福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行初字第64号
原告王ＸＸ，男，汉族，住福州市晋安区。
委托代理人王赞勋，系原告的父亲，男，汉族，身份证住址福州市鼓楼区。
委托代理人赵凤梅，北京圣运律师事务所律师。
被告福州市晋安区城市综合执法局，住所地福州市晋安区。
法定代表人郭绍兴。
委托代理人张喆，江西商海律师事务所律师。
委托代理人李维俊，该局工作人员。
原告王ＸＸ不服被告福州市晋安区城市综合执法局行政处罚一案，于2015年1月8日向本院邮寄行政起诉状，同年4月15日，本院立案受理后，于2015年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭审理了本案。原告王ＸＸ的委托代理人王赞勋、赵凤梅，被告福州市晋安区城市综合执法局的委托代理人张喆、李维俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月5日，被告福州市晋安区城市综合执法局对原告王ＸＸ作出榕晋执罚字（2014）第262号《行政处罚决定书》（以下简称（2014）262号处罚决定），认定原告未经有权机关批准，擅自在岳峰镇鹤林村桂溪建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，决定对原告作出以下行政处罚：限三日内自行拆除违法建设，逾期未拆除的，将依法予以强制执行拆除。
被告向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据：1、立案审批表，证明被告对原告房屋疑存违法建设情况进行立案调查。2、关于岳峰镇鹤林村桂溪王ＸＸ房屋的情况说明、草图、照片、航拍图、矢量图，证明原告违建房屋的基本情况、建造时间、年限（面积318.2平方米）。3、行政执法询问通知书、送达回证、照片，证明按程序向原告发出询问通知书并送达。4、现场见证人身份证明，证明现场见证人的身份。5、协助调查函及复函，证明被告向晋安区城乡建设局调查原告建房情况，建设局复函没有原告此房屋的档案。6、协助调查函及复函，证明被告向晋安区岳峰镇人民政府调查原告建房及用地情况，镇政府复函证实原告在该处建设未办报批手续。7、协助调查函及复函，证明被告向福州市国土资源局晋安分局调查原告建房及用地情况，国土局复函未受理原告用地报批和审批等手续。8、行政执法勘验笔录，证明被告对原告的房屋进行现场勘验。9、航拍图、矢量图，证明被告向福州市勘测院调取的2004年、2006年原告房屋处的航拍图和矢量图，证明原告于2004-2006年间在空地上建造4层面积278.2平方米的房屋，2006年后又建造了40平方米的房屋。10、责令限期改正通知书及送达回证、照片，证明被告要求原告在规定时间内自行拆除违建房屋并按程序送达通知书。11、案件调查终结报告及处理审批表，证明本案已调查终结。12、行政处罚告知书及送达回证、照片，证明按程序向原告发出行政处罚告知书并送达。13、行政处罚决定审批表，证明本案的处理经过集体研究。14、公告、送达回证、照片，证明被告向原告发出限期自行拆除违法建筑的公告并送达。15、行政处罚决定书及送达回证、照片，证明被告按程序向原告发出行政处罚决定书并送达。16、执法证，证明被告合法执法。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。
原告王ＸＸ诉称，其在福州市晋安区岳峰镇鹤林村桂溪40号拥有合法建造的住宅一处，该房屋建成于2005年5月。2014年11月5日，被告以讼争房屋违反《城乡规划法》第四十条的规定，系违章建筑为由，作出（2014）262号处罚决定，责令原告限期拆除。原告不服，提起行政复议，福州市晋安区人民政府于2014年12月30日作出榕晋政行复（2014）67号《行政复议决定书》，维持了被告作出的（2014）262处罚决定。原告认为，一、在我国农村，农民在村集体土地上的自建房，绝大部分没有申请办理建设工程规划许可证。原告作为岳峰镇鹤林村村民，依法享有宅基地使用权，在集体土地上建造房屋于法有据、于情合理，且建房时经村、镇领导口头认可，因此，原告的房屋为合法建筑，符合农村村民一户一宅的规定，未办理规划施工许可手续不是原告责任，是历史遗留问题，据了解福州已经有二十余年未办理农村宅基地使用证和房屋的产权证，原告符合办证条件，是政府机关不作为的结果。二、原告生活在农村，其土地是集体土地，不适用《中华人民共和国城市规划法》。《城乡规划法》于2008年施行，根据新法不溯及既往的原则，被告既无权认定违法建筑，也无权实施处罚。行政执法应当依照法律、法规、规章的规定作出行政行为，没有获得授权，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益和增加义务的决定。本案中，原告并未违反任何法律禁止性规定。《城乡规划法》只禁止农民占用农用地进行建设。《城乡规划法》第六十四条针对的是在建的建筑物，原告的建房行为并未违反该条文的规定。村镇总体利用规划是在2006年之后才提出的，在原告房屋建造的时候并无这一规划。原告建房使用的是空闲土地，未违反当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的禁止性规定。原告并无重建、扩建行为，没有违反《中华人民共和国土地管理法》第六十四条的规定。被告作出的行政处罚决定必须依照《行政处罚法》，而《行政处罚法》中没有赋予行政机关强制执行的权力，对被告强行拆除原告房屋的行为没有法律授权。被告提供的国法函（2001）242号文仅赋予被告集中行使行政处罚权，行政强制应该向法院申请强制执行。三、原告的房屋在2005年5月就已建成了，在2006年加盖一层砖木结构房屋用于养鸡鸭、堆放杂物，之后没有再进行相关建设。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条之规定，即使原告违法建设房屋，被告也只在两年内有处罚权。被告的执法已经超过了两年处罚期限。四、被告没有赋予原告陈述、申辩的权利，行政处罚不能成立。被告留置送达本案相关的行政执法文书，没有法律依据，送达程序不合法。其中，《询问（调查）通知书》的送达回证没有注明拒收的时间和原因，原告并未见过执法人员，也并未接收和拒收过该通知书，从照片中也不能体现原告在场。被告在勘验时并未通知原告及其代理人到场，没有载明原告未到场原因，违反了《福建省行政执法程序规定》的相关规定，且现场勘验笔录是电脑打印制作的，与常理不符。在行政处罚程序中，两位见证人多次签名见证，原告对此有异议。综上，被告所作出的被诉行政行为，没有按照相关法律规定尽到相应的审查义务，程序和实体均违法，严重侵害了原告的合法权益，原告房屋已被拆除，请人民法院确认被告作出的榕晋执罚字（2014）第262号《行政处罚决定书》违法。
原告向本院提交如下证据：1、《报告》，2、《证明》五份，证1-2证明原告家庭情况、2005年自行出资盖房情况以及村委会同意建房。3、榕晋执罚字（2014）第262号行《政处罚决定书》，证明被告作出的行政行为。4、榕晋政行复（2014）67号《行政复议决定书》及邮政快递回单，证明本案经过行政复议，起诉期限合法。5、个人房屋登记历史查询记录，证明原告没有其他房屋，符合“一户一宅”情况。
被告福州市晋安区城市综合执法局辩称，一、原告建造四层房屋未经过有关部门审批，未取得《建设工程规划许可证》，系违法建设。被告在清理整治违法建设工作中发现原告有违建嫌疑，遂于2014年8月12日进行立案调查。同时按规定及程序向原告发出了《询问（调查）通知书》并依程序送达。被告依职权分别向晋安区城乡建设局、福州市晋安区岳峰镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局发协助调查函，调查了解原告建房是否有向有关部门申请，是否有经过有关部门的批准。上述三个单位均回复未接受或审批过原告的申请，也未发现有原告建房的档案。被告通过向福州市勘测院调取1984年、2004年和2006年的航拍图及矢量图，可以清楚地证实：2004年前此处为一空地，原告在2004年10月26日至2006年8月26日期间建造了278.2平方米的四层砖混结构房屋，2006年8月后又建造40平方米一层砖木结构房屋。被告又到本案诉争屋进行现场勘验并制作了勘验笔录。同时也向福州市晋安区房屋征收工程处调查，调查结果均证实原告上述建房的事实。福州市晋安区人民政府作出的《行政复议决定书》也认定本案的诉争屋为违法建设。二、被告适用法律正确，执法程序合法。原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《城乡规划法》第四十条都规定了办理建设工程规划许可证是进行建房的必要条件之一。原告的房屋位于福州市晋安区岳峰镇，根据福州市城市总体规划，属于城市规划区的范围。从原告提交的证据看亦不能证明其建造的房屋已经有权部门审批。原告的违法建设行为及其造成不法状态处于不间断持续的状态，被告在2014年8月发现原告的违法行为后，进行立案查处，于2014年9月2日向原告发出《行政执法责令限期改正通知书》，限其于规定时间内自行拆除违法建设。但原告逾期并未自行拆除违法建设。为此，被告依法于2014年9月9日对原告发出《行政处罚告知书》并送达，赋予了原告陈述、申辩的权利，要求其在期限内自行拆除违法建筑，但原告置之不理。根据《城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条的规定，被告对原告作出了本案《行政处罚决定书》，按程序送达并履行了告知义务。三、根据《行政处罚法》第十六条、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）的第一条、第二条之第1、2、8点、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）及《城乡规划法》第六十四条之规定，被告有权对违法建设进行查处、有权作出行政处罚决定。综上所述，被告对原告作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，请依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：原、被告双方提交的证据，取得程序和收集方法合法，具有关联性和客观真实性特征，可以作为本案定案依据。其中，被告提交证据3、4、8、10、12、14-16能够相互印证，证明在晋安区岳峰镇人民政府工作人员见证下，被告对原告房屋进行现场检查勘验，并将相关行政执法文书张贴于原告房门向原告送达的事实。
根据上述有效证据及庭审质证意见，本院认定如下事实：
原告王ＸＸ在晋安区岳峰镇鹤林村桂溪建设有一座四层砖混结构房屋（建筑面积278.2平方米，第四层为楼梯间）及加盖的一层砖木结构房屋（建筑面积40平方米），总建筑面积为318.2平方米。2014年8月12日，被告接举报对原告房屋涉嫌违法建设事项立案查处，后对原告房屋进行了现场勘验，并向原告发出询问（调查）通知书，向福州市晋安区城乡建设局、福州市晋安区岳峰镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局取证，同时查阅了1984年、2004年和2006年的航拍图及矢量图。2014年9月2日，被告向原告发出责令限期改正通知书，限其于9月5日18时前自行拆除。原告收到责令限期改正通知书后，未在指定期限内自行整改。2014年9月6日，被告调查终结，并于9月9日向原告发出行政处罚告知书，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩及听证权。经审批，被告于2014年11月5日作出（2014）262号处罚决定。对此，原告提起行政复议，福州市晋安区人民政府于2014年12月30日作出榕晋政行复（2014）67号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的（2014）262号处罚决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号），以及《》第“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，被告具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。原告质疑被告是否具有查处违章建筑的主体资格，缺乏依据，本院不予采纳。
本案中，根据被告提交的证据及原告庭审的陈述能够证明原告在未取得《建设工程规划许可证》情况下，于2004年10月26日至2006年8月26日期间在晋安区岳峰镇鹤林村桂溪建设一座四层砖混结构房屋（建筑面积278.2平方米），2006年8月后又建造一层砖木结构房屋（建筑面积40平方米）。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款规定：“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”原告房屋位于晋安区岳峰镇鹤林村桂溪，属城市规划区的范围，其未办理建设工程规划许可建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《城乡规划法》第四十条的规定。被告认定原告建房属违法建设行为，并无不当。
《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，被告认为原告的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定，并无不当。
《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽然原告的违法建设行为发生在《城乡规划法》实施前，其行为的后果对城市规划的影响至今没有消除，其违法建设行为具有持续性，因此，被告对其行为适用《城乡规划法》进行处罚是适当的。
被告在作出被诉处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知、调查终结、处理审批等程序，行政程序并无不当。综上所述，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政行为的法律效力。依照《中华人民共和国》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告王ＸＸ要求确认被告福州市晋安区城市综合执法局于2014年11月5日作出的榕晋执罚字（2014）第262号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王ＸＸ负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 周成潭
人民陪审员 杨景明
人民陪审员 张 辉
二〇一五年七月六日
书 记 员 李振洋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。