浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉平行初字第4号
原告：卢兰芳。
原告：钱建红。
原告：钱伟。
法定代理人：卢兰芳，系原告钱伟母亲。
原告：钱建萍。
以上四原告委托代理人：王爱华、冯小燕，浙江兴嘉律师事务所律师。
被告：嘉兴市秀洲区人民政府，住所地：嘉兴市秀洲区洪兴路1765号。
法定代表人：盛付祥，区长。
委托代理人：何鑫芳，浙江子城律师事务所律师。
委托代理人：金峰。
第三人：嘉兴市秀洲区王江泾镇沈家桥村村民委员会，住所地：嘉兴市秀洲区王江泾镇沈家桥村。
代表人：施建伟。
委托代理人：乔谢桦，浙江子城律师事务所律师。
第三人：冯奎炳。
委托代理人：李夏芬。
第三人：李夏芬。
第三人：冯亚琴。
原告卢兰芳、钱建红、钱伟、钱建萍不服被告嘉兴市秀洲区人民政府作出的土地行政管理具体行政行为，于2013年12月11日向嘉兴市秀洲区人民法院提起行政诉讼。经嘉兴市中级人民法院指定管辖，本院依法组成合议庭，于2014年1月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2014年3月31日、2014年7月4日二次公开开庭审理了本案。原告卢兰芳、钱建红、钱伟、钱建萍的委托代理人王爱华、冯小燕，被告嘉兴市秀洲区人民政府委托代理人何鑫芳、金峰，第三人嘉兴市秀洲区王江泾镇沈家桥村村民委员会的代表人施建伟、第三人冯奎炳的委托代理人李夏芬、第三人李夏芬在第一次开庭时到庭参加诉讼；原告钱建萍及其四原告委托代理人冯小燕，被告嘉兴市秀洲区人民政府（下称秀洲区政府）委托代理人何鑫芳、金峰，第三人嘉兴市秀洲区王江泾镇沈家桥村村民委员会（下称沈家桥村民会）的委托代理人乔谢桦，第三人冯奎炳的委托代理人李夏芬、第三人李夏芬在第二次开庭时到庭参加诉讼；第三人冯亚琴经本院合法传唤，无正当理由两次均未到庭。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限至2014年7月18日。本案现已审理终结。
被告秀洲区政府于2001年7月31日作出同意编号为秀洲土（农）（2001）555号农村村民住宅用地调出和编号为秀洲土（农）（2001）556号农村村民住宅用地调进的土地管理具体行政行为。被告秀洲区政府于2014年1月27日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1.房屋买卖契书、嘉城集建（加）字第41411012号集体土地建设用地使用证各一份，证明：在对（2001）555、556号呈报表的审批时是根据房屋买卖契书、集体土地建设用地使用证，按照嘉兴市郊区人民政府嘉郊政（1989）106号文件的规定，实施了宅基地审批程序；2.准予迁入证明、常住人口登记表各一份，证明：第三人冯奎炳、冯亚琴因婚迁于2000年8月26日迁入嘉兴市郊区嘉北乡沈家桥村11组；3.秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表各一份，证明：审批合法。4.户口准迁证、户口变更明细单各一份，证明：原告钱建红不符合本案原告主体资格；5.1986年《中华人民共和国土地管理法》第八条、第三十八条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）第六条；《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条；嘉兴市郊区人民政府嘉郊政（1989）106号文件《嘉兴市郊区农村居民住宅用地管理暂行办法》第十四条。
原告卢兰芳、钱建红、钱伟、钱建萍诉称：原告卢兰芳因子女工作和结婚等原因自1988年起不在沈家桥村11组生活。第三人李夏芬系原告老家邻居李金泉出嫁女儿，1989年因故搬回娘家居住，因李家房屋紧缺就向原告借住房屋。2001年上半年，第三人李夏芬以其丈夫需迁户口到现住处为由向原告借用土地使用权证，但第三人李夏芬在借到土地使用权证后却对第三人沈家桥村民会谎称原告一家要转让宅基地给第三人李夏芬，并伪造原告签名替原告提交了宅基地调出呈报表，第三人沈家桥村民会、被告秀洲区政府对呈报表没有进行形式及实体审查，便作出了许可审批。秀洲土（农）（2001）555号、556号呈报表中申请调出人员与嘉兴市农村社员（居民）建房用地申请表86编号：嘉北字227号所登记的人数不一致，被告未认真审查，在原告宅基地上户主还没有调出的情况下，被告已同意让第三人李夏芬调入宅基地，故在程序上严重不合理和内容上不合法，属被告未尽审查义务，该审批应为无效审批。请求判令：1.撤销被告秀洲区政府作出的编号为秀洲土（农）（2001）555号农村村民住宅用地呈报表的审批；2.撤销被告秀洲区政府作出的编号为秀洲土（农）（2001）556号农村村民住宅用地呈报表的审批；3.本案诉讼费用由被告承担。针对自己的主张，原告方提供了以下证据：1.户口簿、嘉兴市农村社员（居民）建房用地申请表（86编号：嘉北字227号）一份，证明：原告卢兰芳系沈家桥村牛溪洋3号户主，其他三原告系户员。两间半平房和两间猪舍系四原告所有，在1986年到2001年间拥有相应的宅基地；2.秀洲土（农）（2001）555号农村村民住宅用地呈报表，证明呈报表登记的内容和程序均不合法；3.秀洲土（农）（2001）556号农村村民住宅用地呈报表，证明呈报表登记的内容不符合程序。
被告秀洲区政府辩称：1.被告对秀洲土（农）（2001）555号农村村民住宅用地呈报表、秀洲土（农）（2001）556号农村村民住宅用地呈报表的审批程序、内容合法，被告依据原始的房屋买卖契书、原《集体土地建设用地使用证》、准予迁入证明及根据集体土地所在地村民小组、村民委员会、乡（镇）人民政府等同意意见才作出的审批，该审批符合在2001年时使用的法律法规；2.原告在陈述事实时故意隐瞒其1994年房屋转让的重大事情；3.原告提起行政诉讼已超过法律规定的期限；4.本案涉及的原始房产已不存在，第三人李夏芬于2010年已将平房翻建成楼房，在翻建过程中，原告卢兰芳未提出过异议，也未主张宅基地；5.原告钱建红不是本案涉及的农村宅基地的权利人，不符合原告的起诉资格。请求驳回原告全部诉讼请求。
第三人沈家桥村民会辩称：该两份表是李夏芬将房屋买卖契书、土地证拿到村里要求村里帮忙代写的，村里在办理房屋及宅基地调出调进时一直是做代写服务的。为此，第三人沈家桥村民会提供了以下证据：1.情况说明、农民土地承包使用证帐册、分户审批表各一份，证明：因原告买卖房屋的行为，其相应的部分承包经营田转让给了第三人冯奎炳、李夏芬一家，证明买卖事实的存在；2.独生子女奖励名册、名单、报销单各一份，证明：原告经常性到村里，对第三人李夏芬翻建房屋以及宅基地的审批都是知晓的。
第三人李夏芬辩称：1994年，卢兰芳要把房子卖掉，李夏芬父亲和卢兰芳协商后就把房子买过来，卢兰芳把土地证给了李夏芬父亲。后李夏芬家要造房子，李夏芬父亲就把土地证给我，李夏芬家人均不识字，就交到村里帮忙代写后拿去审批。
第三人冯奎炳的答辨意见与李夏芬一致。
第三人冯亚琴未作答辩。
本院在审理过程中依法调取了以下证据：1.本院于2014年4月4日对沈家村民会原村干部计海荣所作的调查笔录一份；2.同日对沈家桥村民会原会计陈明华所作的调查笔录一份。
经庭审质证，本院对以上证据作如下认定：
一、被告秀洲区政府在法定期限内提供了作出具体行政行为的证据、依据，并经本院要求在第二次开庭时提供了钱建红户口准迁证和户口变更明细单，现对被告秀洲区政府提供的证据作如下认定：
1.对于被告提供的证据3（秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报）），与原告提供的证据相一致，符合证据的特性，对该证据本院予以认定；2.对于被告提供的证据2（准予迁入证明和常住人口登记表）、证据4（户口准迁证、户口变更明细单）原告及第三人均无异议，本院予以认定，作为定案依据；3.对于被告提供的证据1（房屋买卖契书和嘉城集建（加）字第41411012号集体土地建设用地使用证），原告认为：共有房屋买卖应有共有人共同签名，原告卢兰芳无权处理该房屋；契书的签名和书写都是出自一人，第三人李夏芬陈述房屋买卖由其父亲一手操作，该陈述与证据显示由第三人冯奎炳签名有矛盾；原告未签过字，被告应提供原始装订目录，证据存在伪造可能；对该证据不予认可。本院经审查认为，结合被告、第三人提供的证据和陈述以及本院所作的调查笔录来分析，该两份证据应当是被告作出具体行政行为的依据，与本案具有关联性；原告对证据的真实性有异议，却未能提供相反证据证明，故原告的质证意见不能成立；被告提供的该两份证据符合证据三性的特征，对该证据本院予以认定，作为定案依据。
二、对原告提供的证据的真实性被告、第三人均无异议，本院予以认定，作为定案依据。
三、对第三人沈家桥村民会提供的证据1、2，原告认为，情况说明是第三人单方所作，不予认可；其他证据真实性无异议，但第三人沈家桥村民会的证据不能证明原告买卖房屋和知道第三人李夏芬翻建房屋的事实。本院经审查认为，第三人沈家桥村民会所作的情况说明虽然是单方意见，但由于第三人沈家桥村民会是本案当事人，因此可将该说明作为当事人陈述的事实；对其他证据，原告、被告及第三人李夏芬对真实性无异议，本院予以认定。
四、对于本院所作的两份调查笔录，双方当事人均无异议，本院予以认定，作为定案依据。
综上，本案经法庭审理，查明以下事实：
1994年12月30日，第三人李夏芬、冯奎炳因居住需要由李夏芬父亲出面向原告卢兰芳购买其位于嘉兴市秀洲区嘉北乡沈家桥村11组面积为107.28平方米的平房，双方于同日签订房屋买卖契书一份，由原告卢兰芳和第三人冯奎炳在契书上签字；2000年8月，第三人冯奎炳、冯亚琴因婚姻关系户口迁入嘉兴市郊区嘉北乡沈家桥村11组；2001年6月11日，第三人李夏芬持房屋买卖契书、集体土地建设用地使用证向第三人沈家桥村民会申请办理宅基地调入手续，同日由第三人沈家桥村民会村干部计海荣代为填写了秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表。在秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）呈报表中，“现有在册人口”中填写的是“卢兰芳、钱伟”、“原有房屋情况”中将“调剂”改为“调出”。在秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）呈报表“建房地点及土地类型”一栏中填写了“调进”。两份呈报表中“申请用地户主”“卢兰芳”和“冯奎炳”的签名均由计海荣代签。该两份呈报表分别经村民小组、沈家桥村村民委员会、王江泾镇土地管理所、王江泾镇人民政府、秀洲区土地管理局签署同意意见后，由被告秀洲区政府在2001年7月31日予以批准，该具体行政行为未告知原告；2013年原告到拆迁部门办理拆迁事宜时得知该审批的内容；原告卢兰芳的父亲和亲戚居住该房屋周围；第三人李夏芬在2001年后对购买的平房多次进行了翻建，现已建造了楼房；第三人冯奎炳与第三人李夏芬原系夫妻，现已离婚；原告卢兰芳在1994年后的承包田已陆续由他人承包或租赁，其中部分承包田由第三人沈家桥村民会在1995年划给第三人李夏芬；原告卢兰芳因领取独生子女奖励费、报销医药费等原因经常回村；原告钱建红因婚姻关系于1990年11月22日将其户口迁往秀水乡西马桥村二组。
本院认为，本案当事人争议的焦点是：1.原告的起诉是否超过起诉期限；2.原告钱建红是否具有原告主体资格；3.被告秀洲区政府对第三人冯奎炳申请宅基地调入实体审查是否尽职，所涉房屋和宅基地转让是否有效，是属于转让还是借用；4.被告秀洲区政府在审批秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表时在程序上是否合法。针对上述争议，本院作如下认定：
一、关于原告的起诉是否超过起诉期限争议。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”。本案诉争的是不动产审批的具体行政行为，应适用该条款的规定。由于被告在作出宅基地调剂审批具体行政行为时未告知原告该审批的具体内容，被告也未能提供证明原告已知道该具体行政行为内容的证据，故应以原告自认的2013年作为原告起诉期限的起算日。原告于2013年12月11日向法院提起诉讼，未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的“……从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的起诉期限规定。被告秀洲区政府在2001年7月31日作出的宅基地审批行政行为至原告起诉时也未超过20年。故原告的起诉期限未超过法律规定，法院应予受理。被告秀洲区政府认为原告已超起诉期限的理由不能成立。
二、关于原告钱建红是否具有原告主体资格争议。首先，被告秀洲区政府实施本案诉争的具体行政行为的时间是2001年7月31日；其次，原告钱建红户口迁出沈家桥村11组的时间是1990年11月28日；第三，1992年12月30日由嘉兴市郊区土地管理局颁发的嘉城集建（加）字第41411012号集体土地建设用地使用证记载：土地使用者为“卢兰芳”，家庭人口合计“3”。该建设用地使用证与原告提供的1986年5月16日嘉兴市农村社员（居民）建房用地申请表（86编号：嘉北字227号）中登记的人数不同，建房用地申请表是4人，1992年颁发的建设用地使用证是3人。综合以上证据分析，原告钱建红在1990年迁出户口后，在1992年嘉兴郊区土地管理局颁发建设用地使用证时就不再确认原告钱建红享有沈家桥村11组的土地使用权，因此被告秀洲区政府在2001年7月31日的宅基地调剂审批具体行政行为对原告钱建红不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告钱建红与本案不具有法律上利害关系，原告主体资格不适格，被告秀洲区政府的抗辩理由成立。原告钱建红认为因共有财产而受到损失，可通过民事救济途径解决。
三、关于被告秀洲区政府对第三人冯奎炳申请宅基地调剂实体审查是否尽职，所涉房屋和宅基地转让是否有效，是属于转让还是借用的争议。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第三十八条第三款“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉》办法（2000年）第三十五条第二款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……”、第三十七条第二项“有下列情形之一的，其宅基地申请不予批准：……（二）出租、出卖或者以其他形式转让地上建筑物，再申请宅基地的。”的规定可以看出，房屋买卖实行的是“地随房走”的原则，故本案房屋的买卖实质上涉及宅基地的转让。本案第三人冯奎炳申请调入宅基地的主要证据是房屋买卖契书和集体土地建设用地使用证。由于在该建设用地使用证上登记的土地使用者为原告卢兰芳，而第三人在申请宅基地调入时又持有该建设用地使用证，且第三人李夏芬、冯奎炳一家在申请办理宅基地调入时已在原告卢兰芳房屋中居住多年而卢兰芳也未曾提出过异议，故使得第三人沈家桥村民会和被告秀洲区政府有理由相信房屋买卖及宅基地的转让是原告卢兰芳真实意思的表示；其次，第三人冯奎炳在签订房屋买卖契书时虽不是沈家桥村的村民，但其在向第三人沈家桥村民会申请宅基地调入时已将户口迁入沈家桥村，符合了农村宅基地应当在同一经济合作社内转让的规定；故本院认为，被告秀洲区政府在审批第三人冯奎炳申请调入宅基地时实体审查并无不当；综合原、被告及第三人沈家桥村民会的陈述、提供的证据和本院的调查笔录来分析，原告房屋由第三人李夏芬、冯奎炳一家长期居住，第三人李夏芬居住后对该房屋进行了翻修、重建，并承受了原告卢兰芳户的部分承包田。而原告卢兰芳经常回村办理事务，且其父亲和亲戚居住该房屋周围，如仅是将房屋借用给第三人李夏芬一家居住，应当对第三人李夏芬翻修、重建的行为提出异议、进行制止或者采取其他维护自身权利的措施，但自第三人李夏芬一家居住后长达10多年均未见提出，不符合常理。鉴于原告卢兰芳与第三人冯奎炳签订房屋买卖契书和第三人冯奎炳持有集体土地建设用地使用证的事实，比较原告卢兰芳不符合常理的行为，第三人李夏芬陈述的事实更为可信。本案争议的宅基地在事实上应属于转让而不是借用。本院对原告卢兰芳借用的陈述不予采信。
四、关于被告秀洲区政府在审批秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表时在程序上是否合法的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第八条、第三十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年）第六条，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉》办法（2000年）第三十六条，《嘉兴市郊区农村居民住宅用地管理暂行办法》（1989年）第十四条的规定，被告秀洲区政府作为农村集体土地使用权的管理人，审批主体适格；在该两份呈报表上，均由村民小组、村民会、土管部门和乡镇人民政府签署同意意见，审批程序符合法律规定；依照《嘉兴市郊区农村居民住宅用地管理暂行办法》（1989年）第十四条“经村民委员会调剂的房屋，除双方签订房屋买卖的协议外，应同时办理宅基地变更手续。……。”的规定，村小组和村民会在同日签署调出、调入同意意见，被告秀洲区政府在同日对该两呈报表进行审批并无不当；但是，被告秀洲区政府对农村房屋调剂的表格名称、表格形式、内容的填写上规定的不够严谨，在表格的设计上不够合理，对代写人权限的管理上比较松懈，造成呈报表存在涂改、类别与填写内容不一致，家庭人员填写不全，应由申请人签名的由代写人代其签名等错误的发生，被告秀洲区政府存在审查工作粗糙和管理不细致的责任。鉴于上述错误并不根本导致具体行政行为的违法，本院认定被告秀洲区政府对秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表的审批程序合法但存在瑕疵。
综上，被告秀洲区政府在实施审批秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）农村村民住宅用地呈报表的具体行政行为时，实体审查合法，在审批程序中，形式表现上虽有瑕疵，但并不影响原告与第三人李夏芬、冯奎炳房屋买卖及宅基地转让事实的存在，故对该具体行政行为不应撤销。原告的诉讼请求本院不予支持。根据《
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javascript：SLC（4274，48）二十五条第一款，第二十七条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
维持被告嘉兴市秀洲区人民政府作出的秀洲土（农）（2001）555号（镇乡土农（2001）106号）、秀洲土（农）（2001）556号（镇乡土农（2001）107号）呈报表土地行政审批的具体行政行为。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 薛 挺
审 判 员 张 娜
人民陪审员 沈建中
二〇一四年七月十六日
书 记 员 徐吉燕