浙江省东阳市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）东刑重字第2号
公诉机关东阳市人民检察院。
被告人楼某。因本案，曾于2012年3月30日被东阳市人民检察院。
辩护人许洪钟。
被告人楼某玩忽职守一案，东阳市人民检察院于2012年8月2日以东检渎诉（2012）4号起诉书向本院提起公诉。本院于2013年9月30日作出（2012）东刑初字第921号刑事判决。判决发生法律效力后，浙江省金华市人民检察院于2013年10月21日按照审判监督程序向浙江省金华市中级人民法院提起抗诉。2013年12月6日，浙江省金华市中级人民法院作出（2013）浙金刑抗再字第7号刑事裁定，撤销本院（2012）东刑初字第921号刑事判决，本案发回本院重新审判。本院于2014年1月6日重新立案后，依法另行组成合议庭进行审理。又因案件需要补充侦查，东阳市人民检察院先后于2014年4月4日、8月1日建议本院延期审理，分别于同年5月4日、8月30日提请本院恢复法庭审理。本院于2014年9月26日、10月17日两次公开开庭审理了本案，东阳市人民检察院检察员王攀出庭支持公诉，被告人楼某及辩护人许洪钟到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
东阳市人民检察院指控，2009年3月始，被告人楼某担任东阳市国土资源局（以下简称东阳市国土局）六石国土资源所（以下简称六石国土所）国土资源管理员（以下简称土管员），负责对辖区内的矿山开采行为进行监督和管理。东阳市得丰矿产有限公司（以下简称得丰公司）采石场位于六石国土所管辖范围内。根据东阳市国土局《国土资源所规范化管理制度》和《关于加强采矿权批后监管的意见》等文件规定，被告人楼某负责对该公司的开采行为进行跟踪监管，对未经批准的越界、超深等违法开采行为及时阻止、查处和报告。在实际工作中，被告人楼某严重不负责任，不正确履行自己的监管职责，导致得丰公司多次越界开采，2010年度越界开采建筑用石料（凝灰岩）11.23万吨，2011年超深开采16.01万吨，导致国家矿产资源损失共计340.48万元。经东阳市价格认证中心鉴定，2010年度至2011年度，东阳地区产凝灰岩原矿石价格为12.5元／吨-14.5元／吨。2011年12月9日，得丰公司已缴纳2010年度越界开采罚没款67.371万元。
2014年9月，被告人楼某检举他人销售盗版光碟，经查证属实。
针对指控的上述事实，公诉机关当庭列举了书证、证人证言、鉴定结论及被告人供述等证据。根据上述事实和证据，公诉机关认为，被告人楼某作为东阳市国土局六石国土所工作人员，在对辖区内矿山进行监管过程中，严重不负责任，不认真履行监管职责，导致国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。被告人楼某有立功表现，提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十八条之规定判处。
被告人楼某在庭审中辩称，第一，监管时间问题。2010年9月8日前，东阳市国土局对矿山的开采、审批监管均由地矿科负责。此后局里开会下文实施“一矿一人”责任制，明确其为后溪采石场监管责任人，地矿科才将相关资料移交给责任人。2010年10月其去后溪采石场巡查时发现没有界桩，在界桩没有设好前根本无法进行监管。其向局里汇报后，2010年12月底才将界桩设立好。2011年1月其发现采石场越界开采，即发了停工通知书。嗣后，地矿科和国土监察大队进行核查确定越界开采，又发了停止开采通知书等。地矿科和国土监察大队已经知道后溪采石场越界开采，后面事宜应由他们负责处理。后溪采石场2010年违法开采已被处罚，并缴纳了罚款。第二，国家损失认定问题。本案国家损失应是正常情况下国家出让矿产采矿权应得收益，包括采矿权出让金（后溪采石场出让金是0.66元／吨）、矿产资源补偿费（销售收入的2%）、资源税（按销售发票收取）。后溪采石场违法开采部分的资源补偿费和资源税已经缴纳，只有出让金部分没有收取。第三，后溪采石场2010年度违法开采行为已被罚款，不应再计算在国家损失内。2011年度违法开采行为已立案正在处理中。
辩护人许洪钟提出的辩护意见是，本案系重审案件，公诉机关没有提供任何新证据，故重审指控楼某犯玩忽职守罪依法不能成立。认定本案被告人楼某玩忽职守罪成立，必须以后溪采石场非法开采造成国家矿产资源损失金额为依据。根据最高院的相关司法解释，认定非法采矿造成的矿产资源破坏金额应当由省级以上地质矿产主管部门鉴定。公诉机关坚持以东阳市价格认证中心出具的价格鉴定结论来认定本案造成的国家损失，显然错误。楼某虽然没有按东阳市国土局的要求履行监管职责，但已按国土部、国土厅的要求履行职责。根据现有证据，楼某不构成玩忽职守罪。
经审理查明，被告人楼某自2001年进入东阳市国土局工作，2009年3月始任六石国土所土管员，分管上卢和华店两社区国土资源管理工作。2008年12月，得丰公司经挂牌出让取得后溪采石场建筑用石料（凝灰岩）采矿权，采矿期限自2008年12月至2012年12月。后溪采石场位于上卢社区内，按照六石国土所的分工，被告人楼某同时分管上卢社区内的矿产资源包括后溪采石场监管工作。
2009年12月底，东阳市国土局出台了《国土资源所规范化管理制度》，规定国土资源管理员的职责为：按照分配管辖区域，做好土地利用总体规划、土地调查、土地登记、土地变更；受理农民私人建房申请、审核上报、丈量定桩等日常管理工作；负责辖区内的国土资源动态巡查、批后监管，及时制止处理国土资源违法行为等。同时，在“地质矿产管理考核”项中，规定国土所分管地质矿产管理的工作人员检查自己管辖范围的矿山企业与地质灾害点的内容包括越界开采、超深开采、无证开采等。2010年8月底，东阳市国土局为进一步加强采矿权批后监管，强化矿产资源管理职能，对矿山巡查和监管实行责任制，出台了《关于加强采矿权批后监管的意见》，明确对矿山资源实行属地化管理，责任人由国土所指派，即“一矿一人”，规定：检查内容（一）采矿许可证等相关证照是否在有效期内；（二）界桩是否清晰完整；（三）是否存在越界开采或超深开采；（四）是否按开发利用方案开采；（五）是否存在超指标开采；责任人应按照检查内容对矿山进行认真检查，如实填写“矿山开采情况检查表”，并形成如台帐备查；检查次数每矿每月不少于1次等。嗣后，被告人楼某被确认为后溪采石场监管责任人。期间，东阳市国土局完成后溪采石场界桩埋设及采矿权告示牌制作。公示牌设于矿区入口处，标有矿山范围示意图、矿种、采矿年限、开采规模、监管责任人等，公示牌载明制作日期为2010年6月。
被告人楼某负责上卢社区国土资源管理工作中，对后溪采石场疏于监管。东阳市国土局实行“一矿一人”责任制后，被告人楼某作为监管责任人，到后溪采石场数次，均未按规定认真检查，就让矿主在《矿山情况检查表》上签字，一直未发现后溪采石场违法开采情况。2011年1月，被告人楼某等人发现后溪采石场越界开采，向该采石场送达了《责令停止违法行为通知书》和《告知书》，未进行有效阻止。2011年3月，东阳市国土局委托相关单位对全市矿山储量进行动态监测后，发现后溪采石场2010年度矿区范围外开采11.23万吨，被告人楼某向该采石场送达了责令退回原矿区范围内开采的通知。此后，被告人楼某未继续跟踪监督监管，导致后溪采石场2011年度超深开采16.01万吨。2010年、2011年后溪采石场共计非法采矿27.24万吨。经东阳市价格认证中心鉴定，2010年至2011年，东阳地区产凝灰岩原矿石价格为12.5元／吨-14.5元／吨。后溪采石场非法采矿造成国家矿产资源损失340余万元。
2011年12月，得丰公司缴纳2010年度越界开采罚款67万余元。
另查明，2014年9月，被告人楼某在本案审理期间，检举他人销售盗版光碟，并协助公安机关抓获犯罪嫌疑人，经查证属实。
上述事实，有下列当庭列举并经庭审质证的证据证实，本院予以确认：（一）公诉机关提交的证据：1．东阳市机构编制委员会东编（2008）85号《关于东阳市国土资源局行政审批职能整合暨内设机构职能调整方案的批复》，证实东阳市国土局地质矿产管理科的设置及职能。2.东阳市国土局东土资（2009）333号《国土资源所规范化管理制度》、（2010）277号《关于加强采矿权批后监管的意见》、采矿权人及监管责任人名单、东阳市得丰采石场采矿权告示牌照片，证实2009年底始，东阳市国土局各国土所对辖区内矿产资源负有监管职责，2010年开始实施“一矿一人”责任制的事实。3．《六石国土所会议记录》、《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》，证实2009年3月至案发，被告人楼某的身份及职责。4．证人蒋某的证言，证实2008年10月至2012年3月，其任东阳市国土局地矿科科长。地矿科对全市矿山企业有监管职责，矿山所在国土所负责具体监管工作，地矿科要对国土所矿山监管工作进行考核。2010年局里制订了“一矿一人”制度，还对相关人员进行专门培训。地矿科发放采矿许可证后，在矿区设置好采矿权公示牌，国土所责任人员按照公示牌标明的内容进行监管，每月必须检查一次。但是实际巡查流于形式，走走过场。2010年、2011年全市多处矿山出现严重违法开采，地矿科下发过停止违法行为通知书等，对2010年度违法开采行为也作了相应处罚等事实。5．证人金某甲的证言，证实其系东阳市国土局局长。按照职责和文件规定，地矿科和矿山所在地国土所都有矿产资源监管责任。对2010年违法开采的几家矿产企业进行处罚，是由局长办公会议讨论决定等事实。6．证人金某乙的证言，证实其系东阳市国土局副局长。2010年8月，该局出台了《关于加强采矿权批后监管的意见》，规定“一矿一人”责任制，进一步明确了国土所对辖区内矿山的监管职责，地矿科对国土所批后监管有没有落实到位进行检查。2010年上半年，国土局对矿区范围拐点埋设界桩。虽然具体监管人员落实了，但实际监管工作并没有做到位。由于土管员业务水平不高，专业技术手段不够，除了工作认真能够发现界桩外越界开采行为，对超深、超边坡等非法开采行为土管员不一定能及时发现。所以，从2010年开始实施矿山储量动态监测。2010年度储量动态监测结果出来后，发现有6家矿山企业存在越界、超边坡、超深开采行为，局里进行了相应处罚等事实。7．证人蔡某的证言，证实其系东阳市国土局地矿科办事员。地矿科的职责之一是对全市矿山企业进行监管。2009年开始，东阳实行矿山范围定桩。东阳市国土局在矿山监管方面实行“一矿一人”制度和巡查员制度。地矿科人少事杂，很少到各矿山检查。2011年初，其和楼某一起到后溪矿山检查时发现界桩有移动迹象，六石国土所发了停工通知书。发现矿山企业有非法采矿行为后，地矿科会发《停止违法通知书》，但较少再检查，所以很难制止矿山企业继续非法开采等事实。8．证人郭某的证言，证实2009年3月至2012年3月，其任六石国土所所长。市国土局下发过《关于国土资源所规范化管理制度》和《关于加强采矿权批后监管的意见》等文件。辖区内后溪采石场的监管责任人是楼某，2009年开始由楼某负责监管。2010年、2011年后溪采石场都出现违法开采，管理监督肯定有问题等事实。9．证人吴某的证言，证实其系得丰矿产有限公司法定代表人，2008年10月以50余万元竞得后溪采石场采矿权，期限四年，2012年12月到期。平时，地矿科和六石国土所都要对后溪采石场进行监管管理。矿区设有公示牌，写明监管责任人是楼某。2010年，楼某来过矿里三四次，在山脚下随便转转，没有到山上查看界桩。2010年、2011年，后溪采石场都有违法开采情况。2010年越界、超边坡开采已被罚款等事实。10．证人金某丙的证言，证实2009年开始，其先后任后溪采石场采购员、矿长。平时检查安监局比国土局多。2010年，六石国土所有位女同志来过二三次，让其在一张表格上签字，既没讲签字原因，也没有上山查看。2011年上半年这名女同志又来过一次，让其在另外一种表格上签字。2010年、2011年后溪采石场都有越界开采、超边坡开采。2011年上半年，国土局一位姓蔡的来检查，发现有块地方越界开采了，就打电话让公安局停止供应炸药，同时让其在一张通知书上签字等事实。11．证人钱某的证言，证实其系金华市复原地质矿山有限公司总经理。2008年，该公司和浙江省第一地质大队通过招投标方式取得东阳市矿山储量动态监测工作，自2009年至2011年已连续三年为东阳市国土局提供全市矿山储量动态监测告。矿山储量检测报告必须经有资质的专家审查签名后方可提交使用，专家对报告结果承担专家责任，采矿权人有权对报告提出异议等事实。12．《浙江省东阳市得丰矿产有限公司建筑用凝灰岩矿二o一o年度矿山储量年报》、《浙江省东阳市得丰矿产有限公司建筑用凝灰岩矿二o一一年度矿山储量年报》、《矿山资源统计基础表》，证实2010年度和2011年度，后溪采石场开采、经营情况。13．东阳市价格认证中心东价鉴（2012）313号价格鉴定结论书，证实2010年度至2011年度，东阳地区产凝灰岩原矿石的市场价格。14、东阳市国土资源局东土资（2011）263号《关于非法开采行为行政处罚的通知》、东阳市国土局会议纪要、会议记录及浙江省罚没财物专用票据，证实东阳市国土局对2010年度后溪采石场非法开采处罚情况。15．《关于东阳市石料矿山企业开采越界问题的紧急报告》、《关于整顿规范矿产开发秩序的建议意见》、《关于要求减轻处罚的申请报告》等，证实东阳市建材业协会及东阳市梧坞砂石料有限公司等请求对越界、超边坡等违法开采行为从轻处罚的事实。16、破案经过，证实被告人楼某被传唤到案的经过事实。17．户籍证明，证实被告人楼某的出生年月日及家庭住址等身份情况。18．被告人楼某对上述事实所作的供述。19.立功材料，证实在本案审理期间，被告人楼某检举他人犯罪并协助公安机关抓获犯罪嫌疑人的事实。（二）辩护人提供的证据：东阳市地税局东地税发（2007）43号《关于认真做好资源税征收管理工作的通知》、金华市地税局金地税政（2007）74号《关于调整建筑用石资源税每吨炸药开采量计税定额的通知》、东阳市人民政府办公室东政办发（2007）号《关于同意矿产资源补偿费征收标准的批复》（2011）306号《关于同意调整矿产资源补偿费征收办法的批复》、东阳市民爆物资专营公司代扣代收税款凭证等，证实后溪采石场2010年、2011年矿产资源补偿费、资源税征收情况。
关于辩护人提供的资源量价款咨询报告未说明鉴定方法，且评估单位北京中煤思维咨询有限公司非法定鉴定部门，故对《浙江省东阳市2010年矿山越界开采资源量价款咨询报告书》、《浙江省东阳市2011年矿山越界开采资源量价款咨询报告书》不予认定。辩护人提供的《东阳市采矿权出让底价呈报表》、《浙江省采矿权有偿出让合同》、东阳市国土局《法律文书送达回证》、《告知书》、《责令停止违法行为通知书》、《矿山开采情况检查表》、《责令退回原矿区范围内开采的通知》、《超越矿区开采范围的矿山移交监察大队处理的函》等，系复印件，不符合证据的形式要件，不予认定。辩护人提供的《立案呈批表》、东阳市国土局《关于东阳市梧坞砂石料有限公司等三家采石场超批准矿区范围采矿涉嫌犯罪移交公安机关进行联合调查的函》、《国土资源违法案件调查报告》、六石国土所对金某丙的询问笔录、浙江省国土资源厅浙土资厅函（2012）1027号《关于东阳市国土资源局东土资（2012）218号文的答复意见》等系东阳市国土局对本案有关的非法采矿行为进行立案处理的流程，与本案指控事实无关，不作认定。
本院认为，被告人楼某作为东阳市国土局国土资源管理员，对自己分管的后溪采石场不认真履行监管职责，严重不负责任，放任后溪采石场连续两年越界开采共计27.24万吨，致使国家利益遭受损失340余万元，情节特别严重，其行为已触犯刑律，构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实成立，依法应予支持。对于庭审中被告人楼某及辩护人许洪钟提出的辩解和辩护意见，经查，（1）2009年底，东阳市国土局已经在《国土资源所规范化管理制度》中规定，国土所土管员负有监管辖区内矿山企业的职责，且2010年八九月实施的“一矿一人”责任制，系明确对矿山企业的日常监管责任到基层国土所土管员。被告人楼某作为后溪采石场的监管责任人，对后溪采石场的监管流于形式，没有认真监督、检查，未及时发现非法采矿，且在得知采石场非法采矿后，没有积极采取有效措施，导致该采石场在2010年、2011年持续非法开采，严重破坏矿产资源，故被告人楼某辩称东阳市国土局实施“一矿一人”责任前国土所土管员对矿山资源无监管职责，实施“一矿一人”后其已尽到职责的辩解与事实不符，不予采信。（2）经东阳市国土局审核的后溪采石场《矿产资源统计基础表》显示，非法采矿部分2011年度矿产资源补偿费已缴纳，但2010年矿产资源补偿费、2010年和2011年资源税已缴纳的依据不足，故被告人楼某提出后溪采石场2010年、2011年度非法采矿部分资源补偿费、资源税均已缴纳的辩解，与事实不符。（3）东阳市国土局对后溪采石场2010年非法采矿行为进行罚款，是一种行政处罚措施，依法不能与造成的国家损失相抵，被告人楼某提出应予扣减的理由不能成立，不予采纳。（4）根据《矿产资源法》的相关规定，负责矿产资源监督管理的国家工作人员负有制止违法采矿行为的职责。被告人楼某作为国土资源管理员和矿产资源监管责任人，应当具有相应的专业知识和技能，而界桩检查只是矿产资源监管的一种方式。后溪采石场非法采矿行为与被告人楼某不认真履行职责之间有因果关系。故被告人楼某提出没有界桩无法巡查，以及辩护人许洪钟提出矿产资源监管有专业知识和技术手段限制，被告人楼某已尽到监管职责的理由不能成立，不予采信。（5）东阳市价格认证中心具有价格鉴定资格，公诉机关按后溪采石场2010年、2011年度矿产储量年报及矿山动态监测年报统计表等认定非法采矿数量，并以东阳市价格认证中心鉴定的东阳地区凝灰岩原矿石最低市场价格计算造成的国家矿产资源损失并无不妥，被告人楼某和辩护人许洪钟提出该计算方法不当的辩解和辩护意见，不予采信。被告人楼某检举他人犯罪，并协助公安机关抓获犯罪嫌疑人，经查证属实，属有立功表现，依法可以减轻处罚；被告人楼某归案后能如实供述事实，依法可以从轻处罚。根据被告人楼某的犯罪情节和悔罪表现，依法可宣告缓刑。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第六十八条、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：
被告人楼某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑一年六个月（缓刑考验期限自判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或者直接向浙江省金华市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应上交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 单玉华
审 判 员 王晓福
审 判 员 肖春萍
二〇一四年十月二十七日
代书记员 黄旭珍