广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终920号
上诉人（原审原告）杜晖权，身份证住址：广西武鸣县，现住深圳市龙华新区。
委托代理人：杜文海，身份证住址：广西武鸣县。
被上诉人（原审被告）深圳市公安局交通警察支队龙华大队，住所地：深圳市龙华新区民治街道办事处创业花园188栋。
负责人：凡振科，该大队队长。
委托代理人：邹卓钢，该大队民警。
委托代理人：彭建军，广东海埠律师事务所律师。
上诉人杜晖权因与被上诉人深圳市公安局交通警察支队龙华大队（以下简称龙华大队）行政处罚决定纠纷一案，不服深圳市盐田区人民法院（2015）深宝法行初字第328号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，杜晖权于2015年10月17日8时00分驾驶电动自行车在清湖路梅龙北路口行驶时被截停，龙华大队于当日作出扣留杜晖权非机动车的行政强制措施，并向杜晖权出具编号为No.4403193004313126的《公安交通管理行政强制措施凭证》。之后，龙华大队于2015年10月28日对杜晖权制作询问笔录，杜晖权在询问笔录中确认其于2015年10月17日8时00分驾驶电动自行车经过清湖路梅龙北路口的事实。同日，龙华大队向杜晖权告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，告知杜晖权依法享有陈述、申辩等权利，并制作送达了《行政处罚告知笔录》，杜晖权答称“不陈述和申辩”。龙华大队又于同日对杜晖权作出深公交决字[2015]第440319-2703090205号《公安交通管理行政处罚决定书》，认定杜晖权于2015年10月17日8时00分在清湖路梅龙北路口实施驾驶电动自行车在限制或者禁止通行的区域、路段、时段通行的违法行为，依据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条第一款、第一百一十四条第一款之规定，对杜晖权作出罚款2000元的处罚决定。杜晖权不服该处罚决定，遂诉至原审法院。另查，深圳市公安局交通警察局于2015年6月25日发布《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》，清湖路梅龙北路口属于梅龙路北边段，是该通告中自2015年7月1日至12月31日每日0时至24时限制电动自行车行驶的路段。
原审法院认为，本案的争议焦点为：一、杜晖权不服涉案处罚决定未申请行政复议直接向法院起诉，是否违反复议前置的规定？二、龙华大队作出的涉案行政处罚决定书是否合法？关于杜晖权是否违反复议前置的问题。《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》第五十九条规定，当事人对公安机关交通管理部门的强制措施或者行政处罚决定不服的，可以自法律文书送达之日起六十日内，向上一级主管机关申请复议；上一级主管机关应当自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。申请人不服复议决定的，可以自复议决定送达之日起十五日内，向人民法院提起诉讼。原审法院认为，上述条文中并未含有复议前置的要求。且在本案中，龙华大队在涉诉行政处罚决定书中向杜晖权告知起诉期限及诉权为：“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向深圳市公安局交通警察支队申请行政复议；或者在6个月内向宝安区人民法院提起行政诉讼”。因此，对龙华大队关于杜晖权违反复议前置的规定起诉依法应裁定驳回的意见，原审法院不予采纳。
关于龙华大队作出的涉案处罚决定书是否合法的问题。本案中，杜晖权于2015年10月17日8时00分驾驶电动自行车在梅龙路行驶的事实有《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》、《询问笔录》、《深圳市公安局交通警察支队龙华大队公安交通管理行政处罚告知笔录》佐证，且杜晖权在庭审中予以承认，原审法院予以认定。《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条第一款规定“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施，但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外。具体办法由市政府另行制定。”该条例第一百一十四条第一款规定“违反本条例第三十六条第一款规定，驾驶摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车在限制或者禁止通行的区域、路段、时段通行的，由市公安机关交通管理部门扣留车辆，处两千元罚款。”龙华大队依据上述规定对杜晖权作出罚款两千元的行政处罚决定适用法律正确。龙华大队作出行政处罚决定前，告知了杜晖权拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有的陈述和申辩的权利，程序合法。
杜晖权认为扣留其电动自行车的不是执法民警的意见，缺少事实依据，原审法院不予采纳。杜晖权关于《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第一百一十四条规定的处罚额度超出《中华人民共和国道路交通安全法》处罚规定，龙华大队作出的处罚决定法律适用错误的意见，原审法院认为，《深圳经济特区道路交通安全管理条例》作为特区立法，依据《中华人民共和国立法法》第七十四条的规定，在深圳经济特区范围内实施，故对杜晖权上述意见原审法院不予采纳。因此，对杜晖权要求撤销深公交决字[2015]第440319-2703090205号《公安交通管理行政处罚决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。杜晖权关于要求龙华大队赔偿精神损失费1000元的请求，没有事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条的规定，判决如下：驳回杜晖权的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由杜晖权负担。
上诉人杜晖权不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决；二、撤销深圳市公安局交通警察支队龙华大队作出的深公交决字[2015]第440319-2703090205号《公安交通管理行政处罚决定书》；三、判决龙华大队赔偿杜晖权的精神损失费1000元；四、判决一、二审的诉讼费由龙华大队承担。事实与理由如下：一、一审判决认定事实没有证据证明。1、对杜晖权采取拦截、查扣电动自行车强制手段的人员并不是警察，龙华大队向法院提供的“民警证件”与本案无关联性；其次，根据公安部有关明确规定，交通警察在道路上执勤、查处交通违法行为应当佩戴、使用执法记录仪进行全程录音录像，客观、真实地记录执勤执法工作情况及相关证据。龙华大队提交的“执法经过”不是法定的证据，不能作为本案的证据使用范畴。2、根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者5元以上50元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”一审在没有杜晖权“拒绝接受罚款”处罚相关证据的情况下，支持龙华大队扣留杜晖权的电动自行车没有事实和法律依据，属于认定事实不清。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决执行举证倒置责任。一审判决认为“原告关于扣留原告电动自行车的不是执法民警的意见，缺少事实依据，本院不予采纳。”是违反行政诉讼法的举证责任规定的。2、一审法院在龙华大队没有提供法定的材料证明其在拦截直至扣留电动自行车、罚款的行为合法的情况下，仍然支持龙华大队，驳回杜晖权的诉讼请求是枉法裁判。3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者5元以上50元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”《深圳经济特区道路交通安全管理条例》是地方性法规，其效力低于法律、行政法规，不得超出《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国道路交通安全法》规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围，对上述交通违法行为作出扣留电动自行车、处两千元罚款的规定。一审判决支持龙华大队扣留杜晖权的电动自行车，并处予两千元罚款没有法律依据，是错案。三、一审判决违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。本案于2015年11月18日立案受理，2016年9月10日结案，而没有广东省高级人民法院批准延长的裁定，属于违反法定程序。
被上诉人龙华大队口头答辩称：一、涉案处理人员系民警，带领派出所执勤人员在执勤，执法主体适格、合法，具体详见本案提交的《执法经过》。二、关于涉案扣车地点。本案涉案地点在清湖路梅龙北路口上，上诉人杜晖权主张不是在该地，但没有提供任何证据予以支持。而且，根据2015年6月25日发布的《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》的第一点第二款第九项规定，梅龙路属于限制电动自行车行驶的路段。三、本案行政处罚依据的法律准确，上诉人杜晖权认为应当场处罚的法律依据是不正确的，因为《深圳经济特区道路交通安全管理条例》作为特别法，在深圳市应优先使用。
本院经审理查明，一审时，杜晖权、龙华大队均向原审法院提交了编号为No.4403193004313126的《公安交通管理行政强制措施凭证》，杜晖权提交的凭证载明：当事人于2015年10月17日8时00分在梅龙路清湖路口实施了电动车在禁止路段通行的违法行为。该凭证下方“交通警察”落款处加盖了“钟丽云0715**”、“邱大鸿067021”的签章，落款时间为“2015年10月17日”。杜晖权承认上述凭证是事发时查扣其电动自行车的人员现场给其出具的。龙华大队提交的上述编号凭证的内容中记载以上违法行为发生时间的“17”日涂改成“18”日，落款日期亦由“17”日涂改成“18”日，其他内容与杜晖权提交的上述同编号的凭证内容相一致。龙华大队向原审法院提供了由深圳市公安局龙城派出所民警钟丽云、邱大鸿各自署名确认的《执法经过》、邱大鸿的“人民警察证”以及深圳市公安局龙华分局出具的钟丽云民警身份证明，该俩人的警号分别为“071577”、“067021”。龙华大队向原审法院提交的2015年10月28日由其工作民警对杜晖权进行询问的《询问笔录》，该笔录记载的询问人、记录人为同一人。除以上事实外，本院确认原审判决查明的其他事实属实。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。龙华大队向原审法院提交的2015年10月28日其民警向杜晖权进行调查询问而制作的《询问笔录》的询问人、记录人为同一人，表明当时向杜晖权进行调查询问时，只有一名民警，该调查询问行为违反了上述执法人员不得少于两人的法律规定，该《询问笔录》因违法而不能作为定案依据。一审法院将该笔录作为定案依据是错误的，本院予以纠正。同时，龙华大队提交的编号为No.4403193004313126的《公安交通管理行政强制措施凭证》所记载的当事人违法行为发生时间的日期和凭证落款时间的日期均存在涂改痕迹且涂改后的日期与杜晖权提交的同编号凭证所记载的日期不一致，应以杜晖权所提交的该编号凭证作为认定案件事实的根据。
根据杜晖权提交的编号为No.4403193004313126的《公安交通管理行政强制措施凭证》和龙华大队提交的在该凭证上签章的人员的人民警察证、深圳市公安局龙华分局出具的证明、《执法经过》及2015年10月28日杜晖权签名确认的行政处罚告知笔录、深圳市公安局交通警察局于2015年6月25日发布的《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》，足以认定杜晖权于2015年10月17日8时00分在梅龙路实施了驾驶电动自行车在禁止路段通行的违法行为，而在清湖路梅龙北路口被执法民警截停并当场扣留其电动自行车的事实。杜晖权称其不是在梅龙路行驶和截停、当场扣留其电动自行车的人员不是公安民警的说法与事实不符，本院不予采信。《中华人民共和国立法法》第七十四条规定：经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。而《深圳经济特区道路交通安全管理条例》就是由深圳市人民代表大会常务委员会制订的特区法规，龙华大队依据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第三十六条第一款、第一百一十四条第一款之规定，对杜晖权的上述交通违法行为给予2000元罚款，并不存在适用法律错误之问题。另外，原审法院超过法定审限作出裁决，并不属于二审据以改判或发回重审的理由，杜晖权以此理由提出上诉，不能成立。综上，龙华大队对杜晖权作出的涉案行政处罚决定有事实和法律依据，本院予以支持。杜晖权的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原审判决认定事实基本清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜晖权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李育元
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 谭晓鹏
二〇一七年二月二十四日
书 记 员 张庆臣