山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行初字第70号
原告户新梅。
委托代理人潘正新。
原告户新芹。
原告户新惠。
被告德州市人民政府。
法定代表人陈飞，市长。
委托代理人王炎，德州市国土资源局工作人员。
委托代理人付胖胖，德州市国土资源局工作人员。
共同被告山东省人民政府。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府工作人员。
委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
第三人德州中商博大置业有限公司。
法定代表人张云东，董事长。
委托代理人殷鲁清，该公司部门经理。
第三人德州嘉汇房地产开发有限公司。
法定代表人黄立仁，董事长。
委托代理人殷鲁清，德州中商博大置业有限公司部门经理。
原告户新梅、户新芹、户新惠不服被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中出让国有土地使用权的行政行为，于2015年9月29日向本院提起行政诉讼，经本院释明，原告对起诉状进行修改后，本院于2015年10月10日立案，于2015年10月12日向被告送达了起诉状副本及举证通知书等相关文书。本院依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案，原告户新梅、户新芹、户新惠、户新梅的委托代理人潘正新，被告德州市人民政府的委托代理人王炎，付胖胖，共同被告山东省人民政府的委托代理人赵军、鲁伟涛，第三人德州中商博大置业有限公司和第三人德州嘉汇房地产开发有限公司的共同委托代理人殷鲁清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年7月28日被告德州市人民政府作出德政字（2008）57号《德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复》，同意收回包括德州市德城区米市街范围地块（即2008-037号地块）在内的几宗土地使用权并公开出让上述土地。四原告不服，向山东省人民政府申请行政复议，2015年9月16日省政府作出鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》，复议维持了德州市人民政府对2008-037号土地使用权的出让行为。
原告户新梅、户新芹、户新惠诉称：一、原告户新梅及其家人长期居住在德州市德城区米市街108号。2011年4月16日德城区新湖办事处拆迁，称该地段为棚改项目，在原告毫不知情的情况下，土地使用权已经违法收回、出让3年了，该行为侵犯了原告的合法土地使用权。由于拆迁办拒不执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》因此未达成搬迁协议，后在未达成协议也未补偿的情况下对原告的房屋实施了强拆。2015年4月29日我们得知我们的土地使用权被收回、出让了，但我们合法取得的德土国用（99）第04231号土地证没有注销，因此我们仍有合法的土地使用权。二、依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、五十八条的规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。被告收回并出让原告的土地使用权的行为明显违反了上述规定。综上，原告认为其依法取得的德土国用（99）第04231号土地证没有注销仍享有合法的权益，德州市收回、出让原告的土地使用权违法。请人民法院依法判决，维护原告的合法权益。其诉讼请求为：请求确认德州市人民政府出让原告的土地使用权违法、无效。
三原告为证明自己的主张，向本院提交了八份证据：证据1是德土国用（99）字第04231号国有土地使用证，土地使用权人为马玉珍。证据2是房权证鲁德字第××号房屋所有权证，房屋所有权人为马玉珍。证据3为信息公开申请表及德州市政府信息公开工作办公室出具的（2015）第5号非本机关政府信息告知书。证据4是信息公开申请表及德城区人民政府作出的关于政府信息公开申请的答复书。证据5是德政字（2008）57号德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复及鲁政复决字（2015）372号复议决定书。证据6是米市片区棚户区改造工作手册。证据7是来访事项转送单。证据8是顺城社区居委会出具的关于马玉珍房屋产权的证明。证据1、2、8用来证明原告有合法的产权和土地使用权。证据3、4、5用来证明原告才获知土地使用权被收回、出让，并申请了行政复议。证据6、7用来证明征收时间，也证明出让时间早于征收时间。证据7证明房屋被强拆时间。
被告德州市人民政府辩称，一、我机关出让德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权是严格依法作出的。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《城市房屋拆迁管理条例》第七条的相关规定，经德州市规划局对德州市德城区米市街地块作出规划设计条件后，德州市国土资源局拟定《德州市国土资源局关于公开出让国有建设用地使用权的请示》，我机关于2008年7月28日作出了《德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复》，同意收回并出让。2009年1月21日德州市国土资源局作出《公开出让国有建设用地使用权公告》，根据出让情况在市场网发布了《土地成交结果公告》并与德州嘉汇房地产有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让程序符合法律规定。二、我机关出让德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权没有侵犯原告权益。原告取得土地使用权系划拨性质，我机关根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定，收回并出让该涉案地块符合法规规定，至于原告在起诉状中提到补偿问题是另外一个行为，与本案无关。原告提出我机关出让该地块侵犯其土地使用权是不符合事实的，根据当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，收回并出让土地是进行拆迁安置的前提条件，所以我机关收回并出让此地块并没有侵犯原告的任何权益。三、我机关的出让行为与原告没有利害关系，原告不符合起诉条件。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第一款规定提起诉讼应当符合第二十五条之规定；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定。基于以上事实与法律规定，我机关认为原告不具备起诉资格，不符合起诉条件。综上，请求人民法院依法驳回原告起诉。
共同被告山东省人民政府答辩称：一、省政府作出的鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》程序合法。2015年6月2日，省政府收到原告以德州市人民政府为被申请人的复议申请，经原告于6月23日补正材料后，依法予以受理，2015年8月11日省政府就该案召开了听证会。因案情复杂8月14日作出延期通知，2015年9月16日，作出鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》。二、省政府作出的鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，内容适当。省政府认为因德州市城市建设规划的需要，德州市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，决定收回该争议地块的国有土地使用权并由德州市国土资源局适时公开出让。经德州市规划局对相关地块作出规划设计条件后，德州市国土资源局依法对上述地块的收回及出让事宜拟定《关于公开出让国有建设用地使用权的请示》报德州市人民政府批准。德州市人民政府作出《关于同意公开出让国有建设用地使用权的批复》，同意收回上述地块的国有土地使用权并适时公开出让。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定，德州市人民政府出让该地块使用权符合法律法规的相关规定，原告在争议地块有建筑物，应当获得合理补偿，但是补偿行为是独立于国有土地出让行为的另一个行为，原告可通过其他法律途径解决，因此省政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，内容适当。三、省政府作出的鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》适用法律正确。综上省政府作出的复议决定符合法定程序，认定事实清楚、证据确凿、内容适当、适用法律正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告德州市人民政府和共同被告山东省人民政府于法定举证期限内共同举证以下5份证据。证据1是德政字（2008）57号《德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复》；证据2是德规设（2008）第034号德州市德城区米市街地块规划设计条件；证据3是德国土资发（2008）112号德州市国土资源局关于公开出让国有建设用地使用权的请示；证据4是德州市国土资源局《公开出让国有建设用地使用权公告》；证据5为中国土地市场网土地成交公示。上述证据用于证明国有土地出让行为事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。
共同被告山东省人民政府另单独向本院提交了两组证据，第一组证据共3份。因在庭审中其主张第二组不再举证，本院对该组证据不再质证、认证。第一组证据1为行政复议申请书；证据2为《补正行政复议通知书》、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《关于召开听证会的通知》、听证笔录、《行政复议决定延期通知书》；证据3是鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》。上述证据用于证明省政府作出的复议决定程序合法。
第三人德州嘉汇房地产开发有限公司未提交书面答辩状，答辩意见同市政府意见。
第三人德州中商博大置业有限公司未提交书面答辩状，答辩意见同市政府意见。
两第三人均未提交证据。
经庭前证据交换及庭审质证，被告及共同被告对原告的证据1、2、8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据3、4、5无异议，认为信息公开答复书只能证明原告符合起诉期限。对证据6、7，关联性有异议，认为与土地出让行为没有关联。对原告提供的以上证据第三人德州中商博大置业有限公司和德州嘉汇房地产开发有限公司质证意见同被告。三原告对被告及共同被告共同提交的证据1真实性、关联性认可，合法性有异议；对证据2有异议，认为复印件不符合法律规定；对证据3、4真实性无异议，但认为证据4原告方没有收到；对证据5认可，但对实质出让行为不认可。第三人德州中商博大置业有限公司及第三人德州嘉汇房地产开发有限公司对上述5份证据无异议。三原告对共同被告山东省人民政府单独提交的第一组3份证据无异议。被告德州市人民政府及第三人德州中商博大置业有限公司、第三人德州嘉汇房地产开发有限公司对共同被告单独提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告证据1、2、8，能够证明原告对其祖母马玉珍在涉案土地上的房屋所有权及土地使用权享有继承权，与被诉行政行为存在利害关系，本院依法予以采信；对证据3，能够证明德州市人民政府认为潘正新申请的信息不属于本机关的掌握范围，做出了非本机关政府信息告知书，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据4，能够证明德城区政府未出台过米市街土地收回和土地出让的相关文件，本院在此证明范围内依法予以采信；证据5中的鲁政复决字（2015）372号复议决定书和德政字（2008）57号批复系本案的审查对象，在此不作为证据进行评判，对于关于召开听证会的通知，被告、共同被告及两第三人均无异议，本院予以采纳。原告证据6能够证明米市片区进行了棚户区改造，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据7与本案无关，本院依法不予采信。
被告及共同被告提交的证据1系本案审查对象在此不作为证据进行评判。证据2能够证明该出让地块进行了相关规划并且涉案土地在规划范围内，证据3、4、5证明德州市国土资源局出让涉案土地使用权向被告进行请示，被告批复同意后德州市国土资源局将2008-037号地块使用权公开出让并对出让结果进行公示的情况，本院在此证明范围内对上述证据依法予以采纳。
对共同被告山东省人民政府在举证期限届满后向本院提交的两组证据及同时提交的一份延期举证申请，因该证据系共同被告无正当理由逾期提供，本院不予以采纳。另延期举证申请因未在规定时间内提出，本院不予以准许，并当庭进行了告知。
经审理查明，原告户新梅、户新芹、户新惠系马玉珍的孙女，马玉珍在德州市德城区清真寺胡同108号拥有房产一处，并于1999年和2001年分别取得土地使用权证和房屋所有权证，土地使用权类型为划拨。2001年马玉珍去世，马玉珍的丈夫及唯一的儿子、儿媳也均已去世，三原告为马玉珍名下房产和土地的合法继承人。2008年7月3日德州市规划局作出德规设（2008）第034号规划设计条件，对米市街地块进行规划设计。2008年7月11日德州市国土资源局作出德国土资发（2008）112号《德州市国土资源局关于公开出让国有建设用地使用权的请示》，向被告德州市人民政府请示收回并适时公开出让部分国有土地使用权，其中编号为2008-037的地块包含了涉案土地。2008年7月28日被告德州市人民政府作出德政字（2008）57号《德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复》，同意了德州市国土资源局的请示。2009年1月21日德州市国土资源局就出让国有建设用地使用权进行了公告。2009年2月24日德州市国土资源局在中国土地市场网将成交结果进行公告，2008-037号土地使用权由德州嘉汇房地产开发有限公司竞得。三原告称2015年4月29日通过申请政府信息公开得知其土地使用权被收回、出让，因此向山东省人民政府申请行政复议，省政府于2015年6月2日收到复议申请，2015年6月23日经原告补正材料后依法予以受理，因案情复杂2015年8月14日省政府作出延期通知并送达，2015年9月16日省政府作出鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》，复议维持了德州市人民政府对2008-037号土地使用权的出让行为。三原告不服诉至本院。另查明三原告的房屋于2011年7月25日被拆除，德土国用（99）字第04231号国有土地使用证未被德州市国土资源局注销或收回，也未公告废止。
本院认为，一、三原告在清真寺胡同108号合法拥有房屋，其持有的德土国用（99）字第04231号土地权利证书未被注销，被告也未向其告知土地使用权被收回或送达任何关于土地使用权被收回的相关法律文书，因此原告对该土地仍享有法定权利。本案中被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中出让国有土地使用权的地块包括了三原告享有使用权的土地，但因德州市国土资源局在收到被告的批复后，没有履行相关收回程序，没有向原告告知其土地使用权已被批准收回并出让，也未对原告的土地使用权证书进行注销，而是直接根据该批复将涉案土地进行公开出让，故对被告德州市人民政府的批复出让行为，原告可以提起行政诉讼。2015年4月29日三原告经申请政府信息公开得知涉案土地的出让行为，并向山东省人民政府申请行政复议，省政府受理并维持了德州市人民政府对涉案地块的出让行为。因此，三原告于2015年9月29日向我院提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。综上，三原告提起本案诉讼符合起诉条件。
二、对于被告德州市人民政府出让涉案国有土地使用权是否合法的问题。首先根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划要求，可以无偿收回并依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。由此可知，对于划拨土地使用权市、县级人民政府有权无偿收回并依照该条例出让，被告德州市人民政府具有作出批准出让国有土地使用权的法定职权，但是出让的前提是该国有土地使用权已被依法收回，本案中，被告虽主张三原告的国有划拨土地使用权已经被依法收回，但是被告没有提供相关证据予以证明，履行了相关收回程序，且原告提供的房产证、土地使用权证等证据能够证明在涉案土地使用权出让时，原告对涉案土地仍享有合法权益。至起诉时原告的土地使用权证也未被注销，因此被告德州市人民政府在相关部门未完成涉案国有土地使用权收回的前提下直接将涉案土地使用权进行出让的行为违法。其次根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。本案中被告虽主张其出让涉案国有土地使用权符合法律规定、程序合法，但是被告没有提交证据证明，该国有土地使用权出让符合土地利用总体规划及年度建设用地计划。综上被告对涉案国有土地使用权出让行为违法，依法应予撤销，但因该涉案国有土地使用权已被第三人竞拍取得并进行房地产开发建设，撤销被诉行为会给国家、社会公共利益造成重大损害，因此，对该出让行为本院确认违法，但不予撤销。
三、对于共同被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，复议决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。本案中共同被告山东省人民政府作为复议机关应当提供证据证明复议程序合法，因其在举证期限内没有提交证明复议程序合法的相关证据，应当承担举证不能的不利后果。同时《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，复议机关作出复议决定时，应当经行政复议机关的负责人同意或集体讨论通过，本案共同被告没有提供相关证据证明，其做出复议决定符合本条规定。因此该复议决定程序违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十条第（一）、（三）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告德州市人民政府做出的德政字（2008）57号批复中出让原告享有权利的国有土地使用权的行政行为违法，但不撤销该行政行为。
二、撤销共同被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2015）372号《行政复议决定书》。
三、驳回三原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告德州市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 宋冬梅
代理审判员 张存章
人民陪审员 邹明国
二〇一六年二月二十六日
书 记 员 周晓萌