江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏行终837号
上诉人（一审原告）宁波高登控股有限公司，住所地浙江省宁波市江东区福明路858号。
法定代表人王杰，该公司总经理。
委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。
委托代理人兰军华，浙江共业律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）泗阳县人民政府，住所地泗阳县北京东路9号。
法定代表人马伟，该县代县长。
委托代理人王力，该县法制办工作人员。
上诉人宁波高登控股有限公司（以下简称高登公司）与被上诉人泗阳县人民政府（以下简称泗阳县政府）批准收回国有土地使用权一案，高登公司不服江苏省宿迁市中级人民法院（2015）宿中行初字第00092号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人高登公司委托代理人龚海峰，被上诉人泗阳县政府的委托代理人王力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人高登公司一审诉称，1、2012年12月20日，江苏舍得房地产开发有限公司（以下简称舍得公司）因资金断裂，企业处于停业状态。鉴于上述情况，泗阳县开发区管委会、泗阳县金融办就此事，向宁波市金融办及相关债权人通报了相关情况，并进行了沟通。2013年1月15日，宁波市金融办召开了相关债权人（包括高登公司）会议，商讨了泗阳县政府提出的针对舍得公司重整、重组事宜。泗阳县开发区管委会、泗阳县金融办也明确会积极寻找舍得公司重组方案，以期最大限度地减少相关债权人的损失。高登公司基于对泗阳县政府的信赖，一直未对舍得公司的财产采取任何保全措施，以便于公司重组工作的顺利进行。时隔4个月后，舍得公司的重组事宜没有结果。舍得公司的土地使用权被收回前，泗阳县政府明知高登公司和舍得公司存在债务纠纷。泗阳县政府为了防止涉案土地被债权人分配，以重组舍得公司为由，收回国有土地使用权，认定事实不清，适用法律错误，违法处分土地补偿款，严重损害了高登公司的债权；2、高登公司作为舍得公司的债权人，泗阳县政府的行为对高登公司债权的实现产生重大影响，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，高登公司具有本案原告资格；3、根据《土地管理法》第五十八条的规定，泗阳县政府具有收回国有土地使用权的审批职权，故该行为属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。请求确认泗阳县政府2013年7月3日在《收回国有土地使用权呈报表》上作出的批准收回江苏舍得房地产开发有限公司（下称舍得公司）的国有土地使用权的行政行为违法，应当予以撤销。
被上诉人泗阳县政府一审辩称，1、2014年4月30日，泗阳县国土资源局（以下简称泗阳县国土局）收到浙江省宁波市中级人民法院（以下简称宁波中院）《协助执行通知书》，要求协助执行查封舍得公司名下位于泗阳县众兴镇北京北路北侧、洪泽湖大道东侧，面积为54170平方米的土地使用权。泗阳县国土局于2014年3月24日，向宁波中院执行局邮寄了收回该地块的土地使用权决定书，告知该地块土地使用权已被收回。故高登公司于2014年3月已经知道了土地使用权被泗阳国土局收回。且高登公司还分别在2014年4月21日、2015年4月13日寄送了两份申请撤销收回涉案土地使用权决定书的函，4月21日的函中明确载明其已经知晓了收回涉案土地使用权的行为。高登公司在2015年9月提起本案诉讼，超过了《行政诉讼法》第四十六条规定的6个月的起诉期限；2、泗阳县政府不是本案适格被告。泗阳县国土局与2013年7月12日作出《收回国有土地使用权决定书》收回涉案土地使用权的主体是泗阳县国土局，泗阳县政府仅根据法律规定，履行了审批程序，该审批行为未直接针对高登公司作出，未对其发生法律关系，影响其权利的是泗阳县国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》；3、高登公司主体不适格。高登公司作为舍得公司的债权人，泗阳县政府并不知晓。高登公司也未对涉案土地进行抵押、保全等行为，泗阳县政府批准时无法知晓高登公司与收回土地使用权之间存在利害关系；4、收回国有土地使用权行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。舍得公司于2010年4月26日以竞拍方式取得涉案土地使用权。后该公司因资金不足无力投资项目建设，该公司法定代表人陈思宇于2013年7月1日以书面形式向被告提出终止履行涉案《国有建设用地使用权出让合同》申请，请求退还涉案土地。2013年7月3日，泗阳县国土局根据《土地管理法》的规定向泗阳县政府报送了《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》和《收回土地使用权呈报表》，经泗阳县政府批准。2013年7月4日，泗阳县国土局与舍得公司签订了解除《国有建设用地使用权出让合同》协议书。同日，泗阳县国土局作出了《收回国有土地使用权告知书》，舍得公司表示放弃听证。2013年7月12日，泗阳县国土局作出《收回国有土地使用权决定书》，并于次日送达舍得公司。泗阳县政府批准收回涉案土地使用权的行为，认定事实清楚，程序合法，高登公司不具备本案原告资格，泗阳县政府也非本案适格被告，请求驳回高等公司的起诉。
一审法院认定，2010年4月，舍得公司以出让方式取得位于泗阳县北京路北侧洪泽湖大道东侧地块土地使用权，该地块出让宗地编号为2010B3，宗地总面积为54170平方米。舍得公司和泗阳县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并取得了国有土地使用权证书。2013年7月1日，舍得公司向泗阳县政府提交《申请书》。2013年7月3日，泗阳县国土局向泗阳县政府提交泗国土资发[2013]156号《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》，同日，泗阳县国土局制作泗国土收呈（2013）9号《收回国有土地使用权呈报表》。2013年7月4日，泗阳县国土局和舍得公司签订《协议书》一份，同日，泗阳国土局制作泗国土收告发[2013]09号《收回土地使用权告知书》，并于次日将该《告知书》送达舍得公司，舍得公司表示放弃听证。2013年7月12日，泗阳国土局制作泗国土收处发[2013]9号《收回国有土地使用权决定书》，并于同日送达舍得公司。高登公司认为泗阳县政府2013年7月3日在《收回国有土地使用权呈报表》上作出的批准收回舍得公司的行政行为违法，诉请法院予以撤销。另查明，根据宁波中院（2013）浙甬商外初字第82号民事判决书，高登公司作为宁波电机制造有限公司的债权人，舍得公司作为保证人对该笔债务附有连带清偿责任。2014年3月20日，宁波中院向泗阳县国土局发出《协助执行通知书》，要求协助查封舍得公司国有土地使用权。2014年3月24日，泗阳县国土局将收回舍得公司国有土地使用权的相关材料邮寄宁波中院。2014年4月21日，高登公司向泗阳县政府提交《关于请求立即撤销泗阳县国土局（泗国土收处发[2013]09号）<收回国有土地使用权决定书>，切实维护债权人利益的函》。高登公司未曾对舍得公司被收回的土地使用权采取保全措施或者设定担保物权。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，起诉人应当与被诉行政行为有利害关系方能提起行政诉讼。判断是否存在利害关系主要应从三个方面进行考量：起诉人对案件是否存在合法权益；该合法权益是否受到行政行为的直接影响；该合法权益与被诉行政行为之间是否存在因果关系。本案中，高登公司作为舍得公司的普通债权人，其合法权益在其债权的实现，其债权的实现又依赖于舍得公司财产。本案中，舍得公司的国有土地使用权被收回后，根据泗阳县国土局和舍得公司签订的《协议书》，合同解除后，泗阳国土局退还了舍得公司土地出让金等费用，舍得公司的财产没有不当减少，没有影响舍得公司偿还债务的能力。同时，收回国有土地使用权的行为和高登公司债权能否得到实现之间属于间接的利害关系。高登公司的债权能否实现还受到其他因素的影响，如是否存在其他优先债权、舍得公司的还款意愿等，故即便高登公司的债权没有得到实现，收回国有土地使用权的行为也并非其权利受损唯一的和显而易见的致害原因，因此，高登公司不具备提起本案诉讼的原告主体资格。同时，行政机关作出的涉及行政相对人财产的羁束性行政行为，都会减少行政相对人的财产，影响其偿还债务的能力，如果赋予行政相对人的一般债权人行政诉讼原告主体资格，将会使得行政行为的效力长期处于不确定状态，影响行政效率，不利于社会管理秩序的实现。债权人应当主要依照民事法律规定，采取要求债务人提供担保等措施，保障债权的清偿，而非提起行政诉讼。本案高登公司并没有对舍得公司的国有土地使用权采取抵押或者保全等措施，使其债权特定化，故其不具备本案原告的主体资格。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回宁波高登控股有限公司的起诉。
上诉人高登公司上诉称，1、上诉人请求撤销的是泗阳县国土局请示的两项内容并非单独要求撤销批准收回国有土地使用权；2、一审法院认定高登公司与案涉批准行为没有利害关系错误，只要行政行为对公民、法人的权利义务产生了或必将产生实际影响，而不论是否是行政行为的相对人都可以起诉。上诉人已经受到被上诉人的审批行为的实际影响。上诉人作为舍得公司债权人可以代为行使舍得公司对泗阳县国土局享受的权利，与被诉行为具有利害关系；3、行政效率与公民利益冲突时，应当优先保护公民权益；4、对涉案土地是否进行保全、设定担保并不影响上诉人与被诉的行为之间利害关系的判断。请求撤销一审裁定，撤销被上诉人对《收回土地使用权呈报表》的审批行为。
被上诉人泗阳县政府辩称，1、上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。上诉人2014年4月21日提交给泗阳县委、县政府的函标明，上诉人已经知晓收回案涉土地使用权的行为。上诉人起诉时已经超过六个月的法定起诉期限；2、泗阳县政府主体不适格，对上诉人产生法律效果的是泗阳县国土局收回国有土地使用权的决定；3、收回国有土地使用权的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；4、上诉人的主体不适格，泗阳县国土局收回舍得公司案涉土地使用权后，根据协议书退还了相关土地出让金等费用，免除了合同定金和土地闲置费用，舍得公司财产没有不当减少，未影响舍得公司还债能力。请求驳回上诉，维持原裁定。
上诉人上诉后，原审法院已将当事人在一审提交证据移送本院。
本院经审理查明的事实与一审裁定查明事实一致。对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，本案被诉的是泗阳县政府对《收回国有土地使用权呈报表》的批准行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回起诉。本案被诉的行政行为是泗阳县政府对泗阳县国土局呈报的《收回土地使用权呈报表》的内部审批行为，该行为并不对外发生法律效力，并不直接影响土地使用权人的权益，不属于人民法院行政案件的受案范围。高登公司作为舍得公司的普通债权人，其与泗阳县国土局收回案涉国有土地使用权行为也不存在法律上的利害关系。因此，一审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回高登公司的起诉并无不当。
综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 迎
审 判 员 臧 静
代理审判员 张 伟
二〇一六年十月十二日
书 记 员 钱培培