成都市成华区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）成华行初字第67号
原告汪小红，女，汉族，1981年6月28日出生，住四川省仁寿县富加镇文化村*组。
委托代理人徐刚，男，汉族，1977年9月10日出生，住成都市成华区昭觉寺南路***号**栋*单元*楼*号。
委托代理人吴国强，北京京润律师事务所律师。特别授权。
被告成都市成华区发展和改革局，住所地：成都市成华区一环路东三段148号。
法定代表人邱荣涛，局长。
出庭人员周伟，纪检组长。
委托代理人李小蕾，四川中一律师事务所律师。一般授权。
原告汪小红诉被告成都市成华区发展和改革局（以下简称：成华发改局）行政撤销纠纷一案，本院于2015年7月31日受理后，依法由审判员彭有志担任审判长，与人民陪审员王恒昭、人民陪审员曾官蓉组成合议庭，于2015年8月27日、9月25日公开开庭进行审理。原告汪小红的委托代理人徐刚、吴国强，被告成华发改局的委托代理人李小蕾均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告汪小红诉称，原告通过信息公开申请得知，被告于2014年1月7日制作、印发了《关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程立项批复》（成华发改[2014]11号）。原告的房屋（成华区昭觉寺南路139号34号房屋）位于涉案立项批复确定的棚改范围内，与涉案立项批复有利害关系。原告认为被告做出涉案立项批复的实体及程序违法，适用法律错误。现原告请求依法撤销被告做出的《关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程立项批复》（成华发改[2014]11号）。诉讼中，原告提出如下意见：1、关于原告的起诉期限，被告有义务证明原告知道或者应当知道起诉期限。被告没有证明原告是什么时间知道诉权和超过期限，故原告的起诉并未超过法定起诉期限；2、本案建设项目总投资11亿，被告应当提供市、区审批权限划分依据；3、涉案立项批复行为应当是行政许可行为，《中华人民共和国行政许可法》第36条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可立项直接关系他人利益的，应当告知该利害关系人，申请人、利害关系人有权进行申辩和陈述，行政机关应当听取申请人意见。但被告没有履行告知义务，违反法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出许可决定前，应当告知申请人和利害关系人享有听证权，行政机关有义务组织听证。《中华人民共和国行政许可法》第40条规定，行政机关作出准予行政许可决定应当予以公开，公众有权查阅。从被告提供证据来看，被告没有履行相关公示公告的告知义务，严重侵犯了利害关系人合法权益，也侵犯了原告合法权益。涉案项目属于政府投资项目，政府投资项目一般要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，特别重大项目还应经专家评议。本案立项批复的项目为棚户区改造项目，涉及范围广、面积大、影响大，投资规模达到11亿，被告提交证据材料中应当有符合资质要求咨询中介机构的评估论证，也应当有专家评议的相关材料，但是被告没有提供该方面证据材料，直接经过相关政府会议讨论以及危改办申请就做出了立项批复，显然违法；4、被告作出立项批复不具备法律规定前置材料。本案属于棚户区改造项目，国家规定棚户区改造项目土地一般采取划拨方式，根据《中华人民共和国城乡规划法》第36条规定，有关部门批准或者核准的建设项目以划拨方式提供土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或核准前，应当向城乡规划核准部门申请选址意见书。根据《建设项目环境保护管理条例》第9条规定，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、报告表或者登记表。根据《土地管理法实施条例》第21、22条规定，可行性研究报告报批时，必须附有土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理通知（国办发2007第64号）规定，实行审批制的政府投资项目，项目单位应当首先向发改部门报送项目建议书。依据建议书批复文件分别向城乡规划国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价审批手续。完成后，项目单位根据项目论证情况，向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址用地预审和环评审批文件。根据上述四项法律法规的规定，被告在进行立项审批过程中，建设单位没有提供规划选址、用地预审、环境影响评价审批相关材料，被告在建设单位没有提供立项报批必备材料情况下做出涉案立项批复，显然事实依据错误，违反了法律规定。《四川省人民政府关于进一步加强政府投资项目管理的规定》（川府发【2014】56号）规定，建设项目单位申请立项批复时也应当提供规划选址、用地预审和环境评价的材料。但是被告提交证据材料里面没有相关必备材料，也违反了四川省关于立项批复时所应当提交的前置材料规定。所以，被告作出立项批复所依据的事实违反法律规定，认定事实错误，没有按照规定进行，而仅凭区政府规定进行。即使是区政府的相关立项规定在文字表述上也没有说明立项时该提交的哪些材料，在没有明确规定的情况下，应当按照上级部门规定来提交。
被告成华发改局提出如下辩称意见：
1、原告的诉讼请求已超过诉讼时效，丧失了胜诉权。2014年11月13日，原告曾经向答辩人申请公开“关于昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目立项批复”。由此可见，原告于2014年11月13日之前就知道答辩人作出了“关于昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目立项批复”。但是原告于2015年7月23日才起诉答辩人，历时已有8个多月。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条第一款规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另外有规定的除外。”因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的上述规定，原告的诉讼请求已超过了诉讼时效。
2、答辩人具有作涉案立项批复的行政职权。根据《成都市成华区人民政府办公室关于印发成都市成华区发展和改革局（成华区物价局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（成华府办[2011]38号）和成都市成华区人民政府关于印发《成华区政府投资项目管理暂行办法》的通知（成华府[2009]206号）第4条第1款规定：“区经济发展与改革局（以下简称发改局）负责政府投资项目立项审批。……”答辩人具有对成华区范围内的政府投资项目作出立项审批的行政职权。本案中，成都市成华区危房改造开发办公室（下称成华危改办）是对位于成华区范围内的“昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目”申请立项审批，因此答辩人具有作出涉案立项批复的行政职权。
3、答辩人作出涉案立项批复的证据确凿，适用的规范性文件正确，符合法定程序。2014年1月7日，成华危改办向答辩人申请对“昭觉寺南路139号棚户区改造项目一期工程”进行立项，向答辩人提交了相关申请资料，包括：成华危改办的《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、立项报告（成华危[2014]2号）、成都市成华区人民政府（以下简称成华区政府）第49次常务会议议定事项通知（[第49次]1号）、成华区政府常务会议文件（[第49次]总587号）--成华危改办关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目有关事项的请示及附件等。答辩人在收到成华危改办的立项申请资料后，依据成华区政府关于印发《成华区政府投资项目管理暂行办法》的通知（成华府[2009]206号）第4条第1款以及《成都市成华区人民政府关于进一步深化政府投资项目管理的意见》（成华府[2012]73号）第1条第（一）款第2项等规范性文件的规定，在经过内部审核程序后，作出了涉案立项批复，因此答辩人作出涉案立项批复的证据确凿，适用的规范性文件正确，符合法定程序。
综上所述，鉴于原告的诉讼请求已超过诉讼时效，同时答辩人作出涉案立项批复的证据确凿，适用的法律法规、规范性文件正确，程序合法。答辩人根据我国《行政诉讼法》第六十九条的规定，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被诉行政行为：2014年1月7日，被告成华发改局作出《成都市成华区发展和改革局关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程立项批复》（成华发改【2014】11号）。该批复系针对成华区危改办作出。批复载明：你办报送《关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程立项的报告》已收悉。经研究，同意昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程立项，现将有关事项批复如下：一、项目业主：成都市成华区危房改造开发办公室。二、项目名称：昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程。三、建设内容及规模：搬迁改造拆除房屋及地面其他附属物，拆除建筑面积约69106平方米，净地约59亩（以成都市勘察测绘研究院实际放线结果为准）。四、总投资及资金来源：该项目总投资约110000万元，资金自筹。五、建设地址：位于成都市成华区昭觉寺南路139号。六、建设时间：2014年1月-2016年12月。七、该批复自下达之日起二年内有效。该批复属于依申请公开的范围。
原告汪小红为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：
第一组证据：房屋所有权证，证明原告所有的房屋位于成都市成华区昭觉寺南路139号34栋3单元3层2号。
第二组证据：《成都市成华区发展和改革局关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程立项批复》（成华发改【2014】11号），证明案涉行政行为违法。
被告成华发改局质证认为，前述证据真实性、合法性和关联性均无异议。
被告成华发改局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据材料和依据：
第一组证据：被告组织机构代码证，证明被告的主体资格。
第二组证据：
1、成都市成华区人民政府办公室关于印发成都市成华区发展和改革局（成华区物价局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知（成华府办[2011]38号）；
2、成都市成华区人民政府关于印发《成华区政府投资项目管理暂行办法》的通知（成华府[2009]206号），证明被告具备作出涉案立项批复的行政职权。
第三组证据：
1、成华区危改办的《企业法人营业执照》；
2、成华区危改办《组织机构代码证》；
3、成华区危改办关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目一期工程立项的报告（成华危[2014]2号）；
4、成华区政府第49次常务会议议定事项通知；
5、成华区政府常务会议文件（[第49次]总587号）（区危改办关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目有关事项的请示）；
6、成华区政府关于进一步深化政府投资项目管理的意见（成华府[2012]73号）；
以上证据证明被告作出涉案立项批复的证据确凿，适用的规范性文件正确，符合法定程序。
第四组证据：
1、成华发改局发文稿笺；
2、成华发改局关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目（一期）工程立项批复（成华发改[2014]11号）；该组证据证明被告经过内部审核程序，作出了涉案立项批复，其做出行政行为的程序合法。
第五组证据：
1、原代提交的《政府信息公开申请表》（2014年11月13日）；
2、原代提交的《行政复议申请书》（2015年1月7日）；
该组证据证明原代的诉讼请求已超过诉讼时效。
原告质证认为，除对被告提交的第四组证据的合法性以及前述证据证明目的不予认可外，对于其他证据的真实性、关联性和合法性予以认可。
诉讼中，本院要求被告成华发改局补充提交关于职权方面的证据。后被告成华发改局补充提交如下证据：
1、成华区发改局情况说明，拟证明被告具备作出批复的行政职权，使用规范性文件正确，符合法律规定；
2、国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知，拟证明在“项目建议书审批环节”，项目单位只需要提供其《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、立项报告、成华区人民政府常务会议专题会议文件等相关资料，而不需要提供可行性研究报告、规划选址、用地预审、环评审批文件等相关资料；
3、四川省成都市人民政府关于印发《扩大区市县管理权限目录》的通知（成府发[2007]65号）和《成都市人民政府办公厅关于加强我市（区）县政府投资项目管理的通知》（成办发【2010】56号，证明成都市人民政府按照“能放则方、能扩则扩”的原则，已将市级经济社会管理权限尽可能下方给区市县。被告具备作出涉案立项批复审批的权限。
4、成华区政府印发关于进一步加强成华区区级政府投资项目管理意见的通知（成华府[2010]177号），证明区政府投资项目须经过区政府常务会同意后，被告方能办理立项手续。
5、国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发[2004]62号）；
6、成都市人民政府关于公布确需保留的行政许可和非行政许可审批项目、取消调整的行政审批项目的决定（成都市人民政府令第145号）；
7、成都市非行政许可审批和登记规定（成都市人民政府令第149号），
证据5-7共同证明对政府出的投资项目审批属于非行政许可审批项目，不属于行政许可，不适用我国《行政许可法》的相关规定。
原告质证认为，前述补充提交的证据均未在法定举证期限内提交，故不予质证。
经庭审质证，合议庭评议，本院认为，原被告举证期限内提交的证据除案涉批复外，均符合证据的真实性、客观性和关联性要求，本院依法确认其证明效力。案涉批复属于争议行政行为，不纳入证据认证范围。关于被告补充提交的证据是否采信，下文予以阐述。
经审理查明，原告汪小红和其委托代理人徐刚系夫妻关系，2015年4月27日登记结婚。原告汪小红在成都市成华区昭觉寺南路139号34栋3单元3层2号拥有住房一套，建筑面积为76.5平方米。该套房屋产权登记时间为2014年2月11日。房屋共有权人包括原告委托代理人徐刚，其所占份额为26.5平方米。
2013年12月23日成华危改办以自己名义向成华区政府请示昭觉寺南路139号棚户区改造项目（成华危【2013】213号）。该请示载明：一、起草说明（一）起草背景：按照《研究推进成华区北城改造有关工作的会议纪要》（成府【2013】142号）有关工作安排将该项目纳入棚户区改造范围，并按照区委、区政府《研究全区棚户区改造项目工作专题会议纪要》（第6期）的有关要求，由区危改办启动成都内燃机总厂生活区项目（昭觉寺南路139号棚户区改造项目）。（二）起草依据：按照区政府《关于进一步深化成华区政府投资项目管理的意见》（成华府【2012】73号）的要求，报区政府常务会研究同意后办理立项手续。（三）协调情况：区危改办邀请区维稳办、区纪委、区房管局、双水碾街办、双水碾派出所、成都内燃机总厂、区人大代表、政协委员等共同就昭觉寺南路139号棚户区改造项目安置方案进行了论证，并对该项目进行了社会稳定风险评估论证，评估结论为：低风险，建议实施该项目。风险评估及结论已通过区信访局审查。（四）主要内容：该项目位于昭觉寺南路139号，涉及搬迁改造房屋面积约11万平方米，净用地面积约120亩，总投资金额约18.3亿元。二、恳请事项：（一）恳请区政府同意启动昭觉寺南路139号棚户区改造项目。（二）恳请区政府同意由区危改办作为项目业主单位，自筹资金实施项目改造。2013年12月24日，成华区政府召开第49次常务会议，讨论并原则通过成华危改办《关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目有关事项的请示》。会议议定：原则同意实施昭觉寺南路139号棚户区改造项目，由区危改办作为项目业主，按照政府投资项目管理的有关规定，依法按程序加快组织实施。
2014年1月7日，成华危改办向被告成华发改局就昭觉寺南路139号棚户区改造项目一期工程申请立项。（成华危【2014】2号）。报告载明：一：项目名称：昭觉寺南路139号棚户区改造项目一期工程。二、项目业主：成都市成华区危房改造开发办公室；三、项目地址：项目位于成华区昭觉寺南路139号。四、项目规模：本次搬迁规模改造涉及房屋面积约69106㎡，净地约59亩（以成都市勘察测绘研究院实际放线结果为准）。五、资金情况：预计成本约110000万元，资金业主自筹。六、建设时间：2014年1月至2016年12月。报告附成本测算表。成华危改办同时提交成华危改办的企业法人营业执照、组织机构代码证、成华区政府常务会议议定事项通知以及成华区政府常务会议文件。同日，被告成华发改局向成华危改办出具案涉立项批复。
被告成华发改局作出案涉批复职权依据的法律法规及规范性文件包括：
1、成都市人民政府2007年9月30日颁布的《成都市人民政府关于印发〈扩大区（市）县管理权限目录〉的通知》（成府发【2007】65号）第一条规定，坚持依法合规，尽力扩大区（市）县管理权限。要按照“能放则放、能扩则扩”的原则，将市级经济社会管理权限尽可能下放给区（市）县。除国家法律法规有明确规定外，对原需市审批或管理的经济社会事项，原则上改由区（市）县审批或管理，报市备案；原需市审核、报省审批的，原则上改由区（市）县审核，经市转报省审批。对国务院、省政府有关部门规定需市审核、审批的事项，由市政府委托和授权区（市）县办理。《扩大区（市）县管理权限目录》第二条第九款规定，项目审批管理，除需综合平衡外部条件和国家、省（市）有明确要求的项目外，区（市）县投资主管部门享有市投资主管部门现有审批权限。需报送国家和省投资主管部门审批的项目，由区（市）县投资主管部门审核后，经市投资主管部门转报省投资主管部门。
2、2009年12月28日成华区政府颁布的《成华区政府投资项目管理暂行办法》第四条规定，区经济发展和改革局（以下简称区发改局）负责政府投资项目立项审批，工程概算审批，核准项目招标事项，加强对招投标、比选工作的指导和监督，管理和指导区政府投资项目评审办公室工作。
3、2011年5月13日成华区政府办公室印发《成都市成华区发展和改革局（成华区物价局）主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《规定》），《规定》明确被告成华发改局职责包括：负责全区固定资产投资管理。研究提出全区全社会固定资产投资总规模、结构和资金来源及有关重大投资政策，会同相关部门规划全区生产力和重大项目布局；安排财政性基本建设资金，指导和监督政策性资金的使用方向；申报限额以上和审批权限以内的基本建设项目；组织发布全区固定资产投资信息，引导民间资金投资方向，参与监督管理全区固定资产市场。
4、2012年6月27日成华区政府颁布的《关于进一步深化政府投资项目管理的意见》第一条规定，区政府投资项目（包括区属国有公司实施的项目），除需报请国家、省、市审批，区政府常务会、区政府专题工作会研究同意后，区财政局方能批准项目的资金筹措计划（即使用政府财政资金项目的投资或融资方案），区发改局方能办理立项手续。
另查明如下事实：
1、国务院办公厅2007年11月17日颁布《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发【2007】64号）（以下简称《通知》）。《通知》第二条规定，……实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。
2、四川省人民政府2014年10月16日颁布的《关于进一步加强政府投资项目管理的规定》第二条严格遵守决策规则规定，……严格执行集体决策制度，按照规定程序通过会议方式讨论确定项目，不得以传阅、会签或个别征求意见等方式代替集体决策。建立和完善政府投资项目公开公示制度，对经济社会发展、生态环境保护、资源合理开发利用后者社会公众利益有重大影响的政府投资项目，充分征求社会公众意见，积极采纳吸收，不断提高项目决策科学化、民主化水平。第三条严格项目审批程序规定，政府投资项目实行审批制，按照基本建设程序，履行项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算、施工图审查、施工许可、竣工验收等相关环节，不得随意进行简化、合并。纳入相关发展规划或技术简单、投资额小的项目，经审批机关同意，项目实施方案可代项目建议书、可行性研究报告和初步设计，但项目实施方案必须达到初步设计的深度。项目单位在报批项目可行性研究报告前，必须取得规划选址、用地预审、环境影响评价、节能审查等法定审批前置要件。对未取得相关前置要件的，项目审批机关不得违规审批。对国家法律法规没有明确规定必须在项目审批之前办理的事项，一律不作为项目审批的前置要件。《关于进一步加强政府投资项目管理的规定》指出本规定所称政府投资项目，是指全部使用政府性资金、政府性资金占项目总投资比例超过50%，以及政府性资金占比例低于50%、但政府拥有项目建设、运营实际控制权的新建、改建、扩建、购置项目。
3、国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发【2004】62号）明确载明政府出资的投资项目审批属于保留的非行政许可审批项目。
成都市人民政府颁布的《关于公布确需保留的行政许可和非行政许可审批项目、取消和调整的行政审批项目的决定》（成都市人民政府令（第145号））附件2成都市人民政府决定公布确需保留的非行政许可审批项目目录（59项）中第1项：政府出资的投资项目审批（含政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案概算、招标方案），实施机关为市发改委。
4、根据《成都市人民政府办公厅关于加强我市区（市）县政府投资项目管理的通知》（成办发【2010】56号）的第二条要求：除按审批权限须报上级主管部门审批的政府投资项目外，凡区（市）县政府投资项目，包括政府投资公司使用本地财政预算资金、各类专项建设资金、政府信用融资资金等政府性资金实施的项目，必须报本地发展改革部门办理立项手续；项目可行性研究报告、投资概算必须由本地发展改革部门组织或委托相关机构进行评审后方可进行审批，经本地发展改革部门批注后的投资概算是项目控制投资的最高限额，项目主管部门及项目单位在施工图设计、项目招投标及建设过程中不得突破。
5、成都市人民政府2008年7月22日颁布的《成都市非行政许可审批和登记规定》第二条规定，本规定所称非行政许可审批和登记，是指由行政机关实施但不适用《中华人民共和国行政许可法》的行政审批和登记。主要包括：（一）有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批（以下统称内部审批）；（二）政府对国有资产管理的审批；……（八）其他不属于《行政许可法》调整的行政审批和登记。第三条规定，本规定适用于成都市各级行政机关设定、实施非行政许可审批和登记的行为。
6、成华区政府2014年7月29日颁布的《关于加强成华区政府投资项目管理的意见》第一条关于项目建设实施前期的审批和评审中第2立项审批规定，政府投资项目须报经区发改局办理立项手续。区发改局根据区委、区政府相关的会议纪要或年度投资计划等文件出具立项批复。
7、2014年11月13日，原告汪小红向被告成华发改局邮寄政府信息公开申请表，申请公开关于昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目立项批复。后被告成华发改局对原告汪小红作出回复，原告对被告的该回复不服，于2015年1月7日向成都市发展和改革委员会（以下简称市发改委）提出行政复议申请。在其复议申请书上载明其向市发改委提交的证据材料中包含案涉的批复复印件一份。
本院认为，本案争议焦点为：1；原告的起诉是否超过法定起诉期限；2、被告成华发改局是否具有作出案涉批复的职权；3、案涉批复性质及可诉性问题；4、案涉批复合法性问题；5、被告成华发改局补充提交的证据是否应当采信的问题。
一、原告的起诉是否超过法定起诉期限
行政诉讼起诉期限是指提起行政诉讼的法定期限。起诉期限属于程序性规定，不存在中断或中止的情形，超过起诉期限则丧失起诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。对于行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。根据修改前的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据前述法律规定以及被告提交证据之一原告的行政复议申请书分析，可以认定原告最迟于2015年1月7日即知晓本案案涉批复，原告于2015年7月31日提起本案诉讼，原告的起诉并未超过诉讼期限。理由在于：本案属于行政机关未告知法定诉权或起诉期限情形，并且修改前的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条和现行司法解释的相关规定并未抵触，故应当执行修改前的行政诉讼法司法解释中关于2年的诉讼期限的规定。被告成华发改局认为原告的起诉超过法定起诉期限的辩解意见不能成立，本院不予采信。
二、被告成华发改局是否具有作出案涉批复的职权
《成都市人民政府办公厅关于加强我市区（市）县政府投资项目管理的通知》（成办发【2010】56号）的第二条规定：除按审批权限须报上级主管部门审批的政府投资项目外，凡区（市）县政府投资项目，包括政府投资公司使用本地财政预算资金、各类专项建设资金、政府信用融资资金等政府性资金实施的项目，必须报本地发展改革部门办理立项手续。同时《成都市人民政府关于印发〈扩大区（市）县管理权限目录〉的通知》（成府发【2007】65号）中管理权限目录第二条第9款亦明确区（市）县投资主管部门享有市级投资主管部门的的审批权限。并且根据成华区政府《关于进一步深化政府投资项目管理的意见》第一条、成华区政府办公室关于印发《成都市成华区发展和改革局（成华区物价局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条第（四）款和成华区政府关于印发《成都市成华区政府投资项目管理暂行办法》的通知第四条的规定，案涉项目虽然涉及金额大，但并不属于法律法规明确规定需要上级政府主管部门审批、审核项目。昭觉寺南路239号棚户区改造工程属于利用成华区政府财政资金投资建设的项目，并且案涉项目立项审批权限已经下放至区（市）县级发展改革部门。因此被告成华发改局作为项目法定审批机构，具有作出案涉批复的法定职权。
三、案涉批复性质及可诉性问题
原告主张案涉批复性质属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。该法第三条第二款规定，有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。成都市人民政府《关于公布确需保留的行政许可和非行政许可审批项目、取消和调整的行政审批项目的决定》中也已经明确政府出资的投资项目审批属于非行政许可事项。本案中，被告作出的案涉批复针对的对象为成华危改办，而非直接针对原告本人。而被告成华发改局和成华危改办均系属于成华区政府部门，被告成华发改局对成华危改办作出的立项批复性质属于内部行政审批行为，系行政机关之间行使法定职权的具体体现，不同于作为外部法律关系的行政许可，因此不应当适用行政许可法。故原告认为被告作出案涉批复前应当按照行政许可法的规定履行听证义务、征求利害关系意见的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。案涉批复属于昭觉寺南路139号棚户区改造项目中程序性、阶段性行政行为之一，属于必须的在先行政行为。该批复内容已在其他行政机关行使行政行政职权过程中产生外化影响。该批复虽然没有直接向原告送达，但其确认了成华危改办从事项目建设的法律权利。而原告的房屋坐落在案涉批复所核准建设项目的用地范围内，成华危改办对案涉批复所确认法律权利的行使，对原告的房屋所有权产生实际影响，因此被诉批复是可诉的行政行为。
四、案涉批复的合法性问题
（一）实体方面
根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发【2007】64号）第二条规定：……实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。前述规定表明，实行审批的政府投资项目，项目单位首先向发展改革部门报送项目建议书后，在立项环节发展改革部门只需作出批复即可，并无其他法定前置申请材料要求。案涉项目的业主单位已经按照要求以项目立项报告形式报送了项目建议书，因此符合报送前置性材料的要求。并且法律法规也没有明确规定在项目立项阶段还需要报送其他前置性审批材料。原告主张被告在作出案涉立项批复前，项目业主单位还应当报送规选址意见书、可行性研究报告，环境影响评价报告等前置性材料。根据查明的事实，案涉项目在立项环节并不需要报送原告所提的前述前置性材料。原告所主张的前置性材料的报送应在立项环节后。故原告认为被告作出的案涉批复在事实方面存在错误的主张，本院不予采信。
（二）程序方面
根据四川省人民政府2014年10月16日颁布的《关于进一步加强政府投资项目管理的规定》第二条的规定，首先政府投资项目应当通过政府会议方式进行决策，而案涉批复的作出系经过成华区政府常务会行使决定的结果。同时《成都市人民政府办公厅关于加强我市区（市）县政府投资项目管理的通知》（成办发【2010】56号）的第二条亦规定：除按审批权限须报上级主管部门审批的政府投资项目外，凡区（市）县政府投资项目，包括政府投资公司使用本地财政预算资金、各类专项建设资金、政府信用融资资金等政府性资金实施的项目，必须报本地发展改革部门办理立项手续。同时根据《成都市成华人民政府关于进一步深化政府投资项目管理的意见》第一条的规定，区政府投资项目（包括区属国有公司实施的项目），除需报请国家、省、市审批，区政府常务会、区政府专题工作会研究同意后，区财政局方能批准项目的资金筹措计划（即使用政府财政资金项目的投资或融资方案），区发改局方能办理立项手续。该规定明确政府投资项目立项需要通过政府常务会或专题工作会形式研究同意。根据被告所举证据之一成华区政府第49次常务会议定事项通知，可以证明成华区政府已经召开政府常务会原则通过成华危改办报送的《关于昭觉寺南路139号棚户区改造项目有关市县的请示》，并原则同意实施昭觉寺南路139号棚户区改造项目，指定成华危改办为项目业主，并要求按照政府邮资项目管理办法的相关规定组织实施。可见在
上位法明确政府投资项目应当通过政府会议等形式进行集体决策的总体要求，成华区政府根据此要求作出细化规定并落实执行并无不当。案涉项目按照规定提请成华区政府常务会研究通过，此形式符合《成都市成华人民政府关于进一步深化政府投资项目管理的意见》中规定的程序性规定。被告成华发改局依据成华危改办报送的立项报告、政府常务会议定事项通知等材料，作出案涉批复程序合法。原告认为案涉批复在程序上违反法律规定的主张，和本院查明事实不一致，本院不予采信。
五、被告成华发改局补充提交的证据是否应当采信的问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。诉讼中，因本案被告行政审批职权方面的证据不充分，缺乏必要逻辑严密性，本院要求其补充提交职权方面的证据。并且被告补充提交的职权方面的证据均系法律法规及规范性文件，且形成时间均在被告成华发改局作出案涉批复之前，不存在为证明行政行为合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据的情形。故被告补充提交的证据应于采信，原告对补充证据的质证意见，本院不予采信。
综上，原告的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告汪小红的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告汪小红负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 彭有志
人民陪审员 王恒召
人民陪审员 曾官蓉
二〇一五年十一月三日
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