浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙嘉行初字第6号
原告沈燕锋。
原告张夏良。
原告张家观。
原告万建明。
原告张关良。
原告张祖良。
原告黄观法。
原告沈福明。
原告姜效明。
原告黄笑官。
原告沈会卫。
上列原告的诉讼代表人为沈燕锋、沈会卫。
上列原告的委托代理人李海霞。
被告嘉兴市人民政府。
法定代表人肖培生。
委托代理人杨建强、阮煤。
沈燕锋等十一人因不服嘉兴市人民政府《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》，于2014年3月4日向本院起诉。本院于同年3月6日受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于同年3月27日公开开庭审理了本案。十一原告的诉讼代表人沈燕锋、沈会卫及委托代理人李海霞，被告嘉兴市人民政府的委托代理人杨建强、阮煤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沈燕锋等十一人于2012年8月28日申请被告公开嘉政函（2009）3号文件，被告下属嘉兴市政府信息公开办公室于2012年9月13日作出《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》，向十一原告作出答复，认为“嘉政函（2009）3号是针对特定项目、特定区域、特定对象，向浙江省人民政府作出的征地拆迁补偿说明”，故不予公开。针对上述具体行政行为，被告提供了以下证据和依据：
1.嘉兴市人民政府办公室政府信息公开申请表、政府信息公开申请书，证明十一原告要求公开上述信息的事实。
2.信息公开申请人的身份材料以及申请人提供的《关于印发秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）送出工程可行性研究报告评审意见的通知》以及《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）送出工程可行性研究报告评审意见》第3页、第15页（均为复印件），证明十一原告的身份情况及申请公开的依据。
3.《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》及送达签收情况，证明嘉兴市政府信息公开办公室作出了不予公开的决定，并送达给各原告。
4.行政机关提供的《关于嘉政函（2009）3号文件有关情况的说明》，证明嘉政函（2009）3号文件是沪杭客运专线项目启动后，被告向浙江省重点建设领导小组办公室（以下简称“省重点办”）发出的一份内部工作函，省重点办没有作出书面答复处理意见，函所涉及的内容亦未予实施。沪杭客运专线沿线农户的征迁补偿标准仍由有关县（市、区）指挥部按照当地有关征迁政策依实处理。省重点办在该《情况说明》上盖章确认，并注明“情况属实”。
5.法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十四条。
原告诉称：原告在浙江省海盐县秦山街道（原秦山镇）的房屋因秦山核电厂扩建项目电厂送出工程面临拆迁。原告在拆迁中应该得到合理补偿。据原告了解，原告房屋所在区域的拆迁补偿参照嘉政函（2009）3号文件。因此，被告应当依原告申请公开该文件内容。被告作出不予公开告知书违法。据此诉请本院依法确认被告作出的《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》违法，并请求判令被告限期公开上述信息。原告提供了以下证据：
1.十一原告身份材料，证明原告的主体资格。
2.政府信息公开申请书及将申请书邮寄被告的邮单回执复印件，证明被告收到原告的政府信息公开申请书。
3.《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》，证明嘉兴市政府信息公开办公室作出了对原告申请公开的政府信息不予公开的决定。
4.中国电力工程顾问集团公司电顾规划（2010）26号文件《关于印发秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）送出工程可行性研究报告评审意见的通知》以及《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）送出工程可行性研究报告评审意见》第3页、第15页（均为复印件）内容，证明秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）拆迁补偿标准，参照嘉政函（2009）3号文件。
被告答辩称：被告作出的《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》事实清楚、程序合法，适用法律依据准确，作出不予公开的决定正确。原告要求公开的嘉政函（2009）3号文件是嘉兴市人民政府针对特定项目、特定区域、特定对象向浙江省人民政府作出的征地拆迁补偿说明，是行政机关内部联系工作的文件，根据《浙江省政府信息公开暂行办法》的规定，可以不予公开。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求本院予以驳回。
对于被告提供的《关于嘉政函（2009）3号文件有关情况的说明》，原告认为嘉政函（2009）3号文件与其拆迁有关联性，应当公开，对该情况说明无其他意见；对于双方提交的其他证据，原、被告各方对对方所提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，但均认为上述证据能支持本方观点。综合双方质证意见，本院对双方提供证据的真实性、合法性均予以确认，上述证据作为本案定案依据。
经审理查明，秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）500千伏送出工程于2012年4月建成投产。该工程线路起于海盐秦山电厂，途径海盐、海宁、桐乡等地。十一原告的房屋座落于海盐县秦山街道上述线路附近，属于应搬迁对象，但因补偿价格问题，至今未签约搬迁。在此过程中，十一原告通过其他途径得到一份中国电力工程顾问集团公司文件《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）送出工程可行性研究报告评审意见》复印件，该复印件第15页载明，“房屋单价编制参照嘉政函（2009）3号文计列3301元／㎡”。上述内容位于该《评审意见》最后一部分“七、投资估算及财务评价”的第4项内容“简要造价水平分析”。
2012年8月28日，十一原告向被告提出政府信息公开申请，以所涉拆迁的房屋补偿参照嘉政函（2009）3号文件为由，要求公开嘉政函（2009）3号文件。2012年9月13日，被告所属嘉兴市政府信息公开办公室向十一原告作出《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》，认为：嘉兴市人民政府关于沪杭客运专线征地补偿标准的函即“嘉政函（2009）3号”，是针对特定项目、特定区域、特定对象向浙江省人民政府作出的征地拆迁补偿说明，故不予公开。被告随后向各原告送达了上述告知书。各原告对被告不予公开政府信息的决定不服，诉至本院。
另查：“嘉政函（2009）3号”文件名称为《嘉兴市人民政府关于沪杭客运专线征地拆迁补偿标准的函》，是沪杭客运专线项目启动后，嘉兴市人民政府于2009年3月31日向“省重点办”行文的一个内部工作函。“省重点办”未对该函作出书面答复或者提出处理意见；该函所涉及的内容实际未予实施。沪杭客运专线沿线农户的征迁补偿标准仍由有关县（市、区）指挥部按照当地有关征迁政策依实处理。
本院认为，作为可公开的政府信息，应当具有对人民群众生产、生活和经济社会活动发挥服务作用的功能。政府依申请公开的信息，应当是正式、准确、完整的，申请人获得后可以在生产、生活和科研中正式使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不应作为可公开的政府信息。本案中原告申请公开的文件，形式上是一份“函”。根据《党政机关公文处理工作条例》规定的公文种类，函“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。从上述规定来看，作为公文的“函”其主要功能是内部行文的载体，如果“请求批准和答复审批事项”获得批复或者确认，而且内容又涉及人民群众生产、生活和经济社会活动的，那么可以作为可公开的政府信息。“嘉政函（2009）3号”文件是被告日常工作中向上级部门函告有关事务的公文，而上级部门即省重点办并未对该函内容作出书面答复和提出处理意见，且该函涉及内容实际亦未实施。因此，该函内容不可能对人民群众生产、生活和经济社会活动产生影响。此外，该函是针对沪杭客运专线（即沪杭高铁）项目的征地拆迁补偿问题，与秦山核电厂扩建项目送出工程中的征地拆迁补偿没有任何关联性。
虽然《秦山核电厂扩建项目（方家山核电工程）送出工程可行性研究报告评审意见》中出现“房屋单价编制参照嘉政函（2009）3号文计列3301元／㎡”等内容，但并不导致“嘉政函（2009）3号”文件必须公开，理由如下：1.该《评审意见》并非政府性文件，只是中介机构（中国电力工程顾问集团公司）受托制作的技术分析意见，而且属于委托人（华东电网有限公司）与受托人之间的内部文件，不具有对外的效力。2.《评审意见》的内容尤其是数据，只是中介机构的分析预测，并非实证结论，除作为特定目的的参考外，不具有其他意义。3.《评审意见》对所引用的依据并不负有证实的义务，因而被其引用并不能证明该依据本身的效力。所以，“嘉政函（2009）3号”文件虽然被前述《评审意见》引用，但并不能证明该函具备了可公开的政府信息的要素。
综上，“嘉政函（2009）3号”文件属于被告与不相隶属的政府机关之间的内部行文，且函件内容未得到上级部门的确认和批复意见，实际未实施，不可能对原告社会生活和经济生活产生影响，因而不属于需公开的政府信息，被告作出不予公开的决定正确。同时，被告作出《嘉兴市政府信息依申请公开不予公开告知书》程序合法。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予照准。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项的规定，判决如下：
驳回原告沈燕锋、张夏良、张家观、万建明、张关良、张祖良、黄观法、沈福明、姜效明、黄笑官、沈会卫的诉讼请求。
案件受理费50元由沈燕锋等十一原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19×××01；开户银行：农行杭州市西湖支行）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈启清
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李 平
二〇一四年五月二十三日
书 记 员 张琳嫣