黑龙江省逊克县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）逊民初字第29号
原告黑龙江省孙吴县草原监理站（以下简称孙吴县草原监理站）。
法定代表人柏学晖，职务站长。
委托代理人王士强，男，汉族，孙吴县畜牧兽医局副局长。
委托代理人莫万利，黑龙江启明律师事务所律师。
被告王海春，男，汉族，个体。
委托代理人刘永娟，黑龙江省剑桥律师事务所律师。
原告孙吴县草原监理站因与被告王海春牧业承包合同纠纷一案，于2014年1月3日向孙吴县人民法院起诉。因被告王海春向该院提出回避申请，经孙吴县人民法院向黑河市中级人民法院请示，2014年1月15日黑河市中级人民法院作出（2014）黑中立他字第1号民事裁定书，裁定本案指令逊克县人民法院进行审理。本院于2014年1月16日受理后，依法适用普通程序于2014年8月14日、2014年9月23日两次公开开庭进行了审理。原告法定代表人柏学晖、原告委托代理人王士强、莫万利、被告王海春、被告委托代理人刘永娟两次到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，1997年3月1日原告（甲方）与单德昌（乙方）签订了编号为0497002号的草原承包合同，合同约定原告将位于粮食鸡场附近的27亩草原承包给单德昌，其中7.5亩为熟化地，19.5亩为放牧地。合同约定，乙方需要改变草原用途，必须经县草原监理站批准，否则违约，甲方有终止合同依法进行查处的权力。2010年5月2日单德昌与被告王海春找到原告要求将单德昌承包的草原转让被告，原告同意转让并由单德昌和被告提交了草原转让协议书。被告取得转让的草原后未经原告批准擅自在承包草原上种树、建房，违反了合同约定。故起诉至法院，要求解除与被告签订的草原承包合同。
被告辩称，一、被告不同意解除合同。该合同约定承包期限为30年，尚未到期。2010年单德昌经原告同意将草原转让给被告，并履行了变更备案手续。2011年4月7日，被告经原告同意依法注册了孙吴县海春综合畜牧养殖场，被告投入大量资金，经多年经营已形成一定生产规模，正在投资回报期，预期收益可观。原告为了达到孙吴县政府违法拆迁不补偿被告的目的，违反合同约定解除合同，被告不接受。二、被告未实施违约行为，原告无权解除合同。合同未禁止在草原上种树和建筑畜舍，被告行为不影响合同的履行，没有达到解除合同的程度和必要。且草原上的树是单德昌种的，畜舍是于国全建的，均与被告无关。三、被告无违法行为，原告解除合同没有法律依据。被告2010年承包草原后依法缴费和纳税，接受原告单位以及相关部门的检查，被告没有违规行为发生。因此合同双方应当按约定履行义务，不得擅自变更和解除合同。即使在履行合同过程中被告存在违约、违法行为，被告应当按合同法规定承担违约责任或接受行政处罚，其后果不是必须解除合同。四、原告要求解除合同，是想以合法形式掩盖非法目的。草原上种植林木建设畜舍虽然不是被告亲自所为，但以上行为发生时原告都是认可并同意的，现在由于林业局建设项目需要占用该草原，孙吴县政府多次与被告协商未能达成一致意见，为了达到征用草原零补偿的目的，原告启动了本次诉讼。原告是在孙吴县政府的授意下，利用诉讼形式达到违法目的。在孙吴县政府面前被告是弱者，政府有很多方式可以与被告协商解决问题，这种在强权下滥用行政处罚和无理诉讼的方式被告不能接受。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：
一、1997年3月1日原告与单德昌签订的草原承包合同书复印件，证明合同约定承包方需改变草原用途的应经原告同意，否则原告有权终止合同。
被告对该证据有异议，认为合同规定甲方终止合同进行查处的约定不明确，应综合理解为任何一方不得擅自解除和终止合同。
二、2010年4月30日单德昌与王海春签订的草原转包协议复印件，证明单德昌将草原转包给被告时的草原现状为，有杨树约3500棵，板夹锯末房40平方米，其他为熟化地和放牧地。除此以外的房屋和树木均为被告违法建造和栽种。
被告对该证据有异议，认为该证据只能说明草原转让时草原有树木，树木种植人不是被告，事实上现在的树木也不到3500棵。该证据还证明了房屋不是被告所建，被告没有实施违法行为。2010年时原告未对单德昌进行行政处罚，说明原告认可该行为。
三、2010年9月12日卫星截图一张，证明单德昌将承包的草原转包给被告时草原的现状与证据二描述一致。
被告对该证据有异议，图片是2010年9月12日的卫星图，原告应提供2010年4月30日准确的航拍图予以核对。图片看不出树木到底有多少，且不能证明谁种的树，谁建的房。
四、2010年5月2日单德昌与被告签订的草原转让协议复印件，该协议是对证据二的确认。证明单德昌将所承包的草原转让给被告，草原承包合同的权利义务也一并转让给被告，被告改变草原用途应经原告同意。
被告对该证据有异议，认为被告与单德昌签订了该协议，未与原告签订合同，该协议约定的权利义务代替了原来合同的权利义务，对单德昌的违法行为被告不能继承。
五、2011年12月1日原、被告签订规定放牧草原管理协议书复印件一份，证明被告对草原具有管理和保护义务，发现对草原的破坏行为应及时向原告报告，如违反该规定原告有权解除承包合同。
被告对该证据有异议，认为被告在草原管理和保护方面没有违法行为，不符合解除合同的条件。
六、2013年12月30日拍摄的照片四张以及现场勘验笔录复印件，证明被告未经原告同意植树2800平方米，建房546.73平方米。
被告对该证据有异议，认为照片不能证明种树和建房是被告所为，勘验结果没有事实依据，笔录是原告自己的主观臆断。
被告为支持其答辩意见，向本院提交以下证据：
一、1997年3月1日原告与单德昌签订的草原承包合同书复印件（与原告提交的证据一相同），证明单德昌1997年从原告处承包草原27亩，现在该草原内被他人建房二十多处，还剩草原11亩，被告仍按27亩交草原使用费。合同约定承包期内任何一方不得变更和解除合同，合同还没到期，原告无权解除该合同。
原告对该证据真实性无异议，认为虽然合同约定任何一方不得擅自解除合同，但出现可以解除合同的要件可以解除合同，未经原告同意改变草原用途即是约定的可以解除合同的情形。
二、1998年4月24日孙吴县政府颁发的草原使用证复印件一份，证明单德昌在1998年4月24日取得草原使用权，土地性质是草原，使用年限是长期。单德昌现在已将草原转包给被告，没到30年的承包期，原告不应当解除合同。
原告对该证据的真实性无异议，认为草原承包人取得承包权后发证，如果有违约行为，原告可以先解除合同再撤销草原使用证。
三、2010年5月2日签订的草原转让协议书和草原转让协议复印件各一份、收据复印件一张，证明被告从单德昌手里转让的草原，转让时在原告处有备案，转让时草原上就有树有房子。
原告对该证据无异议。
四、房屋买卖协议和房屋使用权证书复印件各一份，证明2010年5月3日被告王海春从单德昌手里买草原时就有树和房屋，房屋不是被告建造。
原告对该证据有异议，称该房屋不在被告承包草原范围内，与本案无关。
五、土地使用证复印件一份，证明在草原上存在合法的建筑物。
原告对该证据真实性无异议，但认为该土地不在草原承包范围内。
六、2011年至2014年原告与被告签订的草地土壤熟化承包合同复印件四份，证明转让后草原上有树木和畜舍原告是认可的，被告没有违反与原告的约定。
原告对合同本身无异议，但认为熟化合同中有关禁止行为的规定是不完全列举，被告所说的植树建房不是违约是错误的。
七、收据复印件十三张，证明被告按合同缴纳27亩草原管理费和11亩熟化地费用，被告履行了合同义务向原告交纳费用，原告不应当解除合同。
原告对该证据无异议。
八、动物防疫合格证复印件、营业执照复印件、国税税务登记证复印件、减免税批准通知书复印件各一份，证明被告2010年取得工商、税务登记等手续，合法经营孙吴县综合畜牧养殖场，被告已经做了持续经营的准备，养殖也已达到一定的规模，没有理由解除合同，如果解除则会给被告造成较大的损失。
原告对该证据无异议，认为与本案无关。
九、录音资料，证明原告要解除合同不是因为被告有违法行为，而是想无偿征用草原。
原告对该证据有异议，认为录音录像必须经当事人同意，否则不能作为证据使用，对该证据不认可。
十、（2014）嫩行初字第5号行政判决书复印件一份，证明原告的行政处罚行为事实不清，程序违法，原告没有上诉，原告认可了该判决结果。
原告对该证据的真实性无异议，但认为该判决与本案无关，行政处罚的行为事实是否清楚不影响本案对被告是否具有违反合同行为的认定。
本院为了查清案件事实，于2014年8月19日依职权进行现场勘验，勘验结果如下：王海春承包草原四周用木板围栏，围栏内经GPS测量面积为7905平方米，草原东北角有一处板夹锯末子结构房屋面积约40平方米。该房屋西南侧有南北向苯板彩钢结构房一处面积120.95平方米，彩钢结构房南侧有东西向畜舍一栋面积为425.78平方米。草原西侧有杨树林一片计21行，每行45株左右；草原北侧靠近中部及西部有两片杨树林，高矮不均，树木排布不规律，无法认定是否为人工栽种。其余均为草地。
原告对该勘验笔录总体无异议，但认为高矮不均的树为人工栽种。
被告对该勘验笔录总体无异议，但主张西侧杨树为单德昌所栽，不规则树林为自然生长的，不是被告栽种。草原上的彩钢房、锯末房也不是被告建造。
对原告提交的证据，本院认定如下：
被告对原告提交证据的真实性均无异议，本院予以确认。原告提交的证据一为与单德昌签订的草原承包合同，该合同甲方权利第六条规定“乙方需要改变草原用途，必须经县草原监理站批准，否则为违约，甲方有终止合同依法进行查处的权力。”由于原告提交该证据欲证明原告有权解除合同，本院需结合其他证据情况综合判定，暂不论述。证据二、证据四分别为单德昌与王海春就草原转包签订的协议，证据二中有关于草原转包时有杨树3500棵和板夹锯末房一处40平方米的现状记载，证据四中有单德昌将合同的全部权利、义务转移给王海春的约定。在第二次开庭时原告提出证据二来源于王海春与原告在嫩江法院的行政诉讼，行政诉讼前不清楚证据二中草原上有树有房的内容，被告王海春和单德昌只备案了证据四。两次开庭原告对证据二的来源的说法不一致，对原告不清楚王海春草原在单德昌转让时就存在树和房屋的辩解不予采信。通过证据二和证据四可以认定2010年5月2日王海春取得该草原时草原上存在树木约3500棵和板夹锯末房一处约40平方米，其他为草地，2010年5月2日后由王海春承继该草原上的权利、义务。证据三为2010年9月12日草原的卫星截图，因该截图拍摄时间晚于王海春从单德昌手中取得该草原的时间，可以印证证据二中记载的草原上存在树木和房屋的情况，对该证据本院予以采信。证据五放牧草原管理协议书为原告对草原进行管理、被告承诺遵守草原法规定的行为，该协议书是在原、被告签订的草原承包合同框架内衍生的行政管理行为，本院以1997年签订的草原承包合同作为审理依据，对该证据不予采信。证据六为原告对草原现场进行勘验的笔录和拍摄的照片，该证据关于草原上存在的房屋情况和树木情况的客观记录与本院现场勘查情况一致，本院予以确认，关于栽树是被告所为的判断本院不予采信。
对被告提交的证据，本院认定如下：
原告对被告提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认。被告提交的证据一与原告提交的证据一内容相同，关于原告是否有权解除该合同稍后论述。证据二为草原使用证，草原使用证是对草原承包人使用草原权利的确认，草原承包合同是草原使用证颁发的基础，需根据合同设立、变更、终止情况确定其效力。证据三为单德昌与王海春签订的草原转让协议两份和收据，原告对该证据无异议，本院予以采信。证据四为房屋买卖协议和房屋使用权证书，该协议和房屋使用权证书涉及的房屋不在原告诉讼草原范围内，对该证据不予采信。证据五为土地使用证复印件，该证据与本案无直接关联，本院不予采信。证据六为四份草地土壤熟化承包合同，因该合同是原、被告草原承包合同框架内的具体草原管理要求，本院对其不予采信，以1997年签订的草原承包合同作为审理依据。证据七为被告缴费收据，原告无异议，对被告依约定缴费的情况本院予以认可。证据八为被告经营孙吴县综合畜牧养殖场的手续，该证据与本案无关联不予采信。证据九录音资料是原告与被告协商征用该草原的情况，与本案无直接关联不予采信。证据十为（2014）嫩行初字第5号行政判决书，该判决书撤销了原告对被告进行行政处罚的孙草监字第001号行政处罚决定书，原告对被告因在草原上建畜舍和植树行为进行行政处罚的决定未生效，原告主张的被告在草原上存在违法行为的主张本院不予采纳，对该证据本院予以采信。
本院现场勘验笔录是在原、被告双方在场的情况下制作的，作为本院认定本案事实的依据。原告主张草原内存在部分树木是被告栽种，被告提出草原内树木和房屋均非被告栽种和建造，因原、被告均未提供相应证据予以佐证其主张，故不予采纳。
经审理查明，1997年3月1日原告孙吴县草原监理站与单德昌签订了编号为0497002号的草原承包合同，合同约定原告将位于粮食鸡场附近的27亩草原承包给单德昌，其中7.5亩为熟化地，19.5亩为放牧地。合同第4页甲方的权利中约定，乙方需要改变草原用途，必须经县草原监理站批准，否则违约，甲方有终止合同依法进行查处的权力。2010年5月2日单德昌将该草原转包给被告王海春，并到原告处办理了备案手续，转让时草原上的附着物有树木3500棵和板夹锯末房一处约40平方米。2011年王海春在该草原上成立了孙吴县海春综合畜牧养殖场进行养殖，现养殖牲畜包括羊300多只、驴100多匹、牛70多头。该草原现有实际面积约为12亩（7905平方米），其他草原被周围住宅侵占。该草原上现存地上附着物包括人工杨树林一处约1000株，另有两处树林无法判断是否为自然生长数目不详，板夹锯末房一处约40平方米（防疫室），南北向苯板彩钢结构房一处面积120.95平方米（配料间），东西向水泥地面石棉瓦围起的铁皮盖畜舍一栋面积425.78平方米。2014年1月8日原告孙吴县草原监理站作出孙草监字第001号行政处罚决定书，对原告建畜舍和植树行为进行行政处罚，2014年7月3日嫩江县人民法院（2014）嫩行初字第5号行政判决书以事实不清、程序违法为由将该决定予以撤销，原告服判。原告现起诉至法院，以被告取得转让的草原后未经原告批准擅自在承包草原上种树、建房，违反了合同约定为由，要求解除与被告签订的草原承包合同。
本院认为，在原告与被告1997年3月1日签订的草原合同中，原告既作为代表国家与承包人签订合同的民事主体，同时作为管理草原的行政组织，身份上存在重合，现原告要求与被告解除草原承包合同，理由是被告在草原上有建房和植树等改变草原用途的行为，关于被告是否存在改变草原用途的行为，原告是否可据此解除合同应慎重判断。
由于被告从单德昌手中转包该草原时协议上对草原情况的描述包括3500株树木，草原现存树木与3500株相当，无法确认该草原上的树木为被告王海春栽种。单德昌将草原转让给王海春时在原告处办理了备案登记，原告为其办理了备案登记后对草原上的栽树行为未进行任何行政查处，树木放任生长至今，是原告行政不作为所致。被告称草原上新建的两处房屋自己不知情，因2010年5月2日以后该草原的实际使用人和管理人是被告，对其辩解不予采纳。被告在草原上新建的畜舍和饲料仓库是发展畜牧业的必要设施，符合在草原上发展畜牧业的用途。被告虽没有依照草原法的规定到草原主管部门办理审批手续，但仍可以通过行政审批手续达到利用草原合法化条件。原告对被告至今未作出有效行政处罚决定，无法确认被告行为是否为改变草原用途的行为，是否为草原法绝对禁止。被告在草原上发展畜牧业，为进行畜牧养殖建造必要的设施，不宜认定为改变草原用途。
从该草原的现状看，原告对该草原未尽到管理职责，被告草原位于孙吴县城区，部分草原被周围住宅侵占并取得了相应的合法手续，土地性质发生变更原告应当知情，在同一片草原上被告建畜舍等设施原告也应当知情，原告在此期间没对被告进行任何提醒和处理，原告未尽相应的管理职责。因此本案的审理应结合孙吴县草原管理的实际情况，如机械认定被告建畜舍即改变草原用途，从而解除原、被告之间的合同关系，对被告明显不公平。
综上，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回原告孙吴县草原监理站的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告孙吴县草原监理站承担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。
审 判 长 唐 栋
审 判 员 赵喜东
人民陪审员 胡本康
二〇一五年一月十四日
书 记 员 潘 虹