广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）桂立行终字第22号
上诉人（原审原告）钦州市钦州港经济开发区果子山社区居委会厚福沙村第一村民小组。
诉讼代表人刘星桥。
上诉人（原审原告）钦州市钦州港经济开发区果子山社区居委会厚福沙村第二村民小组。
诉讼代表人刘智旺。
两上诉人的共同委托代理人姚建军，广西广合律师事务所律师。
两上诉人的共同委托代理人赵法杏。
被上诉人（原审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市永福西大街。
法定代表人李新元，市长。
原审第三人钦州市钦州港经济开发区水井坑社区居委会旧营盘村民小组。
诉讼代表人刘辰华。
原审第三人钦州市钦州港经济开发区果子山社区居委会。
法定代表人刘星东，主任。
原审第三人钦州市钦南区龙门港镇人民政府。
法定代表人莫然婷，镇长。
原审第三人钦州市钦南区大番坡镇人民政府。
法定代表人郑世鑫，镇长。
上诉人钦州市钦州港经济开发区果子山社区居委会厚福沙村第一组、第二组（以下简称厚福沙村第一、二组）因与被上诉人钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）、原审第三人钦州市钦州港经济开发区水井坑社区居委会旧营盘村民小组（以下简称旧营盘组）、钦州市钦州港经济开发区果子山社区居委会（以下简称果子山居委会）、钦州市钦南区龙门港镇人民政府（以下简称龙门港镇政府）、钦州市钦南区大番坡镇人民政府（以下简称大番坡镇政府）土地行政确认纠纷一案，不服钦州市中级人民法院于2014年7月7日作出的（2014）钦行初字第2号驳回起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：旧营盘组（原旧营盘生产队）与果子山居委会（原果子山村委会）争议的山嘴岭（斧头岭）等山岭，位于钦州港经济开发区鹰岭作业区北侧，面积约300亩。四至为：东至后背环塘，南至鹰岭、山嘴岭（斧头岭），西至大榄坪水尾沟，北至龙颈坳。其中，山嘴岭（斧头岭）面积约13亩；榕草岭面积约80亩；大蛇坪岭面积约16亩；亚婆坟岭面积约40亩；亚婆坟大岭面积约100亩；枫树根岭面积约40亩。1981年8月12日，原钦州县人民政府将争议山岭的山界林权证分别颁发给旧营盘生产队和果子山村委会，证号分别为130022-123、21-004。1989年1月1日、1989年12月30日，旧营盘生产队村民刘日俭分别与旧营盘生产队、果子山村公所签订承包造林合同，后刘日俭在大部分争议山岭上种植湿地松。1996年1月，钦州港经济开发区土地分局因港区建设需要，征收包括争议山岭在内的林地，引起旧营盘生产队、果子山村委会对上述林地权属争议。
1997年2月18日，旧营盘生产队向钦州市政府、钦州港开发区工管委提出确权报告。钦州市政府经调查认为，争议山岭在土改、合作化、四固定时期按原划分的耕作区分配给旧营盘生产队管理使用，一直没有变更过，也没有任何人提出异议。原钦州县人民政府将争议山岭的山界林权证颁发给旧营盘生产队的同时，又颁发给果子山村委会，造成果子山村委会山界林权证登记的山岭与旧营盘生产队山界林权证所登记的山岭部分重叠，遂根据《中华人民共和国森林法》（修订前）第十四条、第二十三条第四款和《广西壮族自治区稳定山权林权完善林业生产责任制暂行条例（桂发（1982）36号）第四条的规定，作出如下处理决定：一、撤销原钦州县人民政府1981年8月12日颁发给龙门公社果子山大队（现钦州港区果子山村委会）将上述争议山岭确定归村委集体所有的山界林权证（证号：21-004）。二、双方争议的山岭林地归旧营盘生产队集体所有。三、上述山岭范围内的榕草岭、大蛇坪岭、亚婆坟岭、亚婆坟大岭所种的湿地松木属旧营盘生产队村民刘日俭所有；亚婆坟大岭南面环所种的松木归旧营盘生产队村民刘日全所有。
厚福沙村第一、二组不服该处理决定，以其于2013年9月18日与钦州港区管委会交涉该涉案300亩山岭林地时，初次知道了钦州市政府的处理决定为由申请行政复议。2014年2月7日，广西壮族自治区人民政府作出桂政复决（2014）18号行政复议决定，维持钦州市政府钦政发（1997）37号处理决定。厚福沙村第一、二组不服，于2014年4月1日提起行政诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条第（一）项关于“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”的规定，只有“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”才具备原告资格，才可以作为行政诉讼的原告启动行政诉讼程序，向人民法院请求司法救济。本案中，厚福沙村第一、二组不具备原告主体资格，1、钦政发（1997）37号处理决定的相对人是果子山村委会和旧营盘生产队，即争议岭权属纠纷的双方是果子山村委会和旧营盘生产队。2、争议岭原登记在果子山大队《山界林权证》（证号：21-004），主体是果子山大队。3、《承包山地造林合同书》、《补充合同》签订主体是果子山村委会，《广西壮族自治区行政事业单位一般收费收据》的收费主体是果子山村委会，证明是果子山村委会对争议岭行使管理权、经营权和收益权。4、1997年，钦州市政府调处本案时，曾调查厚福沙村有关村民（刘月寿、刘日应、刘甫等），被调查的村民或认为争议岭权属是果子山村委的或认为是果子山村委与旧营盘生产队发生争议，但都没有以厚福沙村的名义对争议岭提出权属主张。厚福沙村第一、二组诉称，争议岭虽然登记在果子山大队的《山界林权证》，但《山界林权证》备注栏注明有“厚”字的山岭属于厚福沙村所有。经查，《中华人民共和国森林法》（修订前）第三条第二款规定：“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”广西壮族自治区《稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发（1982）36号）第二十条规定：“山林权属落实后，由县、市人民政府颁发山林权属证书和社员自留山使用证，并受法律保护。”根据上述法律、地方性法规的规定，县级以上人民政府是核发森林、林木和林地权属证书和使用证书，确认所有权或者使用权的合法主体。厚福沙村第一、二组认为果子山大队的《山界林权证》在登记山岭后备注栏注明“厚”字（其他还注明有“竹”字、“果”字）属于厚福沙村所有没有法律依据。综上所述，厚福沙村第一、二组对涉案争议岭没有法律上的利害关系，不具备本案的原告资格。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回厚福沙村第一、二组的起诉。
厚福沙村第一、二组上诉称，原审裁定将本案的行政相对人仅仅理解为只能是钦州市政府处理决定所指明或直接针对的对象，并认为上诉人与本案没有利害关系，从而驳回上诉人的起诉，明显错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。行政相对人应包括所有受该决定约束的人，只要个人或者组织受到行政行为法律上的不利影响，且这种不利影响通过民事诉讼不能得到救济，就应考虑通过行政诉讼来解决。事实上，被处理决定撤销的21-004号《山界林权证》记载上诉人集体所有的352亩山岭名称、范围、面积等，是国家法律赋予上诉人的财产权利，且行政复议决定亦明确认定上诉人具备行政复议主体资格。
被上诉人钦州市政府答辩称，1、钦政发（1997）37号处理决定认定事实清楚，证据确凿。争议山岭解放前属于牙山村刘姓人所有，解放后土改、合作化、四固定时期按原划分的耕作区分配给旧营盘生产队管理使用，一直没有变更过。2、钦政发（1997）37号处理决定已发生法律效力。争议林地1997年经政府全部征用，并向旧营盘组发放了征地费。3、原审裁定认定上诉人提出行政诉讼主体不适格，理由正确。上诉人根据21-004号《山界林权证》载明内容，主张其享有争议土地权属，与该证登记内容不符，不应予以支持。
原审第三人旧营盘组、果子山居委会、龙门港镇政府、大番坡镇政府均未陈述意见。
本院认为：本案争议焦点是上诉人厚福沙村第一、二组是否具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项关于“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，行政诉讼原告应是“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”。本案中，厚福沙村第一、二组请求撤销钦州市政府钦政发（1997）37号争议山林所有权确认决定，确认争议山岭属其所有，故本案属于山林土地权属纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”、“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”，《中华人民共和国森林法》第十七条亦明确规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，应由县级人民政府或依法处理”，《中华人民共和国行政复议法》第五条、第六条规定，公民、法人或者其他组织对于行政机关作出的关于确认土地、森林、山岭等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以依法申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。福厚沙村第一、二组因不服权属处理决定而申请行政复议，该申请事项经行政复议机关受理，并决定维持原处理决定，亦明确告知福厚沙村第一、二组如不服行政复议决定，可依法向人民法院提起行政诉讼。据此，可认定钦州市政府钦政发（1997）37号处理决定对福厚沙村第一、二组的权利义务已产生实质影响，即福厚沙村第一、二组与被诉行政行为存在法律上的利害关系。福厚沙村第一、二组关于其具有原告主体资格的上诉主张成立，本院予支持。原审认定福厚沙村第一、二组与被诉处理决定没有法律上的利害关系，与本案事实不符，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销钦州市中级人民法院（2014）钦行初字第2号行政裁定；
二、本案由钦州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 文 东
审 判 员 李玉玲
代理审判员 梁冬云
二〇一四年九月二十八日
书 记 员 黄海涓