贵州省六盘水市钟山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0201行初字第36号
原告顾长顺。
委托代理人叶家平。
委托代理人顾登华。
被告水城县人民政府。
法定代表人王尔彬。
委托代理人何威。
委托代理人邓雯玲。
被告水城县玉舍镇人民政府。
法定代表人许桥枢。
委托代理人管彦周。
委托代理人唐仁贵。
第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村民组。
法定代表人陈明辉。
委托代理人高太红。
委托代理人蒋菊。
原告顾长顺请求撤销被告水城县人民政府、水城县玉舍镇人民政府及第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村民组土地确权决定书一案，本院于2016年2月16日立案受理，于2016年4月6日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告顾长顺及其委托代理人叶家平、顾登华，被告水城县人民政府的委托代理人何威、邓雯玲，被告水城县玉舍镇人民政府的委托代理人唐仁贵，第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨组法定代表人陈明辉及其委托代理人高太红、蒋菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告顾长顺诉称，在1984年玉舍乡石板箐村（原名：玉新村、五里坪村）村委会，当年将第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村民组所属的林地、荒山、荒地分别发包给本村组41户村民承包，由原水城县特区玉舍区舍戛人民公社管理委员会（现更名为玉舍镇人民政府）统一颁发给各农户的承包合同手册，合同中写明承包土地的地名、面积、四至界限，承包人口、说明承包期限为50年，双方履行约定义务，各农户承包经营权明确，合同签订生效后，具备法律效力。原告作为第三人村组其中之一的农户，该户在取得承包合同的承包土地，已经经营管理30余年，从未发生过争议，但是在2013年国家修建杭瑞高速公路，征用原告所承包的地名为三道岩的土地给予补偿时，引起第三人村民组少数村民不满，无中生有认为原告承包土地地名不是合同中写明的三道岩，而是三屯岩，因而引发这起承包合同纠纷。故本案的争议焦点是，原告承包土地地名是三道岩？还是三屯岩？玉舍镇政府对这起承包合同纠纷组成工作组，作出调查处理意见，在2013年11月19日给第三人三家寨村民组村民一份告知书，此处争议荒山，人民政府依照顾长顺农户的承包合同手册依据，确认被杭瑞高速公路占用此处争议荒山，属于顾长顺承包合同所指的范围，如群众对此决定有疑义，建议通过司法程序维护你们的权利。玉舍镇政府在2014年7月31日对第三人三家寨村民组土地权属纠纷的情况说明，经调查“三道岩”以上（即山梁子以上属范家寨，以下属三家寨）争议三方只有三家寨组顾长顺提供出1984年舍戛乡（现更名为石板箐村）填发的承包合同，合同填写的内容与争议现场吻合，在本村顾长顺土地承包合同上填的三道岩即是争议处的三道岩，不存在三屯岩的名称，其他两方均未提供争议的权属依据。当年石板箐村委发包人在2015年元月17日出具证明，证明承包人顾长顺承包合同中的三道岩与争议三屯岩同属一个地名一个地点。玉舍镇政府在玉府请字（2014）28号文件请示报告中，依据《土地管理法》第十六条规定，并咨询律师和水城县人民法院，我镇不具备对该宗土地确权的资格，特请求县政府安排相关部门对该宗土地进行确权，我镇将积极配合，尽快化解矛盾，妥否，请批示。水城县国土资源局接到县政府转办件后，派出工作人员到现场进行调查，经研究后，作出国土资发（2014）34号文件，提出如下建议：1、经调查，该争议地块属土地承包经营权纠纷；2、根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条：农村土地承包经营权争议纠纷不应作为土地权属争议案件受理。故该土地承包经营权争议案不纳入土地确权范畴。3、根据《农村土地承包法》第十一条、第五十一条规定，建议该纠纷转由相关部门另行处理。水城县农业局收到政府转县国土局《关于玉舍镇石板箐村三家寨组顾长顺土地权属争议的处理建议》转交办件后，在了解该宗土地争议情况，查阅大量的法律法规，经农经站、法规股、土地仲裁庭共同会商，作出水农报字（2014）52号农业局文件，提出建议，由玉舍镇政府提出以上法律及顾长顺持有的合同手册进行调解，调解不成，下发处理决定通知书，当事人不服可向人民法院提出诉讼，理由如下：1、被申请人顾长顺持有的《承包合同手册》系1984年水城特区玉舍区舍戛人民公社管理委员会颁发的，其代表一级人民政府履行职责，具有法律效力。被申请人持有相应的《承包合同手册》地名、类别、面积、四至界限等内容记载清楚，承包经营权明确。根据《农村土地承包法》第二十四条：承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除，县农业局无权对此地块重新进行确权。且在其经营近30年中没有发生过争议，其权属不言而明，不存在确权问题。2、该争议地是由玉舍镇石板箐村发包的，由该村集体内个人承包，申请人三家寨组不是该争议地的所有权人，也不是承包人，无权对争议地的所有权及承包经营权申请确权。3、申请人与被申请人所产生的争议系对该地名的理解有区别而产生的。原告现根据以上玉舍镇政府作出的“告知、说明”、村委会的证明和县国土资源局、县农业局下发的文件，大量书证认定的事实证据，足以证实原告所取的承包合同是合法有效的，应依法受到法律的保护。被告玉舍镇政府是根据钟山区人民法院（2015）黔钟初字第51号建议，对本案的土地承包经营权进行确权，指派由镇干部范昭鹏负责经办此工作，范昭鹏的家属现系第三人三家寨村民组的村民，在共同利益上，是挑起操纵第三人村民组村民与原告顾长顺发生的这起承包合同纠纷的组织者，与原告顾长顺存在着利害关系。范昭鹏在主持确权工作中，没有告知顾长顺享有的权利和义务，没有召开听证会，没有告知第三人村民组申请确权，没有发出举证通知书，没有告知政府确权组织人员，剥夺原告顾长顺的知情权、陈述申辩权、证据质证权、申请回避权、支持采纳范昭鹏在2015年11月19日、11月30日调查第三人村民组几名村民虚假的笔录证据，在未经原告顾长顺质证下，在确权决定书未作证据上的阐述，将原告顾长顺承包合同中承包土地地名三道岩篡改为三屯岩，来确权给第三人村民组，但是被告玉舍镇政府可不能忘记，在他们前段时间给第三人村组作出的告知书、说明书所认定的事实，为什么在确权中会作出两种相反对立的不同结果，如何使人相信，被告玉舍镇政府在确权工作中，司法的公正在哪里？被告水城县政府在收到原告顾长顺不服申请行政复议后，只通过一种书面形式来审理，并没有认真对被告玉舍镇政府在确权程序上去查明是否违法，在维持被告玉舍镇政府确权决定，所认定的事实，来表述有下列7个证据佐证来证实：1、调查笔录：是在2015年11月下旬，组织相关人员到现场进行查勘和询问第三人村组村民陈龙宝、高正英、王正发、王少学、曹五各5人的笔录，所谓证明原告顾长顺承包合同中三道岩四至界限与争议地不同，是三屯岩，但从第三人村组40户各家的承包手册中，竟然在每农户的承包合同中都没有填上承包土地地名三道岩、三屯岩的名称地点、无此佐证，如何来确认调查笔录的真实性。2、国土资源局地籍调查笔录：国土资源局调查石板箐村村民王明全、范德辉、范昭前、顾文义、陈长顺、陈明正等人的笔录一致证明，我村从来没有三屯岩的地名，顾长顺在承包合同中承包土地地名三道岩与三屯岩同属一个地名，同属一个地点，与村委会出具证明事实完全吻合。为什么这些证人证言笔录在被告水城县政府行政复议决定书不支持采信。3、玉舍镇政府关于请求对石板箐村三屯岩土地进行确权请示。请示报告怎能作为本案争议焦点事实依据来确认。4、国土资源局关于玉舍镇石板箐村三家寨村民组与顾长顺土地权属争议处理建议。建议中已经依法确认该争议地属于土地承包经营权纠纷，不属于政府确权范畴，顾长顺的承包合同，依据《农村土地承包法》第十一条、第五十一条之规定，受到法律所保护的。5、农业局关于玉舍镇石板箐村三家寨组与顾长顺土地权属争议处理建议报告中指出：顾长顺所持的承包合同是代表一级人民政府履行职责颁发的，承包合同中内容记载清楚、经营权明确，合同生效后，根据《农村土地承包法》第二十四条：承包合同不能因发包人村集体组织分立或合并而变更来解除。顾长顺承包土地经营权近30年中，没有发生争议，其权属不言而明，不存在确权问题……。6、承包合同手册：是证明顾长顺承包土地权属依据。7、图片。是第三人村组自己一方自行伪造改变争议地所在位置示意图，怎么能作为争议事实依据？被告水城县政府在行政复议决定书中，把上述7个存在自相矛盾，疑点众多，证明事实不同而产生相互对立的证据，在事实不清下。来作为定案事实依据，故意违背法律规定证据的制度原则和证据上具备的实质要件。被告水城县政府在行政复议决定书中，在维持被告玉舍镇政府确权决定；适用的主要法律依据《土地管理法》的第十六条的规定，但被告玉舍镇政府在请示报告中自称不符合本条文规定确权的主体，《农村土地承包法》第十三条条文规定：发包方享有下列权利……，第十八条条文规定：土地承包应遵循以下原则……，《土地权属争议调查处理争议方法》第十四条条文规定，土地承包经营权不符合土地确权范围，二被告政府用以上这些张冠李戴、文不对题的法律条文来作为“确权决定”、“行政复议决定”适用的法律依据，实属荒唐，令人费解，显然二被告政府在上述的行政行为，不但程序上违法，在认定的事实和适用的法律上是错误的。综上所述，原告认为二被告政府上述的行政错误行为，将原告承包土地经营30余年的承包合同进行解除，颠覆《农村土地承包法》、《合同法》十几项法律的原则和制度。已侵害原告的承包土地经营权，依法对二被告政府及第三人提起行政诉讼，请求支持原告在诉讼中请求事项和事实及理由成立，依法受理此案，维护法律的公平和正义，维护原告的合法权益，请求依法判令撤销玉舍镇人民政府（2015）3号土地确权决定书，依法撤销水城县人民政府（2016）2号行政复议决定书；请求依法判令维护原告所取得承包合同的合法权益；由二被告共同承担本案诉讼费。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件一份，用于证明原告的主体资格；2、2015年1月18日石板箐村委会证明一份，用于证明原告与顾登华系父子关系；3、2015年11月30日玉舍镇人民政府土地确权决定书一份，用于证明程序违法；4、2016年1月27日县人民政府行政复议决定书一份，用于证明程序违法；5、原告承包合同手册一份，用于证明是政府发给原告的；6、堪丈表两份，用于证明三道岩的地点；7、2013年11月19日玉舍镇人民政府告知书一份，用于证明玉舍镇通过双方调解，40户承包合同上都没有三道岩；8、2014年7月31日情况说明一份，用于证明三屯岩与三道岩是一个地；9、2014年6月19日玉舍镇人民政府请示文件一份，用于证明玉舍镇人民政府请示过政府与法院，当时说的是不属于政府确权的问题；10、2014年8月5日县国土资源局处理建议文件一份，用于证明县政府指派国土局来确权，当时的文件已经明确作出了土地承包经营权纠纷不应当属土地确权范围；11、2014年9月18日县农业局报告文件一份，用于证明县政府将国土局的处理文件转给农业局调查处理，说明了原告的承包合同是合法有效的，第三人没有资格提出争议；12、证人证言，用于证明三道岩与三屯岩就是一块地；13、争议土地现场示意图一份，用于证明争议地与原告地的照片，且被告提供的照片与我方提供的是相反的；14、其他三户的承包合同手册，用于证明原告的承包手册与这三户的承包手册是合法有效的。
对原告提供的上述证据，被告水城县玉舍镇人民政府的质证意见是：对证据1无异议；对证据2关联性有异议，与本案无关联性；对证据3、4无异议；对证据5首先是复印件，其次与本案无关联性，原告的四至界限与我们确权土地的四至界限不一致；对证据6关联性有异议，上面显示了土地所有权人是顾登华，而不是本案原告，是与其他个人有争议，并不是与本案第三人有争议；对证据7合法性有异议，被告根据法院的司法建议作出了相关行政行为；对证据8三性均有异议，第三人出具的证明没有出证人签名，是村委会哪一个出具的不清楚，村委会公章是怎么加盖的我们也不清楚；对证据9、10、11关联性有异议，该文件不是具体行政行为，对本案没有任何帮助价值；对证据12三性均有异议，该调查笔录虽然打印了国土局的询问笔录，但是询问人的没有单位住址，询问人是否系国土局的工作人员，应当由原告举证，且没有询问人单位的公章，原告提供的均是复印件，所以我们持有异议；对证据13三性有异议；对证据14关联性有异议，与本案无关联。我们第三人开出的证明是范德辉出具的证明，当时范德辉是因为违规违纪被停职，是因为范德辉先盖了章才打了字，这个情况我们已经证实了。调查笔录不应当采信，上面调查的人与原告有利害关系。
对原告提供的上述证据，被告水城县人民政府的质证意见是：除同意第二被告的发表质证意见外，我们对于证据5明确写明地名了四至界限，北抵三道岩，就不在他的承包合同范围内；对证据7告知书不代表政府的行为，不具备政府确权的法律效力，只是情况说明；对证据9原告举证的合法性有质疑，该请示是我们内部的文件，不知道原告从哪里拿出来的；对证据10明确写明只是建议，只是参考，不代表确权归于谁；对证据13不能证明争议地就是实际争议地就是这张照片上呈现的争议。
对原告提供的上述证据，第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组的质证意见是：对证据7三性均有异议，在告知书及情况说明并不是土地确权决定书，被告在实际勘察后做出了纠正，本案被告并未依据这个来作出土地确权；对证据8第三人出具的证明不是发证机关，因此对其出示的证明不认可；对证据9、10、11程序不合法，与本案无关联性，该三份文件指示内部呈请的依据；对证据12、13、14质证意见与二被告一致。
被告水城县人民政府辩称，水城县人民政府所作出的《水城县人民政府行政复议决定书》程序合法，事实清楚，适用法律正确。原告因不服水城县玉舍镇人民政府作出的《玉舍镇人民政府土地确权决定书》于2015年12月11日向本单位申请行政复议，本单位依法审理。审理后本单位按法定程序通知玉舍镇人民政府、顾长顺参与本次行政复议。玉舍镇人民政府按期向本单位提供了作出《玉舍镇人民政府土地确权决定书》相应证据及材料。经查明，一、玉舍镇人民政府土地确权决定书事实清楚。申请人顾长顺其山林、荒山、山地承包合同手册上称为“三道岩”的承包地四至界限为东至硝洞、南至背后、西至红土、北至三道岩，而权属争议土地四至界限为东至马洛洞梁子、南至王大爷坟、西至罗皮匠包包、北至三屯岩、中心点为黄色区域的部分，称为“三屯岩”，且两地之间隔有曹绍周山林、荒山、山地承包合同手册上的地名，中间相差一公里的距离，顾长顺其山林、荒山、山地承包合同手册上的“三道岩”与权属争议地“山屯岩”不属同一块土地。二、玉舍镇人民政府土地确权决定书程序合法。被申请人玉舍镇人民政府2015年11月下旬，组织相关人员到现场进行查勘和询问，通过对陈龙宝、高正英、王正发、王少学、曹五各等人（均系三家寨组村民）对现场地名的询问，被申请人顾长顺其山林、荒山、山地承包合同手册上的土地（三道岩）四至界限与争议地（山屯岩）四至界限地名不符。三、玉舍镇人民政府土地确权决定书适用依据正确。玉舍镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第十八条、《土地权属争议调查处理争议办法》第十四条之规定，作出《玉舍镇人民政府土地确权决定书》，适用法律依据正确。综上，玉舍镇人民政府土地确权决定书事实清楚、程序合法、适用依据正确。综上所述，请求法院依法驳回原告关于撤销水城县人民政府作出的行政复议决定书的诉讼请求。
被告水城县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、行政复议申请书、行政复议受理通知书、送达回执、答复书、行政复议决定书、送达回执各一份，用于证明我们复议的过程事实清楚、适用法律合法、证据充分。
原告对被告水城县人民政府提供的证据的质证意见是：对县政府提交的所有证据均无异议。
被告水城县玉舍镇人民政府对被告水城县人民政府提供的证据的质证意见是：对县政府提交的所有证据均无异议。
第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组对被告水城县人民政府提供的证据的质证意见是：对县政府提交的所有证据均无异议。
被告水城县玉舍镇人民政府的辩称，1、玉舍镇人民政府作出的土地确权决定书依据的事实清楚，证据充分。在认定事实上，被告是在走访了大量的知情人、调查笔录，并实际到现场调查核实后才作出的事实认定。根据知情人的陈述及争议地的勘察，与原告持有的承包合同上的四至界限不同，因此我们认为争议地与原告承包合同上记载的土地不属于同一块土地。2、根据被告走访调查了解，证人陈龙宝、高正英、王正发、王少学、曹五各证实原告持有的承包合同与争议地的四至界限不吻合，并无重叠之处。3、根据被告实际到现场拍照照片证实原告持有的承包合同的地名与争议地的地名相距一公里左右。基于上述事实，我单位根据相关规定，认定争议地是与原告持有承包合同上土地不是一块土地。我方作出的决定书适用法律正确，程序合法。在处理土地确权过程中，程序并无不当，被告是因为收到了法院的司法建议书等启动的土地确权程序，结合被告走访调查了解的事实，根据相关法律规定，本着尊重历史，尊重事实的原则，对该宗争议地进行了确权。我们认为原告诉请的第二项诉讼请求不属于行政诉讼范围，法院不应当审理。原告在诉讼中诉称大部分不属实，首先原告在起诉中诉称被告在确权过程中没有告知其享有的权利及义务，程序违法，不属实。实际上被告在收到法院的司法建议，多次通知原告其陈述及申辩，原告不理。被告到现场进行查勘时，原告均没有到场，是其子到场，其子称顾长顺年老，不能到现场，后被告查明原告并不是其子所说年老，走不动，到不了现场。故原告说被告没有告知其权利及义务的说法不属实。原告诉称二被告将其承包30年的土地确权给别人不属实，原告的土地并不在争议地内。综上，我单位作出确权决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉请。另外补充说一下，第一次原告说我们没有采用他们的证据，在第一次采用证据时就已经有了顾登华（原告之子）的证言，出具证明的人不具备出具证明的资格。顾登华第一次的证据我们没有采用是因为他是顾长顺的亲戚，所以我们不采用。范招鹏作为土地确权的主持是不存在的。我们到现场去看之前就和顾长顺沟通好了，后我们到现场看时原告并没有到，两次都是原告没有到场，第二次是顾长顺之子顾登华到场，我们还询问了顾长顺不能到场的情况，顾登华说顾长顺年老，不能走动，卧病在床，后我们就问顾登华他的土地在哪里，他就指了争议地，后旁边村民就喊他如实说，他就转身走了，后我还喊了他，说没有处理好，他也没理我，后我们走的时候我就遇到顾长顺了，在种地，根本不像顾登华说的那样不能走动，我们问顾长顺土地的事情，他喊我们问他的儿子顾登华，他什么都不清楚。
被告水城县玉舍镇人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、法人身份证复印件各一份，用于证明被告的主体资格及许桥枢在被告处任镇长职务，系被告法定代表人的事实；2、2015年9月30日钟山区人民法院司法建议书一份，用于证明被告进行土地确权来源于法院的司法建议书，确权程序合法；3、2015年11月30日玉舍镇人民政府对陈龙宝、高正英、王正发、王少学、曹五各询问笔录五份，用于证明原告持有的承包合同手册记载的地名及四至界限与争议地的地名及四至界限不吻合及无重叠之处的事实；4、现场照片一张，用于证明原告持有的承包合同手册记载的地名与争议地的地名中间相距一公里左右，争议地与原告持有的承包合同手册记载的地名不是同一片地的事实。
原告对被告水城县玉舍镇人民政府提供的证据的质证意见是：对玉舍镇人民政府出示的证据1无异议；对证据2是属于土地承包经营权纠纷，该建议书没有把本案的纠纷明确，对关联性、合法性有异议；对证据3全是三家寨村民，这些村民与原告存在利害关系，我们认为他们的证言不具备三性；对证据4是被告单方私自制造的，与我们制作的图片完全不一致，本村原来就没有三屯岩的地名，是涉及补偿后才出现的三屯岩的名称。
被告水城县人民政府对被告水城县玉舍镇人民政府提供的证据的质证意见是：对玉舍镇政府提交的证据均无异议。
第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组对被告水城县人民政府提供的证据的质证意见是：对玉舍镇政府提交的证据均无异议。
第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组陈述，一、第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨组与原告就三屯岩土地争议属于土地权属争议，本案被告水城县玉舍镇人民政府是法定确权机关。1、第三人对于原告《承包合同手册》中打铁路荒山48亩，没有提出过争议，第三人提出争议并申请确权的是叫三屯岩（黄那坨）的另一幅土地，而该幅土地没有登记发证，根据《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的复函》规定：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”因此本案争议的三屯岩（黄那坨）属于“土地权属争议”。2、土地权属有争议的，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，只有乡（镇）级以上人民政府有权作出土地林地权属处理决定，国土资源及农业行政主管部门不能以自己的名义作出处理决定，否则属超越职权。县（自治县）级以上国土资源及农业行政主管部门依照相关法律规定，负责土地权属争议的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，只能拟定相应的处理意见，报同级人民政府作出确权处理决定。故原告提出的水城县农业局《关于玉舍镇石板箐村三家寨组与顾长顺土地权属争议处理建议的报告》水农报字〔2014〕52号文件及水城县国土资源局《关于玉舍镇石板箐村三家寨组与顾长顺土地权属争议处理建议》水国土资发字〔2014〕34号文件均只是内部呈请的一种建议，这一建议，因不符合法律规定，县政府并未采纳。至于原告所提出的《玉舍镇人民政府关于请求对石板桥村“三屯岩”土地进行确权的请示》玉舍镇人民政府在处理本案前的一种错误认识，通过本案的第一次诉讼后，人民法院向玉舍镇人民政府发送了《司法建议》，人民政府纠正了先前的错误行为。被告作出土地确权决定，是依照《土地管理法》行使的权力，也是应当履行的职责。因此原告提出的被告“无土地确权的资格。”的观点是明显错误的。二、被告在2013年11月19日作出的《告知书》及2014年7月31日《水城县玉舍镇石板箐村三家寨组土地权属纠纷的情况说明》（以下简称情况说明）并非土地确权决定书，并且认定的事实错误，被告方已经在调查研究的基础上进行了纠正，因此该材料不能作为确权的依据。1、原告在《行政起诉状》中称“被告给第三人作出的《告知书》、《说明书》所认定的事实，为什么在确权时作出两种相反对立的不同结果”是对《告知书》性质认定错误。暂不论其形式叫《告知书》、《情况说明》，认定的事实是否正确，内容上，在该告知书中，水城县玉舍镇人民政府认为争议土地“属于顾长顺家承包合同手册所指范围”，即认为涉案土地已经向顾长顺登记发证。既然涉案土地已经登记发证，根据国土资源部的复函，就不再属于“土地权属争议”。既然被告方认为原告对涉案土地已经取得登记发证，则其作出的《告知书》就不是土地确权决定书。又因当时被告拒绝向本案第三人作出土地确权决定，但需要向第三人说明理由，故而向第三人出具《告知书》，在该告知书中对不作出土地确权决定的理由进行了说明，因此被告作出的《告知书》仅是拒绝作出土地确权决定的理由说明书，而不是土地确权决定本身。土地权属争议最终合法的处理的方式是由有权的（乡）镇级以上人民政府作出土地确权决定书，在这之前任何形式的文件如本案中的《告知书》、《情况说明》均不能作为确定权属的依据，故不存在原告诉称的“确权时作出两种相反对立的不同结果”。2、原告承包合同手册中“打铁路”的土地仅有48亩，如果按照《告知书》和《情况说明》的观点，原告将有上千亩的承包土地。虽然《国土资源部确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条有规定：“土地所有权或使用权证明文件上的四至界限与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界限计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”。但该规定设置了一个基本前提，即“土地登记的四至界限与实地一致”，本案中，在东至消洞、南至背后、西至红土、北至三道岩这四至界限范围内，以实地面积为准。但是本案争议土地已经在上述四至界限范围之外，原告“打铁路”的土地完全不符合“土地登记的四至与实地一致”的基本前提。而在《情况说明》中对该争议的黄那坨地点，四至标为：东至岩；南至硝洞大山；西至沟；北至三道岩，与原告顾长顺承包手册上的四至：东至硝洞、南至背后、西至挖红土、北至三道岩。仅有北面的三道岩一致，根本无法确定争议的土地属于原告方，然而该《情况说明》因当时的争议三方只有原告方提供了承包合同就认定以上不同的两个地方四至吻合，显然漏洞百出。更何况该《情况说明》认定的四至也是错误的，因此，被告作出的《告知书》、《情况说明》中认定的事实错误，被告依照有错必纠的原则处理，完全符合法律规定。三、第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨与原告就三屯岩土地确权争议纠纷一案向钟山区人民法院提起诉讼，本案被告水城县玉舍镇人民政府根据钟山区人民法院司法建议书（2015）黔钟行初字第51号）的建议，作出玉府决字（2015）3号《土地确权决定书》，该决定书认定事实清楚，程序合法，证据充分，适用法律正确。1、被告根据钟山区人民法院司法建议书，在2015年11月下旬，组织相关人员并通知原告顾长顺与第三人村民到现场查勘。查勘当天，原告儿子顾登华代顾长顺到现场，被告通过对陈龙宝、高正英、王正法、王少学及曹五各等人对现场地名进行询问和实地查勘查明：第三人申请被告确权的土地地名“黄那坨”其四至如下：东至马落洞梁子、南至王大爷坟、西至罗皮匠包包、北至三屯岩，中心点为黄那坨。而原告承包合同手册中的土地地名叫“打铁路”其四至如下：东至硝洞、南至背后、西至挖红土、北至三道岩。在这两幅土地中，隔有曹绍周家的山林（曹绍周山林是与原告顾长顺土地接壤，曹绍周承包合同手册上的西至硝洞与原告顾长顺土地东至硝洞属于一个地方，而争议的三屯岩（黄那坨）与原告家的土地中间隔着曹绍周家山林相差有一公里多的距离），两块土地东西南北四至均不相同，因此属于两幅不同的土地，从而作出玉府决字（2015）3号《土地确权决定书》，而原告所提出的水城县玉舍镇石板箐村村民委员会出具的《证明》中称：“三道岩与三屯岩是同属一个地名同属一个地方”，显然毫无事实依据，故该认定书认定的事实清楚，程序合法，证据充分。2、本案中，被告水城县玉舍镇人民政府在事实清楚，程序合法，证据确实充分的基础上适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及《土地权属争议调查处理争议办法》等相关法律法规，被告水城县人民政府作为复议机关依照《中华人民共和国行政复议法》作出复议决定，适用法律正确。综上，第三人与原告关于三屯岩（黄那坨）的土地纠纷属于土地权属争议，被告水城县玉舍镇人民政府依法作出的《土地确权决定书》及被告水城县人民政府作出的《行政复议决定书》合法、合理、维护了国家利益和保护了当事人的合法权益，有利于团结稳定，应当予以维持，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组在举证期限内向本院提交以下证据：1、证明一份，用于证明陈明辉是三家寨村组的组长，证明了第三人的主体资格。
原告对第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组提供的证据的质证意见是：对第三人出示的证据无异议。
被告水城县人民政府对第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组提供的证据的质证意见是：对第三人出示的证据无异议。
被告水城县玉舍镇人民政府对第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村组提供的证据的质证意见是：对第三人出示的证据无异议。
经庭审质证对各方当事人提供的证据的分析及认定：
对原告提交的证据的分析与认定：原告提交的证据1、2、5、6、7、8、9、10、11，符合法律规定，本院予以认定；对证据3、4，虽经二被告及第三人质证无异议，但该两份证据属于本案所审理的具体行政行为，不宜作为证据，故对该两份证据不予认定；证据12与证据8能够相互印证，本院予以认定。证据13系原告自行制作，无相关见证人，亦无其他证据加以佐证，本院不予认定。证据14虽合法有效，但与本案不具有关联性，故本院不予认定。
对被告水城县人民政府提交的证据的分析与认定：对被告水城县人民政府提交的证据行政复议申请书、行政复议受理通知书、送达回执、答复书、原告系在法定期限内申请复议，故对该证据予以认定，被告水城县人民政府依法应当予以受理及答复，故对该几份证据予以认定；对行政复议决定书及送达回执，因本案属于土地承包经营权纠纷，不属于土地权属确权，而被告水城县人民政府却对被告水城县玉舍镇人民政府的土地确权决定书予以维持，故该复议决定书具有违法性，无论其是否送达，均应予撤销，故对该复议决定书及送达回执均不予认定。
对被告水城县玉舍镇人民政府提交的证据的分析与认定：证据1经各方当事人质证无异议，本院予以认定；对证据2，由于该证据仅有建议性质，被告玉舍镇人民政府应当依法履行职责，故该证据达不到被告证明目的，本院不予认定；对证据3中五份询问笔录，因无其余证据加以印证，且五份笔录的，且无法查实五名被询问认是否与本案有利害关系，故对该五份笔录不予认定。
对第三人提交的证据证明一份的分析与认定：经各方当事人质证均无异议，陈明辉可作为本案第三人的法定代理人参加诉讼，本院对该证据予以认定。
经审理查明，1984年，原告顾长顺向原水城特区舍戛人民公社（现更名为水城县玉舍镇人民政府）承包位于水城县玉舍镇名为“打铁路”的荒山一片，并领取《承包合同手册》，该手册载明：承包户主为顾长顺，人口为4人，“打铁路”面积为48亩，四至接线为：东至消洞、南至背后、西至红土、北至三道岩。承包期限为50年。后因修建高速公路，该地被征收，第三人玉舍镇石板箐村三家寨组（现更名为玉舍镇五里坪村三家寨组）认为被征收地为“三屯岩”而非原告《承包合同手册》中的“三道岩”，被征收地应当属于玉舍镇五里坪村三家寨组集体所有，因此向被告玉舍镇人民政府申请对被征收进行确权，被告水城县玉舍镇人民政府于2015年11月30日作出“玉府决字〔2015〕3号”《玉舍镇人民政府土地确权决定书》，确权内容为“玉舍镇五里坪村三家寨组三屯岩（以黄那坨为中心）荒地属于三家寨组集体土地，四至界限为东至马落洞梁子，南至王大爷坟，西至罗皮匠包包，北至三屯岩，中心点为黄那坨。”原告顾长顺对该确权决定书不服，向被告水城县人民政府申请复议，水城县人民政府于2016年1月27日作出“水行复决字〔2016〕2号”《水城县人民政府行政复议决定书》，该决定书维持了被告水城县玉舍镇人民政府于2015年11月30日作出“玉府决字〔2015〕3号”《玉舍镇人民政府土地确权决定书》。原告顾长顺对上述《玉舍镇人民政府土地确权决定书》及《水城县人民政府行政复议决定书》不服，故诉至本院，请求依法撤销被告水城县玉舍镇人民政府于2015年11月30日作出“玉府决字〔2015〕3号”《玉舍镇人民政府土地确权决定书》被告水城县人民政府于2016年1月27日作出“水行复决字〔2016〕2号”《水城县人民政府行政复议决定书》。
本院认为，本案的争议焦点是：1、本案所争议的土地三道岩与三屯岩是否系同一块土地；2、本案争议的土地是属于承包经营权纠纷还是土地确权纠纷；3、二被告作出的决定书认定事实是否清楚、程序是否合法，适用法律是否正确。
在本案中，对于“三屯岩”地块是否存在？被告未能提供任何国土资源登记资料加以证实，仅凭五名村民口述即认定“三屯岩”的存在，且无法证实五名证人与原告及第三人是否有利害关系，故“三屯岩”地块是否存在存疑。而“三道岩”的存在不仅有原告顾长顺的《承包合同手册》中予以登记，且经二被告及第三人多次提及，故“三道岩”的存在是客观存在的事实，结合本案实际，在土地征收前，被征收地一直为原告顾长顺管理使用，第三人从未采取过任何措施对该地主张过权利，故可推知“三道岩”与“三屯岩”属于同一地块。
对于本案争议的土地是属于承包经营权纠纷还是土地确权纠纷？根据以上查明的事实，原告顾长顺在土地承包时，取得了《承包合同手册》，原告与第三人的争议应是土地承包经营权纠纷而不是土地权属争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。2003年1月3日国土资源部令第17号《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围。
依照以上法律规定，被告水城县玉舍镇人民政府对原告顾长顺与第三人水城县玉舍镇石板箐村三家寨村民组的农村土地承包经营权争议，只能调解解决，没有法定职权对原告与第三人土地争议作出确权决定。故被告水城县玉舍镇人民政府于2015年11月30日作出“玉府决字〔2015〕3号”《玉舍镇人民政府土地确权决定书》没有法律依据，其行政行为超越法定职权。
被告水城县人民政府在行政复议过程中，未对被告水城县玉舍镇人民政府作出的行政行为是否超逾法定职权进行审查，其于2016年1月27日作出“水行复决字〔2016〕2号”《水城县人民政府行政复议决定书》违反法定程序。对原告的诉讼请求，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，参照《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告水城县玉舍镇人民政府于2015年11月30日作出“玉府决字〔2015〕3号《玉舍镇人民政府土地确权决定书》；
二、撤销水城县人民政府于2016年1月27日作出“水行复决字〔2016〕2号”《水城县人民政府行政复议决定书》。
案件诉讼费50元，由被告水城县玉舍镇人民政府、水城县人民政府负担（原告已预交，由二被告返还给原告）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。
审 判 长 庄茂江
人民陪审员 吴林青
人民陪审员 黄仙翠
二〇一六年八月十五日
书 记 员 高宇寒
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。
2、《中华人民共和国农村土地承包法》
第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
3、《国土资源部土地权属争议调查处理办法》
第十四条下列案件不作为争议案件受理：
(一)土地侵权案件；
(二)行政区域边界争议案件；
(三)土地违法案件；
(四)农村土地承包经营权争议案件；
(五)其他不作为土地权属争议的案件。