广西壮族自治区防城港市港口区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第17号
原告北京集汇通投资管理有限公司，住所地北京市海淀区。
法定代表人冯峰，董事长。
特别授权委托代理人林仁聪，广西仁聪律师事务所律师。
特别授权委托代理人关妙香，广西仁聪律师事务所律师。
被告防城港市国土资源局，住所地防城港市港口区。
法定代表人苏维成，局长。
特别授权委托代理人陆有清，广西欣和律师事务所律师。
第三人中国科技国际信托投资有限责任公司，住所地北京市海淀区。
法定代表人张刚。
原告北京集汇通投资管理有限公司（以下简称“集汇通公司”因因要求被告防城港市国土资源局（以下简称“市国土局”）为其将港区国用（2006）字第02000112号《土地使用权证》的土地抵押权人变更为原告，并由被告收回并注销港区他项（2001）字第24号的《土地他项权利人证明书》，并为原告核发新的《土地他项权利证明书》，于2014年8月21日向本院提起行政诉讼，本院同日受理本案，依法组成由审判员田海担任审判长、审判员叶汪绿、人民陪审员林业就参加的合议庭，书记员杨二月担任法庭记录，于2014年10月22日公开开庭审理了本案。原告的特别授权委托代理人林仁聪、关妙香，被告的特别授权委托代理人陆有清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告集汇通公司与土地使用权人广西防城港银港港务有限公司（以下简称“银港公司”）于2014年5月27日向被告市国土局下属的港口区分局提出土地抵押权权利变更登记申请。2014年7月17日，被告复函原告，称其暂时不能为原告办理该抵押权变更登记手续。
原告集汇通公司诉称，2009年11月2日，北京市第二中级人民法院立案受理中国科技国际信托投资有限公司（以下简称“中科信公司”）的破产清算申请，同时指定中国科技信托投资有限公司清算组为其管理人（以下简称“中科信公司管理人”），原告于2014年3月7日参加了北京东捷金拍卖有限责任公司举办的拍卖会，并在拍卖会上竞得中科信公司债权类资产包。2014年3月12日，原告与中科信公司破产管理人签订转让协议与补充协议，受让其持有的中国大通实业有限公司、北京捷通泰瑞通讯技术公司等公司的债权。其中中国大通实业有限公司的债权中，包括了银港公司用其名下的土地证号为港区国用（2006）字第020001**号的土地使用权为中国大通实业有限公司提供担保，该土地位于防城港市港口区光坡镇潭油村东红队，使用权面积为155733.33平方米，土地用途为码头用地，使用权类型为出让，抵押金额为2400万元，至今尚未办理注销抵押登记。由于该债权转让给了原告，故该土地抵押权因主债权被转让而转让，被告应为原告办理土地抵押权变更登记手续。2014年5月27日，原告及银港公司共同向被告下属的港口区分局递交土地他项权利变更登记材料，被告接收了原告所有材料，并于当日出具了《防城港市港口区政府服务中心部门服务事项收件／补正通知书》，并承诺在10个工作日内办理完毕。但是该港口区分局未能在前述时限内为原告办理完土地他项权利变更登记事宜。随后，被告要求原告提供中科信公司债权人同意拍卖该债权的表决决议或者法院同意拍卖该债权的裁定。原告认为，被告未能在承诺时限内办结土地抵押权变更登记手续属于行政不作为，并委托律师事务所向被告发送了《律师函》，要求被告为原告办理土地抵押权变更登记手续。2014年7月17日，被告复函原告，声称因原告未能提供上述材料，被告已向法院发函征询，亦未能得到法院答复。因此，被告暂时不能为原告办理该抵押权变更登记手续。原告认为，被告不予办理该抵押权变更登记手续的理由是错误的：一、原告的申请符合《土地登记办法》的规定，原告提交的相关申请材料也完全符合该法规定；二、被告没有权利审查中科信公司破产管理人委托拍卖的债权是否经过债权人表决通过或经法院裁定同意。被告作为国土资源行政主管部门，其职责是受理原告提出的土地抵押权变更登记申请，并对原告提交的材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，对于符合变更登记规定的，应予办理变更登记。被告不是受理中科信公司破产清算的法院，其没有权利对破产管理人的行为进行实质性审查。综上，被告要求原告提供前述债权人表决通过或法院裁定同意的材料是完全没有法律依据的。原告提交的申请材料完全符合《土地登记办法》的规定，被告应按照其承诺时限或法定时限内办结，被告没有依法履行法定职责，属于行政不作为。恳请法院依法判令：1、被告在法定时限内将证号为：港区国用（2006）字第02000112号的土地使用权证的土地抵押权人由中国科技国际信托投资有限责任公司变更为原告，同时由被告收回并注销港区他项（2001）字第24号的《土地他项权利人证明书》，并为原告核发新的《土地他项权利证明书》；2、被告承担本案的案件诉讼费。
被告市国土局辩称，一、原告要求变更抵押权人的材料不齐全。根据《中华人民共和国企业破产法》的相关规定，破产人财产的管理方案、破产财产的变价方案等应召开债权人会议表决通过，如债权人会议表决未通过的，由人民法院裁定。案涉土地抵押权人原为中科信公司，后经北京市第二中级人民法院指定破产管理人后，委托拍卖其债权，原告通过竞买获得包括本案讼争的土地抵押权在内的债权包。但该材料中并没有中科信公司债权人同意拍卖该债权的表决决议（仅有部分债权人投票或放弃投票的材料）或者法院同意拍卖该债权的裁定。因此，原告要求将讼争地块的抵押权人由中科信公司变更为其，材料是不齐全的；二、被告作为行政机关，有权对申请土地抵押权变更登记进行实质性审查，对不符合法律要求的行为有权要求补充材料或者补正。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《土地登记办法》等相关法律的规定，土地主管部门在进行土地抵押权变更登记的过程中，必须严格审查申请人提交的变更登记材料，如果审查不严，造成土地权利人的权利被侵害，土地行政主管部门应承担赔偿责任。故而被告应对该土地抵押权人变更进行实质审查以免造成原土地抵押权人的权利受到侵害；三、被告暂时不给原告办理土地抵押权变更登记并不违反《土地登记办法》的规定。根据该法四十四条规定，“经依法登记的土地抵押权因主债权被转让而转让的，主债权的转让人和受让人可以持原土地他项权利证明书、转让协议、已经通知债务人的证明等相关证明材料，申请土地抵押权变更登记。”但是现在来申请土地抵押权变更登记的只有原告，中科信公司因破产而不能一起到场，原告也不能提供该债权转让已经通知债务人的证明材料。在此情形下，对于主债权的转让是否真实、合法，被告是需要进行审查的。在本案中，从原告提交的材料来看，中科信公司破产管理人委托拍卖公司拍卖的债权有1.6亿多元且包含土地抵押权154422.92平方米（折合231.63亩）的抵押价值2400万元，而原告仅以180万元购得，也即这2400万元的债权包仅卖180万元，这是极其不正常的。
第三人中科信公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见和证据，视为其放弃相关诉讼权利。
原告集汇通公司为其陈述事实提供的证据如下：1、《公证书》，证明北京市第二中级人民法院作出受理中科信公司破产清算申请，并指定了公司清算组为公司管理人；2、《公证书》，证明清算组按照《企业破产法》规定接管了债务人的财产、印章等资料并有处分债务人财产的权利；3、《竞买合同》及《拍卖成交确认书》，证明原告成功竞得中科信公司债权类资产包；4、《中国科技国际信托投资有限公司债权类资产包转让协议》及《补充协议》，证明原告受让中科信公司部分债权，其中包括讼争地块的抵押担保权；5、《防城港市港口区政府服务中心部门服务事项收件／补正通知书》，原告和中科信公司管理人共同向被告递交了土地抵押权变更登记申请，港口区分局接收了全部材料，并承诺在10个工作日内办结；6、防国土资函（2014）280号《复函》，证明被告向原告委托的律师事务所复函，回复暂不予办理原告的土地抵押权变更登记。
被告于2014年9月24日向本院提供了以下证据及依据：1、土地登记申请书、审批表、国有土地使用证，证明讼争土地的使用权人是银港公司；2、土地他项权利证明书、抵押合同、企业法人营业执照、法定代表人身份证明、港区土函（2001）107号文，证明该讼争土地系银港公司为中国大通实业有限公司（以下简称“大通公司”）向中科信公司借款提供抵押担保，土地抵押权人为中科信公司；3、申请土地抵押权变更登记的申请书及相关材料，证明原告提交的材料不符合变更登记要求；4、防国土资函（2014）218号、防国土资函（2014）280号，证明因原告提交的材料不齐全，被告已向北京市第二中级人民法院函问相关事宜，之后又向原告所委托的精一律师事务所复函，告知未给其办理变更登记的原因。
经质证，原告对被告提交的证据1、2均无异议，对证据3、4的证明内容均有异议。被告对原告提交的证据1-3、5、6对其真实性均无异议，但对其证明内容有异议，对证据4的真实性有异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对各方当事人提交的证据，其他当事人均无异议的，本本院采纳该证据作为本案的定案依据。对各方当事人提供的证据，其他当事人虽然对其提出关联性或证明内容异议，但未提供足够的反驳证明其不具有真实性、合法，由于其也均与本案有一定关联，故也作为本案参考依据。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2009年11月2日，第三人中科信公司经北京市第二中级人民法院作出（2009）二中民破字第21278-1号《民事裁定书》，裁定受理其提出的破产清算申请，并指定中科信公司清算组为其管理人。2014年3月5日，北京东捷金拍卖有限公司与原告签订了《竞买合同》，约定了原告可以参加中科信公司债权类资产包的竞买事宜。2014年3月7日，北京东捷金拍卖有限公司与原告签订了《拍卖成交确认书》，确认双方于3月7日上午9时拍卖成交，原告作为买受人获得中科信公司的债权资产包。2014年3月12日，中科信公司破产管理人与原告集汇通公司签订了《债权类资产包转让协议》，其中在该转让协议附件1中所列明的债务人即包括中国大通实业有限公司（15286.13万元）；在附件2《交接资料清单》中，中国大通实业有限公司一栏注明“3、他项权证”。其后，中科信公司破产管理人与集汇通公司又签订了《补充协议》，该协议注明上述他项权利（即本案讼争的），中科信公司持有的银港公司的土地抵押权证，土地他项权利证明书证号为：港区他项（2001）字第24号。原告集汇通公司与土地使用权人银港公司于2014年5月27日向被告市国土局下属的港口区分局提出土地他项权利变更登记申请，港口区国土分局向其出具了《防城港市港口区政务服务中心部门服务事项收件／补正通知书》，承诺时限为“10工作日”。6月12日，原告与银港公司向防城港市港口区国土分局提出书面申请。2014年6月12日，被告向北京市第二中级人民法院发出防国土资函（2014）218号《关于咨询“中国科技科技国际信托投资有限责任公司”债权处置事项有关问题的函》，函问其中科信公司破产管理人处置中科信公司债权是否已经召开债权人会议表决通过或是否已经该法院裁定同意。2014年7月13日，原告委托广西精一律师事务所向被告发出律师函，向其函问讼争土地抵押权变更申请事宜。2014年7月17日，被告复函原告，称其暂时不能为原告办理该抵押权变更登记手续。
另查明，2001年5月25日，银港公司作为保证人，以港区国用（2000）字第02000112号土地证项下的土地（使用权面积为154422.92平方米，座落于港口区光坡镇潭油村东红队，）作价2450万元，为中国大通实业有限责任公司的债务，向中科信公司抵押担保。其后历经多次换发土地证，该地块已更改为港区国用（2006）字第02000112号《国有土地使用证》，也即本案讼争土地使用权证。
本院认为，本案焦点问题是：被告要求原告补充债权人会议决议或法院裁定等材料是否超越了审查职权，其不为原告办理土地抵押权变更登记的行为是否属于行政不作为的问题。
首先，中科信公司管理人是法院指定的破产管理人，根据《破产法》第二十五条，“管理人履行下列职责：（六）管理和处分债务人的财产；”的规定，其有权对外代表第三人并处置其财产，也有权代表第三人与原告签订债权转让协议。至于该转让是否经债权人会议通过的问题，本院认为，此系破产清算关系的内部决策行为，并不影响管理人对外代表破产企业签订债权转让协议的效力；
其次，被告无职权对中科信公司是否合法召开了债权人会议进行实质审查。由于本案是附随主债权转移的土地抵押权的转移变更登记争议，主债权转让协议是经由作为法院指定的破产清算人，即中科信公司管理人与原告签订的，在该协议不存在明显违法的情况下，根据《物权法》第192条规定：“债权转让的，担保该债权的抵押权一并转让，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”及《土地登记办法》第二条“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。”等法律、法规之规定，被告作为国土部门，在这种情形下的土地变更登记中，其主要履行的是对权利人的土地权益予以记载、公示的职责，主要的审查义务在于审查当事人所提交的文件资料是否齐全、权属是否清晰、是否符合法律的规定等，至于与土地抵押权附随移转登记无关的问题，其并非破产清算监管机关，故无权审查；
其三，原告方系通过公开拍卖的形式获得包括讼争地块在内的主债权包，且土地使用权人银港公司也一同作为申请人提出申请。故原告方获取该土地他项权利符合法定程序，且也不存在恶意串通，侵害案外权利人银港公司权利的情况。
综上，本案中被告超越其审查职权，不为原告方办理土地抵押权变更登记手续的行为，已构成行政不作为，原告诉请被告为其办理土地抵押权变更登记，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告防城港市国土资源局在本判决书生效之日起15个工作日内完成形式审查，为原告办理土地抵押权变更登记手续。
案件受理费50元，由被告防城港市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或防城港市中级人民法院递交上诉状，上诉于防城港市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（收款单位：广西壮族自治区防城港市中级人民法院，账号：20×××13，开户银行：农行防城港分行营业室）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 田 海
审 判 员 叶汪绿
人民陪审员 林业就
二〇一四年十二月九日
书 记 员 杨二月