黑龙江省绥芬河市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绥行初字第20号
原告闫俊山，男，1976年4月24日出生，汉族，无职业，住所地黑龙江省绥芬河市绥芬河镇1委**组。
委托代理人张丽娅，女，绥芬河市天也律师事务所律师。
被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室。住所地黑龙江省绥芬河市建华村委会南侧。组织机构代码68142226－7。
法定代表人黄涛，男，该办公室主任。
委托代理人佟彬彬，女，1979年10月26日出生，汉族，绥芬河市人民政府房屋征收办公室法规科科员。
被告绥芬河市阜宁镇人民政府。住所地黑龙江省绥芬河市富华街*号。组织机构代码00183300-4。
法定代表人田若飞，男，该政府镇长。
委托代理人刘方伟，男，1978年5月2日出生，汉族，绥芬河市阜宁镇人民政府办公室主任。
被告绥芬河市国土资源局。住所地黑龙江省绥芬河市同福街**号。组织机构代码00192467-8。
法定代表人宋芝耀，男，该局局长。
委托代理人王洪明，男，1963年8月1日出生，绥芬河市国土资源局法规科科长。
被告绥芬河市房产管理局。住所地绥芬河市行政服务中心*楼。组织机构代码70265045－4。
法定代表人王洪胜，男，该局局长。
委托代理人徐袁波，女，黑龙江晨光律师事务所律师。
被告绥芬河市城乡规划管理局。住所地绥芬河市迎泽市场B区*楼。（未到庭）
法定代表人张恩宏，男，该局局长。
原告闫俊山诉被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室、绥芬河市阜宁镇人民政府、绥芬河市国土资源局、绥芬河市房产管理局、绥芬河市城乡规划管理局房屋征收行政确认纠纷一案，于2015年12月16日向本院提起行政诉讼，本院于2015年12月16日受理后，于2015年12月18日向被告送达了应诉通知书及举证通知书，本院依法组成合议庭，于2016年2月3日公开开庭审理了本案。原告闫俊山的委托代理人张丽娅，被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室委托代理人佟彬彬，被告绥芬河市阜宁镇人民政府委托代理人刘方伟、被告绥芬河市国土资源局委托代理人王洪明、被告绥芬河市房产管理局委托代理人徐袁波到庭参加诉讼。被告绥芬河市城乡规划管理局未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室在学府嘉园项目征收工作中，原告闫俊山所有的面积327.83平方米的房屋被征收。五被告派员组成房屋认定小组，对原告的房屋认定为：土地使用证未提供，无建房手续，房屋2处327.83平方米，按无照房认定。原告对此确认不服，多次要求对其无照房屋重新进行确认，被告未重新确认，原告诉讼至法院。
被告为证明自己的主张向本院提交如下证据：（征收办提供）1.房屋征收补偿安置协议复印件3页；2.学府嘉园棚户区改造项目无照房认定表第18项闫俊山无照房的认定意见4页；3.《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》；4.农村宅地执照农宅地字第38号集体土地建设用地使用证、房屋买卖协议、翻建手续；5.绥芬河市征收办《房屋认定汇总表》1页；6.（法律依据）《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第七十六条。
原告闫俊山诉称：2014年7月21日，丁广山将其所有的位于绥芬河市阜宁镇建东村69平方米的房屋出售给原告，土地使用证上的使用面积599.5平方米。2004年原告将所购房屋翻建为327.83平方米房屋，从事汽车维修经营。2011年9月11日，被告对原告所有的上述房屋实行征收。在签订房屋征收安置补偿协议时，五被告将原告一处327.83平方米房屋分为2处，按无照房认定。2014年9月未，原告得知《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》以下简称《纪要》确定的补偿方案，根据该方案，原告的327.83平方米应当全部认定为有照房。经了解，被告对部分被征收人按照该标准进行补偿安置，为此，原告到绥芬河市信访办进行信访，多次要求信访部门给予解决，至起诉之前，绥芬河市信访局也未给予原告答复。2015年9月11日，原告将被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室起诉至法院，在案件审理中，原告方得知五被告对原告被征收的327.83平方米房屋作出无照房认定。
综上，原告认为，被告在征收原告房屋时，未执行上述规定，错误的将原告的房屋认定为2处，面积327.83平方米，按无照房认定，致使原告遭受巨大经济损失。据此，原告提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销五被告对原告被征收房屋无照房屋面积的认定，责令被告重新依规认定原告被征收的327.83平方米的房屋为有照房，以维护原告的合法权益。
为证明自己的主张，原告提供4份证据：1.集体土地建设用地使用证复印件、买卖合同1份、补充协议1份、申请书1份；2.房屋征收补偿安置协议；3.黄涛、徐袁波、王乐峰谈话笔录4份；4.被告无照房认定汇总表4张；5.绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要一份。
被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室辩称：1.原告诉讼已过起诉期限。理由：原告与被告签订房屋征收补偿安置协议是在2011年9月11日，该协议是依据2011年8月2日学府嘉园棚户区改造项目无照房认定小组的认定意见作出的，原告在签订房屋征收补偿安置协议时已经知道了认定结果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年施行）第39条的规定，原告的诉讼期限应从其知道认定意见之日起算三个月，原告起诉时已经超过了诉讼时效规定的期限。2.原告所有的2处住房均为无照房，之所以为原告认定一处主房参照有照房补偿，是依据《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》第3条规定，被征收人在土地使用证范围建设的无照房，如果均没有房照，认定一处主房，参照有照房给予补偿。在无照房认定表中，原告有房屋2处，均为无房照，认定小组依据会议纪要为原告认定一处主房，该主房为109.4平方米，完全符合会议纪要的规定，而且在棚改工作中始终贯彻执行该规定。原告在被告进行房屋征收时未提供土地使用证，被告按照无照房屋给予认定一处主房的认定结论对原告进行补偿符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告绥芬河市阜宁镇人民政府辩称：房屋征收认定具体操作都在征收办，对于房屋的认定阜宁镇政府不清楚。
被告绥芬河市国土资源局辩称：被告国土局根据市征收办提供的《房屋认定汇总表》中关于原告的调查得出的结果，即“土地使用证未提供、无建房手续”的事实，作出其为非合法建筑的结论的认定行为，符合法律规定，应依法予以维持。
被告绥芬河市房产管理局辩称：2011年7月28日，市政府召开棚户区改造指挥部会议，会议议定，由征收办、规划局、土地局、房产局、被征收房屋所在镇政府作为无照房认定成员单位，指派工作人员组成无照房认定小组，进入现场并结合相应手续对无照房屋给予认定，出具书面认定意见并公示，征收办根据认定意见对被征收人给予补偿。
本案中，征收办对原告的房屋进行摸底调查，该房屋的信息是没有提供土地使用证，无建房手续的无照房。按照会议纪要精神不在无照房屋认定范围内，可按照《绥芬河市城市房屋征收补偿办法》中符合居住条件无照房自行补偿。被告房产局不是对房屋进行调查摸底及按无照房认定的职能部门，被告在尊重相关职能部门及征收办的认定意见基础上依法履职，并无不当。
被告绥芬河市规划局未作答辩。
本案争议焦点：1、被告对被征收房屋的认定是否正确，是否符合法律规定。2、本案是否超过起诉期限。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提供证据1.房屋征收补偿安置协议复印件3页欲证明，原告签订协议时已经知道其房屋认定结果，即具体行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定和《最高院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条和第四十二条的规定，原告起诉时已经超过2年的诉讼时效期间，应对原告的诉讼请求予以驳回。关于涉及不动产的具体行政行为诉讼时效应为20年的说法不适用本案。因为原告在签订房屋征收补偿安置协议时对具体行政行为知道，而不是不知道具体行政行为的内容。
原告对形式要件无异议，认为对房屋的性质认定是行政行为，但被告从未向原告送达过被征收房屋的认定结果，也未告知原告作出认定的依据及原告所享有的权力，只是通知原告被征收房屋109.4平方米参照有照房面积进行补偿安置，剩余218.43平方米按无照房补偿安置。
被告房产局认为，被告房产局盖章行为没有侵害原告权益。对于证据无异议。
被告土地局认为，该协议与认定表不一致，对原告的补偿不是按照认定表来认定的。
被告镇政府对证据无异议。
本院认为，原告对此证据的形式要件无异议，在签订协议时，原告知道被告对其房屋进行补偿的意见，但认定小组的认定表未送达原告，且原告当时并不知道2011年7月28日《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》中关于征收补偿的规定，2014年9月未，原告知道此事后，多次到绥芬河市信访部门要求解决，至2015年提起行诉讼时未超二年，对于被告以此证据证明原告的起诉已超过法定的起诉期限的主张不予支持。
被告提供证据2.学府嘉园棚户区改造项目无照房认定表第18项闫俊山无照房的认定意见共4页，欲证明当时认定小组出具的认定意见是为闫俊山的房屋进行认定，原告的2处房屋均为无照房，只能认定一处，其中一处为厢房，按照民间的居住习惯，厢房一般不作为主房，所以认定主房为其正房，计109.4平方米一处。
原告对形式要件没有异议，对证明问题有异议。该汇总表18项与客观事实不符，实际上原告被征收房屋为一处327.83平方米的房屋，该表没有说明认定的依据，闫俊山被征收的房屋是具有土地使用证的，只是没有产权证，土地使用证的土地使用人为丁广山。
被告征收办认为，五被告均在认定表加盖公章，是表示同意的，履行了正当的审查义务。本案应当按照《最高院关于适用行政诉讼法若干问题的司法解释》第四十一条计算时效。
被告房产局认为，根据国务院590号令，征收办在征收过程中有义务进行调查摸底，对于已经建成的房屋没有产权手续的进行调查摸底，房产局没有调查摸底义务，更没有鉴定认证职责。
其他被告对证据无异议。
本院认为，该份证据对原告房屋认定为“土地使用证未提供，房屋2处共327.83平方米”缺乏根据，原告确有其购买丁广山的土地使用证，且其所建327.83平方米房屋为一次性建成的一体房屋，地基为一处，在原告所举证据中得以证实，被告将该房屋认定为2处有误。被告庭审认为原告提供土地使用证后又从新做了一份认定表，但未向本院提供。对被告以此证据证明的问题不予支持。
被告提供证据3.《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》，欲证明绥芬河市棚户区改造项目关于无照房认定标准，即被征收人在土地使用证（包括国有土地使用证和集体土地使用证）范围建设的无照房，如果均没有房照，认定一处主房，参照有照房给与补偿。
原告对该证据无异议，同时这份证据可以证明建房手续可以转让他人，由征收办对目前实际所有人作为被征收人签订协议。
被告房产局认为，对证据形式要件无异议，该认定属于会议纪要第三条，按照规定由认定小组出具认定意见后予以补偿。
其他被告无异议。
本院认为，原告对该证据无异议，该证据是绥芬河市棚户区改造项目中关于无照房屋的认定标准，该标准确定后，绥芬河市的棚改项目均按此标准执行，其中包含绥芬河市人民政府的民生理念，并不违反国家法律和政策，对该证据予以采信。
被告提供证据4.农村宅地执照农宅地字第38号，欲证明原告房屋的原始住宅面积为69平方米，1995年该宅基地使用权人为丁广山，面积为350平方米，其余为临时用地，临时用地不允许建设房屋。2004年，原告从丁广山处购得该69平方米的房产，并做了翻建。
双方当事人对该证据均无异议。本院对该证据予采信。
被告国土局提供证据1份《房屋认定汇总表》。法律依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第七十六条。
欲证明经征收办调查人员调查，原告房屋无土地使用证，无审批手续，国土局据此盖的章。国土局对原告房屋所作出的认定是依法而为，所有建设必须经职能部门批准，没有批准的处理方式作没收、拆除、罚款处理。
对此证据及依据，原告认为已将土地使用证给付征收办。其他当事人均无异议。
本院认为，对《房屋认定汇总表》已质证，该认定有误。被告国土局所提《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第七十六条，与本案诉争无关联性，不适用本案，对此不予支持。
原告提供证据1.集体土地建设用地使用证复印件、买卖合同一份、补充协议一份、申请书一份，欲证明原告从丁广山手中购房，土地使用面积599.5平方米，其中准予登记宅地面积350平方米，其余249.5平方米为临时用地，2004年7月21日办理的翻建手续。
被告征收办对形式要件无异议，对证明的问题有异议，原告提供的建房申请，申请人为丁广山与原告身份不符，虽有卖房协议书但不能证明原告主张的327.83平方米的房屋是由原告一次性建成的一体房屋。
被告国土局同意征收办意见，认为翻建手续只是一个申请，并未表明准予翻建面积。翻建手续不能与买卖协议形成关联。
被告房产局对证据形式要件无异议，根据会议纪要第8条建房手续转让多次由目前所有人作为被征收人签订协议，这是地方政策，应由征收办参照实际案例，维护被征收人合法权益。
原告又认为，卖房协议与翻建申请及买卖房屋协议书已经是一个完整链条，依法对房屋翻建是因为绥芬河市阜宁镇政府、绥芬河市建东村民委员会、绥芬河市国土资源局国土资源所相关部门在申请书上加盖公章，并签署了同意翻建的意见，原告翻建房屋手续是合法的。
被告阜宁镇对证据无异议。
本院认为，原告所提供证据1能够证明，原告从丁广山手中购得房产，并有土地使用证，该土地使用证准许建房的面积为350平方米，原告在阜宁镇政府、建东村委员、国土资源局国土资源所办理翻建手续，只是手续不完备，但符合政府会议纪要精神，对原告以此证据证明的问题予以确认。
原告提供证据2.房屋征收补偿安置协议，欲证明109.40平方米参照有照房补偿，剩余218.43平方米按无照房补偿安置。
各被告对形式要件及证明的问题均无异议。本院予以采信。
原告提供的证据3.黄涛、徐袁波、王乐峰谈话笔录4份、被征收房屋照片3张，证明原告被征收房屋是一次性建成的一处房屋，被告认定原告被征收房屋为两处房产没有依据，被告认定原告被征收房屋没有土地使用证是错误的。
被告征收办对证据形式要件无异议，对证明问题有异议。该谈话不能证明原告房屋为一体一次性建筑，原告提供照片无从判断其房屋是同一时间建成的一体房屋。
其他被告对证据均无异议。
本院认为，该组证据中证人证言王乐峰、徐袁波均为征收办工作人员，第一时间接触原告的房屋，二人均证实原告所建327.83平方米房屋是一次建成的一体房屋，是一个地基，与原告所提供照片相互印证，能够证实原告所翻建的327.83平方米的房屋为一处房屋，被告认定原告被征收房屋为两处房产没有依据，认定原告被征收房屋没有土地使用证有误，对原告以此证据证明的主张予以支持。
原告提供的证据4.被告无照房认定汇总表4张，证明五被告认定原告房屋为两处并按无照房认定是错误的。
被告征收办认为，从证据效力看，原告提供的黄涛、王乐峰、徐袁波谈话笔录作为证人证言不足以对抗认定意见，而原告没有提供其它书面证据，因此该证据不能证明原告主张的问题。
其他被告无异议。本院认为，该无照房认定汇总表已经质证，确有错误。对原告的主张支持。
原告提供证据4.《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》一份，证明根据该《纪要》规定被征收人在土地使用证（包括国有土地使用证和集体土地使用证）范围内建设的无照房，如果均没有房照，认定一处主房参照有照房给予补偿，对于上述建房手续有部分已经转让给他人甚至转让多次，由征收办对目前实际所有人作为被征收人签订协议。
被告征收办认为，原告主张应将其全部无照房认定为按有照房补偿，由于认定意见中将其房屋认定为两处，因此征收办只能依据认定意见给予补偿。
其他被告均无异议。本院认为，该会议纪要议定的内容均代表绥芬河市人民政府对房屋征收的意见和标准，也包括对于促进征收工作进展，对被征收人进行奖励、补贴等内容，体现了政府的民本理念，且在绥芬河市所有的房屋征收过程中均按此议定标准严格执行，并无违法违规之处，对该证据予以采信。
结合上述证据本院查明的事实：
2014年7月21日，丁广山将其所有的位于绥芬河市阜宁镇建东村69平方米的房屋出售给原告，土地使用证上的使用面积599.5平方米。同日，原告向绥芬河市建东村村民委员会、绥芬河市阜宁镇人民政府土地管理所、绥芬河市阜宁镇人民政府申请翻建房屋，并获得批准。此后，原告将所购房屋翻建为327.83平方米房屋，该房屋一个地基，一体建成。房屋建成后经营汽车维修业务。2011年9月11日，绥芬河市学府家园小区棚户区改造项目推进，被告对原告所有的上述房屋实行征收。被告在征收过程中，由绥芬河市阜宁镇人民政府、绥芬河市国土资源局、绥芬河市房产管理局、绥芬河市城乡规划管理局、绥芬河市人民政府房屋征收办公室共同派人组成认定小组，对所有棚户区改造项目中的房屋使用性质进行认定，在认定原告房屋时，认为原告未提供土地使用证，无建房手续，房屋2处327.83平方米按无照房认定。在签订房屋征收安置补偿协议时，被告按照认定小组的认定，于2011年9月11日与原告签订《房屋征收补偿安置协议》，协议规定：1.闫俊山在征收范围内有房屋1栋，土地使用证：绥集建籍字第9509835号，经认定参照有照房屋补偿，建筑面积109.40平方米，用途为住宅。闫俊山有无照房屋1处，面积218.43平方米。2.产权调换房屋位于学府嘉园小区1号楼4单元202室，建筑面积96.63平方米，用途住宅；学府嘉园小区1号楼4单元501室，建筑面积91.55平方米，用途住宅；学府嘉园小区1号楼4单元502室，建筑面积96.63平方米，用途住宅。3.协议约定了奖励办法，调换房屋差价，过度安置办法，附属设施等。原告与被告签订了房屋征收补偿安置协议后，原告于2014年9月未得知，《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》以下简称《纪要》确定的补偿方案内容，根据该方案第3条议定，被征收人在土地使用证（包括国有土地使用证和集体土地使用证）范围内建设的无照房，如果没有房照，认定一处主房，参照有照房给予补偿。原告认为327.83平方米应当全部认定为有照房。经原告了解，被告对部分被征收人按照该标准进行补偿安置，为此，原告到绥芬河市信访办进行信访，多次要求信访部门给予解决，至起诉之前，绥芬河市信访局也未给予原告答复。原告于2014年年未到绥芬河市纪检委要求解决此事，后纪检委工作人员告知原告通过法律途径解决。
依据上述事实，本院认为：原告购买丁广山的房屋后，对房屋进行了翻建，该翻建房屋有土地使用证及翻建手续。原告的房产在绥芬河市棚户区改造项目工程范围内，原告是房屋征收的相对人，被告在实施房屋征收的过程中，与认定小组的其他部门协调，应当就被征收的房屋进行客观的认定，认定小组对原告的房屋认定为“未提供土地使用证，认定房屋为二处”，而原告所建327.83平方米房屋有土地使用证及翻建手续，只是翻建手续不完备，翻建时是一体建成，一个地基，应为一处房产而不是二处。被告及其认定小组认定原告的房屋性质缺乏法律根据，认定有错误，被告根据该认定为原告进行征收补偿也因此无法得到支持。
《绥芬河市棚户区改造指挥部办公会议纪要》第3条议定，被征收人在土地使用证（包括国有土地使用证和集体土地使用证）范围内建设的无照房，如果没有房照，认定一处主房，参照有照房给予补偿。第8条议定，对于上述建房手续有部分已经转让他人，甚至转让多次，由征收办对目前实际所有人作为被征收人签订协议。该《纪要》从形式上看只是政府职能部门对于被征收房屋认定的一个方案，不具有法律、法规、规章、规范性文件的效力，但其中议定的内容均代表绥芬河市人民政府对房屋征收的意见和标准，也包括对于促进征收工作进展，对被征收人进行奖励、补贴的相关内容，体现了政府的民本理念，且在绥芬河市所有的房屋征收过程中均按此议定标准严格执行，被告应当按照该标准对原告进行征收补偿。
原告请求的撤销五被告作出的“学府嘉园棚户区改造项目无照房认定汇总表”第18号关于闫俊山的房屋认定应予支持。原告请求的被告重新依规认定原告被征收的327.83平方米的房屋为有照房，因该房屋未办理房照，无法认定为有照房屋，对该请求不能支持。只能根据政府会议纪要精神，该被征收的327.83平方米的房屋参照有照房屋进行补偿。而且应由被告征收办具体落实补偿事宜。
被告征收办主张的原告起诉超过法定的起诉期限，按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款计算时效，自原告2014年9月未知道其权利受到侵害之日起计算至起诉时止，未超过2年的起诉期限，对被告的主张本院不予支持。故依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第十七条、《中华人民共和国行政诉讼法（2014年修正）》第五十八条、第七十条第一款第（六）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，缺席判决如下：
撤销被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室、绥芬河市阜宁镇人民政府、绥芬河市国土资源局、绥芬河市房产管理局、绥芬河市城乡规划管理局于2011年8月2日作出的“学府嘉园棚户区改造项目无照房认定汇总表”第18号关于闫俊山的房屋认定结论。
案件受理费50元，由被告绥芬河市人民政府房屋征收办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。
审判长 单国勇
审判员 冷辉祥
审判员 朱宏玲
二〇一六年二月十五日
书记员 孟凡涛