海南省高级人民法院
p t ; ” > 民 事 判 决 书
（2014）琼民二终字第12号
上诉人（原审原告）海南昌茂企业（集团）有限公司。
法定代表人陈权中，该公司董事长。
委托代理人黄忠，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人连丽，该公司职员。
上诉人（原审被告）定安县人民政府。
法定代表人符立东，该县县长。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人海南昌茂企业（集团）有限公司（以下简称昌茂公司）与上诉人定安县人民政府（以下简称定安县政府）因合同纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2014）海南一中民初字第31号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于2014年6月3日公开开庭审理了本案。昌茂公司的委托代理人黄忠、连丽，定安县政府的委托代理人郭刻盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2008年5月19日，海南中润投资有限公司（以下简称中润公司）经工商部门核准注册成立，注册资本为人民币1亿元。昌茂公司作为中润公司的股东之一，出资额为人民币8000万元。定安县政府经过招商引资，由昌茂公司控股的中润公司开发建设位于定城镇的中润温泉水城房地产项目。2010年初，为了建设中润温泉水城房地产第二期项目，定安县政府召开会议，研究部署推进中润温泉水城建设工作，并形成有关《会议纪要》。该《会议纪要》明确中润温泉水城房地产第二期项目征地成立以定城镇人民政府（以下简称定城镇政府）为主的征地工作小组。2010年6月9日，定城镇政府与定城镇保倡二经济合作社(以下简称保倡二经济社）签订一份《征用集体土地协议书》，约定定城镇政府（甲方）征用保倡二经济社（乙方）位于兴安大道东侧A宗地（西排坡）给政府开发建设。同时还约定：1、甲方在环城南路南侧沿路为乙方每户（全社55户）建造一间二层共计100㎡的铺面（五层基础）。2、甲方必须拨付1500万元作为铺面开发保证金，由甲、乙双方共同管理，工程动工后退还保证金10%，建到第一层铺面封顶后退40%，第二层竣工后退40%，验收合格后退10%。3、甲、乙双方在一个月内共同请评估公司对安置铺面土地上的违规建筑进行评估，并依法处置。在乙方社员签订协议书达到三分之二以上后，甲方必须在三个月内动工建设安置铺面，并接受乙方监督。如不动工建设，开发保证金1500万元归乙方所有，甲方无权对该宗地（A宗地）进行开发，权属仍然归乙方所有。4、按照社会保障相关政策规定以及县政府关于缴纳失地农民养老保险的方案，给乙方被征地的农民缴纳个人应缴部分的养老保险。5、帮助乙方解决租赁给仙沟林场植树造林的用地遗留问题。6、按定府[2010]53号文件规定给本次征用环城南路乙方北路段A宗地面积97.78亩，按每亩52003元的土地补偿标准拨付给乙方。《征用集体土地协议书》签订后，为了其控股的中润公司开发建设的中润温泉水城项目得以顺利推进，2010年9月2日，昌茂公司经定安县政府有关职能部门同意，通过银行向保倡二经济社在定安仙沟信用社的账户电汇1500万元，在电汇凭证上注明该款用途为”征地保证金”。2010年10月15日，定安县国土环境资源局（以下简称县国土局）与保倡二经济社签订《征收集体土地补偿协议书》，确定保倡二经济社被征用土地面积为96.36亩，土地补偿款为501.1009万元。政府征用保倡二经济社的土地后，于2011年10月21日以6900万元的价格出让给中润公司进行开发建设。截至2013年9月30日，中润公司已足额缴纳土地出让金6900万元。昌茂公司为定城镇政府垫付1500万元铺面开发保证金后，定安县政府曾在2011年12月20日召开的县长办公会议中研究昌茂公司请求政府退还该1500万元问题，并提出”由定城镇政府通过招商引进企业实施保倡村旧城改造，尽快偿还昌茂公司1500万元保证金，完善有关借款手续”的解决方案。因政府未能依约为保倡二经济社社员建设铺面，保倡二经济社于2012年11月7日向海南省第一中级人民法院起诉，请求判决1500万元保证金归其所有，海南省第一中级人民法院经审理后依法支持了保倡二经济社的诉讼请求。2014年1月10日，昌茂公司提起本案诉讼，请求：1、判令定安县政府归还1500万元并赔偿占用至实际还款日期间的利息损失（自2010年9月3日至2013年12月31日暂计为3247200元）；2、本案诉讼费用由定安县政府承担。
原审法院认为：本案的争议焦点是昌茂公司主张定安县政府返还1500万元垫付款及赔偿相关利息损失是否有事实和法律依据。经查明，昌茂公司为了其控股的中润公司在定安县建设的中润温泉水城房地产项目二期的征地工作顺利进行，在政府与被征地村集体签订《征用集体土地协议书》后，替政府垫付了依约应由政府支付的1500万元铺面开发保证金。虽然《征用集体土地协议书》上签约一方为定城镇政府，但是依据我国《土地管理法》的相关规定，定安县政府才是土地的征收主体，土地征收过程中须由政府承担责任的主体亦应为县政府。因此，根据我国《民法通则》第八十四条的规定，原、被告双方之间形成合同之债。在中润公司已足额缴纳土地出让金、征地工作已完成的情况下，被告应返还原告为其垫付的铺面开发保证金。故昌茂公司主张定安县政府返还1500万元铺面开发保证金及利息损失，有事实和法律依据，应予以支持。至于利息损失的计算，昌茂公司主张自2010年9月3日该1500万元支付至保倡二经济社账户时起算。原审法院认为，昌茂公司要求定安县政府返还1500万元保证金，前提条件应当是其控股的中润公司已足额缴纳6900万元土地出让金，整个征地工作完成的基础上才可提出。经查，中润公司直至2013年9月30日方将6900万元土地出让金缴完，故昌茂公司自2013年10月1日才有权要求定安县政府返还1500万元保证金，因此，该1500万元保证金利息应自2013年10月1日起计算。遂判决：一、限定安县政府于本判决发生法律效力之日起十日内，向昌茂公司偿还人民币1500万元及利息（利息按照中国人民银行同期同类贷款基准利率自2013年10月1日起计付至本判决指定的履行期限之日止）；二、驳回昌茂公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币131283.2元，由昌茂公司负担人民币39385元，由定安县政府负担人民币91898.2元。
昌茂公司上诉称：原审判决关于返还垫付款的前提条件及计付利息起始时间的认定，无事实和法律依据。第一、原审判决关于返还1500万元保证金的前提条件是中润公司足额缴纳6900万元土地出让金以及利息应自缴完土地出让金时的2013年10月起计算的认定，无事实和法律依据，是错误的。昌茂公司为定安县政府征收涉案土地提供协助即垫付1500万元保证金，是基于双方的共识，但双方并未约定归还垫付款的条件。原审判决认定中润公司足额缴纳土地出让金为返还1500万元垫付款的前提条件，无任何事实根据。征收集体土地与中润公司通过招拍挂程序受让土地，分属两个不同的程序，亦属两个不同的法律关系，中润公司履行土地出让合同的状况与征收土地及返还垫付款无任何关联性。第二、要求定安县政府支付占用垫付款期间的利息，是基于等价有偿的基本原则，公平合理。1、定安县政府是为了促进涉案土地区域的商业开发而征收涉案土地，然后将涉案土地通过招拍挂程序出让给出价最高的中润公司，因此获得的土地出让金是征收土地费用的十多倍，经济收益巨大。要求定安县政府对在获利过程中占用的资源（资金）给予补偿，公平合理。2、要求定安县政府自占用垫付款的2010年9月3日起计付利息，公平合理。昌茂公司基于与定安县政府的共识于2010年9月2日将1500万元资金转出以协助定安县政府推进征收土地事务。该笔资金自2010年9月3日起属于定安县政府借用。既为借用又是为了商业开发而且获得巨大土地收益，基于平等互利和等价有偿的原则，要求定安县政府自占用的2010年9月3日起计付利息至归还垫付款之日止，公平合理。故请求判令定安县政府自2010年9月3日起计付1500万元垫付款利息至归还款项之日止（3247200元，暂计至2013年12月31日）。
定安县政府答辩称：定安县政府依法不应承担向昌茂公司支付该1500万元垫付款的责任，更不应承担支付相应利息的责任。被答辩人垫付1500万元的基础是2010年6月9日定城镇政府与保倡二经济社签订一份《征用集体土地协议书》。该协议约定定城镇政府向保倡二经济社支付1500万元作为铺面建设保证金。该协议书的合同当事人分别为定城镇政府与保倡二经济社，收款人为保倡二经济社。该合同的签订及履行与答辩人均没有关系。事实上，答辩人从未要求被答辩人为定城镇政府垫付资金，既没有委托定城镇政府签署该《征用集体土地协议书》，也没有同意该协议书，更没有收取被答辩人该笔资金。定安县政府在不属于自己授权或委托的情况下，不应当为其他下属职能部门或下一级政府超越权限的行为负责，更不能因为法律规定县级人民政府系征地主体就当然承受征地过程中的所有责任。本案中，定安县政府并没有授权或者委托定城镇政府与被征地单位签订相关协议，更没有授权或委托定城镇政府收取被答辩人的征地款项。事实上，在具体的征地工作中，征地补偿协议都是由定安县国土局与被征地单位签订的，本案也不例外，2010年10月15日，定安县国土局与保倡二经济社就签订了《征收集体土地补偿协议书》，由定安县国土局向保倡二经济社支付征地补偿款。事实上2010年10月15日的征地协议属于定安县政府作为征地主体，由定安县国土局履行土地管理职能而签订的征地合同，定安县政府所要承担的合同责任应为该合同，而不是定城镇政府超越职权擅自于2010年6月9日与保倡二经济社签订的《征用集体土地协议书》。定城镇政府作为独立机关法人，其应当为自己的行为负责，尤其应当为自己越权行为负责。该1500万元的还款责任不应由定安县政府承担，自然该利息也不应承担。
定安县政府上诉称：原审判决没有事实与法律依据，依法应予纠正。第一、原审判决偷换概念，将责任转嫁给定安县政府承担，属于事实认定错误。本案中，引发该1500万元保证金纠纷的合同依据是定城镇政府与保倡二经济社签订的《征用集体土地协议书》。该协议约定征用保倡二经济社的土地，由定城镇政府出资为保倡二经济社建造铺面，作为保证，定城镇政府拨付1500万元作为铺面开发保证金。在履行过程中，昌茂公司向保倡二经济社支付了该款项。在定城镇政府与保倡二经济社签订《征用集体土地协议书》的过程中，定城镇政府从未向定安县政府报告此事，定安县政府从未要求定城镇政府签署该协议或出资建设铺面，更没有授权或委托定城镇政府收取昌茂公司的该笔款项。庭审中，没有任何证据证明定安县政府存在上述行为，在此情形之下，原审判决为了达到将责任转嫁给定安县政府，采用了偷换概念的做法，先将”定城镇政府”偷换为”政府”，再将”政府”换为”县政府”。从而将定城镇政府应当承担的责任转嫁给定安县政府。原审判决上述认定完全违反合同法、行政法的规定。第二、定城镇政府与保倡二经济社签订的《征用集体土地协议书》约定的合同责任不应由定安县政府承担。根据合同相对性原则，合同责任应当由合同相对人承担；根据行政法规定，定城镇政府作为独立法人主体，其应当为其行为负责，除非定城镇政府的行为系受上级机关委托或授权而做出的。但本案中，定安县政府既没有委托定城镇政府签订该协议，也没有委托定城镇政府建设铺面，更没有要求昌茂公司垫付该1500万元保证金。原审判决无视上述庭审中查明的事实，采用偷换概念的做法，将定城镇政府的行为责任转嫁给定安县政府承担，完全没有事实和法律依据。定安县政府是法定征地主体，但定安县政府只能为自己的征地行为负责，岂能为未经定安县政府委托授权的、他人擅自作出的行为负责。第三、原审判决适用法律错误。原审判决为了将责任转嫁定安县政府，该判决还认定”根据《民法通则》第八十四条的规定，原被告双方之间形成合同之债”。《民法通则》第八十四条的规定指的是债产生的原因，既有合同原因，也有法律规定的原因。这种法律规定的原因仅限于法律直接规定的情形，比如无因管理之债、民事侵权之债等。本案中，没有合同约定定安县政府作为债的主体，尽管《土地管理法》规定县级以上人民政府作为征地主体，但没有任何法律规定县政府属于征地过程中所有行为的债务承担人，因此，本案中，定城镇政府与保倡二经济社签订的协议书已经明确合同当事人、责任主体、责任归属，合同责任承担的方式及主体约定明确，不存在法律规定定安县政府与保倡二经济社存在合同之债的情形，原审判决无视该事实，而是引用根本就不存在的法律规定。我国《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》规定，各级政府应依法履行职责。镇政府作为一级政府，其应当为自己的行为负责，而不应当由县政府承担责任。第四、原审判决前后相互矛盾，而且程序违法。保倡二经济社曾起诉定城镇政府要求支付1500万元，原审法院作出（2012）海南一中民初字第211号民事判决，认定定城镇政府承担该《征用集体土地协议书》合同责任。但在本案中又判决由定安县政府对同一份合同承担责任。最为荒唐的是，定城镇政府从未否认自己是合同当事人，也从未否定合同责任的承担主体。此前昌茂公司诉定城镇政府要求返还该1500万元，定城镇政府主要的抗辩理由是认为返还的条件不成就，而不是否认责任主体。本案中，在合同明确约定责任承担主体且当事人也不否认的情况下，原审判决竟然否定合同当事人定城镇政府的合同主体地位，径直认定合同主体属于定安县政府。更为荒谬的是，原审法院甚至没有通知合同当事人定城镇政府参加诉讼，属于程序违法的判决。故请求撤销原审判决，驳回昌茂公司的诉讼请求。
昌茂公司答辩称：第一，定安县政府是法定土地征收主体，应对征收土地行为承担责任。根据《土地管理法》的规定，在本次征收保倡二经济社97亩土地事务中，定安县政府是法定的土地征收主体。定城镇政府是根据定安县政府的安排办理具体征地事务，其行为后果理应由征收人即定安县政府承担。第二，定安县政府负有偿还昌茂公司垫付款的责任。昌茂公司向保倡二经济社转付的1500万元是基于征收方与该经济社签订的《征用集体土地协议书》以及本着促进征收工作顺利完成的意愿，而为征收方垫付的保证金。该笔款项是从与定安县政府设定的共管银行帐户中转付，定安县政府是知晓的。该经济社收到该笔款项后即同意定安县政府征收97亩土地并办理相关手续。因此该笔款项与土地征收密切相关，是为征收方即定安县政府垫付的款项，属于借款性质。定安县政府在2011年12月20日的《县长会议纪要》中要求安排归还该笔款项，即是对借款属性的确认。鉴于土地征收已完成且被征收的土地已挂牌出让，定安县政府理应偿还昌茂公司为其垫付的款项并按银行贷款利息给予合理的补偿。第三，一审程序合法，适用法律正确。关于返还1500万元垫付款的责任主体，生效的海南省高级人民法院（2013）琼民二终字第19号民事裁定书已作出认定，昌茂公司依该认定而诉请定安县政府返还垫付款，并无不当。
上诉人定安县政府二审庭审时向本院提交了一份（2012）海南一中民初字第211号民事判决书，拟证明本案原审法院前后判决相互矛盾。保倡二经济社曾起诉定城镇政府要求支付1500万元，原审法院作出（2012）海南一中民初字第211号民事判决，认定定城镇政府承担《征用集体土地协议书》合同责任，但在本案中又判决由定安县政府对同一份合同承担责任，前后判决相互矛盾。昌茂公司对（2012）海南一中民初字第211号民事判决书无异议。
经二审审理查明，一审查明的事实成立，本院予以确认。
另查明，就本案争议事项，昌茂公司曾起诉定城镇政府和保倡二经济社要求归还垫付的保证金1500万元，本院于2013年12月12日作出（2013）琼民二终字第19号民事裁定，认定”本案所涉1500万元系定安县政府征收保倡二经济社土地因未依约为该社村民修建安置铺面而应由定安县政府支付给保倡二经济社的保证金。该保证金由昌茂公司代定安县政府支付，现昌茂公司主张返还，定安县政府方为适格被告，定城镇政府非适格被告。同时，依照《征用集体土地协议书》的约定，1500万元保证金应由定安县政府支付给保倡二经济社，昌茂公司系代定安县政府支付，现昌茂公司主张返还，保倡二经济社显然亦非适格被告。”
本案争议焦点为：1、定安县政府是否有义务归还昌茂公司垫付款1500万元及利息；2、1500万元垫付款归还条件和计付利息起始时间如何确定。
关于定安县政府二审提出的（2012）海南一中民初字第211号民事判决书。（2012）海南一中民初字第211号判决认为定城镇政府因违反《征用集体土地协议书》应向保倡二经济社承担合同责任，本案原审判决并未认定定安县政府应向昌茂公司承担《征用集体土地协议书》合同责任，而是认为定安县政府作为土地征收主体，应当偿还昌茂公司为本次土地征收所垫资金，该两份判决并无矛盾之处。
关于定安县政府是否有义务归还昌茂公司垫付款1500万元及利息的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”，依据该规定，县级以上人民政府才是土地的征收主体。本案中，虽然定城镇政府与保倡二经济社签订《征用集体土地协议书》，但定城镇政府仅为定安县政府组织实施中润温泉水城房地产项目二期征地前期工作的具体实施者，其签订的上述协议仅是整个土地征收过程中的前期工作，定安县政府才是本案涉及中润温泉水城房地产项目二期土地的征收主体。征地的补偿安置也依法由定安县政府负责实施。昌茂公司无合同义务和法定义务支付该笔垫款，其仅是为促进征地工作顺利进行垫付了1500万元。因此，定安县政府有义务归还昌茂公司为中润温泉水城房地产项目二期土地征收过程中垫付的1500万元，定安县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于1500万元垫付款归还条件和计付利息起始时间如何确定问题。就1500万元垫付款，昌茂公司无论是与定安县政府还是与定城镇政府均没有签订相关的协议，也没有对该笔垫付款的使用期限、利息、归还时间等进行约定，其也没有提供曾向定安县政府或者定城镇政府主张还款的证据。但昌茂公司垫资的目的是为了促进”中润温泉水城”房地产项目二期土地征收工作顺利进行，以便其控股的中润公司在”中润温泉水城”房地产项目二期土地拍卖中摘牌。因此，昌茂公司与定安县政府或定城镇政府之间均没有关于1500万元垫付款的归还条件的任何约定。昌茂公司主张定安县政府自2010年9月3日起计付利息没有事实和法律依据，原审判决酌情考虑中润公司在土地拍卖中摘牌并足额缴纳土地出让金次日起计付利息并无不妥。故昌茂公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费164060.8元，由昌茂公司负担32777.6元，由定安县政府负担131283.2元。
本判决为终审判决。
审判长梁永新
代理审判员唐林艳
代理审判员徐正伟
二○一四年六月日
书记员吴天鸿
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