广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤17行终40号
上诉人（原审被告）：阳西县工商行政管理局。住所地：广东省阳西县兴盛八街*号。
法定代表人：吴健新，该局局长。
委托代理人：殷文才，该局法规股股长。
委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：周国雄，男，1967年3月13日出生，汉族。
委托代理人：余飞，广东智盟律师事务所律师。
原审第三人：史梓新，男，1989年10月13日出生，汉族。
原审第三人：周小萍，女，1964年12月10日出生，汉族。
上诉人阳西县工商行政管理局（以下简称阳西工商局）与被上诉人周国雄、原审第三人史梓新、周小萍工商行政注销登记纠纷—案，不服广东省阳西县人民法院（2015）阳西法行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明:2005年9月22日，阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂在阳西工商局注册成立，由阳西工商局向周国雄颁发《个体工商户营业执照》，执照有效期自2005年9月22日至2013年9月21日。该造船厂的营业执照上登记的经营者是周国雄，经营场所是阳西县上洋镇河北港，经营范围及方式是建造船长20米以下玻璃钢渔业船舶、玻璃钢产品加工零售（凭渔船修造认可证书经营）。阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂成立后，由周国雄和周小萍（两人是姐弟关系）共同经营。2013年11月13日，周小萍到阳西工商局主张其受到周国雄的委托，申请办理阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂注销登记，向阳西工商局提交了《个体工商户注销登记申请书》、《个体工商户营业执照》、《委托代理人证明》、《委托代理人身份证复印件》、《委托人身份证复印件》等材料。其中《委托代理人证明》中的委托人“周国雄”并非周国雄本人签名，而是由周小萍代签名。阳西工商局审查周小萍提交的上述材料后，认为申请材料齐全、符合法定形式，于当日作出阳西5个体准登通字[2013]第1300194838号《准予注销登记通知书》，准予阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂注销登记。2013年11月14日，周小萍重新向阳西工商局申请办理个体工商户登记，登记字号名称与原注销的“阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂”一致，经营者变更为“周小萍”。后周小萍又于2014年5月6日向阳西工商局申请注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂登记。同日，史梓新（周小萍的儿子）持《个体工商户开业登记申请书》、《经营者身份证复印件》、《经营者的身份证件（影印件）》、《经营场所使用证明文件》到阳西工商局处申请办理个体工商户开业登记，个体户名称也与“阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂”一致，经营者变更登记为史梓新。阳西工商局受理史梓新的上述材料后，认定上述登记申请材料齐全、符合法定形式，于当日作出阳西5个体准登通字[2014]第1400033444号《准予开业登记通知书》，准予阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂开业登记。
周国雄认为阳西工商局注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂登记的行为以及准予史梓新重新设立登记阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂的行为侵犯了其的合法权益，于2015年11月4日向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案的争议焦点是：阳西工商局于2013年11月13日注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂登记的行为以及于2014年5月6日重新核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂的注册登记行为是否合法。《个体工商户登记管理办法》第十二条第二款规定：“委托代理人申请注册、变更、注销登记的，应当提交申请人的委托书和代理人的身份证明或者资格证明。”周小萍于2013年11月13日到阳西工商局申请注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂，提交的《委托代理人证明》中的委托人“周国雄”并非周国雄本人签名，而是由周小萍代签名。阳西工商局在办理委托代理人注销登记行为时，对委托书中是否为申请人出具或注销行为是否为申请人的意思表示负有审查义务，阳西工商局在没有审查周小萍提交的《委托代理人证明》中“周国雄”是否为周国雄签名的情况下，办理了阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者周国雄）的注销登记，不是经营者周国雄的真实意思表示，该注销登记行为主要证据不足，应予撤销。周小萍主张其在《委托代理人证明》中代周国雄签名是经周国雄同意的，未能提交证据证明，原审法院不予采信。阳西工商局主张应由申请人对申请材料的真实性负责，其对周小萍提交的《委托代理人证明》中“周国雄”是否为周国雄签名不具有审查义务，理据不足，原审法院不予采纳。由于阳西工商局于2013年11月13日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂注销登记行为已被撤销，因此，阳西工商局于2014年5月6日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者史梓新）设立登记行为侵犯原“阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂”经营者的合法权益，该登记行为不具有合法性，亦应予撤销。据此，周国雄请求撤销阳西工商局于2013年11月13日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者周国雄）注销登记行为以及撤销于2014年5月6日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者史梓新）设立登记行为，应予支持。
综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第七十条的规定，判决：一、撤销阳西工商局于2013年11月13日注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂登记的行为；二、撤销阳西工商局于2014年5月6日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂设立的登记行为；本案受理费50元，由阳西工商局负担。
上诉人阳西工商局不服原审判决，向本院提起上诉称:一、上诉人先后两次具体行政行为并无直接关联，被上诉人周国雄应分案先后起诉，一审法院同时并做一案处理并追加史梓新为第三人乃属不当，于法无据，逻辑矛盾，事实定性不清，将行政行为司法审查当成民事侵权案件审理。1、上诉人对阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者：周国雄）的核准注销登记是独立的具体行政行为，与核准设立登记相对应，核准注销登记是原行政许可的注销手续，是我国《行政许可法》第七十条所规定的情形和赋予行政机关的职权。本案中，被上诉人周国雄及其委托代理人即周小萍申请注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者：周国雄）的营业登记，并不必然是要变更经营者。一审查明事实可知，申请注销登记时间是2013年11月13日，经审查合乎条件当日核准注销，至此阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂该字号和经营者周国雄的经营主体资格均不复存在，法律事实终止。2014年11月14日，周小萍向上诉人申请登记个体工商户注册登记，虽然字号名称仍然是“阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂”，但该字号此前业已注销，与被上诉人周国雄已无关，且个体工商户的法律主体是经营者，字号仅仅是经营标志和民事权益。周小萍被核准登记后，其作为新的个体工商户经营主体是已经确立的法律事实。再后来，2014年5月6日，周小萍又向上诉人申请注销登记并被核准，史梓新以同样字号申请工商登记，成为新的经营者，成为使用同样字号的第三家工商业户。至此，上诉人核准登记或核准注销的具体行政行为已经相继发生四次之多。2、一审法院无视上述法律事实，从所谓因果关系出发，将行政争议当成民事侵权案件处置，将无论是时间上还是逻辑上前后并不连贯的两个具体行政行为强行并入一案审理，错列诉讼主体，将与被上诉人周国雄不服上诉人2013年11月13日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者：周国雄）注销登记的行政行为根本没有法律上利害关系的史梓新也追加为本案第三人。即便按照一审法院的因果关系逻辑，上诉人2013年11月13日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者：周国雄）注销登记的的行政行为和2014年5月6日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者：史梓新）申请登记的的行政行为存在因果关系。那么在法理逻辑上，也应该是先行审理前次行政行为，并根据该司法审查裁决结果继续审理后次行政行为，即被上诉人周国雄要么同时起诉要么先后起诉、一审法院分案受理或先后受理，并以在前行政行为一案的审理结果作为依据用于审理后后行政行为一案。但一审法院处理错误，逻辑上则无从自洽，因而在裁决理由中便出现自相矛盾的陈述。2013年11月13日核准是否已被撤销于一审判决是尚未生效的，判决书本身不应作为法律事实依据直接用于裁决上诉人2014年5月6日核准史梓新设立登记造船厂的行政行为。二、上诉人对阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者：周国雄）的核准注销登记，法律要件齐备，程序合法，依法依规尽到审查义务。一审法院背离只对行政行为是否违法进行司法审查的宗旨，从行政相对人实际被侵权后果来倒推行政机关的过错不足，滥用司法认知和自由裁量权对上诉人行政行为予以否定和责任的理据不足，如此判例示范将造成一系列不良后果。1、2013年11月13日，周国雄的委托代理人周小萍向上诉人提出了阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂的注销登记申请和提交了相关材料。上诉人根据《个体工商户条例》、《个体工商户登记管理办法》的规定，对阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者：周国雄）注销登记申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。经审查认为提交的注销登记申请材料齐全、符合法定形式，根据《个体工商户条例》第九条第一款第（一）项和《个体工商户登记管理办法》第二十条第一款的规定，于2013年11月13日作出准予注销登记的决定，并发出《准予注销登记通知书》。行政行为是合法合规的，虽然发生了行政相对人周国雄实际被侵权的法律后果，但并不是上诉人违法行政所致，而是因委托代理人周小萍虚假（表见）代理对周国雄民事侵权所致，周国雄可以通过追究前者的民事责任解决。2、在行政管理行为中，相对人所提交的申请材料，由于材料种类和表现形式的复杂，行政机关没有可能如同司法机关或鉴定机构一样对真实性给予高度可信的认定，由相对人承诺材料的真实性在某种程度上是保证行政工作效率降低社会运转成本之所需，亦是法律法规所不排斥的举措。具体到本案，周小萍提供当事人周国雄的《委托代理人证明》、身份证复印件和其它全部证照原件，已足以让上诉人的工作人员相信该申请行为是当事人周国雄的真实意思表示，上诉人审查作业标准完全合乎国家工商行政管理总局《关于印发〈个体工商户登记文书格式规范〉的通知》（工商个字[2011]第201号）的具体要求。一审法院视而不见，仍然偏见认为“被告在没有审查第三人周小萍提交的《委托代理人证明》中“周国雄”是否为周国雄签名的情况下……应予撤销”，实在是滥用司法认知，也是司法权代替行政权自定行政业务规范标准。3、如果一审法院的错误做法和判决最终不能被纠正，司法判例的指引示范作用非常明显，依法行政和考核压力之下，可以预见，包括上诉人在内的本地行政机关在行政执法和管理工作中对于如何甄别行政相对人所提交的申请材料将无所适从，处于自我保护意识，必然将发生各种各样无原则无依据自行其是额外要求行政相对人在正常申请材料之外补充官方证明或公证文书，徒劳地加重民众的负担和降低行政工作效率。这样的情形，不是因为行政机关的作风而是因为人民法院司法判决的不公，无疑是对法治事业的打击和挫折。4、一审法院适用侵犯个体工商户经营自主权的案由立案审理本案，但不能想当然地以必须以判决结果保护行政相对人为目的，既然上诉人的行政行为并无违法，出现经营者周国雄的权益被侵犯的真正原因是周小萍民事侵权所致，那就不该将板子打到上诉人身上。即便要撤销行政行为，也是基于周小萍虚假代理等侵权造成被上诉人周国雄合法权益事实上受到损失，而不是因为上诉人未尽到审查义务。即上诉人在先后两次行政行为中均是合法合规的，不存在违法事实。
综上所述，一审法院对本案两个具体行政行为同时受理和审理存在不妥，逻辑混乱不能自洽，事实认定和适用法律均错误，导致裁判理由和判决结果不当，请求二审法院依法判决：1、撤销阳西县人民法院（2015）阳西法行初字第22号行政判决；2、查明事实确认上诉人行政行为并无违法，分清第三人侵权责任，予以改判，或是直接发回重审；3、由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人周国雄答辩称：一、上诉人的先后两次具体行政行为是相关性的，原审判决并无不当。阳西县雄顺玻璃钢造船厂虽是个体工商户，但是经营范围主要是渔业船舶制造，根据《中华人民共和国渔船修造厂认可办法》的要求，对修造渔船的工厂实行资格审查、认可与发证，即“工厂认可”制度。凡从事修造渔船的工厂，不论隶属关系或所有制如何，均应以企业法人的名义向当地渔船检验部门申请办理准予修造渔船的《工厂认可证书》。只有办理了《工厂认可证书》，才可申请办理工商登记经营。雄顺船厂的《工厂认可证书》是用被上诉人周国雄的名义办理的，所以雄顺船厂的字号和被上诉人密不可分，并非可以随意使用，如果是一般的个体户，原审第三人完全可以另起字号另行登记，但是《工厂认可证书》不是随便就可以办的，所以原审第三人才继续使用雄顺船厂的字号申请工商登记。基于船厂成立条件的特殊性，以同一工厂认可证书为前提开办的相同字号的造船厂，不管经营者如何变更，都应是属于同一主体。故上诉人对雄顺船厂的核准注销登记行为与后来对原审第三人周小萍及史梓新的核准登记行为是有相关性的。二、上诉人对行政管理相对人的行政审批行为具有实质审查的义务。上诉人依法履行行政审批职权，为相对人设定、变更、终止实体权利，其在行使法定职责的同时必然对申请负有审慎审查的义务。对于委托代办的申请行为，尤其是终止申请人实体权利的委托代办，除了对所提交材料的形式进行审查之外，还有义务审查委托人意思表示的真实性，确保委托签名为委托人本人所签。上诉人没有对原审第三人周小萍提交的《委托代理人证明》中的委托人的签名的真实性进行核实，就核准注销经营者为被上诉人的雄顺船厂的行为不当，应予撤销。本案中，被上诉人仅是要求上诉人纠正其不当行为，并非要求其承担上诉人因此而遭受的损失，上诉人认为原审判决将原审第三人的虚假代理民事侵权的板子打在其身上是对判决的理解偏差。同时，原审判决恰恰是维护了正常的社会秩序，使无辜的人免受不法行为导致的不良后果继续错误地维持下去，上诉人认为原审判决会引起所谓的不良后果没有事实根据。综上，由于上诉人没有尽审慎审查的义务对原审第三人周小萍伪造签名的《委托代理人证明》进行实质审查，是失职行为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维护被上诉人的合法权益。
原审第三人史梓新、周小萍经本院传唤没有到庭，也没有提供书面答辩。
本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为：根据《个体工商户条例》第三条：“县、自治县、不设区的市、市辖区工商行政管理部门为个体工商户的登记机关（以下简称登记机关）。登记机关按照国务院工商行政管理部门的规定，可以委托其下属工商行政管理所办理个体工商户登记。”和参照国家工商行政管理总局《个体工商户登记管理办法》第四条第四款：“县、自治县、不设区的市工商行政管理局以及市辖区工商行政管理分局为个体工商户的登记机关（以下简称登记机关），负责本辖区内的个体工商户登记。”的规定，上诉人阳西工商局负责在其辖区内的个体工商户的登记管理工作，其在本案中核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂设立的登记行为和注销该造船厂的登记行为，职权行使具有法律、法规依据。
国家工商行政管理总局《个体工商户登记管理办法》第十六条第（一）项的规定，申请个体工商户注销登记，应当提交申请人签署的个体工商户注销登记申请书。该《办法》第十二条第二款规定，委托代理人申请注销登记的，应当提交申请人的委托书和代理人的身份证明或者资格证明。本案中，阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂原经营者为周国雄，其本人并没有签署个体工商户注销登记申请书。同时，原审第三人周小萍2013年11月13日向上诉人阳西工商局申请注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂，提交的《委托代理人证明》不是周国雄本人签名，而是由周小萍代签名，周小萍主张其是经周国雄同意，但未能提供证据证明，周国雄本人对此也予以否认。因此，对周小萍该主张，本院不予采信。鉴于周小萍的行为不是经营者周国雄的真实意思表示，阳西工商局根据周小萍提供的材料办理了阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为周国雄）的注销登记，该注销登记的行政行为主要证据不足，违反了《个体工商户登记管理办法》第十二条第二款的规定，属违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足的，应予撤销，原审法院撤销阳西工商局的上述注销登记行为并无不当。另外，对于上诉人阳西工商局主张其2013年11月14日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为周小萍）设立登记行为和2014年5月6日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为史梓新）设立登记行为与其2013年11月13日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为周国雄）的注销登记行为没有法律上的利害关系问题，由于阳西工商局前后核准登记的个体工商户的名称均为阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂，并且经营场所也是同一地址。参照《个体工商户名称登记管理办法》第五条第二款：“一户个体工商户只准使用一个名称。”和第十八条：“在同一登记机关辖区域内个体工商户名称申请有下列情形之一的，不予核准登记：（一）与已登记注册或已预先核准的企业、个体工商户名称相同；（二）与其他企业变更名称未满1年的原名称相同；（三）与被吊销营业执照未满3年的企业或者被吊销营业执照未满1年的个体工商户名称相同的；（四）与注销登记未满1年的企业名称相同的。”以及《个体工商户条例》第八条：“申请登记为个体工商户，应当向经营场所所在地登记机关申请注册登记。申请人应当提交登记申请书、身份证明和经营场所证明。个体工商户登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。个体工商户使用名称的，名称作为登记事项。”和第十条：“个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。”的规定，阳西工商局2013年11月14日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为周小萍）设立登记行为和2014年5月6日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为史梓新）设立登记行为，实际上是个体工商户变更经营者的行为，与原经营者周国雄有法律上的利害关系。因此，原审法院合并审理阳西工商局注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂登记的行为和核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂设立的登记行为符合规定，阳西工商局主张应分开先后审理，理据不足，本院不予采纳。由于阳西工商局注销阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为周国雄）登记的行政行为证据不足，违反了《个体工商户登记管理办法》第十二条第二款的规定，属违法行为。因此，其2014年5月6日核准阳西县上洋雄顺玻璃钢造船厂（经营者为史梓新）的设立登记行为不具有合法性，周国雄请求撤销该设立登记行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予支持。原审判决处理正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人阳西工商局上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳西县工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一六年九月二十二日
书记员 林冬柠