江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）连行终字第00036号
上诉人（原审原告）江苏省连云港市公路管理处。
法定代表人金立富，该处主任。
委托代理人曹立志、何阳，江苏苍梧律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）连云港市海洋与渔业局。
法定代表人朱向阳，该局局长。
委托代理人王健。
委托代理人尹德信，江苏永信律师事务所律师。
上诉人江苏省连云港市公路管理处（以下简称市公路处）因与被上诉人连云港市海洋与渔业局（以下简称市海洋渔业局）海洋行政处罚一案，不服连云港市新浦区人民法院（2013）新行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人市公路处委托代理人曹立志、被上诉人市海洋渔业局的委托代理人王健、尹德信到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年11月18日和24日，原告市公路处作为埓子口特大桥工程的发包方分别与江苏智科交通工程咨询监理有限公司和江苏省交通工程集团有限公司签署《监理合同协议书》、《合同协议书》，将该工程的监理和施工工程发包给上述两公司。该工程于2011年3月初开工建设。2012年7月3日，被告市海洋渔业局的执法人员在对灌云县境内海岸线巡查中，发现了该桥梁建设工程。2012年7月16日，市海洋渔业局对市公路处涉嫌非法占用海域进行立案调查。经调查核实，该用海项目的名称为“临海高等级公路埓子口特大桥”工程，项目业主单位是连云港市公路管理处，该工程属于跨海桥梁建设项目，没有办理用海申请，未取得海域使用权。2012年8月13日，市海洋渔业局委托海域管理中心测量该特大桥项目实际占用海域的面积。2012年8月17日，海域管理中心出具《用海范围测量报告》，测定埓子口特大桥工程用海范围为3.85公顷。2012年8月27日，市海洋渔业局向市公路处送达行政处罚听证告知书。2012年8月29日，市公路处提出听证申请。市海洋渔业局于2012年9月18日组织听证。在听证程序中，市公路处就被处罚主体是否正确、违法行为应否予以处罚以及是否违反一事不再罚原则等提出辩解；对市海洋渔业局告知其违法占海面积为3.85公顷未持异议。2012年9月28日，市海洋渔业局对市公路处作出行政处罚决定，认定作为项目业主单位的市公路处在未取得海域使用权的情况下，非法占用海域面积3.85公顷，且在接受调查期间，不能积极配合调查和提供涉案材料，依据《中华人民共和国海域使用管理法》及《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》的规定，对市公路处作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款5197500元的行政处罚。市公路处对此处罚决定不服，在法定起诉期限内向本院提起行政诉讼，要求撤销被告市海洋渔业局作出的被诉行政处罚决定。
另查明，2009年4月2日，连云港市人民政府重新公布连云港市海岸线，原公布的海岸线同时废止。“临海高等级公路埓子口特大桥”工程在新公布的海岸线内。
再查明，2011年11月3日，中国海监第五支队因临海高等级公路埒子口特大桥建设施工便道工程未取得海域使用权，对市临海办处以罚款2496240元，该罚款已全部缴纳。
原审法院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第七条规定，国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。被告市海洋渔业局作为市级海洋行政主管部门，具有对本地毗邻海洋使用进行监督管理的法定职权。涉案工程“临海高等级公路埓子口特大桥”工程涉及用海，市海洋渔业局在日常巡查中发现该工程涉嫌非法占用海域后，启动监督管理程序符合法律规定。
关于被处罚主体是否正确问题。市公路处主张临海高等级公路埒子口特大桥工程建设过程中的占用海域行为，并非其所为，其不是违法行为人，市海洋渔业局认定其是被处罚人主体错误。庭审中市公路处虽提供《权利义务转让协议书》、《委托建设协议书》等证据，用以证明其已于2011年3月3日将其作为项目发包方的权利义务全部转移给案外人市临海办，但因该组证据在行政执法程序中和开庭审理前，市公路处均无正当事由没有提交，且庭审中市海洋渔业局对此不予质证，致该证据的“三性”难以确认，对此主张不予支持。市海洋渔业局在执法过程中调取的《监理合同协议书》、《合同协议书》、《中标通知书》及所作《询问笔录》等证据材料，足以证实该工程的业主单位系市公路处，故市海洋渔业局将市公路处作为被处罚的相对人主体适格。
关于处罚依据是否正确，涉案的占海行为应否予以处罚问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。第四十二条规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；……。临海高等级公路埒子口特大桥工程涉及用海，根据上述规定，依法应当取得海域使用权。虽然该工程系我省沿海开发的重大基础设施项目，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十六条之规定，该工程用海有可能减缴或者免缴海域使用金，但前提是必须经有批准权的政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准后方可减缴或免缴；而该工程用海既未办理相关的用海手续也没有办理减、免海域使用金的审批手续。该工程用海确系非法占用海域，依法应当予以处罚；市海洋渔业局依据上述法律规定作出处罚，适用法律正确。当初该工程在项目立项审批之时，本地的海岸线尚未调整，该工程项目不涉及占用海域，故在审批过程中未涉及用海审批；但在2009年海岸线重新调整后，该工程范围在新调整的海岸线以内，涉及占用海域问题，则应当补办用海手续。况且，海监五支队于2011年曾因该工程的施工便道未取得相关用海手续予以处罚，并出具《海洋行政执法建议书》，要求尽快补办相关用海手续。可见该工程涉及用海、需办理用海手续市公路处是应当知道的。综上，市公路处诉称其无过错，信赖利益应予保护的观点，不予支持。
关于被诉具体行政行为是否属于重复处罚问题。《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。即行政处罚所应遵循的“一事不再罚”原则。本案中市海洋渔业局作出的处罚决定，与海监五支队所作处罚决定所指向的并不是同一个行政违法行为。市海洋渔业局针对的是市公路处在建设埓子口特大桥桥梁主体工程时占用海域的违法行为进行的处罚；海监五支队针对的是该桥梁在建设初期修建施工便道时占用海域的违法行为进行的处罚。两者并不是针对同一个违法行为作出的行政处罚；且前后两个处罚决定确认的非法占用海域的面积大小不同，在范围上也无重合。另外，两次处罚的被处罚主体也不相同。故不属于重复处罚，不违反“一事不再罚”原则。
关于被诉行政行为程序是否违法问题。市公路处对市海洋渔业局在委托鉴定和送达程序上提出异议，认为市海洋渔业局单方委托鉴定机构程序不合法，且在法律文书送达程序上未遵照相关法律规定。《海洋行政处罚实施办法》第十五条第（三）项规定，测量、检测、检验或者鉴定等专业性事项，可以委托有资质的机构出具报告，所出具的报告可以作为证据。参照该规定，市海洋渔业局对于查处案件中涉及的测量海域面积这一专业性事项，可以单方委托相关机构进行测量、鉴定等。市海洋渔业局委托的是具有测绘资质的测绘机构和人员进行海域面积测量并出具书面报告，符合上述规定。关于市公路处主张市海洋渔业局在送达相关法律文书的过程中，在市公路处拒绝签收的情况下，未按《民事诉讼法》关于留置送达的相关规定予以送达，属于送达程序违法的观点，因相关法律文书市海洋渔业局均是由其执法人员直接送达到市公路处，且市公路处的相关人员已接收但拒绝签字，市公路处对此亦予认可。市海洋渔业局送达的相关法律文书市公路处确已收到，在实体上并未侵犯市公路处作为行政相对人所应享有的权利；在送达的形式上欠规范，市海洋渔业局的送达程序存在瑕疵。故市公路处关于被诉行政行为程序违法的理由不成立。
综上，市海洋渔业局在对市公路处非法占用海域的事实进行调查核实的基础上，作出的被诉行政处罚决定事实清楚，主要证据充分，依据的法律及规范性文件正确，程序合法。市公路处要求撤销市海洋渔业局所作海洋行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国海域使用管理法》第二条、第三条、第四十二条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告江苏省连云港市公路管理处的诉讼请求。案件受理费50元，由原告江苏省连云港市公路管理处承担。
上诉人市公路处上诉称，1、被上诉人的处罚决定对象主体明显错误，主体不适格；2、涉案工程属于交通基础设施，不应缴纳海域使用金，行政处罚所依据的条款不适用于本案；3、被上诉人的处罚行为违反了“一事不再罚”原则，且处罚内容明显不当；4、被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定违反法定程序，应当被撤销；5、涉案工程所在地是陆域还是海域存在争议，在未撤销土地使用权证的情况下，被上诉对上诉人不能做出处罚。请求二审法院查明事实，公正判决，依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人市海洋渔业局辩称，1、被上诉人在一审提交的相关证据足以证实涉案工程的业主单位系上诉人，上诉人认为被上诉人所作出的行政处罚对象主体不适格，无事实和法律依据；2、涉案工程不属于交通基础设施，即使属于不应缴纳海域使用金的，也应按照法定程序进行申请和审批；3、被上诉人对上诉人的处罚是基于上诉人在不同的区域、不同的违法事实而进行的处罚，并不违反《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则；4、被上诉人在调查取证阶段均依法向上诉人履行了通知和送达义务，且依法委托有资质机构测量并出具报告符合相关法律法规规定，上诉人认为被上诉人作出的行政处罚违反法定程序，无事实和法律依据5、根据市政府下发的文件，涉案工程属于占用海域，被上诉人对上诉人处罚有法律依据。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
在原审法院审理期间，原审被告市海洋渔业局提供以下证据证明具体行政行为的合法性：第一组证据：1、被告的组织机构代码证及法人身份证明，用以证明被告具有实施行政处罚的主体资格；2、工程项目部支书徐亚淮的询问笔录及徐亚淮的身份证复印件；3、项目监理总工程师李庆国的询问笔录；4、《工程监理月报告书》；5、《226省道复堆河、埓子口特大桥建设工程施工监理项目合同文件》，包括《监理合同协议书》、《监理廉政合同》、《工程质量监理责任合同》及《安全监理责任合同》等；6、《中标前的保证》，系投标人江苏智科交通工程咨询监理有限公司向招标人市公路处出具的中标前的保证；7、《中标通知书》，系招标人市公路处向投标人发出的中标通知；8、《结算凭证》，投标人江苏智科交通工程咨询监理有限公司交纳中标履约保证金凭证；9、《企业法人营业执照》，江苏省交通工程集团有限公司的企业法人营业执照；10、《226省道复堆河、埓子口特大桥建设工程施工项目合同文件》，包括《合同协议书》及《工程开工申请单》；11、《证明》，市公路处系事业单位法人的证明；12、市公路处的组织机构代码查询信息登记表。该组证据证实埓子口特大桥建设工程项目是由原告市公路处作为项目的发包方对外进行招投标工作，并与中标方签订工程的施工合同及监理合同，市公路处系该项目的业主单位，将其作为被处罚主体是正确的。第二组证据：1、《现场笔录》两份及测量见证人陈敬芝的身份证复印件；2、埓子口特大桥施工标段路线平面图；3、市政府关于重新公布连云港市海岸线的通知（连政法（2009）51号），用以证明埓子口特大桥建设工程所占海域在连云港市海岸线内；4、灌云县海洋与渔业局出具的证明一份，用以证明埓子口特大桥建设工程未办理用海手续；5、《用海范围测量报告》、《测绘资质证书》及《测绘员资格证书》，用以证明经有资质的测绘机构测绘的违法占海面积。该组证据证实被告市海洋渔业局认为原告市公路处作为埓子口特大桥建设工程的项目业主单位，未办理用海手续，擅自占海的行为应予处罚。第三组证据：1、《审查意见书》（连府法审海字（2012）1号），用以证明该行政处罚决定是经市政府法治办审查同意的；2、《立案审批表》；3、《检查通知书》4张（连海执检（2012）13、14、16、17号）及送达回证；4、《提取证据材料登记表》4张；5、执法现场照片一组（10张）；6、《责令停止违法行为通知书》2张（连海执责（2012）10、11号）及送达回证；7、《鉴定委托书》（连海执鉴（2012）1号）；8、《案件调查终结报告》；9、《行政处罚意见审批表》及《案件讨论（会审）笔录》；10、《行政处罚听证告知书》（连海执听告（2012）1号）及送达回证；11、《听证申请书》；12、《听证会通知书》（连海法听字（2012）1号）及送达回证；13、《听证会签到簿》；14、《授权委托书》；15、《听证笔录》；16、《听证报告书》；17、《行政处罚决定书》及送达回证；18、《罚款催缴通知书》2张（连海执催缴（2012）1、2号）及送达回证；19、《海洋行政执法建议书》。该组证据证实被诉行政行为程序合法，不存在违法之处。同时还向本院提交了其作出该具体行政行为所依据的规范性文件：1、《中华人民共和国海域使用管理法》；2、《中国海监总队关于进一步规范海洋行政处罚裁量权行使的若干意见》；3、《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综（2007）10号）；4、《江苏省海域使用管理条例》；5、《海洋行政处罚实施办法》。
原审原告市公路处提供下列证据：
第一组证据：1、江苏省交通运输厅文件（苏交公（2011）2号），内容为江苏省交通厅制定的《临海高等级公路工程建设管理办法》，用以证明涉案的埓子口特大桥工程项目在临海高等级公路建设范围内，依据省交通厅的规定，应当成立专门的建管机构作为建设主体；2、《权利义务转让协议书》两份，内容为2011年3月3日，市临海办及市公路处与埓子口特大桥工程的建设单位和监理单位分别签订该工程项目的权利义务转让协议书，将市公路处作为埓子口特大桥工程项目发包方的权利义务全部转移给了市临海办，用以证明2011年3月市临海办成立后，即由市临海办作为埓子口特大桥工程项目的建设单位实施建设；3、《开户许可证》，内容为中行连云港分行于2011年3月15日给市临海办颁发《开户许可证》，用以证明市临海办建立专门帐户拨付建设资金，实施建设行为；4、《委托建设协议书》，内容为2011年3月18日市临海办与连云港市交通工程建设处签署《委托建设协议书》，将“226省道复堆河、埓子口河特大桥”工程建设项目委托给连云港市交通工程建设处实施建设管理，用以证明埓子口特大桥工程系市临海办对外委托建设，其建设行为的后果应由市临海办承担，与原告无关；5、连云港市交通工程建设处的相关建设文件7份，用以证明连云港市交通工程建设处为了服务临海高等级公路建设，成立了连云港市交建处临海高等级公路建设指挥部，对工程实施建设管理工作；6、记账凭证及银行转账支票存根，用以证明埓子口特大桥工程是以市临海办作为建设单位向施工单位拨付工程款；7、资金使用计划报批表及银行转账支票6份，用以证明包括埓子口特大桥工程在内的临海高等级公路各项工程款项，均是由市临海办作为建设单位向施工单位拨付工程款的；8、付款凭证及银行转账支票存根，用以证明连云港市交通工程建设处代表市临海办支付工程款项；9、市临海办关于高等级公路的相关管理文件12份，用以证明包括埓子口特大桥在内的临海高等级公路系由市临海办进行建设、质量管理的；10、国家海洋局行政处罚决定书（第2120115007号）及相关催缴、缴纳凭证，用以证明因建设埓子口特大桥施工便道工程未办理海域使用手续，中国海监第五支队以市临海办作为被处罚主体罚款2496240元且市临海办已缴纳罚款的事实。该组证据证实市海洋渔业局以其为被处罚主体是错误的。
第二组证据：1、市政府关于同意连云港市海岸线（文本）的批复（连政复（2006）9号）；2、市政府关于重新公布连云港市海岸线的通知（连政发（2009）51号）；3、省发改委关于226省道连云港北延段工程项目建议书的批复（苏发改交通发（2007）1361号）；4、省发改委关于226省道连云港北延段可行性研究报告的批复（苏发改交通发（2009）837号）；5、省国土厅关于226省道连云港北延段工程项目用地的预审意见（苏国土资预（2009）31号）；6、省发改委关于临海高等级公路连云港段初步设计的批复（苏发改基础发（2011）2201号）；7、项目选址意见书（苏建规选字第320000201000015号）；8、省国土厅关于临海高等级公路连云港段工程项目用地的预审意见（苏国土资预（2010）87号）。该组证据证实涉案工程项目在2009年之前并不在连云港市海岸线范围内，连云港市对海岸线重新修订之前，226省道预审已经批复，也已通过省发改委的审查。该工程系经相关部门依法审批建设的，在前期审批过程中，省、市相关主管部门从未提及办理用海手续，故涉案的占海行为不应被处罚。
第三组证据：1、国家海洋局行政处罚决定书（第2120115007号）；2、国家海洋局罚款催缴通知书（国海执催缴（2011）5001号）；3、记账凭证及银行结算业务申请书一份；4、代收罚没款收据；5、市临海办递交的签呈，市临海办垫支缴纳罚款，经相关领导批示同意。该组证据证实埓子口特大桥建设工程项目用海，因未办理用海手续，已被中国海监第五支队作出过处罚，且该处罚决定已履行完毕；现被告市海洋渔业局对此再次作出处罚，违反了《行政处罚法》规定的“一事不再罚”原则。
上诉人提起上诉后，原审法院已经将上列证据和依据随案一并移送本院。经本院开庭审理，原审法院对本案证据的认定意见正确，本院依法予以确认。
根据确认的证据，本院认定的案件主要事实与原审判决相同。
本院认为：
关于上诉人提出的被上诉人的处罚决定对象主体明显错误，主体不适格的上诉请求，上诉人主张涉案工程施工、监理合同的发包方的权利义务已于2011年3月3日全部转移给案外人市临海办，其与市临海办是完全不同的机构，故处罚主体错误。经查，被上诉人市海洋渔业局在行政处罚程序中依法调取的相关施工、监理合同，调查了项目施工、监理负责人员，依据相关证据，确定项目的业主单位系市公路处，并告知了市公路处举证、听证的权利。市公路处在行政处罚程序中未提出证据证实涉案工程权利义务转让情况。在一审诉讼程序中，市公路处举证施工、监理合同权利义务转让协议。从内容上看，该证据完全可以在行政调查程序中提供，但是市公路处未在行政程序中向被上诉人提交这些证据，确系违背《行政诉讼证据规则》第五十九条的规定。被上诉人市海洋渔业局在行政处罚程序中依据相关证据确认市公路处为项目业主单位并依法对其进行了处罚符合法律规定。故对此上诉请求本院不予支持。
关于上诉人提出的涉案工程属于交通基础设施，不应缴纳海域使用金，行政处罚所依据的条款不适用于本案的上诉请求，《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定，单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权。上诉人市公路处未提供证据证明涉案工程已取得海域使用权，被上诉人认定上诉人违法用海并无不当。上诉人主张涉案工程属《中华人民共和国海域使用管理法》规定的免缴海域使用金的工程，亦未依法办理免缴海域使用金的审核手续。故对此上诉请求本院不予支持。
关于上诉人提出的被上诉人的处罚行为违反了“一事不再罚”原则，且处罚内容明显不当的上诉请求，经查，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。中国海监第五支队于2011年11月3日，对埒子口特大桥建设施工便道工程未取得海域使用权占用海域行为进行过处罚，而涉案具体行政处罚针对主体工程占用海域的违法行为进行处罚，两次处罚并非针对同一违法占用海域行为，故不属于重复处罚，不违反“一事不再罚”原则。被上诉人依据上诉人依法应当缴纳的海域使用金为基数计算罚款数额符合法律规定。故对此上诉请求本院不予支持。
关于上诉人提出的被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定违反法定程序，应当被撤销的上诉请求，经查，被上诉人在2012年7月31日、8月14日两次送达中，均因上诉人拒绝签收而留置送达，被上诉人没有依据相关法律规定邀请相关人士现场见证，送达程序存在瑕疵，但上诉人已认可收到处罚决定书，送达方式亦未影响上诉人的实体权利。2012年8月13日被上诉人单方委托有资质的鉴定机构对涉案事项进行鉴定符合《海洋行政处罚实施办法》的相关规定，且被上诉人在行政处罚程序中已经在相关听证会上告知了上诉人该鉴定的相关过程及鉴定结论的主要内容，上诉人对该鉴定结论亦未提出异议。此外，对于鉴定委托是否必须双方共同委托，鉴定过程是否必须双方共同参与等事项，相关法律没有强制性规定。故对此上诉请求本院不予支持。
关于上诉人提出的涉案工程所在地是陆域还是海域存在争议，在未撤销土地使用权证的情况下，被上诉人对上诉人不能做出处罚的上诉请求，经查，涉案工程在2009年4月2日连云港市人民政府新公布的海岸线内。2011年11月3日，涉案工程的施工便道工程因为违法占海被海监五支队处以罚款，且该罚款已经全部缴纳。上诉人作为该项目工程的业主单位，应当知晓此次处罚。上诉人应当明知涉案工程涉及用海问题，在主体工程施工中仍没有依法办理海域使用手续占用海域，被上诉人对其处罚并无不当。故对此上诉请求本院不予支持。
综上，被上诉人市海洋渔业局因为上诉人市公路处在涉案工程建设中违法占用海域，按照其应缴纳的海域使用金作为基数，作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚并无不当。上诉人市公路处的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江苏省连云港市公路管理处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢善娟
代理审判员 张淑媛
代理审判员 周文元
二〇一四年六月十七日
书 记 员 苏 洋
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；