湖南省怀化市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2014)怀中民二终字第128号
上诉人（原审原告）湖南省溆浦县公路局，住所地湖南省溆浦县卢峰镇民主街186号，组织机构代码44819536-0。
法定代表人彭建阳，该局局长。
委托代理人（特别授权）朱学庆，湖南鹤洲律师事务所律师。
上诉人（原审被告）向回生。
委托代理人黄祖炳，系被告向回生妻子的堂兄。
委托代理人王荣堂。
上诉人湖南省溆浦县公路局因与上诉人向回生经济补偿、养老保险待遇纠纷一案，双方均不服湖南省溆浦县人民法院（2013）溆民二初字第245号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月27日受理后，依法组成由审判员向武担任审判长，审判员胡海雄、杨立平参加的合议庭，于2014年8月1日公开开庭审理了本案，上诉人湖南省溆浦县公路局的委托代理人朱学庆，被上诉人向回生及其委托代理人黄祖炳、王荣堂到庭参加了诉讼。
原审判决认定：1973年3月，原溆浦县中都公社委派被告为农民建勤代表工参加公路养护，1997年3月至1982年在溆浦县两丫坪工班从事公路养护工作，1983年至1992年，被告先后在原告下属溆浦县水东养路工班和机关食堂当炊事员，1993年至1997年，被告先后在原告下属溆浦县统溪河、分水界和小横垅养路工班从事公路养护工作，并担任班长职务。在原告所提供的1996年和1997年工资发放表中，被告向回生的月工资组成与原告单位其他人员不同，仅在“基本工资”一项有数额为225元，无其他补助和津贴。
1997年底，因公路养护体制改革，被告作为原告单位的最后一名农民代表工退出农民代表工岗位。基于被告曾系原告的农民代表工身份的基础，原告于1998年将被告安排在其下属溆浦县路桥公司工程队从事炊事员工作，2009年11月，原告撤销了下属溆浦县路桥公司，便不再安排被告工作，被告也没有领取工资并返回农村。庭审中，被告承认其1998年到路桥公司工作后工资高于担任农民代表工时的工资，2009年的月工资为1800元，工资由路桥公司和原告发放。
2012年4月11日，被告向溆浦县劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求原告支付被告36年的经济补偿金20万元，并办理退休和基本养老保险。溆浦县劳动争议仲裁委员会于2012年6月10日作出溆劳仲案字（2012）第10号仲裁裁决，裁决：一、溆浦县公路局支付向回生经济补偿金32100元（2675／月×12月=32100元）；二、溆浦县公路局在裁决生效之日起十五天内，到溆浦县社会保险经办机构补办申请人向回生的社会养老保险手续，缴纳单位应缴纳的社保费，具体数额以溆浦县企业社会保险管理局核定的为准。原告不服仲裁裁决，于2012年10月8日向法院起诉。原告的诉讼请求是：确认原告与被告之间没有劳动关系，并不予支持溆浦县劳动争议仲裁委员会溆劳仲裁字（2012）第10号仲裁裁决，驳回被告要求原告支付经济补偿金并为其办理社会养老保险手续，缴纳单位应缴纳社保费的仲裁请求。
原审判决认为：本案属经济补偿金、养老保险待遇纠纷。双方争议的焦点是原告与被���之间是属于建勤代表工关系还是劳动关系，要对此作出评判，需厘清民工建勤制度的由来和性质以及劳动关系的构成要件，并结合本案的基本事实。
一、关于民工建勤制度。我国公路养护的发展经历了民工建勤、道工和群众共养、专业道工养护三个阶段。建国后，相当长的一段时间，由于人力、物力不足，国家发动群众参与公路建设和养护，在公路养护方面实行的是民工建勤制度。该制度始于1951年原政务院发布的《关于民工整修公路的暂行规定》，1955年11月29日颁发的《关于改进民工建勤养护公路和修建地方道路的指示》又对此作出了具体的规定：凡有劳动能力的年满18岁至45岁的男性农民和年满18岁至40岁的女性农民都有建勤义务，每年每个劳动力的义务建勤，至多不超过五个工日，车、船等运输工具及兽力的义务建勤为每年两个工日，所需工具由民工自带，农���生产合作社可以社为单位，指派一定的人员和运输工具，代表全社完成规定的建勤工日和车工日。随着民工建勤制度的实施，部分集体组织为了使农民能够集中精力发展农业生产或者开展公路养护活动，委派部分农民专门负责公路养护，被委派的农民代表整个集体组织的农民履行公路建勤义务，不参加日常农业生产，其生活资料由委派的集体组织在集体组织中统一分配。被委派的农民因为“代表”整个集体组织的农民，被称为“农民代表工”。农民代表工并没有脱离民工建勤制度，是基层集体组织在执行民工建勤制度过程中变通的产物。在法律关系主体层面上，民工建勤制度反映的是农民对国家的法定义务制度，农民代表工问题反映的是基层集体组织与农民代表工之间的委派关系。1973年3月至1997年底，被告向回生由原中都公社委派参加公路养护，先后���原告所属两丫坪养路工班、水东养路工班、机关食堂、统溪河养路工班、分水界养路工班、小横垅养路工班工作，并担任过班长职务。在此期间，其身份是其所在集体组织委派的“农民代表工”。对此，从被告所领取的“工资”的组成和金额也可看出，原告发给被告的“工资”属于农民代表工享受的生活补贴。因此，1973年3月至1997年底，原告与被告之间不存在劳动关系。
被告作为原告单位的最后一名农民代表工，在1997年底退出了农民代表工岗位后，原告于1998年将被告安排在原告所属路桥公司从事炊事员工作，直到2009年11月路桥公司被撤销为止。被告虽未与原告订立书面劳动合同，但基于被告此前系原告的农民代表工身份的基础，被告服从原告的调动，从事原告安排的有报酬的劳动，接受其管理，符合原国家劳动和社会保障部《关于确立劳动关���有关事项有通知》规定的劳动关系的特征，在此期间，原告与被告构成了事实劳动关系。路桥公司系原告的下属分支机构，路桥公司被撤销后，其义务应由原告承担。因此，原告认为原告与被告之间始终没有劳动关系与事实不符，其理由不能成立，自1998年起双方形成了事实劳动关系。原告在其下属路桥公司撤销后未继续安排被告工作岗位，并停止向被告发放工资，虽未书面解除劳动合同，但事实上已经解除了与被告的劳动关系。被告在向仲裁机关申请仲裁时提出了支付经济补偿金的请求，而支付经济补偿是《中华人民共和国劳动合同法》规定的解除和终止劳动合同后用人单位应承担的责任，这也表明被告认可解除与原告的劳动关系，因此，应视为原告同意解除劳动关系。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十六条（二）的规定，解除劳动合同后，原告应当向���告支付经济补偿。根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十七条规定，经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满1年支付1个月工资的标准向劳动者支付。被告向回生于1998年至2009年11月在原告下属路桥公司工作，被告在原告单位存在劳动关系的工作年限为12年，原告应当支付被告12个月工资标准的经济补偿。原告承认劳动合同终止前的月工资为1800元，因此，原告应当支付被告经济补偿数额为21600元，原告关于驳回被告要求原告支付经济补偿金的请求没有事实和法律依据，不予支持。虽然被告在申请仲裁时提出了支付经济补偿金并办理退休和基本养老保险的请求，但被告在本案审理中未请求办理基本养老保险，而增加了支付停岗3年的工资和因未订立书面劳动合同支付27年2倍工资的请求，视为被告放弃了办理基本养老保险的请求，对被告增加的请求，因尚未经过劳动仲裁机关仲裁，故不属于本案的审理范围。
综上所述，依照《中华人民共和国劳动合同法》第二条二款、第四十六条第一款（二）项、第四十七条、第九十二条之规定，判决：一、原告湖南省溆浦县公路局与被告向回生之间在1998年至2009年11月间存在劳动关系；二、原告溆浦县公路局支付被告向回生经济补偿金21600元（1800／月×12月=21600元），限在本判决生效后10日内付清。案件受理费10元，由原告湖南省溆浦县公路局负担。
宣判后，湖南省溆浦县公路局不服，向本院提起上诉称：原审判决认定的事实不符合客观实际。1998年上诉人安排被上诉人在溆浦县路桥公司工作没有事实根据。1998年至2009年期间上诉人从未对被上诉人进行过工作安排和管理。上诉人与被上诉人在1998年至2009年11月间不存在劳动关系，不应支付被上诉人21600元经济补偿金。故请求二审法院支持���诉人的上诉请求。
被上诉人向回生答辩称：1、答辩人1998年被被答辩人安排在其路桥公司工作事实确凿；2、上诉人在1997年底后又继续使用被上诉人，证明双方已经形成了新的事实劳动关系；3、上诉人不交职工花名册、考勤记录、工资支付凭证，应依法承担举证不能的法律责任。双方之间的劳动关系应从1981年起计算到2012年止。故请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
宣判后，向回生亦不服，向本院提起上诉称：1、原审认定1997年前上诉人系农民代表工，与被上诉人之间不存在劳动关系是错误的，不符合客观事实；2、原审判决被上诉人支付上诉人经济补偿金21600元适用法律不当，应予以改判；3、原审判决认定“被告在本案中未请求办理基本养老保险”与诉讼的事实不符；4、原审判决认为“被告在本案审理中未请求┈因未订立书面劳动合同支付27年二倍工资的请求”和“对被告增加的请求，因尚未经过劳动仲裁机关仲裁，故不属于本案的审理范围”与事实不符。故请求二审法院依法改判。
被上诉人湖南省溆浦县公路局答辩称：原审判决认定向回生的农民工的身份确认是正确的，实行农村土地承包制，仍然是劳动报酬分配制度。故请求二审法院驳回向回生的上诉请求。
二审期间，上诉人向回生向本院提交了以下证据：1、书证《参阅件》、《总结经验、集中力量，进一步下功夫完善好农业生产责任制》报告，拟证明1981年农村实行了土地责任承包，农民代表工身份已经不存在了；2、溆浦县桐木溪乡华兴村委会出具的《证明》1份，拟证明向回生一直与公路局存在劳动关系。被上诉人湖南省溆浦县公路局质证认为，该两份证据与本案均无关联性。
上诉人湖南省溆浦县公路局向本院提交了以下证据：地税发票及《证明》共12份复印件，拟证明向回生在原溆浦县路桥公司2000年以及2007年从事炊事劳务，并提交了税务机关开具的劳务发票，证明不存在劳动关系。被上诉人向回生质证认为，这是劳动以外的加班工资，不是岗位工资，与本案无关联性。
本院认证认为，以上二上诉人提交的证据均与本案无关联性，均不能证明所拟证明的事实，故均不予采信。
本院经审查认为，我国建国初期，百业待兴。由于国家财力、物力不足，政府决定动员群众参与公路建设和养护，由此产生了民工建勤。民工建勤制度是人民群众以集体的形式进行公路建设和养护的制度。随着民工建勤制度的实施，部分集体组织为了使农民能够集中精力发展农业生产或者开展公路养护活动，委派部分农民专门负责公路养护。这些被委派的农民代表整个集体组织的农民履行公路建勤义务。他们不参加日常农业��产，其生活资料由委派的集体组织在集体组织中统一分配。这些被委派的农民因为代表了整个集体组织的农民，故称为“农民代表工”。农民代表工是受农村集体组织委派的，是农村集体组织向国家履行建勤义务的农民。在本案中，1973年上诉人向回生作为溆浦县中都公社的农民建勤代表工参加溆浦县公路养护，这一点双方均没有异议。也就是说向回生是受农村集体组织的委派，履行国家建勤义务，其身份属于民工建勤制度下的农民代表工。民工建勤制度是在特定历史条件下形成的，处理该类履行国家建勤义务的纠纷，应该由政府有关部门按照国家政策协调解决，不属于民事法律关系所调整的范围，不应当由人民法院管辖，不属于人民法院的民事案件受案范围。综上所述，原审判决适用法律有误。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第186条之规定，裁定如下：
撤销湖南省溆浦县人民法院（2013）溆民二初字第245号民事判决；
二、驳回上诉人（原审原告）溆浦县公路管理局的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 向 武
审 判 员 胡海雄
审 判 员 杨立平
二〇一四年八月七日
代理书记员 沈慧娟