河北省肥乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肥行初字第21号
原告杨志安。
委托代理人王红霞，河北邑锋律师事务所律师。
被告肥乡县国土资源局。
法定代表人陶冲，男，该局局长。
委托代理人尹宁。
委托代理人张红刚。
第三人郭社涛。
委托代理人蔡庆海，河北驰舟律师事务所律师。
原告杨志安不服肥乡县国土资源局土地行政处罚决定一案，于2014年5月12日向肥乡县人民政府提起行政复议申请，肥乡县人民政府于同年7月8日作出肥政复决字（2014）3号行政复议决定，维持肥乡县国土资源局作出的肥国土字（2014）24号行政处罚决定。原告杨志安不服于2014年7月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告及第三人送达了起诉书副本及应诉通知书，于2014年10月13日公开开庭审理了本案。原告杨志安委托代理人王红霞，被告委托代理人尹宁、张红刚，第三人郭社涛及委托代理人蔡庆海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告肥乡县国土资源局于2014年3月7日作出肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定书，该处罚决定书认定原告杨志安未经批准，于2013年12月17日违反土地利用总体规划占用本村村北耕地2.16亩建养牛场，现已建牛棚2个、料库1个，建筑面积312平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告杨志安处罚：1、责令退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、并处以28800元罚款。
被告肥乡县国土资源局向法庭提交了作出被诉具体行政行为的证据：
第一组证据：对原告杨志安询问笔录、对村干部郭多鑫询问笔录、现场勘验笔录、土地利用规划证明，用于证明违法占地事实；
第二组证据：杨志安非法占地的立案呈批表、调查报告、会审记录，用于证明本案拟形成的结论；
第三组证据：行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及法律文书送达回证，用于证明履行了告知程序；
第四组证据：行政处罚决定书及送达回证。用于证明向原告送达了处罚决定书。
原告杨志安诉称，原告积极响应政府加快乳业发展的号召，牵头成立了肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社，并于2009年办理了肥发改备字（2009）49号备案。为建设标准化奶牛场，依据河北省人民政府（2013）57号文件第四、保障措施（二）强化政策支持规定：新建、扩建标准化奶牛场，用地按农用地管理，不需办理转用审批手续。据此原告代表合作社与肥乡镇翟固村民签订了占地手续，用于标准化奶牛场建设。现被告作出肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定，要求原告限期拆除地上建筑物并罚款28800元。原告对此不服，理由如下：其一，原告合作社占地建设标准化奶牛场有政策依据，手续不全原告可按照要求补办相关手续但不属于违法占地，被告处罚认定原告违法占地属适用法律错误。其二，被告处罚主体错误，占地发展牛场的是肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社而不是原告个人，被告无权对原告个人进行处罚。其三，被告行政处罚程序错误，被告处罚前应告知原告有要求听证的权利。因被告未履行相应法定程序，剥夺了原告的申辩权利，行政处罚存在程序错误应予撤销。原告申请行政复议后，肥乡县政府维持了被告处罚决定。原告请求撤销被告2014年3月7日作出的肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定。
原告杨志安向法庭提交了如下证据材料：
1、肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社法人营业执照；
2、肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社税务登记证；
3、肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社组织机构代码证；
4、邯郸市政府颁发的重点龙头企业证书。
以上证据用于证明杨志安是肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社法定代表人，是企业占地。
被告肥乡县国土资源局辩称，一、杨志安在肥乡镇后翟固村占地建奶牛场无合法用地手续，属非法占地。被告在询问杨志安占地建奶牛场，杨志安回答：我是2013年4月占地，占的是肥乡镇后翟固村的地，我与后翟固72户都有协议，除村民郭社涛没有签订占地协议。杨志安占地建奶牛场不符合《肥乡县（2010-2020）土地利用总体规划》，杨志安占地无合法用地手续。杨志安未经批准擅自占地建奶牛场属非法占地。二、杨志安未经批准，非法占用肥乡镇后翟固村村北土地建奶牛场应依法受到处罚。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”。因此，应依法对杨志安进行行政处罚。三、该处罚决定书涉及的主体是原告杨志安，不是肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社。被告执法人员在询问杨志安时，杨志安答：我是2013年4月占的地，我与后翟固村72户都有协议；原告向肥乡人民政府递交的复议申请书中同样说：我与村民72户签订了占地协议，原告均承认是其个人的行为，并不是肥乡县乳旺奶牛养殖专业合作社的非法占地行为。综上所述，被告作出的肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定书，是正确的，应予维持。
第三人郭社涛述称，一、原告以河北省（2013）57号文件为依据否定该行政处罚决定书，没有法律依据。理由是：其一，人民法院审理行政案件，以法律和法规、地方性法规为依据，参照规章。而河北省政府（2013）57号文件既非法律、行政法规、地方性法规，也非规章仅是规章以下的规范性文件，故不能作为人民法院审理案件的依据。其二，河北省政府（2013）57号文件规定的“不需办理转用审批手续”是指无需按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定办理农用地转为建设用地审批手续，但未规定占用土地，无需政府批准。其三，原告非法占用的土地，属于基本农田保护区范围内的耕地，根据国务院颁布的《基本农田保护条例》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变和占用…。故被告处罚决定适用法律正确。被告依法对原告履行了听证告知义务，被告处罚程序合法。二、被告作出的处罚决定主体正确。被告提交的行政卷宗中询问原告笔录及原告提交复议申请书中，原告均承认是其个人实施的非法占地行为，第三人向法庭提交的原告与其他农户签订的占地协议也均是原告以个人名义与农户签订，再者自被告对原告违法占地行为立案调查直至复议案件终结，原告从未对处罚主体提出过异议。所以说，处罚主体是正确的。
第三人向法庭提交了如下证据材料：
证据1、2008年12月15日杨志安与闻学平签订的土地使用权租赁合同；
证据2、2008年12月15日杨志安与杨长群签订的土地使用权租赁合同；
证据3、2010年8月12日杨志安与曹增良签订的土地使用权租赁合同；
证据4、2011年10月4日杨志安与杨长群签订的土地使用权租赁合同；
证据5、2012年10月15日杨志安与闻学平签订的土地使用权租赁合同。
以上证据用于证明违法占地实施人是杨志安个人。
在庭审中，法庭组织了各方当事人进行质证：
原告对被告提交的第一组证据有异议，被告提交的卷宗第1、2页表明不是个人占地，是企业占地，对被告的处罚有异议。对被告提交的第二组、第四组证据无异议。对被告提交的第三组证据有异议，听证告知书送达回证落款与送达显示时间不一致，程序违法，剥夺了原告的权利。
原告对第三人提交的证据有异议，认为与本案无关。
第三人对被告证据无异议。
被告、第三人对原告提交的证据真实性无异议，关联性有异议，缺乏关联性。
被告对第三人提交的证据无异议。
根据当事人的陈述、举证和质证，确认本案事实如下：
2009年原告杨志安在肥乡镇后翟固村建了一奶牛场。后原告杨志安向后翟固村委会、肥乡镇人民政府、肥乡县畜牧局申请要求在原来奶牛场基础上扩建。原告杨志安分别与各承包地个户签订了占地协议，只未与第三人郭社涛达成占地协议。被告肥乡县国土资源局认定，2013年12月17日原告杨志安未经批准占用本村村北耕地2.16亩，建造牛棚2个、料库1个，建筑面积312平米，该建设用地不符合土地利用总体规划，属非法占地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，向原告杨志安送达了行政处罚告知书和听证告知书，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，于2014年3月7日作出肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定，决定内容为：1、责令退还非法占用的土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、并处以28800元罚款。原告杨志安收到行政处罚决定书后，向肥乡县人民政府提出复议申请，肥乡县人民政府2014年7月8日作出肥政复决（2014）3号行政复议决定书，维持肥乡县国土资源局作出的肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定，“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”。原告未按照法律规定办理相关占地审批手续，且违反土地利用总体规划，擅自占地建设项目，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定认定原告违法，适用法律正确。至于原告提出依据河北省人民政府冀政（2013）57号文件称“不需办理转用审批手续”，而主张被告适用法律错误，请求撤销被告处罚决定，其理由不能成立。原告建牛场和申请扩建及签订占地协议均是原告个人行为，且原告未提交合作社占地建房的有效证据，原告主张被告处罚主体错误，其理由不足，不予支持。被告提交的证据中已经显示被告向原告送达了行政处罚听证告知书和行政处罚告知书，虽落款日期有误，但不影响告知事实，原告诉称被告未履行法定告知程序，理由不能成立。综上所述，被告肥乡县国土资源局认定原告杨志安违反土地利用总体规划占用本村2.16亩耕地建牛场，对原告杨志安作出肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持肥乡县国土资源局2014年3月7日作出的肥国土罚字（2014）24号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告杨志安负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。
审 判 长 高会臣
审 判 员 何继涛
人民陪审员 薛贵明
二〇一四年十一月二十六日
书 记 员 孙帅敏