江苏省南京市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宁民终字第4109号
上诉人（原审原告）李国文，男，1967年11月12日生，汉族，无业。
委托代理人夏健华，江苏丰硕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府横溪街道办事处，住所地南京市江宁区横溪街道吴楚东路1号。
法定代表人周贵平，该办事处主任。
委托代理人甘庆林，江苏苏南律师事务所律师。
上诉人李国文因与被上诉人南京市江宁区人民政府横溪街道办事处（以下简称横溪街道办）合同纠纷一案，不服南京市江宁区人民法院作出的（2014）江宁民初字第2413号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月14日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
李国文原审诉称，2007年，南京市江宁区横溪街道建设管理服务所（以下简称横溪建设所）因江宁区横溪街道陶吴社区王家园居民小区规划重建，约定由其与当地部分居民合作建房，其按照规划负责具体建房工作。为了监督其施工，横溪建设所要求其缴纳20万元的保证金，约定在房屋交付后予以返还。同年11月1日，其向横溪建设所缴纳了20万元保证金。至2012年11月，其按规划将所有房屋竣工交付，之后其多次要求横溪街道办返还保证金，但均遭拒绝。故其诉至法院，要求判令横溪街道办返还其保证金20万元及同期银行贷款利息（自2012年11月1日起计算至付清之日止），并由横溪街道办承担本案诉讼费用。
横溪街道办原审辩称，李国文诉请的20万元保证金已经转为建房协议第4条约定的基础设施费，不存在返还问题。该基础设施费并非是相关文件规定的基础设施配套费，而是用于小区内部基础设施建设的费用，李国文应当依约缴纳基础设施费。因此，李国文的诉讼请求无事实与法律依据，请求法院予以驳回。
原审法院经审理查明，李国文与江宁区横溪街道陶吴社区部分居民合作建房。2007年8月17日，李国文作为建设单位负责人（责任人）签订《横溪镇单项建筑工程安全生产责任书》1份，其中第七条内容为：该单项建筑工程承包负责人交安全生产设施保证金元，单项工程结束完成责任书所规定的内容，未发生工伤事故和其他事故的，保证金返还。2007年9月9日，甲方横溪建设所、南京市江宁区横溪街道陶吴社区居民委员会与乙方李国文签订《建房协议》1份，约定：一、乙方必须提供《王家园新农村建设必备条件》及《王家园建房准备程序》，在自己确认（有签字图纸）的范围内，按王家园规划图纸，做出具体实施计划，组织施工。……四、收费办法及标准：乙方房屋建成后，甲方按实际测量面积每平方米105元的标准收取乙方设施费，另外扣除农户自住房按1-3人／150㎡，4人／200㎡，5人以上／250㎡的标准不收取设施费。2007年11月1日，李国文向横溪建设所交纳了保证金20万元，横溪建设所给李国文开具了收款收据，项目为“王家园建房保证金”。后横溪街道办将上述收款收据收回，给李国文重新开具了农村合作经济组织结算凭证（编号为07295920），收款内容为“基础设施工程款（保证金）”，收款金额为20万元。李国文建设的王家园小区房屋已经交付使用。
原审审理中，原审法院组织双方至现场勘验，王家园小区内路灯及部分公共道路、绿化、排水等于2014年下半年起进行了施工改造，李国文所建房屋共10幢。李国文陈述其所建房屋建筑面积共计20032平方米（含李国文自家房屋2322平方米），对所建成房屋中的40%归合作建房的江宁区居民享有，剩余60%由李国文享有。横溪街道办陈述李国文所建房屋建筑面积共计25572.68平方米（不包含李国文自家房屋）。
对于建房协议第四条的效力问题。李国文主张建房协议第四条因为违反了江苏省物价局与江苏省财政厅联合发布的苏价服（2004）4号、苏财综（2004）1号文的规定，该文件规定“从2004年2月1日起在我省县以下建制镇规划区内农民经批准建设用于自住性质的住房免收建制镇基础设施配套费”，故该条款无效，其无需支付基础设施费给横溪街道办。横溪街道办则认为建房协议约定的基础设施费并非相关文件中的基础设施配套费，故其有权依据建房协议第四条收取基础设施费即基础设施工程款。横溪街道办就其对王家园小区进行了基础设施建设，提交“12345”政府服务呼叫中心工单16份、2014年4月25日南京市江宁区横溪街道陶吴社区居民委员会（甲方）与华北建设集团有限公司南京分公司（乙方）签订的《建设工程协议书》1份、收据1张、转账支票存根1张予以证明，证明因王家园小区内基础设施不完善，居民多次投诉，横溪街道办委托华北建设集团有限公司对横溪街道王家园基础设施工程进行施工，内容包括道路工程、下水工程、绿化工程、亮化工程、垃圾清理及湖塘清淤等，合同约定工程造价暂定金额为4961108元，其已经实际支付了292万元，横溪街道办向李国文收取的基础设施费已经实际用于了王家园小区的基础设施建设、改造。李国文质证后认为，对工单的真实性无法确认，即使工单是真实的，也只能说明王家园小区后期管理不善，且该小区不止其一人建造，后期管理也不在其合同范围，故工单与本案无关；对于《建设工程协议书》真实性无异议，但是该证据与其无关，其只是对房屋进行建设，不包括配套设施，但是房屋的供电、供水、房屋门口周边道路及绿化是其施工完成的；对于收据及转账支票存根的真实性无法确认，且与本案无关，横溪街道办对王家园小区进行改造是为了自己的政绩。横溪街道办认可李国文提供了房屋的供水、供电设施。
对于建房保证金是否已经转变为建房协议第四条约定的设施费的争议问题。李国文主张虽然横溪街道办曾经将原来的收款收据收回并换开了新的结算凭证，但是双方并未就以保证金抵作基础设施工程款达成一致，故其不同意将保证金抵作基础设施工程款，横溪街道办应将该20万元保证金返还。横溪街道办则认为李国文将保证金的收款收据交还给其换成了基础设施工程款的收据，就足以证明双方达成了以保证金抵作基础设施工程款的约定，另外，与李国文相同情况的其他建设方也将交纳的保证金转为了基础设施工程款，对此横溪街道办提交编号为07295915-07295924的结算凭证予以证明。李国文质证后认为上述结算凭证中有1份交款单位为张士虎的结算凭证，写明“在设施费中扣除”，说明横溪街道办与张士虎就以保证金抵扣基础设施费达成了一致，但是横溪街道办并未与其达成一致。庭审中，李国文陈述除保证金外，其另行交纳了基础设施工程款69万元；横溪街道办陈述除保证金外，李国文另行交纳了基础设施工程款61.5万元。
原审法院审理中，双方陈述李国文所建成的房屋有一部分领取了村镇房屋所有权证，但是因政策原因，剩余的房屋不能再领取村镇房屋所有权证，双方也未提交建房审批材料。
上述事实，有建房协议、安全生产责任书、收款收据、结算凭证、建设工程协议书、转账支票存根、勘验笔录及双方当事人陈述等证据予以证实。
原审法院认为，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。本案中，李国文在未取得建设规划许可证的情况下与村民合作建房，并与横溪街道办签订建房协议，该建房协议违反了法律的强制性规定，系无效合同。李国文因建设王家园小区的房屋向横溪街道办交纳了保证金20万元，横溪街道办开具了保证金的收据给李国文，根据《横溪镇单项建筑工程安全生产责任书》第七条的约定，在工程结束并且未发生工伤事故和其他事故的情况下，横溪街道办应当将保证金返还给李国文。但是，李国文自愿将保证金的收据交还给了横溪街道办，换回了“基础设施工程款（保证金）”的结算凭证。李国文认为换开结算凭证不能证明其认可将保证金转为基础设施工程款的事实，一方面，李国文对于交还保证金收据、换开新的结算凭证的理由未作合理说明；另一方面，新的结算凭证的收款内容与原收款收据的收款项目相比较，明确增加了“基础设施工程款”字样，李国文对于增加的该内容并未提出异议；因此，可以认定双方对于20万元的款项性质达成了变更约定，即由保证金变更为了基础设施工程款。因李国文与横溪街道办签订的《建房协议》无效，故协议第四条亦应当无效。根据法律规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。李国文交纳的保证金20万元已经转为《建房协议》约定的基础设施工程款，横溪街道办亦提供了证据证明横溪街道办委托他人进行了基础设施的施工，已不适宜相互返还。苏价服（2004）4号、苏财综（2004）1号文规定的是“农民经批准建设用于自住性质的住房免收建制镇基础设施配套费”，与本案中的基础设施工程款性质不同。综上，李国文交纳的20万元保证金已经转为基础设施工程款，横溪街道办也就王家园小区内的基础设施组织了施工，故李国文要求横溪街道办返还保证金20万元的诉讼请求，无事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第四十一条第二款、第四款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，原审判决：驳回李国文的诉讼请求。本案应收案件受理费4450元，由李国文负担。
上诉人李国文不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一、保证金的性质并未发生变化，因保证金收据换开，原审法院认为双方就该20万保证金的性质达成变更约定不当，李国文应横溪街道办的要求更换发票，李国文无法拒绝，横溪街道办事处却未告知李国文将保证金冲抵基础设施工程款，因李国文知识有限，看到收据上仍有保证金三个字认为该凭证仍为保证金收据，故未对基础设施工程款提出异议。李国文在起诉前多次向横溪街道办索要该保证金，横溪街道办并未说过保证金已经转化为工程款。二、横溪街道办作为政府部门，收取费用需要有法律依据，横溪街道办陈述其收取基础设施工程款系依据南京市江宁区人民政府颁发的江宁政发（2006）第29号文件《关于调整市政公用基础设施配套费收费标准的通知》，故横溪街道办向李国文收取的就是市政公用基础设施配套费。双方当事人签订的《建房协议》第四条明确写明按实际测量面积每平方米105元的标准收取乙方设施费，故横溪街道办向李国文收取的费用，虽收据上写的是基础设施工程款，但实质就是市政基础设施配套费，原审法院却认定苏价服（2004）4号、苏财综（2004）1号文规定的是“农民经批准建设用于自住性质的住房免收建制镇基础设施配套费”，与本案性质不同，明显是为横溪街道办开脱。另即使按照江宁政发（2006）第29号文件《关于调整市政公用基础设施配套费收费标准的通知》，收费标准也应根据该文件第3款，按照每平方米20元收取，这样李国文所交纳的费用已经远远超出此通知规定的应当交纳的市政基础设施配套费的标准。三、李国文在2014年下半年对小区进行了雨污分流施工改造，与本案无关，横溪街道办早应将李国文完成单项工程之后即2012年就应当将保证金返还，原审法院却以横溪街道办已于2014年下半年组织了施工而驳回李国文的诉讼请求，错误明显。四、李国文向横溪街道办交纳了69万元的基础设施费，20万元的保证金，合计89万元，横溪街道办在原审庭审时仅承认收取了72万元，但李国文陆续找到其他收据后，横溪街道办又予以认可。作为政府部门，其收取的每笔钱均有登记账目，为查明事实，原审法院应责令横溪街道办提供账目，而非让李国文举证，且横溪街道办在原审开庭时，也提交了整本收据存根作为证据，说明横溪街道办保留了所有的收据存根，故法院应责令横溪街道办提交李国文所交费用的整本收据，以查明李国文所交纳的款项金额。综上，请求撤销原审法院判决，改判横溪街道办返还李国文20万元保证金及同期银行贷款利息（自2012年11月1日起计算至判决确定付款之日），并由横溪街道办承担本案的诉讼费用。
被上诉人横溪街道办答辩称，一、关于保证金是否抵扣基础设施费用的问题，有两份收据可以证明，一份为2007年11月1日李国文交的20万元保证金，横溪街道办出具了收据，另一份为上诉人李国文向法庭提交的证据，该份证据开具时间为2010年8月份，但上面载明的时间仍为2007年11月1日。该两份收据，一个证明收取了20万元保证金，另一个证明将保证金冲抵了基础设施款。二、与横溪街道办联合建设王家园小区房屋的人不止李国文一人，其他人也均交纳了保证金并在2010年将保证金冲抵了基础设施款，并换开了基础设施工程款的结算凭证。三、关于基础设施费，合同中约定的基础设施费用与行政性收取的基础设施费为两个不同的费用，行政性收取的基础设施费不是用于小区的基础设施，而是在小区的外部，而合同中约定的基础设施费是用于小区的基础建设，包括小区的绿化、路灯、下水等，该费用的约定并不违反法律的规定。综上，李国文的上诉请求与理由均不成立，请求予以驳回。
二审中，双方当事人对原审查明的事实均无异议，本院予以确认。
上诉人李国文提交了村镇房屋所有权证，证明李国文所建设的房屋经过用地审批手续。被上诉人横溪街道办对该证据的真实性没有异议，但其认为该地块没有进行规划，该块土地是农民拆掉原来宅基地上的房屋，重新建设的，部分原来有宅基地的村民拥有村镇房屋所有权证。
审理中，李国文陈述，结算凭证换开的时间其记不清楚了，当时是电话通知其把保证金收据换一下，把原来的保证金收款收据收回，给其开了结算凭证。李国文看到该结算凭证括号里也写着保证金，就没有在意。
本院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案中，李国文与村民合作建房，并与横溪街道办签订《建房协议》，但未取得建设规划许可证，故该建房协议违反了法律的强制性规定，应属无效。横溪街道办认为其将保证金收据已经换开为基础设施工程款票据，有2007年收据以及结算凭证予以证实，其中结算凭证上收款内容明确写明为“基础设施工程款”，且能与其他证据相佐证。李国文认可结算凭证是换开的，但认为该款项的性质并未发生变化，对此李国文未作合理解释，提交的证据亦不足以证明其主张，故本院对李国文该上诉主张不予采纳。江宁政发（2006）第29号文件《关于调整市政公用基础设施配套费收费标准的通知》是对江宁区市政公用基础设施配套费作出的规定，主要用于规划区内市政公用基础设施建设、改造和维护，本案中，双方所建房屋并未取得建设工程规划许可证，双方在《建房协议》中约定的基础设施工程款与此不是同一性质款项，故关于上诉人李国文认为根据该文件，横溪街道办收费过高的辩解意见，本院亦不予采信。李国文与横溪街道办在《建房协议》中对基础设施工程款进行了明确的约定，横溪街道办依据合同收取了该项费用，因双方签订的《建房协议》无效，双方应相互返还因合同所取得的财产，但根据目前的客观情况，基础设施已经施工完成，不适宜相互返还，故李国文要求横溪街道办返还该20万元保证金，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于李国文所缴纳的相关费用，李国文应有相关的凭证，原审法院将此举证责任分配给李国文，并无不当。
综上，上诉人李国文的上诉请求与理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4450元，由上诉人李国文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晗庆
代理审判员 付 双
代理审判员 吴 勇
二〇一五年十月八日
书 记 员 付 迪