海南省高级人民法院
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（2017）琼行终125号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终125号
上诉人（原审被告）：万宁市人民政府。住所地海南省万宁市万城镇红专中街。
法定代表人：周高明，该市市长。
委托代理人：杨哲，万宁市人民政府法制办公室科员。
委托代理人：李志刚，万宁市国土资源局科员。
被上诉人（原审原告）：海南华润石梅湾旅游开发有限公司。住所地海南省万宁市石梅湾旅游度假区*号地块***号办公室。
法定代表人孔小凯，该公司董事长。
委托代理人黎奇，北京大成（深圳）律师事务所律师。
委托代理人刘远波，北京大成（深圳）律师事务所律师。
上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）因与被上诉人海南华润石梅湾旅游开发有限公司（以下简称华润公司）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（以下称一审法院）作出的（2016）琼96行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月17日立案受理，依法组成合议庭，于2017年3月31日公开开庭审理了本案。万宁市政府的委托代理人杨哲、李志刚，华润公司的委托代理人黎奇、刘远波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为系万宁市政府于2015年11月28日作出的《万宁市人民政府关于依法有偿收回海南华润石梅湾旅游开发有限公司68980.39平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称收地决定）。内容为：”你司位于万宁市石梅湾6号68980.39平方米国有土地使用权，土地证号为：万国用（2011）第1060**号，土地用途为旅游用地。经调查，你司自取得该宗土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已满两年以上。根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，我市政府决定依法有偿收回你司68980.39平方米国有土地使用权，具体收地补偿按照琼府（2015）24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》[以下简称琼府（2015）24号文]第三点'按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权'的规定执行。请你司自本决定书送达之日起30日内，将位于万宁市石梅湾6号68980.39平方米国有土地使用权取得的土地成本、实际投入的资金及产生的利息等相关材料提供给市国土资源局，以便对该宗地的投入情况进行核实后，确定收回土地补偿的价格。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或6个月内向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。”
一审法院查明：涉案争议土地原为海南海韵酒店开发有限公司所使用的国有建设使用地。2011年，原告华润公司通过与海南海韵酒店开发有限公司转让取得位于万宁市礼纪镇石梅湾的两宗土地面积共为68980.39平方米（折合约103.57亩）的土地。2011年6月4日，万宁市国土环境资源局给海南海韵酒店开发有限公司及原告华润公司共同发出万土环资用（2011）23号《关于办理国有土地使用权转让给华润公司手续的通知》，通知两公司到国土部门办理转让相关事宜及按规定缴交税费，同时认为鉴于转让的土地上有半拉子工程，原告须与国土部门签订限期开发协议，限期开发。同年4月6日，被告万宁市政府给原告颁发万国用（2011）第106002号《国有土地使用权证》，原告在取得涉案土地后，由于土地上已有原来的半拉子工程及土地上存在农民前期的青苗未补偿完毕且存在构筑物的历史遗留问题，原告欲施工时受到阻扰及难于对该地块进行清表。鉴于此情况，原告亦向万宁市政府及相关部门反映及请求解决。2015年9月，被告根据省政府工作要求对全市土地进行清查处置，发现原告自取得该宗土地使用权后，一直没有对土地进行开发建设和利用，被告根据《闲置土地处置办法》第二条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，认为原告涉案的土地为闲置土地，鉴于该宗土地清表问题尚未解决等原因造成土地未按时动工建设，故认定该宗地为政府原因造成的土地闲置，应予有偿收回土地使用权。鉴此，2015年9月11日，被告所属的国土部门万宁市国土环境资源局向原告发出万土调查函（2015）80号《闲置土地调查通知书》，并经现场调查确认该宗土地未进行开发建设，构成土地的闲置。同年10月15日，被告的土地管理部门向原告送达了万土环资（2015）669号《关于提供土地闲置原因及土地投入情况的通知》。同年11月6日，被告的土地管理部门向原告发出万土处字（2015）303号《闲置土地认定书》、万土处字（2015）302号《闲置土地处置听证权利告知书》。2015年11月11日，原告向被告的土地管理部门提出听证申请。2015年11月13日，被告的土地管理部门依原告的听证申请向原告发出《听证通知书》，并于2015年11月25日举行了听证，经听证过后由被告的土地管理部门经研究讨论作出了《听证意见书》，认定涉案的土地闲置事实清楚，符合有偿收回国有建设用地使用权的情形报予万宁市政府。2015年11月28日，被告作出收地决定。2016年6月16日，原告针对被告的收地决定不服，向一审法院提起行政诉讼。
华润公司的诉讼请求为：1、撤销被告作出的收地决定；2、对海南省人民政府制定发布的琼府（2015）24号文的合法性进行审查；3、本案诉讼费由被告承担。
一审法院认为，本案争议的焦点是：被告作出的收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；琼府（2015）24号文是否合法。一、关于被告作出的收地决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。首先，被告作出的收地决定确认原告取得涉案土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，从而认定原告使用的土地闲置未开发。被告根据《闲置土地处置办法》第十二条规定及依据琼府（2015）24号文第三点的规定确定补偿标准，故而作出收地决定。从本案查明的事实看，涉案土地未能及时开发是由于被告对土地上的青苗及附着物没有及时清表解决而造成的，因此，造成土地闲置未能开发的主要责任在于被告一方，被告认为涉案土地闲置的事实是出于原告的原因其依据不足，属认定事实不清，证据不足，且缺乏法律依据。其次，被告的收地决定是依据《闲置土地处置办法》第十二条规定作出的，《闲置土地处置办法》第十二条规定：因政府或政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，市、县国土资源管理部门应与国有建设用地使用权人协商选择以下处理方式：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）还可以根据实际情况规定其他处置方式。除第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。根据上述规定，因政府原因导致土地闲置，造成动工开发延迟的，政府选择以有偿方式收回土地使用权的应以协议的方式。本案中，涉案土地的闲置主要是因政府未对土地清表所致，责任在于被告。被告未依法与原告协商土地处置方式，单方决定以有偿方式收回国有建设用地使用权，属于适用法律法规错误及程序违法。二、关于琼府（2015）24号文是否合法的问题。国家通过制定一系列的法律、法规及配套规范性文件建立了我国的土地管理制度体系，由各级政府及有关部门在各自职责范围内对土地进行管理。琼府（2015）24号文系目前本省范围内土地管理工作中通行的规范性文件，是各级政府土地管理部门在管理本省土地过程中所依据的具体细则,并未违反有关法律、法规及规章的规定，故原告所持的规范性文件违法的主张没有事实和法律依据。综上，被告作出的收地决定认定事实不清、证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。原告诉请撤销收地决定有理，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销被告万宁市政府于2015年11月28日作出的收地决定。案件受理费50元，由被告万宁市政府负担。
万宁市政府的上诉请求：1、撤销一审判决，维持上诉人收地具体行政行为。2、案件受理费由被上诉人承担。上诉理由：一、上诉人作出的收地决定适用法律正确，程序合法。被上诉人自2011年4月取得涉案国有土地使用权后，一直未对土地进行开发建设，涉嫌构成闲置土地。根据省政府工作要求，上诉人对全市土地进行清查处置工作，2015年9月11月，上诉人的土地管理部门向被上诉人发出《闲置土地调查通知书》（万土调查函〔2015〕80号）。经现场调查，该宗土地未进行开发建设。根据《闲置土地处置办法》第二条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定认定为闲置土地。11月6日，上诉人的土地管理部门向被上诉人发出《闲置土地处置听证权利告知书》（万土处字〔2015〕343号）。11月11日，被上诉人提出听证申请，11月13日，上诉人的土地管理部门向被上诉人发出《听证通知书》并于12月25日依法举行听证。经听证讨论后作出《听证意见书》，认定其土地闲置事实清楚，符合有偿收回国有土地使用权的情形。2015年11月28日，上诉人根据土地闲置的事实、《闲置土地处置办法》第十二条及琼府〔2015〕24号文作出收地决定适用法律正确，程序合法。二、涉案土地认定为闲置土地，认定事实清楚、证据确凿、理由充分。2011年4月6日,上诉人给被上诉人颁发万国用（2011）第106002号《国有土地使用权证》。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条：本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起4月6日之前，超过动工开发日期满1年未动工开发的。根据《闲置土地处置办法》第二条：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。而被上诉人自取得涉案的国有土地使用权以后，一直未对土地进行开发建设，超过动工开发日期已满一年以上，故涉案土地可以认定为闲置土地。被上诉人取得涉案土地使用权后未按规定进行开发建设是企业的自身原因，但土地没有清表政府也有一定的原因，且根据《海南省国土资源厅关于继续做好闲置土地处置工作的通知》（琼国土资用〔2015〕31号）明确动工开发日期的认定标准，动工开发日期按照合同约定和文件规定执行。故被上诉人超过《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期已满一年以上，认定为政府有一定的原因造成的闲置土地，事实清楚，理由充分。三、上诉人单方决定以有偿方式收回国有土地使用权，符合法律规定，适用法律正确。虽然没有明确约定在土地闲置满一年以上上诉人可以单方有偿收回土地使用权，但根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。在闲置土地处置工作中，上诉人已经积极地跟被上诉人进行协商，但没有协商一致，根据省政府的闲置土地处置工作要求，在2015年12月31日之前，所有闲置土地必须全部处置到位。涉案土地构成了闲置事实，按法律规定必须进行处置，在协商不成的情况，闲置土地不能无限期的闲置，为有效处置和充分利用闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项规定，市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。故上诉人单方决定以有偿方式收回被上诉人的国有土地使用权，符合法律规定，适用法律正确。
本案涉案土地中全部土地处于200米海岸带控制线范围内，根据《土地管理法》第五十八条之规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，上诉人依据《土地管理法》第五十八条的规定，结合琼府〔2015〕24号文规定，单方决定以有偿方式收回被上诉人的国有土地使用权符合法律规定。综上，上诉人作出收地决定的具体行政行为，认定事实清楚，理由充分，适用法律正确，程序合法，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。
华润公司的答辩意见及其理由：一、涉案土地系万宁市政府原因造成闲置，万宁市政府作出的收地决定认定事实不清，证据不足。1、涉案地块已经动工开发并完成桩基部分框架建设，不符合闲置土地的认定标准，且由于万宁市国土环境资源局在华润公司已经缴纳税费的情况下至今未能完成土地过户手续，致使项目无法继续施工，退一步来说，即便属于闲置土地，也是因为政府原因导致的闲置，与华润公司无关。2、涉案地块由于万宁市政府未能完成青苗及附着物没有及时清表而导致无法按期开发，华润公司多次书面请示万宁市政府要求处理，但万宁市政府一直未能完成土地清表工作，万宁市政府原审答辩状中明确涉案地块属于政府原因造成的闲置，现万宁市政府上诉状称土地闲置系华润公司有一定的原因显然与客观事实不符，也违背了禁止反言的基本原则。二、万宁市政府收地决定适用法律错误，且违反法定程序。1、《闲置土地处置办法》第十二条第一款之规定：”因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。（三）由政府安排临时使用。（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”根据该条规定，政府可以选择多种土地处置方式；在因政府原因造成土地闲置的确情况下，如政府选择以有偿收回土地的方式进行处置，必须与土地使用权人协议方式进行，即双方协商一致。在双方未达成补偿协议且《补充协议》已约定新的动工开发期限的情况下，万宁市政府依据《闲置土地处置办法》第十二条的规定单方决定以有偿方式收回涉案土地，属于适用法律错误。2、万宁市政府在土地的处置过程中，存在诸多的程序违法，包括但不限于：未在门户网站公开土地闲置原因，未给予华润公司足够的时间说明闲置原因及提供材料，万宁市政府先下达收地通知，再确定土地价格及未与华润公司协商有偿收回土地等。在万宁市政府诸多程序违反的情况下，万宁市政府单方决定以有偿方式收回涉案土地，属于违反法定程序。三、万宁市政府收地决定所依据的法律法规为《闲置土地处置办法》第十二条，并非《土地管理法》第五十八条，万宁市政府以《土地管理法》第五十八条作为其单方有偿收回土地决定合法的依据，不符合法律规定。1、万宁市政府作出有偿收回土地决定的依据为《闲置土地处置办法》第十二条，并非《土地管理法》第五十八条，万宁市政府以《土地管理法》第五十八条作为其单方有偿收回土地决定合法的依据，不符合法律规定。2、《土地管理法》第五十八条规定的为行政征收范畴，不适用于本案闲置土地的有偿收回。该法虽然规定了适当补偿的原则，但并没有规定收回方可以未经与土地使用权人协商，未经法定程序而单方决定补偿标准。如适用行政征收，万宁市政府也应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条的规定对被上诉人给予补偿，该补偿应采取公平合理的方式，例如进行市场价值评估等公允方式，而不能单方决定以有偿方式收回涉案土地。综上所述，万宁市政府的上诉理由均不能成立，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法予以维持。
本院二审审理期间，双方当事人均没有新证据提交，且对一审查明的事实无异议。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：收地决定认定事实是否清楚、证据是否充分;收地决定适用法律是否正确。
一、关于收地决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。首先，依据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。本案中，万宁市政府认定华润公司自取得涉案土地使用权以来一直未对土地进行开发建设，构成闲置土地并无不当，但万宁市政府承认造成涉案土地闲置亦有政府自身的原因，故选择了有偿方式进行处置。其次，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条规定，因政府原因造成土地闲置，选择有偿收回国有建设用地使用权，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，以协议的方式进行。万宁市政府上诉称，在处置涉案土地过程中已与华润公司进行了协商，未能协商一致，但万宁市政府并未提供相应的证据予以证明。万宁市政府上诉称，根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，也可以选择其他方式对涉案土地进行处置，但万宁市政府亦未提供证据证明其在选择做出有偿收地决定处置方式的同时还选择了其他处置方式。故一审判决认定万宁市政府做出的有偿收地决定事实不清、证据不足并无不当。万宁市政府关于收地决定事实清楚、证据充分的上诉理由不能成立。
二、关于收地决定适用法律是否正确的问题。根据查明的事实，涉案土地在200米海岸带保护范围内。根据《土地管理法》第五十八条的规定，政府为公共利益需要使用土地，有权收回国有土地使用权，但收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。基于公共利益需要收回国有土地使用权与基于土地闲置收回国有土地使用权要件事实构成不同。基于公共利益需要收回国有土地使用权不以协商为构成要件，必须援引《土地管理法》第五十八条的规定；基于土地闲置有偿收回国有土地使用权因上位法对此没有具体规定，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条规定，应当与国有建设用地使用权人协商，以协议的方式进行。本案中，万宁市政府做出的收地决定依据的是国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条规定，而非《土地管理法》第五十八条的规定。万宁市政府上诉称，其依据《土地管理法》第五十八条的规定以有偿方式收回被上诉人的国有土地使用权，与事实不符。故一审法院认定万宁市政府作出的收地决定适用法律错误并无不当。
综上所述，万宁市政府的上诉理由和上诉请求不能成立，一审判决撤销万宁市政府做出的收地决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》的第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决
审判长曲永生
审判员刘利红
审判员张爽
二〇一七年四月十日
法官助理李文健
书记员陈恩华
附：相关法律、法规及规章条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
......
《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
......
第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
......
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