山东省即墨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0282行初85号
原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司。住所地：即墨市省级高新技术产业开发区高新四路东端。
法定代表人盛泰，董事长。
委托代理人蒋靖，山东众英律师事务所律师。
委托代理人林寅生，男，1974年3月30日出生，汉族，住青岛市市南区，系青岛丰泰海洋生物科技有限公司职员。
被告即墨市人力资源和社会保障局，住所地：即墨市蓝鳌路788号德馨大厦。
法定代表人ＸＸ，局长。
委托代理人黄建波、于翠红，山东锦海盛律师事务所律师。
被告即墨市人民政府。住所地：即墨市振华街***号。
法定代表人张军，市长。
委托代理人刘翔宇，即墨市政府法制办公室工作人员。
原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司不服被告即墨市人力资源和社会保障局作出的即人社监理字[2016］第18号《劳动保障监察行政处理决定书》和被告即墨市人民政府作出的即复决字[2016］第25号《行政复议决定书》，于2016年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月1日立案后，于2016年7月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日、8月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人蒋靖、林寅生、被告即墨市人力资源和社会保障局的委托代理人黄建波、被告即墨市人民政府的委托代理人刘翔宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告即墨市人力资源和社会保障局于2016年2月17日作出即人社监理[2016］第18号《劳动保障监察行政处理决定书》，认定原告拖欠劳动者张月波等45人2014年7月份至2015年12月份（其中2014年9月份至11月工资已发放）工资合计1537836.92元。被告即墨市人力资源和社会保障局认为原告的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条之规定，根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条的规定向原告下达即人社监令字[2016］第S004号《劳动保障监察责令改正指令书》，责令原告单位在2016年2月3日前支付拖欠的劳动者工资，但原告逾期未支付。依据《劳动保障监察条例》第二十六条第一项之规定，决定对原告作出以下处理：在收到本处理决定书之日起5日内，依法支付拖欠劳动者张月波等45人2014年7月份至2015年12月份（其中2014年9月份至11月工资已发放）工资合计1537836.92元，按50%标准加付赔偿金768918.46元，共计2306755.38元。原告不服，向被告即墨市人民政府申请行政复议，被告即墨市人民政府于2016年6月20日作出即复决字[2016］第25号《行政复议决定书》，维持了被告即墨市人力资源和社会保障局作出的本案行政行为。
原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司诉称，一、两被告分别作出的行政处理决定和行政复议决定主要事实不清，证据不足，且涉嫌滥用职权。行政处理决定认定原告拖欠45名劳动者工资，事实上其中杨海征等13人在被告作出行政处理决定时已离职，与原告不存在劳动关系。根据《劳动保障监察条例》第二十一条的规定，对于该13人，即使其与原告存在劳动争议，被告应当告知其依照劳动争议处理或者诉讼程序办理，被告无权作出处理决定。二、两被告分别作出的行政处理决定和行政复议决定适用法律、法规错误。被告的行政行为依据的是《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项之规定，该规定针对的是“克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的”情形。而原告是由于受各种客观条件的影响，一直未能开展正常的生产经营，所聘用职工也未正常上班、未提供正常的劳动。原告目前处于歇业状态，没有经营收入，也就没有能力支付劳动者工资，并非故意拖欠。因此，被告作出的处理决定属于适用法律、法规错误。原告请求撤销两被告作出的本案行政行为，诉讼费由被告承担。
原告提交的证据有：提交网上下载并打印的山东省社会保险费征缴通知单，证明企业人数只有21个人。在提供的人员花名册中，其中矫立胜、林乐清、张毅已经经过劳动争议仲裁，不应属于劳动保障监察行政处理的范围。
被告即墨市人力资源和社会保障局辩称，一、关于原告所提答辩人作出的《劳动保障监察行政处理决定书》中部分劳动者与其存在劳动争议，答辩人无权作出行政处理决定的诉讼请求，答辩人认为，本案对原告作出的处理决定，系根据调查笔录及原告提交的加盖公章的工资表所作，原告应对其自行提供的工资表中人数及工资数额等相关内容负责，即使原告与劳动者存在劳动争议，也并不影响答辩人作出处理决定，且即使部分劳动者在答辩人作出处理决定时已离职，也不能否认原告拖欠工资的事实。二、关于原告所提适用法律依据错误的诉讼请求，答辩人认为，用人单位作为用工主体，与劳动者建立劳动关系，支付劳动者工资是其法定义务，不能以“没有经营收入”、“没有支付能力”等理由拖欠劳动者工资，逃避法律责任。原告的违法事实清楚，证据确实充分，依法应当承担相应的法律责任。答辩人作出的本案行政行为适用法律并无不当。请求驳回原告的诉讼请求。
被告即墨市人力资源和社会保障局和即墨市人民政府提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、劳动保障监察调查询问通知书及送达回证。2、劳动保障监察调查询问笔录及调查情况记录表。3、劳动保障监察立案审批表。4、劳动保障监察调查询问笔录。5、《劳动保障监察责令改正指令书》及送达回证。6、劳动保障监察行政处理审批表。7、劳动保障监察行政处理事先告知书及送达回证。8、《劳动保障监察行政处理决定书》及送达回证。9、委托书。10、法定代表人身份证明书及身份证复印件。11、原告组织机构代码证及营业执照复印件。12、就业登记花名册、在职人员花名册。13、工资表。14、《劳动保障监察条例》。
被告即墨市人民政府辩称，一、答辩人作出的《行政复议决定书》程序合法。二、认定事实清楚，适用法律法规准确，内容适当。请求驳回原告的诉讼请求。
被告即墨市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书。2、《劳动保障监察行政处理决定书》。3、受理通知书。4、提出答复通知书。5、答复书。6、行政复议决定书。7、送达回证。
经庭审质证，原告对被告即墨市人力资源和社会保障局提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，但对调查询问通知书中的调查内容有异议，调查询问通知书中对于事实关键部分仅索要工资发放单和社保缴费凭证，并没有索取劳动合同、考勤记录等工资发放以及劳动者提供劳动的关键证据，对事实调查的不清楚，不全面。对证据2的真实性无异议，对询问笔录内容有异议，询问笔录内容简单，仅询问花名册中的22人是否是单位人员，是否欠发工资进行了简单询问，却对劳动者是否实际提供劳动、企业是否还在正常经营等关键因素没有调查。对证据3的真实性无异议。对证据4的真实性无异议，但不能证明欠发工资的具体数额。对证据5的真实性无异议，但对于指令改正书内容有异议，指令改正书中工资数额与事实不符，且指定支付时间较短，在企业经营困难的情况下，在这么短的时间内支付全部工资是不客观的，缺乏必要的合理性和适当性。对证据6的真实性无异议，但对表中的事实和处理依据有异议。对证据7、8、9、10、11无异议。对证据12有异议，该花名册中的人员是曾经与原告签订劳动合同的人员，不是仍旧在上班的人员，因没有考勤记录，不能证明原告的实际用工情况。对证据13有异议，该表格上虽盖有原告公章，但没有具体提供人和提供时间，且没有负责人、财务负责人的签名，制表人也只是打印上的，没有签名，该工资表不是原告实际使用的真实有效经过审核并计入财务帐的工资表，不能证明实际欠发的工资数。从该表格中可以看出，该表格只是按照相关人员在正常出勤、提供劳动的情况下所制定的工资表，该表中有李兴前（2014年8月出册）、韦彩英（2014年9月出册）、赵玉成（2014年9月出册）、王大明（2014年9月出册）、张立杰（2014年9月出册）、曲阳（2015年1月出册）、张方晏和吴保新（2015年2月出册）、娇立胜和姜磊（2015年3月出册）、刘仁海（2015年4月出册）、王树森（2015年5月出册）、江娟和郭丽玲以及解修业（2015年7月出册），这些人都已经与原告不存在劳动关系，即使有欠薪的情况，也应告知其按劳动争议处理。虽然第一被告没有调取原告的考勤记录，但从该表中全勤奖一栏中就可以看出，从2015年2月份开始就表中仅有23个留守人员外，其他人都没有上班。
针对原告的质证意见，被告即墨市人力资源和社会保障局辩称，作出本案处理决定是综合多份证明材料作出的，原告提出的材料完整性质疑并不合理。
原告对被告即墨市人民政府提交的证据提出以下质证意见：真实性无异议，但对其程序上有异议。市政府没有将即墨市国土资源局的答复书以及证据提供给原告，对于原告复议中所提及的相关事实以及申辩理由没有依法进行调查。
被告即墨市人力资源和社会保障局、即墨市人民政府对原告提交的证据提出以下质证意见：原告提交的2016年7月份的缴费通知单并不能证明其他月份单位在职职工的人数，更证明不了在人社局作出行政处理涵盖月份的单位在职职工人数。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据真实、来源合法，与本案有关联性，可以作为定案的依据，但对证明的事实应综合分析认定。
经审理查明，被告即墨市人力资源和社会保障局于2016年1月18日向原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司即人社监询字[2016］第S001号《劳动保障监察调查询问通知书》并对相关工作人员进行了调查。原告向被告提交了法定代表人身份证明书、授权委托书、营业执照复印件、组织机构代码证复印件、在职人员花名册、工资表等相关材料，证明原告拖欠职工工资。被告即墨市人力资源和社会保障局于2016年1月27日向原告下达即人社监令字[2016］第S004号《劳动保障监察责令改正指令书》，责令原告单位在2016年2月3日前支付拖欠的劳动者工资，但原告逾期未支付。被告于2016年2月4日向原告下达即人社监理告字[2016］第18号《劳动保障监察行政处理事先告知书》，告知了原告违法事实、理由和处理依据，并告知原告有陈述、申辩权。原告没有在期限内提出陈述、申辩，被告即墨市人力资源和社会保障局于2016年2月17日，作出即人社监理字[2016］第18号《劳动保障监察行政处理决定书》，决定对原告作出以下处理：在收到本处理决定书之日起5日内，依法支付拖欠劳动者张月波等45人2014年7月份至2015年12月份（其中2014年9月份至11月工资已发放）工资合计1537836.92元，按50%标准加付赔偿金768918.46元，共计2306755.38元。原告不服，向被告即墨市人民政府申请行政复议，经即墨市人民政府复议，于2016年6月20日作出即复决字[2016］第25号《行政复议决定书》，维持了被告即墨市人力资源和社会保障局的本案行政行为。
本院认为，被告即墨市人力资源和社会保障局作出的本案行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告即墨市人民政府的行政复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告青岛丰泰海洋生物科技有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 李新峰
人民陪审员 祝 君
人民陪审员 张世勇
二〇一六年九月三十日
书 记 员 韩 爽
附法律条文:《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
（2016）鲁0282行初85号