中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1042号再审申请人（一审原告、二审上诉人）王真山。委托代理人王英杰，建昌县司法局中心法律服务所法律工作者。被申请人（一审被告、二审被上诉人）建昌县人民政府。住所地：辽宁省建昌县朝阳路一段29号。法定代表人王洪升，县长。委托代理人陈天义，建昌县林业局信访法制办主任。委托代理人李连祥，建昌县林业局信访法制办工作人员。一审第三人、二审被上诉人建昌县工业局。住所地：辽宁省建昌县朝阳路一段。法定代表人黄克友，局长。委托代理人曹永哲，辽宁明澈律师事务所律师。一审第三人、二审被上诉人张敬国。再审申请人王真山诉被申请人辽宁省建昌县人民政府（以下简称建昌县政府）、第三人建昌县工业局、张敬国林权登记一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年8月10日作出的（2015）辽行终字第220号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年5月12日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年7月4日在葫芦岛市中级人民法院第三审判庭组织各方当事人进行询问，再审申请人王真山及其委托代理人王英杰，被申请人建昌县政府的委托代理人陈天义、李连祥，一审第三人张敬国、建昌县工业局的委托代理人曹永哲到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2011年1月10日，建昌县工业局与张敬国签订租赁合同，将原冰沟煤矿农场1920.3亩农场及土地租赁给张敬国，租赁期50年，自2011年1月1日起至2061年1月1日止；四至范围以测绘详图为准；每年租金为7000元，共计35万元。2011年3月22日，建昌县政府根据张敬国依据合同申请，为其颁发建林证字（2011）第536115号林权证（以下简称第536115号林权证）。2012年4月末，王真山发现有人对争议林地进行挖掘翻整，认为侵犯了其土地承包权，并于7月开始找村委会、乡政府、县政府解决纠纷。2013年12月26日，王真山申请撤销第536115号林权证，建昌县政府于2014年作出建政林处字（2014）第4号《关于撤销张敬国持有的建林证字（2011）第536115号林权证中第三宗地和第六宗地林权登记决定书》（以下简称第4号撤证决定）。张敬国不服申请行政复议，葫芦岛市人民政府于2014年8月14日作出（2014）葫行复决字32号行政复议决定，撤销第4号撤证决定。2014年10月22日，建昌县政府重新作出建政林处字（2014）第7号《关于撤销张敬国持有的建林证字（2011）第536115号林权证中第三宗地和第六宗地林权登记决定书》（以下简称第7号撤证决定），张敬国不服，再次申请行政复议。葫芦岛市人民政府于2015年3月12日作出（2014）葫行复决字59号行政复议决定，撤销第7号撤证决定。王真山于2015年3月26日提起本案行政诉讼，请求撤销张敬国持有的第536115号林权证。葫芦岛市中级人民法院（2015）葫行初字第22号行政裁定认为，根据本案证据2013年3月前王真山即应当知道给张敬国颁发第536115号林权证的事实，王真山于2015年3月26日提起本案诉讼，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法解释》）第四十一条规定，其起诉已超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定驳回王真山的起诉。王真山不服上诉。辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第220号行政裁定认为，《执行行政诉讼法解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”王真山提供的林业行政调查询问笔录中，其本人陈述“2012年春天种地时，不让我经营了，才知道东山组的林地登记到他的林权证上了。找过乡政府，林业局要求解决”。该笔录可以证明，王真山当时已经知道涉案争议土地的林权证颁发给了张敬国。王真山在一审审前会议上也承认，是2012年春天种地的时候，知道被诉林权证的存在。王真山在知道被诉行政行为内容2年之后才提起本案行政诉讼，超出法定起诉期限，一审裁定驳回起诉并无不当。建昌县政府根据王真山的申请，曾作出处理决定，撤销张敬国林权证中的部分林权登记。张敬国对此决定不服申请行政复议，葫芦岛市人民政府以撤证决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法为由，撤销撤证决定。行政复议决定明确交代，“申请人、第三人如不服本行政复议决定，可在收到本决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。”王真山作为第三人并未对该行政复议决定起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。王真山申请再审称：1、一、二审认定事实错误。一审法院认定超过起诉期限的证据是林业行政“调查勘验、检查笔录”，该笔录未经质证，没有王真山的签名；关于王真山自己的陈述，一审并未进行全面审查。相反，王真山于2012年7月16日向林业局申请确权时，并不知道张敬国已有林权证。2、一、二审适用法律错误。本案应适用《执行行政诉讼法解释》第四十三条，不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。请求撤销一、二审裁定，对本案进行再审。建昌县政府答辩称：一、二审认定事实错误、适用法律错误，王真山没有因自身原因造成行政诉讼超过法定期限。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院重审。建昌县工业局称：一、二审裁定认定事实清楚、适用法律正确。王真山在2012年春就知道张敬国办理林权证这一事实，2015年提起诉讼，已超过法定起诉期限。在行政复议程序中，王真山未对（2014）葫行复决字59号行政复议决定提起诉讼，说明王真山本次申请再审没有事实依据和法律根据。请求驳回王真山的再审申请。张敬国称：王真山提起本案诉讼超过法定起诉期限，一、二审裁定正确。请求驳回王真山的再审申请。本院经审查认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。也就是说，经过复议的案件，复议机关改变原行政行为的，当事人只能以复议机关为被告，对复议决定提起行政诉讼，不能对原行政行为提起行政诉讼。其基本原理在于，改变原行政行为的复议决定已经替代了原行政行为，如果再对原行政行为提起行政诉讼，没有实际意义。同理，行政机关作出颁证行为后，通过自我纠错撤销了颁证行为，撤销颁证行为已经替代了原颁证行为；当事人申请行政复议，复议决定又撤销撤证行为的，复议决定又替代了撤证行为。这时候，当事人应当对改变撤证行为的行政复议决定提起行政诉讼，而不能直接对已经被替代的原颁证行为提起行政诉讼。否则，违反行政诉讼法的上述规定，起诉不符合法定条件。本案中，建昌县政府作出被诉第536115号林权证后，又根据王真山的申请，通过自我纠错程序，撤销第536115号林权证；经复议，葫芦岛市人民政府撤销撤证行为，建昌县政府再次作出撤证行为；又经复议，葫芦岛市人民政府再次撤销建昌县政府重新作出的撤证行为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，在复议机关改变原撤证行为的情形下，王真山只能以复议机关——葫芦岛市人民政府为被告，对撤销撤证行为的复议决定提起行政诉讼。而王真山却对已经被替代多次的原颁证行为提起行政诉讼，其起诉不符合行政诉讼法的规定。根据《适用行政诉讼法解释》第三条第一款第（十）项规定，一、二审驳回王真山的起诉，裁定结果并无不当。应当指出的是，一、二审裁定以超过法定期限为由，裁定驳回王真山的起诉，理由不妥，依法应予纠正。王真山在知道被诉第536115号林权证后申请撤证，建昌县政府两次撤证，葫芦岛市人民政府两次作出复议决定，撤销建昌县政府的撤证行为。由此，因行政机关自我纠错及行政复议耽误的期限，属于《执行行政诉讼法解释》第四十三条规定的“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”应予扣除的情形。扣除相关被耽误的期限后，王真山的起诉并未超过2年法定期限。本院还认为，葫芦岛市人民政府作出的撤销撤证行为，并未对当事人之间的土地权属争议作出实体处理结论，因此，并不能当然地认为复议决定撤销撤证行为后，土地权属已经回到第536115号林权证的状态。本案所涉土地权属实体争议，各方应当依照土地管理法第十六条的规定，依法向建昌县政府申请土地权属确权，通过土地确权程序，解决实质争议。综上，王真山的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回王真山的再审申请。审判长  郭修江审判员  李明义审判员  董 华二〇一六年八月四日法官助理陆阳书记员  战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。3、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。5、中华人民共和国土地管理法第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。