海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)琼97行初82号
原告何剑明，男，汉族。
原告汪雅萍，女，汉族,系何剑明的妻子。
以上两位原告的共同委托代理人邬宏威，北京市海铭律师事务所律师。
被告乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人李永群，县长。
委托代理人黎俊，乐东黎族自治县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县人民政府法制办公室工作人员。
原告何剑明、汪雅萍不服被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）作出的乐府办函[2015]50号《乐东黎族自治县人民政府办公室关于同意拆除黄流镇黄中村海边违法建筑的批复》（以下简称《批复》），于2016年3月24日向本院提起诉讼。本院于2016年4月1日立案后，于2016年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月1日公开开庭审理了本案。原告何剑明及原告何剑明、汪雅萍的共同委托代理人邬宏威，被告乐东县政府的委托代理人黎俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告乐东县政府于2015年10月12日作出《批复》，对乐东黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称乐东县住建局）、乐东黎族自治县林业局（以下简称乐东县林业局）、乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局（以下简称乐东县执法局）提交的乐林[2015]87号、乐建字[2015]126号、乐综执[2015]44号《关于拆除黄流镇黄中村海边违法建筑的请示》（以下简称《请示》）批复如下：一、同意依法拆除何剑明位于黄流镇黄中村海边的违法建筑。二、请你们及相关职能部门要履行和完善相关手续，按程序拆迁。
原告何剑明、汪雅萍诉称：原告于2004年取得黄流镇黄中村海边土地，并取得黄流国用（2004）第49号《国有土地使用证》，该证标明使用面积为46666.9平方米并表明该地为旅游服务用地。原告自获得土地使用权之日起积极进行土地开发，并积极多次向有关部门提出报建等申请，有关部门以“政府对此地规划未定”的理由拒绝其申请。2015年10月8日，乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局向被告提交《请示》。该《请示》中写道，“经查明，业主何剑明在未经相关部门批准的情况下，擅自在海岸带保护范围内建设房屋”。2015年10月12日，被告在《批复》中同意拆除涉案建筑物。2015年10月14日，原告的员工看到原告的建筑上张贴的《拆除违法建筑公告》。2015年10月20日，被告强行拆除原告的六栋楼房，拆除楼房面积27917平方米。原告基于以下理由，对被告提起诉讼:根据《行政强制法》第八条以及《行政处罚法》第三十一条，当事人应被告知行政处罚决定的事实、理由及依据，并享有陈述权和申辩权。乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局在被告作出《批复》同意拆除涉案建筑物后进行强行拆除该建筑物，既未告知强拆的事实、理由和依据，又未给原告足够的时间陈述和申辩，属于程序违法。被告认定“原告的六栋楼房离海岸线最近距离为150米”的事实错误。原告的六栋楼房离海岸线的距离超过200米，在所有的文件中都体现了这次行动是整治海岸线违建行动，原告的房子超过了200米，理应不属于这次整治的范围，属于认定事实错误。原告在2006年已经造好了四栋楼房，也就是说（《城乡规划法》实施前原告已经建好楼房）后两栋房子是2006年后建造的。乐东县住建局、乐东县林业局、乐东县执法局作出《请示》向乐东县政府申报拆除四栋房子，被告在《批复》中并没有同意其多拆除另外两栋房子，但乐东县住建局、乐东县林业局、乐东县执法局实际拆除原告六栋房子。综上，原告请求法院撤销被告作出的《批复》。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.黄流国用（2004）第49号《国有土地使用证》、《何剑明用地宗地图》、《乐东黎族自治县住房和城乡建设局关于提供何剑明非法占用林地认定情况的函》，证明原告对涉案土地、房屋拥有合法权利，且该土地、房屋在海水后退最高潮位线200米之外，不在《海南经济特区海岸保护与开发管理规定》禁止的新建、扩建、改建范围，不应被强拆；2.乐府办[2015]162号《乐东黎族自治县人民政府办公室关于印发乐东黎族自治县海岸带保护与开发专项检查整改实施方案的通知》，证明被告对涉案房屋的位置、数量、建筑面积认定事实错误，其认定涉案建筑物有2栋，实际涉案建筑物有6栋，建筑面积为12898平方米，实际面积为27459.4平方米，占地面积为4609平方米，实际面积为46666.9平方米，可见被诉行政行为认定事实错误；3.《请示》，证明乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局向被告提交《请示》，被告下属的办公室作出批复缺乏法律依据，该《请示》与被告作出的《批复》相互矛盾，被诉行政行为作出的行政主体错误，认定事实错误；4.《批复》，证明被告作出被诉行政行为同意拆除原告的房屋，侵害原告的合法权利，该《请示》对外已经发生法律效力，并且被告的相关部门已经拆除原告的房屋，被诉行政行为作出的主体错误、认定事实错误、行政程序违法、适用法律错误。
被告乐东县政府辩称：一、原告的行为严重违法，情节恶劣，其房屋属违法建筑，被告的职能部门依法拆除涉案建筑物，既有事实根据，也有法律依据。原告的房屋位于乐东县黄流镇黄中村的海边，属于林地规划范围及200米海岸线保护范围内，保护等级为Ⅱ级，类别为重点公益林，公益林事权为国家级公益林。从2011年起，原告未经建设规划行政管理部门的批准，在未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》的情况下，擅自在乐东县黄流镇黄中村海防林保护区及200米海岸线保护范围内从事建设行为，违法建筑面积约2.4173万平方米，属于大型建筑，且无法采取改正措施。2015年7月，海南省海岸带保护与开发专项检查第四检查组在进行卫片对比和外业核查时发现原告的违法建设行为，同年7月31日，该检查组向被告发出《关于黄流镇尖界村违法建筑物检查处理的通知》，要求被告对原告的违法行为进行查处。2015年9月1日，海南省人民政府办公厅下发琼府办[2015]157号《海南省人民政府办公厅关于印发海南省海岸带保护与开发专项检查整改行动计划的通知》，明确将原告的违法建筑物列入查处的范围。根据海南省人民政府的要求，被告于2015年9月21日下发乐府办[2015]162号《乐东黎族自治县人民政府办公室关于印发乐东黎族自治县海岸带保护与开发专项检查整改实施方案的通知》，明确将原告的违法建筑列入依法查处拆除的范围。被告的相关业务部门根据部署依法开展工作，经乐东县住建局调查，原告在未经批准、未办理相关手续的情况下擅自进行建设；经乐东县林业局认定，原告的房屋位于林地规划范围之内，保护等级为二级，类别为重点公益林（国家级公益林）。同年10月8日，乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局向被告提出《请示》，请求同意拆除原告的违法建筑。2015年10月12日，被告作出《批复》，同意乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局依法拆除原告的违法建筑。同年10月12日，乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局联合向原告何剑明发出《拆除违法建筑公告》。同年10月20日，上述三部门拆除了原告的违法建筑。二、被告和部分原告不是适格的诉讼主体。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，作出《拆除违法建筑公告》并拆除原告违法建筑的行政机关应是乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局而不是被告，被告依法不能作为本案的被告。另，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案的三位原告中，除何剑明外，汪雅萍、胡力任不是本案的行政行为相对人，也没有证据证明其与本案有法律上的利害关系，依法不具备原告的主体资格。综上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（三）项之规定，应当裁定驳回原告的起诉。三、《批复》不属于行政诉讼的受理范围。《批复》是行政机关的内部行为，不对外发生法律效力，对原告的合法权益不产生实际影响，不属于《行政诉讼法》第十二条第一款规定的受理范围，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，应当裁定驳回原告的起诉。综上所述，被告请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告乐东县政府未在法定期限内向本院提交证据，对其逾期举证的证据不予组织质证、认证。
因本案可能涉及海南省海岸带保护与开发等社会公共利益，为查清案件事实，本院依职权调取了以下证据：1.《关于黄流镇尖界村违法建筑物检查处理的通知》；2.琼府办[2015]157号《海南省人民政府办公厅关于印发海南省海岸带保护与开发专项检查整改行动计划的通知》；3.《乐东黎族自治县林业局关于乐东黎族自治县住房和城乡建设局关于提供何剑明非法占用林地认定情况的函的复函》；4.《乐东黎族自治县住房和城乡建设局关于何剑明非法占用林地认定情况的函》。证据1至证据4均证明原告对涉案建筑未履行报建程序，涉案建筑物被政府相关部门确定属于违法建筑物。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
对原告所提交证据的质证意见：被告质证称，证据1无法证明其对涉案房屋享有合法权益，原告对涉案房屋没有经过被告相关部门的批准就进行建设，相关土地已经规划为林地，原告建设房屋要经乐东县林业局的批准，不能证明原告对涉案房屋享有合法的所有权，相关证据材料上也没有胡力任和汪雅萍的名字；对证据2的证明内容有异议，海南省人民政府的文件认定了涉案房屋是违法建筑；证据3、4对原告的合法利益均不存在实际影响。
关于本院依职权调取的证据。原告质证称，被告没有依法提供证据，应当承担举证不能的法律后果；人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据；原告对本院依职权调取的证据的真实性、合法性、关联性均不认可。被告对本院依职权调取的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
对原告所提交证据的认证意见。本院认为，原告提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，但原告提交的证据不足以证实原告对涉案建筑已履行报建程序，也不足以证实涉案建筑不属于违法建筑物，本院对原告所提交证据的证明内容不予采信。
对本院依职权调取的证据的认证意见。本院认为，本院依职权调取的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对该证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
经审理查明，涉案土地位于乐东县黄流镇黄中村的海边，属于规划林地，保护等级为Ⅱ级，类别为重点公益林，公益林事权为国家级公益林。乐东县政府于2004年12月22日向原告何剑明颁发黄流国用（2004）第49号《国有土地使用证》，确认原告何剑明对位于乐东黎族自治县黄流镇黄中海滩的涉案土地享有使用权。涉案土地的地类为旅游服务用地，使用权类型为国有土地使用权转让，面积为46666.9平方米。原告取得涉案土地的使用权后，原告在未履行相关报建手续的情况下，在涉案土地内建设了一些建筑物。2015年7月31日，海南省海岸带保护与开发专项检查第四检查组向被告发出《关于黄流镇尖界村违法建筑物检查处理的通知》，该检查组在进行卫片对比和外业核查时发现并认定涉案建筑物属违法建筑物，要求被告对原告的涉案建筑物进行依法查处。2015年9月1日，海南省人民政府办公厅下发琼府办[2015]157号《海南省人民政府办公厅关于印发海南省海岸带保护与开发专项检查整改行动计划的通知》，明确将原告的涉案建筑物列入查处、整改的范围。2015年10月8日，乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局向被告提出《请示》，请求被告同意其拆除原告的涉案建筑物。被告乐东县政府于2015年10月12日通过其办公室作出《批复》，向乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局批复如下：一、同意依法拆除何剑明位于黄流镇黄中村海边的违法建筑；二、请你们及相关职能部门要履行和完善相关手续，按程序拆迁。被告认可《批复》的效力，且被告认为该《批复》是其作出的依申请公开的正式公文。
另查明，原告何剑明与汪雅萍为夫妻关系，汪雅萍现在是加拿大国籍。乐东县政府办公室不是具有法人资格的独立行政机关，其是乐东县政府下属的正科级内设日常办公职能机构。
本院认为，本案的争议焦点是：一、何剑明、汪雅萍是否具有原告诉讼主体资格；二、被告乐东县政府是否属于本案适格的诉讼主体；三、被诉行政行为是否应当被撤销。
关于何剑明、汪雅萍是否具有原告诉讼主体资格的问题。原告何剑明与汪雅萍为夫妻关系，涉案土地使用权和涉案建筑物属于何剑明与汪雅萍在婚姻关系存续期间所得的夫妻共同财产，汪雅萍对涉案土地使用权和涉案建筑物享有平等的权利和义务。原告取得涉案土地的使用权后，陆续在涉案土地内建设了一些建筑物,但原告建设涉案建筑物没有履行任何报建手续，政府相关部门将原告的涉案建筑物列入查处、整改的范围。乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局向被告提出《请示》，请求被告同意其拆除原告的涉案建筑物。被告乐东县政府通过其办公室作出《批复》，被告同意乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局履行和完善相关手续后按程序拆除违法建筑物。《批复》是被告作出的依申请公开的正式公文，且已“外化”为具体行政行为，该被诉行政行为可能影响到原告的合法权益，故原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系，何剑明、汪雅萍在本案中具有原告诉讼主体资格。被告乐东县政府辩称汪雅萍在本案中不具有原告诉讼主体资格没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于被告乐东县政府是否属于本案适格的诉讼主体的问题。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，乐东县政府办公室是乐东县政府下属的内设机构，乐东县政府办公室在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出《批复》，原告不服提起诉讼的，应当以乐东县政府为被告。《批复》并非乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局作出的行政行为，乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局依法不应作为本案的被告参加诉讼。被告乐东县政府辩称其不是本案适格的诉讼主体没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于被诉行政行为是否应当被撤销的问题。涉案土地位于乐东县黄流镇黄中村的海边，属于规划林地，保护等级为Ⅱ级，类别为重点公益林，公益林事权为国家级公益林。原告何剑明虽然已合法取得涉案土地的使用权，但涉案土地的地类为旅游服务用地，涉案土地的性质并未变性为建设用地。原告何剑明、汪雅萍在未履行相关报建手续的情况下，在涉案土地上建设一些建筑物。海南省海岸带保护与开发专项检查第四检查组在进行卫片对比和外业核查时发现了在涉案土地范围内的建筑物，该机构认定涉案建筑物属违法建筑物。根据乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局提出的《请示》，被告作出《批复》并同意乐东县林业局、乐东县住建局、乐东县执法局履行和完善相关手续后按程序拆除违法建筑物，从内容上看该《批复》并未侵犯到原告的合法权益。原告未能提供确凿、充分的证据证实涉案建筑物不属于违法建筑物，也未能证实被告作出《批复》侵犯了其合法权益。被告作出的《批复》在程序上虽有瑕疵，但处理结果并无不当。综上，原告主张撤销被告作出的《批复》没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告何剑明、汪雅萍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告何剑明、汪雅萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 曹荣刚
审判员 黄海浪
审判员 李雪刚
二〇一六年八月二十三日
书记员 买歌豪
附：本判决适用的相关法律依据
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。