重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)渝05行初135号
原告何学茂，男，汉族，1942年8月9日出生。住址：重庆市九龙坡区。
委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
委托代理人郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。
被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人张国清，市长。
委托代理人郑军戈，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人陈龙桥，重庆海外律师事务所律师。
第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局。住所地：重庆市九龙坡区直港大道**号。
法定代表人蒋峰，局长。
委托代理人杨洋，该局工作人员。
原告何学茂因诉被告重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）土地行政裁决一案，本院于2017年3月9日受理后，依法向各方当事人送达了当事人权利义务须知、开庭传票等法律文书。因重庆市九龙坡区国土资源管理分局（以下简称九龙坡区国土分局）与本案存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，并于2017年5月4日依法公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人资云峰、郭亮云，被告重庆市人民政府的委托代理人郑军戈、陈龙桥，第三人九龙坡区国土分局的委托代理人杨洋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告重庆市政府于2017年2月17日作出渝府地裁﹝2017﹞40号《征地补偿安置争议裁决决定书》（以下简称《裁决书》），在该裁决书中被告认为：1、2003年8月6日，市国土房管局高新区分局发布并组织实施的《征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地补偿安置方案的公告》符合征地实施时的有关规定。本次征地前申请人房屋所占土地为农民集体所有土地，其房屋性质为农村房屋，对申请人位于九龙坡区白鹤村X号房屋的补偿安置标准应当按照集体土地上住房标准实施补偿。2、申请人提出对其农村合法所有的房屋按照国有土地上房屋的标准进行补偿安置请求不符合征地实施时的有关政策规定。3、按照《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）第八条的有关规定，对申请人的无证房屋部分不应予以补偿。因此，裁决如下：对申请人提出“合法所有的房屋按照国有土地上房屋的标准进行补偿”的请求，不予支持。
原告何学茂诉称，原告一家本是重庆市九龙坡区白鹤村村民，其房屋位于九龙坡区白鹤村X号。1998年，经重庆市人民政府渝府地（1998）172号批文批准征收。2003年8月，发布征地拆迁补偿安置方案的公告，2012年才真正启动房屋征收补偿安置程序，但现在仍然是按照老标准给予补偿安置。因补偿安置标准存在很大的争议，因而一直未签订补偿安置协议。2016年，原告依法向重庆市九龙坡区人民政府申请了行政协调，重庆市九龙坡区人民法院作出书面的行政协调意见书后，原告向重庆市政府申请行政裁决，请求裁决对原告的房屋按照最高人民法院司法解释、中纪委和监察部文件以及国务院令第590号令的规定，按照国有土地上房屋的市场价格标准进行补偿安置。重庆市政府经行政裁决后，作出了行政裁决决定书，对原告的裁决申请不予支持且裁决对原告的无证房部分不应予以补偿。原告认为，重庆市政府的裁决决定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，同时超越职权，因而完全是一桩错误的裁决，应予以撤销。其理由如下：1、被告的行政裁决事实不清。查看被告的裁决决定书，可以看出，对原告一家的房屋是什么时候启动的征收程序？什么时候对其房屋进屋测量和登记的室内外构附着物？又是什么时候让原告确认其财产的？这些决定本案补偿标准的事实没有查清。2、行政裁决适用的法律法规错误。根据本案的客观事实，在征地时并没有一并征收原告的房屋。在2012年征收原告房屋时，这里是重庆的中心城区了。完全符合最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十二条之规定，因而，其房屋应当按照国有土地上房屋的标准进行补偿。故而其适用法律法规错误。3、重庆市政府在行政裁决中超越职权裁决。本案中，涉及的是房屋征收补偿标准的裁决，即对一平方米房屋补偿多少钱的问题，其他的都不属于本案的管辖范围。然而，重庆市人民政府在裁决中对原告房屋查明事实中出现这样的内容：有证面积407.79平方米，无证建筑2506.39平方米。同时在最后的裁决结果中，按照《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）第八条的有关规定，对申请人的无证房屋部分不应予以补偿。由此可见，被告这一裁决没有法律法规依据，属于超越职权滥用职权的违法行政行为，因而应予以撤销。4、经全面审查，原告的房屋具有土地证的合法房屋，不是只有400多平有证，全部都是合法的。因此，请求撤销重庆市政府的《裁决书》，责令被告依法重新作出行政裁决决定。
原告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据：
A1、集体土地建设用地使用权证；拟证明原告在1992年办理了集体土地使用权证，面积是234.96平方米。
A2、乡村房屋所有权证；拟证明房屋面积是400多平。
A3、集体土地登记书；拟证明原告的房屋除了有乡村房屋所有权证，另外审批的用地面积是200多和306平，一共500多平。原告房屋一共4栋，最高修了5层楼，按照占地面积500平，再加上乡村房屋所有权证所占的面积，600多平有些修了4层有些修了5层，算下来就与原告的房屋面积基本吻合。
A4、营业执照；
A5、公证书。
证据A4、A5拟证明原告房屋有合法产权，并办理了营业执照，应当补偿停产停业损失费。
被告重庆市政府辩称，1、被告是作出《裁决书》的适格主体。2、被告作出《裁决书》程序合法。原告的征地补偿安置争议已经过协调，被告于法定期限内作出了裁决书。3、被告作出《裁决书》事实清楚、内容合法。1998年3月20日，重庆市政府以渝府地〔1998〕72号文件批准征收原告所在的高新区石桥镇白合村白合林社等六个经济合作社全部集体土地。重庆市政府高新技术产业开发区管理委员会于2003年8月6日依法发布了征地公告（征地公告〔2003〕07号）。原高新区国土房管分局根据重庆市政府令第53、55号等文件的有关规定拟定了补偿安置方案，并于2003年8月6日发布了补偿安置方案公告，启动了被征地范围房屋补偿安置和拆迁工作。2005年1月组织发放了相应土地补偿费和安置补助费，因2005年征地政策调整，白合林社征地工作未完结，从维护群众利益出发，原高新区土地行政部门根据调整后的政策（渝府发〔2005〕67号）标准补发了“两费”，实施房屋拆迁补偿和住房安置工作，完成了除原告户外全部的土地补偿、人员安置、农房拆迁补偿及住房安置工作。不是原告说的在2012年才启动的拆迁安置。原告白合村的住房在此次被征地范围内，根据《乡镇房地产登记卡》（房地产证号X号）记载，原告房屋用途为住宅、建筑面积为407.79㎡。因原告不配合征收部门对其房屋进行清理登记，经重庆市高新技术产业开发区征地服务中心申请，重庆市九龙坡公证处于对2012年8月20日，作出（2012）渝九证字第2027号《公证书》，对原告位于白合村20号的房屋进行了公证证据保全。被告作出的《裁决书》适用法律正确、内容合法。2003年8月6日，原高新区国土房管分局发布并组织实施的《征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地补偿安置方案的公告》符合征地实施时的有关规定。本次征地前原告房屋所占土地为农民集体所有土地，其房屋性质为农村房屋，补偿安置标准应当按照集体土地上住房标准实施补偿。原告住房补偿安置未完成，是由于原告的补偿安置诉求不符合征地法律规定造成的，征收拆迁部门完成了原告所在白合林经济合作社除原告户外全部的土地补偿、人员安置、农房拆迁补偿及住房安置工作，因此原告住房补偿安置未完成，不是由于征收部门怠于履行职责。因此，原告要求对其农房按照国有土地上房屋的标准进行补偿，不符合征地法律规定。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定举证期限内向本院提交并举示了以下证据：
B1、《重庆市人民政府关于同意高新技术产业开发区二郎科技新城二期工程建设征用土地的批复》（渝府地〔1998〕172号）；
B2、《重庆人民政府高新技术产业开发区管理委员会征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地公告》（征地公告〔2003〕7号）；
B3、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地补偿安置方案的公告》（二00三年第七号）；
B4、《重庆市人民政府行政复议决定书》（渝府复[2003]157号）；
证据B1-B4拟证明高新区管委会发布了征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地公告，市政府进行了批复，重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局发布了征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地补偿安置方案的公告。
B5、何学茂《乡镇房地产登记卡》、《集体土地登记申请书》；拟证明原告的房屋只有407平有合法产权，土地性质是集体土地。因此应该按照集体土地的标准补偿。
B6、何忠林、梁昭、何忠德征收补偿安置资料；拟证明由于三户人都是原告的亲属，在2005年均完成房屋拆迁安置补偿，不是被告不对原告进行房屋安置补偿，是因为原告的要求不符合相关的规定，也证明原告在诉状中说的2012年才启动安置补偿不是事实，在2005年，合作社的其他人员都是完成了安置补偿的。
B7、《征地拆迁财产调查确认通知书》及送达回执；
B8、《征地拆迁补偿财产领款通知书》及送达回执；
B9、《公证书》[（2012）渝九证字第2027号]；
B10、《约谈记录》；
证据B7-B10拟证明原告一直不同意按照相关的法律规定进行安置补偿，一直拒绝相关部门对其房屋进行调查，才进行的公证调查程序和进入法院强制拆除程序。
B11、何学茂《行政协调申请书》；
B12、《重庆市九龙坡区人民政府征地征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府调[2016]616号）及送达快递单；
B13、何学茂《征地补偿安置标准争议行政裁决申请书》；
B14、《征地补偿安置争议裁决延期告知书》及快递单；
B15、《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2017]40号）及送达快递单。
证据B11-B15拟证明原告曾经就其房屋的安置问题申请行政协调，之后向重庆市政府申请裁决，被告依法作出了行政裁决，程序合法。
第三人九龙坡区国土分局述称意见和被告重庆市政府辩称意见一致，且在法定举证期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，被告对原告举示的证据A1的真实性不予认可，认为只有复印件，无其他证据佐证；对证据A2、A3的真实性、合法性及关联性均无异议；对证据A4的关联性、合法性不予认可，认为营业执照上记载的经营者姓名为“苏祥玉”，与原告的关系无法证实，经营场所也不能确认，且营业执照已经过期，不能达到原告证明目的；对证据A5的真实性不予认可，认为只有复印件，且不能达到原告证明目的。原告对被告举示的证据B1的真实性予以认可，对其合法性有异议，认为批复2年内未实施征地，应自动失效；对证据B2、B3的真实性予以认可，对其合法性有异议；对证据B4的关联性不予认可；对证据B5的真实性、合法性及关联性均无异议，但认为不能达到被告证明目的；对证据B6的关联性有异议，认为不能达到被告证明目的；对证据B7的真实性予以认可，但对其合法性有异议，认为面积失真；对证据B8的真实性不予认可；对证据B9的合法性不予认可，认为公证书的委托主体不具有合法性；对证据B10的真实性、合法性不予认可；对证据B11、B13、B14的真实性、合法性及关联性均无异议；对证据B12、B15的真实性予以认可，但对其合法性有异议。第三人九龙坡区国土分局对原告举示证据的质证意见与被告一致，对被告举示的证据均无异议。
本院对原被告举示证据作如下确认：原告举示的证据A1、A5仅有复印件，且无其他证据佐证，本院依法不予采信；证据A2、A3真实、合法，与本案有关联，本院依法予以采信；证据A4不能达到原告证明目的即应当支付停产停业损失，本院对该证据证明目的不予采信。被告举示的证据B1-B5、B7-B15真实、合法，与本案有关联，本院依法予以采信；证据B6与本案没有关联，本院依法不予采信。
根据当事人的陈述以及本院采信的证据，本院认定以下事实：
1998年3月19日，经《重庆市人民政府关于同意高新技术产业开发区二郎科技新城二期工程建设征用土地的批复》（渝府地〔1998〕172号）批准，同意高新区管委会依法征用石桥镇白合村陈坪、二湾、山林、白合林、桃子林、瓦窑湾六个经济合作社全部土地。2003年8月6日，高新区管委会发布《重庆人民政府高新技术产业开发区管理委员会征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地公告》（征地公告〔2003〕7号），市国土资源和房屋管理局高新区分局发布《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局征用石桥镇白合村白合林经济合作社土地补偿安置方案的公告》（二00三年第七号）。原告所有的农房位于白合林社，在该文件批准征地范围内。该农房为砖混结构，登记所有权人为“何学茂”，证载建筑面积为407.79平方米。
2012年9月11日、9月24日，市国土资源和房屋管理局高新区分局分别向原告留置送达《征地拆迁财产调查确认通知书》及《征地拆迁补偿财产领款通知书》。因对安置标准不服，原告未办理农房拆迁补偿和住房安置手续。原高新区土地行政主管部门于2013年3月向九龙坡区人民法院依法申请强拆，2014年9月对原告的农房实施了强制拆除。原告对征地补偿安置有争议，于2016年8月30日向九龙坡区政府申请协调。因未达成一致意见，九龙坡区政府于2016年10月25日作出《重庆市九龙坡区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（九龙坡府调﹝2016﹞616号）并通过邮寄方式向原告进行了送达。2016年11月2日，原告向被告重庆市政府申请裁决，2016年11月22日，被告受理原告的裁决申请。2017年1月20日，被告向原告作出延长办理期限30日的延期告知。2017年2月17日，被告作出征地补偿安置争议裁决并将裁决书邮寄送达原告。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，被告重庆市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对原告何学茂提出的征地补偿安置标准裁决申请进行裁决的职权。
同时，根据上述规定，对补偿标准争议申请批准征收土地的人民政府裁决的前置条件为经县级以上地方人民政府协调且协调不成。本案中，原告何学茂对征地补偿安置标准有争议，经过了九龙坡区政府组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。被告于2016年11月22日受理原告的裁决申请。2017年1月20日，被告根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十四条规定，向原告作出延长裁决办理期限后，于2017年2月17日作出征地补偿安置争议裁决并将裁决书邮寄送达原告，其裁决程序符合法律规定。
关于是否应当参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对原告何学茂房屋进行征地拆迁安置补偿的问题。该问题既是被告重庆市政府行政裁决的核心内容，也是本案争议的焦点。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，重庆市政府于1998年3月19日下达渝府地〔1998〕172号征地批复，同意高新区管委会依法征用石桥镇白合村陈坪、二湾、山林、白合林、桃子林、瓦窑湾六个经济合作社全部土地。高新区管委会于2003年8月6日发布《征地公告》，市国土资源和房屋管理局高新区分局于同日发布《征地补偿安置方案公告》。从被告重庆市政府举示的证据看，市国土资源和房屋管理局高新区分局于2012年与何学茂协商房屋补偿安置事宜时，距征地公告发布之日起早已长达九年之久，何学茂房屋所在地已纳入城市规划区，周边房屋价格也已经城市化，故何学茂请求参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿，符合上述司法解释的规定。被告重庆市政府认为，征地实施部门并未怠于履行职责，系因为原告的住房安置补偿要求不符合法律规定，才导致双方未签订房屋安置补偿协议，并举示了何忠林、梁昭、何忠德等人的征收补偿安置资料予以证明。但是，以上证据不能直接证明征地实施部门在征地公告发布后积极履行对原告进行住房安置的职责，且被告也未举示其他有效证据予以佐证，故被告应当承担举证不能的法律后果。因此，被告重庆市政府在未查清征地实施部门对原告户是否存在怠于行使房屋安置补偿法定职责的情况下，裁决对原告提出参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿的请求不予支持，主要证据不足，依法应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销重庆市人民政府2017年2月17日作出的渝府地裁[2017]40号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；
二、责令重庆市人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。
本案案件受理费50元由被告重庆市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 乐 巍
审 判 员 应 禧
人民陪审员 金祥惠
二〇一七年八月三十日
书 记 员 徐丹丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第十二条第二款征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第一款第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的。