浙江省金华市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)浙金行初字第199号
原告曹法明。
委托代理人冯振兴。
被告金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民。
被告金华市住房和城乡建设局，住所地金华市双龙南街801号市府大院西3号楼。
法定代表人郭慧强。
被告金华市国土资源局，住��地金华市双龙南街818号。
法定代表人楼东江。
原告曹法明诉被告金华市人民政府、金华市国土资源局、金华市住房和城乡建设局土地征收行政补偿一案，本院于2015年9月25日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原告曹法明诉称，原告是金华市婺城区新狮街道骆家塘村村村民，依法拥有位于本村的住宅一处。2015年8月17日，原告通过金华市国土资源局的政府信息公开答复[2015]59号获知，针对原告所在区域的房屋获得批准的补偿标准为《金华市集体土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》所规定的补偿标准。2015年7月，金华市国土资源局以及金华市区城中村改造办公室发布“金华市国土资源局金华市区城中村改造领导小组办公室关于对婺城区人民政府《关于<金罗公路拓宽项目集体土地及房屋征收补偿方案>有关内容解释意见》的意见”。该“意见”对于原告的房屋的征收补偿问题进行了解释，致使补偿标准明显低于项目获批的“一书三方案”中规定的补偿标准。征收实施单位依法按照获批的补偿标准对于被征收人予以补偿是其依法承担的义务。然而，在本案中金华市国土资源局以及金华市区城中村改造办公室重新对补偿标准进行解释。并实际上压低了对于原告的补偿行为明显侵犯了原告的财产权利。根据“金华市国土资源金华市区城中村改造项领导小组办公室关于对婺城区人民政府《关于<金罗公路拓宽项目集体土地及房屋征收补偿方案>有关内容解释意见》的意见”的规定，婺城区人民政府、金华市区城中村改造领导小组办公室负责实施房屋征收活动。金华市区城中村改造领导小组办公室是金华市住房和城乡建设局的下属单位，因此���对于其实施的行为当由金华市住房和城乡建设局负责。综上所述，被告作为房屋征收活动的机关，依法应当依照经批准的补偿标准对于原告予以补偿。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定提起行政诉讼，请求:依法责令被告依照《金华市集体土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》对于原告位于金华市婺城区新狮街道骆家塘村的房屋进行补偿。
被告金华市人民政府答辩称，一、原告起诉程序不当。2014年因金华市城市规划建设以及金罗公路拓宽项目建设需要，涉及征收新狮街道骆家塘村部分集体土地。原告所诉系不服对征收农村集体土地及被征收土地上的房屋所给予的补偿。根据《行政复议法》相关规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯已经依法取得的土地等自然资源的所有权或使用权，应当先申请行政复��，对行政复议不服的，可依法向人民法院起诉。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条:土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案由于原告在起诉前未经过行政机关裁决，显属程序不当。二、原告起诉所涉及的征收集体土地合规、合法。因城市发展需要，金华市婺城区2014年度计划第十三批次建设用地需征收婺城区骆家塘村等集体用地3.4216公顷。国土部门于2014年12月填报建设用地项目呈报材料“一书三方案”，同月获金华市人民政府批准;2015年1月23日浙江省人民政府作出浙土字A[2014]-0447号意见书，批准该次建设用地方案。另，征收过程中还具备相关公告、告知、征收补偿协议等手续，依据得当、程序合法��综上，请求法院依法处理。
被告金华市住房和城乡建设局答辩称，一、根据《金华市集体土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》的规定，金华市区城中村改造领导小组办公室不是集体土地上房屋的征收主体。二、根据金华市机构编制委员会《关于设立金华市区城中村改造工作领导小组办公室的通知》(金市编【2013】47号)、金华市人民政府办公室关于印发《金华市区城中村改造实施办法(试行)》的通知(金政办发【2014】46号)，金华市区城中村改造领导小组办公室是一个独立的行政执法主体。综上，不应将我局列为本案被告。请求驳回原告的起诉。
被告金华市国土资源局答辩称，答辩人己完成涉案地块的征地补偿安置审批手续，材料齐备、手续完整、事实清楚、程序合法。一、原告起诉涉及的地块用地依法批准。金华市婺城区人民政府2014年度计划第十三批次建设用地4.1465公顷，其中涉及征收涉案地块的集体土地。2014年10月8日，金华市国土资源局、婺城区新狮乡人民政府联合向所征地行政村下发了金市统征字2014(市直)22号《征地拆迁告知书》，并告知听证权利，而未收到听证申请。2014年12月8日，金华市统一征地办公室与骆家塘村经济合作社签订了《征地补偿协议》(金市统征市直2014年度22号)，征收骆家塘村集体所有土地面积1.0100公倾，补偿金额为90.9万元，并采取货币、社会保障等方式进行安置。金华市国土资源局婺城分局根据征地情况，于2014年12月22日填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，2014年12月27日，金华市人民政府批准上述方案，浙江省人民政府于2015年1月23日批准该批次建设用地方案。二、原告起诉涉及的骆家塘村《征收补偿安置方案》已经在该村公告栏公告，骆家塘村对《征收补偿安置���案》没有异议。且答辩人做出的集体所有土地上“房屋征收与补偿安置方案”合法，也未违反《金华市区集体土地上房屋征收与补偿实施意见》(金华市人民政府令第52号)(以下简称“52号令”)的规定。2015年4月28日，答辩人发布编号为(2015)第14号《征地补偿安置方案公告》及附件《金罗公路拓宽集体土地及房屋征收补偿方案》，于2015年4月28日送达至骆家塘村村集体经济组织，并张贴在该村公告栏中。经过公告，该村对《征地补偿安置方案》也不申请听证。2015年7月1日，金华市国土资源局、金华市区城中村改造领导小组办公室向婺城区人民政府出具“关于对婺城区人民政府《关于<金罗公路拓宽项目集体土地及房屋征收补偿方案>有关内容解释意见》的意见”，该意见送达给骆家塘村集体经济组织，该村对该意见没有异议，也不申请听证。答辩人作出的《金罗公路拓宽集体土地及房屋征收补偿方案》对于选择华货币安置标准与52号令的标准一致，超出应安置宅基地限额面积的合法宅基地面积安置方式均实行奖补退出，奖补金额均根据该宅基地的用益物权评估等因素确定。“关于对婺城区人民政府《关于<金罗公路拓宽项目集体土地及房屋征收补偿方案>有关内容解释意见》的意见”是依据《金华市区城中村改造实施办法》(金政办发【2014】46号)第十五条的规定作出的，是对上述房屋征收补偿与安置方案中用益物权评估价值方式的具体操作解释，具体规定了原告所称的超出应安置宅基地限额面积的合法宅基地面积按照房屋重置价1:2进行补偿，对于非安置对象的，上述超出面积按照1:3进行补偿。因而，该解释意见并未违反52号令，而是结合适用《金华市区城中村改造实施办法》的具体规定而作出的。三��原告起诉涉及的地块《征收补偿安置方案》已经过金华市人民政府批准。2015年5月6日，金华市人民政府下文《关于婺城区2014年计划第十三批次建设用地征地补偿案置方案的意见》，批准:该地块的征收补偿按照《金华市人民政府办公室关于调整完善金华市区征地补偿安置政策的通知》(金政办发【2014】69号)制定的标准执行，该地块的征收安置按照《金华市集体土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》的规定执行。补偿征地款909000元已支付给新狮街道骆家塘村经济合作社。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。因此，在现行法律法规未对集体土地上房屋征收和补偿作出明确规定的情况下，对集体土地上房屋���偿应属于地上附着物补偿项目，属于征地补偿费用的一部分。原告对其位于集体土地上房屋征收补偿标准有异议，根据其陈述系对包括土地和房屋价值在内的整体补偿标准有异议，应属于对征地补偿标准的争议，应适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，由行政机关进行先行裁决。且依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定:“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告未经行政机关先行裁决，直接向人民法院起诉，不符合法定起诉条件，应予驳回，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(十)项的规定，裁定如下:
驳回原告曹法明的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一五年十一月十八日
代书 记员 厉凯静