杭州市上城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭上行初字第131号
原告杭州大家艺术专修学校。
法定代表人孙洁。
委托代理人孙逢南。
被告杭州市上城区教育局，住所地杭州市上城区梅花碑水亭址3号。
法定代表人项海刚。
委托代理人陈飞。
委托代理人徐伟民。
杭州大家艺术专修学校（以下简称大家艺校）不服杭州市上城区教育局（以下简称区教育局）作出的上教综指2015（008）号《行政指导意见书》，于2015年10月15日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理并依法组成合议庭，于同年10月19日向被告区教育局送达了起诉状副本及应诉通知书等。同年12月8日本院公开开庭审理了本案。原告大家艺校的委托代理人孙逢南、被告区教育局的委托代理人徐伟民、陈飞到庭参加诉讼。被告区教育局副局长周常生作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
被告区教育局于2015年9月29日对原告大家艺校作出上教综指2015（008）号《行政指导意见书》，提出如下意见：“1、请务必自觉按照《杭州市民办培训学校管理办法》的要求，规范开展教育培训及设置教学点，教学点设置做到先审批后设立；2、在目前各违规教学点按照相关法律法规和管理办法进行调整、规范之前，暂停受理新增教学点的申请，直至整改完成”。
原告大家艺校诉称，其创建于1997年，系杭州市教育局批准并管理，2008年起下放至区教育局。根据《杭州市民办培训学校管理办法》第三十七条规定，原告在2011年起主动递交了有关设置教学点的备案申请，但被告于2011年4月回复暂不予受理并退回了全部备案原材料。被告作为动态管理机构，未及时依法依规在一个月内受理教学点备案的服务工作，且未作出同意与否的书面回复，直接导致原告日后无法适从与否，继而引发了本案的争议及不必要损失，直至2014年4月后被告相继在通过了原告拱墅供体点，下城石祥点的同时，原告城西点及三墩点因被告所谓的消防及地下一层原因未获通过，被告于2015年4月28日要求原告登报向社会公布批准的教学点，公开声明未经批准的教学点与原告无关，否则将追究举办者相应法律责任。事后未通过的几个教学点均依法转向工商局批准的杭州联手才艺测评中心分别申办各区级分部，确认各教学点与原告已无任何关系。原告自今年6月依规选址新设西湖、滨江、下城、萧山四个教学点并于7月22日重新上报被告审批，但被告却违规未在一个月内对原告作出任何书面回应，导致原告在照常例支付房租、人工、装修遥遥无期的等待中，无奈分别向12345及市纠风办作了反映，被告迫于无奈在9月20日分别实地作了察看，并于9月29日作了书面回复，但视四个教学点申报情况而不顾，为推卸责任却称原告因另有二处未经批准违规设立教学点的原因，故对四个新点全部不予审批，严重剥夺了原告依法申办教学点的权利。综上，原告认为被告未依法依规办理应办事项，以完全不存在的事实为自身脱责，根据《民办教育促进法》第63条规定，行政机构侵犯民办学校的合法权益及滥用职权造成原告的损失应依法承担相应的责任。原告特向法院起诉，诉讼请求如下：1、撤销9月29日上教综指2015（008）号行政指导意见书，在市级主流媒体上道歉；2、承担全部诉讼费用。经释明，原告将第一项诉讼请求变更为撤销被告区教育局于9月29日作出的上教综指2015（008）号行政指导意见书。
原告大家艺校在立案时向本院提供了以下证据：
1、上城区教育局通知，拟证明原告已申请备案。
2、管理办法，拟证明需在递交申请一个月内回复。
3、登报公告，拟证明原告已向社会公布合法教学点名称。
4、企业申请核准书，拟证明撤销后的教学点已依法重新向工商局申办程序。
5、申请报告，拟证明申请时间、教学点名称、快递证明及原告签收证明。
6、《行政指导意见书》，拟证明被告不予审批的理由。
7、民促法条款内容（第63条第1、3、5点），拟证明被告违规违法需承担的责任。
当庭补充提交：
8、撤销教学点公告，拟证明三墩教学点、西兴教学点与原告无关。
9、发票，拟证明2015年6月11日三墩教学点、西兴教学点的学费是以杭州联手才艺测评中心的名义收取。
被告区教育局辩称，一、原告三墩、西兴教学点长期存在违规办学，事实清楚，证据确凿。1、应原告申请，2014年4月23日被告派出工作人员对三墩教学点进行现场查看，发现该教学点产权资料并不具备增设教学点的条件，且该教学点场地位于半地下室，办公用房和培训场地采光、空气流通不符合中小学生教学场地建设标准，存在安全隐患。被告按照《杭州市民办培训学校管理办法》规定，建议原告另择场地再予设立。被告做出了行政指导意见后，原告于2014年6月4日书面回函表示决定撤销该教学点，2014年6月16日原告作出《关于撤销三墩教学点的公告》。2、2014年9月24日，被告在接到举报后，派出工作人员对三墩教学点再次进行现场查看，发现三墩教学点仍然存在并未撤销。被告对三墩教学点工作人员周小丽进行了调查询问，并且现场取得了6张三墩教学点招生广告。3、2015年9月23日，被告再次派出工作人员对三墩教学点、西兴教学点进行现场取证，并依法调取了三墩教学点、西兴教学点相关人员的《杭州市社会保险参保证明》、《杭州市基本养老保险缴费记录汇总》和《杭州市社会保险缴费变动记录》等，证明原告该两处教学点长期存在违法违规办学且未撤销。综上，原告未经教育行政部门审批，且未遵守2014年6月16日撤销教学点公告之书面承诺，三墩、西兴两处教学点长期存在违规办学，且在其申请教学点期间内仍未撤销或整改完成，该事实清楚、证据确凿。二、被告作出被诉《行政指导意见书》（上教综指（2015）008号）程序合法。1、被告2015年6月25日收到原告7个教学点的申请报告后，因原告未提交教学点预设立相关材料，被告于2015年6月30日以《关于对大家艺校2015.6.30申请教学点报告的复函》的形式，对原告进行了书面复函的回复，要求原告提交教学点预设立相关材料。2015年7月22日，被告收到原告提交的附带了5个教学点预设立材料的申请教学点报告，但因原告又称其申请教学点有所变动，于2015年8月中旬主动提出重新提交申请教学点报告。2、2015年9月18日，被告收到原告重新寄送的4个教学点申请的正式报告，附带提交了4个教学点预设立材料。据此被告2015年9月23日派出工作人员前往萧山闻堰镇教学点、滨江教学点、学院路德力西教学点、丁桥教学点进行现场预审。经调查取证，由于原告存在三墩、西兴两处教学点违规办学的事实，因此被告根据《杭州市民办培训学校管理办法》的规定期限，于2015年9月29日作出行政指导意见书，程序完全合法。三、被告作出被诉《行政指导意见书》适用法律正确。被告于2015年9月18日正式收到原告寄送的规范的申请教学点报告后，被告工作人员前往萧山闻堰镇教学点、西兴教学点、滨江教学点、三墩教学点、学院路德力西教学点、丁桥教学点进行现场预审和调查，再次发现三墩、西兴两处教学点长期存在违法违规办学且未依法撤销的事实。基于原告存在违法办学的事实，被告于2015年9月29日作出《行政指导意见书》，符合《杭州市民办培训学校管理办法》第三十七条的规定。综上，被告对原告作出的《行政指导意见书》（上教综指（2015）008号）依据的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。
被告区教育局在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的证据如下：
1、大家艺校三墩教学点设立申请材料，拟证明原告提出教学点的申请。
2、《行政指导意见书》（上教综教指（2014）04号），拟证明针对原告的申请被告进行了行政指导。
3、大家艺校回函，拟证明原告根据被告的指导意见同意另寻场地增设教学点。
4、《关于撤销三墩教学点的公告》（大家（2014）10号），拟证明原告承诺撤销三墩教学点。
5、调查询问笔录（三墩教学点）；
6、大家艺校三墩教学点招生广告；
证据5-6拟证明大家艺校未经区教育局审批，未遵守2014年撤销教学点公告之书面承诺，其三墩教学点仍然存在违规办学的事实。
7、《行政指导意见书》（上教综教指（2015）002号），拟证明区教育局就大家艺校设立非法教学点行为及时给予行政指导。
8、大家艺校三墩教学点招生广告（2015.09.23）；
9、大家艺校三墩教学点违规办学现场取证照片（2015.09.23）；
10、大家艺校三墩教学点违规办学现场取证视频（2015.09.23）；
证据8-10拟证明大家艺校未经区教育局审批，未遵守2014年撤销教学点公告之书面承诺，其三墩教学点长期存在违规办学的事实。
11、杭州市社会保险参保证明（单位专用）；
12、杭州市基本养老保险缴费记录汇总（周小丽）；
13、杭州市社会保险参保证明（周小丽个人专用）；
14、杭州市社会保险缴费变动记录（周小丽）；
证据11-14拟证明三墩教学点员工周小丽从2014年4月至2015年10月与大家艺校存在劳动雇佣关系，三墩教学点系大家艺校长期违规办学教学点的事实。
15、大家艺校西兴教学点招生广告（2015.09.23）；
16、大家艺校西兴教学点违规办学现场取证照片（2015.09.23）；
17、大家艺校西兴教学点违规办学现场取证视频（2015.09.23）；
证据15-17拟证明大家艺校未经区教育局审批，其西兴教学点仍存在违规办学的事实。
18、杭州市社会保险参保证明（单位专用）；
19、杭州市基本养老保险缴费记录汇总（王淼）；
20、杭州市社会保险参保证明（王淼个人专用）；
21、杭州市社会保险缴费变动记录（王淼）；
证据18-21拟证明西兴教学点员工王淼从2014年9月至2015年10月与大家艺校存在劳动雇佣关系。西兴教学点系大家艺校长期违规办学教学点的事实。
22、大家艺校申请报告；
23、关于对大家艺校2015.6.30申请教学点报告的复函；
证据22-23拟证明针对大家艺校2015.6.25教学点预审申请报告在一个月内作出书面回应的事实。
24、大家艺校2015.07.22教学点申请报告；
25、快递单（2015.07.22）；
26、大家艺校2015.09.18教学点申请报告；
27、快递单（2015.09.18）；
证据24-27拟证明大家艺校7月22日初次向被告区教育局递交了书面的申办教学点的相关材料，其后又于8月上旬告知区教育局其申请教学点有所变动，并于9月18日再次提交申请教学点材料的事实。
28、《行政指导意见书》（上教综指（2015）008号）；
29、快递单；
证据28-29拟证明区教育局就大家艺校的违规设立教学点办学行为及时给予行政指导的事实。
被告区教育局在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的法律依据为：《杭州市民办培训学校管理办法》。
庭审中，双方当事人围绕被告区教育局作出的上教综指2015（008）号《行政指导意见书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
对被告区教育局提供的证据1-29，原告大家艺校质证如下：证据1-29均与本案不具有关联性，认为两个教学点在报纸上作了声明以后，与原告无关。如果此后两个教学点还存在违规，被告应当予以取缔。
对原告大家艺校提供的证据1-9，被告区教育局质证如下：对证据1的三性无异议，对证明对象有异议，认为证明三墩教学点一直违规办学；对证据2的三性无异议，对证明对象有异议，认为被告都是严格按照管理办法执行；对证据3的三性无异议，对证明对象有异议，认为该公告的主体是原告，并非被告强加原告公告，原告在2015年4月28日公告之后继续在违规办学；对证据4的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为与本案无关，该两处教学点仍以原告的名义在招生宣传；对证据5的三性有异议，认为原告对申请教学点进行了调整和变更；对证据6的三性无异议，对证明对象有异议，认为《行政指导意见书》合法；对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性和证明对象有异议，认为与本案无关；对证据8-9三性均有异议，认为超过举证期限提供。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告区教育局提供的证据1-4能够证明原告于2013年11月向被告申请设立三墩教学点，被告于2014年4月23日对上述场地进行察看后认为不符合中小学生教学场地建设标准，建议原告另择场地予以设立，原告于2014年6月4日回函区教育局决定撤销三墩教学点，同年6月16日原告发布公告称自2014年4月1日起撤销三墩教学点的设立，予以认定；证据5能够证明大家艺校三墩教学点至2014年9月23日仍在办学的事实，予以认定；证据7、15能够证明被告区教育局就原告未经审批设立教学点的行为予以行政指导的事实，予以认定；证据9-10、16-17能够证明三墩教学点、西兴教学点至2015年9月23日仍以原告名义进行招生教学，西兴教学点工作人员王淼自称系原告派到该教学点工作的事实，予以认定；证据11-14、18-21能够证明周小丽自2014年4月至2015年9月、王淼自2014年9月至2015年9月与原告存在劳动关系的事实，予以认定；证据22-23能够证明被告于2015年6月30日针对原告于同月25日提交的设立7个教学点的申请报告作出复函，告知原告如果存在未经审批、已违规办学情况，将终止教学点审批直至规范的事实，予以认定；证据24-27能够证明原告于2015年7月22日向被告提交申办教学点的报告及材料，于同年9月18日再次提交申请材料的事实，予以认定；证据28-29能够证明被告作出被诉行政行为并送达原告的事实，予以认定；证据6、8将综合全案事实予以认定。原告提供的证据1系被告于2011年4月针对原告提交的各教学点备案材料所作处理，与本案无关，不予认定；证据2、7非证据，不予认定；证据3能够证明原告于2015年4月28日通过媒体对其合格教学点进行公示的事实，予以认定；证据4将结合全案事实综合予以认定；证据5系原告于2015年7月22日向被告提出申请增设教学点的申请报告底稿，非提交被告的最终版本，不予认定；证据6系被诉行政行为，予以认定；证据8、9未在举证期限内提交，不予认定。
根据上述予以认定的证据及双方当事人的陈述，本院认定以下事实：被告区教育局针对原告大家艺校提交的增设教学点的申请，于2015年9月23日实地检查了案涉的三墩教学点、西兴教育点，询问在三墩教学点工作的周小丽、西兴教学点工作的王淼，并形成笔录及视频资料、照片等，调取了周小丽、王淼的社会保险参保证明、缴费记录，认定原告至2015年9月23日，其此前承诺撤销的三墩教学点、西兴教学点仍以其名义进行招生教学活动，系未经审批、违规办学的行为。据此被告区教育局于2015年9月29日向原告出具了上教综指2015（008）号《行政指导意见书》，内容如下：“通过群众反映和实地调查，我们发现，你校在办学过程中，存在没有按照《杭州市民办培训学校管理办法》要求之行为，有未经审批，擅自违规设立教学点的现象；没有按照换证时所作承诺对教学点进行规范管理。经研究，现提出如下意见：1、请务必自觉按照《杭州市民办培训学校管理办法》的要求，规范开展教育培训及设置教学点，教学点设置做到先审批后设立；2、在目前各违规教学点按照相关法律法规和管理办法进行调整、规范之前，暂停受理新增教学点的申请，直至整改完成。…”。
另查明，被告区教育局针对原告申请设立三墩教学点的要求，于2014年4月23日作出上教综教指2014（04）号《行政指导意见书》，建议另择场地再予设立。同年6月4日，原告向被告回函称决定撤销三墩教学点的设立，并于同年6月16日发布了《关于撤销三墩教学点的公告》。
再查明，被告针对原告存在非法教学点的行为于2015年4月21日向原告出具了上教综教指2015（02）号《行政指导意见书》，要求原告“在5月15日前完成对问题教学点的整改。对上城区教育局审批之外的、以大家艺校名义招生和办学的教学点，要采取明确措施证明关系，与你校相关的无证、未审批等不规范教学点要立即停止招生和办学。…”原告于2015年4月28日在杭州日报上发布声明，对其首批合格教学点予以公示：平海总部、拱体教学点、石祥教学点、滨江教学点。
本院认为，《杭州市民办培训学校管理办法》第三十八条第三款规定：“民办培训学校申请增设教学点的，应当向核发办学许可证的审批机关提出申请，审批机关应当自接到申请之日起1个月内作出批准或不予批准的决定。其中，市区民办培训学校经批准跨区增设教学点的，应当自批准之日起15日内报增设教学点所在地的区教育行政部门或区劳动和社会保障行政部门备案。增设教学点所在地的区教育行政部门或区劳动和社会保障行政部门应当协助核发办学许可证的审批机关对民办培训学校实施管理。”第九条第一款规定：“设立文化类民办培训学校的，由设立地的区或县（市）教育行政部门审批；设立技能类民办培训学校的，由市或设立地的区或县（市）劳动和社会保障行政部门按照规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”据此，被告区教育局对原告大家艺校增设教学点的申请具有审批的职责。
原告于2015年7月22日向被告提交了5个教学点预设立材料的申请报告，9月18日又向被告重新提交了4个教学点申请的报告，被告于2015年9月23日对该4个教学点进行现场预审，于2015年9月29日作出上教综指2015（008）号《行政指导意见书》并送达给原告，程序并无不当。
关于区教育局作出的《行政指导意见书》是否合法的问题。根据《杭州市民办培训学校管理办法》第三十七条第一款规定：“民办培训学校增设教学点，应当符合下列条件，并向核发办学许可证的审批机关申请办理变更手续：（一）经批准正式办学2年以上，且无违法办学记录；（二）增设教学点的办学场所的建筑总面积不少于300平方米，其中教学用房面积不少于建筑总面积的三分之二，租赁办学场所的，租赁期不少于2年；办学场所应当符合规划、消防、卫生、房屋安全等有关法律、法规和规章的规定；”本案中，被告于2015年9月23日经过对案涉的三墩教学点、西兴教学点调查，询问工作人员，及调取相关证据，认定原告至2015年9月23日仍存在未经审批、违规办学的行为，据此向原告作出上教综指2015（008）号《行政指导意见书》，并无不当。
综上，原告大家艺校要求撤销上教综指2015（008）号《行政指导意见书》的理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告杭州大家艺术专修学校的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交案件受理费，案件受理费按照不服本院判决部分的上诉请求由本院另行书面通知。
审 判 长 李小丹
人民陪审员 郑芳亚
人民陪审员 赵惠健
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 王莉萍
（另设附页）
附本判决所依据的法律、法规等条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。