海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1625号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终1625号
上诉人（原审原告）符开文，男，1956年6月4日出生，黎族，住三亚市。
委托代理人姚传泽，海南追根律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人黄广明，三亚市法制办公室工作人员。
原审第三人海南三亚湾新城开发有限公司，住所地三亚市三亚湾新城路8号。
法定代表人杨传军，该公司总经理。
委托代理人王玉江，广东金桥百信律师事务所律师。
委托代理人杨昌利，广东金桥百信律师事务所律师。
上诉人符开文因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人海南三亚湾新城开发有限公司（以下简称新城公司）土地房屋行政确认一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2017）琼02行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2009年7月2日，经新城公司申请，三亚市政府给新城公司颁发了三土房（2009）字第04770号《土地房屋权证》（以下简称04770号证），载明位于三亚市××区北侧，地号为01-26-48的14310.34平方米（约合21.47亩）的土地使用权人为新城公司。
原审查明，2004年12月30日，经报请海南省人民政府同意，海南省国土环境资源厅以《关于三亚湾海坡二线用地征收转用及挂牌交易手续的复函》（琼土环资函〔2004〕531号）批准同意将海坡二线三亚湾新城路北侧，海港路东侧40.4173公顷集体土地征收和转用，并将其中的28.0453公顷土地挂牌出让（扣减划给中国林业科学院等用地，实际剩余可出让土地面积为21.8931公顷）。2008年11月20日，三亚市国土环境资源局（以下简称三亚市国土局）向三亚市政府提交《三亚市国土环境资源局关于拟公开出让三亚湾新城路北侧部分建设用地使用权的请示》（三土环资地〔2008〕914号），称该局已向被征地单位和个人支付完前述土地的征地补偿费，征地手续已经办理完毕，土地已具备公开出让的条件；根据市领导关于抓紧落实2008年供地计划的指示精神，该局重新委托评估公司对该项目用地进行了评估，并经该局房地产确认评估小组的确认，确定上述项目用地中的居住用地（A-1-9号、A-1-14号地，容积率≤0.25）评估地价为926元/平方米（合61.73万元/亩）；居住用地（A-1-17号、A-1-18号、A-1-19号地，容积率≤0.5）评估地价为1553元/平方米（合104万元/亩）；商业用地（A-1-6号、A-1-8号、A-1-11号、A-1-13号地）评估地价为1694元/平方米（合112.93万元/亩），土地评估总价为29609万元；该局拟以评估总价29609万元作为起始价，将该项目用地以挂牌方式出让。2008年12月8日，三亚市政府作出《三亚市人民政府关于同意挂牌出让三亚湾新城路北侧部分国有建设用地使用权的批复》（三府函〔2008〕410号），同意三亚市国土局以评估总价29609万元为起始价，以挂牌方式出让前述5宗居住用地和4宗商业用地的土地使用权。随后，三亚市国土局于2008年12月13日、16日先后在《海南日报》《三亚晨报》和中国土地市场网刊登了前述21.8931公顷（合约328.40亩）国有建设用地使用权的《挂牌出让公告》。2009年1月12日，新城公司以总价29609万元竞买取得前述土地使用权，并与挂牌人海南南部拍卖市场有限公司签署了《挂牌出让成交确认书》。2009年2月13日，三亚市国土局与新城公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，同意将前述218930.79平方米出让宗地在2009年5月13日前交付新城公司，出让价款为29609万元。2009年4月17日，新城公司付清了前述土地的全部出让款。
2009年6月8日，新城公司就前述竞买取得的218930.79平方米土地中的14310.34平方米土地向三亚市国土局申请办理土地初始登记，并提交了三土环资告字[2008]017号《三亚市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称《挂牌出让公告》）《三亚市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》（以下简称《挂牌出让成交确认书》）《国有建设用地使用权出让合同》及《土地勘测定界报告书》等相关证明材料作为申请登记的依据。同日，国土部门对新城公司申请登记土地进行了权属审查和地籍调查，但其地籍调查表上仅有”李平”一个指界人签名，且未附具”李平”的身份证明及委托书。2009年7月2日，三亚市政府给新城公司登记颁发了04770号证，载明：位于三亚市××区北侧，地号为01-26-48，面积为14310.34平方米的出让土地的使用权人为新城公司，土地用途为商服用地；土地四至为：东至新城公司，西至桶井村民委员会（以下简称桶井村委会），南至规划路，北至桶井村委会。同期，新城公司就竞买取得的其他土地也先后申请办理了多个土地证。
原审又查明，1991年11月10日，符开文与原三亚市羊栏镇桶井村委会冲会一经济社（后更名为冲会一村民小组）签订土地承包合同，载明符开文户承包土地包括水田3.89亩、旱田0.28亩、坡园地0.4亩，合计4.57亩，但未写明承包地的地名及具体的坐落和四至范围。1996年，符开文户的承包地调整为水田2108平方米、旱田454平方米，合计2562平方米。1999年5月25日，三亚市政府给符开文颁发060607032号《农村集体土地承包经营权证书》（以下简称060607032号承包证），载明符开文承包土地面积总计为2562平方米，均为水田，包括”三角等田”2108平方米、”上下金公高田”454平方米，承包期限自1996年7月1日至2026年6月30日，但该证上未写明符开文各个承包地的四至范围和面积。
2016年，符开文向12345政府服务热线投诉，称其农田遭到房地产开发商破坏。2016年11月10日，12345政府服务热线答复符开文，称经天涯区国土分局反馈，其所举报的地块已办理04770号证，权利人为新城公司。据此，符开文于2017年2月21日提起本案诉讼，请求法院判决确认三亚市政府作出04770号证的行政行为违法；立即撤销三亚市政府作出的04770号证。原审庭审中，符开文明确其诉讼请求为：判决撤销三亚市政府作出的04770号证。
本案诉讼期间，经原审法院调查，符开文承认其投诉后，在12345政府服务热线对其作出答复之前，国土部门曾派人到其家中了解争议土地的位置，其在家中口头告知了调查人员争议土地的位置，但双方均未到争议土地现场实地指认。另经原审法院组织各方当事人到争议土地现场实地勘查，符开文和冲会一村民小组组长蓝进忠到场说明：符开文一户的承包土地以060607032号承包证所记载的内容为准，其证上所记载的2108平方米”三角等田”包括三角田、上村田、桶井面前田、上村面前田四块土地，加上454平方米的上下金公高田，共计六块承包地。符开文现场指认的六块承包地分散位于三亚湾新城的不同地块，相互之间距离较远。新城公司虽然认可其中一块土地在04770号证项下土地范围内，但主张符开文没有证据证明该土地为其承包地。对此，符开文及其村小组组长蓝进忠也未能说明该土地的地名和面积。目前，该土地已被平整开发。此外，对于符开文指认的0.4亩三角田，其村小组组长蓝进忠和三亚市政府、新城公司均确认该土地不属于新城公司用地；剩余四块地，新城公司主张其中两块地系政府水系工程和绿化用地，非其公司土地，另外两块地虽然系其公司土地，但不在04770号证项下土地范围内。
原审认为，本案争议焦点有三：一、符开文是否为本案的适格原告；二、符开文的起诉是否已经超过法定起诉期限；三、三亚市政府给新城公司颁发04770号证的行政行为依据是否充分，程序是否合法。
一、关于符开文是否为本案适格原告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。本案中，符开文根据12345政府服务热线的答复，主张三亚市政府未经依法征收即将其承包土地登记到新城公司的04770号证项下，侵犯其合法权益，进而提起本案诉讼，符合前述法律规定。三亚市政府与新城公司主张符开文不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，依法不予支持。
二、关于符开文的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。经查，虽然被诉的04770号证是2009年颁发的，但本案现有证据只能证明符开文知道三亚市政府从2004年开始征收其承包地，并不能充分证明符开文何时知道或者应当知道三亚市政府颁发04770号证的内容，故符开文在2016年11月10日收到12345政府服务热线答复后，于2017年2月21日提起本案诉讼，没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的前述规定。三亚市政府关于符开文的起诉已经超过六个月起诉期限的主张依据不足，依法不予支持。
三、关于三亚市政府给新城公司登记颁发04770号证的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。
首先，从登记发证的依据上看，新城公司就涉案争议土地向三亚市国土局申请办理土地初始登记时，已按照《土地登记办法》第九条的规定，提交了《挂牌出让公告》《挂牌出让成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》《土地勘测定界报告书》等相关证明材料作为申请登记的依据，足以证明其在三亚市国土局刊登《挂牌出让公告》后，于2009年1月12日通过竞买方式合法取得包括涉案争议土地在内的218930.79平方米土地的使用权的事实。三亚市政府据此给其登记颁发04770号证，依据充分。
其次，从登记发证的程序上看，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条、第3.2.6.2条、第3.2.6.3条的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书；法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。本案中，三亚市政府给新城公司登记颁发04770号证前，其下属国土部门虽然对新城公司申请登记的土地进行了权属审核和地籍调查，但其地籍调查表上仅有”李平”一个指界人签名，且未附具”李平”的身份证明及委托书，无法确定”李平”是哪方委托的指界人，显然违反了前述规定，程序上存在轻微违法之处。
符开文主张三亚市政府未经依法征收，即将其承包土地登记到新城公司04770号证下的行为违法，侵犯其合法权益。经查，符开文该项主张没有充分的依据，理由如下：第一，符开文确认其承包土地以060607032号承包证的记载内容为准，而在该证中只载明符开文的承包土地包括2108平方米的”三角等田”及454平方米的”上下金公高田”，并未写明承包土地的数量以及各个承包地的四至范围和面积等情况。第二，经组织现场勘查，符开文所指认的六块承包地分散位于三亚湾新城的不同地块，相互之间距离较远，符开文没有地上附着物或其他证据充分证明所指认的土地为自己的承包地。新城公司虽然认可符开文所指认的一块土地在04770号证项下土地范围内，但主张符开文没有任何证据证明该土地为其承包地，符开文及其村小组干部对此也未能说清该地的地名和面积。第三，新城公司于2009年竞买取得三亚湾新城路北侧218930.79平方米土地后，不仅就本案争议的14310.34平方米土地申请登记颁发了04770号证，还于同期就其余土地申请办理了多个土地证。符开文没有充分证据证明其承包土地在被诉的04770号证项下土地范围内。12345政府服务热线答复虽然告知符开文，其所投诉举报的土地在04770号证项下，但符开文在庭审中已经承认天涯区国土部门在12345政府服务热线作出答复前，只是根据其在家中口头陈述的情况作出反馈意见，并未与其到现场实地指认，故该答复不能证明符开文所举报的土地就是其承包土地，相应地也不能证明三亚市政府登记颁发04770号证的行政行为侵犯了符开文的合法土地权益。综上，符开文无法证明三亚市政府将其承包土地登记到新城公司的04770号证下，对其前述主张依法不予支持。符开文所主张的征收补偿权益可另行通过其他救济渠道予以维权。
综上所述，三亚市政府给新城公司颁发04770号证的行政行为虽然程序轻微违法，但颁证依据充分，对符开文权利不产生实际影响，故不宜撤销，而应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认三亚市政府给新城公司颁发04770号证的行政行为违法。本案受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人符开文上诉称，一、原审认定三亚市政府给新城公司颁发04770号证依据充分，是错误的。1.04770号证项下的土地，原本属于农村集体土地的基本农田，三亚市政府未经征收程序就擅自将基本农田收归国有，三亚市政府举证的证据不足以证明该土地已经依法征收。2.原审认为符开文没有证据证明其承包地在04770号证项下，符开文已经经过实地指认来确定其承包地在04770号证下。如果三亚市政府及新城公司否认，三亚市政府应举证该04770号证项下所指的土地是征用何人的土地变更而来，否则，三亚市政府应当承担举证不利后果。二、原审认定三亚市政府颁证程序存在轻微违法，是错误的。颁证的主要程序就是地籍调查，查清土地界限，地界查不清就无法颁证。三亚市政府未查明指界”李平”的身份，就随意让”李平”在地籍调查表中签字，相当于无法查清土地界限，未查清土地界限的情况下给第三人颁证，显然是属于重大过错、重大违法。三、原审认定三亚市政府的颁证行为未侵犯符开文合法的土地权益，是错误的。1.三亚市政府未经依法征收程序，就擅自毁坏符开文的承包地、将符开文的承包地确权颁证给新城公司，侵犯了符开文合法的土地经营权。2.三亚市政府无法证明符开文的承包地不在04770号证下，原审法院否认12345政府服务热线答复的依据不充分。四、为了查清案件事实，本案应当追加冲会一村民小组参加诉讼。综上，请求法院判决撤销三亚市政府作出的04770号证。
被上诉人三亚市政府未提交书面答辩意见，当庭辩称，其答辩意见与原审答辩意见一致，请求驳回符开文的上诉，维持原审判决。
原审第三人新城公司未提交书面陈述意见，当庭述称，其陈述意见与原审陈述意见一致；另外，符开文二审当庭要求追加第三人，违反法定程序，符开文已经丧失了请求追加第三人的权利。请求驳回符开文的上诉，维持原审判决。
二审期间，当事人无新证据提交本院。
本院二审审理查明，符开文060607032号承包证项下承包集体土地，已经2004年12月30日海南省国土环境资源厅《关于三亚湾海坡二线用地征收转用及挂牌交易手续的复函》（琼土环资函〔2004〕531号）批文批准征收，转为国有土地，2006年4月26日桶井村委会与三亚市国土环境资源局签订了《征用土地补偿协议书》并领取了相关的征地拆迁补偿款；2016年8月18日三亚市天涯区人民政府以征地拆迁单位名义与符开文再次协商有关征地拆迁补偿事宜，并制作了《国家建设征地拆迁补偿统计表》，拟向符开文发放相关补偿款。但符开文拒绝接受。
本院二审审理查明的其他事实与原审查明的事实基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是三亚市政府于2009年7月2日向新城公司颁发04770号证的土地登记发证行为，本院就该行为的合法性进行审查。
从本案已查明事实来看，2008年12月8日，三亚市政府作出《三亚市人民政府关于同意挂牌出让三亚湾新城路北侧部分国有建设用地使用权的批复》（三府函〔2008〕410号），同意将位于三亚湾新城路北侧居住用地（宗地号A-1-9、A-1-14、A-1-17、A-1-18、A-1-19）、商业用地（宗地号A-1-6、A-1-8、A-1-11、A-1-13）以挂牌出让方式出让土地使用权。2009年1月12日，新城公司通过竞买取得前述土地使用权，与三亚市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，付清了全部国有土地出让价款，土地权属来源事实清楚。
三亚市政府向新城公司所做土地登记并颁发04770号证，系根据新城公司申请作出。三亚市政府土地登记机构进行了地籍调查、公告，履行了必要的土地登记程序，在查明土地权属来源事实的基础上，将土地使用权登记至新城公司名下并颁发04770号证，土地登记行为认定事实是清楚、正确的。虽然地籍调查表上仅有”李平”一个指界人签名，且未附具”李平”的身份证明及委托书，存在程序上的瑕疵，但不影响该证的正确性，也未侵犯符开文的合法权益。原审判决认定不宜撤销04770号证，保留该证效力，判决确认三亚市政府向新城公司颁发04770号证的行为违法，处理结果并无不当，本院予以维持。
关于符开文提出其承包经营的集体土地尚未经依法征收、三亚市政府将这些土地登记到04770号证项下错误的问题。从本案查明的事实看，符开文所指称的集体土地，已经过行政机关行政征收，桶井村委会与三亚市国土环境资源局也签订了《征用土地补偿协议书》并领取了相关的征地拆迁补偿款。征地行为已经实施，涉案土地已转为国有土地。符开文对此是知道的，其于本案提出的争议实为征地行为中的补偿权益争议。征地行为与本案被诉的三亚市政府向新城公司登记颁发04770号证的土地登记行为属于两个不同性质的行政行为，是两个独立的行政行为，征地行为依法不属于本案审理范围。符开文如对征地行为不服，可循其他合法途径另行主张。因此，符开文称其承包经营的集体土地未经征收的主张不符合事实，其据此主张04770号证所作土地登记内容错误的理由不成立，本院不予采纳。
综上，原审判决认定基本事实清楚，但判决理由欠当，本院予以纠正。原审判决结果正确，本院予以维持。符开文的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人符开文负担。
本判决为终审判决。
审判长吴天月
审判员朱望锋
审判员陈焱
二○一七年十二月八日
法官助理皮小慢
书记员王婉
书记员王婉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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