陕西省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）陕民二终字第00035号
上诉人（原审原告）：重庆远华建筑有限公司。住所地：重庆市巫溪县城厢镇滨河大道北岸弘禹骄园二部*号楼*单元*楼。
法定代表人：魏东，该公司总经理。
委托代理人：王陆俊，重庆吾鸣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：岚皋县人民政府。住所地：陕西省岚皋县城关镇东街*号。
法定代表人：杨义龙，该县县长。
委托代理人：戴高涛，该县旅游局局长。
委托代理人：吴新成，陕西岚水律师事务所律师。
上诉人重庆远华建筑有限公司（以下简称远华公司）因与被上诉人岚皋县人民政府（以下简称县政府）合同纠纷一案，不服安康市中级人民法院（2014）安中民三初字第00008号民事判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，进行了公开开庭审理。远华公司的委托代理人王陆俊、县政府的委托代理人戴高涛、吴新成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2013年9月29日，远华公司（乙方）与县政府（甲方）签订《框架协议》，协议第二条约定：2016年底以前，完成景区开发建设投资不少于2亿元，完善景区配套服务设施，增加参与性项目，将景区建设成国家4A级旅游景区，售票游客达到10万人次以上；2018年底以前，再完成景区投资不少于1亿元，将景区建成国家5A级旅游景区，年售票游客不少于20万人次；协议第三条约定：岚皋县将景区经营权从原企业收回，对投资形成的固定资产经过评估和审计，依据《资产评估报告》及《审计报告》，认定的甲方投资总额为4921.3873万元。经双方友好协商，乙方以现金形式一次性支付给甲方1558万元。由甲方负责对原投资人的投资进行补偿，并化解相关债务。计入政府国有资产的总额为3363.3873万元，国有资产部分甲方暂不收取转让费。甲方通过争取项目资金用于景区开发建设，所投资形成的国有资产积累，通过双方确认并登记备案后，同样继续由乙方无偿使用，在协议到期时由甲方一并无偿收回。转让内容包括：（一）千层河景区全部固定资产的使用权。包括：景区、办公区、生活区、停车场及其他景区内的建筑物、构筑物等（以资产评估报告和审计报告为准）。（二）神河源景区内原企业投资形成的固定资产归乙方所有（以资产评估报告和审计报告清单为准）。（三）景区经营管理权、景区无形资产的使用权、景区开发建设必要的文书档案资料以及15-20名县林场职工的使用管理；协议第四条约定：乙方出资在岚皋设立有限责任公司，投资不少于3亿元对岚皋县千层河、神河源景区内的旅游、度假项目进行开发建设，实行独立经营管理。开发仅限于旅游产业，不涉及景区内矿产、林业等其他资源的开发利用；协议第六条约定：开发经营期限为五十年，自协议签订之日起计算。协议期满，甲方景区资产及景区开发经营权重新确定转让条件，但同等条件下乙方享有优先权。若经营期满乙方不再经营，连续超过24个月，甲方收回景区资产和经营权，造成的损失由乙方自行承担；协议第七条约定：乙方每年从景区门票收入中拿出15%的现金作为资源使用费交付甲方，在景区取消门票之后，资源使用�标准双方另行约定，但不低于乙方以前每年度支付给甲方资源费的平均水平。甲方在景区的公务接待享受免费待遇（免票比例不应高于门票总数的5%）；协议第八条第（二）项约定：1、本协议签订后15日内乙方一次性将甲方原有企业经营者投资补偿款1558万元拨付甲方指定账户，逾期视为放弃转让，本协议自动失效。乙方支付甲方补偿款到位后30日内完成景区移交工作。2、本协议签订后30日内，乙方应制定出三年（2014-2016年）投资建设计划报甲方审核备案，并作为乙方履行本协议的重要依据。乙方必须按照计划的时间进度完成投资和建设任务，乙方获得景区经营权后，圈而不建或未按时间进度进行实质性开发时，甲方有权无偿收回经营权。3、本协议签订后45日内，乙方出资在岚皋成立经营开发公司，注册资本不低于2000万元人民币。4、本协议签订60日内，乙方应制定出《总规》，提交甲方评审；《总规》评审通过后60日内，乙方应制定出《详规》，提交甲方组织评审；《详规》经甲方评审通过后30日内，乙方应进行实质性开发。协议第九条约定：本协议签订后，双方均应严格遵守约定，若任何一方违约致使协议无法履行，违约方应支付守约方本协议投资总额3%的违约金，并承担守约方的全部损失。
2013年10月17日，远华公司注册成立岚皋县秦巴神源旅游投资开发有限公司（以下简称神源公司）。陕西高德会计师事务所有限责任公司陕高会验字（2013）第799号《验资报告》载明：经审验，截止2013年10月17日止，神源公司已收到股东魏东、魏毅以货币投入的注册资本，合计人民币2000万元，于2013年10月16日缴存在岚皋县信用联社营业部27070601010201000059953账户内。实收资本占注册资本总额的100%。
2013年12月2日，远华公司（乙方）与县政府（甲方）签订《中止合同协议书》，协议约定：一、甲乙双方自本协议签订之日起，原《框架协议》中止。二、甲方主动退还乙方已交的景区经营资产补偿费1558万元，退还时间为本协议生效后三日内。三、本协议生效后，甲乙双方均不再就景区项目进行新的投入，协议签订前已开始的相关合同暂停履行。四、合同中止期限为2014年2月28日。到期甲乙双方按原协议书履行第九条约定承担相应违约责任及赔偿责任。五、本中止协议不影响2013年9月29日甲乙双方签订的《框架协议》所涉条款法律效力，原《框架协议》在中止期满后继续有效。六、若景区移交后，《总规》和《详规》尚未完成，个别项目需要急需建设的，须经甲方审查同意。
2014年2月28日，因景区原投资人陈前平有事前往西安未赶回，远华公司同意县政府于2014年3月3日（3月1日、2日为双休日）与陈前平签订《补偿�议》后，即与县政府签订正式移交协议并进场移交资产。3月2日凌晨，凤凰网及安康市政府网站市长信箱里出现“官商勾结，贱卖国家级贫困县过亿元固定资产”造谣言论。3月3日，岚皋县委、县政府听取专门汇报后，同意继续推进招商，要求进一步完善协议，并成立移交工作领导小组，决定次日组织移交，并将上述情况告知远华公司法定代表人魏东。
2014年3月4日，远华公司致函县政府，内容为：“我公司与贵府于2013年9月29日签订了《框架协议》，按照协议要求我公司积极履行了本协议应该履行的义务，迅速支付甲方约定的所有款项，并注册了新的（岚皋县秦巴神源旅游投资开发有限公司）公司。征得甲方同意，乙方聘请了重庆市旅游设计院对该两景区为期十余天的实地勘察，做了《总规》、《详规》设计，对景区木屋及附属设施做了设计制定，并支付旅游设施�佰余万元的建设款项，投入大量成本。协议约定为2013年11月25日前将两景区整体移交给我公司，直到11月25日仍无音讯时，我公司派员来岚皋政府催办此事，方知贵府对移交工作存在一定困难，为了充分体谅甲方在移交过程中的实际困难，双方再次友好协商并签订了依照原协议的《中止协议》，期限为2014年2月28日。便于甲方有充分的时间完善移交工作中相关事宜，但乙方再次按时前来接受移交时，甲方仍不能按协议要求进行整体移交，为了不造成双方更大的经济损失和社会矛盾，我公司要求贵府按照2013年9月29日双方所签订的协议中的第九条履行”。同日，远华公司委托重庆司诚律师事务所向勇律师向县政府发出《律师函》，内容与上述函件相同。
2014年3月10日，县政府作出《岚皋县人民政府办公室关于对神河源、千层河景区经营权转让有关事项的复函》（岚政办函（2014）16号），内容为：“贵公司《神河源、千层河景区经营权转让有关事项的函》收悉，现函复如下，按照《框架协议》约定，双方应在2013年10月29日前完成景区移交工作。但由于政府职能部门就景区收回工作滞后，导致移交工作未能如期进行。为做好移交前期准备工作，促使《框架协议》顺利履行，后与贵公司沟通商定，将移交期限延长至2014年2月28日。2月27日县政府组织召开景区移交工作专题会议，确定了景区移交工作方案。2月28日，县移交工作领导小组与贵公司魏东等人就《景区经营权及资产补偿方案》进行了磋商，并达成了一致意见。我们一直希望双方能合作顺利，互惠共赢，不存在我方违背《框架协议》，致使协议无法履行的情况。对因我方出现的突发情况，未能按时签订移交协议，请贵公司本着友好协商的态度，予以充分谅解。整体移交景区工作近日即可开展，望贵公司理解，并请安排时间接洽，以便顺利完成移交工作。”
2014年3月18日，县政府办公室下发岚政办（2014）26号《岚皋县人民政府办公室关于印发﹤岚皋县千层河神河源景区经营权转让实施方案﹥的通知》要求各相关部门和人员做好旅游景区经营权转让工作的综合协调，服务保障等工作。次日，县政府召开常务会议并下发《县政府第五次常务会议纪要》，该纪要讨论审定了《千层河、神河源景区经营权转让实施方案》，并确定了加快景区开发和经营权转让做好景区移交工作等原则。
另查明：岚皋县神河源景区、千层河景区系岚皋县林业总厂辖区内的景点。1998年7月30日，岚皋县林业总厂与陈前平签订《林区、景区承包经营合同》，承包经营期限为30年。
2013年10月23日，远华公司按照《框架协议》约定将1558万元补偿款拨付至县政府指定账户。2013年12月3日，县政府按照《中止合同协议书》约定，将1558万元补偿款退还远华公司。
远华公司现提起诉讼，请求判令解除《框架协议》及《中止合同协议书》；判令县政府支付违约金900万元并赔偿经济损失，并由县政府承担本案全部诉讼费。本案审理过程中，远华公司变更第二项诉讼请求为：请求判令县政府赔偿经济损失12687321元（含《木屋合同》违约金3656846元，规划设计合同费150万元，新设立公司注册资金2000万元的利息560万元；1558万元补偿款利息623200元，房租费20万元，公司管理费用670783元，人员工资42万元，景区前期建设费用16492元）。
本案审理过程中，县政府提出书面调解意见，要求远华公司继续履行合同，并承诺给予相应的优惠政策，远华公司则要求解除合同，并由县政府赔偿损失，故本院调解无果。
原审法院认为：远华公司与县政府签订的《框架协议》系双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效，双方应按约定履行各自的合同义务。远华公司按照协议约定支付了补偿款并注册成立了新的公司，县政府亦应按照协议约定向远华公司移交景区。在履行《框架协议》过程中，双方经磋商又签订《中止合同协议书》，对景区移交时间进行了变更，并确定了中止期限届满后《框架协议》的效力，该协议书依法成立并生效，对双方当事人均具有约束力。
对于双方当事人争议的焦点问题，即《框架协议》、《中止合同协议书》应否应予解除；若解除，县政府是否应赔偿远华公司损失，损失赔偿数额应如何计算的问题，具体论述如下：一、县政府未按约定时间移交景区是否属于迟延履行债务。在远华公司与县政府签订的《中止合同协议书》中，双方约定的中止期限为2014年2月28日，该期限届满后，�协商，远华公司同意于2014年3月3日正式与县政府签订移交协议并进场移交资产。因3月2日晚出现重大舆情，县政府于3月3日召开会议讨论后决定于次日移交，并将相关情况告知远华公司法定代表人魏东，远华公司于3月4日致函县政府要求其承担违约责任，拒绝受领县政府履行债务，并单方做出解除合同的意思表示。县政府虽然延迟一天移交景区，但延迟移交的原因已告知远华公司，远华公司并未明确表示反对，故县政府之行为不属于能够履行、在履行期限届满时却未履行债务的迟延履行债务的行为。二、县政府的行为是否违约，并导致合同目的不能实现。远华公司、县政府签订的《中止合同协议书》第五条约定：“本中止协议不影响2013年9月29日甲乙双方签订的《框架协议》所涉条款法律效力，原《框架协议》在中止期满后继续有效”。《框架协议》第八条第二项又�定：“本协议签订后15日内乙方一次性将甲方原有企业经营者投资补偿款1558万元拨付甲方指定账户，逾期视为放弃转让，本协议自动失效。乙方支付甲方补偿款到位后30日内完成景区移交工作”。根据上述约定，远华公司负有先行向县政府拨付1558万元补偿款的合同义务，县政府以此款给原投资人陈前平补偿后，方能解除原《景区承包经营合同》，收回景区经营权，并向远华公司移交景区。但直至双方约定的中止期限届满，远华公司并未按照约定向县政府拨付1558万元补偿款，因此县政府完成景区移交义务所附的条件并未成就，其未移交景区的行为不构成违约。同时，远华公司致函要求县政府承担违约责任时，县政府也复函表达了双方继续磋商，尽快移交景区的履约诚意。此外，县政府又陆续召开多次会议并下发相关文件、通知，部署、落实具体移交工作，在诉讼中�提出书面调解方案，以其行为表明了继续履约的愿望，但远华公司拒绝与县政府就合同后续履行过程中的相关问题接洽、商谈。因此，远华公司单方作出解除合同的意思表示，县政府不但未予认可，且仍在部署、安排景区移交工作，县政府之行为并不能导致合同目的不能实现。相反，本案合同涉及标的大，投资、开发时间长，远华公司、县政府为履行合同各自做了相应的准备工作，只要双方本着诚实守信的原则，相互谅解并充分协商，双方签订的合同还有继续履行的现实可能。
综上，远华公司、县政府签订的《框架协议》和《中止合同协议书》有效成立后尚未履行完毕。在上述合同中，双方未约定合同解除的条件。远华公司提供的证据又不足以证明县政府有迟延履行并导致合同目的不能实现的行为，故其单方要求解除合同并要求县政府赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条之规定，判决：驳回重庆远华建筑有限公司的诉讼请求。案件受理费83380元，由重庆远华建筑有限公司负担。
远华公司上诉称，原审判决认定事实及适用法律错误，上诉请求依法改判解除《框架协议》及《中止合同协议书》，由县政府支付违约金及赔偿金损失共计12687321元，具体理由是：1、原审判决认定2014年3月3日，岚皋县委、县政府听取专门汇报后，同意继续推进招商，要求进一步完善协议，并成立移交工作领导小组，决定次日组织移交，并将上述情况告知魏东缺乏证据证明。2、《框架协议》及《中止合同协议书》并未约定县政府在远华公司先行支付1558万元情况下方进行景区移交，而且，县政府在不能依照《框架协议》约定的期限移交景区的情况下，为了防止损失扩大，双方又签订了《中止合同协议�》，将1558万元退回给远华公司，自愿决定由县公共资产管理局负责筹集资金，兑付县神河源旅游服务公司景区回收补偿款，收回景区经营权，并非以远华公司再次支付1558万元补偿款作为景区移交条件。3、县政府无法按期移交景区的原因是县政府尚未将景区从原投资人处收回，属于“一女二嫁”，并导致合同不能履行及合同目的不能实现，综上，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）、（四）项之规定，涉案合同应予以解除。
县政府答辩称，1、原审认定事实正确。远华公司法定代表人魏东列席参加了2014年2月26日及27日的县政府办公会议，亲身感受了县政府履行协议的诚意，并同意3月3日县政府与原投资人签订《补偿协议》后即进行景区移交，由于2014年3月2日突发舆情，3月3日，县上主要领导（县委书记、县长）对景区移交工作听取了专门汇报，并同意继续移交，副县长吴世珍和县旅游局长戴高涛立即电话告知魏东、魏毅3月3日不能移交景区的原因，同时告知3月4日进行景区移交。因远华公司离开岚皋县，景区移交工作无法进行，后县政府多次联系远华公司商谈景区移交工作，远华公司均不予配合。2、远华公司对景区存在原投资人的事实是清楚的，也正因如此，《框架协议》将远华公司先行将1558万元拨付到县政府指定账户用于补偿原投资人作为履行《框架协议》的前提条件。县政府筹集资金是为了促成合同的履行而进行的积极准备，并非意味着放弃权利和免除远华公司的义务，更不排除按照《框架协议》接收远华公司应拨付的1558万元。3、远华公司对两个景区资产构成、景区原企业经营状况是清楚的，景区经营权转让和合作开发的方式经过远华公司与县政府的协商，因此，双方在《框架协议》中约定远华公司�行拨付1558万元用于对原企业经营者投资补偿，并将两景区经营权收回，交由远华公司开发建设，故，不存在县政府“一女二嫁”的事实。4、县政府始终以诚实信用和积极的态度履行合同，不存在违约行为。综上，远华公司所称理由均不能成立，请求驳回远华公司的上诉理由，维持原审判决。
二审审理查明的事实与原审判决认定的一致。
本院认为，本案的焦点问题是远华公司与县政府签订的《框架协议》及《中止合同协议书》是否应解除，首先，县政府不具有导致合同不能履行的根本违约行为。《中止合同协议书》第五条约定：“本中止协议不影响2013年9月29日甲乙双方签订的《框架协议》所涉条款法律效力，原《框架协议》在中止期满后继续有效”。《框架协议》第八条第二项约定：“本协议签订后15日内乙方一次性将甲方原有企业经营者投资补偿款1558万元拨�甲方指定账户，逾期视为放弃转让，本协议自动失效。乙方支付甲方补偿款到位后30日内完成景区移交工作”。根据上述约定，远华公司应先行向县政府拨付1558万元款项，由县政府使用该款项补偿原投资人，收回景区经营权并向远华公司移交。但远华公司并未在中止期限届满之日，向县政府拨付1558万元，因此，县政府景区移交义务所附的条件并未成就。对远华公司提出，县政府后期决定筹措资金自行收回景区，而非要求远华公司再次拨付1558万元作为成就条件的上诉理由，县政府虽然会议研究由岚皋县公共资产管理局筹措资金，但并未向远华公司进行免除先行拨付1558万元的表示意思，故县政府的行为不产生免除远华公司义务的法律效力。其次，县政府不存在不履行合同的意思表示。《框架协议》签订后双方于2013年12月2日签订了《中止合同协议书》，中止了《框架�议》的履行，中止时间为2014年2月28日，为了及时履行合同义务，县政府于2014年2月26日就景区移交工作召开了专题会议，对景区移交工作进行了布置安排，后因突发舆情导致景区未能按期移交，县政府针对突发情况及时召开会议研究决定继续履行《框架协议》，并积极联系远华公司洽谈景区移交的具体事宜，而远华公司于2014年3月4日向县政府发出函件，故县政府并无不履行合同的意思表示。第三，对于远华公司提出县政府至今未收回两个景区经营权，合同目的无法实现，县政府的行为属于一女二嫁的理由，县政府为了振兴县旅游经济，提升景区营运水平，通过公开招标的方式转让景区经营权，对景区进行招商开发。因景区存在原投资人，远华公司与县政府商议，县政府收到远华公司1558万元款项后，收回景区经营权，向远华公司移交景区，根据《框架协议》，远华公司对景区存在原投资人及合同履行方式是认可的，因此，县政府不存在一女二嫁的情形，远华公司的上诉理由不能成立。综上，远华公司认为县政府存在根本违约，要求解除合同并赔偿其损失的理由不能成立。对于县政府是否存在违约行为，应否承担违约责任的问题，因突发舆情，导致县政府延迟一天移交景区，但县政府及时将延迟的原因告知了远华公司，并告知次日移交景区，因此，原审判决认定县政府的行为不属于能够履行，在履行期限届满时却未履行债务的迟延履行债务行为并无不当。虽然远华公司不认可县政府对延迟原因及时告知，但根据常理判断，本案合同涉及投资巨大，履行跨度时间长，是一项重大的投资项目，景区移交之日双方不会均采取随意的态度，不进行必要的沟通，因此，县政府关于此节的陈述更为合理，县政府于3月3日召开的专题会议文件�印证了该情节。综上，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费97924元由重庆远华建筑有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵小平
审 判 员 倪 健
代理审判员 杨晓梅
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 杨龙龙