河南省宜阳县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）宜刑初字第164号
公诉机关宜阳县人民检察院。
被告人杨某某，男，1972年7月11日出生，汉族，专科毕业，住宜阳县。因涉嫌滥用职权犯罪，2015年7月7日被宜阳县人民检察院取保候审。
辩护人张西川、高幸恩，河南金晖律师事务所律师。
河南省宜阳县人民检察院以宜检诉刑诉（2015）119号起诉书指控被告人杨某某犯滥用职权罪，于2015年9月9日向本院提起公诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宜阳县人民检察院指派检察员杨花平出庭支持公诉，被告人杨某某及辩护人张西川、高幸恩到庭参加了诉讼。现已审理终结。
宜阳县人民检察院指控：被告人杨某某任宜阳县住房和城乡建设局施工科科长期间，没有严格执行省、市、县有关规定，在没有收取或没有足额收取农民工工资保障金的情况下，违规为多家建设单位发放施工许可证，致使应收的巨额农民工工资保障金流失，使农民工的工资权益丧失了最后保障，严重侵犯了农民工的权益，并引发多起农民工因拖欠工资集体上访事件。其中：宜阳县“滨河.万嘉花园”、宜阳县“健瑞精品小区”项目应缴纳农民工工资保障金300余万元，每家仅缴纳10万元；“教师新村-
龙湾盛景”项目应缴纳农民工工资保障金179万元，分文未交。杨某某均违规为前述三家建设单位办理了施工许可证，现三家房地产开发商均无力支付农民工工资。
公诉机关在法庭上出示了如下证据：被告人杨某某的供述、证人曹某某、秦某某、董某某、赵某某的证言、户籍证明、任职文件、相关书证等，
通过以上证据公诉机关认为，被告人杨某某身为宜阳县住房和城乡建设局施工科科长，违规为多家建设施工单位发放施工许可证，严重侵犯了农民工的权益，应以滥用职权罪追究其刑事责任。提请判处。
被告人杨某某对指控的犯罪事实无异议，表示认罪。
辩护人认为，收取农民工工资保障金的直接依据是河南省劳动厅、住建厅2003年12月17日发布的《关于建立建筑行业农民工工资保障制度切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》，既非法律、行政法规和规章，也不是国家机关的规范性文件，不具有法律上的效力，只是对劳动保障部门和建设主管部门的工作具有指导意义，不具有强制力。建设局职责是对建筑行业进行监督和管理，而社会劳动力的工资保障义务在劳动部门，而不在住建部门。收取农民工工资保障金，不是杨某某的法定职责。发放《施工许可证》属于《行政许可法》调整的范围，未收取农民工工资保障金，就认定发放《施工许可证》是违规，理由并不充分。河南省劳动厅、建设厅的《通知》强调在发放《施工许可证》的时候，要收取施工申请单位的农民工工资保障金，是一种工作模式创新，是一种积极措施，但是如果以此条件拒不发放《施工许可证》，是直接违反《行政许可法》的行为。杨某某按照程序向符合条件的申请单位发放《施工许可证》的行为，一是法律的授权，二是执行领导的指令，如果他以不缴保障金为理由不发许可证，才是真正的滥用职权。杨某某是最初的审查者，批准权不在他，杨某某为三家公司发放《施工许可证》，是在领导层批之后进行的，既未越权，也未进行权力滥用。
拖欠工资是债权，农民工工资的最后保障是仲裁制度和诉讼制度，而非缴纳保障金这样一种看似合理但并不合法的措施和手段，在行政许可前奏加一个缴纳保障金，本身就是与法律冲突的行为，并不受法律保护。杨某某的行为危害轻微，可对其免予刑事处罚。
经审理查明：2003年12月17日，河南省劳动和社会保障厅、省建设厅发布了《关于建立建筑行业农民工工资保障制度切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》，要求凡在我省参与建设工程项目招标的建筑企业和申领建筑工程施工许可证的建设单位必须建立农民工工资保障金制度。农民工工资保障金由建设行政主管部门负责管理，由劳动保障部门监督使用。建设单位和承建施工企业应及时将农民工工资保障金足额存入指定的账户，没有银行出具的凭证，建设行政主管部门不予颁发建筑施工许可证。被告人杨某某任宜阳县住房和城乡建设局施工科科长期间，没有严格执行省、市、县有关规定，在没有收取或没有足额收取农民工工资保障金的情况下，违规为宜阳县“滨河.万嘉花园”、宜阳县“健瑞精品小区”项目（该项目被宜阳县县城建设及城中村改造指挥部确定为2011年宜阳县城中村和旧城改造项目。按照宜阳县人民政府文件的规定，农民工工资保障金经当地政府和部门写出书面保证可免征）、“教师新村-
龙湾盛景”项目建设单位发放施工许可证，其中：宜阳县“滨河.万嘉花园”、宜阳县“健瑞精品小区”项目应缴纳农民工工资保障金300余万元，每家仅缴纳10万元；“教师新村-
龙湾盛景”项目应缴纳农民工工资保障金179万元，分文未交。现三家房地产开发商均无力支付农民工工资。使农民工的工资权益丧失了保障，并引发多起农民工因拖欠工资集体上访事件。
上述事实有以下经庭审举证、质证的证据证明，足以认定：
1、被告人杨某某的供述：其从2011年3月份担任宜阳县住建局施工管理科科长，主要负责宜阳县建筑工地安全生产，施工许可证发放，报宜阳园博、建安、宇昊三家建筑公司的资质到洛阳市建委进行资格审查。发放施工许可证主要依据《建筑法》和《河南省建设工程施工许可暂行管理办法》，需要建筑开发单位提供土地规划许可证、土地使用证、建设工程规划许可证、中标通知书、消防手续、施工图审查、抗震审查、施工合同、监理合同等文件。发放施工许可证的具体程序在2012年9月份之前是：开发商直接将申报资料报到施工管理科，由其审核合格签上“资料齐全”后，报主管副局长曹某某审批，曹局长签上“请赖局长审批”后，报当时的住建局局长赖某某审批，赖局长签字同意后由施工科打印施工许可证，然后让建筑开发商领取。2012年9月份，张国民担任局长后，要求办理施工许可证时开发商要先把资料报到宜阳县行政服务大厅住建窗口，收集资料后进行初查，在审批表上加盖“规划审批章”，把复印件报到其这里，其复审存档后签上请“曹局长审批”，然后，曹局长签上“同意办理”后，由施工科打印施工许可证，送到行政服务大厅，由行政服务大厅通知开发商来领取。2011年3月份之前，办理施工许可证必需缴纳农民工工资保障金。其接任宜阳县住建局施工科科长后，缴纳农民工工资保障金不做为办理施工许可证的一个必备条件。2011年宜阳县政府印发了《关于印发宜阳县城中村（旧城）改造政策补充规定的通知》，该通知第一项第四款总规定：“城中村（旧城改造）项目中，农民工工资保障金经当地政府和部门写出书面保证后可免征”，以后就很少收取农民工工资保障金。2012年，因拖欠农民工资情况比较严重，农民工经常到有关部门上访，其就督促建筑工地开发商和承建方缴纳农民工工资保障金，要求开发方和承建商各向建设局的专用账户上缴纳工程总造价的2%作为农民工工资保障金，但后来很多开发商都到住建局来找，希望不缴纳农民工工资保障金，加上一些项目办理施工许可证时，工程基本已经结束了，局里就决定不再收取农民工工资保障金了。全县没有用农民工工资保障金支付过拖欠的农民工工资，只是协调施工方和开发方积极支付农民工工资，对于少部分拒不支付或无法支付农民工资的施工方，由劳动部门调查后按程序移交司法机关，由司法机关依法处理。其对造成部分农民工因此拿不到工资应该负一定责任。
2、证人曹某某的证言证明：其任宜阳县房管局局长，2006年至今，兼任宜阳县住建局副局长。从2012年春节后开始分管住建局施工科的工作。施工科的主要业务是宜阳县建筑工地安全生产和施工许可证发放。其的办公地点在房管局，平时很少到住建局去，对住建局的具体业务不是很熟悉。在颁发施工许可证时，其要求施工科科长杨某某认真审核，按规定办理，其对颁发施工许可证的具体要求和农民工工资保障金的收取及退还情况不是很了解，其一再要求杨某某一定要严格按照规定审核把关，不能出现纰漏。
3、证人秦某某的证言证明：其任宜阳县行政服务大厅住建局窗口负责人，主要是受理住建局办理的质量监督材料收集，中标通知书备案、抗震设防资料收集，建筑行业新型墙体材料，散装水泥专项资金费用和罚金收取，办理施工许可证的材料收集，工程竣工验收备案等工作。2012年前，办理施工许可证由建设单位直接到局施工科办理。2012年后，办理施工许可证的资料收集通过行政服务大厅，办理施工许可证需要建设单位提供土地规划许可证、土地使用证、建设工程规划许可证、中标通知书、消防手续、施工图审查、抗震审查、监理合同、施工合同、人防签证，这些项目除去人防签证外都是“办理施工许可证审批表”中所列的项目，其看到上述资料齐全后，留下一套复印件，把复印件连同“办理施工许可证审批表”交到局施工科，由施工科把关审批后办理施工许可证，施工科随后把施工许可证送到行政服务大厅住建窗口，由窗口通知建设单位到行政服务大厅领取。办理施工许可证的审批表是局施工科提供的，上面有建设单位需要提供的资料清单，按照清单要求让建设单位提供相关资料。
4、证人董某某的证言证明：其任洛阳市云外楼房地产开发公司技术员、项目经理。滨河-
万嘉花园小区不属于城中村改造项目，是其公司开发的商品房，这两年建筑行业不景气，公司开发的房子很难卖，公司经济上十分困难，2015年春节前，因公司与付根柱存在经济纠纷，付根柱的工人到县政府上访，公司现在财务非常紧张，其的工资都无能力发放，现在无能力补缴农工工资保障金。
5、证人赵某某的证言证明：其是宜阳县融展置业公司工程部经理，公司开发的宜阳县教师新村处于停工状态，教师新村（龙湾盛景）项目不属于城中村改造项目，是其公司开发的商品房，公司与前进公司产生经济纠纷，导致公司的资金断裂，开发的楼盘都没有完工，所盖的住宅楼都没有售出去。2014年下半年至2015年春节前，公司因拖欠农民工工资导致的农民工上访情况比较严重，原因主要是公司资金紧张，加上部分承建商挪用工程款，造成农民工多次到县、市、省相关部门上访。公司现在无能力缴纳农工工资保障金。
6、中共宜阳县住房和城乡建设局委员会文件宜建发（2011）9号证明：2011年3月份杨某某任施工科科长。
7、农民工工资保障金收支情况：2005年至2012年11月共收447.55万元，2006年9月至2015年6月退保障金255.7万元，结余191.85万元。
8、健瑞精品小区施工许可证及相关手续：洛阳煌达置业有限公司造价5751.75万元，杨某某签“请曹局长审批”，曹某某签“同意办理”（2012年交10万元）；教师新村－龙湾盛景小区的施工许可证及相关手续：造价8969.3918万元，杨某某签“请曹局长审批”，曹某某签“同意办理”；洛阳云外楼房地产开发有限公司、万嘉花园二期施工许可证、相关手续：（2010年缴纳10万元农民工工资保障金），造价3900万，杨某某签资料齐全，曹某某签请赖局长审批，赖某某签同意。
9、洛阳煌达置业有限公司涉嫌非法吸收公众存款案的书证。
10、河南省劳动和社会保障厅、省建设厅《关于建立建筑行业农民工工资保障金制度、切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》（豫劳社监察（2013）19号）
11、洛阳市人民政府《关于解决农民工问题的实施意见》（洛政（2006）127号）的文件
12、宜阳县人民政府文件宜政（2011）57号宜阳县人民政府关于印发宜县城中村（旧城）改造政策补充规定的通知
13、来访登记薄、案件登记台账、2012年农民工拖欠工资问题、2013年1－9月农民工拖欠工资问题、2013年农民工拖欠工资问题汇总表、2014年来访情况登记表，证明建设单位拖欠农民工工资引起上访问题。
14、户籍及无前科证明，证明杨某某作案时已达完全刑事责任年龄，无前科。
本院认为，被告人杨某某身为宜阳县住房和城乡建设局施工科科长，不正确履行职责，违规为多家建设施工单位发放施工许可证，严重侵犯了农民工的权益，已构成滥用职权罪。公诉机关指控犯罪成立，应予支持。农民工工资保障金不属于国家规费，拖欠农民工工资问题的形成，既有国家工作人员不正确履行职责的原因，也有建筑施工单位资金短缺无力支付等原因，属多因一果。杨某某认罪态度较好，能如实陈述犯罪事实，有悔罪表现，其犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。辩护人的辩护意见成立，予以采信。根据本案的事实、情节及社会危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
被告人杨某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向河南省洛阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 赵振江
人民陪审员 李惠民
人民陪审员 沈向玲
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 董东栋