重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00069号
上诉人（一审原告）东莞市绿通高尔夫观光车有限公司，住所地东莞市洪梅镇河西工业区，组织机构代码：76159148－2。
法定代表人张志江，总经理。
委托代理人陈浩鹏，广东闻彰律师事务所律师。
委托代理人吴建武，广东闻彰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市万州区财政局，住所地重庆市万州区周家坝天城大道778号，组织机构代码：00863036－5。
法定代表人骆高燕，局长。
委托代理人蒯汇川，男，该局政府采购科科长。
委托代理人王忠斌，重庆渝万律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）东风电动车辆股份有限公司，住所地湖北省武汉市经济技术开发区东风大道108号，组织机构代码：73087638-9。
法定代表人黄兆勤，总经理。
一审第三人重庆市万州区公共资源综合交易中心，住所地重庆市万州区天城大道709号3楼，组织机构代码55904715－X。
法定代表人牟之云，主任。
委托代理人熊驰，重庆锦扬律师事务所律师。
上诉人东莞市绿通高尔夫观光车有限公司诉被上诉人重庆市万州区财政局行政处理决定一案，不服重庆市万州区人民法院（2014）万法行初字第00029号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2015年6月2日在本院330审判庭公开开庭进行了审理，上诉人东莞市绿通高尔夫观光车有限公司法定代表人张志江的委托代理人陈浩鹏、被上诉人重庆市万州区财政局法定代表人骆高燕的委托代理人蒯汇川、王忠斌、一审第三人重庆市万州区公共资源综合交易中心法定代表人牟之云的委托代理人熊驰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年10月，重庆市万州区公共资源综合交易中心（简称区交易中心）按照重庆市万州区财政局（简称区财政局）下达的采购计划，对重庆市万州区社会管理综合治理委员会（简称区综治委）采购警用电瓶巡逻车项目进行公开招标，编制了WZG（公）2014－1015《政府采购招标文件》。该招标文件共七篇，其第二篇项目技术规格、数量及质量要求中“车型参数配置”规定：采购数量为86辆、外形尺寸（长×宽×高）为★3280×1380×2030㎜、电池为★LEOCH≥6V225AH×8只；其第三篇项目商务要求中第一条“投标产品实物样品提交时间及存放管理办法”规定：“集中采购机构接收样品后进行统一编号，然后由评委进行逐一判定是否合格或是否完全满足招标文件的要求。评标结束后，被评标委员会推荐为中标候选人的实物样品存放在集中采购机构指定地点，其他投标人的样品当场退还，并自行在当天清理出场，否则，将视为违反投标现场管理规定，责任自负”；其第四篇评标方法、评标标准、无效投标条款和废标条款中“评标方法”规定：“本项目采用最低评标价法进行评标”；“评标程序”规定：“评标工作由集中采购机构负责组织，具体评标事务由集中采购机构依法组建的评标委员会负责”；“符合性检查”规定：“依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应”；“招标文件的响应程度审查”规定：“对招标文件第一至三篇规定的招标内容全部作实质性响应”；“无效投标条款”第（九）项规定：“投标报价超出招标文件规定的最高限价。投标样品不合格或不满足招标文件的参数要求”；其第五篇投标人须知中“评标”规定：“评标的依据为招标文件（含有效的补充文件），评标委员会判断投标文件对招标文件的响应仅基于投标文件本身而不靠外部证据”。
东莞市绿通高尔夫观光车有限公司（简称绿通公司）作为投标人之一参与了投标，并制作了《投标文件》，在其投标文件第四部分电瓶巡逻车技术参数中载明，电池为大功率深循环铅酸电池6V／只、8只、230AH；车辆外形长×宽×高（含警灯）为3550×1500×2000㎜。
2014年10月24日，区交易中心主持上述采购项目开标，由5人组成评标委员会进行评标，后宣布绿通公司为预中标人。同日，东风电动车辆股份有限公司（简称东风公司）以绿通公司样车电池不符合招标文件要求为由，对评标结果提出现场质疑。当日下午，评标委员会成员对东风公司质疑事项进行答复，维持了原评标结论。同日，绿通公司样品车从评标现场撤离。2014年10月27日，东风公司向区交易中心提出书面质疑函，该中心于同年11月3日作出政府采购质疑回复。
东风公司对区交易中心回复不服，以绿通公司投标样车外形尺寸、电池、投标样车处置等项不符合招标文件要求为由，于2014年11月6日向区财政局递交政府采购投诉书。区财政局受理该投诉后向区综治委、区交易中心、绿通公司送达了投诉书副本，并进行了调查取证，认为绿通公司投标文件中车辆外形尺寸没有满足招标文件要求，为无效投标；评委未按招标文件中“由评委进行逐一判定是否合格或是否完全满足招标文件要求、投标样品不合格或不满足招标文件参数要求系无效投标”的规定，对样车电池等是否符合要求进行判定，即评委未按照招标文件要求进行评标；对投诉人称区交易中心纵容中标单位转移样车，以及与中标单位串标等事项，没有证据证实。遂根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条、《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第一款的规定，于同年12月12日作出编号201405号政府采购投诉处理决定，认定评委未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标的行为违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条有关规定，中标结果无效，责令重新开展采购活动。
绿通公司收到该处理决定书后不服，向重庆市万州区人民政府申请行政复议，该府于2015年2月10日作出万州府复（2015）36号行政复议决定，维持了区财政局编号201405号政府采购投诉处理决定。绿通公司2015年2月27日收到该行政复议决定书后仍不服，于同年3月9日起诉至人民法院请求撤销区财政局2014年12月12日作出的编号201405号政府采购投诉处理决定；判令区财政局确认区交易中心对编号为WZG（公）2014－1015警用电瓶巡逻车采购项目的招投标程序合法、结果有效及确认绿通公司为该项目中标单位的诉讼请求。
一审法院审理后认为：根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。第五十六条规定，政府采购监督部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款规定，县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。故区财政局对东风公司的投诉作出处理决定系其法定职责。
本案争议焦点是绿通公司投标文件中车辆外形尺寸的技术参数是否满足招标文件的要求；评标委员会成员是否按招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标。
对于绿通公司投标文件中车辆外形尺寸的技术参数是否满足招标文件的要求问题。首先，从区交易中心编制发布的《政府采购招标文件》第二篇项目技术规格、数量及质量要求来看，此次采购项目货物应为特殊定制产品。其次从招标文件第二篇车型参数配置看，设置了十七个项目，只在外形尺寸和电池两个项目前面加注了“★”号，其他部分项目设置有“≥、≤”符号。因此，这里的“★”号应理解为产品的关键技术参数，即在这十七个项目中这两项参数最关键，投标人的产品应当满足该参数才符合要求，参数不能任意调整，即为固定值。本案采购车辆招标文件设置的外形尺寸为（长×宽×高）3280×1380×2030㎜，而绿通公司投标文件中车辆外形尺寸为（长×宽×高）3550×1500×2000㎜，其外形尺寸与招标文件要求不符，未满足招标文件的要求。
对于评标委员会成员是否按招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标的问题。按招标文件第四篇评标方法中评标程序规定，评委首先应对各供应商的投标文件进行资格性检查和符合性检查，而符合性检查中主要审查投标文件的有效性、完整性、对招标文件的响应程度，实质是审查确定投标文件是否对招标文件的实质性要求作出响应；投标文件内容是否“对招标文件第一至三篇规定的招标内容全部作实质性响应”是对招标文件的响应程度审查的评审标准。招标文件第三篇项目商务要求中规定“……，集中采购机构接收样品后进行统一编号，然后由评委进行逐一判定是否合格或是否完全满足招标文件的要求。评标结束后，被评标委员会推荐为中标候选人的其实物样品存放在集中采购机构指定地点，…。”本案中，绿通公司投标文件中车辆外形尺寸（长×宽×高）3550×1500×2000㎜，其样品车的外形尺寸亦为（长×宽×高）3550×1500×2000㎜，未满足招标文件中对车辆外形尺寸的要求。评委本应在符合性检查中就确定绿通公司投标文件未对招标文件的实质性要求作出响应。并依据该篇第二条第（九）项无效投标条款中“投标样品不合格或不满足招标文件的参数要求”的规定，认定为无效投标的规定，认定绿通公司的投标属于无效投标。而该采购项目的评委未按上述评审标准进行审查认定，从而错误确定绿通公司为合格投标人，其评审行为违法。在宣布绿通公司为中标候选人，其他供应商对绿通公司样车电池容量提出质疑后，绿通公司将样车当天撤离势必造成其他供应商的合理怀疑。
对于绿通公司提出的即使招标活动违反《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条规定，评委的行为只有影响中标结果的，中标结果才无效，并非当然无效的主张。对此认为，政府采购应遵循公开透明、公平竞争、公正、诚实信用原则。评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标方法和标准进行评标，对评审意见承担责任。评委的评审意见关系着各位投标人能否中标，故评委只能按既定规则作出评价，否则有失公正与公平。本案中电瓶巡逻车采购项目的评委未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标，其行为影响了中标结果，中标结果应无效。绿通公司主张的理由不成立，不予采纳。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条规定，评标委员会成员未按招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标的，其行为影响中标结果的，中标结果无效。《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条规定，财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。…。本案中由于评标委员会成员未按照招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标，其评标行为影响了中标结果，且采购合同未签订，应重新开展采购活动。区财政局基于东风公司的投诉，依据上述规定作出的中标结果无效，责令重新开展采购活动的处理决定并无不当，符合相关法律法规的规定。
综上，区财政局对东风公司的投诉作出的投诉处理决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，绿通公司请求撤销的理由不成立，应不予支持。同理，对绿通公司请求判令区财政局确认区交易中心对编号为WZG（公）2014－1015的警用电瓶巡逻车采购项目的招投标程序合法、结果有效及确认绿通公司为该项目的中标单位的诉讼请求，不予支持。判决一、驳回绿通公司的诉讼请求；二、驳回绿通公司的其他诉讼请求。
绿通公司上诉称，一、招标文件中对“★”号未作任何注解，区财政局、一审法院将“★”号理解为固定值，系主观臆断。“★”号若作固定值理解，车型参数配置中电池项也带有“★”号，却标注了“≧”符号，故作不可变的固定值理解不符合逻辑。且“★”号若作固定值理解，而本次招投标中只有一家单位的投标参数满足该招标参数，这有指定供应商之嫌。故认为“★”号在此应理解为等于或优于该参数。二、其投标文件中载明车辆外形尺寸参数同招标文件中车型参数配置的外形尺寸相比较，长了270㎜、宽了120㎜，众所周知，车体越长越宽，乘坐越舒适且生产成本也越高，这是有利于业主单位的。另从高度上看仅降低了30㎜，不影响乘坐，可以保证车身更稳，电量消耗更低。整体体积比例为1.159∶1，属正偏离，完全符合对招标文件参数的实质响应。综上，一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审人民法院依法改判。
区财政局、东风公司未提交书面答辩意见。区交易中心未提交书面意见。
区财政局法定期限内提交，并在一审庭审中举示如下证据：1、编号为201405号的政府采购投诉处理决定书；2、东风公司的法定代表人身份证明书、授权委托书、质疑函附开标现场绿通公司投标样品所配电池的图片、质疑答复、投诉书；3、政府采购投诉书副本的送达回证；4、绿通公司回复区财政局的回复函；5、区公共资源交易中心关于《万州区综治办警用巡逻车采购项目》中标单位投标样品存放地点的说明；6、采购单位区综治委《关于电瓶巡逻车招标情况的说明》；7、招标项目编号为WZG（公）2014－1015号的《政府采购招标文件》；8、绿通公司的投标文件；9、法律法规；10、向绿通公司及区公共资源交易中心邮寄送达投诉处理决定的邮件详情单。
绿通公司一审庭审举示如下证据：万州区人民政府万州府复（2015）37号行政复议决定书。
一审法院对区财政局举示的证据认证认为：2号证据中的照片来源不合法，不予采信；5、6号证据证明内容互相矛盾，不具有真实性，不予采信；9号证据系区财政局作出投诉处理决定的相关依据，不属本案证据，不作本案证据使用；区财政局举示的其他证据与本案具有关联性，均真实、合法，予以采信。对绿通公司举示的证据认证认为，与本案相关联，真实、合法，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据认证意见正确，本院依法予以确认。
二审庭审中，绿通公司提交并举示重庆市万盛经开区公共资源综合交易中心为编号14A0596号电瓶巡逻车采购项目进行询价的《政府采购询价采购文件》、重庆市彭水县公共资源交易中心为编号GGJY－XJ－2014142号电瓶巡逻车采购项目进行询价的《询价文件》两份，证明“★”号应作等于或优于该参数的理解。
区财政局对绿通公司举示的两份文件质证认为，对其本身真实性有异议，且与本案无关联性。区交易中心对绿通公司举示的两份文件不发表质证意见。
本院对绿通公司举示的两份文件认证认为与本案无关联性，不予采信。
二审认定的事实与一审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”、财政部令第20号《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉”的规定，区财政局具有对重庆市万州区行政区域内的政府采购活动进行监督管理，受理并处理政府采购供应商投诉的职责。
关于绿通公司投标文件中载明的车型参数是否满足招标文件车型参数要求的问题
本案中，招标文件第二篇中对车型的外形尺寸（长×宽×高）参数规定为3280×1380×2030㎜，该参数规定中并未使用“＞、＜”或“≥、≤”符号，即没有规定该参数可“大于、小于”或可“大于等于、小于等于”。绿通公司投标文件第四部分内的电瓶巡逻车技术参数中载明车辆外形尺寸（长×宽×高）为3550×1500×2000㎜，显然，其上载明的该项技术参数未满足招标文件要求。而招标文件第四篇中“无效投标条款”第（九）项明确规定，评标委员会评审中对投标文件出现不满足招标文件参数要求的，应评为无效投标。区财政局据此认定绿通公司投标文件中车辆外形尺寸没有满足招标文件要求为无效投标，并无不当。
关于评委是否未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标的问题
招标文件第四篇中对评标委员会履行评审职责进行“符合性检查”时规定，依据招标文件的规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。而在“招标文件的响应程度审查”中又规定，对招标文件第一至三篇规定的招标内容要全部作实质性响应。同时，招标文件第五篇中对“评标”还规定，评标的依据为招标文件（含有效的补充文件），评标委员会判断投标文件对招标文件的响应仅基于投标文件本身而不靠外部证据。但评标委员会评审中，对绿通公司投标文件出现不满足招标文件参数要求的并未评为无效投标，区财政局据此认定评委未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标，并无不当。
关于区财政局决定中标结果无效，责令重新开展采购活动是否合法的问题
财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条第二款规定，对评委未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标的行为影响中标结果的，中标结果无效。本案中，区财政局已认定评委有未按招标文件规定的评标方法和标准进行评标的行为，且该行为对绿通公司为预中标人的结果有影响，决定中标结果无效，责令重新开展采购活动，符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十七条第二款、《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；……”的规定。
关于区财政局受理并处理投诉的程序是否合法的问题
区财政局受理玛西尔公司的投诉后，向区综治委、区交易中心、绿通公司送达了投诉书副本，并进行了调查取证，后根据调查取证情况作出政府采购投诉处理决定，符合《政府采购供应商投诉处理办法》的程序规定。
关于绿通公司上诉理由是否成立的问题
对于绿通公司所称“★”号作等于或优于该项参数要求的理解，以及其投标文件中载明车辆外形尺寸参数实质响应了招标文件参数要求的上诉理由，本院认为，（一）本案涉及的招标文件中虽对“★”号未作注解，但从招标文件的整体内容知，“★”号表示提示作用，引起投标人对带“★”号内容的重视。一审法院对此理解为关键参数或关键内容，并无不当。但一审法院表述为不能调整的固定值，有失准确性，本院予以纠正。（二）招标文件规定车型的外形尺寸（长×宽×高）参数为3280×1380×2030㎜，故投标人投标文件中车辆外形尺寸参数只能是符合该参数，否则就是未满足招标文件要求。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。绿通公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东莞市绿通高尔夫观光车有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈克梅
代理审判员 程鸿声
代理审判员 刘红霞
二〇一五年六月九日
书 记 员 熊雨来