广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终220号
上诉人（原审原告）:周妙安，女，汉族，1962年3月2日出生，身份证住址：广东省东莞市东城区，
委托代理人:王峰，广东仁之仁律师事务所律师。
委托代理人:黎启旺，广东仁之仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）:东莞市人民政府。住所地：东莞市鸿福路**号。组织机构代码：70773468-1。
法定代表人:袁宝成，市长。
委托代理人:萧映琴，东莞市法制局工作人员。
委托代理人:杜灼尧，东莞市法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）:东莞市东城街道办事处。住所地：广东省东莞市东城中心东城大道。组织机构代码：00733052-0。
法定代表人:刘学聪，主任。
委托代理人:高领威，广东方中天律师事务所律师。
委托代理人:刘庭光，该办事处工作人员。
原审第三人：东莞市东城区办事处温塘社区居民委员会。住所地：广东省东莞市东城区温塘社区。组织机构代码：77506352-5。
法定代表人:陈效光，主任。
原审第三人：东莞市东城区温塘茶上股份经济合作社。住所地：广东省东莞市东城区温塘茶上村。组织机构代码：61836259-9。
法定代表人:袁柱林，理事长。
上述两原审第三人委托代理人:刘蓉芳、朱雪连，均为广东旗轩律师事务所律师。
上诉人周妙安因与东莞市人民政府、东莞市东城区办事处行政纠纷一案，不服东莞市中级人民法院（2015）东中法行初字第12号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年2月6日，东莞市东城区办事处向东莞市东城区办事处温塘社区居民委员会（以下简称“温塘居委会”）发出《关于纠正袁灿怀等人配股问题的通知》（以下简称“《通知》”），指出根据东莞市东城区温塘茶上股份经济合作社（以下简称“温塘茶上经合社”）股东反映，其对该社2008年扩股情况进行调查发现，袁灿怀、袁钻群、袁灿辉、袁锐根等四户共15人在2008年3月18日获得的温塘茶上经合社配股，不符合《章程》规定的“扩股对象”条件，要求温塘居委会迅速对上述人员的配股问题予以纠正，并及时汇报有关整改情况。附件：《温塘茶上股份经济合作社配股问题纠正对象名单》显示，纠正对象之三的户主为袁灿辉，家庭成员包括母亲钟有、妻子周妙安、儿子袁浩鹏、女儿袁敏珊和孙女袁倩儿。随后，温塘居委会组织温塘茶上经合社理事会就《通知》进行研讨，发现该通知指出存在的问题确实符合《章程》的规定，进而停发周妙安的分红。周妙安向原审法院起诉，请求判令：1.确认东莞市东城区办事处作出《通知》的行政行为违法；2.撤销东莞市东城区办事处作出《通知》的行政行为；3.东莞市人民政府、东莞市东城区办事处承担本案全部诉讼费用。
2008年3月18日，温塘茶上经合社制订《章程》。其中，第二章“股权配置和管理”之第十条规定：“2008年3月18日24：00时为配股对象界定日。至界定日止，原在册股民及本股份经济合作社新生已入户婴儿及其在届定日前出生（以出生证为准）由于计生原因未能入户的婴儿、以及在届定日前已婚迁入户和在2003年3月18日至2008年3月18日24时期间内已登记结婚（以结婚证为准）但由于政策原因尚未办理入户且在原地没配股的人员，均可一次性享有配股权。……”第十四条规定：“凡于2003年3月18日24：00时至2008年3月18日24：00时出生入户的新生婴儿和在此期间婚迁入户的人员，属扩股对象范围（包括在上述期间出生但由于计生原因未能入户的新生婴儿及在上述时间登记结婚但由于政策原因尚未办理入户的人员）。”2008年7月2日，温塘茶上经合社向周妙安出具《申购股权确认书》。2008年8月18日，周妙安向温塘茶上经合社缴纳扩股款。2008年11月1日，温塘茶上经合社向周妙安填发《股权证书》。《常住人口登记卡》显示，周妙安系2008年12月12日因搬迁移入，由莞城区花闸门35号迁来东城区温塘居委会茶上居民小组。
另查，周妙安在庭审中当庭提交一份《申请报告书》的复印件，该报告书显示：袁灿辉曾于2004年5月6日向温塘村委会和茶上村民小组提出申请，申请将其本人、母亲钟有、妻子周妙安、儿子袁浩鹏、女儿袁敏珊、孙女袁倩儿以及儿媳钟雪芳共计7人的户口迁回温塘茶上居民小组；2004年5月12日，温塘茶上经合社批注“上述申请属实，为解决本村民实际困难……现给予迁入”，时任董事长袁灿江签名确认，还加盖了温塘茶上经合社的公章；2007年12月22日，温塘居委会盖章并签注“情况属实、同意迁入”。东莞市政府与东城办事处表示未了解过该报告书，对其真实性不清楚，并认为即便其真实，也不符合《章程》第十条、第十四条有关配股与扩股对象的规定。温塘居委会与温塘茶上经合社则表示庭后三个工作日提交书面质证意见，但至本判决作出之时仍未提交。
再查，2000年3月17日，经广东省人民政府批准，广省民政厅下发粤民基[2000]18号《关于同意东莞市附城区街道办事处更名为东城街道办事处的批复》，同意东莞市附城区街道办事处更名东城街道办事处；更名后，东城街道办事处管辖原附城区街道办事处的管辖范围。由于历史习惯，当时并未根据该批复启用新名称，而使用了东莞市东城区办事处的称谓，公章亦是如此。东莞市东城区办事处取得的《组织机构代码证》显示，其负责人为刘学聪，机构类型为机关非法人。2001年12月3日，东莞市机构编制委员会印发《东莞市东城区机构改革方案》，明确东莞市东城区办事处是东莞市人民政府的派出机构，属镇一级基层政权机构，同样赋予与镇一级政府的行政区域管理职能。2015年5月20日，东莞市机构编制委员会下发《关于进一步规范东城街道办事处机构名称和职能的通知》，对东城街道有关机构的名称及职责进一步规范如下：东莞市东城区办事处名称规范为东莞市东城街道办事处，东莞市东城街道办事处为东莞市人民政府派出机关，具有镇一级政府的行政管理职能；调整后，内设机构、人员编制、领导职数等维持不变，并按规定做好公章启用、牌匾更换、组织机构代码证变更等后续工作。钟有认为，《东莞市东城区机构改革方案》已明确东莞市东城区办事处为东莞市人民政府的派出机构，东莞市东城区办事处发出《通知》的时间是2015年2月6日，其在2015年5月20日才被要求变更为派出机关，所以上述行为属东莞市人民政府的行为。东莞市人民政府则认为东莞市东城区办事处是其派出机关，具有镇一级政府的职能，由于东莞市机构编制委员会的笔误，上述《东莞市东城区机构改革方案》错将东莞市东城区办事处写成东莞市人民政府的派出机构，并非派出机关，而《组织机构代码证》正是依据该方案作出，故最终出现了东莞市东城区办事处为机关非法人的错误登记，但该名称上的瑕疵不足以影响东莞市东城区办事处的独立主体资格。东莞市东城区办事处亦表示，无论东莞市东城区办事处名称如何，其均有权对下属居委会进行监督。目前，东莞市东城区办事处还没有更名为东莞市东城街道办事处，尚处办理之中。
又查，东莞市东城区办事处现已更名为东莞市东城街道办事处，并于2015年9月6日取得新的《组织机构代码证》，代码与原《组织机构代码证》相同，均为00733052－0，法定代表人仍为刘学聪，机构类型则变更为机关法人。
原审法院认为，结合各方当事人的诉辩意见，二审争议焦点归纳如下：一、东莞市人民政府是否为本案适格被告；二、东莞市东城区办事处作出的《通知》是否属于行政诉讼的受案范围；三、如果《通知》具有可诉性，那么《通知》是否合法。
关于争议焦点一。周妙安主张东莞市东城区办事处系由东莞市人民政府设立，其所作出的《通知》视同东莞市人民政府作出，故东莞市人民政府应对东莞市东城区办事处作出的《通知》承担相应法律责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”本案中，经广东省人民政府批准，广东省民政厅于2000年3月17日下发《关于同意东莞市附城区街道办事处更名为东城街道办事处的批复》，同意将附城区办街道办事处更名为东莞市东城街道办事处。虽然东莞市东城区办事处的名称与上述批复不符，但根据东莞市机构编制委员会于2001年12月3日印发的《东莞市东城区机构改革方案》显示，东莞市东城区办事处是东莞市人民政府的派出机构，属镇一级基层政权机构，同样赋予与镇一级政府的行政区域管理职能。同时，东莞市机构编制委员会在2015年5月20日又印发《关于进一步规范东城街道办事处机构名称和职能的通知》，除要求东莞市东城区办事处的名称规范为东莞市东城街道办事处外，亦再次明确东莞市东城街道办事处为东莞市政府的派出机关，具有镇一级政府行政管理职能，且调整后的内设机构、人员编制及领导职数等均维持不变。尔后，东莞市东城区办事处根据通知要求及时规范名称并变更登记为东莞市东城街道办事处。由此可见，东莞市东城区办事处系东莞市人民政府按派出机关的建制所申请设立，并行使镇一级政府的行政管理职能，现在也已就名称进行规范变更，只是该派出机关在作出《通知》时未严格依照前述批复启用东莞市东城街道办事处该新名称。原审法院认为，东莞市东城区办事处的名称虽然与派出机关的法定名称格式不符，确实存在形式瑕疵，但不能由此否定其系作为东莞市人民政府的派出机关所申请设立并行使镇一级政府行政管理职能的客观事实，况且现在也已就名称进行规范变更。依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第二款：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”之规定，如前所述，东莞市东城区办事处属于东莞市人民政府的派出机关，其有权对辖区范围内温塘居委会的工作给予指导，故东莞市东城区办事处享有独立的行政主体资格。由于《通知》系东莞市东城区办事处作出，因此，东莞市人民政府不是本案适格的诉讼主体，周妙安将东莞市人民政府列为共同被告缺乏法律依据。
关于争议焦点二。东莞市东城区办事处基于行政指导向温塘居委会发出《通知》，指出周妙安在2008年3月18日获得的温塘茶上经合社配股不符合《章程》所规定扩股对象的条件，并要求温塘居委会对周妙安的配股问题予以纠正，温塘居委会与温塘茶上经合社在庭审中亦确认，如果东莞市东城区办事处没有发出《通知》，其也不会对上述配股问题进行纠正。据此，原审法院认为，《通知》系具有强制力的行政指导行为，并已对周妙安的权利义务产生实际影响，故属于行政诉讼受案范围。
关于争议焦点三。《章程》第十条规定：“2008年3月18日24：00时为配股对象界定日。至界定日止，原在册股民及本股份经济合作社新生已入户婴儿及其在届定日前出生（以出生证为准）由于计生原因未能入户的婴儿、以及在届定日前已婚迁入户和在2003年3月18日至2008年3月18日24时期间内已登记结婚（以结婚证为准）但由于政策原因尚未办理入户且在原地没配股的人员，均可一次性享有配股权。……”第十四条规定：“凡于2003年3月18日24：00时至2008年3月18日24：00时出生入户的新生婴儿和在此期间婚迁入户的人员，属扩股对象范围（包括在上述时间出生但由于计生原因未能入户的新生婴儿及在上述时间登记结婚但由于政策原因尚未办理入户的人员）。”根据《常住人口登记卡》显示，周妙安系2008年12月12日因搬迁移入，由莞城区花闸门35号迁来东城区温塘居委会茶上居民小组，并不符合前述配股或扩股对象的条件。此外，在周妙安户口尚未迁入东城区温塘居委会茶上居民小组之前，温塘茶上经合社便已向周妙安填发《股权证书》。故东莞市东城区办事处向温塘居委会发出《通知》，指出周妙安在2008年3月18日获得的温塘茶上经合社配股不符合《章程》所规定扩股对象的条件，并要求温塘居委会对钟有的配股问题予以纠正，并无不当。周妙安当庭提交一份《申请报告书》的复印件，拟证明其在《章程》制订之前已申请将户口迁回东莞市温塘居委会茶上居民小组并获批准同意，且不论其是否真实，即便真实，亦不能证实其符合前述配股或扩投对象的条件。据此，周妙安诉请撤销《通知》缺乏事实与法律依据，原审法院予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告周妙安的全部诉讼请求。
周妙安不服上述判决，向本院提起上诉称：(一)一审法院认定东莞市人民政府不是本案适格的诉讼主体是错误的。根据东莞市东城区办事处的《组织机构代码证》，清楚载明机构类型：机关非法人，《组织机构代码证》具有权威性和号码的唯一识别功能，一审法院不能否认东莞市东城区办事处系“机关非法人”的事实。本案中，东莞市人民政府欲借“自己的错误”为自己解脱法律责任，称自己不是适格的被告是错误的。（二）一审法院虽正确认定《通知》具有可诉性，但认定《通知》性质上属于行政指导行为，是错误的。（三）一审法院认定被上诉人作出的《通知》具有合法性，是错误的。而该《通知》是无任何事实及证据证明的。（四）一审法院没有审查被上诉人作出的《通知》的法律根据及其有权作出《通知》的法律依据，属于遗漏审理本案重大事实。（五）一审法院认为“东莞市东城区办事处向温塘居委会发出《通知》，指出周妙安在2008年3月18日获得的温塘茶上经合社配股不符合《章程》所规定扩股对象的条件，并要求温塘居委会对周妙安的配股问题予以纠正，并无不当”纯属错误，审理内容超出本案范围，请求二审法院依法予以纠正。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、确认被上诉人作出《通知》的行政行为违法；3、撤销被上诉人作出的《通知》的行政行为；4、被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
东莞市东城街道办事处二审答辩称：(一)一审判决事实基本清楚,适用法律正确,而二审应依法驳回上诉,维持原判。温塘茶上经合社的《章程》第十条、第十四条明确规定了经合社配股、扩股的对象。上诉人系2008年12月12日因搬迁移入所属居委会，并不属于《章程》规定可以配股、扩股的对象。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、十五条、第二十五条，温塘居委会依法应对温塘茶上经合社进行监督。但在上诉人等相关人员的配股问题上，温塘居委会没有及时发现、纠正温塘茶上经合社未按《章程》规定进行配股分红行为，配股前亦无召开股民代表大会程序，配股所依据的事实与程序不足，温塘居委会依法有义务予以纠正。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条、第二十条规定，答辩人作为街道办事处，有权可以对辖区范围内居委会的工作给予指导、支持和帮助。而据温塘茶上经合社股东的反映，经合社未按《章程》规定，对不符合配股、扩股对象的人进行配股。答辩人经调查发现确实存在反映的情况。同时温塘茶上经合社亦不能出具依照《广东省农村集体经济组织管理规定》规定召开成员大会进行表决的材料。为此，答辩人向温塘居委会发出《通知》，要求其履行对辖区内温塘茶上经合社的监督职责，纠正相关配股问题，系与法有据的行政指导行为。（二）上诉人的事实和理由均不能成立。一审法院认定答辩人下发通知系行政指导行为，有充分的事实和法律依据，上诉人对此不予确认的理由、依据明显不能成立。《信访举报函》非答辩人行使法定职权的必要条件。上诉人认为其已通过法定的表决程序，取得集体股民资格，与事实不符。
东莞市人民政府二审答辩称，一审法院认定答辩人不是本案适格的诉讼主体事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
温塘居委会、温塘茶上经合社二审共同陈述称：（一）温塘居委会、温塘茶上经合社认同由人民法院在司法层面对上诉人是否具有配股权进行审查，而不是只做表面审查，以明确是非曲直，促进温塘居委会、温塘茶上经合社依法治理工作的推进。（二）依法接受各级政府、村民的监督，是温塘居委会、温塘茶上经合社的义务，也是温塘居委会、温塘茶上经合社依法实行村民自治工作的必要保障。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。”第十四条“农村集体经济组织应当履行以下义务：……（三）接受各级人民政府农业行政主管部门的指导和监督；（四）实行资产与财务公开制度，接受农村集体经济审计部门的审计，接受组织成员的监督……”两答辩人作为依法设立的基层群众性自治组织，享有独立进行经济活动的自主权；同时，依法自觉接受各级人民政府、村民的监督，也是两答辩人的义务。东莞市东城区办事处是依法履行其监督指导作用，依法履行职能，两答辩人依法自觉接受监督指正，以更好地实现维护两答辩人村民的合法利益，真正实现为人民服务。（三）《通知》系东莞市东城区办事处对温塘居委会依法履行指导、监督的义务的具体体现，是两答辩人接受监督的方式之一。2015年2月6日，东莞市东城区办事处就袁灿怀等15人获得配股情况因不符合《章程》“扩股对象”的条件，要求温塘居委会对袁灿怀等15人的配股问题予以纠正，并汇报有关情况。温塘居委会接到上述通知情况后，对东莞市东城区办事处的指导性通知予以高度重视，立即召集温塘茶上经合社及相关人员，对相关问题进行深刻的研讨，自觉接受各级政府的监督。因知识层面不同及温塘居委会和温塘茶上经合社的相关人员对字义理解的差异，温塘居委会、温塘茶上经合社对《章程》思想及字义或有偏差，经东莞市东城区办事处的通知指导后，温塘居委会、温塘茶上经合社均认为东莞市东城区办事处的指导监督意见与《章程》的本义更为接近，温塘居委会、温塘茶上经合社尊重并接受东莞市东城区办事处的监督意见，及时修正错误。（四）温塘居委会、温塘茶上经合社愿意并且乐意接受各级政府、人民的监督，集众人之智，依法为广大人民群众谋福利。
本院经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案二审争议的焦点是东莞市东城街道办事处作出的《通知》是否合法。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第二款关于“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”的规定，东莞市东城街道办事处作为街道办事处，有权可以对辖区范围内居委会的工作给予指导、支持和帮助。东莞市东城街道办事处经过调查发现，《章程》第十条规定：“2008年3月18日24：00时为配股对象界定日。至界定日止，原在册股民及本股份经济合作社新生已入户婴儿及其在届定日前出生（以出生证为准）由于计生原因未能入户的婴儿、以及在届定日前已婚迁入户和在2003年3月18日至2008年3月18日24时期间内已登记结婚（以结婚证为准）但由于政策原因尚未办理入户且在原地没配股的人员，均可一次性享有配股权。……”第十四条规定：“凡于2003年3月18日24：00时至2008年3月18日24：00时出生入户的新生婴儿和在此期间婚迁入户的人员，属扩股对象范围（包括在上述时间出生但由于计生原因未能入户的新生婴儿及在上述时间登记结婚但由于政策原因尚未办理入户的人员）。”根据《常住人口登记卡》显示，周妙安系2008年12月12日因搬迁移入，由莞城区花闸门35号迁来东城区温塘居委会茶上居民小组，并不符合前述配股或扩股对象的条件。此外，在周妙安户口尚未迁入东城区温塘居委会茶上居民小组之前，温塘茶上经合社便已向周妙安填发《股权证书》。故东莞市东城街道办事处向温塘居委会发出《通知》，指出周妙安在2008年3月18日获得的温塘茶上经合社配股不符合《章程》所规定扩股对象的条件，并要求温塘居委会对周妙安的配股问题予以纠正，并无不当。周妙安上诉提出东莞市东城街道办事处作出的《通知》违法的理由不能成立，本院不予采纳。至于周妙安上诉提出的其他问题，亦因缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，周妙安的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周妙安负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄伟明
审判员 刘德敏
审判员 罗 燕
二〇一七年四月十一日
书记员 刘 丹