贵州省兴义市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）黔义行初字第00063号裁2号
原告安龙县洒雨镇下龙村嘎拉村民组。
负责人张恩贵，安龙县洒雨镇下龙村嘎拉村民组组长。
委托代理人袁灏浠，贵州天翊律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人吴洪益，贵州天翊律师事务所律师，特别授权代理。
被告安龙县人民政府。
法定代表人蔡平，该县县长。
委托代理人陈正旺，安龙县人民政府办公室副主任，特别授权代理。
委托代理人张思平，贵州绿海律师事务所律师，特别授权代理。
第三人赵立行，贵州省安龙县人。
委托代理人王光照，贵州绿海律师事务所律师，特别授权代理。
原告安龙县洒雨镇下龙村嘎拉村民组（以下简称嘎拉村民组）不服被告安龙县人民政府（以下简称安龙县政府）与第三人赵立行林业行政登记纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原告嘎拉村民组诉称，2013年5月17日，原告接到安龙县人民法院的传票，被告知侵犯第三人赵立行的承包经营权，到法院查询第三人的证据时才知道第三人已于2009年12月15日把本属于嘎拉组集体所有的林地和部分村民私人承包的荞地办理了林权证。嘎拉组村民遂于2013年6月21日向安龙县人民法院提起行政诉讼，请求被告撤销于2009年12月15日作出的安府林证字（2009）第5223280800805号林权证。在开庭审理中，被告提出抗辩，认为该案系复议前置，安龙县人民法院于2013年7月26日以该理由建议原告撤诉并作出裁定，告知原告到相关部门先申请行政复议。2013年8月22日原告向黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）申请行政复议，同年8月26日州政府立案受理，同年10月14日州政府以原告申请行政复议的时间已经超过法定时效为由驳回原告复议申请。原告认为，原告申请行政复议期限应从安龙县人民法院作出裁定之日重新开始计算，故向贵州省人民政府申请责令州政府恢复审理，贵州省人民政府经审查后作出书面决定，责令州政府恢复行政复议审理，后州政府恢复审理。原告于2014年3月28日收到了州政府作出的州府行复决字（2013）第49号行政复议决定书，该决定书维持了被告安龙县政府2009年12月15日颁发涉案《林权证》的行政行为。嘎拉组村民不服，认为被告向第三人颁发的林权证不合法、不合理，于2014年4月1日依法向安龙县人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告安龙县政府于2009年12月15日颁发的涉案林权证。法院经审查认为林权证所涉嘎拉组村民的行政诉讼主体不适格，不能代表嘎拉村民组进行集体诉讼行为，应先向相关部门申请行政复议后才能向人民法院提起行政诉讼，故建议嘎拉组及原告撤诉，2014年5月8日作出了（2014）安行初字第9号行政裁定书，准许嘎拉组撤诉。但林权证所涉嘎拉组村民向州政府提起行政复议时，州政府以复议事项曾以嘎拉组名义申请复议过拒绝受理。原告多次请求嘎拉组组长向法院提起行政诉讼，撤销涉案林权证，但因嘎拉组组长更换成与本案有利害关系的蒋志恩，因其明确拒绝以嘎拉组名义向法院提起诉讼申请撤销涉案林权证。2015年7月18日，经蒋天兴、邹孔先等人号召，嘎拉组召开了村民大会，经超过三分之二的村民同意，决议推选出张恩贵、邹孔先、邹思祥、蒋天兴、赵立华五人为办理该组诉请撤销涉案林权证一案的诉讼代表人。现原告为了维护自己的合法权益，依据相关法律法规，请求法院依法撤销安龙县人民政府颁发给第三人赵立行涉案林权证，理由如下：1、第三人并不具有申办林权证的主体权利，赵立行当年办理林权证时发生过纠纷。嘎拉组村民谢富美、余洪莲要求洒雨镇林业站工作人员给其林地办证时，时任本组组长的蒋志恩和其妻子郭科英阻止办理，并与谢富美、余洪莲等人发生争吵，后被林业部门现场办公人员劝离办证现场，并告知村民有林权纠纷的林地不能办理林权证，但该林业部门办事人员随后却瞒着村民私自为赵立行办理了林权证。从第三人递交到法院的材料中体现第三人是于2008年6月6日从铁高成处转包了本属于原告的山林，该份转让协议无效。因为：（1）承包主体不合法，铁高成当时是国家工作人员，系安龙县洒雨镇乡企站职工，无权作为承包人把本属于原告村集体的林地转包给第三人赵立行；（2）承包程序严重违法，铁高成与赵立行签订转让协议时，从未召开村民会议或者村民代表大会，根据相关法律法规的规定，铁高成与第三人赵立行签订的转让合同无效；既然铁高成与第三人签订的转让合同无效，被告以该转让合同为依据颁发的林权证应予以撤销。2、被告在作出颁发林权证的行政许可时，未尽审查和告知义务，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，被告在作出该行政许可时，应该明白该许可事项直接关系到了原告的重大利益，应当告知厉害关系人即本案原告嘎拉村民组以及依法进行公告并听取利害关系人的意见，但被告方并没有履行该义务，故被告颁发涉案林权证违反行政程序法，被告应对其做出的错误行政许可予以撤销和纠正。
综上所述，原告认为被告的行为严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了较大的经济损失，现维护原告的合法权益，特依据相关法律、法规之规定提起诉讼诉，请求人民法院判决撤销被告于2009年12月15日向第三人赵立行颁发的安府林证字第（2009）第5223280800805号林权证。
被告安龙县政府辩称，一、原告提起本案诉讼时间已经超过法律规定的起诉期限。原告于2014年3月28日收到州政府作出的州府行复决字（2013）第49号行政复议决定书，并于2014年4月1日向安龙县人民法院提起行政诉讼，2014年5月8日在审理该案时原告以主体不适格为由当庭申请撤诉，安龙县人民法院当日裁定准许原告撤诉，从撤诉之日起到原告提起本案诉讼时已经过一年多时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，原告提起本案诉讼已经明显超过起诉期限，因此应当裁定驳回原告起诉。二、被告向第三人颁发林权证认定事实清楚。经原戛拉乡上陇村戛拉村民小组多次群众会议讨论决定，1991年5月20日将涉案争议荒山发包给蒋志恩造林并公证，双方约定承包方有继承、转让自主权。《承包荒山造林合同书》签订后，蒋志恩为获得政策扶持，于1992年3月5日与安龙县林业局签订《贷款造林合同书》并开始造林。1999年6月6日，蒋志恩将所造林木及《承包荒山造林合同书》项下的权利、义务一并转让给铁高成，签订了《转让荒山造林合同》并公证，得到村民委员会、洒雨镇人民政府、洒雨镇林业站认可，合同约定铁高成有继承、转让、经营处理等自主权。2008年6月6日，铁高成将转包的林木、林地转让给第三人赵立行并签订《转让马道林场经营合同》，合同明确了林木所有权、林地使用权归第三人赵立行。据蒋志恩与原戛拉乡上陇村戛拉村民小组所签《承包荒山造林合同书》、与安龙县林业局所签《贷款造林合同书》、与铁高成所签《转让荒山造林合同》、第三人与铁高成所签《转让马道林场经营合同》证实，涉案《林权证》项下的林地原为荒山，面积为352亩，位于马道，东抵漂水岩沟，西抵石刚地路下，南抵大坡沟，北抵牛滚凼。安龙县政府依据上述承包、转包合同明确的权利义务，向第三人颁发的涉案《林权证》，认定事实清楚。三、被告向第三人颁发林权证颁证程序合法、适用法律正确。2008年8月29日，安龙县政府接到第三人林权登记申请表，经工作人员调查核实并到现场勾图，认为第三人对申请登记的林木具有所有权、林地具有使用权，于2009年在洒雨镇和下龙村进行发证前公示，公示期内没有任何人提出异议，公示期满安龙县政府依据《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、第五条及《林木和林地权属登记管理办法》的规定，向第三人颁发涉案《林权证》。安龙县政府的颁证行为程序合法、适用法律正确，应当予以维持。四、原告诉讼理由不成立。（一）原告称铁高成是国家工作人员，作为承包主体不合法，无权将林地转包给第三人。首先，不论铁高成是不是国家工作人员，其从蒋志恩处转包发生于1999年6月16日，而规定国家工作人员或公务员不得从事或参与营利性活动是2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》，此法并不溯及既往，所以铁高成具有承包资格；其次，蒋志恩与铁高成所签《转让荒山造林合同》中约定，铁高成具有继承、转让、经营处理等自主权，所以铁高成完全有权利将林地转包给第三人；第三，林地离原告居住地并不远，铁高成、第三人受让林地后均开展经营活动，原告应当明知，若认为转包侵害其权益，应及时提出相应主张，但原告在颁证前从未提出过异议。（二）原告称承包程序严重违法，签订转让协议未召开村民会议或村民代表大会等等。首先，蒋志恩承包荒山造林时是经原戛拉乡上陇村戛拉村民小组多次群众会议讨论决定，不受后来颁布的法律规定的“村民会议三分之二以上或三分之二以上村民代表同意”的调整，不存在违法情形；其次，铁高成向蒋志恩转包和第三人向铁高成转包，是合同约定的权利，并不是第一次的发包、承包行为，因此不受“村民会议三分之二以上或三分之二以上村民代表同意”规定的调整。（三）安龙县政府在颁证前已经按程序进行发证前公示，不存在违反程序规定的情形。（四）原告的诉讼主体资格不适格不具备提起本案诉讼的资格。综上所述，原告提起本案诉讼已经超过起诉期限，应裁定驳回；安龙县政府的颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。
第三人赵立行述称，第三人取得荒山承包经营权合法有效，1991年蒋志恩与本组签订了《承包荒山造林合同》，此后蒋志恩对承包的荒山享有承包经营权，其享有对承包经营权进行转包的自由。1999年8月4日蒋志恩将承包经营权转包给铁高成，铁高成享有涉案林地的承包经营权，铁高成据此再次转让不受村民组会议表决的限制。2008年6月5日铁高成将涉案林地转让给第三人，并签订了《转让马道林场经营合同》，第三人取得涉案林地经营权。根据相关法律规定，林地经营权可以自由转包，因此原告干涉承包合同转让没有法律依据。第三人对合法取得的承包经营权享有申请办理林权证的权利，原告不得对第三人的承包经营权进行干预。原告主体不适格，原告不是代表村民小组的意见进行诉讼，而是少数组民的意见。原告的起诉已经过诉讼时效，原告2014年4月1日向安龙县人民法院起诉，2014年5月8日原告申请撤诉后，直至2015年8月份向法院提起诉讼已经超过起诉期限。
经审理查明，1991年5月20日，案外人蒋志恩与原安龙县戛拉乡上陇村戛拉村民组（现安龙县洒雨镇下龙村嘎拉村民组）签订《承包荒山造林合同书》，双方约定造林地点位于“马道”（涉案争议地），面积352亩，四至界限为：东抵漂水岩沟，西抵石刚地路下，南抵大坡沟，北抵牛滚凼（承包的责任田地、宅基地除外），合同约定发包方安龙县戛拉乡上陇村戛拉村民组占林地收益的30%，承包方蒋志恩占林地收益的70%，承包方对该林地享有继承、转让自主权。1992年3月5日，安龙县公证处对上述《承包荒山造林合同书》予以公证。1992年3月5日，蒋志恩与安龙县林业局签订《贷款造林合同书》，合同约定安龙县林业局贷款6000元给蒋志恩造100亩杉木林，该合同还约定还款期限及双方权利义务，同日安龙县公证处对上述《贷款造林合同书》予以公证。1999年6月16日，蒋志恩与案外人铁高成签订《转让荒山造林合同》将涉案争议林地经营权有偿转让给铁高成，双方约定转让争议地面积、四至界限、收益分配与蒋志恩同戛拉村民组签订《承包荒山造林合同书》约定一致，原告亦对涉案林权证记载的四至界限无异议。1999年8月6日，安龙县公证处对上述《转让荒山造林合同》予以公证。2008年6月6日，铁高成与第三人赵立行签订《转让马道林场经营合同》将涉案争议地有偿转让给赵立行，双方约定转让争议地面积、四至界限、收益分配不变。2009年，赵立行申请安龙县政府对涉案争议地林权进行登记颁发林权证，经过踏查、村民委员会和乡镇人民政府分别签署意见、林业局审查、对涉案林地进行发证前公示程序后，安龙县政府经审批，于2009年12月15日向赵立行颁发安府林证字第（2009）第5223280800805号林权证。该林权证载明：涉案林地位于贵州省黔西南州安龙县洒雨镇下龙村嘎拉组，面积为202.11亩，林地所有权人下龙村嘎拉组，森林或林木所有权和使用权权利人赵立行。
2013年，赵立行以嘎拉村民组张恩贵、张光兴、赵立华等20人侵害其承包经营权为由向安龙县人民法院提起民事诉讼，在诉讼过程中嘎拉村民组以到安龙县人民法院查询证据时才知道被告已为第三人颁发涉案林权证为由，向安龙县人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案林权证。2013年7月26日，嘎拉村民组以先向州政府申请复议为由，向安龙县人民法院申请撤诉获准。州政府受理嘎拉村民组的复议申请后，认为嘎拉村民组在2013年5月17日到安龙县人民法院查询证据材料时就已经知道被告已为第三人颁发涉案林权证，嘎拉村民组于2013年8月22日才提出行政复议申请，已超法定申请复议期限，故驳回嘎拉组的行政复议申请。后嘎拉组向贵州省人民政府提交安龙县人民法院于2013年7月26日作出的准予撤诉裁定，并申请贵州省人民政府责令州政府恢复审理，经查，贵州省人民政府通知州政府恢复审理。州政府接贵州省人民政府通知后经书面审理，于2014年2月14日作出州府行复决字（2013）第49号行政复议决定，维持被告安龙县政府颁发的涉案林权证，并告知嘎拉村民组提起行政诉讼的权利和期限，同年3月28日向嘎拉村民组送达该复议决定书。2014年4月1日，嘎拉村民组向安龙县人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案林权证，同年5月8日，嘎拉村民组以主体不适格向安龙县法院申请撤诉，安龙县法院经审查认为，嘎拉村民组11户群众以村民组的名义提起诉讼，不能代表嘎拉村民组的集体行为，其主体资格不适格，故准许嘎拉村民组撤回起诉。2015年8月13日，嘎拉村民组再次向兴义市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给第三人赵立行的涉案林权证。
另查明，安龙县洒雨镇上龙村、下龙村之前分别属于洒雨镇辖区的两个村，嘎拉村民组原系上龙村的一个村民组，后因村级整合上龙村与下龙村整合为下龙村，现嘎拉村民组系下龙村的村民组之一。
本院认为，1990年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定除外”。第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定”。行政行为是行政主体实施的产生法律效力的行为，具有执行性和单方强制性，一经成立即具有推定合法的公定力，非经法定程序，不得任意撤销或变更，对行政相对人亦产生拘束力。《中华人民共和国行政诉讼法》规定起诉期限，旨在行政行为作出后的稳定性，长期处于待审状态行政行为即得不到实际执行，影响行政机关的行政管理职能。本案中，原告对安龙县政府向第三人颁发林权证的行政行为不服，向州政府申请复议，即嘎拉村民组选择了以复议方式行使救济权，经复议，州政府维持安龙县政府的林权颁证行为，嘎拉村民组不服在法定起诉期限内向安龙县人民法院提起行政诉讼，2014年5月8日，嘎拉村民组以主体不适格为由申请撤诉。嘎拉村民组撤诉后，有正当理由可再行提起行政诉讼，其在2014年3月28日收到复议决定之日至2014年5月8日因诉讼主体不适格撤诉而被耽误的时间依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条的规定不计算在起诉期限内。但嘎拉村民组以适格主体再次向法院提起诉讼仍应受十五日法定期限之限，嘎拉村民组直至2015年8月13日才向法院提起诉讼且未向人民法院申请延长期限，嘎拉村民组提起本案诉讼已超过法定的起诉期限。据此，依照1990年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第四十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告安龙县洒雨镇下龙村嘎拉村民组的起诉。
案件受理费50元，退还原告安龙县洒雨镇下龙村嘎拉村民组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 谢贤斌
代理审判员 舒其琪
人民陪审员 ＸＸ新
二〇一五年十一月三日
书 记 员 黄培贵