中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申2579号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：何宗玉。
委托代理人：李俊，湖南公言（深圳）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：乐东黎族自治县人民政府。住所地：海南省乐东黎族自治县抱由镇人民路。
法定代表人：李永群，该县县长。
委托代理人：黎俊，该县政府工作人员。
委托代理人：高芳亮，该县政府工作人员。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）：何生强。
再审申请人何宗玉因与被申请人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、何生强土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终19号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
本案被诉行政行为是乐东县政府为何生强颁发九所新区国用（2007）第034号《国有土地使用证》（以下简称034号土地证）项下土地使用权登记的行为。一、二审法院查明，涉案土地位于乐东黎族自治县九所新区南区西167号，面积为284.2㎡，性质为住宅用地。2002年7月8日，为响应政府到九所新区购地建房的号召，何宗玉向乐东黎族自治县国土环境资源局（以下简称乐东县国土局）缴纳地价款14000元。同年7月9日，乐东黎族自治县九所新区管理委员会向何宗玉出具乐新管[2000]040号《九所新区土地受让成交确认书》。2006年11月2日，何生强向乐东县国土局缴纳地价款28400元，并申请对涉案土地进行初始登记。2007年4月12日，乐东县政府向何生强颁发034号土地证。2008年5月23日，何宗玉向乐东县国土局补交地价款14000元并申请进行初始登记。同年7月2日，乐东县政府又就涉案土地向何宗玉颁发九所新区国用（2008）第196号《国有土地使用证》（以下简称196号土地证）。此后，何宗玉向乐东县国土局补交地价款和税款各420元。
2015年6月15日，何生强向海南省第二中级人民法院（以下简称海南二中院）提起诉讼，请求撤销何宗玉持有的196号土地证。同年7月9日，何宗玉也向海南二中院提起诉讼，请求撤销何生强持有的034号土地证。2015年11月3日，海南二中院分别作出（2015）海南二中行初字第96号、135号行政判决，以乐东县政府颁证主要证据不足、程序违法为由，将何宗玉持有的196号土地证以及何生强持有的034号土地证均予以撤销。何宗玉、何生强分别上诉后，海南高院于2016年3月4日分别作出（2016）琼行终83号、19号行政判决，维持一审撤销何宗玉持有的196号土地证判决。但认为乐东县政府向何生强颁证事实清楚、证据充分，虽未按照《土地登记规则》的相关规定履行地籍调查及公告征询异议的义务程序轻微违法，但未损害何宗玉的合法权益，故改判确认乐东县政府向何生强颁发034号土地证行为违法。
何宗玉申请再审称：（一）二审判决认定事实不清。认定乐东县政府向何生强登记发证属于合法的物权设立行为与事实不符、违背法律强制性规定。一、二审查明的事实、乐东县政府的陈述及政府档案记录均显示，乐东县政府系因内部管理混乱而向何生强发证，没有向何生强出让该宗土地使用权的意思表示。何生强在申请涉案土地使用权登记过程中未提交宗地使用权权属来源证明，在行政诉讼中也无法证明其权属来源的合法性、合理性，乐东县政府依法应不予受理其登记申请。涉案土地面积284.2平方米，即便按照2002年的出让价格100元/㎡，也需缴纳28420元，何生强只缴纳了28400元，未足额缴纳土地出让金，也未缴纳任何税金。涉案土地存在权属争议，依法不得登记发证。何生强2006年缴纳的土地出让金明显低于市场同期价格，故对其发证损害国家利益和社会公共利益。将何宗玉因受让涉案土地使用权而享有的要求行政机关继续登记发证的行政权利错误认定为民事债权。乐东县政府向何宗玉登记发证的行为，符合国有土地出让的基本要件，虽存在部分国有土地出让金延期缴纳的过失，但符合当地促进九所新区开发而放宽缴纳期限的政策，不存在严重违法性，具有设立物权的效果，应对乐东县政府向何宗玉登记发证的行为确认违法但不撤销。（二）二审判决适用法律错误。何生强不符合《中华人民共和国物权法》规定的不动产物权设立的“依法登记”的要件，不能以获得登记的结果掩盖登记过程的违法性。错误的行政行为不能产生物权，何生强对涉案争议地不享有物权，其权利不优先于何宗玉应享有的要求行政机关发证的请求权。二审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项认定乐东县政府向何生强颁发034号土地证程序轻微违法错误。034号土地证欠缺土地使用权权属来源，未按照《土地登记规则》进行地籍调查、指界、公告等程序，颁证程序严重违法。乐东县政府在本案一、二审中亦主张为何生强颁发034号土地证事实不清、证据不足、程序违法。被诉颁证行为严重侵害了何宗玉的合法权益，二审判决认为该行为对何宗玉权利不产生实际影响明显错误。（三）二审判决超出当事人诉讼请求，擅自对土地权属作出认定，干扰行政机关依法行使职权，严重侵害何宗玉的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议的主管机关为各级人民政府，土地权属争议以行政处理为前置程序，非经行政机关处理不能直接提起诉讼。在未经行政机关裁决的情况下，二审判决无权对土地权属作出认定。综上，二审判决面对性质相同、违法程序相同的行政行为，作出了倾向于一方当事人利益、造成对行政行为相对人利益保护失衡的裁判结果，请求撤销二审判决，维持一审判决，撤销乐东县政府向何生强颁发的034号土地证。
乐东县政府提交意见称：（一）何宗玉依法受让争议地在先，程序合法。九所新区规划后，受当时经济形势的影响，国有土地使用权出让困难，建设工作受阻，乐东县委县政府曾发动党政机关、事业单位的干部职工到九所新区购地建房，并允许先支付50%土地出让金，待全部出让金支付完毕后颁证。何宗玉于2002年支付50%土地出让金，于2008年补交余下50%土地出让金并交纳税款，符合法律和政策规定。（二）政府部门审查不严，导致国有土地使用权重复出让。2006年11月2日，何生强向乐东县国土局支付涉案土地出让金28400元，此后，乐东县国土局未查清何宗玉已受让争议地，错向何生强颁发了034号土地证。颁发034号土地证未履行国有土地使用权出让成交确认、缴纳税款等程序，违反土地管理相关规定；且4.2平方米土地的出让金何生强尚未交付。（三）二审判决适用法律不当。二审法院对乐东县政府重复发证的两个行政行为作出两个不同结果的判决。为维护土地管理秩序，何宗玉的196号土地证应予维持，何生强的034号土地证应予撤销。综上，请求本院查清事实，依法作出公正判决。
何生强提交意见称：二审判决认定事实和适用法律均正确。（一）2006年，其响应乐东县政府“欢迎到九所新区安家落户并享受免税优惠”政策，到乐东县国土局挑选了规划编号“南区西住宅167号”宗地并缴纳土地出让金，工作人员将涉案地块涂上蓝色并当场登记上册，注明已交完土地出让金28400元。取得034号土地证后，何生强按要求与相邻土地权利人签订了《邻里建房协议书》，相邻土地权利人认可何生强对涉案土地的合法权益。何生强取得034号土地证事实清楚、证据确凿，有2006年至2007年间乐东县政府相关文件及034号土地证《国有土地使用权登记卡》关于权属来源的记载为证；颁证行为程序合法，涉案土地为乐东县政府的出让地，是国有土地初始出让，已经过地籍调查程序。（二）本案纠纷的原因是乐东县政府重复出让土地，导致“一地二证”。何生强先取得034号土地证，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十条的规定，应优先受到法律保护。（三）乐东县政府为何宗玉颁发196号土地证明显错误，应予撤销。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效”的规定，乐东黎族自治县九所新区管理委员会向何宗玉出具的乐新管[2000]040号《九所新区土地受让成交确认书》无效；何生强对何宗玉2002年缴纳14000元土地出让金的真实性存在异议；乐东县政府在何生强的034号土地证被撤销前不应给何宗玉颁证。综上，请求驳回何宗玉的再审申请。
经调卷，一、二审法院认定事实的全部证据已随案卷一并移送本院。对于一、二审查明的上述事实本院予以确认。
本院认为：乐东县政府就同一宗土地使用权先后颁发权利主体不同的两份国有土地使用证是引发纠纷的根本原因。何宗玉与何生强分别就此提起诉讼，一审判决将两份国有土地使用证均予以撤销，二审判决则改判确认乐东县政府颁发034号土地证的行为违法、维持撤销196号土地证的判决。结合两案当事人的诉讼请求及一、二审法院查明的事实，将本案的争议焦点归纳为，二审判决确认034号土地证违法的主要证据是否不足、适用法律是否错误。
（一）关于二审判决认定事实的主要证据是否不足的问题
一、二审已经查明，何宗玉、何生强取得涉案土地使用权是基于乐东县政府安家落户的号召，何宗玉2002年缴纳50%土地出让金，直至2008年将剩余出让金补缴完毕后才申请土地登记；而何生强2006年履行缴纳土地出让金义务后，于2007年申请并获得了乐东县政府颁发的034号土地证。在何宗玉尚未缴纳全部土地出让金的情况下，乐东黎族自治县九所新区管理委员会出具《土地受让成交确认书》显然与事实不符，且何宗玉并未依法取得涉案土地使用权，故乐东县政府在何生强缴纳28400元土地出让金后，有权向何生强登记并颁发034号土地证。至于乐东县政府主张何生强尚未补缴4.2平方米的土地出让金，因乐东县政府在核准颁发034号土地证的过程中，在《国有土地使用权登记卡》中已明确记载何生强缴纳了土地出让金28400元，亦无其他证据表明乐东县政府曾要求何生强补缴与涉案土地使用权有关的任何款项。且在一审庭审笔录中，何生强提出当时乐东县有免缴税款的优惠政策，乐东县政府并未提出异议。乐东县政府在庭审中亦明确表示，何生强少缴的土地出让金为20元。该少缴的部分不足以认定何生强缴纳的土地出让金明显低于市场同期价格，故何宗玉关于乐东县政府给何生强颁发土地证损害国家利益和社会公共利益的主张不能成立。何宗玉缴纳全部土地出让金及申请颁证均在何生强已取得034号土地证之后，故二审判决认为乐东县政府给何生强颁发034号土地证事实清楚、证据充分并无不当。
（二）关于二审判决适用法律是否错误的问题
乐东县政府未按照《土地登记规则》的相关规定，履行地籍调查及公告征询异议的程序义务，确属程序违法。但是，乐东县政府出让涉案土地使用权的目的清楚，何生强受让涉案土地使用权的方式为乐东县政府认可的在规划图上签字确认后缴纳出让金，且何生强缴纳足额土地出让金、取得034号土地证时，何宗玉只缴纳了部分土地出让金、尚未取得196号土地证，故乐东县政府为何生强办理034号土地证项下土地使用权登记行为虽程序存在违法之处，但对当时何宗玉尚未取得的物权不产生实际影响。二审判决依据《中国人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定确认乐东县政府给何生强登记并颁发034号土地证的行政行为违法并无不当。
此外，本案系何宗玉请求撤销乐东县政府向何生强颁发034号土地证纠纷，是对政府登记颁证行为不服，不属于土地权属争议，无须以行政处理为前置程序，故何宗玉关于二审判决擅自对土地权属作出认定的申请再审理由不能成立，本院不予支持。
综上，何宗玉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回何宗玉的再审申请。
审 判 长 于 泓
审 判 员 宫邦友
审 判 员 孙祥壮
二〇一六年九月三十日
法官助理 刘 静
书 记 员 余逸纯
附：本案相关的法律、司法解释摘录
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。