山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）聊行终字第22号
上诉人（原审原告）：山东省聊城东发制革厂。住所地：聊城市东昌府区张炉集镇花园村。
法定代表人：马燕东，经理。
委托代理人：邢子良，男，该公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）：聊城市盐务局。住所地：聊城市花园南路**号。
法定代表人：王俊君，局长。
委托代理人：吕磊，男，聊城市盐务局盐政稽查支队副支队长。
委托代理人：刘佃春，山东荣法律师事务所律师。
上诉人山东省聊城东发制革厂因诉被上诉人聊城市盐务局盐业行政处罚一案，不服山东省聊城市东昌府区人民法院（2015）聊东行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月31日公开开庭进行了审理。上诉人委托代理人邢子良，被上诉人委托代理人吕磊、刘佃春到庭参加诉讼。本案经山东省高级人民法院批准审理期限延长至2016年1月5日。本案现已审理终结。
原审法院认定：2014年6月至10月份，原告山东省聊城东发制革厂以每吨400元的价格从高唐县龙盛盐业有限公司购进工业盐，用于皮革的生产加工。被告认为原告涉嫌违规购进盐产品，于同年10月14日进行立案调查，同日对原告加工场所进行现场检查后，对原告购进的案涉物品进行先行登记保存，并对其中5袋随机抽样取证。2014年10月17日，山东省盐及盐化工产品质量监督检验站作出（W20141017）第353号检测报告，经检测，被告送检的样品氯化钠含量为92.12%，符合日晒工业盐二级技术指标要求。2014年10月20日被告作出聊城盐政登处字（2014）0156号《先行登记保存证据处理通知书》，将涉案物品作为证据使用。2014年10月28日被告要求原告提交购进工业盐的发票，作出聊城盐政罚告字（2014）0156号《行政处罚事先告知书》，告知被告对原告拟作出处罚依据的事实、理由、处罚的内容及原告享有的陈述、申辩权。11月11日作出聊城盐政责改字（2014）0156号《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令原告立即停止购进活动。同日被告作出聊城盐政处罚字（2014）0156号《行政处罚决定书》，以原告“2014年6月1日至2014年10月共计违规购进工业盐78吨，用于加工皮革，违反《山东省盐业管理条例》第二十一条第三款”为由，根据该条例第四十四条的规定，决定给予原告没收工业盐6.35吨、罚款105300元的行政处罚。原告不服，向聊城市人民政府提起行政复议，聊城市人民政府于2015年1月9日作出聊政复决字（2014）第161号《行政复议决定书》，维持了被告作出聊城盐政处罚字（2014）0156号《行政处罚决定书》的具体行政行为。原告仍不服，诉至法院，要求撤销被告作出的行政处罚决定。
原审法院认为：1999年6月23日，山东省人民政府鲁政发（1999）70号文《关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》，授权各市地盐务局行使本级政府盐业行政主管机构的职能，负责本行政区域内的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。被告聊城市盐务局作为聊城市区域内的盐务主管部门，对本区域内的盐业违法案件具有行政管理权和执法权。
本案中被告对原告购进的工业盐抽样送检，经检测被告送检的样品中氯化钠含量为92.12%，符合日晒工业盐二级技术指标，是盐产品。《山东省盐业管理条例》第二条规定：凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。第三条规定：本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。《山东省盐业管理条例》是2000年山东省人大常委会通过实施、并于2013年11月29日修改的地方性法规，在全省范围内适用。根据上述规定，被告据此适用盐业管理的法律法规对原告的行为进行调查执法于法有据，其行政执法主体适格。
《盐业管理条例》第二十条规定：盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府统一授权的单位统一经营。《山东省盐业管理条例》第二十条规定：设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。第二十一条第二款规定：纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。山东省人民政府令第230号《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》第558项设置了“盐产品批发经营企业审批”项目，规定：设立盐产品批发经营企业需经省盐务局审批。根据上述该规定，未经许可审批的企业不得从事盐产品的批发经营。根据上述规定，原告购进的工业盐经检测为盐产品，应向持有盐产品批发许可证的企业购进。
原告山东省聊城东发制革厂称所购买的工业盐是从国家批准的正规经营企业高唐县龙盛盐业有限公司购进的，销售单位合法，为证明其目的，原告提交了高唐县龙盛盐业有限公司的营业执照副本、组织机构代码予以证明。高唐县龙盛盐业有限公司的营业执照副本能够证明该公司依法成立，其经营范围为销售工业盐、饲料添加剂。但经营范围同时注明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。原告未能提交高唐县龙盛盐业有限公司的盐产品批发经营许可证，山东省盐务局作出的《关于聊城市盐务局查询高唐龙盛盐业有限公司盐产品批发经营资格请示的批复》证明该公司不具备盐产品批发经营资格，故对原告称从高唐县龙盛盐业有限公司购进工业盐不违背《山东省盐业管理条例》第二十一条第三款规定的主张，本院不予支持。原告从不具有盐产品批发许可证的企业购进盐产品，明显违反《山东省盐业管理条例》的相关规定。被告据此对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分。
原告称自己工厂购进工业盐用以加工皮革等，是使用者，《山东省盐业管理条例》第四十四条的处罚对象是经营者，而非使用者，被告适用该条对原告进行处罚，属于适用法律错误，且认定原告购进的工业盐数量错误。《山东省盐业管理条例》第四十四条规定：违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款。本案中原告从不具有盐产品批发许可证的企业购进盐产品，属于第四十四条中规定的“不按照规定渠道购进盐产品”情形，被告适用该条对原告进行处罚，并无不当。
关于原告购进工业盐的数量问题，在被告对李大生进行现场调查时李大生曾明确陈述了2014年6月份至10月份的购进数量，后又说记不清数量，以发票为准，但在处罚调查阶段被告给原告下达通知，要求其提供购盐发票，及后来的复议阶段直至本案开庭，原告均未能提交购进工业盐的发票。虽然原告否认李大生系原告单位厂长的职务，但认可李大生是车间主任，车间的生产、质量、工人都由李大生管理。根据李大生的管理权限，并结合李大生自述其与高唐县龙盛盐业有限公司签订购进工业盐的合同这一情况，李大生对原告购进工业盐的数量是确定的。被告据此认定原告违规购进工业盐78吨，事实清楚。
山东省物价局鲁价格发（2001）415号《关于工业盐价格问题的答复》：两碱以外的其他工业用盐实行政府指导价格，中准供应价格为非产区500元／吨，各盐业公司可以中准供应价格为基础，在上下各10%的幅度内浮动。聊城市为非产区，被告以450元／吨的价格，依据《山东省盐业管理条例》第四十四条对原告进行处罚，没收所剩盐产品6.35吨，罚款105300元，认定事实清楚，处罚幅度在法定范围内。
原告称2014年10月26日被告要求原告提供购盐发票的通知，是和《行政处罚事先告知书》同一天作出的，认为被告在没有查清购盐数量的情况下作出告知书，事实不清。同时认为聊城盐政罚告字（2014）0156号《行政处罚事先告知书》不是在处罚前作出的，是在复议期间被告找原告方李大生补签的，侵犯了其听证的权利，同时也违反了法定程序。但原告未能提交证据证明其认为两份材料为后补、侵犯其权利的主张，故本院不予支持。李大生在两份材料中均签署了收到日期为2014年10月28日，在处罚事先告知书中被告已明确告知了原告享有听证的权利及听证的程序。被告于处罚告知的同日要求原告方提交购进盐产品的发票，此时处于原告享有陈述、申辩权利期间，还未作出正式的行政处罚，原告如认为购进工业盐的数量存在错误，应提交购盐发票等证据，行使陈述、申辩权，被告此时要求其提交发票并不损害原告的实际权益。
综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告作出的聊城盐政处罚字（2014）0156号行政处罚决定。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人山东省聊城东发制革厂不服一审判决，上诉称：
高唐县龙盛盐业有限公司是在其经营范围内合法经营工业盐，其营业执照经营范围明确显示经营工业用盐，故上诉人购进工业盐并不属于擅自购买，不违反法律规定。2、被诉处罚决定程序违法。剥夺了上诉人陈述、申辩和要求听证的权利。并且，工业盐并非限制买卖的物品，国家并未规定对工业盐实行专营。3、被诉处罚决定适用法律错误。《山东省盐业管理条例》第四十四条处罚对象是经营者而非使用者，而上诉人并非经营者。4、原审法院认定上诉人购进78吨工业盐属于事实不清，上诉人实际购进了50吨盐。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审或者依法改判。
被上诉人聊城市盐务局答辩称：
被诉处罚决定程序正确。被上诉人在2014年10月28日作出的行政处罚事先告知书中明确告知上诉人陈述、申辩及听证权利，上诉人于同日签收，属于自己放弃了权利。2、被诉处罚决定适用法律正确。根据《山东省盐业管理条例》第二十、二十一条，《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可事项和取消、下放行政审批事项的决定》第558项之规定，设立盐产品批发经营企业需要经过省盐务局审批。本案中高唐县龙盛盐业有限公司未向山东省盐务局申请批准，上诉人营业范围内也注明了“依法须经批准的项目应经过相关部门批准后方可实施经营活动”。上诉人对于高唐龙盛盐业有限公司的相关经营项目是否经过批准有注意义务，故其行为属于擅自购进盐产品。
综上，被上诉人所作处罚决定正确，请求法院驳回上诉，维持原判。
经庭审质证、辩论，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。
本院认为：
（一）关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题
被上诉人认定上诉人擅自购进工业盐78吨，并提交了于2014年10月14日对上诉人公司员工李大生的询问笔录。对此上诉人主张其实际购进了50吨。李大生在调查笔录中称其具体经手了购进工业盐事宜，并详细说明了2014年6月-10月以来购进工业盐的数量情况，对于一共购进78吨的陈述具体明确。上诉人亦认可李大生是车间主任并管理车间具体工作，故李大生的陈述能够作为被上诉人认定购进工业盐数量的证据。虽然李大生又补充称“记不清购进数量，以发票为准”，但在被上诉人向上诉人下达了要求提供发票通知的情况下，上诉人直至被诉处罚决定作出乃至一审庭审结束时都未能提交购进工业盐的相关发票。二审时，上诉人虽然提交了四张发票记账联，但从发票记账联所显示的购进总数量也只有40吨，并不具有完整性，不能证明其总共购进了50吨工业盐的主张。并且，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条之规定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”故上诉人在二审期间所提交证据也不能否定被上诉人在处罚程序中所认定的事实。综上，被上诉人认定事实并无不当。
（二）关于被诉处罚决定作出程序是否正当的问题
上诉人称，被上诉人剥夺了其陈述、申辩及要求听证的权利。对此被上诉人称，被上诉人于2014年10月28日作出行政处罚事先告知书并向上诉人送达，其中明确告知了上诉人陈述、申辩及要求听证的权利。有李大生于同日出具的收到条为证。对此，上诉人称，李大生未在直接送达的告知书文本上签字而是出具了收到条，不符合常理和办案程序，对收到条出具的时间有异议。对此被上诉人称，李大生因为对告知书中关于罚款的问题不认可，故不肯在告知书上签字。但其对收到告知书文本本身并无异议，所以才采取了写收条的形式。上诉人对于收到条系单位员工李大生所写也无异议，虽然上诉人对书写时间有异议但并没有提交证据予以证明。该收到条能够证明上诉人收到了行政处罚告知书，故对上诉人所述未告知其相关权利并据此认为被上诉人程序违法的主张，本院不予支持。
（三）关于被诉处罚决定适用法律是否正确的问题
被上诉人作出处罚决定的法律依据为《山东省盐业管理条例》第四十四条。该条规定：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款。”对此上诉人主张，第一，上述条款适用对象为经营单位，而上诉人属用盐单位；第二，高唐县龙盛盐业有限公司属合法成立的盐产品经营企业，其营业执照经营范围明确载明可以销售工业盐，上诉人从该企业购进盐产品不属于擅自购进盐产品。被上诉人适用该法律条款对上诉人作出处罚属适用法律错误。
关于上述条款是否适用于用盐单位。首先，《山东省盐业管理条例》本身并未就处罚对象作出限制性规定。《山东省盐业管理条例》第二条规定：“凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。”第六条规定：“任何单位和个人都有遵守盐业管理法规的义务，并有权对违反盐业管理法规的行为提出检举和控告。”从上述条款可以看出，《条例》是对违法生产、加工、购销等各类行为的统一规范，任何单位和个人都在被约束的范围之内；《条例》第三十四条第一款第（二）项规定：“盐业行政主管部门和盐业行政执法人员依法履行下列职责：依法对用盐单位的盐产品进行实地检查；……”该条款则明确赋予了盐业行政主管部门对用盐单位进行查处的职权。
其次，《条例》针对设立盐产品批发经营企业和用盐单位购买工业盐等行为作出了限制性规定，明确了用盐单位在购买盐产品之前的审慎注意义务。《条例》第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”第二十一条第二、三款规定：“纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”根据上述法律规定，设立盐产品批发经营企业需要经过省盐业行政主管部门审批；用盐单位在购买纯碱、烧碱之外的其他盐产品时，必须对盐产品批发经营企业是否获得相应授权进行审查，不得擅自购进盐产品。结合上述《条例》的相关法条内容来看，第四十四条关于不按规定渠道购进盐产品的规定，并未将用盐单位排除在外，并未限制处罚对象为经营者。对上诉人所持主张，本院不予采纳。
上诉人作为用盐单位，在未审查高唐县龙盛盐业有限公司是否经过省盐业行政主管部门审批的情况下，擅自从该公司购买大量工业盐，而该公司营业执照经营范围一栏明确注明：依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。应认定上诉人未尽审慎的注意义务，属于第四十四条规定的“不按规定渠道购进盐产品”的行为。被上诉人据此对上诉人作出案涉行政处罚决定，适用法律正确。
综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚，程序正当，适用法律正确。原审法院判决维持并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人山东省聊城东发制革厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟庆杰
审 判 员 李海林
代理审判员 刘 鹏
二〇一五年十一月二日
书 记 员 路普光