贵州省铜仁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔06行初字第74号
原告玉屏侗族自治县平溪镇平溪村东门一组。
代表人郑世云，该组组长。
委托代理人刘江，贵州锦江河律师事务所律师，特别授权
委托代理人郑世屏，男，村民。
被告（原行政机关）玉屏侗族自治县人民政府。
法定代表人杨德振，该县县长。
委托代理人安孝海，该县法制办公室干部，特别授权。
委托代理人田道新，该县国土资源局干部，特别授权。
被告（复议机关）铜仁市人民政府。
法定代表人陈晏，该市代理市长。
委托代理人罗小英，该市法制办公室干部，特别授权。
第三人玉屏侗族自治县平溪镇平溪村东门二组。
代表人姚源勇，该组组长。
原告玉屏侗族自治县平溪镇平溪村东门一组（以下简称东门一组）不服被告玉屏侗族自治县人民政府（以下简称玉屏县政府）作出的玉府发[2014]32号《关于“杨应才家屋背后”土地权属纠纷的处理决定》（以下简称[2014]32号处理决定）及被告铜仁市人民政府（以下简称铜仁市政府）铜府行复决字[2015]12号行政复议决定（以下简称[2015]12号复议决定），于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月3日作出（2015）铜中行初第15号行政判决。玉屏县政府、玉屏侗族自治县平溪镇平溪村东门二组（以下简称东门二组）不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院于2016年11月4日作出（2016）黔行终763号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告东门一组的代表人郑世云及委托代理人刘江，被告玉屏县政府的委托代理人安孝海、田道新，被告铜仁市政府的委托代理人罗小英，第三人东门二组的代表人姚源勇，证人杨某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告玉屏县政府于2014年11月12日作出[2014]32号处理决定，认定原告东门××组与第三人东门二组发生权属争议的地名为“杨应才家屋背后”，位于玉屏县××平溪村银坡杨应才家屋背后。“杨应才家屋前”大土以上的土在1980年前属原东门生产队所有，即东门××组、东门二组所有，且有大小不一的稻田。1980年12月13日，原东门生产队划分为东门一队、东门二队，两队对包含争议地在内的山林、土地、粮田等进行了划分并签订了《分队合同》，双方各自进行管理。1986年平溪镇政府在争议地上栽种柑桔发展果林园。第二轮土地承包时，东门二组对争议地依法进行了登记未分到各家各户。2013年12月，东门××组与东门二组因葬坟对争议地发生权属争议。被告玉屏县政府认为，《分队合同》中载明的第二部分关于“土块”的划分，“杨应才家门口以大土为界，大土西半边归二队，大土以上的土、…全部归二组”，经现场踏勘与争议地一致，且分队前是土，划分给东门二组所有。东门二组提供的二轮《土地承包经营权证》与出自县档案馆的《农村承包土地基本情况登记表》一致，记载的四至范围与争议地相符,记载的地名为“银坡林果园”就是争议地。综上，争议地在分队前、分队后均系土和大、小不一的田，从现状看，东门××组所有的山林界限与争议地有明显的界限，其主张林果园是开垦山林而来不属实，东门二组对争议地主张权属能够提供有效书面证据予以佐证。东门××组以《分队合同》中第三部分山坡：“1、东门一队分得银坡梁思玉茗土大坎直上马槽西边岭上小凸，下边由大坎直下沟心，东边直至杨应才背后山林。外坎以麻栗老山老埂为止，沟边及东边的全部土块归一队。”经现场勘查，该部分记载的土不在争议地范围内。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第二十条第（一）项、第（三）项之规定，玉屏县政府作出[2014]32号处理决定，即除争议地内的田外，其余争议地的所有权和使用权归东门二组集体所有。原告东门××组不服，向被告铜仁市政府申请行政复议。被告铜仁市政府以玉屏县政府[2015]12号处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据得当，于2015年2月25日作出铜府行复决字[2015]12号行政复议决定，维持了被告玉屏县政府[2014]32号处理决定。
原告东门××组诉称，一、被告玉屏县政府[2014]32号处理决定违反法定程序。1、根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款的规定，被告玉屏县政府应当在决定受理土地确权申请之日起5个工作日内将原告的申请书副本送达给第三人。而本案中被告玉屏县政府提供的证据不能证明其何时受理了该确权申请，也不能证明其何时将申请书副本送达给了第三人。2、根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，被告玉屏县政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内作出确权决定。原告自2013年5月28日提出确权申请，被告玉屏县政府于2014年11月12日才作出处理决定，时间远远超过6个月。二、被告玉屏县政府[2014]32号处理决定主要证据不足。1、争议地现场踏勘示意图没有原告和第三人的共同见证和签字，不合法，不能作为证据采信。在行政复议程序中，被告玉屏县政府没有向铜仁市政府提供该份证据。2、第三人的第二轮土地承包证中载明的“银坡林果园”与“争议地”的四至界限不符，不能采信。第三人的第二轮承包证的四至：东（左）抵龙塘河山界，南（上）、西（右）和北（下）均抵东门××组的界线。而“争议地”的四至却是东（左）抵龙塘河山林，南（上）抵东门××组山林，西（右）抵东门××组山林，北（下）抵东门二组至杨应才家至东门××组田，“银坡林果园”内的土根本就不是现在的“争议地”。且该土面积“4亩”与“争议地”的面积相差甚远，该证不能作为确权的证据采信。3、被告没有全面、客观的收集证人证言。被告玉屏县政府所调查的证人均是东门二组的村民，而原告在申请确权时提供的一系列证人，均没有接受调查。三、被告玉屏县政府[2014]32号处理决定认定事实有误。该决定认定争议地在1980年分队前是土，是没有认真调查得出的错误认定。“争议地”在1980年分队时，杨应才家屋后面除了大小不一的几丘粮田外，全是长满野生五倍子和葛麻藤的荒山，根本没有土。只是在杨应才家门口有一块大土，大土东上方有三块小土。分队时，大土的西半边和大土上面的三块小土分给了东门二队，东门二队又将上述四块土全部承包给二组村民韩连弟，韩连弟一家转为居民后将承包地退还给东门二队。1986年平溪镇政府以大土为起点，从下而上开挖栽种柑桔等果园，杨应才房子周围才变成果园，后称为“银坡林果园”。“银坡林果园”不但占用了杨应才家门口的大土和大土以上的三块小土，还开垦了“争议地”，从此“争议地”由荒山变成了土。由于“争议地”的位置也在大土上方，被告错误将“争议地”全部认定为土，并将该地错误明确归东门二组集体所有，该决定应当予以纠正。四、被告铜仁市政府没有到“争议地”现场调查核实，仅凭简单的书面审查就草率维持[2014]32号处理决定，没有尽到公平、公正处理行政复议之义务，其行为也应当予以纠正。请求撤销被告玉屏县政府[2014]32号处理决定和被告铜仁市政府[2015]12号复议决定；责令被告玉屏县人民政府重新作出确权处理决定；本案诉讼费用由被告承担。
原告提交的证据有：1、《东门××组村民大会会议纪要》、《会议记录》，证明原告提起诉讼经村民大会同意，其起诉符合原告的主体资格。2、接收诉状凭证。证明原告起诉没有超过诉讼时效。3、[2014]32号处理决定和[2015]12号复议决定。证明行政行为认定事实不清，主要证据不足，程序不合法。4、证人杨某的证言:分队时大土各一半，荒坡归一组。
被告玉屏县政府及被告铜仁市政府辩称，一、原告的起诉超过法定的起诉期限。原告收到铜仁市政府的《行政复议决定书》是2015年4月29日，其提起行政诉讼的最后期限是2015年5月13日，但被告接到《应诉通知书》记载的日期是2015年6月8日。根据《行政诉讼法》第五十一条第一款、第二款，第六十七条第一款的规定进行倒推，法院收到原告《行政诉讼状》时间最早应该是2015年5月27日，原告起诉超期14日。原告超过法定起诉期限且无正当理由。依法应当驳回原告的诉讼请求。二、关于[2014]32号处理决定违反法定程序问题。1、2013年12月，原告与第三人因“杨应才家屋背后”土地发生权属争议，经平溪镇人民政府多次调解未果，报告被告玉屏县政府处理，被告责成县法制办牵头，相关部门配合调查处理该案。县法制办依法向原告和第三人下发了《举证通知书》和《维持利用现状通知书》。原告在此之前未向被告提交任何确权申请。2、在本案受理后，被告多次组织原告与第三人就争议地的权属进行调解，被告经多次慎重研究，才于2014年11月12日作出[2014]32号处理决定。三、关于[2014]32号处理决定主要证据不足问题。1、《争议地现场踏勘示意图》是经两组的代表人以及群众代表、办案人员、镇政府工作人员、村主任等人签字认可的，合法有效。2、第三人提交的二轮土地承包证载明的“银坡林果园”的土地类型、面积、四至与《农村承包土地基本情况登记表》一致。至于面积不一致问题，不影响本案处理和当事人合法权益。3、原告向被告提供的证人证言不客观，不具有法律效力。被告调查的证人包括第三人以外的村民，均是当时参与分配土地的知情人或知晓争议地概况的人，他们的证人证言能够反映案件事实。四、关于[2014]32号处理决定认定争议地在1980年分队前为土有误的问题。被告并未完全认定争议地在1980年分队前为土，而是认定“杨应才家屋前”大土以上的土在1980年前属原东门生产队所有，且有大小不一的稻田。争议地在分队前系争议双方耕作管理的土，并有大小不一的稻田。东门××组对分队后《分队合同》中争议地“大土以上的土”分给东门二组的事实无异议，且经现场核实，《分队合同》载明的第二部分关于“土快”约定的记载与争议地一致，东门二组对争议地主张权属能够提供有效书面证据予以证明。五、被告铜仁市政府不应作为本案被告。铜仁市政府在2015年2月25日作出了复议决定，而修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日才开始施行，根据修改前的《行政诉讼法》第二十五条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。新实施法律不应规制铜仁市政府之前的行政行为，故铜仁市政府不应作为本案被告。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告玉屏县政府及被告铜仁市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：1、纠纷说明。拟证明东门二组主张争议地权属。2、东门××组申请。拟证明主张争议地权属。3、公文处理签。拟证明案件来源。4、分队合同。拟证明分队事实及争议地划分状况。5、举证通知书、维持利用现状通知书。拟证明办案程序合法。6、争议地示意图。拟证明争议地概况。7、调查笔录。拟证明案件事实。8、农村承包土地基本情况登记表。拟证明争议地二轮承包登记情况。9、送达回证。拟证明办案程序合法。
被告铜仁市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、[2015]12号复议决定。证明已作出维持[2014]32号处理决定的复议决定。2、送达回证。拟证明原告的起诉已超过起诉期限。3、[2014]32号处理决定和行政复议申请书。拟证明启动行政复议程序的依据。4、案件受理通知书。拟证明程序合法。5、玉屏县政府的答辩状及作出[2014]32号处理决定的证据目录及证据。拟证明玉屏县政府[2014]32号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据准确。
第三人东门二组没有提供书面答辩意见和提交证据。
经庭审质证，一、对被告玉屏县政府提供的1号至9号证据质证意见如下：原告对1号、2号、3号、4号、5号、8号、9号证据的真实性和合法性均无异议，对6号证据真实性有异议，认为绘制的现场勘查图不客观；对7号证据真实性、合法性有异议，认为县法制办无权调查，调查主体不合法，有的证人系第三人所在组的村民，与本案有利害关系。第三人对被告举证的上述证据均无异议。二、对被告铜仁市政府提供的1号至5号证据质证意见如下：原告对上述证据的真实性均无异议，认为原告起诉没有超过法定期限，复议决定不合法，对2号、5号证明目的有异议。第三人对被告铜仁市政府提交的上述证据均无异议。三、对原告提供的1号至3号证据质证意见如下：被告玉屏县政府、铜仁市政府及第三人对上述证据的真实性均无异议，对3号证据的证明目的有异议。对原告申请出庭作证的杨某的证言，被告玉屏县政府、铜仁市政府有异议，认为与事实不符。第三人认为其证言不真实。
本院对上述证据认证如下：一、被告玉屏县政府提供的1号、2号、3号、4号、5号、8号、9号证据，原告和第三人均无异议，本院予以采信。6号证据系原告、第三人在现场确认并签字的争议地范围示意图，该证客观真实，与本案有关联，符合证据的三性，本院予以认定。7号证据的证人与本案有利害关系，证明力较弱，结合本案其他证据，本院对该证不予采信。二、被告铜仁市政府提供的1号至5号证据，原告、第三人对上述证据真实性无异议，符合证据的三性，本院对该证的真实性予以采信。三、对原告提供的1号、2号证据，被告玉屏县政府、铜仁市政府和第三人均没有异议，本院予以采信。各方当事人对3号证据的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以认定。
经审理查明，原告东门××组与第三人东门二组的争议地位于玉屏××自治县××平溪村银坡杨应才家屋背后,上至东门××组山林，下至东门二组土至东门××组田，左至龙塘河山林，右至东门××组山林，现在土地类型为土。1980年前争议地属于原东门生产队所有。1980年12月13日，原东门生产队划分为东门一队、东门二队，两队签订了《东门生产队分队合同》，双方对原东门生产队的粮田、土块、山坡、财产均进行了分割，其中载明“二、土块：1、…杨应才家门口以大土为界，大土东半边（土中老埂止）归一队，大土以下包括大队猪场路直上杨应才田边止…归一队。2、东门二队分得…，包括薛家湾的土，杨应才家门口以大土为界，大土西半边归二队，大土以上的土，银坡…全部归二队”，分队后双方均按照约定各自进行管理。1986年平溪镇政府在争议地上栽种柑桔发展果林园，开办林场。1999年第二轮土地承包时，东门二组集体承包了“银坡林果园”，其四至界限：东至龙塘河山界，南至东一村组界，西至一村民组界，北至一村民组界。2013年12月，原告与第三人因葬坟对争议地发生权属争议。2014年11月12日，被告玉屏县政府作出[2014]32号处理决定，除争议地内的田外，其余争议地的所有权和使用权归东门二组集体所有。原告不服申请行政复议，2015年2月25日，被告铜仁市政府作出[2015]12号复议决定维持了被告玉屏县政府[2014]32号处理决定。原告遂向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告玉屏县政府、铜仁市政府对两村民组之间的权属争议进行处理是履行其法定职责。被告铜仁市政府维持玉屏县政府的处理决定，根据修订后《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，铜仁市政府应当是本案的共同被告。2015年4月29日原告收到被告铜仁市政府复议决定后，于同年5月11日向本院提起行政诉讼，其起诉没有超过法定的起诉期限。从《东门生产队分队合同》记载第二部分土块第2点“东门二队分得…，包括薛家湾的土，杨应才家门口以大土为界，大土西半边归二队，大土以上的土，银坡…全部归二队”内容看，第三人分得大土西半边部分和大土以上的土，原告和第三人对此均无异议。原告主张争议地是平溪镇政府开办林果园时开挖其所有山林的荒坡形成的土地，该地不包含在第三人分得的大土以上的土地范围之内。第三人主张争议地就是《东门生产队分队合同》中其分得的大土以上的土地，经现场勘查，争议地的位置在第三人分得的大土以上土地的上面，该地的南面（上）、北面（下）、西面（右）均与原告所有的山林、土地相连，《东门生产队分队合同》没有明确大土以上土地的具体界限，并且东门二组集体承包“银坡林果园”的四至界限中的“东一村组界”“一村民组界”的位置过于笼统，在双方当事人均认可争议地是从《东门生产队分队合同》确定的土地来源，而该合同确定的争议地界限不明确，双方当事人存在分歧的前提下，被告玉屏县政府没有对平溪镇政府开办林场的土地来源、经营情况、以及是否存在开荒种植果树的情况进行调查核实，将争议地明确归第三人一方所有的事实不清，主要证据不足，处理不当。被告铜仁市政府维持[2014]32号处理决定错误，均应被撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告玉屏侗族自治县人民政府玉府发[2014]32号《关于“杨应才家屋背后”土地权属纠纷的处理决定》和被告铜仁市人民政府铜府行复决字[2015]12号《行政复议决定书》。
二、责令被告玉屏侗族自治县人民政府重新作出行政行为。
诉讼费50元，由被告玉屏侗族自治县人民政府和被告铜仁市人民政府各承担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 吴晓慧
审判员 张红芳
审判员 张金勇
二〇一七年五月十日
书记员 田维旭