江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）通中行终字第0160号
上诉人（原审第三人）江苏双鹤集团有限公司，住所地南通市崇川区观音山镇通甲路。
法定代表人黄一凡，董事长。
委托代理人瞿波，江苏健行律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周晓东。
原审被告南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市青年东路94号。
法定代表人丁静华，局长。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
上诉人江苏双鹤集团有限公司（以下简称双鹤集团）因拆迁行政补偿一案，不服南通市崇川区人民法院（2013）崇行初字第0028号行政判决向本院提起上诉，本院于2013年11月25日立案受理后，依法组成合议庭于同年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人双鹤公司的委托代理人瞿波，被上诉人周晓东、原审被告南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）的委托代理人李小飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，南通市第三毛纺织厂系集体所有制企业，双鹤集团系有限责任公司，股东为南通市第三毛纺织厂及南通市第三毛纺织厂职工持股会。案涉房屋产权登记于南通市第三毛纺织厂名下，产别登记为集体。
因南通市胜利路南延（通甲河-
通甲路）项目建设需要，南通市崇川区人民政府于2012年3月13日作出《关于对胜利路南延项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》，决议参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对该项目涉及房屋协议搬迁，案涉的房屋在协议搬迁范围之列。
2011年10月23日南通市人民政府发布通政发（2011）71号《市政府关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的若干意见》，其中第九条第一款规定，征收按政府定价缴纳房租的国有直管或单位自管公有住宅房屋（1998年12月1日前已租赁），房屋承租人在市区范围内无其他住房且未与被征收人就解除租赁关系达成协议的，应当对被征收人进行产权调换，被征收人与承租人重新订立租赁合同，产权调换后的房屋依约由原房屋承租人承租；房屋承租人在市区范围内有其他住房的，被征收人有权选择补偿方式。被征收人选择货币补偿的，被征收房屋的重置价格结合成新的部分补偿给被征收人，其余补偿给房屋承租人。征收按政府定价缴纳房租的公有非住宅房屋（1998年12月1日前已租赁），按照被征收房屋评估市场价的30%对被征收人进行补偿，其余补偿给承租人。
2013年1月19日，周晓东向被告递交申请书一份，要求按通政发（2011）71号《市政府关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的若干意见》第七条、第九条的规定对其进行补偿。崇川住建局遂于2013年3月11日作出《关于对周晓东补偿申请的决定》。周晓东不服，遂诉原审法院，请求撤销该决定。
原审法院认为，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，崇川住建局作为市、县级人民政府确定的房屋征收部门，具有实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。
本案的争议焦点是崇川区住建环局作出的《关于对周晓东补偿申请的决定》认定的事实是否清楚，主要证据是否充分。周晓东为证明其在1998年12月1日前已经承租了案涉三间房屋，其在行政程序中提供了1996年12月31日与双鹤集团签订的宿舍租赁合同、2003年退房协议、2003年12月1日双鹤集团的通知、2010年12月20日使用证（租赁合同），以及双鹤集团于2012年3月16日、2012年4月1日、2012年4月9日证明出具的证明、2012年4月7日公房的处置方式表、2012年4月13日家庭成员住房情况表等证据。崇川住建局在行政程序中对周晓东租赁房屋的情况对冯军、施瑞仁、徐杰、张玉娟等人进行了调查，并提取了双鹤集团提供的2011年1月28日宿舍租赁合同以及收据、发票、宿舍居住人员平面图等证据。上述证据中，冯军、施瑞仁、徐杰、张玉娟等人系双鹤集团职工，与双鹤集团具有利害关系，证明效力较低。2011年1月28日宿舍租赁合同以及收据、发票、宿舍居住人员平面图等证据，均不具有排他性。崇川住建局认定没有证据证明周晓东于1998年12月1日前承租公有住房至2012年3月的事实，属认定事实不清，证据不足。
综上，原审法院认为崇川住建局作出的《关于对周晓东补偿申请的决定》主要证据不足，应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销崇川住建局作出的《关于对周晓东补偿申请的决定》并责令崇川住建局在判决发生法律效力之日起三十日内重新作出决定。
双鹤集团不服提起上诉称，崇川住建局在法定期限内向原审法院提供的38份证据足以证实周晓东于1998年12月1日至2012年3月未承租公有住房。被诉决定认定事实清楚，证据确凿充分，原审法院撤销被诉决定没有事实和法律依据。请求二审法院撤销原审判决，驳斥周晓东的诉讼请求。
被上诉人周晓东辩称，崇川住建局提供的证据明显自相矛盾，原审判决认定其事实不清正确，所作撤销决定的判决具有事实和法律依据。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
原审被告崇川住建局述称，行政程序中周晓东提供的多份租赁合同不具有真实性，对其效力依法不应予以确认。从有效的证据来看，仅能认定周晓东于2011年1月28日签订的租赁合同不效。结合南通市人民政府通政发（2011）71号《市政府关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的若干意见》的规定，不能认定周晓东的公房承租人的身份。崇川住建局作出对其不予补偿的决定依据充分。故请求二审法院支持上诉人的诉请，驳斥周晓东的诉讼请求。
双鹤集团提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据职权法定的基本原则，行政机关的行政职权必须由法律、法规设定，法无明文规定不得任意行政，行政机关的越权行为不具有法律效力，人民法院经审查后应当依法撤销越权行为或宣布越权行为无效。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。从上述规定可以看出，国有土地上房屋征收与补偿的主体应当是市、县级人民政府，房屋征收决定及补偿决定均应由市、县级人民政府作出，房屋征收部门仅是具体负责组织实施房屋征收与补偿工作，其主要职责有：拟定征收补偿方案，并报市、县级人民政府，与被征收人签订补偿协议、达不成补偿协议的报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定等。因此，对被征收人及利害关系人是否享有补偿权利及具体补偿数额在不能达成协议的情形下，房屋征收部门无权进行确定，而应当由其报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。具体到本案而言，在对周晓东是否享有补偿权利双方无法协商一致时，被上诉人崇川住建局无权作出确认周晓东不享受补偿利益的决定，该决定依法应予撤销。原审法院以被诉行为认定事实不清为由所作撤销判决的结论正确，但裁判理由应予纠正，原审判决要求崇川住建局在判决生效后30日内重新作出决定缺乏法律依据，依法应予撤销。
综上，原审被告所作《南通市崇川区住房和建设环境保护局关于对周晓东补偿申请的决定》没有职权依据，上诉人所持被诉行为合法的上诉理由不能成立，本院不予采信。为维护和监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
一、维持南通市崇川区人民法院（2013）崇行初字第0028号行政判决第一项；
二、撤销南通市崇川区人民法院（2013）崇行初字第0028号行政判决第二项。
一审案件受理费50元，由原审被告南通市崇川区住房和城乡建设局负担；二审案件受理费50元，由上诉人江苏双鹤集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 季金华
二〇一三年十二月十六日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《国有土地上房屋征收与补偿决定》
第四条市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府仿照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
4、超越职权的；
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；