广东省佛山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤06民初139号
原告：佛山市某水利工程有限公司，住所广东省佛山市南海区。
法定代表人：刘某某。
委托诉讼代理人：杨强华，广东明宜律师事务所律师。
被告：佛山市某街道办事处，住所广东省佛山市。
法定代表人：李某某。
委托诉讼代理人：李勇，该办事处工作人员。
委托诉讼代理人：谢惠燕，该办事处工作人员。
原告佛山市某水利工程有限公司诉被告佛山市某街道办事处合同纠纷一案，本院于2016年6月15日受理后，依法适用普通程序，于2016年7月26日公开开庭进行审理。原告的委托代理人杨强华，被告的委托代理人李勇、谢惠燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告佛山市某水利工程有限公司诉称，原告与被告经协商就购买被告位于佛山市某街道某村（以下简称某村）一地块用于码头开发事宜达成意向，于2012年7月25日签订《项目投资意向书》（合同编号：Z20120710-01）；2012年11月30日，又签订了《国有土地使用权项目用地预购协议》（合同编号：Z20121130-01）（以下简称《预购协议》），约定被告须在2013年1月31日前完成相关地块的征地工作，2013年12月31日前完成土地的出让，该协议第五条关于违约责任约定，如被告未能按照协议约定的期限将首期100亩土地公开出让给原告，则原告有权解除合同，被告须在30个工作日内退还原告支付的全部预购意向金，并按同期贷款利率向原告支付利息，如未能如期退还或全额退还，被告除支付原告意向金外，还须支付未退还款项按照每日千分之五计算违约金。原告已经按照协议要求，先后向被告支付意向金合共100，000，000元，但被告没有履行约定的合同义务，没有按期出让土地，原告在2015年1月28日向被告发出解除函，解除《项目投资意向书》和《预购协议》，2015年12月29日委托广东明宜律师事务所向被告发出律师函，再次要求被告履行退款承诺，并承担违约责任。被告违约事实清晰，合同目的已经无法实现，原告解除合同具有充分的法律依据，被告应当按照协议约定，履行退款义务，并承担相应的违约责任。诉讼请求：1.判令原告与被告签订的《项目投资意向书》和《预购协议》于2015年1月28日解除。2.判令被告立即向原告返还意向金l00，000,000元，利息20337120元（从支付之日起按照中国人民银行同期贷款利率暂算至2016年5月31日，实际应算至付清之日），违约金1008万元（从2015年1月28日向被告发出解除函之日起，按照中国人民银行同期贷款利率暂算至2016年5月31日），以上合计130，417，120元。3.判令被告承担本案全部受理费。
被告佛山市某街道办事处答辩称：一、原告解除《项目投资意向书》和《预购协议》的请求没有事实和法律依据。（一）原告解除《项目投资意向书》没有合同依据。《项目投资意向书》并没有约定原告享有单方解除合同的权利，原告无权单方解除《项目投资意向书》。（二）原告解除《预购协议》没有法律依据。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二、十五条之规定，被告不是土地出让的法定主体，故《预购协议》因违反法律强制性规定而无效。既然《预购协议》自始无效，自然也不存在合同解除事宜。二、被告积极履行《项目投资意向书》，已尽全力为某村码头项目的开发建立了全部基础条件。原告不履行《项目投资意向书》的投资约定，严重违反诚实信用原则，给被告造成极其严重之损害。（一）被告已全力履行《项目投资意向书》。首先，2012年4月30日，被告与项目用地原村集体某村签订《征收土地协议书》、《征收土地补充协议书一》和《征收土地补充协议二》，征收了某村354亩耕地和100亩某旧村，征地补偿款总额为人民币126,124,613.35元，已支付89,542,217.35元，其中项目所占土地（即354亩耕地）的征地补偿款已于2012年10月3日全部付清。其次，按照省、市国土部门的规定，被告积极开展项目所需建设用地呈批工作，已获批准建设用地为212.33亩，完全可供原告开展某村码头项目的首期建设。再次，2014年1月8日，被告委托佛山市城市规划勘测设计研究院为本案码头项目编制规划，被告为此支付规划费用33.25万元。2014年3月3日，佛山市某政府批复同意该码头项目的规划。（二）原告不履行投资承诺。在2013年底2014年初，经被告不解努力，某村码头项目已经具备投资条件，但原告因自身原因放弃投资该码头项目，直接导致项目停滞。原告从未为实施某村码头项目在佛山市注册成立项目公司，从未开展口岸设置的申请报批工作。（三）原告不履行投资约定给被告造成巨大损失。某村码头项目地处西江某村段，毗邻某码头，对面就是某码头，该项目未建成就面临前述两大码头的夹击，先天严重不足。原告是佛山某集团下属企业，集团掌舵人是乐从某协会会长、顺德著名企业家陈某某，正是因为原告的实力、信誉和影响力，被告才可能开发某村码头项目。如今，因原告不履行约定，致使被告多年努力付诸东流。某区是佛山市的后发地区，力量薄弱，被告为此项目亦错失其他发展机遇。这种资源浪费和机遇错失，严重阻碍被告甚至某区的产业布局和经济发展，间接损害了区、街道两级政府的信誉，此种损失完全无法用金钱衡量。而直接经济损失方面，如原告最终不愿意履行投资承诺，则该码头项目势必烂尾，被告支出的征地补偿费和规划费共人民币126，457，113.35元即是直接经济损失。三、原告请求返还意向金的数目有误，利息和违约金的请求则没有事实和法律依据。（一）原告请求返还意向金的数目存在严重错误。本案中存在两份协议，一份是《项目投资意向书》，该协议合法有效；另一份《预购协议》，该协议自始无效。原告按照《项目投资意向书》约定支付了诚意金20000000元，按照《预购协议》约定支付的预购意向金实际仅为80000000元，也即被告依据无效协议所取得的财产为80000000元。因此，即使被告需要返还财产，需返还给原告的仅为人民币80000000元，而不是原告请求的100000000元。（二）原告主张的利息和违约金请求没有依据。首先，原告依据《预购协议》第五条第1款要求被告支付利息和违约金缺乏法律基础，该协议自始无效，不能作为原告请求的依据。其次，原告没有证据证明其存在损失，而被告因原告不履行投资约定而遭受的直接损失高达126457113.35元，其他损失更是无法估量。再次，退一步讲，假设原告存在利息损失，但被告的损失远大于原告的损失，原告的损失与被告的损失抵销，被告无须再支付任何利息和违约金。最后，原告对《预购协议》无效存在重大过错，根据过失相抵原则，被告亦无需再承担损失赔偿责任。为此，请求法院驳回原告的诉讼请求，判决原告继续履行《项目投资意向书》。
原告向本院提交了如下证据并经庭审质证：
1.原告营业执照、核准变更登记通知书、被告组织机构代码证，证明原、被告的诉讼主体资格；
2．《项目投资意向书》，拟证明2012年7月25日，原告为投资建设码头项目，与被告签订《项目投资意向书》；
3.《预购协议》，拟证明2012年11月30日，原告为了预购案涉土地使用权，与被告签订协议书，并约定了被告出让土地的时间表，以及原告有权解除合同的条件。
4.关于解除《项目投资意向书》及《预购协议》通知函及中国邮政EMS快递单，拟证明2015年1月28日原告正式书面通知被告解除合同。
5.律师函及签收单，拟证明2015年12月29日，原告委托广东明宜律师事务所律师向被告发出律师函，要求被告依照协议履行退回意向金的义务并承担相应的违约责任。
6.《协商函》，拟证明被告于2015年12月31日向原告发出《协商函》，要求继续协商案涉土地开发事宜。
7.关于佛山市某街道办事处《协商函》的复函及签收单，拟证明原告就被告请求继续协商案涉土地开发事宜明确复函，因为合同目的无法达到，已经解除案涉两份协议并进一步明确要求被告退回诚意金和承担违约责任。
8.中国农业银行电子回单五份及委托书两份，拟证明原告按照双方的约定，向被告支付诚意金合共100000000元。
9.广东省行政事业单位往来结算票据十三份，拟证明原告按照双方的约定，向被告支付诚意金合共100000000元。
被告对原告提交证据1-2、5-9的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3的真实性无异议，但认为《预购协议》第一条第1.4款违反法律的强制性规定，合法出让土地的部门为市、县国土部门，被告不具有土地出让的资格；对证据4的真实性没有异议，但认为原告不能依据通知函解除合同。
被告佛山市某街道办事处向本院提交了如下证据并经庭审质证：
1.《征收土地协议书》；
2.《征收土地补充协议书一》；
3.《征收土地补充协议书二》；
4.某村征地补偿款支付明细表。
以上证据拟证明被告在2012年10月3日前已经完成了
某村码头项目用地的征收、补偿，被告需要承担的征地补偿款总额为126124613.35元。
5.某村建设用地审批示意图，拟证明案涉项目建设用
地使用权审批情况。
6.《关于佛山市某区2012年度第五十一批次城镇建设用地的请示》；
7.《佛山市国土资源和城乡规划局关于佛山市某区2012年度第五十一批次城镇建设用地的批复》。
以上证据拟证明2013年3月29日有12.33亩建设用地获批准。
8.《关于佛山市某区2013年度第十二批次城镇建设用地的请示》；
9.《佛山市国土资源和城乡规划局关于佛山市某区2013年度第十二批次城镇建设用地的批复》。
以上证据拟证明2013年3月29日有70亩建设用地获批准。
10.《关于佛山市某区2013年度第二十批次城镇建设用地的请示》；
11.《广东省国土资源厅关于佛山市某区2013年度第二十批次城镇建设用地的批复》。
以上证据拟证明2015年8月14日有30亩建设用地获批。
12.《关于审批某区2014年度第二十六批次城镇建设用地的请示》；
13.《广东省国土资源厅关于佛山市某区2014年度第二十六批次城镇建设用地的批复》。
以上证据拟证明2016年4月18日有100亩建设用地获批。
14.《佛山市某区人民政府关于同意〈某街道某码头单元规划〉的批复》；
15.《建设工程设计合同》；
16.记账凭证两份及广东增值税普通发票两份。
以上证据拟证明某村码头项目的规划已获审批，被告为编制规划支付规划费332500元。
17.百度地图局部图；
18.广佛都市网关于某珠江码头的报道；
19.某码头简介。
以上证据拟证明某村码头项目的地理位置，其临近某码头和某码头，正是因为有原告投资开发，被告才推进该项目的建设。
原告对被告提交的证据1-4的真实性无法确认，对证据5-19的真实性无异议，对所有证据的关联性均有异议，认为与本案不具有关联性。认为证据1-4是在原告、被告签订《项目投资意向书》及《预购协议》前已经形成；证据5-13反映被告在2013年12月31日前并未取得100亩建设用地的审批；证据14-16反映被告取得某村码头的规划批复是在2013年12月31日之后，原告已经无法实现合同目的；证据17-19被告陈述该项目的开发是因为有原告的投资与事实不符，因为案涉土地的招拍挂是向全社会公开进行的。
本院对原、被告双方提交的证据认证如下：原告、被告双方提交的证据来源真实，且双方当事人对证据的真实性没有异议，本院对当事人双方提交的证据的真实性均予以采信。
根据本院采信的证据，本院对本案事实认定如下：
2012年7月25日，原告、被告双方签订《项目投资意向书》，约定原告在被告所辖区域内投资建设“佛山市某区某码头项目”，被告提供给原告的项目用地位于某村地块。项目用地将通过招拍挂流程公开出让，面积307亩，土地使用权年限40年，具体面积以国土部门核定为准。并约定本意向书签署后五个工作日内（即2012年8月1日），原告应向被告交诚意金人民币20000000元，该笔款项在完成土地挂牌出让程序后30天内退回原告。
2012年11月30日，原告、被告签订《预购协议》（《国有土地使用权项目用地预购协议》），该协议约定，原告预申请购买的地块，用地面积约为204666.67平方米（折合307亩，按宗地平面图计，实际面积以测量发证面积为准），其中首期用地面积100亩，具体位置见附件图示。被告负责项目用地的征地、地上物拆迁及补偿工作，被告承诺首期100亩用地在2013年1月31日前完成，且在2013年12月31日前完成地块的出让。原告愿意以人民币壹亿元作为预申请购买上述地块的用地预申请意向金。根据双方已签订的《项目投资意向书》，原告已支付被告意向金20000000元；第二期25000000元应于本协议生效后三日内支付；第三期20000000元应于2012年12月10日前支付；第四期35000000元应于2012年12月31日前支付；另外，在原告参加首期100亩用地竞买时需另行支付土地出让金。其后分期的土地出让金原告也须另行分别支付。项目全部用地招拍挂完成后，被告在最后一期土地出让结束30个工作日内退还原告的预付意向金。如果被告未能按照本协议约定期限将首期100亩土地公开出让给原告，则原告有权解除合同。被告须在30个工作日内退还原告支付的预购意向金并按同期贷款利率支付原告意向金利息；若被告未能如期退还或全额退还，被告除按约支付原告意向金本息外，尚需支付未退还款项按日千分之五计算的违约金予原告。协议还约定，被告有权决定采用招标、拍卖或者挂牌其中一种方式出让上述地块；被告应尽力促使将全部项目用地出让给原告；在未获得原告书面通知退出该项目的情况下，被告不得与第三方就该项目用地事宜进行协商及签订任何协议。
原告向佛山市南海区某置业投资有限公司出具委托书，委托该公司代付某佛山某码头项目诚意金5000000元，佛山市南海区某置业投资有限公司于2012年7月30日向收款方为佛山市某街道财政局的户名付款5000000元；原告向佛山市顺德区某投资有限公司出具委托书，委托该公司代付某街道某村地块诚意金15000000元，佛山市顺德区某投资有限公司于2012年8月1日向收款方为佛山市某街道财政局的户名付款15000000元；原告分别于2012年11月30日、2012年12月17日、2013年1月7日向收款方为佛山市某街道财政局的户名付款25000000元、20000000元、35000000元。上述款项均由佛山市某街道财政局向原告出具广东省行政事业单位往来结算票据。
原告向被告发出《关于解除<项目投资意向书>及<国有土地权项目用地预购协议>通知函》，告知被告由于原告已经按照约定支付土地预购意向金人民币100000000元，而被告未能按照约定将项目土地按时出让，故正式通知被告解除双方于2012年7月25日签订的《项目投资意向书》、2012年11月30日签订的《预购协议》。同时要求被告返还资金，承担违约责任及赔偿损失。被告于2015年1月29日签收上述通知函。
2012年4月30日，佛山市某街道国土资源管理所与佛山市某街道某社区居民委员会某居民小组签订《征收土地协议书》、《征收土地补充协议书一》、《征收土地补充协议二》，约定佛山市某街道国土资源管理所征收佛山市某街道某社区居民委员会某居民小组耕地354.585亩，旧村宅基地100.103亩。
2013年3月29日，佛山市国土资源和城乡规划局作出《佛山市国土资源和城乡规划局关于佛山市某区2012年度第五十一批次城镇建设用地的批复》，同意将佛山市某街道某居民委员会某居民小组和某经济联合社农民集体的农用地2公顷转为集体建设用地；同日，该局作出《佛山市国土资源和城乡规划局关于佛山市某区2013年度第十二批次城镇建设用地的批复》，同意将佛山市某街道某居民委员会某居民小组农民集体的农用地2.5838公顷和未利用地2.0829公顷一并转为集体建设用地。2015年8月14日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于佛山市某区2013年度第二十批次城镇建设用地的批复》，同意将佛山市某街道某居民委员会某居民小组属下的集体农用地2公顷（均为耕地）转为集体建设用地；2016年4月18日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于佛山市某区2014年度第二十六批次城镇建设用地的批复》，同意将佛山市某街道某村某些经济合作社、某社区某居民小组、某村某居民小组、某社区某居民小组；某镇某村某股份合作经济联合社、某村某经济联合社、某社区某经济联合社，某村某些经济合作社属下的集体农用地26.9997公顷（耕地11.3943公顷、林地0.8815公顷、养殖水面14.7239公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.6835公顷、未利用地1.9665公顷，以上合计29.6497公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。
2014年1月8日，佛山市某街道国土城建和水务局与佛山市城市规划勘测设计研究院签订《建设工程设计合同》，委托佛山市城市规划勘测设计研究院对佛山市某区某码头项目用地单元进行规划设计，并支付设计规划费用33.25万元。
2014年3月3日，佛山市某区人民政府作出《佛山市某区人民政府关于同意<某街道某码头单元规划>》的批复，同意佛山市某街道办事处组织编制的《某街道码头单元规划》。
佛山市南海区某水利工程有限公司于2013年6月21日变更名称为佛山市某水利工程有限公司（即原告现名称）。
本院认为：原告、被告签订的案涉《预购协议》虽系当事人双方真实意思表示，但由于该协议约定的“佛山市某街道办事处应尽力促使将全部项目用地出让给佛山市某水利工程有限公司”及“在未获得佛山市某水利工程有限公司书面通知退出该项目的情况下，佛山市某街道办事处不得与第三方就该项目用地事宜进行协商及签订任何协议”之内容表明，在案涉项目所涉土地采用招标、拍卖或者挂牌之任一方式公开出让的情形下，被告均将尽力促成原告受让案涉项目地块，排斥除原告以外的竞买主体。因该约定明显有害案涉土块的公平竞买，有损除原告外的其他竞买主体的平等竞争，与相关法律规定如《中华人民共和国招标投标法》第六条“依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动”及《中华人民共和国拍卖法》第四条“拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则”之规定相违，故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，该《预购协议》属无效合同。由于案涉《项目投资意向书》与《预购协议》系当事人双方针对同一案涉项目而签订，且合同目的相同，《预购协议》系《项目投资意向书》的具体细化，原告依据《项目投资意向书》应向被告支付20000000元意向金的主要条款约定又为双方签订的《预购协议》所包含，故案涉《项目投资意向书》与《预购协议》实属一整体性合同，《项目投资意向书》与《预购协议》应属整体无效。原告诉请解除案涉《项目投资意向书》与《预购协议》于法无据，本院不予支持。
由于案涉《项目投资意向书》及《预购协议》无效，被告应向原告返还其已收取的意向金及利息，故原告诉请被告应向其返还其已支付的意向金100000000元及相应利息（分别以5000000元、15000000元、25000000元、20000000元、35000000元为本金，分别自2012年7月30日、2012年8月1日、2012年11月30日、2012年12月17日、2013年1月7日起均至实际返还之日止，均按中国人民银行同期贷款利率计付）依据充分，本院予以支持。由于案涉《项目投资意向书》及《预购协议》为无效合同，原告请求被告向其支付合同约定的违约金于法无据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：
一、确认佛山市某水利工程有限公司与佛山市某街道办事处于2012年7月25日签订的《项目投资意向书》及于2012年11月30日签订的《国有土地使用权项目用地预购协议》无效；
二、佛山市某街道办事处应于本判决发生法律效力之日起十五日内向佛山市某水利工程有限公司返还意向金100000000元并支付利息（分别以5000000元、15000000元、25000000元、20000000元、35000000元为本金，分别自2012年7月30日、2012年8月1日、2012年11月30日、2012年12月17日、2013年1月7日起均至实际返还之日止，均按中国人民银行同期贷款利率计付）；
三、驳回佛山市某水利工程有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费693885.6元，由佛山市某水利工程有限公司负担53630.6元，由佛山市某街道办事处负担640255元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 安建须
代理审判员 吴媛媛
代理审判员 黄玉凤
二○一六年二○一六年十二月十二日
书 记 员 李嘉敏
黎嘉鸿