广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第220号
上诉人（原审原告）：黄日宣，男，住广东省湛江市坡头区。
诉讼代理人：赵旭，广东大展律师事务所律师。
诉讼代理人：苏锦玉，女，住广东省湛江市坡头区。系黄日宣的儿媳。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
诉讼代理人：罗卓琴、许志伟，均为湛江市法制局干部。
原审第三人：湛江市坡头区坡头镇麻登村本中沟南队经济合作社。
负责人：黄康文，社长。
诉讼代理人：周封地，广东粤海律师事务所律师。
上诉人黄日宣因与被上诉人湛江市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于湛江市坡头区坡头镇麻登村本中沟村村边，其四至是：东至空地，南至空地，西至距广湛公路23.1米，北至空地，面积约119.6平方米。涉案土地属第三人湛江市坡头区坡头镇麻登村本中沟南队经济合作社（下称本中沟南队）集体所有的土地。1988年1月1日，本中沟南队与原告黄日宣签订一份《承包开发种养合同书》，约定本中沟南队将位于其村边、广湛公路东北端10.16亩集体坡地出租给黄日宣从事种植、养殖业，合同期限从1988年1月1日起至2013年年底。期间，黄日宣在承租的土地上建造房屋居住。庭审中黄日宣亦承认其在承租的土地上建造房屋。此后，黄日宣持本中沟村委会出具的一份《土地使用权属证明》，向湛江市坡头区人民政府国土管理部门申请登记发证，该份《土地使用权属证明》落款时间为1992年11月15日，没有加盖本中沟村委会公章，也没有负责人签名。1993年3月9日，湛江市坡头区坡头镇麻登管理区（下称麻登管理区）在该份《土地使用权属证明》上签字“情况属实，同意发证”并加盖公章。湛江市坡头区人民政府国土管理部门根据黄日宣向其提供的该份《土地使用权属证明》进行登记，填写地籍调查审批表，经初审、复审、审批等程序。1994年6月30日，湛江市坡头区人民政府向黄日宣颁发湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》，用地面积120平方米。1994年7月1日，湛江市坡头区人民政府又向黄日宣颁发湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》，其四至为：东至黄亚汉屋4.4米，南至黄观浩屋3.05米，西至空地，北至空地，用地面积104平方米。2014年6月，本中沟南队获悉黄日宣领取上述集体土地建设用地使用证后，于2014年6月30日向被告湛江市人民政府申请行政复议。2014年9月25日，湛江市人民政府作出湛府行复（2014）56号《行政复议决定书》，认为：没有证据材料显示黄日宣曾向本中沟南队提出用地申请，并经本中沟南队村民代表大会或村民委员会讨论通过；《土地使用权属证明》上既没有盖本中沟南队公章，也没有本中沟南队负责人的签名；湛江市坡头区人民政府的土地登记发证行为违反法定程序，决定撤销湛江市坡头区人民政府1994年6月30日向黄日宣颁发湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为。黄日宣不服，向原审法院提起行政诉讼，请求依法纠正湛江市人民政府作出的行政复议决定。
原审法院另查明：黄日宣曾用名为黄日暄、黄日孙。1977年前黄日宣将户口迁到妻子所在的莫上村，2003年才将户口迁移回本中沟南队。根据湛江市人民政府查明事实部分中确认，黄日宣没有提交向本中沟南队提出用地申请、并经村民代表大会或村民委员会讨论通过的相关资料。庭审中各方当事人均确认涉案土地的四至和面积与湛江市坡头区人民政府向黄日宣颁发的集体土地建设用地使用证一致。
原审法院认为：本案属不服行政复议决定纠纷。1991年1月4日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。”本案中，涉案土地属本中沟南队集体所有。1977年前黄日宣将户口迁到其妻子所在的莫上村入户，2003年又将其户口迁移回本中沟南队居住。期间，1988年1月1日，黄日宣与本中沟南队签订一份《承包开发种养合同书》，黄日宣在承包本中沟南队的土地从事种植、养殖业期间，并在该地建造房屋居住。此后，黄日宣向湛江市坡头区人民政府国土管理部门申请涉案土地使用权登记。湛江市坡头区人民政府向黄日宣颁发涉案土地湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》，用地面积120平方米。根据各方当事人向法庭提供的相关证据审查，没有证据材料证明黄日宣当时曾向本中沟南队提出用地申请，并经本中沟南队村民代表大会或村民委员会讨论通过，其提供申请颁证的该份《土地使用权属证明》，没有本中沟南队加盖公章，也没有本中沟南队负责人签名确认。湛江市坡头区人民政府向黄日宣的颁证行为违反法定程序。此外，1994年7月1日，湛江市坡头区人民政府又向黄日宣颁发湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》，用地面积104平方米。黄日宣分别领取两本集体土地建设用地使用证，湛江市坡头区人民政府的颁证行为违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。根据上述查明的事实，湛江市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。黄日宣的诉求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回黄日宣的诉讼请求。
黄日宣不服一审判决提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、我方不是在承包期内建造房屋，房屋是在承包之前的1985年所建，有《土地使用权属证明》及证人证言证实。就此问题湛江市人民政府及本中沟南队均没有提交证据证明涉案土地上的房屋是我方在承包期内建造的。在没有任何证据的情况下，一审法院仍然采信湛江市人民政府在行政复议时查明的事实，明显错误。2、《土地使用权属证明》之所以没有加盖公章也没有负责人签名，是因为本中沟南队当时根本就没有公章，这从本中沟南队与我方签订的《承包开发种养合同书》中没有公章、都是以麻登管理区的公章代替的事实可予证明。本中沟南队现使用的公章也是近几年才开始使用，在我方申请发证时没有公章。3、湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》所涉土地为我方父辈留下的祖屋地，系我方与哥哥黄日海共有，由于双方家庭子女多，无法在该屋居住，故1985年才向本中沟南队申请土地建房。二、一审判决适用法律不当。1、适用1991年施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条明显不当。我方经本中沟南队批准于1985年在涉案土地上建房居住，当时《中华人民共和国土地管理法》还未施行，《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未施行，即该两部法律法规对我方使用涉案土地建房没有溯及力。2、认定我方承包期间在该地建房居住不当。3、以我方未向本中沟南队提出用地申请，并经本中沟南队村民代表大会或村民委员会讨论通过，《土地使用权属证明》没有本中沟南队加盖公章，也没有本中沟南队负责人签名确认为由，认定颁证行为违反法定程序不当。4、认定我方领取两本集体土地建设用地使用证违反“一户一处宅基地”的规定不当，涉案的湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》为先发证，湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》为后发证。综上，请求二审法院撤销原判，支持我方的一审诉讼请求。
被上诉人湛江市人民政府二审辩称：一、湛府行复（2014）56号《行政复议决定书》查明的事实清楚，证据确凿，一审法院予以确认正确。二、湛府行复（2014）56号《行政复议决定书》适用法律正确，程序合法。三、黄日宣提起行政诉讼的理由没有事实依据。本案属于土地登记发证纠纷案件，审查的应当是湛江市坡头区人民政府颁发涉案湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为，而不是黄日宣使用涉案土地建房的行为。湛江市坡头区人民政府颁发涉案湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》的行为是1994年6月30日作出的，应当适用1991年施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》。土地登记发证作为一种行政确认行为，应当按照法律规定的程序进行，湛江市坡头区人民政府的土地登记发证行为缺失规定的程序。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人本中沟南队二审辩称：一、《承包开发种养合同书》载明的是坡地，没有房屋，如果有房屋会写明，黄日宣是于承租期内在承租地上建房。二、在《土地使用权属证明》上，本中沟村委会没有加盖公章，也没有负责人签名，是因为我方在当时的名称是“湛江市坡头区坡头镇麻登管理区麻登村委会本中沟南队”，此份证明上的本中沟村委会实际上是不存在的。三、一审判决认定黄日宣违反“一户一处宅基地”的规定证据充分。四、即使有证据证明黄日宣建房是在1985年，也违反了《村镇建房用地管理条例》规定的条件和审批程序，应确认无效。湛江市坡头区人民政府颁证时间是1994年，应适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》。五、地籍调查审批表中也有多处错误的地方，如黄日宣1994年时的户口所在地、土地来源、界址调查、申请理由等均与事实不符。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审补充查明：二审期间，黄日宣向本院补充提交了从湛江市国土资源档案信息管理中心提取的同村村民黄亚来、黄志超的集体土地建设用地使用证等有关档案证据材料，并申请当时分管当地土地管理工作的湛江市坡头区坡头镇副镇长吴亚池出庭作证。本院二审法庭调查中对上述证据组织各方当事人进行了质证。根据质证的情况，查明如下事实：黄亚来、黄志超的地籍调查审批表编号分别是0910004、0910025A；集体土地建设用地使用证证号分别是湛坡府集建（1994）字第0804020910026号、湛坡府集建（1994）字第0804020910061号。以上证书均由湛江市坡头区人民政府于1994年6月30日颁发，所依据的证明文件《土地使用权属证明》落款均为“本中沟村委会”、“92年11月11日”，均加批注“情况属实”、“93年3月9日”，均加盖“湛江市坡头区坡头镇麻登管理区办事处”公章，但都没有负责人的签名。当时分管当地土地管理工作的湛江市坡头区坡头镇副镇长吴亚池证明，1994年湛江市坡头区人民政府颁发集体土地建设用地使用证实际上是补办已建成房屋的用地使用证，并非建房前的报批颁证，当时只要有村委会证明和实际建造了房屋，就由镇政府组织到每家每户去勘查丈量，而后根据“一房一证”的原则来颁证。经湛江市人民政府了解，湛江市坡头区国土部门也承认当时的发证程序并不完善，并没有依照法律程序执行。另查明，1992年黄日宣申请登记发证时，并不存在“本中沟村委会”这一组织，本中沟南队当时并无公章。
本院查明的其他事实与一审相同，对一审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为：本案为行政复议决定纠纷。二审争议焦点是湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）56号《行政复议决定书》是否合法。
本案中，黄日宣在申领湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》时，所提供的《土地使用权属证明》上加盖有“湛江市坡头区坡头镇麻登管理区办事处”的公章，对照本中沟南队其他村民申领《集体土地建设用地使用证》时所提供的《土地使用权属证明》内容，可确认由麻登管理区加盖公章出具证明系当时麻登村委会颁发《集体土地建设用地使用证》的通常程序。而且，本中沟南队当时并无公章，而麻登管理区当时相当于村民委员会一级组织，行使相当于村民委员会的职权，故由麻登管理区加盖公章出具证明并无不当。湛江市人民政府在未认真核实湛江市坡头区1994年时当地办理《集体土地建设用地使用证》的程序、权属证明文件的情况下，仅以黄日宣申请发证时未经本中沟南队村民代表大会或村民委员会讨论通过、该份证明未加盖本中沟南队公章及没有负责人签名确认为由，撤销了黄日宣的湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》，证据不足。另，本中沟南队其他村民当时申领集体土地建设用地使用证时的程序及所提供的权属证明与黄日宣基本相同，湛江市人民政府撤销黄日宣的湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》，违背了平等对待和不得歧视的行政许可基本原则。基于上述事实和理由，湛江市人民政府复议决定撤销黄日宣的湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》的行为事实不清，不符合法律规定，依法应予撤销。原审判决驳回黄日宣的诉讼请求不当。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。本案中，湛江市坡头区人民政府于1994年6月30日和1994年7月1日向黄日宣颁发了湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》和湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》。湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》中所涉土地登记的权属为黄日宣与其哥哥黄日海共有，共用面积为104平方米，黄日宣分摊其中的52平方米，但黄日宣并非该证土地的实际使用人。且从颁发时间来看，湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》在湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》之后，应认定是黄日宣申领湛坡府集建（1994）字第0804020910058号《集体土地建设用地使用证》的行为而非申领湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条有关“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。原审法院认定黄日宣申领湛坡府集建（1994）字第0804020910007号《集体土地建设用地使用证》的行为违反“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定属事实不清，本院依法予以纠正。
综上所述，黄日宣提出的关于撤销一审判决及撤销被诉行政行为的诉讼请求具有事实和法律依据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第123号行政判决；
二、撤销湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）56号《行政复议决定书》；
三、由湛江市人民政府在本判决发生法律效力之日起30日内重新作出行政行为。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人湛江市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 陈铭强
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 李 捷