青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)青行终64号
上诉人（原审原告）巴南尕杰，男，1975年7月27日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）然许南加才丁，男，1980年4月25日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）查来奈梅，男，1988年4月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）尕保，男，1964年5月2日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）青梅宗尕，女，1939年2月11日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）差桑阿得切保，男，1962年4月8日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）阿久成来旺加，男，1948年11月4日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）阿贝，男，1950年11月21日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）阿周，男，1987年7月10日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）桑杰巴毛，女，1994年7月25日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）桑那才多，男，1967年1月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）求巴，女，1944年5月18日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）曲领尕江，男，1978年7月29日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）当日尕桑南加，男，195年9月28日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县白扎乡吉沙村卡则队。
上诉人（原审原告）土丁粗成，男，1949年1月3日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）闹布旺加，男，1951年3月27日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）昂江塔仲，女，1983年7月11日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）巴南才江，男，1942年9月26日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）才旺曲仲，女，1957年8月15日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）陈林江才，男，1942年10月5日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）俄尕，男，1942年6月15日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）仁德，男，1974年4月7日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）代丁，男，1983年11月7日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）更久尼玛，男，1965年12月30日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）巴忠，女，1980年8月9日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）阿弟，男，1957年8月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）塔巴拉公，男，1996年10月8日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）旺索，男，1970年4月5日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）白才，男，1954年7月3日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）保毛，女，1963年2月15日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）差桑差布，男，1956年4月7日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）促成，女，1982年5月16日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）差桑然加，男，1986年12月2日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）多江，男，1955年5月1日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）昂江桑杰江才，男，1958年8月3日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）仁青卓玛，女，1973年4月19日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）扎加，男，1976年3月1日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）索南次成，男，1975年5月6日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）更却拉加，男，1983年7月9日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）国哈布拉，男，1953年6月8日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）白高，男，1960年10月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）布群，男，1958年12月29日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）日哈吉布，女，1947年7月30日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）忠曲，女，1945年5月19日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）麻冲扎尼，男，1973年8月20日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）日海多杰才加，男，1941年1月2日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）桑那昂促，男，1945年3月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）查来尕玛，男，1938年11月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）雨察公确多杰，男，1968年1月27日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）查来尕桑，女，1985年4月2日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）查来桑周，男，1974年2月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）加日扎西才忠，女，1983年9月7日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）金尕，男，1958年7月1日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）义西塔生，男，1980年1月5日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）昂江旺都，男，1955年3月28日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）永香公角素加，男，1978年10月3日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）阿落，男，1971年12月1日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）曲领本牙，男，1967年4月17日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）丁然，男，1982年11月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）巴丁，男，1976年7月30日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）生中，男，1978年10月3日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）桑然粗成，男，1970年5月28日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）达才，男，1977年3月20日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）尕久尕桑，男，1976年6月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）桑尼玛，男，1970年2月8日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）加热扎西巴丁，男，1960年6月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）尕来，男，1972年11月3日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）阿保，男，1972年2月6日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）永香来周，男，1973年4月16日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）索南扎西，男，1978年12月10日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）差桑巴桑，男，1981年4月2日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）阿另公却才加，男，1989年11月14日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
上诉人（原审原告）日海加才，男，1984年5月6日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
诉讼代表人巴南尕杰，男，1975年7月27日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
诉讼代表人然许南加才丁，男，1980年4月5日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
诉讼代表人阿赛曲尕，男，1979年3月21日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
诉讼代表人昂江尕玛更桑，男，1991年3月30日出生，藏族，青海省囊谦县白扎乡吉沙村卡则队牧民，住囊谦县。
委托代理人张蓉，青海汇元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）囊谦县人民政府，住所地：囊谦县香达镇香达东街。
法定代表人欧格，该县县长。
被上诉人（原审被告）囊谦县国土资源局，住所地：囊谦县香达镇香达东街。
法定代表人才洛，该局局长。
被上诉人（原审被告）囊谦县交通局，住所地：囊谦县香达镇香达东街。
法定代表人丁峰，该局局长。
被上诉人（原审被告）囊谦县白扎乡政府，囊谦县白扎乡吉沙村。
法定代表人扎西南加，该乡乡长。
上诉人巴南尕杰等人因囊谦县人民政府、囊谦县国土资源局、囊谦县交通局政府、囊谦县白扎乡政府行政补偿一案，不服玉树州中级人民法院（2016)青27行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。现已审理终结。
上诉人巴南尕杰等人上诉称，2008年到2012年，国家对囊谦县境内214国道进行了改扩建，其中囊谦至普玛公路B段项目施工前。被告工作人员给原告75户做宣传、动员时，称原告征收、占用的草山国家给补偿，被征收的草山每平方米补偿7元，因采砂、堆放用料被占用的草山（临时用地）每处补偿15万元。在囊谦至多普玛公路B段项目施工工程中，原告草山被征收长13.5公里、宽3米（计60.75亩），因采砂、堆放用料被占用的草山（临时用地）大小20多处(其中较大面积4处)约100亩。从2010年到2015年，囊谦县境内214国道改扩建的征地补偿款和临时用地补偿款陆续发放到涉及的乡、村、社的村民手中，但原告67户村民没有收到分文补偿款。国家对囊谦县境内的214国道进行改扩建，上诉人有权获得相应的补偿款，但各被上诉人之间就补偿问题相互推诿。一审法院无视上诉人先后到上级部门、省国土资源厅、玉树州人民检察院等单位反映情况、主张诉求的事实，却以上诉人请求行政赔偿其前提须以行政行为已确定为违法为由驳回上诉人的起诉不当。请求二审法院撤销一审法院裁定，依法改判。本案诉讼费50元由被上诉人承担。
被上诉人囊谦县人民政府答辩称，该土地位于白扎乡都日哇卡子至歇噶拉山，属国有天然牧草地，以用作交通运输用地征地260.879亩土地，并按照《青海省国土资源厅关于国道214线吉古至囊谦、囊谦至多普玛段工程建设征地拆迁补偿标准的通知》（青国资【2008】103号）精神，征地费标准为935元/亩，征地总费用243922元。用地方所拨付的征地款，均拨付到白扎乡人民政府账户，并通过白扎乡人民政府拨付到三个村委会，分别为东帕村委会92462元，东日村委会71000元，吉沙村委会80000元。从征地伊始至村委会发放土地补偿款，上诉人始终未向县政府提起行政复议或是土地补偿款发放有争议；上诉人所称因采砂、堆放用料被占用的草山即临时用地补偿费15万元/处，共4处合计60万元临时用地补偿费，其支付主体不是县政府，故不是适格主体。因此要求县政府支付的两项补偿费没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人囊谦县国土资源局答辩称，该土地位于白扎乡都日哇卡子至歇噶拉山，属国有天然牧草地，以用作交通运输用地征地260.879亩土地，并按照《青海省国土资源厅关于国道214线吉古至囊谦、囊谦至多普玛段工程建设征地拆迁补偿标准的通知》（青国资【2008】103号）精神，征地费标准为935元/亩，征地总费用243922元。用地方（214国道项目）所拨付的征地款，我局均拨付到白扎乡人民政府账户，可以提供行政收据发票、征地合同（复印件）；所用的临时用地均由项目、施工单位与当地村民协商解决，我局在资金方面未参与其中，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人囊谦县交通局答辩称，2009年214线改扩建（囊谦至多普玛公路B标）工程项目，我单位作为协同单位，在工程开工前征地拆迁进行了协调工作，所有数据由省厅业主单位记录照册，当时的原始数据土地补偿费及拆迁费用由国土局发放，我单位没有参与。该项目的勘测定界图、征地补偿安置方案、征收或土地补偿费用的使用等情况及相关批准、批复文件材料部清楚，故不承担相关责任及费用，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人囊谦县白扎乡人民政府答辩称，囊谦县国土资源局依照法律规定已将补偿款经白扎乡人民政府支付给上诉人所属村社，故无权就补偿费再次主张；上诉人所称因采砂、堆放用料被占用的草山即临时用地补偿费15万元/处，共4处合计60万元临时用地补偿费，其支付主体不是我单位，要求我单位支付的两项补偿费没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院单独提起行政赔偿诉讼的，须以赔偿义务机关先行处理和行政行为已被确认为违法为前提条件。行政补偿与行政赔偿属于不同的行政法律关系，行政补偿的原因是合法行为致害，而行政赔偿的原因主要是违法行为致害。两者在救济的程度上亦有所不同，补偿的范围和程度应小于赔偿的范围和程度。补偿对当事人所受的损失的救济只要到适当即可，不一定必须充分填补当事人所受的全部损失。因此调整二者法律关系所适用的法律规范也有所不同。本案中，上诉人向一审法院提起诉讼，要求被上诉人支付囊谦县境内214国道改扩建的征地补偿款和临时用地补偿款而非行政赔偿。故一审法院以上诉人请求行政赔偿其前提须以行政行为已确定为违法为由驳回上诉人的起诉不当。上诉人的上诉理由于法有据，应予采纳。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销玉树藏族自治州中级人民法院（2016)青27行初5号行政裁定；
二、发回玉树藏族自治州中级人民法院重审。
审判长 刘富梅
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一七年二月二十八日
书记员 郝 洋