浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第55号
上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地乐清市伯乐路888号。
法定代表人林晓峰，市长。
委托代理人胡里碎。
委托代理人管志勇，浙江择法律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）乐清市城南街道南草垟村村民委员会，住所地乐清市城南街道南草垟村。
法定代表人张贤信，主任。
委托代理人胡春艳，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李余尧。
被上诉人（原审原告）陈亦平。
被上诉人（原审原告）施克元。
被上诉人（原审原告）张国华。
被上诉人（原审原告）章华虎。
被上诉人（原审原告）李余松。
被上诉人（原审原告）郑建永。
被上诉人（原审原告）章华二。
上列八被上诉人的共同委托代理人戴家华，浙江乐泰律师事务所律师。
原审第三人傅仁进。
原审第三人傅仁培。
原审第三人王曹。
原审第三人李少莲。
李余尧等八人诉乐清市人民政府海域补偿行政合同一案，温州市中级人民法院于2014年1月9日作出（2013）浙温行初字第95号行政判决。乐清市人民政府、乐清市城南街道南草垟村村民委员会（以下简称“南草垟村委会”）不服，向本院提出上诉，本院于同年3月5日立案受理后依法组成合议庭，并于4月3日公开开庭审理了本案。上诉人乐清市人民政府的委托代理人胡里碎、管志勇，上诉人南草垟村委会的法定代表人张贤信及委托代理人胡春艳，被上诉人章华虎、章华二及八被上诉人的共同委托代理人戴家华，原审第三人王曹、李少莲到庭参加诉讼。原审第三人傅仁培因身体不适经法庭允许中途退庭。原审第三人傅仁进经本院依法传唤未到庭参加诉讼，但不影响案件的审理。本案现已审理终结。
原审判决认定：涉案滩涂位于1983-1984年间原乐清县人民政府确定浅海滩涂使用权前己围垦成功的“南草洋塘”海堤和定权时原后所乡各村滩涂定权区之间，属未确定滩涂使用权的区域。2007年6月29日，乐清市人民政府发布通告，收回胜利塘南片闭合区（含围塘养殖区）的海域使用权。2011年12月23日，乐清市人民政府的派出机构乐清市中心区开发建设管理委员会（以下简称“中心区管委会”）与南草垟村委会签订了滩涂使用权收回补偿协议书，就收回涉案滩涂使用权的补偿进行了约定。原告与南草垟村委会对涉案滩涂由原告及他人实际养殖没有异议，但对南草垟村委会是否有投资围塘及是否属于补偿对象存在争议。众原告不服上述补偿协议，提起本案诉讼。
原审法院认为：南草垟村委会没有充分证据证明涉案滩涂系其投资围塘并属于村办集体企业的养殖场地，原告作为涉案滩涂被收回时该滩涂上的部分实际养殖户，与被诉的行政补偿协议具有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”本案中，涉案海域从未进行过海域使用权许可，不存在适用该条款提前收回海域使用权问题。因涉案海域自上世纪八十年代始由原告等村民实际养殖使用，被告可以在收回海域使用权时参照上述条款对相关权利人予以适当补偿。但是，被告在没有充分证据证明涉案滩涂系南草垟村委会投资围塘并属于村办集体企业的养殖场地的情况下，认定南草垟村委会为实际权利人并以该村委会为补偿对象签订被诉补偿协议，事实依据不足。在南草垟村委会不能提供证据证明其与原告之间存在内部承包或租赁关系的情况下，被告和南草垟村委会主张原告权益涉及内部权利义务关系，可以通过民事诉讼等其他途径救济，理由不能成立，不予采纳。综上，���告在未查明事实且涉案海域实际权利人存在争议的情况下，认定南草垟村委会为补偿对象并与其签订被诉补偿协议，事实不清，主要证据不足。原告要求撤销被诉补偿协议的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销乐清市人民政府的派出机构中心区管委会于2011年12月23日与南草垟村委会签订的滩涂使用权收回补偿协议。
乐清市人民政府上诉称：1、原审判决认为“村委会没有充分证据证明涉案滩涂系其投资围塘并属于村办集体企业的养殖场地”不符事实。南草垟村委会提供的证据2《农村水产补助费安排表》中，补偿的虾塘名称是“海丰北组”、“海丰南组”和“海丰三组”，可见补偿对象是某一组织或单位，而非个人。上述北组、南组都是乐清县城东海丰水产养殖场内部的分组，表中的张华���、傅仁育、李余升、李余松、王立安等只是修塘的负责人，不是当事人，也不是补偿对象。南草垟村委会提供的证据3《信访听证结论书》确认“信访涉及的滩涂，1986年围垦以来一直是由南草垟村打报告，经原乐清县后所乡政府的同意，城区工办核批成立，属于南草垟村集体企业”。上诉人提供的证据3《乐清县城区工业办公室文件》和《后所乡政府决定》证明乐清县城东海丰水产养殖场系南草垟村村办集体企业。被上诉人提供的证据7、8《借款合同》、证据9《协议书》及当庭提供的证据1、2《借款合同》、证据3《农委财政局文件》均证明这些借款或补助的受款对象是海丰水产养殖场内部的南组或北组，并非被上诉人个人。特别是在2001年的《协议书》中被上诉人章华二是作为乐清县城东海丰水产养殖场北组的代表签订该协议。上述证据相互印证，证明涉案围塘和养���场属于村办集体企业乐清县城东海丰水产养殖场。2、原审判决认为“原告作为涉案滩涂被收回时该滩涂上的部分实际养殖户”不符事实。本案各方当事人提供的证据中没有证据证明“原告是涉案滩涂的实际养殖户”，也没有证据证明“涉案滩涂是由原告个人围垦或养殖”。实际上所有证据均证明涉案滩涂系乐清县城东海丰水产养殖场以各种组织形式或单位名义在经营，部分个人也都是以海丰养殖场的代表人或负责人的名义出现。3、原审判决认为被上诉人与被诉行政补偿协议具有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格，没有事实与法律依据。涉案滩涂均系以海丰水产养殖场南组或北组等组织或单位的名义在经营，而不是以被上诉人个人名义在经营，由此产生的权利义务关系应当由这些组织或单位承担、享受，因此被上诉人个人与涉案滩涂没有法律上的利害关系。被上诉人中的部分个人在领取有关借款或补助时，也均是以海丰养殖场的代表人或负责人的身份从事相关行为，从未有以自己的名义开展涉案滩涂的相关活动。仅从字面理解，就不难得出海丰水产养殖场南组或北组，均是海丰水产养殖场的组成部分，原审判决将此处的“南组”和“北组”认定为被上诉人个人，缺乏依据。乐清县城东海丰水产养殖场作为涉案滩涂的经营主体，依法享有涉案滩涂的权利义务，而该养殖场属于村办集体企业，依法属于村集体所有，因此，上诉人与南草垟村委会签订补偿协议并无不当。4、原审判决认定“在南草垟村委会不能提供证据证明其与原告之间存在内部承包或租赁关系的情况下，被告和南草垟村委会主张原告权益涉及内部权利义务关系，可以通过民事诉讼等其他途径救济，理由不能成立”毫无根据。南草垟村委会与被上诉人内部除了可以形成承包或租赁关系外，还可以形成劳动关系、劳务关系、委托关系等关系。在涉案滩涂系以海丰水产养殖场等各种形式的名义进行经营活动的事实面前，被上诉人同样也没有证据证明其与这些组织系何种关系的情况下，原审判决认为被上诉人系涉案滩涂的实际养殖户，也不能成立。虽然现有证据不能证明南草垟村委会与被上诉人是否系承包或租赁关系，但被上诉人是南草垟村集体的内部人员，也是海丰水产养殖场内部工作人员，其从事涉案滩涂的有关经营活动系代表海丰水产养殖场，而不是代表个人。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。上诉人与南草垟村委会签订涉案滩涂的协议符合事实与法律规定，被上诉人与该协议没有法律上的利害关系，不享有原告的主体资格。请求二审法院撤销原审判决，并裁定驳回被上诉人李余尧等���人的起诉。
南草垟村委会上诉称：1、原审法院认为“南草垟村委会没有充分证据证明涉案滩涂系其投资围塘并属于村办集体企业的养殖场地”，完全错误。各方当事人提供的证据足以证明，涉案滩涂就是南草垟村村办集体企业乐清县城东海丰水产养殖场的养殖场地。根据乐清市人民政府和南草垟村委会一审提交的《关于同意创办“乐清县城东海丰水产养殖场”的批复》、《关于同意建立水产养殖场的决定》可知，为涉案滩涂的围垦开发经营，南草垟村向乐清县后所乡政府和乐清县城区工业办公室报批筹建成立乐清县城东海丰水产养殖场，乡政府和县城区工业办公室已于1985年12月批复同意南草垟村的报告。根据南草垟村委会提供的《农村水产补助费安排表》，被上诉人提供的《借款合同》、《协议书》以及农委、财政局关于补助的文件可知，乐清县城东��丰水产养殖场分别以海丰北组上组、北组下组、南组、三组一场等分组的形式，进行养殖活动，领取补助和补偿款。在被上诉人提供的三份借款合同上，公章分别为乐清县城东海丰北组水产养殖场、乐清县城东海丰南组水产养殖场。从该借款合同封面的《公证书》页面加盖的“乐清市乐成镇海丰养殖场”公章，可判断系乐清县于1994年改县为市后养殖场名称在地域上进行了更改，但“海丰”养殖场的名称并未改变。在同一份公证书中既有养殖场的全称，又有分组的名称，可见海丰南组和北组是“乐清县城东海丰水产养殖场”的下设分组，均属于南草垟村的集体企业。被上诉人主张在涉案滩涂中曾以海丰北组、南组名义围垦，即海丰北组、南组的养殖范围在涉案滩涂范围内。根据上述《农村水产补助费安排表》，海丰各组多年来所领取的补助款等款项也是基于在涉案��涂范围内养殖，各方对此一致认可。根据南草垟村委会提供的被上诉人就涉案滩涂信访后有关部门作出的《信访事项听证会听证结论书》，乐清市中心区管委会、市海洋与渔业局、市国土局等多个部门均认定：“信访涉及养殖区滩涂实际面积326.3亩，土地性质属国有滩涂，1986年围垦以来一直是城东海丰水产繁殖场的养殖场地。”该信访听证结论是基于多部门对基本事实的调查核实，特别是对争议滩涂的地域范围的核实。因此，海丰北组、南组等在内的海丰各组所构成的滩涂地域范围就是涉案滩涂范围，而海丰各组隶属于海丰养殖场，故涉案滩涂就是南草垟村村办集体企业的养殖场地。事隔三十年之久，由于当时的农村档案制度极不完善，且农村的组织形式几经更替、村委多次换届选举、人员变动极大，即使有书面文件也不一定能完备保存，但涉案滩涂自1985年以来��于南草垟村村办企业海丰养殖场的养殖场地这一历史事实客观存在。上述证据已构成完整的证据链，足以证明海丰养殖场系南草垟村的村办集体企业，并按分组形式管理，在涉案滩涂开展围垦、养殖活动。原审法院否认南草垟村是涉案滩涂的使用主体，人为切断南草垟村、海丰养殖场、海丰各组之间的附属关系以及与涉案滩涂的关系，缺乏事实依据。2、原审法院未查清事实，即认为“原告作为涉案滩涂被收回时该滩涂上的部分实际养殖户，与被诉的行政补偿协议具有法律上的利害关系”，与事实不符。被上诉人从未提交其是实际养殖户的证据，所有的证据都是以海丰南组、北组名义即海丰养殖场名义出现。虽在有关协议和补助等文件中出现了被上诉人的名字，但其是作为海丰养殖场相关组的代表的身份。故原审法院认定被上诉人为“实际养殖户”缺乏事实依据。��上诉人虽在涉案滩涂进行养殖作业，与补偿事项有关联，但其既不是行政合同的相对人，现有证据也无法证明其是补偿合同相对方的权利人，故不具备原告的主体资格。原审法院未查明乐清市人民政府在收回涉案滩涂使用权以及签订补偿协议时被上诉人涉案滩涂的作业状况。根据南草垟村委会提供的《信访事项听证会听证结论书》以及《工商登记信息》可知，被上诉人已于2005年停止在涉案滩涂养殖作业，并于2006年另行设立了海利养殖合作社、滨海养殖合作社，在涉案滩涂以外的其他区域从事养殖工作。故乐清市人民政府在2007年6月发布通告收回包括涉案滩涂在内的海域使用权时，被上诉人只是曾经的海丰某组的代表，并不是原审法院所认定的“原告作为涉案滩涂被收回时该滩涂上的部分实际养殖户”，因此，在乐清市人民政府收回涉案滩涂和签订补偿协议时，被��诉人根本不是本案的利害关系人。原审法院未查明被上诉人是否在涉案滩涂从事养殖作业、在滩涂被收回时是否还在从事养殖活动，也没有查明被上诉人在涉案滩涂从事养殖活动是否是基于南草垟村委会的同意，被上诉人开展养殖作业属于行使何种权利，而简单以“实际养殖户”模糊被上诉人享有的权利性质、法律地位，从而直接认定被上诉人在涉案滩涂被收回时具有原告的主体资格和具有法律上的利害关系，显然不能成立。3、原审法院未查明相关事实，简单以南草垟村委会不能提供内部承包或租赁关系的证据为由，认为“在南草垟村委会不能提供证据证明其与原告之间存在内部承包或租赁关系的情况下，被告和南草垟村委会主张原告权益涉及内部权利义务关系，可以通过民事诉讼等其他途径救济，理由不能成立”，显属错误。原审法院首先应对涉案滩涂的使用主体作出认定。乐清市人民政府经过调查核实，已认定涉案滩涂的养殖场地属于南草垟村的村办集体企业，被上诉人若对该养殖场的使用权有主张，就应举出反证证明自己是该养殖场的使用权主体，但被上诉人未提供此方面的证据。若涉案滩涂属于南草垟村的养殖场地，被上诉人有权使用该养殖场地，只能是基于其与南草垟村之间的内部关系。在被上诉人没有明确证据反证涉案滩涂属于自己或其他第三人的养殖场地时，原审法院也无法否认该养殖场属于南草垟村的村办集体企业。在使用主体尚未确定的情况下，原审法院即认定上诉人与被上诉人之间不可能存在内部关系，存在逻辑错误。4、原审法院适用法律错误。根据浙江省人民政府1983年5月30日印发的《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》、1983年中央一号文件印发的中央政治局1982年12月31日通过的《当前农村经��政策的若干问题的通知》的规定，当时浅海滩涂的使用权主体只能是沿海滩涂所在的国营养殖企业、社办养殖企业和生产大队，再通过联产承包责任制承包到组或者承包到人。故南草垟村设立村办企业城东海丰养殖场并取得涉案滩涂的使用权，使用和享有涉案滩涂，完全符合当时的政府文件、政策规定，滩涂的使用权只能确认给村办集体企业或者生产大队，而不可能确认给村民个人或村某一个组。南草垟村当时未办理海域使用权证，是当时特定的历史条件造成的。虽然未办理权证，但并不能因此否认南草垟村依据当时的政策与规范，对涉案滩涂享有围垦等相应权利的事实。按照当时的分配原则和惯例，滩涂系由毗邻村围垦养殖经营。自南草垟新塘区域边缘向海岸线方向延伸400米范围（即涉案滩涂范围），即分配给南草垟村使用、进行围垦开发，并享有发包等相应的权利。与涉案滩涂类似的相邻村东山南村、后所村也采用这种分配原则，且均未办理海域使用权证。即便如此，也不能突破当时的规定而将浅海滩涂直接交由村民个人开发经营。因此，原审法院确认被上诉人个人对涉案滩涂的权利，否定南草垟村对涉案滩涂的权利，严重违背了客观历史事实、违背了当时的政策规定。5、原审法院对证据认定错误。南草垟村委会一审提供的海利养殖合作社、滨海养殖合作社的工商登记信息，证明被上诉人在2005年停止在涉案滩涂养殖后，又于2006年新设主体在其他地方开展养殖，证明被上诉人在涉案滩涂被收回时不是涉案滩涂的实际养殖户，该事实与本案有直接关联。原审法院不采信该证据，却认定被上诉人涉案滩涂被收回时系涉案滩涂的实际养殖户，进而认定其与涉案滩涂补偿协议有利害关系，显然错误。南草垟村委会提供的《农村���产补助费安排表》证明海丰养殖场因生产管理需要，在内部分为海丰南组、海丰北组等组。南草垟村委会提供的《信访事项听证会听证结论书》，证明涉案滩涂为国有，自1986年围垦以来一直属于南草垟村办集体企业海丰养殖场的养殖场地。但原审法院对这些证据均未认定，也未明确是否采信，违背证据认证规则。6、原审法院基于对事实的错误认定和对法律规范的错误适用判决撤销补偿协议，将严重损害南草垟村3500多位村民的合法权益。综上所述，原审法院因认定事实和适用法律错误，导致判决结果错误。请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
李余尧等八人在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：1、涉案滩涂位于“待围涂区”，与南草垟村委会拥有使用权的557亩滩涂相距甚远，此事实各方均无异议。2、两上诉人原审提���的后所乡政府决定和城区工办批复，只能证明当时政府同意创办“乐清县城东海丰水产养殖场”，不能证明已经登记设立了该养殖场。本案也没有该企业注册资金、经营场所、负责人或法定代表人、企业财产、企业印章、企业进行过生产经营、企业解散或注销等证明该企业曾经存续的任何证据，故该企业根本不存在。3、两上诉人诉称的所谓村办企业“乐清县城东海丰水产养殖场”的名称和答辩人围垦涉案滩涂时为获取银行贷款和政府补助而刻的“乐清县城东海丰南组水产养殖场”和“乐清县城东海丰北组水产养殖场”印章的名称显然也不相同，没有任何证据证明两者之间有任何关联。4、对于答辩人是涉案滩涂的围垦者及围成后至涉案滩涂被政府收回前一直由答辩人长期养殖经营的事实，有答辩人原审提供的诸多证据予以证实，各方对此事实也无异议。而两上诉人却无法解释及提供证据证明答辩人的实际围垦、长期经营与该根本不存在的“村办企业”系何种关系。因此，答辩人系涉案滩涂的实际权利人。乐清市人民政府收回涉案滩涂的补偿行为，事关答辩人的重大利益而与上诉人南草垟村委会无关。故上诉人签订补偿协议书事实不清、主要证据不足并剥夺了答辩人的受偿权利，且被诉补偿协议书的甲方主体、内容及程序均不合法。综上所述，原审判决撤销被诉的补偿协议书认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。针对南草垟村委会的上诉作以下补充：南草垟村委会认为答辩人在原审提供的三份借款合同的封面上盖有“乐清市乐成镇海丰水产养殖场”的章，由此判断是1994年县改市之后的原因，事实并非如此，借款合同和借款公证书发生在1986年，县改市发生在1993年，2006、2007年滩涂被收回时八被上��人中有部分人曾打算单独设立养殖场，所以这个章是后来盖上的，而不是作出公证行为时盖上的。南草垟村委会认为2005年答辩人停止养殖，2006年设立了海利养殖合作社、滨海养殖合作社，答辩人中有几个人另行设立了养殖场是事实，设立目的是想把涉案滩涂纳入海丰水产养殖场合作社，但因没有海域使用权证，所以无法纳入。
原审第三人傅仁进、傅仁培、王曹和李少莲在法定期限内均未提交书面答辩意见，傅仁培、王曹和李少莲在庭审中均表示没有意见。
二审庭审中，各方当事人围绕被诉的《滩涂使用权收回补偿协议书》确定南草垟村委会为补偿对象是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
二审中，上诉人南草垟村委会提供了七份证据材料，包括：《协议书》、《律师调查笔录》及被调查人身份证复印件、《关于确���浅海滩涂使用权问题的通知》、《会议纪要》、十三名养殖户提交的《报告》、四名养殖户提交的《报告》和温州市中级人民法院（2004）温民一终字第603号民事判决书。其中《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》属于规范性文件，可作为当时确定浅海滩涂使用权的依据。其余证据材料的提供因已超过举证期限，本院均不予采纳。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人南草垟村委会能否作为涉案滩涂使用权被收回后的补偿对象，关键在于其是否属于涉案滩涂被收回前的法定使用权主体，这应结合当时的相关政策以及本案相关证据反映的事实作出综合判断。浙江省人民政府于1983年5月30日作出的浙政（1983）34号《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》规定：“一、浅海、滩涂属国家所有。对可以养殖的滩涂和十米等深线内的浅海，要确定使用权，发使用证。使用证由县（市）人民政府颁发，一般发到国营养殖企业、社办养殖企业和生产大队。涂面由于自然原因易于变化的地方，也可以到公社。凡是跨县、跨社养殖的，要承认其经营现状，使用证由所属浅海、滩涂的县（市）发给经营者所在的社队。有些地方的浅海、滩涂使用权已经明确的，不要变动。浅海、滩涂的使用权确定后，长期不变，受法律保护。······三、沿海社队对拥有使用权的浅海、滩涂，要按照中央（1983）1号文件的精神，从实际出发，尊重群众意愿，建立和健全多种形式的联产承包责任制。主要是承包到户，也可以联户承包。······国营和集体养殖企业可承包到组、到人······”根据上述文件规定精神，浅海、滩涂的使用权只能确定给国营或社办养殖企业、生产大队或公社，而不能确定给个人，个人��能通过承包取得养殖经营权。而本案从各方当事人一审提供的证据及一、二审陈述所反映的事实来看，南草垟村委会在1985年10月、12月先后经原乐清县后所乡人民政府同意、原乐清县城区工业办公室批复，创办了村办集体企业乐清县城东海丰水产养殖场。该水产养殖场以养殖场南组、北组等名义分片对涉案滩涂进行围垦，从事养殖等经营活动，同时以分组的名义对外签订借款合同、领取相关补助费等。八被上诉人分属于不同的组参与实际养殖经营。因此，涉案滩涂的使用权应属于南草垟村委会所有，上诉人乐清市人民政府将南草垟村委会确定为涉案滩涂的补偿对象，并与其签订被诉《滩涂使用权收回补偿协议书》，并无不当。原审法院认为乐清市人民政府“认定南草垟村委会为补偿对象并与其签订被诉补偿协议，事实不清，证据不足”，既与当时的政策规定相悖，���与相关证据所印证的事实不符。原审法院撤销被诉补偿协议错误，应予纠正。两上诉人提出的上诉理由，本院予以采纳。八被上诉人称其是涉案滩涂的使用权人，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2013）浙温行初字第95号行政判决。
二、驳回被上诉人李余尧等八人的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人李余尧等八人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年四月十五日
书 记 员 韦若莎