江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）扬行终字第0079号
上诉人（原审原告）居学堂。
上诉人（原审原告）居红霞。
上诉人（原审原告）居红艳。
法定代理人居学堂。
上诉人（原审原告）郭玉龙。
上诉人（原审原告）刘桂英。
五上诉人共同委托代理人翟某。
被上诉人（原审被告）宝应县社会劳动保险管理处，住所地宝应县安宜镇苏中北路33号。
法定代表人李德全，主任。
委托代理人朱某。
上诉人居学堂、居红霞、居红艳、郭玉龙、刘桂英（以下简称居学堂等五人）与被上诉人宝应县社会劳动保险管理处（以下简称宝应社保处）劳动和社会保障行政管理一案，上诉人居学堂等五人不服宝应县人民法院（2013）宝行初字第0019号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2013年11月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人居学堂、上诉人居学堂等五人的委托代理人翟某；被上诉人宝应社保处的法定代表人李德全、被上诉人宝应社保处的委托代理人朱某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：郭某与居学堂系夫妻关系，生育居红霞、居红艳二个子女。郭某系郭玉龙、刘桂英夫妻所生育三个子女的长女。郭某生前系宝应县旭达羽绒制品厂职工。2012年4月20日21时许，韩某驾驶苏KNL2**轿车由西向东行驶至泰山路（宝应县宝供电力综合服务有限公司门前）处，与下班途中由北向西南骑自行车的郭某发生碰撞，致郭某当场死亡，车辆损坏。经宝应县公安局交通巡逻警察大队调查，并作出宝公交认字（2012）第56号道路交通事故认定书，认定郭某与韩某负本起事故的同等责任。2012年5月21日郭某的丈夫居学堂向宝应县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，宝应县人力资源和社会保障局依据上述查明的事实，于2012年7月9日根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，作出宝人社工认（2012）第157号工伤认定决定书，认定郭某之死为因工死亡。因周兴兄（宝应县旭达羽绒制品厂业主）不服该工伤认定决定，经宝应县人民政府行政复议，宝应县人民法院一审、扬州市中级人民法院二审行政诉讼，均确认郭某的死亡构成工伤。2012年5月16日五原告以韩某、王某、中国平安财产保险股份有限公司扬州中心支公司为被告，提起道路交通事故损害赔偿民事诉讼。该案经宝应县人民法院审理作出（2012）宝民初字第753号民事判决，确认五原告因近亲属郭某死亡而造成的人身损害损失为：死亡赔偿金526820元（26341元／年×20年）；丧葬费20252.50元；办理丧葬事宜人员的误工费、交通费酌定为2000元；被扶养人生活费113278.50元［居红艳（16782元／年×2.5年÷2人）＋（郭玉龙16782元／年×7.5年÷3人）＋（刘桂英16782元／年×9年÷3人］；精神损害抚慰金35000元，车损酌定为50元。上述损失合计人民币697401元。该损失首先由被告平安保险扬州公司在交强险限额范围内进行赔偿，超出部分按其事故责任，由原告与被告韩某按三、七比例分担。判决：一、被告中国平安财产保险股份有限公司扬州中心支公司于本判决生效后十日内在交强险限额内赔偿原告居学堂、居红霞、居红艳、郭玉龙、刘桂英110050元（含精神损害抚慰金35000元、车损50元及部分死亡赔偿金）；二、被告韩某于本判决生效后十日内赔偿原告居学堂、居红霞、居红艳、郭玉龙、刘桂英391145.70元［（697401元-110050元）×70%-被告韩某已支付的20000元］。该判决内容五原告已实际受偿。另宝应县旭达羽绒制品厂未为郭某办理社会保险登记，缴纳社会保险费（含工伤保险费用）。在郭某死亡后，该厂向五原告支付30000元。对其他的工伤保险待遇，五原告未提出仲裁申请或者提起民事诉讼。因五原告认为宝应县旭达羽绒制品厂作为郭某的用人单位，拒绝支付郭某的工伤保险待遇，遂依据《中华人民共和国社会保险法》第四十一条，《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条的规定，向被告提出先行支付郭某死亡的工伤费用的申请。被告对五原告提出的申请经审查后认为，五原告提出的申请不符合先行支付的条件，遂依据《工伤保险条例》第六十二条第二款，《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（三）项的规定，作出不予先行支付郭某死亡工伤费用的决定。由于五原告不服该决定，遂引起本诉。
原审法院认为：公民的工伤保险合法权益依法应予保护，但公民提出先行支付工伤保险待遇的申请，必须符合法律规定。被告适用的人力资源和社会保障部《社会保险基金先行支付暂行办法》，不违反《中华人民共和国社会保险法》、《工伤保险条例》的规定，可以作为本案的审判依据。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定，职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。从上述条款看，职工或者其近亲属申请先行支付工伤保险待遇的，依据第（一）项的规定，申请人应提交用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的证据材料；依据第（三）项的规定，申请人应提交依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的证据材料；依据第（二）、（四）项的规定，申请人应提交用人单位拒绝支付工伤保险待遇的证据材料。本案中，原告在行政程序中向被告提出先行支付申请时，均未向被告提供上述证据材料的其中一项，且对先行支付郭某死亡的工伤费用的具体项目及数额并未明确。因此，被告依据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（三）项的规定，对原告提出的申请，作出不予先行支付的决定，并无不当。但该机构在行政程序中未向当事人提出必要材料的问题，构成行政瑕疵。基于此，本院对原告提出的请求责令被告先行支付郭某死亡的工亡补助金、居红霞、居会艳、郭玉龙、刘桂英的抚恤金的诉讼请求，在本案中依法不予支持。据此，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告居学堂、居红霞、居红艳、郭玉龙、刘桂英要求撤销被告宝应县社会劳动保险管理处于2013年6月5日作出的宝人社险（2013）1号《不予先行支付决定》的诉讼请求。本案受理费50元，由原告居学堂、居红霞、居红艳、郭玉龙、刘桂英负担。
上诉人居学堂等五人上诉称：首先，原审法院审查对象错误。按照《行政诉讼法》的相关规定，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查，也就是对具体行政行为的作出是否有事实根据和法律依据进行审查。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款列举了四种情形，符合其中之一就可以申请先行支付工伤待遇。上诉人依据其中第（二）项的规定，向被上诉人宝应社保处申请先行支付，而被上诉人宝应社保处在作出不予先行支付决定时，认为没有穷尽法律救济途径，适用的是上述办法第六条第二款第（三）项的规定。上诉人与被上诉人适用的法律条款不一致，人民法院应当对被上诉人宝应社保处的观点和适用法律是否正确作出评判，并在判决书中作出阐述和说理。但原审法院非但没有这样做，反而对上诉人提供的证据材料进行审查，明显违背了行政诉讼的基本原则。其次，原审法院的裁判说理自相矛盾。其认为只要符合上述办法第六条第二款规定的四种情形之一，就可以申请先行支付工伤待遇，但同时又认可被上诉人宝应社保处认为只有符合其中第（三）项的规定才可以申请先行支付工伤待遇的观点，令人难以理解。最后，原审法院剥夺上诉人的诉讼权利。被上诉人宝应社保处在收到上诉人申请先行支付工伤待遇的材料后，未对上诉人提交的材料和提出的请求提出问题，就应视为上诉人的申请符合要求。如果人民法院认为上诉人的申请缺少相应证据材料，责任亦应由被上诉人宝应社保处承担，应当根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，要求上诉人提供或补充证据，但原审法院并未让上诉人行使补充证据的权利。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，剥夺上诉人合法权利。请求二审法院依法撤销原审判决，判决被上诉人宝应社保处先行支付郭某的工亡补助金491300元，从2012年5月起，按月支付居红霞、居红艳抚恤金各300元，直到18周岁，从2012年5月起，按月支付郭玉龙、刘桂英抚恤金各200元，至终身，本案诉讼费由被上诉人宝应社保处承担。
被上诉人宝应社保处辩称：首先，原审判决认定事实和法律适用并无不当。我处作出不予先行支付决定，依据的事实既包括上诉人在行政程序中向我处提交的证据材料，也包括我处为查明事实而主动收集的材料。原审法院应当对上述全部证据进行审查，而不是仅仅审查其中一部分。根据我处主动收集的相关证据可以证明郭某生前用人单位没有为郭某缴纳社会保险以及上诉人居学堂等五人没有向郭某生前用人单位就工伤保险待遇问题提起过工伤赔偿劳动争议仲裁。这两个事实上诉人居学堂等五人也是认可的。在此情况下，我处依据《工伤保险条例》第六十二条第二款、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款、第二款第（三）项和第十五条之规定，认为上诉人居学堂等五人不具备先行支付工伤保险待遇的条件，是于法有据的。上诉人居学堂等五人在行政程序中确无证据证实郭某生前用人单位拒绝支付工伤保险待遇。其次，在行政程序中，上诉人居学堂等五人并未提出先行支付的费用项目和数额。我处在审查其提交的证据材料后，结合我处主动收集的相关证据，认为其不符合先行支付的条件，所以没有主动向上诉人居学堂等五人提出上述问题。人民法院是审判机关，不能代替行政机关行使行政职权，因此原审法院不要求上诉人居学堂等五人在一审程序中补充证据是合法合理的。《行政诉讼法》第三十四条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，并不意味着人民法院不要求当事人提供或者补充证据就是剥夺当事人的诉讼权利。最后，基于上诉人居学堂等五人确未就工伤保险待遇支付问题提起仲裁或民事诉讼这一客观事实，我处依据《工伤保险条例》第六十二条第二款、《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第一款、第二款第（三）项和第十五条之规定，认为上诉人居学堂等五人不具备先行支付条件，是合法有据的。综上所述，请求二审法院驳回上诉人居学堂等五人的上诉，维持原审判决。
原审被告宝应社保处、原审原告居学堂等五人在一审期间向原审法院提供的证据均已录入原审判决书中，上述证据等案卷材料均已随案移送本院。二审期间各方未提交新证据。
经庭审质证，上诉人居学堂等五人对被上诉人宝应社保处提交的全部证据的真实性、合法性和关联性均无异议。被上诉人宝应社保处对上诉人居学堂等五人提交的全部证据的真实性、合法性均无异议，但对关联性有异议，认为不能达到上诉人居学堂等五人的证明目的。本院认为，被上诉人宝应社保处和上诉人居学堂等五人提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼证据真实性、合法性的规定，且与本案审理具有关联，故对双方当事人提交的全部证据均依法予以确认。
双方当事人对原审法院经审理查明的事实均无异议。本院认为，原审法院经审理查明的事实有相应证据予以支撑，对其依法予以确认。
本案的争议焦点在于，被上诉人宝应社保处作出本案被诉宝人社险（2013）1号《不予先行支付决定》是否有事实和法律依据。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定，职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。根据上述条款的规定，职工或者其近亲属在向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇时，应当提交有关材料证明其申请符合上述条款所规定的四种情形之一。本案中，上诉人居学堂等五人在向被上诉人宝应社保处申请先行支付工伤保险待遇时并未一并提交相关证据材料，证明上述条款项下四种情形之一的客观存在，故被上诉人宝应社保处作出本案被诉宝人社险（2013）1号《不予先行支付决定》，认为上诉人居学堂等五人不符合先行支付工伤保险待遇的条件，并无不当。上诉人居学堂等五人可以提供符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定的四种情形之一所要求的材料，重新向被上诉人申请先行支付工伤保险待遇。
上诉人居学堂等五人称，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定，职工或其近亲属只要符合该条款项下四种情形之一，就可以申请先行支付工伤保险待遇。但被上诉人宝应社保处作出本案被诉宝人社险（2013）1号《不予先行支付决定》是仅以上述条款中第（三）项的规定为依据，属于适用法律错误。本院认为，被上诉人宝应社保处作出本案被诉宝人社险（2013）1号《不予先行支付决定》，适用《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款第（三）项之规定存在不当，缩小了上述《办法》第六条第二款规定的职工或其近亲属可以申请先行支付工伤保险待遇的条件范围，但根据上诉人居学堂等五人在申请先行支付工伤保险待遇时提交的有关材料以及经原审法院审查，上诉人居学堂等五人的本次先行支付工伤保险待遇申请，确也不符合上述《办法》第六条第二款所规定的四种情形，故对上诉人居学堂等五人的上述主张不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应依法予以维持。上诉人居学堂等五人的上诉请求无事实及法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人居学堂等五人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李春蓉
审 判 员 王岚林
代理审判员 徐沐阳
二〇一三年十一月二十二日
书 记 员 陈 敏