山东省阳谷县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）鲁1521刑初57号
公诉机关山东省阳谷县人民检察院。
被告人葛某，曾用名葛全岭，男，汉族，中共党员。因涉嫌玩忽职守罪，于2016年1月18日被阳谷县人民检察院决定并由阳谷县公安局执行取保候审。同年7月27日由本院决定并由阳谷县公安局执行逮捕。现羁押于阳谷县看守所。
辩护人刘云峰，河南尊严律师事务所律师。
山东省阳谷县人民检察院以阳检公刑诉〔2016〕58号起诉书指控被告人葛某犯玩忽职守罪，于2016年5月9日向本院提起公诉。本院适用普通程序，依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭进行了审理。阳谷县人民检察院指派检察员王福英、马某出庭支持公诉。被告人葛某及其辩护人刘云峰均到庭参加诉讼。公诉机关于2016年7月27日建议延期审理，并于2016年8月15日建议恢复审理。本院于2016年8月30日第二次公开开庭进行了审理。现已审理终结。
公诉机关指控：2012、2013年期间，被告人葛某在担任阳谷县郭屯镇城建办主任期间，具体负责郭屯镇危房改造专项补助资金的申报、审核、验收工作。在该镇姜刑村、杨庙村、后刘村、前梨园村采取伪造村民评议会议记录、公某意见和贫困户收入证明资料等手段，将不符合条件的危房改造申请户上报到郭屯镇城建办，葛某没有履行监管职责，没有按照规定对村里上报的危房改造户的条件和改造补助资金使用情况进行现场审核和验收，将不符合条件的申请户上报到县城建办，致使上述四村庄以93农户的名义套取出后用于村里建设，严重损害了危房补助资金专款专用制度，给国家造成重大经济损失。同时，葛某没有按照文件规定对危改户逐户建立危房改造档案，2014年为了迎接上级检查，安排郭屯镇工作人员杨某甲对档案中缺少的材料进行补充完善。
公诉机关认为，被告人葛某作为城建办主任，属于国家机关工作人员，对村里上报的危改户的申报材料负有审核职责，其已经预见村里上报的材料有可能存在不真实的情况，但没有认真履行审核职责，致使危房改造资金被套取114万元，且该资金实际上并未用于危改户的房屋建设，而是被用于各村其他建设，违背了国家设立专项资金的宗旨。葛某是造成损失的直接责任人，因此能够认定被告人葛某玩忽职守的行为与国家财产损失之间的因果关系。其行为构成玩忽职守罪，法定刑在三年以下有期徒刑。被告人主动投案，并能够如实供述主要犯罪事实，系自首，可以从轻或减轻处罚。
被告人葛某对公诉机关指控的犯罪事实及罪名均无异议。但辩称，危房改造是县里统一下发的文件，上报的相关材料都是村里报上来的，我再报到县里，当时没有对每户进行调查，也没有按照规定进行公某。后来省里检查档案，就把个别欠缺的材料做了补充。
被告人葛某的辩护人辩称：1、被告人葛某主观上存在过失，但不构成玩忽职守罪，只是工作上的失误。其在工作范围内适当地履行了工作职责，其按照程序向有关领导进行了汇报，各村将申请农户上报后，经过初步审验再上报到县农村危房改造领导小组进行实地复核，被告人葛某只是初步审核，在审核过程中存在一定过失。但现场审核、鉴定、拍照不是葛某的工作职责，其没有审核权。根据相关文件，对于危房改造的验收，是由县住建局负责，葛某只是个组织者、协调者，没有真正的验收权。被告人葛某在2012年至2015年期间，工作繁多，精力有限，是造成葛某工作失误的主要原因。2、危房改造款下发以后，各村支部书记将该款项没有直接发放到本人手中，而是用于村里的新农村建设，款项没有流失，也用之于民了，没有给国家造成损失。3、被告人葛某系自首，可以从轻或减轻处罚，犯罪较轻的，可以免除处罚。经公诉机关补充侦查，可证明被告人葛某并没有使用涉案款项。综上，请正确区分玩忽职守罪与工作失误的界限，依法对被告人葛某免于刑事处罚。
经审理查明：2012、2013年期间，被告人葛某在担任阳谷县郭屯镇城建办主任期间，具体负责郭屯镇危房改造专项补助资金的申报、审核、验收工作。其在明知该镇姜邢村、杨庙村、后刘村、前梨园村采取了伪造村民评议会议记录、公某意见和贫困户收入证明资料等手段，将不符合条件的危房改造申请户上报到郭屯镇城建办的情况下，仍继续上报，并且在上报时因有些材料不齐全，未按规定、擅自补充齐全后又上报。被告人葛某在上报之前擅自补充材料，且没有履行监管职责，没有按照规定对村里上报的危房改造户的条件和改造补助资金使用情况进行现场审核和验收，将不符合条件的申请户上报到县城建办，该款项下发后，各村委会将危改户的存折统一收回，且统一将款项取出。致使上述四村庄以93农户的名义套取危改资金，严重损害了危房补助资金专款专用制度，给国家造成重大经济损失114.12万元。同时，葛某没有按照文件规定对危改户逐户建立危房改造档案，在危房改造款下发后，2014年为了迎接上级检查，安排郭屯镇工作人员杨某甲对档案中缺少的材料进行补充完善。被告人葛某于2016年1月18日到办案机关主动投案。
上述事实由以下证据予以证实：
（一）书证
1、被告人户籍证明，证明被告人的身份情况。
2、被告人的基本情况，证明被告人葛某的任职情况。
3、阳谷县郭屯镇姜刑村危房改造情况统计表，证明上报的危房改造户的情况。
4、姜刑村、杨庙村、前梨园村、后刘村危房改造情况说明，证明姜刑村上报危房改造户的落实情况。
5、后刘村、杨庙村、前梨园村阳谷县2013年度农村危房改造项目档案，证明档案中的材料大部分是不真实的，是伪造的。
6、阳谷县住建局、财政局、发改局下发的关于开展农村危房改造竣工验收工作的函，阳谷县农村危房改造实施方案，关于印发《山东省2012年农村危房改造试点工作实施方案》的通知，山东省2012年农村危房改造试点工作实施方案，关于做好2012年农村危房改造申报工作的通知，关于做好2013年农村危房改造项目申报工作的通知，关于印发《山东省2013年农村危房改造试点工作实施方案》的通知，山东省农村危房改造补助资金管理暂行办法，证明关于农村危房改造款项的补助对象、审批程序、工作原则等方面的文件规定。
7、关于对姜邢村、杨庙村、前梨园村、后刘村危房改造款去向说明，证明姜邢村危房改造资金共45.6万元，给其中一户危房改造户姜某乙1.2万元用于自建房屋，其余44.4万元上交镇配套设施费22.2万元，危房改造资金余款22.2万元用于支付给姜兰波新村建设的9间老年房建筑工程款；杨庙村危房改造资金26.8万元，付旧房打分款222164元，付拆房补助款28500元，付危房改造报税14341元，付危房改造照相费800元；前梨园村危房改造资金43.2万元，2014年7月10日在该村账目记载，全部混用于支付村上建设工程款；后刘村危房改造资金21.6万元，2015年2月28日该笔款项在账目上有记载，全部混用于支付村上建设工程款。
8、阳谷县郭屯镇前梨园村总账复印件及前任村支部书记周某做的情况说明，证明2014年7月10日，收到上级危房改造补助款43.2万元，且由周某证明该款项全部混用于村上建设支付工程款。截止到2014年12月2日，村上剩余各款项为-984769.82元。
9、阳谷县郭屯镇后刘村总账复印件及前任村支部书记刘某甲、会计刘某乙的说明，记账凭证，收款收据，证明2015年2月28日收到危房改造补助款21.6万元，且由刘某甲、刘某乙证明该款项全部用于村上支付工程款。截止到2015年4月30日，村上剩余各款项共计7154.6元。
10、阳谷县郭屯镇杨庙村手写账目复印件，证明收到危房改造款26.8万元，并用于支付旧房分数款、板房补助款、危房报税及危房照相等，村上剩余各款项共计59397.5元。
11、阳谷县郭屯镇姜邢村委会出具的证明，证明该村危房改造款22.2万元用于新村建设中的9间老年房。
（二）证人证言
1、证人魏某的证言，其系阳谷县郭屯镇镇长，证明镇城建办职责之一是负责农村危房改造的审核和审批，郭屯镇从2012年开始申请危房改造项目，要求是危、旧房屋进行改造，特别是倾向于辖区内的低保户、五保户、贫困户。危改项目由镇城建办主任葛某负责。先由各村申报，后由城建办负责审核和审批，葛某将申报材料报送到镇办公室，统一盖章后上报。具体工作由葛某负责。危改资金应该专款专用，对该资金的使用不清楚。
2、证人申某的证言，其系郭屯镇副镇长，证明2012年镇上开始申报危改项目，主要由城建办主任葛某负责。按规定，申报的都是村上的贫困户、危房户、低保户等困难户，各村申报，上报到镇，再审核是否符合申报条件，然后将材料上报到县住建部分。上报材料和现场核实、照相等均由葛某负责的。
3、证人杨某甲的证言，其系郭屯镇政府人社科员，证明2013年年底至2015年6月份，我负责帮助镇城建办整理危房改造档案和系统录入。2014年7月份，为迎接上级检查，葛某让我帮他整理危改户的纸质档案。我按照葛某的安排，补充档案中缺少的部分材料，档案里没有“村委公开公示内容”、“村上的公示意见”、“郭屯镇危房改造农户公某意见”，按照葛某给的模板制作，然后统一填写危改户的姓名，让村上拿来公章加盖完善，时间是根据申报时间填写的。
4、证人姜某丁的证言，原任阳谷县郭屯镇姜某甲支部书记，证明2012年，姜刑村按照镇上分配的名额指标将上年纪的老年人申报了38户危房改造户，2013年分两次下发了危房改造资金44.4万元。我们把危房改造户的折、卡集中收起来，统一到信用社提款，后上交了镇财所配套设施费22.2万元，其他用于村建设了。危房改造户没有得到危房改造补助金。但我村的7户住进了“周转房”，免费住一辈子，1户住进了“老年宅”，按规定价格交纳了房款，危房改造补助金没有在房款中扣抵。当时镇上的葛某负责这项工作，他没有对危房改造户逐户去调查核实。我们报上去的有的户不属实，有些材料是按照城建办的安排后期补充的，有些材料镇上已经填好了，村上拿过去签字或盖章就行。我们村上没有对申报户进行评议，“评议会议记录”的参会名单和村委公开栏公示的内容我们村班子成员之间签上名填好上报的。改造前的照片是镇上城建办的人拍的，照片大部分改造户不是在自己家房子门口拍的，有部分房子是假的。危房改造后的照片都是统一在新村的老年宅门口照的，但实际未住进去。葛某也知道这些情况。
5、证人杨某乙的证言，原任阳谷县郭屯镇杨庙村支部书记，证明2012年至今，我们村申请过20户危房改造户，当时镇上给了我们20户的名额，要求我们就算有不符合条件的，也让我们报了。我们填写好申请表、镇上照相、危改户的身份证和户口本，交给了葛某，他负责审核。我们没有对申报户进行评议，也没有公某，就报上去了。镇上拍的照片部分不真实，验收表上的危房改造户没有实际入住。
6、证人周某的证言，任阳谷县郭屯镇前梨园村支部书记，证明2012年，我村申请了36户危房改造户，上报户是按照年龄大小选出来的，申请到补助资金43.2万元。村上没有进行评议，村民评议笔录是后来补充的。村上和镇上一开始就知道怎么回事，县里和市里来验收主要看房子是否建好，危改户是否入住，村上申报的36户并没有完全入住。我们申报的目的是为了顺利推进村里的整体搬迁，建设“小面积房”，解决部分买不起大面积户的居住问题。目前上报的36户有部分入住了小面积房，一部分没有入住，36套小面积房全部有人入住，但是无论是危房资金申报户还是普通群众，都是按照房屋造价收房款，危房补助资金没有在房款中抵扣。36户申请到得43.2万元归村集体用于建设了。
7、证人刘某甲的证言，系阳谷县郭屯镇后刘村支部书记，证明2012年，我村申报过危房改造资金，镇上给了18个名额，每家1.2万元，共21.6万元，我们给户家说了，补助金用来建设“周转房”，不给个人，我们也向镇上汇报了。资金下发后，我们将户的存折收上来，用于了“周转房”的建设。我们以农户年龄大小顺序确定的上报的18户，镇上对此没提出异议。我们只是将每户的基本信息上报给镇城建办，没有提供其他任何资料。这18户的申请资料不是我们村里制作和出具的，葛某让我签字盖章我就签字盖章了。这18户的其中2户强行搬进了周转房里，没交周转房的余款，其余的都住在子女家里。
8、证人刘某丙、杨某丙、袁某、杨某丁、杨某戊、杨某癸、杨某己、贾某的证言，均系杨庙村人，证明没有申报过危房改造款，村大队上要过身份证和户口本，照的照片有的不真实，村上也没安排住进“周转房”或“老年宅”，没有收到过危房改造款，也没有在购买的房款中扣除。危房改造现场核实表上的签字及手印均不是本人的。
9、证人孟某、康某、徐某、姜某戊、邢某、杨某庚、李某、姜某己、姜某庚、姜某辛的证言，均系姜某甲人，证明没有申报过危房改造款，村大队上要过身份证和户口本，照的照片有的不真实，村上也没安排住进“周转房”或“老年宅”，没有收到过危房改造款，也没有在购买的房款中扣除。危房改造现场核实表上的签字及手印均不是本人的。
10、证人姜某壬、蔡某、刘某丁、刘某戊、刘某己、刘某庚的证言，均系阳谷县郭屯镇后刘村人，证明2012年，有的照片不是真实的，没公某过危房改造名单，后来把存折收上去了，没收到过危房改造款，也没有在购房款项中予以扣除，没有签过字，也没有按过手印。
11、证人刘某乙证言，系阳谷县郭屯乡后刘村村委会计，证明2012年，我村共申报了18户危房改造户，当时镇城建办主任葛某来照相，有个别户的老房子拆迁了，在别的地方照的。发放危房改造款后，刘某甲书记让把每户的存折收上来，镇上扣了108000元，给了村上108000元。这些钱怎么用的不知道。申请户没有实际得到这笔资金，申请户中有16户没有住进老年房。我母亲申请时，不是她本人签字，是我签的字。
12、证人杨某辛、姜某癸、张某、杨某壬、王某甲、王某乙、姜某子、王某丙、汤某、吴某的证言，均系阳谷县郭屯镇前梨园村人，证明2012年，村上给我们照相了，资料上不是本人的签字，也没有公某过名单。后来村上把存折统一收上去，我们没有收到钱，也没有住进危改房，买的房款中也没有抵扣危房改造资金。其中证人汤某证明，补助金中个人得到了6000元，剩余的6000元被村支部书记要走，也没有抵扣房款。
（三）被告人供述与辩解
1、被告人葛某的供述，2012年我们镇开始申报危房改造项目，城建办主要负责农村危房改造补助金的申报、审核、验收，我主要负责危房改造项目的工作。危房改造的重点是辖区内的低保户、五保户和贫困户的居住条件。先由各村农户申请，再由村委会召集村民代表队申请户的实际情况进行评议，评议笔录核实后由参会人员进行签字确认，再进行公某三天以上。然后填写申请表上报到城建办。我们按要求应该逐户核查，经符合条件的危改户上报到县住建局的村镇建设办公室，按要求我们还要建立台账，逐户建立危房改造档案。前梨园村、杨庙村、姜邢村、后刘村，共上报了111户，得到危改资金共136万元。危改档案中的材料大部分不真实，后来为了应付上级检查完善补充了部分材料。我没有逐户调查核实申请户家庭收入的真实性。村上也没有对危改户名单进行公某，有的公某不到三天以上的时间。档案中的照片，有的不属实。“乡镇政务公开栏公示内容”中的危房改造扶持对象名单，按照要求应该在审核后将名单公某，但实际没有公某。申请下来的资金用于了村上其他建设上了。
2、被告人葛某于2016年7月11日作的笔录中供述，在申请危房改造款时，当时村上按照危改户的规定条件报上来的，没有大队书记告诉我是按照年龄大小报上来的。在款项下发前，申报的材料中有的缺失了公某材料，我又补充进去了，其他申报材料没有补充过。后来检查档案时，也是补充的公某的材料。款项下发后，都发到申请户的账户里了，应该用于村里盖房用了，具体去向不清楚。有的危改户住进了新盖的房子，有的没住进去。至于住进去的，怎么交的钱我不清楚。
以上证据业经质证，足以认定。
经本院审判委员会讨论认为：所谓滥用职权罪，是指国家机关工作人员违反法律规定的权限和程序，滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。其侵犯的客体是国家机关的正常活动，客观方面表现为违反法律规定的权限和程序，滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。犯罪主体为特殊主体，即国家机关工作人员。主观方面一般由过失构成，但也不排除故意的存在。所谓玩忽职守罪，是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。其侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。客观方面表现为不履行或不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。犯罪主体为特殊主体，即国家机关工作人员。主观方面只能由过失构成，即行为人应当预见自己玩忽职守的行为会致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免。
本案被告人葛某作为阳谷县郭屯镇城建办主任，具体负责郭屯镇危房改造专项补助资金的申报、审核、验收工作。其在申报危房改造款时，为了申报成功，未按规定擅自补充了部分申报材料，且在款项下发后为了迎接上级检查，又伪造了材料放入档案。根据证人郭屯镇姜邢村原支部书记姜书生、郭屯镇杨庙村原支部书记杨俊民、郭屯镇前梨园村原支部书记周玉海、郭屯镇后刘村支部书记刘某甲的证言可知，被告人葛某明知村上申报的危改户不符合危改款项申报的条件，是按照申请户的年龄大小申报的；有的村的申请材料都不是村上制作的。被告人葛某也供述，申报时缺项，补充了部分材料，有的照片不真实，但其供述补充的只是个别村上缺失的公某材料，这与证人姜某丁、杨某乙、周某、刘某甲、杨某甲的证言补充的大量材料有不一致之处，但这些证人证言都基本一致。故可认定被告人葛某在申报危改款项时伪造了部分申报材料的事实，其主观上具有故意。再根据涉案四个村上报的危改户的证言可知，其均未收到危改款项，在购买房屋时也未予以扣除，亦未住进相应的房屋。主观上，被告人葛某作为郭屯镇城建办主任，属于国家机关工作人员。客观上，其违反了法律规定的权限和程序，伪造不属于其职责范围内的申报材料，有的签字盖章也不符合规定的程序。侵犯的客体是国家机关的正常活动。综上，被告人葛某滥用职权，伪造部分申报材料，致使不符合条件的申报户成功申报了危房改造款，导致国家财产遭受重大损失。被告人葛某作为国家工作人员，违反法律规定的权限和程序，滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为符合滥用职权的构成要件，构成滥用职权罪。被告人葛某主动投案并能够如实供述主要犯罪事实，系自首，可从轻或减轻处罚。经社会调查评估，对其判处缓刑不致再危害社会。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第一款，第七十二条第一款，第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：
被告人葛某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年。
（缓刑考验期自判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向聊城市中级人民法院提起上诉，书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 程 然
人民陪审员 侯继斌
人民陪审员 胥先芳
二〇一六年九月五日
书 记 员 胡彦伟