山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）开行初字第74号
原告韩华春。
委托代理人李学江，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
委托代理人张广瑞，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被告潍坊市国土资源局，驻潍坊市奎文区新华路26号。
法定代表人刘树亮，局长。
委托代理人郎玉平，山东英拓律师事务所律师。
委托代理人高磊，潍坊市国土资源局副科长。
被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局，驻潍坊高新区健康东街6699号。
法定代表人王清春，局长。
委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人王冠华，潍坊市国土资源局高新分局科员。
被告潍坊市规划局高新区分局，驻潍坊高新区健康东街6699号。
法定代表人韩雷，局长。
委托代理人徐建文，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人刘磊，潍坊市规划局高新区分局监督检查科科长。
原告因要求确认被告未向原告作出补偿决定的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年12月2日、2016年1月19日公开开庭审理了本案。原告韩华春及其委托代理人李学江、张广瑞，被告潍坊市国土资源局的委托代理人郎玉平、高磊，被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的委托代理人刘延利、王冠华，被告潍坊市规划局高新区分局负责人史杨洋及其委托代理人刘磊、徐建文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告韩华春诉称：2001年，潍坊高新技术产业开发区规划国土局为提供弘润化工项目建设用地拟征用新城街道韩家谭里庄村土地，其中包括原告承包的45亩土地。2001年10月1日，潍坊高新技术产业开发区规划国土局工作人员对原告承包的45亩土地上的地上附着物进行了相应的登记，并载明地上附着物的名称及数量，但对补偿单价及补偿额未填写，在未经原告同意的情况下私自填写补偿单价及补偿金额。原告认为潍坊高新技术产业开发区规划国土局作出的补偿金额及补偿行为违法，于2003年5月向潍坊市奎文区人民法院提起行政诉讼。潍坊市奎文区人民法院（2003）奎行初字第33号行政判决书判决潍坊高新技术产业开发区规划国土局对原告所承包土地附着物进行的补偿行为违法，并于判决生效之日起两个月内对原告所承包土地上的附着物重新作出补偿决定。2004年1月3日，潍坊高新技术产业开发区规划国土局对原告重新作出补偿决定，对原告的附着物补偿总金额为44774元，2004年4月，原告向潍坊市奎文区人民法院提起行政诉讼。潍坊市奎文区人民法院（2004）奎行初字第15号行政判决书判决撤销潍坊高新技术产业开发区规划国土局于2004年1月3日对原告作出的补偿决定。判决生效后，潍坊高新技术产业开发区规划国土局一直未向原告重新作出补偿决定，该行为属于行政不作为。原告经调查得知，潍坊高新技术产业开发区规划国土局分为潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局和潍坊市规划局高新区分局，潍坊市国土资源局是继续行使潍坊高新技术产业开发区规划国土局职权的行政机关。潍坊高新技术产业开发区规划国土局工作人员在未经原告同意并且未向原告支付补偿的情况下，将原告种植的6090棵冬青球推平，造成原告经济损失487200元。按照补偿标准计算，被告应向原告支付地上附着物补偿款共计847564元。因潍坊高新技术产业开发区规划国土局的行政不作为给原告造成利息损失共计1018464元。三被告应共同向原告支付上述赔偿款、补偿款和利息。诉至法院，请求法院判令：一、被告未向原告作出补偿决定的行政不作为行为违法；二、被告向原告赔偿因其行政不作为给原告造成的利息损失共计1018464元；三、被告向原告赔偿冬青损失487200元，其他地上附着物补偿款847564元；四、本案诉讼费用由被告负担。
原告向本院提交了如下证据、依据：1、潍坊市奎文区人民法院（2004）奎行初字第15号行政判决书；2、潍坊市奎文区人民法院（2003）奎行初字第33号行政判决书；1、2号证据证明原潍坊高新技术产业开发区规划国土局对原告作出的补偿决定被法院撤销后，未再重新作出补偿决定，被告至今未履行法院的裁判文书，该违法行为一直处于持续状态，原告的起诉没有超过法定期限；3、潍坊市公证处（2003）潍证民字第327号公证书，证明原告承包的土地上有机井、防渗水管、自动灌溉设备、出果期的柿子树以及直径在1米以上的冬青树；4、潍坊市公证处（2003）潍证民字第285号公证书，证明原告承包的柿子树已进入出果期，树龄在3年左右；5、2004年1月3日潍坊高新技术产业开发区规划国土局作出的补偿决定，证明该补偿决定已被法院生效的法律文书撤销，不能作为被告已向原告作出补偿的依据；6、鲁价费发（1999）314号文件，证明原告所主张赔偿的计算标准；7、2001年10月7日潍坊高新技术产业开发区规划国土局与新城街道韩家谭里庄村签订的征用土地协议书一份，证明该协议已被法院生效的法律文书确认违法；8、鲁价费发（2008）178号文件，系原告所主张柿子树价款的依据；9、青岛市人民政府办公厅青政办发（2015）5号《关于调整征地年产值和地上附着物青苗补偿标准的通知》，系原告主张补偿的依据；10、国土部门制作的地上附着物补偿明细，证明原告地上附着物的数量；11、潍坊市果树站制作的树龄鉴定意见；12、村委会主任及支部成员对柿子树所做的证明；11、12号证据证明原告地上附着物树龄应认定为出果期。
被告潍坊市国土资源局辩称：一、原告韩华春的起诉已过起诉期限。2001年10月，原潍坊高新技术产业开发区规划国土局对原告承包地上的附着物进行清点登记，原告于2001年10月、2002年分两次领取了补偿款。潍坊市奎文区人民法院（2004）奎行初字第15号行政判决书撤销了潍坊高新技术产业开发区规划国土局对原告作出的补偿决定，原告对此是明知的，但原告到2015年11月才向法院提起诉讼，已超过法定的起诉期限。二、涉案地块上原告的地上附着物经过合法清点，原告已经签字确认，并且已经领取了补偿款，补偿数额准确，原告主张的利息损失和冬青损失没有事实和法律依据，原告对征地补偿标准有异议应当先由山东省人民政府裁决。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告潍坊市国土资源局向本院提交的证据、依据同被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局提供的证据、依据。
被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局辩称：一、原告的起诉已超过法定的起诉期限。2001年1月，原告承包地上的附着物被清点登记，原告于2001年10月、2002年分两次领取了补偿款，2004年7月，潍坊市奎文区人民法院作出（2004）奎行初字第15号行政判决书。根据法律规定，原告的起诉已超过法定的起诉期限。二、原告已经领取了地上附着物补偿款。三、原告要求赔偿利息损失和冬青损失，无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局向本院提交了如下证据、依据：1、2001年10月1日地面附着物补偿明细表、潍坊市奎文区人民法院（2004）奎行初字第15号行政判决书、原告的行政起诉状及应诉通知书、《中华人民共和国行政诉讼法》第46、47条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第3条第一款第二项，证明原告已超过法定起诉期限，原告已对附着物明细签字认可，且已领取了补偿款；2、潍高办发（2007）第29号《关于对韩华春反映承包地被占用得不到补偿等问题调查处理情况的报告》、潍高纪发（2005）第10号《关于潍坊高新区新城街道韩家谭里庄村韩华春反映承包地被征用地面附着物补偿问题的调查处理被告》，证明潍坊高新区已对涉及原告的附着物补偿问题进行了专门核查，对原告的补偿符合相关规定。
被告潍坊市规划局高新区分局辩称：一、被告诉讼主体不适格。原告在诉状中称“潍坊高新技术产业开发区规划国土局继续行使其职权的行政机关是潍坊市国土局”，因此，原告不应当将潍坊市规划局高新区分局列为被告。2005年，潍坊高新技术产业开发区规划国土局被撤销，成立潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局和潍坊市规划局高新技术产业开发区分局。2014年潍坊市规划局高新技术产业开发区分局规范为潍坊市规划局高新区分局，负责辖区内的规划管理工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，原告诉潍坊市规划局高新区分局不履行作出赔偿决定法定职责，被告诉讼主体不适格。二、原告的起诉已超过起诉期限。2004年7月，潍坊市奎文区人民法院判决撤销了潍坊高新技术产业开发区规划国土局于2004年1月对原告作出的补偿决定，根据法律规定，原告的起诉已超过起诉期限。三、原告要求被告赔偿利息损失和冬青损失无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告对潍坊市规划局高新区分局的起诉。被告潍坊市规划局高新区分局向本院提交了如下证据、依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》，证明被告潍坊市规划局高新区分局依法不具有对被征收的集体土地作出补偿决定的法定职责；2、潍坊高新技术产业开发区机构编制委员会潍高编发（2005）3号《关于成立高新区国土资源分局、规划分局、国土资源执法监察大队的通知》，证明被告潍坊市规划局高新区分局依法不具有对被征收的集体土地作出补偿决定的法定职责。
经庭审质证：一、关于原告提供的12份证据：（一）被告潍坊市国土资源局的质证意见为：对1、2号证据的真实性无异议，但对原告的主张有异议，原潍坊高新技术产业开发区规划国土局于2004年1月3日对原告作出了新的补偿决定，而不是原告所主张的一直未作出补偿决定，原告在2004年已经知道补偿决定被撤销的事实，但原告直至2015年11月才提起诉讼，已超过法定的起诉期限。原告已经领取了地面附着物的补偿款，且地面附着物补偿是合理的，再作出补偿决定已没有意义；3号证据系证人证言，证人应当出庭作证；8、9号证据均不适用潍坊地区，与本案无联性；对其他证据的质证意见同被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的质证意见。（二）被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的质证意见为：对1、2号证据的真实性无异议，但对原告主张的证据事实有异议，该两份证据不能证明没有超过起诉期限，原告已经领取了地面附着物的补偿款，且地面附着物补偿是合理的，再作出补偿决定已没有意义；3号证据属于证人证言，证人应当出庭作证，证言是证人以外的人代书的，不符合证言要求；4号证据的内容与本案无关；对5号证据的真实性无异议，但不能证明原告其主张；对6号证据的真实性无异议，但不能证明原告主张；7号证据系复印件，其内容与本案无关；8号证据与本案无关；对9号证据的真实性无法确定，与本案无关；对10号证据的真实性无法确定，不能证明原告的主张；对11号证据有异议，该证据已被法院判决不予采信，与本案无关；12号证据系复印件，对其真实性无法确定，因其系证人证言，证人应当到庭。（三）被告潍坊市规划局高新区分局的质证意见为：对1、2号证据的质证意见同被告潍坊市国土资源局、潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的质证意见；被告潍坊市规划局高新区分局不具有作出补偿决定的职权，主体不适格，原告提交的1-12号证据形成于被告成立之前，对原告提供的证据不予质证。二、关于被告潍坊市国土资源局、潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局提交的证据：（一）原告的质证意见为：1号证据中的地面附着物补偿明细表已经被生效的法律文书确认违法，不能作为有效证据使用，对（2004）奎行初字第15号行政判决书无异议，但该判决书恰恰证明了被告的违法行为，对原告的行政起诉状及应诉通知书无异议，1号证据中的法律规定不能证明原告的起诉已过起诉期限；2号证据属于行政机关或者纪检部门内部的处理意见，其所认定的事实与客观事实不符，与生效的法律文书所认定的事实不符。（二）被告潍坊市规划局高新区分局的质证意见为：对1、2号证据无异议。三、关于被告潍坊市规划局高新区分局提交的证据，原告的质证意见为：对1、2号证据本身无异议，2号证据不能证明高新区国土资源分局、规划分局的设立变更情况，不能证明被告潍坊市规划局高新区分局的主体不适格。被告潍坊市国土资源局、潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的质证意见为：对1、2号证据无异议。
本院对上述证据认证如下：关于原告提供的12份证据：1、2、5号证据来源合法、内容真实，且与本案有关，能够证明原潍坊高新技术产业开发区规划国土局对原告作出的补偿决定被法院撤销后，至今未再重新作出补偿决定的事实，确认为有效证据；3、4、6-12号证据与原告的待证事实关联性不强，确认为无效证据。关于被告潍坊市国土资源局、潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局提供的2份证据：1号证据来源合法、内容真实，且与本案有关联性，能够证明2001年10月潍坊高新技术产业开发区规划国土局到原告承包地上将地上附着物进行了清点登记并制作了明细表，原告于2001年10月、2002年分两次领取了补偿款共计44774元，确认为有效证据；2号证据来源合法、内容真实，且与本案有关，能够证明潍坊高新区已对涉及原告的附着物补偿问题进行了专门核查，并出具了调查处理报告，确认为有效证据。关于被告潍坊市规划局高新区分局提交的2份证据：1号证据系法律规定，适用于本案；2号证据系规范性文件，能够证明被告潍坊市规划局高新区分局依法不具有对被征收的集体土地作出补偿决定的法定职责，确认为有效证据。
经审理查明：2003年4月3日，山东省人民政府发布鲁政土字（2003）112号《关于潍坊弘润石化助剂有限公司建设用地的批复》，将潍坊高新区新城街道的153619平方米土地使用权出让给潍坊弘润石化助剂有限公司，其中征用了原告的承包地45亩。2001年10月原潍坊高新技术产业开发区规划国土局到原告承包地上将地上附着物进行了清点登记并制作了明细表，原告于2001年10月、2002年分两次领取了补偿款共计44774元。原告对土地补偿有异议，于2003年5月27日向潍坊市奎文区人民法院提起行政诉讼。潍坊市奎文区人民法院于2003年11月17日作出判决，以补偿行为违反法定程序，事实不清，主要证据不足为由，判决原潍坊高新技术产业开发区规划国土局对原告所承包土地附着物进行补偿的行为违法，并于判决生效后两个月内对原告承包的土地上的附着物重新作出补偿决定。判决后，原潍坊高新技术产业开发区规划国土局于2004年1月3日对原告土地地上附着物作出补偿决定。2004年4月21日，原告向潍坊市奎文区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销原潍坊高新技术产业开发区规划国土局于2004年1月3日作出的补偿决定。潍坊市奎文区人民法院于2004年7月16日作出判决，以该补偿决定事实不清，主要证据不足，适用法律不当为由，撤销原潍坊高新技术产业开发区规划国土局于2004年1月3日对原告作出的补偿决定。原潍坊高新技术产业开发区规划国土局作出的补偿决定被撤销后至今未再作出补偿决定。
另查明：2005年，潍坊高新技术产业开发区规划国土局被撤销，成立潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局和潍坊市规划局高新技术产业开发区分局。潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局主要负责对辖区内土地资源、矿产资源和测绘行业实行统一管理，行政上由高新区管委会负责管理。潍坊市规划局高新技术产业开发区分局主要负责辖区内的规划管理工作。后潍坊市规划局高新技术产业开发区分局规范为潍坊市规划局高新区分局。
本院认为：一、原告的起诉未过起诉期限。原潍坊高新技术产业开发区规划国土局针对原告作出的补偿决定被法院撤销后,至今未再作出补偿决定，原告认为被告未向其作出补偿决定的行政不作为行为违法，向人民法院提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。
二、《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第四十六条第一款规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订版）第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号……予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，根据上述法律及行政法规的规定，原潍坊高新技术产业开发区规划国土局被撤销后，被告潍坊市国土资源局作为潍坊市人民政府的土地行政主管部门，系继续行使原潍坊高新技术产业开发区规划国土局职权的行政机关，具有针对原告作出征收补偿决定的法定职责。原潍坊高新技术产业开发区规划国土局作出的补偿决定被法院撤销后，被告潍坊市国土资源局至今未对原告重新作出征收补偿决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，应依法判决被告潍坊市国土资源局在规定的时间内针对原告重新作出征收补偿决定。原告请求判决“被告未向原告作出补偿决定的行政不作为违法”的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的判决确认违法的情形，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。
三、被告潍坊市规划局高新区分局、潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的诉讼主体不适格。原潍坊高新技术产业开发区规划国土局被撤销后，成立的潍坊市规划局高新区分局主要负责辖区内的规划管理工作。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订版）第二十五条之规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被告潍坊市规划局高新区分局不具有组织实施征地补偿安置的法定职责。被告潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局并非市、县人民政府土地行政主管部门，其亦不具有组织实施征地补偿安置的法定职责，故原告起诉的被告潍坊市规划局高新区分局、潍坊市国土资源局高新技术产业开发区分局的主体不适格。
四、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订版）第二十五条之规定，原告对补偿标准有异议，应先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，再由批准征用土地的人民政府裁决。原告土地征收补偿的具体数额需要行政机关进一步核实并裁量，人民法院不具有直接认定征收补偿标准和具体补偿数额的职责。原告请求法院直接判决被告向原告赔偿利息损失、冬青损失及其他地上附着物补偿款的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、被告潍坊市国土资源局于本判决生效之日起两个月内针对原告韩华春重新作出土地征收补偿决定；
二、驳回原告韩华春的第二、三项诉讼请求。
案件受理费50元，由被告潍坊市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，同时预交上诉费50元，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 刘华兵
人民陪审员 马永平
人民陪审员 李忠成
二〇一六年三月八日
书 记 员 邱 玲