青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2016)青行终50号
上诉人（原审原告）门源回族自治县苏吉滩乡察汉达吾村牧民委员会。住所地青海省门源回族自治县苏吉滩乡察汉达吾村。
负责人陈尕军，该村牧委会主任。
上诉人（原审原告）门源回族自治县苏吉滩乡燕麦图呼村牧民委员会。住所地青海省门源回族自治县苏吉滩乡燕麦图呼村。
负责人蔡多杰，该村牧委会主任。
上诉人（原审原告）门源回族自治县苏吉滩乡药草梁村牧民委员会。住所地青海省门源回族自治县苏吉滩乡药草梁村。
负责人蔡索南多杰，该村牧委会主任。
上诉人（原审原告）门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村牧民委员会。住所地青海省门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村。
负责人麻叶旦，该村牧委会主任。
四上诉人委托代理人程劲云，青海夏都律师事务所律师。
四上诉人委托代理人李万玛，青海夏都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）门源回族自治县人民政府。住所地青海省门源回族自治县浩门镇东大街**号。
法定代表人黄继成，该县县长。
委托代理人王永寿，青海浩河律师事务所律师。
第三人麻尕藏，男，1953年2月8日出生，居民身份证号码6322211953********，蒙古族，住青海省门源回族自治县苏吉滩乡扎麻图村三社**号。
第三人门源回族自治县苏吉滩乡扎麻图村牧民委员会。住所地：青海省门源回族自治县苏吉滩乡扎麻图村。
负责人杨公保，该村牧民委员会主任。
上诉人门源回族自治县苏吉滩乡察汉达吾村牧民委员会、药草梁村牧民委员会、燕麦图呼村牧民委员会、苏吉湾村牧民委员会（以下简称察汉达吾等四牧委会）因与门源回族自治县人民政府（以下简称门源县政府）草原行政登记一案，不服海北藏族自治州中级人民法院（2015）北行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，1984年11月29日，青海省人民政府办公厅以青政办（1984）232号《批转省、州、县工作组关于落实安置苏吉滩乡群众生产生活问题的报告的通知》，将原属于青海省门源种马场的牛场沟草场划归至苏吉滩乡，在当时的分配中，又将该草场分配给了苏吉滩乡扎麻图村。1986年9月15日，门源县政府对青石嘴乡及德庆营村因强行放牧进行了通报，门源县公安局作出德庆营村村民对扎麻图村村民予以相应赔偿的处理决定，并重申了该草场归苏吉滩乡扎麻图村。1988年8月26日，苏吉滩乡与青石嘴镇达成解决牛场沟草原纠纷问题的协议，约定苏吉滩乡将属于扎麻图村的部分牛场沟草场借给青石嘴镇德庆营村使用。1988年9月3日，门源县政府向苏吉滩乡、青石嘴镇政府下发了第100号《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》。后苏吉滩乡党委政府分别于1991年9月及1995年3月，召开会议研究牛场沟草场的经营使用问题。1998-1999年苏吉滩乡在门源县进行夏秋草场承包时，根据省、州有关夏秋草场承包文件精神及夏秋草场承包实施方案，按照草场承包确权到户的原则，苏吉滩乡扎麻图村于1999年5月25日、27日召开县、乡相关领导及县公证处人员参加的夏秋草场承包群众大会，会议研究决定牛场沟草场由扎麻图村三社愿意承包的群众承包。苏吉滩乡作为发包方与扎麻图村三社包括第三人麻尕藏在内的21户村民签订了《夏秋草场承包经营合同书》，承包过程聘请了省测绘专家对草场进行了测量上图，并登记造册，经省州联合检查验收组检查验收通过，并经门源县公证处公证，将牛场沟草场承包给了该社第三人麻尕藏等21户村民。后门源县人民政府依法定程序给该21户村民颁发的《草原使用证》中，对牛场沟草场为夏秋草场部分予以确认。2012年8月1日根据青海省农牧厅文件要求，麻尕藏与苏吉滩乡扎麻图村牧民委员会重新签订了《草原承包经营合同书》，门源县政府据此给麻尕藏核发了《草原承包经营权证》。
原审法院认为，本案中牛场沟草场为青海省人民政府办公厅，将原属于青海省门源种马场的该草场划归至苏吉滩乡，后经内部分配给苏吉滩乡扎麻图村，以上事实有门源县人民政府《关于青石嘴镇德庆营村违反草原法的通报》、门源县公安局《关于对青石嘴镇德庆营村与苏吉滩乡扎麻图村发生草原纠纷的处理决定》、门源县政府《关于贯彻执行牛场沟草原协议的决定》、解决牛场沟草场纠纷的协议及牛场沟草场借据等证据相互印证，应予以认定。该草场后虽经苏吉滩乡村、乡二级干部会议及乡党委、政府会议分别研究决定牛场沟草场由全乡吃冬草和归察汉达吾村、燕麦图呼村、扎麻图村、药草梁村和苏吉湾村部分村民经营使用。但在之后的门源县夏秋草场承包时，根据夏秋草场承包到户的原则，苏吉滩乡作为发包方与扎麻图村三社包括麻尕藏在内的21户村民签订了《夏秋草场承包经营合同书》，依法对草场进行测量上图、登记造册等程序，经省州联合检查验收组检查验收通过，并经门源县公证处公证，将牛场沟草场承包给了该社麻尕藏等21户村民。门源县政府根据《中华人民共和国草原法》及《青海省草原承包办法》等相关法律法规，依法给该21户村民颁发的《草原使用证》中对增加的牛场沟草场为夏秋草场的部分给予了确权。后根据青海省农牧厅文件要求，麻尕藏与苏吉滩乡扎麻图村牧民委员会重新签订了《草原承包经营合同书》，门源县政府据此给麻尕藏核发了《草原承包经营权证》。其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规准确，应予以维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村牧民委员会、苏吉滩乡药草梁村牧民委员会、苏吉滩乡燕麦图呼村牧民委员会、苏吉滩乡察汗达吾村牧民委员会的诉讼请求；案件受理费50元由门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村牧民委员会、苏吉滩乡药草梁村牧民委员会、苏吉滩乡燕麦图呼村牧民委员会、苏吉滩乡察汗达吾村牧民委员会共同承担。
察汉达吾等四牧委会上诉称，1999年5月29日麻尕藏与苏吉滩乡人民政府签订的《夏秋草原承包经营合同书》记载的应承包草场面积为3552亩。但麻尕藏编号为30-02-167号的《草原使用权证》中记载的草原承包面积为4809亩，超过了合同中承包的3552亩，且地点为牛场沟的413亩草场并未包含在承包合同中。故原判认定苏吉滩乡作为发包方与扎麻图村三社麻尕藏等21户签订《夏秋草原承包经营合同》，将牛场沟草场承包给该社21户缺乏事实依据，属认定事实不清，证据不足。门源县政府在没有涉案牛场沟草场承包合同的情况下，私自给麻尕藏等21户颁发的《草原使用证》上增加了牛场沟草场部分，故该行政行为违法。综上，原判认定事实不清，证据不足。请求撤销海北藏族藏族自治州中级人民法院作出的（2015）北行初字第2号行政判决。
被上诉人门源县政府答辩称，当时未将牛场沟草场列入承包合同的原因是基于该草场被青石嘴德庆营村民借出后没有归还，麻尕藏等人不能使用该草场，加之为了避免缴纳畜牧业税而没有列入合同。麻尕藏等人承包的牛场沟草场是经过会议研究、承包人签字确认、专家测绘、登记造册的方式取得了草场承包经营权。虽然在书面合同中因特殊情况而没有列入，但是承包事实是存在的。另外，在2012年根据青海省农牧厅的文件规定，完善草原承包经营权时，麻尕藏承包的牛场沟草场在承包经营权合同书中予以明确。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人麻尕藏、苏吉滩乡扎麻图村牧民委员会未提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，1995年9月25日，门源县政府颁发给麻尕藏的编号为30-02-167号《草原使用证》记载，冬春草场地点为社长湾，面积为844亩；夏季草场地点为三岔尕掌，折标准草场面积为1389亩（面积3552亩）；秋季草场地点为牛场沟，折标准草场面积为340亩（面积为413亩）。其中，夏秋草场内容系1999年夏秋草场承包完成后填写。1999年5月29日，苏吉滩乡人民政府与麻尕藏签订的《夏秋草场承包经营合同书》中记载，麻尕藏应承包的草场面积为3552亩，折合标准亩为1389亩。该合同中记载的草场面积与麻尕藏持有《草原使用证》中记载的位于三岔尕掌的草场面积一致。该合同中并未载入位于牛场沟的草场413亩。
2012年换证后，麻尕藏持有的《草原承包经营权证》记载，承包草原总面积为4809亩，其中承包的夏季草场地点为三岔尕掌，面积为3552亩、秋季草场地点为牛场沟，面积为413亩。承包期限为1995年3月25日至2045年3月24日止。2012年麻尕藏与苏吉滩乡扎麻图村牧民委员会签订的《草原承包经营合同书》记载的承包草原总面积、承包期限与其持有的《草原承包经营权证》中记载的一致。
上述事实有30-02-167号《草原使用证》、苏吉滩乡人民政府与麻尕藏签订的《夏秋草场承包经营合同书》、门政草原承包经营权（2012）第2238号《草原承包经营权证》及《青海省草原承包经营合同书》证明。
本院认为，本案被诉的行政行为发生在1999年，故应当适用当时有效的法律。1985年10月1日实施的《中华人民共和国草原法》第四条第二款规定:全民所有的草原，可以固定给集体长期使用。全民所有的草原、集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。《青海省实施<中华人民共和国草原法>细则》第五条规定：全民所有制单位使用的草原，依据原划定的界限及有关协议，按隶属关系由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。集体所有制单位长期固定使用的全民所有的草原和集体所有的草原、草山和草坡，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权...《青海省草原承包办法》第九条规定:承包经营草原，发包方必须与承包方签订承包经营合同。承包合同受国家法律保护，任何一方不得擅自变更或撤销。根据上述规定，承包方承包经营草原，须与发包方签订承包经营合同。承包经营合同生效后，国家确认承包方享有承包经营权，向承包方颁发草原承包经营权证。草原承包经营权证的内容应与承包经营合同的内容一致。本案中，根据门源县政府提供的1999年5月25日、27日扎麻图村夏秋草场承包会议记录、扎麻图村三社牧户四至界限表、苏吉滩乡夏秋草场承包验收意见书等证据，能够证实本案中争议的牛场沟草场已经由麻尕藏等户承包，存在承包的事实。虽然基于当时牛场沟草场被门源县青石嘴镇德庆营村借用，承包户无法实际使用，为避免承包户缴纳相关税费等原因，发包方没有将牛场沟草场写入承包经营合同中具有合理性，但其仍应严格按照上述规定，将草场实际承包情况在承包合同中予以体现。门源县政府在苏吉滩乡人民政府与麻尕藏签订的《夏秋草场承包经营合同书》中不包括牛场沟草场的情况下，为麻尕藏30-02-167号《草原使用证》中填写牛场沟草场部分，不符合法律规定。但是考虑到2012年换证后，麻尕藏持有的《草原承包经营权证》及《草原承包经营合同书》均对麻尕藏承包牛场沟草场的事实及取得的承包经营权予以确认，且编号为30-02-167号的《草原使用证》也已作废，现察汉达吾等四牧委会要求撤销30-02-167号的《草原使用证》中关于牛场沟草场部分内容已无实际意义。故原审判决驳回察汗达吾等四牧委会的诉讼请求并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由门源回族自治县苏吉滩乡苏吉湾村牧民委员会、苏吉滩乡药草梁村牧民委员会、苏吉滩乡燕麦图呼村牧民委员会、苏吉滩乡察汗达吾村牧民委员会共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 边红丽
审判员 李成花
二〇一六年十月九日
书记员 周晓武