云浮市云城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤5302行初61号
原告：陈家声，男，汉族，1958年6月29日出生，住址：广东省佛山市南海区。
委托代理人：李冬生，广东特众律师事务所律师。
被告：罗定市太平镇人民政府。地址：罗定市太平镇府前路68号。
负责人：邓平。
委托代理人：何忠兴，广东刚毅律师事务所律师。
第三人：陈灼恩，男，汉族，成年。住址：罗定市太平镇潭白村委寨头村。
原告陈家声请求确认被告罗定市太平镇人民政府不履行法定职责，向本院提起行政诉讼，本院于2017年9月1日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭进行了审理。原告陈家声及其委托代理人李冬生，被告罗定市太平镇人民政府的委托代理人何忠兴到庭参加诉讼。第三人陈灼恩没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈家声于2017年1月24日向被告提交《土地确权申请书》，被告罗定市太平镇人民政府没有回复，原告认为被告超过六十日仍没作出处理决定，被告的行为构成不作为。
原告陈家声诉称，原告、第三人同属罗定市太平镇潭白村委寨头村民小组村民。1982年分田到户时，原告为户主共分得五份责任田（原告夫妻、三个子女各一份）。1998年责任田大调整，原告名下五份责任田没发生变化。原告与三个子女于2004年以购房入户的形式迁往佛山市南海区罗村街道外滩东区13号长盛楼B座202房，原告把其中的二份责任田交给第三人代耕。原告妻子的户籍仍保留在罗定市太平镇潭白村委寨头村。原告所在的村集体自1998年后至今未调整过责任田。其他同村村民外迁或死亡后村集体也没收回责任田重新调整分配。原告于2016年回来参与土地确权，要求第三人退还代耕的责任田，第三人以村集体把原告的责任田收回重新分配给他为由拒不退还。原告和三个子女在佛山市购房入户而外迁，不能享受城镇户口居民的社会福利待遇，若失去村集体分配的责任田，责令原告即三个子女日后生活得不到保障。原告曾向罗定市太平镇调委会申请调解，双方没达成协议后，原告根据太平镇调委会的指引向罗定市人民法院提起民事诉讼，但罗定市人民法院作出裁定，认为该案属土地确权纠纷，应先由政府部门处理。原告于2017年1月24日向被告提交《土地确权申请书》，经原告再三催促，被告超过六十日仍没作出处理决定，被告的行为构成不作为。为维护原告的合法权益，请求：1、请求确认被告不履行法定职责的具体行政行为违法。2、判决要求被告法院裁决生效之日起三十日内对原告提出与第三人有争议，位于罗定市太平镇潭白村委寨头村平井的两块责任田、面积共1.19亩（其中一块面积0.74亩，东与陈金中责任田相邻、南与陈灼恩责任田相邻、西与陈家章责任田相邻、北与陈国华责任田相邻；其中一块面积0.45亩，东与陈金中责任田相邻、南与陈家畅责任田相邻、西与陈培恩责任田相邻、北与陈灼恩责任田相邻）的土地承包经营权作出处理决定。
原告向本院提交了以下证据：
证据一、居民身份证。
证据二、常住人口登记卡，证据一和证据二共同证明：原告夫妇和三个子女是罗定市太平镇潭白村委寨头村村民，原告和三个子女于2004年购房入户迁至佛山市南海区罗村街道外滩东区。
证据三、调解终结决定书，证明：原告、第三人经罗定市太平镇调委会调解没达成协议，调解会于2016年12月9日作出《调解终结决定书》并告知原告、第三人向法院提起诉讼解决。
证据四、民事裁定书，证明：原告根据罗定市太平镇调委会作出《调解终结决定书》指引向法院提起民事诉讼后，法院裁定不予受理，并告知应先由政府处理。
证据五、证据清单、资料清单，证明：被告于2017年1月24日收到原告提交的《证据清单》、《资料清单》后，超过六十日没作出处理决定，属行政不作为。
被告罗定市太平镇人民政府辩称：一、基本情况。2016年3月，罗定市启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，被告于4月份开始到各村开展该项工作，11月下旬，潭白村支书陈廷生向被告分管农业工作的镇委委员招樑反映，该村寨头经济社在确权过程中，原村民陈家声提出与陈灼恩就承包土地存有争议。2016年12月2日，陈家声向被告太平镇人民调解委员会提出调解申请（证据1）。2016年12月6日，被告组织综治维稳中心专职副主任、村委陈廷生、陈瑞森、陈家声、欧莲珍、张洪芳、陈灼恩进行调解。调解中，陈家声、欧莲芳提出，其2004年迁户口后，只是将田地交与他人代耕，并没有将田地交回生产队。陈灼恩提出陈家声迁户口后陈家声未盖房子的四份田地已退回生产小组，并调整给陈灼恩、谭群明耕作（纠纷所涉及的田地四份，陈灼恩、谭群明各两份），涉及田地的种粮直补也一直由陈灼恩、谭群明领取。对于当时陈家声迁户口，是否退出田地并没有文字证据，双方各执一词，当日调解不成（证据2）。2016年12月7日，被告招樑委员到财政所查询，财政所保存有的税费改革（2006年）的农户种粮情况调查表中，有陈灼恩资料，没有陈家声资料。（证据3）。当日下午，招樑会同村干部陈瑞森前往当时寨头生产队陈杰恩家中询问情况，陈杰恩解释寨头的田地由生产队辖下各生产小组分配，陈灼恩是陈家声所在生产小组组长，对于当时陈家声迁户口，有没有退出田地，并不知情。在陈灼恩家中询问时，陈灼恩提出，陈家声迁户口已退出田地，当时其家增加人口需要多领4份田。后因同生产队谭群明也认为自己增加人口也应增加田地，若陈灼恩户增加田地，其也应该增加，双方并因此发生冲突。后经村委、派出所、司法所等部门解释，谭群明、陈灼恩两户同意每户各得两份田，分而耕之，至今已十多年。经查，派出所、司法所均未发现当时调解案件卷宗。当事人谭群明因参与带邪教活动，尚处于服刑期，无法作供，当时参与调解的村干部陈瑞献因中风也无法作供。基于矛盾涉及双方陈家声、陈灼恩所提供的多为口头证据，各执一词，且双方就该问题无法达成一致。陈家声认为其理据充分，便催促被告人民调解委员会出具调解终结书，以便让其通过法律途径解决。2016年12月9日，被告调解委员会就该纠纷出具了调解终结书（证据4）。依据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证问题解答60问》第60问：对农村土地承包经营权权属存在争议的土地，待争议解决后再予确权登记。因此，被告由招樑委员通知村委会及土地确权工作队长朱强暂缓对陈家声、陈灼恩、谭群明所涉及争议的田块进行确权。（证据5：陈廷生、朱强口供）。后因罗定市人民法院对陈家声提出的起诉不予立案，陈家声又多次到被告农办要求招樑委员处理。招樑委员多次在告知其理据不足，且调解无效，所以才作出暂时搁置所涉及田地承包经营权确权颁证的决定，并且，这也是根据相关规定作出的。在陈家声向太平镇人民政府提交土地确权的书面申请后，陈家声及其代表律师多次致电招樑委员要求将所涉田地确权于其名下，否则状告太平镇政府。招樑委员向其两人明确，鉴于理据不充分，且调解无效，暂缓对所涉及土地承包经营权的登记发证。暂缓登记颁证还有以下考虑：1、对于2004年，陈家声户口迁出，是否退田地的证据，双方均为口头证供。陈灼恩也无法提供当时生产小组对于纠纷所涉及田块的调整方案或会议记录。2、2006年，我国开始发放农民种粮直补，涉及田块的补贴均为陈灼恩、谭群明领取。发放种粮直补十年期间，陈家声及其家人每年均回家，并且陈家声母亲一直有领取陈家声母亲本人承包田地的种粮补贴。因此，陈家声对税费改革后承包田地发放种粮直补的政策应为知情。但一直以来，陈家声却从未向村委、财政所、镇农办提出异议，更没有向陈灼恩、谭群明索取纠纷所涉及田块的种粮直补。3、双方有争议。所涉责任田是陈家声的还是陈灼恩的未解决，依据《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证问题解答60问》第60问：对农村土地承包经营权权属存在争议的土地，待争议解决后再予确权登记。（证据6）。4、2017年9月4日，招樑委员再次跟土地确权作业队队长朱强明确，对陈灼恩、谭群明田地进行暂缓确权（证据7）。二、本案不是土地权属争议，而是农村土地承包经营纠纷，太平镇政府无权作出处理决定。本案争议的责任田是太平镇潭白村委寨头村于1982年分配给陈家声承包经营的土地。后陈家声于2004年一家4口外迁佛山南海定居，同为潭白村委寨头村村民陈灼恩认为村已调整给自己承包，不愿将责任田归还陈家声承包经营，由此而引发的纠纷，根据《农村土地承包经营纠纷仲裁法》第二条的规定，应属于农村土地承包经营纠纷，不属于土地权属争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条等规定，陈家声与陈灼恩之间的农村土地承包经营纠纷，可通过协商，调解解决，不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。对原告的第一项诉讼请求中的要求镇政府对于罗定市太平镇潭白村委寨头村平井的两块责任田、面积共1.19亩（其中一块面积0.74亩，东与陈金中责任田相邻、南与陈灼恩责任田相邻、西与陈家章责任田相邻、北与陈国华责任田相邻；其中一块面积0.45亩，东与陈金中责任田相邻、南与陈家畅责任田相邻、西与陈培恩责任田相邻、北与陈灼恩责任田相邻）的土地承包经营权作出处理决定不是被告的处理范围。综上所述，原告与第三人之间的争议是农村土地承包经营纠纷，不属于土地权属争议，被告无权作出处理决定，所以不存在不履行法定职责，行政不作为的现象。希法院依法驳回陈家声的起诉。
被告向本院提交了以下证据
证据一、调解申请书，证明：申请调解。
证据二、受理登记表，证明：陈家声交申请已立案。
证据三、调查笔录，证明：调查的事实。
证据四、证明，证明：种粮直补不是陈家声。
证据五、证人朱强提供的证言，证明：对案涉土地暂缓确权。
证据六、微信，证明：对案涉土地暂缓确权。
证据七、调解终结决定书、颁证问题60问，证明：依据确权登记规定，承包经营权有争议，经调解不能达成协议。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
原告对被告提交的证据一、证据二无意见。对证据三的调查笔录内容无意见。对证据四，认为该份证明虽然证实了税费改革后，发放种粮直补没有登记原告家庭人员资料，但并不能等于原告及其家庭成员将其承包的土地归还给集体。对证据五、证据六认为是原告在提起行政诉讼之后再收集的证据，该证据无效。对证据七的调解终结决定书无意见，对颁证问题60问认为没有具体内容，也不清楚被告的证明内容，也不能证明原告将土地给其他人或者退归村集体。
被告对原告提交的证据一至证据三无意见。对证据四认为本案是农村土地承包经营纠纷，法院应当受理。对证据五认为镇政府无权作出处土地确权，本案不是土地权属争议，因此，被告没有在60日内作出处理决定，但被告已经通知了原告可以通过诉讼程序解决。
本院对上述证据认定如下：原告提交的证据一至证据三，被告没有异议，被告提交的证据一至证据三，原告没有异议，本院予以采信。原告提交的证据四、证据五，被告提交的四、证据七均符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。被告提交的五、证据六是被告作出本案行政行为后所收集，不能作为本案证据。
经审理查明，原告与第三人均是罗定市太平镇潭白村委寨头村民小组村民。1982年分田到户时，原告为户主共分得五份责任田。原告与三个子女于2004年以购房入户的形式迁往佛山市南海区罗村街道外滩东区13号长盛楼B座202房，原告把其中的二份责任田交给第三人代耕。2016年3月，罗定市启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，被告于2016年4月份开始到各村开展该项工作，2016年11月下旬，潭白村支书陈廷生向被告分管农业工作的镇委委员招樑反映，该村寨头经济社确权过程中，原村民陈家声提出与陈灼恩就承包土地存有争议。2016年12月2日，原告陈家声向被告太平镇人民调解委员会提出调解申请。2016年12月6日，被告太平镇人民调解委员会组织综治维稳中心专职副主任、村委陈廷生、陈瑞森、欧莲珍、张洪芳以及原告陈家声和第三人陈灼恩进行调解。在调解中双方对于当时原告陈家声迁出户口，是否退出土地并没有书面证据，双方各持己见，调解无效。2016年12月9日，罗定市太平镇人民调解委员会作出罗太调终字第【6】号《调解终结决定书》。2017年1月13日，原告向罗定市人民法院提起民事诉讼，罗定市人民法院经审理，于2017年1月18日作出（2016）粤5381民初277号民事裁定对陈家声的起诉，不予受理。2017年1月24日，原告为此向被告提交《土地确权申请书》，被告收到后没有作出处理。2017年9月1日原告向本院提起行政诉讼，请求：1、判令被告对原告与第三人有争议，位于罗定市太平镇潭白村委寨头村平井的两块责任田、面积共1.19亩（其中一块面积0.74亩，东与陈金中责任田相邻、南与陈灼恩责任田相邻、西与陈家章责任田相邻、北与陈国华责任田相邻；其中一块面积0.45亩，东与陈金中相邻、南与陈家畅责任田相邻、西与陈培恩责任田相邻、北与陈灼恩责任田相邻）的土地承包经营权一个月内作出确权；2、案件受理费由被告承担。本院经审查认为，起诉人陈家声提起本案诉讼，主要是涉及农村土地承包经营权确认的问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……。”因此，关于土地农村土地承包经营权是否成立及其归属和内容，其该事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，陈家声的起诉不符合起诉条件，故对陈家声的起诉，本院依法不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款，最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第九条的规定，本院于2017年5月11日作出（2017）粤5302行初37号行政裁定书裁定：对起诉人陈家声的起诉，本院不予立案。陈家声不服，向云浮市中级人民法院提出上诉。云浮市中级人民法院于2017年8月14日作出（2017）粤53行终34号《行政裁定书》裁定：1、撤销本院的（2017）粤5302行初37号行政裁定；2、本案指令本院予以立案。原告为此于2017年9月1日向本院提起诉讼，请求：1、被告不履行法定职责的具体行政行为违法。2、判决被告自法院裁决生效之日起三十日内对原告提出与第三人有争议，位于罗定市太平镇潭白村委寨头村平井的两块责任田、面积共1.19亩（其中一块面积0.74亩，东与陈金中责任田相邻、南与陈灼恩责任田相邻、西与陈家章责任田相邻、北与陈国华责任田相邻；其中一块面积0.45亩，东与陈金中责任田相邻、南与陈家畅责任田相邻、西与陈培恩责任田相邻、北与陈灼恩责任田相邻）的土地承包经营权作出处理决定。
本案在审理过程中，罗定市太平镇人民政府农业办公室于2017年12月14日向原告作出《答复函》。
本院认为，被告收到原告要求土地确权的申请后至原告提起本案诉讼前，既没有对原告的申请进行审查办理有关手续，也没有进行答复，被告没有履行职责，被告的行为属于行政不作为。本案在审理过程中，罗定市太平镇人民政府农业办公室于2017年12月14日向原告作出《答复函》。罗定市太平镇人民政府农业办公室作为被告的内设机构系以自己的名义而非设立机关即被告名义作出“答复”，存在一定瑕疵。但该“答复”的法律后果系由设立机关即被告承担。原告于2017年1月24日已提出土地确权的申请，但被告以罗定市太平镇人民政府农业办公室的名义于2017年12月14日才作出答复，属于拖延履行法定职责。因此，本院确认被告对原告陈家声提出的土地确权申请不在法定期限内履行法定职责的行为违法。
关于原告请求对土地承包经营权作出处理决定的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条关于“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理；（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。”的规定，农村土地承包经营权争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的该项请求应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认罗定市太平镇人民政府对原告陈家声提出的土地确权申请不在法定期限内履行法定职责的行为违法。
二、驳回原告陈家声的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由罗定市太平镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。
审 判 长 黄秀萍
人民陪审员 叶金群
人民陪审员 梁子珍
二〇一八年一月十日
书 记 员 叶丽英