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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1042号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王真山。
委托代理人王英杰，建昌县司法局中心法律服务所法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）建昌县人民政府。住所地：辽宁省建昌县朝阳路一段29号。
法定代表人王洪升，县长。
委托代理人陈天义，建昌县林业局信访法制办主任。
委托代理人李连祥，建昌县林业局信访法制办工作人员。
一审第三人、二审被上诉人建昌县工业局。住所地：辽宁省建昌县朝阳路一段。
法定代表人黄克友，局长。
委托代理人曹永哲，辽宁明澈律师事务所律师。
一审第三人、二审被上诉人张敬国。
再审申请人王真山诉被申请人辽宁省建昌县人民政府（以下简称建昌县政府）、第三人建昌县工业局、张敬国林权登记一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年8月10日作出的（2015）辽行终字第220号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年5月12日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年7月4日在葫芦岛市中级人民法院第三审判庭组织各方当事人进行询问，再审申请人王真山及其委托代理人王英杰，被申请人建昌县政府的委托代理人陈天义、李连祥，一审第三人张敬国、建昌县工业局的委托代理人曹永哲到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2011年1月10日，建昌县工业局与张敬国签订租赁合同，将原冰沟煤矿农场1920.3亩农场及土地租赁给张敬国，租赁期50年，自2011年1月1日起至2061年1月1日止；四至范围以测绘详图为准；每年租金为7000元，共计35万元。2011年3月22日，建昌县政府根据张敬国依据合同申请，为其颁发建林证字（2011）第536115号林权证（以下简称第536115号林权证）。2012年4月末，王真山发现有人对争议林地进行挖掘翻整，认为侵犯了其土地承包权，并于7月开始找村委会、乡政府、县政府解决纠纷。2013年12月26日，王真山申请撤销第536115号林权证，建昌县政府于2014年作出建政林处字（2014）第4号《关于撤销张敬国持有的建林证字（2011）第536115号林权证中第三宗地和第六宗地林权登记决定书》（以下简称第4号撤证决定）。张敬国不服申请行政复议，葫芦岛市人民政府于2014年8月14日作出（2014）葫行复决字32号行政复议决定，撤销第4号撤证决定。2014年10月22日，建昌县政府重新作出建政林处字（2014）第7号《关于撤销张敬国持有的建林证字（2011）第536115号林权证中第三宗地和第六宗地林权登记决定书》（以下简称第7号撤证决定），张敬国不服，再次申请行政复议。葫芦岛市人民政府于2015年3月12日作出（2014）葫行复决字59号行政复议决定，撤销第7号撤证决定。王真山于2015年3月26日提起本案行政诉讼，请求撤销张敬国持有的第536115号林权证。
葫芦岛市中级人民法院（2015）葫行初字第22号行政裁定认为，根据本案证据2013年3月前王真山即应当知道给张敬国颁发第536115号林权证的事实，王真山于2015年3月26日提起本案诉讼，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法解释》）第四十一条规定，其起诉已超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定驳回王真山的起诉。王真山不服上诉。
辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第220号行政裁定认为，《执行行政诉讼法解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”王真山提供的林业行政调查询问笔录中，其本人陈述“2012年春天种地时，不让我经营了，才知道东山组的林地登记到他的林权证上了。找过乡政府，林业局要求解决”。该笔录可以证明，王真山当时已经知道涉案争议土地的林权证颁发给了张敬国。王真山在一审审前会议上也承认，是2012年春天种地的时候，知道被诉林权证的存在。王真山在知道被诉行政行为内容2年之后才提起本案行政诉讼，超出法定起诉期限，一审裁定驳回起诉并无不当。建昌县政府根据王真山的申请，曾作出处理决定，撤销张敬国林权证中的部分林权登记。张敬国对此决定不服申请行政复议，葫芦岛市人民政府以撤证决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法为由，撤销撤证决定。行政复议决定明确交代，“申请人、第三人如不服本行政复议决定，可在收到本决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。”王真山作为第三人并未对该行政复议决定起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
王真山申请再审称：1、一、二审认定事实错误。一审法院认定超过起诉期限的证据是林业行政“调查勘验、检查笔录”，该笔录未经质证，没有王真山的签名；关于王真山自己的陈述，一审并未进行全面审查。相反，王真山于2012年7月16日向林业局申请确权时，并不知道张敬国已有林权证。2、一、二审适用法律错误。本案应适用《执行行政诉讼法解释》第四十三条，不属于起诉人自身原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。请求撤销一、二审裁定，对本案进行再审。
建昌县政府答辩称：一、二审认定事实错误、适用法律错误，王真山没有因自身原因造成行政诉讼超过法定期限。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院重审。
建昌县工业局称：一、二审裁定认定事实清楚、适用法律正确。王真山在2012年春就知道张敬国办理林权证这一事实，2015年提起诉讼，已超过法定起诉期限。在行政复议程序中，王真山未对（2014）葫行复决字59号行政复议决定提起诉讼，说明王真山本次申请再审没有事实依据和法律根据。请求驳回王真山的再审申请。
张敬国称：王真山提起本案诉讼超过法定起诉期限，一、二审裁定正确。请求驳回王真山的再审申请。
本院经审查认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。也就是说，经过复议的案件，复议机关改变原行政行为的，当事人只能以复议机关为被告，对复议决定提起行政诉讼，不能对原行政行为提起行政诉讼。其基本原理在于，改变原行政行为的复议决定已经替代了原行政行为，如果再对原行政行为提起行政诉讼，没有实际意义。同理，行政机关作出颁证行为后，通过自我纠错撤销了颁证行为，撤销颁证行为已经替代了原颁证行为；当事人申请行政复议，复议决定又撤销撤证行为的，复议决定又替代了撤证行为。这时候，当事人应当对改变撤证行为的行政复议决定提起行政诉讼，而不能直接对已经被替代的原颁证行为提起行政诉讼。否则，违反行政诉讼法的上述规定，起诉不符合法定条件。本案中，建昌县政府作出被诉第536115号林权证后，又根据王真山的申请，通过自我纠错程序，撤销第536115号林权证；经复议，葫芦岛市人民政府撤销撤证行为，建昌县政府再次作出撤证行为；又经复议，葫芦岛市人民政府再次撤销建昌县政府重新作出的撤证行为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，在复议机关改变原撤证行为的情形下，王真山只能以复议机关
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葫芦岛市人民政府为被告，对撤销撤证行为的复议决定提起行政诉讼。而王真山却对已经被替代多次的原颁证行为提起行政诉讼，其起诉不符合行政诉讼法的规定。根据《适用行政诉讼法解释》第三条第一款第（十）项规定，一、二审驳回王真山的起诉，裁定结果并无不当。应当指出的是，一、二审裁定以超过法定期限为由，裁定驳回王真山的起诉，理由不妥，依法应予纠正。王真山在知道被诉第536115号林权证后申请撤证，建昌县政府两次撤证，葫芦岛市人民政府两次作出复议决定，撤销建昌县政府的撤证行为。由此，因行政机关自我纠错及行政复议耽误的期限，属于《执行行政诉讼法解释》第四十三条规定的“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”应予扣除的情形。扣除相关被耽误的期限后，王真山的起诉并未超过2年法定期限。本院还认为，葫芦岛市人民政府作出的撤销撤证行为，并未对当事人之间的土地权属争议作出实体处理结论，因此，并不能当然地认为复议决定撤销撤证行为后，土地权属已经回到第536115号林权证的状态。本案所涉土地权属实体争议，各方应当依照土地管理法第十六条的规定，依法向建昌县政府申请土地权属确权，通过土地确权程序，解决实质争议。
综上，王真山的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回王真山的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李明义
审判员 董 华
二〇一六年八月四日
法官助理陆阳
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。
由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
3、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
4、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
5、中华人民共和国土地管理法
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。