贵州省都匀市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）都行初字第27号
原告都匀经济开发区匀东镇大坪村二组（原老牛场村二、三、四组）。住所地：贵州省都匀经济开发区。
代表人吴帮富，系该组组长。
委托代理人伍海童，系贵州行者律师事务所律师。
委托代理人吴春明，系贵州行者律师事务所实习律师。
被告都匀经济开发区管理委员会。住所地：贵州省都匀经济开发区。
法定代表人张宽，系该管理委员会主任。
委托代理人姚祥福、李天全，均系贵州良华律师事务所律师。
第三人都匀经济开发区匀东镇大坪村十一组。住所地：贵州省都匀经济开发区。
代表人杨锦标，系该组组长。
委托代理人莫雪，系贵州仁义律师事务所律师。
原告都匀经济开发区匀东镇大坪村二组（以下简称大坪村二组）诉被告都匀经济开发区管理委员会（以下简称都匀经开区管委会）、第三人都匀经济开发区匀东镇大坪村十一组（以下简称大坪村十一组）林地行政处理争议一案，于2015年3月26日向黔南州中级人民法院提起行政诉讼，黔南州中级人民法院受理后，于2015年4月8日作出裁定，将本案移送本院管辖。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年7月2日公开开庭进行了审理。原告大坪村二组代表人吴帮富及其委托代理人伍海童、吴春明，被告都匀经开区管委会委托代理人姚祥福，第三人大坪村十一组代表人杨锦标及其委托代理人莫雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告大坪村二组诉称：1、原告老牛场村二、三、四组持有打磨冲地界的有效林权证书。由于在1992年土地资源详查期间，正值老牛场村村委会主任换届，新任村委会主任白云波上任不到10天，对全村各村民组的情况并不了解，也不知道原告所有的山林及地界，因此签订的《土地权属界线协议书》存在“重大误解或显失公平”，不应作为处理林权争议的依据。2、被告不具备处理林权争议的主体资格。被告的设立是黔南州人民政府根据都匀市人民政府经济发展和市政改革的需要而设立的，其是否属于县级以上人民政府，被告在行政复议程序中并未举证证明，因此，原告对被告的主体资格有疑义。3、被告所作处理决定超越职权，程序违法。都匀市国土资源局向都匀市人民政府提出《关于大坪镇老牛场村二、三、四组与普龙村七、八组土地权属争议的调查报告》，建议打磨冲的土地所有权归老牛场村二、三、四组所有，打磨冲冲口处1.15亩耕地仍由普龙村七、八组李朝义等七户农户继续耕种。都匀市人民政府作出“匀政（2000）107号”批复，同意都匀市国土资源局的处理建议，该批复未被撤销，已经发生法律效力，被告无权推翻、废止都匀市人民政府作出的行政行为。4、被告处理决定认定的事实和适用的法律错误。村主任白云波签订的《土地权属界线协议书》存在“重大误解或显失公平”，不应作为处理林权争议的依据。被告未认真调查核实原告提供的《土地承包经营权调查登记表》，此表是第二轮土地承包颁证的依据，第三人提供的《四固定三包一奖方案》中无明确的四至，在第二轮土地承包后土地权属已相应变更，不能作为处理林权争议的依据。第三人提供的“林管字第12号”林权证系伪造的，被告对此未进行调查认定。综上所述，被告所作处理决定证据不足、程序违法、适用法律错误，请求人民法院依法撤销。
为证明其主张，原告大坪村二组向本院提交了以下证据材料：
1、区行处决字（2013）2号处理决定、黔南府复议（2014）17号《行政复议决定书》，证明原告起诉的主体资格；
2、《关于大坪镇老牛场村二、三、四组与普龙村七、八组土地权属争议的调查报告》、都匀市人民政府“匀政（2000）107号”批复、老牛场村二、三、四组《土地承包经营权调查登记表》，证明争议地归原告管理使用；
4、普龙村7、8组《自留山所有证》及《土地承包经营权调查登记表》，证明杨忠本所持山林证是伪造，普龙村7、8组的自留山和承包地并不包括争议林地。
被告都匀经开区管委会辩称，根据黔南委（2009）10号文件，被告作为黔南州人民政府派出的正县级机关，依法管理大坪镇等4个乡镇，享有行政管理权和社会事务管理权，独立承担相应的行政法律责任，故被告主体资格合法。1992年都匀市开展土地资源详查期间，原普龙村与原老牛场村签订了《土地权属界线协议书》，明确了两村的土地权属界线，该协议是在两村法定代表人自愿的基础上签订的，已由都匀市国土局认可存档，根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，该协议书应作为土地确权的依据。原告诉称的当时的村主任白云波在并不了解全村各组的土地权属的情况下，签订的权属界线协议属重大误解，不能作为确权依据的理由，并不能否定《土地权属界线协议书》的法律效力。综上所述，被告所作处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法维持。
为证明其主张，被告都匀经开区管委会向本院提交了以下证据材料：
1、黔府发（1995）36号文件、黔府函（2011）278号文件、省编办发（2008）142号批复、黔南府函（2013）142号批复、委托管理协议书，证明被告主体资格合法；
2、《四固定三包一奖方案》、《土地权属界线协议书》及指界授权委托书，证明争议地在原普龙村土地权属范围内。
第三人大坪村十一组述称：首先，原告在诉状所作的陈述与客观事实不符，原告并没有争议地的林权证书，而第三人持有1955年、1961年、1981年、1998年的权证。其次，被告具有土地权属争议处理权1、被告依据黔南州人民政府黔南府复议（2009）19号《行政复议决定书》处理本案，且贵州省编办确定被告属于正县级政府单位，依法享有对本案的土地裁决权。2、被告从组建至今，处理土地确权案件数十件，许多案件也是通过复议、一审和二审诉讼，众多生效判决均认定被告具有土地确权主体资格。第三，都匀市（2000）107号文属于行政单位内部行为，对双方当事人以及对外不发生法律效力，即不属于规范性文件，也不属于具体行政行为，州政府（2009）19号行政复议决定书已对该文的法律属性予以认定。被告依据州政府的复议决定书指定，在查清案件事实的基础上，独立地在职权范围内依法作出裁决，都匀市政府的107号文本身就没有生效，并不存在被被告推翻的问题。第四，原告与第三人在1992年土地详查中签订的边界协议，系双方真实意思的表示，未违反法律强制性规定，合法有效。白云波系整个村的代表，代表原告所作的边界协议对整个老牛场村以及原告村组具有法律效力。原告主张该协议为“重大误解或显失公平”的协议，但法律规定该类协议属于可撤销合同或可变更合同，但应当在行为作出的一年内行使撤销权，但该协议至今已有23年之久，法定的除斥期间已过。另外，白云波本身系土身土长的老牛场村的村民，指界时已经60多岁，对当地情况比较了解，不存在“重大误解或显失公平”的问题。被告依据该协议，并结合第三人所有的“三包四固定方案”，将争议土地确权给第三人，事实清楚、法律适用正确。第五，第三人提交杨中本74.5亩权证真实、合法。杨中本的权证系都匀市档案局调取，档案的原始材料就是这样记载的，不存在第三人伪造的问题。至于原告主张我村其他农户自留山只分得几亩，杨分得74.5超出比例，侵害集体财产的问题，原告引用“多种经营的报告”关于自留地、饲料地、开荒地的规定，不适用自留山。况且，第三人小组成员中山林分配合理性问题，不影响第三人的权属。第六，原告1998年承包经营权证不能作为认定权属的依据。1、众所周知，1998年的第二轮土地承包系1981年第一轮土地承包的延包，“增人不增地，减人不减地”。原告方并没有第一轮土地承包证，第二轮承包没有依据；2、第三人提供的1998年承包证记载争议地有权属纠纷，待处理结果而定，充分的说明1998年双方对争议土地处于争议状态的事实，此时，都匀市政府颁发给双方的权证都不能作为确权的依据；3、村民的土地承包建立在村集体具有所有权的基础上，1992年双方边界协议将争议地确定为第三人所有后，老牛场村对该争议地就没有了所有权，也就是说，1998年老牛场村将不具有所有权的山林发包给本村组的村民承包，不具有合法性。综上所述，被告具有土地确权主体资格，其确权处理决定认定事实清楚、法律适用正确，请求人民法院予以维持。
为证明其主张，第三人大坪村十一组向本院提交了以下证据材料：
1、区行处决字（2013）2号处理决定、黔南府复议（2014）17号《行政复议决定书》，证明第三人参加诉讼的依据；
2、黔南府复议（2009）19号《行政复议决定书》，证明被告作出行政行为的依据；
3、《四固定三包一奖方案》、《土地权属界线协议书》及指界授权委托书、《土地房产所有证》、《自留山所有证》、《土地承包经营权证书》，证明争议地属于第三人管理使用。
经审理查明，原告大坪村二组与第三人大坪村十一组争议的打磨冲一带林地，四至界线大致为东抵开发大道及围墙，南抵白兰山岭至镇药库，西抵老矿山岭、北抵制药厂至猫鼻及老矿山，面积约1500亩。1961年“三包四固定时期”，原普龙生产大队将争议林地发包给落乍堡生产队（后分为普龙七、八组）经营管理。1981年至1983年山林三定期间，都匀县人民政府分别向原告和第三人颁发了都匀县《自留山所有证》和《山林所有证》，明确原告与第三人的部分村民对争议林地内的部分土地享有使用权。1992年都匀市开展土地资源详查，原老牛场村村委会与原普龙村村委会签订了《土地权属界线协议书》，明确了两村之间的土地权属界线。1998年都匀市落实第二轮土地承包经营责任制，原告与第三人就争议林地发生纠纷，都匀市国土资源局根据争议双方签订的《土地权属界线协议书》，作出了《都匀市国土局对大坪镇老牛场村与普龙村打磨冲土地纠纷的答复》，答复双方应按签订的《土地权属界线协议书》明确的范围进行管理使用。后大坪镇普龙村村民委员会将争议林地发包给第三人经营管理，都匀市人民政府向第三人颁发了承包经营权证书。同时，都匀市国土资源局在土地承包经营权调查表中将争议林地内部分土地登记到老牛场村二、三、四组部分村民名下。2000年9月，都匀市国土资源局向都匀市人民政府提出《关于大坪镇老牛场村二、三、四组与普龙村七、八组土地权属争议的调查报告》，建议打磨冲的土地所有权归老牛场村二、三、四组所有，打磨冲冲口处1.15亩耕地仍由普龙村七、八组李朝义等七户农户继续耕种。都匀市人民政府作出“匀政（2000）107号”批复，同意都匀市国土资源局的处理建议。2009年都匀地区全面进行林改，原告大坪村二组与第三人大坪村十一组又因争议林地权属发生争议，第三人向都匀市档案局查询争议林地档案，得知都匀市人民政府作出的“匀政（2000）107号”批复内容，遂向黔南州人民政府申请行政复议，黔南州人民政府以该批复属于内部行政行为，且未送达争议双方，对外不发生法律效力为由，驳回第三人的复议请求，由被告都匀经开区管委会作出处理决定。被告都匀经开区管委会在多次组织双方协调未果的情况下，于2013年11月6日作出“区行处决字（2013）2号”《行政处理决定书》。原告不服，向黔南州人民政府申请行政复议，黔南州人民政府于2010年11月28日作出复议决定，维持了被告所作的处理决定。
本院认为，一、1992年进行土地资源详查时，原普龙村与老牛场村签订的《土地权属界线协议书》，是对两村土地权属界线进行的确认，无论是形式上还是内容上均未违反当时的法律、法规的规定，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条第（三）项的规定，应作为处理本案林地权属争议的依据。二、1998年第二轮土地承包时，在土地承包经营权调登记时就已明确原告与第三人对本案争议林地存在争议，在争议林地的纠纷未处理前不应颁发权属证书，故都匀市人民政府颁发给原告村民和第三人村民的承包经营权证书不能作为处理本案林地权属的依据。且《土地权属界线协议书》明确的是村与村之间的土地权属范围，原告的村民与第三人的村民是否持有争议林地的权属证书，并不影响争议林地的权属关系。三、都匀市人民政府作出的“匀政（2000）107号”批复，该批复属于内部行政行为，且未送达争议双方，对外不发生法律效力，不能作为处理本案林地权属的依据。四、本案原告与第三人之间的林地权属争议，是由黔南州人民政府“黔南府复议（2009）19号”复议决定责令被告都匀经济开发区管理委员会作出的，该复议决定书是发生法律效力的法律文书，故被告有权对本案林地权属争议作出处理。综上所述，被告所作处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告起诉请求撤销该处理决定的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告都匀经济开发区匀东镇大坪村二组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告都匀经济开发区匀东镇大坪村二组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 蒋 卫 东
审 判 员 胡 光 伟
人民陪审员 楼 裕 华
二〇一五年七月十六日
书 记 员 闫路斯涵（代）