海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼96行终24号
上诉人(原审原告)麦益桂。
委托代理人王益敏，万宁市诚信法律事务所法律工作者。
委托代理人麦家发。
被上诉人（原审被告）万宁市礼纪镇人民政府。住所地：万宁市礼纪镇礼纪墟。
法定代表人林道军，镇长。
出庭应诉行政机关负责人李高荣，副镇长。
委托代理人李星，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人于欢，海南法立信律师事务所实习律师。
原审第三人万宁市礼纪镇三星村民委员会。
法定代表人曾庆孟，该村委会主任。
委托代理人黄太标，该村党支部副书记。
委托代理人陈成雄，该村党支部支委。
原审第三人万宁市礼纪镇三星村民委员会贡举市经济社。
法定代表人黄宏浩，该经济社主任。
原审第三人林东。
上诉人麦益桂因诉被上诉人万宁市礼纪镇人民政府（以下简称礼纪镇政府）及第三人万宁市礼纪镇三星村民委员会（以下简称三星村委会）、第三人万宁市礼纪镇三星村民委员会贡举市经济社（以下简称贡举市经济社）、第三人林东土地确认行政行为一案，不服万宁市人民法院于2015年4月2日作出的（2015）万行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院以原审判决存在事实不清、证据不足、违反法定程序、可能影响案件正确判决为由，作出（2015）海南一中行终字第28号行政裁定，裁定撤销万宁市人民法院（2015）万行初字第2号行政判决，发回万宁市人民法院重审。万宁市人民法院经重审并于2015年12月28日作出（2015）万行重字第2号行政判决。上诉人仍不服向本院提起上诉。本院于2016年2月22日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月18日在本院公开开庭审理了本案。上诉人麦益桂的委托代理人王益敏、麦家发，被上诉人万宁市礼纪镇政府的委托代理人李星、于欢，该行政机关负责人李高荣副镇长出庭应诉，第三人三星村委会的委托代理人陈成雄、黄太标，第三人贡举市经济社法定代表人黄宏浩以及第三人林东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，争议土地位于礼纪镇三星村委会三星墟，地名叫贡举坡，土地面积240平方米，其四至为：东至公路水沟界，南至黄良华宅基地界，西至原告麦益桂屋后60米处，北至陈成春宅基地界。争议地现为第三人三星村委会所属的边山经济社和贡举市经济社共同集体所有。1986年，原三星管区计划在贡举坡土地上建设集市，经生产队同意，原三星管区取得建设集市的土地使用权后进行开发建设，并发动本地村民和外出人员回乡参与建设。第三人林东于1986年4月5日向原三星管区缴交300元建房土地管理费取得争议地的宅基地使用权。1986年至2011年期间，原告未对第三人林东取得争议地的宅基地使用权提出异议。2011年，原告在争议地上种植作物等。2013年下半年，原告在争议地上搭建铁棚时被第三人林东阻止，原告和第三人林东因争议地使用权发生争议。2014年1月2日，第三人林东向被告礼纪镇政府申请处理。2014年9月18日，被告礼纪镇政府作出《关于礼纪镇三星村委会边山村民林东与贡举市村民麦益桂的土地纠纷处理决定》（以下简称《处理决定》），认为第三人林东在《土地管理法》实施之前已缴交300元建房土地管理费获得三星管区安排的三格宅基地的土地使用权，没有违法之处，视为合法取得，应予支持，而原告麦益桂没有提供有效证据证明其享有对该争议土地的使用权，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条之规定，决定争议土地使用权属于第三人林东所有。原告麦益桂不服该决定，向万宁市人民政府提出行政复议申请，万宁市人民政府于2014年12月23日作出万府复决字[2014]11号行政复议决定书，维持被告礼纪镇政府作出的处理决定书。原告麦益桂仍不服，遂向万宁市人民法院提起本案诉讼。
原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款有关个人之间土地使用权争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理，和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条有关乡镇人民政府负责受理和调查处理本辖区内个人之间的土地权属争议案件的规定，被告作为镇级人民政府，具有作出个人之间宅基地使用权处理决定的法定职责。被告作出处理决定程序合法。原告以争议土地是其祖辈留下的自留地并长期在争议地上种植作物等为由，主张争议地应确权归原告，但其未能提供有效证据证明。依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条原告“任何单位和个人不得以'祖宗地'为由要求确认土地权属”的规定，上诉人主张争议地使用权，无事实和法律依据，不予支持。第三人林东向原三星管区缴交300元建房土地管理费取得争议地的宅基地使用权，且1986年至2011年期间原告未提出异议。参照《村镇建房用地管理条例》第十四条“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准”的规定，被告作出的处理决定认定事实清楚、程序合法。被告作出处理决定适用《物权法》，适用法律虽然存在瑕疵，但不影响对案件事实的认定并根据事实作出合理的处理决定。因此，原告请求撤销被告作出的上述处理决定并责令被告对争议地重新作出处理，没有事实和法律依据，依法应予驳回。原审依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，作出判决：驳回原告麦益桂的诉讼请求。案件受理费人民币50元由原告麦益桂负担。
上诉人麦益桂上诉称：原边山生产队80年代分为边山和贡举市两个生产队，但争议地位于上诉人的宅后园，上诉人属于贡举市经济社的村民，现该争议地应归属于贡举市经济社集体所有地。一审认为现争议地为边山和贡举市两个经济社共同集体所有，这是错误的。1997年4月30日三星管区才召集各经济社讨论建集市的方案并于1998年5月10日才绘制建集市用地的草图。但至今三星管区（现为三星村委会）仍未取得建集市土地的所有权，该地仍由贡举市等村民小组的村民使用中。一审判决认定1986年经生产队同意三星管区已取得建集市土地的使用权进行开发建设是错误的，认定第三人林东于1986年取得争议地的使用权也是错误的。2013年下半年，上诉人在平整争议地土地搭建铁棚时，第三人林东进行阻挠，提出该争议地是其购买的宅基地。但事实上，争议地是上诉人祖辈种植近八十年历史的果树、林木等的园地。一审法院审理认定上诉人主张争议地使用权，无事实和法律依据，不应得到支持的说法属认定事实不清。被上诉人作出的具体行政行为所依据是《建房土地证明书》及《现金收入单》，没有盖章，是不真实的，存在事实不清。因此，一审判决认定事实不清，被上诉人作出的上述处理决定也存在事实不清，违反法律规定，请求二审法院判决：一、撤销万宁市人民法院于2015年12月28日作出的（2015）万行重字第2号行政判决；二、撤销被上诉人万宁市礼纪镇人民政府于2014年9月18日作出的《处理决定》；
被上诉人礼纪镇政府辩称：一、原审法院认定事实清楚，证据确实充分。争议土地位于礼纪镇三星村委会三星墟，其四至为东至公路水沟界，南至黄良华宅基地界，西至麦益桂屋后60米处，北至陈成春宅基地界。第三人林东于1986年4月5日向三星管区申请并按照标准缴交300元建房管理费，经三星管区批准取得三格面积为240平方米的宅基地。自1986年6月第三人筑地基至2011年期间，上诉人并未提出异议。三星管区建设集市的土地为集体共同所有土地，三星管区经辖区里所有生产队同意，取得集市的土地使用权。第三人林东在《土地管理法》实施之前已缴纳300元建房管理费并获得三星管区安排的三格宅基地的使用权，没有违法之处，视为合法取得。被上诉人在受理该土地争议后，依法展开调查，充分听取了争议当事人的意见、调取相关证据、向相关人员调查询问并制作调查笔录，在《关于礼纪镇三星村委会边山村民林东与贡举市村民麦益桂的土地纠纷处理决定》作出后依法送达给当事人并告知其有提起行政复议和行政诉讼的权利，程序合法。原审判决认定事实的证据确凿充分。二、原审判决适用法律正确。《村镇建房用地管理条例》于1982年2月13日起施行,1986年6月25日公布的《中华人民共和国土地管理法》将其明令废止。《土地管理法》于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，于1987年1月1日正式出台实施。原审中，第三人林东于1986年4月份取得争议土地使用权，当时实施的是《村镇建房用地管理条例》，原审判决依据《村镇建房用地管理条例》作出判决系适用法律正确。综上所述，一审法院判决事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。
原审第三人三星村委会、林东与被上诉人礼纪镇政府的答辩意见一致。
原审第三人贡举市经济社述称，由法院作出公正判决。
经审理查明，争议土地位于礼纪镇三星村委会三星墟，地名叫贡举坡，土地面积240平方米，其四至为：东至公路水沟界，南至黄良华宅基地界，西至上诉人麦益桂屋后60米处，北至陈成春宅基地界。争议地一直为上诉人使用的自留地，种植树木等，争议地的权属没有进行登记，其周边土地为原审第三人贡举市经济社的土地。2013年下半年，上诉人在争议地上搭建铁棚时被第三人林东阻止，原审第三人林东提出其于1986年4月5日向原三星管区缴交300元建房土地管理费申请宅基地使用权。但没有向被上诉人礼纪镇政府及其上级土地管理部门办理审批手续。双方于是发生土地权属争议。2014年1月2日，原审第三人林东向被上诉人申请处理。2014年9月18日，被上诉人礼纪镇政府作出《关于礼纪镇三星村委会边山村民林东与贡举市村民麦益桂的土地纠纷处理决定》，认定1986年三星管区（原审第三人三星村委会）计划在贡举坡建设集市，建设用地范围东至除路面起20米、南至贡举村路口、西至除路面起20米、北至黄宏波房的地块。原审第三人林东向该管区交人民币300元取得了涉案的3格面积为240平方米的宅基地使用权。1997年原审第三人三星村委会实施集市建设，经其辖区各村民小组组长同意，把集市建设的土地使用权交给原审第三人三星村委会管理使用，原审第三人三星村委会取得建设集市土地使用权。原审第三人三星村委会平整争议地，上诉人没有提出异议。2013年10月，上诉人准备在争议地上搭建帐篷，与原审第三人林东发生土地权属争议。上诉人主张争议地是其种植的园地（自留地），但其无证据证实。被上诉人认为建设集市的土地为集体共同所有，原审第三人三星村委会取得了该土地的使用权，开发建设集市。第三人林东在《土地管理法》实施之前已缴交300元建房土地管理费获得原审第三人三星村委会安排的三格宅基地的土地使用权，为合法取得，应予支持，而上诉人没有提供有效证据证明其享有对该争议土地的使用权，根据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条之规定，决定争议土地使用权属于第三人林东所有。上诉人不服该决定，向万宁市人民政府提出行政复议申请，万宁市人民政府于2014年12月23日作出万府复决字[2014]11号行政复议决定书，维持了被上诉人礼纪镇政府作出的处理决定书。上诉人仍不服，遂向万宁市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人作出的上述《处理决定》并责令被上诉人对争议地重新作出处理。案经原审法院判决，上诉人仍不服，向本院提起上诉，请求依法处理。
另查明，原审第三人林东为万宁市东澳镇卫生院副院长、医生,其在原籍即万宁市礼纪镇三星村委会边山经济社（村民小组）有房屋。争议地现为空地。
本院认为：一、被上诉人礼纪镇政府处理此土地权属争议属越权行政。争议地周边土地都是第三人贡举市经济社的土地，该土地的性质是农民集体的土地，但因该土地没有进行确权和登记，农民集体土地权属归属不明。被告作出的上述土地权属争议的处理决定，虽名义上是上诉人麦益桂与原审第三人林东之间的宅基地使用权纠纷，但被上诉人作出的处理决定涉及到两个以上农民集体单位土地的所有权和使用权问题，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条有关单位之间的土地所有权和使用权争议由县级以上人民政府处理及1995年3月11日国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条有关“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，此土地争议应当由万宁市人民政府处理，被上诉人作出处理越权。同时，被上诉人在作出行政处理中也没有通知对该土地权属有争议的原审第三人三星村委会和贡举市经济社参加，即对争议地的所有权和使用权的归属作出认定，无论从实体上，还是从程序上讲都难以做到行政行为透明、公平，难以查明案件争议事实，难以有效保护当事人的合法权益。二、被上诉人作出的上述土地确权决定适用法律、法规错误。原审第三人林东为万宁市东澳镇卫生院副院长、医生,其在原籍即万宁市礼纪镇三星村委会边山经济社（村民小组）有房屋。可见，原审第三人林东系国家事业单位工作人员，不是争议地所在农村集体经济组织的成员，且其在本案中没有证据反映其购买宅基地经过了万宁市土地管理部门的审批。依照1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条、2004年11月2日国土资源部发布的国土资发[2004]234号《关于加强农村宅基地管理的意见》第十三条和2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条有关“城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不能超过省、自治区、直辖市耕地的标准，并参照国家建设用地的标准支付补偿金和安置补助费”、“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和建造的住宅发放土地使用证”、“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得在农村购买宅基地、农民住宅或者'小产权房'”的规定，原审第三人林东购买宅基地属于非法买卖农村农民集体所有土地行为，其主张土地权属来源不合法，不受法律保护。被上诉人作出《关于礼纪镇三星村委会边山村民林东与贡举市村民麦益桂的土地纠纷处理决定》行政行为，适用法律、法规错误。争议地为上诉人的自留地，本案的处理与其有法律上的利害关系。因此，原审判决认定争议地属于万宁市礼纪镇三星村委会边山经济社和原审第三人贡举市经济社共有和以原审第三人林东仅以其向原审第三人三星村委会交纳了300元建房土地管理费就取得争议地的宅基地使用权，认定事实错误，适用法律、法规错误，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，对其上诉请求应予支持。被上诉人的辩解理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）项和第八十九条第（二）项、第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销万宁市人民法院（2015）万行重字第2号行政判决；
二、撤销被上诉人万宁市礼纪镇人民政府于2014年9月18日作出的《关于礼纪镇三星村委会边山村民林东与贡举市村民麦益桂的土地纠纷处理决定》。
一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人万宁市礼纪镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪永清
审判员 姜国强
审判员 符敬强
二〇一六年五月十六日
法官助理李慕翥
书记员程玲玲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审；
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
审核：汪永清撰稿：汪永清校对：李慕翥程玲玲印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年5月25日印刷
（共印25份）