四川省乐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川11行终83号
上诉人（原审原告）：郑小玲，1981年10月1日出生，汉族，住四川省峨眉山市。
被上诉人（原审被告）：峨眉山市公安局。所在地四川省峨眉山市绥山镇万年东路***号。
法定代表人：刘杨，该局局长。
委托代理人：余平平，该局工作人员。
委托代理人：石应华，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：峨眉山市人民政府，所在地四川省峨眉山市绥山镇绥山西路7号。
法定代表人：吴小怡，该市市长。
委托代理人：赵康靖，该府工作人员。
上诉人郑小玲因诉被上诉人峨眉山市公安局治安行政处罚及被上诉人峨眉山市人民政府（简称峨眉山市政府）复议决定一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2016）川1102行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人郑小玲，被上诉人峨眉山市公安局的负责人周涌副局长及该局委托代理人余平平、石应华，被上诉人峨眉山市政府的委托代理人赵康靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年6月21日，北京市公安局天安门地区分局治安大队（简称天安门治安大队）作出的《训诫书》载明，2016年6月21日16时45分原告到天安门地区信访被该队训诫。同年6月24日，原告被有关部门人员遣返回峨眉山市。同日，被告峨眉山市公安局就此予以立案调查并对其进行询问。其后，被告峨眉山市公安局对原告作出《行政处罚告知笔录》，告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利，原告拒绝在告知笔录上签字。2016年6月24日，被告峨眉山市公安局作出的峨眉公（胜）行罚决字〔2016〕第532号《行政处罚决定书》（简称第532号行政处罚决定）认定，2016年6月21日下午16时许，郑小玲到北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区公安分局治安大队训诫，郑小玲的行为已构成扰乱公共场所秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项的规定，决定对郑小玲行政拘留九日。并于同日至7月3日对该行政处罚决定予以执行。原告不服于同年7月11日向被告峨眉山市政府申请行政复议。同年8月30日，被告峨眉山市政府作出的峨府复〔2016〕9号《行政复议决定书》（简称第9号行政复议决定）认为，峨眉山市公安局作出的第532号行政处罚决定，程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持第532号行政处罚决定。原告不服，起诉到法院，请求判决：1.撤销被告峨眉山市公安局作出的第532号行政处罚决定；2.撤销被告峨眉山市政府作出的第9号行政复议决定；3.案件受理费由被告负担。
另查明：原告此前曾多次进京上访。
认定上述事实有被告峨眉山市公安局和被告峨眉山市政府提交的《受案登记表》，郑银洪、郑小玲、程应琼、邹淑明的《询问笔录》《行政案件权利义务告知书》《行政处罚告知笔录》《统一送返告知书》，四川省公安厅驻京信访工作组处置组对郑小玲的《询问笔录》《四川省驻京工作组信访案件移交表》《训诫书》《四川省驻京工作组集中送返川籍上访人员交接单》《关于郑银洪、郑晓玲、程应琼、邹淑明到京恶意上访情况说明》，原告身份信息，《呈请延长询问查证时间报告书》《行政拘留执行回执》《行政复议申请书》《行政复议答复通知书》《行政复议被申请人答复书》以及当事人的法庭陈述等证据予以证实。
原审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”的规定，以及国务院公安部门根据《治安管理处罚法》第七条第二款关于“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”的授权制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，被告峨眉山市公安局具有对于本案原告是否违反治安管理法律作出处理的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，被告峨眉山市政府作为本级人民政府，有对本案原告不服治安管理处罚决定作出复议的职权。
关于被告峨眉山市公安局出作的第532号行政处罚决定是否合法问题。本案在案证据表明，原告曾多次进京信访，此次原告又到天安门进行信访，并因此被天安门治安大队训诫。根据《信访条例》第十八条第一款关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”和第二十条第六项关于“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”的规定，原告到非经有关机关设立或者指定接待场所的天安门信访的行为属于违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项关于“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”的规定，扰乱天安门公共场所秩序的违法行为，依法应当予以处罚。据此，被告峨眉山市公安局根据原告的违法事实和上述法律规定作出的第532号行政处罚决定，认定原告违法事实的证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。对于原告请求撤销被告峨眉山市公安局作出的第532号行政处罚决定的诉讼请求，不予支持。
关于第9号行政复议决定程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定，根据在案证据，被告峨眉山市政府于2016年7月11日收到原告的复议申请书，于同年8月30日作出第9号行政复议决定书，并于同年9月9日向原告进行了直接送达。被告峨眉山市政府的复议程序符合法律规定。对于原告请求撤销被告峨眉山市政府作出的第9号行政复议决定的诉讼请求，不予支持。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决驳回原告郑小玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑小玲负担。
上诉人郑小玲上诉称，第一，上诉人此次去北京是去最高人民法院和国务院法制办交材料的，去天安门是去参观的，不是去天安门信访。上诉人及另外二人是带一起的邹淑明去天安门参观，因为邹淑明没有去过。第二，由居住地公安机关管辖的前提是行政案件已由违法行为地的公安机关管辖，本案中没有任何证据证明上诉人在北京的行为违法且被北京公安机关立案侦查，故不应由峨眉山市公安局（即居住地公安机关）管辖。第三，训诫是公安机关对没有违反治安管理处罚但有一定违法可能的行为采取的一种行政措施，根据《信访条例》第四十七条的规定，信访人在信访过程中有非正常上访行为，经劝阻、批评和教育无效，未造成严重后果或影响，尚不够治安处罚的，公安机关应当予以训诫。仅凭所谓的《训诫书》不能证明上诉人违反了治安管理处罚的相关规定。所谓扰乱公共秩序，必须举出证据证明扰乱了什么样的公共场所里的什么秩序，必须有明确的受害者，其何种权益受到了何种程度的妨碍、损害。本案中，二被上诉人拿不出上诉人和几个当事人在北京天安门地区有扰乱公共场所秩序的有力证据。所谓的训诫书上诉人没有看见过，也不能仅凭训诫书认定上诉人扰乱公共秩序。第四，上诉人在复议申请书上请求复议机关依法调取四川省公安厅驻京办的工作人员给上诉人做的有上诉人签字按手印的询问笔录和上诉人到北京天安门地区扰乱公共场所秩序的相关证据材料，而复议机关未调取，直接维持了峨眉山市公安局的处罚决定错误。综上所述，二被上诉人作出决定的程序严重违法，原审判决错误，请求二审法院：1.撤销原审判决；2.撤销峨眉山市政府第9号行政复议决定；3.确认峨眉山市公安局第532号行政处罚决定违法并撤销，并对上诉人书面赔礼道歉，消除影响和赔偿损失；4.由二被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人峨眉山市公安局答辩称，上诉人称峨眉山市公安局对其在北京的违法行为不享有管辖的职权是错误的。峨眉山市公安局对上诉人扰乱天安门地区公共场所秩序的违法事实作出的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原审判决正确。上诉人的上诉请求没有法律依据，所提的事实和理由无一成立，原审判决合法、有效，请求二审驳回上诉，维持原判，以维护行政机关的正常执法。
被上诉人峨眉山市政府答辩称，峨眉山市公安局作出的处罚决定书符合法律规定。峨眉山市政府作出复议决定符合法律规定，是峨眉山市政府的行政职权。峨眉山市政府作出的行政复议程序合法。上诉人提到的未依法提取上诉人到北京天安门地区扰乱公共场所秩序的相关证据材料，该请求不属于行政复议的范围。上诉人主张的事实和理由于法无据，依法不予采信。综上，峨眉山市政府作出的行政复议事实清楚，证据确实充分。请求二审维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，上诉人在复议申请中提出的要求复议机关调取的相关证据材料，已由峨眉山市公安局在复议程序中向复议机关提交。该事实有峨眉山市公安局和峨眉山市政府一审提交的四川省公安厅驻京信访工作组处置组的对上诉人的询问笔录、二审庭审笔录在卷证实。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。峨眉山市公安局具有对其行政区域内治安工作进行管理并依法作出治安管理行政处罚的职权。因上诉人居住地位于峨眉山市，故峨眉山市公安局可以对上诉人涉嫌在北京的违法行为进行处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故峨眉山市政府有对本案上诉人不服治安管理处罚决定作出复议的职权。
关于峨眉山市公安局作出的第532号行政处罚决定是否违法的问题。首先，根据《中华人民共和国信访条例》第二条以及第十六条的规定，信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。上诉人居住地位于峨眉山市，如采用走访形式，应向峨眉山市或者乐山市相关信访部门提出。上诉人曾多次进京信访，2016年6月21日，上诉人到非经有关机关设立或者指定接待场所的天安门广场信访，属于越级走访。根据《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款以及第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。上诉人到天安门广场上访被北京市天安门地区分局治安大队予以训诫，训诫书上载明天安门地区不是信访接待的场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。因此，上诉人到天安门广场上访，属违法上访行为，扰乱了天安门广场公共场所秩序，应当受到相应的治安管理行政处罚。峨眉山市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对上诉人处以拘留九日的行政处罚符合法律规定。其次，峨眉山市公安局在作出本案被诉行政处罚决定前，依法对上诉人进行了调查询问，制作询问笔录时告知了其享有陈述和申辩等权利。虽然上诉人未在上述笔录和决定书上签字，但峨眉山市公安局的工作人员将上诉人拒绝签字的相关情况予以了注明，符合法律规定。峨眉山市公安局履行了《中华人民共和国治安管理处罚法》有关受理、告知程序和办案程序的规定，程序合法。峨眉山市政府作出第9号行政复议决定对峨眉山市公安局的第532号行政处罚决定予以维持正确。
关于峨眉山市政府作出的第9号行政复议决定是否违法的问题。峨眉山市政府于2016年7月11日收到上诉人的复议申请书，同年8月30日作出第9号行政复议决定，并于同年9月9日向上诉人送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。关于上诉人认为复议机关未依其申请调取相关证据材料的问题。上诉人在复议申请中提出的要求复议机关调取的相关证据材料，已由峨眉山市公安局在复议程序中向复议机关提交，故上诉人的该主张不能成立，本院不予支持。
关于上诉人在上诉状中新增加的要求判令峨眉山市公安局对上诉人书面赔礼道歉，消除影响和赔偿损失的请求。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。故对上诉人在一审中未提出，在二审中新增加的该项诉讼请求本院不予准许。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑小玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟小红
审 判 员 罗喆予
审 判 员 易晓芸
二〇一七年五月二十三日
法官助理 严 洁
书 记 员 黄睿婷
附：本案判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的； （三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的； （五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《中华人民共和国行政复议法》
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国信访条例》
第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的； （二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的； （四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的； （六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。
对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。