湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永中法行终字第13号
上诉人（原审原告）赵云海。
委托代理人汪腾峰，广东知明律师事务所律师。
委托代理人曹广辉，广东知明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）道县人民政府，住所地：道县道江镇寇公街66号。
法定代表人秦志军，该县县长。
委托代理人何元吉，该县人民政府法制办主任。
被上诉人（原审被告）道县国土资源局，住所地：道县道江镇文化路18号。
法定代表人蒋建俊，该局局长。
委托代理人喻成剑，该县国土资源局干部。
原审第三人许善林。
委托代理人何鼎斌，湖南湘源律师事务所律师。
上诉人（原审原告）赵云海因土地行政登记一案，前由本院于2011年1月20日作出（2011）永中法行辖字第5号行政裁定书，裁定本案由永州市零陵区人民法院管辖。永州市零陵区人民法院受理后，于2011年4月26日作出（2011）零行初第5号行政裁定书，裁定驳回赵云海的起诉。宣判后，赵云海不服，向本院提起上诉。本院于2011年7月12日作出（2011）永中法行终字第16号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。赵云海不服，向本院提出申诉。本院于2012年3月22日作出（2012）永中法行再终字第2号行政裁定书，裁定：一、撤销永州市零陵区人民法院（2011）零行初字第5号行政裁定书和本院（2011）永中法行终字第16号行政裁定书；二、本案指定道县人民法院再审。2012年5月4日，本院作出（2012）永中法行再终字第2-1号行政裁定书，裁定将原裁定书第4页第8行的“二、本案指定道县人民法院再审”更正为“本案指定道县人民法院审理”。道县人民法院受理后，于2013年11月22日作出的（2013）道法行重初字第1号行政判决，宣判后，赵云海不服，于2014年1月8日向原审法院提出上诉，原审法院于4月8日向本院移送案卷，本院于2014年4月14日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月25日上午在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案，上诉人赵云海及委托代理人汪腾峰、曹广辉，被上诉人道县人民政府的委托代理人何元吉、被上诉人道县国土资源局的委托代理人喻成剑、原审第三人许善林的委托代理人何鼎斌均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原再审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条之规定，县级以上人民政府是核发土地使用权证书，确认建设用地使用权的法定机关，故被告道县人民政府是本案行政诉讼的适格被告，被告道县国土资源局只是道县人民政府授权填发土地使用权证的职能部门，故其不能成为本案行政诉讼的适格被告。原告赵云海持有被告道县人民政府职能部门道县规划建设局颁发的编号为0701120018《建设用地规划许可证》，与被告道县人民政府就同一宗地为第三人许善林颁发道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》这一具体行政行为具有法律上的利害关系，因而赵云海享有行政诉讼原告的主体资格。本案争执的土地已被政府征收，被告道县人民政府将土地为第三人许善林颁发道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为属于主要证据不足，依法应当予以撤销，被告道县人民政府应对该宗土地重新作出具体行政行为。原告赵云海在审理过程中增加新的诉讼请求，请求法院撤销被诉具体行政行为的同时一并判令被告道县人民政府对本案争执土地为其颁发国有土地使用权证，不符合行政诉讼法关于合并审理的法律规定，本院对该项诉讼请求予以驳回。据此判决，一、撤销被告道县人民政府于2001年1月15日为第三人许善林颁发道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为，限令道县人民政府在本判决书生效之日起30日内重新作出具体行政行为；二、驳回原告赵云海要求被告道县人民政府颁发国有土地使用权证的诉讼请求。本案受理费50元，由被告道县人民政府负担。宣判后，赵云海不服，向本院提出上诉。
赵云海上诉称，1、原再审判决认定事实不清；2、认定事实的证据不足；3、被上诉人道县国土资源局是本案适格主体；4、一审判决应支持上诉人请求颁发土地使用权证的诉讼请求。请求二审法院判决，维持原再审判决第一项；撤销原判第二项，判令被上诉人为上诉人颁发国有土地使用证；诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人道县人民政府、道县国土资源局辩称：1、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确；2、上诉人赵云海在一审增加的诉讼请求不符合法律规定的合并审理的规定，不属合并审理的范围；3、上诉人赵云海请求为其颁发国有土地所有权证没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人许善林辩称，1、第三人与1863线富塘段工程指挥部签订了《土地使用权转让合同》；2、第三人受让土地的行为合法；请求维持被上诉人的颁证行为。
经审理查明，1978年7月25日，道县革命委员会以道革发字（1978）037号文件“关于‘连家船渔民’实行社会主义改造几个问题的通知”，对符合“连改”对象的二十九户渔民，组织起来，“实行陆上定居”，建立道县富塘渔场；由富塘公社将大富塘（200多亩）划给渔场建池养鱼，大富塘以北的渠道两旁和部分荒塘隙地约100亩划给渔场建房、种菜和种饲料。富塘渔场属原富塘公社领导下的一个集体单位，业务上接受县农业局指导。本案争执土地原属道县富塘渔场所有。1998年，省道1863线道县寿富大道改、扩建时，按照设计，寿富大道横跨富塘渔场的大富塘，为此，道县人民政府授权道县富塘乡人民政府成立道县1863线富塘段工程指挥部。同年2月19日，道县富塘乡人民政府为甲方，道县畜牧水产局为乙方签订了《征地协议书》，协议约定：1、征用地点，大富塘，宽度95米，其中道路占地45米，开发用地50米，长度按实征收；2、征地价格，道路部分由乙方无偿提供给甲方，开发用地由甲方支付乙方总金额68，000元等内容。富塘渔场职工知道这一情况后，即提出异议，认为被征用土地属富塘渔场而不属于道县畜牧水产局。同年8月19日，道县富塘乡人民政府与富塘渔场另外签订《征地补充协议》，约定：道路用地由富塘渔场无偿提供，甲方使用开发用地由富塘乡人民政府一次性支付富塘渔场6．8万元征地补偿费。1999年10月25日，中共道县县委、道县人民政府以道办发（1999）65号文件“关于成立省道1863线扩改建工程指挥部的通知”，成立省道1863线扩改建工程指挥部，由县委、县人民政府主要领导、相关职能部门主要领导和沿线乡镇的主要领导组成。1999年12月20日，中共道县县委、道县人民政府作出《关于加快省道1863线扩改建工程的会议纪要》，授权富塘乡人民政府负责对1863线富塘段40米路基以外两边各25米宽门面住房的征地、拆迁等一切费用由富塘乡支付，开发所得的收入全部用于支付前期承担的工程款。前期工程款全部支付完毕后，门面收入的剩余部分可做乡镇收入；如门面收入不能完全支付前期的工程款，在该项目得到省里支持的情况下，对尾欠部分可按比例支付。2000年12月23日，道县1863线富塘段工程指挥部与许善林签订《土地使用转让合同书》，将临寿富大道的一块长25米、宽10米，面积为250平方米的门面地转让给许善林使用。许善林领取《建设用地规划许可证》和缴纳消防设施建设费的时间分别为2000年12月11日；《建设用地规划许可证》上加盖的是“道县城乡建设规划局发证专用章”公章；缴纳土地复垦费的时间为2000年12月12日；2001年1月15日，经道县人民政府核准，道县国土资源局为许善林填发了道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》。2001年7月28日，赵云海向富塘渔场支付了土地转让费16，000元，富塘渔场将转让给赵云海的土地的具体用地位置制作了规划图。2007年1月12日，道县规划建设局对该宗地为赵云海核发了0701120018号《建设用地规划许可证》。2007年1月25日，赵云海向道县国土资源局申请办理土地使用权手续，道县国土资源局未予办理。201O年11月，赵云海在法院旁听自己所购土地右隔壁邻居陈新寿与他人的土地侵权纠纷案时，获知自己从富塘鱼场受让的土地被告以“道集建（2001）字第0814164号”确认给了许善林使用。赵云海于2010年12月20日向本院提起行政诉讼。
以上事实，有道县革命委员会文件、道县县委、县人民政府的文件和会议纪要，当事人的《土地使用权转让合同书》、缴款收据、当事人的《建设用地规划许可证》、《集体土地建设用地使用证》、当事人陈述等证据证实，足以认定。
本院认为，第一，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，被上诉人道县人民政府、道县国土资源局为原审第三人许善林颁发的集体土地使用权证与上诉人领取的建设用地规划许可证的界线有重叠，上诉人赵云海与颁证的具体行政行为有法律上的利害关系，赵云海是本案适格的起诉主体；第二，被上诉人道县人民政府、道县国土资源局是法律法规授权管辖本行政区内土地行政登记的行政机关，依照法律规定的程序办理土地登记是其法定职责。本案中，被上诉人道县人民政府、道县国土资源局认为涉案土地已经被依法征收，但仍然为原审第三人许善林颁发的是集体土地使用权证，属认定事实错误，证据不清，原判认定具体行政行为证据不足予以撤销的处理并无不当，应予维持。上诉人上诉提出“原判认定事实不清；认定事实的证据不足”的理由，经查，与本案事实和法律规定相符，本院予以依法支持；第三，上诉人上诉提出“被上诉人道县国土资源局是本案适格主体”的理由，经查，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定，被上诉人道县人民政府是法律授权本行政区土地的管理和监督工作，被上诉人道县国土资源局是行政法规授权本行政区土地登记的行政职能部门，其在行使土地行政登记职权时，对颁证内容履行审核、报批义务，对外署名、盖章的行政机关依法只能是道县人民政府。土地颁证的具体行政行为，依照法律规定，由道县人民政府和道县国土资源局按照法律、法规的规定和职权划分，共同完成具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”故，道县国土资源局是本案适格的主体。原再审认定道县国土资源局不是本案适格主体的认定是错误的，应予纠正，其上诉理由，与法律规定相符，本院依法予以支持；第四，上诉人上诉提出“一审判决应支持上诉人颁发土地使用权证的诉讼请求”的理由，经查，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条和《土地登记规则》第四条“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责”的规定，颁发土地使用权证的职责属人民政府的行政职责，人民法院的司法权不能越级代替人民政府行使行政职权。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的”，原判对上诉人赵云海的颁证请求应当驳回起诉，而原再审判决还作出驳回诉讼请求的实体判决，属于处理不当，应予纠正。上诉人的该项上诉理由与法律规定不符，本院依法不予支持。综上，原再审判决认定的事实清楚，证据充分，审判程序合法，但适用法律和部分处理不当，应依法予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项的规定，判决如下：
一、维持道县人民法院（2013）道法行重初字第1号行政判决书第一项；
二、撤销道县人民法院（2013）道法行重初字第1号行政判决书第二项。
二审案件受理费50元，由上诉人赵云海负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 慧
审判员 蒋跃兵
审判员 周文静
二〇一四年五月十九日
书记员 唐 昱
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。