湖南省衡阳县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）蒸民一初字第496号
原告衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组。
负责人毛启苗，维新村民小组组长。
委托代理人张国辉，衡阳县西渡法律服务所法律工作者。
被告冯立忠，男，1963年10月25日出生，汉族，衡阳县人。
委托代理人刘吉琼，湖南溥天律师事务所律师。
原告衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组（以下简称维新组）诉被告冯立忠确认合同无效纠纷一案，本院于2013年8月16日立案受理后，依法组成合议庭，分别于同年9月10日、12月19日公开开庭进行了审理。原告维新组及其委托代理人张国辉，被告冯立忠及其委托代理人刘吉琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告维新组诉称，2009年12月27日原、被告签订《征地协议》，该《征地协议》违反国家法律规定，是一份无效协议，协议签订后，被告未按协议约定按期动工，致使原告承包地抛荒，之后原告派人要求被告办好用地手续，并与原告变更合同，而被告均不同意，依照《合同法》之规定，请求依法判决原、被告签订的《征地协议》无效。
原告为支持其主张，向本院提供以下证据：
1、征地协议，拟证明在签订协议时违反国家禁止性规定，所以该协议无效；
2、解除《征地协议》通知书，拟证明原告决定与被告解除协议以及协议解除的责任在于被告。
3、证人王雪生、毛翼健出庭作证，拟证明原告与被告签订《征地协议》时，原告多次找被告冯立忠交涉，两证人也亲自参加，镇政府、国土部门均没有参加，是违法行为，当时原、被告签订《征地协议》部分组民没有参加，原告要求与被告解除《征地协议》的通知，被告不签收。
被告冯立忠委托代理人辩称，原、被告双方2009年12月27日签订的《征地协议》主体资格符合法律规定，系双方真实意思表示，该《征地协议》没有违反法律强制性规定，且没有损害国家或社会公共利益，故原、被告签订的《征地协议》是合法有效的。
被告冯立忠为支持其主张，向本院提供以下证据：
1、棚户区改造项目座谈纪要，拟证明涉案土地的预征补偿协议的签订系国土部门的授权；
2、征地协议，拟证明①涉案《征地协议》的签订经“村民大会讨论通过”，且由全体组民自愿签字画押，系真实意思表示；②征地补偿价格为每亩51800元，远远超过当时施行的国家征地补偿标准每亩30800元；
3、衡阳县西渡镇槐花村专用收款收据、农村村组专用收款收据、收条，拟证明被告已严格按照涉案《征地协议》实际履行，先后向村民支付征地补偿款共计45万元；
4、企业法人营业执照、中华人民共和国组织机构代码证，拟证明被告为确保棚户区改造项目的顺利实施，依据法律规定和2009年10月12日座谈会议的要求注册成立衡阳县宏富房地产开发有限责任公司；
5、关于下达宏富房地产开发有限责任公司城市棚户区改造项目基建投资备案的通知，拟证明被告积极争取到包括涉案土地地内的棚户区改造项目的备案许可；
6、关于2013年公共租赁住房、城市棚户区改造项目审核结果的通知，拟证明被告通过艰难而漫长的申请，终获主管部门对包括涉案土地在内的棚户区改造项目的立项批复；
7、湖南省建设项目选址申请表，拟证明①包括本案争议的《征地协议》所涉土地在内的棚户区改造项目获得西渡镇人民政府、衡阳县国土资源局、衡阳县环境保护局、住房保障中心的批准；②原告再次认可并同意被告“选址是实”；
8、湖南省建设项目选址意见书，拟证明经审核，衡阳县城乡规划局对包括本案争议的《征地协议》所涉土地在内的棚户区改造项目“同意选址”；
9、衡阳县宏富花苑棚户区改造规划平面图、衡阳县宏富花苑棚户区改造工程总平面布置图，拟证明包括涉案土地在内的棚户区改造项目已经完成规划和设计；
10、衡阳县2013年社会民生项目建设任务计划表，拟证明包括涉案土地在内的棚户区改造项目列入衡阳县2013年社会民生项目建设任务；
11、衡阳县房产管理局保障性住房建设工作汇报，拟证明包括本案争议的《征地协议》所涉土地在内的棚户区改造项目“正在办理规划和用地手续”；
12、申请槐花社区城市棚户区改造项目“宏富花园”动工报告，拟证明原告与被告依据法律和政策规定于2013年4月18日共同请求“先行动工边办理相关手续”，并获得衡阳县住房保障中心同意；
13、旧房改建合同、付款凭证，拟证明在本案争议的《征地协议》签订后，为争取包括所涉土地在内的棚户区改造项目的立项和办理相关手续，包含房屋拆迁和征地补偿在内，被告先后已经花费1000余万。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性没有异议，对其证据目的和关联性有异议，认为该《征地协议》是经其村民代表大会集体讨论通过的，并有其所有村民代表的签字，系其真实意思的表示，该《征地协议》符合国法2004年（28号）文件、国法2006年（31号）文件以及国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见，国土资法2004（238号）文件，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》关于在征得三分之二以上村民集体经济组织成员或未报代表同意后在主管部门的指导下可以签订征地补偿安置协议，对原告提供证据2的真实性、合法性、关联性有异议，认为该通知书没有冯立忠的签字，该通知不符合《中华人民共和国合同法》的有关规定，因原告是确认合同无效，不存在解除。对证人王雪生、毛翼健出庭作证所陈述的事实，没有异议。原告对被告提供的证据1有异议，认为与本案无关，对被告提供证据2内容真实，不能达到其证明目的，被告提供的证据3原告收取被告45万元属实，认为与本案无关，被告提供的证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13有异议，认为以上证据全是宏富房地产开发有限责任公司的，本案的被告是冯立忠，不是宏富房地产开发有限责任公司，以上证据与本案无关，对本案没有约束力。本院认为，对原告提供的证据1《征地协议》，能证明2009年12月27日原告维新组与被告冯立忠签订的《征地协议》，原告维新组以每亩地综合价5180元，由乙方计给甲方作征地补偿费用，面积以实际丈量为准的事实，本院予以采信。原告提供的证据2解除《征地协议》通知书，能证明2013年8月13日原告方要求与被告冯立忠解除协议通知书，被告冯立忠没有签收的事实，本院予以采信。原告证人王雪生、毛翼健出庭作证陈述的事实，能证明原告与被告签订《征地协议》部分经过，当时原、被告在签订《征地协议》时西渡镇政府、国土部分没有参加，本院予以采信。对被告冯立忠提供的证据1《棚户区改造项目座谈纪要》不能反映该座谈纪要是哪个职能部门召集，座谈纪要称特邀请西渡镇、县国土局城乡建设用地股、房地局相关股室领导以及开发商冯立忠参加，该座谈纪要没有以上职能部门盖章或参加人员的签名，在形式上不符合法律规定，不能达到涉案土地《征地协议》是国土部门授权给冯立忠的证明目的，本院不予采信；被告提供的证据2《征地协议》，能证明2009年12月27日原告维新组与被告冯立忠签订的《征地协议》的事实，本院予以采信；被告提供的证据3收据，能证明冯立忠分别于2009年12月30日、2010年1月14日、2011年3月14日付给原告维新组购地皮款45万元的事实；被告提供的证据4“中华人民共和国组织机构代码证”、“企业法人营业执照”，能证明衡阳县宏富房地产开发有限责任公司已登记注册，冯立忠是该公司的法定代表人，但原告是与被告冯立忠签订《征地协议》，不是与衡阳县宏富房产地开发有限责任公司签订的《征地协议》，不能达到其证明目的；被告提供的证据5、6衡阳市房产管理局、发展和改革委员会、财政局衡阳县发展和改革局文件，关于2013年公共租赁住房、城市棚户区改造项目审核结果的通知，能证明2013年城市棚户区改造项目衡阳县西渡镇槐花社区棚户区已列入改造项目；被告提供的证据7、8衡阳县宏富房地产开发有限责任公司宏富花苑棚户区改造建设项目选址申请表，能证明宏富房地产开发有限责任公司2013年3月31日申请选址，槐花社区于2013年3月8日签字同意申请，维新组2013年3月6日签字选址是事实，西渡镇人民政府2013年3月8日签字同意，县环保局2013年3月11日签字同意，县住房保障中心2013年3月19日签字同意呈领导批示，县国土局2013年3月31日签字同意在槐花村维新组地段选址。县规划局2013年5月21日签字同意选址的事实，但未得到市、省两级的批复；被告提供的证据9选址附图与本案没有关联性，不能达到其证明目的；被告提供的证据10衡阳县城乡规划局业务呈报审批表，能证明2013年8月14日衡阳县建设局签字，同意按房地产开发项目选址，县规委办、分管副县长、县长一栏均未签字的事实；被告提供的证据11县房管局保障性住房建设工作汇报材料，没有衡阳县房产管理局盖章，证据形式不符合规定，本院不予采信。对被告提供的证据12“宏富花园”动工报告，未获得衡阳县政府及相关局批复的事实，被告提供的证据13旧房改建合同，能证明宏富房地产开发有限责任公司与冯立忠、毛广生各旧房主签订的旧房改建合同，与本案的《征地协议》没有关联。
经审理查明，2009年12月27日，原告维新组与被告冯立忠签订《征地协议》协议。主要内容为：“经甲方村民大会讨论通过同意将本组丛山堰的土地以现金售价方式卖给乙方作建设用地，现就征地有关事项双方协议如下：一、征地价格按每亩综合价伍万壹仟捌佰整，由乙方付给甲方作征地补偿费用；二、征地范围东至江善组菜地，西至维新组水泥路（路面占半面积），南至黄昌球房屋基脚外线，北至毛袁甫桔子园红砖围墙外两米，具体面积以实际丈量为准；三、乙方在付清该宗土地的征地款和双方签字后，土地所有权归乙方所有，甲方不得在征用的土地上种养殖，否则甲方不予任何补偿费用；四、乙方在今后建设中的运输及装卸业务，甲方在同行同价的基础上优先考虑给甲方；五、乙方在靠毛六元房屋旁，现组水泥路至毛袁甫桔子园修一条排水沟与毛四元房前的水沟相连接，乙方要保持原渠道该段畅通和负责今后清淤等费用，并在毛六元房屋前修一条5米宽水泥路至毛袁甫桔子园；六、本协议共一页，一式叁份，双方签字后生效，并具有法律效力。”涉案土地为耕地。该协议并有本组组民35人签名，该《征地协议》签订后，被告冯立忠分别于2009年12月30日、2010年1月11日、2011年3月14日付给原告维新组45万元，收款项目为购地皮款，尔后被告冯立忠一直未办理有关土地审批手续，2012年11月14日，被告成立衡阳县宏富房地产开发有限责任公司，2013年3月4日衡阳县发展和改革局下发蒸发改（2013）15号文件，“关于下达宏富房地产开发有限责任公司城市棚户区改造项目基建投资备案的通知”，同意“宏富房地产开发有限责任公司”改造的位于衡阳县西渡镇槐花村维新组地段的“宏富花苑”项目列入棚户区改造计划，棚户区改造268户，总面积25166平方米，其中2013年150户，建筑面积13000平方米，投资1600万元，所需建设资金由公司自行解决，希接通知后，按中央、省、市政策和县政府的有关规定到相关各部门办理有关手续。2013年4月1日，衡阳市房产管理局、市发展和改革委员会、市财政局联合发文衡房保字（2013）14号，将衡阳县西渡镇槐花社区列入衡阳市2013年城市棚户区改造项目，项目名称“宏富花苑”，开工年限为2013年，预计建成2014年。2013年3月3日，衡阳县宏富房地产开发有限责任公司，就宏富花苑棚户区改造申请选址，槐花社区、维新组、西渡镇政府、县住房保障中心、县环保局、县国土局、县建设局签字同意在槐花村维新组地段选址，但未获得市、省两级的批准。2013年4月18日，衡阳县宏富房地产开发有限责任公司向衡阳县人民政府及相关局申请槐花社区城市棚户区改造项目即“宏富花苑”动工报告，未获得相关职能部门的批复，只有衡阳县住房保障中心盖章，并未签任何意见，也没有签署年月日。另查明，2012年冯立忠以宏鑫地产开发有限责任公司的名义与组民签订了旧房改建合同，现旧房已拆，新房没有修建。被告与原告签订的《征地协议》涉案土地未获得县、市、省三级有关职能部门审核批准。2013年湖南省城市棚户区改造管理机构已取消西渡镇槐花社区“宏富花苑”棚户区改造项目，调整为造纸厂棚户区改造项目。
综上，本院认为，原、被告讼争的是一宗确认合同无效纠纷。本案原告维新组与被告冯立忠签订的《征地协议》违反了《国土法》第2条第3款的规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，……”、第4条“严格限制农用地转为建设用地……耕地实行特殊保护”、第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，依法申请使用国有土地”，第46条“国家征收土地的依照法律程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，”、第63条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”被告冯立忠以个人的名义与原告维新组签订《征地协议》不具备征用土地的主体资格，《征地协议》第三条规定，乙方付清该宗土地征地款和双方签字后土地所有权归乙方所有，违反法律规定，根据《土地管理法实施条例》征用地方的主体是县级以上的人民政府的国土部门。原、被告签订的《征地协议》违反了国务院、湖南省政府、衡阳市政府对城市棚户区改造的有关用地政策的规定，原、被告签订的《征地协议》违反了《合同法》第52条第（五）项：“违反法律、行政法规的强制性规定；”被告与原告签订的《征地协议》未经国土部门授权、批复。原、被告签订的《征地协议》程序违法，故原告维新组与被告冯立忠签订的《征地协议》违反法律、行政法规的强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第52条规定合同无效之情形，该协议应视为无效。被告冯立忠辩称，原告维新组与其签订的《征地协议》是合法有效的，理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
原告衡阳县西渡镇槐花村维新组与被告冯立忠于2009年12月27日所签订的《征地协议》无效。
本案受理费100元，由冯立忠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 汪向东
审 判 员 刘正良
人民陪审员 凌 源
二〇一四年三月十三日
书 记 员 龙娇姿
附：相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。