重庆市第五中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)渝05民终7519号
上诉人（原审被告）毛中光，男，1950年3月14日出生，汉族，住重庆市永川区。
被上诉人（原审原告）重庆市永川区国有煤矿棚户区改造领导小组办公室，住所地重庆市永川区。
负责人宋朝均，主任。
被上诉人（原审原告）重庆市永川区城乡建设委员会，住所地重庆市永川区。
法定代表人宋朝均，主任。
被上诉人（原审原告）重庆市永川区建设投资有限公司，住所地重庆市永川区。
法定代表人李光远，董事长。
以上三被上诉人共同委托代理人郭太平、汤成帅，重庆索通（永川）律师事务所律师。
上诉人毛中光因与被上诉人重庆市永川区国有煤矿棚户区改造领导小组办公室（以下简称永川棚改办）、重庆市永川区城乡建设委员会（以下简称永川区建委）、重庆市永川区建设投资有限公司（以下简称永川建投公司）确认合同无效纠纷一案，不服重庆市永川区人民法院（2015）永法民初字第00507号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明，2009年7月16日，重庆市永川区人民政府召开专题会议，就永川区中央下放煤矿棚户区改造有关事宜进行专题研究。会议明确：（一）成立由王建华副区长为组长，区建委、财政局、发改委、永荣矿业公司等部门负责人为副组长，区规划局、国房局、水务局、环保局、市政局、红炉镇、永荣镇、双石镇、三教镇、永荣矿业公司、永川区供电分局、侨立水务公司、永川燃气公司等部门及单位负责人为成员的中央下放煤矿棚户区改造项目领导小组，领导小组下设办公室，由刘光华同志兼任办公室主任，区建委、规划局、国房局、红炉镇、永荣镇、双石镇、三教镇、永荣矿业公司永川矿管部、中心桥煤矿、新兴煤矿的相关负责人任办公室副主任；（二）由永荣矿业公司牵头，红炉镇、永荣镇、双石镇、三教镇、永荣矿业公司永川矿管部、中心桥煤矿、新兴煤矿配合，切实做好宣传发动工作，为拆迁改造创新良好外部环境；（三）由永荣矿业公司牵头，区国房局、永荣矿业公司永川矿管站、中心桥煤矿、新兴煤矿配合，尽快拟定棚户区改造拆迁方案报区政府审定；（四）由中央下放煤矿棚户区改造项目领导小组办公室负责拟定资金筹集方案，涉及可行性报告、地灾评估等前期工作所需的150万元经费由区建设投资有限公司负责落实；（五）由中央下放煤矿棚户区改造项目领导小组办公室负责，在7月17日完成改造项目可研报告并上报市发改委等。同月28日，永川棚改办经批准成立。2009年7月19日，《永川区国有煤矿棚户区改造工程产权调换方案》（以下简称《产权调换方案》）经审议通过，明确适用范围与对象为永川煤矿（位于永川区红炉镇）、永川煤矿中心桥矿区（位于永川区双石镇）、永川煤矿新兴矿区（位于永川区三教镇）、韦家沟煤矿（位于永川区永荣镇）棚户区的危旧房屋及附属设施内的煤矿职工及其家属人员。
2010年7月16日，永荣矿业公司发布《中心桥、新兴棚户区租住公房户纳入棚改安置的条件》（以下简称《棚改安置条件》），载明公房租赁户纳入棚改安置对象必须同时具备以下条件：一、属于中心桥和新兴棚户区范围内租住公房户；二、租赁户系中心桥和新兴煤矿离、退休人员（包括学校离退休人员）、2009年12月31日止仍为矿业公司的正式职工、工病亡职工配偶、2003年12月31日前下岗的职工；三、由企业按照相关规定和住房分配条件分配的住户；四、租赁户配偶双方在永荣矿业公司和永川区境内无住房产权；五、租赁现住公房时间在2006年12月31日以前。同日，永荣矿业公司发布《说明》一份，对上述条件中的部分条款作出进一步说明：一、租住公房户纳入棚改安置条件中第二条“2003年12月31日前下岗的职工”，是指由于中心桥和新兴煤矿最后一批下岗职工的时间是2003年，因此下岗时间划为2003年12月31日以前；二、租住公房户纳入棚改安置条件中第五条“租赁现住公房时间在2006年12月31日以前”，依据是永荣矿业公司最后一批为职工完善房屋产权的时间是2006年，因此以“2006年12月31日”以前租赁入住，可视为能完善产权的住房，所以将公租租赁入住的时间确定“2006年12月31日”以前。同年8月19日，永荣矿业公司在棚改所涉煤矿发布《关于“新兴棚户区租住公房纳入棚改安置的条件”的解释》（以下简称《解释》），对新兴煤矿棚改安置条件作出进一步解释，对原条款第三条“由企业按照相关规定和住房分配条件分配的住户”解释为2006年12月31日以前，由新兴煤业公司分配至今仍租住在具有独立住房、安装独立电表，每月按时缴纳房租、水电费的住户；对原条款第四条“租赁户配偶双方在永荣矿业公司和永川区境内无住房产权”解释为租住户配偶双方在永荣矿业公司和永川境内无企业优惠政策住房产权的住户。该解释同时加盖有永川棚改办的印章。
为做好棚改政策的宣传工作，永川棚改办在棚改所涉煤矿发布了《永川区国有煤矿棚户区改造签订协议宣传单》（以下简称《协议宣传单》），载明：一、产权调换对象为居住在矿区内且经永荣矿业公司确认符合棚户区改造条件的煤矿职工及其家属人员；二、对被调换方自行搭建的无证建筑物及附属物不予补偿；四、在公示的人员名单中，有不符合产权调换条件的可随时向永川区棚改办进行举报；五、棚改办工作人员在矿区公示《产权调换方案》和效果图，接待群众咨询，发放宣传资料和产权调换申请表；九、租赁公房被调换方应提交《产权调换申请表》、租赁合同原件、租赁人有效身份证原件和复印件一份、房屋内水、电、气、闭路、通讯等室内设施最近一月缴款收据原件。
毛中光系原重庆市新兴煤矿退休职工，于2005年4月办理退休手续。2010年7月29日，永川棚改办与毛中光签订《永川区国有煤矿棚户区改造工程产权调换协议书》，主要约定：一、永川棚改办以新建房屋进行调换；二、毛中光选择调换房建筑面积为52.80㎡，户型为二室一厅（厨厕配套）；调换地点为永川区三教镇新兴小区内；三、毛中光在签订协议时应缴纳应缴款总额的50%，共计人民币9810元，余款在毛中光入住新房移交房屋之前一次性结清后，永川棚改办将调换房交付毛中光使用；四、调换房交房时间暂定在2011年12月31日，最终具体时间以永川棚改办的通知为准。此后，毛中光向永川棚改办缴清了调换房差价款。
2013年9月，永川建投公司将其公司修建（主要资金来源于财政拨款）的位于永川区三教镇永和大道43号新兴小区1幢1单元3-3号住房交付给毛中光使用，该房至今未办理产权证。此后，因他人举报毛中光不符合棚改资格，永川棚改办、永荣矿业公司、永荣矿业公司新兴煤矿进行了联合调查。2014年10月13日，永荣矿业公司新兴煤矿出具情况说明，载明：“毛中光，男，身份证号：510229195003148593。经永川区棚改办、重庆永荣矿业有限公司、重庆永荣矿业有限公司新兴煤矿联合调查，该员参与棚改的二井区C55幢平房两间，并未与其存在任何租赁关系记录，情况属实，特此说明。”毛中光在庭审中陈述：其参与棚改的房屋原先没有人居住，房门没有上锁，且房屋有损坏，毛中光花钱对该房屋进行了修缮，并在该房屋内放了些物品，但当时并未实际居住；2005年毛中光向原重庆市新兴煤矿进行请示，于2008年10月才搬进去居住，由于要照顾父亲，大部分时间没有在该房屋居住，因无人让其缴纳租金，从2008年到2010年都没有缴纳租金，2011年至2013年毛中光向煤矿缴纳了租金。永川棚改办、永川区建委、永川建投公司申请了原负责煤矿棚户搬迁工作的田建明出庭作证。田建明陈述：毛中光参与棚改的房屋原先是出租给蒋明辉，蒋明辉因故离开煤矿，该房屋处于空置状态，毛中光发现该房屋空置后，在没有经过煤矿同意的情况下私自搬进该房居住，毛中光没有同煤矿签订租赁合同，也没有向煤矿缴过租金。
另查明，2015年2月6日，重庆市永川区人民政府办公室作出永川府办发〔2015〕13号文，明确由永川区建委作为煤矿棚改项目责任主体，承担煤矿棚改的相应工作及责任。
永川棚改办、永川区建委、永川建投公司一审共同诉称，重庆市永川区国有煤矿棚户区改造工程于2010年开始实施，由临时机构永川棚改办负责具体实施，永川区建委作为责任承担主体。根据相关政策规定，新兴煤矿棚户区内公房租赁户参与享受棚改优惠购房的人员必须符合以下五个条件：一、属于中心桥和新兴煤矿棚户区范围内租住公房户；二、租赁户系中心桥和新兴煤矿离矿、退休人员（包括学校离退休人员）、2009年12月31日止仍为矿业公司的正式职工、工病亡职工配偶、2003年12月31日前下岗职工；三、由企业按照相关规定和住房分配条件分配的住户；四、租赁户配偶双方在永荣矿业公司和永川境内无住房产权；五、租赁现住公房时间在2006年12月31日前。毛中光明知其不具备享受棚改房资格的条件，即非新兴煤矿棚户区范围内公房租赁户，仍以弄虚作假的方式参与棚改，并于2010年7月29日与永川棚改办签订《永川区国有煤矿棚户区改造工程产权调换协议书》（以下简称《产权调换协议书》），从国有独资公司即永川建投公司取得位于永川区三教镇永和大道43号新兴小区1幢1单元3-3号房屋。毛中光的欺诈行为严重损害国家和社会公共利益，起诉要求：一、确认永川棚改办与毛中光于2010年7月29日签订的《永川区国有煤矿棚户区改造工程产权调换协议书》无效；二、由毛中光向永川建投公司返还位于重庆市永川区三教镇永和大道43号新兴小区1幢1单元3-3的房屋。
毛中光一审辩称，永川棚改办、永川区建委、永川建投公司诉称欺诈不属实，毛中光是原重庆市新兴煤矿的退休职工，一直居住在煤矿的房子里，不存在欺诈的情形，请求依法判决。
一审法院认为，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定，只要与本案诉争事实具有直接利害关系，相关民事权利主体即可提起诉讼，享有诉权。永川棚改办为永川区人民政府依据国家棚改政策成立的一级组织，虽为临设性机构不具备法人资格，但属于合法成立，拥有组织机构，并有行政拨款以及永川建投公司负责落实的150万元经费、收取的调换房补差款作为活动经费，具有一定财产，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定的其他组织条件，可以作为其他组织提起诉讼。加之解决棚改房范围内的争议本属于政府赋予永川棚改办的职能职责，永川棚改办提起本案的诉讼主体适格。永川区建委于2015年2月6日被永川区人民政府明确为棚改项目责任主体，虽系本案诉讼之中才予以明确，但可以视为区人民政府的补充授权或进一步明确，与本案诉争事实具有直接利害关系。永川建投公司本系国有独资企业，对国有财产具有保值增值职能，在自己投资修建的房屋可能被违规调换、使用的情况下自可作为直接利害关系人提起诉讼。永川区建委、永川建投公司作为本案的诉讼主体适格。
本案中，永川棚改办、永川区建委、永川建投公司主张毛中光使用欺诈手段参与棚改，严重损害国家和社会公共利益，据此要求确认相应《产权调换协议书》无效，并由毛中光返还所获取调换房屋给永川建投公司，这两项诉讼请求能否成立应取决于毛中光是否使用欺诈手段并损害国家利益、诉争棚改房是否具有社会公共利益并社会公共利益是否受损。众所周知，棚改房政策系党中央、国务院为改善民生、提升城市水平而实施，由地方各级人民政府负责筹措资金并组织实施，明显带有国家利益或社会公共利益性质，评判本案的关键，在于毛中光是否具备棚改房调换条件，如不具备条件而获取了棚改房，即应为使国家利益或社会公共利益受损。
《产权调换方案》明确界定了棚改的范围与对象，《棚改安置条件》、《说明》、《解释》在《产权调换方案》的基础上对棚改安置条件作出进一步细化，评判毛中光是否具备棚改房调换条件应以此为标准。毛中光于2005年从新兴煤矿退休，在参与棚改前在新兴煤矿内并未租赁房屋，其参与棚改的二井区C55幢平房系属于他人空置的租赁房屋，未经过新兴煤矿同意且未与新兴煤矿签订租赁合同并缴纳租金，毛中光在棚改前未与新兴煤矿建立租赁合同关系。即使毛中光辩称其缴纳了2011年至2013年的租金属实，毛中光与新兴煤矿建立租赁合同关系也发生在2011年之后，不符合《棚改安置条件》第五条所规定的租赁现住公房的时间要求。因此，按照《棚改安置条件》的规定，毛中光不属于棚改安置对象。上述《棚改安置条件》、《解释》已在棚改所涉煤矿进行了公示，毛中光应知晓棚改安置的具体条件。在知晓不完全具备棚改安置条件的情况下，毛中光与永川棚改办签订《产权调换协议书》，符合《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第六十八条关于欺诈行为认定的情形。毛中光辩称其符合棚改安置条件，不存在欺诈行为的理由与查明的事实不符。永川棚改办、永川区建委、永川建投公司以毛中光使用欺诈手段参与棚改，严重损害国家和社会公共利益为由要求确认涉案《产权调换协议书》无效的诉讼请求不仅有事实基础，而且符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）、（四）项之规定，能够成立，予以支持。
按照《中华人民共和国合同法》第五十八条关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”的规定，涉案《产权调换协议书》被确认无效后，毛中光应将其取得的涉案房屋返还给永川建投公司，永川棚改办、永川区建委、永川建投公司要求毛中光将涉案房屋返还的诉讼请求成立，予以支持。
一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）、（四）项、第五十八条，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第六十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百一十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条之规定，判决：一、确认永川棚改办与毛中光于2010年7月29日签订的《产权调换协议书》无效；二、由毛中光于本判决生效之日起十五日内将位于重庆市永川区三教镇永和大道43号新兴小区1幢1单元3-3的房屋返还给永川建投公司。案件受理费50元，由毛中光负担（此款永川棚改办、永川区建委、永川建投公司已预交，由毛中光于本判决生效之日起十五日内直付永川棚改办、永川区建委、永川建投公司）。
一审判决后，毛中光不服，提起上诉，请求撤销原判。上诉理由称，2008年，因家中大人、小孩共五人住不下，要求解决住房问题，当时的郭远明（音）书记说，自己去找，找到空房就住，因此找到该处空房。毛中光2011年～2013年期间还交了房租。签订《产权调换协议书》并不是欺诈，是确实不清楚棚改文件。住进新房后，为添置物品花光了所有积蓄，经不起再次搬家。
二审中，毛中光称，由于当时没有人管，没有缴纳过该“空房”的房租。
二审查明的其余事实与一审所查明认定的事实相同。
本院认为，永川棚改办公布的棚改安置条件规定，安置对象应为“2006年12月31日以前，由新兴煤业公司分配至今仍租住在具有独立住房、安装独立电表，每月按时缴纳房租、水电费的住户”，毛中光不是原棚改房屋的租赁户，没有资格参与棚改安置。毛中光不具有签订《产权调换协议书》的主体资格。《产权调换协议书》因毛中光不具备合同主体资格而无效。根据合同法关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”的规定，毛中光应将其取得的涉案房屋返还给永川建投公司。永川棚改办、永川区建委、永川建投公司的一审诉讼请求成立，应予支持。毛中光的上诉理由不能成立。一审判决正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由毛中光负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 申 威
审 判 员 张小明
代理审判员 岳 林
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 封 蜜