原温江县柳林乡和平村四组撤销村民小组建制，农转非229人。本院查明的其他事实和采信的证据与一审法院查明的事实和采信的证据一致，本院对一审判决认定的事实依法予以确认。
本院认为，1992年成都市人民政府批复同意原温江县人民政府征收原柳林乡和平村四组的全部集体土地并将该村民小组成建制转为城镇居民后，2002年原温江县柳林乡人民政府将案涉土地作为存量国有土地与李梦环订立转让土地协议书，约定的标的物为国有土地，按照当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）第二条第（五）项��定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”为国有土地，转让协议约定的土地性质符合当时的规定。2005年3月4日国务院法制办公室、国土资源部《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项的解释意见》（国法函[2005]36号）又明确“一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日实施。”成都市温江区的土地复函中明确案涉土地未实施征收，属于集体土地。和平四组由此以案涉土地所有权人身份提起诉讼，诉讼标的实际指向案涉土地是国有土地还是集体土地的争议。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，“县级以上国土资源行政主管部门���责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”因此，对土地权属争议，县级土地资源行政主管部门只有调查权，没有决定权，成都市温江区国土资源局土地复函认定案涉土地为集体土地不能等同于人民政府的处理决定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第三款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”在有关人民政府未依法作出处理决定前，和平四组直接提起民事诉讼既不符合民事诉讼案件受理条件，也不符合向人民法院起诉程序条件，对和平四组的起诉不应当受理，不当受理后应驳回起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（一）项、第一百七十条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
一、撤销成都市温江区人民法院（2016）川0115民初3595号民事判决；
二、驳回温江区柳城街道和平社区居民委员会第四居民小组的起诉。
一审案件受理费3180元，由一审法院退还给温江区柳城街道和平社区居民委员会第四居民小组。上诉人李梦环预交的二审案件受理费3180元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 唐 健
审判员 何 昕
审判员 陈丽华
二〇一七年七月六日
书记员 童庆勇