平顶山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）平行终字第96号
上诉人（一审被告）郏县国土资源局。
法定代表人陈伟强，局长。
委托代理人朱命强，河南金年华律师事务所律师。
委托代理人姜会娟，郏县国土资源局工作人员。
被上诉人（一审原告）王俊征，男，1969年11月7日生，汉族。
委托代理人王振堂，男，1947年9月2日生，汉族。
委托代理人王福德，男，1948年6月24日生，汉族。
上诉人郏县国土资源局因土地行政赔偿一案，不服郏县人民法院（2014）郏行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人郏县国土资源局的委托代理人姜会娟、朱命强，被上诉人王俊征的委托代理人王振堂、王福德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，1994年3月，郏县王集供销社因债务案件，郏县人民法院决定对其房地产予以拍卖，由郏县人民法院和郏县土地局委托郏县王集乡王集村三组村民王振堂、王运兴具体办理，李会堂、王延臣也参加了拍卖组，共同对王集供销社的房地产进行了丈量和评估，并将空白土地使用证交给拍卖组填写。王俊征在此次拍卖过程中，以7000元的价格购买了房屋两间及院落一处，并持有集建（）字第15-1600号集体土地建设用地使用证（1995年办理）。1997年王俊征因该地与其伯父王振东发生纠纷。王俊征以王振东侵权为由诉至本院。1997年1月12日郏县人民法院作出（1997）郏民初字第24号民事判决，判决：“被告堆放在原告宅内的砖限判决书生效后十日内清除。”王振东不服一审判决，上诉至平顶山市中级人民法院。1997年6月11日平顶山市中级人民法院作出（1997）平民终字第275号判决，判决：“驳回上诉，维持原判”。1997年11月7日，郏县土地管理局作出郏土字（1997）37号文件《关于注销王俊征集体土地使用证的请示》，请示县政府注销王俊征——集建（）字第15—1600号集体土地使用证。1997年11月12日，郏县人民政府作出郏政行（1997）1号文件《关于撤销王俊征集体土地建设用地使用证的决定》：“一、撤销王俊征集体土地使用证（证号：集建字第15—1600号）；二、土地管理局应吸取教训，在今后的发证工作中不能再出现新的失误。”同日，郏县土地管理局工作人员持该文件到现场通知并阻挡王俊征建设该处位于公路旁的临街房，造成王俊征停止施工，部分建筑材料损失。1998年8月26日，王俊征以郏县土地管理局为被告向郏县人民法院起诉，请求判令被告履行职责，给其办理国有土地使用证。1998年10月15日郏县人民法院作出（1998）郏行初字第20号行政判决，判决：“责成郏县土地管理局于判决生效后十日内给王俊征办理国有土地建设用地使用证。”宣判后，郏县土地管理局不服，提起上诉。1999年2月2日平顶山市中级人民法院作出（1999）平行终字第2号行政裁定书，以原审违反法定程序为由，发回郏县人民法院重审。重审中，王俊征变更被告为郏县人民政府。1999年4月28日，郏县人民法院作出（1999）郏行初字第3号行政判决，判决：“责成郏县人民政府在判决生效后三十日内，作出相应的具体行政行为，逾期一日对郏县人民政府罚款一百元。”1999年5月20日，郏县土地管理局向县政府作出（1999）22号文件《关于对王集乡王集村三组村民王振东与王振堂两家土地使用权争议的调查报告》，提出处理意见为：“一、王振东交给王振堂现金2000元，该宗土地的使用权归王振东。二、如调解无效，该宗国有土地的使用权由政府无偿收回，另行拍卖。”1999年12月6日，郏县土地管理局下发郏土（1999）88号文件《关于对王集乡王集村三组村民王振东与王俊征土地使用权争议的调查报告》，认为：“在拍卖王集供销社的房地产时，拍卖组集体虽商定拍卖给王振东土地使用权，但王振东提供不出拍卖组收其转让款的收据，未经拍卖组集体决定，王振堂私自将争议土地使用权转让给王俊征，故王振东、王俊征均对争议土地没有使用权。由我局退还王俊征转让款2000元，争议的国有土地由我局管理使用”。2000年1月3日，郏县人民政府作出郏政行（2000）1号处理决定，决定：“双方争议的国有土地由县土地局管理使用，王俊征所交的转让款由土地局负责退回”。原告王俊征不服，向平顶山市人民政府申请复议。平顶山市人民政府于2000年4月17日作出平政复决（2000）第9号行政复议决定书，决定：“维持被申请人郏政行（2000）1号处理决定”。王俊征不服，向平顶山市中级人民法院提起诉讼。2000年9月4日，平顶山市中级人民法院作出（2000）平行初字第3号行政判决，判决：“撤销郏县人民政府2000年1月3日郏政行（2000）1号处理决定”。郏县人民政府不服，向河南省高级人民法院提起上诉，2000年11月14日，河南省高级人民法院作出豫法行终字第56号行政判决，判决：“驳回上诉、维持原判”。王振堂于2000年12月1日收到豫法行终字第56号行政判决书。郏县人民政府于2001年5月16日为王俊征颁发了
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国用（）字第15—1600号国有土地使用证。之后王俊征及其父王振堂在该土地上建起临街房6间。另查明，河南省统计局公布的2014年河南省各行业职工平均工资，其中批发和零售业为31485元／年。2013年7月18日王俊征之父王振堂代王俊征就其申请国家赔偿一案向郏县国土局出具信访保证书并代领救济款3万元。
一审认为，行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人、或者其他组织合法权益并造成损害由国家承担的赔偿责任。本案中，郏县国土资源局及其工作人员的行政行为存在过错，对王俊征造成了损害，王俊征诉请赔偿的合理部分郏县国土资源局应予赔偿。本案关于被告主体资格问题，从王俊征土地证的取得、撤销、再取得的全过程来看，郏县国土资源局未履行审慎义务，而将空白的土地使用证交于土地拍卖组填写，致使王俊征取得错误的集体土地使用证。而后来无论是1997年11月7日郏县土地管理局作出的“郏土字（1997）37号文件”，1999年5月郏县土地管理局作出的“（1999）22号”文件，1999年12月作出的“郏土（1998）88号文件”均对行政管理相对人王俊征产生了行政法意义上的权利义务关系，因此，以郏县国土资源局为被告是适格的。关于“一事不再理”问题，（2001）郏行初字2-2号行政赔偿裁定书及2012平行终字第43号行政赔偿裁定书，驳回了王俊征对郏县国土局的起诉，该裁定仅是程序方面的处理，其主要理由是：王俊征未履行行政赔偿确认——这一前置程序。现国家赔偿法已删除了这一前置程序，故王俊征的起诉本院应予受理。关于赔偿数额的问题，郏县国土局的具体行政行为与王俊征土地证的取得、撤销、再取得存在因果关系，故对此期间王俊征遭受的损失应承担损害赔偿责任。王俊征的具体损失主要体现在：1997年10月12日，郏县国土局工作人员持相关土地证撤销文件到现场通知并阻挡王俊征建设该处位于公路旁的临街房，造成王俊征停止施工部分建筑材料损失，及至2001年5月16日王俊征重新取得土地使用证这期间可得的临街房商业利益损失。对临街房可得的商业利益损失，因受外部经营环境及自身经营能力等诸多因素的影响，难以确定，根据公平原则，可参照2014年公布的从事批发零售业职工年度平均工资31485元／年工资计算。具体数额为：1997年11月12日—2001年5月16日共1270天，计110365元，对于部分建筑材料损失可根据原告的诉称酌定为5000元，共计115365元，郏县国土局应赔偿王俊征115365元。对于王俊征请求恢复其原来的集体土地使用证及其他诉讼请求，因无法律及事实上的依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条之规定，判决如下：一、被告郏县国土资源局于判决生效后30日内赔偿王俊征115365元；二、驳回王俊征的其他诉讼请求。
上诉人郏县国土资源局上诉称，一、一审认定赔偿主体错误。被上诉人申请赔偿的理由是错误撤销土地证给其造成的损失，而依据法律规定只有县、市级人民政府才有权办理或者撤销土地使用权证。这期间，土地管理机关仅是一个具体的办事机构，不是行政行为的主体，由此上诉人不能成为赔偿的主体。一审判决以上诉人在首次办证是未履行审慎义务以及后来作出的一系列文件，对王俊征产生了行政法意义上的权利义务关系，由此认定上诉人适格是错误的。虽然上诉人作出的文件对被上诉人有影响，但该影响必须在县政府作出具体行政行为后才产生。也就是讲上诉人的调查或具体工作，仅是行政行为的一个内部的、有机的组成部分。行政行为的内部流程行为，不能作为对外的依据。因此，一审认定上诉人为适格的主体错误。二、赔偿程序违法。依据《国家赔偿法》第9条和《审理行政赔偿案件》司法解释第4条的规定，被上诉人应当先向赔偿义务机关申请赔偿；申请人只有在赔偿义务人未在法定时间内做出处理，或对处理决定不服才可以提起赔偿诉讼。因此，一审法院直接受理被上诉人的请求并作出判决，显然程序违法。三、赔偿请求超过申请时效。依据《国家赔偿法》第39条的规定（修订前为第32条），申请国家赔偿的时效为2年。本案中，郏县人民政府在2001年5月16日就为被上诉人颁发了国有土地使用权证，该时间点应当视为王俊征申请国家赔偿的时效起算点。但是，王俊征直到2010年12月20日，才提起行政赔偿诉讼，中间时隔将近10年。因此，被上诉人已经丧失了申请国家赔偿的资格，人民法院应当直接驳回其请求。四、上诉人事前已经放弃赔偿请求。2013年7月，王俊征的父亲王振堂同意接受郏县国土资源局的3万元救济并出具书面保证书。该保证书明确载明了“不再告郏县人民政府和县国土资源局，不在要求赔偿”等。王振堂作出上述行为合法有效，可以视为相关行政机关已经与王俊征就赔偿问题达成了约定。既然王俊征已承诺接受3万元救济，不能重新提起诉讼，既然一审法院在诉讼中已经查明了该事实，就应当依据该约定，直接驳回王俊征的赔偿请求。五、在认定王俊征的损失时，一审判决存在明显的错误。将部分建材损失和可得利益同时认定，造成所谓损失的重复计算。计算可得利益所得是建立在房屋建成后从事商业的基础之上，如果再计算建材损失，就不应该再计算可得利益损失，因为建材已经转化为房屋的组成部分，其价值在可得利益中得到补偿。综上所述，本案赔偿义务主体不适合、诉讼程序违法和超过申请时效或申请人已放弃赔偿请求等问题，因此请二审人民法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人王俊征的赔偿请求。
被上诉人王俊征辩称，一、上诉人称：“一审认定赔偿主体错误”是上诉人以撤销文件为郏县人民政府下达的，就认为本案的赔偿义务机关是郏县人民政府。县政府下达决定的文件首先是根据土地局的请示政府的报告原文照抄下达的，又由县土地局具体实施撤销我的使用证，责令停业停工，收回我占有的土地等20多项无根据的行政事实行为，全部是郏县国土局职能部门为实现权钱交易具体操作和执行的。最高人民法院院长江必新在国家赔偿法专题讲座中对国家赔偿义务机关的确认明文指出：“谁侵权，谁就是赔偿义务机关为原则而确定的”又说国家赔偿诉讼中的赔偿义务机关与行政诉讼中的被告是不相同的，行政诉讼要解决的中心问题是行政行为的合法性问题，而赔偿诉讼所要解决的是赔偿责任的有无和大小的问题，它要弄清的问题是谁造成了受害人的损害，造成了多少损害，应当由谁承担赔偿责任的问题。因此，实际侵权的机关是不可缺少的当事人。根据江必新院长的讲话精神，一审认定的赔偿主体是正确的，上诉人提出的论调是错误的。二、上诉人称“赔偿程序违法”是睁眼说瞎话，我想郏县国土资源局对我提交过多份申请赔偿书，于2010年1月22日作出的134号文件及信访事项处理意见决定，可以证明一审的赔偿程序合法，符合国家赔偿法第9条和最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第4条的规定。三、上诉人称“赔偿请求超过申请时效”真是无理狡辩。本案从案发到现在我一直上访告状，诉讼打官司至今未结果，是因为上诉人的渎职造成的，不管从那一次计算，我都没有超过时效的期限。本案（2011）平行终字第78号行政裁决书已经确认我的赔偿申请没有超过时效的期限，已经确认郏县国土资源局是本案的赔偿义务机关。四、上诉人称“上诉人事前已经放弃赔偿请求”的保证书一事，有最高人民法院对此保证书的情形做出过多次答复，及最高人民法院国家赔偿案例的决定要旨讲明：“赔偿申请人曾接收所在单位支付的困难资助费并出具了保证书，放弃申请国家赔偿的权利，不能由此认定赔偿请求人丧失了获得国家赔偿的权利，赔偿申请人申请国家赔偿的权利是法定的，任何人不能予以剥夺。”五、上诉人称：“一审判决认定的损失错误”，将部分直接建材损失与营业损失同时计算，称是重复计算损失，纯属狡辩。王俊征正在营业的商店被你们违法行政造成破产的损失和王俊征拆除那间破平房的土地及其他白地上重新建商店房，被你们责令停工建房10年之久的原材料作废的损失，这两种损失是风马牛不相及的事，不属于对损失的重复计算。本来我对一审的计算赔偿数额和计算方式是不同意的。既然被告提出异议，请求二审重新审理我的24项赔偿请求如实作出判决，恢复原集体土地使用证：1、一审对营业收入的赔偿依照省从事批发零售业2014年上年度职工年平均工资计算不妥，不符合国家赔偿法第36条的规定，应依照全国上年度职工年平均工资计算或平顶山市上半年度职工年平均工资为妥。2、对造成商店破产损失时间应从1995年4月22日起——2005年2月5日恢复营业这天止。具体数额10年×365天×233.64元（平顶山市上半年度职工日平均工资）＝851786元。3、一审酌定对停工建房的损失赔偿5000元太少，违背事实，要求全额赔偿。作废的30000斤白灰，40吨水泥计19800元，200丁砖堆路边十年丢失轧烂损失8000元，造成两次停工付给工头工资与违约金13000元，合计40800元。4、针对上诉人造成我停业停工的20多项行为，根据国家赔偿法第36条规定的计算标准，我在一审提出的24项赔偿请求，提供出上百份的证据充分证明郏县国土资源局应如实赔偿。一审没有根据称，对于王俊征请求恢复原集体土地使用证及其他诉讼请求，因无有法律及事实上的依据，本院不予支持，这明显是对违法行为机关的庇护。5、造成停工之日应从1995年6月20日起计算到判决之日止。综上所述，请求中院驳回被告无事实无理由的上诉请求。针对提起诉讼的24项赔偿请求，和我提供的上百份证据加以证明的实际损失结果，对被告举证反驳不能的，法院就应当如数判决被告承担赔偿责任。
二审查明事实与一审相同。另查明，王俊征诉郏县国土资源局行政赔偿一案，郏县人民法院于2012年5月31日作出（2011）郏行初字第2-2号行政赔偿裁定，驳回王俊征的起诉。平顶山市中级人民法院于2012年11月27日作出（2012）平行终字第43号行政赔偿裁定维持了该裁定，后王俊征申请再审，平顶山市中级人民法院2013年11月15日作出（2013）平行申字第23号通知书驳回其再审申请。2014年4月6日王俊征再次向郏县人民法院起诉。
本院认为，一、本案王俊征诉郏县国土资源局行政赔偿一案已经两级人民法院审理终结，且再审申请也被驳回，（2011）郏行初字第2-2号行政赔偿裁定及（2012）平行终字第43号行政赔偿裁定均系现行国家赔偿法实施前作出且已生效，现一审原告王俊征又以同一被告、同样的事实和理由起诉系重复起诉，该起诉应予驳回。二、2013年7月18日王俊征代理人王振堂保证书保证“关于王俊征申请国家赔偿一案，经二审判决王俊征败诉以后，郏县政法委两任书记法外安抚，让县法院负责同县国土资源局协调，县国土资源局同意对我进行困难救济，为此我向领导保证：1、不再告郏县人民政府和县国土资源局；2、不再找赔偿；3、不再上访告状；4、不再找郏县国土资源局任何事情，坚决执行平行终字第43号裁定书。保证说到做到，请领导监督。”2013年8月15日王振堂收到郏县国土资源局救济款3万元。基于以上事实，原审法院判决认定事实不清、适用法律错误、程序违法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项，第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销郏县人民法院（2014）郏行初字第36号行政判决书；
二、驳回王俊征的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵新生
审判员 梁玉科
审判员 李 刚
二〇一五年六月十七日
书记员 王亚倩