广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中一法行初字第87号
原告：中山市石岐区基边股份合作经济联合社，住所地中山市石岐区。
代表人：黄健升，社长。
委托代理人：李宏科、梁翠莹，广东正日律师事务所律师。
被告：中山市人民政府石岐区办事处，住所地中山市石岐区康华路18号。
法定代表人：沈名晓，该办事处主任。
委托代理人：关志雄，该办事处副主任。
委托代理人：王茹冰，中山市石岐区法律服务所法律工作者。
第三人：缪少红，女，1971年9月2日出生，汉族，住中山市石岐区。
原告中山市石岐区基边股份合作经济联合社（以下简称基边经联社）不服被告中山市人民政府石岐区办事处（以下简称石岐区办事处）行政处理决定，于2014年4月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告石岐区办事处送达了起诉状副本及应诉通知书，因缪少红与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年5月27日公开开庭审理了本案。原告基边经联社委托代理人李宏科、梁翠莹，被告石岐区办事处委托代理人关志雄、王茹冰到庭参加诉讼，第三人缪少红经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告石岐区办事处于2014年1月21日作出中石调处字（2013）169号中山市人民政府石岐区办事处行政处理决定书，决定：一、确认第三人缪少红享有原告基边经联社农村集体经济组织成员100%的股份。二、原告基边经联社自本决定作出之日起一个月内，补发第三人缪少红2011年10月1日至2013年9月30日的股份分配款人民币122360元。
被告石岐区办事处向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据及依据：1.行政处理决定申请书，以证明第三人缪少红因只享有原告配置的50%的股份份额，于2013年9月30日向被告提出行政处理申请；2.中石受通字（2013）169号受理通知书、告知书、询问函、送达回证，以证明被告向第三人送达受理通知书；3.中石受通字（2013）169号受理通知书、告知书、询问函、送达回证，以证明被告经审查后，依法受理第三人的申请，并依法向原告基边经联社送达涉案材料；4.委托书、身份证复印件，以证明原告基边经联社委托其工作人员收取相关材料；5.变更行政处理决定请求申请书、送达回证，以证明第三人缪少红于2013年12月13日向被告提交了变更行政处理决定请求申请书，被告已依法向原告基边经联社送达；6.广东省农村社区合作经济组织登记证、组织机构代码证、身份证复印件，以证明原告的主体适格；7.中山市石岐区基边经济联合社章程（2003年1月1日）、中山市石岐区基边股份合作经济联合社章程（2009年12月18日）、股权界定准则（2002年9月4日），以证明基边经联社章程对股民的股权配置、股权界定、股权分配及对股民股份分配方案的规定；8.股份制改革工作情况说明；9.调整分配方案摸底情况及会议到场签名表；10.2002年6月18日关于分配方案研讨会讨论内容记录；11.调整分配方案讨论初稿、基边调整分配方案会议签到表、群众反映意见、调整分配方案征集意见书、会议签名表；12.9月4日召开第三次村民代表大会会议纪要；13.调整分配方案各户享受分配份额人员名单核实表、原农业户变迁（逐户）调查表、基边经联社股份证发放确认表、调整分配方案征集意见书；14.调整分配方案征集意见书（意见统计2002.9.4），证据8～14以证明原告对章程的股份分配方案调整召开了会议，进行了调查，确定了调整方案；15.基边股民参保实施细则、基边股民参加社会养老保险章程、关于托管股民社保资金的三方协议、托管股民社保资金解除协议，以证明原告基边经联社提交的对股民的社保参保规定及参加养老保险的规定；16.基边经联社2003年至2013年分配明细，以证明原告2011年10月1日至2013年9月16日分配全额股民244720元，分配半股股份股民122360元；17.调查记录，以证明被告就本案事实向原告代表人进行了详细的调查了解；18.关于调查何倩冰等8人户籍情况的通知、送达回证、基边女性股民户籍明细，以证明经发函向公安机关调查，第三人缪少红是基边原村民，户口至今未迁出过基边；19.第三人缪少红身份证复印件、户口本及结婚证复印件、股份分红登记证、活期存款账户交易明细，以证明第三人缪少红主体适格及其享受股权分配情况；20.对缪少红的调查笔录，以证明被告就本案事实向第三人缪少红进行了详细的调查了解；21.中石责改字（2013）169号责令限期改正违法通知书、送达回证、询问笔录、中石行告字（2013）169号行政处理告知书、送达回执、中石调处字（2013）169号中山市人民政府石岐区办事处行政处理决定书、送达回执，以证明被告依程序作出了责令限期改正违法通知书、行政处理告知书、行政处理决定书及向原告和第三人送达了相关材料；22.《中华人民共和国妇女权益保障法》；23.《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》；24.《广东省农村集体经济组织管理规定》；25.《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》（粤委办（2006）142号）；26.《中共中山市委、中山市人民政府关于加快农村股份合作制改革的意见》（中委（2002）5号）；27.中山市人民政府《印发〈关于推行农村股份合作制改革实施办法（试行）〉的通知》（中府（2002）54号）；28.市府常务会议决定事项通知（2011）2号，证据22～28以证明被告作出本案行政处理决定所依据的法律、法规及其他规范性文件；29.中府行复（2014）101号中山市人民政府行政复议决定书，以证明原告基边经联社不服被告作出的处理决定，曾向被告上一级主管部门申请行政复议，复议结果维持被告作出的行政处理决定。
原告基边经联社诉称：一、被告作出的该具体行政行为超越职权范围。1.本案中，被告直接以行政处理决定的方式对原告与缪少红之间的民事纠纷进行裁决，而根据相关规定，行政处理和裁决只有获得法律授权，才能在授权范围内作出民事纠纷裁决。2.行政裁决应是行政机关经法律、法规授予其处理和裁决与行政管理有关的公民与公民之间、公民与社会组织之间、以及公民和社会组织与行政机关之间的争议、纠纷的行政管理手段，只有那些对特定行政管理项目法律授予其享有管理职权及行政裁决权的行政机关才能行使该行政裁决权。而本案中，原告与缪少红之间的纠纷仅为民事纠纷，法律、法规亦并未明确授予被告享有该项行政裁决权。因此，被告作出的该具体行政行为超越职权范围，且干预原告的自主经营权及全体股民的村民自治权利。二、被告作出的该具体行政行为认定事实不清，证据不足。1.原告性质及其职能。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》规定，原告属于农村集体经济组织，是合作经济组织，依法享有独立进行经济活动的自主权，实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。依据由股民大会表决通过的《中山市石岐区基边股份合作经济联合社章程》规定，原告的职能是自主经营、独立核算、自负盈亏、按股分红。因此，原告仅有进行经济活动的自主权，而对于股权分红，则仅能按照章程第十二条规定的股权证书上载明的拥有股份总数分配资产收益。2.股份数界定准则是有效的，并应予以遵守。股权证书上股份数是依据2002年9月4日全体股民表决通过的《股权界定准则》进行配置的。该《股权界定准则》是经过全体股民民主表决通过的准则，全体股民通过率达到80%，表决通过后还对表决结果及股份数界定最终准则向全体股民公示，但未有股民（包括被告作出的具体行政行为的申请人缪少红）提出异议。其后，2003年5月各股民（包括缪少红）领取了股权证后均无提出任何意见，而该证上清晰载明该股民所持有的配置股数是全份还是半份。基于村民自治原则，村民的事情由村民作主，经全体股民民主表决通过的《股权界定准则》应为有效准则。因此，作为农村集体经济组织的原告依据相关规定、组织章程、《股权界定准则》按股分红并无不当，被告作出该具体行政行为所认定的事实不清，证据不足。三、被告作出的该具体行政行为缺乏法律依据。1.被告作出该具体行政行为依据的《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保护法﹥办法》是2007年10月1日起施行的，而原告按股分红依据的组织章程及股权界定准则分别在2003年1月1日及2002年9月4日通过并执行，均在该办法施行之前，根据“法不溯及既往”原则，该办法不应作为被告作出该具体行政行为的依据。2.根据被告作出该具体行政行为依据的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定“法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”，而原告的《中山市石岐区基边股份合作经济联合社章程》中第五章“股权的固定和处理”规定了按股民持有的股权证书载明的拥有股份总数进行资产收益分配，该规定明显是对农村集体经济组织成员所享有股份份额进行了规定，故应从组织章程规定。因此，被告依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条及第十六条第（二）项规定作出该具体行政行为显然适用依据错误。四、村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。而本案中所涉及的正是村民自治的产物，股份界定准则是由全体股民共1545.5股，进行表决，最终以80%表示赞成的通过率表决通过，且进行了公示，而现在在该准则通过并实行后近十二年之久，被告才依申请作出这样的行政处理决定，在为所谓维护申请人缪少红权益的同时亦在损害1000多名股民的利益，既不符合我国国情，也不利于维护社会和谐与稳定。综上，原告认为被告超越职权作出该具体行政行为，且认定事实不清、缺乏法律依据。因此，原告特向法院提起行政诉讼，请求：1.判令撤销被告作出的中石调处字（2013）169号行政处理决定书的具体行政行为；2.判令被告承担本案的诉讼费用。
原告基边经联社向本院提供下列证据：1.中石调处字（2013）169号行政处理决定书，以证明被告石岐区办事处于2014年1月21日对原告作出的行政处理决定内容；2.中府行复（2014）101号中山市人民政府行政复议决定书，以证明原告不服被告石岐区办事处的行政决定，向被告上级部门申请行政复议，结果是维持原来的行政决定；3.中山市石岐区基边股份经济联合社章程，以证明原告是按照由全体股民表决通过的章程执行，按照章程规定依据股权界定准则进行收益分配。
被告石岐区办事处辩称：一、被告具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。第三人缪少红以与其他同等身份和条件的股民享受不一致的待遇为由，向被告提出行政处理申请请求，本案属于集体经济组织成员的合法权益纠纷。被告依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，参照（2011）2号《市府常务会议决定事项通知》中对农村集体经济组织成员权益纠纷作出处理决定的职权交由镇政府或区办事处行使的规定，结合我市的建制实际，被告有权对本案争议作出行政处理决定。二、被告于2014年1月21日作出的《行政处理决定书》证据充分、事实清楚、适用法律正确。1.《中山市石岐区基边经济联合社章程》、《中山市石岐区基边股份合作经济联合社章程》、《股权界定准则》中有关“1992年在册农业人口中嫁出本村外的出嫁女，在2001年12月4日前已经结婚出嫁的（以结婚登记日期为准，包括事实婚姻）分配50%，配半股”的规定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》以及《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发〈省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见〉的通知》（粤委办（2006）142号）、《中共中山市委、中山市人民政府关于加快农村股份合作制改革的意见》（中委（2002）5号）、中山市人民政府《印发〈关于推行农村股份合作制改革实施办法（试行）〉的通知》（中府（2002）54号）等法律法规及政策文件规定，侵害了农村集体经济组织成员的合法权益。第三人缪少红是原基边村人，是原告经联社的社员，且户口保留在农村集体经济组织从未迁移，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款及第十六条第（二）项的规定，第三人具备原告基边经联社的成员资格，依法应享受农村集体经济组织分配。2.《中华人民共和国妇女权益保障法》于1992年已经施行，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》系根据上述法律制定的。更重要的是，原告根据其章程和股权界定准则侵害第三人缪少红等集体经济组织成员的合法权益的行为持续至今。故《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》适用于本案并无不妥。原告对适用《广东省农村集体经济组织管理规定》调整在其施行之前的章程的内容并无异议，只是对适用的具体条款有争议。该规定第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”第十六条第（二）项规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……〈二〉享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；……。”被告作出行政处理决定所引用的法律规范条款的内容与案件争议的事实匹配。原告根据章程对组织成员资格进行了界定，当然应当为对界定违法的后果承担责任。原告提出仅有权根据股权证书进行分红，而并无超出股权证书进行分红的权力，进而不承担有关责任的理由缺乏依据。综上所述，原告的诉求理据不足，其请求不应支持。被告作出的中石调处字（2013）169号行政处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法予以维持。
第三人缪少红未向本院陈述诉讼意见，亦未提供证据。
经庭审质证，本院认为，被告提供证据来源合法，客观真实，与本案有关联性，且能相互印证，原告对真实性无异议，对被告提供的证据，本院予以采信。原告提供的证据来源合法，被告对真实性也予以确认，本院予以采信。
经审理查明：基边经联社的前身是中山市石岐区基边村民委员会。2001年9月，石岐区办事处进行“城中村”改造，取消了基边村民委员会，原村社集体经济实体改制为“资产经营有限公司”和“经济联合社”，2002年进行农村股份合作制改革，成立了中山市石岐区基边股份合作经济联合社，即基边经联社。基边经联社股份界定以“原有1992年在册农业人口”作为主体对象，于2002年9月4日通过《股权界定准则》，于2003年1月1日经股民代表大会通过《中山市石岐区基边经济联合社章程》，该章程于2009年12月18日进行修改。根据《股权界定准则》第一条第2点：“本村1992年在册农业人口中嫁出本村外的出嫁女，在2001年12月4日前已经结婚出嫁的（在结婚登记日期为准，包括事实婚姻）分配50%，配半股。”的规定，基边经联社配置给缪少红50%的股份份额。基边经联社2011年10月1日至2013年9月16日股份分配数额全额分配款为244720元，缪少红只收取半股股份分配款122360元。
2013年9月30日，缪少红以基边经联社剥夺其应享有的股权和分红为由，向石岐区办事处提出申请，要求确认其享有基边经联社100%的股权份额，以及补发自2003年1月1日起至今2013年9月30日的股份分红人民币141660元和社保款人民币9700元。石岐区办事处受理后，于同年10月28日向缪少红和基边经联社发出中石受通字（2013）169号受理通知书、告知书、询问函，要求缪少红和基边经联社自收到上述受理通知书之日起提供身份证明、户口本、股权证、股权界定资料及案件证据材料，告知缪少红和基边经联社享有陈述、申辩和提交相关材料的权利，要求缪少红和基边经联社到石岐区办事处接受询问。2013年12月13日，缪少红提出变更行政处理请求申请，将行政处理申请书的第二项请求变更为：责令基边经联社向缪少红补发2011年10月1日起至2013年9月30日的股份分红人民币122360元；放弃要求补发社保款9700元。2013年11月4日、11月5日，石岐区办事处分别对基边经联社负责人黄健升和缪少红进行调查并制作调查笔录。2013年12月10日，石岐区办事处发函给中山市公安局石岐区分局治安大队调查缪少红户籍情况。2013年12月30日，石岐区办事处向基边经联社发出中石责改字（2013）169号责令限期改正违法行为通知书，认为基边经联社只向缪少红配置50%股份份额违反相关法律法规规定，侵害了农村集体经济成员的合法权益，属违法行为，责令其改正。2014年1月16日，石岐区办事处向基边经联社发出中石行告字（2013）169号行政处理告知书，告知基边经联社石岐区办事处拟作出行政处理决定内容及基边经联社享有的陈述申辩等权利。2014年1月21日，石岐区办事处作出中石调处字（2013）169号行政处理决定书，决定：1.确认缪少红享有基边经联社农村集体经济组织成员100%的股份；2.基边经联社自本决定作出之日起一个月内，补发缪少红2011年10月1日至2013年9月30日的股份分配款人民币122360元。基边经联社不服，向中山市人民政府提出行政复议申请，该府于2014年4月8日作出中府行复（2014）101号中山市人民政府行政复议决定书，维持石岐区办事处于2014年1月21日作出的中石调处字（2013）169号行政处理决定。基边经联社仍不服，于2014年4月23日向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：缪少红于1971年9月2日出生于中山市基边村，根据1979年至今户籍档案反映，户籍所在地是中山市石岐区基边XX大街三巷XX号。缪少红于1998年8月与卢某某登记结婚，于2006年11月23日办理离婚，其自出生至今户籍没有迁移变更。
本院认为：本案争议的焦点为石岐区区办事处作出的行政处理决定是否合法。根据各方当事人提出的诉讼意见以及举证、质证情况，本院应重点审查：石岐区办事处是否具有作出行政处理决定的职权；缪少红应否享有集体资产全额收益分配；石岐区办事处作出的决定程序是否合法。
首先，石岐区办事处是否具有作出行政处理决定的职权问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”的规定，参照（2011）2号《市府常务会议决定事项通知》，即中山市人民政府已通过常务会议决定形式，将对农村集体经济组织成员权益纠纷作出处理决定的职权交由镇政府或区办事处行使，石岐区办事处具有对农村集体经济组织成员权益纠纷作出行政处理决定的职权。故基边经联社提出石岐区办事处作出该具体行政行为超越职权范围，干预其自主经营权及全体股民的村民自治权利的意见，本院不予采纳。
其次，缪少红应否享有集体资产全额收益分配问题。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”的规定，缪少红出生、成长于基边村，户口一直登记在中山市石岐区基边民强大街三巷XX号，且没有证据证明其不履行法律法规和组织章程规定义务，故缪少红享有基边经联社的成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权，获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……。”缪少红应享有基边经联社集体资产收益分配。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利”、第三十二条“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”、第三十三条第一款“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”之规定及《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞办法》第二十三条“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益”、第二十四条第一款“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”的规定，基边经联社以缪少红已出嫁为由配置缪少红50%的股份违反前述规定，石岐区办事处经调查取证并告知相关权利后，作出行政处理决定确认缪少红享有基边经联社的全额股份，享受100%分配及补发2011年10月1日至2013年9月30日的股份分配款人民币122360元，认定事实及适用法律并无不当。基边经联社提出石岐区办事处作出具体行政行为认定事实不清、证据不足、缺乏法律依据的意见，本院不予采纳。
最后，石岐区办事处作出的决定程序是否合法问题。石岐区办事处受理缪少红的行政处理申请后，向基边经联社和缪少红发出受理通知书、告知书、询问函，均要求双方当事人提交涉案证据和材料，并向双方当事人进行调查，也向基边经联社发出责令限期改正违法行为通知书，并向基边经联社发出告知书，告知其拟作出的行政处理决定的内容及享有的陈述申辩的权利，最后才作出行政处理决定，处理程序并无不妥。
综上所述，基边经联社请求判令撤销石岐区办事处于2014年1月21日作出的中石调处字（2013）169号行政处理决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告中山市石岐区基边股份合作经济联合社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市石岐区基边股份合作经济联合社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 陈立平
代理审判员 刘彩虹
人民陪审员 张泳妍
二〇一四年六月四日
书 记 员 刘月高