海南省高级人民法院
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（2017）琼行终424号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终424号
上诉人（原审原告）王友权，男，汉族，1965年10月23日出生，农民，现住澄迈县。
委托代理人王超忠，男，汉族，1990年1月5日出生，农民，现住澄迈县，系上诉人之子。
委托代理人黎元君，北京黎元君律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府,住所地澄迈县金江镇文化北路108号。
法定代表人吉兆民，县长。
委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人叶冠飞，澄迈县国土资源局科员。
原审第三人海南红树林度假村有限公司，住所地海口市滨海大道77号中环国际广场20层。
法定代表人李思廉，董事长。
委托代理人符德全，该公司职员。
委托代理人杨琳，该公司职员。
原审第三人海南省澄迈华侨农场，住所地澄迈县大丰镇。
法定代表人李应运，场长。
委托代理人陈凯，海南东方国信律师事务所律师。
原审第三人陈义忠，男，汉族，1962年9月10日出生，现住澄迈县。
上诉人王友权因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）及原审第三人海南红树林度假村有限公司（以下简称红树林公司）、海南省澄迈华侨农场（以下简称华侨农场）、陈义忠土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2011年6月29日，澄迈县政府给红树林公司颁发华侨农场国用（2011）第0165号《国有土地使用证》（以下简称第0165号《国土证》），确认坐落在华侨农场盐丁作业区吉沾村地段的588102.92㎡土地（以下简称涉案土地）的使用权人为红树林公司，土地四至为东至吉沾涌涌沟，西至大吉虾场地界，南至朝阳公司地界，北至海沟止；土地用途为城镇住宅用地。
原审查明，涉案土地原属1982年广东省海南行政区公署以海行函[1981]26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》同意撤销原大丰公社整体并入华侨农场的土地。1995年10月，澄迈县计划委员会作出《关于兴建红树林度假村项目的批复》、《关于兴建红树林度假村项目选址的批复》，澄迈县建设委员会给红树林公司颁发《建设用地规划许可证》。1995年10月18日，原澄迈县土地管理局与华侨农场签订《国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同）》，将原划拨给华侨农场盐丁管区吉沾村地段的58.81公顷国有土地有偿出让给华侨农场。1995年11月4日，澄迈县政府作出澄府函[1995]146号《关于同意转让国有土地58.81公顷给红树林公司兴建红树林度假村项目使用的批复》，同意华侨农场将58.81公顷土地有偿转让给红树林公司。1995年11月10日，红树林公司就涉案土地申请土地登记。经对涉案土地权属、界线、面积等情况进行调查后，澄迈县政府于同日给红树林公司颁发了大丰国用（1995）字第35号国有土地使用证（以下简称第35号《国土证》）。2011年3月5日，红树林公司向澄迈县政府申请改变涉案土地的土地用途。同年5月4日，红树林公司申请土地用途变更登记。同年5月6日，澄迈县政府作出澄府函（2011）151号《关于同意海南富力房地产开发有限公司及其下属公司海南三林发展有限公司等6家公司和海南和成实业有限公司改变土地用途的批复》，其中同意红树林公司持有的第35号《国土证》项下的土地用途由旅游用地变更为居住用地，并要求须按规定缴交土地出让金差价及有关税费。2011年6月2日，澄迈县国土资源局与红树林公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，确认变更涉案土地的用途。2011年6月29日，澄迈县政府给红树林公司颁发第0165号《国土证》。第0165号《国土证》的土地使用权人、土地四至、面积、位置均与第35号《国土证》记载的内容相同，不同的是将第35号《国土证》登记的土地用途由旅游业用地变更为城镇住宅用地。王友权与陈义忠共同经营的107.91亩鱼塘坐落在第0165号《国土证》的土地范围内。2016年10月26日，王友权以涉案土地属于集体土地及澄迈县政府给红树林公司颁发第0165号《国土证》的行政行为侵犯其土地使用权为由，提起本案诉讼，请求确认澄迈县政府颁发第0165号《国土证》的行政行为无效。
原审认为，本案争议焦点为：一、王友权是否具备本案原告的诉讼主体资格；二、王友权提起本案诉讼是否属于重复起诉；三、澄迈县政府颁发第0165号《国土证》的行政行为是否事实清楚、程序合法。
关于王友权是否具备本案原告诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二十五条第一款”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，王友权与陈义忠目前仍在经营、使用的107.91亩鱼塘坐落在第0165号《国土证》项下的土地范围内，王友权认为澄迈县政府给红树林公司颁发的第0165号《国土证》侵犯其土地使用权，有权提起诉讼。澄迈县政府和红树林公司认为王友权不具备本案原告主体资格的理由不能成立。
关于王友权提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。经审查，王友权在（2015）海南一中行初字第255号案件中请求依法判决澄迈县政府在一定期限内履行法定职责，属于行政不作为类案件。本案中，王友权的诉讼请求是确认澄迈县政府颁发第0165号《国土证》的行政行为无效，属于不服土地行政登记案件。两宗案件的诉讼请求不同，故王友权提起本案诉讼不属于重复起诉。
关于澄迈县政府给红树林公司颁发的第0165号《国土证》的行政行为是否事实清楚、程序合法的问题。根据案件查明的事实，澄迈县政府已于1995年11月将涉案土地确认归红树林公司使用并给其颁发了第35号《国土证》。2011年，因红树林公司申请改变第35号《国土证》的土地用途。澄迈县政府经过改变土地用途的土地价格评估、地籍调查等程序后，于2011年6月29日给红树林公司颁发第0165号《国土证》。可见，第0165号《国土证》系根据第35号《国土证》变更土地用途而来，第0165号《国土证》与第35号《国土证》土地使用权人、土地面积、四至均相同，两证不同之处在于将土地用途由旅游业用地变更为城镇住宅用地。因此，在第35号《国土证》未经法定程序确认违法或撤销的情况下，澄迈县政府经过对土地用途变更价格评估、收取土地出让金差价、地籍调查等程序，根据第35号《国土证》记载的有关事项给红树林公司颁发第0165号《国土证》的行政行为事实清楚、程序合法。王友权主张涉案土地属于集体土地及其对涉案土地享有合法使用权，但其并未提供《集体土地所有证》、《农村土地承包经营权证》或者其与华侨农场签订的《土地承包合同》等证据证明其主张，故王友权的上述主张理由不能成立，其诉请确认澄迈县政府颁发的第0165号《国土证》无效缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王友权的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由王友权负担。
上诉人王友权上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，应依法撤销、改判。一、涉案土地权属来源于王友权所在农村集体经济组织的农村集体土地所有权。二、澄迈县政府利用涉案土地在1982年被文件规定并入华侨农场的借口，利用行政权力，与部分企业串通侵占了涉案集体土地为国有土地。三、海南省人民政府于2003年5月15日作出的琼府复决字（2002）第58号《行政复议决定书》（以下简称第58号《复议决定书》），认定涉案土地为农村集体土地。四、在涉案土地登记前后的海南省地方性规章和地方性法规均规定涉案土地的性质应为农村集体土地。综上，请求：1.撤销原审判决；2.改判澄迈县政府批准并颁发第0165号《国土证》的行政行为无效。
被上诉人澄迈县政府答辩称，一、澄迈县政府颁发的第0165号《国土证》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。（一）原审被诉行政行为未与上级政府决定相抵触。首先，王友权根据第58号《复议决定书》的分析说理部分认为涉案土地为农村集体所有的土地，其根据不属于裁决的内容，存在理解错误。其次，第58号《复议决定书》是闲置土地处置程序的复议决定，不是土地确权的行政决定。（二）澄迈县政府颁发第0165号《国土证》的行政行为不存在无效事实。王友权在诉讼中称其所在的盐丁村没有并入华侨农场，但第58号《复议决定书》解决的争议是澄迈县政府无偿收回国有土地是否合法、是否应撤销的问题，并不是解决大丰公社并入华侨农场的文件是否有效，也不是并入农场后大丰公社原有土地是集体所有还是全民集体所有的问题。（三）澄迈县政府颁发第0165号《国土证》的行政行为事实清楚，符合法定程序。首先，王友权在原审诉状中引用《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）关于建设占用土地，涉及农用地的，应办理农用地转用审批手续的规定，违反了法不溯及既往的原则，因为农用地转用审批手续是2004年《土地管理法》的内容，之前并没有规定，尤其是本案。其次，澄迈县政府于1995年11月将涉案土地确认归红树林公司使用并颁发第35号《国土证》，2011年红树林公司因该土地原来用途为旅游用地便申请改变第35号《国土证》的土地用途，澄迈县政府经过土地价格评估、地籍调查等程序后，2011年5月6日批复同意改变土地用途，澄迈县国土资源局与红树林公司签署《国有土地使用权出让合同变更协议》，并补缴地价款和相应的税款，澄迈县政府于2011年6月29日给红树林公司颁发第0165号《国土证》，符合《土地登记办法》第四十八条：”土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证”之规定。二、原审认定事实清楚，适用法律准确，王友权上诉无理，依法应予以驳回。王友权主张其对涉案土地享有合法的使用权，但未能提供合法有效的证据，如《集体土地所有证》《农村土地承包经营权证》或者其与华侨农场签订的《土地承包合同》等。综上，请求依法驳回王友权的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人红树林公司述称，一、澄迈县政府为红树林公司依法颁发第0165号《国土证》的行政行为合法且程序正当，该土地性质为国有土地，不存在王友权诉称的权属争议。根据原审查明的事实，红树林公司于1995年11月10日依法取得了第35号《国土证》，又于2011年变更土地用途将第35号《国土证》变更为第0165号《国土证》。在第35号《国土证》未经法定程序被确认违法或撤销的情况下，澄迈县政府通过土地用途变更的合法程序将第35号《国土证》变更为第0165号《国土证》的行政行为清楚、程序合法。涉案土地位于红树林公司依法取得的第0165号《国土证》的红线范围内，在出让给红树林公司之前该土地使用权为华侨农场所有，属于国有划拨用地，之后通过划拨地转出让地的合法手续，将该土地使用权转让至红树林公司名下。因此涉案土地并非王友权所称的农村集体土地，不存在权属争议。二、王友权既非涉案土地的所有权人，又非合法使用权人，其诉请确认澄迈县政府颁发第0165号《国土证》的行政行为无效缺乏事实及法律依据，依法应当予以驳回。王友权援引第58号《复议决定书》，认为盐丁村等土地是农村集体所有土地，但这并不是第58号《复议决定书》裁决的内容，第58号《复议决定书》是闲置土地处置程序的复议决定，不是对盐丁村土地的确权决定。王友权要证明涉案土地是集体土地，就应当出具涉案土地的《集体土地所有证》予以证明，而原审中王友权没有出具《集体土地所有证》，因此无法证明其主张。王友权在从未与涉案土地所有权人华侨农场签订土地承包协议的情况下，没有支付任何对价，私自利用涉案土地开发鱼塘谋取利益的行为，不应视为合法的土地承包行为，因此王友权对涉案土地依法不应享有使用权。综上，请求依法驳回王友权的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人华侨农场未提交书面陈述意见，在法庭询问中陈述称，华侨农场不是本案适格第三人，王友权的诉求与本案的审理结果均与华侨农场无法律上的利害关系，请法院依法裁判。
原审第三人陈义忠未参加法庭询问，亦未提交书面陈述意见。
二审期间当事人没有新证据提交本院。
本院二审审理查明，1982年广东省海南行政区公署作出海行函[1981]26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》，批复同意撤销原澄迈县大丰公社整体并入澄迈华侨农场，并规定并入农场农村社队改集体所有制为全民所有制，原大队、村、知青场的人口、土地、生产、财产、粮油征购任务等，全部归华侨农场管理；土地规划、生产计划、经营方针、资金投放、分配形式等由华侨农场统一管理。本案涉案土地属于撤并范围之内，在此过程中，原大丰公社及华侨农场均未提出异议。
本院二审审理查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案是王友权不服澄迈县政府向红树林公司颁发第0165号《国土证》，诉请确认该颁证行为无效的行政诉讼，争议焦点和审查重点是澄迈县政府向红树林公司颁发第0165号《国土证》认定事实是否清楚，程序是否合法。
一、关于澄迈县政府颁发第0165号《国土证》事实是否清楚的问题。根据本案查明的事实，1982年原广东省海南行政区公署作出的海行函[1981]26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》，决定撤销原大丰公社整体并入华侨农场，涉案土地改集体所有制为全民所有制，土地权属来源清晰。本案中，王友权上诉主张涉案土地仍属集体所有，是以第58号《复议决定书》为依据作出的推断，但是该《复议决定书》是针对澄迈县政府无偿收回国有土地使用权的行政决定是否合法的问题作出的复议决定，裁决的内容并不是对涉案土地属于集体土地的确权决定，不足以否定原广东省海南行政区公署海行函[1981]26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》文件的效力，不足以否定涉案土地属于国有土地的性质。王友权以此为由认为澄迈县政府颁发第0165号《国土证》认定事实不清的主张不能成立，本院不予支持。且王友权如对原广东省海南行政区公署作出的海行函[1981]26号《关于撤销大丰公社并入澄迈华侨农场问题的批复》行政决定不服，也已超过行政诉讼法规定的起诉期限，本院依法不予审查。
二、关于澄迈县政府颁发第0165号《国土证》程序是否合法的问题。澄迈县政府1995年向红树林公司颁发第35号《国土证》后，因红树林公司于2011年申请变更土地用途，澄迈县政府已履行了必要的地籍调查、土地价格评估、补交土地出让金差价及相关税费等法定程序，向红树林公司换发第0165号《国土证》，程序合法。第0165号《国土证》系因第35号《国土证》变更土地用途换证，在第35号《国土证》尚未被依法撤销或确认无效的情况下，上诉人直接请求确认第0165号《国土证》无效，无法律依据。
综上，澄迈县政府向红树林公司颁发第0165号《国土证》的行政行为事实清楚，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。王友权的上诉主张没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王友权负担。
本判决为终审判决。
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审判长吴天月
审判员聂海波
审判员朱望锋
法官助理皮小慢
书记员陈欣欣
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