甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）武中行终字第6号
上诉人（原审被告）甘肃省武威市凉州区人民政府。
法定代表人洪元涛，甘肃省武威市凉州区人民政府区长。
委托代理人陈建中，甘肃省武威市凉州区农牧局经管站副站长。
委托代理人张志贤，甘肃省武威市凉州区法制办干部。
被上诉人（原审原告）唐宗发，男，汉族，1962年1月26日出生，初中文化，住甘肃省武威市凉州区。
委托代理人唐兴芳，甘肃省武威市平和法律服务所法律工作者。
原审第三人甘肃省武威市凉州区五和乡支寨村第九村民小组。
负责人张成年，系甘肃省武威市凉州区五和乡支寨村第九村民小组组长。
原审第三人党长忠，男，汉族，1968年7月14日出生，小学文化，住甘肃省武威市凉州区。
委托代理人吴双梅，女，汉族，不识字，1968年9月12日出生，住甘肃省武威市凉州区，农民（系党长忠之妻）。
原审原告唐宗发不服甘肃省武威市凉州区人民政府（原武威市人民政府）土地行政登记一案，由甘肃省武威市凉州区人民法院于2013年9月13日作出（2013）凉行初字第19号行政判决，武威市凉州区人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人甘肃省武威市凉州区人民政府委托代理人陈建中、张志贤，被上诉人唐宗发及其委托代理人唐兴芳，第三人甘肃省武威市凉州区五和乡支寨村第九村民小组（简称支寨九组）组长张成年，党长忠的委托代理人吴双梅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告在第一轮农村土地承包经营期间以家庭承包方式向第三人支寨九组承包经营6口人的承包地，共计28.8亩。1996年第二轮土地承包时，因原告外出打工，第三人党长忠与发包方支寨九组签订了第二轮土地承包合同，第三人支寨九组在未召开村民大会或村民代表大会的情况下将原告第一轮土地承包时承包的条田地2.62亩、白刺沙窝地1.14亩、碾道门0.86亩（条田地2.8亩在党长忠的农村土地承包经营权证书上有记载，白刺沙窝地1.14亩、碾道门0.86亩在党长忠的农村土地承包经营权证书上没有记载）调整给第三人党长忠耕种。原告、第三人党长忠于1996年1月1日分别与第三人支寨九组签订了武威市农村土地承包经营合同书，但原告的农村土地承包经营合同书是否为代签尚未确定。后第三人党长忠领取了五字第36-02534号甘肃省农村土地承包经营权证书。原告是否领取甘肃省农村土地承包经营权证书，尚未确定。2012年11月8日，原告以第三人党长忠现承包经营的条田地2.62亩（在农村土地承包经营权证书上有记载），白刺沙窝地1.14亩、碾道门0.86亩（在农村土地承包经营权证书上没有记载）是其在第一轮土地承包经营期间承包耕种的承包地，于1997年转包给第三人党长忠经营，要求第三人党长忠返还承包地未果为由，向五和乡政府、支寨村委会、支寨九组申请调解处理，亦未得到解决。现原告认为被告在没有严格审查核实合同所涉及土地是否符合第二轮土地承包调整对象的情况下，即给党长忠颁发土地承包经营权证书，其行政行为程序违法，对其行政确权行为应当予以撤销。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为的合法性进行审查。本案涉及的具体行政行为系被告颁发给第三人党长忠的土地承包经营权证书是否合法。土地确权发证行为是否合法，是以土地承包合同是否有效为前提，合同有效，确权行为合法有效，合同无效，确权行为即无效。合同效力的审查确认属民事诉讼审查范围，本案不对其效力予以认定。但审查被告的土地确权行为合法与否，需要二个方面的审查。第一、原告是否向村组退过地，有无合法的退地手续。第二、党长忠承包原属原告承包地是否符合法定程序。从本案当事人提供的证据来看，无论承包期内外，原告没有书面退地申请书，其退地意愿本人予以否认。1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）XX号）第二条第（一）项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期限再延长30年；第（三）项规定，承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“小调整”工作坚持以下几条原则：一是小调整只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是……；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；1998年11月13日中共武威市委、武威市人民政府“关于做好第二轮土地承包工作的安排意见”第二条第四项规定，第二轮土地承包坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，对人地矛盾特别突出的，经村民大会或村民代表大会讨论通过后，并报乡、镇人民政府和市农业承包合同管理委员会审查批准，利用机动地、农转非地，新开发的荒地以及向二、三产业转移的方法解决，只能在个别农户间进行，绝不能打乱原来的土地承包关系，对所有农户进行普遍调整。原告没有自愿交地的行为，党长忠的条田地承包亦没有通过村民大会或村民代表大会讨论通过，并报相关部门审查批准，承包行为不合法。关于原告的起诉是否超过法定诉讼时效。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，原告诉称其知道土地承包权益被侵害是2012年11月，被告、第三人没有充分的证据证明原告所述不实，故原告的起诉没有超过法定的诉讼时效。据上所述，第三人党长忠在第二轮农村土地承包过程中承包原属原告承包的条田地，不符合法定程序及政府文件的规定，属无效土地承包，被告在没有查清事实的情况下即对第三人党长忠承包条田地的行为予以确认合法，属不合法的具体行政行为，依法应予撤销。由于党长忠的土地承包经营权证书涉及承包其他土地，故本院将党长忠的土地承包经营权证书撤销后，由政府重新颁发党长忠的土地承包经营权证书，确认合法的土地承包经营权。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、3目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告武威市凉州区人民政府（原武威市人民政府）颁发给第三人党长忠的五字第36-XXXXX号甘肃省农村土地承包经营权证书；二、由被告武威市凉州区人民政府重新颁发党长忠的甘肃省农村土地承包经营权证书。一审案件受理费由被告武威市凉州区人民政府负担。该政府不服，提出上诉。
上诉人甘肃省武威市凉州区人民政府提出：1、上诉人于1998年12月颁发给第三人党长忠的《农村土地承包经营权证书》，是依据党长忠于第三人支寨村九组签订的《农村土地承包经营合同》颁发。且已经实际履行多年。党长忠在十几年前就取得了本案所涉土地的承包经营权。原判违法撤销上诉人发给第三人党长忠的《农村土地承包经营权证书》，请上级法院予以纠正。2、被上诉人唐宗发的起诉已超过诉讼的期限，原审法院判决违法。
被上诉人唐宗发辩称，一审判决事实清楚，请求维持原判。
第三人委托代理人请求法院依法处理。
本案的焦点：1，原武威市人民政府发给第三人党长忠的五字第36-XXXXX号《农村土地承包经营权证书》的行政登记行为是否合法。2、原审原告唐宗发的起诉是否超过起诉期限。
经庭审质证，对唐宗发在一审出示的证据，上诉人甘肃省武威市凉州区人民政府、两个第三人的质证意见和原审时一致。对上诉人甘肃省武威市凉州区人民政府、第三人在一审出示的证据，被上诉人唐宗发的质证意见和原审时一致。二审审理中，各方当事人均未提出新的证据。
经庭审审查查明的事实和原判认定的基本事实相一致。本院予以确认。
本院认为，根据中办发（1997）XX号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和原武威市委、市政府1998年11月13日市委发（1998）XXX号《关于做好第二轮他的承包工作的安排意见》的有关规定，第三人支寨九组应按照“增人不增地，减人不减地”原则同被上诉人唐宗发续签土地承包合同。但第三人在进行第二轮土地承包中，将原第一轮土地承包中属于被上诉人唐宗发的4.8亩土地承包给第三人党长忠耕种时，即没有召开村民大会和村民代表大会讨论，亦没有在续签土地承包合同上注明给党长忠新增承包地的事由。故该土地承包经营权合同违反了民主议定调整承包土地的原则。上诉人武威市凉州区人民政府在没有审核该合同所涉土地是否符合第二轮土地承包调整对象的情况下，依据该合同给党长忠颁发了五字第36-XXXXX号《甘肃省农村土地承包经营权证书》，不具备合法性条件。因此，原判撤销该证并无不当，上诉人武威市凉州区人民政府的上诉理由不能成立。上诉人提出唐宗发的起诉已超过起诉期限的上诉理由。根据《最高人收法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，被上诉人唐宗发从2012年11月知道自己的土地承包经营权被侵害，在2013年7月提起行政诉讼，其诉讼并未超过法定期限。上诉人武威市凉州区人民政府的该上诉理由亦不能成立。综上所述，原判认定事实清楚，程序合法，判处适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由上诉人武威市凉州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一四年二月十七日
书记员 赵 娴