江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第00299号
上诉人（原审原告）刘海军，农民。
委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丰县城市管理行政执法局，住所地丰县中阳大道西首。
法定代表人方军，该局局长。
出庭负责人葛训海，该局副局长。
委托代理人徐国庆，该局工作人员。
委托代理人汪志凌，江苏歌风律师事务所律师。
上诉人刘海军因诉丰县城市管理行政执法局行政处罚一案，不服徐州市丰县人民法院（2015）丰行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月29日公开开庭审理了本案。上诉人刘海军及委托代理人范家华，被上诉人丰县城市管理行政执法局的出庭应诉负责人葛训海及委托代理人徐国庆、汪志凌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，刘海军系丰县常店镇杨口村村民，该村位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围内，亦位于丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围内。1999年4月，刘海军取得《村镇房屋所有权证》，证书记载：主房5间，面积115.5平方米。2002年9月刘海军取得《集体土地使用证》，证书记载：土地坐落杨口村西组，地号5-18-03-24，用途住宅，使用权类型划拨，使用权面积200平方米，实际使用面积336.6平方米，超标136.6平方米。后来刘海军未经规划部门许可在院内建设南房，2008年拆除院内五间主房新建两层楼房面积共计250.92平方米，同年又建东西配房，以上建设面积共计375.63平方米。2014年12月1日丰县城市管理行政执法局经现场检查并对刘海军作询问笔录后，认为原告未经规划部门同意，擅自建设房屋，形成违法建筑面积375.63平方米。2014年12月31日丰县城市管理行政执法局向刘海军送达《行政处罚事先告知书》，2015年1月8日丰县城市管理行政执法局向刘海军送达《行政处罚听证告知书》，2015年2月3日丰县城市管理行政执法局组织听证后，于2015年2月10日根据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定对刘海军作出涉案《行政处罚决定书》，要求拆除违法建筑，刘海军不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，2013年11月25日，江苏省人民政府法制办公室作出苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》，同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年1月3日，徐州市人民政府作出徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年6月25日，丰县机构编制委员会作出丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》，确定丰县城市管理局（丰县城市管理行政执法局）行使在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。故丰县城市管理行政执法局根据上述省、市、县有关批复及文件取得在丰县主城区和开发区范围内实施城市管理相对集中行政处罚的权限。在审理过程中发函丰县规划局商请解释丰县主城区的范围，复函内容：根据丰县县城总体规划（2002-2020），中心城区范围南起南环路，北抵北环路，西从西环路，东至东环路；根据丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围东至徐济高速和丰沛县域边界，北至徐济高速公路出入口和太行堤河，西至赵庄镇和王沟镇的镇界，南至237国道。复函所述总体规划所示新旧中心城区范围均包括了涉案房屋所在地，故丰县城市管理行政执法局对刘海军的违法建设行为有行政处罚权。一、关于被告对涉案房屋违法建筑面积的认定是否正确的问题。在城市规划区内进行建筑物等工程建设，建设单位或个人办理建设工程规划许可证是法定义务。刘海军取得《村镇房屋所有权证》后，未经规划部门许可在院内建设南房，2008年拆除院内五间主房原地建设两层楼房面积共计250.92平方米，同年又建东西配房，以上建设面积共计375.63平方米。以上建设行为均未办理任何规划许可手续，故上述房屋均属于违法建筑，丰县城市管理行政执法局对违法建筑面积认定为375.63平方米正确；二、关于被告作出《行政处罚决定书》是否事实清楚、程序合法、适用法律正确的问题。丰县城市管理行政执法局对涉案房屋违法建筑的性质及面积的认定所依主要证据为现场检查笔录及对原告的询问笔录、2007年航拍图、丰县规划局出具的刘海军未办理规划手续的说明、常店镇建设管理服务所提供的刘海军未办理建房审批手续的证明，多份证据相互印证形成完整的证据链，既能证明其翻建、新建房屋无任何规划许可手续，又能证明违法建筑面积为375.63平方米，认定事实清楚。刘海军违法建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”条件，应予限期拆除。丰县城市管理行政执法局在处理该行政处罚案件时依法定程序立案、调查、送达、组织听证后作出行政处罚、依法审批结案，执法程序合法。因涉案房屋位于丰县县城总体规划内，且主体房屋建于2008年之后，丰县城市管理行政执法局依照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条作出涉案《行政处罚决定书》，适用法律正确；三、关于刘海军所持的《村镇房屋所有权证》是否具备法律效力的问题。关于该证办理是否合法，属于案外房屋登记行政行为，并非本案审查对象，本案审查对象系被诉《行政处罚决定书》的合法性问题，故对该证书的审查仅从其证据效力的角度审查。该证书属于国家公权力机关制作的公文书证，证明效力大于一般书证，在无相反证据足以推翻的情况下不能否认其法律效力，而该举证责任在被告。规划部门找不到该证的相关档案材料并不能当然否定其法律效力，被告在无证据否认该证真实性的情况下，应认定该证据具备证明效力，可以证明办证时房屋的自然状态。综上，丰县城市管理行政执法局于2015年2月10日作出的丰城执法罚字（2015）第014号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘海军认为被诉行政行为缺乏职权依据、认定事实不清、程序违法的理由不能成立，对其要求撤销该《行政处罚决定书》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘海军负担。
上诉人刘海军上诉称：1、被上诉人对上诉人的涉案房屋没有处罚权。上诉人的房屋位于丰县常店镇杨口村，并不在主城区范围之内。根据被上诉人提交的《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》等证据，被上诉人的执法范围仅限于丰县主城区和开发区范围内，本案中被上诉人提交的证据材料无法证明丰县主城区等同于丰县中心城区，二者的范围完全一致。2、被上诉人的涉案行政处罚没有任何事实依据。上诉人的涉案房屋是在经村委会审批的宅基地上建成的，建成至今没有对本地规划事实造成任何影响。被上诉人也没有提供任何证据证明涉案房屋存在危害，故依法不应当被拆除。一审法院认为涉案房屋不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”条件，没有任何事实依据。3、涉案执法行为严重违反法定程序。被上诉人没有将涉案行政处罚决定书进行公告，违反了《行政强制法》第四十四条相关规定；本案已过2年行政处罚时效，涉案房屋建成至今已超过2年。根据《行政处罚法》第二十九条规定，被上诉人无权作出涉案行政处罚；被上诉人的涉案行政处罚是其选择性执法的结果，不具合法性的同时，也不具合理性。本案因拆迁而引起，在拆迁补偿没有谈拢的情况下，被上诉人采取选择性执法的方式，与以人为本，执政为民的行政执法基本原则相背离。请求撤销原判决，依法改判；本案上诉费由被上诉人承担。
被上诉人丰县城市管理行政执法局辩称，被上诉人向法庭出示了丰县城区的两份规划图以及丰县规划局对这两份规划蓝图对丰县主城区的概念作了具体解释，事实清楚；被上诉人实施行政处罚的对象就是上诉人在没有依法取得建设工程规划许可证的情况下擅自进行翻建、扩建的违法行为，属于应当进行行政处罚的违法行为。涉案违法建筑足以影响丰县城市建设统一规划，除了采取拆除措施，别无补救措施；被上诉人所实施的行政处罚行为还没有进入到由行政强制法所调整的阶段；上诉人称涉案房屋建成超过两年，被上诉人无权处罚。被上诉人认为上诉人引用该法条首先是对自己的行政违法行为的承认。其次，上诉人所实施的违法行为处于继续状态。根据全国人大法工委、法工办发（2012）20号文件，涉案违法行为并未超过行政处罚的时效。上诉人称被上诉人选择性执法，没有事实和法律依据。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律得当。请求维持原审判决。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，上诉人与被上诉人均未提交新证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人丰县城市管理行政执法局所做涉案行政处罚决定是否有事实和法律依据、是否合法及原审判决是否正确等问题进行了辩论。
本院认为，首先，关于被上诉人丰县城市管理行政执法局是否具有涉案行政处罚的职权问题。苏府法函（2013）150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》、徐政复（2014）2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》及丰编（2014）5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》等证据能够证明，江苏省人民政府法制办公室经发文同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，及徐州市人民政府作出徐政复（2014）2号批复同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作，且丰县机构编制委员会作出丰编（2014）5号通知确定丰县城市管理局行使在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作等事实。基于此，丰县城市管理局（丰县城市管理行政执法局）有权在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。同时，针对丰县主城区范围问题，经原审法院向丰县规划局发《商请解释函》后，丰县规划局作出《关于主城区范围问题的复函》明确，根据《丰县县城总体规划（2002-2020）》，丰县中心城区范围南起南环路，北抵北环路，西从西环路，东至东环路；根据《丰县城市总体规划（2013-2030）》，丰县中心城区范围东至徐济高速和丰沛县域边界，北至徐济高速公路出入口和太行堤河，西至赵庄镇和王沟镇的镇界，南至237国道。根据复函所述，丰县县城总体规划（2002-2020）和丰县城市总体规划（2013-2030）所示主城区范围均包含涉案房屋所在地。故，被上诉人对上诉人未经批准进行的违法行为有行政处罚权。
其次，关于被上诉人对上诉人的违法建筑面积认定是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。上诉人于1999年4月取得的《村镇房屋所有权证》记载：主房五间，面积115.5平方米。其中并无“南房”的记载。同时，上诉人在原审中陈述其主屋前面的两间南屋是99年之后08年之前所建，结合2007年丰县规划局制作的航拍图（其中并无上诉人涉案“南房”的存在）、2014年12月1日的现场勘察记录（其中包括上诉人所建涉案“南房”部分）和2015年2月3日在丰县城市管理行政执法局进行的行政处罚听证笔录等证据能够证明，上诉人于2007年后，未经规划部门批准在院内新建南房的事实；根据2014年12月1日被上诉人对上诉人涉案房屋所作现场勘察记录和询问笔录等证据，上诉人于2008年拆除院内五间主房，亦未经规划部门许可重建250.92平方米的主房，同年又建东西配房等事实，且其总面积为375.63平方米。至于上诉人主张本案应以2007年航拍图为标准认定其西配房和南房为非违章建筑的观点，无事实和法律依据，本院不予支持。故，被上诉人认定上诉人违法建设涉案房屋375.63平方米，是正确的。
其三，关于被上诉人所作《行政处罚决定书》是否合法的问题。被上诉人对涉案房屋进行现场勘查和询问后，结合2007年航拍图、丰县规划局出具的上诉人未办理规划手续的说明等证据认定涉案违法建筑面积375.63平方米，认定事实清楚。被上诉人在作出涉案行政处罚过程中，履行了立案、调查询问、组织听证审查等后作出行政处罚决定，其程序合法。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有以下行为之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证得规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等措施整改后能够符合审查文件要求的。”该指导意见第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。本案中，上诉人所建涉案房屋未取得建设工程规划许可证，且未取得城乡规划主管部门的建设规划审批手续。根据上述规定，上诉人涉案建设行为不属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，理应予以限期拆除。此外，涉案房屋建成后其违法状态持续存在，故，被上诉人关于其所作涉案行政处罚没有违反法定2年期限的主张成立，而上诉人提出本案已过2年行政处罚时效期限的观点无事实和法律依据。被上诉人所作涉案行政处罚，并无不当。至于上诉人提出被上诉人实施选择性执法的主张，没有事实和法律依据，本院不予亦采信。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人刘海军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任礼光
审 判 员 赵 涛
代理审判员 房 涛
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 何柏村