宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2016）宁01行终108号
上诉人（原审被告）银川市规划管理局，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区。
法定代表人沈爱红，局长。
委托代理人安永涛，银川市规划局建管处工作人员（特别授权）。
委托代理人刘艳宁，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）
上诉人（原审第三人）宁夏建工集团房地产开发有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市高新技术开发区。
法定代表人刘文秀，男，董事长。
委托代理人傅国旺，北京中银银川律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人徐伟，北京中银银川律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审原告）姚宏，男，1956年3月25日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）王永波，女，1960年12月20日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）梁照瑾，女，1969年6月24日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）汤艳云，女，1967年10月1日出生，汉族，住宁夏回族自治区青铜峡市。
被上诉人（原审原告）荆晓东，男，1973年5月14日出生，汉族，住宁夏回族自治区同心县。
被上诉人（原审原告）李阳，女，1997年11月14日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）牟朝祥，男，1973年2月7日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）乌军辉，男，1969年9月18日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）朱秀娟，女，1981年1月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区盐池县。
被上诉人（原审原告）姜学东，男，1978年10月11日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）樊如军，男，1969年2月11日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）宋全利，男，1972年8月17日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）杨志江，男，1971年9月21日出生，汉族，住宁夏回族自治区石嘴山市惠农区。
被上诉人（原审原告）边传玲，女，1968年2月9日出生，汉族，住河南省商丘市睢阳区。
被上诉人（原审原告）杨秀英，女，1956年7月6日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）闫军，男，1972年11月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）刘春霞，女，1974年10月14日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
被上诉人（原审原告）吴斌，男，1980年8月8日出生，汉族，住宁夏回族自治区西吉县。
被上诉人（原审原告）吕宁，男，1963年7月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）张桂玲，女，1969年11月16日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）康馨月，女，1979年7月14日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）王琦玲，女，1971年11月23日出生，汉族，住宁夏回族自治区西夏区。
被上诉人（原审原告）辛进平，男，1958年5月21日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）张文全，男，1989年10月27日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
被上诉人（原审原告）杜慧，女，1965年4月2日出生，汉族，住宁夏银川回族自治区市西夏区。
被上诉人（原审原告）韩晓霞，女，1977年6月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）郑鑫，男，1974年7月20日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）燕鸿飞，男，1971年1月7日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）马宁喜，男，1970年8月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）张志新，男，1957年10月25日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）刘珍兰，女，1955年3月8日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）于晓东，男，1962年4月11日出生，满族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）马吉贵，男，1945年2月9日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）张正平，男，1968年5月20日出生，汉族，住陕西省乾县。
被上诉人（原审原告）许芬，女，1963年10月5日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）杨风兰，女，1959年12月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区盐池县。
被上诉人（原审原告）王永娟，女，1966年3月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）魏林冲，男，1957年12月27日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）曹欣，女，1982年11月24日出生，汉族，住河南省郑州市中原区。
被上诉人（原审原告）温丽娟，女，1968年2月28日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。
被上诉人（原审原告）殷福香，女，1972年3月15日出生，回族，住宁夏回族自治区泾源县。
被上诉人（原审原告）吕士静，女，1954年10月10日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）杨秀花，女，1965年5月10日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）马占海，男，1974年12月5日出生，回族，住宁夏回族自治区青铜峡市。
被上诉人（原审原告）胡朝术，男，1965年9月7日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）陶小友，男，1955年12月29日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）蔡建梅，女，1961年8月8日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）王帅，男，1989年8月14日出生，汉族，住河南省虞城县。
被上诉人（原审原告）马鹏，男，1982年5月7日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）牛有德，男，1974年12月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）侯喜霞，女，1978年8月9日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）韩福忠，男，1969年11月26日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）李全青，女，1974年10月20日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）张小明，男，1988年3月15日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）禹海英，女，1976年1月27日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市金凤区。
被上诉人（原审原告）王建宁，男，1975年9月29日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）李克华，女，1970年10月1日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）邵璐，在校大学生。
被上诉人（原审原告）谢冬飞，男，1979年11月16日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）薛修齐，男，1998年5月4日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）岳雪莲，女，1969年1月13日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）杨红英，女，1970年12月6日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）张自国，男，1962年4月9日出生，汉族，住宁夏回族自治区同心县。
被上诉人（原审原告）蒋敏，女，1961年11月2日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）潘锋，男，1960年11月1日出生，汉族，住陕西省定边县。
被上诉人（原审原告）陶敬海，男，1987年6月27日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）吴源，男，1971年9月3日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
被上诉人（原审原告）张忠艳，女，1960年7月14日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
诉讼代表人姚宏，男，1956年3月25日出生，回族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
诉讼代表人张志新，男，1957年10月25日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
委托代理人郜睿，宁夏怀远律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人郜翔，宁夏怀远律师事务所律师（一般代理）。
上诉人银川市规划管理局（以下简称银川市规划局）、宁夏建工集团房地产开发有限公司（以下简称宁夏建工集团房地产公司）因规划行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2015）兴行初字第137号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人银川市规划局的委托代理人安永涛、刘艳宁，上诉人宁夏建工集团房地产公司的委托代理人傅国旺、徐伟，被上诉人姚宏、王永波、梁照瑾、汤艳云等68人的诉讼代表人姚宏、张志新及其委托代理人郜睿、郜翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2012年3月5日，第三人向被告提交《关于瑞祥苑小区调整总图的申请》，拟对2009年2月16日的原批总图进行调整，变更瑞祥苑小区中央及东南角地块用地，原规划方案中东南角广场绿地变更为44、45号商业楼。2012年5月28日，被告召开局务工作会，会议针对第三人的申请研究决定：“…核实公共绿地面积，是否符合规范要求，如不符合，应保留街角绿地…”。2012年6月6日，银川市城市建设专家委员会召开2012年第7次会议，原则同意第三人申报的瑞祥苑住宅项目规划方案和建筑单体设计方案。2012年8月8日至8月21日，被告将调整后的方案在瑞祥苑小区北区东门、西门、北门及市规划局一楼大厅、市政务大厅门口进行公示。公告内容为“为了充分发挥市民在城乡规划管理中的作用，实施阳光规划，提高规划透明度，维护市民对城乡规划的知情权、监督权，提高城乡规划水平，加强规划的批后管理，现将变更后的瑞祥苑规划总平面图予以公示。公示时间为2012年8月8日至2012年8月21日。”2012年8月31日，银川市政府召开专题会议，会议原则同意市规划局报送的关于宁夏建工集团房地产公司瑞祥苑规划和建筑设计方案。2014年2月18日，银川市发展和改革委员会以银发改核准字（2014）16号文件核准第三人“关于开发瑞祥苑小区27#、28#、29#、39#楼建设项目”的申请。2014年3月24日，第三人向被告提交27#、28#、29#、39#楼的建设工程规划许可申请，申请时提交了银川市建设工程（建筑类）规划许可申请表（建工房产公司申请）、《建设用地规划许可证》【银规用地字第（2009）032号】及附表、《国有土地使用证》【银国用（2013）第27834号】及宗地图（建工房产公司）、《关于西夏区瑞祥苑东区及广电家属院棚户区项目立项的批复》【银发改发（2014）41号】、《关于“瑞祥苑小区27#、28#、29#、39#楼”建设项目的核准意见》【银发改核准字（2014）16号】、《瑞祥苑规划总平面图》。2014年4月17日，被告向第三人颁发了银规建字（2014）053号《建设工程规划许可证》。2014年9月26日，原告向银川市人民政府申请行政复议，请求撤销银规建字（2014）053号《建设工程规划许可证》，银川市人民政府复议维持了该规划许可证。
另查明，涉案工程的现状为基础已开挖，工程主体未开工建设。被告向第三人颁发涉案工程的许可证后，原告向被告、银川市园林管理局、银川市信访督办局等单位反映问题。被告于2014年4月29日向第三人下发书面通知要求其先停工。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定，“国有土地使用权出让合同中已经确定的规划条件不得擅自变更。有下列情形之一的，可以变更：……（二）因城市基础设施、公益性公共设施建设等公共利益需要，导致已出让的地块及相关建设条件发生变化的；……”。第三人承建的瑞祥苑小区是棚户区改造项目，属于公益性公共设施建设，第三人可以对该建设工程的规划进行变更，原告对此亦予以认可。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当予以补偿。”被告在公示变更的瑞祥苑规划和建筑设计方案过程中，未在原告所居住南区的东门、西门、南门张贴项目规划变更公示图等相关材料，未完全告知原告相关权利，充分保障原告的知情权，对涉及原告重大利益的规划变更未召开听证会，该规划变更程序存在瑕疵，被告向原告颁发（2014）053号《建设工程规划许可证》缺乏合理性，应予以补充完善，让相对人充分行使权利后再核定发放许可证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：撤销被告银川市规划管理局颁发的（2014）053号《建设工程规划许可证》。诉讼费50元，由被告银川市规划管理局负担。宣判后，银川市规划局、宁夏建工集团房地产公司均不服，提起上诉。
上诉人银川市规划局上诉称，一、一审法院认定事实错误。对设计方案总图的审核不是行政许可，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的听证、陈述是针对设计方案总图的，不是针对《建设工程规划许可证》的。二、一审法院适用法律错误。上诉人颁发的银规建字第（2014）053号《建设工程规划许可证》已履行了告知义务，符合相关法律规定，应予以维持。三、对设计方案总图公示的对象是小区全体业主，不仅仅是被上诉人，并且小区全体业主并未提出不同意见，且原审法院适用法律错误。
上诉人宁夏建工集团房地产公司上诉称，一、上诉人银川市规划局于2014年4月17日作出的银规建字（2014）053号《建设工程规划许可证》履行了告知义务，其内容、程序合法，应予以维持。二、被上诉人的起诉内容错误，被上诉人不服的是2012年8月8日的公示的变更方案，而被上诉人在起诉状中并未涉及2012年8月8日公示的变更方案。三、设计方案总图变更后，规划建设用地面积不变，容积率由原来的1.54变更为1.86，建筑密度由原来的26.36﹪变更为22.12﹪，地上建筑面积由原来的150436平米变更为229815平米，地下建筑面积由原来的26900平米变更为70218平米，停车位由原来的736个变更为1585个，绿地率增加了，整个小区全体业主的幸福指数增加了，不存在损害被上诉人权益的情形。综上，一审法院认定事实错误。请求二审法院查明事实，依法改判或发回重审本案。
被上诉人姚宏、王永波、梁照瑾、汤艳云等68人辩称，一、上诉人的行政许可行为与被上诉人有重大利害关系，在行政审批时未进行听证，程序违法，应当予以撤销。二、上诉人的行政许可行为实体违法，未提供重新申报的相关证据，审批的是二栋商住楼，实际要盖三栋商住楼，实际情况与审批情况不符，也应当予以撤销。三、原判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判。
二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。
以上事实有上诉人银川市规划局、上诉人宁夏建工集团房地产公司、被上诉人姚宏、王永波、梁照瑾、汤艳云等68人的陈述，《商品房买卖合同》、《房屋所有权证》、银规建字（2014）053号《建设工程规划许可证》、情况反映、银规函（2014）311号答复意见书、银川市园林管理局2014年5月26日答复、上诉人银川市规划局于2014年4月29日书面通知、《关于瑞祥苑小区调整总图的申请》、《关于金波小区、瑞祥苑小区项目容积率调整的说明》、《银川市城市建设专家委员会2012年第七次会议纪要》、《银川市规划管理局专家咨询费登记表》、《宁夏建工集团房地产公司瑞祥苑建设项目规划变更公示图》、银川市人民政府2012年.57次专题会议纪要《关于规划国土建设问题会议纪要》、银规用地字第（2009）032号《建设用地规划许可证》、银国用（2013）第27834号《国有土地使用证》及宗地图、银发改核准字（2014）16号《关于“瑞祥苑小区27#、28#、29#、39#楼”建设项目的核准意见》、《瑞祥苑规划总平面图》、银政复决字（2014）19号《行政复议决定书》、上诉人银川市规划局银规函（2014）253号《关于暂停办理瑞祥苑27-29号商业楼39号商住楼项目施工许可证的函》各一份等证据佐证，本院予以采信。
本院认为，由于建设工程设计方案的总平面图是发放《建设工程规划许可证》的必备条件，而上诉人银川市规划局在向上诉人宁夏建工集团房地产公司发放《建设工程规划许可证》时未进行听证及听取利害关系人的意见，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款“……，建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；”的规定。上诉人银川市规划局提出一审法院认定事实错误。对设计方案总图的审核不是行政许可，《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定的听证、陈述是针对设计方案总图的，不是针对《建设工程规划许可证》的及一审法院适用法律错误。上诉人颁发的银规建字第（2014）053号《建设工程规划许可证》已履行了告知义务，符合相关法律规定，应予以维持的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人宁夏建工集团房地产公司提出一审法院认定事实错误的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。因修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定已修改为《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，故本院应以纠正。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人银川市规划管理局、上诉人宁夏建工集团房地产开发有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 苗自治
审判员 王 斐
审判员 刘煜姗
二〇一六年九月二十六日
书记员 韩丽萍
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告初重新作出行政行为。
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……