江西省鹰潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）鹰行终字第27号上诉人（原审原告）江西省贵溪市罗河石膏矿，住所地：江西省贵溪市罗河镇。法定代表人桂富根，经理。委托代理人陈晟晟，江西雄石律师事务所律师。被上诉人（原审被告）贵溪市国土资源局,住所地贵溪市建设大道(国土大厦)。法定代表人付新荣，局长。委托代理人琚雁飞，该局维稳信息员。委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。上诉人江西省贵溪市罗河石膏矿因诉贵溪市国土资源局地矿行政决定一案，不服贵溪市人民法院作出的（2015）贵行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人江西省贵溪市罗河石膏矿法定代表人桂富根及其委托代理人陈晟晟，被上诉人贵溪市国土资源局委托代理人琚雁飞、严福生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定事实如下，2013年5月6日、8月11日、8月21日，贵溪市雷溪乡先后出现地面塌陷情况。经江西省地质环境总站对雷溪乡“麻雀港”段地面塌陷区的勘探结论，认为塌陷是由于开采石膏形成的采空区顶板岩石受水浸泡软化，在原石、次生裂缝的共同作用下而产生。雷溪乡塌陷事故，可能影响，甚至危及到当地村民生命财产安全，引起了当地村民很大程度上的恐慌。2013年5月8日，贵溪市人民政府召开罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议，即召开罗塘石膏矿区范围内矿山企业会议，要求采取防范措施，要求生产矿山停产自查，协助工作等。出席会议的企业有贵溪二水石膏矿、贵溪市承信石膏矿、罗河石膏矿等。2013年8月21日晚11点，贵溪市人民政府召开8.21千年畈地面塌陷专题会议，在该次会议中明确将成立工作组专门解决此事，并根据雷溪乡地面塌陷危害情况，由被告贵溪市国土资源局负责对全市石膏矿企业下达停产整顿通知书。2013年8月23日，被告贵溪市国土资源局作出贵国土资字〔2013〕33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》，向包括原告在内的贵溪市各家石膏矿企业下达，要求各石膏矿企业立即停止生产，进一步自查整顿。在贵溪市人民政府关于印发贵溪市雷溪塌陷地质灾害处置工作方案的通知以及关于贵溪市罗塘石膏矿采空区地面塌陷调查处置协调会议纪要中也明确就雷溪地面塌陷事故后各部门应采取的应对措施。其中，公安机关负责收缴各石膏矿的炸药；安监部门进行安全大检查，被告则负责对全市石膏矿采取停产整顿措施。原告江西省贵溪市罗河石膏矿接到被告贵溪市国土资源局下达的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》后，停止了一切生产，重新对矿山进行井上井下测绘，签订企业法人承诺书。经过原告自查和赣西测绘院及地勘部门地质灾害评估，原告认为自己达到恢复生产的要求，于2013年12月4日向贵溪市政府提交书面报告，要求恢复生产。贵溪市政府将该报告转交给被告，由被告对原告进行答复。2014年1月8日，被告作出贵国土资字〔2014〕1号《关于要求恢复生产的回复意见》，对原告要求复产提出四点回复意见：一、你矿要根据鹰潭市国土资源局、财政局、环境保护局《关于核定矿山环境治理和生态恢复保证金的通知》要求，缴清矿山环境治理和生态恢复保证金。二、由你矿委托有资质的单位对矿山现状的安全性进行调查评价，根据评价结论确定是否需要进行治理和调整，完善《矿山资源开发利用方案》。三、由矿山企业对处于影响的房屋应委托有资质的单位进行勘查、设计、施工，或对影响房屋进行搬迁。四、由相关部门和罗河镇政府及相关村委会、村小组出具同意恢复生产的意见。原告认为被告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》的行政行为已经严重损害了原告的合法权益，为此，原告提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的上述两个行政行为。原审法院认为，被告贵溪市国土资源局依法具有行政主体资格。被告向原告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》具有法律上的拘束力，具有可诉性。对于本案是否超过起诉期限问题，原审法院认为，由于被告向原告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》未告知其诉权和起诉期限，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”故对被告提出本案超过起诉期限不予认可，原告提起行政诉讼未超过起诉期限。对于被告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》的行为是何种类型的行政行为，是否符合法律规定。被告提出其涉案行政行为属于突发事件应急措施。具体本案中，在雷溪乡出现地面塌陷事故后，为紧急应对当时塌陷事故情形，被告在贵溪市人民政府组织领导下，按照贵溪市人民政府召开的专题会议和紧急会议部署的工作安排，依据《中华人民共和国突发事件应对法》，下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》具有一定的紧迫性，其行为是为了保护不特定多数村民的生命和财产安全。故被告下发《停产整顿通知》行为是针对贵溪市石膏矿区当时塌陷事故后采取的突发事件应急措施，不是针对原告的行政处罚。该行政行为，程序合法，符合法律规定。被告下发《关于要求恢复生产的回复意见》行为与下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》行为虽是两个独立的行政行为，但其是被告在贵溪市人民政府统一组织领导下，采取突发事件应急措施后的一个关联行为，两者有一定的紧密性，其并不是针对原告的行政处罚。因此，被告下发《关于要求恢复生产的回复意见》的行政行为程序合法，符合法律规定。综上，被告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》的行政行为，事实清楚，程序合法，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院作出如下判决：驳回原告江西省贵溪市罗河石膏矿的诉讼请求。上诉人江西省贵溪市罗河石膏矿不服一审判决，向本院提起上诉称：1、贵溪市雷溪乡出现的地面塌陷情况并未造成人员伤亡和较大损失，只是带来不利影响，不属于“造成或者可能造成严重社会危害”的情形，故不能采取应急措施予以应对；2、被上诉人贵溪市国土资源局下发的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》是超越职权，应当由县级以上人民政府采取应急处置措施；3、被上诉人贵溪市国土资源局下发《关于要求恢复生产的回复意见》的行为实质上是针对上诉人作出停产的行政处罚，该行政处罚违反法定程序，应当予以撤销。一审法院认定事实错误，适用法律明显不当，恳请二审法院依法撤销一审判决；依法撤销被上诉人贵溪市国土资源局下发的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人贵溪市国土资源局辩称：1、被上诉人于2013年作出《停产整顿通知》的行为系在贵溪市人民政府统一组织下依据贵溪市人民政府会议纪要和文件规定依法作出的应急措施，不是针对上诉人而采取的行政处罚；2、被上诉人对全市石膏矿下发停产整顿通知书，是在县级人民政府统一组织下，依据贵溪市政府地质灾害事故处置工作组的的会议纪要和文件规定作出的相关行为，没有超出职权；3、上诉人存在重大安全隐患，被上诉人下发的《关于要求恢复生产的回复意见》符合法律、行政法规规定。一审判决事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请二审法院予以维持。被上诉人贵溪市国土资源局向一审法院提交的证据有：第一组证据：组织机构代码证。第二组证据：1、罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议；2、8.21地面塌陷专题会议；3、证明；4、贵溪市人民政府关于应发贵溪市雷溪坍塌地质灾害处置方案的通知；5、关于贵溪市罗塘石膏采空区地面坍塌调查处置协调会议纪要。第三组证据：1、关于部分村民反映石膏矿严重污染环境影响该村村民的生存答复函；2、关于解决石膏矿3#井附近村民饮水问题的协议；3、安全生产大排查记录表；4、鹰国土资〔2011〕24号关于核定矿山环境治理和生态恢复保证金的通知；5、矿山地质环境保护与恢复治理方案；6、罗河镇安全生产集中大检查隐患排查工作总结。第四组证据：1、关于要求关闭罗河石膏矿和罗河承信石膏矿的请示报告；2、关于要求调处罗河石膏矿、承信石膏矿相关问题的报告。第五组证据：1、江西省人民来访接待中心转办单两份；2、恳请政府解决困难之报告；3、恳请政府解决困难的报告；4、公告；5、强烈要求关闭罗河2号石膏矿赔偿报告人损失的报告；6、申请房屋迁移的报告；7、血泪陈书；8、民生通道情况反映；9、关于贵溪市罗河镇周家村周家组周小秋等村民反映罗河2号石膏矿自非法开采的调查核实情况汇报。第六组证据：1、贵溪市罗塘石膏矿区采空地面坍塌发展趋势分析暨防治措施研讨会专家论证意见；2、贵溪市雷溪乡雷溪、二水、贵溪石膏矿采空地面塌陷2012年11月至2014年10月检测资料分析意见。第七组证据：1、《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》、《关于要求恢复生产的回复意见》及送达回执；2、关于陈承纪、桂福根要求恢复生产信访事项答复意见书；3、关于贵溪市罗河石膏矿和承信石膏矿要求恢复生产的专家咨询意见。被上诉人贵溪市国土资源局向一审法院提交的法律依据有：《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第四十八条、第四十九条、第五十八条；《地质灾害防治条例》第七条、第二十八、第三十条、第三十一条；《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条。上诉人江西省贵溪市罗河石膏矿向一审法院提交的证据有：1、营业执照组织机构代码证；2、采矿许可证；3、安全生产许可证；4、贵溪市环境保护局关于同意贵溪市罗河石膏矿恢复生产的通知；5、关于要求石膏矿企业停产整顿的通知；6、贵溪市罗河石膏矿井上井下对照图；7、关于贵溪市罗河石膏矿要求复产的报告；8、关于要求恢复生产的回复意见。经庭审质证,本院查明的事实与原审判决查明的事实基本相同。本院认为，被上诉人贵溪市国土资源局作为县级国土资源主管部门，具有对土地矿产资源实施监督管理的法定职责。本案中，与上诉人所在矿区相邻近的石膏矿采矿区（雷溪乡石膏矿区）先后出现地面塌陷事故，属于地质灾害突发事件。该地质灾害严重影响当地人民群众的生命财产安全，已引起当地村民恐慌，上诉人所在矿区与发生事故的矿区相距较近，因此存在安全隐患，属于《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款中规定的“造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、…”的情形，为确保当地人民群众的生命财产安全，故行政机关有对相关石膏矿开采企业采取停产整顿应急措施的必要。被上诉人在贵溪市人民政府组织领导下，按照贵溪市人民政府要求，向全市各石膏矿下发《停产整顿通知》，是为了保护当地村民的生命、财产安全，防止地质灾害的进一步扩大，而对各石膏矿采取的一种保障性的强制措施，不具有惩罚性，该《停产整顿通知》不属于行政处罚。《中华人民共和国行政强制法》第三条规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。同时《中华人民共和国突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应”。本案中，雷溪乡石膏矿区发生地面塌陷后，贵溪市人民政府为保护当地村民的生命、财产安全，连夜召集相关部门召开紧急会议，采取相应措施，积极应对该地面塌陷事故。被上诉人根据贵溪市人民政府召开的专题会议和紧急会议部署的工作安排，向各石膏矿下发《停产整顿通知》，要求全市各石膏矿企业立即停止生产进一步自查整改，并无不当，也并未超越职权。贵溪市国土资源局在下发《停产整顿通知》后，在接到上诉人恢复开采申请后，根据专家论证意见，提出相应的条件，作出《关于要求恢复生产的回复意见》，该《回复意见》只是要求上诉人提供符合安全生产条件的相关材料，不具有惩罚性，其系前述行政应急措施的延续，并非行政处罚。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人江西省贵溪市罗河石膏矿负担。本判决为终审判决。审判长  汪富华审判员  钱强森审判员  汪彩霞二〇一六年一月二十五日书记员  蒋慧卿