福建省厦门市思明区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）思行初字第123号
原告曾琼英，女，1976年2月15日出生，汉族。
委托代理人杨光国，男，1945年2月1日，汉族。
被告厦门市人力资源和社会保障局。
法定代表人李钦辉，局长。
委托代理人林建秀、邱建国，厦门市湖里区人力资源和社会保障局工作人员。
第三人厦门水琉璃休闲有限公司。
法定代表人黄益波，总经理。
原告曾琼英诉被告厦门市人力资源和社会保障局不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。因厦门水琉璃休闲有限公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。根据《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的规定，经当事人同意，本案依法适用简易程序，由代理审判员简振环独任审判，并公开开庭进行了审�。原告曾琼英及其委托代理人杨光国，被告厦门市人力资源和社会保障局委托代理人林建秀、邱建国到庭参加了诉讼。第三人厦门水琉璃休闲有限公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。
原告曾琼英诉称，其系第三人员工，从事技师岗位。2012年2月21日，原告在为客人提供按摩服务后被客人推倒在地，后经厦门市中医院诊断为尾椎骨骨裂、右侧耻骨上支骨折。原告随后报警处理。2012年8月10日，厦门市公安局湖里分局作出厦公湖鉴通字（2012）第00388号鉴定结论，证明原告曾琼英损伤程度系轻伤，并对原告被伤害案予以立案。2013年6月6日，原告向被告申请工伤认定，并提交了相关材料。被告审查之后，认为材料不全，遂作出（2013）No51号补正材料通知书，要求原告补充相应的材料。2013年6月21日，原告补充提交了关�工伤认定申请时效中止问题的情况说明、工伤认定申请材料登记表等12份证据材料后，再次收到被告作出的（2013）No60号补正材料通知书。在工伤事故发生后，原告一直主张工伤赔偿之权利，且提起确认劳动关系的劳动争议仲裁、民事诉讼以及相关行政诉讼系属阻断原告提起工伤认定申请时限的正当事由，但被告至今违反法律规定，没有按照工伤认定的法律规定给予受理或不受理案件通知书，属于行政不作为。请求依法判决确认被告处理原告2013年6月13日提交的工伤认定申请违反时限规定属于行政不作为，并判决被告对原告依法作出工伤认定。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
1.（2013）No51号补正材料通知书；
2.工伤认定申请表；
3.诊断证明书；
4.申请人提交工伤认定申请材料登记表；
5.关于工伤认定申请时效中止问题的情况说明；
6.（2013）No60�补正材料通知书。
上述证据证明了原告已经提供了工伤申请所需材料，被告却不予受理，属于行政不作为。
被告厦门市人力资源和社会保障局辩称，2012年3月13日，被告收到原告邮寄的工伤认定申请材料，经查原告提供的材料不符合相关规定，遂依法于2012年3月19日作出不予受理决定书。2013年6月6日，原告再次向被告申请工伤认定，但申请材料不全。被告依法作出（2013）No51号补正材料通知书，并告知其需补充提交的材料。2013年6月21日，原告向被告提交工伤认定申请表、身份证复印件、病历复印件、劳动关系证明、关于工伤认定申请时效中止问题的情况说明、相关裁判文书、江头派出所出示的情况说明、司法鉴定结论通知书、刑事立案决定书等12份材料。被告收到原告提交的材料后，向原告开具申请人提交工伤认定申请材料登记表，但由于原告所提交的材料缺少公安机关或者人民法院的有效证明，被告仍向原告开具（2013）第60号补正材料通知书，让其补正公安机关或者人民法院的有效证明。此外，被告还发现原告此次工伤申请表所填写受伤经过与前次略有不同。被告未受理涉讼工伤认定的理由与法律依据如下：首先，《工伤保险条例》第十四条第（三）项规定，在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，应当认定为工伤。原告于2012年3月3日邮寄的工伤认定申请表与2013年6月21日提交的工伤认定申请表所填写的受伤害经过前后不一致，显然系原告编造自己受伤情形来达到符合《工伤保险条例》第十四条第（三）项规定；其次，《厦门市实施﹤工伤保险条例﹥规定》第十二条规定，因履行工作职责受到暴力伤害的，应提交公安机关或者人民法院的有效证明。《工伤保险条例》第二十条第三款规定，作出工伤认定结论需要司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。2013年6月21日，原告向被告提交的工伤申请材料缺少公安机关或者人民法院的有效证明，被告依法开出相应补正材料通知书，让其补正公安机关或者人民法院的有效证明，并无不当。原告所提交的公安机关出具的情况说明以及伤情鉴定结论、立案决定书只能证明原告被人故意伤害案件正在立案侦查中，不属于被告所提交公安机关或者人民法院的有效证明。因此，被告根据《厦门市实施﹤工伤保险条例﹥规定》第二十条、《工伤保险条例》第二十条规定，针对原告所提交的工伤申请作出工伤认定决定的时限中止，不存在行政不作为，请求驳回原告诉讼请求。
被告厦门市人力资源和社会保障局向本院提交了以下证据：
1.工伤认定申请表；
2.原告身份证复印件；
3.原告在厦门市中医院就诊的病历材料；
4.劳动关系证明；
5.关于工伤认定申请时效中止问题的情况说明；
6.（2012）厦民终字第3201号民事判决书；
7.（2012）思行初字第155号行政裁定书；
8.（2013）厦行终字第2号行政裁定书；
9.厦门市公安局江头派出所出示的情况说明；
10.鉴定结论通知书；
11.立案决定书；
证据1-11，证明原告于2013年6月21日向被告提交工伤申请的相关材料，但缺少公安机关或者人民法院的有效证明。
12.授权委托书、杨淑琼、冯焕律师证复印件；
证据12，证明原告委托杨淑琼、冯焕律师办理其工伤认定事宜。
13.（2013）No51号补正材料通知书存根；
14.（2013）No60号补正材料通知书存根；
15.工伤认定申请材料登记表；
证据13-15，证明原告提交的申请工伤材料缺少公安机关或者人民法院的有效证明，被�依法向其发出补正材料通知书。
16.原告于2012年3月13日邮寄的工伤认定申请表；
17.不予受理决定书；
证据16-17，证明原告于2012年3月13日向被告邮寄工伤认定申请表，其填写的受伤害经过简述与2013年6月21日提交的工伤认定申请表前后不一致，可见原告系编造受伤事实。
第三人未提交参加诉讼的意见及证据。
经庭审质证，原被告双方当事人对对方提供的证据的真实性并无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告系第三人员工，从事技师岗位。2012年2月21日，原告在公司大厅被一顾客推倒致伤。2012年3月13日，原告向被告邮寄工伤申请材料，要求申请认定工伤。被告收到相关材料后，经审查发现存在缺少劳动关系证明等材料以及工作单位不明等问题，遂作出不予受理决定书。原告随后就劳动关系确认争议与第三人先后进行了仲裁及诉讼，最终（2012）厦民终字第3201号民事判决确认了劳动关系存在的事实。2013年6月6日，原告重新向被告申请工伤认定，但因原告所提交的材料不全，被告依法向其发出（2013）No51号补正材料通知，让其补正申请工伤的材料，包括劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明以及医疗机构出具的受伤后病历资料、诊断证明或其他职业病诊断证明书。2013年6月21日，原告再次向被告提交了相关申请材料，其中包括诊断病历、劳动关系证明、厦门市公安局江头派出所出具的情况说明、鉴定结论通知书、立案决定书等材料。其中，原告在其工伤认定申请表的受伤害经过一栏写明，2012年2月21日凌晨1时许，原告在第三人处上班。原告为一名客人服务完毕后，因服务费用的买单问题与其发生争执，并被其推倒致伤，后经医院确诊为右侧耻骨上支骨折。第三人于2013年6月13日在原告工伤认定申请表中“用人单位�见”栏写明“同意申请工伤认定”，并有法定代表人签字及加盖用人单位公章。此外，“社会保险行政部门审查资料情况和受理意见”一栏空白。
2013年6月21日，被告收到材料后，向原告出具（2013）No60号补正材料通知，并在申请人提交工伤认定申请材料登记表中告知原告应在规定时限内补正公安机关或者人民法院的有效证明材料，方予受理。
另查明，已经生效的（2012）湖民初字第4159号民事判决及（2012）厦民终字第3201号民事判决对原告于2012年2月21日在第三人公司大厅被一顾客推倒致伤的事实均予以确认。厦门市公安局江头派出所于2013年6月5日出具一份情况说明，内容如下：原告于2012年2月29日报警称，2012年2月21日凌晨1时许，其在兴隆路562号10-12水琉璃休闲会所上班期间，因为服务后买单问题，与其服务的男顾客发生纠纷，并被其用手推了一把，致使右侧耻骨上支骨折。后经法医鉴定，原告的伤情系轻伤。该派出所认为有犯罪事实发生，需要追究刑事责任，已于2012年8月10日立故意伤害案进行侦查。此外，厦门市公安局湖里分局作出厦公湖鉴通字（2012）第00388号鉴定结论通知书，对原告的伤情鉴定为轻伤。该局还作出厦公湖立字（2012）第09489号立案决定书，决定对原告被故意伤害案立案侦查，目前尚在侦查当中。
还查明，被告开具的补正材料通知书均附有告知事项：申请人在接到本通知之日起30日内未补正材料的，逾期按照自动放弃申请处理。申请人在本通知规定时间之后补正材料的应重新提出工伤认定申请。
本院认为，被告厦门市人力资源和社会保障局作为本市劳动和社会保障行政部门，主管其行政区域内的企业职工工伤保险工作。在接到第三人提交的工伤认定申请后，依法作出是否属于工伤的认定系被告的法定职责。
本案的争议焦点在于，被告对原告涉讼工伤认定申请的处理是否存在违反时限规定及行政不作为的情形。
原告于2013年6月6日前往被告处申请工伤认定，但被告认为材料不全并出具补正材料通知书，要求补正后方予受理。《工伤保险条例》第十八条第三款规定，工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。因此，在原告申请材料不齐的情况下，被告可以依法要求补齐。此时，被告向原告依法开具（2013）No51号书面补正材料通知，要求补正相应的材料，于法有据，并无不当。
原告于2013年6月21日向被告提交了12份申请材料，被告审查后认为其中尚缺少司法机关的有效证明，再次开具（2013）No60号书面补正材料通知，要求补充上述材料，方予受理。对此，被告主张，处理因履行工作职责受到暴力伤害的工伤认定，需要司法机关的有效证明。在缺乏相关证明结论的情况下，被告可依法作出工伤认定决定时限中止。原告所提交的公安机关出具的证明材料，仅能证明原告被故意伤害案件尚在立案侦查阶段，不属于司法机关的有效证明。
本院认为，被告上述行为及主张存在如下问题：一、根据《工伤保险条例》第十八条第三款以及《工伤认定办法》第八条的规定，在原告申请材料不齐的情况下，被告可以依法要求补齐，但应当一次性书面告知应补齐全部材料。本案被告先后两次要求原告补正材料，姑且不论其合法性，仅合理性而言确实有待商榷；二、被告涉讼行为与答辩内容存在矛盾，适用依据不当。根据《工伤保险条例》第二十条及《工伤认定办法》第二十条的相关规定可以看出，适用“作出工伤�定决定时限中止”程序应是在受理相对人的工伤认定申请之后，遇有法定事由，才能时限中止。倘若尚未受理申请，即相对人之申请尚未进入工伤认定程序，不应存在时限中止之说。按照被告提交证据显示，被告实际上并未正式受理原告的涉讼工伤申请。该事实可以从被告的答辩意见、补正材料通知所载明的内容以及涉讼工伤认定申请表中社会保险行政部门审查资料情况和受理意见一栏空白等证据可以看出。本案被告既然尚未受理涉讼工伤认定申请，却援引《工伤保险条例》第二十条第三款规定主张作出工伤认定决定时限中止，明显存在矛盾，属于适用法律、法规不当。
本院注意到，《厦门市实施﹤工伤保险条例﹥规定》第二十条第一款规定，因履职受到暴力伤害的应提交公安机关或者人民法院的有效证明。对此，本院认为，该内容仅是对于特定工伤认定情形下�应提交的证明材料的规定，且未明确应达到何种程度或者何种阶段证明程度。本案中，原告已向被告提供了公安机关出具的材料以及生效的民事裁判文书，已基本能够证明原告系在工作场所被他人推倒致伤的事实，本案第三人业已在原告提交的工伤认定申请表中作出同意认定工伤的意见。现被告仍以欠缺公安机关最后结论或法院的生效判决为由未予受理，而事实上致使原告受伤的人至今未能抓获，无法确定何时能有最终结论，按照被告在补正通知书中的告知内容，原告若逾期提供即被按照自动放弃申请处理。如此一来，原告的权益救济申请很可能无法纳入行政程序，合法权益很可能无法得到保护。因此，被告应适当把握在受理申请阶段对相对人提供材料所进行的初步审查之强度，并与受理后的实质审核阶段有所区别，否则很可能会加重受伤职工的举证负担，有悖�《工伤保险条例》的立法原意。
此外，原告还提出要求判决被告对原告作出工伤认定决定的诉请，对此本院不予支持，理由如下：本案被告尚未受理原告工伤认定申请，亦未进行对原告是否属于工伤进行实质性的判断和认定。此时，司法审查不宜对行政机关尚未进行判断和认定的事项径直作出实质性裁判。
综上，被告对原告涉讼工伤申请作出第二次的补正通知，并以中止时限为由，缺乏依据，应视为未充分、适当地履行法定职责，但原告关于要求判决被告对原告作出工伤认定的诉求于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、被告厦门市人力资源和社会保障局应在本判决生效之日起十日内作出是否受理原告曾琼英工伤认定申请的决定。
二、驳回原告曾琼英要求判决被告厦门市人力资源和社会保障局对其作出工伤认定的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告厦门市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
代理审判员 简振环
二〇一四年一月十五日
书 记 员 胡婷婷
附件：本判决所适用的法律及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
……
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一�，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。