云南省昭通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昭中行终字第18号
上诉人（原审第三人）刘兵，男，生于1981年8月18日，汉族……
被上诉人（原审被告）盐津县住房和城乡规划建设局。
法定代表人邓光琦，局长。
被上诉人（原审原告）吕焕华，男，生于1947年2月11日，汉族……
委托代理人孙中汉……
上诉人刘兵与被上诉人盐津县住房和城乡规划建设局、吕焕华建设规划行政许可一案，不服盐津县人民法院（2014）盐行初字第3号行政判决书，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审人民法院经审理确认的本案法律事实是：原告吕焕华与第三人刘兵相邻而居多年，两家房屋紧紧相连，1993年以前，两家一直共用房屋后方的公共梯步出入（梯步上宽90公分，下宽72公分）。1993年，原告改建房屋后，已另设独立通道出入，其房屋在改建中靠梯步外墙开窗采光。2013年11月7日，第三人刘兵之父刘天华向盐津县住房和城乡规划建设局申请办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。同年12月2日，原告吕焕华与第三人刘兵自愿达成相邻协议：由原告让出共用梯步的三分之一即24公分用于第三人建房。2014年1月2日，被告作出选字530623201400001号建设项目选址意见书、地字530623201400001建设用地规划许可证、建字530623201400001号建设工程规划许可证，核定了涉案建设项目的用地位置和界限，将双方共用多年的梯步三分之二的面积规划给第三人刘兵之父刘天华建房使用。2014年2月11日，原告认为被告的行政许可行为侵犯其共用梯步的合法权益，请求撤销被告盐津县住房和城乡规划建设局颁发给第三人之父刘天华的一书两证。
另查明，第三人刘兵之父刘天华于2000年7月21日取得国有土地使用权证，从该证的宗地图上可以看出，梯步大部分的面积包含在刘天华持有的国有土地使用权证划定的范围内，且与原告房屋相距20公分。2014年1月13日刘天华去世，第三人刘兵与其弟刘勇依法继承，成为该地国有土地使用权人，刘勇明确表示放弃该房屋的修建。
原审法院经审理认为，原、被告及第三人均符合法定主体资格。本案被告盐津县住房和城乡规划建设局依据第三人刘兵之父刘天华的申请，核实颁发了选字530623201400001号建设项目选址意见书、地字530623201400001建设用地规划许可证、建字530623201400001号建设工程规划许可证，许可申请人对涉案房屋进行原地拆除重建，该许可行为属于行使法定职权的行为。
关于被诉规划许可是否必经告知程序问题。《中华人民共和国许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人；行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。根据上述规定，行政许可在直接关系他人重大利益的应当听取申请人、利害关系人的意见。被告在作出被诉具体行政行为的过程中，明知本案争议梯步包含在第三人刘兵之父刘天华所持有的国有土地使用权证范围内，亦明知双方共同认可该梯步为多年共用通道，却没有按《中华人民共和国许可法》第三十六条的要求对利益关系人吕焕华履行相关告知的义务，已构成程序违法；且被告盐津县住房和城乡规划建设局在做出具体行政行为之前未对原告与第三人之间的协议进行调查与核实，就将本案原告与第三人共同认可的共用梯步规划给第三人独自使用，其认定事实不清，主要证据不足。故该具体行政行为违反法定程序，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原告吕焕华诉请撤销的理由成立，一审法院予以支持。第三人刘兵的主张不成立，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《中华人民共和国许可法》第三十六条之规定，判决：撤销被告盐津县住房和城乡规划建设局颁发给第三人之父刘天华的选字530623201400001号建设项目选址意见书、地字530623201400001建设用地规划许可证、建字530623201400001号建设工程规划许可证。案件受理费50.00元，由被告盐津县住房和城乡规划建设局负担。
判决书送达后，上诉人刘兵不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销（2014）盐行初字第3号行政判决书；2、驳回吕焕华的诉讼请求，维持盐津县住房和城乡规划建设局颁发给上诉人的一书两证。其上诉理由是：1、一审适用法律错误，本案并不直接关系他人重大利益，本案梯步是上诉人的前房主为行走方便而修建，吕焕华只是借道而行，并且其改建房屋后已另行开了通道，自动放弃使用该梯步已有20多年，其根本不需要使用该梯步；2、一审认定事实不清，其与吕焕华签订的协议是梯步宽72公分，吕焕华同意让出梯步的1／3（24公分），剩余的2／3（48公分）仍为上诉人和被上诉人共同使用，但上诉人有权使用48公分中的24公分。吕焕华现住房屋侵占了上诉人依法获得使用权的国有土地约3平方米，造成上诉人国有土地使用证上的47平方米，减少为规划用地面积的43.34平方米。
被上诉人吕焕华答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，盐津县住房和城乡规划建设局在规划许可程序中，无视双方的协议，将双方共同使用的梯步规划给刘兵建房，该行为程序违法，实体上也损害了吕焕华的权益，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人盐津县住房和城乡规划建设局未作答辩。
被上诉人盐津县住房和城乡规划建设局向一审法院提交了以下证据：
一、建设项目选址意见书申请表、建设用地规划许可证申请书、建设工程规划许可证申请书，证明第三人刘兵之父申请颁发许可情况；
二、身份证复印件、房产所有证、国有土地使用证、房屋规划平面图，证明颁发许可证的依据；
三、第三人与原告吕焕华的相邻协议、现场照片，证明颁发许可证的依据。
经质证，原告认为被告提交的第二组证据中规划平面图的绘制时间在第三人刘兵与原告签订协议之前，不具有合法性，对其他证据无异议。
第三人对被告提交的证据无异议。
吕焕华向一审法院提交了以下证据：
一、吕焕华的身份证复印件，证明原告的主体资格、基本情况；
二、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，证明被告向第三人之父刘天华颁发的一书两证；
三、盐津县盐井镇地籍现状调查图，证明原始房屋梯步的现状。
经质证，盐津县住房和城乡规划建设局无异议，认为原告提交的地籍调查现状图只能反映其原始地貌，不能反映其权属。
经质证，第三人无异议，认为现状图上的梯步原告早已没有使用。
第三人向一审法院提交的证据有：
一、第三人的房产所有证、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，国有土地使用证；
二、原告吕焕华出具给刘天华的书证一份，证明老墙与新墙都是两家各一半。
经质证，原告对第一组证据中建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证无异议，但认为取得程序不合法，对国有土地使用权证无异议，但认为工作人员书写错误；对第二组证据无异议，但认为该书证只证明对房屋墙身的处理而对其两家共用梯步未做说明。
经质证，被告对第三人提交的证据无异议。
在审理过程中，一审法院依职权调取了：一、现场勘验笔录1份和现场照片4张，证明第三人建房现状；二、询问笔录1份，证明第三人刘兵之弟刘勇放弃继承涉案宅基地使用权。
经质证，原、被告及第三人均无异议。
一审法院认为，被告提交的证据及一审法院依职权调取的证据符合法定形式，与案件事实具有证明关系，具有证明力，均依法予以采信。原告及第三人提交的证据与案件事实相符，能够相互印证，均予以采信。
上述证据均已随案移送本院。
二审诉讼中，各方当事人均未提供新证据。经审查，一审审判程序合法，本院认证与一审法院认证一致，认定的案件事实与一审法院认定的事实一致。
本案二审争议的焦点是：
一审判决撤销盐津县住房和城乡规划建设局作出选字530623201400001号建设项目选址意见书、地字530623201400001建设用地规划许可证、建字530623201400001号建设工程规划许可证是否正确？
针对本案的焦点问题，本院评判如下：
根据《中华人民共和国许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人；行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。根据本案收集在卷的刘兵与吕焕华签订的《协议》来看，本案争议梯步属刘兵和吕焕华共同使用的通道，盐津县住房和城乡规划建设局在作出行政许可前，已明知吕焕华作为刘天华建房的相邻人，其作出的行政许可行为可能关系吕焕华的利益，盐津县住房和城乡规划建设局在作出被诉具体行政行为的过程中，对利益关系人吕焕华未履行相关告知义务，未听取申请人、利害关系人的意见，该行为已构成程序违法；且盐津县住房和城乡规划建设局在做出具体行政行为之前未对吕焕华与刘兵之间的签订协议进行调查与核实，就将本案当事人共同认可的共用梯步全部规划给刘兵独自使用，其认定事实错误，主要证据不足。一审据此撤销盐津县住房和城乡规划建设局作出的选字530623201400001号建设项目选址意见书、地字530623201400001建设用地规划许可证、建字530623201400001号建设工程规划许可证并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，一审审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人刘兵承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王金山
代理审判员 孟世松
代理审判员 王兴伟
二〇一四年六月二十七日
书 记 员 吴蔚秋