广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂01行初182号
原告玉华任，男，1966年8月13日出生，壮族，住南宁市良庆区。
委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被告南宁市人民政府。所在地址：南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，该市市长。
委托代理人黄琪淇，南宁市国土资源局工作人员。
委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。
第三人南宁交通资产管理有限责任公司。所在地址：南宁市江北大道凌铁段**号。
法定代表人陈远程，该公司执行董事。
委托代理人黄庆生，广西创想律师事务所律师。
委托代理人廖原，广西创想律师事务所律师。
原告玉华任诉被告南宁市人民政府、第三人南宁交通资产管理有限责任公司（以下简称交资公司）确认行政协议无效一案，于2016年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月11日立案后，于2016年5月17日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月13日公开开庭审理了本案。原告玉华任及其委托代理人邓年光，被告南宁市人民政府的委托代理人黄琪淇、陆志勇，第三人交资公司的委托代理人黄庆生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告玉华任诉称，被告作为南宁市征地拆迁主体，为实施良庆河综合整治三期工程上游段项目建设工程，强迫原告签订良庆河三期-232号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称良庆河三期-232号《协议书》），又不按照协议约定的南府发（2008）15号《南宁市人民政府关于印发﹤南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法﹥的通知》对原告进行补偿安置，且没有按照协议第五条和第六条的约定，提供回建安置房以及支付被拆迁住宅腾空交付拆除之月起至安置公寓房交付后三个月止的临时过渡生活费给原告。协议第八条亦不符合征地拆迁法律和政策规定，南宁市良庆区征地拆迁审核小组不具有行政主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，原告与第三人签订的协议无效。另外，案外人南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）在另案提出，其没有征地拆迁的主体资格，故其没有审核审批涉案协议生效的资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，向本院提起行政诉讼，请求法院判令：一、确认其与第三人交资公司签订的良庆河三期-232号《协议书》无效；二、被告南宁市人民政府承担本案的诉讼费用。
原告在举证期限内向本院提交了如下证据：
1．《良庆河综合整治三期工程上游项目宗地图》，证明被征收房屋的数据和所有权人；
2．良庆河三期-232号《协议书》，该协议的第八条及协议尾部甲方未有落款时间证明协议无效；
原告在庭审时向本院提交了如下证据：
3．良庆区政府《行政答辩状》，证明良庆区政府不是本案被诉行为的实施主体，不具有审核合同生效的主体资格；
以上证据1～3共同证明原告的起诉没有超过法定期限。
被告南宁市人民政府辩称，一、第三人与原告签订的良庆河三期-232号《协议书》合法有效。南宁市作为全国征地制度改革试点城市，依法组织开展良庆河综合整治三期工程上游段项目征地协商工作。2012年2月14日，南宁市国土资源局发布《南宁市国土资源局关于良庆河综合整治三期工程上游段项目征收土地预公告》（南国土征预（2012）34号），征地工作组即与土地使用权人及原告进行补偿安置协商。2013年1月29日，广西壮族自治区人民政府通过《关于良庆河综合整治三期工程上游段项目建设用地的批复》（桂政土批函（2013）78号），同意被告征收涉案项目土地。被告于2013年、2014年依次发布了涉案项目的（2013）65号、（2014）87号、（2014）100号《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》。2012年7月19日，第三人与原告所在村集体南宁市良庆区良庆镇新村村新三×队签订良征协（2012）第002号《征收集体土地补偿安置协议书》，依法征收包括涉案土地在内的项目土地，且于2012年9月29日足额支付了征地补偿款项。2013年2月28日，第三人与原告在平等、自愿协商的基础上，签订了良庆河三期-232号《协议书》，依法征收原告的涉案房屋，并约定按照南府发（2008）15号文件的安置补偿标准支付原告征地拆迁安置补偿款共计313031.54元。2013年7月12日，原告已按协议书的约定领取全部补偿安置款。故第三人与原告签订的良庆河三期-232号《协议书》完全合法有效。二、原告提起诉讼已经超过法定的起诉期限。原告于2013年2月28日就已与第三人签订了良庆河三期-232号《协议书》，已经知道被诉行政行为的具体内容，根据当时生效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，其应当在2013年2月28日起的3个月内提起行政诉讼，然而其直至2016年5月9日才提起诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告南宁市人民政府于2016年6月2日向本院提交了如下证据和法律依据：
1．编号：（2012）0039号《委托书》；
2．南国土征预（2012）34号《南宁市国土资源局关于良庆河综合整治三期工程上游段项目征收土地预公告》；
3．桂政土批函（2013）78号《广西壮族自治区人民政府关于良庆河综合整治三期工程上游段项目建设用地的批复》；
以上证据1～3，证明相关土地已经上级部门批准依法征收，并依法发布征地预公告，被告作出的征地行为符合法律规定，被诉房屋拆迁补偿安置协议合法有效。
4．（2013）65号、（2014）87号、（2014）100号《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》，证明涉案项目征地方案及补偿安置方案已经依法公告，被告作出的征地行为符合法律规定，被诉房屋拆迁补偿安置协议合法有效；
5．良征协（2012）第002号《征收集体土地补偿安置协议书》；
6．《中国农业银行广西区分行进账单（回单）》；
7．良庆河三期-232号《协议书》；
8．《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物现场记录表》；
9．《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》；
10．《良庆河综合整治三期工程上游项目宗地图》；
11．现场照片；
12．《承诺书》；
13．《委托授权书》；
14．身份证复印件；
15．户口簿复印件；
16．《证明》；
17．《广西北部湾银行电子交易回单》；
以上证据5～17，证明相关土地使用权人已与相关单位签订征收集体土地补偿安置协议，且土地征收补偿安置款已足额发放，被告作出的征地行为符合法律规定。
被告向本院提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》、国土资源部办公厅《关于﹤南宁市征地制度改革试点方案﹥的复函》（国土资厅函（2003）203号）、《南宁市人民政府关于上报﹤南宁市征地制度改革试点方案﹥（送审稿）的函》（南府函（2003）20号）、《南宁市人民政府关于印发﹤南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法﹥的通知》（南府发（2008）15号）、《南宁市征用集体土地条例》，证明被诉补偿安置协议符合法律规定。
第三人交资公司陈述意见称，一、该公司与原告玉华任于2013年2月28日签订的良庆河三期-232号《协议书》合法有效。原告不否认该协议书的主体是合法有效的，且协议内容没有违反相关法律法规，故原告在起诉状列举的理由没有事实和法律依据。涉案协议已实际履行，补偿款已按照南府发（2008）15号文的标准足额到位补偿给原告。原告领取补偿款后，于2013年9月9日出具了《房屋交接单》，将被拆迁房屋交给第三人，证明该协议是合法有效的，且已经实际履行，故原告的诉讼请求没有事实和法律依据。二、关于原告的起诉已经超过法定期限问题，同意被告南宁市人民政府的意见。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人交资公司向本院提交了如下证据：
1．良庆河三期-232号《协议书》及附件材料，证明原告与第三人签订协议书明确房屋拆迁权利义务关系及原告签约主体适格，原告的起诉已经超过法定起诉期限；
2．《房屋交接单》，证明第三人依约支付全部安置补偿款给原告后，原告将房屋移交给被告处理，双方合同已履行，原告的起诉已经超过法定起诉期限；
3．编号：（2012）0039号《委托书》，证明被告对涉案项目土地进行征收；
4．南国土征预（2012）34号《南宁市国土资源局关于良庆河综合整治三期工程上游段项目征收土地预公告》，证明公告期间，原告对土地补偿标准和安置方案按南府发（2008）15号文规定执行无异议；
5．《广西北部湾银行电子交易回单》，证明原告获得房屋补偿款。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
1．原告提交的证据1～2，被告及第三人对该组证据的真实性、合法性无异议，但不同意原告的证明主张。本院认为，原告提交的证据1~2具有真实性，本院依法予以确认；
2．原告提交的证据3，被告及第三人对该证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。本院认为，原告提交的证据3与本案被诉安置补偿协议的效力审查无关，故对该证据依法不予确认；
3．被告提交的证据1～13、17，原告对该组证据的真实性、合法性和关联性均有异议，认为被告南宁市人民政府的征地行为超越了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征地行为违法，故涉案协议无效；被告提交的证据14～16，原告认可该组证据的真实性；第三人对被告提交的证据1～17的真实性、合法性和关联性均无异议。本院认为，被告提交的证据1～17客观真实且与本案具有关联性，本院依法予以确认；
4．第三人交资公司提交的证据1、3～5，因该组证据被告亦提交，原告的质证意见与其对被告证据的质证意见一致；第三人交资公司提交的证据2，原告对该证据的真实性、合法性及关联性不予认可。被告对第三人交资公司提交的所有证据的真实性、合法性及关联性均无异议。本院认为，第三人交资公司提交的证据1中的涉案协议，证据3、4已当庭提交原件核对，证据2庭后已提交原件核对，证据5虽无原件核对但原告对其真实性无异议，综上，该第三人提交的证据1～5具有真实性且与本案具有关联性，本院依法予以确认。
经审理查明，2013年2月28日，在南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室工作人员的主持下，原告玉华任与原南宁交通投资有限责任公司签订《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，协议编号：良庆河三期-232号，约定为实施良庆河综合整治三期工程上游段项目建设工程，原南宁交通投资有限责任公司需拆除玉华任位于南宁市良庆区良庆镇新新村××坡，测绘编号：AA65、AA106、AA104，总建筑面积369.14平方米的房屋及其他地上附着物（无手续砖混结构住宅建筑面积为236.53平方米，红砖盖水泥瓦农配房建筑面积为107.61平方米，砖木盖水泥瓦养殖房建筑面积25.00平方米）。玉华任同意按建设需要进行拆迁。双方约定根据南国土资发（2005）1号、南府发（2008）15号、南国土资发（2008）9号、南府发（2009）37号文件的规定，对玉华任被拆迁房屋及地上附着物等给予补偿安置。同日，玉华任在《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物现场记录表》、《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》上签名并按手印，对上述两表所登地上附着物进行核实，且同意《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》的补偿金额。同年7月15日，南宁市良庆区财政局通过广西北部湾银行南宁市良庆支行将涉案协议约定的拆迁补偿款313031.54元转入原告玉华任的银行账户。同年9月9日，原告玉华任出具《房屋交接单》，于当日将涉案项目用地范围内的涉案房屋（丈量编号：AA65、AA106、AA104）腾空交给项目业主原南宁交通投资有限责任公司全权处理，并在《房屋交接单》上“交房人”处签名及按手印。原告玉华任于2016年5月9日向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由。被告则答辩如前，第三人陈述意见如前。另查明，2012年2月14日，南宁市国土资源局作出编号：（2012）0039号《委托书》，因原南宁交通水利投资有限责任公司申请良庆河综合整治三期工程上游段项目，属政府投资项目，用地类型为水域及水利设施用地，拟用地位置位于五象新区，面积约468800平方米（合703.2亩），经该局审核，该项目用地选址符合南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的城市建设用地范围。该项目用地已列入了该年度土地利用计划中，为顺利办理建设用地手续，该局委托良庆区房屋和征地拆迁办公室开展以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算（土地分类按《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007）标准划分）。同日，南宁市国土资源局作出《关于良庆河综合整治三期工程上游段项目征收土地预公告》（南国土征预（2012）34号），根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局核发的规划蓝线图（编号：2012-011号），市国土行政主管部门将对位于五象新区，规划定点蓝线范围内的46.88公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于原南宁交通水利投资有限责任公司申请的良庆河综合整治三期工程上游段用地项目的建设。同年7月19日，原南宁交通水利投资有限责任公司与南宁市良庆区良庆镇新村村新三×队签订《征收集体土地补偿安置协议书》（良征协（2012）第002号），就该队合37.4404亩集体土地的补偿安置事宜达成协议。2013年1月29日，广西壮族自治区人民政府根据南宁市人民政府《关于良庆河综合整治三期工程上游段项目建设用地的请示》（南府报（2012）154号），作出《关于良庆河综合整治三期工程上游段项目建设用地的批复》（桂政土批函（2013）78号），同意将南宁市良庆区良庆镇新村村民委员会的集体农用地36.2535公顷转为建设用地并征收为国有，另征收其集体农用地21.1582公顷、集体建设用地1.4185公顷，同时使用国有未确权建设用地9.2128公顷，共计46.8848公顷土地，由南宁市依法以划拨方式供地，作为良庆河综合整治三期工程上游段项目建设用地。南宁市人民政府先后于2013年8月28日、2014年9月23日、2014年10月31日作出（2013）65号、（2014）87号、（2014）100号《征收土地和补偿安置方案公告》，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的有关规定，将良庆河综合整治三期工程上游段项目的征收土地和补偿安置方案内容和有关事项进行了公告。再查明，2012年8月20日，原南宁交通水利投资有限责任公司在南宁市工商行政管理局办理变更登记，公司名称变更为南宁交通投资有限责任公司。2013年12月19日，原南宁交通投资有限责任公司在南宁市工商行政管理局办理变更登记，公司名称变更为南宁交通投资集团有限责任公司。2014年10月9日，原南宁交通投资集团有限责任公司在南宁市工商行政管理局办理变更登记，公司名称变更为南宁交通资产管理有限责任公司。
本院认为，良庆河综合整治三期工程上游段项目已经广西壮族自治区人民政府批复（桂政土批函（2013）78号），同意南宁市人民政府进行有关土地征收。南宁市国土资源局作为南宁市人民政府的下属机构，亦实施了委托南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室开展签订拆迁补偿安置协议书和拨付征地拆迁费用等工作。本案虽然被诉协议的甲方（××）乙方（××）分别为原南宁交通投资有限责任公司和原告，但该协议是在南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室经办和主持下进行的，并由南宁市良庆区征地拆迁审核小组核准生效，在该协议履行过程中，实际亦由南宁市良庆区财政局依约支付了相关的拆迁补偿款。故本案被诉协议的签约双方虽非行政主体，但该协议是在被告南宁市人民政府进行涉案项目土地征收过程中，为实现土地征收和安置补偿目的而委托南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室组织协议双方签订的，具有明显的行政管理属性，其相应的法律后果应当由进行涉案项目土地征收和委托组织签订协议的南宁市人民政府承担。综上，南宁市人民政府是本案的适格被告。
根据当事人的诉辩意见，各方当事人的争议焦点归纳为：一、原告玉华任的起诉是否超过法定期限；二、被诉良庆河三期-232号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》是否存在行政协议无效的情形。
一、关于原告玉华任的起诉是否超过法定期限的问题。
本院认为，关于行政协议确认无效之诉的法定期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释目前均未有明确规定。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，对于行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议等合同性争议突出的诉讼，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。行政协议确认无效之诉是对协议效力提出的异议，属于合同性争议之一种，应当参考适用上述规定，参照民事法律规范关于合同无效时效制度的规定。因民事合同无效请求权不适用诉讼时效之规定，故行政协议确认无效之诉亦不应受有关提起诉讼法定期限之限制。由此，原告玉华任向本院提起请求确认良庆河三期-232号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》无效之诉的法定期限问题，应参照民事法律规范的规定，不受有关提起诉讼法定期限之限制。对于被告南宁市人民政府认为根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，原告已经超过法定起诉期限的答辩意见，以及第三人南宁交通资产管理有限责任公司关于原告超过起诉期限的陈述意见，本院不予采纳。
二、关于被诉良庆河三期-232号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》是否存在行政协议无效情形的问题。
本院认为，行政协议是协议双方当事人的合意结果，行政协议确认无效之诉属于合同性争议之一种，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条无效行政行为以及《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的有关规定，本案中，原告向本院提起诉讼，主张其受到强迫而与原南宁交通投资有限责任公司签订被诉《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，且被告未按照上述协议约定对原告进行补偿安置，该协议不符合征地拆迁法律和政策规定等理由，请求确认上述协议无效，但原告未提交有关证据证明上述协议存在无效的情形。本院通过对本案证据材料的认证以及事实的查明，认为原告与原南宁交通投资有限责任公司签订的《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》并无行政协议无效之情形，原告的理由不能成立。故对原告请求确认被诉《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》无效的主张，本院不予支持。
综上，原告的诉请理由不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告玉华任要求确认其与第三人南宁交通资产管理有限责任公司于2013年2月28日良庆河三期-232号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》无效的诉讼请求。
本案受理费100元，由原告玉华任负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用100元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 宁 静
审 判 员 黄影颖
代理审判员 宋其铅
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 钟 倩
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。