海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终97号
上诉人（原审原告）海南省轻工业品进出口公司，住所地海口市龙华区义龙东路31号瑞远大厦六楼。
法定代表人吴学光，该公司总经理。
委托代理人曹龙，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
委托代理人曾雷，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙昆北路19号。
法定代表人凌云，该区区长。
委托代理人李晶瑜，海南如瑜律师事务所律师。
委托代理人王利宁，海口市龙华区土纠办主任。
原审第三人张小平。
原审第三人海南汤井房地产开发有限公司，住所地海口市海秀路42号金山大厦5楼。
法定代表人王友添，该公司总经理。
以上两位原审第三人的共同委托代理人黄玫瑰，海南大华园律师事务所律师。
以上两位原审第三人的共同委托代理人张红昌，海南大华园律师事务所实习律师。
原审第三人海南星岛实业公司，住所地海口市国贸大道11号。
法定代表人王赛芳，该公司总经理。
委托代理人隋颖毅，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
上诉人海南省轻工业品进出口公司（以下简称轻工公司）因诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）及原审第三人张小平、海南汤井房地产开发有限公司（以下简称汤井公司）、海南星岛实业公司（以下简称星岛公司）房屋征收、拆迁行为及行政补偿一案，不服海南省海口市中级人民法院于2015年10月23日作出的（2015）海中法行初字第67号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月18日受理后依法组成合议庭，于同年3月15日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。上诉人轻工公司的委托代理人曹龙，被上诉人龙华区政府的委托代理人李晶瑜、王利宁，原审第三人张小平、汤井公司的共同委托代理人黄玫瑰、张红昌，原审第三人星岛公司的委托代理人隋颖毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2013年1月21日，龙华区政府作出《海口市金宇东路征收工程征收补偿方案》，对位于东起南沙路，西至金垦路，全长670米，宽40米征收范围内的土地、建筑物及附属物作出补偿标准、补偿方法等方案。龙华区政府并未就征收范围内的土地、建筑物及附属物作出征收决定。龙华区政府于2013年征收并拆除海口市金宇路西侧二号仓库（以下简称二号仓库）。
原审查明，涉案二号仓库位于海口市海秀中路70-5号，编号为A5-2，面积为1009.40平方米。2012年11月28日，海口市发展和改革委员会作出市发改投资函（2012）889号《关于同意金宇东路工程重新立项的复函》。2012年12月21日，龙华区政府对二号仓库建筑面积进行现场调查。2012年12月27日，龙华区政府作出《关于金宇东路建设工程项目房屋征收调查的通告》。2013年1月18日，龙华区政府作出《海口市金宇东路征收工程项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2013年1月21日，龙华区政府作出《海口市金宇东路征收工程征收补偿方案》。2013年2月24日，海南中兴华土地房地产估价有限公司（以下简称中兴华公司）作出中兴华房估字[2012]第140-A5-2号评估报告，对本案被征收房屋进行评估，评估价为人民币1572930元�2013年7月8日，龙华区政府与轻工公司签订金宇路A26《海口市房屋征收补偿协议书》。龙华区政府征收轻工公司房屋相对应的226.79平方米土地，并向其支付了土地征收补偿款255822.00元。后龙华区政府又向轻工公司送达了《海口市房屋征收补偿协议书》，但龙华区政府以该仓库存在第三人提出异议为由，未与其签订房屋补偿协议，未向轻工公司发放房屋征收补偿款，并于2013年拆除涉案仓库。轻工公司不服，即提起本案诉讼。
1990年12月23日，海南省轻工业品纺织品进出口公司分家方案中将原“海南省轻工业品纺织品进出口公司”分为“海南省轻工业品进出口公司”和“海南省纺织品进�口公司”，将固定资产按仓库现行编号，西边1、2、5号仓库的建筑物及其周围空地的产权及使用权划归轻工公司所有，其中的二号仓库为本案诉争房屋。
2000年8月28日，原海口市新华区人民法院（以下简称原新华区法院）审理星岛公司与轻工公司、汤井公司购房合同纠纷一案，作出（2000）新民初字第373号民事判决，判决轻工公司支付星岛公司购房款人民币1200576元。2002年6月28日，原新华区法院作出（2001）海新法执字第339-4号民事裁定，裁定将轻工公司所有的二号仓库（面积977.75平方米）交予星岛公司使用，使用期限从2002年7月1日起至该仓库被拆除时止，冲抵轻工公司所欠星岛公司的债务人民币150000元。2002年6月30日，汤�公司与海南竣华贸易有限公司签订二号仓库的《租赁协议书》，使用期限至政府拆除时止。2004年6月2日，汤井公司与张小平签署《关于用金宇西路2号仓库偿还债务的协议》，约定汤井公司为清偿张小平的债务，将二号仓库折价叁拾万元给张小平以清偿债务。
另查明，2015年轻工公司向海口市龙华区人民法院提起民事诉讼，要求龙华区政府支付房屋征收补偿款。2015年3月13日，该法院作出（2014）龙民一初字第1729号民事裁定书，裁定驳回轻工公司与张小平的起诉。轻工公司不服，提起上诉后又于2015年7月15日申请撤回上诉。
原审认为，一、关于轻工公司的诉讼主体资格问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案根据海南省轻工业品纺织品进出口公司的分家方案，轻工公司在1990年时是诉争房屋的实际产权人，现因龙华区政府对诉争房屋进行征收补偿，轻工公司认为该征收补偿行为与其有利害关系而提起本案诉讼，符合法律的规定。
二、关于龙华区政府的征收行为及强制拆除涉案仓库的行为是否违法问题。龙华区政府在征收金宇东路工程项目的过程中，经过现场调查、通告、风险评估后，作出了�金宇东路征收工程征收补偿方案》，但未作出征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”及第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，龙华区政府在实施此次房屋征收补偿的过程中未作出房屋征收决定，未与房屋所有权人签定房屋征收补偿协议，即将诉争房屋拆除，其征收及强制拆除行为违反了法律的规定。现因金宇东路已通车，故应确认该征收及强拆二号仓库的行为违法。
三、龙华区政府是否应赔偿轻工公司经济损失的问题。根据轻工公司提供的现有证据，即原新华区法院于2002年6月28日作出的（2001）海新法执字第339-4号民事裁定，轻工公司拟证明二号仓库被拆除后的相关权益归其所有，但该裁定书并未注明该仓库拆除后相关权益的归属，且双方调解笔录中也未对此进行约定，故轻工公司现提供的证据不足以证明涉案仓库被拆除后的相关权益归其所有，其主张龙华区政府赔偿2号仓库被征收的经济损失，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第六十九条之规定，判决：一、确认龙华区政府征收并强制拆除二号仓库的行政行为违法；二、驳回轻工公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由龙华区政府负担。
上诉人轻工公司上诉称，一、1991年政府已经将涉案的二号仓库划拨给轻工公司所有，且原新华区法院作出的（2001）海新法执字第339-4号民事裁定书也已确认位于海口市金宇路西侧的二号仓库归轻工公司所有，一审法院认定该仓库被拆除后的相关权益不归轻工公司所有错误。在确认二号仓库归轻工公司所有的前提下，星岛公司才能根据上述民事裁定从2002年7月1日开始取得该仓库的使用权。二、龙华区政府征收了轻工公司的二号仓库，应当给予公平补偿。双方在签约期限内没有达成补偿协议，龙华区政府却�有按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关“先补偿、后搬迁”的规定。三、张小平、汤井公司与本案处理结果并无利害关系，不具备本案第三人的主体资格，应通知其退出诉讼。轻工公司、星岛公司与汤井公司之间购房合同纠纷案已经通过司法途径解决。依据原新华区法院作出的（2001）海新法执字第339-4号民事裁定，星岛公司从2002年7月1日取得二号仓库的使用权，直到被拆除时止。可见，汤井公司以及张小平均与本案诉讼无关。综上，请求二审法院撤销原审判决的第二项，改判龙华区政府赔偿轻工公司房屋被征收的经济损失2225025元。
�上诉人龙华区政府答辩称，一、龙华区政府征收及强制拆除涉案仓库行为合法，一审判决确认违法错误。即使该行为违法，现金宇东路已经建成通车，撤销该行为将给国家、社会公共利益造成重大损害，一审判决不撤销该行为适用法律正确。二、一审判决驳回轻工公司要求赔偿经济损失的诉讼请求正确。一审判决认定轻工公司在原新华区法院作出（2001）海新法执字第339-4号民事裁定后不能提供相应证据证明仓库被拆除后权益归其所有，轻工公司应承担举证不能的责任，判决驳回其该项请求合理合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人张小平和汤井公司共同述称，一、张小平已合法取得涉案二号仓库并实际使用，征收仓库补偿款应归张小平所有。首先，汤井公司与星岛公司签订的《抵债协议书》合法有效，汤井公司已经取得星岛公司对轻工公司所享有的1200576元债权；汤井公司与张小平签订的《关于用金宇西路2号仓库偿还债务的协定》也合法有效，张小平取得二号仓库的使用权及所有权。其次，星岛公司与汤井公司签订《抵债协议》后，起诉轻工公司返还购房款的行为不会使汤井公司所享有的上述债权消失。再次，原新华区法院作出（2001）海新法执字第339-4号民事裁定，将轻工公司的二号仓库交予星岛公司使用，汤井公司基于上述1200576元债权实际管理使用了二号仓库。2004年6月2日，汤井公司将二号仓库折价三十万给张小平并签订协议。而从2004年起至国家征收时止，二号仓库均由张小平经营、出租、管理和使用。最后，星岛公司对于汤井公司管理使用二号仓库以及折价给张小平都无异议。由此可知，星岛公司、汤井公司及张小平都是在履行协议约定，汤井公司和张小平均具有本案的主体资格。二、轻工公司的上诉请求不应得到支持。根据原新华区法院（2001）海新法执字第339-4号民事裁定，二号仓库已交给星岛公司使用，轻工公司已经丧失了二号仓库的使用权，仓库被拆除时轻工业公司的所有权随之消失。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
原审第三人星岛公司述称，一、涉案二号仓库的所有权应属轻工公司，星岛公司对该仓库仅享有附期限的使用权。原新华区法院于2002年6月28日作出（2001）海新法执字第339-4号民事裁定，将轻工公司所有的二号仓库交于星岛公司使�，使用期限从2002年7月1日起至该仓库被拆除时止，冲抵轻工公司所欠星岛公司的债务人民币150000元。至此，星岛公司依据上述民事裁定拥有了涉案二号仓库一定期限的使用权，而该涉案仓库的所有权仍归轻工公司所有。二、汤井公司、张小平与涉案二号仓库之间不存在任何法律关系，不应作为本案第三人参加诉讼。2000年5月15日，星岛公司与汤井公司签订了《抵债协议书》，约定将轻工公司所欠星岛公司的购房款1200576元债权全部转让给汤井公司，并由星岛公司通知轻工公司。同日，星岛公司签发了《债权转让通知书》，但只有汤井公司予以确认，并未向轻工公司签发该通知书。上述抵债协议应属无效约定，且从未实际履行，星岛公司对轻工公司所享有的1200576元购房款债权并未发生转移，该债权与汤井公司以及张小平无关，依据该债权诉讼而取得涉案二号仓库的使�权，同样也与汤井公司及张小平无关。据此，汤井公司、张小平与涉案二号仓库之间不存在任何法律关系，不应作为本案第三人参加诉讼。
二审庭审结束后，龙华区政府向本院提交了一份新证据，即其向所属各镇人民政府、街道办事处、区政府直属各部门下达的《关于启动金宇东路贯通工程项目房屋征收的决定》，拟证明其于征收房屋时作出了征收决定。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，龙华区政府新提交的上述证据不是在举证期限届满后新发现的证据，故不属于新的证据，本院对此不予接纳。况且，该决定亦不是针对被征收人所下发的征收决定，以此不能证明龙华区政府�前对外作出过房屋征收决定。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于龙华区政府征收及拆除二号仓库的行为是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条等规定，因政府组织实施能源、交通、水利等基础设施建设而需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，并应当及时进行公告。该条例第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。本案中，龙华区政府拟征收二号仓库进行道路工程建设，虽然履行了一定征收程序，如现场调查、风险评估、拟定征收补偿方案等，但未依据上述条例的规定作出房屋征收决定，且在二号仓库还未补偿到位的情况下即进行了拆除，明显违反了法定程序，该征收及拆迁行为违法。但如今该征收及拆迁行为业已完成，且金宇东路也已通车，龙华区政府的违法行政行为已不具有可撤销内容，原审判决确认该行为违法，处理结果正确，但适用法律不当，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，本院对此予以纠正。
关于龙华区政府是否应当向轻工公司赔偿经济损失的问题。本案中，虽然轻工公司提出的第二项诉讼请求是要求龙华区政府赔偿经济损失，但其实际诉求�责令龙华区政府向其支付仓库征收补偿款，而非行政赔偿问题，因此，本案应审理的主要是龙华区政府是否应向轻工公司支付仓库征收补偿款问题。根据本案查明的事实，在龙华区政府对二号仓库作出评估并拟对轻工公司进行补偿的过程中，张小平提出异议，主张其才是二号仓库的所有人，龙华区政府据此认为该仓库存在所有权争议，故将补偿款暂时存入监管账户而未进行发放。本院认为，张小平主张二号仓库的所有权，所依据的主要是其与汤井公司签订的《关于用金宇西路2号仓库偿还债务的协议》以及汤井公司与星岛公司于2000年5月15日签订的《抵债协议书》，而上述两协议的基础均是原新华区法院于2002年6月28日作出的（2001）海新法执字第339-4号民事裁定，根据该裁定主文的第二项，二号仓库的使用权转移给星岛公司，使用期限自2002年7月1日起至该仓库被拆除时止，以冲抵轻工公司所欠星岛公司的债务15万元。上述民事裁定明确将二号仓库的使用权而非所有权转移给星岛公司，且星岛公司在二审庭审中也确认了该事实，据此二号仓库的所有权人仍是轻工公司。因此，龙华区政府应当将二号仓库的征收补偿款支付给轻工公司。原审判决驳回轻工公司要求龙华区政府对其发放补偿款的诉讼请求错误，应予改判。此外，轻工公司与星岛公司、星岛公司与汤井公司、汤井公司与张小平之间存在的债权债务纠纷应通过其他途径解决，本案不予审查。
综上，原审认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依法应予改判。轻工公司的上诉请求部分成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第八十九条第一款第（一）、（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、维持海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第67号行政判决第一项。
二、撤销海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第67号行政判决第二项；
三、责令海口市龙华区人民政府于本判决送达之日起15日内一次性向海南省轻工业品进出口公司支付征收二�仓库补偿款人民币1572930元。
一、二审案件受理费共计100元，由海口市龙华区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 贝
审判员 尹茂平
审判员 聂海波
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案件唯一码
二○一六年三月三十一日
法官助理滕生虎
书记员李励云
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。