浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙杭行终字第164号
上诉人（原审原告）杭州广大电力工程有限公司。
法定代表人杨红霞。
委托代理人王忠涨、胡红星。
被上诉人（原审被告）杭州市城乡建设委员会。
法定代表人丁狄刚。
委托代理人黄洪滨。
委托代理人蒋朝镖。
被上诉人（原审第三人）杭州之江国家旅游度假区管理委员会。
法定代表人章根明。
委托代理人唐锋、王磊。
上诉人杭州广大电力工程有限公司（以下简称广大电力公司）因诉杭州市城乡建设委员会（以下简称市建委）城建行政答复一案，不服杭州市上城区人民法院（2015）杭上行初字第3号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年3月27日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限至2015年9月27日。
市建委于2014年9月19日作出《信访答复意见书》一份，对广大电力公司向其提出的《要求杭州市城乡建设委员会作出是否正式通知我司停止生产用房建设项目，以及是否收回我司建筑工程施工许可证决定的函》答复如下：“你单位上述来信中提出的问题我委已在之前的回复及法院诉讼过程中多次涉及。据了解，之江度假区管委会已多次与你单位就生产用房停工后补偿等相关事宜进行沟通，请你单位抓紧与之江度假区管委会协调，达成一致，形成协议后，到我委办理相关手续。”
原审原告广大电力公司诉至原审法院，请求：一、判令确认市建委2014年9月19日《信访答复意见书》所作出的答复违法；二、判令市建委就“要求市建委作出是否正式通知原告停止生产用房建设项目，以及是否收回广大电力公司建筑工程施工许可证的决定”继续作出答复；三、判令本案诉讼费用由市建委承担。
原审法院认定事实如下：2014年7月3日，广大电力公司以邮寄方式向市建委提交一份《要求杭州市城乡建设委员会作出是否正式通知我司停止生产用房建设项目，以及是否收回我司建筑工程施工许可证决定的函》，称其“于2005年1月20日收到贵会（市建委）作出的《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》，通知内容为‘根据杭府纪要（2004）249号关于《之江度假区和转塘周边地区保护开发指挥部第四次会议纪要》精神，因你们公司生产用房建设项目的用地性质已调整，不能建工业项目。为避免不必要的浪费，请你们暂停该建设项目的施工，并及时与杭州之江度假区管委会联系，协商处理停工的有关事宜。在你们双方达成协议后，我委将正式通知停止该工程项目建设，收回建筑工程施工许可证’。在贵会通知后，我司已暂停施工至今。但至今为止，之江管委会并未与广大电力公司就协商处理停工的有关事宜达成任何协议，根据贵会的通知内容，望贵会在接函3天内，就是否正式通知我司停止生产用房建设项目，以及是否收回我司建筑工程施工许可证做出决定，并书面回复我司”。市建委收到广大电力公司来函后，经内部讨论研究，及与杭州之江国家旅游度假区管理委员会（以下简称之江管委会）进行沟通后，于同年9月19日作出《信访答复意见书》一份，并于当日邮寄送达广大电力公司。
另查明，2013年11月28日广大电力公司以邮寄方式向市建委提交一份《要求杭州市城乡建设委员会作出准予杭州广大电力工程有限公司生产用房建设项目复工决定和行政赔偿的申请书》。市建委未予回复。广大电力公司曾就此向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2014年4月16日作出（2014）杭上行初字第24号行政裁定书，驳回广大电力公司的起诉。广大电力公司不服该裁定，后诉至杭州市中级人民法院，杭州市中级人民法院于同年6月20日作出（2014）浙杭行终字第181号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。
再查明，杭州广大建筑工程有限公司与杭州市建设委员会分别系广大电力公司、市建委的前身。2004年5月17日，原杭州市建设委员会依申请向杭州广大建筑工程有限公司核发了《建筑工程施工许可证》（编号：330100200405170201），许可其建造生产用房，建设规模10564平方米。同年12月25日，原杭州市建设委员会根据杭府纪要（2004）249号关于《之江度假区和转塘周边地区保护开发指挥部第四次会议纪要》精神，向杭州广大建筑工程有限公司及施工单位作出《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》。此后，广大电力公司多次向市建委提出要求尽快处理其项目暂停施工后的复工和赔偿问题。市建委先后以杭建市简复（2005）57号、杭建市简复（2005）91号公文处理简复单等形式明确函复广大电力公司，该公司的生产用房建设项目暂停施工是因涉及杭州之江国家旅游度假区的控规调整，不能建设工业性用房，因此不能复工。至今，广大电力公司与之江管委会亦未就停工的后续处理事宜达成共识。
原审法院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定：“公民、法人或其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，广大电力公司于2014年7月3日向市建委提交的《要求杭州市城乡建设委员会作出是否正式通知我司停止生产用房建设项目，以及是否收回我司建筑工程施工许可证决定的函》中，要求市建委作出答复的有两项，即“是否正式通知我司停止生产用房建设项目；是否收回我司建筑工程施工许可证决定”。对此，原杭州市建设委员会于2004年12月25日对原杭州广大建筑工程有限公司及施工单位下达停工通知时所作出的《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》中均已有明确意见，且在此后双方的多次函件往来中亦有涉及。广大电力公司在2014年7月3日的申请函中也自述，其于2005年1月20日收到《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》后，已暂停施工至今。广大电力公司系因与之江管委会至今未能“就协商处理停工的有关事宜达成任何协议”，遂再次向市建委发函。市建委于同年9月19日对广大电力公司作出《信访答复意见书》，只是将其之前作出的函复意见再次向广大电力公司告知，系对原处理意见的重复，没有为广大电力公司设定新的权利或义务，对广大电力公司的权利义务不产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回广大电力公司的起诉。
宣判后，广大电力公司不服，向本院上诉称，一、作出是否正式通知上诉人停止生产用房建设项目，以及是否收回上诉人建筑工程施工许可证的决定是市建委的法定职责，市建委应直接作出答复，现被上诉人以《信访答复意见书》的形式作出答复，其答复违法，更不存在系对原处理意见的重复。原审裁定认为系对原处理意见的重复，显属错误，理由为：1、根据被上诉人2004年12月25日作出的《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》记载的内容“在你们双方达成协议后，我委将正式通知停止该工程项目建设，收回建筑工程施工许可证”，显然，即使从被上诉人通知的内容来看，其也认为应在上诉人和之江管委会达成协议后，才会涉及是否正式通知上诉人停止生产用房建设项目，以及是否收回上诉人建筑工程施工许可证的问题；2、在（2014）杭上行初字第24号不履行法定职责及行政赔偿案中，被上诉人在庭审时对于建筑施工许可证是否要收回的问题，亦已明确“本案中施工许可证市建委可以依据相应的法律在必要的时候可以撤回，问题是本案争议的不是施工许可证是否撤回的问题，而是市建委作出了另外一个独立的行政行为，颁发许可证和颁发许可证后的监管都是市建委的职权，与颁发施工许可证的行为是相互独立的，没有必然的因果关系。”3、本案涉及是否正式通知上诉人停止生产用房建设项目，以及是否收回上诉人建筑工程施工许可证，而（2014）杭上行初字第24号涉及的是是否复工和赔偿的问题，显属两个不同的问题。二、原审裁定认为，被上诉人市建委于2014年9月19日对上诉人作出的《信访答复意见书》只是将其作出的函复意见再次向上诉人告知，系对原处理意见的重复，没有为上诉人设定新的权利或义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人认为该认定错误。1、在原审庭审答辩时，被上诉人认为其作出的系信访答复，信访答复是不可诉的，即被上诉人自己都认为其没有作出具体的行政行为，原审裁定却以此《信访答复意见书》是否系对原处理意见的重复，是否为上诉人设定新的权利或义务，以及是否对上诉人的权利义务产生实际影响进行认定，显属错误。2、被上诉人向上诉人颁发的《建筑工程施工许可证》在未被依法收回前都是合法有效的，而被上诉人作出的暂停施工行为持续影响上诉人合法权利的行使。因此，在这种情况下，为了维护自己的合法权益，避免损失的扩大，上诉人有权要求被上诉人作出是否正式通知上诉人停止生产用房建设项目，以及是否收回上诉人建筑工程施工许可证的决定，被上诉人有义务直接作出答复，而被上诉人却以《信访答复意见书》的形式作出答复，且认为决定的作出要依赖于上诉人是否和之江管委会达成协议，显然系违法答复，使上诉人的合法权利持续受损且日益扩大。三、原审法院适用法律错误，本案属法院行政诉讼的受案范围。如上所述，及时作出是否正式通知上诉人停止生产用房建设项目，以及是否收回上诉人建筑工程施工许可证的决定，以防止上诉人的合法权利进一步受损，是被上诉人的法定职责，被上诉人以《信访答复意见书》的形式作出答复，且认为上述决定的作出取决于上诉人是否和之江管委会达成协议，没有任何法律依据，该答复违法。因此，本案显然属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，请求：一、依法撤销杭州市上城区人民法院作出的（2015）杭上行初字第3号行政裁定，并责令杭州市上城区人民法院继续审理本案；二、判令本案的一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人市建委答辩称，一、原审法院认定被上诉人的行为系重复处理行为并驳回起诉，认定事实清楚、适用法律正确，应当维持。上诉人于2014年7月3日的来函措词虽然有所不同，并建议被上诉人作出某项行政决定，但实际指向的仍是生产厂房被停工后引发的问题。由于上诉人的来函实质上仍是重复申请，上诉人的信访答复也是重复处理，并未产生新的权利义务，在此情况下，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，上诉人的这一类行为也是不可诉的，也应当驳回起诉。原审法院的裁定并无不当，上诉无据，应予驳回。二、对于上诉人厂房被停工后的正当权益应当予以保护，为此，被上诉人一直努力促成之江管委会和上诉人能够达成一致意见，但由于双方差距较大，至今未果。对此被上诉人深感遗憾，也希望通过诉讼能够在法院主持下促成各方解决遗留已久的问题，实现“案结事了”的社会效果。三、上诉人应当选择正确、适当的权利救济途径和方式，客观理性的解决争议，尽量避免重复提起不能有效化解争议的诉讼。综上，上诉人的上诉无据，请予驳回。
被上诉人之江管委会答辩称，同市建委答辩意见一致。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，关于市建委于2014年9月19日向广大电力公司作出《信访答复意见书》是否可诉的问题。该《信访答复意见书》虽然重复了2004年12月25日《关于杭州广大建筑工程有限公司生产用房项目暂停施工的通知》相关内容，但不能据此判断《信访答复意见书》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。首先，2004年《通知》告知广大电力公司与之江管委会达成协议后，将正式通知停止该工程项目建设，收回建筑工程施工许可证。此后数年，广大电力公司与之江管委会未就停工的后续处理达成协议，故广大电力公司请求市建委就是否正式通知停止生产用房建设项目，以及是否收回建筑工程施工许可证做出决定。该申请属于履行法定职责申请。其次，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款之规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。结合本案具体情况，在《通知》设定的条件难以成就时，市建委具有作出是否正式停工以及是否正式收回建筑工程施工许可证决定的法定职责，故市建委作出的案涉《信访答复意见书》属于对履职申请所作答复。再次，上诉人此前并未请求市建委就是否正式通知停止生产用房建设项目，以及是否收回建筑工程施工许可证做出决定，故案涉《信访答复意见书》不属于对重复申请的重复处理。综上，案涉《信访答复意见书》系市建委针对上诉人履职申请作出的答复，对上诉人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉属适用法律错误。上诉人的上诉理由能够成立，其上诉请求予以支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市上城区人民法院（2015）杭上行初字第3号行政裁定；
二、指令杭州市上城区人民法院对本案继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一五年九月十一日
书 记 员 汪金枝