山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）潍行初字第25号
原告仇建国，退休职工。
委托代理人岳诏，山东潍州律师事务所律师。
委托代理人岳润德，山东潍州律师事务所律师。
被告潍坊市潍城区人民政府。住所地：潍坊市潍城区北宫西街与彩虹路交叉路口。
法定代表人刘泮英，区长。
委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人田立清，男，1969年12月3日生，汉族。
原告仇建国不服被告潍坊市潍城区人民政府（下称潍城区政府）作出的房屋征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭，于2013年9月2日公开开庭审理了本案。原告仇建国及其委托代理人岳诏、岳润德，被告潍城区政府委托代理人刘延利、田立清到庭参加诉讼。因当事人申请庭下进行协调和解，本案中止诉讼；后因协调不成，本院决定恢复审理。本案现已审理终结。
因房屋征收部门与被征收人仇建国（即本案原告）多次协商未达成补偿协议，被告潍城区政府于2012年6月1日作出（2012）第009号《房屋征收补偿决定书》，载明：被征收人仇建国的房屋坐落在潍城区月河路35号，建筑面积116平方米，房产用途为办公。关于补偿安置方案，提出货币补偿方案和房屋产权调换方案供被征收人仇建国选择。其中，货币补偿方案为经评估被征收房屋房地产评估价值为941277元，搬迁补助费500元，经营性补助费11600元，合计货币补偿款为953377元；房屋产权调换方案为房屋征收部门提供月河楼商业街建筑面积约160平方米的营业房（一、二层）一套，作为被征收人的安置用房，待新房建成回迁后，被征收人按规定结算差价款。
被告潍城区政府在法定期限内向本院提交了下列证据和法律依据：
1、房屋征收决定、公告、照片，意在证明作出征收决定并予以公告。2、潍城区CH-8电视台光盘资料，意在证明对征收决定通过电视进行了公告。3、月河路片区楼房旧貌照片，意在证明征收符合公共利益需要。4、危房鉴定报告，意在证明月河路片区危房集中，基础设施落后，征收改造符合公共利益需要。5、潍城发改字（2011）41号文件，意在证明征收符合国民经济和社会发展规划，并已纳入2011年国民经济和社会发展年度计划。6、潍坊市国土资源局潍城分局《征询函》复函；7、潍城区土地利用总体规划图（局部）。以上6-7号证据意在证明征收改造项目符合土地利用总体规划。8、潍坊市规划局潍城分局《征询函》复函；9、城市总体规划图。以上8-9号证据意在证明征收符合城乡规划和专项规划。10、潍坊市政府会议纪要，意在证明征收决定作出前经过潍坊市政府会议研究通过。11、潍城区政府常务会议纪要，意在证明征收决定作出前通过潍城区政府常务会议研究通过。12、房屋征收补偿方案（征求意见稿），意在证明拟定补偿方案，并征求意见不少于30日。13、张贴征收补偿方案（征求意见稿）照片，意在证明公告补偿实施方案并征求意见。14、征求意见及修改情况；15、征求意见及修改情况公布照片。以上14-15号证据意在证明房屋征收补偿实施方案按规定征求意见、修改并公布。16、月河危楼房屋征收补偿实施方案，意在证明依据征求意见情况进行修改后作出实施方案。17、征收补偿实施方案公布照片，意在证明补偿实施方案已予以公布。18、社会稳定风险评估报告，意在证明进行了社会稳定风险评估。19、汇兑凭证（回单），意在证明补偿资金到位。20、房产调查情况公示表，意在证明按规定进行调查。21、房产调查情况公示照片，意在证明按规定公布房产调查情况。22、参与选取评估机构人员签到表；23、选取评估机构投票情况；24、选取评估机构确认表。以上22-24号证据意在证明按程序选取评估机构。25、房地产征收估价报告，意在证明有相应资质评估机构对房地产进行评估。26、评估结果送达回证，意在证明被征收人已经收到评估结果。27、评估结果公示照片，意在证明按规定评估并将结果公示。28、（2012）第009号征收补偿决定书，意在证明征收人依法作出补偿决定。29、补偿决定书送达回证，意在证明补偿决定已送达。30、补偿决定公告；31、补偿决定公告照片。意在证明按规定对补偿决定进行公告。32、行政复议决定书（潍政复决字（2012）524号），意在证明原告起诉已超过法律规定的起诉期限。33、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，意在证明征收主体适格。
原告诉称：被告作出的（2012）第009号房屋征收补偿决定程序违法，货币补偿价格偏低、房屋产权调换方案不合理。同时，被告在征收过程中，既未在相关媒体发布征收公告，也未就征收方案征求过原告的意见，原告对评估机构的选择更是一无所知，被告的征收行为剥夺了原告的知情权。请求法院判决撤销被告作出的（2012）第009号房屋征收补偿决定；本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：
1、拆迁视频光盘，意在证明涉案房屋现状和被告违法强拆的事实。2、涉案照片2组，意在证明涉案房屋现状。3、城镇私房所有权证复印件，意在证明原告对涉案房屋享有所有权。4、租房合同复印件三份，意在证明原告的租金损失。
被告潍城区政府答辩称：一、本案超过法定起诉期限。原告就本案向潍坊市人民政府申请行政复议，潍坊市人民政府于2012年11月9日作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“申请人不服复议决定，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定，原告起诉超过起诉期限。二、被诉征收补偿决定严格按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序作出。在征收过程中，被告进行了充分的调查和研究，依法对其房屋进行了评估。被诉房屋征收补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，是在被告职权范围内依法作出的。三、原告主张货币补偿价格偏低、房屋产权调换方案不合理、被告在征收过程中未发布公告和征求原告意见及对评估机构的选择一无所知与事实不符。请求法院查明事实，驳回原告起诉。
根据原告的起诉和被告的答辩，围绕当事人争议的房屋征收补偿决定的合法性问题，合议庭引导当事人对证据进行了举证、质证和辩论。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：
原告提交的1号证据和2号证据系原告自行制作的涉案房屋现状视频和照片，与本案审理重点补偿决定的合法性无关，对其证据效力本案中不作评判；原告提交的3号证据和4号证据，其来源合法、真实，与本案有关联，认定为有效证据，能够证明原告被征收的房屋属于营业房，出租收益较高的事实。
被告提交的1－21号证据，从其证明目的来看主要关系到房屋征收决定的合法性问题，与本案房屋征收补偿决定的合法性无关，对其证据效力本案中不作评判。被告提交的32号证据，原告于2012年11月16日收到该复议决定后，于2012年11月30日即向本院递交了起诉材料，本院立案庭接收材料后组织双方当事人作诉前协调工作，后因协调不成予以立案受理；庭审中，经向被告释明，被告表示认可并对起诉期限问题不再主张，故对32号证据的效力本案不作评判。被告提交的22－31号证据，与本案有关，可以证明被告作出房屋征收补偿决定并送达的事实；被告提交的33号证据《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于本案。
本院经审理查明，原告仇建国在潍城区月河路35号拥有沿街平房9间，建筑面积116平方米，房屋用途为“营业”。该房屋位于被告潍城区政府2011年8月6日作出的《月河危楼房屋征收决定》的征收范围之内。因房屋征收部门与仇建国在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，被告潍城区政府于2012年6月1日作出本案被诉的（2012）第009号《房屋征收补偿决定书》，该决定书载明被征收人仇建国的房屋用途为办公，同时该征收补偿决定确定货币补偿和房屋产权调换两种方案供被征收人仇建国选择。其中，货币补偿方案确定被征收房屋评估价值为941277元，搬迁补助费500元，经营性补助费11600元，合计货币补偿款为953377元；房屋产权调换方案为房屋征收部门提供月河楼商业街建筑面积约160平方米的营业房（一、二层）一套，作为被征收人的安置用房，待新房建成回迁后，被征收人按规定结算差价款。
另查明，本案所涉月河危旧楼房征收改造项目共需征收房屋1160户；所涉房地产价格评估机构系由潍城区房屋征收与补偿办公室2011年7月4日发出由被征收人代表投票选取的通知后，于2011年7月8日组织54名被征收人代表投票并按照少数服从多数的原则选定，而上述被征收人代表并非被征收人选举产生。
再查明，原告仇建国的涉案房屋主要用于出租，从其提交的租赁合同来看，该房屋被分成面积不等的三部分分别出租，涉案房屋每月租金共计5000元。
还查明，被诉（2012）第009号《房屋征收补偿决定书》中确定的经营性补助费11600元，系被告依据2010年5月1日起施行的潍坊市物价局、财政局、住房和城乡建设局联合下发的《关于重新公布潍坊市区房屋拆迁补偿补助价格及相关费用标准的通知》中第三条“经营性补助费：按房产证证载营业建筑面积给予不少于100元／平方米的一次性补偿”的规定，按照每平方米100元的标准结合原告仇建国被征收房屋的建筑面积计算而来。
本院认为，本案当事人讼争标的为房屋征收补偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”以及该法第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。……”的规定，首先应对被诉房屋征收补偿决定的合法性进行审查，具体应从被告是否具有法定职权、被诉行为事实证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确等方面审查被诉行政行为的合法性。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”以及第二十六条第二款“补偿决定应当公平，……”的规定，征收国有土地上的房屋应当对房屋所有权人给予公平补偿，故本案中除对被诉房屋征收补偿决定的合法性进行审查外，还应对补偿是否公平合理一并进行审查。
关于被告是否具有作出被诉房屋征收补偿决定法定职权的问题。《条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”根据上述规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府具有作出补偿决定的职责。本案中，在房屋征收部门与被征收人仇建国未达成补偿协议的情况下，经房屋征收部门报请，被告潍城区人民政府作为作出房屋征收决定的县级人民政府有权作出被诉的（2012）第009号《房屋征收补偿决定书》。
关于被诉房屋征收补偿决定认定事实的证据是否充分的问题。本案中，被诉征收补偿决定中载明原告仇建国被征收的房屋用途为“办公”，与仇建国所持房产证载明的“营业”用途不符，故被诉征收补偿决定认定原告房屋用途为“办公”应属主要证据不足。
关于被诉房屋征收补偿决定程序是否合法的问题。本案中，在被征收人与房屋征收部门未达成补偿协议的情况下，经房屋征收部门报请，被告潍城区政府参考房地产价格评估机构作出的被征收房屋的估价报告，作出被诉房屋征收补偿决定、送达原告并通过张贴予以公告，程序基本合法。但其中关于房地产价格评估机构的选定，根据《条例》第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”以及《山东省国有土地上房屋征收补偿地产价格评估机构选定办法》第六条第一款“房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式等相关事项在征收范围内予以公告，并告知被征收人有协商选定房地产价格评估机构的权利。被征收人协商选定房地产价格评估机构的期限为15日”、第七条“被征收人在公告协商期内协商不成的，房屋征收部门可组织采取逐户征询或者集中投票的方式，按照多数决定的原则选定房地产价格评估机构。逐户征询或者集中投票应当以书面形式进行”的规定，房地产价格评估机构首先应由被征收人在房屋征收部门公告告知有协商选定房地产价格评估机构的权利后15日内协商选定，公告协商期内协商不成的，房屋征收部门方可通过逐户征询或组织被征收人集中投票的方式按照多数决定的原则选定。而从本案查明的事实来看，潍城区房屋征收与补偿办公室组织被征收人代表投票选取房地产价格评估机构时距发出选取通知之日不满15日，且被征收人代表既未得到被征收人的授权，亦非被征收人推选产生，故房地产价格评估机构的选取程序存在较大瑕疵。
关于被诉征收补偿决定补偿是否公平合理的问题。根据《条例》第十七条第一款“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”的规定，补偿应包括被征收房屋的价值补偿、搬迁安置补偿以及停产停业损失补偿，故被诉房屋征收补偿决定是否公平合理应从上述三方面进行审查。其中，关于房屋价值的补偿，如前所述，被诉补偿决定载明房屋用途为办公，而本案查明涉案被征收房屋房权证所载用途为营业，故被诉征收补偿决定中确定的房屋价值的补偿数额是否公平合理欠缺证据支持；关于停产停业损失的补偿，根据《条例》第二十三条“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定”以及《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》第八条“设区的市人民政府应当根据本地实际，合理确定停产停业损失补偿标准，并适时进行调整”的规定，停产停业损失应综合考虑被征收房屋的效益、停产停业期限等因素，依据设区的市人民政府确定的补偿标准合理确定具体补偿数额。本案中，被诉征收补偿决定按每平方米100元的潍坊市区房屋征收关于经营性补助费标准的下限给予原告仇建国一次性经营性补助费11600元，相较于本案涉案房屋所处地段、涉案房屋出租收益以及实际停业期限，适用上述最低标准确定本案被征收房屋的停产停业损失补偿数额，显属偏低，有违公平。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告潍坊市潍城区人民政府作出的（2012）第009号《房屋征收补偿决定书》；
二、被告潍坊市潍城区人民政府重新作出征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告潍坊市潍城区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘景芝
代理审判员 孔祥慧
代理审判员 李长明
二〇一四年四月二十八日
书 记 员 赵 倩