江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初118号
原告徐华锋，男，1975年8月22日出生，汉族。
原告李春梅（徐华锋之妻），女，1974年12月6日出生，汉族。
原告�某徐华锋、李春梅。
法定代理人徐华锋、李春梅，本案原告。
以上原告的共同委托代理人吴华彦，上海星瀚律师事务所律师，执业证号13101200710476312。
以上原告的共同委托代理人刁康成，上海星瀚律师事务所律师，执业证号13101201410124583。
被告南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人詹德亮，南京市国土资源局江宁分局工作人员。
委托代理人倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师，执业证号13201199510988958。
第三人王宁尧，男，1955年3月17日出生，汉族。
委托代理人夏飞，上海米谷律师事务所律师，执业证号13101200911232448。
原告徐华锋、李春梅、徐孟辰不服被告南京市国土资源局（以下简称市国土局）为第三人王宁尧颁发的国有土地使用证，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月10日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人王宁尧与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月25日公开开庭审理了本案。原告徐华锋、李春梅、徐孟辰的委托代理人吴华彦、刁康成，被告市国土局的委托代理人詹德亮，第三人王宁尧的委托代理人夏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2003年9月9日，南京市江宁区人民政府向第三人王宁尧核发了江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证。原告徐华锋、李春梅、徐孟辰认为该土地使用证的颁发侵犯其合法权益，因2004年起颁发国有土地使用证的权限由南京市人民政府（以下简称市政府）行使，遂以市政府为被告提起�政诉讼。在本案审理过程中，颁发国有土地使用证的权限由市政府转移至市国土局行使。
原告徐华锋、李春梅、徐孟辰诉称：1、原告于2008年购买了南京市江宁区麒麟街道麒麟东路138号锦绣花园竹涛园152幢房屋（以下简称“152幢房屋”），于2008年1月3日取得该房屋的国有土地使用证，该证载明了原告享有的土地使用权范围。2015年春节期间，原告发现锦绣花园竹涛园156幢房屋（以下简称“156幢房屋”）业主王宁尧在原告车库入口处建造了大门、围墙等附属物，致原告无法开车入库，影响原告的正常生活。2、原告于2015年3月向南京市江宁区人民法院（以下简称江宁区法院）提起民事诉讼，要求王宁尧停止侵权。在该案的审理过程中，江宁区法院至南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁国土分局）调查时，该局确认“152幢房屋”与“156幢房屋”的国有土地�用证所载土地使用范围有重合。“156幢房屋”于2003年9月9日领取国有土地使用证，该证要求用地者必须每三年办理一次验证手续，逾期不验则证书无效。小区开发商江苏锦绣房地产开发有限公司（以下简称锦绣房地产公司）称，当时在绘制“156幢房屋”花园面积时存在错误，导致两幢房屋使用的土地出现重叠。3、被告在颁发“156幢房屋”的国有土地使用证时未对开发商提供的图纸予以核实，错误绘制了宗地图，导致两幢房屋土地发生重叠，从而影响了原告的土地使用权，且“156幢房屋”业主未在取得该土地使用权证后按要求办理验证手续。综上，请求撤销“156幢房屋”的国有土地使用证，责令被告限期重新颁发该房屋的国有土地使用证，纠正所附宗地图中关于土地使用范围的错误划分，使其与“152幢房屋”的国有土地使用证记载的土地使用范围不再重叠。
原告徐华锋、李春梅、徐孟辰向本院提供的证据有：1、宁江国用（2008）第00304号国有土地使用证及附图，用以证明三原告为“152幢房屋”的土地使用权人；2、江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证及附图，用以证明王宁尧系“156幢房屋”的土地使用权人，且根据该证第5页载明的每三年验证一次的要求，该证书已经无效；3、（2015）江宁汤民初字第278号民事裁定书，用以证明江宁国土分局确认两涉案国有土地使用证所载土地使用范围确有重合并被法院予以确认。
被告市国土局辩称：1、“156幢房屋”与“152幢房屋”的国有土地使用证均具有法律效力，且确实存在部分土地面积重合的事实。2001年1-2月份，锦绣房地产公司分别与王宁尧和王艺妮、王晖签订了《商品房买卖契约》，将锦绣花园竹涛园“156幢房屋”出售给王宁尧，“152幢房屋”出售给王艺妮、王晖。王宁尧于2003年9月9日领取了涉案土地使用权证；后原告徐华锋等三人通过转让方式获得“152幢房屋”，并于2008年1月3日领取了涉案土地使用权证，双方争议土地包含在上述两证重合范围内，面积约34平方米。2、“156幢房屋”的国有土地使用证宗地图范围与锦绣房地产公司实际交付院落状态存在一定差异，原告反映该房屋业主王宁尧曾于2015年春节期间改变原院落地形地貌重新建造了大门、围墙等附属物，占用了“152幢房屋”车库入口的道路，从而引发争议。2015年4月17日，江宁区法院作出的民事裁定认为双方应当协商解决争议，协商不成的由人民政府处理。3、原告与王宁尧因国有土地使用权证所载范围重合引起的争议属于土地权属争议，根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，原告应当依法向县级以上人民政府或者有关的国土资源行政主管部门提出调查�理申请，协调处理权属争议。4、原告可以根据《土地登记办法》的相关规定，申请更正登记或异议登记，通过行政手段或民事诉讼的途径化解争议，主张权益。5、原告的请求事项属于行政复议前置范畴，人民法院应不予受理或驳回起诉。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告国土局在法定期限内向本院提交了相关证据、依据。证据有：1、“156幢房屋”与“152幢房屋”土地使用面积重叠部分示意图，用以证明两土地使用权证重合面积约34平方米（示意图中阴影部分为重叠范围）；2、两幢房屋的院落原地形地貌、院落状况照片打印件，用以证明2009年两幢房屋院落的状态；3、两幢房屋的院落地形、地貌现状照片打印件3张，用以证明两涉案房屋院落目前的状态，“156幢房屋”重新建造了大门；4、江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证办证资料（包�国有土地使用证、宗地图、王宁尧《商品房买卖契约》、开发商出具的实测花园面积为440平方米的证明、“156幢房屋”销售收费明细表），用以证明王宁尧于2001年2月购买涉案房屋，2003年9月9日取得涉案土地使用权证；5、王艺妮、王晖的《商品房买卖契约》、销售不动产统一发票，用以证明王艺妮、王晖于2001年1月购买了“152幢房屋”；6、“152幢房屋”院落范围图，用以证明锦绣房地产公司与王晖均确认，对界限无争议；7、宁江国用（2008）第00304号国有土地使用证，用以证明徐华锋等三人于2008年1月取得涉案土地使用证，宗地图的范围与证据6确认的范围一致；8、锦绣房地产公司出售房屋说明，用以证明该公司对“156幢房屋”、“152幢房屋”销售情况进行了说明，明确了房屋的建筑面积、花园面积；9、（2015）江宁汤民初字第278号民事裁定书，用以证明法院认为涉�土地争议应由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；10、江苏省人民政府受理行政复议的材料（包括复议申请书、提出答复通知书等），用以证明原告已就本案争议问题申请了行政复议，复议请求与本案诉讼请求基本一致。依据有：1、《土地权属争议调查处理办法》；2、《土地登记办法》；3、《中华人民共和国行政复议法》。
第三人王宁尧未向本院提交书面陈述意见。庭审中其述称:1、第三人于2001年2月购得“156幢房屋”，面积288.23平方米，院落396平方米；于2003年6月、9月分别办理了房屋所有权证、土地使用权证。该房屋交付后已入住至今。2、“152幢房屋”系王晖、王艺妮于2001年1月通过购买原始取得，房屋面积366.42平方米，院落420平方米；王晖、王艺妮于2007年11月办理房屋所有权证、国有土地使用权证后，于同年12月将该房屋出售给徐华锋�三人。徐华锋等三人在2007年12月取得房屋所有权证；2008年1月取得涉案国有土地使用证。该房屋购买后一直空置至今。3、“156幢房屋”与“152幢房屋”的土地使用面积重叠的部分应当属于王宁尧所有。王宁尧依房屋买卖合同支付并补足了所有房款，缴纳了所有税费，取得两证在先；王宁尧对房屋装修后长期居住在此，且在进行院落修葺时，提前向物业公司进行报备和整体设计规划，并未对“152幢房屋”业主入住和出行造成困扰。2003年1月4日对“156幢房屋”花园面积进行实测，面积为440平方米；锦绣花园小区的土地规划存在严重问题，几乎每家的土地使用证的面积范围都有错误，极可能系锦绣房地产公司将属于“156幢房屋”的院落面积错误的测算进“152幢房屋”的院落面积之内。综上，请求法院依法作出裁决。
第三人王宁尧向本院提交了下列证据：1、《江宁区个人房屋土地登记申请表》及填表说明，用以证明2003年9月4日王宁尧向江宁国土分局申请土地登记；2、江宁房权证东山字第××号房屋所有权证、江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证，用以证明王宁尧为“156幢房屋”的所有权人、土地的合法使用权人；3、江苏省南京市房地产开发销售发票，用以证明王宁尧于2003年1月购房且已全额付款及合法取得土地使用权的过程；4、证明，用以证明2003年1月4日王宁尧的花园实测面积为440平方米，其中不包括房屋的占地面积；5、《商品房买卖契约》，用以证明王宁尧于2001年2月5日购买涉案房屋及院落，履行了签约付款的合法手续。
庭审中，各方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。
对原告提交的证据，被告对证据1-3的真实性、合法性、关联性予以认可。第三人对证据1中与“156幢房屋”面积重合部分的合法性不予认可，对不重合部分的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据2、3的真实性、合法性、关联性均予以认可。
对被告提交的证据，原告对证据1-3、5—7、9-10的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据4的真实性、关联性予以认可，但对其合法性不予认可；对证据8的真实性、合法性予以认可，但对其关联性只认可锦绣房地产公司针对王艺妮、王晖出具的说明。第三人对证据1、7的真实性、关联性予以认可，对重叠部分中第三人拥有土地使用权的合法性予以认可，且认为重叠的具体位置和形状应以测绘为准；对证据2的真实性无法确认；对证据3-5、9-10的真实性、合法性、关联性予以认可，但对原告提出第三人私自搭建的意见不予认可；对证据6的真实性予以认可，但对其合法性、关联性不予认可，认为第三人于2003年已取得合法的土地使用权证，“152幢房屋”为其后取得的土地使用证就应当是不合法的；对证据8中有关“156幢房屋”部分的真实性、合法性、关联性予以认可，对有关“152幢房屋”部分的真实性、合法性、关联性不予认可。
对第三人提交的证据，被告对证据1—5的真实性、合法性、关联性均予以认可。原告对证据1的真实性、关联性予以认可，但对其关于土地面积重叠部分提出登记申请的合法性不予认可；对证据2的真实性、关联性及第三人房屋所有权证的合法性予以认可，但对“156幢房屋”土地使用权证的合法性不予认可；对证据3的真实性、合法性予以认可，但认为与本案不具有关联性；对证据4的真实性无法确认，故对其合法性、关联性均不予认可；对证据5的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可。
本院经审查认为，原告提交的证据1-3�被告提交的证据1-10，第三人提交的证据1-5均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，依法予以确认。
本院经审理查明，第三人王宁尧于2001年2月从锦绣房地产公司处购得“156幢房屋”，并于2003年9月9日领取了江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证。该证载明的土地使用权面积为596平方米；用途为住宅（商品房）；使用权类型为出让；并附有用地范围图。原告徐华锋、李春梅、徐孟辰于2007年从王艺妮、王晖处购买获取了“152幢房屋”的所有权。2008年1月3日，三原告取得了宁江国用（2008）第00304号国有土地使用证。该证载明的土地使用权面积为645.7平方米；用途为住宅（商品房）；使用权类型为出让；并附有用地范围图。2015年4月17日，江宁区法院就三原告与第三人的相邻关系纠纷作出（2015）江宁汤民初字第278号民事裁定书，认定三原告及第三�一致确认双方的土地使用范围有所重合；该院至江宁国土分局调查核实时，该局亦认可两份国有土地使用证载明的土地使用范围有所重合。三原告认为“156幢房屋”的国有土地使用证影响了其土地使用权，于2015年6月向江苏省人民政府申请行政复议，要求撤销该国有土地使用证。至原告提起本案诉讼，江苏省人民政府未作出行政复议决定，原告起诉要求撤销“156幢房屋”的国有土地使用证，责令被告限期重新颁发该房屋的国有土地使用证，纠正所附宗地图中关于土地使用范围的错误划分，使其与“152幢房屋”的国有土地使用证记载的土地使用范围不再重叠。
本院另查明，被告提交的其为第三人颁发“156幢房屋”国有土地使用证的办证资料为：宗地图、《商品房买卖契约》、开发商出具的实测花园面积为440平方米的证明、“156幢房屋”销售收费明细表。“156幢房屋”《商品房买卖契约》中，房屋建筑面积为288.23平方米；备注栏中记载花园面积为396平方米。庭审中，被告称：“2003年王宁尧的土地证范围据我们调查是由开发商提供的范围，没有进行实地勘察”；“156幢房屋”与“152幢房屋”土地使用面积重叠部分约34平方米。
本院还查明，第三人王宁尧于2015年8月向江苏省人民政府提出行政复议申请，要求撤销“152幢房屋”的国有土地使用证，因江苏省人民政府未在法定复议期限内作出行政复议决定，王宁尧亦向本院提起行政诉讼，要求撤销“152幢房屋”的国有土地使用证，责令被告限期重新颁发该房屋的国有土地使用证，确认其取得的“156幢房屋”的国有土地使用证所载院落面积、范围合法有效，与“152幢房屋”重合的土地面积归其所有。
本院再查明，被诉“156幢房屋”的国有土地使用证系2003年�南京市江宁区人民政府加盖土地登记专用章后予以颁发。2004年，南京市在江宁区、六合区、浦口区开始启用“南京市人民政府土地登记专用章”，南京市江宁区人民政府不再拥有颁发土地使用证的职权。2016年6月28日，南京市实行不动产统一登记制度，正式启用“南京市国土资源局不动产登记专用章”等印章，停用并收回原“南京市人民政府土地登记专用章”，颁发土地使用证的职权由市国土局行使。
本院认为，本案的争议焦点为：1、原告的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、市国土局是否应为本案适格被告；3、被诉土地登记、颁证行为是否具有事实和法律依据，程序是否合法。
一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围。
被诉国有土地使用证是拥有发证职权的行政机关作出的、具有权利义务内容的具体行政行为，该行为是否合法对于行政相对人及利害关系人的合法权益有着切实的影响，故该行为属于可诉的行政行为。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十三条规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不予受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，原告徐华锋、李春梅、徐孟辰于2015年6月就“156幢房屋”国有土地使用证的颁发向江苏省人民政府提出了行政复议申请，而至其2016年3月提起本案行政诉讼时，江苏省人民政府并未作出行政复议决定。三原告提起的本案诉讼符合上述规定，被告提出原告的起诉应不予受理的主张，本院依法不予采�。
二、关于本案适格被告问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”被诉“156幢房屋”的国有土地使用证虽系2003年由南京市江宁区人民政府颁发，但自2004年南京市对土地使用证的颁发权限进行调整后，南京市江宁区人民政府不再拥有该项权限。原告以承继该项权限的市政府为被告提起本案诉讼至本案审结前，南京市实行了不动产统一登记制度，市政府不在行使颁发土地使用证的职权，该项职权转移至市国土局行使。因此，本案的适格被告为市国土局。
三、关于被诉土地登记行为是否合法问题。
被诉土地登记行为发生在2003年，对于其合法性的判断应当适用当时有效的法律、法规及规范性文件的相关规定。当时有效的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记：（五）颁发或者更换土地证书。”第十三条规定：“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。”由此可见，地籍调查是土地登记必经的程序之一。本案中，被告当庭确认在办理涉案土地登记时国土管理部门未进行实地勘察，亦未提供根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核并填写土地登记审批表的相关证据，被告未尽到严格审查之义务，仅依据开发公司提供的土地面积等材料即批准办理了土地使用权登记，并颁发了“156幢房屋”的国有土地使用证。被告的上述行为显然违反了《土地登记规则》的相关规定，其所颁发的“156幢房屋”国有土地使用证应当予以撤销。
综上，原告徐华锋、李春梅、徐孟辰要求撤销“156幢房屋”的国有土地使用证、责令被告重新作出相应行政行为的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下:
一、撤销江宁国用（2003）字第12912号国有土地使用证；
二、责令被告南京市国土资源局在本判决生效后的法定期限内对第三人的申请重新作出处理。
案件受理费50元，由被告南京市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 孙 皓