广东省江门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）江中法行终字第138号
上诉人（原审原告）：台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社。住所地：广东省台山市。
委托代理人：赵均照，男，住址：广东省台山市。
委托代理人：刘泽丰，广东宏安信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台山市国土资源局。住所地：广东省台山市。
法定代表人：朱啟辉，该局局长。
出庭负责人：廖世豪，该局副局长。
委托代理人：索茂军，广东东方大卫律师事务所律师。
委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。
原审第三人：台山市鸿鑫房地产开发有限公司。住所地：广东省台山市。
法定代表人：李劲仪。
上诉人台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社（以下简称“下沙头合作社”）因与被上诉人台山市国土资源局（以下简称“台山市国土局”）、原审第三人台山市鸿鑫房地产开发有限公司（以下简称“鸿鑫公司”）土地行政登记纠纷一案，不服广东省开平市人民法院（2014）江开法行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
下沙头合作社向原审法院提起诉讼，请求判令：撤销台山市国土局颁发给鸿鑫公司的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》。主要事实和理由：下沙头合作社对海宴镇河东新区新村围（土名）地段的土地拥有所有权。2005年3月10日，下沙头合作社与台山市海宴镇人民政府（以下简称“海宴镇政府”）签定《河东沙头下村土地转用建设用地合同》，约定下沙头合作社将海宴镇河东新区新村围（土名）地段，面积32.53亩土地转让给海宴镇政府用作农贸市场建设用地。近段时间鸿鑫公司对上述地块进行围闭，准备开发。下沙头合作社认为鸿鑫公司围闭的土地面积远远超出下沙头合作社转让给海宴镇政府的土地面积，侵占了下沙头合作社的土地，多次要求其停止侵害，恢复原状，赔偿损失。但鸿鑫公司表示其围闭的土地已取得合法用地手续。经了解，台山市国土局于2014年向该公司颁发台国用（2014）第02542号《土地使用权证》，登记面积31672平方米，折合47.508亩，该面积与下沙头合作社已转让的32.53亩土地相差14.978亩。下沙头合作社认为，台山市国土局违背法定程序，在未经调查核实，也未就下沙头合作社是否已转让47.508亩土地之事实征询下沙头合作社意见的情况下，仅凭借鸿鑫公司单方提供的虚假材料便为其办理土地使用权初始登记，并颁发土地使用权证，且事后台山市国土局也未将上述行政行为告知下沙头合作社，严重损害下沙头合作社的土地所有权益。综上所述，台山市国土局的上述行政行为违背客观事实，并且违背法定程序，适用法律法规错误。
台山市国土局辩称：（一）台山市国土局对涉案土地登记发证给鸿鑫公司的行政行为符合相关法律及《土地登记办法》的要求，合法有据，依法应予维持。李劲仪、吴某某是鸿鑫公司的股东，2014年5月3日，鸿鑫公司股东会决议以土地使用权作价出资的形式增资，并于2014年5月8日取得台山市工商行政管理局的《核准变更登记通知书》。2014年5月21日，原门牌号为台山市海宴镇新城路102号、104号、106号、108号、110号、112号的土地使用权人李劲仪、吴某某与鸿鑫公司申请将上述六宗土地按新的统一的门牌编号台山海宴镇海宴圩环镇路88号变更登记至鸿鑫公司名下，并提交了《土地登记申请书》、李劲仪、吴某某身份证、鸿鑫公司营业执照、组织机构代码证、鸿鑫公司股东会决议、章程修正案、《核准变更登记通知书》、《关于国有土地使用权面积、地址变更的申请》、证明、上述土地《国有土地使用权转让合同》、土地使用权证、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、台山市销售（转让）房地产完税证明、税收缴款书等。根据《土地登记办法》第九条、第十二条的规定，经台山市国土局审查，李劲仪、吴某某与鸿鑫公司提交的申请材料齐全，符合法定形式，台山市国土局依法予以受理土地登记申请。根据《土地登记办法》第十四条、第十八条的规定，涉案土地登记不存在任何不予登记的法定情形，经台山市国土局审查及台山市人民政府（以下简称“台山市政府”）批准，台山市国土局对涉案土地办理了土地登记，并向鸿鑫公司颁发了台国用（2014）第02542号国有土地使用权证。台山市国土局的上述登记发证行为符合相关法律及《土地登记办法》的要求，合法有据，不存在该具体行政行为违法的情形，依法应予维持。（二）涉案47.51亩土地经合法程序征用，公开出让，李劲仪、吴某某在竞得后以土地作价出资形式申请将土地登记到鸿鑫公司名下，下沙头合作社所称只被征用了32.53亩土地与事实不符。台山市海宴镇经济发展总公司（以下简称“海宴发展总公司”）与海宴镇政府沙头管理区分别于1995年3月28日和1996年9月10日签订了两份《国家建设征用土地协议书》，约定海宴发展总公司征用海宴镇政府沙头管理区土地34.41亩及19.49亩（合共53.9亩），上述土地征用已经台山市政府批准。2008年4月，为盘活闲置土地，经台山市政府批准，同意将上述征用土地中的32504.24平方米收回作为政府储备用地，并将其中的31672平方米（约47.51亩土地）分为六宗土地即台山市海宴镇新城路102号、104号、106号、108号、110号、112号在市土地交易中心办理公开挂牌出让。海宴镇河东村民委员会已确认上述原征用的47.51亩土地已付清土地补偿款。显然，下沙头合作社在起诉状所称其只被征用了32.53亩土地与事实不符。2008年6月，李劲仪、吴某某竞得了上述六宗土地并办理了土地权属登记，共计土地使用权面积为31672平方米。而台山市国土局根据李劲仪、吴某某及鸿鑫公司2014年的申请，将原六宗土地合并后颁发给鸿鑫公司的台国用（2014）第02542号国有土地使用证，使用面积也是31672平方米，台山市国土局并没有下沙头合作社所称的超面积发证的情况。可见，下沙头合作社的起诉没有任何事实依据。综上所述，台山市国土局对涉案土地办理登记并颁发土地使用权证给鸿鑫公司的行政行为符合相关法律及《土地登记办法》的要求，合法有据，不存在该具体行政行为违法的情形，下沙头合作社称其只被征用了32.53亩土地与事实不符，下沙头合作社的起诉没有任何事实依据与法律依据，请依法驳回下沙头合作社的诉讼请求。
鸿鑫公司没有向原审法院陈述意见及提供证据。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2014年5月21日，李劲仪、吴某某与鸿鑫公司共同提交土地使用权人为李劲仪、吴某某的台国用（2008）第02606号使用权面积为2388.58平方米的《土地使用权证》、第02607号使用权面积为3869.78平方米的《土地使用权证》、第02608号使用权面积为9340.41平方米的《土地使用权证》、第02609号使用权面积为4590.42平方米的《土地使用权证》、第02610号使用权面积为3633.23平方米的《土地使用权证》、第02611号使用权面积为7849.58平方米的《土地使用权证》，合计使用权面积共31672平方米的六本《土地使用权证》向台山市国土局申请将该六块土地合并为一证，并变更登记土地使用权人为鸿鑫公司和地址变更登记。台山市国土局受理该申请后，经过审查核实，认为李劲仪、吴某某与鸿鑫公司的申请符合相关法律的规定，并依照《土地登记办法》的规定将李劲仪、吴某某与鸿鑫公司共同提交的六块土地合并为一证，并向鸿鑫公司颁发了土地使用权面积为31672平方米的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》。尔后，鸿鑫公司在对该土地进行围闭准备开发期间，下沙头合作社认为鸿鑫公司所围闭准备开发的土地远超出政府原来征用土地的田亩数量，下沙头合作社与鸿鑫公司周旋时，鸿鑫公司告知下沙头合作社围闭准备开发的土地已取得合法用地手续。下沙头合作社到台山市国土局查阅了该涉案土地的地籍档案，发现台山市国土局向鸿鑫公司颁发了土地使用权面积为31672平方米的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》，认为台山市国土局的颁证行政行为违法，于2014年11月17日向原审法院提起行政诉讼。
另查明，本案涉案土地的原始权属人为下沙头合作社村集体所有的土地，是在2005年间经海宴镇政府与下沙头合作社签订《河东沙头下村土地转用建设用地合同》后转变为国有土地。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”，以及《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，本案台山市国土局作为台山市行政区域内的国土资源行政主管部门，依法享有对台山市辖区内的土地登记管理的法定职权。本案是因为下沙头合作社认为台山市国土局向鸿鑫公司颁发台国用（2014）第02542号《土地使用权证》的面积超出原来被政府征用亩数的行政行为所引起的诉争，而下沙头合作社是该涉案土地在被政府征用之前的原始权属人。因此，台山市国土局认为下沙头合作社的诉讼主体不适格，原审法院不予支持。本案中，李劲仪、吴某某与鸿鑫公司共同提供的六本《土地使用权证》未被发证机关或司法机关撤销，是有效的《土地使用权证》，其提供的六本《土地使用权证》的使用权面积合共为31672平方米。李劲仪、吴某某与鸿鑫公司共同提供该六本《土地使用权证》向台山市国土局申请并证、变更登记土地使用权人为鸿鑫公司及地址变更登记，台山市国土局受理后，依照《土地登记办法》规定的程序审查核实了李劲仪、吴某某与鸿鑫公司共同提供的材料齐全、真实、有效，以及符合《土地登记办法》的相关规定，其在受理、审查和颁发台国用（2014）第02542号《土地使用权证》给鸿鑫公司的程序合法，颁发新证的面积与原始六本旧证的面积一致，台山市国土局此颁证的行政行为并没有过错或违法。因此，下沙头合作社请求撤销台山市国土局颁发给鸿鑫公司的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》，原审法院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持台山市国土局颁发给鸿鑫公司的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》。一审案件受理费50元由下沙头合作社承担。
当事人二审的意见
下沙头合作社不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、判令撤销原审判决，改判支持下沙头合作社一审全部诉讼请求；二、判令台山市国土局承担本案一、二审全部诉讼费用。主要事实与理由：一审法院没有对涉案土地的初始登记进行审查，明显错误。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。台山市国土局颁发的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》涉及的土地属于违法征地。因此，一审法院审查的范围应包括该土地初始登记。请求二审法院查明事实，纠正一审法院的错误，依法支持下沙头合作社的上诉请求。
台山市国土局答辩称：（一）台山市国土局对涉案土地登记发证给鸿鑫公司的行政行为符合相关法律及《土地登记办法》的要求，合法有据，依法应予维持。李劲仪、吴某某是鸿鑫公司的股东，2014年5月3日，鸿鑫公司股东会决议以土地使用权作价出资的形式增资，并于2014年5月8日取得台山市工商行政管理局的《核准变更登记通知书》。2014年5月21日，原门牌号为台山市海宴镇新城路102号、台山市海宴镇新城路104号、台山市海宴镇新城路106号、台山市海宴镇新城路108号、台山市海宴镇新城路110号、台山市海宴镇新城路112号的土地使用权人李劲仪、吴某某与鸿鑫公司申请将上述六宗土地按新的统一的门牌编号台山市海宴镇海宴圩环镇路88号变更登记至鸿鑫公司名下，并提交了《土地登记申请书》、李劲仪、吴某某身份证、鸿鑫公司营业执照、组织机构代码证、鸿鑫公司股东会决议、章程修正案、《核准变更登记通知书》、《关于国有土地使用权面积、地址变更的申请》、证明、上述土地《国有土地使用权转让合同》、土地使用权证、《地籍调查土地登记审批表》、宗地图、台山市销售（转让）房地产完税证明、税收缴款书等。根据《土地登记办法》第九条、第十二条的规定，经台山市国土局审查，李劲仪、吴某某与鸿鑫公司提交的申请材料齐全、符合法定形式，台山市国土局依法予以受理土地登记申请；根据《土地登记办法》第十四条、第十八条的规定，涉案土地登记不存在任何不予登记的法定情形，经台山市国土局审查及台山市政府批准，台山市国土局对涉案土地办理了土地登记，并向鸿鑫公司颁发了台国用（2014）第02542号国有土地使用权证。台山市国土局的上述登记发证行为符合相关法律及《土地登记办法》的要求，合法有据，不存在该行政行为违法的情形，依法应予维持。（二）涉案土地的初始登记不属于本案的审理范围，一审法院不予审查是正确的。台山市国土局提交了作出被诉行政行为前的关于涉案土地的征用、公开出让等材料，但本案中下沙头合作社的诉求是请求撤销台山市国土局颁发给鸿鑫公司的《土地使用权证》。涉案土地的征用、公开出让显然与台山市国土局对鸿鑫公司的登记发证行为是不同的行政行为。而且，台山市国土局颁发给鸿鑫公司的《土地使用权证》的行政行为是变更登记行为，不是初始登记行为。下沙头合作社认为一审法院应审核涉案土地的初始登记的合法性没有依据。因此，下沙头合作社提出的一审法院审查的范围应包括涉案土地初始登记于法无据，一审法院不予审查是正确的。综上所述，一审判决事实查明清楚，适用法律正确，应予维持。
鸿鑫公司二审没有陈述意见提供。
二审过程中，本院依职权向台山市国土局调取证据《土地登记卡》（台国用（2014）第02542号）1份。
下沙头合作社对本院调取上述证据的真实性、合法性和关联性没有意见，认为该证据上面所显示的土地的位置属于下沙头合作社土地的权属范围内，而该土地没有经过任何的征地审批程序。
台山市国土局对本院调取上述证据的真实性、合法性和关联性均没有意见。
下沙头合作社、台山市国土局及鸿鑫公司在二审期间均没有证据向本院提交。
经审查，本院调取的《土地登记卡》可作为二审认定事实的依据。
本院查明的事实
本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的基本事实与原审认定的事实一致。
另查明：《土地登记卡》对外盖章是台山市政府土地登记专用章。
再查明：下沙头合作社向本院提交《中止审理申请书》，以本案必须以其在广东省江门市江海区人民法院以台山市国土局为被告，李劲仪、吴某某为第三人起诉的（2015）江海法行初字第137－142号案的审理结果为依据为由，申请中止本案的审理。
本院裁定理由和结果
本院认为，本案系土地行政登记纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”可见，县级以上人民政府方系核发土地权利证书的机关。本案中，台山市国土局虽是台山市行政区域内的国土资源行政主管部门，但该局并非是台山市行政区域内核发土地权利证书的法定机关。下沙头合作社以台山市国土局为被告诉请撤销台山市国土局颁发给鸿鑫公司的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》，应属错列被告。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉的：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；……”的规定，原审法院本应告知下沙头合作社错列被告而没有告知，却迳行作出判决，不利于当事人诉讼权益的保护，处理不当，原审判决依法应予撤销。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，参照民事诉讼的有关规定”、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百三十条“人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉”的规定，鉴于本案原审错列被告，下沙头合作社提出上诉后导致该情形延续至本院二审，为充分保护当事人诉讼权益，对于下沙头合作社的起诉本院直接裁定予以驳回。鉴此，下沙头合作社申请中止本案诉讼，本院亦不予采纳。下沙头合作社可另行依法寻求救济。
综上所述，原审判决处理错误，本院予以撤销。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百三十条的规定，裁定如下：
一、撤销广东省开平市人民法院（2014）江开法行初字第56号行政判决；
二、驳回台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社的起诉。
一审、二审分别预收的案件受理费50元，由广东省开平市人民法院、本院分别退回给台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 健
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一五年十一月七日
书 记 员 黄咏仪