海南省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼行终417号
上诉人（原审原告）骆月新，女，1962年9月14日出生，汉族，住海南省儋州市。
委托代理人董婷，海南为先律师事务所律师。
委托代理人钟利芳，女，1969年3月14日出生，黎族，住海南省儋州市。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人朱洪武，该市市长。
委托代理人王潇潇，该市政府法制办工作人员。
原审第三人毛秀带，女，1965年1月3日出生，黎族，住海南省儋州市。
委托代理人陈家健，儋州市那大法律事务所法律工作者。
原审第三人儋州市那大镇石屋村民委员会，住所地海南省儋州市那大镇石屋村。
负责人范国文，该村民委员会主任。
委托代理人李全成，男，1959年8月28日出生，黎族，住海南省儋州市那大镇石屋村委会石屋村，该村民委员会副书记。
原审第三人儋州市那大镇石屋村委会石屋村民小组，住所地海南省儋州市那大镇石屋村。
负责人王友文，该村民小组组长。
上诉人骆月新因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人毛秀带、儋州市那大镇石屋村民委员会（以下简称石屋村委会）、儋州市那大镇石屋村委会石屋村民小组（以下简称石屋村民小组）土地行政管理一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2016）琼97行初355号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：儋州市政府于2012年7月19日向毛秀带颁发儋州市农地承包权（那大）第0410316号《农村土地承包经营权证》（以下简称第0410316号证），该证记载，承包地块：猪场5亩、门口田3.12亩。承包方式：家庭承包。土地用途：农业种植。承包期限至2027年12月21日。本案争议地为”门口田”地块，该地块地类为坡田，四至为东至晒场、南至水沟、西至路、北至火明。
原审查明，一、温三妹与毛戊德系石屋村民小组村民，已分别于1998年、2006年去世。毛秀带系毛戊德与温三妹的养女。1997年1月3日由儋州市公安局前进派出所签发的毛戊德作为户主的户口簿中，毛秀带作为养女登记。2008年3月4日，儋州市公安局前进派出所将毛秀带作为户主登记，属农业户口。二、1997年1月1日，毛戊德作为承包户户主的《儋州市农业承包合同书》登记了”猪场”、”门口田”两块承包地，承包期限自1997年1月至2027年12月止；其中”门口田”地块为3.12亩，系水田，四至为东至晒场、南至水沟、西至路、北至火明。2012年5月19日，毛秀带与石屋村民小组签订承包合同，承包地块的名称、面积、四至均与毛戊德名下的承包地一致，石屋村委会、儋州市那大镇农村经营管理站在该合同上盖章确认。在毛秀带作为承包户的《农村土地承包经营权登记表》中登记的承包地块的名称、面积、四至均与其与石屋村民小组签订的承包合同一致，但登记表中地上附着物名称未进行登记。2012年7月19日，儋州市农业委员会对登记行为注明属于换发登记。儋州市政府于2012年7月19日向毛秀带颁发了第0410316号证。三、”门口田”地块上现有橡胶树若干棵。四、骆月新现为石屋村民小组村民。骆月新、毛金富系夫妻关系，持有毛戊德《农村粮食收购任务通知书》《农民负担手册》及有关农业税缴纳凭证的原件。石屋村民小组对骆月新自2003年起在”门口田”地块上种植橡胶树的事实并无异议。骆月新提起本案行政诉讼，请求撤销儋州市政府向毛秀带颁发的第0410316号证。
原审认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”骆月新持有毛戊德《农村粮食收购任务通知书》《农民负担手册》及有关农业税缴纳凭证的原件，且石屋村民小组作为农村集体经济组织，对其村民的生产、生活更为熟悉，该集体经济组织对骆月新在”门口田”地块上种植橡胶树的确认相比更具有可信性。结合已发生法律效力的（2010）儋行初字第46号判决书中查明并由（2010）海南二中行终字第68号行政裁定书确认的”毛秀带结婚后随丈夫到广东省汕头市××区”的事实以及毛秀带作为承包户的《农村土地承包经营权登记表》中地上附着物名称未进行登记的事实，在无相关权利证书或生效法律文书确认”门口田”地块上的橡胶树不是骆月新户种植的情形下，骆月新与儋州市政府颁发第0410316号证的行政行为具有利害关系。二、骆月新称毛金富于2016年8月作为（2016）琼9003民初1985号民事案件的证人时才知道儋州市政府向毛秀带颁发了第0410316号证。毛秀带虽认为骆月新提起本案诉讼已超过起诉期间，但其认为应从1982年毛戊德承包”门口田”地块开始起算的理由不成立。儋州市政府于2012年7月19日向毛秀带颁发第0410316号证，在未有相关证据证明骆月新已经知道或者应当知道第0410316号证的颁证行为已满二年的情形下，骆月新提起本案诉讼，未超过起诉期间。三、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定:”农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”毛戊德作为承包户户主时，”门口田”地块是毛戊德以家庭承包方式进行承包的。毛秀带作为毛戊德夫妻的养女，毛戊德的承包登记簿上虽登记为1人，但该登记错误不影响毛戊德家庭承包方式的成立。在毛戊德夫妻相继去世后，其养女毛秀带的承包权并不受影响。《中华人民共和国民法通则》第九条规定：”公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”因毛戊德去世，其作为承包户户主的权利能力自然消失，而作为毛戊德家庭成员的毛秀带申请作为承包地的户主进行登记具有事实根据和法律依据。儋州市农业委员会在毛秀带作为承包户户主的审批材料上作出”同意换发登记”的意见亦具有事实根据和法律依据。儋州市政府向毛秀带颁发第0410316号证未侵犯骆月新的农村土地承包经营权，同样具有事实根据和法律依据，程序也并无不妥。综上，骆月新主张撤销第0410316号证颁证行为的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回骆月新的诉讼请求。案件受理费50元，由骆月新负担。
上诉人骆月新上诉称，一、本案争议地”门口田”地块为毛戊德1人承包经营。毛戊德与石屋村经济合作社签订的《联产承包责任制合同书》《承包户及承包地块登记表》等证据证明毛戊德全家人口为1人，承包方土地承包经营权共有人仅有毛戊德1人。毛秀带虽然是毛戊德的养女，但其自1991年就已经离开石屋村随夫回广东汕头定居。因此，1997年1月，石屋村经济合作社是将”门口田”地块发包给毛戊德1人。二、”门口田”地块属于耕地，毛戊德弃耕二十年以上，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，发包方应依法收回，不应将该地块由毛秀带继续承包。三、第0410316号证的颁证行为程序违法。石屋村委会是将”门口田”地块重新发包给毛秀带，并非换证行为，当时参会的村民代表共9人，同意签名的仅3人，且其签名均系一个人的笔迹，因此该土地发包方案未达到过半数村民代表同意的法定要求，程序违法。四、儋州市政府提交的关于第0410316号证的颁发系换证行为的证据，系儋州市政府事后补正的证据材料，不能作为证明被诉颁证行为合法的依据。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，撤销儋州市政府向毛秀带颁发的第0410316号证。
被上诉人儋州市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人毛秀带陈述称，一、1997年1月1日，石屋村经济合作社（现为石屋村民小组）与毛戊德签订的《联产承包责任制合同书》及《承包户及其承包项目基本情况》证明该份格式合同属家庭承包合同，并非个人承包合同。毛戊德只是户主即家庭成员代表，全家人口是5人而不是1人。二、毛秀带及其子女一直落户在石屋村，其丈夫周海胜是儋州市南辰农场职工，周海胜的户籍和劳动关系一直在农场。2016年5月，周海胜在儋州市就业局办理《劳动失业登记证》，不存在毛秀带离开石屋村到广东汕头定居的情况。三、毛秀带及其两个孩子户籍均是石屋村农村集体经济组织成员，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条的规定，有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得非法限制和剥夺。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条关于”承包期内，发包方不得收回承包地”的规定和第二十七条关于”承包期内，发包方不得调整承包地”的规定，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。三、骆月新称儋州市政府向毛秀带颁发第0410316号证程序违法没有事实根据和法律依据。1982年1月1日，石屋管区（现为石屋村委会）将”门口田”地块发包给毛秀带农户承包经营。1991年11月15日，石屋村经济合作社与毛秀带续订《儋县农业承包合同书》，承包期限至2000年1月。1997年1月1日，石屋村经济合作社与毛戊德签订《儋州市农业承包合同书》，承包期限为1997年1月至2027年12月。温三妹、毛戊德先后去世后，依据《中华人民共和国继承法》第十条关于子女的规定和《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十一条第一款”任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定，毛秀带有权继承毛戊德的家庭承包地，申请变更承包方代表。2012年7月，儋州市政府向毛秀带换发土地承包经营权证，原承包方代表由毛戊德变更为毛秀带，证不变。基于毛秀带家庭承包地的连续性，第0410316号证的颁证程序合法。在承包期内，骆月新和石屋村委会、石屋村民小组无权剥夺毛秀带户的承包经营权。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人石屋村委会陈述称，一、1997年1月，”门口田”地块是发包给毛戊德1人。1996年10月20日，海南省人民政府颁布《海南省第二轮土地承包若干规定》，全省开始进行第二轮土地发包工作。依照法律规定，承包方不得撂荒耕地满两年或连续两年未缴交征购粮和承包金，毛秀带在1991年就跟着丈夫离开了石屋村，”门口田”地块已经撂荒满两年，且毛秀带也未依法缴交征购粮和承包金，已经丧失承包资格。因此，1997年1月，”门口田”地块仅是发包给毛戊德1人。二、因毛戊德身体残疾，温三妹体弱多病，”门口田”地块是石屋村委会按照当时的实际情况，允许骆月新耕种的，骆月新自2000年开始就在”门口田”地块耕种。”门口田”地块的征购粮和承包金以及农业税也是由骆月新户负责缴纳。三、2012年5月，毛秀带承包”门口田”地块的程序不合法，承包方案未经过三分之二村民代表表决通过。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，撤销儋州市政府向毛秀带颁发的第0410316号证。
原审第三人石屋村民小组的意见与石屋村委会的意见一致。
在本院审理过程中，骆月新向本院提交在儋州市农业委员会存档的《村委会土地发包方案》《土地承包管理信息表》，证明儋州市政府在原审提交的《村委会土地发包方案》《土地承包管理信息表》是事后补的，不是作出本案颁证行政行为时所依据的证据；儋州市政府在原审提交的《村委会土地发包方案》存在涂改痕迹，且该发包方案未经三分之二以上村民代表表决通过。本院认为，上述证据材料骆月新在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，依法不予接纳。
本院二审经审理查明，一、1991年11月15日，毛秀带与石屋村经济合作社签订的《儋县农业承包合同书》记载：”承包方向发包方承包水旱田3.12亩”，”承包年限从1991年1月至2000年1月。”1991年《承包户及承包地块登记表》记载：”门口田，3.12亩，年提留款9.36元/亩，四至方位为东至谷场、南至水沟、西至路边、北至火明。”本院认为，本案争议地”门口田”地块至迟自1991年1月即由毛秀带家庭承包经营。二、1997年1月1日，毛戊德与石屋村经济合作社签订的《儋州市农业承包合同书》记载：”承包方向发包方承包水旱田3.12亩，””承包年限从1997年1月至2027年12月。”1997年《承包户及承包地块登记表》记载，”全家人口1人，””门口田，3.12亩，年提留款9.36元/亩，四至方位为东至老晒场、南至水沟、西至路边、北至火明。”本院认为，毛戊德与石屋村经济合作社于1997年1月1日签订的承包合同是在毛秀带与石屋村经济合作社于1991年11月15日签订的承包合同的基础上的第二次发包，承包期限依法顺延。三、2005年9月30日，儋州市政府向毛戊德颁发儋州市（县）农地承包权（那大）第0410316号《农村土地承包经营权证》（以下简称[2005]第0410316号证），该证记载，承包方代表：毛戊德。承包期限：（空白）年（空白）月（空白）日至2027年12月31日止。承包方式：家庭承包。承包地块之二：门口田，3.12亩，四至为东至晒场、南至水沟、西至路、北至火明。承包方土地承包经营权共有人情况：毛戊德。本院认为，[2005]第0410316号证是对毛戊德与石屋村经济合作社于1997年1月1日签订的《儋州市农业承包合同书》所确立的承包关系的依法确认。四、2012年5月19日，毛秀带与石屋村民小组签订的《海南省家庭承包耕地合同书》记载：”承包年限至2027年12月31日止。”《承包耕地登记表》记载：”门口田，坡田，3.12亩，四至为东至晒场、南至水沟、西至路、北至火明。”本院认为，毛秀带与石屋村民小组于2012年5月19日签订的承包合同，是毛秀带作为毛戊德户原家庭成员和现户主，对毛戊德与石屋村经济合作社于1997年1月1日签订的承包合同权利义务的依法移转和承接，两份合同在内容上具有同一性和连续性。五、本案被诉的第0410316号证与[2005]第0410316号证关于证号、承包期限、承包方式、承包地块的数量及其面积、四至的记载内容一致。六、在本院审理过程中，毛秀带否认毛戊德将”门口田”地块交由骆月新耕作，但承认自2012年至2016年发生争议期间，为照顾亲戚关系而将其在”门口田”地块上种植的橡胶树交由骆月新收割。七、在本院审理过程中，骆月新确认其对[2005]第0410316号证颁证行为的合法性不持异议。八、毛秀带《常住人口登记卡》记载，住址：海南省儋州市××镇。何时由何地迁来本址：无迁移。本院认为，毛秀带依法具有石屋村民小组农村集体经济组织成员资格。骆月新《常住人口登记卡》记载，住址：海南省儋州市××镇。何时由何地迁来本址：2011年1月25日因市内移居由海南省儋州市那大镇解放居委会266号迁来本址。
本院二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于骆月新有无提起本案行政诉讼的原告主体资格问题。根据本案查明的事实，现有证据不能确定争议地内橡胶树的所有权归属，毛秀带在本院审理过程中承认自2012年至2016年发生本案争议期间，为照顾亲戚关系而将其在”门口田”地上种植的橡胶树交由骆月新收割，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，骆月新管理、收益”门口田”地块上种植的橡胶树，作为”门口田”地块的实际使用人，与颁发第0410316号证的行政行为有利害关系，是本案的适格原告，有权提起本案行政诉讼。二、关于儋州市政府向毛秀带颁发第0410316号证的行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。《农村土地承包经营权证》基于承包合同而颁发，系对发包人与承包人之间承包关系的确认。根据本案查明的事实，”门口田”地块至迟自1991年1月即由毛秀带家庭承包经营；1997年1月，该地的承包期限顺延至2027年12月；2012年5月，石屋村民小组对该地的承包期限再次予以确认。第0410316号证上登记的承包方、承包地块、承包期限等内容与毛秀带与石屋村民小组于2012年5月19日签订的《海南省家庭承包耕地合同书》上所载明的内容相符，故第0410316号证的颁发有事实根据。此外，毛秀带在石屋村民小组的农村集体经济组织成员资格并未丧失，”门口田”地块的承包期限并未届满，现有证据不能证明”门口田”地块的承包经营权已经依法收回；毛戊德与石屋村经济合作社于1997年1月1日签订的《儋州市农业承包合同书》”全家人口1人”以及[2005]第0410316号证”承包方土地承包经营权共有人情况：毛戊德”的记载，符合我国农村集体土地家庭承包以户为单位的实际情况，家庭成员登记不全面并不否定该户其他家庭成员的承包经营权；本案被诉的第0410316号证系由[2005]第0410316号证变更登记而来，二者关于证号、承包期限、承包方式、承包用途以及承包地的名称、面积、四至的记载一致。因而，毛秀带作为原毛戊德户的家庭成员和现户主，继续承包使用”门口田”地块不属于重新发包，第0410316号证的颁发具有充分的事实根据和法律依据。
综上，儋州市政府向毛秀带颁发第0410316号证的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。骆月新的上诉请求和上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人骆月新负担。
本判决为终审判决。
审判长聂海波
审判员朱望锋
审判员陈焱
书记员井泉旺
附相关法律条文：
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