湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0124行初127号
原告黄发明，男，1968年4月23日出生，汉族，居民，住所地湖南省韶山市。
原告杨玲，女，1961年11月7日出生，汉族，居民，住湖南省韶山市。
被告宁乡县城市管理和行政执法局，住所地宁乡县玉潭镇玉潭路。
法定代表人丁新军，男，局长。
委托代理人邓胜，系宁乡县城市管理和行政执法局广告科科长。
委托代理人邹永生，湖南道格律师事务所律师。
原告黄发明、杨玲诉被告宁乡县城市管理和行政执法局（以下简称宁乡城管局）城建行政强制及行政赔偿一案，本院于2016年12月29日立案受理后，于2017年1月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭进行了审理，原告黄发明、杨玲，被告宁乡城管局委托代理人邓胜、邹永生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月22日，被告宁乡城管局对原告设置在宁乡县××桥镇××村尖家塘（长韶娄高速K54+100米右幅）的单立柱式广告牌予以强制拆除。
原告黄发明、杨玲诉称：被告于2016年12月22日在对原告没有出具任何法律手续的前提下，对原告位于宁乡县××桥镇××村尖家塘的一处单立柱广告牌野蛮拆除，严重侵犯了原告的合法权益。被告的行为严重违反了《行政强制法》及《行政处罚法》的相关规定，如果被告认为原告的合法财产是违法建设，应当对此作出决定，作出限期告知通知，告知原告依法享有的陈述权、申辩权和听证权，下达限期拆除决定书，告知原告申请复议及提起行政诉讼的相关程序性权利；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。而被告作为政府的职能行政执法部门，在召开告知会议时，原告一再申请听证权利，被告置之不理，更没有料到被告没有任何法律依据将原告的广告牌拆除。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求判令：1、依法确认被告强拆原告广告牌行政行为违法；2、被告赔偿原告经济损失30万元（广告牌建设成本及广告发布合同无法继续履行的损失）；3、诉讼费用由被告负担。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：1、场地租赁合同；2、广告牌租赁合同；3、广告牌委托经营合同；4、广告牌工程承建合同。证据1-4拟证明被拆除的广告牌属两原告所有，租赁场地建设广告牌经过了村上组上同意，以及拆除广告牌的损失情况；5、违法拆除现场照片。
被告宁乡城管局辩称：1、原告设置户外广告牌的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国公路法》、《湖南省高速公路条例》、《长沙市户外广告设置管理办法》等相关法律法规的规定，其使用土地和设置户外广告牌的行为均系违法行为；2、根据湖南省人民政府关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复的规定，宁乡县城管局对原告非法设置户外广告牌的行为具有行政执法权；3、根据《国家赔偿法》第2条的规定，只有行政行为对公民的合法权益造成损害的，国家才承担赔偿责任，本案原告设置广告牌的行为属于违法行为，要求答辩人赔偿损失30万元，既没有法律依据，也没有实际损失30万元的事实依据。
被告宁乡城管局在收到起诉状副本之日起十日内向本院提交了出具体行政行为的下列证据：1、关于长韶娄高速宁乡段沿线违法设立广告牌情况的函，拟证明原告在公路沿线非法设立广告牌没有经过高速公路管理部门的审批；2、灰汤镇政府证明材料；3、灰汤镇国土所证明材料；证据2-3拟证明原告设立广告牌没有向当地有关部门申报，证明广告牌是非法设置的。4、湘政函[2004]202号文件，拟证明被告具有执法权。
在庭审质证中，本院组织原、被告进行了充分的质证。原告对被告宁乡城管局提供的证据发表了如下质证意见：对证据1有异议，不能达到被告的证明目的，在还没有修路之前广告牌就已经建好了；对证据2-3有异议，原告当时与村上、组上以及个人都签订了合同；对证据4真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该与本案无关。被告对原告的证据质证意见为：对证据1的真实性存疑，租金的交付问题，该合同是一个违法的无效合同，这个场地是农用地转非农业用地，根据国务院土地管理法实施条例，农用土地转为非农业用地要经过县级以上政府审批，而原告场地租赁合同违反了该规定；村组无权出让土地给该村集体经济组织以外的成员；原告杨玲没有在该合同签字，无法证明原告杨玲的主体资格；该证据无法证明原告设置广告牌的合法性，恰恰证明原告设置广告牌的非法性。对证据4的真实性存疑，该证据为庭审中提交，需要进行查实；该证据不具有合法性，根据公路法和建筑法，在公路控制范围建设广告牌必须经过相关部门的批准审批，建设必须取得建设许可证；对证据3的真实性存疑，该证据不具有合法性，委托经营合同既要求委托人具有委托经营资格，又要求被委托人具有广告牌经营资格，原告以一个违法的广告牌委托经营不具有合法性。对证据2的真实性存疑，该广告牌是违法设置的，违法的广告牌不能用于租赁，所以该租赁合同也是违法的；该签订合同的主体不是本案原告，合同中涉及到两块广告牌，其中K30+800米处的广告牌与本案无关。对原告证明目的有异议，不能完整证明该广告牌归两原告所有，其中有的合同是原告黄发明所签，有的是三个人签字的，对原告主体的证明不明确。证明广告牌归其所有并不意味着合法所有；有相关的合同涉及到广告牌的经营收入与广告牌不能继续非法经营所造成的损失不是一回事，原告应该证明经营该广告牌具有合法经营权以及经营广告牌的合法收入。
作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联，经庭审质证，本院对原告、被告证据认证如下：原告提供的证据能证明本案相关事实，对其真实性、关联性予以采信。根据对原告所提交的证据综合分析，对被告认为杨玲不具有原告主体资格的意见，本院不予采信。被告提供的证据真实、合法与本案有关联，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见及庭审调查认定以下事实：2010年12月10日，原告黄发明、杨玲与黄少海签订《合作协议》，约定三人共同投资在宁乡县××桥镇××村尖家塘塘基外边13米的地方建设单立柱式双面广告牌，三人各占三分之一的股份；同时约定共同委托原告黄发明与尖家塘组签订场地租用合同。2010年12月25日，宁乡县××桥镇××村尖家塘组作为甲方，原告黄发明作为乙方签订《场地租用合同》，约定了乙方租用甲方场地，即康宁村尖家塘塘基外边13米，离尖家塘路边30厘米设置广告牌的相关事宜。2010年12月31日，原告黄发明、杨玲与黄少海作为发包方，与承包方湖南顺达钢结构工程有限公司签订《广告牌工程承建合同》。2011年初广告牌建成投入使用。2014年12月20日，黄发明、杨玲、黄少海与韶山金福公告有限责任公司签订《广告牌委托经营合同》。2015年1月25日，原告黄发明、杨玲与黄少海签订《广告牌股权转让合同》，原告黄发明受让了黄少海所占三分之一的股份。2016年12月22日，被告宁乡城管局以该广告牌系非法设置为由对其予以强制拆除。
本院认为，本案争议的焦点是原告设置广告牌的行为及被告的强制拆除行为是否合法，被告是否应当承担赔偿责任。
一、原告未经审批设置广告牌的行为违法。根据《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”《长沙市户外广告设置管理办法》第二条规定：“本市市区范围内的户外广告设置及其相关管理活动，适用本办法。下列穿越市、县（市）两级行政区域的重要道路、公路及特殊区域的户外广告设置及其相关管理，按本办法规定执行：（一）机场高速、绕城高速沿线；（二）长永高速、长益高速、京珠高速、长潭西线高速长沙段沿线；（三）黄花机场及其周边；（四）其他穿越市、县（市）两级行政区域的重要道路、公路及特殊区域。”第三条规定：“本办法所称户外广告设置是指出于直接或间接介绍商品、服务或者发布公益性内容的目的，依附户外的场地、空间、水面、建（构）筑物等设立户外广告设施的行为。本办法所称户外广告设施按设置方式主要包括：（一）独立支撑式：指利用城市各类土地，用支架或支座直接设置的广告设施，如立柱式广告牌、灯箱、独立的广告招贴栏（柱）和电子显示屏等；”第十四条规定：“设置户外广告应当依照法律、法规的规定取得市城市管理行政管理部门同意，办理审批手续。”本案原告设置的广告牌位于长韶娄高速K54+100米处，符合《长沙市户外广告设置管理办法》第二条第二款第（四）项规定的情形，依据上述法律法规的规定应当办理审批手续，原告未经相关部门审批设置广告牌的行为违法。
二、被告强制拆除广告牌的行为程序违法。根据《中华人民共和国公路法》第八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”依据上述规定，《湖南省人民政府关于在宁乡县开展相对集中行政处罚权工作的批复（湘政函[2004]202号），其第二条第（六）项：“行使对违规设置户外广告行为的行政处罚权”已授予了被告对违法设置广告行为的行政处罚权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”因此，被告对违法设置广告行为的处理具有法定职权。但是，根据行政处罚法和行政强制法的规定，行政机关进行行政处罚和实施行政强制措施，均应遵循法定的程序，被告未经法定程序即对原告的广告牌予以强制拆除，其行为依法应确认违法。
三、被告不应承担赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”其“合法权益”是指符合法律规定的权利和利益，即仅指受法律保护的权利和利益，不包括非法律保护的一般利益。同时，行政赔偿的范围限于对受害人人身、财产造成的直接损失。鉴于本案被拆除的广告牌属于违法构筑物，原告要求赔偿广告牌制作费、场地租金、建设支出费用、广告发布合同损失等没有法律依据。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”原告主张赔偿，应举证证明其合法权益因被告的强制拆除行为受到损害。原告不能举证证明其设置广告牌及经营使用行为的合法性，即使原告确实因被告的强制拆除行为受到权益损害，亦未能证明有其他合法权益受损。被告拆除广告牌后并未将拆除物运离现场，原告可以自行处理。因此，对原告要求被告赔偿经济损失30万元的诉讼请求，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告宁乡县城市管理和行政执法局强制拆除原告广告牌行为违法；
二、驳回原告黄发明、杨玲的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告宁乡县城市管理和行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 文跃兵
人民陪审员 陈雪妍
人民陪审员 李明政
二〇一七年二月二十一日
书 记 员 杨 敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。