广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2015)北行初字第28号
原告北海晶牛微晶有限责任公司，住所地合浦工业园区工业大道北侧。
法定代表人王长林，董事长。
委托代理人徐龙江，北海晶牛微晶有限责任公司经理。
委托代理人梁春雷，广西汇百川律师事务所律师。
被告合浦县人民政府，住所地合浦县廉州镇公园路81号。
法定代表人李安洪，县长。
委托代理人陈世松，合浦县国土资源局工作人员。
委托代理人林秀云，广西南珠律师事务所律师。
原告北海晶牛微晶有限责任公司诉被告合浦县人民政府土地行政管理一案，本院于2015年6月3日立案后，于2015年6月23日向被告合浦县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。原告北海晶牛微晶有限责任公司的委托代理人徐龙江、梁春雷，被告合浦县人民政府的委托代理人陈世松、林秀云到庭参加诉讼。本案经广西壮族自治区高级人民法院（2015）桂行延字第268号批复批准延长了审理期限。本案现已审理终结。
被告合浦县人民政府于2015年2月12日对原告北海晶牛微晶有限责任公司作出合政发【2015】13号《合浦县人民政府关于收回北海晶牛微晶有限责任公司合国用【2007】第1594号国有土地使用证中的国有土地使用权并注销该证的决定》，决定：一、根据评估公司对你公司已建的厂房等建筑的评估价值给予1041.635万元和35万元土地出让金余额的补偿，共计1076.635万元人民币。二、收回合国用【2007】第1594号《国有土地使用证》项下的271844.36平方米国有土地使用权，并注销合国用【2007】第1594号《国有土地使用证》。
原告北海晶牛微晶有限责任公司诉称，一、合政发【2015】13号文认定北海晶牛微晶有限责任公司“已构成了闲置土地”事实不清,依法不能成立。闲置土地认定的法律标准，是《闲置土地处置办法》第二条规定的情形，而在《国有土地使用权出让合同》中并未约定应动工开发建设用地总面积和总投资额，因此本案并不符合闲置土地处置办法第二条规定的情形，故不应当认定是闲置土地。二、土地开发延迟，主要是因为被告及有关部门的故意干扰和阻碍造成的，被告应当给予赔偿。（一）被告在招商引资时签署的《项目入园合同书》中承诺提供“一站式”服务，及时为该项目建设办理和协助办理各种证照手续。但《项目建设环评报告》、《建设工程规划许可证》在项目入园合同签订后,拖了两三年才陆续办理下来，当时已经严重影响了项目土地的按时投资开发。《建设工程施工许可证》经原告多次申请，至今仍未办理下来，严重制约了施工建设和投资开发进度。原告的情况符合闲置土地处置办法第八条第一款规定的情形。（二）被告承诺的项目建设的用电线路不到位，无法使项目建设投产运行。被告在入园合同中承诺办理双回路用电,确保项目建设生产用电，但截止今天连一路生产用电都没有安装到位。（三）被告在《项目入园合同书》中，承诺原告进场后，为原告协调当地银行5000万元的流动资金贷款承诺没有兑现。（四）从2O09年合浦县国土资源局在《北海日报》上针对原告刊发《关于闲置土地处置的通知书》，到2010年4月21日的《关于撤销合浦县资源局的<关于收回国有土地使用权决定书>的决定》，合浦县国土资源局虽撤回收回决定,但直接影响了原告的项目施工招标、银行贷款、集团公司投资、资金筹措等方面的进度,使项目施工举步为艰。（五）2010年9月，合浦县工业管委会组织人员在原告厂区内砌筑高达2.5米的高墙，直接侵犯原告的合法权益，至今仍未拆除，导致原告至今无法进入相应的场地施工建设。正因为被告的违约行为，给原告造成了包括投资、融资、项目建设等各项费用达7310万元。三、若涉案土地确系被依法认定是闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十二条之规定，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，而不是可以。被告应当正确适用《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条进行处置，具体应按《闲置土地处置办法》第十二条第四款的规定来处置。被告选择有偿回收的处置方法，则应当协议有偿收回国有建设用地使用权，按双方于2014年10月24日在合浦县政府小会议室约定的“北海晶牛微晶有限责任公司全面退出,项目入园合同约定的'晶牛科技工业城'项目及其用地，由县政府与北海晶牛微晶有限责任公司协商共同委托评估机构参考市场价格进行评估，县政府按照评估价格进行补偿”进行处置。
综上所述，被告作出的合政发【2015】13号文，依据事实不清，违反法定程序，适用法律法规明显错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定，特向人民法院提起诉讼，请求：一、依法撤销被告作出的合政发【2015】13号《合浦县人民政府关于收回北海晶牛微晶有限责任公司合国用【2007】第1594号国有土地使用权证中国有土地使用权并注销该证的决定》；二、依法判令被告依照双方在2014年10月24日达成的《会议纪要》第四种处置方案来执行：“晶牛科技工业城”项目及其用地，由被告与原告协商共同委托评估机构参考市场价格进行评估，被告按照评估价格进行补偿；三、因被告反复百般干扰影响了原告公司正常建设,故请求依法判令被告赔偿原告的损失7310万元；四、因被告非法派警力抓北海晶牛微晶有限责任公司员工,要求追究组织抓人的派出所领导及执行人的违法责任,并要求向原告登报赔礼道歉；五、本案的诉讼费由被告承担。
原告北海晶牛微晶有限责任公司向本院提交了以下证据：1、工程结算单，证明涉案土地地上附着物的实际造价；2、项目用车采购发票；3、设计合同；4、环评合同；5、勘察合同；6、监理合同；7、机器设备照片；证据2-7证明“晶牛科技工业城”项目的支出，即原告的实际损失。
被告合浦县人民政府辩称，一、根据《闲置土地处置办法》第十三条、《土地登记办法》第五十条第（一）项等规定,被告具有作出被诉行政行为的职权。二、本案闲置土地认定合法。原告虽然于2006年12月30日以出让方式取得涉案土地的使用权，但其既没有按照《国有土地使用权出让合同》的约定进行开发建设，也没有按照《项目入园合同书》的约定进行投资开发，更没有向法定部门申请过延期开发。原告投入建设资金只有1125.48万元，仅占投资总额3亿元的3.37%；建筑面积6700平方米，仅占应动工开发建设用地总面积135922.18平方米的4.9%，且已停止开发建设超过两年。所以，涉案土地认定为闲置土地符合《闲置土地处置办法》第二条第二款规定。被告作出收回国有土地使用权并注销证件的行为符合法定程序，适用法律、法规正确。涉案土地已被依法认定为闲置土地，被告与合浦县国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十二条第一款第(四)项、第(六)项、第十二条第二款之规定与原告进行了多次协商，原告提出如下四种方案：1、按照入园合同继续履行,继续由原告开发使用，办理相关报批手续后，在一年至一年半的时间内正式投产；2、原告寻找投资合作方共同开发投产经营；3、双方可以寻找第三方进行收购涉案土地的全部资产后，原告退出“晶牛科技工业城”项目；4、原告全面退出“晶牛科技工业城”项目及用地，由被告与原告协商共同委托评估机构参考市场价格进行评估，被告按评估价格进行补偿。具体解决方案由原告提出书面意见函告政府。原告于2014年11月7日函复被告决定选择第二种方案“原告寻找投资合作方共同开发投产经营”，被告同意原告所选方案。此后，经多次催促，但原告均没有就所选方案的具体运行、落实时间反馈给被告，迟迟没有结果。鉴于原告几乎以“零地价”的方式取得用地，至今没有完成建设也没有投产等具体情况，合浦县国土资源局为了解决土地闲置面积，积极发挥土地的经济社会效益，拟定了按原、被告共同委托评估机构对涉案土地的建筑进行评估，按评估价进行补偿并收回涉案土地使用权的处置方案，该处置方案经被告同意后已送达给原告。原告表示不同意并坚持执行继续开发建设的方案。原告不同意协商选择评估机构,经公证抽签后,广西广证房地产评估有限公司依法评估涉案土地的建筑(地上附属物)的价格为1041.6350万元。因原告取得涉案用地虽然支付了1035万土地出让金，但被告基于原告履行合同的承诺以扶持的形式分批拨付给原告1000万元，原告取得450亩土地实际支付了35万元的情况。被告根据实际情况作出给予1041.6350万元和35万元土地出让金的补偿的处置决定完全符合《闲置土地处置办法》第十二条第一款第(六)项规定，是合法的。鉴于涉案国有土地被依法收回，根据《土地登记办法》第五十条第（一）项规定作出注销涉案国有土地的国有土地使用证也是合法的。综上所述，被告作出被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告合浦县人民政府向本院提交了以下证据：1、项目入园合同书、补充协议，证明土地出让来源；2、国有土地使用权出让合同、国有土地使用证，证明土地出让过程；3、核查通知书，证明闲置土地调查程序；4、关于督促报送“晶牛科技工业城”一期规划并尽快组织施工的通知、通知回执单、关于要求尽快履行合同正式动工建设“晶牛科技工业城”项目的函、会议纪要、发函回执单、关于要求履行合同尽快建设完成“晶牛科技工业城”项目的函、关于要求北海晶牛微晶有限责任公司尽快开工建设的通知，证明闲置土地调查程序。5、北海晶牛微晶有限责任公司项目用地相片、建设用地规划许可证、建设用地规划许可审批单、建设工程选址意见书存根、选址图、工程规划许可证审批单、微晶石生产线工程定点图、测绘图、评估报告，证明闲置土地调查程序；6、闲置土地认定书，证明闲置土地认定的程序；7、研究北海晶牛微晶有限责任公司土地问题的纪要（两份）、授权委托书、送达回证、北海晶牛微晶有限责任公司关于项目用地开发建设的函、合浦县国土资源局关于协商北海晶牛微晶有限责任公司土地有关问题处理方案的函、北海晶牛微晶有限责任公司关于项目用地开发建设的函、合浦县国土资源局关于对《北海晶牛公司关于项目用地法建设的函》的复函，证明闲置土地处置的协商过程；8、合浦县国土资源局关于拟定处置闲置土地方案的函、送达回证、合浦县国土资源局关于确定处置闲置土地方案的函、北海晶牛微晶有限责任公司关于对《合浦县国土资源局关于拟定处置闲置土地方案的函》的复函、研究处理北海晶牛微晶有限责任公司闲置土地问题的纪要、公证书，证明闲置土地的处置过程；9、合浦县国土资源局关于处置闲置土地方案的告知函、送达回证、闲置土地处置听证权利告知书、听证申请书、听证通知书、授权委托书、身份证、律师证、听证会笔录、北海晶牛微晶有限责任公司关于合浦县国土资源局处置闲置土地方案的听证法律意见书，证明闲置土地处置程序合法；10、关于收回北海晶牛微晶有限责任公司合国用【2007】第1594号国有土地使用证中的国有土地使用权并注销该证的决定，证明闲置土地处置程序合法。
经庭审质证，原告对被告证据1、2的证据三性无异议。对证据3、4的证据三性无异议，对证明目的有异议，不能证实延迟开发原因是原告单方造成的。对证据5-10的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，被告收回国有土地使用权的程序不合法；被告仅对地上附着物进行评估，而不对涉案土地进行评估不符合法律的规定；扶持资金1000万元冲抵土地款没有事实和法律依据，扶持资金在法律上视同赠与；被告的收回决定是单方作出的，没有和原告进行协商以达成收回协议。
被告对原告的证据1的证据三性均有异议，工程结算单与资产评估没有关联性，被诉决定的补偿标准是以评格价格为准的，资产评估是对资产实物的现状进行的价格估算。被告对原告的证据2-7的关联性有异议，认为与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：
对于原告提供的证据1-7因不具备证据的关联性，对其证据效力不予确认。被告提供的证据1-6符合证据的三性要求，本院对其证据效力予以认定。被告提供的证据7-8客观反映了被告决定有偿收回国有土地使用权与原告协商、研究处置过程，对其证据效力予以认定。证据9不能证实被告收回国有土地使用权程序合法。证据10为被诉的行政行为，并非证据。
经审理查明：2006年11月8日及12月8日，被告合浦县人民政府与邢台晶牛玻璃股份有限公司先后签订《项目入园合同书》及《补充协议》，约定被告同意将合浦县工业园区内450亩土地出让给邢台晶牛玻璃股份有限公司为建设用地，第一期投资为3亿元、建设期限为18个月、第一期投资建设玉晶石生产线和微晶生产线各一条，在三个月内由新注册的公司（即原告北海晶牛微晶有限责任公司）与被告或合浦县国土资源局签订土地出让合同，被告划拨建设扶持资金1000万元给邢台晶牛玻璃股份有限公司。2006年12月30日，原告与合浦县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定合浦县国土资源局将位于合浦县工业园（平头岭）工业大道北侧处30000平方米土地出让给原告，合同约定：土地的建筑密度为35%、绿地比例30%、容积率≥0.5等；受让人同意在2007年5月30日之前动工建设；超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发建设的，出让人可以无偿收回土地使用权；因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。2007年5月30日原告取得上述土地证号为合国用【2007】第15**号《国有土地使用证》。证载土地面积为271844.36平方米。2011年4月25日，合浦县国土资源局认为原告涉嫌未按合同约定开发建设，向原告送达《核查通知书》，通知原告持项目批准文件、投资建设等相关材料接受检查。合浦县国土资源局经调查及委托评估后认定原告投入建设资金只有1125.48万元,只占投资总额的3.37%,建筑面积6700平方米,占应动工开发建设用地总面积135922.18平方米的4.9%，且中止开发建设达四年，于2012年8月1日作出合国土资发【2012】59号《闲置土地认定书》，认定合国用【2007】第1594号国有土地使用权证项下的土地为闲置土地，于次日向原告送达，同年8月8日在北海日报公告。
2012年11月29日，合浦县国土资源局作出合国土资罚字【2012】D-1号行政处罚决定，决定无偿收回原告位于合浦县工业园（平头岭）工业大道北侧处的合国用【2007】第1594号《国有土地使用证》项下271844.36平方米的国有土地使用权。原告不服，于2013年10月29日向合浦县人民法院提起诉讼，请求撤销合国土资罚字【2012】D-1号行政处罚决定，合浦县人民法院于2014年3月25日作出的（2013）合行初字第36号行政判决，维持了合浦县国土资源局作出的合国土资罚字【2012】D-1号行政处罚决定。原告不服，向本院提起上诉。2014年10月24日，合浦县国土资源局作出合国土资发【2014】72号《关于撤销合国土资罚【2012】D-1号<行政处罚决定书>的决定》。同年10月30日原告向本院递交书面撤诉申请，申请撤回上诉和起诉，本院作出（2014）北行终字第13号行政裁定书裁定准许。2015年2月12日，被告作出合政发【2015】13号《合浦县人民政府关于收回北海晶牛微晶有限责任公司合国用【2007】第1594号国有土地使用证中的国有土地使用权并注销该证的决定》，决定：一、根据评估公司对你公司已建的厂房等建筑的评估价值给予1041.635万元和35万元土地出让金余额的补偿，共计1076.635万元人民币。二、收回合国用【2007】第1594号《国有土地使用证》项下的271844.36平方米国有土地使用权，并注销合国用【2007】第1594号《国有土地使用证》。同年3月5日，将该决定送达原告。同年6月1日，原告向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，根据《闲置土地处置办法》第二条第二款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”之规定，合浦县国土资源局作出合国土资发【2012】59号《闲置土地认定书》，认定合国用【2007】第1594号《国有土地使用证》项下土地为闲置土地后，原告北海晶牛微晶有限责任公司未提出异议。根据《闲置土地处置办法》第十二条“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置”之规定，本案所涉土地闲置的情形属于《闲置土地处置办法》第二条第二款规定的情形，按照《闲置土地处置办法》第十二条的规定处理本无不当，但该条明确规定了处置主体为市、县国土资源主管部门，处置方式为协商。故被告合浦县人民政府作出的合政发【2015】13号《合浦县人民政府关于收回北海晶牛微晶有限责任公司合国用【2007】第1594号国有土地使用证中的国有土地使用权并注销该证的决定》，适用法律错误。原告请求撤销理由成立，应予支持。原告主张“晶牛科技工业城”项目及其用地按市场评估价格进行补偿的请求，由于本案原、被告双方尚未就涉案土地的处置协商达成合意，“晶牛科技工业城”项目及其用地所涉评估范围、时点、类目等尚存在争议，故原告该项请求不成立，本院不予支持。原告主张被告赔偿原告损失的请求因未提供相关证据证实，且缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告合浦县人民政府于2015年2月12日作出的合政发【2015】13号《合浦县人民政府关于收回北海晶牛微晶有限责任公司合国用【2007】第1594号国有土地使用证中的国有土地使用权并注销该证的决定》；
二、驳回原告北海晶牛微晶有限责任公司的其他诉讼请求及赔偿请求。
本案受理费50元，由被告合浦县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户银行：农行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 吴 慧
审判员 席淑燕
审判员 侯应蓉
二〇一六年十一月二十八日
书记员 彭德元
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1）?主要证据不足的；
（2）?适用法律、法规错误的；
（3）?违反法定程序的；
（4）?超越职权的；
（5）?滥用职权的；
（6）?明显不当的。
2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。