江苏省徐州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
(2017)苏03民终2002号
上诉人（原审原告）：赵伟，男，1963年9月14日生，汉族，农民，住徐州市铜山区。
委托诉讼代理人：单树林，徐州市方正法律服务所法律工作者
被上诉人（原审被告）：徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山新区府前路。
法定代表人：刘广民，区长。
委托诉讼代理人：丁训刚，区政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：孟滨，江苏忠清律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐州市铜山区刘集镇人民政府，住所地徐州市铜山区刘集镇街道。
法定代表人：王昌锋，镇长。
委托诉讼代理人：魏海震，徐州市铜山区刘集司法所所长。
委托诉讼代理人：郑宪金，江苏青创律师事务所律师。
上诉人赵伟因与被上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区刘集镇人民政府（以下简称刘集镇政府）土地征收补偿费用纠纷一案，不服徐州市泉山区人民法院（2016）苏0311民初2439号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
赵伟上诉请求：撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。事实和理由：1、赵伟被拆迁的房屋及鱼塘虽然坐落在其承包的集体土地上，但房屋、鱼塘及相关设施属于赵伟所有，而非村集体所有。拆迁人对房屋和鱼塘的拆迁补偿是独立于土地补偿之外的，本案并不涉及承包土地补偿费用的分割、分配问题。赵伟应得的房屋、鱼塘拆迁补偿属于其私有财产，无需所谓的民主议定程序在村集体内部进行分配。一审法院将本案定性为土地征收补偿费用分配纠纷，显然是错误的，由此造成案件处理的错误。2、本案诉争的是房屋拆迁补偿，而非集体土地征收补偿，在国家没有出台集体土地上房屋征收与补偿的法律规范之前，应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。铜山区政府是涉案房屋的拆迁主体，也是拆迁补偿合同的当事人及补偿义务人，是本案适格的被告。3、根据刘集镇政府《关于赵伟信访答复意见书》的内容，结合证人证言和生活常识，可以认定铜山区政府与赵伟签订过拆迁补偿协议，且该协议由铜山区政府持有，赵伟无需就协议进一步进行举证，铜山区政府拒不提供该协议，应当承担不利的法律后果。在2014年3月开过动迁会议后，铜山区政府、刘集镇政府就对需要拆迁的房屋进行了丈量，并与被拆迁户就丈量的房屋面积进行了确认、对拆迁补偿费进行了协商。当时赵伟的房屋经协商后确认按照每平方米1000元进行补偿，双方签署了拆迁补偿协议，并对搬家补助费、安置过渡费、误工费、奖金进行了约定。现铜山区政府否认签订过拆迁补偿协议，这显然不合常理，否则，赵伟不可能任由政府拆迁自己的房屋。刘集镇政府对赵伟信访的答复，字里行间也承认了拆迁补偿协议在铜山区政府处。4、鱼塘补偿款是对被拆迁户鱼塘养鱼设施及塘内养殖物的损失补偿，而非对鱼塘所占土地的补偿，不属于土地补偿款的范畴。在此次拆迁中，虽然赵伟的15亩鱼塘中还有3亩未被征收，但全部养鱼设施已经损毁，养植物也均被清理，故赵伟受损的是全部鱼塘损失，而非部分损失。
铜山区政府辩称：1、本案属于承包地征收补偿，而非国有土地上房屋的征收，被征收的对象是村集体经济组织，应由征收人与村集体经济组织签订征收补偿协议。由于本次征收涉及多个集体经济组织，故经相关集体经济组织授权后由刘集镇政府出面与国土部门签订协议，铜山区政府不可能与赵伟签订任何协议，其并非本案适格的被告。2、征收补偿款已经交付村集体经济组织，赵伟诉争的房屋及鱼塘补偿费用，属于其与村集体经济组织承包协议所产生的争议，应当与村集体经济组织解决。3、赵伟所称的房屋系鱼塘看护房，且没有任何权属证明，均附属于集体土地上，赵伟主张房屋和鱼塘的补偿有别于集体土地的征收，不能成立。4、合同签订后应双方各执一份，而非仅一方持有。赵伟所谓的刘集镇政府《关于赵伟信访答复意见书》的内容仅涉及对公民向政府表达诉求的意见答复层面，并未涉及协议签订事宜，且从答复内容可以看出赵伟的诉求并未得到确认。赵伟主张按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定赔付房屋损失，并认为双方已经签署了协议，依法不能成立。5、赵伟的鱼塘为部分征收，双方当事人对此已经均予认可，其主张按照15亩作为补偿标准，缺乏事实依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉，维持原判。
刘集镇政府辩称：认同铜山区政府的答辩意见。另外，本案系因集体土地的征收而引发，实质上为承包地征收补偿费用分配纠纷。赵伟所谓的房屋系鱼塘看护房，属于承包地上的附着物，房屋补偿归于地上附着物的补偿范畴，权利义务归村集体经济组织。刘集镇政府并非涉案土地的发包人，不应作为本案被告。
赵伟向一审法院起诉请求：判令铜山区政府、刘集镇政府履行拆迁补偿协议，支付尚欠的房屋拆迁补偿款205003元、鱼塘补偿款43804元，并承担本案诉讼费用。
一审法院查明，赵伟系徐州市铜山区刘集镇东梁庄村村民。2010年4月1日，赵伟及其父亲赵堂春分别与东梁庄村三组签订《专业承包合同书》一份，约定赵伟、赵堂春分别承包位于庄后的鱼塘，面积均为7.5亩；承包方式均为个人承包；承包期均为17年，自2010年4月1日起至2027年3月31日止。徐州市铜山区刘集镇东梁庄村村民委员会作为鉴证单位在上述合同书上盖章。赵伟、赵堂春二人所持《水域滩涂养殖使用证》上分别记载“水域、滩涂使用者（承包方）”为赵伟、赵堂春；“发包方”均为“刘集镇东梁村委会”；“使用水域滩涂总面积”均为0.5公顷。
2014年2月27日，铜山区政府作出【2014】01号征收土地方案公告，主要内容为：一、建设用地项目名称：徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程。二、征收土地位置：大彭镇大棚村、侯楼村、沙塘村、王门村、闸口村、周棚村，刘集镇车村、东梁庄村、郭桥村、棉布村、田园村、欣兴村，柳新镇孙大庄村、郑集镇苗湾村。三、被征地村组及面积：……刘集镇车村0.5966公顷、东梁庄村8.9193公顷、郭桥村2.9448公顷、棉布村6.7701公顷、田园村11.3687公顷、欣兴村2.5467公顷……。四、土地补偿安置标准：1、土地补偿费和安置补助费标准……2、地上附着物补偿标准：按徐政发（2011）60号文件执行。五、被征收土地所涉及的补偿方式：货币补偿。……。同日，铜山区政府为加强对徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程征地拆迁工作的组织领导，决定成立徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程征迁指挥部，指挥部下设办公室，地点设在铜山区交通局。
2014年2月27日，徐州市铜山区国土资源局发布（2014）01号征地补偿安置方案公告，主要内容为：一、建设用地项目名称：徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程。二、征收土地位置：大彭镇大棚村、侯楼村、沙塘村、王门村、闸口村、周棚村，刘集镇车村、东梁庄村、郭桥村、棉布村、田园村、欣兴村，柳新镇孙大庄村、郑集镇苗湾村。三、土地类别：水田、旱地、其他农用地、建设用地、未利用地。四、土地补偿安置标准：1、土地补偿费标准：耕地（水田）2000元/亩×10倍、旱地1800元/亩×10倍、其他农用地1800元/亩×10倍、建设用地1800元/亩×10倍、未利用地1800元/亩×5倍。2、安置补助费标准：耕地按被安置农业人口数计算，每人1.7万元。3、青苗补偿费标准：耕地（水田）1000元/亩、耕地（旱地）900元/亩、其他农用地900元/亩。4、地上附着物补偿标准：按徐政发（2011）60号文件执行。五、被征收土地所涉及的补偿方式：货币补偿。……。
2014年3月14日，铜山区政府印发《徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程房屋征收与补偿方案》，主要内容为：徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程是徐州市“三重一大”项目，该项目需征收我区郑集、柳新、刘集、大彭镇部分村民（居民）及企事业单位房屋。一、房屋征收与补偿政策依据……二、国有土地上房屋征收与补偿……三、集体土地上房屋征收与补偿：（一）被征收村民住宅房屋合法建筑面积的确认：1、有两证（即：宅基地证、房屋产权证或建筑工程规划许可证）的，按照其合法有效证件认定。2、只有宅基地证没有房屋产权证或建筑工程规划许可证的，房屋建筑面积小于合法宅基地面积1.4倍的，按实际建筑面积认定；房屋建筑面积大于合法宅基地面积1.4倍的，按宅基地面积的1.4倍认定。3、上述两种情况以外的，由征地主体和国土、住建、规划、监察、公安等部门共同确认。（二）补偿方式及补偿标准：……1、……宅基地上的村民房屋选择货币补偿的，依据被征收房屋合法建筑面积，楼房按1200元/平方米、砖混结构平房按1000元/平方米、其他结构房屋按800元/平方米给予补偿……3、非住宅房屋的征收补偿：村民及企业单位非住宅房屋实行货币补偿，由房地产价格评估机构对房屋进行评估，按评估价格补偿。……4、地面附着物等按徐政发【2011】60号文件执行。……6、有下列情况的，不予安置、补偿：非本村村民所建房屋；非法买卖的房屋；违法用地、违规建设的房屋；超过批准期限的临时建筑；未经批准擅自进行新建、改建、扩建的房屋。……。
2014年4月6日，徐州市铜山区国土资源局（甲方）与刘集镇政府（乙方）签订《征收土地补偿协议》，主要内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》及省、市有关法律、法规政策，为支持国家建设，繁荣地方经济，由甲方代表区政府征收乙方刘集镇田园村等六个村民委员会集体土地33.1462公顷作为徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程建设用地地块一，先将有关事宜订立如下协议：一、土地征收补偿费2052.433万元，其中土地补偿费925.8152万元，安置补助费759.9935万元，青苗补偿费43.4771万元，附着物补偿费263.425万元，工作、包干奖金等经费59.7222万元。二、付款方式：在铜山区国土资源局征地补偿安置方案批准并公告后，由甲方将款项一次性支付给乙方。三、乙方在征地补偿款发放给被征地村民后，向甲方提供经个人签字确认的征地补偿款发放清单明细。四、经批准征收土地范围内的附作物，乙方无条件及时拆除，并在本协议签订之日起15日内以净地交付给甲方。否则，一切损失由乙方负责。
后因上述徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程建设用地需要，赵伟及其父亲赵堂春所承包的东梁庄村鱼塘以及在承包地上所建的鱼塘看护房被征迁。后就补偿款数额问题，赵伟分别向刘集镇政府、铜山区信访。
2015年4月27日，刘集镇政府作出《关于赵伟信访事项答复意见书》，主要内容为：“您反映由于疏港二期工程施工，您在鱼塘上的房屋被征收，签订的征收协议价为36.7万，后未经您本人同意征收合同被更改，只补偿您17万元，张松和您房屋面积一样，补偿的比您的还多，要求补偿到位的问题。2014年3月，区、镇组织人员对涉及征地拆迁的户进行房屋面积确认。在初步确认过程中，区、镇、村三级对于您在鱼塘边的房屋是按照宅基地的补偿标准予以初步认定的，并经您本人签字后上报到区相关部门审核。经铜山区疏港公路房屋征收领导小组审核确认，您在鱼塘边的房屋属于看护房，不能按照宅基地的补偿标准予以赔付。此次疏港公路拆迁补偿，由于宅基地房屋与看护房的补偿标准不同，不能简单的以所拆房屋面积的大小来衡量应赔付补偿款的多少。后经区疏港公路房屋征收领导小组审核确认，重新核算后，确认您的补偿金额为17万余元，并已经转账入您的个人账户中。因此对于您提出的您在鱼塘上房屋补偿金额为36.7万元并要求补偿到位的诉求，区疏港公路房屋征收领导小组、镇政府均不予支持。”
2015年6月30日，铜山区政府作出《关于赵伟信访事项的复查意见》，主要内容为：“经查，因徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程建设，需要征收申请人赵伟鱼塘边上的房屋。按照《铜山区人民政府关于印发〈徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程房屋征收与补偿方案〉的通知》（铜政发【2014】25号）第三条：集体土地上房屋征收与补偿第一款：1、有两证（即：宅基地证、房屋产权证或建筑工程规划许可证）的，按照其合法有效证件认定。2、只有宅基地证没有房屋产权证或建筑工程规划许可证的，房屋建筑面积小于合法宅基地面积1.4倍的，按实际建筑面积认定；房屋建筑面积大于合法宅基地面积1.4倍的，按宅基地面积的1.4倍认定。3、上述两种情况以外的，由征地主体和国土、住建、规划、监察、公安等部门共同确认。复查申请人鱼塘边的房屋是没有两证的看护房，根据上述第三条规定，经测量和多家部门共同认定看护房面积为284.73㎡，该房屋为砖混附房，按照徐政发【2011】60号文件要求，其补偿标准为500元/㎡，计14.2365万元。另水泥地坪面积为318.3㎡，补偿标准为40元/㎡，计1.2732万元；其余为树木等地面附着物补偿款，共计补偿16.1997万元。该补偿款项申请人赵伟于2015年6月3日已签字领取。复查意见：1、申请人鱼塘边上的房屋是没有两证的看护房。经多家部门共同认定不能按照宅基地上的房给予补偿。2、2015年6月3日，申请人赵伟已领取了上述补偿款项，应视为同意。综合上述，维持刘集镇政府的答复意见书，对其要求补充余额的诉求，不予支持。”
赵伟不服上诉信访复查意见，遂向法院提起诉讼。
诉讼过程中，双方当事人一致认可案涉鱼塘以及鱼塘边的看护房屋均位于赵伟、赵堂春所承包的《专业承包合同书》中的集体土地上。赵伟主张其鱼塘边的房屋应按1000元每平方米补偿，加上奖励金、搬迁补助、临时安置过渡费、手压井补偿、误工补助、水泥地坪补偿、利息共计数额应为367000元，而政府仅补偿了只补偿了161997元，故还应补偿205003元；赵伟及其父亲的鱼塘共计15亩，按照20000元每亩的标准补偿款应为300000元，而政府仅补偿了256196元（12.8098亩×20000元/亩），故还应补偿43804元；以上两项相加共计应补偿667000元（367000元+300000元），实际已补偿418193元（161997元+256196元），共计还应再补偿248807元。另关于鱼塘问题，赵伟认可并没有全部拆迁，称目前还剩大约三四亩，村里也没有收回，但表示其目前没有使用上述剩余的鱼塘。
铜山区政府、刘集镇政府陈述称：对于涉案集体土地的征收，其征收主体为徐州市铜山区国土资源局。因涉及几个集体经济组织土地的征用事宜，为了方便推行拆迁工作，具体是由刘集镇政府牵头代表几个集体经济组织统一与国土部门签的协议，村里对此无异议并领取了相应的征收补偿款。本案中，鱼塘看护房的补偿总额应为161997元，其中包括房屋补偿142365元（284.73㎡×500元/㎡）、手压井700元、水泥地面12732元（318.3㎡×40元/㎡）、误工费200元、搬迁奖金6000元；因为上述房屋不属于宅基地上的房屋，所以不存在安置过渡相关费用。鱼塘的补偿款应为256196元（12.8098亩×20000元/亩），按照实际占用鱼塘亩数占多少补偿多少，未占用的鱼塘至今仍由赵伟实际使用。另外还有树木及附着物补偿18005元。以上补偿款数额共计436198元，已分数次支付完毕。为证实上述陈述，铜山区政府提交了由刘集镇东梁庄村、车村、欣兴村、田园村、棉布村、郭桥村共六个村的村委会盖章出具的《情况说明》，主要内容为：“2014年4月6日，刘集镇政府于铜山区国土资源局签订《征收土地补偿协议》，因涉及较多村集体土地，为方便推行整体征地拆迁工作，此协议系涉及的六个村委会共同委托刘集镇人民政府签订。上述合同的相关协议，我们村委会全部认可。”铜山区政府提交了向疏港公路二期刘集段工程指挥部支付共计2150万元征地补偿费的支票存根、结算票据等材料。
刘集镇政府提交了《房屋征收地面附着物补偿标准结算表》、《房屋征收丈量复核表》、《房屋征收丈量登记表》、涉案鱼塘看护房照片等证据，并主张：“2015年4月27日刘集镇政府作出的《关于赵伟信访事项答复意见书》中“2014年3月，区、镇组织人员对涉及征地拆迁的户进行房屋面积确认。在初步确认过程中，区、镇、村三级对于您在鱼塘边的房屋是按照宅基地的补偿标准予以初步认定的，并经您本人签字后上报到区相关部门审核”所涉“经您本人签字”的材料即是上述日期分别为2014年3月4日的《房屋征收丈量登记表》、2014年3月24日的《房屋征收丈量复核表》，其上均有赵伟的签字。”赵伟则主张：“当时丈量的时候签过字，但记不清《房屋征收丈量复核表》、《房屋征收丈量登记表》上的签名是否是赵伟所签了。赵伟还曾在丈量之后签协议的时候签过字，当时签了一样内容的四份协议，价格都是1000元每平方（水泥地坪的补偿也是在该协议中一起签的），另外对于超过280平方的部分，还另外签过300元每平方的协议。”
一审法院认为，首先，案涉鱼塘以及鱼塘边的看护房屋均系位于赵伟、赵堂春所承包的集体土地之上，本案系在对村民承包地征收过程中所产生的纠纷，其实质属于承包地征收补偿费用分配纠纷。
其次，赵伟主张其系与铜山区政府签订了相关补偿协议，但并未能对此举证证明，故不予采信。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条的规定，承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。本案中，涉案鱼塘看护房系土地承包人建于承包地之上的附着物，对于上述房屋的补偿依法属于地上附着物补偿的范畴，而铜山区政府、刘集镇政府均非涉案集体土地的发包人。刘集镇政府并非涉案土地的所有人，根据相关证据，其系受相关集体经济组织委托与徐州市铜山区国土资源局签订《征收土地补偿协议》，故相应法律后果应由各集体经济组织承担。综上，铜山区政府、刘集镇政府作为本案被告的诉讼主体不适格。
再次，赵伟所承包的鱼塘为集体所有，其所主张鱼塘补偿款实际属于土地补偿费的范畴，而案涉鱼塘的承包权人并非仅有赵伟一人，赵伟以其个人名义主张全部鱼塘的补偿不符合法律规定；另根据本案事实，涉案15亩鱼塘并非全部被征用，赵伟主张全部予以补偿也无事实依据。
综上，赵伟的诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第八条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二十二条、第二十四条之规定，判决如下：驳回赵伟的诉讼请求。案件受理费5030元，由赵伟负担。
本院二审期间，赵伟申请证人张发动、李某、张学习出庭作证，以证明赵伟与铜山区政府之间于2014年3月份签订过征收补偿协议。张发动证言的主要内容为：大约是2013年或2014年6、7月份的时候，当时我是小组长，因为涉及征收需要调查村组树木、房子的事宜，我到村委会楼上的小会议室进行了见证，当时赵伟和拆迁办的人签过协议，协议内容我没有见过，但听他们说房屋大约是按照1000元每平方米来赔偿的；李某证言的主要内容为：在修疏港公路前，我曾作为村民代表应赵伟的要求去见证负责拆迁的单位和赵伟签协议，我到的时候他们已经准备签字了，协议内容我没有看到，他们怎么谈的我也不清楚，但我看见他们签字了，签完协议后我和赵伟一起走的，赵伟手里没有拿协议；张学习证言的主要内容为：大概是在2015年秋天，赵伟的鱼塘因修路被征收了，组长张发动让我去村委会2楼作见证，我去的时候他们在谈，工作人员说房子按1000元每平方米赔偿，听他们谈了大约五六分钟后我家属来电话我就走了，后来的情况我就不清楚了。经质证，赵伟认为证人的陈述基本属实，能够证明铜山区政府与赵伟曾于2014年3月签订过协议，征收房屋是按照每平方米1000元的标准进行赔偿的，而且该协议由铜山区政府持有，如铜山区政府不提供该协议，则应承担不利的法律后果。铜山区政府则对证人证言的真实性有异议，认为证人陈述的所谓合同的签订时间与实际征收时间存在较大偏差，且证人均未见到协议内容，不能证明铜山区政府与赵伟签订过征收补偿协议的事实；刘集镇政府认为证人证言的内容相互矛盾，真实性存在疑问，并不能证明赵伟的主张。本院认为，证人一方面称自己见证过赵伟与拆迁单位工作人员签订过协议，但另一方面又称自己并未见过协议内容，且部分证言内容相互矛盾，亦缺乏其他有效证据佐证，故上述证人证言并不能证明赵伟的主张。
对于一审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国民法通则》第二条、第三条的规定，民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系；当事人在民事活动中的地位平等。据此，只有平等主体的当事人之间设立、变更、终止权利义务所产生的法律关系，才属于民法的调整范围和民事诉讼的受案范围。本案中，赵伟承包位于东梁庄村的鱼塘并修建了看护房，后因徐州港区顺堤河作业区疏港公路二期工程的建设需要，赵伟所承包的部分鱼塘及其建造的鱼塘看护房被铜山区政府征收，尽管铜山区政府对赵伟进行了补偿，但赵伟认为政府并未尽到足额补偿义务，进而提起本案诉讼要求铜山区政府、刘集镇政府支付其尚欠的房屋征收补偿款205003元、鱼塘补偿款43804元。由于征收是政府基于公共利益的需要，依照法定的权限和程序取得被征收人的财产并给予相应补偿的活动，征收属于政府行使行政职权的行政行为，政府与被征收人之间的征收、补偿行为并非民事法律行为，由此产生的法律关系并不属于民法的调整范围，故本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：
一、撤销徐州市泉山区人民法院（2016）苏0311民初2439号民事判决；
二、驳回赵伟的起诉。
一审案件受理费5030元，由一审法院退还赵伟；二审案件受理费5030元，由本院退还赵伟。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周美来
审 判 员 杜 林
代理审判员 李帅胜
二〇一七年六月十六日
书 记 员 杜心舒