湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第23号
上诉人（原审原告）吴吉英，女，1948年7月20日出生，苗族。
委托代理人龙盛昌，男，1930年6月7日出生，苗族。
委托代理人张光宏，男，吉首市民众法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）吉首市人民政府。
法定代表人李卫国，该市市长。
委托代理人吴田芳，男，1966年1月13日出生，汉族，系吉首市司法局法律援助中心主任。
原审第三人龙仕召，女，1957年3月20日出生，苗族。
委托代理人彭祥文，男，湖南生元律师事务所律师。
委托代理人张言舟，男，1950年8月14日，土家族，系龙仕召的丈夫。
上诉人吴吉英因与被上诉人吉首市人民政府及原审第三人龙仕召土地行政撤销一案，不服凤凰县人民法院（2013）凤行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月12日第一次公开开庭审理了本案。上诉人吴吉英及其委托代理人向明礼、龙昌福，被上诉人吉首市人民政府的委托代理人吴田芳，原审第三人龙仕召及其委托代理人彭祥�、张言舟到庭参加诉讼。因原审第三人龙仕召当庭对上诉人的委托代理人向明礼的身份提出口头异议且异议成立，上诉人吴吉英要求另行委托代理人，本案延期审理。本院于2014年6月3日第二次公开开庭审理了本案。上诉人吴吉英及其委托代理人龙盛昌、张光宏，被上诉人吉首市人民政府的委托代理人吴田芳，原审第三人龙仕召及其委托代理人彭祥文、张言舟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告吴吉英与第三人系继母女关系。1984年农村经营承包到户时，原告吴吉英丈夫龙盛昌按5人承包田土，由吉首市人民政府颁发户名为“龙胜昌”（实为龙盛昌）的《土地使用证》。1985年龙盛昌由民办教师转为国家教师，1990年11月15日龙盛昌与原告吴吉英再婚并进行了婚姻登记。第一轮土地承包期界满后国家进行第二轮土地承包经营，被告吉首市人民政府于2000年9月29日向原告吴吉英颁发《土地承包经营权证》，《土地承包经营权证》裁明有原告承包经营的土地有原吉首市万溶江乡兴隆村地名为“水井坨”等地块，同时，该《土地承包经营权证》发包方栏目为：万溶江乡人民政府经管站，且证上无字号及发证时期。在诉讼过程中，双方当事人未提交承包方为原告吴吉英的《土地承包合同书》。2007年10月第三人龙仕召向被告吉首市人民政府申请收回原告吴吉英所持的《土地承包经营权证》，吉首市人民政府于2007年10月26日以吉政发（2007）26号文件形式，作出《吉首市人民政府关于撤销吴吉英所持〈土地承包经营权证〉的决定》，决定撤销吴吉英所持有的2000年9月29日发包方为万溶江乡人民政府经管站的《土地承包经营权证》。吴吉英不服，向州人民政府申请复议，州政府于2008年3月29日以州府复决字（2008）第5号作出复议决定，维�吉首市政府吉政发（2007）26号文件的处理决定。吴吉英便于2008年向吉首市人民法院提起行政诉讼，要求撤销吉首市政府吉政发（2007）26号文件，吉首市人民法院于2008年7月4日作出（2008）吉行初字第12号行政判决书，以吉政发（2007）26号文件认定吴吉英户口未迁入吉首市，与案件事实不符，适用法律错误为由，判决撤销吉首市政府吉政发（2007）26号文件。2012年5月第三人龙仕召又向被告吉首市人民政府申请撤销原告吴吉英所持的《土地承包经营权证》，被告吉首市人民政府于2007年7月27以吴吉英没有与发包方签订承包合同而持有《土地承包经营权证》为由，作出吉政发（2012）21号文件，决定撤销吴吉英持有的《土地承包经营权证》，因该文件出现笔误，吉首市人民政府于2012年12月17日作出吉政发（2012）32号文件，决定撤销吉政发（2012）21号文件。2012年12月21日，第三人�仕召再次向吉首市人民政府提出撤销吴吉英所持《土地承包经营权证》的申请，吉首市人民政府于2013年5月13日作出（2013）吉政发8号文件，决定撤销吴吉英持有的2000年9月29日发包方为原万溶江乡人民政府经管站的《土地承包经营权证》，同时驳回第三人龙仕召请求确认吴吉英所持承包证登记的三宗地块归龙仕召承包经营的申请。原告不服，便向人民法院提起行政诉讼。
原判认为，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，由发包方和承包方在订立承包合同的基础上产生。本案中，发包方与承包方未签订承包合同，同时，吉首市人民政府为原告吴吉英颁发的《土地承包经营权证》，在发包方一栏裁明为“万溶江乡人民政府经管站”，但乡人民政府经管站不属于土地承包的发包主体，其发包主体应属村�体经济组织，且《土地承包经营权证》无字号及发证日期，不符合国家对农村土地承包经营权证管理规定的形式要件，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第六条农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。因此，被告吉首市人民政府于2013年5月13日作出（2013）吉政发8号文件这一具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，应予维持。对原告吴吉英关于被告吉首市人民政府于2013年5月13日作出（2013）吉政发8号文件属重复行政的陈述，虽然吉首市人民政府作出（2013）吉政发8号与其在2007年作（2007）26号文件，在结果上基本相同，但主要事实和理由已改变，不属于重复行政。据此，依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决：维持被告吉首市人民政府于2013年5月13日作出的吉政发（2013）8号《吉首市人民政府关于撤销吴吉英所持〈土地承包经营权证〉的决定》文件。
上诉人吴吉英不服一审判决上诉称：一、被上诉人的行政决定和一审行政判决认定事实有误。1.1990年上诉人和龙盛昌再婚结婚登记，后上诉人户口迁入兴隆村一组，上诉人系龙盛昌家土地承包新增加的成员，土地延包后2000年9月，原村委会和村民小组把龙盛昌家1984年承包的水井坨、祖文门前、刁盘园等12处山林土地的《土地承包经营权证》上的户主由龙盛昌变更为上诉人是合法的。2.第一轮土地承包合同1984年由龙盛昌和发包方签订，第二轮土地承包合同由上诉人和发包方签订后交吉首市经管局审查尚未发给上诉人，该事实上诉人提供有兴隆社区和村民小组的证明。3.水井坨、祖文门前、刁盘园等土地山林是上诉人家承包的，2004年已经州中院民事判决确认。二、被上诉人行政决定和一审行政判决适用法律错误。被上诉人和原审判决不适用土地承包法和中央相关政策，适用法律错误。被上诉人作出行政决定适用土地管理法第14条第一款，却又撤销上诉人土地承包证，自相矛盾。三、被上诉人的行政决定和一审行政判决程序违法。1.本案是土地承包纠纷，按土地承包法51条规定应由法院审理，被上诉人作出行政处理决定，主体不符，越权行政，上诉人《土地承包经营权证》上发包方为万溶江乡经管站是填发单位的错误，对此只能依照《土地承包经营权证管理办法》第11条规定申请变更，被告利用行政职权撤销是违法的。2.一审开庭辩论中，上诉人要求被上诉人提供相关法律依据和理由时，受到审判人员制止，审判程序违背司法公开公正原则。3.被上诉人重复行政，原审对被上诉人的行政乱作为，用主要事实和理由已改变，不属重复行政，不合实际。请求依法撤销（2013）凤行初字第15号行政判决，维护上诉人吴吉英所持有的《土地承包经营权证》。
被上诉人吉首市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，上诉人上诉理由不能成立。1.1984年承包到户时吴吉英非龙盛昌家庭成员，当时家庭成员包括第三人和其他子女，吴吉英的土地承包经营权证不是变更户主的问题。2.第二轮土地承包时，上诉人与土地发包方没有签订承包合同。3.上诉人称《土地承包经营权证》发包方为万溶江经管站填写误差，既然有错误就应当纠正，予以撤销。二、一审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人龙仕召口头述称：一、一审认定事实清楚。1985年龙盛昌已转为居民户口，第二轮承包时上诉人吴吉英不是新增加的土地承包家庭成员；上诉人未与兴隆村签订承包合同，经管站出具有相关证明；上诉人吴吉英证上的发包方为经管站，发包方错误。二、被上诉人的处理决定及一审程序合法。撤证是具体行政行为，不是民事纠纷。龙盛昌已转为居民户口，不是诉争土地承包方，不存在遗漏当事人。三、一审适用法律正确。
在二审中，双方当事人均没有新的证据向本院提交。
本院经审理查明的案件事实与原判认定的事实一致。
另查明，本案上诉人与原审第三人之间因争议地“水井坨”引发的侵权纠纷终审判决（2006）州民再终字第17号民事判决认为：“吴吉英作为龙盛昌的家庭成员承包了龙盛昌经营管理的山林‘水井坨’符合农村承包政策，并持有政府核发的《土地承包经营权证》。……所争议的‘水井坨’山林登记权属清楚。”
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出的吉政发（2013）8号《吉首市人民政府关于撤销吴吉英所持〈土地承包经营权证〉的决定》，认定事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。
关于事实认定，当事人争议的主要焦点有二：其一，上诉人与发包方是否签订了土地承包合同；其二，上诉人《土地承包经营权证》是否是填写错误。上诉人主张第二轮土地承包合同已交吉首市经管局尚未发给上诉人。《湖南省农村合作经济承包合同管理办法（试行）》第十六条规定，“承包合同一式三份，分别由当事人双方和承包合同管理机关收执。”在本案一、二审审理过程中，上诉人未提交当事人一方收执的承包合同；上诉人也不能提供充分证据对其主张的事实予以证明，上诉人提交的兴隆社区居委会及�隆社区第一居民小组的相关证明，不符合行政诉讼证据规则，且证明内容与被上诉人提交的乾州经管站及吉首市经管局的相关证明的内容相矛盾。故，被上诉人认定上诉人没有与发包方签订承包合同，认定事实清楚。另外，上诉人主张发包方“万溶江乡人民政府经管站”是颁证部门的填写错误。《湖南省农村合作经济承包合同管理办法（试行）》第五条规定，“签订承包合同，按生产资料所有制的权属组织进行。属乡（镇）、村、组所有的生产资料，分别由乡（镇）、村、组的合作经济组织为发包方，没有设立合作经济组织机构的地方，由乡（镇）人民政府、村民委员会或村民小组代行合作经济组织职能。”湘办发（1997）42号《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中规定，“各级农办、农村经营管理局（站�是土地承包工作的业务主管部门，负责土地承包期延长工作的指导、承包合同的管理、承包纠纷的调解和仲裁、上地承包经营权证的发放等工作。”“万溶江乡人民政府经管站”不是发包方，而是土地承包工作的业务主管部门；没有证据证明发包方系颁证部门的填写错误。故，上诉人主张发包方是颁证部门填写错误的上诉理由不能成立。
关于法律适用。上诉人主张被上诉人适用土地管理法适用法律错误，应适用农村土地承包法。上诉人持有的《土地承包经营权证》上兴隆村民委员会第一村民小组加盖公章时间为2000年9月29日，当时农村土地承包法尚未施行，故上诉人适用土地管理法并无不妥。
关于程序问题。上诉人主张被上诉人作出行政处理决定，越权行政，且重复行政。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定，“行政机关行政程序违法的，行政机关应当�职权或者依申请自行纠正。”被上诉人是承包经营权证的法定颁证主体，被上诉人根据原审第三人的申请对上诉人持有的《土地承包经营权证》进行审查并对颁证行为作出处理决定，未超越职权。被上诉人并未对当事人的土地承包经营纠纷进行处理，不违反农村土地承包法第五十一条的规定。被上诉人作出的具体行政行为相对于被人民法院撤销的行为，其主要事实或者主要理由已改变，且不是基于人民法院判决重新作出具体行政行为，故上诉人主张被上诉人重复行政的上诉理由不能成立。
综上所述，被上诉人吉首市人民政府作出的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律的依据，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴吉英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一四年七月三日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……