浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙绍行终字第3号
上诉人（原审原告）张国琴。
委托代理人澹台东宁，上海华尊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住所地绍兴市越城区曲屯路***号。
法定代表人俞志宏，市长。
委托代理人周建平，男。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张宝根。
原审第三人张国娟。
原审第三人张丽娟。
第三人徐阿龙。
第三人徐丹。
上诉人张国琴因土地行政登记一案，不服绍兴市越城区人民法院于2013年11月12日作出（2013）越行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭。期间原审第三人张素琴死亡，本院依法追加其丈夫徐阿龙、女儿徐丹作为第三人参加诉讼。本案于2014年1月20日公开开庭进行了审理。上诉人张国琴及其委托代理人澹台东宁，被上诉人绍兴市人民政府的委托代理人周建平、严洪祥，原审第三人张丽娟、张国娟到庭参加诉讼，被上诉人张宝根、第三人徐阿龙、徐丹经本院依法传唤缺席庭审，但并不影响本案审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告与第三人系兄弟姐妹关系。1988年12月13日，第三人张宝根向被告下属绍兴市土地管理局（现为绍兴市国土资源局）提出土地登记申请，并向绍兴市土地管理局递交了《土地登记申请书》，《协议书》、《无土地使用权源凭证申述书》和《报告》各一份。《协议书》载明：“现有父母亲留下的楼屋一间现协商同意把遗产房屋所有权留给张宝根，并由他长期居住，今立此协议，今后并以此协议书为凭。”协议书上显示张国娟、张国琴、张素琴、张丽娟的签名或盖章。《无土地使用权源凭证申述书》中记载，诉争房屋的土地来源为土改，面积27.388平方米，无权源凭证原因系父亲张小毛、母亲刘（也写成柳）竹英已亡故，土地原始凭证丢失。1988年12月10日，报告人为张宝根的《报告》中也载明父母双亡，原始凭证遗失等情况。当地居民委员会在《无土地使用权源凭证申述书》和《报告》上均出具了“情况属实，请办理手续”的证明，并加盖了公章。1992年4月，绍兴市土地管理局对座落吊桥横街32号土地进行了地籍调查，明确了该宗土地的四至、地号、图号、面积等相应地籍内容。1993年8月3日，绍兴市人民政府对吊桥横街32号房屋座落的土地作出土地登记审批，确认地号6-7-30，图号2000-5425，占地面积31.62平方米国有土地使用者为第三人张宝根，并向第三人张宝根颁发了绍市国用（1993）字第2396号国有土地使用权证，但在审批表备注栏中载明“无权源原始凭证，若发生争议，应服从裁决”。因原告认为第三人张宝根在申报土地使用权登记时提交的《协议书》不真实，被告未查明事实，致应有原告及第三人共同共有的国有土地使用权登记在第三人张宝根名下，遂提起诉讼。
原审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第9条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”故被告具有依法确认国有土地使用权的行政职权。第三人张宝根向被告下属土地管理部门申请土地使用权登记时递交了土地登记申请表、土地权属来源及地上附着物权属来源等证明文件，其申报材料符合《土地登记规则》（1989年）第12条的规定，被告依据《土地登记规则》第7条的规定对该宗土地进行土地使用权初始登记，程序合法。本案被告在核准土地使用权初始登记过程中依据申请人的申请及提供的相关证明材料，足以证明被告在受理及核准本案被诉具体行政行为时依据的材料齐全，操作程序符合法律规定，同时也尽到了合理谨慎的审查义务。虽然原告及部分第三人对被告作出具体行政行为时依据的《协议书》的真实性提出异议，但因该协议已涉及财产继承问题，不属行政审判的审查范围，原告应当通过其他救济途径先行解决民事争议（案件审理期间，本院已书面向原告进行释明）。故原告以登记材料不真实而要求被告承担相应法律责任缺乏法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张国琴的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张国琴负担。
上诉人张国琴上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、土地管理部门未能依据《土地登记规则》第十七条“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表”之规定，查明土地权属来源。2、土地登记过程中，未能依据《土地登记规则》第十八条的规定，对登记申请的审核结果进行公告。二、一审法院认为被上诉人已尽到“合理谨慎的审查义务”，《协议书》及财产继承问题，不属于行政审判的审查范围，属适用法律错误。1、被上诉人在办理土地登记过程中，应当对土地权属、面积、用途等逐宗审查，而不是书面审核。针对《协议书》的真实性、合法性进行全面审查，而不是“合理谨慎的审查义务”。2、人民法院应当对被诉具体行政行为所依据的证据进行审查，在证据明显不具有真实性的情况下，法院应当根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，撤销该具体行政行为。请求撤销一审判决，撤销绍市国用（1993）第2396号《国有土地使用证》，被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人绍兴市人民政府答辩称：一审认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。1988年12月13日，张宝根向原绍兴市土地管理局提出土地登记申请，并提交土地登记申请书、《协议书》、《无土地使用权源凭证申述书》和《报告》。经原绍兴市土地管理局地籍调查确认，张宝根房屋使用土地面积为31.62平方米，并明确了土地使用的四至界限。后土地管理部门根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等进行了全面审核确认，尽了合理谨慎的审查义务。一审法院认定：“虽然原告及部分第三人对被告作出具体行政行为时依据的《协议书》的真实性提出异议，但因该协议已涉及财产继承问题，不属于行政审判的审查范围，原告应当通过其他救济途径先行解决民事争议。”且一审法院已书面向上诉人进行了释明，法律适用并无不当。
原审第三人张国娟陈述称：土地证发证时并不知情，协议也没有让本人签名，到房子拆迁时才知道该证。我们同为父母子女，对该房享有共同所有权，土地使用权证应当撤销。
原审第三人张丽娟陈述称：同意张国娟意见。
庭审中，各方围绕被上诉人绍兴市人民政府作出的土地登记行为依据是否充分、程序是否合法等争议焦点进行了质证、辩论。
经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，2008年3月31日，绍兴市人民政府同意依法拆迁收回绍兴市迎恩门环境改造工程项目规划红线范围内除集体土地外的国有土地使用权。绍市国用（1993）字第2396号国有土地使用证涉及的土地位于上述区域内。2013年11月7日，原审第三人张素琴死亡，徐阿龙系其丈夫，徐丹系其女儿。
本院认为，根据《土地登记规则》（1989年）第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”第十七条规定：“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”本案被上诉人张宝根作为土地登记申请者，向被上诉人绍兴市人民政府提交了《报告》、《协议书》及《无土地使用权源凭证申述书》作为土地权属来源和地上附着物权属的证明。但《协议书》中的三名当事人对协议书内容及签名盖章真实性提出异议，而《报告》与《无土地使用权源凭证申述书》由于制作时间早于《协议书》，无法印证该协议书内容，故该组证明客观上存在瑕疵。在登记行为所依据的主要证据可能存在不真实的情况下，一审法院仍坚持以被上诉人绍兴市人民政府尽到合理审慎的审查义务为由，驳回上诉人的诉讼请求不当。
另外，《土地登记规则》（1989年）第十八条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2．准予登记的土地权属性质、面积、座落；3．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4．其他事项。”被上诉人绍兴市人民政府无法提供涉案土地登记申请的审核结果已经予以公告的相关证据。
综上所述，被诉行政行为认定事实不清，程序违法，一审法院对此合法性审查不足，应予指正。至于该国有土地上房屋相关权利的归属，不属本案的审理范围，本院不予评判。鉴于涉案国有土地使用权于2008年3月31日已被收回，不具有可撤销内容，应依法确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销浙江省绍兴市越城区人民法院（2013）越行初字第31号行政判决；
二、确认绍兴市人民政府1993年8月3日作出的绍市国用（1993）字第2396号国有土地使用权登记行为违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人绍兴市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 蒋 瑛
代理审判员 梅 云
二〇一四年五月五日
书 记 员 缪洪娇