山东省威海市文登区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁1003民初430号
原告陈国平，城镇居民。
委托代理人潘志刚，浙江点金律师事务所律师。
被告威海国辉建筑工程有限公司。住所地威海经技区海滨南路**号。
法定代表人王明会，总经理。
委托代理人段炳巨，山东时中律师事务所律师。
被告威海诚信房地产有限公司。住所地威海经技区鲁东大厦201-204
法定代表人姜清收，总经理。
委托代理人段炳巨，山东时中律师事务所律师。
被告威海市文登区界石镇人民政府。住所地威海市文登区界石镇驻地。
法定代表人蔡凤华，镇长。
委托代理人邵燕飞，山东联志律师事务所律师。
第三人蔡军，城镇居民。
陈国平与威海国辉建筑工程有限公司、威海诚信房地产有限公司、威海市文登区界石镇人民政府建设工程合同纠纷一案，本院于2015年5月20日作出一审判决，被告威海国辉建筑工程有限公司不服，提起上诉，威海市中级人民法院以上诉人威海国辉建筑工程有限公司主张案外人蔡军针对同一标的主张权利，而蔡军在原审法院已另案提起诉讼，原审法院对此未进行审查，导致认定基本事实不清为由发回重审。本院依法另行组成合议庭，重新公开开庭进行了审理，并依法追加蔡军为第三人参加诉讼。原告陈国平及其委托代理人潘志刚、被告威海国辉建筑工程有限公司及被告威海诚信房地产有限公司之委托代理人段炳巨、被告威海市文登区界石镇人民政府之委托代理人邵燕飞、第三人蔡军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈国平诉称，被告威海市文登区界石镇人民政府（以下简称界石镇政府）与被告威海诚信房地产有限公司（以下简称诚信公司）分别于2011年4月11日、4月25日签订合作协议及补充协议各一份，约定由被告诚信公司实施界石镇区域内河道景观整治施工及道路建设工程施工并负责投入项目开发建设资金，被告界石镇政府协助办理项目批报土地征办等手续。2012年8月2日，双方又签订补充协议一份，对工程施工期限、付款方式等重新作了约定。协议签订后，被告诚信公司按约定向被告界石镇政府缴纳保证金1400万元。被告威海国辉建筑工程有限公司（以下简称国辉公司）与被告诚信公司系法人主体混同，均系姜国辉一人实际控制。2011年7月15日，被告诚信公司与国辉公司签订了一份施工合同，约定被告诚信公司将界石镇域内道路建设、界石河、八甲河景观整治工程发包给被告国辉公司，双方还约定了各自的权利、义务等。2011年8月3日，原告与被告国辉公司签订“内部承包协议书”一份，约定国辉公司将上述工程中的河道、道路景观工程中的一部分（蒿耩河改造四标段）分包给原告；工程所需部分垫资、带资款及保证金由原告自行解决；工程所在地政府要求民工工资保证金由原告承担，被告国辉公司协助办理；合同还约定了其他权利义务等。2011年8月18日，被告诚信公司与原告等就原告听从被告诚信公司安排在不具备开工条件下提前启动河道挖沙造成的经济损失由被告诚信公司承担等，双方签订补充协议一份。在施工过程中，被告国辉公司与原告于2012年3月26日又签订补充协议一份，对付款方式、施工变动，押金的返还、造成损失由被告国辉公司承担等作了约定。承包协议签订前，原告应被告要求已向被告国辉公司缴纳押金100万元作为保证金，被告国辉公司于2011年7月13日出具押金条给原告。原告还应被告要求向被告国辉公司缴纳临时住宿费10万元，但被告并未为被告提供临时住宿。后因被告界石镇政府无法办理该工程的立项等审批手续，合同无法继续履行。2012年11月12日，被告诚信公司致函被告界石镇政府，要求终止合约，返还保证金，结清工程款。2013年8月28日，被告界石镇政府召集原、被告等人进行会谈，就工程量、土方单价及工程款结算、保证金的返还达成共识：土方单价按每立方米7.8元计算，其他以事务所定价为准。原告实际完成工程价款为124.92万元，经审计，原告工程造价核定为329758.82元，但被告至今未付款给原告。要求被告界石镇政府返还保证金100万元，被告国辉公司付清工程款32.98万元，返还临时住宿费10万元，及自起诉之日至本判决确定付款之日期间，按人民银行同期贷款利率支付利息，被告诚信公司、被告界石镇政府承担连带支付责任。重审庭审过程中，原告表示认可被告国辉公司所欠工程款的工程实际由第三人蔡军实际施工，相应工程款由第三人蔡军直接向被告索要即可，原告放弃在本案中要求被告给付工程款及利息的诉讼请求，并以所涉临时住宿费由原、被告自行协商即可为由申请撤回临时住宿费部分的起诉。
被告威海国辉建筑工程有限公司及被告威海诚信房地产有限公司辩称，对于原告所述的被告所欠工程款实际由第三人蔡军实际施工，由第三人蔡军直接向被告索要即可的主张，二被告予以认可，同意由第三人蔡军直接向被告索要。原告所陈述的被告收取原告保证金的相应主张，二被告代理人无法确定被告是否曾真实收取过该款项，需要原告提供相应银行流水证实。所以，二被告不同意原告的诉讼请求。
被告威海市文登区界石镇人民政府辩称，原告陈述被告界石镇政府与被告诚信公司分别于2011年4月11日、4月25日、2012年8月2日签订合作协议及补充协议，被告诚信公司向被告界石镇政府交纳保证金1400万元，被告界石镇政府无法办理涉案工程规划行政审批手续、2012年11月12日被告诚信公司致函被告界石镇政府要求终止合同、2013年8月28日协商河道改造工程结算相关会议纪要以及原告工程造价核定为329758.82元等事实均属实。自2012年1月19日至2014年4月16日，被告已向被告诚信公司支付工程款17881211元。原告要求第三人直接向被告索要工程款的主张，被告予以认可，第三人可另行主张。原告主张的保证金，被告威海市文登区界石镇人民政府同意支付。
第三人蔡军述称，原告主张的工程款实际由第三人实际施工，相应工程款应由第三人索要，第三人已另案提起了诉讼。
经审理查明，被告国辉公司具有房屋建筑工程施工总承包叁级资质。
被告界石镇政府作为甲方，与作为乙方的被告诚信公司（无建筑资质）分别于2011年4月11日、4月25日签订合作协议及补充协议各一份，约定由被告诚信公司在界石镇镇域内实施河道景观整治、道路建设等施工；甲方协助乙方办理项目报批、项目建设、土地证办理等手续，乙方承担费用；乙方应自协议签订之日起1个月内，向甲方支付人民币500万作为定金；乙方工程造价按照最新标准结算，乙方每完成5000万工程量，经甲方确认，50%的工程款用土地抵顶，土地按每亩33万的价格计算，另外50%的工程款用现金结算，其中250万作为下一期工程保证金，待工程完工后返还乙方；甲方未按协议要求提供建设条件，致使乙方无法施工或中断，工期顺延，中断超过三十天仍无法实施，本协议执行终止，甲方全额退还乙方支付的履约保证金并按同期银行贷款利息支付给乙方¨¨¨。补充协议约定，河道景观设计的效果图、施工图由甲方提供；用电电费由乙方承担；关于50%的工程款用土地抵顶，土地价格调减为每亩三十万元；河道、路及桥梁等工程总造价约人民币7.5亿。
2011年7月13日，被告国辉公司收到原告人民币1000000元作为界石河道工程押金，并给原告出具押金条一张。
原告于2011年7月25日交付被告国辉公司临时住宿费100000元，国辉公司为其出具收到条一张。
原告与被告国辉公司于2011年8月3日签订“建筑工程内部承包协议书”一份，约定国辉公司中标诚信公司河道、道路景观工程由原告承包。该协议还对财务管理、工程质量、工程管理、工程工期等作了约定。2011年8月18日，被告诚信公司与华丰、国辉1-4标项目代表签订补充协议一份，约定在目前不具备开工的前提下提前启动河道挖沙，此次施工工期不算正式工期，正式工期以开工报告为准。协议签订后，原告对相关工程进行施工。2012年10月21日，被告诚信公司以书面工作联系单的形式告知被告界石镇政府，由于施工地段征地工作没有落实，致使爆破工作于2012年10月20日停工，希望尽快解决。2012年11月12日，被告诚信公司致函被告界石镇政府，因镇政府无法办理该项目的立项、规划等行政审批手续问题，使施工队停工长达几个月，给施工队造成极大损失，最终导致合同无效而无法继续履行。鉴于以上原因，双方合同终止。由于镇政府的原因导致合同无效，责任在镇政府，镇政府应当自收到本告知之日起，及时将已收取的保证金退还诚信公司，并将已完成的工程进行工程决算并结清工程款。
2013年8月28日，在界石镇政府会议室，包括原、被告及与工程相关的人员参加的关于协商河道改造工程结算的相关问题，形成书面“会议纪要”，该纪要主要内容为：商量河道改造的土方问题，含税价每立方米7.8元；与会人员达成以下共识：除上述新增两处工程量核计审计结果外，工程量不再进行任何调整：土方单价每立方米7.8元，其他定价以英达信会计师事务所定价为准。如有异议由诚信公司负责解释。该纪要有原告签字，姜清收代表被告国辉公司、王明会代表被告诚信公司、姜波代表界石镇政府以及其他相关人员均在纪要上签字。
界石镇政府委托文登英达信有限责任会计师事务所对包括原告在内的各分包人员施工的工程价款进行审核。该所出具文会师基字第[2013]28号基本建设工程结算审核报告，其审定值为24623635.17元。其中，原告施工的工程审定值为329758.82元。
自2012年1月19日至2014年4月16日，被告界石镇政府已支付部分民工工资，已向被告诚信公司支付部分工程款。
审理中，被告界石镇政府承认收到包括原告交付的押金在内的、被告诚信公司的保证金1400万元。被告界石镇政府同意返还该保证金。
被告界石镇政府为证实被告诚信公司、被告国辉公司两公司混同之辩称，提供被告诚信公司法定代表人姜清收在公安机关所作的询问笔录，在该笔录中姜清收陈述：“我和我们村姜国辉从小感情很好，我叫他妈是干妈，大约十年前姜国辉成立威海诚信房地产有限公司。姜国辉（的公司）与界石镇政府签订河道改造工程后，镇政府欠公司的钱，姜国辉欠从他手里包活的人的钱，很多人向他要账，日子不好过，我说我顶着吧，后姜国辉将诚信房地产公司法人代表变更为我，公司实际掌权人还是姜国辉。”
本案庭审中，原、被告及第三人均认可被告所欠原告的工程款实际由第三人施工，均同意由原告放弃索要工程款的请求，由被告直接向第三人支付。2016年4月13日，本院(2014)威文民一初字第931号建设工程合同纠纷（蔡军诉威海诚信房地产有限公司、威海市文登区界石镇人民政府）一案调解结案，双方约定由威海市文登区界石镇人民政府直接向蔡军支付所欠工程款。
庭审中，原告以由原、被告案外自行协商解决即可为由，要求撤回返还临时住宿费请求部分的起诉，本院已另行裁定予以准许。
重审庭审过程中，原告提交了中国农业银行银行卡交易明细清单及按行号查行名查询结果，以证实原告在2011年7月12日现支10万元、2011年7月13日转支90万元、2011年7月14日现支10万元，用以交付100万元保证金及10万元临时住宿费，交易地点为中国农业银行威海蒿泊支行。
以上事实，有原、被告及第三人的陈述、押金（保证金）收据、银行卡交易明细清单等证据在案为凭。
本院认为，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。从事建筑活动的建筑施工企业，应当具备符合国家规定的注册资本；由与其从事的建筑活动相适应的具有法定职业资格的专业技术人员及技术装备等。违反法律、行政法规的强制性规定所签订的合同无效。合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。本案被告界石镇政府在未取得施工规划许可的情况下，与被告诚信公司签订建设工程合作协议，之后又未能合法取得许可证，在此前提下，双方签订的合作协议无效。该协议无效，致使被告诚信公司与被告国辉公司、被告国辉公司与原告之间签订的与涉案工程相关的协议均属无效。被告界石镇政府承认收到包括原告在内的承包人的保证金，故其应在收取保证金的范围内，对原告等人的保证金承担支付义务。原告要求被告界石镇政府支付保证金的请求，理由正当，本院予以支持。
原告放弃要求被告支付工程款的请求，系对其自身权利的处分，不违反法律规定，本院予以准许。
原告撤回要求被告返还临时住宿费部分的起诉，不违反法律规定，本院予以准许，双方当事人如仍有分歧，可就该部分请求另行提起诉讼。
据此，依照《中华人民共和国建筑法》第十二条、第十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条的规定，判决如下：
一、被告威海市文登区界石镇人民政府在其收取的保证金范围内，支付原告保证金1000000元。于本判决生效后十日内付清。
二、驳回原告陈国平其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费16768元，诉讼保全费5000元，共计21768元，由原告陈国平负担5398元、被告威海市文登区界石镇人民政府负担16370元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 邓晓阳
人民陪审员 徐小万
人民陪审员 侯成泽
二〇一六年五月五日
书 记 员 于 超