上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沪一中行终字第614号
上诉人（原审原告）上海振刚鹧鸪养殖专业合作社，住所地上海市奉贤区XX镇XX村XX号。法定代表人刘振丽，理事长。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区农业委员会，住所地上海市奉贤区XX镇XX路XX号。法定代表人ＸＸ，主任。委托代理人马国华，上海市奉贤区农业委员会副调研员。委托代理人童迅，上海市龙襄律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区财政局，住所地上海市奉贤区XX路XX号。法定代表人石志红，局长。委托代理人沈辉，该局副局长。委托代理人赵忠敏，上海市昆仑律师事务所律师。上诉人上海振刚鹧鸪养殖专业合作社（以下简称：振刚鹧鸪合作社）因行政其他一案，不服上海市奉贤区人民法院（2015）奉行初字第102号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月26日立案后，依法组成合议庭，于2016年1月12日公开开庭审理了本案。上诉人振刚鹧鸪合作社的法定代表人刘振丽、委托代理人邹佳莱，被上诉人上海市奉贤区农业委员会（以下简称：奉贤区农业委员会）的委托代理人马国华、童迅，上海市奉贤区财政局（以下简称：奉贤区财政局）的委托代理人沈辉、赵忠敏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2014年4月10日，上海市奉贤区金汇镇人民政府向奉贤区农业委员会发出奉金府函[2014]14号《关于终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社标准化生态建设项目和申报2014年上海市地方现代农业项目的函》，内容为该镇于2011年上报的振刚鹧鸪合作社标准化生态养殖基地建设项目，由于种种原因无法实施，经镇政府研究，该项目拟申报终止等。2014年4月30日，奉贤区农业委员会、奉贤区财政局共同向上海市农业委员会上报沪奉农委[2014]62号《关于终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的请示》（以下简称：涉诉请示），认为根据上海市农业委员会、上海市财政局（沪农委[2010]151号）《关于下达2010年畜牧标准化生态养殖基地建设项目和资金计划的通知》批复下达的振刚鹧鸪合作社标准化生态养殖基地建设项目，由于合作社内部等原因无法实施，经研究，拟申请终止该项目建设。同年7月份，上海市农业委员会、上海市财政局作出沪农委[2014]290号《关于同意终止上海振刚鹧鸪养殖专业合作社志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地建设项目的批复》（以下简称：涉诉批复），内容为涉诉请示收悉，根据沪农委[2010]149号《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目变更、调整和终止等若干问题的意见》，经研究，同意终止该项目，已拨付的财政资金由市级财政与区财政统一结算；今后要加强项目实施过程的监管，避免出现类似申报主体与实施主体不一致的情况。2015年2月28日，振刚鹧鸪合作社向奉贤区农业委员会、奉贤区财政局分别提出《撤销沪奉农委[2014]62号的申请》（以下简称：涉诉申请），认为奉贤区农业委员会、奉贤区财政局作出的涉诉请示依据理由不成立，且导致涉诉批复作出，因此要求奉贤区农业委员会、奉贤区财政局撤销涉诉请示。此后奉贤区农业委员会、奉贤区财政局对振刚鹧鸪合作社的涉诉申请均未予答复。振刚鹧鸪合作社提起行政复议，上海市奉贤区人民政府（以下简称：奉贤区政府）作出行政复议决定，要求奉贤区农业委员会、奉贤区财政局对振刚鹧鸪合作社的涉诉申请予以书面回复。2015年7月10日，奉贤区农业委员会、奉贤区财政局共同作出《关于上海振刚鹧鸪养殖专业合作社的答复》（以下简称：涉诉答复），认为振刚鹧鸪合作社项目在实施过程中，奉贤区农业委员会不断收到相关人员信访材料，反应该项目存在违规行为；经过研究，报请市农委、市财政批复同意，终止了该项目的实施；主要依据为振刚鹧鸪合作社擅自更改项目建设地址，造成内部社员利益分配不均，引发上访，项目的继续实施不利于养殖业的正常发展，且项目建设地址毗邻村民活动中心，不符合国家相关规定；鉴于上述原因，对振刚鹧鸪合作社的涉诉申请不予同意等。后振刚鹧鸪合作社不服，诉至原审法院，请求法院判令奉贤区农业委员会、奉贤区财政局限期履行撤销涉诉请示的职责，按沪农委[2010]151号文件恢复落实配套项目资金。原审另查明，沪农委[2007]153号《关于本市畜牧业标准化生态养殖基地建设的实施意见》规定：各区县农委为项目具体组织实施部门，各区县财政局负责项目资金的预算安排及监督管理；根据评审意见和整改情况，由上海市农业委员会会同上海市财政局对上报项目进行批复；项目经批复后，必须严格执行，如确需变更建设地点等，需书面报上海市农业委员会、上海市财政局审核同意后方可进行。沪农委[2010]149号《关于本市畜牧标准化生态养殖基地建设项目变更、调整和终止等若干问题的意见》规定：项目实施中未按照有关规范操作，情节严重的，由上海市农业委员会、上海市财政局批准终止项目。经批准终止项目的财政资金，由建设单位在收到项目终止正式通知1个月内逐级上缴至区县和上海市财政局。原审认为，首先，奉贤区农业委员会、奉贤区财政局共同上报涉诉请示，向上级机关请求对拟终止振刚鹧鸪合作社标准化生态养殖基地建设项目事项予以审核批准，该涉诉请示为行政机关内部流转公文，并未外化而对原告权利形成影响；其次，上海市农业委员会、上海市财政局已对涉诉请示作出涉诉批复，同意终止振刚鹧鸪合作社标准化生态养殖基地建设项目；最后，振刚鹧鸪合作社如认为其标准化生态养殖基地建设项目被终止，合法权益受到损害，可以通过其他合法途径予以解决。综上，振刚鹧鸪合作社要求奉贤区农业委员会、奉贤区财政局履行撤销涉诉请示的职责并无理由。振刚鹧鸪合作社要求奉贤区农业委员会、奉贤区财政局按沪农委[2010]151号文件恢复项目资金配套落实的诉讼请求，因振刚鹧鸪合作社在起诉前并未向奉贤区农业委员会、奉贤区财政局提出申请予以主张，故该诉讼请求在本案中不予处理。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回振刚鹧鸪合作社的诉讼请求。判决后，振刚鹧鸪合作社不服，上诉于本院。上诉人振刚鹧鸪合作社上诉称：被上诉人作出的涉诉请示侵犯了上诉人的合法权益，原审以“涉诉请示为行政机关内部流转公文，并未外化对上诉人权利造成影响”为由驳回上诉人的诉讼请求错误。两被上诉人的请示应认定为行政许可行为。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人奉贤区农业委员会辩称：上诉人在实施项目中，不仅改变了项目的建设地址，而且将项目的属性由原来的“改扩建”变更为“新建”。按照相关文件规定，项目审批后，要根据审批内容建设，不能擅自变更，如果要变更，要重新申报。两被上诉人作出的涉诉请示正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人奉贤区财政局辩称：两被上诉人作出的涉诉请示系内部请示文件，并未对外发生法律效力。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经二审开庭审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，本案中，被上诉人奉贤区农业委员会和奉贤区财政局共同作出的涉诉请示系内部行政行为，该行为并未对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人如认为其合法权益受到损害，可以通过其他途径解决。故上诉人要求两被上诉人履行撤销涉诉请示的职责无法律依据。上诉人要求两被上诉人按沪农委[2010]151号文件恢复落实配套项目资金的诉请，因上诉人在本案起诉前未向两上诉人提出申请，故本院对于上诉人的该项诉讼请求不予处理。另，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，本法所称的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。两被上诉人作出的内部请示行为，显然不符合上述法律对于行政许可的定义。故上诉人称两被上诉人的请示行为属行政许可，难以成立。综上，上诉人的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海振刚鹧鸪养殖专业合作社负担（已付）。本判决为终审判决。
审判长 任静远
审判员 陈根强
审判员 侯 俊
二〇一六年二月二十六日
书记员 戴欣媛
附：相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……