江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏06行终295号上诉人（原审第三人）徐希涛。委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）戴成甫。被上诉人（原审原告）蔡秀兰。两被上诉人委托代理人戴海蓉。被上诉人（原审被告）如东县栟茶镇人民政府，住所地如东县栟茶镇卫海北路899号。法定代表人王必东，镇长。戴成甫、蔡秀兰诉如东县栟茶镇人民政府（以下简称栟茶镇政府）不履行法定职责一案，江苏省海门市人民法院于2016年3月28日作出（2015）门行初字第00225号行政判决，徐希涛不服，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审经审理查明，徐希涛与戴成甫、蔡秀兰系东西邻居，两家住房之间有南北通道。2009年，戴成甫、蔡秀兰拆除住房东侧原有围墙，重新修建围墙。2010年，戴成甫、蔡秀兰在围墙外侧浇注的混凝土散水坡占用双方公共通道，遭徐希涛阻止。后经所在村干部调解，徐希涛同意戴成甫、蔡秀兰自围墙外侧浇注一市尺散水坡。2013年9月23日，徐希涛在通道一侧其使用的土地上建造围墙、车库，戴成甫、蔡秀兰进行阻止，并向栟茶镇政府举报徐希涛的违法建设行为。栟茶镇政府于当日向徐希涛送达停工（核查）通知书，责令徐希涛停止建设行为，并于9月24日上午携带材料到栟茶镇建设服务中心听候处理。徐希涛收到通知后，没有停止施工，直至将围墙、车库建造完工。后戴成甫、蔡秀兰多次向市、县、镇有关部门和领导信访举报徐希涛违法搭建车库和围墙行为。同年11月14日，栟茶镇政府作出《关于戴成甫、蔡秀兰二位同志反映徐希涛违建相关问题的信访事项告知书》，告知戴成甫、蔡秀兰：镇城管已找徐希涛谈话，明确要求其在10个工作日内自行拆除违章搭建的建、构筑物。戴成甫、蔡秀兰提出的事项属于可通过行政复议与行政诉讼解决的案件，不属于信访案件范畴，如对处理情况不服，可通过行政复议或行政诉讼途径提出。之后，因徐希涛的围墙等建筑未拆除，戴成甫、蔡秀兰于2015年8月7日向栟茶镇政府邮寄了《关于要求拆除徐希涛违章建筑的行政申请》。至戴成甫、蔡秀兰提起本案诉讼时，栟茶镇政府未予答复。另查明，在诉讼期间，栟茶镇政府于2016年3月4日作出栟执法罚字[2016]1号行政处罚决定书，责令徐希涛自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除案涉违法建筑。原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，栟茶镇政府作为乡镇人民政府具有对乡、村庄规划区范围内的违法建设依法查处并执行的法定职责。关于本案争议焦点：一、关于戴成甫、蔡秀兰有无本案行政诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，被诉行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，戴成甫、蔡秀兰房屋与徐希涛房屋相邻，两戴成甫、蔡秀兰认为栟茶镇政府不及时查处徐希涛非法占地违法建设的行为，侵害其通行权，应当认定戴成甫、蔡秀兰与被诉行政行为存在利害关系，具备行政诉讼的原告主体资格。二、关于栟茶镇政府是否依法履行法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》未对乡镇人民政府依法查处乡、村庄规划区范围内违法建设的期限作出具体规定。本案中，栟茶镇政府自2013年9月23日接到戴成甫、蔡秀兰举报并向徐希涛送达《停工（核查）通知书》起，至戴成甫、蔡秀兰提起本案诉讼已经有两年多时间。期间，戴成甫、蔡秀兰多次向有关部门信访并提起了民事诉讼后，又于2015年8月7日向栟茶镇政府邮寄《关于要求拆除徐希涛违章建筑的行政申请》。但栟茶镇政府未对两戴成甫、蔡秀兰的申请予以答复，亦未对徐希涛的违法建设行为作出处理决定。直至戴成甫、蔡秀兰提起本案诉讼后，栟茶镇政府才于2016年3月4日对徐希涛作出行政处罚决定。栟茶镇政府的行为已超出合理的程序期限，已构成拖延履行法定职责。综上，栟茶镇政府拖延履行法定职责的行为，已构成不作为，应依法确认违法。但鉴于栟茶镇政府在诉讼期间已对徐希涛的违法建筑作出限期拆除的处罚决定，履行了相应职责，故戴成甫、蔡秀兰要求判令栟茶镇政府在十五日内拆除徐希涛违章建筑的诉请，因拆除的处罚决定尚未生效，对此不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决确认栟茶镇政府就徐希涛违法建筑拖延履行职责的行为违法；驳回戴成甫、蔡秀兰的其他诉讼请求。徐希涛不服，向本院提起上诉称，被上诉人栟茶镇政府拖延履行法定职责事出有因；上诉人的建筑物所在区域并无详细的村镇规划，栟茶镇政府为了在行政诉讼中争取主动，在没有法律依据的前提下下达处罚决定，系乱作为；一审法院以及被上诉人栟茶镇政府认定本案所涉的搭建房屋违反《城乡规划法》构成违章建筑没有法律依据；本案所涉上诉人的房屋尽管属于违章建筑，但是由于如东县人民政府早已冻结了农村建房审批手续，加之该建筑所占地范围在省道221公路建筑控制区的范围内，故栟茶镇政府对该违章建筑不具有进行查处的法定职责。栟茶镇政府对上诉人的行政行为无法定职责，系超越职权。请求撤销一审判决，依法驳回戴成甫、蔡秀兰的全部诉讼请求。被上诉人戴成甫、蔡秀兰辩称，一审法院审理过程中所有的材料提交充分，事实清楚，适用法律得当，一审判决正确。被上诉人栟茶镇政府未进行答辩。二审中，上诉人提供一份栟茶镇政府在判决之后向其送达的行政处罚决定书和依据。该处罚决定认定，案涉的房屋距离省道中心线9.5米。根据《公路法》及《江苏省公路管理条例》第三十四条的规定，可以证明是建筑区域范围。《江苏省公路管理条例》第四条规定，国道和省道由省和市、区履行管理职责。该条例第五十四条规定，违反本条例三十四条的规定，由公路管理机构限期拆除。以此证明栟茶镇政府没有处罚权力。被上诉人戴成甫、蔡秀兰发表质证意见认为，该处罚决定正确。本院审核认为，上诉人在二审中提供的案涉处罚决定已由一审法院作出认定，故不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，本院对此不予采信。本院经审理，对原审法院查明的案件事实和采信的证据予以确认。本院认为，本案二审争议焦点是：1.对本案所涉的违章建筑，栟茶镇政府是否具有有依法进行查处并作出相应处理的法定职责。2.栟茶镇政府在收到戴成甫、蔡秀兰的申请后是否存在拖延履行法定职责的违法行为。3.原审法院所确认栟茶镇政府拖延履行法定职责违法是否正确。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的违法建设行为作出处理，是乡、镇人民政府的职责。因此，本案中，栟茶镇政府对案涉违法建设行为具有依法进行查处并作出相应处理的法定职责。其次，栟茶镇政府在收到戴成甫、蔡秀兰要求拆除徐希涛违法建筑的书面申请后，未给予任何答复，栟茶镇政府的上述行为显然属于拖延履行法定职责的行为。最后，栟茶镇政府虽然于于2016年3月4日作出栟执法罚字[2016]1号行政处罚决定书，责令徐希涛自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除案涉违法建筑，但该行为系在戴成甫、蔡秀兰提起本案诉讼后才作出，并非在行政程序中作出，故该履行职责行为亦属于拖延履行法定职责的行为，原审法院据此确认该行为违法并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。徐希涛的上诉理由依法不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐希涛负担。本判决为终审判决。审判长  顾春晖审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一六年七月二十九日书记员  袁金君附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；