内蒙古自治区土默特左旗人民法院
行 政 判 决 书
(2017)内0121行初5号
公益诉讼人内蒙古自治区土默特左旗人民检察院。
被告土默特左旗国土资源局，住址：土默特左旗察素齐镇敕勒川大街。
法定代表人云国平，土默特左旗国土资源局局长。
委托代理人赵瑞军，土默特左旗国土资源局监察大队队长。
委托代理人韩建东，系土默特左旗国土资源局法律顾问，内蒙古融兴律师事务所律师。
公益诉讼人内蒙古自治区土默特左旗人民检察院(以下简称土左旗人民检察院)诉被告内蒙古土默特左旗国土资源局(以下简称土左旗国土局)未依法履行法定职责一案，于2017年6月1日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年6月1日立案后，依法于2017年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月29日公开开庭审理了本案，公益诉讼人土左旗人民检察院指派赵智频、王保威、荣艳及被告土左旗国土局法定代表人云国平、委托代理人赵瑞军、韩建东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人土左旗人民检察院诉称；其在履行职责过程中发现，2013年7月至2016年5月期间，许玉龙、李国强未取得采矿许可证擅自在土左旗把什区域服务中心万庆村南多尔计路东非法开采砂石，造成42.7亩的耕地被严重破坏，耕地种植条件完全损毁。对土默特左旗国土资源局未依法履行职责，公益诉讼人于2017年3月20日对该局提出检察建议，督促其履行监管职责，被告土默特左旗国土资源局回复称，已与把什区域服务中心万家沟村委会协商，将该宗地回填建筑垃圾进行复垦，后利用万家沟水库洪水对土地耕作层进行改良，但至今被告仍未全面履行法定职责，致使被破坏的土地至今未得到治理，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第三十六条第二款、第七十四条、第四十二条、第七十五条《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2012）第五条之规定，被告土左旗国土资源局作为土地监管机构，对个人非法开采砂石行为负有监督管理职责而不当履行法定职责，致使土地遭到破坏；检察机关发现后，对被告提出检察建议，督促其履行监管职责，被告至今仍未全面履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起诉讼，请求确认土左旗国土局对许玉龙、李国强非法在耕地上开采砂石的行为未依法履行监管职责的行为违法，判令土左旗国土局依法履行职责。
公益诉讼人向法庭提交并在庭审过程中出示以下证据和法律依据：一、（一）《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高级人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；（二）中华人民共和国最高级人民检查院公告《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施工作办法》；（三）内蒙古自治区高级人民法院、内蒙古自治区人民检察院文件（内检会【2015】15号）关于印发《关于办理人民检察院提起行政公益诉讼案件相关问题的意见（试行）的通知》。该意见对检察机关办理行政公益诉讼案件作出程序规定；（四）内蒙古自治区人民检察院（内检行政公诉【2016】61号）关于《呼和浩特市人民检察院关于对呼和浩特市土左旗国土局不当履行法定职责拟提起行政公益诉讼案的请示》的批复。证明的问题是土左旗人民检察院提起行政公益诉讼是经过内蒙古自治区人民检察院批复同意，本院作为公益诉讼人主体适格。二、（一）、（二）被告土左旗国土局统一社会信用代码、中共呼和浩特市国土局党组文件（呼国土资源党发【2014】33号）关于云国平等9名同志职务任免的通知；（三）中华人民共和国事业单位法人证书（×××和×××）2份；（四）《中华人民共和国土地管理办法》第五条二款、第六十六条、第三十六条二款、第四十二条、第七十四条、第七十五条、《内蒙古自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法（2012）》第五条。证明的问题是土左旗国土局的管辖范围及对土地资源有监督、管理职责。三：（一）土默特左旗公安局对许玉龙的讯问笔录；（二）土默特左旗公安局对李国强的讯问笔。；（三）至（十六）土默特左旗公安局对高改枝、李月明、许建国、赵吾些、许老根、许军平、刘美丽、杨文兵、李三仁、赵长在等的询问笔录及土地承包合同1份、整改土地协议5份；证明的问题是许玉龙、李国强在未取得采矿许可证擅自占用村民的承包地非法开采砂石。四（一）、（二）呼和浩特市天晨测绘技术有限公司对许玉龙、李国强项目用地勘测定界技术报告2份；（三）、（四）呼和浩特市国土局文件呼国土发（2016）640号、641号关于李国强、许玉龙破坏集体耕地种植条件的认定结论2份。证明的问题是许玉龙、李国强破坏耕地面积42.7亩，开挖深度20米，已造成耕地严重破坏。五（一）至（二十二）被告土左旗国土局作出的责令停止违法通知书9份、行政处罚告知书2份、行政处罚决定书2份、交纳罚款收据9份；（二十三）至（三十一）被告土左旗国土局文件【2016】01、02号文件、涉嫌犯罪案件移送书2份及报案材料两份和土左旗人民检察院逮捕决定书土左检偵监批捕【2016】49号、50号、内蒙古自治区土默特左旗人民法院刑事判决书（2016）内0121刑初160号对许玉龙的判决书。证明的问题是被告土左旗国土局从2013年开始对许玉龙、李国强的执法未依法、有效、严格、全面履行职责，2016年被告作出的行政处罚决定，李国强、许玉龙均未缴纳罚款。六（一）、（二）检察建议土左检民行公建【2016】1号、被告土左旗国土局的回复函；（三）、（四）2016年7月土默特左旗公安局拍摄的现场照片6张、土左旗人民检察院于2017年4月起诉前拍摄的现场照片6张。证明的问题是公益诉讼人已向被告发出检察建议和被告恢复的情况，证实公益诉讼人已经完成提起公益诉讼程序前准备及被告收到检察建议后，到现在仍未实际履行职责。
被告土左旗国土局辩称：答辩人已依法履行了法定的管理监督职责，违法责任人已被采取强制措施、给予了刑事处罚，破坏耕地的违法行为已被制止，答辩人已向人民政府及上级主管部门申报填充复垦违法开采形成的沙坑。
违法责任人李国强、许玉龙于2013年至2016年未经土地主管部门批准，擅自占用土默特左旗把什区域服务中心万庆村110国道南集体土地，在耕地上开采砂石。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十四条：违法本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，答辩人分别于2013年、2014年、2015年对其作出过行政处罚决定，由于其盗采行为在2016年十分严重，已将耕地破坏到无法耕种的程度，答辩人再次依据《中华人民共和国行政处罚法》之规定，经过立案、调查取证确认其违法行为，答辩人向违法责任人李国强和许玉龙告知了其所享有的陈述、申辩、听证的权利，其二人未在法定期限内申请听证，答辩人于2016年6月6日依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理实施条例》以及《中华人民共和国行政处罚法》向其作出了”1、责令十五日内改正违法行为恢复土地原状；2、罚款：91400元”的行政处罚规定，并告知其逾期不缴纳罚款的强制执行处罚措施。同时，答辩人于2016年6月8日向呼和浩特市国土局申请对李国强、许玉龙上述违法行为造成的耕地破坏程度进行鉴定。呼和浩特市国土局于2016年7月14日分别做出了呼国土发【2016】640号”关于对李国强、许玉龙破坏集体耕地种植条件的认定结论”，上述结论认定”李国强在土左旗察素齐镇把什区域服务中心万庆村集体耕地上挖沙取土，面积达1.2189公顷，约合18.28亩，采挖深度平均达20米，已造成耕地严重破坏”、”许玉龙在土左旗察素齐把什区域服务中心万庆村集体耕地上挖沙取土，面积达1.6307公顷，约合24.46亩，采挖深度平均达21米，已造成耕地严重破坏”。由于在此期间，违法责任人李国强与许玉龙在接到处罚决定后依然未停止其违法行为，并且依据上述耕地破坏程度认定结论，答辩人在收到呼和浩特市国土局做出的上述认定后当日即向土默特左旗公安局举报了违法责任人的违法犯罪行为。5天后，二违法责任人向土默特左旗公安局投案自首。2017年3月20日，答辩人与把什区域服务中心万家沟村委会进行协商上述破坏耕地的复垦事宜，2017年3月21日万家沟村委会召开村民代表大会同意将上述土地回填建筑垃圾进行复垦，答辩人已根据实际情况上报土默特左旗人民政府组织实施复垦工作，并将复垦方案一并呈送，现正在等待土默特左旗人民政府审批。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理，土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法规，忠于职守、秉公执法。第六十七条：县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。第七十一条：县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。可见，答辩人对于违法责任人李国强与许玉龙的违法行为，已采取了相应的具体行政行为，履行了法定的职责义务。对于被答辩人土左旗人民检察院所提出诉讼请求与理由，我们将向本级人民政府、上级主管部门及立法机关反映相关土地违法行为在行政处罚中应完善的处罚及强制措施制度，以保障该类违法行为能够得到更加有效的制止、耕地得到更加有力的保护。使答辩人做到有法可依、有法必依、执法必严。
被告土左旗国土局向法庭提交并在庭审过程中出示以下证据和法律依据：
一（一）、（二）责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证-2013年8月1日出具、呼和浩特市罚没款专用缴款凭证-2013年8月5日出具；（三）、（四）（五）责令停止违法行为通知书、法律文书的送达回证-2014年8月7日出具、内蒙古自治区非税收入专用收据-2014年8月29日出具；（六）（七）责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证-2015年5月28日出具、内蒙古自治区非税收入专用收据-2015年6月出具；（八）、（九）责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证-2015年6月26日出具、内蒙古自治区非税收入专用收据-2015年6月26日出具。证明的问题是即使违反行为人李国强采取夜晚偷偷开采、以打游击的方式躲避被告查出等办法对抗被告巡查执法人员的检查处罚，但被告仍然组织人员追查、制止违法责任人的违法行为。二、（一）立案呈批表-2016年5月23日出具；（二）土地矿产资源违法案件调查报告-2016年5月25日出具；（三）土地（矿产）资源违法案件会审表-2016年5月27日出具；（四）行政处罚告知书-2016年5月23日出具；（五）行政处罚听证告知书-2016年5月30日出具；（六）行政处罚决定书-2016年6月6日出具。证明的问题是2016年被告再次依照法定程序对李国强进行行政处罚，由于当时发现违法责任人李国强破坏耕地严重，被告立即向上级主管机关呼和浩特国土局申请对土左旗察素齐镇把什区域服务中心万庆村耕地被违法责任人李国强破坏程度进行鉴定。三、（一）报案材料-2016年7月14日出具；（二）土左旗国土局：涉嫌犯罪案件移送书-2016年7月18日出具；（三）李国强项目用地勘测定界技术报告-2016年7月14日出具；土左旗国土局监察大队2015年6月6日对李永强制作讯问笔录，2015年6月（四）土左旗国土局监察大队分别于2013年8月1日制作现场勘测，土左旗国土局监察大队分别于2013年8月1日、2015年5月28日、2016年4月5日、2016年5月5日、2016年6月3日对李国强制作5份讯问笔录，土左旗国土局监察大队2016年6月3日对李永强制作讯问笔录，土左旗国土局监察大队2016年6月24日对李三仁制作讯问笔录；（五）讯问笔录土左旗公安局-2016年7月20日分别讯问赵长在、李文兵、刘美丽讯问笔录和2016年7月21日、2016年7月22日讯问李国强讯问笔录二份；（六）土左旗公安局-2016年7月26日讯问李三仁讯问笔录；（七）呼和浩特市农村集体土地承包合同（李三仁）；（八）整改土地协议；（九）土地调换协议书；（十）土默特左旗人民检查院批准逮捕决定书。证明的问题是在对李国强进行行政处罚的过程中的同时，被告根据违法责任人的违法程度向呼和浩特市国土局提出对李国强破坏耕地的程度进行鉴定，呼和浩特市国土鉴定结论作出后，被告土左旗国土局立即向土默特左旗公安局报案，并将相关证据材料移送至公安部门，现违法责任人李国强已被土默特左旗检察院以涉嫌非法占用农用地罪批准逮捕，该案正在司法程序处理过程中。四、（一）责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证（2013年8月1日）及呼和浩特市罚没款专用缴纳凭证（2013年8月2日）；（二）责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证（2014年8月7日）及内蒙古自治区非税收入专用收据（2014年8月29日）；（三）责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证（2015年5月28日）及内蒙古自治区非税收入专用收据（2015年6月2日）；（四）责令停止违法行为通知书、法律文书送达回证（2015年6月26日）及内蒙古自治区非税收入专用收据(2015年6月26日)；证明的问题是即使违法行为人许玉龙采取夜晚偷偷开采、以打游击的方式躲避被告查出等办法对抗被告巡查执法人员的检查处罚，但被告任然组织工作人员追查、制止违法责任人的违法行为。五(一)立案呈批表-2016年5月23日出具；(二)土地矿产资源违法案件调查报告-2016年5月25日出具；(三)土地（矿产）违法案件会审表-2016年5月27日出具；(四)行政处罚告知书-2016年5月30日出具；(五)行政处罚听证告知书-2016年5月30日出具；(六)行政处罚决定书-2016年6月6日出具；证明的问题是2016年被告再次依照法定程序对许玉龙进行了行政处罚，由于当时发现违法责任人许玉龙破坏耕地严重，被告立即向上级主管机关呼和浩特国土资源局申请对土左旗察素齐镇把什区域服务中心万庆村耕地被违法责任人许玉龙破坏程度进行鉴定。六(一)报案材料-2016年7月14日；(二)土默特左旗国土资源局：涉嫌犯罪案件移送书-2016年7月18日；(三)许玉龙项目用地勘测定界技术报告（2016年7月14日）；(四)土左旗国土局监察大队分别于2013年7月4日、2013年8月2日、2015年4月17日、2015年6月15日、2016年4月21日、2016年5月19日、2016年6月2日讯问许玉龙讯问笔录7份；(四)土左旗国土局监察大队于2016年6月2日讯问李全在讯问笔录（五）土左旗公安局于2016年7月20日讯问高改枝、李月明、许建国、赵吾些讯问笔录，土左旗公安局分别于2016年7月25日2016年7月26日讯问许玉龙讯问笔录2份、土左旗公安局于2016年7月27日讯问许老根讯问笔录、土左旗公安局于2016年7月27日讯问许军平讯问笔录、土左旗公安局于2016年7月26日讯问李三仁讯问笔录；（六）土默特左旗人民检察院批准逮捕决定书；（七）土默特左旗人民法院（2016）内0121刑初160号刑事判决书。证明的问题是在经过呼和浩特国土局鉴定后，被告土左旗国土局立即向土默特左旗公安局报案，并将相关证据材料移送至公安部门。现该案已经土左旗人民法院判决，许玉龙已获刑事处罚。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对公益诉讼人所举证据，被告有对一、二、三、四组真实性合法性关联性认可、证明的问题没有异议的质证意见予以认证；有对五组证据真实性合法性认可关联性不认可、对六组证据真实性合法性关联性认可、对证明的问题都有异议的质证意见予以认证，证明的问题因为是客观存在的事实予以支持。对被告所举证据，公益诉讼人有对一、二、三、四、五、六组证据的合法性真实性认可、对证明被告5次依法给予李国强许玉龙行政处罚、对李国强许玉龙破坏耕地程度报送呼和浩特市国土资源局鉴定及向土左旗公安局报案行政行为认可和对证明部分履行职责认可、已履行职责不认可的质证意见予以认证，对所要证明被告已履行职责的问题不予采信。
经审理查明，2013年7月至2016年5月许玉龙、李国强未取得采矿许可证擅自在土默特左旗把什区域服务中心万庆村南多尔计路东集体耕地上非法开采砂石，被告土左旗国土局对许玉龙分别于2013年7月9日、2013年8月2日、2015年4月17日、2015年6月15日作出责令停止违法行为通知书，许玉龙分别于2013年7月9日、2013年8月2日、2015年4月17日、2015年6月15日缴纳3000元、3000元、1000元、2000元；被告土左旗国土局再于2016年6月9日对许玉龙作出土左国土监（2016）03号行政处罚决定书，决定处罚”一、责令十五日内改正违法行为恢复土地原状。二、罚款122300元。”许玉龙未履行。被告土左旗国土局对李国强分别于2013年8月1日、2013年8月7日、2014年8月29日、2015年5月28日、2015年6月26日作出责令停止违法行为通知书，李国强分别于2013年8月5日、2014年8月29日、2015年5月28日、2015年6月26日缴纳3000元、1000元、3000元、30000元；被告土左旗国土局再于2016年5月23日对李国强作出土左国土监（2016）02号行政处罚决定书，决定处罚”一、责令十五日内改正违法行为恢复土地原状。二、罚款91400元。”李国强未履行。公益诉讼人于2017年3月20日向被告土左旗国土局提出检察建议，被告土左旗国土局2017年4月5日回复称”我局已经土左旗把什区域服务中心万家沟村民代表大会同意回填建筑垃圾，上报旗政府组织实施复垦工作.”2017年6月8日土左旗国土局申请呼和浩特市国土局对许玉龙、李国强耕地破坏案件进行鉴定，呼国土发（2016）641号关于对许玉龙破坏集体耕地种植条件的认定结论为”许玉龙在土左旗察素齐镇把什区域服务中心万庆村集体耕地上采沙挖土，面积达1.6307公顷，约合24.46亩，采挖深度平均达21米，已造成耕地严重破坏；”呼国土发（2016）640号关于对李国强破坏集体耕地种植条件的认定结论为”李国强在土左旗察素齐镇把什区域服务中心万庆村集体耕地上采沙挖土，面积达1.2189公顷，约合18.28亩，采挖深度平均达20米，已造成耕地严重破坏；”合计严重破坏的耕地42.7亩。
另查明，土左旗国土局于2016年7月14日分别向土左旗公安局递交许玉龙、李国强涉嫌犯罪报案材料，2016年7月18日分别向土左旗公安局递交（2016）01号涉嫌犯罪案件移送书（许玉龙）、（2016）02号涉嫌犯罪案件移送书（李国强），现许玉龙、李国强已被刑事处罚。
再查明，被许玉龙、李国强严重破坏的土左旗察素齐镇把什区域服务中心万庆村集体耕地42.7亩的复垦工作至今没有完成。
本院认为，土左旗国土局依法负有本行政区域内土地及矿产资源开发管理职责。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高级人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，土左旗人民检察院符合公益诉讼人条件，且其提起诉讼前已向土左旗国土局发出土左检民行行公建（2016）1号《检察建议书》，符合上述规定中对行政公益诉讼的诉前程序要求。李国强、许玉龙未取得采矿许可证从2013年7月至2016年5月擅自在土默特左旗把什区域服务中心万庆村南多尔计路东集体耕地上非法开采砂石，被告土左旗国土局分别4次作出责令停止违法行为通知书及罚款的行政行为，许玉龙、李国强缴纳罚款后继续违法行为；土左旗国土局2016年5月23日对李国强作出土左国土监（2016）02号行政处罚决定书和2016年6月9日对许玉龙作出土左国土监（2016）03号行政处罚决定书后，李国强、许玉龙未履行；土左旗国土局对李国强、许玉龙非法在耕地上开采砂石的行为所作出的执法行为部分履行了职责，没有依法、有效、严格、全面履行职责，公益诉讼人请求确认土左旗国土局对许玉龙、李国强非法在耕地上开采砂石的行为未依法履行监管职责的行为违法的诉讼请求应予支持，本院确认土左旗国土局对许玉龙、李国强非法在耕地上开采砂石的行为未依法履行监管职责的行为违法。被告李国强、许玉龙违法行为严重破坏的42.7亩耕地复垦工作，需要被告土左旗国土局依法全面履行监管职责，通过依法行政尽快恢复土地种植条件，合理利用土地资源、改善被破坏的生态环境，公益诉讼人为保护国家和社会公共利益提出的判令土左旗国土局依法履行职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告土默特左旗国土资源局依法履行职责。
案件受理费50元，由被告土左旗国土局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于呼和浩特市中级人民法院。
审 判 长 其木格
审 判 员 张永厚
人民陪审员 弓忠孝
二〇一七年七月十四日
书 记 员 郝 静