吉林省和龙林区基层法院
行 政 判 决 书
（2017）吉7502行初1号
公益诉讼人吉林省和龙林区人民检察院，住所地和龙市站前街**号。
法定代表人赵延民，检察长。
委托代理人葛桂英，检察员。
委托代理人秦洪春，检察员。
被告延边朝鲜族自治州林业管理局，住所地吉林省延吉市长白山西路99号。
法定代表人王连弟，该局局长。
诉讼代表人申泰国，该局副局长。
委托代理人孙宗华，男，1964年4月9日生，延边朝鲜族自治州林业管理局法制办主任，住延吉市河南街白眉社区十六组。
委托代理人李太兴，男，1966年9月23日生，朝鲜族，白河林业局资源处处长，住吉林省安图县二道白河镇西城区四组。
公益诉讼人吉林省和龙林区人民检察院(以下简称公益诉讼人)诉被告延边朝鲜族自治州林业管理局（以下简称林管局）不依法履行法定职责一案，经吉林省延边林区中级法院指定管辖，本院于2017年3月31日给予立案，于2017年4月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。公益诉讼人吉林省和龙林区人民检察院委托代理人葛桂英、秦洪春，被告延边朝鲜族自治州林业管理局代表人申泰国及委托代理人孙宗华、李太兴到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，吉林省白河林区人民检察院在开展保护森林资源专项检察监督工作中发现，2008年6月9日吉林省白河林业局与莱州市洪林石材场签订了使用开发矿山协议书，协议规定成立安图县白河红石采石场，法定代表人张洪良。白河林业局负责办理采矿许可证和采矿场林地占用许可证，提供建设石材加工场地；莱州市洪林石材厂负责矿山开采及加工。双方分成比例为3:7。为此，白河林业局先后办理了采矿许可证和采矿场林地占用许可证。2009年12月，经国家林业局批准白河林业局临时占用林地2.8公顷，其中用于红石采石场临时占用林地1.2公顷，期限2年，期满恢复原状。2012年5月，在临时占用2年期限届满前，白河林业局经被告林管局同意又逐级向省厅、国家林业局申报重新承包占用林地1.2公顷用于石场开采的请示报告，请示将该林地批为永久占地，但至今该请示未得到批复。期间，白河红石采石场继续开采石料，进行生产活动。因存在未批先占行为，该场于2012年9月被白河林业局作出了“擅自改变林地用途2000平方米，罚款20000元及限期恢复林地植被”行政处罚。2015年，安图县国土资源局发现白河红石采石厂未批先占林地29600平方米，于2015年3月30日向白河林业局作出了“白河林业局退还非法占用的土地并限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其设施，恢复土地原状，罚款59300元”的行政处罚决定。白河林业局在法定期限内没有对该行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼，同时不履行该决定，安图县国土资源局于2015年6月30日依法作出了履行行政决定催告书，向该局进行催告。2016年8月19日，白河林区人民检察院委托白河林业局规划设计对安图县白河红石采石场进行了实地测量证实，认定该采石场实际非法侵占林地面积为3.34公顷，位于红石林场61林班2小班，权属为国有林地。
2016年9月29日白河林区人民检察院向延边朝鲜族自治州林业管理局发出延白林检行公建（2016）3号检察建议书，要求其依法对安图县白河红石采石场非法侵占国有林地3.34公顷的行为进行处理，采取有效措施，恢复被破坏的林地植被。2016年10月26日被告林管局对检察建议做出回复：“根据最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释第一条第二款的规定，延边州林管局决定对安图县白河红石采石场非法侵占国有林地3.34公顷林地制定恢复计划。上报延边林管局备案，由延边林管局资源部门对恢复情况进行监督落实”。2016年12月2日白河林业局向白河林区人民检察院发来《白河林业局关于安图县白河红石采石场占用林地整改情况的函》，称该采石场超出审批面积占用的2.14公顷林地，已于收到建议书后进行还林，恢复原貌；二是原有批复的占用1.2公顷为临时占地，期限2年，白河林业局于2012年5月按程序向上级申报延期，但未得到批复；2016年8月30日，白河林业局再次呈报该处1.2公顷林地请示，如果未批复，白河林业局将立即安排该1.2公顷林地还林，恢复原貌。针对延边州林管局的回复和白河林业局的关于整改情况的函，和龙林区人民检察院于2016年12月6日对白河红石采石场非法侵占的3.34公顷国有林地现场进行了勘查查明：现已实现林地植被恢复面积2.16公顷，还有1.18公顷林地植被未得到恢复，国家和社会公共利益持续处于被侵害状态。虽然被告林管局复函称已对该区域1.2公顷林地、报请申请批准为永久性用地，目前正在等待审批结果，但鉴于该项申请曾于2012年5月提出过，且至今未得到批准，等待此次审批的结果，将使该区域林地恢复工作变得遥遥无期，国家和社会公共利益将持续处于被侵害状态。现依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向和龙林区基层法院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认延边朝鲜族自治州林业管理对安图县白河红石采石场非法占用林地的行为未依法全面履行监督职责违法；2、判令延边朝鲜族自治州林业管理局继续依法履行监督职责，限期恢复被违法占用和毁坏林地的植被。
被告林管局辩称，一、公益诉讼人在行政公益诉讼起诉书中认定安图县白河红石采石场非法占用国有林地，有1.18公顷林地至今未恢复原状情况属实，被告支持公益诉讼人提起的行政公益诉讼行为，接受并认真履行林区人民法院依法作出的公正裁判。二、被告按照检察建议要求依法履行了监督职责。白河林区人民检察院向被告发出延白林检公建[2016]3号检察建议书后，被告立即要求白河林业局依法履行职责，进行整改。截止2016年11月，该采石场超过原审批面积的2.14公顷林地已经完成还林，这部分森林植被已经得到了恢复。三、2009年12月经国家林业局批准临时占用的1.2公顷林地，使用期限为2年，已经超过使用期限。因维护林区公路和棚户区改造等工程需要，2016年8月，白河林业局再次提出占用该林地的初审意见。近日，经吉林省林业厅驻延边州专员办和延边林管局资源处等部门确认，该林地不符合审批条件，不予审核。根据此意见，被告将督促白河林业局及时组织还林，恢复植被。综上所述，在检察机关履行诉前程序，发出检察建议后，被告立即督促白河林业局进行整改，其中2.14公顷林地及时得到了恢复，其余1.2公顷林地在审批机关确认不予审批后，也将及时组织还林，因此，按照检察建议要求，被告基本履行了法定职责。今后，被告将进一步履职尽责，不断强化森林资源管理，及时打击破坏森林资源违法行为，维护森林资源安全。
本案的争议焦点是：被告是否存在未依法全面履行监督职责行为，公益诉讼人的诉讼请求是否应予支持？
庭审中，公益诉讼人提供了如下证据：
第一组证据：证明和龙林区人民检察院具有公益诉讼人诉讼主体资格。①案件交办函。证实：延边林区检察院分院于2016年11月24日指定和龙林区检察院办理。②吉林省人民检察院关于《对延边朝鲜族自治州林业管理局不依法履行职责案提起行政公益诉讼案件的请示》的批复。证实：2016年12月28日，经吉林省人民检察院同意该案向人民法院提起行政公益诉讼。
第二组证据：证明被告具有监管并恢复被侵占林地的行政执法权和法定义务，并具有被告诉讼主体资格。①延边州林业管理局与白河林业局签订的行政执法委托协议书，证实：2016年1月1日至同年12月31日，延边州林管局将行政区内行政处罚方面的部分行政执法权委托于白河林业局。②2012年5月3日，国家林业部给吉林省白河林业局颁发国有林权证，证实：该范围内森林资源为国家所有，并且由白河林业局经营管理。③吉林省白河林业局与莱州市洪林石材厂签订的合作开发矿山协议书，证实：2008年6月9日，白河林业局与莱州市洪林石材场签订协议，合作开发矿山。④林政稽查工作职责，证实：该部门工作职责包括管理林地，对非法侵占地林地的人进行行政处罚。
第三组证据：分两组证据证明被告林业管理局确有怠于履行监管职责。
（一）关于白河林业局对安图县白河红石采石场作出行政处罚的证据:①白河林区人民检察院于2016年07月18日拍摄的白河红石采石场挖山现场照片4张,证实：白河红石采石场侵占林地的情况。②白河林业局林业行政处罚决定书，证实：白河林业局对白河红石采石场处以两万元的罚款。③白河林业局罚款收据，证实：2015年6月19日，白河红石采石场李建中缴纳罚两万元的罚款。④白河林业局关于林区公路养护开采沙石料场项目存在未批先占行为依法处罚办结的情况报告，证实：2012年5月25号，开采沙石料场存在未批先占行为，并对当事人进行处罚。
（二）关于安图县国土局对安图县白河红石采石场作出行政处罚后怠于履行职责证据：①安图县国土局责令停止违法行为通知书、行政处罚决定书、行政处罚告知书、履行行政决定催告书，证实：白河红石采石场用地行为属于非法占地行为，安图县国土局责令白河林业局退还非法占用林地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其设施，恢复土地原状。对白河林业局所占土地处以罚款5万9千2百元。②安图县国土局罚款票据，证实：2015年6月19日白河林业局缴纳罚款，59200元。③白河林区人民检察院拍摄的白河红石采石场挖山现场照片。
第四组证据：关于白河林区人民检察院发出诉前检察建议的证据，证明白河林区人民检察院已于2016年9月29日针对被告林管局怠于履行职责的行为发出诉前检查建议，督促其依法履行职责。①立案决定书，证实：2016年9月26日对吉林省白河林业局的非法占用国有林地违法事实，决定立案。②白河林区人民检察院检察建议书，证实：2016年9月29日，白河林区人民检察院要求白河林业局依法对安图县白河红石采石场非法侵占国有林地3.34公顷的行为进行处理，采取有效措施，恢复被破坏的林地植被。③被告林管局对白河林区人民检察院检察建议书复函，证实：2016年10月26日，被告林管局对检察建议书已回复。
第五组证据：证明被告林管局在收到检察建议后仍未完全履行职责，对白河红石采石场作出行政处罚决定后，截止本案起诉前，仍未履行职责，没有采取有效措施，依法对被破坏林地植被进行恢复，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。①现场勘查笔录，证实：白河红石采石场非法侵占的3.34公顷国有林地，现已实现2.16公顷林地植被恢复，还有1.18公顷仍未恢复林地植被。②李振宇（白河林业局林政资源处副处长）的调查笔录一份。③李太兴（白河林业局林政资源部部长）的调查笔录一份。④吉林省白河林业局林政资源处提供的关于白河红石采石场相关情况说明，证实：红石采石场侵占林地情况。⑤2016年8月19日，白河林业局设计队提供的安图县白河红石采石场平面图、白河林业局的资源档案，证实：白河红石采石场位于红石林场61林班2小班，占地面积3.34公顷。⑥安图县白河红石采石场已整改部分现场照片4张。证实：安图县白河红石采石场非法占用林地部分已整改。安图县白河红石采石场未整改现场照片4张，证实：安图县白河红石采石场非法占用林地部分未整改。⑦国家林业局关于批准白河林业局临时占用林地许可决定，证实：2009年12月13日，国家林业局关于批准白河林业局临时占用林地。⑧白河林业局使用林地申请表，证实：2012年5月3号，白河林业局提出使用林地申请。⑨白河林业局开采砂石使用林地的请示，证实：2012年5月3日白河林业局提出使用林地申请。
第六组证据：关于开采砂石料场的相关文件。①延边州林业管理局关于白河林业局林区公路养护开采沙石料场占用林地的请示。②吉林省林业厅驻延边州专员办关于白河林业局公路养护开采砂石料场占用林地的审核报告。③延边州林业管理局关于白河林业局林区公路养护开采沙石料场占用林地的批复。④白河林业局林区公路养护开采沙石料场占用林地的请示。⑤关于白河林业局林区公路养护开采沙石料场占用林地请示的审核意见。⑥关于报送白河林业局林区公路及棚户区改造开采砂石料场使用林地初审意见的请示。⑦安图县白河红石采石场许可证。⑧安图县白河红石采石场营业执照（副本）。证明吉林省白河林业局与莱州市洪林石材场于2008年6月9日签订了使用开发矿山协议书。2009年12月，经国家林业局批准白河林业局临时占用林地2.8公顷，其中用于红石采石场临时占用林地1.2公顷，期限2年，期满恢复原状。2012年5月，在临时占用2年期限届满前，白河林业局经延边州林业管理局同意又逐级向省厅、国家林业局重新呈报了占用林地1.2公顷用于石场开采的请示报告，请示将该林地批为永久占地，但至今该请示未得到批复。
被告林管局提供了吉林省白河林业局白林资字【2016】263号关于报送白河林业局林区公路及棚户区改造开采砂石料场使用林地初审意见的请示文件一份，证明被告没有及时履行剩余1.18公顷林地恢复工作是有原因的，而不是怠于履行职责。
上述证据经质证，被告对公益诉讼人的证据1、2、6无异议，本院予以采信。被告对公益诉讼人的证据3、4、5的真实性无异议，对证据3、5的关联性提出异议，对证据4证明的问题持有异议。原告对被告提供的证据的真实性无异议，对证明的问题有异议。本院认为，公益诉讼人的证据3、4、5来源合法，内容真实，且与本案具有关联性，被告提出异议后虽提供了反驳证据，但因其证据不足以反驳公益诉讼人的主张，故对公益诉讼人的上述证据予以确认并作为定案依据。被告的证据因不足以证明其主张，故对其予证明的问题不予确认。
经审理查明，2008年6月9日吉林省白河林业局与莱州市洪林石材场签订了使用开发矿山协议书，协议约定成立安图县白河红石采石场，法定代表人为张洪良。白河林业局负责办理采矿许可证和采矿场林地占用许可证，提供建设石材加工场地；莱州市洪林石材厂负责矿山开采及加工。双方分成比例为3:7。为此，白河林业局先后办理了采矿许可证和采矿场林地占用许可证。2009年12月，经国家林业局批准白河林业局临时占用林地2.8公顷，其中用于白河红石采石场临时占用林地1.2公顷，期限2年，期满恢复原状。2012年5月，在临时占用2年期限届满前，白河林业局经被告林管局同意又逐级向省厅、国家林业局申报重新承包占用林地1.2公顷用于石场开采的请示报告，请示将该林地批为永久占地，但至今该请示未得到批复。期间，白河红石采石场继续开采石料，进行生产活动。因存在未批先占行为，该场于2012年9月被白河林业局作出了“擅自改变林地用途2000平方米，罚款20000元及限期恢复林地植被”的行政处罚。2015年，安图县国土资源局发现白河红石采石厂未批先占林地29600平方米，于2015年3月30日向白河林业局作出了“白河林业局退还非法占用的土地并限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其设施，恢复土地原状，罚款59300元”的行政处罚决定。白河林业局在法定期限内没有对该行政处罚决定申请行政复议和提起行政诉讼。2015年6月19日白河林业局缴纳了罚款59300元。但未履行退还非法占用的土地并限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其设施，恢复土地原状的处罚决定。安图县国土资源局于2015年6月30日向白河林业局依法作出了履行行政决定催告书，向该局进行催告。2016年8月19日，白河林区人民检察院委托白河林业局规划设计处对安图县白河红石采石场进行了实地测量，认定该采石场实际非法侵占林地面积为3.34公顷，位置位于白河林业局红石林场61林班2小班，权属为国有林地。2016年9月29日白河林区人民检察院向被告林管局发出延白林检行公建（2016）3号检察建议书，要求其依法对安图县白河红石采石场非法侵占国有林地3.34公顷的行为进行处理，采取有效措施，恢复被破坏的林地植被。2016年12月2日白河林业局向白河林区人民检察院发来《白河林业局关于安图县白河红石采石场占用林地整改情况的函》称：一是该采石场超出审批面积占用的2.14公顷林地，已于收到建议书后进行还林，恢复原貌；二是原有批复的占用1.2公顷为临时占地，期限2年，白河林业局于2012年5月按程序向上级申报延期，但未得到批复；2016年8月30日，白河林业局再次呈报该处1.2公顷林地请示，如果未批复，白河林业局将立即安排该1.2公顷林地还林，恢复原貌。和龙林区人民检察院于2016年12月6日对白河红石采石场非法侵占的3.34公顷国有林地现场进行了勘查查明：现已实现林地植被恢复面积2.16公顷，尚有1.18公顷林地植被未得到恢复，国家和社会公共利益持续处于被侵害状态。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内地森林资源具有保护和监管职责，当事人逾期不履行行政处罚决定的，可以申请人民法院强制执行。本案中，白河红石采石场违法占地行为始于2012年。2012年9月白河林业局对红石采石场作出了罚款、限期恢复林地植被行政处罚决定。但在违法行为人逾期不履行行政处罚决定的情况下，被告怠于履行法定监管职责和督促白河林业局在法定期限内向人民法院申请强制执行的职责，未能及时有效制止侵占林地违法行为的持续发生。被告在接到公益诉讼人发出的检察建议后，督促白河林业局对红石采石场非法侵占的3.34公顷国有林地恢复植被面积2.16公顷，仍有1.18公顷林地植被未得到恢复。被告虽履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;”之规定，本案被告改变部分违法行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法的主张于法有据，应予支持。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认延边朝鲜族自治州林业管理局对安图县白河红石采石场非法占用林地的行为未依法全面履行监督职责违法；
二、责令延边朝鲜族自治州林业管理局继续依法履行监督职责，限期恢复被违法占用和毁坏林地的植被。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边林区中级法院。
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审判长 李 鲜
审判员 朱宪军
审判员 李忠欣
二〇一七年五月九日
书记员 万 策