湖南省长沙市岳麓区人民法院
民 事 判 决 书
(2017)湘0104民初33号
原告长沙高新技术产业开发区管理委员会，住所地长沙市河西麓谷大道668号。
法定代表人周庆年，该会主任。
委托代理人唐学锋，湖南天地人律师事务所律师。
委托代理人唐皇，湖南天地人律师事务所律师。
被告湖南神州光电能源有限公司，住所地长沙高新开发区火炬城C4组团B-624号。
法定代表人赵枫,公司董事长。
委托代理人秦亚夫，湖南金瑞律师事务所律师。
委托代理人瞿颖，湖南金瑞律师事务所律师。
原告长沙高新技术产业开发区管理委员会与被告湖南神州光电能源有限公司合同纠纷一案，本院于2017年1月3日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理，原告长沙高新技术产业开发区管理委员会委托代理人唐学锋、唐皇，被告湖南神州光电能源有限公司的法定代表人赵枫、委托代理人秦亚夫、瞿颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告长沙高新技术产业开发区管理委员会向本院提出诉讼请求：1、解除原告与被告于2008年8月26日签订的编号长高新综合[2008]74号《项目投资合同》、编号长高新综合[2008]75号《补充合同一》、编号长高新综合[2008]76号《补充合同二》，以及2014年4月15日签订的编号长高新综合[2014]29号《项目投资合同》；2、被告立即返还原告产业发展专项资金（即技术研发费、市场开拓费补贴费）2847万元。事实和理由：原告基于发展高新区园区经济、丰富园区产业类型之招商引资目的，于2008年8月26日与被告签订了编号长高新综合[2008]74号的《项目投资合同》，约定由被告在长沙高新区麓云路以西、麓泉路以北范围内的地块上建设太阳能电池片及光伏产业示范基地，项目投资总额约为4亿元，项目第一期建设用地面积约为155.575亩，后期建设用地约150亩，主要建设生产车间、倒班房和办公楼等，配备8条25MW太阳能电池片生产线；被告应在取得项目建设用地使用权后4个月内实质开工建设主体土建工程，建设期约4个月。为支持被告项目建设与实施，原告于《项目投资合同》签订当日与被告又签署了长高新综合[2008]75号《补充合同一》、长高新综合[2008]76号《补充合同二》。《补充合同一》约定，原告给予被告产业扶持政策，即在5年内将被告所缴纳的增值税和企业所得税所产生原告本级财政实得部分的50%奖励给被告。《补充合同二》约定，原告给予被告技术研发费、市场开拓费补贴优惠政策，具体扶持金额=土地挂牌价×地块规划红线面积-6.6万元／亩×地块规划蓝线面积。上述合同及补充合同签订后，原告履行了合同相关义务并协助被告向长沙市国土资源局申请办理项目用地出让手续。2009年8月31日，被告以4189万元的总价通过长沙市国土资源交易中心摘牌取得位于高新区麓谷工业园麓泉路以北、面积为91539.72平方米（约137.45亩）的工业项目建设土地。因被告资金周转困难，土地摘牌前后，原告应被告申请，分别于2009年8月28日、9月8日向被告提供了1500万元和1347万元借款，共计2847万元。2009年12月11日，原告依据《补充合同二》之约定，核定给予被告的产业发展资金（技术研发费和市场开拓费补贴）2847万元。该资金随后由被告用于偿还所欠原告的上述借款资金。被告取得土地和原告提供的产业发展资金后，未按照《项目投资合同》及补充合同约定的时间和投资要求进行项目建设，仅利用12174.89平方米(约18亩土地，占项目用地总面积13%)的土地建设了一条生产线和少量厂房，严重违反了合同约定的义务。2014年初，被告以公司经营困难、需要转型为由，多次申请原告批准其变更项目定位及土地用途。2014年4月15日，原告与被告签订了编号为长高新综合[2014]29号《项目投资合同》，同意被告将原项目用地建设神州新能源产业示范园，作为工业地产项目开发使用。该合同约定，新项目分两期开发：一期约30亩土地，被告应在合同签订之日起6个月内实质性开工建设主体工程至正负0层、18个月内完成一期全部建设任务；二期约79.67亩用地，在2015年10月30日前实质性开工建设至正负0层、18个月内完成项目二期全部建设任务。同时还约定，被告应按土地净面积补交合同补偿款至60万元/亩，其中，在签订合同后30日内支付第一期用地面积合同补偿款的50%，一期余下部分金额在房产预售前付清；二期用地补偿款的50%在报建时支付，余款在房产预售前付清。该《项目投资合同》签订后，被告仍未能严格履约，既未按时足额补交合同补偿款，也未按期开工建设。而且，被告还因自身经营不善，对外拖欠大量债务，导致其项目用地被其债权人申请法院查封并进入强制执行，后续开发几无可能。被告的上述行为已构成严重违约，原告基于招商引资之目的而签署的两份项目投资合同及补充合同已无法继续履行，签约目的无法实现。依据合同法相关规定，原告有权要求解除全部项目投资合同及补充合同，且有权收回已支付给被告的产业发展资金2847万元。
被告湖南神州光电能源有限公司辩称：一、2008年签订的《项目投资合同》，事实上已经被2014年的《项目投资合同》所覆盖、替代。本案其实就是一起招商部门与被告达成如何开发土地、利用土地、发展生产的项目，后来由于客观原因即美国“双反”，导致涉案2008年签订的合同目的无法实现，属于不可抗力。因为合同目的不能实现，双方于2014年进行调整，双方对于合作项目、方式、基础、权利义务关系发生颠覆性的变化，原告已经认可2008年签订的合同及其附件不会再执行，原告也认为应当执行2014年的投资合同，所以，从事实和法律上，2008年的涉案合同已经通过双方协商一致予以解除。因此，原告要求再解除2008年签订的涉案合同无法律依据。2014年的涉案合同，对原告的责任约定不明确，而且该合同并非简单的民事案件，而是行政合同，原告要求解除合同，没有法律依据。二、2014年涉案合同签订以后，由于原告的原因，导致高压走廊以及高压走廊下面附属的10亩土地无法按照2014年双方协议约定的方式并入到项目园区土地进行园区工业地产开发，为解决高压走廊以及高压走廊下面的土地争取并入园区一并开发，双方都作出了巨大的努力，包括向市规划局等相关职能部门申请、协调，但一直未通过市规划局的批准。高压土地下面的土地规划要点原告一直都没有向被告提供，这是导致合同没有履行的根本原因。2014年签署的合同是一个单方面的合同，就是只对被告提出要求，对原告没有提出义务，被告进行土地开发，必须要有规划要点，而这个规划要点是由原告提供，由于原告是一直没有提供，所以，被告就没有履行完毕上述合同。三、被告已支付了270万元，并未违约。依2014年涉案合同的约定，被告第一期在应支付270万元［(60万元/亩-42万元/亩)×30亩/2］，不存在违约。四、2014年签订的涉案合同，关于2847万元的产业发展专项资金清算、60万元每亩补偿、规划由谁办理的问题，都没有明确约定。被告也同意不按照原来的方案处理。被告确实没有达到原定8条线的生产目的。但如果原告一定要求全部返还2847万元也不合理。而该2847万元为政府行为，不是民事法律关系。被告保留可能会另案提起诉请来变更合同相应条款。被告的光伏产业前期投入巨大，也取得了一系列的专利、国内、国际的认可。当前仍在继续经营，如果解除合同对企业明显不利。企业在民事活动中，作为弱势一方，其在工作中非常被动。即便是双方继续履行，也需要将合同进行修改，明确相关权责。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
双方当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1、原、被告双方提交的：长高新综合[2008]74号《项目投资合同》、长高新综合[2008]75号《补充合同一》、长高新综合[2008]76号《补充合同二》、长高新综合[2014］29号《项目投资合同》，《成交确认书》《国有土地使用权出让合同》，长国用(2009)第063391、063392、063393号《国有土地使用权证》，均与原件相符，主要证明涉案合同签订、被告取得涉案土地所有权的相关情况，予以采信；2、原告提交的：银行进账单、《关于产业发展专项资金拨付费的申请报告》，与原件相符，主要证明原告支付了2847万元产业发展专项资金，被告确认的情况，予以采信；长沙市中级人民法院(2015)长中民二初字第01181号民事裁定书、协助执行通知书、(2016)湘01执774号执行裁定书、协助执行通知书，长沙市中级人民法院（2015）长中民二初字第01181号民事判决书、湖南省高级人民法院（2016）湘民终426号民事判决书，依其内容主要为被告对外负债的有关情况，对此予以认定；《关于申请由合资公司作为项目开发主体及土地补差问题的报告》，与原件相符，主要证明在履行过程，双方就涉案产业发展专项资金结算等沟通的经过，对此予以采信；《欠税情况说明》、高新区招商合作局《情况说明》，综合税务报表、现有书证及当事人陈述予以确认；照片，被告对真实性无异议，主要证明被告太阳能电池片生产线的建设状况，予以采信；3、被告提交的：长高新管发［2009］48号文件、环境影响报告书，主要证明被告的太阳能电池片生产线的环评申报及获批的情况，予以采信；三个“世界第一”的发明专利及其他发明和实用新型专利证书、上海世博会中国馆的参展产品资料及利用专利生产产品的证明资料、研发设备表及相关财务凭证，依其内容仅证明被告相应生产、经营等状况，对此予以认定；长高新管函［2014］69号《关于调整防护绿地规划的函》、长沙市城乡规划局来文办理反馈意见单，原告对真实性不持异议，主要证明就涉案土地调规的相关申请及回复的情况，予以采信；相关交款凭证与原件相符，主要证明被告的全资子公司长沙神舟置业有限公司支付270万元的事实，予以采信；被告聘请第三方机构制作的三份规划图纸，因被告未举证证明交付原告，且原告对其不予认可，故不予采信。
经审理查明：2008年8月26日，原告长沙高新技术产业开发区管理委员会与被告湖南神州光电能源有限公司签订了编号长高新综合[2008]74号的《项目投资合同》，约定由被告在长沙高新区麓云路以西、麓泉路以北范围内的地块上建设太阳能电池片及光伏产业示范基地，建8条25MW太阳能电池片生产线。第一期建设用地面积约为155.575亩，三年需扩大建设，原告同意后期建设用地约150亩。第一期的太阳能电池片项目用地155.575亩，在原告土地交接后，被告应在交付土地后6个月内启动四条太阳能电池生产线厂房和配套设施项目建设。合同第5.2条还约定对原告在本合同及补充合同中向被告作出各种的承诺，因法律、法规及政策原因，致使被告无法享受该收益的，则被告有权要求原告承担被告的预期收益或损失。同日，双方签订长高新综合[2008]75号《补充合同一》，主要约定原告给予被告本级财政的一定税收优惠用于补偿被告生产用电费用；签订长高新综合[2008]76号《补充合同二》，主要约定原告给予被告技术研发费、市场开拓费补贴优惠政策，具体扶持金额=土地挂牌价×地块规划红线面积-6.6万元／亩×地块规划蓝线面积。
2009年8月31日，被告经拍卖取得涉案91539.72平方米（137.45亩，其中红线面积为89.512亩）的工业项目建设用地使用权证，地价为每亩42万元。此时，因被告资金周转困难，原告出借了2847万元给被告，随后被告支付了全部土地出让金。因原告按约需给予被告的技术研发费和市场开拓费补贴（以下均称产业发展专项资金）2847万元，经被告申请原告同意以该2847万元冲抵借款，不再另行拨款。
被告随即申报并实际建成两条太阳能电池片生产线。因被告经营状况变化欲变更项目性质及土地用途，停止履行合同，不再进行太阳能电池片及光伏产业开发。随后，经双方协商，于2014年4月15日签订了编号为长高新综合[2014]29号的《项目投资合同》，约定同意被告将原项目用地投资建设神州新能源产业示范园(新材料、新能源光伏示范工业园)，进行光伏等工业地产项目开发使用，项目总投资为5亿元(包括10MW的太阳能电站)；并同意被告将该宗地上土地面积89.51亩和原高压走廊面积10.16亩，合计99.67亩进行项目整体规划。新项目分两期开发：一期约30亩土地，被告应在合同签订之日起6个月内实质性开工建设主体工程至正负0层、18个月内完成一期全部建设任务；二期约79.67亩用地，在2015年10月30日前实质性开工建设至正负0层、18个月内完成项目二期全部建设任务。同时还约定，被告应按土地净面积补交合同补偿款至60万元/亩，其中，在签订合同后30日内支付第一期用地面积合同补偿款的50%，第一期余下部分金额在房产预售前付清；第二期用地补偿款的50%在报建时支付，余款在房产预售前付清。同年5月12日，被告向原告去函(《关于申请由合资公司作为项目开发主体及土地补差问题的报告》)，称拟由投资方现金出资占60%股权，被告以土地入股占40%股权，就该项目开发成立合资公司，被告不参与项目公司的经营和管理，以分配一定比例的物业获取回报方式合作开发，申请将该项目开发的主体直接下达给“合资置业有限公司”。关于前期交纳的42万元/亩的土地款中含有原告给付被告的光伏产业发展专项资金，在项目开发完成后再由原被告按原签订的合同进行清算，并以项目开发中被告应自留的部分物业提供担保，保证按原告的要求进行结算。
2014年11月13日，被告通过其全资子公司长沙神舟置业有限公司于向原告支付了土地出让金补差款270万元。同年底，在涉案高压走廊拆除工作完成后，依被告申请原告于12月22日向长沙市城乡规划管理局去函，申请将该高压走廊防护绿地调整为工业用地，完成调规后将地块以拍卖方式出让给被告。2015年1月，长沙市城乡规划管理局回复称防护绿地的调整在绿地占卜平衡的前提下，报市政府同意后按备案程序办理；待绿地备案完成后，对用地整体指标的调整按控规修改程序办理。2015年3月，原告在经研究后，向被告去函告知了长沙市城乡规划管理局的回复，并告知因被告用地属于原告3期控规用地范围，因3期控规范围已全部完成供地无法进行调整。故只能请被告在红线范围内按规定不能减少原则拟定绿地形状调整方案，按程序报批后实施。随后，被告未再向原告或长沙市城乡规划管理局提交新的绿地调整的用地设计方案、提出新的调规申请，被告亦未成立“合资置业有限公司”，也未动工建设该工业地产项目。原告遂诉诸本院。
另查明，被告因与案外人张旺良就合作开发涉案项目所签订的《“神州新能源产业示范园”合作开发协议》发生纠纷起诉至长沙市中级人民法院［(2015)长中民二初字第01181号］，案外人诉请解除合同并要求被告偿还借款3000余万元，该院判决解除该合作开发协议，被告给付案外人张旺良借款本金3000万元及逾期利息、违约金。该案已审结并进入执行，该院依法查封了被告名下的涉案土地。
本院认为，综合双方当事人的诉、辩称，原、被告双方对长高新综合[2008]74号《项目投资合同》、长高新综合[2008]75号《补充合同一》、长高新综合[2008]76号《补充合同二》(以下合并简称2008年合同)，长高新综合[2014］29号《项目投资合同》(以下简称2014年合同)本身的有效性不持异议，双方争议的焦点：(一)2008年合同何时解除，2014年合同是变更2008年合同，还是2008年合同在2014年合同签订时即已解除？(二)涉案违约行为的确定。被告是否按约支付了土地补差款(原告认为应从被告实际交纳6.6万元/亩增至60万元/亩，被告认为应从实际交纳的42万元/亩增至60万元/亩)？导致涉案产业示范园项目不能开工，系原告不履行协助义务，还是被告违约行为所致？如构成违约，2014年合同应否解除？(三)原告已付的2847万元属于行政拨款还是基于民事合同给定的给付？原告是否有权主张被告返还？如应返还，返还的金额如何确定？
(一)关于合同的性质
依涉案2008年合同及2014年合同之内容，系原告长沙高新技术产业开发区管理委员会在招商引资过程中与被告湖南神州光电能源有限公司签订的由被告出资、建设，原告提供土地、投入一定资金扶持，共同开发特定工业项目的合作投资协议。双方关于投资项目的性质、规模，被告投资总额、建设工期，原告应提供的土地面积、扶持资金总额、协助义务等，仍为合作平等双方间权利义务，不具行政管理性。同时，合同目的是通过涉案项目的开发建设，使被告获利及原告特定的地方财税收益，并非为维护和增进公共利益。因此，上述合同均不符合行政合同的特征要求，应为民事合同。被告抗辩涉案合同为行政合同的理由，不能成立，不予支持。
(二)关于合同的解除及违约行为的认定
其一、关于2008年合同解除的认定。从合同的内容看，2014年合同是在被告已取得涉案土地使用权，合意变更整个项目、合作的根本性质，在该宗地上进行整体的工业地产开发。因此，2014年合同是对2008年合同的变更。但2014年合同并未明确约定解除2008年合同，就2008年合同中第二期土地是否继续进行光伏产业开发也未作明确约定。故不宜直接认定2014年合同合意解除了2008年合同。但由于双方事实上已停止继续履行2008年合同，合同目的实已无法实现，故原告主张解除该合同合法，予以支持。被告抗辩2008年合同于2014年合同签订时即已解除的理由不能成立，不予支持。
其二、关于2014年合同违约行为及解除的认定。2014年合同的根本目的是在一定期间内在涉案土地上建成工业地产项目。依其约定，被告作为地产项目的开发方及土地使用方，不仅应在规定的时间内支付土地补偿款，还应在约定的期限内动工、完成地产建设。经查：(1)关于被告是否违约支付土地补差款的认定。基于双方对被告已按每亩42万元交缴了土地出让款不持异议，而从2014年合同的文义看，并无再从每亩6.6万元补起之意思表示，应为以已交纳的单价为基数，增至每亩60万元。故被告第一期应交纳的价款为270万元［(60万元/亩-42万元/亩)×30亩/2］。被告虽足额交纳了第一期土地款，但逾期支付(应付日期为2014年5月15日，实际付款日为2014年11月3日)，其行为仍构成违约。(2)根据我国土地及规划管理的相关规定，在土地用途发生变更时办理规划变更手续，应由土地使用方向规划部门提出变更、调整申请。本案中，被告作为涉案土地使用方及工业地产项目的开发、建设方，负有向规划部门提交符合调整要求的变更申请之义务。但被告在原告反馈了规划部门的意见及后续处理方法后，未再向规划部门提出符合规定的申报方案(被告至今未提交相应证据证明)，涉案地产项目在合同约定的建设期限已全部届满(最后一期至2017年4月)且至今仍未开工建设，导致该项目未实际建设，其行为已构成根本违约。同时，地产开发是一项资金密集型产业，而当前被告的生产经营状态、所负债务状况亦表明当前尚无足够的资金实力立即动工建设，其也未依其承诺实现资金引入、设立合资置业有限公司，无足够的履约能力。综上，因被告未按约履行义务导致2014年合同目的无法实现，原告主张解除该合同理由成立，予以支持。被告抗辩因原告未协助办理规划调整、提供规划要点的义务，导致涉案项目不能开工建设的理由无事实依据，不予支持。
(三)关于产业发展专项资金返还的认定
从2008年合同的整个内容看，涉案2847万元的产业发展专项资金系原告对涉案项目所给予的技术研发、市场开拓的资金投入。该投入，并非基于法律或原告行政管理职能所给予的行政拨付，仅是原告基于该特定合作协议利用其自有资金对特定合作项目的投资。因此，该款项并非行政管理性拨付，仅是原告作为合作方依约应履行的合同义务。
合同解除后，对已履行部分的清算有约定的从约定。在双方停止履行2008年合同时，被告曾向原告出函承诺按原告的要求进行清算，该承诺到达原告即已形成有效合意。从原告辖区内工业产业项目变更为地产开发时的交易惯例来看，原告对原产业所给付的产业发展专项资金均予收回。因此，双方在2014年合同约定将在原土地上进行工业地产开发，原太阳能电池片的生产线不再保留时，被告应已知晓原产业发展专项资金实已不能再行使用。同时，由于涉案产业发展专项资金有特定的使用目的，本案被告实将资金用于土地出让金的交纳，违反了专款专用的特性。故被告应返还原告相应款项。对原告主张被告返还2847万元，予以支持。被告抗辩依该合同第5.2条，被告亦不应返还，然该条款排除了强制性法律的适用，有悖公平，无效，且不适用于本案之情形，故对此抗辩不予采信。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第六十条、第九十四条第(二)(四)项、第九十七条之规定，经审判委员会讨论，判决如下：
一、解除原告长沙高新技术产业开发区管理委员会与被告湖南神州光电能源有限公司于2008年8月26日签订的长高新综合[2008]74号《项目投资合同》、长高新综合[2008]75号《补充合同一》、长高新综合[2008]76号《补充合同二》，于2014年4月15日签订的长高新综合[2014］29号《项目投资合同》；
二、被告湖南神州光电能源有限公司于本判决生效之日起十日内返还原告长沙高新技术产业开发区管理委员会产业发展专项资金2847万元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费184150元，由被告湖南神州光电能源有限公司负担(此款已由原告先行垫付，被告在给付上述款项时一并给付原告)。
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 张 玲
人民陪审员 陈月辉
人民陪审员 赵云亭
二〇一七年九月七日
法官 助理 周晓敏
书 记 员 赵 书
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第五条当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。