山东省邹平县人民法院
行 政 判 决 书
(2016)鲁1626行初38号
原告山东创新置业有限公司，住所地邹平县。
法定代表人王晓美，董事长。
委托代理人徐峰，山东天健律师事务所律师（特别授权代理）。
委托代理人傅春霞，山东天健律师事务所律师（特别授权代理）。
被告邹平县安全生产监督管理局，住所地邹平县。
法定代表人王拥军，局长。
委托代理人崔亮，该局综合监管室主任（一般代理）。
委托代理人卢义，山东鲁翼律师事务所律师（一般代理）。
原告山东创新置业有限公司(以下简称创新公司)不服被告邹平县安全生产监督管理局(以下简称邹平安监局)安全生产行政处罚一案，于2016年9月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年9月29日向被告邹平安监局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人徐峰、傅春霞，被告委托代理人崔亮、卢义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月29日，在邹平县创新家园8#楼安装塔式起重机过程中，发生一起生产安全责任事故，造成2人死亡。2016年8月16日，邹平安监局作出邹安监管罚(2016)152号行政处罚决定，认定创新公司作为该项目的建设单位，落实企业安全生产主体责任不到位，安全管理不到位，对事故发生负有重要责任，违反《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第一项的规定，依据该规定给予创新公司罚款200000元的行政处罚。
原告创新公司诉称，被告作出的邹安监管罚（2016）152号行政处罚决定书事实不清、证据不足,处罚错误，依法应予撤销，理由如下：
一、申辩人非本次生产安全事故的责任主体。
《中华人民共和国安全生产法》明确了生产经营单位的定义，虽然对生产经营单位的安全生产责任做出了相应规定，但不十分具体；国务院《建设工程安全生产管理条例》对此做出了明确划分，进一步明确了各主体的安全责任。本次塔式起重机械倒塌事故的安全责任主体，应是起重设备生产、出租和安装单位及施工单位。因此，被告按照安全生产法追究我单位作为建设单位的安全责任缺乏法律依据。
二、从本案的事实看，事故发生时创新家园8#楼工程施工许可证正在办理审批，尚未开始施工建设，故行政处罚决定书认定：“在8#楼施工过程中”属认定事实错误。本次事故发生时，我单位未与施工单位就8#楼工程签订工程施工合同，即：在未经我单位许可的情况下，是施工单位擅自与塔式起重机出租方签订安装协议，并共同实施的行为。我单位在未将工程发包的情况下，尚不属法定意义的“建设方”，没有违背任何法定责任。故追究我单位安全责任缺乏事实依据。
三、该行政处罚依据安全生产法第一百零九条第一款第一项作出，该项法条规制的前提是，发生生产安全事故后，必须具备两个条件：⑴对负有责任的生产经营单位，⑵要求其依法承担相应的赔偿等责任，才能适用该条处以罚款。原告既不是该次事故的安全责任主体，不应对创新家园8号楼塔式起重机的安装工作负有安全责任，更不具备依法承担民事赔偿责任的条件和前提，故不具备适用安全生产法第一百零九条第一款第一项的法定条件。
原告向法庭提交如下证据：1、邹平县发展和改革局关于创新家园公共租赁住房建设项目核准的批复复印件一份；2、邹平县规划局创新家园公共租赁住房建设项目建设工程规划许可证复印件一份；3、邹平县规划局创新家园公共租赁住房建设项目建设用地规划许可证复印件一份；4、邹平县城乡建设局创新家园公共租赁住房建筑工程施工许可证复印件一份；5、2016年5月5日，创新公司与邹平宏昌建筑安装工程有限公司（以下简称宏昌公司）签订的创新家园公共租赁住房建设工程施工合同。
被告邹平安监局辩称，我局作出的邹安监管罚(2016)152号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予维持；原告主张不是“邹平县创新家园9.29塔机倒塌一般事故案”的责任单位、不是“创新家园8#楼施工过程中”的建设单位不符合事实；原告对安全生产法第一百零九条第一款第一项的理解错误。综上所述，原告的起诉理由无事实和法律依据，请求依法予以驳回。
被告邹平安监局于法定期间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据（复印件）：1、邹平县人民政府关于邹平县创新家园“9.29”塔机倒塌一般事故调查报告的批复；2、邹平县创新家园“9.29”塔机倒塌一般事故调查报告；3、邹平县人民政府关于邹平县创新家园“9.29”塔机倒塌一般事故调查报告进行审查的请示；4、滨州市安委会办公室关于对邹平县创新家园“9.29”塔机倒塌一般事故调查报告的复函；5、立案审批表一份；6、邹平安监局案件调查报告一份；7、邹平安监局行政处罚告知书一份；8、邹平安监局行政处罚听证告知书一份；9、创新公司听证申请书一份；10、听证通知书一份；11、听证笔录一份；12、创新公司陈述申辩书、委托手续各一份;13、邹平安监局案件处理呈批表一份；14、邹平安监局延期办理审批表一份；15、行政处罚集体讨论记录一份；16、行政处罚决定书一份；17、催缴通知书一份；18、送达回执五份；19、邹平县城乡建设局勘验笔录一份；20、创新家园“9.29”塔机倒塌事故专家论证报告一份；21、事故现场照片六张；22、询问吕琳、崔学刚、李林、ＸＸ、李方民、张飞、王永星、崔卫昌、颜子渊笔录各一份，询问石继福、宋兴喜、张佩军、张金笔录各二份；23、创新公司资质证书三份；24、宏昌等公司资质证书十九份；25、2014年11月18日，创新公司与宏昌公司签订的创新家园经济适用住房建设工程施工合同一份；26、2016年5月5日，创新公司与宏昌公司签订的创新家园公共租赁住房建设工程施工合同、宏昌公司与山东邹平鲁班建筑安装服务有限公司（以下简称鲁班公司）签订的起重机械设备安拆承包合同及安全协议书、宏昌公司与吕琳签订的工程承包协议书各一份；27、鲁班公司塔机安（拆）装方案一份；28、赔偿调解协议书二份。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：被告认为原告未在举证期间内提交证据，且14号证据为复印件，对其真实性不予认可；被告认为原告5号证据证实的时间点应以2014年11月18日创新公司与宏昌公司签订住房建设工程施工合同为准。本院认为，原告庭后提供14号证据原件与被告核实，对真实性无异议，该证据予以确认。原告提交的5号证据与被告提交的26号证据为同一份证据，与本案具有关联性，本院予以确认。原告对被告提交的2、15号证据提出异议，认为被告在2号证据中认定原告是创新家园三期（经济适用住房）工程的建设单位，而在15号证据中又认定原告是创新家园四期（公共租赁住房）工程的建设单位，并将项目发包与事实不符，而且相互矛盾，属于认定事实不清。原告对被告提交的其他证据的真实性无异议，但对其所要证明的事实有异议，认为被告提交的证据不能证实原告是发生塔式起重机倒塌事故建设工程的建设单位。本院认为，被告提交的16号证据系被诉具体行政行为，不作证据审查；被告提交的其他证据真实合法，且与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，2014年11月18日，原告创新公司与宏昌公司签订建设工程施工合同，将创新家园三期经济适用住房工程1#13#楼承包给宏昌公司施工，合同工期自开工至2015年6月10日。2015年9月27日，宏昌公司与鲁班公司签订起重机设备安拆承包合同及安全协议书，约定由鲁班公司为宏昌公司在创新家园公共租赁住房工程1#、3#、6#、8#楼安装塔式起重机4台。2015年9月28日，鲁班公司副经理张佩军联系张辉，并让张辉联系安装人员来进行安装。2015年9月29日，张辉、马允波、宋兴喜、石继福在张佩军的带领下到达工地现场，在创新家园公共租赁住房工程8#楼安装第一台塔式起重机时，发生塔机倒塌事故，致张辉、马允波死亡。事故发生后，邹平县人民政府成立事故调查组进行事故调查，并出具调查报告。2015年10月4日，鲁班公司与马允波亲属达成赔偿调解协议。2015年10月11日，鲁班公司与张辉亲属达成赔偿调解协议。2016年5月17日，邹平县人民政府对创新家园“9.29”塔机倒塌一般事故调查报告进行了批复。2016年8月16日，被告邹平安监局对原告创新公司作出行政处罚，罚款200000元。原告创新公司不服，诉至本院。
另查明，2015年3月3日，邹平县发展和改革局核准创新家园公共租赁住房建设项目。原告创新公司分别于2016年3月21日、4月5日取得创新家园公共租赁住房项目建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2016年5月5日，原告创新公司与宏昌公司签订建设工程施工合同，约定由宏昌公司承建创新家园公共租赁住房工程。2016年6月21日，原告创新公司取得创新家园公共租赁住房项目建筑工程施工许可证。
本院认为，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，被告邹平安监局具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的职权。
本案的争议焦点有三个：(一)原告是否是本次事故适格的被处罚主体；(二)被告认定原告落实安全生产主体责任不到位、安全管理不到位事实是否清楚，证据是否确凿充分；（三）被告作出的处罚适用法律是否正确。
对于第(一)个问题，建设单位是指建设工程项目的投资主体。原告创新公司是创新家园公共租赁住房建设项目的投资人，是该项目的建设单位。但是，至本案塔机倒塌事故发生之前，原告创新公司既未通过招标将创新家园公共租赁住房建设项目承包给宏昌公司，也未和宏昌公司签订该项目的施工合同。虽然宏昌公司作了部分前期工作，双方也只是存在项目承包施工意向，此时的宏昌公司不是创新家园公共租赁住房建设项目的施工单位，双方没有形成建设单位和施工单位的关系。因此，被告邹平安监局认定事故发生时原告创新公司和宏昌公司形成建设单位和施工单位的关系不妥，将原告创新公司作为建设单位处罚不适格。
对于第（二）个问题，根据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，安全生产主体责任是指生产经营单位作为安全生产工作主体所应承担的安全生产责任，主要包括物质保障责任、资金投入责任、安全生产机构设置和人员配备责任、责任制和规章制度制定责任、安全教育培训责任、安全生产管理责任、事故报告和应急救援的责任等。本案中，被告邹平安监局以原告创新公司落实企业安全生产主体责任不到位、安全管理不到位，对事故发生负有责任为由，对原告创新公司作出处罚，但没有提供充分证据证实原告创新公司在落实企业安全生产主体责任不到位、安全管理不到位的相关情形，属于主要证据不足。
对于第（三）个问题，根据《生产安全事故报告和调查条例》第三十二条第二款的规定，被告邹平安监局应当按照邹平县人民政府的批复，对事故发生单位进行行政处罚。原告创新公司不是本案的事故发生单位，即使原告创新公司存在落实企业安全生产主体责任不到位、安全管理不到位的情形，被告邹平安监局应适用《中华人民共和国安全生产法》的其他相应条款，而不应依据安全生产法第一百零九条第一款第一项的规定作出处罚。因此被告邹平安监局适用法律错误。
综上所述，被告邹平安监局作出的行政处罚处罚主体不适格，认定事实不清，主要证据不足，适用法律不正确，应当依法予以撤销。被告邹平安监局辩解主张无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、二项的规定，判决如下：
撤销被告邹平县安全生产监督管理局于2016年8月16日作出的邹安监管罚(2016)152号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告邹平县安全生产监督管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。
审 判 长 王延涛
人民陪审员 何秀芹
人民陪审员 王 燕
二〇一六年十二月二日
书 记 员 郑珊珊