云南省南涧彝族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
(2017)云2926刑初65号
公诉机关南涧彝族自治县人民检察院。
被告人李树明，男，1958年2月17日生，彝族，云南省南涧县人，初中文化，2002年至2017年5月17日负责南涧县碧溪乡人民政府民政办公室全面工作，家住南涧县。因涉嫌玩忽职守罪，于2017年3月29日被南涧县人民检察院取保候审，同年6月30日被本院取保候审，现在家。
辩护人黄红映，云南昂拓律师事务所律师。
南涧彝族自治县人民检察院以南检刑检刑诉[2017]57号起诉书指控被告人李树明犯玩忽职守罪，于2017年6月29日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月27日公开开庭审理了本案。南涧彝族自治县人民检察院指派检察员许廷顺出庭支持公诉，被告人李树明及其辩护人黄红映到庭参加诉讼。现已审理终结。
南涧彝族自治县人民检察院指控，被告人李树明于2002年至今负责碧溪乡民政办公室全面工作。在履职过程中，被告人李树明未严格执行《云南省城市居民最低生活保障工作规程》《南涧彝族自治县农村特困居民最低生活保障实施方案》《南涧彝族自治县人民政府关于印发南涧彝族自治县推进农村居民最低生活保障制度实施方案的通知》《南涧彝族自治县人民政府关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障动态管理工作的意见》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强和规范城乡低保和农村五保户动态管理工作的通知》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强城乡居民最低生活保障和农村五保户供养工作的通知》等相关文件规定，未对辖区内城乡低保户开展日常动态管理，未依照动态管理要求开展入户调查、邻里访问等日常动态监管工作，未核实城乡低保户家庭财产及家庭收入变化情况，也未依照相关规定对辖区内的城市低保实行长期公示，导致2008年至2016年间不符合享受城乡低保条件的22户拥有轿车及营运车辆（非家用车辆）、家庭成员为国家工作人员、非碧溪乡户籍、个体工商户、新建住房户且家庭人均收入超过南涧县城乡居民最低生活保障标准的人员领取了城乡居民最低生活保障金，给国家造成损失人民币368261元。该院认为，被告人李树明身为国家工作人员，严重不负责任，不履行或不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人李树明归案后能如实供述自己的罪行，认悔罪态度较好，可从轻处罚，建议判处二年以下有期徒刑，可适用缓刑。针对指控提供了书证、证人证言、被告人的供述与辩解等。
被告人李树明对指控罪名无异议，辩解指控的部分事实不符合，家庭财产核算是村委会人员进行的，民政办只负责日常管理及业务完善，民政办工作确实存在管理不到位的情况，但其于2013年才被任命为民政办负责人，且人员少工作忙不过来。当庭提供碧溪乡人民政府碧发（2012）3号文件。
辩护人黄红映对指控罪名无异议，辩护认为：1.被告人李树明虽存在没有严格按照上级文件要求履行日常动态管理行为，但主要原因在于人民政府已经将该部分职责另行明确，不再由被告人李树明一人直接履行，被告人李树明对事件的后果承担全部刑事责任不符合罪责自负的法律原则，且最低生活保障金具有可挽回条件，社会危害可以消除；2.被告人李树明能如实供述自己的罪行，认悔罪态度较好。综上，建议对被告人李树明免予刑事处罚。
经审理查明，2002年至2017年5月17日，被告人李树明负责碧溪乡人民政府民政办公室全面工作。在履职过程中，被告人李树明未严格执行《云南省城市居民最低生活保障工作规程》《南涧彝族自治县农村特困居民最低生活保障实施方案》《南涧彝族自治县人民政府关于印发南涧彝族自治县推进农村居民最低生活保障制度实施方案的通知》《南涧彝族自治县人民政府关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障动态管理工作的意见》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强和规范城乡低保和农村五保户动态管理工作的通知》《南涧彝族自治县人民政府办公室关于进一步加强城乡居民最低生活保障和农村五保户供养工作的通知》等相关文件规定，未对辖区内城乡低保户开展日常动态管理，未依照动态管理要求开展入户调查、邻里访问等日常动态监管工作，未核实城乡低保户家庭财产及家庭收入变化情况，也未依照相关规定对辖区内的城市低保实行长期公示，导致2008年至2016年间不符合享受城乡低保条件的22户拥有轿车及营运车辆（非家用车辆）、家庭成员为国家工作人员、非碧溪乡户籍、个体工商户、新建住房户且家庭人均收入超过南涧县城乡居民最低生活保障标准的人员领取了城乡居民最低生活保障金，给国家造成损失人民币368261元。
上述事实有以下证据予以证实：
1.案件线索登记表、立案决定书、归案经过，证实2017年3月2日，南涧县人民检察院反渎职部门发现案件线索，并于同年3月23日立案侦查，立案当日传唤被告人李树明至南涧县人民检察院接受调查，并对其取保候审。
2.证明、身份证复印件、户口证明及照片、公务员登记表复印件、碧溪乡人民政府碧发【2012】3号文件、公务员晋升职级审批表复印件，证实被告人李树明的身份情况，其于2002年至2017年5月17日负责碧溪乡人民政府民政办全面工作。
3.组织机构代码证、碧溪乡人民政府出具的证明、中共南涧县委南发【2011】35号文件，证实南涧县碧溪乡人民政府机构类型为机关法人，民政、慈善等社会事务管理由乡民政办公室承担。
4.南涧县人民政府南政发【1999】55号文件，证实城市居民最低生活保障制度的对象为家庭人均收入低于当地最低生活保障标准持有非农业户口的城镇居民，城镇居民最低生活保障补助金实行动态管理，乡（镇）人民政府、行业管理部门每季度对保障对象审核一次，张榜公布审核结果，接受人民群众的监督。该文件自1999年6月1日起执行。
5.云南省民政厅云民保【2003】2号文件，证实有以下人员不能享受城市居民最低生活保障待遇：拥有非维持家庭基本生活需要的汽车、摩托车、手机等高档消费品的；有购买股票等其它投资行为的；出资安排子女择校就读的；在就业年龄内有劳动能力的人员，无正当理由一年内经两次以上介绍就业而拒绝就业的；一月内两次以上不参加社区组织的公益性劳动和活动的；对于在核查过程中遇到的如存款数量无法明确，隐性收入无法核定，尽管人均收入低于当地居民最低生活保障标准，但实际生活水平明显高于当地居民最低生活保障标准，经街道（乡镇）或社区（单位）评议委员会表决不应纳入的；出资购买商品房、新建房或对住宅进行高档装修的；有其它违法行为在司法机关处罚期间的。建立家庭备案和定期抽查制度，每月根据低保对象的动态变化情况对备案内容进行更新，并根据低保对象家庭备案资料，定期组织社会力量进行抽查。该文件自2003年6月1日起实施。
6.南涧县人民政府办公室南政办发【2006】53号文件，证实南涧县人民政府办公室发文南涧县农村特困居民最低生活保障实施方案，该文件于2006年5月12日印发。
7.南涧县人民政府南政发【2007】31号文件，证实南涧县人民政府发文决定，在全县范围内深入推进农村最低生活保障工作，进一步提高保障标准、扩大保障范围。该文件于2007年6月8日施行。
8.南涧县民政局南民政发【2009】14号文件，证实南涧县民政局发文要求，各乡镇要对低保对象进行全面核查，逐户填写农村低保对象动态管理核查登记表。动态管理的范围和内容：一是按州民政局、州财政局大民发【2008】128号文件要求，将农村低保中新增五保户纳入财政供养，要增补农村低保对象；二是按县监察局、县民政局要求清退的干部职工家属享受农村低保的要予以注销，并进行增补；三是全面核查自然增减低保对象。凡是死亡、婚嫁迁出的予以注销，对低保边缘的困难家庭应纳入低保范围；四是因某种原因造成的“人情保”、“关系保”和个别村委会没有严格按“一评三审二公示”程序开展工作的要予纠正；五是超过农村低保线的要予以调整。各乡镇要按照“减一增一”、“以户施保”、“以乡镇平衡”的原则，不准空缺和超越指标，扎实开展低保对象动态管理工作，杜绝形式主义、走过场。
9.南涧县人民政府南政发【2008】67号文件，证实南涧县人民政府于2008年12月8日成立由分管副县长任组长的低保工作领导组，负责协调处理全县城市低保动态管理工作中遇到的各种困难和问题，领导组下设办公室在民政局，办公室主任由民政局长担任。办公室负责城市低保动态管理日常工作。城市低保对象调查取证等工作由乡镇主要领导负总责、亲自抓，分管领导具体抓；民政部门要加强城市低保动态管理工作。建立低保工作动态管理机制，由民政部门对低保对象分类建档、定期审核，每年至少对享受低保人员进行一次调查核实，及时掌握其家庭成员及收入变动情况，加强对低保对象的动态管理，对符合享受城市低保条件的按照程序及时纳入保障范围，对不符合条件的及时取消低保。
10.南涧县人民政府办公室南政办发【2010】108号文件，证实南涧县人民政府于2010年9月8日发文要求，城市低保对象中自然增减（死亡、婚嫁迁出、迁入等）和考取国家公务员或企事业单位，以及家庭收入情况发生变化超过低保线的要进行调整；各乡镇长是城乡低保和农村五保动态管理的第一责任人，分管副乡镇长是直接责任人，民政助理员是具体责任人。
11.南涧县人民政府南政发【2012】30号文件，证实农村低保实行动态管理，一年复核审批一次，必要时可随时进行复审。享受农村最低生活保障的家庭人均收入发生变化或户籍变更的，应当通过村（居）委会及时告知主管审批机关。主管审批机关每年对享受农村最低生活保障的家庭复核一次，及时办理停发、减发或者增发保障金的手续。
12.复制说明、大理白族自治州民政局大民发【2011】40号、【2012】44号文件，大理州人民政府办公室大政发【2013】53号、【2014】48号、【2015】28号文件，南涧县民政局南民政发【2016】34号文件，证实南涧县最低生活保障线人均纯收入标准分别为2011年每月210元，2012年1月起农村每年1680元，城市每月245元，2013年6月起农村每年1932元，城市每月282元，2014年7月起农村每年2220元，城市每月325元，2015年7月起农村每年2556元，城市每月380元，2016年7月起农村每年2700元，城市每月442元。
13.南涧县人民政府办公室南政办电【2011】90号文件，证实南涧县人民政府于2011年12月20日发文要求，各乡镇、各有关部门要坚持“应保尽保”、“公平、公正、公开”、“动态管理”、“分类施保”、“实事求是”原则，按照三级审核，三榜公布的审批程序准确确保低保对象，并于2011年12月至2012年2月对全县低保对象重新登记核实。
14.南涧县民政局、财政局、监察局、审计局南民政发【2012】14号文件，证实2012年4月10日，经南涧县人民政府同意，决定开展城乡低保清理核查工作，清理核查工作重点：一是家中有汽车，仍在领取最低生活保障金的城乡低保户；二是居住条件较好的城乡低保户；三是在人社局领取退休金的城乡低保户。
15.南涧县人民政府办公室南政办发【2013】47号文件，证实南涧县人民政府于2013年4月11日发文要求，进一步加强城乡居民最低生活保障工作，各乡镇长是城乡低保和农村五保动态管理的第一责任人，分管副乡镇长是直接责任人，民政助理员是具体责任人，要认真按照有关规定和职责权限抓好工作落实，及时发现和纠正工作中存在的问题；各乡镇人民政府是城乡最低生活保障和农村五保供养申请的审核责任主体，要在村（居）民委员会的协助下，对城乡最低生活保障和农村五保供养对象申请家庭逐一入户调查，核查申请材料和各项声明事项的真实性和完整性；各乡镇人民政府要严格执行城乡最低生活保障和农村五保供养审核审批公示制度，并在村（居）委会设置固定的公示栏，及时公示入户调查、民主评议和审核结果。县民政部门应对城乡最低生活保障和农村五保供养对象的家庭成员、收入情况、保障金额等进行长期公示。
16.南涧县民政局出具的证明及花名册，证实2008至2016年期间，南涧县碧溪乡拥有车辆、注册工商营业执照、家庭成员为国家工作人员等22户城乡低保户不属于城乡低保保障范围，共领取城乡低保金368261元，给南涧县城乡最低生活保障金造成损失368261元。
17.低保户冒领低保资金统计表、提取说明、注销农村低保对象花名册、领取低保情况花名册、注销城市低保对象花名册、调取证据通知书、调取证据清单、个体工商户登记基本信息、内资企业登记基本情况、机动车查询明细、户口证明、常驻人口详细信息、大理交通运输集团公司出具的证明、碧溪乡和乐村委会出具的证明、碧溪乡新虎村委会出具的证明、事业单位工作人员考核登记表、离退休干部申请退休呈报表、结婚登记申请书、婚姻状况证明、结婚登记审查处理表、户口册复印件、全户人员简介表、证人黄某、茶国某、李某1、刘某1、吕某、李某2、袁某1、陈某1、杨某1、张某1、郭某、王某1、茶国生、李某3、钟某、袁某2、罗某1、王某2、张某2、张某3、陈某2、李某4、者德发、杨某2、章某、张某4、杨某3、李某5、左某、王某3、袁某3证言，证实2008至2016年期间，吕某、李某5、袁某6、罗某3、罗某1、李某8、者德发、王某2、陈某2、袁某1、刘某2、黄某、茶国某、张某4、李某4、杨某2、张某2、茶国生、左某、钟某、杨某1、郭某共22人在不符合享受低保政策后共领取368261元低保金，其中吕某、李某5、袁某6、罗某3、罗某1、李某8、者德发、王某2、陈某29人为家庭拥有轿车及营运车辆（非家用车辆）共领取104953元低保金，袁某1、刘某22人为家庭人员有公职人员共领取36050元低保金，黄某、茶国某为非碧溪乡户籍共领取54172元低保金，张某4、李某4、杨某2、张某2、茶国生、左某、钟某、杨某1、郭某为个体工商户、新建住房且家庭人均收入超过南涧县城乡居民最低生活保障标准共领取173086元低保金。
18.证人罗某2证言，证实其于2005年6月份到碧溪乡政府工作，先后任乡长、书记，在其任职期间李树明负责民政办公室的全面工作。
19.证人袁某4证言，证实其于2012年10月份到碧溪乡民政办公室工作，李树明任民政办主任，其负责处理各村委会上报来的业务，李树明负责协调工作和汇报领导等。碧溪乡民政办公室城乡低保动态管理的方式是向村委会工作组询问，每年入户调查走访没有开展，不定期走访次数少，自己挂钩的村委会走访更频繁，其他村委会走访较少。
20.证人李某6证言，证实其于2010年前后开始任南涧县民政局低保股股长至今。南涧县各乡镇民政办公室主要负责城乡低保、救灾救济、优抚安置等。乡镇民政办公室对城市三无人员、家庭成员中有重病或残疾且收入基本无变化的低保户一年核查一次，对短期内家庭经济状况或家庭成员基本情况相对稳定的低保户半年复核一次，对收入来源不固定、有劳动能力或劳动条件低的家庭原则上城市按月农村按季度进行核查。通过入户核查发现如有低保人员死亡及时注销，家庭收入发生变化，超过最低生活保障线的及时调出保障范围。除了申请、审核公示外，民政局审批公示以后，乡镇人民政府对本乡镇的城乡低保户及享受低保的家庭成员、收入情况及享受的保障金额等情况在居住地或村务公开栏进行长期公示。日常动态监管属于各乡镇民政办公室的日常工作，如低保户家庭财产及家庭收入发生变化、低保户家庭有人员死亡或者有人员考起行政事业单位等，都需要各乡镇民政办公室开展日常动态监管来发现。
21.证人张某5、杨某4、张某6、陈某3证言，证实张某5、杨某4、张某6、陈某3任碧溪乡副乡长期间，分管民政办工作，2011年3月至今李树明为民政办公室负责人。碧溪乡民政办公室的职责是：农村低保、城市低保、五保业务；救灾救济；社会流浪人员和精神病人员的帮助救助；退伍军人优抚对象的安置及两参人员的补助资金发放等。
22.证人查某、蔡某、李某7、尹某、王某4、袁某5、张某7应证言，证实查某、蔡某、李某7、尹某、王某4、袁某5、张某7应为碧溪乡辖区内各村委会书记，村委会负责协助民政办公室完成低保工作，碧溪乡民政办公室工作人员定期不定期到村委会进行了解，全面入户调查没有开展，仅对个别低保户进行走访了解。保障人员每次变动都有公示，但长期公示没有开展。
23.被告人李树明供述，证实其于2002年4月任碧溪乡民政办公室助理员，2011年至今任碧溪乡民政办公室负责人，一直负责民政工作。民政办为政府和民政局双重管理，人事及工资由乡政府管理，业务指导由民政局负责。城乡低保日常业务的开展，如有新增城乡低保指标或对城乡低保户进行调整时民政办负责检查审核低保户的申请、入户调查表是否规范，要件是否齐全。纳入低保户的应进行入户调查，民政办只对挂钩的村委会进行入户调查，不挂钩的村委会由挂钩的乡镇人员负责。对需要注销的低保户，由分管办公室的领导和民政办亲自去入户调查后予以注销。对死亡的低保人员，应进行注销清除。对群众反映不符合享受城乡低保的，应进行调查核实后处理。碧溪乡低保户的家庭财产、家庭收入、从业情况是否发生变化，没有群众反映或乡镇府钩挂村委会人员反映，民政办公室就不再开展入户调查、邻里访问等日常动态监管工作。日常动态监管对极少数的低保户进行定期不定期的走访调查了解，对绝大多数的低保户仅向村委会了解。享受城乡最低生活保障户口必须在碧溪乡辖区内、带病或残疾户、家庭困难、家庭人均收入低于城乡最低生活保障线等。申请城乡低保的过程中对申请人的财产进行过公示，还进行过审批公示和审核公示，但长期公示没有开展。民政局召集乡镇民政工作人员开会，学习一些相关文件精神。工作中，部分人员纳入时符合享受城乡最低生活保障待遇，后来家庭财产及家庭生活水平逐渐好起来盖了房子、买了车、做了生意，情况发生变化没有按规定进行处理，客观原因是民政办公室人员少，工作量大忙不过来，主观原因是麻痹疏忽，工作做不到位。
以上证据形式要件合法，所证实的内容与本案有关联，且能相互印证，本院确认为有效证据，并足以证明审理查明的事实。
本院认为，被告人李树明身为国家机关工作人员，严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，予以支持。被告人李树明提出家庭财产核算是村委会人员进行的，民政办只负责日常管理及业务完善的意见，与在案证据证明的事实相悖不予采纳。对辩护人黄红映的第2点辩护意见量刑时予以考虑,第1点辩护意见与在案证据证明的事实相悖不予采纳。被告人李树明归案后能如实供述自己的罪行，有真诚的认悔罪表现，犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人李树明犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向云南省大理白族自治州中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 潘 伟
审 判 员 罗朝清
人民陪审员 周 金
二〇一七年九月一日
书 记 员 沈 洁