新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 判 决 书
(2017)新40行终11号
上诉人（原审原告）姚世生、于行顺等833人。
诉讼代表人：姚世生，男，1945年12月12日出生，汉族，额敏县村民。
诉讼代表人：于行顺，男，1945年9月1日出生，汉族，额敏县村民。
诉讼代表人：李国平，男，1943年3月2日出生，汉族，额敏县村民。
诉讼代表人：韩家强，男，1954年10月12日出生，汉族，额敏县村民。
诉讼代表人：石慧萍，女，1946年7月23日出生，汉族，额敏县村民。
被上诉人（原审被告）额敏县人民政府，住所地：额敏县上户路。
法定代表人马合苏提汗·加木沙甫，该县政府县长。
委托代理人葛文明，该县政府办公室副主任、法制办主任。
被上诉人（原审被告）额敏县国土资源局，住所地：额敏县。
法定代表人王静文，该局局长。
委托代理人赵英年，该局国土办副主任。
委托代理人胡光，该局法务部工作人员。
上诉人姚世生、于行顺等833人因建设项目行政许可纠纷一案,不服塔城地区中级人民法院（2016）新42行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人姚世生、于行顺等833人诉讼代表人姚世生、于行顺、李国平、韩家强、石慧萍、被上诉人额敏县人民政府的委托代理人葛文明、被上诉人额敏县国土资源局的委托代理人赵英年、胡光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2008年5月23日，新疆维吾尔自治区环境工程评估中心作出新环评估（2008）159号《关于”额敏县城生活垃圾填埋场环境影响报告书”的技术评估报告》，报告认为新疆生产建设兵团环境保护科学研究所编制的《额敏县城生活垃圾填埋场环境影响报告书》提出的项目从环保角度分析可行。2008年6月2日，新疆维吾尔自治区环境保护局作出新环监函（2008）237号《关于额敏县城生活垃圾填埋场建设项目环境影响报告书的批复》,同意按照项目环境影响报告书中所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺及环境保护措施进行项目建设，并提出具体要求。2015年7月27日，被告额敏县人民政府作出额政办发（2015）62号《关于做好额敏县生活垃圾处理工程前期工作的通知》，决定将额敏县生活垃圾处理工程选址定于玛热勒苏镇14公里处，工程将于2015年8月10日正式开工建设。原告得知后，向相关部门进行了上访未果，于2016年2月3日向额敏县人民法院提起行政诉讼。额敏县人民法院受理后，以被告为县级人民政府，应由中级人民法院管辖为由，将案件移送本院。
原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案原告自称于2015年8月6日知道被诉行政行为的内容，于2016年2月3日提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。
《中华人民共和国环境保护法》第五十一条规定：”各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固定废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场能以及其环境保护公共设施，并保障其正常运行”。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十八条规定：”县级以上人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系”。即，县级以上人民政府是负责生活垃圾处置设施的法定职能部门，故额敏县人民政府作为本案被告主体适格。被告额敏县国土资源局作为本案被告主体不适格。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告额敏县人民政府负有举证责任，但未提供任何证据和依据，应视为其行政行为没有证据和依据，依法应予撤销。同时，根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重审审核。本案额敏县城生活垃圾填埋场建设项目环评文件于2008年审批，2015年才开工建设，确已超过五年期限，被告额敏县人民政府应立即停止在该选址地的项目建设。对原告主张的土地性质及环境影响报告书和调查表的虚假性等诉讼请求不是行政诉讼的审理范围，本院不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七条、第三十四条、第六十七条、第六十八条、第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销被告额敏县人民政府作出的额政办发（2015）62号《关于做好额敏县生活垃圾处理工程前期工作的通知》；
二、驳回原告的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，投递费130元，由被告额敏县人民政府负担。
上诉人姚世生、于行顺等833人不服上述判决，上诉称：请求二审法院依法纠正额敏县国土资源局2015年7月23日给额敏县人民政府关于额敏县垃圾处理场选址情况汇报中的”在额敏县土地利用总体规划数据库中属独立工矿地，属于国有土地”的部分内容，对此上诉人不认可，要求确权，事实是垃圾处理场选址处是直属三村集体放牧使用地，额敏县国土资源局是适格被告；依法查清新疆维吾尔自治区环境工程评估中心作出的新环评估（2008）159号《关于”额敏县城生活垃圾填埋场环境影响报告书”的技术评估报告》中显示的额敏县5月21日报批稿弄虚作假、欺下瞒上的事实，应列县环卫处为被告；依法查清额敏县公安干警及防暴队队员无辜抓押维权群众十几个小时，应列县公安局为被告。事实与理由：额敏县人民政府决定将额敏县生活垃圾处理工程选址定于玛热勒苏镇14公理处，该地是直属三村的集体土地的一部分，有集体土地使用证可以证明。上诉人未曾听说过该地是独立工矿地，也没有工矿地的痕迹，乡农经站的土地登记档案资料可以查证。额敏县国土资源局汇报错误，上诉人认为应立即停止采砂，尽快恢复集体放牧地原样。2015年8月25日左右，多村村民去县信访局要求县政府停止违法建设垃圾场的工程，后被公安干警非法关押。本案是公益性行政诉讼，对诉讼过程中上诉人支付的复印费、打印费、交通费、误工费，有关机关应给予适当补偿。
被上诉人额敏县人民政府答辩称：一、关于反映调查表问题，其本身不是一个行政行为，不属于行政诉讼受案范围；反映警察执法问题，应是另外的其他行为，和本案无关。二、关于土地性质的问题。国土局档案显示，为工矿用地，属于国有性质，该问题也不是行政诉讼的受案范围。三、上诉人不具有行政诉讼法规定的原告诉讼主体资格，垃圾处理厂的建设对上诉人的具体合法权益未产生影响。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。
被上诉人额敏县国土资源局答辩称：额敏县国土资源局为本案被告不适格，垃圾场的选址不是国土资源局决定，国土资源局也未做出任何具体行政行为，建设项目的行政许可和建设项目的建设主体均不是额敏县国土资源局，所选垃圾场的宗地，国土资源局并未给予办理土地使用证书。
二审庭审后，上诉人的诉讼代表人姚世生、于行顺等五人向本院书面表示对上诉请求中的依法查清新疆维吾尔自治区环境工程评估中心作出的新环评估（2008）159号《关于”额敏县城生活垃圾填埋场环境影响报告书”的技术评估报告》中显示的额敏县5月21日报批稿弄虚作假、欺下瞒上的事实以及依法查清额敏县公安干警及防暴队队员无辜抓押维权群众十几个小时的部分予以放弃，并只要求额敏县人民政府对垃圾填埋场土地是直属三村集体放牧土地进行确权，并申请额敏县人民政府适当补偿因其建设垃圾填埋场给维权群众造成的误工损失等费用。
二审庭审时，本院要求被上诉人额敏县人民政府提供垃圾填埋场土地权属的证据。额敏县人民政府于2017年3月23日向本院提交了额敏县国土资源局于2017年3月20日作出的《关于额敏县城生活垃圾处理场的情况说明》一份，证实额敏县城生活垃圾处理建设项目用地在玛热勒苏镇直属三村行政界线范围是工矿用地，土地权属为国有。本院通过电话将上述证据内容告知上诉人的诉讼代表人姚世生，姚世生对该证据不认可，认为不是国有土地，是直属三村的集体土地。
本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定，额敏县人民政府在收到起诉状副本之日起十五日内未向法院提交作出额政办发（2015）62号《关于做好额敏县生活垃圾处理工程前期工作的通知》的证据和所依据的规范性文件，应当视为其作出行政行为没有证据，依法应予撤销。一审法院将该《通知》撤销后，双方对此均未提出上诉。故额敏县人民政府作出《关于做好额敏县生活垃圾处理工程前期工作的通知》的行政行为已不复存在。一审法院认为垃圾填埋场建设项目的环境影响评价文件自批准之日起已超过五年，要求被上诉人额敏县人民政府立即停止在该选址地的项目建设。庭审期间，被上诉人额敏县人民政府也明确表示该垃圾填埋场的建设处于停工状态。上诉人认为该垃圾填埋场土地是直属三村集体土地，并提供了集体土地使用证；而被上诉人额敏县国土资源局出具《情况说明》认为垃圾填埋场土地是属于国有土地。根据《土地管理法》第十六条的规定，对土地权属有争议的，应当先向人民政府提出确权申请，由人民政府作出行政处理，对人民政府作出的处理决定不服，可以在规定的时间内向法院提起诉讼。现上诉人直接向法院提出确权请求，于法无据，其应当先向额敏县人民政府提出确权申请。且上诉人的该项请求不在本案审查范围之内，依法不予涉理。对上诉人申请额敏县人民政府适当补偿因其建设垃圾填埋场给维权群众造成的误工损失等费用，不是行政诉讼的审理范围，也依法不予审理。原审判决正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姚世生、于行顺等833人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯海军
代理审判员 田金华
代理审判员 李 霞
二〇一七年四月十七日
书 记 员 李 慧