青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)青01行初36号
原告雷明炯，男，汉族，1958年6月18日出生，住西宁市城中区劳动巷。
原告付学东，男，汉族，1969年3月20日出生，住西宁市城中区劳动巷。
原告官清香，女，汉族，1945年2月20日出生，住西宁市城中区劳动巷。
原告陈会杰，男，汉族，1965年1月14日出生，住西宁市城中区劳动巷。
以上原告的共同委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
以上原告的共同委托代理人卢娜，北京市盛廷（上海）律师事务所律师。
被告西宁市城中区人民政府，住所地西宁市城中区城南新区新城大道。
法定代表人石鑫，区长。
委托代理人林荣平，西宁市城中区建设局工作人员。
委托代理人李政霖，青海泰宏律师事务所律师。
原告雷明炯、付学东、官清香、陈会杰（以下简称原告）因不服被告西宁市城中区人民政府（以下简称被告）作出的房屋征收决定，于2016年8月17日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月17日公开开庭审理了本案。因本案的审判须以其他行政案件的审理为依据，本院于2016年12月5日裁定对本案中止审理。恢复审理后，本院于2017年4月17日对本案进行了开庭审理。原告及原告的共同委托代理人翟根才、卢娜，被告的委托诉讼代理人李政霖、林荣平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为：2016年3月31日，被告作出的《关于凤凰山A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收决定公告》（以下简称《征收决定》）。
原告起诉称，原告在凤凰山路依法拥有合法房屋。2016年3月31日被告作出了《征收决定》，对原告居住区域内的房屋进行征收，实施棚户区改造。原告认为，该征收决定不仅程序和实体违法，而且补偿标准过低，严重侵犯了原告的合法权益。请求法院：依法撤销被告作出的《征收决定》。
原告向本院提交以下证据材料：
1.原告雷明炯的《证明》；
2.原告付学东的《证明》；
3.原告官清香的《证明》；
4.原告陈会杰的《证明》；
证明原告具有诉讼主体资格，与本案具有利害关系。
5.《征收决定》；
证明被告已对原告居住的房屋作出征收的行为。
6.政府信息公开申请登记回执；
7.照片。
证明原告房屋的现状；征收用地不是棚户区改造，而是用于修路。
被告答辩称，1.被告实施该征收行为是为了对城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区危房改造。该项目由西宁市发展和改革委员会立项并经西宁市人民政府批准，符合公共利益的法律要件。2.项目启动后，被告依法向相关部门发送了关于暂停办理房屋征收范围内相关审批手续的函。3.按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等相关法律、法规的规定，被告对该征收项目进行了选定评估机构、社会稳定风险评估、发布拆迁补偿安置方案等程序。4.《征收决定》公告后，被征收范围内的980多户已经与被告签订征收补偿协议。故被告作出的《征收决定》符合法律规定，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。
被告向本院提交以下证据材料：
1.西宁市住房保障和房产管理局《关于报送凤凰山路棚户区A、B、C片区可行性研究报告的函》（宁房住【2015】121号）；
证明西宁市住房保障和房产管理局向西宁市发展和改革委员会报送凤凰山路棚户区A、B、C片区可行性研究报告的事实。
2.《全市固定资产投资及项目工作推进会专题会议纪要》（政府工作专题会议第52次纪要）；
证明政府工作专题会议要求对凤凰山路棚户区A、B、C片区抓紧开工的事实。
3.西宁市发展和改革委员会《关于凤凰山路棚户区A、B、C片区可行性研究报告的批复》（宁发改投资【2015】590号）；
证明西宁市发展和改革委员会作出凤凰山路棚户区A、B、C片区可行性研究报告批复的事实。
4.西宁市人民政府办公厅《关于印发西宁市2016年城镇保障性住房建设实施方案的通知》（宁政办【2016】26号）；
证明凤凰山路棚户区A、B、C片区改造项目属于旧城改造项目的事实。
5.开户许可证（编号：8510-00062315）；
证明凤凰山路棚户区A、B、C片区改造项目已设立专项资金账户的事实。
6.西宁市城中区建设局《关于暂停办理房屋征收范围内相关审批手续的函》（城中建函【2016】15-20号）；
证明凤凰山路棚户区A、B、C片区改造项目征收部门向相关单位报送暂停办理房屋征收范围内相关审批手续的事实。
7.评估机构选定相关资料；
证明凤凰山路棚户区A、B、C片区改造项目评估机构选定程序、实体均合法的事实。
8.凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告；
证明对凤凰山路棚户区A、B、C片区改造项目作出社会稳定风险评估的事实。
9.《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目集体土地上征收（拆迁）补偿安置方案》的通知（城中政发【2016】5号）；
10.《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》；
11.凤凰山路房屋征收调查登记表（编号：2-50、2-52、2-57、2-59）；
12.凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目入户谈话记录；
13.通告；
14.《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》；
证明被告作出的凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目的房屋征收补偿方案符合法律规定。
15.《征收决定》；
证明涉案行政行为符合法律规定的事实。
16.照片；
证明对凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目相关情况公告的事实。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：证据1合法性不予认可，现场的实际情况证明是修路，不是棚户区改造；证据2证明目的，关联性不予认可；证据3合法性不予认可；证据4仅是一个工作安排，不能证明征收合法性；证据5开户许可证不能证明补偿款已经到位，关联性不予认可；证据6内容不全，只是一个停办相关手续，不符合《征补条例》十六条的规定；证据7合法性，关联性均不予认可；证据8风险评估报告未经常委会讨论，不予认可；证据9凤凰山路A、B、C片区包括集体土地，集体土地需要省级政府批复，缺少征地批复，合法性不予认可；证据10缺少相关部门论证，没有告知当事人可以对征求意见稿提出意见；证据11合法性不予认可；证据12、13的关联性不予认可；证据14合法性不予认可。证据15的证明方向不予认可；证据16无异议。
被告对原告提交证据的质证意见：证据1-4真实性无异议。证据5无异议。证据6、7真实性无异议，证明方向不予认可。
经庭审质证，本院对原被告提交证据与本案的关联性予以确认。
经审理查明，2015年8月11日，西宁市发展和改革委员会向西宁市住房保障和房产管理局作出《关于凤凰山路棚户区A、B、C片区可行性研究报告的批复》（宁发改投资【2015】590号），同意建设凤凰山路棚户区A、B、C片区项目。2015年8月12日，西宁市人民政府办公厅印发《全市固定资产投资及项目工作推进会专题会议纪要》（政府工作专题会议第52次纪要）要求对凤凰山路等重点市政项目尽快开工建设。2016年2月2日，西宁市城中区建设局作出《关于暂停办理房屋征收范围内相关审批手续的函》，告知相关部门暂停办理房屋征收范围内相关审批手续。2016年2月23日，西宁市人民政府办公厅《关于印发西宁市2016年城镇保障性住房建设实施方案的通知》（宁政办【2016】26号），凤凰山路片区城中段棚户区改造项目列入2016年城镇保障性住房建设计划项目。2016年3月3日，西宁市城中区建设局发出《关于凤凰山路棚户区A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构选定情况的通知》，确定青海恒正房地产评估咨询有限公司承担凤凰山路（城中段）房屋征收项目评估工作。城中区稳定风险评估领导小组组织召开由区政法、信访、维稳、综治等多部门参加的新启动项目风险评估会议，对凤凰山路棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，并形成了《凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2016年1月22日，被告印发《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目集体土地上征收（拆迁）补偿安置方案的通知》（城中政发【2016】5号）。2016年1月25日，被告作出《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2016年3月31日，被告作出《征收决定》并附《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。原告的房屋位于征收范围内，因不服被告作出的房屋征收决定，向本院提起诉讼。
本院认为，根据《征补条例》第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责。《征补条例》第八条至第十六条对作出国有土地房屋征收决定进行了一系列规制和要求，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查以下内容：1.房屋征收决定是否基于公共利益,是否符合各项规划的要求。根据《征补条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。本案城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目是为改善居民居住条件，提升城市面貌，由政府组织实施的棚户区改造工程，符合公共利益的需要。西宁市发展和改革委员作出了《关于凤凰山路棚户区A、B、C片区可行性研究报告的批复》,同意建设凤凰山路棚户区A、B、C片区项目，但被告提交的证据不足以证实被告实施涉案国有土地上房屋征收行为符合《征补条例》第九条确定的“四规划一计划”，已经将该改建项目纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。2.征收补偿方案的制定是否遵循法定程序。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中被告虽然提交了《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，但就该方案是否征求了公众意见、是否进行了修改并及时公布、是否根据多数被征收人意见召开了听证会等，被告未提供相应的证据予以证明。3.是否经过社会稳定风险评估程序。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。被告提交的证据证实本案被诉《征收决定》作出前，城中区稳定风险评估领导小组对涉案项目进行了社会稳定风险评估并形成了《凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，但就该报告是否经政府常务会议讨论决定未提交证据证实。
综上，被告作出的《征收决定》程序违反法律规定，被诉行政行为不具有合法性。但鉴于凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目是为公共利益需要而建设的项目，且该项目所涉房屋征收行为已经全面实施，城中区政府已与被征收范围内1000多户中的980余户签订征收补偿协议，部分房屋已被拆除，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认西宁市城中区人民政府于2016年3月31日作出的《关于凤凰山A、B、C片区棚户区改造项目房屋征收决定》违法。
案件受理费50元由被告西宁市城中区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 祁小芹
审 判 员 丁笑曦
人民陪审员 陈 祎
二〇一七年六月八日
书 记 员 杨子琪
附：本案适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。