吉林省吉林市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）吉02行终162号
上诉人(原审原告)刘伟,女,汉族,1967年12月17日生,住吉林市丰满区。
上诉人(原审原告)刘敏,女,汉族,1970年3月11日生,住吉林市丰满区。
上诉人(原审原告)董豪,女,汉族,1993年4月24日生,住吉林市丰满区。
上诉人(原审原告)张会丽,女,汉族,1961年4月25日生，住吉林市丰满区。
上诉人(原审原告)郑嫦燕,女,汉族,1968年11月6日生,住吉林市丰满区。
上诉人(原审原告)尹娜,女,汉族,1993年1月27日生，住吉林市丰满区。
上诉人(原审原告)王淑艳,女,满族,1966年4月19日生，住吉林市丰满区。
诉讼代表人郑嫦燕、刘敏。
被上诉人(原审被告)吉林市丰满区小白山乡人民政府,住所地吉林市丰满区。
法定代表人甘泉,乡长。
委托代理人张德海，吉林德北律师事务所律师。
上诉人郑嫦燕、王淑艳、刘伟、董豪、尹娜、张会丽、刘敏因诉吉林市丰满区小白山乡人民政府（以下简称小白山乡政府）不履行法定职责一案，不服吉林市丰满区人民法院（2018）吉0211行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定认定:原告因与大兰旗村委会土地承包经营权问题多次向有关部门反映,2011年6月15日,被告小白山乡政府作出《关于大兰旗村三社村民张会丽等人索要承包地情况的处理意见》。该意见主要内容:“根据调查核实的情况,张会丽等人反映的问题,大兰旗村委会应按吉政发[2005]11号文件规定处理。将分重的5人承包地收回,与二轮分地剩余的到期机动地一起平均补给应分地人员。如对此意见不服,按《信访条例》规定,自书面答复意见收到之日起30日内向丰满区政府申请复查。”原告认为大兰旗村委会没有按小白山乡政府处理意见执行,继续侵犯其土地承包经营权,故于2014年5月14日递交《责令改正申请书》,请求小白山乡政府责令大兰旗村委会改正。小白山乡政府未予处理也未予答复。原告认为小白山乡政府不履行职责违法,于2014年7月27日向丰满区政府申请行政复议。丰满区政府收到申请材料后,口头告知原告不予受理。原告提起行政诉讼,请求确认丰满区政府口头告知不予受理的行政行为违法。吉林市中级人民法院于2015年6月28日,以(2015)吉中行初字第28号行政判决,责令丰满区政府在二个月内对原告复议申请重新审查并作出书面决定。丰满区政府于2015年9月8日作出不予受理复议申请决定,原告不服,于2015年9月23日以丰满区政府为被告向吉林市中级人民法院提出告诉,要求撤销该决定,并判令丰满区政府依法受理原告的复议申请。吉林市中级人民法院于2015年11月23日作出(2015)吉中行初字第37号行政判决书,判决驳回原告的诉讼请求。原告不服该判决,上诉至吉林省高级人民法院,要求依法改判。2016年6月28日,吉林省高级人民法院作出(2016)吉行终174号行政判决书,判决撤销吉林市中级人民法院(2015)吉中行初字第7号行政判决书;撤销丰满区政府吉丰政复不受字(2015)3号《不予受理行政复议申请决定书》;责令丰满区政府自收到判决之日起5个工作日内受理张会丽等七人提出的复议申请。2016年9月15日,丰满区政府作出吉丰行复议决字[2016]02号行政复议决定书,决定内容如下:被告丰满区小白山乡政府自收到本决定之日起30日内依法履行法定职责。2017年6月9日,被告小白山乡政府作出吉丰白政发[2017]34号《关于郑嫦燕等人申请责令改正的处理决定》,决定内容为:“1.申请人提出,大兰旗三社有5名村民“双份地”现象,根据吉林省政府2005年11号文件规定,分得双份承包地的农民可根据自身生产、生活方便,自愿选择放弃何处承包地,周桂华等5人均未书面承诺自愿放弃其在大兰旗三社的承包地,村委会无权强行收回。因此,周桂华等5人在大兰旗三社的承包地不能作为退包地解决应分未分人员的承包地。乡政府也已履行了监督职责,责令村委会向周桂华等人原承包村委会发了建议收回承包的函。2.申请人提出按大兰旗三社轮分地时人均地数补足承包地及机动地面积与事实不符。经查,2012年至2013年分配前,大兰旗村委会曾先后三次将机动地面积、地块及分地人员名单进行公示,申请人均未在公示期内提出异议,2014年4月,郑嫦燕、赵全文、张会丽等38人均自愿与大兰旗村委会签订了《关于小白山乡大兰旗村三社二轮土地延包时应分而未分承包地人员分地协议书》,大兰旗村委会在处理此信访事项中,符合法律、法规规定,申请人要求乡政府责令改正的请求无事实及法律依据。3.在解决申请人索要承包地过程中,小白山乡政府多次要求并指派由乡领导带队调查组参加大兰旗村委会按法定程序召开村民会议,讨论表决相关事项,大兰旗村委会也确实在分配前三次组织召开了大兰旗三社村民户代表会,但因实际到会人数未达到应到会人数的三分之二,村民拒绝开箱唱票等各种原因,无法产生表决结果。且自接到区法制办的决定后,乡政府三次以红头文件的形式,责令村委会组织召开户代表会议但截至2017年6月2日,该会议仍因无人参加无法进行,乡政府会继续责令村委会继续组织会议。在处理此事项过程中,乡政府依法履行了法定职责。申请人如不服此处理决定,可依法向人民法院提出诉讼。”
原审裁定认为：据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”集体土地经营权是属于集体经济组织内部高度自治的事务,是集体经济组织的内部行为。政府虽然有义务进行指导、支持、帮助、监督责成等义务或职能,但是不能直接干涉集体经济组织内部的决定也不能代替集体经济组织成员作决定,且被告的决定并未对原告张会丽等人权利义务产生影响,故原告张会丽等人的起诉,不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定,裁定驳回原告张会丽、郑嫦燕、王淑艳、刘伟、刘敏、董豪、尹娜的起诉。
上诉人郑嫦燕、王淑艳、刘伟、董豪、尹娜、张会丽、刘敏上诉称：一、上诉人的起诉属于人民法院行政诉讼受案范围，一审裁定认定事实不清。上诉人为维护自身合法权益，经书面申请，丰满区人民政府最终依法作出吉丰行复决字[2016］02号《行政复议决定书》，确认了被上诉人构成行政不作为，并责令其依法履行职责。被上诉人作出吉丰白政发［2017］34号《关于郑嫦燕等人申请责令改正的处理决定》，并未对上诉人的要求作出实质处理，未依法正确履行职责，本案系诉行政机关履行职责纠纷案件，属于人民法院行政案件受案范围。二、上诉人的起诉属于人民法院行政诉讼受案范围，已经经过生效裁定确定。（2018）吉02行终10号行政裁定已经认定上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围，符合立案条件。请求撤销原审裁定，对上诉人的起诉依法继续审理。
本院查明的主要案件事实与一审相同，不再赘述。
本院认为：一、上诉人在维权过程中，所指向的最根本行为是小白山乡大兰旗村的集体土地承包经营权分配行为，该行为属基层集体经济组织高度自治的事务，为大兰旗村集体经济组织成员的集体行为，大兰旗村村民委员会不属于行政机关，其行为亦不属行政行为，不由行政诉讼法所调整规范。二、上诉人起诉小白山乡政府所作《关于郑嫦燕等人申请责令改正的处理决定》，是认为该处理决定未实质解决上诉人的问题，要求小白山乡政府履行职责，但小白山乡政府无权干涉大兰旗村对其集体土地承包经营权的处置行为，即无法利用行政管理手段解决上诉人的实质要求。既然小白山乡政府无法利用强制性方式处理土地承包经营权问题，那么其在解决上诉人反映问题的过程中所采取的方式，是在职责范围内的非强制性的行政指导行为，这种行为不属于行政诉讼的受案范围。三、在上诉人的诉讼请求中要求撤销的处理决定仅对上诉人反映事项的处理过程进行了说明，但没有实质性改变任何现有的权利义务关系，没有对当事人设立义务，亦未减损当事人的权利，亦不属行政诉讼受案范围。四、行政诉讼在立案审查阶段，仅依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，审查上诉人的起诉是否具备行政诉讼的立案要件，一审在案件审理过程中，认为上诉人的起诉属《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）（五）项所规定的行政诉讼受案范围排除性规定，故裁定驳回上诉人的起诉，与本院立案审查阶段所作生效裁定并不矛盾。综上，上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 静
审 判 员 张海啸
代理审判员 郭娟娟
二〇一八年七月四日
书 记 员 隋雨桐