江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)苏03行初147号
原告朱西标，男，1968年4月14日出生，汉族，住邳州市。
被告邳州市人民政府，住所地邳州市新城区沙沟湖行政区。
法定代表人陈静，市长。
委托代理人刘向前，邳州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。
第三人朱辉，男，1956年7月2日出生，汉族，住邳州市。
原告朱西标因与被告邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、第三人朱辉土地行政管理一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭，于法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及相关诉讼文书，并于2016年6月23日公开开庭审理本案。原告朱西标，被告邳州市政府出庭负责人柳如钰、委托代理人吴士芹、刘向前，第三人朱辉到庭参加了诉讼。
原告朱西标诉称：1988年9月，原邳州市运河镇村镇规划建设管理办公室为朱西标颁发编号883906的宅基地使用证，载明该地南北38米，东西7米，有老房6间，四至为北临路、南邻朱西明、西邻朱银坡、东临朱俊坡。朱西标常年在外，2009年发现老房被朱辉拆除后新建楼房，遂依据宅基地使用证诉至邳州法院。邳州法院至运河镇政府国土、规划部门调取该宅基地使用证档案，均未调到，后以涉案土地权属存在争议、应先由政府确权为由，裁定驳回朱西标起诉，二审予以维持。朱西标遂向邳州市政府申请确权颁证，邳州市政府不予确权。邳州市运河镇人民政府规划办相关职能调整至邳州市规划局承担过程中，邳州市政府相关部门失职致涉案宅基地使用证的档案丢失，朱西标民事诉求无法得到法院支持，且邳州市政府推诿责任、不为朱西标确权颁证。请求法院判令：1、确认邳州市政府丢失编号886906的宅基地使用证的档案材料行为违法；2、邳州市政府为该宅基地使用证补办档案材料；3、邳州市政府依上述886906号宅基地使用证重新为朱西标确权颁证。
被告邳州市政府答辩称：1、涉案宅基地使用证的档案并非邳州市政府保管或遗失，朱西标曾分别于2011年、2015年起诉邳州市运河镇人民政府（以下简称运河镇政府）、运河街道办事处。邳州市政府并非补办档案材料的责任主体。2、2016年，邳州市政府就朱西标确权申请书进行调查，因该宗地权属有争议，故对确权申请不予支持。朱西标如符合宅基地使用条件，可持相关手续依法办理。相关告知书已送达。3、涉案宅基地使用证系无效证件。根据《关于成立邳县土地管理局的通知》（邳证发1987第96号），自1987年10月7日起原邳县土地登记工作由原邳县城乡建设委员会和农业局划归县土地局负责。故自该通知下发之日起，原邳县运河镇村镇规划建设管理办公室已无权发证。1986年实施的《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，集体所有的土地由县级人民政府登记造册，确认所有权。综上，朱西标所持宅基地使用证系无法律授权的部门颁发，朱西标据此要求被告重新为其确权颁证不应得到支持。请求驳回朱西标诉请。
第三人朱辉答辩称：1、涉案宅基地使用证并非邳州市政府颁发、保管，其不承担该档案的保管责任。即使该证真实，但颁发已逾30年，期间多次换证，该证已无效。2、朱西标未依照《土地登记办法》规定提交宅基地权属来源证明及地上附着物权属证明。2009年3月朱西标就涉案宅基地的权属纠纷提起的民事诉讼，被裁定驳回起诉。3、2016年邳州市政府已就朱西标确权申请书进行调查，因朱西标未提供土地登记有关材料，且该宗地权属存在争议，故邳州市政府未支持其确权申请并告知其如符合宅基地使用条件可持相关手续依法办理。综上，请求驳回朱西标起诉。
各方当事人当庭确认的争议焦点为：1、讼争档案材料的保存、管理行为是否属于可诉行政行为的范畴；2、如属可诉行政行为，原告请求确认被告“丢失档案”行为违法并判令被告补办档案，应否得到支持；3、朱西标请求判令被告为其确权颁证，有无事实、法律依据。
原告朱西标为支持其诉讼请求向本院提交以下证据：1、宅基地使用证，主张该证系政府颁发、合法有效；2、邳州市运河镇运河街道索家社区居委会出具的证明2份、邳州市运河镇政府出具的证明1份，证明原告对涉案宅基地有合法使用权，邳州市政府对相关档案有保管义务。
被告邳州市政府对宅基地使用证真实性无异议，但认为颁证单位无法律授权，该证书不具有约束力；从三份证明看，所谓的“档案”并非由被告职能部门保管，故档案无法查找并非被告责任；索家社区居委会出具的证明内容与其职权范围不符，其无权对涉案土地四至及换证情况作出结论，土地的勘验丈量应由国土部门进行。认为上述证据不能证明原告主张。
第三人朱辉质证认为：该使用证上土地四至、面积与实际不符，颁证须经由专业人员丈量；当时朱西标、朱辉一大家人都住在该地，不可能只为朱西标颁证，朱西标在朱辉建房时未提出异议；对原告提供的书面证明中相关内容不认可，出具证明的单位不了解当时情况。
被告邳州市政府为支持其答辩意见向本院提交以下证据：1、宅基地使用证（编号883906），证明发证机关并非被告，相应档案未能查找到的责任不应由被告承担；2、邳政发【1987】96号《关于成立邳县土地管理局的通知》，证明原邳县运河镇村镇规划建设管理办公室不是法律授权的颁证主体，该使用证无法律效力；3、（2015）新环行初字第5号行政裁定书，证明发证机关并非被告，相应档案未能找到的责任不应由被告承担；4、（2009）邳民一初字第1168号民事裁定书、（2009）徐民一终字第1807号民事裁定书，证明涉案土地的确权纠纷已依法处理完毕；5、原告确权申请书、被告工作人员对第三人所作笔录、被告向原告送达的告知书、原告签收告知书的送达证，证明被告依法对原告确权申请作出了处理。
原告朱西标质证认为：宅基地使用证系政府颁发的，真实有效；《关于成立邳县土地管理局的通知》是真实的，但不能证明其举证目的；对相关裁判文书的真实性无异议，但土地争议未依法处理完毕；对确权申请书真实性无异议，对被告工作人员对第三人所作笔录不了解。对被告向原告送达的告知书、原告签收告知书的送达证予以认可。
第三人朱辉对被告证据无异议。
第三人朱辉未提交证据。
本院综合认证认为：原告提交的宅基地使用证及证明的内容，系指向1988年（原邳县土地管理局成立后）运河镇政府村镇规划建设管理办公室为朱西标颁发“宅基地使用证”的事实，与“邳州市政府是否对相关档案有保管义务”无涉。另外，原邳县土地管理局成立后组织的统一颁证、换证活动，朱西标均主张其不知情、未参与，而涉案宅基地的地上附着物情况已发生重大变化，朱西标与第三人朱辉就该土地使用权的争议客观存在。相关争议未经依法处理前，朱西标仅以该“宅基地使用证”证明其土地使用权，其依据并不充分。故本院对原告所举证据的证明效力不予认定。综合考量本案实际，涉案的档案保管行为并非可诉具体行政行为，且相关土地权属争议未经依法处理，应由人民政府先行处理。故本院对被告提交证据的效力问题不再予以评判。
本院经审理查明：1988年，原邳州市运河镇人民政府村镇规划建设管理办公室颁发编号为883906的宅基地使用证，载明该地块南北38米、东西7米，四至为：北临路、南邻朱西明、西邻朱银坡、东临朱俊坡，户主朱西标。
2009年，朱西标以“涉案宅基地上有朱西标房屋6间、树木30余棵，朱辉毁坏房屋、树木在宅基地上盖房”为由诉至邳州市人民法院（以下简称邳州法院），请求判令朱辉停止侵权、归还宅基地。邳州法院认为，土地使用权争议由当事人协商解决，协商不成的，应当由人民政府处理。朱西标持有的宅基地使用证，是原邳县运河镇村镇规划建设管理办公室于1988年9月15日颁发的，二十多年来，人民政府多次核发土地权属证书，朱西标并未登记换领新证，且现在也无法查找朱西标证书所记载的档案资料，因此朱辉提供的证据不属合法有效的土地权属文书，不能证实自己合法的土地使用权范围，朱西标以上述证据主张朱辉侵犯其宅基地使用权，依据不足。朱西标可在有关部门确权后，另行解决。遂裁定驳回朱西标起诉。二审维持该裁定。
2011年3月，朱西标向邳州法院起诉运河镇政府要求其履行土地确权法定职责，运河镇政府2011年3月23日向邳州法院出具说明，称其已对诉争土地先行调查，将尽快依法处理相关土地权属争议。朱西标于2011年3月23日申请撤诉，邳州法院裁定准许。2015年，朱西标向新沂市人民法院（以下简称新沂法院）起诉邳州市运河街道办事处（原运河镇政府），要求其履行土地确权法定职责，主要理由：2011年，朱西标起诉原运河镇政府要求确权，审理期间原运河镇政府向法院出具书面信函，称争议土地已由原运河镇政府调查并将尽快处理权属争议，为此朱西标撤诉。现已过四年，原运河镇政府仍未对争议土地予以确权，属不作为。新沂法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。朱西标如认为运河镇政府未尽土地确权职责，可在两个月期满后即2011年5月23日后再向法院起讼。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。朱西标至2015年7月才提起诉讼，已超过法定起诉期限，对此新沂法院不予支持。遂裁定驳回朱西标起诉。
2015年，朱西标向邳州市政府提交确权申请书，请求邳州市政府对其与朱辉争议的土地使用权予以确权，主要理由：审理朱西标民事诉讼的邳州法院未调取到朱西标宅基地使用证的档案，故该院及二审法院认为相关土地使用权问题应先由政府确权。邳州市政府回复称，朱西标申请确权宅基地上的房屋系朱辉出资建设，存在土地权属争议，徐州中院（2009）徐民一终字第1807号民事裁定书认为朱西标所持土地证不足以证明其对涉案土地享有使用权，故邳州市政府对其确权申请不予支持。
另查明：1987年10月7日，原邳县人民政府下发邳政发【1987】96号《关于成立邳县土地管理局的通知》，决定成立邳县土地管理局，负责全县土地、城乡地政的统一管理工作。
本院认为：首先，因案涉的档案保管行为并非可诉具体行政行为，故本案中对原告的该两项诉请不予理涉。其次，朱西标的起诉应当裁定予以驳回。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，土地所有权和使用权存在争议的，应当先行处理权属争议。涉案宅基地使用证系1988年由镇政府职能部门颁发，距今已近30年，原邳县土地管理局1987年成立以来组织的统一颁证或换证活动朱西标均未参与；该宅基地使用证未标明地上附着物位置及长宽信息，而1988年以来涉案宅基地的地上附着物情况已发生重大变化，且第三人朱辉述称该使用权证所载面积小于实际面积。故涉案宅基地使用证已不能作为确定该宅基地使用权的当然、唯一依据，涉案土地客观上存在权属争议。朱西标要求邳州市政府依照886906号宅基地使用证重新为其确权颁证，条件尚不具备。朱西标如果认为涉案土地使用权属存在争议，应当依法先行处理其与第三人朱辉之间的土地权属争议。综上，本案应驳回原告起诉，由人民政府先行处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）款之规定，裁定如下：
驳回原告朱西标的起诉。
案件受理费50元，由本院退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时应依据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。
审 判 长 李 飞
审 判 员 杜 林
代理审判员 吴一冉
二〇一六年十一月十六日
书 记 员 党梦轩
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条第一款土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。