淮安市清江浦区人民法院
民 事 判 决 书
（2018)苏0812民初1418号
原告：淮安东泰雨田置业有限公司。
被告：淮安市人民政府房屋征收管理办公室。
被告：淮安市清江浦区房屋征收办公室。
被告：淮安市青河房屋拆迁安置有限公司。
原告淮安东泰雨田置业有限公司（下称雨田公司）诉被告淮安市人民政府房屋征收管理办公室(下称市征收办)、淮安市清江浦区房屋征收办公室(下称清江浦征收办)、淮安市青河房屋拆迁安置有限公司(下称青河拆迁公司)追偿权纠纷一案，本院于2018年1月23日立案受理。依法组成合议庭于2018年5月23日公开开庭进行了审理。原告雨田公司委托诉讼代理人韩元明，被告市征收办委托诉讼代理人成貌，清江浦征收办及青河拆迁公司委托诉讼代理人杨利国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告雨田公司向本院提出诉讼请求：1、要求被告偿还垫付的拆迁安置款4499257.86元及利息(自起诉之日起至实际付清之日止，按照银行同期贷款利率计算)；2、被告承担本案诉讼费。事实与理由：原告于2009年12月8日通过挂牌竞得“2009G103H36号富强种子市场地块”国有土地使用证，遂于2010年1月6日于淮安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定净地交付，原告已付清土地出让金。本案被告为涉案地块的征收部门和征收实施单位。在地块征收拆迁阶段，因征收实施单位财务账面无款，原告于2012年10月19日借给被告青河拆迁公司150万元，于2012年8月1日替被告区征收办垫付被征收人吴绪福、封文霞拆迁安置补偿款2999257.86元，原告垫付拆迁安置补偿款合计4499257.86元。作为涉案拆迁地块的征收部门和征收实施单位，本应承担拆迁安置补偿款，原告垫付的款项均实际用于涉案地块的拆迁安置，几经催要，被告分文未偿还。为维护原告合法权益，故诉至法院。
被告市征收办辩称：我单位与本案无关，不是适格被告。1、市征收办只是调查公告上的调查单位，并不是房屋征收部门，原告提供的征收补偿协议书上也无我单位盖章。2、清江浦征收办与青河拆迁公司是该项目的具体实施单位，负责具体拆迁事宜，原告与清江浦征收办及青河拆迁公司之间是普通借贷关系，应当凭有效证据向两被告主张还款，与我方无关。请求驳回原告对我单位的诉讼请求。
被告清江浦征收办辩称：我方只是拆迁实施单位，并不是涉案地段的征收部门，原告向有关人支付的款项是原告自行拆迁应由原告自行承担的款项，与我方无关。综上，请求驳回原告对被告的诉讼请求。
被告青河拆迁公司辩称：我方与本案无任何关系，原告起诉我公司有误。我公司没有向任何人借过钱。请求驳回原告对我公司的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2008年10月23日，淮安市清河区旧城及城中村改造工作办公室（甲方）与淮安雨田投资发展有限公司（乙方，后更名为淮安东泰雨田置业有限公司，即本案原告）签订《关于雨田4S店地块旧城改造项目合作开发框架协议》，协议主要内容为：“鉴于甲乙双方有意对雨田4S店地块进行合作综合改造开发，为了明确双方的权利和义务，经甲乙双方充分协商，特签订协议，以示共同遵守。一、本地块位于北京××、××军营路××、桃花路××、××路以南，总占地面积约38亩(其中雨田4S店占地面积约21.66亩)，另有11户住宅及1家产权单位房屋(以市规划局红线为准)。二、该项目范围内的拆迁补偿由甲乙双方共同参与，房屋由乙方自行拆除，其他被拆迁人的拆迁工作由甲方负责，以甲方名义与产权单位(人)签订拆迁安置补偿协议，拆迁安置方案由乙方协助提供，所需各项资金及就地安置房源(经双方认可)由乙方兜底包干。三、甲、乙双方共同协调土地挂牌上市事宜，实行毛地挂牌，净地交付。四、乙方在该协议签订后3日内向甲方交纳竞标保证金100万元整，以确保参与土地竞争性摘牌。如无他人竞争，乙方必须摘牌。五、如果乙方以底价摘牌，本项目土地收益收支平衡，该项目运作全部资金以乙方负责自筹，甲方不承担任何资金投入及补贴；挂牌、收购过程中发生的所有税、费均由乙方全额承担；乙方享受淮安市清河区招商引资政策和清河区旧城改造优惠政策。如果土地竞拍超出底价成交，被乙方摘牌，甲方同意将超出底价部分的区政府财政净收益的60%奖励给予乙方，作为对该项目的支持。如果土地竞拍被他人摘牌，甲方同意返还乙方全部投资且按超出低价的区政府财政净收益部分的60%给予乙方，作为参与前期项目运作的收益和补偿。六、乙方确保按照经甲方认可的淮安市规划局审批方案建设并保证商业整体面积不少于2万平方米，商业部分销售面积不得超过50%，乙方保证对商场进行整体经营。乙方承诺引进最先进的商业经营业态入市，区政府是商业部分唯一的招商引资单位。同时乙方要保证在本地段提供足够的安置房用于拆迁户回迁。七、本协议一式六份，甲方双方各三份，签字盖章后生效，双方应严格遵守，未尽事宜可另签订补充协议。”框架协议达成后，双方未依照该协议执行。
2009年12月8日，原告雨田公司通过招投标程序竞拍取得了2009G103H36号富强种子市场地块的开发使用权，成交价为6840万元，后雨田公司与淮安市国土资源局签订淮安市国有建设用地使用权挂牌竞价交易成交确认书。
2010年1月6日，淮安市国土资源局与原告雨田公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同主要内容为：“本合同项下出让宗地编号为2009G103H36，宗地总面积24092.5平方米，其中出让宗地面积为24092.5平方米。本合同项下的出让宗地坐落于北京××路东侧，新军营路北侧。本合同项下出让宗地的平面界址为东至：桃花路；南至：新军营路；西至：北京××路；北至：市保安公司。本合同项下出让宗地的用途为商业金融业、居住用地（其中商业比例不得大于20%）。出让人同意在2011年3月5日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（一）…（二）现状土地条件净地。本合同项下的国有建设用地使用权的出让年期为商业金融业40年，居住70年。原划拨（承租）国有建设用地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价格为人民币6840万元，每平方米人民币2839.06元。本合同项下宗地的定金为1368万元，定金抵作土地出让价款。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2011年5月5日之前开工，在2013年5月5日之前竣工。受让人不能按期开工应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。补充条款：竞得人在本项目用地范围内无偿提供49套安置房，安置面积5600㎡，具体套型由清河区政府与土地竞得人协商确定。（参考户型套数：11套85㎡、11套105㎡、27套130㎡）；土地竞得人无偿提供商业安置面积4000㎡，安置位置沿军营路及桃花路1-2层商业用房。”合同签订后，雨田公司依约缴纳了土地出让金。
2011年6月1日，淮安市人民政府下发《房屋征收调查公告》，公告内容为：“根据城市规划和旧城改造计划，需对富强种子市场地块项目规划红线范围内的房屋和附属物实施征收，为保证征收补偿方案制定和征收补偿费用测算更为合理准确，需组织调查登记工作，房屋征收部门为淮安市人民政府房屋征收管理办公室，征收实施单位为淮安市清河区房屋征收办公室（下称清河征收办）。调查时间为2011年6月2日至2011年6月20日。”
富强种子市场地块的大部分被征收人在签订征收补偿安置协议后将房屋交由拆迁部门拆迁，但被征收人吴绪福、封文霞及江苏省淮安市保安服务总公司（下称保安公司)所有的被拆迁房屋均为部分在富强种子市场地块红线内，部分在红线外。因补偿方案标准差距较大及部分房屋横跨红线等原因，经政府相关部门及领导多次协调，2012年6月15日，市征收办（甲方）与吴绪福、封文霞（乙方）、清河征收办（丙方）签订《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》2份，其中第一份协议内容为：“因富强项目建设需要，甲方经批准征收乙方位于富强路3组的房屋，总面积为288.52平方米(其中合法面积288.52平方米)，经协商，就房屋征收补偿安置有关事项订立如下协议：甲方应付乙方补偿总额1933036.36元。”第二份协议内容为：“因富强种子市场地块项目建设需要，甲方经批准征收乙方位于富强路3组的房屋，总面积为239.62平方米(其中合法面积208.68平方米)，经协商，就房屋征收补偿安置有关事项订立如下协议：甲方应付乙方补偿总额1066221.5元，乙方应付安置房款619553.4元(安置房号为：紫晶花苑2幢1单元901室)，甲方应付乙方补偿款总额与乙方应交安置房款相抵冲后乙方应得金额为446668.1元。”吴绪福、封文霞在上述两份协议“被征收人”处签字，清河征收办及其工作人员沈志斌、张素珍在“征收实施单位”处签字盖章，市征收办未在“征收部门”处盖章。
2012年8月1日，原告将安置补偿款3020446.6元汇至封文霞、吴绪福委托代理人徐春账户，后徐春将该款交付给封文霞、吴绪福。2016年3月28日，原告雨田公司建设的安置房完工后，青河拆迁公司根据房屋征收补偿安置协议的约定将紫晶花苑2幢901室房屋交付给吴绪福、封文霞。
在房屋征收过程中，清河征收办与保安公司签订《淮安市国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，约定保安公司将富强种子市场地块红线内及红线外的房屋交由清河征收办拆迁，安置方式为货币补偿，房屋总面积为354.16平方米，土地使用证面积441.58平方米，拆迁补偿总价款为150万元。协议签订后，原告雨田公司于2012年10月19日将150万元汇至青河拆迁公司账户，后青河拆迁公司将该款拨付给保安公司。
案件审理中，为查明案件事实，本院向富强种子市场地块拆迁安置的现场负责人沈志斌、张素珍进行了调查。两人均称：涉案地块的实际征收部门是清河征收办，但根据当时的规定，区级征收办不具有征收主体资格，所以征收协议中将市征收办作为征收部门。吴绪福、封文霞及保安公司的房屋部分在红线内，部分在红线外。因红线外的房屋拆迁资金应由谁出不明确，清河征收办与雨田公司协商，先由雨田公司垫付吴绪福、封文霞及保安公司的拆迁款。现吴绪福、封文霞及保安公司红线外的土地已由政府部门修成富强路及其附属设施。
另查，因区划调整，淮安市清河区房屋征收办公室与淮安市清浦区房屋征收办公室合并，成立淮安市清江浦区房屋征收办公室（即本案被告）。
本院认为：没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。一、关于涉案地块的拆迁款应由谁承担及雨田公司是否有权追偿的问题。涉案地块的实际征收部门为清河征收办，清河征收办与吴绪福、封文霞及保安公司签订拆迁协议，故承担向吴绪福、封文霞及保安公司支付拆迁款义务的主体应为清河征收办，雨田公司在征收过程中代清河征收办垫付的拆迁款应由清河征收办返还给雨田公司。因清河征收办已并入清江浦征收办，故返还义务应由清江浦征收办承担。市征收办仅为名义上的征收部门，并非实际征收部门，也未在征收协议中签字盖章，故无需承担支付拆迁补偿款的义务。青河拆迁公司并非征收补偿安置协议的补偿义务人，亦无需承担支付拆迁补偿款的义务。
二、关于清江浦征收办应返还雨田公司垫付拆迁款数额的问题。吴绪福、封文霞与清河征收办签订的两份协议，总补偿款金额为2999257.86元，扣除雨田公司根据合同应该承担的安置房价款619553.4元，雨田公司实际代付款为2379704.46元。保安公司与清河区征收办签订的安置协议，补偿金额为150万元，均由雨田公司代付。故雨田公司总代付金额为3879704.46元，清江浦征收办应将该款返还给雨田公司。原告主张被告应承担自起诉日至清偿日的垫付款利息，亦符合法律规定，本院予以支持。至于雨田公司超付给吴绪福、封文霞的补偿款，系雨田公司对吴绪福、封文霞的自愿补偿，不应由清江浦征收办承担，该款应由雨田公司自行承担。
三、关于雨田公司与清河区旧城及城中村改造工作办公室签订的《关于雨田4S店地块旧城改造项目合作开发框架协议》的效力认定问题。框架协议约定如果土地竞拍超出底价成效，被雨田公司摘牌，清河区旧城及城中村改造工作办公室同意将超出底价部分的区政府财政净收益的60%奖励给予雨田公司，作为对该项目的支持。上述约定属于变相减免土地出让金、挤占挪用土地收益的行为，明显损害了国家利益和社会公共利益，故该框架协议应属无效协议，且双方并未实际履行框架协议的内容。因此，被告清江浦征收办据此主张拆迁安置所需各项资金及就地安置房源由雨田公司兜底包干缺乏合同依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国民法总则》第一百二十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
一、被告淮安市清江浦区房屋征收办公室于本判决生效之日起十日内一次性返还原告淮安东泰雨田置业有限公司代付拆迁款3879704.46元及利息（自2018年1月23日起至实际付清之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）。
二、驳回原告淮安东泰雨田置业有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费42794元，由原告淮安东泰雨田置业有限公司负担5909元，被告淮安市清江浦区房屋征收办公室负担36885元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款单位：江苏省淮安市中级人民法院，收款银行：中国银行，账号：62×××75，收款行地址：中国银行股份有限公司淮安城中支行）。
审 判 长 李洪昌
人民陪审员 马月红
人民陪审员 蒋国芳
二〇一八年七月十七日
书 记 员 李思语