湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘03行终36号之五
上诉人（原审原告）曾国忠，男，1963年7月8日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
上诉人（原审原告）陈金凤，女，1956年1月12日出生，汉族，湖南省祁阳市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
上诉人（原审原告）郭清桂，女，1962年9月16日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
上诉人（原审原告）何秋莲，女，1963年10月14日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
上诉人（原审原告）李达，男，1988年6月1日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
委托代理人李淑元，女，1964年10月11日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区，系上诉人李达之母，代理权限为特别授权。
上诉人（原审原告）李小平，女，1963年9月1日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
上诉人（原审原告）吴度芝，女，1954年11月3日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
上诉人（原审原告）吴重群，女，1957年11月1日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
上诉人（原审原告）张虹，女，1973年11月19日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湖南省湘潭市雨湖区。
九上诉人共同推荐的诉讼代表人郭清桂、吴度芝。
九上诉人共同委托的代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭市房产管理局，住所地湘潭市长潭路168号。
法定代表人钟建荣，局长。
委托代理人谢建林，湘潭市房产管理局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人王莹，湖南湘剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原审第三人湖南经典房地产评估咨询有限公司，住所地湖南省长沙市芙蓉区芙蓉中路80号顺天财富中心。
法定代表人罗峰，董事长。
原审第三人王玉，女，1974年4月28日出生，汉族，湖南省益阳市人，系第三人湖南经典房地产评估咨询有限公司注册房地产估价师，住湖南省益阳市资阳区。
原审第三人李众，女，1965年10月4日出生，汉族，湖南省长沙市人，系第三人湖南经典房地产评估咨询有限公司注册房地产估价师，住湖南省长沙市芙蓉区。
原审第三人欧椋，女，1987年3月4日出生，汉族，湖南省衡阳市人，系第三人湖南经典房地产评估咨询有限公司注册房地产估价师，住湖南省衡阳市雁峰区。
原审第三人共同委托代理人雷智勇，男，1977年8月17日出生，汉族，湖南省长沙市人，系原审第三人湖南经典房地产评估咨询有限公司经理，住湖南省长沙市芙蓉区，代理为一般代理。
上诉人曾国忠、陈金凤、郭清桂、何秋莲、李达、李小平、吴度芝、吴重群、张虹因与被上诉人湘潭市房产管理局、原审第三人湖南经典房地产评估咨询有限公司（以下简称经典评估公司）、王玉、李众、欧椋撤销房地产评估监管处理说明一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2016）湘0304行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案公开开庭进行了审理。上诉人曾国忠、陈金凤、郭清桂、何秋莲、李达、李小平、吴度芝、吴重群、张虹及其共同推荐的诉讼代表人郭清桂、吴度芝，共同委托的代理人鲁金艳，被上诉人湘潭市房产管理局的委托代理人谢建林、王莹，原审第三人湖南经典房地产评估咨询有限公司、王玉、李众、欧椋的委托代理人雷智勇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，李达、何秋莲等十三原告均系湘潭市雨湖区东环小区居民，分别在该小区拥有合法房屋一处，且均因“湘潭市一环东路道路建设（西段）项目”建设被纳入征收范围。2014年7月9日，受湖南省湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室委托，第三人经典评估公司分别对十三原告的房屋作出《湘潭市国有土地上房屋征收分户评估报告》，评定了十三原告各自房屋的单价和总价。在这十三份《湘潭市国有土地上房屋征收分户评估报告》的“注册房地产估价师”签名栏中，作为估价师的第三人王玉、李众、欧椋仅在其上加盖本人印章，其签名均系委托他人代为作出。就此违规行为，十三原告于2015年8月18日向被告提交《查处申请书》，要求对第三人经典评估公司及估价师第三人王玉、李众、欧椋依法予以查处。被告收悉该《查处申请书》后，经对第三人经典评估公司、王玉、李众、欧椋进行约谈，调查证实了上述代房地产注册估价师在《湘潭市国有土地上房屋征收分户评估报告》上签名的事实，并作出了相应处理。2015年9月22日，被告作出《关于对湖南经典房地产评估咨询有限公司和相关估价师的处理及专家鉴定问题的说明》，其中第一项表示“关于评估报告委托签字问题……但经调查核实，经典评估公司出具的该项目部分征收分户评估报告中有估价师口头授权委托他人签名的情况属实。评估报告的方法选用、参数选取、技术路线和评估结果确定方式正确，且经专家鉴定，认定评估程序瑕疵不影响评估结论。鉴于评估存在程序瑕疵，被告湘潭市房产管理局对经典评估公司的主要负责人和相关估价师进行了约谈，责令限期改正，同时决定暂停该评估公司及相关估价师入围我市征收评估备案库资格和估价师名录资格。”十三原告认为，根据建设部令142号《房地产估价机构管理办法》第三十二条和住房和城乡建设部建房[2011]77号《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款的规定，第三人王玉、李众、欧椋在评估过程中委托他人在评估报告中代替注册房地产估价师签名的行为属严重违法，已对评估报告的合法性产生实质影响，被告就此作出的《关于对湖南经典房地产评估咨询有限公司和相关估价师的处理及专家鉴定问题的说明》第一项的内容，程序与实体均属违法，严重侵犯了其合法权益，遂向法院提起诉讼，提出诉称所述之请求。
原审判决认为，住房和城乡建设部建房[2011]77号《国有土地上房屋征收评估办法》第三十二条还规定，“在房屋征收评估活动中，房地产价格评估机构和房地产估价师的违法违规行为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《房地产估价机构管理办法》、《注册房地产估价师管理办法》等规定处罚”。建设部令第142号《房地产估价机构管理办法》第五条第三款规定，“市、县人民政府房地产主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作”；建设部令第151号《注册房地产估价师管理办法》第五条第三款规定，“市、县、市辖区人民政府建设（房地产）主管部门对本行政区域内注册房地产估价师的执业活动实施监督管理。”被告湘潭市房产管理局作为湘潭市人民政府房地产主管部门，对房地产估价机构及其注册房地产估价师具备法定的监督管理职责。同时，建设部令第142号《房地产估价机构管理办法》第三十二条规定，“房地产估价报告应当由房地产估价机构出具，加盖房地产估价机构公章，并有至少2名专职注册房地产估价师签字”；该办法第五十条第(三)项还规定，“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产主管部门给予警告，责令限期改正；逾期未改正的，可处5千元以上2万元以下的罚款；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任……（三）违反本办法第二十条第二款、第二十九条第二款、第三十二条规定出具估价报告的。”被告在调查第三人经典评估公司及其注册房地产估价师即第三人王玉、李众、欧椋存在违反上述规定在房屋征收评估报告中委托他人代为签名的事实后，鉴于该行为未影响评估结果的客观公正，亦未对十三原告的合法权益造成实质性损害，故而对其作出责令限期改正的处罚措施，合理合法。此外，鉴于对此种违规行为没有明确法律责任的情形，被告依据建设部令第142号《房地产估价机构管理办法》第二十九条第三项规定，“县级以上人民政府建设（房地产）主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施……（四）纠正违反有关法律、法规和本办法及房地产估价规范和标准的行为”，对第三人经典评估公司及其注册房地产估价师即第三人王玉、李众、欧椋作出“暂停该评估公司及相关估价师入围我市征收评估备案库资格和估价师名录资格”的决定，亦属自由裁量权之行使，符合法律法规规定。故此，被告就十三原告提交的《查处申请书》作出的《关于对湖南经典房地产评估咨询有限公司和相关估价师的处理及专家鉴定问题的说明》中的第一项答复内容，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对十三原告要求撤销此项回复的诉讼请求不予支持，且被告已经依法对第三人王玉、李众、欧椋作出了处理，十三原告要求被告确认该房屋评估程序违法的诉讼请求没有法律依据，不予支持，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告曾国忠、陈金凤、郭清桂、何秋莲、李达、李小平、吴度芝、吴重群、张虹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
一审判决宣告后，李达等十三人不服提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，作出“评估报告中委托他人代为签名行为不影响评估结果”的结论证据不足。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款之规定，评估报告中不得以印章代替签字，且本案是代签，行为严重违法。上诉人向被上诉人申请查处的是鉴定专家组的违法鉴定行为，被上诉人和原审法院却以该鉴定专家组的鉴定结论作为证明评估报告属于程序瑕疵不影响评估结论的证据，违反了证据规定；二、鉴定专家组的鉴定行为违法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》之规定，专家委员会是对“评估结果”的鉴定，评估师签名造假不在此列，且申请鉴定应由被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的“复核结果”有异议而提出，并有时间限制。鉴定专家组的鉴定行为违法，不应作为被上诉人证实其所作答复合法的依据。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人湘潭市房产管理局答辩称：一、答辩人对上诉人提出的查处申请进行答复的行为不属于可诉的行政行为。上诉人要求答辩人对经典评估公司和相关估价师进行查处，答辩人依法依规依程序进行查处后，将相关结果以《关于对湖南经典房地产评估咨询有限公司和相关估价师的处理及专家鉴定问题的说明》（以下简称《说明》）的书面形式告知上诉人的行为仅是一个信访答复行为，且不对上诉人的合法权益产生任何不利影响，不属于《行政诉讼法》第十二条规定的可以提起行政诉讼的任何一种情形，同时根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释（法释【2015】9号）第三条第（八）项之规定，本案不属于人民法院受理行政诉讼的范围，应当裁定驳回起诉。二、如认定答辩人所作出的《说明》属于行政诉讼的受案范围，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。第一，本案中经典评估公司出具的该项目部分征收分户评估报告的方法选用、参数选取、技术路线和评估结果确定方式正确，估价师口头授权委托他人签名的行为并未对评估报告的完整性和评估结论的正确性产生任何实质性影响，亦未对原告的合法权益造成实质性损害。第二，已有（2015）潭中行初字第13号行政判决书确认：涉案评估报告确定基准日符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收决定公告日，选用的评估方法也无明显不当，尚无证据否定涉案评估报告实体内容的合法性，结合案情，程序上的轻微违法问题并未对原告权利产生实质性影响。第三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定了对评估报告有异议的，可向房地产价格评估机构申请复核评估，或者就复核结果向房地产价格专家委员会申请鉴定。本案中，上诉人既未在法定期限内向房地产价格评估机构申请复核评估，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第四，因涉案评估报告未经相关程序认定实体内容违法，该评估报告的轻微程序瑕疵也未损害到上诉人实质性权利，更未经上诉人在法定期限内申请复核评估或专家鉴定。基于此，答辩人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《房地产估价机构管理办法》、《注册房地产估价师管理办法》等对第三人经典评估公司以及其注册房地产估价师进行相应的处罚，系合法合理行使自由裁量权的行为。三、上诉人在上诉状中提到的鉴定专家组的鉴定行为违法问题，在上诉人的原审起诉状中的诉讼请求和事实理由中并没有提及，原审法院和二审法院不能超出原告一审诉请范围，而且答辩人的《说明》中也只是告知上诉人：湘潭市人民政府在行政复议决定书中已经对专家鉴定作出结论，仅是一项事实陈述，并未影响上诉人的任何权利义务。综上，本案《说明》不具有可诉性，且已有判决书认定，本案估价师口头授权代为签名的行为并不影响评估结果公正性，答辩人也已依据相关法律规定对本案评估机构及估价师作出了相应处理，答辩人作出的《说明》合法。上诉人的上诉请求不应得到支持。
经本院二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以认定。
本院另查明，在二审诉讼过程中，原共同上诉人李仕荣、侯蔓、陈小山、谢泷已撤回上诉，本院已依法裁定予以准许。
本院认为，本案中，上诉人李达等人要求对评估公司及工作人员进行查处，属于投诉举报。被上诉人湘潭市房产管理局在接受上诉人李达等人的查处申请书后，针对申请查处的内容进行了相应调查处理，其于2015年9月22日将处理结果等情况形成书面的《关于对湖南经典房地产评估咨询有限公司和相关估价师的处理及专家鉴定问题的说明》，其处理情况是：“……鉴于主体存在程序瑕疵，我局对湖南经典房地产评估咨询有限公司的主要负责人进行了约谈，责令限期改正，同时决定暂停该评估公司及相关估价师入围我市征收评估备案库资格和估价师名录资格”。该《说明》仅是将处理结果以书面方式对上诉人进行客观告知，没有创设新的权利义务，也未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于可诉的行政行为。对上诉人提起的本案诉讼依法应不予受理，已经受理的应当依法裁定驳回起诉。至于争议的评估报告能否能作为认定房屋征收补偿决定合法的依据，是人民法院另案审查的内容，与本案不具关联性。一审判决认定事实清楚，但错误以判决方式对不可诉的行政行为作出实体处理，应予纠正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（八）项之规定，裁定如下：
撤销湘潭市岳塘区人民法院（2016）湘0304行初21号行政判决；
驳回上诉人曾国忠、陈金凤、郭清桂、何秋莲、李达、李小平、吴度芝、吴重群、张虹的起诉。
一审案件受理费应当予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 赵 祝
代理审判员 陈书经
二〇一七年五月二日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
……