海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行初字第29号
原告高荣湘（又名高荣桑），女，汉族。
委托代理人邢孔忠，乐东黎族自治县天地法律事务所法律工作者。
被告乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人王大辉，该县县长。
委托代理人邢孔伟，乐东黎族自治县阳光法律事务所法律工作者。
第三人邢孔安，男，汉族。
委托代理人陈成顺，女，汉族。
第三人乐东黎族自治县莺歌海镇新一社区居民委员会第一村民小组。
负责人邢水乐，该小组组长。
第三人乐东黎族自治县莺歌海镇新一社区居民委员会第二村民小组。
负责人陈丁球，该小组组长。
原告高荣湘因其诉被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、第三人邢孔安、第三人乐东黎族自治县莺歌海镇新一社区居民委员会第一村民小组（以下简称第一村民小组）、第三人乐东黎族自治县莺歌海镇新一社区居民委员会第二村民小组（以下简称第二村民小组）土地行政登记一案，于2015年1月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。本院受理本案后依法组成合议庭，于2月6日公开开庭审理了本案。原告高荣湘及其委托代理人邢孔忠，乐东县政府的委托代理人邢孔伟，第三人邢孔安及其委托代理人陈成顺到庭参加了诉讼。第三人第一村民小组及第二村民小组经合法传唤未出庭应诉，本院依法对其缺席审理。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：被告乐东县政府于2005年9月20日给第三人邢孔安颁发乐东市（县）农地承包权（莺歌海）第0110148号《农村土地承包经营权证》（以下简称0110148号《农村土地承包经营权证》）。
被告乐东县政府在法定期限内向本院提交以下证据：0110148号《农村土地承包经营权证》，证明被告给第三人颁证从程序和内容上都是合法的。
原告高荣湘诉称，原告与陈成顺共同承包新一居委会第二村民小组旱田2.4亩，1991年12月31日进行承包经营权登记，被告向原告与陈成顺颁发《家庭联产承包合同手册》（以下简称《合同手册》）予以确认。原告和陈成顺共同承包该地后，各自按每人1.2亩的土地耕作多年。2011年，陈成顺擅自将该地转包给其叔叔耕作，此事原告并不知道。后因有人要承包该地种玉米，原告征得陈成顺的同意，将2.4亩地整体转包给本村村民邢福林。当玉米生长茂盛期，被陈成顺的叔叔连根拔掉，并说该地是陈成顺承包的。纠纷发生后，居委会进行调查处理，那时陈成顺并没有出示任何证件。在民事诉讼中，陈成顺向法庭提供了本案被告于2005年9月20日颁发给第三人的0110148号《农村土地承包经营权证》。至此，原告才明白第三人采取欺骗手段申办土地经营权证的真相。原告认为被告的颁证行为存在证据不足、程序违法的情形，属滥用职权。理由如下：一、本案属于一地两证的情形。根据一般原则，在重复颁证且证书具有同等效力的情况下，应当以始发证为准，即先登记的享有承包经营权。第三人持有的经营权证属后发证而且是重复发证，应当予以撤销。二、被告的颁证行为违反《农村土地承包经营权证管理办法》关于颁证程序的规定。该证记载承包期限始于1998年12月31日，而至2005年9月20日才颁证且没有注明是“补办”或“换证”的字样。被告在颁证的审核过程中严重失职，未实地勘验，任意作为。三、涉案土地原本系原告和陈成顺共同承包，被告于2005年重新颁证时强行将原告剔除，违法剥夺了原告的承包经营权，被告作出的违法颁证行为侵害了原告的合法权益。因此，原告请求法院依法撤销被告给第三人颁发的0110148号《农村土地承包经营权证》。
原告高荣湘在法定期限内向本院提交以下证据：1.《合同手册》，证明原告、陈成顺共同承包涉案的2.4亩土地（承包时间：1991年12月30日）；2.0110148号《农村土地承包经营权证》，证明被告给第三人颁证的事实（颁证时间：2005年9月20日）；3.证明书，证明《合同手册》上的高荣桑与原告高荣湘同属一人；4.（2014）乐民初字第396号民事裁定书，证明第三人邢孔安等承包的1.6亩土地包含在原告承包的2.4亩土地中。
被告乐东县政府辩称，一、乐东县政府给第三人邢孔安颁发0110148号《农村土地承包经营权证》在程序、内容上均合法。1980年，国家实行农村土地颁证制度，将农村集体土地分配给农民耕作后，都给予颁证确认。1991年和1998年，为了稳定农村家庭承包土地30年不变的政策，对原来承包土地讲行调整登记，并给承包户颁发《合同手册》和《家庭承包耕地手册》，确认其承包经营权。从本案看，原告高荣湘提供的第一份证据《合同手册》内容为：（1）确实是高荣湘与陈成顺承包莺歌海镇新一管理区土地；（2）第二经济社2.4亩土地。但是，2.4亩土地具体位置、四至均无法确定。另外，《合同手册》的监证单位是乐东县莺歌海镇人民政府。因此，该手册记载的内容不具体、不明确。2005年，乐东县政府对农村集体土地和个人承包土地重新进行登记换发证，先是村民小组填写，村委会、镇政府初审，乐东县农业行政主管部门审核，符合规定的，乐东县政府就颁发《农村土地承包经营权证》，被告给第三人邢孔安颁发《农村土地承包经营权证》是基于上述程序的。依据国家《农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定，县级人民政府农业行政主管部门办理农村土地承包经营权证过程中，应当履行职责，需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。就是说：农业行政主管部门认为有必要到实地查看的，必须进行查验，不需要实地查看的，以审查、审核为准。另外，被告乐东县政府给邢孔安等人颁证的内容如位置、四至、面积与原告提供《合同手册》记载内容均不一致，被告颁证具体行政行为与原告没有关联。依据《农村土地承包经营权证管理办法》第三条规定：承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发《农村土地承包经营权证》予以确认。二、原告不具备行政诉讼主体资格。首先，原告诉求撤销被告给第三人邢孔安等人颁发的《农村土地承包经营权证》，但没有证据证明被告给第三人颁证时土地属于原告合法使用的证据与依据。其次，被告的颁证行为与原告在法律上没有任何关系，没有侵害原告的合法权益。依据《行政诉讼法》有关规定，原告不具备本案主体资格。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人邢孔安述称，陈成顺和高荣湘于1991年一起承包了争议地。后来两人重新分队了，高荣湘是第二村民小组的，陈成顺是第一村民小组的，分队后涉案的承包地进行了调整并一直由第三人一家使用。2005年，乐东县政府对农村集体土地和个人承包土地重新进行登记换发证，邢孔安向第一村民小组承包该土地，乐东县政府依法给其颁发土地承包经营权证，确认其对争议地享有承包经营权。其从1998年开始对承包地交承包粮，近几年承包地的农业补贴由其领取。
第三人邢孔安在法定期限内向本院提交以下证据：1.0110148号《农村土地承包经营权证》，证明被告给其颁证是合法的；2.海南省财政惠民补贴资金一卡通，证明其一直领取争议地的惠民补贴，一直在使用这块土地。
第三人第一村民小组未出庭应诉，未作答辩、未向本院提交证据。
第三人第二村民小组未出庭应诉，未作答辩、未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
关于被告乐东县政府提交的证据。原告质证称，对该证据的合法性、真实性有异议，对其关联性无异议。该证颁发之前要有相关材料，比如承包合同及登记表，但是被告没有提交这些材料，我们有理由认为被告在相关材料不存在的情况下发证。第三人邢孔安质证称，对被告提供的证据无异议，该证是真实、合法的。本院认为，被告提供的证据具有真实性，但被告提供的证据是被诉行政行为的客体，该证据不属于被告作出被诉颁证行为时的证据、依据，并不能证明被诉行政行为合法，故本院对该证据的证明内容不予采纳。
关于原告高荣湘提交的证据。被告乐东县政府质证称，对证据1的合法性和关联性有异议，现在被告给第三人颁发的承包经营权证项下土地与原告原来承包的土地是不同村民小组的土地，因为原告提供的《合同手册》中争议地属于第二村民小组给原告和陈成顺共同承包的，被告给第三人邢孔安颁发的承包经营权证中的1.6亩土地是第三人以第一村民小组的成员身份来承包的，但《合同手册》上盖的是莺歌海镇人民政府的章，根据法律规定在换发证的时候要有乐东县政府盖章才有效；对证据2的证明内容有异议；对证据3无异议；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容有异议，该裁定书中关于第三人邢孔安承包的1.6亩土地包含在原告承包的2.4亩土地中的认定与事实不相符。第三人邢孔安质证称，对证据1的合法性和关联性有异议，现在被告给第三人颁发的承包经营权证与原告原来承包的土地是不同村民小组的土地，陈成顺和高荣湘在1991年是向第二村民小组承包2.4亩土地，后来陈成顺和高荣湘分队了，争议地现在属于第一村民小组所有；对证据2、3、4没有意见。本院认为，原告提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对其证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
关于第三人邢孔安提交的证据。原告质证称，对证据1的质证意见和其对乐东县政府提交的相同证据的质证意见一致；对证据2的关联性有异议，该证据显示不出是争议地的惠农补贴，如果能证明是涉案土地的补贴，也只能证明第三人侵占了原告的补贴，原告保留以后向第三人要求返还补贴款的权利，故该份证据不能证明被告的颁证行为是合法的。被告对第三人提交的证据无异议。本院认为，第三人提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对其证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人陈述，确认以下事实：
本案的争议地位于乐东黎族自治县莺歌海镇新一社区，地名为“月腊田”。原告高荣湘与陈成顺于上个世纪九十年代初共同向莺歌海镇新一居委会第二村民小组承包本案争议地，莺歌海镇人民政府于1991年向原告与陈成顺颁发《合同手册》，对原告与第三人共同享有争议地的土地承包经营权进行确认，该《合同手册》将争议地的面积登记为2.4亩，该《合同手册》于1991年12月31日经莺歌海镇人民政府监证盖章之日起生效。至今，原告提交的《合同手册》尚未被正式确认为无效。2005年9月20日，乐东黎族自治县人民政府向第三人邢孔安颁发0110148号《农村土地承包经营权证》，确认第三人邢孔安对争议地享有承包经营权，该证将争议地的面积登记为1.6亩。
另查明，原告、第三人庭审时均承认《合同手册》登记的2.4亩“月腊田”地与0110148号《农村土地承包经营权证》登记的1.6亩“月腊田”地是同一块土地。
本院认为，本案的争议焦点及审查重点是被告作出被诉颁证行为的土地权属来源是否清楚，主要证据是否充足，颁证程序是否合法。首先，原告提交的《合同手册》证明原告对争议地也享有承包经营权，且该《合同手册》尚未被确认为无效。现原告与第三人均主张对争议地享有承包经营权，被告与第三人提交的证据不足以证实第三人对争议地单独享有承包经营权，故被告向第三人颁发0110148号《农村土地承包经营权证》属于土地权属来源不清。其次，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”之规定，被告未提供其作出被诉颁证行为时的证据、依据，故本院依法认定被告作出被诉颁证行为时没有证据、依据。最后，《合同手册》与0110148号《农村土地承包经营权证》对争议地登记的面积、四至均不一致，被告未实地勘测争议地的准确面积、四至，属于违反法定程序。因此，被告向第三人颁发0110148号《农村土地承包经营权证》属于土地权属来源不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第三目之规定，判决如下：
撤销被告乐东黎族自治县人民政府于2005年9月20日给第三人邢孔安颁发的乐东市（县）农地承包权（莺歌海）第0110148号《农村土地承包经营权证》。
案件受理费50元，由被告乐东黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
代理审判员 文魁兴
二〇一五年二月十六日
书 记 员 买歌豪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。