江苏省盐城市大丰区人民法院
行 政 裁 定 书
(2015)大行初字第00042号
原告大丰京冶实业有限公司，住所地大丰区经济技术开发区经一路1号。
法定代表人张永进，该公司董事长。
委托代理人雷汉舢，江苏益和律师事务所律师。
委托代理人毛磊，江苏益和律师事务所律师。
被告江苏大丰经济开发区管理委员会，住所地盐城市大丰区南翔路666号。
法定代表人钱江，江苏大丰经济开发区管理委员会主任。
委托代理人仲小平，江苏众连晟律师事务所律师。
原告大丰京冶实业有限公司（以下简称大丰京冶公司）因要求确认被告江苏大丰经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）拒不提供办理土地使用权证的相关手续的行为违法、私自收回原告70亩土地的行为违法，于2015年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于同月14日受理后，于2015年7月20日依法向被告开发区管委会送达了行政诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭审理了本案。原告大丰京冶公司的法定代表人张永进及其委托代理人雷汉舢、毛磊，被告开发区管委会的委托代理人仲小平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告大丰京冶公司诉称，2004年2月15日，张永进以上海京冶公司的名义与被告开发区管委会签订了一份《项目进区协议书》，该协议书约定：上海京冶公司计划固定资产总投资5000万元；项目用地总面积100亩左右；土地出让时限50年；上海京冶公司第一年固定资产投资须达到2000万元，建筑面积必须达到1万平方米-1.5万平方米，整个项目两年内投资完毕。土地使用权价格为1.5万元/亩。签约时上海京冶公司首付10万元给被告，被告在收到购地首付金后15个工作日内将所购土地清障完毕，交给上海京冶公司续用；被告承诺其开发区内水、电、排污设施都已配套，确保上海京冶公司使用时不存在障碍和缺陷。《项目进区协议书》签订后，张永进依约支付了10万元购地首付金，但被告交付的是既无配套水、电、排污设施也未清障平整的荒地。2004年5月，张永进与妻子黄云，妻妹黄铃、黄群、黄霞、黄丰等人为履行该协议合伙投资100万元，注册了大丰京冶公司。同月23日，被告书面确认上海京冶公司依据《项目进区协议书》所划土地的使用权归原告所有。同月26日，大丰发改委批复，同意原告新征地38亩，总投资2200万元，新建年产30万支多功能电子测试仪项目。同年12月22日，黄铃与张永进签订协议，退出大丰京冶公司。2005年5月19日，被告在明知上述情况，仍与已退出项目建设的上海京冶公司私下签订虚假补充协议，非法将原已交付给原告的76亩土地收回70亩，致使原告项目用地仅剩6亩，原已建设的工程被铲除，极大地侵害了原告的合法权益，并给原告造成巨额财产损失。故请求确认被告拒不给原告办理土地使用权证，私自收回70亩土地的行政行为违法；赔偿因违法收回70亩土地而给原告造成的经济损失70万元；承担本案诉讼费用。
被告开发区管委会辩称，一、原告主体不适格。《项目进区协议书》是上海京冶公司与被告签订的，并非原告。协议约定了双方权利义务。其中约定了上海京冶公司三个月内主体工程必须开工建设，否则被告有权解除协议，收回土地，退回首付款，但不承担任何损失。协议签订后，上海京冶公司第一年未能达到约定的投资要求，且自2004年10月开始，工程一直长期停工。被告于2004年的11月4日、12月21日以及2005年的4月22日、5月12日四次发函要求按约加快项目进度，但均告无效。2005年5月19日，被告与上海京冶公司达成补充协议，约定收回项目西侧闲置的约40亩土地，并要求项目东侧在建厂房均在原协议规定时间内竣工。2005年9月29日，上海京冶公司书面发函，将项目用地全部退回被告，并于同年10月12日函复同意委托大丰建行进行资产评估。2007年7月23日，被告与上海京冶公司签订协议书，确认了评估价格，并就相关补偿事项达成一致。且原告与上海京冶公司亦无法律上的承继关系。由此可见，原告并未介入项目进区及收回项目用地过程。故本案原告主体不适格。二、原告要求确认被告不提供办理土地权证的手续及收回土地的两个行为违法，但在项目进区协议中明确约定的是“取得土地出让手续”，这是合同约定行为，并不是行政行为，收回70亩土地同样是合同约定的行为。且被告两次收回的土地是上海京冶的项目用地，面积合计是76亩，并非原告所诉70亩，也非原告合法取得使用权的土地。原告至今未在该地段取得任何合法的土地使用权。因此，本案原告所诉事实不存在。三、原告及张永进不顾事实、不讲信用、不守承诺的行为应该被谴责。1、张永进未能重启项目建设。在项目洽谈签约和项目停工期间，出面与被告交涉的均是黄铃。直至2005年10月份，上海京冶公司交回土地，被告委托评估时，张永进才提出愿意接手该项目。2005年11月13日，被告与张永进签署会谈纪要，原则同意张永进作为新的投资方继续投资，但前提是投资强度、税收必须达到要求。然而，张永进根本未能完成项目建设。2007年7月31日，在与上海京冶公司签订资产收购协议的基础上，被告与张永进签订协议，约定将从上海京冶公司收回的全部土地中的6亩及地上建筑物，暂交张永进开发工业项目。并要求张永进在2007年底前大楼竣工投产，2008年底前厂房建成。同时张永进同意其余土地由其他项目使用。该协议同时约定，如张永进不能按约履行投资义务，则被告有权立即收回土地使用权及地上建筑物，张永进将无条件服从被告的收回决定。事实上，该协议之后，张永进仍然未能恢复项目建设。2、相关资产已被被告收购。2009年底，张永进在确实无力继续项目建设的情况下，请求被告收购其土建资产，并于2010年1月19日签订了“资产收购协议书”，双方已确认资产价值358.47万元，尚有增土、附房、西侧厂房基础、钢结构等需要另行协商或诉讼处理。协议明确约定签订协议后，甲方（被告）正式接受全部资产，乙方（原告及张永进）不再享有所有权。协议成立后，被告按约支付了资产收购款358.47万元（实际支付为388万元）。3、相关纠纷已全部处理终结。2010年9月20日，在大丰市人民调解委员会、大丰市社会矛盾纠纷调处服务中心主持调解下，张永进自报投入仅600多万元，经公安机关调查其中很多不实，但为照顾其实际损失情况，本案原告、张永进夫妇与被告达成调解协议，约定资产收购总价为969.1396万元（含前期已支付的428万元），并约定协议签订后，本案原告、张永进夫妇不得以任何理由、任何形式向任何部门对被告提出任何主张和要求，该协议为最终处理协议，双方余无纠葛。同时，本案原告和张永进夫妇还书面亲笔承诺，协议为自愿签订，一次性全部处理完毕，并不再提出任何主张。该协议签订后，相关款项已打入张永进指定账户，调解协议已全部履行结束。4、张永进出尔反尔，再提无理要求。双方的协议墨迹未干，张永进拿到补偿款后，立即翻脸，再次向省市领导和上级有关机关投诉、信访、甚至进行人身攻击，利用某些媒体刊登不实报道，委托不知情律师发函，向被告施压，要求赔偿损失3000万元。显然，这个无理要求不可能也不应该得到支持。四、原告的起诉超过期限。被告与原告、张永进夫妇达成最终调解协议时间是2010年9月20日。按照行政诉讼法司法解释的规定，原告认为权利被侵犯的，应当在二年内提起行政诉讼，而原告现提起诉讼早已超过二年期限，而且行政诉讼不存在起诉期限中止、中断的情形。另外，根据相关司法解释的规定，没有证据证明调解协议成立存在违法情形的，不得撤销或变更。而且有权申请撤销时间也是一年，本案已超过。故此，原告的起诉也应从起诉期限上驳回。纵观本案，上海京冶公司项目进区后，形成烂尾楼半拉子工程，张永进接手后仍无法恢复建设。在此基础之上，应张永进的要求，为减少其投资损失，被告才同意收购其资产。也因为同意收购其资产，又不能完全满足其无理要求，导致一系列纠纷的产生。因张永进不能提供合理、合法的投资证据，又无法打官司解决，才通过信访调解程序形成了最终处理意见。现在原告起诉，意图推翻调解协议，其目的显然是不能实现的。原告提出增加赔偿的数额已经在民事纠纷调解程序处理，且本案应当属于合同纠纷，不应以行政案件再行处理，故此，被告恳请人民法院能伸张正义、维护公平，维持调解协议的效力，驳回原告的起诉或诉讼请求。
经审理查明，2004年2月15日，上海京冶实业有限公司（以下简称上海京冶公司，当时法定代表人为黄铃）与被告开发区管委会签订了一份《项目进区协议书》，该协议书约定上海京冶公司计划固定资产总投资5000万元，创办电子仪器、美国杜邦保温建材、五金加工等项目；项目用地总面积100亩左右；土地出让时限50年等内容。其中第三条系关于土地款支付、交地时限及手续办理的约定，内容为：协议签订时上海京冶公司（甲方）首付人民币10万元给开发区管委会（乙方），乙方在收到甲方购地首付金后15个工作日内，将甲方所购土地清障完毕，并交付给甲方使用。乙方承诺其开发区中的水、电、排污设施都已配套，确保甲方使用时不存在障碍或缺陷。甲方在取得土地出让手续时余款一次性付给乙方。甲方此项付款与乙方交付给甲方土地使用权证同步。该协议书第七条系关于用地时间的约定，内容为：乙方交地后三个月内，甲方主体工程必须开工建设（围墙、附属房屋等不属于主体工程），否则，乙方有权解除本协议收回土地，退还甲方的首付款，但不承担甲方的其他任何损失；或要求甲方承担每亩违约金人民币1000元。
2004年9月1日，大丰京冶公司经注册成立，法定代表人为黄铃。2006年3月2日，法定代表人变更登记为张永进。黄铃系张永进妻妹。
2007年7月31日，开发区管委会（甲方）与张永进（乙方）签订协议书，该协议第一条约定：甲方同意将从上海京冶公司收回的全部土地中的6亩土地及地上建筑物暂交由乙方开发工业项目。该协议第五条约定：项目验收通过后，甲方为乙方办理土地使用权证，办证时乙方须向甲方交纳1.5万元/亩的费用。并要求张永进在2007年底前大楼竣工投产，2008年底前厂房建成。
2010年1月19日，因项目投资出现问题，开发区管委会（甲方）与大丰京冶公司（乙方）签订资产收购协议书，明确收购原则和收购的具体资产，待核实资产及付款方式、资产交接、违约责任等内容。
因上述资产收购协议产生纠纷，2010年9月20日，经大丰市人民调解委员会大丰市社会矛盾纠纷调处服务中心调解，申请人大丰京冶公司、张永进、黄云（系张永进妻子）与被申请人开发区管委会达成调解协议书，对资产收购范围、收购价格及依据、履行方式、其他事项、违约责任均达成协议，其中，在其他事项中约定：协议签订后、申请人不得再以任何理由、任何形式、向任何部门对被申请人提出任何主张和要求。本协议签订后，开发区管委会与大丰京冶公司于2010年1月19日签订的资产收购协议书作废。该协议明确被申请人支付申请人总价款969.1396万元，扣除已支付的428万元，被申请人仍应支付余款541.1396万元，在协议签订后五日内一次性履行完毕。当日被申请人即本案被告将541.1396万元汇入申请人指定账户。
庭审中，原告大丰京冶公司明确其诉讼请求为确认被告拒不向原告提供办理6亩项目用地使用权证手续的行为违法，确认被告私自收回70亩土地的行为违法；并明确提出该请求的依据为原告与被告签订的《项目进区协议书》第三条、第七条约定的内容。原告大丰京冶公司的法定代表人张永进陈述：2010年1月19日开发区管委会与大丰京冶公司签订的资产收购协议，同年9月20日大丰京冶公司、张永进、黄云与开发区管委会达成的调解协议都是为了能先拿到补偿款还高利贷而采取的权宜之计。原告同时认为，被告系依职权招商引资，依职权审核项目进区，原告与被告之间的协议纠纷系行政纠纷。被告开发区管委会陈述：上海京冶公司的法定代表人黄铃也是大丰京冶公司成立之初的法定代表人，大丰京冶公司是项目进区后成立的，是黄铃、张永进等人合伙投资的，该陈述与原告诉称中关于大丰京冶公司合伙投资情况一致。
上述事实，有原、被告陈述，《项目进区协议书》，《建设项目环境影响申报表》，资产收购协议书，人民调解协议书等证据在卷证实。
本院认为，原告大丰京冶公司与被告开发区管委会为项目进区事宜订立开发协议、资产收购协议，人民调解协议，双方就项目投资问题有利害关系，大丰京冶公司为此提起本案诉讼具有原告主体资格。故被告关于大丰京冶公司无提起本案诉讼原告资格的辩称意见不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该法第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议；……。据此，当事人应当针对行政机关作出的行政行为提起行政诉讼，或者对法律规定的行政协议进行诉讼。原告提起本案诉讼所明确的请求是依据《项目进区协议书》第三条、第七条约定的内容，该约定内容都是协议双方对项目投资款项交付及工程开工建设互负权利义务的约定，不属于被告依管理职权作出的行政行为，且被告对涉案项目用地的使用权并不具有管理职能，招商引资投资协议亦不属于法律明确规定的行政协议。故原告关于被告系依职权招商引资、依职权审核项目进区的主张本院不予支持，该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告大丰京冶公司的起诉。
案件受理费10800元，于本裁定生效后退给原告大丰京冶公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 杜美玲
审 判 员 刘曙杲
代理审判员 杨束燕
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 董绍辉
附录法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。