云南省瑞丽市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）瑞刑初字第077号
公诉机关瑞丽市人民检察院。
被告人姚某某，男。因涉嫌犯滥用职权罪于2014年2月27日被取保候审，2014年8月21日被继续取保候审。
辩护人尹以伦，云南智诚律师事务所律师。
被告人张某甲，男。因涉嫌犯滥用职权罪于2014年2月27日被取保候审，2014年8月21日被继续取保候审。
辩护人马丽，云南望城律师事务所律师。
瑞丽市人民检察院以瑞检公诉刑诉（2014）76号起诉书指控被告人姚某某、张某甲犯滥用职权罪，于2014年8月12日向本院提起公诉，经瑞丽市第十六届人民代表大会常务委员会许可，本院于8月19日立案，依法组成合议庭，于2014年9月25日公开开庭审理了本案。瑞丽市人民检察院指派检察员刘玉芹、代理检察员李治颖出庭支持公诉，被告人及其辩护人均到庭参加诉讼。现已审理终结。
瑞丽市人民检察院指控，2008年3月被告人姚某某继任瑞丽市农业局副局长兼瑞丽市蔗糖生产办公室（以下简称市蔗糖办）主任；2007年4月被告人张某甲任市蔗糖办常务副主任，2008年4月被瑞丽市农业局内部任命为农业局蔗糖生产办公室主任。在任职期间，二人存在以下滥用职权的犯罪事实：
自2009／2010榨季年开始，瑞丽市政府根据上级要求在全市开展甘蔗保险试点工作，由各级政府对投保费给予适当补贴，下设办公室于蔗糖办，具体工作由姚某某、张某甲负责，其后在投保过程中，姚某某在明知瑞丽市甘蔗种植面积年均不足8万亩的情况下，仍然安排张某甲与中国人民财产保险股份有限公司瑞丽支公司（以下简称人保财险瑞丽支公司）签订投保单，以8万亩（包含境外种植面积）的面积投保，其后的2010／2011、2011／2012、2012／2013榨季年均以8万亩的面积投保。经司法会计鉴定，4个榨季年共致使国家各级财政多支付配套补贴资金1801363.9元人民币。2012／2013榨季年，姚某某在未认真核查的情况下，即安排工作人员在虚假的灾情证明上盖章，致使国家保险理赔款被骗2355639元人民币。后在兑付甘蔗保险理赔款过程中，姚某某、张某甲未对兑付工作进行有效监督，致使理赔款377869.37元人民币未兑付给蔗农。公诉机关为证实上述事实，当庭出示了物证，书证，证人证言，被告人供述和辩解等证据。据此认为，被告人姚某某、张某甲的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人在尚未受到讯问和被采取强制措施前如实供述自己的犯罪事实，系自首，可以从轻或减轻处罚。提请本院依法判处。
被告人姚某某辩称，2009年甘蔗保险工作开展以来，是第一次搞试点工作，由于按照州上的意见，并考虑到蔗农利益和企业效益，才出现的问题，存在监管不力的责任，但不是故意的，且已经认识到错误。
被告人姚某某的辩护人对公诉机关指控的罪名无异议，对指控的事实和部分证据提出异议。提出如下辩护意见：1、云南省政府、德宏州政府及人保财险德宏分公司明确规定在盈江、瑞丽开展甘蔗保险试点工作，根据州政府文件规定瑞丽市试点面积为8万亩。瑞丽市有关部门对境外种植的甘蔗面积是认可的，属于允许投保的范围。被告人姚某某是根据德宏州政府及瑞丽市政府的相关文件精神开展工作，没有主观恶性。2、理赔过程中，制糖企业和保险公司故意绕开市蔗糖办自行编造虚假材料套取保险理赔款，才导致保险理赔款与实际损失不符。在投保及保险理赔过程中，被告人姚某某虽有监管不力，工作不到位的事实，但主要责任不在被告人。3、财政资金都用于甘蔗种植保险，保险理赔款也已经全部兑现给农户，使蔗农得到了实惠，提高了蔗农积极性，不存在公共财产损失的问题。4、被告人姚某某工作勤勤恳恳，兢兢业业，没有犯罪前科，能如实供述自己的犯罪事实，具有自首情节，且本案系多种原因以及多个部门的相关人员造成，案件具有很大特殊性。建议对被告人免予刑事处罚。
被告人张某甲对公诉机关指控的事实提出部分异议，称瑞丽市没有成立甘蔗种植保险试点工作领导小组，也就没有设立办公室。只是在州上成立了工作领导小组，办公室设在保险公司。甘蔗投保面积其没有决定权，8万亩是根据州政府文件决定的，投保单是姚某某安排其审核并盖章。
被告人张某甲的辩护人对公诉机关指控的事实、罪名及部分证据提出异议。提出如下辩护意见：1、根据州政府德政办发（2009）274号文件规定2009年开始政策性甘蔗保险试点工作，瑞丽市试点面积为8万亩，各地均处于探索阶段。工作方案中规定保险标的为：符合当地政府和糖业部门的生产管理要求和种植规范标准的甘蔗全部投保。对境外面积是否符合政策性保险范围并无明确规定，故指控被告人投保造成公共财产损失不应该包含境外面积。2、对于投保面积被告人张某甲并无决定权。瑞丽市每年都把甘蔗种植情况上报州政府，上级部门明知瑞丽甘蔗种植面积实际并没有8万亩，但仍发文规定瑞丽市甘蔗种植试点面积8万亩，所以政府是认可境外面积的。被告人仅只对虚报的18605亩投保造成的损失承担部分责任。被告人没有超越职责范围，属于工作失误，不构成犯罪。
经审理查明，2008年3月被告人姚某某继任瑞丽市农业局副局长兼市蔗糖办主任；2007年4月被告人张某甲任市蔗糖办常务副主任，2008年4月被瑞丽市农业局内部任命为农业局蔗糖办主任。二人在任职期间，存在以下滥用职权的犯罪事实：
2009年，德宏州人民政府制发了德政办发（2009）274号文件，制定了德宏州甘蔗保险试点工作方案：在德宏州开展甘蔗保险试点工作，成立了以州长为组长，副州长为常务副组长，州农业局、财政局、蔗糖办、德宏英茂集团、人保财险德宏分公司负责人任成员的工作领导小组，办公室设在人保财险德宏分公司，规定了各个成员单位的相应职责权限，要求各试点县市要成立相应工作领导小组、制定工作方案和实施细则；安排瑞丽市甘蔗种植保险试点面积为8万亩；保险标的为：符合当地政府和糖业部门的生产管理要求和种植规范标准的甘蔗全部投保。自2009／2010榨季年开始，瑞丽市开始开展甘蔗种植保险试点工作，各级政府对投保费给予适当补贴。但瑞丽市政府未按照文件要求成立甘蔗保险试点工作领导小组，也未制定相应工作方案和实施细则，而是以瑞丽市蔗糖产业发展工作领导小组构架开展工作，其下设办公室在市蔗糖办。甘蔗种植保险试点工作亦由市蔗糖办姚某某、张某甲负责。在甘蔗种植保险投保过程中，由市蔗糖办与人保财险瑞丽支公司签订投保单，姚某某在明知瑞丽市甘蔗种植面积不足8万亩的情况下，仍然安排张某甲将境内境外种植面积统一纳入投保范围，以8万亩的面积投保，与人保财险瑞丽支公司签订投保单，其后的2010／2011、2011／2012、2012／2013榨季年也均以8万亩的面积投保。经司法会计鉴定，四个榨季年国家各级财政对境外甘蔗种植面积69957亩支付配套补贴资金1524342.10元；多支付虚报种植面积18106亩配套补贴资金277021.80元，两项合计1801363.9元人民币。2012／2013榨季年，瑞丽市糖厂和人保财险瑞丽支公司相关工作人员编造了虚假理赔材料，姚某某在未认真核查的情况下，安排工作人员在虚假灾情证明上盖章，使保险理赔款被套取2355639元人民币，该款由糖厂以农药物资和现金等方式兑付给蔗农。期间，由于姚某某、张某甲未对兑付工作进行有效监督，致使甘蔗保险理赔款377869.37元人民币未兑付给蔗农，造成了恶劣社会影响。现该款已兑付完毕。
上述事实，有经庭审举证、质证的下列证据证实：
1、户籍证明。证实被告人姚某某、张某甲的基本个人信息，系适格的刑事责任主体。
2、到案经过及补充情况说明。证实二被告人主动到侦查机关如实交代犯罪事实，系自首。
3、中共瑞丽市委、市政府、农业局文件，云南省事业单位聘用合同书、农业局履职证明。证实2006年3月29日经中共瑞丽市委同意成立瑞丽市蔗糖生产办公室，2008年3月14日经瑞丽市人民政府同意姚某某继任瑞丽市农业局副局长兼市蔗糖办主任；2007年3月张某甲任市蔗糖办常务副主任，2008年3月任农业局蔗糖办主任。
4、瑞丽市人民代表大会常务委员会文件。证实2014年2月27日经瑞丽市第十六届人大常委会决定，许可依法对被告人姚某某采取取保候审强制措施以及进行刑事审判。
5、德宏州甘蔗生产统计表。证实2009-2013年四个榨季，瑞丽市甘蔗总种植面积为301894亩，境外甘蔗种植面积为69957亩。
6、瑞丽市人民政府蔗糖办工作职责。证实蔗糖生产办公室的相关职责义务。
7、德宏州人民政府关于印发德宏州甘蔗保险试点工作方案的通知，德政办发（2009）274号、德政办发（2010）167号文件。证实确定瑞丽市甘蔗保险试点，2009、2010年保费资金筹措方式，县级甘蔗保险试点工作领导小组设立由保险、农业、蔗糖办、制糖企业技术人员及相关部门组成查勘定损工作组，发生保险灾害事故后，负责甘蔗灾害损失的查勘定损确认。
8、云南省农业厅、财政厅、保监局联发云农种植（2011）71号文件。证实德宏州甘蔗总保费为每亩25.5元，由地方财政补贴、龙头企业承担、农户承担三部分组成。农业部门引导农户参保，做好保险标的的核实、农业灾害技术鉴定服务、查勘定损等工作，协助判断农作物受损原因，提供必要的专业鉴定作为理赔依据。
9、德宏州财政局、农业局、林业局关于转发《云南省财政厅、农业厅、林业厅关于印发﹤2012—2015年度云南省农业保险（种植业、养殖业）项目2012年操作规范（试行）﹥的通知》的通知，德财金（2012）32号文件。证实2012年甘蔗保费为每亩47.5元，中央财政、地方财政、农业经营者及农户按比例承担。共保联合体接到出险报案后，应及时协助农业技术推广部门开展查勘定损工作。
10、中国人民财产保险股份有限公司云南省分公司甘蔗种植保险条款。证实被保险人请求理赔时，应向保险人提供农业、气象等有关部门的证明。
11、2012—2015年度云南省农业保险（种植业、养殖业）项目2012年操作规范（试行）。证实查勘定损主体由共保联合体委托有资质、有权威的农业技术推广部门按照2012—2015云南省农业保险查勘定损办法进行查勘定损。
12、德宏州中央政策性甘蔗保险承保理赔服务委托合同。证实瑞丽市蔗糖办公司有客观、公正地开展保险承保、理赔等服务工作。
13、投保单、赔款计算书、中国人民财产保险股份有限公司农业保险出险及索赔通知书、种植业定损清单及赔款明细表。证实2009—2010年度获取保险理赔金额为1458000元；2010—2011年度获取保险理赔金额为1264797.52元；2011—2012年度获取保险理赔金额为1305534.65元；2012—2013年度获取保险理赔金额为2355639元。
14、农业保险理赔款／费用计算书。加盖有瑞丽市农业局公章的灾情证明、客户信息及赔款支付信息确认书。证实被告人姚某某明知虚假灾情证明由保险公司段某某提供仍加盖瑞丽市农业局公章。
15、瑞丽糖厂提供的瑞丽市2009—2013年甘蔗政策性保险试点资金使用情况。证实瑞丽糖厂四年共计获取保险理赔金额为6383971.17元人民币，其中2012／2013榨季的保险理赔金额为2355639元。
16、情况说明。证实（1）蔗糖生产办公室人员配置情况。（2）甘蔗保险理赔款兑付情况，案发时还有少部分未兑付。
17、鉴定意见。证实瑞丽市甘蔗种植2009—2013四个榨季年国家各级财政对境外甘蔗种植面积69957亩支付配套补贴资金1524342.10元；多支付虚报种植面积18106亩配套补贴资金277021.80元。两项合计1801363.9元人民币。（2）2012／2013榨季年瑞丽糖厂与人保财险瑞丽支公司工作人员编造虚假材料，谎报灾情，共套取保险理赔款2355639元。
18、证人证言。（1）段某某（人保财险瑞丽支公司副经理）证言证实被告人姚某某从2012年起为保险理赔开具虚假灾情证明。（2）井某（人保财险瑞丽支公司职员）证言证实段某某、李某某、苏某某三人商量，由岩某制作虚假理赔信息来套取保险理赔款。（3）李某某（瑞丽糖厂副厂长）证言证实其与苏某某、段某某商量安排岩某制作虚假理赔信息用于套取保险理赔款。（4）苏某某（瑞丽糖厂农务科科长）证言证实每年投保没有征询蔗农的意见，而是直接由岩某按糖厂统计的甘蔗种植面积统计表来列投保户名单和投保面积，境内、境外的都有。（5）岩某（瑞丽糖厂姐相乡甘蔗站站长）证言证实保险计算书中的《农业保险出险及索赔通知书》、《农业保险事故现场图》和《甘蔗保险定损清单及赔款表》是段某某安排其编造的。（6）赵某某、卫某、訾某某证言证实境外的甘蔗全部纳入参保范围。（7）张某乙证言证实勐秀乡是从2011年／2012年榨季，蔗农才开始交甘蔗保险费。（8）21名蔗农的证言证实保险公司虚报保险事故套取理赔款未向自己赔付过。（9）杨某甲、杨某乙、鲁某某证言证实保险理赔不到位、不公平，造成蔗农对甘蔗保险有较大意见。
19、被告人供述和辩解。证实被告人姚某某、张某甲对自己的犯罪事实供认不讳。
以上证据，来源合法，内容真实有效，本院予以确认。
本院认为，被告人姚某某、张某甲在开展甘蔗保险试点工作过程中，不依法正确行使职权，导致国家财产损失，造成恶劣社会影响，被告人的行为已构成滥用职权罪，依法应予惩处。公诉机关指控的基本事实清楚，证据确实充分，罪名成立，应予以支持。被告人张某甲的辩护人关于张某甲不构成犯罪的意见与事实不符，本院不予采纳。鉴于二名被告人犯罪后主动投案，如实供述其犯罪事实，系自首；本案成因关系到历史原因、边疆农业生产特殊实际情况，且被套取的保险理赔款也已全部兑付给蔗农。被告人姚某某、张某甲出发点系基于搞好本地农业生产和经济发展，主观恶性较小，犯罪较轻，可以免除处罚。根据被告人的犯罪事实，犯罪情节以及认罪悔罪表现，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条、第六十七条第一款，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、被告人姚某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、被告人张某甲犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向德宏傣族景颇族自治州中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 黄云海
审 判 员 肖东成
人民陪审员 麻 仁
二〇一四年十一月十二日
书 记 员 魏 华