河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第00007号
原告社旗县下洼镇井楼村卧龙岗六组。
负责人李学林，任组长。
原告社旗县下洼镇井楼村冯庄七组。
负责人李玉合，任组长。
原告社旗县下洼镇井楼村冯庄八组。
负责人冯书祥，任组长。
原告社旗县下洼镇井楼村杨岗九组。
负责人杨金良，任组长。
四原告共同委托代理人宋文绪，河南汉冶律师事务所律师。
被告社旗县人民政府。
法定代表人张荣印，任县长。
住所地社旗县西山货街*号。
委托代理人王斌，社旗县人民政府工作人员。
委托代理人张金祥，社旗县国土资源局工作人员。
第三人社旗县下洼镇井楼村程庄五组。
负责人程保发，任组长。
委托代理人刘禹，河南定信律师事务所律师。
原告社旗县下洼镇井楼村卧龙岗六组（以下简称“卧龙岗六组”）、社旗县下洼镇井楼村冯庄七组（以下简称“冯庄七组”）、社旗县下洼镇井楼村冯庄八组（以下简称“冯庄八组”）、社旗县下洼镇井楼村杨岗九组（以下简称“杨岗九组”）诉被告社旗县人民政府及第三人社旗县下洼镇井楼村程庄五组（以下简称“程庄五组”）为土地行政处理纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告冯庄七组的负责人李玉合、冯庄八组的负责人冯书祥及四原告共同委托代理人宋文绪，被告社旗县人民政府委托代理人王斌、张金祥，第三人程庄五组负责人程保发及其委托代理人刘禹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
社旗县人民政府于2014年9月18日作出社政土决（2014）1号《关于社旗县下洼镇井楼村程庄五组与井楼村卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组集体土地所有权的处理决定》。
原告诉称：一、被告没有向原告送达第三人提交的申请书副本，没有举行听证，没有出示第三人提供的证据及被告主动调取的证据，严重影响了原告质证权和答辩权的行使。二、《处理决定》第2条的认定没有根据。事实上，争议的土地自解放以前就是无主荒山，供原告的村民拾柴、放牧使用，根本不存在“李姓地主家的畜牧场”之说，特别是四固定时，该争议土地确定给四原告所有以后，一直由四原告管理使用。上述事实有四固定时的经办人原井楼大队副支书冯玉亭、妇女大队长张桂芝及知情村民冯保林、苗付德、李德堂、杨书德等人证言为证；而被告作出上述认定不知道依据何在，其所谓的知情人证言是什么人的证言、内容又是什么。三、处理决定第三条所做的认定同样没有根据。1、井楼村委所签订的合同书为什么就一定是代表第三人而不是代表原告呢？井楼村委的现任人员，对于当时的情况了解多少？2、原告不知道井楼村委代表的是第三人，对当时的承包行为更是一无所知，如果知道，当时一定会提异议。3、在所谓承包的山地上，至今没有新植一棵树苗，现有的树木，全都是上世纪六、七十年代林场种植的。四、处理决定第4条认定的承包合同原告同样一无所知。其真实性暂且不论，关键是它与处理决定第3条认定的承包合同一样，所谓的承包人同样没有实施任何经营行为，争议的土地一直由原告管理使用。五、2013年3、4月间原告发现社旗县广播电视局在霸王山前施工，当即提出异议，得知第三人擅自对外出租、允许施工后，即引发争议。六、2014年8月5日上午，社旗县土地局工作人员张金祥拿着卫星定位图到争议现场，原告及第三人的组长和代表均认可争议的土地在原告的所有范围，并在图纸上签字确认，被告视而不见。综上所述，原告有证据证明本案争议地在四固定时已经确权给原告，多年来一直由原告管理使用，依法应维持原所有权不变；而被告制作的处理决定认定事实错误，适用法律不当，程序违法，请求撤销社旗县人民政府制作的社政土决（2014）1号处理决定；依法确认争议的土地归申请人所有；责令被告承担本案的全部诉讼费用。
为支持其诉讼请求，原告向法庭提交如下证据（其中第一组系起诉时提交；第二组系庭审时提交；第三组为当庭申请证人出庭所作的证言）：
第一组：1、李德堂2013年12月24日出具的证人证言。2、杨书德2013年12月24出具的证言。3、冯玉亭2013年12月25出具的证言。4、张桂芝2013年12月25日出具的证言。5、苗付德2013年12月25日出具的证言。
第二组：1、冯玉合、冯玉才、冯明星证言（未署落款日期）。2、冯玉听证言（未署落款日期）。3、李付林证言（未署落款日期）。4、石桂荣证言（未署落款日期）。5、李德堂证言（未署落款日期）。6、杨金忠证言（未署落款日期）。7、冯玉亭2015年3月5日以及未署落款日期的证言各一份。8、贾自义证言（未署落款日期）。9、李书合、朱新朋、冯保林、冯明星、冯玉合证言（未署落款日期）。10、李丰林、李书画证言（未署落款日期）。证明四固定的时候本案争议土地确定给四原告所有，四原告村民长期以来在本案争议土地上放牧、开垦、拾柴。政府认定事实与实际情况不符，不是由程庄组管理使用。
第三组：1、证人苗付德出庭作证。2、证人杨书德出庭作证。3、证人冯宝林出庭作证。
被告社旗县人民政府答辩称：一、社政土决（2014）1号处理决定认定事实清楚，证据充分。该争议土地位于社旗县下洼镇井楼村北，四至：东至霸王山顶，西至塔坝，南至流石盘沟，北至霸王山分水岭山口村界。经测绘，实际争议面积为673.76亩。经调查取证该争议土地在土改之前是一个李姓地主家的畜牧场。土改之后，争议土地就分给程庄所有。集体化后，被原井楼大队划定荒山区域为大队的公共放牛场。1968年因植树造林和安排下乡知青，经上级决定，将程庄拆散，村民被分到本村各组。1976年井楼村委筹建药材厂，在争议区域种有部分药材树。直到1982年，药材厂经营不善，林场逐步解散。在此期间，被拆散的程庄村民陆续搬回原住地，大队默认并恢复了原程庄的耕地，按照土改时的基础划分，霸王山、玉石山上种植的树木及山地全归还程庄组所有，管理使用至今。1986年，村委代表程庄五组与李保群、冯全生签订《承包荒山合同书》，承包霸王山、玉石山部分山地，包期五十年，用于植树。2007年12月1日，井楼村程庄五组作为发包人甲方，与乙方城关镇承包人朱荣瑞，签订《玉石山下边土地承包合同》，合同期二十年。2012年，国家准备在霸王山、玉石山筹建风力发电的相关设施并进行了实地勘测，对占用的山地将给于一定的补偿。井楼村卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组称霸王山、玉石山区域原是公共放牧区，属他们所有。2013年3月27日，社旗县广播电视局作为乙方与下洼镇井楼村程庄组签订《占地协议》，在程庄组霸王山前建电视差转台，租赁期限为20年。以上程庄组所签订合同，之所以由“社旗县下洼镇井楼村民委员会”盖章，是因为程庄组并无公章，应协议人要求加盖村委公章以示郑重，并非所涉及宗地真正归村委所有，有井楼村委所出示的证明为证。二、社政土决（2014）1号处理决定适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第八条：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”三、土地确权程序合法，符合期限规定。2013年12月11日收到下洼镇井楼村程庄五组土地确权申请后，经审查符合立案条件，并于2013年12月23日立案调查，及时向原告及第三人送达了立案受理通知书、申请人确权申请书副本。经过实地调查取证、现场勘验、询问当事人及知情人后，因该案复杂，又是跨年度案件，国土部门未在六个月内提出调查处理意见，依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，延长期限3个月，在查清案件的基础上，多次组织双方当事人调解，但由于双方分歧较大，未达成一致意见，遂于2014年9月18日作出处理决定，符合土地管理法律法规期限规定。根据以上事实和法律规定，被告认为：社政土决（2014）1号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法。原告起诉没有事实和法律依据，请求驳回原告起诉，维持社旗县人民政府作出的社政土决（2014）1号处理决定。
为支持其答辩意见，被告在法定期限内提交如下证据：
第一组：井楼村委2014年4月19日出具的证明，证实争议土地历史变迁。
第二组：调查冯玉亭、张桂芝、李德堂、苗付德、杨书德、冯保林、程保发、李德成、李德丙、王贵生、张清甫、冯学林、杨国河、李玉合的笔录，证明本案争议土地的位置以及争议土地在土改前后的状况。
第三组：承包合同。第一份是井楼村委代表程庄五组1986年与李保群、冯全生签订的，发包人盖章的是井楼村委。第二份是2007年12月1日程庄五组与城关镇签订的。第三份是2013年3月27日程庄五组与社旗县广播电视剧签订的承包合同。三份合同都是程庄五组签订的，但是由于组里没有章所有承包合同都是盖的井楼村委的章。
第四组：勘测图及现场照片。证明争议土地面积及现状。
第三人程庄五组未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称：第一、（2014）1号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，证据确实充分，应予维持。第二、土地所有权争议根据法律规定应当由人民政府处理，人民法院对政府的处理决定进行审理，原告的第二项请求明显与法律规定不符合，请求依法予以驳回。
第三人未向法庭提交证据。
经庭审质证，原告对被告提供的的证据的质证意见为：被告提供的证据不能支持被告所作出的处理决定。几个证人证明的不够一致，没有一个共同指向，证明解放前是李姓地主的畜牧场的证据比较单，没有其他证据支持。李德成等提到畜牧场是大队公共的，没有说给程庄组。大部分证人提到程庄拆散，后来程庄恢复以后地回归程庄，但是这与其他证人证明畜牧场是大队的相矛盾。既然是公共的，程庄村民回去后还应该是大队的，不应该是恢复到解放前，大部分证人说是大队的畜牧场，证明内容不够客观。被告对证据认定态度不严谨：对于争议土地使用情况、历史演变没有做调查；对证人的调查笔录不能支持被告所作的处理决定。
第三人对被告提交的证据的质证意见为：第一、这是被告依程序、依职权进行的，形式上无可挑剔。第二、从内容上讲，陈述上有部分出入但从整体上肯定了一个事实：争议土地长期以来都由第三人管理使用，被告确定本案争议土地归第三人所有符合客观事实。
被告对原告提交的证据的质证意见为：原告提供的冯玉亭等人的证言，以在行政程序中对其调查的内容为主。证言的主要内容都是要证明四原告在管理使用本案争议土地，但是证言没有日期，证言的指向性不明确，不能证明是归其所有。对于出庭作证的证人的证言，被告的质证意见为该三份证人证言在行政程序中调查过，并结合其他证据给予了综合考虑，现在的证言不能否定处理决定认定的事实。
第三人对原告提交的证据的质证意见为：第一、原告提交的证言格式上不符合规定。第二、大多没有署日期，只有一份落款是开庭前一日的，是县政府做出处理决定后作出的证言，等于原告放弃了陈述的权利。第三、证言的内容和所用的纸张基本一致，明显是事先串通一致的结果，而且证人分属四原告的村组，应当认定与四原告有利害关系。第四、本案处理的是所有权争议，即便出具证言的人个别在荒山上开垦过耕地，这些事实也不足以支持原告要求将所有权划归其所有的请求。第三人对出庭作证的证人证言的质证意见为：第一、三个证人在分地时都是十六七岁，不能作为知情人对待。第二、三个证人分属于原告所在的小组，应当认定与原告具有利害关系。第三、政府工作人员对他们所做的调查笔录与他们当庭陈述有明显出入，应当以调查笔录为准。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的四组证据，与本案具有关联性，其证明效力，本院将结合案情综合予以认定。对原告提交的第一组证据与其在行政程序中提交的一致，对其关联性本院予以认定，其证明效力，本院将结合案情综合予以认定；原告提交的第二组证据中冯玉亭2015年3月5日出具的证言与本案有关联性，其证明效力本院将结合案情综合予以认定。其他书面证人证言形式上不符合证据的法定要件，不作为认定案件事实的证据。对原告申请出庭的证人证言，证人苗付德、杨书德出具的证言的证明效力将结合其在行政程序中出具的证言综合予以认定，证人冯宝林的证言与本案具有关联性，其证明效力，本院将结合案情综合予以认定。
根据以上有效证据及当事人质证意见，本院认定以下事实：本案争议土地位于社旗县下洼镇井楼村北，四至：东至霸王山顶，西至塔坝，南至流石盘沟，北至霸王山分水岭山口村界，实际争议面积为673.76亩。集体化后，争议之地被原井楼大队划定荒山区域为大队的公共放牛场。上世纪六十年代，因筹建林场，经上级决定，将程庄拆散，村民被分到本村各组。1976年井楼村委筹建药材厂，在争议区域种有部分药材树。直到1982年，药材厂经营不善，林场逐步解散。在此期间，被拆散的程庄村民陆续搬回原住地，大队默认并恢复了原程庄的耕地，按照土改时的基础划分，霸王山、玉石山上种植的树木及山地全归还程庄组所有，管理使用至今。
1986年，井楼村委与程庄、李保群、冯全生签订《承包荒山合同书》，承包霸王山、玉石山部分山地，包期五十年，用于植树。2007年12月1日，井楼村程庄五组作为发包人甲方，与乙方城关镇承包人朱荣瑞，签订《玉石山下边土地承包合同》，合同期二十年。2012年，国家准备在霸王山、玉石山筹建风力发电的相关设施并进行了实地勘测，对占用的山地将给予一定的补偿。井楼村卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组称霸王山、玉石山区域原是公共放牧区，属他们所有。2013年3月27日，社旗县广播电视局作为乙方与下洼镇井楼村程庄组签订《占地协议》，在程庄组霸王山前建电视差转台，租赁期限为20年，补偿款发放给程庄五组一部分后因权属争议，停止发放。社旗县人民政府2013年12月11日收到下洼镇井楼村程庄五组土地确权申请后，经审查于2013年12月23日立案调查，向原告及第三人送达了立案受理通知书、申请人确权申请书副本。后经过实地调查取证、现场勘验、询问当事人及知情人后，于2014年9月18日做出社政土决（2014）1号《关于社旗县下洼镇井楼村程庄五组与井楼村卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组集体土地所有权的处理决定》：“本案争议土地673.76亩归下洼镇井楼村程庄五组所有使用。四至为：东至霸王山顶，西至塔坝，南至流石盘沟，北至霸王山分水岭山口村界。”
四原告不服被告社旗县人民政府作出的社政土决（2014）1号处理决定向南阳市人民政府申请行政复议，南阳市人民政府经复议于2014年12月29日做出宛政复决（2014）29号行政复议决定，维持了社旗县人民政府的社政土决（2014）1号处理决定。四原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：第一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，本案四原告与本案第三人因土地权属争议经行政确权程序，进而提起行政诉讼，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，社旗县人民政府具有处理原告与第三人之间土地权属争议的法定职权。第三、在处理本案土地权属争议过程中，被告社旗县人民政府依法向四原告村组的代表送达了案件受理通知书、答辩通知书、确权申请书副本等文件，并且四原告据此在法定期限内向被告社旗县人民政府提交了答辩状，派代表参加了社旗县人民政府组织的调解会，故四原告称没有收到第三人提交的申请书副本与事实不符。根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，听证不是土地权属争议处理过程中的必经程序，四原告提交答辩状已经充分行使了其陈述、申辩权。被告社旗县人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定进行立案、调查、取证、调解、作出决定，程序合法。与原告及第三人均无利害关系的相关证人证言都证实了上个世纪六十年代，为了筹建村办林场，经上级决定，将程庄拆散，村民被分到本村各组，后林场解散，程庄村民返回到程庄组各自种各自地的事实。本案争议土地在四固定时期固定给四原告还是本案第三人，双方都无书面证据，四原告所提交的五份证言及申请出庭作证的证人因其系四原告村组村民，与其有一定的利害关系，其证言证明力较低，且无其他证据予以佐证，不能证明本案争议土地归其所有。程保发、程学伍、程保勤系本案第三人村组村民其证言证明力也相对较低，但其证言与不属原告及第三人成员的李德成、李德丙、王桂生、张青甫、冯学林的证言以及村委会出具的证明、被告所举证的三份合同相互佐证，可以证明本案争议土地土改后划归程庄所有，集体化的时候是大队的公共放牛场，在程庄组村民陆续回归后，本案争议土地全部归还给第三人程庄五组管理使用至今的事实，社旗县人民政府在调查、勘验、尊重历史的基础上作出的处理决定。该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位与单位之间的土地争议，由县级以上人民政府处理，故原告请求法院确定本案争议土地归其所有的请求于法无据，本院不予支持。综上，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回四原告要求撤销社旗县人民政府社政土决（2014）1号处理决定及确认争议土地归其所有的诉讼请求。
案件受理费50元，由四原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状及上诉状副本6份，预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 张志谦
审判员 尹乐敬
审判员 尹应哲
二〇一五年三月三十日
书记员 刘冰心