浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0681行初280号
原告周正军，男，1965年11月18日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人杨景华、李吏民，北京京坤律师事务所律师。
被告嵊州市综合行政执法局，住所地嵊州市官河横路6号。
法定代表人沈建平，局长。
委托代理人徐文君，浙江三惟律师事务所律师。
被告嵊州市三江街道办事处，住所地嵊州市三江街道仙湖路830号。
负责人黄柏才，主任。
委托代理人孙平松，该办事处工作人员。
委托代理人钱赴京，浙江三惟律师事务所律师。
被告嵊州市国土资源局，住所地嵊州市剡湖街道官河路518号。
法定代表人王锦超，局长。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
被告嵊州市公安局，住所地嵊州市官河横路258号。
法定代表人李连仁，局长。
委托代理人胡鑫江、吕坚，该局工作人员。
原告周正军诉被告嵊州市综合行政执法局、嵊州市三江街道办事处、嵊州市国土资源局、嵊州市公安局房屋行政强制一案，于2017年6月19日向嵊州市人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2017年8月1日立案后，分别向上述四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告周正军及其委托代理人杨景华，被告嵊州市综合行政执法局副局长王松平及其委托代理人徐文君，被告嵊州市三江街道办事处的委托代理人孙平松、钱赴京，被告嵊州市国土资源局副局长史林钧及其委托代理人袁吉儿，被告嵊州市公安局副局长张新安及其委托代理人胡鑫江、吕坚到庭参加诉讼。因本案未能在规定期限内办结，经浙江省高级人民法院批准，延长审限至2018年8月1日。本案现已审理终结。
原告诉争的行政行为：2017年4月27日，原告周正军坐落于嵊州市××××号的房屋因被认定为违法建筑，被四被告强制拆除。
原告周正军诉称，原告在嵊州市××××号有房屋。2017年4月13日，被告嵊州市综合行政执法局作出《违法建设告知书》，认定原告的房屋为违法建筑，责令原告在2017年4月15日17时前自行拆除，逾期不自行拆除的，将会同属地街道依法进行拆除。同年4月27日，四被告对上述房屋实施了强制拆除行为。原告认为，被告拆除原告房屋的行为，缺乏合法有效的实体依据，程序明显违法，且涉嫌超越职权。请求法院确认四被告强制拆除原告位于嵊州市××××号房屋的行政行为违法。
原告周正军向本院提交了以下证据：
1、违法建设告知书及（2017）浙0624行初55号行政判决书各一份，证明该违法建设告知书已被法院依法撤销；
2、照片八份，证明强拆原告房屋时，四被告均在场；
3、收款收据五份、土地租赁协议一份，证明原告合法使用土地；
4、房产权属证明一份，证明由嵊州市相关政府部门出具的证明中，明确载明该房屋属于合法建筑，只是尚未办理产权证；
5、门牌证一份，证明房屋门牌由嵊州市人民政府颁发；
6、网络截图一份，证明四被告联合执法，共同拆除原告房屋。
被告嵊州市综合行政执法局辩称，原告诉称的事实与理由不能成立。一、本案所涉房屋系违法建筑的事实清楚。嵊州市三江街道办事处根据属地管辖原则，对辖区内阮庙新村的存量违建进行调查摸底后，初步认定该村188号的违法建设事实。嵊州市住建局于2017年4月11日确认”周正军在庙后村188号建造的房屋未在我分局办理过相关规划行政许可手续”。2017年4月12日，本局执法人员对周正军作了询问，进一步查实其于2010年所建房屋未经相关职能部门审批，未取得建设工程规划许可证的事实。
二、本局作出《违法建设告知书》并无不当。1、适用法律正确。案涉房屋所在地庙后新村属嵊州市三江街道辖区内，根据市政规划属城市规划区域。针对原告在城市规划区域内的违建事实，本局适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条及《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第五十九条的规定，作出责令其限期拆除的《违法建设告知书》是正确的。2、本局作出《违法建设告知书》的依据是《浙江省城市管理相对集中行政处罚条例》，本局依法履行了该条例第八条规定的调查权和行政强制措施权。
三、本局未实施强制拆除行为。1、本局虽依法具有对本案的调查权和强制措施权，但并不具有强制执行的主体资格。本局作出《违法建设告知书》的行为与本案的强制执行并无法律上的利害关系。2、本案所涉区域的”三改一拆”工作，按照嵊州市政府的统一部署，由属地镇乡、街道负责；原告提交的照片也显示，本局工作人员仅仅是站在现场，并未实施任何行为；本局工作人员到现场，目的是行使市容环境卫生、城乡规划的行政监督检查权。3、本局既不具备拆除的专业技能，也未委托过任何拆房机构，更没有承担或垫付拆房的费用。
综上，本局并未实施拆除房屋的行政行为，请求法院驳回原告对嵊州市综合行政执法局的起诉。
被告嵊州市综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：
1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，证明其主体资格；
2、城南新区（三江街道）庙后村房屋调查表一份；
3、嵊州市住建局《回复函》一份；
4、嵊州市域总体规划图、城市建成区图三份；
5、询问笔录一份；
以上证据2--5，用以证明原告位于三江街道××号的房屋系违法建筑。
6、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第五十九条，证明适用的法律依据正确。
被告嵊州市三江街道办事处辩称，原告被拆除的房屋未经相关职能部门依法审批，属于违章建筑，不受法律保护。拆除前嵊州市综合行政执法局已经通知原告，程序合法。办事处在2017年4月27日虽派出工作人员到场，但没有实施具体的强拆行为。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告嵊州市三江街道办事处未向本院提交证据。
被告嵊州市国土资源局辩称，原告在嵊州市××江街道庙后村有房屋。2017年4月27日，嵊州市综合行政执法局、嵊州市三江街道办事处、嵊州市国土资源局均到现场。但对原告房屋的拆除，并非嵊州市国土资源局组织，本局在现场仅是履行自身职责。原告将本局列为被告，属主体错误，请求法院驳回原告对嵊州市国土资源局的起诉。
被告嵊州市国土资源局未向本院提交证据。
被告嵊州市公安局辩称，本局未实施过对原告房屋的强拆行为，也无实施该行为的主体职能。本局民警在现场实施的是安全保卫任务，也是本次联合执法中公安履行的职能。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告嵊州市公安局向本院提交了三江派出所出具的《情况说明》及嵊州市三江街道办事处出具的《证明》各一份，用以证明其在强制拆除过程中所履行的职责。
经庭审质证，原告提交的证据：证据1，四被告对真实性均无异议，但嵊州市国土资源局认为该证据与其无关联性，嵊州市公安局认为不能证明2017年4月27日的强拆行为。证据2，嵊州市综合行政执法局、嵊州市三江街道办事处对真实性无异议，但认为不能证明该两被告参与了强制拆除；嵊州市国土资源局提出该证据的真实性无法确认，认可其确实在现场，但未参与拆除；嵊州市公安局认为该证据不符合形式要件，且与本案无关联性。证据3，四被告认为与本案无关联性。证据4，四被告认为不能证明原告房屋的合法性。证据5，四被告对真实性无异议，但认为不能达到原告的举证目的。证据6，四被告认为与本案无关联性。被告嵊州市综合行政执法局提交的证据：证据1、2，原告无异议。证据3，原告不予认可，认为其房屋建于1992年，后来经翻建，其时城乡规划法还未实施，原告的房屋属于合法建筑。证据4，原告认为不能证明其房屋位于城市规划区内。证据5，原告对真实性无异议，但对其合法性不予认可，认为被告执法人员采取欺骗方式制作了笔录，且笔录也印证原告的房屋建于1992年。其余三被告对嵊州市综合行政执法局提交的证据均无异议。被告嵊州市公安局提交的证据，因提交时已超过法定举证期限，原告不同意质证。
本院对上述证据认证如下：一、关于原告提交的证据。证据1，可证明被告嵊州市综合行政执法局作出违法建设告知书的事实，本院对其真实性予以确认。证据2，能证明房屋拆除现场的有关情况，本院对其真实性予以确认。证据3、4、5，与本案缺乏关联性，不能证明被拆除的房屋属于合法建筑，本院不作有效证据确认。证据6，可证明被告嵊州市三江街道办事处等单位开展联合执法，对案涉房屋予以拆除的事实，本院作有效证据确认。二、关于被告嵊州市综合行政执法局提交的证据。证据1，证明被告的主体身份情况，本院对其真实性予以确认。证据2、3，证明案涉房屋建设时未办理过规划行政许可手续的事实，符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。证据4，无法确认其真实性、关联性，本院不作有效证据确认。证据5，系由被告依法制作，符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。证据6系现行生效的法律规范，可以适用本案。
经审理查明，原告周正军在嵊州市××××号建有房屋一幢。2017年4月13日，嵊州市综合行政执法局对周正军户作出《违法建设告知书》，认为原告在嵊州市××江街道庙后村擅自建造房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《浙江省城乡规划条例》第三十六条的规定，责令原告于2017年4月15日17时前自行拆除。逾期不自行拆除的，将会同属地街道依法进行拆除。后因原告未自行拆除，2017年4月27日，嵊州市三江街道办事处组织力量对案涉房屋实施强制拆除。嵊州市综合行政执法局、嵊州市国土资源局均派工作人员到拆除现场，嵊州市公安局也派民警到现场维持秩序。
本院认为，本案的争议焦点有两个：一是被诉行政强制行为是否由四被告共同实施；二是被诉行政强制行为是否合法。
关于共同被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，嵊州市三江街道办事处在庭审中承认强制拆除行为由其牵头组织，且系联合执法；嵊州市综合行政执法局、嵊州市国土资源局对其曾于2017年4月27日派工作人员到涉案房屋强制拆除现场并无异议。结合原告提供的证据6即嵊州市政府门户网有关”城南新区（三江街道）联合多部门成功拆除庙后一处五层楼违建”的报道内容，应当认定原告周正军已对其关于嵊州市三江街道办事处、嵊州市综合行政执法局、嵊州市国土资源局共同实施被诉行政强制行为的主张尽到了合理举证责任。嵊州市三江街道办事处、嵊州市综合行政执法局、嵊州市国土资源局虽均否认实施具体的强制拆除行为，但均未提供有效的反驳证据。故对嵊州市三江街道办事处、嵊州市综合行政执法局、嵊州市国土资源局各自提出未实施强制拆除行为的意见，本院均不予采纳。嵊州市公安局虽超过举证期限提交相关证据，但根据其提交的情况说明、证明等证据，结合法律赋予公安机关维护社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动的法定职责，其提出派民警到拆除现场系为维护现场秩序，未实施强拆行为的意见，本院予以采纳。故嵊州市公安局并非本案适格被告，原告对嵊州市公安局的起诉依法应予驳回。
关于行政强制行为合法性问题。合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但本案中，嵊州市三江街道办事处、嵊州市综合行政执法局、嵊州市国土资源局在强制拆除涉案房屋过程中，既未作出行政强制执行决定，也未听取当事人的陈述和申辩，更未告知当事人享有行政复议及行政诉讼的权利，明显违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除其房屋的行为违法，理由成立，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告嵊州市综合行政执法局、嵊州市三江街道办事处、嵊州市国土资源局强制拆除原告位于嵊州市三江街道庙后村188号房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告嵊州市综合行政执法局、嵊州市三江街道办事处、嵊州市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 周国勇
审 判 员 冯少亮
人民陪审员 金春泱
二〇一八年七月十三日
法官 助理 赵晓妤
书 记 员 马 琼
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项…
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项…
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
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