北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)京03行终585号
上诉人（一审原告）祁鹏，男，1957年8月19日出生。
委托代理人顾倩，北京睿乾律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人力资源和社会保障局，住所地北京市朝阳区八里庄南里21号。
法定代表人张岩，局长。
委托代理人李玉玲，女，北京市朝阳区人力资源和社会保障局养老保险科干部。
委托代理人马虹，北京仁创律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区日坛北街33号。
法定代表人文献，代区长。
委托代理人武力强，男，北京市朝阳区人民政府干部。
委托代理人李军军，北京市瀚翔律师事务所律师。
祁鹏因诉基本养老保险待遇核准及行政复议决定一案,不服北京市朝阳区人民法院（2018）京0105行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月27日公开开庭审理了本案。上诉人祁鹏及其委托代理人顾倩，被上诉人北京市朝阳区人力资源和社会保障局（以下称朝阳区人社局）的委托代理人李玉玲、马虹，被上诉人北京市朝阳区人民政府（以下称朝阳区政府）的委托代理人武力强、李军军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
朝阳区人社局接收神华国华国际电力股份有限公司北京热电分公司（以下简称神华公司北京热电分公司）为祁鹏进行的基本养老保险待遇核准申报后，于2017年8月11日作出编号为72637428的《北京市基本养老保险行政业务告知书（朝阳区）》(以下简称《告知书》)，告知：根据《关于进一步加强基础管理，规范退休核准工作有关问题的通知》（京人社养发[2011]49号）第四条第（四）项的规定，退休核准工作要以职工原始档案记载为准，并根据档案记载、其他佐证材料及相关公示、备案等材料的完整性、连续性、合理性对核准内容作出认定。祁鹏的参加工作时间认定为1978年9月，视同缴费年限为14年4个月。祁鹏对此不服向朝阳区政府申请行政复议。朝阳区政府于2017年11月16日作出朝政决字[2017]269号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），维持了前述告知书。
祁鹏不服，向一审法院提起行政诉讼，诉请法院：1.撤销朝阳区人社局于2017年8月11日作出的《告知书》；2.撤销朝阳区政府于2017年11月16日作出的《复议决定书》；3.判决朝阳区人社局核定祁鹏的参加工作时间为1977年6月6日；4.诉讼费由二被上诉人承担。
一审法院经审理查明，祁鹏1957年8月19日出生，2017年8月达到国家法定退休年龄，其所在单位神华公司北京热电分公司为其申报退休审批和基本养老保险待遇核准，申报祁鹏参加工作时间为“1977.06”。申报单位提交的祁鹏人事档案包括：1.1973年5月19日《北京市中学毕业生登记表》；2.1989年9月20日《城镇待业青年工龄审批表》；3.1978年9月23日北京热电厂《新工人录取通知书》；4.1981年9月3日北京热电厂《学徒工转正鉴定表》；5.1982年9月北京热电厂《职工定级审批表》；6.1993年北京热电总厂第一热电厂《一九九三年上半年职工标准工资、效益工资升级审批表》。通过对祁鹏原始档案材料审核，朝阳区人社局依据《北京市劳动局关于参加生产服务合作社、劳动服务公司、厂办社的待业青年被招工后的待遇问题的通知（摘录）》（[80]市劳资第317号，1980年11月20日）的精神，认定祁鹏参加工作时间应为1978年9月。同时，朝阳区人社局查询了祁鹏在北京市社会保险个人账户缴费情况，确认祁鹏的实际缴费年限从1993年1月至2017年8月。在此基础上，朝阳区人社局于2017年8月11日作出《告知书》，告知申报单位祁鹏的参工时间应为1978年9月，视同缴费年限为14年4个月，请申报单位修改相应信息，并于2017年9月核准了祁鹏的养老保险待遇，其中核定祁鹏参加工作时间为“1978.9”，视同缴费年限“14.04”，实际缴费年限“24.08”，全部缴费年限为“33”，养老金计发金额为“6787.62”。
祁鹏不服朝阳区人社局作出的《告知书》，于2017年9月18日向朝阳区政府递交《行政复议申请书》及相关材料。2017年9月22日，朝阳区政府作出朝政复受字[2017]第461号《行政复议申请受理通知书》（以下简称461号《受理通知书》），决定受理祁鹏提出的行政复议申请，并邮寄送达祁鹏。同日，朝阳区政府作出朝政复受字[2017]第461号《北京市朝阳区人民政府行政复议答复通知书》（以下简称461号《答复通知书》），通知朝阳区人社局在收到行政复议申请书副本之日起十日内提交书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其它有关材料。2017年9月28日，朝阳区人社局向朝阳区政府提交《答复书》及作出被诉具体行政行为的证据、法律依据等材料。2017年11月7日，祁鹏查阅了复议案件的材料。2017年11月16日，朝阳区政府作出被诉《复议决定书》，维持了朝阳区人社局作出的《告知书》，并分别以邮寄和直接送达的方式送达祁鹏和朝阳区人社局。
一审法院认为，本案被诉的行政行为涉及基本养老保险待遇的核准行为。依据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、《北京市基本养老保险规定》第四条第一款、第二十二条的规定，朝阳区人社局作为朝阳区的劳动社会保障行政部门是基本养老保险工作的监督、管理机构，具有对其主管行政区域内的被保险人进行退休审批和基本养老保险待遇核准的法定职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，朝阳区政府对于其工作部门朝阳区人社局的行政行为，具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。
本案争议的焦点为朝阳区人社局对祁鹏参加工作时间的核定是否正确，该事项的核准直接影响祁鹏视同缴费年限的核定，进而影响其享受基本养老保险待遇的数额。通过大量基本养老保险审核工作实践可反映出，劳动者参加工作时间的认定具有相当的复杂性和极强的政策性。针对特定的历史时期、特定的群体、特定工作经历人员，国家或者地方出台了大量政策，对该类问题予以规范。在不违背国家法律、法规的规定和养老保险制度基本精神的情况下，司法审查中对该类政策的效力和对基本养老保险审核工作的指导作用均应予以尊重。本案中，祁鹏的人事档案中保存有1978年9月23日北京热电厂制发的《新工人录取通知书》，该原始档案材料能够清晰地反映出祁鹏于当时被招录为工人。本案的关键在于对于其档案中保存的1989年9月20日填报的《城镇待业青年工龄审批表》应如何认定。对此一审法院认为，首先该审批表并非祁鹏1977年6月参加工作记载的原始凭证，系十余年后的追记材料，其证明力低于参加工作原始凭证的记载；其次，即使采纳该审批表的证明力，根据[80]市劳资第317号文件的规定，对于机关、企事业单位组织起来参加生产、服务劳动的待业青年，1979年4月27日以前组织起来的，工龄从1979年4月27日起计算，之前的时间不计算工龄；第三，祁鹏档案中的《新工人录取通知书》能够证实，其于1978年9月就已被招录为工人。朝阳区人社局依据此时间计算祁鹏的工龄，符合最大限度保护其利益原则。综上，朝阳区人社局对祁鹏参加工作时间的认定具有事实依据、参考性政策依据，且未侵害祁鹏的合法权益，一审法院应予以尊重。朝阳区人社局在此基础上核定祁鹏的视同缴费年限，并对其基本养老保险待遇进行审核，其审核结果一审法院亦不持异议。
另，朝阳区政府在收到祁鹏的复议申请后履行了受理、通知被申请人答复、组织祁鹏阅卷等法定程序，最终作出被诉的行政复议决定并送达，其行政复议程序的履行符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，一审法院予以认可。
综上，祁鹏要求撤销朝阳区人社局作出的《告知书》及朝阳区政府作出的行政复议决定的理由不能成立，其要求朝阳区人社局核定其参加工作时间为1977年6月的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回祁鹏的全部诉讼请求。
祁鹏不服一审判决，向本院提起上诉。其事实和理由为：原审法院认定事实不清，1977年上诉人由户籍所在地北京市朝阳区八里庄街道办事处分配至北京酿酒厂房管部门工作至1978年9月，已形成劳动关系，工作一年后又由办事处安排至北京第一热电厂至2017年8月退休，其所在单位神华公司北京热电分公司为上诉人申报退休审批和基本养老待遇核准，申报申请人参加工作时间为“1977.06”，根据申报单位提供的一系列材料，朝阳区人社局作出《告知书》，告知申报单位申请人的参加工作时间应为1978年9月，视同缴费年限为14年4个月，请申报单位修改相关信息。申请人不服，向朝阳区政府申请行政复议，朝阳区政府维持了《告知书》，其行为严重损害了申请人的合法权利。原审法院适用法律错误，原审法院未考虑案件情况及事实，亦未考虑《中华人民共和国行政诉讼法》、《北京市基本养老保险规定》、《中华人民共和国社会保险法》等相关规定，适用法律错误。现上诉请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
朝阳区人社局、朝阳区政府同意一审判决，请求法院驳回上诉，维持原判。
在一审法院指定的举证期限内，祁鹏向法庭提交如下证据：
1.神华公司北京热电分公司人力资源部于2017年11月24日出具的《证明》，证明祁鹏档案中记载祁鹏参加工作时间为1977年6月，朝阳区人社局未尽审慎审查的义务；
2.神华公司北京热电分公司填报的《神华集团退休待遇信息核准表》，表中列明参加工作时间为1977年6月，证明祁鹏办理退休审批时已向朝阳区人社局提交，朝阳区人社局未采纳亦未告知祁鹏应提交何材料或提供证人对其内容进行核实；
3.祁鹏工资条，证明祁鹏2017年工龄为41年，参加工作时间是1977年；
4.北京红星酿酒集团公司于8月15日出具的《证明》，证明祁鹏于1977年6月6日至1978年9月20日在原北京酿酒总厂（现已更名为北京红星酿酒集团公司）工作；
5.2006年北京市社会保险个人缴费信息对账单（表二十四），证明朝阳区社保中心给祁鹏邮寄社会保险个人缴费信息对账单显示祁鹏视同缴费年限为15年7个月；以上证据可以综合证明祁鹏的参加工作时间是1977年6月，朝阳区人社局核准参加工作时间有误。
法定期限内，朝阳区人社局向一审法院提交证明行政行为合法的以下证据和依据：
（一）作出被诉的基本养老保险待遇核准行为所依据的事实性证据：
第一组证据系祁鹏档案材料，包括：
1.1973年5月19日《北京市中学毕业生登记表》；
2.1989年9月20日填报的《城镇待业青年工龄审批表》；
3.1978年9月23日北京热电厂作出的《新工人录取通知书》；
4.1981年9月3日北京热电厂《学徒工转正鉴定表》；
5.1982年9月北京热电厂《职工定级审批表》；
6.1993年北京热电总厂第一热电厂《一九九三年上半年职工标准工资、效益工资升级审批表》；
上述证据用以证明祁鹏1978年9月23日参加工作，至1993年一直在北京热电厂工作，1977年6月至1978年9月从事临时工的时间不能视为视同工龄。
第二组证据系该局查询和制作的材料，包括：
7.本市基本养老保险待遇核准系统中查询的数据打印件，证明祁鹏的实际缴费年限为24年8个月；
8.《北京市基本养老保险行政业务告知书》，证明祁鹏单位申报的视同缴费年限与该局核准的时间不一致，该局要求其补充相应材料；
9.本市基本养老保险待遇核准系统中的信息表打印件，证明该局于2017年9月核准祁鹏基本养老保险待遇以及核准的项目。
（二）作出被诉的基本养老保险待遇核准行为所依据的规范性文件为：
1.《北京市基本养老保险规定》（北京市人民政府令第183号）；
2.《北京市劳动局关于参加生产服务合作社、劳动服务公司、厂办社的待业青年被招工后的待遇问题的通知（摘录）》（[80]市劳资第317号，1980年11月20日）；
3.《关于北京市原行业统筹单位在政策并轨期间养老保险个人账户转移有关问题的通知》（京社保发[1999]30号）。朝阳区人社局以上述规范性文件说明该局作出的养老保险待遇核准行为对祁鹏参加工作时间的认定、视同缴费年限及实际缴费年限的核定有法律和政策性依据。
法定期限内，朝阳区政府向一审法院提交证明作出行政复议决定履行程序合法的以下证据和依据：
证据一、《行政复议申请书》及相关材料，包括1.《行政复议申请书》，2.祁鹏身份证复印件，3.《告知书》，4.《证明》、《城镇待业青年工龄审批表》、神华公司北京热电分公司《神华集团退休待遇信息核准表》，5.《北京市朝阳区人民政府行政复议接待室接待笔录》，证明2017年9月18日朝阳区政府收到祁鹏提交的《行政复议申请书》及相关材料；
证据二、《行政复议申请受理通知书》、送达回证、邮件跟踪查询单，证明2017年9月22日，朝阳区政府作出简称461号《受理通知书》，决定受理祁鹏提出的行政复议申请，并邮寄送达祁鹏；
证据三、《行政复议答复通知书》、送达回证，证明2017年9月22日，朝阳区政府作出461号《答复通知书》，通知朝阳区人社局自收到复议申请书副本之日起十日内提交书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据及其他有关材料。朝阳区人社局于同日收到上述答复通知书；
证据四、《答复书》，证明2017年9月28日，朝阳区人社局向朝阳区政府提交《答复书》及作出被诉具体行政行为的法律依据、证据材料等；
证据五、《阅卷笔录》，证明2017年11月7日，朝阳区政府向祁鹏出示朝阳区人社局提交的答复材料，制作《阅卷笔录》，听取祁鹏阅卷意见；
证据六、《复议决定书》、送达回证2份、邮件跟踪查询单，证明2017年11月16日，朝阳区政府作出《复议决定书》，维持朝阳区人社局作出的《告知书》，并向双方当事人送达。
作出行政复议决定履行程序的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》（2017年）。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：1.朝阳区人社局提供的证据1-6系祁鹏人事档案中留存的材料，证据7系北京市朝阳区社会保险基金管理中心对祁鹏缴费记录的客观记载，证据8和9是该局作出被诉养老保险核准行为的客观记载，上述证据均符合证据的法定要件，具备真实性，调取手段合法，且与被诉行政行为具有关联性，能够证明朝阳区人社局作出被诉基本养老保险待遇核准行为的事实依据和基本情况，一审法院均依法予以采纳；2.朝阳区政府提交的证据材料能够证明其履行行政复议程序的基本情况，一审法院予以采纳；3.祁鹏提交的证据亦具有形式的真实性，但由于参加工作的时间需结合有关政策予以认定，因此上述书证并不当然具有认定祁鹏主张的参加工作时间为1977年6月的证明力，一审法院不予采纳。
一审法院已将上述证据材料移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。
二审诉讼期间，祁鹏向本院当庭提交以下证据：
1.员工履历表3页;
2.工资条一页（5份）；
3.张宝海、刘学增证言（本人出庭）。
祁鹏提交上述证据用以证明其参加工作时间为1977年6月。
本院认为，祁鹏二审当庭提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对此不予接纳。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。《北京市基本养老保险规定》第四条第一款规定，市劳动保障行政部门负责组织、指导、监督和管理全市基本养老保险工作；区、县劳动保障行政部门负责监督和管理本行政区域内的基本养老保险工作。根据上述法律及地方政府规章的规定，朝阳区人社局负有依法核准其行政区域内劳动者基本养老保险待遇的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据以上法律，朝阳区政府对于其工作部门朝阳区人社局的行政行为，具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条规定，人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。《北京市人力资源和社会保障局关于进一步加强基础管理，规范退休核准工作有关问题的通知》第四条第（四）项的规定，退休核准工作要以职工原始档案记载为准，并根据档案记载、其他佐证材料及相关公示、备案等材料的完整性、连续性、合理性对核准内容做出认定。同时，劳动者参加工作时间的认定具有相当的复杂性和极强的政策性，针对特定的历史时期、特定的群体、特定工作经历人员，国家或者地方出台了大量政策，对该类问题予以规范。在不违背国家法律、法规的规定和养老保险制度基本精神的情况下，司法审查中对该类政策的效力和对基本养老保险审核工作的指导作用均应予以尊重。
本案中，当事人争议的焦点为朝阳区人社局对祁鹏参加工作时间的核定是否正确。针对此问题，本院认为，祁鹏档案中保存的1989年9月20日填报的《城镇待业青年工龄审批表》中确实显示其1977年6月参加工作，但是该表并非其参加工作记载的原始凭证，系十余年后的追记材料，其证明力低于参加工作原始凭证的记载。而其人事档案中保存有1978年9月23日北京热电厂制发的《新工人录取通知书》，该材料系原始档案材料，能够反映出祁鹏于当时被招录为工人，且根据[80]市劳资第317号文件的规定，对于机关、企事业单位组织起来参加生产、服务劳动的待业青年，1979年4月27日以前组织起来的，工龄从1979年4月27日起计算，之前的时间不计算工龄。据此，朝阳区人社局依据其人事档案中保存有1978年9月23日北京热电厂制发的《新工人录取通知书》认定其1978年9月为参加工作时间并无不当，朝阳区人社局在此基础上核定祁鹏的视同缴费年限，并对其基本养老保险待遇进行审核，其审核结果本院不持异议。关于朝阳区政府作出本案被诉复议决定的程序问题，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人祁鹏负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王文涛
审 判 员 韩 勇
审 判 员 王 伟
二〇一八年八月二十八日
法官助理 陈金涛
法官助理 冯雅琼
书 记 员 吴 倩