山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）临行终字第178号
上诉人（原审被告）临沂市安全生产监督管理局。
法定代表人牛兆英，局长。
委托代理人史国栋，男，1986年10月出生，汉族，临沂市安全生产监督管理局法规科工作人员。
委托代理人于大海，山东衡正源律师事务所律师
被上诉人（原审原告）临沂宝达无缝钢管有限公司。
法定代表人李夫明，董事长。
委托代理人王金厚，山东上和律师事务所深圳分所律师。
上诉人临沂市安全生产监督管理局因被上诉人临沂宝达无缝钢管有限公司诉其行政处罚一案，不服临沂市兰山区人民法院作出的（2011）临兰行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人史国栋、于大海，被上诉人委托代理人王金厚，到庭参加诉讼。2012年9月30日本案中止诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2010年4月3日，青岛旅游汽车有限公司平度分公司货车司机荆吉荣按照与临沂易通配载公司达成的货物运输协议，到临沂宝达无缝钢管有限公司配货。公司装卸工刘强强指挥吊装，行车工王恒英无操作证单独操作行车，在装配的钢管超过货车车厢挡板高度后，未采取安全措施继续装车。吊装过程中，荆吉荣在车厢上被滑下的钢管推到车下，致头部、腹部和左腿受伤。“120”救护人员将荆吉荣送往河东区人民医院抢救，“110”警务人员随后到达现场。同年7月31日，潍坊盛泰司法鉴定所作出司法鉴定意见，认为荆吉荣的伤情骨盆多发骨折、左膝关节开放性损伤、右足第1末节趾骨骨折，构成三处轻伤；左足毁损伤、脾破裂，构成两处重伤。
2010年4月9日，被告临沂市安全生产监督管理局受市政府委托，组成事故调查组对该起事故进行调查。调查组由政府、安全生产监督管理部门、监察机关、公安机关等部门人员组成，但未邀请人民检察院派员参加。当日，临沂经济开发区公安分局梅家埠派出所工作人员于飞作为询问人，临沂市安全生产监察支队科员齐付军作为记录人，于15时40分至17时22分对原告后勤办公室主任谢印存、16时23分至17时19分对吴书慧、16时20分至16时59分对刘强强进行了询问。于飞非事故调查组成员。2010年4月26日15时12分至20时，调查组成员董立申、伊传斌分别作为询问人和记录人对李夫美进行了询问。同日15时20分至20时6分，在调查组成员云鑫、赵相华分别作为询问人和记录人对吴书慧进行的询问笔录中，伊传斌、董立申作为在场人参与了询问调查。
在事故调查中，装卸工刘强强起初陈述开行吊的是李夫美，后称开行吊的人不是李夫美，实为一姓王的女性。李夫美起初陈述自己是事故中的行吊工，后承认自己不在现场，是谢印存告诉了事故发生时的情况，然后作了自己是事故中的行吊工的虚假陈述。谢印存陈述，因开行吊的职工王恒英没有安全上岗证，其让有上岗证的李夫美在调查中承认是事故时的行吊工。王恒英陈述自己没有取得开行车的上岗证件，系事故发生时的开行吊人员。
2010年7月14日，事故调查组就事故发生的经过、救援情况、事故的性质和原因、事故的责任认定及对事故责任者的处理建议等向临沂市人民政府提交了《临沂宝达无缝钢管有限公司瞒报“4.3”起重伤害事故调查报告》。该调查报告认定：临沂宝达无缝钢管有限公司安全管理工作有漏洞，行车工无证上岗，安全生产规章制度不健全且执行不严格，未按规定对从业人员进行安全生产教育培训，对装车现场存在的违章行为和事故隐患，未及时消除，对事故发生负有重要责任。且事故发生后故意隐瞒已经发生的事故，未按规定报告。在开发区事故组调查期间，指使他人作伪证。建议由市安监局对公司处320万元的罚款。同年8月21日，临沂市人民政府作出批复，同意事故调查报告对事故性质和事故原因的分析、事故责任认定、对事故责任者的处理建议及防范措施和建议。
2010年8月27日，临沂市安全生产监督管理局以上级交办为由，对临沂宝达无缝钢管有限公司瞒报“4.3”起重伤害事故案立案查处。同月30日，临沂市安全生产监督管理局工作人员郑成东作为询问人，齐付军作为记录人，分别于9时10分至22分对伊传斌、9时56分至10时31分对董立申、9时27分至10时14分对张国华、10时56分至11时24分对付宝祥，就其是否参加了事故调查组的调查、对哪些人员进行了询问调查、在调查过程中是否有诱供逼供情形进行了询问。次日，被告作出行政处罚告知书及听证告知书，同年9月14日，被告临沂市安全生产监督管理局依原告申请举行了听证。同月24日，被告作出被诉的行政处罚决定。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”本案中，原告职工将货物装配至运输车辆上的行为，是其生产经营活动的一部分。对该活动中发生的造成人身伤亡的生产安全事故的报告和调查处理，被告适用《生产安全事故报告和调查处理条例》予以查处符合规定。原告认为所发生的事故不属于生产安全事故的理由不能成立。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定，事故调查组赋有认定事故性质的职责。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》规定，地方政府和部门对事故定性存在疑义的，参照《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定，造成10人以下重伤的事故，由县级人民政府初步认定，报设区的市人民政府确认。本案中，事故调查组认定该事故为一般事故符合上述规定。原告认为认定事故的程序违反上述函的规定系理解错误，不予支持。
国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。第三十六条第一项、第五项规定，事故发生单位及其有关人员有瞒报事故、在事故调查中指使他人作伪证的行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款。第三十七条第一款规定，事故发生单位对发生一般事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。国家安监总局令第13号《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第五条第二项、第四项规定：因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的，属于漏报；故意隐瞒已经发生的事故，并经有关部门查证属实的，属于瞒报。因此，瞒报事故须具备事故发生单位对已经发生的事故存在予以隐瞒的主观故意并经查证属实的条件。本案中，原告因认为所发生的事故系生产经营活动中的一般工伤事故，将应当上报的事故未报，并非故意隐瞒已经发生的事故。事故调查组未就原告存在隐瞒事故的故意、存在隐瞒事故的行为收集充分的证据予以证实，简单地认为原告在事故发生后未按有关规定上报即属于瞒报，该定性违反《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》。被告受市政府委托成立事故调查组，该调查组未邀请人民检察院派员参加，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条的规定。于飞不是事故调查组的成员，其作为询问人与齐付军一起于2010年4月9日对谢印存、吴书慧、刘强强所作的调查，不能视为事故调查组的履行职责行为；且该三份调查笔录调查时间存在重合矛盾之处，亦不符合行政程序的基本要求。被告在立案后，由郑成东、齐付军对董立申、张国华所进行的询问，在时间上也有重合矛盾之处。综上，事故调查组认定原告瞒报事故主要证据不足，且调查组在履行职责过程中违反法定程序。故被告据此所作的临安监管罚字（2010）第8301号行政处罚违法，应予撤销。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，判决：撤销被告临沂市安全生产监督管理局于2010年9月29日作出的临安监管罚字（2010）第8301号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告临沂市安全生产监督管理局负担。
上诉人临沂市安全生产监督管理局不服一审判决上诉称，一、原审判决认定“事故调查组认定原告瞒报事故主要证据不足，且调查组在履行职责过程中违反法定程序。”并以此认定上诉人据此作出的行政处罚违法，是错误的。1、根据行政诉讼法的规定，原审法院应对上诉人作出的行政处罚是否合法进行审查，无权对事故调查组履行职责的行为的合法性进行审查。2、事故调查组是临沂市人民政府组建的临时性工作机构，原审判决将事故调查组的职责行为等同于上诉人的职责行为，并以“事故调查组认定原告瞒报事故主要证据不足，且调查组在履行职责过程中违反法定程序”为由认定上诉人据此作出的行政处罚违法，没有法律依据。二、上诉人依据临沂市人民政府的批复，作出处罚决定，符合法律规定。三、上诉人作出的处罚决定认定被上诉人瞒报事故，证据充分、事实清楚。事故发生后，被上诉人没有履行法定报告义务，在事故调查组调查期间，为规避法律责任，其工作人员作伪证或指使他人作伪证，主要负责人拒不配合调查。被上诉人存在故意隐瞒事故，逃避法律责任的行为，属于瞒报。该定性符合《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》的规定。综上，原审判决认定事实和适用法律均有错误，应予撤销。上诉人作出的处罚决定应予维持。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人临沂宝达无缝钢管有限公司答辩称，1、上诉人在行政处罚时处罚程序严重违法。根据上诉人一审提供的证据，上诉人没有对本案进行立案调查，不存在受市政府委托调查。上诉人在立案后并没有对被上诉人单位或个人是否存在安全事故、是否瞒报了事故，是否指使他人作伪证进行调查。只是进行了听证然后进行了裁决。同时立案后调查程序严重违法。其询问调查存在调查时间、地点、参与人重合的问题。2、没有调查资格的于飞介入了直接调查取证，作为上诉人的处罚的依据使用。根据规定，调查组应当邀请检察院人员组成调查组，而本案没有。3、本案并不存在被上诉人故意瞒报事故的事实，事故发生后，我们立即拨打了110报警，110出警后封存了现场。综上，被上诉人认为上诉人的上诉理由不能成立，原审判决事实清楚，程序合法，应当维持原审判决。
上诉人临沂市安全生产监督管理局在一审法定期限内向法庭提供了以下证据、依据：
证据1、省安监局转交函。证明省安监局将耿玉花反映宝达公司在装车过程中致人受伤的举报转交给上诉人并责成调查处理。证据2、调查组成员名单。证明市政府决定对该事故进行调查，批示由临沂宝达无缝钢管有限公司所在地临沂经济开发区党工委、管委会、所辖区内各相关部门和单位成立事故调查组。证据3、临沂经济开发区安监局于2010年4月9日向“4.3”事故调查组出具的证明。证明临沂宝达无缝钢管有限公司发生事故未在1小时内向安全生产监督管理部门及相关职能部门报告的事实。证据4、营业执照及组织机构代码。证明宝达公司向“4.3”事故调查组提供的其单位是依法成立的法人单位的证据材料。证据5、对谢印存、吴书慧、沈福玉、荆超、王云、荆吉荣的调查询问笔录及向李夫美、李夫明、郑得乐、吴书慧、刘强强送达的于2010年4月13日接受调查的书面通知。证明“4.3”事故调查组成员分别在2010年4月9日、4月14日、4月22日、4月26日、4月28日，对“4.3”事故相关知情人（谢印存、吴书慧、沈福玉、荆超、王云、荆吉荣）进行了事故调查询问，各被调查人证实“2010年4月3日在给前来拉货的鲁B×××××货车装钢管时，因有关人员不遵守相关操作规程，造成车上钢管滑落将在车上装货的货车驾驶员荆吉荣砸伤”的事实。证据6、对范玲海的调查询问笔录及鲁南视线网站网页内容。证明范玲海陈述其“从2010年3月份任临沂宝达无缝钢管有限公司总经理，是临沂宝达无缝钢管有限公司的直接负责人，事故发生后也未向有关安全生产监督部门报告”的事实，鲁南新闻报道组在新闻采访中采访的临沂宝达无缝钢管有限公司的总经理就是范玲海。为此，范玲海应承担“4.3”事故的直接领导责任和未在法定时间内依法报告事故的瞒报责任。证据7、对李夫美、谢印存的调查询问笔录。证明2010年4月12日李夫美接受调查时陈述“2010年4月3日其在开行车装钢管时发生砸伤人员事故，并提供自己的特种设备作业员证书”；2010年4月26日，因发现李夫美叙述的事故经过与其他相关人员的调查不符，经说服教育，李夫美承认“其不是事故的行车操作员，是谢印存主任让她冒名顶替的，因为事故行车操作工无操作证”。2010年4月27日谢印存陈述“为规避法律责任，谢印存指使李夫美作伪证顶替无操作证的行车工”。为此，谢印存应承担事故发生单位有关人员指使他人作伪证的行政处罚责任。证据8、对刘强强的调查询问笔录。证明刘强强作为装货员未严格遵守装卸工安全生产操作规程，强令从业人员冒险作业应承担事故重要责任。证据9、对王恒英的调查询问笔录。证明王恒英承认自己是无特种设备作业员证书操作行吊装车作业，为此，王恒英违法吊装、无证操作行车应承担事故的直接责任。证据10、临沂宝达无缝钢管有限公司各项生产安全规程、制度及行车工人员名单。证明根据《中华人民共和国安全生产法》第十七条的规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有建立、健全本单位安全生产责任制，组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程的职责。证据11、年工资收入证明及2010年部分工资表。证明李夫明、范玲海、谢印存的年工资收入情况。证据12、货物运输协议。证明2010年4月3日荆吉荣驾驶鲁B×××××货车到临沂宝达无缝钢管有限公司装载承运钢管的事实。证据13、现场事故照片。证明“4.3”事故调查组在临沂宝达无缝钢管有限公司对事故现场证据进行了拍摄予以保存。证据14、2010年4月3日河东区人民医院针对“4.3”事故受伤者荆吉荣的伤情向其亲属荆超送达病危通知单、2010年7月31日潍坊盛泰司法鉴定所对荆吉荣伤情鉴定为重伤的司法鉴定。证明荆吉荣构成重伤，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第四项“10人以下重伤为'一般安全生产事故'”的规定。证据15、“4.3”事故调查组的调查报告及向市政府所作要求批复的请示。证明2010年6月21日事故调查组依法认定“4.3”事故是原告的一起“瞒报1人起重伤害（一般）安全生产事故”，并制作了《临沂宝达无缝钢管有限公司瞒报“4.3”起重伤害事故调查报告》，提出了对各责任人的处理意见，根据《条例》第三十一条向市政府报告并依法要求作出批复请示。证据16、临政字（2010）166号批复。证明临沂市人民政府作出同意“'4.3'事故调查组对事故性质和原因的分析、事故责任认定及对事故责任者的处理建议，及市直有关部门依照法定权限和程序落实有关责任单位和人员的责任追究”的批复。证据17、立案审批表。证明根据临政字（2010）166号批复内容，上诉人作为市政府负责安全生产监督管理的部门，于2010年8月27日立案追究责任单位和人员的责任。证据18、调查询问笔录及审批单。证明该案立案后上诉人依法调取了相关的证据材料查清了事故的事实，并对相关证据材料的效力进行审查后，依法予以采信。证据19、行政处罚及听证告知书。证明上诉人立案后调查了“4.3”事故调查组对事故调查取证的所有证据材料并对事故调查组中参与调查的成员进行调查，结合临政字（2010）166号批复内容，依法向被上诉人送达了告知书。证据20、听证申请书。证明上诉人提出听证申请。证据21、听证会通知书。证明上诉人依法向被上诉人送达了听证会通知书，告知听证会的具体事项。证据22、授权委托书。证明被上诉人在听证前委托法律顾问王金厚为委托代理人参加听证。证据23、听证笔录。证明上诉人召开听证会，调查人员和当事人各自行使了自己的权利，并制作了听证笔录。证据24、听证会报告书。证明2010年9月14日听证会结束后，听证会主持人当日作出（临）安监管听报字（2010）第（6001）号听证会报告书，并报单位负责人审核签字同意。证据25、案件处理呈批表。证明被告作出行政处罚具体行政行为前，将案件提交局案件审委会讨论审核后予以通过。证据26、行政处罚决定书。证明上诉人依法作出行政处罚行为。证据27、送达回执。证明该案相关法律文书均已送达当事人。
法律法规依据：《中华人民共和国安全生产法》第四条、第七十条、第七十五条，《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条、第七条、第九条、第二十六条、第三十六条、第三十七条。
被上诉人临沂宝达无缝钢管有限公司未提供证据，在一审庭审中提交以下规范性文件：
国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函（2007）39号）。2、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）第三条。3、《山东省安全生产行政处罚程序规定》。4、《安全生产违法行为行政处罚办法》。
上述证据材料均已随卷移送至本院。经庭审举证、质证，双方当事人陈述和辩论，本院二审认定的事实同一审基本一致。另本院还认定以下事实：1、事故发生后，被上诉人临沂宝达无缝钢管有限公司未按《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，在发生事故1小时内向安全生产监督管理部门及相关职能部门报告。2、被上诉人临沂宝达无缝钢管有限公司后勤部主任谢印存让有安全上岗证的李夫美代替没有安全上岗证的王恒英在事故调查组进行调查时谎称自己是发生事故时的行吊工。
本院认为，一、关于上诉人作出的行政处罚决定认定的事实问题。1、被上诉人是否存在瞒报的事实。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第五条第（四）项规定：故意隐瞒已经发生的事故，并经有关部门查证属实的，属于瞒报。因此，生产安全事故发生后，事故单位及时、全面、如实的向法定职能部门报告，是事故单位的法定职责。本案中，被上诉人临沂宝达无缝钢管有限公司作为具有法人资质的生产经营单位，在发生事故后应当知道并按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定在法定的时限内，及时、全面、如实向法定部门报告。但被上诉人在知道事故发生且具备向法定部门报告条件的情况下，却没有及时主动向法定部门报告。上诉人系接到受伤者家属举报后才知道事故的发生并及时进行现场核实，后市政府决定成立事故调查组对该事故进行调查。故本案事故情况的调查取得是市政府事故调查组依法定程序取得，并非被上诉人主动报告。上述事实由上诉人提供的临沂市人民政府作出的临政字（2010）166号对事故调查报告的批复及相关的证据材料予以证实。被上诉人认为其在事故发生后拨打了110报警，并不存在主观隐瞒的故意。但公安部门并不是安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门，不能因被上诉人有上述行为就推定其主观上没有隐瞒事故的意愿。因此，根据上述分析，被上诉人的上述行为符合《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第五条第（四）项规定，属于瞒报，本院予以认定。2、关于被上诉人指使他人作为证的问题。上诉人提供的事故调查组对李夫美、谢印存、王恒英、刘强强的询问笔录能够相互印证以下事实：为规避法律责任，被上诉人后勤部主任谢印存指使李夫美作伪证顶替无操作证的行车工王恒英。因此，被上诉人指使他人作伪证的事实证据充分，应予认定。3、关于被上诉人对事故的发生是否负有责任的问题。临沂市人民政府批复的事故调查报告认定被上诉人安全管理工作有漏洞、行车工无证上岗，安全生产规章制度不健全且执行不严格等等对事故的发生负有重要责任。对此事实双方当事人没有异议，予以确认。二、关于上诉人作出的处罚决定适用法律问题。国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第一项、第五项规定，事故发生单位及其有关人员有瞒报事故、在事故调查中指使他人作伪证的行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款。第三十七条第一款规定，事故发生单位对发生一般事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。本案中，发生的事故只是造成一人受伤，没有人员死亡，造成的人员财产损失较小，社会影响不大，属于一般事故。被上诉人在事故发生后能够积极配合调查，积极承认并改正错误，企业本身经营困难，履行能力较低。上诉人作出行政处罚时应对上述情况予以综合考虑根据案情的情节和相对人的履行能力酌情处罚，但上诉人却在法律规定的幅度内按照高限作出320万的巨额罚款，罚款数额明显偏高，有失公正，应依法予以变更。三、关于一审法院认为事故调查组未依法邀请人民检察院派员参加，不是事故调查组成员的于飞参与了事故的调查询问，部分调查笔录调查时间存在重合之处，因此，事故调查组违反法定程序，并据此认定上诉人作出的行政处罚违法的问题。本院认为，事故调查组是临沂市人民政府依法抽调相关部门人员组成的临时工作机构，其按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定依法履行职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。一审法院应对上诉人作出的行政处罚的合法性进行审查，而非对事故调查组的职责行为进行审查。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。因此，本案中，经事故调查组依法调查核实后出具的并报经临沂市人民政府批复的事故调查报告及其相关证明材料具有法定的证明力，是上诉人依法作出行政处罚的重要的事实依据。事故调查组在调查过程中存在的一审列举的上述问题，仅属于程序上的瑕疵，尚不构成程序上的严重违法，不能据此否定事故调查组对整个事故的事实、性质及责任的认定，更不能据此认定上诉人作出的行政处罚违法。
综上，上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，处罚程序合法，但罚款数额明显偏高，依法应予变更。一审判决以事故调查组认定上诉人瞒报事故主要证据不足，且调查组在履行职责过程中违反法定程序，从而认定上诉人所作的临安监管罚字（2010）第8301号行政处罚违法，判决撤销上诉人的行政处罚决定，缺乏事实和法律依据，应依法以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（四）项之规定，判决如下：
撤销临沂市兰山区人民法院2012年5月14日作出的（2011）临兰行初字第14号行政判决；
变更上诉人临沂市安全生产监督管理局于2010年9月29日作出的临安监管罚字（2010）第8301号行政处罚决定中的罚款320万元为罚款100万元。
二审诉讼费50元由被上诉人临沂宝达无缝钢管有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王登峰
审判员 石晓辉
审判员 吴淑艳
二〇一三年十二月二十九日
书记员 陈 环