浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第108号
原告：吴建勋。
被告：海宁市人民政府，住所地：海宁市海洲西路226号。
法定代表人：戴锋，市长。
委托代理人：汪勇，海宁市人民政府海昌街道办事处副主任。
委托代理人：王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
原告吴建勋认为海宁市人民政府未履行双方签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》，未依法与其儿女各签订一份《拆迁补偿协议书》，于2015年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于同月28受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月8日公开开庭审理了本案。原告吴建勋，被告海宁市人民政府的委托代理人汪勇、王维斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴建勋诉称：2003年9月6日，被告海宁市人民政府与其签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》，约定将其坐落于海宁市海昌街道火炬社区5组长浜30号和30-1号的房屋拆迁，原告选择自建房方式，待评估后双方再签《房屋拆迁补偿协议》进行拆迁补偿和奖励。但该协议签订后，被告与同村其他村民的儿女、兄妹、姐弟及兄弟都签了两份或多份《房屋拆迁补偿协议》，而原告亦有儿女两户，已分房分户结婚立业，有两个门牌号码，但被告至今未履行该协议，与其儿女各签一份《房屋拆迁补偿协议》。2006年8月，被告对全村（社区）全部征收拆迁时，未经原告同意，将原告的承包土地全部推平，强迫征收，但却对所签协议置之不理，拖延至今尚未履约。原告曾于1997年向政府要求给儿女分房立户分宅基地建房，当时曾得到火炬社区及当时的硖石镇镇政府分管领导的口头同意。原告后又于2006年递交了《分房立户申请书》，经社区、街道、民政局等政府机关同意及盖章，办理了门牌证号，但因受公安机关干扰，至2014年才办妥了户籍证。综上，请求：1、判令被告立即按前述《房屋拆迁、劳力安置协议书》约定实施依法征迁，并履行评估及拆迁补偿义务；2、判令被告出台的违背国家宪法及法律的海宁市地方性政策及会议纪要无效；3、判令被告依法给予原告儿女吴晓宇、吴晓亚各签一份拆迁补偿协议书，享受与本社区居民的同等待遇；4、判令被告赔偿违法违约几年来所造成的损失40万元。
被告海宁市人民政府答辩称：1、本案所涉合同性质不属行政合同。海宁市人民政府的派出机构海宁经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）于2003年对海昌街道火炬社区5组进行的搬迁，系因经济开发区扩容升级需要，对扩容区域内的集体土地上的农民房屋在自愿、平等协商的基础上进行的整体搬迁，易地建房。所签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》，既不是国家征收集体土地后对该土地上农民房屋的拆迁安置，也不是国家依法收回国有土地后对原国有土地上的房屋进行拆迁安置补偿，而是平等主体在自愿协商基础上签订的民事协议。2、本案中违反协议约定的是原告而非被告。经开区管委会于2003年与包括原告在内的火炬社区5组村民先行签订了《房屋拆迁、劳力安置协议书》，双方约定待评估公司对原告房屋进行评估后，再签订房屋拆迁协议。后因客观原因，整体搬迁工作未实施。2006年，开发区管委会重启整体搬迁工作，但原告提出按两户进行评估及安置搬迁，否则拒绝评估。经开区管委会答复该要求不符合建房政策的规定，根据其实际情况，可以另行由所在街道安排一套经济适用房予以解决，但原告拒不接受经开区管委会和街道的解决方案，也不接受评估。至临近搬迁工作结束的2006年12月15日，经开区管委会向原告发出书面通知，要求其于同月28日前办理评估签协手续，并明确告知其逾期不签协议的后果。但原告于2006年底整组搬迁工作结束时也未能签订补偿确认书和房屋补偿协议书。因此，原告房屋未搬迁的根本原因是其自身提出不符合法律和政策的过高要求未得到满足后，拒绝拆迁评估所致。3、原告的诉求不符合土地管理法和海宁市相关建房政策的规定。土地管理法规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》规定，以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为申请宅基地的不予批准。原告户在2003年至2006年间，其家庭人口包括女儿吴晓亚，但不包括儿子吴晓宇，其需要搬迁的农房也为一宗宅基地。根据海宁市当时的分户政策即海政办（2000）21号文件规定，原告女儿吴晓亚虽然已婚，但与父母同为一户，如进行分户，除吴晓亚的丈夫未迁入、不符合分户条件外，原告自身也无法单独立户。因此，原告要求在搬迁过程中按两户置换两宗宅基地，不仅违反宅基地置换“一户换一户”的原则，也违反上述法律和政策的规定。4、根据经开区管委会与原告签订的《房屋拆迁、劳力安置协议》的约定，经开区管委会已经依约对原告家庭成员进行了劳力安置，后续有关房屋搬迁补偿事宜因原告拒绝评估而未能签订相关的房屋补偿协议，故不存在被告需继续履行协议的问题。综上，原告的诉请违背客观事实，没有法律依据，故请求驳回其诉请。
为证明其主张，原告提供以下证据：1、《房屋拆迁、劳力安置协议书》、户口本、门牌号证、农村居民立户分户预审表、分户协议、立户申请书复印件各一份。证明原告与其女儿吴晓亚已经各立门户，根据《房屋拆迁、劳力安置协议书》应按两户进行拆迁安置。2、加盖海宁市海昌街道火炬社区居民委员会公章的承诺书复印件一份。证明若上级政府同意分户建房，火炬社区承诺为原告落实二户宅基地。3、署名“陈桂花”的证明复印件一份。证明原告的邻居陈桂花有两个儿子，拆迁后政府分给二份宅基地的事实。4、火炬社区5组其他村民出具的证明复印件一份。证明原告之女吴晓亚系招女婿上门的入赘户，应享受与其他村民同等待遇。5、照片一组。证明与原告相同情况的其他村民都已经拆迁建造新房。6、申请书及证明复印件五份。证明原告曾多次就本案房屋拆迁安置一事向市政府反映问题。7、信访答复意见书复印件一份。证明海宁市人民政府海昌街道办事处曾就原告要求的拆迁安置一事进行回复。8、同组其他村民的房屋拆迁补偿协议书复印件一份。证明同组其他村民已完成拆迁安置。9、开发区管委会2006年12月15日出具的《通知》复印件一份。证明被告未履约对原告的房屋进行拆迁安置的事实。10、西山社区出具的证明复印件一份。证明当时原告的儿子吴晓宇的户口只是挂在西山社区的集体户，并没有实际的地址，村里很多人都是这种情况，现在吴晓宇的户口早已迁回。
被告提供了三组证据。第一组证据：1、开发区管委会2006年12月15日出具的《通知》复印件一份。2、海宁市海昌街道火炬社区居民委员会2015年6月10日出具的《情况说明》复印件一份，证明在评估过程中由于原告户提出要按两户评估，导致评估不能。3、海宁市公安局海昌派出所2015年6月12日出具的《证明》复印件一份，证明在2003到2006年原告户拆迁评估时，原告之子吴晓宇早已因征地户口外迁，因而不符合两户条件。4、吴建勋、朱玉凤、吴晓亚等人的劳力安置资料一组，证明海宁市经济开发区已经对拆迁户进行了劳动力安置。第一组证据共同证明原告不能及时进行评估及安置拆迁的原因，且原告户不符合两户条件的事实。第二组证据：5、海宁市人民政府办公室2000年11月18日印发的海政办（2000）21号《批转市土管局〈关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见〉的通知》复印件一份。6、海宁市人民政府2003年4月21日印发的海政发（2003）19号《关于印发海宁市城市规划区内村（居）民自建房拆迁补偿安置的若干规定》原件一份。7、海宁市城市规划控制区农村征迁工作领导小组办公室2005年10月20日印发的海城农征办（2005）1号《关于印发实施〈市区城市规划控制区内农村住宅公寓房安置配套细则〉的通知》一份，加盖海宁市住房和城乡规划建设局公章。8、海宁市人民政府2005年7月15日印发的海政发（2005）61号文件《关于印发市区城市规划控制区内农村住宅拆迁安置暂行办法的通知》原件一份。第二组证据证明经开区管委会进行拆迁有文件依据。第三组证据：9、吴建勋、吴晓亚信访材料及答复、处理意见书一组。证明海宁市人民政府海昌街道办事处已经对吴建勋、吴晓亚的信访进行答复，告知其可以按照“农嫁居”政策享受面积不大于73平方米经济适用房价格的多层公寓房，但不符合两户建房条件。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证认为，对证据1的真实性和合法性不持异议，但认为吴晓亚直到2014年才与原告分户，而本案的拆迁安置在2003年到2006年期间，当时原告与女儿吴晓亚系一户。对证据2的真实性无异议，但该证据只反映火炬社区承诺在政策允许的情况下才考虑给原告落实两宗宅基地，故与本案没有关联性。对证据3和证据4的真实性有异议。对证据5的真实性无异议，但该组证据不能证明与原告同样情况的村民已经建造新房了。对证据6的真实性无异议，但申请书反映的内容仅系原告单方陈述，与事实不符。对证据7的三性无异议，该证据恰恰证明了原告要求按两户拆迁安置的诉求不符合相关法律和政策的规定，就此信访部门已作出了解释和答复。对证据8的真实性无异议，但他人的拆迁补偿协议书与本案没有关联性。对证据9的真实性无异议，该证据恰恰证明经开区管委会已经书面通知过原告进行拆迁评估，原告房屋未拆迁的原因系原告本人拒绝拆迁评估所致。对证据10的真实性无异议，当时吴晓宇因征地，户口从村民户口变为了居民户口，国家已对其进行社保安置，所以当时户口就挂靠在城镇。原告对被告提供的证据质证认为，对第一组证据无异议；对第二组证据中的规范性文件有异议，认为这些文件未体现男女平等原则，不合法；对第三组证据真实性无异议，但认为信访答复所依据的政策不合法，未体现人人平等原则。
对上述证据，本院经审查认为，对原告提供的证据：对证据1、2、5、6、7、8、9、10的真实性予以确认，该8组证据能反映双方无争议的签约、原告户未予拆迁、原告信访、相关部门答复等事实，但对原告主张的应按两户拆迁、给予其两宗宅基地等事实无相应的证明力。证据3、4系证人证言，证人未出庭作证，真实性无法确认，且该两份证据本身不能证明原告是否符合按两户拆迁的条件，故对该两份证据不予确认。对被告提供的证据：对该三组证据的真实性均予确认，第二组证据即被告适用的规范性文件是否合法因涉及本案争议焦点，故留待说理部分再行阐述。
综合以上采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院确认以下案件事实：
2003年9月6日，经开区管委会（甲方）与原告吴建勋（乙方）签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》一份，约定甲方拟对乙方坐落于火炬5组的房屋实行拆迁，对乙方劳力进行安置，乙方同意拆迁，并选择自建安置方式，乙方全体家庭成员以户为单位选择货币的方式进行劳力安置；双方同意先签该协议，后评估确认，再签房屋拆迁协议；乙方确定房屋安置形式后，由甲方对其房屋进行评估，按照有关政策和规定对乙方进行房屋拆迁补偿和奖励，并与乙方签订补偿确认书和房屋拆迁协议书，作为本协议的附件，乙方确定劳力安置后，由甲方统一实施安置，并办理相关安置手续；乙方签订本协议后，应积极配合评估部门在规定时间内对其房屋进行评估，评估后无正当理由不愿签订补偿确认书或虽已签订补偿确认书，无正当理由不愿签订房屋拆迁协议的，甲方有权解除本协议和补偿确认书，所造成的后果由乙方自负。该组整体搬迁工作当年没有实施。后经开区管委会为解决遗留问题，决定于2006年重启火炬社区5组的整体搬迁工作。2006年5月评估组进入吴建勋户进行评估，评估过程中吴建勋提出为其儿子吴晓宇、女儿吴晓亚按两户进行评估并按两户进行安置搬迁的要求，否则拒绝评估，经开区管委会认为该要求不符合政策的规定，双方未达成一致意见。同年6月到8月间，海宁市人民政府为吴建勋及其妻朱玉凤、其女吴晓亚进行了劳动力安置。2006年12月15日，经开区管委会出具《通知》一份给吴建勋，说明为解决海宁经济开发区2003年扩容征迁以来的遗留问题，做好征迁扫尾工作，故再次通知吴建勋户在2006年12月28日前向所在村（社区）、组申请办理评估签协手续，过期不申请评估拆迁的，如遇政府拆迁安置政策改变，《房屋拆迁、劳力安置协议书》与政府新的拆迁安置政策不一致的，应按新的拆迁安置政策执行。此后双方未就争议事项达成一致，故吴建勋拒绝评估搬迁。现火炬社区5组其他户的搬迁工作已基本完成。后吴建勋为此事多次信访，相关部门曾给予信访答复。
另查明，吴建勋之子吴晓宇的户口1998年因征地自火炬村5组迁入至西山社区集体户，2012年6月11日又迁回至火炬村5组31号。吴建勋之女吴晓亚的户口一直在火炬社区，吴晓亚的丈夫陈坚的户口2014年6月25日自桐乡市屠甸镇西新北路33号迁入火炬社区吴建勋户。2014年7月28日吴晓亚及其丈夫、母亲、儿子的户口从吴晓宇、吴建勋户迁出，独立分户，吴晓亚为新户的户主。
本院认为，行政合同是行政主体为实现行政管理的目标与他方依法签订的合同。本案《房屋拆迁、劳力安置协议书》系被告海宁市人民政府的派出机构经开区管委会代表行政主体，为实现辖区内土地扩容升级这一行政管理目标而与吴建勋在协商一致的基础上签订的协议。行政主体通过签订该协议以实现行政管理的目标这一基本特征未变。双方协商一致本是行政合同的应有之义，并不能以此来否认该协议的行政合同性质。因此，被告关于该协议非行政合同的抗辩意见不能成立。
本案原告诉请被告履行双方2003年９月６日签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》，依法与其子女各签订一份拆迁补偿协议，该诉求是否应予支持当看其是否有合同或法律依据。
依查明的事实，本案《房屋拆迁、劳力安置协议书》吴建勋系作为户主在合同一方当事人处签字，协议并未约定按两户拆迁，因此，原告主张按两户拆迁并无合同依据。另据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十七条第（三）项同时规定，以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为申请宅基地的，其宅基地申请不予批准。即农村村民一户一个宅基地，以分户为由申请宅基地的，当具备相应的分户条件。海宁市人民政府办公室《批转市土管局〈关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见〉的通知》（海政办（2000）21号文件，2000年11月18日印发）规定，在农村户口未迁的已婚男方或女方，经所在乡（镇）、村同意，可在户口所在的居住地建住宅，但其配偶（在农村的）的户口必须迁入建住宅地，并由乡（镇）、村或单位、街道出具无住宅证明（不含自购的商品房）。该文件同时规定，有农村户口子女的父母，不得单独立户。海政办（2000）21号文件系海宁市土地管理局向海宁市人民政府提出《关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见》，经海宁市人民政府同意，由海宁市人民政府办公室批转辖区内各有关单位，在其辖区内统一适用的规范性文件。该规范性文件的出台程序并无违法之处，内容也与国家法律、浙江省地方法规并不存在矛盾冲突之处，亦不存在原告提出的违反男女平等原则等内容，故该规范性文件可予参照适用，作为审查具体行政行为合法性的依据。本案经开区管委会2003年与吴建勋户签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》，2006年12月１５日敦促吴建勋于同年12月28日前依约申请办理评估签约手续，期间吴建勋户需搬迁的房屋为一宗宅基地，以吴建勋为户主的户口簿上的家庭人口包括其女儿吴晓亚，但不含其子吴晓宇和其女吴晓亚的丈夫陈坚，既不符合海政办（2000）21号文件关于“有农村户口子女的父母，不得单独立户”的规定，亦不符合该文件关于已婚者需配偶（在农村的）的户口迁入建住宅地，方可在户口所在的居住地申请建住宅的规定。因此，原告要求按两户拆迁的诉请无法律依据，被告据此未同意原告的要求并无不当。现被告已依双方签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》对吴建勋户进行了劳力安置，部分履行了合同，合同未完全履行系因吴建勋在原协议和法律规定之外另行提出了按两户拆迁、并给予两宗宅基地这一新的要约，被告未予承诺，双方未达成新的协议，原告因此拒绝评估所致。故该协议未完全履行系原告单方原因所致，被告对此并不存在过错，原告诉请被告履行合同、赔偿损失及按两户拆迁无事实和法律依据，不应予以支持。原告主张同村其他村民相同情况的已经享受分户拆迁、获得两宗宅基地的待遇，但既未举证证明此种情况存在，也未证明其他村民的情况与原告户完全相同，故对原告该主张不予采信。原告主张其家庭人员的户籍2014年已分为两户，故应获两宗宅基地，但该情况系原协议签订、履行后出现的新情况，原告以该新情况为由申请宅基地的，当向相关部门另行依法提出申请。宅基地的申请和审批系另一法律关系，非本案审理范围。
综上，原告的诉讼理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告吴建勋的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴建勋负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（户名：浙江省本级财政专户结算分户，开户银行：农业银行西湖支行，账号：398000101040006575515001）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长 朱锷青
审判员 梁建琴
审判员 张 汐
二〇一五年九月二十一日
书记员 张靖怡