福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岩行终字第65号
上诉人（原审原告）郑玉花，户籍地龙岩市永定区。
被上诉人（原审被告）龙岩市永定区高陂镇人民政府，住所地龙岩市永定区。
法定代表人陈盛湖，镇长。
委托代理人张仁俊，男，龙岩市永定区高陂镇人民政府增坑、曲峰整村搬迁工作负责人。
委托代理人曹昌辉，福建坤元律师事务所律师。
上诉人郑玉花因行政确认一案，不服龙岩市永定区人民法院（2015）永行初字第7号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人郑玉花、被上诉人龙岩市永定区高陂镇人民政府的委托代理人张仁俊、曹昌辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，原告郑玉花本系龙岩市永定区高陂镇曲峰村村民，原告与新罗区詹代生于2007年5月28日登记结婚，婚后原告的户籍至今仍在龙岩市永定区高陂镇曲峰村。原告的农村社保、农村医疗保险均在永定区高陂镇曲峰村。但原告在曲峰村没有养猪场、房屋且长期居住。
2013年11月22日龙岩市人民政府欲将黄岗水库水源地予以保护，颁发龙政综（2013）539号《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案的批复》，原则同意永定县人民政府和永丰新区管委会联合上报的《黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案》。由永丰新区负责制定可操作的实施方案。其安置办法实行整村搬迁，并且对所涉的猪场拆除及村民搬迁进行补助和奖励，对于养猪场的拆除补助及奖励资金，由永定县政府负责在其已经出台的补助政策标准范围内的资金筹措，其余由龙岩市政府负责；对村民搬迁补助及奖励资金由龙岩市政府承担80%，永定县政府承担20%。享受搬迁政策的所有搬迁户必须与高陂镇政府签订搬迁协议。对于村民搬迁的补助及奖励条件，文件规定：“必须同时具备三个条件。一是必须在2014年5月15日以前签订协议并拆除所有养猪场，且承诺今后不再以任何理由、任何方式回原居住区域内发展养殖业，否则依法责令拆除。二是放弃原居住地长期居住权。三是必须整村全部搬迁。”文件对于猪场面积和搬迁户数、人数的认定办法，具体由永丰新区研究制定，并报龙岩市政府。2013年12月13日，龙岩市永丰新区管理委员会以永管（2013）94号《关于上报高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治有关工作制度的请示》上报龙岩市人民政府，《高陂镇增坑曲峰村整村搬迁户数与人员认定办法》作为其附件1。2013年12月31日，龙岩市人民政府分管副市长在《龙岩市人民政府办公室关于新罗区红坊镇岭背村与永丰新区高陂镇增坑曲峰村分户及人员认定办法的建议》作出“原则同意……”的批示。2014年1月2日，永丰新区村民搬迁及养猪业整治工作指挥部下发永搬迁整治指（2014）1号《关于印发＜高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁分户及人员认定办法＞的通知》。2014年3月10日龙岩市永定区高陂镇人民政府发布《曲峰村赤峰溪组村民搬迁人口不予认定公示（二）》，对原告郑玉花作出搬迁人口不予认定的具体行政行为。原告以其合法利益受到损害为由向法院提起诉讼，请求依法确认被告永定区高陂镇人民政府于2014年3月10日对原告做出的《曲峰村赤峰溪组村民搬迁人口不予认定公示（二）》具体行政行为违法。原告起诉状中第2项诉讼请求当庭表示放弃。
原审认为，被告的公示行为，明确界定了原告等人不属于永定区高陂镇曲峰村村民搬迁对象，对原告是否取得政府的搬迁奖励的权利有着实际的影响且该公示行为已经公开对外公布，不属于司法解释规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围的情形，依法具有可诉性，被告主张该公示行为不可诉的理由不成立，依法不予采纳。被告作出不予认定公示时未告知原告诉权或者起诉期限，原告可以在知道或者应当知道之日起两年内起诉，原告的起诉未超过起诉期限。被告主张超过诉讼时效的理由不成立，依法不予采纳。
龙岩市人民政府将黄岗水库的水源地作为居民饮用水予以保护，并作出《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案的批复》，原则同意永定县人民政府和永丰新区管委会联合上报的《黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案》。对于村民搬迁的补助及奖励条件，文件规定：“必须同时具备三个条件。一是必须在2014年5月15日以前签订协议并拆除所有养猪场，且承诺今后不再以任何理由、任何方式回原居住区域内发展养殖业，否则依法责令拆除。二是放弃原居住地长期居住权。三是必须整村全部搬迁。”要求搬迁对象必须与被告永定县高陂镇人民政府签订搬迁协议，并且由被告负责搬迁人口的核查认定和发布。前述文件所述的奖励和补助条件前提应当是在增坑村、曲峰村行政区域内有猪场、房屋且长期居住。原告在起诉状中以其系曲峰村的村民，符合前述文件规定的条件，属错误理解了前述文件制定的目的，政府奖励及补助待遇并不等同于村民待遇，被告的公示行为未作出原告不是曲峰村村民的认定，而是认定原告不属于龙岩市永定区高陂镇曲峰村赤峰溪组村民搬迁对象。原告简单地认为只要是村民就属于享受政府奖励及补助的搬迁对象，明显属于混同了两个不同的概念，被告作出原告不属于永定区高陂镇曲峰村赤峰溪村组村民搬迁对象的认定正确，原告要求撤销该认定的依据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，遂判决：维持被告龙岩市永定区高陂镇人民政府于2014年3月10日作出的《曲峰村赤峰溪组村民搬迁人口不予认定公示（二）》中第10项对原告郑玉花搬迁人口不予认定的具体行政行为。一审案件诉讼费用50元由原告负担。
宣判后，原审原告郑玉花不服，向本院上诉称，一审判决在被上诉人没有提供任何合法证据证明其对上诉人作出不予认定补助资格的具体行政行为合法以及没有提供任何法律依据证明其作出的具体行政行为合法的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求，显然有误。具体理由如下：1.被上诉人对上诉人作出的不予认定补助资格的具体行政行为程序违法，应当予以撤销。首先，被上诉人没有提供任何法律依据证明其对上诉人作出的不予认定补助资格的具体行政行为程序合法，违反了依法行政的基本原则。其次，龙岩市人民政府作出的《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养殖业污染整治工作方案的批复》明确规定对确认的户数、人数、安置房户型以及拆除的猪场面积和补助金额及时公示，并印发到每家每户，但是被上诉人却未按前述文件规定印发到每家每户，程序违法。2.一审法院在被上诉人没有提供任何合法的证据证明其作出的具体行政行为合法的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求显然有误。被上诉人一审提供的上诉人的结婚登记表、计生关系证明、村委会证明、房产登记信息证明等证据，均是在上诉人起诉之后收集的证据。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十条的规定，前述证据均不能作为认定被上诉人对上诉人作出不予认定补助资格具体行政行为合法的根据。3.被上诉人对上诉人作出的被诉具体行政行为没有法律依据。被上诉人依据《高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁分户及人员认定办法》来认定上诉人不属于搬迁补助对象，但该认定办法仅有副市长的批示而没有形成正式的公文，不能作为被诉具体行政行为所依照的规范性文件来使用，且该认定办法第二项第1条的规定是违法的，不能作为被诉具体行政行为的法律依据。4.上诉人属于搬迁对象，应当获得搬迁补助及奖励。《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养殖业污染整治工作方案的批复》及《黄岗水库水源第保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养殖业污染整治工作方案》的规定，对曲峰村、增坑村实行整村全部搬迁，既然是整村搬迁，且上诉人已提供证据证明其是曲峰村村民，那么上诉人就应当被认定属于搬迁对象。一审判决以上诉人在曲峰村没有猪场、房屋、没有长期居住而认定上诉人不属于搬迁对象，是错误的。综上，请求：1.撤销一审判决，并依法改判撤销被上诉人永定区高陂镇人民政府于2014年3月10日作出的《曲峰村曲坑组村民搬迁人员不予认定公示（二）》中对上诉人郑玉花搬迁人口不予认定的具体行政行为。2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人龙岩市永定区高陂镇人民政府辩称，一、答辩人作出具体行政行为不存在程序违法问题。答辩人在作出具体行政行为前已经对相关政策进行了广泛宣传，对于不符合搬迁补助人口的对象进行了公示，上诉人所诉要求撤销的就是答辩人的公示行为。二、答辩人作出不予认定的公示行为有充分的事实及法律依据。1.《高陂镇增坑曲峰村整村搬迁户数与人员认定办法》合法有效。该办法的相关规定并不存在上诉人所称的歧视妇女的情形，该认定办法是根据当地实际情况研究制定，并没有针对外嫁妇女作歧视性规定。2.上诉人确实不属于搬迁人口。龙岩市人民政府出台的黄岗水库水源保护区相关的村民搬迁补助及奖励政策适用对象是确实需要搬迁的在该村有生产经营活动的常驻村民，并不是所有拥有增坑或者曲峰村户籍的村民都可以享受该优惠政策。上诉人出嫁后离开娘家居住在其丈夫家中，在原户籍地没有房屋、没有建猪场，其没有猪场要搬迁，仅是户籍空挂在高陂镇曲峰村，经过答辩人查实其并不属于搬迁对象，答辩人据此作出不予认定公示的具体行政行为是正确的，一审判决维持答辩人不予认定公示行为是正确的。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明，上诉人郑玉花提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。经审查，双方当事人对原审判决查明的事实均无异议，本院依法予以确认。
二审诉讼中，上诉人郑玉花向本院提供了曲峰村选举委员会公告、郑玉花票选情况各一份，证明上诉人有选举权和被选举权，是曲峰村的村民。被上诉人质证认为，该证据不属于新证据，且与本案没有关联性，只能证明上诉人享有选举权，不能证明其属于搬迁对象。本院认为，该证据能证明上诉人具有选举权，但不能证明上诉人属于搬迁对象，故不予采信。
本院认为，实行高陂镇增坑村、曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治的目的，主要是为了避免因村民生产、生活对黄岗水库水源地环境造成影响。除涉及人口搬迁及猪舍拆除外，并不征用区域内的房屋、耕地、林地。根据《黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案》精神，符合搬迁补助及奖励的对象应是在增坑村、曲峰村从事生产、生活的村民。该工作方案明确规定，补助及奖励必须同时具备三个条件：“一是必须在2014年5月15日以前签订协议并拆除所有养猪场，且承诺今后不再以任何理由、任何方式回原居住区域内发展养殖业，否则依法责令拆除。二是放弃原居住地长期居住权。三是必须整村全部搬迁。”即符合搬迁补助及奖励的对象应是在增坑村或曲峰村行政区域内有猪场、房屋且长期居住的村民。联系本案而言，上诉人在二审中对其在曲峰村没有养猪场、房屋且长期居住这一事实并无异议，其仅有户口挂在曲峰村，故上诉人不属于工作方案规定可享受政府奖励及补助待遇的搬迁对象。上诉人主张其系曲峰村的村民，符合工作方案规定的条件，属错误理解了工作方案制定的目的，政府奖励及补助待遇并不等同于村民待遇。本案被上诉人对上诉人资格进行审查后作出不予认定公示，并未违反相关法定程序。故上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑玉花负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李祝才
审 判 员 丁建岩
代理审判员 严丽梅
二〇一五年十月二十八日
书 记 员 李俊锋
附相关法律条文：
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。