浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终493号
上诉人（原审原告）张小红，女，1960年5月7日出生，汉族，住金华市婺城区。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市宾虹西路2666号。
法定代表人申屠福华，区长。
委托代理人周力、卢颐丰，浙江丰畅律师事务所律师。
张小红诉金华市婺城区人民政府（以下简称“婺城区政府”)房屋征收行政补偿一案，金华市中级人民法院于2016年4月1日作出（2016）浙07行初字59号行政判决。张小红不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人张小红及其委托代理人周涛，被上诉人婺城区政府的副区长张璞及委托代理人周力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告张小红在金华市婺城区花园路7号西2间拥有房屋一处，该房屋所有权证号为金房权证婺字第××号，登记建筑面积为29.06平方米，另有13.53平方米未经登记的建筑被认定为合法建筑。因金华市婺城区二七区块旧城改造，2014年10月25日，被告婺城区政府作出《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，决定对花枝巷区块范围内房屋实行征收，原告的房屋被列入此次征收范围。次日，被告将上述房屋征收决定及附属的房屋征收补偿方案进行了公示。房屋征收补偿方案明确告知被征收人可以在公告之日起十日内自行选择对被征收房屋价值进行评估的机构，但在规定期限内，被征收人未作出选择。2014年11月6日，被告在金华市正信公证处公证监督下，通过抽签选定了金华市同汇房地产估价师事务所有限公司为该区块的房屋征收评估机构。2015年4月7日，被告将针对原告所有的房屋作出的征收补偿分户估价报告、超容积率土地补偿分户评估报告及土地收益金收取分户评估报告送达给原告，原告未在规定的期限内向房地产评估机构书面申请复核。2015年6月30日，被告针对原告所有的房屋作出了《房屋征收补偿决定方案》并向原告送达，该方案为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式。2015年7月16日，被告作出了《征收补偿决定》并向原告送达。《征收补偿决定》载明：一、对被征收人张小红坐落于花园路7号西2间房屋依法实施征收，征收补偿方式为货币补偿。根据金华市同汇房地产估价师事务所有限公司对被征收人房地产、附属设施的评估和《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》的规定，被征收人应获得的货币补偿金额为650584元，未含装饰装修补偿价值。其中：（1）被征收房屋价值的补偿为571591元（装饰装修补偿价值另行评估确定），再给予房屋评估价值10%的奖励57160元，法院强制执行的不予奖励；（2）搬迁费补偿1800元；（3）停产停业损失费18663元；（4）其它补助费1370元（电视移机费50元、水“一户一表”补助700元、电“一户一表”补助620元）。二、被征收人应在收到本决定书之日起15日内完成搬迁，交付被征收房屋。原告对该《征收补偿决定》不服，向浙江省高级人民法院提起诉讼，浙江省高级人民法院告知其依法向本院提出起诉，原告遂诉至本院。
原审法院认为，被告婺城区政府为对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造需要而作出的《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》已经过法院司法审查，其合法性业已得到确认，并已发生法律效力。原告张小红以最高人民法院已再审立案审理上述房屋征收决定为由申请中止审理本案，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条规定的需要中止诉讼的情形，故本院不予准许。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十六条第一款之规定，经房屋征收部门报请，作出房屋征收决定的被告有权按照征收补偿方案作出补偿决定。关于补偿决定是否合法合理的问题，《征补条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被告在补偿决定作出前，已告知被征收人自行协商确定被征收房屋价值评估机构，但被征收人未在规定的十天期限内作出选择，被告据此采用抽签方式随机确定金华市同汇房地产估价师事务所有限公司为被征收房屋价值评估机构符合上述规定。原告在收到评估机构作出的被征收房屋估价报告后，未在规定期限内向房地产价格评估机构申请复核评估。被告以该评估报告确定的价值作为货币补偿的依据作出补偿决定，且补偿范围包括被征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁费用、停产停业损失费及相应的补助和奖励，符合相关规定。被告在向原告作出《房屋征收补偿决定方案》时，为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式，被告据此确定以货币补偿方式对原告进行补偿，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》）第三十三条之规定。综上，被告作出的补偿决定符合《征补条例》规定的法定要件，原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张小红的诉讼请求。
张小红上诉称：一、一审判决认定事实错误，涉案行政行为违反法律的实体性规定。（一）被上诉人以旧城区改造为名对涉案房屋进行征收，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划。根据《征补条例》第九条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条的规定，保障性安居工程建设和旧城区改建活动应当符合经县级人民代表大会审议通过的国民经济和社会发展计划，政府方可组织实施房屋征收活动。本案中，被上诉人没有提供证据证明征收行为符合上述各项规划和计划，属严重违法。（二）涉案征收补偿决定方案违反法律的实体性规定。根据《征补条例》第十七条的规定，征收补偿包括被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案的补偿方案明显违背公平补偿原则。《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被上诉人确定的补偿标准低于类似房地产的市场价格。第二十一条规定,被证收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。但被上诉人作出的被诉补偿决定中直接确定了货币补偿的方式和标准，剥夺了上诉人选择产权调换的权利。被上诉人提供的证据10安置房挑选办法和证据11安置房现房挑房抓阄现场监督公证书，其中证据11公证书上没有上诉人的名字，两份证据与本案均无关联性，并不能证明依法进行了房屋安置。上诉人不愿接受拆迁的一个重要原因是被上诉人不能对上诉人进行回迁安置。根据相关规定，对旧城改造的项目，如果具备回迁安置条件的，应当对被安置对象进行回迁安置。而被上诉人提供的房屋产权调换方案中，可选择的安置房与上诉人的原住处距离较远，给上诉人的生活造成极大不便。被上诉人以“旧城改造”的名义实施拆迁，却不公示该地块的最终开发用途，回避了应当对被安置对象进行回迁安置的补偿方案。（三）房屋评估委托合同违反法律实体性规定。根据《省条例》的规定，房地产评估机构被选定后由征收部门与其签订委托合同。本案中征收部门是住房和城乡建设局，而实际签订委托合同的主体却是婺城区二七区块工程指挥部，指挥部只是临时设立的机构，不是征收部门，无权签订协议，房屋评估委托合同不合法。（四）没有征收补偿安置资金证明。依据《征补条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人提供的证据中没有专户存储的征收补偿安置资金证明，违反法律规定。（五）被上诉人未提供签约率超过百分之八十的证据。根据《省条例》第三十一条的规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收部门应当与被征收人签订附生效条件的补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达到规定签约比例的，补偿协议生效；未达到规定签约比例的，补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。房屋征收决定效力终止的，设区的市、县（市、区）人民政府应当予以公告，并书面告知被征收人。前款规定的签约比例由设区的市、县（市、区）人民政府规定，但不得低于百分之八十。本案中被上诉人未提供证据证明补偿协议的签约率达到百分之八十，应视为签约率未超过百分之八十，涉案补偿决定违法。二、涉案行政行为违反法定程序，依法应予撤销。（一）征收补偿方案没有依法进行论证，没有征求公众意见，未依法公布，违反法定程序。根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织有被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被上诉人未提供任何证据证明其对补偿方案进行了论证。（二）本案房屋征收决定作出前，没有经过市政府常务会议讨论决定，违反《征补条例》第十二条第一款规定的程序。（三）选择评估机构的程序违法。根据《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。本案中被上诉人未提供协商的相关证明，不经协商直接投票，违反法定程序。根据被上诉人在庭审中的陈述，其在投票未超过半数的情况下，选择了抽签的方式，但被上诉人没有提供证据证明如何进行抽签，也没有提供列入抽签范围的是哪些评估机构。（四）分户评估报告和分户估价报告未依法送达。被上诉人提交的证据中注明分户评估报告和估价报告送达方式是留置送达。而留置送达方式是在当事人当场拒绝签收的情况下才能适用。事实上被上诉人未依法将该估价报告和评估报告送达上诉人，所谓留置送达的证据系上诉人伪造。被上诉人未依法送达分户评估报告，剥夺了上诉人对评估报告提出复查和司法鉴定的权利。三、一审法院未严格依据法律规定审核证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条及其他规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由。被上诉人在庭审时提供了12组证据材料，上诉人也逐一进行了质证。一审法院采纳了被上诉人的主张和证据，但在判决书中对证据的采纳理由并未充分论述，而是非常简单的一笔带过。上诉人提交的大部分具有真实性、关联性的证据，一审法院却不予采纳。综上，被上诉人作出的房屋征收补偿决定严重违反法律的实体性和程序性规定，一审法院认定事实和适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决和被诉补偿决定。
婺城区政府答辩称：一、答辩人对上诉人作出的房屋征收补偿决定主体适格，程序合法，内容适当，应当依法认定有效。为了对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造之公共利益需要，改善居民居住条件和生活环境，根据《征补条例》第四条、第八条、第九条等规定，答辩人于2014年10月25日作出对上诉人所在区块的征收决定，并于次日予以公告。公告载明了房屋征收范围，征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本次征收的房屋征收部门为金华市婺城区住房和城乡建设局。在房屋征收决定公告后十日内，由于被征收人未能协商选定房地产价格评估机构，在金华市正信公证处现场公证下，依法选定该区块的价格评估机构。在房屋征收评估前，房屋征收部门已经组织有关单位对被征收房屋情况进行了调查，明确评估对象，并向受托的房地产价格评估机构提供了征收范围内房屋情况。评估机构在实地查勘后，提供了分户初步评估结果，并予以了公示。之后，评估机构依法作出分户评估报告并予以送达。在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门与上诉人多次协商达不成补偿协议。为了保障该项目的顺利进行，维护公共利益，答辩人将补偿决定方案送达被征收人，并书面告知被征收人应当在补偿决定方案送达之日起十五日内提出意见并选择补偿方式，逾期不选择补偿方式的，补偿方式由房屋征收补偿决定确定。2015年7月16日，答辩人作出被诉房屋征收补偿决定送达给上诉人，并予以公告。以上事实和相关证据，答辩人已在一审中进行了充分的举证。上诉人在上诉状中针对之前征收决定提出的理由不是本案审理范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人婺城区政府于2015年7月16日作出的婺政征补[2015]第74号房屋征收补偿决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，原审判决认定事实基本清楚，本院予以确认。
本院认为：上诉人张小红位于金华市婺城区花园路7号西2间房屋被列入被上诉人婺城区政府《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》载明的征收范围。该征收决定及其附件《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》（以下简称“《征收补偿方案》”）的效力已被本院已生效的(2015)浙行终字第101号行政判决所确认，对涉案区块范围内的被征收人均具有羁束力。上诉人针对该房屋征收决定及附件《征收补偿方案》的合法性提出的相关异议，均非本案审查范围。根据《省条例》第三十一条第二款的规定，签约比例与房屋征收决定的效力是否终止有关，但本案被诉行为系房屋征收补偿决定，故上诉人对补偿协议签约率提出的异议，亦不属本案审查范围。
关于评估机构的选定和委托程序。因被征收人未按照《征收补偿方案》的规定在征收决定公告后10日内协商选定评估机构，被上诉人在浙江省金华市正信公证处相关公证人员的现场监督下，先采用投票方式，涉案区块被征收人共400户，经统计收到选票共169张，其中有效票166张，因参加投票的被征收人人数未过半数，随后采取抽签方式从得票数为前三名的评估机构中抽签确定金华同汇房地产估价师事务所有限公司为涉案区块房屋征收评估机构，符合《征补条例》第二十条第一款、《省条例》第十八条的规定。上诉人主张选定评估机构的程序违法，不能成立。根据《评估办法》第六条的规定，“一般”由房屋征收部门与评估机构签订房屋征收评估委托合同。此处并未排除其他人作为评估委托人。因此，涉案区块在确定评估机构，并由房屋征收部门向评估机构出具房屋征收评估委托书后，由房屋征收实施单位金华市婺城区二七区块改造工程指挥部（以下简称“指挥部”）根据委托书的要求与评估机构签订《房地产评估协议书》并不违反上述规定。故上诉人提出指挥部不是征收部门，由其签订评估协议违法的上诉理由，不能成立。
关于评估报告的送达及涉案房屋补偿价值。上诉人的涉案房屋包括经登记和未经登记两部分,其中经权属登记的建筑面积为29.06平方米,设计用途为住宅，房屋所涉的《国有土地使用证》登记的土地使用权面积为41.7平方米，使用权类型为划拨。该房屋实际用于经商，评估机构结合房屋所有权证及《房屋认定审批表》对上述房屋按商业进行评估；未经登记的建筑面积为13.53平方米，评估机构依据《房屋认定审批表》按住宅进行评估。评估机构对涉案房屋进行评估后出具了两份《房屋征收补偿分户估价报告》、一份《超容积率土地补偿分户评估报告》以及一份《土地收益金收取分户评估报告》。被上诉人提供的照片证明被上诉人在征收范围内张贴了评估机构对涉案房屋出具的初步评估结果。被上诉人为证明已向上诉人送达上述四份评估报告和《婺城区二七区块（花枝巷区块）房屋评估结果表》向一审法院提供了《送达回证》、《十二区块第二网格张小红户评估报告送达方式说明》及所附退回信件和张贴评估报告照片。邮件详情单及改退批条表明被上诉人于2015年5月22日向张小红位于金华市南苑东39栋4单元的住处邮寄上述评估报告，被邮局以“原址查无此人”退回；《送达回证》则表明同年6月5日，被上诉人又委派工作人员到涉案房屋所在地及金华市南苑东39栋4单元向上诉人送达上述四份评估报告及《婺城区二七区块（花枝巷区块）房屋评估结果表》，送达方式为留置送达，送达的具体时间为“2015年6月5日15时”，受送达人栏无人签名，该送达回证上分别有两名见证人和两名送达人的签字确认；照片则显示工作人员在门牌号为××”的墙上张贴了上述评估报告等材料；《十二区块第二网格张小红户评估报告送达方式说明》载明自2015年4月中旬开始上诉人户拒绝配合涉案房屋的征收工作，拒绝接电话，即使人在家中也拒绝给工作人员开门，同时也说明了5月22日向上诉人邮寄评估报告被退回以及6月5日在上诉人的两处房产门口张贴评估报告，并短信告知上诉人户。上述证据内容相互印证，可以证明被上诉人在上诉人不配合，以其他方式无法送达的情形下，经两位见证人见证，采取在上诉人居住处门口墙上进行张贴的形式向上诉人送达了四份评估报告和《婺城区二七区块（花枝巷区块）房屋评估结果表》，并进行了短信告知。上诉人提出被上诉人所谓留置送达的证据系伪造，未依法送达评估报告，剥夺了其对评估报告申请复核评估的权利，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。上诉人认为未登记部分房屋也应按商业用途补偿，但未提供相应证据，本院不予支持。上诉人在收到上述评估报告后，未在法定期限内向评估机构申请复核评估，故被上诉人将上述评估报告作为对上诉人进行补偿安置的依据，并无不当。上诉人在二审中以王根来、王根进的《房屋征收补偿分户估价报告》为依据主张涉案房屋评估价格太低，不仅早已超过对评估报告申请复核评估的期限，而且也不能证明王根来、王根进的房屋与涉案房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积、占地面积以及土地使用权等因素均相同或相近，属于《征补条例》第十九条第一款所规定的“类似房地产”，故本院对该证据亦不予采信。
关于补偿方式的选择。被上诉人委派工作人员在两名见证人、一名公证人员的公证监督下，先后于2015年7月1日、7月17日到金华市南苑东39栋4单元501室向上诉人送达了涉案《房屋征收补偿决定方案》和被诉房屋征收补偿决定。上述《房屋征收补偿决定方案》载明了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式以及补偿标准，并告知上诉人在该方案送达之日起15日内选择补偿方式、完成签约，逾期补偿方式由补偿决定确定。上诉人收到《房屋征收补偿决定方案》后，未在规定期限内选择补偿方式。被上诉人作出被诉补偿决定，确定补偿方式为货币补偿，符合《省条例》第三十二条的规定。故上诉人主张被上诉人剥夺了其对产权调换方式的选择权，不能成立。
综上，被诉房屋征收补偿决定的作出具备事实和法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人请求撤销原审判决和被诉补偿决定，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张小红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年七月十四日
书 记 员 韦若莎