江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终470号
上诉人（原审原告）南通乐和石化有限公司，住所地南通市工农北路鸿运装饰城A1幢0533室。
法定代表人张小云，董事长。
委托代理人褚建鑫，江苏江海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市跃龙路32号。
法定代表人张跃进，局长。
委托代理人朱明军，南通市国土资源局通州分局工作人员。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）中海油销售南通有限公司，住所地南通市经济技术开发区中央路8号。
法定代表人朱世和，总经理。
委托代理人田继明，中海油销售江苏有限公司工作人员。
委托代理人刘友军，中海油销售南通有限公司工作人员。
上诉人南通乐和石化有限公司（以下简称乐和公司）因土地行政确认一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乐和公司的委托代理人褚建鑫，被上诉人南通市国土资源局的委托代理人朱明军、葛志军，被上诉人中海油销售南通有限公司（以下简称中海油公司）的委托代理人田继明、刘友军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，2015年10月28日，南通市国土资源局通州分局（以下简称通州国土分局）经南通市人民政府批准作出《南通市通州区国有建设用地使用权挂牌出让公告》，对位于南通市通州区五接镇天后宫村1组的五接201××××0519宗地国有建设用地使用权进行公开挂牌出让，挂牌时间为2015年11月18日至2015年11月27日10时整。通州国土分局制定了案涉土地的《国有建设用地使用权挂牌出让文件》，包括《国有建设用地使用权挂牌出让竞买须知》（以下简称《竞买须知》）、《通州区国有建设用地使用权挂牌出让局域网报价规则》（以下简称《报价规则》）、《竞买申请书》、《电脑报价确认书》、《电脑报价委托书》等。《竞买须知》第九条规定：挂牌采用电脑报价，详细规定见《报价规则》。第十三条规定，报价最高者确定为竞得人。竞得人必须保证成交当场签订成交确认书。《报价规则》第四条规定，竞买人一律凭发放的《电脑报价上机证》进入局域网挂牌报价场所。进入挂牌场所的竞买人，必须是单位的法定代表人以及个人本人，委托他人的必须事先递交书面《电脑报价委托书》。第八条规定，竞买人在进入《报价系统》时，应选定所申请竞买的出让宗地编号，并按照报名登记时设定的代号和密码登陆系统。第九条、第十一条规定，竞买人在挂牌期限内应通过电脑输入自己的报价。竞买人在挂牌期间可以再报价，也可以不再报价。第十七条规定，进入土地交易大厅后，各竞买人之间不得相互商量、相互交流，一经发现，挂牌人有权终止其继续竞价。
乐和公司及中海油公司等5家单位取得竞买人资格。乐和公司的报名代号为1704，中海油公司的报名代号为1701。中海油公司向通州国土分局出具了《电脑报价委托书》，委托刘友军参加案涉土地电脑挂牌报价，负责电脑报价录入，并签订了《电脑报价确认书》，确认刘友军已完全掌握报价方法。乐和公司也向通州国土分局出具了《电脑报价委托书》和《电脑报价确认书》，委托顾军负责电脑报价录入。2015年11月27日五名竞买人各自使用一台电脑，通过输入代号及登录密码进入竞价系统。8时42分31秒竞价开始，报价过程中，大约在11时56分10秒乐和公司报价后，中海油公司法定代表人朱世和及受托人刘友军离席，并与乐和公司人员握手。11时57分44秒，中海油公司人员马德义通过竞价系统继续加价10元，随后乐和公司在11时57分55秒再次加价10元。中海油公司委托人刘友军及法定代表人朱世和后相继返回竞价席位。竞价过程持续至12时21分52秒结束，报价最高者为中海油公司，报价为12340元/平方米。
当天，南通市国土资源局与中海油公司签订了《通州区国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》。
一审法院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。据此，南通市国土资源局具有组织案涉土地出让，确定土地使用者并与之签订土地出让合同的法定职责。南通市国土资源局下属的通州国土分局具体办理该事务，应当视为南通市国土资源局履行职责的行为。
本案各方当事人对南通市国土资源局具有组织实施案涉土地挂牌出让职责、公告、制定并公布挂牌出让文件及审查确定竞买人等事实及程序均不持异议。本案的争议焦点在于南通市国土资源局与中海油公司签订成交确认书的行为是否违法。具体包括南通市国土资源局在组织案涉土地挂牌出让的竞价过程中是否违反法定程序，中海油公司的相关报价是否有效，乐和公司是否是竞得人等问题。
土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，我国国有土地出让采用招标、拍卖、挂牌等方式。该规定第二条第四款规定，挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。第十七条规定，挂牌依照以下程序进行：（一）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；（二）符合条件的竞买人填写报价单报价；（三）挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格；（四）挂牌主持人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。第十九条规定，挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：（一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；（三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。第二十条规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。
纵观本案，南通市国土资源局进行挂牌公告、审核竞买人、组织竞买人报价、确定出价最高者为竞得人等程序均符合上述规章关于挂牌出让土地使用权的具体操作流程规定。本案具体实施过程中与上述规定不一致之处在于，上述第十七条第（二）（三）项规定的是竞买人填写报价单报价后由挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格，而本案中采用的是电脑报价，通过电脑程序提交和确认报价。随着近年来电脑网络技术的发展和普遍运用，南通市国土资源局采用电脑报价的方式并无不当。从竞价过程看，南通市国土资源局在竞价前为乐和公司及中海油公司等五名竞买人指定了操作电脑，各竞买人自行登录电脑系统并报价，乐和公司对当天参与竞价的五家单位具有竞买资格并不持异议，故应认定南通市国土资源局现场已经履行了对竞买人身份的审核。乐和公司关于南通市国土资源局在竞价开始前未履行审核程序的主张不能成立。至于乐和公司主张的南通市国土资源局在竞价现场允许竞价单位法定代表人及受托人之外人员进入的行为违法，一审法院认为，我国法律并未禁止参与竞买的单位不得带领单位工作人员进入竞买现场，土地管理部门对竞买人身份的审核与竞买人所带工作人员身份的审核并非同一概念。核实竞买人身份、维护竞价现场秩序是土地管理部门的职责所在，而土地管理部门允许竞买人适量的工作人员在场，且该行为未导致竞价现场混乱，未侵害其他竞买人公平参与竞价的权利，则不能以此认定土地管理部门组织的土地竞买程序违法。从本案的竞价现场看，并未出现影响竞价的混乱状态，乐和公司参与公平竞价的权利也未受到限制，故乐和公司的该主张不能成立。
根据录像资料显示，本案竞价过程中确有中海油公司法定代表人、受托人中途离席，由其他工作人员马某报价的行为存在，但该行为并不导致案涉竞价程序违法，故报价合法有效。理由主要有：
第一，《报价规则》第十五条规定，电脑竞价开始后3分钟内或每次新的报价后3分钟内，没有竞买人提交新的有效报价，则电脑竞价结束。中海油公司法定代表人和受托人中途离席的行为不是规则确定的报价结束行为。在规定时间内，中海油公司仍然有权继续报价。
第二，《报价规则》第四条规定进入挂牌场所的竞买人，必须是单位的法定代表人本人或事先提交了书面委托书的受托人。该规定要求竞买人的法定代表人或者受托人到场，旨在确定竞买行为的责任人，避免竞买人之外的单位或者个人到现场参与报价，扰乱竞价秩序或者侵害竞买人利益等。这是土地管理部门作为案涉土地出让的组织实施者履行行政管理职责、维护国家利益、公共利益的体现。由于竞买过程对于竞买人来讲，是其单位的一项重大经营活动，南通市国土资源局作出上述规定并不意味着禁止竞买人在参与竞买这一经营行为时带领法定代表人、受托人之外的其他工作人员到场参与报价决策。乐和公司主张法定代表人及受托人之外的人员报价无效，竞价程序违法，是对上述规定的片面理解。马某是在南通市国土资源局指定给其单位使用的电脑上进行报价，应当视为是中海油公司的报价行为。尽管中海油公司法定代表人在电脑竞价未结束时离席与乐和公司工作人员握手的行为有所不当，但并无证据证明该行为影响了乐和公司公平竞价权利或者属于串通侵害国家利益的行为，该报价行为是在前次报价后3分钟内提交，也并未违反《报价规则》的规定。故南通市国土资源局认可中海油公司的报价行为并无不当。
第三，国有土地挂牌出让的程序应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则，在保护竞买人公平竞争权利的同时，最大限度的实现国有土地使用权的价值。案涉竞价过程随后又持续二十多分钟，各竞买人充分参与了竞价。最终中海油公司报价12340元/平方米后无人继续报价。南通市国土资源局以出价最高的中海油公司为竞得者并与之签订确认书，符合法律规定，也实现了国有土地出让利益的最大化。乐和公司认为在11时56分10秒其报价11830元/平方米后所有报价行为无效，应当认定其为出价最高的竞得者，该主张显然于法相悖，也违背了国有土地使用权挂牌出让通过公平、公开竞价实现土地利用价值的根本宗旨。
综上，南通市国土资源局组织案涉土地挂牌出让，并最终与中海油公司签订成交确认书的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。乐和公司的主张不能成立。需要指出的是，土地挂牌出让虽然采用电脑报价的方式，通过电脑程序的设置减少了土地管理部门执法人员现场主持的工作，但南通市国土资源局在今后组织土地出让过程中，仍应对竞价现场动态给予足够的关注，以避免发生纷争。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回乐和公司的诉讼请求。
乐和公司不服提起上诉称：1、被上诉人南通市国土资源局未对进入竞价现场人员的身份进行审核，导致非竞买人的法定代表人和委托代理人进场，扰乱了竞价秩序，构成竞买程序违法；2、在被上诉人中海油公司的法定代表人及其委托代理人已经离席的情况下，中海油公司的工作人员马某的报价行为不能视为中海油公司的报价行为，该竞价行为当属无效报价，一审判决认定马某报价行为合法,侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决及两被上诉人签署的成交确认书，并确认上诉人竞得案涉地块的土地使用权。
被上诉人南通市国土资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人中海油公司述称，中海油公司马某的报价行为合法有效，案涉土地竞拍行为符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉人的上诉。
乐和公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院二审中，各方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案的争议焦点有两个方面：一、竞拍过程中，非竞买人的法定代表人或委托代理人进入竞拍现场是否构成竞买程序违法；二、中海油公司工作人员马某的报价行为能否视为有效报价。
关于竞拍过程中非竞买人的法定代表人或委托代理人进入竞拍现场是否构成竞买程序违法的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》以及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中仅仅确定了土地管理部门有权对拟出让的土地进行挂牌公告、审核竞买人报价并最终确定出价最高者为竞得人的原则。对于竞买过程中的具体操作规程则应由土地管理部门制定具体拍卖文件予以确定。就本案而言，南通国土局通州分局已就本次土地挂牌出让制定了《竞买须知》、《报价规则》、《竞买申请书》、《电脑报价确认书》、《电脑报价委托书》等具体操作细则，上述规定应当作为本次挂牌出让的具体依据。《报价规则》第四条规定，进入挂牌场所的竞买人，必须是单位的法定代表人或事先提交了书面委托书的受托人。该规定主要是确定竞买行为的责任人，从而避免出现无效报价的情形。从本案竞价现场看，参加竞价单位除法定代表人和受托人之外，均有竞买单位的其他工作人员在场，整个竞买过程并未出现混乱状况，亦未影响各竞买单位参加报价。上诉人提出的案涉竞买程序无效的主张缺乏事实依据，本院不予采信。
关于中海油公司工作人员马某的报价行为能否视为有效报价的问题。本案中，马某是在南通市国土资源局指定给中海油公司使用的电脑上进行的报价，且在该报价之后，中海油公司及上诉人乐和公司又进行了多轮报价，应当视为马某的报价即为中海油公司的报价，其报价行为有效。
需要说明的是，从南通国土局通州分局制定的竞价文件看，进入竞价现场参与报价的应当是竞买单位的法定代表人或委托代理人，对于其他人员进入竞买现场，南通国土局通州分局作为本次挂牌出让的组织者应当对其身份进行严格审查，以确保整个竞价过程有序、竞价结果无异议。本案中，南通国土局通州分局未对进场人员的身份进行严格审核虽然不足以导致案涉竞价程序的违法，但确实足以让参与竞价的非中标单位对竞价结果产生误解，也是引发本案诉讼的主要原因。希望被上诉人南通市国土资源局在今后的挂牌出让工作中严格竞买程序，避免引发不必要的矛盾。
综上，被上诉人南通市国土资源局组织的案涉土地挂牌出让程序基本合法，一审法院经审理后所作驳回诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通乐和石化有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 金保阳
二〇一六年十月十一日
书 记 员 宋玉平
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；