浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终739号
上诉人（原审原告）鲍海和，男，1949年10月25日出生，汉族，住淳安县。
委托代理人鲍晓军，男，1975年11月14日出生，汉族，户籍地杭州市拱墅区，系上诉人儿子。
被上诉人（原审被告）淳安县人民政府，住所地淳安县千岛湖镇新安北路18号。
法定代表人柴世民，县长。
委托代理人ＸＸ军，淳安县人民政府工作人员。
委托代理人吴文书，淳安县千岛湖法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审第三人）淳安县浪川乡浯溪村村民委员会，住所地淳安县浪川乡浯溪村。
法定代表人鲍芳贤，该村民委员会主任。
鲍海和诉淳安县人民政府土地行政批准及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2016年6月8日作出（2015）浙杭行初字第419号判决。鲍海和不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人鲍海和的委托代理人鲍晓军，被上诉人淳安县人民政府的委托代理人ＸＸ军、吴文书，被上诉人淳安县浪川乡浯溪村村民委员会主任鲍芳贤到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限，现已审理终结。
一审法院经审理查明：淳安县浪川乡浯溪村因该村卫生室对面、原告鲍海和房屋后的公共厕所破旧，拟对该厕所进行翻建，经该村村民代表会议讨论通过及建房用地申请公示后，淳安县浪川乡浯溪村村民委员会于2015年8月26日提出了在浯溪村鲍家东至操场、南至鲍海和屋滴水、西至鲍海和附房滴水、北至永生、永利坦，面积20.87平方米的土地上拆建公厕的集体土地建设用地申请。该申请经淳安县浪川乡人民政府、淳安县国土资源局浪川乡国土资源所等部门审核同意后，淳安县人民政府于2015年11月9日作出批准用地的意见。另查明，案涉公厕系翻建，即现用地所建公厕是在原公厕用地范围内建造。原公厕至案涉翻建前仍在使用。原告房屋建于原公厕建造之后。案涉公厕周边缺乏可利用土地资源。2015年12月——即被诉行政行为作出后，淳安县浪川乡浯溪村村庄规划修编（2015－2020）经淳安县人民政府审批通过，在其中鲍家村居点规划总平面图及鲍家村居点配套设施规划图中，案涉地点被确定为公共建筑的厕所。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第四款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；……”案涉公共厕所属于在村庄规划区内建设的乡村公共设施，在当事人提出建设申请后，应当由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，在建设单位取得乡村建设规划许可证后，方可逐级向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出用地申请，由县级以上地方人民政府作出是否批准用地的决定。本案中，被告淳安县人民政府在建设单位淳安县浪川乡浯溪村村民委员会未取得乡村建设规划许可证的情况下，直接作出案涉用地审批决定，批准建设单位使用面积20.87平方米的土地建造公厕，主要证据不足。综合上述意见，被诉行政行为主要证据不足，但鉴于其所涉公共厕所的历史沿革、其选址符合被诉行政行为作出后编制的村庄规划以及被诉行政行为所涉公共厕所属于公共利益等情况，其效力可予保留。对于原告的赔偿请求，因其与被诉行政行为的违法之处不具有因果关系，故不予支持。原告提出对淳安县人民政府淳政办发（2014）161号文件的合法性进行审查的请求，因该文件规范的是淳安县农户使用宅基地建住宅的相关问题，与本案的乡村公共设施建设无关，故本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认淳安县人民政府2015年11月9日对淳安县浪川乡浯溪村村民委员会在浯溪村鲍家面积20.87平方米的土地上拆建公厕的集体土地建设用地审批行为违法；二、驳回原告鲍海和的赔偿请求。
鲍海和上诉称：一、涉案公厕不符合2013年5月1日施行的《村镇规划卫生规范》，且翻建于上诉人建房之后。二、一审判决事实判断错误。1、涉案公厕并非历史建筑，不存在历史沿革问题。2、公厕涉及公共利益，但村民对于公厕的位置并没有特别要求，现涉案公厕距离上诉人家厨房不足30厘米，严重侵犯了上诉人权益，不符合国家相关规定。3、在《浯溪村村庄规划（2005-2020）》中，涉案公厕的规划并不是在现在的位置。被上诉人提供的《浯溪村村庄规划修编（2015-2020）》是在被诉审批行为之后批准的，属于先建后规划行为，且当时并未征求相关利害关系人意见，违反了《杭州市城乡规划条例》第十六条规定。三、淳安县人民政府行政负责人未出席一审庭审，要求淳安县人民政府行政负责人出席二审庭审。四、一审中，上诉人的诉讼请求是确认被上诉人的审批行为无效，而一审判决却是确认审批行为违法，存在避重就轻的问题。五、翻建公厕是县政府审批的，因此本案应是行政行为侵权纠纷，上诉人精神损害赔偿申请应该得到支持。六、淳政办发〔2014〕161号文件是被上诉人提供的证据，用以证明其行政行为程序合法。一审判决认定该文件不适用乡村公共设施的建设，说明被上诉人依据该文件作出审批存在程序违法问题。七、乡村镇建设办、乡政府、县规划局、县国土局、县政府全部在2015年11月9日做出对涉案公厕的审批意见，鉴于乡、县的地理距离，上诉人怀疑被上诉人伪造了审批证据，请求查明实际形成时间。八、被上诉人提供的村民代表会议记录上面有上诉人签名，而上诉人并未参加该次会议，请求法庭对笔迹进行鉴定。综上，请求确认被上诉人2015年8月26日作出的《淳安县集体建设用地审批表》审批行为无效，被上诉人承担行政侵权责任及赔偿责任。
淳安县人民政府答辩称：一、被上诉人已经授权浪川乡规划部门和浪川乡人民政府在浪川乡行政区域内代替县政府履行相关职能。浪川乡规划管理办公室在接到浯溪村翻建公厕的申请后，由规划员现场踏勘，经审核后审批通过，并加盖浪川乡人民政府规划专用章，实际上就是代替淳安县规划局作出的行政行为。二、经被上诉人授权后，浪川乡规划部门、国土部门以及浪川乡政府是可以在同一天内完成行政审批的。三、涉案公厕在历史上已长期存在，一直沿用至今，并且符合《淳安县浪乡浯溪村村庄规划（2011-2015）》。翻新该公厕对于提升整洁度、改善村公共环境卫生等方面都有好处。一审判决从涉及公共利益的角度出发，没有撤销涉案审批行为是正确的。四、涉案公厕的周围没有水源地、公共食堂，也不影响上诉人的正常生活和身心健康，翻建符合《村镇规划卫生规范》第四条规定。五、被上诉人在一审时委托了一名工作人员和一名法律工作者出庭，符合《行政诉讼法》规定。六、被上诉人作出的涉案审批行为，并未侵犯上诉人的人身权和财产权。上诉人提出的诉讼请求不明确，不具有评判操作性。七、2015年10月13日，浯溪村村委会召集村民代表开会，讨论观看浯溪村规划方案文本、视频，该方案中涉案公厕依附的土地就是规划为公厕地址，上诉人作为时任村民代表签字同意该方案，证明上诉人对原地翻建公厕是没有异议的。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
淳安县浪川乡浯溪村村民委员会答辩称：一、涉案公厕已存在约40余年，供原村小学和村民公共使用。村小学停办后，操场改为供村民健身、娱乐的公共广场。因老公厕是露天化粪池，严重影响公共广场的环境卫生，也存在安全隐患，村民多次向村委反映，要求翻建。二、村委会于2014年7月2日召开村民代表会议，时任的31名村民代表参会，一致同意原址翻建。2015年8月26日，村委填报集体建设用地审批表，并于2015年8月27日在村务公开栏张贴建房申请公示，公示期间无人提出异议。后经工作人员现场踏勘后，于2015年11月9日获批，审批面积略小于原公厕占地面积。三、2015年10月13日，村委会召集村民代表会议，讨论浯溪村规划修编方案，上诉人作为村民代表参加了本次会议。会议明确提出原址翻建公厕，包括上诉人在内的与会代表均无异议。四、县、乡两级规划部门都出具了规划许可意见，同意浯溪村翻建公厕，已经无需再颁发乡村建设规划许可证。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕着被诉集体土地建设用地审批行为是否合法以及该合法性问题对其效力是否会产生影响、被上诉人淳安县人民政府是否应当对上诉人鲍海和承担赔礼道歉和精神损失费1元的赔偿责任等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。
本院认为，一审法院确认被上诉人淳安县人民政府在案涉公厕建设单位淳安县浪川乡浯溪村村民委员会未取得乡村建设规划许可证的情况下直接作出被诉用地审批行为违法，并无不当。在二审审理中，被上诉人淳安县浪川乡浯溪村村民委员会为案涉公厕补办了乡字第淳20170170000号乡村建设规划许可证，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条之规定，对被诉用地审批行为的效力应予以保留。此外，上诉人鲍海和一并提出的要求被上诉人淳安县人民政府赔礼道歉以及赔偿精神损失费1元的赔偿请求，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定之情形，依法不予支持。综上，上诉人的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人鲍海和负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一七年一月十三日
书 记 员 徐一菁