江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0611行初194号原告李德华。委托代理人储开宏。被告（原行政机关）南通市规划局，住所地南通市崇川区工农南路101号。法定代表人马啸平，职务局长。委托代理人张燕，南通市规划局监察支队通州大队大队长。委托代理人季国新，江苏金平川律师事务所律师。被告（复议机关）江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市草场门大街88号。法定代表人周岚，职务厅长。委托代理人方雪燕，江苏省住房和城乡建设厅法规处工作人员。原告李德华因认为被告南通市规划局不履行法定职责及不服被告江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议决定，于2016年7月23日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。经补正材料，本院于同年8月5日立案后，于8月8日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告李德华的委托代理人储开宏，被告南通市规划局的委托代理人张燕，季国新，被告省住建厅的委托代理人方雪燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年4月6日，南通市规划局通州分局作出《关于兴仁镇芦花港村阳光小区内违建行为举报的答复》，答复原告李德华通州区实行行政处罚权相对集中，对违反《中华人民共和国城乡规划法》规定的，在兴仁镇总体规划确定的规划区范围内的违法建设行为，应由通州区城管局查处。如涉及土地违法，请向土地管理部门反映。原告李德华不服，向被告省住建厅申请行政复议。7月8日，被告省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字40号《行政复议决定书》，维持了原行政行为。原告李德华诉称，2016年3月30日，原告李德华向南通市规划局通州分局邮寄《举报信》，要求对南通市通州区兴仁镇芦花港村阳光小区未经依法批准的已建和在建房屋进行查处，并书面告知处理结果。4月13日，南通市规划局通州分局向其寄送《关于兴仁镇芦花港村阳光小区内违建行为举报的答复》，称应由通州区城管局查处。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告南通市规划局负有对未经依法批准的建设行为查处的职责，但拒绝履行法定职责，行政不作为违法。被诉行政复议决定维持被告南通市规划局作出的相关行政行为同样违法。请求：1.依法确认被告南通市规划局不履行法定职责行为违法。2.判令被告南通市规划局依法履行查处职责，并书面告知处理结果。3.依法撤销被告省住建厅作出的[2016]苏建行复（决）字40号《行政复议决定书》。原告李德华向本院提供了以下证据：1.身份证复印件，证明原告李德华系南通市通州区兴仁镇芦花港村村民，举报的违法行为与其存在利害关系。2.承包土地登记表，证明原告李德华部分承包地在阳光小区范围内，违法建设行为与其存在利害关系。3.举报信，证明原告李德华向规划部门举报阳光小区违法建设行为的事实。4.[2016]兴政信复第5号《政府信息公开申请答复书》，证明原告李德华所举报的相关建筑未取得合法手续，被告南通市规划局应当予以查处。5.关于兴仁镇芦花港村阳光小区内违建行为举报的答复，证明被告南通市规划局不履行法定职责。6.[2016]苏建行复（决）字40号《行政复议决定书》，证明被诉行政复议决定违法。被告南通市规划局辩称：1.原告李德华举报的目的不是要求对其合法权益的保护，而是举报违章建设行为的存在，是要求维护社会公共利益，不符合申请履行保护合法权益法定职责的规定。2.被告南通市规划局对原告李德华的举报给予了答复，告知其向具有相应处罚权的机关申请。原告李德华申请履职的对象错误，属于错列被告的情形。3.在实行相对集中行政处罚权后，涉案违章建设行为的查处职责不属被告南通市规划局行使，被告南通市规划局不存在拒绝履行法定职责的情形。请求驳回原告李德华的起诉。2016年8月23日，被告南通市规划局向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.举报信二份，证明原告李德华寄送举报信不符合申请履行保护合法权益的规定，原告李德华的起诉不符合法定条件。2.关于兴仁镇芦花港村阳光小区内违建行为举报的答复，证明被告南通市规划局对原告李德华的举报给予了答复，并告知向具有相应处罚权的机关申请。3.苏政办函[2006]121号《省政府办公厅关于通州市开展相对集中行政处罚工作的函》、通政发[2006]85号《市政府关于在通州市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、通政发[2007]17号《关于印发通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》、通委发[2009]4号《中共南通市委南通市人民政府关于设立南通市通州区有关问题的通知》、通政发[2013]17号《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》、南通市通州区兴仁镇总体规划（2015-2030）镇域土地利用规划图、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，证明案涉违章建设行为的查处职责不归被告南通市规划局行使，被告南通市规划局不存在拒绝履行法定职责的情形。4.[2016]苏建行复（决）字40号《行政复议决定书》，证明被告省住建厅作出维持的复议决定符合法律规范。被告省住建厅辩称，被告南通市规划局作出了答复，不存在行政不作为。被告省住建厅的行政复议决定符合法律规定，请求驳回原告李德华的诉讼请求。2016年8月12日，被告省住建厅向本院提供了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书，证明原告李德华申请行政复议的时间、申请事项。2.行政复议答复通知书，证明被告省住建厅受理复议申请并通知被告南通市规划局书面答复。3.行政复议答辩书及所附证据材料，证明被告南通市规划局在法定期限内进行答复并提供了相关证据、依据。4.[2016]苏建行复（决）字40号《行政复议决定书》、邮件签收查询单，证明被告省住建厅依法作出复议决定并邮寄送达当事人。法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。经庭审质证，被告南通市规划局对原告李德华提供的证据3、5、6无异议；对证据1的真实性、合法性无异议，但认为不能达到原告李德华的证明目的；对证据2、4的真实性、合法性无异议，但认为不具关联性。被告省住建厅对原告李德华提供的证据5、6无异议；对证据1-3的真实性无异议，但认为无法达到原告李德华的证明目的；对证据4的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具关联性。原告李德华对被告南通市规划局提供的证据1中原告李德华邮寄给通州区兴仁镇政府的举报信的真实性和合法性无异议，对关联性不认可，认为不影响原告李德华同时要求被告南通市规划局对违章建筑进行查处；对证据2、4真实性、关联性无异议，但对合法性不予认可；对证据3认为相关文件并未将原告李德华举报事项的行政处罚权归于其他部门，被告南通市规划局应对违法建设行为予以查处；被告省住建厅对被告南通市规划局提供的证据无异议。原告李德华对被告省住建厅提供的证据1、2无异议，对证据3的质证意见同对被告南通市规划局所举证据的意见；对证据4的真实性、关联性无异议，对合法性不予认可。被告南通市规划局对被告省住建厅提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告李德华提供的证据1-3真实性予以认定，能够初步证明李德华与举报事项有利害关系；证据4-6不能达到原告李德华的证明目的。被告南通市规划局提供的证据1不能达到其证明目的；证据2-4即被告南通市规划局是否具有规划处罚的职责及两被告所作的答复和复议决定是否合法是本案审查的内容，将在本院认为部分阐述。被告省住建厅提供的证据4即被诉复议决定，是否合法将在本院认为部分阐述。经审理查明，原告李德华系南通市通州区兴仁镇芦花港村十九组村民，现住该组阳光小区B8号。2016年3月30日，原告李德华向南通市规划局通州分局邮寄《举报信》，要求对位于南通市通州区兴仁镇芦花港村阳光小区的违法建设进行查处，并书面告知处理结果。4月6日，南通市规划局通州分局作出《关于兴仁镇芦花港村阳光小区内违建行为举报的答复》，答复原告李德华，通州区实行行政处罚权相对集中，对违反《中华人民共和国城乡规划法》规定的，在兴仁镇总体规划确定的规划区范围内的违法建设行为，应由通州区城管局查处。如涉及土地违法，请向土地管理部门反映。原告李德华不服该答复，于2016年5月16日向被告省住建厅申请行政复议。被告省住建厅于同日受理，并向被告南通市规划局作出[2016]苏建行复（受）字40号《行政复议答复通知书》，通知被告南通市规划局进行书面答复。5月26日，被告南通市规划局提交了书面答复意见及相关证据、依据。7月8日，被告省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字40号《行政复议决定书》，维持了被告南通市规划局所作行政行为，并于7月12日将该复议决定书邮寄送达原告李德华。另查，2009年6月4日，中共南通市委员会、南通市人民政府作出通委发[2009]4号《关于设立南通市通州区有关问题的通知》，该文件明确通州撤市设区后，在行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认等行政执法方面，原则上维持县（市）人民政府（或其所属部门）法定管理权限不变。对国家法律授权给县（市）人民政府（或其所属部门）而区人民政府（或其所属部门）没有的法定职权，市人民政府（或其行政主管部门）通过委托方式由通州区人民政府（或其所属部门）行使。同时明确在规划管理上，市规划管理局负责通州区分区规划、通州城区规划建成区控制性详细规划、重要地段和重要节点修建性详细规划、涉及整个市域需要统筹的专项规划的编制。通州区域内除上述以外的城乡规划编制、所有城乡规划的管理及监察工作由通州分局实施，实行备案制。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.李德华是否具有本案原告主体资格。2.南通市规划局是否是本案适格的被告。3.被告南通市规划局是否存在不履行规划处罚法定职责的情形。4.被诉行政复议决定程序是否合法。关于李德华是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院应当受理。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，公民、法人或者其他组织认为被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，可以依法提起行政诉讼。原告李德华现居住在南通市通州区兴仁镇芦花港村阳光小区B8号，即所举报的案涉小区，基于法律规定的相邻权，原告李德华认为被告南通市规划局不予查处行为侵害其合法权益而提起行政诉讼，符合上述法律规定，具有原告诉讼主体资格。至于原告李德华的主张能否成立并不影响其享有起诉的资格。关于南通市规划局是否是本案适格的被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。结合该法第十二条第（六）规定来看，申请人申请行政机关履行法定职责，行政机关作出答复，申请人对于答复不服的，该作出答复的行政机关是适格的被告，至于作出答复的行政机关是否具有相应的法定职责，在相应职权进行过调整的情况下，需要通过实体审查，才能得出相应的结论，并不影响该行政机关作为被告的主体资格。被告南通市规划局亦当庭陈述，南通市规划局通州分局系接受被告南通市规划局的委托作出答复，故被告南通市规划局是本案适格的被告。关于被告南通市规划局是否存在不履行规划处罚法定职责的问题。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。行政机关履行法定职责应当是一个完整的过程，依申请的行政行为通常应当经过受理申请、调查核实、告知、作出处理决定等几个基本程序。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某一个孤立或者几个不完整的环节，而应对行政机关是否依照法律法规规定的环节履行相应的义务进行综合考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。因此，判断行政机关是否履行法定职责应当从其是否具有法律、法规或者规章授权的职责及履行法定职责的过程完整性来综合分析。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。单从该规定看，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门是负责城乡规划管理的行政机关。但《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2000]157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于通州市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政办函[2006]121号）中明确，省政府同意通州市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府在《市政府关于在通州市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（通政发[2006]85号）中明确，通州市城市管理行政执法局作为通州市集中行使行政处罚权的行政机关，行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。原通州市人民政府在《关于印发通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（通政发[2007]17号）第四条第（二）项明确，通州市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。第五条规定，城市管理行政处罚权相对集中后，原有的行政执法部门不得行使已由市城市管理行政执法局集中行使的行政处罚权，否则，作出的行政处罚决定无效。上述规定表明，至迟自2007年始，规划管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权相对集中由原通州市城市管理行政执法局行使，规划主管部门不再行使相应的行政处罚权。在通州撤市设区后，根据通委发[2009]4号文件的规定，规划管理方面的行政处罚权相应的由通州区城市管理行政执法局行使。在此情形下，原告李德华仍然要求被告南通市规划局行使规划管理行政处罚权于法无据。《江苏省行政程序》第五十条第一款第（一）项规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关行政机关申请。原告李德华于2016年3月30日向南通市规划局通州分局邮寄《举报信》，要求查处违法建设行为。被告南通市规划局收到原告李德华的申请后，于2016年4月6日由其派出机构南通市规划局通州分局作出《关于兴仁镇芦花港村阳光小区内违建行为举报的答复》，告知行政处罚权相对集中后，对兴仁镇规划区范围内违法建设行为，应由通州区城管局查处。如涉及土地违法，请向土地管理部门反映。南通市规划局通州分局所作答复符合法律规定，并无不当。原告李德华主张被告南通市规划局不履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持。至于原告李德华提出所举报的案涉小区不属于城市规划区，不适用相对集中行使行政处罚权规定的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款规定，城市和镇应当按照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。原通州市人民政府在《关于印发通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知》（通政发[2007]17号）第二条明确，本办法适用范围为通州市城市规划区及实施城市管理相对集中行政处罚权的建制镇规划区。通州区兴仁镇规划区属于建制镇规划区，当属于适用相对集中行政处罚权的范围。再者，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、责令限期改正；逾期不改正的，可以拆除。退一步讲，即便案涉小区属于乡村规划区，对乡村规划区范围内的违法建设行为，应由乡、镇人民政府查处，亦非被告南通市规划局的职责范围。关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。具体到本案，原告李德华于2016年5月16日申请行政复议，被告省住建厅于同日受理，并向被告南通市规划局作出《行政复议答复通知书》，通知被告南通市规划局书面答复。经过审查、复议，被告省住建厅于2016年7月8日作出维持原行政行为的行政复议决定书，并于7月12日邮寄送达原告李德华。被告省住建厅在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定等法定程序，程序合法。综上，在通州区范围内规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权相对集中由通州区城市管理行政执法局行使后，规划主管部门不再行使该职权，南通市规划局通州分局所作答复符合法律规定，并无不当。被诉行政复议决定程序合法，亦无不当。原告李德华的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李德华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告李德华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。审 判 长  齐海生审 判 员  徐建云人民陪审员  赵广明二〇一六年十一月四日书 记 员  倪保晖附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。