湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘01行终188号
上诉人（原审被告）长沙市开福区卫生和计划生育局，住所地湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区政府大院内三楼。
法定代表人陈殷，女，局长。
行政负责人吴向阳，男，该局副局长。
委托代理人易秀文，该单位工作人员。
被上诉人（原审原告）陈朝阳。
陈朝阳诉长沙市开福区卫生和计划生育局生育性质认定的回复行为一案，不服长沙市开福区人民法院(以下称原审法院)（2015）开行初字第00286号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明，2015年7月15日，中共湖南省政协委员会办公厅纪律检查组向湖南省卫生和计划生育委员会发出《关于请求就我单位陈朝阳同志生育一事给予认定的函》，函中说明其单位干部陈朝阳“2008年2月与黎向东合法结婚，并领取生育证，2008年6月产下一子，孩子出生后，经司法鉴定，确定孩子与蒙钢具有血缘关系。因牵涉到陈朝阳的提拔任用，按照省政协党组的要求，今年4月以来，我们专门就陈朝阳生育一事咨询了贵委及省人大法工委、省政府法制办等相关部门负责同志，贵委政策法规处、基层指导处同志认为陈朝阳属非婚生育。省人大法工委社会立法处、省政府法制办规范文件处负责同志基于他们对法律及有关应用解释的理解，认为就陈朝阳办理结婚证和生育证的情况，不能认定她违反我省的计生法规。因此事的认定和处理职能属于计生部门，特商请贵委认真研究，对陈朝阳同志的生育是否违法复函予以明确。若认定陈朝阳的生育违反了相关政策法规，请按程序尽快予以处理。”湖南省卫生和计划生育委员会按照“计划生育工作实行属地管理”的原则，将该函批转被告长沙市开福区卫生和计划生育局（原长沙市开福区人口和计划生育局）调查并答复。2015年8月3日，被告向省政协办公厅纪检组出具书面回复即《开福区人口计生局关于陈朝阳同志生育性质认定的回复函》，回复函确认“经查：陈朝阳，女，1973年6月13日出生，系湖南省政协干部，2007年与李铁华离婚（离婚前未生育也未收养小孩）。2008年2月22日与黎向东（男，1973年7月19日出生，初婚，系雨花区雨花亭街道自然岭社区居民）办理结婚登记手续，婚后两人于2008年5月12日申请领取了一孩生育证，陈朝阳于2008年6月4日生育一男孩叫黎千祎。2009年10月，我局接到市民柳亚谊的电话举报，称：陈朝阳之子黎千祎，是她丈夫蒙钢（男，1972年7月19日出生，系湖南省农林勘察设计院总院职工）的亲生儿子，并向我局提交了2008年11月28日由省政协提案委黄献民副主任委托湖南省芙蓉司法鉴定中心，对蒙钢与黎千祎的亲子鉴定书，鉴定结果表明蒙钢与黎千祎是父子关系。”该回复函同时确认：《<湖南省人口与计划生育条例>应用解释》（湘人口发［2008］26号文件）规定的“非婚生育即没有合法婚姻为前提的生育……”是指所生育子女的亲生父母之间没有合法婚姻关系。现有证据表明，黎千祎系陈朝阳与蒙钢所生育，无证据证明陈、蒙之间存在合法的婚姻关系。因此陈朝阳生育黎千祎的行为属非婚生育。关于持有生育证生育是否必然合法的问题，回复函称“计生部门依法对合法育龄夫妻的生育申请进行审查并发放《生育证》。该证是夫妻具备合法生育资格的书面证明，具有特定的专属性。我局所发生育证的特定主体是陈朝阳与黎向东。现有证据表明黎千祎系陈朝阳与蒙钢所生育，而计生部门并未给陈、蒙发放生育证，也无证据证明陈、蒙之间存在合法的婚姻关系。因此，陈朝阳的生育行为属非婚生育。综上所述，陈朝阳与蒙钢违法生育事实清楚，证据确凿。而且，陈朝阳身为国家工作人员、领导干部，违法生育在一定范围内造成了不良影响。计生部门应对其非婚生育行为根据《条例》第四十二条第二款之规定征收社会抚养费。”原告认为被告的认定严重侵犯了原告的合法权益，遂向法院提出诉讼。
原审法院判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条关于受案范围的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，可以向法院提起行政诉讼。本案中，被告所作出的《回复函》对原告的生育行为认定为非婚生育，且在《回复函》中表示计生部门会根据该认定对原告征收社会抚养费，被告上述认定原告的生育行为系被告履行本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作的职责，因此，虽被告作出的《回复函》系对相关部门的回复意见，但为履行法定职责的行为，该《回复函》已被原告知悉，且应当会影响到原告的相关人身权或财产权等相关权益，应属于可诉的行政行为。
被告对原告作出的“非婚生育”的认定是依据《<湖南省人口与计划生育条例>应用解释》（湘人口发［2008］26号）第一条的规定，其中明确界定“非婚生育，即没有合法婚姻为前提的生育和未达到法定婚龄已怀孕的生育。但是符合结婚条件只未办理结婚登记已怀孕第一个孩子的，在生育前补办了《结婚证》和《生育证》的，不属于非婚生育。”本案中，原告在生育黎千祎时，已达到法定婚龄且和黎向东领取了《结婚证》，并办理了《生育证》。虽黎向东并非黎千祎的亲生父亲，但在被告所依据《<湖南省人口与计划生育条例>应用解释》的规定中，并未明确规定办理补办《结婚证》和《生育证》的双方必须是小孩生物学上具有血缘关系的父母，被告在没有明确规定的情况下，所作出的《回复函》认定原告非婚生育明显不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，经本院审判委员会研究决定，判决撤销被告长沙市开福区卫生和计划生育局作出的《开福区人口计生局关于陈朝阳同志生育性质认定的回复函》。
长沙市开福区卫生和计划生育局不服，向本院提起上诉称，一审判决认定事实与适用法律均存在错误，请贵院依法查明，撤销原判决，并重新改判。具体理由如下：一、本案不属于行政诉讼受案范畴，应依法裁定驳回被上诉人的起诉。1、上诉人所作《回复函》属于“不成熟行政行为”，不具有可诉性。2、即便该《回复函》对陈朝阳的提拔任用权利造成了影响，也应属于内部行政行为的调整范畴。二、该《回复函》所认定事实的证据确凿，适用法律正确。1、非婚生育属于违法生育。2、陈朝阳、蒙刚的生育行为构成非婚生育。3、《生育证》合法并不必然代表生育行为合法。三、一审判决存在法律适用错误。请求：1、撤销长沙市开福区人民法院（2015）开行初字第00286号行政判决书，并依法改判；2、由被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。
被上诉人陈朝阳答辩称，一、本案属于行政诉讼受案范围。（一）上诉人《回复函》对陈朝阳“非婚生育”的认定符合行政行为的成立要件。（二）上诉人《回复函》对陈朝阳“非婚生育”的认定侵犯了陈朝阳的合法权益。1、侵犯了陈朝阳的人身权和名誉权。2、侵犯了陈朝阳的提拔任用权，直接导致陈朝阳提拔任用的延误。3、将直接导致陈朝阳社会抚养费的征收，侵犯了陈朝阳的财产权。（三）上诉人称其所作《回复函》属于“不成熟行政行为”，不具有可诉性，此观点不适用于成文法国家的司法活动。（四）上诉人称“即使《回复函》对陈朝阳的提拔任用权利造成了影响，应属于内部行政行为的调整范畴，”属偷换概念。（五）上诉人称“根据《中共湖南省委关于党员违反人口与计划生育法律法规行为的处分规定》，对陈朝阳也应给予处分”,属于本末倒置。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（一）被上诉人在生育前通过了上诉人的严格审查，合法申领了《生育证》，这是其合法生育的依据和保障。（二）陈朝阳的生育不具备“非婚生育”的法定情节；上诉人行政行为擅自增加公民的义务，违背了计划生育立法宗旨，超出了计划生育的调整范围，应依法予以撤销。（三）《条例》及其解释未对血缘作出任何限制性规定。对公权来说，行政机关“法无授权不可为”；对私权来说，“法无禁止皆可为”。（四）从《条例》的整个安排和逻辑关系看，陈朝阳有合法婚姻，适用“非婚生育”错误。（五）从我省多年的执法实践以及具体案例来看，上诉人认定陈朝阳“非婚生育”缺乏案例支持。（六）上诉人《回复函》对陈朝阳“非婚生育”认定，是“自由裁量权”的滥用，是对私权的侵害。（七）上诉人《回复函》对陈朝阳“非婚生育”的认定违背了直接利益者意愿和公序良俗。综上所述，一审法院判决依据事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法审查，判决驳回上诉，维持原判，以保护公民的合法权益。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（八）项的规定，“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，应当裁定驳回起诉。显然，内部行政行为不直接对外产生法律效力，对行政相对人的合法权益明显不产生实际影响，因而不具有可诉性。本案中，上诉人长沙市开福区卫生和计划生育局对中共湖南省政协委员会办公厅纪律检查组出具的《关于陈朝阳同志生育性质认定的回复函》属于内部行政行为。该回复函并未被付诸实施，没有对被上诉人陈朝阳的合法权益明显产生实际影响。故陈朝阳的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条（一）项的规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
一、撤销长沙市开福区人民法院（2015）开行初字第00286号行政判决；
二、驳回被上诉人陈朝阳的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一六年八月十一日
书记员 刘烁星
附相关法律依据：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。