浙江省绍兴市上虞区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0604行初81号
原告义乌市正大广告有限公司，住所地义乌市稠州北路841号三楼。组织机构代码：75192522-3。
法定代表人程水苗，总经理。
委托诉讼代理人（特别授权）俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告诸暨市安华镇人民政府。住所地诸暨市安华镇华南路**号。组织机构代码：00258857-3。
法定代表人郭剑东，镇长。
出庭人员宗益琦，该镇工作人员。
委托诉讼代理人（特别授权）傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。
原告义乌市正大广告有限公司诉被告诸暨市安华镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，于2016年8月5日向诸暨市人民法院提起行政诉讼，并于同日申请本案异地管辖，诸暨市人民法院报请绍兴市中级人民法院指定管辖，绍兴市中级人民法院于2016年12月23日作出（2016）浙06行辖334号行政裁定，指定本案由绍兴市上虞区人民法院管辖。本院于2017年5月13日受理后，于同年5月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。原告义乌市正大广告有限公司的法定代表人程水苗及其委托诉讼代理人俞静尧，被告诸暨市安华镇人民政府工作人员宗益琦及委托诉讼代理人傅旭燕到庭参加诉讼。本案现已审�终结。
2014年9月下旬，被告诸暨市安华镇人民政府组织人员对原告义乌市正大广告有限公司设置于诸暨市安华镇绍佳泉村的1处户外广告设施（单立柱双面户外广告牌）实施强制拆除。
原告义乌市正大广告有限公司诉称，原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾通过签订土地租用协议在诸暨市安华镇绍佳泉村设置1处户外广告设施，且得到相关部门审批，有偿使用该村的土地，后一直合法经营。原告的该户外广告设施，因被告强制拆除，造成原告巨大的经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有行政强制拆除的法定职权，也没有实施强制拆除所必须的合法有效的决定，更没有遵循有关的法定程序或正当程序，实体违法，程序违法，其实施的强制拆除原告所有的户外广告设施行为严重违法。根据《中华�民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告违法强制拆除原告的广告牌，给原告造成了巨大经济损失，除按照该广告牌恢复原状的实际价值或现值赔偿以外，还应赔偿原告发布广告可获得的经营收益损失。为此，原告向法院提起行政诉讼。请求：1、判令被告拆除原告设置在诸暨市安华镇绍佳泉村1处户外广告设施的行政行为违法；2、判令被告赔偿违法拆除原告上述户外广告设施的经济损失328749.43元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、租地协议一份、2006年8月16日准予公路路政许可决定书一份及收费票据二份，证明原告设置的户外广告设施用地的有偿性、合法性，其主体适格；2、户外广告登记证（2010年）一份，证明设置该户外广告设施经过户外广告管理机�依法审批，其设置合法；3、照片一份，证明原告的户外广告设施位于被告辖区内，在拆除前存在的客观事实；4、广告设施的成本造价表一组，证明原告的户外广告设施的实际成本造价。
被告诸暨市安华镇人民政府辩称：一、答辩人认为原告起诉答辩人行政强制及行政赔偿的标的物及地点不明、诉讼主体存疑。答辩人在2014年9月在高速公路二侧安华镇下属行政村路段确曾拆除过多处广告牌，但却并无与原告照片内容一致的广告牌。从原告提供的照片看，答辩人也无法确认该广告牌的位置是否在安华镇辖区内，或者说是答辩人所拆除广告牌的具体位置（结合点位图而言）。另原告诉称涉案广告牌系其所有，却并未提供足够证据证明其对涉诉广告牌拥有合法权属。
答辩人认为高速公路二侧的广告牌系违法建筑，应当依法被查处。1、《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本案中，如果涉案广告牌所占用的土地系安华镇下属行政村所有，那么作为集体土地，村民委员会未经批准，擅自将土地用于非农业建设，显属违法用地行为，因违法行为设置的该建筑物当属违法建筑，应当依法被查处；2、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定，村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。本案中原告涉案广告牌未经审批取得乡村建设规划许可证，系违法建筑。
三、答辩人认为自己依法具有对辖区内违法广告牌进行拆除的职权，同时拆违行为合法。1、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第二、第三款明确规定，乡村违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，由乡（镇）人民政府组织强制拆除。当事人不自行拆除或者申请拆除违法建筑的行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的代履行条件的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府可以依法实施代履行。由此可见，答辩人对辖区内违法建筑完全有法定职权可以行使拆除权；2、浙江省省委、省人民政府于2012年8月下发了浙委办【2012】87号《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知�。2013年12月初省政府“四边三化”工作检查组还对高速公路两侧的违法广告牌进行抓拍并电话通知要求整治拆除。当时由于安华镇区域范围内的广告牌数量较多，答辩人无法一一核查广告牌的业主，更不清楚本案广告牌的业主是谁。为此，答辩人已于2014年9月1日以公示的方式通知全镇高速公路两侧安华段各广告牌业主，限在15日内自行拆除广告牌。事后由于大部份业主未自行拆除违法广告牌，2014年9月期间答辩人组织人员进行拆除，拆违当时本案原告方作为部份广告牌的业主是在现场的，且拆除后的广告牌也已由原告自行处置。故答辩人认为自己的拆违行为事实上得到了作为业主的原告同意，拆违行为合法。
四、原告提出的赔偿请求无事实和法律依据。如果说涉诉广告牌确实存在且也属原告所有，且该广告牌也确曾建于安华镇辖区系答辩人拆除，原告要�赔偿请求无事实和法律依据。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该条规定的是“合法权益受侵犯”，而涉案的广告牌所涉权益非合法权益。同时《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转租或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款，也就是说原告所涉损失，其实是法律规定应当被没收的违法所得。因此，原告要求赔偿无事实和法律依据。答辩人希望法庭查明后，依法裁决。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、公告照片一张，证明被告在拆违前已对各广告牌业主进行公示，通知限期自行拆除违法设置广告牌的事实；2、广告牌点位图一份，证明原告被拆广告牌的数量和位置，广告牌所处的位置处于农用种植地上，距高速公路较近，属于省政府“四边三化”整治范围；3、相关法律、法规、政策依据：⑴《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条；⑵《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条；⑶《浙江省违法建筑处置规定》第十六条；⑷浙委办【2012】87号《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知》。
原、被告提供的上述证据，经庭审质证，质证意见如下：原告对被告提供的证据1、2的真实性、关联性无异议，可以证明被告违法拆除行为的存在；对证据3的真实性无异议，但认为本案诉请的是行政强制，被告回避了行政强制法，证明被告适用法律错误。被告对原告提供的证据1中的“租地协议”的真实性认为不清楚，对合法性有异议，该�议系户外广告位的承租协议，租赁土地的目的是明确的，广告牌的设施系违法建筑，根据土地管理法第六十三条规定，该协议是无效的、违法的；对路政部门许可的“决定书”，认为对建筑仍需当地土管部门等的规划和建设许可；对“收费票据”，在被告拆除原告广告牌时该费用已中止缴纳了。对证据2是否属涉案广告牌被告不清楚，如果是，也只能证明发布广告内容的合法性，不能证明广告位设置的合法性；对证据3，是否属涉案广告牌不清楚，但在涉案的地点原告确实存在一块广告牌；对证据4被告认为该表系原告单方制作，因系违法建筑，不应赔偿。
本院对原、被告分别提供的上述证据，认证如下：被告提供的证据1至3的证据三性均予确认，但只能证明被告实施行政行为的由来和公示。
原告提供的证据1，证明原告作为乙方，于2006年9月1日与�方安华镇绍佳泉村村民委员会签订“租地协议”一份，原告租用绍佳泉村高速公路以西10平方米用地，设立大型立柱广告牌，租期20年等的事实，本院予以确认；2006年8月16日，该广告牌设置的路段，经诸暨市公路管理段许可，作出“诸公路许准［2006］第29号”《准予公路路政许可决定书》，许可地段为“绍浦线0K＋300M右侧公路”用地范围内，广告牌属于单立柱高炮双面体，牌面为6米×18米，双面钢架结构；原告曾于2006年8月16日、2011年7月12日缴纳费用的事实，本院亦予确认。原告提供的证据2，原告在“杭金衢高速公路杭州往衢州方向”K249＋900M处的1处户外广告牌上发布广告，曾向诸暨市工商行政管理局进行登记，登记广告发布的期限为2010年12月31日至2011年12月30日的事实，予以确认；证据3照片，结合证据1和被告在庭审中的陈述，本院认为照片中的广告牌系本案涉案�告牌的事实可予确认；原告提供的证据4，系原告对广告牌制作费用的核算表，被告的质证意见成立，不符合证据三性，缺乏证明力。
经审理查明，2006年9月1日，原告义乌市正大广告有限公司与诸暨市安华镇绍佳泉村村民委员会签订“租地协议”一份。约定原告租用绍佳泉村高速公路以西10平方米用地，即在“杭金衢高速公路杭州往衢州方向”K249＋900M处设立1处大型单立柱双面（18M×6M）户外广告牌。原告对该广告牌发布广告的内容和期限，曾向诸暨市工商行政管理局进行登记，截止最后日期为2011年12月30日。
2006年8月14日，原告向诸暨市公路管理段申请设置非公路标牌路政许可。同年8月16日，诸暨市公路管理段作出“诸公路许准［2006］第29号”《准予公路路政许可决定书》，许可地段为“绍浦线0K＋300M右侧公路”用地范围内，广告牌属于单立柱高炮双面体，牌面为6米×18米，双面钢架结构。原告曾于2006年8月16日、2011年7月12日，两次缴纳非公路标牌费用。
2014年9月，被告诸暨市安华镇人民政府对其辖区内的广告牌进行清理，拆除了原告设置在诸暨市安华镇绍佳泉村“杭金衢高速公路杭州往衢州方向”K249＋900M处的1处户外大型单立柱双面（18M×6M）户外广告牌。
另查明，涉案广告牌在设置前未经国土、规划管理等相关职能部门审批许可。被告在强制拆除涉案广告牌过程中未作出行政决定，未履行事先催告义务，未给予原告陈述、申辩的权利，也未告知原告申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。强制拆除时未通知原告到场，亦未制作现场执行记录。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条规定“三改一拆”行动处理的违法建筑主要为：（一）非法占用土地建设的建筑。（二）未取得相关规划许可证或者未按照相关规划许可证的规定建设的建筑。（三）违反公路、河道等有关法律、法规建设的建筑。《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》明确市、县（市、区）乡镇政府（街道办事处）是“三改一拆”行动的责任主体。被告诸暨市安华镇人民政府具有对辖区内违法建筑进行处置的职责。原告设置在诸暨市安华镇绍佳泉村“杭金衢高速公路杭州往衢州�向”K249＋900M处的1处户外广告牌，被告自认于2014年9月下旬予以拆除，本案原、被告主体均适格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”；“被告应在收到起诉书副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”本案被告诸暨市安华镇人民政府在法定举证期限内未提交作出被诉行政行为的证据、依据，视为作出行政行为主要证据不足，依法应予以撤销。鉴于被诉行政行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行政行为违法，理由成立，且符合相关法律的规定，本院依法采纳并予以支持。
关于路政许可，仅系路政管理部门针对道路管理的专业许可，该专业许可不能等同于建设规划、建设用地的许可。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿。第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的328749.43元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对广告牌设置的合法性提供证据。本案中原告虽能提供路政部门的专业许可和广告内容发布登记，但不能提供户外广告牌设置规划、建设的合法性，故对原告要求被告赔偿1处户外广告设施经济损失328749.43元的事实，缺乏证据证明，本院依法不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。”涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告理应将拆除的广告牌归还给原告，被告称拆下的广告牌已由原告自行处理，但不能举证证明，依法应由被告给付相应的赔偿金。对原告广告牌的拆除，是全省整治高速公路两侧广告牌的要求，本院酌情确定灭失的广告牌残值为25000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十八条第二款、第七十条第（一）、（二）、（三）项，第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿�》第二条、第十五条、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市安华镇人民政府拆除原告义乌市正大广告有限公司设置于诸暨市安华镇绍佳泉村“杭金衢高速公路杭州往衢州方向”K249＋900M处的户外广告设施的行政行为违法；
二、被告诸暨市安华镇人民政府就拆除后的广告牌灭失承担赔偿责任，赔偿原告义乌市正大广告有限公司人民币25000元，于本判决生效之日起十五日内付清；
三、驳回原告义乌市正大广告有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告诸暨市安华镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法�。
审 判 长 夏增铨
人民陪审员 邵才忠
人民陪审员 项新法
二〇一七年七月十八日
书 记 员 徐淑娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告�新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
……
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十七条第二款有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。