海南省高级人民法院
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（2017）琼行终1632号
海南省高级人民法院
行政裁定书
（2017）琼行终1632号
上诉人（原审原告）世界经济三亚实业总公司，住所地三亚市吉阳区下洋田大真岭11号。
法定代表人覃一芙，该公司总经理。
委托代理人罗于贤，三亚市天涯法律事务所主任。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
原审第三人三亚博大精益房地产开发有限公司，住所地三亚市凤凰路88号三亚山水国际峰景阁5栋A单元12号。
法定代表人廖志勇，该公司董事长。
委托代理人刘剑川，海南云帆律师事务所律师。
上诉人世界经济三亚实业总公司因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚博大精益房地产开发有限公司（以下简称精益公司）土地征收一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2009年12月，精益公司向三亚市政府申请对临春岭地税局宿舍旁城中村改造并建设”唯美品格”项目，三亚市国土局确认城中村改造项目实际能用地的权属分别为：三亚林场用地12.15亩，榆亚盐场交回政府土地9.56亩，国有山林0.63亩。2011年8月1日，三亚林业总公司与精益公司签订《土地征收补偿协议》。2012年1月，三亚市政府批复三亚市国土环境资源局（以下简称三亚市国土局）收回位于三亚市凤凰路东侧、临春岭地税宿舍以南的三亚林场国有土地0.81公顷。此后，在完成该项目用地范围内的补偿安置后，三亚市政府将上述0.81公顷国有土地连同该区域0.6281公顷国有存量建设用地共计1.4381公顷（折合21.57亩，以下简称涉案土地）出让给精益公司用于该项目建设。三亚实业总公司不服，提起本案诉讼，请求确认涉案征地行为违法。
原审查明，2009年12月，精益公司向三亚市政府申请对临春岭地税局宿舍旁城中村改造并建设”唯美品格”项目，同时，向原三亚市住房保障与房产管理局递交《临春”唯美品格”城中村改造项目拆迁安置补偿方案》，对临春”唯美品格”城中村改造项目用地范围内约22亩土地上的约45户被拆迁户的补偿安置问题制定方案。三亚市国土局根据三亚市政府批转的关于第三人参与临春岭地税宿舍旁城中村改造项目的请示，向三亚市政府呈报《三亚市国土环境资源局关于临春岭地税宿舍旁城中村改造项目的意见》，提出临春岭地税宿舍旁城中村改造项目22.35亩用地的权属分别为：三亚林场用地12.15亩（折合0.81公顷），榆亚盐场交回政府土地9.56亩，国有山林0.63亩，已经发证的海南省电力有限公司三亚供电公司0.0056亩，三亚京海成房地产开发有限公司0.0034亩。扣除已发证土地，该项目实际能用地22.34亩。三亚市发展和改革委员会收到三亚市政府批转的申请后，向精益公司作出《关于临春岭地税宿舍旁城中村改造项目的意见》，提出精益公司依法取得土地后到该委办理登记备案手续，并建议有关部门尽快启动征地程序。2009年12月22日，精益公司取得三亚市住房保障与房产管理局颁发的关于临春”唯美品格”城中村改造项目的《房屋拆迁许可证》，拆迁范围为东至下洋田安置区、西至凤凰路、南至市地税宿舍、北至临春岭，拆迁占地面积14878.44平方米。2011年8月1日，精益公司与三亚市林业总公司签订《土地征收补偿协议》，就位于三亚市××区居委会”山水国际”项目入口附近的0.81公顷土地达成补偿协议。2011年12月9日，三亚市国土局与三亚市林业总公司签订《收回国有土地补偿协议书》，三亚市国土局代表三亚市政府收回该林地0.81公顷。2012年1月9日，三亚市政府作出《关于办理收回三亚市凤凰路东侧部分国有土地和农用地转用手续的批复》（三府函〔2012〕4号），批复：临春”唯美品格”城中村改造项目用地位于三亚市凤凰路东侧、临春岭地税宿舍以南，用地面积1.4381公顷，其中0.6281公顷属国有存量建设用地，0.81公顷属三亚林场国有土地；同意以协议方式收回三亚林场国有土地0.81公顷（涉及林地0.371公顷，建设用地0.439公顷），并办理0.371公顷农用地转建设用地手续等。2012年5月28日，经三亚市政府批复同意，三亚市国土局在《三亚晨报》上登出公告，挂牌出让位于三亚市南边海片区控规NBH03-03-03号地块1.4381公顷国有建设用地使用权用于临春岭城中村旧城改造项目建设，该土地规划性质为二类居住用地。2012年6月29日，精益公司以13002万元的最高报价竞买取得该宗土地使用权。2012年7月9日三亚市国土局与精益公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，精益公司受让该宗土地使用权。此后，经对地上附着物等的补偿安置，精益公司与海南隆冠拆迁工程有限公司签订《拆除工程合同书》，由海南隆冠拆迁工程有限公司拆除项目内的旧房。2013年6月27日，三亚市政府给精益公司颁发了三土房（2013）字第07910号《土地房屋权证》，确认精益公司对地号为12-01-162的14380.96平方米土地的使用权。目前，涉案土地上已建起”凤岭悦澜”房产。2017年1月9日，三亚实业总公司提起本案诉讼，认为位于三亚市凤凰路临春岭仔头22.5亩土地的使用权归其所有，三亚市政府错将其使用的土地及地上房屋当作三亚市林业总公司的土地房屋予以征收，侵犯其合法权益，要求确认三亚市政府征收该22.5亩土地的行为违法。三亚实业总公司为了证明其对精益公司所使用的涉案土地具有使用权，向本院提交了两份《土地证》和一份《现金收入单据》复印件等证据。经核对，第一份《土地证》复印件载明：仔子头坐南向北，划给世界经济三亚实业开发公司建房用地。前后长贰佰伍拾米、宽陆拾米，合计建房用地面积壹万伍仟平方米。地址东至尹跃生屋木工厂止，西至潘天希屋止，南至岭顶止，北至国防公路止；填证人林某；发证单位临春乡；落款时间为一九八五年八月二十日；落款处加盖崖县临春乡人民政府印章。另外，在”填证人林某”处又加盖一枚崖县临春乡人民政府的红色原始印章，复印印章和原始印章字迹模糊。第二份《土地证》复印件与第一份相比，除土地四至及面积等内容相同外，有以下不同：《土地证》编号为第1号；落款时间为一九八五年六月十五日；复印印章与第一份《土地证》上的红色印章相似；填写”临春乡”的字迹与第一份《土地证》不同；”填证人林某”处没有红色原始印章；部分填写内容有重新描过的痕迹。《现金收入单据》复印件的出具时间及大写金额不清，复印印章亦与第一份《土地证》上的红色印章相似。经法庭询问，三亚实业总公司法定代表人覃一芙称：《土地证》和《现金收入单据》的原件均已遗失；第一份《土地证》上的红色印章是三亚实业总公司职工周某办理的，第二份《土地证》亦是周某复印的，其对此并不知情，但第一份即1985年8月20日的《土地证》是其本人办理的。并提出撤回第二份《土地证》，因三亚市政府和精益公司反对，法庭对其撤回请求未予准许。证人周某在庭审中陈述第一份《土地证》上的原始印章是其于1998年到临春乡政府补盖的，但庭后其又出具书面说明材料，称其已记不清补盖公章的时间。
另查明，三亚实业总公司是由世界经济杂志社三亚办事处出资设立的企业法人，成立于1988年11月5日，经营范围：咨询、矿产、海产、土特产、旅游、小车出租服务、汽车零售配件、生竹制品、珠宝、玉器、玻璃制品、陶品、皮革、毛皮。2002年4月24日，该公司因其他违法行为被三亚市工商行政管理局吊销营业资格。1996年，三亚实业总公司拟征收临春岭仔头二环路东侧约6400平方米土地用于建设世界经济三亚花园别墅项目，用地四至范围为东至三亚椰岛实业公司用地，南至山坡地挖掘处，西至80米宽二环路红线，北至小路边。1996年11月15日，三亚市规划局对三亚实业总公司作出《关于世界经济三亚实业总公司花园别墅的选址意见》，同意该公司选址，有效期三个月。1997年1月28日，三亚市计划局对三亚实业总公司作出《关于兴建世界经济三亚花园别墅项目的批复》，同意该公司兴建世界经济三亚花园别墅项目。1997年11月4日，三亚市规划局对三亚实业总公司作出《关于世界经济三亚实业总公司花园别墅用地的审核意见》，同意核发该项目的《建设用地规划许可证》，有效期一年。1998年6月17日，三亚市规划局向三亚实业总公司颁发了《建设用地规划许可证》，准予该公司对位于临春岭仔头二环路东侧6400.22平方米的土地办理征用划拨手续。此后，三亚实业总公司对该项目未办理其他手续，亦未进行任何建设。本案诉讼过程中，三亚实业总公司提出申请，要求对精益公司名下12-01-162地块是否与其《土地证》中的地块是同一地块进行司法鉴定。
原审认为，本案争议焦点为：1.三亚实业总公司是否具有本案原告诉讼主体资格；2.三亚实业总公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；3.三亚实业总公司的诉讼请求是否有合法依据。一、关于三亚实业总公司是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，三亚实业总公司曾于1996年提出拟征收临春岭仔头二环路东侧约6400平方米土地用于建设世界经济三亚花园别墅项目，该项目经三亚市计划局批复同意，并由三亚市规划局颁发《建设用地规划许可证》，因此，三亚实业总公司认为三亚市政府征收临春岭区域土地用于精益公司项目建设的行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。三亚市政府和精益公司主张三亚实业总公司不具有本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，不予支持。二、关于三亚实业总公司提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，三亚市政府和精益公司分别主张三亚实业总公司于2009年12月23日《关于临春”唯美品格”城中村改造项目拆迁公告》发出之日以及2012年5月28日《三亚市国有建设用地使用权挂牌出让公告》发出之日起就应当知道被诉行政行为，原告起诉超过两年或六个月的起诉期限。因三亚市政府和精益公司均未举证证明三亚实业总公司何时知道被诉收地行为，故其主张均不能成立，不予支持。三、关于三亚实业总公司的诉讼请求是否有合法依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第一款第（一）、（二）项规定，为公共利益需要使用土地或实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，三亚实业总公司诉求确认三亚市政府征收其22.5亩土地的行政行为违法。经查，首先，从三亚市国土局于2009年12月7日向三亚市政府呈报的《三亚市国土环境资源局关于临春岭地税宿舍旁城中村改造项目的意见》以及三亚市政府于2012年1月9日对三亚市国土局作出的《关于办理收回三亚市凤凰路东侧部分国有土地和农用地转用手续的批复》可知，精益公司所申请的临春”唯美品格”城中村改造项目用地位于三亚市凤凰路东侧、临春岭地税宿舍以南，面积1.4381公顷，除去0.6281公顷国有存量建设用地，因该项目建设需要，三亚市政府实际收回土地0.81公顷，且就该土地补偿事宜已与三亚市林业总公司签订《收回国有土地补偿协议书》，并在完成项目用地范围内所有的补偿安置后，将该1.4381公顷土地出让给精益公司，三亚市政府的收地程序并无不当。其次，三亚实业总公司主张其对该区域22.5亩（折合15000平方米）土地具有使用权，并提供两份《土地证》和《现金收入单据》复印件以及该公司因建设世界经济三亚花园别墅项目拟征收临春岭仔头二环路东侧6400平方米土地，并取得项目建设用地规划许可证的相关证据。因两份《土地证》和《现金收入单据》均为复印件，其真实性无法确认。又因三亚市规划局同意给三亚实业总公司核发关于世界经济三亚花园别墅项目《建设用地规划许可证》时，明确指出该许可证的有效期为一年。此后，三亚实业总公司并未按照该许可证的要求办理征用划拨土地手续，因此，三亚实业总公司提供的证据不足以证明其依法取得了世界经济三亚花园别墅项目用地的使用权，其诉求确认三亚市政府征收其22.5亩土地的行为违法，没有事实根据和法律依据。综上，三亚实业总公司的诉讼请求因依据不足，依法应予驳回。遂依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回三亚实业总公司的诉讼请求。案件受理费50元，由三亚实业总公司负担。
上诉人三亚实业总公司上诉称，一、原审不确认三亚实业总公司土地证的证据效力是错误的。土地证是在丢失后由原发证机关在复印件上加盖公章确认的，与原件效力无异，应视为原件，认定其效力。二、三亚实业总公司的土地使用权是其向政府购买并经规划部门和计划部门审核批准，即使其后未开发，也不能否认其土地权属。三、三亚市政府的土地来源证据虚假。三亚市政府未提交榆亚盐场、三亚市林业总公司等单位的土地来源证明，上述单位在此处并无土地。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持三亚实业总公司的原审诉讼请求。
被上诉人三亚市政府答辩称，一、三亚实业总公司提供的土地证，从形式上看，无原件且存在伪造证据的可能性，崖县于1984年已被撤销，故在土地证落款时间1985年上的崖县临春乡人民政府的印章有伪造的可能。二、原审三亚实业总公司承认1998年盖印章，那时也没有崖县的公章，可以看出这两个土地证的真实性存在伪造的可能。三、根据1990年颁发的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条，建设单位或者个人在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，三亚市实业总公司的规划许可证期限是一年，但其取得规划许可证后未向政府申请用地。综上，三亚实业总公司上诉的理由不成立，应当驳回。
原审第三人精益公司述称，一、原审判决认定事实清楚、适用法律得当，结果正确。关于土地证的效力问题，政府应当对其颁发的土地证有存档，但查不到政府颁发给三亚实业总公司土地证的档案。二、原审中精益公司提供了国土局出具的土地权属来源证明，应当以国土局出具的证明为准。三、取得建设用地规划许可证不代表对土地享有使用权。
本院经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为，一、关于三亚实业总公司是否具有本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，合法权益受到行政机关或行政机关工作人员不法侵害的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，三亚实业总公司提交两份《土地证》以及三亚市国土局、规划局、计划局出具的文件等材料以证明其是涉案土地的使用权人。经审查，首先，两份《土地证》是复印件，其上编号、落款时间、印章的位置等均不一致，无法确定其真实性，故本院不予采信。其次，从政府相关职能部门出具的文件内容来看，三亚实业总公司于1993年向三亚市国土局申请拟征用临春岭仔头二环路东侧约6400平方米土地用于兴建世界经济三亚花园别墅项目。1997年，三亚市规划局经审核同意核发该项目的《建设用地规划许可证》。《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日实施，因《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日起实施而失效）第三十一条规定，”在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”据此，三亚实业总公司取得建设用地规划许可证后，应向三亚市国土局申请用地。但三亚实业总公司并未完成拟用土地的征用划拨手续，未最终取得拟用土地的使用权证，故其在涉案土地上不存在合法权益，不具有本案原告主体资格。
二、关于三亚实业总公司的起诉是否超过法定期限的问题。在本院二审询问中，三亚实业总公司自认2013年7月知道涉案土地被征用开发。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故三亚实业总公司于2017年1月9日向原审法院提起本案诉讼，已超过起诉期限。
综上，原审法院认定三亚实业总公司具有原告主体资格、未超过起诉期限错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02行初10号行政判决；
二、驳回世界经济三亚实业总公司的起诉。
一、二审案件受理费100元退回世界经济三亚实业总公司。
本裁定为终审裁定。
审判长刘利红
审判员王华
审判员聂海波
二○一七年十一月二十日
书记员王婉
附：相关法律、法规及规章条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
......
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
......
《最高人民法院关于执行
<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
......
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