山东省临沂市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）临商终字第270号
上诉人（原审被告）：赵西安，临沂市河东区郑旺镇人民政府工作人员。
委托代理人：姜秀英，山东宣达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：临沂市河东区郑旺镇人民政府。住所地：临沂市河东区郑旺镇。
法定代表人：陈学涛，镇长。
委托代理人：张守迎，山东铭星律师事务所律师。
原审第三人：王洪彦，居民。
上诉人赵西安因租赁合同纠纷一案，不服临沂市河东区人民法院（2014）河商初字第1088号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审原告临沂市河东区郑旺镇人民政府（以下简称郑旺镇人民政府）在一审中诉称，被告赵西安原系我单位下设种子站负责人，2004年根据上级规定种子站需要撤并。因被告赵西安担任种子站负责人期间该站有部分债务未处理，经被告提议将种子站占用的土地一宗（北至原交管所现检察室、西至王洪彦冷库现五金工具厂、东至汤大路、南至潭庄刘西胜住户）租赁给被告赵西安使用，租赁期限自2004年10月1日至2014年10月1日，被告赵西安负责偿付种子站的相关债务以折抵该宗土地的租赁费。现租赁合同已经到期，我单位按照合约约定要求被告赵西安返还该宗土地，被告赵西安拒不返还。被告赵西安在未经我单位同意的情况下，又私自将该宗土地使用权转让给了第三人王洪彦，现该宗土地由第三人王洪彦占有使用。综上所述，为维护我单位合法利益，特诉至法院，要求被告赵西安返还租赁的土地，并赔偿损失10000元。本案审理过程中，原告将诉�请求变更为请求判决被告赵西安及第三人王洪彦返还本案涉争土地，并赔偿损失10000元，诉讼费用由被告承担。
原审被告赵西安辩称，原告没有诉讼主体资格，应当驳回原告的起诉。对涉案土地原告没有所有权及使用权，原告与本案没有直接的利害关系，不符合民诉法第119条规定的起诉条件，请求法院依法驳回原告的起诉。
原审第三人王洪彦述称，我对原、被告之间的租赁合同不知情，不知道他们之间的租赁关系，请求法院依法判决。
原审判决认定，被告赵西安系郑旺镇政府下设原种子站负责人，2004年种子站撤销，被告赵西安担任种子站负责人期间该站有部分债务未处理。2004年9月12日被告赵西安向原告提出申请，要求租赁郑旺镇人民政府将原种子站占用的土地一宗（北至原为交管所现为检察室、西至原王洪彦冷库现五金工具厂、东至原官坊路现汤大路、南至�庄刘西胜住户）使用10年并还清种子站所负的债务，到期将场地交回政府。2004年10月1日，原告郑旺镇政府与被告赵西安签订协议书一份，协议书第一条约定：郑旺镇政府将原镇种子站一处租赁给被告赵西安使用，长60米、宽33米，院落满外面积2.97亩；第二条：租赁期限自2004年10月1日至2014年10月1日，期限为10年。第三条双方的权利义务：1、使用期内被告赵西安对此处场地、房屋只有使用权，所有权、产权仍归原告所有，被告赵西安不得擅自转租、转让及抵押。2、期满原告有权收回场地，期限内被告赵西安必须经原告方书面同意方可按规划建设，期满后对新增建筑物的处置协商解决，协商不成依法解决。2004年10月5日，郑旺法律服务所对双方签订的协议书予以见证。
另查明，2010年12月12日，被告赵西安将该宗土地西半部分，东西长31米，南北宽33米，仓库五间，办公室及宿舍4间转租给了第三人王洪彦；2014年1月18日，被告赵西安又将该宗土地东半部分东西长35米，南北宽33米转租给了第三人王洪彦。上述二份转租合同均未经原告郑旺镇人民政府同意。现该宗土地由第三人王洪彦占有使用，第三人王洪彦在该宗土地上新建房屋六间，并对部分路面进行了硬化。后原、被告、第三人就土地返还问题未能达成一致，原告遂诉至法院。
以上事实，主要根据当事人陈述、《协议书》等证据，经双方当事人质证，均已附录在卷。
原审判决认为，原、被告签订的《协议书》是双方的真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，是合法有效的合同，双方当事人应当严格按照约定履行自己的义务。该合同第二条约定“期限自2004年10月1日至2014年10月1日，期限为10年”，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十五条之规定“租赁�间届满，承租人应当返还租赁物”。现土地租赁协议已经到期，被告赵西安未按约定返还土地，属违约行为。原告要求被告赵西安返还租赁土地，符合法律规定，予以支持。被告赵西安未经原告郑旺镇人民政府同意将本案诉争土地转租给第三人王洪彦，违反原被告签订的协议书第三条“被告赵西安不得擅自转租、转让及抵押”的约定，被告赵西安与第三人王洪彦签订的转租合同应属无效合同，第三人王洪彦无权对本案涉争土地占有使用，现原告郑旺镇政府要求第三人王洪彦返还占有的土地，亦符合法律规定，予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第二百二十二条：“承租人经出租人同意，可以对租赁物进行改善或者增设他物。承租人未经出租人同意，对租赁物进行改善或者增设他物的，出租人可以要求承租人恢复原状或者赔偿损失”。本案中原�仅要求被告及第三人王洪彦返还租赁土地，是对自己民事权利的处分，符合法律规定，予以准许。原告主张被告赵西安赔偿损失10000元，因其未提供证据证实损失计算的具体依据，不予支持。被告赵西安辩称郑旺镇人民政府不是本案利害关系人，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，请求法院依法驳回原告的起诉，因原告郑旺镇政府系原、被告所签订的租赁协议书的一方当事人，与本案具有利害关系，其有权依照协议内容进行起诉，对被告赵西安的辩称，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十六条、第六十七条、第二百三十五条之规定，判决：一、被告赵西安、第三人王洪彦于判决书生效后10日内将租赁的土地（北至原为交管所现为检察室、西至原王洪彦冷库现五金工具厂、东至原官坊路现汤大路、南至潭庄刘西�住户）2.97亩返还给原告郑旺镇人民政府。二、驳回原告郑旺镇政府的其他诉讼请求。案件受理费100元，由被告赵西安负担。
上诉人赵西安的上诉理由及请求为：一、原审判决认定事实错误。原审判决认定被上诉人有诉讼主体资格的理由仅仅是被上诉人与上诉人签订了租赁协议书，是协议的一方当事人，与本案具有利害关系。这一认定属于严重的认定事实错误。原审判决并没有查明被上诉人是否有涉案土地的使用权。根据证据规则的规定，被上诉人应承担举证不能的后果，原审应依法驳回被上诉人的起诉。二、原审判决违反了民法的公平责任原则。三、上诉人有新的证据来证明主张。请求：依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人在原审中的起诉。
被上诉人郑旺镇政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案涉及到的场地，系被上诉人原下设的种子站使用的场地，后与上诉人协商，将其租赁给上诉人使用，现租赁期满，上诉人依法将该场地返还给被上诉人既符合法律规定，也符合合同约定。上诉人在租赁期间内，未经被上诉人同意，私自转租第三人，显然是错误的。上诉人的上诉请求没有任何依据。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人王洪彦述称：对原审判决没有意见，上诉人与被上诉人之间的事情我不了解，涉案的场地一直是上诉人使用的，我就以为是上诉人的，所以就买下来了。
经审理查明，2004年9月12日，上诉人赵西安向被上诉人郑旺镇政府提交的申请书内容为：“党委、政府、各位领导：关于种子站的债权、债务问题，上届党委、政府以于1998年和2000年两次清产核资和审计，由于种种原因致使该账无法澄清。根据债权人举证，至今仍有20多万元债务急需偿还，这些债务都是2000年以前我经办的，�以债权人向我索要。我心急如焚，于是特向领导申请将种子站的经营场地及房屋由我个人再经营10年，利用这10年的收入还清原来的债务，到期将场地完整的交给政府。此致敬礼郑旺种子站：赵西安2004年9月12日。”随后，被上诉人郑旺镇政府与上诉人赵西安签订了租赁协议书。
二审期间，上诉人赵西安除主张其与被上诉人郑旺镇政府签订的协议书属于行政合同外，对其上诉请求所依据的事实未提供证据加以证明，本院查明的其他事实和证据与原审一致。
本院认为，关于上诉人赵西安与被上诉人郑旺镇政府所签订协议书的定性问题：行政合同是指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人经过协商一致而达成的协议，行政合同是现代行政管理中的重要方式，是行政权利与契约关系的结合；在行政合同中，行政主体并非以民事法人的身份而是以行政主体的身份与�政相对人订立关于民事权利、义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。《中华人民共和国合同法》所称的合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案中，上诉人赵西安在担任被上诉人郑旺镇政府下属种子站负责人期间，由于种子站账目不清，基于偿还其经办业务所欠债务的需求，向被上诉人提交书面申请，申请租赁种子站的经营场地及房屋，经营期限10年，以经营收入清偿所欠债务。经协商一致，上诉人赵西安与被上诉人郑旺镇政府签订了协议书，该协议书就涉案场地及房屋部分的租赁均系双方作为平等民事主体对各自民事权利、义务的约定，而非郑旺镇政府以行政主体的是身份与作为行政相对人的赵西安订立的协议，该合同的目的亦非维护与增进公共利益。所以上诉人赵西安与被上诉人�旺镇政府签订的协议书并非行政合同，双方作为平等的民事主体，其各自权利、义务应受《中华人民共和国合同法》的调整。
《中华人民共和国合同法》第二百三十五条规定：“租赁期间届满，承租人应当返还租赁物。返还的租赁物应当符合按照约定或者租赁物的性质使用后的状态。”因上诉人赵西安与被上诉人郑旺镇政府签订的协议书约定的租赁期间为2004年10月1日至2014年10月1日，所以根据上述法律规定，在双方未就继续租赁达成一致的情况下，上诉人负有向被上诉人返还租赁物的义务。至于上诉人赵西安与原审第三人王洪彦的权利义务关系，因王洪彦在本案一、二审期间并未提出明确的诉讼请求，其与赵西安的权利、义务关系可另行主张。
综上所述，上诉人赵西安的上诉理由不成立，原审判决认定事实及判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人赵西安负担。
本判决为终审判决。
审判长 李言涛
审判员 张念国
审判员 姚玉蕊
二〇一五年五月五日
书记员 孙 壹