浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）浙行终字第189号上诉人（原审原告）黄滨翔。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。法定代表人李强。委托代理人白植强。委托代理人周毅。黄滨翔诉浙江省人民政府土地政府信息公开一案，杭州市中级人民法院于2013年10月14日作出（2013）浙杭行初字第47号行政判决。黄滨翔不服，向本院提出上诉。本院于同年11月25日受理后依法组成合议庭，于同年12月25日对本案进行了公开开庭审理。上诉人黄滨翔，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人白植强、周毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理确认如下事实：2012年12月3日，被告收到原告提交的政府信息公开申请表。原告在所需信息的内容描述栏内载明：1、组成国土资函（2008）311号批文的全部申请材料（省政府制作的用地申请文件）。2、省政府审核同意的批准文件；所需信息用途栏内描述载明：我是行政相对人，利害关系人。省政府办公厅经审查，于2012年12月18日向原告作出（2012）122号《关于黄滨翔同志有关政府信息公开申请的答复意见》（以下简称“答复意见”），认为“根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者申报审查中的过程性信息，不属于应公开的政府信息，国土资函（2008）311号文件的省政府报批材料属这类信息，因此不予提供。有关省政府审核同意实施方案的信息资料提供给你，请见附件。根据谁制作，谁公开的原则，征用土地公告和征地补偿、安置方案等其他与你生产、生活、科研等特殊需要有关的政府信息，请向当地政府或国土资源部门申请查询。”同日将该《答复意见》及附件：浙土字a（2008）-0173号文件等有关信息资料邮寄送达至原告。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称《条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。该条例第二十一条第（一）、（二）项规定，属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010］5号）的规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。本案原告申请公开的政府信息有两项：第一项为“组成国土资函（2008）311号批文的全部申请材料（省政府制作的用地申请文件）”；第二项为省政府审核同意的批准文件。原告明确表示对被告针对第二项内容向原告提供了省政府审核同意实施方案的信息资料（浙土字a（2008）-0173号文件）没有异议。对申请获取的第一项信息，即省政府制作的用地申请文件，经本院审查，该文件系被告在申报城市建设用地过程中制作的请示件，是否同意尚需国务院审批，故属于处于讨论、研究或者审查中不成熟的过程性信息，据此，被告认为不属于应公开的政府信息，于法有据。行政程序方面，被告省政府在2012年12月3日收到原告的政府信息公开申请表后，于同月18日作出《答复意见》，符合法律规定。但被告以省政府办公厅的名义作出《答复意见》，存在瑕疵，因该瑕疵不足以导致撤销被诉《答复意见》，本院予以指正。综上，被告省政府作出的被诉行政行为，具有事实依据和法律依据。原告黄滨翔的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告黄滨翔的诉讼请求。黄滨翔上诉称：1、一审法院适用法律错误。被上诉人作出答复意见，对组成国土资函（2008）311号文件的省政府的申请（报批）材料不予公开，其依据是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）中“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者申报审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定。上诉人认为，根据《条例》的规定，政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。除非涉及国家机密、商业秘密、个人隐私，否则，一切政府信息都可以公开。另外该意见仅仅表述为“一般不属于”，并非全部属于。国务院法制办编写的《政府信息公开条例读本》中对《条例》第二条解释认为“政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。”故被上诉人认为决策过程性信息不公开，违背常识，违背法规。组成国土资函（2008）311号的《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示（浙政（2008）12号）是作为行政管理依据的，应当予以公开。没有作为管理依据，怎么会向国务院申请？《条例》具有法规效力，应予适用，而上述《意见》只是内部规定，效力层级远低于前者，不应适用相关意见。应当适用《浙江省人民政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项等文件。国土资源部国土资公开告知（2011）032号和国土资公开告知（2011）050号都明确无误指出应当由被上诉人公开相关信息。2、被上诉人在法定期限内没有提供作出具体行政行为时的依据，应当认定该具体行政行为没有依据。3、一审判决除了对案件事实认定不清外，还对案件的起诉时间认定不清，竟然认定上诉人“于2013年8月23日向本院提起诉讼”，事实上上诉人于2013年1月3日向原审法院提起诉讼，经邮局查询，原审法院于1月4日收到。上诉人于1月21日、1月23日、1月28日上午经电话催促未立案，于1月28日下午依法向浙江省高级人民法院提起诉讼。2月3日以书信方式向原审法院信访，2月28日去浙江省高级人民法院信访，2013年3月向最高人民法院纪检部门检举原审法院立案程序违法，2013年8月经二次催促，8月23日立案，以上是完整的立案过程，有起诉状及证据2、3为证，而不是一审法院载明的“于2013年8月23日向本院提起诉讼。本院同日受理。”原审判决书第2页第13行“被告于2013年11月3日收到上述申请材料“，应更正为2012年12月3日收到上述申请材料。原审判决第4页第15行符合国务院办公厅“并于做好政府信息依法申请公开工作的意见”中的“并于”应更正为“关于”。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判被上诉人公开上诉人申请的全部申请材料。浙江省人民政府答辩称：1、答辩人作出（2012）122号答复意见，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》（浙政（2008）12号）文件系省政府向国务院申报年度城市建设用地过程中制作的请示件，属于处于讨论、研究或者审查中不成熟的过程性信息。其次，对外作为行政管理依据的文件是经国务院同意的国土资源部《关于浙江省杭州市和宁波市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函（2008）311号）文件，浙政12号文件（2008）属于内部管理信息。因此，该请示件符合国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）有关“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者申报审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定。答辩人根据该《条例》第二十一条第（二）项和国办发（2010）5号文件规定，向上诉人作出答复，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。为体现政府信息公开工作便民原则，答辩人从上诉人描述的所需信息内容判断，上诉人所需信息应该是浙土字a（2008）-0173号以及具体的征用土地公告和征地补偿、安置方案等与上诉人生产、生活、科研等特殊需要有关的政府信息，这些政府信息是由上诉人所在地的国土资源部门制作和保存的。因此，答辩人在（2012）122号答复意见中告知上诉人如需要上述信息可向当地国土资源部门咨询。2、答辩人作出（2012）122号答复意见，程序合法。2012年12月3日，答辩人收到上诉人提交的政府信息依申请公开表，由工作机构对上诉人的姓名、联系方式、所需政府信息内容、用途描述、申请公开的政府信息的形式要求进行审核，并受理了申请，于2012年12月18日作出（2012）122号答复意见，符合《条例》第二十一条、第二十四条、第二十六条规定的程序。3、上诉人提出除非涉及国家机密、商业秘密、个人隐私，否则一切政府信息都可以公开的上诉理由不能成立。答辩人认为，上诉人申请公开的《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》（浙政（2008）12号）不属于《条例》第二条所指应公开的政府信息，答辩人不予提供上述信息，并无不当。答辩人做出（2012）122号答复意见，向上诉人公开与其相关的政府信息，已经履行了政府信息公开义务。综上所述，一审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决，认定事实清楚、程序合法、判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。请依法驳回上诉，维持原判。二审庭审中，本院围绕上诉人黄滨翔申请公开的“《组成国土资函（2008）311号批文的全部申请材料，即浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》（浙政（2008］12号）”是否应当公开、被上诉人浙江省人民政府不予公开的理由是否成立等审理重点进行审查。经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。本院认为，上诉人黄滨翔申请公开的“组成国土资函（2008］311号批文的全部申请材料”，即浙江省人民政府浙政（2008）12号《浙江省人民政府关于杭州市和宁波市2008年度城市建设用地的请示》等申请材料，属于《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者申报审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”规定中之处于申报审查中的过程性信息。被上诉人浙江省人民政府据此不予公开该信息并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证的责任，应当提供作出该具体行政行为的证据及所依据的规范性文件。”被上诉人在法定期限内未提交作出《关于黄滨翔同志有关政府信息公开申请的答复意见》所依据的规范性文件存在不当，但鉴于国办发（2010）5号文件系公开发布，被上诉人未依法提交不影响法院对被诉行政行为合法性的认定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。黄滨翔诉称其申请公开的上述信息应当公开、被上诉人作出的答复意见应当认定为没有依据等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄滨翔负担。本判决为终审判决。审 判 长  董跃进审 判 员  唐维琳代理审判员  万成兆二〇一三年十二月二十五日书 记 员  韦若莎