河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫03行终11号
上诉人（原审原告）李虎标，男，汉族，1956年3月30日出生。
委托代理人郭建宗，河南松盛永进律师事务所律师。一般代理。
委托代理人韩新欢，河南松盛永进律师事务所实习律师。一般代理。
上诉人（原审被告）洛阳市涧西区人民政府。地址：洛阳市涧西区。
法定代表人郭建平，区长。
委托代理人郭红，河南坤达律师事务所律师。一般代理。
委托代理人宋继红，涧西区政府办工作人员。一般代理。
原审第三人洛阳市涧西区工农办事处遇驾沟社区居民委员会。
上诉人李虎标因行政决定纠纷一案，不服洛阳市瀍河回族区人民法院作出的（2015）瀍行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李虎标及其委托代理人郭建宗、韩新欢，上诉人洛阳市涧西区人民政府的委托代理人郭红、宋继红到庭参加诉讼。原审第三人洛阳市涧西区工农办事处遇驾沟社区居民委员会经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年4月1日，涧西区政府印发《洛阳市先进制造业集聚区村庄改造征收（拆迁）补偿安置方案》，涉及尤东村、遇驾沟村等八个村的征收工作，要求各村委会依照方案规定履行职责。2013年1月15日，遇驾沟村向涧西区政府上报《关于收回李虎标集体所有的土地使用权的申请》（简称遇驾沟村申请），申请落款处加盖村支部委员会和村务监督委员会公章。申请中明确，2012年11月，政府决定实施蓬莱路建设工程，该道路穿过遇驾沟村。工程改造范围涉及的遇驾沟村居民大部分积极配合征迁，少部分拒不接受，李虎标房屋在工程规划范围内，拒不签订征收补偿安置协议，特申请：一、同意在三日内收回李虎标现使用的遇驾沟村村委会所有的集体土地的使用权，责令其腾空搬迁完毕。二、由遇驾沟村村委会按照《洛阳市先进制造业集聚区村庄改造征收（拆迁）补偿方案》给予李虎标置换安置房180平方米，其他附属物按《洛阳市先进制造业集聚区村庄改造征收（拆迁）补偿方案》给予相应补偿。三、若李虎标在规定期限内拒不交回土地使用权、未腾空搬迁完毕，申请人民法院强制执行。2013年2月4日涧西区政府作出洛涧政土地决（2013）16号《关于批准收回遇驾沟村村民李虎标集体土地使用权并给予相应补偿的决定》，决定：一、批准遇驾沟村委会提出的在三日内收回李虎标使用的遇驾沟村委会所有的集体土地（土地证书号码：003366）使用权并责令其腾空搬迁完毕。二、遇驾沟村委会按照《洛阳市先进制造业集聚区村庄改造征收（拆迁）补偿安置方案》给予相应安置补偿。三、若李虎标在限定期限内拒不搬迁，可依照有关法律法规申请人民法院强制执行。李虎标申请行政复议，洛阳市人民政府决定维持涧西区政府的决定。2013年7月31日，李虎标妻子陈节然与遇驾沟村委会签订了征收补偿安置协议。原告李虎标的房屋已经被拆除，原告主张房屋2013年7月31日夜间被强行拆除，被告主张原告房屋系申请法院执行拆除的，但未提交相关的证据。
原审法院认为，遇驾沟村关于收回李虎标集体土地使用权的申请，系根据涧西区政府发布的《洛阳市先进制造业集聚区村庄改造征收（拆迁）补偿安置方案》作出，由申请的内容可以推知涉及遇驾沟村的拆迁系因蓬莱路建设工程而引起，但被告没有出示蓬莱路项目正式的立项文件和批准用地文件；洛涧政土地决（2013）16号决定中没有载明适用的具体的法律依据，庭审中被告主张适用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项之规定，而根据该规定实施收回土地的条件是为乡村公共设施和公益事业建设，被告没有蓬莱路项目的立项文件和批准用地文件，其它证据也不能证明拆迁的目的是为乡村公共设施和公益事业建设；故被告作出的批准收回原告集体土地使用权的决定，证据不足，不符合行政行为合法性的要求，应予撤销。
但遇驾沟村拆迁改造已经大部分实施，原告房屋也已被拆除，判决撤销被告的批准决定会给社会公共利益造成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，经合议，判决如下：确认被告洛阳市涧西区人民政府2013年2月4日作出的洛涧政土地块决（2013）16号《关于批准收回遇驾沟树村民李虎标集体土地使用权并给予相应补偿的决定》违法。本案受理费50元，由被告洛阳市涧西区人民政府负担。一审判决书送达后，李虎标、涧西区政府均不服，分别提起上诉。
上诉人李虎标上诉称，我是洛阳市涧西区工农乡遇驾沟村村民，在该村有农村自建住宅一所，依法持有原洛阳市郊区人民政府于1994年颁发的洛郊集建（土08）字第003366号集体土地建设用地使用证。2013年2月4日，被上诉人以“留置”的方式给我送达了上述16号决定，该决定主文是：一、批准遇驾沟村委会提出的在三日内收回李虎标使用的遇驾沟村委会所有的集体土地使用权并责令其腾空搬迁完毕。二、遇驾沟村委会按照《洛阳市先进集聚区村民改造征收（拆迁）补偿安置方案》给予相应安置补偿。三、若李虎标在限定期限内拒不搬迁，可依照有关法律法规申请人民法院强制执行。这个决定没有合法证据支持，适用法律法规错误，违反法定程序，滥用职权，属违法行为。一、被告所称“征收遇驾沟村部分土地”没有证据。16号决定称“市政府决定实施蓬莱路提升改造工程，需征收遇驾沟村部分土地”，同时，将该工程称为“重点市政工程建设”。照此说来，既属“市政工程”，当然应当将集体土地征收为国有土地；同时，既然征地，最低也应有省政府批准。但是被上诉人至今没有拿出批准文件，那么被上诉人的一切关于征地、拆迁、补偿、安置的行为，都是违法行为。二、16号决定关于遇驾沟村民委员会的“申请”和被上诉人“批准”其行为的内容，属于滥用职权。1、16号决定所称“遇驾沟村委会所有的集体土地”是错误的。原告所使用的农民住宅用地，不但不可能是“村民委员会所有”，事实上也不属遇驾沟村集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，该土地自上世纪六十年代至今，属第二村民组（原第二十产队）所有。所以，遇驾沟村民委员会对作为村内集体经济组织的第二村民组所有的土地，无权“申请收回”，也无权作出任何方式的处分。2、16号决定让遇驾沟村委会给予相应安置补偿纯属滥用职权之举。地是国家征用的，理应由国家承担安置补偿，作为村集体经济组织的村委会，没有义务来替国家承担“安置补偿”责任。三、16号决定违反法定程序。1、违背了先征收后使用的原则，在末被征用的情况下，违法行政、强行拆迁，从根本上属非法行政行为。2、根据《村民委员会组织法》第二十条的规定，诸如征地拆迁、补偿、安置事宜，应当由村民会议议决。而被上诉人在遇驾沟的征迁活动中，竟然能不开村民会议，背着村民不公开的偷偷行动，来损害村民的利益，是对《村民委员会组织法》确立的民主管理制度的公然对抗3、被上诉人在此次违法征迁过程中，不开村民会议，所谓村民代表会议表决也是弄虚作假形成的。4、先安置、后拆迁，这是国家三令五申的政策。被上诉人作为一级政府，却公然对抗这项政策，在没有具体安置方案的情况下，强行拆迁。如何安置，新居在哪，原告毫不知情。更不要说安置完成，住进新居以后再拆旧房。5、根据《物权法》的规定，我对自己的房屋享有所有权，有占有、使用、收益、处分的权利、被上诉人单方定价，强拆民房，也是对党和国家“以人为本”的立法原则的公然对抗。6、被上诉人将我的私有房屋三层和三层以上认定为“违章建筑”，没有认定程序，也毫无法律依据。没有法律规定农民住宅不准盖到三层7、被上诉人在16号决定并未生效的情况下，强行拆毁了我的住宅房屋，违反法定程序。8、洛阳市明确将我村列为城中村改造范围，但被上诉人却以“城郊村”标准制定赔偿标准，严重的损害了我的合法权益。9、《征收补偿条例》第二十七条明文规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，被上诉人违背这项规定，在未经签订补偿协议的情况下，强行拆迁，实属违法。综上可见，16号决定是违法具体行政行为，复议维持该决定后，我依法起诉，一审法院确认被诉行政行为违法，但没有判决撤销被诉行政行为，也没有判令被告采取补救措施和给予赔偿，我认为一审判决适用法律错误，理由如下：一审判决单确认违法，不作撤销，所引用的法律是《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，然而，本案仅仅涉及我的一个房屋宅院，不可能给国家利益和社会公共利益造成重大损失。适用法律明显错误。二、《行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”一审判决没有按照此规定判决，造成我的房屋宅院被非法强拆，却得不到赔偿。一审判决没有适用该条文明显错误，望二审法院明察案情，严守法律，支持我的诉讼请求：一、撤销一审判决，依法改判。二、撤销洛涧政土地决（2013）16号决定。三、判令被上诉人对违法强拆上诉人的住宅房屋恢复原状。四、由被上诉人承担诉讼费用。
上诉人洛阳市涧西区人民政府上诉称，一、原审判决认定事实不清，应予撤销。原审认为被诉行为证据不足，属于加重上诉人的举证责任。根据《土地管理法》关于农村集体经济组织可以收回土地使用权的规定，实施收回土地的条件是为了公共设施和公益事业建设。上诉人一审提交的证据已经证明，收回涉案土地确实是为了蓬莱路建设需要，其符合公共利益要求。故一审认定上诉人作出被诉行政行为证据不足属于认定事实不清，加重了上诉人的举证责任。二、被诉行政行为合法，一审判决应予撤销。1、被上诉人使用的土地属于遇驾沟村集体所有。本案是遇驾沟村为改善村民居住环境及公共基础设施，经遇驾沟村党、支委会议及村民代表大会讨论通过了《遇驾沟村整村改造及补偿安置方案》。因被上诉人拒不配合村民代表大会通过的整村改造拆迁，损害大多数村民利益，遇驾沟村委会向上诉人提出收回被上诉人集体土地使用权的申请，上诉人根据遇驾沟村委会的申请，依据《中华人民共和国土地管理法》关于农村集体经济组织可以收回土地使用权的相关规定，作出被诉行为。2、被上诉人已经签署了拆迁补偿协议，相应的补偿款已经被提存，被上诉人可以随时领取。综上所述，上诉人在法定权限范围内作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。一审判决确认被诉行政行为违法错误，依法应予撤销，请求：一、撤销一审判决；二、本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。
原审第三人涧西区工农办事处遇驾沟社区居民委员会未到庭参加诉讼，也未提交书面答辩状。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，但应当对土地使用权人给予适当补偿。上诉人涧西区人民政府作为县级人民政府，具有作出相应批准收回及补偿决定的职权，但需举证证明其目的的公益性及报批程序的合法性。因2013年1月15日遇驾沟村向涧西区政府上报的《关于收回李虎标集体所有的土地使用权的申请》上加盖的是村支部委员会和村务监督委员会公章，不能证明该申请是由遇驾沟村委会提出，即涧西区人民政府作出洛涧政土地决（2013）16号《关于批准收回遇驾沟村村民李虎标集体土地使用权并给予相应补偿的决定》的依据不足，依法应予撤销。但因上诉人李虎标的房屋已被拆除，庭审中李虎标也认可用于市政道路建设的事实，如撤销被诉决定会对社会公共利益造成重大损害，故应依法确认被诉决定违法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决结果正确。关于上诉人李虎标提出的恢复被拆房屋原状的上诉请求，属于二审新增加的诉讼请求，因上诉人涧西区人民政府不同意调解，上诉人可以另案另诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李虎标、涧西区人民政府分别承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 艺
审 判 员 任海霞
代审判员 张 震
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 杨延京