四川省自贡市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）川03行赔初4号
原告自贡明基盐化科技工程有限公司。住所地四川省自贡市汇东路东段泰丰大厦***室。
法定代表人陈学明，董事长。
委托代理人陈双，自贡明基盐化科技工程有限公司经理。
被告自贡市人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街***号。
法定代表人刘永湘，市长。
委托代理人林尚武，自贡市人民政府工作人员。
委托代理人郭红伟，四川宏宗律师事务所律师。
原告自贡明基盐化科技工程有限公司（简称明基盐化公司）因与被告自贡市人民政府（简称市政府）行政赔偿一案，于2016年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月29日立案后，于2016年8月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2016年9月27日公开开庭审理了本案。原告明基盐化公司的法定代表人陈学明及委托代理人陈双，被告市政府的委托代理人林尚武、郭红伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告明基盐化公司诉称:一、被告行使职权侵犯了原告的合法权益，并造成财产权严重损害。原告2005年11月29日与原自贡高新开发区板仓工业园开发建设管理办公室（现自贡高新技术产业开发区管理委员会）签定《招商引资协议》，后与自贡市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》。2007年12月29日，该宗地的地基与基础工程完工。原告与施工方的施工合同纠纷案，经自贡两级法院审理，最终自贡市中人民法院作出(2012)自民三终字第61号民事判决：解除原告与施工方的施工合同，施工方交付工程并退场。自贡市国土资源局违反《国有土地使用权出让合同》的约定，不向原告颁发土地使用证，并于2012年2月对原告进行闲置土地调查。2014年1月24日经市政府批准作出收回国有建设用地使用权的决定，收回原告有偿取得使用权的6897.20平方米的建设用地。经行政复议，四川省人民政府作出复议决定，撤销了自贡市国土资源局作出的自国土资闲（处）[2013]3号收回国有建设用地使用权决定。二、在闲置土地调查、认定、决定、审批等环节，被告行使行政职权侵犯原告的合法权益，负有不可推卸的责任，应为赔偿义务机关。三、被告行使职权时的违法行政行为对原告的财产权造成侵害，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条、第三十六条之规定予以赔偿。由于被告的违法行政行为，致使原告自2012年6月11日起至今无法恢复未完工程建设。造成以下直接损失：(一)未完工程复工造价差损失：3587510元。(二)已投入项目资金的利息损失：2086000元×9年×8.96%利息=1682150.40元。(三)按管委会要求筹集复工贷款利息及办理费用损失：806034元。(四)处理复工、土地闲置及收回争议等支出费用：1253640元。(五)复工现场清理费：134720元。(六)现场已完基础工程修整费：331690元。(七)按政府要求先开工后办证导致诉讼损失：331183元。(八)无法正常经营损失547401×9=4926609元。以上各项损失共计13053536元。请求：一、撤销被告自贡市人民政府自府赔决不字[2016]1号不予行政赔偿决定；二、被告市政府赔偿原告的直接损失13053536元。
明基盐化公司为支持自己的主张于举证期限届满前提交了以下证据：
1.四川省人民政府川府复决（2014）15号行政复议决定书，拟证明被告行使行政职权违法。
2.自贡市联立司法鉴定中心《关于尚未实施的明基盐化设备生产线综合楼主体生产厂房主体工程（钢结构）工程造价鉴定的更正说明》。
3.造价预算书，与证据2拟证明因被告的违法行政行为给原告造成的未完工程复工造价差损失。
4.“盐化设备生产线”项目已完成投资额票据明细，拟证明原告在2008年以前已投入该项目的资金本金为26800元。
5.向银行贷款、向私人借款及支付利息凭据，拟证明被告在闲置土地调查启动后，原告按要求筹集的资金损失。
6.处理复工、土地闲置争议，律师、工作人员费用支出凭据，拟证明原告为处理复工以及土地闲置争议及收回土地案件的争议发生的费用共计1253640元。
7.《自贡明基盐化科技工程有限公司“盐化设备生产线”项目建设用地场地清理造价预算表》、收条，与证据6拟证明原告复工对现场进行清理花费的费用。
8.《盐化设备生产线（清理场地处理原已建基础工程）造价预算书》，拟证明因被告的违法行政行为导致原告复工现场搁置，造成已完成工程损毁需要进行修复的费用。
9.四川省自贡市中级人民法院(2012)自民三终字第61号《民事判决书》，拟证明因原告按被告的违法行为要求先开工后办施工许可证造成的和原施工单位之间的诉讼损失。
10.《说明》、川新会审（2016）079号审计报告，拟证明因被告的违法行为造成原告无法正常经营的损失。
11.市政府自府赔决不字[2016]1号不予行政赔偿决定书。
12.自贡市国土资源局自国土资赔决字[2016]1号不予行政赔偿决定书，与证据11拟证明被告的行政行为违法。
13.2006年8月1日《自贡日报》，拟证明原告的工程建设是经过被告批准同意并且在被告的主持下进行的建设。
被告市政府辩称：一、市政府不是赔偿义务机关，不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，收回国有建设用地使用权决定是由自贡市国土资源局作出的，市政府批准同意收回闲置土地的行为是行政机关的内部行为，对原告的权利义务不产生直接影响，不造成对原告权益的损害。市政府不是法律规定的赔偿义务机关。二、原告请求的赔偿无事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条规定，被告市政府没有实施侵犯原告财产权的行为。原告诉称的损失不是因行政行为导致的，而是自身经营行为产生的，与市政府没有法律上的因果关系。
市政府在举证期限内向本院提交了以下证据及法律依据：
1.市政府自府赔决不字[2016]1号《不予行政赔偿决定书》；
2.自贡市国土资源局自国土资闲（处）[2013]3号《收回国有建设用地使用权决定书》。
经庭前证据交换及庭审质证，明基盐化公司对市政府提交的证据的真实性及与本案的关联性无异议，但认为不能证明待证事实。市政府对明基盐化公司提交的证据9、证据11、证据12的真实性没有异议。对证据1、证据13的真实性没有异议，对合法性及与本案的关联性有异议。对其他证据的真实性、合法性及与本案的关联性均有异议。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。对原告提交的证据1、证据11的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。对原告提交的其他证据认为与本案无关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2014年1月24日，自贡市国土资源局作出自国土资闲（处）[2013]3号收回国有建设用地使用权决定，认定明基盐化公司受让的，合同号为2006-00181，位于自贡市沿滩区卫坪镇卫里村7组、12组，面积为6897.20平方米的土地为闲置土地；根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经市政府批准，决定无偿收回该宗地。明基盐化公司不服，向四川省人民政府申请行政复议。四川省人民政府于2014年11月14日作出川府复决[2014]15号行政复议决定，认定无偿收回明基盐化公司的国有建设用地使用权明显不当，决定撤销市政府批准自贡市国土资源局作出的自国土资闲（处）[2013]3号收回国有建设用地使用权决定。2016年3月26日，明基盐化公司向市政府提出赔偿申请。市政府以其批准行为系内部行政行为，对赔偿请求人的权利义务不产生直接影响，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，其不是赔偿义务机关为由，于2016年5月23日作出自府赔决不字[2016]1号不予行政赔偿决定。明基盐化公司不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为市政府是否是适格的赔偿义务机关，其作出的不予赔偿决定是否正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，原告明基盐化公司在行政决定被撤销后，先向市政府提出行政赔偿请求。在市政府作出不予赔偿决定后提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。被告市政府的审批行为属于法律授权的行政审批行为。经市政府批准后，自贡市国土资源局署名并签章，作出行政决定并向当事人送达。市政府未在行政决定书上署名，其审批行为未直接对原告的权利义务产生影响。故市政府不是涉诉行政赔偿的赔偿义务机关，其作出的不予赔偿决定正确。原告对市政府提起的赔偿请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告自贡明基盐化科技工程有限公司的赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 赵月维
审判员 谭爱华
审判员 徐 云
二〇一六年十一月九日
书记员 朱梦洁