甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘行终322号
上诉人（原审原告）郭文义。
委托代理人董鹏宇，甘肃环江律师事务所律师。
委托代理人王冠华，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）环县人民政府，住所地：环县环城镇翼龙路27号。
法定代表人何英禅，该县政府县长。
委托代理人孟建峰。
委托代理人刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。
上诉人郭文义因诉被上诉人环县人民政府履行变更土地登记法定职责一案，不服平凉市中级人民法院（2015）平中行初字第
45号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭文义及其委托代理人董鹏宇、王冠华，被上诉人环县人民政府的委托代理人孟建峰、刘玉红到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1990年8月被告环县人民政府对原告郭文义的庄基进行登记并颁发了集体土地使用证。1997年原告之兄郭文焕将其庄基南侧的一孔窑洞卖给了相邻的都治国，1998年都治国将该孔窑洞整修到其庄基内。2001年郭文焕因迁居将其庄基卖给了原告，原告在整修庄基时与都治国发生宅基地纠纷。都治国将原告起诉到环县人民法院，环县人民法院（2001）环民初字第339号民事判决书认定原告郭文义侵权事实成立并判决原告郭文义赔偿都治国财产损失。2002年11月原告郭文义向原庆阳地区中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销都治国的集体土地使用证，后因达成协调处理意见，郭文义撤诉，但撤诉后不久郭文义即反悔，不同意履行协议。2006年8月原告郭文义向环县环城镇五里屯村村委会提出庄基更改申请，2006年8月23日环县环城镇人民政府同意原告将原宅基地面积0.36亩增加0.14亩，总面积为0.5亩的申请，并报环县国土资源局。后环县国土资源局以原告郭文义的土地权属与都治国存在争议，未予受理其变更登记申请。2015年12月10日原告郭文义向本院起诉，请求判令被告环县人民政府限期对其宅基地进行变更并换发集体土地使用证。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记，土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效”，国土资源部《土地登记办法》第三条：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”之规定，土地使用权变更登记，当事人必须先向土地所在地的国土资源行政主管部门提出土地变更登记申请，国土资源行政主管部门根据当事人提交的登记材料审查后，符合变更登记情形的，依法报请县级以上人民政府批准后，换发土地使用证，因此县级以上人民政府并不直接承担土地使用权变更登记的职责。本案中，原告郭文义若认为涉案土地符合集体土地使用变更登记情形，应当先向被告环县人民政府的土地行政主管部门即环县国土资源局提出申请，环县国土资源局审查同意后，再报经环县人民政府批准变更集体土地使用权。虽然原告郭文义在2006年曾向环县国土资源局提出过土地变更登记申请，但环县国土资源局明确答复因其与都治国之间的土地使用权争议尚未解决而不予变更登记。现原告郭文义直接以环县人民政府为被告，要求环县人民政府限期对其宅基地进行变更登记并换发集体土地使用证，显然不符合上述法律规定的程序。故原告郭文义要求被告环县人民政府对案涉土地进行集体土地所有权变更并换发集体土地使用证的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郭文义的诉讼请求。
上诉人不服一审判决，上诉称，1、关于申请宅基地变更登记的程序问题。上诉人的《农（居）民宅基地审批表》上环县环城镇五里屯村村委会和环县环城镇乡（镇）政府均填写同意办理的审核意见并盖公章。环县环城镇人民政府环镇政发（2006）153号《关于郭文义申请宅基地使用土地的报告》已呈送环县国土资源局。2、2006年上诉人向环县国土资源局提出土地登记申请，环县国土资源局明确答复因上诉人与都治国之间土地使用权争议尚未解决而不予变更登记。该答复并非书面形式，未告知上诉人诉权及复议等救济途径，导致上诉人无法对该口头答复行使行政复议或提其行政诉讼。该答复并未明确上诉人与都治国之间具体存在什么争议。3、2002年上诉人与环县人民政府、环县国土资源局、郭文焕、都治国之间所达成的协议，上诉人与都治国之间并不存在土地权属争议。4、上诉人多年向环县人民政府上访要求处理宅基地变更事项，当地政府多次进行协调，说明被上诉人环县人民政府对上诉人请求变更宅基地使用权的事项知晓。且被上诉人多次接访的情况来看，被上诉人对上诉人申请事项应当视为已经受理。被上诉人环县人民政府应当责令下属职能部门依法核准变更登记。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，被上诉人是换发集体土地使用权证的法定机关。2002年上诉人与被上诉人达成《关于郭文义、郭文焕与都治国庄基纠纷的调解协议》中第二条、第四条约定，被上诉人亦负有给上诉人换发集体土地使用权证的义务。综上。一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，对本案依法改判。
被上诉人环县人民政府答辩称，1、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，裁判结果合理合法，依法应予维持。
2、上诉人的上诉理由不能成立。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条及《土地登记办法》第三条规定，土地使用权变更登记的法定行政主体是县级人民政府国土资源行政部门，而非县级人民政府。3、上诉人与都治国之间土地侵权纠纷一案生效民事判决作出后，上诉人向环县国土资源局申请变更土地使用权期间，其强行施工并多次与都治国发生冲突。依据《土地登记办法》第十八条第一款的规定，应当对上诉人变更土地登记的申请不予登记。4、上诉人与郭文焕、都治国于2002年所签订的《关于郭文义、郭文焕与都治国庄基纠纷的调解协议》，因上诉人在协议签订后即反悔，上诉人拒绝履行上述《协调协议》的行为导致其申请变更土地登记失去事实依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人自2006年向环县国土资源局申请土地变更登记之后，其多年以来以信访途径向环县人民政府反映要求换发集体土地使用证的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提供申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。本案中，上诉人郭文义的诉讼请求为判令环县人民政府限期对上诉人的庄基地进行变更登记并换发集体土地使用证。该项诉讼请求为依申请履行职责的行为。根据上述规定，上诉人应当提供其向环县人民政府申请要求换发集体土地使用证的证据。经二审庭审查明，上诉人长期向环县人民政府通过信访途径提交信访材料反映其宅基的问题，但其并没有证据证明其向环县人民政府提出过换发土地使用证的正式申请。上诉人的诉讼请求缺乏事实根据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款之规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记，土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。根据《土地登记办法》第三条：“登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”之规定，上诉人申请土地变更登记，应当先向环县人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，国土资源行政主管部门根据申请人提交的登记材料，认为符合变更登记情形的，依法报请县级以上人民政府批准后，换发土地使用证。本案中，上诉人在2006年曾向环县国土资源局提出过土地变更登记申请，因2002年11月上诉人郭文义向庆阳地区中级人民法请求撤销都治国的集体土地使用证行政诉讼一案中，郭文义与其邻居都治国达成协调处理意见，郭文义遂撤诉。但郭文义撤诉并未实际履行协调处理意见。故在上诉人郭文义与都治国土地存在争议的情况下，环县国土资源局于2006年根据《土地登记办法》第十八条第（一）项“土地有争议的，不予登记”之规定明确告知上诉人郭文义不予为其核准变更登记的原因且并未向环县人民政府上报上诉人郭文义申请土地变更登记的申请。上诉人起诉要求环县人民政府直接为其变更土地登记并换发集体土地使用证的诉讼请求没有事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，对上诉人的起诉应当驳回其诉讼请求。
综上，一审判决结果正确。上诉人郭文义的上诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭文义负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 晶
审 判 员 冯 江
代理审判员 张云霞
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 邓瑞丰
附本案相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第（一）项规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚、适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：
……
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
……
第三十八条第一款之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提供申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。
第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不予成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款之规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记，土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
3、《土地登记办法》第三条第一、二款之规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。