贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)黔行终1163号
上诉人（一审原告）盘县保基苗族彝族乡厨子寨村洞口村民组。
负责人张宇恒，组长。
委托代理人杨承波，云南大韬律师事务所律师，执业证号15301200110814405，代理权限为特别授权代理。
委托代理人黄代华，云南大韬律师事务所律师，执业证号15301200410806646，代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）六盘水市人民政府，住所地钟山区钟山中路。
法定代表人周荣，市长。
被上诉人（一审被告）盘县人民政府，住所地盘县红果镇。
法定代表人李令波，县长。
一审第三人盘县保基苗族彝族乡人民政府，住所地盘县保基乡。
法定代表人陇德江，乡长。
上诉人盘县保基苗族彝族乡厨子寨村洞口村民组（以下简称洞口村民组）因与被上诉人盘县人民政府、六盘水市人民政府、一审第三人盘县保基苗族彝族乡人民政府（以下简称保基乡人民政府）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（2016）黔02行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审经审理查明，1996年8月20日，保基乡人民政府作出保府通（1996）16号《保基乡人民政府关于成立“盘县特区保基乡秀峰林场”的通知》，通知内容为李文科任林场场长，蒋承云任林场副场长。1996年9月9日，保基乡人民政府作出保府通（1996）17号《盘县特区保基乡人民政府关于启用印章的通知》，启用“盘县特区保基乡秀峰林场”印章。1998年9月18日，保基乡人民政府向洞口村民组张宇恒等13户村民颁发了土地承包经营权证书，承包证其中的部分地块与秀峰林场的林地范围存在重叠。2004年5月30日，盘县人民政府向李文科、蒋承云颁发的盘府林证字（2004）第00025号《林权证》（以下简称林权证）载明，林地所有权人厨子寨村，林木所有权人李文科、蒋承云，四至为东至挖冈钵，南至水盘东线公路，西至水盘东线公路，北至洞口老林场，面积为399.9亩。后因林地争议，洞口村民组以盘县人民政府的颁证行为侵犯其合法权益为由，向盘县人民法院提起诉讼，盘县人民法院审理后于2014年5月4日作出（2014）黔盘行初字第8号行政判决，撤销了林权证。2014年6月25日，洞口村民组向盘县人民政府申请对该林权证登记载明的林地进行确权。保基乡人民政府认为洞口村民组张宇恒等13户村民土地承包证中的部分地块与秀峰林场重叠，侵犯了保基乡人民政府的合法权益，向盘县土地承包仲裁委员会申请仲裁。2014年10月2日，蒋承云、李文科与保基乡人民政府签订《秀峰林场权益转让协议书》，将秀峰林场所有权及经营权无偿转让给保基乡人民政府。2015年11月5日，盘县土地承包仲裁委员会作出盘农仲案（2015）第003号《仲裁裁决书》，认定洞口村民组张宇恒等13户村民的土地承包经营权证书中与秀峰林场重叠的部分承包条款无效。2015年11月13日，盘县人民政府作出盘府林处（2015）13号《关于秀峰林场林地权属争议的处理决定》（以下简称处理决定），将林权证登记范围内的林地所有权确认为国有，由保基乡人民政府进行管理。洞口村民组不服处理决定，向六盘水市人民政府申请行政复议。六盘水市人民政府受理洞口村民组的复议申请后，向洞口村民组送达了行政复议通知书。2016年2月29日，六盘水市人民政府作出了行复决字（2015）47号行政复议决定（以下简称复议决定），维持了盘县人民政府作出的处理决定。洞口村民组对盘县人民政府作出的处理决定及六盘水市人民政府作出的复议决定不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第八条第（三）项、第十二条的规定，洞口村民组提交了该村民组13户村民的土地承包经营权证书，上述证书中与秀峰林场重叠的部分已被盘县土地承包仲裁委员会确认为无效，洞口村民组提交的其他证据并不能证实土地属洞口村民组所有，而盘县人民政府提供的证据证实，秀峰林场的土地在土改、“四固定”以及“林业三定”时期并未进行确权，且自1996年秀峰林场成立以来一直由蒋承云、李文科进行管理，蒋承云、李文科于2014年将林场无偿转让给保基乡人民政府。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条以及第十八条的规定，本案中，洞口村民组并未提交证实争议土地属于该组集体所有的证据，盘县人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款的规定，将秀峰林场范围内的土地确认为国有，由保基乡人民政府管理，并无不当。六盘水市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，在法定期限内作出复议决定，送达各方当事人，并告知诉讼权利，其作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。洞口村民组的诉请没有事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回洞口村民组的诉讼请求。
一审宣判后，洞口村民组不服，提起上诉称：1.一审判决认定“13户村民的土地承包经营权证书中与秀峰林场重叠的部分已被仲裁确认为无效”错误。张宇恒等13户村民不服盘县土地承包仲裁委员会作出的裁决，已向盘县人民法院提起了诉讼。按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条“当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力”的规定，一审法院认定仲裁裁决已经发生法律效力，明显违法。张宇恒等13户村民的《土地承包经营权证》上登记内容依然有效，即秀峰林场占地范围内有张宇恒等13户村民的承包地；2.一审法院认定“原告不能提供争议林地属其所有的有效证据，不能证实秀峰林场占用了原告的土地”错误。《争议地现场指认草图》、证人管某、张某1能、张某2、张某3、杨某的证言，能与《土地承包经营权证》相互印证，证实秀峰林场占地范围内，有张宇恒等13户村民的承包地在内，秀峰林场所占的土地历史以来就是洞口村民组集体所有的土地；3.一审法院认定“林权证已被法院的生效判决撤销，与该林权证相关的其他书证上记载的内容不能作为认定事实的依据”错误。盘县人民法院撤销林权证的理由仅为“具体行政行为程序违法”；4.《林木林地权属争议处理办法》第七条规定，尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据“（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决。”在盘县人民政府不能提供任何一份以上法律规定的客观证据来证明秀峰林场的土地在土改时没有改给农民、“四固定”时没有固定给农民、“林业三定”时没有定给农民的情况下，一审法院仅依据盘县人民政府和保基乡人民政府的辩解及盘县人民政府非法收集的证人证言作出错误认定；5.本案行政行为的实施主体实际上是盘县森林公安局，而森林公安局不具备土地或林地权属处理的行政主体资格。故请求撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2016）黔02行初22号行政判决及盘县人民政府作出的处理决定、六盘水市人民政府作出的复议决定，并责令被上诉人盘县人民政府重新作出处理决定。
被上诉人盘县人民政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
被上诉人六盘水市人民政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
一审第三人保基乡人民政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
本院经审理查明的事实，与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，在盘县人民政府作出处理决定之前，系盘县森林公安局工作人员对本案权属争议进行调查取证。盘县人民政府作出处理决定，六盘水市人民政府作出复议决定，均没有将厨子寨村列为申请人，或依职权追加为第三人。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人盘县人民政府、六盘水市人民政府作出处理决定及复议决定的行政行为是否合法。被上诉人盘县人民政府向李文科、蒋承云颁发的林权证载明，秀峰林场林地所有权权利人是盘县保基苗族彝族乡厨子寨村（以下简称厨子寨村）,森林或林木所有权权利人是李文科、蒋承云。盘县人民法院作出的（2014）黔盘行初字第8号行政判决，是以盘县人民政府受理李文科、蒋承云的林权登记申请后，没有履行《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定的公告程序即向李文科、蒋承云颁发林权证，属程序违法为由，撤销该林权证，并没有从实体上否定林地所有权权利人为厨子寨村。厨子寨村所辖洞口村民组向盘县人民政府申请对该林权证载明的林地进行确权，盘县人民政府作出处理决定，将秀峰林场土地所有权明确为国有，由保基乡人民政府管理，该处理结果与厨子寨村有利害关系，厨子寨村是本案的利害关系人。处理决定既没有将厨子寨村列为申请人，也没有依职权追加厨子寨村为第三人，遗漏了当事人，属程序违法。而复议决定及一审判决也没有将厨子寨村列为申请人，或依职权追加为第三人，亦属程序违法。此外，本案由盘县森林公安局工作人员对权属争议进行调查取证，行政执法主体不合法。综上，一审判决认定事实不清，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项“原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判”及第（四）项“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审”之规定，裁定如下：
一、撤销贵州省六盘水市中级人民法院（2016）黔02行初22号行政判决；
二、发回贵州省六盘水市中级人民法院重审。
审判长 高 峰
审判员 安克佳
审判员 邱兴琼
二〇一七年六月二十六日
书记员 严洪杰