浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第388号
上诉人（原审原告）赵建明。
委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局，住所地杭州市文三路15号。
法定代表人张勤，局长。
委托代理人李筱曼。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市国土资源局，住所地杭州市西湖区文三路359号。
法定代表人卢春强，局长。
委托代理人郭超，浙江天册律师事务所律师。
上诉人赵建明因与被上诉人杭州市规划局、杭州市国土资源局规划行政许可纠纷一案，不服杭州市江干区人民法院（2013）杭江行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月6日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月27日公开开庭审理了本案。上诉人赵建明及委托代理人周宁泽，被上诉人杭州市规划局的委托代理人李筱曼、蒋朝镖，被上诉人杭州市国土资源局的委托代理人郭超到庭参加了诉讼。本案经浙江省高级人民政府批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
杭州市规划局于2009年12月21日根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，核发地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》。用地单位：杭州市国土资源局；用地项目名称：江干区艮北新区C-R21-01，C-R22-01，A-R21-01、02，A-R22-01地块；用地位置：江干区；用地性质：住宅用地R21，居住配套设施用地R22；用地面积：293800平方米。
原审法院经审理查明：2009年12月10日，杭州市国土资源局因江干区艮北新区C-R21-01、C-R22-01、A-R21-01、02，A-R22-01地块项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交：建设用地规划许可及规划条件申请表、杭政函（2010）111号《杭州市人民政府关于杭州市牛田单元控制性详细规划（调整）的批复》、杭发改投资函（2009）385号《关于同意艮北新区B-C5-01、B-R21-07等19个地块列入政府土地出让前期准备计划的复函》等材料。杭州市规划局受理后，对杭州市国土资源局的申请事项进行了审查。经审查，杭州市规划局认为其申请符合颁发《建设用地规划许可证》的要求，于2009年12月21日向杭州市国土资源局颁发了地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》。赵建明对此不服，向浙江省住房和城乡建设厅提起行政复议。浙江省住房和城乡建设厅于2013年8月19日作出浙建复决（2013）51号《行政复议决定书》。赵建明对复议决定不服，故向原审法院提起行政诉讼。请求：1、撤销杭州市规划局作出的地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》；2、本案诉讼费用由杭州市规划局承担。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”杭州市国土资源局因江干区艮北新区C-R21-01、C-R22-01、A-R21-01、02，A-R22-01地块项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交：建设用地规划许可及规划条件申请表、杭政函（2010）111号《杭州市人民政府关于杭州市牛田单元控制性详细规划（调整）的批复》、杭发改投资函（2009）385号《关于同意艮北新区B-C5-01、B-R21-07等19个地块列入政府土地出让前期准备计划的复函》等材料。杭州市规划局以杭政函（2010）111号《杭州市人民政府关于杭州市牛田单元控制性详细规划（调整）的批复》等为依据，核定该项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围后，向其颁发地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》，被诉具体行政行为，符合上述规定，并无不当。综上，有关赵建明要求依法撤销杭州市规划局作出的地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》的诉讼请求，其理由不成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回赵建明要求撤销杭州市规划局作出的地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由赵建明承担。
上诉人赵建明上诉称：一、原审法院认定案件事实不清。第一、被上诉人杭州市国土资源局申请规划许可证的时候，提交申请材料不齐全。申请《建设用地规划许可证》的申请人必须要提交土地使用权属证件，证明其项目是在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，被上诉人核发案涉《建设用地规划许可证》的前提条件必须是“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目”。然而本案中，被上诉人核发案涉《建设用地规划许可证》时，并不具备在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目的证明文件，所以被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条核发案涉《建设用地规划许可证》是错误的。第二、案涉《建设用地规划许可证》是与涉及公民相关的重大利害关系的许可项目，必须进行听证，而被上诉人完全剥夺了上诉人的听证权，程序严重违法。二、原审法院适用法律严重错误。第一、因为被上诉人没有提交证据证明案涉规划许可项目属于“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目”，案涉土地并不属于城市规划区域内的国有土地，所以被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条核发案涉《建设用地规划许可证》是错误的。第二、根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，被上诉人杭州市规划局在上诉人依法享有土地使用权的地块上颁发《建设用地规划许可证》，这和上诉人具有重大利害关系，但是被上诉人并没有告知上诉人听证的权利，也没有组织听证，而是形式审查后径直颁发案涉《建设用地规划许可证》，所以被上诉人严重违法，严重侵害了上诉人的合法权益。综上，请求：1、撤销原审判决；2、改判撤销被上诉人作出的地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》；3、由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人杭州市规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当。杭州市规划局的行政许可符合规定，未损害赵建明的合法权益，不应撤销。2009年12月21日，杭州市规划局根据杭州市国土资源局的申请，作出地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条、第三十八条的规定，杭州市规划局具有核发《建设用地规划许可证》的职权和依据。在用地许可阶段，杭州市规划局审查了涉案地块所涉的城市规划和杭州市发改委的复函等资料，认为第三人的申请符合条件，遂于许可，并无不当。二、赵建明的上诉事由不能成立。1、关于听证程序的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》的规定，本案不属于必须听证的情形。2、关于用地权属问题。在用地许可阶段必须提交土地权属证明文件。综上，上诉人上诉无据，应予驳回。
被上诉人杭州市国土资源局同意被上诉人杭州市规划局的答辩意见。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见，庭审中，本案围绕被上诉人杭州市规划局作出的案涉《建设用地规划许可证》是否合法的争议焦点进行了质证、辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院认为，原审法院认定，“2009年12月10日，杭州市国土资源局因江干区艮北新区C-R21-01、C-R22-01、A-R21-01、02，A-R22-01地块项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交……杭政函（2010）111号《杭州市人民政府关于杭州市牛田单元控制性详细规划（调整）的批复》……”一节与事实不符。该杭政函（2010）111号《批复》系在2010年4月26日作出。2009年12月10日，杭州市国土资源局申请办理建设用地规划许可证时未提交该《批复》。本院对此予以纠正。对原审认定的其他案件事实，本院予以确认。本院另查明，被上诉人杭州市规划局在作出被诉具体行政行为前，在建设用地规划许可证附图中，核定了建设用地的位置、面积、允许建设的范围，该核定内容与被诉具体行政行为作出后2010年4月26日的《杭州市牛田单元控制性详细规划（调整）》的内容一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条之规定，被上诉人杭州市规划局具有核发《建设用地规划许可证》的职权和依据。因建设用地规划许可尚不构成直接涉及申请人与他人之间重大的利益调整，可不认定为应当听证的“重大或直接利益相关”的情形。上诉人的上诉理由均不能成立。但本院经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”据此，城乡规划主管部门必须依据控制性详细规划进行建设用地规划许可。但本案中，被上诉人杭州市规划局未提交被诉具体行政行为当时有效的控制性详细规划，被诉具体行政行为缺乏主要依据，确有不当。但若作撤销、重作处理，其应当依据的控制性详细规划即《杭州市牛田单元控制性详细规划（调整）》，又与被诉行政许可的内容相符，故从公共利益的角度考虑，无需以撤销的方式处理。原审判决认定事实及适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销杭州市江干区人民法院（2013）杭江行初字第50号行政判决；
二、确认杭州市规划局作出地字第330100200900918号《建设用地规划许可证》的具体行政行为违法。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人杭州市规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 王丽娜
二〇一四年三月二十八日
书 记 员 汪金枝