广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第717号
上诉人（原审原告）：怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社。
负责人：麦爱奋，社长。
委托代理人：徐维汉，男，汉族，1959年6月2日出生，住广东省怀集县。
被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。
法定代表人：江启宁，县长。
委托代理人：黄成生，广东洊江律师事务所律师。
委托代理人：邓帜宏，怀集县国土资源局工作人员。
原审第三人：怀集县怀城镇经济联合总社。
法定代表人：何若飞，社长。
委托代理人：江勇，怀集县怀城镇人民政府工作人员。
委托代理人：李永志，怀集县怀城镇法律服务所法律工作者。
上诉人怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社（以下简称巷口经济合作社）因诉被上诉人怀集县人民政府土地裁决行政纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告巷口经济合作社和第三人怀城镇经济联合总社存在争议的“大陂岭”（又称“大陂头”）、“龙船田”土地，坐落在怀集县怀城镇幸福行政村辖区内，四至范围：东至柑洞水河边，西至怀大公路边，南至怀大道路班用地，北至大陂管理室及现厂房后石墙边，面积约15.89亩。“大陂岭”原为山地，“龙船田”原为旱地，原山地与旱地相连，现山地与旱地已平整为平地。争议各方当事人对争议土地的四至范围、面积、现状均无异议。
“大陂岭”山地和“龙船田”旱地原属怀城镇幸福村巷口经济合作社集体所有，巷口经济合作社持有1963年由怀集县人民委员会颁发的《怀集县生产队山林土地所有证》。该证第一宗记载：“坐落：幸福公社幸福大队，地名：大陂头，类别：松山，数量：300株，山林面积肆亩，四至：东至田、南至路、西至路、北至大陂管理室”。
1979年9月，原幸福公社与幸福大队和巷口生产队商定征用巷口生产队“龙船田”旱地和大陂室后背山（即大陂岭），作为社办企业厘竹沙白场用地。9月26日幸福公社企业办向幸福大队巷口生产队支付了龙船田地价款（包含地上附着物、青苗补偿款）2730元。巷口生产队收款后出具了三张“现金收入凭单”，其中：编号72为龙船田地价款2000元，编号73为龙船田果树、竹折价款250元，编号74为龙船田番薯折价款480元。10月17日，幸福公社企业办又向幸福大队支付了大陂头山场地价款800元，幸福大队出具了大陂头山场地价款收据。
幸福公社在办沙白场期间先后建起了砖木结构房屋数间。沙白场停办后，幸福区公所于1986年将场地、厂房租给幸福冶金厂办冶炼厂。幸福区并入怀城镇后，怀城镇人民政府自1993年起，先后将该场地房屋出租给李某、黄某用于个体工商企业。黄某租赁期间曾将东面地块整理并开挖成鱼塘。2009年10月，黄某开展土地平整，将“大陂岭”山地推平，并填平鱼塘，由此引发争议。
1989年7月，怀城镇人民政府对建在该地的房屋办理了房屋产权登记，领取了房屋所有证权；1999年办理了东至柑洞水、南至柑洞道班、西至公路、北至草地，面积为4172.66平方米的土地登记，领取了编号为“怀国用［99］字第0100407号《国有土地使用证》”；2008年10月，申请办理了土地变更登记，将土地使用面积变更为10863.58平方米，“南至”变更为“怀城镇政府用地”，领取了编号为“怀国用（2008）字第01474号《国有土地使用证》”，该证于2012年5月7日被怀集县国土资源局公告予以注销。
2010年5月，巷口经济合作社以怀城镇人民政府为被申请人向怀集县人民政府所属山纠办递交《申请书》及相关材料，请求将“大陂岭”林地及东边岭下“龙船田”旱地确权给其合作社所有。县政府山纠办立案后经调查，认为该地为非林业用地，根据《土地管理法》的规定，将案件移送县国土资源局处理。县国土资源局受理后，经充分调查取证且调解不成后，报经怀集县人民政府作出处理决定。2013年4月2日，被告怀集县人民政府作出怀府裁决（2013）7号《处理决定》，并依法向各方送达了该《处理决定》。巷口经济合作社不服，向肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府经审查，于2013年7月14日作出肇府行复（2013）12号《行政复议决定书》，维持了怀集县人民政府的《处理决定》。巷口经济合作社仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销怀集县人民政府作出的怀府裁决（2013）7号《关于“大陂岭”和“龙船田”土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）及肇庆市人民政府作出的肇府行复（2013）12号《行政复议决定书》，将地名大陂头山场及地名龙船田旱地归还给原告集体所有，并由被告承担本案的诉讼费。
原审法院认为，本案为不服土地权属行政确认纠纷。争议的土地位于怀集县人民政府的行政辖区范围内，争议各方均为单位，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位之间发生的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。怀集县人民政府依法享有对现争议土地的权属进行处理的职权，其为本案适格主体。本案争议的焦点是怀集县人民政府于2013年4月2日作出的怀府裁决（2013）7号《关于“大陂岭”和“龙船田”土地权属争议的处理决定》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律法规是否正确以及处理程序是否合法的问题。从审理查明的事实分析，本案由原告依法提起申请，经被告怀集县人民政府土地争议调处机构受理后，在充分调取证据并调解无效后，报经被告作出处理决定并送达各方当事人，处理程序合法。
综合审理查明的事实分析，原告巷口经济合作社与第三人怀城镇经济联合总社存在争议的“大陂岭”、“龙船田”土地，在1979年前原属于巷口经济合作社集体所有。但是1979年，“龙船田”土地已经公社、大队和巷口生产队同意交给幸福公社办厘竹沙白场使用，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第2项以及第二十四条的规定，该土地的所有权转为幸福公社集体所有。此后，该土地一直由幸福公社和怀城镇属下的企业经营管理，并先后办理了房屋、土地登记。该事实有相关的收款收据、租赁合同、房屋产权证等证据证明，因此，被告怀集县人民政府认定“龙船田”土地属怀城镇经济联合总社集体所有是恰当的。
至于原“大陂岭”山地，虽然在1979年10月17日，幸福公社企业办向幸福大队支付了大陂山地价款800元，幸福大队出具了收款收据。但是，并没有证据显示幸福大队将该山地价款付给了巷口经济合作社，且在争议发生前，该山地原幸福公社以及合并后的怀城镇人民政府均未使用，怀城镇人民政府在1999年申请土地登记时也没有将该山地列入申请范围。根据《广东省森林林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款的规定，原告巷口经济合作社持有该山地的林权证，因此，被告认定原“大陂岭”山地属于原告巷口经济合作社所有是合适的。但基于原“大陂岭”山地的地形地貌已经改变，由原山地变为平地，原“大陂岭”亦不复存在，因此原告所持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证存根》第一栏的记载已无意义，同时给予撤销并告知依法依规重新向县人民政府申请办理《土地使用证》并无不妥。
综上所述，怀集县人民政府作出的怀府裁决（2013）7号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法处理恰当，依法应予维持。原告巷口经济合作社提出的诉求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持被告怀集县人民政府于2013年4月2日作出的怀府裁决（2013）7号《关于“大陂岭”和“龙船田”土地权属争议的处理决定》。二、驳回原告怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社的其他诉讼请求。
巷口经济合作社不服原审判决提起上诉，请求撤销原审判决及被诉处理决定，责令怀集县人民政府重新作出行政行为。主要理由是：一、原审判决对“大陂头”山场和“龙船田”旱地各自的四至范围、面积没有依法审查。被诉处理决定认定原“大陂头”山场面积约4.31亩，原“龙船田”旱地面积约11.58亩，该数据计算的依据是什么？如何计算？有何法律依据？二、原审判决认定原幸福公社、幸福大队和巷口生产队“商定征用”涉案土地没有任何文字协议为凭。不能混淆“借用”和“依法征用”的法律关系。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第2项的规定，被上诉人必须要有县、公社、大队批准或同意的文字依据，必须办理一定的手续，并有土地调整或经过一定补偿的证据加以证明。三、原审判决认定“巷口生产队收款后出具三张现金收入凭单”不是事实。上诉人至今未收到该款项。如果上诉人开具了收据，为什么没有亲笔签名而是用私章代替，该单据的私章也不是经手人使用的私章。因此，“现金收入凭单”是不真实、不合法的；幸福大队出具了大陂头山场地价款收据的行为不属上诉人的行为，且幸福大队无权处分上诉人的集体财产。四、原审判决对原审第三人所谓的经营事实予以认定错误。事实上，是原幸福公社借用上诉人旱地办沙白场并建了一些临建，但在1983年该土地已归还了上诉人，由上诉人村民经营管业、耕种农作物。原审判决认定1986年后原审第三人多次将该场地出租均不是事实，上诉人对这些合同的真实性、合法性、关联性均持异议。被诉处理决定明知原审第三人征地违法，与民争利，却作出错误的决定，依法应予撤销。
被上诉人怀集县人民政府答辩称：我府作出的怀府裁决（2013）7号《处理决定》所依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，实体处理适当。上诉人的诉讼请求及其事实理由理据不足，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人怀集县怀城镇经济联合总社答辩称：上诉人否认历史事实及现状是站不住脚的。答辩人取得涉案地块已免除了上诉人“三超粮”及安排部分劳动力到“沙白场”工作，并支付了“龙船地”和“大陂头”地价款。该地经调整为集体企业用地后，山地的使用性质已发生了根本性的改变。上世纪七十年代幸福公社将诉争的土地按当时的政策调整为公社级集体企业用地后管业直至现在，该土地一直在幸福公社和怀城镇有效的经营管理中，时间长达三十八年。被诉处理决定依照合法土地使用证面积，将其中4.31亩确定归巷口经济合作社，其余11.58亩归我方所有，事实清楚，证据确凿，内容恰当，请求予以维持。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。本院另查明，被诉处理决定的内容主要为：一、争议的原“龙船田”土地面积7720平方米，约11.58亩，属怀城镇经济联合总社集体所有；争议的原“大陂岭”土地面积2872.93平方米，约4.31亩，属怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社集体所有。二、撤销原幸福公社幸福大队巷口生产队持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证存根》（第0175号）第一栏的全部内容，即坐落幸福公社幸福大队，地名：大陂头，四至：东至田、南至路、西至路、北至大陂管理室，面积4亩。由当事人依法依规重新向县人民政府申请办理《土地使用证》。
本院认为：原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：……2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；……”第二十四条规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。”涉案的“龙船田”土地，虽然原属上诉人集体所有，但是在1979年调整归原幸福公社办厘竹沙白场使用，并已由幸福公社企业办向上诉人进行了一定补偿。此后，该地一直由幸福公社和怀城镇人民政府使用和经营管理，并先后办理了房屋、土地登记。上述事实有相关的收款收据、租赁合同、房屋产权证等证据证明。因此，根据上述规定，被上诉人将“龙船田”土地确定属原审第三人怀城镇经济联合总社集体所有并无不妥。上诉人提出争议地属幸福公社借用，1983年已归还上诉人并由上诉人经营管业以及“现金收入凭单”为虚假证据等理由，缺乏证据予以支持，本院不予采纳。
涉案的原“大陂岭”山地在上诉人持有的1963年权属证书记载的范围内，虽然幸福公社企业办向幸福大队支付了大陂山地价款800元，但是，没有证据显示幸福大队将该山地价款付给了上诉人，且在争议发生前，对“大陂岭”山地原审第三人并未使用，怀城镇人民政府在1999年申请土地登记时也没有将该山地列入申请范围。故被上诉人将原“大陂岭”山地确定属上诉人所有并无不当。
由于原“大陂岭”山地的地形地貌已经改变，原“大陂岭”山地和原“龙船田”土地已平为一体，被上诉人参考上诉人所持权属证书记载的面积，从尊重历史、照顾现实，有利于群众生产生活出发，对上诉人及原审第三人各自的权属面积进行适当划分确认并无不妥。另外，被上诉人在对争议地确权的同时一并决定撤销上诉人所持有的1963年《怀集县生产队山林土地所有证存根》第一栏的记载，告知上诉人依法重新向县人民政府申请办理《土地使用证》亦无不妥。上诉人上诉主张被上诉人划分确权不当，请求撤销重作的理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀集县怀城镇幸福村巷口经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 邓丽华