山东省东营市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁05行终18号
上诉人（一审原告）：曹宝勇，男。
上诉人(一审原告)：曹迎军，男。
上诉人（一审原告）：连建平，男。
上诉人（一审原告）：毕永明，男。
上诉人（一审原告）：连永军，男。
上诉人（一审原告）：曹建刚，男。
上诉人（一审原告）：连红亮，男。
上诉人（一审原告）：连永亮，男。
上诉人（一审原告）：曹庆德，男。
上诉人（一审原告）：连城，男。
上诉人（一审原告）：连名春，男。
上诉人（一审原告）：曹艳庭，男。
上诉人（一审原告）：曹红波，男。
上诉人（一审原告）：曹福真，男。
上诉人（一审原告）：曹金利，男。
共同诉讼代表人：曹宝勇，男。
共同诉讼代表人：曹迎军，男。
共同诉讼代表人：连建平，男。
十五上诉人委托代理人：吕金民，山东黄河口律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：广饶县住房和城乡规划建设局。住所地：广饶县乐安大厦。
法定代表人：杜之宁，局长。
委托代理人：李连国，山东广胜律师事务所律师。
委托代理人：蒋伟昕，男，汉族，广饶县住房和城乡规划建设局工作人员。
被上诉人（一审被告）：广饶县广饶街道办事处。住所地：广饶县月河路***号。
法定代表人：成宾，主任。
委托代理人：吴宝玉，山东玉辉律师事务所律师。
委托代理人：秦景康，男，汉族，广饶县广饶街道办事处工作人员。
被上诉人（一审被告）：广饶县广饶街道八村村民委员会。住所地：广饶县广饶街道八村。
法定代表人：连永忠，主任。
十五上诉人与被上诉人广饶县住房和城乡规划建设局（以下简称县住建局）、广饶县广饶街道办事处（以下简称广饶街道办）、被上诉人广饶县广饶街道八村村民委员（以下简称八村村委会）确认行政协议无效一案，上诉人不服山东省广饶县人民法院（2015）东行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人毕永明、曹建刚、曹福真、共同诉讼代表人曹迎军、连建平，及上诉人的共同委托代理人吕金民，被上诉人县住建局的委托代理人李连国、蒋伟昕，被上诉人广饶街道办的委托代理人吴宝玉、秦景康到庭参加诉讼，被上诉人八村村委会经本院合法传唤拒不到庭，依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2014年11月15日，县住建局作为搬迁单位、广饶街道办作为搬迁实施单位与作为被搬迁人的八村村委会签订了《搬迁补偿协议书》。该协议书约定，县住建局需拆除八村所有的胡同、房屋、树木等附属物；县住建局给予八村村委会一次性货币补偿4890145.5元；八村村委会同意在2014年12月4日将坐落在搬迁范围内所拥有的房屋及附属设施全部搬迁完毕，不影响工程施工建设。八村村委会原地段的附属设施搬迁验收合格后，由县住建局使用，八村村委会不得再进行任何干扰；八村村委会领取搬迁验收合格证后180日内，县住建局将搬迁补偿费一次性向八村村委会付清。在该协议书协议补充条款，对八村村委会所有的土地共计51.18亩进行补偿。至本案庭审时，县住建局尚未将补偿款支付给八村村委会。
一审法院认为，《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”该法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”县住建局和广饶街道办作为搬迁实施单位与作为被搬迁人的八村村委会签订的《协议书》是在协商一致的基础上签订的，系其真实意思的表示，不存在合同无效的前四项情形。至于该《搬迁补偿协议书》是否违反了法律、行政法规的强制性规定？根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'，是指效力性强制性规定。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，以借贷、租赁或其他方式处分村集体财产等涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。该条规定主要是为了加强对村民委员会的监督管理，系其内部行为规范，不属于效力性强制性规定；是否召开村民会议讨论征求意见，不能对抗合同的相对方，不影响合同的效力。因此，《搬迁补偿协议书》也不存在《合同法》第五十二条规定的第五项情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回曹宝勇、曹迎军、连建平、毕永明、连永军、曹建刚、连红亮、连永亮、曹庆德、连城、连名春、曹艳庭、曹红波、曹福真、曹金利的诉讼请求。
十五上诉人不服一审判决，上诉称：一、一审判决回避争议事实。县住建局和广饶街道办以租代征，非法占用农用地用于非农建设的商品房开发。县住建局和广饶街道办不履行建设用地审批程序、不履行农用地转用审批程序，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。二、县住建局称签订《搬迁补偿协议书》的目的不是土地征收，是城中村改造，目的是为加快城乡一体化建设和新型城镇化发展，改善人民群众生活环境和居住条件，其行为和目的没有法律和政策依据。国发[2010]47号、鲁政发[2011]12号文件对城乡建设用地增减挂钩试点作了严格规定，必须进行项目报批程序，项目应当符合土地利用总体规划、城乡规划、土地整治规划，年度利用规划，要求95%以上村民书面同意拆旧建新，补偿安置方案应当经村民会议通过报市、省国土部门审核，报省人民政府批准。《搬迁补偿协议书》违反了法律的强制性规定。三、八村村委会及前法定代表人未按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定履行审批程序，擅自将51.18亩的集体土地非法流转，损害了村民的集体利益。请求依法确认三被上诉人签订的搬迁补偿协议书》无效。
被上诉人县住建局答辩称，此次搬迁工程不是土地征收，不适用土地管理法的相关规定。2014年4月22日，八村村委会召开了村民会议对搬迁事项进行了讨论，并选出村民代表参加听证会及公产、街道、附属物的测量。县住建局履行了法定程序，对搬迁事项进行了通告，举行了听证会，组织村民代表确定了评估机构。《搬迁补偿协议》是在与八村村委会协商一致的情况下签订的，是双方真实意思的表示，协议中的补偿数额是村民代表选定的评估机构作出的，土地补偿价格与周边区位土地价格一致，不存在土地补偿价格低的问题。该协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，合法有效，请求二审法院依法维持一审判决。
被上诉人广饶街道办的答辩意见同县住建局。
被上诉人八村村委会未答辩。
上诉人在二审中提交了录像光盘一张，拟证明在八村村委会的土地上仍然在施工。县住建局和广饶街道办质证认为该证据与合同的效力无关。因该证据属在一审中无正当事由未提供而在二审程序中提供的，本院不予接纳。
各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，该案十五上诉人的诉讼请求是请求人民法院依法确认县住建局、广饶街道办和八村村委会签订的《搬迁补偿协议》无效。八村村委会处分的是集体财产，根据合同的相对性原则，十五上诉人不是签订《搬迁补偿协议》的一方当事人，也不能代表八村全体村集体经济组织成员的意志，不具有请求人民法院确认《搬迁补偿协议》无效的原告主体资格。因此，一审法院适用法律错误，应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条之规定，裁定如下：
一、撤销山东省广饶县人民法院（2015）广行初字第43号行政判决；
二、驳回上诉人曹宝勇、曹迎军、连建平、毕永明、连永军、曹建刚、连红亮、连永亮、曹庆德、连城、连名春、曹艳庭、曹红波、曹福真、曹金利的起诉。
一、二审案件受理费各50元，十五上诉人无需负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一六年四月十八日
书记员 赵 岩