广东省汕头市中级人民法院
行 政 裁 定 书
﹙2015﹚汕中法行初字第19号
原告陈兴林，男，汉族，1959年7月3日出生，住广东省汕头市潮南区。
委托代理人陈嘉豪，广东东沙律师事务所律师。
被告汕头市潮南区人民政府，住所地汕头市潮南区峡山街道峡安路62号。
法定代表人刘永铭，区长。
委托代理人章先洪，潮南区国土资源局股长。
委托代理人陈天德，广东韩江律师事务所律师。
第三人陈少雄（又名陈少厷），男，汉族，1988年8月20日出生，住汕头市潮南区。
委托代理人李伟光，广东韩江律师事务所律师。
原告陈兴林与被告汕头市潮南区人民政府、第三人陈少雄行政纠纷一案，于2015年10月21日向本院提起行政诉讼,本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈兴林的委托代理人陈嘉豪、被告汕头市潮南区人民政府的委托代理人章先洪、陈天德、第三人陈少雄的委托代理人李伟光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈兴林诉称，本人是汕头市潮南区陈店镇文光社区居民委员会的村民。1987年10月因陈店镇文光社区居民委员会统一落实土地承包、分田到户的政策，原告分得位于本居委陈沙公路路边面积0.99亩耕地[东至通巷、西至陈填存田（现为陈沙公路）、南邻陈镇坤田、北邻陈振元田]，原告依法获得该土地使用权。虽然，在1995年政府征用了原告承包土地中的0.63亩用于陈沙公路的建设，但剩余0.36亩土地并没有被任何单位征用或者是由社区居委会收回，因此，原告对剩余的0.36亩土地至今仍拥有使用权。然而，在2014年5月21日，第三人陈少雄以其拥有该土地的使用权为由，向汕头市潮南区人民法院提起原告占用其土地的侵权诉讼，要求原告停止对该土地的使用，并向法庭提交一本被告在1998年向其颁发的潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》加以证明。至此，原告才知道承包经营所得的该集体土地被第三人申请办证登记在其名下。因此，原告遂提出强烈异议，提出该集体土地建设用地使用证是弄虚作假及办证部门违法办证而形成，且被告的确权具体行政行为，也严重侵犯原告承包经营权权益，该证件依法应予以撤销的主张，并请求法院查明事实，对第三人所持有的对该土地使用证的效力不予确认，汕头市潮南区人民法院于2015年5月8日作出的（2014）汕南法民一初字第182号民事判决中，确认该土地使用证的效力，认定原告使用该土地构成侵权，并判决支持第三人向法院提出的民事诉讼请求。
原告认为，潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》项下部分土地属1987年原告因村统一分田到户承包经营所得土地，原告拥有该土地使用权。我国《土地管理法》第8条“农村土地属集体所有”及第62条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定可见，村民必须以户主名义向村提出宅基地用地申请，每户只能拥有一处宅基地。但在1998年第三人年仅10周岁，是一名无民事行为能力的未成年人，没有申请并取得宅基地的资格及能力，根本无权获得村集体建设宅基地。且经原告向本社区居委会了解：第三人本人并没有向村委会申请宅基地，更没有向社区居委会缴纳用地款的情况。显然，第三人并没有向村申请宅基地的任何依据。1998年，被告在未依法核实申请登记的土地可能性来源的情况下，向第三人颁发潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》的行政行为没有事实依据，严重侵犯原告农村土地承包经营权益；同时，该颁证行为违反了《土地管理法》第62条之规定，且办证确定宅基地面积多达230平方米，也违法《广东省土地管理法》第21条的规定，依法应予以撤销。综上，原告请求法院依法判决：一是撤销被告于1998年12月28日向第三人颁发的潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》；二是本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、居民身份证，证明原告的主体资格。2、汕头市潮南区陈店镇文光社区居民委员会出及三村经联社联合出具的证明、潮南区陈店镇文光居委2015年8月21日出具证明。一是证明原告于1987年10与因分田到户，承包经营获得被告确权归第三人的土地使用权的事实；二是证明原告分田到户，承包经营土地所得土地至今没有进行调整，原告仍拥有该土地使用权。3、潮南区人民法院（2014）汕南法民一初字第182号民事判决书及（2015）汕南法执字第110号执行通知书，证明被告于1998年12月28日向第三人颁发土地使用权证，将原告分田到户，承包经营所得的土地确权给年仅10岁的第三人的事实，继而证明被告具体行政行为违法，侵犯原告土地承包经营权利的事实。
被告汕头市潮南区人民政府答辩称，一、被告向第三人颁发的潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》程序合法。1998年根据国家及广东省关于全面开展土地登记的规定，汕头全市迅速行动，进行城乡土地全面大登记，根据第三人的申请，被告对其申请登记的土地座落、面积、用途、来源等逐级审查，从第三人当时所在村居“潮阳市陈店镇文光居民委员会”的核实意见、地籍调查，到当时的“潮阳市陈店镇国土所”对拟于登记的公榜未有异议后的初审同意，“原潮阳市国土局”的审核通过，被告最后才同意给第三人登记发证。上述一系列审核程序，完全符合国家土地管理局颁布的、于1996年2月1日起施行的《土地登记规则》的规定要求，因此被告对第三人的颁证程序合法。二、对原告的起诉资格应予审查。根据我国《行政诉讼法》第49条第（一）项的规定：“原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织”，而同法第25条第一款的规定是：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民…”，因此，原告必须有合法的、确实充分的证据证明其与被告的行政行为有利害关系，才有权提起诉讼，否则法庭应根据“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第三条第（一）项的规定驳回其起诉。三、即使原告有提起本案诉讼的资格，其起诉也已超过起诉期限，依法应驳回其起诉。根据《行政诉讼法》第46条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中原告起诉称其于2014年5月21日因第三人以被告在1998年向其颁发的潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》向潮南区人民法院提起原告占用其土地的侵权诉讼，“才知道所承包经营所得的该集体土地被第三人申请办证登记在其名下”。因此，原告的起诉已超过六个月的期限，法庭应根据“最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第三条第（二）项的规定驳回其起诉。四、本案目前尚不属人民法院受案范围。1、我国的《土地管理法》第16条第二款规定：个人之间对土地所有权和使用权争议而协商不成的，“由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”；第三款又规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”本案原告与第三人存在土地使用权争议，依法应先由人民政府处理，对人民政府的处理不服的，才可向人民法院起诉。2、根据我国《物权法》第17条的规定，“不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记薄一致”，第19条则规定如果不动产的“权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误，而不动产登记薄记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记…”，我国现行的《土地登记办法》第59条、第60条也有与《物权法》上述条款相同的规定内容。原告如果认为第三人执有的集体土地建设用地使用证上所记载的事项有错的话，可向登记机关申请更正登记。3、根据原告起诉所称，其对本案涉讼登记的土地的使用权是基于1987年10月由陈店镇文光社区居民委员会因统一落实土地承包、分田到户政策而分配给他的耕地，如果原告认为第三人申请登记的建设用地明确是该居委会将原告的承包农耕地作为宅基地分配给第三人使用，这就涉及了该居委会分配给原告承包使用的耕地究竟有无约定承包使用期限，是如何将耕地变更为宅基地另行分配等一系列问题，也即是涉及该居委会与原告于1987年10月所订的承包使用耕地合同的效力纠纷的问题，如果原告认为居委会将原分配给原告承包使用的农耕地擅自违约另行分配给第三人作为宅基地使用，则原告应该先行对居委会提起合同纠纷的诉讼，而不应直接对被告依程序登记办证的行政行为提起行政诉讼。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交了以下证据：1、原潮阳市陈店镇文光村（居）宅基地地藉表，2、1988年12月29日由七届全国人大常委会修正的《中华人民共和国土地管理法》，3、1996年2月1日起施行的《土地登记规则》；证据1、2、3，证明被告根据我国法律法规的规定给第三人颁发“潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》”合法。
第三人陈少雄述称，本案讼争登记在第三人名下的土地，是第三人的祖父陈松强及叔父陈振田于1996年向陈店镇文光居委会购买后，由家庭分配给第三人及其堂兄弟陈佳伟的，因此以第三人名字申请办理分给第三人份额的宅基地的土地使用证，根本与原告无关。原告诉称的陈店镇文光社区居委会有分配给其责任田，究竟其责任田在何处第三人根本不清楚，更与第三人无关，潮南区人民法院审理“（2014）汕南法民一初字第182号”民事案件时已经查明并认定第三人的宅基地是合法取得，并已部分被原告侵占。原告与第三人合法取得的宅基地的申报登记行为根本没有利害关系，请求法庭驳回原告的起诉。
第三人向本院提交了以下证据：1、第三人身份证,证明第三人主体资格；2、1996年7月1日《收款收据》，3、1999年1月20日《收款收据》，4、2013年10月10日文光居委会《证明书》。证据2、3、4，证明第三人购买祖父陈松强及叔父陈振田依法购买本案所涉土地使用权的事实；5、《集体土地建设用地使用证》，证明政府登记确认第三人拥有本案所涉土地使用权的事实；6、（2014）汕南法民一初字第182号《民事判决书》，证明人民法院判决确认本案所涉土地使用权是第三人合法拥有的及原告无端起诉本案。
经庭审质证，原告对被告及第三人提交证据的质证意见：原告对被告提交的证据1、2、3的真实性没有异议，但认为证据1存在明显的程序违法和适用法律不当，在证据1中，第三人的签名和答辩状的签名完全不一致，签名真实性存疑，且宅基地不能以划拨的形式分配，面积230米也明显超过了法律规定最高标准的150平方米，公告的记载也没有依据。原告对第三人提交的证据1无意见；证据2-4，原告认为与本案无关，收款收据记载的人名不是第三人，与本案无任何关联；证据4的证明是1999年1月20日，当时证件已经形成，为何还要去缴费；证据3、4记载的土地是70平方米，为何证据5记载的用地面积是230平方米。证据6，原告认为判决书无法证明原告所要证明的内容；身份关系证明不能单由居委会作出，所以该证据无法证明；平面图的地貌无法证明涉案地块不是同一地块。
被告对原告及第三人提交的证据的质证意见：被告对原告提交的证据1、2的真实性没有异议，对关联性及合法性有异议。认为此二份证据只能证明居委会有分配给原告经营权，无法证明这个责任田与第三人宅基地有关联。若原告认为宅基地和责任田是同一块地，那么居委会出具的这份证明也是无效的。被告对第三人提供的证据无意见。
第三人对原告提交的证据的质证意见：原告认为提交的证据2的证明书所证明内容和本案没有关联性，证明书没有说明责任田具体所在，平面图与第三人的宅基地明显不同。
上述证据中，各方当事人无异议部分，本院予以确认；对各方当事人有异议部分，本院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》进行综合认定。
经审理查明，原告是汕头市潮南区陈店镇文光社区居民委员会的村民。1987年10月，原潮阳市陈店镇文光社区居民委员会统一落实土地承包、分田到户的政策，原告分到的一块责任田位于本居委陈沙公路旁，其承包经营权从1988年1月1日起生效，且潮南区陈店镇文光社区居民委员会至今尚未收回该责任田重新调整。原告认为被告颁发的潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》所载明土地面积，其中有102平方米是原告的责任田，其行为侵犯原告的土地承包经营权，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，第三人于1998年12月28日取得潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》，位于陈店镇文光社区居民委员会（姑爷下）。该证记载用地面积230平方米；用途：住宅；四至为东至通巷（自墙），西至大路（自墙），南至陈佳伟住宅（共墙），北至通巷（自墙），西面宽8米，南面长20米，东面宽15米。汕头市潮南区法院于2015年5月8日作出的（2014）汕南法民一初字第182号民事判决，确认原告兴建五层祥兴楼一幢，占用了第三人住宅用地102.6平方米（西侧1.63米，东侧8.63米）。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”认定当事人的起诉是否符合起诉条件，首先应当查明该起诉是否属于人民法院受案范围。本案中，原告以其享有涉证土地的农村集体土地承包经营权为由，认为被告颁发的潮集建（1998）字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》错误，严重侵犯原告的农村集体土地承包经营权，请求法院撤销被告颁发的潮集建（1998）年字第0524170101894号《集体土地建设用地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉…”。原告的上述请求，应当由人民政府先行处理，不属于法院的受案范围，原告的起诉依法应予以驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈兴林的起诉。
本案受理费50元，免予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈舜川
审判员 黄烈群
审判员 马希云
二〇一六年三月三十日
书记员 吴晓东
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
(一)请求事项不属于行政审判权限范围的；