安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)皖行终172号
上诉人（一审被告）安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区大龙山镇区政务大楼7楼。
法定代表人郑志，该区区长。
委托代理人黄大章，该区政府法制办公室主任。
委托代理人丁健，安徽恒物律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）周小明，曾用名周晓明，女，汉族，1945年2月24日出生，住安徽省安庆市宜秀区。
委托代理人罗燕，安徽安泰达律师事务所律师。
委托代理人汪晟，安徽安泰达律师事务所律师。
一审第三人安庆市宜秀区大桥街道办事处，住所地安徽省安庆市龙眠山路**号。
负责人李何惧，主任。
安庆市宜秀区人民政府（以下简称宜秀区政府）因周小明要求确认房屋强制拆除行为违法一案，不服安庆市中级人民法院（2016）皖08行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法由审判员周辉、陈默，代理审判员姜明组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
周小明向一审法院诉称，2016年9月29日，原告的房屋被强制拆除。按照安庆市政府80号令的规定，拆迁的实施主体应当是区一级政府和街道办事处。安庆市宜秀区人民政府、安庆市宜秀区大桥街道办事处对原告房屋进行的强制拆除行为侵害了原告的合法权益，违反了相关法律规定。诉讼请求：1.判令确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.判令被告承担本案诉讼的全部费用。
宜秀区政府向一审法院辩称，1、答辩人严格执行国家棚户区改造政策规定，依法履行职责。安庆市人民政府于2016年3月1日发布了关于实施宜秀区中山大道北片棚户区改造项目建设的通告，对中山大道北片棚户区地块实施棚户区改造工程，答辩人依照职责分工组织本级有关部门和街道办事处实施了该棚改工程范围内的房屋征迁安置补偿等具体事宜，在调查摸底和认证复核的基础上，严格按照国家政策规定和《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（安庆市人民政府80号令）规定的条件和标准，与拆迁户签订房屋拆迁补偿协议。答辩人及相关工作人员在棚户区改造房屋拆迁安置工作中，在依法维护拆迁户合法权益的同时也不放松标准和条件，以维护国家利益和市政府征收安置政策的统一性。2、答辩人不是本案的适格被告。答辩人并没有作出拆除原告房屋的决定，也没有实施强制拆除原告房屋的行为，原告将答辩人列为本案被告缺乏事实和法律依据。请求依法驳回原告对答辩人的起诉。
安庆市宜秀区大桥街道办事处向一审法院述称，安庆市宜秀区大桥街道办事处依照职责分工，实施了宜秀区中山大道北片棚户区改造项目范围内的房屋征迁安置补偿等具体事宜，与拆迁户签订房屋拆迁补偿协议。本案原告周小明在棚改工程范围内的红光社区建有房屋902.67㎡，但其经批准建设的面积只有200㎡，其他面积原告不能出示合法有效的证明。因为原告年迈体弱，其房屋征迁事宜都是由其儿子洪志杰和大女儿洪爱荣、小女儿洪文珍出面办理。自2016年5月份棚改征迁启动以来，红光社区征迁分指挥部工作人员反复向洪志杰等原告亲属宣传棚改政策，要求他们提供户口认证所需材料，但洪志杰以工作忙、没时间为由一再拖延，直到2016年9月18日晚才由原告女儿洪爱荣、洪文珍代表原告签订了房屋征迁协议。2016年9月29日在征得原告及其亲属的同意后，红光社区征迁分指挥部对原告的房屋予以助搬助拆。综上，红光社区征迁分指挥部是在与原告达成拆迁协议后并征得原告同意后拆除原告房屋的，并非安庆市宜秀区大桥街道办事处实施的强制拆除，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院审理查明，2016年3月1日，安庆市人民政府发布关于实施宜秀区中山大道北片棚户区改造项目建设的通告，决定实施宜秀区中山大道北片棚户区地块改造计划。该棚户区改造范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由宜秀区政府组织实施。周小明的房屋位于安庆市宜秀区大桥街道红光社区，在本次棚户区改造项目范围内。2016年9月29日，周小明上述房屋被拆除。周小明不服，遂向法院提起行政诉讼。
一审法院审理认为，周小明提供的证据可以证明其房屋是因棚户区改造项目被拆除，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及安庆市人民政府“关于实施宜秀区中山大道北片棚户区改造项目建设的通告”的规定，在无其他行政机关明确主张由其实施的情况下，宜秀区政府作为该项目的组织实施主体，依法应承担本案拆除周小明房屋的法律责任。宜秀区政府是本案的适格被告。周小明未提供证据证明安庆市宜秀区大桥街道办事处实施了拆除其房屋的行为，安庆市宜秀区大桥街道办事处亦未承认其实施了拆除行为。故安庆市宜秀区大桥街道办事处不是本案的适格被告。但安庆市宜秀区大桥街道办事处根据职责分工，承担本案棚户区改造项目工程范围内土地上房屋拆迁补偿安置具体工作，可以作为本案第三人参加诉讼。宜秀区政府未能提供证据证明周小明之女与安庆市宜秀区大桥街道办事处签订的房屋征收补偿安置协议系代表原告签订的房屋征收补偿安置协议，故宜秀区政府不能证明拆除周小明房屋是履行协议行为，应视为强制执行行为。宜秀区政府组织实施强制拆除原告的房屋，缺乏事实和法律依据，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认宜秀区政府于2016年9月29日强制拆除周小明位于安庆市宜秀区大桥街道红光社区房屋的行为违法。
宜秀区政府上诉称，1、周小明已与安庆市宜秀区大桥街道办事处签订了房屋征迁协议，并经周小明同意后拆除房屋的，并非强制拆迁；而且房屋拆除之日周小明也是积极配合，未发生拆迁纠纷，所以拆除周小明房屋是履行协议行为，不能视为强制执行行为。2、对于违章建筑的认定和拆除，不是上诉人的职责，不应由上诉人承担法律责任。故一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院依法改判。
周小明向一审法院提交的主要证据为：1.村镇建房用地许可证、村镇建设用地规划许可证、证明、身份证复印件各一份。证明原告系适格主体，对涉案土地房屋拥有合法的使用权和所有权。
2.照片7份。证明原告房屋被强制拆迁的情况，被告的行为违法。原告没有与被告达成征迁协议，签订拆迁协议的不是原告的房屋，而是其他人的房屋。
宜秀区政府没有向一审法院提交证据、依据。
安庆市宜秀区大桥街道办事处向一审法院提交的主要证据、依据为：1.安庆市人民政府关于实施宜秀区中山大道北片棚户区改造项目建设的通告（宜政秘[2016]33号）。证明安庆市人民政府为改善居民生活环境，提高城市形象，决定实施宜秀区中山大道北片棚户区改造计划，并将相关事项向社会通告。2.安庆市集体土地上中山大道北片棚户区项目房屋征收房票安置协议书。证明在2016年9月28日，原告女儿洪爱荣、洪文珍代表原告与安庆市宜秀区大桥街道办事处签订了房屋征迁协议。
上述证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定，本院审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案涉及以下两个争议焦点：一、关于宜秀区政府是否是本案适格被告问题。二、关于房屋强制拆除行为是否合法问题。围绕上述争议焦点，本院评判如下：
关于宜秀区政府是否是本案适格被告问题。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，既包括行政机关作出一个法律行为，也包括行政机关作出一个事实行为；既包括行政机关作出一个拒绝决定，也包括行政机关针对申请逾期不作任何答复。如果行政机关作出的是一个书面决定，那么提供这个书面决定通常就能证明被告适格。如果行政机关作出的是一个事实行为或者是不作为，原告则需要提供一些事实根据以证明是这个行政机关作出了一个事实行为或者逾期不作为。本案中，周小明提供的证据可以证明其房屋是因棚户区改造项目被拆除，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及安庆市人民政府“关于实施宜秀区中山大道北片棚户区改造项目建设的通告”的规定，在无其他行政机关明确主张由其实施的情况下，宜秀区政府作为该项目的组织实施主体，依法应承担拆除周小明房屋的法律责任，故宜秀区政府是本案的适格被告。
关于房屋强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，宜秀区政府未向一审法院提举证据和所依据的规范性文件，不能证明周小明之女与安庆市宜秀区大桥街道办事处签订的房屋征收补偿安置协议系代表原告签订的房屋征收补偿安置协议，亦不能证明拆除周小明房屋是履行协议的行为，宜秀区政府组织实施强制拆除周小明的房屋，缺乏事实和法律依据，依法应确认违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决确认宜秀区政府于2016年9月29日强制拆除周小明位于安庆市宜秀区大桥街道红光社区房屋的行为违法并无不当。上诉人宜秀区政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安庆市宜秀区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 辉
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年三月二十日
法官 助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；