河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1827号
上诉人（一审被告）漯河市人民政府。住所地漯河市郾城区淮河路**号。
法定代表人蒿慧杰，该市代市长。
委托代理人吴涛，漯河市人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘洪军，河南强人律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）宋秀田，女，汉族，1950年08月01日生，住河南省漯河市源汇区。
被上诉人（一审原告）吴风鸣，男，汉族，1952年02月27日生，住河南省漯河市郾城区。
共同委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。
一审原告ＸＸ周，男，汉族，1951年01月26日生，住河南省漯河市源汇区。
委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。
一审第三人漯河市西城区管理委员会。住所地漯河市107国道西S241省道2公里处。
法定代表人于怀洋，该管理委员会主任。
委托代理人薛琳，漯河市城区管理委员会工作人员。
ＸＸ周、宋秀田、吴风鸣诉漯河市人民政府要求确认拆迁行为违法一案，许昌市中级人民法院依法作出（2016）豫10行初38号行政判决，漯河市人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人漯河市人民政府（以下简称漯河市政府）委托代理人吴涛、刘洪军，被上诉人吴风鸣及其委托代理人陈海峰，一审原告ＸＸ周委托代理人陈海峰，一审第三人漯河市西城区管理委员会（以下简称西城区管委会）委托代理人薛琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
ＸＸ周、宋秀田、吴风鸣一审诉称，ＸＸ周等三人系漯河市西城区阴阳赵镇大吴庄村村民，西城区管委会按照《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》的安排,组织实施大吴庄城中村改造项目，将ＸＸ周等三人拥有合法土地使用权和所有权的房屋列入大吴庄城中村改造的范围。西城区管委会组织阴阳赵镇人民政府、大吴庄村民委员会等相关部门组成大吴庄村城中村改造指挥部,具体负责拆迁事务。西城区管委会开始实施城中村改造后从未发布任何公告，西城区管委会组织实施大吴庄村城中村改造项目明显违法、错误。ＸＸ周等三人依法于2015年9月9日以西城区管委会为被告诉至漯河市中级人民法院，漯河市中级人民法院于2015年12月22日作出(2015)漯行初字第74号《行政裁定书》，该裁定以应当以漯河市政府为被告，驳回了ＸＸ周等三人的起诉，故ＸＸ周等三人提起本案诉讼。一审请求确认漯河市政府在大吴庄城中村改造项目过程中对ＸＸ周等三人房屋实施拆迁的行为违法。
许昌市中级人民法院一审查明，ＸＸ周等三人分别在大吴庄村拥有集体土地建设用地（农村宅基地）各一处,并建有面积不等的房屋，但未经房产登记机关予以核准登记。2013年2月25日，漯河市政府印发《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》（漯政办[2013]27号），该《方案》第二条工作目标中第（五）项载明责任单位是西城区管委会。2014年7月21日漯河市政府发布（漯政土[2014]110号）《征收集体土地公告》，该《公告》载明：征收土地位置及面积包括位于源汇区阴阳赵镇西河村、杨庄村、大吴庄村。征收阴阳赵镇大吴庄土地10.583公顷，总面积68.6215公顷，全部为集体建设用地。2014年8月15日分别召开大吴庄党员大会和村民代表会议审议通过了1、大吴庄村关于实施城中村改造相关事宜；2、关于收回集体土地用于城中村改造相关问题等事项。2014年8月16日，大吴庄村民委员会按照村民自治和“4+2”工作法，对决议进行公示，公示期为7天。2014年8月18日，漯河市旧城和城中村改造工作领导小组对大吴庄村城中村改造房屋征收补偿安置方案进行了审核并对西城区管委会作出《关于对西城区阴阳赵镇大吴庄村改造征收补偿安置方案的批复》（漯两改[2014]17号）。2014年8月23日大吴庄村委会经调查研究并广泛征求意见后，决定对大吴庄村进行城中村改造。2014年8月29日大吴庄村委会研究决定作出大吴庄村房屋征收搬迁通知，2014年9月1日开始交验结算。在实施大吴庄村城中村改造项目过程中，大吴庄村委组织召开动员会，进行各种决议公示；安排评估公司入户评估，工作人员入户丈量清点，入户发放安置补偿征求意见稿；西城区管委会针对安置补偿方案召开会议并召开大吴庄村城中村改造社会稳定风险评估会，完成了相关法律法规的程序规定。宋秀田和吴凤鸣的房屋，在没有签订征收安置补偿协议，获得安置补偿款的情况下已被拆除，ＸＸ周的房屋至一审庭审时尚未被拆除。
一审认为：一、关于被告主体是否适格的问题。《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》中明确规定，关于完成大吴庄村城中村改造项目及村庄征收任务的责任单位为西城区管委会，因其系漯河市政府的派出机构，不具备独立的法律地位，故西城区管委会在组织实施过程中产生的违法行为，其法律责任依法应当由其派出机关漯河市政府来承担，故漯河市政府作为本案被告主体适格。二、关于拆迁ＸＸ周等三人房屋行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家对集体土地及个人住宅可以依法进行征收。但是，征收时应当履行对权利人进行补偿的法定义务。漯河市政府拆迁宋秀田和吴凤鸣宅基地上的房屋用于大吴庄村城中村改造建设，应当予以补偿而未补偿，违反上述法律、法规的规定，故漯河市政府拆迁宋秀田和吴凤鸣房屋的行为违法，依法应当对拆迁宋秀田和吴凤鸣房屋的行为采取补救措施。因ＸＸ周的房屋至一审庭审时尚未被拆除，拆迁行为尚未成就，其合法权益是否被侵害不能确定，故一审不予支持。综上，一审判决：一、确认漯河市人民政府在大吴庄村城中村改造项目过程中对宋秀田和吴凤鸣房屋实施拆迁的行为违法；二、责令漯河市人民政府于一审判决生效之日起60日内对违法拆迁宋秀田和吴凤鸣房屋的行为采取补救措施；三、驳回ＸＸ周的诉讼请求。一审案件受理费50元，由漯河市人民政府承担。
漯河市政府不服一审判决，向本院上诉称:一、被上诉人的诉讼主体资格不适格。被上诉人未提供房屋所有权证以及合法建造房屋的事实证据，而不动产物权实行登记生效原则，因此，被上诉人与拆迁行为无法律上的利害关系，且吴顺平死亡后，一审法院未通知其他继承人参加诉讼，属程序违法。二、根据《物权法》相关规定，房屋被征收后，被征收人不能再主张物权，搬迁后的拆除行为也与被征收人无关。三、国务院仅规定了先补偿，后搬迁的程序，一审法院将补偿作为拆迁的条件无法律依据，且补偿款项已到位，只是还未签订补偿协议。四、房屋由村民委员会根据“四加二”工作法进行拆除，不属于政府授权行为，上诉人不应承担责任。综上，请求撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
宋秀田答辩称：一、答辩人有宅基地使用权证，对拆迁房屋享有合法权益。宋秀田属于吴顺平的第一顺位继承人，主体资格合法。二、上诉人对拆迁和搬迁的文字表述是在推卸责任，答辩人实施的是集体土地上房屋拆迁行为。三、答辩人未签订安置补偿协议，未领取补偿款，拆迁就是违法的。四、“四加二”工作法无法律依据，政府发布的集体土地征收公告三年实施方案中明确责任主体是西城区管委会，是上诉人的派出机构。因此，上诉人应承担法律责任。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为，从漯政办[2013]27号即《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》文件所规定的内容看，西城区管委会是实施涉案城中村改造的实施单位，上诉人所称的“4+2”工作法，并不影响西城区管委会作为组织实施者的职能及事实，同时由于西城区管委会是漯河市政府的派出机构，其在城中村改造过程中所实施的行为后果，应由作为派出机关的漯河市政府承担。完成房屋的征收应当履行征收、补偿及其强制执行或补偿协议及其协商履行的法律义务，其中完成征收程序意味着被征收人房屋所有权的丧失，完成补偿程序及其执行意味着被征收人请求补偿权及房屋使用权的丧失，在涉案房屋征收缺乏征收、补偿程序或补偿协议的情况下，上诉人漯河市政府虽持有空房验收单，仍不能证明其拆除行为的合法性，上诉人所称涉案房屋被征收后被征收人已丧失相关权利及诉讼资格的主张，也不能成立。西城区管委会在组织实施拆除涉案房屋之前，既未按照物权法的规定履行补偿程序，又未按照行政强制法的规定履行强制拆除程序，该拆除行为应确认违法。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人漯河市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 崔传军
二〇一七年七月四日
书 记 员 李子昱