南京市玄武区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）玄行初字第6号
原告厉广清，男，1968年7月28日生，汉族。
委托代理人张福林，江苏赵成有律师事务所律师。
被告南京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局），住所地在南京市玄武区北京东路63号。
法定代表人朱志宏，市人社局局长。
委托代理人王晓多，男。
委托代理人顾成瑶，女。
第三人中石化工建设有限公司（以下简称中石化工公司），住所地在河北省石家庄市长安区丰收路128号。
法定代表人孙建国，中石化工公司总经理。
委托代理人张永伟，男，1958年10月17日生，汉族。
原告厉广清不服被告市人社局工伤认定终止决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知中石化工公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年2月25日公开开庭审理了本案。原告厉广清的委托代理人张福林、被告市人社局的委托代理人王晓多、顾成瑶到庭参加诉讼，第三人中石化工公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市人社局于2012年11月19日作出宁人社工终字（2012）09号《工伤认定终止通知书》（以下简称《工伤认定终止通知书》），认为：用人单位中石化工建设有限公司已在注册地石家庄市参加社会保险，依据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十四条第一款“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇”以及第十六条“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，对不符合受理条件的，应当终止工伤认定”的规定，决定：对厉广清的工伤认定申请终止审理。
被告提供作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据为：1、工伤认定申请表及原告对事故经过的自述；2、第三人的工商登记基本信息资料；3、中石化建塞拉尼斯项目部出具的证明，内容为“塞拉尼斯项目现场木工厉广清、厉广友于2012年8月14日发生交通事故后，因伤病未能工作”；4、道路交通事故认定书和上下班路线图；5、原告的医学诊断证明书、门诊病历、出院记录；6、第三人的举证答辩书；7、河北省石家庄市劳动保险事业管理局盖章的《劳动保险验证记录》；8、中石化建南京项目部租房的租赁协议书、专用通勤车及通勤示意图；9、工伤认定申请受理通知书（存根）；10、工伤认定举证通知书；11、《工伤认定终止通知书》；12、工伤认定文书送达回证（以上证据材料均为复印件）；13、《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十四条。
原告诉称，原告在中石化建塞拉尼斯项目部（生产经营地在南京）从事木工工作，用工主体为第三人（注册地在石家庄市），第三人未给原告参加工伤保险。因受工伤事故，原告于2012年10月15日向被告申请工伤认定。经审查后，被告认为第三人已在注册地石家庄市办理社会保险登记，遂依据《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第三十四条第一款规定，决定终止审理原告的工伤认定申请。原告认为，根据《江苏省实施﹤工伤保险条例﹥办法》第三十四条第二款“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，且在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，职工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”的规定，单位在注册地和生产经营地均未给原告参保可以适用该款，即可以在生产经营地做工伤认定。而被告认为适用该款的情形是单位未在注册地及生产经营地办理社保登记，不涉及有没有为该农民工个体参保，具体到本案，单位只要证明其在注册地有社保登记，生产经营地（南京）就没有工伤认定的管辖权。原告认为对于法律法规的解释应当从立法目的出发，时刻本着以人为本的精神，以方便维权为原则。在单位未给农民工参加社会保险违法在先的情况下，不应该让农民工承担单位违法导致的对农民工不利的后果。去外省做工伤认定必将增大弱势群体的维权成本和不便，缺乏合理性。《南京市工伤保险实施细则》（宁劳社工（2006）5号）第八条第三款明确规定，“用人单位在注册地已参加工伤保险，其未参加工伤保险的职工在我市进行生产经营活动中受到事故伤害的，用人单位应在参保地为工伤职工申请工伤认定和劳动能力鉴定；用人单位未按规定为工伤职工申请工伤认定和劳动能力鉴定的，工伤职工及其亲属可以按就近就便的原则选择在单位参保地或事故发生地劳动保障行政部门申请工伤认定和劳动能力鉴定，工伤保险待遇和相关费用按工伤认定地的规定，由用人单位承担”，因此在单位没有为职工按规定申报工伤的情况下，未参保职工可以在事故发生地申报工伤，即原告可以在南京市申报工伤。故原告起诉要求依法撤销被告作出的《工伤认定终止通知书》。
原告提供的证据材料为：1、《工伤认定终止通知书》；2、道路交通事故认定书。原告当庭提供的证据材料为：3、2012年8月22日交警十大队对原告的工友胡某、张某甲分别所做的询问笔录，证明原告和第三人存在事实劳动关系，以及原告在上下班途中受伤的事实（以上证据材料均为复印件）。
被告辩称，2012年10月15日，原告向被告提交工伤认定申请材料，称其于2012年8月14日19：00许在第三人承建的塞拉尼斯南京项目工地下班途中发生本人无责任的交通事故受伤，经诊断为左胫骨平台开放性粉碎性骨折。随之提交的证据材料有：原告的自述；第三人的基本信息资料；第三人塞拉尼斯项目部出具的证明；道路交通事故认定书和上下班路线图；原告的医学诊断证明书、门诊病历、出院记录等。经初审后，被告于同日受理。2012年10月22日，被告以直接送达方式向第三人送达了工伤认定举证通知书。后第三人向被告提交举证答辩书，认为第三人已在注册地参保，原告的交通事故发生地点不属于上下班途中，其受伤不属于工伤，并提交了第三人在注册地河北省石家庄市参加社会保险的劳动保险验证记录、项目部在南京大郭村27号租住集体宿舍的租赁协议书、专用通勤车及交通示意图等证据材料。2012年11月19日，被告依据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，对不符合受理条件的，应当终止工伤认定”之规定，作出《工伤认定终止通知书》，决定对原告的工伤认定申请终止审理，双方当场签收《工伤认定终止通知书》。被告认为：《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十四条第一款规定，“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇”；第三十四条第二款规定，“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，且在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，职工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇”。根据原告的自述、第三人的答辩书和第三人在注册地参加社会保险的凭证，可以证实原告系第三人的员工，因第三人已在注册地河北省石家庄市参保，符合上述第三十四条第一款规定的情形，原告应在第三人的注册地申报工伤，因此被告依法决定对原告的工伤认定申请终止审理并无不当。综上，被告作出的《工伤认定终止通知书》，事实清楚，程序合法，适用法规正确，请法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，同意被告的意见。
经庭审质证，原告对被告提供证据材料的真实性无异议，但认为第三人未与原告签订劳动合同，不缴纳社会保险，而以包工头招揽的形式与原告形成事实劳动关系，让原告听从包工头的指挥安排，包括住宿，故原告的情形并非第三人所称由班车接送，指定住宿，租赁协议书和通勤示意图不能适用原告发生交通事故的情况。被告对原告提供证据材料的真实性无异议，但认为证据材料3是用于认定是否属于工伤，与本案无关联性；且原告受伤是否在合理路线合理时间的问题也与本案无关联性。对此，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据材料可以做为本案认定事实的证据使用。被告提交的证据材料系在行政行为过程中形成的，与案件事实相关联，可以做为认定本案事实的证据使用。
经审理查明，2012年10月15日，原告向被告递交工伤认定申请，称其于2012年8月14日19：00许在第三人承建的塞拉尼斯南京项目工地下班途中发生本人无责任的交通事故受伤，经诊断为左胫骨平台开放性粉碎性骨折。随之提交的证据材料有：原告的自述；第三人的基本信息资料；第三人塞拉尼斯项目部出具的证明；道路交通事故认定书和上下班路线图；原告的医学诊断证明书、门诊病历、出院记录等。经初审后，被告于同日受理。2012年10月22日，被告向第三人送达了工伤认定举证通知书。后第三人向被告提交举证答辩书，认为第三人已在注册地石家庄市参保，原告的交通事故发生地点不属于上下班途中，其受伤不属于工伤，并提交了相应证据材料。2012年11月19日，被告依据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条、第三十四条第一款之规定，作出《工伤认定终止通知书》，决定对原告的工伤认定申请终止审理。后被告向原告与第三人送达了《工伤认定终止通知书》。原告对此不服，提起本案诉讼。
庭审中，被告认为，原告所称《南京市工伤保险实施细则》是南京市地方政府规章，制定的出发点是便于南京市市区与5个统筹区县工伤认定的实施，但江苏省与外省以及江苏省内的市与市之间均是按照《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》执行，不适用《南京市工伤保险实施细则》；且《南京市工伤保险实施细则》属于下位法，与《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》有冲突时，应当适用上位法。
原告则认为，《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》与《南京市工伤保险实施细则》都是规范性文件（政府规章），两者的精神不相冲突，后者是对前者条款的具体解释。为了保护劳动者，可以在事故发生地申请工伤认定。
本院认为，被告作为社会保险行政部门，负责本市行政区域内的工伤保险工作。《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十四条第一款规定，“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇”；第三十四条第二款规定，“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，且在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，职工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”本案中，原、被告的主要争议在于原告是否可以在生产经营地南京市申报工伤。根据查明的事实，第三人的注册地在河北省石家庄市，且第三人已在该地参保，故其职工受到事故伤害后，应按上述第三十四条第一款规定，在参保地即石家庄市进行工伤认定，因此被告不具有对原告进行工伤认定的职权与职责。原告认为被告应当适用《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第三十四条第二款及《南京市工伤保险实施细则》第八条第三款的规定对原告的工伤进行认定，但《南京市工伤保险实施细则》是根据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》（江苏省人民政府令第29号）及《南京市工伤保险实施办法》（南京市人民政府令第243号）制定实施，其第三条明确规定“用人单位是指在本市行政区域内各类企业和有雇工的个体工商户，包括在宁领取营业执照的各类生产经营单位和外地驻宁办事机构”，而第三人的注册地在河北省，不属于该规定调整的用人单位的范畴，故对本案的争议应当适用省级地方政府规章即《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》的相关规定。因此，原告的主张不能成立，本院不予采纳。
被告受理原告的工伤认定申请后，按照法定程序，向第三人履行了举证答辩告知义务后，依据《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条、第三十四条第一款之规定，作出《工伤认定终止通知书》，该具体行政行为并无不当。原告的诉讼请求和理由不能成立，故本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告厉广清的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告厉广清负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 涂纯静
人民陪审员 竺春燕
人民陪审员 解天发
二〇一三年四月十六日
见习书记员 李 丽