河北省廊坊市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）冀10民终3722号
上诉人：廊坊市宏泰产业市镇投资有限公司，住所地廊坊市安次区龙河高新技术产业区瑞雪道29号13#厂房。
法定代表人：王建军，该公司总经理。
委托代理人：高博芳，河北泰科律师事务所律师。
委托代理人：刘志霞，河北泰科律师事务所律师。
被上诉人：廊坊市金海化工有限公司，住所地银河北路百殿园2-6-101。
法定代表人：李金海，公司董事长。
委托代理人：张武军，河北瀛川律师事务所律师。
原审被告：廊坊龙河经济开发区管理委员会，住所地龙河高新技术产业区。
法定代表人：钱玉兵。
原审被告：廊坊市安次区人民政府，住所地廊坊市安次区金光道14号。
法定代表人：ＸＸ，职务区长。
上诉人廊坊市宏泰产业市镇投资有限公司因与被上诉人廊坊市金海化工有限公司、原审被告廊坊龙河经济开发区管理委员会、廊坊市安次区人民政府合同纠纷一案，不服河北省廊坊市安次区人民法院（2015）廊安民初字第98号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月23日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人廊坊市宏泰产业市镇投资有限公司上诉请求：1、依法撤销原判，改判驳回被上诉人的起诉或者驳回被上诉人的诉讼请求。2、一、二审诉讼费、保全费全部由上诉人承担。事实和理由：一、一审判决适用法律错误，应驳回被上诉人的起诉；根据《行政诉讼法》第12条11款规定，认为行政机不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的，属于行政诉讼的管辖范围，故本案不属于民事诉讼管辖范围，依法应驳回被上诉人的起诉。二、一审法院判决认定事实不清，证据不足，程序违法，应依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。（1）上诉人协助龙河管委会做一些辅助工作，不能因此突破、代替突破情形，根据合同相对性原则，上诉人并非本案合同主体，因此无协助的义务。（2）被诉人未完全履行《入区协议书》中的义务，其诉求不能成立。被上诉人并未按协议约定在两个月内上报项目可行性研究报告，也未经过龙河管委会聘请有关专家对其评审论证。（3）一审判决继续履行协议，判决生效后三个月内龙河管委会等协助被上诉人办理涉案土地出让手续，明显不能成立。首先，因建设北京二机场，廊坊市城市总体规划发生变更，涉案地块的规划要点，应等待新修订的《廊坊市城市总体规划（2012-2030）》才能确定。其次，被上诉人取得争议地块必须经过廊坊市国土资源局组织的土地招拍挂程序，被上诉人最终是否能取得土地以其是否竟拍取得争议地块为准。
被上诉人廊坊市金海化工有限公司辩称：一、一审判决适用法律正确，本案系因履行入区协议产生的纠纷，应当属于民事诉讼的受案范围，一审各被告进行开发区建设的行为系由被告一安次区政府授权给被告二龙河高新技术产业区管委会，由被告二与宏泰公司采取合作开发的商业运作模式进行开发建设的行为，宏泰公司在龙河高新区的组织和引导下先期投入资金参与开发区拆迁、项目引进、园区项目用地各项手续报批和项目用地分配，并从上述行为中获利。原被告之间系平等主体关系。二、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。1、宏泰公司是涉案合同的主体。宏泰公司参与了开发区的投资、拆迁、项目引进、项目用地的报批和分配，更为明显的是其在项目入园审批表上签字盖章。2、我方已经完全履行了入区协议中的义务，双方所产生的纠纷完全因一审各被告过分迟延履行合同所致。首先，我方已经按照协议约定按时交纳了涉案地块的部分土地出让金；其次，我方也履行了入区所要求的各项准备工作，办理了所有的入区手续。3、一审判决完全具备履行的条件，上诉人不能以涉案地块规划变更为借口继续拖延履行合同。
原审被告廊坊龙河经济开发区管理委员会、廊坊市安次区人民政府未答辩。
廊坊市金海化工有限公司向一审法院起诉请求：请求法院判令三被告：一、履行《入区协议书》约定的义务，按协议中的“项目选址”，立即将20亩项目用地交付原告用于入园项目建设；二、诉讼费由被告承担。此外，原告在庭审中增加一项诉讼请求，如被告不能交付土地，判令被告支付违约损害赔偿金15933333元。。
一审法院认定事实：原告诉称，第二被告与第三被告系合作关系，共同开发廊坊龙河高新技术产业区，提供项目建设用地，负责项目入园审批。2012年11月19日，原告与第二被告签订《入区协议书》，约定第二被告在龙河高新技术产业区内的特定位置，将20亩土地（协议约定600万元）作为项目用地交付给原告用于入园项目建设。协议签订后，原告及时履行了付款义务，将壹佰万元土地预付金交给了被告并办理了技改备案、环评等前期手续。但时至今日，被告仍未将协议书约定的项目用地落实给原告。为此，原告一直坚持不懈地与第二被告和第三被告交涉，但二被告则一拖再拖，至今已远远超出了项目入园建设的合理期间。因第二被告尚无法人资格，故追加其上级主管部门廊坊市安次区人民政府为共同被告。请求法院判令三被告：一、履行《入区协议书》约定的义务，按协议中的“项目选址”，立即将20亩项目用地交付原告用于入园项目建设；二、诉讼费由被告承担。此外，原告在庭审中增加一项诉讼请求，如被告不能交付土地，判令被告支付违约损害赔偿金15933333元。第一、第二被告辩称：一、根据《行政诉讼法》第十二条第十一款规定，本案不属于人民法院民事诉讼管辖范围，应依法驳回起诉。二、如法院认定属于民事诉讼管辖，被告认为原告的诉讼请求无事实和法律依据，法院应依法驳回其诉讼请求。三、原告项目用地未达到约定的交付条件，应依法驳回原告的诉讼请求。四、对于原告的违约行为，被告享有先履行抗辩权。五、龙河管委会积极按《入区协议书》约定履行相应义务，无任何违约行为，涉案地块当前不能进行招拍挂系因政策变化造成无法履行，不构成违约。第三被告辩称：一、根据新修正的《行政诉讼法》规定，该案不属于民事诉讼管辖范围，依法应予驳回。二、根据合同相对性原则，盛世公司非本案适格被告，法院应判决驳回原告要求盛世公司履行义务并承担违约责任的全部诉讼请求。三、根据《入区协议书》约定，因政府政策之变化造成一方当事人无法履行协议义务的，不构成违约，不应支付15933333元的违约赔偿金。经审理查明，第二被告廊坊龙河经济开发区管理委员会与第三被告廊坊市盛世建设投资有限公司是政企合作关系。第一被告廊坊市安次区人民政府系第二被告上级主管部门。在2012年下半年，原告因拆迁后企业需要办公场所为由，经第二被告廊坊龙河经济开发区管理委员会协调，被告廊坊市盛世建设投资有限公司同意按当时市场价格为原告提供一块土地，后原告与二被告一起多次选址。于2012年11月19日，原告与第二被告廊坊龙河经济开发区管理委员会签订《入区协议书》，协议书中约定：“项目选址：位于廊坊龙河高新区，南至东易日盛项目，北至横七路，西至二号路，东至规划变电站用地。具体位置以高新区规划部门出具的红线图为准。项目用地总规模：20亩（净地，不含代征面积，以土地招拍挂确定的面积为准）。项目建设总工期：24个月。自本协议双方签字盖章之日起6个月内，开始办理入区建设手续，于办理入区建设手续后24个月前竣工、投产，因甲方（第二被告）原因导致乙方（原告）不能建设，竣工时间顺延。2.1、甲方（第二被告）按乙方（原告）项目用地面积征收后由土地管理部门以合法程序出让给乙方（原告），土地性质为工业用地。该宗土地价格为每亩叁拾万元（含耕地占用税），总土地金额为600万元人民币。2.2、双方同意，如果乙方（原告）交纳的土地出让金低于招拍挂价格，其两者之间的差额部分在乙方（原告）如期建设、竣工、投产后，作为对乙方（原告）的地价优惠予以返还，否则，乙方（原告）无权要求甲方（第二被告）返还。2.3、乙方（原告）自签订本协议之日起十日内向甲方（第二被告）交纳本协议土地出让金预付款100万元，甲方（第二被告）收到乙方（原告）的预付款后立即向乙方（原告）出具收款证明。在土地招拍挂流程结束后，确认乙方（原告）为本协议地块的最终拥有者，乙方（原告）在与土地管理部门签订《土地使用权出让合同》后，应按照土地部门要求，乙方（原告）项目公司严格履行付款义务，支付全部土地出让金。3.1、甲方（第二被告）是龙河高新区的管理服务部门，严格按照园区规划和廊坊市安次区政府规定，对乙方（原告）项目建设进行指导、监督和管理。3.9、甲方（第二被告）协助乙方（原告）办理土地使用权证和相关开工手续及房屋产权证等，所需费用由乙方（原告）承担。3.10、在乙方（原告）全部支付土地出让金及缴付相关的税费后4个月内，甲方（第二被告）保证向乙方（原告）供地。4.1、乙方（原告）负责办理入园各项手续，费用由乙方（原告）自行负责。乙方（原告）在生产经营过程中享有生产、销售、用工、分配等自主决策权。2012年12月28日，在项目入园审批表中，第二被告及相关的招商局、规划局和盛世建设投资有限公司均签字表示同意廊坊市金海化工有限公司入园。其中审批表中注明项目名称为：廊坊市金海化工有限公司迁址扩建项目，投资主体为廊坊市金海化工有限公司。该协议签订后，2013年1月10日，原告向第二被告廊坊龙河经济开发区管理委员会交土地出让金预付款100万元。另查，经原任第二被告规划局负责人陈述：协议签订后，原告经向相关职能部门咨询后，参照另一企业整体搬迁入园的相应手续，也去工信局等部门办理了相关手续，交到廊坊龙河经济开发区管理委员会，廊坊龙河经济开发区管理委员会也及时交给廊坊市盛世建设投资有限公司，但廊坊市盛世建设投资有限公司以土地指标紧张为由未予办理。此外，在2015年9月21日各方当事人接待笔录中，各方当事人均表示愿意继续履行上述合同，但在履行时间上未达成一致意见。以上事实有入区协议书、项目入园审批表、河北省行政事业单位资金往来结算票据、河北省人民政府的批复、咨询函、复函、地块位置图、调查笔录、接待笔录及双方当事人的当庭陈述等在案佐证。本院认为：第三被告廊坊市盛世建设投资有限公司与第二被告廊坊龙河经济开发区管理委员会是政企合作关系。第二被告系管理服务部门，对项目建设有指导、监督、管理职责。《入区协议书》系原告廊坊市金海化工有限公司与第二被告廊坊龙河经济开发区管理委员会签订，第三被告廊坊市盛世建设投资有限公司在《项目入园审批表》中签字盖章，各方当事人意思表示真实，即第二被告廊坊龙河经济开发区管理委员会以30万元每亩的价格出让位于廊坊龙河高新区，南至东易日盛项目，北至横七路，西至二号路，东至规划变电站用地给原告。庭审中，第一被告廊坊市安次区人民政府亦认可了第二被告签订入区协议的法律行为，该协议是各方当事人在平等协商的基础上达成一致意见，故三被告主张不属于民事案件受案范围，本院不予支持；第三被告与第二被告系政企合作关系，第二被告虽形式上签署了上述协议，但第二被告仅负有指导、监督职责。从协议的洽商、选址、起草、定价、审批等实体内容的履行第三被告均实际参加，故第三被告认为己方不是适格主体的理由不成立。该入区协议签订后，原告交付100万元预付款，并经咨询第二、第三被告相关部门后，到工信局等相关部门办理了相关手续，但在原告与各被告交接过程中，第三被告以土地手续还需等待为由一直未办。在庭审过程中，各方当事人均表示仍愿意继续履行合同。故依据《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条、第一百零七条之规定，判决如下：原告廊坊市金海化工有限公司与被告廊坊龙河经济开发区管理委员会签署的《入区协议书》继续履行，在本判决生效之日起三个月内，被告廊坊市安次区人民政府、廊坊龙河经济开发区管理委员会、廊坊市盛世建设投资有限公司协助原告廊坊市金海化工有限公司办理涉案土地相关出让手续，并交付该块土地（即位于廊坊龙河高新区，南至东易日盛项目，北至横七路，西至二号路，东至规划变电站的20亩土地）归原告使用。同时，原告将剩余土地款5000000元一次性向相关土地部门交清。
经审理查明，二审中上诉人提交了廊坊市城市规划局安次分局《关于龙河经济开发区20方用地规划情况的咨询函的回复》一份，用以证明涉案土地的总体规划方案尚待省人民政府审批，该地尚不能进行土地招拍挂手续。其它事实与原审认定一致。
本院认为，上诉人虽不是涉案《入区协议书》的合同主体，但其认可与原审被告廊坊龙河经济开发区管理委员会系合作关系，配合该管委会做土地的一级开发，使土地达到工业用地条件。且其在涉案《项目入园审批表》上签字盖章，而该文件构成了涉案《入区协议书》的重要附件，足以证明上诉人应为该《入区协议书》的主要履行主体，其应对该协议的民事权利义务所产生的法律后果承担民事责任，故上诉人应为本案适格被告。双方协议系本着平等、自愿、有偿、合法的原则所签订的，系双方真实意思表示，且未涉及行政职权，双方为平等民事主体，应系平等的民事法律关系。上诉人应依据协议约定与原审被告廊坊市安次区人民政府、廊坊龙河经济开发区管理委员会共同协助被上诉人办理涉案土地相关出让手续，履行其相关合同义务。综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持，原审判决认定事实及适用法律并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费53800元，由上诉人廊坊市宏泰产业市镇投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 绍 辉
审判员 刘建刚审判员罗丕军
二〇一六年十一月十日
书记员 邓 雪 娇