浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终8号
上诉人（原审原告）杭州市富阳区渔山乡墅溪村股份经济合作社，住所地杭州市富阳区渔山乡墅溪村。
负责人许文华，董事长。
委托代理人徐利平、吴报建，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。
法定代表人吴玉凤，区长。
委托代理人徐戈骅，杭州市富阳区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人何丽青，浙江凯麦律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）中国水稻研究所，住所地杭州市富阳区水稻所路**号。
法定代表人程式华，所长。
委托代理人汪森煜，中国水稻研究所基建与后勤服务中心主任。
委托代理人周爱根，中国水稻研究所试验农场副场长。
杭州市富阳区渔山乡墅溪村股份经济合作社（下称墅溪村合作社）诉杭州市富阳区人民政府土地行政登记一案，杭州市中级人民法院于2016年11月18日作出（2015）浙杭行初字第384号行政裁定。墅溪村合作社不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日立案受理，依法组成合议庭，并于2017年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人墅溪村合作社负责人许文华及委托代理人徐利平，被上诉人杭州市富阳区人民政府的委托代理人徐戈骅、何丽青，被上诉人中国水稻研究所的委托代理人汪森煜、周爱根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2002年11月，中国水稻研究所向富阳市国土资源局申请办理中国水稻研究所富阳实验基地农2地块的国有土地使用权登记，并提供了农牧渔业部、财政部、国家物资局（83）农（办）字第4号《关于建立中国水稻研究所的函》、中国水稻研究所中稻所字（83）第45号、富阳县人民政府富政发（1983）第99号《关于皇天畈农场划归中国水稻研究所接交工作协商纪要》，以及权属接边协议书000010号、100006号等相关材料。2002年12月25日至2003年1月9日，富阳市国土资源局在桂花西路××大厦××楼张贴富土（2002）101号《土地登记公告》，将该宗土地的拟登记、发证情况向社会公示，并告知凡单位或个人有异议者，自本公告之日起十五日内，持有关土地权属证明材料书面提出。2004年8月28日至2004年9月12日，富阳市国土资源局在恩波大厦一楼张贴富土（2004）58号《土地登记公告》，就案涉地块再次进行公告。2004年9月15日，富阳市政府作出就中国水稻研究所富阳实验基地（农2），向中国水稻研究所核发富国用（2004）第002768号国有土地使用证。另查明，1977年，富阳县对皇天畈土地进行园田化改造。皇天畈园田化指挥部经与12个公社、农场研究统一，出台了《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》，明确了插花田调整的原则和有关政策。其中第三条规定：“因土地调整划片成方需要，各单位之间出现的土地增、减问题。除在规划中尽量注意平衡外，对不可避免的有增有减的单位，采取过拨定产的办法解决。……即增加土地单位按增加土地亩数和土地的等级标准，增加上交国家任务或减少供应量；减少土地单位按减少土地的亩数和土地的级别标准，减少国家任务或增加供应量。……”1977年4月4日，曙星大队（墅溪村的前身）与东风农场签订《东风农场与渔山曙星大队关于处理曙星大队皇天畈部分建筑物及财产的协议》，载明：“根据皇天畈园田化规则，渔山公社曙星大队在皇天畈的部分土地划归东风农场管理。因曙星大队为管理这部分土地而设的建筑物及部分生产、生活用具已无保留必要，而东风农场由于接收这片土地，来不及兴建生产基地给生产带来很大困难，所以双方同意，本着互助互利，等价交换的原则精神，将曙星大队部分财产转交给东风农场使用，以解决暂时困难。……”1977年5月，《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》载明：曙星大队在调整情况一栏中“田”划进15亩、划出181.04亩；在产量变动一栏中“退去产量”125000斤。据原告庭审中陈述，划进的15亩土地的所有权目前属原告所有。再查明，1972年3月，原中共富阳县委员会作出富委（72）17号文件，批准建立中共东风农场委员会。1978年6月10日，富革（1978）70号文件批准同意将富阳县东风农场改名为“国营皇天畈农场”。农牧渔业部、财政部、国家物资局作出（83）农（办）字第4号《关于建立中国水稻研究所的函》，第五条载明“富阳县皇天畈农场划作中国水稻研究所的试验农场，属于事业性质，实行企业管理。该场的财产物资及流动资金等，按一九八二年底实有数编制清册划交中国水稻研究所。”中国水稻研究所中稻所字（83）第45号、富阳县人民政府富政发（1983）第99号《关于皇天畈农场划归中国水稻研究所接交工作协商纪要》，第三条内容为“皇天畈农场现有水田5384亩，山地130亩，水面150亩以及宅基地、道路、沟渠等，共计7453亩（界址见附图），均划归中国水稻研究所。”
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”关于原告与被诉土地登记行为是否具有法律上的利害关系。原告主张案涉土地原属原告村集体所有，在1977年皇天畈地区园田化改造时，案涉土地属于不发生所有权变更的代耕代管，而被告主张相关土地发生了所有权变更。对此，应当结合当时的背景，以及在案证据予以综合分析。第一，《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》第三条规定，因土地调整划片成方需要，对不可避免的有增有减的单位，采取过拨定产的办法解决，减少土地单位按照减少土地的亩数和土地的级别标准，减少国家任务或增加供应量。《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》载明曙星大队划出“田”181.04亩，“退去产量”125000斤，该变动情况符合上述处理意见第三条之规定，能够证明原曙星大队减少了相应土地亩数。第二，《皇天畈园田化工程土地调整成方产量变动情况》显示，曙星大队划进“田”15亩、划出181.04亩。据原告陈述，划进的15亩土地所有权现属原告所有，印证了当年“划进”、“划出”土地发生了所有权的变更。第三，原告声称当年系属代耕代管，但除了证人证言外未提交书面证据材料，没有书面凭证能够证明其主张。综上所述，原告主张1977年案涉土地系由东风农场代耕代管，而不发生所有权转移的观点不能成立，原告关于其系案涉争议土地所有权人的主张没有事实依据。据此，被诉土地登记行为与原告没有法律上的利害关系，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杭州市富阳区渔山乡墅溪村股份经济合作社的起诉。
墅溪村合作社上诉称：1、1977年的耕地调换是园田化，不是国有化，当年的方案是：曙星大队的耕地以代管的形式交由东风农场耕种，农业税和定购粮也是代曙星大队缴纳的。2、《关于黄天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》出台在曙星大队方案后，该意见不适用曙星大队。3、渔山乡人民政府在2001年5月18日发布渔政[2001]18号文件，明确曙星村拥有黄天畈189亩耕地所有权。4、姚炎生、刘永玉、蒋汉有、余太白等人均是当年的主管主办领导，证词具有权威性和真实性。5、没有任何法律手续或转移协议证明东风农场或中国水稻研究取得了曙星大队的耕地，也没有任何证据证明曙星大队集体所有的土地转化为国家所有。不能凭借所谓的“产量变动情况”来臆测权属的变更。6、本案是上诉人对土地使用权登记行政行为不服提起的诉讼，不是土地所有权确权诉讼，一审法院径行对所有权作出裁判的行为超越了裁判范围。综上，请求撤销一审裁定，发回重审。
杭州市富阳区人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，二审庭审中辩称：一、上诉人不具备提起本案诉讼的主体资格。1、上诉人提供的渔山乡曙星村委会以及渔山乡人民政府2001年的两份请示报告以及姚炎生、刘永玉等人的证言，无法证明其对案涉土地享有合法的所有权或使用权；2、案涉土地在1977年“园田化”过程中已发生所有权转移及性质转变。《关于皇天畈调整插花田实现园田化工程的若干问题的处理意见》的发文机关是富阳县人民政府，富阳县人民政府有权对皇天畈地区各公社、大队所属耕地进行调整，故该《处理意见》属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第2项规定的“经县级以上人民政府批准使用的情形”；并且，东风农场属于国家投资建立的农业经济组织，故亦属于该款第6项规定的情形，因此，案涉土地性质已从集体所有转为国有。二、富阳区政府核发给中国水稻研究所土地使用权证的行政行为合法有效。三、上诉人的五点上述理由没有事实和法律根据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
中国水稻研究所在法定期限内未提交书面答辩意见，二审庭审中辩称：同意杭州市富阳区人民政府答辩意见。
二审庭审中，各方当事人围绕着上诉人墅溪合作社与被诉土地登记行为是否具有利害关系的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。在庭审中，各方当事人对于上诉人墅溪合作社在一审中提交的富阳市委市政府调处曙星村土地问题工作组2004年3月22日的《关于渔山乡曙星村村民要求收回皇天畈部分土地有关情况的通报》的真实性均无异议，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，在被上诉人富阳市人民政府提供了1977年《关于皇天畈调整插花田实现田园化工程的若干问题的处理意见》、1977年4月4日曙星大队（墅溪村的前身）与东风农场签订的《东风农场与渔山曙星大队关于处理曙星大队皇天畈部分建筑物及财产的协议》以及1977年5月《皇天畈园田化工程土地调整方产量变动情况》等相反证据，以及富阳市委市政府调处曙星村土地问题工作组曾于2004年3月22日作出《关于渔山乡曙星村村民要求收回皇天畈部分土地有关情况的通报》的情况下，上诉人墅溪村合作社仅凭渔山乡人民政府2001年5月18日的《关于曙星村要求收回皇天畈土地的请求》、姚炎生以及刘永玉、蒋汉有、余大白等人2001年出具的两份说明以及证人金某、汪某的证言等证据，不足以证明上诉人墅溪村合作社对案涉181.64亩土地仍享有权益。据此，一审法院以上诉人墅溪村合作社与被诉土地登记行为没有利害关系为由驳回其起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 徐一菁