重庆市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）渝三中法行终字第00031号
上诉人（一审原告）杨家强，男，1974年4月20日出生，汉族。
委托代理人杨家俊，男，1939年6月3日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）重庆市南川区国土资源和房屋管理局。
法定代表人王民爱，局长。
委托代理人李如霞，重庆祥永律师事务所律师。
上诉人杨家强诉被上诉人重庆市南川区国土资源和房屋管理局（以下简称南川区国土房管局）土地行政处罚一案，不服重庆市南川区人民法院（2013）南川法行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年6月24日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2013年8月15日裁定本案中止诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明：杨家强系重庆市南川区大观镇观音桥村7组（以下简称观音桥村7组）村民。2001年，杨家强利用其承包田修建猪圈用于养殖生猪。其后，杨家强与观音桥村7组签订协议书，该协议书约定：“本社社员杨家强建房占地285平方米，房屋坐西向东，左与文庆芬相邻，右与加油站围墙边水沟为界，前排面与文庆芬相齐，向公路延伸2.7米，向后总长度22.2米，宽12.8米。生产队收土地补偿费3408元。”杨家强分别于2002年2月26日和2003年3月16日向观音桥村7组缴清了该土地补偿费3408元。2003年7月23日，杨家强与观音桥村7组签订《还耕协议书》，该协议书约定：“一、经乙方（杨家强）申请，甲方（观音桥村7组）同意，在该组承包田修建临时猪圈，发展生猪：占地面积680平方米，占地类别一类，使用年限二十五年。二、乙方在使用期内不得改变申请批准用途，不得污染环境。否则甲方有权责令乙方拆除，并按照《土地管理法》的有关规定严肃处理。三、乙方使用期满后，立即自行拆除还耕，否则甲方将按标准收取复垦费10元／平方米。四、此协议一式四份，甲乙双方、村委会、国土管理部门各一份。”2004年2月29日，杨家强取得了原南川市农业局颁发的2003年度《养殖专业大户证书》。2005年1月18日，杨家强取得了个体工商户营业执照；次日，取得了税务登记证。2010年10月8日，重庆市人民政府作出渝府地（2010）883号《关于南川区实施大观镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，批准同意南川区将大观镇观音桥村居委1组、2组、3组、7组集体农用地2.6457公顷（其中耕地2.5020公顷）连同未利用地0.0700公顷转为建设用地并予征收，另征收集体建设用地0.5327公顷；批准同意南川区大观镇观音桥村居委1组36名、2组5名、3组24名、7组8名农村居民转为城镇居民，由南川区依法予以妥善安置，并对符合参加基本养老保险条件的人员办理社保手续。
2012年5月15日，南川区国土房管局对加油站片区构附物、用土等情况进行现场测量（其中包含杨家强占地修建的猪圈），并记录在案。其后，南川区国土房管局对杨家强占地修建猪圈的情况进行调查，并制作调查笔录。2013年1月5日至11日南川区大观镇工作人员多次找杨家强就猪圈问题进行了协商。同月16日，南川区国土房管局对杨家强违法占地建房案进行了会审。次日，该局作出南川国土房管［限拆］（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。该决定书认定被处罚人杨家强于2001年未经批准在观音桥村7组（小地名加油站）非法占地建房，经南川区国土房管局现场丈量，其修建的房屋占地230平方米，建筑面积230平方米。被处罚人杨家强非法占地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出责令被处罚人杨家强5日内自行拆除该违法建筑物的处罚决定。逾期不自行拆除，南川区国土房管局将依据《中华人民共和土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，予以强制拆除。强制拆除该违法建筑物的费用由被处罚人杨家强承担。该决定书于当日送达。
一审法院认为，南川区国土房管局是本行政区域内的土地行政主管部门，查处土地违法行为是依法行使职权的合法行为，应予支持。杨家强修建猪圈占地系临时用地的建设行为，应报经县级以上人民政府土地管理部门批准。南川区国土房管局提供的决定书与杨家强提供的决定书对占地地名的表述不完全相同属工作瑕疵，不影响被诉具体行政行为的合法性。南川区国土房管局在《限期拆除非法占地建筑物决定书》中引用《重庆市城乡规划条例》第七十七条规定的行为，属引用不当，应予以纠正，但仍不影响被诉具体行政行为的合法性。因此，杨家强的诉讼理由不能成立，不应予以支持。南川区国土房管局的答辩理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项的规定，判决维持南川国土房管［限拆］（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。案件受理费50元，由杨家强负担。
上诉人杨家强不服上述行政判决，向本院提起上诉，其主要理由为：1、杨家强与观音桥村7组签订的《还耕协议书》中约定，杨家强占地修猪圈的使用年限为25年，25年的时间显然不是临时用地，一审判决认定杨家强修建猪圈占地系临时用地的建设行为错误，按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，杨家强修建猪圈的类型应当属于设施农用地；2、杨家强与观音桥村7组签订《还耕协议书》后交给了农业社、村委会和大关镇国土管理部门，应视为杨家强对占用土地提出了申请，符合国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条的规定，同时根据该通知第四条的规定，对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，应当妥善处理，而不应进行行政处罚；3、本案当事人双方所持有的限期拆除非法占地建筑物决定书中认定的占地地名表述不一致，以及该决定书中引用《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，均对被诉具体行政行为的合法性产生实质了影响，被诉具体行政行为违法；4、本案涉案的土地系设施农用地，而非建设用地，南川区国土房管局以杨家强违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定对其作出行政处罚，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销南川区国土房管局作出的南川国土房管［限拆］（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。
被上诉人南川区国土房管局辩称，杨家强在没有完善用地批报手续的情况下，占地修建猪圈，且该违法占地行为一直处于持续状态，违法行为并未终了，南川区国土房管局对其作出的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，一审判决并无不当，请求二审法院予以维持。
南川区国土房管局向一审法院提供了以下证据：1、违法案件调查笔录；2、违法案件现场勘测笔录；3、现场测量记录；4、对杨家强的调查笔录；5、对杨家强的谈话笔录（四次）；6、个体工商户营业执照和税务登记证、养殖专业大户证书；7、南川区国土房管局案件会审结论；8、南川国土房管［限拆］（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》及公文送达回证和送达时的照片。拟证明被诉具体行政行为事实清楚、程序合法。
南川区国土房管局向一审法院提供了作出具体行政行为的依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复（（1997）法行字第26号）、《中华人民共和国土地管理法》、《重庆市土地管理规定》以及《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资法（2010）155号）。
杨家强向一审法院提供了下列证据：
1、南川国土房管［限拆］（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。拟证明杨家强向法院起诉符合起诉条件。
2、杨家强与观音桥村七组签订的《协议书》、《还耕协议书》及收据两份、个体工商户营业执照、税务登记证、养殖专业大户证书。拟证明杨家强占地修猪圈经当地政府和有关职能部门准许。
以上证据已随案移送本院，经审查，本院认为，南川区国土房管局向一审法院提供的证据2，没有当事人杨家强的签字，也未注明当事人杨家强未签字的原因，不符合行政诉讼证据规则对该证据的要求，不予采信；南川区国土房管局向一审法院提供的其余证据以及杨家强向一审法院提供的证据，具有真实性、合法性和关联性，均予以确认。
本院另查明：杨家强与南川区国土房管局分别持有的南川国土房管［限拆］（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》中对非法占地建房位置的表述不完全相同，即送达杨家强的决定书中认定非法占地建房的位置为观音桥村7组（小地名加油站），南川区国土房管局用于存档的决定书中认定非法占地建房的位置为本社集体耕地上（小地名加油站）。现杨家强占地修建的建筑物（猪圈）已经被强制拆除。本院认定的案件事实与一审法院查明的其余案件事实相同。
本院认为，杨家强先后与观音桥村7组签订《协议书》和《还耕协议书》，对占用集体土地修建猪圈的相关事项进行约定，缴纳土地补偿费，并将《还耕协议书》交观音桥村7组、观音桥村村委会及大观镇国土管理部门各一份，应当认为杨家强占用集体土地修建猪圈得到了观音桥村7组、观音桥村村委会的同意以及大观镇国土管理部门的批准。杨家强响应当地政府号召占用集体土地修建猪圈用于发展生猪养殖，其用地应属于直接用于经营性养殖的畜禽舍农业设施用地，即设施农用地。本案中，杨家强修建猪圈用地属于设施农用地，其用地得到了观音桥村7组和观音桥村村委会的同意及大观镇国土管理部门的批准，虽一直未能完善用地审批手续，但按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，对于历史遗留的、尚未办理用地审批手续的设施农用，应当予以妥善处理。杨家强自2001年用地修建猪圈至今已有十余年，期间具有相应职权的行政机关一直未对杨家强的用地行为进行处理，现因该土地涉及土地征收才对杨家强作出行政处罚目的不正当，其处罚决定不具有合理性。本案系土地行政处罚案，属于《中华人民共和国土地管理法》调整的范围，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，南川区国土房管局并不具有强制执行权，其在被诉限期拆除非法占地建筑物决定书中援引《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定赋予自己强制执行权，与前述法律、法规相悖，其适用法律、法规错误。
综上所述，结合本案实际，杨家强为响应当地政府号召发展生猪养殖，占用集体土地修建猪圈已有十余年，虽未能完善用地审批手续，但按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，应当予以妥善处理，而不宜作出行政处罚。南川区国土房管局在被诉被诉限期拆除非法占地建筑物决定书中引用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定赋予自己强制执行权，适用法律、法规错误，其作出的被诉具体行政行为应当予以撤销。由于杨家强占用集体土地修建的建筑物（猪圈）已经被强制拆除，不具有可撤销的内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，应当确认被诉具体行政行为违法。杨家强依法享有申请行政赔偿的权利。因此，杨家强的上诉理由成立，本院对其上诉请求予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销重庆市南川区人民法院（2013）南川法行初字第00007号行政判决；
二、确认重庆市南川区国土资源和房屋管理局于2013年1月17日作出的南川国土房管［限拆］（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》违法。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由重庆市南川区国土资源和房屋管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 煜
审 判 员 邵瑞一
代理审判员 张 艳
二〇一三年十一月十九日
书 记 员 郑 琴