汉中市汉台区人民法院
行 政 判 决 书
(2015)汉台行初字第00026号
原告陕西益盛房地产发展有限公司。
法定代表人丁彦文,该公司董事长。
委托代理人赵哲平，陕西云昊律师事务所律师。
被告汉中经济开发区管理委员会。
法定代表人汪瑞亭，党工委书记。
委托代理人姚保全，陕西索平律师事务所律师。
原告陕西益盛房地产发展有限公司诉被告汉中经济开发区管理委员会国有土地征用补偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告陕西益盛房地产发展有限公司委托代理人赵哲平，被告汉中经济开发区管理委员会委托代理人姚保全到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2010年6月10日，被告在修建汉南大道开发区段道路建设时,占用原告已出让性质的国有土地15.276亩,原告与被告当时的下设临时机构汉南大道开发区段道路建设工程领导小组签订了《收回国有土地使用权补偿协议》，明确约定：原告同意经济开发区领导小组收回国有出让土地16.1亩，用于汉南大道道路建设,经济开发区领导小组同意征收相同面积的土地补偿给原告供原告的土地与乙方现有的土地集中连片。合同签订后经现场测量被告实际占用原告土地15.276亩用于建设汉南大道。汉南大道于2010年10月建成并投入使用，被告设立的临时机构汉南大道开发区段道路建设工程领导小组在汉南大道建成后被被告撤销。此外，2008年、2010年、2012年被告修建南海路、汉南大道、西二环开发区段等市政道路建设时，三次占用原告国有土地共8.5亩，该占用事实经2013年5月9日被告的专题会议纪要确认，该会议纪要同时确认了对原告被占用土地的补偿原则为“以地换地”进行补偿。上述被告共占用原告23.776亩土地，近几年来原告多次找被告协商此事，但是，被告一直因各种原因无法兑现补偿土地，已严重侵犯了原告的合法权益。综上所述，原告认为：被告作为经授权的行政单位，在行使管理权中与原告签订的征用协议应当履行，当被告无法履行时应当及时给原告按征用土地的市场价进行货币补偿，但本案被告既不履行协议约定，又不及时给原告货币补偿，其行为严重侵犯了原告的合法权益。遂诉至法院，请求：1、判令被告对已征用原告的23.776亩土地进行货币补偿，货币补偿的价格按照被征用地片区市场价计算，共计应补偿数额为2139.84万元。2、由被告承担该补偿款自征用之日至付款日按同期银行贷款利率计算的利息563.21万元（计算至2015年6月30日）；3、本案诉讼费由被告承担。
被告辩称，1、本案不属于行政诉讼受案范围。被答辩人所诉几次征地均签订有《收回国有土地使用权补偿协议》或者类似“以地换地”的承诺。在以地换地协议中，当事人双方地位平等，“以地换地”协议并不属于行政机关的行政管理行为。故被答辩人的起诉不属于人民法院行政案件受理范围，应当依法通过民事救济渠道进行解决。2、根据行政诉讼法的有关规定，该起诉已经超过起诉期限。被答辩人起诉状中所列征地行为分别发生在2008年、2010年以及2012年，自征地行为发生之日，其就知道或者应当知道其权利受到损害，但在最早的征地行为发生7年、最晚的征地行为发生三年之后才提起诉讼。根据《行政诉讼法》以及最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的规定，行政诉讼起诉期限最长不能超过两年。但被答辩人所诉征地行为最晚发生在2012年，距其起诉已经三年。故被答辩人的起诉已经超过行政诉讼法所规定的起诉期限。综上，请人民法院依法驳回被答辩人的起诉。
经审理查明，2010年6月10日，被告汉中经济开发区管理委员会在修建汉南大道开发区段道路时，占用原告出让性质的国有土地15.276亩，原告与被告下设临时机构汉南大道开发区段道路建设工程领导小组签订了《收回国有土地使用权补偿协议》，该协议载明：陕西益盛房地产发展有限公司同意汉中经济开发区管理委员会收回国有出让土地16.1亩，用于汉南大道道路建设，汉中经济开发区管理委员会同意征收相同面积的土地补偿给陕西益盛房地产发展有限公司，供陕西益盛房地产发展有限公司与该公司现有的土地集中连片。合同签订后，双方经现场测量，被告汉中经济开发区管理委员会实际占用原告土地15.276亩用于汉南大道建设。汉南大道于2010年10月建成并投入使用，被告设立的临时机构汉南大道开发区段道路建设工程领导小组被被告撤销。2013年5月9日，被告汉中经济开发区管理委员会专题会议纪要载明：因2008年修建南海路，2010年修建汉南大道，2012年修建西二环开发区段等市政道路建设共占用陕西益盛房地产发展有限公司8.5亩国有土地，原则同意陕西益盛房地产发展有限公司置换高速公路出口以东丁舒营村三组土地8.5亩。以上两笔被告共计占用原告土地23.776亩，因各种原因被告一直未能兑现土地补偿。2015年7月28日，原告诉至本院。
审理中,原告向本院申请对涉案被占用土地使用权价值进行评估,本院遂移交至汉中市中级人民法院，委托有资质机构对涉案被占用23.776亩土地使用权价值进行评估。2016年3月31日，汉中荣信不动产评估事务有限公司出具汉荣地评字[2016]第44号土地估价报告和汉荣地评字[2016]第45号土地估价报告。其中汉荣地评字[2016]第44号土地估价报告估价基准日为2010年6月10日,土地面积15.276亩，地价12903191元。汉汉荣地评字[2016]第45号土地估价报告估价基准日为2013年5月9日,地块(一)折合3.09亩,地价2794376元;地块(二)折合1.73亩,地价1557257元;地块(三)折合3.67亩，地价3383758元。涉案两块土地总价值20638582元。以上汉荣地评字[2016]第44号土地估价报告和汉荣地评字[2016]第45号土地估价报告经当庭质证，原、被告对两份土地估价报告均无异议,对总地价及估价基准日均无异议，对以上两份土地估价报告证据效力予以确认。
原告向本院提交证据：《汉中市人民政府关于收回汉南大道开发区段道路工程建设项目区国有土地使用权的通告》、《收回国有土地使用权补偿协议》、各方签字的实际占用面积的现场测量图、《汉中经济开发区管理委员会专题会议纪要》、汉中经济开发区管理委员会汉开发[2009]31号文件、《关于南郑县城乡规划建设局建设汉南大道定址的批复》汉市规审字[2008]142号、《汉中市发展和改革委员会关于南郑县汉南大道及南一路建设项目可行性研究报告的批复》汉发改投资[2009]291号、汉中市审计局汉市审外报[2013]32号审计报告。以上证据经当庭质证，被告对证据真实性均无异议，对以上证据真实性予以确认。
被告未向本院提交证据。
本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与他人订立的具有行政法上权利义务内容的土地征用补偿协议，属于人民法院应当受理的行政案件，故被告辩称本案不属于行政案件理由不能成立。因本案属于行政机关未按照约定履行协议提起的诉讼，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，而本案原、被告在签订协议时并未约定具体履行期限，故被告辩称原告的起诉已超过起诉期限，理由不能成立。原告在和被告签订土地征用补偿协议后，未能履行协议，后因国家政策变化，被告不属于法定的政府土地管理机关，没有土地支配权，故无法履行协议约定的置换土地，依据相关规定，原告主张被告未按照约定履行协议理由成立，被告无法继续履行给原告造成损失的，被告应予赔偿。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十一）款之规定，判决如下：
一、由被告汉中经济开发区管理委员会于本判决生效后六十日内向原告赔偿征用土地补偿款20638582元。
二、由被告汉中经济开发区管理委员会于本判决生效后六十日内向原告支付征用土地补偿款利息损失（其中12903191元从2010年6月11日起至本判决确定的给付之日止，7735391元从2013年5月10日起至本判决确定的给付之日止,按中国人民银行同期基准贷款利率计算）。
三、驳回原告其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务,应当依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费176952元由被告负担。鉴定费45000元(原告已预交)由原告和被告各负担一半。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于汉中市中级人民法院。
审 判 长 余 兰
人民陪审员 韩晓琴
人民陪审员 李春燕
二〇一六年七月五日
书 记 员 李艳红