浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2012）甬慈行初字第17号
原告陆岳波，男，1956年8月3日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
原告姚一尔，女，1964年1月8日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
两原告的委托代理人陆芙浓（特别授权代理），慈溪市中和法律服务所法律工作者。
被告慈溪市规划局，住所地浙江省慈溪市古塘街道三北大街428号。
法定代表人楼树芳，男，局长。
委托代理人陆红霞（特别授权代理），浙江麦田律师事务所律师。
第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处，住所地浙江省慈溪市宗汉街道马家路村。
法定代表人王耀学，男，主任。
委托代理人陈恺恺（特别授权代理），浙江麦田律师事务所律师。
原告陆岳波、姚一尔不服被告慈溪市规划局核发（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证的行政行为，于2012年3月28日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因慈溪市人民政府宗汉街道办事处与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年4月20日公开开庭审理了本案。原告陆岳波、姚一尔及其委托代理人陆芙浓，被告慈溪市规划局的委托代理人陆红霞，第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处的委托代理人陈恺恺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年12月15日，被告慈溪市规划局根据第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处提出的建设用地规划许可申请，经审核，向第三人核发了（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证，该证载明用地单位名称是慈溪市人民政府宗汉街道办事处，用地项目名称是宗汉街道高王路停车场，用地位置在宗汉街道联兴村，用地性质为社会停车场库用地，用地面积为2544平方米。在该证附图及附件名称栏内还注明：1、申请表；2、慈发改投〔2009〕346号；3、红线图；4、选址意见书复印件。被告慈溪市规划局于2012年4月5日向本院提供了下列证据、依据：1.慈溪市建设用地规划许可证申请表、慈发改投〔2009〕346号《关于同意宗汉街道高王路扩建改造工程可行性研究报告的批复》、（2011）浙规选字第02200065号建设项目选址意见书、红线图各一份，用以证明高王路停车场建设用地规划许可证是经依法选址申请的；2.规划公示、宗汉街道高王路停车场工程项目的规划选址、建设项目规划设计方案公示各一份，用以证明被告依法对该项目选址进行批前公示；3.《关于高王路停车场工程信访问题的答复》、抗议书、再次抗议书、再次质责书等，用以证明该项目经依法公示后，原告等人就高王路停车场选址提出书面异议，被告对此予以及时答复；4.慈规划〔2011〕36号《关于同意宗汉街道潮塘村等八个村村庄建设规划的批复》、《慈溪市宗汉街道联兴村村庄建设规划》各一份，用以证明高王路停车场建设用地符合规划；5.（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证一份，用以证明被告依法核发了建设用地规划许可证；6.规范性文件依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《宁波市城乡规划管理技术规定》、《慈溪市城乡规划管理技术规定》各一份，用以证明被告核发建设用地规划许可证适用的依据。
原告陆岳波、姚一尔起诉称：2011年12月15日被告核发的编号为332009065328号高王路停车场建设用地规划许可证侵犯了原告合法权益，该行政行为程序违法，违规，事实错误，应当撤销：一、程序违法。1、依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。可被告核发建设用地规划许可证已近三个月，未告知原告有要求听证的权利，违反上述规定。2、被告核发建设用地规划许可证的范围违反合理布局，制造公共污染、公共安全事故，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四条、第三十七条之规定，也违反《浙江省城乡规划条例》第四条之规定。二、违反法规。高王路停车场的用地许可范围，是在联兴村西片高王路南北两侧两条十字路交叉口之间，此处商业集中，居民聚集，人流量和车流量最密集，不应设置停车场，而被告刻意在此圈占宅地，损毁商业环境，制造公共安全事故。被告核发的建设用地规划许可证确定的用地范围，违反《宁波市城乡规划管理技术规定》第五十三条第三款和《慈溪市城乡规划管理技术规定》第五十条第三款的规定。三、直接侵害了原告合法权益。被告核发建设用地规划许可证确定的范围，涉及到原告房屋及宅地，直接侵害了原告土地使用权；北侧红线直逼原告商业房的滴水处，堵塞原告的出入通道，妨碍原告通风采光，损害原告身体健康。诉请法院判决撤销被告核发的编号为332009065328号高王路停车场建设用地规划许可证。
原告陆岳波、姚一尔向本院提供了下列证据：1.宗汉街道高王路停车场建设用地规划许可证一份，用以证明被告核发了高王路停车场建设用地规划许可证；2.慈溪市宗汉街道高王路拓宽工程拆迁户房地产权属认定表、证明、居民身份证等，用以证明原告姚一尔是合法的诉讼主体；3.集体土地建设用地使用证、居民身份证各一份，用以证明原告陆岳波是合法的诉讼主体；4.《关于高王路停车场选址信息公开的情况答复》及附图、照片、光盘各一份，用以证明被告违反法定程序，现场公示弄虚作假；5.慈溪市建设用地规划许可证申请表部分内容复印件二份，用以证明被告违反程序，环保部门签署意见的日期是2011年12月5日，早于被告核发选址意见书；6.慈溪市宗汉街道建设项目选址意见书申请表、建设项目选址意见书存根各一份，用以证明被告违反程序，申请表和存根的项目依据栏内空白，没有附件，没有审查第三人申请表的形式要件和实体要件；7.城建示[2011]第68号《宗汉街道高王路停车场工程项目的规划选址》及所附照片、《关于高王路停车场工程信访问题的答复》、抗议书、再次抗议书、再次质责书各一份，用以证明被告违反法律、法规；8.建设项目选址意见书附图、城建示[2011]第68号公示图、建设项目规划设计方案公示各一份，用以证明被告所作行为虚假；9.慈溪市规划局城建示（2011）第15号公示、附图、2011年3月25日出具的《关于高王路扩建改造工程信访问题的答复》、照片等，用以证明讼争地段为联兴村宅基地；10.《高王路扩建改造工程建设项目的规划选址》、附图、照片、2009年6月19日出具的《关于高王路扩建改造工程信访问题的答复》各一份，用以证明被告也认定讼争地块是联兴村宅基地；11.慈溪市宗汉街道联兴村旧村改造总平面图一份，用以证明被告违反规划，讼争地块是居住用地；12.宗街办（2009）44号《关于要求批复高王路扩建改造工程项目建议书的报告》、慈发改投〔2009〕178号《关于同意宗汉街道高王路扩建改造工程项目建议书的批复》各一份，用以证明第三人曾在讼争地段要求立项新建一个停车场，慈溪市发展和改革局未批准该立项要求；13.《关于同意宗汉街道高王路扩建改造工程初步设计的批复》、慈发改投〔2009〕346号《关于同意宗汉街道高王路扩建改造工程可行性研究报告的批复》的摘抄件各一份，用以证明被告没有在讼争地段建停车场的立项文件；14.慈溪市建设用地规划许可证申请表一份，用以证明第三人的申请行为虚假；15.《关于姚一尔来访反映要求回迁信访件处理情况答复函》、书证（孙宜鸣出具）、慈溪市宗汉街道联兴村旧村改造规划道路交通规划图各一份，用以证明第三人伪造事实已久。
被告慈溪市规划局答辩称：一、被告核发的（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证，证书编号为332009065328，程序合法。根据《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》的相关条文，高王路停车场项目的建设用地规划许可证是该工程建设项目选址意见书的后续用地许可手续，其许可的内容与此前核发的建设项目选址意见书内容是一致的。被告在核发高王路停车场的建设项目选址意见书前，已经依法进行了公示，原告等人在公示后向被告提出了异议，被告已依法对原告等人的异议进行了书面答复。被告依法核发建设项目选址意见书后，申请人宗汉街道办事处向被告申请高王路停车场建设用地规划许可证申请，经相关部门及被告审核，被告于2011年12月15日依法批准高王路停车场建设用地规划，并颁发许可证，该行政行为程序合法。原告诉称被告程序违法，没有事实和法律依据。二、被告核发的建设用地规划许可证，规划内容合法、合理，依据充分。被告核发该建设用地规划许可证，是根据建设单位宗汉街道办事处的申请，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《慈溪市宗汉街道联兴村村庄建设规划》、《宁波市城乡规划管理技术规定》、《慈溪市城乡规划管理技术规定》等法律法规、文件。行政许可之前，已经依法经过选址，并核发建设项目选址意见书。该建设用地规划许可行为合法、合理，依据充分。原告诉称停车场选址圈占宅地、毁损商业环境等是没有事实和法律依据的。三、被告核发建设用地规划许可证的行为，并不侵害原告的权益。被告作为规划部门，确认的项目用地红线是该项目土地征收、拆迁方案批准的前置条件，这意味着规划部门在办理建设用地规划许可证时，红线范围内所涉及的土地权属可以是其他单位或个人，对这些土地原有使用权属的处理将由其他相关部门在办理后续手续中依法予以解决。并且原告系高王路扩建改造工程的拆迁户，所涉房屋已列入该项目的拆迁范围。因此，被告核发建设用地规划许可证的行为，并不侵害原告的权益。原告诉状中所称并非事实。综上，被告认为，被告依法核发建设用地规划许可证，程序合法，依据充分，内容合理，未对原告构成侵害，请法院依法驳回两原告的诉讼请求。
第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处陈述称：一、被告向第三人核发高王路停车场建设用地规划许可证合法有据。第三人为完善宗汉街道道路交通网络、确保道路安全、促进社会经济发展而进行的高王路扩建改造工程，是一项便民、利民的实事工程。第三人作为建设单位根据宗汉街道分区规划及村庄规划，于2011年7月5日向被告提出了高王路停车场选址申请，被告依法予以公示，并听取了相关意见，于2011年12月6日核发了选址意见书。按照该选址意见书所确认的范围和要求，第三人作为建设单位依据职责向被告提出了高王路停车场建设用地规划许可申请，被告于2011年12月15日依法核准高王路停车场建设用地规划许可，并核发了高王路停车场建设用地规划许可证。二、原告的诉讼请求没有法律依据，所陈述的事实和理由与客观事实不符。被告核发高王路停车场建设用地规划许可证是依据法律所赋予的职权，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《慈溪市宗汉街道联兴村村庄建设规划》等法律和规范性文件的要求，结合联兴村的实际情况，选址合法、合理，并且原告系高王路扩建改造工程的拆迁户，所涉房产已列入该项目的拆迁范围，并不存在原告所称的侵害其合法权益的情况。综上，第三人认为，被告依据第三人的合法申请，根据相关法律法规和规范性文件的要求，结合选址地的实际情况，核发的高王路停车场建设用地规划许可证合法、合理，理应得到法律保护。请依法驳回原告的诉讼请求。第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处向本院提供了以下证据：1.（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证一份，用以证明被告依法核发了建设用地规划许可证；2.离婚登记审查处理表一份，用以证明原告姚一尔的诉讼主体不适格。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告慈溪市规划局提供的所有证据，第三人均无异议，原告持有如下异议：对被告证据1，认为建设用地规划许可证申请表记载的四至错误，北至并非高王路，而是原告方的住宅，且环保部门在该表出具意见的时间是2011年12月5日，后来添加为12月15日，该证据也不符合形式上的要求，有关部门意见栏是空白的，被告没有依法征得公安交通管理部门的同意；慈发改投〔2009〕346号文件是针对高王路扩建工程的，而不能作为高王路停车场建设项目的立项依据；对建设项目选址意见书的真实性、合法性持有异议，原告方已另行起诉；对红线图的合法性提出异议；对证据2的真实性、合法性持有异议，认为被告未依法公示；对证据3，认为被告虽然进行了答复，但没有认真核实原告的要求，同时也证明了在原告方提出书面异议后，被告没有告知原告方享有听证的权利；对证据4，认为与本案没有关联性；对证据5，认为该证据不能证明被告核发的建设用地规划许可证合法。本院认为，被告证据1，能证明第三人向被告提出高王路停车场的建设用地规划许可申请，并提交了慈发改投〔2009〕346号《关于同意宗汉街道高王路扩建改造工程可行性研究报告的批复》、（2011）浙规选字第02200065号《建设项目选址意见书》、红线图等材料的事实。对被告证据2、3、4、5，原告虽持有异议，但未能提供相应的证据予以反驳，综合本案情况，本院对上述证据的证明效力予以确认。对原告陆岳波、姚一尔提供的证据1、3、6、7、8、12、13、14，被告和第三人对上述证据的真实性不持异议，本院予以确认。对原告提供的其他证据，被告和第三人持有如下异议：对证据2，认为原告姚一尔与陆华达原系夫妻，双方已于2009年离婚，原告姚一尔的诉讼主体不适格；对证据4，认为与本案无关联性；对证据5，认为环保部门签署意见的日期就是2011年12月15日，原告认为是12月5日，系误认；对证据9，认为与本案无关；对证据10，认为根据慈发改投〔2009〕346号文件对土地性质进行调整，没有违反相关规定；对证据11，认为原告没有提供证据原件，对其真实性持有异议，即使有原件，也不能作为证据使用。对证据15，认为与本案不具有关联性，不能作为本案的证据。本院认为，原告证据2，能证明原告姚一尔与陆华达在宗汉街道联兴村拥有房屋，房屋占用范围内的土地使用权登记在陆华达名下的事实。原告证据4，与本案无关联性，本院不予确认。原告证据5，不能证明慈溪市环境保护局在慈溪市建设用地规划许可证申请表内签署意见的日期是2011年12月5日的事实。原告证据9、10、15，均与高王路扩建改造工程有关，而不涉及第三人于2011年12月13日申请建设用地规划许可的高王路停车场建设项目，该三组证据与本案无关联性，本院不予确认。对原告11，原告未能提供该证据的原件，并且原告也没有提供该总平面图已经过有关部门审核确认的证据，故对该份证据的证明效力，本院不予确认。对第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处提供的证据1、2，原、被告对证据的真实性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2011年12月13日，第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处向被告慈溪市规划局提出高王路停车场的建设用地规划许可申请，并提交了慈发改投〔2009〕346号《关于同意宗汉街道高王路扩建改造工程可行性研究报告的批复》、（2011）浙规选字第02200065号建设项目选址意见书、红线图等材料。被告经审核，于2011年12月15日向第三人核发了（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证（证书编号为332009065328号）。该证载明用地单位名称是慈溪市人民政府宗汉街道办事处，用地项目名称是宗汉街道高王路停车场，用地位置在宗汉街道联兴村，用地性质为社会停车场库用地，用地面积2544平方米。在该证附图及附件名称栏内还注明：1、申请表；2、慈发改投〔2009〕346号；3、红线图；4、选址意见书复印件。
另查明，原告姚一尔与案外人陆华达原系夫妻，拥有在慈溪市宗汉街道联兴村集体土地上的房屋，房屋占用范围内的土地使用权登记在陆华达名下。双方于2009年11月10日登记离婚。因慈溪市宗汉街道高王路扩建改造工程需要，经第三人申请，慈溪市发展和改革局于2009年9月22日作出了慈发改投〔2009〕346号《关于同意宗汉街道高王路扩建改造工程可行性研究报告的批复》，该批复涉及的配套工程包括了路外绿化和临时停车场，但该批复未载明该临时停车场的用地面积、选址范围、主要建设内容、投资估算及资金来源等具体事项。本案所涉高王路停车场项目的建设用地，原包括在高王路扩建改造工程建设项目用地红线范围之内。2011年10月19日，被告作出慈规划〔2009〕36号批复，原则同意宗汉街道联兴村等八个村的村庄规划。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条之规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。据此规定，在建设单位向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请之前，建设项目应经有关部门批准、核准、备案。本案中，第三人向被告提出宗汉街道高王路停车场的建设用地规划许可申请时，虽提交了慈溪市发展和改革局的慈发改投〔2009〕346号批复，但该批复所涉及的是高王路扩建改造工程建设项目，而非高王路停车场建设项目。经庭审查明，经被告许可的高王路停车场建设用地，原包括在高王路扩建改造工程用地红线范围之内，但慈溪市发展和改革局的上述批复并没有载明该停车场的用地面积、选址范围、主要建设内容、投资估算及资金来源等事项。现第三人作为建设单位，将该停车场建设项目从高王路扩建改造工程项目中分离出来，已作为一个独立的建设项目。鉴于有关部门并没有确定高王路停车场建设项目的用地面积、主要建设内容等有关事项，况且，在慈发改投〔2009〕346号批复作出之后，慈溪市宗汉街道联兴村村庄规划已获得批准，而该村庄规划与涉案的建设项目具有关联性，建设项目应当符合规划要求。因此，在第三人申请高王路停车场的建设用地规划许可之前，该建设项目应当先经过有关部门批准、核准、备案。但被告提供的证据不能证明高王路停车场建设项目作为一个独立的建设项目已经有关部门批准、核准、备案的事实。在此情况下，被告单独核发被诉的建设用地规划许可证，主要证据不足。此外，被告核发建设用地规划许可证的行政行为，属行政许可，应当适用《中华人民共和国行政许可法》。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条之规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系到他人重大利益的，应当告知该利害关系人。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案被诉的建设用地规划许可行为直接关系到原告等人的重大利益，被告在作出许可决定前应告知原告等利害关系人享有听证的权利，而被告并无证据证明其已履行告知义务或者已组织原告等人进行听证的事实，应当认定被诉行政行为违反法定程序。因原告姚一尔诉称其房屋在被诉规划许可证确定的建设用地北侧，其宅旁地在该建设用地范围之内，并向本院提供了相应证据，而第三人提供的证据不足以证明原告姚一尔与被诉行政行为无法律上的利害关系，故对被告和第三人提出的关于原告姚一尔诉讼主体不适格的意见，本院不予采信。综上，被告核发（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证的行政行为主要证据不足，程序违法，依法应予以撤销。对原告要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
撤销被告慈溪市规划局于2011年12月15日向第三人慈溪市人民政府宗汉街道办事处核发（2011）浙规地字第02200063号建设用地规划许可证的行政行为。
本案案件受理费50元，由被告慈溪市规划局负担，于本判决生效后七日内交纳本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈 银 建
审 判 员 戎 安 达
人民陪审员 童 松 迪
二〇一二年六月二十日
书 记 员 岑瑜（代）