潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第5号
原告张殿珍，女，1964年生，住光山县城关镇。
原告潘学明，男，1960年生，住光山县城关镇。
原告潘学明委托代理人胡金荣，女，1963年生，住光山县城关镇，代理权限为特别授权代理。
上列原告张殿珍、潘学明共同委托代理人张合刚，北京市盈科律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告光山县发展和改革委员会。住所地：光山县城关行政区。
法定代表人刘忠平，该委员会主任。
委托代理人周阳，男，光山县发展和改革委员会工作人员，代理权限为特别授权代理。
委托代理人易海燕，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为一般代理。
第三人河南金凯帝房地产开发有限公司。住所地：光山县城关农贸街。
法定代表人杨彩婷，该公司董事长。
委托代理人王道才，河南紫弦律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原告潘仕明、潘学明不服被告光山县发展和改革委员会（以下简称光山发改委）建设项目立项行政批复，向光山县人民法院提起诉讼。信阳市中级人民法院将该案指定本院审理，本院于2014年2月27日立案受理本案。在审理过程中，本院依法通知河南金凯帝房地产开发有限公司（以下简称金凯帝公司）作为第三人参加诉讼。在诉讼过程中，原告潘仕明因交通事故不幸去世。经本院依法行使释明权，其近亲属选定其妻子张殿珍作为原告继续参加诉讼。2014年3月24日，张殿珍、潘学明向本院递交《中止诉讼申请书》，称被告光山发改委所提交证据中有《土地成交确认书》，而潘仕明、潘学明与付鹏飞、黄俊已就此向光山县人民政府提起行政复议，但该案目前处于中止状态。本案的审理需要以该行政复议结果为依据，因此，申请本院中止对本案的诉讼。本院依法组成合议庭对该申请进行了评议，认为其申请理由不能成立而未予准许。并于2014年5月8日公开开庭审理了本案。原告张殿珍，原告潘学明的委托代理人胡金荣，原告张殿珍、潘学明共同委托代理人张合刚，被告光山发改委的委托代理人周阳、易海燕，第三人金凯帝公司的委托代理人王道才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2008年5月6日，光山发改委根据金凯帝公司的项目立项请示作出《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改（2008）40号，以下简称被诉批复）。该批复的主要内容为：“河南金凯帝房地产开发有限公司：关于你公司报来《海营路贯通工程项目立项的请示》收悉，经研究批复如下：一、海营路贯通工程是县委、县政府实施的重点工程项目，为连结老城与新城，方便市民出行，支持城市建设，同意你公司贯通海营路工程项目立项。严格执行城市整体规划，依法办理征地、拆迁、环评、消防等相关手续。二、建筑规模及投资：海营路全长361.3m，出让面积23518㎡，使用面积9239㎡，该项目建设预计总投资8468.2万元。资金来源于道路两边土地出让金。三、委托设计质监部门进行工程设计和质量监督，确保工程质量和施工安全，工程严格执行招投标，注重消防、环保，绿化等基础设施建设。”
被告光山发改委于2014年3月12日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：
一、金凯帝公司报送的《海营路贯通工程项目立项的请示》（以下简称请示），《光山县海营路贯通工程项目申请报告》（以下简称项目申请报告），证明该项目由建设单位金凯帝公司申请立项；该项目的建设可行。
二、光山县人民政府《关于县城海营路贯通与局部改造统筹规划同步建设的批复》（光政文（2007）135号，以下简称同步建设批复）、土地成交确认书，证明在立项前，光山县人民政府已于2007年同意海营路贯通与局部改选统筹规划、同步建设；建设单位金凯帝公司已在国有土地使用权挂牌出让中竞得该项目土地使用权。
三、行政许可听证会现场照片、《关于海营路贯通信访评估分析论证会议召开情况的报告》（以下简称信访评估报告），证明在立项前，就该项目进行了行政许可听证；向公众征求了对该项目的意见。
四、中国农业银行股份有限公司光山县支行出具的情况说明、河南省光山县国家税务局出具的证明、《光山县海营路贯通与局部改造拆迁建设宣传手册》（以下简称宣传手册）封面及影印文件，证明原告在2009年10月底就知道本批复。
五、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《企业投资项目核准暂行办法》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）、《河南省人民政府贯彻落实国务院﹤关于投资体制改革决定﹥的通知》（豫政（2004）59号）。
原告张殿珍、潘学明诉称，潘仕明、潘学明不服光山县住房和城乡建设局向金凯帝公司颁发的拆许字（2009）第4号房屋拆迁许可证向光山县人民法院提起诉讼，该院于2013年7月16日受理，并于2013年8月15日将包括被诉批复在内的证据送达潘仕明、潘学明。光山发改委作出的被诉批复出让的23518㎡土地使用权中包括其二人房屋所使用的土地，对其实体权利产生了不利影响。光山发改委作出被诉批复前，应告知其二人并充分听取其意见，但该委并未履行该程序，属程序违法。其二人不服被诉批复，向信阳市发展和改革委员会提起行政复议，该委员会于2013年10月18日作出维持被诉批复的决定。其二人的代理人于2013年10月28日收到行政复议决定。光山发改委作出的被诉批复违反法定程序，侵害了其二人的合法权益，请求撤销该批复。
被告光山发改委辩称：一、原告张殿珍、潘学明关于被诉批复作出前未听取包括其二人在内的房屋所有权人意见的说法，不是事实。该项目属企业投资项目，实行核准制。该项目是光山县委、县政府的重点工程也是一项民心工程，虽然涉及张殿珍、潘学明在内的部分居民房屋拆迁，但不会对公众利益造成重大影响，不属于应当征求公众意见的项目。即便如此，光山县人民政府仍于2007年9月23日向社会各界、海营路两侧居民发出征求意见表，征求和听取民情民意。2007年11月13日又举行了由拆迁户代表，相关单位代表，社会各界人士参加的“海营路贯通工程信访评估、行政许可听证会”，充分听取公众意见。因此，被诉批复依据充分，程序合法。二、被诉批复不属行政诉讼受案范围。被诉批复是对建设单位申报的企业投资项目的核准，仅是对项目成立的必要性进行初步论证和决策，对张殿珍、潘学明的权利义务不产生实际影响，实际影响其二人权益的具体行政行为可能是拆迁补偿决定。被诉批复属于《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。因此，张殿珍、潘学明的起诉缺乏事实根据和法律依据，被诉批复依据充分，程序合法，未对张殿珍、潘学明的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。
第三人金凯帝公司述称，同意被告光山发改委的辩称理由。该公司是依法申请项目立项核准的。
原告张殿珍、潘学明为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
一、被诉批复、证据清单（光山县住房和城乡建设局向光山县人民法院提交）复印件，证明被诉批复的内容；潘仕明、潘学明知道被诉批复的时间是2013年7月30日后。
二、潘仕明、潘学明的房屋所有权证复印件（第0013070号，所有权人为潘世明；光山县第04604号，所有权人为潘学明），证明张殿珍、潘学明对其房屋拥有所有权，对其房屋的建设用地拥有合法使用权。
三、信阳市发展和改革委员会作出的《行政复议决定书》，EMS快递单及跟踪记录（均系复印件），证明该委员会作出维持具体行政行为的复议决定并告知可依法提起行政诉讼；张殿珍、潘学明的代理人收到该行政复议决定的时间是2013年10月28日。
四、河南省人民政府办公厅《关于印发河南省城乡建设三年大提升行动计划的通知》（豫政办（2010）129号）、《关于印发河南省加快城镇基础设施和载体建设专项工作方案的通知》（豫政办（2012）140号），证明被告光山发改委所提交的项目申请报告不具备真实性。
五、潘仕明、张殿珍、潘波、潘苏南的常住人口登记卡，潘仕明、张殿珍的结婚证，大柴旦行委公安局交通警察大队道路交通事故认定书（柴公交认字（2014）第003号），光山县人民政府《中止行政复议通知书》（光政复中字（2013）1号）（均系复印件），诉讼权利继受函，证明潘仕明因道路交通事故于2013年12月18日死亡，其法定继承人张殿珍、潘波协商后决定，由张殿珍继续参加诉讼并行使诉讼权利；潘仕明、潘学明等四人已就金凯帝公司的成交确认书向光山县人民政府申请复议，该复议案件于2013年11月8日中止审理。
第三人金凯帝公司向本院提交了“光山县海营路（一环路～正大街）贯通与局部改造工程建设投资招商合同”（以下简称投资招商合同），证明该公司向被告光山发改委申请建设项目立项的依据。
经证据交换及庭审质证，本院对证据作如下确认：
一、原告张殿珍、潘学明所提交的证据具备真实性、合法性，与本案事实具有关联性，可以证明其待证事实，本院均予以采信。
对被告光山发改委第一项证据中的请示，第四、五项证据，其他当事人均不持异议，且与本案相关；第二项证据，可以证明光山县人民政府为海营路贯通与局部改造工程所做的先期准备工作情况；就土地成交确认书，潘仕明、潘学明虽已提出复议申请，但至本案法庭辩论结束，该确认书并未被依法撤销或确认违法，其仍然具有法律效力。本院对前述证据均予以采信。
被告光山发改委第一项证据中的项目申请报告，作出时间是2008年4月，但该报告将河南省政府办公厅分别于2010年和2012年颁布的两个规范性文件作为法律依据。该报告形式上存在的作出时间与所适用规范性文件的制定、发布时间之间的逻辑错误，足以否定其真实性，本院对此不予采信。
被告光山发改委第三项证据证明了光山县人民政府为海营路贯通与局部改造工程所做的先期准备工作情况。信访评估报告主题虽未提及“海营路贯通工程行政许可听证会”，但报告内容反映在该听证会上对项目规划、建设和拆迁补偿安置方案进行了讨论及表决。结合现场照片，可以证明该听证会已举行；该听证会具体内容的事实。因此，该项证据具有真实性、合法性及与本案事实的关联性。本院予以采信。
被告光山发改委第四项证据中的宣传手册封面及影印文件，可以证明有关部门确实印制了宣传手册，并将有关行政许可文书等影印收入其中，对此本院予以采信。中国农业银行股份有限公司光山县支行出具的情况说明和河南省光山县国家税务局出具的证明，不是证明文书送达的直接证据，原告张殿珍、潘学明对已收到宣传手册的事实予以否认，而光山发改委未能提交其他证据予以印证。因此，该部分证据不能证明待证事实，本院不予采信。
第三人金凯帝公司所提交的证据，证明了该公司提交立项请示的基础事实，与本案事实具有关联性，且其他当事人未就其真实性、合法性提出证据予以反驳，故本院对此予以采信。
经审理查明：2007年，光山县人民政府根据光山县经济社会发展需要，决定实施海营路贯通工程。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”。在听证会上，就该工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向与会代表发放了《海营路贯通工程征求意见表》和《海营路贯通工程实施方案评议表》，经与会人员讨论并回收前述材料进行分析，结果为：同意海营路贯通工程按照有关方案开始实施。2007年12月7日，光山县人民政府对光山县建设局《关于海营路贯通与局部改造统筹规划同步建设的请示》作出同步建设批复（光政文（2007）135号），该批复第二项内容为：“同意将海营路两侧范围内的房屋（具体范围以控规方案为准）纳入局部改造项目计划，与海营路贯通工程统筹规划、设计，同步建设，相互推进。”
为加快海营路贯通与局部改造工程建设，光山县海营路贯通工程建设指挥部将海营路贯通工程作为招商项目，面向社会公开招商，金凯帝公司最终竞得该项目建设权。2008年1月15日，光山县海营路贯通工程建设指挥部与金凯帝公司签订“投资招商合同”，该合同中的项目名称为“光山县海营路（一环路～正大街）贯通与局部改造工程”。2008年4月13日，金凯帝公司在光山县国土资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得海营东路两侧的国有建设用地使用权。同日，双方签订成交确认书。
2008年4月24日，金凯帝公司向光山发改委递交请示，并提交成交确认书。2008年5月6日，光山发改委作出被诉批复。在2009年9月光山县海营路贯通工程建设指挥部办公室印制并发放的《宣传手册》中，该批复被影印收入其中。金凯帝公司于2008年开始实施该项目，目前海营路主路已经贯通，局部改造的六个地块中，一、三、四号地块已开工进行建设，其他地块因房屋拆迁、征地等原因尚未进行建设。
潘仕明、潘学明分别于1995年和2003年办理了房屋所有权证，二人房屋均在被诉批复所载明的出让土地范围内。2013年7月30日，在潘仕明、潘学明诉光山县住房和城乡建设局不服房屋拆迁行政许可案中，该局将被诉批复作为“符合办理拆迁许可证的材料要求”的证据之一提交光山县人民法院。潘仕明、潘学明认为该批复侵害了其合法权益，于2013年8月21日向信阳市发展和改革委员会申请行政复议。2013年10月18日，该委员会作出维持该批复的复议决定。2013年10月28日，潘仕明、潘学明的代理人张合刚收到该复议决定书。潘仕明、潘学明对此仍不服，遂于2013年11月7日向光山县人民法院提起行政诉讼。
本院认为：本案各方当事人争议的焦点在于：一、被诉批复是否具有可诉性。二、原告张殿珍、潘学明是否具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限。三、被诉批复是否合法。
关于被诉批复是否具有可诉性的问题。光山发改委作为地方政府投资主管部门，具备对企业投资建设项目依法进行核准，并进行监督管理的法定职责。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋拆迁管理部门提供建设项目批准文件。由此可见，被诉批复作为建设项目批准文件，是建设单位金凯帝公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一。在这一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须的在先行政行为。金凯帝公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁管理部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向潘仕明、潘学明送达，但其确认了金凯帝公司从事该项目建设的法律权利。而潘仕明、潘学明的房屋均坐落在被诉批复所核准建设项目的用地范围内，金凯帝公司对被诉批复所确认法律权利的行使，对其房屋所有权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。
关于原告张殿珍、潘学明是否具有提起本案行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”如前所述，潘仕明、潘学明的房屋所有权因该批复存在而受到影响。其与被诉批复之间存在法律上的利害关系。因此，潘仕明、潘学明具有提起本案诉讼的诉讼主体资格。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条规定，在诉讼中，一方当事人死亡，有继承人的，人民法院应及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。潘仕明因交通事故死亡后，其近亲属经协商，确定由其妻张殿珍作为原告继续参加本案诉讼，符合前述法律规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。潘仕明、潘学明就被诉批复向信阳市发展与改革委员会申请复议后，于2013年10月28日收到该委员会的复议决定书，于2013年11月7日向光山县人民法院提起本案行政诉讼。因此，潘仕明、潘学明提起行政诉讼时未超出法定起诉期限。
关于被诉批复是否合法的问题。《国务院关于投资体制改革的决定》规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准；企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。《企业投资项目核准暂行办法》第三条规定，企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。该办法第十条规定，企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须向项目核准机关提交项目申请报告。在光山县人民政府对光山县海营路贯通与局部改造工程项目进行的招商中，金凯帝公司取得建设权，投资建设该项目。因此，该项目属于核准制的建设项目。根据前述国务院文件和部门规章规定，光山发改委在受理金凯帝公司立项申请时，应要求其提交项目申请报告。但光山发改委向本院提交的项目申请报告经当庭质证，不具有真实性，不能证明该公司在被诉批复作出前按照法定程序向该委员会提交了项目申请报告。
《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位报送申请报告时，需根据国家法律法规规定附送城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，需要有关部门批准或核准的建设项目，除以划拨方式提供国有土地使用权的以外，不需要申请选址意见书。根据前述法律规定，金凯帝公司在申请项目立项批复时应附送项目用地预审意见和环境影响评价文件的审批意见。但在光山发改委提交的证据中，没有环境影响评价文件的审批意见。因此，光山发改委作出被诉批复的主要证据不足，违反法定程序。
在庭审中，张殿珍、潘学明还认为光山发改委作出被诉批复应事先告知其二人并充分听取其意见。该委员会未履行该程序，属程序违法。对此，《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”，就工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向包括拆迁户在内的社会各界人士征求意见并进行表决，基本涵盖了针对该项目可能作出的，将对公众利益造成影响的行政许可等具体行政行为。该听证会内容在信访评估报告中有明确记载。此后，光山县人民政府通过招商，将该项目交由金凯帝公司投资建设。在项目内容并无实质性变化的情况下，光山发改委将此信访评估报告作为批复前征求公众意见的结果使用，符合行政效率原则，不违反立法精神。因此，对张殿珍、潘学明的该项理由，本院不予支持。
在本案审理过程中，原告张殿珍、潘学明申请中止本案诉讼。对此，虽然土地成交确认书对于被诉批复而言是在先的行政行为之一，但其作出后具有公定力和确定力。在该确认书被依法撤销前，其仍然具有法律效力。相关法律法规均未赋予投资主管部门对在先的其他具体行政行为的合法性进行实质审查的权利。当金凯帝公司向光山发改委提交土地成交确认书和其他申请材料时，光山发改委对此只能进行形式审查，在它们符合法定形式要件的情况下，即应承认其合法性。在光山发改委作出被诉批复这一具体行政行为本身不存在其他违法情形的情况下，即便作为在先具体行政行为的成交确认书存在违法性，也不能以此为由否定在后的被诉批复的合法性。否则，将影响阶段性行政许可行为中各独立具体行政行为的确定力，损害行政相对人和其他利害关系人的信赖利益。因此，本案并不需要以潘仕明、潘学明对土地成交确认书提起的行政复议的审理结果作为依据，对该中止申请不应予以准许。
综上所述，被诉批复系可诉的具体行政行为；张殿珍、潘学明具有提起行政诉讼的主体资格，其起诉未超过法定起诉期限；被诉批复适用法律正确，但主要证据不足，违反法定程序。鉴于海营路贯通与局部改造工程项目已由金凯帝公司实施数年，且已完成了道路贯通和部分改造工程，如果撤销将对公共利益造成损失，故应确认其违法并责令光山发改委采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十二条、第三十八条第二款，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款（六）项、第十二条、第五十八条、第九十七条，最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条的规定，判决如下：
一、确认被告光山县发展和改革委员会作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光发改（2008）40号）违法。
二、责令被告光山县发展和改革委员会采取相应的补救措施。
本案诉讼费50元，由被告光山县发展和改革委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 赵全生
人民陪审员 黄守志
二〇一四年五月十九日
书 记 员 梁 进