福建省厦门市思明区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）思行初字第104号
原告李秀云，女，1964年9月16日出生，住厦门市思明区。
被告厦门市思明区人民政府中华街道办事处，住所地厦门市思明区镇海路26号。
法定代表人吴成灶，主任。
委托代理人蔡明、陈秀红，福建均融律师事务所律师。
第三人陈水沯，男，1926年8月15日出生，汉族，住厦门市思明区。
原告李秀云诉被告厦门市思明区人民政府中华街道办事处（下称中华街道）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。因陈水沯与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本案依法由审判员王叶萍担任审判长，与代理审判员简振环、人民陪审员程祖家组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李秀云、被告中华街道委托代理人陈秀红到庭参加了诉讼。第三人陈水沯经本院合法传唤，未到庭参加庭审，不影响案件审理。本案现已审理终结。
原告李秀云诉称，其丈夫陈世荣系思明区黄厝巷6号非住宅公房的承租人。2005年，因“中华街区商业广场”建设需要，黄厝巷6号被拆除。拆迁人厦门中华街旧城改造有限公司与陈世荣签订了拆迁补偿安置协议，考虑到陈世荣外无房源，同意其申请承租安置房一套，即为本案涉讼房产
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洪莲西二里180号602、702室房产。上述房产的拆迁安置人系原告与陈世荣及其女儿陈冬妮，并不存在考虑第三人的因素。随后，被告与陈世荣签订了关于涉讼房产的住宅租赁合同，房屋租赁人明确为陈世荣。涉讼房产也交由陈世荣及原告使用。原告一家对涉讼房产进行了修缮、管理及缴纳租金。第三人却强迫陈世荣签订书面协议，约定将涉讼房产的702室由第三人使用，陈世荣无奈同意。2007年，陈世荣因病过世，其承租的涉讼房屋理应由原告及女儿陈冬妮继续承租、使用。涉讼房产的住宅租赁合同的承租人应该更名成原告。原告已多次向被告提出更名申请，但被告一直不予处理，显然构成不履行法定职责。故原告为维护自身合法权益，请求判决被告将位于厦门市思明区洪莲西二里180号602、702室跃层一套公房承租人变更为原告。
原告提供以下证据支持其诉讼请求：
1.拆迁补偿安置协议书、住宅租赁合同、户口本，用于证明涉讼房产是用来安置原告一家三口。
2.厦门市美仁前社48号2楼202室的产权证，用于证明第三人具有其他房源。
3.原告丈夫陈世荣的亲笔遗书，用于证明关于涉讼房产的内部协议系陈世荣被迫签署，并非自愿。
4.厦门市公有住房租赁管理办法，用于证明原告能够变更承租人的法律依据。
5.公民身份证、结婚证、居民死亡证明，用于证明原告身份。
6.涉讼房屋房租缴交收据说明，用于证明原告已缴纳房租。
7.业务申请表，用于证明原告曾向水务部门申请办理水表暂停。
以下为补充证据：
8.黄厝巷6号店面图片、营业执照、税务登记本复印件、租赁合同，用于证明黄厝巷6号店面承租人系陈世荣。
9.第三人签订的公房租赁合同，用于证明第三人当时已另外承租美仁前社48号202室房屋。
10.原告签订的公房租赁合同，用于证明第三人要求原告用该套房产作为置换条件。
11.三份协议书及相关付款凭证，用于证明通过协商，第三人自愿将黄厝巷6号承租人变更为陈世荣，陈世荣需承担相应付款义务。
12.证明，用于证明原告与丈夫陈世荣在厦门罐头厂工作期间没有享受福利分房。
被告中华街道辩称，涉讼房产是2005年“中华街区商业广场”项目拆迁时为原告丈夫陈世荣安置的公房，系以陈世荣名义承租。在租赁过程中，陈世荣曾与第三人对于涉讼房产的使用问题进行了书面约定，原告亦有在相关书面协议上签字见证。陈世荣过世后，第三人等人已于2010年向法院提起诉讼，要求被告为其办理涉讼房产的分户租赁手续。原告也多次要求将涉讼房产的承租人变更为原告。被告认为涉讼公房租赁合同中的承租人变更，需参考厦国土房（2006）262号文件精神，承租人死亡后的，需待共同居住的成年家庭成员（配偶、子女、父母）协商一致才可按顺序更名。现原告与第三人之间对于涉讼房产的承租权存有纠纷，故被告无法办理相关变更手续，不构成行政不作为，请求驳回原告诉讼请求。
被告提供以下证据支持其诉讼主张：
1.协议书；
2.释义说明；
3.（2010）思民初字第3088号民事判决书、（2011）思行初字
第15号裁定书。
证据1-3证明：陈世荣去世后，原告与第三人在涉讼房屋的承租权尚存在争议。
4.厦国土房（2006）262号文件。
证据4证明：被告不予办理更名，合法有据。
第三人陈水沯未提交书面参诉意见，但提供了以下证据：
1.第三人的户口本；
2.厦门叉车总厂出具的证明；
3.厦门厦工机械股份有限公司出具的关于第三人住房情况说
明；
4.协议书。
证据1-4，证明2005年黄厝巷6号被拆迁时，涉讼房产的安置对象系陈世荣一家以及第三人一家，第三人对涉讼房产702室有承租权利。
5.（2010）思民初字第3088号民事判决书。
证据5证明：法院已判决驳回原告的相关诉讼请求。
6.释义说明。
7.陈世荣的亲笔书信。
证据6-7证明：原告提供的释义说明系伪造。
8.公证书。
证据8证明：原告曾多次对第三人进行谩骂。
9.投诉信件。
证据9证明：第三人曾多次为涉讼纠纷向相关部门反映。
另外，本院为查明案件事实需要，还依职权调取如下材料：
1.从厦门市公房管理中心查询后形成的调查追记；
2.被告出具的关于涉讼房屋的专门说明；
3.厦门中华街旧城改造有限公司出具的情况说明及提供的
安置房调拨合同。
经过庭审质证，各方发表如下质证意见：
对于原告提供的证据，被告对证据1、2、5、6的真实性没有异议，但对其他证据真实性无法确认，还认为其中证据1、2、5、6、8-12与本案缺乏关联性。
对于被告提供的证据，原告对证据1-4真实性没有异议，但认为证据5无法证明原告申请不符合相关规定。
对于第三人提供的证据，原告认为第三人系强迫陈世荣签署内部协议，其无权承租涉讼702室。涉讼房屋的承租人以及安置对象均系陈世荣与原告一家。被告认为除证据1、5、8真实性无异议，其他证据真实性无法确认，证据7-9与本案没有关联性。
关于本院依职权调查的证据，原告对真实性没有异议，但认为，涉讼房产系一套跃层，厦门中华街旧城改造有限公司却强行分成602、702室两套房产，且安置对象不仅仅是陈世荣，应还包括原告及其女儿。至于从厦门市公房管理中心所了解的情况，很可能登记系统被作假。被告则对真实性、关联性及合法性没有异议。
关于上述各方当事人在真实性方面均无异议的证据，本院就其真实性予以确认。对于原告提供的证据3、7、8、11，第三人所提供的证据4、7、8、9，涉及的是原告与第三人之间的家庭内部纠纷，与本案行政诉讼并无关联，本院予以排除。
经审理查明，原告丈夫陈世荣系第三人陈水沯之子，系本市思明区黄厝巷6号非住宅公房的承租人。该公房原承租人系陈水沯，于2003年3月更名为陈世荣。
2005年11月28日，因“中华街区商业广场”建设需要，黄厝巷6号需被拆除。拆迁人厦门中华街旧城改造有限公司与陈世荣签订了拆迁补偿安置协议，协议约定：陈世荣长期承租思明区黄厝巷6号，属于公房非住宅承租户。因陈世荣外无房源，故拆迁人同意陈世荣所提出的承租安置房申请，将涉讼房产即位于洪莲西二里180号602室、702室的房产交由陈世荣承租使用。
2006年1月13日，陈世荣作为承租人，与被告中华街道签订了涉讼房屋的住宅租赁合同。合同条款对租赁关系所产生的一系列权利义务进行了详细、明确的约定，还约定双方发生纠纷时应友好协商，协商不成，可依法向人民法院起诉。
2006年4月2日，第三人陈水沯与陈世荣签订书面协议，约定第三人对洪莲西二里180号702室公有住房，有合法承租权，以作为其欢度晚年永久居住安身之处。原告李秀云及女儿陈冬妮作为见证人在协议上签字。
2007年10月，原告丈夫陈世荣因病去世。
2009年11月，原告开始以陈世荣代表的身份，以陈世荣的名义与被告中华街道续签涉讼房屋的租赁合同。
2010年3月18日，原告李秀云和女儿陈冬妮向本院提起民事诉讼，要求确认其对涉讼房屋的合法承租权及第三人将涉讼房屋的702室交还原告。本院于2010年6月7日作出（2010）思民初字第3088号民事判决，以“陈世荣去世后，公房承租权的确定应由出租单位决定，法院无权直接处理”为由，判决驳回了原告等人的相关诉讼请求。
2010年7月27日，原告致信被告，要求确认洪莲西二里180号602室、702室房屋的安置对象及承租人为原告、陈世荣及女儿陈冬妮，与其他人无关。此后，原告仍多次向被告提出变更涉讼房屋承租人的要求，被告未予办理。
2010年11月18日，第三人等人向被告提出申请，要求被告为其办理洪莲西二里180号602室、702室房屋的分户租赁手续。被告未予答复。2011年3月1日，本案第三人向本院提起行政诉讼，要求被告依法为其办理分户租赁手续。本院于2011年5月16日作出（2011）思行初字第15号行政裁定，认为陈水沯等人的诉求系以私法法律效果为标的的请求，不属于行政审判的权限范围，故依法裁定驳回陈水沯等人的起诉。裁定作出后，各方当事人并未上诉。
2013年6月8日，原告认为被告在处理其要求对涉讼房产承租人进行变更的过程中存在行政不作为，向本院提起行政诉讼。本院受案审查时认为原告诉讼请求不符合行政诉讼受案范围，裁定不予受理。原告不服，上诉至厦门市中级人民法院。厦门市中级人民法院作出（2013）厦行终字第86号行政裁定，认为原告诉被告行政不作为涉及行政管理性质，应作为行政案件受理，其他诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，则受案后依法处理，遂作出（2013）厦民终字第86号行政裁定书，撤销原审裁定，要求本院立案受理。
另查明，2005年，根据思明区政府、区重点办的要求，厦门市中山房地产开发有限公司从受思明区政府委托购置的安置房项目中调拨包括涉讼房屋在内的487套房屋给被告下属企业厦门中华街旧城改造有限公司，用于中华街区旧城改造项目拆迁安置。该部分房产由厦门中华街旧城改造有限公司出资购买。涉讼房屋现尚未办理产权证。由于被告系厦门中华街旧城改造有限公司的主管部门，故由其与陈世荣签订涉讼房产的住房租赁合同。
本院认为，关于本案涉讼房产的性质问题。本案各方当事人对于涉讼房产均认定为公有房屋，并无争议。但本案涉讼房屋并非一般意义上房产管理部门直接管理的公房，而是被告下属企业从政府委托购置的房产中以调拨价格购买用于拆迁安置的住房。目前涉讼房产虽然尚未办理权属证书，但从购买渠道及资金来源上看，应视为由被告自行经营和管理的公有房屋。
根据行政诉讼法的相关规定，具有国家行政职权的机关、组织，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的且与行使国家行政权力有关的行为以及相应的不作为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。仅从本案被告与承租人陈世荣签订的涉讼房屋的租赁合同来看，属于平等主体之间的民事租赁法律关系范畴。如双方当事人因合同规定的权利义务发生的纠纷，应按民事案件处理。但本案原告要求被告对涉讼房产承租人进行变更，则有所不同：一则原告并非涉讼租赁合同当事人，二则原告的变更申请需要向被告提出，由被告审查与核准。此时双方法律地位并不平等，已涉及行政管理性质。被告虽非房产管理行政部门，但是作为厦门市思明区人民政府的派出机关，依法行使行政管理职责，负责本辖区各项行政管理工作。涉及被告所管理的国有财产的具有行政管理性质的行为，亦应属于被告依法履行行政管理职责的范围。
在庭审中，原告表示从2010年起至今已多次向被告提出相关变更申请，但仅能提供其于2010年向被告提出变更申请的证据。因被告已当庭确认收到原告提出的多次申请，故本院对于原告向被告提出涉讼变更申请的事实予以确认。
本案的争议焦点在于被告接到原告相关申请后是否存在行政不作为的情况。
被告收到原告关于要求将涉讼房屋承租人变更为原告的申请后，认为参照厦国土房（2006）262号《关于直管公有住房租赁管理清理有关问题的处理意见》（下称处理意见）第一条的规定，由于涉讼房屋的承租权尚存有争议，故原告的涉讼申请并不符合该条件，故不予办理。
鉴于涉讼房产系由被告自行管理公房，并非直管公房，而目前实践中暂无明确针对此类公房管理的相关规定。在此情形下，被告在处理公房租赁合同变更时，适当参照《处理意见》，并无不当。
从《处理意见》第一条规定可以看出，承租人死亡的，对租赁合同承租人进行更名应同时具备以下条件，一是该申请人需要与承租人共同居住；二是具有完全民事行为能力和承租能力；三是该申请人仅限于配偶、子女、父母；四是上述人协商一致之下可按顺序申请更名。此外，顺序在后的更名人需要征得同一顺序之前其他成员的书面同意。依照该《处理意见》，原告提交涉讼申请及相关材料后，被告应依照上述规定进行审查，根据审查的结果是否符合《处理意见》的相关规定，并作出最终处理决定。如果符合规定条件，被告应及时予以办理；如果条件不符合，被告应告知原告原因，并作适当释明，还需告知其相应救济权利。
在被告所提供的证据当中，未见被告针对原告相关申请进行受理、审查、核实以及决定及最终告知等证据材料。被告所提供的证据，仅能证明其已查明原告与第三人之间对于涉讼房产承租权归属存有争议，但没有证明其已查明存有争议的原告与第三人是否具备《处理意见》所规定的其他条件等事实，如上述具备承租资格成年家属是否具有其他房源的信息以及是否与原承租人共同居住等情况。再者，即使查明确实不符合相关条件，被告亦应将最终的处理意见及相关理由书面告知原告，一方面以减少原告的疑虑，另一方面以便原告寻求救济。因此，本院认为被告在证明其不予办理变更手续的合法性方面的证据并不充分，无法证明其在收到原告相关涉讼申请后已适当、充分地履行职责，故可以认定被告在处理原告相关诉求过程中存在行政不作为。
综上所述，作为涉讼公房的管理机关，被告接到原告关于变更涉讼房产租赁合同承租人的请求后，应进一步对涉讼公房承租人的变更问题进行调查与核实，并参照《处理意见》的相关规定作出决定。但被告所提供的证据并不能证明被告已经履行上述职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
被告厦门市思明区人民政府中华街道办事处应在判决生效之日起六十日内依法核实处理原告李秀云关于办理思明区洪莲西二里180号602、702室公房租赁合同承租人变更的请求。
本案案件受理费50元，由被告厦门市思明区人民政府中华街道办事处负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 王叶萍
代理审判员 简振环
人民陪审员 程祖家
二〇一三年十一月二十五日
书 记 员 胡婷婷
附件：本判决所适用的法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
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（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
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