河北省唐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）唐行初字第3号
原告：河北省乐亭县马头营镇安家海村民委员会。
法定代表人安振山，职务，村委会主任。
原告：河北省乐亭县马头营镇树行子村民委员会。
法定代表人陈长珠，职务，村委会主任。
二原告委托代理人赵树森，河北君德风律师事务所律师，代理权限：一般代理。
被告：河北省乐亭县人民政府。
法定代表人王东群，县长。
委托代理人刘玉令，工作单位：河北省乐亭县国土资源局地籍管理科科长，代理权限：特别授权。
委托代理人王兴文，河北春潮律师事务所律师。代理权限：特别授权。
第三人：河北省乐亭县马头营镇红房子自然村。
负责人安进来，该村集体经济组织负责人。
委托代理人安进彬，该村集体经济组织支委。代理权限：特别授权。
原告河北省乐亭县马头营镇安家海村民委员会、树行子村民委员会不服河北省乐亭县人民政府二〇一一年十二月十九日作出的乐政行处字（2011）第1号行政处理决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，二原告的法定代表人安振山、陈长珠及其委托代理人赵树森，被告的委托代理人刘玉令、王兴文，第三人的代理人安进彬到庭参加诉讼。本案已审理完毕。
被告乐亭县人民政府根据原告2011年10月23日请求确认争议土地所有权的申请，于2011年12月19日作出乐政行处字（2011）第1号行政处理决定。该决定确认争议土地所有权归本案第三人所有。被告提供以下证据：
第一组证据是：二原告向被告提交的土地所有权的争议问题的申请。申请的时间是2011年10月23日。证明内容是应原告的申请，而做出的行政处理决定，程序合法。第二组证据是：对安进来、陈长珠、安景田三个村原任和现任村干部的调查笔录。时间是2011年11月7日。证明争议土地原经营状况和应归谁所有的问题。第三组证据是：二原告和第三人三个村权属界线协议书。证明1988年土地调查时，红房子村做为一个独立的行政村实施了土地调查，与相邻各村没某某边界和土地权属纠纷，相邻各村在权属图上互盖了村委会公章，相互承认了边界。第四组证据是：第三人与包括曹庄子乡政府、苏维强在内的22份养虾承包合同。证明内容是第三人实际经营该争议土地。第五组证据是：国土局给第三人发的答辩通知书及第三人的答辩状、送达证。第六组证据是：马头营镇政府相关的调查材料及情况说明。第七组证据是：被告作出的行政处理决定及原告提出的复议程序中的相关证据。
原告诉称：安家海村共有村民700多人，树行子村共有村民200多人，红房子村共有村民l00多人。三个自然村在1983年以前同属于安家海生产大队，村中的账目、耕地和非耕地等，都由安家海生产大队统一管理。l983年生产大队解散，成立安家海行政村（由安家海、树行子和红房子三个自然村组成）时，在当时曹庄子乡政府工作组的主持下，对三个自然村的耕地以及口粮田进行了划界，却没某某对生产大队共有的非耕地、滩涂、荒地和岛屿进行划界，仍然为三个自然村共同所有。从1983年开始，三个自然村的部分村民就开始在三个村共同所有的滩涂地上开挖养殖虾池，由于这些人都是私自建设的，并没某某与任何一个村签订承包协议，也没某某向任何一个自然村交纳承包费用。这些人私自侵占村集体滩涂的行为，引起部分非养殖户村民的强烈不满。为了解决原生产大队的滩涂、荒地的归属问题，也为了平息非养殖户村民的不满情绪，从1984年起直至l996年的十几年间，原安家海村党支部书记安景文、树行子村党支部书记陈长珠、原树行子村村主任安士荣等人，多次找曹庄子乡当时的党委书记、乡长等人反映情况，要求对三个自然村共有的滩涂、荒地、岛屿等进行划界，但是曹庄子乡政府却始终没某某解决划界问题。2009年，唐山湾三岛旅游开发区建设指挥部，因建设开发需要，从位于老铁山南部属于三个自然村共有的滩涂地上征用了400亩地，2011年5月，建设指挥部支付给安家海行政村征地补偿款1299万元。建设指挥部同时对位于该滩涂上有养虾池的养殖户，每亩按5500元另外给予了经济补偿，在被征用的滩涂上的养殖户，绝大多数都是安家海村的村干部。收到土地补偿款以后，安家海村当时的党支部书记安景田在没某某召开村民大会的情况下，就私自将该笔补偿款分给了红房子村688万元，分给安家海村611万元，没某某给树行子村分一分钱。安景田等人从安家海村的611万元中，留下96万元作为村集体提留，将其余515万元由当时的5名村干部以养殖虾池补偿的名义私分了。广大村民发现此问题后，及时向政府有关部门反映，现在政府有关部门已经将私分的大部分款项追回并予以冻结。
鉴于上述情况，2011年10月27日，原告向乐亭县人民政府申请对原安家海大队没某某划界的非耕地、滩涂、荒地进行划界。乐亭县人民政府于2011年12月19日做出了行政处理决定书，以红房子村占有使用的约600亩的滩涂、荒地，实际使用已经超过二十年为由，却将l667.41亩非耕地、滩涂、荒地都确认给了红房子村所有。原告对该决定书不服，依法向唐山市人政府提起行政复议申请，唐山市人民政府于2012年3月13日做出了行政复议决定书，维持了乐亭县人民政府的行政处理决定。3月20日原告接到了唐山市人民政府的复议决定书，原告认为，乐亭县人民政府的行政处理决定既没某某事实依据，又没某某法律依据，唐山市人民政府作出维持决定是完全错误的。七十年代，328部队占用安家海大队的非耕地建设盐场（以后称为十三工段），当时的占地补偿款是由三个村的村民平均分配的，九十年代后期，该盐场再次给安家海行政村部分经济补偿款，也是由三个自然村的全体村民平均分配的。
从1983年起到现在，在1667．41亩非耕地上，既有安家海村的村民建设的养殖虾池，也有红房子村的村民建设的养殖虾池，还有树行子村的村民建设的养殖虾池。而且，有养殖虾池的村民从来没某某向任何一个自然村签订过承包协议，也从来没某某向任何一个自然村交过承包款。
2008年石臼坨岛被政府征用后，政府给我们另外补偿了l60亩土地，这l60亩地也是由三个自然村共享的。2010年，位于十三工段西部的羊脑袋荒地对外出租承包，承包金仍然是由三个自然村共同享有的。
上述事实充分证明，安家海大队当时的非耕地、滩涂、荒地和岛屿始终没某某划界，直到现在仍然是由三个自然村共同享有的。而乐亭县政府的行政处理决定书所称的1984年红房子村与曹庄乡签订的《租地合同书》以及与苏维强签订的承包合同，总面积也就是约600亩，并且只是红房子村单方行为，并没某某取得原告村的同意，而且，从l984年起直到l996年的十几年中，原安家海村支部书记安景文、树行子村党支部书记陈长珠、原树行子村村主任安士荣等人，多次找曹庄乡当时的党委书记、乡长等人反映情况，要求对三个自然村共有的滩涂、荒地、岛屿等进行划界，只是曹庄乡政府由于各种原因始终没能解决划界的问题。
乐亭县人民政府无视三个自然村的村民都在该地块上建设有养殖虾池的客观事实，无视该地块西部的非耕地仍然是由三个自然村共同享有的客观事实，无视羊脑袋荒地的出租承包金仍然由三个自然村共同享有的客观事实，无视石坨岛补偿的土地仍由三个自然村共同享有的客观事实，无视原告从l984年就对红房子村的行为提出异议的客观事实，将本属于三个自然村所有的1667．41亩滩涂、荒地，都确定给了只有100多口人的红房子村，非法剥夺了我们安家海村700多村民和树行子村200多村民依法享有的合法权益。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》以及最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》，现特向唐山市中级人民法院提起行政诉讼，请依法撤销乐亭县人民政府乐政行字（2011）第1号行政处理决定书，以维护政府的形象，以维护法律的尊严。原告提交以下证据：
第一组证据，曹庄子乡乡长王秀林、王海涛乡书记王景华的证言和律师访问笔录。证明三人在任乡干部期间二原告村干部多次找其要求解决争议地块进行划分。第二组证据，李怀珠、安森等证言。证明89年权属协议是无效的，安全的签字也是无效的。第四组证据，虾池示意图、安树祥、王东金的证言。证明属于村民自建虾池，没某某向任何人签订承包合同也没某某交承包费。第五组证据，关于羊脑袋土地的证明，证明该地块出租以后，承包款均由三村均分。
被告辩称：乐亭县人民政府认为，唐山市人民政府唐政复决字（2012）1号行政复议决定维持乐亭县人民政府行政决定，确认该宗土地的所有权应归红房子村所有是正确的。
红房子、安家海、树行子属马头营镇所辖行政村，其中，安家海与红房子属联建村。安景田任该村党支部书记兼村委会主任。
2009年，唐山湾国际旅游岛因开发建设需要，启动征收东至大清河河口，西至大清河盐场送水道，南至大清河河口，北至滨海大道范围内的土地，红房子、安家海、树行子等当地群众称该区域为“葫芦头”。
2011年3月17日，县国土资源局与安家海村签订了《征用土地协议》，该协议的“法定代表人”一栏中由安景田与红房子村负责人安进来共同签字。征用“葫芦头”区域土地463.99亩，土地补偿2.8万元／亩，土地补偿共计1299．1720万元，补偿款于2011年5月19日拨付至安家海村账户。
就土地补偿款的分配，安景田经与安进来协商，希望红房子集体经济组织给安家海集体一些支持。理由是安家海打井、上电等欠了较多的债务。鉴于红房子村经济条件较好，红房子村同意给安家海村一定的支持。2010年4月1日晚，安景田主持召开了村两委、村民代表及党员会议，商定结果是：红房子村给安家海村的支持款按2：8的比例分成，即村里留20％，80％作为安士梓等人未到期虾池的补偿（安士梓等人为被征占虾池承包户，当时按规定领取了虾池补偿2000元／亩、虾池建设费3500元／亩，并对补偿款没某某提出异议）。土地补偿款拨付到安家海帐户后，安景田按照会议决定补偿款付给了安士梓等人。之后，安家海村、树行子部分村民以“安家海、树行子与红房子存在土地所有权争议”、“村干部私分征地补偿款”为由开始上访。
1984年11月7日红房子村与曹庄子乡政府签订了《租地合同书》，将该争议土地上的部分土地租给曹庄子乡政府养虾。1984年11月12日红房子村又将该土地上约200亩土地承包给苏维强等人养虾并立有《合同》。调查还证实，红房子村于1995年、l996年、l998年、l999年、2000年等分别以不同亩数不同地块承包给了部分群众养虾。
据第一次土地调查资料显示，1988年土地调查时，红房子村做为一个独立的行政村实施了土地调查，与相邻各村没某某边界和土地权属纠纷，相邻各村在权属图上互盖了村委会公章，相互承认了边界，有《权属协议书》为证。
在调查过程中，安家海村、树行子村主张该宗地应归三村共有，但没能提供三个村土地所有权共有的相关证据。红房子村认为该宗地权属应归红房子村所有，并提供了对该宗土地经营管理的承包合同等证明材料。红房子村自1984年以来对该宗土地经营管理至今，期间，其他经济组织对该宗地土的所有权没某某提出过异议。
依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。的规定，乐亭县人民政府将该宗土地确权归红房子村所有符合事实和法律规定。原告诉讼该宗地应归安家海、树行子和红房子三村共有理据不足，唐山市人民政府复议决定书维持乐亭县人民政府乐政行处字（2011）第1号行政处理决定书，确认该宗土地的所有权应归红房子村所有是正确的，要求唐山市中级人民法院维持乐亭县人民政府做出的行政处理决定。
第三人辩称：1、“三个自然村（安家海、树行子、红房子）在1983年以前属安家海生产大队。村中的账目、耕地和非耕地等，都由安家海生产大队统一管理。”的说法是不确切的。在83年解体生产队之前，每个生产队都是单独的经济实体，其账目和耕地等生产资料都是单独核算有83年红房子生产队（第七生产队）的账本为证。滩涂、荒地、岛屿，经原安家海大队支部书记安宪奎之手按地段也进行了分割（附安家海证明材料）。三村共有的只是石臼坨、羊脑袋两块地，而“老铁山”和“葫芦头”（原告所诉1667.41亩非耕地）是属于红房子的，并非三村共有的。
2、原告所诉，从83年开始三个自然村的部分村民私自建设虾池，没某某签订承包协议的说法更是错误的。从84年开始，红房子村对该宗土地（老铁山和葫芦头）就进行了发包，并一直管理至今（有历年发包合同为证），其间并无争议。同时，该宗土地在1988年全国第一次土地调查时，红房子村作为一个单独的行政村实施了土地调整并签订了《权属协议书》。并与相邻各村在权属图上互盖了公章，其中安家海村、树行子村也都签字盖章，进行了认定，并无权属纠纷。因此该宗土地的权属是毫无争议的，本就是红房子集体组织所有。
3、原告所诉2009年唐山湾三岛旅游开发区建设指挥部，征收400亩土地是三村共有滩涂，支付安家海行政村1299万元征地补偿款的说法也是错误的。
事实是2011年3月17日，县国土资源局与安家海村签订了《征用土地协议》，该协议的“法定代表人”一栏中由安景田与红房子村负责人安进来共同签字。征用“葫芦头”土地463.99亩，土地补偿2.8万元／亩，土地补偿共计1299.1720万元，补偿款于2011年5月19日拨付至安家海村账户。之所以两人签字并将补偿款拨付到安家海村账户是因为安家海与红房子是联建村，联建后，两村合称安家海村。当时的法定代表人是安景田。红房子村联建后，只是一个单独的经济组织，没某某了行政章和单独的法定代表人。故出现两人共签及将补偿款拨到安家海账户的情况。但三岛征地时一直是与红房子协商的，所有的公示手续等也都是只对红房子村进行的，其间并无任何争议。根据2006年乐亭县委、县政府《关于农村党支部联建、村委会规模调整和推行村党支部书记、村委会主任一人兼的意见》的规定，坚持“四个不变”：一是土地权属、租赁承包合同不变。二是村民按规定应享受的宅基地安排条件、标准不变。三是原建制村的债权债务权属关系不变。四是原建制村账目、资产、资金权属不变。补偿款归红房子集体所有是正当的，是毫无异议的。至于安景田在补偿款的分配中出现错误的问题，有关部门已经做出了处理，与本案无关，不再多述。
综上所述，原告所称该宗土地为三村共有的主张是毫无依据的，是完全错误的，是对事实和历史的歪曲，也是对“红房子集体”的合法权益的侵害。我们要求唐山市中级人民法院以事实为依据，以法律为准绳，维持乐亭县政府的处理的决定，充分维护红房子集体组织的合法权益。
对被告提供的第一组证据原告质证意见是：对该申请的真实性、合法性、关联性没某某异议。对被告提供的第二组证据，原告的质证意见是：安进来是第三人村干部该调查笔录不具有真实性。对陈长珠、安景田调查笔录没异议。对被告提供的第三组证据，原告的质证意见是：该证据不真实，不能体现出三个村互盖公章。对被告提供的第四组证据，原告的质证意见是：原告对该组证据有异议，这些承包合同生成于1995年以后，原告在2011年提出异议，不能证明第三人已经经营20年，第三人与苏维强签订的承包期限是10年，其只经营了2年。后来的8年是由安景文等安家海村的村民，当时既没某某签协议也没某某交租金，证明该地是三村共有的。对于第三人与曹庄子乡政府的租赁合同期是10年，约400亩，承包期满后就分给了三个村村民共同经营。大队解散后，该三村对口粮田进行了划分，但对滩涂地并没某某划分。对被告提供的第五组证据，原告的质证意见是：对答辩通知书没异议，对答辩状的真实性有异议。对被告提供的第六组证据，原告的质证意见是：该组证据产生的时间是2011年8、9月，而原告向被告提交申请的时间是10月底，并不属于我们在提出申请后形成的证据材料，安景田先后有两份证言，一份是2011年9月20日，一份是2011年11月7日，两份证言相互矛盾，我们对该组证据的内容也有异议，不客观、不真实。对被告提供的第七组证据，原告的质证意见是：被告作出的决定和市政府作出的复议决定，都没某某尊重客观事实，缺乏法律依据。
本院对被告提供的证据第一、三、四、五、七组证据予以确认。对第六组中的马头营镇政府的情况说明、和2011年9月20日对安景田的调查笔录予与确认。对第二组证据不予确认。
对原告提交的第一组证据，被告质证意见是由于证人没某某出庭，不能证明证言的真实性，对证言不予认可，不真实，不客观。第三人的质证意见：三份证言不认可。对原告提交的第二组证据，被告质证意见是对上述证言不予认可，据了解，当时在进行土地调查时，各村派代表参加，参加人员在权属协议上签字盖章，证明当时调查的真实性，安家海村的代表是安全，他的签字是别人代签的，但手印是自己摁的。对原告提交的第三组证据，被告质证意见是我们不予认可，不客观，从马头营镇政府的调查材料看，84年开始就是第三人在经营有争议的土地，安景田在2011年9月20日的调查笔录中也承认此事。对原告提交的第四组证据，被告质证意见是对该证据不认可，不客观，开发虾池的村民是和第三人签订的合同或经第三人同意的。第三人的质证意见是：开发虾池的地方我们已经在84年承包给曹庄子乡政府了，乡政府是否与其签合同我们管不了。对原告提交的第五组证据，被告质证意见是对该证据不认可，承包费均分不能证明争议土地归三村共有。第三人的质证意见是：羊脑袋土地是承包后剩下的三个村共有平分的，和争议地土地不一样。
本院对原告提供的五组证据予认定。
第三人提交的证据与被告提交的证据基本相同，从略。
经审理查明：该宗争议土地东至大清河西岸，西至大清河盐场，南至储运场河边，北至红房子排子闸，总面积1667.41亩。1981年前，河北省乐亭县马头营镇安家海大队有安家海、红房子、树行子、碱铺、石臼坨、五个自然村组成，共9个生产队。1983年大队解体，原安家海大队被划分为安家海村、红房子村、树行子村、碱铺村四个行政村。1984年11月7日第三人与原乐亭县曹庄子乡政府签订《租地合同书》，将该争议土地上的部分土地租给曹庄子乡政府养虾。1984年11月12日第三人又将该土地上约200亩土地承包给苏维强等人养虾并立有《合同》。第三人于1995年、l996年、l998年、l999年、2000年等分别将该地块以不同亩数不同地块承包给了部分群众养虾。其中，也有安家海村部分村民在争议土地上建有虾池养虾。1988年被告下属的国土资源局土地调查时，第三人做为一个独立的行政村实施了土地调查，相邻各村在本村《权属界限协议书》上签字盖章。原告主张1988年至l992年期间，原安家海村党支部书记安景文、树行子村党支部书记陈长珠、原树行子村村主任安士荣等人，多次找原乐亭县曹庄子乡当时的党委书记、乡长等人反映情况，要求对三个自然村共有的滩涂、荒地、岛屿等进行划界，但是原乐亭县曹庄子乡政府却始终没某某解决划界问题。
2009年，唐山湾国际旅游岛因开发建设需要，启动征收东至大清河河口，西至大清河盐场送水道，南至大清河河口，北至滨海大道范围内的土地。红房子、安家海、树行子等当地群众称该区域为“葫芦头”。
2011年3月17日，乐亭县国土资源局与安家海村签订了《征用土地协议》，该协议的“法定代表人”一栏中由安景田与红房子村负责人安进来共同签字。征用“葫芦头”区域土地463.99亩，土地补偿2.8万元／亩，土地补偿共计1299．1720万元，补偿款于2011年5月19日拨付至安家海村账户。
2011年10月23日原告向被告提出关于安家海、红房子、树行子三村土地所有权争议问题的申请”，被告乐亭县人民政府于2011年12月9日作出的乐政行处字（2011）第1号行政处理决定。二原告不服该决定，于2012年1月18日向唐山市人民政府申请行政复议，唐山市人民政府于2012年3月13日作出唐政复决字（2012）1号行政复议决定书，维持了乐亭县人民政府作出的乐政行处字（2011）第1号行政处理决定，原告不服复议决定，向本院提起诉讼。
本院认为：被告乐亭县人民政府在作出行政处理决定之前，应查明该宗土地的来源及属性，该争议的土地在1983年原安家海生产大队解体之前是否为共有？大队解体时，是否进行了分割，如何分割的？二原告的原任村干部、及仍在职的村干部，在1988年至1992年间，是否多次找当时的曹庄子乡乡长、书记要求解决该争议的土地权属及划界问题，一直在主张权利？1988年土地调查时，二原告和第三人签订权属协议的原因和背景，在目前对上述问题均未查清的情况下，被告将争议的土地确权给第三人的证据不足。经本院审判委员会研究决定，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告河北省乐亭县人民政府2011年12月19日作出的乐政行处字（2011）第1号行政处理决定。
二、判令被告河北省乐亭县人民政府重新作出行政处理决定。
案件受理费五十元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审判长 赵庆义
审判员 李新民
审判员 张洪国
二〇一三年十月十五日
书记员 郑玉环