广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1529号
上诉人（原审被告）：增城市派潭镇人民政府，住所地增城市。
法定代表人：陈伟东，职务：镇长。
委托代理人：刘水发，系广东兆鹏律师事务所律师。
委托代理人：韩伯娣，系广东兆鹏律师事务所实习律师。
上诉人（原审被告）：增城市城乡建设管理局，住所地增城市。
法定代表人：李永发，职务：局长。
委托代理人：陈庆林，系广东民诚众信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州皇马小镇投资有限公司，住所地广州市。
法定代表人：陈春玲，职务：总经理。
委托代理人：陈平，系广东众达律师事务所律师。
委托代理人：叶松盛，系广东众达律师事务所律师。
上诉人增城市派潭镇人民政府、增城市城乡建设管理局因与被上诉人广州皇马小镇投资有限公司不服行政处理一案，不服广州市增城区人民法院（2014）穗增法行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：被上诉人广州皇马小镇投资有限公司通过公开挂牌出让方式取得位于派潭镇大埔村的国有土地使用权。2010年11月17日，被上诉人与增城市国土资源和房屋管理局（以下简称增城市国土房管局）签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定，增城市国土房管局将位于派潭大埔村的92769平方米土地使用权出让给被上诉人，出让宗地编号为83105209A9084，被上诉人须在签订合同之日起8个月内完成任务项所有立项、环评、规划等报批手续并开始开工，配套安置房须在签订本合同之日起18个月内竣工，配套居住部分在签订合同之日起24个内内竣工，配套旅馆业须在签订合同之日起30个月内投入运营；被上诉人不能按期开工，应提前30日向上诉人提出延建申请，经上诉人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年；被上诉人违反合同约定的开工竣工要求中任何一项时限的，每天按成交价的1‰缴交违约金，持续6月以上的，出让人可以单方解除出让合同，收回土地使用权，重新组织出让，地上建筑物所有权一并无偿收归政府所有。另外合同还作了其他约定。以上合同，由原、上诉人盖章确认。2011年3月24日，增城市国土房管局就上述土地使用权核发编号为增国用（2011）第B0700025号《国有土地使用证》给被上诉人。被上诉人取得涉案土地使用权后，将该土地的建设项目发包中太建设集团股份有限公司（以下简称太中公司）进行施工。在施工过程中，被上诉人与施工方太中公司发生工程款纠纷，施工方太中公司拖欠材料供应商的材料费及工人工资，导致材料供应商及工人向增城市派潭镇政府、增城市政府等部门上访。2013年3月20日，增城市加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组召开市信访局、市维稳办、市公安局、市人社局、市城乡建设局、市国土房管局、派潭镇政府等部门负责人参加的“皇马小镇”信访案协调会。会议明确：必须在6月1日前全面完成土地使用权的收回、拖欠工人工资结算付清、工程款结算付清等三项工作；由市建设局牵头，派潭镇政府配合，尽快协调项目方和工程承包方落实双方认可、有资质的核算单位（第三方）核准工程量、拖欠工人工资量，为后续处理提供依据。2013年4月3日，上诉人增城市派潭镇人民政府和增城市城乡建设管理局向被上诉人发出增府函（2013）102号《关于对广州皇马小镇投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》，告知被上诉人其位于派潭镇的“皇马小镇”房地产开发项目，未按照相应合同约定的时限竣工，增城市政府已决定依法解除土地出让合同，注销相关权利证书，收回土地使用权，并对已实施建设的工程进行清算审核。现派潭镇政府与增城市城乡建设管理局共同组成清算小组，并委托广东建翰工程管理有限公司作为工程清算的工程咨询单位，于2013年3月31日正式驻场开展工程量、工人工资的全面结算工作，时间约30天。清算结果确认后需经我市造价站审定，清算完成后，我市将按规定，优先清算工人工资及施工单位的工程款等款项，请被上诉人在清算期间落实驻场代表，配合清算工作，并对委托的工程咨询单位广东建翰工程管理有限公司予以书面确认，同时，要做好与施工方的沟通解释工作，确保清算工作顺利进行。同年4月15日，增城市国土房管局作出增国房处字（2013）12号《关于协商土地违约处置事宜的函》。上诉人在函件中指出：经查，被上诉人取得位于派潭高村村、刘家村及大埔村的两宗土地使用权后，未按出让合同约定的开工时限开工或者竣工，逾期达六个月以上，符合合同约定的追究违约责任实施收回土地使用权的条件。请被上诉人在收到本函后五个工作日内，到增城市国土房管局处协商相关处置事宜；逾期不协商，增城市国土房管局将依法处置。同年5月13日，“皇马小镇”房地产开发项目结算工作完成，广东建翰工程管理有限公司出具的《增城派潭皇马小镇住宅小区结算工作情况汇报》。同年5月16日，增城市国土房管局作出增国房字（2013）48号《关于收回国有建设用地使用权的通知》，载明：2010年11月17日，被上诉人与上诉人签订《出让合同》，被上诉人取得位于派潭镇大埔村的土地使用权。《出让合同》约定，被上诉人应在签订本合同之日起八个月内完成建设工程项目的所有立项、环评、规划等报批手续并开始施工，配套安置房应在签订本合同之日起十八个月内竣工，配套居住部分应在签订本合同之日起二十四个月内竣工，配套旅馆业部分应在签订本合同之日起三十个月内投入运营。被上诉人违反本合同约定的开工、竣工要求中任何一项时限的，每日按成交价款的1‰缴纳违约金；持续六个月以上的，上诉人可以单方解除本合同，收回土地使用权，重新组织出让，土地使用权上的建筑物所有权一并无偿收归政府所有。其中，被上诉人取得高村村、刘家村的土地使用后至今未动产开发，也未按规定时限申报延迟原因，已超过出让合同第十七条约定的动工时限长达22个月，大埔村的土地使用权后虽已取得部分《施工许可证》并进行了施工，但建设工程项目（包括配套安置房）至今仍未竣工，亦未按合同约定向上诉人申报延迟原因，已超过合同约定的竣工时限达十二个月，上诉人根据合同约定，决定解除双方签订的《出让合同》，收回涉案土地使用权，土地使用权上的建筑物所有权一并无偿收归政府所有。请被上诉人在收到本通知书之日起十五个工作日内，将涉案土地使用权的权利证书及《出让合同》交回上诉人作注销处理，并与上诉人协商相关后续事宜。逾期未与上诉人联系的，视为无异议。
原审法院认为，一、关于上诉人、被上诉人主体是否适格问题。由于被上诉人在位于增城市派潭镇大浦村的“皇马小镇”房地产开发项目中与承包施工方太中公司发生工程款纠纷，引致太中公司拖欠供应商材料款及工人工资，导致材料供应商及工人向增城市派潭镇政府及增城市政府上访，两上诉人根据增城市政府召开的维稳工作会议作出的决定，向被上诉人发出被诉的增府函（2013）102号《关于对广州皇马小镇投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》。被上诉人是增城市派潭镇大浦村的国有土地使用人，被上诉人认为两上诉人发出该被诉函件侵犯其合法权益，故上诉人、被上诉人主体适格。二、两上诉人向被上诉人发出被诉函件的行为是否可诉的具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在本案中，两上诉人以增城市政府已决定依法解除土地出让合同，注销相关权利证书，收回土地使用权为由，联合向被上诉人发出被诉函件，告知被上诉人现两上诉人共同组成清算小组，并委托相关单位驻场开展清算工作，要求被上诉人配合清算。该行为属于行政机关作出的具体行政行为，由于清算小组成立直接影响被上诉人行使相关的民事权利，故行政行为对被上诉人的合法权益已造成实际影响。故此，两上诉人的发函行为是可诉的具体行政行为。三、关于被上诉人提起本案行政诉讼是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”在本案中，两上诉人向被上诉人发出被诉的函件没有告知被上诉人相关的诉权及起诉期限，故应由被上诉人知道或者应当知道具体行政行为内容之日起算两年，被诉函件在2013年4月3日作出，被上诉人在2013年7月25日已向本院起诉，故未超过起诉期限。四、两上诉人向被上诉人发出被诉函件的行为是否属于其职权范围的问题。从被诉函件内容看，首先告知被上诉人，位于派潭镇的“皇马小镇”房地产开发项目，未按照相应合同约定的时限竣工，增城市政府已决定依法解除土地出让合同，注销相关权利证书，收回土地使用权。两上诉人并不是土地行政管理部门，在增城市政府及土地行政管理部门未认定涉案土地为“闲置土地”，也未作出收回土地使用权的行政处罚时，两上诉人函告被上诉人增城市政府决定收回土地使用权，超越其职权范围。其次，两上诉人共同组成清算小组，并委托广东建翰工程管理有限公司作为工程清算的工程咨询单。被上诉人与承包施工方的工程款纠纷属于平等主体之间的民商事纠纷，对工程量、工程款等结算应由被上诉人及承包施工方共同协商确定工程咨询单位或者由司法机关指定工程咨询单位，而不应由两上诉人组成清算小组并由两上诉人指定工程咨询单位，两上诉人此行为同样超越其职权范围。因此，两上诉人向被上诉人发出上述强制清算的工作函，没有任何法律依据，属于行政违法，故被诉函件应予以撤销。综上所述，两上诉人作出的增府函（2013）102号《关于对广州皇马小镇投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》，超越职权，缺乏法律依据，属于行政违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，判决撤销上诉人增城市派潭镇人民政府、增城市城乡建设管理局联合发出增府函（2013）102号《关于对广州皇马小镇投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》。
上诉人增城市派潭镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、首先，《关于对广州皇马小镇投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》是基于增城市信访局、维稳办、公安局、人社局、城乡建设局、国土房管局、派潭镇人民政府等多个部门研究讨论后，为了维稳、解决相关信访投诉，上诉人在上级政府的要求下，增城市派潭镇政府和增城市城乡建设管理局在自己职能范围内行事的。其次，从函件的内容看，此函件仅通知了被上诉人做好清算配合工作，上诉人在行使此行政职权的过程中，没有增加或减少被上诉人的权利义务，也没有限制或免除被上诉人的权利义务。而且事实上被上诉人根本没有配合。上诉人的发函行为对被上诉人的权利义务不产生任何实际影响。因此发函行为实际上无独立的诉讼利益，没有单独进行司法审查及浪费司法资源的必要，据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款笫六项之规定，上诉人的发函行为是不可诉行政行为。再次，上诉人清算的结果根本没有通知被上诉人，也没有要求上诉人接受或者遵守该清算结果。上诉人的清算行为只是发生在投诉人和政府部门之间，清算的结果也没有造成被上诉人的任何利益损失。所以清算只是个事实行为，不是可诉的行政行为、法律行为。最后，一审判决对上诉人的发函行为定性错误，仅以一言两语轻率地带过发函行为对被上诉人造成实际影响，并没有站在事实的角度上去论证说明发函行为对被上诉人造成了何种实际影响。二、首先，上诉人发函行为是基于履行上级部门要求，清算工作只是因为大量民工、供应商的投诉、信访情况下，为了维稳、为了了解债务等实际情况，才依照事实和投诉方的处理进行摸底工作，该工作并未对被上诉人的权利义务产生任何实际影响，故上诉人函告被上诉人配合清算工作的行为是合法的，并没有超越其职权范围。其次，一审判决对上诉人函告被上诉人增城市政府决定收回土地使用权认定为超越其职权范围，是属于定性错误。从函件内容上看，上诉人函告被上诉人增城市政府决定收回土地使用权，仅是告知被上诉人清算工作的一个缘由，这告知对被上诉人的权利义务没有产生任何实际影响，并没有超越上诉人的职权范围。三、一审判决对一审原告、被告主体适格认定错误。如前所述，上诉人发函行为没有对被上诉人的权利义务产生实际影响，是不可诉行政行为，故不存在行政诉讼主体适格问题。综上所述，上诉人上诉请求：一、撤销增城区人民法院作出的（2014）穗增法行初字第22号行政判决书；二、诉讼费全部由被上诉人承担。
上诉人增城市城乡建设管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认为上诉人与增城市派潭镇人民政府联合发出《关于对广州皇马投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》（以下简称“工作函”）的行为是一个独立的具体行为的观点与事实不符。事实上，上诉人与增城市派潭镇人民政府的发函行为是依附于增城市人民政府解除与被上诉人签订的《土地出让合同》，被上诉人已经就“解除土地出让合同、收回土地使用权”这一行为提起诉讼，故再就函告清算单独提起诉讼，没有单独进行司法审查的必要，依法应驳回诉讼请求。二、增城市派潭镇政府和增城市城乡建设管理局联合发出工作函的行为并非具体行政行为，其不具有可诉性。具体行政行为核心构成要件是对特定对象的权利义务产生影响。结合本案，增城市派潭镇政府和增城市城乡建设管理局联合发出的工作函对广州皇马投资有限公司的权利义务没有任何影响。具体理由有如下几点：1、从发函的背景来看，工作函发出的背景是“增城市政府已决定依法解除土地出让合同，注销相关权利证书，收回土地使用权”，该发函行为是依附于增城市政府拟准备解除土地出让合同这一具体行为，并非独立的行政行为。2、从发函的目的来看：发函的目的是为政府后续处理“皇马小镇项目”提供依据，清算的结果仅报告给当地政府，并非向公众公开。3、因清算结果仅为政府内部参考，其不对外公开，也不要求皇马小镇投资有限公司承担任何后果，故不产生任何法律效果。三、从增城市派潭镇政府和增城市城乡建设管理局的工作内容来看，两单位仅委托广东建翰工程管理公司对工程量、人员工资进行摸底调查，并没有对皇马小镇项目进行任何处置，而且对摸底调查结果仅向政府报告。故从该工作的实质来看，该工作的性质应认定为是政府职能部门的内部调查，虽然在发函时使用了“清算工作”的字眼，但其本质并非清算，因为增城市派潭镇政府和增城市城乡建设管理局的工作结果并不对外公布，不产生法律上的后果。四、如前所述，上诉人发函行为性质上属于内部管理、调查，而行为目的是为上级部门决策提供参考，发函的起因是因被上诉人在工程建筑过程中管理不善，引发大规模的工人上访、投诉，构成重大的社会不稳定因素。为维护社会稳定，了解工人上访的原因，消除不稳定因素。在此情况下，增城市城乡建设管理局作为增城市建设主管部门，依据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《广州市建设工程文明施工管理规定》以及建设部《关于贯切国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》的规定对其所管辖范围的建设工程进行管理、调查，本身是履行职责行为，因此增城市城乡建设管理局所做出的行为是正当、合法的。综上所述，上诉人上诉请求：一、撤销增城区人民法院作出的（2014）穗增法行初字第22号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人广州皇马小镇投资有限公司答辩称：1、已经有生效法律文书确认该发函行为是具体行政行为，且该发函行为是当时增城市人民政府、国土局打算收回涉案土地使用权的行为其中一个环节，该收地行为已经被确认为属于具体行政行为，因此两上诉人发函要求被上诉人进行清算也属于具体行政行为。2、两上诉人涉案发函行为是行使其行政权力的一个行政行为，具备了具体行政行为处分性、特定性、单方性、外部性的特征。3、两上诉人涉案发函内容明确要求被上诉人配合其清算行为，对工程咨询单位书面确认，确保清算工作顺利进行，实际对被上诉人的权利义务产生了重大影响。根据两上诉人提交的会议纪要及工作方案，其明确有规定被上诉人要派出员工积极协助清算行为，否则立即启动收地程序。该方案也体现了具体行政行为前置性、处罚性的特征。4、两上诉人并非土地管理职能部门，无权向被上诉人发送涉案函件，且涉案函件里面明确注明了增城市人民政府已经决定收回土地使用权。两上诉人涉案发函行为超越职权范围，且缺乏法律依据，依法应当予以撤销。一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
经审理查明，原审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。……”本案中，涉案的《关于对广州皇马小镇投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》直接影响被上诉人行使相关的民事权利，对被上诉人的合法权益已造成实际影响，根据上述规定，被上诉人对涉案函不服属于行政诉讼的受案范围。
涉案的《关于对广州皇马小镇投资有限公司皇马小镇项目启动清算工作的函》告知被上诉人由两上诉人共同组成清算小组、指定工程咨询单位等内容，并要求被上诉人配合清算工作，两上诉人该行为没有法律授权依据，超越其职权范围，原审法院以两上诉人超越职权范围为由撤销涉案函并无不当，本院予以支持。两上诉人上诉理由均没有法律依据，本院不予支持。
综上一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人增城市派潭镇人民政府、增城市城乡建设管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 唐 勇
代理审判员 余秋白
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 周芷诺
刘敏娟