江西省鹰潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鹰行终字第26号
上诉人（原审原告）贵溪市承信石膏矿，住所地贵溪市罗河镇周家村。
法定代表人陈承纪，矿长。
委托代理人邓谷飞，江西赣鹰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）贵溪市国土资源局,住所地贵溪市建设大道(国土大厦)。
法定代表人付新荣，局长。
委托代理人琚雁飞，贵溪市国土资源局信息维稳员。
委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。
上诉人贵溪市承信石膏矿因诉贵溪市国土资源局地矿行政强制及行政赔偿一案，不服贵溪市人民法院作出的（2015）贵行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人贵溪市承信石膏矿法定代表人陈承纪及其委托代理人邓谷飞，被上诉人贵溪市国土资源局委托代理人琚雁飞、严福生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：原告承信石膏矿初办为2003年，位于贵溪市罗河镇周家村，采矿许可证有效期为四年（自2010年5月23日至2014年5月23日），法定代表人陈承纪，开采方式为地下开采。2013年4月，被告委托省煤田地质局勘查研究院、223地质队对原告进行评审，认定原告存在重大安全隐患，需进行整改完善。2013年7月至9月罗河镇劳动安全站进行安全生产大检查活动，查实原告贵溪市承信石膏矿也存在诸多安全隐患，不能进行生产。2013年5月6日、8月11日、8月21日，贵溪市雷溪乡先后出现地面塌陷情况。经江西省地质环境总站对雷溪乡“麻雀港”段地面塌陷区的勘探结论，认为塌陷是由于开采石膏形成的采空区顶板岩石受水浸泡软化，在原石、次生裂缝的共同作用下而产生。雷溪乡塌陷事故，可能影响，甚至危及到当地村民生命财产安全，引起了当地村民很大程度上的恐慌。2013年5月8日，贵溪市人民政府召开罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议，即召开罗塘石膏矿区范围内矿山企业会议，要求采取防范措施，要求生产矿山停产自查，协助工作等。出席人员有贵溪二水石膏矿矿长许世彬、贵溪市承信石膏矿矿长陈承纪、罗河石膏矿叶义武等。2013年8月21日晚11点，贵溪市人民政府召开8.21千年畈地面塌陷专题会议，在该次会议中明确将成立工作组专门解决此事，并根据雷溪乡地面塌陷危害情况，由被告负责对全市石膏矿企业下达停产整顿通知书。2013年8月23日，被告作出贵国土资字〔2013〕33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》（以下简称《停产整顿通知》），向包括原告在内的贵溪市各家石膏矿企业下达，要求各石膏矿企业立即停止生产，进一步自查整顿。在贵溪市人民政府关于印发贵溪市雷溪塌陷地质灾害处置工作方案的通知以及关于贵溪市罗塘石膏矿采空区地面塌陷调查处置协调会议纪要中也明确就雷溪地面塌陷事故后各部门应采取的应对措施。其中，公安机关负责收缴各石膏矿的炸药；安监部门进行安全大检查，被告则负责对全市石膏矿采取停产整顿措施。原告认为被告下发的该份《停产整顿通知》已严重侵犯了原告及其矿产企业的合法权益，为此，原告向本院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，被告依法具有行政主体资格。被告向原告下发《停产整顿通知》具有法律上的拘束力，具有可诉性。由于被告向原告下发《停产整顿通知》未告知其诉权和起诉期限，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条之规定，原告提起行政诉讼未超过起诉期限，故对被告提出本案超过起诉期限不予认可。在雷溪乡出现地面塌陷事故后，为紧急应对当时塌陷事故情形，最大限度地保护当地村民的生命、财产安全，被告在贵溪市人民政府组织领导下，依据贵溪市人民政府召开的专题会议和紧急会议部署的工作安排下发《停产整顿通知》并未违反法律规定，其行为具有一定的紧迫性，是针对贵溪市石膏矿区当时塌陷事故后采取的必要措施，而并不是仅仅针对原告采取的行政处罚。故对原告提出的“被告未按行政处罚的程序履行职责，程序违法”不予认定，被告的行政行为程序基本合法。虽然《停产整顿通知》上未援引相关法律依据，但并不影响被告作出该行政行为的合法性。因被告作出《停产整顿通知》行为是为了保护不特定多数村民的生命和财产安全，未违法侵害原告的合法利益，故对原告提出的行政赔偿不予认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出如下判决：（一）驳回原告要求撤销被告贵溪市国土资源局2013年8月23日作出的贵国土资字〔2013〕33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》的诉讼请求；（二）驳回原告要求被告贵溪市国土资源局赔偿原告各项经济损失计人民币800万元整的诉讼请求。
上诉人贵溪市承信石膏矿不服一审判决，向本院提起上诉称：1、责令停产是行政处罚行为，停产整顿对上诉人的合法经营权利产生了实质性的影响，是事实上的行政处罚措施，一审法院认定被上诉人作出责令停产整顿决定是事故后采取的必要措施，而不是行政处罚行为，没有法律依据。即便是事故后采取的必要措施，也应遵循行政行为的程序性和合法性原则，而不应滥用行政权力。故一审法院认定被上诉人下发《停产整顿通知》的行政行为是针对贵溪市石膏矿区当时塌陷事故后采取的必要措施，而并不是仅仅针对原告采取的行政处罚是完全错误的，没有法律依据。2、雷溪乡的地面塌陷事故，第一次发生在2013年5月6日，被上诉人发出停产通知的时间是2013年8月23日，以三个月前发生的事件，作为采取必要措施的依据，明显不当。雷溪乡发生地面塌陷的石膏矿，与上诉人的石膏矿距离超过几公里，被上诉人以其他石膏矿发生地面塌陷事故责令上诉人停产整顿，严重侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人作出全部石膏矿停产整顿的决定之前，没有委托第三方有资质的专业机构进行权威鉴定，完全将行政行为的必要程序抛之脑后，是典型的违法行政。故一审法院认定被告的行政行为程序基本合法，该行为是为了保护不特定多数村民的生命和财产安全，未违法侵害原告的合法权益毫无事实和法律依据。综上，一审法院认定事实错误，适用法律明显不当，恳请二审法院依法撤销一审判决；依法确认被上诉人作出的责令停产整顿的行政处罚决定违法并予以撤销；依法判令被上诉人赔偿上诉人各项经济损失800万元；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人贵溪市国土资源局辩称：1、被上诉人于2013年作出《停产整顿通知》的行为系在贵溪市人民政府统一组织下依据贵溪市人民政府会议纪要和文件规定依法作出的应急措施，不是针对上诉人而采取的行政处罚。2、被上诉人作出上述应急措施有事实和法律依据，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人贵溪市国土资源局向一审法院提交的证据有：第一组证据：组织机构代码证。第二组证据：1、罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议；2、8.21地面塌陷专题会议；3、证明；4、贵溪市人民政府关于印发贵溪市雷溪坍塌地质灾害处置方案的通知；5、关于贵溪市罗塘石膏采空区地面坍塌调查处置协调会议纪要。6、《停产整顿通知》及送达回证。第三组证据：1、关于部分村民反映石膏矿严重污染环境影响该村村民的生存答复函；2、关于解决石膏矿3#井附近村民饮水问题的协议；3、安全生产大排查记录表；4、鹰国土资〔2011〕24号关于核定矿山环境治理和生态恢复保证金的通知；5、中国工商银行现金存款凭证；6、矿山地质环境保护与恢复治理方案；7、罗河镇安全生产集中大检查隐患排查工作总结。第四组证据：1、关于要求关闭罗河石膏矿和罗河承信石膏矿的请示报告；2、关于要求调处罗河石膏矿、承信石膏矿相关问题的报告。第五组证据：1、江西省人民来访接待中心转办单两份；2、恳请政府解决困难之报告；3、罗河镇周家村石膏矿上村民恳请政府解决困难的报告；4、公告；5、罗河镇周家村周家组部分村民强烈要求关闭罗河2号石膏矿赔偿报告人损失的报告；6、罗河镇周家村周家组十户村民申请房屋迁移的报告；7、罗河镇村民血泪陈书；8、民生通道情况反映；9、关于贵溪市罗河镇周家村周家组周小秋等村民反映罗河2号石膏矿自非法开采的调查核实情况汇报。第六组证据：1、贵溪市罗塘石膏矿区采空地面坍塌发展趋势分析暨防治措施研讨会专家论证意见；2、贵溪市雷溪乡雷溪、二水、贵溪石膏矿采空地面塌陷2012年11月至2014年10月检测资料分析意见。第七组证据：1、关于要求恢复生产的回复意见；2、关于陈承纪、桂福根要求恢复生产信访事项答复意见书；3、关于贵溪市罗河石膏矿和承信石膏矿要求恢复生产的专家咨询意见。
被上诉人贵溪市国土资源局向一审法院提交的法律依据有：1、《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第四十八条、第四十九条、第五十八条。2、《地质灾害防治条例》第七条、第二十八、第三十一条。
上诉人贵溪市承信石膏矿向一审法院提交的证据有：第一组证据：原告的营业执照、组织机构代码、税务登记证、法定代表人身份证明、采矿许可证、安全生产许可证、爆破作业单位许可证。第二组证据：贵溪市国土资源局下发的〔2013〕33号《停产整顿通知》文件。第三组证据：《答复意见书》、《不予受理行政复议申请决定书》。第四组证据：原告与贵溪市委组织部签订的《兴办贵溪承信石膏矿协议书》、原告与罗河镇周家村委会周家村小组签订的《协议书》、贵溪市罗河镇人民政府服务书面承诺、贵溪市人民政府颁发的的企业保护证、贵溪市人民政府颁发的客商保护件。第五组证据：鹰潭市中级人民法院转办函。第六组证据：原告停产整顿后的损失现场照片及损失清单。
经庭审质证,本院查明的事实与原审判决查明的事实基本相同。
本院认为，被上诉人贵溪市国土资源局作为县级国土资源主管部门，具有对土地矿产资源实施监督管理的法定职责。本案中，贵溪市雷溪乡石膏矿区先后出现地面塌陷事故，属于地质灾害突发事件，该地质灾害严重影响当地人民群众的生命、财产安全，已引起当地村民恐慌。被上诉人在贵溪市人民政府组织领导下，按照贵溪市人民政府要求，向全市各石膏矿下发《停产整顿通知》，是为了保护人民群众的生命、财产安全，防止地质灾害的进一步扩大，而对各石膏矿采取的一种保障性的强制措施，不具有惩罚性，该《停产整顿通知》不属于行政处罚，故上诉人认为该《停产整顿通知》属于行政处罚的上诉理由不成立。根据《行政强制法》第三条规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。同时《突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。本案中，贵溪市雷溪乡石膏矿区发生地面塌陷事故后，贵溪市人民政府为保护当地人民群众的生命、财产安全，连夜召集相关部门召开紧急会议，采取相应措施，积极应对该地面塌陷事故。被上诉人根据贵溪市人民政府召开的专题会议和紧急会议部署的工作安排，向各石膏矿下发《停产整顿通知》，要求全市各石膏矿立即停止生产、进一步自查整改并无不当，也未超越职权。故上诉人认为即便是事故后采取的必要措施，也应遵循行政行为的程序性和合法性原则，而不应滥用行政权力的上诉理由不能成立。根据《国家赔偿法》第四条规定，行政赔偿的前提是行政行为违法。本案中，被上诉人作出《停产整顿通知》并未违反法律规定，故上诉人认为被上诉人作出《停产整顿通知》严重侵犯其合法权益，并要求被上诉人赔偿其经济损失800万元没有法律依据。
综上，上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人贵溪市承信石膏矿负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪富华
审判员 钱强森
审判员 汪彩霞
二〇一六年一月五日
书记员 蒋慧卿