四川省绵阳市游仙区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）游行初字第8号
原告吴顺辉，男，汉族，住四川省绵阳市游仙区。
被告绵阳市游仙区东宣乡人民政府，住所地四川省绵阳市游仙区东宣乡。
法定代表人王科，乡长。
委托代理人夏鹏，系被告单位工作人员。
委托代理人马波，四川联衡律师事务所律师。
原告吴顺辉诉被告绵阳市游仙区东宣乡人民政府土地管理纠纷一案，本院于2015年7月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年10月12日公开开庭进行了审理。原告吴顺辉及被告绵阳市游仙区东宣乡人民政府（简称东宣乡政府）的委托代理人马波、夏鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告吴顺辉诉称：原告系退伍军人，因1989年回乡时无住处和承包土地，由民政部门和政府决定将原东宣乡星光村七社闲置的旧学校由民政局出钱买下交由原告居住。2005年4月，游仙区人民政府对原告颁发了土地承包经营权证。该证载明了原告承包土地的承包期限及四至界限，在原告的承包地范围内有一个小池塘。后原告外出打工，期间将承包土地无偿交给杨军家使用，杨军将小池塘扩展为鱼塘。原告回家后要求收回承包地，杨军认为扩展的鱼塘地为他家所有，双方为此发生纠纷，原告口头或者书面多次请求村、社、乡解决未果，于2014年向法院提起民事诉讼，绵阳市中级人民法院民事裁定书认为，土地权属争议，应由乡人民政府解决，驳回了原告的起诉。2015年3月3日，原告向被告申请处理该土地纠纷，被告不履行职责，指派工作人员于2015年5月21日以星光村村委会名义违法作出《关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》。现原告提起诉讼，要求判决撤销《关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》，判令被告东宣乡人民政府限期对原告与杨军土地使用权纠纷作出处理。
被告绵阳市游仙区东宣乡人民政府辩称：杨军与原告的纠纷属于土地侵权纠纷，应该提起民事诉讼；四川省绵阳市中级人民法院民事裁定书驳回原告的起诉后，被告指派了工作人员及村委会通过调查了解情况，依据事实和法律规定，就涉案土地争议作出了调处意见，该调处意见是被告依职权作出的具体行政行为，请求驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭举出了以下证据：
1、《关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》，证明东宣乡政府授权星光村村委会作出了具体行政行为。
2、绵阳市游仙区东宣乡星光村村民委员会于2015年3月1日提出的申请，证明被告法定代表人王科在申请上批复，授权村委会进行调处。
3、被告法定代表人的工作笔记，证明在2015年5月申猛向王科汇报调处情况，乡政府已经对原告吴顺辉及杨军的土地纠纷作出了处理意见，并送达给了双方当事人。
4、游仙区东宣乡星光村七社土地二轮承包分户登记册、农村土地承包经营台账，证明原告的土地分配情况。
5、东宣乡司法所对原告吴顺辉、杨军、高云建、申桂芳、高兴胜，何家贤、余艳华的询问笔录，证明以上材料是村委会作出调处意见的依据。
原告的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但投票时原告没有参加，乡政府授权村委会投票处理解决土地争议不合法；对证据2、3、4无异议；对证据5中证人所陈述的事情真实性有异议，不能证明涉案土地是杨军家的。
原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭举出了以下证据：
1、2015年1月19日绵阳市游仙区东宣乡星光村村委会及绵阳市游仙区东宣乡村镇建设环境保护办公室出具的证明，证明东宣乡星光村七社吴顺辉二轮土地承包地观音地面积0.4亩，产量259斤属实。
2、2014年11月22日，东宣乡原民政干事出具的证明，证明星光小学的房子由原告吴顺辉居住。
3、原告吴顺辉的农村土地承包经营权证，证明原告吴顺辉的土地承包范围。
4、证人申猛的证言，证明涉案土地争议的由来与过程。
被告的质证意见为：对证据1-3无异议；对证据4的真实性无异议，可以证明涉案土地长达20年来都是杨军家在占有和使用，双方都没有发生纠纷，且观音地面积不止0.4亩，可以兼容杨军家土地的存在。
经庭审举证、质证，本院对证据作如下认证：对被告提供的证据1-5，原告对其本身真实性均无异议，可以证明在对原告及部分村民调查并查询二轮土地承包登记册后，星光村村委会作出了《关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》，并汇报给被告法定代表人的事实；原告提供的证据，被告对其真实性均无异议，可以证明涉案土地争议的由来。以上证据具有合法性、与本案亦有关联性，本院予以采信。
经审理查明：原告吴顺辉系绵阳市游仙区东宣乡星光村七社村民，与杨军相邻而居。原告与杨军因东宣乡星光村七社0.4亩观音地的土地承包经营权权属发生纠纷后，原告吴顺辉向本院提起民事诉讼，本院作出民事判决后，原告吴顺辉不服，提出上诉。2015年2月2日，四川省绵阳市中级人民法院作出（2014）绵民终字第2184号民事裁定书，认为该案属于个人之间的土地使用权归属争议，应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。原告吴顺辉遂向被告提出申请，要求被告对争议的土地使用权及时调查处理。2015年5月21日，东宣乡星光村村民委员会组织东宣乡星光村七社村民进行了民主投票表决，并根据表决结果作出了《游仙区东宣乡星光村村民委员会关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》，结论为：星光村七社杨军同志为观音地0.4亩土地经营权者。原告吴顺辉不服，遂诉至我院，提出上述诉讼请求。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上处理…”，被告作为乡级人民政府，在原告吴顺辉提出对争议的土地使用权权属进行调处的申请后，有依法受理该申请并作出处理的法定职责。被告提出，其在受理原告吴顺辉的调处申请后，通过委托授权东宣乡星光村村民委员会对该纠纷进行调处，村委会也作出了《关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》，被告依法行使了职责，不存在不作为的行为。但是，依据相关的法律规定，行政委托是行政机关在依法将行政职权或者事项委托给有关组织或者个人行使或者实施，受委托者应当以委托机关的名义、代表委托机关作出行政行为，而本案中被告提交的《星光村村委会关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》，不仅在形式上系以游仙区东宣乡星光村村委会的名义作出，还在实体处理上通过召开星光村七社社员大会、以该社员大会民主投票表决结果为依据形成调处意见，既不符合行政委托系以委托机关名义对相对人作出行政行为的特征，也不符合受委托人依据委托人享有的公权力自行作出决定的行为方式，故星光村村委会作出的《关于解决七社吴顺辉与杨军土地经营权争议的调处意见》，是村委会自己采用民主决策方式对纠纷作出的调处行为。被告的该答辩意见，本院不予采纳。因该调处意见不是被告的具体行政行为，原告诉请撤销该调处意见，不是行政诉讼的受案范围，本院不予支持。综上，被告在受理原告的申请后未依法履行其法定职责，原告要求被告限期对土地使用权纠纷作出处理的诉讼请求，于法有据，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，判决如下：
一、被告绵阳市游仙区东宣乡人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告吴顺辉与杨军的土地使用权权属纠纷作出处理；
二、驳回原告吴顺辉的其它诉讼请求。
本案征收案件受理费50元，由被告游仙区东宣乡人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 贾武君
审 判 员 陈海燕
人民陪审员 李西淑
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 王维安