广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第207号
上诉人（原审被告）：佛山市三水区人民政府。住所地：广东省佛山市三水区西南街道人民三路***号。
法定代表人：陈英文，区长。
委托代理人：王伟忠，佛山市三水区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：刘润林，佛山市三水区芦苞镇人民政府工作人员。
被上诉人（原审原告）：嘉励实业（集团）有限公司。住所地：香港特别行政区皇后大道中*号**楼*****室。
法定代表人：余德才，董事。
委托代理人：袁玉广、黄越杰，均为北京市君泽君（深圳）律师事务所律师。
上诉人佛山市三水区人民政府（下称三水区政府）因与被上诉人嘉励实业（集团）有限公司（下称嘉励公司）政府信息公开行为行政纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2013）佛中法行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告嘉励公司于2013年11月1日通过邮政快递向被告三水区政府提出了政府信息公开申请，要求公开三府办复（1994）254号《关于申请免缴三水温泉高尔夫俱乐部项目土地出让金的批复》、三府办复（1996）253号《关于要求缓缴有关征地税费的批复》、三府办复（1996）87号《关于延长三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》以及《关于同意收回三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》四份文件。被告在2013年11月4日收到原告的政府信息公开申请后，于2013年11月21日作出《政府信息公开申请不予受理通知书》，并于次日送达原告。原告嘉励公司认为被告的行为违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，侵犯了原告的权利，故向原审法院提起诉讼，请求判决撤销被告作出的上述不予受理通知书，并判令被告向原告公开上述申请内容。
原审法院另查明：原告嘉励公司在香港特别行政区注册登记，是三水温泉高尔夫球俱乐部的投资人。
原审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条第二款的规定，被告三水区政府作为原告嘉励公司提出的政府信息公开申请的被申请人，在法定期限内对原告的申请作出了《政府信息公开申请不予受理通知书》并送达当事人，其执法主体适格，程序合法，予以确认。本案中，被告对原告提出的要求公开三府办复（1994）254号《关于申请免缴三水温泉高尔夫俱乐部项目土地出让金的批复》、三府办复（1996）253号《关于要求缓缴有关征地税费的批复》、三府办复（1996）87号《关于延长三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》以及《关于同意收回三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》四份文件的申请，作出了决定不予受理的通知，但被告在通知中没有载明不予受理的理由和依据，不符合处理政府信息公开申请的法定要求。被告在庭审中阐述，依据《广东省政府信息依申请公开工作规程》第六条第四款、第五款的规定，原告属香港特别行政区的公司法人，对其政府信息公开申请可以不予受理。因该《规程》属不公开规范性文件，故在不予受理通知中未载明理由和依据。经原审法院不公开审查，《广东省政府信息依申请公开工作规程》不属于法律、法规和规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，该《规程》不属于人民法院审查具体行政行为合法性所适用和参照的依据；另外，原告虽然属香港特别行政区的公司法人，但其在我国境内向被告提出政府信息公开申请，也不属于该《规程》第六条第四款、第五款规定的可以不予受理的情形。被告对该《规程》的上述规定理解有误，不予支持。综上，被告对原告的政府信息公开申请作出的不予受理决定，缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。至于原告申请的政府信息是否符合公开的其他相关条件，还有待被告进一步审查认定和处理，原告要求法院直接判令被告公开其申请的政府信息的诉请，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告三水区政府于2013年11月21日作出的《政府信息公开申请不予受理通知书》；二、责令被告三水区政府在法定期限内对原告嘉励公司的政府信息公开申请重新作出处理。
三水区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、《广东省政府信息依申请公开工作规程》是广东省人民政府办公厅向我省各市、县（区）人民政府、省直部门下发的通知，《规程》第二条明确规定：“我省各级行政机关开展政府信息依申请公开工作，适用本规程。”上诉人作为县级行政机关，执行和依据该《规程》对政府信息依申请公开作出处理并无不当。虽然《规程》不属于政府规章，不属于人民法院审查具体行政行为合法性所适用和参照的依据，但依据法律、法规制定的规范性文件也是作为法律、法规、规章的补充在实践中大量运用，同样具有法律效力。二、一审判决认定上诉人在通知书中没有载明不予受理的理由和依据，不符合处理政府信息公开申请的要求，这是错误的。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第二款的规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。上诉人不受理被上诉人申请的依据是《规程》，而该文件由广东省人民政府办公厅确定为“不公开”文件，上诉人作为县级人民政府，不在对外公开的通知书上载明相关理由和依据，是遵循政府信息公开保密审查的具体表现，应当认定为符合政府信息公开申请的办理要求。三、一审判决认定被上诉人在我国境内提出政府信息公开申请不属于《规程》第六条第四款、第五款的规定，这是错误的。被上诉人是在香港特别行政区注册成立的有限公司，属于香港法人，虽然被上诉人委托国内律师向上诉人提出政府信息公开申请，但委托行为后果由委托人承担，本质上还是被上诉人的行为，因此，适用《规程》第六条第四款、第五款并无不妥。同时，根据《国务院办公厅秘书局关于外国公民、法人或其他组织向我行政机关申请公开政府信息问题的处理意见》（国办秘函（2008）50号）关于“在我国境外的外国公民、法人或其他组织向我行政机关提出政府信息公开申请的，我行政机关不予受理。”及“香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区居民、法人或其他组织向我行政机关申请获取政府信息事宜，参照上述意见办理。”的规定，一审判决认定被上诉人委托北京市君泽君（深圳）律师事务所律师向上诉人申请政府信息公开，即视为被上诉人在我国境内向上诉人提出申请，混淆了自行实施与委托实施民事法律行为的关系。上诉人认为，外国法人在我国境内提出申请应是通过外国法人在我国境内的关联机构（如在境内的子公司、分支机构等）代表法人提出申请，一般不存在关联性的委托不属于这种情况。综上所述，一审判决无论是认定事实还是适用法律均有错误，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。
被上诉人嘉励公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚。被上诉人作为三水温泉高尔夫球俱乐部的投资人，自1994年投资设立三水温泉高尔夫球俱乐部至今一直在内地经营该俱乐部，其经营地和人员等均在三水，不属于在我国境外的香港法人，而属于在我国境内的香港法人，根据《广东省政府信息依申请公开工作规程》和《国务院办公厅秘书局关于外国公民、法人或其他组织向我行政机关申请公开政府信息问题的处理意见》属于应予公开的范畴。二、一审判决适用法律正确。上诉人所依据的《广东省政府信息依申请公开工作规程》是一份不公开的政府内部规范文件，《国务院办公厅秘书局关于外国公民、法人或其他组织向我行政机关申请公开政府信息问题的处理意见》是政府部门之间的往来公函。两份文件均没有普遍的约束力，上诉人依据这两份文件作出不予公开的决定是不合法的，说明被诉的行政行为没有任何法律、法规的依据。而且，上述两份文件对信息公开作出了限制，违背了《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法精神，同时其不公开的相关规定没有任何法律法规作为依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条的规定，人民法院审理行政诉讼案件，应以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。上述两份文件不能作为本案定案的依据。综上，原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明，三水区政府2013年11月21日作出的《政府信息公开申请不予受理通知书》的具体内容为：“嘉励实业（集团）有限公司（香港）：关于要求公开三府办复（1994）254号《关于申请免缴三水温泉高尔夫俱乐部项目土地出让金的批复》、三府办复（1996）253号《关于要求缓缴有关征地税费的批复》、三府办复（1996）87号《关于延长三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》以及《关于同意收回三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》等四份文件的政府信息公开申请表收悉。根据政府信息公开工作有关规定，不予受理该四份申请。”
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的信息公开申请，无论是否准予公开，均应说明理由。上诉人三水区政府对被上诉人嘉励公司提出的要求公开三府办复（1994）254号《关于申请免缴三水温泉高尔夫俱乐部项目土地出让金的批复》、三府办复（1996）253号《关于要求缓缴有关征地税费的批复》、三府办复（1996）87号《关于延长三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》以及《关于同意收回三水温泉高尔夫球场土地使用权年限的批复》四份文件的申请，于2013年11月21日作出了《政府信息公开申请不予受理通知书》，但三水区政府在该通知书中只称“根据政府信息公开工作有关规定”，并未载明不予受理的具体理由和法律依据，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息公开申请进行答复的基本要求，其《政府信息公开申请不予受理通知书》依法应予撤销。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定：“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。”嘉励公司申请公开的政府信息是否符合公开的其他条件，还有待三水区政府进一步调查、裁量，原审判决撤销三水区政府作出的《政府信息公开申请不予受理通知书》，责令三水区政府在法定期限内对嘉励公司的政府信息公开申请重新作出处理并无不妥，符合上述司法解释的规定，本院依法应予以维持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”《广东省政府信息依申请公开工作规程》属于广东省人民政府办公厅制定的规范性文件，不属于法律、法规和规章，该《规程》不应当作为人民法院审查被诉具体行政行为是否合法所适用和参照的依据。因此，三水区政府主张依据《广东省政府信息依申请公开工作规程》第六条第四款、第五款的规定，对嘉励公司的政府信息公开申请可以不予受理的上诉理由不能成立，本院不予采纳，对其请求撤销原判的上诉请求本院依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人佛山市三水区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 罗 燕
二〇一四年四月十一日
书 记 员 李 捷