浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙绍行初字第4号
原告暨诉讼代表人邵林火，男，1932年12月20日出生，汉族，住新昌县南明街道梨木村*****号。
原告暨诉讼代表人邵中新，男，1952年4月9日出生，汉族，住新昌县城关镇梨木村***号。
原告陈法兴。
原告邵德林。
原告蔡永红。
原告邵能力。
原告邵能武。
原告石法华。
原告邵新财。
上述原告共同委托代理人邵利。
上述原告共同委托代理人陈玲玲。
被告新昌县人民政府。
法定代表人马永良。
委托代理人ＸＸ先。
委托代理人俞成信。
原告邵林火等9人诉被告新昌县人民政府其他土地行政纠纷一案，于2014年2月11日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理，并于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月4日公开开庭审理了本案。原告邵中新、邵林火及原告代表人的委托代理人邵利、陈玲玲，被告新昌县人民政府的委托代理人ＸＸ先、俞成信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年10月14日，新昌县人民政府上报2010年度计划第三批次面积为36.8047公顷的建设用地，用于钦寸水库移民安置点工程建设。其中涉及农用地转用36.3540公顷。2010年11月15日，绍兴市人民政府审批同意农转用11.3395公顷，2010年12月28日，浙江省人民政府审批同意农用地转用25.0145公顷。其中，涉及到邵林火等所在的南明街道梨木村移民安置点的用地面积为3.2公顷。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1.建设用地项目呈报材料；2.浙江省建设用地审批意见书（浙土A（2010）-0301号）；3.浙江省人民政府关于钦寸水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复（浙政函（2009）157号）；4.钦寸水库工程建设征地移民安置规划大纲（报批稿）；5.新昌县钦寸水库工程移民县内安置指南；6.新昌县钦寸水库坝址周边村民安置花名册（钦寸）；7.新昌县钦寸水库第四批安置移民集中择地花名册（县内安置）；8.新昌县南明街道梨木村村民委员会《承诺书》；9.移民安置生活用地有偿调剂使用协议书；10.新昌县村集体经济组织收款收据；11.钦寸水库移民户安置协议。其中，证据1、2证明使用新昌县南明街道梨木村集体土地建设移民安置点经过合法审批；证据3、4、5、6、7证明在新昌南明街道梨木村安置移民经合法审批；证据8、9、10、11证明在新昌县南明街道梨木村安置移民，使用集体土地建设移民安置点，经新昌县南明街道梨木村村民委员会同意。被告于庭审中，陈述被诉行政行为的法律依据为《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条和《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定。
原告邵林火等起诉称：1.移民落户程序违法。根据《浙江省农村宅基地管理办法》第四条的规定，移民户口尚未落入我村，不是我村集体经济组织成员，则不能在我村使用宅基地，被告错误地认为单凭移民安置指南就确定为我村村民。《中华人民共和国户口登记条例》第十条、第十三条规定，迁移公民应从迁出地领取迁出证明，注销户口，并从迁入地申报登记，缴销迁移证件。故移民必须要迁出地和迁入地依法办理相关的合法手续才能从法律上成为我村村民。而移民的户口现尚未在我村申报登记，不属我村村民。《浙江省农村宅基地管理办法》第四条规定，移民入户要经申请并在村内公布，公布期满无异议报乡政府审核，再报县政府批准，并要对批准结果张榜公布，而被告未履行法定程序即予批准。2.关于涉案土地的所有权。梨木行政村由梨木、下溪滩、下小余三个自然村组合而成，梨木自然村有8个村内集体经济组织。涉案土地已分别属村内多个集体经济组织各自所有即生产队各自所有，并非村集体经济组织所有。在梨木村，村集体经济组织和村内集体经济组织并列存在。村里的一些承包地、自留山、自留地、宅基地等属村内集体经济组织所有，除此之外的其他土地、山林等属村集体经济组织所有。虽因被告的不作为至今未核发土地权属证书，但各村内集体经济组织之间的土地范围权属界限分明。根据《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》第四条第一款的规定，梨木村集体土地所有权属村内8个集体经济组织各自所有。涉案土地属第五、第六生产队两个集体经济组织为主的多个村内集体经济组织各自所有。被告误以为涉案土地的所有权是梨木村村民委员会或村集体经济组织所有。而移民即便从事实上移入我村后又不纳入村内集体经济组织之中，而自立其他集体经济组织，涉案土地也归移民所有，而移民只能是梨木行政村的村民而非本集体（第五、第六生产队）经济组织成员。因此，被告的行政行为致使土地非法转让。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款第2目使用多个村内集体经济组织成员集体所有的土地安置移民属适用法律错误，被告的行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定。3.安置点涉及占用基本农田。根据新昌县南明街道梨木村2002-2010年的土地利用总体规划局部图，规划建设留用地的位置与实际占用的（即报批红线）位置不相符，说明实际占用的土地超越了规划的范围，而且涉及基本农田。从规划图和实际占地图相对比不难看出在规划图的东面和南面少量占用了基本农田，尤其是在北面涉及占用约15亩的基本农田，故被告行为触犯了《刑法》的相关规定。请求撤销被告使用新昌县南明街道梨木村集体土地建设移民安置点的具体行政行为。
原告在起诉时向本院提供了以下证据：1、原告身份证，证明原告主体资格；2、绍市府复决字（2013）46号绍兴市人民政府行政复议决定书，证明原告已依法通过行政复议，绍兴市人民政府确定了被告具体行政行为；3.原告土地面积表，为原告个人制作，依清册统计而来，证明原告被征土地的面积；4.2002-2010年南明街道土地利用总体规划图、土地实际征地范围图，复印自浙江省政府，证明被告占用了基本农田；5.钦寸水库安置地青苗补偿清单（农业），证明征地事实；6.梨木村钦寸水库移民安置土地征用青苗款发放清册（林业），证明被告超出规划大纲征用。原告于庭审时，提交证据7、8、9，证据7为原告拍摄的六张照片，证明被告超越规划，非农建设占用基本农田；8.梨木村下小余自然村选民证发放名册，证明移民还未落户梨木村；9.《农村集体土地确权登记发证》打印资料一份。
被告新昌县人民政府未提交答辩意见，于庭审时答辩称：1.关于移民落户程序。原告认为应当将移民户籍先落入该村，成为该村集体经济组织成员后，再依据《浙江省农村宅基地管理办法》第四条规定的程序进行安置。被告认为钦寸水库工程是国家发改委立项的浙江省在建重点建设工程。工程从2003年启动，共有10996人需外迁安置，移民与各安置地所在村已经对接。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十五条规定，国家切实维护移民的合法权益。……移民安置后，移民与移民安置区当地居民享有同等的权利，承担同等的义务。通过对接，安置到南明街道梨木村的移民已经与安置村签订了安置协议，即属于该村村民，系该村集体经济组织成员，并享有与原村民同等权利义务。《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”据此，可在该村范围内申请住宅建设用地。2.关于涉案土地权属。原告认为使用新昌县南明街道梨木村集体经济组织的土地安置移民才符合法律规定，而本案所涉土地属多个村内集体组织（村民小组）各自所有。新昌县南明街道梨木村民委员会在办理农用地转用手续过程中签署了意见，并出具了承诺书，同意安置钦寸水库移民400人，提供居民建设用地（包括公共建设用地）50亩。梨木村村委会与新昌县南明街道办事处签订了《移民安置生活用地有偿调剂使用协议书》，与移民签订了《钦寸水库移民户安置协议》。不存在所涉土地属多个村内集体组织（村民小组）各自所有的问题。3.关于安置点涉及占用基本农田的问题。涉案土地国家没有占用，土地性质还是村集体所有。新昌县南明街道梨木村移民安置点使用集体土地手续完备，所有土地均经省、市国土资源局和浙江省人民政府批准。不存在占用基本农田的问题。综上，邵林火等人的诉讼请求缺事实和法律依据。请求维持新昌县人民政府使用新昌县南明街道梨木村集体土地建设移民安置点的具体行政行为。
经庭审举证、质证及辩论，本院对证据确认如下：
对被告提供的证据，原告质证对其真实性均无异议；对证据2已提交国务院要求撤销；对证据6，原告提供的2013年选举花名册可证明移民户籍尚未落实；对证据8，认为无效，与本案无关；对证据9，认为土地是村民小组所有，依法应与村民小组签订而不是与村民委员会签订。本院认为被告提供的证据都与被诉行政行为有关，且原告对其真实性均无异议，故本院予以确认。
对原告提供的证据，被告质证认为：对证据3，其真实性无法确认，原告是梨木村村民可以确定；对证据4，真实性无异议，但本案不涉及征地，土地还是属于梨木村所有；对证据5、6，真实性无异议，但不能证明原告的证明目的；对证据7，认为是梨木村的现场，但不能证明原告的证明目的；对证据8，真实性无法确定，即便真实，也与本案无关；对证据9，真实性无异议，但与本案无关。本院认为原告提交的证据3系其自己制作，模糊不清，无法辨认内容的真实性，且被告对其真实性持异议，故不予认定；证据8系复印件，被告对其真实性持异议，因其未注明时间、证据来源，本院不予确认；对原告提交的其他证据，被告不持有异议，且均与本案有关，故本院予以确认。
经审理查明：2009年，浙江省人民政府发文（浙政函（2009）157号）批复同意浙江钦寸水库有限公司关于钦寸水库工程建设征地移民安置规划大纲，其中梨木安置区计划安置移民381人。2009年6月9日，新昌县南明街道梨木村村民委员会向新昌县人民政府出具一份《承诺书》，载明“我村通过对本村村民的意见征求后作出如下承诺：我村同意安置钦寸水库移民400人，提供居民建设用地（包括公共建设用地）50亩，我村同意提供给钦寸水库移民耕地60亩”。2010年，被告新昌县人民政府呈报计划第三批次建设用地36.8047公顷，用于钦寸水库移民安置点的建设。2010年11月15日，绍兴市人民政府审批同意农用地转用11.3395公顷；2010年12月28日，浙江省人民政府审批同意农用地转用25.0145公顷。其中，包括原告邵林火等梨木村村民集体土地在内的3.2公顷。2010年11月23日，南明街道办事处和南明街道梨木村村民委员会签订《移民安置生活用地有偿调剂使用协议书》，2012年12月21日，南明街道办事处已将土地补偿费351万元支付给南明街道梨木村村民委员会。2013年6月，移民与梨木村村民委员会签订了安置协议。另，被告承认根据实际情况，涉案移民安置点面积有所增加，但就增加的用地面积已向上级政府申报审批。
本院认为，被告提交的“新昌县2010年度计划第三批次建设用地项目呈报材料”中载明“新昌县人民政府为申请用地单位”，故本案新昌县人民政府的被告主体资格适格。
浙江钦寸水库有限公司将含有新昌县南明街道梨木村等移民安置点的新昌县钦寸水库移民安置规划大纲，向浙江省人民政府申报，浙江省人民政府予以批复同意，新昌县人民政府根据浙江省人民政府的批复，按照《中华人民共和国土地管理法》等法律的相关规定上报具体用地计划，经绍兴市人民政府审核、浙江省人民政府审批。新昌县钦寸水库移民安置点的设置符合国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或国务院移民管理机构审批”的规定，故被告在新昌县南明街道梨木村建设钦寸水库移民安置点程序合法。对于原告提出的诉讼理由：一、关于移民落户程序问题。《中华人民共和国户口登记条例》调整的是公民个人的行为，《浙江省农村宅基地管理办法》系政府文件，其调整的是农村村民的行为，而涉案移民安置点的建设是政府行为。因此，移民落户程序与被诉具体行政行为即被告使用涉案土地建设移民安置点并非同一法律关系。原告以“移民未落户梨木村”为由要求撤销被诉具体行政行为，依据不足。二、关于涉案土地权属问题。原告主张被告用来建设移民安置点的土地系其所在的村民小组所有，但未提供证据予以证明，故原告的该主张本院不予采纳。三、关于超规划范围且占用基本农田问题。被告根据实际情况，调整了涉案移民安置点的位置，被告述称就所增加的面积已上报上级人民政府审批。被告虽在本案审理过程中向本院补交了一份浙江省人民政府于2014年3月15日作出的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A（2013）-0868），但本院对被告就增加面积部分未及时履行审批程序还是给予指出。因被诉具体行政行为所涉主要地块之前已经审批，且被告称其就增加部分用地面积已向上级政府申报审批，故原告要求撤销整个被诉行政行为，依据不足。
综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告邵林火等9人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邵林火等9人负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19×××01。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 范卓娅
代理审判员 梅 云
二〇一四年五月八日
书 记 员 许 枫