山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁16行终22号
上诉人（原审被告）山东省博兴县社会劳动保险事业处，住所地：博兴县新城二路检察院北。
法定代表人安忠，主任。
委托代理人尹雪英，山东畅达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）庞海棠，系死者庞某之父。
被上诉人（原审原告）庞少兰，系死者庞某之母。
以上两被上诉人共同委托代理人李继业、郭润润，山东滨渤律师事务所律师。
原审被告博兴县人力资源和社会保障局，住所地：博兴县新城二路以东博城一路以南。
法定代表人张钊，局长。
委托代理人刘洪涛，博兴县人力资源和社会保障局工作人员。
原审第三人山东金瑞诺华兴机械有限公司，住所地：博兴县乐安大街1678号。
法定代表人孙宪华，董事长。
委托代理人高腾，山东王宁（博兴）律师事务所律师。
上诉人山东省博兴县社会劳动保险事业处（以下简称博兴社保处）因与被上诉人庞海棠、庞少兰，原审被告博兴县人力资源和社会保障局（以下简称博兴人社局），原审第三人山东金瑞诺华兴机械有限公司（以下简称华兴公司）社保行政给付一案，不服博兴县人民法院（2015）博行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人博兴社保处的法定代表人安忠、委托代理人尹雪英，被上诉人庞海棠、庞少兰的委托代理人郭润润，原审被告博兴人社局的委托代理人刘洪涛，原审第三人华兴公司的委托代理人高腾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定以下事实，2014年4月12日，原告庞海棠、庞少兰之子庞某因遭遇交通事故死亡。庞某生前为华兴公司职工，月平均工资约为3180.4元（以2013年6月至2014年3月，试用期以外期间工资计算）。庞某养老保险账户缴费期间为2010年11月至2014年5月（期间间断3个月），共计40个月。2014年11月18日，原告庞海棠向第三人华兴公司申请领取被告博兴社保处于2014年9月11日发放的死者庞某非因工死亡丧葬补助费1000元，一次性救济费10444元及在职死亡返还养老账户金额5192.43元，并于2014年11月25日领取到上述款项共计16636.43元。原告庞海棠、庞少兰对上述款项有异议，提起本案诉讼，请求对原山东省劳动和社会保障厅、山东省财政厅《关于调整企业职工丧葬补助费标准的通知》（鲁劳社（2003）53号，以下简称53号《通知》）及山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅《关于参加企业职工基本养老保险人员因病或非因工死亡有关待遇纳入统筹的通知》（鲁人社办发（2013）92号，以下简称92号《通知》）的合法性进行审查，并判令：1.被告向两原告补发非因工死亡一次性救济费18179.65元；2.被告向两原告补发非因工死亡丧葬费5360.8元；3.诉讼费用由被告负担。
原审法院认为，一、适格被告。博兴社保处作为社会保险经办机构，根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第八条的规定，具有提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等法定职责。《社会保险法》第八十三条第二款规定，“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”本案中，原告认为其未依法足额领取因近亲属庞某非因工死亡发生的社会保险待遇而提起行政诉讼，适格被告应为博兴社保处。博兴人社局未有履行涉案给付行为的职责，因此依法驳回原告对被告博兴人社局的诉讼请求。
二、原告应得的保险待遇项目。《社会保险法》第十七条规定，“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》）第十四条乙款规定，“工人与职员因病或非因工负伤死亡时，由劳动保险基金项下付给丧葬补助费，其数额为该企业全部工人与职员平均工资两个月；另由劳动保险基金项下，按其供养直系亲属人数，付给供养直系亲属救济费，其数额为死者本人工资六个月到十二个月。详细办法在实施细则中规定之。”《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》（以下简称《实施细则》）第二十三条规定，“工人职员因病或非因工负伤死亡时、退职养老后死亡时或非因工残废完全丧失劳动能力退职后死亡时，根据劳动保险条例第十四条乙款的规定，除由劳动保险基金项下付给本企业的平均工资二个月作为丧葬补助费外，并按下列规定由劳动保险基金项下一次付给供养直系亲属救济费：其供养直系亲属一人者，为死者本人工资六个月；二人者，为死者本人工资九个月；三人或三人以上者，为死者本人工资十二个月。”根据上述规定，原告作为死者庞某生前供养的直系亲属，因庞某生前已经参加基本养老保险并非因工死亡而应获得社会保险待遇项目包括丧葬补助费与救济费（抚恤金）两项。
三、原告应得保险待遇数额。1、丧葬补助费。53号《通知》第一条规定，“企业职工（含离退休人员）逝世后，不分职务级别，丧葬补助费的标准调整为每人1000元，包干使用，节约归家属，资金按原渠道列支。”被告博兴社保处依据该规范性文件确定原告应享有的丧葬补助费数额为1000元。原告对此有异议，认为53号《通知》内容违反《劳动保险条例》第十四条乙款关于丧葬补助费的规定，请求对该文件一并审查。《劳动保险条例》和《劳动保险条例实施细则》等最早规定了遗属抚恤制度。2010年7月1日始实施的《社会保险法》以法律的形式确定了基本养老保险遗属抚恤制度。而全国人大常委会法工委、国务院法制办、人力资源和社会保障部在组织编写的《中华人民共和国社会保险法释义》中，对未在《社会保险法》中明确界定抚恤制度中丧葬补助费、一次性救济金（抚恤金）的支付范围、发放标准的原因作出如下说明：“20世纪90年代城镇企业职工养老保险制度改革的重点是解决职工生前领取基本养老金这一块，而在遗属待遇方面没有作新的统一的规定。实践中，各地规定的遗属待遇的支付范围和发放标准各不相同，差异较大。从一些地方的规定看，丧葬补助金一般按照职工死亡时当地职工月平均工资的一定月数计发，也有的按照职工死亡时当月本企业人均缴费工资的一定月数计发。遗属抚恤金各地规定不一样。考虑到这个实际，本法没有规定丧葬补助金和抚恤金的标准。”参考上述释义内容，《社会保险法》在立法本意中未否认各省市根据经济发展水平等因素确定统筹区域内遗属抚恤待遇的支付范围和发放标准等行为的合法性。因此，原山东省劳动和社会保障厅会同财政部门根据全省平均工资及生活费用变化等情况于2003年对非因工死亡企业职工丧葬费补助的调整行为，未违反法律规定。但，53号《通知》于2003年确定的丧葬补助费数额确已经明显低于按照《劳动保险条例》确定的计发方式于当前经济发展水平下核定的丧葬补助费数额，不利于与时俱进的保护参加基本养老保险个人需供养直系近亲属的合法权益，因此被告在核定丧葬费时应以就高不就低的原则，适用《劳动保险条例》及《实施细则》之规定，以死者庞某所在企业全部工人与职员平均工资两个月为额重新核算丧葬补助费数额。
2、一次性救济费（抚恤金）。原山东省劳动和社会保障厅、山东省财政厅、山东省总工会《关于调整国有企业因工与非因工死亡职工供养直系亲属生活困难补助标准的通知》（鲁劳发（1993）343号，以下简称343号《通知》）第一条第（二）项规定，职工因病或非因工死亡的，发给10个月全省上年度月平均工资的救济费。其中按《劳动保险条例》规定的一次性救济费高于上述标准的，可按原规定执行。本案中，死者庞某生前月平均工资为3180.4元，根据其需供养的直系亲属人数（二人），按照《实施细则》第二十三条之规定，原告应得一次性救济金为28623.6元。而根据上述规范性文件及2013年山东省职工平均工资（46998元），原告应得一次性救济金为39165元。因该数额高于原执行规定，被告确认原告应得一次性救济金为39165元。被告对一次性救济金的确认行为符合法律规定及统筹地区经济发展水平，系对行政相对人权益的合法、合理保护，依法予以确认。
四、保险待遇列支渠道。92号《通知》第一条规定，“参保人员未达到按月领取基本养老金条件时，因病或非因工死亡（以下统称在职死亡）的，按下列规定将有关死亡待遇纳入基本养老保险统筹基金支付：（一）按鲁劳社（2003）53号文件规定的丧葬补助费，全额纳入统筹。（二）按鲁劳发（1993）343号文件第一条第（二）项规定的一次性救济费，根据本人缴费年限（含视同缴费年限，下同），满15年的，全额纳入统筹；不满15年的，缴费年限每满1年（不满1年按1年计算），按十五分之一纳入统筹；其余部分，仍按原渠道列支。”被告依据该规范性文件确定由基本养老保险统筹基金支付原告丧葬补助费1000元、一次性救济费10444元（39165元×4／15）。原告对此有异议，认为92号《通知》内容违反《社会保险法》第十七条关于保险待遇列支渠道的规定，请求对该文件一并审查。《社会保险法》第十七条未规定遗属抚恤制度的具体实施细则，但明确，“所需资金从基本养老保险基金中支付。”92号《通知》以累计缴费年限为考量因素，对抚恤金的支付渠道划分为“纳入统筹”与“未纳入统筹”，限制了非因工死亡职工遗属的权益。因此，被告在发放社会保险待遇时，应本着保护相对人权益的原则，适用《社会保险法》之原则性规定，将相关费用全额纳入基本养老保险基金中支付。
五、起诉期限。本案中，原告庞海棠于2014年11月18日向第三人华兴公司申请领取被告博兴社保处于2014年9月11日发放的死者庞某非因工死亡丧葬补助费、一次性救济费及在职死亡返还养老账户金额，并于2014年11月25日领取到上述款项，其于2015年5月8日提起本案诉讼，在被告博兴社保处未提交有效证据证实其在作出涉案行政给付行为时已告知行政相对人诉权或者起诉期限的情况下，原告的起诉并未超出法律规定的从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年的期限。
综上，被告博兴社保处未全面、依法履行行政给付行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，原审判决：（一）责令被告山东省博兴县社会劳动保险事业处在判决生效之日起十日内重新核定原告庞海棠、庞少兰应取得的丧葬补助费数额，并在确定后十日内将未支付的丧葬补助费和一次性救济金差额补发予原告庞海棠、庞少兰。（二）驳回原告庞海棠、庞少兰对被告博兴县人力资源和社会保障局的诉讼请求及其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告山东省博兴县社会劳动保险事业处负担。
原审被告博兴社保处不服原审判决上诉称，1、原审法院理解法律错误。《劳动保险条例》第九条规定，开始实行劳动保险的头两个月，由企业按月缴纳劳动保险金，并全数存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金，用于举办集体劳动保险事业。自第三个月起，每月缴纳的劳动保险金的30%作为劳动保险总基金；70%存于企业工会基层委员会户内，作为劳动保险基金，用于支付工人与职员按照条例应得的抚恤费、补助费与救济费。1973年5月15日财政部财企字第41号文件规定，《劳动保险条例》及其《实施细则》中有关在劳动保险基金项下支付的各项费用，改在企业营业外支付。原审法院混淆了“劳动保险总基金”、“劳动保险基金”和“基本养老保险基金”三种保险基金的概念，把应由企业支付的“劳动保险基金”等同于国家统筹的“基本养老保险基金”，将法律规定由企业营业外支付的非因工死亡职工家属抚恤金判令上诉人支付，判决错误。2、《社会保险法》只是原则性规定，没有明确规定丧葬补助费和抚恤金的计算标准，也未规定从基本养老保险基金中全额支付还是差额支付。92号《通知》对未纳入统筹的一次性救济费规定仍按原渠道列支，不存在原审法院认为的“限制非因工死亡职工遗属权益”的情形。3、由于企业未向上诉人单位报送职工名册和月工资额，且“平均工资两个月”无起算时间标准，因此原审判决要求重新核算丧葬补助费数额事实上无法操作。综上，请求撤销原审判决，维持原行政给付行为。
被上诉人庞海棠、庞少兰答辩称，1、上诉人作为社会保险基金征缴、管理、拨付的专门机构，理应依法核发庞某非因工死亡的各项抚恤费用。2、原审法院关于将相关费用全额纳入基本养老保险基金中支付的认定正确，切实维护了非因工死亡职工遗属的合法权益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告博兴人社局的陈述意见同上诉人上诉意见，另认为，上诉人是独立的事业法人，独立承担因履行行政行为产生的法律责任。上诉人是执行相关文件规定，其行政行为没有错误。
原审第三人华兴公司陈述称，第三人已为庞某缴纳了社会保险，丧葬补助金及一次性补助费按法律规定应由劳动保险基金支付，请求依法判决。
当事人在原审中提交的证据随卷移送至本院，二审均未提交新证据。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
一、关于博兴人社局是否是本案适格被告的问题。
根据《社会保险法》第八条、第八十三条的规定，上诉人博兴社保处作为博兴县社会保险经办机构，具有社会保险待遇支付等法定职权，个人对其不依法核定社会保险费、支付社会保险待遇的行为可以提起行政诉讼。被上诉人庞海棠、庞少兰认为未依法足额领取因近亲属庞某非因工死亡发生的相关保险待遇而提起本案诉讼，应以博兴社保处为被告，博兴人社局并无核定或支付社会保险待遇的法定职责，其被告主体不适格，依法应驳回被上诉人对博兴人社局的起诉。原审法院对上述事实认定清楚，但据此判决驳回被上诉人对博兴人社局的诉讼请求应属不当，本院予以纠正。
二、关于被上诉人应领取的保险待遇数额的问题。
根据《社会保险法》第十七条、《劳动保险条例》第十四条乙款、《实施细则》第二十三条的规定，庞某作为已参加基本养老保险的职工，发生非因工死亡，被上诉人庞海棠、庞少兰作为其生前供养的直系亲属，依法可领取丧葬补助费（金）及一次性救济费（抚恤金），对此，各方当事人均无异议，本院予以确认。
1、丧葬补助费。丧葬补助费系对非因工死亡职工的遗属支付的用于丧葬的专项补助。1953年的《劳动保险条例》及《实施细则》两部行政法规最早规定了遗属抚恤制度，规定丧葬补助费为本企业全部工人与职员平均工资两个月。2011年7月1日实施的《社会保险法》是我国社会保险制度的综合性法律，虽然其规定了参加基本养老保险的个人，因病或非因工死亡的，遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，但并未对遗属待遇的具体标准作出明确规定。53号《通知》系由原山东省劳动和社会保障厅、山东省财政厅于2003年制定发布的规范性文件，对企业职工丧葬补助费标准作了适当调整，规定企业职工（含离退休人员）逝世后，不分职务级别，丧葬补助费的标准调整为每人1000元。原山东省劳动和社会保障厅、山东省财政厅可以根据相关法律的规定，结合山东省经济发展水平、职工工资及生活费用变化等实际对企业职工丧葬补助费进行调整，但其作出的相应调整不应与既有的上位法规定相冲突。随着社会经济发展水平的不断提高，目前53号《通知》确定的1000元丧葬补助费标准已明显低于按照《劳动保险条例》规定所应计发的数额，损害了非因工死亡职工遗属的合法权益。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。故53号《通知》第一条规定的丧葬补助费标准不具有合法性，不能作为认定博兴社保处向庞海棠、庞少兰核发1000元丧葬补助费合法的依据。上诉人在核定丧葬补助费时应以就高不就低的原则，适用《劳动保险条例》及《实施细则》的相关规定，原审法院据此认定上诉人应以死者庞某所在企业全部工人与职员平均工资两个月为额重新核算丧葬补助费并无不当。
2、一次性救济费（抚恤金）。
343号《通知》第一条规定，“职工死亡后，有直系亲属的，发给一次性抚恤金或救济费。其标准为：（二）职工因病或非因工死亡的，发给10个月全省上年度月平均工资的救济费。其中按《劳动保险条例》规定的一次性救济费高于上述标准的，可按原规定执行。”庞某于2014年非因工死亡，山东省2013年月平均工资为3916.5元（46998÷12），按照上述文件规定计算所得一次性救济费为39165元（3916.5×10）。庞某供养直系亲属为2人，根据《实施细则》第二十三条的规定一次性救济费应为庞某工资9个月，即28623.6元（3180.4×9）。因按照343号《通知》规定计算所得的一次性救济费高于按《劳动保险条例》及《实施细则》规定所确定的数额，因此上诉人按就高不就低的原则，核定被上诉人一次性救济费为39165元合法适当，被上诉人对此亦无异议，本院予以确认。
三、关于保险待遇列支渠道的问题。
《社会保险法》第十七条规定，丧葬补助费和抚恤金从基本养老保险基金中支付。92号《通知》第一条规定，按53号《通知》规定的丧葬补助费，全额纳入统筹；按343号《通知》规定的一次性救济费，根据本人缴费年限（含视同缴费年限），满15年的，全额纳入统筹；不满15年的，缴费年限每满1年（不满1年按1年计算），按十五分之一纳入统筹；其余部分，仍按原渠道列支。《社会保险法》虽对遗属保险待遇的支付渠道作出了规定，但该规定仅为原则性规定，目前尚无具体的配套实施办法。92号《通知》有效期至2018年9月30日，其确定的一次性救济费的列支方式，可以视为对当前本省社会保险制度发展状况和社会保险基金支付的承受程度等实际情况的综合考虑，其根据缴费年限不同确定纳入社会统筹的份额，体现了权利和义务的统一，有利于统筹基金的科学合理使用，对规范企业社会保险费缴纳、保障职工合法权益具有一定引导和鼓励作用。且该通知亦规定，未纳入统筹的部分仍按原渠道列支，企业要积极筹措资金，及时足额发放到位，并未限制非因工死亡职工遗属的合法权益。因此，对基本养老保险基金支付外的其余一次性救济费，遗属仍可按原渠道请求支付。鉴于以上原因，在该92号《通知》第一条第（二）项并未明显违反《社会保险法》禁止性规定的情况下，原审法院认定92号《通知》以累计缴费年限为考量因素，限制了非因工死亡职工遗属的权益不当，本院予以纠正。庞某生前缴纳基本养老保险期间为2010年11月至2014年5月，上诉人依据92号《通知》的规定，确定由基本养老保险基金支付被上诉人一次性救济费10444元（39165×4／15）并无不当。
综上，上诉人未依法全面履行涉案保险待遇的核定及给付职责，原审判决认定事实清楚，但适用法律部分错误。上诉人关于一次性救济费列支渠道的上诉理由成立，本院予以支持，其余上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销博兴县人民法院（2015）博行初字第5号行政判决；
二、责令上诉人山东省博兴县社会劳动保险事业处在本判决生效之日起十日内重新核定被上诉人庞海棠、庞少兰应取得的丧葬补助费数额，并在确定后十日内将未支付的丧葬补助费差额予以补发；
三、驳回被上诉人庞海棠、庞少兰对博兴县人力资源和社会保障局的起诉；
四、驳回被上诉人庞海棠、庞少兰的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人山东省博兴县社会劳动保险事业处负担。
本判决为终审判决。
审判长 牛淑华
审判员 庞 辉
审判员 王 杰
二〇一六年四月十八日
书记员 杨 恒