浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2013）浙金行终字第112号 上诉人（原审原告）沈乃璋。 委托代理人吴光大。 被上诉人（原审被告）义乌市国土资源局。 法定代表人傅强。 委托代理人程剑锋。 委托代理人吴淑敬。 上诉人沈乃璋因与被上诉人义乌市国土资源局土地行政处罚一案，不服义乌市人民法院（2013）金义行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月30日公开开庭审理了本案。上诉人沈乃璋的委托代理人吴光大，被上诉人义乌市国土资源局的委托代理人程剑锋、吴淑敬到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2008年5月28日，在未经用地审批的情况下，义乌市上溪镇溪田村召开村两委、党员和村民代表会议，讨论决定将溪田村原榨糖机房地段的土地进行公开投标，用于建房。2009年11月9日，溪田村两委对公开投标有关事项进行公告，沈乃璋于2009年11月11日报名参加并交了报名费500元，2009年11月12日，沈乃璋参加投标并以每平方米1900元的价格取得该地块编号为D幢位置126平方米土地的建房权并缴纳了投标保证金100000元及投标款250850元；2009年11月29日，沈乃璋与溪田村两委签订了建房协议书，其中约定中标后必须在15日内拆除全部旧房，建房户所需的建筑设计图和结构图一律由村统一提供放样。2009年12月17日，被告针对原告沈乃璋未办理审批在涉案地块擅自建房动工打木桩的行为向原告沈乃璋发出责令停止国土资源违法行为通知书。2010年1月，沈乃璋在未经依法审批的情况下，占用溪田村原村榨糖机地段（该户中标的D幢位置）的集体土地动工建住宅，至同年4月，已建成建筑占地125.95平方米三间三层框混结构房屋。具体四至：东靠沈财忠屋，南靠路，西靠吴畈公路，北靠空地。2010年7月27日，沈乃璋与村两委签订了建房补充协议书，其中约定由溪田村民委员会负责向上级有关部门办理建房宅基、房产证等审批手续，原告给予配合。2010年9月21日，被告作出义土资监字（2010）第64号行政处罚决定，认定原告未经用地审批擅自建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，属非法占用土地行为，遂责令原告退还非法占用的125.95平方米土地给溪田村集体，限期拆除原告在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告不服处罚决定，向义乌市人民法院提起行政诉讼。2011年3月15日，义乌市人民法院作出（2010）金义行初字第234号行政判决，判决驳回原告要求撤销义土资监字（2010）第64号行政处罚决定的诉讼请求。原告不服向金华市中级人民法院提起上诉，金华中院以涉案宗地的土地利用总体规划已经变更（2011年1月6日，《上溪镇土地利用总体规划（2006-2020）》经金华市人民政府批准实施］，总体规划对本案具有溯及力为由，于2011年6月15日作出（2011）浙金行终字第51号行政判决，判决撤销了（2010）金义行初字第234号行政判决并限被告于判决生效后二个月内重新作出处罚决定。2013年4月22日，被告作出义土资罚字（2013）第16号行政处罚决定，认定沈乃璋未经用地审批，占用土地进行建设，已造成了38.95平方米耕地（水田）种植条件的破坏，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，属破坏耕地行为；原告未经用地审批，占地125.95平方米建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，属非法占用土地行为。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，决定处罚如下：一、责令沈乃璋退还非法占用的125.95平方米土地给原土地权属单位；二、没收沈乃璋在非法占用的125.95平方米土地上新建的建筑物和其他设施。三、对被沈乃璋破坏的38.95平方米耕地（水田）处以每平方米28元的罚款，计人民币1090.60元，对被沈乃璋非法占用的其他土地87平方米处以每平方米20元的罚款，计人民币1740元。二项罚款共计人民币2830.60元。原告不服该处罚决定，向义乌市人民政府申请行政复议。2013年6月3日，义乌市人民政府作出义政复决字（2013）第11号复议决定，决定维持被告作出的义土资罚字（2013）第16号行政处罚决定。原告不服，诉至义乌市人民法院。另查明，沈乃璋系非农户口（户籍地为浙江省衢州市柯城区巨化滨一村****），在上溪镇溪田村有一处旧房，占地面积为47.3平方米［土地证号为义乌集用（2004）第7-133**］，该处占地房屋在中标后已拆除。 原审法院认为，从本案被告提供的相关证据及原告的陈述来看，原告沈乃璋在涉案宗地建房未经用地部门审批的事实清楚。虽然涉案宗地上的房屋系原告在溪田村的唯一居住用房，但从本案的实际情况来看，原告系城镇居民户口，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》的相关规定，只有农村村民才能享有宅基地，城镇居民不得在农村购买宅基地建造房屋，用地主管部门也不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅。原告在溪田村拥有的合法旧房占地面积只有47.3平方米，而原告现在建房占地125.95平方米，远远超过其旧房面积，原告违法占地行为明显。因此，被告根据本案的实际情况重新作出的处罚决定并无明显不当。原告诉称被告以同一事实、同一理由作出基本相同的处罚决定，属无效行政行为，对此，原审法院认为，被告在对原告重新作出处罚决定时重新认定了是否符合土地利用总体规划并适用了不同的法律条款进行处罚，处罚结果由原先的“限期拆除房屋”变成了“没收房屋”，故原审法院对原告的这一诉称不予采信。原告又称被告作出的处罚决定违反了金华中院生效判决确定的二个月期限，处罚决定应认定无效，对此，原审法院认为，法律没有关于超过期限作出处罚属于无效行政行为的相关规定，被告超出期限处罚属于程序瑕疵，原审法院依法予以指正，但不能作为撤销被诉具体行政行为的法定理由。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告沈乃璋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈乃璋负担。 上诉人沈乃璋上诉称：一、原判对义土资罚字（2013）第16号行政处罚决定（以下简称《处罚决定》）违反法定程序未予认定。1、该处罚未立案、未审批。该处罚决定中的《立案呈批表》只是针对溪田村委会“非法转让集体土地”的立案呈批表。2、该处罚没有《调查报告》。处罚中的调查报告只针对溪田村委会。3、未经负责人集体讨论决定。二、《处罚决定》中认定有耕地错误，原判未予纠正。村两委会议记录、招投标公告，建房协议书、被告作出的义土资监字（2010）第64号行政处罚决定书，都肯定涉案地块是宅基地。《上溪镇土地利用总体规划》（2006-2020）和被上诉人原审提供的证据12都证明上诉人建房的涉案地块是建设用地。三、原判认定上诉人原有合法旧房占地面积为47.3平方米错误。根据上诉人原审提供的证据10、证据12，明确实测面积为58平方米。四、原审对被上诉人原审提供的证据12认定错误。该证据没有签名，没有日期，没有制表单位和公章，不符合证据三性要求，也与上诉人没有关联。五、原审判决驳回诉讼请求的理由不成立。1、《土地管理法》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》中，均没有“只有农村村民才能享有宅基地”的规定。2、原判认为原告现在建房远超旧房面积。但上诉人属于拆旧建新，异地安置，且旧房已拆除，土地已收回，涉案宅基地是通过公开投标有偿取得，应得到保护。3、被处罚涉案房屋是上诉人在农村的唯一居住用房，占用符合土地利用总体规划。被上诉人仍作出与义土资监字（2010）第64号行政处罚决定基本相同的处罚，明显不妥。4、本案事实和原处罚同一，处罚理由同一，处罚结果基本相同。因此，该处罚决定违反《行政诉讼法》第五十五条，应认定无效。5、原判认定被上诉人超出限期作出的处罚“属程序瑕疵”错误。行政机关拒不履行生效判决是违法行为。六、《处罚决定》适用法律错误。1、上诉人原有合法旧房，没有占用耕地建房，也没有非法转让土地，故没有违反《土地管理法》第二条、第三十六条、第四十三条、第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条。2、被上诉人把浙土资厅函（2012）132号《关于行政处罚中如何适用新旧土地利用总体规划的批复》作为处罚依据错误。七、上诉人建房虽未经用地部门审批，但根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第九条规定，并非所有未经审批的都必须拆除、没收。综上，被上诉人应允许上诉人补办用地批准手续。请求撤销（2013）金义行初字第51号行政判决。撤销义土资罚字（2013）第16号行政处罚决定。 被上诉人义乌市国土资源局在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审时答辩称：1、本案处罚决定程序合法，立案有审批表，村委会非法转让的事实包括上诉人非法占用土地以及耕地的事实，调查报告已经详细列明了，并经过集体讨论决定，程序是合法的。2、原审判决对本案事实均予以了认定，按照土地利用现状图，确定上诉人破坏耕地和非法占用土地，根据该情况作出了决定，重新处罚是以新的规划《上溪镇土地利用总体规划》（2006-2020）作出的。按照老规划的处罚是限期拆除，符合规划的最后处理是没收。就原有合法旧房面积认定，上诉人认为应该按照土地证的登记为准。上诉人是城镇居民，法律不保护非法的权利。本案行政处罚的理由、结果都不相同，并未按照老的规划对上诉人进行处罚。至于未能在限期内作出新的处罚的原因，被上诉人在一审中已作出详细的说明，不再赘述。3、被上诉人适用法律正确，对上诉人提出的上诉状第七条的内容，被上诉人认为情况不同，不能一概适用。原有的房屋在农村的是可以根据规定取得，但现在是违法新建的房屋，不能再重新登记。综上所述，一审法院审判程序合法，被上诉人处罚程序合法，一审认定事实正确，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在二审中均没有提交新的证据材料。 经审查，本院对原审判决所认定的事实予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人义乌市国土资源局对上诉人沈乃璋作出的义土资罚字（2013）第16号行政处罚决定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。经审查，（2011）浙金行终字第51号行政判决确定《上溪镇土地利用总体规划（2006-2020）》对本案土地处罚具有溯及力，且该规划的起始点为2006年，故涉案土地于2010年动工时已属于村庄建设用地，且之前该地上为村榨糖机房。涉案处罚决定书中认定“该地块在动工建设时的土地类型为耕地（水田）38.95平方米…”，属事实认定错误，被上诉人基于该事实针对上诉人作出的处罚主要依据不足。被上诉人作出上述处罚决定所适用的《土地管理法》第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条，属于法律、法规适用错误。行政机关作出具体行政行为应当严格遵守法定程序，本案中被上诉人针对上诉人的行政处罚行为并未作出合理、规范的立案呈批表，以及被上诉人超过生效判决确定的2个月的期限作出新的处罚决定，均属不当，在之后重新作出具体行政行为时，应予注意。从本案实际情况考虑，虽然被上诉人未经审批在涉案宗地上建房，但根据《上溪镇土地利用总体规划（2006-2020）》，涉案土地已符合土地利用总体规划且被上诉人的旧房已由溪田村委会收回，现被处罚的房屋是被上诉人在农村的唯一居住用房，但上诉人在重新作出处罚决定时未综合考虑上述情况，对涉案房屋作出“没收”的处罚不妥。综上，上诉人作出具体行政行为时主要证据不足，适用法律、法规错误，且程序明显不当，依法应当撤销。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决认定事实虽然清楚，但适用法律错误，实体处理不当，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目，第六十一条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销义乌市人民法院（2013）金义行初字第51号行政判决。 二、撤销被上诉人义乌市国土资源局于2013年4月22日作出的义土资罚字（2013）第16号行政处罚决定。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人义乌市国土资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐亮 审 判 员单晓剑 代理审判员钟雪丹 二〇一四年五月二十日 代书记员 陈 丹 代书记员 朱丽敏 （2013）浙金行终字第112号判决书 适用法律条文具体内容 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决： （一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。 （二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1、主要证据不足的； 2、适用法律、法规错误的； 3、违反法定程序的； 4、超越职权的； 5、滥用职权的。 （三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。 （四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； （二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判； （三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。