陕西省延川县人民法院行 政 裁 定 书（2017）陕0622行初36号原告张如满，男，生于1951年4月7日，汉族，小学文化，陕西省子长县玉家湾镇村民，现住陕西省子长县瓦窑堡镇。委托代理人张民胜，陕西宜平律师事务所律师。被告子长县退耕还林工程管理办公室。住所地子长县瓦窑堡刘家沟村林业综合办公大楼。法定代表人惠仲弘，系该退耕办主任。委托代理人张军，系该退耕办副主任。委托代理人张彦军，系子长县玉家湾镇武装部长。原告张如满诉被告子长县退耕还林工程管理办公室（以下简称“子长退耕办”）不履行法定职责一案，于2017年4月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了相关法律文书，并依法组成合议庭，于2017年5月27日公开开庭进行了审理。原告张如满及其委托代理人张民胜、被告子长退耕办的委托代理人张军、张彦军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张如满诉称，原告是子长县玉家湾镇峁底村苏家焉村民小组村民，全家七口人。1999年最后一轮土地承包，苏家焉村民小组按8份半发包土地，原告一户承包其中一份，实际面积为120余亩（有8亩口粮田）。村上为逃避政府税费，土地登记面积为71亩，村、镇、县三级为原告颁发有土地承包经营权证书和签订承包合同书。2001年，国家要求退耕还林栽树。原告承包地留下12亩口粮田外，另外的承包地已全部栽树退耕还林，村、镇政府逐级上报至子长县政府。根据规定，退耕还林的承包地国家给予补助。然而应给原告的补助，子长退耕办一直未给付原告。原告于2016年12月27日提出书面申请，要求子长退耕办按政策规定发给原告退耕还林补助款112690元。然而时至今日，被告子长退耕办没有任何回复。因此提起诉讼，要求被告子长退耕办履行法定职责，按政策规定发给原告退耕还林补助款112690元。原告为支持其诉讼主张，向法庭提供以下证据：（均为复印件）证据一：请求发给退耕还林补助申请。证明：1、原告向被告提出请求发给退耕还林补助申请。2、被告到原告起诉时未作处理，既没有发给原告退耕还林补助款，也没有答复。3、被告未履行法定职责，行政不作为。证据二：成立子长退耕办的通知。证明：1、退耕还林补助资金管理和拨付是被告的法定职责。2、被告未履行法定职责，属于行政不作为行为。证据三：子长县退耕还林兑现的通知。证明：1、退耕还林补助资金管理和拨付是被告的法定职责。2、子长县政府发文退耕还林补助兑现标准。3、被告未履行法定职责，属于行政不作为行为。证据四：承包经营合同。证明：1、原告与村组签订承包土地经营合同，承包土地。2、原告承包的土地已退耕还林，被告未兑付退耕还林补助。证据五：农村土地承包经营权证书。证明：1、原告与村组签订承包土地经营合同，承包土地，子长县政府颁发农村土地承包经营权证书。2、原告承包的土地已退耕还林，被告未兑付退耕还林补助。证据六：张如满缴农业税的凭证。证明张如满是依法缴税的，并不欠任何税费，也不存在被告所说的放弃土地的问题。证据七：组长作出的说明、南四娃、叶长俊、叶五的证明。证明：1、是组长私自作决定占了张如满的土地，张如满并不欠村委会任何债务，组长已经向当时处理案子的调查部门承认是自己做错了，让上级部门依法处理。2、证明95年至98年，张如满的地是由南四娃、叶长俊、叶五耕种，交清所有的税费，以后张如满收回土地，自己耕种，不存在张如满放弃土地的问题。被告子长退耕办辩称，子长县自1999年实施退耕还林以来，认真贯彻执行时任国务院总理ＸＸＸ来延安视察时提出的“退耕还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”政策措施，严格规划设计、检查验收、政策兑现各个环节。规划设计：首先由村干部按照县乡下达的计划任务，结合各村组的实际情况，确定要退耕还林的山头地块，然后由技术员会同乡村干部深入山头地块现地绘图设计，形成具体设计方案；检查验收：是按照《国家林业局关于印发退耕还林检查验收办法》（林退发[2001[521号）和《陕西省退耕还林（草）工程建设检查验收操作细则》（陕林发[2002]65号）执行的，验收的基本单位是村组或作业小班，而不是以户为单位进行验收，以小班面积为基本单位综合评定该村退耕还林整体情况。验收玉家湾镇峁底村历年退耕地还林面积2972.2亩（其中1999年589.2亩、补充确认501亩、2003年1902亩），2014年新一轮284亩；政策兑现：首先由县退耕办派出技术员会同镇村两级干部逐小班进行验收，验收合格填写小班调查表；其次镇村两级干部按照验收合格小班调查表实事求是分解到户，建立兑现花户台账，并进行公开公示确无异议，以乡镇正式文件上报县退耕办申请兑现；最后县退耕办接到乡镇申请报告，经审核无误批复县财政局、乡镇政府、财政所负责按照村上上报的兑现台账兑现到户。截止目前，按照政策规定和镇村上报的兑现台账按轮次足额兑现到村、到户。2016年底我办收到原告张如满“关于要求子长县林业局按政策规定发放给本人退耕还林补助款11269元”的信件，引起我办高度重视，我办会同镇村干部深入该村进行了调查处理。经调查，早在1995年该村抓阄分配土地，村上按照户均30亩分配，当时张如满居住县城务工供孩子上学，由于那时按土地征收各种农业杂税，张如满不愿意再承包土地，也不纳各种税收，村上认为不管张如满愿不愿意要土地，必须要分给张如满，无奈村上就让杜成林和张如会（张如满之弟）代抓，之后土地就撂荒。1999年实施退耕还林，该村响应政府号召，整体连片规划造林地块，将张如满的部分土地规划在内。时任村干部捎话给张如满回家造林，国家兑现补助款。张如满拒不造林，并说：“不知道国家给不给补助钱，我不造林，不如我城里打工挣钱”。当时村委会决定将张如满的地重新分配给王志良、张如会等8户村民实施退耕还林，享受国家政策补助。2010年开始张如满多次向镇村讨要退耕还林补助款。玉家湾镇政府、峁底村委多次召开大会协调处理，但8户村民坚决不同意退还张如满土地及退耕还林补助款。2014年古历7月28日，张如满在县城金帝宾馆叫来王红斌、杜成林等村民和镇政府有关领导干部，还有一陌生人自我介绍叫陈全会，是省人大专派、中央巡视组成员特来处理张如满讨要土地一案，经协商村民一致不同意给张如满分地。一个月后，此人陈全会又来到县信访局替张如满上访讨要土地一事，县信访局主持召开了信访联席会议，村民坚决不同意退还张如满土地及退耕还林补助款。2016年1月27日玉家湾镇政府再次主持召开会议，协调处理张如满信访一事，村民还是坚决不同意退还张如满土地及退耕还林补助款。会议建议张如满向土地仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉解决土地归属问题，张如满本人也签字同意。我办同意玉家湾镇党委、镇政府处理意见。综上所述，我们认为原告张如满纯属无理。我办严格执行退耕还林相关政策，规划设计、核查验收、政策兑现各个环节自下而上逐级申报，峁底村各年度退耕还林兑现资金按政策规定逐年分轮次全部兑现到村到户，不存在未兑现面积及资金。并不是由子长县退耕办造成原告张如满没有领到退耕还林补助款，子长县退耕办不予承担任何责任，原告不应该诉讼我办发给原告张如满退耕还林补助款112690元。根据《退耕还林条例》（国务院第367号令）第四十七条，国家保护退耕还林者享有退耕土地的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人承包经营还林或者他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权合同约定。退耕土地还林后，由县级人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。原告张如满早在1995年就弃地务工，不愿意承包土地，1999年实施退耕还林工程，张如满担心国家不予兑现补助款不响应政府号召，自动放弃退耕还林。无奈村干部通过小组村民会将土地重新分配给其他村民实施退耕还林。张如满即没有土地经营权又没有退耕还林，按照《退耕还林条例》第五条第二款，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益，原告张如满无权享受国家退耕还林补助款。即便原告张如满还执意讨要退耕还林补助款，也应当首先依法解决土地权属问题。退耕还林只是土地附属物，土地权属决定退耕还林权属，诚请人民法院依法驳回原告张如满的诉讼要求。根据《退耕还林条例》（国务院第367号令）第六条，《陕西省退耕还林（草）试点粮食供应暂行办法》（陕政办发[2000]125号）第五条第（三）点兑现程序第4，《中共子长县委、子长县人民政府关于县直有关部门（单位）退耕还林工作一把手负总责的实施办法（试行）》（子发[2003]25号）第三、四条，《中共子长县委、子长县人民政府关于乡镇（管委会）党政工作一把手退耕还林工作负总责的实施办法（试行）》（子发[2003]24号）第三,《子长县机构编制委员会办公室关于印发（子长县退耕还林工程管理办公室“八定”方案）的通知》（子编办发[2005]14号。县级林业部门、退耕办具体负责总体规划及年度计划的编制、实施方案、作业设计的编报、技术指导和检查验收。乡镇负责退耕还林工程检查验收结果的审核上报、退耕还林产权和管护责任的落实，并组织各村填写《退耕还林还草农户登记卡》和《退耕还林还草合格面积及粮食补助数量明细表》作为政策兑现台账依据。我们认为退耕还林分解兑现到户的责任主体是村委而不是县退耕办，更不是由子长县退耕办造成原告张如满未领到退耕还林补助款。原告张如满不应该诉讼子长县退耕办。诚请人民法院依法驳回原告张如满行政诉讼，被告子长退耕办在法定期限内向法庭提供了以下证据、法律依据：（均为复印件）证据一：《退耕还林条例》第五条、《陕西省退耕还林（草）试点粮食供应暂行办法》（陕政办发[2000]125号）、《中共子长县委、子长县人民政府关于乡镇（管委会）党政工作一把手退耕还林工作负总责的实施办法（试行）》（子发[2003]24号）、《子长县机构编制委员会办公室关于印发（子长县退耕还林工程管理办公室“八定”方案）的通知》（子编办发发[2005]14号。证明：林业部门退耕办负责退耕还林工作的指导和监督监察、负责退耕还林总体规划、年度计划等职责，兑现到户的依据是由村委填报的退耕还林兑现台帐，主体责任是村委，而不是退耕办。证据二：《退耕还林条例》第五章第四十七条规定、《退耕还林条例》第六条。证明：张如满对自己承包的土地不愿意实施退耕还林，村委会决定重新将张如满土地分配调整给其他村民实施退耕还林，应当依法保护其他村民的权益。证据三：玉家湾镇党委、政府关于对峁底村张如满反映土地问题的处理意见、关于峁底村徐家焉自然村张如满退耕还林地说明、峁底村苏家焉小组会议记录、2017年5月21日会议记录、峁底村1999年、2003年退耕还林兑现台账明细表。证明：子长县退耕办将峁底村退耕还林面积全部兑现到村到户，张如满自动放弃退耕还林，不应当享受政策兑现，张如满自愿放弃承包土地，退耕还林兑现给其他村民是正确的。证据四王红斌出庭作证：我是现任村主任，和张如满是同村人，也是分地时的在场人。1997年由于当时种地要纳农业税，承担农村义务，村上有包括张如满在内的七户不愿意要地。因张如满不符合退地条件，最后决定还是给张如满分一份地。全村共10户分地人，其中张如元和刘满贵两个占一份地，张如满的那份，因张如满不在场，大家抓阄剩下的就是张如满的，还有部分地块是队长杜成林和张如满弟弟张如会替张如满抓的。1999年国家实行退耕还林，张如满和刘满贵还是不要地，村里又决定把张如满和刘满贵的地重新做了分配，全村共按七份半将土地分开，包括王红斌、王志亮、杜成林、杜方青、杜方贵、曹永团、张如会各一份，张如元（妻子刘长芳）半份，对政府规划造林的地块按七份半分开，各落实各的，没有规划到退耕的地块也按七份半分开，各种各的。2003年退耕还林时，规划到谁的地块谁落实。关于张如满要地的事，曾经乡、县、省人大、中央第三巡视组都处理过。2014年8月28日中午时，张如满给我打电话，说省人大找我谈话，我到子长县金帝宾馆去，有一个叫陈全会，拿一个胸牌，说是中央第三巡视组的，代表省人大调查此事，调查之后，我签了字，按了手印，我就走了。2013年还有一次是县人大、土地局、乡政府干部把我们全村人召集到百亨宾馆处理此事，要求让张如满给我们出一点钱把地给张如满退回去，我们的理由是地是队里分的，树是我们栽的，政策是国家定的，我们都不愿意给退，最后也没有商量成，我们都签了字、按了手印，具体结果我们也没见。2011年金明昌是大队书记，召集我村召开会议，宣布乡政府的命令把张如满土地给张如满，我第一个站起来说，说完就散会了。金明昌没有经过我们村的同意，把我们村每户都下了五分地的补助款，这五分地的补助款都打到了金明昌的帐户，我们找到金明昌问他为什么扣五分地的补助款，金明昌说他给张如满的，我们村村民都不同意。经过我们多次反映，乡上副乡长李国军让张如满一个月之内到法庭起诉，如果一个月不起诉，就把补助款退到各村民帐户上，到了一个月时间补助款退回来了。2016年，乡政府副镇长王治雄也处理过此事，作出处理意见（出示2016年1月27日子长县玉家湾镇党委政府的处理意见）。证据五袁宗礼出庭作证：我是现任村书记，2012年任职。张如满和我属于一个行政村，不是一个自然村。我当上书记以后，张如满找我讨论其土地问题，2014年子长县农业局召集苏家焉村民在子长县城征求群众对张如满土地的意见，村民都签了字，按了手印，不同意张如满土地的退还。同年在子长信访大厅召集镇人大主席温建如、副镇长王治雄、队长杜方贵了解此事，我也在现场，村民的意见是队上给分的地，不同意给张如满退地。本院认为，村集体经济组织对本集体经济组织所有的土地依法享有经营自主权，有权根据村民委员会组织法等相关法律法规规定对本集体经济组织所有的土地耕种、使用或者承包。因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等解调解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者向人民法院起诉。本案原告起诉要求享受退耕还林补助，而享受退耕还林补助是基于土地承包经营权和退耕还林工程措施的落实而发生的。原告虽然持有农村土地承包经营权证书，但原告所在的村集体以原告自愿放弃承包土地和不落实退耕还林工程措施为由已将原告承包的土地收回并重新发包给其他村民，双方因此发生纠纷，经村、镇、县等相关部门协调至今未达成一致意见，相关职能部门也未作出处理意见。原告的起诉不符合相关法律规定，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张如满的起诉。原告预交的案件受理费50元，在本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。审判长 高         辉审判员 张志成人民陪审员白开雄二〇一七年九月五日书记员 高         娜