浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第239号
上诉人（原审原告）富阳市新天龙矿粉有限公司。住所地：浙江省富阳市万市镇彭家村洪家。
法定代表人章爱龙，总经理。
被上诉人（原审被告）富阳市人民政府。住所地：浙江省富阳市富春街道桂花路**号。
法定代表人黄海峰，市长。
委托代理人何明飞、盛颖涛，富阳市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）富阳市国土资源局。住所地：浙江省富阳市富春街道桂花西路*号。
法定代表人俞加兴，局长。
委托代理人闻华，浙江富春江律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）富阳市财政局。住所地：浙江省富阳市富春街道富春路**号。
法定代表人刘学军，局长。
委托代理人方君紫，浙江立峰律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）富阳市万市镇人民政府。住所地：浙江省富阳市万市镇政府路*号。
法定代表人陈悦，镇长。
富阳市新天龙矿粉有限公司诉富阳市人民政府地矿其他行政行为一案，杭州市中级人民法院于2014年9月9日作出（2014）浙杭行初字第110号行政裁定。富阳市新天龙矿粉有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2014年10月14日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定载明：自2005年起，富阳新天龙取得于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿的探矿权，一直延续到2010年11月4日。2010年11月6日，经浙江省国土资源厅批准，富阳新天龙取得位于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿详查的探矿权（证号：t33120091103035773），有效期限为2010年11月6日至2012年11月6日，并注明“请在有效期届满的30日前办理延续、变更或保留登记手续，逾期自行废止”。2008年1月28日，为贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见等文件精神，富阳市人民政府印发富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》，制定矿山关停鼓励政策，通过适当的奖励补助方式，鼓励矿山提前关停，以促进整合工作的顺利实施。最终达到富阳市矿权合理布局、总数有效控制、资源优化配置、矿山规模化发展、矿山生态环境明显提升、矿业经济社会效益加速提高的目的。2009年10月30日，为进一步推进矿山整治和资源整合，富阳市人民政府办公室印发富政办（2009）110号《关于印发富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）的通知》，进一步提高矿山开采准入门槛，不再新设建筑石料类和石灰岩类采矿权。在上述政策引导下，2010年10月22日，富阳新天龙主动提出要求经济补偿的申请。2010年10月29日，万市镇人民政府、富阳市国土资源局向富阳市人民政府上报万政（2010）150号《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，提出：鉴于当前整治矿山的政策，万市镇属农业生态乡镇，今年又陆续关停了四家地下矿山，结合考虑环境保护、安全生产和社会稳定等因素，不宜在万市镇范围内新开矿山。鉴于探矿权人响应政府矿山关停政策，考虑到其探矿过程中发生一定费用，为鼓励其支持政府关停整治矿山政策，建议市政府参照富政办（2009）110号《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）》中对提前关停的地下矿山的补助政策给予探矿权人适当的补偿。富阳市人民政府于2010年11月3日在办文单（727号）中指示“如何补偿，补偿多少，请财政局、国土局提出意见”。2010年11月29日，富阳市财政局、富阳市国土资源局出具293号反馈意见，建议对该矿按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人予以补助，补助金额共计58.6万元。2010年12月9日，富阳市人民政府就万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题作出《富阳市人民政府办文单》（727号），同意财政、国土局意见。2010年12月29日，富阳新天龙将探矿权证（证号：t33120091103035773）上交给万市镇人民政府，由万市镇人民政府出具收条，写明：今收到本证上交市国土局按照市政府办文单727号享受补助政策，该证由市国土局处理后办理资金补助。2011年2月14日，富阳新天龙向富阳市国土资源局、万市镇人民政府出具承诺书，内容为：兹有富阳新天龙法人代表章爱龙，积极响应市政府和镇政府相关资金补助政策，本人已享受到镇政府补助款，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），证号：33120091103035773，同时，同意到期后注销。如本人若不执行上述承诺，自愿接受政府和相关部门的处罚，同时承担相关责任。2011年3月8日，万市镇人民政府将矿山补助资金58.6万元以转帐方式汇入富阳新天龙法定代表人章爱龙的帐户，并开具收款收据。此后，富阳新天龙以补偿不合理为由，多次上访。2011年9月29日，万市镇人民政府、富阳市国土资源局、富阳市财政局等部门就该问题召开了协商会议，富阳新天龙法定代表人章爱龙参加了该会议。会议提出富阳新天龙可以采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。富阳新天龙一直未将58.6万元予以退还，但多次要求归还探矿权证。
另查明，2012年11月2日，万市镇人民政府将探矿权证返还，涉案探矿权证（证号：t33120091103035773）有效期届满后未办理延续、变更或保留登记手续。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为；……。本案中，富阳市人民政府为贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见，先后出台富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》，及富政办（2009）110号《关于印发富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）的通知》。富阳新天龙经浙江省国土资源厅批准获得了富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿详查的探矿权，在上述政策引导下，富阳新天龙于2010年10月22日主动提出要求经济补偿的申请。2010年10月29日，万市镇人民政府、富阳市国土资源局向富阳市人民政府上报万政（2010）150号《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，提出：鉴于探矿权人响应政府矿山关停政策，考虑到其探矿过程中发生一定费用，为鼓励其支持政府关停整治矿山政策，建议市政府参照富政办（2009）110号《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）》中对提前关停的地下矿山的补助政策给予探矿权人适当的补偿。2010年12月9日，富阳市人民政府经征求富阳市财政局、富阳市国土资源局意见后，同意对该矿按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人予以补助，补助金额共计58.6万元。此后，富阳新天龙将探矿权证上交给万市镇人民政府，并向富阳市国土资源局、万市镇人民政府出具承诺书，承诺积极响应政府相关资金补助政策，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），到期后注销探矿权证。2011年3月8日，万市镇人民政府将矿山补助资金58.6万元以转帐方式汇入富阳新天龙法定代表人章爱龙的帐户。据此，富阳市推行的关停矿山、不再新开矿山等政策，是富阳市为实现矿权合理布局、总数有效控制、资源优化配置、矿山规模化发展、矿山生态环境明显提升、矿业经济社会效益加速提高等目标而采取的矿山产业政策，其推行该政策时，并未采用强制性的行政命令方式，而是通过适当的奖励补助方式，鼓励矿山提前关停，即采取引导、自愿、补助，也就是行政指导的方式来实现产业政策。富阳新天龙正是在该政策引导下，主动就其探矿权提出经济补偿申请，对于富阳市人民政府提出的补助58.6万元亦表示认可并接受。即便富阳新天龙事后反悔，富阳市相关部门仍然给予其自主选择权，提出可采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。但富阳新天龙一直未将58.6万元予以退还，反而多次要求归还探矿权证。综上可知，富阳市人民政府于2010年12月9日同意对富阳新天龙按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人补助58.6万元的行为，属于不具有强制力的行政指导行为，该补助金额对于富阳新天龙并不具有强制力，其完全可以选择不接受该金额而继续保留探矿权，故富阳市人民政府的该行为并不属于行政诉讼法上的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回富阳新天龙的起诉。依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告富阳市新天龙矿粉有限公司的起诉。
富阳市新天龙矿粉有限公司上诉称：一审法院认定事实理解有错误。上诉人于2010年10月22日提交补偿申请书，该文中最后“鉴于此地方所定政策确实有不允许，办证有难度，我公司也理解，但这么多年投入很多，损失较大，因此我公司希望政府部门能够给予经济补偿。”该探矿权证本来就属于新天龙公司的，至于如何补偿，补偿多少是应该双方公平协商或通过评估机构评估来定。该行政指导行为就是行政批准行为，该行为收证越权。我国探矿权分二级发证，即国土资源部与省级国土主管部门批准，还没有轮到富阳市政府来定“是否选择保留探矿权”，故该行为是胁迫行为。我司表达意思很清楚，地方政策不允许探转采要行补偿义务，补偿的钱与探矿权的钱相等承诺书自动生效。为此判决书中的“富阳市人民政府于2010年12月9日同意对富阳新天龙按提前三年关停地下矿山的标准对探矿权人补偿58.6万元的行为，属于不具有强制力的行政指导行为”是站不住脚的。综上，富阳市政府等行政部门是不同意探转采的行政补偿行为，是没有选择余地的，补偿不到位，注销探矿权未获矿权人正式同意，也未获发证单位授权，并且上诉人保留的探矿权证号t33120091103035773有效期是在2010年11月6日至2012年11月6日，这本证并没有写入请示报告万政（2010）150号文件内。为此被上诉人的行政指导纯属强行霸道的错误的行政命令，所导致的行政侵权行为应负主要责任。一审法院认定“可以选择”的事实不存在。恳请二审法院依法撤销一审法院裁定，依法予以改判，支持我司一审时提出的诉讼请求。
富阳市人民政府、富阳市国土资源局、富阳市财政局、富阳市万市镇人民政府在法定期限内均未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人提出增加“依法责令被申请人对申请人名下浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿探矿权保留权给予恢复继续并延长期限”的诉讼请求，并要求将国土资源部国土资发（2006）12号、国土资发（2009）200号、（2004）208号，富政办（2009）110号、富政办（2009）14号，以及富阳市人民政府（2005）265号办文单反馈意见，富土资函（2008）74号、杭土资矿（2008）50号等作为其补充提供的证据。
经审查，对原审裁定认定的案件事实本院予以确认。由于上诉人直至二审期间才增加新的诉讼请求并要求补充提供相关证据，均不符合法律规定，且所提交证据名称及其证明目的亦不明确，故本院对此均不予接纳。
本院认为，本案系因上诉人富阳市新天龙矿粉有限公司针对被上诉人富阳市人民政府于2010年12月9日所作727号《富阳市人民政府办文单》提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款就不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项作出明确列举，其中即包括“不具有强制力的行政指导行为”。本案中，上诉人受被上诉人富阳市人民政府相关鼓励矿山企业关停政策的引导，主动申请以经济补偿方式以弥补其因关停企业所带来的勘查矿源等经济损失。被上诉人万市镇人民政府、富阳市国土资源局依据其申请，报请被上诉人富阳市人民政府建议按照当地施行的矿山整治政策给予上诉人适当经济补偿。期间，被上诉人富阳市财政局、富阳市国土资源局具体建议富阳市人民政府“按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人予以补助，补助金额共计58.6万元。”为此，被上诉人富阳市人民政府予以认可。从上述引导、申请、建议、认可的整个过程看，富阳市人民政府同意给予上诉人具体经济补偿的行为，并不具有强制力。况且，上诉人亦主动将其持有的探矿权证上交万市镇人民政府，并向万市镇人民政府、富阳市国土资源局出具承诺书表示其“积极响应市政府和镇政府相关补助政策，本人已享受到镇政府补助款，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为）”。在上诉人领取补偿款58.6万元后又反悔的情况下，被上诉人富阳市国土资源局、富阳市财政局、万市镇人民政府等曾通过协调会的方式与上诉人商定两项处理意见，即：或选择保留探矿权并退还58.6万元补偿款；或放弃探矿权。但上诉人此后未退还该58.6万元补偿款，却信访投诉要求归还探矿权证。上述事实进一步证明，被上诉人富阳市人民政府同意给予上诉人补助的行为，确属不具有强制力的行政指导行为，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年十二月三日
书 记 员 韦若莎