安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)皖行终580号
上诉人（一审原告）合肥建筑材料一厂劳动服务公司。
法定代表人葛传宝，该公司经理。
委托代理人蔡强，男，汉族，1964年12月7日出生，住合肥市庐阳区，系该公司职工。
委托代理人郭强，安徽金亚太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府，地址合肥市庐阳区濉溪路295号。
法定代表人黄卫东，该区区长。
委托代理人褚峰，安徽卓泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区亳州路街道办事处，地址合肥市庐阳区长丰路**号。
法定代表人李昌文，该街道办主任。
委托代理人卫茹，女，汉族，1980年1月7日出生，住合肥市庐阳区撮造山巷*号。系该街道办副主任。
委托代理人褚峰，安徽卓泰律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）刘后征，男，汉族，1952年6月13日出生，住合肥市包河区。
委托代理人朱立海，安徽美林律师事务所律师。
委托代理人杨静，安徽美林律师事务所律师。
合肥建筑材料一厂劳动服务公司（以下简称劳服公司）因诉合肥市庐阳区人民政府、合肥市庐阳区亳州路街道办事处不履行法定职责一案，不服合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00215号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人劳服公司的委托代理人郭强、蔡强，被上诉人合肥市庐阳区人民政府副区长范进、委托代理人褚峰，被上诉人庐阳区亳州路街道办事处委托代理人卫茹，被上诉人刘后征的委托代理人朱立海、杨静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
劳服公司向一审法院起诉称，原告系合肥市建筑材料一厂的下属企业，成立于1981年7月。1983年初，劳服公司在建材一厂大门右侧自建三间瓦房用于企业经营。1984年9月13日，合肥市建筑材料工业公司下发《关于同意建材一厂劳服公司新建综合服务楼的批复》，同意劳服公司新建综合服务楼。1984年11月17日，建材一厂向建材总公司申请再增加600平方米的建筑面积。经同意后，劳服公司在新建综合服务楼的同时对建材一厂大门右侧的房屋进行翻建。1985年上述建筑竣工，其中综合服务楼用于经营旅社等，大门右侧三间房屋用于经营烟酒百货、冷饮、照相馆等。2002年5月昆仑路项目将建材一厂大门右侧房屋拆除一半，剩余部分由劳服公司烟酒门市部使用。2004年劳服公司无法继续经营，综合服务楼被建材一厂收购，建材一厂大门右侧房屋由劳服公司对外出租。2014年10月21日，合肥市庐阳区人民政府实施“合肥市庐阳区昆仑路（亳州路
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临泉路）项目”，劳服公司所有的位于合肥市亳州路322号建材一厂大门右侧房屋在房屋征收范围内。并且该房屋符合《征收方案》第六条第（二）款规定，即符合“房屋无有效证照，但在1986年航拍图上有标注且产权归属明晰的，可以结合1986年底前最邻近年份的地形图确定房屋面积予以认定；1986年底前地形图无标注的，可以结合1986年后最邻近年份的地形图确定房屋面积予以认定。前款房屋属于个人的，按照住宅房屋给予补偿；属于单位的，根据土地原用途，按照办公或者生产用房给予补偿”。2015年7月15日庐阳区政府以“亳州路大建设领导小组”名义张贴通知，称将于2015年7月17日下午对“原建材一厂大门房屋”进行拆除。2015年7月17日，劳服公司的多名职工代表向亳州路街道办提出申请，要求以劳服公司为该房屋所有权人进行拆迁登记，并要求两被告与劳服公司签订《房屋拆迁安置协议》，两被告未予答复。亳州路街道办于当天中午12时30分对上述房屋进行强拆。2015年9月15日、22日原告书面向被告庐阳区政府提出申请，请求被告庐阳区政府以原告为“亳州路322号原建材一厂大门右侧房屋”所有权人进行登记，并与原告签订《房屋拆迁安置协议》。从2015年9月15日原告向被告庐阳区政府提出申请至今，两被告对原告请求没有给予任何答复。综上，请求法院判决：一、依法判决两被告对原告作出补偿决定；二、请求判令两被告将原告作为“亳州路332号原建材一厂大门右侧三间房屋”的被征收人进行登记，并对原告依法进行安置补偿；三、本案的诉讼费用由两被告承担。
一审法院审理查明，2014年9月2日，合肥市发展和改革委员会作出《合肥市发展改革委关于昆仑路（亳州路临泉路）工程立项的批复》（发改投资[2014]707号），原则上同意昆仑路（亳州路临泉路）工程立项。2014年10月21日，庐阳区人民政府同时作出《合肥市庐阳区房屋征收决定》（合[庐]房征决[2014]第[07]号）和《合肥市庐阳区昆仑路（亳州路
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临泉路）项目房屋征收补偿方案》（国有土地），房屋征收主体为被告庐阳区人民政府，房屋征收实施部门为庐阳区房屋征收办公室，房屋征收委托实施单位为庐阳区亳州路街道办事处。本案诉争的房屋在此征收范围。2015年7月2日，第三人刘后征将位于“建材一厂门口混合区南侧平房”移交给庐阳区房屋征收办公室，该办公室给第三人刘后征出具《拆迁旧房移交验收单》。原告认为其是案涉房屋所有权人，被告在未与原告签订拆迁补偿协议的情况下，应对其作出补偿决定，并对其进行安置，两被告未履行上述法定职责，原告遂向人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，市、县级人民政府在被征收房屋所有人不明确的情况下，可对被征收房屋作出补偿决定，但补偿决定并不针对具体权利人，亦不对被征收房屋权属予以确认。原告起诉两被告不履行法定职责，要求两被告对涉案被征收房屋作出补偿决定，其目的是要求被告在作出的补偿决定中对涉案被征收房屋的权属予以明确，显然与上述规定相悖。本案被告已确认涉案房屋产权人为第三人刘后征，并予以公告。原告未能举出涉案房屋权属证明，其所举证据不足以证明其是涉案房屋产权所有人，原告对涉案房屋产权若有异议，应通过民事诉讼予以解决。故原告诉请判令被告作出补偿决定并对其进行安置补偿无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告劳服公司的诉讼请求。
劳服公司上诉称，1、上诉人提供的工商登记和《关于建材一厂劳服公司新建综合楼的批复》等证据可以证明上诉人新建、翻建了涉案房屋。2003年8月以后上诉人的职工刘后征仅是承包经营该房屋，房屋的所有权人仍是劳服公司。2、刘后征提供的个体工商营业执照、租赁合同仅能证明该房屋由刘后征出租经营；刘后征提交的1985年的《居民建筑执照》不具有真实性。上述证据不能证明房屋所有权是刘后征。3、鉴于房屋产权不明，根据《国有土地房屋征收与补偿条例的规定》，对被征收房屋所有权不明确的，可对被征收房屋作出补偿决定。补偿决定并不针对具体权利人，也不对被征收房屋权属予以确认。而本案被告将房屋的所有权确定为刘后征并与其达成补偿协议，违反法律规定。综上，请求撤销一审判决，依法判令两被上诉人对上诉人作出补偿决定，并将上诉人作为“亳州路332号原建材一厂大门右侧三间房屋”的被征收人进行登记，依法进行安置补偿。
庐阳区人民政府答辩称，上诉人提供的证据不能证明其是涉案房屋的所有权人，其在公示期内亦未对房屋产权提出异议。刘后征提供的证据可以证明涉案房屋由其占有、使用、收益。劳服公司已经成立清算组，相关主管部门已批准解散劳服公司。劳服公司不具有诉讼主体资格。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庐阳区人民政府亳州路街道办事处的答辩意见与庐阳区人民政府答辩意见相同。
一审被告庐阳区人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：
第一组证据:1、合肥市发展和改革委员会文件（发改投资[2014]707号）；2、第一榜的公示照片；3、合肥市庐阳区昆仑路（亳州路--
临泉路）项目房屋征收补偿方案（国有土地）；4、补偿方案公示照片；5、合肥市庐阳区房屋征收决定（合[庐]房征决[2014]第[07]号）；6、征收决定公告及公告照片、征收补偿方案的第二榜公示以及对群众张贴的情况说明。证明：被告已于2014年下旬作出具体行政行为（即涉案征收工作），被告已依法履行涉案房产的征收公示程序，当时没有任何人提出异议；被告拆迁行为合法，原告起诉超过起诉期限。
第二组证据:居民建筑执照、个体工商户营业执照、租赁合同。证明：亳州路322号原建材一厂大门右侧三间房屋（下称涉案房产）所有人系刘后征而非原告，故原告无权主张相关权益。
一审被告合肥市庐阳区亳州路街道办事处向一审法院提交的证据与庐阳区人民政府相同。
一审原告劳服公司向一审法院提举的主要证据材料为：
第一组证据:“企业基本注册信息查询单2张”、“企业法人设立、变更、年检工商档案46张”复印件各一份。证明：1、证明原告的诉讼主体适格。2、从1984年起原告的烟酒门市部一直是在原建材一厂大门处房屋经营的事实。
第二组证据:“合肥市庐阳区昆仑路（亳州路----临泉路）项目房屋征收补偿方案”网页打印件一份。证明：被告合肥市庐阳区人民政府是“合肥市庐阳区昆仑路（亳州路
----临泉路）项目”房屋征收主体，被告合肥市庐阳区人民政府亳州路街道办事处是房屋征收委托实施单位，两被告诉讼主体适格。
第三组证据:合肥市民用建筑申请书、合肥市建筑材料一厂文件（<要求增加劳动服务公司综合服务楼600平方米建筑面积的请示报告>）、合肥市建筑材料工业局文件（<关于劳动服务公司新建综合服务楼的批复>）、1986年合肥市的航空影像图、1988年8月合肥市平板仪测图、2010年合肥市航拍地形图、《合肥建筑材料一厂志》一书中的部分照片及相关厂志记载复印件各一份。证明：1、原告是合肥亳州路322号原建材一厂大门右侧三间房屋的所有权人。2、两被告应当与原告签订房屋拆迁安置补偿协议，并依法对原告进行安置补偿。
第四组证据:合肥市亳州路大建设领导小组通知（复印件）、“强拆房屋时的视频光盘”各一份。证明：1、证明2015年7月17日中午两被告在没有与原告签订拆迁补偿协议情况下对“原建材一厂大门口房屋”进行强行拆除的事实。2、证明两被告实施的行政强制拆迁行为违法。3、证明原告在诉讼时效内提起诉讼的事实。
第五组证据:企业基本信息查询单（雷林个体经营企业基本信息）和工商档案材料（雷林开户登记申请表、证明、刘后征与雷林房屋租赁协议）。证明：1、原告是位于合肥市亳州路314号（原322号）建材一厂大门右侧华清商贸的所有权人，两被告应当与原告签订拆迁补偿协议，并依法对原告进行补偿。2、两被告提交的第三人刘后征名下的“（85）合中市区建管字第235号《居民建筑执照》”系第三人伪造的事实。
第六组证据:第三人刘后征的任职档案材料一份。证明：1、1980年10月至1988年11月第三人刘后征是在曙光电影院工作，1988年才被调进合肥建材一厂的事实。2、1985年11月第三人刘后征并不是合肥建材一厂或原告的职工，更不可能在合肥市建材一厂大门右侧自建房屋，第三人提交的“（85）合中市区建管字第235号《居民建筑执照》”是第三人伪造的。
第七组证据:证人证言9份（复印件）（其中张道清、郑敏、郑克柱出庭）。证明：1、原告是合肥市亳州路322号原建材一厂大门右侧三间房屋的所有权人的事实。2、两被告应当与原告签订房屋拆迁安置补偿协议，并依法对原告进行安置补偿。
一审第三人刘后征向一审法院提交了以下证据：
第一组证据:合肥市化工医药建材行业办公室文件《关于对合肥建材一厂劳服公司进行清算妥善安置职工的意见》（合化医建办[2003]133号）、合肥市化医建行办劳服公司文件《关于合肥建材一厂劳动服务公司解散的批复》（化医建劳服[2005]3号）。证明：合肥建材一厂劳服公司已于2003年9月12日经上级主管部门批准成立清算组，并于2004年6月21日完成清算工作，2005年2月28日经上级主管部门批准解散。原告并非本案适格诉讼主体。
第二组证据:《居民建筑执照》、个体工商户营业执照、租赁合同、拆迁旧房移交验收单、证人证言（证人李墩富出庭）。证明：第三人刘后征是本案诉争房产所有人，刘后征一直以该房产所有人的身份占有、使用、收益、处分该诉争房产。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。劳服公司主张合肥市庐阳区人民政府、合肥市庐阳区亳州路街道办事处未就涉案房屋对其作出补偿决定，其应当提供证据证明涉案房屋与其有利害关系，即其是涉案房屋的所有权人或实际使用人。劳服公司提供的航拍图仅能证明涉案房屋确实存在并与综合楼毗邻，不能证明其是房屋的所有权人；其提供的公司主管部门作出的《关于同意建材一厂劳服公司新建综合服务楼的批复》、工商部门出具的工商登记、企业注册信息等与本案不具有关联性；其又提出将涉案房屋交由第三人刘后征承租并收取租金，但并未提供证据证明且刘后征对此予以否认。因以上证据均不能证明劳服公司是涉案房屋的所有权人或实际使用人，且其亦未能提供涉案房屋的产权证明、土地使用证或建房许可等证据，故不能证明其与所诉行政行为有利害关系，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，对其起诉应予驳回。
综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律不当。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00215号行政判决；
二、驳回合肥建筑材料一厂劳动服务公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 昂永华
二〇一六年九月三十日
书 记 员 潘玉丹
附：本案适用相关法律：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；……