浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第51号
上诉人（原审原告）：杨玉海。
被上诉人（原审被告）：杭州市国土资源局余杭分局。
法定代表人：高伟兴。
委托代理人：柯朝晖。
委托代理人：张纬明。
被上诉人（原审第三人）：杭州市余杭区五常街道农民多层公寓建设管理中心。
法定代表人：田锋。
委托代理人：金涛、方剑锋。
上诉人杨玉海为与被上诉人杭州市国土资源局余杭分局（以下简称余杭国土分局）、杭州市余杭区五常街道农民多层公寓建设管理中心（以下简称五常建管中心）拆迁行政裁决一案，不服杭州市余杭区人民法院（2013）杭余行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月13日受理后，依法组成合议庭，于2014年2月17日公开开庭审理了本案。上诉人杨玉海，被上诉人余杭国土分局委托代理人柯朝晖、张纬明，五常建管中心委托代理人方剑锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
余杭国土分局就五常建管中心的拆迁裁决申请，于2012年12月3日作出余土拆裁字［2012］1号《房屋拆迁争议裁决书》，对杨玉海（户）位于杭州市余杭区五常街道永福社区6组沈家桥南22号的房屋作出如下裁决：一、根据有利于杨玉海（户）的原则，五常建管中心应对杨玉海（户）的房屋、装修、附属物进行补偿，补偿标准按照余政办［2010］122号《关于调整余杭区房屋重置价格的通知》和余政办［2010］157号《关于批转征用集体所有土地房屋拆迁执行新调整的余杭区房屋重置价格的意见的通知》执行，并由有评估资质的评估机构在实施房屋拆迁前予以评估；二、对杨玉海（户）实行调产安置，安置地点为五常街道永福社区福鼎家园，安置面积为小高层350平方米；如能按时签订拆迁补偿安置协议并及时腾空房屋的，可按优惠价增购70平方米面积，按成本价增购140平方米面积。三、杨玉海（户）应在收到本裁决书之日起十五日内完成搬迁。杨玉海（户）应自行过渡，其临时过渡费和搬家费按余政办［2010］157号文件执行。
原审法院经审理查明：五常建管中心因福鼎家园（一）项目建设需要征收集体所有土地进行房屋拆迁。经申请，余杭国土分局于2011年6月24日向五常建管中心颁发余土拆许字2011第18号房屋拆迁许可证，并依法进行公告。根据房屋拆迁许可证及公告，拆迁期限为2011年6月25日至2013年6月24日，搬迁期限为2011年6月25日至2011年8月24日。在此次拆迁中，杨玉海（户）位于杭州市余杭区五常街道永福社区6组沈家桥南22号的房屋被列入拆迁范围。因杨玉海（户）拒绝对案涉房屋进行丈量评估，致使五常建管中心未能与杨玉海（户）签订拆迁补偿安置协议，杨玉海（户）也未在规定的搬迁期限内搬迁。后五常建管中心向余杭国土分局提出书面申请，要求对其与杨玉海（户）之间的房屋拆迁争议依法进行裁决，并提交了相关证据、资料。申请书的落款日期为2012年8月6日。余杭国土分局经审查于同年9月11日予以受理，向五常建管中心送达了受理通知书及调解会议通知书，向杨玉海（户）送达了申请书副本、答辩通知书及调解会通知书，并于同年9月19日组织五常建管中心、杨玉海（户）、永福社区、拆迁服务机构召开调解会。同年9月26日，因发现新的需要查证的事实，余杭国土分局决定中止裁决审理。同年11月20日，因终止事由已经消除，余杭国土分局恢复裁决审理。当日，余杭国土分局向拆迁双方发出催促签订拆迁补偿安置协议通知书。但因拆迁双方未能就裁决争议事项达成一致意见，余杭国土分局遂于2012年12月3日作出余土拆裁字［2012］1号房屋拆迁争议裁决书。杨玉海不服裁决结果，于2013年1月24日向杭州市余杭区人民政府申请行政复议。复议机关于2013年2月25日作出余政复决［2013］3号行政复议决定书，维持了余杭国土分局作出的余土拆裁字［2012］1号《房屋拆迁争议裁决书》。杨玉海仍不服，诉至原审法院，请求：确认余杭国土分局作出的余土拆裁字［2012］1号《房屋拆迁争议裁决书》违法，判令余杭国土分局对杨玉海（户）按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以房屋安置，诉讼费用由余杭国土分局承担。原审法院另查明，案涉被拆迁房屋的性质为住宅，房屋批建面积为110平方米。杨玉海（户）常住户口为6人，包括杨玉海、蒋丽娟、蒋燕萍、蒋雪昌、许福美、蒋水娟，其中蒋燕萍为独生子女，可增加一个安置人口。经原审法院（2013）杭余行初字第14号行政裁定书裁定，杨玉海（户）位于杭州市余杭区五常街道永福村6组沈家桥南22号的房屋已被先予执行强制腾退。原审法院再查明，五常建管中心在申请裁决时，已就杨玉海（户）房屋拆迁作出安置补偿方案，并出具落实杨玉海（户）拆迁补偿资金和调产安置项目资金的证明，安置地点为杭州市余杭区五常街道永福社区“福鼎家园”。在余杭国土分局作出案涉裁决前，“福鼎家园”建设项目已实际取得立项、用地等审批手续。
原审法院认为，行政裁决，是指行政机关根据法律的授权，以第三者的身份，依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行为。余杭国土分局作为本区土地行政管理部门，依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》及中共杭州市委、杭州市人民政府《关于萧山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》（市委［2001］8号）的规定，有权对辖区范围内集体所有土地房屋拆迁中的安置补偿争议作出裁决。本案中，余杭国土分局收到五常建管中心的裁决申请后，对有关证据、资料进行审查并依法受理申请，向杨玉海（户）送达了房屋拆迁争议裁决答辩通知书及申请书副本，先行组织拆迁当事人及相关单位参加调解会，并在拆迁当事人不能于催促签订拆迁补偿安置协议通知书规定的期限内达成协议的情形下，作出余土拆裁字［2012］1号房屋拆迁争议裁决书。该裁决中，余杭国土分局对拆迁许可及拆迁争议的情况，案涉房屋的用途、批建面积及安置人口，拆迁补偿安置的方案与落实等事实的认定，证据确实充足。在裁决程序上，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》的规定。在适用依据方面，亦无违法不当之处。从裁决的内容来看，余杭国土分局对安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式等事项均作出了明确的裁决，合法有据；在杨玉海（户）拒绝丈量评估造成无法确定被拆迁房屋、装修、附属物价值的情况下，依据相关规定对补偿事项作出原则性裁决，并无不当；裁决的补偿安置内容，由五常建管中心出具的证明和安置项目审批文件为依托，能够落实且可以保障杨玉海（户）的合法权益。杨玉海认为余杭国土分局作出余土拆裁字［2012］1号《房屋拆迁争议裁决书》适用依据错误、裁决内容违法致低估杨玉海财产价值的主张以及余杭国土分局应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对杨玉海（户）予以房屋安置的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回杨玉海的诉讼请求。本案受理费50元，由杨玉海负担。
上诉人杨玉海上诉称：一审法院对该案的事实认定不清、法律依据不足。被上诉人系以地方性条例和地方性政策作为法律依据，而不依据国家法律的规定对公民的合法财产补偿进行裁决，公然违反国家《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《立法法》等多部法律、法规的规定，违抗《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》和中纪办（2011）8号令的要求，系枉法裁判，必须依法改判撤销。理由如下：首先，一审法院对本案的事实认定多处错误，且又存在多处事实故意不作认定的现象：1、被上诉人提供的证据1无法确定第三人的法定代表人是谁，不符合证据的真实性，对上诉人房屋的合法面积的认定没有提供合法的有效证据。2、被上诉人提供的证据2、3均不能证明第三人合法的主体资格。一审判决对以上事实忽略，对第三人重要的主体资格是否合法没有作出认定，判决书第8页倒数第6行确认了证据2-4的真实性、关联性，唯独对合法性没有认定。3、被上诉人和一审法院都没有对上诉人合法的宅基地使用权的安置问题作出裁定和判定，属于非法剥夺上诉人合法宅基地使用权的非法行为。4、一审法院认为涉案地块批转为国有土地并不等同于该土地必然已属国有土地，这样的认定没有法律依据的支持。经过农转用批准的土地性质不可能是介于集体土地和国有土地之间的性质。5、至于杨玉海与蒋水娟是否是两户，一审法院没有经过事实调查，两户的确认当地派出所和街道都能够证明，为什么法院不去核实？其次，一审法院违反法律、法规的规定，故意违背法律而作出枉法裁判：1、被上诉人作出1号裁决的法律依据为《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、余政发（2000）160号、余政办（2010）122号、余政办（2010）157号、区委办（2008）62号、杭政办（2007）45号、市委（2001）8号，以上七项裁决依据均不是法律法规，而仅仅是地方性条例和地方性政策，而被上诉人竟然没有依据任何法律的规定对上诉人的合法私有财产（房屋）作出裁决处置。2、依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第17条的规定和《物权法》第42条和第152条的规定，上诉人理应享受迁建安置（宅基地安置）的权利。3、上诉人所在的永福村在2009年完成撤村建居，也就是永福村在2009年就纳入了城市规划区。4、被上诉人作出的裁决的法律依据错误，应判定法律依据不适用，因此1号裁决所决定的第一项对房屋的补偿方式以及第三人所涉及的搬迁时间、搬迁期限以及过渡费和搬家费均应判定撤销。5、目前上诉人将要被安置的“福鼎家园”已经存在严重的质量问题，上诉人也递交了证据，被上诉人在已然知情的情况下，裁决安置给上诉人的决定显然是不公正的。这样的“豆腐渣”工程如何能对上诉人强行安置？综上，请求：1、撤销一审法院作出的（2013）杭余行初字第14号行政判决；2、依法改判确认余杭国土分局于2012年12月3日作出的余土拆裁字（2012）1号《房屋拆迁争议裁决书》违法；3、判令被上诉人对杨玉海（户）的房屋拆迁安置方式，按照国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行；4、由两位被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人余杭国土分局答辩称：一、一审判决认定事实清楚。五常建管中心因福鼎家园（一）项目建设需要征收集体所有土地进行房屋拆迁。经申请，余杭国土分局于2011年6月24日向五常建管中心颁发余土拆许字（2011）第18号房屋拆迁许可证，并依法进行公告。根据房屋拆迁许可证及公告，拆迁期限为2011年6月25日至2013年6月24日，搬迁期限为2011年6月25日至2011年8月24日。涉案被拆迁房屋批建面积为110平方米，杨玉海户常住户口为6人，包括杨玉海、蒋丽娟、蒋燕萍、蒋雪昌、许福美、蒋水娟，其中蒋燕萍为独生子女，可增加一个安置人口。五常建管中心在申请裁决时，已就杨玉海（户）房屋拆迁作出安置补偿方案，并出具落实杨玉海（户）拆迁补偿资金和调产安置项目资金的证明，安置地点为杭州市余杭区五常街道永福社区“福鼎家园”，在余杭国土分局作出涉案裁决前，该建设项目已实际取得立项等审批手续。为解决拆迁争议，余杭国土分局于2012年9月11日受理了拆迁人提出的裁决申请，向五常建管中心送达了受理通知书及调解会议通知书，向杨玉海（户）送达了申请书副本，答辩通知书及调解会议通知书，并于2012年9月19日组织五常建管中心、杨玉海（户）、拆迁服务机构、永福社区等召开调解会议。2012年9月26日，因发现新的需要查证的事实，余杭国土分局决定中止裁决。2012年11月20日，因中止事由已经消除，余杭国土分局恢复裁决，2012年11月21日，余杭国土分局向拆迁双方发出催促签订拆迁补偿安置协议通知书，但因拆迁双方未能就裁决争议事项达到一致意见，余杭国土分局遂于2012年12月3日依法作出余土拆裁字（2012）1号《房屋拆迁争议裁决书》。二、一审判决适用法律正确。依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》及中共杭州市委、杭州市人民政府《关于萧山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》［市委（2001）8号］的规定，余杭国土分局有权对杭州市余杭区范围内集体所有土地房屋拆迁中的安置补偿争议作出裁决。该裁决中，余杭国土分局对拆迁许可及拆迁争议的情况、涉案房屋的用途、批建面积及安置人口、拆迁补偿安置的方案与落实等事实的认定，证据确实充分。从裁决的内容看，余杭国土分局对安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式等事项均作出了明确的裁决，合法有据；在杨玉海（户）拒绝丈量评估造成无法确定被拆迁房屋、装修、附属物价值的情况下，依据相关规定对补偿事项作出原则性裁决，并无不当；裁决的补偿安置内容，由五常建管中心出具的证明和安置项目审批文件为依托，能够落实且可以保障杨玉海（户）的合法权益。在裁决程序上，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》的规定，故杨玉海（户）的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，驳回其诉讼请求，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人五常建管中心陈述称：一、一审法院以经一审三方充分质证的证据为依据，作出的判决认定事实清楚。2011年6月24日，五常建管中心因福鼎家园（一）项目建设需要，依法申请并领取了余土拆许字2011第18号《房屋拆迁许可证》，对杨玉海户所在地进行征地拆迁，核定拆迁期限为2011年6月25日至2013年6月24日，搬迁期限为2011年6月25日至2011年8月24日。五常建管中心取得涉案土地《房屋拆迁许可证》后，即对杨玉海户的土地权属情况和户籍情况进行了核实，查明上诉人诉称“五常街道永福社区6组沈家桥南22号实际为2户”的说法与事实不符。因杨玉海户拒绝对涉案房屋进行丈量评估，导致五常建管中心无法与其签订拆迁补偿安置协议。经五常建管中心申请，余杭国土分局在查明事实的基础上，作出了涉案余土拆字（2012）1号《房屋拆迁争议裁决书》，并向一审法院提供了作出裁决的证据和依据。且上述证据及上诉人在一审中提供的证据，已经一审三方充分质证，可以作为法院认定事实的依据。因此，一审法院作出的判决，事实认定清楚。二、一审法院适用的法律正确。依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二条的规定，涉案房屋的拆迁系在杭州市余杭区范围内，因城市建设需要征收集体所有土地引起的，故应适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。因此，五常建管中心依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，对杨玉海户进行拆迁补偿的做法符合法律规定。且五常建管中心对杨玉海户实施调产安置的安置措施及支付杨玉海户临时过渡费、搬家费的标准，均符合涉案房屋拆迁许可证取得之前已实施的区委办（2008）62号《关于全面推行农村居民多（高）层公寓建设的实施意见》、余政办（2010）157号《关于批转征用集体所有土地房屋拆迁执行新调整的余杭区房屋重置价格的意见的通知》的规定。同时，依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第三条、第十三条及《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》的相关规定，余杭国土分局作出的裁决合法有据，内容适当。故一审法院判决认定余杭国土分局作出的裁决无违法之处，适用法律并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见，庭审中，本案围绕被上诉人余杭国土分局作出的余土拆裁字（2012）1号房屋拆迁争议裁决书是否合法的争议焦点进行了质证、辩论。
余杭国土分局、五常建管中心在二审期间均未提交新的证据材料。杨玉海二审期间向本院提交（2014）浙杭行申字第7号受理案件通知书，欲证明福鼎家园安置房存在重大的质量问题。余杭国土分局、五常建管中心质证认为，对该份证据的真实性没有异议，但是与本案无关。本院对该证据的真实性予以确认，但仅凭该证据尚不足以证明其待证事实。
综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，余杭国土分局已向拆迁人五常建管中心核发余土拆许字（2011）第18号《房屋拆迁许可证》，故在拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的情况下，五常建管中心作为拆迁人向余杭国土分局申请拆迁行政裁决，主体资格适格。本案系因福鼎家园（一）农民多高层公寓建设项目需要征收集体所有土地引起，案涉房屋建造时土地性质为集体所有土地，故案涉裁决适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》并无不当。
《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十六条第二款规定“因被拆迁人拒绝丈量评估造成无法确定被拆迁房屋面积和价值的，可裁决搬迁的具体期限，并就补偿安置事项作出原则性裁决。”本案中，因上诉人拒绝评估机构对其房屋进行丈量评估，故拆迁人在提出裁决申请时未能向裁决机关提供被拆迁房屋的评估报告。被上诉人余杭国土分局确定上诉人户的安置人口和安置面积，并就被拆迁房屋的补偿事项作出原则性裁决，符合上述规定。上诉人所在的永福村已于2009年完成撤村建社区，被诉拆迁行政裁决确定案涉拆迁的安置方式为产权调换，符合保障被拆迁人居住权的要求。余政办［2010］122号、余政办［2010］157号、区委办［2008］62号文件系余杭区范围内确定房屋拆迁补偿标准的现行有效的规范性文件。被上诉人确定案涉房屋、装修及附属物的补偿标准按照余政办［2010］122号，余政办［2010］157号执行，并无不当。区委办［2008］62号文件中确定了符合安置条件的按人均50平方米安置的标准。本案中公安部门户籍证明显示，蒋水娟系在杨玉海户内，应按一户安置。因上诉人户安置人口为六人并增加一独生子女安置人口，故被诉行政裁决确定对上诉人户安置面积350平方米，并无不当。
被诉裁决第二项有“如能按时签订拆迁补偿安置协议并及时腾空房屋的，可按优惠价增购70平方米面积，按成本价增购140平方米面积”的内容，但对于所谓的“按时”具体系指何时间，本案裁决机关未予确定，该项内容未起到行政裁决确定争议双方权利义务的基本作用。尽管该不当不足以导致被诉裁决行为被撤销，但应引起本案裁决机关的充分注意。
综上，上诉人杨玉海的上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨玉海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年三月十二日
书 记 员 金 玲