江苏省太仓市人民法院行 政 判 决 书(2015)太行初字第00005号原告彭玉云，女，1964年7月10日生，住上海市杨浦区。委托代理人王庆进（系原告丈夫），男，1959年11月2日生，汉族，住上海市杨浦区。被告太仓市国土资源局，住所地太仓市城厢镇上海东路96号，组织机构代码01418486-7。法定代表人徐韬，局长。委托代理人王海波，副局长。委托代理人王敏，江苏众谊律师事务所律师。原告彭玉云不服被告太仓市国土资源局作出的太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定，于2014年8月22日向本院提起行政诉讼。2015年3月19日，本院依法立案受理。同年5月5日，本案中止诉讼。2016年1月6日恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月12日对该案进行了公开开庭审理。原告彭玉云的委托代理人王庆进、被告太仓市国土资源局的委托代理人王海波、王敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告太仓市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，于2014年4月22日作出太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定。决定对原告彭玉云作如下行政处罚：责令原告自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在原告承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，涉及土地面积1088.3平方米。原告彭玉云诉称：一、被告认定原告未经批准擅自将农用地改为建设用地事实错误。1、太仓民人谷农业生态园玻璃温室系合法项目；2、太仓民人谷农业生态园有限公司（以下简称太仓民人谷公司）实施建设太仓民人谷玻璃温室项目得到太仓市主管部门的同意及默认；3、原告装修是按照太仓民人谷公司的要求指定设计、指定装潢公司装修；4、原告签订的《农村土地承包合同》，所涉玻璃温室、基础配套、设备及相关配套的建设资金为93万元。太仓民人谷公司向原告出具了江苏省地方税务局的税务发票，原告的项目得到了政府部门的认可。二、被告适用法律错误。三、被告作出的处罚缺乏法律依据，请求依法撤销被告作出的太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定。原告向本院提交了以下证据：1、太仓市农林局太农林（2009）133号“关于同意建设太仓民人谷农业生态玻璃温室项目建议书的批复”、2、太仓现代设施农业示范区建设领导小组办公室太农办（2009）2号“关于同意建设太仓民人谷农业生态园项目的批复”、3、太仓现代设施农业示范区建设领导小组办公室太农办（2009）3号“关于同意《太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建设规范标准》的批复”、4、四个单位联合打造的农业展示馆及工程协议。证据1-4，证明太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目合法，原告的装修符合规定。5、太仓市国土资源局太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定书、6、太仓市人民政府（2014）太行复第11号行政复议决定书。证据5-6，证明被告作出的行政处罚决定错误。被告太仓市国土资源局（以下简称太仓市国土局）辩称：1、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。2011年10月7日，原告与太仓民人谷公司签订一份《农村土地承包合同》，承包经营位于太仓民人谷农业生态园内编号为H区43号的“玻璃温室及所属农业用地”。但原告并没有从事农业项目，而是在承包的玻璃温室及所属的农业用地中进行了装修、装饰等非农建设行为。经装修、装饰后玻璃温室内（高棚）配有橱柜、床、沙发、淋浴设备等家具和其他设备，已具备生活起居、会客等功能。玻璃温室（矮棚）修筑了水泥设施。玻璃温室外农用地上修建了凉亭建筑物和其他设施，实际上改变了土地农业用途的性质。被告所举证据足以证明原告违法事实的存在。2、被告作出的行政处罚程序合法。被告在作出行政处罚之前，充分保障了原告所享有的陈述、申辩及听证的权利。3、被告作出的行政处罚适用依据正确。因原告在其承包的玻璃温室内外进行装修、装饰，进行非农建设，改变了农用地的性质。其行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。被告依据该法第七十六条的规定，对原告作出上述行政处罚，适用法律正确。故请求依法判令驳回原告的诉讼请求。被告太仓市国土局在法定的举证期内向本院提交了以下证据有（均系复印件）：1、农村土地承包合同、2、补充协议、3、物业交付清单、4、玻璃温室装修规则、5、物业使用规则、6、太仓民人谷生态园物业管理服务协议、7、平面图、8、原告居民身份证、9、太仓市国土局介绍信、10、太仓市国土局外调记录。证据1-10，证明原告取得了太仓民人谷农业生态园内H区43号的玻璃温室及所属农用地的承包权，土地性质属农用地。11、现场勘查记录、12、现场测绘照片和签到表、13、勘测定界图、14、土地利用总体规划图、15、地籍详查图。证据11-15，证明原告在其承包的土地上，对玻璃温室内外进行了装修、装饰,使之变成居住及休闲的用途，实施了非农建设。被告组织现场勘查并邀请有关人员参加。16、告知书、17太仓民人谷园区内涉土法律、法规和政策大型彩色宣传图照片、18、2013年4月《公告》及张贴彩照、19、2013年5月3日《告民人谷承租户书》。证据16-19，证明太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室对涉嫌违法用地的承租户进行了法律、法规和政策的宣传，要求承租人自行整改。20、2013年7月4日《整改通知书》、21、2013年12月5日《约谈通知》及挂号信回单、22、约谈通知张贴现场照片、23、2013年12月5日书面电话记录、24、责令整改违法行为通知书及送达回证、25、土地行政处罚听证告知书及送达证明、26、听证申请、听证主持人及听证员指定书、听证记录员指定书、27、行政处罚听证通知书及送达回证、28、听证会议公告及信息公开证明、29、2014年4月15日行政处罚听证笔录、30、彭玉云土地行政处罚听证会意见书、31、太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定书及送达回证。证据20-31，证明被告在对原告作出的行政处罚前告知了原告享有的陈述、申辩和听证的权利，被告的处罚程序合法。经庭审质证，被告对原告提交的证据1-6的真实性没有异议。原告对被告提交的证据1的真实性没有异议。但认为原告到目前为止没有改变过农用地的性质。原告对被告提交的证据2-10的真实性没有异议。但认为证据3、4、5与本案有密切的关联性。原告签订的土地承包合同是受法律保护的，原告是按照太仓民人谷公司提供的标准来进行生产投资的。原告对被告提交的证据11-15的真实性、合法性没有异议。原告对被告提交的证据16-17，认为与本案没有关联性。对被告提交的证据18-20，原告认为不能证明原告不配合做好相关的整改工作。对被告提交的证据21-24，原告认为材料是收到的。原告并没有像被告所说的在进行违法建设，原告不知道到底什么地方违法，什么地方需要整改，没有具体的标准。对被告提交的证据25-31，原告对其真实性没有异议。但对处罚决定的内容有异议。在听证会上，原告阐述了自己的观点，但被告没有采纳原告的正确意见，而仍一意孤行处罚原告。对被告行政处罚所适用的法律依据原告有异议。原告认为太仓民人谷项目是现代农业项目，对该项目的管理应按照国土部门（2010）155号文及（2014）127号文来办。而被告用土地管理法处罚，适用法律错误。经庭审质证，本院对原、被告所提交的证据作如下确认：1、原告提交的证据1-6，证明太仓民人谷农业生态园系太仓市政府有关部门批准建设的现代农业设施项目。原告承包经营太仓民人谷生态园内H区43号的土地及玻璃温室，该部分证据与本案具有关联性。对其真实性予以确认。2、被告提交的证据1-10，证明原告与太仓民人谷公司签订了农村土地承包合同。该合同属农业生产经营性质。与本案具有关联性，对其真实性、合法性予以确认。被告提交的证据11-15，证明被告组织了有关人员，对原告承包的H区43号的土地及所属玻璃温室进行了现场勘查和测绘，现场勘查的情况反映了原告在玻璃温室内外进行装修、装饰，与本案有关联性，对其真实性、合法性予以确认。被告提交的证据16-20，证明太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室及被告对承包户进行了法律、法规和政策宣传，要求其自行整改。该证据与本案具有关联性，予以确认。被告提交的证据21-24，证明被告在进行现场勘查前曾以多种形式通知原告到场，与本案具有关联性，予以确认。被告提交的证据25-31，证明被告在对原告作出行政处罚前，告知了其所享有的陈述、申辩及要求听证的权利。被告的行政行为符合相关的程序要求。该证据与本案具有关联性，对其真实性、合法性予以确认。本院经庭审确认的证据认定以下案件事实：2009年10月29日，太仓市农林局作出太农林（2009）133号《关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》，同意太仓民人谷公司在太仓市现代设施农业示范区建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目，规划用地面积2000亩，其中建设高标准玻璃温室684亩，露地种植1013亩，绿化200亩，道路103亩，管护房1亩及相关农业基础配套设施。2009年11月2日，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室作出太农办（2009）3号批复，规范了每个玻璃温室的建设标准：占地面积约667平方米，建设面积432平方米。其中种植区长39米、宽8米、高4米，展示区长12米、宽10米、高7.5米，均为钢骨架玻璃结构，温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备。展示区内的农产品展示及休闲工作室为木结构，不得破坏土壤耕作层，面积不得超过50平方米。玻璃温室外围除必要的道路沟渠外，需配置相关景观绿化，但不得建设任何建筑物。2010年10月7日，原告彭玉云与太仓民人谷公司签订了一份《农村土地承包合同》。由原告承包经营位于太仓民人谷农业生态园内H区43号的玻璃温室及所属农业用地，总占地面积1390平方米。其中农产品玻璃温室展览区占地120平方米，农产品玻璃温室种植区占地312平方米，露天种植区占地280平方米，庭院种植区占地360平方米，公共绿化及公共道路占地318平方米。该合同同时约定，原告负责保证土地的农业用途，不得用于非农建设。合同签订后，原告对其承包的玻璃温室及所属的农用地进行了装修、装饰。经装修后的玻璃温室内（高棚）配有橱柜、沙发、卧床等家具和其他设备。已具备生活、起居和会客等功能。玻璃温室外（矮棚）修筑了水泥设施，玻璃温室外农用地上修建了凉亭等建筑物和其他设施。被告太仓市国土局发现原告在其承包经营的太仓民人谷农业生态园内所属的玻璃温室及农用地中实施装修、装饰的行为后，于2013年12月5日，向其发出约谈通知，要求其于同年12月20日前至太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室接受谈话并配合现场勘查。2013年12月6日，被告组织人员进行现场勘查和测绘，拍摄了现场照片。被告经现场勘查和测绘认定原告在其承包的玻璃温室及所属农用地中进行了装修、装饰等非农建设，土地已部分硬化，涉及土地面积1088.3平方米。同日，向其发出太土责改字（2013）37号责令改正违法行为通知书，责令其自觉改正。原告没有改正。2014年3月26日，被告向原告发出太土处告字（2014）第14号土地行政处罚听证告知书，告知原告其主要的违法事实，被告拟作出的行政处罚和法律依据，及原告享有的陈述、申辩及要求听证的权利。同年3月29日，原告向被告申请听证。2014年4月15日，被告组织了听证，听取了原告的陈述和申辩。2014年4月22日，被告作出太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定，责令原告在收到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在其承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，涉及土地面积1088.3平方米。原告不服，于2014年6月16日向太仓市人民政府申请行政复议。2014年7月23日太仓市人民政府作出（2014）太行复第11号行政复议决定，维持被告作出的太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点，即原告彭玉云是否实施了非农建设的土地违法行为，被告太仓市国土局作出的行政处罚决定，适用法律是否正确展开辩论。原告认为，太仓民人谷农业生态园玻璃温室系太仓市政府有关部门批准建设的合法项目。原告对玻璃温室及所属农用地的装修、装饰均是按照太仓民人谷公司的要求指定设计、指定装潢的。不存在未经批准擅自将农用地改为建设用地的行为。故被告依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条对原告作出处罚，定性不当，适用法律错误。被告认为，被告对原告作出的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。本院认为，根据《土地管理法》第七十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，有权作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状的行政处罚。因此，本案被告太仓市国土局具有对土地违法行为进行处罚的法定职责。关于原告彭玉云是否实施了非农建设的土地违法行为。《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目的用地属于农用地。用途是为了实现农业生产的要求，其中玻璃温室是用于农产品的种植和展示。在原告与太仓民人谷公司签订的农村土地承包合同中也约定原告应保证土地的农业用途，不得用于非农建设。但原告在其承包的玻璃温室内（高棚）进行装修、装饰，配有橱柜、沙发、卧床等家具和其他生活设施，已具备长期生活居住的条件。在玻璃温室外农用地上修筑了水泥设施、凉亭等建筑物。从而改变了其作为农产品展示和种植的用途。《土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国土资发（2010）155号通知第二条第（三）项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。但原告在其承包的上述玻璃温室及农用地上进行非农建设的行为，并未按照《土地管理法》第四十四条第一款的规定办理农用地转用审批手续。因此，被告认定原告未经批准，擅自将农用地改为建设用地，构成违法用地事实清楚。被告经现场勘测和测绘，认定原告所实施的违法行为涉及土地面积为1088.3平方米。至于原告是否按照太仓民人谷公司的要求设计、装潢样板进行装修并不影响对原告违法事实的认定。原告诉称其不存在未经批准擅自将农用地改为建设用地行为的观点，因其缺乏相应的证据，故本院不予采纳。关于被告作出行政处罚决定适用法律是否正确。《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……。被告在处罚决定中责令原告自行拆除在其承包的玻璃温室中及所属农用地中的装修、装饰物等，恢复土地原状，该处罚决定符合《土地管理法》的上述规定，适用法律正确。综上，被告太仓市国土资源局作出的太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告彭玉云要求撤销被告太仓市国土资源局作出的太土罚字（2014）第28号土地行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭玉云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。(此页无正文)审 判 长 李 强代理审判员 杨 敏人民陪审员 吴明珠二〇一六年二月十五日书 记 员 王 茜