陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)陕行终147号
上诉人（原审原告）：闫瑞祥，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：西安市新城区人民政府。住所地：陕西省西安市尚德路***号。
法定代表人：仵江，区长。
委托代理人：汪国荣，西安市国土资源局新城分局副调研员。
委托代理人：姚涛，陕西静远新言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：李志军，西安市人民政府法制办公室干部。
上诉人闫瑞祥因诉被上诉人西安市新城区人民政府行政答复和被上诉人西安市人民政府行政复议一案，不服西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00225号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人闫瑞祥，被上诉人西安市新城区人民政府的委托代理人汪国荣、姚涛，被上诉人西安市人民政府的委托代理人李志军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告闫瑞祥系韩北十二组的祖遗户，其祖父闫志荣曾于1951年取得《土地房产所有证》。西安市新城区韩森寨韩北村于2011年开始拆迁改造。闫瑞祥所主张的土地为韩北十二组所有，在拆迁改造的范围内。该宗地上的建筑物为公厕和垃圾台，为韩北村委会十二组七十年代所建，2005年后经环卫部门翻建，作为村民公共使用。2014年6月19日、2014年10月31日、2014年11月12日原告分别向国土新城分局提出换证请求，要求将闫志荣名下的《土地房产所有证》换成其名下的《宅基地使用证》，国土新城分局均予口头答复不能办理，并给闫瑞祥复印了原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》及90号批复。2015年3月31日，闫瑞祥再次以书面形式向国土新城分局提出换证请求，并要求予以书面答复。2015年4月7日，国土新城分局以西安市新城区人民政府的名义作出《关于村民闫瑞祥要求换证问题的答复》（以下简称《答复》），内容为：“2015年3月31日，我局收到你书面提出的换证要求，经调查，你所述宗地位于韩北村委会12组。其中一块为集体修建的公厕，另一块为空地。对你信中提出的换证要求，经审查，不符合有关确权办理土地登记的相关规定，故不能办理土地登记（你的要求此前已多次答复，相关文件也已复印给你）。如对本答复不服，可在接到本答复之日起3个月内向人民法院起诉，或在60日内向上级主管部门申请复议”。4月8日送达给闫瑞祥。2015年6月3日，闫瑞祥向西安市人民政府递交了行政复议申请书，要求撤销《答复》。6月8日，西安市人民政府作出市政复通字[2015]203号《行政复议答复通知书》，同日将上述《通知书》邮寄至西安市新城区人民政府。6月16日，西安市新城区人民政府递交《行政复议答辩状》及相关证据材料。6月23日，西安市人民政府将上述答辩状及证据材料送达至原告。7月9日，西安市人民政府作出市政复决字[2015]203号《行政复议决定书》（以下简称203号决定书），维持了上述《答复》。并于同日邮寄送达闫瑞祥。7月11日，闫瑞祥收到203号决定书。闫瑞祥不服，于2015年7月23日向本院提起行政诉讼，因所提材料不齐全，被告知补充材料，7月28日本院予以立案。庭审中，闫瑞祥自述其1980年7月（时年17岁）顶替其父亲的工作，在西安市制药公司上班，成为居民。其在韩北村有四处宅基地，都在其名下。其父辈、兄弟姐妹各自都有宅基地，他们对涉案宗地不主张权利。
又查明，西安市国土资源局于2015年7月16日给闫瑞祥作出《西安市国土资源局答复意见书》，认为《答复》符合有关规定，并告知闫瑞祥如不服本答复意见，可以自收到本答复意见书之日起30日内向西安市人民政府或陕西省国土资源厅申请复查。
上述事实有1951年土地房产所有权证、闫瑞祥户口登记薄复印件、村委会（社区）证明、闫瑞祥申请材料4份、《关于村民闫瑞祥要求换证问题的答复》、行政复议申请、行政复议案件批办单、市政复通字[2015]203号《行政复议答复通知书》及送达回证、《行政复议决定书》及送达回证、《西安市国土资源局答复意见书》等证据在案佐证。
一审法院认为，原告闫瑞祥要求将其祖父闫志荣名下的《土地房产所有证》换成其名下的《宅基地使用证》，向国土新城分局提出换证申请。国土新城分局作为西安市新城区人民政府土地行政主管部门，依闫瑞祥的申请，以西安市新城区人民政府的名义作出《答复》并无不当。原告认为西安市新城区人民政府越权答复的理由不能成立，依法不予支持。原国家土地管理局90号批复规定：“根据我国现行法律规定，土地属于国家所有或集体所有。因此，解放后颁发的私有土地契证现均已失效，不再具有法律效力。但原私有土地契证认定范围内的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权，依法已由其他人使用或空闲未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用权。”原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”说明解放后颁发的私有土地契证现均已失效，不再具有法律效力。但原私有土地契证认定范围内的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权，依法已由其他人使用或空闲未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用权；也说明空闲或者房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。本案中，闫瑞祥依据1951年闫志荣名下的《土地房产所有证》主张土地权利，要求将闫志荣名下的《土地房产所有证》换成其名下的《宅基地使用证》，于法无据，亦不符合上述规定。西安市新城区人民政府作出的《答复》并无不当。2015年6月3日，闫瑞祥向西安市人民政府递交行政复议申请书，要求撤销《答复》，西安市人民政府经审查，于2015年7月9日作出203号决定书，并于同日邮寄送达，程序合法。综上，闫瑞祥的诉讼理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告闫瑞祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告闫瑞祥承担。
上诉人闫瑞祥上诉称：（一）原审法院在案件审理中不顾双方对被诉行政行为所述事实的严重不符，且未让原审第一被告，即被诉行政行为的行为人对其所述事实进行必要的举证，就依据其作出判决。因此，原审判决是在未对基本事实进行核实的情况下作出的，对基本事实的认定严重失实。（二）原审法院对上诉人所提供的大量的国家现行法律、政令、司法解释视而不见，且未作任何回应。而是依据原审被告提供的一些失效的、无关的或是被其断章取义解读的规范性文件，且在没有任何关联证据的基础上作出判决。（三）在原审审理的过程中，原审法院未让上诉人完整地发表辩论意见，打断上诉人的陈述等，审判程序违法。请求撤销原审判决和撤销西安市新城区人民政府作出的《答复》、西安市人民政府作出的行政复议决定。
被上诉人西安市新城区人民政府答辩称：（一）本案一审诉讼中答辩人对作出《答复》的依据已经进行了充分的举证，且一审法院对本案事实已经查明清楚，不存在被答辩人上诉状中所述未对本案事实进行必要的举证。（二）一审法院在本案法律适用并无错误，本案所涉及的法律、法规均为有效的规范性文件，适用本案情形。（三）一审法院严格按照行政诉讼法所规定的程序进行审判，被答辩人没有证据证明一审法院违反法定程序。请求二审法院维持原判，依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人西安市人民政府答辩称：坚持一审答辩意见。即（一）行政复议程序合法。（二）依据原国家土地管理局90号批复和《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，上诉人持1951年的《土地房产所有证》，认为六十多年前的土地，属于自己并提出索要，于法无据，亦不符合上述规定。西安市新城区人民政府作出的《答复》认定事实清楚，适用法律正确，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，予以维持，亦认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求。
二审庭审中，上诉人闫瑞祥申请证人雷建平出庭作证，以证明其所主张宗地上的公厕是韩北村委会所建，而不是一审判决认定的是韩北村委会十二组所建的事实。但雷建平当庭仅是证明2005年底西安市环卫局建公厕的事实。被上诉人西安市人民政府认为厕所为谁建与本案无关。本院认为该证言，不能证明一审判决认定事实错误，故对该证言不予采信。
本院经审理，一审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案主要涉及以下问题：
（一）关于上诉人闫瑞祥认为一审判决认定的事实是否失实的问题。本案被诉行政行为即西安市国土资源局新城分局以被上诉人西安市新城区人民政府名义作出的《关于村民闫瑞祥要求换证问题的答复》（以下简称《答复》），涉及的事实主要是：上诉人闫瑞祥所述宗地位于韩北村委会十二组。其中一块为集体修建的公厕，另一块为空地。对此，上诉人闫瑞祥在一、二审庭审中并不否认，且在其2014年6月19日给西安市国土资源局新城分局写的申请中亦称“后两块地（本案所涉土地）均位于村中央……即大厕所、垃圾台处。“土改”后该宅基地上有我家的槐树数棵、椿树一棵，羊圈、粪堆等附属物。当时村主巷道东侧都是如此。后来队上为方便村民生活在此建起旱厕和垃圾台，再后环卫部门为改善村内生活（卫生）条件将旱厕改为了水厕。直至拆迁时一起被拆除”。因此，二审基于以上证据对涉案土地的状况作出认定，并无不当。
（二）关于上诉人闫瑞祥要求将其祖父闫志荣（已去世）名下的1951年《土地房产所有证》换成其名下的《宅基地使用证》，有无依据的问题。根据我国现行法律的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，在解放初期土地私有的制度下，政府颁发的《土地房产所有证》随着我国土地政策、法律的变化，已不具有法律的效力，公民对原所有的宅基地只有使用权，不再享有所有权，但宅基地使用权的取得应以公民实际使用宅基地的事实为前提。原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”本案中，上诉人闫瑞祥虽持有1951年其祖父名下的《土地房产所有证》，但其主张的涉案土地长期为集体所建公厕、垃圾台和空地，并非为其使用。因此，现上诉人闫瑞祥依1951年其祖父名下的《土地房产所有证》为据，主张宅基地使用权，要求将其祖父名下的《土地房产所有证》换成其名下的《宅基地使用证》，不符合上述规定。上诉人闫瑞祥所诉称的法律依据宪法、土地管理法实施条例、中共中央和最高人民法院1963年制定的相关政策规定、农村人民公社60条等不能支持其主张。
（三）关于一审程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，“原审判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，二审法院裁定撤销原判，发回原审人民法院重审”。上诉人闫瑞祥称在一审审理的过程中，一审法院未让其完整地发表辩论意见，打断上诉人的陈述等问题，经查，因开庭时间问题，一审庭审中要求上诉人将没有宣读完的辩论意见庭后提交并可进行补充，不属于上述规定的程序严重违法的情形。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。被上诉人西安市新城区人民政府作出的《答复》，认为上诉人的换证请求不符合有关确权办理土地登记的相关规定，故不能办理土地登记，并无不当。被上诉人西安市人民政府经上诉人申请，在法定期限内受理，并依法向被申请人履行了告知、复议申请书副本送达程序，经审查作出行政复议决定，程序合法。一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人闫瑞祥承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 马 萍
代理审判员 敖 漫
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 高 璇