山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第301号
上诉人（原审被告）临清市人民政府。
法定代表人李新阁，市长。
委托代理人任静静。
被上诉人（原审原告）石长荣，居民。
被上诉人（原审原告）石兰亭，农民。
被上诉人（原审原告）孙明涛，居民。
被上诉人（原审原告）石登峰，农民。
被上诉人（原审原告）邱陶峰。
被上诉人（原审原告）刘金峰，农民。
六被上诉人的共同委托代理人张洪昌，律师。
六被上诉人的共同委托代理人马涛，律师。
原告石长荣等人诉被告临清市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收一案，聊城市中级人民法院于2015年6月18日作出（2015）聊行初字第10号行政判决。原审被告市政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭，对本案进行了审理。上诉人市政府的委托代理人任静静、任志强，被上诉人石长荣、邱陶峰及六被上诉人的共同委托代理人马涛、常亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年市政府决定对临清曙光路中段及南门杨桥片区改造，对南至果园街、北至红星路、西至曙光路、东至东环路红线范围内的房屋（含土地使用权）、构筑物和附属物进行征收。2013年9月12日市政府作出并公告《临清市曙光路中段及南门杨桥片区改造工程征收与补偿安置方案（征求意见稿）》，2013年10月24日对征求意见情况进行公示，2014年8月20日市政府作出《临清市曙光路中段及南门杨桥片区房屋征收决定公告》（与征收决定合二为一），2014年8月28日和8月29日分别将上述公告送达给六原告。被告在作出房屋征收决定前，原告征收范围内的房屋已灭失。
另查明：原告石长荣、石兰亭、石登峰、刘金峰提交的集体土地使用权证显示征收范围内四原告房屋项下的土地为集体土地。
原审法院认为：市、县级人民政府作出房屋征收决定的前提是征收范围内存在合法建筑的房屋。本案中，被告市政府于2014年8月20日作出并公告房屋征收决定，位于征收范围内的原告房屋在2014年8月20日前已经灭失，在这种情况下，被告于2014年8月20日作出并公告的房屋征收决定程序违法。且根据原告石长荣、石兰亭、石登峰、刘金峰提交的集体土地使用权证证明，被告征收范围内存在集体土地，被告依据征收国有土地上房屋规定的程序实施征收，亦属程序违法。对于被告所述法律并未禁止对灭失的房屋进行征收的问题。依法行政是行政法的基本原则，行政机关行使职权必须有法律的明确规定，对于未有法律明确规定、授权的事项行政机关依法不能作出行政行为。被告作出征收决定所依据的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并未规定可以对不存在的房屋进行征收，故被告所持其征收灭失房屋合法的主张不能成立，不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告市政府于2014年8月20日公告的临清市曙光路中段及南门杨桥片区房屋征收决定。案件受理费50元，由被告市政府负担。
市政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判维持上诉人于2014年8月20日公告的临清市曙光路中段及南门洋桥片区房屋征收决定，理由是：1、被上诉人的房屋灭失但是房屋所有权并未消失；2、上诉人作出的房屋征收决定符合法律规定。原审法院判决前提观点不正确。上诉人认为一审法院关于市、县级人民政府作出房屋征收决定的前提是征收范围内存在合法建筑物的房屋的观点不正确，该说法或者类似说法没有法律明文规定。另一方面，原审法院判决对房屋一词存在着误导和曲解。征收条例中的房屋有的指房屋所有权，有的指被征收人的合法建筑物，有的是两种含义都有。本案中被上诉人的房屋已经灭失，不存在申请法院强制执行的问题，但是由于国有土地上邱陶峰、孙明涛的房屋所有权还存在，上诉人就必须作出征收决定，否则征收条例第一条规定的目的就无法实现。3、上诉人并未对集体土地上的房屋作出征收决定，一审法院认为，根据石长荣等人的土地使用权证明，被告征收范围内存在集体土地，被告依据征收国有土地上房屋规定的程序实施征收亦属程序违法，上诉人在一审庭审中已经阐明。2014年8月20日市政府发布的房屋征收决定公告第一段第三行载明，市政府已作出对曙光路中段，南门羊桥片区国有土地上房屋进行征收的决定。说明上诉人仅对征收范围的国有土地上的房屋如孙明涛、邱陶峰房屋进行征收，对该征收范围内的集体土地如石长荣、石兰亭、刘金峰等，采取村民自治收回土地的方法进行，并且补偿标准采用和国有土地上房屋相同的征收标准，杨桥委员会村民会议决议告知书第二项的决议，同意对继续执行市政府关于曙光路中段杨桥片区改造工程征收与补偿安置方案，以及市政府作出的征收决定所附的市政府关于曙光路中段杨桥片区改造工程征收与补偿安置方案所规定。上诉人向石长荣等4名被上诉人送达征收决定，并非向集资户作出征收决定，而是让其知道这时候决定所附的补偿安置标准，即使4名被征收人认为是向其作出的征收决定，法院也应当正确理解上诉人的法律文书内容，上诉人的征收决定文书中明确表明是国有土地上的房屋，由于石长荣等被上诉人的土地不是国有土地，征收决定对他们也不发生法律效力。4、上诉人并未违反法无授权不可为的原则。上诉人对被上诉人的房屋作出征收决定是征收被上诉人房屋的所有权。虽然被上诉人的房屋灭失了但是房屋所有权并未消灭，所以上诉人对征收范围内国有土地上的房屋作出征收决定并不违法，显然该征收决定并不适用征收范围内集体土地上的房屋，因此上诉人作出的征收决定是依法行政的表现。
被上诉人庭前未提交书面答辩意见。
根据一审法院判决和上诉情况，本案的审理重点确定为：原审法院判决撤销被上诉人作出的被诉征收决定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
针对审理重点，上诉人市政府认为，除上诉状中陈述意见外，被上诉人房屋已灭失，但房屋所有权并未消灭，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，公民、法人和其他组织对房屋登记行为不服提起诉讼的，不受房屋灭失情形的影响。其他已签订协议人都已分配了安置房，上诉人要解决这几个被上诉人的遗留问题，作出征收和补偿决定是化解矛盾的唯一出路。
被上诉人石长荣等人认为，作出房屋征收决定时房屋已经灭失，是事实行为，所有权问题没必要争论，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》适用在房屋登记领域，不适用本案房屋征收领域。这里说的房屋是实体上的房屋，并非房屋所有权。上诉人在房屋已灭失情况下作出被诉征收决定，程序违法。上诉人说被上诉人房屋灭失，至今未签订协议，但其他人已签订协议并进行了房屋安置，所以其才作出征收决定是为解决被上诉人的安置问题，不是依法行政的表现。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规范的对象是国有土地上房屋征收与补偿活动。本案中，上诉人市政府作出的房屋征收决定公告中载明了被征收房屋的四至范围，根据被上诉人石长荣、石兰亭、石登峰、刘金峰提交的集体土地使用权证证明，征收范围内存在集体土地。虽然上诉人市政府主张征收公告载明是对“国有土地上房屋”进行征收，但其亦将该征收公告送达了被上诉人。上诉人市政府于2014年8月20日作出并公告房屋征收决定，位于征收范围内的被上诉人房屋在2014年8月20日前已经灭失，且于协议签订和征收公告发布之前，被上诉人的房屋已被拆除。因此，上诉人市政府关于被诉征收决定不包括被上诉人的房屋，且可以对不存在的“房屋”实施征收的上诉理由不能成立，不应予以支持。依法行政是行政权行使的首要原则，法无授权即禁止，在征收范围内的集体土地未依法征收为国有并按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规给予补偿安置的情况下，上诉人即意图通过签订协议等方式，达到拆除甚至强拆征收范围内集体土地上的房屋，进而取得相应土地使用权的目的，实质上即是依据征收国有土地上房屋的规定实施违法征收，违反正当程序原则，显属违法。上诉人作出的被诉征收决定混淆被征收房屋性质，事实不清，适用法律错误，原审法院判决予以撤销并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人临清市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人临清市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 张景凯
代理审判员 孙晓峰
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 李 倩