四川省遂宁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2017)川09行终12号
上诉人（原审原告）谢林，男，汉族，生于1977年7月29日，住遂宁市船山区，
委托代理人王志峰，四川矩衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）遂宁市卫生和计划生育委员会，住所地遂宁市船山区西山北路276号。
法定代表人李道丕，该委员会主任。
委托代理人阳孟，该委员会干部。
特别授权委托代理人方运桂，四川川达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四川省卫生和计划生育委员会，住所地成都市青羊区上汪家拐街39号。
法定代表人沈骥，该委员会主任。
委托代理人谭雅文，该委员会干部。
委托代理人李晓蓉，四川思创律师事务所律师。
原审原告谢林诉原审被告遂宁市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委）、四川省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）行政不作为一案，已由船山区人民法院作出（2016）川0903行初44号行政裁定。宣判后，原审原告谢林不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人谢林的委托代理人王志峰，被上诉人市卫计委特别授权委托代理人方运桂、委托代理人阳孟，被上诉人省卫计委委托代理人谭雅文、李晓蓉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告谢林于2016年2月4日向被告市卫计委提交了《关于对遂宁市中心医院病历保存不完整行为实施行政处罚等具体行政行为的要求》，对遂宁市中心医院存在部分产妇的胎监记录原始电子数据未完整保存的情况，要求被告市卫计委对该违法行为立案调查并作出符合法律法规规章规定的决定。2016年2月6日被告市卫计委向市卫监支队作出《关于转办谢林举报案件的函》，将原告谢林举报的案件责成市卫监支队办理。市卫监支队接收案件后，分别于2016年2月16日、2016年3月9日三次联系谢林，通知原告谢林到市卫监支队核实对其举报情况，原告谢林一直未予配合。2016年4月5日市卫监支队向被告市卫计委作出《关于谢林要求对遂宁市中心医院病历保存不完整行为实施行政处罚等具体行政行为延期的请示》，同日，被告市卫计委作出《关于延长谢林举报遂宁市中心医院病历保存不完整一案书面回复时间的决定》，决定该案书面回复时间延长至90日。市卫监支队根据原告谢林的举报，调查了2014年7月3日谢林关于调查遂宁市中心医院隐匿、销毁病历资料等违法行为一案的案卷材料，在该案中遂宁市中心医院作出的《遂宁市中心医院关于临床使用胎心监护仪的情况说明》，该说明中表述：“徐桃及其子谢梓恒医疗争议发生后，我院调查了在徐桃同期住院并经阴道分娩的其他产妇胎心监护数据，发现存在部分产妇的胎监记录原始数据未完整保存的情况”。2016年4月13日遂宁市中心医院向是市卫监支队提交了《关于胎监电子数据保存的说明》以及两本中央监护系统的使用说明书。市卫监支队在调查涉及原告所举报内容的过程中未发现遂宁市中心医院有违法行为，市卫监支队向被告市卫计委作出《关于谢林举报遂宁市中心医院病历保存不完整行为违法的调查报告》。2016年4月29日被告市卫计委根据是卫监支队的调查报告作出了遂卫函（2016）40号《关于谢林举报问题的复函》，以未发现遂宁市中心医院在本案中存在违法行为，根据《卫生行政处罚程序》第十五条规定，举报不符合立案条件，决定不予立案。2016年4月13日原告谢林向省卫计委提出行政复议申请，请求确认被告市卫计委行政不作为；责令被告市卫计委限期履行法定职责；依法追究市卫计委负责人和其他直接责任人员行政执法责任。省卫计委收到复议申请后，于2016年4月14日向原告谢林作出《行政复议受理通知书》，决定予以受理原告谢林的复议，并于2016年4月14日向被告市卫计委发出《行政复议答复通知书》。2016年4月26日被告市卫计委向省卫计委提交了《行政复议答复书》和相关的证据材料。2016年5月30日省卫计委作出川卫复[2016]4号《四川省卫生计生委行政复议决定书》，以被申请人行政不作为不成立，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定驳回谢林的行政复议申请。
一审法院认为，根据《医疗机构管理条例》第四十条规定，县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：…（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导。被告市卫计委作为遂宁市人民政府卫生行政部门对医疗机构的执业活动具有检查指导的法定主体资格及职权。本案中，原告谢林向被告市卫计委举报对遂宁市中心医院病历保存不完整行为实施行政处罚等要求，被告市卫计委的市卫监支队，在多次联系谢林核实举报情况，并调查了谢林对遂宁市中心医院举报投诉的其他资料及遂宁市中心医院向是市卫监支队提交材料后，被告市卫计委作出了《遂宁市卫生和计划生育委员会关于谢林举报问题的复函》，被告市卫计委不存在不依法履行职责的情形，原告谢林认为被告市卫计委行政不作为违法理由不成立，且原告的举报，对其自身的合法权益并不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>如干问题的解释》第三条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。同时根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。省卫计委系市卫计委的上一级主管部门，具有受理原告的复议申请的职责。省卫计委收到原告谢林的复议申请后，按照法定程序进行了受理，并作出《四川省卫生计生委行政复议决定书》（川卫复决[2016]04号），以被申请人不存在行政不作为为由驳回了申请人谢林的行政复议申请并无不当。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，裁定：驳回原告谢林的起诉。宣判后，原告谢林不服，向本院提起上诉。
上诉人谢林的上诉请求：1.请求贵院撤销遂宁市船山区人民法院作出的（2016）川0903行初44号行政裁定书，依法发回重审；2.本案全部诉讼费用由被上诉人人承担。
事实和理由：一、原审法院认定事实不清。（一）被上诉人一对中心医院病历是否保存完整进行调查的行为与上诉人存在直接的厉害关系。关系到上诉人的切身利益。上诉人向被上诉人一举报中心医院病历保存不完整的情况，并要求被上诉人一履行其行政处罚行为，旨在提高医疗质量，规范医疗机构的医疗行为，中心医院是否存在病历保存不完整、医疗机构运行是否规范，将对上诉人选择医疗机构就医提供重要的参考，对于医疗机构违规行为的纠正也是对上诉人看病就医权利的切实保护，上诉人可以基于被上诉人一的具体行政行为的结果选择是否到某医疗机构就诊，且医疗机构医疗质量问题直接关系到上诉人就诊的人身安全，医疗机构病历保存是否完整关系到上诉人的知情权，被上诉人一的具体行政行为就是履行其行政监管职责，而被上诉人一拒不履行行政监管职责的行为侵犯了上诉人及其他患者就医选择权、知情权和财产权，误导患者就医。上诉人之妻徐桃在中心医院分娩时，其子谢梓恒被院方造成新生儿脑瘫、脑损伤等医疗损害，中心医院对于病历是否保存完整，直接关系到中心医院是否遵守诊疗规范从事医疗活动，被上诉人一的具体行政行为及调查结果关系到上诉人的切身利益。原审法院认定被上诉人一的具体行政行为与上诉人不具有厉害关系系明显的认定事实错误。（二）被上诉人二未依据法定程序进行复议，其作出的复议决定违法。被上诉人一在复议期间未向被上诉人二提供足够的证据证明其不存在行政违法的行为，依据《行政复议法》“第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”的规定，在法律规定的期限内，被上诉人一向被上诉人二提供的证据只有一份证据清单，证据清单不属于证据，明显不足以证明其不存在行政不作为的情况，那么被上诉人二就应当依法督促其履行监管职责，作出支持原告复议请求的决定，可是被上诉人二确违反法律规定驳回的原告的复议申请。原审法院对此认定事实不清。二、被上诉人二未在规定的时间内向原审法院提交证明其复议行为合法的证据，原审法院认定其复议行为合法系适用法律错误。庭审过程中被上诉人二向法院出示的证据一共有六组，分别为职责依据、受理复议申请的通知、向被告一发出的行政复议答复通知书、被上诉人一提交的答复书、证据清单一份、川复卫决（2016）4号行政复议决定书、复议决定书向谢林送达的依据。依据我国《行政诉讼法》“第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，被上诉人二应当向法院提出其驳回原告复议申请时所依据的证据，逾期未提供的视为没有证据，但从被上诉人二所提供的其作出复议决定所依据的证据仅为被上诉人一的答复书和一份证据清单，换言之在行政复议期间，被上诉人一除了答复书和证据清单之外未向被上诉人二提供任何证明其不存在不履行法定职责的证据，而只依据这两份证据被上诉人二即认定了被上诉人一不存在违法行为，驳回了原告的全部复议申请是明显的证据不足。原审法院认定被上诉人二复议行为正确，是明显的适用法律错误，有法不依。被上诉人二亦应当承担举证不能的责任。综上，被上诉人二在本案诉讼期间未能向原审法庭提供相关证据证明其作出复议决定的行为合法，原审法院对被上诉人二在复议期间程序违法，诉讼期间未提供证据的事实未予认定，原审法院适用法律错误，认定事实不清，恳请贵院支持原告的诉讼请求。
被上诉人市卫计委的主要答辩意见：一、一审裁定认为原行政行为“不存在不依法履行职责的情形”的事实认定清楚。答辩人认为，一审裁定认为“被告市卫计委不存在不依法履行职责的情形，原告谢林认为被告市卫计委行政不作为违法理由不成立”的事实认定清楚，本案证明原行政行为合法适当的证据充分。1.转办程序合法适当。上诉人于2016年2月4日向答辩人提交《关于对遂宁市中心医院病历保存不完整行为实施行政处罚等具体行政行为的要求》（见证据1）。答辩人收件后，于2016年2月6日（春节假前一天）以市卫计委《关于转办谢林举报的函》，要求市卫监支队依据《卫生行政处罚程序》的相关规定依法查处本案（见证据2）。2.受理程序合法适当。市卫监支队收到答辩人转办函后，于2016年2月14日（春节假后上班第一天）依据《卫生行政处罚程序》第十四条相关规定受理了本案（见证据3）。3.查处程序合法适当。一是依据《信访条例》、《卫生行政处罚程序》和《四川省卫生和计划生育委员会涉及违法行为举报投诉办理工作制度》（以下简称《举报投诉制度》）相关规定，市卫监支队依法进行调查取证，查阅了与举报内容相关的卫生执法案卷资料（见证据10、11），并于2016年2月16日、3月9日三次拨通上诉人手机告知其到支队配合调查（见证据7）。二是依据《举报投诉制度》第八条第二款的规定，鉴于上诉人同意到支队配合调查但又未予前来，延误调查时间并加大了调查难度的情况，市卫监支队于2016年4月5日向答辩人请示，建议将本案办理时间延长至90日。答辩人经研究于当天批复同意将本案办理时间延长至90日（见证据8、9）。三是经批准延期后，市卫监支队结合前期查证情况，要求市中心医院对举报问题作出说明（见证据12），并到医院提取了相关证据（见证据13、14），调取了相关案件的询问笔录（见证据15）；支队于2016年4月21日将调查报告及相关证据材料提交答辩人依法审核（见证据4）。四是依据卫生行政管理相关实体法和程序法（见附件3的1—9）之规定，答辩人对市卫监支队提交的调查报告及相关证据材料进行了全面审核，并依法得出“未发现遂宁市中心医院在本案存在违法行为”的核查结论（见证据5）。4.回复及送达程序合法适当。依据《信访条例》、《卫生行政处罚程序》和《举报投诉制度》相关规定，答辩人于2016年4月29日作出《遂宁市卫生和计划生育委员会关于谢林举报问题的复函》（遂卫函（2016）40号）并送达上诉人（见证据5、6）。以上证据充分证明，答辩人已依法依规履行监管职责，一审裁定认为“被告市卫计委不存在不依法履行职责的情形，原告谢林认为被告市卫计委行政不作为违法理由不成立”的事实认定清楚。
二、一审裁定认为原行政行为对上诉人合法权益明显不产生实际影响的事实认定清楚。上诉人认为，“原审法院认定事实不清…一被上诉人一拒不履行行政监管职责的行为侵犯了上诉人及其他患者就医选择权、知情权和财产权。”答辩人认为，如前所述，答辩人不存在拒不履行行政监管职责的行为；同时，原行政行为对上诉人合法权益明显不产生实际影响。1.明显不影响其知情权。上诉人2016年2月4日举报中，要求对“遂宁市中心医院‘胎监记录原始电子数据未完整保存’违法行为立案调查”。答辩人受理后查明，在2014年7月3日谢林向遂宁市卫生局提交《关于调查遂宁市中心医院隐匿、销毁病历资料等违法行为的要求》一案中，发现了2014年7月23日《遂宁市中心医院关于临床使用胎心监护仪的情况说明》（见证据10）与举报内容相关联。该案对谢林之妻徐桃胎监记录（纸质病历与原始电子数据）完整性进行核查：一是调查组于2014年7月4日、7月7日对相关医务人员依法调查、制作了询问笔录；二是2014年7月8日在医患双方均到场（谢林全程参与）的情况下，进行现场检查并制作了现场笔录：三是于2014年7月25日向谢林作出《遂宁市卫生局关于谢林请求调查遂宁市中心医院隐匿、销毁病历资料等违法行为的复函》，该复函详细告知了对徐桃胎监记录完整性的核查情况及结论。因此，上诉人对举报内容早已知情，原行政行为明显不影响其知情权（见证据11）。2.明显不影响其就医选择权。基于上诉人对举报内容早已知情，也就明显不存在影响其就医选择权的问题。3.明显不影响其财产权。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国侵权责任法>若干问题的通知》第三条的相关规定，本案所涉医疗损害民事赔偿的依据为医疗过错司法鉴定结论。原行政行为不是医疗损害民事赔偿的依据。因此，原行政行为与侵害上诉人财产权利并无任何关联，明显不影响其财产权。
三、本案复议与诉讼期间答辩人均已依法举证，一审裁定审理适用的法律法规正确。1.复议与诉讼期间答辩人已依法履行举证责任。上诉人认为“在行政复议期间，被告一除了答复书和证据清单之外未向被告二提供任何证明其不存在不履行法定职责的证据，而只依据这两份证据被告二即认定被告一不存在违法行为，驳回了原告的全部复议申请是明显的证据不足。原审法院认定被告二复议行为正确，是明显的适用法律错误。”上诉人提出上述主张并未提供任何证据，其主张的理由在于，庭审过程中复议机关向法院出示的六组证据中，仅有答辩人向复议机关提交的证据清单而无相关证据证明。然而，本案复议与诉讼期间答辩人依法履行举证责任的事实如下：本案复议期间，答辩人依据我国《行政复议法》第二十三条第一款相关规定，依法提交了行政复议答复书、法律依据条款、证明原行政行为合法适当的7组证据及其证据清单。由于原行政行为尚处于查处阶段，上诉人即提起了行政复议（见证据16），这7组证据仅为原行政行为的部分证据。复议机关依法审理，依据双方当事人提交的证据查清了案件事实，复议决定中采信了答辩人提交的相关证据（见复议决定）。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条第二款规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”据此，本案可以由答辩人实施对原行政行为合法性的举证责任，复议机关仅对复议程序的合法性承担举证责任。本案诉讼期间，依据我国《行政诉讼法》及其上述司法解释的相关规定，答辩人依法向一审法院提交了行政答辩状、法律依据条款、证明原行政行为合法性的17组证据，其中包括复议期问答辩人依法已向复议机关提交的7组证据（见本案卷宗）。一审庭审时，答辩人提交的17组证据原件也由法庭交与上诉人当庭质证，答辩人依法履行了举证责任（见庭审记录）。因此，上诉人以“复议机关向法院提交的被告一证据中仅有证据清单并无相关证据”为由，认为复议决定违法和法院适用法律错误的主张，既无事实依据，也与上述司法解释的相关规定相悖。2.一审裁定对本案审理适用的法律法规正确。一审法院依法审理，根本不存在上诉人前述主张的适用法律错误：同时，在查清本案主要事实的基础上，一审裁定对本案审理适用的法律法规正确。其体现在于：一是依据国务院《医疗机构管理条例》第四十条及相关规定，认定原行政行为不存在不依法履行职责的情形，并对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。二是依据我国《行政复议法》第十二条第一款及相关规定，认定复议决定驳回上诉人的行政复议申请并无不当。三是依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第一项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，依法作出驳回上诉人起诉的裁定。综上所述，一审法院作出的（2016）川0903行初44号《行政裁定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确。恳请二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，依法驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人省卫计委的主要答辩意见:1.一审法院审理查明事实清楚，正确认定并依法适用法律，作出本案一审裁定合法，根本不涉及侵害上诉被答辩人切身利益的认定事实不清之说。按照我国《行政复议法》及其实施条例，我委履行本案所涉的行政复议职责，在上诉被答辩人和遂宁卫计委提供的相关证据的基础上，依据客观事实和法律法规作出的行政复议决定，充分尽到了依法行使行政复议，合法合理审查的行政职责的法定义务，并无不当之处。一审法院认定事实清楚结论正确：即我委作出的川卫复决（2016）04号《行政复议决定书》行为合法。上诉被答辩人针对我委提出的本案诉讼请求为一审法院不予支持，裁定驳回上诉被答辩人的起诉是完全正确，公平公正的。敬请二审法院查明情况，对于一审裁定予以维持。2.一审法院适用法律完全正确并无任何错误，上诉被答辩人囿于其自身对法律理解的困惑而产生的偏颇，敬请二审法院予以纠正。综上，恳请贵院根据客观事实和法律规定，依法作出驳回上诉被答辩人要求撤销遂宁市船山区人民法院（2016）川0903行初44号行政裁定书的上诉请求、支持我委作出的川卫复决（2016）04号《行政复议决定书》的公正裁判，以维护法治秩序。
二审审理中，上诉人谢林出示了遂府办发（2014）12号文件及司法鉴定意见两份证据。经当庭质证，被上诉人市卫计委认为不属于新发现证据，与二审无关；被上诉人省卫计委认为与本案无关。被上诉人市卫计委出示了三份证据：1.现场笔录；2.复函；3.证据目录清单。经当庭质证，上诉人谢林认为第1、2号证据不具有证据的三性，第3号证据不具有真实性。本院认为，经当庭质证，上诉人谢林及被上诉人市卫计委在二审中出示的证据均不能作为新的证据使用。
二审审理中，双方均未提供其他新证据。经举证、质证二审认定的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《医疗机构管理条例》第四十条规定，县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：…（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导。被上诉人市卫计委作为遂宁市人民政府卫生行政部门对医疗机构的执业活动具有检查指导的法定主体资格及职权。本案中，上诉人谢林向被上诉人市卫计委举报对遂宁市中心医院病历保存不完整行为实施行政处罚等要求，被上诉人市卫计委调查了谢林对遂宁市中心医院举报投诉的其他资料及遂宁市中心医院向市卫监支队提交材料后，被上诉人市卫计委作出了《遂宁市卫生和计划生育委员会关于谢林举报问题的复函》，被上诉人市卫计委已经依法履行了职责，上诉人谢林认为被上诉人市卫计委行政不作为违法理由不成立，其上诉请求本院不予支持。同时根据《行政复议法》第十二条第一款规定，省卫计委系市卫计委的上一级主管部门，具有受理上诉人的复议申请的职责。省卫计委收到上诉人谢林的复议申请后，按照法定程序进行了受理，并作出《四川省卫生计生委行政复议决定书》（川卫复决[2016]04号），以被申请人不存在行政不作为为由驳回了申请人谢林的行政复议申请，并无不当。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘尧志
审 判 员 康 英
代理审判员 封传焱
二〇一七年四月十八日
书 记 员 刘秀蓉