贵州省桐梓县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桐法行初字第32号
原告金某某，女，1964年4月5日出生，汉族，贵州省桐梓县人。
委托代理人杨剑峰，重庆市万盛经开区关坝法律服务所法律工作者。
被告桐梓县娄山关镇人民政府，住所地桐梓县娄山关镇河滨南路。
法定代表人令狐荣钊，代理镇长。
委托代理人唐强，桐梓县娄山关镇司法所所长。
第三人桐梓县娄山关镇官渡村村民委员会，住所地桐梓县娄山关镇官渡村。
法定代表人李刚，主任。
委托代理人唐一栋，桐梓县娄山关镇法律服务所法律工作者。
�三人朱某某，女，1938年2月8日出生，汉族，贵州省桐梓县人。
委托代理人金武斌，第三人朱某某之子。
原告金某某诉被告桐梓县娄山关镇人民政府、第三人桐梓县娄山关镇官渡村村民委员会（以下简称官渡村委会）、第三人朱某某镇政府行政裁决一案，本院于2014年7月22日受理后，因第三人官渡村委会、朱某某与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2014年8月26日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人、被告的委托代理人、第三人的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年3月31日作出桐娄府决字（2014）1号关于官渡村金某某土地权属争议行政处理决定。被告于2014年8月11日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.娄山关镇人民政府关于官渡村金某某土地权属争议行�处理决定书，证明对原告土地权属争议进行了处理；2.原告提供证据材料清单，证明原告提交的资料；3.朱某某的委托书，证明原告与朱某某的委托关系；4.土地转让协议，证明原告与金祖贵、朱某某家庭内部土地流转；5.原告的申请，证明原告向被告申请土地确权；6.关于桐梓县娄山关镇金某某土地问题信访事项复核意见书，证明遵义市政府复核原告的信访；7.原告的土地确权申请书，证明县政府转娄山关镇为争议土地确权；8.工程联系单、监表，证明征地事实；9.朱某某的崇遵高速公路土地堪丈登记表，证明原告土地被征用面积；10.来访信访事项告知单，证明原告信访事项转桐梓县处理；11.来访事项告知单，证明省信访局回复原告；12.原告土地承包权情况说明和身份证，证明原告对土地情况的意见和看法；13.监表；14.朱某某的崇遵高速公路土地堪丈登记表；15.金某某修建养殖场申请，16.金某某的畜禽养殖企业用地备案审批表，15-16号证据证明原告曾经提出养殖用地申请；17.王然的桐梓县宅基地申请审批表，证明王然曾经申请宅基地，但未获审批；18.临时用地勘测报告，证明原告曾经申请养殖用地，但未获审批；19.桐梓县承包土地明细登记表；20.遵义市崇遵高速公路征地拆迁分户补偿兑现汇总，证明争议地依法征用并已补偿；21.行拆决字（2010）第107号限期拆除决定书，证明原告违法用地被责令限期拆除；22.行处告字（2010）第060号行政处罚听证告知书，证明通知原告听证；23.桐城执决字（2010）第161号责令停止违法行为决定书，证明通知原告接受处理；24.举证通知书，证明通知原告提交证据；25.举证通知书，证明通知原告对争议土地提交证据；26.撤诉申请，证明原告撤诉；27.官渡村对原告申请土地确权一事回复，证明官渡村走�情况；28.询问笔录，证明群工站对原告询问情况；29.听证会会议记录，证明举行了听证；30.娄山关镇人民政府关于官渡村金某某信访事项的办理结果意见书，31.桐梓县人民政府关于金某某信访事项办理复查意见书，30-31号证据证明对争议地的认定及处理意见；32.行拆决字（2010）第107号限期拆除决定书；33.行处告字（2010）第060号行政处罚听证告知书；34.桐城执决字（2010）第161号责令停止违法行为决定书；35.崇遵高速公路临时用地土地复垦一期工程验收后期管护工作会议纪要，证明县政府等有关部门研究事实；36.崇遵高速公路临时用地土地复垦二期工程验收后期管护工作会议纪要，证明关于土地复垦问题研究事实；37.崇遵高速公路临时用地土地复垦三期工程验收后期管护工作会议纪要，证明复垦土地由政府统一发包；38.国土资函（2003）154号关于重庆至湛江国道主干线崇溪河至遵义高速公路工程建设用地的批复；39.国土资函（2009）152号关于重庆至湛江国道主干线崇溪河至遵义公路（补征）工程建设用地的批复；40.转发国土资源部关于重庆至湛江国道主干线崇溪河至遵义高速公路工程建设用地的批复的通知，38-40号证据证明征用土地建设高速公路的批复。
原告和第三人朱某某质证认为，对被告提供的1-40号证据的真实性无异议。8号证据恰好能证明争议地是临时征用；13号证据证明土地要还给承包人；20号证据的征地补偿合计16272元是对青苗和土地流转的费用补偿，不是永久征用的补偿，该项目没有按照《贵州省土地管理条例》第20条的规定进行补偿；其他证据也无法反映对土地系永久征用。
第三人官渡村委会质证认为，对被告提供的证据均无异议。
原告诉称，在第二轮土地承包时，原告依法获得位于官渡村营盘组地名叫台子脚下的承包地0.1亩，原告母亲朱某某获得承包地0.3亩。2002年7月6日，崇遵高速公路建设因堆放材料及临时公棚之用，临时征用了原告及其母亲的承包地，在相关用地协议及领款单上原告未签字。该争议地在报批及审批的签字意见均为临时用地征用。崇遵高速公路建设完毕后，该争议地未复垦，但实际均由原告及其母亲管理。原告因无房屋，遂在争议地上修建住房。2010年正月19日，原告与其父亲金祖贵、母亲朱某某共同签订了将台子脚下的承包地转让给原告使用的土地转让协议，原告依法获得争议地全部使用权。2010年3月18日，原告向被告及桐梓县国土资源局申请在争议地占用800平方米建养殖场，镇领导作出了相应的批示。因原告未按先批后建的程序建设，将养殖场地建好后，被相关部门下达了限期拆除决定书，从而导致本纠纷。在崇遵高速公路建设工程联系单上，上报争议地的用途是临时用地，作堆放材料、材料加工及临时工棚之用。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、《中华人民共和国土地承包经营法》第九条、第十六条、第二十七条的规定，法律赋予承包人的土地承包经营权，非经法定程序不得改变。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条、第十三条、第二十八条、《贵州省土地管理条例》第六条、第十七条、第二十四条的规定，不能随意改变争议地的使用权。争议地是按临时用地审批，虽然进行了一定补偿，但未按征地标准和程序对原告进行补偿，也没有依法对原告进行安置，争议地临时占用完毕后，仍然属于原告使用。被告以2007年3月29日遵义市崇遵高速公路指挥部、桐梓县国土局等多部门参加的崇遵高速公路线外临时用地复垦一期工程验收后期管护工作会议作为裁定本争议的法律依据明显错误，且混淆了农村集体土地所有权与使用权的关系。农村集体土地本身属于集体所有，但争议地是发包给原告的，在未正式征用及对原告安置前，使用权仍归原告。依据《中国人民共和国行政诉讼法》第十一条、第三十七条的规定，提起行政诉讼，请依法判决撤销被告于2014年3月31日作出桐娄府决字（2014）1号关于官渡村金某某土地权属争议行政处理决定。
原告提供了以下证据：1.土地转让书，证明原告享有争议地的使用权；2.被告作出的土地权属争议处理决定书，证明该决定认定事实错误，适用法律错误；3.桐梓县人民政府行政复议决定书，证明原告就土地使用权纠纷已经通过法定程序处理；4.崇遵高速路工程联系单及土地堪丈登记表，证明争议地系临时用地，未依法征用，未对原告进行安置补偿；5.桐梓县承包地明细登记表，证�争议地属于原告及其母亲合法的承包地；6.遵义市人民政府遵市府办信核字（2012）64号复核意见书，证明红线外临时用地属土地流转行为，土地经营权属原土地承包人；7.照片，证明争议地现状。
被告质证认为，1.对1号证据的真实性无法核实，与本案无关。2.对2、3、5号证据无异议。3.对4号证据的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。4.对6号证据不予认可，不能作为本案的证据使用。5.对7号证据不予质证。
第三人官渡村委会质证认为，被告确认原告的土地是在红线外的，所以就是不合法的征用，对原告出示1-7号证据的真实性无异议。
第三人朱某某质证认为，对原告出示的1-7号证据无异议。
被告辩称，本案争议土地2002年系临时征用，但是按照永久性征用的标准共计补偿了16272元。补偿后所有权属于村委，原告只有优先承包权。因为全额补偿了原告，使用权属于村委。土地复垦后土地使用权属于村委经过了会议研究，十几户农户的土地使用权都是属于村委，不是原告一户。
第三人官渡村委会述称，与被告的答辩意见一致，被告谈到的青苗费是对所有地上附着物的补偿，不单针对青苗。
第三人朱某某述称，当时高速公路征地，没有书面通知，没有书面补偿协议。对于本案争议地我们分不清楚是在红线内还是红线外，高速公路修完后争议地并没有被高速公路占用。土地被临时征用后，使用权属于朱某某。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.对被告提供的1-40号证据，因原告和第三人对其真实性无异议；对原告提供的2-5号证据，因被告和第三人对其真实性无异议，本院对以上证据的真实性予以确认。2.对原告提供的1、6号证据，因与本案无关，本院不予确认。3.对原告提供的7号证据真实性予以确认。
经审理查明，本案争议地系原告金某某和第三人朱某某户承包地，位于桐梓县娄山关镇官渡村营盘组，四至界畔是东抵高根池、南抵李瑞昌、西抵聂璋龙、北抵朱光华。2002年因崇遵高速公路修建，临时征用争议地作材料堆放、材料加工及临时工棚之用。2007年3月29日，遵义市崇遵高速公路指挥部、桐梓县国土资源局、崇遵高速公路项目办、崇遵高速公路绿化公司及崇遵高速公路桐梓段沿线国土资源所相关负责人在桐梓县国土资源局召开了崇遵高速公路线外临时用地土地复垦一期工程验收后期管护工作会议，并形成会议纪要：崇遵高速公路弃土场线外临时用地复垦后土地所有权性质不变，仍属当地村集体所有，复垦后土地交当地政府，村集体联合管理，并确定管护主体。2013年12月8日，原告向被告申请对争议地使用权归属进行行政裁决。经过调查，被告认定争议地自征用并支付征地补�费开始，原告的承包经营权自然终止，复垦后的土地应当属于村民集体所有。官渡村委会应召开村民会议或者村民代表会决定争议地的管护措施，若公开发包个人耕管，同等条件下原告有优先承包权。2014年3月31日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，作出桐娄府决字（2014）1号关于官渡村金某某土地权属争议行政处理决定，认定争议地使用权属于官渡村村集体。原告不服，向桐梓县人民政府申请行政复议，桐梓县人民政府于2014年6月11日作出桐府行复字（2014）第5号行政复议决定书，维持被诉行政裁决。原告不服诉至本院，要求判如所请。
本院认为，根据《贵州省土地管理条例》第七条第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案系原告金某某与第三人官渡村委会就争议地使用权的争议，被告有权作出被诉具体行政行为。受理原告的申请后，被告经过调查，认定争议地系临时征用，作出书面决定后送达当事人，事实清楚、程序合法。被告作出被诉行政裁决的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第五条，前述规定均是被告是否为适格行政裁决主体的依据，均未涉及争议地使用权归属，被告仅依据前述规定作出被诉行政裁决属于适用法律法规不当，被告在诉讼中也未提供其他据以作出被诉行政裁决的法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作�具体行政行为：适用法律、法规错误的；”的规定，被诉行政裁决应予撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告于2014年3月31日作出的桐娄府决字（2014）1号关于官渡村金某某土地权属争议行政处理决定。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 彭兰娟
人民陪审员 王六伦
人民陪审员 金祖志
二〇一四年十月十四日
书 记 员 杨成旭