贵州省遵义市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）遵市法行复字第1号
复议申请人（原申请执行人）桐梓县国土资源局。
法定代表人易兵，局长。
被申请人（原被执行人）王维波。
被申请人（原被执行人）王维震。
复议申请人桐梓县国土资源局不服桐梓县人民法院（2015）桐行执审字第37号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。
桐梓县国土资源局于2015年1月8日向桐梓县人民法院申请强制执行，理由是：桐国土资行处字（2014）026号《行政处罚决定书》以向被处罚人王维波、王维震送达，王维波、王维震在法定期限内没有申请复议，也没有提起行政诉讼；申请人于2014年10月15日又书面催告王维波、王维震履行，王维波、王维震仍未履行，故申请法院强制执行桐国土资行处字（2014）026号《行政处罚决定书》。
桐梓县人民法院经审查查明：2008年至2011年期间，王维波、王维震在杉坪村修建“侯鸟避暑山庄”，占用集体土地（园地）1104.1㎡，建筑占地面积525.2㎡，建筑面积2100.8㎡。2011年10月王维波个人占用集体土地（园地）1583.6939㎡修建乡村旅馆，其中建筑占地345.68㎡；建筑面积1728.4㎡。以上所占用土地共计2687.7939㎡。2012年6月20日，王维波、王维震将“侯鸟避暑山庄”以桐梓县乡村旅游项目选址申报，经村、镇审批后报桐梓县国土资源局，2012年10月12日桐梓县国土资源局审查意见：该项目用地拟规划建设用地31.5亩，有条件建设区105亩，项目用地符合土地利用总体规划，同意报县人民政府审批。2013年12月4日，桐梓县国土资源局立案查处，同日询问王维波并向其下达了桐国土资停字（2013）057号《责令停止违法行为通知书》：你户未经有权机关批准于2008年4月和2011年10月在娄山关镇杉坪村榜上组擅自占用集体土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。2014年2月20日桐梓县国土资源局对王维波、王维震违法用地进行会审，会审最后确定的处理意见：一、对王维波、王维震共同的违法用地行为作如下行政处罚：1、没收其非法占用的土地（园地）1104.1平方米上的建筑物和其他设施（建筑面积2100.8平方米）；退还非法占用的土地，恢复土地原状。2、并处每平方米30元的罚款。计叁万叁仟壹佰贰拾叁元整（33123.00元）。二、对王维波个人的违法用地行为作如下行政处罚：1、没收其非法占用的土地（园地）1583.6939平方米上的建筑物和其他设施（建筑面积1728.4平方米），退还非法占用的土地，恢复土地原状。2、并处每平方米30元的罚款。计肆万柒仟伍佰壹拾元整（47510.00元）。桐梓县国土资源局于2014年7月28日作出桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》：一、责令王维波、王维震退还合伙在娄山关镇杉坪村榜上组非法占用的集体土地（园地）1104.1平方米，没收在非法占用的1104.1平方米土地上新建的建筑物2100.8平方米和其他设施；并处叁万叁仟壹佰贰拾叁元（33123.00元）整的罚款。二、责令王维波退还在娄山关镇杉坪村榜上组非法占用的集体土地（园地）1583.6939平方米，没收其在非法占用的1583.6939平方米土地上新建的建筑物1728.4平方米和其他设施；并处肆万柒仟伍佰壹拾无（47510.00元）整的罚款。
另审查查明，“侯鸟避暑山庄”占用土地原系杉坪村所有，1982年分别划给部分村民管理，1994年，政府将此作为荒山拍卖给王维波、王维震的父亲王永伦，1994年8月12日，桐梓县人民政府向王永伦颁发了《非耕地使用权证》。
桐梓县人民法院认为，王维波、王维震在违法建筑已经修建完毕后，向相关部门申报补办项目用地审批手续，经乡镇审批后报申请人桐梓县国土资源局，申请人审批意见是同意报县人民政府审批，申请人未提供证据证明是否报县人民政府审批。后申请人对王维波、王维震以违法用地立案查处，并作出桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》，责令其退还占用的集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”之规定，申请人未提供证据证明王维波、王维震之父王永伦于1994年8月取得的《非耕地使用权证》已被撤销或者收回，故该决定书责令退还占用的集体土地与《非耕地使用权证》相矛盾。该决定书同时决定没收非法建筑和其他设施，没收后，地上的建筑物属国有，而建筑物所依附的土地由集体土地变为建设用地，土地使用权性质和用途发生改变与《中华人民共和国土地管理法》第十二条：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”之规定不符。同时，农民宅基地具有社会保障性质，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”之规定，申请人未提供证据证明已对王维波、王维震的宅基地和生活居住权予以保障。另，申请人对王维波、王维震集体讨论决定的处理意见与其作出的桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》的处理决定不一致。综上，申请人作出的桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》，事实不清，程序不当，不符合我国法律规定的强制执行条件。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十七条、第五十八条第二款、第三款及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条之规定，裁定对桐梓县国土资源局于2014年7月28日作出的桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》不准予强制执行。
桐梓县国土资源局向本院提出复议，称：1、虽然我局于2012年12月12日签出意见，要求报县人民政府审批，但王维震、王维波至今没有提供合法的用地审批手续。2、王维震、王维波修建候鸟山庄是用来经营乡村旅游，不是个人住房的农村宅基地，不存在社会保障问题。3、王维波、王维震之父王永伦1994年取得《非耕地使用权证》载明用途为“经济林等开发”，王维波、王维震未经有关机关批准，违法占地进行建设，我局根据《土地管理法》第七十六条的规定，责令退还非法占用的土地，与《非耕地使用权证》不矛盾。4、桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》的处理结果和我局集体讨论的处理意见一致，只是顺序不一致。综上，我局对王维波、王维震的行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求撤销桐梓县人民法院（2015）桐行执审字第37号行政裁定，对被申请人进行强制执行。
本院认为，行政行为要付诸实施，除了行政行为本身具备合法性要件外，还必须具备实施（执行）的可能性，包括行政行为要求相对人执行的内容不能相互矛盾。
本案中，申请人认为王维波、王维震在集体土地上修建房屋的行为违法，作出桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》，该处罚决定一方面将涉诉房屋没收为国有，结合“地随房走”的原则，在房屋为国有的情况下，房屋所占土地应当亦属于国有性质；另一方面要求王维波、王维震退还土地，即土地仍然属于集体所有，因此，根据申请人作出的处罚决定，被处罚房屋所占土地的性质存在矛盾，不具备执行的可能性。同时，王维波、王维震之父王永伦于1994年8月取得的《非耕地使用权证》，该证的范围包括王维波、王维震房屋占地，申请人没有提供证据证明该证已被撤销或者收回，故该决定书责令退还占用的集体土地与《非耕地使用权证》相矛盾。
另，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十五条第二款“强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”的规定，强制执行申请书应当有行政机关负责人签名，本案中申请人提交的《强制执行申请书》无负责人签名，不符合法律规定。
综上，申请人作出的桐国土资行处字（2014）第026号《土地行政处罚决定书》的内容存在矛盾，不具备执行的可能性，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条第（三）项之规定，应不准予执行。一审法院裁定不准予强制执行，并无不当。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回桐梓县国土资源局的复议请求，维持原裁定。
本裁定送达后即发生法律效力。
审 判 长 朱晓东
审 判 员 黎光勇
代理审判员 方 兵
二〇一五年八月六日
书 记 员 罗 银