北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)京行终5766号
上诉人（一审原告）王福贵，男，1971年11月22日出生，汉族，住北京市门头沟区。
上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府，住所地北京市门头沟区新桥大街36号。
法定代表人付兆庚，区长。
委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。
王福贵诉北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）房屋征收行政补偿一案，王福贵、门头沟区政府不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的(2016)京04行初624号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。王福贵，门头沟区政府委托代理人王雷、杨练兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
门头沟区政府于2015年12月2日作出《房屋征收补偿决定书》（门政征补决〔2015〕5号，以下简称被诉决定书），主要内容为：门头沟区采空棚户区改造房屋整体征收项目房屋征收搬迁奖励期限已经结束。奖励期内，被征收人王福贵就门头沟区平洞街138号住宅房屋（以下简称138号房屋）的征收补偿安置事宜，未与北京市门头沟区房屋征收事务中心（以下简称征收事务中心）达成《房屋征收补偿安置协议》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称补偿条例）第二十六条及《北京市门头沟区人民政府房屋征收决定》（门政征字[2012]3号，以下简称3号征收决定）之规定，现就王福贵所有的138号房屋作出补偿决定如下：1.王福贵自本决定书送达之日起15日内，选择征收补偿方式。（1）产权置换方式。原房屋建筑面积114.37平方米，应安置房屋面积172.11平方米，二居室3套；平房重置成新及装修附属物补偿价为56244元，搬家费1716元，合计57960元，扣除应缴房款35505元，最终补偿款总计为22455元。安置房地址为石泉B2地块2号楼4单元603室、石泉A8地块2号楼1单元603室、石泉A8地块2号楼2单元602室。（2）货币补偿方式。房屋征收货币补偿价款为1814252元。搬家费1716元。征收补偿款合计1815968元。2.王福贵自本决定书送达之日起15日内选定征收补偿方式的，按照选定的征收补偿方式与征收事务中心办理征收补偿手续；王福贵自本决定书送达之日起15日内未选定征收补偿方式的，视为选择产权置换方式。征收事务中心于10个工作日内对征收补偿款办理提存公证。3.王福贵自本决定书送达之日起15日内，完成138号房屋的腾房、交房工作。王福贵不服被诉决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书。
一审法院认为，根据补偿条例第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，门头沟区政府具有作出征补决定的法定职权。补偿条例第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估；第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，王福贵收到评估报告后，于法定期限内并未向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收房屋评估报告系具有房地产价格评估资质的评估机构出具，评估过程并不违反相关规定。该评估报告可以作为门头沟区政府作出被诉决定书的依据。补偿条例第二十五条第一款规定，补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。该条例第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；该条例第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。《北京市关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》对搬迁费、临时安置费的标准做出了规定。本案中，王福贵未提供充分证据证实其所居住房屋不在征收范围内，故对该意见法院不予支持。门头沟区政府于2015年对王福贵作出被诉决定书，其应遵循补偿条例实施后的相关法规制定的标准对王福贵作出补偿，而被诉决定书对部分费用的补偿系依据城市房屋拆迁的有关规定作出，属于适用法律错误，对被诉决定书应予撤销。故对王福贵的诉讼请求，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决撤销被诉决定书。
王福贵、门头沟区政府不服一审判决，均向本院提起上诉。王福贵的主要上诉理由为，其认同一审判决结果，但对一审判决的认证和部分事实认定不服：第一，138号房屋不在征收范围内。门头沟区政府提交的相关证据不能证明138号房屋在征收范围内，根据行政诉讼的举证责任，应确定138号房屋不在征收范围内。第二，评估报告不能作为被诉决定书的依据。到138号房屋内进行实地勘察的人员并不是注册房地产估价师，并不具有查勘资格，且相关人员于2015年7月7日至138号房屋查勘，而（京）中鼎（2012）房估字第102号—15—6—027《北京市住宅房屋征收评估结果报告》竟于2012年就已作出，明显违反相关规定，与事实不符。调查结果的126平方米与评估报告的114.37平方米不同，明显作假。且本案还存在两份评估报告的情况。综上，本案中门头沟区政府提交的评估报告不能作为作出被诉决定书的依据。第三，门头沟区政府提交的证据不能作为认定本案事实的依据。王福贵提交的相关证据足以证明138号房屋不在征收范围内，且能证明征收程序违法。门头沟区政府提交的相关证据不能证明138号房屋处于征收范围内，故对其提供的相关证据应不予采信。第四，征收事务中心未与王福贵协商补偿安置事宜、门头沟区政府未依法送达被诉决定书均违反法定程序。王福贵收到评估报告后，征收事务中心并未与王福贵协商过，门头沟区政府提交的证据也不能证明给王福贵复核、协商的时间。评估公司于2015年7月7日进行评估，王福贵于2015年9月10日收到评估报告，如何能在2015年6月9日截止的征收期限内完成签约？被诉决定书的送达回执没有征收事务中心和拆迁公司的章，只能表示是个人行为，没有任何法律效力。综上，请求二审法院对一审判决中认证和认定事实的部分内容进行如下更改、确认：1.确认138号房屋不在3号征收决定范围内；2.确认评估公司给门头沟区政府作出的评估报告不能作为被诉决定书的依据；3.确认王福贵提交的证据6-20合法有效，予以采信。门头沟区政府提交的证据1、5、6不能作为本案基础事实的证据，不予采信；4.确认征收事务中心没有与王福贵协商补偿事宜，门头沟区政府并未依法送达被诉决定书，违反法定程序。
门头沟区政府的主要上诉理由为，根据补偿条例的规定，门头沟区政府具有作出被诉决定书的法定职权，被诉决定书所依据的3号征收决定合法有效，已由司法判决确认，王福贵对3号征收决定存在质疑，但其并未在法定期限内对该决定提起诉讼，故法院应对其相应质疑予以驳回。相关评估公司于2012年5月24日作出的《门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目征收评估基准价格公示》，明确了涉案征收项目征收评估的计算方式及基准价格，并在征收范围内予以公示，王福贵对选出的评估公司不予认可的理由缺少事实和法律依据，其对评估基准价格的公示未在公示期内提出异议，亦表示其已认可，现其无权对已生效的评估提出不同意见。2015年8月16日，北京中鼎联合房地产评估有限公司（以下简称中鼎公司）针对138号房屋作出评估报告，并于同年9月11日送达王福贵，王福贵一直到提起本次诉讼前并未对该报告提出异议。2015年12月2日，门头沟区政府作出被诉决定书并当日在征收范围内进行公告，之后直接送达王福贵。综上，被诉决定书的作出符合补偿条例各项规定，事实清楚、程序合法、适用依据正确，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判驳回王福贵的诉讼请求。
本案一审审理期间，王福贵向一审法院提交了如下证据：1.被诉决定书；2.（京）中鼎（2012）房估字第102号—15—6—027《北京市住宅房屋征收评估结果报告》；3.门规个建字（95）第12号《北京市门头沟区门城地区个人建房许可证》；4.门头沟区居民翻建、扩建、新建房屋申请批示表；5.京房权证门私字第XX**号房屋所有权证；6.门头沟区政府通告（第1号）、门房征告字[2012]第03号《北京市门头沟区房屋征收暂停办理事项公告》；7.征收事务中心与北京大龙房屋拆迁有限公司签订的委托征收合同；8.征收事务中心与中鼎公司签订的委托评估合同；9.门头沟区采空棚户区房屋整体征收（15标段）拆迁工程中标结果；10.法制日报公告（2015-04-23）；11.门头沟区采空棚户区房屋整体征收项目社会稳定风险评估报告第5页、12页、15页、20页；12.2015规（门）条整字0008号规划意见书详细信息；13.京国土门预[2015]42号北京市国土资源局建设项目用地预审意见；14.关于上报房屋征收补偿决定的请示中户数变更的说明；15.2015年7月7日拆迁人员给王福贵打电话的录音、2015年7月7日拆迁、评估人员在王福贵家评估时的录音、2015年7月7日拆迁、评估人员在王福贵家评估时的照片、中鼎公司房地产注册估价师人员名单；16.2015年9月10日送达评估报告时录音、录像；17.2015年12月2日送达被诉决定书时的录音及照片；18.信息公开回复；19.门头沟区采空棚户区改造房屋整体征收项目征收范围红线图；20.采空棚户区改造和环境整治的12个地块的相关报道。
在一审法院审理期间，门头沟区政府在法定举证期限内提交了如下证据：1.3号征收决定、（2013）高行终字第1665号行政判决书；2.致采空棚户区房屋整体征收项目尚未腾退住户的一封信；3.门头沟采空棚户区房屋整体征收项目房屋征收评估基准价格公示；4.北京市住宅房屋征收评估结果报告、送达王福贵评估报告的照片、评估送达回执单；5.被诉决定书及送达回执、关于房屋征收补偿决定的公告及相应的附件；6.红线图。
一审法院经庭审质证及审查核实认为，对于王福贵提交的证据6-20，不能证实其欲证明的事实，不予采信。门头沟区政府提交的证据1、5、6虽不能证实其欲证明的事实，但作为认定本案基础事实的证据，予以采信。王福贵提交的证据1-5，门头沟区政府提交的证据2-4形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，予以采信。
上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院同意一审法院的认证意见。
二审期间，王福贵另向本院提交如下证据材料：1.2016年3月4日北京市门头沟区住房和城乡建设委员会门头沟区住建委（2016）第44-回《政府信息答复告知书》；2.社会稳定风险评估报告所附图；3.北京市国土资源局网站上2015年2月9日、2015年11月30日、2016年3月25日三篇和涉案征收补偿项目有关的信息；4.北京市国土资源局网站上载明的2011年开发计划指标分解方案信息、2011年供应计划区县指标分解信息、2012年计划指标分解方案信息、2012年区县指标分解信息。二审期间，门头沟区政府向本院提交北京市住房和城乡建设委员会于2017年1月3日给门头沟区住房和城乡建设委员会的《关于对征收补偿决定相关政策给予解释的意见》（京建函〔2017〕5号）。经审查，因王福贵提供的上述证据材料与本案不具有直接关联性，且上述材料在一审期间无正当理由未予提交，本院对此不予采纳；门头沟区政府提交的材料符合二审新证据的法定要求，本院予以采纳。
根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：门头沟区政府于2012年5月28日作出3号征收决定，决定对北至九龙路、东至城子大街、南至山脚、西至圈门地区范围内的房屋实施征收。2015年4月20日，征收事务中心作出《致采空棚户区房屋整体征收项目尚未腾退住户的一封信》，再次启动采空棚户区的腾退工作。
王福贵居住的138号房屋被纳入征收范围。中鼎公司于2015年8月16日作出《北京市住宅房屋征收评估结果报告》，以2012年5月28日作为估价时点，认定作为估价对象的房屋建筑面积为114.37平方米，认定以货币补偿方式的房屋征收评估价款为1814252元，以产权置换方式的房屋征收评估价款为56244元。上述评估报告已向王福贵送达。王福贵未在评估报告告知的期限内申请复核评估。门头沟区政府于2015年12月2日作出被诉决定书，并于同日向王福贵送达。王福贵不服，向一审法院提起本次行政诉讼。
另查，本院曾于2013年12月20日就案外人起诉3号征收决定作出（2013）高行终字第1665号行政判决，认定3号征收决定所涉及《门头沟区采空棚户区住宅房屋征收补偿安置方案》的内容，体现了依法、正当、公平补偿的原则，不违反法律法规的强制性规定，对其合法性予以确认；而关于非住宅房屋征收补偿方案因适用已废止的规范性文件作为依据，属于适用法律错误，但鉴于以此撤销3号征收决定将会给公共利益造成重大损害，故判决确认3号征收决定涉及非住宅房屋征收补偿的部分违法，由门头沟区政府采取相应补救措施。
再查，北京市住房和城乡建设委员会于2017年1月3日向门头沟区住房和城乡建设委员会作出《关于对征收补偿决定相关政策给予解释的意见》（京建函〔2017〕5号），主要内容为，《关于请求对征收补偿决定相关政策给予解释的请示》已收悉，经研究提出如下意见：一、《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（京建法[2012]19号）于2012年7月12日公布施行，该规范性文件对2012年7月12日前发布房屋征收决定的项目不具有溯及力；二、依据补偿条例，发布房屋征收补偿决定是区级人民政府的法定职权，请你区人民政府依据《门头沟区采空棚户区住宅房屋征收补偿安置方案》，依法推进房屋征收补偿工作。
本院认为，为了规范国有土地上房屋征收补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，国务院制定的补偿条例中，规定了征收房屋的补偿主体、补偿的内容、对被征收房屋价值的补偿标准、房屋评估程序、补偿方式等事项。为落实补偿条例，中华人民共和国住房和城乡建设部制定了《国有土地上房屋征收评估办法》，就房屋征收评估活动相关事项予以规范；北京市人民政府制定了《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》，对于作出房屋补偿决定过程中的程序、标准等事项进行了具体规定。上述行政法规和规范性文件应作为判断房屋征收补偿决定合法性的依据和参照。本案中，因征收事务中心与王福贵客观上未达成补偿协议，门头沟区政府依照补偿条例的规定，有权作出补偿决定。
根据补偿条例第二十五条规定，应当按照征收补偿方案作出补偿决定，补偿决定应当公平，应包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。因此，行政机关作出的补偿决定应当以征收补偿方案作为基础标准，以评估报告作为直接根据，并具备法规规定的基本补偿事项。本案中，3号征收决定所涉及的《门头沟区采空棚户区住宅房屋征收补偿安置方案》已被法院生效判决确认合法有效，中鼎公司于2015年8月16日作出《北京市住宅房屋征收评估结果报告》送达后，王福贵并未在告知期限内申请复核。补偿条例第十九条和《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、二十一条、二十二条规定了对评估确定的被征收房屋价值有异议申请复核、鉴定的步骤、顺序、形式和期限，在王福贵未按照法定程序对上述评估报告申请复核、鉴定的情况下，本院对于王福贵主张的房屋评估价值等方面的质疑不予支持。关于本案被诉决定书所列搬迁费的标准问题，北京市住房和城乡建设委员会作出的《关于对征收补偿决定相关政策给予解释的意见》中已明确解释《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》对2012年7月12日前发布房屋征收决定的项目不具有溯及力，因3号征收决定于2012年5月28日作出，故对于门头沟区政府主张本案不适用《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》中相关补助标准的主张，本院予以支持。一审判决认定被诉决定书部分费用的补偿适用法律错误不当，本院予以纠正。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条中规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，关于王福贵提出的设备移机费、履行补偿程序等事项，门头沟区政府并未提供有效证据证明被诉决定书对此认定事实清楚，且本案中门头沟区政府也存在提交证据不完整的情况，应承担相应的法律后果。一审法院判决撤销被诉决定书的处理结果并无不当，本院予以支持。门头沟区政府和王福贵的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币各50元，由上诉人王福贵、北京市门头沟区人民政府分别负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵宇晖
审 判 员 赵世奎
代理审判员 刘英飞
二〇一七年八月十八日
书 记 员 孟雪儿