河南省平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫04行终170号
上诉人（原审第三人）王杰，男，1957年2月12日出生，汉族。
委托代理人乔国峰，河南物华律师事务所律师。
委托代理人周伟栋，北京市正义律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李小伟，女，1969年6月21日出生，汉族。
委托代理人南小河，河南龙云律师事务所律师。
委托代理人冯中民。
被上诉人（原审第三人）鲁山县房产管理局，住所地河南省鲁山县。
法定代表人李国庆，局长。
委托代理人毛延申，鲁山县房产管理局工作人员。
原审被告鲁山县城乡规划局，住所地河南省鲁山县。
法定代表人申松阳，局长。
委托代理人王永生，鲁山县城乡规划局工作人员。
委托代理人路自立，河南厚源律师事务所律师。
上诉人王杰因规划行政说明一案，不服河南省平顶山市卫东区人民法院（2016）豫0403行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王杰及其委托代理人乔国峰、周伟栋，被上诉人李小伟及其委托代理人南小河、冯中民，被上诉人鲁山县房产管理局副局长刘忠良及该局委托代理人毛延申，原审被告鲁山县城乡规划局的委托代理人王永生、路自立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，第三人王杰与原告李小伟之弟李广伟原系邻居，王杰居北，李广伟居南。其房宅均坐落于鲁山县鲁阳镇健康路。王杰的宅基地系1982年审批，南北边长17.4米，东西边长17.8米；四至分别为：东至闫书记、刘军伟，西至健康路，南至李广伟，北至孙宝生。王杰于1989年办理了张店集建（××）字第××号集体土地建设用地使用证和张店房字第××号房屋所有权证，其中备注栏注明：前有李广伟滴水搭架，房后有滴水搭架，拆架无地。1999年8月，鲁山县人民政府扩建顺城路时，李广伟的房屋被拆除（仅存一道北墙未拆）。
2001年，王杰将其原有房屋拆除欲翻建新房。2002年元月7日，鲁山县建设局应王杰申请，向王杰颁发了编号为2002-01的建设工程规划许可证，该规划许可证中建设单位为王杰，建设项目名称为住宅，建设位置为顺城路、健康路交叉口；建设规模：肆佰肆拾伍平米；附图及附件名称：鲁设2001-37施工图。
2002年至2003年，王杰在顺城路与健康路交叉口其原有宅基地上建起一栋三层住宅楼，建成后的住宅面积约535平方米。在建房时，王杰申请对鲁设2001-37施工图进行了修改，实际施工按照2002年3月份修改-02图纸进行施工。
2014年5月，第三人王杰向鲁山县有关部门反映，认为2002-01号建设工程规划许可证中填写的建筑面积数字有误，要求更正；鲁山县有关部门将此信访材料转交给鲁山县城乡规划局。2014年5月14日，鲁山县规划设计室向王杰出具《说明》并加盖公章，内容为：“根据2001年12月份所设计的私人门面楼，设计合同编号2001-37，依据平面尺寸计算建筑面积为595㎡，设计说明中445㎡有误。后因地质原因实际施工按2002年3月份修改-02图纸施工。修改-02按图示尺寸建筑面积为532.98㎡。”5月15日，鲁山县城乡规划局在该《说明》上签署“属实”意见，并加盖该局印章。此后，王杰持该《说明》及本人身份证等相关材料，向第三人鲁山县房产管理局申请办理房屋所有权登记。
2015年10月9日，鲁山县房产管理局发布公告，就王杰申请办理房屋所有权登记事宜公开征询异议。原告李小伟认为，鲁山县规划设计室出具的《说明》违法且侵害其权益，遂提起本案诉讼。
原审另查明，一、2002年7月18日，鲁山县人民政府城市房屋拆迁管理办公室向王杰出具证明一份，内容为：“顺城路拆迁户李新安（李广伟之父）的建筑物、附属物已全部补偿完毕，建设规划红线至北院墙外王杰院内0.36米。已对王杰下过拆迁通知。”二、2008年8月19日，李广伟与本案原告李小伟签订房地产交易草契，李广伟将坐落于顺城路与健康路交叉口的房屋二间，赠与本案原告李小伟，该房地产交易草契注明：交易房地产建筑结构为钢架；建筑面积23.01㎡；四至分别为：东至闫书礼，西至健康路，南至顺城路，北至王杰。其中附注栏注明：北邻王杰院有本户滴水搭架1米。
原审认为，一、鲁山县规划设计室于2014年5月14日出具《说明》的行为属于行政行为。由鲁山县规划设计室出具、鲁山县城乡规划局签署意见并加盖公章的《说明》，虽然从字面上看其内容是关于图纸建筑面积计算数字的确认，但该证明是在第三人王杰要求更正建设工程规划许可证的情况下出具的；在第三人王杰申请办理房屋所有权证时，该《说明》作为其房屋登记申请的依据提交，故该《说明》实质上具有行政行为的性质。鲁山县城乡规划局在该《说明》上签署意见、加盖公章的行为，应当属于该单位行使行政规划职权的行政行为。二、原告李小伟与本案被诉行政行为存在利害关系。根据第三人王杰的张店集建（89）字第0882号集体土地建设用地使用证和李广伟、李小伟于2008年8月19日签订的房地产交易草契，均证明第三人王杰的房屋南边存在李广伟的房屋（赠与李小伟），本案原告李小伟与本案被诉行政行为存在利害关系，具有当事人的资格。三、由鲁山县规划设计室于2014年5月14日出具、鲁山县城乡规划局签署意见并加盖公章的《说明》，不符合法定程序。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。本案被告鲁山县城乡规划局向第三人王杰作出《说明》之前，并未履行必要程序，故鲁山县城乡规划局在该《说明》上签署意见并加盖公章的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认鲁山县城乡规划局于2014年5月15日在鲁山县规划设计室出具的《说明》上签署意见并加盖公章的行为违法。诉讼费50元，由鲁山县城乡规划局负担。
上诉人王杰上诉称，一、鲁山县城乡规划局于2014年5月15日在鲁山县规划设计室出具的《说明》上签署意见并加章的行为不具有行政行为的性质。鲁山县城乡规划局对设计图纸进行补正的行为合法。2001年上诉人王杰在自家原有宅基地上翻建房屋，鲁山县规划设计室为上诉人王杰设计了2001-37号图纸，2002年3月进行了修改，2003年房屋建成。鲁山县规划设计室原为鲁山县建设局下属独立法人，2012年后成为鲁山县住房和城乡建设局下属独立法人。鲁山县规划设计室与上诉人王杰之间是合同关系，该设计室于2014年5月14日出具的《说明》是一种民事行为，鲁山县城乡规划局在上边加章的行为不属行政行为，仅是对错误进行的补正，不属修改行为，原判认定该行为违法，系适用法律错误。二、被上诉人李小伟不是本案被诉行为的利害关系人，本案被诉行为不具有行政行为的性质，应依法驳回李小伟的起诉。上诉人王杰的南邻系李广伟，原判认定李广伟的房屋仅存一道墙未被拆除与事实不符。李广伟的房屋属于鲁山县扩建顺城路的拆除范围，已拆除完毕并领取了补偿款。原判仅依据一份被上诉人李小伟与李广伟的房地产交易草契就认定李小伟与本案被诉行为有利害关系错误。综上，请求撤销本案原审判决，改判确认鲁山县城乡规划局于2014年5月15日在鲁山县规划设计室出具的《说明》上签署意见并加章的行为合法，并改判驳回被上诉人李小伟的原审起诉；判令上诉费由被上诉人负担。
被上诉人李小伟辩称，一、上诉人王杰认为原审被告鲁山县城乡规划局出具的《说明》不具有行政行为的性质且是合法行为没有事实根据和法律依据。上诉人王杰就其房屋办理了规划许可证，原审被告鲁山县城乡规划局未经法定程序即出具《说明》对原规划许可的准建面积进行了变更，上诉人遂持该《说明》申请办理房产证。形式上是原审被告鲁山县城乡规划局在《说明》上加盖公章，但实质内容是变更了原规划许可准建面积，故该《说明》具有行政行为的特征和属性，具有可诉性。原审被告鲁山县城乡规划局未调查取证，也未提交出其具《说明》所依据的证据，故原判确认其行为违法正确。二、上诉人王杰认为被上诉人李小伟不是本案被诉行为的利害关系人没有事实根据和法律依据。上诉人王杰的房屋和被上诉人李小伟之弟李广伟的旧宅南北相邻，双方的土地证对此均有明确记载，且上诉人王杰的土地使用权范围内有李广伟滴水搭架的他项权利。李广伟的房屋在道路扩建时主房被拆，但尚留有一道北墙，该事实已被鲁山县人民法院生效判决确认。因房宅未被完全拆除，故李广伟持有的土地证所载土地使用权尚在。李广伟将剩余房屋转赠被上诉人李小伟，土地上仍有建筑物存在并被李小伟占有、使用至今，原审法院也曾去现场勘验过。故被上诉人李小伟与本案有利害关系。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求维持原判。
被上诉人鲁山县房产管理局辩称，一、本案的被诉行政行为具有可诉性。原审被告鲁山县城乡规划局在《说明》上签署“属实”并加盖印章的行为，是对原规划部门颁发的许可证的准建面积的改动，同时上诉人王杰也以此作为申办房屋权属登记的法定要件提交给房管部门，据以表明其现实的建筑面积符合规划要求，该行为对行政管理相对人的权利造成了实际影响，因此该行为具有行政行为的属性。二、本案上诉人王杰与被上诉人李小伟是现实生活中的相邻关系，李小伟通过合法受让方式取得与上诉人王杰相邻的不动产物权，并且实际占有使用。原李广伟的房地产权属证书及上诉人王杰的原权属证书就双方之间存在的滴水搭架的事项有明确记载，上诉人王杰的现有房屋完全占用了该滴水搭架的面积，因此本案的被诉行政行为与李小伟之间有法律上的利害关系。三、原审被告鲁山县城乡规划局在一审法定期限内向法庭提交的证据材料均是2001年办理原规划许可证时存档的材料，针对本案被诉行政行为来说没有新的证据提交，而事实上被诉行政行为对原规划面积进行了变更，应当按照法律规定办理更正登记。据此表明被诉行政行为主要证据不足，程序违法。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，结果适当。请求法院驳回上诉，维持原判。
原审被告鲁山县城乡规划局述称，一、原审判决认定事实清楚，但对原审被告鲁山县城乡规划局在《说明》上加章行为的性质定性错误。原判认定加章行为违法，系适用法律不当、判决错误，二审应驳回李小伟的起诉。二、原审被告鲁山县城乡规划局在《说明》上加章的行为只是对鲁山县规划设计室对图纸数据计算错误的纠错行为，是一种复核行为，并非是对规划行为的一种修改行为，也不是行政行为。经鲁山县规划设计室对原设计图纸进行计算，原审被告鲁山县城乡规划局对原规划图纸实际设计数据核算后才在《说明》上加章，该行为具有合法依据，不存在程序违法。请求驳回被上诉人李小伟的原审起诉。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、原审被告鲁山县城乡规划局于2014年5月15日在鲁山县规划设计室出具的《说明》上签署意见并加盖公章的行为，实质上涉及了对原规划图纸的变更和对原规划建筑面积的变更。图纸和规划审定的建筑面积是整个建设工程规划许可行为不可分割的重要内容，对其进行的变更、修改，属于行政规划主管部门的职责权限范围。上诉人王杰在申请办理房屋所有权证时将《说明》作为证明其房屋符合规划的依据，可见原审被告鲁山县城乡规划局上述变更规划许可的行为已足以对外产生实际效力，故该行为具有可诉性。二、本案现有证据能够证明上诉人王杰的房屋南边存在原李广伟的部分房屋，被上诉人李小伟也拥有与李广伟进行房产交易的草契并对相关房屋实际占有和使用，故被上诉人李小伟与本案被诉行政行为有利害关系，李小伟具有提起本案行政诉讼的资格。三、建设工程规划许可应当履行法定程序和严格审批，原审被告鲁山县城乡规划局仅以在一份《说明》上签署意见、加盖印章的行为对原规划许可进行变更，违反了法定程序。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律及处理结果正确。上诉人王杰提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王杰负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋忠海
审判员 邹耀东
审判员 张占帅
二〇一六年九月二十九日
书记员 王亚倩
附法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。