江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
(2017)苏民终888号
上诉人（原审原告）陈维伟，女,1962年4月15日生,汉族,户籍地镇江市。
委托代理人陈红坚（系陈维伟之兄），男，1959年4月12日生，汉族，住镇江市。
被上诉人（原审被告）镇江市京口区人民政府。住所地镇江市学府路39号。
法定代表人殷敏，该区区长。
委托代理人朱虹，江苏金华通律师事务所律师。
上诉人陈维伟因诉镇江市京口区人民政府（以下简称京口区政府）请求撤销相关搬迁补偿协议等文书一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2016）苏11民初264号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人陈维伟及其委托代理人陈红坚，被上诉人京口区政府副区长许娟作为出庭应诉负责人及其委托代理人朱虹到庭参加诉讼。因开展协调工作，扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，2014年12月，中共镇江市委办公室、镇江市人民政府（以下简称镇江市政府）办公室下发镇办发[2014]85号《关于全市危房解危工作的意见》（以下简称《85号危房解危意见》），规定经鉴定为D级危房且无加固修缮价值必须立即拆除的整体危险房屋，由责任主体编制解危方案，经市政府批准后，由属地政府优先组织实施协议搬迁，达不成协议的，依法实施搬迁。采取搬迁方式解危的，实行产权调换实物安置或货币补偿，参照《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》和《关于进一步完善房屋征收拆迁工作的意见》执行。2015年3月，镇江市政府办公室下发镇政办发[2015]57号《关于下达市区危房和空斗墙房屋解危任务的通知》，将棒槌营等处的房屋列入空斗墙房屋解危任务。2015年2月3日镇江市建设工程抗震和安全鉴定办公室召开关于市区空斗墙房屋和危旧房排查中4.06万㎡亟待解决危房危险性等级的专家评审会，认为空斗墙房屋为D级危房。京口区政府于2015年10月9日发布棒槌营空斗墙搬迁公告（以下简称《搬迁公告》）。陈维伟承租的公房京口区在此空斗墙搬迁项目范围内。2015年10月17日，京口区政府房屋征收办公室发布关于选择房屋价格评估机构的通告。2015年10月21日，京口区政府房屋征收办公室发布确定评估机构的通告，经公证监督，多数决定镇江中兴房地产评估有限责任公司（以下简称中兴评估公司）为棒槌营空斗墙搬迁项目的评估机构。2015年10月30日中兴评估公司对陈维伟承租的房屋作出房地产估价结果报告。京口区政府搬迁工作人员分别将房屋搬迁通知、选择评估机关意见表、评估通知、评估报告等送达给陈维伟。
2015年12月28日，京口区政府与陈维伟签订搬迁补偿协议，立协议人为:房屋搬迁部门京口区政府房屋征收办公室，搬迁实施单位京口区房屋征收服务中心，被搬迁人镇江市北固房产管理处，公房承租人陈维伟。协议主要内容是：1、根据京口区政府棒槌营空斗墙搬迁公告，搬迁乙方陈维伟坐落于京口区的房屋，该房屋为公房，租赁证号为11327，使用性质为居住，建筑面积39.81㎡；2、经评估机构评估，被搬迁房屋补偿金额为：（1）房屋补偿款252491元（房屋房改成本价28024元，其余224467元）；（2）装饰装修款31848元；3、住房选择货币补偿，房屋价值补偿金额中256315元的15%补助款38447元；4、房屋价值补偿总金额322786，产权人得28024元，承租人得294762元。5、其他补偿款共计30295元：临时安置补偿费4586元，搬迁补助费796元，移位或初装费4913元，其他补贴补助款20000元。6、搬迁补偿款总额353081元，产权人得28024元，承租人得325057元。7、乙方陈维伟选择货币补偿，甲方将搬迁补偿款以支票方式支付给乙方。8、临时安置补助费，39.81㎡已按标准一次性发放6个月，等。2016年3月24日陈维伟向京口区政府出具自愿交付房屋的《情况说明》一份；同日陈维伟又向京口区政府出具《申请》一份，说明遗失租赁证，请求补办。2016年3月25日，陈维伟在《棒槌营空斗墙搬迁项目房屋交接验收单》上签字。此后京口区政府组织拆除陈维伟承租的房屋。陈维伟尚未领取搬迁补偿款。
另查明，2015年12月28日至2016年3月25日，陈维伟多次向镇江市公安局京口分局报警称其被绑架，被逼迫签订房屋拆迁合同等。2016年5月19日，镇江市公安局京口分局向陈维伟送达不予立案通知书，告知陈维伟于2016年3月25日提出控告的被绑架案，经审查认为该案没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条的规定决定不予立案。
一审审理期间，法院组织了协调，因双方差距悬殊，未能达成一致意见。京口区政府于2016年11月4日向一审法院提交《关于陈维伟户房屋补偿安置的情况说明》：对于陈维伟房屋搬迁提供两种补偿安置方案：一、如陈维伟选择货币安置，给予其安置款共计365057元；二、如陈维伟选择产权调换，其原房屋的补偿款为326610元，提供两套房源供其选择：1、位于象山花园9栋407室，面积57.28㎡,单价3700元/㎡,房屋总价211936元,结算后陈维伟应得补偿款114674元；2、位于新城花园4区3栋1807室，房屋面积58.25㎡,单价5200元/㎡,房屋总价302900元,结算后陈维伟应得补偿款23710元。安置房源京口区政府仅保留至判决生效后3个月，逾期默认陈维伟选择货币安置。该公房管理人镇江市北固房产管理处对上述协议中关于产权人的补偿内容无异议，对其中有关陈维伟的补偿条款不发表意见。
一审法院认为，一、关于本案房屋搬迁行为的定性。依照《城市危险房屋管理规定》、《镇江市市区房屋安全管理办法》的规定，同时，根据《85号危房解危意见》的要求，京口区政府在此基础上组织实施棒槌营空斗墙房屋搬迁项目，有规章和政策依据。本案中，2015年2月3日镇江市建设工程抗震和安全鉴定办公室召开关于市区空斗墙房屋和危旧房排查中4.06万㎡亟待解决危房危险性等级的专家评审会，认为空斗墙房屋为D级危房。该会议纪要不是鉴定意见，但可以作为相关部门工作的技术指导。在对陈维伟房屋实施搬迁工作中，经依法选择的评估机构评估，陈维伟、京口区政府达成搬迁补偿协议，京口区政府依据协议实施搬迁，未实施行政强制搬迁。因陈维伟对此协议及相关搬迁文书的合法性提起民事诉讼，陈维伟签署的搬迁补偿协议、《情况说明》、《申请》、《棒槌营空斗墙搬迁项目房屋交接验收单》等搬迁文书，可作为民事行为进行审查。
二、关于京口区政府对陈维伟是否实施绑架、非法拘禁等违法行为的问题。由于陈维伟已就相关事项及时报警，镇江市公安局京口分局均予以记录、调查，并决定不予立案。对于公安机关的该决定，陈维伟如有异议，应按《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定予以救济。依据现有证据，尚不足以证明京口区政府在搬迁工作中对陈维伟实施绑架、非法拘禁等违法犯罪行为。并且绑架、非法拘禁属于刑事犯罪，应由有权机关按照《中华人民共和国刑事诉讼法》依法查处，不属于人民法院行政案件和民事案件审理的范围。
三、关于补偿协议的法律效力。《中华人民共和国合同法》第三条规定，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。第四条规定，当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。第五条规定，当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。本案中，陈维伟与京口区政府已经签订搬迁补偿协议，目前没有证据证明该协议是京口区政府采取非法手段逼迫陈维伟签订，故陈维伟、京口区政府关于房屋搬迁的权利义务应由该协议确定。由于京口区政府在审理期间提出新的补偿方案，结合镇江市房地产的市场价格，比较该搬迁项目整体的补偿实践，新的方案能更好的维护陈维伟的合法利益，补偿价格（含所有权人及公房承租人应得补偿）不低于房屋搬迁协议签订之日被搬迁房屋类似房地产的市场价格，并且能在整个搬迁项目中公平实施。据此，依据公平原则，故对京口区政府提出的新补偿方案予以采纳，对原协议予以变更。
综上所述，由于陈维伟无充分证据证明京口区政府实施绑架、非法拘禁等手段迫使陈维伟签订搬迁补偿协议等文书，故陈维伟请求撤销搬迁补偿协议及相关文书的诉讼请求和理由缺乏事实依据，依法不予采纳。京口区政府自愿提供新的搬迁补偿方案，该方案不违反法律的强制性规定，能公平维护双方当事人的合法利益，法院在此基础上酌情对原搬迁补偿协议予以变更。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款、《中华人民共和国合同法》第五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、变更陈维伟与京口区政府签订的补偿方案为：（一）如陈维伟选择货币补偿，京口区政府给予陈维伟补偿款共365057元；（二）如陈维伟选择产权调换，其原房屋补偿款为326610元，京口区政府提供两套房源供其选择：一是镇江市象山花园9栋407室，面积57.28㎡,单价3700元/㎡,房屋总价211936元,结算后京口区政府另支付陈维伟补偿款114674元；二是镇江市新城花园4区3栋1807室，面积58.25㎡,单价5200元/㎡,房屋总价302900元,结算后京口区政府另支付陈维伟补偿款23710元；（三）陈维伟应在本判决生效后三个月内选择补偿方案，京口区政府应于陈维伟选择后五个工作日内予以补偿；陈维伟逾期未选择的，视为选择货币补偿，京口区政府应将该货币补偿款在银行专户存储并通知陈维伟及时领取补偿款本金和利息。二、驳回陈维伟的诉讼请求。
上诉人陈维伟上诉称：1、京口区政府侵权，拒绝产权调换，就地、就近安置房屋，雇佣黑社会实施暴力行为，逼迫其在搬迁补偿协议及房屋交接验收单上签字。2、一审法院错误分配举证责任，错误采信被上诉人的非法证据，认定事实、适用法律错误。3、房地产评估结果报告不合法，危房专家评审会会议纪要不合法。一审法院没有对证据来源的方式、程序、主体进行审查。请求本院撤销一审判决，确认被上诉人拆迁行为违法。
被上诉人京口区政府答辩称，从一审直到目前，上诉人都没有提交相关证据证明被上诉人采取过暴力手段，上诉人上诉理由不能成立。请求本院依法驳回上诉。
上诉人陈维伟提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
本院认为，上诉人陈维伟系京口区公房承租人，该房屋的建筑面积为39.81平方米，房屋的结构形式为空斗墙。依照现行《建筑抗震鉴定标准》，此类房屋已经不符合国家抗震标准，且无修缮价值。2015年2月3日镇江市建设工程抗震和安全鉴定办公室召开关的专家评审会所形成的会议纪要，认定空斗墙房屋为D级危房，该认定结论符合现行国家标准的规定。2015年前后，国务院、住房和城乡建设部、江苏省人民政府和江苏省住房和城乡建设厅鉴于全国部分地区陆续发生的危旧房倒塌造成的重大人员和财产损失事故，先后发文要求各级人民政府开展老楼危房的调查治理工作。2015年10月9日，京口区政府发布《搬迁公告》，上诉人陈维伟承租的房屋在此空斗墙搬迁项目范围内。涉案《搬迁公告》第三条规定，本案的搬迁补偿政策参照《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》;其首部明确，此次搬迁行为系根据《85号危房解危意见》和《镇江市房屋安全管理办法》作出，法律依据为《城市危险房屋管理规定》。故本案被诉搬迁行为可以界定为，系被上诉人京口区政府组织实施的，对辖区内城市危险房屋的整体拆除，即危房解危行为。保护公民生命安全既是行政执法，也是司法审查中应当考虑的首要问题。故对于危险且无修缮价值的房屋，及时予以清除是最大的正义。上诉人陈维伟承租的公房属于D级危房，对其依法予以整体拆除，系被上诉人京口区政府落实上级政府要求，同时履行其保护公民生命安全职责所采取的必要措施。
《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，因重大误解订立的；在订立合同时显失公平的；一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。2016年7月5日，上诉人陈维伟提起本案之诉，以被上诉人京口区政府采用绑架、非法拘禁方式，迫使其签署在多份拆迁文书为由，请求撤销：镇江市房屋搬迁补偿协议、承诺书、镇江市市区房屋搬迁补偿费审批表、情况说明、房屋交接验收单、申请等。上诉人陈维伟的上述诉请系对行政协议提出的撤销之诉，应当对证明被诉行政协议符合法定撤销条件，承担相应举证责任。本案中，被上诉人京口区政府为证明涉案房屋系依照与上诉人陈维伟达成的协议拆除，向一审法院提交的主要证据有：2015年12月28日，房屋搬迁部门京口区政府房屋征收办公室、搬迁实施单位京口区房屋征收服务中心、被搬迁人镇江市北固房产管理处、公房承租人陈维伟共同签订《镇江市房屋搬迁补偿协议》一份；2016年3月24日陈维伟出具的自愿交付房屋的《情况说明》以及有上诉人陈维伟签名的《棒槌营空斗墙搬迁项目房屋交接验收单》。同时，一审法院依职权调取的公安机关不予立案通知书载明，陈维伟于2016年3月25日提出控告的被绑架案，经审查认为该案没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条的规定决定不予立案。上述证据在一审庭审中均已交上诉人陈维伟质证。上诉人陈维伟虽主张上述证据均系被上诉人京口区政府采用犯罪手段，逼迫其签订的，但并未提交相应证据否定上述证据的证明效力，且与法院依职权调取的证据所证明的内容不符。故应当认为，上诉人陈维伟认为其系受到胁迫签署上述文件的主张缺乏相应事实根据。上诉人陈维伟系涉案房屋公房承租人，涉案房屋建筑面积39.81㎡，协议约定补偿款总额353081元，其中上诉人陈维伟作为承租人得325057元。对照涉案地块其他被搬迁人签订的搬迁补偿协议，上诉人陈维伟的补偿安置标准没有显失公平的情形。上诉人陈维伟亦未提供证据证明订立该协议时存在重大误解。故应当认定，上诉人陈维伟请求撤销被诉搬迁补偿协议及相关文件的主张缺乏事实根据，一审判决驳回其诉讼请求于法有据。被上诉人京口区政府一审期间提供的协调方案，未违反法律的强制性规定，且更有利于保护上诉人陈维伟的合法补偿利益。一审判决就上诉人陈维伟的补偿方式予以变更并无不当。
本院审期期间组织双方当事人协调过程中，被上诉人京口区政府仍持一审时的协调方案。上诉人陈维伟提出，其应当以56平方米建筑面积为基础，以涉案房屋被拆除时为始点，比照《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条和第七条有关计算罚息的规定，每日增加其补偿面积万分之7.28，至2018年3月27日为止，由被上诉人在原地无偿补偿其不小于85.88平方米的房屋，动产损失另行计算。对该协调方案，被上诉人京口区政府表示无法接受。本院亦认为，上诉人陈维伟将危房解危补偿问题比照借贷案件，逐日增加对补偿面积的要求明显没有法律依据，已经超越了依法保护公民合法利益的边界，不能予以支持。
综上，上诉人陈维伟的上诉理由和请求由于缺乏事实根据，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费计人民币80元，由上诉人陈维伟承担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 李 昕
审判员 张松波
二〇一八年五月十六日
书记员 张家松
书记员 常 悦
附：本判决有关主要法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；