广西壮族自治区南宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂01行终89号上诉人（一审被告）隆安县林业局，住所地隆安县城厢镇蝶城路545-1号。法定代表人李世安，该局局长。委托代理人唐莉莉，北京大成（南宁）律师事务所律师。委托代理人陆虹宇，北京大成（南宁）律师事务所实习律师。被上诉人（一审原告）马连彩，女，1951年7月8日出生，壮族，住广西隆安县。委托代理人程合力，男，1965年9月24日出生，壮族，住广西隆安县，委托代理人黄如永，男，1979年8月27日出生，壮族，住广西隆安县，上诉人因与被上诉人林业行政管理一案，不服广西壮族自治区南宁市西乡塘人民法院（2015）西行初字第265号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年6月8日在本院法庭组织对上诉人隆安县林业局副局长黄月华及委托代理人唐莉莉、陆虹宇，被上诉人的委托代理人程合力、黄如永就本案争议事项进行了调查询问。本案现已审理终结。一审判决查明，原告从2013年2月份开始，在隆安县××那××村渌祖山地上种植了约7亩速生桉树。2013年8月12日，广西壮族自治区人民政府向南宁市人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于隆安县县城饮用水水源保护区划定方案的批复》（桂政函[2013]174号），将隆安县境内那降水库、右江周边一定范围内的陆域列为隆安县县城饮用水水源保护区。原告种植速生桉树的上述约7亩山地位于该桂政函[2013]174号文划定的那降水库饮用水水源保护区范围内。因隆安县县城饮用水发生水质污染事件，受隆安县相关部门委托，国家城市供水水质监测网南宁监测站在实地考察、取样并出具监测报告后，于2013年10月21日作出《关于那降水库水质劣变影响隆安县城饮水安全的分析评价意见》，该意见主要认为那降水库源水劣变的主要表现是铁和锰严重超标，色度、臭和味不合格；并认为速生桉的种植和收获方式对库区四周的地表环境的改变很大，并导致环境发生地表水土流失、腐植物溶入，与库区水体水质的改变有直接关系；如情况得不到遏制，可能导致水质不可逆转的劣变，那降水库不复可以作为饮用水水源，隆安县城饮水只能另找水源。最后该意见建议隆安县人民政府严格规定那降水库水源保护区范围内一律禁止进行经济林的种植业开发，已开发的必须在最短期限内退出，恢复自然植被。2014年4月16日，隆安县人民政府作出《关于加强县城饮用水水源保护区管理的通告》（隆政字[2014]7号），县政府决定从2014年4月16日起对在那降水库库区种植的速生桉树进行集中整治。2015年5月8日，隆安县人民政府在报纸刊登《那降水库水源保护区速生桉树林权登记公告》，要求那降水库饮用水水源保护区内的速生桉树权利人在2015年5月15日前到所在乡镇人民政府林业站办理林权登记手续，逾期未办的作无主处理。2015年8月26日，被告向原告作出并送达《限期更新树种通知书》（隆林通知[2015]第89号），通知原告于2015年9月5日前自行清理速生桉树并更新种植有利于水源保护的树种。逾期不清理和更新树种的，被告将依法处理，并告知原告享有听证、陈述和申辩的权利。2015年8月26日，被告向原告作出并于9月12日向原告留置送达《限期更新树种行政决定书》（隆林决[2015]第89号），原告对该行政决定书不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。一审判决认为，根据《南宁市饮用水水源保护条例》第五条第四款、第三十五条第（二）项的规定，被告作为县级以上地方人民政府林业行政主管部门，具有在其职责范围内对饮用水水源保护区范围内种植速生桉树的行为人作出限期更新树种决定的法定职权。现行的《南宁市饮用水水源保护条例》于2014年7月1日修改施行，其中第二十条第（三）项关于“在饮用水水源保护区范围内禁止种植速生桉树”的规定，属于新增加的内容。在此之前，于2009年4月1日起施行的《南宁市饮用水水源保护条例》并无禁止种植速生桉树的规定。而本案原告在2014年7月1日前已种植了涉案速生桉树，根据法不溯及既往的原则，被告不应适用修订后的《南宁市饮用水水源保护条例》对原告作出《限期更新树种行政决定书》，因此本院认定被告作出被诉行政行为属适用法律法规错误。因原告种植的速生桉树位于那降水库饮用水水源保护区范围内，已对当地饮用水水源造成污染并威胁到隆安县县城饮用水安全，撤销该被诉决定书会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此本院依法确认其违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告隆安县林业局于2015年8月26日对原告马连彩作出的《限期更新树种行政决定书》（隆林决[2015]第89号）违法。上诉人隆安县林业局上诉称，一审判决认定被上诉人在隆安县饮用水水源保护区范围内种植速生桉影响到水源安全，上诉人具有在职责范围内对包括被上诉人在内的速生桉树种植行为人作出限期更新树种决定法定职责正确，但一审判决认为“根据法不溯及既往”原则，上诉人不应使用修订后的《南宁市饮用水水源保护条例》对被上诉人作出《限期更新树种行政决定书》，认定上诉人适用法律法规错误，并据此确认被诉行政行为违法，上诉人对此不予认可，请求二审法院予以纠正。第一，《南宁市人民代表大会常务委员会关于修改的决定》明确规定：“本决定自2014年7月1日起施行。本决定施行前饮用水水源保护区和准保护区内已经种植的速生桉树，从本决定自施行之日起四年内必须完成清理或者树种更新。”因此，《南宁市饮用水水源保护条例》可以作为行政机关具体行政行为的依据。“法不溯及既往”是法律的一项原则，凡原则必有例外。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好保护公民、法人或者其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”随着科学技术的不断发展，速生桉树对环境的巨大危害逐渐显现。对速生桉树进行限期清理和更新树种正是为了保护水源，为了更好保护广大人民群众的根本利益。2009年4月1日起实施的《南宁市饮用水水源保护条例》未禁止种植速生桉树的规定，但该《条例》于2014年7月1日已经针对现实发生的变化特别进行了修订，明确禁止在水源保护区范围内种植速生桉树，并对2014年7月1日之前种植的速生桉树的处理作了特别规定，即以最长四年的时间内完成全部所有速生桉树清理或树种更新工作。上诉人于2015年8月作出被诉行政行为并未违反“法不溯及既往”的原则。第二，国家权威水质检测机构已经明确要求我县必须在最短时间内将水源保护区速生桉树清理完毕，否则，那降水库的饮用水源将被彻底破坏。被上诉人在水源保护区范围内种植的速生桉树已经严重影响到当地饮用水安全，如不立即加以整治将造成隆安县城数万名居民无水可饮用的局面。上诉人限期被上诉人自行清理、更新树种是为了避免国家、社会公共利益遭受不可逆转的重大损害，是正确的履行法定职责的行为，无任何不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的所有一审诉讼请求，确认上诉人作出的《限期更新树种行政决定书》合法。本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人马连彩坚持一审意见，请求人民法院驳回上诉人上诉，维持原判。隆安县林业局提起上诉后，一审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性等方面对各方当事人提交的证据进行了审核，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，依照《南宁市饮用水水源保护条例》第五条第四款、第三十五条第（二）项的规定，上诉人隆安县林业局作为县级以上地方人民政府林业行政主管部门，具有保护饮用水水源安全的法定职责，可以为此实施相应行政行为。综合双方当事人的诉辩意见，本案的焦点争议问题是：上诉人认定被上诉人在《南宁市饮用水水源保护条例》修订前种植速生桉树违反现行条例第二十条第（三）项并依照第三十五条第（二）项的规定作出处理是否符合法律规定？虽然现行《南宁市饮用水水源保护条例》第二十条第（三）项规定，在饮用水水源保护区范围内禁止种植速生桉树。但该规定属于条例修改后新增内容，原条例并无同类规定。而本案被上诉人系在现行《南宁市饮用水水源保护条例》生效实施前种植涉案速生桉树。由于当时并无法律、法规禁止被上诉人在水源保护地种植速生桉树，故被上诉人当时根本无法预见其种植行为违法。上诉人适用修订后条例认定被上诉人先前种植行为违法明显超出当事人的合理预见性，存在加重当事人法律义务和法律责任的不利情形，不符合法律适用所应坚持的“从旧兼从轻”保护当事人可预期合法利益的一般性原则。一审判决据此认为上诉人作出被诉行政行为不符合“法不溯及既往”原则并无不妥。至于上诉人主张被上诉人种植的速生桉树已对当地水源造成破坏，此应系社会管理活动中的应急管理行为，当地政府及有关部门依照现行法律规定积极应对处理并无不妥。南宁市第十三届人民代表大会常务委员会第十八次会议决定“从本决定施行之日起四年内必须完成清理或者树种更新”即是为应急处理水源保护区内遗留速生桉树问题所作的制度性安排，有关机关应合法推进解决，但非上诉人所主张可据此认定条例修订前的速生桉树种植行为违法。综上，上诉人依法有权基于应急管理需要要求被上诉人更新树种，但以被上诉人种植行为违法为由理由不成立、不符合现行法律规定，一审判决考虑到在饮用水水源保护区内种植速生桉树已成严重污染水体的行为而对被诉《限期更新树种行政决定书》确认违法确系出于公共利益所需，于法有据，本院予以支持。上诉人隆安县林业局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人隆安县林业局负担。本判决为终审判决。审 判 长  陆文勇审 判 员  戴声长代理审判员  林国帅法官 助理  李 慧二〇一七年六月二十三日书 记 员  黎泉英附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；