河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）焦行终字第40号
上诉人（一审原告）吴保州，又名吴振龙，男，汉族，1949年10月6日出生，住温县。
委托代理人谢树南，男，汉族，1947年11月15日出生，退休干部，住温县。
委托代理人张仲奇，河南译达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）温县温泉镇人民政府。
法定代表人陈大林，镇长。
委托代理人田宏杰，温泉国土资源所工作人员。
委托代理人原明亮，温县司法局赵堡镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审第三人）张恒花，女，汉族，1936年4月12日出生，住温县。
被上诉人（一审第三人）吴振堂，男，汉族，1930年12月21日出生，住温县，系张恒花丈夫。
张恒花、吴振堂委托代理人王红军，焦作市山阳区“148”法律服务所法律工作者。
上诉人吴保州因土地行政裁决一案，不服温县人民法院（2014）温行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月2日开庭公开审理了本案，上诉人吴保州及其委托代理人谢树南、张仲奇，被上诉人温县温泉镇人民政府委托代理人田宏杰、原明亮，被上诉人张恒花、吴振堂委托代理人王红军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审被告温县温泉镇人民政府于2013年8月28日作出（2013）温泉政（土）纠处字第2号《关于温泉镇建设街居民张恒花与吴保州宅基地权属争议一案的处理决定》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，张恒花与吴保州所争执人民路20号院49.95平方米宅基地使用权仍由张恒花、吴振堂继续使用。吴保州不服申请复议，温县人民政府于2014年1月15日作出温政复决字（2013）6号行政复议决定书，维持温泉镇人民政府于2013年8月28日作出的（2013）温泉政（土）纠处字第2号《关于温泉镇建设街居民张恒花与吴保州宅基地权属争议一案的处理决定》。吴保州仍不服，向温县人民法院提起行政诉讼。
一审法院根据被告的举证并经庭审质证认定：吴保州与吴振堂系弟兄关系，吴振堂、张恒花系夫妻关系。吴保州、吴振堂的三叔吴俊臣因少年时死亡，经家里人商量，把吴振堂（当时16岁）过继给吴俊臣，由吴振堂继承吴俊臣的房产。吴振堂继承了吴俊臣在温泉镇人民路20号宅院的街房三间及北厢房一间的房产。吴振堂、吴振山（已去世）、吴保州、吴小保兄弟四人早年分别居住在温泉镇人民路20号、22号院内。1983年4月20日，因吴保州住房紧张，经调解协商，吴振堂将继承吴俊臣的街房和厢房通过两份协议的形式，分别以700元和300元的价格出售给吴保州。北厢房的买卖协议上最后写有“街房拆走地皮归吴保州所有”的字样。两份协议签订后，吴保州付给吴振堂款1000元。1988年因下大雨，将吴保州所购买的三间街房墙泡裂后，吴保州将该三间街房拆除后重建，盖成后，吴保州将房屋租给他人使用收取租金。2010年，因温县温泉镇人民大街两旁拆迁改建，涉及吴保州等住户，吴保州将三间街房和一间北厢房拆除。2010年8月2日，张恒花以该处房产系其夫妻共同继承所得，应为夫妻共同财产，且地皮系集体所有，不准买卖，吴振堂将该房产卖给吴保州时，其不知情为由提起诉讼，要求确认吴振堂于1983年4月20日和吴保州所签订的协议无效。吴保州将吴振堂的房屋买走后，未办理房产和土地过户手续。温县人民法院审理后，于2011年1月10日作出（2010）温民初字第879号民事判决，确认吴振堂与吴保州于1983年4月20日所签订的关于三间街房和一间北厢房的房产买卖协议内容为有效协议。确定该协议中“街房拆走，地皮归吴保州所有”的内容，因违背法律规定，不予认可。判决生效后，张恒花申请温县温泉镇人民政府处理，要求解决与吴保州宅基地使用权争议。2011年11月6日，温泉镇人民政府作出（2011）温泉政（土）字第003号处理决定书，决定吴振堂与被申请人吴保州于1983年4月20日所签订的协议中，街房三间及北厢房一间所涉宅基地的使用权归申请人张恒花和吴振堂所有。2011年12月1日，温泉镇人民政府作出通知，称处理决定下达后，因发现结论处有严重病句，予以撤销该处理决定。2012年3月20日，温县温泉镇人民政府作出（2012）温泉政（土）字第1号处理决定书，决定张恒花与吴保州于1983年4月20日所签订的协议中，街房三间及北厢房一间所涉及的宅基地归集体所有，该争议的土地应依法确定为建设街居民委员会使用。张恒花不服，向温县人民政府申请复议，2012年7月4日，温县人民政府作出温政复决字（2012）7号行政复议决定，维持了（2012）温泉政（土）字第1号处理决定，张恒花仍不服，向温县人民法院提起行政诉讼。2013年元月28日，温县人民法院作出（2012）温行初字第55号行政判决，撤销温县温泉镇人民政府2012年3月20日作出的（2012）温泉政（土）字第1号关于温泉镇建设街居民张恒花与吴保州宅基地边界争议的处理决定。2013年8月28日，温泉镇人民政府再次作出（2013）温泉政（土）纠处字第2号处理决定书，决定申请人张恒花与被申请人吴保州所争执人民路20号院49.95平方米宅基地使用权仍由申请人张恒花及第三人吴振堂继续使用。吴保州不服，向温县人民政府申请复议，2014年1月15日，温县人民政府作出温政复决字（2013）6号复议决定书，维持温泉镇人民政府处理决定。吴保州仍不服，向温县人民法院提起行政诉讼。
另查明，吴保州与张恒花、吴振堂争执的人民路20号院街房三间、北厢房一间所占宅基地面积为49.95平方米。人民路西侧拆迁改建工程2012年竣工，争议宅基地上所建商住楼房已经分配他人居住使用。
一审法院认为，吴振堂通过继承其三叔吴俊臣的房屋遗产街房三间，北厢房一间的方式，取得争执宅基地的使用权。之后，吴振堂作为使用权人对宅基地享有合法的占有和使用的权利。1983年4月，吴保州与吴振堂签订房屋买卖协议取得房屋后，并未到有关部门办理房屋和土地变更登记。2010年，吴保州将房屋拆除，张恒花与吴保州为房屋所涉宅基地使用权产生争议，提起民事诉讼，2011年1月，温县人民法院作出（2010）温民初字第879号民事判决。根据《土地管理法》的有关规定，宅基地使用权只能由宅基地使用权人行使，任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让宅基地使用权，我国的法律和政策原则上禁止宅基地使用权的转让，擅自转让农村宅基地，未征得本集体经济组织同意的转让行为应认定无效。吴保州虽然购买争议宅基地上的房屋多年，并经过重建，但一直未取得该处宅基地的合法使用权。综上所述，温县温泉镇人民政府所作处理决定事实清楚、程序合法，适用法律正确。一审判决：维持温县温泉镇人民政府于2013年8月28日作出的（2013）温泉政（土）纠处字第2号《关于温泉镇建设街居民张恒花与吴保州宅基地权属争议一案的处理决定》。
吴保州不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销（2014）温行初字第5号行政判决书；2、撤销（2013）温泉政（土）纠处字第2号处理决定；3、一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。吴保州上诉的主要理由有：一、被上诉人作出的处理决定事实不清，认定事实错误。1、从尊重法律上讲，被上诉人适用的法律依据仅是土地管理法第十六条第二款的规定，该款的规定主要是讲个人与个人之间的的土地权属争议，乡级人民政府有权处理的规定，而不是张恒花主张享有争议土地使用权的法律依据。可以肯定地讲，张恒花的主张没有一条法律依据能够支持享有争议土地使用权。而上诉人则能找到多条能够支持争议土地应由吴保州使用的法律依据。2、从尊重历史上讲，根据张恒花提供的7号证据，足以证明张恒花家人在1982年以前至今对人民路20号院从无居住过，因此对20号院的争议土地一天也未使用过，反而证明了上诉人吴保州家人在1982年前至今一直居住在人民路20号院内，对争议的土地也一直在使用着。而被上诉人在复议答辩中也供认吴保州在争议土地上生活居住多年的事实。然而被上诉人作出的处理决定是将争议地方仍归第三人使用。纯属是不尊重历史，严重地属事实不清。3、从尊重现实上讲，2010年，人民路拆迁改建，吴保州将争议地方的所有房屋拆改，并和其他17户居民住户联合建造商住楼房，进行规划调整。2012年商住楼已建造结束，吴保州已住进争议地方上新建造的商住楼房内，这是被上诉人和一审法院已查明的现实情况，而吴振堂在一审庭审时也供认这个事实。而被上诉人作出的处理决定将争议土地仍归第三人使用，严重地造成上诉人新建的刚住进的商住楼房变成空中楼阁，迫使上诉人全家将要无法居住，无法生存！纯属是不尊重现实，严重地事实不清。总之，被上诉人作出的处理决定是严重地不尊重法律、不尊重历史、不面对现实，纯属事实不清，认定事实错误。二、被上诉人作出的处理决定适用依据错误及程序上越权。被上诉人依据《土地管理法》第十六条第二款的规定将争议的土地确归第三人使用，但该条该款的规定是指个人与个人之间的土地争议，可以由乡级人民政府处理的规定，但是这个规定是有限制的，不是任意性的，只要不涉及土地权属变动、重新确权的，乡级人民政府都有权处理；而涉及权属变动、重新确权的，《中华人民共和国土地管理法》和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》都有明文规定，对土地使用权的确认，应由县级以上人民政府处理。因此讲，被上诉人作出的实体处理没有法律依据及所适用的依据错误，从程序上讲，违反法律规定，程序上越权。三、被上诉人的处理决定存在滥用职权及行政行为明显不当。温县人民政府在温政复决字（2013）第6号复议决定书中指出：温泉镇人民政府所认定的事实“1985年县政府在全县范围内对群众宅基地使用权进行登记确权发证时，当时张恒花与吴保州均未主张人民路20号院宅基地使用权归谁使用。事实证明，张恒花与吴保州均放弃了该块争执的宅基地使用权”。该事实认定与温泉镇政府的处理结果之间明显矛盾；该事实认定及处理结果与温泉镇政府认定的“1988年吴保州将购买张恒花的三间街房拆除，在原宅基地上改建街房，对外出租，张恒花未提出异议”的事实及2010年人民路西侧拆迁改建，吴保州将自己1988年改建的街房拆除，进行规划调整，对争议的土地正在使用，张恒花才提出宅基地使用权争执的事实又相互矛盾。根据县政府对被上诉人作出的处理决定，指出严重存在的问题，足已证明被上诉人作出的处理决定违背事实，违背法律，滥用职权，其行政行为明显不当，依法应撤销。四、一审判决对本案的主要事实未有查清及认定事实错误。1、判决书对上诉人的5号证据（2010年8月28日建设街委的证明）和7号证据（2011年11月15日建设街委的证明）不作分析认定是错误的。一审判决对该两份证据的认定与原一审两份生效判决书认定的事实存在前后矛盾，纯属事实不清。2、上诉人在一审提供的5-7号证据和第18-20号证据即吴小保、吴向阳、吴立志三人出庭证言均能相互印证吴振堂划新院丢老院，老院地方丢给吴保州使用，是经街委集体经济组织同意的。而一审认为上诉人未征得本集体经济组织同意使用争议地方的观点是错误的，属事实不清及认定事实错误。3、一审认定“原告吴保州、第三人吴振堂的三叔吴俊臣因少年时死亡，经家人商量，把第三人吴振堂（当时16岁）过继给吴俊臣”的事实是错误的。4、一审已查明确认的事实与一审判决的结果之间，明显存在矛盾，依法应予撤销。5、一审法院找不出支持第三人任何一份事实证据、一个法律凭证、一条法律依据，来证明争议土地应确归第三人使用。只能说明一审判决支持第三人使用争议土地属事实不清，没有法律依据。6、一审认为吴振堂通过继承遗产的方式取得争执宅基地使用权。之后吴振堂作为使用权人对宅基地享有合法的占有和使用的权利。请问吴保州通过购买不动产的方式，取不取得争执宅基地使用权，吴保州能不能作为使用权人对宅基地享有合法的占有和使用权利。一审对第三人的认定是没有法律依据，而是和法律相违背，超越职权，滥用职权。同时一审在对双方当事人，在法律面前是不公正的、不平等的，而是双重标准。五、上诉人有新的证据，又进一步足以证明，争议的土地在1981年第三人划新丢老，调给吴保州使用，1983年4月20日吴振堂又将争议地方的房屋卖给吴保州所有，该争议的地方早已与第三人家无关。2010年县城拆迁改造，吴保州将争议地方上的房屋拆除，和其他住户联建商住楼房，温县住房和城乡建设局对该楼房用地已于2010年11月11日进行张榜公示，两个第三人均未提出异议。联建的楼房已于2012年竣工，吴保州和其他住户已住进联建的楼房内。至于争议土地，吴保州正在使用。吴保州的诉讼请求应依法得到支持。
被上诉人温县温泉镇人民政府未在法定期限内提交答辩状，庭审中辩称，吴振堂、张恒花通过继承房产取得争议宅基的使用权，其占有、使用、收益是合理合情合法的。吴保州虽然买受房屋享有房屋的产权，但其未申请办理宅基地使用权变更登记手续，该并未享有使用权。这一点，已为温县人民法院已生效的（2010）温民初字第879号民事判决所确认。答辩人下达的（2013）温泉政（土）纠处字第2号处理决定认定事实是清楚的，程序是合法的，适用法律是正确的，一审判决依法维持并无任何不当。上诉人的上诉请求无法得到支持，上诉理由根本不能成立，依法当驳回上诉，维持原判。
被上诉人张恒花、吴振堂亦未在法定期限内提交答辩状，庭审中辩称，被上诉人的处理决定和本案的一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。
一审判决所列各当事人提交的证据材料均已随案移送本院。
二审中上诉人吴保州又提交了以下证据：1、2010年10月25日办理建设项目用地规划许可证申请书；2、2010年11月11日温县住房和城乡建设局的公示；3、2011年元月8日温县温泉镇建设街居民委员会的证明；4、2011年6月8日建设用地规划许可证；5、2011年11月15日温县温泉镇建设街居民委员会的证明；6、2012年10月15日温县温泉镇建设街居民委员会的证明；7、2014年5月20日吴小保证明；8、2014年6月5日杨月娥的证明；9、2014年6月8日王桂清的证明。证据1-6证明上诉人在整个房屋拆除重建的过程中经过了建设街委员会和建设局、规划局等部门的认可，对建筑下面的土地经过了审批，并张恒花知道建房的事实，并未提出异议。证据7-9证明买卖的事实及当时买卖包括土地使用权一起转让。温县温泉镇人民政府质证称，1、这些不能作为新证据，在一审阶段都应当提交，超过举证时限。2、证据1-6，上诉人证明的申请单位是建设街委员会，而不是个人。张恒花与上诉人的争议一直在持续；7-9号证据，证人说房屋和宅基地使用权一同转让的说法是不合法的。被上诉人张恒花、吴振堂质证称，1、同意被上诉人温县温泉镇人民政府意见。2、1-6证据上诉人的证据指向和上诉人说的证据指向不符，证据中向政府相关部门申请的建设街居委会只是一个组织者，并不是土地使用权的所有者；上诉人提出的张恒花对改造事实无异议，是错误的，没有任何事实证明，2010年8月争议已经存在。3、7-9号证据，第一点同意被上诉人温县温泉镇人民政府的意见；第二点三份证言均与本案上诉人是直系亲属，有利害关系；第三点三份书证中，证明过继事实的存在及第三人对争议土地享有使用权的事实。本院认为，上诉人吴保州二审所提供的证据，均不属于新证据，本院不予认证。
本院根据有效证据所认定的案件事实与一审判决无异。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第第二款的规定，温泉镇人民政府具有处理张恒花与吴保州土地权属争议的职权。本案中，吴振堂于1983年将争议土地上的街房和厢房出售给吴保州；1988年因下大雨将三间街房墙泡裂后，吴保州将该三间街房拆除后重建；2010年，因温泉镇人民大街两旁拆迁改建，吴保州将三间街房和一间北厢房拆除；2010年8月2日，张恒花提起民事诉讼，温县人民法院审理后作出（2010）温民初字第879号民事判决，判决生效后，张恒花申请温县温泉镇人民政府处理，要求解决与吴保州宅基地使用权争议。温泉镇人民政府在处理土地权属争议时，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实，但其在处理本案中，未全面考虑争议土地的历史和现实使用情况，依据相关法律作出处理，且作出的处理决定中认定的张恒花与吴保州均放弃了该块争执的宅基地使用权及1988年吴保州将三间街房拆除，在原宅基地上改建街房，对外出租，张恒花未提出异议的事实与处理结果之间明显矛盾，故温泉镇人民政府所作处理决定依据不足，应予撤销。一审判决维持温泉镇人民政府的处理决定，其在判决中阐明的理由为：一是吴保州取得房屋后未到有关部门办理房屋和土地变更登记，而此正是争议的原因；二是我国的法律和政策原则上禁止宅基地使用权的转让，而本案是买卖房屋而产生的土地权属争议，故一审判决适用法律错误，亦应撤销。综上所述，温泉镇人民政府作出的（2013）温泉政（土）纠处字第2号《关于温泉镇建设街居民张恒花与吴保州宅基地权属争议一案的处理决定》依据不足，应予撤销。一审判决适用法律错误，亦应撤销。吴保州的上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
一、撤销温县人民法院（2014）温行初字第5号行政判决；
二、撤销温县温泉镇人民政府作出的（2013）温泉政（土）纠处字第2号《关于温泉镇建设街居民张恒花与吴保州宅基地权属争议一案的处理决定》；
三、责令温县温泉镇人民政府对张恒花与吴保州宅基地权属争议重新作出处理。
本案一、二审案件受理费各50元由温县温泉镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 周 潜
审判员 李培军
审判员 袁 伟
二〇一四年十月十六日
书记员 杨 颖