广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）阳中法行初字第4号
原告：阳江市江城区双捷镇双捷村邵屋经济合作社。住所地：广东省阳江市江城区双捷镇双捷村民委员会邵屋村。
负责人：刘瑞献，该社社长。
委托代理人：李立国，广东裕中律师事务所律师。
被告：阳江市江城区人民政府。住所地：广东省阳江市江城区漠江路区府大院。
法定代表人：冯富基，区长。
委托代理人：黄家平，阳江市江城区人民政府干部。
委托代理人：李如杰，阳江市江城区人民政府干部。
被告：阳江市国土资源局江城分局。
原告阳江市江城区双捷镇双捷村邵屋经济合作社（以下简称邵屋合作社）诉被告阳江市江城区人民政府（以下简称江城区政府）、阳江市国土资源局江城分局（以下简称江城国土分局）履行法定职责纠纷一案，于2015年2月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年2月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月19日公开开庭审理了本案。原告邵屋合作社负责人刘瑞献、委托代理人李立国，被告江城区政府的委托代理人黄家平、李如杰到庭参加诉讼，被告江城国土分局经传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：双捷镇政府与原告村民小组的原村委邵光旭、邵世全、邵杏光、邵业翔及村民刘杏安分别于2004年及2009年8月4日签订两份《征地协议书》。2004年签订的《征地协议书》约定，双捷镇政府为完善新镇区总体规划，积聚人口，发展第二第三产业，解决双捷镇政府单位建设用地之需征用土名为沙洲，位于白鹤朗垌站港公路西边，元捷新公路两边，即东至站港公路，南至原告土地边，西至沙坡土地边，北至鱼塘边，面积均为30000平方米的土地，土地补偿按每平方米10元进行补偿，协议约定按先补偿后用地原则，双捷镇政府丈量土地后十天内按实际面积一次性付清土地补偿费，附着物补偿及青苗补偿费，未付清土地补偿费不能使用土地。协议还约定在征用土地的南边安排给原告村民作住宅基地，同时也约定双捷镇政府必须按协议约定时间丈量土地按期付清补偿费用。若未付清，原告有权拒绝交出土地，在付清土地补偿费的基础上，双捷镇政府方可在该征用土地规划建设。2009年8月4日签订的《征地协议书》约定双捷镇政府征用原告站港公路边的油麻地土地一块，面积为7495.65平方米，约定了具体的四至，征地价格为每平方米9元计价，同时协议也约定原告在土地补偿款取得后把土地交给被告使用，按照补偿后用地原则，双捷镇政府须付清补偿费后方能规划建设。对于上述两《征地协议》签订后，原告为维护自己的合法权益每年相继向镇、区、市、省各级政府及相关部门反映举报、信访，要求解决，但各级政府部门对控告、举报及信访没有处理。原告村民起初以行政诉讼的形式起诉江城区政府要求公开双捷镇政府用地批文，胜诉后经江城区政府责令双捷镇政府要求公开相关征地信息，双捷镇政府没有执行。后原告又以民事起诉的形式对双捷镇政府提起诉讼，两级法院均以征地协议不属于民事受理范围的理由裁定不予受理。原告最后在相关政府职能部门信访举报无果的情况下向江城区政府提起行政复议申请，江城区政府在没有履行任何有效的审查及无听取任何意见要求的情况下，以超期为由不予受理原告的行政复议申请。现在，被违法征收的土地已由双捷镇政府及陈伟清违法转让他人，陈伟清及相关不知情的购买人已陆续在被违法征收的土地上盖房，更有部分土地土壤被破坏不能复耕。时至今日，双捷镇政府及陈伟清从未拿出有关部门的批准文件，原告也从未看到有关该土地的征收审批报告。《土地管理法》明确规定，征收土地的，必须依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。征用土地的按照被征收土地的用途给予补偿，征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上物和青苗的补偿费。在土地补偿安置方案确定后，应当由有关政府公告，并充分听取被征地农民的意见，在此基础上进行广泛协商，同时也明确了各项费用的补偿标准。《广东省实施土地管理办法》也明确规定了征收农民集体土地的补偿费、安置补助费的标准，规定了征地程序：一为公布征地公告，二为办理征地补偿登记，三为拟定征地补偿安置方案，四为确定征地补偿方案，五为实施土地安置方案和交付土地。双捷镇政府从来没有公布任何审批文件，更无公布任何征地安置方案、无听取任何村民的意见反映，违反国家及广东省关于征地的有关法律法规，属于违法征地行为。国土资源部《征用土地公告办法》也明确规定被征用土地所在地的市县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起十个工作日内进行征用土地公告，该市县人民政府土地主管部门负责具体实施。如果原告的土地被依法征收，应当有江城区政府及江城国土分局的征地审批公告。国土资源部于2002年发布的国土资发（2002）225号《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》和国务院办公厅于2004年发布的国办发（2004）第20号《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》都有严格禁止未批先用非法占用土地。在国家严令禁止未批先用的情况下，双捷镇政府及陈伟清仍然未经任何审批非法占用农民土地，严重违反土地管理法规及相关政策，侵犯原告的合法权益。对于双捷镇政府与陈伟清未批先用非法占用原告土地的行为，原告坚决要求按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及监察部国土资源部等行政规章给予严厉查处。现今江城区政府在对原告返还土地申请书的初步答复中认定双捷镇政府没有完善征用土地的相关手续，造成不知情的购买单位和个人在使用该地时违法。2010年以来市国土资源局在该地立案查处了4宗违法用地案件制止了多宗违法行为。同时根据《行政处罚法》第二十九条的规定认为双捷镇政府的违法行为已过追诉期，但对未取得用地手续的非法占用土地行为可以查处。两被告以行政处罚法第二十九条规定，认为已超过两年追诉期从而不予立案是错误的，因为非法买卖土地及非法建筑的违法行为继续存续。现原告的土地被严重损毁无法复耕，更有多个购买人在上述土地加盖房屋。原告要求两被告履行相应的法定职责，组织实施拆除该违法建筑平整返还土地，但两被告只是对归还土地做出了初步的答复，对原告村民的举报和反映要求返还土地没有积极采取措施拆除违法建筑，两被告的行为属于不完全履行拆除违法建筑的法定职责。请人民法院依法判决：1、判令两被告在二个月内履行拆除双捷镇人民政府违法征收原告的土地上所建的房屋的法定职责。2本案诉讼费由两被告承担。
原告在举证期限内提供的证据有：1、征地协议两份，证明征地行为虽由双捷镇政府盖章，但该征收行为没有相关用地批文，是违法的征收行为，也没履行村民民主议事手续；2、行政判决书、通知，证明已就相关征地违法行为向江城区人民政府要求告知；3、相片，证明被违法征收的耕地已被填埋，有的甚至基建盖房耕地已被严重破坏，无法复耕；4、民事裁定书，证明已就相关征地的违法行为向江城区人民法院提起民事诉讼，但该诉讼被江城区人民法院认定为征地是政府行为，不属于民事诉讼受理范围，该民事诉讼裁定不予受理；5、对返还土地申请书的初步答复，证明江城区政府经查证认定双捷镇政府与开发商陈伟清用联合征用的方式（陈伟清出资金，双捷镇政府组织耕地）实施“征地”，同时江城区政府认定双捷镇政府没有完善征用土地手续，造成不知情的购买单位和个人在使用该地时违法，同时证明江城区政府认定双捷镇政府的征地行为是违法行为，属于非法征地。
被告江城区政府答辩称：一、2004年当时征用土地情况。为了完善元湖新镇区的总体规划，积聚城镇人口，解决镇属公益类单位办公用地面积和原告村民住宅用地等问题。2004年双捷镇政府联合公民陈伟清（开发商）在取得原告集体95%以上村民签名同意的条件下，对位于元捷公路元湖段两边约4.3万平方米的土地进行预征（征地补偿款已由陈伟清支付给村民），其中原告邵屋村（沙洲）约占2.9万平方米，双捷村委会沙坡脚村约占1.4万平方米。另外，2009年双捷镇政府又征收了原告位于站港公路边“油麻地”约5000平方米土地。上述两次征收土地都是在平等、互利、自愿的原则下经反复协商一致同意后，签订有《征地协议书》才实施的，镇政府和开发商也按协议约定支付了全部补偿款及交付1.1万平方米住宅地给原告。二、征用土地的买卖和建设使用情况。（一）“沙洲”土地被征后，安排给双捷镇供电所办公用地3000平方米，供电所于2009年在该地投入资金150万元建好了约1100平方米的办公大楼；安排给双捷镇卫生院办公用地4668平方米，镇卫生院也于2011年在该地投入资金500万元建好了约2400平方米办公大楼；安排2000平方米给原告14户村民和沙坡脚村2户村民作为住宅地建房。这16户村民均于2011年在双捷镇建设部门办理了报建手续；安排2000平方米给开发商陈伟清用作建设饭店才建一层框架，目前已被政府国土部门责令停建。（二）“油麻地”土地约5000平方米全部出让给个体户，购买者自2009年开始陆陆续续开始建房，目前已全部建了房屋。上述的单位和个人建房过程中，原告和村民没有向政府和其他部门提出过异议。三、2011年邵屋村部分村民挑起纠纷的原因及处理情况。2011年10月间，由于元湖村村民周世团在新卫生院对面与刘杏安转让的土地建房时，被李红夫妇及其兄弟强烈阻止，后经镇、村劝解，防止了事态的恶化。但李红始终认为原本自家的路边地（约400多平方）被征后，由于自己在外面工作，未有及时得到消息买到，而集中被几个村小组的村委买了几条地，认为是暗箱操作。曾多次找村长邵光旭等人论理，争论中认为村长态度不好、解释不合理等原因，就发动、串联没有购买路边地的村民进行上访。2014年初，邵屋村新选举了刘瑞献为村长后，刘瑞献又多次发动有关村民进行上访。为此，双捷镇政府多次组织群众代表及一些带头人物进行调解及做好有关政策的宣传解释工作。市国土部门对该地立案查处违法用地案件4宗，依法作出处罚1宗，并对已动土准备在此地建房的村民及时进行了制止并发了停建通知书，江城区政府也于2014年5月27日就原告村民邵业丰等人申请作出了《关于对双捷村委会邵业丰返还土地申请书的初步答复》的回复，目前此地块没有再建任何房屋，保持土地现状。
综上所述，江城区政府认为双捷镇政府在没有完善征地的相关手续就实施征地和出让土地，其行政行为欠妥，但基于所征土地大部分为安排作为公益性办公用地和原告村民宅基地，目前都基本建好了楼房，要还原耕地实为不适，也不是原告本意。为此，请求中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定作出判决，驳回原告的诉讼请求，以维护法律尊严。
被告江城区政府于2015年3月6日向本院提供了其认为本案已履行政府法定职责的证据有：1、[2011]26号《责令停止违法行为通知书》、阳国土资议字[2012]53号《关于对江城区8宗市政公益性项目违法用地进行处罚的意见》、编号为CH11191337财政的《广东省非税收入（电子）票据》，证明政府重视原告的投诉及时采取措施履行法定职责；2、阳规批[2006]024号《规划业务审批意见》及附件地图、阳规地I2005-061号《建设用地规划许可证》及附图、2005年11月30日签订的《双捷供电所土地征用补偿合同书》、2009年5月9日签订的《双捷供电所工程征地补充协议》，证明规划安排双捷镇供电所建办公楼的公益用地；3、邵屋村村民（部分）宅基地票据，证明邵屋村村民（部分）支付宅基地调整款，双捷镇供电所支付土地补偿款票据，证明双捷镇供电所支付土地补偿款凭证。
被告江城国土分局经传唤没有到庭，也没有提供证据，但提供了书面的答辩意见，认为其不具有作出拆除涉嫌违章建筑的职权，原告起诉其局属主体不适格，请法院驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：
一、对于被告江城区政府提交的证据，原告都没有异议，但是原告认为不能证明征地行为是合法的，对于违法建筑，应该拆除。本院确认被告提供的证据的真实性，但对证据的关联性不予确认。
二、对于原告提交的证据，被告江城区政府的意见是：对于证据1，真实性没有异议，但是对其证明的事实有意见，征地是否违法不是原告所说的，还没有收到任何机关的证明或者法院的裁定证明是违法的；对于证据2，没有异议；对于证据3，没有异议；对于证据4，没有异议；对于证据5，对其真实性没有异议，但是对其证明内容有异议，不能证明征地是违法的。本院确认原告提供证据的真实性，但对证据1至证据4的关联性不予确认。
经审理查明：2004年，阳江市江城区双捷镇人民政府（以下简称双捷镇政府）与邵屋合作社签订《征地协议书》，征用土地的土名称沙洲，位于白鹤垌站港公路西边、元捷公路两边面积约30000平方米的土地，土地补偿费按每平方米10元进行补偿，附着物和青苗补偿根据实际按国家有关规定执行。协议还约定：按先补偿后用地的原则，未结清土地补偿费不能使用土地；在征用土地的南边安排村民住宅用地，每户实建面积70至80平方米，双捷镇政府、村委会协助村把土地调整好再安排住宅地；该地的建设要按镇的总体规划进行，主要作单位用地和住宅用地。2009年8月4日，双捷镇政府又与邵屋村民小组签订《征地协议书》，被征土地位于站港公路边“油麻地”，面积7495.65平方米，征地价格按2004年双方商定每平方米9元计算，并按当时争议土地补偿三分之二的计算方法，扣除已领取部分款项后一次过付清。之后，双捷镇供电所、双捷镇卫生院在被征土地上建起办公楼，原告的部分村民以及其他购买者也陆陆续续地被征土地上建房。后由于有村民在转让土地建房时，另有村民出面阻止，产生纠纷，有部分村民进行上访。双捷镇政府做过调解工作，国土部门查处过违法用地情况，江城区政府也于2014年5月27日就原告村民邵业丰等人申请返还被征土地的问题，作出《关于对双捷村委会邵业丰返还土地申请书的初步答复》，原告不服而向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”、第七十三条：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、第七十六条第一款：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”、第七十七条第一款：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查、作出处理的机构是县级以上人民政府土地行政主管部门，而不是人民政府。同时，根据该法第八十三条的规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”县级以上人民政府土地行政主管部门对在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施也没有强制拆除的职权。因此，原告请求判令江城区政府和江城国土分局在二个月内履行拆除双捷镇政府征收原告的土地上所建的房屋的法定职责，没有法律依据，原告所起诉的被告不适格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告阳江市江城区双捷镇双捷村邵屋经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一五年四月三十日
书记员 陈秋瑜