江苏省徐州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）徐行终字第00255号
上诉人（原审原告）刘琴。
委托代理人王孝远，江苏敏言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县规划局，住所地沛县沛城汉邦路5号。
法定代表人李法伟，该局局长。
行政机关指派出庭负责人孔刚，该局副局长。
委托代理人解淼，沛县城市管理行政执法局法制科长。
上诉人刘琴因诉被上诉人沛县规划局行政赔偿纠纷一案，不服丰县人民法院（2014）丰行初字第0009号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年12月28日公开开庭审理了本案。上诉人刘琴的委托代理人王孝远，被上诉人的行政机关负责人孔刚、委托代理人解淼到庭参加诉讼。本案现已以审理终结。
原审法院查明，刘琴于2007年4月在新城区刘元村的集体土地上建设一层房屋251.66平方米，未办理任何建设规划审批手续。2009年5月5日沛县规划局和沛县城管局签订行政委托书，委托沛县城管局对违反《城乡规划法》的行为依法进行查处。2009年12月7日沛县城管局工作人员接到举报线索后受理刘琴未办证建房的案件，当日给刘琴送达以沛县规划局名义作出的核查通知书，并进行现场检查制作笔录和拍照，2009年12月23日给刘琴送达行政处罚听证权利告知书，刘琴没有提出听证申请，被告认定刘琴于2007年1月1日之后未办理《建设工程规划许可证》即在新城区刘元村内建设251.66平方米住房，属于违法建设，依据《徐州市城市规划管理条例》第四十二条第十一项、第四十五条的规定，2009年12月30日沛县规划作出沛规违行罚字（2009）第10262号行政处罚决定书，限刘琴于2009年12月31日前自行拆除该违法建设。2010年农历1月刘琴的251.66平方米房屋被拆除，2012年刘琴对沛县规划局的行政处罚决定书提起行政诉讼，沛县法院审理过程中，沛县规划局2012年8月24日作出撤销行政处罚决定书并送达给刘琴，2012年9月刘琴撤回对行政处罚的起诉，沛县法院作出行政裁定书准予刘琴撤回起诉。2012年9月17日刘琴向沛县规划局提出赔偿申请，沛县规划局一直未作出答复和处理，2013年1月原告提起行政赔偿诉讼。
原审法院认为，本案是原告刘琴向沛县规划局提出行政赔偿请求不答复的情况下，单独提起行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告刘琴认为沛县规划局作出拆除违法建设的处罚决定违法和实施了强制拆除房屋的行为造成其损失，有国家赔偿请求权和起诉权。根据《国家赔偿法》第十五条的规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。原告主张被告已撤销的行政处罚决定书和被告实施拆除房屋的行为与房屋的损失存在因果关系，就应当对被告实施了拆除房屋的行为和其主张赔偿的房屋损失是其合法财产确实产生的损失承担举证责任。原告代理人庭审中主张是被告沛县规划局实施拆除房屋的强拆行为，被告否认实施了拆除原告的房屋，原告也没有举证照片、录音等能反映被告沛县规划局参与拆除原告房屋的证据材料或证据线索，原告主张被告规划局实施了强拆原告房屋的行为缺乏证据证实。
根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十七条规定的原告承担举证责任的事项，原告刘琴应当证明因行政处罚行为而造成损失的事实。原告要求赔偿650000元，是把其251.66平方米房屋当作合法建设的房屋的市场价格估算。该251.66平方米房屋是否为合法建筑是判断原告主张赔偿的损失合法性的关键条件。
根据《物权法》第十四条和第三十条的规定，办理房屋权属登记不动产，自依法办理不动产登记和记载于不动产登记簿时发生效力，合法建造的房屋自合法建造的事实行为成就时就发生法律效力。农村村民合法建造的房屋即使尚未办理不动产登记，在合法建造行为成就时即取得合法的房屋权属。原告刘琴要求赔偿的房屋没有办理权属登记，是否能依合法建造事实行为取得合法财产权属，应当按照规划建设管理的法律法规审查。1990年4月1日施行的《城市规划法》第三十二条和2008年1月1日实施的《城乡规划法》第四十条的，均规定：在城市、镇规划区内进行建筑物等工程建设，建设单位和个人应当申请办理建设工程规划许可证。2005年6月时原告刘琴所在的刘元村范围已经属于沛县政府所在地镇的规划区，进行房屋建设活动必须办理建设工程规划许可证。按照2004年8月28日修改实施的《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的，依照本法第四十条的规定办理审批手续。原告认为其享有宅基地使用权就可以自主决定建住宅的观点，不符合法律规定。原告刘琴2007年4月建设房屋时没有办理任何工程规划和用地审批手续。故，原告刘琴所要求赔偿的251.66平方米房屋不属于合法建造的房屋，原告请求赔偿的损失不符合《国家赔偿法》第二条所表述的合法权益受损情形，原告诉讼请求不应支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告刘琴的赔偿请求。
上诉人刘琴上诉称：一、撤销行政处罚决定书的法律后果。撤销行政处罚决定书应当告知上诉人权利和义务，但未告知，违反法定程序。被上诉人主动改正错误撤销行政处罚决定书的法律后果是行政处罚决定书的自始无效，原审法院对此没有廓清。二、原审认定被上诉人的证据，违反证据规则。被上诉人在原审中提供的证据，是作出行政处罚决定书的证据，现该行政处罚将决定书已经撤销，那么其所依据的证据就属于非法，无效的证据，应予排除。三、上诉人在宅基地上建造的房屋被强拆。上诉人的宅基地不可能自行消失，也不可能自然坍塌。1、上诉人宅基地并不因为城市规划而自然变为国有土地，也并不因为城市规划宅基地变为不存在。2、国家要求2008年对宅基地经测量后颁证，但沛县没有按此中央政策施行。3、被上诉人称其没有拆除原告的房屋，原审法院要求上诉人举证是谁强拆的房屋，必须明确，上诉人在“被强拆中”处于劣势地位。强拆上诉人的宅基房没有强拆书面决定书也没有通知上诉人，非法剥夺了上诉人的财产，上诉人无法举证证明宅基房被强拆的事实，应当由被上诉人举证。上诉人持有宅基地使用证，该宅基地在历史上是刘家的老地，在宅基地上建房，当时无需审批，行政机关也不主张审查，这是历史事实，后因人口增加，翻修宅基房，也不要办证审批，这也是历史事实，经规划来说明宅基房未审批而成为违建房，违背历史事实，并不能因为所谓规划而使历史上的宅基房变为违章建筑。四、原审法院违反法定程序。1、从法律文书看，原审法院大大超过审理期限，令人怀疑有行政干预。2、在庭审中，原审法院阻止上诉人陈述，不准上诉人代理人说话，恳请二审法院调取原审法院的录音录像予以审查，这是剥夺上诉人在原审法院的陈述权，辩论权、知情权，然而被上诉人在庭审中可以随意说话、插话。3、原审法院应当审查被上诉人行为是否合法，这是行政诉讼的对象，而不是审理上诉人行为的违法性，原审法院审理对象错误。综上，1、被上诉人主动纠正错误，撤销《行政处罚决定书》的法律效果，说明原来作出的行政处罚决定书没有法律效力。2、2005年沛县城市总体规划建立在违法基础上的，因为2005年沛县人民政府没有依法征收上诉人所在村庄的土地（包括耕地、自留地、宅基地），即没有提供合法的征地的法定文件，制定规划不能把规划区内的集体土地自然变成国有土地，更不能改变宅基地的性质，这一规划不能作为被上诉人实施原行政处罚的根据，更不能成为强拆上诉人宅基房的根据。3、被上诉人应对上诉人宅基房的强拆进行举证。4、原审法院没有审理信息库拆以及强拆的违法性，且没有认定上诉人的宅基房。故提起上诉，请求撤销原审法院判决。
被上诉人沛县规划局答辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，驳回上诉，维持原判。
上诉人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，上诉人提供了一份证据：刘凤金的宅基地使用证和土地承包证，证明上诉人的房屋在上诉人的宅基地，应该按照宅基地的法律规定处理本案；上诉人所在的区域的土地是集体土地，有承包经营证，证明被上诉人规划是错误的，城市规划必须在国有土地上规划。被上诉人对以上的三组证据质证认为，土地使用证真实性无异议，证明对象和关联性有异议，根据承包土地证的记载无法认定具体位置，承包土地证与违法建筑之间没有任何法律上的联系，1984年的颁的是土地承包证，与本案2007年违法建设没有法律上的联系；1993年颁发的宅基地证记载只有一**面图，无法认定宅基地与建设房屋的土地是否为同一宗土地，一审时认定是集体土地，规划先行，集体土地在条件具备时通过征收或者拆迁的形式转化为国有，宅基地证和土地证证明沛县的总体规划是错误的是不能成立的，且该两证与本案违法建筑不具有法律关系，不是上诉人实施违法建设的法定依据和条件，也不是法定手续，而且在一审时也没有提交。
本院经庭审质证、认证，原审判决对证据和事实的认定是正确的，二审予以确认。对上诉人在二审中提交的一份证据，本院认为，该证据无法证明上诉人的观点；且被上诉人对该证据的证明对象和关联性有异议，本院不予采纳。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即1、上诉人提出的赔偿请求是否符合法律规定，赔偿请求是否予以支持；2、一审判决是否正确进行了辩论。上诉人辩称，上诉人的房屋被强拆，被上诉人责无旁贷，其不举证本身就是一种不作为，因此应当赔偿上诉人的一切损失。即使是违建，也应通知上诉人，至少上诉人还享有建筑材料的所有权，连同房屋内的物品损失，应予赔偿。被上诉人辩称，第一，被上诉人撤销的是行政处罚决定书，并不是说行政处罚决定书所形成的证据同时被撤销，证据是事实依据，是整个过程中客观存在的，不是可以被撤销的；一审法院在审理时是对事实的还原、认定。第二，上诉人提交的证据与本案的关联性应当由上诉人进行证明，而不是被上诉人。第三，上诉人提出的其他的被拆迁户赔偿的事实上诉人没有提供相应的证据予以证实，第四，被上诉人没有对上诉人的房屋实施强制拆除行为，也没有实施强制拆除程序。原审认定事实清楚，适用法律正确，维持原判。
本院认为，根据《国家赔偿法》第二条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”及《国家赔偿法》第十五条的规定：“赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”首先，上诉人刘琴认为沛县规划局应作为赔偿义务机关，对其所作出的拆除违法建设的处罚决定违法和实施了强制拆除上诉人房屋的行为造成其合法财产产生的损失应当承担举证责任。根据本院已查明的事实，上诉人刘琴认为沛县规划局应作为赔偿义务机关的主要证据仅是沛县规划局已撤销的《行政处罚决定书》，在上诉人没有其他证据能反映被上诉人沛县规划局参与拆除上诉人房屋，且被上诉人否认实施了拆除上诉人的房屋的情况下，上诉人主张被上诉人已撤销的行政处罚决定书与上诉人房屋被拆除的行为及房屋的损失存在因果关系，要求被上诉人作为赔偿义务机关对上诉人的房屋损失进行赔偿，缺乏证据支持。上诉人认为上诉人在“被强拆中”处于劣势地位，强拆上诉人的宅基房没有强拆书面决定书也没有通知上诉人，上诉人无法举证证明宅基房被强拆的事实，应当由被上诉人举证的主张，无法律依据，本院不予支持。其次，因上诉人无充分证据能够确认被上诉人沛县规划局为赔偿义务机关的情况下，上诉人要求被上诉人对其房屋损失进行赔偿请求，本院不予涉理。原审法院对该部分的认定不当，本院予以纠正。第三，上诉人刘琴可以在明确赔偿义务机关后，另行申请救济。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
代理审判员 于 博
代理审判员 袁照亮
二〇一六年二月十四日
书 记 员 张文娟