广西壮族自治区钟山县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）钟刑初字第135号
公诉机关广西壮族自治区钟山县人民检察院。
被告人潘禄兴。因犯受贿罪于2013年8月被本院判处有期徒刑六年，现在钟山监狱服刑。
辩护人董学繁，广西顺景律师事务所律师。
广西壮族自治区钟山县人民检察院以钟检刑诉（2014）126号起诉书指控被告人潘禄兴犯玩忽职守罪，于2014年6月11日向本院提起公诉。本院于同日立案，依法组成合议庭，于2014年8月11日公开开庭审理了本案。钟山县人民检察院指派检察员董华出庭支持公诉。被告人潘禄兴及其辩护人董学繁到庭参加诉讼。现已审理终结。
广西壮族自治区钟山县人民检察院指控：2010年钟山县凤翔镇共获得了149户危房改造项目指标。由时任凤翔镇副镇长的潘禄兴负责分管2010年凤翔镇危房改造工作。在凤翔镇2010年农村危房改造工程项目实施的申报、检查、验收过程中，潘禄兴作为实施危房改造工作的分管领导，不按照广西壮族自治区、钟山县等农村危房改造工作的有关文件落实，不按照《基本农田保护条例》进行审核把关，没有对每一户危房改造户进行核查验收，核查验收违反禁止在基本农田保护区内建房，农村危房改造建设标准原则上每户不超过60平方米等有关规定。潘禄兴在履职期间，工作严重不负责任，不认真履行职责，致使李某钦等80户非法占用基本农田保护区建房、严重超标准建房的农户，不符合享受危房改造补助条件却获得了危房改造补助款，给国家危房改造资金造成重大损失1249500元。
为证实指控的犯罪，公诉人在庭上出示了相关的证据，据此认为被告人潘禄兴身为国家机关工作人员，工作严重不负责任，不履行或不认真履行工作职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，构成玩忽职守罪。提请本院依法判处。
被告人潘禄兴对公诉机关的指控提出：1、危房改造工作是集体行为；2、危房验收工作不是其本职工作，其只是代行程序，不是履行本人职责；3、其负责期间未出现超标以及占用农田建房情况，补助款发放是上级验收合格后按规定发放。综上，其不构成玩忽职守罪。
其辩护人提出：1、潘禄兴是2010年后期才分管危房改造工作，对前期工作不应负责；2、潘禄兴经过实地测量，不存在玩忽职守行为；3、对于房子符合土地规划的60平方米的部分不应计算在损失数额以内。综上，公诉机关指控被告人潘禄兴犯玩忽职守罪事实不清、证据不足。
经审理查明：
2010年钟山县凤翔镇共获得了149户危房改造项目指标。由时任凤翔镇副镇长的潘禄兴负责分管2010年凤翔镇危房改造工作。在凤翔镇2010年农村危房改造工程项目实施的申报、检查、验收过程中，潘禄兴作为实施危房改造工作的分管领导，不按照广西壮族自治区、钟山县等农村危房改造工作的有关文件落实，不按照《基本农田保护条例》进行审核把关，没有对每一户危房改造户进行核查验收，核查验收违反禁止在基本农田保护区内建房，农村危房改造建设标准原则上每户不超过60平方米等有关规定。潘禄兴在履职期间，工作严重不负责任，不认真履行职责，致使李某钦等80户存在非法占用基本农田保护区建房、严重超标准建房、冒用他人名义建房等不符合享受危房改造补助条件情况的农户，获得了危房改造补助款，给国家危房改造资金造成重大损失1249500元。
上述事实，有公诉机关提交，并经法庭举证、质证的以下证据予以证实：
1、钟某鸣的证言，证实2010年凤翔镇获得了149个危房改造指标。潘禄兴作为凤翔镇副镇长，分管危房改造工作，他协助潘禄兴。按照文件规定：危房改造原则上要求原址拆房重建，异地新建房屋不允许在水田上建房。危房改造建筑面积原则上不超过60平方米。
2010年，验收工作主要由他和潘禄兴去做，村委干部协助。为了尽快完成任务，在验收过程中，他们到村子后就由村委干部带到大部分危房改造户家里进行核查、拍照，或者让村干部去核查，他们没有对每一户危房改造户进行实地核查，没有找到危房改造户核实其真实性，对非法占用基本农田建房的危房改造户没有进行制止和提出异议，对房屋面积也只是进行目测而没有实际测量，只要看见建好新房子就算通过。而对于村委干部交上来的材料也没有严格按照文件的要求进行核实，没有严格把关就在验收表、资金申请表签字予以确认。
2、邱某铭的证言，证实钟山县危改办根据上级的工作部署和要求，根据《钟山县2010年农村危房改造工程试点实施方案》的规定，对钟山县农村危房改造的范围、任务、原则、内容和要求、时间安排、项目申报审批等都有明确的规定。钟山县危改办负责把2010年危房改造指标分配到各个乡镇，由各乡镇政府具体负责做好本乡镇农村危房改造的实地核查、落实、公示、审核、上报等工作，危房改造户完成建房后，各乡镇政府还要负责对危房改造户进行实地审核验收，县危改办按照10%的标准对各乡镇的危房改造户进行抽查验收，然后再拨付危房改造补助款。
按照上级危房改造有关文件和县危房改造实施方案规定，危房改造原则上要求拆旧房在原址进行建房，对于异地新建房屋要求符合乡镇规划，不得非法占用基本农田建房。危房改造建房面积要求原则上不超过60平方米。危房改造户完成建房后，先由各个乡镇对每一户危房改造户进行实地核查验收，经各乡镇分管危房改造的领导审核签字确认后，再上报到县危改办。按照文件规定，非法占用农田建房、没有建新房和超面积建房都是不符合危房改造补助条件的，对于2010年凤翔镇李某钦等80户危改户非法占用农田建房及超面积建房通过了审核验收并获得了危房改造补助，凤翔镇政府的主要领导和分管领导都没有向县危改办汇报过。
3、董某文、卢某明、蒋某耀的证言，证实2010年有149户危房改造指标下达到凤翔镇，凤翔镇按照《钟山县2010年危房改造工程试点方案》的要求组织实施危房改造工作。潘禄兴作为分管危房改造工作的镇领导，具体负责领导组织实施2010年凤翔镇危房改造工作和调配人员开展工作，钟某鸣具体负责统筹协调2010年凤翔镇危房改造项目的推进工作，各村委干部负责协助潘禄兴和钟某鸣的工作。
按文件规定，由各村委评议确定危房改造户名单上报到镇政府，镇政府负责派人进村对危房改造户进行实地核查、拍照，符合条件将材料上报县危改办。危房改造户完成建房后，镇政府工作组派人进村对危房改造户进行实地审核验收，县里拨付危房改造补助款。按照文件要求，危房改造异地新建房屋必须符合土地法律法规和城乡用地规划，非法占用基本农田建房肯定是不符合危房改造补助要求的，不应当获得危房改造补助。当时工作由潘禄兴和钟某鸣负责，是否符合由他们两人负责审核上报。
4、钟存某、钟良某的证言，证实2010年新栗村村委干部协助政府开展危房改造工作，政府危房改造工作人员潘禄兴和钟某鸣验收时只要房子只建一层，主体建好就行，没有对房子面积进行测量。对于占用农田和超面积建房的危改户，潘禄兴和钟某鸣没有提出异议。
5、龙某琴、冼富某的证言，证实2010年舞龙村委有危房改造指标。农村低保户、五保户等困难群体、房屋比较破旧的群众都可以优先获得危房改造补助，原则上面积不得超过60平方米，也不能建两层，异地新建的不能占用水田。潘禄兴和钟某鸣到他们村委核查、验收危房改造项目，只是对房子进行拍照，没有对房子面积进行实地测量，当年建好和封顶就可以通过验收。他们村普遍存在超面积建房，或者占用水田建房等情况。他没见过政府有关部门对违规危改户提出异议。
6、陶怀某的证言，证实2010年林樟村委有危房改造指标，建房面积原则上不得超过60平方米，也不能建两层。潘禄兴和钟某鸣到他们村委核查、验收危房改造项目，只是对房子进行拍照，没有对房子面积进行实地测量，当年建好和封顶就可以通过验收。存在超面积建房，或者占用水田等的情况是潘禄兴和钟某鸣把关不严。他没见过政府有关部门对违规危改户提出异议。
7、李某现的证言，证实2010年同枝村委有危房改造指标。申请危房改造补助的对象要求是低保户、五保户、农村贫困户等，建房面积不超过60平方米，异地建房不能占用水田。2010年镇政府派钟某鸣、潘禄兴到他们村进行检查、拍照、验收。验收时没有对房屋面积进行测量，只要房屋按时完工，就通过验收。他们村大部分危房改造的建房面积都超过60平方米，有些还建在水田上。他们没有见过镇国土所、城建部门等对2010年危房改造户违反规定建房的行为进行制止。
8、李某春的证言，证实2010年他家没有建新房子，但他哥在当年建了一栋新房子，并以他的名义申请获得了15300元的危房改造补助。政府人员来验收的时候只是对新房子拍照，在外面转一圈就走了，没有进行丈量等工作。
9、李某钦的证言，证实2010年他家建了一间新房子，建筑面积有90多平方米，获得15300元补助款。政府有两个人来他家新房子进行验收，验收的时候主要是看看房子有没有完工，没有对面积进行测量。
10、杨某年的证言，证实2010年他家建了一间新房子，建筑面积有110多平方米，是建在水田上的，获得15300元补助款。政府的潘禄兴、钟某鸣来他家新房子进行验收，主要是看看房子有没有完工，没有对面积进行测量。他们村的杨其部也在2010年建了房子并获得危房补助款，也是建在水田上，面积有120平方米。
11、钟登某、钟蕊某、钟培某、钟兰某、钟某某、钟聚某、钟某立、钟乐某、钟某昌的证言，均证实他们于2010年建了房子，并获得危房补助款。并证实他们的房子都在80平方米以上。
12、钟某绪、钟某周的证言，证实钟俊绪2010年建了一栋80平方米的房子，并获得危房补助款。他们的兄弟钟俊积也于当年建了一栋80平方米的房子，并获得补助款。
13、黄某玲的证言，证实她家在2010年建新房子的时候以她家公钟育进的名义申请危房改造指标，并获得15300元补助款。她家房子建筑面积有90多平方米。
14、岑某凤的证言，证实她家2010年以她丈夫钟凡昌的名义申请并获得了危房补助款。她家的房子是2008年建的，有两层，面积有100多平方米。
15、钟育某的证言，证实2010年他家建了一栋新房子，面积有80平方米，并获得2010年危房补助款。
16、黎某连的证言，证实2010年他家在鱼塘上建了一栋房子，面积大概有160平方米，并以她丈夫钟富彩的名义申请并获得了危房补助款。
17、冼某变、冼某俭、冼某海、冼某和、冼某怡、冼某堂、冼某仕、冼某叶、冼某建、冼某标、冼某德、冼某生、冼某区、冼某叠、冼某文、冼某仁的证言，均证实他们于2010年建了新房子，申请并获得危房补助款，同时也证实他们的房子面积均超过60平方米，基本都在80平方米以上。
18、黎某吉、黎某金、聂某庆、聂某胜、聂某章、聂某有、钟连某、黎某武、黎某作、于某英、黎某宝、黎某谷、聂礼某、陶怀某的证言，均证实他们于2010年建了新房子，申请并获得危房补助款。
19、《2010年广西农村危房改造工程试点实施方案》、《广西农村危房改造项目规划》、《2010年钟山县农村危房改造工程试点实施方案》，证实危房改造的原则、建设标准、补助对象、申请条件、改造对象的评定程序、审核、申请审批、危房改造方式及要求、组织机构、责任人职责。新建、改建住房要符合镇、乡和村庄规划，农村危房改造建设标准原则上家庭人口3人（含3人）以上每户不超过60平方米，重点解决居住安全问题。乡镇人民政府工作职责是负责具体实施辖区内农村危房改造项目，负责做好农村危房的核查落实、公示、数据上报等工作，做好农村危房改造的组织实施，落实建房审批等工作。
20、《基本农田保护条例》，证实法律法规明文禁止未经批准占用基本农田保护区的农田建房。
21、钟山县国土资源局出具的2010年钟山县凤翔镇危房改造房屋测量统计表及界址调查图，证实李某钦、李某春、陈某能、陈某才、陈某胜、李某春、李某仁、李某培、李某红、陈某忠、杨其部、杨某年、陶怀某、陶某合、聂某有、聂某庆、聂某章、聂某连、聂某胜、黎某山、黎某星、黎某宝、黎某化、黎某吉、黎某裕、钟某凤、黎某作、周某英、黎某强、黎某保、黎某谷、黎某科、黎某植、黎某武、黎某保、吴某英、黎某宝、黎某源、钟某彩、钟某通、钟某枝、钟某进、钟兰某、钟某丙、钟行某、钟凡某、钟某才、钟某义、钟俊某、钟登某、钟存某、钟某秀、钟某立、钟某珍、钟某绪、钟某利、钟某积、钟某会、钟某枝、钟某秀、钟某才、钟某军、钟某增、冼某健、冼某区、冼某叶、冼某仕、冼某堂、冼某和、冼某变、龙某章、冼某生、冼某仁、冼某德、冼某叠、冼某文、冼某标、冼某俭、冼某海、冼某怡等80户获得危房改造补助款的农户房屋占地面积均超过60平方米，其中有31户不符合凤翔镇土地利用总体规划。
22、钟山县危改办提供的钟山县2010年农村危房改造工程财政补助资金申请汇总表、危房改造户审批表及钟山县农村信用社提供的2010年凤翔镇危房改造补助款发放明细清单，证实李某钦等80户存在非法占用基本农田保护区建房、严重超标准建房、冒用他人名义等不符合享受危房改造补助条件情况的农户，通过了镇政府的审核，获得了危房改造补助款共1249500元。
23、钟山县危房改造工程一户一档危改材料，证实被告人潘禄兴在凤翔镇2010年全部农村危房改造农户验收表验收人一栏以及部分农村危房改造工程财政补助资金申请表签名，确认农户建房符合验收条件，并向有关部门申请发放补助款。
24、户籍登记证明一份，证实案发时被告人潘禄兴已达完全刑事责任年龄。
25、钟山县凤翔镇人民政府证明一份，证实被告人潘禄兴2006年9月至2011年4月任凤翔镇党委委员、副镇长，2010年分管凤翔镇危房改造工作。
26、本院（2013）钟刑初字第132号刑事判决书，证实潘禄兴犯受贿罪，于2013年8月15日被本院判处有期徒刑六年（刑期从2013年1月11日起至2019年1月10日止）；并处没收财产人民币一万元。
27、被告人潘禄兴在侦查机关的供述，证实按照相关文件的规定，对申请危房改造补助有以下要求：一是要求危房改造补助对象是农村低保户、五保户、残疾人建房户、受灾重建户以及其他农村贫困农户；二是原居住的房屋必须属于破旧、整体危险、需要修缮、拆除重建的危房；三是危房改造原则上要求原址拆房重建，异地新建房屋要求必须符合村镇规划设计；四是危房改造建筑面积原则上不超过60平方米。五是危房改造建房要求当年开工，当年竣工。按规定，他们应该进村对每一户危房改造户进行实地核查。
2006年至2011年4月他在凤翔镇政府任副镇长。2010年他分管凤翔镇危房改造工作。凤翔镇政府主要负责组织实施凤翔镇危房改造工作，制定好实施方案，制定农村危房改造和农村危房改造认定标准和改造范围，核查农村危房改造规模、数量，审核农村危房改造建设标准和补助标准，核查、指导各村危房改造工作，组织对各村危房改造户进行实地核查、拍照、验收。他具体负责领导组织实施2O10年凤翔镇危房改造工作，钟某鸣具体负责统筹协调2O10年凤翔镇危房改造项目的推进工作，各村委干部负责协助危改工作。具体的实地核查、拍照、验收等工作都是由他、钟某鸣在村委干部的协助下完成的。危改户完成建房后，他们负责进村对每个危房改造户进行实地审核验收，并将验收材料上报县危改办审核。但他们验收的时候没有对每一户都进行实地核查，也没有对房子面积进行测量，只是目测建有房屋就算通过了，对其中原来获得指标但没有能力建房得15户，由村委干部把指标转给其他一些已经建好房子的农户，并收取一些好处费，他们没有核实真实性也通过审核并上报。
按有关法律规定，在基本农田保护区建房是非法的，危改户在基本农田保护区建房及超面积建房肯定是不符合补助条件的。在对部分危改户进行实地审核拍照时，他们发现有些是占用基本农田建房的，但是由于农村占用农田建房的现象比较普遍、当时的危房改造任务重时间紧，没有按照要求对每一户危房改造户进行实地审核、验收，工作不够认真，从而导致在对李某钦等80户危房改造房屋进行验收时，没有对每一户危改户进行核查、验收，不认真审查核实危改户申报材料的内容的情况下，就在《2010年农村危房改造农户房屋验收表》、《农村危房改造工程财政补助资金申请表》中的乡（镇）政府意见中签字并盖上钟山县凤翔镇人民镇府公章，造成这些不符合补助条件的危房改造户获得了危房改造补助款。
对于被告人潘禄兴及其辩护人提出潘禄兴的行为不构成玩忽职守罪的辩护意见。本院认为，根据钟山县凤翔镇人民政府证明，被告人潘禄兴作为凤翔镇副镇长，2010年分管凤翔镇危房改造工作，对危房改造工作具体实施负有领导审批核实职责，对各村委上报危改户的申报材料有进行审查核实的职责。而本案，被告人潘禄兴在危房改造工作中，在没有对每一户危改户进行检查、验收，不认真审查核实危改户申报材料的内容的情况下，就在钟山县农村危房改造工程财政补助资金申请表中的乡镇政府审核意见一栏中签字确认，并将材料报上级部门，导致了李某钦等80户存在非法占用基本农田保护区建房、严重超标准建房、冒用他人名义建房等不符合享受危房改造补助条件情况的农户，通过了镇里面的审核，并最终获得了危房改造补助款，致使国家利益遭受1249500元的重大损失，其行为构成玩忽职守罪。因此，对被告人及其辩护人认为被告人潘禄兴不构成玩忽职守罪的意见，本院不予采纳。
本院认为，被告人潘禄兴身为国家机关工作人员，在危房改造工作过程中，严重不负责任，不履行或不认真履行危房改造职责，使不符合危房改造补助条件的农户获得了危房改造补助款，致使国家利益遭到重大损失，数额为1249500元，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人潘禄兴犯玩忽职守罪罪名成立。被告人潘禄兴因犯受贿罪被法院判处刑罚，在刑罚执行期间，发现被告人潘禄兴还犯有玩忽职守罪，依法应当数罪并罚。根据被告人的犯罪性质、情节、社会危害性等，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十九条、第七十条的规定，判决如下：
被告人潘禄兴犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年四个月；与前罪被判处有期徒刑六年，并处没收财产人民币一万元合并执行，决定执行有期徒刑六年六个月（刑期从判决执行之日起计算；判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自2013年1月11日起至2019年7月10日止），并处没收财产人民币一万元。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向贺州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 侯钢林
代理审判员 张依传
代理审判员 廖美兰
二〇一四年八月二十八日
书 记 员 杨建锋