湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0102行初7号
原告舒雨龙。
委托代理人冯家启（一般授权代理），湖北九通盛律师事务所律师。
委托代理人叶敏（一般授权代理），湖北九通盛律师事务所律师。
被告武汉市残疾人联合会，住所地武汉市江岸区黄孝河路101号。
法定代表人ＸＸ，系理事长。
委托代理人余旸（特别授权代理），湖北民本律师事务所律师。
委托代理人覃作鹏（特别授权代理），系武汉市残疾人联合会工作人员。
第三人武汉市武昌区残疾人联合会，住所地武汉市武昌区青龙巷90号。
法定代表人胡卫权，系书记。
委托代理人邱璟（一般授权代理），武汉市武昌区中华路法律服务所法律工作者。
原告舒雨龙诉被告武汉市残疾人联合会（以下简称市残联）、第三人武汉市武昌区残疾人联合会（以下简称武昌区残联）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日受理后，依法向被告市残联、第三人武昌区残联送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员唐玲莉担任审判长，与人民陪审员刘钢平、何文萍参加的合议庭，于2016年3月1日第一次公开开庭进行了审理。原告舒雨龙及其委托代理人叶敏、冯家启，被告市残联的副职负责人舒厚平及委托代理人余旸、覃作鹏，第三人武昌区残联的法定代表人胡卫权及委托代理人邱璟到庭参加了诉讼。审理中，经原告舒雨龙申请，本院依法委托湖北中真司法鉴定所协和法医司法鉴定室对原告舒雨龙双下肢不等长差距长度进行了司法鉴定。因原审判长唐玲莉不再担任审判职务不能继续审理本案，本案依法变更由审判员夏胜担任审判长，与人民陪审员刘钢平、何文萍组成合议庭，于2016年11月11日第二次公开开庭进行了审理。原告舒雨龙及其委托代理人叶敏、冯家启，被告市残联的委托代理人余旸、覃作鹏，第三人武昌区残联的法定代表人胡卫权及委托代理人邱璟到庭参加了诉讼。为化解行政争议，本院启动协调和解程序，因双方意见不一，协调无果。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告舒雨龙摔伤致左股骨粗隆间粉碎性骨折，分别于2010年8月25日、2015年11月16日向被告市残联及第三人武昌区残联申请办理残疾人证，经指定医院检查，因其双下肢不等长差距未达到办理残疾人证标准，被告市残联对其办证申请予以退回。
原告舒雨龙诉称，其于2010年2月15日骑车不慎摔伤，经120急救，先后在广州军区武汉总医院、武汉市第三医院治疗，诊断结果为：左股骨粗隆间粉碎性骨折。原告是低保户，生活困难，依法向武昌区残联申请办理残疾人证，以便于享受政府给予残疾人的优待政策。原告按被告的要求到武汉市第七医院作相应的身体检查，检查的结果为：左股骨骨折，左下肢短1.5厘米。被告告知原告：不符合双下肢不等长且差距在5厘米以上（含5厘米）的标准，不予办理。原告双下肢不等长十分明显，远超过1.5厘米。2010年11月29日，原告到广州军区武汉总医院检查诊断结论为：左股萎缩5cm。原告又向湖北诚信司法鉴定所申请法医司法鉴定，其于2011年1月4日经法医学活体检查，结果为左侧肢体较右侧肢体缩短6cm，鉴定意见为残疾程度为八级。原告持广州军区武汉总医院的诊断结论和湖北诚信司法鉴定所的鉴定结论，再次向被告申请办理《残疾人证》，被告认为必须以残疾人联合会指定的医院检查结果为依据，至今不予办理。在原告最后一次向武昌区残联申请办理时，武昌区残联给予原告意见书中要求原告须遵从该意见书答复内容与程序，原告亦遵从该要求，由市残联委派武汉市三医院对原告进行复检，复检结果为不等长2.5公分。原告遂于2015年11月向被告提出办理残疾人证申请，被告要求原告再次复检，原告认为其要求与以前一样，遂拒绝。根据《中华人民共和国残疾人保障法》第八条、《中华人民共和国残疾人证管理办法》第四条第三款、第四款的规定，被告具有为原告核发《残疾人证》的职责，被告虽不是行政机关，但依法履行社会公共事务管理职能，具备行政诉讼被告的主体资格。综上，请求法院判令被告依法为原告办理《中华人民共和国残疾人证》。
原告舒雨龙为证明其主张向本院提交了以下四组证据：第一组：1、原告的身份证复印件及低保证明；2、被告的组织机构代码证复印件；3、第三人的组织机构代码证复印件，以上证明原告、被告、第三人的身份信息，原告生活困难。第二组：1、广州军区武汉总医院病历；2、武汉市第三医院出院记录，以上证明原告骑车摔成重伤在上述两医院治疗。第三组：1、湖北诚信司法鉴定所法医鉴定意见书；2、广州军区武汉总医院诊断证明，以上证明原告双下肢不等长达到5cm，符合《残疾人实用评定标准（适用）》肢体残疾轻度（三级）的认定标准。第四组：1、原告向武汉市残联申请残疾证的材料；2、武昌区残联的回告（2011年4月5日）；3、武昌区残联的再次回告（2011年4月20日）；4、武昌区残联的回告（2011年4月29日），以上证明原告多年来屡次申办，均未予批准。
被告市残联辩称，一、基本事实：2010年8月，原告以肢体残疾为由向武昌区残联口头申请办理《残疾人证》。武昌区残联受理申请后，于2010年8月25日作出《体检通知书》（编号002207），并指定武昌区辖区的武汉市第七医院对原告进行肢体类体检。2010年9月6日，经该医院诊断，出具《病情诊断证明书》（编号003586），诊断结果为：左股骨骨折，左下肢短1.5cm。后武昌区残联根据诊断结果，并依据《中华人民共和国残疾人证管理办法》的有关规定，以残疾评定结果不符合残疾标准为由告知原告不能办理《残疾人证》，并予以退回。2015年8月6日，原告通过市长专线反映其要求办理《残疾人证》的诉求。8月7日，武昌区残联收到上述信访转办件后主动联系了原告，经与原告沟通，原告提出不再信任区残联指定的医院，为此，武昌区残联向被告请示，经被告同意，最终指定武汉市第三医院对原告再次进行体检。2015年9月10日，武汉市第三医院出具《诊断证明书》，诊断结果为：左下肢短2.5cm。为此，武昌区残联仍以残疾评定结果不符合残疾标准为由告知原告不能办理《残疾人证》，并再次予以退回。2015年11月16日，原告直接向被告提出办理《残疾人证》的书面申请，依据《中华人民共和国残疾人证管理办法》的规定，被告作为市级残联，并不直接受理当事人的办证申请，但是在对相关事实了解以后，被告仍然向原告出具了《关于对舒雨龙要求办理残疾人证来信的回告》，告知其如不接受武汉市第三医院的复检结果，可以由其指定其他武汉市市级以上医院再次进行复检。但原告对该回告予以拒绝。二、被告及第三人就原告关于办理残疾人证的申请予以退回，不予批准，事实清楚，法律依据充分，程序适当，不存在任何违法不履行法定职责的行为。依据《湖北省实施﹤中华人民共和国残疾人保障法﹥办法》第十九条、《武汉市实施﹤中华人民共和国残疾人保障法﹥办法》第十三条、《中华人民共和国残疾人证管理办法》，以及残疾人残疾分类和分级的有关标准，并根据武昌区残联指定的武汉市第七医院出具的诊断结果，以及武汉市第三医院出具的复检结果，原告双下肢不等长，差距在5cm以下，其残疾评定结果未达到法定的残疾标准。被告及第三人依据上述诊断结论及相关残疾标准，依法对原告的办证申请予以退回，并不批准，事实根据充分，适用法律正确，程序适当，原告的诉讼请求不能成立。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市残联向本院提交了以下证据：1、体检通知书（编号：002207），证明武昌区残联受理原告申请后，于2010年8月25日指定武汉市第七医院对原告进行肢体体检。2、武汉市第七医院《病情诊断证明书》（编号：003586），证明2010年9月6日，原告体检结果为：左股骨骨折，左下肢短1.5cm。3、武汉市第三医院《诊断证明书》，证明2015年9月10日，原告复检结果为：左下肢短2.5cm。4、舒雨龙《办理残疾人证申请书》，证明2015年11月16日，原告直接向被告提出残疾人证办理申请。5、武汉市残联《关于对舒雨龙要求办理残疾人证来信的回告》，证明2015年12月16日，被告针对原告的申请予以回告，并建议可由原告再次指定其他市级医院进行再次复检。
被告市残联提交的法律依据有：1、《湖北省实施﹤中华人民共和国残疾人保障法﹥办法》；2、《武汉市实施﹤中华人民共和国残疾人保障法﹥办法》；3、《中华人民共和国残疾人证管理办法》；4、第二次全国残疾人抽样调查残疾标准；5、残疾人残疾分类和分级。
第三人武昌区残联述称，一、第三人不是行政机关，不具有行政审批权。武昌区残联是中国残疾人联合会在各个地方的分支组织之一，是经国务院批准和国家法律确认的各类残疾人的统一组织，是将残疾人自身代表组织、社会福利团体和事业管理机构融为一体的残疾人事业团体，其不具备行政单位性质。虽在办理辖区内《残疾人证》上具有履行社会公共事务管理的部分职能，但根据《中华人民共和国残疾人证管理办法》第四条的规定，第三人只有受理申请人办证申请，指定、组织县级（含县级）以上医院或专门医疗机构进行残疾类别和登记评定，填发残疾人证并向市级残联报审以及负责档案管理的职责，并不具有为残疾人审批办理《残疾人证》的审批权力。二、第三人严格按照法律法规，委托具有资质的医院，以其作出的诊断结果作为办理《残疾人证》的评判标准，符合法律规定。第三人作为本辖区残疾人办理《残疾人证》的接受申请单位，根据《中华人民共和国残疾人证管理办法》严格按照法律法规办事。第三人指定武汉市第七医院作为武昌区残疾人申请《残疾人证》的体检单位，并且得到被告的认可，是符合法律法规的相关规定并且程序正当。该医院的相关医师在进行相关专项培训后，具备为残疾人做专业体检的资质，所出具的体检报告也是原告作为残疾人能否申请办理《残疾人证》以及办理相应类别和登记的合法凭证。原告在第三人指定的医院内体检不能达到办理《残疾人证》的标准，复检后仍不能达到标准。经被告委派武汉市第三医院对原告再次复检后，仍不能达到办证的标准。原告以非两级残联指定医院检查结果办理《残疾人证》不符合法律规定，以法医鉴定结果作为残疾人残疾标准也不符合规定。三、原告受伤情况不符合办理《残疾人证》的标准，被告及第三人不予办理《残疾人证》符合法律规定。原告经过第三人以及被告指定的医院进行多次办理《残疾人证》的检查和复查，结果均不符合办理《残疾人证》的相应标准。第三人及被告认为检查和复查结果是真实、客观、有效的。原告通过其他途径检查的结果，虽表明符合《残疾人证》的办理标准，但真实性、客观性、有效性上均得不到认可。被告曾于2015年12月16日书面回函要求原告指定医院做全长X光拍片检查，但原告不予理睬。在符合法定程序和法律规定的检查结果面前，虽然原告不予认可，但其提不出合法有效的符合办理《残疾人证》标准的检查结果时，被告及第三人不予办理残疾人证符合规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人武昌区残联向本院提交了以下证据：1、武昌区残疾人联合会体检通知书，证明第三人于2010年8月25日向原告送达体检通知书，明确告知体检医院、体检时间及体检部位；2、武汉市第七医院病情诊断证明书，证明被告2010年9月6日到武昌区残联指定医院做办证体检，诊断为左股骨骨折，左下肢短1.5cm；3、武汉市第三医院诊断证明书，证明被告2015年9月10日到武汉市残联指定医院做办证复检，诊断为左下肢短2.5cm。
经庭审质证，原告舒雨龙对被告市残联提交的证据发表如下质证意见：对证据1、4无异议。对证据2、3，真实性无异议，对诊断结论有异议，第七医院对原告进行肢体体检的形式和检查措施有异议，当时就是一个医生肉眼查看的鉴定结果，因此医院检查结果不能作为不办残疾证的证据。对证据5真实性无异议，证明对象有异议，原告对三医院和七医院的鉴定结果不服，但被告从未认可过原告到其他医院和法医鉴定机构鉴定的结果。对第三人武昌区残联提交的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；对证据2、3的质证意见同对被告证据2、3的质证意见。
经庭审质证，被告市残联对原告舒雨龙提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据，真实性均无异议，但低保证明与本案无关。生活是否困难与办理残疾证无关。对第二组证据，真实性均无异议，证明目的与本案无关。争议焦点是受伤程度与办证条件，与是否受伤无关。对第三组证据，真实性有异议，结论不是准确的，鉴定项目并不针对双下肢长短，原告的两份鉴定结果即使是准确的，也不能作为本案认定原告可以办理残疾人证医疗标准的证据使用。对第四组证据，无异议。对第三人武昌区残联提交的证据均无异议。
经庭审质证，第三人武昌区残联对原告舒雨龙提交的证据发表如下质证意见：前三组证据质证意见同被告质证意见。对第四组证据，因为原告不符合办证要求，第三人及被告的答复均符合法律规定，不能达到原告的证明目的。对被告市残联提交的证据均无异议。
经庭审质证，原告舒雨龙对湖北中真司法鉴定所协和法医司法鉴定室出具的鉴定意见书发表如下意见：认可此鉴定意见，该鉴定不仅确定了原告伤残两肢相差5.51cm，符合办证的条件，且该鉴定意见也澄清了原来为什么有争议，因为以前没有对盆骨进行测量，只对下肢进行测量，这个鉴定是非常科学的，是法庭的参考意见，也是行政机关办证的参考依据，恳请法庭采纳。
被告市残联对鉴定意见书发表如下意见：该鉴定意见书对双下肢长度的测量方法，不符合残疾人证管理办法所依据的残疾评定标准的测量方法的相应规定，引用司法部《法医临床检验规范》作为鉴定依据是适用依据错误。根据《残疾人残疾分类和分级》的规定，下肢包括全下肢和下肢，全下肢包括髋关节和半盆骨，对双下肢不等长差距长度进行测量不应包含盆骨倾斜度，应当从髋关节的最上端开始测量，对双下肢不等长差距的测量不应包含盆骨倾斜度，故导致测量结果是错误的，被告不予认可。
第三人武昌区残联对鉴定意见书的意见与被告市残联一致。
本院对上述证据认证如下：
1、原告舒雨龙提交的第一组证据，与本案原告舒雨龙向被告市残联申请办理残疾人证无关，本院依法不予采信；第二组证据，被告及第三人对其真实性无异议，可以证明原告舒雨龙2010年2月15日左股骨粗隆间粉碎性骨折及在医院就诊的事实，本院依法予以采信；第三组证据，湖北诚信司法鉴定所出具的司法鉴定文书，系武昌区积玉桥街法律服务所向湖北诚信司法鉴定所申请对舒雨龙伤残程度、后期治疗费用、误工损失日、护理时间进行鉴定，不是人民法院针对本案所诉事项依照法定程序委托进行的鉴定，亦不是本案被告市残联在原告舒雨龙在申请办理残疾人证过程中依照法定程序进行的鉴定，虽在“鉴定方式”中描述“左侧肢体较右侧肢体缩短6cm”，不能作为认定原告舒雨龙符合申请办理残疾人证标准的依据，本院依法不予采信；对于广州军区武汉总医院出具的诊断证明书，系对原告舒雨龙病症的诊断，虽在诊断中描述“左肢萎缩5cm”，亦不是依照本案办理残疾人证程序作出的鉴定意见，不能作为认定原告舒雨龙符合申请办理残疾人证标准的依据，本院依法不予采信；对第四组证据，系原告舒雨龙向被告市残联申请办理残疾人证的申请材料及相关回告，真实、来源合法，被告市残联对其亦无异议，本院依法予以采信。
2、被告市残联提交的证据，真实、来源合法，能够证明案件事实，本院依法予以采信。
3、第三人武昌区残联提交的证据，真实、来源合法，能够证明案件事实，本院依法予以采信。
经审理查明，原告舒雨龙2010年2月15日因摔伤致左股骨粗隆间粉碎性骨折，于同年8月25日向武昌区残联申请办理残疾证，武昌区残联审查其提供的材料后开具体检通知书要求其于2010年9月6日到武汉市第七医院体检，该医院出具病情诊断证明书，诊断其“左下肢短1.5cm”。武昌区残联据此认为原告舒雨龙不符合申办残疾证的标准，故将其申请材料退回。2015年原告舒雨龙向市长专线反映其办理残疾人证中的问题，经转办后，根据原告舒雨龙的复检要求，被告市残联指定武汉市第三医院进行检查，2015年9月10日，该医院作出诊断：原告舒雨龙左下肢短2.5cm。2015年11月16日，原告舒雨龙再次向被告市残联提出办理残疾人证申请，被告市残联于2015年12月16日向其作出回告，认为经过复检，结论为两腿长短差异为2.5公分，并建议其指定武汉市市级以上医院，采取最科学的全长X光测距的方式最终复检，并在复检时邀请律师、相关医院和市、区残联现场作证。原告舒雨龙对该回复意见不服，诉至本院，诉请如前。
审理中，原告舒雨龙向本院申请对其双下肢不等长差距进行司法鉴定。本院受理该申请后，依法委托湖北中真司法鉴定所协和司法鉴定室对原告舒雨龙双下肢不等长差距长度进行鉴定.2016年9月29日，该鉴定机构出具了《湖北中真司法鉴定所协和法医司法鉴定室鉴定意见书》，并说明“根据司法部《法医临床学检验规范》第4.8.9条规定，测量双下肢长度从脐至两侧前上棘的距离是否相等，两侧前上棘是否在同一水平，根据此项规定，经协和医院X线检测计算：被鉴定人舒雨龙左下肢长度短于右下肢5.51cm”，鉴定意见为：被鉴定人舒雨龙右下肢长度为88.46cm，左下肢长度为82.95cm，左下肢较右下肢差距长度5.51cm。
本院认为，原告舒雨龙请求法院判令被告市残联依法为其办理《中华人民共和国残疾人证》的诉讼请求，实际上是原告舒雨龙依据《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国残疾人证管理办法》的相关规定要求被告市残联和第三人武昌区残联履行法定职责之诉。被告市残联和第三人武昌区残联虽然不是行政机关，但具有依据法律、法规的规定依法履行发放残疾人证的社会公共事务管理职能，具备行政诉讼的主体资格。
本案的争议焦点为：1、被告市残联和第三人武昌区残联是否依法履行了法定职责；2、被告市残联和第三人武昌区残联是否应当为原告舒雨龙办理发放残疾人证。
一、关于被告市残联和第三人武昌区残联是否依法履行了法定职责的问题。
原告舒雨龙因不慎摔伤后造成双下肢不等长向第三人武昌区残联申请办理残疾人证，根据《中华人民共和国残疾人证管理办法》的规定，残疾类别包括肢体残疾，残疾等级为一至四级。依据《关于制发第二代﹤中华人民共和国残疾人证﹥的通知》，残疾评定标准确定为国务院批准的《第二次全国残疾人抽样调查残疾标准》，根据该标准，肢体残疾四级第二类为：双下肢不等长，差距在5厘米以上（含5厘米）。对于难以直接认定残疾类别、等级者，必须经县级残联指定的县级（含县级）以上医院或专门医疗机构评定，由县级残联指定的县级（含县级）以上医院或专门医疗机构填写评定表，要有明确的残疾评定结果。为此，第三人武昌区残联依据其指定的武汉市第七医院出具的原告舒雨龙“左下肢短1.5cm”病情诊断证明书，将其申请材料退回并无不当。作为审核、批准发放残疾人证的市级残联机构，被告市残联在接到原告的投诉反映后，重新指定武汉市第三医院再次进行检查，经该医院作出原告舒雨龙“左下肢短2.5cm”的诊断后，为保证检查结果的公平、公正，被告市残联书面告知并建议原告舒雨龙由其指定武汉市市级以上医院，采取最科学的全长X光测距的方式最终复检，并在复检时邀请律师、相关医院和市、区残联现场作证。以上事实能够说明被告市残联依法履行了法定职责。
二、关于被告市残联和第三人武昌区残联是否应当为原告舒雨龙办理发放残疾人证的问题。
为维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等充分地参与社会生活，共享社会物质文化成果，残疾人证在社会保障制度中的功能与作用日益突出。法律、法规设立对于难以直接认定残疾类别、等级者，必须经县级残联指定的县级（含县级）以上医院或专门医疗机构评定的规定，正是体现在评定残疾等级时应持的审慎程序。就本案而言，原告舒雨龙系因摔伤致左股骨粗隆间粉碎性骨折，其骨折恢复程度与其年龄、身体素质、后期营养状况均有直接关系，加之因各个医疗机构在测量、评定方式上的差异造成其双下肢不等长的多次不同结论，实属正常。审理中，湖北中真司法鉴定所协和司法鉴定室接受本院委托对原告舒雨龙双下肢不等长差距长度通过X线摄片后经电子检测进行了鉴定，其鉴定意见为：被鉴定人舒雨龙右下肢长度为88.46cm，左下肢长度为82.95cm，左下肢较右下肢差距长度5.51cm。达到了国务院批准的《第二次全国残疾人抽样调查残疾标准》规定的肢体残疾四级第二类双下肢不等长，差距在5厘米以上（含5厘米）的标准。为妥善解决行政争议，保护当事人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告武汉市残疾人联合会、第三人武汉市武昌区残疾人联合会自本判决生效之日起三十日内为原告舒雨龙办理发放《中华人民共和国残疾人证》。
案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币40元，以上合计人民币90元，由被告武汉市残疾人联合会负担。本案司法鉴定费人民币4000元，由被告武汉市残疾人联合会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 夏 胜
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 何文萍
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 张东洋