广东省珠海市金湾区人民法院
行 政 判 决 书
(2017)粤0404行初294号
原告：徐汝荣，男，1972年10月23日出生，汉族，住广东省东莞市，
委托代理人：孟令杰，广东法宗律师事务所律师。
被告：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区梅华西路62号。
法定代表人：唐成伟，职务：局长。
委托代理人：景志斌，该局工作人员。
原告徐汝荣诉被告珠海市交通运输局交通运输行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告徐汝荣的委托代理人孟令杰，被告珠海市交通运输局的委托代理人景志斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告珠海市交通运输局于2017年6月13日作出的粤珠交罚〔2017〕03281号《行政处罚决定书》，认定原告徐汝荣利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，决定给予原告罚款人民币1万元的行政处罚。原告不服，向本院提起诉讼。
原告徐汝荣诉称，2017年6月10日，被告作出粤珠交罚〔2017〕03281号《行政处罚决定书》，以原告“非法营运”为由，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，决定给予原告罚款人民币1万元的行政处罚。原告认为，国务院办公厅于2016年7月26日发布的《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）中明确规定，私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展。2016年11月1日生效的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条也规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。顺风车是与合乘服务提供者出行线路相同的人乘坐合乘服务提供者的小客车，分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式，该出行方式以自我出行为前提，目的为清洁空气、节约能源、缓解交通拥堵、方便出行，私人小客车合乘出行不属于道路运输经营活动，因此并不存在营利目的。本案中，原告驾驶车辆从事的正是私人小客车合成即顺风车服务，目的是为了分摊出行成本，明显不以营利为目的，并不存在营运行为，故被告作出的行政处罚属事实认定不清，执法程序违法，法律适用错误，严重侵犯了原告的合法权益。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，诉请法院要求：1、撤销被告珠海市交通运输局作出的粤珠交罚〔2017〕03281号《行政处罚决定书》；2、判令被告返还原告已交纳的罚款人民币10000元；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交如下证据：机动车行驶证、行政处罚决定书、违法行为通知书、广东省非税收入（电子）票据、顺风车行车轨迹、（2017）鲁01行终103号行政判决书、网页信息（截图）、《珠海市交通运输局关于规范网络预约出租汽车经营行为的通告》、《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》、手机截图（二张）、（2016）沪02民终9381号民事判决书。
被告珠海市交通运输局辩称，一、原告利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的违法行为事实清楚，证据确凿。2017年6月2日13时45分许，被告的执法人员在珠海机场进行日常稽查，发现粤Ｓ×××××小轿车在二楼出发大厅门口停靠下客，有3名男乘客下车，并从该车后尾箱拿取行李，执法人员怀疑该车涉嫌非法营运，遂对该车进行检查。经查，3名男乘客是一起的，其中着浅蓝色上衣的乘客称：该车是他们预约的顺风车。另一名着黑色上衣的乘客称：他们是通过滴滴软件约乘该车，已通过滴滴平台支付了费用，但不愿说明具体数额。该车司机即本案原告，其在接受询问调查时述称：2017年6月2日13时45分许，他驾驶粤Ｓ×××××小轿车来到珠海机场二楼出发大厅门前，当时车内载有3名男乘客，是他通过滴滴顺风车平台接单搭载，与乘客不认识。3名乘客从东莞市万江镇上车，目的地是珠海机场，他已通过滴滴平台收到车费230.06元，所驾车辆未办理道路运输证。被告认为，综合乘客证言、当事人陈述以及执法录像等，证实原告通过滴滴平台承揽顺风车单，从东莞市载客至珠海机场,当程向滴滴平台支付佣金后实得车资230.06元，其从事收费载客行为事实清楚。
原告以国务院办公厅有关文件鼓励“私人小客车合乘”为由，认为原告实施的收费载客行为不属于营运活动，也不存在营利目的。对此被告认为：其一，根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。”可见，指导意见认可的“合乘”一是出行信息只能由供方单向发布，二是合乘参与者共同分摊出行成本或者驾驶员实施免费运输。而滴滴出行软件内的所谓“顺风车”模块允许司机查询乘客发布的出行信息，这就为假合乘留下空间，与指导意见不符；而“滴滴顺风车”的定价也明显超过了指导意见允许的合理范围，具有明显的营利性质。以本案具体分析，从东莞市到珠海机场，按4名司乘人员计，该单共3名乘客应分担燃料成本及通行费用的总出行成本明显低于其实际支付的费用，故“滴滴顺风车”实质是定位较“滴滴快车”为低的廉价网约车营运服务。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二十八条的规定，“不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务”，“网约车车辆和驾驶员不得通过未取得经营许可的网络服务平台提供运营服务”，鉴于原告通过未取得经营许可的网络服务平台实质提供了运营服务，故其构成非法营运违法行为。
综上，原告使用非营运车辆从事营业性运输行为的事实清楚，证据确凿，因其车辆无道路运输证和营运牌照，其行为应定性为利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务。
二、被告作出的行政处罚决定，适用法律正确。依照《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条的规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下罚款，十二个月内两次违反规定的，处以两万元以上三万元以下的罚款。根据《珠海经济特区出租车管理条例》第二条对于出租车的定义，出租车指依法取得营运牌照，按照乘客意愿提供客运服务，按照行驶里程、时间计价收费的七座以下(含七座)的小型机动客车。本案当事人以“顺风车”为名提供的客运服务和出租车并无实质区别，应当适用出租车管理法规处罚。综上，被告依据法律赋予的职权查处原告的违法行为，并作出处罚决定，适用法律正确。
三、被告作出的行政处罚决定，内容合理、适当。被告在衡量本案违法情节时，因本案不存在从重处罚的情节，故以最低限作出从轻处罚的决定，行政处罚决定的内容合理、适当。
四、被告作出行政处罚决定的程序合法。被告在执法过程中，始终有两名以上执法人员执法，执法人员制作了询问笔录、现场笔录、执法录像等，结合全部证据，初步认定原告违法事实成立，被告于2017年6月2日送达违法行为通知书，依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及原告依法享有的救济权利。2017年6月13日，被告作出并送达行政处罚决定书，被告作出行政处罚的程序符合法律规定。
综上，被告所作粤珠交罚〔2017〕03281号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请法院驳回原告诉讼请求。
被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：现场笔录、驾驶员询问笔录、视听资料光盘附清单、百度地图（截图）、违法行为通知书、行政处罚决定书、文书送达回证、《珠海经济特区出租车管理条例》。
经审理查明，2017年6月2日13时45分许，被告珠海市交通运输局的执法人员在珠海机场二楼出发大厅前进行执法检查，发现原告徐汝荣驾驶的粤Ｓ×××××小汽车停靠下客，车上下来三名男乘客。原告称其与三名乘客不认识，是通过滴滴顺风车平台接的单，从东莞市万江镇到珠海机场，到达目的地后原告通过滴滴平台收取车资约230元。原告未能提供营运牌照和道路运输证。
2017年6月2日，被告作出《违法行为通知书》，告知原告其使用粤Ｓ×××××车辆于2017年6月2日13时许在珠海机场二楼出发大厅门前涉嫌利用未取得（出租车）营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款规定，拟依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款的规定罚款人民币10,000元整，同时告知原告依法享有的救济权利。
2017年6月13日，被告作出粤珠交罚〔2017〕03281号《行政处罚决定书》，认为原告利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务行为，违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条第一款的规定，给予原告罚款1万元的行政处罚。
本院认为，根据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十七条规定，被告珠海市交通运输局作为珠海市交通运输主管部门，有权对违反该条例规定利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务的行为人作出行政处罚。
根据被告提交的现场笔录、原告询问笔录等足以证明原告利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，事实清楚，证据确凿。原告称其从事的是私人小客车合乘服务，但合乘是为分摊出行成本或免费互助的共享出行方式，其不以营利为目的，本案中，原告收费明显超出其出行成本，显然不属于合乘，应属营运行为，原告的主张与事实不符，本院不予采信。
《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条第一款规定：“未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车，不得从事收费载客业务。”第五十七条第一款规定：“违反本条例第三十九条规定，利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务，首次违反规定的，由市交通运输主管部门对行为人处以一万元以上两万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门暂扣其机动车驾驶证六个月。十二个月内两次违反规定的，处以两万元以上三万元以下的罚款，并交由公安机关交通管理部门吊销其机动车驾驶证。”本案中，原告首次违反《珠海经济特区出租车管理条例》第三十九条的规定，被告依照上述规定，决定给予原告罚款人民币10000元，适用法律正确，处罚适当。
被告珠海市交通运输局在发现原告涉嫌利用未取得营运牌照和道路运输证的小型机动客车从事收费载客业务后，出示执法证件，进行调查取证。在作出行政处罚决定之前，制作并送达《违法行为通知书》，依法告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及原告依法享有的救济权利。在作出行政处罚决定后，将决定书送达原告，符合法定程序。
综上，被告作出粤珠交罚〔2017〕03281号《行政处罚决定书》，职权依据充分，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告徐汝荣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告徐汝荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 吴郁郁
审 判 员 吴作栋
人民陪审员 林千章
二〇一七年十二月二十日
法官 助理 林业森
书 记 员 刘 帆