广东省广州市越秀区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）穗越法行初字第377号
原告：广州市**物业管理有限公司，住所：广州市****。
法定代表人：孙*，职务：经理。
委托代理人：刘**，该公司员工。
委托代理人：孙**，广东**律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和房屋管理局，地址：广州市豪贤路193号。
法定代表人：李**，职务：局长。
委托代理人：方*，广东**律师事务所律师。
原告广州市**物业管理有限公司不服被告广州市国土资源和房屋管理局作出的行政处罚，向本院提出行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年12月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理刘**、孙**，被告的委托代理人方*出庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告广州市**物业管理有限公司诉称，原告是越秀区解放南路123号金汇大厦的物业管理公司。2002年1月31日，金汇大厦第一届业主委员会获准成立，根据《金汇大厦业主委员会章程》的规定，业委会委员的任期为5年。业委会成员由全体单位业主各委派一名代表组成，与业主大会的人员组成一致。同年2月1日，第一届业委会与原告签订《物业管理委托合同》，将金汇大厦交由原告进行管理，限期为2002年2月1日至2010年1月31日。2004年9月26日，尚在任期内的第一届业委会与原告签订《金汇大厦物业管理委托合同补充协议》，将合同期限延长至2015年1月31日。2004年3月2日，原告向尚在任期内的第一届业委会提交了《关于安装电梯信息网络传播系统的请示》，业委会的主任尚**（代表大业主广东证券股份有限公司）和副主任卢**（代表大业主交通银行广东分行）签名表示同意。当时，广东证劵股份有限公司和交通银行广东分行合计持有金汇大厦68.40%的面积。此后，原告将金汇大厦电梯间、候梯间等共用部分陆续出租给不同的广告公司用来悬挂广告。2010年，原告与上海分众德峰广告传播有限公司签订《信息化联播网合作合同书》，将金汇大厦电梯间、候梯间等共用部分出租给该公司悬挂广告，期限为2010年12月1日至2011年11月30日。合同期满后，双方继续按原合同履行，直至2012年11月因被被告责令改正而拆除为止。2012年1月18日，金汇大厦第二届业委会获批备案，任期为2011年12月28日至2016年12月27日。2012年8月15日起，被告根据个别业主投诉开始对原告进行调查，2013年6月20日被告作出穗国房法字[2013]9号《行政处罚决定书》，认定原告存在擅自使用电梯间、候梯间等共用部分出租经营的行为，决定对原告处以罚款50000元的行政处罚。原告不服，提起行政复议，广州市人民政府于2013年11月11日作出穗府行复[2013]605号《行政复议决定书》，维持被告的《行政处罚决定书》。原告于11月14日收到该《行政复议决定书》。原告认为：1、原告使用金汇大厦电梯间、候梯间等共用部分出租经营的行为事先向第一届业委会作了申请，取得了等同于业主大会的批准，不属于擅自使用。（1）第一届业委会的成员是全体业主各委派一名代表组成，与业主大会的人员组成一致，是由全体业主共同履行业主大会和业主委员会的职责，属于一套人马。两个职责，故其从成立之日起就一直等同于业主大会，并行使着业主大会的职责。而名义上的业主大会却在第一届业委会成立后从未召开过、运行过，其实质上是以业委会的形式存在和行使职责。并且在实际工作中，有关物业管理方面的各项工作，原告都是向业委会请示，从未有过向业主大会请示这种形式，这已成为金汇大厦的内部习惯，为全体业主公认和接受。故申请人向第一届业委会申请等同于向业主大会申请。业委会正、副主任签名同意，既是行使业委会正、副主任的职权，同时也是代表各自的单位业主表示意见。（2）根据国务院2003年颁布的《物业管理条例》第十二条的规定，业主大会作出决定，普通事项需经与会业主所持股票权1/2以上通过。业委会正、副主任的签名，所代表的单位业主的投票权份额合共为68.40%，超过了1/2。因此，原告利用电梯间、候梯间等共用部分出租经营的行为得到了业主大会（表现为业主委员会）的有效批准，不属于擅自使用。2、《行政处罚决定书》所查处的原告向上海分众德峰广告传播有限公司出租电梯间、候梯间等共用部分的行为，是之前获准进行的出租电梯间、候梯间等共用部分行为的延续，是新实施的一个具体项目，仍在原批准的范围内，无需重新申请报批。3、被告认定原告存在擅自出租共用部分经营的行为与广大业主同意的真实意思不符。对于原告出租经营的行为，从一开始，无论是第一届业委会、业主大会还是每个具体业主，都从未有过任何反对，表明全体业主是同意的，这是全体业主的真实意思。第二届业委会成立后，无论是第二届业委会、业主大会还是绝大多数业主（后来投诉的个别业主除外），对于原告正在进行的向上海分众德峰广告传播有限公司出租经营的行为也未表示过反对，表明除后来投诉的个别业主外，绝大多数业主事实上也都是表示同意的。4、被告在行政处罚程序中，未进行全面、客观、公正地调查。被告未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，进行“全面、客观、公正地调查”，表现在尚未向当时签字表示同意的大业主广东证劵股份有限公司和交通银行广东分行调查事实，未听取这两家大业主以及其他业主的意见，也未邀请任何业主参加听证会，导致其调查的事实不清楚，证据不充分，得出的结论不正确。综上所述，原告认为被告认定事实错误，作出的行政处罚无事实根据。为此，请求法院判决：1、撤销被告作出的穗国房法字[2013]9号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
被告广州市国土资源和房屋管理局辩称，一、我局具有对擅自利用物业共用部位、共用设施进行经营的单位或个人进行行政处罚的法定职权。根据《物业管理条例》第五十五条的规定：“利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。”及第六十六条的规定,答辩人有权对擅自利用物业共用部位、共用设施进行经营的单位或个人进行责令限期改正，给予警告并对单位处5万元以上20万元以下罚款的法定职权。二、我局对原告违法事实事实查明清楚，对原告作出的穗国房法字[2013]第9号《行政处罚决定书》行政处罚程序合法，适用法律正确。1、原告的行为违反了《物业管理条例》第五十五条之规定，违法事实清楚。我局于2012年8月15日接到越秀区解放南路金汇大厦业主投诉，反映广州市金汇物业管理有限公司未经业主、业主大会的同意，擅自在金汇大厦电梯间、候梯间等物业共用部位悬挂LCD液晶类、数码海报类信息化联播系统播放商业广告，进行经营。遂我局依据职权，对原告的违法行为进行立案调查。在调查过程中我局先后对违法事实进行了现场勘察、拍照，依法询问了原告，向原告调取了其擅自经营物业共用部位的合同。经过调查查明，原告是越秀区解放南路金汇大厦的物业服务企业，2010年12月1日，原告与上海分众德峰广告传播有限公司签订《信息化联播网合作合同书》，将金汇大厦电梯间、候梯间等共用部位出租给该公司悬挂广告，该公司在金汇大厦上述共用部位共悬挂10台L**液晶类设备和4太2.0数码海报，合同期限为2010年12月1日至2011年11月30日，合同金额为人民币105000元。原告签订该合同未经相关业主或业主大会的同意，违法事实清楚。2、我局对原告告作出行政处罚决定的程序合法。2012年9月12日，我局职员来到违法行为现场对违法行为进行了拍照确认。2012年9月6日我局向原告发出《广州市国土资源和房屋管理局越秀区物业管理询问调查通知书》；原告于2012年9月20日签收了《调查通知书》的送达回证；2012年9月25日，我局向原告询问了其违法经营的情况并制作笔录由原告签字确认。2012年11月8日我局向原告作出《责令改正违法行为通知书》并通过快递方式送达。2012年12月5日，我局作出了《广州市国土资源和房屋管理局越秀区分局物业管理行政处罚告知书》并向原告送达，告知原告拟对其进行行政处罚，原告有陈述和申辩的权利，如对处罚有异议可提出书面陈述。2013年1月4日，我局作出了《广州市国土资源和房屋管理局越秀分局物业管理行政处罚听证告知书》并向原告送达，告知原告对处罚有异议有依法要求听证的权利。其后，我局于2013年3月14日就对原告的行政处罚举行了听证会，听取了原告的意见并审查了原告提交的相关证据。经过听证，我局认为原告提出的理由与意见不成立，遂于2013年6月20日作出了《行政处罚决定书》并向原告送达。在整个执法过程中，我局始终坚持以事实为依据，以法律为准绳，执法程序符合法律规定。3、原告违法事实清楚，其行为违反了《物业管理条例》第五十五条之规定，根据该条例第六十六条的规定，应处以五万元以上二十万元以下的罚款。我局对原告作出的《行政处罚决定书》（穗国房法字[2013]19号）适用法律正确，处罚得当。三、我局认为，原告起诉时提交了虚假证据，陈述的部分事实与实际情况不符；其对法律理解错误，没有充分的理由支持其主张，法院应当驳回其诉讼请求。1、原告提交的证据金汇大厦业主委员会章程，证明金汇大厦业委会的任期为5年，该证据是原告擅自篡改而成的。首先，2002年1月31日金汇大厦首届业委会经广州市越秀区国土资源和房屋管理局批准成立，成立时该业委会曾提交《广州市金汇大厦业主委员会章程》备案，在该备案的章程中，明确规定了业委会的任期为2年，即2002年1月31日至2004年1月30日。其次，根据当时适用的《广州市物业管理办法》第十五条第二款的规定，业主委员会的任期也只能是2年，如果业委会章程中规定业委会的任期超过2年，则违反了相关规定，是不能被通过，业委会也不可能获得批准成立。再次，原告在进行行政处罚听证会时也曾提交过《广州市金汇大厦业主委员会章程》作为证据，在这份章程中规定的第一届金汇大厦业主委员会任期也是2年，所以，原告向法院提交的证据是经其篡改而成，是虚假证据，其目的在于混淆视听。2、2004年3月2日，原告在金汇大厦首届业主委员会任期届满后向前业委会成员代表提交的《关于安装电梯信息网络传播系统的请求》，即使取得了前业委会成员（广东证券股份有限公司和交通银行广东分行）的代表的签名，也不能视为是业主委员会委员的决定，更不能视为是业主的决定，因为上述两个业主是法人业主，在没有法人授权或法人盖章的情况下，两个自然人的签名不代表其工作单位的意见。3、2004年3月2日，原告提交的《关于安装电梯信息网络传播系统的请求》是针其对与广州框架广告有限公司合作而提出的，目的在于为业主服务、提供新闻或物管信息所用，是非盈利性质。而2010年12月1日，原告与上海分众德峰广告传播有限公司签订的《合同书》纯属利用物业共用部位经营盈利，与之前的《请求》是两件不同的事情，其对象、目的不同，不能将其混为一谈。所以，原告在与上海分众德峰广告传播有限公司签订《合同书》，利用物业共用部位经营前，应当征得相关业主或业主大会的同意，否则就属于擅自利用物业共用部位经营，是违法行为。综上，原告的诉讼请求并无任何法律及事实依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明，因接到投诉反映原告广州市金汇物业管理有限公司利用共用部位进行经营，被告广州市国土资源和房屋管理局委托其属下广州市国土资源和房屋管理局越秀区分局进行调查及现场取证。在调查过程中，原告向被告陈述表示其利用共用部位悬挂广告已征得金汇大厦当时业主委员会正副主任的签名同意并提供了其（甲方）于2010年与上海分众德峰广告传播有限公司（乙方）签订的《信息化联播网合作合同书》等，其中约定甲方允许乙方在金汇大厦地址广州市越秀区解放南路123号内安置“LCD液晶类、数码海报类信息化联播系统”，合同履行期限，LCD液晶电视合同与数码海报2.0合同分别自2010年12月1日至2011年11月30日；LCD液晶电视年租金90000元整，2.0数码海报计4台，每台37**元/年，总计支付甲方15000元作为该系统发布信息的场地租赁费等。被告经查，认为原告违反了《物业管理条例》第五十五条的规定，于2012年11月8日向原告发出穗越物罚改字[2012]第3号《责令改正违法行为通知书》，责令原告2012年11月之前对擅自利用金汇大厦电梯间等物业共用部位悬挂广告进行经营的行为改正。原告遂将上述相关物件自行拆除。2012年12月5日，被告向原告发出穗越物罚[2012]第3号《物业管理行政处罚告知书》。2013年1月4日，被告向原告发出穗越物罚[2013]第2号《物业管理行政处罚听证告知书》。根据原告的申请，被告于2013年3月14日主持召开了听证会。原告为证明其出租相关部位用于悬挂广告未违反法律规定，提供2004年3月2日金管字[2004]013号《关于安装电梯信息网络传播系统的请示》一份，其中内容为：“为了更好地丰富写字楼的功能，提升大厦播报业服务水平，满足业主的使用需求，我处与广州框架广告有限公司就金汇大厦安装电梯信息网络系统进行了协商。框架广告公司拟在首层候梯厅及6部客梯中免费安装9套信息系统，……是否可行，请批复。”请示下方有“同意。卢**”，“同意。尚**”字样。对此，被告调查人员则认为上述材料不能证明业主同意原告实施本案中相关的行为。2013年6月20日，被告作出穗国房法字[2013]9号《行政处罚决定书》，认定原告擅自利用金汇大厦电梯间、侯梯间等物业共用部位悬挂LCD液晶类、数码海报类信息化联播系统播放商业广告进行经营的行为违反了《物业管理条例》第五十五条的规定。鉴于原告对上述违法行为已整改，依照《物业管理条例》第六十六条的规定，决定对原告的违法行为处罚款人民币五万元。原告不服上述处罚决定，向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府于2013年11月11日作出穗府行复[2013]605号行政复议决定书，维持了被告作出的上述行政处罚决定书。
以上事实，有询问调查通知书、询问笔录、责令改正违法行为通知书、处罚告知书、听证告知书、听证笔录、穗国房法字[2013]9号《行政处罚决定书》、穗府行复[2013]605号《行政复议决定书》等证据证实，原告、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《物业管理条例》第五十五条规定：“利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。”第六十六条规定：“违反本条例的规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并按照本条第二款的规定处以罚款；所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用：（一）擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；（二）擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；（三）擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的。个人有前款规定行为之一的，处1000元以上1万元以下的罚款；单位有前款规定行为之一的，处5万元以上20万元以下的罚款。”根据上述规定，被告认定原告提供的材料不能证明其利用物业共用部位出租给上海分众德峰广告传播有限公司系得到相关业主、业主大会的同意并予以处罚并无不当。原告要求撤销被告作出的处罚决定，理由不能成立。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告广州市**物业管理有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 钟 涛
人民陪审员 冯金爱
人民陪审员 李月桂
二〇一四年二月二十八日
书 记 员 熊小月