湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第53号
上诉人（原审原告）杨海，男，1991年9月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）杨景霖，男，1999年9月24日出生，土家族。
以上两上诉人共同委托代理人彭海容，女，1968年11月30日出生，湖南吉首市，系两上诉人母亲。
共同委托代理人石泽全，湖南共盛律师事务所律师。
上诉人杨景霖法定代理人杨官超，男，1946年6月20日出生，汉族，系上诉人杨景霖父亲。
被上诉人（原审被告）吉首市人民政府，地址：吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人李卫国，男，市长。
委托代理人石阳青，男，1970年1月10日出生，住湖南省吉首市人民政府宿舍，系吉首市人民政府副市长。
委托代理人梁荣礼，男，湖南云天律师事务所律师。
上诉人杨海、杨景霖因被上诉人吉首市人民政府土地行政登记一案，不服吉首市人民法院（2014）吉行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人杨海、杨景霖的委托代理人彭海容、石泽全，上诉人杨景霖的法定代理人杨官超，被上诉人吉首市人民政府的委托代理人石阳清、梁荣礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1983年3月1日经吉首县人民政府土地行政审批（83）政土字第3号批准：杨官超因修建私人住房需要，从吉首公社新桥大队果园生产队，征用荒山地0.4亩（即折合266.67平方米），费用450元。2012年11月1日，杨官超将该土地赠予其子杨海、杨景霖。11月2日杨官超经湘西州乾城公证处办理了赠予公证。同年12月11日，杨海、杨景霖向被告吉首市人民政府的土地行政主管部门吉首市国土管理局申请，对受赠予的土地进行土地登记，经吉首市国土管理局地籍调查和行政审批后，吉首市人民政府于2013年4月24日，给其颁发了吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》，该证记载：土地使用者杨海、杨景霖，土地座落峒河办事处新桥一路61号，地号1-69-7，图号33.40-47.25，用途：住宅，使用权类型：国有土地使用权，使用权面积：322.16平方米。
原审认为，本案当事人的主要争议焦点：被告给原告杨海、杨景霖颁发吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。本案中原告认为被告给原告颁发吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》的行政行为不合法的理据主要为：原告认为其实际享有的土地使用权属面积为其所提交的平面图中所圈的红线范围内的面积即500平方米左右，实际颁发份吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》确定的面积明显小于83年审批单所附的红线图范围。对于原告的理据：本案原告所指的平面图来源自1983年原告父亲杨官超申请征用吉首公社新桥大队果园生产队土地修建房屋时所绘制，该份平面图没有宗地界址坐标和坐标点，不能准确反映原告的土地地理位置和实际面积，根据《吉首县人民政府关于国家建设征用土地审批单存根》（（83）政土字3号），显示原告实际的土地使用权面积为0.4亩即266.67平方米。后原告父母杨官超、彭海容将该0.4亩土地使用权赠予给了原告杨海、杨景霖，并办理了赠予公证手续。2012年12月11日，杨海、杨景霖就该块赠予土地申请办理土地使用权证，申请用地面积为458.61平方米。经地籍调查及行政审批，被告核实该宗地经（83）政土字3号审批单审批，土地使用面积为颁发吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》，现实际使用面积为322.16平方米，最终确认其权属面积为322.16平方米。综合以上本院查明的事实，被告吉首市人民政府没有证据证明，其颁发的吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》，实际使用面积为322.16平方米土地权属来源的合法性。综上，被告给原告颁发吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》的行政行为系主要证据不足，对被告该行政行为，本院应依法撤销判令被告重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第七十条（一）项之规定，判决：一、撤销被告吉首市人民政府给原告颁发吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》的行政行为；二、被告吉首市人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告吉首市人民政府承担。
上诉人杨海、杨景霖不服一审判决上诉称：一、一审法院判决书确认事实有重大遗漏。一审判决书确认的法律事实中，对二上诉人的父亲杨官超在1983年办理土地行政审批时，审批单附有一份土地平面图的事实只字不提，而上诉人就是凭审批单和所附平面图，主张应当按照该行政许可的范围登记发证。一审法院对这一重大法律事实遗漏，导致判决错误。二、一审法院对上述平面图的分析认定是错误的。该图是审批单的附图，图的空隙处有“同意红线内建房”的批注，并加盖审批机关的公章。审批单加上附图构成了完整的行政许可行为。对于四至明确、范围明确但与批准或登记的面积不一致的，以四至内和范围内的实际面积为准。而一审法院还认为该图没有宗地界址坐标和坐标点，不能准确反映土地的地理位置和实际面积。上诉人认为，一、该图东、南、北三至均是固定成型不可变的，只有西至刘翠珍家存在争议；二、该图虽然是不规则线条，但最长和最短处可丈量，最宽和最窄处亦可丈量，只要量出最长点就可确认是否与西端刘翠珍家的土地范围重叠；三、该图可实地放样，这样上诉人的土地权利范围就清楚了。因此，一审法院对事实的分析认定是错误的。一审判决违背了行政法和行政诉讼法的诚实信赖利益原则，损害了上诉人的利益。请求：一、依法维持一审判决第一项即撤销被上诉人为上诉人颁发的吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》的具体行政行为；二、撤销一审判决第二项，改判为被上诉人按照行政许可的范围为上诉人重新颁发《土地使用权证》。
被上诉人吉首市人民政府答辩称：一、原审认定事实清楚。1983年3月1日，经吉首县人民政府土地行政审批（83）政土地第3号批准：杨官超因修建私人住房需要，从吉首公社新桥大队果园生产队，征用荒山地0.4亩（折合266.67㎡），费用450元。2012年11月1日，杨官超将该块土地赠与儿子杨海、杨景霖并次日办理赠与公证。同年12月11日，杨海、杨景霖向被上诉人吉首市人民政府的土地行政管理部门吉首市国土管理局申请，对受赠与的土地进行土地登记。经吉首市国土管理局地籍调查和行政审批后，吉首市人民政府于2013年4月24日，颁发了《国有土地使用证》，该证记载：土地使用者杨海、杨景霖，土地坐落峒河办事处新桥一路61号、地号1-69-7、图号33.40-47.25、用途住宅、使用权类型国有土地使用权、使用权面积322.16㎡等。二、杨海、杨景霖超占土地使用面积，确实没有证据。1983年3月1日，依据《吉首县人民政府关于国家建设征用土地审批单存根》，杨官超征用“吉首公社新桥大队果园生产队”荒山地0.4亩，用于建设私人住房，0.4亩折合土地面积约266.67㎡。2013年4月24日，吉首市人民政府给杨官超的两个儿子杨海、杨景霖颁发的《国有土地使用证》，实际土地使用面积为322.16㎡。根据上述事实，杨海、杨景霖违反征用土地审批标准，超占土地使用面积55.49㎡。综上所述：一审认定事实清楚，上诉人超占面积没有证据，请求人民法院依法维持一审判决。
双方当事人在二审中均没有提交新的证据。
二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院二审另查明，涉案土地于1983年办理征用土地审批时，附有“平面图”一份，一审时双方均作为证据向法院提交。该图：1、没有注明绘制单位。上诉人认为是城建局绘制的，而被上诉人认为是州水文巡测队绘制的，双方对此说法不一且均无证据证实，故，该事实无法认定。2、图中批注有“同意红线内征用”、“同意在所划线条内范围中修建房屋”字样，另加盖有公章四枚。由于双方提交的“平面图”均系复印件，公章字迹模糊不清，仅依稀可辨“征用土地专用章”、“新桥大队”、“果园生产队”、“吉首市吉首公社管理委员会”等字样。3、由于受当时条件所限，该图没有标明宗地界址坐标和坐标点。对此事实，双方当事人当庭均予认可。
本院认为，本案的争议焦点主要是被诉行政行为事实是否清楚，证据是否充分。
本案中，涉案土地使用权系上诉人杨海、杨景霖之父杨官超于1983年经吉首县人民政府行政审批获得，批准面积为0.4亩，折合266.67平方米。2012年11月，经公证后杨官超将该宗地赠与给其子杨海、杨景霖。同年12月杨海、杨景霖向被上诉人申请土地登记，吉首市人民政府于2013年4月作出被诉行政行为，给杨海、杨景霖颁发了吉国用（2013）字第1-69-7号《国有土地使用证》，确定土地使用权面积为322.16平方米。从上述一、二审查明的事实来看，被上诉人作出颁证行为所确定的土地使用权面积，明显与该宗地1983年行政审批时的批准面积不一致。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定：“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”。根据该规定，在实地面积与批准面积不一致的情况下，确定土地使用权面积的前提，必须是确保土地使用权审批文件所确定四至界线与实地一致。而本案中，没有证据可以证明被上诉人颁证时绘制的红线图所确定的四至界线，与83年土地审批时平面图所确定四至界线具有一致性。故，在批准面积与实地面积不一致，且土地使用权证明文件上的四至界线与实地是否具有一致性不明确的情况下，被上诉人作出的颁证行为，显然主要证据不足。一审以此为由判决撤销被诉行政行为，并无不当。
此外，上诉人提出的上诉请求称：撤销一审判决第二项，改判为被上诉人按照行政许可的范围为上诉人重新颁发《土地使用权证》。对此，我国行政诉讼法第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。第七十条还规定了，人民法院判决撤销或部分撤销行政行为的，可以判决被告重新作出行政行为。因此，对行政行为进行合法性审查，既是我国行政审判的一项基本原则，也是人民法院依法行使司法权对行政机关的行政权进行司法监督的具体体现。但，司法监督并不等于司法权可以代替行政权，两者不可混为一谈。具体到本案而言，人民法院判决撤销被诉土地登记行为后，可以判决行政机关重作，这是司法权对行政权的监督；但行政机关如何重作或者按照什么重作，这属于行政机关依法行使行政职权的范畴，而不宜由人民法院判决确定。故，上诉人对此提出的上诉请求超出了行政诉讼的审理范围且于法无据，本院不予支持。
综上，被上诉人作出的土地登记行为主要证据不足，事实不清，一审依法判决撤销并判令重作并无不当，依法应当维持。上诉人提出撤销一审判决第二项并作出改判的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人杨海、杨景霖承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 向 昉
二〇一五年十一月六日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；