广东省中山市中级�民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第30号
上诉人（原审被告）：中山市工商行政管理局，住所地中山市石岐区。
法定代表人：李德荣，该局局长。
委托代理人：林衍芝、翟碧珠，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）：中山市宏大金属材料有限公司，住所地中山市石岐区。
法定代表人：苏明泉，总经理。
委托代理人：梁煜明，广东六道律师事务所律师。
上诉人中山市工商行政管理局（下称中山工商局）因对被上诉人中山市宏大金属材料有限公司（下称宏大金属公司）工商管理行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字第96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，江门市住房和城乡建设局（下称江门住建局）向中山工商局送发江建函[2012]640号《�于移送销售不合格钢材线索的函》，载明江门住建局发现“江门国际金融大厦外墙装饰工程某批次钢材初检、复检不合格。该批次钢材规格是L50×5（mm），批量为25t，钢材生产厂家是河北省沧州市青县冀丰钢铁有限公司（下称冀丰钢铁公司），经销商是中山市宏大金属材料有限公司”，该局认为销售商属于中山工商局的管辖范围，遂将信息报送至中山工商局，请中山工商局依法查处。同时，江门住建局向中山工商局提供了江门市建设工程质量检测中心站（下称江门工程质检站）出具的《碳素结构钢检验报告》原件、《碳素结构钢检验报告（复验）》的原件、该局对广东大潮建筑装饰工程有限公司（下称大潮建筑公司）所作的调查询问笔录复印件。其中，《碳素结构钢检验报告》载明检测方式为见证抽样检测，委托单位为大潮建筑公司，送样日期和报告日期均为2012年8月31日，检验依据均为GB/T700-2006，样品的炉号（批号）为10-0618、规格为L50×5（mm）、生产者为冀丰钢铁公司，拉伸试验的检验方法为GB/T228.1-2010，抗拉强度（MPa）实测值为605（技术要求为370～500），结论为拉伸试验不合格、应双倍取样复验拉伸，见证单位为广东奥科工程监理有限公司；《碳素结构钢检验报告（复验）》载明检测方式为监督抽检，委托单位为大潮建筑公司，送样日期为2012年9月4日，报告日期为2012年9月5日，检验依据，样品的炉号（批号）、规格、生产者，拉伸试验的检验方法均与上述报告一致，抗拉强度（MPa）实测值分别为565、535（技术要求为370～500），结论为复验不合格，监督单位为江门市建设工程质量监督站；该局对大潮建筑公司所作的调查询问笔录复印件反映，大潮建筑公司的施工管理人员邹兴建于2012年9月6日接受询问，其陈述包括报告所涉�品在内的钢材规格是L50×5（mm），炉号是10-0618，生产者为冀丰钢铁公司，销售单位为宏大金属公司，涉案钢材尚未使用。至复验完毕之日止，宏大金属公司并未知悉检验情况。据此，中山工商局认为宏大金属公司涉嫌销售不合格钢材，遂于2012年10月9日立案调查。同日，中山工商局对宏大金属公司进行了现场检查，并查封了与上述炉号、生产者、规格等信息一致的钢材523支，后于同年11月7日延长了涉案钢材的查封期限。随后，中山工商局对宏大金属公司的法定代表人苏明泉进行了询问，制作了询问笔录，并提取了订购单、出仓单、称重单、退货单、送货单、冀丰钢铁公司产品质量证明书等证据。中山工商局经调查，查明宏大金属公司以105949.5元的价款从佛山市富隆物资贸易有限公司购进了1232支钢材，经委托该公司镀锌处理后，全部销售给大潮建筑公司拟用于该公司承接的江门国际金融大厦外墙装饰工程，约定销售价（即货值金额）为134079元，随后，大潮建筑公司委托江门工程质检站对上述钢材的样品进行检验和复验，并于2012年9月20日将上述钢材退回给宏大金属公司，其中，尚未切割的钢材523支即上述被查封的钢材，其余钢材已被切割。在行政执法过程中，中山工商局未发现已被切割的钢材。2012年12月25日，中山工商局向宏大金属公司出具中工商听告字[2012]371号行政处罚听证告知书，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据、享有的权利等事项。宏大金属公司提出申请，要求中山工商局举行听证，并就涉案钢材委托有资质的检验机构进行质量检验。2013年1月15日，中山工商局举行听证，但未委托检验机构对涉案钢材进行质量检验。同年2月18日，中山工商局作出中工商处字[2013]5号行政处罚决定，认定宏大金属公司销售的所有涉�钢材为不合格钢材，遂认为宏大金属公司的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第十三条的规定，属于销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准的产品的行为，根据该法第四十九条的规定，责令宏大金属公司停止销售不合格的产品，同时，决定没收不合格的标称冀丰钢铁公司生产的规格为L50×5（mm）的钢材523支，罚款150000元（计算方式：以货值金额134079元为计算基数，处三倍以下的罚款）。同日，中山工商局向宏大金属公司送达了中工商处字[2013]5号行政处罚决定书，并告知了行政复议权利和行政诉讼权利。宏大金属公司不服，于同年3月5日向广东省工商行政管理局提出行政复议申请，后于同月11日撤回行政复议申请，同时，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销中山工商局作出的中工商处字[2013]5号行政处罚决定。
原审法院另查明：中山工商局已�收了涉案钢材523支，目前，该钢材存放于中山工商局的仓库内。宏大金属公司尚未缴纳上述罚款150000元。
原审法院再查明：在诉讼过程中，宏大金属公司向原审法院提出鉴定申请，要求对涉案的钢材（经镀锌）是否符合GB/T700-2006标准予以鉴定。经宏大金属公司、中山工商局同意，原审法院选定广东产品质量监督检验研究院进行鉴定，并由宏大金属公司支付鉴定费35000元。该研究院经抽检，于2013年9月2日作出粤质监鉴（2013）第67号钢材质量鉴定报告，载明力学性能的检验规程编号为GB/T228.1-2010，受检产品的抗拉强度能够满足GB/T700-2006标准的要求，热镀锌处理对钢铁构件本身的质量或强度影响可以忽略不计，鉴定意见为争议钢材的抗拉强度符合GB/T700-2006碳素结构钢的要求。
中山工商局在原审中辩称：第一，宏大金属公司销售不合格钢材的事实清楚、证据充分。江门住建局向中山工商局发出江建函[2012]640号《关于移送销售不合格钢材线索的函》，告知中山工商局经对江门国际金融大厦外墙装饰工程使用的标称冀丰钢铁公司生产的规格为L50×5（mm）的钢材进行抽检，经初检和复检检验拉伸试验均不合格，而该批次钢材由宏大金属公司销售，提请中山工商局对其进行查处。依据上述材料反映，宏大金属公司涉嫌销售不合格钢材，中山工商局于2012年10月9日予以立案调查。经调查，查明宏大金属公司销售不合格钢材的违法行为事实清楚、证据充分。第二，中山工商局作出的行政处罚定性准确、量罚恰当、程序合法。基于上述调查情况，根据《中华人民共和国产品质量法》第十三条的规定，中山工商局认为宏大金属公司销售经初检、复检均不符合国家标准的建材的行为，违反了上述规定，事实清楚、证据充分，依法应予处罚。2012年12月25�，中山工商局依法向宏大金属公司送达行政处罚听证告知书，告知拟作出的行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，宏大金属公司向中山工商局提交了听证申请。中山工商局于2013年1月15日依法举行了听证。经听证，中山工商局认为宏大金属公司提出的陈述申辩意见缺乏事实和法律依据，依法不予采纳，并于2013年2月18日依法作出行政处罚决定书，且将文书送达给宏大金属公司。综上所述，中山工商局作出的行政处罚事实清楚、证据充分、定性准确、量罚恰当、程序合法，请求人民法院依法予以维持。
原审法院认为：根据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条和第七十条、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条、国办发[2008]88号《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，中山工商局对本行政区域内产品销售领域发生的违法行为具有行政处罚的职权。本案中，中山工商局据以作出涉案行政处罚的主要依据是江门住建局移送的江门工程质检站出具的《碳素结构钢检验报告》和《碳素结构钢检验报告（复验）》。根据《建设工程质量检测管理办法》第十二条第二款的规定，检测结果利害关系人对检测结果发生争议的，由双方共同认可的检测机构复检，现上述检验报告系由大潮建筑公司（买受方）单方委托，不能保证送检的样品即为宏大金属公司所供应的特定产品，同时，从检验报告也无法知悉委托事项、取样过程等检验基本事项。因此，中山工商局在未收集相关证据的情况下，仅凭上述检验报告不能直接认定涉案钢材为不合格产品。另外，作为被处罚对象和销售者的宏大金属公司，与中山工商局据以作出违法行为认定的上述检测结果存在利害关系，但该公司对�述检测情况并不知悉，也就无法实行权利救济，仅凭上述检验报告即认定其实施了违法行为，难以充分保障其合法权益。基于此，原审法院经宏大金属公司、中山工商局同意，另行委托广东产品质量监督检验研究院对涉案钢材是否符合GB/T700-2006标准进行鉴定。该研究院使用相同的检验规程进行检验，经鉴定专家组讨论和分析，作出了争议钢材的抗拉强度符合GB/T700-2006碳素结构钢要求的结论。该结论足以证明中山工商局作出的关于宏大金属公司销售的涉案钢材为不合格产品的事实认定有误，即中山工商局认定宏大金属公司销售涉案钢材的行为属于销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准的产品的行为，依据不足。在此情况下，中山工商局根据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，作出没收不合格的钢材523支并以货值金额134079元为计算基数�处三倍以下的罚款即150000元，实属不当。综上所述，中山工商局作出的涉案行政处罚，事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销中山工商局于2013年2月18日作出的中工商处字[2013]5号行政处罚决定。案件受理费50元，鉴定费35000元（宏大金属公司已预交），由中山工商局负担（中山工商局于本判决发生法律效力之日起7日内向原审法院缴纳案件受理费50元，向宏大金属公司返还鉴定费35000元）。
上诉人中山工商局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认为上诉人在未收集相关证据的情况下仅凭江门工程质检站出具的检验报告认定涉案钢材为不合格产品与事实不符。1、江门住建局向上诉人发出关于移送销售不合格钢材线索的函（江建函[2012]640号）并附有江门工程质检站出具的《碳素结构钢检验报告》和《碳素结构钢检验报告（复验）》、对大潮建筑公司制作的调查询问笔录，告知上诉人经对江门国际金融大厦外墙装饰工程所使用的标称冀丰钢铁公司生产的规格为L50×5（mm）的钢材进行抽检，经初检和复检检验拉伸试验均不合格，而该批次钢材由被上诉人销售，函告上诉人对被上诉人进行查处；2、上诉人已对江门住建局移交的材料履行审查义务。上诉人收到上述材料后对材料进行了审查，认为江门住建局在“三打”期间依法对建设工程领域的建筑材料实施产品质量监督，涉案钢材经初检、复检均不合格，检测机构江门工程质检站具有法定资质，且涉案钢材的使用者大潮建筑公司交代供货商为被上诉人，江门住建局出具的关于移送销售不合格钢材线索的函对此亦予以明确，该局根据职权划分和属地管理原则将案件线索移交上诉人，上述材�符合法定形式、获得途径合法。对于江门住建局移交的材料，上诉人已经履行了审查义务。江门住建局作为证据材料的制作主体，承担实体合法性审查义务。上诉人作为证据材料的应用主体，在主管部门作出判定后对被上诉人立案调查是依法履行法定职责的行为。3、被上诉人并无否认其为该批涉案钢材的供货商。涉案钢材被检出不合格后，大潮建筑公司按照江门住建局的要求退货给被上诉人，被上诉人赴江门将涉案钢材拉回，直至上诉人于2012年10月9日在被上诉人的住所查获涉案钢材，均是该同一批产品。被上诉人在上诉人案件调查及原审审理过程中对此予以确认、没有异议。其次，江门工程质检站根据送检样品的标注情况在《碳素结构钢检验报告》和《碳素结构钢检验报告（复验）》中载明了涉案钢材的牌号、生产厂家、炉号、批量、规格等事项，与被上诉人在案件调查过程中向上诉人提供的冀丰钢铁公司产品质量证明书一致。没有证据可以证明送检样品不是被上诉人供应的特定产品。因此，原审判决认为上述检验报告系由大潮建筑公司单方委托，不能保证送检样品即为被上诉人所供应的特定产品与事实不符；4、被上诉人已知悉检验结果并获得了权利救济。涉案钢材被检出不合格后，大潮建筑公司退货，被上诉人在拉回涉案钢材时已知悉退货原因为产品质量不合格，但未对抽检结果提出异议。并且，江门工程质检站出具《碳素结构钢检验报告》后，大潮建筑公司作为检验结果利害关系人对检验结果有异议并提出复验。该公司、检测机构在主管部门监督下进行了复检。虽未有书证显示告知了被上诉人对检验结果享有异议权，但被上诉人在客观上已经依法获得了权利救济。原审法院认为被上诉人与检测结果存在利害关系，但被上诉人对检测情况并不知悉，无法实行权利救济与事实不符。二、上诉人对被上诉人销售质量不合格钢材的违法行为作出行政处罚事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国产品质量法》第十五条第一款的规定：国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度。抽查的样品应当在产品中随机抽取。抽样检验样品不合格即判定同批次产品整体不合格。经被上诉人申请，原审法院裁定启动司法鉴定程序，上诉人基于在诉讼中启动司法鉴定程序以审查具体行政行为合法性的做法与现行抽检工作制度以及行政诉讼制度不符而未明确表示同意。收到广东产品质量监督检验研究院出具的《钢材质量鉴定报告》后，上诉人亦对检验结果提出了异议。在江门住建局初次抽检后启动司法鉴定程序对剩余部分产品实施检验，其抽检基数已经发生变化。由于排除了初次抽检的送�样品，所以以基数较少的抽检结论作为涉案整批钢材质量的判断依据系以部分产品质量代替全部产品质量，与现行抽检原则及工作制度明显不符。故此，司法鉴定结果并不能否定初次抽检结果的真实性、合法性和有效性。因此，《碳素结构钢检验报告》和《碳素结构钢检验报告（复验）》的送检样品与被上诉人供应的钢材是同一批产品，被上诉人对此无异议。上述检验报告的检验程序合法，检验结果正确。上诉人根据上述检验报告认定涉案钢材为不合格产品事实清楚、证据充分，作出行政处罚合法。综上，上诉人作出的中工商处字（2013）5号行政处罚决定事实清楚、证据充分、定性准确、量罚恰当、程序合法。请二审法院判令：1、撤销原审判决，依法维持上诉人作出的行政处罚；2、鉴定费、本案案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人市人社局二审期间的诉讼意�与原审期间的答辩意见相同。
本院查明，原审法院查明事实中除原审法院委托广东产品质量监督检验研究院对涉案钢材进行抽检的鉴定报告本院不予确认外，其余事实本院予以确认。
本院认为，审查本案中山工商局作出的中工商处字[2013]5号行政处罚决定的合法性，在于审查该处罚决定据以处罚的事实是否充分。
在认定事实方面，本案中，中山工商局以江门住建局移送的关于宏大金属公司涉嫌销售不合格钢材的线索，及江门工程质检站出具的《碳素结构钢检验报告》、《碳素结构钢检验报告（复检）》以及江门住建局向大潮建筑公司作的询问调查笔录为依据，对宏大金属公司涉嫌销售不合格钢材进行调查。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二款关于“上述证据，应当符合法律、法规、规章等关于证据的规定，并经查证属实，才能作为认定事实的依�。”的规定，中山工商局应对江门住建局提供的宏大金属公司涉嫌违法销售的线索证据予以核实。而江门住建局提供的材料中，江门工程质检站出具的《碳素结构钢检验报告》以及《碳素结构钢检验报告（复检）》，属于宏大金属公司的销售对象大潮建筑公司单方委托送检，送检样品未经宏大金属公司确定，检验结果亦未经宏大金属公司质询。故中山工商局直接采纳两份检验报告作为对宏大金属公司进行处罚的事实依据，未对江门住建局提供的违法线索进行充分核实，事实依据不充分，本院不予认可。原审判决对中山工商局的处罚决定予以撤销正确，中山工商局应在充分查明事实的基础上，重新作出是否对宏大金属公司进行处罚的决定。
需要特别说明的是，对于原审法院在诉讼中经宏大金属公司申请，委托广东产品质量监督检验研究院对涉案钢材是否合格作出的�定报告，本院认为，对涉案钢材进行质量鉴定以查清宏大金属公司销售的钢材是否存在质量问题，属于中山工商局进行调查以决定是否作出处罚行为的行政环节，人民法院不宜通过行政审判直接介入行政环节。原审法院认为中山工商局处罚事实依据不充分的，依法撤销其处罚决定，由其重做即可，径行委托鉴定不妥，本院予以纠正。中山工商局重新决定是否对宏大金属公司进行处罚时，不必以原审法院委托的鉴定结论为据。
综上所述，中山工商局上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实虽然部分不准确，但判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 刘良才
代理审判员 高 琳
二〇一四年三月十三日
书 记 员 洪绮雯