广西壮族自治区桂平市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浔行初字第25号
原告桂平市社步镇石江村第9生产队。
诉讼代表人黄某聪，男，队长。
委托代理人黄某福，男，19××年×月×日出生，汉族，住桂平市社步镇东街×号。
委托代理人侯某华，男，桂平市西山法律服务所法律工作者。
被告桂平市人民政府。住所地：桂平市西山镇大成北路***号。
法定代表人吴飞，男，市长。
委托代理人李某谷，广西理维律师事务所律师。
委托代理人谢某校，广西理维律师事务所实习律师。
第三人桂平市社步镇石江村民委员会。
法定代表人黄某海，男，副主任。
委托代理人黄某彦，男，桂平市司法局社步镇司法所干部。
原告桂平市社步镇石江村第9生产队不服被告桂平市人民政府作出的浔政决字（2012）21号处理决定（以下简称21号决定），于2013年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月10日立案受理后，于2013年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2013年7月3日公开开庭审理了本案。原告桂平市社步镇石江村第9生产队的委托代理人黄某福、侯某华，被告桂平市人民政府的委托代理人李某谷、谢某校，第三人桂平市社步镇石江村民委员会的法定代表人黄某海及其委托代理人黄某彦等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桂平市人民政府于2012年12月17日作出21号决定，对原告和第三人争议的坐落在桂平市社步镇石江村牛尾岭南面（第三人办公楼北面）的建设用地［东至石江村第9生产队旱地，南至石江村民委员会办公楼北面排水沟，西至石江村第9生产队旱地，北至石江村第9生产队旱地，面积1.99亩］进行裁决，决定土地的所有权属于社步镇石江村农民集体所有，由社步镇石江村民委员会管理使用。
被告在法定期限内向本院提供了其作出21号决定的程序方面和认定事实的证据材料（复印件，经出示原件核对）：一、程序方面：1、立案呈报表和有关本案的通知及送达回证及处理意见；2、现场勘验笔录、争议现场图；3、调解笔录，以证实调处程序合法；二、认定事实方面：1、现场勘验笔录及现场勘验图；2、调解笔录；3、调查莫某强、梁某朝、梁某珍、梁某余、黄某钦、黄某汉、黄某佐、李某健、梁某流、梁某艺、梁某振、黄某进笔录；黄某佐、梁某朝、李某健、梁某流、梁某艺的自书证明；4、石江村委会会议纪要，以证实争议地的名称、座落、四至、面积、地类、附着物、争议时间和原因，石江公社于1958年开始使用争议地；争议地在“四固定”时没有固定给生产队；5、黄某桂19**年6月27日9—48《社员自留山证》存根、黄某进2012年9月14日的笔录，以证实本案争议地不列入黄某桂19**年6月27日9—48号《社员自留山证》范围。
原告诉称，一、21号决定认定事实错误。1、21号决定说“本案争议地在‘土改’和‘合作社’时没有土地权属定论。”是认定事实错误。该幅土地位于桂平市社步镇石江村牛尾岭，东至石江村第9队黄某华岭地；西至黄某堂、黄某华、黄某金、黄某华、黄某玉岭地；南至社步镇石江村民委员会北边水滴沟；北至石江村第9队黄某堂岭地。争议地是由黄某福的父亲黄某桂曾经管理使用的第9生产队的集体土地，且与东南西北四至相连为一体。该争议地在土改时由原告石江村原第9队分给黄某桂管理耕作；集体化时期由黄某福户带入石江村原第9队，由原告集体管理使用。这样的事实有梁某朝2012年8月17日自书《证明》、莫某杰自书《证明》相佐证，更有黄某桂《社员自留山证》存根证实（只有黄某进一个人不能证实：存根所写四至面积均不列入本案争议地范围之内）；2、该争议地，在土地“三包四固定”时，己经固定给石江村原第9队集体使用，但第三人未经与公社、原告协商、讨论决定，未经上级批准，未与原告订有任何合同，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，而强行占用原告的集体土地，分别于1966年、1969午、1971年在该幅土地的西、北、东三面建起卫生室、糖厂、合作医疗室，造成该幅土地与原告的山岭土地分隔开。至今，第三人均没有取得任何合法的土地所有权、使用权的手续。即第三人在原告的土地上建的“卫生室、糖厂、合作医疗室”是非法的，是侵占行为；3、落实生产承包责任制时，该幅土地所有权、使用权是原告的，由于第三人长期占用原告的土地已无法继续管理使用，所建卫生室、糖厂、合作医疗室己崩烂。1980年冬至1981年春，落实生产承包责任时，石江村第9队分为第21队和第9队，该幅土地属于原告第9队的耕作管理区，按土改时谁承包谁管理使用耕作的原则，该幅土地及附近山岭由原告的黄某福户承包。但第三人对原告的合法发包、黄某福户的合法承包置之不理，以建设所谓的公益房名义，不肯交还该幅土地给原告。从1980年冬原告发包该幅土地起，每年原告及承包人都多次向第三人及社步镇人民政府等有关部门提出，要求停止强占土地行为，要求第三人交还该幅土地给原告，但他们置之不理，拒绝交还。显然，原告一直承包管理该幅土地，对第三人每年一直都提出异议，并不是《决议书》上说“石江大队一直使用管理争议地至2008年，没有人提出土地权属争议。因此，被申请人对争议地有长期管理使用事实”是不客观不真实的，是事实认定错误；二、21号决定适用法律错误。以上事实足以证实，争议地是原告所有，被告应按《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第八条第二款、第十五条第一款、第三十七条第一款、国家土地局（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第23条第1款、第3款、《农村人民公社工作条例修正草案》第十一条、第二十一条第2款的规定，将争议地所有权确认给原告，并由黄某福户继续管理使用。而被告对以上所列法律法规规定视而不见，却只适用国务院国发（1980）135号文第三点第（四）项、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，是不公平、不客观的、是不依法的，所作的21号决定也是错误的。为此，原告为维护村农民集体的合法权益，特向人民法院提出行政诉讼，请求人民法院撤销被告桂平市人民政府作出的21号决定，并由被告桂平市人民政府重新作出处理决定，本案诉讼费用由被告负担。
原告在提起行政诉讼时提供了21号决定书和贵港市人民政府贵政复决（2013）25号行政复议决定书（复印件）。
被告辩称，一、关于原告诉状认为21号决定认定事实错误的答辩。（一）在本案调处中，各方当事人并未能举出能证明土改、合作化时期争议地权属的有效（书证或客观事实）的证据，因此，21号决定认定“本案争议地在‘土改’和合作化时没有土地权属定论。”是如实认定事实，不属认定事实错误；（二）原告诉状认为“该争议地在土改时由原告石江村第9队分给黄某桂管理耕作”违背历史事实。1、土改时，“石江村第9队”尚未诞生；2、土改时期分配农村土地给农民的唯一分配者是“乡农民协会”，《中华人民共和国土地改革法》（1950年6月28日）第十条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”；3、原告未能举出土改时分配争议地给黄某桂的客观证据；（三）原告未能举出争议地在“四固定”时期已固定归石江村第9队所有的证据。1、石江公社在1958年已搬到争议地（牛屎岭）建房办公，1960年石江大队在大队办公房屋北面连续建成大队卫生室几间房屋。这是石江大队在“四固定”之前已使用争议地的客观事实；1962年“四固定”时不可能将公社（大队）正在使用的争议地所有权固定给石江村第9队；2、原告未能举出“四固定”时期将争议地固定归第9队的证据；3、“四固定”之后的1972年石江大队在争议地建成大队糖厂9间房屋和后来的大队卫生室等大队管理使用争议地的事实无人提出异议；二、关于原告诉状认为21号决定适用法律错误的答辩。（一）原石江公社于1958年开始使用本案争议地时，农村集体土地均属农业合作社所有，当时农村中的生产小队对自己队耕管的土地只有耕作管理权，不享有土地所有权，到1962年“四固定”，《农村人民公社工作条例修正草案》公布（1962年9月27日）时起，农村中的生产小队对固定给自己队的土地才享有土地所有权，即石江公社1958年开始使用争议地时，石江村第9队还未获得土地所有权，所以，石江公社1958年使用争议地并没有侵犯石江村9队的土地所有权；（二）《农村人民公社工作条例修正草案》、《中华人民共和国土地管理法》、国家土地局（1995）国土［籍］字第26号文件等政策、法律均颁布于原石江公社1958年使用争议地的时间之后，法无溯及力。1958年以后公布实施的法律不足以规范原石江公社使用争议地的行为。被告认为，原告起诉理由不成立，21号决定事实清楚、程序合法，适用法律适当，请人民法院维持21号决定。
第三人述称，不同意原告的诉讼请求。1、原告认定的事实错误，原告说土改时9队土地已经分给他人耕作，土改时9队没有成立，原告没有证据证实土改时争议地分配给黄某桂；2、原告没有证据证实四固定时分配给9队；3、被告作出的21号处理决定认定的事实清楚，证据充分，适用法律是正确的。
本院依法调取的证据有：现场勘验笔录。
经开庭认证、质证，本院依照法律规定，对原、被告提供的证据材料和本院依法制作的现场勘验笔录，作如下认定：
一、综合被告提供的证据材料：1、程序方面，可以证明：被告作出具体行政行为经过了当事人申请、立案受理、现场勘测、调查、调解、乡镇人民政府提出处理意见、作出具体行政行为、送达法律文书等程序；2、认定事实方面，可以证明争议地的名称、座落、四至、面积、争议地自1960年代至1970年代初即为第三人建设卫生室、糖厂、合作医疗室，由第三人长期使用事实。
二、原告提供的证据材料：1、可以证明原告与第三人的纠纷经被告作出具体行政行为后，经过了行政复议程序，原告的起诉符合法律规定的条件。
三、本院依法制作的现场勘验笔录，可以证明被告21号决定所处理之土地的现状：争议地上建设有石江村公共服务中心和合作医疗室等建筑物。
根据以上证据和当事人在法庭的陈述、答辩，本院确认本案的事实为：
原告和第三人争议的坐落在桂平市社步镇石江村牛尾岭南面石江村民委员会办公楼北面的建设用地［东至石江村第9生产队旱地，南至石江村民委员会办公楼北面排水沟，西至石江村第9生产队旱地，北至石江村第9生产队旱地］，面积1.99亩。原石江公社于1958年在争议地南侧建设办公用房（石江公社撤销后，石江大队、石江村民委员会继续在此办公），石江大队（现石江村民委员会）自1960年代至1970年代初在争议地建设卫生室、合作医疗室，并由石江大队各生产队投入人力、物力建造大队糖厂，争议地从此由第三人管理使用至今。原告于2008年4月以诉称理由，向桂平市社步镇人民政府申请调处。社步镇人民政府受理原告的申请后，经通知原告参加处理、对争议地进行现场勘验、调查，在调解无效后，于2008年10月8日提出处理意见，提请被告处理。
被告受理原告的申请后，又对争议土地作了现场勘验、调查，在调解无效后，被告认为，原告和第三人争议的土地，在土改、合作化时没有土地权属定论，石江大队于1960年在争议地建设卫生室，又于1972年建成大队糖厂，石江大队一直使用争议地至2008年，没有人提出土地权属争议，因此，应根据第三人长期管理使用的事实，按照尊重历史、照顾现实，从有利于安定团结，有利于生产生活，有利于管理的原则，争议地应确认归石江村农民集体所有为宜，遂根据国务院国发（1980）135号文第三点第四项、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，作出21号决定，决定原告和第三人争议的土地的所有权属于社步镇石江村农民集体所有，由第三人管理使用。原告不服而申请行政复议，贵港市人民政府于2013年4月9日作出贵政复决（2013）25号行政复议决定，维持被告的21号决定。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼，提出前述之诉讼请求。
另查明，被告作出21号决定后，第三人在争议地上除保留合作医疗室外，新建设了石江村公共服务中心。
本院认为，被告作出的21号决定，是对原告和第三人之间的土地权属争议所作的具体行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条的规定，是履行其法定职责的行为，原告和第三人对此亦无异议。21号决定认定争议的土地在土改、合作化、四固定时期均无土地权属定论，第三人自1960年代一直使用争议地至2008年，没有人提出土地权属争议，事实是清楚的、证据是充分的。21号决定是在原告和第三人所在的社步镇人民政府调解无效并提出处理意见后，被告受理了原告的申请，对争议地作了现场勘察、调查，在调解无效后才作出，符合法律规定的程序。被告根据国务院国发（1980）135号文第三点第四项、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，作出21号决定，决定争议的土地的所有权属于社步镇石江村农民集体所有，由第三人管理使用，并无不妥，没有侵犯原告的合法权益。
综上所述，被告的21号决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规适当，依法应予以维持。原告认为争议地属其所有，在1980年冬至1981年春，落实生产承包责任时，原告将该争议地发给黄某福户承包，第三人强占土地，21号决定适用法律错误，因无事实依据和法律依据，且与争议地自1960年代起便一直为第三人使用的建设用地的事实不符，本院依法不予采信；对其提出撤销21号决定、责令被告重新作出处理决定的诉讼请求，依法不予支持。为维护农村经济社会的稳定，保护当事人的合法权益，维护行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告桂平市人民政府作出的浔政决字（2012）21号处理决定。
本案案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至户名为：贵港市中级人民法院—诉讼费；开户行：中国农业银行贵港分行营业部；账号：455101012001893。逾期不交也未提出司法求助申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 杨 某
审 判 员 冼某锋
人民陪审员 李某球
二０一三年七月三十日
书 记 员 林某宁