山东省菏泽经济开发区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)菏开行初字第48号
原告曹县福源畜产品有限公司。
法定代表人王景东，经理。
委托代理人王福元，农民。
被告菏泽市盐务局。
法定代表人袁志强，局长。
委托代理人张利，菏泽市盐务局副局长。
委托代理人刘冲锋，上海建茂律师事务所律师。
被告菏泽市人民政府。
法定代表人解维俊，市长。
委托代理人王海存，菏泽市人民政府法制办工作人员。
委托代理人李冰，菏泽市人民政府法制办工作人员。
原告曹县福源畜产品有限公司不服被告菏泽市盐务局、菏泽市人民政府盐业行政处罚及行政复议一案，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年1月13日公开开庭审理了本案。原告曹县福源畜产品有限公司的法定代表人王景东、委托代理人王福元，被告菏泽市盐务局的委托代理人张利、刘冲锋，被告菏泽市人民政府的委托代理人王海存、李冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告菏泽市盐务局于2015年8月31日作出菏盐政处罚字（2015）0140B号行政处罚决定书，主要内容：原告于2015年6月11日违规购进盐产品6吨，在公司仓库内腌制肠衣和羊皮，原告的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，根据第四十四条的规定，决定给予原告没收盐产品6吨、罚款9600元的行政处罚。原告不服，向被告菏泽市人民政府提起行政复议，被告菏泽市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，以菏政复决字[2015]245号行政复议决定书维持了被告菏泽市盐务局的行政处罚行为。
原告曹县福源畜产品有限公司诉称，2015年6月11日，原告从淄博海力通盐化有限公司购买6吨工业用盐用于腌制羊皮，从成武拉至菏泽市罐头厂仓库内，当晚被被告菏泽市盐务局的工作人员强制拉走并扣押。2015年8月31日，被告菏泽市盐务局出具了菏盐政罚字（2015）0140B号行政处罚决定书。根据《山东省盐业管理条例》第四条的规定，国家对工业用盐实行的是监督管理，非专营管理，地方政府对盐业公司之外的其他企业经营工业用盐没有行政处罚权,请求撤销菏盐政处罚字[2015]0140B号行政处罚决定书、菏政复决字[2015]245号行政复议决定书。
原告向本院提交了如下证据、依据：1、最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（文章来源：中国化工报）；2、中华人民共和国工业和信息化部《工业盐经营问题应按照最高人民法院批复意见执行》的批复（文章来源：消费品工业司）；3、山东省诸城市同源针织有限公司与诸城盐务局行政处罚二审行政判决书；4、最高人民法院指导案例5号：鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务局盐业行政处罚案；5、淄博海力通盐化有限公司与高青县盐务局盐务行政处罚一审判决书；6、光盘（中央电视台焦点访谈关于盐如何管理的专题报道）；7、单县人民法院（2015）单行初字第15号行政判决书；以上证据证明地方政府不应对工业用盐进行管制，原告的行为没有违法，被告菏泽市盐务局不应对原告进行处罚，被告菏泽市人民政府不应维持菏泽市盐务局的处罚决定。
被告菏泽市盐务局辩称，原告从成武县汶上镇通过张则云购买了淄博海力通盐化有限公司的工业盐6吨，被告依法先行登记保存处理，向原告送达了行政处罚事先告知书，经听证后，依法作出菏盐政处罚字（2015）0140B号行政处罚决定书。国务院《盐业管理条例》第二十条规定：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”第三十一条规定：“本条例由轻工业部负责解释。”轻政法[1991]8号轻工业部文件关于对山东省第一轻工业厅请求解释国务院《盐业管理条例》第二十条的复函答复：这里的“统一经营”或“统一组织经营”中的“统一”，是指各级人民政府应当依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务，在已经设立盐业公司的地方即由盐业公司统一经营。《山东省盐业管理条例》第二条规定：“凡是在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。”第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐、纯碱、烧碱工业用盐。”第五条：“省人民政府盐业行政主管部门负责全国的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”第二十一条规定：“食盐由盐业行政主管部门按照国家下达的指令性计划分配、调拨，由各级盐产品批发经营企业组织经销。纯碱、烧碱、工业用盐实行合同订货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条规定擅自购进盐产品。”第四十四条规定：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下罚款；情节严重的，由盐业行政主管部门吊销其食品批发或者零售许可证。”依据以上规定，被告菏泽市盐务局对原告的行政处罚是合法的。原告依据工业和信息化部消费品工业司的意见明显不成立，第一、该意见既不是法律法规，也不是地方性规章，其法律效力明显低于《山东省盐业管理条例》。第二，被告菏泽市盐务局依据的是地方性法规，而不是地方规章。请求法院依法维持被告菏泽市盐务局的处罚决定。
被告菏泽市盐务局向本院提交了以下证据、依据：
1、立案审批表，证明行政处罚案件已立案；2、询问张则云、方波、王福元笔录，证明案件来源及相关情况；3、现场检查勘验笔录与4、现场照片和影像资料，证明现场情况；5、行政处罚相关事项审批表，证明证据保存审批情况；6、先行登记保存证据通知书与7、先行登记保存证据处理通知书，证明证据保存情况；8、行政处罚相关事项审批表，证明处罚事项告知与审批情况；9、行政处罚事先告知书，证明处罚事实、理由、依据的告知情况；10、案件调查终结报告，证明案件的调查终结情况；11、集体讨论记录，证明集体讨论情况；12、行政处罚听证通知书，证明通知听证情况；13、听证笔录和听证报告，证明听证会进行情况；14、王福元身份证明，证明王福元的身份情况；15、责令整改违法行为通知书，证明责令原告改正违法情况；16、行政处罚决定书，证明处罚情况；17、送达回证和送达照片，证明对该处罚决定书送达情况；18、履行行政决定催告通知书，证明要求原告依法履行处罚决定情况；19、催告通知的送达回证和送达照片，证明催告通知的送达情况；20、结案审批表，证明该案已经结案。
法律依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条第二款；2、国务院《盐业管理条例》第二十条、第三十一条；3、中华人民共和国轻工业部（轻政法[1991]8号）《关于对山东省第一轻工业厅请求解释〈盐业管理条例〉第二十条的复函答复》；4、《山东省盐业管理条例》第二条、第三条、第五条、第二十一条、第四十四条。
被告菏泽市人民政府辩称，原告曹县福源畜产品有限公司不服被告菏泽市盐务局作出的菏盐政处罚字[2015]0140B号行政处罚决定的行政行为，于2015年9月30日向被告菏泽市人民政府提出行政复议申请，受理后，向被告菏泽市盐务局送达了提出行政复议答复通知书，被告菏泽市盐务局提出书面答复及当时作出行政行为的证据、依据和其他相关材料后，被告菏泽市人民政府于2015年11月16日依法作出菏政复决字[2015]245号行政复议决定书，并将该决定书送达给各方当事人，请求法院依法维持被告菏泽市人民政府的复议决定。
被告菏泽市人民政府向本院提交了如下证据、依据：
1、行政复议申请书；2、行政复议受理通知书及送达回证；3、提出行政复议答复通知书及送达回证；4、菏政复决字[2015]245行政复议决定书及各方送达回证；以上证据证明被告菏泽市人民政府作出菏政复决字[2015]245行政复议决定程序合法。
法律依据：1、《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项；2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释[2015]9号）第九条第二款；
被告菏泽市盐务局对原告提供、举示证据的质证意见是:对证据1－6与本案无关联性，证据7尚未发生法律效力；被告菏泽市人民政府的质证意见同被告菏泽市盐务局的质证意见一致。
原告对被告菏泽市盐务局提供、举示证据的质证意见是：对证据16有异议，认为被告菏泽市盐务局适用法律法规错误，不应对其进行处罚；对其他证据无异议。被告菏泽市人民政府对被告菏泽市盐务局提供的证据无异议。
原告对被告菏泽市人民政府提供、举示证据的质证意见是：对证据4有异议，认为国家对工业盐经营已经放开，被告菏泽市盐务局对其进行处罚是错误的，被告菏泽市人民政府维持了处罚决定也是错误的，对其他证据没异议；被告菏泽市盐务局对被告菏泽市人民政府提交的证据无异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据1－7，与本案无关联性，确认为本案的无效证据；被告菏泽市盐务局提交的证据1－15、17－20，原告与被告菏泽市人民政府均无异议，确认为本案的有效证据；被告菏泽市人民政府提交的证据1－3，原告与被告菏泽市盐务局均无异议，确认为本案的有效证据。被告菏泽市盐务局提交的证据16与被告菏泽市人民政府提交的证据4，是行政机关作出行政行为过程中的行政决定，能反映行政行为的相关情况，确认为本案的有效证据。
经审理查明，2015年6月11日，原告曹县福源畜产品有限公司购进6吨工业盐放置在其仓库内，次日被被告菏泽市盐务局执法人员查获。2015年8月31日，被告菏泽市盐务局认为原告违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定,根据该条例第四十四条的规定，以原告未按照规定渠道购进盐产品为由作出菏盐政处罚字[2015]0140B号行政处罚决定，给予原告没收盐产品6吨、罚款9600元的行政处罚。原告不服，向被告菏泽市人民政府提起行政复议，被告菏泽市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，以菏政复决字[2015]245号行政复议决定书维持了被告菏泽市盐务局的行政处罚行为。原告不服，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼。
本院认为，国务院发布的《盐业管理条例》第四条规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据上述规定，被告菏泽市盐务局作为菏泽市人民政府盐业行政主管部门，有权对菏泽市行政区域内包括工业盐在内的盐业经营活动依法进行行政管理，具有合法执法主体资格。
本案争议的焦点问题是被告菏泽市盐务局适用法律法规是否正确？本院认为，《中华人民共和国立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定：“……地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”因此，在已经制定法律、行政法规的情况下，作为地方性法规的《山东省盐业管理条例》只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定，不能设定新的行政许可。法律和作为行政法规的国务院《盐业管理条例》没有设定工业盐的经营许可制度，对盐业公司之外的其他经营主体购销工业盐的行为也没有规定行政处罚，本案应适用作为上位法的国务院《盐业管理条例》的相关规定。本案中，被告菏泽市盐务局以原告曹县福源畜产品有限公司未按照规定渠道购进盐产品为由，作出行政处罚决定，缺乏法律依据，适用法律错误，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。被告菏泽市人民政府在行政复议过程中审查不严，作出维持被告菏泽市盐务局行政处罚的复议决定，适用法律错误，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九之规定，判决如下：
一、撤销被告菏泽市盐务局作出菏盐政处罚字[2015]0140B号行政处罚决定的行政行为；
二、撤销被告菏泽市人民政府作出菏政复决字[2015]245号行政复议决定的行政行为。
案件受理费50元，由被告菏泽市盐务局、菏泽市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 顾 震
审 判 员 王平文
人民陪审员 牛银姣
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 范 萌