安徽省合肥市庐阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）庐行初字第00013号
原告：合肥实立文化传播有限公司。
法定代表人：刘敏，董事长。
委托代理人：袁新，该公司经理。
委托代理人：唐伟，安徽博时律师事务所律师。
被告：合肥市庐阳区人力资源和社会保障局。
法定代表人：王新成，局长。
委托代理人：崔黄，该局劳动保障监察大队监察员。
委托代理人：杨荣，该局劳动保障监察大队监察员。
第三人：夏礼仓，男，汉族，1982年6月4日出生。
委托代理人：赵振乾，安徽皖正律师事务所律师。
原告合肥实立文化传播有限公司（以下简称实立公司）不服被告合肥市庐阳区人力资源和社会保障局（以下简称庐阳区人社局）对其作出的行政处罚决定一案，于2014年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，于同年1月9日向庐阳区人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。因夏礼仓与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月8日公开开庭审理了本案。原告实立公司的委托代理人袁新、唐伟，被告庐阳区人社局的委托代理人崔黄、杨荣，第三人夏礼仓及其委托代理人赵振乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月8日，庐阳区人社局作出庐人社监罚字［2013］15号行政处罚决定，认为实立公司未按要求报送材料，且未按要求补发夏礼仓2013年2月至4月工资共计10354.63元，故依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定，决定对实立公司处以15000元罚款。
庐阳区人社局于2014年1月17日向本院提供了以下据以作出具体行政行为的证据：
劳动保障监察投诉登记表、劳动保障监察投诉书、夏礼仓身份证复印件、劳动合同书、劳动监察立案审批表，证明庐阳区人社局在接到夏礼仓关于实立公司拖欠其工资、未办理社会保险的投诉后，予以立案调查处理。
劳动保障监察询问通知书、实立公司营业执照复印件、实立公司2013年1月至4月工资表、夏礼仓2013年1月的工资收条、实立公司社保花名册及缴费清单、夏礼仓所做业务的部分凭据，证明实立公司没有按照庐阳区人社局的要求报送全部材料。
劳动保障监察限期改正指令书（庐人社监改字（2013）57号），证明庐阳区人社局于2013年7月15日指令实立公司按劳动保障监察询问通知书的要求报送材料。
实立公司提供的关于夏礼仓的用工说明、2013年5月份工资表以及劳动合同书，证明实立公司仍然没有按要求报送材料。
庐阳区人社局对对夏礼仓的询问笔录，证明庐阳区人社局对夏礼仓投诉的事项进行调查。
劳动保障监察限期改正指令书（庐人社监改字（2013）68号），证明庐阳区人社局于2013年8月15日指令实立公司依法补发夏礼仓2013年2月至4月工资10354.63元。
行政处罚事先告知书、送达回执及照片，证明庐阳区人社局将拟对实立公司进行行政处罚的决定事先告知了实立公司，并告知其有陈述、申辩权利。
实立公司陈述申辩材料以及所附的委托手续、询问笔录等，证明实立公司行使了陈述、申辩权利。
听证通知书、送达回执、实立公司的委托手续以及听证笔录，证明庐阳区人社局根据实立公司要求举行了听证会。
行政处罚决定书及送达回执，证明庐阳区人社局对实立公司作出行政处罚决定，并依法进行送达。
实立公司诉称：一、庐人社监罚字［2013］15号行政处罚决定的下达，系依据2013年8月15日的《劳动保障监察限期改正指令书》（庐人社监改字［2013］68号），处罚依据系因实立公司未支付夏礼仓10354.63元的业务提成，而实立公司与夏礼仓之间的业务提成争议，不属于《劳动保障监察条例》第十一条规定的监察事项，庐阳区人社局超越职权作出处罚决定，应由劳动仲裁部门依法审理。二、实立公司并不拖欠夏礼仓工资。2013年2月2日，实立公司召开全体员工大会，夏礼仓在场并全程参加了会议，会议通过了广告销售员业务提成新标准，新标准自2013年2月实施。夏礼仓自2013年2月起按新标准领取提成直至同年5月份，从未向实立公司负责人或任何部门提出异议，可见夏礼仓对新提成标准是同意的。新提成标准不是针对夏礼仓个人，全公司相关职务人员均按此标准履行至今。综上，庐阳区人社局未充分听取实立公司的陈述申辩，未查清案件事实过程，单方强调只依照双方劳动合同办事，其作出的行政处罚决定不合法，请求撤销庐人社监罚字［2013］15号行政处罚决定，本案诉讼费由庐阳区人社局负担。
实立公司在举证期限内提供了以下证据：
1、行政处理事先告知书、行政处罚事先告知书，证明庐阳区人社局认为实立公司少支付了夏礼仓提成款而向实立公司下发了上述告知。
2、行政处理决定书、行政处罚决定书，证明庐阳区人社局继而下发了处理决定和处罚决定。
3、夏礼仓2013年2月至2013年5月工资、提成单，证明实立公司已足额支付夏礼仓全部工资及提成，本案所涉10354.63元系夏礼仓单方认为没有发放的部分提成。
4、询问笔录及证人证言，证明实立公司员工施某、吴某、谢某证实自2013年2月起，新提成标准履行了协商、公示义务，符合劳动法律规定。
庐阳区人社局辩称：2013年6月3日，庐阳区人社局接到夏礼仓的投诉，反映实立公司未按约定支付其2013年2月至5月工资、未为其申报缴纳在职期间的社会保险。经查，夏礼仓工资为基本工资加业务提成，根据《关于工资总额组成的规定》第四条规定，业务提成属于工资范畴，夏礼仓的投诉属于《劳动保障监察条例》第十一条规定的受案范围，庐阳区人社局依法受理该案。根据夏礼仓的投诉事项，庐阳区人社局向实立公司下达《劳动保障监察调查询问通知书》，要求实立公司于2013年6月21日前提供材料并接受询问，实立公司未按要求报送材料。庐阳区人社局于2013年7月15日向实立公司下达《劳动保障监察限期改正指令书》（庐人社监改字［2013］57号），责令实立公司于2013年7月17日前按要求报送书面材料，实立公司仍未提供从业人员花名册和在职员工劳动合同，未按要求进行改正。经调查核实，实立公司未按劳动合同约定向夏礼仓支付工资，拖欠夏礼仓2013年2月至4月工资共10354.63元。为此，庐阳区人社局向实立公司下达了《劳动保障监察限期改正指令书》（庐人社监改字［2013］68号），责令实立公司于2013年8月20日前发放夏礼仓工资。实立公司未按要求改正，也未向庐阳区人社局提出异议。实立公司的行为已构成了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项所规定的情形，庐阳区人社局据此决定对实立公司罚款15000元。该处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院维持该处罚决定。
夏礼仓述称：同意庐阳区人社局的答辩意见。实立公司没有与夏礼仓就劳动合同变更事宜协商一致，实立公司没有足额发放夏礼仓工资的事实存在，损害了夏礼仓的利益。庐阳区人社局作出的行政处罚决定所依据的事实清楚，程序合法，请求驳回实立公司的诉讼请求。
夏礼仓未向本院提供证据。
经过庭审举证、质证，实立公司对庐阳区人社局提供的证据质证意见为：对所有证据的真实性均无异议，对证明目的有异议。夏礼仓对庐阳区人社局提供的所有证据均无异议。
庐阳区人社局和夏礼仓对实立公司提供的证据1、证据2和证据3无异议，对证据4的合法性有异议，认为劳动者与实立公司就新的工资和提成标准未达成协议，且证人系实立公司的员工，与实立公司有利害关系，其证言不具有证明效力。
本院对当事人提供的证据认证如下：
庐阳区人社局提供的证据反映其对夏礼仓的投诉进行受理、调查取证、作出处罚决定的过程，实立公司和夏礼仓对这些证据的真实性无异议，本院对庐阳区人社局提供的证据的真实性、合法性和关联性予以确认。实立公司提供的证据1、证据2以及证据3与庐阳区人社局提供的证据相同，已予以确认；至于实立公司提供的证人证言，因夏礼仓认可三位证人所陈述的会议事实存在，且其本人参与了会议，本院对证人证言的真实性、合法性和关联性予以确认。
本院根据确认的证据以及当事人的陈述，查明事实如下：
2012年12月31日，夏礼仓与实立公司签订了《劳动合同书》，约定夏礼仓在实立公司从事广告销售工作，合同期限自2013年1月1日至2013年12月31日；夏礼仓自愿不要求实立公司为其缴纳社会保险，实立公司每月补贴夏礼仓600元；基本工资为800元保底；基本工资900元，业绩10000元提成7%；基本工资1000元，业绩15000元提成8%；基本工资1100元，业绩20000元提成9%；基本工资1200元，业绩25000元提成10%；业绩30000元提成11%；业绩35000元提成13%（以上基本工资和业绩提成没有任务量）；双方协商一致，可以变更劳动合同约定的内容，变更劳动合同，应当采用书面形式，劳动合同变更书双方各执一份等。按该合同约定，夏礼仓领取了2013年1月份工资15382元。2013年2月初，实立公司召开全体员工大会，该公司经理袁新在会上宣布了广告销售员工资及业务提成新标准，即：业绩25000以下，基本工资500元，提成5%；业绩25000元至40000元，基本工资600元，提成6%；业绩40000元至60000元，基本工资700元，提成7%；业绩60000元以上，基本工资1000元，提成8%。夏礼仓以及本案证人施某、吴某、谢某等均参加了该会，对该新的基本工资及业务提成标准未提出异议。该新标准自2013年2月开始实施。按新标准，夏礼仓2013年2月应发工资为3161.40元（基本工资600元，业务提成1961.4元，保险补助600元，迟到扣款20元，实发3141.40元）；2013年3月应发工资为8342.27元（基本工资983.87元，业务提成6758.40元，补助600元）；2013年4月应发工资为7104元（基本工资1000元，业务提成5504元，补助600元，迟到扣款20元，实发7084元）。夏礼仓已签字领取了2013年2、3、4月份的工资。夏礼仓未向实立公司交纳2013年5月份的业务款，也未领取当月的工资。2013年6月3日，夏礼仓以实立公司拖欠其2013年2月至5月工资、未为其办理社会保险为由，投诉至庐阳区人社局。2013年6月19日，庐阳区人社局向实立公司下达《劳动保障监察询问通知书》，要求实立公司提供营业执照、2013年5月从业人员花名册、2013年1月至5月的工资表以及社会保险缴纳凭证、劳动用工情况说明。2013年7月15日，庐阳区人社局向实立公司下达《劳动保障监察限期改正指令书》（庐人社监改字［2013］57号），指令实立公司按《劳动保障监察询问通知书》要求报送材料。根据庐阳区人社局提供的证据目录，实立公司已按要求提供了相关材料。2013年8月9日，庐阳区人社局对夏礼仓做了询问笔录，夏礼仓称实立公司少发其2013年2月至4月工资10354.63元。2013年8月15日，庐阳区人社局向实立公司下达《劳动保障监察限期改正指令书》，指令实立公司于2013年8月20日前补发夏礼仓2013年2月至4月工资10354.63元。2013年9月2日，庐阳区人社局向实立公司下达《行政处罚事先告知书》，并告知实立公司享有陈述、申辩权利。2013年9月5日，实立公司向庐阳区人社局出具《陈述、申辩及听证申请书》，陈述2013年2月2日的全体员工大会通过了广告销售员基本工资及业务提成新标准的事实，并提出听证申请。同时，实立公司还提供了施某、吴某和谢某关于降低工资标准的笔录。2013年9月24日，庐阳区人社局举行了听证会，在听证会上，实立公司再次强调公司广告销售人员工资标准已于2013年2月降低的事实。2013年10月8日，庐阳区人社局对实立公司作出庐人社监罚字［2013］15号行政处罚决定，以庐阳区人社局责令实立公司改正，实立公司拒不改正为由，决定对实立公司处以15000元罚款。实立公司不服，起诉至本院，请求撤销该行政处罚决定。
本院认为：《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》第十一条规定：变更劳动合同未采用书面形式，但已经实际履行了口头变更的劳动合同超过一个月，且变更后的劳动合同内容不违反法律、行政法规、国家政策以及公序良俗，当事人以未采用书面形式为由主张劳动合同变更无效的，人民法院不予支持。实立公司通过召开全体员工大会的方式宣布降低广告销售员的工资标准，并决定自当月起实施，夏礼仓知晓该事实，并未提出异议，且连续三个月签字领取了按新标准发放的工资，根据上述司法解释的规定，夏礼仓的行为视为其默认劳动合同变更的事实。根据《劳动保障监察条例》第三条规定，庐阳区人社局作为人民政府劳动保障行政部门，有权主管本行政区域内的劳动保障监察工作。庐阳区人社局受理夏礼仓关于实立公司未支付其工资及办理社会保险的投诉后，未充分听取实立公司的陈述、申辩，未对施某、吴某和谢某陈述的关于实立公司于2013年2月降低销售人员工资标准的事实进行核实，也未注意到夏礼仓按2013年2、3、4月份工资表上所列的工资数额足额领取工资的事实，导致其对实立公司与夏礼仓之间的劳动合同已变更并已实际履行超过一个月的事实未作认定。庐阳区人社局仅依据夏礼仓与实立公司之间的书面劳动合同以及夏礼仓本人的陈述，认定实立公司拖欠夏礼仓2013年2月至4月工资10354.63元，并责令实立公司限期改正，系认定事实错误。根据《劳动保障监察询问通知书》内容，庐阳区人社局并未要求实立公司提供在职员工劳动合同，庐阳区人社局认定实立公司未按要求提供材料的事实不成立。综上，庐阳区人社局认定实立公司拖欠夏礼仓工资，认为实立公司未按要求提交材料，据此对实立公司下达限期改正指令书，继而以实立公司不按该指令改正为由，对实立公司作出行政处罚决定，系认定事实不清，主要证据不足，该行政处罚决定不具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告合肥市庐阳区人力资源和社会保障局于2013年10月8日作出的庐人社监罚字［2013］15号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告合肥市庐阳区人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 徐 燕
审 判 员 胡世中
人民陪审员 杨开德
二〇一四年二月十七日
书 记 员 左 伟