浙江省新昌县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍新行初字第10号
原告张焕尧。
委托代理人张敏。
原告陈新娟。
被告新昌县城市管理行政执法局，住所地新昌县七星街道梅园新村45幢。
法定代表人费炳林。
委托代理人章成钢。
委托代理人ＸＸ先。
第三人丁秀明。
第三人蔡新周。
第三人丁伯平。
第三人石明罡。
原告张焕尧、陈新娟不服被告新昌县城市管理行政执法局城市管理不予行政处罚一案，于2014年2月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，依法组成合议庭，于2014年3月24日、2014年8月13日两次公开开庭审理了本案。2014年3月24日公开开庭审理时，原告张焕尧及其委托代理人张敏、原告陈新娟、被告新昌县城市管理行政执法局的委托代理人章成钢、ＸＸ先、第三人丁秀明、蔡新周、石明罡、丁伯平到庭参加诉讼。2014年8月13日公开开庭审理时，原告张焕尧及其委托代理人张敏、陈新娟、被告新昌县城市管理行政执法局的委托代理人ＸＸ先到庭参加诉讼；被告新昌县城市管理行政执法局的委托代理人章成钢、第三人丁秀明、蔡新周、石明罡、丁伯平未到庭参加诉讼。因第三人丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡申请，经本院准予本案于2014年4月9日中止诉讼，2014年7月30日恢复审理。本案现已审理终结。
被告新昌县城市管理行政执法局于2014年2月11日作出新城罚决字（2014）10026号不予处罚决定书，认为新昌县振兴北路25号的房屋权属证书是对房屋本身的权属证明，对周边环境只是现状上的描述，而丁秀明提供的1998年的购房协议表明新昌县南明街道振兴北路27号底层是车棚，故振兴北路27号底层是否是公共通道存在争议，不宜作出拆除的处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十八条之规定，决定对丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡等四户在新昌县南明街道振兴北路27号底层前后增加的封堵不予拆除。
被告新昌县城市管理行政执法局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1、现场检查（勘验）笔录、现场照片证据、询问（调查）笔录，证明振兴北路27号底楼第三人对前后进行封堵的现场情况；
2、协议书，证明张玉仁与第三人之间车棚买卖的事实；
3、房屋产权证（新房权证2010字第××号）、国有土地使用证（新国用（2003）字第1374号），证明权证记载振兴北路27号底楼为共用通道，张玉仁与丁秀明房屋买卖合同，证明27号通道归四名第三人共有的事实；
4、立案审批表、授权委托书、文书送达地址确认书、（2013）绍新行初字第24号行政判决书、送达回证五份、调查询问通知书、行政处罚告知书（新城罚告字（2013）10029号），证明被告作出不予处罚决定书的程序合法。
被告明确《中华人民共和国行政处罚法》是其作出具体行政行为的法律依据。
原告张焕尧、陈新娟诉称：新昌县南明街道振兴北路整排房屋是国有出让土地，27号楼上是四户套房，自建房起底楼一直是行走的通道。前几年振兴北路27号因违章建筑已向被告举报，当时被告人认定是违章建筑来拆过一次，但未彻底拆除整改，留下后患。2013年7月14日夜，有人擅自变本加厉把全部通道阻断改为车棚，导致行人不能正常通行，连楼梯上都已砌砖，经多次向被告反映，要求被告对振兴北路27号的违章建筑进行拆除，2013年8月15日，被告对违章建筑行为人作出《行政处罚告知书》并公示，要求违章建筑行为人于2013年8月27日之前自行拆除，但是违章建筑行为人一直没有整改和拆除，被告也迟迟未对违章建筑行为人作出拆除违章建筑的行政处罚决定。原告于2013年9月5日再次向被告提交信件，强烈要求制止振兴北路27号的违章搭建，照证办事恢复原貌与权证相符，但被告对原告反映的事情答非所问，回复内容有袒护违章建筑行为人的嫌疑。原告是新昌县南明街道振兴北路25号房屋所有权人，2003年4月6日，新昌县国土资源局颁发了新国用（2003）字第1374号《国有土地使用证》，2××0年5月11日，新昌县房地产管理局颁发了新房产权证2010字第××号房屋所有权证。《国有土地使用证》和《房屋所有权证》均记载振兴北路27号一楼楼梯间为共用通道。（土地证是开发公司做好发给原告的）。2013年11月17日，新昌县人民法院已判决被告限期履行法定职责，恢复通道，照证办事，但被告没有正确履行法定职责。2014年2月13日原告收到新昌县城市管理行政执法局新城罚决字（2014）10026号的不予行政处罚决定书。原告认为被告的不予处罚决定，认定事实不清，证据不足，无法律依据。被告一是在作出处罚告知书后，迟迟未作处罚决定，属程序违法；二是在法院判令其限期履行法定职责后，未经认真调查，即以违法事实不清为由，草率作出不予处罚决定，是明显在袒护违法行为人。原告认为，本案事实很清楚，违法行为人的违法事实已客观存在，而被告却错误地认为违法事实不清，被告的不予处罚决定是违法的，请求判决：1、撤销新昌县城市管理行政执法局新城罚决字（2014）10026号不予处罚决定书；2、责令被告重新作出处罚决定；3、被告赔偿原告误工损失20800元（共8个月10天，2500元∕月）、交通费1660元，并承担本案诉讼费50元。
原告张焕尧、陈新娟在开庭前向本院提交了以下证据：
1、两原告身份证（复印件），证明原告的身份情况；
2、新房权证（2××0）字第04××56号房屋产权证、新国用（2003）字第1374号国有土地使用证，证明新昌县南明街道振兴北路27号底楼应为共用通道，现四位第三人将前后封堵作为车棚使用，不符合规划，应予拆除。
被告新昌县城市管理行政执法局辩称：答辩人作出不予处罚决定是在法定职权范围内，不予处罚的事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法，请求法庭依法予以支持。对原告的第三项诉讼请求，答辩人认为属于行政赔偿的内容，不是本案的受理范围，请求合议庭对该项请求不予考虑。
第三人丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡均表示同意被告的答辩意见。
第三人丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡在庭审中向本院提交了以下证据：
1、图纸一张（复印件），证明振兴北路27号底层没有通道也没有卫生间的事实；
2、证明一份（复印件），证明协议写明是底层，没有写是通道。
本院依法调取了以下证据：
1、（2005）新规证第154号建设工程规划许可证（包括附件⑴国有土地使用证；⑵建设规划申请表；⑶建施图）；
2、（2014）绍新行初字第12号行政判决书，已经生效。
经庭审举证、质证、辩论，本院对证据作如下确认：
1、对被告提交的证据1，原告对真实性无异议，但认为不能证明振兴北路27号底层为车棚的事实，恰恰能证明第三人在2000年进行违章建设的事实；第三人丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡无异议。本院认为，被告对丁秀明的谈话笔录及现场笔录、照片，能证明2000年四位第三人建造车棚并于2013年再次加高的事实及振兴北路27号底层的现状，应作有效证据确认；
对被告提交的证据2，原告认为不可能在1998年签订，因为门牌号码是在1998年之后才确定的；第三人蔡新周认为被告提交的证据2协议是有效的，是先建房后规划，规划没有进行公示，其余第三人无异议。本院认为，该协议书与生效的（2014）绍新行初字第12号行政判决书认定事实相矛盾，本院不确认为有效证据；
对被告提交的证据3中的房屋买卖合同，原告对真实性有异议，认为房屋买卖合同没有签订日期，签订时张玉仁的手机号码不可能是合同上的这个号码；四位第三人均无异议。本院认为，该房屋买卖合同与生效的（2014）绍新行初字第12号行政判决书认定事实相矛盾，本院不确认为有效证据；对证据3中的房屋产权证、土地使用证，原告无异议；四位第三人认为车棚在开发商卖出房子时已经建造好，原告的房产证、土地使用证是后来才补办。因第三人没有提交证据证明上述质证意见，且该表述与被告证据1中丁秀明的谈话笔录内容不相符，对该质证意见本院不予采纳，该证据应作有效证据确认。
对被告提交的证据4，原告与第三人均无异议，能证明被告不予处罚决定作出的程序，本院作有效证据确认。
对被告的法律适用，原告认为被告认定事实错误，导致适用法律错误。四位第三人对被告的法律适用均无异议。本院认为《中华人民共和国行政处罚法》系现行生效法律，应予适用。
2、对原告提交的证据1，被告与第三人均未提出异议，作为有效证据确认。对原告提交的证据2，与被告提交的证据3中的部分证据相同，前面已作有效证据确认，不再重复。
3、对四位第三人提交的证据1、2，因第三人不能提供可以核对的原件，原告与被告均不予质证，本院不确认为有效证据。
4、本院依法调取的证据1，原告无异议，被告认为是建房后补办手续，所以有争议，不能支持原告的诉讼请求；第三人认为，规划在2005年补办，对公共通道、楼梯存在异议，已经做了车棚。本院认为，该证据系新昌县规划局依职权作出的行政行为，在没有相反证据可以证明其不成立的情况下，该行为具有法律效力，应作为有效证据确认。
本院依法调取的证据2，原告无异议，被告对真实性无异议，但认为当时因事实不明作出不予处罚决定。四位第三人因无正当理由未到庭参加诉讼，视为放弃质证权利，该证据作为有效证据确认。
根据上述予以采信的证据及当事人陈述，本院确认事实如下：
原告张焕尧、陈新娟所有房屋坐落于新昌县南明街道振兴北路25号，与新昌县南明街道振兴北路27号房屋相邻。新昌县国土资源局于2003年4月16日向张焕尧、张敏颁发了新国用（2003）字第1374号国有土地使用证。2005年6月16日，新昌县规划局为振兴北路25号颁发（2005）新规证第154号建设工程规划许可证，该许可证所附国有土地使用证及建施图均显示，振兴北路25号相邻的27号底层为共用通道。2013年7月14日，原告张焕尧、陈新娟向被告新昌县城市管理行政执法局反映，第三人丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡在振兴北路27号底层搭建车棚，阻断通道，要求查处。因被告未在法定期限内作出处理决定，二原告于2013年11月25日起诉被告不履行法定职责。经审理，本院作出（2013）绍新行初字第24号行政判决，责令被告对振兴北路27号搭建车棚事项进行调查处理。被告经调查认为振兴北路27号底层是否通道存在争议，于2014年2月11日作出新城罚决字（2014）10026号不予处罚决定书。原告不服提起诉讼，要求判决撤销被告作出的不予处罚决定并重新作出处罚决定，赔偿原告的误工损失、交通费支出等。在审理中，因本案第三人丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡对新昌县国土资源局为新昌县南明街道振兴北路25号颁发新国用（2003）字第1374号国有土地使用证的行为不服提起诉讼，故本案中止诉讼。经审理，本院作出（2014）绍新行初字第12号行政判决书，判决驳回丁秀明、蔡新周、丁伯平、石明罡要求撤销新国用（2003）字第1374号国有土地使用证的诉讼请求，该判决现已生效。本案恢复审理。
另经向新昌县规划局了解，振兴北路27号现尚未办理建设工程规划许可证。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，振兴北路25号、27号房屋因历史原因，均存在先建造后补办相关手续的情况。振兴北路25号已于2005年补办了建设规划许可证，该许可证作出的主要依据是新国用（2003）字第1374号国有土地使用证，四位第三人对该土地使用证颁证行为另案提起行政诉讼，经审理本院驳回了四位第三人要求撤销该土地使用权证的诉讼请求，该判决现已生效。许可证附件中的新国用（2003）字第1374号国有土地使用证与建施图均描述振兴北路25号相邻的27号底层为共用通道，该描述虽不是振兴北路27号的规划许可，但在（2005）新规证第154号建设工程规划许可证未被有权机关确认无效的情况下，振兴北路27号补办建设规划许可证时也应遵照该描述内容。四位第三人在2013年7月将振兴北路27号底层前后封堵，并装上卷闸门的行为，实际上改变了共用通道的用途，不符合（2005）新规证第154号建设工程规划许可证对共用通道的描述，且无法采取改正措施消除影响。被告在原告提供了房屋产权手续、第三人提供了购房协议的情况下，考虑到案涉房屋先建房后补办权证的特殊性，而相关事实未经有权机关认定，故认为是否共用通道存在争议，作出了新城罚决字（2014）10026号不予行政处罚决定，在当时情况下并无明显不妥，但现在已与本案查明的事实不符，应予撤销。故原告要求撤销被告作出的新城罚决字（2014）10026号不予行政处罚决定书并责令被告重新作出处罚决定的诉讼请求，本院予以支持；原告提出要求被告赔偿误工费和交通费损失，但原告未提供其误工费和交通费损失的有效证据，因此其误工费和交通费损失的确定缺乏事实依据，故对其要求被告赔偿误工费损失20800元、交通费损失1660元的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告新昌县城市管理行政执法局于2014年2月11日作出的新城罚决字（2014）10026号不予行政处罚决定书；
二、被告新昌县城市管理行政执法局在本判决生效之日起30日内对新昌县南明街道振兴北路27号底层前后封堵的事项重新调查处理，并在作出处理后将结果在七天内以书面形式告知本院和本案原告；
三、驳回原告张焕尧、陈新娟的赔偿请求。
案件受理费50元，由被告新昌县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部］。
审 判 长 陈新忠
审 判 员 张 茹
人民陪审员 丁玲月
二〇一四年八月十三日
书 记 员 王杏玲
附录：
中华人民共和国城乡规划法
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
中华人民共和国行政诉讼法
第五十四条第（二）项第1目人民法院经过审理，根据不用情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；……。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六十条第一款人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的内容。
最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。