山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）烟行终字第215号
上诉人（原审原告）：慕作祥，农民。
委托代理人：孙翠波。
被上诉人（原审被告）：栖霞市公安局。住所地：栖霞市山城路*号。
法定代表人：战志勇，局长。
负责人：蒋晓平，栖霞市公安局副政委。
委托代理人：林东杰，栖霞市公安局法制大队工作人员。
委托代理人：施明杰，栖霞市公安局治安大队工作人员。
上诉人慕作祥因行政处罚一案，不服山东省栖霞市人民法院（2015）栖行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人慕作祥委托代理人孙翠波、被上诉人负责人蒋晓平及委托代理人林东杰、施明杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：慕作祥系栖霞市观里镇慕家泊村人，曾多次到北京上访反映问题，2014年6月10日，原告到北京市中南海周边地区上访，被北京警察发现带到北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，当日原告被送到北京市马家楼接济中心，当晚栖霞市观里镇政府及信访局工作人员到马家楼接济中心，马家楼接济中心工作人员将训诫书交给栖霞市工作人员，6月12日上午，栖霞市工作人员及原告返回栖霞，工作人员将训诫书送交给被告。2014年6月26日，被告履行了对原告行政处罚前的告知义务后，于当日对原告作出行政拘留十日的行政处罚决定，对原告执行拘留自2014年6月26日起至2014年7月6日止。原告不服，提起行政诉讼。另，2010年6月7日上午，原告到北京市中南海周边地区非访，被栖霞市公安局行政拘留七日；2011年12月12日上午，原告到北京市天安门地区非访，被栖霞市公安局行政拘留七日。原告要求判令被告公开向原告赔礼道歉，消除给原告造成的不良影响，恢复原告名誉，依法赔偿原告各项损失，追究被告违法责任的诉讼请求，栖霞法院以（2015）栖行初字第21号另行立案审理。
原审法院认为：《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不属于国家规定的信访接待场所，原告到中南海周边地区上访反映问题的行为，属于违反《信访条例》的规定在非信访接待场所非正常上访，原告违反《信访条例》的规定属于信访活动中的扰乱秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项之规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。原告此前曾多次到北京市的非信访接待场所非正常上访，被训诫及被作出行政拘留处罚后，仍到北京的非信访接待场所非正常上访，其多次非访并在被处罚后仍坚持非访的行为属于对属情节较重的信访活动中扰乱秩序的违法行为。被告依法对原告处以行政拘留十日的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确、量罚适当。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地的公安机关管辖。原告居住在栖霞市，原告的违法行为可以由栖霞市公安局管辖，被告对本案具有管辖权。被告依法履行了对原告处罚前的告知程序，被告作出行政处罚决定的程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类，并未包括训诫，原告非访被北京警方训诫后，被告对原告的非访行为作出行政处罚不属于一事双罚，被告未违反法定程序。原告要求撤销行政处罚的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告慕作祥要求撤销栖霞市公安局作出的栖公行罚决字（2014）00022号公安行政处罚决定的诉讼请求。
慕作祥不服原审判决，向本院提起上诉称：被上诉人栖霞市公安局查明与事实不符，被上诉人没有查明上诉人有扰乱公共场所违法行为情节及后果的事实。被上诉人处罚上诉人的依据是证人、证言及北京市公安局西城公安分局府右街派出所的训诫书，北京市公安局西城分局对上诉人作出的训诫不能证明上诉人在中南海周边有违法行为情节。被上诉人在北京市公安局西城分局已对上诉人之行为作出处理给予训诫后再次给予行政拘留，违反一事不再罚原则。上诉人的违法行为发生在北京，被上诉人无权管辖。请二审法院查明事实，依法公断。
被上诉人栖霞市公安局答辩称：2010年6月7日至2013年9月7日期间，上诉人多次到北京市中南海周边、北京市天安门地区及北京市东郊民巷非接待场所非正常上访，扰乱了公共场所秩序，被查获并被行政拘留。2014年6月10日，上诉人到北京市中南海周边地区非接访地点非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，被北京市公安机关查获。原告的行为触犯了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，应予处罚。2014年6月26日20时34分，被上诉人履行了行政处罚前的告知义务，上诉人拒绝签字及说明理由，被上诉人依法对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，并当场向上诉人宣读并送达行政处罚决定书，上诉人拒绝签字。上诉人之前多次到北京非访，属于情节较重。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地的公安机关管辖，上诉人到北京市中南海周边非访的行为，可以由其居住地的公安机关栖霞市公安局管辖；《中华人民共和国行政处罚法》、《治安管理处罚法》并没有设定训诫为行政处罚的种类，上诉人受到训诫后被执行行政拘留不属于一次双罚。我局所作处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，请二审法院依法维持。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安部门负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述法律规定，对违反《治安管理处罚法》的行为进行处罚，系被上诉人的法定职责。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，故上诉人的违法行为可以由栖霞市公安局管辖。
本案争议的焦点问题是被上诉人栖霞市公安局对上诉人慕作祥所作公安处罚决定是否合法。
针对该焦点问题，本院认为，《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。”上诉人应该到信访接待部门反映自己的问题。被上诉人提交的在行政程序中依法调取的相关证据及上诉人本人的证词，均证实上诉人有到北京非信访接待场所进行不正当上访的行为。公安机关已经告知“非信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”但上诉人在公安机关训诫下仍非正常上访，被上诉人结合北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书，认定其行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款中的第二项，扰乱了公共场所秩序，且情节较重。被上诉人所作处罚决定认定事实清楚，处罚适当，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，并未包括训诫，上诉人非访被北京警方训诫后，被上诉人对上诉人的非访行为作出行政处罚不属一事双罚，故上诉人关于被上诉人在北京市公安局西城分局已对其训诫后再次给予行政拘留，违反一事不再罚原则的主张，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人慕作祥承担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张爱玲
审判员 于 红
二〇一六年二月十八日
书记员 高祎轩