湖南省怀化市鹤城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）怀鹤行初字第1号
原告洪江市景冲水力发电有限责任公司，住所地洪江市熟坪乡。
法定代表人贺伟，总经理。
原告洪江市雷家寨电站，住所地洪江市熟坪乡。
负责人向庆华，执行事务合伙人。
原告洪江市熟坪水力发电有限责任公司，住所地洪江市熟坪乡熟坪村。
法定代表人蒋才兴，总经理。
原告洪江市渔桑溪水力发电有限责任公司，住所地洪江市硖洲乡。
法定代表人宁大军，总经理。
原告方委托代理人蒋育红，洪江市江洲法律服务所法律服务工作者，执业证号31813011100072。
原告方委托代理人贺余良，洪江市江洲法律服务所法律服务工作者，执业证号31813061106620。
被告怀化市物价局，住所地怀化市市民服务中心。
法定代表人舒畅，局长。
委托代理人杨廉，湖南鹤洲律师事务所律师，执业证号14312199310875087。
委托代理人杨开华，怀化市物价局商品价格管理科科长。
第三人洪江市八面山水库管理所，住所地洪江市熟坪乡罗翁村。
法定代表人ＸＸ，所长。
委托代理人马仁斌，湖南星星律师事务所律师，执业证号14312200910267225。
委托代理人黄长根，湖南星星律师事务所律师，执业证号14312199410825284。
原告洪江市景冲水力发电有限责任公司、洪江市雷家寨电站、洪江市熟坪水力发电有限责任公司、洪江市渔桑溪水力发电有限责任公司不服被告怀化市物价局物价行政批复一案，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月12日受理后，于2015年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人洪江市八面山水库管理所同提起诉讼的具体行政行为有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2015年2月3日公开开庭审理了本案。原告洪江市雷家寨电站的负责人向庆华、洪江市熟坪水力发电有限责任公司法定代表人蒋才兴、洪江市渔桑溪水力发电有限责任公司法定代表人宁大军，以及原告方共同委托的代理人蒋育红、贺余良，被告怀化市物价局的委托代理人杨廉、杨开华，第三人洪江市八面山水库管理所的法定代表人ＸＸ及其委托代理人马仁斌到庭参加诉讼。
被告怀化市物价局对洪江市物价局2014年6月10日《关于核定八面山水库下游水力发电用水价格的请示》，于2014年9月29日作出《关于洪江市八面山水库下游水力发电用水价格的批复》，核定原告洪江市景冲水力发电有限责任公司、洪江市雷家寨电站、洪江市熟坪水力发电有限责任公司、洪江市渔桑溪水力发电有限责任公司按售电电价缴纳水费的标准分别为11%、11%、8.4%、5.7%。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：1.批复及请示，拟证明被告根据洪江市物价局请示进行批复，且经主管领导签发的情况；2.《湖南省水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》（湘政发（2003）17号），拟证明被告的批复具有法律依据；3.《湖南省人民政府关于公布规范性文件2010年清理结果的决定》（湘政发（2010）28号），拟证明湖南省人民政府湘政发（2003）17号文件为现行有效文件；4.《湖南省物价局关于委托市（州）、县（市）价格主管部门制定价格有关问题的通知》（湘价综（2012）122号），拟证明被告有权作出批复；5.《怀化市水利局关于对八面山水库下游电站利用水库供水发电利用率测算结果的批复》，拟证明被告的批复不是单方作出的；6.《洪江市水利局关于八面山水库下游电站利用水库供水发电利用率测算结果的报告》，拟证明被告的批复是依据有关单位的报告作出的；7.洪江市编制委员会《关于八面山水库管理所职能和人员编制性质变更的通知》（洪编（2007）1号），拟证明洪江市八面山水管所为合法水管单位；8.洪江市编制委员会《关于变更洪江市八面山水库管理所编制性质的批复》（洪编（2009）3号），拟证明洪江市八面山水管所为合法水管单位；9.事业单位法人证书，拟证明洪江市八面山水管所为合法水管单位；10.国务院《水利产业政策》，拟证明该文件于2010年已经废止。
原告方诉称，原告方原系国有企业，自2002年改制后自主经营、自负盈亏。原告方每年向水利管理部门按0.003元／kwh缴纳水资源费，第三人也要求原告方每年分别按发电量的5.7%-11%的标准缴纳水费。第三人既不是八面山水库的建设单位，也不是维修经营单位，依法不能以管理形式获取利润。八面山水库属于甲类水利项目，水库的维护运行管理费应由财政预算支付，故第三人不属于《湖南省水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》所调整的水费收费水管单位。被告作出核定原告方缴纳水费标准的批复，其依据为《湖南水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》，属适用法律错误。被告未会同市州水行政主管部门制定收费标准，单方作出批复，违反了《湖南水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》第十一条“中小型水利工程水价由市州价格主管部门会同市州水行政主管部门制定，报省价格主管部门和水行政主管部门备案”的规定。被告怀化市物价局作出的批复违反法律程序，事实不清，法律法规依据不足，严重侵害了原告方的合法权益，请求法院判决撤销。
原告方提交了下列证据：1.《怀化市物价局关于洪江市八面山水库下游水力发电用水价格的批复》（怀市价（2014）93号），拟证明被告的批复对原告的经营和收入产生实质影响，该批复为被告单独作出，程序违法；2.《洪江市物价局关于洪江市八面山水库下游水力发电用水价格的通知》（洪市价（2014）42号），拟证明洪江市物价局无权制定中型水库水利工程水价，为无效文件；3.《湖南省水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》（湘政发（2003）17号），拟证明中小型水利工程水价由市州价格主管部门会同市州水行政主管部门制定，报省价格主管部门和水行政主管部门备案，而不是被告单独制定；4.《湖南省行政程序规定》，拟证明行政机关作出具体行政行为的程序；5.国务院《水利产业政策》，拟证明洪江市八面山水库系甲类水库，该政策不是到2010年废止，而是水利建设项目分类到2010年止；6.国家发展和改革委员会、水利部《水利工程供水价格管理办法》，拟证明水利工程用于水力发电并在发电后还用于其他兴利目的用水，发电用水价格（元／立方米）按照用水水电站所在电网销售电价（元／千瓦时）的0.8%核定；7.民事诉状及民事裁定书，拟证明第三人以被告的批复为依据，起诉洪江市雷家寨电站、洪江市景冲水力发电有限公司，并申请查封了电站的发电收入。
被告怀化市物价局辩称，《中华人民共和国水法》第五十五条规定：“使用水利工程供水的，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。”《湖南省水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》第四条规定：“水利工程实行有偿供（排）水，受益单位和个人必须依照本办法向水管单位缴纳水费。”本案中的水利工程是洪江市八面山水库，受益单位和个人是包括原告在内的利用八面山水库进行发电受益的所有电站。按照洪江市机构编制委员会的规定，第三人的职责是负责八面山水库大坝、引水渠的安全运行管理，防洪灌溉及下游电站和灌溉区的水费收缴，是八面山水库法定的管理单位，是水费收缴的合法执收主体。被告制定洪江市八面山水管所供水价格所遵循的法律法规和政策依据是充分和准确的。被告收到洪江市物价局的请示后，取得了怀化市水利局审核并批复的八面山水库下游电站利用水库供水发电利用率测算结果，最后核定洪江市八面山水库下游电站的用水价格。被告的批复是在水利部门批复的基础上作出的，原告关于批复系被告单方作出的理由不能成立。原告在2014年1月已经受益，应依法履行缴纳水费的义务。价格审批有一个程序过程，四原告利用水库水力发电这呈连续性，履行缴纳水费的义务一直存在。“批复”事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人洪江市八面山水库管理所述称，第三人是洪江市人民政府确定的水管单位，收取水费是保障水库运转所必须，原告关于八面山水库属于甲类水利项目，水库的维护运行管理费由财政预算支付的说法没有根据。水利工程实行有偿供（排）水，受益人依法应向水管单位缴纳水费。被告根据湖南省物价局关于中小型水利工程供水价格由省制定管理办法市（州）制定价格水平的规定，对八面山水库下游水力发电用水价格的批复是正确的。批复之前，怀化市水利局对八面山水库下游水力发电用水价格也经过认证，原告诉称被告单方作出批复是没有根据的。请求判决维持被告的批复。
第三人洪江市八面山水库管理所提交了下列证据：1.洪江市人民政府（2007）3号专题会议纪要，拟证明第三人是洪江市人民政府确定的水管单位，有权收缴水费；2.洪江市人民政府（2009）18号专题会议纪要，拟证明原告仍应按原来标准继续缴纳水费；3.洪江市编制委员会洪编（2007）1号、（2009）3号文件、事业单位法人证书，拟证明第三人为合法水管单位；4、湖南省水库注册登记证，拟证明八面山水库为中型工程规模水库，第三人为合法水管单位；5.第三人开支情况证据，拟证明八面山水库运行需要支付费用和缴纳税金。
经庭审质证，原、被告及第三人提出以下质证意见：
原告对被告所举2-4、7-10号证据无异议；对1号证据的真实性无异议，对合法性提出异议，认为文件未经公示，未会同水利部门制定；对5、6号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为文件无编号，洪江市水利部门无权作出决定，文件没有提供相关测算数据和依据。
第三人对被告所举证据无异议。
被告、第三人对原告所举1-4、6、7号证据无异议，但对原告的证明目的有异议；5号证据已经废止，且与本案没有关联。
原告对第三人所举3、4号证据无异议；对1、2号证据的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议，认为该专题会议纪要不是规范性文件；认为5号证据中的合同书不完整，不能作为本案的证据使用，且与本案没有关联。
被告对第三人所举证据无异议。
对于当事人的上述证据，本院认为：一、关于原告所举证据。5号证据即《水利产业政策》施行期限至2010年止，因与原告主张的待证事实具有关联，故予以确认；对方当事人对其他证据本身没有异议，仅对原告的证明目的提出了异议，因这些证据与原告主张的待证事实具有关联，故予以确认。二、关于被告所举证据。1号证据系被诉具体行政行为，故不作证据评判，因与被告主张的待证事实具有关联，故予以确认；5、6号证据系被告在行政程序中收集所得，原告虽对其提出了异议，但这些证据与证明被诉具体行政行为是否合法具有关联，故予以确认；10号证据即《水利产业政策》施行期限至2010年止，因与原告主张的待证事实具有关联，故予以确认；对方当事人对其他证据没有异议，而这些证据与证明被诉具体行政行为的合法性具有关联，故予以确认。三、关于第三人所举证据。1、2号证据与证明第三人单位性质具有关联，且原告对其真实性没有异议，故予以确认；5号证据系第三人的日常开支，符合第三人的实际情况，且与第三人主张的待证事实具有关联，故予以确认；对方当事人对其他证据没有异议，而这些证据与第三人主张的待证事实具有关联，故予以确认。
本院认定下列证据可以作为认定本案事实的依据：1.原告所举的1-7证据；2.被告所举的1-10号证据；第三人所举的1-5号证据。
依据已确认的证据，本院确认以下案件事实：
八面山水库位于湖南省洪江市境内，经湖南省水利厅核准登记为中型、一类坝水库，管理单位洪江市八面山水库管理所。水库大坝下游利用水库排水开展水力发电的电站有：原告洪江市景冲水力发电有限责任公司、原告洪江市雷家寨电站、原告洪江市熟坪水力发电有限责任公司、原告洪江市渔桑溪水力发电有限责任公司，以及洪江市金洲电站、乾龙溪电站。
洪江市物价局于2014年6月10日向被告怀化市物价局递交了《关于核定八面山水库下游水力发电用水价格的请示》，请求核定洪江市八面山水库下游电站的水力发电用水价格。被告怀化市物价局在取得怀化市、洪江市两级水利部门对上述电站利用八面山水库供水发电利用率测算结果后，于2014年9月29日作出《关于洪江市八面山水库下游水力发电用水价格的批复》，核定原告洪江市景冲水力发电有限责任公司、洪江市雷家寨电站、洪江市熟坪水力发电有限责任公司、洪江市渔桑溪水力发电有限责任公司按售电电价缴纳水费的标准分别为11%、11%、8.4%、5.7%。
2014年10月13日，洪江市物价局向第三人下达《关于洪江市八面山水库下游水力发电用水价格的通知》称，经怀化市物价局核定，原告洪江市景冲水力发电有限责任公司、洪江市雷家寨电站、洪江市熟坪水力发电有限责任公司、洪江市渔桑溪水力发电有限责任公司按售电电价缴纳水费的标准依次为11%、11%、8.4%、5.7%，自2014年1月起执行。
另查明，第三人先后于2014年12月2日、12月8日向洪江市人民法院提起民事诉讼，要求洪江市景冲水力发电有限责任公司、洪江市雷家寨电站缴纳所欠水费。
本院认为，被告以“批复”的形式对洪江市物价局的请示进行答复，是一种内部行政行为，一般不属于行政诉讼的受案范围。但该批复经洪江市物价局以通知形式下达到第三人，第三人以此向原告方主张收费权利，被告的“批复”通过行政权力运作的方式已外部化，变成了外部行政行为。洪江市物价局的“通知”直接以“批复”中核定的标准，通知第三人执行，说明被告行政许可程序的最后阶段已经完成，“批复”已呈成熟状态，具备了司法审查的条件，具有可诉性。
水利工程供水价格的核定，由于涉及到供水发电利用率等专业性较强的问题，实践中一般应由价格主管部门和水行政主管部门共同制定。《湖南省水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》第十一条“中小型水利工程水价由市州价格主管部门会同市州水行政主管部门制定，报省价格主管部门和水行政主管部门备案”的规定，国家发展和改革委员会、水利部《水利工程供水价格管理办法》第十七条“地方水利工程供水价格的管理权限和申报审批程序，由各省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门商水行政主管部门规定”的规定，都体现了这一要求。湖南省物价局“关于委托市（州）、县（市）价格主管部门制定价格有关问题的通知”中关于中小型水利工程供水价格由市（州）制定的规定，是上级价格主管部门将自己管理的事项委托给下级价格主管部门实施的授权性依据，但不能改变水利工程供水价格应由价格主管部门和水行政主管部门共同制定的规定。被告取得水利部门的水库供水发电利用率测算结果，也不符合与水利部门共同制定水价的行为特征，被告仅以自己的名义核定原告方的发电用水价格，违反了法定程序。被告主张“批复”符合湖南省物价局该通知规定的理由以偏概全，依法不能成立。且被告未提供“批复”已经报送省价格主管部门和水行政主管部门备案的证据，也存在程序上的瑕疵。
原告方是洪江市八面山水库下游电站，核定原告方的发电用水价格与其存在法律上的利害关系。被告核定原告方的发电用水价格前，未告知原告方参与行政程序，违反了《湖南省行政程序规定》第二十四条“与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序”的规定，同时还违反了《中华人民共和国行政许可法》第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权”、第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”的规定。
此外，被告启动行政程序源于洪江市物价局的请示，其行政行为的性质是内部批复，其以批复的形式进行行政许可，与《中华人民共和国行政许可法》第二条“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”的规定相悖。
综上，被告所作出的批复存在违反法定程序的情形，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：
撤销被告怀化市物价局2014年9月29日作出的《关于洪江市八面山水库下游水力发电用水价格的批复》（怀市价（2014）93号）。
案件受理费50元，由被告怀化市物价局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 罗志坚
人民陪审员 夏力军
人民陪审员 郑延辉
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 唐 颖
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。