浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第117号
上诉人（原审原告）乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会。
法定代表人崔新考。
委托代理人胡祥甫、李冰冰。
被上诉人（原审被告）乐清市人民政府。
法定代表人林晓峰。
委托代理人汪德松。
委托代理人林舒雯。
被上诉人（原审第三人）浙江经纬集团有限公司。
法定代表人王顺柳。
委托代理人陈文俊。
乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会诉乐清市人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2013年6月6日作出（2013）浙温行初字第22号行政判决。乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会不服，向本院提出上诉。本院于2013年7月10日立案后依法组成合议庭，并于2013年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会的法定代表人崔新考及其委托代理人胡祥甫、李冰冰，被上诉人乐清市人民政府的委托代理人汪德松、林舒雯，被上诉人浙江经纬集团有限公司的委托代理人陈文俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1992年7月17日，原乐清县计划经济委员会作出乐计经技（1992）193号批复，同意原乐清县东海工程管道设备厂（下称东海管道设备厂）ABS耐腐蚀管阀系列生产线技改项目列入本年度计划。1993年6月28日，东海管道设备厂与东门外村委会签订“统一征地协议”。同月29日，东海管道设备厂向被告申请征用蒲岐镇东门外村耕地2.84亩作为基建厂房用地，并提供了国家建设用地呈报表、建设用地规划许可证等材料，交纳了征地补偿款等费用。经调查核实，被告乐清市人民政府于当日作出乐政土地字（1993）第209号征用土地批准书，同意东海管道设备厂征用上述耕地，该征地东至小路，南至道路，西至原厂房征地相接，北至双屿河。2012年8月20日，原告就涉案征地向乐清市国土资源局信访，要求归还土地。同年11月19日，乐清市国土资源局作出乐土资信告字（2012）13号函复原告，告知涉案土地已依法征用、供地并登记，其要求归还土地缺乏理由。
另查明，乐清市东海工程管道设备厂于1996年3月25日变更为乐清市东海塑胶管道有限公司，1997年12月24日又变更为经纬集团。
原审法院认为，1、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告提交的征用土地批准书虽注明抄送“东门外村委会”，在缺乏其他证据佐证的情况下，不能仅以此认定该批准书已送达原告。第三人提交的信访事项告知书虽可以证明乐清市国土资源局于2012年已将被诉土地批准行为内容函告原告，但未告知起诉期限或诉权，原告于2013年4月16日提起本案诉讼，未超过法律规定的2年期限。2、1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定：“……征用省、自治区行政区域内的土地地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准。”涉案征地共2.84亩，乐清市人民政府作为县级人民政府，有权作出被诉土地批准行为。3、1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”1991年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定：“国家建设用地的审批程序：（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。（三）建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地。”第三人经纬集团ABS耐腐蚀管阀系列生产线技改项目于1992年经原乐清县计划经济委员会作出批复列入本年度计划，符合申请建设用地条件。被告乐清市人民政府根据征地部门上报的统一征地协议、图纸、票据等材料，经审核作出被诉土地批准行为，同意征用原告耕地2.84亩作为第三人基建用地，符合上述法律规定，并无不当。原告东门外村委会主张统一征地协议不真实及未收到征地补偿款等，但未提供相反证据，其以此要求撤销被诉土地批准行为，理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会要求撤销被告乐清市人民政府于1993年6月29日作出的乐政土字（1993）第209号征用土地批准行为的诉讼请求。
乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会上诉称：一、被告提交的征地协议书上增加了王杰华的签名，致使被上诉人（原审第三人）骗取了乐清市人民政府的“征用土地批准书”。在一审庭审时我方村长黄叔中对征地不知情，也没有签署意见及签名盖章，故原判对弄假的协议书认定事实有误。二、《中华人民共和国合同法》第三十二条规定要有当事人资格的行为，并没准许没有当事人当面当场协商的、任何一方可以擅自在协议上无签名可盖一印章的规定。被征地协议的原告一方，无一人参与协议场合，也没有一个临场当事人手持村印章在协议上盖上印章。因此，一审判决引用《中华人民共和国合同法》第三十二条属于适用法律错误。三、原判对弄假的王杰华签名，对没有当事人持盖印章的协议书予以确认和支持，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效法定情形的规定。此外，七万元是村原发电厂房出卖的应收款，但第三人将该七万元变成“征地”补偿费，只能证明第三人在交款时蓄意将它说成征地补偿费，或许交款人说错了交款名称，使收据开票人照样用字。综上，一审判决不以事实为根据，在未将本案弄假的“征用土地协议书”弄清楚的情况下就作出判决行为，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四条的规定，应当予以改判。请求二审法院撤销原判，重新审理。
被上诉人乐清市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：一、原乐清县东海管道设备厂在申请征用涉案地块时提供的材料齐全，符合报批要求，被上诉人根据1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十七条之规定颁发被诉征用土地批准书，事实清楚、法律依据充分。二、上诉人诉讼请求与理由缺乏事实和法律依据，不应采纳。1、《合同法》对合同无效进行了明确规定，在未确定合同无效之前，涉案的《统一征地协议书》仍然具有法律效力，应当作为行政案件审理的依据。2、征地协议书落款处盖有答辩人和上诉人的正式公文印章，符合《合同法》关于合同成立的要件。答辩人提供的征地协议书中虽然多了王杰华的签字，但该笔迹和书写用具与上诉人方代表的签字均不相同，可见，王杰华的签字是事后书写，其当时并没有作为上诉人一方的代表参与协议的签署，故该处瑕疵并不影响合同效力。3、原乐清县东海管道设备厂已经向上诉人支付了征地补偿款。由于当时政府没有统一管理征地补偿款的收入和支出，故当时的操作方式是由供地单位直接向征地单位支付征地补偿款，本案的征地协议已经履行完毕。三、上诉人起诉已超过行政诉讼法规定的最长起诉期限。被上诉人作出被诉行为时已抄送上诉人，此外上诉人在一审时也自认对征地供地一事是知情的。综上所述，被上诉人核发的征用土地批准书四至清楚，面积准确、权源合法、法律依据充分，上诉人上诉理由缺乏事实和法律依据，且已超过法定起诉期限。请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人浙江经纬集团有限公司在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩同意被上诉人乐清市人民政府的意见，并补充称：一、上诉人承认在1993年收到土地补偿金，并且也承认该征地协议书在当年就已经存储在自己的档案室里，一审中已经确认。也就是说，上诉人是明知土地征用协议所在，也明知该厂房建设是经过土地征用备案批准建设的。因此，诉讼时效已经超过，并且完全是滥诉。二、从一审中的证人，也就是村两委证人，无论是互相串通或者作伪证，总体上说明他们是知道该地块被第三人经纬集团所征用，当时有矛盾是客观存在的，故意回避说没有通过两委开会，实际上他们自己就没有参加，或者已经退出了村两委。该协议中说到7万元，今天上诉人又伪造了一个事实，发电机厂房，当时在80年代乐清蒲岐镇是相当贫穷的，由于经纬集团是最早创立的企业，又是本村的村民，考虑到为本村村民服务，在自己的厂房里设置了发电厂房供电给所有村民，所以上诉人主张的发电厂房是子虚乌有之事。7万元为什么还要早于政府签定协议书的时间，由于当时的征地补偿款只有4万多，因为村里要求，并且为了平息本村村民，我们协商后愿意给7万元，所以提早给钱，村里才愿意签订协议，本案上诉人主张的事实和理由没有事实根据，也没有法律依据。请法庭予以公断。
庭审中，各方当事人围绕着上诉人乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会的起诉是否超过法定起诉期限以及被上诉人乐清市人民政府（原乐清县人民政府）作出的乐政土字（1993）第209号征用土地批准书是否具备事实和法律依据等审理重点进行了质证、辩论。二审庭审时，上诉人提交了对原东门外村主任黄孝友的调查笔录、收款收据、对浙江经纬集团有限公司所涉土地进行勘测的界址点坐标成果表等材料。庭审后又提交了原东门外村书记黄奶儿、副书记季石柳、村委主任黄叔中、副主任黄友祝、村委委员黄方洪、林荣强，以及聘用村妇女主任崔岩花及出纳黄娒奶等人自2013年7月21日至同年8月9日出具的证明材料，拟证明涉案土地是上诉人租给被上诉人浙江经纬集团有限公司使用、7万元是上诉人出卖村发电厂的款项及签订《统一征用土地协议书》前并未召开东门外村村两委会议的事实。
经审理，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会的起诉有无超过法定起诉期限及被上诉人乐清市人民政府（原乐清县人民政府）作出的被诉批准行为是否具备事实和法律依据。一、关于上诉人是否超过法定期限的问题。虽然被诉《征用土地批准书》注明了抄送“东门外村委会”字样，但没有证据证明该批准书已向东门外村送达。涉案的《信访事项告知书》只能证明乐清市国土资源局于2012年将被诉土地批准行为的内容向上诉人作了告知，但并未告知其具体的起诉期限及其诉权。因此，上诉人提起本案诉讼符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。二、被上诉人乐清市人民政府（原乐清县人民政府）作出的被诉批准行为是否具备事实和法律依据问题。1991年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定，国家建设用地的审批程序：建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的国土部门提出申请用地；国土部门对用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准；经人民政府批准后发给建设用地批准书。涉及本案，被上诉人浙江经纬集团有限公司（原乐清县东海工程管道设备厂）的ABS耐腐蚀管阀系列生产线技改项目于1992年经原乐清县计划经济委员会作出批复列入本年度计划，被上诉人浙江经纬集团有限公司（原乐清县东海工程管道设备厂）持该批复向国土部门提出用地申请，符合申请用地的条件。被上诉人乐清市人民政府（原乐清县人民政府）根据征地部门上报的《统一征用土地协议书》、平面图、票据、原乐清县计划经济委员会的批复等材料，经过审查后作出被诉批准行为，符合上述法律规定。且根据1986年《中华人民共和国土地管理法》第二十五条规定，被上诉人乐清市人民政府作出被诉批准行为具有职权依据。因此，被上诉人乐清市人民政府作出被诉批准行为的事实和法律依据清楚、充分，一审判决驳回上诉人诉讼请求并无不当。上诉人在二审庭审及庭后提交的证据材料，并不属于在一审时无法取得的证据，而黄叔中、季石柳、黄友祝、黄方洪等人已在一审庭审时出庭作证，且无新的证明事项，故不能以新证据予以采信。至于上诉人提出的“被上诉人提交的征地协议书上增加了王杰华的签名，属骗取的协议，系无效协议；7万元是出卖村原发电厂房的应收款不是征用土地补偿款；一审判决认定事实及适用法律错误”等上诉理由，经查，原审时，上诉人提交的《统一征用土地协议书》上并无王杰华的签名，而被上诉人乐清市人民政府提交的《统一征用土地协议书》上虽然存在王杰华的签名，但经二审查明，该王杰华并不属于任何一方当事人，故该签名的存在并不影响该协议书的真实性及法律效力。上诉人虽提出协议书上的村委会公章系由原村会计王哲仁私自偷盖及其7万元是出卖村原发电厂房应收款而非征用土地补偿款的主张，却未能提交相应证据加以印证，故对其主张，本院不予采信。一审判决驳回上诉人诉讼请求所认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人乐清市虹桥镇蒲岐东门外村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年八月二十九日
书 记 员 徐一菁