西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2018)陕7102行初103号
原告西咸新区沣东新城广线养殖厂。
经营者刘广线，男，汉族，
委托代理人刘广胜，北京创为律师事务所律师。
委托代理人张馨，北京创为律师事务所实习律师。
被告西安市长安区斗门街道办事处。
法定代表人宋林坛，主任。
委托代理人刘海侠，该街办工作人员。
委托代理人张应国，陕西长华律师事务所律师。
被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，
法定代表人康军，主任。
委托代理人景龙辉，工作人员。
委托代理人王磊，陕西洪振律师事务所律师。
原告西咸新区沣东新城广线养殖厂（以下简称广线养殖厂）因要求确认被告西安市长安区斗门街道办事处（以下简称斗门街办）、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）强制拆除行政行为违法，于2017年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月4日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。原告广线养殖厂的经营者刘广线及其委托代理人刘广胜、张馨，被告斗门街办的委托代理人刘海侠、张应国，被告沣东管委会委托代理人景龙辉、王磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广线养殖厂诉称，原告系通过国家正规程序审批建设，在2007年10月30日取得动物防疫合格证，2009年取得个体工商户营业执照，2014年办理了税务登记证。2017年4月22日西咸新区沣东新城斗门街办以原告污染环境为由向原告送达《拆除通知书》，并表示未搬离将协同沣东新城规划建设环保局对其进行拆除。2017年8月1日，西安市国土资源局沣渭新区分局以原告违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，向原告作出了《自拆通知》，要求3日内自行拆除，恢复土地面貌。2017年8月11日，被告斗门街办、西安市国土资源局沣渭新区分局、沣东管委会的内设机构规划建设环保局在没有任何合法手续的情况下，对原告养殖厂进行了拆除。原告认为被告没有实施强制拆除行为的主体资格；该拆除行为程序违法，侵犯了原告的合法权益。现诉至法院，请求：1、依法确认各被告实施强制拆除原告西咸新区沣东新城广线养殖厂的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。
原告广线养殖厂向本院提交以下证据：
1.养殖厂拆除前、强拆中及强拆后现场照片25张及视频光盘一个，证明原告养殖厂被拆除前后的情况及被告拆除原告养殖厂的事实；2.西安市沣东新城广线养殖厂税务登记证、动物防疫合格证；证明原告养殖厂是合法的，并没有污染环境，被告并没有相关的文件证明原告污染环境，被告强拆原告养殖厂，没有事实和法律依据；3、2017年8月11日西安市公安局沣东新城分局斗门派出所报警回执两份、接处警登记表；证明是规划建设环保局确实参与了此次的强拆行为；4、西安市长安区斗门街道办事处2017年4月22日的拆除通知书；证明被告在场，有参与强拆；5、西安市国土资源局沣渭新区分局第四国土资源所2017年8月1日的自拆通知；证明西安市国土资源局沣渭新区分局在强拆中有参与；6、区管委会官网截图一张，证明规划建设环保局系区管委会内设机构；7、《西安市国土资源局政府信息公开告知书》复印件1份，陕政土批【2015】819号《关于西咸新区2015年度第四十一批次农用地转用和土地征收的批复》复印件一份，【2016】第40-2号《西安市国土资源局征收征地方案公告》复印件一份，【2016】第40-1号《西安市人民政府征收土地方案公告》复印件一份，长安区斗门街道办土地利用总体规划图复印件一份，证明原告养殖厂是纳入拆迁范围，被告是违法拆迁。
被告斗门街办辩称，一、根据行政诉讼法第十二条的规定，只有当事人的合法权益受到行政机关侵害时，才属于人民法院的受案范围；本案中，原告应当首先证明其合法权益存在且受到侵害（养殖厂具有合法的用地手续和建设手续等），否则，本案就不属于人民法院的受案范围；二、根据原告陈述事实，原告养殖厂因用地违法和违反环保法而被土地部门和环保部门采取措施，所以，本案中斗门街办不是本案适格被告，街办不具有行政主体资格，应驳回原告诉讼请求。
被告斗门街办在法定期限内未向本院提交证据。
被告沣东管委会辩称，一、沣东管委会不是本案适格的被告；二、沣东管委会并未实施过原告所述拆除行为，也未授权规划建设环保局实施过原告所述的拆除行为。三、广线养殖厂没有相应的建设审批手续，因此是违法建筑。应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告沣东管委会向法庭提交了以下证据：《中共陕西省西咸新区沣东新城委员会关于撤销规划建设环保局及成立规划建设局和环境保护局的通知》，证明2017年1月9日陕西省西咸新区沣东新城委员会下发通知，撤销沣东新城规划建设环保局，成立沣东新城规划建设局和沣东新城环境保护局。上述两个机构为沣东管委会的内设机构，没有行政主体资格。
经庭审质证，原告对被告沣东管委会提交的证据没有异议。
被告斗门街办对原告提交的证据的质证意见如下：对证据1无法判断照片和视频内容显示的是本案的原告，从内容上看不能证明本案的强制行为是斗门街办实施的，但认可该拆除照片中有其工作人员；证据2真实性认可、证明目的不认可，只是一个法定的经营资格；证据3真实性认可、证明目的不予认可，内容显示出是出警情况，说明斗门街办不是具体拆除行为，出具内容记载的是环保部门不是斗门街办，街办不是适格被告；证据4、5真实性认可，但该证据与本案不具有关联性、证明目的不予认可，自拆通知是过程性文件，对原告权利义务不产生实质性影响，该证据不能证明斗门街办实施了具体的拆除行为；证据6、7真实性不认可、不具有关联性、证明目的不予认可。
被告沣东管委会对原告提交的证据的质证意见如下：对证据1真实性认可，经辨认该拆除照片中有其工作人员在场，但对证据的关联性、证明目的均不予认可；证据2真实性不认可、证明目的不认可；证据3真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，出警被询问人并没有身份证、工作证等信息，与本案没有关系；证据4真实性无法辨认、关联性、证明目的不予认可；证据5真实性无法辨认、关联性、证明目的不予认可；证据6证明目的不认可，2014年区规划建设环保局系区管委会内设机构，但在2016年已经分开了；证据7原件真实性认可、复印件不认可、关联性、证明目的不予认可，因为与本案没有任何关联性。
本院对上述证据作如下认证：对原告向本院提交的证据1证明原告养殖厂被拆除的事实及拆除时二被告的工作人员在场的事实予以确认；证据2与本案不具有关联性，不予采信；证据3证明公安机关出警的情况予以确认；证据4证明西安市长安区斗门街道办事处2017年4月22日向原告作出拆除通知书因与本案的待证事实相关关联，且双方对其真实性无异议，本院对上述证据的内容予以确认；证据5，证明西安市国土资源局沣渭分局第四国土所2017年8月1日向刘广线作出自拆通知的事实予以确认；证据6与被告沣东管委会提交证据可相互印证，对该证据的内容予以确认；证据7与本案双方争议的事实不具有关联性，不予采信。对被告沣东管委会提供的证据证明2017年1月9日陕西省西咸新区沣东新城委员会下发通知，撤销沣东新城规划建设环保局，成立沣东新城规划建设局和沣东新城环境保护局，上述两个机构为沣东管委会的内设机构，没有行政主体资格的事实，原告无异议，对该证据的内容予以确认。
经审理查明，原告广线养殖厂的经营场所位于西安市长安区斗门街道办事处下泉村，经营者为刘广线。2017年4月22日斗门街办向原告作出了一份《拆除通知书》内容为：“刘广线养猪厂：经调查核实，你单位（个人）存在以下（1）无环评（2）渗坑渗排违法行为，违反《中华人民共和国环境影响评价法》，经斗门街办研究决定，限你单位（个人）在收到通知之日起停止生产，在2017年4月13日前清理厂内现有污染源，否则，街办将协同沣东新城规划建设环保局，予以强制拆除。斗门街道办事处（加盖西安市长安区斗门街道办事处印章），2017年4月22日。”2017年8月1日西安市国土资源局沣渭分局第四国土所作出《自拆通知》一份，内容为：“刘广线：根据《中华人民共和国环境保护法》、《禽畜规模养殖污染防治条例》、《陕西省水污染防治工作方案》及《沣东新城畜禽养殖退出工作实施方案》等法律法规文件要求。现就你（户或单位）占用下泉村四组集体土地建设养殖场，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，现责令你在3日内自行拆除，清理完建筑物，恢复土地原貌”。2017年8月11日原告养殖厂的建筑物被拆除，该拆除过程中二被告的相应工作人员到场参与。2017年8月11日7时许，西安市公安局沣东新城分局斗门派出所接到有人向110报警称：在下泉村有人强拆养殖场。该派出所民警到现场询问得知：报警人所称的强拆人员为沣东环保部门工作人员，告知报警人为正常执法。
另查明，2017年1月9日陕西省西咸新区沣东新城委员会下发《中共陕西省西咸新区沣东新城委员会关于撤销规划建设环保局及成立规划建设局和环境保护局的通知》，该通知决定撤销沣东新城规划建设环保局，成立沣东新城规划建设局和沣东新城环境保护局。上述两个机构为沣东管委会的内设机构。
本院认为，本案的争议焦点是：1、二被告是否为本案的适格被告；2、二被告是否实施了拆除原告位于斗门街办下泉村的养殖厂的建筑物及该拆除行为是否合法。
针对上述争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告斗门街办在2017年4月22日向原告作出的《拆除通知书》中，明确载明“经斗门街办研究决定，限你单位（个人）在收到通知之日起停止生产，在2017年4月13日前清理厂内现有污染源，否则，街办将协同沣东新城规划建设环保局，予以强制拆除”，被告沣东管委会虽辩称沣东管委会并未实施过原告所述拆除行为，也未授权规划建设环保局实施过原告所述的拆除行为，但在庭审原告提供的视频照片，经二被告辨认，二被告均认可拆除现场有其工作人员参与，结合西安市公安局沣东新城分局斗门派出所接警记录及原告养殖厂被拆除的事实，可以认定被告斗门街办及沣东新城规划建设环保部门参与实施了拆除原告养殖厂的行为，根据上述法律规定，被告斗门街办是本案的适格被告；沣东新城规划建设环保局虽然在2017年1月9日被撤销，并成立沣东新城规划建设局和沣东新城环境保护局，但其作为被告沣东管委会的内设机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其权利的行政机关是被告”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告”的规定，被告沣东管委会是本案的适格被告。虽然二被告均否认其实施了拆除行为，但二被告均未提供证据证明该行为并非由其实施，根据庭审查明的事实可以认定二被告就是拆除原告广线养殖厂的实施主体，亦为本案的适格被告。二被告辩称其不是拆除主体的理由不能成立，本院不予采纳。
其次关于二被告实施的拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。本案中，二被告未严格按照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定即实施了强制拆除行为，依法应当确认违法。至于被告斗门街办认为涉案建筑物系违法建筑的辩论意见，涉案建筑物是否为违法建筑并不影响被告依照法定程序实施行政行为的要求，被告实施拆除时应严格依照法定程序进行。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告西安市长安区斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会对位于西安市长安区斗门街道办事处下泉村的西咸新区沣东新城广线养殖厂进行拆除的行为违法。
案件受理费50元，由被告西安市长安区斗门街道办事处、陕西省西咸新区沣东新城管理委员会各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 胡海军
代理审判员 张 韫
人民陪审员 强智才
二〇一八年三月二十八日
书 记 员 周 扬
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。