广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第783号
上诉人（原审原告）：清远市清城区凤城街道清郊社区居民委员会后岗居民三小组（以下简称后岗居民三小组）。住所地：清远市清城区桥北路***号。
负责人：刘金洪，组长。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）。
法定代表人：余国平，区长。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府凤城街道办事处（以下简称凤城街道办）。
法定代表人：曾生，主任。
原审第三人：清远市清城区清郊社区居民委员会（以下简称清郊居委会）。
负责人：卢伟民，主任。
原审第三人：清远市清城区凤城街道办事处清郊经济联合社。
负责人：卢伟民。
上诉人后岗居民三小组因与被上诉人清城区政府、凤城街道办征收集体土地行政纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第17号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年1月8日，被告清城区政府作出城区府函[1998]8号《关于松岗街道办事处征用综合用地的批复》，同意被告凤城街道办按法定程序在清郊管理区军田征用土地41.7476亩作为松岗街道办清郊管理区农民实业用地。该41.7476亩土地由原告后岗居民三小组、石坑、岗背居民小组所有的土地组成，其中原告后岗居民三小组占19.34亩，涉案土地被征用前属于耕地。被告凤城街道办根据上述批复征用土地作为建设用地。2007年4月26日，清远市国土资源局作出清国土资（建用）函[2007]92号《关于清城区凤城街道办事处要求办理用地手续的批复》，内容为：“为妥善解决历史遗留问题，安置被征地农民实业用地，维护被征地农民利益及社会稳定。根据城区府函[1998]8号文批准，同意清城区凤城街道办事处征用土地。该项目用地未批先用，属违法用地。鉴于用地单位清城区凤城街道办事处已认识到违法用地的危害性和依法用地的重要性，并已经处理。根据土地管理的有关规定，同意征用清郊管理区及其岗背、第三、第六经济合作社土地27.831公顷（折合：41.7464亩；均为耕地，具体四至以征地测量图为准）作凤城街道办事处清郊社区居民委员会实业用地，土地用途为综合用地。其土地所有权属于国家，使用权属于凤城街道办事处清郊社区居委会。土地使用年限为50年。有关用地补偿按双方协议执行。”该批复完善了涉案土地的征用地手续。
2009年3月27日，原告后岗居民三小组与第三人清郊居委会签订《征地协议书》，原告后岗居民三小组时任小组长朱鉴波与第三人清郊居委会时任党支部书记李均洪在协议书签名，第三人清郊经济联合社亦在协议书上加盖公章。该征地协议书主要内容为：“因城市建设发展需要，清郊社区居民委员会代清城区凤城街道办事处征收乙方部分集体土地。”“征用飞来湖山庄东侧附近的部分土地，用于城市发展用地，由测绘队并经双方确认面积19.34亩。”“征地位置以征地平面图桩界、坐标为准。”“征地类别耕地；”“补偿金额636286元。”根据该协议内容，本案征地的甲方是被告凤城街道办，第三人清郊居委会代为办理，第三人清郊经济联合社代为盖章。上述土地被征用后未交付建设使用，涉案土地和地上建筑物一直由原告以出租方式管理使用。2009年4月，原告后岗居民三小组95位村民签署《声明》，称《征地协议书》未经全体村民充分讨论，违反国家有关征地法律法规，现声明《征地协议书》无效作废。一直以出租方式行使所有权。2011年6月5日，清远市人民政府将该涉案土地使用权颁发给第三人清郊居委会（清远市国用字第00668号《国有土地使用证》）。为此，原告向清远市清城区人民法院提起民事诉讼，请求判令《征地协议书》无效，2011年11月25日，清远市清城区人民法院作出（2011）清城法立民初字第2号民事裁定，裁定不予受理，原告不服提起上诉，2011年11月25日，本院作出（2012）清中法立民终字第6号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2015年4月27日,原告向被告清城区政府申请行政复议，请求事项为：l、请求确认被告凤城街道办征地行为违法；2、确认《征地协议书》无效。被告清城区政府经审查后，于2014年5月4日向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，要求原告于收到通知书之日起15日内补充被告凤城街道办征地行为违法的证据,否则视原告放弃相应的行政复议申请。但原告没有按通知规定的时间提交补充材料。2015年4月30日,被告清城区政府作出清城府行复[2015]2号《不予受理行政复议申请决定书》，以《征地协议书》属于民事合同，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围为由，决定不予受理。
2015年5月8日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判定被告征地行为违法；2.判定征地协议无效；3.判定清城区政府行政不作为违法；4.判决清远市国用字第00668号国有土地证项下19.34亩土地权益属于原告所有。
原审法院认为，本案原告后岗居民三小组起诉的诉讼请求一是要求确认被告征地行为违法、判决征地协议无效和清远市国用字第00668号国有土地证项下19.34亩土地权益属于原告所有。二是判决被告清远市清城区人民政府行政不作为违法。
对于原告诉被告征地行为违法的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征地行为属县级以上地方人民政府组织实施的，在设区的地级市则由市级人民政府组织实施，土地管理法规定的土地征收主体县级以上地方人民政府是不包括市辖区的区人民政府。本案查明的事实证实，原告后岗居民三小组与第三人清郊居委会签订的《征地协议书》，是第三人清郊居委会受被告凤城街道办委托与原告办理的征地协议，由于被告凤城街道办是被告清城区政府的派出办事机构，可视为被告清城区政府是征地协议办理具体实施行为。而涉案土地早在2007年4月26日经清远市国土资源局征地批文同意征收为国有土地，本案征收土地行为和征收适格的主体应当是清远市政府，被告清城区政府和凤城街道办只是办理征地行为的具体实施者。原告将凤城街道办或清城区政府作为被告起诉，显然属错列被告。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，应予驳回原告后岗居民三小组的起诉。
对于原告请求返还涉案土地和征地协议无效的诉求，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。……”本案涉案的土地按法律法规规定在原来已经征用后补办和完善了用地手续，已不属于原告所有的集体土地，原告要求被告返还涉案土地的诉求，按《土地管理法》上述规定土地权属的处置属政府职责和权限处理事项，不属人民法院行政诉讼受案范围。原告请求判令征地协议无效实质是因补偿问题而引发的争议，应由政府组织协商处理，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，因此，原告的起诉不属于《行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼的范围，也不符合《行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，亦应驳回原告的起诉。
至于原告诉被告清城区政府作出清城府行复[2015]2号《不予受理行政复议申请决定书》行政不作为违法的问题。因本案原告诉两被告征地行为违法，征地协议无效和返还涉案土地的请求，与被告清城区政府行政复议不作为是两个不同法律关系的诉求，不能合并起诉和审理，原告应当另案提起诉讼。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（十）的规定，裁定驳回原告后岗居民三小组的起诉。本案受理费50元，由原告后岗居民三小组负责。
后岗居民三小组不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.清城区政府是违法征地和违法颁证具体行政行为的实施主体；2.原审法院在未作释明的情形下因主体原因直接裁定驳回原告诉请，有违程序正义；3.清城区政府行政不作为与征地行为有实质关联性，应一并审理。请求：1.撤销（2015）清中法行初字第17号行政裁定；2.裁定清远市中级人民法院继续审理本案。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”从上述法律规定可知，征地方案经批准后由市、县人民政府或县级以上地方人民政府组织实施，这里并没有排除设区的地级市辖区人民政府组织实施征地行为的主体资格。本案中，被上诉人清城区政府于1998年1月8日作出城区府函[1998]8号《关于松岗街道办事处征用综合用地的批复》，同意被上诉人凤城街道办按法定程序在清郊管理区军田征用土地41.7476亩作为松岗街道办清郊管理区农民实业用地，被征用土地中包括了上诉人后岗居民三小组所有的19.34亩土地。2009年3月27日，第三人清郊居委会受凤城街道办委托与上诉人后岗居民三小组签订《征地协议书》。由于凤城街道办是清城区政府的派出办事机构，因此征地协议可视为是被上诉人清城区政府组织实施的。综上可见，被上诉人清城区政府是本案所诉征地行为的组织实施者，上诉人后岗居民三小组以清城区政府为被告提起诉讼并无不妥。原审法院认为本案征收土地行为和征收适格的主体为清远市政府，认为上诉人错列被告从而依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款的规定，驳回上诉人后岗居民三小组关于征地行为违法的起诉错误，本院予以纠正。另外，根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定：“下列案件不交纳案件受理费……（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；……”。原审裁定驳回原告起诉后仍由原告负担案件受理费不当，本院予以指出。
综上，上诉人关于清城区政府为本案适格被告的上诉理由成立，本院予以支持。原审裁定驳回起诉确有错误，本院依法予以撤销。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第17号行政裁定；
二、本案指令清远市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄伟明
代理审判员 刘德敏
代理审判员 罗 燕
二〇一六年三月二十一日
书 记 员 刘 丹