内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赤行初字第110号
原告布和朝鲁，男，1974年2月16日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
委托代理人阿木尔，内蒙古兴合律师事务所律师。
被告阿鲁科尔沁旗人民政府。住所地：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
法定代表人孟晓冰，系旗长。
委托代理人双宝，阿鲁科尔沁旗草原监督管理局工作人员。
第三人祥宝，男，1982年4月22日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗。
委托代理人那音台，内蒙古广诚律师事务所律师。
原告布和朝鲁不服被告阿鲁科尔沁旗人民政府（以下简称阿旗政府）行政审批行为，向本院提起诉讼。本院受理后，经审查认为祥宝与本案的处理结果有利害关系，依法追加祥宝为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月10日公开开庭审理了此案。原告布和朝鲁及其委托代理人阿木尔，被告阿旗政府的委托代理人双宝，第三人祥宝及其委托代理人那音台到庭参加诉讼，本案已审理终结。
2009年6月18日，阿鲁科尔沁旗草原监督管理局与祥宝签订了《草原改良人工草地家庭小草库伦饲料地建设合同》。2009年11月1日，被告阿旗政府在祥宝的《草原改良人工草地家庭小草库伦饲料地建设规划设计审批表》上盖章，批准建设小草库伦41.7亩。
被告阿旗政府提交了以下证据：证据1、《草原改良人工草地家庭小草库伦饲料地建设规划设计审批表》。证据2、申请书。证据3、赛罕塔拉苏木人民政府2015年9月29日出具的证明。以上证据证明被告不清楚涉案草场是申请人祥宝转包得来，签字的苏亚拉图是当时临时村委会主任，从2008年5月1日至2009年套海嘎查“两委”换届为止全面负责套海嘎查党支部和村委会工作。
原告布和朝鲁诉称，其草场被祥宝通过嘎查委员会向被告阿旗政府申请《草原改良人工草地家庭小草库伦饲料地建设规划设计审批表》获得批准后开发为耕地。该申请没有经过原告同意，审批表中嘎查审核栏签字的苏亚拉图不是套海嘎查委员会成员，没有分管旗长的签字。故请求撤销对2009年6月18日祥宝申请草原改良人工草地的审批。
为证实上述事实，原告提交了以下证据：证据1、原告与第三人之间签订的合同。以证明原告是本案争议土地的第一承包人，本案争议的土地是第三人从原告手中转包的。证据2、草原承包经营权证。以证明本案争议的土地是原告所承包的打草场，不属于必须改造的荒地，并且争议的土地是原告按户承包的土地，如果要改变土地用途，必须通知原告并取得原告的许可。
被告阿旗政府答辩称，第三人祥宝对其有经营和使用权的40亩草场改成小草库伦的申请经嘎查委员会同意后上报，在各级相关单位审核后符合条件，被告作出的审批程序合法。故应驳回原告的诉讼请求。
第三人祥宝陈述称，其与原告布和朝鲁于2007年10月1日签订承包合同并实际支付了承包费，承包原告的40亩草场，承包期限为2007年10月1日至2026年12月30日。2009年经嘎查委员会同意，各级相关单位审核后，阿旗政府批准了第三人提出的将草场改为饲料基地的申请。第三人对涉案地块有经营和使用权，土地所有权人嘎查委员会亦有权同意变更土地用途。故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人祥宝提交了以下证据：证据1、合同书。以证明原告将此地块承包给第三人40亩，期限是2007年10月1日至2026年12月30日，并约定了权利义务。证据2、（2015）阿鲁民初字第2701号民事判决。以证明在2015年3月25日本案原告诉本案第三人确认合同无效一案中，经审理确定了合同双方的所争议的土地的四至还有亩数和期限，驳回了原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，对被告提交证据，原告发表如下质证意见：对证据1，认为是原告诉请撤销的行政行为，不能作为证据使用。同时对其真实性、合法性均有异议，此审批表批准程序严重违法，因为旗政府审批时没有查清申请人是否具有使用权，审批土地四至不明、位置不清，签字的苏亚拉图不是当时嘎查委会的负责人，审批意见栏内没有旗政府分管副旗长签字。对证据2，真实性无异议，合法性有异议。被告举证时称审批时不清楚本案争议土地是第三人从原告处转包过来的，但是2009年5月1日第三人申请时申请书已经写清转包事实。对证据3，真实性有异议，是在2015年9月20日出具的证明。第三人发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，可以证明审批程序合法，同时原告的起诉已过诉讼时限。
对原告提交证据，被告发表如下质证意见：审批行为是旗政府按照草原建设利用规划依法作出。第三人祥宝发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，但不能达到其证明目的，原告将此地块转包给第三人后，第三人对此地块具有经营权和使用权，其申请将此草场改成饲料地的行为符合法律规定，而法律没有明确规定将草场改成饲料地必须征得原承包人的同意。
对第三人祥宝提交的证据，原告发表如下质证意见：对证据1，真实性和关联性无异议，但此合同的效力正在司法程序中，所以对此合同的合法性不予质证。对证据2，尚未生效，不予质证。被告阿旗政府无异议。
本院对证据确认如下：对原告提交的证据、被告提交的证据、第三人提交的证据1，各方当事人对证据的真实性均不持异议，本院对证据的真实性予以确认；对第三人提交的证据2，因尚未生效，故不予确认。
经审理查明，原告布和朝鲁、第三人祥宝均为阿鲁科尔沁旗赛罕塔拉苏木套海嘎查牧民。2007年10月1日，二人签订转包合同，原告布和朝鲁将自己承包的40亩草场转包给第三人祥宝，转包期限为2007年10月1日至2026年12月30日。被转包草场在布和朝鲁的《草原承包经营权证》记载草场用途为打草场。第三人祥宝已经实际支付了约定的转包费用。2009年5月1日，祥宝申请将其转包的40亩打草场内建设草原改良人工草地。2009年6月18日，阿鲁科尔沁旗草原监督管理局与祥宝签订了《草原改良人工草地家庭小草库伦饲料地建设合同》。经嘎查、苏木政府核实，水务部门、林业部门、农业部门技术人员实地踏查，阿鲁科尔沁旗草原监督管理局审核后，被告阿旗政府于2009年11月1日在祥宝的《草原改良人工草地家庭小草库伦饲料地建设规划设计审批表》上加盖公章，批准建设小草库伦41.7亩。原告布和朝鲁向本院提起诉讼。
本院认为，《内蒙古自治区草原管理条例》第十九条规定了各级人民政府有鼓励、支持和引导单位和个人进行人工草地建设、天然草原改良、饲草饲料基地建设的职责，被告阿旗政府有权对其管辖范围内的草原建设行为进行审批，且从此规定中可以看出建设饲草饲料基地并非改变草原用途，而是对草原进行进一步的优化建设。第三人祥宝依据双方签订的转包合同获得涉案草场的使用权和经营权，在未改变草场用途的前提下，在不违反双方约定的情况下，有权自主决定涉案草场的具体使用方式，法律没有明确规定尚需征得原承包人的同意。苏亚拉图作为苏木政府认可的嘎查临时负责人，有权在审批表中嘎查负责人一栏内签字并加盖嘎查委员会公章。虽然分管副旗长未在旗政府审批意见栏内签字，但结合审批表内其他先行审核机关均依法定程序审核同意的意见，被告阿旗政府加盖公章批准第三人祥宝的申请，该程序上的瑕疵并未对审批行为产生实质性影响。原告认为涉案草场的现用途被改变，但未提交相应的证据予以证实，故原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。原告如认为第三人的行为违反合同约定或法律规定，可以通过其他法律途径予以解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告布和朝鲁的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。邮寄费60元，由原告、被告、第三人各负担20元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 海 梅
审判员 梁金花
审判员 阿 占
二〇一五年十二月十七日
书记员 苏 赫