元宝山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）元行初字第1号
原告石延红，女，1973年1月27日出生，汉族，市民。
原告郑素青，女，1964年5月7日出生，汉族，农民。
委托代理人季宝瑞，男，1961年4月4日出生，汉族，市民。
二原告的委托代理人庞秋文，内蒙古千孚律师事务所律师。
被告赤峰市元宝山区国土资源局。
法定代表人王晓光，局长。
委托代理人刘国利，该局工作人员。
委托代理人杨彦文，该局法律顾问。
第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村民委员会。
法定代表人江春文，主任。
原告石延红、郑素青不服被告赤峰市元宝山区国土资源局、第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村民委员会土地行政处罚一案，于2014年2月28日向本院提起行政诉讼，本院于2014年2月28日受理后，于2014年3月5日向被告送达了起诉状副本及举证通知书。因赤峰市元宝山区平庄镇太平地村民委员会与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭审理了本案。原告郑素青及委托代理人季宝瑞、石延红及二原告的委托代理人庞秋文，被告赤峰市元宝山区国土资源局的委托代理人刘国利、杨彦文均到庭参加诉讼，第三人赤峰市元宝山区平庄镇太�地村民委员会的法定代表人江春文未到庭，本案缺席审理，现已审理终结。
被告赤峰市元宝山区国土资源局于2013年11月26日对原告石延红作出了元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书。内容如下：被处罚人石延红，女，40岁，住平庄镇星海小区21栋431号。你未经依法批准，擅自占用集体土地建储煤场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款每平方米20元，合计122500元。如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起六十日内依法向元宝山区人民政府或赤峰市国土资源局申请复议，也可以直�向人民法院起诉。
被告于2014年3月11日在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
1、立案审批表。证实案件的来源是被告检查发现原告石延红的违法占地行为，经过审查后进行了立案。
2、国土资源违法行为通知书。证实对原告石延红占地存煤的行为责令其停止违法行为，听候处理。
3、国土资源局管理公文送达回证。证实已将责令停止违反国土资源法规行为通知书送达给原告石延红。
4、2012年4月6日对原告石延红的询问笔录。证实原告石延红占地用途是非农建设用地，所占用的土地未经审批，占地时间为2012年3月中旬，土地的位置在平庄镇太平地村3组，占地面积为8亩。
5、示意图及GPS定位图。证实原告石延红占用土地面积，示意图上有原告石延红的签字。
6、国土资源违法案件地类认定意见表。证实原告所占用土地的地类属于水浇地和�流水面，水浇地为3.84亩，河流水面为5.35亩，合计9.19亩，不符合土地利用总体规划，且占用的9.19亩土地中包含占用基本农田为5.1525亩。
7、国土资源行政处罚告知书及送达回证。证实已向原告石延红告知了陈述和申辩的权利。
8、国土资源违法案件行政听证告知书及送达回证。证实履行了听证告知程序。
9、送达回证。证实已向原告石延红送达了元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书。
法律依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第二条：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并�予补偿。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
2、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第（一）款：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
原告石延红、郑素青诉称，被告作出的元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书事实不清，违法行为的主体与处罚的对象不一致。2012年7月份，我们与第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村民委员会签订了《土地租赁协议书》，租赁了属于第三人集体所有的刨荒地投资建设“蜂窝煤加工厂”，我们是通过合法公开协商方式租赁了第三人的土地，并未占用基本农田、水浇地和河流水面，且在被告作出行政处罚决定之前就已提交了《土地租赁协议书》，现只对石延红一人作出行政处罚决定，认定事实错误，适用法律不当。因对行政处罚决定不服，我们向赤峰市国土资源局提起行政复议，于2014年1月20日收到市国土资源局作出的赤国土资复（2014）1号行政复议决定书，该复议决定书维持了被告的行政处罚决定，故诉至法院请求依法撤�被告作出的元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书。
原告提交证据如下：
1、第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村民委员会第3村民小组出具的土地台帐统计表。证实被告认定的水浇地3.84亩系赵富和赵国玉的口粮田，原告未占用。
2、第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村民委员会于2012年1月20日出具的证明。证实太平地村委会想利用这块土地。
3、2012年7月20日二原告与第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村委会签订的《土地租赁协议书》。证实二原告依法租用土地，该协议与村委会出具的证明综合证实太平地村委会想开发利用此土地。
4、证人杨凤才的证言。证实二原告与第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村委会签订的《土地租赁协议书》中租赁给原告的土地是杨凤才的刨荒地，大约有3、4亩地，时间是2012年腊月，租赁期限为2年。
5�证人隋有的证言。证实在太平地村河套边大约3亩土地租赁给原告，没要租赁费。
被告赤峰市元宝山区国土资源局辨称，我局作出的行政处罚决定系依法履行职能，程序正当，处罚合法。2012年3月份，原告石延红擅自占用元宝山区平庄镇太平地村3组土地9.19亩，用作建洗煤厂，依据《元宝山区第二次土地调查成果》认定其中3.84亩为基本农田，5.35亩为河流水面，并非原告所述刨荒地；2012年7月份，二原告与太平地村委会签订了《土地租赁协议书》，原告石延红在未经批准的情况下，改变了原土地用途用于建设洗煤厂，属于“未批先建”的违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六的规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告石延红作出元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告石延红、郑素青的诉讼请求。
第三人赤峰市元宝山区平庄镇太平地村民委员会未答辩亦未提交证据。
经庭审举证，原告对被告提交的证据质证意见如下：
证据1原告质证认为有异议，认定被处罚主体为石延红一人不准确，认定占用9.19亩土地亩数不准确，主要违法事实的内容有改动（改动部分“属于未”），认定不准确。
证据2原告质证认为有异议，被告适用法律不准确，不能作为责令原告石延红停止违法行为的依据。
证据3原告质证认为有异议，送达回证上“石延红”的名字不是原告石延红本人所签，并在庭审中提出对”石延红”的字迹进行鉴定。
证据4原告质证认为有异议，不能证明原告石延红占用土地的性质，也不能证明占用了基本农田，认可询问笔录上的签字是石延红本人所签。
证据5原告质证认为有异议，不能证明�告石延红占用被测量地块及占用土地建房、存煤的事实，认可示意图上的签字是石延红本人所签。
证据6原告质证认为有异议，被告认定的亩数不属实，不是9.19亩，对于具体的亩数未实际测量过，但未占用水浇地。
证据7原告质证认为有异议，送达回证上“石延红”的名字不是原告石延红本人所签，并在庭审中提出对”石延红”的字迹进行鉴定，未收到行政处罚告知书。
证据8原告质证认为有异议，送达回证上“石延红”的签字不是原告石延红本人所签，，并在庭审中提出对”石延红”的字迹进行鉴定。
证据9原告质证认为有异议，被告的送达程序违法，未按照相关法律规定办理。
对被告适用的法律依据提出以下意见：认为被告适用《中华人民共和国土地管理法》第二条错误，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条不恰当，第七十六规定是符合规划和不符合规划的最后罚金是可以并处的，不是应当并处的。因此，被告对原告的处罚不恰当。
被告对原告提交的证据质证意见如下：
证据1被告质证认为对其真实性、合法性、关联性均有异议，该证据来源不明，内容模糊，与本案无关联性，证明不了待证事实，没有证明力。
证据2被告质证认为对其合法性、关联性有异议，该证据没有证明力，只能证明原告用地过程，没有改变用地的性质，仍然改变不了非农建设用地的性质；该证据与本案无关联性，所证明的问题与本案无关。
证据3被告质证认为对其真实性有异议，该协议书有后补之嫌。2012年4月份被告方调查本案原告石延红的时候，当时没有提到用地合同，该份证据不真实性；对于合法性和关联性有异议，该证据只能证明原告用地过程，不能证明用地合法，仍然改变不了非农建设用地的性质，不具有证明力。
证据4被告质证认为对证人证言的真实性有异议，认为证人杨风才陈述不真实，证人自述的证言与庭审中陈述不一致，证人自述租赁给原告土地的时间是2012年1月21日，而庭审中证人陈述的时间是2012年腊月，从时间可以看出证人的证言不真实，该证人证言与原告的租赁协议书相互矛盾，此协议书证明土地是经村委会发包出去的，而证人庭审中陈述土地是卖给原告的，因此，证人证言不真实的，不具有说服力。
证据5被告质证认为对证人证言的真实性有异议，证人陈述与本案没有关联性。
经庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：
对原告提交的证据1，原告虽在庭审后对该证据进行了补正，但证明不了待证事实，本院不予采信；证据2，对其真实性予以认可，但证明对象与本案无关联性，本院不予采信�证据3系二原告与第三人签订的《土地租赁协议书》，被告虽认为其有后补之嫌，但庭审中原告主张在被告作出元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书之前已将该协议书提交给了被告，被告对此事实予以认可，对该证据的真实性、与本案的关联性，本院予以确认；证据4，证人杨凤才陈述为3、4亩土地租赁给了二原告，《土地租赁协议书》记载二原告租赁的土地是证人杨凤才的12亩刨荒地，证人庭审中陈述的事实与该协议书的内容不一致，该证言的证明效力，本院不予采信；证据5，证人隋有证实曾将3亩多土地租赁给原告使用，但根据原告提交的证据3证实，原告租赁的土地是本案证人杨凤才的土地，故该证言与本案无关联性，本院不予采信。
对被告提交的证据1，原告认为被告处罚的主体不准确，根据二原告在庭审中提交的其与第三人签订的《土地租赁协议书》证实由二原告共同租赁使用土地，现被告对本案原告石延红一人进行立案调查，对该证据真实性，本院予以采信；证据2，原告未提交证据证实其主张成立，对该证据的真实性、与本案的关联性，本院予以确认；证据3、证据7、证据8原告石延红虽主张送达回证上的“石延红”名字不是其所签，庭审中提出对该签字进行字迹鉴定，本院告知其在闭庭后5日内向本院提交鉴定申请，逾期视为放弃其权利，现原告在本院限定的时间内未提交鉴定申请，视为对鉴定权利的放弃，对原告的质证意见不予采信，故对该组证据的真实性、与本案的关联性，本院予以确认；证据4，是原告石延红的陈述，对其真实性、与本案的关联性，本院予以确认；证据5，GPS定位图是依据示意图制作而成，且示意图上有原告石延红签字认可，对其真实性、与本案的关联性，本院予以确认；证据6，被告作为土地管理部门，其有权对辖区内土地地类及面积作出认定，耕保认定意见中认定原告石延红占基本农田为5.1525亩，被告在答辩时认定依据《元宝山区第二次土地调查成果》原告石延红占基本农田为3.84亩，耕保认定意见与《元宝山区第二次土地调查成果》认定原告石延红占用基本农田的亩数不一致，对耕保意见认定的事实，本院不予采信。证据9，被告在向原告送达处罚决定时，送达回证中仅有被告本部门的工作人员的签名，认定原告石延红拒绝接收行政处罚决定书，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，对该证据本院不予采信。
依据上述采信的证据，本院审理查明事实如下：
被告赤峰市元宝山区国土资源局经过调查，履行了相关的告知程序，于2013年11月26日对原告石延红作出了元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政�罚决定书。该处罚决定书认定原告石延红未经依法批准，擅自占用集体土地建储煤场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款每平方米20元，合计122500元。二原告不服，向赤峰市国土资源局提出行政复议申请，市国土资源局于2014年1月7日作出了赤国土资复（2014）1号行政复议决定书，维持了被告作出的行政处罚决定，二原告于2014年2月28日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书。
另查明，2012年7月20日二原告与第三人签订了《土地租赁协议书》，在被告作出行政处罚之前已将该协议书提交给被告，证实原告石延红所占用的土地由二原告共同租赁使用，被告对此事实予以认可。
本院认为，被告赤峰市元宝山区国土资源局是元宝山区人民政府的土地行政主管部门，是负责本行政区域土地管理监督工作的行政机关，对土地违法案件有立案查处的职权。本案在庭审中二原告提交了与第三人签订的《土地租赁协议书》主张在被告作出行政处罚决定前已将该协议书提交给被告，现被告在作出的行政处罚决定中认定被处罚主体为原告石延红一人，责令原告石延红退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款每平方米20元，合计122500元，属于遗漏被行政处罚主体；且被告作为土地管理部门，其有权对辖区内土地地类及面积作出认定，被告提交的国有资源违法案件地类认定意见表耕保认定意见一栏中认定原告石延红占基本农田为5.1525亩，被告答辩陈述原告石延红擅自占用元宝山区平庄镇太平地村3组土地9.19亩，依据《元宝山区第二次土地调查成果》认定其中3.84亩为基本农田，5.35亩为河流水面；现耕保认定意见与《元宝山区第二次土地调查成果》认定原告石延红占用基本农田的亩数不一致，属认定事实不清；另被告在送达行政处罚决定书程序中，根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚决定的送达依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定送达。依据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，受送达人拒绝接收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留置在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案被告在向原告石延红送达行政处罚决定时，送达回证上仅有被告本部门的工作人员的签名亦未提交记录送达过程的音像资料，认定原告石延红拒绝接收行政处罚决定书，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，应确定为未送达。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实不请，证据不足，程序违法，应予撤销。对原告的诉讼请求，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款、第五十四条第（二）项第（1）目、第（3）目之规定，判决如下：
撤销被告赤峰市元宝山区国土资源局作出的元国土资罚字（2013）第19号国土资源违法案件行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 于海军
审 判 员 刘晓文
人民陪审员 李彩丽
二〇一四年四月一日
书 记 员 雷小蕾