河南省安阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018）豫05行终51号之一
上诉人（原审原告）王少培，男，1970年6月6日出生，汉族，住滑县。
委托代理人赵新科，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滑县留固镇人民政府，住所地滑县留固镇西街1号。
法定代表人董向峰，镇长。
委托代理人周国鲁，滑县留固镇人民政府工作人员。
委托代理人李宏法，河南奥博律师事务所律师。
原审第三人滑县留固镇大王庄村民委员会。
负责人王长河，村委委员。
上诉人王少培因诉被上诉人滑县留固镇人民政府（以下简称：留固镇政府）与原审第三人滑县留固镇大王庄村民委员会（以下简称：大王庄村委会）签订的征地协议无效一案，不服汤阴县人民法院（2017）豫0523行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人王少培及其委托代理人赵新科，被上诉人留固镇政府委托代理人周国鲁、李宏法，原审第三人大王庄村委会负责人王长河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
留固镇政府与大王庄村委会于2011年5月15日签订了征收土地协议书，王少培不服提起行政诉讼，要求确认该协议无效。
原审法院查明:王少培系大王庄第三组村民，其家庭在本村拥有承包地，王少培名下的滑县农村土地承包合同书载明其家庭承包土地面积为4.38亩，承包期限自1998年9月21日至2028年9月21日。2011年5月15日，留固镇政府与大王庄村委会签订了征收土地协议书，就包含王少培家庭承包经营土地在内的54亩土地建设“滑县大广物流农贸批发市场”达成一致意见。留固镇政府提供的证据显示，支付给该村一组、三组54亩土地补偿费167.4万元，其中涉及王少培土地1.997亩，王少培领取补偿费6.1907万元。
留固镇政府提供的证据显示，2013年4月19日，河南省人民政府批复同意征收留固镇等2个乡镇东留固等5个农村集体经济组织部分土地（耕地、林地、其他农用地）共计25.2347公顷（其中大王庄村耕地6.582公顷），作为“滑县2012年度第八批城乡挂钩试点项目”的建设区用地。并要求按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政〔2013〕11号）调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案，征地补偿安置不到位，社会保障金和措施不落实，不得使用土地。2016年8月26日滑县城乡规划局给滑县光明荷斯坦饲料有限公司颁发地字第411806201603081号《建设用地规划许可证》。2017年1月20日，滑县国土资源局颁发豫（2017）滑县不动产权第0000022号《不动产权证书》，权利性质为出让工业用地（国有建设用地使用权），面积27374.24平方米，使用期限50年，坐落滑县留固镇南环路（原省道222）北、沙岗沟西。
王少培提供的证人王某出庭作证证言及书面证明显示：王某1996年-2014年任大王庄村党支部书记，2011年镇政府搞大广物流农贸市场征我村一组、三组50多亩土地，农户不同意征地，只同意租赁，镇政府决定征地，让村干部配合镇政府给老百姓做工作，把镇政府拨付的补偿款给每一户送到家并签字，镇政府承诺老百姓没地了可以到厂里打工，但一直没有把厂子建起来，地也没有圈起来，2013年才建了两面围墙，老百姓嫌地闲置就又耕种了一部分。现在镇政府又招商了一家饲料厂，征地时说建农贸市场，不能改变用途。滑县人民政府和滑县国土局没有在我村发布征地公告及告知书，没有听取村民意见，不知道县政府征地变成了国有土地，只知道镇政府征地，所以才签了协议。
原审法院另查明：审理过程中，留固镇政府提交了以下证据：1.2011年5月3日，大王庄村委会与王少培签订的收回集体土地使用权协议书，大王庄村委会收征地款的收据，大王庄村补偿金、青苗补偿费领取表，大王庄村委会证明，大王庄村被征地户名单及王红亮证明。其中协议书显示：王少培同意大王庄村委会收回集体承包经营土地1.997亩，具体位置：省道“S222线”北侧，沙岗沟西侧，滑县永达饲料公司东侧。土地补偿标准根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省人民政府关于公布实施河南省征收区片综合地价标准的通知》（豫政〔2009〕87号）的相关规定，土地补偿标准为3万元/亩（不含青苗补偿费）。并约定了违约责任，大王庄村委会必须在两日内付清土地补偿费，王少培领取土地补偿费后必须将收回的集体承包土地如数交付大王庄村委会。协议签订后，王少培收到了补偿款（金融机构存折），并向大王庄村委会交付了土地。2.河南省人民政府针对王少培等人申请行政复议要求撤销豫政土（2013）508号批复的行政复议决定书。该决定书显示：根据大王庄村委会与王少培等人签订的收回集体土地使用权协议书，王少培等人已通过领取土地补偿款的方式将自己承包的土地交回农村集体经济组织，不再享有承包经营权，因此其与豫政土（2013）508号批复没有法律上的利害关系，遂驳回其行政复议申请。依上述证据，留固镇政府主张王少培对涉案土地不再享有土地经营权，对涉案行为不具有法律上和事实上的利害关系，因此不具备本案的主体资格。王少培对此不予认可，主张协议书虽是王少培签字按印并收了补偿款(金融机构存折)，但依据相关法律规定，被告不得自行向原告和第三人收集证据，在原审过程中留固镇政府并未提交该证据，故留固镇政府举证超期。王少培对其他证据的关联性、合法性及证明目的不予认可。上述事实，有王少培、留固镇政府与大王庄村委会陈述和王少培、留固镇政府提供的证据材料予以证明。
原审法院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织”。本案中，王少培与大王庄村委会签订了收回集体土地使用权协议书，收到了补偿款并向大王庄村委会交付了土地，故对于留固镇政府提出的王少培不享有涉案土地承包经营权的主张，予以认可。因该协议书并非是用以证明留固镇政府涉案行政行为的合法性，不属于留固镇政府应当提供的作出行政行为的证据和依据，仅是用以证明王少培的诉讼主体资格已丧失，故对王少培诉称的留固镇政府举证超期等主张，不予认可。综上，王少培对涉案土地不享有土地承包经营权，故其与涉案行政行为不具有利害关系，也并非本案的适格原告。原审法院经该院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回王少培的起诉。王少培预交的案件受理费50元，予以退还。
上诉人王少培上诉称：原审裁定认定事实和适用法律错误。主要理由：一、原审法院认定被诉征收土地协议书与王少培没有利害关系错误。首先，收回集体土地使用权协议书与本案被诉征收土地协议书均为留固镇政府违法征地的组成部分。收回集体土地使用权协议书是留固镇政府为实现行政目的将自己制作的协议书格式交给并指令大王庄村委会与农户签订的。从内容上看该协议书不是单纯的、法律意义上的收回，而是政府典型的违法征地行为。不应当将收回集体土地使用权协议书孤立出来，进而认定王少培丧失土地承包经营权。收回集体土地使用权协议书属于无效协议。其次，王少培的承包土地位于征收土地协议书所确定的范围内，且受到了该协议书的实质性影响，属于法律上的利害关系人。王少培有权要求确认该协议书无效，并具有本案原告诉讼主体资格，且已被安阳市中级人民法院作出的（2017）豫05行终169号行政裁定所确认。征地行为只有在合法的情况下才发生土地所有权性质的改变和土地承包经营权的丧失。王少培均已就征地批复行为、实施行为以及收回集体土地使用权协议书提起确认或者无效诉讼，现无结果。二、补偿款并非王少培自愿领取，土地也并非王少培自愿交出。三、留固镇政府提交的收回集体土地使用权协议书等均超过法定的举证期限。在原一、二审中，留固镇政府均未提交该证据。原审法院对此采纳认定没有法律依据。请求：一、撤销原审裁定；二、确认留固镇政府与大王庄村委会于2011年5月15日签订的征收土地协议书无效。
被上诉人留固镇政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。主要理由：一、本案王少培所诉征收土地协议书，名为征地协议但实质为土地权属转让协议，是民事协议，是为日后滑县人民政府和河南省人民政府征地的准备或者预备。在该协议中，留固镇政府并未行使行政职权，也未产生行政后果。在签订协议之前，留固镇政府与村委会进行了充分的协商，确定了每亩3.1万元的土地补偿款，另外还有土地附着物补偿款，王少培和其他农户分别领取了上述补偿款，然后才签订了协议书，并进行了土地移交与实质履行，完成了土地转让的全部基础工作。目前，王少培的土地已被依法征收。二、王少培不具备本案诉讼主体资格，未经行政复议前置程序，超过了行政复议和起诉期限。请求：驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人大王庄村委会述称：同意留固镇政府意见，请求：依法裁判。
经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。另查明：王少培请求确认2011年5月3日大王庄村委会与王少培签订的收回集体土地使用权协议书无效一案，滑县人民法院于2018年1月4日立案受理后，于2018年4月25日作出（2018）豫0526民初308号民事判决，驳回王少培的诉讼请求。王少培不服向本院提起上诉。2018年6月20日，本院作出（2018）豫05民终2702号民事判决，驳回王少培上诉，维持原判。该民事判决书于2018年6月29日已送达王少培。
本院认为：本案争议的主要焦点是王少培是否具有本案原告诉讼主体资格。判断原告是否具备诉讼主体资格的标准是被诉行政行为与原告有无法律上的、直接的利害关系。一、本案被诉的对象是留固镇政府与大王庄村委会于2011年5月15日签订了征收土地协议，而在此之前的2011年5月3日，大王庄村委会与王少培签订了收回集体土地使用权协议书，且王少培对该协议所提起的要求确认无效的民事诉讼已经一、二审审理裁判，驳回了王少培的诉讼请求。因此，王少培主张该收回集体土地使用权协议书无效及其不是自愿交出土地和领取补偿款的理由，本院不予采纳。二、虽然本院作出的（2017）豫05行终169号行政裁定，认定了王少培当时与本案被诉的征收土地协议有法律上的利害关系，王少培具有原告诉讼主体资格，但该行政裁定是基于当时的现有证据作出的。在本院裁定原审法院继续审理过程中，因出现新的事实，原审法院基于新的事实重新作出裁判结果并无不当。王少培依据前述行政裁定主张其现具有原告诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。三、关于王少培主张留固镇政府超期向原审法院提交收回集体土地使用权协议书问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第六十七条第一款的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。该收回集体土地使用权协议不属于证明被诉征收土地协议有效应当提供的证据，该证据主要证明王少培与被诉征收土地协议是否存在法律上的利害关系、王少培是否具有本案原告诉讼主体资格问题。因此，王少培主张留固镇政府超期举证的问题理由亦不能成立，本院不予支持。综上，王少培的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人王少培缴纳的受理费50元，本院予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 段 新
二〇一八年七月三日
书记员 田 甜