广西壮族自治区隆林各族自治县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）桂1031民初997号
原告：陈与庆，男，1968年8月12日出生，汉族，个体工商户，住重庆市合川市，现住广西隆林各族自治县。
委托诉讼代理人：宋庆春，贵州纬图律师事务所律师。
被告：隆林各族自治县发展和改革局，住所地：隆林各族自治县新州镇民权街200号县人民政府大院内。
法定代表人：韦玉坚，该局局长。
委托诉讼代理人：王鹏钟，男，1980年3月30日出生，壮族，隆林各族自治县发展和改革局固定投资股股长，住隆林各族自治县
委托诉讼代理人：王永杰，广西金狮律师事务所律师。
第三人：广西嘉城建设工程有限公司，住所地：广西南宁市白沙大道35号南国花园商城C-2-4号。
法定代表人：陈前，该公司经理。
原告陈与庆与隆林各族自治县发展和改革局（以下简称隆林县发改局）、第三人广西嘉城建设工程有限公司（以下简称嘉城公司）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年8月26日立案受理。依法由审判员罗应培适用简易程序于2016年10月18日公开开庭进行了审理。书记员黄晓旭担任法庭记录。原告陈与庆及其委托诉讼代理人宋庆春、被告隆林县发改局的委托诉讼代理人王鹏钟、王永杰到庭参加诉讼，第三人嘉城公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。
原告陈与庆向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院判决被告隆林县发改局支付工程余款219828元；2、诉讼费用由被告承担。
事实和理由：隆林县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路因暴雨洪灾受毁损需修复建设，由被告组织招投标活动选择建设施工单位，第三人嘉城公司参与投标竞争，以工程报价709829.28元中标，并于2013年4月3日与被告签订《建设工程施工合同》约定：由第三人嘉城公司承担修复该毁损工程，并明确按照中标价709829.28元作为合同工程价款，中途按完成的工程量付70%进度款，余款待工程验收合格并审计报告出来后全部付清。合同签订后，第三人嘉城公司即将该工程转包给原告独立全额垫资施工，期间，由于合同约定修复的32座涵洞因毁损严重无法修复，当地村民委要求重新修建，于是以第三人嘉城公司的名义报请被告增加新建32座涵洞，鉴于情况属实，被告同意追加新建，当时的局长黄文松承诺涵洞按160000元工程款予以增加。2013年6月3日该工程全部竣工，经相关的管理部门验收合格，但被告只支付工程款650000元，对工程余款59829元以及增加新建的涵洞工程款160000元却一直拒绝支付。而第三人嘉城公司作为工程的建设单位，怠于行使权利向被告追偿，严重损害了原告的合法权益。为此，向本院提起本案诉讼。
被告隆林发改局辩称：一、被告与原告不具有法律上和合同上的权利义务关系，原告不是适格的诉讼主体，原告要求被告支付工程余款没有事实和法律依据。该涉案工程是被告与嘉城公司经招投标，嘉城公司中标的项目工程，合同当事人是被告与嘉城公司，被告仅仅与嘉城公司发生关系，原告不是合同当事人，与被告没有法律上的权利义务关系，故原告不是适格诉讼主体。原告主张由被告承担工程余款59829元及新建32座涵洞160000元的诉讼请求没有事实和法律依据。二、原告提出《工程施工合同》第三条：工程造价“最后与审计机关出具的审计报告（审定金额）作为结算依据”违反了《中华人民共和国招标投标法》第46条的规定和《中华人民共和国招标投标法实施条例》的规定，是曲解该法的规定。《中华人民共和国招标投标法》第46条释义“订立书面合同，不得要求投标人承担招标文件以外的任务或修改投标文件的实质性内容，更不能背离合同实质性内容另外签订协议”，被告与广西嘉城公司签订的工程合同中，没有要求嘉城公司承担招标文件以外的任务或者修改投标文件的实质性内容，也没有背离合同实质性内容另外签订协议，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款与招标文件和中标人的投标文件内容一致。合同第三条：工程造价“最后与审计机关出具的审计报告（审定金额）作为结算依据”属于被告与嘉城公司双方的约定，嘉城公司已在合同中盖章签字认可。合同第三条：工程造价“最后与审计机关出具的审计报告（审定金额）作为结算依据”符合《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《广西壮族自治区政府投资建设项目审计办法》第二条：“本自治区的政府投资建设项目，均应当接受审计机关的审计监督”的规定。被告组织实施的隆林县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路是政府投资建设项目，应当接受审计机关的监督。根据《广西壮族自治区政府投资建设项目审计办法》第十三条：竣工决算审计，包括对建设项目的财务收支审计和工程价款结算的审计。第十五条第三款“列入审计计划项目的下列事项，应当以审计机关已经作出的建设项目竣工决算审计结论为依据。因此，合同第三条：工程造价“最后与审计机关出具的审计报告（审定金额）作为结算依据”是符合上述法规规定的。原告提出该条款无效，与法律和法规的规定不符，是无理和荒谬的。三、原告提出“2013年8月26日，被告同意嘉城公司追加涵洞工程的报告”，被告并未书面批复同意。工程联系单中所中确定“3座修复，29座涵洞新建”，并不是确认追加新修32座涵洞。实际上是将合同中需修复的32座涵洞变更为3座修复，29座涵洞新建，工程量没有增加和变更，是在合同范围内，原告主张增加32座新建涵洞工程未列入预算范围的主张，是偷换概念，理由不充分。综上，合同第三条中约定：工程价款结算“最后与审计机关出具的审计报告（审定金额）作为结算依据”被告已按隆林县审计局出具的《关于隆林各族自治县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路工程结算审计情况说明》，经审核认定，该项目工程结算金额650000元是符合合同约定的，该项目工程没有欠工程款，原告不是本案的适格主体，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人嘉城公司没有提出书面陈述。
本院经审理认定事实如下：隆林县发改局根据《广西壮族自治区发展和改革委员会关于下达2012年台风暴雨洪涝灾害应急补助中央预算内投资计划的通知》（桂发改投资（2012）1316号）。自治区发展和改革委员会下达隆林县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路因水毁进行修复。自治区发展和改革局下拨的修复专项资金为650000元，该工程由隆林县发改局负责实施。隆林县财政投资评审中心对隆林县发改局负责的隆林县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村修复项目进行评审，隆林县财政投资评审中心于2013年3月13日作出隆财投审字（2013）84号《关于隆林各族自治县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路审核结果报告》，评审结论为：隆林各族自治县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路，送审额：780947.79元，经评审共核减：70061.97元，审定额：710885.82元。2013年4月3日，被告隆林县发改局作为（甲方）与第三人嘉城公司作为（乙方）签订了一份《工程施工合同书》约定内容为：将隆林县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路因水毁需进行修复工程交由乙方施工建设。工程建设内容及规模里程为16公里，修复涵洞32座、路面56000平方米、挡土墙604.1立方米、清理塌方12948.3立方米、排水沟16000米，工程期限自2013年4月6日至2013年6月5日，总工期60天。工程预算总造价为709829元。工程造价按中央专项补助709829元（含各种税费）发包给乙方，最后以审计机关出具的审计报告（审定金额）作为结算依据。工程全部竣工后，乙方进行自检符合要求后书面报告给甲方，由甲方组织有关人员在十天内进行竣工验收。工程款支付与结算方式：乙方进场施工后，甲方按监理工程师签证的工程施工进度70%拨款，工程经甲方组织验收合格竣工后，乙方做好竣工资料交付甲方进行核实，报审计机关出具审计报告，甲方根据审计机关出具的审计报告按工程财务管理办法支付工程余款等。合同签订后，第三人嘉城公司委托原告陈与庆组织对该涉案工程项目进行施工。施工期间的2013年4月8日，监理机构广西正峰工程项目管理咨询有限公司出具监理（2013）月付001号《工程价款月付款证书》，“经审核承包单位的付款申请和报表，并扣除有关款项，同意本期支付给承包单位的工程价款396909元”。被告隆林县发改局于2013年6月6日申请隆林县财政局将该工程款396909元转移支付嘉城公司。2013年6月21日，隆林县财政局将该涉案工程款396909元转移支付嘉城公司。在施工过程中，第三人嘉城公司于2013年4月13日向隆林县发改局出具一份《关于要求追加过路涵洞的报告》，以由于涵洞部分工程年久失修，需新建涵洞32座，被告隆林县发改局未作批复。2013年5月15日，施工单位、监理单位、建设单位、设计单位联合签发了一份《工程联系单》，被告隆林县发改局投资股确认涵洞部分有3座修复、29座新建。涉案工程于2013年6月5日竣工。2013年7月25日被告组织施工单位、监理单位、建设单位、设计单位对该竣工项目进行验收。验收结论为合格。隆林县审计局于2013年12月20日至2014年12月9日派出审计组对该项工程进行审计决算，并于2014年12月11日作出了《关于隆林各族自治县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路工程结算审计情况说明》，审计结果：（一）该项目工程送审结算总金额709329.28元；（二）经审核认定，该项目工程结算金额650000元；（三）审计核减结算金额59829.28元。2014年12月23日，被告隆林县发改局申请隆林县财政局支付该涉案工程余款253091元给第三人嘉城公司，隆林县财政局于2015年1月21日将该工程款253091元转移支付嘉城公司。致此，被告隆林县发改局按审计确定金额由隆林县财政局转移支付给第三人嘉城公司工程款650000元。另查明，第三人嘉城公司收到隆林县财政局第一次转移支付的396909元工程款后，2013年6月24日，第三人嘉城公司分4次将392939.91元工程款转汇到原告陈与庆在农行62×××16帐户上。此后2015年2月9日汇100000元、2015年2月10日汇132842.8元，2015年2月12日汇16450.85元到原告上述帐户上，共计转汇给原告工陈与庆工程款642233.56元。
以上事实有原告提供的建设施工合同书、隆林县财政投资审核结果报告、委托代理人身份证、关于要求追加过路涵洞的报告、验收结论汇总、工程价款月支付表、嘉城公司汇款凭证，被告提供的关于隆林各族自治县隆或乡龙山甲至八峰村至龙爽村公路工程结算审计情况说明、财政专项资金申请及支付凭证以及当事人在法庭上的陈述等予以佐证。
本院认为，一、关于本案原告是否是适格诉讼主体问题。被告隆林县发改局与第三人嘉城公司签订的《工程施工合同书》，未违反法律强制性规定，属有效合同。第三人嘉城公司在与被告隆林县发改局签订施工合同后，委托没有施工资质的原告陈与庆代为施工，原告在庭审中自认是挂靠第三人嘉城公司进行施工，其实质是没有资质的原告借用有资质的建筑施工企业的名义对该涉案工程进行施工，名为委托实为挂靠，违反《中华人民共和国合同法》第二百七十二条的规定，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项及合同法第五十二条第五项的规定，第三人嘉城公司与原告的挂靠施工行为无效。虽然该挂靠施工行为无效，但由于涉案的建设工程已竣工验收合格，原告陈与庆作为该涉案工程的实际施工人，其向发包人隆林县发改局主张权利，符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条第二款“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人”的规定，是适格的诉讼主体。被告辩称原告诉讼主体不适格的意见，与法律规定不符，本院不予采纳。
二、关于涉案工程款的认定和被告是否还应给付工程余款问题。被告隆林县发改局与第三人嘉城公司之间属正常的工程承、发包关系，双方签订的《工程施工合同》有效，而嘉城公司承接该工程后，却将工程委托由无施工资质的原告陈与庆以挂靠名义进行施工，其挂靠行为无效。但该工程已竣工又验收合格，故当事人仍应按照合同约定的原则结算工程款。被告隆林县发改局与第三人嘉城公司在合同中第三条约定，“工程预算总造价为709829元。工程造价按中央专项补助709829元（含各种税费）发包给乙方，最后以审计机关出具的审计报告（审定金额）作为结算依据”。显然该工程结算依据是以审计结论为前提。虽然财政审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理行为。财政审计并非民事法律事实，不能引发民事法律关系的发生、变更和消灭，本身不具有民事法律效力，不是工程款结算的必然依据。但当事人在建设工程合同中明确约定将财政审计结论作为工程款结算依据，即当事人通过民事法律行为赋予了审计结论以民事法律效力，则从合同约定。因此，涉案工程款结算应以审计决算结果作为结算依据。该涉案工程竣工验收合格后，隆林县审计局已对该工程进行了审计，审计决算金额为650000元。被告隆林县发改局在工程施工期间和工程竣工后，已经将涉案的工程款按审计结算650000元通过财政专项资金转移支付给了第三人嘉城公司，已按合同结算方式履行了合同义务。该工程已不存在工程余款，故原告主张以工程预算709829元作为结算依据主张工程余款59829元，与被告和第三人合同约定结算方式不相符，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条第二款“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程款范围内对实际施工人承担责任”的规定，故原告请求被告支付工程余款，无事实和法律依据，本院不予支持。
三、关于原告主张增加新建32座涵洞工程款问题。当事人对自己的主张，有责任提供证据，原告应对增加的工程量及工程款负有承担举证责任。本案中，在工程施工过程中，第三人嘉城公司曾向被告隆林县发改局发出请求追加过路涵管的报告，但被告隆林县发改局并未作出批复或者是增加工程款作出承诺，只是在《工程联系单》上确认有3座修复，29座新建，工程量虽然有所变动，但被告隆林县发改局与第三人嘉城公司对需增加的部分并未约定有增加工程量或者是增加工程款的签证文件，也未与原告进行任何签证。故原告主张32座涵洞新建，应由被告给付160000元工程款，未提供有效的证据证实，其主张依据不足，本院不予支持。
综上所述，被告隆林县发改局已经按合同的约定支付了全部的工程款，原告从嘉城公司取得了其应得的款项，不存在被告隆林县发改局欠付工程款的事实，故原告要求被告隆林县发改局支付工程余款的诉讼请求，本院不予以支持。
被告隆林县发改局的部分的辩解意见，依法有据，本院予以采纳，但其认为原告不是适格诉讼主体的意见，与法律规定不符，本院不予采纳。第三人嘉城公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席判决。依照《中华人民共和国合同法》第二百七十二条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（二）项、第四条、第二十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼〉的解释》第二百四十条的规定，判决如下：
驳回原告陈与庆的诉讼请求。
诉讼费2299元，由原告陈与庆承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费（数额视当事人提出的上诉请求数额确定）（收款单位：待结算财政款项——法院诉讼费专户，帐号60×××97，开户行：农行百色分行营业部），逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判员 罗应培
二〇一六年十一月九日
书记员 黄晓旭
本案法律适用参考：
一、《中华人民共和国合同法》
第二百七十二条：发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给几个承包人。
总承包人或者勘察、设计、施工承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工作交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人或者勘察、设计、施工承包人向发包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。
二、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条：建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：
（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；
（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；
（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。、
第四条：承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。人民法院可以根据民法通则第一百三十四条规定，收缴当事人已经取得的非法所得。
第二十六条：实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼〉的解释》
第二百四十条：无独立请求权的第三人经人民法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的不影响案件审理。