广西壮族自治区桂平市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浔行初字第30号
原告桂平市寻旺乡先锋村第10队。
诉讼代表人冯某安，男，队长。
委托代理人黄某翰，男，桂平市148法律服务所法律工作者。
委托代理人冯某生，又名冯某生，男，19××年×月×日出生，汉族，农民，住桂平市寻旺乡先锋村大塘城屯×号。
被告桂平市人民政府。所在地：桂平市西山镇大成北路***号。
法定代表人吴飞，男，市长。
委托代理人李某谷，广西理维律师事务所律师。
委托代理人谢某校，广西理维律师事务所实习律师。
第三人桂平市寻旺乡先锋村第11队。
诉讼代表人杨某辉，男，队长。
委托代理人杨某娟，女，桂平市蒙圩镇法律服务所法律工作者。
原告桂平市寻旺乡先锋村第10队不服被告桂平市人民政府于2013年1月21日作出浔政决字（2013）4号处理决定（以下简称“4号处理决定”），于2013年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月29日立案受理后，于2013年6月8日向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月8日公开开庭审理了本案。原告桂平市寻旺乡先锋村第10队的诉讼代表人冯某安及其委托代理人黄某翰，被告桂平市人民政府的委托代理人李某谷、谢某校，第三人桂平市寻旺乡先锋村第11队的诉讼代表人杨某辉及其委托代理人杨某娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桂平市人民政府于2013年1月21日作出“4号处理决定”，认定原告第lO队虽然能提供其村民冯某生户的《土地房产所有证》，证明冯某生户在土改时有住宅房屋在争议地内，但是在大集体时期该房屋因故已被拆除，其户亦搬迁往别处居住。原住宅房屋使用的宅基地已不再具有宅基地的作用，而变更为一般耕地。争议地自落实农业生产责任制时第三人第l1队便耕种使用至今，多年无争议，而且争议地除南至水沟与先锋第3队相邻外。东、西、北面三面相连的土地均属第三人第11队的耕作土地。从三个有利原则出发，被告认为确认争议地的权属归第三人第11队所有为宜。为此，根据国务院国发（1980）135号文批转执行的广西壮族自治区人民政府《关于我区处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（四）项和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十八条第一款第（二）项规定，作出决定：原告与第三人争议的“大塘表”（又称“马王岭”）的1.855亩土地所有权属于桂平市寻旺乡先锋村第11队农民集体所有。
被告在法定期限内向本院提供其作出被诉具体行政行为的证据：一、程序方面：1、立案呈报表和有关本案的通知、送达回证及处理意见书；2、三次调解会笔录（2012年9月26日、2012年11月13日，2012年8月3日）；3、2012年9月19日现场勘验笔录和2012年12月17日马王岭土地平面图。上述证据以证明本案调处程序合法。二、事实方面：1、冯某光、陈某英的《土地房产所有证》；2、1959年先锋大队的借房借条；3、2012年10月9日调查周某基、冯某西、林某华、林某超的笔录、2012月23日调查周某生的笔录；4、《先锋10队冯某生古今宅基地示意图》；5、调查周某生的笔录；6、冯某正自书《证明》；7、2012年9月24日先锋村委《证明》、周某林自书《证明》；8、四次现场勘验笔录及现场图；9、三次调解会笔录；上述证据以证明本案争议地的名称座落、四至、面积及地上附着物、争议原因和时间；争议地的来源和土地使用事实。
原告诉称，原告的村民冯某生（又名冯某生）户在1952年土改时分得争议地“马王岭”（第三人称“大唐表”）和其他地方的土地（水田），其中耕地14块（含菜园地1块），面积共6.912亩。在争议地内得耕地7块（含菜园地1块0.159），面积2.695亩，晒场地1块0.095亩，房屋宅基地1块0.135亩、天底1块、牛栏地1块。该争议地共面积2.925亩（不包括牛栏地、天底地）。同时分别在该地的东北角和西南角种有两蔸竹。该争议地座落于桂平市寻旺乡先锋村内的南梧二级路旁，四至界址为：东与第11队旱地为界，南与水沟及第3队旱地为界，西与水沟及第11队早地为界，北与第11队旱地为界。现面积为1.855亩，与原来面积相差1.07亩左右。该争议地在1956年成立高级合作社时，除房屋宅基地、菜园地和牛栏、天底和竹根地等土地归冯某生户使用外，其余耕地带入高级社统一经营生产。在1958年先锋村实行大集体化期间，该争议地的耕地统归先锋大队（生产大队）集体耕种。其中先锋大队在1959年因大队办公需要而向冯某生户借用在该地建的三间房屋使用，后被公社拆除，但公社没有给予赔偿。1962年“四固定”期间，该争议地归还给原告所有。1981年实行生产责任制时，原告按土改时的土地权属将该争议地安排给本队村民冯某生户管理使用。2007年寻旺供电所因拉电线经过该争议地时，因冯某生在该地种的竹子妨碍拉电线被砍伐，后冯某生提出赔偿要求，供电所赔偿了1300元给冯某生户。在实行责任制时，该争议地的四周都有簕城围住，后因冯某生户人口劳动力稀少，对该地疏于管理，第三人个别村民自1995年趁机毁掉簕城进入耕种。冯某生发现后，提出干涉，要求占耕者停止侵占。但是第三人的个别村民杨某华等人凭其人多势众，一直占耕至今。为此原告的村民冯某生再无可忍，于2012年4月28日冯某生铲掉两蔸竹附近的部分农作物而引起争议。原告认为被告作出的“4号处理决定”存在以下错误。一、程序违法。桂平市寻旺乡政府于2012年8月29日把该案移交给被告处理，被告却至2013年1月21日才作出权属处理决定，时间长达近5个月之久，明显违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第30条第3款“有处理管辖权的人民政府应当自接到处理意见之日起一个月内作出处理决定，因案件重大，案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经上一级人民政府批准，可以适当延长，但延长的期限最多不超过一个月”的规定。本案即使需要延期，但总的期限只能是2个月，可是被告作出该案的处理决定，却超期近3个月的时间。因此被告所作出的“4号处理决定”程序违法。二、被告的“4号处理决定”认定事实不清，证据不足。1、被告认定“虽然先锋lO队能提供其村民冯某生户前辈的《土地房产所有证》能证明冯某生户在土改时有住宅房屋在争议地内，但是在大集体时期该房屋因故己被拆除，其户亦搬迁往别处居住。原住宅房屋使用的宅基地己不再具有宅基地的作用，而变更为一般耕地”。被告这一认定明显违背土地权属的土改、高级合作社、“四固定”时期的政策和现行的土地法律法规。因为政策和法律法规明确规定，农民所分得的宅基地的使用权是永远不变的，同时也没有政策法律法规规定，农民的房屋拆除后的宅基地可以自然变为耕地。被告这样认定实属以土地类别、性质混淆（宅基地与一般耕地）来代替认定土地所有权，显然背离事实。2、冯某光（冯某生父亲）、冯某定户属先锋村第10队村民，其两户在土改时的房屋被大集体公社化时统一拆除余下的宅基地的所有权依然属原告集体所有（见1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》第21条第1款规定）。被告忽略了这个土地权属的连贯性的事实。因此，被告的认定违背事实和政策。3、被告认定“争议地自农村落实生产责任制时，申请人（第三人）便耕种使用至今，多年无争议，且争议地除南至水沟与先锋3队相邻外。东、西、北三面相连的土地均属申请人（第三人）‘先锋11队’的耕作土地”也是与事实不符。原告的村民冯某生在生产责任制后，因其户人口劳力稀少，对争议地疏于管理，当发现第三人的村民杨某华等人毁掉簕城占耕时就开始提出干涉至今，只不过没有向政府反映，但不等于没有争议过的事实。同时原告的村民冯某生也一直管理至今，虽然争议的部分土地被第三人的村民占耕，不等于冯某生没有管理使用，而且在2007年寻旺供电所拉电线经过争议地时，因该地上的竹妨碍拉线砍伐那些竹子时，供电所赔偿了130O元给原告的村民冯某生。如果该争议地是第三人所有管理，为何第三人或其村民不向供电所要求赔偿，且供电所为何赔偿是给原告的村民冯某生。4、被告的“4号处理决定”证据不足，违背土地确权政策规定。既然被告认定查明原告村民冯某生户在土改地有房屋宅基地、晒场、天底、牛栏、竹子等附着物在争议内，那么根据国发（1980）135号文件第三点第二项“一般应以土改、合作化、四固定的权属定论为依据……”的规定，应确认争议地归原告所有。因为该争议地的权属从土改时确定归原告的村民冯某生户使用之后，至今并没有过任何合法变更的事实。相反，被告也没有充分合法有效的证据，特别是土改、合作化、四固定三个时期的文字依据和其他变更权属的事实依据，即第三人没有土地权属来源依据。但被告仅凭第三人现在占耕的行为来作为本案权属确认依据，是违背了土地权属确权的政策规定。另外，被告认为争议地的位置三面与第三人的土地相邻的事实来作为确权依据，更加不符合实际。没有任何政策法律规定一方的土地在与对方的土地多面相邻，发生争议时就可以认定土地权属为对方所有。由此不难看出被告的“4号处理决定”证据不足，认定事实不清。三、既然被告认定原告的村民冯某生户在争议土地有土地权属的事实，同时又认定第三人在生产责任后占耕的事实，那么为何确权时只确定争议地全部归第三人所有，这里显然有矛盾。被告的确权行为存在明显不公和错误。况且由于第三人与原告对争议地都有管理使用的事实，被告在确权时应当确认原告在争议地的份额，但被告却以“三个有利原则”生搬硬套，对政策的理解断章取义，将争议地全部归第三人所有。故被告明显有违背事实和适用政策法规的错误。综上，被告作出的“4号处理决定”存在程序违法，查明事实不清，证据不足。因此，请求法院依法撤销被告的“4号处理决定”，并判令被告重新作出处理决定。
原告向本院提供的证据：1、原告身份证和法定代表人身份证，以证实原告身份和法定人身份；2、被告作出的4号处理决定书，以证实被告作出被诉的具体行政行为；3、贵港市人民政府的贵政复决（2013）42号行政复议决定书，以证实原告已经履行复议程序；4、冯某生户的《土地房产所有证》，以证实争议地权属系原告所有；5、1959年先锋大队的借房借条，以证实争议地权属系原告所有；6、先锋村委会的《证明》和冯某正书证《证明》，以证实原告对争议管理至今的事实；7、周某基、周某生、周某南、周某柱、周某荣、周某林的书证证言，以证实原告村民对争议地自四固定至今还继续管理的事实；8、《冯某生古今宅基地示意图》，以证实争议地内有原告村民房屋宅基地及两棵竹等附着物和界址；9、《请示、报告、来信处理卡》，以证实被告对2012年8月31日收到桂平市寻旺政府调解意见书和被告正式立案，至2013年1月21日才作出土地权属处理决定，明显超期近3个月的时间，属程序违法的事实；10、被告调查刘某周的笔录，以证实争议地上的两棵竹历史至今都是原告村民冯某生管理收益的事实。
被告辩称，本案争议地有部分是先锋村第10队村民冯某光、冯某生户住宅房屋用地。大集体时，冯某光、冯某生户房屋因故已被拆除，其户亦搬迁往别处居住，房屋用地已变更为一般耕地。大集体时，原告第10队与第三人第11队同属一个集体，该地已归该集体所有和管理。责任制至今争议地一直由第三人第11队耕管多年无争议。二、被告的“4号处理决定”按“三个有利”确认争议地归第三人第11队集体所有，是有事实依据。争议地由原告第11队长期耕管。争议地东、西、北三面均为第三人第11队耕作的土地。争议地确权归第11队有利生产。综上所述，被告的“4号处理决定”是事实清楚，适用法律适当，程序合法。因此，请求法院予以维持。
第三人述称，被告作出的“4号处理决定”事实清楚、证据充足、程序合法，应予维持。理由是：1、同意被告的答辩意见。2、根据国土部2003年颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》第2第、第4条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”及第28条“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见”的规定。因此，被告在5个月内作出“4号处理决定”属程序合法。3、1958年大集体合作化时，原告与第三人同属一个集体（先锋村第10队），当时争议地己由冯某光将该地带入先锋村10队（原告在其行政复议申请书中明确承认这一事实），也就是说大集体合作化时现争议地为现原告和第三人共有。1961年第三人从大集体分出，成为现在的先锋村第11队，当时已明确将现争议地以及争议地周边的耕地一起连片划给第三人的耕作区，并由第三人管理使用至今，而且从划分给第三人时起就不存在所谓的房屋，当时是以耕地的地类划分给第三人的，且由第三人耕种使用至今，无人提出异议。根据（1989）国土（籍）字第73号《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》第10条第2款第1项规定：由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。因此争议地应为第三人所有。4、《土地法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，分队前原告的村民冯某光就已经由集体安排搬迁往别处居住，并安排有相应的宅基地，因此原告在诉状中称“农民所分得的宅基地的使用权是永远不变的”的说法与土地法相违背。因此被告作出的“4号处理决定”确定争议地为第三人所有是事实清楚、证据充足、程序合法，请法院予以维持。
第三人在法定举证期限内向法院提供：1、原告的行政复议申请书，以证明申请书中原告已将争议地带入集体，并由集体管理的事实；2、贵港市人民政府的贵政复决（2013）42号行政复议决定书，以证实大集体时原告和第三人同一个集体的事实，同时证实争议一直是第三人管理使用。
本院依职权调取的证据：2013年7月17日对争议土地进行现场勘验制作了现场勘验笔录。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、庭审中，1、原告、第三人一致认可无异议的：（1）1958年大集体时，原告第10队与第三人第11队同属一个集体。1962年成立生产队时，原告和第三人从同属一个大集体中分成原告第10队与第三人第11队；（2）被告提供以证明被告调处程序合法的立案呈报表、有关涉案的通知、送达回证及处理意见书、三次调解会笔录（2012年9月26日、2012年11月13日，2012年8月3日）、2012年9月19日现场勘验笔录和2012年12月17日马王岭土地平面图。2、原、被告，第三人一致认可的：本院依职权调取的，于2013年7月17日对争议土地进行现场勘验制作的现场勘验笔录。可证实争议地座落的地名、四至范围、面积。二、被告在庭审中举证的事实方面证据：1、冯某光、陈某英的《土地房产所有证》；2、1959年先锋大队的借房借条；3、2012年10月9日调查周某基、冯某西、林某华、林某超的笔录，2012年10月23日调查周某生的笔录；4、《先锋10队冯某生古今宅基地示意图》；5、调查周某生的笔录；6、冯某正自书《证明》；7、2012年9月24日先锋村委会的《证明》、周某林自书《证明》；8、四次现场勘验笔录及现场图；9、三次调解会笔录。上述证据具有客观性、合法性和关联性，证明了本案争议地的名称座落、四至、面积及地上附着物、争议原因和时间，争议地的来源和土地使用事实，本院予以采信，并作为本案定案依据。三、原告在庭审中举证的证据作如下确认：1、（1）对原告以证实原告身份和法定人身份的原告身份证和法定代表人身份证，可证实原告身份和诉讼代表人身份；（2）被告作出的4号处理决定书，可证实被告作出被诉的具体行政行为；（3）贵港市人民政府的贵政复决（2013）42号行政复议决定书，可证实被告作出的“4号处理决定”，经过行政复议程序；（4）原告以证实争议地属原告所有的冯某生户《土地房产所有证》，可证实在争议地内曾有土地、房屋属冯某生户；（5）原告以证实争议地权属为原告所有的1959年先锋大队的借房借条，可证实在争议地内曾有房屋属冯某生户。2、（1）以证实原告对争议管理至今的事实的先锋村委会的《证明》和冯某正书证《证明》；（2）以证实原告村民对争议地自四固定至今还继续管理的事实的周某基、周某生、周某南、周某柱、周某荣、周某林的书证证言；（3）以证实争议地内有原告村民房屋宅基地及两棵竹等附着物和界址的《冯某生古今宅基地示意图》；（4）原告利用被告调查刘某周的笔录，以证实争议地上的两棵竹历史至今都是原告村民冯某生管理收益的事实。上述（1）—（4）原告用以证实的事实，因缺乏相关证据佐证，并不足以证实争议土地属原告的，故本院不予采信作为本案的定案依据。3、原告以证实被告作出土地权属处理决定超期近3个月的时间，属程序违法的《请示、报告、来信处理卡》，可证实被告对土地权属纠纷案立案时间，于2013年1月21日对争议土地权属作出处理决定。四、第三人在法定举证期限内向法院提供：1、原告的行政复议申请书，可证明在申请书中，原告认可已将争议地带入集体，并由集体管理的事实；2、贵港市人民政府的贵政复决（2013）42号行政复议决定书，可证实被告作出的“4号处理决定”，经过行政复议程序。
根据上述有效证据，本院确认本案事实为：原告与第三人讼争的原告称为“马王岭（大塘城）”，第三人称为“大塘表”，实为同一地块，位于桂平市寻乡先锋村南梧二级公路边，地类属旱地，面积约1.855亩，争议地四至，除南至水沟与先锋村第3队相邻外，东、西、北三面相连的土地均属第三人先锋村第11队的耕作土地。土改时桂平县第四区宗耀乡大塘城村的冯某光户有房屋、晒场地、牛栏、竹等附着物在争议地内。冯某光之子冯某生现属先锋村第10队村民。1958年大集体时，原告第10队与第三人第11队同属一个集体，该地已归该集体所有和管理。1959年3月13日桂平县先锋公社借用冯某光、冯某定三间房屋建设大队部，后冯某光户的房屋被公社统一拆除。1962年成立生产队时，原告和第三人从同属一个大集体中分成原告第10队与第三人第11队。落实农业生产责任制后，第三人第11队的村民在争议地耕种，直至2012年4月发生争议。经组织争议双方进行调解未果。被告于2013年1月21日作出“4号处理决定”，将争议地确归第三人第11队集体所有。原告不服，遂提出行政复议申请，请求撤销被告的“4号处理决定”。2013年12月7日，贵港市人民政府作出贵政复决（2013）24号行政复议决定，维持被告作出的“4号处理决定”，原告仍不服，提出本诉讼。
本院认为，被告作出的“4号处理决定”是对原告和第三人之间的土地权属争议所作的具体行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十八条第二款的规定，是履行其法定职责的行为，原告和第三人对此亦无异议。本案中，原告第10队的村民冯某光、冯某生户土改时虽有房屋在争议地内，但在大集体时该房屋因故已被拆除，该户亦搬迁往别处居住，该地已变更为一般耕地，且在大集体时原告与第三人同在一个集体，该地当时已归该集体所有和管理。且自生产责任制至今，争议地内除两蔸竹位置外，其余土地一直由第三人第11队耕种管理，多年无争议。被告基于上述事实，根据国发（1980）135号文第三点第（四）项和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，从历史和管理现状出发，按有利于生产、方便管理、有利于团结的原则，将争议地确认归第三人第11队农民集体所有是事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。因此被告和第三人请求维持被告的“4号处理决定”理由成立，本院依法应予支持。对于原告以冯某光、冯某生户的《土地房产所有证》主张争议地权属。本院认为，冯某光、冯某生户土改时虽有房屋在争议地，但在大集体时原告与第三人同属一个集体，大集体时该地已归该集体所有和管理，没有证据证实分队后争议地归原告所有，且自生产责任制至今，争议地内除两蔸竹位置外，其余土地一直由第三人第11队耕种管理，多年无争议，故原告主张争议地权属的证据不足；原告认为，2007年寻旺供电所因拉电力线路经过争议地时，因该地上种的竹子妨碍拉电线被砍伐时，所赔偿款也是给第三人的村民冯某生户，因此认为争议地属原告的。对此，本院认为，该赔偿款行为也不足以能证明争议地的权属；原告还诉称，被告于2012年8月29日收到原告和第三人辖区乡镇政府移交该案给被告处理，被告却至2013年1月21日才作出权属处理决定，超期近3个月的时间，因此被告所作出的“4号处理定”程序违法，应予以撤销的说法。对此，本院认为，虽然被告超期限作出处理定，但并不影响其正确实体处理结果。综上，原告主张争议地权属缺乏充分证据，故原告请求撤销被告的“4号处理决定”依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告桂平市人民政府于2013年1月21日作出浔政决字（2013）4号处理决定。
本案案件受理费50元，由原告桂平市寻旺乡先锋村第10队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至户名为：贵港市中级人民法院—诉讼费；开户行：中国农业银行贵港分行营业部；账号：455101012001893。逾期不交也未提出司法求助申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 杨 某
审 判 员 冼某某
人民陪审员 李某某
二０一三年八月二十日
书 记 员 杨某某