广东省四会市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇四法行初字第8号
原告陆某贤，男，1944年出生，汉族，住四会市大沙镇。
原告吕某仪，女，1943年出生，汉族，住四会市大沙镇。
两原告共同委托代理人贝志江，广东圣禾律师事务所律师。
被告四会市国土资源局。住所地：四会市行政中心北侧。法定代表人梁海连，该局局长。
委托代理人欧庆华、张海洋，均为广东兴会律师事务所律师。
第三人林某青，女，1964年出生，汉族，住所四会市大沙镇。
委托代理人刘木有，广东金马波士德律师事务所律师。
原告陆某贤、吕某仪诉被告四会市国土资源局、第三人林某青行政不作为纠纷一案，本院于2014年5月8日立案受理，并依法组成合议庭，于2014年6月16日及7月11日公开开庭进行了审理。原告委托代理人贝志江与被告委托代理人欧庆华、张海洋及第三人林某青、委托代理人刘木有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告与第三人因房屋买卖纠纷一事诉至人民法院，四会市人民法院及肇庆市中级人民法院共三次诉讼审理后，认为房屋所在土地在起诉前没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，仍属于农用地，在该地块进行了非农业建设违反了土地管理的法律、法规规定，裁定驳回了原告的起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国行政复议法》第九条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条、第三十九条第一款的相关规定及人民法院已生效的裁判文件的指引，原告于2014年1月9日向被告提交了申请书，请求依法对上述双方争议的土地及地上建筑物的合法性进行认定，并作出相应的处理决定。被告依法应当在收到原告递交的申请书之日起60日内履行法定职责，对涉案土地及地上建筑物的合法性进行认定，并作出相应的处理决定，但被告在收到原告递交的申请书至今（已超过法定期限60日），仍未履行上述法定职责。被告的行为涉嫌行政不作为，已严重侵犯了原告的合法权益。为维护原告合法权益，现起诉请求：一、判令被告在法定期限内对位于四会市大沙村委会格洞村对面（贝水公路321国道左侧）的土地及地上建筑物的合法性进行认定，并作出相应的处理决定；二，本案的诉讼费用由被告承担。
被告辩称：一、答辩人在处理原告申请事项过程中没有不作为的情形。2014年1月10日，答辩人收到原告通过邮政快递方式提交的《申请书》，要求答辩人对涉案“土地上面的建筑物及其他设施的合法性进行认定及作出相应的处理决定”。当日，答辩人方工作人员即按工作程序将《申请书》转交涉案土地所在辖区大沙镇国土所具体进行调查处理。2014年1、2月间，大沙镇国土所工作人员多次联合原告户籍所在当地的村委会干部到原告的住所寻找原告了解情况，核实具体请求事项，但根据申请书上所列的原告住所无法找到两原告，在此情况下，答辩方工作人员无法再开展下一步工作。可见，在处理原告的申请事项时，由于原告没有留下具体有效的联系方式，导致答辩人无法与原告取得联系而难以进一步开展调查工作。二、原告《申请书》的申请事项不属于答辩人的职责，答辩人难以对申请“作为”。原告2014年1月9日向答辩人递交的《申请书》要求的申请事项为“依法对位于大沙镇村委会格洞村对面（贝水公路321国道出口）的土地上面的建筑物及其他设施的合法性进行认定及作出相应的处理决定”。根据《土地管理法》的规定，答辩人负责的是对我市土地的管理和监督工作，并不涉及“土地上面的建筑物及其他设施的合法性”方面的认定工作。如上所述，由于无法联系原告，而答辩人既无法律依据将原告申请移交相关职能部门处理，又不可能擅自更改原告的申请事项，更无职权对地上建筑物的合法性作出认定，在此情况下，答辩人难以有所“作为”。另原告《申请书》的“申请事项”与其起诉书的“诉讼请求”并不一致。起诉书的诉讼请求是要求对“土地及地上建筑物的合法性进行认定”，该请求增加了“土地”，不知是原告的疏忽还是其故意所为。原告起诉答辩人不作为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第27条第（二）项的规定，原告应举证证明其曾向答辩人提出过申请处理土地合法性的事实，但本案中原告并无证据证明其曾向答辩人提出过申请处理土地合法性的申请。三、本案涉及土地的性质经司法程序作出认定，答辩人尊重法院的裁定。根据原告提供的证据显示，涉案土地已经法院生效裁定认定涉案土地“未经国家有关部门依法批准上述土地为建设用地及未依法取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证”。对于此认定，答辩人予以认可并尊重法院的认定。原告在明知涉案土地是违法的情况下，企图通过行政诉讼方式来获取土地使用的合法，这显然有悖诚实信用的法律原则。综上，原告仅依据其曾邮寄给答辩人的《申请书》要求认定答辩人存在不作为是没有事实和法律依据的，希望法庭驳回原告的诉求。
第三人述称：一、土地来源是合法的。1、包括本案所涉及土地在内的位于大沙村委会格洞村对面（贝水公路321国道出口）的地块是经过政府依法批准的建设用地。该地块是四会市大沙镇大沙村委会在1992年左右向政府部门申请，将原来属于大沙村委会（当时的大沙管理区）的农村集体土地转为建设用地，经批准后，该地块变成为建设用地，后大沙管理区将这些土地分成若干块卖给了包括原告在内的人用于建房。在并排的部分土地房产已经领取了国有土地使用权证。2、在与原告签订买卖房屋的《协议书》前，我方向大沙村委会咨询该土地及房屋是否可转让，在得到肯定答复后，才与原告签订《协议书》，双方的土地转让行为得到了大沙村委会的确认和核准。3、在土地没有登记在原告名下前，根据《土地管理法》第10条的规定，该土地由村民委员会经营管理，村委会有权处分该土地。大沙村委会核准该土地转让给我方是合法有效的，该土地现在的使用人应该是第三人。4、根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第六条规定“集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租和抵押”。因此，涉案土地及建筑物已经合法有效地转让给了第三人。二、原告的申请及起诉没有法律依据。1、原告起诉要求被告确认他人的土地和房产是否合法，不符合《行政诉讼法》第十一条第（五）项关于人民法院受理申请人申请行政机关履行法定职责的规定。原告申请的不是履行保护人身权、财产权的法定职责，其起诉没有法律依据。2、原告提交给被告的《申请书》的申请事项是“依法对位于大沙镇村委会格洞村对面（贝水公路321国道出口）的土地上面的建筑物及其他设施的合法性进行认定及作出相应的处理决定”，但是，根据《肇庆市国土资源局职能配置内设机构和人员编制规定》，原告的上述申请不属于被告的职能范围，对土地上面的建筑物及其他设施的合法性进行认定更不是被告的法定职责。3、原告的申请及起诉诉求不是要求被告保护其人身权、财产权，而是要求确认属于第三人的土地上面的建筑物及其他设施的合法性，与法律规定不符。三、原告起诉的诉求不是被告的“法定职责”。原告的诉求没有事实根据和法律依据，请法庭驳回其起诉，维护第三人的合法权益。
原告对其诉讼主张提供下列证据：1、原告身份证，证明原告主体适格；2、被告的组织机构代码证，证明被告主体适格；3、《协议书》及《补充协议》、《收据》、《调解建议书》，证明第三人主体适格，且原告与第三人存在涉案房屋转让关系的事实；4、（2011）肇四法民初字第1547号、（2012）肇中法立民终字第70号、（2013）肇四法民初字第727号《民事裁定书》，证明原告与第三人房屋买卖合同纠纷经人民法院三次诉讼审理后，均被裁定驳回起诉，并指引原告应先向行政主管部门申请认定有关土地和房屋的合法性手续或者接受行政主管部门处理后，再就因履行合同而发生财产纠纷向人民法院起诉的事实；5、《申请书》、EMS快递单，证明原告于2014年1月9日以快递方式向被告提交了申请书，要求被告对涉案房屋的合法性予以认定和处理，而被告超过法定期限未履行职责的事实。6、《律师函》，证明原告委托的代理人曾向被告发出《律师函》，已告知被告有关委托情况并敦促被告履行职责。
被告对其答辩意见提供了下列证据和法律、法规依据：1、被告的组织机构代码，证明被告主体适格；2、《中华人民共和国土地管理法》（节选），证明被告的法定职责；3、大沙村委会证明，证明被告曾与村委会干部去找原告调查，但未找到原告。
第三人提交了下列证据：1、发票，证明原告向原大沙管理区支付土地补偿款、购地款的事实；2、《证明》，证明大沙村委会同意原告将房地产权转让给第三人方的事实；3、房地产转让双方所属位置确认图，证明所转让房地产位置、面积及确认情况；4、规划图，证明所转让的土地已经规划为建设用地，并经人民政府批准。
被告对原告提供的第1、2、4、5项证据无异议，认为证据3与本案没有关联性，对第6项证据认为没有收到过该《律师函》，不予认可。原告对被告提供的第1项证据及第2项法律依据无异议，对证据3的真实性不予认可。第三人对原告提供的1-5项证据无异议，认为证据6不能作为证据使用，对被告提供的证据无异议。原告、被告对第三人提供的证据均无异议。
根据双方当事人对证据的质证意见，原告提供的1-5项证据、被告提供的证据1及第三人提供的1-4项证据均予采信。被告提供的第3项证据，即大沙村委会出具的证明，因原告不能提供足以反驳的证据及理由，亦予采信。以上证据均可以作为认定案件事实的依据。
根据以上证据，本院确认如下事实：1995年，四会市大沙镇大沙管理区办事处（现更名为大沙村民委员会）将所属位于管理区格洞村对面（贝水公路321国道口左侧）的土地一块规划为住宅用地。同年12月，大沙管理区办事处将其中的面积共344平方米的土地出让给原告陆某贤、吕某仪（夫妻关系）。后两原告在上述土地上建造了房屋，但一直未办理土地使用权证及房屋所有权证。2010年1月26日，两原告与第三人林某青签订《协议书》，约定两原告将上述建造的两层建筑面积共829.9平方米的房屋及土地以人民币1220000元转让给第三人。后大沙村委会亦出具书面证明，证明陆某贤与吕某仪上述所购土地及房屋产权转让给邵东华（林某青儿子），并出具该房地产所属位置确认图纸，载明所转让的房地产产权人由陆某贤及吕某仪变更为林某青及邵东华，陆某贤及林某青均在上述图纸上签名确认。第三人按转让协议向原告支付100万的转让款后，因未能按协议约定时间交接房屋，原告与第三人发生争议。两原告在2012年1月向本院提起诉讼，以与第三人之间的房地产转让行为违反法律为由，请求确认与第三人签订的《协议书》无效。第三人亦提出反诉，请求确认要求原告交付房屋及支付违约金等。经审理后，本院于同年3月2日作出（2011）肇四法民初字第1547号民事裁定，认为案涉土地未经国家有关部门依法批准为建设用地，未依法取得建设用地规划许可证，此后亦一直未补办征用手续将上述农村集体土地转为国有土地。原告在农用地未经依法批准为建设用地的情况下，擅自在上述土地上建造了房屋，并将该房屋及所在土地转让给第三人，原告在该地块进行了非农业建设，违反了国家关于土地管理的法律、法规规定。参照《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第1条的规定，在农用地进行非农业建设的，当事人应向行政主管部门申请处理，在相关行政主管部门对涉及的土地及地上建筑物或其他设施进行处理后，再就因履行合同而发生的财产纠纷向人民法院提起民事诉讼。本院受理原告的起诉不符合民事诉讼法的相关规定，裁定驳回原告陆某贤的起诉及第三人的反诉。原告不服上诉，肇庆市中级人民法院在同年7月13日作出（2012）肇中法立民终字第70号民事裁定，认为涉案土地性质属于农村集体所有，原告在该土地上建了房屋，但尚未办理土地使用权证和房屋所有权证，不符合房地产转让的法定条件，原告应依法先向行政主管部门申请办理有关土地和房屋的合法性手续或接受行政主管部门处理后，再就因履行合同而发生的财产纠纷向人民法院起诉，裁定驳回上诉，维持原裁定。原告于2013年6月再次向本院起诉，以与第三人的房地产转让行为不受法律保护为由，要求撤销双方订立的房屋买卖协议，返还原物。经审查后，本院于同年9月8日作出（2013）肇四法民初字第727号民事裁定，认为原本院（2011）肇四法民初字第1547号及肇庆中院（2012）肇中法立民终字第70号民事裁定已对争议房屋性质作出了界定，在上述两裁定未被撤销或失去效力的情况下，原、被告应通过上述两生效法律文书指明的途径或另循法律途径解决，裁定驳回原告的起诉。
两原告在2014年1月9日以邮政快递方式向被告寄交《申请书》，要求被告依法对位于大沙村委会格洞村对面（贝水公路321国道出口）的土地上面的建筑物及其他设施的合法性进行认定及作出相应的处理决定。被告收到上述《申请书》后，其下属大沙国土所工作人员到现场调查，并与大沙村委会人员多次找原告了解情况，但均未找到两原告。两原告在提交的申请材料中也没有指定联络人及留下联络电话，致被告一直未能找到原告核实有关情况，而至今没有对原告申请事项作出处理或答复。
本院认为，本案是原告起诉被告不履行法定职责，没有依法在规定期限内对原告申请办理事项作出处理或答复。依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门依法对土地使用情况进行监督，对非法占用土地、擅自转让、出让、出租农民集体所有土地的使用权的行为进行查处。首先，被告在收到原告的申请后，已派员进行调查，但因无法联系到原告，不能核实有关情况而作出答复或处理，被告并无故意不履行职责的行为。其次，原告于2014年1月9日向被告提交的《申请书》的申请事项是要求被告“依法对位于大沙村委会格洞村对面（贝水公路321国道出口）的土地上面的建筑物及其他设施的合法性进行认定及作出相应的处理决定”，认定“建筑物及其他设施”的合法性及作出相应处理决定并不是被告的职权范围。另原告起诉的请求是“判令被告在法定期限内对位于四会市大沙村委会格洞村对面（贝水公路321国道左侧）的土地及地上建筑物的合法性进行认定，并作出相应的处理决定”，与原向被告申请事项部分不相符，其诉求被告对涉案土地的合法性进行认定及处理的内容，并未向被告提出申请。综上，原告起诉被告不作为的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项款的规定，判决如下：
驳回原告陆某贤、吕某仪的诉讼请求。
本案收取受理费50元，由两原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 何海波
审 判 员 伍世昌
人民陪审员 麦家良
二〇一四年七月二十五日
书 记 员 廖文燕