广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终190号
上诉人（原审原告）：陈惠洁，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈佩群，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈仲娟，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈苑双，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈美玲，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈顺意，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈丽全，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈颖欣，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈春喜，女，1汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈凤洁，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秀卿，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈美芳，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秀群，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秀莹，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈碧琪，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秀贤，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈月娟，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈长弟，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秀娥，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈顺琪，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈健好，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：胡丽华，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：伍顺爱，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈敏青，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秋芳，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈引凤，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈绮雯，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈丽嫦，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秀华，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈彩霜，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈秀苑，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈翠娟，女，汉族，住江门市江海区。
上诉人（原审原告）：陈丽婵，女，汉族，住江门市江海区。
上述33名上诉人的诉讼代表人：陈惠洁，资料同上。
上述33名上诉人共同委托代理人：王鸿杰，广东焯群律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市江海区人民政府外海街道办事处（以下简称外海街道办）。住所地：江门市江海区外海中华大道**号。
负责人：邢玉生，该办事处主任。
委托代理人：龙振军、赵永庆，均系广东华法（江门）律师事务所律师。
原审第三人：江门市江海区外海街道清兰社区居民委员会（以下简称清兰居委会）。住所地：江门市江海区外海街道清兰社区。
负责人：陈健荣，该居民委员会主任。
委托代理人：何悦锋，江门市江海区外海法律服务所法律工作者。
委托代理人：高志祥，广东金泽律师事务所律师。
上诉人陈惠洁等33人因诉被上诉人外海街道办不履行法定职责纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2015）江中法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年11月21日，广东省江海区外海街道清兰股份合作经济联合社(以下简称清兰股份合作社)以股东代表大会方式通过了《广东省江海区外海街道清兰股份合作经济联合社章程（以下简称《清兰股份合作社章程》）。2015年4月23日，陈惠洁等33人认为该《清兰股份合作社章程》中部分条款损害其权益，以清兰居委会为被申请人，向外海街道办提出书面《申请书》，请求：l、外海街道办依法作出撤销《清兰股份合作社章程》第十一条第（二）点第5小点、第6小点以及第三点的决定；2、外海街道办依法作出责令清兰居委会改正违法行为，确认婚后户口、生活一直在清兰社区范围内的原居民出嫁女及其计划生育的一名子女享有与社区其他居民同等权利的决定。2015年5月6日，外海街道办向清兰居委会送达《江门市江海区人民政府外海街道办事处对陈惠洁等33人申请书反映问题的通知》，通知清兰居委会要对陈惠洁等33人的第一项申请事项予以纠正，对陈惠洁等33人提出的第二项请求，要求清兰居委会根据相关法律规定保护妇女合法权益。5月7日，外海街道办向陈惠洁等33人送达《关于陈惠洁等33人申请书的答复》，称外海街道办已将陈惠洁等33人的申请书及相应材料转交给清兰居委会，并将前述向清兰居委会作出的书面通知内容记载在该答复中。
2015年5月12日，陈惠洁等33人再向外海街道办提交《申请书》，请求外海街道办对陈惠洁等33人于2015年4月23日提出的申请事项作出明确的可申请强制执行的行政处理决定。外海街道办于6月12日向陈惠洁等33人作出《关于清兰居委会陈惠洁等人第二次申请书申请事项的答复》，认为陈惠洁等33人提出的申请事项已于5月7日作出处理和答复。陈惠洁等33人不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、判令外海街道办作出撤销清兰居委会的《清兰股份合作社章程》第十一条第（二）点第5小点、第6小点以及第三点的行政处理决定。2、判令外海街道办作出责令清兰居委会改正违法行为，确认并给予婚后户口、生活一直在清兰社区范围内的原居民出嫁女及其计划生育的一名子女享有与社区其他居民同等权利的行政处理决定。
原审法院认为，本案系不履行法定职责纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是外海街道办对于陈惠洁等33人的申请是否存在不履行法定职责的情形。
《村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定：“本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。”第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督……”第二十五条第一款规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。”
本案中，陈惠洁等33人以清兰居委会为被申请人向外海街道办提出申请，请求外海街道办撤销《清兰股份合作社章程》的部分条款，同时纠正清兰居委会的违法行为。陈惠洁等33人申请事项涉及的《清兰股份合作社章程》，是清兰股份合作社作为农村集体经济组织制定的章程，其与《村民委员会组织法》第二十七条规定的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，在性质上有所不同。乡、民族乡、镇的人民政府在村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容时，有权作出责令改正，但相关法律没有授权乡、民族乡、镇的人民政府有权撤销农村集体经济组织制定的章程。且根据《广东省农村集体经济管理规定》第五条“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益”的规定，外海街道办作为镇一级人民政府无权作出撤销《清兰股份合作社章程》条款的处理决定。
另外，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助……”的规定，外海街道办对辖区内居民委员会的工作只有指导、支持和帮助的职能，其没有责令辖区内的清兰居委会改正违法行为的法定职责。根据上述法律规定，居民委员会与农村集体经济组织是不同的法律主体，但在我国基层社会中又存在上述两个法律主体在组织架构、人员组成等方面混同的情况。因此，外海街道办在处理陈惠洁等33人的申请时，向清兰居委会发出通知，要求其对于陈惠洁等33人的申请作出相应的纠正及处理，系外海街道办根据基层工作的实际情况，依法履行其对农村集体经济组织及基层群众性自治组织进行监督及指导的职责，外海街道办亦将相关情况以书面形式答复陈惠洁等33人，其做法并无不当。
综上所述，陈惠洁等33人请求责令外海街道办作出撤销《清兰股份合作社章程》以及纠正清兰居委会违法行为的行政处理决定，事实和法律依据均不充分，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陈惠洁、陈佩群、陈仲娟、陈苑双、陈美玲、陈顺意、陈丽全、陈颖欣、陈春喜、陈凤洁、陈秀卿、陈美芳、陈秀群、陈秀莹、陈碧琪、陈秀贤、陈月娟、陈长弟、陈秀娥、陈顺琪、陈健好、胡丽华、伍顺爱、陈敏青、陈秋芳、陈引凤、陈绮雯、陈丽嫦、陈秀华、陈彩霜、陈秀苑、陈翠娟、陈丽婵的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈惠洁、陈佩群、陈仲娟、陈苑双、陈美玲、陈顺意、陈丽全、陈颖欣、陈春喜、陈凤洁、陈秀卿、陈美芳、陈秀群、陈秀莹、陈碧琪、陈秀贤、陈月娟、陈长弟、陈秀娥、陈顺琪、陈健好、胡丽华、伍顺爱、陈敏青、陈秋芳、陈引凤、陈绮雯、陈丽嫦、陈秀华、陈彩霜、陈秀苑、陈翠娟、陈丽婵负担。
上诉人陈惠洁等33人不服，向本院提起上诉称：一、《清兰股份合作社章程》名为合作社章程，实际上就是村规民约，是由清兰居委会制定的，原审法院认定该章程是由清兰股份合作社以股东代表大会方式通过与事实不符。二、原审法院认为被上诉人外海街道办无权作出撤销《清兰股份合作社章程》条款的处理决定以及被上诉人已经履行其行政职责的观点错误，其作出的判决属认定事实不清，适用法律错误。为此，请求：1、撤销原审判决，判令被上诉人作出撤销清兰居委会的《清兰股份合作社章程》第十一条第（二）点第5小点、第6小点以及第三点的行政处理决定。2、判令被上诉人作出责令清兰居委会改正违法行为，确认并给予婚后户口、生活一直在清兰社区范围内的原居民出嫁女及其计划生育的一名子女享有与社区其他居民同等权利的行政处理决定。
被上诉人外海街道办答辩称：清兰居委会与清兰股份合作社并非同一主体，适用的法律法规不同，接受指导、监督和服务的部门不同，答辩人无权撤销清兰股份合作社的《清兰股份合作社章程》。二、答辩人作出的处理符合法定程序，且已履行法定的职责。三、答辩人按照法定的职权行使自己的权利，不能直接制定或者修改农村集体经济组织章程。综上所述，上诉人陈述的事实和理由不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉。
原审第三人清兰居委会答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：2014年11月10日，清兰居委会发出《通知》，其内容是：“各位股民，2004年按上级要求，清兰社区设立股份制，实施以来收到民众各类意见及建议，意见较大，现有出嫁女及其子女共超过100人，经过两委、代表会议听取意见，拟定于2004年7月31日零时前已享有居委会股份分配的属本公司登记在册的人员为确认本公司股东的基本依据作如下调整：（调整内容与《清兰股份合作社章程》第十一条第（二）点第5小点、第6点的内容相同）。鉴于以上两项内容的股权调整涉及到广大股民的切身利益，经11月7日代表会议决定定于11月14日早上7时-9时在清兰康乐中心进行股权调整表决（一户一票，以外海派出所户口本为计，可委托直系亲属代投票，误工费50元/户），届时请大家依时投票。”
《清兰股份合作社章程》第二十八条规定：“本章程解释权在本社区股份合作经济联合社股东代表大会。本章程如有修改或变动须经股东代表大会讨论、表决通过。”第二十九条规定：“本章程于2014年11月21日经股东代表大会通过（第三章第二点中的第5、第6条于2014年11月14日经户代表表决通过），由2015年1月1日起实施。”
被上诉人外海街道办在一审法庭调查时陈述，清兰居委会与清兰股份合作社是两块牌子，一套人马，两者是不同的法人，两者有不同的上级主管部门。
2015年5月6日，外海街道办向清兰居委会作出《江门市江海区人民政府外海街道办事处对陈惠洁等33人申请书反映问题的通知》，内容为：“外海街道办于2015年4月24日收到陈惠洁等33人向你社区居民委员会的提出的申请书，现根据陈惠洁等33人申请的事项，我街道办通知如下：1、对申请人申请事项第一项，请你社区按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定予以纠正；2、对申请人申请事项第二项，请你社区严格按照《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》的规定执行，保护妇女合法权益。”
2015年5月7日，外海街道办向陈惠洁等33人作出并送达的《关于陈惠洁等33人申请书的答复》称：“我街道办于2015年4月24日收到陈惠洁您等共33人提交的申请书，现我街道办答复如下：1、我街道办已将您们所提交的申请书及相应材料转交给清兰居委会且书面通知要求和责令清兰居委会作出处理；2、对于您们申请事项第一项，我办亦已书面通知要求清兰居委会按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定予以纠正；3、对于您们申请事项第二项，我街道办亦已书面通知清兰居委会，要求和责令其严格按照《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》的规定落实和保护妇女合法权益。”
外海街道办于2015年6月12日向陈惠洁等33人作出的《关于清兰居委会陈惠洁等人第二次申请书申请事项的答复》称：“你们发出的第二份申请书收悉，根据行政事项处理原则，我街道已经对你们《申请书》中提出的两项申请于2015年5月7日作出处理和答复，详见附件。”
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第八条第一款规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。”第二十五条规定：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定。乡（镇）人民政府改制为街道办事处和村民委员会改制为居民委员会后，原农村集体经济组织适用本规定。”根据上述法律和规章的规定，农村集体经济组织制定的股份合作社章程等规定或者约定，属于村民自治章程的一种类型，依法应当接受各级人民政府的监督。原审法院认为,《清兰股份合作社章程》与《村民委员会组织法》第二十七条规定的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，在性质上有所不同，并认定外海街道办对辖区内居民委员会的工作只有指导、支持和帮助的职能，其没有责令辖区内的清兰居委会改正违法行为的法定职责不当，本院予以纠正。
《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”《广东省委农办、广东省妇联、广东省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》第三条规定：“……对因土地承包或集体收益分配而引发的农村妇女群体性事件,要认真负责地做好疏导工作,妥善化解矛盾;对产生的争议，应依照相关法律、法规和政策及时处理;对基层政府处理决定不服的,可以提请行政复议;对行政复议结果不服或政府不予处理的行为,提起行政诉讼的,法院应当依法受理。”本案中，根据清兰居委会于2014年11月10日发出《通知》的内容、《清兰股份合作社章程》第二十八条、第二十九条规定的内容、以及外海街道办在一审法庭调查时陈述的事实等证据反映，《清兰股份合作社章程》的制定是以当地派出所登记的户籍为依据，经每户选出代表表决通过，该章程属于村民自治章程的范畴。被上诉人外海街道办作为基层人民政府的派出机关，根据上述法律、法规和规章的规定，依法负有监督股份合作社章程合法性、处
理集体收益分配争议等法定职责。陈惠洁等33人以清兰居委会为被申请人向外海街道办提出申请，主张《清兰股份合作社章程》中相关条款违法，请求外海街道办纠正清兰居委会的违法行为，确认其本人以及其计划生育的一名子女享有与社区其他居民同等权利。外海街道办接到申请人陈惠洁等33人的申请材料后，虽然于2015年5月6日向清兰居委会发出《江门市江海区人民政府外海街道办事处对陈惠洁等33人申请书反映问题的通知》，要求清兰居委会自查并纠正不合法的做法，但外海街道办并未依职权审查认定申请人反映的相关章程条款是否存在违反法律法规规定的情形，也未对陈惠洁等33人提出的要求确认申请人享有与社区其他居民同等权利的申请事项作出相应的处理决定，已构成不履行法定职责。上诉人陈惠洁等33人起诉主张外海街道办未依法履行法定职责的理由成立，本院予以采纳。原审法院以外海街道办无该项法定职责为由，判决驳回上诉人陈惠洁等33人的诉讼请求不当，本院应予以纠正。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江门市中级人民法院（2015）江中法行初字第55号行政判决；
二、由被上诉人外海街道办对上诉人陈惠洁等33人的申请事项重新依法作出处理。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人外海街道办负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 刘桂宜