江苏省苏州市中级人民法院
民 事 判 决 书
(2016)苏05民终10061号
上诉人（原审被告）：昆山市浩宇建材厂，住所地江苏省昆山市巴城镇石牌毛许村。
投资人：王华先，该厂厂长。
委托诉讼代理人：沈伟亮，北京大成（上海）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:昆山市巴城镇凤凰村村民委员会，住所地江苏省昆山市巴城镇凤凰村。
负责人：闵军，系该村委会主任。
委托诉讼代理人：刘立基，江苏友杰律师事务所律师。
上诉人昆山市浩宇建材厂因与被上诉人昆山市巴城镇凤凰村村民委员会（以下简称凤凰村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服江苏省昆山市人民法院(2016)苏0583民初11909号民事判决向本院提起上诉。本院于2017年12月5日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
昆山市浩宇建材厂上诉请求：撤销一审判决，依法改判。事实和理由：一审法院已认定，凤凰村委会出租农民集体所有的土地用于非农生产经营的行为属于违法行为损害公共利益，双方均不得从该租赁行为中获利。这种情况下，既然凤凰村委会无权继续从该租赁行为中获利。则不应由凤凰村委会先获得该等收益，然后再由一审法院建议由相关部门进行收缴。且一审法院按照14万元／年的标准确定占用费并无事实和法律依据。一审判决并没有充分考虑到双方各自的过错责任大小。同时，本案的实际情况看，昆山市浩宇建材厂也无法在判决生效之日起一个月内返还所占用的土地。并补充认为,2014年7月至2016年5月30日，因河道封航导致码头无法使用，是否收取占用费应要考虑该因素，按照关于房屋租赁的司法解释，占有使用费应要统筹考虑承租人有效占有期间、约定的租金标准和结算。导致合同无效的主观过错责任原因不在昆山市浩宇建材厂。迁入涉案租赁土地之前，其另有租地，当时政府统一规划，要求其迁入涉案租赁土地，在此过程中其主观上没有过错，现有四份协议很明确，当时租赁时，土地是闲置地，是经过工商区同意，村里也同意。如果责任由其来承担，其不能接受。另一审判决有笔误和遗漏。对拆迁土地回购单3份，一审判决查明部分没有涉及，这里需要说明，当时村里是有拆迁补偿安排的，临近的码头都享受了拆迁补偿。其他三个拆迁补偿，补偿款非常高。一审判决事实认定部分认定占用土地18.95亩，但是判决主文中没有明确占用面积和占用的码头数量。国土部门对村委会也作出了行政处罚，事实上对昆山市浩宇建材厂也作出了行政处罚，既然国土部门已就非法用地作出了处罚，没收违法所得租金并处罚款，昆山市浩宇建材厂也受到了同样的处罚，也要缴纳罚款10万元，因此土地占用费不应再收。
凤凰村委会辩称：1、昆山市浩宇建材厂从2014年初开始已无依据和理由继续占有和使用涉案土地，2016年5月31日其再次书面通知昆山市浩宇建材厂返还土地，因此其认为昆山市浩宇建材厂搬离涉案土地有充分时间，一审法院也充分考虑了这一点。而实际情况是昆山市浩宇建材厂至今未搬离。2、一审法院认定的无效依据为《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第52条及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》第63条。判决的是2014年1月1日起的占有使用费，并非租金；该费用是基于昆山市浩宇建材厂无理占用其辖区内管理的土地而主张的，其本质是其履行职责的行为。另外2013年底前收取的租金已被相关部门予以收缴并处罚，因此其并未在租赁行为中受益。3、关于占用使用费标准问题。占用使用费计算的期间为2014年1月1日起至实际搬离日止，该期间是上诉人无理占用的期间。造成公共利益的损失完全是由于昆山市浩宇建材厂的单方行为，其并未与昆山市浩宇建材厂存在合意，并无过错。不存在昆山市浩宇建材厂所称的需要区分双方过错责任的情形。法院参照2010年合同的标准并无不妥，如昆山市浩宇建材厂存在异议，应当予以证明标准过高。
凤凰村委会向一审法院起诉请求：1、被告昆山市浩宇建材厂返还占用的土地；2、被告昆山市浩宇建材厂支付占用期间的使用费，自2014年1月1日起至实际返还占用土地之日止，参照租赁费标准计算；3、被告昆山市浩宇建材厂清理违反使用用途的土地上的附着物并恢复原状。
一审法院认定事实：2005年11月8日，原昆山市巴城镇毛许村民委员会（甲方）与王华先（乙方）签订《码头租赁协议》，约定因乙方生产经营和砼砌块堆放需要，乙方租用甲方6、7、8号三个码头。具体约定为：1、乙方租用甲方的6、7、8号码头，三个码头为连续码头，总长153米。（其中南与5号码头焦荣芳交界，北与9号码头李克力交界）；2、吊机业务用电由村负责提供变压电源，乙方砼构件生产性用电，如甲方变压器电源不足部分由乙方自行解决。码头租赁期限为3年共21.5万元，第一年度乙方上缴码头租金7.5万元；第二年度上缴甲方7万元，余款第三年付7万元。4、因乙方承租码头占地面积较大且驳岸是由乙方为甲方垫资建造。租赁期满后，乙方享有甲方其他码头届时租赁价下浮30%的承租甲方码头的优先续租权。5、乙方垫资建造的沿河驳岸，每米1000元，计15万元，由甲方在2006年内报水利部门报建完成，退还乙方。（届时按上级部门分期来款同期同比退完）。6、乙方租用该快土地用于砼制品生产销售及各种建材购销，经营活动中，应尊纪守法，涉及到营业许可的均由乙方到有关部门办理，必要时甲方协助，费用由乙方负担。7、乙方若因生产经营改变停止租用甲方码头，其投入码头中的固定设施简易用房、机械设备及场地硬化等构造物，乙方有权拆除。
2007年8月27日，凤凰村委会（甲方）与王华先（乙方）签订《租地协议》，约定因华先浩宇公司发展生产需要，要求在沿江路××、××以南一块闲置地堆放材料，经村报请工商区同意，村委商量，对乙方租地达成如下协议：1、地址，沿江路以东，纬一路以南。2、面积，沿江路以东47米，纬一路以南141米，总面积10亩。3、租期一年一签，签约后一次性付清款项。4、租金每年每亩3000元计算，总计30000元。乙方在租地范围内建造围墙，高度在1.2米左右，但围墙内不能建房。如果国家集体来征用，乙方无条件出让，甲方不给予补偿。
2008年8月26日，凤凰村委会（甲方）与昆山市浩宇建材厂（乙方）签订《租地协议》，合同约定，华先浩宇公司法人王华先，因发展生产需要，要求租用村在沿江路××、××以南一块闲置地堆放材料，经村报请工商区同意，村两委会商量，对乙方租地达成如下协议：1、地址，沿江路以东、纬一路以南；2、面积，2007年沿江路以东47米、纬一路以南141米，面积10亩，今年扩大沿江路50米，纬一路以南52米，面积3.9亩，共计面积13.9亩；3、租期一年一签，签约后一次性付清；4、租金每亩按3000元计算，总额按4万元结算。乙方在租用期间，自行解决一切。乙方在租用期间不要破坏下水道。乙方在租地范围内建造围墙，高度控制在1.2米左右，但围墙内不能建房。如果国家集体来征用，乙方无条件出让，甲方不给予补偿。乙方在租用期间必须遵守村规民约。
2009年6月1日，凤凰村委会（甲方）与昆山市浩宇建材厂（乙方）签订《租地协议》，约定，因企业发展需要，经工商区同意，订立如下协议：1、地址：毛许路南北两侧；2、乙方09年租地面积约5亩，租金为30000元。3、租期：时间从2009年6月1日至2010年5月31日，一年一签，先付后租原则。4、附2008年签约租地面积13.9亩，租金4万元，合并此协议，全年租金7万元，签约时先付3万元，年底12月份付4万元。乙方在租用期间，自行解决一切。乙方在租用期间不要破坏下水道。乙方在租地范围内建造围墙，高度控制在1.2米左右，但围墙内不能建房。如果国家集体来征用，乙方无条件出让，甲方不给予补偿。
昆山市浩宇建材厂于2006年成立，系个人独资企业，投资人为王华先。在先后签署上述四份合同后，实际由昆山市浩宇建材厂使用租赁码头和土地至今。到目前为止，昆山市浩宇建材厂使用6、7、8码头及现毛许路南北两侧土地（原纬一路、沿江路）。土地具体使用用途为被告对昆山市鹿城垃圾发电厂炉渣综合处理，包括炉渣堆放、进行墙体砌砖、再生砂多孔砖等的生产经营。
另查明：2007年3月1日，昆山市人民政府批复撤销毛许村委会，并入凤凰村委会。原毛许村委会与王华先签订的租赁合同中所涉码头土地及后凤凰村委会与昆山市浩宇建材厂签订的租地协议中所涉土地现均属于昆山市巴城镇凤凰村集体所有。本案当事人《码头租赁协议》及《租地协议》中所涉土地均未申请作建设用地使用。
昆山市浩宇建材厂支付了凤凰村委会2013年底之前的租金。2016年5月31日，凤凰村委会给昆山市浩宇建材厂发函，内容为：根据戚浦塘沿线整体规划要求，戚浦塘现为阳澄湖、太湖主要水源补充清水通道，对水质要求提高。现贵公司堆放原材料（焚烧垃圾产物）的地块离戚浦塘较近，且原材料、产品、淤泥都是露天堆放，经雨水冲刷渗透后，可能流入黄泥溇河和大夹河，不排除对该两河水质产生一定的影响。而该两河是石牌工业区内主要排涝防洪通道，河水经黄泥溇站和大夹河站排至戚浦塘，有可能对戚浦塘水质产生影响，从而影响阳澄湖、太湖水质。另外，我村与贵公司场地租赁合同已于2010年5月31日到期（实际租金收至2013年底），2013年后未续签合同，也未收取租金，即我村与贵公司的合同已经终止。综合考虑多方因素，我村将不再与贵公司续签租赁合同。望贵公司收到本函后，于三个月内搬离，另寻地点组织生产。
2016年6月6日昆山市浩宇建材厂回函，内容为：1、垃圾焚烧后的产物（即垃圾焚烧渣）主要分两部分即炉渣和飞灰，我厂承接的仅是其中炉渣的综合利用，飞灰由鹿城垃圾发电厂自行处理。重金属及毒害成分含量较高的主要在飞灰中，炉渣中除含少量常见有色金属外，并无有毒害超标成分。我厂按要求建立了完善的防渗透、循环利用系统，主管和监管部门不定期抽取我厂循环水进行检测，并于受污染河道中有害成分进行比对，数据显示并非我厂所为。2、我厂自成立以来，在这块地上生产经营10余年，自2008年承接炉渣综合利用项目亦近10年。自租赁合同签订至今，我厂一直按合同交租金，2014年、2015年因卫星拍照事件，村镇领导来我厂实地考察，要求我厂对堆场及用地范围进行整改，因考虑到整改将构成我厂相对部分耗费，因此提出整改期间不收取租金的意见，整改期间我厂亦前去交租，但出租方不收取租金。希望政府各级部门，考虑到我厂作为垃圾焚烧发电项目配套企业的性质，结合实际给予处理安排。
再查明：2016年8月8日，昆山市国土资源局出具昆土停通[2016]04号责令停止违法行为通知书，内容为：巴城镇凤凰村村委会：你单位将集体土地31.28亩出租给昆山市浩宇建材厂进行非农建设，并累计收取租金925000元的行为，涉嫌违反了《土地管理法》第六十三条规定，现根据《土地管理法》第六十七条第四款规定，责令你单位立即停止上述违法行为。同日，昆山市国土资源局出具[2016]05号责令停止违法行为通知书，责令巴城镇凤凰村村委会自收到该通知之日起30日内予以改正，要求承租方交回集体土地使用权。昆山市国土资源局同日还作出[2016]06号行政处罚听证告知书，因巴城镇凤凰村村委会将31.28亩集体土地出租给昆山市浩宇建材厂进行非农建设违反《土地管理法》第八十一条规定，责令凤凰村村委会限期改正非法出租土地行为，没收违法所得租金并处违法所得10%的罚款。
以上事实由凤凰村委会提供的《码头租赁协议》、4份《租地协议》、函、快递单、签收单，昆山市浩宇建材厂提供的函、回函、通知、拆迁土地回购单3份、国土资源局作出的通知书和双方当事人陈述予以证实。
一审法院认为：《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农业用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿工地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。同时《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。本案中，原毛许村委会关于出租6、7、8号码头签订的租赁协议以及后来凤凰村委会与被告签订的租地协议，所涉土地均属于集体所有，均未向土地主管部门和规划部门申请作为建设用地使用，本案所涉租赁协议违反《土地管理法》第六十三条的规定，根据《合同法》第五十二条规定，应属于无效协议。租赁协议无效，承租方应该搬离租赁区域，恢复原状，出租原状为光地状态。故昆山市浩宇建材厂应清理地上物至光地状态。
关于凤凰村委会主张昆山市浩宇建材厂支付占有使用费。一审法院认为，凤凰村委会出租农民集体所有的土地用于非农生产经营的行为属于违法行为损害公共利益，本案当事人双方均不得从该租赁行为中获利，昆山市浩宇建材厂持续使用该土地应参照双方约定的租金标准支付占有使用费，凤凰村委会收取该占有使用费后，一审法院将依法建议相关部门收缴违法所得。占有使用费应按照14万元/年标准从2014年1月1日计算至实际搬离并恢复场地之日止。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条和《中华人民共和国土地管理法》第四条、第六十三条之规定，判决如下：一、被告昆山市浩宇建材厂于本判决生效后一个月内将占用的位于昆山市巴城镇凤凰村毛许路南北两侧的土地及码头区域土地返还给原告昆山市巴城镇凤凰村村民委员会。二、被告昆山市浩宇建材厂于本判决生效后一个月内将所占用的土地平整恢复至出租时的光地状态。三、被告昆山市浩宇建材厂于本判决生效后一个月内支付原告昆山市巴城镇凤凰村村民委员会占有使用费（计算方式：按照14万元/年标准从2014年1月1日计算至被告搬离并恢复场地之日止）。案件受理费7888元，减半收取3944元，由被告昆山市浩宇建材厂负担。
二审中，当事人没有提交新证据。
另查明，昆山市浩宇建材厂在2013年底之前按含码头使用用费7万元在内合计14万元标准向凤凰村委会支付租金。
还查明，一审判决第八页第一行“卫星拍照时间”有笔误，应为“卫星拍照事件”，该笔误不影响对事实的认定，本院对该笔误予以纠正。
本院对一审法院查明的其他事实予以确认。
本院认为，本案租地协议及协议到期后双方形成的不定期租赁关系，所涉土地系集体所有，未向土地主管部门和规划部门申请作为建设用地使用。租赁协议违反《土地管理法》第六十三条规定，依据《合同法》第五十二条规定，属无效协议。凤凰村委会2014年起不再收取昆山市浩宇建材厂租金，并要求解除租赁关系。昆山市浩宇建材厂2014年起继续占有涉案土地，没有法律或合同依据，由此产生的风险，应由其自行承担。一审判决昆山市浩宇建材厂返还租赁物并恢复至出租时状态，并参照2013年度标准确定占有使用费，并无不当。因涉案租赁行为违反公共利益，行政主管部门已对当事人进行处罚。一审法院决定另行做出的司法建议，以及行政主管部门对昆山市浩宇建材厂作出的行政行为，并不免除昆山市浩宇建材厂在租赁关系中的民事责任。此外，昆山市浩宇建材厂提供的凤凰村委会与案外人达成的拆迁土地回购单3份，与本案所涉租赁关系事实认定无关，一审判决可不予表述；一审判决已查明租赁范围，在判决主文中予以简洁表述，不存在歧义。因此，昆山市浩宇建材厂上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，原审判决审判程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7888元，由上诉人昆山市浩宇建材厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨兵
审判员 赵东
审判员 叶刚
二〇一七年三月三十日
书记员 姜瑛