广东省肇庆市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤12民终792号
上诉人（原审被告）：蔡战梅，女，汉族，住广东省肇庆市端州区。
委托代理人：周伟清，广东耀新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：肇庆市高要区人民政府，住所地：广东省肇庆市高要区。
法定代表人：江启宁。
委托代理人：梁星志、欧阳海春，均为广东安信达律师事务所律师。
原审被告：蔡战霞，女，汉族，住广东省高要。
原审被告：高要市南岸街道城镇建设开发公司，住所地：高要市南岸要南一路。
法定代表人：陈卓荣。
上诉人蔡战梅因与被上诉人肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）、原审被告蔡战霞、高要市南岸街道城镇建设开发公司（以下简称南岸建设公司）物权保护纠纷一案，不服广东省肇庆市高要区人民法院（2015）肇要法民一初字第297号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明：2004年6月25日，南岸建设公司以甲方名义与蔡战霞作为乙方名义签订书面《土地转让合同》，合同约定：甲方根据乙方的发展需要将位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的一幅土地转让给乙方，具体四至：东至10米路，南至世纪大道，西至10米路（正和机电有限公司用地），北至10米路。其中蓝线面积为2057.2平方米（折合3.08亩），红线面积为1350平方米（折合2.025亩），土地转让价以蓝线面积计算，价格每亩为4.5万元，总价为13.86万元。付款方式分三期，首期在签订协议时交付8万元，第二期在2004年9月30日前付3.86万元，第三期在2004年12月30日前付余下购地款2万元。同时约定，甲方负责提供该宗土地的红蓝线图等相关资料，并协助乙方办理国有土地使用证手续，办证费用均由乙方负责。合同签订后，蔡战梅按合同约定向南岸建设公司支付了全部土地转让款13.8万元。
2009年11月18日，南岸建设公司以甲方名义与蔡战霞以乙方名义、蔡战梅以丙方名义签订书面《土地转让合同补充协议》，该协议约定：甲乙双方在2004年6月25日签订一宗签订土地转让合同，由乙方向甲方购买土地一宗，土地蓝线面积2057.2平方米，红线面积1350平方米，经甲乙丙三方协商，同意原合同乙方即购地方变更为本补充协议的丙方，原合同乙方变更后，本补充协议的丙方蔡战梅履行原合同乙方的一切权利与责任，补充协议是原合同不可分割部分，与原合同具有同等法律效力。
2010年3月29日，原高要市新江口大桥至金渡大花坛改建工程领导小组办公室以甲方名义与蔡战梅以乙方名义签订书面《征收土地及建筑物拆迁补偿协议书》，约定收回乙方建设用地面积189.78平方米，甲方按每平方米380元的标准补偿给乙方，补偿金合共72097.4元。拆除乙方房屋棚舍的补偿金额为47092.8元，青苗补偿款为5428元，征地拆迁及青苗补偿总金额为124618.2元，上述征收补偿款已全部支付给了蔡战梅。
另查明：蔡战梅与蔡战霞为姐妹关系，2004年6月25日，南岸建设公司与蔡战霞签订的《土地转让合同》中约定的土地转让款13.8万元均系蔡战梅夫妻所支付，签订上述《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》之后，蔡战霞、蔡战梅均没有和肇庆市高要区国土资源局签订土地转让合同，也没有办理土地出让手续和取得案涉土地使用权证。南岸建设公司在与蔡战霞、蔡战梅签订上述《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》时并没有高要区府的授权，签订合同之后至今上述两合同也没有得到高要区府的追认。蔡战梅在案涉土地上自行建有六十平方米左右的简易房，蔡战梅至今未取得该简易房的房产证。
又查明：肇庆市国土资源局高要分局出具书面《高××市××街道土地利用总体规划图》，该图证实案涉土地位于南岸街道乌榕村，面积1160平方米，具体四至为东至10米路，南至世纪大道，西至10米路，北至10米路，该地块目前未出让、未转让，该地块位于高××市××街道土地利用总体规划范围内，案涉土地属于城镇建设用地区。高要区府认为南岸建设公司并非土地使用权人，其签订的上述合同无效，因此诉至该院，请求判决：1、南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅签订的《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》无效；2、蔡战霞、蔡战梅将占用的江口1160.27平方米用地（具体位置为：第三期开发区正和机电有限公司用地的东侧，四至：东至10米路，南至世纪大道，西至10米路（正和机电有限公司用地），北至10米路）地上建筑拆除、并将前述土地返还给高要区府；3、由南岸城建公司、蔡战霞、蔡战梅承担本案全部诉讼费用。
原审法院审理认为：南岸建设公司经该院合法传唤没有正当理由拒不到庭参加诉讼，该院依法进行缺席审理，其缺席是放弃相应诉讼权利的表现，其在法定举证期限内不举证，该院视其对高要区府所举证据没有异议。
本案争议的焦点问题之一是，高要区府就案涉土地转让合同而起诉，其原告主体是否符合法律规定的问题。肇庆市国土资源局高要分局出具的《高要市南岸街道土地利用总体规划图》证实案涉土地位于高搞市南岸街道土地利用总体规划范围内，案涉土地属于城镇建设用地区，且该土地目前未出让、未转让，案涉土地至目前的权属问题仍属于国家所有，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款“未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理”的规定，位于高要市南岸街道土地利用总体规划范围内的包括案涉土地依法属于高要区府保护和管理。高要区府与案涉土地及本案纠纷有直接的利害关系，其就该幅土地所引发的纠纷提起诉讼，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）原告与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……”的规定。因此，蔡战霞、蔡战梅抗辩认为高要区府不是合同的当事人和土地使用权人、不是适格的诉讼主体的意见，不符合法律规定，该院不予采纳。
本案争议的焦点问题之二是，南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅之间转让的案涉土地的转让行为是否合法有效的问题。2004年6月25日，南岸建设公司与蔡战霞签订《土地转让合同》，约定南岸建设公司将位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的一幅土地（具体四至：东至10米路，南至世纪大道，西至10米路（正和机电有限公司用地），北至10米路。其中蓝线面积为2057.2平方米（折合3.08亩），红线面积为1350平方米（折合2.025亩），土地转让价以蓝线面积计算）转让给蔡战霞。其后，南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅三方于2009年11月18日签订《土地转让合同补充协议》，约定将原合同《土地转让合同》中的购地方蔡战霞变更为蔡战梅，由蔡战梅履行原合同购地方的一切权利与责任。自南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅签订合同时起至今，蔡战霞、蔡战梅并没有依照法律规定办理土地出让手续，也没有在国土部门办理土地权属登记和取得相应土地使用权证，蔡战霞、蔡战梅也未取得案涉土地的相关登记和土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权……未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第九条“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”及第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”的规定，南岸建设公司无权转让该幅土地，南岸建设公司在没有得到高要区府的授权和事后追认的情况之下是无权处分和转让本案合同中约定的案涉土地，南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅签订的《土地转让合同》、《土地转让合同补充协议》违反了法律、行政法规的强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，南岸建设公司于2004年6月25日与蔡战霞签订的《土地转让合同》及于2009年11月18日南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅三方签订的《土地转让合同补充协议》均为无效合同。蔡战霞和蔡战梅抗辩认为高要区府不仅认可案涉《土地转让合同》和《土地转让合同补充协议》，也认可蔡战梅是案涉土地的使用权人的抗辩意见，缺乏事实依据和法律依据，该院不予采纳。高要区府起诉要求确认上述合同为无效合同的诉求于法有据，该院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还……”的规定，蔡战霞、蔡战梅依法应将上述案涉合同中约定的土地返还给高要区府。因此，高要区府起诉蔡战霞、蔡战梅将案涉合同中约定的土地上的建筑物拆除并将占有的1160.27平方米用地返还给其的诉求，符合法律规定，该院予以支持。至于蔡战霞、蔡战梅抗辩认为其在签订《土地转让合同补充协议》中没有任何过错，即使合同无效，高要区府及南岸建设公司均应赔偿蔡战梅因合同无效所造成的损失，因本案案涉《土地转让合同》和《土地转让合同补充协议》分别系南岸建设公司与蔡战霞、南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅所签订的两个合同，高要区府并非上述两个合同中的当事人，且蔡战霞、蔡战梅在本案诉讼中也未就因上述两合同无效所遭受的损失提起反诉和主张。因此，蔡战霞、蔡战梅抗辩认为因合同无效所遭受的损失该院在本案中不作处理，蔡战霞、蔡战梅可另行主张解决。
综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条，《中华人民共和国合同法》第九条、第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十一条的规定，判决：一、南岸建设公司与蔡战霞于2004年6月25日签订的《土地转让合同》为无效合同；二、南岸建设公司与蔡战霞、蔡战梅于2009年11月18日签订的《土地转让合同补充协议》为无效合同；三、蔡战霞、蔡战梅应于该判决发生法律效力之日起十日内自行拆除案涉土地上的建筑物，并将案涉合同中约定的位于江口第三期开发区正和机电有限公司东侧的1160.27平方米用地返还给高要区府。案件受理费3072元，由南岸建设公司负担1536元，蔡战梅承担1536元。
上诉人蔡战梅不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案为物权保护纠纷，根据《中华人民共和国物权法》第三十四条的规定，请求返还原物需具备请求人是权利人以及占有人是无权占有这两个条件。原审判决混淆了土地所有权与土地使用权的关系，我方并非无权占有案涉土地之人。根据法律规定，高要区府虽然代表国家行使土地所有权人的权利，但不得干涉我方对土地的占有、使用和收益，也无权向法院请求返还土地使用权。正因为如此，高要区府因公共利益需要收回我方部分土地时，其下属部门机构“高要市新江口大桥至金渡大花坛改建工程领导小组办公室”于2010年3月29日与我方签订了《征收土地及建筑物拆迁补偿协议书》，征收了我方使用的部分土地。如果案涉土地属于高要区府，由其直接收回则可。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款赋予的是高要区府的行政管理职能，而非民事权利，原审判决以此为由认定高要区府为适格民事诉讼主体，是对法律的错误理解。根据该条第一款的规定可知，我国法律赋予了县级以上人民政府确认土地使用权的权力，其有权直接通过征收的方式直接收回土地使用权或以确认土地出让无效的方式决定解除土地出让问题，而不是通过民事诉讼的方式收回。二、没有办理土地使用证并不意味着没有土地使用权，“高要市新江口大桥至金渡大花坛改建工程领导小组办公室”于2010年3月29日与我方签订的《征收土地及建筑物拆迁补偿协议书》及由其出具的证明、高要市城乡规划局出具的《高要市建设用地规划条件》、我方购买土地的各种完税发票等均可证明我方是案涉土地的使用权人。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条以及《土地登记办法》第九条的规定，我方已经完全具备了法律规定的前述所有材料，只是由于各种原因导致至今仍未申请土地登记，但这并不意味着我方对涉案土地没有使用权。三、原审判决认定的受理费没有法律依据。本案为物权保护纠纷，应当适用《诉讼费用交纳办法》第十三条的规定，案件受理费最多只能收取100元。且原审判决由我方承担案件诉讼费没有依据，即使合同无效，我方也没有过错。原审判决认定我方承担了过错责任，违背了公平、公正审理的原则。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，故上诉请求撤销原审判决，驳回高要区府的起诉。
被上诉人高要区府答辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。
原审被告蔡战霞、南岸建设公司经本院合法传唤并无到庭参加诉讼，亦无提供答辩状和相关材料。
二审期间，各方当事人均没有提供新证据证实其主张。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案是物权保护纠纷，争议的焦点是：一、蔡战梅请求撤销原审判决是否合理的问题；二、如何确定本案诉讼费的问题。
本案中，由肇庆市国土资源局高要分局出具的《高要市南岸街道土地利用总体规划图》可知，案涉土地属于城镇建设用地区，且该土地目前尚未出让、转让，该土地权属仍属国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款的规定，案涉土地属于高要区府保护和管理，其与本案纠纷有直接利害关系，其向法院提起诉讼符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定。因此，蔡战梅上诉称高要区府不是本案的适格主体，理据不足，本院不予采纳。
南岸建设公司与蔡战霞签订的《土地转让合同》（2004年6月25日）、与蔡战霞、蔡战梅签订的《土地转让合同补充协议》（2009年11月18日），虽名为土地转让合同，但其性质实际属于土地使用权出让合同。我国土地使用权实行严格的主体管理制度，土地使用权出让合同应当由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，即国有土地使用权出让的主体为市、县人民政府土地管理部门。南岸建设公司并不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，因此，其所签订的上述两份合同违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定为无效合同。且目前并无证据证实高要区府批准或授权南岸建设公司出让案涉土地的使用权，亦无证据证实南岸建设公司在签订上述合同时已经取得了高要区府的委托授权，南岸建设公司签订上述两份合同属于无权代理，而高要区府对上述两合同亦不予以追认。故原审法院判决南岸建设公司与蔡战霞签订的《土地转让合同》（2004年6月25日）、与蔡战霞、蔡战梅签订的《土地转让合同补充协议》（2009年11月18日）均为无效合同，蔡战霞、蔡战梅需拆除案涉土地上的建筑物并把土地返还给高要区府并无不妥，本院予以维持。至于蔡战梅上诉称其是案涉土地的使用权人的问题，经查，蔡战霞、蔡战梅均没有和肇庆市高要区国土资源局签订相应的土地转让合同，也没有办理土地出让手续和取得案涉土地使用权证。蔡战梅称《征收土地及建筑物拆迁补偿协议书》可以证明其具有土地使用权，根据我国相关法律规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。上述协议书并不是确认蔡战梅具备涉案土地使用权的标准，故对其上诉理由本院不予采纳。
至于本案的诉讼费问题，因本案为物权保护纠纷，根据《诉讼费用交纳办法》的相应规定，本案诉讼费为100元。原审判决认定本案诉讼费为3072元不妥，本院予以纠正，原审法院应按相应规定予以退回。
综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，实体处理正确，本院予以维持。上诉人蔡战梅的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审受理费100元，由蔡战梅和南岸建设公司各承担50元；本案二审案件受理费100元，由蔡战梅承担，因蔡战梅预交了3072元，由本院退回2972元。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡红茂
审 判 员 李小冬
代理审判员 吕翠华
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 何桂好
第12页共12页