重庆市高级人民法院
民 事 判 决 书
(2014)渝高法民初字第00049号
原告：重庆市种畜场，住所地重庆市巴南区李家沱西流沱三村。
法定代表人：张全生，该场场长。
委托代理人：师维，重庆索通律师事务所律师。
委托代理人：闫新，重庆索通律师事务所律师。
被告：重庆融汇实业有限公司，住所地重庆市巴南区李家沱融汇大道1号1幢。
法定代表人：黄祖仕，该公司董事长。
委托代理人：侯国跃，重庆坤源衡泰律师事务所律师。
委托代理人：王文远，重庆坤源衡泰律师事务所律师。
被告：重庆融华房地产有限公司，住所地重庆市巴南区李家沱融汇大道1号1幢。
法定代表人：黄祖仕，该公司董事长。
委托代理人：李勇，重庆比君律师事务所律师。
委托代理人：金励，重庆比君律师事务所律师。
原告重庆市种畜场与被告重庆融汇实业有限公司（以下简称融汇实业公司）、重庆融华房地产有限公司（以下简称融华房地产公司）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月30日、2016年5月11日公开开庭进行了审理。重庆市种畜场的委托代理人师维、闫新，融汇实业公司的委托代理人侯国跃、王文远，融华房地产公司的委托代理人李勇、金励，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
重庆市种畜场诉称：其与融汇实业公司于2003年12月25日签订《合资经营协议书》、《补充协议》，约定共同出资设立融华房地产公司，并由重庆市种畜场有偿提供位于重庆市巴南区李家沱街道西流沱片区2600亩土地使用权给融华房地产公司用于房地产开发，融华房地产公司支付2亿元给重庆市种畜场用于置换重庆市种畜场产业项目及前期拆迁安置工作。融华房地产公司成立后，因国家已经开始严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，故《合资经营协议书》中关于由重庆市种畜场提供土地使用权的约定已无法履行。鉴于此，重庆市种畜场与融汇实业公司于2004年3月22日签订《股东备忘录》，约定由融华房地产公司通过挂牌、竞拍途径取得《合资经营协议书》约定的土地使用权，即由重庆市种畜场向政府交回土地使用权，然后由融华房地产公司在政府重新出让该地块土地使用权时依法从公开途径竞买。双方同时还约定，若地价超出14万元/亩，超出部分应全额转入融华房地产公司作为收入。2005年6月，重庆市种畜场委托北京华信房地产评估有限公司重庆分公司(以下简称华信评估公司)对拟公开出让的1602357平方米划拨土地进行评估，评估结果显示拟出让地块的价值为39151.15万元，折合16.29万元/亩。2005年11月，融汇实业公司、融华房地产公司通过参与竞买，联合以土地成本38903.305万元（综合价金为75850万元）的竞买条件，竞得重庆市种畜场交回的土地使用权1588408平方米，土地成本折合16.33万元/亩。融汇实业公司、融华房地产公司在受让上述土地使用权后向重庆市种畜场支付了38903.305万元的土地成本费，重庆市种畜场将其中的约2.9亿元支付给融华房地产公司。2008年1月16日，重庆市种畜场与融汇实业公司签订《关于融华房地产公司利润包干承包经营的协议》（以下简称《承包经营协议》），该协议确认重庆市种畜场提供并由融华房地产公司挂牌取得的土地面积为2353.526亩，重庆市种畜场应得的土地补偿费为2353.526亩×14万元/亩＝32953.984万元，扣除置换重庆市种畜场产业项目及前期拆迁安置工作的2亿元后，余额12953.984万元中的2200万元冲抵重庆市种畜场应缴的注册资本金，其余10753.984万元作为重庆市种畜场向融华房地产公司投资的资本公积金。现因重庆市种畜场向融汇实业公司转让其所持融华房地产公司22%的股权，双方需就重庆市种畜场持有的该项股权的价值、融华房地产公司经营期间各方经济往来性质及金额等进行确认，并进而就是否应按约定确认重庆市种畜场应得土地成本费而发生争议。重庆市种畜场认为，重庆市种畜场在上述协议签订时系国家出资设立的事业单位，对其管理的国有资产进行处置应当遵从相关法律法规规定。本案中，融汇实业公司应向重庆市种畜场支付的土地成本费，依法已经评估并通过公开出让等程序予以确认，重庆市种畜场通过约定的方式确定土地成本费用，且约定金额明显低于竞买结果，并擅自将其应得的土地成本费用支付给融华房地产公司的行为，由于并未履行相关程序以获得相关部门批准,严重损害了社会公共利益，且属于以合法形式掩盖非法目的、恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形，应当认定为无效。融汇实业公司、融华房地产公司应依法按照竞买结果向重庆市种畜场支付土地成本费用，故提起本案诉讼，请求判决：1.确认重庆市种畜场与融汇实业公司签订的《股东备忘录》第四条、《承包经营协议》第一条中关于重庆市种畜场应得土地补偿费按14万元/亩计算的约定无效；2.确认重庆市种畜场与融汇实业公司签订的《合资经营协议书》第十二条第2款关于重庆市种畜场土地作价1.43亿元的约定无效；3.融汇实业公司、融华房地产公司立即返还应由重庆市种畜场收取的土地成本费162893064元（如需审计，以审计结果为准）；4.本案诉讼费用由融汇实业公司、融华房地产公司负担。
融汇实业公司答辩称：1.《股东备忘录》、《承包经营协议》中关于土地补偿费的约定实际上系双方履行《合资经营协议书》的结果，并非独立的、新的约定，其效力应与《合资经营协议书》相同。2.重庆市种畜场就合资合作开发案涉项目向重庆市农业局作出请示，经重庆市农业局请示重庆市人民政府后，同意了重庆市种畜场的请示。因此，《合资经营协议书》已取得重庆市人民政府及主管单位的批准，不存在未履行相关程序获得相关部门批准的情形。3.在案涉土地”招拍挂”过程中，重庆市人民政府、重庆市巴南区人民政府等相关部门均对《合资经营协议书》等协议予以批准或确认，亦不存在未履行相关程序获得相关部门批准的情形。
融华房地产公司答辩称：1.《合资经营协议书》、《承包经营协议》均经过了相关部门的审批，其中关于土地作价的约定并不存在未获得相关部门批准的情形，不应认定为无效。2.案涉土地进行”招拍挂”系重庆市种畜场与融汇实业公司履行《合资经营协议书》的具体方式，不能根据”招拍挂”过程中的《国有土地使用权成交确认书》确定的土地成本费来否定此前双方对土地成本所作出的约定。3.《国有土地使用权成交确认书》确定的土地成本费包括因拆迁安置而发生的各项费用，重庆市种畜场获得上述土地成本费的前提是其履行相应的拆迁安置义务，但实际上相关的拆迁安置费用、搬迁补偿费用、推土平基费用等均由融华房地产公司承担，故重庆市种畜场要求按照《国有土地使用权成交确认书》确定的金额主张土地成本费用，显然于理不通。4.融汇实业公司与重庆市种畜场签订、履行《合资经营协议书》过程中没有违反强制性法律、行政法规，没有损害国家、集体或第三人利益，协议中约定的土地作价条款经过了相关部门审批，合法有效。
经审理查明：2003年12月25日,融汇实业公司（甲方）与重庆市种畜场（乙方）签订《合资经营协议书》，约定：双方共同设立融华房地产公司进行房地产开发。甲方以现金出资，占78%的股权，乙方以土地使用权出资，占22%的股权，双方按照所持股权比例分享利润和承担风险。其中，第十一条约定：乙方负责提供其所有的位于重庆市巴南区约2600亩土地（详见附图，具体以实际测量数为准），分期提供给融华房地产公司用于房地产开发。其土地上的建筑物、构筑物、苗木和影响开发的基础设施，经双方商定，除有利于公司开发需要保留的外，均由乙方负责拆除；保留的建筑物、构筑物及苗木归融华房地产公司所有。甲方负责分期筹措5.85亿元（含注册资金7800万元）给融华房地产公司，其中2亿元由融华房地产公司支付给乙方用于置换乙方产业项目及乙方前期拆迁安置工作。第十二条约定：甲方筹措资金的支付时间与乙方拆迁交地时间、数量、顺序经双方共同商定为：1.甲方分期筹措5.85亿元（含注册资金7800万元）的时间和金额如下：①融华房地产公司成立之日起10个月内，即2004年7月24日前筹措2亿元；②融华房地产公司成立之日起13个月内，即2004年10月24日前筹措1亿元；③融华房地产公司成立之日起18个月内，即2005年3月24日前筹措1亿元；④融华房地产公司成立之日起23个月内，即2005年8月24日前筹措1.85亿元。2.经双方确认，乙方提供约2600亩土地（减去出资价值2200万元对应面积的土地后共作价1.43亿），土地界限见附图。乙方分期提供可使用土地的时间、数量、顺序如下：①本合同签订之日起10个月内，即2004年7月24日前提供4、5、6、7号地块，面积约900亩；②本合同签订之日起14个月内，即2004年11月24日前提供1、2号地块，面积约400亩；③本合同签订之日起19个月内，即2005年4月24日前提供12、13、14、15、20、21、22、23、24、25、26号地块，面积约500亩；④本合同签订之日起24个月内，即2005年9月24日前提供3、8、9、10、11、16、17、18、19号地块，面积约800亩。第十三条约定：融华房地产公司在成立之日起10个月内分期支付2亿元给乙方，用于置换乙方产业项目异地新建及乙方前期拆迁安置工作。置换乙方产业项目异地新建及乙方1－26号地的全部拆迁安置工作应于合同生效后两年内完成。第十四条约定：乙方提供的1－26号土地具体拆迁安置由乙方承担，但其中大正猪场搬迁补偿和劲马公司推土补偿由融华房地产公司承担。第四十七条约定：本合同及其附件的修改、补充、变更，必须经甲、乙双方协商一致，签署书面协议，并报经重庆市有关部门批准方能生效。
2003年12月25日，融汇实业公司（甲方）与重庆市种畜场（乙方）还签订了《补充协议》，约定：双方为共同开发”两桥半岛”项目，于2003年12月25日签订《合资经营协议书》，但在该协议书中有部分内容还需双方进一步界定和明确。经双方协商一致，特制定本《补充协议》，作为《合资经营协议书》的必要组成部分。一、双方合资开发的土地范围及股权比例。双方合资开发的土地范围应包括连接长江李家沱大桥南桥头到马桑溪长江大桥东桥头的主干道以北，长江和花溪河环绕的两桥半岛的可开发的土地（见附图），但不包括武警部队用地和乙方控规的27、28号地，总开发面积约6000亩（最终以同巴南区政府及其他零星土地使用权拥有者收购面积为准）。其中，乙方拥有的1－26号地（约2600亩）由乙方提供给双方组建的融华房地产公司，除此之外的其他可开发的土地，仍由双方按照甲方占78%的股份，乙方占22%的股份另行组建新公司收购后开发。二、乙方土地使用权出资手续办理。乙方按协议书约定分期提供给融华房地产公司的土地，应该是拆迁安置完毕（要求保留的除外），可以直接用于开发建设的土地。乙方负责按照《合资经营协议书》第十二条第2款约定的交地时间前一个月提供原有的土地使用权证书和国土管理部门所需的应由乙方提供的相关法定文件。缴纳土地出让金及过户手续的办理由融华房地产公司负责。……四、付款方式。《合资经营协议书》第十三条规定由融华房地产公司支付给乙方的2亿元按照如下期限支付：1.融华房地产公司成立之日起15个工作日内支付3000万元；2.融华房地产公司成立之日起1个月内支付3000万元；3.融华房地产公司成立之日起3个月内支付4000万元；4.融华房地产公司成立之日起6个月内支付5000万元；5.余款5000万元在融华房地产公司之日起10个月内付清。
2004年3月22日，重庆市种畜场、融汇实业公司、融华房地产公司签订《股东备忘录》，约定：融华房地产公司由股东按2003年12月25日签订的《合资经营协议书》、《补充协议》约定，经共同努力，已注册成立，并确定了”融华江城”项目。该项目已转入实质性申报阶段。在此过程中，遇到了公司股东原未涉及到的政策性问题和具体情况，经公司股东进一步友好协商一致，约定股东双方还应遵照执行的权利和义务，形成本备忘录。一、融华房地产公司在申报土地过户和用地手续时，市、区国土管理部门确认重庆市种畜场应提供的土地用途为基本农田，应先调整土地用途为建设用地，该工作应由乙方负责。为加快速度，由股东共同办理土地用途调整的报批手续，以便融华房地产公司下一步申报土地出让。二、除第一、二期补偿资金外，因土地用途调整、城市控规调整和土地过户等原因，融华房地产公司实际收到重庆市种畜场提供土地开发建设的时间和今后支付给重庆市种畜场余下的1.4亿元补偿资金，按转给融华房地产公司后的土地面积比例支付（该地总面积2600亩），但最长不超过本备忘录签订后的20个月。三、前期补偿资金支付及相关约定。1.第一期补偿资金3000万元，融华房地产公司已如期支付给重庆市种畜场。2.第二期补偿资金3000万元（含转让给市水务集团的地价款），融华房地产公司于2004年3月30日前支付给重庆市种畜场。3.重庆市种畜场在收到融华房地产公司支付的第二期款项后，提供原控规中4、5、6、7号属于重庆市种畜场的约800亩土地，由融华房地产公司进行勘探和规划等前期工作。4.重庆市种畜场收到第二期款项同时，将4、5、6、7号的土地使用权证给融华房地产公司，在土地未过户前，若融华房地产公司需向银行抵押贷款，总额控制在4500万元之内，但该笔资金仅作为项目开发的专款，而不是作为应付重庆市种畜场的补偿资金的前提下，重庆市种畜场应提供抵押借款的各项手续。四、因经营性土地出让政策变化，重庆市种畜场提供的土地需经过公示挂牌、竞拍等方式后出让，若地价超出14万元/亩，超出部分，应全额转入融华房地产公司作为收入。
2005年11月4日，重庆市土地交易中心作出《国有土地使用权成交确认书》（渝地交易出[2005]182号），主要内容为：确认融汇实业公司、融华房地产公司以土地出让综合价金75850万元获得重庆市巴南区李家沱街道西流沱片区（原重庆市种畜场）宗地国有土地使用权受让资格。一、宗地基本情况：该宗地坐落于巴南区李家沱街道西流沱片区，总面积约1588408平方米，其中出让面积约924578平方米，划拨面积约663830平方米（最终以实测为准），总计价建筑面积2253736.2平方米，……二、土地出让综合价金的支付及其他规定：该宗地土地出让综合价金为75850万元，其中土地出让金369069848元，……控制性规划编制费397102元在签订国有土地使用权出让合同时按合同约定缴纳；土地成本费389033050元于签收《国有土地使用权成交确认书》前向重庆市土地交易中心缴纳。该宗地内现有拆迁安置建筑面积约177688平方米及果园苗木344亩、鱼塘77亩、坟墓约1970个、高压走廊约2340米、天然气管道约910米等拆迁安置补偿由融汇实业公司、融华房地产公司与原土地使用者自行协商解决。……
2005年11月10日，重庆市种畜场向重庆市土地交易中心发出《关于收取土地成本费委托划款的函》，主要内容为：融华房地产公司已于2005年11月4日获得《国有土地使用权成交确认书》，约定先付清我场土地成本费389032904元。截止日前，融华房地产公司已支付我场土地成本329032904元，尚差6000万元。经协商同意从融华房地产公司缴付贵中心的7000万元土地公示保证金中支付我场6000万元土地成本费，由此土地成本费全部付清。特委托贵中心将6000万作为土地成本费划入我场全资子公司重庆华牧实业（集团）有限公司的帐户。
2005年11月14日，重庆市巴南区国土资源管理分局向重庆市土地交易中心发出《关于支付李家沱街道西流片区地块土地成本费的报告》，主要内容为：融汇实业公司、融华房地产公司以挂牌方式取得位于重庆市巴南区李家沱街道西流片区一宗国有土地的使用权，目前该公司已按《国有土地使用权成交确认书》要求上交了土地成本费6000万元到土地交易中心。因该宗土地原系重庆市种畜场依法取得，按照土地成本支付的有关规定，请将该笔6000万元作为该宗土地的成本费用直接支付给重庆市种畜场全资子公司重庆华牧实业（集团）有限公司。
2006年3月23日，融汇实业公司、融华房地产公司与重庆市国土资源和房屋管理局签订《重庆市国有土地使用权出让合同》，约定：经过挂牌，重庆市国土资源和房屋管理局同意将位于重庆市巴南区李家沱街道西流地区，面积为1588408平方米（以交地面积为准）的国有土地挂牌出让给融汇实业公司、融华房地产公司作为商业、住宅建设用地。该宗地的土地出让综合价金为75850万元。其中，宗地控规和地灾防治规划费用为397102元，土地成本费389033050元，土地出让金369069848元。……
2008年1月16日，融汇实业公司（甲方）、重庆市种畜场（乙方）签订《承包经营协议》，约定：一、乙方出资的确认。1.双方确认乙方提供给融华房地产公司的土地总面积为2353.856亩。乙方提供的通过挂牌的土地面积2382.6亩，减去其中劲马公司68.66亩和千秋地块59.78亩，加上乙方提供给污水处理厂的土地99.696亩之后，乙方实际提供的土地面积为2353.856亩。2.根据《股东备忘录》第四条约定，乙方提供的土地每亩作价14万元，即乙方的全部土地补偿费为2353.856亩×14万元/亩＝329539840元。根据《合资经营协议书》第十三条约定，土地补偿费中2亿元给乙方用于置换乙方产业项目异地新建及乙方前期拆迁安置工作。因此，双方确认，在乙方全部完成拆迁安置工作，并将乙方提供的土地全部交付给融华房地产公司使用后，乙方在融华房地产公司的出资额为129539840元，其中2200万元为注册资金，占融华房地产公司注册资本的22%，剩余107539840元为资本公积金。二、利润包干方式承包经营。由于融华房地产公司的开发项目到目前还未实现赢利，项目未来经营仍存有风险，效益具有不确定性，而乙方此时又面临拆迁任务重，产业置换需要投资，资金缺口大的困难，急需提前分取利润。故双方同意，由甲方进行利润包干方式承包经营，在对合作项目总收益进行预估后，对乙方进行固定利润预分红，除乙方固定分红外，融华房地产公司的剩余利润及亏损，资产增值或减少均由甲方享有和承担。三、包干利润的确认。经双方认可的重庆天值资产评估有限公司2007年12月31日作出的《”融汇半岛”项目收益预测分析报告书》，预测融华房地产公司的项目税后纯利润为59204.98万元，以此为参考依据，双方确认融华房地产公司的预期总利润为59204.98万元，按乙方在融华房地产公司出资比例22%计算，乙方可分得项目税后总利润为13025.1万元。经双方充分协商，考虑到政策、市场、经营等因素，双方确认乙方分得”融汇半岛”项目及融华房地产公司持续经营期间的税后总利润为1.5亿元。四、合作期限及承包经营期限。双方重新确定项目合作期限为五年，与甲方的一年承包期一致，即从2008年1月1日至2012年12月31日止。此五年合作期限为双方就融华房地产公司的合作期限的重新约定，五年合作期限届满时，乙方退出融华房地产公司，终止合作，由甲方独资经营融华房地产公司。无论融华房地产公司的项目是否开发完毕，合作期届满时乙方都应当退出融华房地产公司。五、乙方利润支付。本协议生效后，由甲方在乙方应分得利润中先行分配乙方5300万元，其中2300万元专项用于乙方拆迁及安置房建设费用，由甲方监控使用，另3300万元由甲方于本协议生效后的次日支付给乙方。剩余利润分五年支付，于每年4月30日前支付。在乙方全面完成拆迁和实际交地义务后的次年4月30日前为第二期利润支付时间，以后各期依次进行。除前述分配给乙方的利润外，融华房地产公司经营中的所有收益及风险均由甲方享有和承担，乙方不再享有任何收益，也不承担任何风险。六、乙方股权（股本金）的处理。甲方的承包经营，除保证乙方利润外，还必须保证乙方股权（股本金）不得贬值，为此双方同意乙方将其持有的占融华房地产公司22%股权的2200万元股权及其相关权益（含资本公积金107539840元），以原值129539840元转让给甲方。在甲方五年承包期满后六个月内乙方将融华房地产公司22%的股权过户给甲方，或甲方指定的第三人，同时甲方向乙方支付股权转让价款。甲方保证五年承包期满时，无论融华房地产公司项目开发进展如何，项目盈亏如何，均不影响乙方此股权价格，甲方应当按本协议约定支付129539840元的股份转让款。……
另查明：2003年9月8日，重庆市农业局向重庆市人民政府作出《关于重庆市种畜场与融侨集团进行合资合作有关问题的请示》（渝农文[2003]141号），主要内容为：我局直属的重庆市种畜场与融侨集团进行合资合作，开发位于李家沱长江大桥至马桑溪长江大桥之间的巴南区滨江半岛项目，经过长达三个多月的谈判现已达成合资合作意见，即重庆市种畜场以控规中的1－26中下层，共2600亩，其中2000亩为重庆市种畜场以投资的方式投入到其独资的华牧集团的经营性土地，600亩为重庆市种畜场的土地，按14万元/亩参与合资合作，以22%的股份额度进入双方组建的新公司。……
2003年9月24日，重庆市农业局作出《关于重庆市种畜场与融侨（福建）房地产有限公司合资开发两桥半岛项目的批复》（渝农发[2003]443号），主要内容为：经局长办公会研究，并报经市政府领导同意，现将重庆市种畜场与融侨（福建）房地产有限公司合资开发”两桥半岛”项目有关事项批复如下：……二、同意重庆市种畜场用控规中1－26号地，面积约2600亩入股投入到新公司，占新公司22%的股份，融侨（福建）房地产有限公司以现金出资，占新公司78%的股份。……
2004年2月6日、20日，重庆市农业局分别向重庆市人民政府作出《关于将重庆市种畜场与融侨集团合资开发两桥半岛项目列为重庆市招商引资项目的请示》（渝农文[2004]49号）和《关于重庆市种畜场部分土地与融侨集团合资开发的请示》（渝农文[2004]55号），就是否同意将”两桥半岛”项目作为重庆市招商引资项目等问题向重庆市人民政府作出请示。
2008年1月15日，重庆市农业局作出《关于同意融华房地产公司利润包干承包经营的批复》，主要内容为：一、同意重庆市种畜场与融汇实业公司共同投资成立的融华房地产公司采取利润包干的方式，承包给融汇实业公司经营。二、重庆市种畜场上报的《关于融华房地产公司利润包干承包经营的协议》经局法律顾问审查，现批准同意与融汇实业公司正式签订。
审理中，重庆市种畜场认可融华房地产公司已按《国有土地使用权成交确认书》向其支付了土地成本费389033050元。但同时认为，因其误以为《合资经营协议书》、《股东备忘录》的相关条款有效，故将其实际应得的土地成本费389033050元与按14万元/亩的标准计算的土地成本费329539840元之间的差额59493210元无故退还给融华房地产公司。现因《合资经营协议书》、《股东备忘录》的相关条款无效，故要求融华房地产公司予以返还该59493210元。此外，重庆市种畜场还提出其要求融华房地产公司退还的162893064元中，除上述59493210元外，余款103399854元亦系其误向融华房地产公司支付的款项，融华房地产公司构成不当得利，故应予返还。重庆市种畜场还认为，其第三项诉讼请求建立在第一、二项诉讼请求基础上，系基于《合资经营协议书》、《股东备忘录》等相关条款无效而要求返还。
以上事实，有《合资经营协议书》、《补充协议》、《股东备忘录》、《国有土地使用权成交确认书》、《重庆市国有土地使用权出让合同》、《承包经营协议》等证据及当事人的陈述在卷佐证，足以认定。
本院认为，结合双方当事人在本案中的诉辩主张，本案的争议焦点是：一、《合资经营协议书》、《股东备忘录》、《承包经营协议》的相关条款是否无效；二、融华房地产公司、融汇实业公司是否应当返还重庆市种畜场土地成本费用。
一、关于《合资经营协议书》、《股东备忘录》、《承包经营协议》的相关条款是否无效的问题。结合本案相关事实可以认定，重庆市种畜场主张《合资经营协议书》、《股东备忘录》、《承包经营协议》的相关条款无效，缺乏充分的事实和法律依据。主要事实和理由如下：
1.《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定，依法成立的合同，自成立时生效。在本案中，重庆市种畜场为盘活国有资产，经过长期谈判后与融汇实业公司签订了《合资经营协议书》，约定由融汇实业公司以现金5.85亿出资，占78%的股权，由重庆市种畜场以约2600亩土地使用权出资，占22%的股权，共同设立融华房地产公司进行房地产开发。该协议书之签订系基于双方真实意思表示，内容并不违反法律、行政法规强制性规定，应认定为有效。
2.根据《合资经营协议书》关于”减去成立融华房地产公司需由重庆市种畜场缴纳的注册资本2200万元所对应面积的土地后，重庆市种畜场提供的2600亩土地共作价1.43亿。此外，双方还约定由融华房地产公司支付2亿元给重庆市种畜场用于产业项目置换和拆迁安置工作。”之约定，重庆市种畜场提供的2600亩土地相当于作价3.65亿，也即每亩土地的土地使用费用折合140384.6元。后在协议履行过程中，因土地出让政策发生变化，重庆市种畜场提供的土地需经过公示挂牌、竞拍等方式后出让。在此基础上，双方另行签订了《股东备忘录》，并在第四条约定在融汇实业公司、融华房地产公司参与土地的竞拍过程中，”若地价超出14万元/亩，超出部分，应全额转入融华房地产公司作为收入”。该约定系在协议履行过程中，基于新的情况而对原协议内容所作的重申，符合有约必守原则和诚实信用原则。重庆市种畜场认为，根据《国有土地使用权成交确认书》以及华信评估公司出具的《土地评估报告》，重庆市种畜场所出土地分别折合16.33万元/亩、16.29万元/亩，但上述证据均形成于2005年，不能完全反映2003年12月双方签订《合资经营协议书》时的土地价值，不能据此认定《合资经营协议书》约定的土地使用费低于其市场价值，更不能据此认定《合资经营协议书》、《股东备忘录》关于土地使用费的约定无效。
3.2008年1月，因重庆市种畜场急需提前分取利润，经与融汇实业公司协商后，双方签订了《承包经营协议》，对重庆市种畜场的出资、可分得的利润以及股本金的退还等内容进行了约定。对于重庆市种畜场所提供土地的土地补偿费，双方在《承包经营协议》第一条第2款约定，”根据《股东备忘录》第四条约定，重庆市种畜场提供的土地每亩作价14万元，即重庆市种畜场的全部土地补偿费为2353.856亩×14万元/亩＝329539840元”。该约定系根据双方此前签订的《合资经营协议书》、《股东备忘录》的相关约定对重庆市种畜场的土地补偿费所作的确定，亦系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应当认定为有效。
4.在民事法律中，社会公共利益系指全体社会成员所共同享有的利益，损害社会公共利益通常表现为对社会公共秩序或社会公共道德之侵害。在本案中，重庆市种畜场虽系公益事业单位，但其作为一般民事主体从事民事活动、参与市场竞争，亦应遵循平等、自愿、等价有偿、诚实信用之原则。其为盘活国有资产，实现单位利益，通过与融汇实业公司协商，并经其主管部门重庆市农业局批准，与融汇实业公司签订了《合资经营协议书》。在协议履行过程中，又根据履行状况签订了《股东备忘录》、《承包经营协议》。上述协议之签订，均不涉及对社会公共秩序或社会公共道德之侵害。因此，重庆市种畜场以上述协议之签订未经审批，侵害了社会公共利益为由，主张相关条款无效，明显不能成立。
5.在民事法律中，”以合法形式掩盖非法目的”是指当事人通过实施合法的行为而掩盖其非法目的，或者其从事的行为形式上合法，而在内容上非法。在本案中，双方通过签订《合资经营协议书》约定由重庆市种畜场出地、融汇实业公司出资共同成立融华房地产公司进行房地产开发，并对重庆市种畜场所出土地经协商后予以作价。后在协议履行中，双方又通过签订《股东备忘录》对重庆市种畜场所出土地的价值予以重新确定。根据重庆市土地交易中心作出的《国有土地使用权成交确认书》，重庆市种畜场所出土地的土地使用费虽达16.33万元/亩，但该价值并不能反映双方签订《合资经营协议书》时的土地价值，不能因此而认定双方签订的《合资经营协议书》、《股东备忘录》系以合法形式掩盖非法目的，重庆市种畜场以此为由主张相关条款无效，明显不能成立。此外，重庆市种畜场还主张上述协议的签订系双方恶意串通，损害了国家利益，但其并未举示双方恶意串通的证据，其该项理由亦不成立。
二、关于融华房地产公司、融汇实业公司是否应当返还重庆市种畜场土地成本费用的问题。
根据重庆市种畜场在本案中的陈述意见可知，其要求融华房地产公司、融汇实业公司返还的土地成本费162893064元由两部分组成：一部分是其实际应得的土地成本费389033050元与按14万元/亩的标准计算的土地成本费329539840元之间的差额59493210元；另一部分是其误向融华房地产公司支付，融华房地产公司构成不当得利，而应予返还的103399854元。
对于第一部分，重庆市种畜场主张其收到融华房地产公司支付的土地成本费用后，按照《合资经营协议书》、《股东备忘录》、《承包经营协议》相关条款之约定将其中的59493210元退还给融华房地产公司，但由于上述条款无效，故融华房地产公司应当予以返还。对此，由于重庆市种畜场认为《合资经营协议书》、《股东备忘录》、《承包经营协议》相关条款无效的主张不能成立，故其要求融华房地产公司退还59493210元的请求亦不成立，本院不予支持。
对于第二部分，重庆市种畜场在本案中明确表示其第三项诉讼请求均建立在第一、二项诉讼请求基础上，即系因《合资经营协议书》、《股东备忘录》、《承包经营协议》相关条款无效而要求融华房地产公司、融汇实业公司返还。但重庆市种畜场同时又主张第二部分所涉及的103399854元系其误向融华房地产公司支付，融华房地产公司构成不当得利而应当予以返还的款项。故该部分款项与第一部分款项性质不同，与《合资经营协议书》、《股东备忘录》、《承包经营协议》相关条款是否无效不具备关联性，属于另一法律关系，不宜在本案中一并作出处理，故本院对此不予审理，重庆市种畜场可另案诉讼解决。
综上所述，重庆市种畜场的诉讼请求均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条之规定，判决如下：
驳回重庆市种畜场的诉讼请求。
本案案件受理费2728454元，由重庆市种畜场负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。并向该院预交上诉案件受理费，上诉期满后七日内仍未预交上诉案件受理费且未提出缓缴申请的，按自动撤回上诉处理。
双方当事人在法定上诉期限内均未提出上诉或仅有一方上诉后又撤回的，本判决发生法律效力，当事人应自觉履行判决确定的全部义务。一方不履行的，自判决生效后，权利人可以向本院申请强制执行。申请执行的期限为两年，该期限从法律文书规定履行期间的最后一日起计算。法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起算；法律文书未规定分期履行的，从法律文书生效之日起计算。
审 判 长 唐渝梅
代理审判员 谭振亚
代理审判员 李 震
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 刘 丹