西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终339号
上诉人（原审原告）曹慰梅，女，汉族。
委托代理人曹慰慈，女，汉族。系曹慰梅之姐。
委托代理人曹慰萍，女。系曹慰梅之姐。
被上诉人（原审被告）西安市公安局莲湖分局，住所地西安市西大街163号。
法定代表人胡伟田，该分局局长。
委托代理人邓罡煜，该分局工作人员。
委托代理人高阳，该分局工作人员。
被上诉人（原审被告）西安市公安局，住所地西安市莲湖区西大街63号。
法定代表人任军号，该局局长。
委托代理人郑丽，该局工作人员。
上诉人曹慰梅因诉西安市公安局莲湖分局（以下简称公安莲湖分局）、西安市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1292号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曹慰梅及其委托代理人曹慰慈、曹慰萍，被上诉人公安莲湖分局的委托代理人邓罡煜、高阳，市公安局的委托代理人郑丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，2016年7月28日，公安莲湖分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出�公（大）行罚决字［2016］1131号《行政处罚决定书》，认定曹慰梅于2016年7月27日进京非访，决定对曹慰梅行政拘留10日（拘留期限自2016年7月28日至2016年8月7日），该处罚现已执行完毕。曹慰梅对公安莲湖分局处罚不服，于2016年9月26日向市公安局书面申请行政复议。市公安局于同日受理曹慰梅行政复议申请后，于2016年11月7日作出西公法行复[2016]49号《行政复议决定书》维持了公安莲湖分局2016年7月28日莲公（大）行罚决字［2016］1131号的处罚决定。曹慰梅不服诉至法院，诉讼请求1.依法判决确认公安莲湖分局作出的莲公（大）行罚决字（2016）1131号《行政处罚决定书》违法；2.依法判决确认市公安局作出西公法行复（2016）49号《行政复议决定书》违法；3.本案诉讼费由被告承担。
一审法院认为，公安莲湖分局具有对违反治安管理行为进行处罚的法定职责，对曹慰梅违反治安管理的行为具有管辖权。市公安局依法具有对其辖区内治安管理处罚行为不服进行复议的主体资格和法定职权。曹慰梅于2016年7月27日在北京天安门地区上访的案件事实，有公安莲湖分局提交的北京市公安局天安门地区分局训诫书、出门单、情况说明、询问笔录等相佐证，对于上述事实予以确认。公安莲湖分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出莲公（大）行罚决字［2016］1131号处罚决定书事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。故对于曹慰梅要求确认上述行政处罚决定书违法的诉讼请求，不予支持。市公安局作出的西公法行复（2016）49号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故对曹慰梅要求确认西公法行复[2016]49号市公安局行政复议决定书违法的诉讼请求，不予支持。依照�中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹慰梅的诉讼请求。
上诉人曹慰梅上诉称，公安莲湖分局行政处罚决定对被处罚人的违法事实认定不清、证据不足、程序违法。2016年7月27日，其姊妹四人同去东交民巷最高法院询案及查阅卷宗路过天安门，不是去天安门地区上访或非访。上诉人没有扰乱任何地方的公共秩序，对上诉人进行处罚缺乏事实和法律依据。该行政处罚决定所依据只有上诉人笔录，除此无其他任何证据，没有现场证人、目击证人、相关监控录像，没有公安机关采取过现场处置措施的证据，被上诉人公安莲湖分局在上诉人根本没有任何违法事实及证据的情况下处罚上诉人，违反《治安管理处罚法》第九十三条的规定。被上诉人公安莲湖分局没有管辖权，公安莲湖分局根据莲湖区信访局电话报案，因“进京非访”而处罚上诉人，据此确定因“非访”行为发生在北京，公安莲湖分局没有管辖权。上诉人居住地在雁塔区，不在被上诉人公安莲湖分局辖区居住，被上诉人也无管辖权。无论是违法地还是居住地，被上诉人公安莲湖分局均没有管辖权。被上诉人公安莲湖分局程序违法，案件来源不合法，其认为是移送，但也没有相关证据证明。被上诉人公安莲湖分局未履行事先告知义务，未告知对上诉人处以行政拘留十日处罚；未告知上诉人有权对作为定案依据的事实、证据发表意见；未告知上诉人可以提出暂缓执行拘留的权利；未告知上诉人如不服处罚可以提出复议、诉讼的权利。被上诉人公安莲湖分局未通知被处罚人家属，未送达处罚决定书。同事不同罚，被上诉人显然违法。未折抵拘留期限，上诉人自2016年7月27日被限制人身自由，未折抵。关于处罚幅度问题，没有加重处罚上诉人的事实及证据，该《处罚决定书》也没有载明被处罚人从重处罚的情节却加重处罚上诉人。一审认为“莲湖分局根据事发当时的违法事实，认定上诉人实施的多次在非信访区域非正常信访行为属于情节较重”没有证据支持，上诉人不存在法定加重处罚的情形，却被加重处罚，被上诉人公安莲湖分局违反《治安管理处罚法》第二十条的规定。此外，西公法行复（2016）49号《行政复议决定书》违法，西安市公安局在一审时未提交其作出西公法行复（2016）49号《行政复议决定书》的证据，该行政复议决定没有任何证据支持。综上所述，本治安处罚案中，被上诉人对没有违法的上诉人进行处罚，缺乏事实和法律依据，是滥用处罚权，严重侵害了上诉人的合法权益，给上诉人带来了巨大的精神、名誉、经济损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提出上诉，请依法撤销西安�铁路运输法院（2016）陕7102行初1292号行政判决；判决确认莲公（大）行罚决字（2016）1131号《行政处罚决定》违法；判决确认西公法行复（2016）49号《行政复议决定书》违法；判决二被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人公安莲湖分局辩称，曹慰梅于2016年7月27日在北京天安门地区非法上访，被北京天安门地区分局予以训诫。7月28日，该分局根据相关证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对曹慰梅行政拘留10日，当日送达西安市拘留所执行，现已执行完毕。关于上诉人提到管辖权问题，虽然她说不在莲湖区居住，但是她的户籍所在地仍是在莲湖区，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，该分局有管辖权。该分局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、充分，程序合法，�求依法驳回曹慰梅上诉。
被上诉人市公安局辩称，西安铁路运输法院（2016）陕7102行初1292号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。2016年9月26日，上诉人不服公安莲湖分局作出的行政处罚决定，向市公安局提出行政复议申请。该局受理后，依法要求莲湖分局提出书面答复，并提交当初作出该行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料。审查后，市公安局于2016年11月7日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，作出作出西公法行复（2016）第49号《行政复议决定书》，维持公安莲湖分局莲公（大）行罚决字（2016）1131号行政处罚决定，并于2016年11月10日向上诉人邮寄送达。市公安局作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。故请求法院依法判决驳回上诉人全部诉请，诉讼费由上诉人承担。
二审查明事实与一审无异，本院予以确认。一审判决认定的证据，经过一审开庭示证、质证，二审亦予以确认。
本院认为，《信访条例》第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护公共秩序和信访秩序……”本案中，上诉人曹慰梅及一行人于2016年7月27日在北京天安门非访区非正常信访，被北京天安门地区公安分局予以训诫。被上诉人公安莲湖分局作为曹慰梅户籍地公安机关依法受理案件，根据相关行政机关移交的北京公安机关出具的《训诫书》、《关于曹慰梅在京非正常上访的情况说明》、北京马家楼接济服务中心出具的询问笔录及《出门单》等等一系列证据，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，遵�法定程序，对曹慰梅的非访行为作出了莲公（大）行罚决字（2016）1131号《行政处罚决定书》，并无不当。对上诉人提出其没有违法行为，公安莲湖分局的行政处罚没有事实依据的上诉理由，经查与事实不符，故对该理由不予支持；对被上诉人不具备作出行政处罚的主体资格的上诉理由，经查，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，公安莲湖分局作为上诉人户籍地的公安机关，对本案具有管辖权，故对该理由不予支持；对被上诉人公安莲湖分局作出的行政处罚决定违反法律程序、市公安局作出的行政复议决定没有证据支持的上诉理由，经查与事实不符，本案中二被上诉人提供了充分的证据用以证明其程序的合法性，故对该理由亦不予支持。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，“原告或者第三人在第一审程�中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”上诉人曹慰梅在二审期间向本院提交了五份材料及调取证据申请，因其在一审程序中无正当理由未提交，本院不予接纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人曹慰梅负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 蕾
审判员 程淑芹审判员高洁
二〇一七年六月二十三日
书记员 贺 宁