增城市人民法院发文稿纸
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广东省增城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗增法行初字第44号
原告：增城市永宁街翟洞村东何经济合作社，住所地增城市。
法定代表人：何汉友。
原告：增城市永宁街翟洞村西何经济合作社，住所地增城市。
法定代表人：何伟航。
原告：增城市永宁街翟洞村廖屋经济合作社，住所地增城市。
法定代表人：陈汉明。
原告：增城市永宁街翟洞村花口经济合作社，住所地增城市。
法定代表人：张伟彬。
以上原告共同委托代理人：赵永丽。
被告：增城市国土资源和房屋管理局，住所地增城市。
法定代表人：向俊波。
委托代理人：陈龙。
委托代理人：江岚。
第三人：增城市永宁街塔岗村塱厦经济合作社，住所地增城市。
法定代表人：秦汝兴。
委托代理人：赵永丽。
原告增城市永宁街道办事处翟洞村东何经济合作社（以下简称翟洞村东何社）、增城市永宁街翟洞村西何经济合作社（以下简称翟洞村西何社）、增城市永宁街翟洞村廖屋经济合作社（以下简称翟洞村廖屋社）、增城市永宁街翟洞村花口经济合作社（以下简称翟洞村花口社）不服被告增城市国土资源和房屋管理局作出政府信息公开申请答复的行政行为，于2014年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月5日受理后，于同月9日向被告送达了《行政起诉状》及《应诉通知书》等。本院依法组成合议庭，于2014年6月25日、11月26日公开开庭审理了本案。四原告的共同委托代理人赵永丽，被告的委托代理人陈龙、江岚，第三人增城市永宁街道办事处塔岗村塱厦经济合作社（以下简称第三人塔岗村塱厦社）的委托代理人赵永丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告翟洞村东何社、翟洞村西何社、翟洞村廖屋社、翟洞村花口社诉称：l992年7月，广东省粤农房地产开发公司（以下简称粤农公司）分别与当时的增城市永和镇翟洞村、塔岗村（即原告及第三人）签订征地协议书，其中与翟洞村委签订的征地协议约定征用翟洞村耕地600亩，但因没有获得政府有关批准文件，协议中约定的土地并未交给粤农公司，一直由原告及第三人村民耕种至2004年。2004年9月份前后，增城市新塘镇人民政府以招商五羊一本田项目为由，强行占用粤农公司原预征地但未征耕地560亩，并多占用原告及第三人耕地300多亩，两者合计共计约900多亩土地，后经查其中约300多亩转交五羊一本田（广州）摩托有限公司进行使用，另有200多亩转至广东富银商贸有限公司名下，其余约400亩土地使用权人至今不明。2013年上半年，原告向增城市人民政府通过信访程序申请对该地纠纷进行处理。2013年3月26日，被告以增城市土地开发储备中心的名义作出了“增储复（2013）11号”文件回复原告称，产生纠纷的约900亩土地已被征用，该土地所有权归政府所有。为了依法处理与五羊一本田项目土地所有权和使用权纠纷，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，原告在2013年8月14日向被告申请对依法征用五羊一本田项目的用地权批准文件和上级政府及职能部门的审批文件及有关批准权限的人民政府的批准文件，对原告进行政府信息公开。政府信息公开期间，被告拒绝向原告公开政府信息。2013年9月24日，原告就被告的行政不作为向广州市国土资源和房屋管理局申请行政复议，2013年11月20日，广州市国土资源和房屋管理局作出《行政复议决定书》，以被告没有提供证明在法定期限内对申请人提出的信息公开申请给予了答复的证据，视为逾期未答复，构成行政不作为。责令被告在收到行政复议决定书起l5个工作日内向原告作出书面答复（即对原告作出政府信息公开行为）。2013年11月28日，原告收到被告作出的《市国土局关于永宁街道办事处翟洞村东某经济合作社等经济合作社信访问题的答复》，称原告及第三人的560.48亩土地经广州市国土局穗国土地批字（1993）第317号文件征收；位于第三人的l61.28亩土地经广州市国土局穗国土地批字（2005）号文件征收，但属于未按照申请人的要求公开“五羊一本田（广州）摩托有限公司”项目用地批准文件和上级政府及职能部门的审批文件及有关批准权限的人民政府的批准文件等征地文件。2013年12月2日，原告及第三人不服该政府信息公开答复，向某起诉，要求被告对原告公开五羊一本田项目用地批准文件和上级政府及职能部门的审批文件及有关批准权限的人民政府的批准文件等征地文件。2014年4月14日，贵院作出（2014）穗增法行初字第11号判决：判决撤销被告做出的增国房复（2013）662号《市国土房管局关于永宁街道办事处翟洞村东某经济合作社等经济合作社信访问题的答复》，责令被告在判决生效之日起十五个工作日内重新作出信息公开答复。2014年4月18日，被告向原告的代理人邮寄了增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》，称位于翟洞村、塔岗村的560.48亩地块按照法定程序上报广州市政府批准，并经过广州市国土局穗国土地批字（1993）第317号文件征收；位于塔岗村的l61.28亩土地按法定程序上报省政府批准并经广州市国土局穗国土地批字（2005）号文件征收；原告要求公开的上级政府同意征收土地的审批文件属于内部研究、讨论或审议过程中信息，不予公开。被告并将穗国土地批字（1993）第317号文件、穗国土地批字（2005）号文件作为附件向原告公开。原告认为被告的增国房复（2013）662号《市国土房管局关于永宁街道办事处翟洞村东某经济合作社等经济合作社信访问题的答复》属于以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，该答复不符合法律规定，违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定，也没有按照原告的要求进行公开五羊-
本田项目的用地权批准文件和上级政府及职能部门的审批文件及有关批准权限的人民政府的批准文件等征地文件。无论是被告作出的关于土地征收过程中的文件，或是上级政府及职能部门的审批文件及有关批准权限人民政府的批准文件，均是在征地过程中不可或缺的文件，如果缺少任何一个环节的文件，该征收土地的行为即是不合法的违法征地行为。上述文件的作出均对原告及第三人的利益产生重大影响，原告及第三人作为利害关系人，有权利要求被告公开上述征地文件。被告在已经被贵院的生效判决要求重新作出答复的情况下，依然置原告及第三人多达近两千农民的利益于不顾，作出与原具体行政行为基本相同的行政行为，故意不履行法定公开义务，严重侵害了原告及第三人的合法利益。为了维护农民的合法权益，原告请求贵院判令被告对“五羊-
本田（广州）摩托有限公司”项目用地批准文件和上级政府及职能部门的审批文件及有批准权限的人民政府的批准文件等征地文件，对原告进行政府信息公开。
被告增城市国土资源和房屋管理局辩称：被告作出增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，合法有效。
2013年12月2日，原告不服被告作出的增国房复（2013）662号《市国土房管局关于永宁街道办事处翟洞村东某经济合作社等经济合作社信访问题的答复》，向增城市人民法院提起诉讼。2014年4月8日，增城市人民法院作出（2014）穗增法行初字第ll号《行政判决书》，判决撤销增国房复（2013）662号《市国土房管局关于永宁街道办事处翟洞村东某经济合作社等经济合作社信访问题的答复》，责令被告增城市国土资源和房屋管理局于本判决生效之日起十五个工作日内重新作出信息公开答复。2014年4月18日，被告依据上述判决重新作出增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》，并邮寄给原告代理人。
经查，五羊-
本田摩托（广州）有限公司用地登记信息如下：登记证号为登记字（2004）第b0400179号，发证面积212215㎡，折合318.3225亩，该用地经穗国土地批字（1993）第217号文同意征收，已经在增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》中予以公开；另外登记证号分别为（2011）第cy000030号，第gy000031号，第gy000032号，发证面积分别为2497.5㎡、96019.5㎡、8919㎡，三宗合计107436㎡，折合161.154亩，该三宗土地经穗国土地批字（2005）第9号同意征收；已经在增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》中予以公开。综上，五羊-
本田摩托（广州）有限公司用地批准文件被告已全部予以公开。
原告要求公开的农用地转用方案、补充耕地方案、征土地方案、建设项目用呈报说明书、用地方案等报批材料，属于政府内容研究、讨论或审议过程中的信息，根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第（六）项的规定，依法不属于依申请公开的政府信息范围。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”的规定。依据行政机关的层级管理原则，被告只保存有被告上一级部门的批复文件，即上述国土地批字（2005）第9号文，穗国土地批安（1993）第217号文。至于广州市人民政府、广东省国土资源厅的批复文件，不由被告保存，被告无法提供公开。
被告是根据原告申请公开的内容描述进行政府信息公开的，在原告内容描述不清楚情况下，增国房复（2014）321号文第三项已明确指引其补充相关申请内容提要后再行申请，即使原告在诉讼中清晰描述其申请内容也不能据此否定被告作出增国房复（2014）321号文的合法性。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人塔岗村塱厦社述称：同意四原告的意见。
经审理查明：2013年初，四原告因“五羊-
本田摩托（广州公司）”项目留用地等问题向增城市政府上访，增城市土地开发储备中心收到市府办转来的信访材料，向四原告作出增储复（2013）11号《关于对永宁街翟洞村廖屋等四个经济合作社信访问题的意见》。该意见载明“五羊-
本田摩托（广州公司）”等项目利用翟洞村、塔岗村共约900多亩土地，其中翟洞村520.4亩。该900多亩土地分为收回广东省粤农实业公司于1993年征收的翟洞村、塔岗村560.48亩和新办理征地报批手续的约340亩。
2013年8月14日，原告东某经济合作社、西何经济合作社、廖屋经济合作社、花口经济合作社委托律师赵永丽向被告申请公开“征用五羊-
本田公司用地批准文件和上级政府及职能部门的审批文件及有批准权限的人民政府的批准文件”。被告于当日作出登记号为“增国房办访（2013）66号”信访事项接访单，告知原告将在15日内书面告知是否受理。在期限内原告未收到被告的答复，于2013年9月24日向广州市国土资源和房屋管理局申请行政复议，该局于2013年11月20日作出穗国房行复（2013）18号《行政复议决定书》，认为被告没有提供证明其在法定期间内对原告提出的信息公开申请给予答复的证据，视为逾期未答复，构成行政不作为，责令被告自收到复议决定书之日起15个工作日内向原告作出书面答复。被告收到行政复议决定书后，在2013年11月26日将其于2013年8月27日作出的增国房复（2013）662号《市国土房管局关于永宁街道办事处翟洞村东某经济合作社等经济合作社信访问题的答复》邮寄给四原告的代理人赵永丽。答复的内容为“位于翟洞××××面积为560.48亩地块，按法定程序上报广州市政府批准，广州市国土房管局于1993年下发了穗国土地批字（1993）第217号文同意征收。位于塔岗村××为161.829亩地块，按法定程序上报省政府批准，广州市国土房管局于2005年下发了穗国土地批字（2005）9号文同意征收。”
2013年12月28日，原告收到被告上述答复。原告认为该答复不符合法律规定，并未履行政府信息公开义务，于同年12月2日向本院提起行政诉讼，本院于同年4月8日作出（2014）穗增法行初字第11号《行政判决书》。判决：一、撤销被告于2013年8月27日作出的增国房复（2013）662号《市国土房管局关于永宁街道办事处翟洞村东某经济合作社等经济合作社信访问题的答复》；二、责令被告在判决生效之日起十五个工作日内重新作出信息公开答复。
上述判决生效后，被告于2014年4月18日作出增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》。答复内容为：一、经查，位于翟洞××××面积为560.48亩地块，按法定程序上报广州市政府批准，并经广州市国土房管局核发的穗国土地批字（1993）第217号文同意征收，现予以公开（附件1）。二、另外涉及“五羊-
本田（广州）摩托有限公司”项目的位于塔岗村××为161.829亩地块，是按法定程序上报省政府批准，并经广州市国土房管局核发的穗国土地批字（2005）9号文同意征收的，现予以公开（附件2）。三、你方未明确要求公开的“廖屋、东某、西河、花口、郎吓等经济合作社根底300多亩”政府信息的文件名、文号，且内容描述不明确，根据《中华人民共和国信息公开条例》第十三条和第二十一条第（四项）规定，请你方补正相关申请内容后再行申请。四、你社要求公开的上级政府同意征收的审批文件，属于内部研究、讨论或审议过程中的信息，根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第一款第（六）项的规定，本局决定不予公开。同年4月18日被告向原告代理人赵永丽邮寄该份答复书，原告收到答复书后不服，于2014年5月20日向本院提起诉讼，要求判准其诉讼请求。
原告明确其要求被告公开的信息为：一、项目批准文件，1993年征用的土地，项目批准文件有“征（拨）用土地补偿安置方案、征地协议、建设项目征（拨）用土地呈报表、征地费用包干协议、建设用地征求意见书和城市规划管理部门的审查意见”；2004年新征用土地项目批准文件为“农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案、建设项目用地呈报说明书”。二、上级政府及职能部门的审批文件，1993年征用的土地的审批文件为增城市政府审核意见及广州市国土局的批复；2004年的土地的审批文件为增城市政府、广州市国土局、广州市政府、广东省国土厅的批复；三、有关批准权限的人民政府的批准文件，1993年征用的土地为广州市政府批准文件；2004年的征用土地为广东省人民政府批准文件。
另原告还明确其要求被告信息公开的范围是增储复（2013）11号《关于对永宁街翟洞村廖屋等四个经济合作社信访问题的意见》载明的“五羊-
本田摩托（广州公司）”等项目利用翟洞村、塔岗村共约900多亩土地的用地权批准文件和上级政府及职能部门的审批文件及有关批准权限的人民政府的批准文件。
经查，五羊-
本田摩托车（广州）有限公司在翟洞村、塔岗村的用地已核发国有土地使用权证的土地有四宗，分别为（2004）第b0400179号，面积212215㎡，折合318.3225亩，该地块在原粤农公司征用地块范围内，在1993年期间征收，见被告予以公开的国土地批字（1993）第217号文；（2011）第cy000030号，第gy000031号，第gy000032号，面积分别为2497.5㎡、96019.5㎡、8919㎡，三宗合计107436㎡，折合161.154亩，该三宗土地是涉案穗国土地批字（2005）第9号同意征收的宗地范围内，在2004年期间征收；上述四宗土地合计479.4765亩。
诉讼中，被告向本院出具复函称，原粤农公司征用地块的档案资料中存有国家建设征（拨）用土地呈报表、征用建设用地补偿协议书、用地批复（穗国土地批字（1993）217号）、计委立项文件、建设项目用地规划许可证申请书、建设项目用地规划许可证。另外，被告还明确该地块的征用主体是增城市人民政府，所有呈报资料均以增城市人民政府名义作出，并不存在原告所称增城市人民政府的审核意见，且广州市人民政府没有直接向其下发用地批文。原告并不能确认建设项目用地规划许可证申请书、建设项目用地规划许可证就是其申请公开的建设用地征求意见书和城市规划管理部门的审查意见。
本院认为：《中华人民共和国信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据以上行政法规的规定，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，即是行政机关在行使行政职权的过程中制作或者获取的信息。从行政机关履行行政管理职责的法律属性来看，其在行政管理过程中形成的信息才属于信息公开条例第二条所指的政府信息。在本案中，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。四原告向被告申请获取“五羊-
本田（广州）摩托有限公司”项目用地的相关信息，该信息是被告依照土地管理法等法律、法规进行行政管理活动时形成的，应当确认原告要求公开的信息为政府信息。
被告应予公开的政府信息的范围是本案的争议焦点之一。从四原告最初向被告提交的《关于请求对“五羊-
本田（广州）摩托有限公司”用地有关征地文件进行政府信息公开的申请报告》及两次提起行政诉讼的诉讼请求，四原告均要被告对五羊-
本田（广州）摩托有限公司用地相关政府信息对其公开。经查，五羊-
本田（广州）摩托有限公司的用地为四宗，证号分别为（2004）第b0400179号，（2011）第cy000030号，第gy000031号，第gy000032号，其中前一宗土地是在1993年期间征收，后三宗土地为2004年期间征收。后三宗土地原权属人为第三人塔岗村塱厦社，第三人塔岗村塱厦社并没有向被告申请政府信息公开，故对该三宗土地的相关政府信息是否应当公开，本案不作审查。原告与第一宗土地存在利害关系，故四原告有权向被告申请公开该宗土地的相关政府信息。四原告的申请符合《中华人民共和国信息公开条例》第十三条的规定，被告应当向原告公开该宗用地的相关政府信息，至于该宗土地以外的政府信息，因为原告并没有向被告提出申请，且被告已指引原告补正相关申请内容再行申请，被告此做法并无不当。
被告应予公开的政府信息的内容是本案的另一个争议焦点。涉案的（2004）第b0400179号地块于1993年期间征用，适用1998年11月22日发布的《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》，该暂行规定第五条规定“征（拨）建设用地程序：（一）申请用地，建设单位持批准的建设项目设计任务书或县级以上人民政府批准的有关文件，向县级以上人民政府土地管理部门提出项目建址申请。土地管理部门会同有关部门进行审查。建址在城市规划区内，应征得城市规划管理部门同意；用地涉及其它部门，还应征求有关部门意见。建设单位根据确定的项目建址，委托有资格的设计单位进行初步设计等事宜。项目初步设计按规定经批准后，建设单位持有关文件和图纸、资料向县级以上政府土地管理部门正式提出用地申请。同时，按土地审批权限抄报上级土地管理部门。（二）拟定征地方案，县、市土地管理部门组织建设单位和被征地单位（或国有土地原使用单位）及有关部门拟定土地补偿安置方案并主持签订征地初步协议，报同级政府审批。对国家和省的重点项目等，有条件的可按国家有关规定，实行征地费用包干。（三）审批用地，县、市人民政府或上级土地管理部门对申请用地项目进行审查：复核用地计划指标，核定用地数量，审定征地协议等。按《中华人民共和国土地管理法》和省、自治区、直辖市的土地审批权限规定，需报上级人民政府批准的，由土地管理部门提出审查报告，报人民政府审批。……”第七条规定：“土地管理部门报批建设项目用地，应向同级人民政府或上级土地管理部门加送下列附件：（一）建设项目征（拨）用土地呈报表；（二）征（拨）用土地的补偿安置方案和征地费用包干协议（附征地费用计算依据）；（三）建设用地征求意见书或有关部门证明材料；（四）对建址在城市规划区内的项目应附城市规划管理部门的审查意见；（五）土地管理部门对建设用地的审查意见。”由此可见，原告申请公开的第一项用地项目批准文件：征（拨）用地补偿安置方案、征地协议、建设项目征（拨）用土地呈报表、征地费用包干协议、建设用地行政意见书和城市规划管理部门的审查意见；第二项上级政府及职能部门的审批文件即增城市人民政府、广州市国土局的审核意见；第三项有批准权限的人民政府的批准文件即广州市人民政府的最终审批文件，均是上述法规规定的彼时征（拨）用地所必须有的批准文书，且属于政府信息。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条规定“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况……。”可见征收或征用土地的信息应当是县级人民政府及其部门主动公开的政府信息，被告承认并没有主动公开原粤农公司征用土地的政府信息，故此被告应向四原告公开其所持有的征用建设用地补偿协议书、国家建设征（拨）用土地呈报表。由于原告不能确认建设项目用地规划许可证申请书、建设项目用地规划许可证就是其申请公开的建设用地征求意见书和城市规划管理部门的审查意见，因原告并没有申请公开计委立项文件、建设项目用地规划许可证申请书及建设项目用地规划许可证，故本院对该三份政府信息是否应当公开不予审查。关于原告申请公开的第二项上级政府及职能部门的审批文件及第三项有关批准权限的人民政府的批准文件的问题，上述审核意见及最终批准文件均不是由被告制作，被告已向四原告公开持有穗国土地批字（1193）第217号文，至于原告申请公开的最终批准文件，原告应向制作机关申请政府信息公开。
被告抗辩认为上述政府信息属于政府内部研究、讨论或审议过程中的信息，根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第（六）项的规定，依法不属于依申请公开的政府信息范围。本院认为，过程性信息是指行政机关调查、讨论、研究或者审查等行为过程中某一环节的情况，其信息是未成熟的、不确定的，一般不予公开，但行为过程结束后则应当公开，即便上述政府信息是报批材料需经过相关部门讨论、研究或审查等，但获批后的存在的上述信息就应当向原告公开。故此，被告上述抗辩理由不成立，本院不予支持。
综上所述，被告于2014年4月18日作出的增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》的第四项适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决如下：
一、撤销被告增城市国土资源和房屋管理局于2014年4月18日作出的增国房复（2014）321号《市国土房管局依申请公开政府信息答复书》的第四项；
二、责令被告增城市国土资源和房屋管理局于本判决生效之日起十五个工作日内向原告公开（2004）第b0400179号地块的征用建设用地补偿协议书、国家建设征（拨）用土地呈报表；
三、驳回原告其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由被告增城市国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内按本判决确定的一审案件受理费（包括反诉费）同等金额向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 胡雪芬
审 判 员 涂玉田
人民陪审员 温丽丹
二〇一四年十二月二日
书 记 员 周思珍