海南省高级人民法院
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(2017)琼行赔终128号
海南省高级人民法院
行政赔偿判决书
(2017)琼行赔终128号
上诉人（原审原告）曹桂荣，女，1966年8月18日出生，汉族，住所地山东省莒南县。
委托代理人涂海涛，北京市法大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，该局局长。
委托代理人罗政伟，该局工作人员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
原审第三人三亚市热带农业科学研究院，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉。
负责人符继业，该院干部。
原审第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地三亚市崖州区北岭路。
法定代表人张娟，该公司执行董事。
原审第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住所地三亚市解放路524号汽车大厦804房。
法定代表人荣浩男，该公司执行董事。
上诉人曹桂荣因其诉被上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）及原审第三人三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、原审第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）、原审第三人三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）行政强制拆除赔偿一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行赔初39号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月27日公开开庭审理了本案。因曹桂荣在提起本案赔偿诉讼的同时，还与文菊梅等54人共同对三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、三亚市执法局强制拆除其房屋的行政行为提起了行政诉讼，且本案与同期受理的文菊梅等人分别诉三亚市执法局及第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司行政赔偿纠纷53案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，分别立案后，与本案一并审理。上诉人的委托代理人涂海涛，被上诉人三亚市执法局委托代理人林祖才到庭参加诉讼。原审第三人三亚市热科院、广励智信公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。三亚玉井温泉公司法定代表人张娟因涉嫌刑事案件被羁押未到庭参加诉讼，亦未委托诉讼代理人参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现蔬菜中心未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡，建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡，建筑面积为2970㎡）；4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡，建筑面积为13860㎡）；2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。当日，三亚市执法局向蔬菜中心送达三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，就三亚市执法局关于上述建设项目（”三亚市现代农业科教园”）征询规划许可意见的函，三亚市规划局复函称该局未收到”三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在该项目擅自建设的房屋已达到16栋，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设”三亚市现代农业科教园”项目房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡，总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对”三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，并公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。
2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆事件的发生，三亚市人民政府及三亚市崖州区人民政府、三亚市公安局等相关部门派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。
曹桂荣对此次强拆行为不服，与文菊梅等54人以三亚市政府、三亚市执法局为被告于2016年1月5日向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认三亚市政府、三亚市执法局强制拆除其在金阳光小区房屋的行政行为违法。经审理，三亚市中级人民法院已另案作出（2016）琼02行初177号行政裁定和（2016）琼02行初177号行政判决，裁定驳回曹桂荣、文菊梅等55人对三亚市政府的起诉；判决驳回曹桂荣、文菊梅等55人的诉讼请求。在本案诉讼过程中，三亚市政府主张其不是本案适格被告。经审查，三亚市中级人民法院认为三亚市政府的该项主张成立，遂另行作出（2016）琼02行赔初39号行政赔偿裁定，驳回曹桂荣对三亚市政府的起诉。此外，经调查，本案各方当事人一致认可三亚市执法局在涉案的《行政处罚决定书》和《强制执行决定书》等执法文书中所认定的”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内的违法建筑物就是曹桂荣所诉称的金阳光小区房屋。
原审另查明，2010年5月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同》，约定：蔬菜中心将其位于崖城镇北岭路约300亩科教用地承包给玉井温泉公司开发使用50年，即从2010年5月5日至2060年5月4日止；玉井温泉公司可举办各类学校、科教基地、专家学术论坛会馆、农业观光旅游产业等；玉井温泉公司承包土地后，负责立项报建，蔬菜中心应积极配合。2011年1月6日，经蔬菜中心申请，三亚市发展和改革委员会同意对”三亚市现代农业科教园”项目进行备案，载明：项目占地300亩，总建筑面积83600㎡。2011年11月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同补充协议》，约定蔬菜中心无偿协助玉井温泉公司办理现代农业科教园项目报建手续，所有报建费用由玉井温泉公司负责；玉井温泉公司为蔬菜中心报建的职工住宅楼产权归蔬菜中心所有，原合同约定的”职工住宅建设资金1100万元，由玉井温泉公司汇入蔬菜中心账户”改为玉井温泉公司出资给蔬菜中心建造80套房屋。2012年1月10日，三亚市政府批准了”三亚市现代农业科教园”的控制性详细规划。该控制性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”规划总建设用地面积248521.82㎡，总建筑面积99400㎡；规划用地共划分为18个地块，其中，A-09、A-13地块的用地性质分别为职工宿舍和现代农业实验检验配送用地。此后，三亚市城乡规划委员会2013年第十次会议审议通过了”三亚市现代农业科教园”的修建性详细规划。该修建性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”项目主要建设内容包括现代农业培训中心、农业科教展馆、职工安置住宅、生态广场、博士后工作站、科教实验中心、教师及学员宿舍、蔬菜配送中心、农药检测检验中心、蔬菜气调保鲜库及其他配套设施；项目规划的居住用地有两块，即A-09和A-13地块，其中，A-09地块的总用地面积为15561.16㎡，总建筑面积为19504.2㎡，A-13地块的总用地面积为19643.91㎡，总建筑面积为25983.81㎡，两地块的建筑限高均为20米。2012年5月7日，蔬菜中心与玉井温泉公司又签订《土地承包合同补充协议书》，约定玉井温泉公司的土地承包期限改为2012年5月15日至2062年5月14日。2012年7月21日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-09地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设；广励智信公司建设8000㎡的职工住宅给玉井温泉公司，余10673.39㎡的开发建设由广励智信公司按规定设计统筹，玉井温泉公司负责报建，获批后由广励智信公司独立完成经营，玉井温泉公司不参与分配。2012年9月1日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《房产项目联营及授权说明》，玉井温泉公司授权广励智信公司对A-09地块按详规规划，独立开发建设，自主经营管理，统一规划设计，并在履行报批手续后，自行组织施工、招投标、确定施工单位和监理单位，对工程全面监督管理；对建成后的房产建筑物，有权依法进行出租、转让、经营管理，从中获取收益。
2012年10月6日，三亚市机构编制委员会对三亚市农业局作出《关于三亚市热带农业科学研究院机构编制方案问题的批复》，同意撤销蔬菜中心、三亚市南红农场、三亚市农业科学研究所，重组设立三亚市热科院。
2013年4月19日，玉井温泉公司与广励智信公司再次签订《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-13地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设，对建成后的房子可以对外租赁等方式取得经营收入，玉井温泉公司收取总建设面积的百分之三十，剩余百分之七十归广励智信公司所有；广励智信公司对投资所建标的物，在经营期内享有居住、使用、收益权，不享有所有权。此后，广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证即在”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内投资建设了金阳光小区的17栋楼房，总建筑面积约114780㎡，部分楼房的高度超过了A-09、A-13两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。
2014年3月3日，曹桂荣与广励智信公司签订《房产合同》，约定：双方所交易的××区号房，面积35.83㎡；曹桂荣一次性向广励智信公司付清20年的租赁交易款20.2万元，广励智信公司无偿赠送曹桂荣该房屋使用权至2060年；自房屋交付之日起，曹桂荣拥有房屋的处置权（包括但不限于占有、使用、租赁、转让以及经营一切相关收益的权利）；如该合同生效后5年届满，广励智信公司仍未能办理产权证，曹桂荣有权选择解除该合同并要求广励智信公司进行原价回购；该合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，提交海南仲裁委员会仲裁。合同签订后，曹桂荣向广励智信公司支付了全额房款，广励智信公司向其出具了《收据》。
原审又查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。
原审再查明，2015年5月14日，案外人翟某向海南仲裁委员会申请仲裁，请求解除其与广励智信公司就金阳光小区B区2栋2单元1层107房签订的《房产交易合同》，并裁决广励智信公司按原价退还其购房款22.5万元。2015年12月2日，海南仲裁委员会对该案作出（2015）海仲字第422号《裁决书》，认定：申请人翟某与被申请人广励智信公司签订的《房产交易合同》及《补充协议》，因金阳光小区项目未经政府建设工程规划许可，所建房屋属违章建筑，双方所签订的合同无效，自始没有发生法律效力，对当事人没有约束力；广励智信公司在未经政府建设工程规划许可的情况下，进行商业性房地产项目开发并对外销售，翟某明知涉案房屋不具备法定交易条件而与之签约购房，已经违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，对此双方都有过错。据此，裁决：被申请人广励智信公司应自裁决生效之日起10日内向申请人翟某退还购房款22.5万元；驳回申请人翟某的其他仲裁请求。经查，翟某与广励智信公司签订的前述合同的性质与曹桂荣在本案中据以主张权利的房产交易合同的性质基本类同。
原审认为，本案争议焦点为：一、曹桂荣是否具有本案原告诉讼主体资格；二、曹桂荣要求三亚市执法局赔偿其购房款损失的请求是否有合法依据。
一、关于曹桂荣是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，涉案房屋虽然是违法建筑,但曹桂荣认为三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行为造成其屋内合法物品损害，并以此为由提起本案行政赔偿诉讼，根据上述法律规定，曹桂荣具有本案诉讼主体资格。三亚市执法局主张曹桂荣不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，不予支持。
二、关于曹桂荣要求三亚市执法局赔偿其购房款损失的请求是否有合法依据的问题。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害的，受害人才有权取得国家赔偿。经查，本案曹桂荣诉求确认三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行政行为违法一案，经审理，已另行作出（2016）琼02行初177号行政判决，认定三亚市执法局强制拆除金阳光小区涉案房屋的行为没有侵犯曹桂荣的合法权益，判决驳回了曹桂荣的诉讼请求。其次，本案中，曹桂荣与广励智信公司交易的涉案房屋系未经取得建设工程规划许可和施工许可而擅自建设的违法建筑，不属于应受法律保护的合法权益，根据上述法律规定，曹桂荣所主张的购房款损失不属于行政赔偿的范围，其因无效的《房产合同》所产生的相关权益，可另行通过仲裁等其他渠道向广励智信公司主张。最后，因三亚市执法局在强制拆除涉案房屋前曾对”三亚市现代农业科教园”项目全体住户发出公告，限令居住在涉案违法建筑物内的全体住户在规定期限内将建筑物内外的所有物品搬迁完毕并撤离。三亚市执法局在限令的搬迁期限届满后才对涉案房屋实施拆除，已给予住户合理的搬迁期限，且在拆除过程中，三亚市执法局已对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存，已依法履行了相应的义务。曹桂荣对三亚市执法局提交的物品清单及物品保存照片虽有质疑，但其不能提供充分证据予以反驳，因此，曹桂荣主张三亚市执法局的强制拆除行为侵害其合法财产权益依据不足。至于三亚市执法局已登记保存的屋内物品，曹桂荣经与三亚市执法局提供的物品清单比对确认后，可向三亚市执法局申请办理领取手续，以减少损失。
综上所述，曹桂荣要求三亚市执法局赔偿其购房款损失无事实根据和法律依据，依法应驳回其赔偿请求。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回曹桂荣的赔偿请求。
上诉人曹桂荣上诉称，一、三亚市政府作为决定实施强拆行为的行政机关，应当与实施强拆行为的三亚市执法局共同承担行政赔偿责任。二、上诉人购买被强拆房屋的行为合法，基于该房屋的物权取得属于合法权益。三、三亚市政府、三亚市执法局实施的行政强制行为违法，造成上诉人重大损失。1.没有可供强制执行的生效行政处罚决定，三亚市政府、三亚市执法局直接对房屋进行强制拆除违反法律规定。2.涉案强拆行为剥夺了上诉人的陈述权、申辩权等权利。3.三亚市政府组织、调动了除三亚市执法局以外的公安、边防武警等单位的700人参与强拆违反职权法定原则。4.对执行对象、范围不加区分和调查，擅自扩大执行范围，至今未查明涉案房屋的位置、面积等。5.未采取动产登记、封存等保管措施，造成合法财产的重大损失。6.对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式实施强拆违反了《行政强制法》第四十条规定。四、原审判决认为三亚市政府、三亚市执法局的强制拆除行为存在瑕疵，但处理结果正确属于认定错误。综上，请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人三亚市执法局答辩称，一、曹桂荣不是本案适格诉讼主体，无权提起本案行政诉讼。本案中，三亚市执法局作出行政行为的对象是三亚市热科院、玉井温泉公司和广励智信公司，而不是曹桂荣。即使认定曹桂荣是本案行政行为的利害关系人，本案行政行为亦未侵害其合法权益。二、三亚市执法局对涉案违法建筑的查处认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予维持。本案违法行为人以建设”三亚现代农业科教园”为名义，开发建设”金阳光温泉花园小区”销售牟利，根本性改变农业科教园作为农业科研教育性质的规划用途，损害了三亚市规划及社会公共利益。三亚市执法局依法进行查处，下达处罚决定并多次催促违法行为人履行义务未果，遂依法对违法建筑实施强制拆除，该强制拆除行为应当予以支持。三、三亚市执法局强制拆除行为的合法性及涉案房屋的违法性，已由生效裁判文书确认，本案应当根据生效裁判文书进行认定。综上，请求依法驳回曹桂荣的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司经本院合法传唤，未参加庭审，也未提交书面陈述意见。
二审期间当事人没有新证据提交本院。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，一、关于上诉人是否具有本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人是金阳光小区房屋的住户，是被拆除房屋的购买人，与强制拆除房屋行为有利害关系，依据上述法律规定，其有权依法向人民法院提起诉讼。上诉人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条第一款的规定，人民法院应一并受理。因此，上诉人具有本案诉讼主体资格。原审判决对此认定正确，本院予以维持。三亚市执法局认为上诉人不具备本案诉讼主体资格的主张不符合法律规定，本院不予支持。
二、关于上诉人主张的行政赔偿请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第五条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有违法实施行政处罚或者造成财产损害的其他违法行为的，受害人有权取得国家赔偿的权利；因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的或者法律规定的其他情形，国家不承担赔偿责任。本案中，上诉人同时一并提起的请求确认三亚市执法局强制拆除行为违法的行政诉讼，本院已作出（2017）琼行终1072号行政判决，判决认定被拆除房屋为违法建筑，三亚市执法局强制拆除行为并不违法，也不存在侵犯上诉人合法权益、造成损害的情形，并判决驳回了上诉人的诉讼请求。因此，上诉人请求行政赔偿没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长朱望锋
审判员王华
审判员吴天月
审判员麻红丽
审判员陈焱
书记员陈欣欣
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
{条文}
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