广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)穗中法行初字第190号
原告：广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社，住所地：广州市黄埔区。
法定代表人：莫镇姚，职务：社长。
委托代理人：周文隽，广东明浩律师事务所律师。
被告：广州市黄埔区人民政府，住所地：广州市黄埔区。
法定代表人：张火青，职务：区长。
委托代理人：张琳娜，该府工作人员。
委托代理人：林延琼，广东金领律师事务所律师。
原告广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社不服被告广州市黄埔区人民政府作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》，于2014年6月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月30日公开开庭审理了本案。原告广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社的法定代表人莫镇姚、委托代理人周文隽，被告广州市黄埔区人民政府的委托代理人张琳娜、林延琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社诉称：座落于广州市黄埔区大沙东路10号至12号原大沙购物城及周边的土地，原土名“沙窿”，四至界线为：东至巷，南至D1617图6幅245地号，西至D1617图6幅155地号，北至大沙某。该地块向来属于原告所有。1973年成立黄埔公社时，征用了原告位于沙窿地块的土地3.75市亩计2500m2。该2500m2黄埔公社旧址土地，1996年由广州市黄埔区骏鸿开发公司征用，现由广州市黄埔乙丰投资经营有限公司开发使用。前述大沙东路10号至12号大沙购物城项目实际用地面积为3188m2，比原黄埔公社征用的土地（经实测为2474m2）多出了714m2土地，该超出原征地范围部分的714m2土地，历史上均属于原告所有。但案外人广州市黄埔区黄埔街下沙股份经济联合社却出具文件，自称是上述714m2土地的权属人。而用地单位未经核实，就与广州市黄埔区黄埔街下沙股份经济联合社私相授受，双方达成征地补偿协议，将案涉的大沙购物城项目16％的股份作为征地补偿，给予广州市黄埔区黄埔街下沙股份经济联合社。原告的土地被征用，但所有征地手续未经由原告认可及协助办理，未经原告指界，宗地四至未经原告确认，原告亦未得到任何征地补偿，遂致纷争。原告认为，确认案涉土地被征用前的归属，是确定征地补偿归属的依据。故此，原告于2014年2月14日向被告递交《土地确权申请书》，要求被告对土名为“沙窿”、现地址为广州市黄埔大沙东路10号至12号原大沙购物城地块，面积为714m2的集体土地在被征用前的权属进行确定，并确认其属于原告所有，同时要求将用地单位征用该地块时的征地补偿，裁决归原告所有。被告受理后，于2014年3月3日作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》，并于2014年3月13日将上述行政决定送达给原告。原告认为被告该行政决定是违法的，对于原告的申请，被告应受理而不受理属典型的行政不作为。根据《中华人民共和国物权法》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告作出不予受理决定的理由是荒谬的，站不住脚的。首先，被告引用的《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》相抵触，因而是无效的。其次，被告认为土地权属争议只能发生在土地登记发证之前，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议的说法没有任何法律依据，只能是其对法律的片面理解。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定可推知即使发了土地登记证、土地所有权证或土地使用权证等仍可能存在权属争议，政府仍要受理，故被告无权拒绝受理，而是应该受理。再次，原告要求确认的是案涉土地被征用前的归属状态，从而才能进一步确定案涉土地征用补偿对价的归属。被告不予受理原告的合法申请，原告有理由怀疑被告偏袒用地单位。被告不受理、不作为，原告就很难得到应有的补偿。综上，原告请求：一、撤销被告作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》，判令被告依法受理原告向其提交的土地确权申请，并依法作出裁决；二、案件受理费由被告承担。
被告广州市黄埔区人民政府辩称：一、被告根据《土地权属争议调查处理办法》、《广东省土地权属纠纷处理条例》等规定对原告提出的土地确权申请作出不予受理决定，原告要求撤销该不予受理决定没有依据。原告于2014年2月14日向被告提交《土地确权申请书》及证据材料，申请事项为：1.对土名为“沙窿”，现地址为广州市黄埔区大沙东路10号至12号原大沙购物城地块，面积为714平方米的集体土地在被征用前的权属进行确权，并确认其属于原告所有；2.将用地单位征用该地块时的征地补偿，裁决归原告所有。被告收到申请材料后，对原告申请确权的土地（下称涉案土地）进行调查。经核实，广州市人民政府已于2009年4月14日就涉案土地颁发了《国有土地使用证》，土地使用权人为广州市黄埔乙丰投资经营有限公司。按照《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函（2007）60号）的函复意见：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请变更登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”由于广州市人民政府已就涉案土地颁发了《国有土地使用证》，即已明确了土地的使用权，按照上述规定，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议；且原告已于2013年就涉案土地登记机关（即广州市人民政府）的上述登记发证的具体行政行为依法提起行政诉讼。鉴于原告申请确权的原集体所有土地已经被征收，土地性质已经改变为国有建设用地，征地程序已经完成且不可扭转，涉案土地并已登记发证，因此，被告再作出土地权属到纷争议的确权既无实际意义，也无法律依据。二、被告已受理原告就涉案土地提出的土地征收补偿分配处理申请。原告于2014年5月7日向被告提交《土地征收补偿分配处理申请书》及证据材料，申请事项：请求人民政府将土名为“沙窿”，现地址为广州市黄埔区大沙东路10号至12号原大沙购物城地块，面积为714平方米的征地补偿，即大沙购物城项目16%的股份，裁决归原告所有。为了妥善解决历史遗留问题，被告对原告的上述申请事项于2014年5月14日作出《广州市黄埔区人民政府土地征收补偿分配处理受理决定书》，并已经进入行政处理程序。综合以上，被告依据有关法律法规等规定作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》，原告要求撤销被告作出的决定并要求被告依法受理其土地确权申请于法无据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：原告于2014年2月14日以广州市黄埔区黄埔街下沙股份经济合作社为被申请人，向被告提交《土地确权申请书》及证据材料，提出两项申请事项：1.对土名为“沙窿”（四至界线为：东至巷，南至D1617图6幅245地号，西至D1617图6幅155地号，北至大沙某），现地址为广州市黄埔区大沙东路10号至12号原大沙购物城地块，面积为714m2的集体土地在被征用前的权属进行确权，并确认其属于申请人所有；2.将用地单位征用该地块时的征地补偿，裁决归申请人所有。被告于同日收到申请材料后，经调查核实，于2014年3月3日作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为申请人申请确权的地块，广州市人民政府已于2009年向广州市黄埔乙丰投资经营有限公司颁发了《国有土地使用证》，土地登记发证后已经明确了土地的使用权。土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可按照规定向原登记机关申请变更登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。故根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条的规定，决定对原告提出的土地权属争议确权申请不予受理，并于2014年3月13日将该不予受理决定书送达给原告。原告不服被告作出的涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》，遂向本院提起诉讼。
另查明，涉案土地为座落于广州市黄埔区大沙东路10号至12号原大沙购物城及周边的土地，四至界线为：东至巷，南至D1617图6幅245地号，西至D1617图6幅155地号，北至大沙某。该地块于2009年4月14日由广州市人民政府向土地使用权人广州市黄埔乙丰投资经营有限公司核发穗府国用（2009）第01100030号《国有土地使用证》，现由广州市黄埔乙丰投资经营有限公司开发使用。2013年，原告向本院起诉广州市人民政府，请求撤销该《国有土地使用权》，后原告提出中止该案诉讼，本院以（2013）穗中法行初字第182号裁定中止该案诉讼。
再查明，原告于2014年5月7日向被告提出《土地征收补偿分配处理申请书》，请求被告将现地址为广州市黄埔区大沙东路10号至12号原大沙购物城地块，面积为714平方米土地的征地补偿，即大沙购物城项目16%的股份裁决归原告所有。该申请事项与涉案《土地确权申请书》中第二项申请事项一致，被告于2014年5月14日作出受理决定书予以受理，在原告提起本案诉讼后，被告认为该项征收补偿分配处理与本案有利害关系，决定中止处理。
以上事实有《土地确权申请书》、《收件回执》、穗府国用（2009）第01100030号《国有土地使用证》、《土地权属争议案件不予受理决定书》、《黄埔区行政决定文书送达回证》、《土地征收补偿分配处理申请书》、《广州市黄埔区人民政府土地征收补偿分配受理决定书》、《土地征收补偿分配处理案件中止处理通知书》、（2013）穗中法行初字第182号行政裁定书予以证明，当事人亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函（2007）60号）规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请变更登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条规定：“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由。”本案中，2009年4月14日，广州市人民政府向广州市黄埔乙丰投资经营有限公司核发了涉案地块的《国有土地使用证》[穗府国用（2009）第01100030号]，现该涉案地块由广州市黄埔乙丰投资经营有限公司开发使用，因此，涉案土地的所有权和使用权已经确定。根据上述规定，原告提出对涉案土地被征用前的归属进行确权的申请，并不属于土地权属争议，被告在收到原告的申请后，经审查，作出涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》并送达给原告，认定事实清楚，程序合法，并无不当，本院予以支持。原告要求撤销被告作出的涉案《土地权属争议案件不予受理决定书》缺乏事实和法律依据，应不予支持。原告如对上述《国有土地使用证》有异议，可另寻法律途径予以解决。综上所述，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社的诉讼请求。
本案受理费50元由原告广州市黄埔区大沙街横沙第一股份经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一五年一月二十三日
书 记 员 周文静
甘尚钊