湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衡中法行初字第292号
原告衡南县茶市镇茶市村黄泥村民小组。
负责人罗成世，该组组长。
委托代理人杨砚钦，湖南衡洲律师事务所律师。
委托代理人罗清和。
被告衡南县国土资源局。住所地：衡南县云集镇黄金路。
法定代表人贺遵元，该局局长。
出庭负责人谭东升，该局副局长。
委托代理人廖勇，湖南秦湘律师事务所律师。
被告衡南县人民政府。住所地：衡南县云集镇黄金路。
法定代表人邹小敏，该县县长。
委托代理人胡光明。
第三人衡南县茶市镇中心小学。住所地：衡南县茶市镇龙山路254号。
法定代表人邓明，该校校长。
委托代理人李宁福,该校法律顾问。
原告衡南县茶市镇茶市村黄泥村民小组（以下简称“黄泥组”）不服被告衡南县国土资源局（以下简称“县国土局”）、衡南县人民政府（以下简称“县政府”）为第三人衡南县茶市镇中心小学（以下简称“茶市镇中心小学”）土地行政登记及颁证一案，于2015年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月25日立案受理后，于2016年1月18日向被告县国土局、县政府，第三人茶市镇中心小学特快专递邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月8日公开开庭审理了本案。原告黄泥组负责人罗成世及其委托代理人杨砚钦、罗清和，被告县国土局负责人谭东升及其委托代理人廖勇，被告县政府委托代理人胡光明，第三人茶市镇中心小学法定代表人邓明及其委托代理人李宁福出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月25日，被告县国土局根据衡南县教育局的申请，拟对该局下属的乡镇中心学校的124宗土地使用权进行历史认定及确权登记，对第三人茶市镇中心小学在内的12883平方米土地发布《关于历史用地认定及土地确权登记公告》，于2013年9月4日为第三人茶市镇中心小学办理国有土地使用权登记；2013年9月5日，被告县政府为第三人茶市镇中心小学颁发南国用（2013）第A232号《国有土地使用权证》。
原告黄泥组诉称：1976年，茶市村委会（大队）决定，由原告出工，在其所有的坡地上建成了茶市村小学。1984年，茶市村小学扩建为茶市镇中心小学，为此，茶市镇人民政府、茶市公社教育组、茶市村民委员会以及原告于1984年9月2日、11月19日共同签订了《关于划定茶市镇中心小学校园地域范围的凭据》、《关于划定茶市镇中心小学校园地域范围有关问题的协议》，约定：校园范围内土地所有权属原告，学校今后若转归国有，此次划定的土地应按政策付给原告土地征收费。1997年2月28日，第三人为甲方，原告为乙方，在茶市镇党委、茶市国土所、茶市学区、茶市村委会以及原告部分组民参与的情况下，双方签订了《征用土地协议书》。该协议中约定，第三人茶市镇中心小学征用原告所有的“座落于镇中心小学老校址的北向及东向土地作甲方（即第三人）校址用地”，双方确认第三人征用土地面积为10.24亩（合6826.67平方米）。双方在协议中还明确“老校园的空坪地，如建筑物拆迁重建，再另行协商征收”。经测算，第三人未征用的“老校区的空坪地”（含建筑物占地），面积为6.45亩（合4300平方米）。2012年6月30日，第三人向被告申请办理衡南县茶市镇龙山路254号地段12883平方米科教用地划拨登记。对此申请，被告于2013年3月27日作出了“该宗地地籍调查符合《规程》要求，可作为初始登记依据”的地籍调查审核意见。在作出地籍调查审核意见之前的2012年11月12日，被告作出了第三人申请登记的12883平方米科教用地属始于1972年的历史用地的认定。2013年9月，被告县国土局实施了为第三人办理以上12883平方米划拨用地初始登记行政行为，被告县政府向第三人颁发了国土使用权证。该12883平方米划拨用地中，含第三人未征用的属于原告所有的6.45亩土地。原告认为，被告县国土局将第三人申请登记的12883平方米土地认定为始于1972年的历史用地，与事实不符；二被告为第三人办理12883平方米划拨用地初始登记及颁发国土使用证的行政行为违反法定程序；二被告将没有被征用的属于原告所有的6.45亩（合4300平方米）土地划拨给第三人使用，且颁发国土使用证，显属滥用职权行为。据此，请求：一、撤销被告县国土局为第三人办理划拨用地初始登记的行政行为；二、撤销被告县政府为第三人颁发国土使用证的行政行为；三、二被告负担本案诉讼费用。
原告黄泥组为支持其主张，向本院提交了5份证据：
证据1、1984年9月2日《关于划定茶市镇中心小学校园地域范围的凭据》、证据2、1984年11月19日《关于划定茶市镇中心小学校园内有关问题的协议》、证据3、1985年1月27日《补充条文》，证明1、第三人茶市镇中心小学成立于1984年，其校址为原茶市村小学，2、划定的茶市镇中心小学校址范围土地所有权属原告，3、原茶市村小学校舍所有权归属茶市村，由第三人借用，借用期限不超过20年，4、第三人茶市镇中心小学在转归国有时，应按政策支付原告土地征用费；
证据4、1997年2月28日《征用土地协议书》，证明1、1997年2月28日，第三人茶市镇中心小学征用原告10.24亩（6826.66平方米）土地，2、该土地中，不含1984年9月2日划定的校园地域内的土地；
证据5、2015年8月18日，原告委托调取的土地登记审批资料；证明1、2013年3月，被告为第三人办理了12883平方米（19.32亩）划拨用地初始登记手续，并向第三人颁发了国有土地使用权证，2、该划拨的科教用地中，包含了属于原告所有的6.45亩（约含4300平方）土地。
被告县国土局答辩称：第三人茶市镇中心小学坐落在衡南县茶市镇龙山路254号，属事业单位，具有独立法人资格。2012年6月3日，该校正式向我局递交土地登记申请书，要求将该校历史国有科教用地12883㎡予以登记发证。为做好登记发证工作，我局倪宏秋、贺江魁及指界人周孝利、罗为政对拟发证区域进行了地藉调查，制作了地籍调查表，并通过地籍调查又制作了宗地图和界址点坐标。2012年11月12日，经规定程序审批，将拟发证区域认定历史用地。经公告，各方无异议，原告黄泥组在颁证前的公告期间未主张权利并提供相关资料，我局为申请人办理了初始登记。在整个调查发证过程中，茶市镇中心小学出具了具结书，保证所提供材料的真实性，衡南县茶市镇人民政府亦对学校用地属历史科教用地盖章予以了认证。综上，我局在本次颁证过程中是依照规定程序进行的，并无程序上的瑕疵，请求人民法院依法判决。
被告县国土局在法律规定的期限内，向本院提交了10份证据：
证据l、用地单位资料及代理人资料，证明用地单位为学校，属允许划拨对象；
证据2、土地登记申请书，证明用地单位有申请；
证据3、地籍调查表，证明用地经地籍调查和审核；
证据4、宗地图及界址座标，证明用地经勘察划线确认；
证据5、历史用地权属界线认定，证明界线认定系按法定程序层层报批；
证据6、具结书，证明申请人有具结书保证对材料真实性负责；
证据7、衡南县茶市镇土地确认报告，证明历史用地经茶市镇人民政府确认；
证据8、公告，证明发证是依程序进行的，原告未持异议；
证据9、97年征地资料，证明在1997年征收7.91亩，其中黄泥组是2.58亩；
证据10、土地登记审批表，证明用地系按法定程序层层审批。
被告县政府的答辩意见及证据与被告县国土局一致。
第三人茶市镇中心小学述称：茶市镇中心小学坐落在衡南县茶市镇龙山路254号，其前身为茶市村小学，于1973年创建。原址坐落于茶市村黄泥组，教学用平房3间和500平方米的运动坪，其土地权属茶市村小学。1979年经原茶市人民公社党委和政府决定，在原址扩大校园己达3000多平方米。原校舍已建成两层楼6间教室的教学楼。（西、南面土地界址已达到国土使用证的界址。）其土地权属及校产为茶市村小学，并得到了当时公社党委和政府的确认。1984年冬季，茶市村小学升级为茶市镇中心小学。在学校校址东面已建一栋新办公楼（其中有一部分茶市村支部用）；东北面建设一栋教师宿舍：南面建成了一栋两层楼6间教室的教学楼。1996年，茶市镇中心小学在全省“两基”工程建设大潮中征地17亩，付清了土地使用费用，建成了新教学楼。2012年5月28日，县国土局对茶市镇中心小学的土地界址进行测绘，其宗地图得到了茶市村民委员会、茶市镇政府的认可，茶市村已在茶市镇中心小学宗地图的四角界址均已盖章认可。茶市村也是根据学校变更的传承性和公益性予以认可。县国土局于第二年合法颁发了茶市镇中心小学国土使用证，对茶市镇中心小学的校园宗地进行了全面的认可。因茶市镇中心小学坐落于黄泥组，在历次学校扩建中，茶市镇中心小学招生区域的8个村2个居委会中的茶市村村民均没有承担茶市镇中心小学建校的任何集资任务。综上所述，茶市镇中心小学的国土使用证所辖土地分为两部分。一部分是80年代以前为镇、村两级政府无偿划拨的教育用地；另一部分是96年后依法征用的教育用地。这两部分用地均为茶市镇中心小学合法使用的，其国有土地使用证是合法的。茶市镇中心小学自办校至今都是茶市镇人民的学校，黄泥组的要求是无理的、违法的，应依法驳回其诉求。
第三人茶市镇中心小学在法律规定的期限内，向本院提交了2份证据：
证据1、证明，证明茶市镇中心小学于1972年、1984年使用争议土地，属历史用地，该校属全民所有制学校；
证据2、国有土地使用权证，证明县政府确权颁证符合法律、法规的规定。
经庭审质证，针对原告黄泥组提交的证据，被告县国土局对证据1的真实性及证明目的有异议，该复印件中有修改的痕迹，且不能确定修改的时间和单位。茶市村小学和茶市镇中心小学是承继关系，不能对其之前校舍的土地不予认可；对证据2的真实性有异议，村、组没有签字，且同样有修改的痕迹；对证据3的真实性有异议，且不符合形式要件；对证据4的真实性有异议，与县国土局提交的证据9不一致，很明显有篡改；对证据5无异议。被告县政府同意被告县国土局的质证意见。第三人茶市镇中心小学对证据1的“三性”有异议，其内容已经涂改，涂改的内容仅有原告盖章，没有其他单位签字盖章；对证据2的“三性”有异议，其中座谈纪要，明确征收的土地免交征收费用，1984年8月的协议，不可能附加1985年元月27日的补充协议，且整个证据2仅仅只有盖章，没有在场人签字；对证据3的“三性”有异议，没有协调单位和其他人签字，该补充协议不具有效力；对证据4同意被告县国土局的质证意见；对证据5的“三性”无异议，但对证明目的有异议。
针对被告县国土局提交的证据，原告黄泥组对证据1无异议；对证据2认为根据被告提供的证据9内容，第三人1997年仅取得5273.33平方米土地使用权，第三人对12883平方米提出土地登记申请，其中7609.67平方米土地并未取得使用权，对此，被告没有履行审查职责；对证据3认为①周永利不是1997年被征用地所有权人，无权代表指界，②罗为政的签名与证据6的签名有差异，不真实，③调查员意见不具有真实性。对证据4认为①宗地图中界址线内的全部土地在1997年征用土地协议书签订之前，所有权分别属于黄泥组、街前组，②1997年签订征用土地协议时，原茶市村小学校址并未征用，该未被征用的6.45亩土地，被告将其列入宗地图界址线内，侵犯了原告土地所有权，③宗地图界址线外，北侧的被征用土地被第三人用作商业用房和住宅的建设用地，宗地图界址线外西侧的被征用土地，一部分作为道路，另一部分作为商住房建设用地。这些宗地图界址线外已被征用的土地，应划入宗地图界址线内；对证据5认为①茶市村委会不是1997年被征用土地所有权人，无权在认定书签署意见，②茶市镇中心小学的用地并非始于1972年，而是1984年，③涉案土地权属不应认定为历史用地；对证据6认为该具结书内容不具有客观性；对证据7认为内容虚假；对证据8认为①涉案土地系国家建设征用土地，不应作为历史用地确权予以公告，②该公告方式不符合法律规定；对证据9认为①没有提供原件，征地面积、征用土地价格等关键内容明显被篡改，②涉案土地不是历史用地，③被告为第三人办理12883平方米土地使用权初始登记并颁发使用权证的行政行为不具有合法性；对证据10认为残缺不全，不能作诉讼证据。被告县政府、第三人茶市镇中心小学对被告县国土局提交的证据无异议。
针对第三人茶市镇中心小学提交的证据，原告黄泥组对证据1认为衡南县教育局出具的证明，从该校成立的时间看不仅不合法，而且是非常不负责任的行为，没有历史资料予以证实，出具证明人员未签名也未出庭，该证据无效；对证据2认为正是争议的所有权，包含了原告6.45亩土地，不能证明该颁证行为合法。被告县国土局对证据1认为是县教育局出具的证明，证明第三人的历史沿革，是客观、真实的；对证据2认为该颁证行为合法有效。被告县政府同意被告县国土局的质证意见。
经审查，本院对上列证据认证如下：原告黄泥组、被告县国土局、第三人茶市镇中心小学提交的上列证据与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，第三人茶市镇中心小学坐落于衡南县茶市镇龙山路254号，原校址位于茶市村黄泥组，其前身为茶市村小学，创建于1973年。1979年，经原茶市人民公社党委、政府决定扩大校舍，将教学用房改建为两层楼6间教室，其土地权属及校产确认为茶市村小学所有。1984年冬，茶市村小学升级为茶市镇中心小学，此后，茶市镇人民政府、茶市公社教育组、茶市村委会及原告黄泥组分别于1984年9月2日、11月19日签订《关于划定茶市镇中学校园地域范围的凭据》、《关于划定茶市镇中心小学校园地域范围有关问题的协议》。学校校址东面建设新办公楼一栋，东北面建设教师宿舍一栋，南面建设6间教室的教学楼一栋。1996年，第三人茶市镇中心小学根据全省“两基”工程建设要求，进行校址扩建。1997年2月28日，第三人茶市镇中心小学作为甲方，原告黄泥组作为乙方，在茶市镇党委、茶市国土所、茶市学区、茶市村委会及原告部分组民的参与下，双方签订了《征用地协议书》，约定，甲方征用土地坐落于茶市镇中心小学在校址北向及东向，具体四至界线是：东至茶市村街前组依塘稻田与乙方土地交界处止，南至镇中心小学老校址北面围墙，东面围墙再沿乙方牛栏向东延伸，西至中心小学老校址东面围墙，西至过镇公路南边水沟边，具体以县国土局批示红线为准；征地面积以县国土局测量核算面积为准，甲方实征用乙方土地10.24亩，价格按衡阳市人民政府衡政发91（10号）文件具体规定，共计118784元。2012年6月3日，第三人茶市镇中心小学向被告县国土局递交土地登记申请书，请求对该校科教用地12883平方米土地予以登记发证。2012年9月8日，被告县国土局工作人员倪容秋、贺江魁及指界人罗友利、罗为政对拟发证区域进行了地籍调查，制作了地籍调查表、宗地图和界址点标。2012年11月12日，被告县国土局将拟发证区域确认为历史用地。2012年12月25日，被告县国土局发布《关于历史用地认定及土地确权登记公告》，于2013年9月4日为第三人茶市镇中心小学办理国有土地使用权登记。2013年9月5日，被告县政府为第三人茶市镇中心小学颁发南国用（2013）第A232号《国有土地使用权证》。原告黄泥组不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，第三人茶市镇中心小学的用地来源于三次，第一次是1973年开始创建茶市村小学时，原告黄泥组及茶市村的赠地；第二次是1984年茶市村小学升级为茶市镇中心小学时，原告黄泥组认为有争议的赠地；第三次是1997年学校扩建时，在茶市村黄泥、街前组的征地。国土资源部《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条规定，1962年《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；4、接受农民集体馈赠的……，1982年5月《国家建设征用条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始实施时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地的，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位使用的，确定为国家所有。据此，第三人茶市镇中心小学1973年开始建校时的土地属原告黄泥组及茶市村馈赠，对该土地确认为国家所有，各方当事人对此均无异议，本院予以确认；该校1984年升级时，所获赠的土地，原告黄泥组虽提出异议，但被告县国土局作为被告县人民政府的土地行政管理部门，根据衡南县教育局的申请，对该争议的土地依照有关规定进行清查后，认定为历史用地，确认为国家所有，划拨给第三人茶市镇中心小学使用，符合前述法律的规定。因此，被告县国土局、县政府分别为第三人茶市镇中心小学办理的国有土地使用权登记、颁发的南国用（2013）第A232号《国有土地使用权证》，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告黄泥组请求予以撤销的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告衡南县茶市镇茶市村黄泥村民小组的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告衡南县茶市镇茶市村黄泥村民小组负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 何利国
审 判 员 肖大鸣
人民陪审员 刘秋贵
二〇一六年四月七日
书 记 员 邓 薇
校对责任人：何利国打印责任人：邓薇
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。