甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
(2016)甘行终110号
上诉人（原审原告）靖远县中堡村欧天祥等3320位村民。
诉讼代表人欧天祥。
诉讼代表人胡荣刚。
诉讼代表人欧尔平。
诉讼代表人欧阳琼。
诉讼代表人包守银。
委托代理人王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人刘欢，北京农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖远县人民政府（以下简称县政府）。
法定代表人刘力江，该县县长。
委托代理人李正东。
委托代理人魏广林，甘肃润山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）白银市人民政府（以下简称市政府）。
法定代表人张旭晨，该市市长。
委托代理人杨英勇。
委托代理人刘立新。
原审第三人甘肃省白银监狱（以下简称白银监狱）。
法定代表人刘元珍，监狱长。
委托代理人贾云。
上诉人欧天祥等3320位村民因诉靖远县人民政府、白银市人民政府土地行政登记一案，不服庆阳市中级人民法院(2015)庆中行初字第38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
一审法院经审理查明，1964年,甘肃省农垦局在靖远县北湾乡中堡村兴建农场。同年11月27日，靖远县人民委员会召开了由甘肃省农垦局、靖远县人民委员会以及北湾、糜滩、城关三个区代表参加的会议，讨论通过了《关于讨论五大坪土地交农垦局耕种地界划分问题的会议纪要》，商定将五大坪6879亩土地留给甘肃省农垦局耕种。1965年5月13日，甘肃省国营五大坪农场与靖远县中堡人民公社管理委员会又达成《中堡坪关于农场场界划分协议书》，给农场增划约2800亩土地。1966年甘肃省农垦局与农建十一师合并为农建十一团，1969年更名为五大坪劳改农场。1970年12月7日，中国人民解放军兰州军区靖远五大坪农场军管组与北湾公社革委会及中堡大队革委会负责人、生产队长以及社员代表讨论协商，对个别插花地进行了调整，农场同时无偿支援中堡大队东方红54型拖拉机一台、五铧犁一台、圆盘耙一组两台、24行播种机两台、镇压器一组三台、连接器一台。场、社双方为避免今后发生争执，特拟定了《关于中堡大队与五大坪农场土地界限划分问题的座谈纪要》。1976年五大坪农场与中堡村就涉案土地发生争议，经甘肃省政府调查、调处，下发了甘政发（1981）71号《关于解决五大坪农场与北湾乡中堡大队土地纠纷问题的通知》，由五大坪农场划给中堡大队土地约四百六十亩，1980年中堡大队多种五大坪农场的土地全部退还，另由中堡大队划给五大坪农场山畔旱地一百亩。1986年8月,中堡村群众再次投诉上访，甘肃省政府于1994年3月1日作出甘政发（1994）17号《关于靖远县中堡村与省劳改局五大坪农场土地纠纷有关问题的批复》，认为五大坪农场与靖远县中堡村所争议的土地，其权属是明确的，应当按照甘肃省政府甘政发（1981）71号文件规定执行。
另查明，1994年12月20日，五大坪农场更名为甘肃铜城监狱，2002年8月26日，铜城监狱与北湾农场、寺二坪农场等合并为白银监狱。2011年9月26日，县政府根据白银监狱的申请，向白银监狱颁发了靖国用（2011）第14071081号国有土地使用权证书。2013年12月白银监狱迁往白银市西区，甘肃省政府于2014年3月决定将白银监狱农场作为异地扶贫搬迁安置地。2015年6月,靖远县北湾镇中堡村3450名村民不服县政府的颁证行为，向市政府申请行政复议。2015年8月27日，市政府作出白政复决字【2015】第11号复议决定，决定维持县政府给第三人白银监狱的颁证登记行为。原告遂提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销市政府作出的白政复决字【2015】第11号行政复议决定和县政府给白银监狱颁发的靖国用（2011）第14071081号《国有土地使用证》。
一审法院认为，本案被诉行政行为是被告县政府于2011年9月26日为第三人白银监狱颁发的靖国用（2011）第14071081号国有土地使用权证的土地登记行为。经过庭审调查，本案争议土地已于1964年11月27日经原甘肃省农垦局、靖远县人民委员会以及北湾区、糜滩区、城关区部分代表通过会议纪要的形式，将五大坪6879亩土地转移给甘肃省农垦局兴建农场。1965年5月18日，省、专署、县工作组又与中堡公社达成协议，增划约2800亩土地给农场。1970年12月7日，五大坪农场军管组与北湾公社革委会及中堡大队革委会负责人、生产队长以及社员代表讨论协商，对耕种过程中个别插花地进行了调整，并以无偿支援部分农机具的形式给中堡村进行了适当补偿。根据以上事实，本案争议的原中堡村集体土地在靖远县人民委员会、北湾公社见证同意的情况下，通过座谈、协商的方式归国营农场占有使用已达50年。根据原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳动力的；4.接受农民集体馈赠的；……”之规定，该争议土地的权属应属国家所有，中堡村已不再拥有该争议土地的集体所有权。因此，原告欧天祥等3320位村民与被告县政府给第三人白银监狱的土地登记颁证行为之间已不存在法律上的利害关系，不具备提起行政诉讼的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。经该院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告靖远县中堡村欧天祥等3320位村民的起诉。案件受理费50元，退还原告靖远县中堡村欧天祥等3320位村民。
上诉人欧天祥等3320位村民不服一审判决，向本院上诉称，1、一审法院认定事实不清，适用法律错误，土地所有权应归中堡村集体所有，白银监狱无权申请土地登记。1964年前，涉案土地归属中堡村所有。1964年第三人原五大坪农场（现白银监狱）依据1964年的《关于讨论五大坪土地交农垦局耕种地界划分问题的会议纪要》、1965年的《中堡村关于农场场界划分协议》、1970年12月《关于中堡大队与五大坪农场土地界限划分问题的座谈纪要》共无偿占用原告土地9279亩。根据1958年《国家建设征用土地办法》第四条，农村人民公社《六十条》第二十一条的规定，在庭审过程中，二被上诉人及第三人均未提交政府正式的审批文件，协议内容及会谈内容不是土地管理的审批程序和正式批复文件。2、靖远县国土资源局对白银监狱国有土地使用权进行初始登记和县政府给白银监狱颁发国有土地使用证违法。综上，请求撤销一审裁定，指令继续审理。
被上诉人县政府答辩称，1964年2月29日，靖远县人民委员会根据省人委1964年2月8日甘农办李字第43号《关于兰州军区在你县寺儿湾坪筹建机关农场有关问题的通知》和1964年2月21日靖远县寺儿湾坪办农场有关问题的纪要精神，经县、区、公社、生产队长、贫下中农代表及军区反复讨论、研究，于1965年6月3日签订了《兰州军区在靖远县寺儿湾坪办农场有关问题的协议》。1970年12月7日，场、社双方认为原靖远县人委会（64）靖会办字第367号关于地界划分问题的会议纪要是正确的，场、社双方应按会议纪要办理，但在具体生产实践过程中，场、社认为不够明确的地方对双方生产都有影响，为有利生产管理，避免土地插花，场、社经过实地勘察并反复讨论，对有异议的地方再次进行了适当调整，并形成《关于中堡大队与五大坪农场土地界限划分问题的座谈纪要》。1972年6月28日，甘肃省革委会劳改局因铁路通过厂址，不便管理犯人，遂与兰州军区协商后将省革委会劳改局三合农场移交给兰州军区部队作为部队农场，部队将寺儿湾坪农场移交给省革委会劳改局作为劳改农场。从1972年12月30日交接至今省革委会劳改局一直占有使用寺儿湾坪农场。1976年之后，五大坪农场与靖远县北湾镇中堡村产生土地纠纷，甘肃省政府通过多次研究协调，于1981年3月23日下发了甘政发【1981】71号《关于解决五大坪农场与北湾乡中堡大队土地纠纷问题的通知》，该《通知》又一次对五大坪农场与靖远县北湾镇中堡村土地纠纷做了处理。后中堡村农民继续到市县上访，经县政府、市政府调查上报处理意见，1994年3月，甘肃省政府下发《关于靖远县中堡乡中堡村与省劳改局五大坪农场土地纠纷有关问题的批复》，批复明确要求按照1981年甘肃省政府下发的71号文件执行。因此，涉案土地权属不存在争议；白银监狱申请土地登记的材料符合要求；县政府向白银监狱颁发国有土地使用证，事实清楚，证据充分，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人市政府答辩称，根据原国家土地管理局颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，对于双方签订过土地转移等有关协议的农民集体所有的土地，应认定为国有土地。本案双方于1964年、1965年多次协商并签订土地转移协议，应认定为土地所有权已经发生转移。因此，县政府为第三人白银监狱颁发国有土地使用权证的行为，事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府经过复议，决定予以维持并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人白银监狱陈述，争议的土地所有权和使用权归属是明确的，即土地所有权归国家，土地使用权归第三人。因此，县政府给第三人颁发国有土地使用权证的行为合理、合法。市政府作出维持县政府的行政复议决定于法有据，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”国家土地管理局1995年3月31日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”本案所涉及的土地已于1964年11月27日经原甘肃省农垦局、靖远县人民委员会以及北湾区、糜滩区、城关区部分代表通过会议纪要的形式，将五大坪6879亩土地转移给甘肃省农垦局兴建农场，1965年5月18日省、专署、县工作组又与中堡公社达成协议，增划约2800亩土地给农场。1970年12月7日，五大坪农场军管组与北湾公社革委会及中堡大队革委会负责人，生产队长以及社员代表讨论协商，对耕地过程中个别插花地进行了调整，并以无偿支援部分农机具的形式给中堡村进行了适当补偿。现本案涉及的土地在当时已依法属于国家所有，故上诉人欧天祥等3320位村民与被上诉人县政府给第三人颁发《国有土地使用证》的行为没有利害关系，上诉人不具有原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，一审裁定驳回起诉，结果正确，上诉人欧天祥等3320位村民的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何克祥
代理审判员 徐文娟
代理审判员 朵利民
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 任少鹏