广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第652号
上诉人（原审原告）：开平市沙塘镇蓢畔村灯塘经济合作社。住所地：广东省开平市沙塘镇蓢畔村委会灯塘村。
负责人：劳卓新，开平市沙塘镇蓢畔村委会灯塘村村民小组组长。
委托代理人：聂永洪，男，住广东省江门市。
被上诉人（原审被告）：开平市人民政府。住所地：广东省开平市长沙光华路*号。
法定代表人：文彦，市长。
委托代理人：张少晶，开平市国土资源局工作人员。
委托代理人：黄素娴，开平市人民政府法制局工作人员。
原审第三人：开平市沙塘镇蓢畔村民委员会。住所地：广东省开平市沙塘镇蓢畔村委会。
负责人：劳华相，主任。
委托代理人：吴赞焕，广东同益律师事务所律师。
委托代理人：劳永海，男，住广东省开平市。
上诉人开平市沙塘镇蓢畔村灯塘经济合作社（下称灯塘合作社）因与被上诉人开平市人民政府、原审第三人开平市沙塘镇蓢畔村民委员会（下称蓢畔村委会）土地行政确权纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院作出的（2013）江中法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案为土地行政确认纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……”及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”的规定，开平市人民政府作为县级人民政府，有对涉案的土地争议作出确权处理的职权，其执法主体适格，予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：开平市人民政府作出的开府土决（2012）1号《土地权属争议案件行政决定书》是否合法。
首先，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地权属争议由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。本案现有证据显示，灯塘合作社向开平市国土资源局提出请求确认涉案土地归其所有的申请后，开平市国土资源局即组织争议双方代表现场核实，确认争议土地范围。开平市国土资源局组织双方当事人调解未果即向开平市人民政府提交涉案的《土地权属争议案件调查处理意见书》。开平市人民政府就涉案争议召开听证会，作出涉案处理决定，并将该处理决定送达至灯塘合作社及蓢畔村委会。上述程序符合法律法规的规定。
其次，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案现有证据显示，争议各方均未能证明“鹅寮”争议土地是协议转让，而灯塘合作社提交的1985年《开平县土地承包合同书》显示其第二次分田到户时，全村共有85.92亩水田；蓢畔村委会提交的各村1989年粮食合同定购任务册中则显示，到1989年灯塘合作社的水田面积还有60.87亩。开平市人民政府推断在1985年至1989年期间，灯塘合作社减少的25.05亩水田为蓢畔村委会使用，争议土地53.65亩中减去上述25.05亩后剩余的26.6亩（除去开平市沙塘镇清湖塘村清湖塘经济合作社集体所有的2亩水田）则是蓢畔村委会在1985年前就取去使用，距灯塘合作社2005年提出争议时使用时间已超过二十年。上述结论虽为开平市人民政府的推断，但系其根据调查情况且在灯塘合作社和蓢畔村委会均不能提交有力证据证明各自主张的情况下，从用地实际出发作出的，符合尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，亦未违反法律法规的规定。据此，开平市人民政府对于争议土地中25.05亩因蓢畔村委会连续使用未满二十年，确定由灯塘合作社农民集体所有并经营、管理并无不当，而将26.6亩的部分确定为现使用者即蓢畔村委会所有并经营、管理亦无不当。
综上所述，开平市人民政府作出的涉案土地权属处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，灯塘合作社的诉讼请求事实及法律法规依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回灯塘合作社的诉讼请求。
灯塘合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：争议土地被蓢畔村委会砖瓦厂逐步取土多年后，按照约定必须还给村民耕作。1990年2月5日和1995年3月27日蓢畔村委会发包给他人后，才实际“控制”瓦寮（鹅寮），到2005年时，蓢畔村委会使用争议土地未满二十年，依法应当全部还给上诉人使用和管理。综上，请求二审法院：撤销原审判决；撤销开府土决（2012）l号《土地权属争议案件行政决定书》将争议地其中的26.6亩权属归原审第三人蓢畔村委会所有的决定，判决26.6亩归上诉人集体所有；维持争议地25.05亩归上诉人所有的内容。
被上诉人开平市人民政府答辩称：本案争议各方均未能证明“鹅寮”争议土地是协议转让，而灯塘合作社提交的1985年《开平县土地承包合同书》显示第二次分田到户时，其全村共有85.92亩水田；蓢畔村委会提交的各村1989年粮食合同定购任务册中则显示，到1989年灯塘合作社的水田面积还有60.87亩。因此在1985年至1989年期间，灯塘合作社减少的25.05亩水田后剩余的26.6亩（除去开平市沙塘镇清湖塘村清湖塘经济合作社集体所有的2亩水田）是由蓢畔村委会在1985年前就取去使用，距灯塘合作社于2005年首次就“鹅寮”地块权属提出争议时使用时间已超过二十年。本府作出的推断是根据调查情况且在灯塘合作社和蓢畔村委会均不能提交有力证据证明各自主张的情况下，从用地实际出发作出的，符合尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，未违反法律法规的规定。因此，本府作出的确权决定并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：涉案争议的土地土名为“鹅寮”，1956年争议地块的北面建有一砖瓦厂，属于蓢畔乡的畔群社管辖，1958年蓢北、蓢东、蓢西三个村并入蓢畔大队管辖。七十年代该瓦厂改为砖厂（轮窑），使用的土地由向北（蓢北）、向南（蓢南）、灯塘和上满等四个村提供，砖厂从砖厂的北、南两面的田地取泥制砖。到1989年，蓢畔村委会已全部取得了灯塘村位于该地的农田，被取田地的公购粮任务由蓢畔村委会摊派到各村负担。上述取田事项蓢畔村委会与灯塘村没有签订书面协议。1990年砖厂停办，同年2月5日蓢畔村委会经过公开招标，就取过泥的田地与蓢畔村委会原村委会支部书记劳显治签订承包鱼塘合同，后转包给蓢东二村的劳炳灼承包经营至现在。2010年8月11日，开平市沙塘镇综治信访维稳中心向灯塘合作社负责人劳卓新发出《关于大灯塘村劳卓新的信访答复意见》，对劳卓新从2005年起就“鹅寮”等地块权属问题到有关部门信访予以确认。
2011年5月26日，灯塘合作社向开平市国土资源局提出申请，请求确认土名为“鹅寮”的约50亩土地归其所有。开平市国土资源局受理该申请后，于2011年10月28日组织争议双方代表现场核实，确认争议土地位于开平市沙塘镇蓢畔村委会辖区内，土地面积为53.65亩。2012年2月8日，开平市国土资源局组织双方当事人调解，未果。2012年6月29日，开平市国土资源局向开平市人民政府提交开国土资监权（2011）1号《土地权属争议案件调查处理意见书》。2012年9月3日，开平市人民政府召集争议双方及开平市国土资源局召开听证会。2012年12月28日，开平市人民政府作出开府土决（2012）1号《土地权属争议案件行政决定书》，决定：发生土地权属争议的53.65亩“鹅寮”土地，除去2亩多属清湖塘村委会清湖塘村二队集体所有的水田外，其中蓢畔村委会使用未满20年的25.05亩土地所有权属于灯塘合作社农民集体所有，由灯塘合作社经营、管理；蓢畔村委会使用已满二十年的26.6亩土地所有权属于蓢畔村委会农民集体所有，由蓢畔村委会经营、管理。2013年1月4日，上述处理决定送达至灯塘合作社及蓢畔村委会，灯塘合作社及蓢畔村委会均不服，向江门市人民政府申请行政复议。2013年3月29日，江门市人民政府作出江府行复（2013）5号《行政复议决定书》，决定维持上述《土地权属争议案件行政决定书》。灯塘合作社不服，于2013年4月10日向原审法院提起本案诉讼，请求：l、撤销开府土决（2012）l号《土地权属争议案件行政决定书》中26.6亩权属归蓢畔村委会所有的决定，判决26.6亩权属归灯塘合作社集体所有；2、维持开府土决（2012）l号《土地权属争议案件行政决定书》中25.05亩归灯塘合作社的决定。
另查明，1985年《开平县土地承包合同书》显示，灯塘合作社第二次分田到户时共有85.92亩水田；1989年《蓢畔各村一九八九年粮食定购任务分户登记表》显示，到1989年灯塘合作社的水田面积还有60.87亩。1986年，开平市沙塘镇清湖塘村清湖塘经济合作社将其所有的2亩位于“鹅寮”的田地与灯塘合作社位于开平市沙塘镇清湖塘村清湖塘经济合作社内的约2亩田地互相置换，置换后的土地现位于争议地块中。
本院认为：本案争议地面积为53.65亩，争议双方均未持有争议地的权属凭证，且均未能提供证据证明“鹅寮”争议土地经协议转让给蓢畔村委会。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月实施）第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”本案的关键在于蓢畔村委会使用争议地是否满二十年。灯塘合作社提交的1985年《开平县土地承包合同书》显示，其第二次分田到户时，全村共有85.92亩水田；蓢畔村委会提交的各村1989年粮食合同定购任务册中则显示，到1989年灯塘合作社的水田面积还有60.87亩（不包括争议地）。也即，灯塘合作社自1985年至1989年期间拥有的水田面积减少了25.05亩，而蓢畔村委会于1989年时已全部取得了灯塘合作社位于争议地的农田。因此，开平市人民政府根据调查情况且在灯塘合作社和蓢畔村委会均不能提交有力证据证明各自主张的情况下，推断在1985年至1989年期间，灯塘合作社减少的25.05亩水田为蓢畔村委会使用（不满二十年），剩余的26.6亩（争议土地53.65亩减去上述25.05亩及开平市沙塘镇清湖塘村清湖塘经济合作社集体所有的2亩水田）则是蓢畔村委会在1985年前就取去使用，距灯塘合作社2005年提出争议时使用时间已超过二十年，具有事实根据。据此，开平市人民政府从尊重历史、用地实际及有利于生产生活的原则出发，作出本案被诉处理决定，对于争议地中的25.05亩因蓢畔村委会连续使用未满二十年确定由灯塘合作社农民集体所有并经营、管理，将争议地中的26.6亩确定为现使用者蓢畔村委会所有并经营、管理，并无不当。原审判决驳回灯塘合作社的诉讼请求正确，依法应予维持。
综上，上诉人灯塘合作社的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灯塘合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一三年十二月十一日
书 记 员 李 捷