河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新中行终字第97号
上诉人（原审被告）新乡市房产管理局（以下简称房管局）。
法定代表人聂玉国，该局局长。
委托代理人马家旺，新乡市房屋产权监理处干部，特别授权。
委托代理人马利东，新乡市恒升律师事务所律师，一般代理。
上诉人（原审第三人）新乡摄影有限公司（以下简称摄影公司）。
负责人赵劲松，男。
委托代理人马国新，河南恒升律师事务所律师，特别授权。
委托代理人张玉庆，河南恒升律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（原审原告）新乡市蔡氏实业有限公司（以下简称蔡氏公司）。
法定代表人岳帆，该公司董事长。
委托代理人高长生，河南维和律师事务所律师，特别授权。
原审第三人新乡市饮食服务有限责任公司（原新乡市饮食服务总公司，以下简称饮服公司）。
法定代表人吴应珊，该公司董事长。
原审原告蔡氏公司不服原审被告房管局为原审第三人摄影公司颁发的第04105833号房屋所有权证一案，于2004年8月11日向新乡市红旗区人民法院提起行政诉讼。2004年10月14日新乡市红旗区人民法院作出（2004）红行初字第35号行政判决，房管局及摄影公司不服上诉至我院，我院经审理后于2006年10月19日作出（2005）新行终字第12号行政判决，蔡氏公司不服向河南省高级人民法院提出申诉，河南省高级人民法院经审理后于2007年12月14日作出（2007）豫法行再字第00012号行政判决。摄影公司不服，向检察机关提出申诉。最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉。最高人民法院提审后于2013年12月23日作出（2013）行提字第6号行政裁定，撤销了（2004）红行初字第35号行政判决、（2005）新行终字第12号行政判决、（2007）豫法行再字第00012号行政判决，发回新乡市红旗区人民法院重新审理。新乡市红旗区人民法院依法通知饮服公司作为第三人参加诉讼，对本案重新审理后于2014年5月27日作出（2014）红行初字第9号行政判决。房管局、摄影公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了此案，现已审理终结。
原审查明，摄影公司的前身彩色扩印中心原来隶属于饮服公司，1988年因建双桥小区拆迁借用饮服公司新乡旅社位于平原路工行平办东邻的部分房产，其面积130.85㎡。1990年饮服公司办理了包括争议房产在内的新卫全字第00378号房屋所有权证。1994年4月，饮服公司与时任新乡市电信发展公司的经理蔡丰章约定，将平原路182号建筑面积为1096.27㎡土地面积为1018㎡的房地产以110万元出售转让给蔡丰章。1994年12月，新乡市经济体制改革委员会同意原新乡彩色摄影扩印中心改建设立为“新乡摄影有限责任公司”。因饮食服务总公司彩扩中心将改建为股份有限公司，为将来利于新乡旅社整体改造，1994年12月，新乡市第二商业局及新乡市国有资产管理局经与有关方面协商，同意在新乡旅社整体改造时，彩扩中心原借用部分房产，应将占有、使用权无条件交还市饮食服务总公司；新乡旅社拆迁时，建议市国资局冲减国家股的投资部分2.7479万元；在新乡旅社整体改造拆迁之前，彩扩中心原借用新乡旅社的部分房产仍由彩扩中心继续无条件使用。1995年7月12日上午，新乡市财贸委员会、新乡市经济体制改革委员会、新乡市国有资产管理局、新乡市第二商业局为进一步理顺、规范新乡摄影有限责任公司有关资产问题，在新乡摄影有限责任公司召开专题会议，按照九四年商业财贸体制改革小组对彩扩中心资产界定：“谁占有，谁使用，为资产评估界限，进行资产评估，折股后净资产产权应归属新乡摄影有限责任公司”的原则，根据新国资（94）9号、11号文件，确定摄影公司全部净资产3200722.14元中的建筑物包括位于平原路工行平办东邻130.85平方米（评估净价为27479元）的房屋。1995年8月25日，原审被告房管局为原审第三人摄影公司办理了新房股字第0052号房屋产权证，将平原路工行平支东邻一层146.36平方米的房屋归摄影公司所有。1995年10月5日，新乡市人民政府将该宗土地即平原路182号包括争执房产在内的第00378号房产证归属的全部土地使用权变更给企业法定代表人为蔡丰章的新乡市蔡氏经贸有限公司，并办理了新市地字第0950067号国有土地使用证。1998年6月5日，经股东会决定，并申请新乡市工商行政管理局变更登记，新乡市蔡氏经贸有限公司变更为蔡氏公司。1998年9月1日，新乡市人民政府根据蔡氏公司的申请，将平原路182号的新市地字第0950067号国有土地使用证用户名变更为蔡氏公司，并为蔡氏公司颁发了新地字第0980030号国有土地使用证。1999年11月23日，饮服公司及蔡氏公司不服房管局于1995年8月25日为摄影公司办理的新房股字第0052号房屋产权证，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2000年6月8日作出（2000）红行初字第1号行政判决，撤销了房管局于1995年8月25日颁发的新房股字第0052号房屋产权证。2004年7月20日，房管局为摄影公司颁发了位于平原路182号146平方米房产的第04105833号房屋所有权证。蔡氏公司不服，于2004年8月11日向原审法院提出行政诉讼。原审法院于2004年10月14日作出（2004）红行初字第35号行政判决书，撤销了房管局为摄影公司颁发的第04105833号房屋所有权证。房管局及摄影公司不服该判决，提出上诉，新乡市中级人民法院于2006年10月19日作出（2005）新行终字第12号行政判决，撤销了（2004）红行初字第35号行政判决，维持了房管局为摄影公司颁发的第04105833号房屋所有权证。蔡氏公司不服该判决，申请再审，河南省高级人民法院于2007年12月14日作出（2007）豫法行再字第00012号行政判决，撤销了（2005）新行终字第12号行政判决，维持了（2004）红行初字第35号行政判决。最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉。最高人民法院提审后于2013年12月23日作出（2013）行提字第6号行政裁定，撤销（2007）豫法行再字第00012号行政判决、（2005）新行终字第12号行政判决及（2004）红行初字第35号行政判决，发回原审法院重审。
原审另查明，2000年7月，摄影公司向房管局提出撤销新卫全字第00378号房屋所有权证的申请，房管局根据新乡市国有资产管理局新国资商字（95）第2号文件有关房产问题的界定，认定饮服公司所持有的新卫全字第00378号房屋所有权证书中所载的工行东邻的部分房产已归摄影公司所有，饮服公司失去了对上述房产的房屋所有权，理应到产权登记部门办理该房的转移过户手续，但饮服公司一直不到产权登记部门办理注销转移手续，房管局于2001年2月12日作出了新房局行字（2001）第01号行政决定书，注销了饮服公司所持有的新卫全字第00378号房屋所有权证书。饮服公司不服该行政决定书，于2001年4月28日提起行政诉讼，原审法院于2001年7月23日作出（2001）红法行初字第16号行政判决，撤销了该行政决定书。房管局及摄影公司不服提出上诉，新乡中院于2001年11月25日作出（2001）新行终字第149号行政判决，撤销了（2001）红法行初字第16号行政判决书，维持了房管局新房局行字（2001）第01号行政决定书。饮服公司申请再审，新乡中院于2004年5月27日作出（2003）新中行再字第5号行政判决，维持了（2001）新行终字第149号行政判决。另，因新乡市平原路182号土地中的146平方米的房产所有权有争议，摄影公司于2005年3月2日向新乡中院提起诉讼，要求撤销新乡市人民政府为蔡氏公司颁发的新地字第0980030号国有土地使用证。新乡中院认为，蔡氏公司成立于1995年11月8日，蔡氏公司与饮服公司签订的房地产转让协议时间不真实，新乡市人民政府为新乡市蔡氏经贸有限公司办理的新市地字第0950067号国有土地使用证没有合法的权属来源，由新市地字第0950067号国有土地使用证变更而来的新地字第0980030号国有土地使用证亦没有合法的权属来源。故新乡中院作出（2005）新行初字第1231号行政判决，撤销了新乡市人民政府为蔡氏公司颁发的新地字第0980030号国有土地使用证。新乡市人民政府及蔡氏公司不服提出上诉，河南省高级人民法院审理后认为摄影公司对新地字第0980030号国有土地使用证提起行政诉讼的起诉期限从2000年6月知道该证内容之日起最长不能超过2年，而摄影公司于2005年3月对该证诉讼，已超过了法定起诉期限。河南省高级人民法院于2006年2月6日作出（2005）豫法行终字第00188号行政裁定，撤销了新乡中院作出的（2005）新行初字第1231号行政判决，驳回摄影公司的起诉。
原审法院认为，原审被告房管局作为本辖区内房产登记行政管理部门，有颁发房屋所有权证的法定职权。房管局为摄影公司颁发的第04105833号房屋所有权证与蔡氏公司具有法律上的利害关系，蔡氏公司具备诉讼主体资格。新乡中院（2001）新行终字第149号行政判决书和（2003）新中行再字第5号行政判决书维持了房管局于2001年2月12日作出的注销饮服公司所持有的新卫全字第00378号房屋所有权证书的行政决定书，对案涉争议的房屋实际并未产生羁束。根据《城市房屋权属登记管理办法》第六条“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”之规定，房管局在原房屋权利实际所有人饮服公司未到场的情况下，将位于平原路182号蔡氏公司所拥有土地使用权上存在争议的房屋为摄影公司颁发了第04105833号房屋所有权证，侵犯了蔡氏公司的土地使用权，违反了法律规定。根据《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款的规定：“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”房管局在申请人未提交房屋权属证书及相关证明的情况下，依据新国资商字（95）第2号会议纪要办理转移登记，为摄影公司颁发第04105833号房屋所有权证，违背了法定程序。故蔡氏公司及饮服公司要求撤销房管局于2004年7月20日为摄影公司颁发的第04105833号房屋所有权证的诉讼请求，原审予以采纳。房管局及摄影公司要求驳回原审原告诉讼请求的意见缺乏事实根据和法律依据，原审不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，原审判决：撤销原审被告房管局于2004年7月20日为原审第三人摄影公司颁发的第04105833号房屋所有权证。案件受理费50元，由原审被告房管局承担。
新乡市房产管理局不服，上诉称，1、原审判决认定事实错误。蔡氏公司与饮服公司的房地产转让协议应为无效协议，饮服公司作为全民企业，无权处置国有资产。即使转让协议真实存在，也因出让方没有所有权和处置权，未经市国资局批准而使得合同无效，且蔡氏公司原名叫“蔡氏经贸公司”（成立于1995年10月），1998年6月改名为蔡氏实业公司，两个公司在注册前没有民事行为能力，故该房地产转让协议无效；蔡氏公司取得0950067号土地使用证的程序违法，致使其土地使用证无效。根据《房地产管理法》第六十条第三款之规定，房地产转移时，应当先办理房产过户手续，再凭变更后的房产证办理土地过户手续，蔡氏公司在饮服公司第00378号房产证还存在的情况下非法取得了第0950067号土地使用权证；摄影公司的第0522号房产证是在1995年8月25日办理的，而蔡氏公司的土地使用证是在1995年10月5日办理的，原审判决认定上诉人颁发房产证的行为侵犯了蔡氏公司的土地使用权是错误的，上诉人为摄影公司颁证时蔡氏公司的土地证尚未取得，只能说是蔡氏公司办理土地使用证的行为违背了房产与土地使用权权利一致的原则；饮服公司与摄影公司的房屋权属纠纷，已经中级法院、高级法院审理终结，驳回了饮服公司要求确认争议房屋归其所有的请求，而原审判决却称“对争议的房屋实际并未产生羁束”，是对法律的歪曲；原审判决认定“房管局在饮服公司未到现场的情况下非法办理房产证”是枉法裁判，实际情况是上诉人为摄影公司发证之前，以公告方式通知饮服公司办理有关手续，饮服公司与蔡氏公司有房地产非法交易故拒绝到上诉人处办理手续，在此情况下，上诉人依据有关法律规定撤销了饮服公司的房产证，依法为摄影公司颁发了房产证；2、原审判决程序错误，应予撤销。依照《行政诉讼法》第5条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”之规定，原审法院违反了行政诉讼审查范围的规定，违法对蔡氏公司与饮服公司的房地产买卖协议进行确认，审判程序明显错误；3、上诉人为摄影公司颁证的事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。1995年8月25日上诉人按照已生效的新乡市国资局（95）第2号文件为摄影公司办理第0052号房产证，后由于变更企业名称等原因，在0052号房产证注销后又于2004年7月重新办理的本案所涉房产证，在办证程序上具备申请表、审批表、委托书、房屋所有权存根、有关改制文件等合法要件，遵照了《城市房地产权属登记管理办法》第10条、第17条、第18条、第25条所规定的法定程序和流程。综上，原审判决认定事实不清、审判程序错误，请求二审法院查明事实后依法撤销原判，维持案涉房产证，驳回蔡氏公司的诉讼请求。
原审第三人新乡摄影有限公司不服，上诉称，1、案涉房产应属摄影公司所有。原审判决回避了河南省高级人民法院（2007）豫法民再字第00169号民事判决确认案涉房产归摄影公司所有的事实，本案诉争房产早在1995年即由市国有资产管理局的文件确权给了摄影公司，该事实在最高人民检察院高检行抗（2011）3号行政抗诉书和新乡县人民检察院新县检建（2011）3号检察建议书中均予以认定。且在1995年9月饮服公司请示新乡市二商局要求拍卖新乡旅社幼儿园时列的面积为910平方米，而饮服公司在平原路182号的房地产总面积为1096平方米，也证明了本案诉争房产当时并不在拍卖范围，新乡市二商局予以批准就说明了饮服公司已按新国资商字（95）第2号文件执行，从时间上看也可以证明饮服公司的房产在此时并未转让给蔡氏公司；2、蔡氏公司与饮服公司签订的转让协议已经确认为造假协议，该协议无论在签订时间、所列电话号码位数、蔡氏公司付款收据等方面均存在明显造假情况，故其不能作为蔡氏公司取得诉争房产权属的合法依据，蔡氏公司没有涉案房产的所有权，更不存在摄影公司侵犯其土地使用权的问题，且蔡氏公司土地使用证的办理违背了《房地产法》第六十条第三项之规定，办理程序也存在诸多违法之处，在土地局存档中仅有一张表格，缺少土地使用证变更应具备的转让合同、房屋所有权证、受让方身份证明、企业章程等相关材料，故蔡氏公司的土地使用证没有合法权属来源、明显违反法定程序，系土地局工作人员滥用职权所为，该土地证不能作为原审判决认定事实的依据；3、房管局依照相关法律规定为摄影公司办理案涉房产证的行政行为，事实清楚、程序合法、应予维持。综上，请求二审法院撤销原判、驳回蔡氏公司的诉讼请求。
新乡市蔡氏实业有限公司答辩称，1、答辩人原审起诉要求审查的是房管局的办证行为是否违法的问题，事实是从1999年至今房管局的违法行为一直在持续，房管局第一次给摄影公司颁证为1995年8月，该证已被生效的（2000）红行初字第1号行政判决书撤销，房管局在此证被撤销后又为摄影公司办理了第二个、第三个房产证，此次诉讼的是第四个证；2、省高院的生效判决已确认了答辩人取得的土地证是合法有效的，在答辩人持有该土地证的情况下房管局依然为摄影公司颁发了案涉房产证，违反了房屋所有权和土地使用权的主体一致原则；3、房管局为摄影公司办理案涉房产证依据新乡市国资局会议纪要是错误的。国资局对国有资产只能是管理和界定，没有确权的职权，我国房地产法及物权法都规定了房管局和国土资源局才是确定房地产权属的部门，国资局对房地产的界定应建立在政府批准的基础上，不动产应自登记才发生效力。涉案房产当时在饮服公司名下，国资局在未通知饮服公司到场的情况下，自己召开一个会议就将涉案房产界定给了摄影公司，显然是违法的；4、摄影公司是在1998年才向市政府申请的改制，在这之前，摄影公司还未成立，国资局会议纪要就于1995年将相关资产给了摄影公司，违反法律规定；5、原审庭审时房管局称案涉房产证的登记属变更登记，房地产的变更登记仅限面积增减，本案事实为房管局将饮服公司的房产证全部撤销后单独为摄影公司颁发了新证，没有法律依据；6、关于最高人民检察院的抗诉书和新乡县人民检察院的检察建议书因均未被最高人民法院采纳，故不能作为认定事实的依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
新乡市饮食服务有限责任公司述称，饮服公司与本案无关，饮服公司与蔡氏公司签订的合同效力如何不是本次诉讼应审查的内容，其他意见同一审陈述意见。
本院经审理查明的事实除与一审一致外，另查明，蔡氏公司于2004年12月6日将饮服公司、摄影公司诉至原审法院，要求依法确认平原路中段182号院内西屋130.85平方米房产权归蔡氏公司所有，判令房管局限期为蔡氏公司办理过户手续，判令摄影公司立即从房屋中搬出，2005年4月26日，原审法院作出（2005）红民二初字第35号民事判决，判令诉争房产归蔡氏公司所有，摄影公司三十日内从房屋中搬出，驳回蔡氏公司其他诉讼请求。摄影公司不服上诉至本院，2005年11月7日本院作出（2005）新民二终字第227号民事判决，驳回上诉，维持原判。摄影公司不服申请再审，本院经再审于2006年8月12日作出（2006）新中民再字第41号民事判决，撤销（2005）新民二终字第227号民事判决和（2005）红民二初字第35号民事判决，驳回蔡氏公司的诉讼请求。蔡氏公司不服，向河南省高级人民法院提出再审申请，河南省高级人民法院于2007年9月7日以（2007）豫法民立字第322号民事裁定决定提审该案，并于2009年11月25日作出（2007）豫法民再字第00169号民事判决，维持了（2006）新中民再字第41号民事判决。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案应主要审查被诉的房管局2004年7月20日为摄影公司颁发第04105833号房屋所有权证的行政行为是否合法，还应综合考虑案涉房产的整个办证过程。就案涉房产，1995年8月25日房管局为摄影公司办理了新房股字第0052号房产证，该证后经生效判决以未能审查出与饮服公司的00378号房产证存在重复登记行为为由予以撤销；2002年9月和2003年1月房管局又为摄影公司颁发了2002500784号房产证、03101522号房产证，此两证分别于2004年7月12日、2014年7月16日被房管局以登记程序错误为由予以注销；2004年7月房管局为摄影公司颁发了本案所涉第04105833号房产证。
《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，应在受理登记后的30日内核准登记并颁发房屋权属证书；第六条规定，房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。本院认为本案争议焦点有三个：一、关于案涉房产权属是否清楚的问题。房管局主要是依据新乡市国有资产管理局新国资商字（95）2号文《关于进一步理顺、规范新乡摄影有限责任公司有关资产问题的会议纪要》作出的颁证行为，该文明确了“谁占有，谁使用”的资产界定原则，将折股后的净资产产权（含本案诉争房产）界定归摄影公司所有。本院认为新乡市国有资产管理局依法有权对国有资产的权属予以界定。另，2004年就案涉房产蔡氏公司将饮服公司、摄影公司诉至法院，要求确认其拥有合法产权，2006年8月本院作出（2006）新中民再字第41号民事判决，查明蔡氏公司的前身蔡氏经贸公司与饮服公司签订房地产转让协议是在1994年4月17日，而蔡氏经贸公司成立于1995年11年8日，该房地产转让协议不能作为蔡氏公司取得诉争房屋权属的合法依据，判决驳回了蔡氏公司的诉讼请求。该判决已生效。故蔡氏公司以其持有该房地产转让协议为由，要求撤销房管局2004年7月20日为摄影公司颁发的第04105833号房屋所有权证的诉讼请求，不应支持。二、关于房管局案涉颁证行为是否遵循房屋所有权和土地使用权一致原则的问题。摄影公司于2005年3月2日向本院起诉要求撤销新乡市人民政府为蔡氏公司颁发的新地字第0980030号国有土地使用证，经诉讼，河南省高级人民法院于2006年2月6日作出（2005）豫法行终字第00188号行政裁定，以摄影公司超过了法定起诉期限为由驳回了摄影公司的起诉。而本案中，房管局就案涉房产为摄影公司进行第一次产权登记是在1995年8月25日，新乡市人民政府为蔡氏公司颁发土地使用证是1995年10月5日；蔡氏经贸公司1994年4月17日与饮服公司签订的房地产转让协议为生效判决所否定；新乡市国有资产管理局对案涉房产有权界定，故综合考量本案情况，本院认为，原审法院认定“房管局为摄影公司颁发了第04105833号房屋所有权证，侵犯了蔡氏公司的土地使用权”欠妥。三、房管局为摄影公司办理案涉房产证时，申请人摄影公司并未提供房屋权属证书，该办证程序存有瑕疵，但该瑕疵并不足以将案涉第04105833号房产证予以撤销，原审判决以此为由撤销案涉房产证不当。综上，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
撤销新乡市红旗区人民法院（2014）红行初字第9号行政判决；
二、驳回原审原告新乡市蔡氏实业有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由新乡市蔡氏实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 夏智勇
审判员 徐 莉
审判员 张彩霞
二〇一四年十二月十五日
书记员 陶 荧