广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳中法行终字第52号
上诉人（原审原告）：阳江市三生实业投资有限公司。住所地：广东省阳江市海陵白蒲圩。
法定代表人：梁世坚，该公司总经理。
委托代理人：关则雄，男，1947年11月15日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。系阳江市三生实业投资有限公司的会计。
被上诉人（原审被告）：阳江市国土资源局。住所地：广东省阳江市江城区。
法定代表人：关石，该局局长。
委托代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳江市国土资源局海陵分局。住所地：广东省阳江市闸坡镇旅游大道北。
法定代表人：冯振国，该局局长。
委托代理人：黄成献，广东三民律师事务所律师。
上诉人阳江市三生实业投资有限公司（以下简称三生有限公司）与被上诉人阳江市国土资源局（以下简称阳江市国土局）、被上诉人阳江市国土资源局海陵分局（以下简称海陵国土分局）行政复议纠纷一案，不服阳江市江城区人民法院（2014）阳城法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：位于阳江市海陵岛试验区海陵镇石塘、雪流管理区的三山岛（土名）占地共62000平方米。1998年2月5日，阳江市天堂岛度假发展有限公司海陵国土分局提出用地申请，1998年4月28日，海陵国土分局作出海国土呈字（1998）87号《关于阳江市天堂岛度假发展有限公司用地的请示》，向阳江市国土局请示出让石塘、雪流管理区的三山岛（土名）给阳江市天堂岛度假发展有限公司。1998年11月18日，阳江市国土局作出阳国土征字（1998）281号《关于阳江市天堂岛度假发展有限公司三山岛潜水基地建设用地的批复》，一、同意出让石塘管理区、雪流管理区位于三山岛（土名）地段荒地62000平方米（其中石塘管理区31000平方米、雪流管理区31000平方米）给阳江市天堂岛度假发展有限公司作为潜水基地建设用地。二、征地补偿以及出让、受让土地使用权双方的权利、义务、责任等分别按签订的《建设用地协议书》和《国有土地使用出让合同》办理。三、使用土地要服从城市规划，不得改变用地性质。由于阳江市天堂岛度假发展有限公司潜水基地建设项目多年没有启动用地，经协商，由阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会回收。2004年，海陵国土分局挂牌公开拍卖该地块，2004年1月13日阳江市壹丰实业有限公司通过竞价购得该土地使用权，双方签订《国有土地使用权成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》。阳江市住房和城乡规划建设局海陵分局对阳江市雪流湾敏捷.黄金海岸一期修规公示，三生有限公司认为侵犯其合法权益，向阳江市住房和城乡规划建设局海陵分局提出听证申请。2012年4月20日，阳江市住房和城乡规划建设局海陵分局作出海住建复（2012）26号《关于三生有限公司反映海陵岛雪流湾土地问题的回复》，一、海陵岛雪流湾土地是海陵区管委会通过招挂拍，由阳江市敏捷房地产开发有限公司竞得并与土地管理部门签订国有土地出让合同。二、如对海陵岛雪流湾征用土地有疑问，该职能属土地管理部门负责，你可向土地管理部门反映。2014年2月14日，三生有限公司以三山岛是其公司一直开发使用，海陵国土分局违法出让三山岛，造成其投资损失及经营损失应予赔偿为由向海陵国土分局提出赔偿请求，海陵国土分局对三生有限公司的请求不予答复。三生有限公司向阳江市国土局申请行政复议，阳江市国土局于2014年2月18日作出阳国土资复（2014）1号《行政复议不予受理决定书》，认为海陵国土分局不具作出具体行政行为的主体资格，原告提出的事项不是具体行政行为，决定不予受理。三生有限公司对阳江市国土局的《行政复议不予受理决定书》不服，认为阳江市国土资源局对三生有限公司的复议申请不予受理是违反行政复议法的规定，而向原审法院提起行政诉讼请求：一、依法判令撤销阳江市国土局阳国土资复（2014）1号《行政复议不予受理决定书》。二、依法判令海陵国土分局（491号）文件称“三山岛”于1994年征用并通过公开出让是弄虚作假。滥用职权违规出让了无居民海岛，侵犯了三生有限公司还在经营利用的合法权益，要依法赔偿三生有限公司20多年保护利用“三山岛”立项投入、筑巢引凤的经济损失776万元。三、依法判令海陵国土分局违规出让了雪流海岸“传统赶海区”、三生有限公司投资所建的码头、码头屋、出海路、古庙址、水井等和其他设施，侵犯了三生有限公司投资经营自主权和使用权的合法权益，请求责令：（一）依法恢复渔民赶海区；（二）如不能恢复，则要补偿三生有限公司失去经营的经济损失最少600万元；（三）判令阳江市国土局、海陵国土分局承担本案诉讼费用。
原审法院另查明，三生有限公司于2005年2月5日成立。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”的规定。县级以上地方人民政府土地行政主管部门对辖区的土地有管理和监督权。
三生有限公司以海陵国土分局出让三山岛侵犯其合法权益为由，申请海陵国土分局答复，因海陵国土分局无回复，三生有限公司向被告阳江市国土局申请复议。根据阳江市机构编制委员会于1992年6月20日的阳机编（1992）27号《关于海陵国土分局内设机构和人员定编的批复》，核定海陵国土分局是阳江市国土局的派出机构。海陵国土分局无权作出相关具体行政行为，由海陵国土分局复函的主体不符合。
三生有限公司认为海陵国土分局违法出让三山岛向阳江市国土局申请复议，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖及与之相关的行为属于行政行为，而阳江市国土局认为不是具体行政行为，适用《中华人民共和国行政复议法》第六条而决定不予受理，阳江市国土局所作出的复议决定属事实不清，适用法律错误，三生有限公司请求撤销阳江市国土局作出的阳国土资复（2014）1号《行政复议不予受理决定书》，原审法院予以支持。
三生有限公司主张海陵国土分局滥用职权违规出让三山岛造成其经济损失及失去经营权损失请求赔偿，三生有限公司的请求事项未经相关部门确认海陵国土分局的出让行为违法，且三生有限公司未能提供其对三山岛拥有土地使用权的证据，三生有限公司的赔偿请求证据不足，故原审法院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销阳江市国土资源局作出阳国土资复（2014）第1号《行政复议不予受理决定书》。二、驳回阳江市三生实业投资有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由阳江市国土资源局承担。
上诉人三生有限公司不服原审判决，向本院提出上诉请求：1、原审判决撤销阳江市国土局作出阳国土资复（2014）第1号《行政复议不予受理决定书》，要限期作出行政复议。2、依法改判收回“三山岛”和依法恢复渔民传统赶海区、石角嘴码头、港池，及建筑物设施等，恢复原来小渔港，给广大渔民和上诉人为活谋生的生产作业经营处所。如不能恢复，则要依法补偿上诉人立项投入支付的776万元和出让了渔民传统赶海区、拆除了石角嘴码头及设施、填了港池、不准在这里生产作业经营所造成的经济损失最少要赔偿上诉人600万元。理由主要有：一、上诉人的法定代表人梁世坚是海陵雪流下桥人，注册公司，向有关部门申请开发三山岛渔港码头，共投入776万元。二、上诉人立项建设三山渔港码头送审时，海陵国土分局在2002年6月8日批复同意，但且在2004年1月13日出让三山岛。三、国家鼓励民间资本投入渔港码头建设，实行“谁投资、谁建设、谁受益”的原则。根据《中华人民共和国海岛保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定，上诉人的投资应受法律保护。原审判决以上诉人的赔偿请求事项未经相关部门确认海陵国土分局出让行为违法，且上诉人未能提供其对三山岛拥有土地使用权的证据，而驳回上诉人诉讼请求的理由不成立。
被上诉人阳江市国土局答辩称：一、上诉人于2005年2月5日注册成立，本案所涉阳江市海陵镇三山岛土地从依法征收到出让再到回收再出让，上诉人还没注册成立，因此，上诉人与该土地出让行为不存在任何利害关系，其不具诉讼主体资格，上诉人提起诉讼没有事实及法律依据。二、上诉人提起行政复议已超过法定期限。在上诉人补交给被上诉人的《补正行政复议和补充申请》中可知，上诉人在2004年就知道了三山岛土地使用权出让的事实。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，上诉人在2013年12月4日向被上诉人提起的行政复议显然超过了法定期限。三、本案所涉土地的出让行为是民事行为。上诉人对阳江市海陵镇三山岛土地的出让提出异议，但对该土地的征收没有异议。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”和根据《中华人民共和国物权法》第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”。因此，土地使用权出让是平等的民事主体之间的合同关系，不属于行政行为，被上诉人对上诉人作出的阳国土资复（2014）1号《行政复议不予受理决定书》是正确的，请求法院予以支持，并驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人海陵国土分局答辩称：被上诉人在2004年1月份将三山岛土地使用权依法出让给了阳江市嘉定壹丰实业有限公司，出让是向社会公开出让的，三山岛权属与上诉人没有任何关系。上诉人在一、二审提出要恢复其渔民的赶海权，所谓的赶海权，法律上没有任何的法律规定上诉人有赶海权。如果当地有法律规定，当时村民在三山岛有赶海权，也是由当时的村民提出的，上诉人是没有权提出的。综上所述，上诉人提出的上诉请求是没有法律依据，请法院依法驳回上诉人的所有请求。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：本案是行政复议纠纷，二审争议焦点是根据阳江市国土局不予受理三生有限公司的复议申请是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行复议决定，适用本法。”和国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”根据上述规定，土地管理部门出让国有土地使用权的行为是具体行政行为。三生有限公司认为海陵国土分局出让被诉“三山岛”的土地侵犯其合法权益，向阳江市国土局申请复议，阳江市国土局以海陵国土分局不具有作出具体行政行为主体资格，三生有限公司提出的事项不是具体行政行为，不属行政复议受理范围为由，作出被诉的阳国土资复（2014）1号行政复议不予受理决定，认定事实不清，适用法律不当，原审判决依法撤销正确，本院予以维持。但三生有限公司上诉请求限阳江市国土局作出行政复议决定的理据不足，本院不予支持。土地管理部门出让被诉“三山岛”的土地行为是否侵犯三生有限公司的合法权益仍有待有关部门予以认定。因此，三生有限公司在本案请求阳江市国土局和海陵国土分局赔偿和补偿其损失或恢复土地原状的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其该项诉讼请求正确，本院依法予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。三生有限公司上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳江市三生实业投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一四年九月二十九日
书记员 陈秋瑜