四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）川民终字第1019号
上诉人（原审原告）成都三环金属制品有限公司，住所地：四川省成都市新津工业园区A区兴园八路588号。
法定代表人王梦晓，董事长。
委托代理人徐兰芳，四川力发律师事务所律师。
委托代理人徐小红，四川力发律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）剑阁县乡镇供水服务公司，住所地：四川省广元市剑阁县下寺镇修城坝。
法定代表人李向龙，经理。
委托代理人伏永祥，四川省剑州律师事务所律师。
上诉人成都三环金属制品有限公司（以下简称成都金属制品公司）因与被上诉人剑阁县乡镇供水服务公司（以下简称剑阁供水公司）合同纠纷一案，不服四川省广元市中级人民法院（2015）广民初字第37号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月11日受理后，依法组成合议庭于2015年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人成都金属制品公司的委托代理人徐兰芳、徐小红，被上诉人剑阁供水公司的委托代理人伏永祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：剑阁县龙清连通工程系该县一项重点民生工程，位于剑阁县剑门关下寺镇境内，主要内容是新建龙王潭水库至清江河7.2公里输水管道及附属设施。该工程于2013年9月5日由剑阁县发展和改革局以剑发改发（2013）250号文件批准建设，项目业主为剑阁供水公司。该工程确定为全部委托、公开招标，经向剑阁县水务局和剑阁县发展和改革局招标投标备案后进行公开招标。根据招标文件内容，对投标人资格要求为：3.1.1材料设备资质（主项资质）要求：3.1.1.3投标人所供钢丝网骨架聚乙烯管材和管件产品须具有省级以上部门颁发的《涉及饮用水卫生安全的国产产品卫生许可证》。3.1.1.4投标人本次投标的PE钢丝网骨架聚乙烯管材和钢管须提供有效期内的省级及以上塑料制品或国家建材产品质量监督检验中心检验合格的检测报告，且近三年内生产企业无投诉及质监部门通报等不良记录。第二章投标人须知前附表1.4.1投标人资质条件、能力和信誉资质等级要求：设备资质（主项资质）中第3、4项要求与3.1.1.3和3.1.1.4内容一致。该须知第10.14关于招标文件的解释第（3）项规定：对招标人自行编写的内容理解有争议的，由备案的行政监督部门按照招标文件所使用的词句、招标文件的有关条款、招标目的、习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。有两种以上解释的，作出不利于招标人一方的解释。并注明：本投标人须知前附表与招标文件的其他内容不一致时，以本表叙述为准。第三章评标办法载明，本次招投标采用综合评标法进行评标。初步评审标准中资格评审标准为：见评标办法前附表，该附表2.1.2资格评审标准中对资质等级要求的评审标准为：符合第二章“投标人须知”第1.1.4规定。招标文件中评标（6.3）载明：评标委员会按照第三章“评标办法”规定的方法、评审因素、标准和程序对投标文件进行评审。第三章“评标办法”没有规定的方法、评审因素和标准，不作为评标依据。第五章工程量清单中工程量清单说明1.2载明：本工程量清单应与招标文件中的投标人须知、通用合同条款、专用合同条款、技术标准和要求及图纸一起阅读和理解。在工程量清单金属结构设备及按照工程预算表中，关于管道敷设、管道配件的名称及规格分别表述为：钢丝网骨架聚乙烯管DN560，DN600无缝钢管；钢丝网骨架聚乙烯管DN560电熔管件。
2014年4月14日，该项目的施工标段招标在广元市公共资源交易中心开标，经评标委员会评审，成都金属制品公司和四川煌盛管业有限公司分别被推荐为第一和第二中标候选人。
2014年4月11日至4月18日，在网上对评标结果进行了公示。2014年4月16日，江苏双腾管业有限公司（以下简称江苏双腾公司）以成都金属制品公司不具备PE钢丝网骨架聚乙烯电熔管件及PE钢丝网骨架聚乙烯复合管DN560管材的生产能力为由，向剑阁县水务局、广元市发改委、剑阁县纪委、招监办、剑阁供水公司投诉。
2014年4月25日，剑阁县水务局以投诉人的投诉要件不齐为由书面回复不予受理。2014年4月26日，江苏双腾公司向剑阁县纪委、剑阁县水务局、剑阁县招监办、发改委再次对成都金属制品公司不具备本次招标工程量清单中的DN560规格PE钢丝钢丝网骨架聚乙烯管件的自主生产能力进行投诉。
2014年5月20日，剑阁县水务局、剑阁县发改局和剑阁供水公司共同对成都金属制品公司进行实地考察后，剑阁供水公司向投诉人作出回复：成都金属制品公司虽没有提供PE钢丝网骨架DN560管材的检测报告，但经考察组考察一致认为成都金属制品公司具备本次招标管材管件的生产能力，对履约能力没有实质性影响，经县相关行政监督部门和行业主管部门以及业主公司研究决定，维持原评标委员会评审意见。
2014年6月4日，剑阁供水公司经请示剑阁县招监办后，向成都金属制品公司发出中标通知书。
投诉人江苏双腾公司接到回复后仍不服，又分别向广元市发改委、广元市纪委等相关单位投诉。
2014年6月24日，经剑阁县法制办、剑阁县发改局、剑阁县水务局、剑阁县发改局邀请的三位评标专家和水务局的法律顾问召开对投诉事宜的咨询会议，三位评标专家、剑阁水务局法律顾问及剑州律师事务所律师均认为中标第一候选人没有响应招标文件，应当废标，一致建议质询本次招标评标委员会。在此期间，剑阁县相关领导和相关行政监督部门多次召开座谈会向投诉人江苏双腾公司多解释，江苏双腾公司仍不服。
2014年7月8日，剑阁供水公司向剑阁县发改局请示启动对本次评标委员会委员的质询程序。
2014年7月9日，剑阁县发改局以文件形式向四川省发改委提出质询请示。
2014年7月15日，在经四川省发改委批示后，剑阁县发改局召集相关单位在剑阁县公共资源交易中心参加质询。评标委员会的质询意见为：第一次评标推荐的中标第一候选人成都金属制品公司、第二中标候选人四川煌盛管业有限公司以及被废标的四川东泰集团有限公司均不符合招标文件和招标文件前附表1.4.1中第四条的资质要求，均作废标处理。
2014年8月26日，剑阁县发改局、剑阁县水务局以剑发改发（2014）221号文件对剑阁县龙清连通工程招投标信访有关问题做出调查处理决定。具体内容为：根据2014年7月8日县政府和7月31日县招监办召开的剑阁县龙清连通工程督办会议精神，就江苏双腾公司反映的剑阁县龙清连通工程第一中标候选人成都金属制品公司投标文件中无DN560规格PE钢丝网骨架聚乙烯管材在有效期内的省级以上塑料制品或国家建材产品监督检验中心检验合格报告（不符合招标公告3.1.1.4规定）的信访事项，我们分别于7月15日和8月4日在剑阁县公共资源交易中心对评标专家和招标代理机构及有关投标企业进行了质询和调查，成都金属制品公司和四川煌盛管业有限公司投标文件均不符合该项目招标公告3.1.1.4要求。为维护招标投标活动的公平、公正，经研究决定对剑阁县龙清连通工程招投标信访作如下处理决定：1、取消成都金属制品公司中标资格。2、取消四川煌盛管业有限公司中标候选人资格。3、依法重新开展该项目施工招标活动。该处理决定向剑阁县纪委、成都金属制品公司、四川煌盛管业有限公司、江苏双腾公司进行了抄送。
成都金属制品公司对该处理决定不服，提起行政诉讼，该案经苍溪县人民法院审理后，认为水利工程招投标活动过程中，行政监督机关可以按照国办发（2000）34号通知的分工，对招投标活动进行监督。投标人或者其他利害关系人认为招投标活动不符合法律、法规、规章的规定的，也有权向有关行政监督部门投诉。行政监督机关在处理投诉的过程中应当按照国办法（2000）34号通知的第三条“对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责……”的规定分工，并由有权管辖的行政监督部门剑阁县水务局按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定进行受理、调查，并作出处理决定。而该处理决定书只有投诉人投诉反映的事实，没有投诉人的主张及被投诉人的陈述和申辩，也没有行政监督部门作出处理决定时所适用的法律、法规或者规章，而且该处理决定不是向投诉人、被投诉人作出的，而是向招标人作出的。2014年12月19日，该院以该处理决定书主体错误，事实不清，适用法律错误以及剑阁县发改局超越职权作出处理决定，程序错误为由，依法撤销该处理决定。后双方均未提出上诉，该判决已生效。
2015年1月15日，剑阁县水务局、剑阁县发改局以剑水发（2015）3号文件形式，将对专家质询的意见通知给剑阁供水公司。剑阁供水公司收到该文件后，即向成都金属制品公司和四川煌盛管业有限公司发出通知，宣布前次评标作废标处理。成都金属制品公司收到通知后遂提起本案诉讼，请求确认：剑阁供水公司解除合同的理由不成立，双方应继续履行签订书面合同。
原审同时查明：成都金属制品公司的投标文件中，附有国家建材产品质量监督检验中心（四川）出具的检验报告，检测产品为：给水用钢丝网骨架聚乙烯（PE）复合管，型号规格为PE100、DN315×1.6Mpa；给水用聚乙烯（PE）电熔管件，型号规格为PE100、DN90，直接。另报送有四川省疾病预防控制中心的检测报告书，检测产品为：给水用钢丝网骨架聚乙烯复合管（（50）及给水用聚乙烯（PE）电熔管件（（50）堵头。
成都金属制品公司收到中标通知后向剑阁供水公司交纳了履约保证金164万元。2015年2月3日，剑阁供水公司将该履约保证金全额退还成都金属制品公司。
成都金属制品公司在一审中的诉讼请求是：请求确认剑阁供水公司解除合同的理由不成立，要求对方继续履行合同。
原审法院认为，案涉工程经招投标程序后，剑阁供水公司向成都金属制品公司发出中标通知书。经案外人异议处理程序，剑阁供水公司又通知成都金属制品公司，宣布中标无效等案件基本事实，双方均无异议。本案争议焦点是：剑阁供水公司废标是否具有法律依据。
原审法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》的规定，招投标程序中，招标人通过一定方式使特定或不特定的数人向自己投标的行为属于要约邀请，投标人按照招标人的要求在规定期限内向招标人发出的以订立合同为目的的意思表示即投标文件属于要约，招标人在投标期限届满后，根据评标结果向投标人发出的中标通知书属于承诺。根据《中华人民共和国合同法》的规定，承诺生效时合同成立，故自剑阁供水公司向成都金属制品公司发出中标通知书之日起，双方基于招投标程序所确立的涉案工程合同即已成立。根据《中华人民共和国招标投标法》第四十六条的规定，招标人和投标人应当在发出中标通知书之日起三十日内签订书面合同，且内容应按照招标文件和投标文件确定。双方签订的书面合同是根据招投标文件对相关权利义务作进一步的确认，所签合同不得对招投标文件实质性内容作出更改。剑阁供水公司关于根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，因双方未签订书面合同，双方之间合同并未成立的辩称意见，没有法律依据，该院未予采纳。
原审法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第二十七条关于“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应”的规定，作为投标人的成都金属制品公司，应根据对招标文件实质性要求和条件作出响应。本案中，剑阁供水公司发出的招标文件是由包括招标公告、投标人须知、工程量清单等一系列文件构成。在招标人公告及投标人须知中，对投标人资质（设备资质）作出了明确规定。工程量清单中要求该清单应与招标文件中的投标人须知、通用合同条款、专用合同条款、技术标准和要求及图纸一起阅读和理解。文件并对管道敷设、管道配件的名称及规格作了具体要求。结合整个招标文件规定，关于对投标人资质的要求规定明确具体，并无任何歧义。投标人须知中明确提出“投标文件应对招标文件提出的所有实质性要求和条件作出实质性响应”，所谓实质性要求和条件是指涉及招标项目的名称、内容、数量、价款、履约期限以及投保人资质、技术要求等与合同履行有密切关联的、构成主要合同条款的内容。本案涉案招标项目主要内容是输水管道及附属设备，而输水管道的质量是影响工程质量的关键设备，也是招标人甄别候选人的重要条件之一。而成都金属制品公司投标文件中提供的检测报告中检测产品型号、规格均与招标文件要求不符，属于未响应招标文件的实质性要求。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条关于“投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应的，评标委员会应当否决其投标”的规定，对投标文件未就招标文件的实质性要求和条件作出响应的，投标行为即属无效。根据《中华人民共和国合同法合同法》第五十二条第（五）项关于“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的规定，虽因剑阁供水公司向成都金属制品公司发出中标通知书，本案工程合同成立，但因成都金属制品公司投标文件未就招标文件的实质性要求和条件作出响应，剑阁供水公司宣布成都金属制品公司中标无效中虽只有专家质询意见，没有说明单位审查后的意见，有规避自身责任之处，但不能改变成都金属制品公司所投标系废标这一结果，因此，成都金属制品公司要求继续履行合同的请求不能得到支持。
原审法院同时认为，剑阁供水公司本应在评标程序中否决成都金属制品公司的投标，因其未尽到谨慎审查义务，向原告发出不该发出的中标通知书。在他人投诉后，为规避自己的责任，直接以专家意见向原告发出废标通知书。剑阁供水公司这一系列不负责任的作法，对本案纠纷发生具有过错，本案诉讼费用应由其负担。
据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国招标投标法》第二十七条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条之规定，判决：驳回成都金属制品公司的诉讼请求。第一审案件受理费120210元，由剑阁供水公司负担。
宣判后，成都金属制品公司不服，向本院提起上诉。其主要上诉理由为：一、原审认定事实错误。1.原审认定我方提供的检测报告中检测产品型号、规格均与招投标文件要求不符，属于未响应招标文件的实质性要求错误。原审并未对投标的实质性条件作出明确的判断，我方提供的国家建材产品质量监督检验中心（四川）出具的检验报告、四川省疾病预防控制中心的检测报告书中检测的产品属于招标文件清单中所要使用的产品。在前述检测报告中虽然没有DN560PE管材的检测报告，但招标文件中并没有要求投标人提供所有的含DN560PE管材在内的检测报告。因此，我方已经对招标文件作出了实质性的响应；2.DN560PE管材检测报告不构成对招标的实质性影响。招标文件的实质性影响应包括九个项目，检测报告仅是其中之一，在整个招标中仅占6%，我方已经提供了相关的检测报告。同时，招标公告、招标须知以及评分标准中均未要求提供各规格PE钢丝网骨架聚乙烯管材、管件，也未要求各个规格均应提供检测报告，仅提出了提供PE材料项目。在清单报价中涉及到了PEDN560管材，但属于招标文件前后不一致或者疏漏，即使这一疏漏构成招标的实质性影响，根据招标文件要求我方可以立即采取补救措施，但剑阁供水公司并未要求采取补救措施，因此这一事实也说明该条件不构成招标的实质性影响。此外，剑阁供水公司发出的废标通知书的废标主要理由是投诉，无法律和事实依据。剑阁供水公司向我方发出的中标通知书是在案外人投诉后经复核考察后仍然确认我方具有履约能力之后，该事实已经说明检测报告并不影响实质性招标要求；3.原审法院认定剑阁供水公司解除合同的理由成立错误。我方并没有任何违反合同的行为，2014年6月4日，我方收到中标通知书后，双方的合同即已经成立并生效，此后我方的义务为交纳履约保证金和签订合同。我方严格履行了义务，并没有违约行为。同时，本案也不存在《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的解除合同的条件。二、原审适用法律错误。1.法律并未规定投标书不能满足招标文件的其中一计分项即构成对招标文件的实质性影响和条件未响应。本案即使各规格的检测报告属于招标文件的条件，但根据评分份额，能够扣除我方的不到6分，6分是否是不能满足招标的实质性条件；2.本案合同并未违反法律、行政法规的强制性效力性规定。招标文件中对检测报告的要求归类于“资质条件、能力和信誉”条款，前述表述说明其不属于唯一质量要求。同时招标文件中的招标公告、投标人须知中有专门的质量规定，即为“符合国家现行《工程施工质量验收规范》验收合格标准”。原审因过分夸大了检测报告在招标中的功能和地位，导致适用法律错误。
剑阁供水服务公司的答辩意见为：原审认定事实清楚、适用法律正确。成都金属制品公司的上诉理由均不能成立，请求予以驳回。
二审诉讼过程中，成都金属制品公司、剑阁供水公司对原审判决查明的事实均无异议。
成都金属制品公司向本院提交了以下新证据：
第一组：招标文件一套。主要包含招标公告、投标须知、评标办法前附表、评标办法前附表叙述、开标记录表、评标办法（综合评标法）、评标办法前附表分值构成与评分标准的具体内容。
前述证据拟证明：根据招标文件的内容，仅仅在工程量清单中提到了DN560型号的管材，在招标文件的其他部分均没有明确提到该型号的管材。同时，本案工程评标采用的是综合评标法，是按分值从高到低的顺序确定中标候选人，而招标文件显示检测报告仅占6分，是否提交DN560型号管材的检测报告并不构成对投标文件的不实质性回应。此外，招标文件内容也显示案涉工程并不符合废标和重新招标的条件。
剑阁供水公司的质证意见为：真实性无异议，但不能达到其证明目的。
本院的认证意见为：对其真实性、合法性、关联性予以确认。对其拟达到的证明目的，需综合全案证据予以认定。
第二组证据：国家建材产品质量监督检验中心（四川）于2014年5月5日出具的检测报告。结论载明：成都金属制品公司生产的dn560×1.OMPaPE100级给水用钢丝网骨架塑（聚乙烯）复合管样品符合所检项目CJ／189-2007标准要求。
前述证据拟证明：成都金属制品公司具备案涉工程的履约能力。
剑阁供水公司的质证意见为：真实性无异议。但报告出具时间是在本案招标完成后，不能达到其证明目的。
本院的认证意见为：对其真实性、合法性、关联性予以确认。对其拟达到的证明目的，需综合全案证据予以认定。
本院认为，根据成都金属制品公司的上诉意见以及剑阁供水公司的答辩意见，本案二审争议焦点为：案涉合同是否应当继续履行。
上诉人成都金属制品公司主张在招标文件的“投标人须知”中并未明确投标人需要提交的管材检测报告涉及的PE管材的型号、规格，其制作的投标文件虽未提交DN560PE管材的检测报告，但其提交了其他型号、规格的PE管材的检测报告，对招标文件作出了实质性的回应。因此，剑阁供水公司依据评审委员会作出因成都金属制品公司未提交DN560PE管材的检测报告而予以废标的意见，在发出中标通知书后解除合同无事实和法律依据，剑阁供水公司应当继续履行合同。
本院经审查，剑阁供水公司编制的招标文件包含了招标公告、投标人须知、评标办法、工程量清单、图纸等一系列文件。根据“工程量清单”第1条关于“本工程量清单应与招标文件中的投标人须知、通用合同条款、专用合同条款、技术标准和要求及图纸等一起阅读和理解”以及“投标人须知”第1.4.1“投标人资质条件、能力和荣誉”中关于“投标人须提交投标人本次投标的PE钢丝网骨架聚乙烯管材和钢管须提供有效期内的省级及以上塑料制品或国家建材产品质量监督检验中心检验合格的检测报告”的内容，招标文件对投标人资质的要求规定明确具体，并无任何歧义。投标人编制的投标文件应当包含本次投标需使用的DN560PE管材的检测报告。而成都金属制品公司提交的投标文件中并未包含前述型号、规格的管材检测报告，结合输水管道是影响案涉工程项目质量至关重要的设备的事实，应当认定成都金属制品公司制作的投标文件未响应招标文件的实质性要求的事实客观存在，成都金属制品公司关于其未提交DN560PE管材的检测报告并不构成对招标文件的是实质性要求的不响应的上诉理由不能成立，不予支持。
同时，根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条关于“投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应的，评标委员会应当否决其投标”的规定，因成都金属制品公司未对招标文件的实质性要求作出响应的事实客观存在，本次招标的评审委员会于2014年7月15日作出了废标的质询意见。在此情形下，剑阁供水公司向成都金属制品公司发出通知取消其中标符合《中华人民共和国合同法》第九十四条关于“在法律规定的其他情形下，当事人可以解除合同”的规定。据此，案涉合同虽在剑阁供水公司向成都金属制品公司发出中标通知书后成立，但基于成都金属供水公司并不具备招标文件要求的资质，剑阁供水公司解除合同具有正当的理由，并不违反法律的规定。据此，成都金属制品公司主张本案合同应当继续履行的上诉请求不能成立，不予支持。
关于成都金属制品公司主张的原审认定因案涉合同违反了行政法规的强制性规定，从而适用《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定应属无效的上诉理由，本院认为，成都金属制品公司仅是不符合剑阁供水公司在本次招标文件中确定的资质要求，案涉合同的内容并不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，原审适用法律确属不当，但并未影响本案最终的实体处理。根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百三十四条关于“原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正小此后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持”的规定，本院在维持原审实体处理的同时对原审关于案涉合同无效的认定予以纠正。
综上，原审除适用法律存在部分瑕疵外，认定事实清楚，审判程序合法。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项，最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百三十四条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
第二审案件受理费120210元，由成都三环金属制品有限公司负担。
（此页无正文）
审 判 长 管雄亚
代理审判员 李宝山
代理审判员 蒲 杨
二〇一五年十二月十日
书 记 员 贾春丽
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》
第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正小此后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。