广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)粤行终720号
上诉人（原审原告）：吴宏金，男，汉族，1955年8月9日出生，住广东省湛江市霞山区。
上诉人（原审原告）：黄妃由，女，汉族，1954年3月25日出生，住广东省湛江市市辖区，系吴宏金之妻。
上诉人（原审原告）：吴莲花，女，汉族，1984年10月22日出生，住址同上，系吴宏金、黄妃由之女。
上诉人（原审原告）：吴杰，男，汉族，1986年7月8日出生，住址同上，系吴宏金、黄妃由之子。
上诉人（原审原告）：吴彩凤，女，汉族，1988年12月11日出生，住址同上，系吴宏金、黄妃由之女。
上述上诉人的共同委托代理人：李飞华，广东京兆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
被上诉人（原审被告）：湛江经济技术开发区管理委员会。住所地：广东省湛江经济技术开发区东海岛中线公路中*号东海大厦。
法定代表人：王再华，主任。
被上诉人（原审被告）：湛江市国土资源局。住所地：广东省湛江市人民大道中**号。
法定代表人：陈伟杰，局长。
原审第三人：湛江经济技术开发区东简街道龙腾村委会龙腾下村民小组。
法定代表人：吴朱庆，小组长。
上诉人吴宏金、黄妃由、吴莲花、吴杰、吴彩凤因与被上诉人湛江市人民政府（下称湛江市政府）、湛江经济技术开发区管理委员会（下称湛江开发区管委会）、湛江市国土资源局（下称湛江市国土局）、第三人湛江经济技术开发区东简街道龙腾村委会龙腾下村民小组（下称龙腾下村）土地征收行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院(2015)湛中法行初字第132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，本案被征收的土地原属于龙腾下村集体所有。征收前，原审原告在村中被征收的土地上居住、生活。
2010年5月，国家发展和改革委员会开出“路条”，同意中科合资广东炼化一体化项目从广州南沙迁址湛江东海岛建设。随后，项目各项前期工作全面展开。2011年10月24日，广东省国土资源厅向湛江市政府发出粤国土资（建）字〔2011〕656号《关于中科合资广东炼油化工一体化项目工程建设用地的批复》，主要内容为：经广东省人民政府报国务院同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案、征收土地方案、供地方案。同意湛江市将东山镇、东简镇调青、龙腾、调伦、龙头、龙水村属下的集体农用地146.4083公顷（耕地49.5846公顷、园地1.1557公顷、林地80.0965公顷、其他农用地15.5715公顷）转为建设用地，与上述村集体建设用地107.0367公顷、未利用地4.2406公顷（合计257.6856公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；另同意使用国有建设用地380.6595公顷。上述土地经完善征收、收回手续后依照规划安排作为中科合资广东炼油化工一体化项目用地。其中拆迁安置用地68.2605公顷由当地人民政府按规划和供地政策合理安排使用，其余建设用地以出让方式供地。具体项目供地时供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。二、同意上报的补充耕地方案，已完成开垦补充的耕地（湛国土资（验）函〔2011〕1号）应切实采取措施确保质量。三、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；湛江市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟定具体的征地补偿安置方案，并予以公告及听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置方案不落实的，不得强行使用被征土地。四、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。五、经批准的征地补偿安置方案和具体建设项目供地情况须依时报省国土资源厅备案。六、根据根据国家有关规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年；本批准文件两年内未实施征地补偿安置方案或具体用地行为的，批准文件自动失效。
2011年11月21日，湛江市政府发布湛府通〔2011〕32号《湛江市人民政府关于中科合资广东炼油化工一体化项目工程建设用地征收土地及征地补偿安置方案的通告》，将建设用地批准机关、文号、时间、用途；征收集体土地状况及补偿标准；农业人口安置途径及地上附着物补偿；地上附着物和青苗补偿标准、有关征收土地补偿登记要求、期限等予以通告，并在当地东山镇政府、东简镇政府、龙腾、调青等村委会公告栏张贴，同时在次日的湛江日报予以刊登。通告发布后，在规定期限内没有单位或个人提出异议。
另查，2011年4月20日，湛江市国土局、湛江经济技术开发区人力资源和社会保障局发出湛国土资开听告字〔2011〕3号《听证告知书》，告知东简镇龙腾村委会，因建设需要，拟征收该单位集体土地126.6694公顷，根据相关法律规定，该局初步拟定了征地补偿安置方案，拟逐级上报有批准权的人民政府批准。同时拟定了征地农民养老保障方案，拟逐级上报有批准权的劳动和社会保障部门审核，并通知龙腾村委会在告知后5个工作日内，可向湛江经济技术开发区国土资源局书面提出听证申请。湛江市东海岛经济技术开发试验区东简镇龙腾村委会于2011年4月26日提交《放弃听证的证明》，明确表示同意中科合资广东炼化一体化项目的征地补偿安置标准和社会保障方案，经村民代表大会2/3以上代表同意，决定放弃听证。2011年7月10日，湛江开发区管委会与龙腾下村签订《征收土地协议书》，由开发区管委会征收龙腾下村土地879.2265亩，其中耕地243.764亩、园地12.0415亩、养殖水面8.964亩、建设用地612.915亩、墓葬地和未利用地1.542亩。被征收土地东至龙腾上村，南至疏港公路用地，西至开发区新区，北至龙腾上村。征收补偿标准按湛府函〔2009〕353、354号执行，征收土地综合补偿费为35041888元。经有关部门审批，2012年2月3日该征地补偿费划入龙腾下村帐户。
再查，由于原审原告在湛府通〔2011〕32号《通告》规定期限内未办理补偿安置手续，2012年11月21日，湛江市国土局作出湛国土资开（利用）〔2012〕64号《限期交出土地决定书》，告知原审原告，该局会同开发区管委会按规定程序组织批后实施土地征收工作，并告知开发区管委会已依法征收了龙腾下村的集体土地，征收土地涉及原审原告位于龙腾下村的房屋及地上附着物。由于原审原告未在公告期限内办理征地补偿登记，有关部门与原审原告就房屋及地上附着物补偿协议和拆迁事宜多次协商未果，根据相关规定，限原审原告在收到该决定书之日起7天内到有关部门办理补偿手续，领取补偿款，并自行清理房屋及地上附着物及交出土地。对补偿标准有异议，可申请裁决，但不影响征地方案的实施。该《限期交出土地决定书》于2013年4月29日送达原审原告。2013年8月1日，有关部门向原审原告发出《关于安排临时过渡住房的通知》，告知原审原告临时住房安排。
2012年11月，有关部门委托评估机构对原审原告涉及本案的房屋及附着物进行评估，评估机构于2013年1月10日作出湛隆评报字〔2013〕第011006号《房屋及其他建（构）物、附着物估价报告》，该估价报告于2013年4月12日送达原审原告。由于原审原告未办理补偿款领取手续，开发区管委会向广东省湛江市粤西公证办理公证提存手续，该处于2013年7月29日作出（2013）粤湛粤西第007698号《公证书》，证明开发区管委会于2013年7月26日将被补偿人原审原告拆迁补偿款人民币241849元提存于该处，从即日起，开发区管委会已经履行对被补偿人原审原告补偿行为。广东省湛江市粤西公证处于同年8月1日向原审原告发出《领取提存款通知书》。
2013年8月8日，湛江市国土局作出湛国土资开（执法）〔2013〕87号《申请执行书》，申请执行湛国土资开（利用）〔2012〕64号《限期交出土地决定书》，强制执行清除原审原告位于龙腾下村的房屋及地上其他附着物。湛江经济技术开发区人民法院于2013年8月9日作出（2013）湛开法行非执字第81号《行政裁定书》，裁定对湛江市国土局作出的湛国土资开（利用）〔2012〕64号《限期交出土地决定书》准予强制执行，由湛江开发区管委会组织实施。同年8月16日，原审原告的房屋及附着物被拆除。
又查，2009年11月，为做好中科合资广东炼油化工一体化项目征收及征地补偿工作，湛江开发区管委会拟定了征地补偿安置和房屋拆迁补偿等征地搬迁安置相关方案，并报湛江市政府批准同意实施，具体有：《关于中科合资广东炼化一体化项目征地补偿安置方案的批复》（湛府函〔2009〕353号）、《关于中科合资广东炼化一体化项目拆迁房屋及其他建（构）物附着物补偿方案的批复》（湛府函〔2009〕354号）、《关于同意中科合资广东炼化一体化项目建设房屋搬迁安置方案的批复》（湛府函〔2009〕365号）、《关于同意中科合资广东炼化一体化项目搬迁村庄非农业家庭购买安置房方案的批复》（湛府函〔2009〕366号）、《关于同意中科合资广东炼化一体化项目搬迁村民过渡住房安置方案的批复》（湛府函〔2009〕367号）、《关于同意中科合资广东炼化一体化项目搬迁村民过渡期生活保障方案的批复》（湛府函〔2009〕368号）。
原审法院认为，本案为土地行政征收纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是：1.原审被告实施的征收龙腾下村集体所有土地行为是否得到有权审批机关的批准？2.原审被告在实施征收龙腾下村集体所有土地过程中是否符合法定程序？
1.关于原审被告实施的征收龙腾下村集体所有土地的行政行为是否得到有权审批机关的批准问题。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”
根据上述法律规定，国家征收集体所有土地的，应依照法定审批程序报有权审批机关批准后实施。在案证据显示，广东省国土资源厅于2011年10月24日向湛江市政府发出粤国土资（建）字〔2011〕656号《关于中科合资广东炼油化工一体化项目工程建设用地的批复》，该《批复》明确表明，经广东省人民政府报国务院同意，同意湛江市政府上报的农用地转用方案、征收土地方案、供地方案，同意湛江市将东山镇、东简镇调青、龙腾、调伦、龙头、龙水村属下的集体农用地146.4083公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地107.0367公顷、未利用地4.2406公顷一并办理征收为国有土地手续。该《批复》是具备土地管理行政职能的国家机关依法作出，其真实性、合法性、关联性应予认定，原审原告对该《批复》提出的异议，没有相关证据证实，对该异议不予支持。从该《批复》的内容可以看出，湛江市政府征收包含原审原告使用的土地在内的龙腾下村集体所有土地的行政行为，由广东省人民政府上报国务院，得到了国务院的批准同意，符合前述法律规定对于征收土地审批权限的要求。因此原审原告认为湛江市政府征收本案涉案集体土地没有经过有权机关审批同意的意见，显然理由不能成立。
2.原审被告在实施征收龙腾下村集体土地过程中是否符合法定程序的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”
首先，在案证据显示，粤国土资（建）字〔2011〕656号《批复》在同意湛江市政府征收上述土地同时，还要求该府依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记，土地行政管理部门根据批准征收方案拟定具体征地补偿安置方案，并予以公告及听取群众意见后报同级人民政府批准实施。从原审被告提交的证据分析，湛江市政府根据广东省国土资源厅的《批复》要求以及相关规定，在2011年11月21日发布了湛府通〔2011〕32号《湛江市人民政府关于中科合资广东炼油化工一体化项目工程建设用地征收土地及征地补偿安置方案的通告》，该公告将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以明示，该《通告》并在东山镇、东简镇政府以及龙腾、调青等村委会的公告栏予以张贴，并在次日的湛江日报予以刊登。湛江市政府发布《通告》的行政行为符合前述法律法规对于公告的相关要求。所以，原审被告答辩认为依法发布征地及征地补偿安置方案的意见，予以采纳，而原审原告起诉认为涉案征地没有公告的起诉意见，原审法院不予支持。
其次，湛江市政府作出的湛府通〔2011〕32号《通告》，明确告知了征地补偿登记的期限以及举行听证的权利，从查明事实可以确定，至《通告》期限届满原审原告既没有办理征地补偿登记，也没有书面申请听证或提出异议。而此前，湛江市国土局已将拟定的征地、补偿安置方案告知了当地龙腾村委会，同时告知了相关听证权利，当地村集体明确表示同意征地补偿安置方案，放弃听证。而在《通告》发布后，有关部门按与龙腾下村签订的《征收土地协议书》约定，将龙腾下村应得的土地补偿费划入该村民小组帐户，履行了应尽的法定义务。原审被告湛江市政府、开发区管委会、湛江市国土局在征地组织实施过程中，将征地补偿安置方案进行了公告，按相关规定要求听取了当地村委会和村民意见，经批准后实施了征地补偿安置方案。原审被告对本案征地补偿安置方案的实施与前述法律、行政法规规定的程序性要求基本一致，并没有违反法律的禁止性规定。
第三，原审原告作为本案被征收集体土地的使用权人，理应按照前述法律、行政法规的规定，在公告期限内到有关部门办理补偿登记手续，但在规定期限内其既未办理补偿登记，也未向土地行政主管部门提出不同意见或要求举行听证会，而在就原审原告使用的地上附着物补偿问题无法达成一致意见的情况下，有关单位依法委托了有资质的评估机构对原告的地上附着物进行了评估，并将评估结果送达原审原告，而后在原审原告既没有自行清理房屋及地上附着物，又不领取补偿款的情况下，开发区管委会又将补偿款提存于公证机构的做法，既保护了原审原告的合法权益，又履行了应尽的法律义务。在此过程中，原审被告并无违反相关法律行政法规规定的行为。所以，原审原告认为本案存在非法征收其使用土地的意见，理据不足，而其对于补偿安置的异议仍可以通过其他途径寻求救济，但不影响征地方案的实施。
综上所述，湛江市政府、开发区管委会、湛江市国土局征收龙腾下村集体所有土地的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告的诉讼请求。一审受理费50元，由原审原告负担。
吴宏金、黄妃由、吴莲花、吴杰、吴彩凤不服一审判决，向本院上诉称：一、征地始末从未召开村民会议；二、上报面积少，但实际征地多；三、中科合资广东炼油化工一体化项目废置；四、征地行为未依法报国务院批准备案；五、原审法院违法调取证据；六、原审法院强加举证责任。上诉人的上诉请求是：一、撤销原审判决；二、确认被上诉人征收上诉人土地行为违法；三、本案的诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人湛江市政府、湛江开发区管委会、湛江市国土资源局以及原审第三人龙腾下村二审期间均未作答辩。被上诉人提交了湛江经济技术开发区东简街道龙腾村民委员会《关于中科合资广东炼化项目用地征收土地及征地补偿安置方案的通告公示情况说明》，主要内容是：2011年11月21日，湛江市政府以湛府〔2011〕32号《通告》对涉案土地征收及征地补偿安置方案予以公告，并于同年11月22日在《湛江日报》刊登。同时，龙腾村委会也在村委会公告栏、各村民小组的显眼处等村民均能看得到的地方张贴，并制作了相应的宣传小册子与宣传单挨家挨户发放。龙腾村委会已依法公示，该村各村民小组对此均知情。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的诉讼请求是要求确定涉案征地行为违法。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”涉案土地征收是经广东省人民政府报请国务院批准予以实施，征地批准的时间是2011年10月。湛江市政府作为征地实施主体发布涉案土地征收及安置补偿公告的时间是2011年11月，涉案公告张贴在被征收集体土地所在村委会的时间是2011年11月。因此，可以确定本案征地行为发生在2011年10月，上诉人知晓或应当知晓该征地行为的时间是2011年11月。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人自知晓被诉征地行为之日起至2015年6月2日提起本案诉讼之日已超过了上述2年的法定起诉期限。
而且，湛江经济开发区人民法院已经在2013年8月9日作出了（2013）湛开法行非执字第81号行政裁定，准予对湛江市国土局作出的涉案《限期交出土地决定书》予以强制执行，上诉人在涉案土地上的附着物已在2013年8月16日被湛江开发区管委会实施了拆除。上诉人未对该行政行为在法定期限内申请复议或者提起行政诉讼，涉案土地上之附着物已经人民法院根据行政机关的申请，依照《中华人民共和国行政强制法》之规定准予拆除，即对上诉人的权利义务具有最终影响的房屋拆除行为的合法性已被人民法院生效裁定所确认，且该裁定亦已对征地批准、组织实施等各环节已进行一定的合法性审查，上诉人在涉案房屋被合法拆除后就与前序征地各行为无法律上的利害关系，无权针对在先的征地行为再提起行政诉讼。
需要指出的是，本案上诉人在涉案征地组织实施中，包括对被拆房屋的评估报告、补偿款的提领通知、公证部门的提存款领取通知、责令交出土地决定及催告、安排临时过渡性住房的通知等，甚至在湛江经济开发区人民法院受案后依法通知其参与有关程序、送达有关法律文书时，均采取了拒不配合和拒签法律文书的方式，但上诉人的拒签行为并不会产生上述文书不能有效送达的法律后果，涉案有关文书均是在见证人见证下在涉案房屋上张贴并拍照等方式进行了留置送达，送达程序合法有效。作为上诉人本应积极配合有关部门工作，签领有关法律文书，对行政机关具体行政行为不服的，要及时通过法律途径提出自己的诉求，但其却错误地采取了拒不配合的态度，相关的法律不利后果应由自己承担。
综上所述，本案的起诉已过法定期限且无正当理由，起诉的标的已被人民法院生效裁判所羁束。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（二）项、第（九）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的”之规定，本案应裁定驳回上诉人的起诉，原审法院对本案进行了实体审理，属于适用法律错误，本院予以纠正。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决适用法律错误，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第132号行政判决；
二、驳回吴宏金、黄妃由、吴莲花、吴杰、吴彩凤的起诉。
本案一审、二审受理费各人民币50元，分别予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王建平
审 判 员 林劲标
代理审判员 戴剑飞
二〇一七年五月十八日
书 记 员 唐亚文