云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云高行终字第29号
上诉人（一审被告）云县人民政府。
法定代表人唐永飞，县长。
委托代理人杨萌，云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人朱盛军，云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）熊树昌，男，汉族，1956年2月6日生。
委托代理人熊金兰，女，汉族，1976年11月8日生，系熊树昌之女。代理权限：特别授权代理。
第三人左伟富，男，汉族，1957年3月16日生。
委托代理人胡仙兰，女，汉族，1957年6月14日生，系左伟富之妻。代理权限：特别授权代理。
上诉人云县人民政府（以下简称云县政府）因熊树昌诉云县政府土地行政确认一案，不服云南省临沧市中级人民法院（以下简称临沧中院）于2013年12月17日作出（2013）临中行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月27日受理后，依法组成合议庭，并于2014年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人杨萌，被上诉人熊树昌及其委托代理人熊金兰，第三人左伟富及其委托代理人胡仙兰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定：熊树昌与左伟富系云县爱华镇毛家村社区瓦房箐组村民，本案争议地“草山”为该组集体所有。1979年瓦房箐做分为3个作业小组：瓦房箐组、吴家寨组、田箐组。1980年包产到户后，“草山”以梁子为界，分别由熊树昌与左伟富管理使用。1983年，林业“三定”时，云县政府为熊树昌填发了（编号为0173-83-6）的自留山使用证，“草山”四至为：东齐干沟、南齐地边、西至芒果树以干沟上、北齐路。同时，因左伟富与他人在其他林地管理有争议，该组对其承包到户的“草山”和其他林地未办理登记，但仍由左伟富管理使用。1994年，云县开展“两山、两荒”有偿出让时，熊树昌与左伟富均未能提供自留山使用证，工作组按照当时生产队划分情况及实际管理情况，与两户签订了云县有偿出让土地使用权合同书，熊树昌取得（编号为024746）有偿出让土地使用证，四至为：东齐大路、西齐地头、南齐干沟、北齐干沟。左伟富取得（编号为024749）有偿出让土地使用证，四至为东齐地边、西齐凹子分心、南齐地边、北齐路。1997年，熊树昌找到1983年的自留山使用证，因四至管理问题与左伟富发生纠纷。2006年2月13日，云县政府作出云政发（2006）5号决定，熊树昌向临沧市人民政府申请复议，市政府作出了维持决定，后云县政府发现云政发（2006）5号决定适用法律依据不当，以云政发（2006）139号文件撤销该决定。2013年3月21日，云县政府作出云政发（2013）61号《关于左伟富户与熊树昌户林地使用权纠纷处理的决定》（以下简称《处理决定》），决定：1.云县政府1994年颁发给左伟富户《云县有偿出让土地使用证》（编号：024749）合法有效；2.云县政府1983年颁发给熊树昌户《云县人民政府社员自留山使用证》在“两荒”、“两山”出让后自行作废；3.撤销云县政府《不予受理决定》（云政发（2003）110号）和爱华镇人民政府《关于对左伟富和熊树昌二农户草山林地纠纷的处理决定》（爱政发（2003）13号）。熊树昌向临沧市人民政府提出行政复议。2013年8月5日，临沧市人民政府作出临政行复决字（2013）第3号行政复议决定，维持云县政府作出的云政发（2013）61号《处理决定》。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，云县政府有权对本案林地使用权纠纷作出处理决定，为本案适格被告。云县政府在处理该纠纷时虽然做了调查、调解等工作，但经法院会同各方当事人到争议林地进行实地勘查，熊树昌、左伟富持证对争议地四至范围各抒己见。国务院林业主管部门对林木林地权属争议处理及权属登记已有明确规定，而云县政府在处理纠纷过程中未依照适用，属适用法律错误，应予撤销。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第七十四条之规定，判决撤销云县政府于2013年3月21日作出的云政发（2013）61号《处理决定》，案件受理费由云县政府承担。
云县政府上诉称：1.上诉人作出的云政发（2013）61号处理决定，适用法律法规正确，一审法院撤销该处理决定认定事实不清、适用法律错误。应依法予以改判。上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条以及《中共云县委关于有偿出让“两荒”使用权和完善“两山”责任制的决定》第十三条第（四）项的规定正确。一审法院认定事实与本案实际事实不符，1994年10月15日上诉人分别颁发给被熊树昌及左伟富两个《云县有偿出让土地使用证》（编号分别为：024746、024749），权属明晰，四至界限清楚。本案当事人之间的争议本质属于侵权范畴，上诉人本不应启动行政确权程序，上诉人所作决定仅是进一步明确，并非因两证存在重复登记或权属不清而做出的具体行政行为，并未对两农户的权利义务产生实际的影响；2.上诉人不是本案适格被告。根据土地承包法的规定，存在承包经营地四至不清的也只能由承包合同管理部门即农业、林业部门和林地发包方予以明确和解决，上诉人作出本案被诉具体行政行为只是对前期颁证行为的效力进行明确，并未改变林地承包经营权状况，也未直接调整当事人的权利义务，即该行政行为并非是一个对当事人权利义务产生实际影响的具体行政行为。综上，请求二审法院在查清相应事实后，撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人熊树昌在二审庭审中答辩称：从云县政府1983年颁发给其《云县人民政府社员自留山使用证》后，到1994年“两荒”“两山”时期，云县政府颁发给其《云县有偿出让土地使用证》，本案争议地“草山”一直由其耕种管理，该土地的四至界限是清楚的。云县政府并未审查其所有证件，不顾事实，将争议地又承包给左伟富家是违法的。临沧中院进行实地勘查，所作出的一审判决是正确合法的。故请二审法院维持一审判决。
第三人左伟富在二审庭审中答辩称：土地的四至界限是清楚的，“草山”是一家一半的，其所持有的土地使用证上所载明的土地与熊树昌家所持有的土地使用证上所载明的土地是不重合的两块土地。云县政府作出的云政发（2013）61号《处理决定》是合法有效的。
云县政府在一审提供了左伟富户《关于请求云县人民政府确认“草山”土地使用权的申请》、《有偿出让土地使用权合同书》、《有偿出让土地使用证》等五组证据材料。上述证据材料一审法院认定来源合法，内容客观真实，予以采信。经本院审核，对一审法院对该五组证据的审核认定意见予以确认。熊树昌在一审时提供了云政发（2013）61号《处理决定》、024746号《云县有偿出让土地使用证》、合同书、使用证及争议图四组证据材料，证明争议的地块从1983年至今已经确权在熊树昌户。经审查，该四组证据材料符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
根据本案的有效证据，一审法院审理查明的案件事实清楚，本院予以确认。
本院认为，被上诉人熊树昌认为其所持有的024746号《云县有偿出让土地使用证》与第三人左伟富所持有的024749号《云县有偿出让土地使用证》对“草山”这部分土地的四至记载存在重合，因而双方发生土地使用权争议，故申请云县政府对该争议土地的使用权进行确权。根据《中华人民共和国森林法》第十七条，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理的规定，云县政府有权并有相应职责作出相应的处理决定。云县政府依据法律规定对争议地当事人之间的林地权属作出的处理决定，是一个可诉的具体行政行为，上诉人云县政府是本案适格被告。上诉人云县政府上诉提出其不是适格被告，该行为对争议双方当事人不产生权利义务实质影响的观点不能成立。本案中，云县政府未查清争议土地的四至范围就作出处理决定，属于认定事实不清。另外，云县政府虽在云政发（2013）61号《处理决定》中确认了1994年颁发给左伟富户《云县有偿出让土地使用证》（编号：024749）合法有效，并确定争议地使用权属于左伟富户，但对于熊树昌户《云县有偿出让土地使用证》（编号：024746）未作出任何处理，该证仍为合法有效的权属证书。因此，熊树昌户和左伟富户的林地权属争议仍未解决。综上，一审法院认定事实清楚，判决撤销云县政府云政发（2013）61号《处理决定》正确。上诉人云县政府的上诉理由不能成立，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人云县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
代理审判员 杨屹梅
代理审判员 邹 倩
二〇一四年四月三十日
书 记 员 陈 璐