广西壮族自治区田林县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1029行初2号
原告蒋大群（曾用名蒋大聪），个体户。
原告蓝岚，个体户。
委托代理人李易团，广西桂百律师事务所田林分所律师。
被告田林县林业局，地址：田林县乐里镇新昌片10号。
法定代表人黄承新，局长。
委托代理人张义国，田林县林业局副局长。
委托代理人吴昌忆，广西万科律师事务所律师。
第三人百色市林业勘察设计院。
法定代表人赵振烈，院长。
第三人田林县利周瑶族乡凡昌村平降村民小组。
法定代表人黄通福，组长。
原告蒋大群、蓝岚因要求确认被告田林县林业局于2012年10月9日颁发的9份《林木采伐许可证》行为违法一案，于2016年2月23日向本院提起行政诉讼。本院于2月29日立案受理后，于同年3月9日向被告送达起诉状副本、应诉通知书等文书。因本案原告提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》［法发（1997）10号］第二十八条“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为与先例行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提起行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”的规定，本院依法组成合议庭，于2016年4月27日公开开庭合并审理了本案。原告蒋大群、蓝岚及委托代理人李易团，被告田林县林业局负责人张义国及委托代理人吴昌忆，证人邓某、马某到庭参加诉讼，第三人百色市林业勘察设计院、田林县利周瑶族乡凡昌村平降村民小组，经本院书面通知，没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告田林县林业局于2012年10月9日为原告颁发9份《林木采伐许可证》，许可原告在田林县利周瑶族乡凡昌村平降屯70.46公顷集体林地进行低产林改造，设计总采伐蓄积量为2925立方米，总出材量1421立方米。采伐期限：2012年10月9日至12月30日。2013年5月有群众向自治区林业厅举报该地的低产林改造涉及到破坏原始水源林，根据上级的指示，被告于2013年5月16日组成核查工作组对低产林改造伐区进行现场核实，并口头通知原告停止低产林改造项目施工。原告于2014年2月12日向被告提出《对于利周乡凡昌村平降屯低产林改造项目的处理意见和赔偿请求》，被告分别于2014年3月20日和2015年6月18日向原告作出关于对《对于利周乡凡昌村平降屯低产林改造项目的处理意见和赔偿请求》的答复。
原告蒋大群、蓝岚诉称，2011年12月原告有意承包田林县利周瑶族乡凡昌村平降屯70.46公顷的林地，实施低产林改造。于是向被告分四批提出低产林改造申请，被告一一批准了原告的申请。原告于2012年2月19日与利周乡凡昌村平降屯签订《土地承包合同书》承包期为30年。经百色市林业勘察设计院进行低产林改造作业设计，被告于2012年10月9日发给原告采伐许可证。原告开始向利周乡凡昌村平降屯支付土地承包费，向村民支付青苗补偿费等；并设计开挖林区便道，进行了低产林采伐施工。就在原告实施开发作业过程中被告知，该处属于水源林、生态林不能继续开发作业，随后采伐许可证到期需要延期，原告申请延期也被无限耽搁了。被告虽然没有明确告诉原告，但该处林地涉及水源林、生态林不能实施低产林改造已成定局。原告认为，被告在实行低产林改造审批中，存在违反国家法律法规，将不宜实施低产林改造的水源林、生态林批准给原告实施低产林改造，该行政审批行为违法。为维护原告合法权利，特向法院提起诉讼，请求依法确认被告审批给予原告实施低产林改造的行政行为违法。为证明自己的主张原告提供以下证据、依据：
第一组：户口本、身份证（复印件），拟证明原告是适格的主体。
第二组：低产林改造审批表及低产林改造作业设计，拟证明原告按要求申报低产用材林改造审批程序。
第三组：关于要求给予办理延期采伐的报告，拟证明原告已向被告要求延期采伐而被告不履行告知义务。
第四组：土地承包合同书、林地承包签名表、土地证明，拟证明原告已承包利周乡凡昌村平降屯的土地。
第五组：关于对《对于利周乡凡昌村平降屯低产林改造项目的处理意见和赔偿请求》的答复，拟证明被告决定不同意原告继续进行低产林改造项目。
被告田林县林业局辩称，被告为原告颁发《林木采伐许可证》，并许可进行低产林改造项目过程中审批程序合法，在法定权限和范围内作出，其许可的内容符合法律规定。首先，根据《广西壮族自治区林木采伐许可证发放与管理办法》规定，个人或者集体申请林木采伐证的，先由申请人向具有林业调查规划设计资质的单位进行采伐作业设计后，才依采伐设计结论向林业主管部门申请发放采伐证。本案中，原告于2011年11月申请百色市林业勘察设计院对该伐区进行采伐设计和低产林改造作业设计，认定该林区符合采伐和低产林改造的建议结论，经初审核实该林区是属于商品林区符合低改条件后，上报田林县林业局营林站、林政站和局领导签审查意见，并呈报分管林业副县长审核同意，最后才由田林县林业局向原告颁发9份《林木采伐许可证》，采伐期限自2012年10月9日至2012年12月30日，故被告在许可程序中符合法定要求。其次，根据《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第二十条第四款规定：集体土地上的林木采伐，由县级林业行政主管部门审批并核发林木采伐许可证，也可以委托乡镇人民政府核发。经被告的工作人员核实该林区确实属于商品林区，而非国家禁止采伐的情形之后，才作出采伐许可决定，故被告作出的许可内容符合法律、法规的规定。再次，本案中由于原告没有在采伐期限内完成采伐任务，根据《广西壮族自治区林木采伐管理办法》第三十九条规定，被告有权收缴林木采伐证，中止其采伐。为此，被告制止原告采伐行为并不存在不当之处，正是行使法律赋予的权利。另根据《国家林业局关于实行全国统一林木采伐年度有关问题的通知》以及《广西壮族自治区林木采伐许可证发放与管理办法》第九条规定，从1999年起，林木采伐年度统一规定为每年的1月1日至12月31日，禁止跨年度用于采伐。原告如果再继续采伐必须重新申请采伐许可证。综上所述，被告许可原告进行采伐和进行低产林改造的行政行为中程序正当，内容也没有违反法律、法规的禁止性规定，本案的行政审批过程并没有过错行为。原告的起诉理由不成立，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告田林县林业局向本院提交了以下证据、依据：1、低产林改造公示回执，拟证明对低产林改造的公示过程中，无异议；2、低产林改造审批表及作业设计表，拟证明审批程序及审批结果；3、林木采伐许可证，拟证明许可林木采伐；4、林木运输证，拟证实许可林木运输；5、低产林改造项目实施过程中信访情况，拟证明原告信访申请诉求及被告的处理意见；6、法律、法规，拟证实对低产林改造项目的行政审批依据及原告逾期采伐后不予办理延期采伐的依据。
第三人百色市林业勘察设计院、田林县利周瑶族乡凡昌村平降村民小组，经本案书面通知其参加诉讼，既没有到庭参加诉讼，也没有提交陈述意见。
经庭审质证，原告提供的第一组、第二组证据被告没有异议；第三组关于要求给予办理延期采伐的报告，被告提出异议认为不符合规定，因为林木采伐证不能跨年度使用，到期后不能办理延期采伐手续，而是需要重新申请；第四组土地承包合同书等，被告提出异议认为该证据是原告与村民小组之间的土地承包关系，属民事法律关系，与本案的行政行为无关联；第五组关于对《对于利周乡凡昌村平降屯低产林改造项目的处理意见和赔偿请求》的答复，对于原告的证明目的，被告有异议，认为该“答复”仅是信访建议信函，不是行政行为。对被告提供的证据1、2、3、4、6原告没有异议；对证据5，原告有异议，认为“关于对《对于利周乡凡昌村平降屯低产林改造项目的处理意见和赔偿请求》的答复”，事关到原告是否能继续实施低产林改造项目的关键，不是简单的信访答复信函，而是行政机关的一种行政行为。
本院对上述证据认证如下：对原告提供第一、二组证据，被告提供的证据1、2、3、4、6，双方都没有异议，本院予以确认，可作为本案的定案依据。对原告提供第三组证据，因没有其他证据佐证其是否已经提交给被告，属孤证，且林木采伐许可证到期后不能办理延期采伐手续，而是需要重新申请办理，不符合有关规定，故本院不予采信；第四组证据从形式上看土地承包合同虽然属于民事法律调整范畴，但本案中涉及到低产林改造的面积、地点、林班等，其作为低产用材林改造申报审批表必填的内容之一，对被诉行政行为具有关联性，本院予以采纳；第五组证据（被告提供的证据5）属于信访答复函，其中的“建议”，不具有行政拘束力及行政强制性，故不属于行政行为。
经审理查明，被告许可原告进行低产林改造伐区位于田林县利周瑶族乡凡昌村平降屯，2012年2月19日原告蓝岚与第三人田林县利周瑶族乡凡昌村平降村民小组签订承包伐区林地的《土地承包合同》，该伐区以凡昌村名义打报告要求进行低产林改造，经凡昌村委、利周瑶族乡林业站、乡人民政府初审同意上报进行低产林改造。由第三人百色市林业勘察设计院调查设计，共形成四份低产林改造作业设计文本，作业设计涉及2个林班、8个小班、9个作业小班，总面积70.46公顷、折1056.9亩；设计总采伐蓄积量2925立方米，总出材量1421立方米（其中：规格材422立方米、非规格材999立方米）。原告于2011年12月第一次申报低产林改造采伐手续，因故未获许可。2012年9月再次申报低产林改造采伐手续，在这过程中，经利周瑶族乡林业站、田林县林业局营林站、林政站、总工程师、分管副局长、局长签暑意见，最后由分管林业副县长审核同意。2012年10月9日被告田林县林业局按第三人百色市林业勘察设计院调查设计形成四份低产林改造作业设计的内容为原告蒋大群、蓝岚办理《林木采伐许可证》9份，证号顺序：桂A№06088119-06088127，林木采伐许可证上注明采伐期限为2012年10月9日至2012年12月30日；更新期限为2013年12月，领证人为蒋大群。办完手续后，原告按采伐证的要求对低产林改造项目组织施工。因有群众举报，2013年5月16日根据上级林业部门的指示，田林县林业局组成核查工作组对低产林改造项目进行现场核实。经实地核查，该伐区已开通林区公路约5公里，已采伐8林班28小班1作业小班，该作业小班设计采伐蓄积252立方米。据当时测算已采伐的伐区内有杂木300.857立方米、伐区剩余物约620吨，实际采伐蓄积量明显超出设计采伐蓄积量，且当时的采伐作业已超过《林木采伐许可证》所规定的采伐期限，故被告工作人员口头要求原告停止施工，因此原告低产林改造项目停工。期间2013年4月至6月被告还为原告办理5份《木材运输证》，让原告将已经采伐林木外运销售。原告因低产林改造项目停工后，于2014年2月12日通过信访的形式，要求被告对其低产林改造项目因不能施工造成的损失给予赔偿。被告分别于2014年3月20日和2015年6月18日作出关于对《对于利周乡凡昌村平降屯低产林改造项目的处理意见和赔偿请求》的答复，在“答复”中建议：“1、该低产林改造伐区所在位置地势陡峭，生态功能比较重要也很脆弱。设计伐区内未采伐的林相对比较完整，部分林木生长在石缝中或岩石上，绝大部分坡度大于25度，不宜进行采伐更新，以免造成水土流失、滚石、山体滑坡；2、育林基金以实际调运木材数量收取，剩余部分可由我局退还，设计费由你方与百色市林业勘察设计院协商解决，承包林地及进行低产林改造产生的其他费用，由你方与平降屯群众协商解决；3、如你方继续实施造林，除乔木有林地外，对群众之前开垦现已撂荒的轮歇地、灌木林地适当进行更新造林，但需重新办理相关手续。”原告不服，以被告在实行低产林改造审批中，存在违反国家法律法规，将不宜实施低产林改造的水源林、生态林批准给原告实施低产林改造。故向法院提起诉讼，请求依法确认该审批行政行为违法。
本院认为，首先，根据《广西壮族自治区林木采伐许可证发放与管理办法》第三条规定：“林业采伐许可证由当地县级以上林业主管部门核发”。被告作为本辖区县级林业主管部门依职责对辖区内的林业采伐许可证的申请有权进行核发。中低产林地改造是国家的一项林业政策，原告申请低产林改造是依照程序填报了《广西低产用材林改造申报审批表》，经设计、并严格审核，最后由县人民政府同意对原告申请的低产林改造伐区进行低改。被告于2012年10月9日作出行政许可，为原告办理了9份《林木采伐许可证》，可见被告的行政行为程序合法。鉴于原告认为，被告在审批中，存在违反国家法律法规，将不宜实施低产林改造的生态水源林批准给原告进行低产林改造，该审批行为违法。经庭审质证，被告是依据设计部门对低产林改造伐区的调查结论即伐区内低产林林种为：“一般用材木”；以及利周瑶族乡林业站的审核意见：“该林地属商品林区，符合低改条件”等作出的行政许可，该行政行为并无不妥之处。其次，至于被告中止原告采伐，是因为有群众举报，被告派出工作组到伐区实地调查核实时发现：原告使用的林木采伐许可证已过期（已跨年度），且未按林木采伐许可证规定和伐区调查设计要求进行采伐作业，根据《国家林业局关于实行全国统一林木采伐年度有关问题的通知（摘要）》的有关规定及《广西壮族自治区林木采伐许可证发放与管理办法》第九条、《广西壮族自治区林木采伐许可证管理办法》第三十九条第（一）项的规定，被告方以口头的方式通知原告停止施工，符合相关规定。再次，关于对《对于利周乡凡昌村平降屯低产林改造项目的处理意见和赔偿请求》的答复，该“答复”中的建议虽然提到“不宜进行采伐更新，以免造成水土流失、滚石、山体滑坡”等，但其仅属信访中的一种建议，不属于具备能够产生行政法律效果的行为，故原告认为被告的建议实质上撤销了原来的审批许可，其理由不充分。综上所述，被告为原告办理的9份《林木采伐许可证》，依据的事实清楚，证据充分，程序合法。原告请求本院依法确认被告审批给原告实施低产林改造的行为违法，因缺乏事实和法律依据，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告蒋大群、蓝岚的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蒋大群、蓝岚负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费。（收款单位：待结算财政款项－－法院诉讼费专户；账号：60×××97，开户行：中国农业银行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黎光荣
审 判 员 农永正
人民陪审员 李炳龙
二〇一六年五月十二日
书 记 员 潘春梅