广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城中行初字第50号
原告臧海牛，广西武宣县人，农民，住广西武宣县。
委托代理人黄俊刚，广西求衡律师事务所律师。
被告柳州市城市管理行政执法局，住所地：广西柳州市城中区。
法定代表人左崖，局长。
委托代理人吴海燕，该局某分局法制科副科长。
委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。
原告臧海牛不服被告柳州市城市管理行政执法局作出的柳城管柳东规划行决字（2014）第某号《行政处罚决定书》，于2014年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月29日受理后，于2014年11月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。原告臧海牛及其委托代理人黄俊刚，被告的委托代理人朱宁、吴海燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柳州市城市管理行政执法局于2014年8月11日对原告作出柳城管柳东规划行决字（2014）第某号《行政处罚决定书》，认为原告未取得《建设工程规划许可证》，在某新区高速公路东侧建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故作出责令原告限期自行拆除上述违法建筑的行政处罚决定。被告于2014年11月17日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：桂政函（2005）220号文和柳政办函（2011）7号文。二、事实和程序方面：1、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管柳东规划调字（2014）第175号），证明被告为查明原告涉嫌无证搭建房屋一事，通知原告到被告处接受调查；2、《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管柳东规划停字（2014）第175号）及照片，证明被告依法下达通知书，责令原告停止违法建设行为；3、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录，证明涉案建筑物是原告所建，同时原告承认未办理《建设工程规划许可证》；4、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录，证明原告的违法建筑存在的真实性以及其地点、面积等；5、行政处罚意见书，证明被告按规定已将所调查的材料报规划局审核，市规划局的意见是该违法建筑必须拆除；6、柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书（柳城管柳东规划告字（2014）第某号）、送达回证及照片，证明被告告知原告拟对其作出的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩的权利；7、陈述、申辩申请书，证明被告已收到原告的申辩材料，原告已进行了申辩；8、柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书（柳城管柳东规划行决字（2014）第某号）送达回证及照片，证明被告对原告作出了行政处罚，并且按程序送达给了原告；9、原告身份证复印件、土地租赁合同等证据材料，证明处罚对象的身份情况；10、见证人身份证明复印件、身份证明书，证明在送达所有法律文件时，原告拒绝签收的情况下均有见证人在场见证，并证明见证人的身份情况；11、城市总体规划的通知、柳州市城市总体规划图，证明本案违法建筑物在城市总体规划的范围内。三、适用法律方面：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。
原告诉称，2013年5月1日，原告与柳州市某组村民夏某某等4人签订《土地租赁合同》，租用属于其承包经营的位于柳州市某旱地11亩，作为原告与柳州市实隆禽业有限责任公司“公司＋农户”模式合作养殖基地，并在简易棚旁边用水泥砖搭建了一间简易生活宿舍。该简易棚以木头作为支架搭建，棚顶盖石棉瓦，四周以木片和彩条布围栏，地面没有基础，也不硬化，完全保持原有的旱地植种。然而，2013年8月7日，被告以原告未办理《建设工程规划许可证》，违反《中华人民共和国城乡规划法》规定为由，于2014年8月11作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管柳东规划决字（2014）第某号），将该简易棚和生活宿舍认定为违法建筑而要求限期拆除。经过复议，柳州市人民政府于2014年10月10日作出的柳政复字（2014）91号《行政复议决定书》，维持了被告的处罚决定。2014年8月18日被告又作出《柳城管柳东规划执决字（2014）第某号强制执行决定书》。2014年10月23日，被告在没有任何通知的情况下对上述简易禽舍及附属物进行了强制拆除。原告认为，原告所搭建的简易鸭棚及必要的生活宿舍属于《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）规定的设施农用地范畴，其布局和选址也符合《国土资源部、农业部关于促进规模化禽兽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号）文件精神。设施农用地直接用于或服务农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，应当按照农用地管理，不需办理《建设工程规划许可证》。原告搭建的简易禽舍及必要附属物并非违法建筑，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，对原告作出行政处罚，属于适用法律错误。综上所述，请求法院撤销被告于2014年8月11日作出的柳城管柳东规划行决字（2014）第某号《行政处罚决定书》。
原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、土地租赁合同，证明原告租用旱地来进行农业养殖，租赁期为6年，租赁期满后恢复耕种条件归还出租方，原告有合法的场地适用条件；2、柳州市实隆禽业有限责任公司“公司＋农户”养鸡、养鸭合同，证明原告与柳州市实隆禽业有限责任公司合作养殖的事实；3、关于限期自行拆除违法建设的公告（柳城管柳东规划公字（2014）第某号），证明被告对原告下达了限期拆除违法建筑的通知；4、柳州市城市管理行政执法强制执行催告书（柳城管柳东规划行催字（2014）第某号），证明被告拟对本案所涉的建筑物进行强制拆除；5、柳州市城市管理行政执法强制执行决定书（柳城管柳东规划执决字（2014）第某号），证明被告对本案涉及的鸭棚及附属物进行了强制拆除；6、柳州市人民政府行政复议决定书（柳政复字（2014）91号），证明原告申请了行政复议；7、照片，证明原告建设的简易鸭棚及附属物的真实情况；8、邮封，证明原告已经收到了行政复议决定书；9、土地承包经营权证书，证明原告所使用的土地属于村集体的土地。
被告辩称，一、原告未办理《建设工程规划许可证》在柳州市某地建设房屋六间，总面积为2486.5平方米。该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，经规划部门认定属违法建筑，应责令限期拆除。被告所作出的行政处罚决定针对的是原告未办理《建设工程规划许可证》的搭建行为，与土地性质、搭建目的无关，仅与规划范围内是否办理建设工程规划许可手续有关。而原告至今未能提供合法的规划建房许可手续，因此被告对原告作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、被告作出的行政处罚程序合法。2014年6月25日，被告对涉嫌的违建建筑进行立案调查，因调查阶段无法确定当事人，故根据《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城乡规划法>；办法》第六十四条的规定，以“该房屋的利害关系人”为主体，下达了《责令停止违法行为通知书》、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》。2014年6月27日，原告到被告处配合进行调查，在笔录中，原告承认位于柳州市某地建筑为其所建，并配合执法队员制作现场勘验笔录。在被告下达《行政处罚告知书》后，原告按程序向被告提出了陈述申辩，原告的陈述申辩权利已获得充分行使。但由于原告提出的事实、理由不成立，也没有新的证据能够证明原告办理了相关许可手续，故被告对原告的陈述申辩不予采纳。2014年6月27日，被告将案件材料报送柳州市规划局某分局。柳州市规划局某分局于2014年7月25日作出涉案建筑未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，属违法建筑的确认。综上所述，被告作出处罚事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-4、6-11没有异议；对于被告提供的证据5的真实性和关联性无异议，但对证据的内容有异议。本院认为，对上述双方当事人均无异议的被告提供的证据1-4、6-11本院予以采纳。至于被告提供的证据5，虽然原告不认可上述证据的内容，但仅就证据本身而言，具备了证据的关联性、合法性、真实性，能够证明案件的事实，本院予以采纳。
被告对原告提供的证据6-8无异议；对原告提供的证据1的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据2-5认为与本案无关联；对证据9的真实性有异议。本院认为，对上述双方当事人均无异议的原告提供的证据6-8本院予以采纳。至于原告提供的证据1，虽然被告对该证的证明目的有异议，但不影响该证作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。原告提供的证据2，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告提供的证据3-5，与本案审理的行政处罚行为无关联性，不属本案争议的内容，本院不予采纳。原告提供的证据9，被告对其真实性有异议，原告亦无法提供原件予以核对，故本院不予采纳。
经审理查明，2013年5月1日，原告臧海牛为了兴建养殖基地，与夏某某等人签订了一份《土地租赁合同》，约定租用属于夏某某等人承包经营范围内的位于柳州市某土地。之后，原告建成尺寸为32米×15米、15.5米×53米、15米×66米、4米×8米砖瓦结构房屋四间；尺寸为18米×7.5米、8米×3.5米砖瓦结构房两间。2014年6月25日，被告发现该建筑物涉嫌未取得《建设工程规划许可证》，遂以“该房屋利害关系人”为主体，下达了《柳州市城市管理行政执法调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》，督促搭建建筑物的当事人到被告处进行处理。2014年6月27日，原告臧海牛到被告某分局处接受调查，在调查笔录中，原告承认了涉案建筑为其所建且未办有《建设工程规划许可证》。同日，某分局执法队员对涉案建筑进行了现场勘验，并形成了现场勘验检查笔录，原告在该笔录上进行了确认签字。2014年6月27日，被告某分局就原告涉嫌违建的建筑向柳州市规划局某分局出具《行政处罚意见书》。2014年7月25日，柳州市规划局某分局作出“未办理《建设工程规划许可证》擅自建设属违法建筑，责令限期拆除，可并处以工程造价10％罚款”的处理意见。2014年8月7日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出处罚。原告收到告知书后，于2014年8月8日向被告提出了异议。2014年8月11日，被告对原告作出柳城管柳东规划行决字（2014）第某号《行政处罚决定书》，认定原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在市某新区高速公路东侧搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出责令限期自行拆除上述违法搭建的建筑物的行政处罚。原告不服，向柳州市人民政府申请复议。2014年10月10日，柳州市人民政府作出柳政复字（2014）第91号《行政复议决定书》，维持了被告作出的《行政处罚决定书》。原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和广西壮族自治区人民政府桂政函（2005）220号文件的规定，被告对城乡规划范围内未经规划许可搭建建筑物的行为具备行政处罚权。综合原、被告双方的分歧意见，本案的争议焦点在于作为农用设施而搭建的无证建筑能否作为违法建筑进行处罚。原告认为自己在农用地上搭建必要的农业生产设施，性质不同于非农业的生产建设，不需要办理《建设工程规划许可证》的观点，是对两个不同的法律关系的混淆。对土地使用的管理，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，是由土地行政主管部门负责管理；而对城乡规划范围内的建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，则是由城乡规划主管部门进行监督管理。因此，对土地使用的管理和对房屋建设的管理是两个不同的行政机关依照不同的法律规定行使不同的行政职权，二者执法目的不同，针对的对象亦不同。无论原告用地是否合法，都不影响被告依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定对地上的建筑物进行认定和处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告臧海牛在城市规划区内无《建设工程规划许可证》建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，其违法事实清楚，有案件调查笔录及规划部门的审批意见佐证，证据充分，足以认定。综上所述，被告对原告未经规划许可搭建建筑物的行为进行处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告臧海牛的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 蔡佳晏
人民陪审员 皮 梅
人民陪审员 蔡小芸
二〇一五年一月十四日
代书 记员 招幸龙