广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗中法行初字第410号
原告：涂海湖，住广东省梅州市梅江区。
被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：朱小丹，该府省长。
委托代理人：邓凯、黄允鑫，均系该府工作人员。
被告：广东省国土资源厅，住所地广东省广州市天河区。
法定代表人：邬公权，该厅厅长。
原告涂海湖不服被告广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2015）118号《广东省国土资源厅关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》以及被告广东省人民政府作出的粤府行复（2015）236号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。
原告涂海湖起诉称：原告于2015年5月22日对经被告广东省人民政府批准由被告广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字（2015）118号《广东省国土资源厅关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》（下称（2015）118号《批复》）提出行政复议申请，被告广东省人民政府于2015年7月7日作出粤府行复（2015）236号行政复议决定书，原告于2015年7月10日签收上述决定，现不服提起行政诉讼。原告认为：一、依照土地管理法实施条例第十九条及相关法律规定，农田转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划，而（2015）118号《批复》不符合土地利用总体规划。二、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土（2010）96号）规定为防止拖欠征地补偿款，确认补偿费用及时足额到位，各地应探索和完善征地补偿款预存制度。由被告广东省人民政府批准被告广东省国土资源厅作出的（2015）118号《批复》涉及房屋土地还有店铺补偿费用不能及时足额到位，（2015）118号《批复》没有落实补偿款预存制度，因此被告广东省人民政府不能批准征收。三、依照土地管理法实施条例第十九条及有关文件的规定，农用地转为建设用地的，应当符合土地利用年度计划中确定的农用地转用计划指标。但是，由被告广东省人民政府批准由被告广东省国土资源厅作出的（2015）118号《批复》并不符合年度农用地转用计划指标。四、由于（2015）118号《批复》所涉及土地属于基本农田，依照土地管理法第四十五条的规定，被告广东省人民政府无权批准征收。五、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）规定，各类非农业建设批准占用耕地的，必须实行“占一补一”进行补充耕地，确保耕地占补数量平衡，严格审查耕地占补平衡。由被告广东省人民政府批准被告广东省国土资源厅作出的（2015）118号《批复》没有进行占补平衡，没有进行补充耕地。六、被告未履行对征收土地权利人的告知、确认、听证等程序，《土地调查确认表》中也没有权利所有人签字确认，属于程序违法。七、根据宪法和土地法等规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实施征收或者征用并给予补偿。（2015）118号《批复》所涉建设用地不具有公共利益的社会共性，是纯商业行为，违反了宪法和土地法，不能实行征收或者征用。八、有关征收涉案土地的留用地问题，根据原告提供的关于承诺留用地安置的证明可知，梅州市政府已承诺按实际征收土地面积的13%的比例安排留用地，但黄明二村村民小组会议纪要证实没有给该村村民小组划拨留用地，项目组也表示没有留用地。所以“黄明村第二经济合作社”、黄明村委会主任涉嫌冒领留用地，意图侵吞。为此，请求法院判决：1.撤销被告广东省人民政府于2015年7月7日作出的粤府行复（2015）236号行政复议决定书；2.撤销由被告广东省人民政府批准由被告广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字（2015）118号《广东省国土资源厅关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》。
被告广东省人民政府答辩称：一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定，原告不服经我府同意，由广东省国土资源厅作出的（2015）118号《批复》，于2015年5月25日向我府申请行政复议，我府于次日决定受理其行政复议申请，并向原告寄送了《行政复议受理通知书》，同时向广东省国土资源厅发出《提出行政复议答复通知书》，我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。广东省国土资源厅收到《提起行政复议答复通知书》后，于2015年6月5日向我府提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我府查明，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，我府有权批准作出（2015）118号《批复》。在涉案土地报批征地之前，广东省国土资源厅已经批准本批次拟征收土地占用多划基本农田，涉案土地以耕地报批征收符合相关规定。在涉案土地报批征地之前，经我府批准广东省国土资源厅已经下达了2014年用地指标文件，其中“梅州市中心城区扩容提质”项目，新增建设用地1000亩，农用地823亩，耕地482亩；经我府批准广东省国土资源厅已经作出修改梅州市土地利用总体规划的文件，涉案土地符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。涉案土地报批前，梅州市国土资源局出具了《征地补偿款预存证明》并附具了银行资金证明，可以证实其已将预计需要的征地补偿款足额预先存入征地补偿款专户。当地国土、人社部门在征地报批前，向被征地单位送达了《听证告知书》以及征地补偿标准、安置方案和被征地农民养老保险方案等，被征地单位均出具的《放弃听证的证明》中已列明拟征收土地的面积、地类、补偿标准等情况，已经保障了被征地对象的知情权。在涉案土地报批征地前，梅州市已在本市范围内补充等面积耕地，补充耕地项目已经梅州市相关部门验收通知，落实了耕地占补平衡。涉案土地属于梅州市土地利用总体规划中确定的建设用地，当地政府认为因实施规划而报批征收涉案土地符合公共利益。三、我府作出行政复议决定程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条规定，我府于2015年5月25日收到原告的行政复议申请，于2015年6月24日组织申请人、被申请人进行案件调查，在查明案件事实后于2015年7月7日依法作出维持原具体行政行为的复议决定，并于次日邮寄送达给原告、广东省国土资源厅，我府作出复议决定的行为符合前述规定要求。
被告广东省国土资源厅答辩称：一、本案依法不属行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述法律规定，国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，均属于最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，我厅作出的粤国土资（建）字（2015）118号《批复》，系经广东省人民政府同意，以我厅的名义作出的征用土地决定，根据最高人民法院（2005）行他字第23号《批复》，该征用土地决定属于上述法律规定的应当由行政机关作出最终裁决的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，原告对涉案《批复》不服提起诉讼，依法不属于法院行政诉讼的受案范围。二、涉案土地已按规定办理使用多划基本农田手续，且符合修改后的梅州市土地利用总体规划。《广东省土地利用总体规划实施管理规定》（粤府办（2013）3号）第十五条、二十九条规定：“列入土地利用总体规划可以占用多划（预留）基本农田建设项目清单的建设项目，占用基本农田时，在不突破所在县（市、区）多划基本农田面积的前提下，经省土地行政主管部门批准，可以在多划基本农田中等面积核减，不需另外补划基本农田”；“符合下列条件之一的建设项目，按列入土地利用总体规划可以占用多划（预留）基本农田建设项目清单和重大（重点）建设项目清单处理：（一）属国家和省重点建设项目……”。涉案土地对应项目为梅州江南新城中心商务建设项目，已列入广东省2013年重点建设项目计划，按规定可以占用土地利用总体规划中多划的基本农田。2013年10月25日，我厅根据《广东省土地利用总体规划实施管理规定》等的规定，作出《关于对梅州市梅江区土地利用总体规划多划基本农田占用方案（梅州江南新城中心商务建设项目等3个省重点项目）的批复》（粤国土资规划改复（2013）68号），同意占用多划基本农田45.0134公顷（包含本批次占用多划基本农田）。因此，涉案土地占用多划基本农田已经依法批准，可按一般耕地办理建设用地审批手续，符合相关法律规定。同时，根据《广东省土地利用总体规划条例》（广东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）、《广东省土地利用总体规划修改管理规定》（粤国土资规划发（2013）23号）等规定，经省人民政府同意，我厅于2014年5月29日作出《关于梅州市土地利用总体规划修改方案（梅江区低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点）的批复》（粤国土资规划改复（2014）101号），同意修改梅州市土地利用总体规划。涉案土地符合修改后的梅州市土地利用总体规划。三、涉案土地报批前已按规定预存征地补偿款。涉案土地报批前，梅州市国土资源局出具《征地补偿款预存证明》并附具银行资金证明，证实其已按照《关于试行征地补偿款预存制度的通知》（粤国土资发（2005）153号）的规定，将预计需要的征地补偿款足额预先存入征地补偿款专户，可保证征地补偿款能及时足额兑现，符合相关政策规定。四、涉案土地已落实土地利用年度计划指标。2014年7月，经省人民政府同意，我厅作出《关于下达广东省2014年土地利用计划的通知》（粤国土资规划电（2014）111号），向梅州市下达了中心城区扩容提质专项指标（其中新增建设用地1000亩、农用地823亩、耕地482亩）。涉案土地按规定安排使用2014年度省下达梅州市的城区扩容提质专项指标，符合相关法律规定。五、涉案土地已落实耕地占补平衡。根据《广东省土地开发整理补充耕地项目管理办法》（粤府办（2008）74号）第十六条规定，补充耕地项目验收分为县级初验、地级以上市验收并经省级抽查通过后发函确认二个阶段，地级以上市国土资源部门会同级农业、林业部门负责对补充耕地进行验收。涉案土地原地类为农用地13.5392公顷（其中耕地8.256公顷）、建设用地4.4008公顷，需补充耕地8.256公顷。涉案土地报批前，梅州市已在本市范围内补充等面积耕地，补充耕地位于梅江区长沙镇澄滩村，已经梅州市国土资源局验收通过（梅市国土资验函（2012）号），落实了耕地占补平衡。六、涉案土地报批前已按规定履行告知、确认、听证程序涉案土地报批前，梅州市国土资源局、梅州市梅江区人力资源和社会保障局向城北镇黄明村第二经济合作社发出了《听证告知书》（梅市国土资听告字（2013）13号），告知拟征地的面积、征地补偿标准和安置方案、养老保险方案，第二村民小组经召开户代表会议，作出《有关征收土地的决议》，明确同意征地补偿安置方案及养老保障方案，决定放弃举行听证。因此，涉案土地报批前已按规定履行告知、确认、听证程序，保障被征地农民的知情权。七、涉案土地留用地安置承诺符合省有关政策规定。2013年7月22日，梅州市人民政府向被征地村集体作出《关于落实留用地安置的承诺》，承诺将按实际征收土地面积的13％比例给被征地村安排留用地，用于发展生产。2013年10月29日，黄明第二经济合作社出具《关于承诺留用地安置的证明》，证实梅州市人民政府已向该社作出承诺。上述做法符合《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办（2009）41号）的规定。八、涉案土地审批程序合法，适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四、四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，涉案土地由梅州市国土资源局编制“一书三方案”等用地报批材料，经原梅州市人民政府同意后上报我厅。我厅经审查后，以粤国土资（报批）（2014）329号上报省人民政府批准。2015年2月3日，经广东省人民政府批准，我厅向梅州市人民政府作出粤国土资（建）字（2015）118号《批复》，同意梅州市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，将梅江区城北镇黄明村、黄留村和西郊街道黄塘村属下的集体农用地13.5392公顷（耕地8.256公顷、园地1.5327公顷、林地0.3344公顷、养殖水面3.4161公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地4.4008公顷，以上合计17.94公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。综上所述，我厅作出粤国土资（建）字（2015）118号《批复》的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被诉具体行政行为不属于行政诉讼的受案范围，请法院查明事实，依法驳回起诉。
据原、被告提交的证据记载：2015年2月3日，广东省国土资源厅向梅州市人民政府出具粤国土资（建）字（2015）118号《广东省国土资源厅关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》，其中内容为：“经你市政府审核同意上报的《关于审批梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的请示》（梅市国土资报（2014）185号）收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将梅江区城北镇黄明村、黄留村和西郊街道黄塘村属下的集体农用地13.5392公顷（耕地8.256公顷、园地1.5327公顷、林地0.3344公顷、养殖水面3.4161公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地4.4008公顷，以上合计17.94公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为梅州市城镇建设用地。二、该批次用地在土地利用总体规划中规划用途为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。三、同意上报的补充耕地方案，使用已有耕地储备指标（梅市国土资验函（2012）1号）落实占补平衡。四、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟定具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。五、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。六、征地批后实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。”2015年5月25日，原告涂海湖不服上述批复，以广东省人民政府为被申请人向广东省人民政府申请行政复议，请求复议机关撤销经广东省人民政府批准由广东省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2015）118号）。广东省人民政府受理上述复议申请后，于2015年7月7日作出粤府行复（2015）236号行政复议决定书，维持经广东省人民政府批准，由广东省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2015）118号）。原告涂海湖不服，遂向本院提起本次行政诉讼。
本院认为，本案被诉的粤国土资（建）字（2015）118号《广东省国土资源厅关于梅州市2013年度第十三批次城镇建设用地的批复》是经广东省人民政府批准的，由广东省国土资源厅作出的批准征收土地的批复；粤府行复（2015）236号行政复议决定书则是复议机关广东省人民政府就上述批复进行审查作出的行政复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述法律规定，本案中原告的诉讼请求所涉及的行政行为即（2015）118号《批复》，属于上述规定的由行政机关最终裁决的情形，与复议机关依复议程序对征地批复审查后作出的复议决定，均不属于法院行政诉讼的受案范围。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告涂海湖的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
人民陪审员 麦小玲
二〇一五年八月二十八日
书 记 员 马曼莉
何红丽