陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00047号
上诉人（原审原告）李生辉。
上诉人（原审原告）李云章。
上诉人（原审原告）张志效。
上诉人（原审原告）付均社。
上诉人（原审原告）薛军正。
被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会。
法定代表人康军，该管理委员会主任。
委托代理人刘智军，该管理委员会工作人员。
委托代理人鱼武华，北京国枫凯文律师事务所西安分所律师。
上诉人李生辉、李云章、付均社、薛军正、张志效因诉陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称：西咸沣东管委会）确认《陕西省西咸新区沣东新城王寺街道冯党村综合改造项目拆迁安置实施方案》（以下简称《拆迁安置方案》）违法一案，不服西安市长安区人民法院（2014）长安行初字第00050号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，根据陕西省西咸新区沣东新城的总体规划及开发建设需要，王寺街道冯党村整村土地已纳入陕西省西咸新区沣东新城规划建设范围。2012年4月，西咸沣东管委会与冯党村签订了农村集体土地统征协议。2012年9月，冯党村召开村民代表大会，同意由西咸沣东管委会组织实施整村综合改造。2012年10月25日，西咸沣东管委会根据《西安市城中村改造管理办法》、《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》、《西安市城市房屋拆迁估价暂行规定》、《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》、《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》等政策文件，结合冯党村改造工作的实际，作出《拆迁安置方案》，对拆迁人、被拆迁人、拆迁范围、安置补偿方式和价格结算、过渡搬迁、安置房屋等事项作了规定。2013年5月16日，西咸沣东管委会作出《关于王寺街道冯党村综合改造项目拆迁工作的通告》，正式启动冯党村综合改造工作。期间，西咸沣东管委会依法履行了被征土地的审批、公告程序。截至2014年11月中旬，冯党村12个小组1496户村民，已有950户村民按照《拆迁安置方案》签订了房屋拆迁安置协议（约占该村总户数的64%），并全额领取了拆迁补偿款，村民已经搬离并交付了房屋（大部分已经拆除）。李生辉、李云章、付均社、薛军正、张志效均为冯党村村民，均未签订房屋拆迁安置协议，因对《拆迁安置方案》不服，遂诉至本院。
原审法院认为，对于城中村改造，国家尚无具体的规定，主要依据当地人民政府制定的相关规范性文件执行。本案中，被告根据《西安市城中村改造管理办法》等政策文件，结合冯党村改造工作的实际，作出了《拆迁安置方案》，虽存在未经村民会议讨论通过等程序性问题，截至目前大多数村民已按照《拆迁安置方案》签订了房屋拆迁安置协议，并全额领取了拆迁补偿款，村民已经搬离并交付了房屋（大部分已经拆除），可视为《拆迁安置方案》已经得到了大多数村民的认可。原告现诉讼请求确认《拆迁安置方案》违法并终止执行、修复破（损）坏的公共设施，理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告李生辉、李云章、张志效、付均社、薛军正的诉讼请求。案件受理费50元，原告已预交，、由原告负担。
宣判后，李生辉、李云章、张志效、付均社、薛军正不服，上诉称，一、《拆迁安置协议》程序中“拆迁＋安置方案”模式的决策无法律依据，沣东新城不是一级政府，其没有权限，沣东新城违反了宪法和法律。二、一审法院认可的证据3陕西省人民政府11个征地批文、证据4《关于印发王寺街道冯党村综合改造项目拆迁安置方案的通知》、证明5《关于王寺街道冯党村城中村改造项目拆迁工作的通知》违反了宪法和相关法律，不具有效力。三、2010年西安市政府50号文件，西安市就批准沣东新城内的村庄全部为城中村，被告在编写的城中村改造政策问答一书中也说明冯党村属于城中村。但被告在一审答辩状中称，冯党村不属于城中村，而一审判决书中称，“先天不具备城中村改造条件的冯党村”也就是说冯党村不是城中村，但在《拆迁安置方案）中，一开始就说根据《西安市城中村改造管理办法》来制定此文件，而在一审庭审过程中，被告代理律师却说对冯党村的拆迁是按照《西安市棚户区改造方案》来执行的，因此被告和一审法院前后矛盾。四、沣东新城与冯党村所签订的《统征协议》、《整村综合改造协议》采取了欺诈、收买和找人代签的结果。并且沣东新城一直采用威胁、欺诈的手段迫使村民签订拆迁协议。五、一审没有位于中立的立场，侵犯了上诉人的合法权益，并且在判决书中驳回了上诉人的诉讼请求，驳回原因是最高法关于行政诉讼法若干问题的解释第五十六条第四项：“其他应当判决驳回诉讼请求的情形。没有阐明其他到底是什么。综上所述，上诉请求：1、请求撤销一审判决，重新判决。2、确认《拆迁安置方案》程序违法；3、判决《拆迁安置方案》终止执行；4、被上诉人对冯党村因违法拆迁破（损）坏的公共设施进行修复。
被上诉人西咸沣东管委会答辩称，一、王寺街道冯党村属于村庄（城市规划区），不符合《西安市城中村改造管理办法》适用范围以及对城中村的界定标准。首先王寺街道冯党村位于西绕城高速以西，规划中的红光大道两侧，目前仍属于农村地区，为城市规划区区域，不属于上述《西安市城中村改造管理办法》的适用范围；其次冯党村地处城乡结合部；该村村域土地2998亩，人口3180人，人均耕地占有量（约0.7亩），远高于上述政策界定的人均耕地占有量须低于0.3亩的“城中村”标准；并且，安置完群众后剩余商业开发用地由于地价房价相对主城区偏低，开发收益远低于村庄拆迁、过渡和安置成本，也无开发企业介入按照市城改办要求进行城中村改造。鉴于上述原因，冯党村不属于《西安市城中村改造管理办法》规定的城中村，即使答辩人按照上述《西安市城中村改造管理办法》向市城改办申报计划，也不可能得到批复。二、答辩人的“征地拆迁-
安置”行为属于按照《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》（市政发（2011）号）文件规定的村庄综合改造，不属于城中村改造。三、被答辩人以答辩人违反《村民委员会组织法》及《西安市城中村改造管理办法》为由提起上诉系对“征地拆迁一安置”行为的法律认知错误，《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》（市政发（2011）49号）第11条规定：“因城市建设需要拆除村民宅基地自建住宅的，由乡镇人民政府（街道办事处）会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，由区（开发区）主管部门初审同意后，作为征收集体土地的附件，依法办理审批手续。纳入城中村改造范围的拆迁补偿安置方案，按照城中村改造的有关政策执行。”上述文件对于因城市建设需拆除村民宅基地自建住宅、但并未纳入城中村改造范围的项目，如何开展拆迁安置补偿工作已经做出了明确规定。对于冯党村村庄综合改造项目拆迁安置，既然达不到城中村的认定标准，显然不应适用《西安市城中村改造管理办法》，而应当适用《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》（市政发（2011）49号）。四、本案中，答辩人根据项目的建设需要，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，依法对农村集体土地进行征收；同时，按照市《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》（市政发（2011）49号）程序要求，在经村民代表会议通过后，作出了《拆迁安置方案》，并严格按照国家法律、行政法规，西安市规范性文件的要求，认真推进土地征收与拆迁安置工作．从法律程序上，答辩人的行为均无瑕疵。鉴于上述原因，恳请二审法院明察秋毫，区分两宗案件根本差异，在维持答辩人的拆迁方案的同时，给答辩人依法开展的征地拆迁行为一个名正言顺的法律认定，以确保西咸新区乃至西安市、陕西省农村征地拆迁工作合法有序的进行，维持繁荣稳定的大局。综上所述，恳请贵院依法驳回被答辩人之上诉请求。
经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，2012年4月，西咸沣东管委会与冯党村签订了农村集体土地统征协议。根据《西安市人民政府关于进一步加强农村宅基地自建住宅建设及拆迁补偿管理工作的若干意见》（市政发（2011）49号）第11条规定：“因城市建设需要拆除村民宅基地自建住宅的，由乡镇人民政府（街道办事处）会同拆迁改造主体编制拆迁安置补偿方案，经村民会议或者村民代表会议讨论通过，由区（开发区）主管部门初审同意后，作为征收集体土地的附件，依法办理审批手续。本案被诉的拆迁安置方案属于拆迁改造方案中的组成部分，已经村民代表大会讨论通过。且该《拆迁安置方案》已在冯党村广泛执行，《拆迁安置方案》系拆迁安置协议的前提，李生辉、李云章、张志效、付均社、薛军正并未据此签订拆迁安置协议。故其请求确认被诉具体行政行为违法的理由不能成立，依法应予驳回。李生辉、李云章、张志效、付均社、薛军正的其他诉讼请求缺乏依据，与本案不属同一法律关系，本案不予处理。原审判决驳回李生辉、李云章、张志效、付均社、薛军正要求确认《拆迁安置方案》违法的诉讼请求，认定事实清楚，依法应予维持。李生辉、李云章、张志效、付均社、薛军正的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李生辉、李云章、张志效、付均社、薛军正负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
审 判 员 张 静
代理审判员 姜 华
二〇一五年六月十日
书 记 员 师 丹