山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行再20号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张福升，男，汉族，1964年7月18日出生，住河北省沧州市新华区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）青岛市质量技术监督局，住所地青岛市延安三路123号。法定代表人徐国启，局长。委托代理人陈茂礼，青岛市质量技术监督局工作人员。委托代理人苏源，山东凯恩律师事务所律师。张福升诉青岛市质量技术监督局（以下简称市质监局）不履行质量监督法定职责一案，青岛市中级人民法院于2014年9月2日作出（2014）青行终字第225号行政裁定。已经发生法律效力。张福升不服，向本院提起再审申请。本院于2016年1月25日作出（2015）鲁行申字第281号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。再审申请人张福升，被申请人市质监局的委托代理人陈茂礼、苏源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。案经一审法院查明，2013年5月10日、6月21日，张福升向市质监局举报青岛啤酒第三有限公司、青岛啤酒第五有限公司伪造《食品生产许可证》，使其营业执照通过年检，及自2012年2月1日起，青啤三公司、青啤五公司无《食品生产许可证》生产啤酒，冒用青啤股份公司的厂名、厂址、非法无效的《食品生产许可证》生产啤酒。接到张福升的举报后，市质监局于2013年7月11日至青岛啤酒股份有限公司青岛啤酒三厂（以下简称“青啤三厂”）、啤酒五厂（以下简称“青啤五厂”）及青岛啤酒股份有限公司（以下简称青啤公司）进行了现场检查。于2013年7月24日向原告张福升作出复函，内容为：2012年2月1日，山东省质量技术监督局（以下简称山东省质监局）依法对青啤公司颁发了《食品生产许可证》，其中生产地址包括青岛市崂山区崂山路99号和青岛市平度登州路56号；根据年度股东会决议公告，青啤公司青啤三厂、五厂取得分公司营业执照，经现场检查，2012年2月1日之后，均以青啤公司的名义进行生产。2013年8月，被告又对原告举报问题再次回函解释。另查明，2012年2月1日，根据青啤公司的申请，山东省质监局向青啤公司颁发了包括生产地址为青岛市崂山区崂山路99号和青岛平度市登州路56号的《食品生产许可证》；2012年2月22日、23日，青岛市工商行政管理局崂山分局和平度市工商行政管理局分别向青啤公司青啤五厂和青啤公司青啤三厂颁发了营业执照；2012年4月17日，山东省质监局注销了青啤三公司、青啤五公司的《食品生产许可证》；经注销税务登记等程序，2013年3月21日、5月20日，平度市工商行政管理局与青岛市工商行政管理局崂山分局分别核准了青啤三公司及青啤五公司企业的注销。一审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第八十条的规定，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时答复、核实、处理。2013年5月10日、6月21日，被告市质监局接到原告张福升的举报后，于2013年7月11日至青啤三厂、青啤五厂进行了现场检查，并于2013年7月24日、8月28日向原告张福升作出复函。被告积极履行了其监督食品生产的职责，并及时对原告的举报进行了答复，该行为符合法律规定，故原告要求判令被告行政不作为的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十一条的规定，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当按照法定权限和程序履行食品安全监督管理职责。被告市质监局于2013年7月11日至青啤三厂、青啤五厂及青啤公司进行了现场检查，检查时，青啤三厂、青啤五厂向被告提供了营业执照复印件、组织机构代码证复印件、食品生产许可证复印件等材料，被告制作了现场检查笔录。被告对青啤三厂、青啤五厂的现场检查符合法律规定。根据《中华人民共和国食品安全生产法实施条例》第二十条的规定，设立食品生产企业，应当预先核准企业名称，依照食品安全法的规定取得食品生产许可后，办理工商登记。县级以上质量监督部门依照有关法律、行政法规规定审核相关资料、检查生产场所、检验相关产品；对相关资料、场所符合规定要求以及相关产品符合食品安全标准或者要求的，应当作出准予许可的决定。2011年7月22日、2011年7月19日，青啤三厂、青啤五厂取得了企业名称预先核准通知书；2012年2月1日，山东省质监局向青啤公司颁发了《食品生产许可证》，该许可证的生产地址包括青岛市平度登州路56号（青岛啤酒三厂厂址）及青岛市崂山区崂山路99号（青岛啤酒五厂厂址）；2012年2月23日、2月22日，青啤三厂、青啤五厂取得了营业执照。青啤公司取得的《食品生产许可证》，其生产地址包括青啤三厂、青啤五厂，上述两厂均有权以青啤公司的名义生产啤酒，故原告要求被告查处青啤三公司和青啤五公司无《食品生产许可证》、伪造《食品生产许可证》、假冒青啤公司的厂名、厂址生产啤酒的诉讼请求，无事实及法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行行政诉讼法司法解释》）第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。张福升不服一审法院判决，上诉至青岛市中级人民法院。该院认为，2013年6月21日，上诉人向被上诉人举报青啤三公司、青啤五公司伪造《食品生产许可证》及青啤三公司、青啤五公司非法生产啤酒等问题。接到举报后，被上诉人对相关现场进行检查，并及时给上诉人作了书面回复。从上诉人起诉的内容看，上诉人实质上是对被上诉人于2013年7月24日及8月28日的回复不服而提起的行政诉讼。国家鼓励公民对违法行为进行举报，相关行政机关有义务对举报的内容进行核实查处。但是，对相关行政机关核实查处后的回复行为，举报人是否有提起行政诉讼的资格，应依法来确定。《执行行政诉讼法司法解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条规定的“与具体行政行为有法律上利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的人身财产等权利义务已经或者必将产生实际影响。本案中，被上诉人就上诉人的举报所作的回复，对上诉人的权利义务并未产生实际影响，故上诉人无权就被上诉人的回复提起行政诉讼，上诉人无原告主体资格。对上诉人的起诉，依法应裁定驳回。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，依法应予纠正。依照《执行行政诉讼法司法解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定撤销青岛市市南区人民法院（2014）南行初字第1号行政判决；驳回张福升对市质监局的起诉。张福升申请再审称，1、申请再审理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定，不予立案或者驳回起诉确有错误的。理由如下：再审申请人向被申请人举报青啤三公司、青啤五公司，从2012年2月1日起，无《食品生产许可证》、伪造《食品生产许可证》、假冒青啤公司的厂名、厂址生产啤酒的问题，被申请人没有依法查处被举报企业的上述违法行为，是行政不作为行为，再审申请人对此不服提起诉讼，属于《执行行政诉讼法司法解释》第一条规定的行政诉讼受案范围。二审法院认定“申请人实质上是对被申请人回复不服而提起的行政诉讼”的事实，与事实不符，属认定错误。本案的根本问题是被申请人的行政不作为行为，再审申请人在向一审法院递交的起诉状中已作了阐明。再审申请人不但不存在对被申请人的回复不服问题，而且确认了被申请人的回复主要内容是事实，并加以采用。被申请人的行政不作为行为，影响了再审申请人因举报企业违法问题而能够得到奖励的权利，因此，二审法院以再审申请人“实质上是对被申请人回复不服而提起的行政诉讼，被申请人就申请人举报问题所作的回复，对申请人的权利并未产生实际影响”的理由，裁定驳回再审申请人的起诉是错误的。2、申请再审理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定，原判决裁定认定事实的主要证据不足，未经质证或者系伪造的。理由是再审申请人向一审法院提交的行政起诉状中，没有一个字提及对被申请人的回复不服，因此二审法院认定“申请人实质上是对被申请人回复不服而提起的行政诉讼”的事实，没有证据。3、申请再审理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定，原判决、裁定适用法律确有错误。理由是，《执行行政诉讼法司法解释》第十二条是对修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于诉讼参加人的解释，二审法院适用《执行行政诉讼法司法解释》第十二条、第八十九条第一项，裁定驳回再审申请人的起诉，适用法律、法规错误。4、一审法院对本案作出的（2014）南行初字第1号行政判决书认定事实错误，依法应予撤销。综上所述，请求撤销青岛市中级人民法院（2014）青行终字第225号行政裁定，判令被申请人履行法定职责。被申请人市质监局答辩称，青岛市中级人民法院（2014）青行终字第225号行政裁定认定事实清楚、适用法律正确，并无不当。1、申请人申请再审已超过法定期限，应依法驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法司法解释》）第二十四条、第二十六条之规定，当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个与内提出。再审申请人不服青岛市中级人民法院2014年9月2日作出的（2014）青行终字第225号行政裁定，于2015年12月9日申请再审，已超过六个月的法定期限。2、原二审法院裁定认定事实清楚，适用法律准确，并无不当。被申请人接到申请人的举报后，依法对相关现场进行了检查、履行了行政职责，并于同年7月24日以后多次及时给申请人作出了书面回复。原二审法院裁定认定事实清楚。行政诉讼的诉讼主体资格规定应当“与具体行政行为有法律上利害关系”，即要求具体行政行为对公民、法人或者其他组织的人身财产等权利义务已经或者必将产生实际影响，而非“反射利益”。本案再审申请人强调的“举报企业违法问题能够得到奖励的权利”是一种“反射利益”而非“实际影响”。原二审法院裁定适用法律准确。3、被申请人依法履行了质量监督法定职责，不存在行政不作为的情况。4、申请人再审请求的行政事项已经超出了被申请人的职权范围。根据国家行政机关职能的划分，青办发[2013]12号文件和鲁食安办发[2013]3号文件确定，自2013年11月起有关食品生产、流通环节的安全监督工作由食药局负责。在一审诉讼期间，被申请人已经通报了这一情况。被申请人已经不具有该行政权限，因此申请人诉请要求被申请人继续查处举报的问题，已经超出了被申请人的职责范围。综上，被申请人依法履行了质量监督法定职责，不存在行政不作为的情况。申请人的再审请求事项现已超出被申请人的行政职权范围，请求依法驳回再审申请人的全部再审申请。根据原审法院判决、再审申请人申请再审意见及被申请人答辩意见，本院再审的审理重点及当事人争议的焦点是：1、原二审法院以张福升不具有本案原告主体资格为由，裁定撤销一审法院判决，迳行驳回张福升的起诉，是否合法正确。2、被申请人市质监局是否存在不履行质量监督法定职责情形。针对上述审理重点，再审申请人张福升坚持再审申请书中的意见。被申请人市质监局答辩意见与向本院提交的书面答辩状意见一致。当事人在原审中提交的证据已经原审庭审质证。经审理发现，原一审法院查明事实中认定再审申请人举报时间为“2013年5月10日、6月21日”有误，应为“2012年5月10日、2013年6月21日”，本院予以纠正。本院同意原一审法院查明的其他事实。本院认为：一、关于本案再审程序的启动是否符合法律规定的问题。根据《适用行政诉讼法司法解释》第二十六条第三款的规定，“对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定”。而修改前后行政诉讼法司法解释对当事人不服生效裁判向人民法院申请再审的期限规定是不同的。《执行行政诉讼法司法解释》第七十三条第一款规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出”。《适用行政诉讼法司法解释》第二十四条规定：“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出”。因此，当事人对5月1日以前发生法律效力的裁判申请再审的期限，应当按照修改前行政诉讼法和《执行行政诉讼法司法解释》第七十三条规定的二年申请再审期限执行。当事人如果在5月1日后申请再审，则应当执行六个月的期限。即二年的申请再审期限在2015年10月31日尚未届满的，截止至2015年10月31日。如在5月1日至10月30日期间届满二年的，则按届满时日期计算。本案原发生法律效力的裁定作出于2014年9月2日，至2015年5月1日时，按照修改前的行政诉讼法及《执行行政诉讼法司法解释》规定的二年申请再审期限尚未届满，再审申请人于2015年8月25日向本院申请再审（本院调齐卷宗后于2015年12月9日通知予以立案受理），未超过现行行政诉讼法规定的6个月申请再审的期限。因此被申请人市质监局关于再审申请人申请再审已超法定期限应予以驳回的主张不能成立，本院不予支持。二、关于再审申请人张福升是否具备本案原告主体资格的问题。因本案是对人民法院已经作出的生效裁判进行的审判，而对原审裁判的评价只能是依据原裁判作出时生效的法律进行。本案生效裁判作出于2014年9月2日，因此应当根据2015年5月1日修改前的行政诉讼法相关规定进行评判。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《执行行政诉讼法司法解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的前提是其与具体行政行为有“法律上利害关系”。本案再审申请人认为“青啤三公司、青啤五公司伪造《食品生产许可证》及青啤三公司、青啤五公司非法生产啤酒”，向被申请人市质监局进行举报，后提起本案不作为之诉。根据当时有效的《中华人民共和国食品安全法》第八十条的规定，“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时答复、核实、处理；……”。因此再审申请人作为举报人，与被申请人市质监局是否依照前述法律规定履行相应职责的结果之间，具有法律上利害关系。原二审法院裁定驳回再审申请人的起诉是在将再审申请人的诉求由不作为之诉变更为撤销市质监局作出的“回复”之诉的基础上作出的，且理由欠妥当，应予纠正。三、关于被申请人市质监局是否依法履行了相应职责的问题。经查，2012年5月10日、2013年6月21日，再审申请人张福升向被申请人市质监局举报青啤三公司、青啤五公司违法生产啤酒问题。被申请人市质监局于2013年7月11日至青啤三厂、青啤五厂进行了现场检查，并于2013年7月24日、8月28日向张福升作出复函。因此，针对再审申请人的举报，被申请人市质监局已按照《中华人民共和国食品安全法》第八十条的规定，积极履行了相应职责，并及时向举报人张福升进行了答复。再审申请人张福升主张被申请人市质监局未履行相关职责、存在不作为的理由没有事实和法律依据。而且，被申请人市质监局在青啤三厂、青啤五厂及青啤公司进行现场检查制作的现场检查笔录以及检查时青啤三厂、青啤五厂向其提供的营业执照复印件、组织机构代码证复印件、食品生产许可证复印件以及相关税务注销登记等材料显示：2011年7月22日、2011年7月19日，青啤三厂、青啤五厂取得了企业名称预先核准通知书，投资人均为青啤公司；2012年2月1日，山东省质监局向青啤公司颁发了《食品生产许可证》，该许可证的生产地址包括青岛市平度登州路56号（青啤三厂厂址）及青岛市崂山区崂山路99号（青啤五厂厂址）；2012年2月23日、2月22日，青啤三厂、青啤五厂取得了营业执照。即青啤公司取得的《食品生产许可证》中生产地址包括青啤三厂、青啤五厂，青啤三厂、青啤五厂的啤酒生产系经过有权机关许可的行为，亦符合《中华人民共和国食品安全生产法实施条例》第二十条“设立食品生产企业，应当预先核准企业名称，依照食品安全法的规定取得食品生产许可后，办理工商登记。县级以上质量监督部门依照有关法律、行政法规规定审核相关资料、检查生产场所、检验相关产品；对相关资料、场所符合规定要求以及相关产品符合食品安全标准或者要求的，应当作出准予许可的决定”之规定。因此，被申请人认定上述两厂均有权以青啤公司的名义生产啤酒，再审申请人举报的“青啤三公司和青啤五公司无《食品生产许可证》、伪造《食品生产许可证》、假冒青啤公司的厂名、厂址生产啤酒”的事实不能成立及不予查处，并无不当。再审申请人张福升有关被申请人市质监局对其举报企业未予查处即构成行政不作为及未依法履行职责，没有事实和法律依据，不应支持。综上，原二审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。原一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：一、撤销青岛市中级人民法院作出的（2014）青行终字第225号行政裁定；二、维持青岛市市南区人民法院作出的（2014）南行初字第1号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  俞春晖二〇一六年十一月十七日书 记 员  蒋巧菲