浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终484号
上诉人（原审原告）戴利华，男，1973年12月5日出生，汉族，住杭州市上城区。
上诉人（原审第三人）应菊花，女，1951年10月21日出生，汉族，住杭州市上城区。
两上诉人的共同委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市惠民路3号。
法定代表人陈瑾，区长。
委托代理人黄颖慧，杭州市上城区人民政府法制办工作人员。
委托代理人张轶群，浙江浙元律师事务所律师。
戴利华诉杭州市上城区人民政府（以下简称“上城区政府”）房屋行政确认一案，杭州市中级人民法院于2016年4月25日作出（2015）浙杭行初字第386号行政判决，戴利华以及原审第三人应菊花不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理，依法组成合议庭，并于2016年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人戴利华、应菊花及其委托代理人周宁泽，被上诉人杭州市上城区人民政府的委托代理人黄颖慧、张轶群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1993年9月1日，原杭州市江干区四季青乡人民政府向戴德生户颁发编号为00××30号的《房屋产权证》，载明戴德生户主房三间（开间3.75米，进深8.3米，落地93.38㎡），建筑面积186.76㎡；辅房1间（开间3.75米，进深4.3米，落地16.13㎡）。2001年12月24日，杭州市上城区土地管理局对戴德生户作出第A0021405号《行政处罚决定书》，对戴德胜户未批先建建筑47.11平方米处以罚款2355.5元；对少批多建建筑50.68平方米予以没收。2002年1月24日，杭州市上城区土地管理局针对戴德生户作出《没收房屋折价回购意见书》，同意戴德生（户）受让上述没收的建筑50.68平方米的房屋使用权，用途为住宅，并要求戴德生户缴纳相应的受让价款，同时明确“受让人在获得房屋使用权后应在规定用途范围内适用，不得移作他用。国家建设需要拆迁时，对受让人按受让价结合成新予以补偿，不作安置依据”。嗣后，戴德生户缴纳了上述罚款及受让价款。2013年3月4日，上城区政府向杭州市上城区农居多层公寓建设管理中心作出《关于对戴德生（户）权属的认定》，称为保证拆迁工作的顺利进行，在对戴德生户房屋调查、核实的基础上，作出权属认定，认定戴德生户建筑面积250平方米。因戴德生于2004年3月1日死亡，根据上城区政府公文处理简复单（府办简复第73号）的意见，案涉房屋户主变更为应菊花，上城区政府遂于2014年6月30日作出《关于对应菊花（户）权属的认定》，原告不服，诉至杭州市中级人民法院。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）第二条规定，房屋（含主房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定。故根据上述法律规定，被告上城区政府具有作出被诉《关于对应菊花（户）权属的认定》的职责。本案中，根据原杭州市江干区四季乡人民政府向戴德生户颁发编号为00××30号的《房屋产权证》所载明的主房建筑面积186.76㎡，辅房建筑面积16.13㎡，以及2001年12月24日，杭州市上城区土地管理局对戴德生户作出第A0021405号《行政处罚决定书》所载明的罚款面积47.11㎡，可以确认应菊花户的合法建筑面积为250㎡，因此上城区政府所作的权属认定事实清楚。原告认为杭州市上城区土地管理局第A0021405号《行政处罚决定书》所涉的50.68㎡应属于合法的建筑面积。对此，本院认为，杭州市上城区土地管理局针对戴德生户作出的《没收房屋折价回购意见书》就该50.68㎡有明确的意见，即应菊花户仅有使用权，在国家建设需要拆迁时，不作安置依据。同时，根据经杭州市人民政府同意由市清理和拆除违法建筑工作领导小组于2000年1月11日发布的《关于杭州市市区农村私人违法建房的处理意见》中的七条规定，依法没收的违法建房，其房屋产权属国家所有，并由区人民政府(在西湖风景名胜区国有土地上的，由市园文局)对其房屋使用权实行公开处置，可以拍卖方式进行。原建房人有受让权。起拍底价参照附件。受让人获得房屋使用权后应在规定用途范围内使用，不得移作他用。国家建设需要拆迁时，对受让人按受让价结合成新予以补偿，不作安置依据。因此，原告该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，戴利华要求撤销被诉权属认定的理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告戴利华的诉讼请求。
戴利华、应菊花上诉称：一、被上诉人无认定职权，一审判决适用法律错误。1、《杭州市实施土地管理法规若干问题的规定》的上位法是《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省土地管理实施办法》，土地管理法和浙江省土地管理实施办法的规范对象是土地所有权和土地使用权的征用使用调整问题，其权限也仅限国务院和省级人民政府，完全没有设定被征收人的建筑面积和家庭人口进行权属认定职权，《杭州市实施土地管理法规若干问题的规定》也不能突破上位法和《中华人民共和国立法法》的羁束自我设定。2、被上诉人作出本案被诉行为的时间是2014年6月30日，而《杭州市实施土地管理法规若干问题的规定》早在2003年8月1日即已废止，适用废止规范作出的行政行为在法律上是无效的，这是法律的强制性规定。3、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》和《民法通则》的规定，不动产物权包括房屋的土地使用权。案涉征收活动是收回国有土地使用权的连带行为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，各级政府住房保障和城乡建设部门是解决被征收房屋所有权和用益物权争议的主管部门而非被上诉人。也就是说，根据上述法律、法规和市政府规章，被上诉人没有案涉行为的行政职权，一审判决适用法律错误。二、一审判决混淆法律概念，认定事实错误。1、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定可以经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准的是“农村村民住宅用地”，而非“人口、建筑面积”。一审判决书P6第二段《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办［2009］123号）第二条规定，适用的法律与认定的案件事实不符。“用地面积”和“建筑面积”的权属不同法律概念也不同，一审判决确认被上诉人有认定“人口、建筑面积”行政职权是错误的。2、上诉人家庭世居于秋涛路316之1号，案涉房屋建于1980年代，1988年批准建房用地的面积是205平方米，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十五条“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”和第一百四十二条“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人”的规定。案涉房屋面积均为所有权合法的面积而不是所谓的250平方米。被上诉人只对土地使用权争议有处理权，但根据被上诉人提交的证据，上诉人的土地使用权及使用面积没有争议，上诉人合法拥有的全部土地使用权面积在房屋征收时应当给予公平的补偿，一审判决遗漏重要事实。3、在房屋拆迁活动中产生的房屋所有权、使用权或者用益物权争议属于民事争议，行政机关的介入必须依申请并严格按照法定的程序公正合理地解决。本案中，被上诉人作出案涉认定既无人申请，也未告知上诉人有陈述、申辩和申请听证的权利，被上诉人除没有行政职权之外还非法剥夺了上诉人的程序救济权，程序严重违法，一审判决认定事实完全错误。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人所作被诉权属认定。
上城区政府未在法定期限内提交书面答辩意见，二审庭审中辩称：一、被上诉人所作出的《关于应菊花（户）权属的认定》行为，程序合法、正当，被上诉人所作认定是建立在事实与法律的基础上，并且被上诉人具有进行涉案认定的职权依据，依法应当予以维持：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定:“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”，《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》［杭政办函（2009）123号］第二条规定：“房屋（含主房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定”，《杭州市实施土地管理法规若干问题的规定》第二十九条第二款规定：“集体所有土地，由县（市）、区人民政府核发证书，确认所有权和使用权，依法使用，国有土地由市、县（市）人民政府核发证书，确认使用权，依法使用。”基于上述法律规定，被上诉人具有作出《关于对应菊花（户）权属的认定》的职权。二、一审法院认定事实准确无误，上诉人针对案涉房屋面积提出异议实际已超出人民法院审查范围。1、上诉人在上诉状中所称已超出人民法院审查范围。上诉人提出的关于案涉房屋面积均为所有权合法的面积而不是所谓的250平方米。其实质是对案涉房屋面积大小不服，而非对被上诉人的具体行政行为合法性不服。人民法院审查行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，而不审查行政机关具体行政行为的合理性。2、杭州市上城区土地管理局已针对戴德生户作出的《没收房屋折价回购意见书》就50.68m²有明确的意见，即应菊花户仅有使用权，在国家建设需要拆迁时，不作安置依据。根据《关于杭州市市区农村私人违法建房的处理意见》第七条，依法没收的违法建房，其房屋产权属国家所有，并由区人民政府（在西湖风景名胜区国有土地上的，由市园文局）对其房屋使用权实行公开处置，可以拍卖方式进行。原建房人有受让权。起拍底价参照附件。受让人获得房屋使用权后应在规定用途范围内使用，不得移作他用。国家建设需要拆迁时，对受让人接受让价结合成新予以补偿，不作安置依据。故，一审法院认定依法有据，并未遗漏事实。上诉人相关上诉理由与事实不符，于法无据，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中双方当事人围绕着被上诉人上城区政府所作的《关于对应菊花（户）权属的认定》是否具备事实与法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）第二条规定：“房屋（含主房、附房）、庭院、道地的面积，按照被拆迁人的合法权属来源证明文件记载为准。权属来源证明文件未记载相关面积的，或者被拆迁人未在规定期限内提供权属来源证明文件的，由原审批机关或者有权审批的其他机关依法认定”,《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。涉及本案，由于上诉人戴利华、应菊花户因对安置方式等存在较大争议，在案涉近江单元B-R21-04地块农居项目的集体土地房屋拆迁安置过程中，一直未持有有效证明文件到杭州市上城区农居多层公寓建设管理中心（以下简称“建管中心”）办理相关登记手续。虽上诉人涉案房屋宅基地的原审批机关为杭州市江干区人民政府、房屋发证机关为江干区四季青乡人民政府，但因行政区域的调整，现涉案区域已划归杭州市上城区。故被上诉人上城区政府应建管中心申请，为推进相关拆迁工作的进行，根据上述规定，具有作出被诉权属认定的法定职责。
根据原杭州市江干区四季青乡人民政府向戴德生户颁发编号为00××30号的《房屋产权证》以及杭州市上城区土地管理局对戴德生户作出第A0021405号《行政处罚决定书》、《上城区原农村私人违章处理意见表》、《没收房屋折价回购意见书》等，戴德生户1993年原主房建筑面积186.76㎡，辅房建筑面积16.13㎡，后因违法扩建于2001年经处罚后获得47.11㎡合法建筑面积，而相关50.68㎡房屋按照《没收房屋折价回购意见书》明确意见，戴德生户仅有使用权，在国家建设需要拆迁时，不作安置依据，该作法符合《关于杭州市市区农村私人违法建房的处理意见》第七条的规定。故被上诉人作出被诉《关于对应菊花（户）的权属认定》，具有相应事实依据，并无不当。上诉人相关上诉理由均缺乏相应依据，本院不予采纳。一审认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人戴利华、应菊花共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年八月五日
书 记 员 徐一菁