广东省揭阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）揭中法行终字第22号
上诉人（原审原告）：普宁市池尾街道松柏岭村民委员会。住所地：广东省普宁市池尾街道。
法定代表人：卢清强，主任。
委托代理人：陈喜平，广东丰粤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：普宁市人民政府。住所地：广东省普宁市流沙大道。
法定代表人：陈群峰，市长。
委托代理人：陈涛、赖丹育，广东南山律师事务所律师。
被上诉人（原审被�）：普宁市国土资源局。住所地：广东省普宁市区河滨路。
法定代表人：赖少坤，局长。
委托代理人：陈涛、赖丹育，广东南山律师事务所律师。
原审第三人：普宁市旺盛针织制衣有限公司。住所地：广东省普宁市池尾街道松柏岭管理区（普惠高速路口）。
法定代表人：卢镇坤，经理。
上诉人普宁市池尾街道松柏岭村民委员会（下称松柏岭村委会）因与被上诉人普宁市人民政府（下称普宁市政府）、普宁市国土资源局（下称国土局）及原审第三人普宁市旺盛针织制衣有限公司（下称旺盛公司）土地行政登记纠纷一案，不服普宁市人民法院（2014）揭普法行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审查认为：本案的诉讼涉及的是两个方面的行政诉讼行为，一是松柏岭村委会对国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社签订3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》的问题，属行政合同纠纷；二是松柏岭村委会对普宁普宁市政府颁发国有土地使用证的行为，属土地登记行政纠纷；故本案应定性为行政合同暨土地登记行政纠纷。
一、关于本案松柏岭村委会请求确认国土局与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”于1999年12月28日（两份）以及2001年4月5日签订的《普宁市国土局统（预）征土地协议书》共3份无效的问题。其争议的焦点：
（一）松柏岭村委会能否作为诉讼主体，请求确认原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”与国土局签订的3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》无效。
松柏岭村委会与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”分属两个法人组织，但无论是1988年《中华人民共和国土地管理法》第八条“集体所有的土地依照法律属于村农民集�所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”；还是1998年《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，都明确规定村集体经济组织或者村民委员会是集体土地的经营、管理者，且松柏岭村委会与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”都曾作为征地行为的一方参与到与征地相关的工作中，在旺盛公司请求涉案土地《关于要求补办用地手续的报告》3份、《旺盛公司建设用地规划红线图》3份、《普宁市国土局统（预）征土地协议书》3份中，分别使用了“普宁市池尾镇松柏岭村村民委员会”、“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”的印章，可以确认松柏岭村委会与原“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”都实际参与征地行为。因此，本案松柏岭村委�可以作为诉讼主体。
（二）松柏岭村委会对被告国土局的起诉是否已超过法定的起诉期限。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”和第四十四条规定“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（六）起诉超过法定期限且无正当理由的”。在本案中松柏岭村委会请求确认1999年12月28日（两份）以及2001年4月5日签订的《普宁市国土局统（预）征土地协议书》共3份无效，松柏岭村委会诉称未办理讼争集体土地有关法定征地手续，及征地协议书3份是时�干部的个人行为，不能代表松柏岭村委会集体同意征地行为的意见，不符合客观实际。红线图、征地协议书中“普宁市池尾镇松柏岭村村民委员会”、“普宁市池尾镇松柏岭经济联合社”的印章及其法定代表人签名，应视为职务行为而非个人行为，松柏岭村委会知道或者应当知道征地协议书签订（签订时间1999年12月28日、2001年4月5日）这一具体行政行为的存在。因此，松柏岭村委会的起诉，以本案松柏岭村委会自2011年11月14日就本案涉案土地问题提起诉讼为起诉时间计算，明显已超过2年的起诉期限且无正当理由，应依法驳回松柏岭村委会的起诉。
二、关于松柏岭村委会要求撤销普宁普宁市政府为旺盛公司颁发的普府国用（2002）字第特00450、00451、00534号《国有土地使用证》及普府国用（2003）字第特00758号《国有土地使用证》的问题。因普宁普宁市政府颁发《国有土�使用证》的具体行政行为是在土地征收之后发生的另外一个具体行政行为，与征收土地的具体行政行为是不同的。在土地征收后发生的土地流转行为，与松柏岭村委会没有法律上的利害关系。即普宁市政府颁发《国有土地使用证》的具体行政行为与松柏岭村委会没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，松柏岭村委会的原告主体资格不适格。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四�“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的”的规定，依法应驳回松柏岭村委会的起诉。
综上，本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第四十一条第一款、第四十四条第一款第（二）、（六）项的规定，裁定驳回普宁市池尾街道松柏岭村民委员会的起诉。
上诉人松柏岭村委会不服原审裁定，上诉称：一、原审法院以上诉人知道或应当知道签订征地协议书时间为由，认定上诉人于2011年11月14日起诉，已超过2年法定期限且无正当理由，并驳回上诉人的起诉错误。1.关于本案诉讼时效的问题，在二审法院作出的（2012）揭中法行终字第12号《行政裁定书》已经全面分析和阐述，红线图、征地协议书不能作为认定是否超过起诉期限的证据进行使用，红线图、征地协议书根本不是法定的征地行为送达方式。2.本案被上诉人普宁市政府、国土局在进行土地征用、为原审第三人颁证的程序时并没有送达或采取公告的方式通知上诉人。上诉人时任干部在“红线图”、“征地协议书”、“土地登记申请审批表”上使用公章的行为也是在被上诉人土地征用、颁证之前，上诉人不可能知晓被上诉人具体行政行为的存在。3.本案被上诉人审查不严、未经法定程序便进行征地，该行政行为无效，而无效行为自始无效，不能以时效问题来认定违法行政行为的合法性。4.征地必须经法定程序，经被征地单位的全体户主同意，并采取公告方式通知被征地单位，应当以被上诉人采取公告方式通知上诉人的起始时间作为计算诉讼时效的时间。因此，被上诉人应当对此�担不利的法律后果。二、本案上诉人与被上诉人普宁市政府为原审第三人颁发土地使用证具有明显的利害关系，原审法院驳回上诉人的起诉错误。1.本案被上诉人普宁市政府为原审第三人颁发《国有土地证》之前，涉案土地属上诉人集体土地的事实无争议。2.本案中，被上诉人普宁市政府、国土局在没有征收上诉人集体土地的前提下便直接将上诉人涉案的集体土地登记在其为原审第三人颁发的《国有土地使用证》范围内，该具体行政行为已侵犯了上诉人的集体土地所有权，与上诉人具有法律上的直接利害关系，上诉人具备本案的诉讼主体资格没有争议。三、本案只存在被上诉人普宁市政府、国土局为原审第三人非法颁发《国有土地使用证》的具体行政行为，不存在被上诉人普宁市政府、国土局以行政合同的形式向上诉人征收涉案集体土地的具体行政行为。上诉人系�案集体土地的所有人，与被上诉人为原审第三人颁发《国有土地使用证》的具体行政行为存在明显的利害关系，上诉人的起诉符合我国《行政诉讼法》的规定。
综上，上诉人与本案被上诉人普宁市政府、国土局为原审第三人的颁证行为存在直接的利害关系，上诉人的起诉符合法律的规定，请二审法院依法裁定撤销原审法院作出的（2014）揭普法行初字第1号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人普宁普宁市政府辩称：一、上诉人与普宁市政府为旺盛公司颁发普府国用（2002）字第特00450、00451、00534号《国有土地使用证》及普府国用（2003）字第特00758号《国有土地使用证》的具体行政行为没有法律上的利害关系。本案中，在被上诉人核发《国有土地使用证》之前，涉案《国有土地使用证》登记的土地已被征收为国有建设用地，不再是上诉人集体所有的土地�行政机关在国有土地使用权流转过程中的登记发证等具体行政行为，并不会对上诉人的权利义务产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，上诉人不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。二、上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。普宁市政府为旺盛公司颁发普府国用（2002）字第特00450、00451、00534号《国有土地使用证》及普府国用（2003）字第特00758号《国有土地使用证》的时间分别为2002年1月14日、2002年1月11日、2002年10月8日和2003年9月3日。从本案的事实来看，松柏岭集体经济组织为本案原审第三人办理用地手续，完全知悉普宁市政府为旺盛公司颁发《国有土地使用证》的时间。根据《行政诉讼法》第三十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政�讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，依法应当驳回。三、普宁市政府向原审第三人颁发国有土地使用证的具体行政行为合法。
综上，上诉人不具备本案起诉普宁市政府的诉讼主体资格，且其起诉已超过起诉期限，原审法院裁定驳回上诉人的起诉合法，请二审法院依法驳回上诉人上诉，维持原裁定。
被上诉人普宁市国土局辩称：一、上诉人对被上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，原审裁定驳回上诉人的起诉合法，应予维持。国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社分别于1999年12月28日以及2001年4月5日签订了3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》。原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社于1999年7月25日、10月5日、11月10日分别向国土局出具同意本案原审第三人补办国土用地手续的书面意见。因此，国土局与原普宁市�尾镇松柏岭经济联合社于1999年12月28日和2001年4月5日签订书面征地协议书时，上诉人就已经知道涉案《普宁市国土局统（预）征土地协议书》的存在。根据《行政诉讼法》第三十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人针对国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社签订《普宁市国土局统（预）征土地协议书》行政行为提起行政诉讼已超法定的起诉期限。二、国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社于1999年12月28日及2001年4月5日签订的3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》合法有效。
综上，上诉人对国土局的起诉已超过法定的起诉期限，依法应当驳回。原审法院裁定驳回上诉人的起诉合法，请二审法院依法驳回上诉人上诉，维持原裁定。
原审第三人旺盛公司没有提出答辩意见。
本院认为�依据最高人民法院《关于规范行政案由的规定》，本案案由应当定为土地行政登记纠纷。
关于普宁市国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社签订3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》是否属法院受案范围的问题。《中华人民共和国土地管理法（1998年修订）》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，涉诉土地原是农用地，依照上述规定，应当办理农用地转用审批手续。被上诉人办理农用地转用审批手续所作出的具体行政行为才能对上诉人的权利义务产生实际影响，而作为涉案的3份《普宁市国土局统（预）征土地协议书》属于过程性行为，故上诉人提出“依法确认被告普宁市国土局与原普宁市池尾镇松柏岭经济联合社于1999年12月28日以及2001年4月5日签订的《普宁市国土局统（预）征�地协议书》共3份无效”的诉求，不属于人民法院审查的范围。法院已经立案的，依照《最高人民法院﹤关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项规定，应当驳回上诉人的起诉。原审法院将3份协议书作为行政合同进行审查不当，本院予以纠正。
关于松柏岭村委会与被上诉人普宁普宁市政府为原审第三人颁发《国有土地使用证》是否存在利害关系的问题。《行政诉讼法》第四十一条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，涉案土地自办理农用地转用审批手续后，讼争土地与上诉人松柏岭村委会没有法律上的利害关系。因此，由被上诉人普宁市政府将讼争土地颁发《国有土地使用证》给原审第三人的具体行政行为，对上诉人的权利义务不产生直接影响，与上诉人没有法律上的利害关系。上诉人松柏岭村委会就被上诉人普宁市政府为原审第三人颁发《国有土地使用证》提起行政诉讼，其不具备适格的原告主体资格。故原审法院据此认定上诉人没有原告诉讼主体资格，驳回上诉人松柏岭村委会的起诉正确，本院予以支持。
综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 姚奕声
审 判 员 陈 锋
代理审判员 吴庆谋
二〇一四年十一月二十六日
代书 记员 吴满和
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉、维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。