广东省普宁市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）揭普法行初字第1号
原告：普宁市池尾街道松柏岭村民委员会。
法定代表人：卢培耿，村民委员会主任。
委托代理人：陈喜平，律师。
被告：普宁市人民政府。
法定代表人：陈群峰，市长。
委托代理人：陈涛、赖丹育，律师。
被告：普宁市国土资源局。
法定代表人：赖少坤，局长。
委托代理人：陈涛、赖丹育，律师。
第三人：普宁市旺盛针织制衣有限公司。
法定代表人：卢镇坤，经理。
原告普宁市池尾街道松柏岭村民委员会（下称松柏岭村委会）诉被告普宁市国土资源局（下称国土局）、普宁市人民政府（下称市政府），第三人普宁市旺盛针织制衣有限公司（下称旺盛公司）行政合同纠纷暨土地登记行政纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原告松柏岭村委会诉称：原告将本村青松里南面（即大山驳）的集体土地（面积约3.21亩），以及石头龙的二处集体土地（面积约13.8亩，实际占用面积15亩多），出租给第三人旺盛公司，双方分别于2001年6月1日、2002年3月11日和2002年9月18日签订了有关的租赁协议书。其后，在没有依法办理上述集体土地有关法定征地手续的情况下，被告国土局便以被告市政府的名义征用了原告松柏岭村委会上述集体土地，被告市政府据此为第三人旺盛公司颁发了普府国用（2002）字第特00450、00451、00534号《国有土地使用证》及普府国用（2003）字第特00758号《国有土地使用证》。之后，第三人旺盛公司以非法取得的上述土地作为抵押物向信用社借款，并办理了土地抵押登记手续，现由于第三人旺盛公司无法清偿债务，原告的集体土地正在被强制拍卖。在获知原告集体土地被拍卖的情况下，原告松柏岭村委会向多部门进行反映，并依法于2011年11月14日向普宁市人民法院提起了行政诉讼，请求依法撤销被告国土局以被告市政府名义为第三人旺盛公司颁发登记的普府国用（2002）字第特00450、00451、00534号《国有土地使用证》及普府国用（2003）字第特00758号《国有土地使用证》。案件经一审、二审发回重审、重审一审以及重审二审审理后，揭阳市中级人民法院认为本案原告以被告国土局为被告的主体不适格，案件应以市政府为被告才符合法律规定，于2013年12月20日裁定：驳回原告松柏岭村委会的起诉。原告认为，本案讼争的集体土地原属耕地，按照《中华人民共和国土地管理法》、《征用土地公告办法》以及《广东省征地管理规定》等法律、法规的规定，必须经法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但本案讼争集体土地未办理有关法定征地手续，被告国土局便以被告市政府的名义征用原告上述集体土地，其行为严重违法，而被告市政府在未详细审查的情况下，便为第三人旺盛公司颁发了《国有土地使用证》，直接侵害了原告的合法权益，为此，原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提起行政诉讼，请求：1.依法确认被告国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社于1999年12月28日（两份）以及2001年4月5日签订的《普宁市国土局统（预）征土地协议书》共3份无效；2.依法撤销被告市政府为第三人旺盛公司颁发的普府国用（2002）字第特00450、00451、00534号《国有土地使用证》及普府国用（2003）字第特00758号《国有土地使用证》；3.本案的一切诉讼费用由被告承担。
本院认为：本案的诉讼涉及的是两个方面的行政诉讼行为，一是原告对被告国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社签订3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》的问题，属行政合同纠纷；二是原告对被告市政府颁发国有土地使用证的行为，属土地登记行政纠纷；故本案应定性为行政合同暨土地登记行政纠纷。
（一）关于本案原告松柏岭村委会请求确认被告国土局与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”于1999年12月28日（两份）以及2001年4月5日签订的《普宁市国土局统（预）征土地协议书》共3份无效的问题。其争议的焦点：
一是原告松柏岭村委会能否作为诉讼主体，请求确认原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”与被告国土局签订的3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》无效。
原告松柏岭村委会与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”分属两个法人组织，但无论是1988年《中华人民共和国土地管理法》第八条“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”；还是1998年《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，都明确规定村集体经济组织或者村民委员会是集体土地的经营、管理者，且原告松柏岭村委会与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”都曾作为征地行为的一方参与到与征地相关的工作中，在第三人旺盛公司请求涉案土地《关于要求补办用地手续的报告》3份、《旺盛公司建设用地规划红线图》3份、《普宁市国土局统（预）征土地协议书》3份中，分别使用了“普宁市池尾镇松柏岭村村民委员会”、“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”的印章，可以确认原告松柏岭村委会与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”都实际参与征地行为。因此，本案原告松柏岭村委会可以作为诉讼主体。
二是原告松柏岭村委会对被告国土局的起诉是否已超过法定的起诉期限。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”和第四十四条规定“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的”。在本案中原告松柏岭村委会请求确认1999年12月28日（两份）以及2001年4月5日签订的《普宁市国土局统（预）征土地协议书》共3份无效，原告诉称未办理讼争集体土地有关法定征地手续，及征地协议书3份是时任干部的个人行为，不能代表原告集体同意征地行为的意见，不符合客观实际。红线图、征地协议书中“普宁市池尾镇松柏岭村村民委员会”、“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”的印章及其法定代表人签名，应视为职务行为而非个人行为，原告松柏岭村委会知道或者应当知道征地协议书签订（签订时间1999年12月28日、2001年4月5日）这一具体行政行为的存在。因此，原告松柏岭村委会的起诉，以本案原告松柏岭村委会自2011年11月14日就本案涉案土地问题提起诉讼为起诉时间计算，明显已超过2年的起诉期限且无正当理由，应依法驳回原告松柏岭村委会的起诉。
（二）关于原告松柏岭村委会要求撤销被告市政府为第三人旺盛公司颁发的普府国用（2002）字第特00450、00451、00534号《国有土地使用证》及普府国用（2003）字第特00758号《国有土地使用证》的问题。因被告市政府颁发《国有土地使用证》的具体行政行为是在土地征收之后发生的另外一个具体行政行为，与征收土地的具体行政行为是不同的。在土地征收后发生的土地流转行为，与原告松柏岭村委会没有法律上的利害关系。即被告市政府颁发《国有土地使用证》的具体行政行为与原告松柏岭村委会没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告松柏岭村委会的原告主体资格不适格。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的”的规定，依法应驳回原告松柏岭村委会的起诉。
综上，本案经合议庭评议并经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第四十一条第一款、第四十四条第一款第（二）、（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告普宁市池尾街道松柏岭村民委员会的起诉。
本案原告普宁市池尾街道松柏岭村民委员会预交受理费人民币50元予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省揭阳市中级人民法院。
审判长 陈朝虹
审判员 伍喜坤
审判员 蔡建文
二〇一四年八月八日
书记员 陈 琼
附：本案适用法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。