宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）银行再终字第6号
申请再审人苗建平（原审上诉人张茂盛之妻，张茂盛已死亡，诉讼继承人），女，生于1956年9月22日，汉族，农民，住宁夏回族自治区贺兰县。
委托代理人王宁刚，宁夏智和诚律师事务所律师。
被申请人（原审被告、二审被上诉人）贺兰县人民政府，住所地宁夏回族自治区贺兰县。
法定代表人邓彦芳，该政府县长。
委托代理人钱瑞，该政府法制办主任。
委托代理人陈乾，宁夏辅德律师事务所律师。
申请再审人苗建平因土地行政复议纠纷一案，不服本院（2012）银行终字第15号行政判决，向宁夏回族自治区高级人民法院申诉，宁夏回族自治区高级人民法院审查后，作出（2013）宁行申字第3号驳回申诉通知，驳回了苗建平的申诉。苗建平仍不服，向最高人民法院申诉，最高人民法院将该案交由宁夏回族自治区高级人民法院复查，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2014）宁行监字第11号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭审理了本案，申请再审人苗建平及其委托代理人王宁刚，被申请人贺兰县人民政府的委托代理人钱瑞、陈乾到庭参加诉讼。本案再审现已审理终结。
贺兰县人民法院一审查明，1984年8月20日，自治区人民政府向自治区农业厅下发《关于在金山、芦草洼地区给个体和联户种草种树划拨荒地的报告》的批复。同年10月11日，原贺兰县金山乡人民政府同意原告《关于开发金山乡以北土地的申请报告》。10月20日，贺兰县人民政府土地管理科在开发土地审批表上签字盖章。1984年11月1日，贺兰县人民政府土地管理科向贺兰县政府呈《关于四十里店乡光明村社员张茂盛等人联合开发荒地的报告》，11月30日得到贺兰县政府批准。1984年12月19日，自治区政府宁政函（1984）116号批复同意自治区农业厅土地管理局《关于在金山、芦草洼地区给个体和联户种草种树划拨荒地的报告》。同年12月8日，被告给原告颁发土地使用证，原告承包土地2000亩。1998年12月1日，原告向原金山乡人民政府递交《关于要求落实84年10月11日开发金北荒地申请报告》，要求落实其对2000亩荒地的开发权。同年12月16日，原告向贺兰县人民法院提起民事诉讼，要求金山乡政府返还其2000亩荒地使用权，贺兰县人民法院未受理。2009年11月16日，原告向贺兰县政府递交行政举报书，要求原金山乡政府返还其2000亩荒地使用权。同年12月7日，贺兰县洪广镇人民政府给贺兰县政府信访局报《关于常信乡光明八社村民张茂盛反映侵犯土地使用权问题的说明》明确：“1984年10月份，张茂盛申请开发金山乡以北荒地二千亩，但其一直没有耕种。1989年，由于县上土地政策变更，原金山乡予以收回并处理”。次日，该说明由信访局转送给原告。2011年3月6日，原告向贺兰县人民法院提起行政诉讼，要求撤销贺兰县洪广镇人民政府《关于常信乡光明八社村民张茂盛反映侵犯土地使用权问题的说明》，保护其2000亩荒地使用权。贺兰县人民法院未受理。同年5月18日，原告向贺兰县人民政府递交行政复议申请书，要求贺兰县洪广镇人民政府返还其2000亩荒地使用权。5月20日，洪广镇人民政府向贺兰县政府法制办递交《关于张茂盛就原金山乡以北土地开发的情况说明》称：“1989年原金山乡党委、政府积极申请银川市农建委投资、乡政府筹资，先后在原金北一社、二社开发土地近千亩，……土地开发后由金山农经站为发包方，每亩以土地好坏分等级发包给新建队六十户从陕西、内蒙、西海固等地迁来的农户承包耕种……”。2011年5月24日，被告作出不予受理决定书，认为：原告于2011年5月18日提出行政复议申请，已超过60日的法定复议申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条之规定，决定不予受理。张茂盛起诉，请求撤销被告《贺复不字（2011）1号不予受理决定书》，判令被告重新作出具体行政行为，履行保护原告财产权的职责；诉讼费由被告承担。
贺兰县人民法院一审认为，被告作为贺兰县洪广镇人民政府的上级行政部门，对洪广镇人民政府作出的具体行政行为有权进行复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，原告认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地所有权和使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。原告自1989年承包荒地被收回后，1998年原告向金山乡人民政府、贺兰县人民法院主张其2000亩荒地使用权。至2009年11月16日贺兰县政府向原告转交贺兰县洪广镇人民政府《关于常信乡光明八社村民张茂盛反映侵犯土地使用权问题的说明》后，原告方于2011年5月18日向被告申请行政复议，期间，无不可抗拒或其他正当理由。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。被告作出的不予受理决定符合法律规定，但被告2011年5月18日收到原告行政复议申请书之日，应依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。被告未在规定的期限内作出不予受理决定，虽程序存在瑕疵，但未影响原告的权利，且不足以否定行政行为的合法性，故被告作出的不予受理决定书符合法律规定。原告要求被告返还2000亩地使用权，并赔偿损失1277.14万元的诉请本案不予调整。根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）款规定，判决：驳回原告张茂盛的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
张茂盛上诉称，1984年，经上诉人申请、自治区政府和贺兰县政府批准，原金山乡（现归洪广镇）人民政府给上诉人在金山乡驻地以北，防洪坝以东，金北农路以西，贺兰县林场以南划拨山岭荒地2000亩，荒地性质为国有荒地，用于种树、种草、护沙防风，改变贺兰山环境，发展畜牧业，充裕市场。贺兰县政府于1984年12月8日给上诉人颁发了“贺土地字”第8号国有土地使用证。土地划拨后，上诉人投入大量人力、财力，付出了巨大的代价。就在上诉人初见成效时，原金山乡政府不经上级主管部门批准和上诉人同意，擅自将上诉人所有的2000亩土地出租，收取承包费，并将上诉人栽种的3000棵树木非法砍伐，给上诉人造成巨大的经济损失。为此，上诉人多次要求确认上诉人经营行为合法，但被上诉人以种种理由推诿。2009年12月16日，上诉人收到信访局转来洪广镇给信访局的一份“关于张茂盛反映侵犯土地使用权的说明书”，上诉人才初步了解事情原委。同年12月18日，上诉人要求贺兰县人民政府复议。2011年5月24日，上诉人收到贺兰县法制办“不予受理”决定书，对上诉人的复议申请不予受理。综上，造成复议超期的原因是被上诉人的行政不作为所致，被上诉人不予受理决定损害了上诉人的合法权益。
被上诉人贺兰县人民政府答辩称，关于上诉人张茂盛申请复议案的复议时效问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”也就是说，向行政机关申请行政复议，应当在知道侵犯其合法权益的具体行政行为之日起的60日之内提出，超过这个期限，视为放弃复议申请权，从而导致复议申请权丧失。所谓“知道”，是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的与其有关的具体行政行为有认识。张茂盛1984年11月申请开发原金山乡以北2000亩荒地，1984年12月19日，《自治区人民政府对农业厅土地管理局“关于在金山、芦草洼地区给个体和联户种草种树划拔荒地的报告”的批复》（宁政函（1984）116号）明确要求金山地区划拨荒地、沙滩地必须进行开发性生产，并限于二至三年内开发利用。张茂盛未能按照约定进行开发利用，经金山乡党委、政府催促后仍未开发，2000亩土地始终处于闲置、荒芜状态。1988、1989年，原金山乡党委、政府积极申请银川市农建委投资、乡政府筹资，对闲置土地进行开发，修建水利设施，灌溉开发土地，并由陕西、内蒙、西海固等地迁来的农户对开发土地进行耕种。同时，金山乡村民也对部分荒地进行了自发开发利用。根据以上事实可以推断，张茂盛知道金山乡党委、政府开发利用2000亩荒地这一具体行政行为的日期即是1988至1989年。本案中，行政复议申请期限应自1988至1989年张茂盛知道金山乡党委、政府开发利用2000亩荒地这一具体行政行为之日起计算，期限为60日。由此可见，行政复议机关审查行政复议申请时，很重要的一个方面就是要审查复议申请是否超过法定期限，发现超过法定期限，又没有正当理由的，应当不予受理。张茂盛2011年5月18日向贺兰县人民政府申请行政复议，因其行政复议申请已超过60日的法定期限，且没有正当理由，应当依法作出不予受理决定。
本院二审查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。
本院二审认为，1984年11月1日，贺兰县人民政府原土地管理科向贺兰县人民政府呈报《关于四十里店乡光明村社员张茂盛等人联合开发荒地的报告》，经贺兰县人民政府批准，并于同年12月8日给上诉人颁发土地使用证，上诉人承包荒地2000亩进行开发。1984年12月19日，《自治区人民政府对农业厅土地管理局“关于在金山、芦草洼地区给个体和联户种草种树划拔荒地的报告”的批复》（宁政函（1984）116号）明确要求金山地区划拨荒地、沙滩地必须进行开发性生产，并限于二至三年内开发利用。由于当时部分承包人未按规定在二至三年内开发利用，1989年，原金山乡党委、政府积极申请银川市农建委投资，原金山乡政府筹资，由金山乡农经站为发包方，每亩以土地好坏分等级发包给从陕西、内蒙、西海固等地迁来的农户承包耕种，先后在原金山地区开发土地数千亩。上诉人自1989年承包荒地被收回后，先后向原金山乡人民政府、贺兰县人民法院主张其2000亩荒地使用权。2009年11月16日，贺兰县人民政府向上诉人转交贺兰县洪广镇人民政府《关于常信乡光明八社村民张茂盛反映侵犯土地使用权问题的说明》后。上诉人方于2011年5月18日向被上诉人申请行政复议。期间，无不可抗力或其他正当理由，已超过60日的申请复议期限。上诉人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定，被上诉人作出的不予受理决定符合法律规定。上诉人提出没有收到被上诉人任何行政裁决，未过仲裁时效的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人要求被上诉人赔偿损失1277.14万元的诉请本案不予调整。一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张茂盛负担。
苗建平向最高人民法院申诉称，申请人合法取得涉案2000亩土地的使用权，并持有涉案土地的《国有土地使用权证》，金山乡人民政府收回土地的行为违反法律，贺兰县人民政府未及时阻止金山乡政府的行为，却将金山乡政府的《情况说明》转交给法制办，以复议时效超过60日不予受理，被申请人长期行政不作为给申请人造成巨大经济损失，应予以赔偿。申请人丈夫生前在各诉讼阶段一直主张未超过复议期限，申请人丈夫生前向原一审提供的证据可以证明。请求撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2013）宁行申字第3号驳回申诉通知书，判令被告返还2000亩土地使用权；被告向原告赔偿损失1277.14万元。
宁夏回族自治区高级人民法院复查认为，根据2014年8月28日最高人民法院（行政）明传（2014）9号最高人民法院行政庭《转发国务院法制办公室﹤关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见﹥的通知》要求，人民法院在办理相关案件时应参考《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法（2014）40号）。该《意见》第六条规定：行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。本案中张茂盛知道其土地被原贺兰县金山乡人民政府收回是2009年12月7日，其于2011年5月18日向贺兰县人民政府申请行政复议，张茂盛的申请在申请行政复议期限内，银川市中级人民法院认定张茂盛的复议申请超过法定期限，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款的规定，裁定：指令宁夏回族自治区银川市中级人民法院另行组成合议庭时行再审；再审期间，中止原判决的执行。
贺兰县人民政府辩称，一、本案不属于土地征收案件。根据物权法、国有土地管理法的规定，征收是指国家基于公共利益需要，以行政权取得集体、个人财产所有权的行政行为。本案争议的土地本来就属于国家所有，不存在征收。本案于2012年5月3日由银川市中级人民法院审理终结并作出生效判决，而国务院法制办国法（2014）40号文件于2014年7月10日印发，最高法院于2014年8月8日才向各地法院转发，根据法律不溯及即往的基本原则，该文件不适用本案。宁夏回族自治区高级人民法院依据国务院《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的规定指令本案再审属于适用法律错误。二、原审原告于1989年即已知道涉案土地因政府行为而被其他农民耕种的事实，本案也不存在复议期限可以延长或法律、法规对复议期限做出特殊规定的情形，因此本案已明显超出了法定的复议期限，故被告作出不予受理决定符合法律规定。三、本案属于行政复议前置案件，根据行政诉讼法第三十八条、行政复议法第十九条之规定，法律法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后不予答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，贺兰县人民政府作出不予受理决定的日期是2011年5月24日，原审原告提起诉讼的日期是2011年8月1日，未在法定期限内提起诉讼，贺兰县人民政府的不予受理决定已实际生效。四、贺兰县人民政府仅是本案的复议机关，不是具体行政行为的实施机关，原审原告将贺兰县政府列为本案被告并要求赔偿损失，主体错误。
本院再审查明，原审卷宗中共收集两份张茂盛申请复议书，一份落款日期为2009年12月18日。该份申请复议书写道：“本人2009年11月向贺兰县人民政府举报，请求保护我的土地使用权，县信访局于2009年12月7日向本人送达了一份贺兰县洪广镇人民政府'关于常信乡光明村八社村民张茂盛反映侵犯土地使用权问题的说明'，称“1989年由于县上土地政策变更，原金山乡予以收回。申请人认为：（一）县上土地政策变更不能超出土地法效力；（二）金山乡收回县人民政府的土地政是否越权行为；（三）我请求的是县人民政府保护我的土地开发使用权，而发给我的是洪广镇给县信访局的'说明'，程序有误。”另一份行政复议申请书落款日期为2011年5月16日，该份复议申请书写道：“一九八九年春，本人自筹资金贰拾多万元，组织机械及劳力植树三万余棵，其中机械深栽近5000余棵，平整土地近800亩，初步形成了林木及饲草基地网。一九八九年，原告金山乡利用手中的权力，强行将我成片林带砍伐出售他人，有的人便落户于此，收取入户费，谋取利益，并将国有土地变成了集体土地，林草地变成了农业地……2009年12月18日我申请政府复议，至今我们三次复议申请石沉大海，我只能向政府提出第四次申请，希望给予明确答复。”贺兰县政府据此认为张茂盛于1989年即已知道涉案土地因政府行为而被其他农民耕种的事实，已明显超过复议期限。
另查明，原审原告张茂盛收到贺兰县人民政府贺复不字（2011）1号不予受理决定书后，于2011年6月8日具状向贺兰县人民法院起诉，贺兰县人民法院于2011年6月10日立案受理，并于受理当日作出（2011）贺行初字第5号指定管辖请示报告，报请本院对该案指定管辖。本院于2011年7月26日作出（2011）银立指字第14号指定管辖决定书，指定银川市兴庆区人民法院管辖。银川市兴庆区人民法院于2011年8月1日立案受理。
再审查明的其他事实，与原一、二审查明的一致。
本院再审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》关于国家建设用地的相关规定，土地征收指因国家建设用地，对集体所有的土地进行征用，对使用国有土地的单位和个人收回国有土地使用权，并予以相应补偿。本案系原金山乡人民政府收回张茂盛享有土地使用权的国有土地所引起的土地行政案件，依照国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定：行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条办理。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原金山乡人民政府未向张茂盛送达收回其享有使用权的国有土地的书面通知或决定，也未告知张茂盛相应申请复议的权利及复议期限，因此，本案行政复议申请期限应适用2年的时效。原审被告张茂盛于2011年5月16日书写行政复议申请书时，已收到原贺兰县信访局向张茂盛送达的贺兰县洪广镇人民政府《关于常信乡光明八社村民张茂盛反映侵犯土地使用权问题的说明》，张茂盛依据该说明转述金山乡政府于1989年利用权力侵犯其土地使用权属正常写作思维，贺兰县人民政府依据该份行政复议认定张茂盛于1989年即知道其有使用权的土地因行政行为被其他农户耕种的意见不能成立，不予支持。原审原告张茂盛知道其土地被原贺兰县金山乡人民政府收回是2009年12月7日，其于2011年5月18日向贺兰县人民政府申请行政复议，张茂盛的申请在申请行政复议期限内，贺兰县人民政府以张茂盛提出行政复议申请超过60日为由，作出不予受理决定的行政行为不当，应予撤销。原审原告张茂盛于2011年6月8日即具状向贺兰县人民法院起诉，未超过法定起诉期限。原一、二审适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第2目，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2012）银行终字第15号行政判决及宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2011）兴行初字第32号行政判决；
二、撤销贺兰县人民政府贺复不字（2011）1号不予受理决定书；
三、贺兰县人民政府于本判决生效之日起60内对本案土地案件的复议申请重新作出具体行政行为。
原一、二审诉讼费共计100元，由贺兰县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 范宁萍
审判员 施 蔚
审判员 王文花
二〇一四年十二月五日
书记员 张 伟
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
第九十七条人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。