广东省清远市清新区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)粤1803行初112号
原告陆小红，女，1977年9月2日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告刘文新，男，1948年7月19日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告潘启召，男，1962年2月12日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告陈永红，女，1978年11月6日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告林永润，男，1963年7月30日出生，汉族，揭阳市揭东县人，身份证地址为广东省揭东县。
原告曾月辉，男，1979年10月10日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告张水标，男，1958年8月5日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告王柏青，女，1962年10月7日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告丘永忠，男，1969年3月15日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告张邦丈，男，1977年5月22日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告陈树全，男，1963年7月21日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告张国佳，男，1976年12月29日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告刘国强，男，1975年12月21日出生，汉族，梅州市兴宁县人，身份证地址为广东省兴宁市。
原告丁玉萍，女，1962年10月15日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告刘婉婷，女，1992年5月11日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告罗小敏，女，1963年2月10日出生，汉族，广东省英德市人，身份证地址为广东省东莞市。
原告陆奕婵，女，1965年7月29日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告梁志伟，男，1983年5月27日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
原告梁锡山，男，1971年6月29日出生，汉族，广东省英德市人，住广东省英德市。
共同委托代理人何美劲，广东劲戈律师事务所律师。
共同委托代理人詹艳红，广东劲戈律师事务所工作人员。
被告英德市规划和城市综合管理局。住所地：广东省英德市金子山大道*号。组织机构代码：455882361。
法定代表人陈志远，局长。
委托代理人文永忠，英德市规划和城市综合管理局综合管理股股长。
委托代理人许昕，广东浈阳律师事务所律师。
第三人英德市英城街城南社区居民委员会。住所地：广东省英德市英城镇英州大道东侧浈阳湖边。
负责人龙志辉。
委托代理人林开山，英德市英城街城南社区居民委员会工作人员。
第三人英德市强社富民市场有限公司。住所地：广东省英德市富民路与利民路之间（富民二巷）。
法定代表人龙志辉。
原告陆小红、刘文新、潘启召、陈永红、林永润、曾月辉、张水标、王柏青、丘永忠、张邦丈、陈树全、张国佳、刘国强、丁玉萍、刘婉婷、罗小敏、陆奕婵、梁志伟、梁锡山（以下简称原告）诉被告英德市人民政府英城街道办事处（以下简称英城街办）、英德市规划和城市综合管理局（以下简称英德市规划和城综局）不履行法定职责纠纷一案，本院于2016年10月9日受理后，于同年10月13日分别向被告英城街办、被告英德市规划和城综局和第三人英德市英城街城南社区居民委员会（以下简称城南居委会）送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书，并依被告英德市规划和城综局的申请于同年11月1日依法追加英德市强社富民市场有限公司（以下简称强社富民公司）为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月28日公开开庭审理了本案。原告潘启召、张邦丈、林永润及原告的共同委托代理人何美劲、詹艳红，被告英城街办的副主任曾祥伟及委托代理人张金青、欧阳鲲，被告英德市规划和城综局的委托代理人文永忠、许昕，第三人城南居委会的委托代理人林开山到庭参加诉讼。第三人强社富民公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。案件审理过程中，原告于2017年2月20日申请撤回对被告英城街办的起诉，要求对被告英德市规划和城综局的起诉继续审理。本院裁定予以准许。本案现已审理终结。
2016年6月22日起，第三人城南居委会对富民市场进行升级改造，影响到原告的商铺经营。原告于2016年7月18日向被告英德市规划和城综局投诉。英德市规划和城综局于2016年8月8日作出《关于富民市场违章建筑投诉的答复》，告知原告建设施工过程出现的纠纷应由英城街办协调处理。原告不服，故向本院提起行政诉讼。
原告起诉称，1996年，原英城镇裕光管理区（第三人城南居委会前身）于英德市利民路富民二巷开发建设“富民（肉菜）市场”。该工程建筑面积为4740平方米，中间为市场单层梁板柱框架（没有墙），两侧是混合结构三层商住楼（一楼为商铺）。城南居委会陆续将两侧商住楼卖给原告等人，一楼商铺作为市场固定摊位由原告等人或自行经营或出租给他人经营各种生意。城南居委会为原告办理了商住用途的房地产权证书。中间一层市场由城南居委会分割成若干临时摊位出租给他人经营。整个市场包括中间一层市场和商住楼一层商铺统一由城南居委会进行管理。2012年12月24日，城南居委会设立了强社富民公司。自2016年6月22日起，城南居委会在未取得建设工程规划许可证、没有征询原告意见、也没有与原告达成协议的情况下，以市场升级改造为由，强行在中间一层市场两侧邻近我方30余套商住楼的各相邻两条立柱间进行砌墙围蔽。城南居委会的砌墙围蔽行为，没有取得规划许可证，属于违章建设。该违章建设，改变了最初的规划设计，直接将我方30余套商住楼从富民市场分割出去，改变了商住楼的规划用途，造成一楼商铺无法营业，30余户家庭失去生活来源。同时也影响了我方一楼商铺通风、采光、通行、消防等其他相邻权益。不但造成我方30余套商住楼失去商业用途，就连居住用途也大受影响，直接导致我方商住楼大幅贬值，大半辈子血汗钱付诸东流。为维护自身合法权益，原告于2016年6月29日向英城街办提出申请，请求对城南居委会违章改建富民市场进行查处。英城街办也曾几次主持原告和城南居委会进行调解，但由于英城街办严重丧失中立立场、肆意偏袒城南居委会，调解无果。城南居委会继续违章施工，英城街办至今也没有出具行政处理决定书。7月26日上午，城南居委会再次强行砌墙围蔽，原告要求出具建设工程规划许可证时，英城街办却指使防暴警察对原告进行抓捕。原告曾向英德市规划和城综局查询城南居委会改建富民市场有无规划许可，英德市规划和城综局口头答复城南居委会没有规划许可。遂于2016年7月18日向英德市规划和城综局申请对城南居委会违章改建富民市场进行查处，要求责令城南居委会停止违建、限期拆除。英德市规划和城综局于2016年8月8日向原告出具《关于富民市场违章建筑投诉的答复》，以“该项目的施工建设应由英德市英城街道办监管，在建设施工过程中出现的纠纷建议由英城街道办处理”为由，拒不进行查处。原告于2016年8月11日向英德市规划和城综局递交《申请出具行政处理决定书的申请书》，英德市规划和城综局也拒不出具。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。综上所述，城南居委会的砌墙围蔽改建富民市场，没有取得规划许可证，属于违章建设。改变了最初的规划设计、必将造成我方30余套商住楼失去商业用途，居住功能也大受影响，留下重大社会治安隐患，房产价值大幅贬值，给原告造成重大损失。根据《城乡规划法》的规定，被告有义务履行职责，责令城南居委会停止对富民市场邻近原告商住楼进行砌墙围蔽施工、限期拆除相应围墙，对城南居委会的违法建设行为进行行政处罚。被告拒不履行上述职责，构成违法。为维护原告的合法权益，故起诉请求：１、判决被告不履行对第三人城南居委会违章改建富民市场查处职责违法；２、判令被告限期履行对第三人城南居委会违章改建富民市场查处职责；3、判决本案诉讼费由被告承担。
原告为其主张提供的证据有：1、照片（6份），证明自2016年6月22日起，城南居委会在未取得建设工程规划许可证的情况下，以市场升级改造为由，强行在中间一层市场两侧邻近商住楼的各相邻两条立柱间进行砌墙围蔽，该违章建设直接将商住楼从富民市场分割出去，改变了商住楼的规划用途，造成一楼商铺无法营业。同时也影响了一楼商铺通风、采光、通行、消防等其他相邻权益；2、富民市场代建协议书、房产证（8份）、营业执照（6份）、烟草专卖零售许可证、富民肉菜市场竣工验收资料、《证明》，证明1996年原英城镇裕光管理区（城南居委会前身）于英德市利民路富民二巷开发建设“富民市场”，该工程建筑面积为4740平方米，中间为市场单层梁板柱框架（没有墙），两侧是混合结构三层商住楼（一楼为商铺），城南居委会陆续将两侧商住楼卖给原告等人，一楼商铺作为市场固定摊位由原告等人或自行经营或出租给他人经营各种生意，城南居委会为原告办理了商住用途的房地产权证书，原告的商住楼是富民市场的组成部分；3、申诉书、富民市场商住楼市场整体升级改造征询意见表及业主代表选举表、富民市场商住楼市场整体升级改造征询意见及选举业主投票统计、富民市场商住楼临时业主会议第一次会议决议，证明原告于2016年6月29日向英城街办提出申请，请求对城南居委会违章改建富民市场进行查处，英城街办也曾几次主持原告和城南居委会进行调解，但由于英城街办严重丧失中立立场、肆意偏袒城南居委会，调解无果；4、群众来人来电投诉登记、关于富民市场违章建设的投诉书、申请出具行政处决定书、关于富民市场违章建筑投诉的答复，证明2016年7月18日原告向英德规划和城综局提出申请，请求对城南居委会违章改建富民市场进行查处，英德规划和城综局拒不查处；5、关于富民市场违章建筑投诉的答复，证明2016年7月18日原告向英德规划和城综局提出申请，请求对城南居委会违章改建富民市场进行查处，英德规划和城综局拒不查处；6、电费发票（26份）、水费银行收费清单（2份）、水费发票，证明原告等一直按照商业用途交纳电费、水费；7、申请出具行政处理决定书的申请书，全球邮政特快专递详情单，证明2016年6月29日原告向英城街办提出申请，请求对城南居委会违章改建富民市场进行查处，英城街办拒不查处；8、陆小红等14人房地产权证明（14份），潘启召与潘伯成亲属关系证明，梁锡养户口簿，证明原告陆小红等对涉案商住楼权属关系，潘启召与潘伯成为亲属关系，梁志伟与梁锡养为亲属关系，均与被诉行政行为有利害关系；9、卫生费收据（5份），证明城南居委会一直向原告等商住楼业主收取卫生费，商住楼是富民市场的组成部分；10、妥投证明，证明2016年6月29日原告向英城街办提出申请，请求对城南居委会违章改建富民市场进行查处，英城街办拒不查处。11、收据（3份），证明涉案商铺由第三人卖给原告，涉案商铺是富民市场固定摊位；12国有土地使用证（2份）、建设用地批准书、建设用地规划许可证，证明原告是涉案商铺产权人；13、照片，证明富民市场升级改造后现状，富民市场升级改造造成原告商铺无法正常经营。
被告英德市规划和城综局答辩称，一、刘文新、潘启召、梁志伟不是本案适格的原告。1、刘文新并未提供其所有的，在富民市场周边的房屋权属证明，无法证明其与本案存在利害关系。2、富民市场东第五座权属人为潘伯成，并非其儿子潘启召。虽潘伯成已死亡，鉴于潘启召并未办理继承该房屋的手续（即潘启召并非富民市场东第五座的权属人）；此外，无相关证据表明潘启召系潘伯成的唯一继承人。故潘启召并非本案适格的诉讼主体。3、富民市场西三幢4座的权属人是梁锡养（在世），并非梁志伟，梁志伟本人与本案不存在利害关系。二、清远市人民政府、英德市人民政府于2014年开展包括英德市富民市场在内的市区和各镇肉菜（农贸）市场升级改造工作，富民市场“升级改造”工程不属于违章建筑。1、清府办函[2014]72号文件、根据英府办[2014]28号文件，英德市政府成立英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作领导小组，各街道（镇）参照市区做法，负责辖区内市场升级改造工作（英城街道办系富民市场升级改造的责任主体）。本次市场升级改造工作，系政府鼓励、支持市场开办者自主的商行为，由其自主设计方案等相关材料，经市场升改办审批并完成相应手续后施工建设。在本案中，强社富民公司系富民市场的开办者、以及“升级改造”工程的建设单位。2、根据英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作领导小组出具的《督查通报》，富民市场“升级改造”工程已达到标准，符合验收条件，现已投入使用。其中，依据英府办[2014]28号文件中附件4《英德市肉菜（农贸）市场升级改造参考标准》第五条：“场内墙身建设要求——场内墙身（含立柱四周）应贴抛光砖或者瓷砖，高度不低于1.8米。”为此，富民市场砌筑墙身符合升级改造标准，不属于违章建筑，故我局不存在查处的职责问题。三、相邻权纠纷、合同纠纷属于民事纠纷。我局无权干预，故不构成行政不作为。1、原告所有的“富民市场”周边房屋，皆为自建房。由各个户主通过出让、划拨等方式获取国有土地使用权，并自行建造房屋。故富民市场作为公共基础设施，与周边房屋不存在依附性，亦不属于周边房屋的“私有配套设施”。2、原告与第三人之间是否存在收取管理费用、卫生费用，属于第三人与原告之间的合同关系，与本案无关；此外，富民市场“升级改造”是否侵犯到周边住户的相邻权，亦是第三人与原告之间的民事关系。建议原告通过民事诉讼解决相关问题。3、鉴于以上情况，我局作为行政部门无权干预民事纠纷。并且我局于2016年7月19日接到投诉后，会同城监大队对富民市场施工方发出《行政调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，并且在调查清楚事实情况后，已在《关于富民市场违章建筑投诉的答复》中对该问题作出明确的答复。故我局已积极、依法履行自身的行政职责，没有存在“行政不作为”之情形。综上所述，富民市场“升级改造”工程不属于违章建筑，且我局已积极履行自身的行政职责，原告起诉理由不成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告英德市规划和城综局向本院提交了以下证据：1、清府办函[2014]72号《清远市人民政府办公室关于印发清远市县、镇两级肉菜市场升级改造实施方案的通知》、英府办[2014]28号《英德市人民政府办公室关于印发英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作方案的通知》，证明依据清远市政府、英德市人民政府指示，英德市开展肉菜（农贸）市场升级改造工作，其中包括富民市场，市场开办者是“升级改造”的建设单位，富民市场构筑围墙符合“升级改造”标准；2、中心城区土地利用规划图、中心城区土地利用现状图，证明富民市场建设符合城区规划；3、英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作领导小组印发的《督查通报》，证明富民市场已达到改造标准，通过验收；4、行政调查通知书、现场照片、责令停止违法行为通知书、关于富民市场违章建筑的投诉的答复，证明被告接到投诉后，会同城监大队实地取证，并在了解涉案工程属于英德市人民政府开展的肉菜（农贸）市场升级改造工程后，针对以上情况作出书面答复，已积极履行自身的行政职责，不存在行政不作为之情形。
第三人城南居委会陈述称，一、涉案富民市场的升级改造系按照清远市人民政府和英德市人民政府制定的肉菜市场升级改造方案贯彻执行的，且升级改造已完成并经验收合格。根据我方提交的证据二、证据三可以反映，2014年4月24日清远市人民政府办公室发出清府办函【2014】72号《关于印发清远市、县、镇两级肉类市场升级改造实施方案的通知》，要求清远市县（市、区）、镇两级人民政府遵照执行《清远市、县、镇两级肉类市场升级改造实施方案》；后英德市人民政府办公室遵照上述文件的要求，于2014年5月27日发出英府办【2014】28号《关于印发英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作方案的通知》，要求各镇人民政府、英城街道办事处、市直有关单位认真贯彻执行《英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作方案》，以上两个方案均将涉案富民市场列为城区内应升级改造的市场，属应升级改造的肉类（农贸）市场中的一类市场。根据上述两个方案所附的《肉菜（农贸）市场升级改造参考标准》第5条关于“市场场内墙身（含立柱四周）应贴抛光砖或瓷砖，高度不低于1.8米。”的要求，涉案富民市场升级改造过程中对市场场内各相邻两条立柱间进行砌墙围蔽，墙身高度为两米，符合清远、英德两级人民政府规定的肉菜（农贸）市场升级改造的标准。此外，据我方提交的证据五反映，关乎民生的富民市场升级改造工程已完成，并由英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作领导小组办公室组织，联合经信、工商、财政、食品药品监督、市场中心等部门组成的验收小组，于2016年9月底进行了验收，验收结论为合格。目前，升级改造后的富民市场已投入运营，广大市民对升级改造后的富民市场给予了高度赞誉。富民市场的升级改造工程实质为内部装修、装饰工程，不是建设工程，且未改变原建设工程规划。据原告证据一《照片》反映，富民市场与原告的商住楼之间有2米左右的街巷相隔，不是连体的建筑物。且富民市场的升级改造，是根据《英德市肉菜（农贸）市场升级改造参考标准》的要求，将市场内经营布局按商品种类分区，将鲜、活、生、熟、干、湿商品严格分开并设置自由贸易区；在市场人行通道地面铺设防滑砖，在市场立柱四周砌结墙砖并贴抛光砖或瓷砖，市场内设置的所有摊挡台平面整齐划一并铺设不锈钢、釉面砖或抛光砖，在市场内设置市场招牌、导购牌、商品区域标志及档店号牌，在市场内设置卫生间……等等。故富民市场的升级改造工程并未改变市场一层房屋的主体结构，实质为内部装修、装饰工程，不是建设工程。此外，由于富民市场升级改造之后，仍是肉菜市场，故富民市场升级改造未改变原建设工程规划。三、城南居委会不是本案适格的第三人。强社富民公司于2012年2月24日成立，经营范围是：对英德市强社富民市场的开发与管理；市场内摊位、商铺出租服务；市场物业管理服务，其股东为城南居委会和龙志辉。也就是说，富民市场的开发经营主体是强社富民公司，而不是城南居委会。故城南居委会不是本案适格的第三人。四、原告诉称整个市场包括中间一层市场、商住楼一层商铺统一由城南居委会进行管理与事实不符。理由是：首先，富民市场与原告的商住楼有2米左右的街巷相隔，不是连体的建筑物。其次，原告李宗结取得的《建设工程规划许可证》只是许可其在富民市场西一栋2座建设私人住宅，并不是许可其建设市场，与富民市场的建设工程规划许可证不是同一建设工程规划。再次，强社富民公司对富民市场只对富民市场内的摊位提供市场物业管理服务，并收取一定的市场管理费用。根据原告提交的《营业执照》可以反映，原告有再富民市场内经营猪肉档、卤水档、鱼虾档等档口，但上述档口是开设在强社富民公司提供的富民市场内的摊位上，并不是开设在商住楼一层的商铺，强社富民公司并未对涉案商住楼一层商铺收过管理法、卫生费。为此，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人城南居委会向本院提交了以下证据：企业机读档案登记资料，证明城南居委会作为本案第三人的主体不适格。
第三人强社富民公司无答辩，亦未向本院提交证据。
经庭审质证，被告英德市规划和城综局的质证意见是：一、对原告提供证据1的关联性有异议，首先，“富民市场升级改造”项目是获得清远市、英德市两级政府批准，按照改造标准进行整改，并通过验收，不属于违章建筑。其次，富民市场用地属于划拨用地，属于公共基础设施，与周边房屋不存在依附性。最后，相邻权益属于民事纠纷，被告无权干涉；证据2中的房产证、营业执照等权属证明有异议，刘文新、潘启召、梁志伟不是产权人。陆小红、刘文新、陈永红、丘永忠、陈树全、张国佳、刘国强、丁玉萍、陆奕婵、梁志伟、梁锡山的房屋用途是住宅，不能作为商业用途。原告的房屋都是自建房，房屋用地出让方式为“划拨”、“出让”，都与富民市场无直接关系。李宗结不是本案的原告，也不是房屋的所有人，其于2011年已将房屋转让给丁玉萍，故该证据与本案无关。原告提交的梁锡养、张邦丈、朱细水、孔细珍《营业执照》，其登记的营业范围与提交的房产证不是同一地点，与本案无关。对证据2第7页中《代建协议书》属于建设工程合同，不属于房屋买卖合同，与本案无关。证据2中第39-59页，只有第39页是盖有英德住建局的档案管理章，其他都没有，所以对真实性、关联性、合法性均有异议；证据3的第61页至63页和证据10的关联性不予认可，被告对原告向被告英城街办的申诉行为不知情。证据3中第68页至72页的关联性不予认可，被告从未参与原告业主内部会议，被告对此不知情，且与本案无关；证据4、5、7的证明内容不予认可，被告收到原告的申请后，于2016年7月19日会同城监大队前往富民市场调查情况，在核实该项目升级改造不属于违章建筑后对原告作出答复，已依法履行自身的性质职责；证据6的关联性不予认可，原告只提供其中三名原告的水电发票，不具有普遍说明力；证据9的关联性不予认可，原告与第三人的关系属于民事纠纷，与本案无关；证据11、12中刘文新的收据也是代建收据，不予认可，刘文新也没有提交《房产证》，不能证明其是房屋的所有人。对潘伯成的《许可证》与证据2的书面质证意见一致；对证据13的《照片》的真实性、关联性、合法性均无异议，但对其第2点证明内容有异议，能否经营是民事纠纷，与本案无关。二、对第三人城南居委会提供的证据无异议。
原告的质证意见是：一、对被告英德市规划和城综局提供的证据1、2、3的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予以确认，尽管有政府文件、验收合格报告，但不能改变富民市场升级改造没有办理规划许可和施工许可的相应手续，所以不能改变该工程是违法建设的事实，被告没有作出行政许可或审批决定，没有进行建设项目公示；证据4的真实性予以确认，对其合法性、关联性部分予以确认，被告英德市规划和城综局虽然有履行部分职能，到过现场，但是没有根本制止第三人违章建筑，仍然是失职的，其行政作为违法，也没有履行对原告的告知义务。二、对第三人城南居委会提供的证据的合法性、真实性予以确认，对其关联性不予以确认，富民市场违章建设工程实际上由第三人城南居委会建设。
第三人城南居委会的质证意见是：一、对被告英德市规划和城综局提供的证据及法律依据均无异议。二、对原告提供的证据，同意被告英德市规划和城综局的上述质证意见。
本院对以上证据认证如下：一、对被告英德市规划和城综局提交的证据1，不能证明英德市人民政府的改造升级方案批准富民市场构筑围墙，故对其要证明构筑围墙符合“升级改造”的标准的事实，本院不予确认；证据2，可以证明富民市场建设在英德市城市总体规划区范围内，本院予以确认；证据3，可以证明富民市场的改造通过验收，本院予以确认；证据4，证明被告英德市规划和城综局虽然有履行部分职能，但没有对富民市场构筑的围墙是否属于违法建筑进行认定，也未作出相应的行政处理决定。因此，本院对其要证明已经积极履行行政职责，不存在行政不作为的事实不予确认。二、对原告提交的证据1，可以证明第三人在富民市场中间一层市场两侧邻近商住楼的各相邻两条立柱间进行构筑围墙，导致商住楼一楼商铺的经营受到严重影响，也影响商铺通风、采光、通行等相邻权益，本院予以确认；证据2、8，其中的富民市场代建协议书、房产证、营业执照、烟草专卖零售许可证、潘启召与潘伯成亲属关系证明、梁锡养户口簿、《证明》，证据形式及内容合法，可以作为认定本案事实的证据，本院予以确认。富民肉菜市场竣工验收资料证明富民市场由城南居委会开发建设，本院予以确认；证据3、7、10是原告向英城街办的申诉资料，与本案不具有关联性；证据4、5，证明原告于2016年7月18日向被告投诉富民市场违法构筑围墙，要求被告责令富民市场停止建设、限期拆除，被告于同年8月8日作出答复，告知原告应向英城街办申请处理；证据6，证据的内容及形式合法，可以证明原告陈树全享有的富民市场西三幢5座和陈永红享有的富民市场东一幢2座，从2015年6月起至2016年6月止按商业类别缴纳电费，本院予以确认；证据9，证明城南居委会向梁志伟收取了2013年5月至2017年4月的卫生费，本院予以确认；证据11、12，证明原告刘文新名下的富民市场西一幢9座由城南居委会代建，该座楼房包含的摊位属于富民市场的摊位，本院予以确认；证据13，被告及第三人对照片的真实性、合法性和关联性均无异议，本院予以确认。三、对第三人城南居委会提供的企业机读档案登记资料，证明强社富民公司是富民市场的业主，城南居委会是强社富民公司的股东，同时可以证明城南居委会与本案有利害关系。
在诉讼中，本院于2016年12月27日依职权组织原、被告及第三人城南居委会到富民市场进行现场勘验，并制作现场勘验笔录，经实地勘察查明：（1）富民市场东西两面各新砌有2.76m高的围墙，围墙上安装有2.5m高的防盗网；（2）市场东西面新砌的围墙与原告店铺的二楼外墙的平均距离约为1.1m，与原告一楼店铺的卷闸门平均距离约为2.5m；（3）市场东面新砌建有17卡店铺，每卡长约2.7m，宽约4.2m。东面留有2个约2.46m宽的卷闸门和3个约3m宽的通道；（4）市场西面新砌建有15卡店铺，每卡长约4.67m，宽约3.47m。西面留有3个约2.46m宽的卷闸门和2个约3m宽的通道。对该现场勘验笔录，原、被告及第三人城南居委会均没有异议，本院确认其具有证据效力。
经审理查明，富民市场是由第三人城南居委会的前身英城镇裕光管理区于1996年投资兴建，建筑面积4939平方米，包括单层市场和三层住宅，住宅位于市场的东西两面。2016年6月，第三人城南居委会按照英德市人民政府于2014年5月27日印发的《英德市人民政府办公室关于印发英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作方案的通知》和《英德市肉菜（农贸）市场升级改造工作方案》对富民市场进行升级改造。根据《英德市肉菜（农贸）市场升级改造参考标准》第5点“场内墙身（含立柱四周）应贴抛光砖或瓷砖，高度不低于1.8米”的规定，城南居委会在富民市场东西两面各新砌了2.76m高的围墙，将富民市场内的摊位与原告一楼店铺分隔开，并在新砌的围墙内修建了32卡店铺。但市场东西面新砌的围墙与原告店铺的二楼外墙的平均距离约为1.1m，与原告一楼店铺的卷闸门平均距离约为2.5m，造成原告一楼店铺的经营受到严重影响，也影响到原告住宅的通风、采光权。2016年7月18日，原告向被告英德市规划和城综局投诉，要求被告责令富民市场停止建设、限期拆除。被告于2016年7月19日派执法人员到现场进行了查看，并向富民市场发出《调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》，要求富民市场于2016年7月20日到被告处配合调查，并携带建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证等资料。但富民市场的业主没停止建设，也没有向被告提交建设工程规划许可证。2016年8月8日，被告向原告作出《关于富民市场违章建筑投诉的答复》，告知原告富民市场建设施工过程出现的纠纷应由英城街办协调处理。原告认为该《答复》不是行政复议和行政诉讼的审查对象，于是在2016年8月11日向被告递交了《申请出具行政处理决定书的申请书》，但至原告起诉日为止，被告仍未作出相应的行政处理决定书。原告不服，故向本院提起行政诉讼。
另查明，第三人城南居委会在富民市场东西两面所新砌涉案围墙和涉案店铺均没有取得建设工程规划许可证和施工许可证。本案原告的涉案楼房有的是商住楼，有的是住宅楼，但所有楼房的第一层均作为商铺使用，并从事经营业务。刘文新是富民市场西一幢9号的业主。潘伯成是富民市场东第五座登记业主，已于2012年3月26日因病去世，原告潘启召是潘伯成的儿子。梁志伟是富民市场西三幢4座登记业主梁锡养的儿子，也是该楼房的实际使用人。
本院认为，本案系原告诉被告不履行法定职责纠纷。根据原告的诉讼请求、被告的答辩和第三人的陈述，以及各方当事人的举证与质证等综合分析，本案争议的焦点是：一、刘文新、潘启召、梁志伟是否本案适格原告；二、第三人城南居委会在富民市场东西两面所新砌涉案围墙是否违法建筑；三、被告是否构成不履行法定职责。
关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，刘文新是富民市场西一幢9号的登记业主，潘伯成是东第五座登记业主，梁锡养是西三幢4座登记业主。第三人城南居委会在富民市场东西两面各新砌了2.76m高的围墙，距离刘文新、潘伯成和梁锡养名下的以上房屋二楼仅有1.1米，严重影响以上房屋的通风、采光权和一层铺面的经营权。刘文新、潘伯成和梁锡养有权向被告申请查处第三人砌墙围闭的行为，与被告是否依法履行职责存在利害关系，有权提起本案行政诉讼。而原告梁志伟是梁锡养的儿子，也是富民市场西三幢4座楼房的实际使用人，有权以房屋实际使用人名义起诉。原告潘启召是潘伯成的儿子，潘伯成已经于2012年3月26日因病去世，潘启召有权以近亲属名义起诉。因此，被告辩称刘文新、潘启召和梁志伟不是本案适格原告，依据不足，本院不予采纳。
关于争议焦点二。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，第三人城南居委会没有取得建设工程规划许可证，便在富民市场东西两面新砌2.76m高的围墙，属于违法建筑。虽然根据《英德市肉菜（农贸）市场升级改造参考标准》第5点规定：“场内墙身（含立柱四周）应贴抛光砖或瓷砖，高度不低于1.8米。”但该升级改造参考标准并没有要求富民市场东西两面需各砌2.76m高的围墙，且该升级改造参考标准亦不能代替建设工程规划许可。另，第三人城南居委会认为富民市场升级改造未改变原建设工程规划，但其未能提供原建设工程规划许可证，属依据不足，本院不予采信。因此，被告和第三人城南居委会辩称富民市场东西两面所新砌的涉案围墙不属于违法建筑，理由不成立，本院不予支持。
关于争议焦点三。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被告是英德市城乡规划主管部门，是查处本案所涉违法建筑的法定行政主体。虽然被告根据原告的投诉向富民市场发出了《调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》，并于2016年8月8日向原告作出《关于富民市场违章建筑投诉的答复》，但在第三人没有提交建设工程规划许可证也没有停止建设的情况下，被告没有对之进行查处。甚至在原告于2016年8月11日又向被告递交《申请出具行政处理决定书的申请书》后，被告至今不予理睬，仍未作出相应的行政处理决定书，明显违反法律规定。
综上所述，被告没有依法履行对本案所涉违法建筑的查处职责，原告请求判决确认被告不履行查处职责违法，以及要求判令被告限期履行对第三人违章改建富民市场查处职责，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：
一、确认被告英德市规划和城市综合管理局不履行对第三人英德市英城街城南社区居民委员会在英德市富民（肉菜）市场东西两面违法构筑围墙的查处职责违法；
二、被告英德市规划和城市综合管理局应当于本判决生效之日起60日内履行对第三人英德市英城街城南社区居民委员会在英德市富民（肉菜）市场东西两面违法构筑围墙的查处职责，并作出相应的行政处理决定。
本案受理费50元，由被告英德市规划和城市综合管理局负担。此款原告陆小红、刘文新、潘启召、陈永红、林永润、曾月辉、张水标、王柏青、丘永忠、张邦丈、陈树全、张国佳、刘国强、丁玉萍、刘婉婷、罗小敏、陆奕婵、梁志伟、梁锡山已预交，本院不作退回，由被告英德市规划和城乡综合管理局在履行上述判决时迳付给原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判长 陈炳聪
审判员 邝正兵
审判员 陈桂清
二〇一七年三月二十二日
书记员 曾蕾欣
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。