陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕04行终110号
上诉人（原审被告）陕西省工商行政管理局。住所地：陕西省西安市未央区二环北路东段739号，组织机构代码证：01600006-4。
法定代表人王吉德，系该局局长。
委托代理人任敏，陕西博纳新律师事务所律师。
委托代理人ＸＸＸ，系该局政策法规处主任科员。
上诉人（原审第三人）赵敬辉，男，1981年3月28日出生，汉族，住址湖北省郧西县，现住湖北省十堰市茅箭区。
委托代理人张广兴，湖北郧阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陕西秦楚汽车城投资有限公司。住所地：陕西省咸阳市秦都区西兰路汽车产业园，统一社会信用代码：916104005593826446。
法定代表人陈世芾，该公司董事长。
原审第三人咸阳市工商行政管理局，住所咸阳市秦都区世纪大道，组织机构代码：01610850-Ｘ。
法定代表人吴礼生，该局局长。
委托代理人冯亚洲，系该局工作人员。
上诉人陕西省工商行政管理局（以下简称省工商局）、上诉人赵敬辉因与被上诉人陕西秦楚汽车城投资有限公司（以下简称：秦楚公司）、第三人咸阳市工商行政管理局（以下简称：咸阳工商局）工商行政管理行政复议纠纷一案，不服秦都区人民法院做出的（2106）陕0402行初35号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人省工商局的委托代理人ＸＸＸ、任敏及上诉人赵敬辉的委托代理人张广兴，被上诉人秦楚公司的法定代表人陈世芾，原审第三人咸阳工商局的委托代理人冯亚洲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2015年8月31日，第三人咸阳工商局根据原告秦楚公司与第三人赵敬辉的申请，作出61040020150147号股权出质登记行政行为，对原告秦楚公司将其在陕西咸阳秦都农村商业银行股份有限公司的5.8%股份向第三人赵敬辉出质予以登记。2015年11月19日，原告秦楚公司向第三人咸阳工商局提出行政控告，称秦楚公司原法定代表人李锋剑滥用权利，采取欺骗方式取得相关材料，办理了上述股权出质登记，请求第三人咸阳工商局依法撤销61040020150147号股权出质登记。第三人咸阳工商局于2015年11月23日立案，启动行政监督程序对原告秦楚公司所提事宜进行核查。同时，在咸阳市秦都区人民法院，原告秦楚公司依法提起行政诉讼，诉讼咸阳市工商行政管理局及赵敬辉“工商管理行政登记”纠纷，在该案件的审理中，咸阳市工商行政管理局于２０１５年１２月２２日向法院提交“咸工商撤股字（２０１５）１号撤销股权出质登记决定书，认为“办理股权出质登记应当为出质人和质权人的真实意思表示，认为李锋剑作为秦楚公司原法定代表人滥用权力，采取欺骗方式，取得了办理股权出质登记所需要向登记机关提交的材料，继而向其局提交，申请办理了股权出质登记，办理股权登记核心关键重要材料系李锋剑通过隐瞒事实真相向秦楚公司和秦农银行取得，李锋剑隐瞒秦楚公司、秦农银行对本股权出质登记不知悉的重要事实，从而导致作出本次股权出质登记行政行为，属于系提交虚假资料骗取行政登记的违法行为”。咸阳市工商局以秦楚公司原法定代表人李锋剑提交虚假材料骗取登记为由，遂作出咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定，撤销了61040020150147号股权出质登记行政行为。第三人赵敬辉不服咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定，向被告省工商局申请行政复议。被告省工商局根据第三人赵敬辉的陈述，结合第三人咸阳工商局提交的证据及法律依据对该案进行了书面审查，并于2016年4月5日作出（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定。
原审认为，针对本案第一个争议焦点，第三人咸阳工商局的撤销股权出质登记行政行为是否可通过启动行政监督程序作出。行政行为可分为授益行政行为与负担行政行为，前者主要是为相对人设定或确认权益，或者减免其义务（如行政许可），后者主要是对相对人限制，剥夺或拒绝确认其权益（如行政处罚）。确有错误的授益行政行为，其成因可能是因为相对人为了获取某种权益（如某种资格或者权利），采取欺骗、贿赂等不正当手段而取得，也可能是因为行政主体自身原因（如滥用职权、玩忽职守、超越职权、违反程序等）所致。但不论是何种原因所致，通常情况下，行政主体在发现后应启动行政监督程序进行纠正。否则，就意味着允许相对人本不应获取的某种权益变为合法化，这将使得社会的公平正义遭到破坏。行政监督程序启动的途径既可以是根据利害关系人的控告或者请求，也可以是行政主体主动发现后依职权启动，如《行政许可法》第六十九条即是前述法理的体现。根据《物权法》第二百二十六条的规定，股权出质登记是债权人通过与债务人或者第三人订立股权出质书面合同，并在股权出质登记机关进行登记，来设定一项权利质权，将债务人或者第三人的股权出质于债权人，以保障其债权的实现。因此，股权出质登记行政行为是为相对人设定权益的行政行为，属于授益行政行为。按照上述规定，当股权出质登记机关发现已作出的股权出质登记存在错误时，应当启动行政监督程序进行纠正。《工商行政管理机关股权出质登记办法》第六条所指的股权出质撤销登记，是因质权合同被依法确认无效或者被撤销而引起，并非因股权出质登记错误所致。换言之，因质权合同被依法确认无效或者被撤销而引起撤销股权出质登记，在撤销前，股权出质登记行政行为并无错误或者不当；而因股权出质登记错误而引起的撤销股权出质登记，在撤销前，股权出质登记行政行为本身存在错误或者不当。因此，复议决定所适用的法律依据与其所审查的撤销股权出质登记行政行为的案件性质明显不符，属于适用法律错误。
针对第二个争议焦点，被告省工商局未通知秦楚公司作为第三人参加行政复议程序是否违反法定程序。根据“正当程序”的基本要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关省工商局审查的对象是第三人咸阳工商局作出的撤销股权出质登记行政行为，而针对该出质登记行政行为，本案原告秦楚公司曾向咸阳市秦都区人民法院依法提起“工商管理行政登记”纠纷，该行政案件在审理过程中，咸阳市工商局撤销了出质登记采取了补救措施，基于行政机关改变行政行为，遂本案原告秦楚公司依法撤回行政诉讼，秦都区人民法院曾裁定予以准许。基于咸阳市工商局撤销出质登记才进而引发本案陕西省工商局的“行政复议行政行为”，故，被告陕西省工商局在作出行政复议决定结果时与本案原告秦楚公司有着直接的利害关系，被告陕西省工商局在作出不利于本案原告秦楚公司的行政复议决定时，应当专门听取厉害关系人的陈述和辩解，因为被撤销的股权出质登记涉及到原告秦楚公司利益，行政复议的结果与原告秦楚公司有着直接的利害关系，被告省工商局在复议程序中应当通知原告秦楚公司参加行政复议。被告省工商局没有通知原告秦楚公司参加行政复议程序，未听取其意见即作出对其不利的复议决定，构成严重违反法定程序。
综上，原审认为被告省工商局作出的行政复议决定适用法律错误，严重违反法定程序，原告秦楚公司的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，遂判决：1、撤销被告陕西省工商行政管理局（陕）工商复字〔2016〕6号行政复议决定书；2、责令被告陕西省工商行政管理局于６０日内重新作出行政复议决定。案件受理费50元由被告陕西省工商行政管理局负担。
上诉人陕西省工商行政管理局上诉称，原审认定“第三人咸阳市工商局有权启动行政监督程序撤销股权出质登记。”上诉人认为无法律依据，系错误认定。法律并未明确授权第三人咸阳工商局有权作出撤销股权出质登记行政行为，且股权出质登记是行政确认，并非行政许可，不能适用我国《行政许可法》。《工商行政管理机关股权出质登记办法》只规定了申请撤销股权出质，并未规定行政机关有权依职权撤销股权出质登记。行政复议是否听取被上诉人意见，要根据具体案件情况，由上诉人选择决定。在行政复议程序中不专门听取被上诉人陈述和辩解，但上诉人已了解被上诉人诉求，故不再专门听取其意见。原审认定在行政复议程序中未通知被上诉人参加复议程序，构成严重违反法定程序。按照《行政复议法》及《行政复议实施条例》的规定，上诉人的行政复议程序完全符合法律规定，原审的认定无法律依据，且违反了《行政复议法》及《行政复议实施条例》。综上所述，请求撤销秦都区人民法院做出的（2106）陕0402行初35号行政判决书。依法改判维持上诉人做出的（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定书。一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
上诉人赵敬辉上诉称，咸阳市工商行政管理局是根据被上诉人秦楚公司申请撤销了股权出质登记，而原审认定为咸阳市工商行政管理局系启动监督程序撤销登记，属认定事实错误。股权出质登记是行政确认，而非行政许可，依职权撤销无法律依据。（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定书没有违反法定程序。请求撤销秦都区人民法院做出的（2106）陕0402行初35号行政判决书。依法改判维持陕西省工商行政管理局作出的（陕）工商复字（2016）6号行政复议决定书。
被上诉人秦楚公司答辩称，咸阳工商局有权启动行政监督撤销对已作出的行政行为进行重新审查。省工商局（陕）工商复字<2016>6号行政复议决定所适用的法律依据与其所审查的撤销股权出质登记行政行为的案件性质明显不符，属于适用法律错误。省工商局未通知秦楚公司参加行政复议即作出复议决定违反法定程序。上诉人的上诉请求不符合现行政诉讼法的规定。综上，原判适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人咸阳市工商行政管理局陈述称：尊重上诉人省工商局作出的行政复议决定，也尊重原审法院的判决。
二审经公开开庭审理，查明的案件事实与原审查明的事实一致。
本院认为，行政复议法立法目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议制度的设立不仅是行政机关内部的一种监督制度，更是行政相对人的一种权利救济制度，本案上诉人省工商局针对上诉人赵敬辉申请对咸阳市工商局作出的咸工商撤股字（2015）1号撤销股权出质登记决定，涉及被上诉人秦楚公司权益，应当听取被上诉人的陈述和申辩。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”，是法律赋予有利害关系的人作为第三人参加行政复议的选择权，复议机关对于第三人该项权利应当予以保障，而上诉人省工商局未在听取被上诉人秦楚公司是否做为第三人参加行政复议进行陈述和申辩的情况下做出行政复议决定，属违反法定程序。原审判决正确，应予维持。关于咸阳市工商局作出的咸工商撤股字〔2015〕1号撤销股权出质登记决定是否符合法律规定，由复议机关依法予以审查，本院不予论处。综上所述，上诉人省工商局作出的行政复议决定，违反法定程序，上诉人省工商局及上诉人赵敬辉请求维持陕西省工商行政管理局作出的（陕）工商复字<2016>6号行政复议决定书上诉理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人陕西省工商行政管理局承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘宏刚
审判员 李为纲
审判员 范文婷
二〇一七年二月二十日
书记员 张燕宁