海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行终字76号
上诉人（原审原告)叶木旺，男，汉族。
委托代理人叶汉荣，男，汉族，系叶木旺的儿子。
委托代理人陈家健，儋州市那大法律事务所主任。
上诉人（原审原告)叶荣光，男，汉族。
委托代理人王兵，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）叶四妹，女，汉族。
委托代理人钟国锋，男，汉族，系叶四妹的儿子。
被上诉人（原审被告）儋州市那大镇人民政府，住所地海南省儋州市那大镇云月路1号。
法定代表人蒙毓贤，镇长。
委托代理人陈平，儋州市那大镇人民政府法律顾问。
委托代理人何宪秋，儋州市那大镇司法所副所长。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人鲍媛，儋州市人民政府法制办工作人员。
原审第三人儋州市那大镇清平村委会武后村民小组，住所地海南省儋州市那大镇清平村委会武后村。
负责人叶茂松，组长。
上诉人叶木旺、叶荣光、叶四妹因不服儋州市人民法院（以下统称一审法院）于2016年8月18日作出的（2016)琼9003行初14号行政判决向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人叶木旺及其委托代理人叶汉荣、陈家健，上诉人叶荣光的委托代理人王兵,上诉人叶四妹及其委托代理人钟国锋,被上诉人儋州市那大镇人民政府（以下简称为那大镇政府）的委托代理人陈平，被上诉人儋州市人民政府（以下简称为儋州市政府）的委托代理人鲍媛，原审第三人儋州市那大镇清平村委会武后村民小组（以下简称为武后村小组）的负责人叶茂松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年10月8日，那大镇政府作出[2015]39号《关于叶四妹与叶木旺等土地权属争议的处理决定》（以下简称为[2015]39号《处理决定》），该[2015]39号《处理决定》中决定事项为：一、同意将双方争议的宅基地面积128平方米（即8米×16米）的土地使用权确认归叶四妹使用，四至为东至叶水英，南至武后二路，西至兰洋路、北至武后村民小组集体土地。二、对于叶木旺、叶荣光提出该争议地的主张和诉求，因涉及私人非法买卖土地，属于土地违法案件，不予受理。儋州市政府于2016年1月7日作出儋府复决字[2015]279号《行政复议决定书》（以下简称为[2015]279号《复议决定》），在该《复议决定》中决定事项为：维持那大镇政府作出的[2015]39号《处理决定》。
一审法院查明，本案争议的宅基地位于第三人武后村小组内，面积为208平方米（宽13米、长16米），四至为：东至叶水英、南至武后二路、西至兰洋路、北至叶文海。该宅基地的使用权原属于武后村小组五保户钟四妹使用，钟四妹于1987年12月入住那大镇敬老院，1994年在那大镇敬老院去世，钟四妹去世后，该土地一直闲置。2000年8月4日，武后村小组因村规划建设征用叶四妹土地(含老房子)面积1.6亩,经武后村小组会议讨论通过,将钟四妹曾使用的土地安置给叶四妹，并于同年9月25日与叶四妹签订《武后村规划建设拆迁安置协定书》。该协定书主要内容为：根据村民叶四妹老屋拆迁安置宅基地的要求，经村小组讨论通过，决定安置于武后村二路与兰洋路相接路口处右边（原老屋地右边）宅基地坐东向西，前临兰洋路，左临武后二路（特殊情况安排：宽9米×长20米）,宅基地规格为：宽4.5米、长20米为壹间。具体安置平方数按村讨论的分配数字安排。条件够两间或叁间时，需安排面向兰洋路与第壹间相依。并补充注明：对宅基地使用问题，春节前解决住宅基地，过了2001年春节交付使用；2001年2月28日前交付使用，否则户主收回原老屋地使用权。
该协定书签订后，叶四妹以武后村小组未按协定书给其安置宅基地，多次向有关部门反映要求解决其宅基地及补偿问题。2010年叶四妹与叶木旺、叶荣光因在该宅基地建房问题开始产生纠纷。2010年9月14日，叶四妹向本院提起民事诉讼，要求判令武后村小组安排面积为180平方米的宅基地及赔偿相关补偿费用，一审法院于2010年11月11日作出儋民初字第990号民事判决：1.武后村小组支付叶四妹经济补偿款27438.40元；2.驳回叶四妹的其他诉讼请求。叶四妹不服提起上诉,本院于2011年8月17日作出（2011）海南二中民终字第97号民事判决，驳回上诉，维持原判。2014年5月，叶四妹向中央第七巡视组信访反映其宅基地使用权问题。那大镇政府经调查、现场勘查、听证、调解无效后，于2014年10月14日作出[2014]53号《处理决定》，决定：一、同意将双方争议的宅基地面积128平方米（即8米×16米）的土地使用权确认归叶四妹使用，四至为东至叶水英，南至武后二路，西至兰洋路，北至武后村民小组集体土地。二、对于叶木旺、叶荣光提出该争议地的主张和诉求，因涉及私人非法买卖土地，属于土地违法案件，不予受理。三、双方争议余下的宅基地面积80平方米（即：5米×16米）的土地使用权交由武后村民小组自行安排处理。叶四妹不服申请行政复议，儋州市政府2015年1月7日作出[2014]36号《复议决定》，维持[2014]53号《处理决定》。叶木旺、叶荣光不服向一审法院提起了行政诉讼，在诉讼过程中，那大镇政府于2015年8月3日作出[2015]28号《撤销决定》，撤销了[2014]53号《处理决定》，随后，叶木旺、叶荣光向一审法院申请撤诉。一审法院于2015年8月10日作出（2015）儋行初字第22号行政裁定,准许叶木旺、叶荣光撤回起诉。之后，那大镇政府于2015年10月8日重新作出[2015]39号《处理决定》，叶木旺、叶荣光不服申请行政复议，儋州市政府经通知那大镇政府答复及提交证据,并对各方当事人提交的材料及证据进行审查后,于2016年1月7日作出[2015]279号《复议决定》，维持[2015]39号《处理决定》。叶木旺、叶荣光仍不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销[2015]39号《处理决定》及[2015]279号《复议决定》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称为《土地管理法》）第十六条第二款以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款第(一）项规定，那大镇政府有权对叶林旺、叶荣光与叶四妹之间的宅基地使用权争议作出处理决定。本案争议的宅基地，原属第三人武后村小组五保户钟四妹使用，根据国务院1994年1月23日颁布实施的《农村五保供养工作条例》第十八条“五保对象的个人财产，其本人可以继续使用，但是不得自行处分；其需要代管的财产，可以由农村集体经济组织代管。”第十九条“五保对象死亡后，其遗产归所在的农村集体经济组织所有;有五保供养协议的，按照协议处理。”及《最高人民法院关于如何处理农村五保对象遗产问题的批复》(法释（2000）23号)“农村五保对象死亡后，其遗产按照国务院《农村五保供养工作条例》第十八条、第十九条的有关规定处理。”的规定，作为五保户的钟四妹生前不得自行处分个人财产，其于1994年去世后，该宅基地的使用权依法应归所在的武后村小组所有。叶木旺、叶荣光关于其1982年以1000元的价格向钟四妹购买了本案诉争宅基地，其已享有对该宅基地的使用权的主张，违反了上述行政法规和司法解释的规定，理由不能成立，一审法院不予支持。武后村小组作为争议宅基地的所有权人，根据与叶四妹签订的《武后村规划建设拆迁安置协定书》中约定的“具体安置平方数按村讨论的分配数字安排。”经村民会议讨论通过，同意将争议宅基地208平方米其中的128平方米安排给叶四妹使用,符合《武后村规划建设拆迁安置协定书》的约定,那大镇政府据此将争议宅基地208平方米其中的128平方米确定给叶四妹使用，符合《土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”的规定。故那大镇政府经调查、现场勘查、听证、调解无效后，作出[2015]39号《处理决定》,将争议宅基地的使用权确权给叶四妹，有事实和法律依据,程序合法。叶木旺、叶荣光申请行政复议后，儋州市政府通知那大镇政府进行答复及提交证据,并对各方当事人提交的材料及证据依照法定程序进行审查,作出[2015]279号《复议决定》,符合法定程序。
因武后村规划建设征用到叶四妹的土地(含老房子)后,叶四妹现与其儿子钟国锋同住，在武后村小组并无宅基地，那大镇政府确定给叶四妹的宅基地面积为128平方米，并未违反《土地管理法》第六十二条及《海南经济特区土地管理条例》第三十二条关于“农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米”的规定。关于叶木旺、叶荣光认为[2015]39号《处理决定》和[2015]279号《复议决定》违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的主张，由于那大镇政府于2015年8月3日作出[2015]28号《撤销决定》后，于2015年8月8日向一审法院申请撤诉。一审法院于2015年8月10日作出准许原告撤诉的（2015）儋行初字第22号行政裁定，只是对案件程序方面进行审理，并未涉及到行政行为的实体审理。那大镇政府再次作出的[2015]39号《处理决定》与之前所作出的行政行为是否相同，依法不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条关于“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”的规定，故叶木旺、叶荣光的主张没有法律依据，不予支持。综上，那大镇政府所作出的[2015]39号《处理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，实体处理结果并无不当。儋州市政府作出[2015]279号《复议决定》,维持[2015]39号《处理决定》,程序合法。叶木旺、叶荣光诉请理由不充分，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十九条的规定，遂判决：驳回叶木旺、叶荣光的诉讼请求。
上诉人叶木旺、叶荣光上诉均称，一审判决认定事实不清，引用已废止的1994年颁布实施的《农村五保户供养工作条例》。1982年4月19日，上诉人叶木旺、叶荣光向钟四妹购买宅基地及地上种植的菠萝树、荔枝树等，钟四妹以1000元价格转让给叶荣光、叶木旺。清平村委会出具确认的证明，表明同意该购买行为。武后村小组规划建设因拆迁第三人叶四妹土地和房屋，于2000年9月25日与第三人叶四妹签订《武后村规划建设拆迁安置协定书》，将争议宅基地面积208平方米中的128平方米安排给叶四妹属于超面积安排宅基地的行为。2014年10月14日，被告那大镇政府作出那府字[2014]53号《关于叶四妹和叶木旺等土地权属争议的处理决定》（以下简称[2014]53号《处理决定》，将争议宅基地部分面积128平方米（8米×16米）确定给叶四妹使用，余下面积80平方米（5米×16米）由第三人武后村小组自行安排处理。叶荣光、叶木旺不服申请行政复议，2015年1月7日，儋州市政府复议维持该处理决定。原告不服提起行政诉讼。2015年8月3日，那大镇政府自行撤销[2014]53号《处理决定》。同年10月8日，那大镇政府又以同一事实和理由作出与原处理决定基本相同的[2015]39号《处理决定》，明显违法《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定，且也存未经地籍调查、指界、测绘及适用法律错误的情形。上诉人叶荣光、叶木旺符合安排、适用宅基地的条件，被上诉人那大镇政府未尊重历史和现实，属于滥用职权。综上，上诉人叶荣光、叶木旺符合适用本案诉争宅基地的条件，一审法院作出的判决不具有事实根据，适用法律、法规错误，程序违法。故请求：1.撤销一审法院作出的（2016）琼9003行初14号行政判决；2.撤销[2015]39号《处理决定》；3.撤销[2015]279号《复议决定》；4.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。
上诉人叶四妹上诉称，（2010）儋民初字第990号民事判决、（2011）海南二中民终字第97号民事判决中均称武后村小组负责人都是承认与叶四妹签订的《武后村规划建设拆迁安置协定书》是事实。武后村小组规划建设拆迁和划用了叶四妹1.6亩的土地（含老房子）已有14年，但武后村小组未履行《武后村规划建设拆迁安置协定书》。《武后村规划建设拆迁安置协定书》中约定将宅基地规格为4.5米×20米长安置给叶四妹（特殊情况安排180平方米，规格为宽9米×长20米）。由于武后村小组未履行协议，叶四妹多次到有关部门反映，均未得到解决。综上，请求：1.撤销一审法院作出的（2016）琼9003行初14号行政判决；2.撤销[2015]39号《处理决定》；3.撤销[2015]279号《复议决定》；4.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人那大镇政府辩称，一、叶木旺、叶荣光提供的证据不能认定争议地为其享有。叶木旺、叶荣光提出其与钟四妹买卖土地，因钟四妹去世无法求证，且没有相关证人证言能证实其真实性。假使叶木旺、叶荣光和钟四妹之间买卖土地存在，也违背了相关法律关于农村集体土地不能买卖的规定，依法不能支持。二、那大镇政府将争议的部分土地分给第三人叶四妹是正确的。2000年8月，由于武后村小组在规划建设中拆迁和划用了叶四妹1.6亩（宽15.5米、长69.5米）的土地（含老房屋），后来根据叶四妹老屋拆迁安置宅基地的要求并经武后村小组会议讨论通过，于2000年9月25日将位于武后村武后二路与兰洋路相接路口处右边坐东向西、前临兰洋路、左临武后二路，宽4.5米、长20米的宅基地安置给叶四妹（特殊情况安排宽9米、长20米），期间从未发生任何纠纷。可见，该地是因拆迁补偿给叶四妹的，属于叶四妹享有，处理给叶四妹是正确的。三、叶四妹将争议的剩余土地处理给第三人武后村小组同样是正确的，因为争议地除了因拆迁补偿给第三人叶四妹之外，剩余的土地属第三人武后村小组所有。四、[2015]39号《处理决定》没有违反法定程序。那大镇政府对于双方纠纷，依法立案，由双方举证，并进行调查，组织双方和所在村委会进行调解后作出处理决定。因本案是叶荣光、叶木旺和叶四妹之间的纠纷，未将所在的村民小组作为案件当事人，没有违反法律规定。根据《土地管理法》第十六条第二款的规定，那大镇政府对本案纠纷有管辖权。综上，一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人儋州市政府辩称，一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，但对一审法院查明事实中的纠纷地为面积为208平方米（宽13米、长16米），四至为：东至叶水英、南至武后二路、西至兰洋路、北至叶文海应予以纠正。叶四妹与叶荣光、叶木旺之间发生纠纷的土地应为双方主张土地使用权重叠的部分，不重叠的部分，并不是叶四妹与叶荣光、叶木旺之间的土地使用权纠纷地。
本院另查明，叶四妹与叶荣光、叶木旺之间发生土地使用权纠纷的土地为武后村小组集体所有的土地。叶四妹被安置的宅基地位于原钟四妹宅基地范围内。
本院认为，本案审查的是：一、那大镇政府于2015年10月8日作出的[2015]39号《处理决定》是否具有事实和法律根据、程序是否合法；二、被上诉人儋州市政府2016年1月7日作出的[2015]279号《复议决定》事实是否清楚、程序是否合法；三、[2015]39号《处理决定》是否为那大镇政府基于同一的事实和理由而作出的基本相同的行政行为。
一、《土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”该条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”上诉人叶四妹在武后村小组安置的宅基地内建房时因土地使用权而与叶荣光、叶木旺之间产生纠纷，依据上述规定，那大镇政府具有依法处理的职权。武后村小组因村规划建设征用叶四妹土地(含老房子)面积1.6亩，给予叶四妹进行安置具有事实根据。
至于武后村小组将原钟四妹宅基地作为安置用地的问题。钟四妹已于1994年去世。《土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”可见，原钟四妹宅基地的所有权属于武后村小组，钟四妹生前仅具有土地使用权。《中华人民共和国民法通则》第九条规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”钟四妹自死亡时起，对其宅基地已不具有土地使用权，由于其为武后村小组五保户，《农村五保供养工作条例》第二条中规定农村五保供养是指依照本条例规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。既然钟四妹生前的吃、穿、住、医、葬由武后村小组负责，其死亡后宅基地的使用权自然应由武后村小组享有。因此，武后村小组将原钟四妹的宅基地作为安置用地并无不妥。在叶四妹作为申请人，叶荣光、叶木旺作为被申请人的土地使用权纠纷中，那大镇政府经调查、举行听证后作出[2015]39号《处理决定》中第一项决定内容“同意将双方争议的宅基地面积128平方米（即8米×16米）的土地使用权确认归叶四妹使用，四至为东至叶水英，南至武后二路，西至兰洋路、北至武后村民小组集体土地，”具有事实根据，程序亦无不当之处，适用法律、法规正确。
对于叶荣光、叶木旺称武后村小组安置给叶四妹的宅基地属于其购买原钟四妹宅基地的部分土地的问题。至本案纠纷时，叶荣光、叶木旺与钟四妹之间的转让协议并未有相关判决书、裁决书对其购买效力的确认，也未取得人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证。一审法院未采纳叶荣光、叶木旺的该诉讼理由并无不妥。
那大镇政府作出的[2015]39号《处理决定》中第二项决定内容“对于叶木旺、叶荣光提出该争议地的主张和诉求，因涉及私人非法买卖土地，属于土地违法案件，不予受理。”因叶四妹作为土地争议处理的申请人；叶木旺、叶荣光作为土地争议处理的被申请人，且那大镇政府的证据材料中也并不具有叶木旺、叶荣光曾向该镇政府提出处理土地争议的申请书。因此，该[2015]39号《处理决定》中第二项决定内容并不具有作出的事实根据，应予以撤销。上诉人叶木旺、叶荣光、叶四妹请求撤销[2015]39号《处理决定》诉讼请求中，由于该《处理决定》第二项决定存在上述事实，上诉人的请求理由成立，依法应予以支持。
二、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：１．主要事实不清、证据不足的；２．适用依据错误的；３．违反法定程序的；４．超越或者滥用职权的；５．具体行政行为明显不当的。”儋州市政府作为[2015]39号《处理决定》的复议机关在依法进行审查时，指出了那大镇政府作出的[2015]39号《处理决定》中第二项决定事项不具有作出的事实根据，但并未在作出的[2015]279号《复议决定》予以撤销，显然不符合上述规定。因此，儋州市政府作出维持[2015]39号《处理决定》并不完全具有事实根据，理应予以撤销。上诉人叶木旺、叶荣光、叶四妹请求撤销[2015]279号《复议决定》具有事实根据和法律依据，依法应予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”那大镇政府因叶四妹与叶木旺、叶荣光之间的土地纠纷在作出[2015]39号《处理决定》之前，曾于2014年10月14日作出[2014]53号《处理决定》，但[2015]39号《处理决定》并不是人民法院判决那大镇政府重新作出的行政行为。可见，[2015]39号《处理决定》并不属于上述规定的情形。
另外，一审法院作出的判决书中引用1994年实施的《农村五保供养工作条例》属已不具有效力的行政法规，对此应予以纠正。上诉人叶木旺、叶荣光、叶四妹均提出一、二审案件受理费由被上诉人负担的主张。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。”根据上述规定，由于那大镇政府作出的[2015]39号《处理决定》中第二项决定事项和儋州市政府作出的[2015]279号《复议决定》的复议决定事项均属于应撤销的情形。因此，上诉人叶木旺、叶荣光、叶四妹提出一、二审案件受理费由被上诉人负担的主张应予以支持。
综上所述，一审判决认定事实中存在部分错误，导致适用法律、法规错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销儋州市人民法院于2016年8月18日作出的（2016)琼9003行初14号行政判决。
二、撤销儋州市人民政府于2016年1月7日作出的儋府复决字[2015]279号《行政复议决定书》中的决定事项：“维持儋州市那大镇人民政府于2015年10月8日作出的那府[2015]39号《关于叶四妹与叶木旺等土地权属争议的处理决定》。”
三、撤销儋州市那大镇人民政府2015年10月8日作出[2015]39号《关于叶四妹与叶木旺等土地权属争议的处理决定》中第二项决定事项：“对于叶木旺、叶荣光提出该争议地的主张和诉求，因涉及私人非法买卖土地，属于土地违法案件，不予受理”。
四、驳回上诉人叶木旺、叶荣光、叶四妹的其他上诉请求。
一、二审案件受理费共150元，由被上诉人儋州市那大镇人民政府、儋州市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 文魁兴
审判员 张德雄
审判员 符 波
二〇一六年十一月十五日
书记员 买歌豪