江苏省丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）丰行初字第0019号
原告张凤连，男，1963年10月17日生，汉族，农民。
委托代理人张凤存，男，1966年2月9日生，汉族，农民，（张凤连胞弟）。
被告丰县宋楼镇人民政府。
法定代表人王鹏，镇长。
委托代理人李涛，男，该镇工作人员。
委托代理人李玲，江苏中阳律师事务所律师。
第三人刘军，男，1966年2月7日生，汉族，农民。
原告张凤连不服被告2013年5月20日作出的宋政土行决字（2013）第01号《关于张凤连与刘军土地使用权属争议一案行政处理决定书》的具体行政行为，经行政复议后于2013年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2013年9月5日向被告和第三人邮寄送达了起诉状副本及其他应诉通知手续。本院依法组成合议庭，于2013年10月17日和2013年11月12日两次公开开庭审理了本案，原告张凤连及其委托代理人张凤存、被告委托代理人李涛、李玲到庭参加诉讼，第三人刘军经本院依法通知未到庭参加诉讼，证人曹跃民、张云龙、王作山当庭作证。本案现已审理终结。
被告宋政土行决字（2013）第01号《关于张凤连与刘军土地使用权属争议一案行政处理决定书》认为：该宗争议土地申请人张凤连的申请没有事实根据，不予支持，根据《土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第十九条、第二十条规定，驳回申请人的申请请求。被告向本院提供了作出具体行政行为的以下证据：
1、张凤连的确权申请书和宋楼国土所工作人员2010年5月20日对范翠兰的调查笔录，证明张凤连、范翠兰夫妻均承认争议土地包含着一条公众使用的小路，如确权归申请人使用则侵害公众利益；
2、第三人刘军与张凤存签订的协议，内容显示张凤存屋后有东西路，证明争议土地上有东西路；
3、证人曹某的书面证词和当庭证言，证明张凤连、张凤存占用宅基地通过两次调换曹某的自留地取得，曹某自留地上原来就有一条斜路。
4、前王庄村委会书面证明两份，证明张凤连、张凤存两人宅基地之间有一条东西小路，此路是经村委会宅田合一时统一规划的，后来改路之事没经村镇两级批准；
5、村民王某、王作友、王作明、王桂成四人签名并加盖村委会公章的书面证明一份，证明张凤连、张凤存占用的宅基地上经规划的道路；
6、证人张某当庭证言，证明镇政府在作出处理决定前进行多次调解；
7、视听资料录像光盘一份，证明2012年5月5日被告处理该争议及进行调解的事实。
原告张凤连诉称，1984年宅田合一时，村集体确定我父亲张法玉宅基地面积东西宽18.2米，南北长39米，我父亲去世后，宅基地交给我们兄弟俩居住使用。我们宅基地上原有一条斜路，2002年刘军建东屋占用2米宽，造成6组群众通行不便，经组长王桂生同意把原来两家之间的南北路改到张凤存房屋院落东边。2009年刘军推倒我院落西南角的围墙，堵上正常通行多年的南门改走东门，给我生活带来不便，我起诉恢复原状，法院以没有合法土地使用权的证据驳回起诉，故我申请镇政府把原来登记在我父亲名下的宅基地面积确权归我使用。1984年宅田合一后村集体确定给我父亲土地使用权是一整块，东西宽18.2米，南北长39米，中间并无斜路的记载，根本不存在单独在我宅基地上规划东西路的事实，被告适用法律错误。总之，被告应当把东西宽18.2米，南北长39米的宅基地使用权确权给我，请求撤销被告错误的处理决定。
原告张凤连提出以下证据：
1、徐州中院（2010）徐民诉终字第0004号民事裁定书，证明被告应当作出处理决定；
2、宅基本一份，写有张法玉、宅基地面积东西18.2米、南北39米，证明村集体分给我们的宅基地是一整块，中间并没有路；
3、张凤连2005年办理的村镇工程建设许可证，附图可见张凤连南靠张凤存，并没有路；
4、复印自（2009）丰民一初字第1531号案卷中法官对刘军、季艳丽夫妻的问话笔录一份，证明他们承认推倒我的墙头；
5、2010年9月25日刘军、季艳丽针对宋政决（2010）1号处理决定书提出的复议申请书，证明刘军在复议申请书中承认各组土地使用权的行使由各村民小组成员集体决定，所以六组群众和组长决定改路也是合理的；
6、王桂生、王桂真、孙秀英三证人在（2009）丰民一初字第1531号案开庭时当庭作证的证言，证明刘军家原来走南门，并不走现在东门；
7、2011年7月18日宋楼国土所给镇政府提出的处理建议，证明道路争议应当由规划部门处理；
8、宋政决（2010）2号处理决定，证明镇政府应当将宅基地确权归我本人使用；
9、申请书，证明在2010年4月13日原告向镇政府递交了确权申请；
10、村民王连国的书面证词，证明1984年宅田合一时以组为单位调整土地；
11、村民曹某的书面证词，证明张凤连换曹某自留地当作宅基地是在1984年宅田合一之前；
12、前王庄村委会对土地使用权纠纷作出的处理决定，证明引发纠纷矛盾的责任在第三人刘军；
13、王某当庭证言，证明2009年书写签有王某、王作友、王作明、王桂成四人名字和加盖村委会印章的书面证明内容不真实，当时并没有规划路，而是为避免因超标准占用宅基地被罚款假称规划了道路，实际没有规划，刘军父亲刘金芳和张凤连父亲张法玉的宅基本均是王某根据宅田合一时的原始数据填写。
被告宋楼镇人民政府辩称，涉案土地上有一条便民小路，满足村民通行，原告、第三人及村委会均认可存在此公众通行的道路。原告要求将包含公众通行道路的土地确权归其使用，必将侵犯其他村民的合法权益，明显没有事实根据，故作出驳回其确权申请的处理决定。被告作出处理决定事实清楚、程序合法，请求依法维持被告具体行政行为。
第三人刘军未到参加诉讼，也没有陈述意见和提交证据。
对被告提交的证据，原告质证认为：对证据1确权申请书和国土部门工作人员对范翠兰的调查笔录、证据2协议、证据3曹某的书面证词这三份证据的真实性认可，但不认可被告证明目的，原来有自然形成的路后被改到东面，不是村统一规划的路；对证据4两份村委会书面证明、证据5村民王某、王作友、王作明、王桂成签名和村委会盖章的书面证明的真实性不认可；对证据6张某的当庭证言真实性不认可，对证据7视听资料录像光盘有异议，虽然镇政府在处理中组织协调，但没有明确的调解意见和方案。
对原告提交的证据，被告质证认为：证据1民事裁定书是真实的，但与本案原告所诉撤销行政行为的请求没有关联；证据2宅基本有异议，村委会无权颁发宅基证，应当由政府颁发；证据3村镇工程建设许可证真实性不认可，也与待证事实没有关联性，原告在行政程序中没有提交；对证据4复印自（2009）丰民一初字第1531号案卷中法官对刘军、季艳丽夫妻的问话笔录，真实性无异议；对证据5刘军、季艳丽针对宋政决（2010）1号处理决定书提出的复议申请书有异议，刘军的观点不能代表村集体的意见和法律规定；对证据6王桂生、王桂真、孙秀英三证人在（2009）丰民一初字第1531号案开庭时当庭作证的证言的真实性有异议，并且原告在行政程序中未提交；对证据7宋楼国土所给镇政府提出的处理建议无异议；对证据8宋政决（2010）2号处理决定真实性无异议，但不认可原告证明目的；对证据9原告递交的确权申请书无异议；对证据10村民王连国的书面证词和证据11村民曹某书面证词均有异议，并且原告在行政程序中未提交；对证据12有异议，村委会无权作出土地权属处理决定；对证据13王某的当庭证言有异议，与其书写的书面证词有矛盾。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告举证的证据1、证据2、证据3原告张凤连认可证据的真实性，与土地权属争议有关关联，书证来源合法，证人曹某亦到庭作证，应某被告提交的证据1、证据2、证据3为有效证据；被告所举证据4、证据5村委会书面证明仅有村委会印章，没有村委会负责人签字，不符合单位证明的形式要件，村委会书面证明和证人书面证词混同在一张书面证明上，也不符合证人应当到庭作证的形式要求，并且原告对证据的真实性不认可，被告所举证据4、证据5不认定为有效证据。证据6张某的证言主要是证明被告处理时进行多次调解，原告否认被告提出明确的调解方案，结合证据7视听资料主要反映被告组织土地权属争议听证的过程，在听证中进行了一些解释和劝告，没有表述具体的调解意见方案，被告也没有书面调解记录，证据6、证据7与被告所主张的多次进行了调解没有关联性，听证程序是让土地权属争议的双方陈述各自意见充分提交证据进行质辩，目的是查清事实，听证程序不同查清事实后的调解，证据6、证据7不能充分证明被告主张的多次调解的事实，不应某为有效证据。
原告所举证据1与本案审查的被诉具体行政行为没有关联；证据2宅基本没有填写时间，加盖前王庄村委会印章，证据的形式不符合法律规定；证据3能说明原告翻建楼房经过审批，真实性应予认定；证据4的真实性应某，证据5刘军在以前复议申请书的的观点和意见并不能代表其在本次土地权属争议中答辩意见，不应某为有效证据；证据6是原告与第三人民事纠纷案庭审中证人作证情况的反映，但原告在行政程序中未提交，不认定为有效证据；证据7、证据8、证据9的真实性认可；证据10王连国书面证词不符合证人当庭作证的形式要求，不予认定为有效证据；证据11曹某的书面证词在当庭作证时明确是其书写，证词内容的真实性可以确认；证据12村委会盖章的土地权属争议处理决定，因村委会无权作出，不予认定为有效证据。
经过庭审质证，本院查明以下案件事实：原告张凤连及胞弟张凤存使用的宅基地是两次调换曹某所分自留地取得，第三人刘军使用的宅基地是其家庭所分自留地和张某家所分自留地调换、合并、分段做宅基地使用形成，在1984年“宅田合一”之后均经村集体记载确认了两家的宅基地面积。原告方所用宅基地记载在其父张法玉名下，其中南段由张凤存和父亲张法玉共住一处宅院至张法玉去世，北段是张凤连家庭使用一处宅院，第三人刘军所用宅基地面积记载在其父刘金芳名下，但仅占用北段建设宅院，南段是空闲宅基地，两家均取得前王庄村委会盖章的宅基本。曹某所分自留地与相邻的刘军家、张某家所分自留地上原来存在一条从东北向西南方向的斜路，曹某的自留地在斜路南北的部分两次换给了张凤连家使用，刘军家与张某家的自留地调换、合并、分段做宅基地使用，导致原来作为自留地时斜路的形态发生变化，具体如何变化无法查实，但张凤连宅院和张凤存堂屋之间确实存在过东西方向的小路，此东西小路向西经过刘军宅院南侧通到刘军宅院西侧的南北路，在张凤存宅院的西侧和刘军宅院南空闲宅基地东侧之间曾存在过南北小路，此南北路在北端与东西小路相连，形成一个“T”字形路。2003年刘军家建东屋影响了张凤存宅院与刘军空闲宅基地之间南北路的通行，经6组群众和组长同意，把西侧的南北路改到张凤存宅院东侧，与张凤连宅院东侧原有南北路连通，形成了张凤连和张凤存宅院东侧南北路再通到张凤存宅院南侧和刘军空闲宅基地南侧东西路的状况。张凤连就在原来东西小路与南北小路相连接的拐弯部位处砌上砖墙，此砖墙东接张凤存堂屋西北角西靠刘军家东屋后墙，张凤连宅院和张凤存宅院之间原来存在的东西小路就消失了，成为张凤连院落的一部分，刘军2003年建东屋时留下的对着原东西小路的东门就无法通行，而是走2003年新建的南门，引发张凤连与刘军两家的矛盾。
2009年刘军家人推倒张凤连所砌砖墙发生打架，刘军起诉张凤连妻子范翠兰赔偿医疗费等损失，范翠兰赔偿了刘军医疗费等大部分损失。张凤连起诉刘军家人要求恢复被推倒的砖墙，张凤连对砖墙所占土地使用权归属提供不出享有合法使用权的证据，被丰县法院裁定驳回起诉，张凤连上诉后2010年12月徐州中院维持原裁定。张凤连2010年4月向被告提出确权申请，请求把记载在其父亲张法玉名下的东西宽18.2米，南北长39米的宅基地确权归其使用，被告作出宋政决（2010）1号处理决定，认为张凤连和刘军是不同村民小组，两组之间界址明确，由各小组成员集体决定土地使用权归属。刘军、季艳丽不服该处理决定，提起行政诉讼，在审理中被告改变具体行政行为，主动撤销宋政决（2010）1号处理决定，刘军、季艳丽撤回行政诉讼。张凤连仍申请被告确认其宅基地使用权，第三人刘军认为张凤连砖墙所占土地是集体规划东西路的范围，所砌砖墙堵住了其向东向南通行道路，不应确权给张凤连。被告经调查核实证据并在2012年5月5日组织听证后，2013年5月20日被告作出驳回张凤连确权申请的处理决定，张凤连不服向丰县人民政府申请复议，丰县人民政府2013年8月13日作出维持原具体行政行为的行政复议决定书，继而张凤连提起行政诉讼。
本院认为，《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。张凤连提交确认宅基地使用权的书面申请后，被告作为乡级人民政府，有权对原告与第三人之间的集体土地使用权属纠纷进行依法处理，作出被诉具体行政行为有职权依据。
《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。因此，被告在作出土地权属争议中贯彻谁主张谁举证的原则，对各方当事人所提交的有关人民政府颁发的确定土地权属的凭证、争议双方当事人依法达成的书面协议、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图及其他有关证明文件进行综合分析判断，结合行政机关自己调查核实的证据，对土地权属关系作出认定。张凤连申请按照其持有的宅基本记载面积将宅基地确认归其使用，提供的主要证据宅基本和村镇工程建设许可证上虽不显示张凤连宅基地上有路，但在其确权申请书和范翠兰接受调查时均承认其住宅上原来有一条斜路，只是后来改路了，张凤存与刘军达成的协议上也显示张凤存屋后有路，而村委会书面证明和王某等四人的书面证词反映了存在规划的道路。张凤连在行政程序中对请求确权范围内集体土地全部归其使用和没有集体留出的公众通行道路的待证事实没有提供充分证据，被告作出驳回张凤连确权请求的处理决定并不违反法律法规和行政规章有关举证责任的规定。张凤连在本次诉讼中提交但在行政处理程序中并未提交的证据，不能作为判断被告具体行政行为合法性的证据，但并不影响张凤连以新取得的证据重新申请确权。
张凤连、张凤存分别占用的宅基地原来都登记在其父亲张法玉名下，张法玉去世多年，张凤连、张凤存分别居住占用宅基地多年，实际已经分户居住。根据《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。张凤连认为其是长子，应当把原村集体分到其父亲名下的宅基地使用权都确权归其使用，该请求不符合一户一宅的规定，也与其兄弟两人实际分别占用宅基地南北两部分的实际情况不符合，张凤连的确权请求不应支持。被告受理张凤连的确权申请后进行调查核实并组织听证，但作出处理决定的时间超过行政规章规定的期限，属于行政程序瑕疵。综合以上，被告作出的处理决定不存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权这些应当撤销的法定情形，原告请求撤销的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张凤连的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张凤连负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 李念鑫
审 判 员 刘敬永
人民陪审员 李正远
二〇一三年十一月二十九日
书 记 员 张 琬