江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00249号
原告张俊林。
委托代理人程东胜，北京京平律师事务所律师。
被告南通市环境保护局，住所地南通市青年中路261号。
法定代表人谢晓军，职务局长。
委托代理人陆汉勇。
委托代理人刘华军。
第三人海安县环境保护局，住所地南通市海安县长江东路11号。
法定代表人丁国祥，职务局长。
委托代理人王浩。
委托代理人葛乃如。
原告张俊林诉被告南通市环境保护局（以下简称南通环保局）环保行政审批一案，于2014年9月11日向崇川区人民法院提起行政诉讼。同年9月23日原告张俊林收到崇川区人民法院的退信。原告张俊林又于10月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于10月16日向被告南通环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。因海安县环境保护局与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知海安县环境保护局作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年11月12日公开开庭进行了审理。原告张俊林及其委托代理人程东胜、被告南通环保局的委托代理人陆汉勇、刘华军及第三人海安县环境保护局的委托代理人王浩、葛乃如到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月10日，原告张俊林因不服海安县环境保护局作出的海环管（书）（2012）12021号《关于﹤白甸镇204国道连接线西延段道路工程项目环境影响报告书﹥的批复》向被告南通环保局申请行政复议。2014年8月16日，被告南通环保局作出通环复决字（2014）3号《行政复议决定书》，决定驳回原告张俊林的行政复议申请。
原告张俊林诉称：原告张俊林提起的行政复议未超过法定期限。被告南通环保局作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销被告南通环保局作出的通环复决字（2014）3号《南通环保局驳回行政复议申请决定书》并判令被告南通环保局在一定期限内予以受理。
原告张俊林为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.原告张俊林的身份证复印件，证明原告张俊林的身份。
2.投资协议，证明原告张俊林的案涉房屋为合法建筑。
3.照片，证明原告张俊林被强拆前后的情况。
4.《政府信息公开申请表》、邮寄单、签收单，证明海安县环境保护局于2014年6月10日收到原告张俊林的申请表。
5.环保局政府信息公开申请回复、关于《白甸镇204国道连接线西延段道路工程项目环境影响报告书》的批复，证明海安县环境保护局对原告张俊林所申请信息进行答复的事实。
6.通环复决字（2014）3号《行政复议决定书》，证明被诉具体行政行为的存在。
7.张爱芳向南通市崇川区人民法院邮寄起诉材料以及南通市崇川区人民法院退信的邮寄凭证，证明原告张俊林于2014年9月13日向南通市崇川区人民法院提起行政诉讼，未超过起诉期限。
8.张爱芳与原告张俊林的户口信息，证明两人为父女关系。
被告南通环保局辩称：1.原告张俊林申请行政复议已超过法定期限。2.被告南通环保局对海安县环境保护局的行政许可行为进行了全面审查，海安县环境保护局对该建设项目具有合法审批权限、程序合法、适用法律正确。原告张俊林与案涉行政许可没有直接的利害关系。3.原告张俊林的起诉超出法定期限。请求依法驳回原告张俊林的诉讼请求。
2014年10月24日，被告南通环保局向本院提交以下作出具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.通环复决字（2014）3号《行政复议决定书》、邮寄回执、邮件跟踪查询单，证明原告张俊林提起的行政诉讼超过法定期限。
2.海安县环境保护局行政复议答复书、授权委托书，《白甸镇204国道连接线西延段道路工程项目环境影响报告书（报批稿）》，海环管（书）（2012）12021号《关于﹤白甸镇204国道连接线西延段道路工程项目环境影响报告书﹥的批复》，证明被告南通市环保局对案涉批复已经进行了全面审查。
3.海安X205海安段新建工程等四条路环境影响评价的公示内容，证明涉案《批复》在作出前在网上进行了两次公示。
二、法律法规依据
1.《中华人民共和国行政复议法》、2.《中华人民共和国环境影响评价法》、3.《中华人民共和国行政许可法》、4.《行政复议法实施条例》、5.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》、6.《建设项目环境影响评价分类管理名录》、7.《省政府办公厅转发省环保厅、省发展改革委﹤关于明确建设项目环境影响评价等审批权限意见﹥的通知》、8.通环管（2005）64号《南通环保局关于贯彻落实省政府办公厅﹤关于明确建设项目环境影响评价等审批权限意见的通知﹥的通知》
经庭审质证，被告南通环保局认为原告张俊林所举证据7不能证明原告张俊林提起本案诉讼，与本案不具有关联性。原被告双方对其余证据均不持异议。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：对双方不持异议的证据效力予以认定。对原告张俊林所举证据7，虽然该邮寄凭证上载明寄件人是张爱芳，但原告张俊林与张爱芳系父女关系，代寄信件并无违反常理之处，且信封上明确注明邮寄物品为“诉撤销南通市环保局驳回行政复议申请决定”。被告南通环保局也当庭明确表示其并未对张爱芳本人作出任何行政复议决定，故本院对该证据与本案的关联性以及真实性予以认定。
根据双方当事人的陈述及以上对证据的认定，本院确认如下事实：2014年6月8日，原告张俊林向海安县环境保护局申请公开“在原告张俊林房屋所在区域（海安县白甸镇白甸村八组）土地上建设的建设项目（204国道连接线改建工程）环境影响评价文件”。同年6月20日，海安县环境保护局作出《政府信息公开申请回复》，内容为海安县环境保护局于2012年11月7日受理了海安县交通运输局移交的江苏交通科学研究院股份有限公司编制的《白甸镇204国道连接线西延段道路工程项目环境影响报告书》，并于2012年11月17日在海安县环境保护局网站上将海安县交通运输局白甸镇204国道连接线西延段道路工程项目进行了审批前公示，公示期间公众未提出反对意见及听证请求。鉴于此，海安县环境保护局于2012年12月11日对此项目进行了审批（批复文号：海环管（书）（2012）12021号）。原告张俊林对通过政府信息公开方式获取的海安县环境保护局作出的海环管（书）（2012）12021号《关于﹤白甸镇204国道连接线西延段道路工程项目环境影响报告书﹥的批复》不服，于2014年7月10日向被告南通环保局提起行政复议。同年8月16日，被告南通环保局作出通环复决字（2014）3号《行政复议决定书》，决定内容为海安县环境保护局作出的批复适用法律正确，程序合法。但被告南通环保局在案件审理过程中经过调查发现原告张俊林申请行政复议已超出法律规定的期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告张俊林的行政复议申请。原告张俊林不服，于9月11日由其女儿张爱芳向崇川区人民法院代寄起诉材料。9月23日，原告张俊林收到崇川区人民法院的退信。10月15日，原告张俊林向本院提起行政诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十三条第二款规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。被告南通环保局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项的规定驳回原告张俊林的行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项规定的情形是受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据该法律规定可以看出，被告南通环保局作出的驳回行政复议申请，其实质内容是不予受理原告张俊林提出的复议申请。现原告张俊林不服被告南通环保局作出的《驳回行政复议申请决定》，提起行政诉讼，本院对原告张俊林的申请予以受理符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十三条第二款的规定。
根据诉辩双方的意见，本案的争议焦点在于：第一，原告张俊林提起本案行政诉讼有无超过起诉期限；第二，原告张俊林向被告南通环保局提起行政复议是否超过法定期限。
关于原告张俊林提起本案行政诉讼有无超过起诉期限的问题。本案中，虽然原告张俊林于2014年9月7日收到《决定书》，于2014年9月25日向本院邮寄起诉材料已经超过十五日的法定起诉期限。但原告张俊林于2013年9月13日向南通市崇川区人民法院提起行政诉讼，因本市实行行政案件集中管辖试点工作，南通市崇川区人民法院不具有本案管辖权。故原告张俊林在收到南通市崇川区人民法院退信后才向本院提起行政诉讼。我国行政诉讼法对起诉期限作出的限制性规定，旨在督促行政相对人及时行使诉讼权利，使行政法律关系尽早处于稳定状态。原告张俊林向南通市崇川区人民法院提起诉讼应当认定为原告张俊林已依法及时行使了诉权。本市实行的行政案件集中管辖试点工作是人民法院内部对行政案件管辖权的调整，不能强求社会公众对该调整均已知晓，原告张俊林向本院提起行政诉讼超过起诉期限属于为有正当理由。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条之规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。第四十四条第（六）项规定起诉超过法定期限且无正当理由的，才可以驳回起诉。综上，本院认为对原告张俊林提起本案行政诉讼应当予以受理。
关于原告张俊林向被告南通环保局提起行政复议是否超过法定期限的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，行政复议申请期限自公告规定的期限届满之日起计算。被告南通环保局认为海安县环境保护局在作出《批复》前进行了公示，应视为原告张俊林已经知晓《批复》的存在，原告张俊林于2014年7月10日提起行政复议超出法定申请行政复议期限。本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。根据该规定，公示是海安县环境保护局在作出《批复》前的法定程序。公示的目的在于作出《批复》之前向公众征求对建设项目环境影响、污染防治措施、项目选址等方面的意见和建议。经过公示程序，海安县环境保护局是否作出批复以及何时作出批复均处于不确定状态。公示显然不同于上述《行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项规定的公告送达。公告送达是具体行政行为作出后的送达方式。被告南通环保局以《批复》作出前的公示程序认定原告张俊林知晓原具体行政行为显然混淆了公示与公告的概念。被告南通环保局以该理由认定原告张俊林超过申请行政复议期限不符合法律规定，应予纠正。
原告张俊林主张其在2014年6月20日通过信息公开的方式获知《批复》的存在。由于被告南通环保局并未向本院提供其他证据证明原告张俊林在此之前对《批复》已经知晓，故以2014年6月20日作为原告张俊林申请行政复议期限的起点符合法律规定。原告张俊林提起行政复议申请未超过行政复议期限。
至于被告南通环保局提出的已经对原具体行政行为进行了全面审查的问题。被诉《决定书》中载明被告南通环保局已经对申请人和被申请人提供的证据和依据进行了全面审查，并认定海安县环境保护局对白甸镇204国道连接线改建工程项目作出的批复适用法律正确，程序合法。本院认为，从被诉《决定书》的内容看，不可否认被告南通环保局已经对原具体行政行为进行了实体审查，但由于被告南通环保局在“案件审理过程中，经过调查发现申请人申请行政复议已超出法律规定的期限。”故被告南通环保局最终以超过行政复议期限为由作出驳回行政复议申请的决定。从以上被告南通环保局的复议过程看，虽然进行了实体审查，但由于审查过程中发现有关申请期限的新的事实，实体审查的结果最终并未以具有法律效力的形式作出。故本院也无法根据被诉《决定书》认定被告南通环保局已经完成对原具体行政行为的实体审理。
综上，本院认为，被告南通环保局认为原告张俊林提起行政复议申请超过法定期限的理由不成立，作出的被诉《决定书》适用法律错误，应予撤销。本院注意到，被告南通环保局在答辩中称原告张俊林与原具体行政行为没有直接利害关系。该主张涉及原告张俊林是否具有行政复议申请人资格的问题。但被告南通环保局在被诉《决定书》中对这一问题并未涉及。本着尊重行政机关首次判断权的原则，本院在撤销被诉《决定书》的同时，不宜直接责令被告南通环保局对原告张俊林的行政复议申请予以受理。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：
一、撤销被告南通市环境保护局作出的通环复决字（2014）3号《驳回行政复议申请决定书》。
二、责令被告南通市环境保护局于本判决生效后十五日内对原告张俊林的行政复议申请予以审查并决定是否受理。
案件受理费50元，由被告南通市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 党利霞
人民陪审员 王秀梅
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（二）项（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。