福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)闽行申77号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）姜炜，男，1972年3月7日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）蒋鹭雄，男，1970年3月3日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗福彪，男，1972年2月2日出生，汉族，住福建省漳州市漳州开发区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）颜阿琴，女，1973年11月18日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）林瑞焰，男，1971年4月6日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王晓聪，男，1979年1月8日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨掽治，女，1950年2月28日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）林玉凤，女，1976年3月28日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）庄雅丽，女，1976年7月21日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）林小凤，女，1970年5月14日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧静萍，女，1966年1月13日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾昭盛，男，1962年12月26日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，系欧静萍丈夫。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）于翠英，女，1936年9月7日出生，汉族，住福建省厦门市思明区，
以上再审申请人的共同委托代理人尹利兵，北京本录律师事务所律师。
以上再审申请人的共同委托代理人李小乐，北京博迪律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）厦门市规划委员会，住所地福建省厦门市思明区体育路95号。
法定代表人由欣，主任。
委托代理人葛牧、陈琳，福建天衡联合律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）厦门轨道交通集团有限公司，住所地福建省厦门市思明区厦禾路1236-1238号。
法定代表人黄灵强，董事长。
委托代理人陈力舟，福建天衡联合律师事务所律师。
委托代理人郑晋，福建天衡联合(上海)律师事务所律师。
姜炜、蒋鹭雄、罗福彪、颜阿琴、林瑞焰、王晓聪、杨掽治、林玉凤、庄雅丽、林小凤、欧静萍、曾昭盛、于翠英（以下简称姜炜等13人）因诉厦门市规划委员会规划其他行政行为一案，不服厦门市中级人民法院(2016)闽02行终32号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
姜炜等13人申请再审称：1.申请人系要求确认被申请人以厦规函〔2012〕268号《厦门市规划局关于轨道交通1号线一期工程规划意见的函》（以下简称规划意见函）作为选址意见书许可使用的行为违法，原审法院以规划意见函作为本案审理对象，并只对其合法性进行审查，是错误的。规划意见函是厦门市思明区人民政府作出房屋征收决定的前提依据，其涵盖范围包括申请人房屋所属地块，对申请人的权利义务产生了实际影响，申请人与被诉行政行为存在法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。2.被申请人认可规划意见函是选址意见书，也就认可其替代行为系一个独立行为，原审认定事实错误。3.申请人诉请确认以规划意见函替代选址意见书使用的许可行为违法，并非仅审查其实质内容的合法性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，厦门市轨道交通1号线一期工程为划拨用地，依法应核发选址意见书，而不能用规划意见函来代替。根据《建设项目选址规划管理办法》的规定，该规划意见函从形式上根本不符合选址意见书的要求。请求撤销一、二审裁定，将本案指定其他人民法院重新审理或提审。
被申请人厦门市规划委员会提交意见称：1.申请人在一审中明确其诉讼请求为撤销被申请人以规划意见函的形式作出的选址意见规划许可行为。申请人要求撤销的对象为“替代行为”，该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、《建设项目选址规划管理办法》第六条规定，选址意见书仅是项目前期论证阶段规划管理部门出具的规划意见，此时建设项目尚处于不稳定状态，并不一定导致建设项目在拟选址的土地上建设，即使进入建设程序，也有赖于后续若干互为前置的行政行为才能改变该土地使用权的现状。故规划意见函未对申请人的权利义务产生实际影响，申请人与规划意见函没有利害关系。3.申请人曾因规划意见函申请行政复议，福建省住房和城乡建设厅已作出维持规划意见函的行政复议决定，后申请人针对该行政复议决定提起的诉讼亦被驳回。申请人提起本案诉讼系重复起诉，应予驳回。4.根据起诉状和（2014）思行初字第79号行政判决，申请人至迟在2014年9月23日知道规划意见函，其起诉已超过法定期限。5.厦门轨道交通集团有限公司申请选址意见书时，递交了《关于办理轨道交通1号线一期工程选址意见书的请示》及所附选址范围示意图。被申请人经审查依法核发规划意见函，该函包含轨道交通1号线建设项目的基本情况、建设项目选址的依据、项目选址、用地范围和具体规划要求，符合法律规定。请求驳回申请人的再审申请。
被申请人厦门轨道交通集团有限公司同意厦门市规划委员会的意见。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案申请人姜炜等13人的一审诉求是确认被告以规划意见函作为选址意见书进行许可并使用的行为违法。因被诉行为是被申请人核发选址意见书的行为，而规划意见函作为本案中选址意见书的表现形式，即该行为的书面载体，必然是司法审理的对象。故原审将规划意见函作为本案的审理对象是正确的，不存在错误理解申请人的诉讼请求的问题。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条第（一）、（三）项的规定，提起行政诉讼的当事人，应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，并且能够提供相应的事实根据。因此，对行政行为所载明的当事人之外的公民、法人或者其他组织的起诉，人民法院可以根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，要求其提供符合起诉条件的相应证据材料，初步证明其与行政行为存在利害关系,存在需要通过本次诉讼保护的具体利益。通常，如果行政机关作出被诉行政行为时，所适用的行政实体法律规范要求考虑原告诉请保护的利益，或者要求行政机关在行政程序中依法征询或听取原告的意见，应当认为原告与被诉行政行为有利害关系，其也就具备了提起诉讼的原告资格。本案中，被诉规划意见函系原厦门市规划局根据厦门轨道交通集团有限公司提交的厦门轨道〔2012〕54号《关于办理轨道交通1号线一期工程选址意见书的请示》作出的复函，并作为项目选址意见书使用。建设项目选址意见书是规划部门对以划拨方式提供国有建设用地使用权的建设项目，在建设单位报送有关部门批准或者核准前，向建设单位核发的选址证明文件，是规划部门在可行性研究阶段对建设项目提出的选址意向，其审查的重点在于建设项目是否符合规划，而房屋所有权人的房屋所有权益，并非规划部门在作出规划选址意见时依法所应考量和保护的权益。申请人仅以其所有的房屋处于建设项目征收范围内，即主张规划意见函侵犯其权益，明显缺乏依据。因此，申请人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院裁定驳回其起诉、二审法院裁定驳回其上诉，符合法律规定。
综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下：
驳回姜炜、蒋鹭雄、罗福彪、颜阿琴、林瑞焰、王晓聪、杨掽治、林玉凤、庄雅丽、林小凤、欧静萍、曾昭盛、于翠英的再审申请。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 史寅超
代理审判员 康 昕
二〇一七年三月三十日
书 记 员 雷 昕
附：本案适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百零四条人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百九十五条……
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合民事诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
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