广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终8号
上诉人（原审原告）：吴东胜，男，1962年11月9日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：吴炎林，男，1971年1月14日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：吴坤林，男，1968年9月6日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：黄悦根，男，1952年9月25日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：吴炎森，男，1971年1月14日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：吴坤培，男，1963年10月14日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：吴锦焕，男，1963年8月10日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：吴桂元，男，1954年6月10日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：冼润友，男，1955年1月10日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：冯执胜，男，1933年12月29日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：冯六仔，男，1944年10月23日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：冯丙心，男，1954年11月8日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：苏惠泉，男，1969年3月5日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人（原审原告）：吴华胜，男，1954年2月26日出生，汉族，住广东省中山市，
诉讼代表人：黄悦根，男，1952年9月25日出生，汉族，住广东省中山市，
诉讼代表人：吴炎森，男，1971年1月14日出生，汉族，住广东省中山市，
上诉人的共同委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，统一社会信用代码11442000007333318T。
法定代表人：黄海波，局长。
委托代理人：招应泉，中山市城乡规划局横栏分局局长。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省住房和城乡建设厅，住所地广东省广州市越秀区东风中路483号，统一社会信用代码11440000006939799Q。
法定代表人：张少康，厅长。
委托代理人：贾领辉，该厅工作人员。
原审第三人：中山市交通发展集团有限公司，住所地广东省中山市东区起湾道竹苑广场三楼19-25轴，统一社会信用代码91442000663372163C。
法定代表人：高少初，董事长。
委托代理人：黄玉榆，该公司员工。
上诉人吴东胜等14人因与被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）、广东省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）及原审第三人中山市交通发展集团有限公司（以下简称市交通发展集团）规划行政许可纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：吴东胜、吴炎林、吴坤林、黄悦根、吴炎森、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜14人是中山市横栏镇横东村三村一经济合作社（原三村一队）的村民，承包经营了该社位于七十亩、圹尾、自留地的土地。横栏镇政府向吴东胜等14人颁发了土地承包经营权证，承包期限自2000年1月1日起至2029年12月31日止。
2012年10月19日，市交通发展集团获得中山市国土资源局核准的中地预审字（2012）376号中山市建设项目预审报告书，建设项目名称为中山市横四线西段工程，申请用地地点位于中山市沙溪镇、大涌镇，符合沙溪镇、大涌镇土地利用总体规划（2010-2020年）。
2013年8月8日，市交通发展集团向市城乡规划局递交中山市建设工程规划许可证申请表（市政管线、道路桥梁），并提交了组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书、地字第XX00002（补）号建设用地规划许可证、中地预审字XX76号中山市建设项目预审报告书和公路平面总体设计图等材料，申请办理建设地点位于横栏镇沙溪镇，项目名称为中山市横四线西段公路工程的建设工程规划许可证。市城乡规划局于同日受理后，出具了规划业务受理书。市城乡规划局认为市交通发展集团的申请符合法定条件、标准，于2013年8月15日作出建字第XX80002号建设工程规划许可证，并于同年8月22日送达给市交通发展集团。
2016年11月8日，冯六仔向市城乡规划局申请政府信息公开。同年11月24日，市城乡规划局作出（信息公开）第59号《关于政府信息公开的答复》，向冯六仔公开了横四线西段公路工程的建字第XX0002号建设工程规划许可证及附图。吴东胜等14人不服，向省住建厅申请行政复议，该厅于2017年1月23日作出粤建复决[2017]11号行政复议决定，维持市城乡规划局作出的上述建设工程规划许可证。吴东胜等14人仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判令撤销市城乡规划局作出的建字第XX80002号建设工程规划许可证（项目号：XX0975）及省住建厅作出的粤建复决[2017]11号行政复议决定书。
原审法院另查明：2016年3月11日，省住建厅作出粤建复决[2016]11号行政复议决定，查明市城乡规划局于2012年10月15日核发了地字第XX00002（补）号建设用地规划许可证，中山市发展和改革局于2013年2月4日作出中发改审批[2013]28号《关于中山市横西线XX公路工程项目可行性研究报告的批复》。省住建厅认为市城乡规划局在涉案项目未经有关部门批准、核准、备案之前，即核发了地字第XX00002（补）号建设用地规划许可证，违反法定程序，但鉴于撤销该用地规划许可证将会给社会公共利益造成重大损害，遂决定确认市城乡规划局核发地字第XX00002（补）号建设用地规划许可证违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条第一款的规定，市城乡规划局作为中山市城乡规划行政主管部门，负有审查并决定是否核发建设工程规划许可证的法定职权和职责。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，市城乡规划局受理市交通发展集团关于办理建设地点位于横栏镇沙溪镇，项目名称为中山市横四线XX公路工程的建设工程规划许可证的申请后，依法审查了市交通发展集团提交的组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书、地字第XX00002（补）号建设用地规划许可证（虽经确认违法，但未被撤销）、中地预审字XX76号中山市建设项目预审报告书和公路平面总体设计图等材料，认为市交通发展集团的申请符合法定条件、标准，遂在法定期限内核发了涉案建设工程规划许可证并送达给市交通发展集团，符合法律规定，并无不当。省住建厅作出粤建复决[2017]11号行政复议决定，维持市城乡规划局作出的涉案建设工程规划许可证，亦无不当。综上，吴东胜等14人要求撤销市城乡规划局作出的建字第XX80002号建设工程规划许可证（项目号：XX0975）和省住建厅作出的粤建复决[2017]11号行政复议决定书的诉讼请求，理据不充分，均应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吴东胜、吴炎林、吴坤林、黄悦根、吴炎森、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜的诉讼请求。案件受理费50元，由吴东胜、吴炎林、吴坤林、黄悦根、吴炎森、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜负担。
上诉人吴东胜、吴炎林、吴坤林、黄悦根、吴炎森、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜不服原审判决，向本院上诉称：1.市城乡规划局在市交通发展集团未提交有关土地证明文件、相关建设用地规划许可证已确认违法的情况下受理并作出涉案建设工程规划许可行为是违法的；2.市城乡规划局在市交通发展集团未先申请的情况下径行审查、且未作公示、未举行听证，违反了法定程序；3.涉案规划许可证据不足、程序违法，相关项目用地已由国土部门作出行政处罚，要求建设人腾退土地、拆除地上建筑物，且处于执行过程中，撤销涉案规划许可不会对社会公共利益造成损失。因此，涉案规划许可应予撤销。综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销市城乡规划局作出的建字第XX80002号建设工程规划许可证（项目号：XX0975）及省住建厅作出的粤建复决[2017]11号行政复议决定书。
被上诉人市城乡规划局答辩称：1.我局经审查市交通发展集团提交的《建设用地规划许可证》、《中山市建设项目预审报告书》等土地证明文件，且建设工程设计方案图纸也符合规划要求，遂作出涉案《建设工程规划许可证》；2.《中山市建设项目预审报告书》是土地证明文件，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的强制性规定；3.涉案项目的《建设用地规划许可证》虽事后被确认违法，但不影响本案《建设工程规划许可证》的合法性。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人省住建厅答辩称，我厅已依法履行了行政复议职责，原审判决正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人市交通发展集团陈述称，市城乡规划局作出的《建设工程规划许可证》内容及程序合法，复议决定正确，原审判决正确，请求二审法院予以维持。
二审中，市交通发展集团向本院提交了一份广东省人民政府《关于中山市横四线西横栏段公路建设项目用地的批复》（粤府土审[13][2018]3号），批复同意将中山市横栏镇宝裕股份合作经济联合社、横东股份合作经济联合社、横西股份合作经济联合社农民集体属下的集体农用地19.1699公顷、养殖水面15.8234公顷转为建设用地，同时使用上述村集体建设用地0.3296公顷、未利用地0.1875公顷，以上合计19.687公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后由当地政府以划拨方式提供作为中山市横四线西横栏段公路建设项目用地。经质证，各上诉人不确认该批复的合法性；市城乡规划局及省住建厅对该批复予以确认。
本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。
本院另查明，2018年4月28日，广东省人民政府作出粤府土审（13）[2018]3号《关于中山市横四线西横栏段公路建设项目用地的批复》，批复同意将中山市横栏镇宝裕股份合作经济联合社、横东股份合作经济联合社、横西股份合作经济联合社农民集体属下的集体农用地19.1699公顷、养殖水面15.8234公顷转为建设用地，同时使用上述村集体建设用地0.3296公顷、未利用地0.1875公顷，以上合计19.687公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后由当地政府以划拨方式提供作为中山市横四线XX公路建设项目用地。
本院认为，本案为不服规划行政许可行为案件，审查市城乡规划局作出的建字第XX80002号建设工程规划许可证（项目号：XX0975）之合法性的关键在于该许可是否符合法律规定。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”的规定，申请办理建设工程规划许可证应当提供土地使用权证明文件，规划主管部门亦应在此基础上进行审核以确定是否给予许可。本案中，市交通发展集团提出关于办理建设地点位于横栏镇沙溪镇，项目名称为中山市横四线XX公路工程的建设工程规划许可证的申请后，市城乡规划局审查了其提交的组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书、地字第XX00002（补）号建设用地规划许可证、中地预审字（XX76号中山市建设项目预审报告书和公路平面总体设计图等材料，但未要求其提交所涉土地的使用证明文件并予审核。从本院查明的事实反映，涉案建设工程所使用的土地为中山市横栏镇横东村三村一经济合作社（原三村一队）的集体土地，由吴东胜等14人承包经营。市城乡规划局未依照上述法律规定履行其审核义务，对市交通发展集团以未确定其具有合法使用权的土地办理建设工程规划许可证的申请予以核发建设工程规划许可证，显属违法，故本院确认该行为违法。因涉案工程属中山市重要民生工程，涉及重大社会公共利益，并已建设多年，如撤销该建设工程规划许可将对国家利益、社会公共利益造成重大损害，且在本案诉讼过程中，广东省人民政府已作出粤府土审（13）[2018]3号《关于中山市横四线西横栏段公路建设项目用地的批复》，同意将涉案土地征收为国有，并由当地政府以划拨方式提供作为中山市横四线西横栏段公路建设项目用地。即涉案建设用地现已补办了合法使用手续。因此，本院对市城乡规划局作出的建字第XX80002号建设工程规划许可证（项目号：XX20975）不予撤销。因上述行为经复议，由省住建厅作出粤建复决[2017]11号行政复议决定予以维持，故本院对该复议决定亦确认违法，但不予撤销。
综上所述，上诉人吴东胜等人的上诉意见部分有理，有理部分本院予以支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初36号行政判决；
二、确认市城乡规划局作出建字第XX80002号建设工程规划许可证（项目号：XX0975）的行为违法，但不予撤销；
三、确认省住建厅作出粤建复决[2017]11号行政复议决定的行为违法，但不予撤销；
四、驳回上诉人吴东胜、吴炎林、吴坤林、黄悦根、吴炎森、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人市城乡规划局及省住建厅负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘满星
审判员 高 琳
审判员 王 昕
二〇一八年六月十四日
书记员 何君岚