新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）新行赔终3号
上诉人（一审原告）：沙依巴克区长胜茂元砂场（以下简称茂元砂场）。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区长胜大队。
经营者：许新刚，该茂元砂场业主。
委托代理人：王永财，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
委托代理人：高霞，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：乌鲁木齐市人民政府（以下简称乌市政府）。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路**号。
法定代表人：伊力哈木沙比尔，乌市政府市长。
委托代理人：丁毅，乌鲁木齐市国土资源局矿产资源管理处副处长。
上诉人茂元砂场因被上诉人乌市政府砂场行政关闭补偿一案，不服乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行赔初5号行政裁定。向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人茂元砂场经营者许新刚、委托代理人王永财、高霞，被上诉人乌市政府委托代理人丁毅到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2013年4月21日，茂元砂场领取了采矿许可证，有效期限至2014年4月21日，地址为沙依巴克区长胜大队。2014年8月23日，乌市政府常务会议审议通过《乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治实施方案》（以下简称：《实施方案》）。2014年9月9日，乌市政府办公厅作出乌政办[2014]181号《关于印发乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治实施方案的通知》（以下简称：《实施方案通知》），将《实施方案》印发沙区、乌市国土局等下级行政机关。《实施方案》对乌鲁木齐南部砂场碎石场清理整治工作提出工作目标，包括：对216国道沿线长胜大队片区13家砂场，实施关闭退出。主要工作和职责分工包括：沙依巴克区要尽快研究长胜大队片区采矿权过期砂场的处理方案，督促各砂场在规定期限内自行拆除生产设施，转移矿产品，并按照市国土和环保部门的要求，积极开展回填治理和生态恢复，对在规定期限内未完成搬迁的砂场要予以强制清场；市国土资源局对依法决定关闭的砂场，按法定程序吊销或注销其采矿许可证。实施步骤包括：2014年10月31日前，关闭长胜大队13家砂场。2015年10月31日前，开展长胜大队片区13家砂场治理及铁路道渣石矿治理工作。《实施方案》后附采矿证过期砂场名单，其中包括原告。2014年11月17日，市国土资源局向原告等13家矿山作出乌国土资函[2014]1155号《关于乌鲁木齐市新天源工贸有限公司砂场等13家矿山限期办理注销登记的通知》，主要内容为：按照乌市政府乌政办[2014]181号《实施方案通知》要求，你矿属关闭矿山，采矿许可证不予延续。请于2014年11月26日前到我局办理注销登记，逾期不办理的，按照《矿产资源开采登记管理办法》第二十二条的要求，吊销你矿采矿许可证。2015年4月3日，沙区政府办公室作出沙政办发[2015]36号《转发区城区管理委员会办公室关于＜沙依巴克区南部沙场碎石场清理整治实施方案＞的通知》。2015年4月13日，沙区政府向茂元砂场作出《关于关闭长胜片区砂场碎石场的通知》，要求茂元砂场立即停产关闭，在2015年4月28日前自行拆除机械生产设施，尽快转移已生产的矿产品，并开展回填治理和生态环境恢复工作。后茂元砂场对沙区政府的上述通知不服，向本院提起行政诉讼。本院在对该案审理期间，沙区政府撤销了《关于撤销关闭长胜片区砂场碎石场通知的通知》，茂元砂场遂向本院申请撤回起诉。2015年11月27日，本院作出（2015）乌中行初字第85号行政裁定书，裁定准许茂元砂场撤回起诉。茂元砂场于2016年2月2日以乌市政府为被告向本院提起诉讼。
另查明，在本院审理中，经询问茂元砂场，其表示不变更本案被告。
原审法院认为，一、从市国土资源局向茂元砂场作出《关于乌鲁木齐市新天源工贸有限公司砂场等13家矿山限期办理注销登记的通知》，以及沙区政府向茂元砂场作出《关于关闭长胜片区砂场碎石场的通知》、《关于撤销关闭长胜片区砂场碎石场通知的通知》等事实来看，相关行政机关的行政行为对茂元砂场的权利义务产生实际影响，而《实施方案》、《实施方案通知》系乌市政府针对乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治工作对下级行政机关进行工作部署和安排，系上下级行政机关的内部行文，并未向茂元砂场进行送达，未产生责令关闭茂元砂场的行政效果，即对茂元砂场的权利义务不产生实际影响。二、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定：错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，乌市政府作出的《实施方案》、《实施方案通知》未产生责令关闭茂元砂场的行政效果，茂元砂场请求依法判令被告补偿因责令关闭原告砂场造成的直接经济损失3515万元及预期可得利益，乌市政府非本案适格被告。经本院告知茂元砂场变更被告，其不同意变更。三、《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告茂元砂场诉称，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，乌市政府关闭原告砂场，应对因责令关闭原告砂场造成的损失予以补偿。茂元砂场所持采矿许可证有效期限至2014年4月21日，若原告茂元砂场认为乌市政府2014年8月23日的《实施方案》、2014年9月9日《实施方案通知》，存在《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的变更或者撤回已经生效的行政许可的情形，主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请，原告未向行政机关申请，直接向本院起诉，亦不符合法律规定。
综上，对茂元砂场的起诉应予驳回。原告茂元砂场的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，遂裁定：驳回原告茂元砂场的起诉。
茂元砂场上诉称，1、[2014]181号文件虽然是上级指导下级的工作安排和部署的内部文件，达到了砂场被关闭的行政效果，对上诉人产生了实际影响；2、从行为指向来看，针对的是特定的人，而非不特定的对象，即上诉人，文件也只能适用于特定的范围，即场所大队片区，它实际就是涉及到上诉人权利的具体行政行为。因此，被上诉人作为本案被告主体适格；3、上诉人的采矿许可证尚在合法期限内，被上诉人即作出181号文件，理应对上诉人给予补偿；4、请求依法撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行赔初5号行政裁定书，发回重审。
乌市政府辩称，1、乌鲁木齐市人民政府办公厅下发的《实施方案的通知》乌政办[2014]181号文件不是可诉的行政行为，《实施方案》是上级行政机关对下级行政机关进行工作部署和安排，是内部的行政行为，并不是针对上诉人的外部的行政行为。不符合行政诉讼起诉条件，应依法驳回其诉讼请求；2、采矿许可证的颁发、吊销是国土资源局的行为，我方不是本案适格的被告主体；3、本案已经过诉讼期，应依法予以驳回。
本院审理查明，一审判决认定的事实与本院审理查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、依据《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定，被上诉人乌市政府具有将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划的职权。可以根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划。该规划可以包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。2014年8月23日，被上诉人乌市政府常务会遵循上述法律规定，审议通过《乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治实施方案》。该实施方案是被上诉人乌市政府基于其行政辖区环境保护规划要求而制定，是其履行主体责任的内部审批行为。审议通过该实施方案仅系整个环境保护方案制定的一个程序性环节，本身并不对茂元砂场产生实质性影响。真正对原告权利义务产生实际影响的是实施该《实施方案》过程中的停止开采通知或者关闭决定等行政行为。故茂元砂场只能对具有此实质性影响行为提起行政诉讼，且被告主体亦是作出该行政行为的行政主管机关。涉案《实施方案》虽然通过乌市政府办公厅于2014年9月9日以《实施方案的通知》乌政办[2014]181号文件形式下发，该通知直接指向的是其所属各行政主管部门，是市政府对整治违环的相关行政部门发布的整治方案及欲整治内部命令，对上诉人茂元砂场而言，并不直接产生实际权利义务的影响。因此，上述行为均不具有可诉性，依法亦不属于行政诉讼的受案范围。对此，一审法院认为该《实施方案》、《实施方案通知》系上下级行政机关的内部行文，并未向茂元砂场进行送达，未产生责令关闭茂元砂场的行政效果，即对茂元砂场的权利义务不产生实际影响，其认定是正确的。
二、上诉人茂元砂场提起本案诉讼是针对被上诉人乌市政府因通过该《实施方案》与下发《实施方案通知》行为，请求被上诉人补偿因责令关闭其砂场造成直接经济损失3515万元及逾期可得利益。因被上诉人该行为系内部行为并不产生外化效果，在上诉人茂元砂场获知前只在行政机关内部运行或在不同行政机关之间运行，并不直接对外创设权利义务。故茂元砂场所诉称的责令关闭事实不存在，其既主张要求被上诉人乌市政府应当给予上诉人3515万的经济补偿没有事实根据与法律依据，一审法院未给予支持亦是正确的。同时，上诉人茂元砂场提起本案行政诉讼针对的就是被上诉人乌市政府该行为。在针对该行为诉讼与要求承担法律责任上，不存在错列被告问题，一审法院认为茂元砂场错列被告要求变更被告，属适用法律不当，本院依法予以纠正。
综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
（2016）新01行赔初5号行政裁定；
二、驳回沙依巴克区长胜大队茂元砂场的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 路 晓 剑
审判员 刘 洁
审判员 哈里木拉提阿木提
二〇一七年五月二十二日
书记员 张 静 雨