浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行终字第76号
上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。
法定代表人阮建尧。
委托代理人赵红卫。
委托代理人周利雅。
被上诉人（原审原告）嵊州市天章丝绸织造整理厂。
法定代表人赵志炎。
委托代理人赵刚。
委托代理人纪召兵。
嵊州市天章丝绸织造整理厂诉嵊州市人民政府电力管理行政批准一案，绍兴市中级人民法院于2014年3月14日作出（2013）浙绍行初字第15号行政判决。嵊州市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于同年4月14日受理后依法组成合议庭，于同年4月28日进行了公开开庭审理。上诉人嵊州市人民政府的委托代理人赵红卫、周利雅，被上诉人嵊州市天章丝绸织造整理厂的委托代理人赵刚、纪召兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认：2007年12月28日，原告与嵊州市经济开发区上杨村村民委员会、经济合作社签订《土地租赁合同》，租赁嵊州市经济开发区上杨村庙山9.302亩土地作为办厂场地使用。2013年5月10日，嵊州市经济开发区管委会、嵊州市城市管理行政执法局、嵊州市国土资源局联合下发《关于经济开发区“三改一拆”地段开展联合执法的通知》，告知相关户主，涉及整治区域的所有户主在接到本通知后立即与承租户解除租赁合同。自2013年6月11日起，有关部门将对该区域择日采取停止供水、供电等措施并进行联合执法。6月13日，嵊州市规划局致函嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室：赵志炎（系原告法定代表人）租赁的庙山地块，没有发现有关规划许可资料，该处建筑未经规划审批。6月16日，嵊州市经济开发区管理委员会向被告报请《关于要求对嵊州市天章丝绸织造整理厂断电的请示》，同日，被告作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》，同意自2013年6月17日零时开始对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施。批复同时抄送嵊州市供电局。后嵊州市供电局以此为据，对原告作出停电处理。原告对此不服，向绍兴市人民政府提出行政复议。绍兴市人民政府作出（绍市府复决字（2013）39号）行政复议决定，维持被告于2013年6月16日作出的嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》的具体行政行为。原告仍不服，遂向法院提起诉讼。
原审法院认为：本案的争议焦点有二，一是被告作出的《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》行为是否具有可诉性。二是被告该批复行为是否正确。
一、被告作出的涉案批复具有可诉性。
从形式上，本案涉案批复系被告嵊州市人民政府应嵊州市经济开发区管理委员会的请示所作的答复意见，属于行政机关内部处理行政事务的文件。但判断一个行为是内部行为还是外部行为，不应当仅从行为的形式角度考虑，应当从行为本身内容特点去分析。所谓内部行政行为，应当是指行政机关对其所属的机构及其工作人员所作出的不直接涉及行政相对人权益的指挥、监督、协调等行为，其指向的对象和涉及内容应当是行政机关的内部。本案涉案批复虽然形式上是行政机关内部批复，但其指向对象是原告与供电企业供电合同民事法律关系，内容直接规定了停电对象、停电时间。显然该批复针对特定主体、特定事项，赋予行政执行力，并且由供电企业告知原告。虽然被告在批复中载明：“请你们（嵊州市经济开发区管理委员会）及时与有关部门做好衔接。”但被告未在法定期限内向本院出示其所谓存在后续衔接工作的相关证据。该批复在送达嵊州市供电局后产生了供电企业对原告停止供电的客观效果。故被告认为批复内容对原告不直接发生法律效力的辩称本院不予采纳。被告该批复行为，已经突破内部行政行为的界限，对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条的规定，被告该批复行为属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、被告作出的涉案批复于法无据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。被告以原告所建厂房为违法建筑为由，批复同意对原告实施断电措施。但涉及对违法建筑处理的《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规仅赋予县级以上地方人民政府规划主管部门经过法定程序，给予行政相对人行政处罚的权利。相关法律法规并未授权被告对违法建筑作出断电决定的权力。根据职权法定原则，被告在无法律授权、无法律依据的情况下作出同意对原告实施断电措施的批复行为违法。
此外，被告作出的涉案批复亦违反正当程序的要求。正当程序的核心在于作出使他人遭到不利影响的行政决定前，应当听取当事人的意见，以保障行政管理相对人的知情权、参与权。对一个经营中的企业断电，将直接影响到该企业的正常运作，被告作出同意断电批复之前，仅凭嵊州市经济开发区管理委员会单方请示，未听取原告的陈述、申辩，径直作出同意批示，亦违反了正当程序的要求，对此予以指正。
原告起诉时称，被告未履行征收法定程序，“以拆代征”的行为违法。本院认为，以上事实与本案争议事实无关联性，非本案审查范围。
综上，被告作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》于法无据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目之规定，判决撤销被告嵊州市人民政府作出嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》。
嵊州市人民政府上诉称：一、嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》不具有可诉性。1.作出批复的机关不是适格被告。涉案批复是上级机关针对下级机关申请作出的。对行政相对人作出具体行政行为的机关是下级机关。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。2.行政机关作出的批复行为对外不发生法律效力。涉案批复系上下级机关之间的内部公文，属内部指示。批复内容对行政相对人不直接发生法律效力。对被上诉人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为，非批复本身。二、被上诉人所建厂房系违法建筑事实清楚、证据确凿、法律依据充分。根据嵊州市规划局给嵊州市控违拆违专项整治工作领导小组办公室的《函》，被上诉人在嵊州市经济开发区上杨村所建厂房未经规划审批，根据有关职能部门所作出的《强制拆除违法建设审批表》及被上诉人法定代表人赵志炎自认违法建筑的笔录，被上诉人所建厂房系违法建筑。三、上诉人所作批复事实清楚、证据充分、程序合法。基于上述事实，上诉人依据开发区管委会的申请，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第五条“不得为其提供供电、供水、供气、通信等服务。对不能提供房屋所有权证或者相关规划许可证的建筑，供电、供水、供气、通信等单位不得提供相关服务”之规定，依法作出涉案批复。四、本案一审判决脱离当前全省正在开展“三改一拆”工作这一实际，就事论事，有失偏颇。目前全省正在大力开展“三改一拆”工作，层次和力度都较以往有所不同，对违法建设“零容忍”已成为社会共识。对于以违法建筑作为生产、经营场所的单位和个人，供电、供水、供气、通信等单位不得为其提供相关服务。2013年7月26日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议通过《浙江省违法建筑处置规定》又作了重申明确。同时，从法律效果来看，本案一审判决负面影响很大，无疑会在一定程度上助长违法建设行为的气焰，从而对嵊州市“三改一拆”工作造成较大的负面影响。综上，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
嵊州市天章丝绸织造整理厂未在法定期限内提交答辩状。二审庭审中答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，彰显了司法公正，应当予以维持。
二审庭审中，本院围绕上诉人嵊州市人民政府嵊政批（2013）24号《嵊州市人民政府关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》是否属于行政诉讼受案范围等审理重点进行审查。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人嵊州市天章丝绸织造整理厂的厂房因没有合法建房审批手续，被列入“三改一拆”整治区域。嵊州经济开发区管理委员会向上诉人嵊州市人民政府报送《关于要求对嵊州市天章丝绸织造整理厂断电的请示》：“根据开发区三改一拆工作的总体安排，要求6月17日开始对嵊州市天章丝绸织造整理厂进行断电，请批复为盼！”嵊州市人民政府遂向该开发区管理委员会作出《关于同意对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施的批复》：“同意自2013年6月17日零时开始对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施断电措施。请你们及时与有关部门作好衔接”。嵊州经济开发区管理委员会遂将该批复送达给嵊州市供电局，供电局即按照批复要求对嵊州市天章丝绸织造整理厂实施停止供电。由于上述批复系嵊州市人民政府针对下属嵊州经济开发区管理委员会的请示所作的内部审批意见，对嵊州市天章丝绸织造整理厂的权利义务并未直接产生影响。被上诉人对该批复行为提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定不予受理或驳回起诉。嵊州市人民政府诉称该批复不具有可诉性的理由，本院予以采纳。原审法院认为被诉批复行为属于人民法院行政诉讼受案范围并对案件进行实体审理不当，依法应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销绍兴市中级人民法院（2013）浙绍行初字第15号行政判决；
二、驳回嵊州市天章丝绸织造整理厂的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董跃进
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年六月十一日
书 记 员 韦若莎