福州市鼓楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鼓行初字第160号
原告范淑朝，男，1939年2月2日出生，汉族，住福建省松溪县。
委托代理人龙光进，松溪县松源中心法律服务所法律工作者。
被告福建省人力资源和社会保障厅，住所地福州市鼓楼区鼓东路44号。
法定代表人钟维平，厅长。
委托代理人郑友明，男，该厅工作人员。
委托代理人兰进银，男，该厅工作人员。
原告范淑朝不服被告福建省人力资源和社会保障厅作出的《材料审核未通过原因》，于2014年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2014年12月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日公开开庭进行了审理。原告范淑朝的委托代理人龙光进，被告福建省人力资源和社会保障厅委托代理人郑友明、兰进银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福建省人力资源和社会保障厅于2014年11月6日作出《材料审核未通过原因》，理由为原告范淑朝的学徒工转正定级表无有效劳动局、无主管局章。
被告福建省人力资源和社会保障厅向本院提交以下证据、依据：1、《未参加职工基本养老保险的高龄职工老年生活保障金发放审批表》、《福建省人民政府国有资产监督管理委员会关于福建永安机械厂改制方案的批复》（闽国资企改（2010）31号）、企业法人营业执照、公示回执、身份证、常住人口登记卡、证明、《厂职工大办农业离厂登记表》、《学徒登记表》、“转正定级表”，证明被告作出申报材料审核未通过，予以退件，事实清楚、证据充分、程序合法；2、《福建省解决未参加高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》（闽人社文（2013）139号）、《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》（闽人社办（2013）88号），证明被告作出申报材料审核未通过，予以退件，适用依据正确。
原告范淑朝诉称，原告于1958年12月被福建省永安起重运输机械厂（现为福建兵工装备有限公司）招聘为学徒工，于1959年1月7日填写《学徒登记表》，并于当日双方签订《学徒合同》。根据该厂的规定于1961年10月填写《转正定级表》，1961年10月28日经审批转正定级为一级工。因国家政策性原因，1962年4月23日，原告被遣返原籍松溪县松源街道（当时为松政县城关公社），由厂方填写《职工大办农业离厂登记表》，在遣返时，厂方允诺，如有招工优先考虑。此后，厂方未将原告召回，原告也未重新工作，未参加养老保险。现原告已逾76岁，生活陷入贫困。2013年2月15日，为照顾像原告类似的老人的生活，被告与福建省财政厅共同下发（闽人社文（2013）139号）《福建省解决未参保高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》，该办法中规定未参加职工基本养老保险的高龄职工老年生活保障金发放对象是“具有我省城镇户籍，2012年12月31日前达到或超过70周岁，曾经与我省国有企业、县级以上城镇集体企业、机关事业单位建立劳动关系，未参加职工基本养老保险的人员”。原告符合这一条件，应享有老年生活保障金。2013年底及2014年2月25日，原告原单位福建兵工装备有限公司为原告填写了《老年生活保障金发放审批表》，并提供了相关的依据。2014年3月12日，永安市人力资源和社会保障局审核意见“同意上报”，三明市人力资源和保障金亦复审意见同意，上报到被告处，被告以“学徒转正定级表无有效劳动局、无主管局章”为由拒绝审批发放。原告认为，被告不予批准发放的理由与文件中规定的条件不符，被告依据的是其办公室于2013年5月23日对（2013）139号《实施办法》作出闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》中“劳动关系认定”所作的补充，该补充意见认为，劳动关系的认定须提供劳动部门的相关招工手续。被告办公室的88号《意见》系单方面设定条件。另，聘用原告的单位福建省永安机械厂（60）永机械第019号《工人管理试行办法》制定时，机械厂的直属上级为福建省机械工业厅，该办法抄送机械厅劳工处、龙岩专区劳动局、组织部，与当地的永安县无关（机械厂的行政级别与永安县同级），其次，该《办法》第五章“转正”规定：“学徒工到期必须转正为正式工人”，且原告与原企业所有学徒聘用合同、转正定级的手续齐全，依法应确认双方劳动关系。因此，被告认为劳动关系须劳动部门确认在当时的国家政策背景下没有法律依据。原告还认为，原告现已逾76岁，年老体弱多病，在没有养老保险的情况下，生活的困难可想而知。特请求依法撤销被告于2014年11月6日作出的《材料审核未通过原因》的决定。原告向本院提交以下证据：第一组证据：1、福建省人力资源和社会保障厅、福建省财政厅闽人社文（2013）139号《福建省解决未参加高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》；2、福建省人力资源和社会保障厅办公室闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》；第一组证据证明被告与省财政厅联合发139号文对享受老年保障金的范围对象是明确的，而被告办公室88号文对该范围对象设置条件的行为违法的事实；第二组证据：1、《未参加职工基本养老保险的高龄职工老年生活保障金发放审核表》；2、被告养老保险处《材料审核未通过原因》；第二组证据证明被告未按139号文规定审核发放保障金及理由说明的事实；第三组证据：福建省永安机械厂（60）永机械字第019号《工人管理试行办法》，证明当时机械厂（现福建兵工装备有限公司）招工转正管理的规定，按该规定原告已被转为正式工人且该《办法》当时抄送龙岩区劳动局、组织部的事实；第四组证据：1、原告于1959年1月7日与永安机械厂签订《学徒合同》；2、原告1959年1月20日填写永安机械厂《学徒登记表》；3、1961年10月28日为原告《转正定级表》；第四组证据证明原告为永安机械厂聘为工人且已转正定级，双方存在劳动合同关系的事实；第五组证据永安机械厂1962年4月23日签发《厂职工大办农业离厂登记表》，证明1962年原告被遣返原籍的事实；第六组证据福建兵工装备有限公司2014年9月1日《关于要求重新审核我公司部分未参保高龄职工老年生活保障问题的报告》；证明招聘原告等工人的过程及当时招聘正式工人不需要上报当地劳动部门或上级审批的事实。
被告福建省人力资源和社会保障厅于2014年12月23日提交答辩状，并在庭审中辩称，关于原告申报未参加职工基本养老保险高龄职工老年生活保障金发放一案，三明市人力资源和社会保障局向被告上报时提交了《未参加职工基本养老保险的高龄职工老年生活保障金发放审批表》、《福建省人民政府国有资产监督管理委员会关于福建永安机械厂改制方案的批复》（闽国资企改（2010）31号）、企业法人营业执照、公示回执、身份证、常住人口登记卡、证明、《厂职工大办农业离厂登记表》、《学徒登记表》、“转正定级表”等申报材料，但所申报“转正定级表”无当时的劳动部门、主管部门盖章，申报材料不符合《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》（闽人社办（2013）88号）第二点“认定条件”中第（三）项“劳动关系认定”的规定。因此，被告作出申报材料审核未通过，予以退件，事实清楚、证据充分、程序合法，适用依据正确，请求驳回原告的诉讼请求。
本院对原、被告提交的证据认证如下：原、被告对对方提交的证据的真实性均无异议，本院确认上述证据可以作为本案认定事实的依据。
根据以上有效证据，本院确认以下法律事实：
原告范淑朝又名范叔朝。1959年1月7日，原告与永安起重机械厂签订《学徒合同》。1959年1月20日，原告填写《学徒登记表》。1960年1月21日，福建省永安机械厂制定了（60）永机械字第019号《工人管理试行办法》，该办法规定：“……第二十一条、学徒工的学习期满，生产上又确实需要补充正式工人，经原单位提出报劳工科，按徒工转正手续进行考工，填表审查，经有关部门和厂长批准后，可转为正式工人，考工不及格的，根据具体情况延长学习期直至考工及格转正为止。……第二十九条、本办法与上级规定有抵触的均按上级规定执行。……”。原告提供的转正定级表载明：“……姓名范淑朝……起薪日期61年10月1日……永安机械厂人事科同意转正为壹级工……厂长批准转正，评为壹级工”。1962年4月23日，国营永安机械厂出具《厂职工大办农业离厂登记表》，原告离厂。
2014年2月25日，原告向被告申请发放老年生活保障金。同日，福建兵工装备有限公司同意申报。永安市人力资源和社会保障局于2014年3月12日同意上报，三明市人力资源和社会保障局亦同意上报。2014年11月6日，被告作出《材料审核未通过原因》，原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，福建永安机械厂经改制后，组建为福建兵工装备有限公司。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的社会保险管理工作。被告福建省人力资源和社会保障厅作为负责社会保险管理工作的行政机关，其具有依法对社会保险工作进行管理的法定职责。
原告于1959年1月进入永安机械厂当学徒，正值计划经济时期，当时国家对企事业单位的学徒转正有严格的要求。1957年6月12日《劳动部对执行“国务院关于学徒（练习生）是否按期转为正式工人问题的通知”中若干问题的意见的报告》规定：“……四、关于学徒转为正式工人的批准手续问题。学徒在学习期满后因生产或工作需要而转为正式工人的时候，属于国营企业、事业单位的应征得当地省、自治区、直辖市劳动部门同意，报经上级主管部门批准后执行；属于地方国营企业、事业单位的应报经省、自治区、直辖市人民委员会批准后执行。……”。可见，当时企事业单位的学徒转正需要劳动部门和主管部门的批准。福建省永安机械厂制定的（60）永机械字第019号《工人管理试行办法》亦明确学徒工转为正式工人需进行考工、填表审查并经有关部门和厂长批准，且规定该办法与上级规定有抵触时均按上级规定执行。原告作为国营永安机械厂的学徒，其转为正式工人应遵循上述文件规定。原告未提供有劳动部门和主管部门批准的相关材料，其主张学徒工到期必须转为正式工人，缺乏事实根据和法律政策依据，本院不予支持。
闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》系被告依据职权制作的规范性文件，是对闽人社文（2013）139号《福建省解决未参保高龄职工老年生活保障和特殊困难人员基本医疗保险的实施办法》中申报审核工作的明确、补充，可以作为执法的规范依据。原告关于被告制作的闽人社办（2013）88号《关于实施闽人社文（2013）139号文件若干问题的意见》是对该闽人社文（2013）139号实施办法设定限制条件应属无效的主张，本院不予支持。
原告向被告提供的申请发放老年生活保障金的材料中，无有效劳动局、主管局盖章的材料，被告以原告提供的学徒工转正定级表无有效劳动局、无主管局章为由作出《材料审核未通过原因》并无不当。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告范淑朝的诉讼请求。
本案诉讼费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 黄人堃
人民陪审员 戴 清
人民陪审员 曹晓妮
二〇一五年二月四日
书 记 员 林丽芳
附录：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立的；
被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
其他应当判决驳回诉讼请求的情形。