新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
(2016)新40行终90号
上诉人（原审原告）外里，男，1954年9月7日出生，回族，农民，住尼勒克县。
被上诉人（原审被告）尼勒克镇人民政府，住所地：新疆尼勒克县。
法定代表人艾山江·阿合买提，镇长。
被上诉人（原审被告）尼勒克县人民政府，住所地：尼勒克县。
法定代表人木拉提·巴依霍加，县长。
被上诉人（原审第三人）赛德里达·达那别克，男，1958年11月20日出生，哈萨克族，住尼勒克县。
上诉人外里因与被上诉人尼勒克镇人民政府、被上诉人尼勒克县人民政府、被上诉人赛德里达·达那别克草原行政登记纠纷一案,不服伊宁市人民法院（2016）新4002行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：原告外里系尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村农民。在第一轮农村土地承包时，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会分配给原告外里家庭承包基本农田28亩。
第三人赛德里达·达那别克系尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村牧民。1984年，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会按照折价归户的方式，向包括第三人赛德里达·达那别克在内的本村牧民分配了集体牲畜。1985年，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会按照第三人赛德里达·达那别克所有的牲畜数量，为第三人赛德里达·达那别克划分了四季草场共计1053亩。
1989年，因第三人赛德里达·达那别克无力交纳草场使用费，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会即将分配给第三人的草场暂交由原告外里经营。1989年6月25日，原告外里办理了草原使用证，该草原使用证证号N-06-01-42中”42”明显系改动形成。
1998年4月20日，因第三人赛德里达·达那别克提出异议，经尼勒克县尼勒克镇草原站申请报告，中国共产党尼勒克县尼勒克镇委员会作出尼镇党［98］30号《关于归还镇七村牧民采地拉草场地问题的批复》，同意将该草场收回后归还给原承包人采地拉（注：该姓名系音译）。
2003年5月和2005年7月26日，尼勒克县尼勒克镇草原站分别出具证明和申请，以乡党委政府开会确定草场属于第三人赛德里达·达那别克并与第三人赛德里达·达那别克签订了草场承包合同为由，要求作废原告外里持有的N-06-01-42号草原使用权用证，并给第三人赛德里达·达那别克办理草原使用证。
2003年9月9日，尼勒克县畜牧局向尼勒克县人民政府出具《关于撤销镇政府4村村民外力办理的N-06-01-42号草原使用证的报告》，要求作废原告外里持有的N-06-01-42号草原使用证，并由第三人赛德里达·达那别克使用该草场。
2005年8月3日，尼勒克县草原监理所举行了听证会，在听证会中纠纷各方对原告外里于1984年参加过农田分配、第三人赛德里达·达那别克于1984年参加过牲畜分配的事实以及该草场使用权属于第三人赛德里达·达那别克达成了共识，原告外里亦在该听证会会议记录上签名进行了确认。同日，尼勒克县尼勒克镇人民政府出具《关于加勒克孜铁勒克村村民赛依特达和外力的草原纠纷调查解决的共同意见》，要求有关部门撤销外里持有的N-06-01-42号草原使用证。
2005年8月10日，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会向尼勒克县草原监理站出具证明1份，证明该村于2005年8月9日召集了村民代表大会，全村牧业户口村民58户，共22名村民代表58户牧业户口村民进行了表决，表决通过该草场使用权归第三人赛德里达·达那别克，应当收回继续由第三人赛德里达·达那别克使用。
2005年9月19日，尼勒克县畜牧局出具《撤销镇政府关于撤销镇政府4村村民外力办理的N-06-01-42号草原使用证的报告》，申请尼勒克县人民政府批准撤销原告外里持有的N-06-01-42号草原使用证，并由第三人赛德里达·达那别克继续使用该草场。之后，尼勒克县人民政府向第三人赛德里达·达那别克补发了N6-01-42号草原使用证，发证时间填写为1989年6月25日。
2015年4月24日，因原告外里提出确权申请，经被告尼勒克镇人民政府组织，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的牧民进行了讨论，一致表决将争议草原分配给第三人赛德里达·达那别克使用。
2015年9月1日，被告尼勒克镇人民政府作出尼镇政〔2015〕132号《关于外里与赛德力达草原使用权属报告》和《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》，决定该草场经营权归赛德力达（音译，实为”赛德里达”）所有，注销外力（音译，实为”外里”）的草原证。2016年1月19日，尼勒克县畜牧兽医局作出尼牧字〔2016〕7号《关于申请注销外力名下草原证N06-01-42的报告》，申请尼勒克县人民政府注销外力名下的草场证。
原告外里对被告尼勒克镇人民政府作出尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》不服，申请复议。2016年2月2日，被告尼勒克县人民政府作出尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，维持了被告尼勒克镇人民政府作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》。
原审认为：原告外里作为尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的农民，在第一轮农村土地承包时，已经分得家庭承包基本农田28亩。而且，因原告外里不是该村牧民，故未按照折价归户的方式分得集体牲畜。因此，原告外里并不具有取得该村草场使用权的资格。第三人赛德里达·达那别克系尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村牧民，在该村于1984年折价归户时，分得了集体牲畜。该村村民委员会于1985年按照第三人赛德里达·达那别克所有的牲畜数量，为第三人赛德里达·达那别克划分四季草场共计1053亩符合相关政策规定。原告外里不具有取得该村草场使用权资格的情况下，办理了草原使用证，且该草原使用证证号N-06-01-42中”42”明显系改动形成，该草原使用证的取得并不合法。之后，因第三人提出异议，经尼勒克县尼勒克镇草原站和尼勒克县畜牧局调查，由尼勒克县草原监理所于2005年8月3日举行听证会，对原告外里于1984年参加过农田分配、第三人赛德里达·达那别克于1984年参加过牲畜分配的事实以及该草场使用权属于第三人赛德里达·达那别克达成了共识，原告外里亦在该听证会会议记录上签名进行了确认。之后，尼勒克县人民政府向第三人赛德里达·达那别克补发了N6-01-42号草原使用证。现原告外里提出确权申请，被告尼勒克镇人民政府组织尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的牧民再次进行讨论表决后，作出尼镇政〔2015〕132号《关于外里与赛德力达草原使用权属报告》和《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》，决定该草场经营权归第三人所有，注销原告的草原证并无不当。被告尼勒克镇人民政府作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》和被告尼勒克县人民政府作出的尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对原告的诉讼请求，不予支持，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告外里的诉讼请求。案件受理费50元、邮寄送达费80元，由原告外里负担。
上诉人外里不服上述判决，上诉称：请求二审法院依法撤销伊宁市人民法院（2016）新4002行初34号行政判决，查明事实有判决争议草原使用权归上诉人所有。事实与理由：一、一审法院认定上诉人是农民不是牧民，不具有承包草场的资格，没有事实和法律依据。我国的农村土地（耕地、林地、草地）分配政策一直是延续的，直到2003年实施《农村土地承包法》，对集体成员资格的村民，在法律和政策上并没有作出农民和牧民的身份区别，本案中，被上诉人赛德里达·达那别克既有耕地也有草场。故一审认为上诉人是农民不是牧民不具有承担草场资格的判决理由，没有相应的法律及政策支持，其认定是错误的。二、一审法院认为上诉人所持有的草原使用证编号有改动，所以认定该草原使用证的取得不合法，也是错误的。上诉人所持有的1053亩草原使用证，是于1989年6月25日通过与被上诉人尼勒克县人民政府签订经过公证的草原使用合同办理的，各方对该证的真实性都是认可的。该证编号N-06-01-42中的”42”也是当时的经办人书写。一审法院在没有证据证明系上诉人涂改的情况下，就认定编号”明显系改动形成”并得出”该草原使用证的取得并不合法”的结论，一审法院的认定没有证据支持。即使是编号有改动，也不能导致草原使用证不合法。三、一审认定被上诉人表决程序是合法的，系认定事实错误。被上诉人尼勒克县政府和尼勒克镇政府对上诉人的确权要求作出《行政复议决定书》前，对外并未作出发生法律效力的行政行为。上诉人虽然参加了2005年8月3日县有关部门举行的听证会，但对上诉人的反对意见并没有记录，上诉人的签字只代表参加了听证会，而不是对听证结论的认可。而在本次行政行为作出前，虽然召开了会议，并没有通知上诉人参加，参加会议的人员是该村部分村民，主持会议的也不是村民成员，而是县上有关部门，显然，这种议事程序违反《村民组织法》第21、24、26条的规定，其表决结果不具有法律效力。故镇政府和县政府根据错误的表决结果所作出的行政行为也是错误的。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人外里的身份是尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的农民，根据1982年第一轮土地承包政策的规定，该村民委员会分配给外里家庭承包基本农田28亩。1984年，该村民委员会按照折价归户的方式，向包括被上诉人赛德里达·达那别克在内的本村牧民分配了集体牲畜。1985年，该村民委员会按照被上诉人赛德里达·达那别克所有的牲畜数量为其划分了四季草场共1053亩。以上事实，经尼勒克县尼勒克镇草原站和尼勒克县畜牧局调查后已达成共识，本院予以确认。因上诉人外里未举证证明其参加过1984年折价归户，并按照折价归户的方式分得集体牲畜，故其不具有取得该村草场使用权的资格。被上诉人尼勒克镇提供的相关材料证明该争议草场权属归被上诉人赛德里达·达那别克所有，被上诉人赛德里达·达那别克原本就是牧民身份，牧民才有取得草场使用权的资格。被上诉人尼勒克镇人民政府组织尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的牧民进行讨论表决程序符合《草原法》第十三条的规定，不存在程序不合法的问题。
综上，被上诉人尼勒克镇人民政府作出的尼镇复决字﹝2015﹞132号《关于对外里与赛德里达草原使用权属的处理意见》和被上诉人尼勒克县人民政府作出的尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人外里的上诉理由均不能成立，本院不予采信。原审判决正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人外里负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 关小红
代理审判员 田金华
代理审判员 李 霞
二〇一七年二月二十一日
书 记 员 李 慧