陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2014)渭中行初字第00010号
原告李秀兰,女,汉族,居民。
原告郭华强,男,汉族。
原告郭华军,男,汉族。
原告郭华玲,女,汉族。
共同委托代理人段万金，北京大成律师事务所律师。
共同委托代理人许薇，北京大成律师事务所律师
被告渭南市华州区人民政府（原华县人民政府）。
法定代表人朱福俊，区长。
委托代理人李依林，系华州区政府法制办工作人员。
原告李秀兰,郭华军,郭华强,郭华玲诉请确认被告华州区人民政府（下称华州区政府）行政强制拆迁行为违法及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年4月28日，2017年10月16日两次公开开庭对本案进行了审理。原告李秀兰、郭华强、郭华军、郭华玲及其共同委托代理人段万金、许薇，被告华州区人民政府委托代理人李依林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告华州区人民政府于2013年7月6日强制拆除了四原告位于华州区西关街103号的房屋。
原告李秀兰,郭华军,郭华强,郭华玲诉称，原告居住在华州区华州镇西关街103号，家有街面房屋一座，面积400多平米，自从2010年5月4日，当地房地产开发商以城市改造开发名义不断找到原告，要求原告搬迁，遭到原告拒绝。此后，不断有人深更半夜要么砸原告的大门，要么在原告门前放鞭炮甚至持刀蒙面等进行破坏恐吓骚扰，原告多次向公安局报警，公安局都未做调查处理。2013年7月6日300多名社会闲杂人员突然破门而入，将原告一家驱逐出门，等到原告再次返回，家中房屋已被非法拆除，原告拨打110报警，但是没有警察出警。原告找到华州区公安局被告知这是政府行为，原告上访至今没有任何结果，只好起诉华州区公安局不作为，一审法院认定原告的房屋属于政府强拆，不属于公安局的管辖范围。至今原告都无法知晓到底是哪个政府强拆了原告的房屋。如果是政府强拆，必须按照法律程序进行，但原告房屋被强拆完全没有走法律程序。为了原告合法权益，原告只能先起诉二被告，通过法庭调查来确定究竟是谁强拆了原告的房屋，并最终让其承担赔偿责任。故诉请要求：1、请求依法判令二被告强制拆除原告房屋违法；2、请求依法判决二被告赔偿原告经济损失1300万元。希望法院主持公正，维护法律尊严，保护公民财产权不受侵害。
四原告为支持其诉请向本院提交了以下证据：第一组1、华县人民法院（86）华法民初字第143号民事调解书；2、房屋典当契约、房屋信息资料；3、亲属关系证明；4、渭南市中级人民法院（2014）渭中行终字第00018号行政判决书和潼关县人民法院（2014）潼行初字第00002号行政判决。证明华州镇西关街103号房屋属于郭华强、郭华玲、郭华军的父亲郭进宝所有。郭进宝已经去世，因此该房屋是继承人四原告所有的财产，已经认定该房屋属于四原告。第二组1、两份行政判决，证明原告在房屋拆迁之后多次主张权利，向公安局报案，公安局没有真正有效作为。2、四原告依法向潼关县人民法院提起行政诉讼，充分说明原告在不断的主张自己的权利，直至到渭南市中院的判决之后最终确认是政府拆除了四原告的房屋，四原告才提起诉讼。原告的起诉没有超过法定的诉讼时效。第三组1、行政判决书。根据2号行政判决书本院认为部分是2013年7月6日原告家庭位于华州区西关街103号，该房屋由华州区政府拆除。该判决经渭南市中院行政判决予以确认，证明二被告实施了强拆。如果二被告没有证据证明当时强拆的合法程序就说明二被告的强拆是违法的。2、郑桓公文化广场拆迁补偿实施方案；3、群众公开信；4、限期拆除通知书；5、丈量登记表。来源于四原告诉华县公安局行政不作为一案，华县公安局提供证明被告实施了强拆行为，该行为违反法律规定。第四组、破坏物品清单（共四页）证明2013年7月6日四原告的房屋多次遭到打砸，损失多达1300万元。损失部分房屋和屋内的物品，包括私人收藏、装修等；原告因为已经没有确切的举证，房屋在没有经过任何合法程序下被强制拆除的。按照法律规定强制拆除应当对房屋内的设施进行公正并妥善保存，造价面积应该由专业的评估机构进行评估，但是本案中，强拆没有遵守最基本的法律规定，房屋或者房屋内的物品基本上都没有损失或者丢失，所以原告无法确实的举证。根据行政诉讼法相关规定，应当由被告举证。如果不能举证，应当承担举证不能的法律责任。
被告华州区政府辩称，一、答辩人并未实施原告所诉的具体行政行为。原告诉称，是社会闲杂人员实施了拆除，即并非是哪个行政机关组织实施，也不是行政机关的工作人员所为，上述事实十分明确，并非行政强拆行为，其起诉要求判令强制拆除房屋的行政行为显然并不存在，更非答辩人实施了该具体行政行为。原告又诉称，至今无法知晓是哪个政府拆迁了自己的房屋，无法证明是谁强拆了原告房屋，故先起诉二被告；显然没有明确的行政行为主体，也没有表明谁实施了什么样具体行政行为，而且与之前的诉称自相矛盾，其一方面诉称是社会闲杂人员实施的行为，又说无法知晓哪个政府强拆，自己也无法证明谁强拆了房屋，并没有任何可诉的具体行政行为的情况下，却还提起本案诉讼，显然与其诉请要求判令二被告强制拆除原告房屋违法是自相矛盾的。原告起诉答辩人的理由是通过法庭调查谁强拆了原告的房屋，最终让谁承担责任；行政诉讼的法庭并非国家法定的调查机构，也没有职责，更没有义务为原告调查；《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（八）认为行政机关侵犯其人身权、财产权的。原告并未认定答辩人实施了具体行政行为，从其起诉来看，显然不符合提起行政诉讼的受案范围。总之，原告都明确认定并非答辩人实施的强拆行为，其起诉的事实依据并不存在，与诉请自相矛盾，显然不能成立。二、原告主体身份不符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；据此，原告必须是合法权益拥有者，才能提起本案的诉讼，而其在诉状中各原告主体身份的住所地与诉称的居住在位于华州区华州镇西关街103号显然自相矛盾；更为重要的是原告并非合法的房屋产权人，没有合法有效的不动产权益，不存在合法权益被侵犯的前提，因此，其无合法的原告诉讼主体资格，所诉不符合提起诉讼的条件，应依法驳回其起诉。三、答辩人并非本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。就连原告的诉称也明确答辩人并非作出具体行政行为的机关，因此，答辩人并非本案适格的被告，应当驳回原告的起诉。四、原告所诉超出法律规定的起诉期限，违反法定程序，应当予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。根据原告诉称，2013年7月6日发生的事情，按其陈述也知晓了该事实，却在一年后的2014年7月21日才提出本案行政诉讼，显然超出了法律规定的期限，也没有其他法律规定的除外情节，因此其起诉违反法定程序，应当驳回。五、原告提出1300万元的赔偿请求没有任何事实和法律依据。综述，答辩人没有实施强拆的具体行政行为，并非本案适格的被告，其诉讼请求不能成立，望人民法院依法驳回原告的起诉。
被告未向法庭提供证据。
经本院委托，陕西正义司法鉴定中心和陕西金昊房地产评估公司出具了以下两份证据:1、陕正义司鉴（2017）文鉴字第68号《笔迹鉴定意见书》。2、《房地产估价报告书》。
经庭审组织质证，被告华州区政府对四原告的证据发表质证意见如下：第一组证据1没有证明力，没有经过房屋产权登记。依据物权法的相关规定，未经登记没有合法权益。其余证据均不能证明原告有主体资格。第二组证据，按照行政诉讼法第三十九条规定，原告应该在知道具体行政行为作出后三个月内提起诉讼。而且行政机关没有实施强制拆迁的行为，不存在告知救济权利和途径，不适用两年诉讼期限的规定。第三组证据的合法性、关联性不予认可，不能证明是华州区人民政府实施了强拆。根据区政府的相关文件，没有对原告房屋实施拆迁的记录。第四组证据物品清单合法性不予认可，没有证明力，真实性不予认可。无法证明其丢失财物，针对原告所说的要求，因为区政府没有实施强拆行为，也不是适格的主体。让没有实施强拆的政府举证显然是不能成立的。原告对笔迹鉴定结论予以认可。对房屋评估报告确定的单价予以认可，但对面积不予认可。被告对笔迹鉴定结论不予认可，对评估报告予以认可。
本院对上述证据认证如下：原告提供的第一、二、三组证据符合证据的真实性、合法性及关联性要求，能够证明与案件相关的事实，对上述证据予以认定。原告提供的第四组证据因缺乏证据的真实性要求，对该组证据不予认定。对（2017）文鉴字第68号《笔迹鉴定意见书》及《房地产估价报告书》予以认定。
经审理查明，1961年原告李秀兰之夫郭进宝从他人处购得房产一院,位于华州区华州街道办西关街103号，土地性质属集体所有。1989年至1995年原告家在该宅基地上重新修建了房屋，为砖混结构。郭进宝去世后，原告李秀兰与其子女郭华军,郭华强,郭华玲继续在此居住。2009年11月31日被告华州区人民政府下发华政办发（2009）127号《关于成立华县郑桓公文化广场修缮工作领导小组的通知》，成立了以副县长为组长，公安局局长、招商局局长、政府办主任为副组长，其他有关部门负责人为成员的修缮工作领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在华州街道办事处，具体负责郑桓公文化广场修缮拆迁安置及相关日常工作。2010年4月29日被告华州区人民政府下发华政办发（2010）32号《关于印发华县郑桓公文化广场房屋拆迁补偿实施方案的通知》，内容为“县政府各有关工作部门、直属机构、华州镇人民政府：《华县郑桓公文化广场房屋拆迁补偿实施方案》已经县政府研究同意，请你们严格按照方案要求，尽快组织实施，认真做好核查、登记、评估和拆迁补偿工作，如期完成拆迁工作任务。”同日，被告下发《华县郑桓公文化广场房屋拆迁补偿实施方案》，载明：一、本方案适用于华县郑桓公文化广场规划范围内的所有被拆迁单位和个人房屋。二、本方案所称的拆迁人是华县郑桓公文化广场修缮工作领导小组办公室。三、被拆迁人是项目规划范围内的建筑物及附属物的所有人。四、拆迁范围为华县郑桓公文化广场规划范围内的全部建筑物及附属物。五、被拆迁房屋性质认定，有土地使用证和房屋所有权证的房屋，以土地使用证和房屋所有权证载明性质认定。无土地使用证和房屋所有权证的房屋以原土地部门的土地使用批文认定。临街的房屋只认定第一层前庭为商业用房，第一层的住宅、库房认定为其它用房，二层以上（含二层）按住宅认定。六、拆迁房屋用途分类1、住宅房屋；2、商业房屋；3、其它房屋。七、被拆迁房屋土地性质认定及土地使用费补偿办法，土地按使用权分为国有土地和集体土地，分别按照国有土地使用办法和《土地管理法》有关规定执行。八、核查、测绘、登记，拆迁人对被拆迁人房屋的占地面积、建筑面积、数量、性质及附属物进行详细的核查、测绘、登记、并逐户建立档案，对无土地使用证和房屋所有权证的房屋，拆迁人委托有资质的房地产测绘机构进行现场实际测绘，绘制平面图、采集土地和房屋面积及拆迁评估所需资料。十、房屋拆迁补偿办法及标准，以拆迁人委托测绘机构提供的被拆迁人房屋测绘图和数字为依据，以拆迁人委托房地产评估机构提供的被拆迁人房屋评估结果予以补偿。十一、补偿办法及标准，房屋拆迁补偿实行货币补偿……。该方案对其它事宜亦作了具体规定。四原告位于西关街103号的房屋在郑桓公文化广场房屋拆迁补偿实施方案所确定的范围之内。2010年2月8日，拆迁工作领导小组委托华州测绘局对原告家宅基及房屋面积进行了测绘，绘制了平面图，并形成了房屋（面积）测丈计算表，其中一层营业面积为207.04平方米，其余为住宅面积计110.49平方米，整幢房屋均为混合结构，落款处有原告郭华强的签名。期间拆迁工作领导小组就房屋补偿问题未与原告达成协议。2011年5月10日，拆迁工作领导小组向郭华强下发了限期搬迁通知书，内容为“限你户在本通知送达起七日内主动与拆迁人签订拆迁安置协议，并搬空房屋；逾期未签订协议及搬空房屋者，将委托有资质的专业拆迁公司予以搬迁并拆除房屋，由此造成的一切后果，拆迁人概不负责。”2011年6月1日拆迁工作领导小组再次向郭华强发出拆除通知书，载明“郭华强：县政府决定6月8日对郑桓公文化广场项目区域内剩余建筑物必须进行全部拆除。请你户务必于6月7日18时前搬空所属自己财物，逾期将视为自动放弃，予以彻底拆除。”通知下发后，双方仍未就房屋补偿达成协议。2013年7月6日原告家房屋被强制拆除。原告起诉主张的经济损失1300万元包括被拆房屋及屋内其它物品损失。审理中，本院就原告主张的损失赔偿问题组织双方多次进行调解，最终未能达成一致意见。期间，原被告双方在被拆房屋面积的确定问题上意见分歧，原告未能提供重新修建后房屋面积的确切证据，主张按其提供的（86）华法民字第143号民事调解书、契约及历史档案记载确定其房屋及宅基面积0.93亩（计620平方米）。而原告提供的房屋测量计算表中显示，原告的房屋总面积为317.53平方米，其中一层营业面积207.04平方米，住宅面积110.49平方米，落款处有“郭华强”签名字样。原告郭华强对测量计算表中的签名予以否认，并申请对该签名进行笔迹鉴定。我院委托陕西正义司法鉴定中心对测量计算表中“郭华强”的字样进行笔迹鉴定，2017年1月20日该鉴定中心出具了陕正义司鉴（2017）文鉴字第68号《笔迹鉴定意见书》，结论为“检材上的郭华强签名字迹与样本的郭华强签名字迹不是同一人书写”。审理中，本院依职权就涉案房屋的损失委托陕西金昊房地产评估咨询有限公司进行评估，并向该公司提供了房屋测量计算表及相关资料，2017年7月28日金昊地产评估公司出具了《房地产估价报告书》，结论为，一层房屋207.04平方米按营业性用房估值计82.40万元，二层110.49平方米按住宅用房估值计-9-19.34万元，装饰装修6.35万元，土地2.79万元，确定总价值为人民币110.88万元。另查明，2015年渭南市人民政府根据陕政函（2015）229号批复，将原华县人民政府更名为渭南市华州区人民政府。
本院认为，本案的争议焦点问题是：一、李秀兰、郭华军、郭华强、郭华玲是否具备原告主体资格；二、原告的起诉是否超过法定起诉期限；三、被告是否实施了强制拆除原告房屋的行政行为及行为是否合法；四、原告的财产损失是多少。一、关于原告的主体资格问题，因涉案房屋系原告李秀兰与其夫郭进宝共同修建,郭进宝去世后，李秀兰、郭华军,郭华强,郭华玲均对郭进宝的房产有合法的继承权，该房应属四原告的共同财产。原告虽未能提供涉案房屋的产权证明，但并不影响其对房屋所享有的权利，故四原告对涉案房屋有权主张权利，具备原告主体资格。二、关于原告的起诉期限问题，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。因涉案房屋被强制拆除时，原告未被告知应享有的起诉权利及起诉期限，该案应适用2年起诉期限的规定。自2013年7月6日原告房屋被拆至2014年7月21日原告提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。三、关于被告是否实施了强制拆除行为以及行为的合法性问题：1、就行为主体的认定，相关法律规定，市（县）级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，对涉案房屋进行征收补偿是被告华州区政府的法定职责。2009年11月31日华州区政府下发华政办发（2009）127号《通知》专门成立郑桓公文化广场修缮工作领导小组，具体负责郑桓公文化广场修缮拆迁安置及相关日常工作。2010年4月29日被告又下发了《华县郑桓公文化广场房屋拆迁补偿实施方案》，对拆迁安置补偿事宜作了明确规定。在拆迁工作实施过程中，拆迁工作领导小组于2011年5月10日，6月1日分别向郭华强发出了限期搬迁通知书和拆除通知书，明确告知其如不按期搬迁房屋将被强制拆除。据此可以认定是郑桓公文化广场修缮工作领导小组组织实施了拆除原告房屋的行为，因该领导小组是被告华州区政府成立的临时机构，其所实施的拆除行为应视为华州区政府的行为，故华州区政府是本案的适格被告。华州区政府辩称其未实施拆除行为，不是本案适格被告的理由不能成立。2、就被告强制拆除行为合法性的认定问题，依据相关法律规定，行政机关实施行政行为应当按照法定的程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。现行法律没有赋予征收房屋的行政机关强制执行的权利，本案被告在与原告达不成拆迁补偿协议时，理应依法作出征收补偿决定，并按照法定程序实施征收行为，但被告在没有作出征收补偿决定的情况下，自行组织人员强制拆除原告房屋，违反了相关法律规定，依法应确认其拆除行为违法。原告请求确认拆除行为违法的理由成立，依法予以支持。四、关于原告财产损失的认定，原告主张的经济损失包括房屋损失及屋内物品损失共计1300万元。1、就房屋损失的认定问题，审理中双方对被拆房屋的面积存在意见分歧，原告主张依（86）华法民字第143号民事调解书、契约及历史档案记载确认房屋及宅基面积为0.93亩，计620平方米。由于1989年以后原告的房屋因重建已发生了改变，原告未能提供重新修建后房屋面积的相关证据，而在原告修建房屋前其原宅基面积是否曾发生过变化没有相关证据能够证明，且已无法考证。但综合原告提供的被拆房屋现状的照片，视频资料、本院与郭华强本人的谈话及原告在起诉中的陈述等证据，能够认定原告所主张的房屋面积明显与客观事实不相吻合，故对原告这一主张不予采信。对被告提供的由华州区测绘局制作的房屋面积测量表，虽然原告对测绘表中载明的面积不予认可，且经鉴定在落款处的“郭华强”字样不是郭华强本人所签，但综合本案其他相关证据，可以证明测绘表中的房屋面积与被拆房屋的状况基本吻合，能够反映原告房屋面积的真实情况，加之原告又未能提供相反证据推翻该证据的客观真实性，因而对测绘表中所反映的房屋面积予以采纳。本院在此基础上委托金昊地产评估公司对原告房屋所作出的的评估结论，应作为原告房屋损失的依据，故本院认定原告房屋（含土地）的损失为110.88万元。2、对原告主张的屋内物品损失的认定，原告虽提交了损失物品的名称及价值清单，但对清单上物品的来源、价值以及该物品在房屋被拆除时是否客观存在缺乏足够的证据予以证实，原告主张按清单所列明的数额确定该部分财产损失缺乏事实依据，本院不予采纳。由于被告的行为已致使原告房屋灭失，客观上导致原告对屋内财产状况难以举证，因此对被拆房屋内财产状况应由被告负相应的举证责任。因被告在拆除原告房屋时没有对屋内财产状况进行登记并由原告方签名确认，也未采取证据保全措施，庭审中被告亦未能提供被拆房屋内再无其他财产的相关证据，被告对此应承担举证不能的法律后果。即推定被拆房屋内尚有原告日常生活用品存在的事实，并对该部分财产的价值酌情予以认定。综合原告家庭人员结构及满足当地正常生活水平需求等因数，根据公平、合理原则酌情认定原告屋内其他财产损失为8万元较为适当。上述财产损失均因被告强制拆除行为所致，被告对此理应承担赔偿责任。综上，原告李秀兰,郭华军,郭华强,郭华玲就共同所有的房屋有权提起行政诉讼，诉讼主体适格，且原告的起诉未超过法定起诉期限。被告华州区政府实施了强制拆除原告房屋的行为，该行为违反了法律的强制性规定，依法应确认违法。原告要求被告承担财产损失赔偿责任的理由成立，对原告合理范围内的请求予以支持，超出合理范围的部分请求不予支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项，第三十二条，第三十六条第（四）项之规定判决如下：
一、确认被告华州区人民政府强制拆除原告李秀兰,郭华军,郭华强,郭华玲房屋的行政行为违法；
二、由被告华州区人民政府赔偿原告李秀兰,郭华军,郭华强,郭华玲被拆房屋及屋内物品损失118.49万元；
三、驳回原告李秀兰,郭华军,郭华强,郭华玲的其他诉讼请求。
案件受理费50元，鉴定费4000元，评估费9648元，共计13,698元由被告华州区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 司彦华
审 判 员 ＸＸＸ
代理审判员 何 妍
二〇一七年十一月八日
书 记 员 李 瑞