贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔03行初88号
原告桐梓县茅石乡永兴煤矿。
负责人黎胜勇。
委托代理人黎阳江。
委托代理人夏昌华。
被告桐梓县人民政府。
法定代表人冉贤俊。
委托代理人令狐飞。
桐梓县茅石乡永兴煤矿（以下简称“永兴煤矿”）认为其因桐梓县天门河水库饮用水源保护区划定而无法继续生产，桐梓县人民政府应当予以补偿。永兴煤矿于2015年6月23日向桐梓县人民政府提交《桐梓县茅石乡永兴煤矿关于煤矿资源被压覆请求政府补偿的请示》，桐梓县人民政府未予回复。永兴煤矿遂于2016年2月26日向本院提起本案诉讼。本院于2016年3月15日立案受理本案后，于2016年4月7日向被告桐梓县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年7月12日公开开庭审理本案，原告永兴煤矿负责人黎胜勇及其委托代理人黎阳江、夏昌华，被告桐梓县人民政府负责人（副县长）杨登洪及委托代理人令狐飞；永兴煤矿申请的证人黎某到庭参加了诉讼。因永兴煤矿申请对煤矿资产进行鉴定，本院依法扣除审限。本案现已审理终结。
原告永兴煤矿起诉称：永兴煤矿于2004年经桐梓县招商引资，由黎胜勇个人投资成立。2008年5月4日获得《采矿许可证》，2009年省煤管局批准年生产能力为15万吨，并许可施工建设。2013年6月，通过贵州省能源局和安监局验收，属于证照齐全的生产矿井，生产规模为15万吨/年。截止2013年9月，原告累计投入1.28亿，经北京天健评估公司评估，资产价值为1.52亿。
2007年，贵州省人民政府下发黔府函〔2007〕114号《省人民政府关于划定遵义赤水等12县（市）集中式引用水源保护区的批复》，将永兴煤矿划入二级水源保护区。2013年，贵州省人民政府下发黔府发〔2013〕17号《省人民政府关于印发贵州省饮用水水源环境保护办法（试行）的通知》，根据该通知第十五条“……禁止在饮用水水源二级保护区内开发房地产、建设宾馆、餐饮以及新建（改建、扩建）排放污染物的建设项目……”的规定，永兴煤矿不得再进行建设，只能关闭；同时，根据该通知第十二条“各级人民政府划分或者调整饮用水水源保护区，对保护区内原有居民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当予以赔偿。”的规定，原告有权获得补偿。原告多次请求被告偿付未果，特提起本案诉讼。请求判决被告偿付原告：1、采矿权经济损失20350万元；2、原告投入矿井建设资金、土建工程资金、安装工程资金、设备器具购置、工程建设其他配用、解除劳动合同损失16500万元（截至2014年4月22日）；3、从2014年4月22日起至前述两项款项付清之日期间的利息、管理及设备维护人员工资、设备折旧等损失每月371.58万元，截至2016年2月22日合计8174.76万元；上述各项金额共计45024.76万元。本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：
第一组：1、原告营业执照。2、组织机构代码证。3、税务登记证。证明：原告具有主体资格。
第二组：4、原告采矿许可证。5、安全生产许可证。6、煤炭生产许可证。证明：原告系合法存续的煤矿，生产能力为15万吨每年。原告的采矿权期限至2018年5月，被告将原告划入二级水源保护区得到批准的日期是2014年4月22日，原告的采矿许可证，生产许可证均在有效期限内。
第三组：7、黔府发〔2014〕19号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水水源保护区的批复》。8、桐梓县环境保护局《桐梓县天门河水库饮用水源保护区划分优化方案》。9、《保护区范围与矿井重叠图》、《桐梓县天门河水库水源保护区优化方案图》。证明：1、原告煤矿被划入二级水源保护区范围内，并经贵州省政府文件批准。2、因为划入保护区后，法律规定不能进行采矿和建设，导致原告不能进行生产和建设。
第四组：10、桐梓县茅石乡永兴煤矿拟转让其拥有的房屋建设物、井巷工程、机器设备以及矿业权项目资产评估报告书。证明目的：原告保有煤炭资源是407万吨，原告煤矿的资产评估值为15205.41万元。
第五组：11、国内挂号信函收据及《桐梓县茅石乡关于煤矿资源被压覆德请求政府补偿的请示》。证明：原告于2015年6月3日以报告的形式向被告主张行政补偿，但被告至今未履行补偿职责。
证人黎某当庭证实其于2015年6月作为永兴煤矿的代表去找过县政府要求补偿。
被告桐梓县人民政府答辩称：一、被告没有收到原告申请赔偿或补偿的申请。二、被告没有实施对原告造成损害的行政行为。原告不能生产的原因是由于其没有进行整合以及安全原因。因此，被告不对原告负有补偿义务，请求驳回原告的诉讼请求。
被告提交了如下证据：
第一组：1、原告在2014年6月26日签订的兼并重组框架协议。证明：原告在2014年6月26日与狮溪煤业等企业签订兼并重组协议，但由于原告债务问题，一直没有进行整合。
第二组：2、隐患整改申请表，3、永兴煤矿2014年12月18日整改方案，4、2015年4月现场检查笔录及处罚决定书，5、2015年11月4日现场检查笔录及处罚决定书。证明：原告在整改过程中，被告未对原告实施关闭行为，原告在2015年6月是自行停产。
经庭审质证，对于原告提供的证据，被告对第一组、第二组证据的三性无异议；对第三组证据真实性无异议，但认为不能证明被告强制原告停产；对第四组评估报告的真实性、合法性和关联性均持异议，理由是该评估报告系原告单方委托，并且被告未对原告的这些资产造成损害；对第五组证据的三性均持异议，理由是挂号信仅注明县政府收，不能证明被告收到了挂号信。对于证人黎某的证言，被告认为达不到证明目的。
对于被告提供的证据，原告对真实性不持异议，但认为正是因为原告被划入了水源保护区，才使得原告不能被兼并重组，也不能继续改扩建。
结合庭审质证意见，对上述证据作如下认定：对原告提供的第一组、第二组、第三组、第五组证据及证人证言的真实性、合法性、关联性予以认定。因第四组证据（评估报告）系原告单方委托，对其的合法性不予认定。
对被告第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联性予以认定。
经审理查明，永兴煤矿位于桐梓县茅石乡浑水村，系黎胜勇投资设立的个人独资企业，经营范围及方式为煤炭的开采及销售。其持有的采矿许可证有效期自2008年5月至2018年5月，生产规模为15万吨/年；煤炭生产许可证有效期自2013年5月29日至2021年5月29日。
2015年6月8日，桐梓县安全生产监督管理局对永兴煤矿进行安全检查后，作出桐安监管煤字〔2015〕第046号《现场处理决定书》，责令永兴煤矿停业整改，此后永兴煤矿一直处于停产状态。
2014年4月22日，贵州省人民政府以黔府函［2014］90号《关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水水源保护区的批复》，批准实施遵义市人民政府呈报的《关于恳请批准桐梓县天门河水库饮用水水源保护区和新桥水库饮用水水源保护区划分方案的请示》。《桐梓县天门河水库饮用水源保护区划分优化方案》“3.2污染现状调查”中明确永兴煤矿属工业点污染源；“5.4环境监管要求”中明确“禁止在天门河水库及××水源××保护区内××、××、扩建排放污染物的建设项目；已经建成的排放污染物的建设项目，由县及以上人民政府责令拆除或者关闭”。根据桐梓县天门河水库饮用水源保护区划分优化方案及图纸，原告永兴煤矿部分位于二级保护区、部分位于准保护区。
2015年6月3日，永兴煤矿用挂号信向桐梓县人民政府邮寄《桐梓县茅石乡永兴煤矿关于煤矿资源被压覆请求政府补偿的请示》，以其被纳入天门河水库饮用水源保护区无法完成由15万吨至45万吨的技改，申请桐梓县人民政府予以补偿；同时原告亦委托代理人当面向被告提出补偿请求，被告当庭认可确有其事，且口头答复原告不属于补偿范围。原告遂提起本案诉讼。
另查明，2014年，永兴煤矿根据黔府办发〔2013〕46号《省人民政府办公厅关于进一步深入推进全省煤矿企业兼并重组工作的通知》等文件要求，与案外人桐梓县狮溪煤业有限公司等签订《兼并重组合作框架协议》；兼并重组工作因永兴煤矿存在债务问题未完成。
贵州省人民政府黔府办发〔2013〕47号《省人民政府办公厅关于印发贵州省支持煤矿企业兼并重组政策规定的通知》要求“兼并重组主体企业所属煤矿整合技改后，煤与瓦斯突出矿井设计规模不低于45万吨/年，其余矿井设计规模原则上不低于30万吨/年”。永兴煤矿生产规模为15万吨/年，不符合该政策规定。
本院认为，对于原告向被告提出过补偿请求的事实，被告已当庭认可。本案争议的焦点在于被告桐梓县人民政府是否对原告永兴煤矿负有补偿义务。
桐梓县人民政府依照《中华人民共和国水污染防治法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律法规申报并划定饮用水水源保护区域的行为得到贵州省人民政府批复同意并组织实施，目的是维护公共利益，行为合法。
永兴煤矿系合法的煤矿生产销售企业，导致其处于停产状态的原因是多方面的，包括煤矿自身安全生产措施、生产规模不达标及天门河水库饮用水源二级保护区禁止生产等。其中安全生产措施、生产规模不达标的问题可由原告按要求整改，但其被划入饮用水源二级保护区后，客观上导致永兴煤矿无法继续整改或生产。根据《贵州省饮用水水源环境保护办法（试行）》第十二条“各级人民政府划分或者调整饮用水水源保护区，对保护区内原有居民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当予以赔偿。”的规定，桐梓县人民政府作为划定天门河水库饮用水源保护区的政府，具有对原告进行补偿的法定职责。
原告认为被告的合法行为对其利益造成损害，向被告申请赔偿，被告收到原告申请后，应当及时查清事实，依照相关法律法规，就是否应当补偿或如何补偿作出具体行政行为，但被告未依法作出行政行为，属行政不作为。关于被告所持其已口头答复的理由，因“口头答复”不是法定行政行为方式，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。原告请求被告赔偿或者补偿，应当先由被告作出行政行为，原告对被告作出的行政行为不服，可以提起行政诉讼，其直接请求本院判决被告对其损失补偿，本院不予支持。本院依法对被告的不作为予以监督。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，判决如下：
责令桐梓县人民政府在判决生效后六十日内针对原告的请求作出行政行为。
案件受理费50元，由被告桐梓县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 黎光勇
审 判 员 方 兵
代理审判员 王 伟
二〇一七年七月十一日
书 记 员 朱 桃
陈博