河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）郑行初字第147号
原告陈金岭，男，汉族，1955年12月12日出生，住河南省荥阳市。
委托代理人贾彦华，男，汉族，1980年7月3日出生，住郑州高新技术产业开发区。
委托代理人陈西岭，男，汉族，1949年3月7日出生，住河南省荥阳市。
被告荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路西段。
法定代表人王新亭，市长。
委托代理人姚伟萍，该府法制办工作人员。
委托代理人范宽云，河南神龙剑律师事务所律师。
第三人荥阳市豫龙镇人民政府，住所地荥阳市豫龙镇郑上路283号。
法定代表人司红辉，镇长。
出庭应诉行政机关负责人王文杰，该镇副镇长。
委托代理人冯浩，该府工作人员。
委托代理人王花永，河南神龙剑律师事务所律师。
原告陈金岭因被告荥阳市人民政府（以下简称荥阳市政府）强拆违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年3月24日对本案进行了第一次公开开庭审理。原告陈金岭及其委托代理人贾彦华、陈西岭，被告荥阳市政府委托代理人姚伟萍、范宽云到庭参加诉讼。因被告荥阳市政府否认系其拆除原告房屋，且提供了荥阳市豫龙镇人民政府（以下简称豫龙镇政府）责令限期改正通知书（存根）及豫龙镇政府出具的其下发责令限期改正通知书并将原告房屋拆除的情况说明，本院认为豫龙镇政府与本案具有利害关系，依法追加其作为第三人参加本案诉讼，并于2015年6月4日对本案进行了第二次公开开庭审理。原告陈金岭及其委托代理人贾彦华，被告荥阳市政府委托代理人姚伟萍、范宽云，第三人豫龙镇政府副镇长王文杰、委托代理人冯浩、王花永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告1983年经当时的村支部和村委会批准，划分宅基地一块，1987年原告在该宅基地上建起住宅，1995年11月10日荥阳市政府向其颁发荥集建（95）字第1110554号土地使用证，1999年11月经村委会批准向豫龙镇交纳超占费后，其又在原《宗地图》范围内进行翻建，使建筑面积达到821平方米，其住宅是合法建筑。2014年10月16日下午1时许，被告在未签订拆迁安置协议、未赔偿、未通知的情况下，利用原告及家人外出，家中无人之际，组织机械和众多人员，对原告合法住宅强行拆除。原告办完事回家，发现住宅被拆，儿子陈鲜志、儿媳赵鹏要求找回贵重物品、家具、衣物时，又被被告派遣的人员阻挡和殴打，造成价值21万余元的贵重物品、家具、衣物被砸和丢失。请求法院确认被告强行拆除原告三层住宅的行为违法。
原告提交的证据有：第一组，1、三份通话录音（含语音通话清单），2015年2月5日原告儿子和豫龙镇党委书记李德炳的通话录音，证明是荥阳市政府实施的强拆；2015年2月5号原告儿子与豫龙镇派出所民警付法军通话录音，证明他去拆除现场是去配合政府拆迁的；2015年2月5号原告儿子与村长孙建波的通话记录，证明现场来的人都不认识，不属于镇政府的人。2、荥阳市人民政府关于新型社区建设工作的实施意见（荥政（2012）10号文），证明被告在拆迁改造中负总责；3、豫龙镇人民政府作出的《关于石柱岗陈金岭违法建设情况说明》证明镇政府请示被告后作出。第二组，原告集体土地建设用地使用证，证明原告具备诉讼资格，目前未签订协议。第三组，原告向村委会交宅基地超占承包费用，交给镇政府的，有镇政府的公章，证明村委会承认原告宅基地符合村民自治法，房屋合法，不属于行政处罚的范围。第四组，照片三组，1、第一组照片证明原告房屋已被全部毁坏；2、第二组照片证明镇政府现场涉嫌仍在组织其他闲杂人员侵害群众利益，被告存在严重渎职行为，且镇政府无权调动200余人，证明是被告所为或被告授权；第三组谷歌地球对原告房屋的卫星三维图，证明原告房屋已经远远超出了处罚期限。原告提交的法律依据有：《土地管理法》第46条、第53条、第54条、第43条、第83条；《行政处罚法》第41条；《国有土地房屋征收和补偿条例》第4条。证明法律规定只有被告有权力强制拆毁原告的房屋，被告依据的法律错误。
被告辩称：2014年10月16日，其并未作出“强行拆除被答辩人的住宅”的具体行政行为。经了解，荥阳市豫龙镇人民政府曾于2014年10月13日向原告留置送达责令限期改正通知书，要求其限期改正其宅基外违法建设（超占）行为。因被告并未实施对原告住宅强拆的具体行政行为，故被告不是本案适格被告。原告起诉状中所述理由及请求均不能成立，请求依法驳回其起诉。
被告提交的证据有：1、关于规范城市规划区内各项建设行为的通告和荥阳市豫龙镇人民政府责令限期改正通知书（存根），证明通告及拆除原告房屋是豫龙镇政府作出的，并非被告，被告不知情；2、关于石柱岗村陈金岭违法建设情况说明，证明原告的违法事实是由镇政府作出处理的。
第三人诉称：原告超占宅基地，原告房屋系违法建筑，拆除之前第三人按照法律规定向原告送达了责令限期改正通知书，但原告未自行拆除，第三人按照法律规定对原告房屋进行了拆除。请求依法驳回原告的起诉。
第三人提交的证据有：1、陈金岭违法建设情况说明，证明原告被拆的建筑物是在宅基证建设之外的违法建设；2、石柱岗村委证明，证明原告被查的建筑物是为了谋取补偿突击建设的；3、从土地所复印出来的陈金岭宅基地平面图，证明被拆的建筑物是违法的；4、第三人现场绘制的陈金岭宅基地超占示意图，证明第三人拆除的是违法建筑；5、豫龙镇人民政府责令限期改正通知书，证明第三人在拆除之前是严格按照程序；6、陈金岭（陈鲜志）附房屋调查表，证明进行了调查和落实；7、关于规范城市规划区内各项建设行为的通知，证明第三人是按照上级指示进行的，原告的违法建设在范围内；8、荥阳市政府关于规范城市规划区范围内各项建设行为的通知，证明荥阳市人民政府下达的指示，拆除行为是贯彻上级的规划政策，原告的违章建筑在规划区范围内，是在2003年之后建设的，在建设的时候没有取得任何手续。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告证据1，原告认为通告不能证明不是被告所为，且与本案无关；责令限期改正通知书（存根）原告未见过原件，也未送达原告，系被告单方面制作，不能证明不是被告所为。第三人对该证据无异议。本院认为该证据客观真实，与本案具有关联性，能够证明被告证明目的，本院予以采信。
被告证据2，原告认为其房屋、宅基地合法，超占房屋超出两年，对镇政府要求停工的事实不认可，镇政府没有权力对原告房屋非法损毁，被告负有主要责任。第三人对该证据无异议。本院认为该证据系豫龙镇政府对原告违法扩建并超占宅基地以及豫龙镇政府组织联合执法对原告违法建筑进行拆除等情况的说明，与第三人提交证据《关于豫龙镇石柱岗村第二村民组陈金岭违法建设的情况说明》内容及证明目的一致，且与第三人当庭陈述情况也一致，对被告证据2及其证明目的，本院予以采信。
原告第一组证据中证据1，被告和第三人认为通话录音的被录音人没有到庭，不能证明是当事人所说的话，不能证明被录音人的身份，其中一份录音中被录音人非被告工作人员，录音为非法取得，不认可该证据的真实性，不能证明是被告实施的强拆行为。对此本院认为，原告当庭使用原始载体手机播放了通话录音，一并提交了语音通话清单，录音中被录音人对录音人称呼其的身份、职务并未否认，且通话内容均涉及原告家房屋被拆除、补偿问题，均与被录音人的公职身份和职责相关，对该证据本身的真实性本院予以认可，但被录音人员所说内容是在其不知录音人用途及被偷录的情况下所作，且仅系其个人观点、不能代表其所在单位意志，也不足以对抗豫龙镇政府提交的情况说明、责令限期改正通知书等证据，故对原告以该证据证明其房屋系被告拆除的证明目的本院不予采信。
原告第一组证据中证据2，被告认为系抽象行政行为，不能证明原告房屋系被告拆除，第三人未予质证；本院认为该证据原告仅是当庭说明了证据名称、并未提交法庭，庭后亦未提交，且第三人未质证，被告不认可其证明目的，故对该证据本院不予采信。
原告第一组证据中证据3，同被告证据2，与第三人证据1基本一致，被告和第三人认为该证据恰恰证明原告房屋系豫龙镇政府拆除，而非被告拆除；本院认为原告所称因豫龙镇政府系请示被告同意后拆除原告房屋，因此本案适格被告应为荥阳市政府的理由，缺乏事实根据和法律依据，故对原告该证据的证明目的本院不予采信。
原告第二组证据，被告和第三人对其真实性无异议，但认为当时证上批准建筑占地面积为106.6平方米，而现在占地却为821平方米，违法超占严重。本院对原告该证据及其证明原告未签订补偿协议、原告具有诉讼主体资格的证明目的予以采信。
原告第三组证据，被告和第三人对其真实性无异议，但认为该收据上具体面积不详，超占面积不详，不是1999年的，且该收据恰恰证明原告超占宅基地，不能证明超占合法。本院认为该证据能够证明1999年11月16日荥阳市豫龙镇石柱岗村民委员会收取原告陈金岭350元宅基超占承包费，但对原告超占是否合法、是否属于行政处罚范围问题，本院不予评价。
原告第四组证据，第一组照片，被告认为仅能证明原告房屋被拆，不能证明系被告所拆；第三人对照片的真实性有异议，认为不能说明拆除主体。对该组照片的真实性及原告证明其房屋已被拆毁的证明目的本院予以采信。第二组照片，被告认为不能证明照片中的人是去干什么，也不是被告调动的，和本案无关；第三人认为该照片得不出原告房屋是谁拆除的，与本案无关；本院认为该组照片反映的是原告房屋被拆除后的情况，与本案无关，本院不予采信。第三组照片，被告和第三人均不认可其真实性和关联性，认为不能证明系被告拆除原告房屋；本院认为该证据原告仅在电脑上显示、未提交本院打印件，且证据内容不清楚，不能证明原告房屋系被告拆除，亦不能证明原告房屋超过处罚期限，对该组照片本院不予采信。
第三人证据，原告认为第三人证据1与其宅基证意义相悖，不具真实性、合法性、关联性，不予质证；认为证据2内容表述不清，村委会与第三人有利害关系，没有证明人，为应诉而制作；认为证据3和4真实性无法辨认，不认可其证明目的，且原告有超占费缴费收据；认为证据5不具真实性、合法性，不能证明是依法拆除，原告未见过责令限期改正通知书，只是通知；对证据6真实性无异议，但认为与本案无关，不予质证；对证据7真实性无异议，但认为通告应当张贴，该通告是在没有法律依据的情况下作出的侵权通告，通告本身就是违法的，恰恰证明系被告和第三人实施的拆除原告房屋的行为；对证据8真实性无异议，但认为只是告知，不能证明原告房屋是违法建筑。被告对第三人证据1-6的真实性、合法性及证明目的均无异议。被告认为第三人证据7-8是抽象行政行为，而本案是具体行政行为，第三人依法有拆除原告违法建筑的职权。本院认为第三人证据3、5、7、8客观真实，与本案相关，可作为认定本案事实的依据；但对第三人所称原告房屋系违法建筑的证明目的本院不作评价。第三人证据1，同被告证据2基本相同，系第三人自认其以拆除违法建筑为名拆除原告房屋，对此本院予以认可。第三人证据2系石柱岗村委会对原告房屋加盖情况的证明，证据4系第三人自行绘制的原告宅基地超占部分示意图，在无其他证据印证的情况下，本院不作评价。第三人证据6，系对原告宅基地上附属物的调查表，原告认为与本案无关，不予质证，本院亦认为该证据与本案所审查的拆除行为无关，故不予采信。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：原告陈金岭经批准在其所在的荥阳市豫龙镇石柱岗村第二村民组取得宅基地一块，并建起住宅。1995年11月10日被告荥阳市政府为原告颁发荥集建（95）字第1110554号集体土地建设用地使用证。该证记载原告批准用地面积168.2平方米，其中建筑占地106.6平方米；其宅基地东面为风道，西边、南边和北边均为道路。1999年11月16日原告向荥阳市豫龙镇石柱岗村民委员会缴纳宅基超占承包费350元。据原告称其缴纳宅基超占承包费后，在其原宗地图范围内对原房屋进行了翻建。2003年12月8日被告荥阳市政府下发《关于规范城市规划区范围内各项建设行为的通告》（荥政（2003）24号），划定荥阳市统一规划区域管理范围，要求该范围内停止一切个人宅基地的审批和建设，对不符合城市总体规划和不按有关程序进行建设的，市规划行政主管部门将依法予以严肃查处等。原告宅基地及房屋在该城市统一规划区域范围内。2007年2月26日第三人豫龙镇政府下发《关于规范城市规划区内各项建设行为的通告》，重申包含该镇15个行政村的市统一规划区域范围，要求城市规划区范围内的行政村停止一切个人宅基地的审批和旧宅基地上的建房行为，对不停劝阻、违规者由市土地执法大队及镇国土资源管理所强行拆除并按有关规定另行处罚等。第三人豫龙镇政府认为，2010年12月豫龙镇已对纳入城市规划区范围内的行政村附属物固化调查，同时通知被固化农户固化后不允许进行改扩建，如有特殊情况确需改扩建，须报请镇政府批准，并取得乡村建设规划许可证后方可进行；而原告陈金岭之子陈鲜志在其父亲陈金岭审批的宅基地范围内，在未取得乡村建设规划许可证的情况下，对其原有一层房屋进行改扩建，严重超占宅基地，镇村多次要求其停工，其仍将原有一层建筑加盖至三层。2014年10月13日第三人对原告作出责令限期改正通知书，要求原告于2014年10月15日前改正宅基外违法建设（超占）行为，并留置送达原告。2014年10月16日第三人组织联合执法，将原告家涉案房屋全部拆除。原告不服，诉至我院。
本院认为：本案争议焦点是被告荥阳市政府是否是本案的适格被告，即是否是荥阳市政府拆除了原告家房屋。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中第三人豫龙镇政府认为原告及其家人，在未取得乡村建设规划许可证的情况下，对原有住宅进行改扩建，严重超占宅基地，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，其有权对原告下达责令限期改正通知书，逾期不改正的可以拆除。第三人于2014年10月13日对原告作出责令限期改正通知书，要求其限期改正宅基外违法建设（超占）行为，因原告未在期限内改正，第三人于2014年10月16日组织联合执法将原告家涉案房屋全部拆除。本案被告荥阳市政府和第三人豫龙镇政府均认为系豫龙镇政府下发责令限期改正通知书后，原告拒不改正宅基外违法建设（超占）行为，豫龙镇政府强制拆除了原告家全部房屋。原告虽坚称其家房屋系被告荥阳市政府拆除，但其提交的证据并不足以证明其主张。原告还称即便是豫龙镇政府具体实施的拆除行为，也是被告荥阳市政府授权的，应视为是被告和第三人共同实施拆除。对此本院认为《中华人民共和国城乡规划法》授予了乡、镇人民政府对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为独立进行查处的权力，故原告所称其房屋系被告和第三人共同拆除的主张亦缺乏法律依据和事实根据。综上，实施拆除原告家房屋行为的主体应为第三人豫龙镇政府，被告荥阳市政府并非本案的适格被告；而原告起诉并坚持认为荥阳市政府是适格被告，经当庭释明拒绝变更被告，故其起诉不符合法定受理条件，依法应予驳回。第三人豫龙镇政府对原告下达责令限期改正通知书并强制拆除包括原告家合法房屋在内的所有涉案房屋，应当对其行为承担相应法律责任。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈金岭的起诉。
案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告陈金岭。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 刘紫娟
审判员 侯 赟
审判员 魏丽平
二〇一五年十二月十八日
书记员 张 霞
附：本裁定适用的相关法律法规
1、《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。