内蒙古鄂尔多斯市
杭锦旗人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭行初字第15号
原告郝保锁，男，1952年2月22日出生，蒙古族，牧民。
委托代理人那仁满都拉，爱德律师事务所鄂尔多斯分所律师。
委托代理人突尔泰，爱德律师事务所鄂尔多斯分所律师。
被告杭锦旗锡尼镇人民政府，组织机构代码01173691-0。
法定代表人格日勒图，任镇长。
委托代理人张灵智，杭锦旗锡尼镇人民政府司法所所长。
委托代理人莫日更，杭锦旗锡尼镇人民政府综治中心副主任。
原告郝保锁不服被告杭锦旗锡尼镇人民政府行政处理决定一案，本院于2015年7月21日立案受理，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案由审判员王燕平担任审判长，与代理审判员王慧、人民陪审员杨霞组成合议庭，由代理审判员王慧主审本案，并于2015年10月14日公开开庭进行了审理。原告代理人那仁满都拉、突尔泰，被告委托代理人张灵智、莫日更到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告杭锦旗锡尼镇人民政府于2014年7月25日作出《杭锦旗锡尼镇人民政府关于撤销＜锡尼镇人民政府关于阿拉腾都布希嘎查牧民郝保锁反映问题的答复＞的通知》。该通知中认定：2010年8月9日锡尼镇人民政府作出的《锡尼镇人民政府关于阿拉腾都布希嘎查牧民郝保锁反映问题的答复》，即锡政发（2010）112号文件中确认的郝保锁实际占用的草牧场约3900亩与实际不符。经锡尼镇党政联席会议研究决定，撤销锡政发（2010）112号文件。
原告郝保锁诉称，请求法院依法判决：一、撤销被告于2014年7月25日作出的锡政发（2014）125号《杭锦旗锡尼镇人民政府关于撤销＜锡尼镇人民政府关于阿拉腾都布希嘎查牧民郝保锁反映问题的答复＞的通知》文件；二、被告承担本案诉讼费用。
事实与理由：第一轮草牧场承包时，原告依法向原阿日斯楞图苏木苏吉布拉格嘎查承包的草牧场的形状和界线是明确的，是一片梯形四方草场。四至界线依次为东起王千旧址，南至那顺巴雅尔网围栏，西至六大队（原阿日斯楞图苏木巴雅斯古楞图嘎查）交界，北至原告房后井；四边边长分别为东边边长1212米，南边边长1700米，西边边长1000米，北边边长1050米（有原告持有的编号为040a0076的草牧场使用证及留存于旗草原监理所的草原基本情况一览表佐证）。自第一轮草牧场承包后，原告依法承包的草牧场的面积及四至界线从未变更，在此期间原告一直对自己承包的草牧场行使经营的权利，同时尽保护和建设的义务。
2005年9月27日原苏吉布拉格嘎查、原巴雅斯古楞图嘎查与本案被告锡尼镇人民政府三方共同作出所谓的“关于巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查交界的决定书”后，与原告相邻而居的原巴雅斯古楞图嘎查牧民斯布勒脑日布、原苏吉布拉格嘎查牧民查汗扣肯等牧户就草牧场界线问题，与原告发生纠纷。鉴于此，2010年原告依法向被告反映自己草牧场被周边牧户侵占的事实，被告经过实地调查，于2010年8月5日作出锡政发（2010）112号文件，即《锡尼镇人民政府关于阿拉腾都布希嘎查牧户郝宝锁反映问题的答复》，文件中作出原告于“1998年第二轮土地承包时承包了2300亩草牧场，与你所持草原使用证和草监所备案以及阿拉腾都布希嘎查草场划分台账相符”之认定。该文件同时又作出“对你现有草牧场用gps定位系统实地打点，结果显示你实际占用草牧场约3900亩”之确认。然而时隔四年之后，被告于2014年7月25日作出锡政发（2014）125号文件，以原文件中“郝保锁实际占用的草牧场约3900亩之认定与实际不符”为由，将其于2010年8月5日作出的锡政发（2010）112号文件予以撤销。被告在无任何事实和法律依据的前提下轻率地将其之前做出的具体行政行为予以撤销，严重影响了政府文件的权威性、严肃性和稳定性，其错误和不当显而易见，依法应予撤销。
原告郝保锁向法院提供以下证据：
证据一、1.常玉玺、苏雅拉图、巴音道尔吉共同出具的“证明”一份（2004年6月5日）；2.常玉玺的调查笔录一份（2015年9月26日）；3.其木德的调查笔录一份（2015年9月26日）；4.巴雅斯古楞的书面证言一份；5.乌兰巴特尔的书面证言一份；6.巴布的书面证言一份；7.李爱民的书面证言一份；8.其木德的书面证言一份。拟证明：1.原苏吉布拉格嘎查与原巴雅斯古楞图嘎查的行政界线为，从珠日直呼都格向南郝保锁旧房西北塔土圪台的西边一直往西南方向到四十里梁道太壕房的事实。2.2005年9月27日形成的所谓“关于巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查交界的决定书”存在不真实、不合法情形的事实。3.“关于巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查交界的决定书”及其派生的相关证据不能证明被告主张的事实。
证据二、草原基本情况一览表、编号为040a0076号的“草牧场使用证”、草牧场承包合同书。拟证明原告承包的草牧场四至界线明确，是一片梯形四方草场，其四至界线依次为东至王千旧址，南至那顺巴雅尔网围栏，西至六大队交界，北至原告房后井；四边边长分别为东边边长1212米，南边边长1700米，西边边长1000米，北边边长1050米的事实。
证据三、证人常某某的当庭证言。拟证明原巴雅斯古楞图嘎查与原苏吉布拉格嘎查与四十里梁的界线问题。从珠日直格呼都格到郝保锁西边的两个塔土，从塔土至道太壕村房后，为两个嘎查的界线。至道太壕为阿斯楞图与四十里梁的边界。
被告杭锦旗锡尼镇人民政府辩称，1998年第二轮草牧场承包到户时，郝保锁在原阿日斯楞图苏木苏吉布拉格嘎查承包了2300亩草牧场，并且与苏吉布拉格嘎查签订草牧场承包合同书，颁发了草原使用证。具体四至界线：东至王千旧址，南至那顺巴雅尔交界，西至巴雅斯古楞图嘎查交界（现四十里梁飞播区网围栏东线），北至郝保锁房后井（现小乌日图那顺、浩日劳网围栏）。2004年郝保锁因巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查草牧场界线问题和两个嘎查交界处相邻的牧户查干扣肯（苏吉布拉格嘎查牧民）、那顺巴雅尔（原苏吉布拉格嘎查牧民）、淖日布（原巴雅斯古楞图嘎查牧民）发生了纠纷。纠纷发生后，2004年11月10日，锡尼镇人民政府派出工作组实地调查核实，在巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查共同认可的基础上，两个嘎查交界按照巴雅斯古楞图嘎查牧民淖日布和苏吉布拉格嘎查牧民查干扣肯两户中间网围栏为准。
2005年3月25日，杭锦旗草监所、锡尼镇人民政府、巴雅斯古楞图嘎查、苏吉布拉格嘎查工作人员组成工作组重新实地调查核实后决定，南至北方向第一点是四十里梁、锡尼镇苏吉布拉格嘎查、巴雅斯古楞图嘎查交界处至第二点，第二点是苏吉布拉格嘎查牧民阿日兵和郝保锁草场交界杨树，第三点是郝保锁及淖尔布草场交界处（即：淖尔布草场西南角）。第四点是淖尔布草场东南处（即：淖尔布、查干扣肯、郝保锁散户牧民的草牧场交界），第五点至第七点是淖尔布、查干扣肯草牧场交界处（即：淖尔布草牧场东线），北点是康和则旧房（即：查干扣肯、小乌日那顺草牧场交界），以上点位都有gps测量数据，并形成《关于巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查交界的决定书》。2005年12月20日杭锦旗农牧业局请示旗人民政府批复《杭锦旗农牧业局关于申请进一步明确锡尼镇苏吉布拉格嘎查与巴雅斯古楞图嘎查部分草场界线的请示》（杭农牧发（2005）68号）的文件，2006年1月25日杭锦旗人民政府作出《杭锦旗人民政府关于锡尼镇苏吉布拉格嘎查与巴雅斯古楞图嘎查部分草场界线的批复》，即杭政发（2006）3号文件，同意了由锡尼镇苏吉布拉格嘎查与巴雅斯古楞图共同确认的两嘎查部分草牧场界线，此文件进一步明确了两嘎查的界线，并没有重新改变原两嘎查界线。2010年郝保锁再次提出相邻牧户侵占其草牧场的问题。
2010年5月12日杭锦旗人民政府责成工作组，由旗社会矛盾纠纷大调处中心牵头，信访局、法制办配合调查纠纷，对郝保锁现有的草牧场用gps定位系统实地打点后，测量出约3900亩草牧场，并将调查结果报锡尼镇政府作出答复。2010年8月5日，锡尼镇人民政府作出《锡尼镇人民政府关于阿拉腾都布希嘎查牧民郝保锁反映问题的答复》，即锡政发（2010）112号文件。
2012年全旗范围内开展土地草牧场承包合同和经营权证换证工作，阿拉腾图布希嘎查确权换证工作组根据2005年原巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查共同确认的界线坐标数据对郝保锁草牧场现状进行gps测量，确定面积为3209亩草牧场，与2010年测量的数据相差691亩。当时郝保锁认可3900亩，不认可3209亩。经嘎查委员会多次与郝保锁协商未果后，召开村民代表会议表决保持3209亩草牧场现状。
2014年6月份，经锡尼镇政府再次调查核实，2010年旗社会矛盾纠纷大调处中心对郝保锁草牧场测量时，在郝保锁的周边相邻牧户和时任嘎查领导都没有参加的情况下，旗社会矛盾纠纷大调处中心在郝保锁指认的点位测量后测得3900亩草牧场，并且郝保锁的相邻牧户也未签字确认。因此，2014年7月25日锡尼镇政府作出了锡政发（2014）125号《杭锦旗锡尼镇人民政府关于撤销＜锡尼镇人民政府关于阿拉腾都布希嘎查牧民郝保锁反映问题的答复＞的通知》文件。
被告杭锦旗锡尼镇人民政府向我院提供以下证据：
证据一、2005年9月27日作出的关于巴雅斯古楞图嘎查与苏吉布拉格嘎查交界的决定书。拟证明两个嘎查的界线之前一直就有，至今没有变动。因为撤乡并镇，这两个嘎查已经合并为阿拉腾图布希嘎查。
证据二、杭锦旗农牧业局作出的杭农牧发（2005）68号文件、杭锦旗人民政府作出的杭政发（2006）3号文件、鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复决字（2007）2号行政复议决定书。拟证明两嘎查界线的决定书原告已经向市人民政府申请复议，复议决定书也已经送达各当事人，且申请复议后原告并未提起诉讼，现在苏吉布拉格嘎查与巴雅斯胡楞图嘎查部分草场界线的决定已经生效了。
证据三、2014年5月29日阿拉腾图布希嘎查第一次村民代表会议纪要、阿拉腾图布希嘎查第二次村民代表会议纪要、2014年6月18日阿拉腾图布希嘎查关于郝保锁与查干扣肯等牧户草牧场界线纠纷的村民代表会议形成决议。拟证明对各牧户的草牧场界线不再进行调整，保持现状。
证据四、2012年确权换证时作出的郝保锁草原承包经营权勘查登记表。拟证明以2005年的两嘎查界线、网围栏界线为准，2012年测算出原告郝保锁草牧场面积为3209.68亩。
证据五、淖日布、乌日图那森及阿日宾巴雅尔、铁木尔巴特尔四份谈话笔录。拟证明2010年，在嘎查领导和相邻牧户不在场的情况下，打点作出的锡政发（2010）112号文件。
证据六、郝保锁的草牧场承包合同书和草原使用证。拟证明二轮草牧场承包时，原告郝保锁承包了2300亩草牧场。
证据七、锡政发（2014）125号文件。拟证明经调查，锡政发（2010）112号文件与实际亩数不符，予以撤销。
经庭审质证，被告对原告出示的证据一不认可。没有当时的会议记录和文件性证明材料，没有效力；对证据二中草原证和承包合同书的真实性无异议，但当时划分草牧场时未经gps测量打点，四至界线是大概估量的，对图纸不认可。对证据三常玉玺的当庭证言不认可，嘎查之间的界线问题需要原阿斯楞图苏木的文件才能证明，没有文件和会议纪要不能说明问题。
原告对被告出示的证据一不认可，理由：1.第二轮草牧场承包是1998年，至2002年郝保锁与其他相邻牧户没有界线纠纷，2003年才产生纠纷。该证据是2005年9月27日锡尼镇和两个嘎查作出的，故对该份证据不予认可。2.证据后附参与人员的名录中常玉玺等人也向原告出具证明，证明常玉玺并没有参与此次的测量，故证据的形成有疑点。3.该份证据不能变更和调整1998年二轮承包时已经向原告承包的草牧场界线；对证据二不认可。杭农牧发（2005）68号文件、杭锦旗人民政府杭政发（2006）3号文件是第一组证据的派生证据，得以形成的前提是2005年的界线决定书，由于决定书有疑，所以这两份证据不予认可。对鄂市政府的复议决定书真实性和合法性无异议，因为该复议决定书虽然是维持了，但是其依据是纠纷应该另行诉讼，不能证明被告所要证明的问题；对证据三的两份会议纪要不予认可。牧户之间土地所有权和使用权争议根据《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。而会议纪要中的两嘎查委员会作为基层群众自治组织没有权利对土地所有权和使用权争议作出决定，程序违法，超越权限，不具有法律效力。对于该决议已经另案向杭锦旗人民法院提起民事诉讼，且杭锦旗人民法院已经受理，现未开庭审理，所以该组证据不能证明被告所要证明问题；对证据四不认可。该勘查登记表时间不明确，且无发包方和承包方等相关人员的签字，也没有相邻牧户的签字确认，只属于一种记录性的东西，不具有法律效力，不予认可；证据五中的谈话笔录没有起止时间。被告作出112号文件时，不具备与四位被谈话人谈话的条件，谈话笔录中有涂改无捺印，对真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据六的真实性、合法性无异议，对证明的问题不认可。所附的图表中的四至界线是明确的，四至界线的表述与2005年两嘎查的决定书中确定的四至界线不一致。承包合同书和草原使用证记载的面积和数额与实际不符合的情况，是普遍存在的，并非原告一家。原因主要是政府当时的测量技术、发包工作不细致，二轮承包时一般都是用步数来量的，存在误差。另一方面是当地政府为减轻牧户的税收负担，登记时较实际面积小。所以确认原告的草牧场面积应该看具体的四至界线，而不应该只看草原使用证记载的亩数。证据七属于本案被诉的文件，不予质证。
本院对上述证据认证如下：对被告出示的证据一、证据二、证据五、证据六来源合法，内容真实，与本案待证事实相关，本院予以采信。因证据三中嘎查的决议正在诉讼中，故对该证据不予认证。证据四没有草牧场所有权人、承包人及其它相关人员的签字确认，且无其它证据与之形成证据链，本院不予采信。证据七为本案被诉行政行为，不作为证据予以认定。
对原告出示的证据一和证据三证明两嘎查的界线，与2006年旗政府对两嘎查界线的批复不一致，本院不予采信。证据二来源合法、内容真实，与本案待证事实相关，本院予以采信。
经审理查明：1998年1月1日，原苏吉布拉格嘎查与本嘎查村民原告郝保锁签订草牧场承包合同书，并向原告郝保锁颁发草原使用证，标明承包面积2300亩，草牧场四至界线为东至王千旧址，南至那顺巴雅尔网围栏，北至原告房后井，西至六大队（巴雅斯古楞图嘎查）交界，四边边长分别为东边边长1212米，南边边长1700米，西边边长1000米，北边边长1050米。
另查明，2005年9月27日，原苏吉布拉格嘎查、原巴雅斯古楞图嘎查和锡尼镇人民政府作出《苏吉布拉格嘎查与巴雅斯古楞图嘎查交界的决定书》。2006年1月25日杭锦旗人民政府作出《杭锦旗人民政府关于锡尼镇苏吉布拉格嘎查与巴雅斯古楞图嘎查部分草场界线的批复》，即杭政发（2006）3号文件，同意两嘎查共同认可的部分草牧场界线。原告郝保锁不服杭锦旗人民政府的批复意见，向鄂尔多斯市人民政府申请复议，鄂尔多斯市人民政府于2007年1月15作出复议决定书，维持了杭锦旗人民政府作出的杭政发（2006）3号文件。
再查明，2010年郝保锁与相邻牧户因草牧场界线产生纠纷，2010年8月5日杭锦旗社会矛盾纠纷调解中心对原告郝保锁的草牧场进行gps打点测量，根据测量结果，锡尼镇人民政府作出了锡政发（2010）112号信访答复文件，即《锡尼镇人民政府关于阿拉腾都布希嘎查牧民郝保锁反映问题的答复》，确认郝保锁实际占有草牧场面积为3900亩，并要求原告郝保锁维持草牧场现状。
还查明，2012年杭锦旗全旗范围开展土地草牧场承包合同和经营权换证，对原告郝保锁草牧场再次进行gps测量，被告杭锦旗人民政府依据测量结果，认为2010年测量亩数与实际不符，于2014年7月25日作出锡政发（2014）125号文件，撤销锡政发（2010）112号文件。郝保锁不服诉至杭锦旗人民法院。
本院认为，行政机关作出的行政行为具有确定力，非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容或就同一事项重新作出行为。本案被告杭锦旗锡尼镇人民政府依据gps测量结果，于2010年做出锡政发（2010）112号文件，确认原告郝保锁承包的草牧场面积为3900亩。2012年杭锦旗锡尼镇人民政府再次对原告郝保锁承包的草牧场进行gps打点测量，认为测得实际占有亩数与3900亩不符。庭审中被告杭锦旗锡尼镇人民政府虽提供2012年确权换证时作出的郝保锁草原承包经营权勘查登记表，但该表没有发包方阿拉腾图布希嘎查、承包人郝保锁及相邻牧户的签字确认，无法判断证据的真实性，且被告无相关证据确定2010年测出3900亩的草牧场四至界线，故杭锦旗锡尼镇人民政府就同一事实重新作出的行政行为的依据不足。综上，被告杭锦旗锡尼镇人民政府作出锡政发（2014）125号文件，事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告杭锦旗锡尼镇人民政府作出的锡政发（2014）125号文件。
案件受理费50元由被告杭锦旗锡尼镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 王燕平
代理审判员 王 慧
人民陪审员 杨 霞
二〇一五年十二月二十日
书 记 员 夏美萍
相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。