浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终420号
上诉人（原审原告）吕云宝，女，1923年4月8日出生，汉族，住海宁市。
上诉人（原审原告）吕锡林，男，1931年9月15日出生，汉族，住海宁市。
上诉人（原审原告）吕富达，男，1949年6月5日出生，汉族，住海宁市。
上诉人（原审原告）何旭东，男，1960年4月30日出生，汉族，住海宁市。
四上诉人的共同委托代理人麻侃、金梦曦，浙江浙联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人吴一平，海宁市盐官旅游度假区管理委员会工作人员。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
吕云宝、吕锡林、吕富达、何旭东等4人诉海宁市人民政府房屋行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2016年3月29日作出（2015）浙嘉行初字第96号行政判决。吕云宝等4人不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月21日公开开庭审理了本案。上诉人吕富达、何旭东及4上诉人的共同委托代理人麻侃、金梦曦，被上诉人海宁市人民政府的副市长胡燕子及委托代理人王维斌、吴一平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告四人系亲属关系，共同拥有涉案房屋即海宁市盐官景区全喜弄11号。该房屋由三部分构成：第一部分系由原告吕云宝、吕锡林、吕富达三人共同共有私宅，面积79.35平方米；第二部分由何旭东（系吕云宝次子）租赁实际由吕云宝居住的海宁市盐官房地产管理所（以下简称盐官房管所）直管公房，面积12.64平方米；第三部分由原告吕云宝租赁实际由何旭东居住的盐官房管所直管公房，面积70.83平方米。2009年12月31日，海宁市发展和改革局对盐官景区拱辰路区块拆迁项目进行立项审批。2010年2月23日，海宁市人民政府发文决定收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权。同年4月8日，海宁市国土资源局对海宁市政府收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权的决定事项依法进行公告。同日，海宁市规划建设局向拆迁人景区开发公司颁发了《房屋拆迁许可证》，并于同日发布了《房屋拆迁公告》，拆迁范围四至中北至全喜弄规划红线，涉案房屋纳入盐官景区拱辰路拆迁区块。2012年7月21日，拆迁人景区开发公司、受委托拆迁单位和被拆迁人即涉案房屋私房部分的产权人吕云宝（委托人何旭东）、吕锡林、吕富达签订了《房屋拆迁产权调换协议》，对涉案房屋私房部分补偿315328元，补充协议中约定另行奖励8000元、安置138平方米房屋回购，但协议未实际履行。2013年10月30日，盐官房管所向吕云宝发出通知，因吕云宝户一直未与景区拆迁办达成补偿协议，且拒不腾房，影响了拆迁安置房屋建设和其他被拆迁人的利益，因此要求终止与其直管公房的租赁关系，并要求在2013年11月5日前腾房，盐官房管所将于2013年11月20日后对该直管公房进行拆除。之后，原告吕云宝、何旭东关于直管公房的租赁关系一直在处理中。2014年3月15日，拆迁人景区开发公司与原告何旭东签订了拆迁过渡期间的房屋租赁合同。2014年4月4日，海宁市人民政府办公室发文《关于迅速组织对全市既有房屋建筑开展安全隐患大排查的紧急通知》，要求对全市各地所有房屋建筑进行安全隐患大排查，对经排查确定为C、D级的房屋，必须立即制定处置方案并停止使用。文件下发后，海宁市盐官百里钱塘观潮景区管理委员会（以下简称景区管委会）遂对景区房屋组织危房排摸，并对存在安全隐患的房屋委托专业机构进行房屋等级鉴定。2014年4月，浙江大合建设工程检测有限公司对涉案房屋进行房屋结构安全鉴定，并于5月8日出具鉴定报告（编号DH2014-FJ-177-001），涉案房屋经鉴定属于D级危房，应立即停止使用，建议拆除。5月9日，产权管理单位盐官房管所在城管、公安、公证、拆迁等部门的协助下，对涉案房屋公房部分进行拆除，拆除中因公房与私房连为一体，引发私房坍塌。涉案房屋被拆除后，原告曾多次与景区管委会进行沟通并提出信访。景区管委会于2014年6月23日向原告出具《信访事项答复意见书》，认定涉案房屋实施拆除的主体是盐官房管所，实施拆除过程中景区其他单位予以了配合。原告不服，向海宁市人民政府申请复查，海宁市人民政府于2014年8月15日出具《关于何祖望等人信访事项复查意见书》，该意见书认为景区管委会拆除了危旧公房，但拆迁行为符合相关政策，不存在拆迁违法问题。2014年10月24日，嘉兴市人民政府出具《关于何祖望等信访事项复核意见书》，维持了海宁市人民政府的上述复查意见。另查明，拆迁人海宁市盐官景区综合开发有限公司系景区管委会（现已更名为海宁盐官旅游度假区管理委员会）下属的国有独资公司，主要负责海宁盐官旅游度假区的旅游基础设施开发建设及房地产开发。盐官房管所的主管部门系海宁盐官旅游度假区管理委员会。
原审法院认为，本案争议的焦点问题是：一、本案被告是否适格，即涉案房屋拆除的主体是否是被告；二、如果拆除主体是被告，则被告的拆除行为是否合法，程序是否正当。关于争议焦点一，首先，涉案房屋经鉴定为危房需立即拆除，但因涉案房屋分为直管公房和私房两部分，对于直管公房部分，根据《城市危险房屋管理规定》第七条“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件”、第十二条第二款“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请”等相关规定，提出危房鉴定申请人一般应系危险房屋的所有人或使用人，本案中，盐官房管所系涉案房屋公房部分产权管理者，代表国家享有所有权，其有权提出鉴定申请。同时又根据《城市危险房屋管理规定》第十七条“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理”的规定，盐官房管所根据鉴定报告的处理建议对涉案房屋进行拆除符合规定，盐官房管所对此也进行了自认。但盐官房管所虽然系直接拆除者，但危房的排摸、委托鉴定以及拆除工作均系在景区管委会的统一组织下进行，因此景区管委会对公房拆除负有责任；而对于涉案房屋私房部分的拆除，根据在案证据显示，景区管委会组织拆迁、公安、城管部门参与或协助涉案房屋的拆除工作，拆除过程中景区管委会又委托了公证部门对私房内物品转移情况进行现场见证，拆除后及时将拆除情况告知了原告吕云宝、何旭东，并告知景区管委会将严格按照已经签订的拆迁补偿协议履行相关义务。综上，拆除涉案房屋的责任主体应为景区管委会。鉴于景区管委会系海宁市人民政府的派出机构，因此法律上的责任主体应为海宁市人民政府，因此本案海宁市人民政府为适格被告。
关于争议焦点二，被告的拆除行为是否合法，程序是否正当。首先，涉案房屋公房部分经危房鉴定需立即拆除，房屋产权管理单位盐官房管所根据鉴定报告处理建议进行拆除，符合《城市危险房屋管理规定》的相关规定，且危房排查治理属于海宁市政府发文的专项紧急行动，因此涉案房屋公房部分拆除符合相关规定，程序合法；其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第二条第一款规定，鉴于景区开发公司在2010年4月8日已取得《房屋拆迁许可证》，此时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未施行，本案适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前颁布的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》之规定。涉案房屋被拆除前，景区管委会根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，依法履行了对盐官景区拱辰路拆迁区块拆迁项目的立项审批、国有土地使用权的收回审批等手续，依法取得了房屋拆迁许可证，对拆迁事项依法进行了公告，涉案房屋经评估机构进行了价格评估，与被拆迁人签订了拆迁补偿协议，拆除过程中委托公证部门进行现场公证等，被告已经提供了拆迁相关的审批手续，且涉案房屋已经签订拆迁补偿协议，因此拆除行为具有法定职权和法律依据，程序合法。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吕云宝、吕锡林、吕富达、何旭东的诉讼请求。
吕云宝、吕锡林、吕富达、何旭东上诉称：一、原审法院判决对本案所涉拆迁项目的相关事实认定有误，证据不足，适用法律错误。（一）原审法院判决对关键事实认定不清，涉案房屋并不属于盐官景区拱辰路拆迁区块。1、一方面被上诉人提交的拆迁立项材料及审批文件中均缺乏《拆迁红线图》，不能证明案涉房屋在拆迁范围之内。被上诉人提交的证据一盐官管委会的海潮委《关于上报盐官景区拱辰路区块拆迁项目建议书的请示》的附件2《拆迁红线图》并没有提交；海宁市发展和改革局《关于同意盐官景区拱辰路区块拆迁项目建议书的批复》（海发改投[2009]486号）中拆迁范围表述为“东至宓家桥下塘河，南至护城河，西至人民路上塘河，北至全喜弄规划红线。”该批复中具体的“全喜弄规划红线”的资料也没有提交，无法明确案涉房屋是否在拆迁范围之列。另一方面，被上诉人在一审中提交的证据三《拆迁红线图》属于复印件，没有被上诉人的公章，且与《房屋拆迁许可证》上的骑缝章不符，二者并不匹配，该红线图极有可能是被上诉人为诉讼事后制作的。实际上，本案涉案房屋坐落于全喜弄以北，涉案房屋无论公房还是私房均不在拆迁许可证范围之内，不属于本次拆迁项目的范围之内。原审法院对该事实并未进行客观调查。2、针对涉案房屋的拆迁，从未达成合法有效的安置补偿协议。案涉《房屋拆迁产权调换协议》没有全部权利人的签字，并未生效。且上诉人何旭东公房部分从始至终未签订过安置补偿协议。（二）本案所涉拆迁项目的拆迁许可在实体和程序上均缺乏法律依据。原审法院在认定与此相关的事实方面，并未正确适用法律，存在错误。拆迁人所获拆迁许可证已失效，拆迁许可未经法定听证、公告程序，涉案房屋拆迁前未经合法的拆迁评估。二、原审法院判决对被上诉人的拆危行为认定事实不清，证据不足，适用法律错误。原审法院就被上诉人的拆迁行为认定事实有误。原审法院认定：“原告对于证据9鉴定报告的真实性、合法性均有异议，虽鉴定报告出具后未发出危房通知书存在瑕疵，但对鉴定报告本身的真实性予以确认。”原审认定上述事实错误，主要有两点：1、《房屋结构安全鉴定报告》（以下简称《鉴定报告》）非法无效，盐官管委会拆除危房的行为没有合法依据。《鉴定报告》出具机构资质不符合法律规定。根据《城市危险房屋管理规定》（以下简称《危房管理规定》）第六条，市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”。但本案的鉴定机构是浙江大合建设工程检测有限公司，不具备危房鉴定资质，亦未使用“房屋安全鉴定专用章”。本案中的《鉴定报告》，形式完全不符法律规定，其违法性明显且重大，应认定为无效。鉴定人员不具备危房鉴定能力。鉴定人员当庭表示其不了解《危房管理规定》等危房管理的法律规范，鉴定程序违反法律规定；该鉴定人员无法区分鉴定对象中的公房部分和私房部分对鉴定对象的范围模糊。鉴定报告中有涉及私房部分，但根据《危房管理规定》第七条，只有房屋所有人或使用人才有权申请房屋安全鉴定；该鉴定人员既没有对涉案房屋进行基本的图纸审查，更没有进入室内勘查就得出了“楼面活荷载”和“不上人屋面”等相关鉴定结论；《鉴定报告》仅因“门窗有破损”将围护结构评定为Cu级，鉴定人员甚至表示“门窗有破损”的形成原因与围护结构安全评级没有关系。依据《危房管理规定》第十条的规定，进行安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。而本案的《鉴定报告》中仅有一名鉴定人员的签字，其他签字人员均非鉴定人员。故原审法院对鉴定报告本身的真实性予以确认，属事实认定严重错误。2、景区管委会拆除危房时未通知使用人和毗邻人，其行为存在严重的程序违法。依据《危房管理规定》第十一条第二款规定，经鉴定属危险房屋的，鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书；第二十一条规定，异产毗连危险房屋的各所有人，应按照国家对异产毗连房屋的有关规定，共同履行治理责任。拒不承担责任的，由房屋所在地房地产行政主管部门调处；当事人不服的，可向当地人民法院起诉。原审法院认为被上诉人未发出危房通知书仅仅是存在瑕疵，但事实上该行为严重侵害了上诉人的法定权益，剥夺了上诉人的诉权，也使上诉人错过了维权的最佳时机。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，被上诉人强制拆除涉案房屋行为属重大且明显的违法行为。请求撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求或发回重审。
海宁市人民政府答辩称：一、案涉房屋属于盐官景区拱辰路区块拆迁项目范围，该拆迁项目审批手续完备，且上诉人与拆迁人已经签订了拆迁补偿安置协议，程序合法。2010年4月8日，海宁市国土资源局对市政府收回盐官景区拱辰路区块国有土地使用权的决定事项依法进行公告。同日，海宁市规划建设局颁发了《房屋拆迁许可证》，并于同日发布了《房屋拆迁公告》，明确拆迁范围的规划红线，涉案房屋纳入拆迁区块。2012年7月21日，拆迁人海宁市盐官景区综合开发有限公司和上诉人吕锡林、吕富达及吕云宝之子何旭东签订了《产权调换协议》，但上诉人一直未按协议约定腾退房屋。因此，从整个拆迁程序上看，涉案房屋所在的拆迁项目审批手续完备，程序合法。二、案涉房屋经浙江大合建设工程检测有限公司鉴定为Dsu级危房，存在极大安全隐患，需要进行紧急安全处置；房屋产权单位盐官房管所根据上级文件指示及鉴定报告的处理建议进行房屋公房部分拆除，符合法律规定。2014年4月4日，浙江奉化楼房倒塌事故发生后，住建部专门下发《关于组织开展全国老楼危楼安全排查工作的通知》。省建设厅随即转发了该通知，要求全省各地限期进行大排查，尽快消除危旧房安全隐患。海宁市人民政府立即作出了积极响应并由市政府办公室发出《关于迅速组织对全市既有房屋建筑开展安全隐患大排查的紧急通知》，要求全市立即排查。在此前提下，答辩人发文要求下级政府、下属各单位对全市既有房屋建筑进行排查。案涉房屋经安全排查发现系危房，即由房屋产权单位盐官房管所和所在安澜社区共同委托鉴定机构浙江大合建设工程检测有限公司进行房屋安全鉴定。2014年5月8日，鉴定机构出具鉴定报告，对案涉房屋综合评定为Dsu级危房，应立即停止使用，房屋整幢危房且无修缮价值，建议拆除。盐官房管所根据上级有关文件规定和鉴定报告建议，决定对该处危房公房部分进行拆除。由于需拆除的公房与已签约但未腾空的私房建筑结构上连为一体，为避免私房内的财产在公房拆除时受到损失，盐官房管所在景区其他单位协助下，对私房内财产登记造册后转移至安澜社区并通知财产所有人自行领取。因公房危旧严重且其结构与私房连为一体，在公房拆除过程中造成了私房坍塌。盐官房管所履行的是对危旧房屋进行紧急安全处置的职责，且上诉人已经签订了拆迁安置补偿协议，因此，盐官房管所拆除涉案危房具有法定职权和法律依据程序合法。三、答辩人的被告主体资格不适格。根据拆迁项目审批文件规定，海宁市盐官景区综合开发有限公司为盐官景区拱辰路区块的拆迁人，该公司在涉案拆迁项目中具体负责实施拆迁安置补偿工作。而盐官房管所系涉案危房中公房部分产权人，拆除案涉公房系其具体实施，在拆除公房的过程中引起私房倒塌，答辩人派出机构海宁市盐官度假区管理委员会（以下简称度假区管委会）及其他单位属于配合其拆除工作，并非拆除行为实施主体。因此，无论是拆迁项目实施还是危旧房屋具体拆除、实施主体均不是答辩人，一审法院因为度假区管委会参与实施了项目征迁工作而认定答辩人为拆除涉案房屋的责任主体是不妥当的。综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着海宁市人民政府是否存在强制拆除吕云宝等4人涉案房屋（包括公房、私房）的行为以及上述强制拆除行为是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认.
本院认为，涉案房屋位于全喜弄11号，由三部分构成，第一部分系房屋所有权为上诉人吕云宝、吕锡林、吕富达三人共同共有的面积为79.35平方米的房屋；第二部分是由上诉人何旭东（系吕云宝之子）承租的吕云宝实际居住的面积为12.64平方米的盐官房管所直管公房；第三部分是吕云宝承租由何旭东实际居住的面积为70.83平方米的盐官房管所直管公房。上述第三部分所涉的公房因实际居住人上诉人何旭东与拆迁人海宁市盐官景区综合开发有限公司达成补偿协议，已于2014年2月被拆除，此事实双方当事人均无异议，且双方当事人均认可全喜弄11号的公房、私房连为一体，对2014年5月8日浙江大合建设工程检测有限公司出具的编号DH2014
--FJ--177--
001《鉴定报告》中所称的属于Dsu级危房系上述第一、二部分的房屋的事实无异议。故本案中，四上诉人所称的被强制拆除的房屋仅限于上述第一、二部分的房屋。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一、二款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。海宁市人民政府一审期间向原审法院提交的盐官房管所在2015年1月30日出具的《关于吕云宝户危房拆除的情况说明》中，自认2014年5月9日其在城管、公安、公证、拆迁等部门的协助下对涉案房屋的公房部分实施拆除，在公房拆房施工中连带私房部分房屋同时坍塌。盐官房管所的举办单位系度假区管委会，属事业单位，不能独立承担行政法律责任，应由度假区管委会承担，而度假区管委会系海宁市人民政府的派出机构，故盐官房管所拆除涉案房屋行为的法律责任主体应为海宁市人民政府。原审法院认定海宁市人民政府为本案的适格被告并无不当。海宁市人民政府认为其并不存在涉案拆除房屋行为的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。
本案危房鉴定启动的原因系浙江省奉化市楼房倒塌事故发生后，海宁市人民政府办公室根据住房城乡建设部下发的《关于组织老楼危险安全排查工作的通知》（建办电[2014]7号）作出了《关于迅速组织对全市既有房屋建筑开展安全隐患大排查的紧急通知》，要求在全市范围内立即开展既有房屋建筑安全隐患大排查。结合《危房管理规定》第十二条第二款“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请”的规定，且盐官房管所代表国家享有涉案房屋公房部分所有权，故其有权向鉴定机构提出鉴定申请，在鉴定机构出具“属于Dsu级危房，应立即停止使用，建议拆除”的结论后，其也有权根据《危房管理规定》第十七条“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理”的规定，依法处置该危险房屋。上诉人认为盐官房管所没有权利对涉案私房申请鉴定的理由不能成立。《危房管理规定》对危房拆除法定程序虽未作明确规定，但2012年1月1日起实施的《行政强制法》对行政强制程序已作了明确规定，故盐官房管所拆除涉案房屋应参照《行政强制法》的有关规定并符合正当程序的要求，即先将鉴定结论通知房屋所有人或使用人并限期搬离，如所有人或使用人在规定的期限内不搬离的，可作出责令所有人或使用人停止使用危险房屋并将所有人或使用人依法强制迁离危险房屋并拆除的决定。盐官房管所2014年5月9日在未履行上述义务的情形下，径直拆除涉案的公房应认定为强制拆除行为，且程序违法。
涉案的全喜弄11号属吕云宝、吕锡林、吕富达所有的房屋，已纳入盐官景区拱辰路区块拆迁项目范围，2012年7月21日，拆迁人景区开发公司、受委托拆迁单位杭州金安房产实业有限公司和产权人吕云宝（何旭东签字）、吕锡林、吕富达签订了《房屋拆迁产权调换协议》，该协议未约定搬迁期限，也未实际履行。盐官房管所在对公房拆除时明知私房、公房连为一体，仍不采取必要的防范措施，最终导致私房倒塌，可认定为盐官房管所系主动拆除了涉案私房，该行为仍应认定为强制拆除行为。盐官房管所如认为上述私房系危房需要和公房一并拆除的，如前所述，应按照相关正当程序拆除；如认为吕云宝等三人未履行拆迁协议的约定，则根据实体从旧、程序从新的原则，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定处理。现盐官房管所未按上述两种情形选择适用拆除涉案私房的正确程序，其强制拆除涉案私房的行为，亦属程序违法。
综上，海宁市人民政府派出机构景区管委会下属的盐官房管所未依照法定程序强制拆除了吕云宝等四人涉案房屋，该强制行为违法，但不具有可撤销的内容，依法应判决确认违法。4上诉人提出海宁市人民政府强制拆除涉案房屋行为违法的上诉理由成立，本院予以采纳。海宁市人民政府对此提出的抗辩理由不能成立。至于上诉人对拆迁许可证、危房鉴定结论等提出的异议，并不属本案审查范围。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第96号行政判决；
二、确认海宁市人民政府强制拆除上诉人吕云宝、吕锡林、吕富达所有的全喜弄11号私房以及何旭东使用的全喜弄11号公房行为违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人海宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年八月一日
书 记 员 韦若莎