福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）莆行初字第299号原告林培章，男，1956年3月25日出生，汉族，农民，住莆田市。委托代理人黄维德，男，1952年12月6日出生，汉族，农民，住福建省莆田市。被告莆田市人民政府（以下简称莆田市政府），住所地莆田市。法定代表人翁玉耀，市长。委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。委托代理人郑政煌，福建理顺律师事务所实习律师。被告莆田市城厢区人民政府（以下简称城厢区政府），住所地莆田市。法定代表人许建平，区长。委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。委托代理人郑政煌，福建理顺律师事务所实习律师。原告林培章诉被告莆田市人民政府、莆田市城厢区人民政府土地行政管理强制交付土地一案，于2014年11月11日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向两被告发出应诉通知、举证通知。本院依法组成合议庭，于2014年12月10日与相关联的林培章诉被告莆田市人民政府、莆田市城厢区人民政府、莆田市城厢区霞林街道办事处挖掘其祖坟行政强制行为一案合并公开开庭审理。原告林培章及其委托代理人黄维德、被告莆田市人民政府和莆田市城厢区人民政府的委托代理人王金财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告经营承包地从事农业生产为生，2008年4月17日上午两被告对原告的祖坟在没有任何手续及未履行法定程序的情况下，暴力摧毁。原告为了有效制止该行政侵犯行为，被判刑罚6年半，2014年10月17日出狱。回家后发现原告的责任田及地上物（盛产期的龙眼树和农作物及农业设备）不复存在。经询问妻子，原来是两被告在原告入狱后暴力征收，至今未给分文补偿款，经原告妻子向村委会反映，村委会出具给了一份（经霞林街道办确认的）《证明》。根据村委会的《证明》及莆田市中级人民法院（（2008）莆刑终字第434号）刑事裁定书中的内容，印证被诉的行政行为是两被告共同组织实施的。原告认为，两被告滥用公权力，以简单粗暴的手段对原告实施非法强制交付土地，同时不予补偿，是没有任何法律为依据的行政违法行为，直接侵犯原告的合法权益，致原告的经济遭受严重损失，成为失地农民。为此，特依照《行政诉讼法》之相关规定提起行政诉讼，请求：一、确认两被告强制执行摧毁原告责任田的地上物非法实施强制交付土地的具体行政行为违法。二、诉讼费用由两被告承担。被告莆田市政府在法定期限内提交书面答辩状称：原告主张其地面物于2008年4月17日被拆除，但其在2014年才提起诉讼，显然已超过最长两年的起诉期限，应驳回原告的起诉。二、莆田市政府不是本案的适格被告，本案涉及的项目征地拆迁的具体工作由城厢区政府负责组织实施，莆田市政府未参与该项目地面物清理工作，故不是本案的适格被告。被告莆田市政府请求本院驳回原告对其起诉。被告莆田市政府未提供证据。被告城厢区政府在法定期限内提交书面答辩状称：一、原告起诉已超过法定两年起诉期限。二、该项目涉及的农用地转用和土地征收已经分别经福建省人民政府及莆田市人民政府批准，并发布征地公告及补偿安置方案公告，莆田市国土资源局对木兰溪防洪工程第二期霞林段及城港大道征用坂头村土地补偿款均已发放到位。为此，在征地公告及补偿款发放后，对地面物实施清理的行为也是合法的。被告城厢区政府在法定期限内向本院提交的证据材料有：证据一、《福建省人民政府关于莆田市木兰溪霞林段防洪工程建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政文（2008）271号）。证据二、《莆田市人民政府关于莆田市木兰溪霞林段防洪工程建设农用地转用和土地征收的通知》（莆政土（2008）167号）。证据三、《福建省人民政府关于莆田市城厢区2008年度第六批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2008）628号）。证据四、《莆田市人民政府关于城厢区2008年度第六批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》（莆政土（2009）25号）。证据五、莆市公（2009）第011号《征收土地方案公告》和莆市公（2008）第031号《征收土地方案公告》。证据六、莆国土资综（2009）135号《征地补偿安置方案公告》和莆国土资综（2010）239号《征地补偿安置方案公告》、莆国土资综（2011）241号《征地补偿安置方案公告》。证据一至六证明莆田市木兰溪霞林段防洪工程建设及城厢区2008年度第六批次城市建设农用地转用和土地征收已经分别经福建省人民政府及莆田市人民政府批准，并发布征地公告及补偿安置方案公告，征地手续合法。证据七、福建省农村信用社（农合行）进账单。证据八、收款收据。证据九、付款凭证。证据十、2003年度第十八批次征地补偿花名册。证据十一、征地补偿付款单。证据十二、木兰溪防洪工程第二期霞林段发放征地补偿款花名册。证据十三、征地补偿付款凭证。证据十四、城港大道匝道征地补偿汇总表。证据十五、征地补偿表。证据七至证据十五证明莆田市国土资源局对木兰溪防洪工程第二期霞林段及城港大道征用坂头村土地补偿款均已发放到位。证据十六、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。证据十七、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。原告发表质证意见认为，证据一至证据六的证明内容与本案无关，不具有证明力。证据七至证据十五的执行与本案无关不具有证明力。证据十六的法律法规是征地的范围与本案无关。证据十七的法律法规不适用。原告在法定期限内提供的证据有：三份证据：坂头村村委会证明书三份。本院（2008）莆刑终字第434号刑事裁定书，证明两被告的实际行为存在。两被告发表质证意见认为：对村委会的三份证据的真实性无法予以确认。对原告土地及果树的面积应以土地部门的调查丈量的面积为准，在被告提供的证据七至证据十三里面有体现。对（2008）莆刑终字第434号刑事裁定书的真实性没有异议，但与本案没有关联性。经对各方提交的证据内容的审查，并结合各方举证、质证意见，本院认为，强制交付土地是土地征收的最后环节，其作为征收批复、征收实施的后续行为，与批复、实施相关联但不能等同。被告提供的证据只能证实征收土地得到省人民政府的批准并由行政机关组织了实施。并不能证明强制交付土地的合法性。相应的，被告提供的法律依据中并无行政机关可在被征收人拒不交出土地时，行政机关可自行强制执行的依据。原告提供的证据可以证实被告对原告承包经营的土地组织了强制清理行为。根据对法庭调查阶段各方无异议事实的归纳及有效证据的采信，本院认定本案相关事实如下：原告经营承包地位于莆田市城厢区霞林街道坂头村11组。2008年8月28日，福建省人民政府以闽政文（2008）271号《福建省人民政府关于莆田市木兰溪霞林段防洪工程建设农用地转用和土地征收的批复》同意征收城厢区霞林街道木兰村水田6.5649公顷、旱地12.0749公顷、园地1.9240公顷、其他农用地0.5575公顷、居民点及独立工矿用地4.8019公顷、未利用土地9.8146公顷，居委会旱地0.8734公顷、园地0.16公顷、其他农用地0.0612公顷、居民点及独立工矿用地1.0352公顷，屿上村旱地0.3745公顷、园地4.4769公顷、居民点及独立工矿用地1.4118公顷，坂头村旱地3.5436公顷、园地0.1209公顷、荔城区新度镇下横山村水田地1.3945公顷、旱地0.4682公顷、园地0.2768公顷，计征收集体所有土地49.9348公顷；使用国有未利用土地2.7910公顷。共计征收（使用）土地52.7258公顷，以划拨方式提供给莆田市木兰溪防洪工程建设管理处，作为莆田市木兰溪霞林段防洪工程建设用地。原告林培章在该防洪工程施工区内计有四块田地面积1.5亩。2008年12月31日，福建省人民政府以闽政地（2008）628号《福建省人民政府关于莆田市城厢区2008年度第六批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收城厢区霞林街道肖厝村旱地0.9376公顷、水浇地0.1172公顷、其他农用地0.0675公顷、居民点及独立工矿用地0.9317公顷、未利用土地0.9217公顷、顶墩村旱地0.4829公顷、水浇地0.0295公顷、园地0.0163公顷、其他农用地0.0414公顷、水利设施用地0.0582公顷，下黄村旱地1.6863公顷、水浇地1.0092公顷、其他农用地0.0855公顷、居民点及独立工矿用地1.159公顷、水利设施用地0.0542公顷，坂头村水浇地0.5945公顷，计征收集体所有土地8.1927公顷；使用国有其他土地3.5441公顷，合计征收（使用）土地11.7368公顷，按规划用途使用。原告林培章在城港大道工程施工区内计有田地面积约0.5亩及25棵龙眼、荔枝树。后莆田市人民政府批准发布征地公告及补偿安置方案公告。莆田市国土资源局对木兰溪防洪工程第二期霞林段及城港大道征用坂头村土地补偿款均已发放到村级组织。因达不成征地协议，2008年4月17日后被告城厢区政府对原告的责任田及地上物进行强制交付，原告因犯非法持有弹药罪于2008年4月18日被刑事拘留，2014年10月17日刑满出狱后，于2014年11月11日向本院提起行政诉讼致本案。本案的争议焦点有三：一是原告起诉有无超过起诉期限？二是本案适格的被告是谁？三是被告实施的行为是否合法？针对各方当事人争议焦点，本院分析认定如下：（一）原告起诉有无超过起诉期限的问题被告莆田市政府和城厢区政府均主张，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年。”为此，原告主张其地面物于2008年4月17日被拆除，但其在2014年才提起诉讼，显然已超过最长两年的起诉期限，应驳回原告的起诉。原告则认为：福建省高级人民法院（2014）闽行终字第90号行政裁定书已认为本案原告林培章对另案即（2014）莆行初字第262号诉莆田市人民政府等被告拆坟墓行为的起诉没有超过期限，本案同样也没有超过起诉期限。本院认为，原告已经向本院提供了土地承包经营权证和当地的村委会证明，已经证实了其是本案涉及土地的土地使用权人或者实际使用人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”和第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，原告可以以自己的名义提起行政诉讼。相似案件福建省高级人民法院（2014）闽行终字第90号行政裁定书已认为原告林培章没有超过起诉期限，本案原告起诉没有超过起诉期限。（二）莆田市政府和城厢区政府是否适格被告的问题原告认为莆田市政府和城厢区政府是适格的被告，理由是村委会证明和本院的（2008）莆刑终字第434号刑事裁定书可证明项目是市政府的，城厢区政府实施。被告莆田市政府辩称本案涉及的木兰溪防洪工程第二期霞林段及城港大道项目征地拆迁工作由城厢区政府负责组织实施，莆田市政府未参与该项目地面物清理工作，故不是本案的适格被告。被告城厢区政府主张征地已获省政府的批准，市政府也发布了征地公告和补偿安置方案公告，莆田市国土资源局已将土地补偿款发放到位，故其对地面物实施清理是合法的。本院认为，从证据材料考察，莆田市政府没有组织实施土地征收活动，也未参与该项目地面物清理工作，原告也举不出莆田市政府参与该项目地面物清理工作的证据，故被告莆田市政府不是本案的适格被告，本院另行裁定驳回原告对莆田市政府的起诉。被告城厢区政府是本案强制行为的组织者与实施者，应对强制清理的行为负责，是适格的被告。（三）强制清理行为是否合法的问题原告主张被告城厢区政府强制清理行为违法。被告城厢区政府主张强制清理地上物行为未损害原告合法权利。本院认为，福建省人民政府作出征收批复后，莆田市人民政府及莆田市国土资源局已经根据征收批复及法律规定，依法履行了两“公告”程序。被告城厢区政府应根据有权机关批准的范围、用途，依照法定程序组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件”的规定，交付土地的方式只有征收土地所有权人、使用人均自愿交付或土地管理部门申请人民法院强制执行两种方式。而本案被告城厢区政府未提供征收土地的所有权人、使用人自愿交付的证据，也未提供土地管理部门向人民法院申请，人民法院裁定交由被告执行的证据。其自行组织人员强制清理原告土地的地上物的行为没有法律依据。综上，本院认为，原告林培章与本案的处理具备法律上的利害关系，具备适格的原告主体资格，被告城厢区政府作为强制清理行为的组织者与实施者，是适格的被告。被告城厢区政府的强制清理行为适用法律错误，因该行为已经实施完毕且不具有可撤销内容，依法应确认违法。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告莆田市城厢区人民政府在木兰溪防洪工程第二期霞林段及城港大道项目征地拆迁工作中对原告林培章土地清理地上物强制交付土地的行为违法。本案案件受理费人民币50元，由被告莆田市城厢区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。审判长陈金发代理审判员刘开赐人民陪审员余志成二〇一五年二月五日书记员林立群附引用法律的条文：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。