温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温鹿行初字第238号
原告郑昌胜。
委托代理人程树飞（特别授权）。
被告温州市国土资源局，住所地浙江省温州市鹿城区学院西路5号。
法定代表人陈景宝，局长。
负责人陈林克，该局副局长。
委托代理人李南（一般授权），温州市国土资源局工作人员。
委托代理人陈静（一般授权），瑞安市国土资源局工作人员。
原告郑昌胜不服被告温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）复议行政受理，于2015年7月21日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告郑昌胜的委托代理人程树飞，被告温州市国土局的负责人陈林克及委托代理人李南、陈静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月6日，被告温州市国土局作出温土资法（2015）105号行政复议申请不予受理决定书（以下简称被诉不予受理决定），内容如下：《瑞安市国土资源局征地补偿安置方案公告》（瑞土告（2003）16号）（以下简称瑞土告（2003）16号文件）不作为独立的具体行政行为，不属于行政复议案件受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，被告依法不予受理。
原告郑昌胜诉称，原告系瑞安市湖岭镇大同村村民，在大同村东洋降有水田592.7平方米，于2003年因湖岭镇阳光社区（实名湖岭扶贫移民社区）项目被湖岭镇人民政府征收。根据法律规定，征收农民集体土地，应与拥有使用权的农民签订《征地补偿安置协议》，但湖岭镇人民政府在湖岭镇阳光社区项目征地过程中均未与农民签订《征地补偿安置协议》，属违法。瑞安市委、市政府根据瑞土告（2003）16号文件对包括原告在内的湖岭片区原8个乡镇高山移民进行补偿安置，但该文件并未实际惠及农民，故原告于2015年6月29日向被告温州市国土局申请复议，要求撤销瑞土告（2003）16号文件。被告于2015年7月6日作出被诉不予受理决定，认定瑞土告（2003）16号文件不属于独立的具体行政行为错误，请求法院依法予以撤销。
原告郑昌胜在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.温土资法（2015）105号行政复议申请不予受理决定书，证明被告温州市国土局作出被诉不予受理决定违法。2.《政府信息公开答复书》（2015年（答）第2832号］、瑞土告（2003）16号文件，证明瑞安市人民政府之前未公开瑞土告（2003）16号文件。3.浙江省农村集体土地承包权证审批表、土地承包合同，证明原告的主体资格。4.《瑞安市征用农民集体所有土地管理办法》，证明农民在征地过程中应享有的权益。5.《湖岭镇人民政府关于何建中等人信访事项的答复意见书》（湖信答（2012）15号），证明湖岭镇人民政府违法占地、违建。6.地基出售收入明细表，证明湖岭镇人民政府利用惠民政策开发商品房高价出售牟利。7.证明、征地协议书，证明湖岭镇人民政府征收原告的土地时未与原告签订征地协议，属违法。
被告温州市国土局辩称，1.被诉不予受理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和第九条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议。国土资源部门作出《征地补偿安置方案公告》系征地环节中的一个程序性行为，不作为独立的行政行为存在，且对当事人的权利和义务不产生实质影响，依法不属于行政复议受案范围。2.征地补偿安置方案公告行为不属于具体行政行为，原告诉请的理由缺乏法律依据。征地补偿安置方案公告行为是政府作出征地补偿安置方案批复前的程序性环节，系行政文书的送达行为。根据《土地管理实施条例》等规定，市、县政府公告《征收土地公告》后，国土资源部门拟定征地补偿安置方案，在被征用土地所在地予以公告，告知被征地对象异议和听证的权利，进一步完善、修改征地补偿安置方案并报市、县人民政府审批。由此可见，征地补偿安置方案公告行为的目的在于收集被征地对象的意见，并不直接确定征地补偿内容，其法律属性与行政处罚听证告知书等法律文书需依法定程序送达无异，最终影响被征地对象补偿安置权益的是政府对征地补偿安置方案的批准行为。根据《征用土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征地补偿安置方案公告的法律后果体现为政府的征地补偿行为将因违反法定程序存在效力瑕疵，对被征地对象丧失约束力。瑞土告（2003）16号文件已经瑞安市人民政府批准，瑞土告（2003）16号文件有无公告在事实上没有中断整个征地补偿安置程序。被征地对象即使能通过诉讼、复议责令有关机关履行公告行为，并不能影响批准实施的征地补偿安置结果，还需再次对征地补偿安置方案的批准行为提起诉讼、复议才能最终解决行政争议。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告温州市国土局在法定举证期限内向本院提交如下证据：1.温土资法（2015）105号行政复议申请不予受理决定书，证明被告作出被诉不予受理决定。2.EMS快递单及查询记录，证明原告郑昌胜于2015年6月30日向被告提出行政复议。3.行政复议申请书；4.身份证；5.原告申请行政复议时提供的材料。证据3-5证明原告申请行政复议时向被告提交的材料。6.建设用地项目呈报材料“一书方案”等相关农转用、征地材料，证明瑞安市人民政府已批准国土资源部门草拟的征地补偿安置方案，且予以实施，征地补偿行为已实施完毕。7.人民调解协议书；8.领款凭证。证据7-8证明原告已经领用征地款，并将安置的宅基地出卖给案外人林济善。9.重要商务函件投递单，证明被告依法向原告送达被诉不予受理决定。10.文件拟稿单，证明被告经审批作出被诉不予受理决定。11.《关于同意2003年度第五、六、七、八、九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（瑞土资（2004）104号），证明瑞土告（2003）16号文件已经瑞安市国土资源局批准实施。
被告温州市国土局并提供《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、第二十八条的规定，作为其作出被诉行政行为的法律依据。
经庭审质证，1.对原告郑昌胜提供的证据，被告温州市国土局对《政府信息公开答复书》（2015年（答）第2832号）、瑞土告（2003）16号文件、证明、征地协议书的真实性无异议，但对其证明对象有异议；对《瑞安市征用农民集体所有土地管理办法》、《湖岭镇人民政府关于何建中等人信访事项的答复意见》书（湖信答（2012）15号）、地基出售收入明细表的关联性有异议，认为与本案无关；对其他证据的三性无异议。2.对被告提供的证据，原告对建设用地项目呈报材料“一书方案”等相关农转用、征地材料有异议，认为该份证据的征地面积与事实不符；对人民调解协议书的关联性有异议，认为该份证据与本案无关；对其他证据的三性无异议。
本院对上述证据认证如下：1.原告郑昌胜提供的《政府信息公开答复书》（2015年（答）第2832号］、瑞土告（2003）16号文件可以证明原告经政府信息公开取得瑞土告（2003）16号文件，被告温州市国土局对其真实性无异议，本院予以采信。2.原告提供的《瑞安市征用农民集体所有土地管理办法》、《湖岭镇人民政府关于何建中等人信访事项的答复意见书》（湖信答（2012）15号）、地基出售收入明细表，与本案待证事实不具有关联性，本院不予采信。3.被告提供的建设用地项目呈报材料“一书方案”等相关农转用、征地材料可以证明原告承包的集体土地已经征收，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。4.被告提供的人民调解协议书、领款凭证与本案待证事实不具有关联性，本院不予采信。6.原、被告提供的其他证据，各方对其三性均无异议，可以证明本案的待证事实，本院予以采信。
经审理查明，原告郑昌胜系浙江省瑞安市湖岭镇大同村村民。2004年1月2日，瑞安市人民政府作出《瑞安市人民政府征用土地公告》（瑞政告（2004）3号），内容为浙江省人民政府浙土字［A2003）第10581号批准的瑞安市2003年度计划第八批次建设用地内容和有关事项，包括征收湖岭镇大同村耕地共计4.4561公顷，原告承包的集体土地在征收范围内。原告的土地被征收后，因认为其征收安置补偿未落实，经政府信息公开得知瑞安市国土资源局已于2004年1月7日作出《瑞安市国土资源局征地补偿安置方案公告》（瑞土告（2003）16号），故于2015年6月29日通过邮寄方式向被告温州市国土局提出行政复议申请书，要求撤销瑞土告（2003）16号文件。被告收到行政复议申请书后，经审查、审批，于2015年7月6日作出被诉不予受理决定，并送达原告。原告不服，提起本案诉讼。
另查明，瑞安市国土资源局已于2004年3月22日作出《关于同意2003年度第五、六、七、八、九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（瑞土资（2004）104号），同意了瑞安市征地事务所作出的《关于要求批准瑞安市2003年度计划第五、六、七、八、九批次建设用地征地补偿安置方案的请示》的征地补偿安置方案。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以在法定期限内申请行政复议，但申请必须符合法定条件，方能被行政复议机关予以受理。本案中，原告郑昌胜申请行政复议的事项为请求撤销瑞安市国土资源局作出的瑞土告（2003）16号文件。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年版）第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，瑞安市国土资源局作出的瑞土告（2003）16号文件是在报经瑞安市人民政府批准前，旨在听取意见的过程性行为，对当事人权利义务尚不产生实际影响；且瑞安市国土资源局已于2004年3月22日作出《关于同意2003年度第五、六、七、八、九批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（瑞土资（2004）104号），同意了瑞土告（2003）6号文件的征地补偿安置方案，并组织实施，故对原告权利义务产生实际影响的是上述批复行为。原告主张瑞安市国土资源局作出的瑞土告（2003）6号文件属于可复议的行政行为，与法不符，本院不予支持。综上，被告温州市国土局作出被诉不予受理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，原告要求撤销被诉不予受理决定的诉请，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑昌胜的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告郑昌胜负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省省温州市中级人民法院。
审 判 长 侯璐琼
代理审判员 麻永和
人民陪审员 郑黎萍
二〇一五年十一月五日
书 记 员 董舒舒
附：本判决所适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（于1998年12月27日发布，未修改版）
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。