广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）穗中法行初字第116号原告：范伟道，住广东省陆河县。原告：范展固，住广东省陆河县。原告：范朔级，住广东省陆河县。原告：范展灵，住广东省深圳市龙岗区。原告：范桂利，住广东省陆河县。原告：范展球，住广东省陆河县。原告：范海雁，住广东省陆河县。原告：范健宣，住广东省陆河县。原告：范展控，住广东省陆河县。原告：范海山，住广东省陆河县。原告：范献章，住广东省陆河县。原告：范景航，住广东省陆河县。原告：范裕向，住广东省陆河县。上述原告共同委托代理人：梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。被告：广东省发展和改革委员会，住所地：广州市。法定代表人：李春洪，职务：主任。委托代理人：伍志坚，广东国智律师事务所律师。委托代理人：王明炎，该委员会工作人员。第三人：广东省交通集团有限公司，住所地：广东省广州市越秀区。法定代表人：李静，职务：董事长。委托代理人：周益三，该公司职员。原告范伟道等十三人诉被告广东省发展和改革委员会批复一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人梅春来，被告的委托代理人伍志坚、王明炎，第三人的委托代理人周益三到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告范伟道等十三人向本院起诉称：原告所在土地、果木、水源水池位于陆河县河田镇砂砊村，属于广东省潮惠高速公路（陆河段）拆迁征地范围。2013年12月2日原告委托律师通过向被告申请政府信息公开的方式获得粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》。首先，被告作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》时该项目并未获得城市规划部门出具的规划意见。其次，广东省潮州至惠州高速公路直接穿越原告所在村庄严重影响原告的居住条件，更何况高速公路涉及的征地直接影响原告的切身利益，导致原告的土地、果木、水源水池被破坏，全村近400多户饮水困难，而广东省陆河县人民政府完全不顾原告的利益粗暴地低标准强行征收土地，上述情形直接导致原告对土地和地上附着物失去使用权，与原告有着重大的利益关系，相关部门应当告知原告并听取原告的意见。最后，被告在作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》时没有采取适当的方式征求公众意见或原告所在地村民的意见，也没有进行重大社会风险评估，不符合《行政许可法》第三十六条的规定，也不符合《企业投资项目核准暂行办法》第八条和第十四条的规定。另外，被告应当采用建设项目涉及村民能普遍知道项目核准具体内容的方式来征求意见，而被告在门户网站上公示对绝大多数没有电脑也不会上网的农民来讲是不恰当的公示方式。原告请求：撤销被告对第三人广东省交通集团有限公司作出的粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》。被告广东省发展和改革委员会答辩称：一、本案原告超过起诉期限提起诉讼，依法应予以驳回。原告曾向国家发展改革委申请行政复议，国家发展改革委于2014年3月7日作出维持粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》的行政复议决定，原告于2014年3月10日收到行政复议决定书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告于2014年3月25日之后提起诉讼，已超过法定期限，依法应予以驳回。二、被告作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》符合法定权限。涉案项目是我省规划建设的高速公路项目，不属于《国家高速公路网规划》（交规划发（2005）40号）的组成部分。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）中的《政府核准的投资项目目录》规定，“公路除国道主干线、西部开发公路干线、国家高速公路网、跨省（区、市）的项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准”。因此，涉案项目由被告核准符合法定权限。三、被告作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》符合法定条件。（一）在被告作出批复之前，涉案项目已取得广东省国土资源厅、广东省住房城乡建设厅、广东省环境保护厅、广东省交通运输厅出具的《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》（粤国土资（预）函（2010）183号）、《关于广东省潮州至惠州高速公路项目选址的审查意见》及《建设项目选址意见书》（选字第440000201000130号）、《关于广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书的批复》（粤环审（2010）421号）、《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告审查意见的函》（粤交规函（2010）2536号）等文件。被告作出批复具备法定条件，符合《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委令第19号）第八条的相关规定。原告提出的被告作出批复时该项目并未获得城市规划部门出具的规划意见的主张，不应采纳。（二）《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》及《广东省发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》均是2012年颁布实施，在此之前尚无相关法律法规规章规定社会稳定风险评估报告为项目核准的依据，原告提出的作出批复前没有依法进行重大社会风险评估的主张不成立。四、被告作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》不适用《行政许可法》第三十六条和《企业投资项目核准暂行办法》第十四条的规定。（一）本案中，原告提出与项目之间的利害关系主要是涉案项目征占其土地、果木和水源水池。被告作出的批复仅涉及项目建设的必要性、建设规模和技术标准、投资估算和资金筹措等内容，不涉及土地、果木的征收问题，不直接导致原告的土地和地上附着物性质的变化。根据《建设项目用地预审管理办法》有关规定，建设项目用地是否符合土地管理法律、法规，是否符合国家供地政策等事项，属于国土资源行政主管部门用地预审内容，与被告的职权没有直接关系。因此，被告作出批复不直接涉及原告土地和地上附着物的权利，不需要进行告知，没有违反《行政许可法》第三十六条规定。（二）按照《企业投资项目核准暂行办法》第十四条，只有可能对公众利益造成重大影响的项目，核准机关方需以适当的方式征求公众意见，且项目是否对公众利益造成重大影响属于核准机关自由裁量权范畴。涉案项目符合我省公路网规划，被告认为其不构成《企业投资项目核准暂行办法》第十四条所称的“对公众利益造成重大影响”，不适用《企业投资项目核准暂行办法》第十四条的规定。基于公众知情权的考虑，被告批复之前在门户网站上进行了核准前公示，并附有《广东省发展改革委行政审批前公示意见反馈表》，公示期间无反馈意见。综上，被告作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》的行为符合法定权限和程序，原告所提的理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。第三人广东省交通集团有限公司述称：一、本项目已取得城市规划行政主管部门出具的意见。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。广东省住房和城乡建设厅根据《中华人民共和国城乡规划法》出具了《建设项目选址意见书》（选字第440000201000130号）和《关于广东省潮州至惠州高速公路项目选址的审查意见》，并明确“本建设项目符合城乡规划要求”，表明本项目已经取得了《企业投资项目核准暂行办法》第八条所规定的城市规划行政主管部门出具的城市规划意见，故不存在原告所称本项目未获得城市规划部门出具规划意见的情形。二、本案不适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。但本案中，本项目的立项批复仅涉及项目建设的必要性、建设规模及技术标准、投资估算与资金筹措等，不涉及原告的土地、果木和水源水池。直接关系原告土地、果木和水源水池等利益的行为发生在征地拆迁阶段，本项目的立项批复是征地拆迁的前置条件之一。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，即就原告所称的土地、果木、水源水池等问题是征地拆迁阶段应予以公告告知的事项。因此，对本项目的立项批复不直接关系原告的重大利益，不适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定。三、本项目已有充分的公示和公众参与。《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。是否“可能会对公众利益造成重大影响”以及具体采取何种“适当的方式征求公众意见”，应由审批机关根据建设项目实际情况和行政效率等自由裁量，且高速公路建设具有其特殊性，同时本项目已有充分的公示并征求了公众意见。具体表现在：第一、本项目是根据已经确定的《广东省高速公路规划（2004—2030）》进行的立项批复，不同于一般建设项目；第二、本项目环评阶段，环评中介机构己以发放调查问卷的形式征求社会公众对潮惠高速环评的意见。调查共发放调查表1400张，回收1026张，回收率为73.3%（见《环评报告书》P396）；第三、被告己于批复前在其门户网站上进行了核准前公示；第四、征地阶段还有征地预公告和征地公告。因此，本案不存在原告声称的缺乏公示和征求公众意见的问题。综上，本项目的立项批复符合法律法规，原告的理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2010年11月2日，第三人向被告提交粤交集投（2010）129号《关于报送潮州至惠州高速公路项目申请报告的函》，将潮州至惠州高速公路项目申请单位情况、项目基本情况、投资估算、资金来源及建设工期、项目经济评价、建设用地、环境影响评价、工程招标基本情况等报送被告审核。第三人同时向被告提交了广东省住房和城乡建设厅作出的《关于广东省潮州至惠州高速公路项目选址的审查意见》及《建设项目选址意见书》（选字第440000201000130号）、广东省国土资源厅作出的《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》（粤国土资（预）函（2010）183号）、广东省环境保护厅作出的《关于广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书的批复》（粤环审（2010）421号）、广东省交通运输厅作出的《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告审查意见的函》（粤交规函（2010）2536号）等材料。其中，广东省住房和城乡建设厅作出的《建设项目选址意见书》（选字第440000201000130号）载明，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条和国家有关规定，经审核，本建设项目符合城乡规划要求。2010年12月1日，被告在其门户网站上进行核准前公示，并附有《广东省发展改革委行政审批前公示意见反馈表》。2010年12月10日，被告作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》，同意建设潮州至惠州高速公路项目项目，主线起于潮州市古巷镇，终于惠州市惠东县大岭镇，途径汕尾市陆河县河田镇等地点。2013年12月2日，被告向众原告的委托代理人梅春来作出（2013）第16号《关于政府信息公开申请的答复》，向其公开了粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》。众原告对该批复不服，向国家发展和改革委员会申请行政复议，国家发展和改革委员会于2014年3月7日作出发改复决字（2013）273号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》。众原告于2014年3月10日收到《行政复议决定书》，于2014年3月16日通过邮寄的方式向本院提起本案诉讼。另查明，2013年10月23日陆河县水唇镇黄布经济合作社出具《证明》，证明因建潮惠州高速公路（陆河段）导致众原告拆迁。以上事实有《关于报送潮州至惠州高速公路项目申请报告的函》、《关于广东省潮州至惠州高速公路项目选址的审查意见》及《建设项目选址意见书》、《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》、《关于广东省潮州至惠州高速公路工程环境影响报告书的批复》、《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告审查意见的函》、《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》、《关于政府信息公开申请的答复》、《行政复议决定书》、网站截图、《证明》等相关证据材料予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，根据众原告所在黄布经济合作社出具的《证明》证实因建潮惠州高速公路（陆河段）导致众原告拆迁。原告与被告作出的粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》具有利害关系，具备本案的诉讼主体资格。被告认为原告不具有主体资格的意见不成立，本院不予采纳。《企业投资项目核准暂行办法》第三条规定：“企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应依法进行核准，并加强监督管理。”第八条规定：“项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。”被告收到第三人提交的《关于报送潮州至惠州高速公路项目申请报告的函》后，在审核第三人提交的城市规划选址意见、用地预审意见、环境影响评价意见等方面文件的基础上，作出粤发改交通（2010）1175号《关于潮州至惠州高速公路项目申请报告核准的批复》符合上述办法的规定，并无不当，本院予以支持。关于原告认为被告作出批复时涉案项目并未获得城市规划部门出具的规划意见的主张。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”本案中，广东省住房和城乡建设厅根据《中华人民共和国城乡规划法》出具了《建设项目选址意见书》（选字第440000201000130号）和《关于广东省潮州至惠州高速公路项目选址的审查意见》，《建设项目选址意见书》明确涉案建设项目符合城乡规划要求，涉案项目已经取得了《企业投资项目核准暂行办法》第八条所规定的城市规划行政主管部门出具的城市规划意见，故原告关于涉案项目未获得城市规划部门出具的规划意见的主张不成立，本院不予支持。关于被告作出涉案批复的程序问题。《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定：“对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。”上述规章将征求公众意见的方式的选择权赋予行政机关，本案中，被告在核准涉案项目前在其门户网站上进行了核准前公示，故被告作出涉案批复未违反法定程序。关于原告认为被告作出涉案批复前没有进行重大社会风险评估的意见。《广东省发展改革委重大项目社会稳定风险评估暂行办法》第三条规定：“项目单位向省发展改革委申报审批、核准、备案或核报国家发展改革委审批、核准的项目，应当开展社会稳定风险分析、评估工作。”该办法于2012年12月13日颁布施行，而本案涉案批复作出的时间在2010年，当时施行的法律并无对于社会稳定风险评估报告为项目核准的前提的相关规定，故原告提出的被告作出涉案批复前没有依法进行重大社会风险评估的主张不成立，本院不予采纳。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告范伟道、范展固、范朔级、范展灵、范桂利、范展球、范海雁、范健宣、范展控、范海山、范献章、范景航、范裕向的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告范伟道、范展固、范朔级、范展灵、范桂利、范展球、范海雁、范健宣、范展控、范海山、范献章、范景航、范裕向负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一五年六月二十三日书 记 员  周文静