江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行初字第2号
原告康银姑。
委托代理人朱为荣，江西庐陵律师事务所律师。
被告吉安市人民政府。
法定代表人王少玄，该市市长。
委托代理人黄冈红，吉州区人民政府法制办主任。
委托代理人吴湘生，吉安市国土资源局测绘科科长。
第三人郭雷蓉。
委托代理人吴涛。
第三人康鹤立。
原告康银姑因不服被告吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）2014年8月20日作出的吉（市）土决字（2014）第02号《房屋（土地）权属争议处理决定书》（以下简称《处理决定书》），向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。原告康银姑及其委托代理人朱为荣，被告吉安市政府的委托代理人黄冈红、吴湘生，第三人郭雷蓉及其委托代理人吴涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吉安市政府于2014年8月20日作出吉（市）土决字（2014）第02号《处理决定书》认为：康银姑多年上访反映的问题确属于家庭内部继承房屋（土地）遗产纠纷，多年来，市、区两级政府、相关单位和部门进行过多次协调、裁决、判决和处理，但一直没有根本解决问题。原因是1991年原县级吉安市土地管理局对康氏三家所颁发的土地证都是共同共有的大宅院-
联合宗地，各自没有明确具体的分割线，后因三家各自建房时私自交换房屋（土地）时，没有及时去房屋（土地）管理部门进行变更登记，加上时间过去这么多年，原来的大宅院地貌面目全非。尤其是撤地设市后，吉安市城区建设步伐明显加快，原汽车站前路即现在的中山西路进行了大面积的拓宽（康银姑提出：中山西路拓宽是占去了大宅院一定的面积，但郭雷蓉单独得到了补偿），经调查，当时城市拓宽路面无经济补偿依据。郭雷蓉认为“道路扩建占了康家大院一定面积”。第三人康鹤立回忆说：“中山西路扩建没有占用我的土地，但占用了康家大院的土地，大概占了40-50平方米的面积”（见2014年6月19日上午调查笔录）。所以本着尊重历史、面对现实、保持团结、维护稳定的原则，经“康银姑家庭房屋（土地）纠纷工作组”讨论分析和吉安市政府研究，作出决定：1.根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记不发生效力”和第十七条“不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明”的规定和《土地登记办法》第七十条“依法登记的国有土地使用权和集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，1991年原县级吉安市政府对康氏三家所颁发的土地使用证是正确有效的；康氏三家各自建房时私自交换的房屋（土地），加之康银姑提到若干年前黄道权房屋拆迁安置占地面积问题，已经无法考证。这些交换和安置的土地都没有到房产和国土部门进行变更登记，都不具有法律效力。因此，根据三家1991年所发的土地使用证面积减去已建房屋（土地）面积，现在还剩土地面积为：康银姑家发证面积为182.79平方米，至今未建房，还剩182.79平方米；郭雷蓉发证面积为247.60平方米，减去已建康佳旅馆占地面积148.64平方米（实际测量），还剩98.96平方米；康鹤立家发证面积为174.38平方米，已建康茂旅馆占地面积263.93平方米，超过89.55平方米，经调查认定是利用了人家的土地，不是超占大宅院的土地。2.根据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三条“调处土地权属争议必须尊重历史、面对现实，贯彻协商为主、分级调处、有利生产、便于管理的原则”的规定，按照现有空地面积236平方米（经吉安市国土资源局勘查规划队现场测量），按比例进行分配。即236÷（182.79﹢98.96）=0.83762，分别为：康银姑182.79×0.83762=153平方米；郭雷蓉98.96×0.83762=83平方米。康银姑与郭雷蓉各自分配的土地在空地上的位置确定：康银姑分配的土地153平方米位于空地的东面，即康茂旅馆旁边；郭雷蓉分配的土地83平方米位于空地的西面，即在康佳旅馆旁边，具体位置界线见吉安市国土资源局勘查规划队绘制的《康银姑家庭房屋纠纷现有空地宗地图》。吉安市政府作出上述决定后，康银姑、郭雷蓉不服，分别向江西省人民政府申请行政复议，江西省人民政府于2014年12月作出赣府复字（2014）42号、（2014）44号《行政复议决定书》，维持吉安市政府作出的决定。
原告康银姑诉请撤销江西省人民政府赣府复字（2014）42号《行政复议决定书》和吉安市政府吉（市）土决字（2014）第02号《处理决定书》，并确认现有原告空地土地使用权面积为182.79平方米及使用面积具体界址。其理由为：1.第三人郭雷蓉的土地证，即康鹤令之妻李四姑的吉市集用（1991）字第白-年-285号和吉市集用（1991）字第白-年-288号土地使用权证存在重复登记及面积计算错误，政府发证确认李四姑土地面积为247.6平方米系错误颁证，该两本土地使用权证应依法撤销，重新颁证确认李四姑的土地使用面积，李四姑上述两本土地证不能作为本案定案依据。2.吉安市政府已确认原告使用面积为182.79平方米的土地证正确有效，又依据李四姑存在错误的两本土地证面积247.6平方米核减建康佳旅馆占用土地148.64平方米，计算出郭雷蓉方还剩土地98.96平方米，该98.96平方米数据本身不真实准确，再依据该数据与原告的土地使用面积为153平方米显然不正确，实际是将原告的部分土地划给康鹤令方，减少了原告的土地，两者之间相互矛盾显属错误。3.原告与郭雷蓉、康鹤立三方签订的房屋土地使用权调换契约应具有法律效力，虽然土地调换后未去国土部门登记备案，但土地调换已实际履行，土地调换后郭雷蓉方已建了康佳旅馆，康鹤立方建了康茂旅馆，现唯有原告未建房屋，根据该调换契约规定，郭雷蓉方应归还原告出借的土地一直未予归还，吉安市政府至今仍确认该调换契约不具有法律效力显属错误。为支持其诉请，康银姑向本院提供如下证据：1.康银姑土地使用权证，证明2009年1月9日吉安市政府确认原告的土地面积为182.79平方米；2.《关于房屋土地使用权调换契约》（以下简称《调换契约》），证明康鹤令借用了原告土地未归还，康鹤令实际履行了契约内容；3.吉市集用（1991）字第白-年-288号土地使用权证。土地管理部门在土地证上标注李四姑的面积是131.2平方米，根据现场其标注的阴影部分只有84多平方米。吉市集用（1991）字第白-年-285号重复登记了，已经颁发给了康鹤立、鹤康银姑；4.吉州区人民政府的《勘验笔录》，证明三家都是按照三份之一分空地。
被告吉安市政府答辩称其作出的吉（市）土决字（2014）第02号《处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，裁决处理适当，既尊重了历史，又面对了现实，请求依法予以维持。其理由为：1.按照《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记不发生效力”和第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”所以康银姑和郭雷蓉、康鹤立三家的房屋（土地）份额，只能依据土地使用证上登记的土地面积，这才具有法律效力。2.在1991年原县级吉安市政府对康氏三家颁发土地使用证时，三家都对发证面积没有异议，为进一步核实这一事实，市国土资源局调查人员于2008年9月18日、19日分别向康银姑、康鹤立、郭雷蓉调查谈话时康银姑、康鹤立、郭雷蓉三人都承认：对91年发证时的界址面积无异议。三家房屋（土地）权属发生争议是在发证后三户因建房私自交换土地后产生的。3.《处理决定书》作出的土地使用权决定符合土地现状，遵守了《江西省调处土地权属争议暂行规定》确定的“尊重历史、面对现实”的调处原则。因该争议时间跨度长、地形面貌变化大（已建“康佳旅馆”、“康茂旅馆”以及城市路面扩建占用约46平方米），吉安市政府只能就现有空地面积236平方米，依据各自土地证上记载的面积按比例分配。即土地证记载面积为：康银姑182.79平方米，郭雷蓉247.6平方米（建“康佳旅馆”已用148.64平方米，还剩98.96平方米），康鹤立174.38平方米（建“康茂旅馆”已用完）。因此，康银姑按比例分配的面积应为：236÷（182.79﹢98.96）×182.79=153平方米，郭雷蓉按比例分配的面积应为236÷（182.79﹢98.96）×98.96=83平方米。上述土地分配原则及计算方法在调处中当事人达成了一定的共识，吉安市政府以此为据作出处理决定，尊重了当事人的意志和现状。4.1994年5月，康银姑与康鹤令、康鹤立签订的《调换契约》，根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，康氏三家对该宗土地的私自调换，未到国土部门进行变更登记，因此不具有法律效力。
被告吉安市政府向本院提交了以下证据：1.2008年9月18日对郭雷蓉的《调查笔录》；2.2008年9月19日对康银姑的《调查笔录》；3.2008年9月19日对康鹤立的《调查笔录》；4.吉安市国土资源局地政地籍科出具的《现状调查图》；5.2014年6月18日对康银姑、郭雷蓉、吴君的《调查笔录》；6.2014年6月18日对康银姑、何水凤的《调查笔录》；7.2014年6月19日对康鹤立的《调查笔录》；8.2014年6月19日对郭雷蓉、吴君的《调查笔录》；9.《调解笔录》。用以证明吉安市政府在江西省高级人民法院判决撤销重做后，再次向康氏三家进行了询问调查，征询他们对1991年土地证的登证情况是否有异议，并在两家现有空地上对各自的土地位置、面积、界址作出了具体划分，作出的决定符合法律规定的事实。
第三人郭雷蓉方答辩请求撤销江西省人民政府赣府复字（2014）44号《行政复议决定书》和吉安市政府吉（市）土决字（2014）第02号《处理决定书》，依法判决确认郭雷蓉享有吉州区汽车站背3号现有空地上108.6平方米土地使用权。其理由为：1.三家领取的土地证面积与该地的实际面积矛盾，三家登载的土地面积共计为604.77平方米，而康银姑土地证记载的共有使用权总面积为496.3平方米，很显然是矛盾的。事实上，康银姑、康鹤立土地证分摊面积多登了100余平方米，因此不能以康银姑、康鹤立土地证登记的面积作为确定本案土地使用权面积的依据，《处理决定书》及《行政复议决定书》采信和确认康银姑、康鹤立的土地证有效，并以此确认郭雷蓉现有空地上的面积为83平方米是错误的。2.按照土地证登记的面积，应依法确认郭雷蓉现有空地面积为108.6平方米。证据显示李四姑土地证登记的面积为247.6平方米（131.2﹢116.4），核减已建康佳旅馆占地面积139平方米，还剩108.6平方米，更何况1997年3月5日三家签订的协议书，康银姑、康鹤立均同意郭雷蓉家在现有空地建房100平方米。《处理决定书》及《行政复议决定书》认定康佳旅馆占地面积148.64平方米没有任何事实依据。3.造成现有空地面积不足的根本原因在于康茂旅馆占用他人土地所致。根据1994年10月康银姑、康鹤立的吉安市城乡私人建房用地申报表，当时同意康银姑、康鹤立两户联合开发，在原基改建的总占地面积为352平方米（与康银姑、康鹤立土地证登记的面积相符），但实际已建的房屋康茂旅馆的占地面积为263.93平方米，远远超过了康鹤立家土地证登记的174.38平方米，实际超出89.55平方米，这完全是康银姑、康鹤立联合开发时使用了康银姑的土地面积。《处理决定书》及《行政复议决定书》不顾这一基本事实，仅以“第三人康鹤立家发证面积174.38平方米，建康茂旅馆已全部用完”为由，并据此认定“超出89.55平方米，经调查认定是利用了人家的土地，不是超占大宅院的土地”，对此是没有任何事实依据，是完全错误的。为支持其请求，郭雷蓉向本院提供如下证据：1.吉市集用（1991）字第白-年-285号和吉市集用（1991）字第白-年-288号土地使用权证，证明郭雷蓉方用地面积131.2平方米，其中建筑占地101.4平方米。2.1998年以吉市集用（1991）字第白-年-285集体土地使用证换发的吉市集建（1998）字第（7-322）号集体土地建设用地使用证。为支持其诉请，郭雷蓉方庭后向本院补充提供了吉安市房地产管理局向康德根、康冬根、康九根颁发的吉市房权证吉州字第××号、吉市房吉州共字第00001960号、吉市房吉州共字第00001961号房屋所有权证。证明康佳旅馆的产权状况。
第三人康鹤立未予以答辩，亦未提供证据。
根据当事人所举证据，结合法院对本案历次审理时的质证、认证情况，对本案如下法律事实予以确认：
讼争原汽车站背3号康家大院系涉案当事人祖父康考祥（已故）遗留的祖业房产，由其长子康迪光（已故）、次子康惠光（已故）、三子康赞良（已故）继承。1991年，康迪光之子康鹤令、康惠光之女康银姑、康赞良向原县级吉安市土地管理局申请登领该康家大院内的土地使用权证。原县级吉安市土地管理局经组织三家测量，分别向康银姑颁发了吉市国用（1991）字第2－769号国有土地使用权证，面积为182.79平方米，向康赞良（康鹤立之父）颁发了吉市国用（1991）字第2－768号国有土地使用权证，面积为174.38平方米，向康鹤令（证载土地使用人为其妻李四姑）颁发了吉市集用（1991）字第白－年－285号、288号两本集体土地使用权证，面积分别为116.4平方米和131.2平方米，共计247.6平方米。
1994年5月14日，康鹤令与康银姑、康鹤立签订了一份《关于房屋土地使用权调换契约》，载明：“康鹤令和堂弟康鹤立因汽车站背叁号市中山西路旁房屋一座，现因堂兄建新房，须占用堂弟土地。经双方同意，达成下列条约：1、康鹤令因建新房须占用堂弟康鹤立在本房屋西面后园，面临中山西路的土地一块，其中包含房屋一间，计壹拾陆平方米；2、康鹤令同意将其在中院的1／3土地调换给堂弟康鹤立建房使用；3、如归还的土地遇有房屋，康鹤令归还土地时必须拆去，空出土地，以便堂弟建房使用；4、以上条约，康鹤令及其子女今后不得以任何理由，不归还因建房所占用的土地，否则堂弟有权收回被占用的土地及房屋一间；5、本契约一式二份，各执一份，自一九九四年五月十四日起执行；6.康鹤令因建房占用其堂妹康银姑后院土地一块（详见土地证），今后从其他土地中归还”。该协议签订后，康银姑、康鹤立即将约定的土地调换给了康鹤令建康佳旅馆，但三方均未到土地管理部门办理土地变更登记手续。后因康鹤令未履行协议引发纠纷，原吉安市城市规划管理处根据康银姑、康鹤立的申请，向康鹤令之子康德根下发了吉市规划字（1994）第033号《关于暂停施工的通知》，通知康鹤令暂停施工，待双方签订的土地调换契约落实后再行施工。但康鹤令仍继续施工，并建成占地面积148.64平方米的康佳旅馆。1994年10月14日，康鹤立、康银姑经规划、土管部门审批取得土吉市字（1994）第150号《江西省吉安市用地许可证》，拟共同在康家大院内改建占地面积352平方米的住宅，因康鹤令认为两人占用了其土地而未建成。康银姑、康鹤立遂申请原县级吉安市政府和原县级市土管局解决争议。1999年9月，康鹤立在康家大院内的东面空地上兴建了康茂旅馆，占地面积263.93平方米。2003年10月，吉安市规划管理处向康银姑颁发（2003居）第01号《吉安市私人建房规划审批通知书》，规划建筑占地面积120平方米。康鹤令之妻李四姑（2007年左右去世）认为该规划占用了其土地，予以制止，并于2006年1月向吉州区法院提起行政诉讼，诉请撤销该规划通知书。吉州区法院作出（2006）吉行初字第11号行政判决撤销了该规划通知书。
康银姑在建房不成的情况下，多次到吉州区国土分局、吉州区人民政府、吉安市国土资源局、吉安市规划建设局、吉安市政府上访，向省有关部门信访，要求解决该土地使用权纠纷。为此，吉安市政府专门成立了“康银姑信访问题调处领导小组”，并多次组织调解。在吉安市政府的组织下，康银姑与康鹤令的儿媳郭雷蓉在2010年11月24日就双方家庭继承土地（房屋）遗产纠纷问题解决办法和计算公式达成协议、2011年1月17日就双方土地在现余留236.06平方米空地的位置问题达成协议、2011年1月18日就各自土地北边临街分界点的确定达成协议。吉安市政府据此于2011年10月28日作出吉（市）土决字（2011）第01号房屋（土地）权属争议处理决定。经江西省人民政府行政复议维持后，康银姑仍不服，向本院提起行政诉讼。本院于2013年7月11日作出（2012）吉中行初字第1号判决，维持吉安市政府作出的吉（市）土决字（2011）第01号房屋（土地）权属争议处理决定。康银姑不服，提起上诉。江西省高级人民法院以认定事实不清，适用法律不当为由，于2013年12月24日作出（2013）赣行终字第16号判决，撤销本院作出的（2012）吉中行初字第1号判决及吉安市政府作出的吉（市）土决字（2011）第01号房屋（土地）权属争议处理决定，判令吉安市政府重新作出处理决定。吉安市政府遂于2014年8月20日重新作出本案被诉的吉（市）土决字（2014）第02号《房屋（土地）权属争议处理决定书》。康银姑、郭雷蓉均不服，向江西省人民政府提起行政复议，经江西省人民政府赣府复字（2014）42号、（2014）44号行政复议决定维持吉安市政府处理后，康银姑仍不服，向本院再次提起行政诉讼。
另查明，康鹤令于2014年2月在吉安市政府重新处理本案期间去世。
本院认为，吉安市政府2014年8月20日作出的吉（市）土决字（2014）第02号《房屋（土地）权属争议处理决定书》违反法定程序，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。理由：1、吉市集用（1991）字第白-年-285号、吉市集用（1991）字第白-年-288号集体土地建设用地的使用权人系康鹤令、李四姑夫妇。据郭雷蓉诉讼中陈述，康鹤令夫妇育有四子三女：吴木根（郭雷蓉丈夫，已故）、康九根、康德根、康冬根、康素英、康国英、康秀英。涉案被申请人康鹤令于2014年2月在吉安市政府对本案重新处理期间去世，其包括本案土地、房屋等在内的财产依法已由其子女继承。吉安市政府在未征得其他继承人同意的情况下便直接将郭雷蓉列为被申请人承继本案的诉讼活动，遗漏当事人，违反法定程序。2、该决定书认定根据三家1991年所发的土地使用证面积减去已建房屋（土地）面积，应剩土地面积为281.75平方米（182.79＋98.96），现场实际尚剩的土地面积仅为236平方米，短少了45.75平方米。但对于造成短少的原因没有查明，属认定事实不清。一是康鹤立的吉市国用（1991）字第2－768号国有土地使用权证所登载的土地使用权面积为174.38平方米，而其所建的康茂旅馆占地面积为263.93平方米，超出其享有的土地使用权面积89.55平方米。吉安市政府认定超出部分是“利用了人家的土地，不是占用大宅院的土地”，但未提供相关证据证实。对于超出的89.55平方米是否占用了康家大院康银姑、郭雷蓉家的土地面积，吉安市政府并未予以查明。二是对于中山西路拓宽是否占用了康家大院的土地、是在1991年登证之前占用的还是在登证之后占用等事实没有查明。3、没有对1994年土地调换协议的实际履行情况以及引发本案土地权属争议的原因等事实予以查明和认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销吉安市人民政府作出的吉（市）土决字（2014）第02号《房屋（土地）权属争议处理决定书》；
二、由被告吉安市人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元，由吉安市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 李小清
代理审判员 李国红
代理审判员 钟君林
二〇一五年六月二十九日
书 记 员 龙 蓉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。