北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第00061号
上诉人（一审原告）张×1，男，1966年7月26日出生。
委托代理人张×2（上诉人之妻），1964年9月17日出生。
委托代理人张赞宁，江西华罡律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市公安局顺义分局，住所地北京市顺义区顺平西路8号。
法定代表人李国营，局长。
委托代理人李树名，北京市公安局顺义分局干部。
委托代理人任强锋，北京市公安局顺义分局干部。
上诉人张×1因治安行政处罚一案，不服北京市顺义区人民法院（2014）顺行初字第214号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年2月5日公开开庭审理了本案。上诉人张×1及其委托代理人张×2、张赞宁，被上诉人北京市公安局顺义分局（以下简称顺义公安分局）的委托代理人李树名、任强锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月11日，顺义公安分局对张×1作出京公顺行罚决字〔2014〕000935号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），主要内容是：现查明2014年6月11日16时许，张×1到北京市西城区中南海周边地区非正常上访，被民警当场查获。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，现决定给予张×1行政拘留十日。执行方式和期限：送拘留所执行（自2014年6月11日至2014年6月21日）。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向顺义区人民政府或北京市公安局申请行政复议或者在三个月内依法向顺义区人民法院提起行政诉讼。
张×1不服上述具体行政行为，向一审法院提起行政诉讼。一审判决认为，根据《治安管理处罚法》第二条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，顺义公安分局作为张×1居住地公安机关，对张×1违反治安管理的行为，有权依法进行行政处罚。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第二十条第（四）项规定：六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。另，《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。因北京市西城区中南海周边地区并非信访部门公布的信访接待场所，而是党和国家主要领导人工作、生活的场所，故张×1到中南海周边地区进行不合法的上访活动必然会扰乱该地区正常的公共秩序。由于张×1在六个月内曾多次受过治安处罚，故顺义公安分局在履行受案、传唤、告知、询问、调查等程序后，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项以及第二十条第（四）项的规定，给予张×1行政拘留十日的行政处罚，其认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。张×1的诉讼请求缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。
因训诫并非《治安管理处罚法》第十条中规定的治安管理处罚的种类之一，故张×1认为训诫是一种轻微的行政处罚，顺义公安分局以同一事由对张×1作出两次处罚违法的意见缺乏法律依据，一审法院不予支持。张×1关于顺义公安分局所作处罚决定执行期限违法的意见缺乏法律依据，一审法院亦不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张×1的诉讼请求。
张×1不服一审判决，提起上诉，其事实和理由为：一、认定事实错误。一审判决书对上诉人代理人的代理意见只字未提，变相剥夺了上诉人有聘请诉讼代理人的权利，使律师制度和法庭辩论制度形同虚设。我国法律规定，诉讼代理人的代理意见，只要当事人不明确表示反对，其效力等同于委托人的意见。一审法院的判决剥夺了上诉人的辩论权与诉权。二、一审法院超越职能权限，任意解释法律。在证据采信上，一审法院采取了偏袒被上诉人的双重标准，超越职权行使了只有全国人大和最高法院才能行使的法律解释权。如原判认定，上诉人提交的证据4“中央政法委关于处理上访人员的规定”不予接纳，其理由是该证据“不在人民法院审理行政案件时可以依据或参照的法律、行政法规、规章等范畴之内”。上诉人认为，这个规定虽然不在“法律、法规和规章”之内，但它也是中央党政机关的文件，对它的意见，公、检、法系统历来都是要贯彻执行的。仔细查阅这个文件内容，发现它与法律、法规并无任何冲突，它只不过是重申或强调了一下在处理上访人员问题时所适用的法律。可是一审判决硬是将被上诉人不经案发地派出所移交，便对上诉人处予“拘留罚”这一限制人身自由的严重违法行为，解释成执法程序合法，适用法律正确。根据一事不二罚的原则，对同一违法行为已经受过训诫处罚的，便不应当再予以其他行政处罚。可是原判为了使被上诉人的违法行为变为合法，竟然不惜侵犯全国人大和最高法院的权利，行使起了只有全国人大和最高法院才能行使的法律解释职能。在被上诉人提交的全部证据材料中，并没有关于训诫不属于《中华人民共和国行政处罚法》第十条中规定的治安处罚种类的证据，也没有中南海周边地区是党和国家主要领导人工作、生活的场所事实证明。原判对上述问题的解释，证明一审判决已明显违背了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款的规定。三、审判程序违法。（一）适用双重标准，丧失中性立场。一审判决对上诉人代理人的辩论意见只字未提，却对被上诉人诉讼代理人的意见全单照收。一审判决在采纳诉讼代理人的意见上，适用双重标准，颠覆了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）关于当事人在行政诉讼中法律地位平等的基本原则。（二）违背了行政诉讼的举证规则。原判对上诉人提交的证据2、3不予接纳，是毫无道理的。因为这两项证据是事关被上诉人到案发地派出所接收上诉人，是否有合法的移交手续的问题。退而言之，即使上诉人提供的证据不成立，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条规定，原判不应仅凭上诉人的证据不成立，在被上诉人也未提供其行政行为合法证据的情形下，就作出被上诉人行为不违法的判决。四、根据上诉人的情形，应当免收其诉讼费。一审判决上诉人承担诉讼费50元，似有不妥。因为上诉人既是残疾人，又是低保救济对象，无固定生活来源。其情况完全符合《诉讼费用交纳办法》第四十五条第（一）、（三）项的规定，属免交对象。建议人民法院应当免收诉讼费。五、适用法律不当。根据以上事实和法律，一审判决理应适用《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目和第五十六条规定处理，才是正确的。综上所述，一审法院违背了行政诉讼的基本审判规定和举证规定，为维护上诉人的合法权益，维护法律的尊严和权威，请求二审法院依照《行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，依法撤销原判，另行公正判决。
顺义公安分局同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
顺义公安分局在举证期限内向一审法院提供了作出该具体行政行为的证据及法律依据。其中证据为：
1.被诉行政处罚决定书，证明顺义公安分局依法作出行政处罚。
2.受案登记表，证明顺义公安分局受理案件情况。
3.传唤证，证明顺义公安分局依法对张×1进行传唤。
4.公安行政处罚告知笔录，证明顺义公安分局处罚前依法履行告知程序。
5.伤病缓收通知单、行政拘留执行回执，证明张×1执行拘留的情况。
6.询问笔录及权利义务告知书，证明顺义公安分局依法进行询问。
7.到案经过，证明张×1到案情况。
8.训诫书，证明因张×1到中南海周边扰序,被北京市公安局西城分局府右街派出所（以下简称府右街派出所）训诫。
9.工作说明，证明民警叙述张×1到中南海周边扰序被查获的情况。
10.张×1及相关人员身份证明，证明案件涉及人员的身份属实。
11.张×1违法记录，证明张×1在处罚前六个月内曾受过治安管理处罚。
顺义公安分局向一审法院提交的法律依据是：《治安管理处罚法》。
张×1在举证期限内向一审法院提交的证据是：
1.被诉行政处罚决定书，证明顺义公安分局违法拘留张×1。
2.登记回执，证明北京市公安局西城分局（以下简称西城公安分局）没有和顺义公安分局办理移交手续，顺义公安分局私自拘留违法。
3.政府信息不存在告知书，证明目的同上。
4.中央政法委关于处理上访人员的要求规定，证明张×1是依法上访，顺义公安分局拘留违法。训诫书已经是轻微的处罚了，再对张×1处罚违法。
5.工作说明，证明顺义公安分局的行政行为违法。顺义公安分局的工作说明自相矛盾。既然张×1身体不好，就不应该拘留，但是顺义公安分局又找关系将张×1送去拘留。张×16月11日虽然被退回来了，但当天张×1是被限制人身自由的。7月1日至7月11日，张×1被拘留了11天，实际是拘留了12天。即张×1比规定的时间多拘留了2天。
经庭审质证，一审法院对上述证据材料进行如下确认：张×1、顺义公安分局提交的证据1系本案被诉具体行政行为，一审法院在此不予评价。张×1提交的证据5以及顺义公安分局提交的其他证据客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明顺义公安分局在依法履行受案、传唤、告知、询问、调查等程序后，对张×1进行行政处罚及其执行情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。但张×1提交的证据5不能证明顺义公安分局作出的被诉行政处罚决定违法，亦不能证明该处罚决定的执行期限违法，对其证明目的一审法院不予认定。因顺义公安分局系依法直接受理此案，西城公安分局是否向顺义公安分局履行移交手续与顺义公安分局作出的处罚决定书是否合法之间没有直接的关联性，故对张×1提交的证据2、3一审法院不予接纳。张×1提交的证据4不在人民法院审理行政案件时可以依据或参照的法律、行政法规、规章等范畴之内，故对该证据一审法院亦不予接纳。
上述证据均已随案移送本院。本院审查后认定：一审法院所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院做同样认定。
一审法院经审理查明，2014年6月11日16时许，张×1到北京市西城区中南海周边地区上访，向党中央、国务院反映拆迁等问题，被府右街派出所民警查获。当日，府右街派出所对张×1进行了训诫，并将张×1交由顺义公安分局的派出机构仁和派出所处理。仁和派出所于当日受理此案，对张×1进行了传唤、询问，告知其享有如实陈述、申辩等权利义务以及张×1违法的事实、理由、依据和拟作出的行政处罚。同日，顺义公安分局以张×1扰乱公共场所秩序，且在六个月内曾受过治安管理处罚为由，作出并向张×1送达了被诉行政处罚决定书，对张×1给予行政拘留十日的行政处罚，执行期限自2014年6月11日至2014年6月21日。因张×1双下肢活动不便，生活不能自理，北京市朝阳区拘留所于2014年6月11日出具伤病缓收通知单，建议对张×1暂缓收拘。2014年7月1日至2014年7月11日期间，张×1的行政拘留处罚在北京市朝阳区拘留所执行。张×1不服顺义公安分局作出的被诉行政处罚决定，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查明，因张×1存在扰乱公共场所秩序的行为，顺义公安分局曾于2014年1月30日作出京公顺行罚决字〔2014〕000162号《行政处罚决定书》；于2014年2月27日作出京公顺行罚决字〔2014〕000229号《行政处罚决定书》；于2014年3月17日作出京公顺行罚决字〔2014〕000300号《行政处罚决定书》；于2014年5月10日作出京公顺行罚决字〔2014〕000607号《行政处罚决定书》；于2014年5月14日作出京公顺行罚决字〔2014〕000644号《行政处罚决定书》。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为：《治安管理处罚法》第七条中规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，顺义公安分局作为张×1居住地的公安机关，依法具有对张×1违反治安管理的行为进行治安行政处罚的行政职权。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。第二十条第（四）项规定：六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。另，《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
本案中，顺义公安分局提供的证据能够证明张×1有在中南海周边地区进行非正常上访的行为，顺义公安分局根据张×1的行为性质、情节对张×1处以十日拘留的行政处罚符合上述法律规定，处罚幅度适当。顺义公安分局在作出被诉行政处罚决定过程中履行了受案、传唤、调查、询问、告知等程序，作出本案被诉行政处罚决定并向张×1送达，其执法程序并无不当。综上，顺义公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。因此，一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决驳回张×1的诉讼请求正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张×1负担，自本判决生效之日起7日内交纳。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾 志 刚
代理审判员 董 巍
代理审判员 王 琪 璟
二〇一五年二月二十七日
书 记 员 张怡书记员郝丹