辽宁省本溪市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）本行初字第00001号
原告李英宾，男。
委托代理人吴万凯，辽宁同泽律师事务所律师。
被告凤城市人民政府，地址辽宁省凤城市。
法定代表人高峻，该市市长。
委托代理人卢胜杰，凤城市房屋管理局工作人员。
委托代理人明久栋，辽宁精华律师事务所律师。
原告李英宾不服被告凤城市人民政府（以下简称“凤城市政府”）于2012年7月10日作出的房屋征收决定，提起行政诉讼，辽宁省高级人民法院裁定该案由本院管辖。本院依法组成合议庭，于2014年1月14日、1月22日公开开庭审理了本案。原告李英宾及其委托代理人吴万凯，被告凤城市政府的委托代理人卢胜杰、明久栋到庭参加了诉讼，原告方证人李某某、赵某某、朴某某、车某某出庭作证。本案现已审理终结。
被告凤城市政府于2012年7月10日作出《凤城市人民政府关于东汤镇弘景温泉公寓·圣泉湾第六期工程项目区域内房屋征收的决定》，主要内容是：为实现东汤镇大力发展温泉旅游总体规划建设目标，加快小城镇建设步伐，推动东汤镇经济发展，市政府决定对开发项目区域内房屋及附属物进行征收。一、征收范围：东汤镇弘景温泉公寓.圣泉湾二期与三期中间地段，东至东汤镇弘景温泉公寓.圣泉湾二期滨河路边，南至东汤镇弘景温泉公寓·圣泉湾三期小区边，西至，东汤街公路步道砖边，北至弘景温泉公寓·圣泉湾二期小区边。二、补偿安置方式，采取货币补偿和产权调换两种方式，货币补偿被征收房屋价值，根据房屋区域，用途，建筑面积等因素，经评估确定�场价格，产权调换在原区域内新建楼房给予安置。三、搬迁期限为2012年3月10日至2012年7月20日。四、补偿办法，按照征收与补偿方案办理。五、争议解决，达不成补偿协议的，市政府作出补偿决定，在补偿决定规定的搬迁期限内仍不搬迁的，由市政府申请人民法院强制执行。六、复议与诉讼，不服征收决定的，可以向丹东市人民政府申请复议，也可以向凤城市人民法院提起诉讼。
被告提供的证据包括：1、东汤镇弘景温泉公寓圣泉湾六期规划涉及总平面图，2、东汤镇人民政府文件（东政发（2011）87号）《东汤镇关于同意办理国有土地出让的函》，3、凤城市东汤中心卫生院出具的书面证明材料，4、土地权属地类调查表及勘测定界图，5、凤城市人民政府用地批复，6、丹东市国有建设用地使用权挂牌出让公告，1-6号证据证明包括李英宾所争议的土地在内的整宗土地均�国有土地；7、“弘景温泉公寓·圣泉湾”第六期工程项目核准的批复，8、凤城市人民政府《关于凤城市弘景房地产开发有限责任公司使用国有土地的批复》，9、勘测定界图，10、东汤镇人民政府关于《东汤镇总体规划》报请批准的请示，11、《凤城市人民政府关于实施凤城市小城镇总体规划的批复》，12、东汤镇镇区建设土地利用规划，13、东汤镇镇区建设规划结构示意，14、房屋征收委托协议书，15、房屋征收补偿方案（公示征求意见），16、房屋征收补偿方案公示征求意见照片，17、房屋征收补偿方案征求意见（会议纪要），18、房屋征收与补偿方案，19、社会稳定风险评估报告，20、征收资金证明，21、凤城市房屋征收安置办公室关于作出房屋征收决定的请示，22、市政府法制办论证意见，23、房屋征收决定，24、房屋征收决定公告，25、房屋征收决定公告照片，7-25�证据，证明征收程序合法，同时，10-13号证据还证明征收决定符合公共利益；26、建设行政处罚决定书，证明原告主张其权益受侵与本案不属同一法律关系。被告提供的法律依据包括：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地登记办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《关于加强农村宅基地管理的意见》。
原告李英宾诉称：1、被告决定征收的范围包括原告所在集体经济组织所有的土地及原告合法房屋，被告未经核实即征收原告房屋，无职权依据。2、被告征收行为涉及的建设项目属商业开发，不符合公共利益。3、被告既没有按照征收农民集体所有的土地的规定进行征收补偿工作，也没有按照征收国有土地上房屋的法定程序进行征收与补偿。4、被告在行政复议过程中违法收集证据，复议机关超出法定时限作出复议决定，程序违法，复议决定应依法撤销，故请求撤销凤城市人民政府作出的房屋征收决定，排除妨害并赔偿损失。
原告提供的证据包括：1、行政复议决定书，2、房屋征收决定，3、行政复议证据目录，4、行政复议延期审理申请书，1-4号证据，证明丹东市政府违法复议；5、李英宾身份证，6、李英宾及家人的户口簿，7、李英宾父亲的林权证，8、李英宾父亲的农村土地承包经营权证，5-8号证据证明李英宾及家人的农民身份；9、李英宾房屋所有权证及其他房地产登记资料，证明原告房屋及宅基地经依法审批登记；10、王某某等六名证人的书面证言，证明证人均住在卫生院家属房，与李英宾为邻，双方以水沟为界；11、车某某等十名证人的书面证言，证明原告及其父亲在水田地边建房后，朝鲜队将水田地调换分给原告家用作菜地；12、个体工商户营业执照，13、工商登记信息，14、照片，15、财产损失清单�16、租房的租金收条，17、旅馆业审批表，18、营业价格照片，19、登记簿，20、鉴定意见书，21、住院费收据及出院诊断书，22、死亡证明，12-22号证据，证明原告因征收决定受到损失的情况；23、原告在测绘单位拍摄的细节照片，24、原告对测绘单位工作人员的录音资料，23-24号证据证明经原告到测绘单位了解，被告提供的4号证据中的勘测定界图没有土地权属依据和定界依据，没有合法的委托单位、合法手续、合法目的，不能作为确定边界的依据；25、原告向东汤镇卫生院原负责人和现负责人了解情况的录音资料，证明被告第3份证据内容不真实，测绘时东汤镇卫生院没有参与；26、凤城市国土资源局证明函，证明征收决定作出之前没有依法确定东汤卫生院家属房用地的权属性质；27、协调会录音资料，证明被告工作人员在协调会上陈述其了解原告土地为集体所有的事实并承认在征收过程中存在瑕疵；28、对凤城市东汤镇国土所土地办吴某某的电话录音，证明吴作为镇政府土地工作负责人，知道李英宾家的土地性质为集体土地，且被告工作人员在诉讼过程中仍在违法调查取证，核实土地权属；29、李某某证人证言，证明证人住在卫生院家属房，与李英宾为邻，双方以水沟为界；30、赵某某证言，31、朴某某证言，30-31号证据，证明李英宾的菜地，是小队分的菜地；32、车某某证言，证明李英宾的房屋坐落土地是宅基地，李英宾家菜地是小队分的菜地。
被告凤城市政府答辩称：1、原告房屋所在区域为国有土地，被告有权作出房屋征收决定。2、征收前拟定了征收补偿方案，广泛征求群众意见，进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金足额到位，征收程序正当合法。3、被告作出的征收决定符合凤城市国民经济和社会发展规划、土地利用�体规划、城乡规划和专项规划，征收活动是东汤镇小城镇建设、旧城区改建整体规划的一部分，属于公共利益范畴。4、征收没有损害原告的合法权益。原告的违建房屋被强行拆除属于另一法律关系，已由公安机关按刑事案件立案处理，请求法院驳回原告诉讼请求，维持被告作出的房屋征收决定。
本院对双方提供的证据认证如下，对被告提供的证据：1-6号，因原告房屋坐落的土地及周边土地均由原告以农民身份占有使用，而原告提供的农民建房占地批复证已注明地类是宅基地，因此1-6号证据不能达到整宗土地均为国有土地的证明目的；7号、8号证据，与本案不具备关联性，予以排除；9号证据与4号证据中的勘测定界图一致，不予采信；10-13号证据，可以证明被告的房屋征收决定符合城乡规划、土地利用总体规划，但不能证明房屋征收决定符合旧城区改建的需要，故不能达到证明目的；14号证据能够证明房屋征收工作的实施单位是东汤镇人民政府；15-17号证据仅能证明对于拟定的征收补偿方案，被告召开了征求意见会议，但因被告并未提前告知被征收人何时召开，也没有被征收人参加会议，不能证明征求意见程序合法；18号证据，仅能证明东汤镇人民政府作出了房屋征收补偿方案，但因《国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府”，被告没有提供该补偿方案报凤城市人民政府批准的证据，不能达到征收程序合法的证明目的；19号证据，原告对此证据不持异议，予以采信；20号证据能够证明被告作出征收决定前，补偿资金足额到位；21号、22号证据能证明房屋征收决定经过内部审批程序作出，能够达到证明目的，予以采信；23号证据是被诉的行政行为，不能作为证据使用；24�、25号证据，因无公告时间的记录，原告对公告事实予以否认，不予采信；26号证据，原告对于其地上附着物因执行行政处罚决定而被拆除予以认可，故能够达到被告证明目的。
对原告提供的证据，1-4号证据，因行政复议行为的合法性不在本案审查范围内，其证明目的与本案不具备关联性，予以排除，且其中的2号证据是被诉的具体行政行为，不能作为证据使用；5-8号证据，被告不持异议，予以采信；9号证据能够证明原告房屋及其坐落的土地情况，其中的农民建房占地批复证能够证明原告建房占地属宅基地，予以采信；10号、11号证据，因出具书面证言的证人均未提供证明证人身份的文件，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，不符合证据的法定形式，不予采信；12-22号证据，因征收决定并不直接造成原告除房屋外的其他地上附属物被损毁、原告人身受到伤害等情形，故12-22号证据与诉争的征收决定不具备关联性，应予排除；23号证据与本案不具备关联性，予以排除；24号、25号、27号、28号证据属证人证言，认证意见同原告的10号、11号证据，同时原告于本案受理前即取得了25号、27号两证据，其无正当理由超过举证期限提供，不符合法律规定；26号证据是行政复议期间于2013年8月形成的，其中有关于确认土地性质的表述，但不能以此证明被告在2013年8月之前没有调查核实过土地性质，且被告提供的4号证据能够证明被告在2011年即对征收范围的土地性质进行了调查核实，虽本院因4号证据无法证明整宗土地均属国有土地而未予采信，但不能否定被告进行过调查核实工作，故26号证据不能达到原告的证明目的；29-31号的证人证言，因本案涉及的是房屋征收争议，并非土地权属争议，证人证言的内容、证�目的均与本案不具备关联性，予以排除；32号证据，证人车某某陈述的原告房屋坐落土地属宅基地的部分，与原告提供的9号证据内容相佐证，予以采信，关于原告菜地部分，与房屋征收决定无关。
依据以上有效证据，本院查明的事实是：原告李英宾系凤城市东汤镇东汤村10组村民。原告于2004年7月14日经政府批准，获得农民建房占地批复，所占地类为宅基地。原告建房后于2005年9月14日取得了房屋所有权证。凤城市人民政府于2009年5月20日批准了包括东汤镇总体规划在内的凤城市小城镇总体规划，东汤镇总体规划涵盖了土地利用规划和专项规划内容。凤城市房屋征收安置办公室于2012年2月6日拟定了征收补偿方案，同年2月8日召开房屋征收补偿方案征求意见会议，除凤城市两名人大代表外，东汤镇党委、人大、政府、司法所、企业办、村镇办、土地办、东汤村委会、凤城市征收办均派员出席了会议。东汤镇政府于同年3月2日对房屋征收社会稳定风险进行评估出具报告。凤城市东汤镇政府在中国建设银行就圣泉湾六期的征收补偿专用款设立存款账户，2012年3月28日15时的存款余额为2800万元。凤城市房屋征收安置办公室于2012年6月26日向凤城市政府请示由凤城市政府作出房屋征收决定。凤城市人民政府于2012年7月10日作出房屋征收决定。原告李英宾房屋在征收范围内，其对该征收决定不服，提起行政复议。丹东市人民政府于2013年9月8日作出行政复议决定，维持该房屋征收决定。李英宾仍然不服，向丹东市中级人民法院提起诉讼，该院在法定期限内未立案亦未作出裁定，李英宾向辽宁省高级人民法院提起诉讼，该院裁定由我院管辖。另，原、被告在庭审中均认可，征收范围内的其余被征收人就补偿问题均已签订补偿协议，签约被征收人的�屋征收工作已经完毕。
本院认为，本案的争议焦点为：一是被告作出征收决定是否具备职权依据，二是征收决定是否符合公共利益，三是征收程序是否合法，四是被告凤城市人民政府是否应当就原告的损失承担行政赔偿责任。就第一个争议焦点而言，原告已提供证据证明其建房所占的地类为宅基地，属农民集体所有的土地，而被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定，就原告房屋而言，超越法定职权；第二个争议焦点，被告答辩称征收活动是东汤镇小城镇建设和旧城区改建规划的一部分，经审查，被告作出房屋征收决定的目的是“为实现东汤镇大力发展温泉旅游总体规划建设目标，加快小城镇建设步伐，推动东汤镇经济发展”，没有关于“旧城区改建”的表述，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，不能认定本案房屋征收决�符合公共利益的需要。且根据该条例第九条规定，被告即便基于旧城区改建进行房屋征收，其建设活动也应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。但被告未向本院提供建设活动符合国民经济和社会发展规划及已经纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的相应证据，本院不能确认本次征收符合法律规定；第三个争议焦点，被告拟定征收补偿方案的征求意见环节没有经过正当程序，也没有证据证明征收补偿方案经过凤城市人民政府批准，程序违法；第四个争议焦点，现原告的房屋并未被拆除，拆除的是原告的其他地上附着物，而该拆除行为是相关行政机关执行行政处罚的结果，故这部分财产损失与被告无关。被告作出的房屋征收决定是一种书面行政行为，并不直接产生原告人�受到伤害的结果，原告也无法确认造成其人身伤害的是被告的工作人员，且原告的人身损害案件已由公安机关处理。因此，原告主张由被告承担其财产、人身损害的行政赔偿责任没有事实依据。另，原告主张赔偿的营业损失等内容，应当在征收补偿过程中予以解决。
虽然凤城市政府的征收决定对于原告房屋而言，缺少职权依据，不符合公共利益，在程序上确有违法之处，但是本次征收活动得到了大多数被征收人的支持，仅有原告及家人尚未签订补偿协议。如果因为征收决定存在的问题将其撤销，势必损害已经签约的大多数被征收人权益，故应当确认房屋征收决定违法。同时，考虑到签约居民已经搬离，征收活动不可逆转，可维持房屋征收决定的法律效力，并由被告采取相应的补救措施。原告主张被告赔偿其人身及财产损失的主张没有事实及法律依据，应予驳回。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六第一款第（四）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告凤城市人民政府作出的《凤城市人民政府关于东汤镇弘景温泉公寓·圣泉湾第六期工程项目区域内房屋征收的决定》违法；
二、责令凤城市人民政府采取相应的补救措施；
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告凤城市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 蒋天飞
代理审判员 尹慧慧
代理审判员 王珊珊
二〇一四年四月十日
书 记 员 沙晓浪
附：本案适用相关法律条款
一、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干�题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会�利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
三、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第十三条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：
（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职�、住址等基本情况；
（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；
（三）注明出具日期；
（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。