湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行初216号
原告长沙市岳麓区幸福采石场，住所地长沙市岳麓区含浦街道芝字港村竹山屋组。
负责人邓希益。
委托代理人陈国斌，该采石场工作人员。
委托代理人阮欣，湖南湘军律师事务所律师。
被告长沙市岳麓区人民政府，住所地长沙市岳麓区金星北路一段517号。
法定代表人刘汇，区长。
委托代理人李明清，该府法制办主任。
委托代理人刘晓辉，湖南越一律师事务所律师。
长沙市岳麓区幸福采石场（以下简称幸福采石场）诉长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）矿产资源管理行政强制一案，本院于2017年4月24日立案后，依法向被告送达起诉状副本和相关应诉材料。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据。本院依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭进行了审理。原告幸福采石场委托代理人陈国斌、阮欣，被告岳麓区政府委托代理人李明清、刘晓辉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月19日，岳麓区政府作出《长沙市岳麓区人民政府关于依法关闭长沙市岳麓区莲花镇龙台采石有限公司等9家非煤矿山的决定》（岳政发[2016]16号），幸福采石场即为其中一家。
原告诉称，原告于2011年7月依法获得长沙市国土资源局岳麓区分局《采矿许可证》行政许可，有效期2011年7月26日----
2014年7月26日，安全生产许可证有效期为2016年4月。根据已经探明的采储量为146万吨，被告许可原告年开采量为10万吨，可采年限不足15年。在采矿许可证到期以前的2014年4月23日起，原告多次依法申请长沙市国土资源局岳麓区分局《采矿许可证》续期行政许可，该局对原告获得该行政许可的资格与条件均没有异议，但原告的合法请求既没有被许可，也没有被拒绝。原告法定代表人邓希益向岳麓区人民法院提起行政诉讼，被告长沙市国土资源局岳麓区分局在该案中答复：“根据岳麓区人民政府要求，被答辩人拥有的该类矿山延期由岳麓区非煤矿山整顿工作领导小组联合会审，答辩人已向该领导小组进行了报告，只是因为该领导小组暂未组织会审，所以前期答辩人暂未对被答辩人的申请进行答复。”。至此，原告才知道长沙市国土资源局岳麓区分局的相关行政许可权力被岳麓区人民政府以非煤矿山整顿工作领导小组联合会审的方式干扰、控制，而该非煤矿山整顿工作领导小组对原告的行政许可请求继续采取行政不作为的方式予以拖延，至今没有给予许可。最近，原告浏览被告的官方网站，发现被告通过其官方网站公布了2016年10月19日发出的岳政发（2016）16号文件：《长沙市岳麓区人民政府关于依法关闭长沙市岳麓区莲花镇龙台采石有限公司等9家非煤矿山的决定》。该文件非法关闭了原告的长沙市岳麓区幸福采石场，但该文件至今没有送达原告，被送达单位也没有原告。原告认为被告长沙市岳麓区人民政府通过设立临时机构“岳麓区非煤矿山整顿工作领导小组”干扰、控制长沙市国土资源局岳麓区分局给予原告行政许可上不作为，导致原告采矿许可证、安全生产许可证相继到期，被告又以原告采矿许可证、安全生产许可证到期为由偷偷摸摸非法关闭原告矿山。被告的行为将导致原告投入到长沙市岳麓区幸福采石场的投资8995663.83元全部损失(计算至2013年5月31日)，停工期间的直接损失每月151087.00元（其中：留守人员工资每月14000.00元，矿区场地租金每月12333.00元，财务费用每月49754.00元，递延资产摊销每月75000.00元）。暂计算至2016年12月的损失4380000.00元。为此，请求法院判决撤销被告岳政发（2016）16号文件中关于关闭长沙市岳麓区幸福采石场的内容并消除多年来为出台该行政行为给原告造成的不良影响。诉讼请求如下：第一是撤销岳政发（2016）16号文件关于关闭原告的。第二赔偿损失：投资损失890万、停工期间损失438万。
原告向本院提交了如下证据：
证据1、关于岳麓区幸福采石场《采矿许可证》延续登记的请示，（2014）岳行初字第00141号行政裁定书，行政诉讼答辩状、岳国土资函（2014）107号文件、岳国土资政（2014）11号文件。岳政发（2016）16号文件。拟证明被告对原告采矿许可证续期申请不作为；被告非法关闭原告幸福采石场。
证据2、停工后留守人员工资。
证据3、矿区场地租金。
证据4、借款产生的财务费用。
证据5、原告投资损失。
证据2-5，拟证明被告行政不作为给原告造成的直接经济损失。
被告辩称，1、长沙市岳麓区幸福采石场不具备法律法规规定的开采条件，存在重大安全隐患，依法应当予以关闭。长沙市岳麓区幸福采石场成立于2004年4月，2008年行政区划调整划归长沙市岳麓区辖区后，对其进行规范化整治，其采矿许可证由长沙市国土资源局岳麓区分局颁发，有效期三年，自2011年7月26日起至2014年7月26日止，开采方式为地下开采。同时因为该矿地质结构不好，经常出现溶洞穿孔，极易造成人员伤亡，存在重大安全隐患，且整改无望。基于上述事实，被答辩人符合《长沙市2013-2015年金属非金属矿山整顿工作实施方案》第三条第（二）款第1项及第（三）款第5项规定的关闭条件，及长沙市安全生产委员会2016-2018年长沙市金属非金属矿山整顿关闭及安全生产攻坚克难工作方案的要求，应当予以关闭。2、对依法应当予以关闭的矿山，由县级人民政府做出决定，并公告，同时抄送相关部门，公告期满由相关部门采取关闭措施，故岳政发（2016）16号文未对被答辩人产生影响。根据《长沙市2013-2015年金属非金属矿山整顿工作实施方案》第六条第三款的规定，对应当予以关闭的矿山，由县级人民政府及时做出关闭决定，并公告，同时抄送相关部门。公告期结束后，由县级以上地方人民政府组织相关部门按照关闭标准对公告关闭的矿山实施关闭，吊销执照、拆除设施设备、炸毁井洞等措施。并由市、区县（市）人民政府分别组织有关部门实施验收，关闭工作才最终完成。故处于公告阶段的关闭决定不能对被答辩人产生实际影响。
被告在法定期限内向本院提供了如下证据：
证据1、采矿许可证（正、副本），拟证明幸福采石场的开采方式是地下开采，许可证已经到期。
证据2、区安监局对证照到期3家非煤矿山关闭处理意见，拟证明幸福采石场存在重大安全隐患，整改无望。
证据3、岳政发（2016）16号文，拟证明岳麓区政府做出的关闭决定符合法律规定。
经庭审质证，当事人各自发表了质证意见。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对证据1，真实性、合法性、关联性没有异议；采矿许可证是在2014年7月日到期，在采矿许可证到期前申请续期。对证据2，真实性有异议，形式上是什么法律文件，落款日期也没有；关联性有异议，原告不知晓；合法性有异议，没有按照国家行政机关文件的形式，来源存疑。对证据3，岳政发（2016）16号文，我们没有收到，真实性有异议；内容涉及关闭原告企业，程序上存在瑕疵，没有依法送达给原告；关闭原告矿产以前，原告没有收到存在安全隐患的文件；关联性有异议，7月采矿证到期后，一直在申请采矿权许可续期的过程中，岳麓区国土资源局把我们的申请材料给了非煤矿山领导小组，后来没有给予我们行政许可，到出台关闭矿山以前，原告是一直存在符合申请延期的主体资格。对长政办发的文件，真实性无异议，关联性有异议。存在重大安全隐含，我们在申请延期过程中，没有政府部门来检查，证明我们存在安全隐患。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：
对证据1，关联性有异议，申请延期不是向岳麓区政府申请，文件不是岳麓区政府出示；真实性有异议，原告证明向岳麓区国土分局，行政不作为一案，与本案关闭行为没有关联性。达不到原告的证明目的，说明不办证的原因；不作为行为是2014年，我们的关闭决定是在2016年。对证据2-5，真实性有异议，与本案无关。赔偿请求不成立，关闭决定后没有对幸福采石场进行强制措施。没有实质上对矿产的经营和财产造成损失。都是在2016年关闭前产生的费用。证据2-3间接损失不纳入赔偿损失范围。对经营风险存在预测，财务借款和签订场地租金。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1，双方均无异议，予以采信。被告提供的证据2，在被告作出关闭决定前未向原告出示，剥夺了原告的知情权和救济权，不予采信。被告提供的证据3，是本案被诉行政行为作出的依据。原告提供的证据1中的《采矿许可证》的延续登记请示，证明原告在许可证到期前向长沙市岳麓区国土局提出过续期申请；其他证据与本案被诉行政行为无关，不予采信。原告提供的证据2、3、4、5无法证明这些损失是被告的关闭决定所导致，不予采信。
经审理查明，2016年10月19日，岳麓区政府根据《长沙市人民政府办公厅关于印发<长沙市2013-2015年金属非金属矿山依法整顿工作实施方案>的通知》（长政办发[2013]15号）和《长沙市安全生产委员会关于印发<2016-2018年全市金属非金属矿山整顿关闭及安全生产攻坚克难工作方案>的通知》（长安发[2016]4号），以幸福采石场的采矿许可证和安全生产许可证均过期，且不符合延期条件为由，决定对其实施关闭，作出了《长沙市岳麓区人民政府关于依法关闭长沙市岳麓区莲花镇龙台采石有限公司等9家非煤矿山的决定》（岳政发[2016]16号），幸福采石场即为其中一家。幸福采石场不服，诉至本院，请求：撤销关于长沙市岳麓区幸福采石场的关闭决定，并赔偿损失。
另查明，幸福采石场成立于2004年4月，2008年行政区划调整划归长沙市岳麓区辖区后，其采矿许可证由长沙市国土资源局岳麓区分局颁发，有效期三年，自2011年7月26日起至2014年7月26日止，开采方式为地下开采。安全生产许可证有效期至2016年4月。幸福采石场在采矿许可证到期以前，多次向长沙市国土资源局岳麓区分局提出《采矿许可证》的续期申请，但一直未获许可，因《采矿许可证》未能续期，幸福采石场在《采矿许可证》到期后一直处于停工状态。
本院认为，《长沙市人民政府办公厅关于印发<长沙市2013-2015年金属非金属矿山依法整顿工作实施方案>的通知》（长政办发[2013]15号）和《长沙市安全生产委员会关于印发<2016-2018年全市金属非金属矿山整顿关闭及安全生产攻坚克难工作方案>的通知》（长安发[2016]4号）这两份规范性文件要求，政府实施关闭的程序是：“各级安全监管、国土资源、环保等部门按照各自职责，在全面排查、依法依规下达执法文书、明确整改内容、措施、目标与期限的基础上，对限期停产整改后仍不具备安全生产条件的9类重点整顿对象以及工艺、技术、装备落后，不符合产业发展政策的6类限期关闭对象，分别向当地政府提出拟关闭名单”。本案中，被告岳麓区政府作出关闭决定是以原告幸福采石场“存在重大安全隐患，且整改无望”为事实根据的。上述认定没有法律依据。其一，负责安全生产的岳麓区安监局并没有到原告的矿山进行检查排查，那么如何得出存在重大安全隐患的结论。其二，即使原告的矿山存在安全隐患，岳麓区安监局并没有下达任何执法文书要求原告进行限期整改，又何来整改无望。可见，被告作出的关闭决定，认定事实不清。第二，被告作出的关闭决定本质上属于行政处罚，应受《中华人民共和国行政处罚法》相关程序的约束。原告的知情权、救济权、申诉抗辩权等都没有得到保障；被告仅依据内部的政策性文件和相关工作方案作出关闭决定，程序违法。第三，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条的规定，“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定”。本案中，如果安全监管部门在检查执法后以原告“存在重大安全隐患，且整改无望。”为由向被告提出拟关闭名单，被告作出关闭决定的法律依据应遵循相关的法律和行政法规，而不能仅仅是其内部规范性文件和工作方案。因此，被告作出关闭决定，适用法律不当。
但是，原告提出的各项损失与被告作出的关闭决定没有因果关系。原告的各项损失从2014年《采矿许可证证》到期后，在续期申请没有被许可后发生，不管是从时间上来看，还是从因果关系上看，被告作出的关闭决定并没有造成原告人身财产权益的直接损失。因此，原告提出的赔偿请求本院不予支持。
综上，被告作出的《长沙市岳麓区人民政府关于依法关闭长沙市岳麓区莲花镇龙台采石有限公司等9家非煤矿山的决定》（岳政发（2016）16号）中关于关闭幸福采石场的行为认定事实不清，程序违法，适用法律不当，依法应予撤销。但该关闭决定基于非煤矿山安全生产要求的政策性因素，且涉及9家非煤矿山，若撤销会给社会公共利益造成重大损害，故应当判决确认违法。但原告的赔偿请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告长沙市岳麓区人民政府作出的《长沙市岳麓区人民政府关于依法关闭长沙市岳麓区莲花镇龙台采石有限公司等9家非煤矿山的决定》（岳政发（2016）16号）中关于关闭长沙市岳麓区幸福采石场的行为违法。
二、驳回原告长沙市岳麓区幸福采石场的赔偿请求。
本案受理费50元，由被告长沙市岳麓区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一七年九月十二日
书记员 刘烁星
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。