海南省高级人民法院
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（2017）琼行终95号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终95号
上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府,住所地海南省陵水黎族自治县陵城镇建设路。
法定代表人杨文平，该县县长。
委托代理人彭小熬，该县国土资源局工作人员。
委托代理人专磊，海南嘉天律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）中国石化销售有限公司海南石油分公司，住所地海口市滨海大道163号。
法定代表人杨惠明，该公司总经理。
委托代理人邝小波，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人周芸妃，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴桂芬，男，1971年5月25日出生，黎族，现住陵水黎族自治县。
委托代理人胡其芳，北京市中济律师事务所律师。
上诉人陵水黎族自治县人民政府(以下简称陵水县政府)及中国石化销售有限公司海南石油分公司（以下简称中石化海南分公司）诉被上诉人吴桂芬土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2016）琼96行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2000年5月12日，陵水县政府废止了其于1999年7月16日向陵水县石油公司颁发的陵国用（本）字第0128号《国有土地使用证》（以下简称第0128号土地证），向海南省石油总公司颁发陵国用(本号)字第9346号《国有土地使用证》（以下简称第9346号土地证）。2016年2月17日，陵水县政府向中石化海南分公司颁发陵国用（本）第14839号《国有土地使用证》（以下简称第14839号土地证）。
原审查明，一、1999年7月6日，陵水黎族自治县本号镇人民政府向陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）出具一份《证明》，内容为：”兹有我镇政府于1983年5月已划给县石油公司一块地建加油站，现要到贵局办理土地使用证，其四至范围见附图，恳请贵局给予办理。”1999年7月15日，海南省××县国土局出具一份《证明》，内容为：”兹有我司于1983年同本号镇购买一片土地建设加油站，现需前往贵局办理土地使用证，到时请求给予办理为盼。”1999年7月16日，陵水县政府为陵水县石油公司颁发了第0128土地证，地号为东－128，总面积为3240平方米，四至为：东至槟榔园止、南至陵保公路止、西至水沟止、北至荒地止。2000年4月29日，陵水县石油公司与海南省石油总公司签订《加油站转让协议》，将涉案加油站转让给海南省石油总公司。2000年5月12日，陵水县政府废止了第0128号土地证，重新为海南省石油总公司颁发了第9346号土地证，地号为东－128，用途为加油站，面积3240平方米。2015年7月10日，中石化海南分公司向陵水县国土局提交申请，申请将第9346号土地使用者名称变更为中石化海南分公司，面积为2486.15平方米。在陵水县政府提交的《地籍调查表》中，该宗地四至为：东至吴贵（桂）芬、南至黎国强、西至陵保路、北至空地。该表中的权属调查员记事栏、地籍勘丈记事栏均为空白，地籍调查结果审核意见栏中仅有个人签名，没有单位签章；指界人只有加油站的工作人员董新红，没有相邻人指界。2015年10月16日，陵水县国土局在涉案加油站张贴《土地登记审核结果征求异议公告》。2016年2月17日，陵水县政府为中石化海南分公司颁发了第14839号土地证。二、1982年8月21日，本号公社龙板大队三十笠生产队与陵水县石油公司签订一份《征用土地契约》，内容为：”陵水县石油公司为建设经营管理站需要，需征用本号公社龙板大队三十笠生产队土地一块四方形状，东边至人行道长52公尺，北边至树桩止长47公尺，西边至田埂止长52公尺，南边靠陵水至本号公路，离公路8公尺，长47公尺，总面积2444平方公尺左右。”三、1989年1月18日，甲方三十笠村小组与乙方吴堂余签订一份《坡地承包合同书》，内容为：”一、甲方将本小组集体所有的油库至军普桥上游公路旁的一块面积为3.2亩的坡地发包给乙方经营使用，永不收回。租金每年每亩50元，租金每年1月30日兑现。二、土地四至范围：东至民侨竹园、北至水沟桥头、西至陵保公路、南至加油站，长48.6米，宽43.7米，总面积为2123.82平方米。”四、吴堂余为吴桂芬的父亲，已去世。吴桂芬继续承包经营上述承包地，并交纳土地承包金。在本案中，吴桂芬请求判决确认第9346号土地证的颁证行为违法，请求撤销第14839号土地证。
原审认为，一、关于吴桂芬是否本案适格原告的问题。1989年1月18日，吴堂余与三十笠村小组签订一份《坡地承包合同书》，承包东至民侨竹园、北至水沟桥头、西至陵保公路、南至加油站，长48.6米，宽43.7米，总面积为2123.82平方米的土地。吴堂余去世后，虽然吴桂芬就该承包地没有与三十笠村小组重新签订承包合同，但从吴桂芬向三十笠村小组交纳土地承包金的情况来看，可以视为三十笠村小组同意吴桂芬继续承包经营原吴堂余承包的土地，吴桂芬对该地有承包经营权。因此，吴桂芬与第14839号土地证存在利害关系，是适格主体，有权提起诉讼。二、关于第9346号土地证和第14839号土地证的颁发行为是否合法、是否侵害吴桂芬的合法权益的问题。1999年7月16日，陵水县政府为陵水县石油公司颁发了第0128号土地证。2000年5月12日，陵水县政府为海南省石油总公司颁发了第9346号土地证。对于第0128号土地证和第9346号土地证的土地权属来源，陵水县政府提供的证据仅有陵水县本号镇人民政府的一份《证明》，该《证明》没有提及面积数，并称其四至范围见附图，但在陵水县政府提交的证据中并无该附图，没有进行相关的地籍调查，也没有县级以上人民政府的批准用地文件。因此，陵水县政府颁发的第0128号土地证和第9346号土地证土地权属来源不清，因陵水县政府已收回并废止该第0128号土地证和第9346号土地证，且吴桂芬在诉讼中仅请求确认陵水县政府颁发第9346号土地证的行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应确认陵水县政府颁发第9346号土地证的行政行为违法。2016年2月17日，陵水县政府依中石化海南分公司的申请，为其颁发了第14839号土地证。《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条规定：”变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；２、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。”《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第四条规定：”变更地籍调查分权属调查和地籍勘丈。各类变更土地登记均须进行权属调查。”本案中，在陵水县政府提交的《地籍调查表》中，明确该宗地四至为东至吴贵（桂）芬、南至黎国强、西至陵保路、北至空地；但在该表中的权属调查员记事栏、地籍勘丈记事栏均为空白，地籍调查结果审核意见栏中仅有个人签名，没有单位签章；指界人只有加油站的工作人员董新红，没有相邻人指界。显然，该《地籍调查表》不能证明陵水县政府已经完成了变更地籍调查及土地权属调查。陵水县政府未完成变更地籍调查及土地权属调查，即向中石化海南分公司颁发第14839号土地证，主要证据不足，违反法定程序，侵害吴桂芬的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认陵水县政府为海南省石油总公司颁发第9346号土地证的行政行为违法；二、撤销陵水县政府为中石化海南分公司颁发的第14839号土地证。案件受理费人民币50元，由陵水县政府负担。
上诉人陵水县政府上诉称，一、原审判决混淆司法权和行政权，混淆民事判决和行政判决，适用法律错误。（一）1982年8月21日，三十笠生产队与陵水县石油公司签订《征用土地契约》，陵水县政府依法向中石化海南分公司颁发了国有土地使用权证，涉案土地实际上已属于国有土地。三十笠村小组未经审批，擅自发包涉案土地，该行为属于无权处分，双方所签订的合同效力待定，吴堂余的土地承包经营权亦应由陵水县政府的有关部门进行确认。原审判决无视涉案土地已被征用的事实，直接判决吴桂芬享有部分征收地块的承包经营权，等同于确认陵水县政府1982年的征收土地行为违法，将国有土地确定为集体土地，属于以司法审判权代替了行政确认权。且土地所有权的争议应当由三十笠村小组来主张，而不能由吴桂芬以个人名义提出。（二）即使涉案土地为集体土地，吴桂芬认为其土地承包经营权受到侵害，应当与三十笠村小组进行协商，协商不成的应当由吴桂芬向有权机关确认其是否享有土地承包经营权，不服行政裁决可以申请复议或提起行政诉讼，也可以将三十笠村小组作为被告提起民事诉讼。在本案中，涉案土地为国有土地，原审判决将涉案土地的性质由国有变更为集体所有，程序违法，应予撤销。二、原审判决认定吴桂芬对涉案土地享有土地承包经营权，事实不清，证据不足。（一）为了建设加油站，陵水县政府在1982年就将涉案土地征收为国有并划拨给中石化海南分公司。政府征收在先，土地承包在后，即使存在重合，也是承包行为侵犯了中石化海南分公司的合法权益。（二）本案没有证据证明吴桂芬为三十笠村小组的集体成员，吴桂芬也没有证据证明其在三十笠村小组承包土地。原审法院在没有查明吴堂余所承包的土地是否办理了《农村土地承包经营权证》以及吴桂芬和吴堂余之间关系的情况下，仅凭吴桂芬向三十笠村小组缴纳了三年的”坡地承包钱”，就认为吴桂芬享有对该地的承包经营权，事实不清，证据不足。三、吴桂芬不是涉案颁证行为的利害关系人，其提交的证据无法证明其四至范围与中石化海南分公司的国有土地使用证的四至范围重叠，吴桂芬无权提起诉讼。吴堂余与三十笠村小组之间的承包合同明确约定承包土地南至加油站，说明吴堂余所承包的土地和中石化海南分公司现在使用的土地并无重合。吴桂芬在长达近三十年的时间内均未对该土地提出异议。2016年5月，其欲在陵保路一侧建房才引起纠纷。四、原审判决遗漏当事人，涉案土地的承包人吴堂余去世后，其承包土地的相关权益应按照《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》的相关规定来继承。原审法院没有查明具体继承人就认定吴桂芬对该地有承包经营权，属遗漏当事人。五、吴桂芬的诉讼请求已过起诉期限。第9346号土地证的颁发至今已超过16年。在第14839号土地证颁发之前，陵水县国土局已经将《土地登记审核结果征求异议公告》实地张贴，吴桂芬没有在规定的时间内提出异议，也没有在法律规定的时间内提起诉讼，其起诉已经超过起诉期限。六、涉案颁证行为不存在实体错误和程序严重违法的情况。（一）涉案土地证是换证行为，土地来源权属合法，颁证行为认定事实清楚，适用法律正确。（二）涉案土地于1982年已被征收，属于国有土地，陵水县政府并未侵占三十笠村小组的土地，即便涉案土地属于三十笠村小组所有，也应由三十笠村小组来主张权益。（三）本号镇仅此一家加油站，撤销涉案土地证将导致该加油站无法正常经营，给整个本号镇的人民群众带来极大的不便，对国家利益以及社会公共利益造成损害。综上，请求撤销原判，驳回吴桂芬的起诉。
上诉人中石化海南分公司上诉称，一、涉案土地已于1982年征用为国有土地，并于1983年划拨给陵水县石油公司作为本号加油站的建设用地，土地权属来源清晰。关于土地权属来源，除了陵水县本号镇人民政府出具的《证明》外，陵水县石油公司与三十笠生产队于1982年签订的《征用土地契约》，详细记载了征地面积、四至范围和征地补偿费用，陵水县商业局和陵水县本号人民公社管理委员会作为监管单位也在上面予以盖章确认。本号镇军普村委会于2016年6月6日出具的《证明书》，证实陵水县石油公司与三十笠生产队签订的《征用土地契约》属实，吴桂芬对陵水县石油公司取得该土地的权属来源也无异议。吴桂芬只是认为上述土地证上登记的面积与征地契约上的面积不一致，但四至范围并没有发生变化，不损害任何第三方的权益。二、陵水县政府提交的《地籍调查表》中的”权属调查员记事”栏和”地籍勘丈记事”栏虽为空白，但在地籍调查结果审核意见栏中作了意见，”权属调查员记事”栏和”地籍勘丈记事”栏的空白不影响审核结果的效力。虽然没有相邻人参与指界，但此次颁证只是在中石化内部更换本号加油站的土地使用权人，并不涉及土地四至范围的变化，对相邻人并无影响。并且陵水县政府在本号加油站内张贴公告，如相邻权人有异议也可向陵水县国土局提出。综上，请求撤销原判，驳回吴桂芬的诉讼请求。
被上诉人吴桂芬答辩称，1982年8月21日陵水县石油公司征用的土地是2444平方米，而第9346号土地证、第14839号土地证项下土地面积均远超出征用土地的面积，侵占了三十笠村小组的土地，侵犯了吴桂芬的土地承包经营权。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，一、经现场勘查，颁证土地内现有中石化本号加油站、油库、职工宿舍等设施，各方当事人确认争议地在颁证土地内。加油站西侧现有一条窄小土路，本案争议地东至小土路、南至陵保公路、西至案外人建房地基（位于河滩，已废弃）、北至吴堂余槟榔园地。争议地现为空地，地上有吴桂芬建造的房屋地基。中石化海南分公司称争议地内临河附近原有围墙，于2010年左右倒塌；吴桂芬称其曾在围墙内种植槟榔等树木。中石化海南分公司、吴桂芬确认争议地内原有水坑，吴桂芬对水坑进行了填埋平整。二、第0128号土地证宗地图”注明边长”为：41米（东至槟榔园侧）、72米（南至陵保公路侧）、41米(西至水沟侧)、31米（北至荒地侧西段）、43米（北至荒地侧东段）。第9346号土地证缺四至页，宗地图”注明边长”亦为：41米、72米、41米、31米、43米。第14839号土地证宗地图”注明边长”为：38.12米（南至黎国强侧，J6-J7界址点）、75.01米（西至陵保公路侧，J7-J1界址点）、30.26米（北至空地侧，J1-J2界址点）。各方当事人确认争议地在第0128号土地证”西至水沟”、第14839号土地证”北至空地”区域。上述记载与中石化海南分公司、吴桂芬所确认的争议地内原有水坑，后经吴桂芬平整形成空地的情况相符。三、现有证据不能证明本案争议地在吴堂余的承包地范围内。（一）经当庭核对吴桂芬提交的吴堂余与三十笠村小组于1989年1月18日补签的《坡地承包合同书》的原件，该合同在文本纸张、字体、打印技术上与上世纪八十年代末期的情况不符，本院对该证据的真实性不予确认。（二）中石化海南分公司、吴桂芬确认争议地内原有水坑，因而不具备农业耕作的条件，可以佐证吴桂芬所平整的土地在吴堂余的承包地之外。吴桂芬亦未提交证据证明其因平整土地而获得争议地的农村集体土地承包经营权。（三）吴桂芬所提交的《收款收据》，仅载明”收到吴桂芬交来坡地承包钱”，该坡地四至、面积、位置均不明确，不能据此确定争议地在吴堂余原承包地的范围内。四、本号公社龙板大队三十笠生产队与陵水县石油公司于1982年8月21日签订的《征用土地契约》约定：”所有树苗协定共2000元，合计共2500元”，”土地款和树苗（款）待石油公司开工开砍时一起付与生产队”。该约定可以证明陵水县石油公司于1982年8月所征用的土地系地上有林木的林地。五、各方当事人确认因陵保公路修路占用了中石化本号加油站的部分土地。第0128号土地证东至槟榔园侧边长原为41米（第9346号土地证项下土地面积、边长与第0128号土地证一致），第14839号土地证南至黎国强侧J6-J7界址点边长减少为38.12米，与各方当事人所确认的因陵保公路修路占用了中石化本号加油站部分土地的情况相符。
二审查明的其它事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于吴桂芬是否具有本案原告主体资格的问题。中石化海南分公司、吴桂芬确认争议地内原有水坑，后经吴桂芬平整形成空地，争议地内现有吴桂芬建造的房屋地基，因而吴桂芬作为争议地内部分土地的实际使用人，与涉案土地的颁证行政行为有利害关系，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条”土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，吴桂芬是本案的适格原告，有权提起本案行政诉讼。
二、关于吴桂芬的起诉是否超过起诉期限的问题。现有证据不能证明吴桂芬于2016年5月前后因建房与中石化海南分公司发生争议之前，已经知道或者应当知道陵水县政府向中石化海南分公司颁发第9346号土地证、第14839号土地证的情况，吴桂芬于2016年8月提起行政诉讼，请求确认第9346号土地证的颁证行为违法，请求撤销第14839号土地证，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，故吴桂芬的起诉并未超过起诉期限。
三、关于陵水县政府向海南省石油总公司颁发第9346号土地证的行政行为是否合法的问题。（一）根据本案查明的事实，第9346号土地证系由第0128号土地证变更登记而来。在本案中，吴桂芬请求判决确认第9346号土地证的颁证行为违法而不请求判决确认第0128号土地证的颁证行为违法，依法应判决驳回起诉。鉴于陵水县政府已收回并废止第0128号土地证，为保障当事人诉权，实质化解争议，避免程序反复，造成当事人讼累，本院对第9346号土地证的颁证行为予以合法性审查。（二）本号公社龙板大队三十笠生产队与陵水县石油公司签订的《征用土地契约》”所有树苗协定共2000元，合计共2500元”，”土地款和树苗（款）待石油公司开工开砍时一起付与生产队”的约定，可以证明陵水县石油公司于1982年8月所征用的土地系地上有林木的林地，而非荒地。在本院审理过程中，吴桂芬确认争议地上原有围墙。在此情况下，陵水县政府结合陵水县石油公司修建围墙已形成四至界限的实际情况，向其颁发第0128号土地证，不违反当时的法律规定和土地管理政策，并无不当。（三）第9346号土地证系由第0128号土地证变更登记而来，经比对，第9346号土地证与第0128号土地证项下土地的四至、面积、地号、图号、用途以及宗地图”注明边长”完全一致，因而陵水县政府向海南省石油总公司颁发第9346号土地证的行政行为，土地权属来源清楚，颁证行为并无不当。
四、关于陵水县政府向中石化海南分公司颁发第14839号土地证的行政行为是否合法的问题。（一）2015年7月10日，中石化海南分公司向陵水县国土局提交申请，申请将第9346号土地证土地使用者名称由海南省石油总公司变更为中石化海南分公司。根据本案查明的事实，第14839号土地证项下土地的面积虽然有所缩小，但颁证土地”西至陵保公路”侧J7-J1界址点边长为75.01米，相比第9346号土地证则有所延伸。中石化海南分公司称争议地内原有围墙，但并未举证证明该围墙的具体位置。因第9346号土地证并未标注坐标点，现有证据不能确定第14839号土地证”西至陵保公路”侧J7-J1界址点以J7坐标点为起点72米以外的部分土地是否超出第9346号土地证项下土地的范围。（二）第14839号土地证四至为：东至吴贵（桂）芬、南至黎国强、西至陵保路、北至空地。因第14839号土地证改变了第9346号土地证的登记内容，该变更登记对颁证土地的四至界线进行了新的坐标定位，陵水县国土管理部门在颁证之前未通知颁证土地相邻人吴桂芬、黎国强到现场指界，可能侵犯其合法权益，程序违法。
综上，陵水县政府向海南省石油总公司颁发第9346号土地证的行政行为，土地权属来源清楚，颁证行为并无不当。陵水县政府向中石化海南分公司颁发第14839号土地证的行政行为，认定事实不清，程序违法，应予撤销。吴桂芬关于确认陵水县政府向海南省石油总公司颁发第9346号土地证的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。原审判决认定事实基本清楚，部分判决结果不当，应予改判。陵水县政府、中石化海南分公司的部分上诉请求和上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款、第六十九条之规定，判决如下：
一、维持海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初169号行政判决第二项，即撤销陵水黎族自治县人民政府向中国石化销售有限公司海南石油分公司颁发陵国用（本）第14839号《国有土地使用证》的行政行为；
二、撤销海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初169号行政判决第一项，即确认陵水黎族自治县人民政府向海南省石油总公司颁发陵国用(本号)字第9346号《国有土地使用证》的行政行为违法；
三、驳回吴桂芬关于确认陵水黎族自治县人民政府向海南省石油总公司颁发陵国用(本号)字第9346号《国有土地使用证》的行政行为违法的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元共计100元，由陵水黎族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长聂海波
审判员郑怀全
审判员黄胜敏
书记员井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
{条文}
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