山东省汶上县人民法院
行 政 判 决 书
(2017)鲁0830行初28号
原告：马克全，男，1951年9月8日出生，汉族，农民，住梁山县。
委托代理人：李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人：马广正，男，1977年10月2日出生，汉族，农民，住梁山县。
被告：梁山县住房和城乡规划建设局。住所地：梁山县人民北路**号。
法定代表人：赵锦民，职务：局长。
委托代理人：陆梅，山东浒源律师事务所律师。
委托代理人：姜广奎，男，梁山县住房和城乡规划局职工。
原告马克全诉被告梁山县住房和城乡规划建设局（以下简称梁山住建局）不服土地管理拆除建筑物处罚纠纷一案，于2017年9月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月7日受理后，于2017年9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告马克全的委托代理人李艳龙、马广正，被告梁山住建局的委托代理人陆梅、姜广奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告梁山住建局于2017年7月14日向原告马克全下达了违法建设处罚决定书。
被告梁山住建局在法定期限内提供的证据有：1、平面图两份、卫星照片两张，证明2008年3月显示原告当时的房屋是平房而非楼房；2、梁山县城市规划区居民住房及附属物情况调查确认表一份，证明2014年6月21日原告签字认可建设了三层楼房的事实；3、送达涉案违法建设决定书图片八张及视频录像，证明2017年7月14日被告向原告当场送达涉案处罚决定书。
原告马克全诉称，原告在梁山县有合法房屋一套，2017年3月20日，当地政府将原告房屋纳入征收范围。2017年3月22日原、被告之间签订《温州步行街片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置协议书》，原告也据此按时交接房屋，积极配合相关工作。2017年7月原告的房屋被征收部门拆除。在房屋拆除后被告在2017年7月14日向原告作出了涉案违法建设处罚决定书，原告认为被告作出的该决定书实体与程序上均违反法律规定，理应确认违法并撤销。具体事实理由如下：
一、原告在享有合法使用权的宅基地上建设的房屋属于合法建筑。
首先，涉案房屋建设在原告享有合法宅基地使用权的土地上，被告所依据的2008年4月1日后建设即为违法建设毫无事实与法律依据。根据《农村宅基地管理办法》的规定，宅基地属于农民合法享有使用权的财产，农民可以在宅基地上建设房屋，原告在合法宅基地上建设房屋的行为不应当被认定为违法建设。
其次，被告在房屋被拆除后在去认定涉案房屋属于违法建设的行为违反《行政处罚法》的规定，根据《行政处罚法》第三十六条规定：除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。涉案房屋已经拆除，被告是如何进行的现场调查，如何收集的证据，被告作出的涉案处罚决定书明显违反上述法律规定。
二、被告作出的涉案处罚决定书程序上违反《行政处罚法》等相关法律规定。
根据《行政处罚法》的规定行政机关在作出行政处罚决定前应当进行现场调查，收集证据。根据不同的情况作出处罚决定，行政处罚决定书应当载明：（一）当事人的姓名或名称、地址；（二）违反法律、法规或规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。在行政处罚决定作出后应当在宣判后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。并且在行政处罚决定作出前应当告知相对人享有陈述申辩的权利，并听取相对人的陈述和申辩。被告在作出涉案行政处罚决定时完全没有履行上述法律规定的程序，明显违反上述法律规定，理应确认违法并撤销。为此，特向法院提起诉讼，请求依法确认被告于2017年7月14日作出的违法建设处罚决定书违法并撤销；本案诉讼费用由被告承担。
原告马克全向本院提供的证据有：1、梁山县水泊街道办事处向梁山县人民法院提交的证据清单一份，证明原告是在起诉征收部门单方解除征收补偿协议违法时，原告通过阅卷才得知涉案违法建设处罚决定书。2、公证书复印件，证明原告对涉案土地拥有合法的使用权。
被告梁山住建局辩称，一、答辩人认定原告使用的涉案房屋属于违章建筑符合法律规定。原告诉称：“……涉案房屋建设在原告享有合法宅基地使用权的土地上，被告所依据的2008年4月1日后建设即为违法建设毫无事实与法律依据。……”依法不能成立。2008年3月份梁山县国土资源局提供的卫星图片（航拍图）显示原告当时的房屋是平房，而在2014年6月21日梁山县城市规划区居民住房及附属物情况调查确认表原告签字认可是建设了3层楼房，也就说明2008年3月以后原告又建设了楼房，且未办理建设工程规划许可证，超出平房的部分均为违章建筑。据此，《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日起施行，答辩人依据该法第四十条、第六十四条规定，2008年4月1日后建设即为违法建设，未取得任何批准建设手续，认定原告使用的涉案房屋属于违章建筑，同时也符合《中华人民共和国行政处罚法》规定，于法无据，答辩人于2017年7月14日向原告送达了涉案违法建设处罚决定书。因此，答辩人认定原告使用的涉案房屋属于违章建筑既有事实根据，也有法律依据。二、答辩人作出涉案处罚决定书事实清楚、程序合法，应予维持。2017年7月14日答辩人向原告送达了涉案违法建设处罚决定书，并当场交付原告，答辩人提交送达原告时图片予以证实涉案违法建设处罚决定书已送达原告，且该决定书显示答辩人名称和作出决定的日期，在该处罚决定书作出前已告知原告享有陈述申辩的权利，且已听取原告的陈述和申辩，完全履行了法律规定的程序。原告诉称：“……2017年3月20日，当地政府将原告房屋纳入征收范围，2017年3月22日原、被告之间签订《温州不幸街片区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置协议》（第879号），原告也按此时交接房屋，积极配合相关工作。2017年7月原告的房屋被征收部门拆除……”这足以说明答辩人作出处罚决定已全面、客观、公正地调查、检查，收集了有关证据，答辩人进行的现场调查、收集证据是其依法履行工作职责，原告同意交接涉案房屋并积极配合相关工作拆除是明知，答辩人作出涉案处罚决定书程序合法，符合法律规定，没有侵害原告的合法权益。所以，原告诉称依法不能成立，答辩人作出涉案处罚决定书依法应予维持。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。
庭审质证时，原告对被告提供的1号证据，认为该证据不能显示原告房屋的现状，即使该证据是真实的，2008年原告在自己合法宅基地上建设的房屋也属合法建筑，故不能证明被告的证明目的；对被告提供的2号证据的真实性没有异议，但该证据不能证明被告的证明目的；对被告提供的3号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据不能证明被告履行了告知义务，同时被告也未听取原告的陈述与申辩，因此被告作出的涉案行政处罚决定书在程序上违法，故其作出的行政处罚不能成立。
被告对原告提供的1号证据，认为该证据上没有有关部门的公章，不能证明原告的证明目的；对原告提供的2号证据，认为系复印件不予质证。
本院对上述证据认定如下：
被告梁山住建局提供的1-3号证据符合证据的合法性、真实性、关联性要求，但对其待证事实被告对原告作出的违法建设处罚决定书程序合法，缺乏证明力，故对上述证据的证明目的不予采信。
原告提供的两份证据，因均系复印件，且在复印件中均未有有关部门核对无异后加盖的印章，因此对其真实性无法确定，故本院对该两份证据不予采信。
本院经审理查明，2017年7月14日，被告梁山住建局对原告马克全作出了违法建设处罚决定书，该处罚决定书载明：“马克全：经查实，并与2008年4月1日前卫片比对，你处位于水泊东路以西、温州步行街以北所建的房屋均属于2008年4月1日以后建设，未取得任何批准建设手续，系违法建设且不属于采取改正措施，消除影响的范畴。如不服从本决定，可自收到本处理意见书后向梁山县人民法院提起诉讼或向梁山县人民政府提出行政复议申请。2017年7月14日”。被告并于当日向原告马克全的家属送达了该行政处罚决定书。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）是行政机关办理行政案件的最重要的程序规定，《行政处罚法》的立法目的就是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。因此，行政机关在作出一项行政处罚时，必须严格以《行政处罚法》为依据。同时正当程序是行政法的基本原则，过程公开和保证参与是正当程序的基本要素。《行政处罚法》第三十一条及第三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时必须充分听取当事人的意见。这系行政机关作出行政处罚之前，必须履行的法定职责。在本案中，被告在向原告进行行政处罚时，并未严格以《行政处罚法》为依据，其在2017年7月14日作出行政处罚决定的同时，直接就向原告的家属送达了该处罚决定书。而其在作出行政处罚之前，并未履行告知义务，同时也未提供证据证实其已充分听取当事人的陈述与申辩。因此，被告对原告作出的行政处罚决定书不符合正当程序的基本要素。
行政处罚决定书是最重要的行政处罚文书，其内容应具有严肃性，同时应具备拘束力、确定力、执行力。《行政处罚法》第三十九规定，行政机关制作行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。该条规定确定的内容，是一份行政处罚决定书必须具备的内容。但从本案行政处罚决定书来看，对《行政处罚法》第三十九条规定的第二至五项内容均未涉及。因此，涉案行政处罚决定书也欠缺一项行政处罚文书的形式要件，明显不适当。
综上，被告对原告作出的违法建设处罚决定书程序违法且明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告梁山县住房和城乡规划建设局于2017年7月14日对原告马克全作出的违法建设处罚决定书。
案件受理费50元，由被告梁山县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 王存政
审 判 员 蒋建洲
代理审判员 张 鹏
二〇一七年十月十日
书 记 员 李潇洒