浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行初字第209号
原告徐国斌等15人（名单附后）。
诉讼代表人周新悠。
委托代理人高震。
原告周新悠委托代理人周勇俊。
被告建德市人民政府。
法定代表人童定干。
委托代理人练超。
委托代理人邵鸣。
原告徐国斌等15人因与被告建德市人民政府履行消防法定职责纠纷一案，于2014年11月10日向本院提起诉讼。本院于同日受理，并向被告建德市人民政府发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭审理了本案。原告徐国斌等15人的委托代理人高震，原告周新悠的委托代理人周勇俊，被告建德市人民政府的委托代理人练超、邵鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2014年1月8日17时40分许，原告15户均在位于建德市乾潭镇华海路车站旁自己的餐饮店内忙于生意，突然隔壁的小清饭店内起火。随着火势的蔓延，险情迅即殃及于15户原告。当时即有居民发现了险情并呼叫，原告等15户方知发生火灾，遂疏散顾客，抢出各自的危险源煤气罐，并于第一时间（17点47分）拨打了“119”火警电话。然而，随着火势的凶猛，原告等15户已无能为力抢救自己店内的财产和其他物品，只能迫切地等待着消防部门前来救援。然而，随着火势越烧越旺，迟迟不见消防队的到来，原告再次反复拨打报警电话，直至18时16分许建德市乾潭专职消防队才姗姗来迟（乾潭专职消防队距火灾现场步行仅七、八分钟路程），赶到现场施救。乾潭专职消防队一辆消防车到达现场后实施救火，在车里的水用完后，待启用现场起火点几米处的消防栓时，消防队员竟然打不开消防栓，原因是没带消防工具！其间消防队员又雇佣过路的三轮车返回单位取消防工具。待后来打开消防栓，却又没水，遂又电话联系自来水公司，方来水，灭火才得以继续进行，但此刻已经失去了最佳的救火时机。大火在燃烧了两个多小时后，终于被扑灭。火灾后的店内外一片狼藉，所有财产皆化为乌有。在接到报警后建德市消防大队并未在第一时间出警，直到当日约19：00才赶到现场。火灾发生后，建德市公安消防大队经勘验，于2014年1月27日以建公消火认字（2014）第0001号《火灾事故认定书》对该起事故作出认定，结论：即小清饭店厨房起火，电气线路短路。灾情发生后，原告经清点、确认，共计经济损失约1911909元。原告就所受的经济损失曾与有关部门进行协商，但毫无结果。按照建德市人民政府（建政函（2004）148号）《关于建立乾潭等四个专职消防队伍的通知的规定》，专职消防队伍隶属于当地政府，接受市消防大队的业务指导和统一指挥，日常工作由镇政府委托当地派出所管理。因此乾潭专职消防队的相应责任应由组建单位被告建德市人民政府承担。综上事实，由于被告组建的相关职能部门严重失职、怠于救援，指挥不当，贻误了最佳的救火时机，从而导致原告受灾损失扩大。原告中大多为举债经营，一家老小仅以此为生，如今债务尚未还清，却又遭此重创，生活已举步维艰，陷于窘境。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1、依法确认被告不履行法定职责的行为违法；2、判令被告承担本案的诉讼费用。
被告答辩称：一、建德市乾潭专职消防队在第一时间出警进行灭火工作。2014年1月8日17时46分，建德市110社会应急联动指挥中心（以下简称建德市110指挥中心）接到位于建德市乾潭镇华海路车站旁的大畈村村委临时用房（快餐店）的火灾报警（报警号码159××××8208）后，根据《中华人民共和国消防法》第四十二条之规定，并根据现场实际，建德市公安消防大队于17时48分指派乾潭专职消防队出警，乾潭专职消防队一车八人于17时58分即到达火灾现场。原告称直至18时16分许乾潭专职消防队才到场，然而根据建德市110指挥中心接处警记录显示，当日18时00分，原报警市民再次报警（报警号码159××××8208），称消防队已到，但只来了一辆消防车；18时01分，另有市民报警称消防车只到了一辆（报警号码136××××2333），以上录音均说明乾潭专职消防队在当日18时之前已到达火灾现场，不存在原告所称姗姗来迟情况。二、建德市乾潭专职消防队在灭火过程中并无失职。在到达火灾现场后，建德市乾潭专职消防队迅速开展灭火工作，用车载水对起火建筑进行扑救，同时寻找附近市政消防栓，并用随车工具打开市政消防栓进行火场供水。起火建筑为两层的老旧砖混民房，被分隔成16间商户（每间商户之间相互独立，一层用砖瓦分隔，二层用细木工板分隔），由于各商户之间的分隔不符合消防有关技术规范，且16间商户均为餐饮场所，管道及墙面上的油烟长期未清洗，导致火势蔓延极快，乾潭专职消防队到场时火势燃烧已十分凶猛。根据火场情况，建德市公安消防大队在接到建德市110指挥中心的增援指令后，于18时04分增派位于新安江洋溪街道朱池村的消防力量前往扑救，火灾于当晚19时40分得到控制，20时15分被基本扑灭。在整个救援期间，乾潭专职消防队都在全力进行灭火工作，灭火全过程中火场供水均未中断，并无原告所称严重失职、指挥不当的情形。综上所述，被告在此次火灾事故中并无不履行法定职责的行为，请求驳回原告的诉讼请求。
原告向本院提供了以下证据：1、7份租赁合同，拟证明原告与火灾的利害关系；2、火灾事故认定书，拟证明火灾发生的原因；3、录音资料，拟证明建德市公安消防大队在18间原告经营的房屋全部烧完才赶到的；4、录音资料，拟证明乾潭专职消防队是义务消防队，消防水平低、设备差是造成火灾扩大的原因之一；5、现场录像，拟证明当时火灾只烧了7间房子，但专职消防队只有一辆消防车，而且水断流、水压不足，根本无法起到救火的作用，存在失职行为；6、照片一张，拟证明到了火灾发生的第二天现场还可以看到明显的火苗，消防工作没有到位；7、财产损失评估表格，拟证明建德市公安消防大队在财产损失评估中也存在失职行为。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1、建德市人民政府建政函（2004）148号《关于建立乾潭等四个专职消防队伍的通知》，拟证明被告系建德市乾潭专职消防队的组建单位；2、建德市110指挥中心接处警单、通话录音、记录及光盘，拟证明火灾接警时间、乾潭专职消防队到达火场时间；3、乾潭镇“1.8”18间夜宵摊火灾救援情况说明，拟证明乾潭专职消防队火场救援情况。
对上述证据，各方当事人提出如下质证、辩论意见：针对原告提供的证据，被告对证据1三性均无异议；证据2有异议，火灾发生的原因并非电气线路短路；证据3无法反映谈话人的身份，且本案被告不是建德市公安消防大队而是建德市人民政府，该证据与本案没有关联；证据4无法反映谈话人的身份，虽然乾潭专职消防队设施不如专业消防队，但救火必备的东西还是有的；证据5反映乾潭专职消防队已在现场灭火，其只有唯一的一辆消防车，水枪里面也是有水的，且水枪可以打到二楼。关于水压问题与被告无关，建德市公安消防大队是否及时到场也与本案无关；证据6、7与本案无关。
针对被告提供的证据，原告对证据1三性均无异议；证据2、3是由被告单方制作的，不符合实际。关于到达火灾现场的时间，应当由独立第三人出具相关证据印证才可以确认。三份处警单除了第1份有到达时间外，第2、3份都没有明确标明到达时间，被告是在有意隐瞒相关事实。
经举证、质证，本院对上述证据、依据审查后认证如下：原告证据1和被告证据1、2符合证据的三性，予以采信；原告证据2可证明建德市公安消防大队出具火灾事故认定书的事实；原告证据3、4中被录音的谈话人身份难以确认，对其证明对象不予采信；原告证据5可证明火灾现场的施救情况；仅凭原告证据6不能证明消防救援不力；原告证据7与本案乾潭专职消防队是否存在施救延误之间缺乏关联性；被告证据3系乾潭专职消防队出具的情况说明，其性质相当于被告方陈述，不具有单独的证明力。
经审理查明，2014年1月8日17时40分许，位于建德市乾潭镇华海路车站旁的建德市乾潭镇大畈村村委临时用房发生火灾。17时46分，建德市110指挥中心接报警电话（159××××8208）得知火情后，于17时48分将出警指令下达至建德市乾潭镇派出所（乾潭专职消防队日常工作由乾潭镇人民政府委托乾潭镇派出所管理）。乾潭专职消防队于当日18时前到达火灾现场开展施救工作。18时00分和01分，建德市110指挥中心分别接到两个报警电话（159××××8208和136××××2333）反映火灾现场只有一辆消防车无法控制火情，110指挥中心遂于18时04分打电话指令建德市公安消防大队进行增援。建德市公安消防大队于18时49分到达火灾现场进行增援施救。后建德市公安消防大队对本次火灾事故出具建公消火认字（2014）第0001号火灾事故认定书。
另查明，根据建德市人民政府建政函（2004）148号“关于建立乾潭等四个专职消防队伍的通知”，建德市乾潭专职消防队由建德市人民政府组建，服从公安消防部门调令，负责辖区内消防安全工作，如辖区内发生火灾，为第一出动力量。该专职消防队隶属于当地政府，接受市消防大队的业务指导（包括年度业务考核）和统一指挥，日常工作由镇（街道）政府委托当地派出所管理。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，建德市乾潭专职消防队由于缺乏法律法规的授权，不具有独立承担法律责任的能力，故根据建德市人民政府建政函（2004）148号通知，建德市人民政府作为组建乾潭专职消防队的行政机关，应当对乾潭专职消防队的相应行政行为承担法律责任。本案原告主张建德市乾潭专职消防队未及时赴现场施救、未携带应当携带的工具，导致施救延误。但根据建德市110指挥中心接处警电话记录显示1月8日17时46分，110指挥中心接报警电话（159××××8208）得知火情后，于17时48分将出警指令下达至建德市乾潭镇派出所（乾潭专职消防队日常工作由乾潭镇派出所管理）。结合18时00分和01分，110指挥中心分别接到的两个报警电话（159××××8208和136××××2333）录音内容判断，乾潭专职消防队的消防车至迟在18时前已经到达火灾现场。据双方陈述，乾潭专职消防队驻地和火灾现场的距离约为8、9百米，考虑消防人员必要的准备时间和消防车在途时间，乾潭专职消防队赶赴现场施救应属及时。而原告提供的火灾现场录像等现有证据尚不足以认定乾潭专职消防队存在未携带应当携带的工具，导致施救延误的情况。故原告起诉要求确认被告不履行法定职责的行为违法，事实依据不足。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告徐国斌等15人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告徐国斌等15人负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 周巧慧
代理审判员 李希芝
二〇一五年一月二十二日
书 记 员 汪金枝
附原告名单：
原告徐国斌。
原告汪爱花。
原告陈辉。
原告邵水金。
原告罗雪潮。
原告杨琴。
原告周朝牛。
原告汪增峰。
原告郭先林。
原告周新悠。
原告陶仙云。
原告齐有法。
原告胡小芳。
原告张祖平。
原告方凤明。