重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终289号
上诉人（一审原告）杨帆，男，汉族，1981年12月26日出生，住重庆市九龙坡区。
法定代理人唐承淑，女，汉族，1956年5月10日出生，住重庆市九龙坡区，系杨帆之母。
上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人徐沙，该府工作人员。
委托代理人陈龙桥，重庆海外律师事务所律师。
一审第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局，住所地重庆市九龙坡区直港大道3号。
法定代表人李军，局长。
杨帆、重庆市人民政府（简称市政府）因杨帆诉市政府、第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局（简称九龙坡国土分局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2006年3月2日，市政府向重庆高新技术产业开发区管理委员会（简称重庆高新区管委会）作出渝府地[2006]88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括杨帆所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收，并撤销建制。2006年3月11日，重庆高新区管委会发布《重庆高新区管理委员会关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地的公告》（征地公告[2006]02号）。2012年9月3日，重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。2013年2月25日，原重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局向杨帆发送《征地拆迁财产确认通知书》，将2007年4月15日到现场进行调查确认结果通知杨帆：各类房屋补偿面积2437.81平方米，补偿金额656903元（不含残值和奖励），并告知杨帆对该调查确认结果有异议，可在2013年2月28日进行财产核对并完善相关手续等。由于双方未就房屋的安置补偿达成协议，杨帆向重庆高新区管委会申请行政协调。因协调不成，重庆高新区管委会于2014年9月18日出具了《征地补偿安置意见书》。2014年9月19日，杨帆向市政府申请行政裁决，请求：1、确认市政府渝府地[2006]88号征地批文通知自动失效；2、依法裁决被申请人九龙坡区国土资源管理分局（原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局）按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对杨帆进行征地拆迁安置补偿。市政府于2014年11月7日作出渝府地裁[2014]49号《征地补偿安置争议裁决告知书》，告知杨帆重庆高新区管委会不具有征地补偿安置争议行政协调职能，可申请重庆市九龙坡区人民政府对属于征地补偿标准争议的问题组织协调。杨帆不服该裁决告知书，诉至重庆市第五中级人民法院（简称五中院）。五中院于2015年2月9日作出（2014）渝五中法行初字第00438号《行政判决书》，判决撤销渝府地裁[2014]49号征地补偿安置争议裁决告知书，并责令市政府在该判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决。双方对该判决均未提起上诉。2015年3月11日，市政府作出本案被诉渝府地裁[2015]9号《征地补偿安置争议裁决书》。杨帆仍不服，提起行政诉讼。
另，在本案审理过程中，杨帆与重庆高新区征地服务中心于2015年7月7日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》等，接受了安置房屋，结算领取了全部补偿款项，并于同月20日将房屋腾空交付完毕。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对杨帆提出的征地补偿安置标准裁决申请进行裁决的职权。
同时，根据上述规定，对补偿标准争议申请批准征收土地的人民政府裁决的前置条件为经县级以上地方人民政府协调且协调不成。本案中，杨帆对征地补偿安置标准有争议，经过了重庆高新区管委会组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。杨帆认为根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责，故依法不予支持杨帆认为裁决程序违法的理由。
关于市政府是否应当受理杨帆要求确认渝府地[2006]88号征地批文通知自动失效的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市政府裁决的对象是征地补偿标准争议，其认为该项请求不属于征地补偿标准争议范畴，裁定不予受理并无不当。
关于是否应当参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对杨帆的房屋进行征地拆迁安置补偿的问题。该问题既是市政府行政裁决的核心内容，也是本案争议的焦点。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，市政府作出渝府地[2006]88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括杨帆所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收并撤销建制，时间是2006年3月2日。但直至2012年9月3日，重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局才发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。杨帆请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿，符合上述司法解释的规定。故市政府作出的征地补偿安置争议裁决属于法律适用错误，依法应予撤销并限期责令其重新作出行政行为。但因在本案审理过程中，杨帆已就本案所涉征地范围内房屋拆迁补偿安置与相关部门达成协议并实际履行，故杨帆的征地补偿安置争议已经解决，再判决撤销市政府作出的本案被诉裁决并责令限期重新作出行政行为，已无实际意义。在杨帆不撤回起诉的情况下，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决确认市政府2015年3月11日作出的渝府地裁[2015]9号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》违法。案件受理费50元，由市政府负担。
杨帆上诉称，一审法院认定事实错误、证据不足，本案事实未查清楚；一审法院审判程序违法且适用法律错误，被诉行政裁决应予撤销并责令依法重新作出。请求撤销一审判决并依法改判或发回重审，诉讼费用全部由市政府承担。
市政府上诉称，司法解释不是行政机关作出具体行政行为的依据，被诉行政裁决适用集体土地征收补偿相关规定正确。请求撤销一审判决并改判驳回杨帆的诉讼请求。
九龙坡国土分局未向本院提交书面意见。
市政府在法定举证期限内向一审法院提供并举示了以下证据、依据：
1、《重庆人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》（渝府地[2006]88号），拟证明杨帆要求补偿的房屋在此次征地范围内。
2、《重庆高新区管理委员会关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地的公告》（征地公告[2006]02号），拟证明征地批文下达后，及时发布了征地公告。
3、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于征（转）收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地补偿安置方案的公告》（2007年第1号），拟证明2007年4月2日，发布了征地补偿安置方案公告，包含有征地应当补偿安置的各项标准。
4、《高新区高庙村张坪社农转非人员“两费”发放名册》（2007年8月）；
5、《重庆市国土房管局高新区分局关于重庆高新区实施城市规划建设征（转）收渝州路街道高庙村张坪经济合作社全部农村居民转为城镇居民的函》（渝国土房管高新函[2008]第18号）；
6、《高新区高庙村张坪社农转非人员报批名册》、《重庆市高新区石桥镇高庙村张坪社征地农转非审批表》；
证据4-6拟证明杨帆虽于1998年已农转非，但在2007年对杨帆所在的张坪社村民都进行了农转非并发放了相关费用，杨帆应当知晓征地行为。
7、《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》、《重庆高新区小沟、张坪经济合作社征地补偿安置方案》及公告照片，拟证明2012年9月3日公告了征地补偿安置方案，启动了房屋拆迁补偿安置。
8、《集体土地登记申请书》（张坪社092号）、《乡镇房地产登记卡》（房地档案编86号），拟证明杨帆的房屋系集体土地上房屋，以其父亲名义登记，登记载明建筑面积为130.06平方米（其中违章面积70平方米）。
9、《村民建筑物补偿清理登记表》及《财产确认通知书》，拟证明2007年4月15日对杨帆的建筑物补偿清理登记时，杨帆认可其所有的建筑物情况：砖混结构1830.63平方米、18墙石棉瓦盖276.51平方米、12墙石棉瓦盖260.03平方米、棚房70.64平方米。以上共计2437.81平方米，但并非都是合法建筑。
10、杨帆父母杨道建与唐承淑《离婚证》及离婚协议书，拟证明杨帆父母于2006年3月20日离婚，离婚协议书仅约定对130平方米的房屋按各65平方米进行分割，故除此之外的建筑均为违法建筑。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条。
杨帆在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：
1、征地补偿标准裁决申请书，拟证明杨帆提起了行政裁决申请。
2、《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁[2015]9号），拟证明被诉行政行为的存在。
3、重庆市第五中级人民法院（2014）渝五中法行初字第00438号《行政判决书》，拟证明市政府曾针对杨帆的行政裁决申请作出渝府地裁[2014]49号裁决告知书，被人民法院判决撤销后重新作出了本案被诉行政裁决。
4、渝府地[2003]733号《重庆市人民政府关于重庆警官职业学院扩建工程征（转）用土地的批复》，拟证明杨帆房屋所在土地系渝府地[2003]733号批复即已征收。
5、《征地拆迁财产确认通知书》及《村社房屋实测表》，拟证明征地部门已认定杨帆2437.81平方米均为“有证面积”。
经庭审质证，杨帆对市政府举示的证据1真实性、合法性、关联性均有异议，认为该批复已失效；对证据2真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有见过该公告且公告内容也不符合法律规定；对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有见过该公告且内容不明确；对证据4-6关联性有异议，认为与本案无关联，且不能达到市政府的证明目的；对证据7真实性、合法性、关联性均有异议，认为系通过另案才得知此方案，并没有公告，且根据市政府提交的证据，杨帆房屋所在土地早已转为国有土地，当时未予补偿安置，因此应当参照国有土地上房屋进行补偿，市政府依据此方案作出本案被诉裁决不合法；对证据8有异议，认为杨帆的房屋合法面积共有2437.81平方米；对证据9真实性无异议，但认为不能实现市政府的证明目的，2437.81平方米都是合法面积，因为从未对杨帆房屋作出过违法建筑的认定；对证据10真实性无异议，但认为并不能证明杨帆房屋为违法建筑。市政府对杨帆举示的证据1-3无异议；对证据4认为与本案无关联；对证据5中《征地拆迁财产确认通知书》真实性无异议，对《村社房屋实测表》因无相关部门签字盖章确认，故认为真实性无法确认，且证据5不能证明杨帆2437.81平方米房屋都是合法建筑。九龙坡国土分局对市政府举示的证据无异议，对杨帆举示的证据质证意见与市政府一致。
一审法院对当事人提交的证据认证如下，市政府举示的证据1-3、7-10，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4-6，与本案无关联，依法不予采信。杨帆举示的证据1-3，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据4，与本案无关联，依法不予采信；证据5中的《征地拆迁财产确认通知书》，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；证据5中的《村社房屋实测表》，因既无经办人签字，也无有关部门盖章，且房款金额与《征地拆迁财产确认通知书》上载明的金额不一致，对该证据依法不予采信。
前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本案一审过程中，市政府向一审法院补充提交的证据，以证明杨帆及其法定代理人唐承淑与重庆高新区征地服务中心于2015年7月7日签订了《征地房屋拆迁补偿协议书》、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》等并结算领取全部补偿款项、接受安置房屋的事实，已经本院另案生效的（2016）渝行终62号行政判决予以确认，本院查明的事实与一审无异。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，市政府于2006年3月2日作出渝府地[2006]88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，通知对包括杨帆所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收并撤销建制，但直至2012年9月3日，重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局才发布《重庆市国土房管局高新区分局关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》启动被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。从征地批复下达之日至启动被征地范围内房屋拆迁补偿安置工作，时间间隔长达六年，杨帆房屋所在地已纳入城市规划区，周边房屋价格已经城市化，故杨帆请求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿，符合上述司法解释的规定，市政府作出的征地补偿安置争议裁决适用法律错误，依法应予撤销。上诉人市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。
土地行政裁决是因被征地人对征地补偿标准或征地补偿方案有争议而启动的行政程序，由批准征用土地的人民政府进行。杨帆在本案一审审理过程中已签订房屋补偿安置协议，虽然杨帆在上诉状中否认该协议的真实性及合法性，但现有证据能够充分证明该协议客观存在且已实际履行完毕，本案被诉行政裁决的内容已因该补偿安置协议而发生改变，被诉行政裁决实际已不再执行，撤销被诉行政裁决已无实际意义。一审法院未对市政府补充提交的相关证据材料进行质证即认定杨帆与重庆高新区征地服务中心于2015年7月7日签订《征地房屋拆迁补偿协议书》、《征地农转非人员统建优惠购房安置协议》等并结算领取全部补偿款项、接受安置房屋的事实在程序上确属不当，本院予以指出。但是，由于上述事实客观真实，且已经本院另案生效的（2016）渝行终62号行政判决所确认，故一审法院据此认为撤销被诉行政裁决并责令限期重新作出行政行为已无实际意义正确。确认违法判决是撤销判决的补充，在不能或者不需要作出撤销判决的情况下，应当作出确认违法判决。本案中，因杨帆已经签订房屋拆迁补偿安置协议、领取补偿款项并接受安置房屋，被诉行政裁决实际已不再执行，应当判决确认被诉行政裁决违法。上诉人杨帆的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人杨帆、上诉人市政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由杨帆、市政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 洪其亚
代理审判员 谭秋勤
代理审判员 王 堃
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 张亚红