海南省第二中级人民法院法律文书拟稿纸
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环资庭
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拟稿人
梁晶晶
拟稿
时间
2017年月日
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合议庭
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海南省第二中级人民法院
行政判决书
(2017)琼97行初220号
原告昌江县水务有限公司，住所地昌江黎族自治县石碌镇人民北路十二巷。
法定代表人：许炎波，该公司董事长。
委托代理人符智，该公司副总经理。
委托代理人唐雪莎，该公司法律顾问。
被告昌江黎族自治县生态环境保护局。住所地昌江黎族自治县石碌镇人民北路169号。
法定代表人陈学智，局长。
委托代理人赵日臻，该局工作人员。
被告昌江黎族自治县人民政府。住所地昌江黎族自治县石碌镇昌江大道。
法定代表人林安，县长。
委托代理人韦琼涛，昌江黎族自治县生态环境保护局工作人员。
委托代理人郑东，昌江黎族自治县生态环境保护局工作人员。
原告昌江县水务有限公司（以下简称昌江水务公司）因不服被告昌江黎族自治县生态环境保护局（以下简称昌江环保局）2017年2月9日作出的昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》及昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）2017年5月24日作出的昌府行复决[2017]3号《行政复议决定书》，于2017年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月3日立案后，于8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案。原告昌江县水务有限公司的委托代理人符智、唐雪莎，被告昌江黎族自治县生态环境保护局的委托代理人赵日臻，被告昌江黎族自治县人民政府的委托代理人韦琼涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昌江环保局于2017年2月9日作出昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》，认定由原告昌江水务公司负责运营管理的昌江县污水处理厂2016年7月5日、7月8日排放的废水中粪大肠菌群数24000个/L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准限值1.4倍，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，属于违法排放污染物的行为，依照该法第七十四条的规定，对原告昌江水务公司按废水超标的当月（2016年7月）给予应缴纳排污费145199元二倍数额的罚款，即处以罚款290398元。昌江水务公司不服申请行政复议，昌江县人民政府经复议后于2017年5月24日作出的昌府行复决[2017]3号《行政复议决定书》，维持昌江县环保局于2017年2月9日作出昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》的行政处罚。
原告昌江水务公司诉称，一、根据《海南省城镇污水处理厂运行管理标准》（DB46/168-2009）第6.6条的规定，昌环监字[2016]第123号检测报告不能作为本案行政处罚的依据。《海南省城镇污水处理厂运行管理标准》（DB46/168-2009）第6.6条的规定：纳入出厂水水质考核的项目，其对应的进厂水质指标范围（见表4），进厂水水质标准：排入城镇污水处理厂的工业废水和综合生活污水等，应达到CJ3082等国家排放标准及地方排放标准的相关规定限制及地方总量控制的要求。进厂水水质在表4所述允许偏差范围之内，则出厂水水质标准仍按6.1执行；进厂水水质超过表4范围，可参照GB18918中的去除率或其他代替方法考核出厂水水质，并向环保、水务等行政主管部门备案；因进厂水水质严重超标可能导致污水处理厂的工艺或设备严重损害，污水处理厂应及时向环保、水务等行政主管部门报告。在进厂水水质超过表4范围的处理期，污水处理厂相对应的出厂水指标不作审查评价。昌江县污水处理厂设计进水水质COD为350mg/L，但昌江环保局作为处罚依据的昌环监字[2016]第123号检测报告显示COD平均值为32mg/L，远低于附表4范围，不应作为处罚依据。二、昌江环保局及县环境监测站对粪大肠的采样、存储、送检过程不规范，未严格执行《水质采样样品的保存和管理技术规定》及《水和废水监测分析方法》（第四版）的规定，检测结果不应作为处罚依据。《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）第2点载明，“各种水质的水样，从采集到分析这段时间内，由于物理的、化学的、生物的作用会发生不同程度的变化，这些变化使得进行分析时的样品已不再是采样时的样品。”第7点常用物品的保存表2“细菌总数大肠菌总数粪大肠菌粪链球菌沙门氏菌等，采用灭菌容器，1-5℃冷藏”。《水和废水监测分析方法》（第四版）第683页载明“进行细菌监测，一般从取样到检验不易超过2h”。县监测站工作人员于2016年7月5日8:40一行三人到县污水处理厂开展季度性监测水样采集，水样采集于9:00开始，并在现场常态下保存，下午约3:00采集所有水样一起运走。7月8日，县环境监察大队工作人员及监测站工作人员到污水处理厂进行水样采集，水样采集在现场常态保存。被告及县监测站对粪大肠的采样、存储、送检过程不规范，未严格执行《水质采样样品的保存和管理技术规定》及《水和废水监测分析方法》的规定，检测结果不应作为处罚依据。三、原告于2016年1月1日正式接管运营昌江县污水处理厂，在接管运营之前，该污水处理厂部分设备已损坏，原告多次向行业主管申请整改，但未得以解决。综上，县污水处理厂一直存在进水“两低”的客观问题，进行不符合设计要求。设备老化、损坏等问题，造成县污水处理厂运营成本逐年增加，若缴纳巨额罚款，会导致运营困难。请求法院撤销被告昌江环保局2017年2月9日作出的昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》及昌江县政府2017年5月24日作出的昌府行复决[2017]3号《行政复议决定书》。
被告昌江县环保局及被告昌江县政府答辩称，一、原告水污染物超标排放事实清楚、证据确凿。根据答辩人对原告运营的污水处理厂2016年第三季度的监督性检测结果表明：出口的水质出现超标，其中2016年7月5日监测的出水粪大肠菌群数为24000个/L，超标1.4倍；2016年7月8日监测的出水粪大肠菌群数为24000个/L，超标1.4倍。以上检测结果执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准，粪大肠菌群数标准值10000个/L。原告水污染物超标排放的违法事实清楚，其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条、第七十四条的规定。二、答辩人的行政处罚行为程序合法。答辩人在行政处罚过程中，依法进行了国控污染源监督性检测、立案、现场勘察、调查询问、拍照取证、形成调查报告、案件会审、处罚告知并送达，最后经审批下达了《行政处罚决定书》并送达，处罚依法进行，行政行为程序合法。三、对原告的处罚适用法律得当。四、答辩人以昌环监字[2016]第123号、第130号《监测报告》作为本案行政处罚的依据，并无不妥。1.原告所称的《海南省城镇污水处理厂运行管理标准》（DB46/168-2009）不属于环境保护行政主管部门参照的执行标准。2.县环境监测站取得国家计量认证的有资质环境监测机构，其所用仪器经过监测并在有效期内，作出的监测数据合法有效。3.进水浓度低与出水的粪大肠菌群数超标没有直接联系。五、答辩人下属的县环境监测站在对昌江污水处理厂出口排放的废水从现场取样、存储、送检、化验及出具报告的全过程操作规范、且程序合法、数据真实有效。2016年7月5日、7月8日，县监测站工作人员在现场进行两次样品采集完成后，立即送回实验室，在样品保存时效内分析检测，并及时填写《总大肠菌群检验原始记录》，样品实验室分析和数据计算全过程的质量保证严格执行法定标准和方法。六、原告所称的“在接管运营之前，该污水处理厂部分设备已损坏，原告多次向行业主管申请整改，但未得以解决。县污水处理厂一直存在进水“两低”的客观问题，进行不符合设计要求。设备老化、损坏等问题，造成县污水处理厂运营成本逐年增加，若缴纳巨额罚款，会导致运营困难。”的理由不成立。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告昌江县环保局及被告昌江县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
证据1:《被申请人答复书》，证明被申请人对申请人做出的《排污核定与排污费缴纳决定书》事实准确，程序合法。
证据2:《关于责令限期整改的通知》，证明责令昌江县水务有限公司限期内按我局要求进行整改。
证据3:《行政处罚事先（听证）告知书》，证明在作出行政决定书之前，告知当事人听证申请权。
证据4:《听证笔录》，证明告知当事人举行听证目的，记录听证会上双方的质证内容和证据。
证据5:《听证报告》，证明记录听证双方的意见并提出听证处理意见。
证据6:《行政处罚决定书》，证明对昌江县污水处理厂污染物超标排放案进行行政处罚。
证据7:《污染源现场监察表》，证明对昌江县污水处理厂进行现场勘察。
证据8:《环境违法行为立案呈批表》，证明昌江县污水处理厂污染物超标排放案我局进行承办。
证据9:《昌江县环境监测站监测报告》，证明2016年7月5日、7月8日环境监测站对当事人的两次污染监测数据真实、合法、有效。
证据10:《总大肠菌群检验原始记录》，证明采集数据真实、有效。
原告昌江水务公司向本院提供以下证据：
证据1：现场采样的照片。证据2：总大肠菌群检验原始记录（同被告证据10）。上述证据证明被告水质采样、送检不符合规范，据此得出的采样数据是不准确、不真实的。
经庭审质证，原告昌江水务公司对被告提交的证据2、3、4、5、7、8真实性、合法性、关联性没有异议；对证据1、6的真实性、关联性没有异议；对证据9、10真实性、合法性有异议，采样日期、具体时间及检验具体时间都没有记录。
被告昌江环保局、昌江县政府对原告提交的证据发表质证意见如下：采样是依照法定程度进行的，是合法有效的。
本院对上述证据认证如下：对被告昌江县环保局及昌江县政府提交的全部证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但不足以证明被诉行政决定认定的事实清楚、程序合法；对原告昌江水务公司提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性予以确认。
经审理查明，根据国控重点污染源监督性检测工作要求，昌江县环境监测站于2016年7月5日、7月8日对原告昌江水务公司负责运营管理的昌江县污水处理厂废水污染源进行第三季度现场采样监测。同年7月25日，昌江县环境监测站出具昌环监字[2016]第123号《监测报告》（以下简称123号《监测报告》），载明2016年7月5日昌江县污水处理厂出口排放的废水，PH值平均值7.06-7.18，悬浮物平均值14mg/L，氨氮平均值1.75mg/L，化学需氧量平均值21mg/L，生化需氧量平均值5.7mg/L，总磷平均值0.4mg/L，总氮平均值5.96mg/L，动植物油平均值0.11mg/L，石油类平均值0.03mg/L，粪大肠菌群平均值≥24000个/L，色度平均值8倍，阴离子表面活性剂平均值0.06mg/L。2016年7月25日，昌江县环境监测站出具昌环监字[2016]第130号《监测报告》（以下简称130号《监测报告》），载明2016年7月8日昌江县污水处理厂出口排放的废水，粪大肠菌群平均值≥24000个/L。昌江县环保局于2016年7月11日作出昌环函[2016]46号《关于责令限期整改的通知》要求昌江水务公司对污水处理厂的紫外灯和辅助加药器进行更换。昌江县环保局根据上述123号、130号《监测报告》，认为由原告昌江水务公司负责运营管理的昌江县污水处理厂涉嫌违法排放水污染物，于2016年11月8日立案查处，并于同年11月25日向原告昌江水务公司送达昌环罚告字[2016]60号《行政处罚事先（听证）告知书》。同年12月23日昌江县环保局根据原告昌江水务公司的申请，组织了昌江污水处理厂污染物超标排放案听证会，听取了原告的意见。2017年2月9日，昌江县环保局作出昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》，认定由原告昌江水务公司负责运营管理的昌江县污水处理厂2016年7月5日、7月8日排放的废水中粪大肠菌群数24000个/L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准限值1.4倍，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，属于违法排放污染物的行为，依照该法第七十四条的规定，对原告昌江水务公司按废水超标的当月（2016年7月）给予应缴纳排污费145199元二倍数额的罚款，即处以罚款290398元。并于同年2月13日向原告昌江水务公司送达了该处罚决定书。昌江水务公司不服申请行政复议，昌江县人民政府经复议后于昌江县政府2017年5月24日作出的昌府行复决[2017]3号《行政复议决定书》，维持昌江县环保局于2017年2月9日作出的昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》。昌江水务公司不服，以昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》认定事实错误，程序违法为由诉至法院，请求撤销昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》及昌府行复决[2017]3号《行政复议决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款之规定，昌江县环保局作为昌江县环境保护工作的行政主管部门，具有对本辖区内违法排放水污染物的行为作出行政处罚的法定职权。
本案当事人争议焦点主要有：一是昌江县环保局作出的昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》事实是否清楚；二是被告昌江县环保局作出的该行政处罚程序是否合法、适用法律是否正确的问题。
一、关于昌江县环保局作出的昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》事实是否清楚的问题，主要的争议点在于检测样品的采样、送样的程序是否合法、规范。本案中，昌江县环保局认定原告昌江水务公司存在环境违法行为事实的依据是123号、130号《监测报告》，故该两份《监测报告》的合法性是审查本案被诉环境行政处罚事实认定是否清楚的基础。根据《环境行政处罚办法》第三十四条规定，“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”可见，在环境监测过程中，环境监测的程序或过程必须合法。本案中，该监测报告系由昌江县环境监测站于2016年7月5日、7月8日对原告昌江水务公司负责运营管理的昌江县污水处理厂废水污染源进行第三季度现场采样的样品进行监测分析并作出。昌江县环保局对该检测报告取样程序是否规范合法，监测结果是否真实准确，依法应承担举证证明责任。《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）于2009年11月1日实施，该标准适用于天然水、生活污水及工业废水等。该规定第2点载明，“各种水质的水样，从采集到分析这段时间内，由于物理的、化学的、生物的作用会发生不同程度的变化，这些变化使得进行分析时的样品已不再是采样时的样品。为了使这种变化降低到最小的程度，必须在采样时对样品加以保护。”第7点常用物品的保存表2“细菌总数大肠菌总数粪大肠菌粪链球菌沙门氏菌等，采用灭菌容器，1-5℃冷藏”。本案涉及的监测项目是粪大肠菌群等，属于细菌性检测项目，监测样品的采样、保存的操作程序是否规范与《监测报告》的分析结果有着直接的关系。昌江县环保提供《污染源监测采样记录表》、《样品交接单》证明其采样、送样合法，但上述表格仅有2016年7月8日的采样情况记录，7月5日的采样情况没有记录，而且7月8日的采样情况记录未显示在采样时是否对样品进行了必要的保护，也未记录从采样到分析的具体时间间隔情况，直接影响监测结果的真实性和准确性。昌江环保局在没有收集确凿证据证实检测样品来源真实可靠的情况下，仅依据123号、130号《监测报告》就认定昌江水务公司超标排放废水，主要证据不足。
二、关于被诉环境行政处罚行为是否符合法定程序的问题。依照《环境行政处罚办法》第三章的规定，环境行政处罚的一般程序包括立案、调查取证（或者调查取证、补充立案）、案件审查、告知和听证、作出处理决定、送达等。本案中，昌江环保局依据监测报告认为昌江水务公司涉嫌超标排放后决定立案查处，在作出处罚决定前，依法告知昌江水务公司有关违法事实、理由、依据以及依法享有的陈述、申辩和听证权利，并组织了听证。但昌江环保局认定昌江水务公司存在环境违法行为事实，除了依据123号、130号《监测报告》外，没有证据证明其对当事人、证人或者其他有关人员进行询问等其他相关调查；其次，现场检查采样程序违反《环境行政处罚办法》第三十四条的规定，取样程序违法。
由于法律适用建立在事实认定的基础之上，如前所述，昌环罚决字[2017]3号处罚决定认定事实的主要证据不足，故昌江环保局依据认定不清的事实适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的规定对原告昌江水务公司进行处罚，其适用法律亦错误。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。据此，超标排放的处罚对象是排污者，处罚标准是是否超标排放水污染物，对于超标排放水污染物的原因则在所不问。故昌江水务公司以第三方污水处理厂设计存在缺陷、配套设施及设备不完善等非因其过错为由主张不承担超标排放行政处罚的理由不能成立。
综上，昌江县环保局作出的昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》，主要证据不足，程序有瑕疵，适用法律错误，依法应予撤销。鉴于《行政处罚决定书》依法被撤销，昌江县政府作出的昌府行复决[2017]3号《行政复议决定书》一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）（三）项、第七十九条之规定判决如下：
一、撤销昌江黎族自治县生态环境保护局2017年2月9日作出的昌环罚决字[2017]3号《行政处罚决定书》。
二、撤销被告昌江黎族自治县人民政府2017年5月24日作出的昌府行复决[2017]3号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由昌江黎族自治县生态环境保护局、昌江黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长梁晶晶
审判员赖永
驰
审判员刘霞
二○一七年十一月八日
书记员赵密密
**附相关法律条文**
****
**《中华人民共和国行政诉讼法》**
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
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