安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)皖08行终46号
上诉人（一审原告）汪孔泽，男，1955年6月8日出生，汉族，住岳西县。
委托代理人汪劲柏，男，1982年3月30出生，汉族，住岳西县（汪孔泽之子）。
委托代理人陈翔鹰，湖北超强律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）岳西县巍岭乡人民政府，住所地巍岭乡杨河村。
法定代表人余洪波，乡长。
委托代理人杨万贵，安徽皖岳律师事务所律师。
委托代理人柳益群，安徽皖岳律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）岳西县国土资源局。住所地岳西县天堂镇前进北路1号，统一社会信用代码11340828003137117P。
法定代表人唐焱华，局长。
委托代理人程虎佑，岳西县国土局土地收储中心副主任。
委托代理人刘光耀，安徽刘光耀律师事务所律师。
一审第三人岳西县巍岭乡杨河村汪坳组（以下简称“汪坳组”）。
诉讼代表人王学东，组长。
委托代理人汪泗清，男,1964年10月23日出生，农民，汉族，住岳西县。
上诉人汪孔泽因诉岳西县巍岭乡人民政府（以下简称“巍岭乡政府”）、岳西县国土资源局（以下简称“岳西县国土局”）确认征收协议无效一并恢复基本农田原状案，不服安徽省岳西县人民法院（2017）皖0828行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年3月14日受理后，依法组成合议庭，于2018年4月25日公开开庭审理了本案，上诉人汪孔泽及其委托代理人汪劲柏、陈翔鹰，被上诉人巍岭乡政府法定代表人余洪波及其委托代理人杨万贵、柳益群，被上诉人岳西县国土局的委托代理人程虎佑、刘光耀，一审第三人的诉讼代表人王学东及委托代理人汪泗清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
汪孔泽起诉称：2000年，原告与本组组民协商，以土地承包经营权流转、无偿或有偿方式在汪坳组集体土地上兴建“孔泽免烧砖厂”从事制砖生产，并取得《产品质量合格证书》，2017年2月被巍岭乡政府授予“农村产业结构带头人”。2015年元月，巍岭乡政府以建乡客运站为由与汪坳组签订《征地协议》，乡党委书记李兴琪口头示意：“先拆除砖厂厂房后，再协商解决给予砖厂拆迁安置补偿问题，”而强行拆除原告砖厂厂房及附属设施。此后，原告为落实补偿问题多次信访无果。原告认为：被告未经批准占用基本农田从事非农建设，未经发布征地公告等法定程序，侵害原告合法权益，应承担赔偿损失、给予原告拆迁安置补偿等责任。请求：1、依法确认被告巍岭乡政府与汪坳组签订的《征地协议》行为无效并恢复基本农田原状；2、被告承担本案诉讼费用。
一审法院认定：原告汪孔泽系汪坳组组民。1999年，汪坳组部分组民在未办理土地转用及审批手续的情况下，以集资入股的方式在该组集体土地上新建免烧砖厂，2000年后转为原告以家庭经营的方式继续经营。2003年6月2日岳西县工商行政管理局为其颁发《个体工商户营业执照》，执照有效期自2003年6月2日至2007年6月1日。到期后，原告继续无证经营。2000年7月30日原告向巍岭乡土地管理部门缴纳了880元的土地有偿使用费和土地管理费，2002年元月30日缴纳了1000元的临时用地土地费。2014年8月前后，砖厂停止生产。2015年，被告巍岭乡政府拟建巍岭乡客运站，汪坳组村民得知后，积极要求将项目落实到该组。2015年12月6日该组召开会议“讨论公交车站占地和公益项目占地问题”；2015年12月9日该组又召开会议，作出《关于落实乡政府和村委会意向在汪坳孔泽砖厂和农药厂大坪处新建公交车站和公益项目的决议》；2015年12月12日该组再次召开会议，“落实乡土管所提出的完善公共汽车站占用土地手续等问题”。原告汪孔泽参加了上述三个会议，并在会议录上签名且无异议记录。在得到第三人支持后，巍岭乡政府于2015年12月18日向岳西县发改委对该项目申报立项并得到该委批准，建设地点确定在汪坳组，该项目所占土地涉及原告砖厂、汪孔华农药厂和汪焰生两间土坯房。2016年元月4日，岳西县国土局根据《岳西县征收土地管理（试行）办法》的规定，委托巍岭乡政府实施该项目征地事宜。2016年元月8日，巍岭乡政府与汪坳组签订《征地协议》，明确征地四界、面积、价格、补偿数额及付款方式；该协议同时明确：通过优惠吸引用地单位的方式，巍岭乡政府征用的是汪坳组平整后的土地，凡地上附着物，均应依据用地单位建设需要无条件自行清除，一概不予再另行补偿，拆除时的挖机清除费用由巍岭乡政府承担。该协议续页上有包括原告汪孔泽在内的二十五个组民签字。2015年12月11日，汪坳组安排人员拆除原告砖厂及其他设施，原告汪孔泽夫妇在现场帮助拆除。2016年9月5日，巍岭乡政府向岳西县人民政府递交《关于要求安排建设用地指标的报告》，请求安排巍岭乡农村客运站1184.54㎡的建设用地，2016年9月27日岳西县人民政府审批同意。该建筑于2017年6月建成。2017年3月21日，原告汪孔泽向巍岭乡政府提出信访请求，以该乡李兴琪书记曾口头承诺“补偿问题以后再讲”为由，要求巍岭乡政府给予其原建砖厂时的土地平整、砖厂拆除后物料浪费及机械补偿费用。2017年6月8日，巍岭乡政府对其作出《信访事项处理意见书》，认为巍岭乡政府已按协议约定付清全部征地补偿费用，不再另行补偿。原告提出复查申请，岳西县人民政府信访部门于2017年7月8日作出《不予受理复查通知书》。原告不服，成诉。
一审法院认为：提起行政诉讼的原告应当具备起诉主体资格。本案《征地协议》中所涉土地属汪坳组农民集体所有，协议双方当事人是巍岭乡政府和汪坳组。原告汪孔泽要求确认征地协议行政行为无效并恢复农田，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼”。上述规定并未赋予村民个人针对涉及农村集体土地的行政行为有提起诉讼的权利，故根据本条规定，汪孔泽在本案中提起要求确认《征地协议》无效并恢复农田之诉，其不具有原告的主体资格。由于汪孔泽既是村民，又是砖厂的实际经营者，对其是否具有原告主体资格问题，最高人民法院在上述规定的第四条中规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。因汪孔泽未能提交是该涉案土地合法使用权人的证据，故其不是法律意义上的土地使用权人；对于汪孔泽是否可以以该土地实际使用人的身份提起本案之诉的问题，参照《〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉的理解与适用》四“关于土地实际使用人的原告资格问题”：土地实际使用人是指虽无土地使用权属证书，但仍合法享有土地使用权的人；对于非法占地的，法院受理后，可以裁定驳回起诉。经查，本案所涉砖厂用地，无论是在原告承包之前还是承包之后，均无合法用地的土地审批手续，汪孔泽既没有该地块土地使用人权属证书，其提交的2007年6月1日到期的“营业执照”和2002年交纳的1000元“临时用地土地费”，也不能证明汪孔泽在2016年《征地协议》签订时和2017年9月13日提起诉讼时，依法享有该砖厂土地的合法使用权。综上所述，汪孔泽在本案中提起要求确认巍岭乡政府受岳西县土局的委托与汪坳组签订的征地协议无效并恢复农田之诉，其不具有原告主体资格，依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定裁定，驳回原告汪孔泽要求确认被告岳西县巍岭乡人民政府受被告岳西县国土资源局的委托，与巍岭乡杨河村汪坳组签订的《征地协议》无效并恢复基本农田的起诉。
汪孔泽上诉称：一、一审裁定的事实认定不清和认定事实确有错误，并因此导致其裁定的适用法律也不当并确有错误。1、一审裁定违反了行政诉讼法对原告诉讼主体资格的规定；2、上诉人自2000年元月6日起至被上诉人协议征用案涉基本农田的期间，既是案涉土地的合法合理流转承包砖厂生产和经营权人、案涉土地合法合理实际使用和生产经营人、案涉行政征地地上砖厂厂房和砖机等设备的合法财产权人，而非裁定适用“非法占地”的情况；3、根据法律规定，上诉人自始是案涉征收土地的合法享有土地使用人，且具有法定诉权；4、上诉人和被告、第三人所提交的所有证据，足以证实上诉人与行政征地行为有利害关系的公民的事实。二、一审裁定存在程序上的不当并确有错误之处。1、未对被上诉人与第三人签订《征地协议》行政主体资格和相关行政委托主体资格予以审查其是否合法；2、未依法按照上诉人书面申请调取《征地协议》原件证据和征地决定、土地确认、案涉基本农田、公告等书证证据；3、未依法审查原告具体的四项诉讼请求。三、上诉人具体的5项上诉请求系合理合法的不可分之诉。1、乡政府对案涉同一地块先后两次（即于2015年元月8日第1次、2016年元月8日第2次）作出与第三人签订《征地协议》的行政行为实施主体皆不具有行政主体资格；2、乡政府与委托人县国土局减损上诉人权利的行政行为没有法律依据；3、上诉人与被上诉人、第三人所提交的所有系列证据，证实其作出《征地协议》的行政行为违法，造成上诉人经济损失673600元、未给上诉人安置和补偿等事实。故请求：1、依法判决撤销岳西县人民法院（2017）皖0828行初23号行政裁定；2、依法判决确认被上诉人未经法定批准、公告等征收土地（基本农田）程序所作出与第三人汪坳组签订《征收协议》的行政行为自始违法并无效；并恢复基本农田保护区内承包田（地）的原状；3、依法判决确认被上诉人强行拆除上诉人孔泽砖厂厂房、砖机、损毁免烧砖产品等生产经营设施的行政行为自始违法侵害上诉人物权、家庭（农户）生产经营权等合法权益；4、依法判决被上诉人赔付上诉人经济损失673600元、给予上诉人拆迁安置和相关经济补偿；5、判令被告承担本案一、二审的全部诉讼费用。
巍岭乡政府庭审中辩称：被上诉人征地是为了公益事业建设的需要，受岳西县国土局的委托与汪坳组签订的《征地协议》，征地行为合法，上诉人不具备起诉主体资格。
岳西县国土局辩称：上诉人起诉要求确认征地协议无效并恢复基本农田的起诉，根据最高院司法解释，上诉人作为公民依法不是提起对土地行政征收的行政案件的诉讼主体。上诉人也不是被征收土地的承包经营权人，其作为砖厂的业主不具有使用土地的合法的主体资格。
汪坳组在庭审中陈述，同意两被上诉人答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼”。第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。上诉人案涉的免烧砖厂用地系租用第三人汪坳组的集体土地，并没有合法的用地手续，上诉人不是该规定第四条中所规定的“土地实际使用人”。依据上述规定，上诉人起诉要求确认巍岭乡政府受岳西县国土局的委托与汪坳组签订的《征地协议》无效并恢复农田之诉，不具有诉讼主体资格。一审裁定驳回其起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 程艮苗
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一八年五月二十三日
书记员 朱亦然
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；