河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第345号
上诉人（原审原告）李高杰，男，1959年8月30日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）巩义市人民政府。
法定代表人张春阳，市长。
委托代理人李博，巩义市人民政府法制办工作人员。
委托代理人宋江培，巩义市站街法律服务所法律工作者。
上诉人李高杰因诉被上诉人巩义市人民政府行政复议决定一案，不服郑州市惠济区人民法院（2014）惠行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月28日立案受理后，于2014年9月11日公开开庭审理了本案。上诉人李高杰，被上诉人巩义市人民政府委托代理人李博、宋江培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，原告李高杰原在巩义市成人中等专业学校工作，2000年3月31日巩义市教育委员会作出巩教字（2000）第35号“关于对李高杰同志按自动离职处理的决定”。被告于2014年3月4日收到原告的行政复议申请，于同年3月10日作出巩政复不受决（2014）2号不予受理行政复议申请决定。该决定认为李高杰申请行政复议的内容不属于行政复议的范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款、第十七条第一款的规定，不予受理。
一审另查明，原告李高杰认可2003年已从巩义市人民法院得知巩教字（2000）第35号“关于对李高杰同志按自动离职处理的决定”的内容。
一审认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”原告在2003年已经知道巩义市教育委员会作出的巩教字（2000）第35号“关于对李高杰同志按自动离职处理的决定”的内容，直到2014年3月4日才向被告申请行政复议要求撤销该决定，已经超出了行政复议的申请期限。故本院无需再对原、被告争议的申请复议的内容是否属于人事处理进行审查，对相关证据也不再进行认证；被告对原告的复议申请作出不予受理决定，结论正确。原告请求撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定，要求被告受理并重新作出具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告李高杰的诉讼请求。
上诉人李高杰提起上诉称：一审判决错误。1、上诉人至今没有收到巩义市教委采用任何方式依法送达的有关对上诉人的处理决定。按照有关法律规定，行政机关作出行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。2、上诉人虽然在2003年片面了解了巩教字（2000）35号文件内容，但上诉人了解的只是复印件，并非原件，不能因此认定上诉人2003年就知道了上述文件的真实内容。同时，从该复印件的内容上看，巩义市教委没有告知上诉人明确的诉期和诉权，对行政机关没有告知诉权和诉期的，应当从实际知道诉期和诉权之日起计算。故上诉人的申请期限没有过期。3、上诉人在不知诉权和诉期的情况下，曾无数次依法申诉、诉讼和信访，原因是上诉人不知道申请复议这一诉权，上诉人在向有关国家机关信访、申诉时，有关国家机关也没有告知上诉人正确的途径，致使上诉人超过复议申请的最佳时期。4、巩教字（2000）第35号文件属于超越职权的行政违法行为，行政越权行为没有时效可言，违法必究也没有时效可言。5、一审法庭辩论时的焦点问题是“原告的复议申请属不属于被告的受理范围”，没有把时效问题当作焦点问题进行质证和辩论。法院的做法有失公正。6、在法庭上最后陈述过程中，被上诉人已经当庭告知审判长，为了给原告更多的机会解决问题，时效不再追究，被上诉人只想弄清楚到底上诉人的申请是否属于复议的受理范围。从法理上讲，被上诉人作出受理上诉人的复议申请后，通过审理，在了解实际情况，认定上诉人的申请时效没有超过期限的前提下，作出了不属于复议范围的不予受理决定。原审法院避开焦点问题进行判决的行为让被上诉人失望，也让上诉人失望。7、原审法院认为被上诉人作出的不予受理决定，结论正确。上诉人认为原审法院是非不分，不符合逻辑。8、上诉人认为申请行政复议时效过不过期，把关的应当是被上诉人，一审法院越俎代庖，驳回上诉人的诉讼请求是错误的。9、具体行政行为作出时的情况比较复杂，行政相对人超过复议申请期限的原因多样，一审不加以分析，一概以超期对待有失公正。10、关于未告知具体行政行为内容的最长申请期限，《行政复议法》及实施条例均没有作出规定，这样就要求行政主体作出的具体行政行为将会在相当长的时期处于随时可能被申请行政复议的状态中。综上，请求二审依法公正裁决。
被上诉人巩义市人民政府辩称：一、《行政复议法》第九条规定，提起行政复议的期限为公民、法人或者其他组织自知道具体行政行为之日起六十日内。本案中，上诉人申请行政复议的期限，应当从上诉人知道巩教字（2000）35号文件之日起计算。二、本案一审判决认定事实清楚。巩义市教委作出巩教字（2000）35号文件的日期为2000年3月31日.根据上诉人针对巩义市教委对其作出的处理，从2002年开始向巩义市人事争议仲裁委员会申请人事仲裁并陆续向法院提起民事诉讼，以及上诉人认可2003年已经从巩义市人民法院得知巩教字（2000）35号文件的内容等有关事实，能够充分证明上诉人早已知道巩教字（2000）35号文件的内容。因此上诉人申请行政复议，超出申请期限。三、一审判决适用依据正确。一审法院认定上诉人申请行政复议超过复议期限，被申诉人作出行政复议决定的结论正确，一审法院对于上诉人申请复议的内容是否属于人事争议已经无需审查，因此一审驳回原告的诉讼请求正确，请求二审予以维持。
二审查明，各方当事人对一审查明的事实没有异议，本院予以确认。
二审庭审的焦点问题：一是被上诉人巩义市人民政府作出行政复议决定的合法性；二是一审认定上诉人的复议申请超过复议期限是否正确；三是一审对在庭审中没有审理的内容即复议是否超期问题直接作出判决是否违反法定程序。
针对第一个焦点问题，上诉人李高杰认为，被上诉人作出的行政复议决定根据《行政复议法》第八条第一款规定认为上诉人与巩义市教委之间的争议属于人事争议。但按照行政复议法有关的释义，这里的人事处理决定是指行政机关依照《国家公务员暂行条例》等有关规定，由行政机关负责人或者人事部门依照规定的程序，对国家公务员的考核结论、奖励、职务升降、职务任免、辞职辞退等人事方面的处理决定。上诉人是巩义市成人中专的教师，不是公务员，故被上诉人适用上述法律是错误的。
上诉人李高杰为证明其与巩义市教委之间的辞退争议不属人事争议的范围，其提交了：
1、《人事争议处理暂行规定》（1997年8月8日施行）第二条：“本规定适用于下列人事争议：（一）国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议。（二）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议。（三）企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议。（四）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。”
2、中共中央组织部、人事部、总政治部2007年10月1日起施行的《人事争议处理规定》第二条：“本规定适用于下列人事争议：（一）实施的机关与聘任制公务员之间、参照《》管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议。（二）事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。（三）社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议。（四）军队聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议。（五）依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。”
巩义市人民政府则认为在2000年的时候教师是干部身份，巩义市教委作为教育主管部门对全市教师进行管理，公务员的概念是2006年公务员法施行后才确定的。李高杰当上教师后的人事关系是教委进行管理的，故双方之间的争议属于人事争议，不属于行政复议的范围。
针对本案争议的第二个焦点问题：一审认定李高杰的复议申请超期是否正确的问题。上诉人李高杰的主要意见是巩义市教委作出本案涉及的处理决定后，从来没有向上诉人按照法定的形式送达，也没有告知救济途径，导致其多年来信访、仲裁、诉讼都未能进行有效的救济，这不是上诉人自身的原因造成的，上诉人复议不超过起诉期限。被上诉人巩义市人民政府则认为上诉人实际上早已知道行政处理决定的内容，其复议已经超期。
关于第三个焦点问题：一审对庭审中没有审理的内容直接作出判决是否违反法定程序的问题。上诉人认为庭审中总结的焦点是上诉人的复议申请是否属于行政复议的范围，但一审却以复议超期驳回原告诉讼请求，违反了法定程序。被上诉人巩义市人民政府认为上诉人确实复议超期了，一审从该问题上驳回原告的诉讼请求是正确的。
本院认为：一、针对争议的第一个焦点问题：被上诉人巩义市人民政府认为原巩义市教委作出的《关于对李高杰同志按自动离职处理的决定》属于《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定的人事处理决定，不属于行政复议的范围，与上诉人李高杰争议的核心问题在于该条款规定的人事处理决定是否只涉及国家公务员。对此，法律、法规没有明确的界定。但参考全国人大常委会法制工作委员会研究室对《中华人民共和国行政复议法》有关法条的释义，结合人事部1997年8月8日印发的《人事争议处理暂行规定》对人事争议的适用范围以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项：人民法院不受理公民、法人或者其他组织就行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的行政诉讼的规定，可以认定《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定的人事处理决定应当是指行政机关依照国家公务员法等有关规定，由行政机关负责人或者人事部门依照规定的程序，对国家公务员的职务任免、辞职辞退等人事方面的处理决定。本案上诉人李高杰是巩义市成人中等专业学校的教师，不属于国家公务员，因此巩义市人民政府按照该条款驳回李高杰的复议申请适用法律错误，应当撤销。被上诉人巩义市人民政府认为，在2006年公务员法出台前，没有公务员的概念，当时的教师属于干部身份，比照公务员进行处理，因此属于人事争议。因1993年1０月1日《国家公务员暂行条例》已经实施，公务员的概念在该条例生效后就已经确定，被上诉人称2006年公务员法施行后才确定的公务员概念于事实不符，其将教师比照公务员进行处理没有法律依据，故对其该答辩理由本院不予支持。
二、针对本案争议的第二、三焦点问题：关于复议申请人李高杰的复议申请是否超过法定期限的问题，巩义市人民政府在行政复议决定中对此并没有作出认定，而从庭审中双方提交的证据看，原巩义市教委作出的处理决定既没有送达给李高杰本人，也没有告知李高杰不服该处理决定如何救济，此种情况是否属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的有正当理由耽误复议期限的情形，还需要巩义市人民政府在复议受理过程中予以审查认定，一审法院在被上诉人巩义市人民政府对复议期限未经审查认定且在一审庭审中也未经审理的情况下，径行以复议超期为由驳回李高杰的诉讼请求不当，应当纠正。鉴于李高杰复议是否超期的问题需要巩义市人民政府审查认定，故二审不对复议是否超期问题再进行评价。
综上，被上诉人巩义市人民政府作出的行政复议决定认定李高杰的复议申请不属于行政复议范围属适用法律错误，应当撤销。一审判决直接以复议超期为由驳回原告的诉讼请求不当，应当改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：
一、撤销郑州市惠济区人民法院（2014）惠行初字第18号行政判决；
二、撤销巩义市人民政府2014年3月10日作出的巩政复不受决（2014）2号不予受理行政复议申请决定；
三、责令巩义市人民政府在接到本判决之日起60日内重新作出行政复议决定。
二审诉讼费50元，由被上诉人巩义市人民政府承担。一审比照二审受理。
审 判 长 何信丽
审 判 员 孙晓飞
代理审判员 王 冰
二〇一四年十月二十六日
书 记 员 付亚楠