海南省第二中级人民法院
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（2017）琼97行初147号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初147号
原告羊炳诚，男，黎族。
委托诉讼代理人候孝发，海南三和元律师事务所律师。
委托诉讼代理人黄萍，女，汉族。系羊炳诚的妻子。
被告白沙黎族自治县人民政府，住所地白沙黎族自治县牙叉镇滨河北路一号县政府大楼。
法定代表人胡翔，县长。
委托诉讼代理人陈开拓，白沙黎族自治县人民政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人林大进，海南法立信律师事务所律师。
第三人白沙黎族自治县七坊镇阜途村委会巧牙四村民小组（原巧牙四经济合作社），住所地白沙黎族自治县七坊镇阜途村。
负责人刘桂付，村长。
第三人林清（别名林青），男，黎族。
原告羊炳诚诉被告白沙黎族自治县人民政府（以下简称白沙县政府）及第三人白沙黎族自治县七坊镇阜途村委会巧牙四村民小组（以下简称巧牙四村民小组）、林清林业行政登记纠纷一案，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告羊炳诚的委托诉讼代理人候孝发、黄萍，被告白沙县政府的委托诉讼代理人陈开拓、林大进，第三人巧牙四村民小组的负责人刘桂付、第三人林清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白沙县政府于2004年12月15日向第三人巧牙四村民小组颁发白集有（2004）第883号《集体土地所有证》（以下简称《集体土地所有证》），该证记载：土地所有权人七坊镇阜途村委会巧牙四经济社；地号N001C1；土地总面积66902.5㎡。
原告羊炳诚诉称，其父亲羊壮仁是白沙黎族自治县七坊镇木开村（以下简称木开村）人，解放后，木开村将一块三斗六升地交给羊壮仁经营使用。1982年，木开村并入国营龙江农场。1996年，羊壮仁与林清签订《土地租赁合同书》，将12亩耕地及两边林地租给林清使用，租期十年。合同到期后，因林清拒绝还地，羊壮仁将林清诉至白沙黎族自治县人民法院（以下简称白沙县人民法院），后经一审生效后强制执行，于2009年6月18日将涉案土地还给羊壮仁。2013年5月羊壮仁去世后，原告的哥哥羊炳兴背着原告，于2014年1月1日与林清签订《承包土地合同书》，再次将该土地租给林清，租期为长期、永久性。2016年11月，原告经国营龙江农场通知去办理涉案土地的不动产权登记，才得知羊炳兴已经将该地租给了林清。原告遂向白沙县人民法院起诉确认羊炳兴与林清的合同无效。在该案诉讼过程中，原告又意外得知涉案土地已经由被告给巧牙四村民小组颁发了《集体土地所有证》。原告认为，被告的颁证行为侵犯了原告的权益，应当予以撤销，请求法院撤销被告给巧牙四村民小组颁发的《集体土地所有证》。
原告向本院提交了以下证据：1.《集体土地所有证》，证明被告给巧牙四村民小组颁发涉案土地证的事实；2.琼胶股份公司龙江分公司出具的《证明》、白沙县人民法院（2007）白民初字第27号《民事判决书》，证明原告的父亲羊壮仁享有涉案土地的使用权；3.白沙黎族自治县公安局查苗派出所出具的《证明》，证明羊壮仁与羊炳兴、羊炳诚是父子关系；4.海南省国营龙江农场龙江分场茶山办事处、海南省国营龙江农场国土资源管理科一同出具的《证明》，证明原告才是涉案土地的真正使用权人，土地是由原告父亲羊壮仁一直租给林清使用的；5.《白沙黎族自治县国土资源局关于羊炳诚提出确定诉争土地权属的复函》及附件，证明红线图是被告发给巧牙四村民小组的《集体土地所有证》的范围，绿线图是原告具有使用权的土地的范围，被告发给巧牙四村民小组的土地证包含了原告拥有使用权的土地，侵犯了原告的合法权益。
被告白沙县政府辩称:首先，羊炳诚不具备原告诉讼主体资格。本案的纠纷是由原告提出要求撤销被告给第三人巧牙四村民小组颁发的《集体土地所有证》，因此本案是集体土地所有权的纠纷问题，那么，原告本身并不具有土地所有权，被告所颁发的证就不可能侵犯其所有权，原告在起诉称争议地直到现在还是他们在使用，只是兄弟两有纠纷，可见被告的颁证行为并没有侵犯到原告的使用权，而原告以这个使用权纠纷为名提起撤销被告的颁证行为行政诉讼，没有法律依据，原告不具有本案的诉讼主体资格。其次，被告的颁证行为事实清楚，程序合法。被告的颁证程序是按照法律规定的程序进行的，所提交的证据都是真实的。原告所称木开村已经并入农场，即使主张土地权属也应该是龙江农场进行主张，而被告在颁证过程中，龙江农场参与了指界并在界线核定书上盖章确认，且备注了案涉土地是属于插花地，插花地的周围都是龙江农场的土地，龙江农场对该地的权属并没有提出异议，因此该地的颁证行为事实是清楚的，程序是合法的，法院应依法判决驳回羊炳诚的诉讼请求。
被告白沙县政府向本院提交了以下证据：1.《土地确权登记发证申请书》；2.《土地登记法人代表身份证明书》2份；3.《指界通知书回执单》；4.《指界委托书》；5.《国营龙江农场与巧牙四经济社农村地籍调查表》；6.《土地权属界线核定书》；7.《宗地地类及界址点成果表》；8.《七坊镇阜途村委会巧牙经济社与海南国营龙江农场土地权属界线核定书附图》2份；9.《七坊镇阜途村委会巧牙经济社宗地图》3份；10.《土地登记申请审批表》；以上证据1-10共同证明被告颁证事实清楚，程序合法。
第三人巧牙四村民小组述称，其并不清楚涉案土地的权属、历史使用情况及登记颁证的情况。
第三人林清述称，其不清楚2004年被告给第三人巧牙四村民小组颁发《集体土地所有证》的情况，当时其正在监狱服刑，指界时其并不在现场，土地权属界线核定书上指界人”林清”的签名并非其本人所签。涉案土地的相关租金其一直是支付给原告方一家的。
第三人巧牙四村民小组与第三人林清均未向本院提交证据材料。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
一、关于原告羊炳诚提交的证据。
被告白沙县政府的质证意见是：对原告所提交的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但对其证明内容有异议，使用土地不一定有土地所有权，证据2中的《证明》只能证实木开村并入龙江农场的事实，但是争议地的所有权不属于龙江农场。在2004年争议地已经给第三人巧牙四村民小组颁发了土地所有权证，该地的所有权应属第三人巧牙四村民小组，如果龙江农场对木开村并入龙江农场的时候政府将争议地确权给第三人巧牙四村民小组有异议，也应该由龙江农场来主张权利；证据3与涉案土地无关联；证据4恰好证明争议地属于龙江农场，原告不具备诉讼主体资格；证据5的图中有40亩地，但是原告主张的是12亩地，面积差距很大。
第三人巧牙四村民小组与第三人林清均表示对发证情况不清楚，无法发表质证意见。
二、关于被告白沙县政府提交的证据。
原告羊炳诚的质证意见是：对证据1-5的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议；对证据6的合法性有异议，根据该证据上面所写明的龙江农场地与林清用地，而林清用地实际上是原告父亲承包给林清的土地，那么，应该通知原告的父亲到场指界，被告当时并没有通知原告父亲，署名的指界人是林清和林松，但是，林清当时并不在现场，林松与该地没有任何关系，所以导致本应该属于原告的土地被他人指界变成了本案的第三人巧牙四村民小组的土地；对证据7-10的真实性、关联性无异议，但是因为证据6存在合法性的问题，导致证据7-10的合法性也有异议。
第三人巧牙四村民小组与第三人林清均表示对发证情况不清楚，无法发表质证意见。
本院对上述证据的认证如下：
一、关于原告提交的证据。本院认为，原告提交的证据1属于本案被诉的具体行政行为；证据2-5均来源合法，内容客观真实，且与本案具有关联性，本院对该四份证据的合法性、真实性、客观性均予以确认，作为认定案件事实的根据。原告所提交的证据能够证明涉案土地一直由原告一家经营、管理至今，原告一家对涉案土地具有合法的使用权，原告与涉案土地具有利害关系。被告给第三人巧牙四村民小组颁发的《集体土地所有证》项下的土地包含了原告具有使用权的14亩土地。
二、关于被告提交的证据。本院对被告提交的证据1-4的合法性、真实性、关联性予以确认，该四份证据属于申请办理土地证书的程序性材料，同时也证明了被告未通知涉案土地的实际使用权人原告一家参与指界；对证据5的真实性、关联性予以确认，但对其合法性不予确认，该《国营龙江农场与巧牙四经济社农村地籍调查表》缺少调查人员的签名及日期、土地行政主管部门签章及日期、宗地草图及相关工作人员的签名等内容，证明被告在发证前并未进行充分的地籍调查；对证据6的合法性、真实性、关联性均不予确认，被告在进行指界过程中，未通知争议地的实际经营、管理人进行指界，而通知了与争议地并无关系的林松指界，明显不当；经过庭审确认林清在颁证当时正在服刑，并未到现场参与指界，但在界线核定书上却有”林清”的签名，指界程序明显违法；因为被告未进行充分地籍调查，且指界程序违法，导致后续所制作图表内容不客观真实以及审批程序存在瑕疵，因此对后续行为所涉及的证据7-10的合法性、真实性、关联性均不予确认。
经审理查明，涉案土地位于白沙黎族自治县七坊镇，原为12亩耕地及两边山林地，解放以后原告羊炳诚所在的木开村安排给原告父亲羊壮仁使用。1982年，木开村并入国营龙江农场。羊壮仁于1996年将争议土地租给林清使用，并签订了《土地租赁合同书》，租期十年。之后，林清将涉案土地及西面相邻的一块地挖成鱼塘，用于养鱼。合同到期后，因租金问题发生纠纷，羊壮仁向白沙县人民法院提起民事诉讼。2007年7月10日，白沙县人民法院经作出（2007）白民初字第27号民事判决，认定涉案地的使用权属于羊壮仁一家，羊壮仁一家长期使用该地，并判决林清将鱼塘及南北两侧土地自东向西计算14亩返还羊壮仁。2013年5月羊壮仁去世后，原告胞兄羊炳兴于2014年1月1日与林清再次签订《承包土地合同书》，将涉案土地租给林清经营使用。巧牙四村民小组（原巧牙四经济合作社）于2004年提起土地确权登记申请，将包含本案争议地在内的共66902.5平方米土地申请确权登记在其名下。白沙县政府于2004年8月15日组织相关人员指界并制作了《国营龙江农场与巧牙四经济社土地权属界线核定书》，国营龙江农场、巧牙四村民小组、”林清”、”林松”签名盖章确认，但是经过质证可以认定，林清当时在监狱服刑，并不在现场，其签名并非其本人所签，也未委托他人签名。2004年12月28日，白沙县政府批准同意向巧牙四村民小组发证。2004年12月15日，被告白沙县政府向巧牙四村民小组颁发了《集体土地所有证》。2016年11月后，原告羊炳诚在与胞兄羊炳兴及林清的土地承包合同纠纷中知悉涉案土地已颁证至巧牙四村民小组名下，原告羊炳诚便于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。
经本院现场勘察，原告羊炳诚所主张其具有使用权的14亩土地现已被林清挖做鱼塘，该地被包含在被告给第三人巧牙四村民小组颁发的《集体土地所有证》项下土地范围内。木开村村长王炳论亦主张涉案土地的所有权属于木开村，一直以来都由村里划归给羊炳诚家庭使用，法院应依法撤销被告给第三人巧牙四村民小组颁发的《集体土地所有证》。
本院认为，本案的争议焦点是：一、原告是否具备行政诉讼的原告主体资格；二、被告给第三人巧牙四村民小组颁发《集体土地所有证》是否事实清楚、程序合法。
一、关于羊炳诚是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。本案中，根据生效民事判决所依法确认的事实，木开村安排涉案地给原告家庭使用，原告对涉案土地享有合法的使用权，与被告的颁证行为具有法律上的利害关系；被告在未通知原告家人指界的情况下，将涉案地所有权颁证给巧牙四村民小组，根据以上规定，原告作为土地使用权人对被告处分其使用的集体所有土地的行为不服，可依法以自己的名义提起诉讼。
二、关于被告颁发《集体土地所有证》是否事实清楚、程序合法的问题。首先，原国家土地管理局《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号，1996年2月1日起实施）第十条规定：”土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明”，第十五条规定：”经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：(一)土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；(二)准予登记的土地权属性质、面积、座落；(三)土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；(四)其他事项”。本案中，第三人巧牙四村民小组申请土地登记，并没有提交相关的土地权属证明材料，被告没有充分调查清楚土地的历史及现实使用情况，也未通知土地的实际使用权人参与指界并在界线核定书上签名确认四至情况，被告也未能提交相应证据证明其对土地的审核结果进行了公告。此外，被告提交的颁证审批表中同意颁证的日期为2004年12月28日，而《集体土地所有证》上的颁证日期为2004年12月15日，明显是先办证后补办审批手续。被告的颁证行为没有做到事实清楚、程序合法。
综上，原告是涉案土地的实际使用权人，与被告的颁证行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼的原告资格；被告的颁证行为明显属于主要证据不足、违反法定程序，且明显不当，依法应当予以撤销。原告的诉讼请求具有事实根据和法律依据，本院应予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项的规定，判决如下：
撤销被告白沙黎族自治县人民政府于2004年12月15日为第三人白沙黎族自治县七坊镇阜途村委会巧牙四村民小组颁发的白集有（2004）第883号《集体土地所有证》。
案件受理费人民币50元，由被告白沙黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长符波
审判员张成信
审判员孔凡勇
二○一七年六月十二日
法官助理李治
书记员羊家莹
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以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
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第五十二条 判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。
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