广东省汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）汕中法行终字第2号
上诉人（原审被告）汕头市潮南区住房和城乡建设局。
法定代表人郑建雄，局长。
委托代理人李锦忠，广东东沙律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）胡伟民。
委托代理人吴武元，广东东沙律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）卓文通。
委托代理人钟学庆，广东练江律师事务所律师。
委托代理人谢纯，广东练江律师事务所实习律师。
原审第三人中国农业银行股份有限公司汕头潮南支行。
负责人陈德瑜，行长。
委托代理人廖志凯，中国农业银行股份有限公司汕头分行职员。
委托代理人史先宏，中国农业银行股份有限公司汕头潮南支行职员。
上诉人汕头市潮南区住房和城乡建设局（下称“潮南住建局”）、胡伟民因与被上诉人卓文通、原审第三人中国农业银行股份有限公司汕头潮南支行(下称“农行潮南支行”)房屋抵押登记纠纷一案，不服汕头市潮阳区人民法院(2013)汕阳法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人住建局的委托代理人李锦忠、上诉人胡伟民的委托代理人吴武元、被上诉人卓文通的委托代理人钟学庆、谢纯、原审第三人农行潮南支行的委托代理人廖志凯、史先宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1996年12月6日，潮阳市峡山洋林种禽蛋场（下称“种禽蛋场”）向原农行潮阳支行借款，签订抵押担保借款合同，双方在内容空白的《房屋他项权利登记申请书》上盖章，1996年12月6日原潮阳市房管局在权属人卓文通的粤房字第14390**号《房屋所有权证》上进行他项权登记，记载：权利人农行潮阳市峡山营业所，权利种类抵押，权利范围楼房一栋，权利价值贰拾万元正，权利设定日期1996年12月6日至1998年12月6日。原潮阳市房管局作出抵押登记依据的资料有：1、加盖“中国农业银行潮阳市支行峡山营业所”和“潮阳市峡山洋林种禽蛋场”印章、内容空白的《房屋他项权利登记申请书》；2、种禽蛋场与原农行潮阳市峡山营业所签订的《抵押担保借款合同》；3、落款为1996年12月6日，署名“卓文通”的声明书；4、原潮阳市房地产交易所《房地产抵押鉴证证明书》；5、卓文通身份证复印件；6、潮阳市房地产发证收款收据、潮阳市房地产评估收款收据。办理抵押登记时，卓文通没有到场，也没有委托代理人到场。办理抵押登记后原潮阳市房管局也没有告知卓文通诉权或起诉期限。
借款期限届满后，种禽蛋场只归还了部分借款，2000年6月11日原农行潮阳市支行将持有的前述尚欠债权及利息转让给中国长城资产管理公司广州办事处，2000年6月12日的《债权转移确认通知书回执》及《附表：联系资料》上担保人处均署有“卓文通”的姓名。后经多次转让，债权最后转让给第三人胡伟民。
2012年5月31日，胡伟民作为原告，以卓文通等为被告，向潮南法院提起民事诉讼[案号：（2012）汕南法民二初字第58号]，请求之一为卓文通以粤房字第14390**号房产承担抵押担保责任。2012年6月11日，潮南法院把民事诉状副本送达卓文通。在民事诉讼过程中，潮南法院委托广东南天司法鉴定所对上述《声明书》、《债权转移确认通知书回执》、《附表：联系资料》上“卓文通”的签名是否卓文通所签，鉴定结论为倾向不是卓文通本人所签。该鉴定结论于2012年10月15日告知卓文通。
在（2012）汕南法民二初字第58号民事案件诉讼期间，卓文通向潮南法院起诉潮南住建局，请求撤销原潮阳市房管局对粤房字第14390**号房产的抵押登记，潮南法院于2012年11月15日卓文通发出《告知书》，告知卓文通应当先行解决民事争议。
2013年4月2日，潮南法院作出（2012）汕南法民二初字第58号民事判决书，判决胡伟民对卓文通所有的粤房字第14390**号房产享有优先受偿权。该判决书于2013年7月19日送达卓文通。卓文通于2013年7月23日向原审法院提起本案行政诉讼。
另查明，因区划调整，原潮阳市房管局的房屋管理登记职能现由潮南住建局继续行使。
原审法院认为,潮南住建局应对涉讼抵押登记行为的合法性负举证责任。涉讼抵押登记行为发生于1996年12月，故对该行政行为的合法性审查应适用当时有效的法律法规的规定。根据１９９４年９月１日起施行的《广东省城镇房地产权登记条例》第三条“县以上人民政府房地产管理部门负责房地产权登记管理工作，对申请登记的房地产依法进行审查和确认房地产权属，核发房地产权证”的规定，原潮阳市房管局依法享有对本辖区内房产权属（包括他项权）进行登记的职权，负有按照法律、法规规定的程序和登记要件对登记申请进行认真审查、核实的职责。根据《广东省城镇房地产权登记条例》第六条“房地产权登记的申请人必须是房地产的权利人，权利人是法人的，由其法定代表人申请；房地产是共有的，由共有人共同申请。”第七条第（二）项“由代理人申请登记的，应当向房地产管理部门提交申请人的委托书。境外申请人的委托书应当按规定经过公证或者认证。”的规定，办理抵押登记的申请人应当是抵押人和抵押权人，抵押双方当事人共同申请是上述法律法规规定的登记要件。因此审查申请人身份及到场办理人员的身份是登记机关的职责和法定的登记程序，为了核实申请人和到场办理人员的身份，登记机关除要求申请人依照规定格式填写申请书外，还须要求到场办理人员出示个人身份证件或法人资格证明，委托代理人到场办理的，还必须提交委托手续及委托人、代理人的身份证件。但原潮阳市房管局作出的抵押登记时，申请书的内容是空白的，也没有审查到场办理人员的身份，在卓文通没有到场，又未委托他人代为办理的情况下核准登记，没有尽到审查义务，其登记行为违反了上述法律、法规的规定，应予撤销。
卓文通的起诉是否超过起诉期限，潮南住建局对此应负举证责任。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，起诉期限应从卓文通知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算3个月，但从卓文通知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原潮阳市房管局作出抵押登记后没有告知卓文通诉权，潮南住建局也未能举证证明卓文通知道或者应当知道诉权或者起诉期限的时间。根据本案实际情况，卓文通知道抵押登记内容的具体时间是收到潮南法院（2012）汕南法民二初字第58号案民事起诉状之日即2012年6月11日，卓文通于2013年7月23日起诉，尚未超过起诉期限。故潮南住建局及胡伟民、农行潮南支行主张卓文通的起诉超过起诉期限，法院不予支持。
原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销原潮阳市房地产管理局于1996年12月6日在权属人为卓文通的粤房字第14390**号《房屋所有权证》上作出的抵押权登记。案件受理费50元，由被告汕头市潮南区住房和城乡建设局承担。
上诉人潮南住建局不服原审判决，上诉称：一、原审判决认定本案抵押登记违反法律规定的理由不成立。本案抵押登记系原潮阳房管局作出的。登记时交收了当事人提交的《抵押担保借款合同》、《声明书》、抵押人的身份证及房产证。根据原潮阳市房管局登记档案中《房屋他项权利登记申请书》封二“填表说明”第二条规定“权利人：指他项权利人”，没有明确要求抵押人在相关表格上签名。当时办理抵押登记时虽然没有被上诉人签名，但其提供了本人身份证、房产证，并缴纳评估费、登记费，评估机构也到其房屋现场进行评估，被上诉人予以配合，这足见申请抵押登记是被上诉人的真实意思表示。至于有关声明书或者抵押合同是否为抵押人本人签名，其审查义务不在于登记机构，而在于抵押权人。因为该材料是先于申请登记而存在的。而且，从抵押登记的效力看，抵押登记并不创设权利义务，权利义务的创设来源于有关合同，抵押登记仅产生公示、公信效力，这就决定了登记机构在登记时只应负形式审查义务，《中华人民共和国担保法》第四十四条所规定的“办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者其复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。”也说明登记机构只负责审查材料是否齐备，而对抵押权的实质合法性并无审查的法定义务。如果被上诉人没有提供过抵押物，但为什么办理登记时有其提供的公民身份证、房屋所有权证呢？其作为抵押物的所有权人，在长达10多年的时间里，其所有权证不是由其本人存执、而是由抵押权人存执的情况下，却一直没有异议、一直没有报失补办，这是不符合常情的。原审判决以原登记机构没有尽审查义务为由，认定原登记行为违反法律规定，不符合本案实际。原登记机构已尽审查义务，且所作的登记符合被上诉人的真实意思。（2012）汕南法民二初字第58号案判决书认定本案抵押登记有效，并判决被上诉人承担抵押责任，被上诉人没有提起上诉，服从该案判决结果，这表明本案抵押登记是正确。原审判决撤销本案抵押登记有误，请求二审法院予以纠正。二、本案已超过起诉期限。《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”即从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算3个月的起诉期限。被上诉人诉称：“2012年7月，原告（即被上诉人）在胡伟民诉与原告借款担保合同纠纷一案中获悉，原中国农业银行潮阳市支行于1996年12月6日伪造原告签名制作了《声明书》，并到原潮阳市房管局部门办理抵押登记。”经原审查明，被上诉人于2012年6月11日收到（2012）汕南法民二初字第58号起诉书副本，其当时就已经知道本案抵押登记内容。按上述法律及司法解释规定，本案的起诉期限应从2012年6月12日起计算3个月的起诉期限，但被上诉人并没有在知道后的3个月内即2012年9月12日之前向人民法院提起行政诉讼。其于2013年7月23日提起本案诉讼，已超过了3个月的起诉期限。事实上，从行政登记具有的公示作用看，应当推定被上诉人于本案抵押登记发生之日即1996年12月6日起即已知道本案抵押登记行为的发生，且本案抵押登记的内容是直接记载于被上诉人提供的房产证中“房屋他项权证摘要”栏中并于记载后将房产证交还被上诉人，因此本案的起诉期限应从被上诉人知道或者应当知道登记行为发生之日起即1996年12月6日起计算。因此，不论从哪个角度看，被上诉人的起诉均已超过法律规定的起诉期限。综上所述，原审判决错误，请求二审撤销原判，维持原登记机构的登记行为。
上诉人胡伟民不服原审判决，上诉称：一、原审法院认定“原潮阳市房管局作出抵押登记时，没有审查到场办理人员的身份，在原告没有到场，又未委托他人代为办理的情况下核准登记”，从而认定该登记行为违法并予以撤销严重错误：1、原审认定卓文通“无到场办理”无事实依据，潮南住建局明确反映卓文通有到场办理抵押登记，且提供了其私有的房产证供登记部门办理登记，卓文通在起诉状中也无以此作为起诉理由，仅在庭审时才辩解无到场申请登记明显缺乏事实依据；2、原审法院以“原告没有到场，又未委托他人代为办理”的理由，认定登记行为违法，应予以撤销错误。根据《担保法》第四十四条规定，“办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者复印件：（1）主合同和抵押合同；（2）抵押物的所有权或者使用权证书”。作为登记机关，只要当事人提交了上述两方面的材料，就应依法进行登记，其行为就合法。当事人是否有申请，是否到场不是考察登记行为是否合法有效的必要条件。原审法院以此理由撤销抵押登记，法律依据不足。另外，根据《担保法》的规定，登记部门仅是对登记材料是否齐全进行形式审查，法律并无规范登记机关办理登记时应对材料的真实性进行审查。二、卓文通的起诉已经超过诉讼期限，原审法院认定其起诉尚未超过起诉期限错误，应依法纠正。《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案抵押登记行为发生于1996年12月6日，根据行诉法规定，其起诉期限的起算时间应从发生登记行为起算三个月，即到1997年3月6日止。即使根据上述司法解释第四十一条第一款的规定，原审法院将卓文通“知道抵押登记内容的具体时间”界定为“收到潮南法院（2012）汕南法民二初字第58号民事起诉状之日即2012年6月11日”也是错误的。粤房字第14390**号《房屋所有权证》是卓文通拥有该权利证书所登记的物业的法律凭证，卓文通是唯一依法执有人，发生抵押登记行为，他是知道和应当知道的，原审法院将时间推延至2012年6月11日严重错误。因此，请求二审法院撤销原判，改判驳回卓文通要求撤销粤房字第14390**号房产的他项权登记的诉讼请求。
被上诉人卓文通答辩称：一，本案登记部门所进行的他项权登记是在被上诉人没有申请的情况下进行的，而且登记依赖的所谓抵押合同、声明书均为他人冒用被上诉人名义提交的材料，因此原审法院判令撤销他项权登记是完全正确的。二，本案不存在超过起诉期限问题。案情表明，本案被上诉人知道自己的房产被抵押登记是在收到潮南法院（2012）汕南潮民二初字第58号民事起诉状之日，即2012年6月11日才知道的，而登记部门一直没有告知被上诉人登记的内容以及诉权或起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条及第四十二条规定，明显不存在起诉期限超过的问题。综上，原审判决撤销他项权登记行为是正确的，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人述称：一、从诉讼主体上看，目前本案的第三人应当为胡伟民。涉案债权经多次转让，最后转让给胡伟民，上述转让均符合法律规定且为生效判决确认的事实，因此，本案合法第三人应当为胡伟民，已与农行潮南支行没有任何法律上的权利义务关系。二、从实体权利上讲，原潮阳市支行对涉讼房产享有的抵押权合法有效：1、已生效的（2012）汕南法民二初字第58号民事判决书已确认胡伟民对卓文通所有的粤房字第14390**号房产享有优先受偿权，而胡伟民的债权是由原潮阳市支行经过相关转让手续取得的。2、假使非卓文通本人签订抵押担保合同，但设定抵押权的行为已构成表见代理，原农行潮阳市支行作为善意第三人，其享有的合法权益应受到法律的保护。从本案设定抵押权的行为人提供的粤房字第14390**号房地产权证、卓文通身份证、声明书等相关材料看，原农行潮阳市支行有理由相信行为人有权为上述房产设定抵押权，加上有权部门为房屋抵押办理相关登记手续，符合国家法律有关规定。根据《物权法》第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。不动产登记具有公示公信的效力，原农行潮阳市支行有理由相信房屋抵押登记部门办理的他项权记载的物权状态就是真实的权利状态，无义务审查办理抵押登记的各项材料的真伪性。原农行潮阳市支行在发放贷款时已尽到审慎审查义务。在各种手续齐全的前提下取得抵押权，属于善意取得，享有的抵押权合法有效，不能因抵押人与第三人的任何原因使抵押权人的抵押权受到侵害，进而造成抵押权人享有的合法债权得不到有效保障。三、一审法院以超过期限为由，对我行提出的管辖权异议不予采纳不妥。本案纠纷因不动产提起，涉案不动产地址位于潮南区。根据《行政诉讼法》第十九条“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”的规定，本案一审应由潮南区法院管辖。且本案各当事人的住所地均在潮南区辖内，本案一审由潮阳法院管辖也不妥当。综上所述，请求二审法院撤销一审判决。
本院审理查明，原审法院查明的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，上诉人潮南住建局提交的申请房地产权抵押证件登记档案资料中，《房屋他项权利登记申请书》除“甲乙双方有关典当抵押情况说明”一栏甲方签名处加盖中国农业银行潮阳市峡山营业所印章，乙方签名处加盖潮阳市峡山洋林种禽蛋场印章和经办人意见一栏有填写内容外，其他项目内容全部空白，申请书中没有出现卓文通签名或“卓文通”字样。
本院认为，原潮阳市房管局（后被撤销，其职权由上诉人潮南住建局继续行使）作为房地产权登记主管部门，在办理涉讼他项权登记时，在《最高额抵押担保借款合同》非房地产所有权人签名、《房屋他项权利登记申请书》没有房地产所有权人签名申请且无任何授权委托手续等情况下，仅凭《最高额抵押担保借款合同》、《声明书》等材料就给予办理他项权登记，没有尽到依法审查的义务，其行为违反了《广东省城镇房地产权登记条例》第六条“房地产登记的申请人必须是房地产的权利人…”以及该条例第七条第二款：“…由代理人办理申请登记的，应当向房地产管理部门提交申请人的委托书…”的规定，其于1996年12月6日在权属人为卓文通的粤房字第14390**号《房屋所有权证》上作出的房屋他项权登记证据不足，程序违法，依法应予撤销。原审法院判决撤销该项抵押登记行为正确，应予维持。
关于两上诉人和原审第三人提出抵押登记符合被上诉人卓文通的真实意思表示，登记行为程序合法的问题。经查，从上诉人潮南住建局提交的申请房地产权抵押证件登记档案材料看，无法证实卓文通本人有到场办理房地产抵押登记手续，《房屋他项权登记申请书》中没有被上诉人卓文通的签名申请，审批意见栏没有审批人签批意见，也没有卓文通签收房地产权证的任何送达手续材料，此外，潮南法院（2012）汕南法民二初字第58号民事判决已查明，经委托鉴定，《声明书》、《债权转移确认通知书回执》、《附表：联系资料》上“卓文通”的签名倾向不是卓文通本人所签。故两上诉人和原审第三人的上述主张，缺乏事实依据，本院不予采纳。
关于两上诉人提出本案已经超过起诉期限的问题，经查，关于卓文通的起诉是否超过起诉期限的问题，举证责任依法应由行政机关潮南住建局负担。上诉人潮南住建局提交的证据材料无法证实其作出房地产他项权登记的行政行为时有向卓文通告知具体行政行为的内容或有向卓文通送达房地产权证证明。上诉人胡伟民于2012年5月31日就涉案抵押担保借款合同向潮南法院提起民事诉讼，向卓文通主张享有优先受偿权，潮南法院于2012年6月11日向卓文通送达民事起诉状，原审法院认定卓文通在收到民事起诉状时才知道具体行政行为并无不当。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”至卓文通2012年7月23日提起行政诉讼，没有超过两年的起诉期间。故两上诉人的上诉理由不成立，依法不予支持。原审判决认定被上诉人的起诉没有超过起诉期间正确，应予维持。
关于原审第三人提出本案应由潮南法院管辖的问题。经查，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释〔2008〕1号）第五条规定，“中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。”第七条规定，“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定。”汕头市中级人民法院根据最高人民法院的上述《规定》，依法指定潮阳区人民法院管辖潮南区人民法院受理的行政案件，因此，本案由潮阳法院管辖并无不当。故该上诉理由本院依法不予采纳。
关于原审第三人提出其作为实体权利上的善意第三人，所享有的合法权益应受到法律保护的问题，因本案审查的是行政机关的抵押登记行政行为的合法性，上述问题不属本案审查范围，当事人应另循法律途径解决。
综上所述，两上诉人的上诉请求依据不足，理由不能成立，依法不予支持；原审判决认定事实清楚，审查具体行政行为适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人汕头市潮南区住房和城乡建设局、胡伟民负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈楚纯
审判员 谢及凯
审判员 陈壮丽
二〇一四年二月十七日
书记员 郭丹虹