贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔东行终字第139号
上诉人（原审原告）：雷志祥，男，1930年12月23日出生，汉族，贵州省镇远县人，小学文化，退休干部，住镇远县舞阳镇联合街香山寺6号。
上诉人（原审原告）：晏春英，女，1964年6月30日出生，汉族，贵州省镇远县人，小学文化，农民，住镇远县舞阳镇盘龙社区民生桥*组，系原告雷志祥之继女。
上诉人（原审原告）：雷胜发，女，1968年5月19日出生，汉族，贵州省镇远县人，初小文化，农民，住镇远县舞阳镇东关社区东门*组，系原告雷志祥之女。
上诉人（原审原告）：雷盛琼，女，1964年7月16日出生，侗族，贵州省镇远县人，大专文化，公务员，住镇远县舞阳镇府城社区**组，系原告雷志祥之侄女。
被上诉人（原审被告）：镇远县舞阳镇人民政府。
法定代表人：唐瑞，镇长。
被上诉人（原审第三人）：黄先林，男，1951年6月3日出生，汉族，贵州省镇远县人，小学文化，农民，住镇远县舞阳镇盘龙社区民生桥*组，现住镇远县舞阳镇共和社区共和街**号。
被上诉人（原审第三人）：雷胜珍，女，1955年4月11日出生，汉族，贵州省镇远县人，小学文化，农民，住镇远县舞阳镇盘龙社区民生桥*组，现住镇远县舞阳镇共和社区共和街**号，系黄先林之妻、雷志祥之女。
被上诉人（原审第三人）：镇远县舞阳镇共和社区委员会。
法定代表人：景飞，主任。
上诉人雷志祥、晏春英、雷胜发、雷盛琼因土地权属行政处理一案，不服镇远县人民法院（2014）镇行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审根据被告举证并经庭审质证认定：争议地“飞山庙”位于镇远县舞阳镇共和社区（原民生桥村）农业发展银行背后，面积0.2亩，东抵韩家排水沟，南抵镇远县农业发展银行围墙，西抵杨成权房屋坐向左侧基脚，北抵山。争议地系原告雷志祥的母亲田玉元（雷胜珍的祖母）在解放前开垦的自留地，由田玉元耕种管理。1973年，雷胜珍与本村村民黄先林登记结婚，1984年1月23日田玉元去世时，其户下只有田玉元一人。田玉元之子雷志祥、雷志安均系非农业户口，不具备承包农村土地的主体资格。1984年7月15日第一轮土地承包时，镇远县舞阳镇民生桥村第一组将争议地发包给黄先林。1992年雷志祥、雷志安申请将该争议地改作宅基地使用，2003年将其使用权变更给晏春英、雷胜发、雷盛琼三人，并办理了镇国用（2003）字第0216号、镇国用（2003）字第0217号、镇国用（2003）字第0218号国有土地使用证，第三人与原告为此发生土地权属纠纷。被告镇远县舞阳镇人民政府于2013年12月27日作出舞府发（2013）136号处理决定，将争议地“飞山庙”的所有权确定为舞阳镇共和社区（原民生桥村）农民集体所有，由共和社区一组村民黄先林承包经营。案经行政复议维持后，原告仍不服而提起行政诉讼，请求撤销舞府发（2013）136号处理决定。
原审法院认为：争议地“飞山庙”在1984年第一轮土地承包时填入了第三人黄先林的《土地使用证分户清册》，且该《土地使用证分户清册》有村、镇、县三级部门备案保存，内容一致，确系第三人黄先林的土地承包地。被告镇远县舞阳镇人民政府据此作出的处理决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。因田玉元去逝时，其户下只有田玉元一人，而其子雷志祥、雷志安均系非农业户口，不具备农村土地承包经营的主体资格，争议的“飞山庙”土地属镇远县舞阳镇共和社区集体所有，雷志祥、雷志安不能作为争议地“飞山庙”土地承包经营户，故原告的诉讼请求不能成立。第三人黄先林、雷胜珍在答辩中要求本院判令原告雷盛琼拆除“飞山庙”土地上的堡坎，判令原告晏春英撤除“飞山庙”土地上的建筑物，判令原告雷盛琼等人赔偿因“飞山庙”纠纷给黄先林造成的经济损失的请求，不属于本案审理范畴，不予以处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告镇远县舞阳镇人民政府于2013年12月27日作出的舞府发（2013）136号《舞阳镇人民政府关于黄先林、雷胜珍与雷志祥、雷盛琼、晏春英、雷胜发为共和社区“飞山庙”土地权属争议的处理决定》，案件受理费50元，由原告雷志祥、雷盛琼、晏春英、雷胜发负担。
上诉人雷志祥、晏春英、雷胜发、雷盛琼共同上诉称：争议的“飞山庙”土地是上诉人雷志祥的母亲第一轮土地承包时承包耕种管理的土地，1984年1月田玉元去世后，所承包的土地集体没有收回，土地承包义务由田玉元的子女履行，符合家庭联产承包三十年不变的政策。雷胜珍小时候虽然与田玉元生活，但第一轮农村土地承包前，雷胜珍已结婚，不是作为田玉元的家庭成员参与土地承包。黄先林持有的1984年《土地使用证分户清册》不是《土地承包使用权证书》或《土地承包合同》，不具有绝对的证据效力，该清册系错误填写。1992年，雷志祥、雷志安获得争议地的建设用地许可，晏春英在争议地建房居住已长达二十多年，上诉人晏春英、雷胜发、雷盛琼办理的土地使用权证手续合法，不能因办证部门工作疏忽而否定其合法性。本案是土地承包经营权民事争议，当事人有异议应当申请基层组织调解，调解不成的，申请仲裁或直接向人民法院起诉，镇远县舞阳镇人民政府无权处理本案。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法。请求撤销原判和镇远县舞阳镇人民政府作出的处理决定，判令被告重新作出处理，由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人镇远县舞阳镇人民政府答辩称：争议的“飞山庙”土地在实行农村土地承包责任制之前，确系雷志祥的母亲田玉元耕种，但田玉元已于1983年初去世，田玉元农业户口下没有其他人，雷志祥、雷志安系非农业人口，不具备承包农村集体土地的主体资格，虽然上诉人诉称其已于1992年办理了建设用地使用证，但未能提供证据证实。上诉人提交镇远县人民政府颁发的镇国用（2003）字第0216号、0217号、0218号《国有土地使用证》已被黔东南州人民政府州府复议字（2006）99号行政复议决定撤销，土地性质仍属于承包地而不是建设用地。第三人黄先林持有的《土地使用证分户清册》有档案资料相印证，应当作为确权的依据，上诉人或为非农业户口，或不是农村集体经济组织成员，不具备承包争议地的资格。综上所述，我府作出的处理决定正确合法，上诉人提出的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人黄先林、雷胜珍共同答辩称：黄先林、雷胜珍均系原民生桥村村民，具有承包本村集体土地的资格。争议的“飞山庙”土地在1984年由集体划归我户耕种，我户有1984年《土地使用证分户清册》为依据。上诉人雷志祥、雷盛琼系国家公务员，雷胜发、晏春英不是原民生桥村村民，无权主张争议地承包经营权，镇远县舞阳镇人民政府作出的处理决定正确，原审判决维持符合法律规定，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、镇远县舞阳镇人民政府作出的舞府发（2013）136号处理决定，以此证明被告作出具体行政行为认定的事实、依据及对双方证据的质证、认证；2、2013年12月6日听证调解会议记录，以此证明被告作出处理决定程序合法；3、雷治安、雷志祥的户籍证明，以此证明雷治安、雷志祥兄弟是非农户口，不具备农村土地承包的主体资格；4、黔东南州人民政府州府复议字（2006）99号《行政复议决定书》，以此证明争议土地性质没有发生改变，镇远县人民政府颁发的镇国用（2003）字第0216号、0217号、0218号《国有土地使用证》已被行政复议撤销；5、镇远县档案局保存的黄先林户、田玉元户《土地使用证分户清册》，以此证明第一轮土地承包时，争议地由黄先林户承包。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、黄先林户、田玉元户1984年《土地使用证分户清册》，以此证明黄先林户1984年《土地使用证分户清册》虽然登记有“飞山庙”土地，但填表人为黄先林，没有经过其他人审核。田玉元户的《土地使用证分户清册》虽然没有记载“飞山庙”土地，但说明1984年第一轮土地承包时，田玉元虽然去世，集体没有收回承包地。根据对张德安的调查笔录和社区调解意见，当时的自留地可以不上证，故而该处没有“飞山庙”的记载；2、黄先林户1998年《土地承包经营权调查统计表》，以此证明该表没有“飞山庙”的登记，黄先林不享有“飞山庙”的承包经营权；3、田玉元和黄先林户1988年《联产承包任务登记表》，以此证明1988年田玉元户还单独立户，且“飞山庙”土地在田玉元户下，黄先林户没有“飞山庙”，舞府发（2013）136号处理决定认定田玉元去世后销户收回其承包地和自留地是错误的；4、1994年田玉元和黄先林户《农税任务落实分户清册》，以此证明黄先林户实际耕种管理的责任地面积与《联产任务登记表》相符，田玉元去世后，村集体未收回田玉元责任地、自留地；5、田玉元户《粮食计划订购任务通知书》及农业税完税票据，以此证明田玉元户从1981年至1994年均按照应缴的农业税额完成农业税，舞府发（2013）136号处理决定书认定1984年田玉元去世后销户收回其承包地和自留地不成立；6、镇远县舞阳镇共和社区证明，以此证明“飞山庙”是田玉元的自留地，集体从未收回过，除个别特别要求外，第一轮承包时自留地不上证；7、镇远县舞阳镇人民政府工作人员对张德安、陈千福、李清明、余汝清所作的调查笔录，以此证明“飞山庙”是田玉元开垦的自留地，土地承包时未承包给其他人，1984年田玉元去世后也没有改变。1992年经雷治安、雷志祥申请，村里将“飞山庙”自留地批给雷志祥、雷治安作为宅基地；8、镇远县农业局镇农业发（2007）64号信访答复，以此证明“飞山庙”土地的历史沿革。1997年包干到户时没有涉及自留地、饲料地，黄先林户《土地使用证分户清册》属错填，“飞山庙”的土地管理使用权一直属于田玉元；9、张德安、李清明、余汝清的自书《证明》，以此证明“飞山庙”是田玉元开垦的自留地，土地承包时作为田玉元的自留地未承包给其他人；10、镇远县国土资源局证明及交费票据，以此证明1992年5月4日，雷治安、雷志祥依法办理了“飞山庙”的建设用地手续；11、宅基地赠送契约、雷盛琼的《申请书》、收费票据、地籍档案检索目录、土地使用证，以此证明雷盛琼按程序取得《国有土地使用证》，被撤销是国土部门办证程序问题，舞府发（2013）136号处理决定认定没有档案是错误的；12、黔东南州人民政府州府复议字（2006）99号行政复议决定书，以此证明雷志祥、雷治安于1992年办理了“飞山庙”宅基地（建设用地）使用手续，2003年变更为雷胜发、晏春英、雷盛琼使用；13、黔东南州人民政府法制办黔东南州府法函（2009）12号对黄先林信访调查情况的函，以此证明镇远县人民政府颁发给雷胜发、晏春英、雷盛琼的国有土地证因程序违法被撤销，但没有撤销雷志祥、雷治安的建设用地许可证，黄先林要求返还“飞山庙”土地于法无据；14、2006年盘龙社区调解意见，以此证明“飞山庙”一直是田玉元的自留地，1992年5月4日已办理建设用地许可证。
原审第三人黄先林、雷胜珍向原审法院提交的证据材料有：1、黄先林一家五口人户籍证明，以此证明黄先林全家是农业户口，具备承包“飞山庙”土地的主体资格；2、黄先林、田玉元土地承包使用登记清册，以此证明黄先林承包“飞山庙”土地，田玉元没有承包“飞山庙”土地；3、黄先林土地使用证分户清册，以此证明黄先林在分户清册上签字盖章是依法承包“飞山庙”土地的合法证据；4、黄先林土地使用证分户清册，以此证明黄先林依法承包“飞山庙”土地；5、第二轮土地承包合同书，以此证明第二轮土地延包是在第一轮土地承包的基础上进行的，黄先林依然承包“飞山庙”土地；6、张德安的调查笔录，以此证明土地承包经营权证书和清册不是黄先林亲手填写；7、田玉元土地使用证分户清册，以此证明田玉元没有承包“飞山庙”土地；8、共和一队社员自留地划分簿，以此证明“飞山庙”土地是1975年划给黄先林的自留地；9、杨景才证言，以此证明“飞山庙”土地是1975年划给黄先林的自留地；10、黄先林《土地承包经营权证书》，以此证明黄先林承包“飞山庙”土地没有被转出、征用的记录；11、征用土地补偿费用明细表，以此证明在国家征用胡家坝的土地时雷志祥没有得到补偿款；12、黄先林与雷胜珍的结婚证，以此证明黄先林与雷胜珍结婚是合法的；13、雷志祥、雷治安、黄群芝户籍证明，以此证明雷志祥的身份是非农业户口，不可作为承包“飞山庙”土地的主要证据；14、农业部、贵州省农业厅、黔东南苗族侗族自治州农业局三级督办函，以此证明中央督办要求地方政府高度重视，并按程序依法处理；15、国务院法制办督办函，以此证明“飞山庙”土地惊动了国务院法制办领导；16、国家信访局信访人员登记表，以此证明黄先林进京上访；17、贵州省信访局信封，以此证明黄先林到贵阳上访；18、黔东南州信访局来访处理签，以此证明黄先林到黔东南州信访局上访；19、黔东南州人民政府州府复议字（2006）99号行政复议决定书，以此证明行政机关已依法撤销镇国用（2003）字第0216号、0217号、0218号《国有土地使用证》，争议地“飞山庙”土地性质没有改变，仍然是农村承包土地；20、镇远县人民政府镇府发（2011）28号行政复议决定书，以此证明舞府发（2008）119号处理决定书已被镇远县人民政府撤销；21、镇远县舞阳镇人民政府舞府发（2013）136号处理决定，以此证明“飞山庙”0.2亩土地仍由共和社区（原民生桥村）一组村民黄先林户承包经营。
原审法院根据第三人黄先林、雷胜珍的申请调取的证据材料有：1988年9月16日田玉元户的联产承包任务登记表和1988年9月12日黄先林户的联产承包任务登记表，经庭审质证，原审法院认为该证据与原告提供的1988年田玉元户和黄先林户的联产承包任务登记表有不一致的地方，不能作为认定案件事实的依据。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院认为，原审判决对各方当事人提交的证据材料认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的案件事实与原审相同。
本院认为，争议的“飞山庙”土地属于农民集体所有，上诉人雷盛琼、雷胜发、晏春英虽然在2003年分别办理了镇国用（2003）字第0216号、0217号、0218号《国有土地使用证》，但镇国用（2003）字第0216号、0217号、0218号《国有土地使用证》已被黔东南州人民政府州府复议字（2006）99号行政复议决定撤销，该三份《国有土地使用证》已不具有确认土地使用权的法律效力，争议的“飞山庙”土地属农民集体所有的性质并未发生改变。但是，镇远县舞阳镇人民政府对本案争议作出处理时，作出的舞府发（2013）136号处理决定将争议的“飞山庙”土地的所有权确权归舞阳镇共和社区（原民生桥村）农民集体所有，系对农民集体土地所有权作出权属明确，违背了《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”的规定，超越了法定职权，依法应予撤销，原审判决予以维持适用法律错误。本案系对土地使用权发生的争议，属于人民政府调处职权内的行政事务，上诉人提出本案争议系民事纠纷，人民政府无权处理本案的上诉理由不能成立，上诉人提出雷志祥、雷志安就争议的“飞山庙”土地办理了建设用地行政许可，黄先林持有的1984年《土地使用证分户清册》系误填的上诉理由，因无证据证实，本院不予采纳。虽然上诉人提出的上诉理由不能成立，但上诉人提出撤销原判和被诉行政行为的上诉请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第4目的规定，判决如下：
一、撤销镇远县人民法院（2014）镇行初字第00009号行政判决；
二、撤销镇远县舞阳镇人民政府2013年12月27日作出的舞府发（2013）136号《舞阳镇人民政府关于黄先林、雷胜珍与雷志祥、雷盛琼、晏春英、雷胜发为共和社区“飞山庙”土地权属争议的处理决定》。
一、二审案件受理费共计100元，由镇远县舞阳镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 张秋菊
代理审判员 欧阳平
二〇一四年十一月十三日
书 记 员 马立文