上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初（赔）字第23号
原告杨嘉程。
委托代理人杨志勇（系杨嘉程之父），住上海市浦东新区。
被告上海市浦东新区民政局，住所地上海市浦东新区。
法定代表人黄宏，局长。
委托代理人孙胜男，女。
委托代理人张敏俊，上海市公民律师事务所律师。
原告杨嘉程不服被告上海市浦东新区民政局（以下简称：浦东民政局）民政行政救助，于2015年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。原告杨嘉程的委托代理人杨志勇，被告浦东民政局的委托代理人孙胜男、张敏俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨嘉程诉称，2012年，因照顾因病致残的父亲，放弃就读XXX学校。得知居委会有教育帮扶的通知，便至居委会申请教育帮扶补偿，但被居委会告知依据浦东新区相关文件，教育帮扶只针对高中、大专、本科等学生，没有包括XXX学校学生，并退回了材料。后原告多次至浦东民政局等部门信访及现场交涉，均拒绝予以帮扶。经过多次交涉维权后，由区政府办公室组织新区相关部门联合召开会议以解决问题，承诺以后予以改正，但无具体整改时间，且未认识到违宪性歧视行为的严重性。根据《社会救助暂行办法》第三十三条规定，中等职业教育包含于高中教育之中，被告歧视性否定XXX学校学生而不予教育帮扶，违背了法律规定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款（十）项、第五十三条等法律规定，要求被告补发入学时一次性教育帮扶资金人民币（以下币种均为人民币）2，000元；请求对浦民（2012）95号《浦东新区民政局、浦东新区财政局关于进一步完善浦东新区社区市民综合帮扶工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）进行违法性审查；请求赔偿原告以精神损失为主的损失10万元。
原告杨嘉程向本院提交了以下依据：《行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条第一款第（二）项、第（三）项、第（五）项，《社会救助暂行办法》第三十三条，证明原告起诉符合法律规定，原告申请事项属于被告法定职责范围，按照《社会救助暂行办法》规定，中等职业教育包含于普通高中教育之中，理应得到教育帮扶，《实施意见》未将中等职业教育纳入教育帮扶范围，违反《中华人民共和国宪法》关于“法律面前人人平等”的原则及《社会救助暂行办法》第三十三条的规定。
被告浦东民政局辩称，其具有制定《实施意见》的法定职责；被告在制定《实施意见》时考虑到上海市人民政府及有关部门对义务教育阶段中小学生、XXX学校学生已有相关的帮困助学政策，本着“广覆盖，保基本，少重复”的原则，《实施意见》重点考虑普通高中及普通高等院校中低保及部分低收入困难家庭学生；原告不属于《实施意见》规定的教育帮扶对象，即使属于帮扶对象，根据其家庭状况，也不符合帮扶条件；原告从未向被告提出要求补发入学时2，000元的一次性教育帮扶资金的申请，而且按照规定，原告应当向户籍所在地街镇提出申请，并提供相关低收入证明材料，由街镇审核报被告备案，由街镇发放帮扶资金；对于要求赔偿10万元的精神损害赔偿事实，应由原告举证证明。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。
被告浦东民政局向本院提交了以下证据、依据：1、《上海市民政局关于开展社区市民综合帮扶试点工作的通知》、《上海市人民政府办公厅转发市教委等五部门关于本市进一步做好义务教育阶段帮困助学工作实施意见的通知》、《上海市教育委员会、上海市财政局关于建立本市全日制XXX学校帮困助学制度的实施意见》、《关于本市扩大XXX学校免费政策覆盖范围的通知》，证明上海市于2006年开展综合帮扶试点工作，并颁发相关文件对义务教育及中等职业教育学生的帮困助学工作进行了规范落实；2、《实施意见》，证明教育帮扶对象不包括中等职业教育学生，启动教育帮扶应该由申请人向户籍所在地街镇提出申请，并提供相关低收入证明材料，由街镇审核后报被告备案，由街镇发放帮扶资金；3、2014年2月20日来访接待处理单，证明原告信访反映未将中等职业教育学生纳入帮扶范围，希望予以照顾帮助；4、2014年8月31日杨志勇书写的申请书，证明原告代理人曾向被告提出对低收入家庭的中等职业教育学生进行教育帮扶的申请，但未提及本案诉请中要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元的申请，原告所谓的“申请”属于重复信访。
经庭审质证，原告对被告出示的证据1、证据2，认为被告未将中等职业教育学生纳入教育帮扶范围的行为不公平且违法，被告负责对教育帮扶的资格进行审查，如果资格不适格，街镇、居委会就不会受理申请；教育帮扶资金原则上由被告掌控，由被告的社会救助中心组织实施，街镇、居委会只是依据被告发布的《实施意见》进行操作；对证据3、证据4，认为原告曾向居委会、街道提出过申请，也曾与被告沟通，但是居委会认为中等职业教育学生不属于教育帮扶对象，没有审查就退回了申请材料，被告同样答复中等职业教育学生不属于教育帮扶对象。
对原告提供的证据，被告认为《社会救助暂行办法》颁布于《实施意见》之前，且其第三十三条规定的意思并非将中等职业教育等同于高中教育；被告在教育救助过程中，只是配合教育部门发放助学券和进行低收入家庭、低保家庭的认定等，其它工作由教育部门实施。本案中的“社区市民综合帮扶”之下的教育帮扶区别于教育救助。
根据以上庭审调查和原、被告双方对证据的质证，本院对事实和证据、依据作如下分析认定：被告提交的证据1、证据2系本市关于规范综合帮扶工作的相关规范性文件，对其真实性予以认可；对证据3、证据4，原、被告双方对证据真实性无异议，本院予以认可。被告的证据，具有真实性、合法性和关联性，本院确认其为有效证据。对原告提交的依据，为现行有效法律规范，真实性予以认可，可以作为其提起诉讼的依据。
经审理查明，原告杨嘉程自2012年9月至2015年7月就读于XXX学校，属于中等职业教育学生。原告在就读该校期间，原告杨嘉程的父亲杨志勇曾多次与被告交涉关于中等职业教育学生的教育帮扶问题，并曾于2014年8月31日向被告提出对低收入家庭的中等职业教育学生进行教育帮扶的申请，被告知《实施意见》未将中等职业教育纳入教育帮扶范围。原告认为《实施意见》未将中等职业教育纳入教育帮扶范围违反《中华人民共和国宪法》关于“法律面前人人平等”的原则及《社会救助暂行办法》第三十三条的规定，故起诉来院。
另查明，2012年7月6日，浦东民政局、浦东财政局发布《实施意见》，该《实施意见》第三条第（二）项第一点规定教育帮扶的范围及标准为“对新区低收入家庭中的学生，凡考入普通高中就读的，入学时给予1，000元的一次性帮扶；对新区低保、低收入家庭中的学生，凡考入全日制普通高等院校（高职、大专、本科）就读的，入学时给予一次性帮扶6，000元”。
本院认为，本案的争议焦点问题在于：第一，一次性教育帮扶资金发放行为性质及其是否属于行政诉讼受案范围的问题；第二，原告要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元是否属于被告的职责权限范围；原告是否向被告浦东民政局提出过要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元的申请；第三，原告要求附带审查的《实施意见》是否符合法律规定。
第一，一次性教育帮扶资金发放行为性质及其是否属于行政诉讼受案范围的问题。
《社会救助暂行办法》第六章规定了教育救助的对象、方式、标准、程序等内容，原告认为，《实施意见》未将中等职业教育学生纳入教育帮扶范围违反了《社会救助暂行办法》该章节中第三十三条关于对“高中教育（含中等职业教育）……”的规定。
本院认为，《社会救助暂行办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。被告浦东民政局作为原告户籍所在地负责社会救助的主管部门，具有对社会救助的有关法律法规、政策进行贯彻实施的职权。《实施意见》是依据《上海市民政局关于开展社区市民综合帮扶试点工作的通知》、《上海市民政局关于建立社区市民综合帮扶专项资金的通知》等而制定，在浦东新区范围内实施社区市民综合帮扶工作的指导性文件，其规定的教育帮扶政策在浦东新区范围内普遍适用。原告认为《实施意见》规定的教育帮扶政策违反《社会救助暂行办法》规定的教育救助规定，未包括中等职业教育学生，实际上混淆了《社会救助暂行办法》规定的“教育救助”与“社区市民综合帮扶”工作中“教育帮扶”的性质与内容。其要求被告补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元的诉请，实质为本市社区市民综合帮扶体系下项目帮扶中的教育帮扶。根据《实施意见》的规定，该帮扶为针对浦东新区范围内低收入家庭学生的阶段性、辅助性帮扶，目的为发挥综合帮扶在社会救助帮困体系中的补充作用，促进社会和谐与公平。“教育救助”与“教育帮扶”存在性质与内容上的差别。
此外，根据《社会救助暂行办法》第三十六条规定，申请教育救助，应当按照国家有关规定向就读学校提出，按规定程序审核、确认后，由学校按照国家有关规定执行。该规定与教育帮扶规定的向户籍所在地街镇救助部门提出书面申请的要求明显不相一致。
因此，原告要求补发的入学时的一次性教育帮扶资金2，000元教育帮扶系“社区市民综合帮扶”体系下对社会救助帮困体系进行补充的政策，其目的在于帮助、救助政策边缘困难群众以及享受救助政策后仍有较大困难的群众实施的拾遗补缺的帮扶政策，而非《社会救助暂行办法》所明确规定的教育救助。显然，原告错误地将《实施意见》中规定的“社区市民综合帮扶”中的“教育帮扶”归为上位法《社会救助暂行办法》规定中的教育救助之列。
根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项的规定，认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，以及第（十二）项规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。据此，原告认为行政机关没有依法给予一次性教育帮扶资金而提起的本案诉讼，属于行政诉讼受案范围。
第二，关于原告要求补发2，000元入学时的一次性教育帮扶资金是否属于被告的职责权限范围和原告是否向被告浦东民政局提出过要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元的申请的问题。
原告认为原告及其代理人多次向居委会、街道、被告反映中等职业教育未纳入教育帮扶范围的问题，申请给予一定的帮扶，但均以原告不属于教育帮扶对象为由退回了材料。被告认为原告自始至终只是向有关部门信访，并未向被告提出过补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元的申请，原告也未提供证据证明向被告提出过申请的事实。原告诉请要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元的依据为《实施意见》中规定凡考入普通高中的，入学时给予1，000元的一次性帮扶，凡考入全日制普通高等院校（高职、大专、本科）的，入学时给予一次性帮扶6，000元，原告就读的XXX学校，学费高于普通高中，按照学费比例，要求补发2，000元的一次性帮扶补偿金。依据《行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告诉请为要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元，依法为要求履行法定职责，根据原、被告提供证据材料及双方庭审陈述，不能证明原告在之前的程序中向被告提出过要求补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元的申请，而只能证明其反映低收入家庭的中等职业教育学生未纳入教育帮扶的问题。且根据《实施意见》及上海浦东新区社区市民综合帮扶服务中心下发的《通知》中关于教育帮扶的审批流程，原告应向户籍所在地街镇救助部门提出书面申请、填写申请表并提供相关证明材料，由街镇审查后报被告备案，帮扶资金由街镇组织发放。因此，本案中补发入学时一次性教育帮扶资金2，000元的职责非本案被告。
第三，原告要求附带审查的《实施意见》的合法性问题。
原告认为《实施意见》教育帮扶的规定违反了《社会救助暂行办法》第三十三条规定，未将中等职业教育纳入教育帮扶范围，且违反了《中华人民共和国宪法》关于法律面前人人平等的法律基本原则，因此要求进行违法性审查。被告认为上海市人民政府及有关部门对义务教育阶段学生、中等职业教育学生已有相关帮困助学政策，《实施意见》重点考虑普通高中及普通高等院校中低保及部分低收入困难家庭学生的帮扶，符合综合帮扶“广覆盖，保基本，少重复”的原则；且《社会救助暂行办法》发布于《实施意见》之后，不能作为违法性审查的依据。本院认为，《实施意见》依法属于《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第二条规定的行政规范性文件。如前所述，浦东民政局及相关机关具有颁布《实施意见》的法定职权；关于是否与法律、法规、规章以及国家和本市政策相抵触的问题，本院认为《实施意见》发布于2012年7月16日，而《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起开始施行，根据法不溯及既往原则，《社会救助暂行办法》不能作为确认《实施意见》中教育帮扶规定违法的依据；且《实施意见》中规定的教育帮扶系拾遗补缺性质的政策性规定，目的在于对现行社会救助帮困制度进行补充，以维护社会和谐与公平，其规定及实施并未违反上位法的规定。当然，《社会救助暂行办法》施行以来，社会救助的相关法律规范、政策进行了调整，而且原告一直持续向被告反映有关中等职业学生的助学帮困问题。因此，为更好贯彻实施《社会救助暂行办法》，促进社会公平，维护社会和谐稳定，建议被告会同相关职能部门对相关教育帮扶政策予以认真研究，根据新情况适当细化和完善相关规定，并严格参照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》的相关规定组织调研、起草、完善相关修改意见，依法公布相关政策，按法定程序予以报备，以贯彻落实上位法的规定，并维护法制统一。
综上所述，原告并未向被告明确提出要求给予一次性教育帮扶资金2，000元的申请，且补发入学时的一次性教育帮扶资金2，000元并非被告法定职责，对其要求补发入学时一次性教育帮扶资金2，000元的诉请，本院不予支持；原告要求赔偿以精神损失为主的损失10万元的诉请，无事实和法律依据，本院亦不予支持；原告认为《实施意见》违反《社会救助暂行办法》第三十三条规定，请求一并对该规范性文件进行审查的诉请，其意见均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告杨嘉程的全部诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告杨嘉程负担（已预缴）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 赵忠元
代理审判员 姚 姝
人民陪审员 戴雨珍
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 邹加沅
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。