广东省德庆县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）肇德法刑初字第237号
公诉机关广东省德庆县人民检察院。
被告人谢某某，男，1956年6月5日出生，广东省德庆县人，汉族，大专文化，居民，中共党员，原德庆县民政局副局长，户籍地：德庆县，现住址：德庆县。2015年4月9日因涉嫌玩忽职守被德庆县人民检察院取保候审,2016年4月8日被本院取保候审。
辩护人邵树强、廖毅，广东国政律师事务所律师。
德庆县人民检察院以德检刑诉[2015]208号起诉书指控被告人谢某某犯玩忽职守罪于2015年10月29日向本院提起公诉。本院于2016年7月7日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。德庆县人民检察院指派检察员聂群霞出庭支持公诉，被告人谢某某及其辩护人邵树强到庭参加诉讼。本案经补充侦查二次，德庆县人民检察院建议延期审理二次，肇庆市中级人民法院批准延期审理一次，现已审理终结。
德庆县人民检察院指控：
2004年至2012年期间，时任德庆县民政局副局长的被告人谢某某负责分管低保工作，其不正确履行低保工作的审批、复核、监管等职责，未及时推行重新申请、定期核查等制度，导致不符合继续领取低保金的家庭不能及时脱保，造成国家经济损失702779元。
公诉机关向本院提供了相关证据，认为被告人谢某某的行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，构成玩忽职守罪。鉴于被告人谢某某归案后能如实供述自己的罪行，依法可以从轻处罚。诉请本院依法作出判决。
被告人谢某某对公诉机关指控的犯罪事实无异议，但其对起诉书指控的罪名提出异议，其辩解称低保工作需要多部门负责，申请者将申请资料交给村（居）委会、镇政府、街道办逐级审核后，再交由民政局救济股审查后由自己审批。自己对分管的低保工作已尽责，要求各镇、街道对在册低保户进行每月排查，救灾救济股每年也都定期对低保户进行抽查，但由于人员配备不足，工作量大，无法做到及时、迅速、全面掌握全县所有低保人员的经济变动情况。出现有部分低保户应脱不脱的情况，造成起诉书指控的国家经济损失70多万元，但该损失不是自己一个人的责任。且从2004年到2012年自己分管低保工作期间，德庆县民政局累计发放的低保金约4800万元，与造成的经济损失相比，误差率仅1.5%，不应追究刑事责任。
被告人谢某某的辩护人提出的辩护意见如下：1、被告人谢某某不构成玩忽职守罪，起诉书认定的事实不清，证据不足。首先，被告人谢某某在履行低保工作的过程中，已尽审查注意之义务，不存在玩忽职守的行为，根据广东省人民政府粤府令第52号《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》的相关规定，各居（村）委会、镇政府、街道办事处承担低保对象的申请、审批、复核、监管以及重新申请的主要工作职责，低保对象申请低保金需要村（居）委会、乡镇人民政府、街道办逐级审核后，再交由民政局审批，被告人谢某某对已由各村（居）委会、镇政府、街道办审核完毕的申请资料按照审批程序签发，不属于玩忽职守，起诉书指控被告人谢某某不正确履行低保工作的审批、复核、监管等职责，与该文件规定的各部门的职责范围相抵触；其次，造成国家经济损失70多万元与低保工作人员配备不足、流动性大、工作量大以及低保金申领复核制度上存在的漏洞有关，与被告人谢某某的履职行为不存在直接的因果关系，且在2004年到2012年被告人谢某某分管低保工作期间，德庆县民政局累计发放的低保金约4800万元，与造成的经济损失相比，误差率仅1.5%，且在此期间，德庆县下辖的13个乡镇每年每月都有对低保户进行核查并排除不符合低保条件的人继续领取低保金，出现不符合继续领取低保金的家庭不能及时脱保的情况实属百密一疏，不应追究被告人谢某某的刑事责任；再次，根据《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第八条的规定，造成经济损失数额在100万元以上不满500万元的，应当认定为“使国家利益遭受重大损失”，起诉书认定经济损失70万元没有达到追诉标准。
经审理查明：
2004年至2012年期间，时任德庆县民政局副局长的被告人谢某某负责分管低保工作，因其不认真履行最低生活保障工作的审批、指导、督促、检查等职责，导致70户不符合条件的家庭继续领取低保金的情况，累计造成国家经济损失人民币67万多元。
被告人谢某某的上述犯罪事实，有经法庭质证、认证的下列证据证实：
1、立案决定书。证明：侦查机关于2015年4月9日对被告人谢某某涉嫌玩忽职守立案侦查的情况。
2、户籍资料、德庆县人事局德人干[2004]1号文件、德庆县人力资源和社会保障局德人社干[2012]13号文件、德庆县委组织部德组干[2004]3号、8号、[2012]104、108号文件、干部任免审批表、干部履历表、德庆县民政局文件等被告人谢某某的任职材料。证明：被告人谢某某的身份；被告人谢某某于2004年2月至2012年12月担任德庆县民政局副局长，分管救灾救济股。
3、广东省城乡居民最低生活保障金申请表、德庆县民政局出具的德庆县2005年至2012年低保情况、关于如何确定在册低保对象保障补助金的说明、广东省德庆县领取居民最低生活保障金调查摸底表、有关2012年2月份1235户脱保对象资料查找情况说明及附表、证明、关于退出最低生活保障对象的通告及名册等德庆县历年最低生活保障金标准以及入保、脱保等资料。证明：各低保户申请最低生活保障金的情况，有很大一部分“民政部门审批意见”一栏无审批意见、签名、盖章，有一部分“民政部门审批意见”一栏盖有“经局党组成员研究同意该户纳入低保对象给予救济”字样的印章；德庆县历年来最低生活保障线标准；2012年2月，经核查，有1235户在册低保对象不再符合低保条件，德庆县民政局于2012年3月对上述人员予以脱保（退出最低生活保障）处理。
4、部分低保户缴纳个税的情况、缴纳社保的情况、拥有车辆、房产的情况、从事个体经营的情况、在职参保的情况、退休人员参保的情况，德庆县公安局出具的低保人员情况、肇庆市审计局肇审报[2012]24号审计报告。证明：部分低保户不再符合低保条件而继续领取最低生活保障金的事实。
5、20092012年度部分低保户最低生活保障金发放明细、鲍国柱等人的银行流水清单。证明：各不再符合低保条件的申请人从2009年到2012年间多领取低保金的情况及具体金额。
6、证人刘某（曾任德庆县民政局局长）、梁某1（曾任德庆县民政局局长）、袁某（曾任德庆县民政局办公室主任、副局长）、徐某1（系德庆县民政局救济股股长）、林某（曾任德庆县民政局救济股办事员）、徐某2（曾任德庆县民政局救济股股长）的证言证实：2004年2月至2012年12月期间，被告人谢某某担任德庆县民政局副局长，分管救济股。德庆籍的家庭人均收入低于最低生活保障线的人，可以向民政局申请最低生活保障金，要依照一定的程序进行申请：申请者向所在居（村）委会递交申请，由所在的居（村）委会签署意见、将申请者的相关材料递交给各镇或街道的民政办，由民政办对申请者进行调查复核后签署意见，然后送到民政局救济股，由救济股审核后最终由被告人谢某某审批，不需要经党组讨论通过，一般是由救济股的办事员林某核查资料无误后直接交给被告人谢某某审批，有时因被告人谢某某工作繁忙，是由林某代为审批签字盖章的。证人刘某、徐某1、林某、徐某2的证言还证实根据相关规定低保户每半年应该进行重新申请，但由于人手问题，分管领导被告人谢某某一直没有督促落实这项制度。2012年肇庆市审计局对德庆县的社保资金进行过一次审计，抽查发现有22户低保户违规享受低保待遇，之后，在2012年3月，民政局对德庆县所有在册低保户进行了核查，发现有1235户不符合条件的低保户，于是在2012年3月对上述人员停发了低保金。在此之前救济股对在册低保户有进行定期抽查，也有督促过镇政府民政办对低保户进行核查。
7、证人罗某的证言证实：肇庆市民政局每年的救灾工作会议上都会提出要求各县区的民政局按照文件执行低保重新申请制度，但各县、区均反馈因为缺少人手，这项制度推行的效果不理想。
8、证人江某、李某1、冼锐生、李某2、李灼初、何某1、周某、曹某、陆某、何某2、冼均泉、梁某2、梁某3、陈某1、谈某、李某3（均系各镇或街道民政办工作人员）的证言证实：德庆籍的家庭人均收入低于最低生活保障线的人，可以向民政局申请最低生活保障金，要依照一定的程序进行申请：申请者向所在居（村）委会递交申请，由所在居（村）委会签署意见、将申请者的相关材料递交给各镇或街道的民政办，由民政办对申请者进行调查复核后签署意见，然后送到民政局审批，民政局没有要求申请者提供收入证明。按照相关规定，居（村）委会和各镇或街道的民政办要对低保申请者进行核查，主要核查申请者的家庭收入、人员变动等情况，德庆县民政局偶尔会对申请者进行抽查。2012年以前，民政局一直以来都没有要求各民政办落实重新申请制度。民政局没有对各乡镇民政办的工作人员进行专门的低保相关业务培训。
9、证人叶某、陈某2、潘某、陈某3（均系低保户）的证言证实：2008年、2002年叶某、陈某2等人曾申请过低保金，申请时只需提交身份证、户口本、申请表，不需提供收入证明，申请低保时无人告知其到一定期限需要重新申请，因此叶某等人认为低保金可以一直领取，直到2012年德庆县民政局将其停保。其中，陈某3在2008年8月就不用再领取低保了，直到2012年德庆县民政局才将其停保，后来陈某3退出了多领的低保金2400元。
10、被告人谢某某的供述。主要内容：2004年2月至2012年12月期间，我担任德庆县民政局副局长，分管救济股。低保工作需要多部门负责，申请人提出申请，由村（居）委会、镇政府、街道办逐级审核后，再交由民政局审批，先由救济股审核，最终由我签批。在我分管期间，按照省文件以及市里的会议要求，都要我们在工作中对在册低保户实行重新申请制度，但是因为基层低保工作人员配备不足等原因，未落实过低保重新申请制度、但动态管理制度一直都有落实，既要求各镇、街道对在册低保户进行每月排查，民政局相关股室每年也都定期对低保户进行抽查，但由于人员配备不足，工作量大，无法做到及时、迅速、全面掌握全县所有低保人员的经济变动情况，出现有部分低保户应脱不脱的情况，导致这部分人多领取了低保金。按照相关规定，在册的低保户如果出现家庭人均收入超过最低生活保障线的、死亡后家庭人均收入高于最低生活保障线的、超生没有采取补救措施的、购置非营运机动车的、购房的、办理工商营业执照有缴税的、缴纳个人所得税的等情况，就不再符合继续领取低保金的条件，应当对其脱保。
对被告人谢某某及其辩护人提出的辩解、辩护意见，综合评析如下：
关于被告人谢某某的行为是否构成玩忽职守罪的问题。虽然根据《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》的相关规定，各居（村）委会、镇政府、街道办事处负责低保对象的申请、审核、复核等低保工作的具体实施，但根据《城市居民最低生活保障条例》第四条、第七条、第十条的规定，县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作，城市居民最低生活保障待遇由其所在地的街道办事处或镇政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批，管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查；以及《广东省社会救济条例》第四条、第十四条、第十九条的规定，各级人民政府民政部门主管本行政区域的社会救济工作，申请社会救济，以家庭为单位，由乡、民族乡、镇或者街道办事处主管民政工作的机构审批，或者由其审查同意后，报县级以上民政部门审批，原批准救济的机关应当定期对救济对象的家庭收入进行复查，经调查其家庭收入确已不低于社会救济标准的，应当及时停止社会救济；还有《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》第四条、第五条、第二十九条的规定，各级民政部门负责本行政区域内居（村）民最低生活保障制度工作的组织和实施，省、市、县民政部门负责指导、督促、检查下一级民政部门开展城乡居（村）民最低生活保障工作，管理本级城乡居（村）民最低生活保障金，市、县民政部门负责保障对象的审批和保障金数额的确定。德庆县民政局是德庆县最低生活保障制度工作的主管民政部门，具体负责德庆县辖区内最低生活保障制度的管理、组织和实施，保障对象的审批以及指导、督促、检查下一级民政部门开展城乡居（村）民最低生活保障等工作；各镇政府、街道办事处和居（村）委会在德庆县民政局的指导下负责最低生活保障制度工作的具体实施。根据德庆县民政局的职能设置，低保工作由救灾救济股负责，被告人谢某某作为救灾救济股的分管领导，直接负责保障对象的审批以及领导救灾救济股开展低保相关工作包括对下一级民政部门开展低保工作的指导、督促和检查等，由于其未认真履行低保工作的审批以及对下一级民政部门开展低保工作的指导、督促和检查工作，导致70户不符合条件的家庭继续领取低保金的情况，累计造成国家经济损失人民币67万多元，该数额已达到最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项规定的数额，其行为完全符合玩忽职守罪的构成要件，不能以低保工作人员配备不足、流动性大、工作量大、低保金申领复核制度上存在漏洞以及在2004年到2012年被告人谢某某分管低保工作期间，德庆县民政局累计发放的低保金约4800万元，与造成的经济损失相比，误差率仅1.5%为由排除被告人谢某某应尽的职责。因此，被告人谢某某及其辩护人提出的被告人谢某某对已由各村（居）委会、镇政府、街道办审核完毕的低保申请资料按照审批程序签发，已尽审查注意义务，其已按照规定要求下级民政部门对低保户进行定期核查，不属于玩忽职守的辩解、辩护意见理据不足，本院不予采纳。
另外，被告人谢某某的辩护人提出的起诉书认定经济损失70万元没有达到追诉标准的依据为最高人民法院《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第八条对行贿罪的规定，与本案没有关联性，因此其该点辩护意见理据不足，本院不予采纳。
本院认为，被告人谢某某无视国家法律,作为德庆县民政主管部门负责救济工作的直接领导，在工作中不负责任，不认真履行低保工作的审批以及对下一级民政部门开展低保工作的指导、督促和检查工作，导致70户不符合条件的家庭继续领取低保金的情况，造成国家利益遭受重大损失，
其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人谢某某的犯罪事实清楚，证据确实、充分，玩忽职守罪名成立，本院予以支持。鉴于被告人谢某某归案后能如实供述自己的罪行，依法可以从轻处罚；另外，鉴于低保申请、审核、复核等具体工作由各居（村）委会、镇政府、街道办事处负责，本案造成的国家损失系一果多因，非被告人谢某某一个人的原因造成，依法可以酌情从轻处罚。根据被告人谢某某的犯罪事实、性质、情节和其对社会的危害程度以及悔罪表现，经本院审判委员会讨论决定，并依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项的规定，判决如下：
被告人谢某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省肇庆市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 张庆飞
代理审判员 张 婷
人民陪审员 梁燕芬
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 梁 潇
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。