云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）昆行初字第00024号原告陈旭，男，汉族，1977年10月24日出生。原告陈洪许，男，汉族，1978年3月31日出生。两原告的委托代理人郭长青，云南万成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被告晋宁县人民政府（以下简称：县政府）。住所地：云南省昆明市晋宁县郑和路***号。法定代表人岳为民，县长。委托代理人马玲芬、段安平，云南晋航律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人晋宁县二街镇人民政府（以下简称：二街镇政府）。住所地：晋宁县二街镇肖家营。法定代表人吴聪，镇长。委托代理人段志恒、孔德欢，云南丙春律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告陈旭、陈洪许因政府信息公开行政行为一案不服第三人二街镇政府代被告县政府于2014年5月20日作出的《关于对陈旭、陈洪许等四人〈政府信息公开申请书〉的答复》（以下简称：《答复》），于2014年6月5日向本院提起行政诉讼，本院于2014年6月10日以（2014）昆立行初字第5号《行政裁定书》裁定不予受理，起诉人陈旭、陈洪许不服提起上诉，云南省高级人民法院于2014年8月27日以（2014）云高行终字第56号《行政裁定书》裁定由本院对本案立案受理。本院于2014年9月28日受理后，于2014年10月9日向被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月20日公开开庭审理了本案。原告陈旭、陈洪许及其委托代理人郭长青，被告县政府的委托代理人马玲芬，第三人二街镇政府的委托代理人段志恒、孔德欢到庭参加诉讼。本案受理后，于2014年12月19日经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。2014年4月9日晚10点40分，县政府信息公开门户网站收到晋宁县二街镇栗庙村委会松林庄村陈旭、陈洪许等四位村民的《政府信息公开申请书》。后经由县政府批示，二街镇政府于2014年5月20日作出《答复》。陈旭、陈洪许不服该《答复》提起本案行政诉讼。被告县政府于2014年10月20日向本院提交了作出被诉具体行政行为的如下证据：1、组织机构代码证；2、法定代表人身份证明书；3、晋宁县科学技术和信息局报告；4、县政府办公室公文办理笺；5、关于二街镇栗庙村委会松林庄村四位村民依法申请公开政府信息件的报告的批示；6、关于二街镇栗庙村委会松林庄村四位村民依申请公开政府信息的反馈意见；7、关于召开晋宁县二街镇松林庄整体搬迁工作会议的紧急通知；8、关于对陈旭等四人《政府信息公开申请书》延长答复期限的告知书；9、《关于对陈旭、陈洪许等四人〈政府信息公开申请书〉的答复》；10、县政府关于搬迁二街乡松林庄村的批复；11、县政府关于二街工业园区被征地农民补偿试行办法的批复；12、晋宁县依申请公开政府信息签收回执；13、关于云南省第二次全国土地调查主要数据成果的公报；14、转发《云南省第二次全国土地调查领导小组办公室关于〈云南省昆明市晋宁县第二次全国土地调查（农村部分）技术方案〉批复意见》的通知；15、云南省第二次全国土地调查领导小组办公室关于《云南省昆明市晋宁县第二次全国土地调查（农村部分）技术方案》的批复；16、（2014）晋法行初字第4号《行政判决书》；被告提交的法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》。被告提交上述证据材料欲证明：1、被告的主体资格问题；2、原告提出的信息公开申请，相关主管部门已接受并给予了及时的答复，且原告就同一诉讼请求已经人民法院生效文书所裁判，被告并未违反法律规定，原告所诉并非行政诉讼范围；3、对于原告申请公开的内容被告无权公开。原告陈旭、陈洪许诉称，2014年4月9日，原告向被告提出政府信息公开申请，请求被告公开涉及晋宁县二街镇栗庙村委会松林庄村历次土地征收批准文件、征收土地公告、获批准的征收土地方案等相关政府信息。2014年5月21日，二街镇政府代表被告向原告送达了《答复》。但不符合原告的要求，原告认为《答复》违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》以及相关法律、法规的规定，侵犯了原告的合法权益，现依相关法律提起诉讼。请求：一、判决撤销二街镇政府代表被告作出的《答复》；二、并判决被告按照原告要求的内容和形式限期公开相关政府信息。原告陈旭、陈洪许提交如下证据：1、两原告身份证复印件；2、《政府信息公开申请书》；3、《答复》；4、被告提供给原告的政府信息材料。原告提交上述证据材料欲证明：其具有本案合格的原告主体资格，有权提起本案行政诉讼；在其提出信息公开申请后被告未按其申请的内容和形式予以答复。被告县政府答辩称，一、该案不属于行政诉讼的范围：从行政诉讼的范围来看，政府信息公开工作，不具有强制力，对原告的权利义务不产生实际影响，并未损害原告的何种合法权益，因而不属于行政诉讼的范围；二、原告诉讼请求应依法驳回：1、被告收到申请后，安排相关工作部门及下级政府及时按规定给予原告回复并提供了相关信息，因此原告再请求公开相关信息已无必要；2、原告就公开相关政府信息已由人民法院依法作出裁判，原告再次起诉已无必要；三、原告政府信息公开申请书中部分请求事项不属于答辩人有权公开职责的事项：1、申请的涉及松林庄村搬迁工程建设项目批准、核准或者备案文件、用地规划许可文件、用地批准文件等文件由省、市相关部门审批下发，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，被告无权进行公开；2、征地补偿安置发放、使用等情况依法应由二街镇政府进行公开，不属于被告公开的权限。另，征地补偿安置发放、使用等情况的公开因涉及第三人的秘密隐私，也不宜公开；3、按照昆明市国土资源局转发《云南省第二次全国土地调查领导小组办公室关于〈云南省昆明市晋宁县第二次全国土地调查（农村部分）技术方案〉批复意见》的通知要求，第二次全国土地调查权属界线，只有县城及城市所在地的乡（镇）调查到村民小组，其他乡（镇）调查到村委会。申请公开的松林庄村为二街镇栗庙村委会下属的村小组之一，土地总数量、各类别土地数量等数据只具体到栗庙村委会，无相关数据可公开；4、按照土地管理法的相关规定，各乡（镇）的土地利用总体规划经依法批准后，被告的工作部门晋宁县国土资源局已按规定将相关数据和图件分发至各乡（镇）人民政府。若需查询，请按规定到二街镇政府申请查询。综上，原告已收到被告工作部门提供的相关信息，现再次诉请被告公开相关政府信息实无必要，也无事实及法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人二街镇政府述称：一、原告诉请撤销《答复》没有法律依据，依法应当予以驳回。第三人对原告进行《答复》并依法公开属于答辩人公开的政府信息，第三人已依法尽职尽责，没有任何不作为的行为；另外，答复不属于具体行政行为，对原告不具备强制力，不实际影响原告的权利义务，因而要求撤销《答复》没有法律依据。二、第三人已依法公开相关政府信息，请依法驳回被答辩人要求公开政府信息诉请。1、关于历次征收土地的公告，第三人已在村里张贴，征收土地方案已发放至每家每户，征地红线图工业园区做过总体规划，征地补偿系由村小组干部组织带领下进行丈量，结算及补偿已公众所知，不存在未公开的情形。第三人提供了《晋宁县人民政府关于搬迁二街乡松林庄村的批复》、《晋宁县人民政府关于二街工业园区被征地农民补偿试行办法的批复》、《晋宁县特色工业园区总体规划（2006—2020）》，所以第三人已依法公布了相关的政府信息；2、关于涉及松林庄的历次土地征收批准文件不是由第三人制作或由第三人向公众收集并保存，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，这项政府信息依法不由第三人公开。3、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条的规定，第三人已明确提交相关土地利用总体规划情况，不存在未公开的情形。三、原告申请公开政府信息时未说明公开政府信息是否出于自身生产、生活、科研等特殊需要或关系到原告的切身利益。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，原告的诉讼请求依法不应当予以支持，应予驳回。综上，原告诉请撤销《答复》没有法律依据，要求公开政府信息没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回原告的所有诉讼请求。第三人二街镇政府提交如下证据材料：1、晋宁县依申请公开政府信息签收回执；2、关于对陈旭等四人《政府信息公开申请书》延长答复期限的告知书；3、《答复》；4、松林庄搬迁工作群众连心卡；5、晋宁县二街镇松林庄搬迁工作指挥部关于实施松林庄村整体搬迁有关事项的通告五份；6、晋宁县规划局关于《晋宁县特色工业园区总体规划》审查意见；7、晋宁县人民政府关于二街工业园区被征地农民补偿试行办法的批复；8、晋宁县工业园区管委会二街乡人民政府关于搬迁松林庄村的请示；9、晋宁县人民政府关于搬迁二街乡松林庄村的批复；10、《政府信息公开申请书》。第三人提交上述证据材料欲证明：其依法向原告公开政府信息并对无法公开的信息说明原因；本案《答复》不属具体行政行为；原告要求公开的政府信息不明确。经庭审质证，被告对原告提供证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，但对原告证明的对象及内容不认可。经庭审质证，第三人对原告提供证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，但对证明目的不认可，认为恰恰证明本案被诉的行政行为不具违法性，也不属于行政不作为。经庭审质证，原告对被告提供的1、2号证据，认为与本案不具关联性且情况有变，不具有真实性；认为3—7号证据，系内部批转文件，对外无法律效力；对8号证据，真实性、合法性认可，但不具关联性；对9—12号证据，真实性、合法性、关联性认可，认为正是因为被告提供的信息不符合要求，才提起本案诉讼；对13—16号证据，认为不具有关联性；对被告提交的法律依据没有异议。经庭审质证，第三人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性均予以认可。经庭审质证，原告对第三人提交的证据1—3号的真实性、合法性、关联性认可，认为本案信息公开行为属具体行政行为，此点已有云南省高级人民法院的裁定书明确；对4、5号证据真实性、合法性认可，但无关联性；对6—9号证据真实性、合法性、关联性认可，认为不符合原告申请的要求；对10号证据真实性、合法性、关联性认可。经庭审质证，被告对第三人的证据真实性、合法性、关联性均予以认可。经庭审公开质证，本院对以下证据作如下确认：原告陈旭、陈洪许提供的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，能够证明原告与本案被诉的政府信息公开行政行为具有法律上的利害关系，符合法定的起诉条件，上述证据内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信；被告县政府提供的证据形式上亦符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证明被告是接收本案政府信息公开申请的行政机关，在整个信息公开工作中起主导作用，且被告提供证据材料能够反映出其在信息公开工作中的批转、指示等整个流程，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信；被告县政府提供的法律规范依据，合法有效，本院予以确认。第三人二街镇政府提供的证据形式上亦符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，能完整的反映出其在接到县政府批示后所开展的政府信息公开工作，并最终给予原告《答复》，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2014年4月9日晚10点40分，县政府信息公开门户网站收到晋宁县二街镇栗庙村委会松林庄村陈旭、陈洪许等四位村民的政府信息公开申请书。申请公开县政府及其相关政府部门制作或者获取的以下文件信息：1、涉及晋宁县二街镇栗庙村委会松林庄村（以下简称：松林庄村）的历次土地征收批准文件、征收土地公告以及获批准的征收土地方案、征地范围红线图；2、松林庄村历次征地补偿、安置方案及公告、全额支付征地补偿安置各项费用的凭证；3、松林庄村搬迁项目建设用地批准文件。2014年4月10日晋宁县科学技术和信息化局就收到的二街镇栗庙村委会松林庄村四位村民依申请公开政府信息件作出报告，将该申请要求公开的政府信息内容、形式及拟处理意见向县政府作出上报。2014年4月11日县政府办公室对上述报告作如下批示：“请松林庄搬迁指挥部办公室（二街镇）牵头负责，县国土局、县工业园区、县规划局、县住建局、县科信局、县法制办配合，按政府信息公开条例，依法依规公开相关信息，自2014年4月9日起15个工作日内对晋宁县二街镇栗庙村委会松林庄村陈旭、陈洪许等四位村民提出的政府信息公开申请进行答复。”2014年4月29日二街镇政府作出《关于对陈旭等四人〈政府信息公开申请书〉延长答复期限的告知书》，告知陈旭、陈洪许等四人要求申请公开的信息经县政府研究，已交由二街镇政府牵头相关部门进行答复。因申请公开的信息涉及面广，县工业园区管委会、县国土局等部门正在收集相关材料，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条之规定，经政府信息公开工作机构负责人同意，决定延期15个工作日再予答复。2014年5月20日二街镇政府依陈旭、陈洪许等四位村民的申请作出《答复》，二街镇政府经审查，认为申请公开的政府信息可以部分公开，故作下答复：一、涉及松林庄村的历次土地征收批准文件，因由县级以上国土部门批准，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，我单位无权公开；二、关于历次征收土地公告的问题，每次征地均已在村中张贴过，征收土地方案已发放至每家每户；三、关于征地红线图的问题，因松林庄村多数土地在园区规划范围内，需征地块均按照县入园项目评审委员会经评审同意入园的项目规划部门出具的红线图进行征地；四、关于松林庄村历次征地补偿问题，项目落地一经发生征占用集体土地时，均组织村小组干部，以及部分村民代表和党员代表实地参与丈量，及时进行结算并兑付补偿款；五、《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行，该行政法规生效前已经形成的信息，其内容已经张贴公示过或发放到村民手中，就不再公开；六、除以上所述和依法不应当公开的内容外，二街镇政府公开的政府信息内容如下：1、《晋宁县人民政府关于搬迁二街乡松林庄村的批复》（晋政复（2009）75号）；2、《晋宁县人民政府关于二街工业园区被征地农民补偿试行办法批复》（晋政复（2007）269号）；3、《晋宁县特色工业园区总体规划（2006—2020）》以及《晋宁县规划局关于〈晋宁县特色工业园区总体规划〉审查意见》。2014年5月21日原告陈旭、陈洪许对上述《答复》及公开的四份纸质政府信息予以签收。本院经审查，认为本案的争议焦点如下：1、本案被诉《答复》行为可诉性的问题？2、本案是否属于重复起诉的问题？3、本案被诉的《答复》行为是否合法？本院认为，针对本案被诉《答复》行为可诉性的问题，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（二）项的规定，本案原告陈旭、陈洪许已向县政府提交了《政府信息公开申请书》，县政府在收到申请后，批示由相关部门办理，最终由二街镇政府作出书面《答复》，并向陈旭、陈洪许公开部分政府信息，陈旭、陈洪许作为信息申请人认为行政机关提供的信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式，未完全履行信息提供义务，其有权通过诉讼途径迫使其作出“信息给付”，符合法定的行政诉讼起诉条件，因而本案被诉的政府信息公开行为具有可诉性。针对本案是否属于重复起诉的问题，本院认为，原告陈旭曾起诉晋宁县规划局政府信息公开行政不作为，原告陈洪许也曾起诉晋宁县国土资源局政府信息公开行政不作为，两案均经过一、二审审理后，均判决驳回陈旭、陈洪许的诉讼请求。上述两案系原告陈旭、陈洪许认为晋宁县规划局和晋宁县国土资源局在其提出政府信息公开申请后逾期未予答复，属行政不作为而提起的行政诉讼。而本案系原告陈旭、陈洪许对二街镇政府依申请作出的《答复》不服并要求撤销的行政诉讼，虽与之前的两个行政不作为案件的基本事实大致相同，但本案系针对一个行政作为行为要求撤销，与之前的针对行政不作为行为要求履行的两个案件，完全属不同的诉求、不同的主体，本案系对《答复》这一具体行政行为的合法性进行审查，前两案系对行政不作为行为的合法性审查，诉讼标的和审查内容也不尽相同。故本院认为，两原告提起的本案行政诉讼与前两个行政诉讼系不同法律关系，不属于重复起诉的范畴。针对本案被诉的具体行政行为即《答复》的合法性问题，本院认为：首先，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第三款的规定，被告作为县级以上地方人民政府对于政府信息公开工作享有法定的行政职权，负有法定的职责，对本案公开政府信息之申请，负有依法处理的行政职责，具备合法的行政主体资格。其次，本案被告被诉的《答复》主要分六项，针对各项答复本院评判如下：针对《答复》第一项，本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条之规定，除了法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的从其规定外，确认政府信息公开义务的主体标准有二：一是由该行政机关制作；二是由该行政机关保存，如果既不是该行政机关制作，又非该行政机关保存，即构成依法不属于该行政机关公开，就可以告知申请人依法不属于该行政机关公开。依上述规定，二街镇政府经审查后认为对于历次土地征收批准文件，不属于本机关制作，但其未提供证据证明其对上述文件不知晓或者没有保存之事实，如果其确实未予保存，则依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项同时规定对能够确定该政府信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关名称、联系方式，而二街镇政府在认定不属于自己公开范围的情况下并未进一步告知申请人该向何行政机关申请，导致此项工作有所欠缺，有违上述行政法规的相关规定，属于适用法律不完整。《答复》第二项及第五项即历次征收土地公告的信息公开问题。本院认为，法不溯及既往原则，反对的是以明天的法律来调整人们今天的行为，本案历次征收土地公告的信息可能形成于《中华人民共和国政府信息公开条例》生效之前，而本案申请政府信息公开的行为是发生在上述条例实施之后，应依照现行条例的规定作出公开与否的答复，原告申请公开的上述政府信息并不属于法定不得公开的政府信息。故根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定，对属于公开范围的，二街镇政府应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，并不能以此征地公告已张贴或发放至每家每户为由而当然的不予公开，此系适用法律错误。《答复》第三项即二街镇政府对于征地红线图的答复及《答复》第四项即对于征地补偿的问题。本院认为，政府信息公开是以“公开为原则，以不公开为例外”，也就是说除了法律明确规定的例外情形，政府信息应当最大限度地被推定为是应当或可以公开的。《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条规定，政府信息公开不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。而本案中二街镇政府不予公开的理由并未提及国家安全、公共安全、经济安全及涉密等法定除外因素，以上述理由不予政府信息公开，明显有违政府信息公开的立法本意，本院不予支持。《答复》第六项系二街镇政府对已收集到的政府信息做了逐一的公开，并向原告提供了纸质的材料。此项属二街镇政府严格依法依规向申请人作出的政府信息公开，且各方当事人对此项也并无异议，本院予以支持。最后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定及立法原意，被告县政府本应是作出本案信息公开答复的适格主体，《答复》虽由其他行政机关配合完成，但《答复》应以被告县政府的名义作出，故本案被告县政府委托二街镇政府作出《答复》的委托行为存有瑕疵。另，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关对于当场不能答复的，应自收到申请之日起15个工作日内予以答复，如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长期最长不超过15个工作日。二街镇政府在收到县政府的批示后，于2014年4月29日向原告送达了《延长答复期限的告知书》，最终于2014年5月20日作出《答复》，《答复》的期限并未超过法定的信息公开答复期限，故本院认为《答复》的期限问题符合法律的规定，对此本院予以认可。综上所述，第三人二街镇政府代被告县政府作出本案《答复》的具体行政行为，认定事实不清，程序存在瑕疵，适用法律错误。原告陈旭、陈洪许的诉讼请求有相应事实和法律依据，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、第七十四条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第一款、第五十九条第（一）项，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第三款、第八条、第十七条、第二十一条第（一）、（三）项、第二十四条第二款、第三十三条第二款，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（二）项、第九条第一款、第十二条第（八）项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：一、撤销第三人晋宁县二街镇人民政府代被告晋宁县人民政府于2014年5月20日作出的《关于对陈旭、陈洪许等四人〈政府信息公开申请书〉的答复》的第一至五项；二、驳回原告陈旭、陈洪许提出的撤销《关于对陈旭、陈洪许等四人〈政府信息公开申请书〉的答复》第六项的诉讼请求。三、责令被告晋宁县人民政府在30日内对原告陈旭、陈洪许提出的《政府信息公开申请书》重新处理。一审案件受理费人民币50元由被告晋宁县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长 马 勇代理审判员 吴 娴代理审判员 张 锐二〇一五年三月二十七日书 记 员 李国芳