海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼01行终3号
上诉人（原审被告）海口市美兰区人力资源和社会保障局。
法定代表人彭小艺，局长。
委托代理人陈韦元，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人林爽。
被上诉人（原审原告）海口市公共交通集团有限公司出租车分公司。
法定代表人许逢义，负责人。
委托代理人何远春，海南坤和律师事务所律师。
委托代理人赵征，海南坤和律师事务所律师。
上诉人海口市美兰区人力资源和社会保障局（以下简称美兰区社保局）因与被上诉人海口市公共交通集团有限公司出租车分公司（以下简称市公交集团出租车分公司）劳动监察行政处罚纠纷一案，不服海口市龙华区人民法院（2015）龙行初字第14号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年1月12日立案后，依法组成合议庭，并于2016年2月29日公开开庭审理，上诉人美兰区社保局的主管副局长何山及委托代理人陈韦元、林爽，被上诉人市公共交通出租车分公司的委托代理人何远春、赵征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2014年2月，市公交集团出租车分公司（时名海口市公共交通集团有限公司电召出租车分公司，后变更为现名）分别与其公司50名出租车司机签订《手机使用协议书》，约定市公交集团出租车分公司将中兴手机及附件给其司机使用，该公司支付购买手机费用，司机向该公司缴交500元财产保证金。司机辞职或离职时，应将手机及附件完整交还给市公交集团出租车分公司，该公司退还500元财产保证金。2014年10月28日，美兰区社保局下属海口市美兰区劳动保障监察大队作出海美劳保监令字（2014）T第23号《劳动保障监察限期责令改正决定书》，以市公交集团出租车分公司违法收取50名司机对讲机押金，每人收取500元，共计25000元的行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第九条为由，根据该法第八十四条规定，决定责令市公交集团出租车分公司依法退还已收取的对讲机押金，限于2014年11月12日前改正，并把改正情况以书面形式报送。拒不履行决定的，依据《劳动保障监察条例》第三十条规定处2000元以上20000元以下的罚款。2014年10月29日至2014年11月1日，市公交集团出租车分公司将其收取50名司机的对讲押金合计25000元全部退还。2014年11月17日，海口市美兰区劳动保障监察大队作出海美劳保监罚告字（2014）第06号《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，告知市公交集团出租车分公司拟对其收取司机押金的行为，按每收取一名员工押金处罚1000元的标准，处于50000元罚款，并告知市公交集团出租车分公司有提出陈述或申辩的权利。2014年12月4日，美兰区社保局作出海美人社监罚字（2014）第06号《劳动保障监察行政处罚决定书》（以下简称（2014）06号处罚决定），对市公交集团出租车分公司向50名司机每人收取500元对讲机押金的行为，处以50000元处罚。市公交集团出租车分公司不服，向海口市人力资源和社会保障局申请复议，海口市人力资源和社会保障局于2015年3月27日作出海人社复决（2015）1号行政复议决定书，维持了美兰区社保局作出的上述处罚决定书。市公交集团出租车分公司遂向原审法院起诉。
原审法院判决认为：美兰区社保局在查明市公交集团出租车分公司存在违法收取其单位50名司机每人500元对讲机押金，合计25000元事实的情况下，作出《劳动保障监察限期责令改正决定书》，要求市公交集团出租车分公司进行改正，并明确告知如拒不履行，处以2000元以上20000元以下的罚款。市公交集团出租车分公司在收到责令改正的决定书后，在该决定书规定的期限内向其50名司机退还了收取的全部押金25000元，对其行为进行了改正。美兰区社保局此后却按市公交集团出租车分公司每收取一名司机押金处罚1000元的标准对市公交集团出租车分公司处以50000元罚款，处罚过重，明显不当。综上，美兰区社保局作出的（2014）06号处罚决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，但处罚明显不当，应予撤销。原审据此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定，判决撤销美兰区社保局于2014年12月4日作出的（2014）06号处罚决定。案件受理费人民币50元，由市社保局负担。
上诉人市社保局不服原审判决，提起上诉称：一、上诉人作出（2014）06号处罚决定，按每收取一名司机押金处罚1000元的标准，对被上诉人罚款50000元，并无不当。1、被上诉人收取其司机员工每人500元押金的行为，一旦发生，便构成违法。2、根据《中华人民共和国劳动合同法》第八十四条第二款关于“用人单位违反本法规定，以担保或其他名义向劳动者收取财物的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并以每人500元以上2000元以下的标准处以罚款”的规定，被上诉人收取押金的违法行为发生后，无论是否已经退还押金，都应当处以500元以上2000元以下的罚款。上诉人下达限期责令改正决定书后，被上诉人虽然已将押金退还进行改正，但这无法免除其违法行为所应承担的法律责任，依法仍应同时受到行政处罚。3、上诉人综合考虑被上诉人既有将押金已如数退还司机员工的从轻情节，又有案件涉及人员众多、社会影响大以及个案经过劳动仲裁裁决应予退还押金后仍不退还的从重情节，在法律规定应处以500元以上2000元以下罚款范围内，酌情按每收取一名司机押金处罚1000元标准，对被上诉人罚款50000元，不仅在法律赋予上诉人自由裁量范围之内，而且就轻折中处罚，数额适当，并无不当，更无明显不当。另外，被上诉人退还押金不是主动退还的，而是上诉人介入调查并作出责令退还后才退还。4、如果被上诉人被责令改正拒不退还押金，上诉人还可根据《劳动监察条例》第三十条第（三）项规定，对其另行处2000元以上2万元以下罚款。
二、原审判决适用法律错误。首先，上诉人的行政处罚行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚额度适当，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，驳回被上诉人诉讼请求；其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项主要针对没有处罚内容的行政行为。第三，如果上诉人行政处罚明显不当，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，判决适当变更。
三、原审判决违背合法性审查原则。合法性原则是行政诉讼的基本原则。行政诉讼以审查具体行政行为合法性为原则的特点，是由司法权和行政权的关系所决定的，二者彼此独立，各有职责。若司法权过分干预行政主体在法定权限内的自由裁量活动，将会影响行政权的正常运行，妨碍行政管理的有效进行，故法院对具体行政行为的监督以合法性为原则，以合理性为例外。在合法性原则的统帅地位下，对行政（处罚）行为“明显不当”的理解，不能过于宽泛。除非后果确是畸重或畸轻，否则一般不予干预。
四、原审判决不但没有解决实际问题，反而在事实上造成违法行为不受处罚的后果。原审判决没有判决变更处罚，而是判决撤销上诉人的行政处罚行为，却没有同时判决上诉人重新做出行政行为，等于没有解决实际问题，反倒使上诉人的行政处罚行为被撤销后，被上诉人的违法行为受不到丝毫处罚。这样的结果没有积极意义，只会产生负面效应。
综上，上诉人的行政处罚认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。原审判决违反合法性原则，过度干预行政权，认定行政处罚明显不当没有事实与法律依据，应当予以撤销。为此，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求：1、依法撤销海口市龙华区人民法院（2015）龙行初字第14号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人作出的（2014）06号处罚决定。2、本案一、二审受理费由被上诉人承担。
被上诉人市公交集团出租车分公司答辩称：一、原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条并无不当。该法条规定了人民法院判决撤销或部分撤销行政行为的六种情形，其中第六种为明显不当，可知该法条针对的是行政行为，具体而言，只要是行政行为被认定为明显不当的，不管该行政行为是否具有处罚内容，人民法院均可以判决撤销。而第七十七条主要针对的是行政处罚行为，行政处罚行为又是隶属于行政行为，行政行为的范围明显包含了行政处罚行为，因此原审判决适用第七十条并无不当。
二、原审判决没有同时判令上诉人重新作出行政行为并不影响上诉人对被上诉人的行为重新作出处罚。就法律规范而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条是一个选择性法律规范，法条本身使用的是表示选择性法律规范用语的“可以”，因此，即使人民法院没有判令上诉人重新作出行政行为，也不会影响上诉人行政权的行使。再次，如果按照上诉人所说的适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条，则将导致司法权过分干预行政权。该法条规定，行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更。如果原审法院直接对上诉人的行政处罚行为进行变更，则原审法院就必须代替上诉人的角色，对被上诉人的行为进行实质性审查，在此基础上作出事实和法律上的认定，然后再代替上诉人做出具体的行政处罚决定。如此一来，司法权就会干预行政权，人民法院在审理本案时也将不再是对上诉人的行政行为进行审理，而是对被上诉人涉及的劳动案件进行审理，这也是根本背离我国的行政诉讼基本原则的。
三、上诉人在上诉状第一条中提出被上诉人存在加重处罚的情节，其在原审中没有提出，但上诉人所述的根据加重情节按1000元的标准作出处罚，恰恰印证了上诉人所作出的行政处罚认定事实不清，适用法律错误，投诉人丁增平仲裁一案的仲裁裁决并未生效，还需经过一审、二审后才生效，上诉人以未生效的裁决从重处罚被上诉人明显认定事实不清。另外，上诉人作出处罚决定适用法律错误，根据行政诉讼法及相关法律的规定，劳动者与用人单位之间的劳动争议已通过诉讼仲裁程序处理的，行政机关不能重复进行处理，因此上诉人从重罚款1000元是错误的，原审判决认定上诉人的处罚决定明显不当是正确的。
综上所述，被上诉人认为原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持，因此，恳请二审法院依法查明事实，作出公正的判决，驳回上诉人的上诉请求。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据。
二审另查明：上诉人市社保局在上诉状中所称经过劳动仲裁裁决的个案的当事人为“丁增平”，但丁增平并非本案被诉的（2014）06号处罚决定所涉及的50名司机中的一员。
二审经审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条将行政行为“明显不当”列为撤销判决的适用情形之一，该规定将行政行为明显不合理或者显失公正的情形纳入到了行政诉讼的合法性审查当中。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条亦规定了对于明显不当的行政处罚，人民法院可以判决变更。因此，上诉人关于原审判决违反合法性原则的主张，以及被上诉人关于法院直接对行政处罚行为进行变更则司法权就会干预行政权的主张，于法无据，本院不予支持。
二、被上诉人市公交集团出租车分公司向其司机收取对讲机押金的行为，违反了《中华人民共和国劳动合同法》第九条的规定，但被上诉人收到上诉人作出的责令改正决定书后，于2014年10月29日至11月1日三日内将所收取的25000元押金全部退还，由此可见，被上诉人改正违法行为的态度积极主动。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻行政处罚，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。上诉人在被上诉人改正违法行为后根据《中华人民共和国劳动合同法》第八十四条的规定进行处罚，虽然未违反法律规定，但鉴于被上诉人存在上述可以从轻、减轻或者不予处罚的情形，上诉人决定处罚50000元明显过重，本院认为以每人500元标准处以罚款25000元较为适当，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定对被上诉人作出的行政处罚依法予以变更。上诉人虽然主张被上诉人的违法行为有从重情节，但其所称个案中的当事人并非本案被诉处罚决定所涉的50名司机之一，上诉人的这一主张无事实依据，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十七条以及《中华人民共和国劳动合同法》第八十四条第二款的规定，判决如下：
撤销海口市龙华区人民法院（2015）龙行初字第14号行政判决；
变更上诉人海口市美兰区人力资源和社会保障局于2014年12月4日作出的海美人社监罚字（2014）第06号《劳动保障监察行政处罚决定书》中的“对被处罚单位违法收取韦世昌等50名司机对讲机押金，每人收取500元的行为，处以50000元处罚”，改为“对被处罚单位违法收取韦世昌等50名司机对讲机押金，每人收取500元的行为，处以25000元处罚”。
本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由上诉人海口市美兰区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 何??芳
审判员 陈 文 红
审判员 钟??山
二〇一六年三月七日
书记员 吴 虹 瑶
附法律法规条文
中华人民共和国行政诉讼法
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
中华人民共和国劳动合同法
第八十四条用人单位违反本法规定，扣押劳动者居民身份证等证件的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并依照有关法律规定给予处罚。
用人单位违反本法规定，以担保或者其他名义向劳动者收取财物的，由劳动行政部门责令限期退还劳动者本人，并以每人五百元以上二千元以下的标准处以罚款；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。
劳动者依法解除或者终止劳动合同，用人单位扣押劳动者档案或者其他物品的，依照前款规定处罚。