四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川07行终44号
上诉人（原审原告）刘晓春，女，汉族，生于1971年3月10日。
委托代理人梁志军，四川诚中成律师事务所律师。
委托代理人梁普林，四川真道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）盐亭县房产管理所。住所地：盐亭县政务服务中心*楼。
法定代表人白经卫，该所所长。
委托代理人何竞东，四川川北律师事务所律师。
原审第三人四川瑞翔房地产开发有限公司。住所地：盐亭县云溪镇昆仑路**号昆仑家园***号。
法定代表人王大国，该公司总经理。
委托代理人顾雄峰，四川川北律师事务所律师。
上诉人刘晓春因诉被上诉人盐亭县房产管理所（以下简称：盐亭房管所）和原审第三人四川瑞翔房地产开发有限公司（以下简称：瑞翔公司）行政登记一案，不服盐亭县人民法院（2015）盐行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月29日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人刘晓春及其委托代理人梁志军、梁普林，被上诉人盐亭房管所的法定代表人白经卫及委托代理人何竞东，原审第三人瑞翔公司的委托代理人顾雄峰等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，被告盐亭房管所隶属于盐亭县规建局，系全额拨款的事业单位。2015年3月31日，盐亭县事业单位登记管理局向被告颁发了事证第151062600104号《事业单位法人证书》，法定代表人为白经卫，开办资金为113万元，业务范围为：为房地产权利人提供房管及确权发证服务；城市公有房屋、私有房屋管理；�地产权属登记与发证；房地产产籍档案整理保管；城市房地产交易和租赁管理及中介服务；房地产广告管理；房地产开发项目立项及开工初审；城镇规划区内房屋拆迁管理，有效期至2020年3月31日。2014年4月2日，盐亭县质量技术监督局向被告颁发了组织机构代码证，有效期至2018年4月1日。第三人瑞翔公司于2011年3月1日成立，并取得相关资质后，在盐亭县云溪镇新东街原法院、检察院、公安局、党校、政府招待所、川登公寓等办公所在地和部份干部、居民房屋所在地，以灾后重建、旧城改造、拆迁安置补偿、棚户区改造和商品房开发为一体的形式进行房地产开发，开发项目名称为“鸿瑞国际城一期”。2014年8月5日，第三人在“鸿瑞国际城一期”主体工程尚未完工和已取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，由于缺乏项目开发资金，经第三人股东�决议，同意将“鸿瑞国际城一期”五处房屋以530万元的价格卖给原告。2014年8月6日，原告以出借人的名义与第三人法定代表人王大国以借款人一的名义、股东杨艳以借款人二的名义、第三人以担保人的名义签订了《借款合同》。该合同载明：借款人王大国、杨艳系夫妻关系，占瑞翔公司100%股权。第一条，为控制本合同项下的借款风险，借款人自愿将“鸿瑞国际城一期”1栋第2层2—1（34）号（面积为：103.73m2）、1栋第2层2—1（26）号（面积为61.94m2）、1栋第2层2—1（33）号（面积为76.17m2）、1栋第2层2—1（35）号（面积为94.14m2）、1栋1单元第6层1—6—1号（面积为1324.24m2）五套房屋以网签的方式网签给原告作为本合同约定债权之担保。第二条，借款金额为人民币530万元，借款期限为6个月，从2014年8月6日始至2015年2月5日止，月利率为2.2%，按月支付利息，自原告发放借款本金之日起开始计算。第三条，借款期限6个月的利息合计699600元，每月应付116600元;该借款于2014年8月6日由原告委托遂宁市仕鑫再生资源利用有限公司（成都农商银行遂宁分行，卡号：024200000120010001265）转帐支付给第三人（农行绵阳鼓楼支行241801040001265帐户）；第七条，本合同一式一份，由原告持有，具有法律效力。该合同系第三人留存的原件，首页出借人处书写了“刘晓春”的签名，并加盖了指印，杨艳在末页借款人二处亲笔签名、加盖了指印、书写了身份证号码；借款人一、借款担保方、法定代表人处未签名、盖章。原告与第三人并签订了5份《商品房买卖合同》。合同签订后，原告委托遂宁市仕鑫再生资源利用有限公司在成都农商银行024200000120010001256帐户上，向第三人在农行绵阳鼓楼支行241801040001265帐户上，以往来款名义转款600万元。原告以买方名义与第�人以卖方名义签订《成交收款确认函》，该函载明：第三人在低于市场行情价的情况下，将“鸿瑞国际城一期”1栋五处房屋以530万元价格卖给原告。其中：530万元为预收房款，其余70万元属于陈某借给第三人的借款。上述款到帐后即视同该买卖房屋成交。第三人向原告出具了《收款通用收据》，并载明：交款人为原告，收款事由为房款，收款金额为530万元。同日，第三人应用网络信息技术将5份《商品房买卖合同》进行了网签，并与原告一道在被告办证窗口办理并领取了登记备案后的5份《商品房买卖合同》，备案登记号分别为：20148002720、20148002721、20148002722、20148002723、20148002724。2015年4月15日，“鸿瑞国际城一期”回迁户（拆迁安置还房户）以第三人安置给回迁户的房屋被被告网签登记备案给他人为由，持《诉求书》集体到县委、政府相关领导处信访，并要求政府�关部门切实履行职责，采取措施，及时纠正将回迁户房屋网签登记备案给他人的乱作为行为，让回迁户的安置房早日得到保障、早日竣工、早日入住。盐亭县群众工作局按照领导的签批意见，要求被告调查处理。2015年4月16日，被告向第三人作出《关于‘瑞翔国际城’因‘一房多卖’造成群体信访事件协助调查的通知》，后被告经调查核实相关情况后，以自行纠错的方式，于2015年4月22日向原告作出盐房决字[2015]第05号《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》，该决定书认为：刘晓春与瑞翔公司系借款抵押关系，虽然双方签订了《商品房预售合同》，但刘晓春不属于真实的承购人，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售网上备案登记的行为，不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定。为此，决定撤销商品房预售合同网上备案登记编号为：20148002720、20148002721、20148002722、20148002723、20148002724的网上备案登记。原告收到撤销决定书后，在法定期限内提起行政诉讼。
同时查明，第三人在开发“鸿瑞国际城一期”房地产项目时，一共涉及拆迁安置还房户约249户，在取得《商品房预售许可证》后，实际预售房屋100多户。第三人未将拆迁安置还房户的房屋和实际购房人预售的房屋告诉给被告，被告在不知晓的情况下，将“鸿瑞国际城一期”的在建房屋网签登记备案给了23家融资公司个人，共计约417套房屋。2015年4月，被告分别作出决定，撤销了23家涉及约417份《商品房买卖合同》的网签登记备案。后被告依据第三人提出的申请和盐亭县土地储备中心、盐亭县规建局提交的材料，对拆迁安置还房户的房屋和实际购房人的预售房屋进行了网签登记备案。
另查明，本案在审理过程中，第三人向盐亭县人民法院提起民事诉讼，要求确认与原告签订的5份《商品房买卖合同》无效。该案在庭审中，刘晓春否认《借款合同》中出借人处的签名和加盖的指印，但未提供相应的证据予以反驳。经释明后，刘晓春明确表示不要求对《借款合同》中出借人处“刘晓春”的签名和加盖指印的真伪进行司法鉴定。同时，瑞翔公司提供了在与刘晓春签订《商品房买卖合同》的前后，同楼层、同位置已预售给实际购房人的《商品房买卖合同》，证实：“鸿瑞国际城一期”1栋3单元6层住房，按建筑面积计算，单价为每平方米3118元；1栋2层营业用房，按建筑面积计算，单价为每平方米22418.26元。另外，瑞翔公司认为：《借款合同》为一式一份，签字完善的一份由出借人刘晓春持有，有《借款合同》的明确约定，但刘晓春为了达到其目的拒不提供。虽然瑞翔公司提供的《借款合同》签名不完善，�瑞翔公司当时留存的原件，但是签名不完善的借款人和担保人系瑞翔公司及其法定代表人，瑞翔公司自始至终认可《借款合同》。2015年11月9日，瑞翔公司提出撤诉申请，盐亭县人民法院于2015年11月10日作出民事裁定书，准许瑞翔公司撤回起诉。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案系撤销商品房预售合同网签登记备案这一行政行为所引发的行政登记案件，被告系盐亭县规建局举办的事业单位，取得了《事业单位法人证书》和《组织机构代码证》，按照《事业单位法人证书》确定的业务范围在盐亭县行政辖区内从事城市房地产交易管理等职权。根据建设部制定的《房屋登记办法》和《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案”的规定，虽然，被告系事业单位，但是被告属建设部制定的规章所规定的房产管理部门，有权从事对盐亭县行政辖区内商品房预售合同的管理和履行网上登记备案这一职权，系规章授权行为，其主体资格适格。本案争执的焦点：一、关于原告是否是真实的买受人，与第三人签订的《商品房买卖合同》是否是《借款合同》担保的问题。首先，原告与第三人是否存在《借款合同》关系，在第三人提起的民事案件中，第三人提供了《借款合同》原件，虽然原告否认出借人处的签名和加盖的指印，认为《借款合同》系第三人伪造。但是原告对其主张并未提供充分的证据予以证�，且当庭明确表示对出借人处的签名和加盖的指印不要求进行司法鉴定，应当依法承担举证不利的法律后果。同时，《借款合同》中的借款金额、付款方和收款方的银行名称、帐户、方式、时间以及用于借款担保的财产与《股东会决议书》、《成交收款确认函》、《收款通用收据》、《网上银行电子回单》和《商品房买卖合同》的约定一致，且第三人自始至终认可《借款合同》。对此，原告否认《借款合同》的理由不能成立。其次，原告和第三人签订的《商品房买卖合同》与第三人提供的与其他人签订的《商品房买卖合同》相比较，原告的房价远远低于商品房市场销售的价格，符合担保的特征，充分证明了原告5份《商品房买卖合同》中的1套住房和4套营业用房已作为《借款合同》中530万元借款的担保，其担保关系明确、真实、客观。再次，虽然原告提供了《股东会决议书》、《成交收款确认函》、《收款通用收据》等依据，证明原告支付的530万元是购房款，而不是借款。但是该证据不是双方的真实意思表示，目的是为了进一步确保借款的安全，隐瞒担保借款的事实，更好地办理商品房预售合同网签登记备案手续。为此，原告与第三人签订的5份《商品房买卖合同》实质上是《借款合同》的担保，原告不是真实的买受人，原告和第三人间是真实的借贷关系，而不是买卖关系。二、关于被告将原告与第三人签订的《商品房买卖合同》网签登记备案给原告是否正确的问题。目前，我国涉及商品房预售合同网签登记备案这一行政行为仅有一部法律，即《中华人民共和国城市房地产管理法》，该部法律只有第四十五条第二款作了一般性的规定。除此之外，一是国务院制定的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款和建设部制定的《房屋登记办法》第十条也作了一般性的规定；二是建设部制定的《城市商品房预售管理办法》，这部规章对商品房预售合同网签登记备案作出了较为全面的规定。上列法律、法规、规章所保护的是真实的商品房预售合同行为，并未规定对以借款担保为目的的《商品房买卖合同》进行网签登记备案。为此，被告将5份不真实的、虚假的、并用于《借款合同》担保的《商品房买卖合同》网签登记备案给原告，违反了上列法律、法规、规章的规定。三、关于被告在作出撤销决定前未通知原告，是否剥夺了原告陈述、申辩和要求听证的权利的问题，我国现行法律、法规、规章没有对商品房预售合同网签登记备案违法、错误、不当等情形的法律责任作出规定，也未明确授权。为此，原告所持理由于法无据，法院不予支持。四、关于被告作出撤销商品房预售合同网签备案登记决定书是否合法的问题。被告对信访引发出来的问题和县委、政府相关领导的意见，启动了调查程序，查明了原告与第三人签订的5份《商品房买卖合同》是《借款合同》的担保，不是真实的商品房买卖关系，原登记行为错误，便以自行纠错的方式，并根据《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，作出撤销决定书，及时撤销虚假、错误的网签登记备案，也是切实贯彻执行依法行政、有错必纠、保障法律、法规正确实施的法制原则的具体表现，并无不当，法院予以支持。综上，被告作出的盐房决字（2015）第05号决定书这一行政行为所认定的事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法，法院予以认定。原告要求确认被告作出的盐房决字（2015）第05号决定书违法和要求撤销以及要求恢复商品房预售合同网签登记备案的主张不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条规定的情形，法院不予支持，应当依法驳回其诉讼请求。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回原告刘晓春的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘晓春负担。
宣判后，上诉人刘晓春不服，以“1.上诉人与瑞翔公司不存在借贷关系，一审法院认定事实不清；2.本案应以判决的方式确定《商品房买卖合同》的有效性，并以此为依据审理本案，但一审法院却准许第三人撤诉，属程序违法；3.被上诉人盐亭房管所的行为是越权行为；3.一审法院适用法律错误。”等为由提出上诉，请求：1.判决撤销盐亭县人民法院（2015）盐行初字第7号行政判决，并依法支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人盐亭房管所答辩称：1.商品房预售合同是上诉人与第三人签订的民事合同，是为了实现借贷而签订的商品房买卖合同，这不是《商品房预售管理办法》第二条所规定的商品房预售行为；2.上诉人与原审第三人形成的是借贷关系，而不是商品房买卖关系，不具有商品房预售备案登记的条件，被上诉人撤销不符合规定的登记行为是其法定职责，也是纠正错误的具体表现；3.上诉人没有提出被上诉人具体违反了什么法律规定；请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人瑞翔公司答辩称：1.上诉人与本公司之间本质上是一个民间借贷关系；2.上诉人与本公司签订的《商品房买卖合同》形式上是买卖关系，实质上是借款合同的抵押担保；3.原审法院认定的事实清楚、适用法律正确、程序合法，希望二审法院维持一审判决。
上诉人与被上诉人及原审第三人在原审法院提供的证据已随案�送本院。
经二审审理查明的基本事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。
本院认为：根据《城市商品房预售管理办法》第四条第三款“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。”的规定，被上诉人盐亭房管所是隶属盐亭县规建局领导的负责全县房产管理和房地产交易监理工作的事业单位，其具有审批城市商品房预售许可证和城市商品房预售、销售等职责，故被上诉人盐亭房管所的主体适格。关于上诉人刘晓春与原审第三人瑞翔公司是否存在借贷关系的问题。原审第三人瑞翔公司提交的《借款合同》分别证明：“1.原审第三人瑞翔公司的法定代表人王大国和股东杨艳因需要一笔资金用于和原审第三人瑞翔公司资金周转，向上诉人刘晓春借款530万元，月利率为2.2%，按月支付利息；2.为控制借款风险，将本案涉及的五套网签房屋作为合同约定债权的担保；3.原审第三人瑞翔公司为借款担保人；4.如按合同约定到期未偿还本金或按时支付借款利息，同意借款转为购房款”等事实，虽然上诉人刘晓春否认该《借款合同》，该《借款合同》上也没有借款人王大国及借款担保方原审第三人瑞翔公司的签名、盖章，但该《借款合同》上有上诉人刘晓春及借款人杨艳的签名及指印，且《借款合同》中所约定的借款金额、付款方和收款方的银行名称、帐户、方式、时间，以及用于借款担保的财产分别与《股东会决议书》、《成交收款确认函》、《收款通用收据》、《网上银行电子回单》和《商品房买卖合同》的约定一致，并能相互印证，从而上诉人刘晓春与原审第三人瑞翔公司的法定代表人王大国、股东杨�及原审第三人瑞翔公司签订《借款合同》的事实，证据充分。为此，上诉人刘晓春与原审第三人瑞翔公司存在借款担保关系，该《借款合同》，本院予以采信。关于本案是否应先确定《商品房买卖合同》的有效性及一审法院是否程序违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案审理的是被上诉人盐亭房管所作出的撤销商品房预售合同网签备案登记决定是否合法这一行为，本案5份《商品房买卖合同》是否合法有效及一审法院民事裁定准许原审第三人瑞翔公司撤回起诉是否合法，不属于本案审理的范围。关于被上诉人盐亭房管所的行为是否越权的问题。被上诉人盐亭房管所作为盐亭县负责全县房产管理和房地产交易监理工作的单位，其根据当地群众及相关部门反映的情况，经调查核实�，发现上诉人刘晓春与原审第三人瑞翔公司系以借款抵押为真实目的进行的商品房预售合同网上备案登记，上诉人刘晓春不属于真实的承购人，原备案登记行为错误，便以自行纠错的方式，作出盐房决字[2015]第05号《关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书》，该行为不违反相关法律、法规的规定，处理结果并无不当。为此，被上诉人盐亭房管所不存在超越职权的问题。原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人刘晓春所持上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘晓春负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 李
审判员 向 茜
审判员 魏继军
二〇一六年七月十二日
书记员 黄 娟