安徽省淮南市大通区人民法院
民 事 判 决 书
(2017)皖0402民初111号
原告:淮南市丰裕投资咨询有限公司（原名淮南市裕丰投资担保有限公司），住所地淮南市龙湖南路鑫舜大厦619号，统一社会信用代码9134040067092080XD。
法定代表人：段磊传，系公司总经理。
委托诉讼代理人：韩明，安徽八公律师事务所律师;
委托诉讼代理人：翟广山，安徽八公律师事务所律师。
被告：淮南市杨公镇人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区杨公镇，组织机构代码证00300428-5。
法定代表人:陈进，该镇镇长。
委托诉讼代理人：王谦，安徽震一律师事务所律师。
原告淮南市丰裕投资咨询有限公司（以下简称：丰裕投资公司）与被告淮南市杨公镇人民政府（以下简称：杨公镇政府）合同纠纷一案，丰裕投资公司于2016年2月23日向淮南市谢家集区人民法院起诉，杨公镇政府于2016年4月8日提起反诉并申请对涉案土地及附着物自2010年5月26日至2016年5月27日的占有使用费进行评估。2016年10月12日安徽众信资产评估有限公司以杨公镇政府未缴纳评估鉴定费将案件退回淮南市谢家集区人民法院。后经安徽省淮南市中级人民法院裁定由本院审理，本院于2017年1月20日立案后，依法组成合议庭于2017年3月14日公开开庭进行了审理,丰裕投资公司委托诉讼代理人韩明，杨公镇政府委托诉代理人王谦到庭参加诉讼。杨公镇政府庭审时申请撤回反诉，本院当庭裁定准许杨公镇政府撤回反诉。本案现已审理终结。
丰裕投资公司向本院提出诉讼请求：1、确认2010年5月26日丰裕投资公司与杨公镇政府经协商签订的《协议书》无效；2、杨公镇政府返还购地款5,800,000元并赔偿损失2,067,120元（2010年5月27日起按同期银行贷款标准计算至被告付清款止，暂计算至2016年5月27日。）,另赔偿其他损失381,587元；合计为8,248,707元。杨公镇政府承担诉讼费用。
事实与理由，2010年5月26日丰裕投资公司和杨公镇政府经协商签订的《协议书》。约定：杨公镇政府为解决与淮南宏运新型建材有限公司投资合同纠纷，将原转让给淮南宏运新型建材有限公司的土地，位于杨公镇农中处39.65亩宗地使用权及地上附着物收回，将上述土地使用权及地上附着物转让给丰裕投资公司，丰裕投资公司支付给杨公镇政府人民币五佰捌拾万元；杨公镇政府负责将该宗土地过户到丰裕投资公司名下，负责解决与淮南市宏运新型建材有限责任公司因投资合同产生的纠纷，将该宗土地及地上附着物交付给丰裕投资公司。协议生效后，丰裕投资公司按合同约定全面履行了付款义务，杨公镇政府将土地交付给丰裕投资公司使用，但没有按协议约定将土地使用权过户到丰裕投资公司名下。导致丰裕投资公司计划投资的项目无法实施，正常生产经营活动受到了严重影响，给丰裕投资公司造成重大经济损失，丰裕投资公司多次向杨公镇政府主张权利，杨公镇政府推诿、拒绝，故诉至法院。
杨公镇政府辩称,1、丰裕投资公司的起诉已超过诉讼时效和除斥期间；2、丰裕投资公司的诉请无法律依据，本案的土地出让行为不具备合同法52条规定无效情形，虽没有经过招投标，但不属于强制性效力规范，不能认定合同无效；3、丰裕投资公司了解国有土地出让应通过招、拍、挂的形式，其签订合同时存在过错，应对自己的损失承担责任；4、丰裕投资公司履行义务中存在瑕疵，向私人账户转款是否达到合同法的履约；5、丰裕投资公司仅向杨公镇政府主张权利缺乏法律依据，双方承诺该转让费不能挪作他用，该款项转入双方共同开设的账户，应向其他接受还款的人一并主张权利；6、杨公镇政府虽撤回反诉，但保留要求丰裕投资公司支付占有使用6年的费用权利。
丰裕投资公司针对自己的主张提交的证据及杨公镇政府质证意见。
证据一、丰裕投资公司营业执照、组织机构代码证；证明丰裕投资公司诉讼主体资格。杨公镇政府没有异议。
证据二、杨公镇政府组织机构代码；证明杨公镇政府的诉讼主体资格。杨公镇政府没有异议。
证据三、2010年5月26日协议书原件、杨公镇政府出具的收条原件1份、银行转款凭证原件2份、杨公镇政府法定代表人（胡年权）身份证明书原件；证明1、双方签订了协议书，杨公镇政府将涉案土地使用权转让给丰裕投资公司，丰裕投资公司支付给杨公镇政府转让款580万元，杨公镇政府负责办理涉案土地的土地使用权变更登记手续。2、丰裕投资公司按协议约定支付了全部款项，杨公镇政府未履行将涉案土地使用权变更登记在丰裕投资公司名下的义务。3、丰裕投资公司支付的涉案款项转入时任镇长胡年权的账户是经过杨公镇政府确认的。
杨公镇政府质证意见1、协议书真实性没有异议，协议书第二条、第三条、第七条内容显示，转让费用于解决宏运公司后续问题，不能用作他用，转让费应存入双方共同开设的账户，支取需经双方共同确认，杨公镇政府已经将涉案土地及附着物一并交由丰裕投资公司使用。对签了协议没有异议。2、对法定代表人身份证明没有异议。3、对于转账凭证，500万元转入时任镇长个人账户的客观事实没有异议。4、对于收条本身真实性没有异议。20万元凭证是2010年4月22日，合同签订是5月26日，20万元和本案没有关联性。其中500万元转入胡年权账户的行为存在瑕疵，是否能够达到丰裕投资公司想证明的已经向杨公镇政府履行了支付的义务请法庭查明。
证据四、工程决算资料原件五份；工程款收条原件三张。证明丰裕投资公司因为合同无效无法取得土地证，无法对涉案土地进行使用，丰裕投资公司在涉案土地上的投入损失。
杨公镇政府对证据的真实性、关联性、合法性均有异议。认为丰裕投资公司的起诉不包含该笔费用，和丰裕投资公司的诉求没有关联性；从证据真实性看，没有看到工程双方的施工合同，包括工程双方在决算上签字，也没有看到工程款收款人出具正规的发票，对证据及产生费用的真实性有异议；但可以证明丰裕投资公司一直占有使用涉案土地。
杨公镇政府针对自己的主张提交的证据及丰裕投资公司质证意见。
证据一、杨公镇政府组织机构代码证，法定代表人身份证明书。证明杨公镇政府的诉讼主体资格。丰裕投资公司没有异议。
证据二、土地登记申请审批表；长丰县国土资源局文件；地基调查表（均为复印件）。证明土地属于国有工业用地；土地经过审核，权属合法；涉案土地的使用权人是杨公镇政府。
丰裕投资公司质证意见1、是复印件，真实性有异议。2、涉案土地问题涉及到不动产确权，不动产确权应依据土地使用权证；3、涉案土地原属长丰县，后因行政区划变更划归山南，长丰县涉及违规出让土地问题，淮南市人民政府2009年发了专项文件，涉案土地的使用证有没有被注销不得而知；4、若杨公镇政府证明观点成立，杨公镇政府应为丰裕投资公司办理相关土地使用权证书。
证据三、协议书一份。证明1、该涉案转让费用于解决宏运公司遗留问题，丰裕投资公司明知该用途；2、双方约定开设共管账户，该账户转出的钱款是经双方确认的；3、涉案土地连同建筑物已在协议生效时由杨公镇政府交付丰裕投资公司使用。
丰裕投资公司对真实性没有异议，对第一点和第二点证明观点有异议。认为1、解决宏运公司的问题从合同首部及合同内容的表述来看，宏运公司的问题解决是杨公镇政府的义务，杨公镇政府的义务不能转嫁给丰裕投资公司；2、丰裕投资公司向杨公镇政府支付的580万元，由杨公镇政府收据予以确认,双方在实际履行过程中对款项的监管做了相应变更，所有涉案款已经交付杨公镇政府，丰裕投资公司不存在违约问题;3、对土地及地上附着物交付没异议,按照协议约定杨公镇政府不仅要交付土地还要为涉案土地办理过户手续,但是杨公镇政府至今没有办理。
证据四、2009谢民一初字第423号民事调解书，2010谢民一初字第345号民事调解书，2010谢民一初字第346号民事调解，2009谢民一初字第423号民事调解书；证明淮南市宏运新型建材有限责任公司支付杨公镇政府96万元损失赔偿金，实际是租金；2010谢民一初字第345号民事调解书证明宏运公司向案外人孙先传支付136万元；2010谢民一初字第346号调解书证明宏运公司支付案外人孙先传支付135万元。涉案协议签订是为了解决宏运公司遗留问题，本案的双方都是认可的;宏运公司欠杨公镇政府的土地租赁费96万元。涉案土地上建有办公楼、门卫室等建筑物。
丰裕投资公司对真实性没有异议,认为调解书恰恰证实了涉案协议的签订是杨公镇政府为了解决和宏运公司的历史遗留问题,宏运公司的处理义务在杨公镇政府。
经庭审中举证、质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在案佐证。对有争议的证据和事实本院认定如下：丰裕投资公司工程决算资料原件五份；不符合工程决算的实质要件，证明效力不予认定；工程款收条原件三张的内容不能反映与本案争议存在关联性，证明效力不予认定。杨公镇政府土地登记申请审批表、长丰县国土资源局文件、地基调查表虽系复印件，庭审后经核实该复印件资料为淮南市国土资源档案馆档案复印件，并经丰裕投资公司质证；丰裕投资公司对真实性、合法性无异议，但认为因未经有权批准的人民政府批准，双方土地转让协议无效，杨公镇政府应返还丰裕投资公司支付的土地款。该证据可以证明案涉土地是国有划拨，其证明效力予以确认。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2010年5月26日，淮南市裕丰投资担保有限公司作为乙方与杨公镇政府作为甲方签订《协议书》。
协议书内容为:2006年2月28日，甲方与淮南市宏运新型建材有限责任公司（以下简称宏运建材公司）签订“新型建材项目投资合同书”。合同约定甲方将位于杨公镇农中处39.65亩宗土地使用权及地上附着物转让给宏运建材公司，宏运建材公司支付相关费用等。后因该投资合同在履行过程中宏运建材公司违反合同约定，目前该宗土地使用权仍属甲方所有。
现甲乙双方就该宗土地使用权及地上附着物的转让，经协商达成如下协议。一、位于淮南市××中××39.65亩宗地使用权及地上附着物,甲方转让给乙方,乙方支付人民币伍佰捌拾万元。二、乙方承诺，该转让费只用于解决宏运公司所遗留的问题，不得挪作他用。三、该转让费用存入甲乙双方在银行共同开设的账户,支取必须甲乙双方共同到银行办理手续方可。四、由甲方负责将该宗土地使用权过户到乙方名下。五、甲方应积极解决与宏运建材公司因投资合同产生的纠纷，配合司法机关对宏运建材公司因债务等的强制执行问题。六、因甲方未能将该宗土地的使用权过户到乙方名下，甲方应退回已收取的伍佰捌拾万元；并应按银行同期贷款利率的标准支付该款项的利息。七、本协议生效后，甲方应将该宗土地及地上附着物交付给乙方使用。八、本协议一式二份，双方各执一份。九、本协议自双方签字时生效。
该协议由甲方法定代表人胡年权和乙方法定代表人段磊传签字并加盖双方公章。
2010年4月22日，段传磊向杨公镇政府基本结算户电汇200,000元，用途和附加信息为：土地款。2010年5月24日，段传磊向胡年权6013826305000741936账户电汇5,000,000元，用途和附加信息为：购买杨公土地款。2010年5月26日，杨公镇政府出具收到淮南市裕丰投资担保有限公司5,000,000元收条。合同签订后丰裕投资公司使用该宗土地及地上附着物。
另查明：2011年7月1日经管理部门核准，淮南市裕丰投资担保有限公司变更为淮南市丰裕投资咨询有限公司。
本院认为,2010年5月26日，丰裕投资公司（原名淮南市裕丰投资担保有限公司）与杨公镇政府签订的《协议书》，内容涉及的是杨公镇农中处39.65亩国有划拨土地及地上附着物的转让，故双方形成国有土地使用权转让合同关系。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。本案至起诉前杨公镇政府未能提供经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续,故双方订立的转让划拨土地使用权的合同无效。无效的合同自始没有法律约束力，因无效合同取得的财产，应予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中双方在签订国有土地使用权转让协议前,没有办理相应的审批手续,导致协议无效,双方均有过错,应当各自承担相应的责任。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。丰裕投资公司所举证据不能证明其向杨公镇政府实际支付转让款5,800,000元，故对丰裕投资公司要求杨公镇政府返还转让款5,800,000元的诉讼请求，部分予以支持。杨公镇政府关于双方在签订合同时均存在过错的辩解,予以采纳;杨公镇政府认为丰裕投资公司的起诉已超过诉讼时效和除斥期间等辩解,因至起诉时双方合同尚未履行完毕，且系无效的合同,其辩解与法无据,不予采纳。
综上,依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第(五)项、第五十八条,《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第一百零八条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、原告淮南市丰裕投资咨询有限公司（原名淮南市裕丰投资担保有限公司）和被告淮南市杨公镇人民政府于2010年5月26日签订的协议书无效；
二、被告淮南市杨公镇人民政府于本判决发生法律效力之日起十日内一次性返还原告淮南市丰裕投资咨询有限公司5,200,000元，同时原告淮南市丰裕投资咨询有限公司将位于淮南市谢家集区杨公镇农中处39.65亩宗地及地上附着物交还被告淮南市杨公镇人民政府；
三、驳回原告淮南市丰裕投资咨询有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费69,541元，由原告淮南市丰裕投资咨询有限公司负担21,341元，被告淮南市杨公镇人民政府负担48,200元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人和代表人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。
审 判 长 秦永玲
审 判 员 关 洪
人民陪审员 李 春
二〇一七年十月十二日
书 记 员 贺文波
附法律条文：
一、《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
二、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。
三、《中华人民共和国民事诉讼法》
六十四条一款当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。
四、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。
第一百零八条对负有举证证明责任的当事人提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。
对一方当事人为反驳负有举证证明责任的当事人所主张事实而提供的证据，人民法院经审查并结合相关事实，认为待证事实真伪不明的，应当认定该事实不存在。
法律对于待证事实所应达到的证明标准另有规定的，从其规定