浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行初51号
原告黄亚萍，女，1957年3月7日出生，汉族，住嵊州市。
原告袁岳林，男，1935年7月27日出生，汉族，住嵊州市。
上述两原告的共同委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市城南新区领带园五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵少杰，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
第三人嵊州市鹿山街道李西村村民委员会。住所地嵊州市鹿山街道李西村。
法定代表人李斌，主任。
原告黄亚萍、袁岳林不服被告嵊州市人民政府城市规划管理(规划)行政规划及行政赔偿一案，于2017年3月6日向本院提起诉讼，本院于2017年3月6日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月24日公开开庭审理了本案。原告黄亚萍及原告黄亚萍、袁岳林的委托代理人栾金光，被告嵊州市人民政府负责人的委托代理人赵少杰及该人民政府的委托代理人袁吉儿到庭参加诉讼。第三人嵊州市鹿山街道李西村村民委员会(以下简称“李西村委会”)经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
原告黄亚萍、袁岳林诉称，原告黄亚萍系嵊州市剡湖街道居民，与许明江系夫妻关系，婆婆名为江灿芹(2016年病亡)。2006年，嵊州市鹿山街道西求村村民委员会(以下简称“西求村委会”)响应政府号召，在政府组织下开展新农村建设。嵊州市人民政府设立的嵊州市新农村建设办公室委托嵊州绿都建筑规划设计有限公司对包括西求村在内的村庄进行新农村村庄规划，并从政府财政支付了“规划设计费”，完成了西求村新农村建设的村庄规划图。西求村在鹿山街道办事处的默许下引进外来户建房，并承诺为建房户补办好相关建房审批手续的情况下，原告黄亚萍的婆婆江灿芹与西求村村民沈宛珍签订了房屋租赁协议，在西求村租赁了老房屋一套，并按照新农村建设规划建造了涉案房屋。2015年2月10日，嵊州市鹿山街道办事处将原告的房屋作为违建拆除，但原告未获得任何赔偿。原告认为，被告应该赔偿原告的损失，理由如下：1.嵊州市人民政府是本案适格被告。2006年7月20日，嵊州市新农村建设办公室委托嵊州绿都建筑规划设计有限公司对西求村的村庄规划进行设计。因该规划并不完全符合嵊州市土地利用总体规划和城市总体规划，原告所建房屋被作为违章建筑拆除。在西求村新农村建设过程中，嵊州市新农村建设办公室对其进行规划，并进行资金支付。现包括原告在内的多人房屋被认定为违法建筑，故嵊州市新农村建设办公室的规划存在问题，违反了相关法律规定。嵊州市新农村建设办公室属于嵊州市人民政府的内设机构，目前，嵊州市新农村建设办公室被嵊州市人民政府撤销，其权利义务应当由嵊州市人民政府承担。且2007年6月28日中共嵊州市委下发的嵊市委办(2007)36号《中共嵊州市委、嵊州市人民政府关于命名表彰市级全面小康建设示范村和环境整治示范村的决定》明确记载，西求村是嵊州市2006年全面小康建设示范村。2.李西村委会是适格第三人。目前，西求村已与其他村庄合并成为李西村，前西求村委会的权利义务均应由现在的李西村委会承担。前西求村委会是新农村建设的直接实施者。2006年3月19日，西求村召开村委会议，该会议记录的内容主要有：⑴除四间头外，其余社屋进行拍卖，包括外村人可买。报名费每人300元，招标押金20000元，15天内到邢小军这里报；⑵我村被市批准为小康示范村，如有，首先会选样板房的农户，在政策条件各方面给予优惠。因此，前西求村委会对原告房屋被认定为违建而拆除有直接的赔偿责任。3.原告的建房行为是基于对被告的信赖而产生。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，西求村委会在新农村建设的规划是嵊州市新农村建设办公室作出的。2007年，中共绍兴市委、绍兴市人民政府颁发奖牌以确认西求村为“全面小康建设示范村”，中共嵊州市委颁发“先进党组织”的奖牌，中共嵊州市委、市人民政府颁发以确认西求村是“优秀示范村”。在政府对西求村荣誉加身的情况下，原告怎能想到嵊州市新农村建设办公室规划下建造的房屋是违法建筑？综上，原告的建房行为是出于对被告的信赖而产生，而现在原告的利益因此受损，基于此，特依据《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，请求：1.依法确认被告下属嵊州市新农村建设办公室对西求村做出规划的行政行为无效；2.请求依法判令被告及第三人赔偿原告建造的位于西求村的房屋损失2000000元；3.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确第1项诉讼请求为确认被告下属嵊州市新农村建设办公室制定西求村规划的行政行为无效。
被告嵊州市人民政府辩称：一、黄亚萍不是本案适格原告，应依法驳回其起诉。1.黄亚萍的户籍所在地为嵊州市剡湖街道官河里13幢2单元303室，不是西求村集体经济组织成员，西求村的村庄规划与黄亚萍无关；2.法律上的利害关系是指公民、法人或者其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系，黄亚萍的情形属于违反法律规定，未经审批在西求村建造房屋，其行为本身违法。故黄亚萍与西求村的村庄规划并无法律上的利害关系。3.涉案房屋被强制拆除，江灿芹已经对嵊州市鹿山街道办事处提起诉讼，要求赔偿。诸暨市人民法院作出(2016)浙0681行初94号裁定，以涉案房屋与江灿芹无利害关系驳回起诉。由于江灿芹在诉讼过程中过世，由其儿子许明江作为法定继承人参加诉讼。而本案黄亚萍是许明江的妻子，既然权利之源江灿芹已经被认定为无原告主体资格，其继承人以及继承人的配偶当然也没有原告主体资格。4.袁岳林虽然有原告主体资格，但是该房屋被拆除有相应的嵊土资罚字(2007)131号行政处罚决定书、(2008)嵊行审字第169号行政裁定书、(2008)嵊行执字第194号执行裁定书。二、嵊州市人民政府不是本案适格被告。黄亚萍、袁岳林所诉称的“嵊州市新农村建设办公室”属于市委序列的部门，其主要职责为对政策研究和指导，其行为不发生对外效力。且“嵊州市新农村建设办公室”也未作出过影响原告权利义务的行政行为。三、本案原告诉请的第一项诉讼请求不存在。原告要求依法确认被告下属的嵊州市新农村建设领导小组办公室对西求村作出的村庄规划并组织实施的行政行为无效，但原告所称的“规划”本身未依法报经城乡规划主管部门批准并实施，未对外发生效力，也就不存在需要确认无效的情形。四、本案诉请所谓的“行政行为”不具有可诉性。1.对该行政行为相对人直接产生利害关系的是建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等行政行为，西求村整个区域内的村庄规划本身并不直接影响本村村民的权利义务，其本身不具有可诉性。2.黄亚萍提供的《规划委托协议书》属于过程性资料，尚未依法报经城乡规划主管部门批准并实施，并未对外发生法律效力，不具有可诉性。五、本案原告的第二项诉请，没有法律依据。1.原告依据本案第一项诉请要求被告赔偿，但第一项诉请不存在，而且即使存在，规划本身不损害原告的合法权益，相对人仍需要经法定的审批许可方可建造房屋。事实上，原告并非西求村集体经济组织成员，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，不享有该村的宅基地，亦不可能获得相关建房审批。2.嵊州市鹿山街道李西村经济合作社西求分社以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，其主管人员邢小军亦以非法转让、倒卖土地使用权罪被追究刑事责任，该项事实已经嵊州市人民法院(2012)绍嵊刑初字第308号刑事判决确认。同时根据刑事判决书认定的证据，嵊州市人民政府相关职能部门曾予阻止，并下发责令停止违法通知书、拆除违章等行为。3.本案涉案房屋未经审批手续，不具有合法产权，该建筑物的损失不受法律保护。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告黄亚萍、袁岳林诉请确认被告下属嵊州市新农村建设办公室对西求村制定规划的行政行为无效。故其前提是被告下属的相关机构存在制定规划并对原告的权利义务产生实际影响。从原告黄亚萍、袁岳林提供的证据可知，涉案规划为2006年7月20日嵊州市新农村建设办公室委托嵊州绿都建筑规划设计有限公司设计的嵊州市鹿山街道西求村建设规划平面图。而根据《浙江省村镇规划建设管理条例》(2004修正)第十四条“村庄、集镇的总体规划和集镇的建设规划，经乡（镇）人民代表大会审查同意后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府审批。村庄建设规划经村民会议或村民代表会议讨论通过后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府或其授权的村镇建设行政管理部门审批。……”、第十五条“村镇规划经批准后，由乡（镇）人民政府公布，并组织实施”之规定，并无证据证明该规划已经有权机关依法审批同意或公布而对外发生法律效力。即便涉案规划已实施，鉴于已生效的原告黄亚萍丈夫许明江诉嵊州市鹿山街道办事处、嵊州市人民政府城乡建设行政强制及行政赔偿和行政复议一案［(2016)浙0681行初94号］中，经诸暨市人民法院审理查明：“2007年，袁岳林未经批准在原西求村西二路建造房屋一栋。同年9月10日，袁岳林与江灿芹签订租赁协议，约定以江灿芹负责袁岳林所建房屋装潢为条件，将该房屋出租给江灿芹居住。……”，该院为此确认涉案房屋为袁岳林所有而裁定驳回原告黄亚萍丈夫许明江的起诉。但从涉案规划制定的内容上看，也未许可原告袁岳林(包括原告黄亚萍)建房。故原告黄亚萍、袁岳林主张被告下属机构制定的涉案村庄规划对原告黄亚萍、袁岳林权利义务并不产生实际影响。原告的诉请，不符合人民法院行政诉讼的受理条件。为此其诉请赔偿，亦于法无据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回原告黄亚萍、袁岳林的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 陈梦娜