青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青行终21号
上诉人（原审原告）杨某，1973年4月15日出生，公民身份号码，农民，住青海省湟中县。
被上诉人（原审被告）西宁市人民政府，住所地青海省西宁市城中区南关街43号。
法定代表人张某1，市长。
委托代理人樊某，西宁市人民政府法制办公室执法监督处处长。
委托代理人张某2，西宁市人民政府法制办公室执法监督处干部。
被上诉人（原审被告）湟中县人民政府，住所地青海省西宁市湟中县鲁沙尔镇和平路133号。
法定代表人赵某1，县长。
委托代理人王某，副县长。
委托代理人蔡某，青海镇海律师事务所律师。
原审第三人多巴新城建设管理委员会，住所地青海省西宁市湟中县多巴镇。
法定代表人达某，主任。
委托代理人赵某2，多巴新城建设管理委员会副主任。
上诉人杨某因西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）、湟中县人民政府（以下简称湟中县政府）、第三人多巴新城建设管理委员会城建行政裁决一案，不服西宁市中级人民法院（以下简称西宁中院）（2016）青01行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
杨某一审诉讼请求为：1.依法撤销西宁市政府宁复（2016）51号行政复议不予受理决定书，并判决其对湟中县政府湟政办（2013）174号《关于印发湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准的通知》予以裁决和撤销。2.判决西宁市政府和湟中县政府履行行政行为，并依据湟中县政府所作出湟政函（2013）12号《关于同意多巴镇一村二村集体土地征收补偿方案的批复》与多巴新城管委会一并给付原告苗木补偿款80万元，并承担经济损失30万元整，合计110万元。
一审法院经审理查明，2013年2月26日，湟中县政府向湟中县国土资源局下发了湟政函（2013）12号《关于同意多巴镇一村二村集体土地征收补偿方案的批复》，内容为：依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关法律规定和青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（青政【2010】26号）文件精神，现就多巴镇一村、二村集体土地征收补偿制定如下方案。征地范围为多巴镇一村二村集体土地，征收补偿方案仅适用于大湟公路以东、西纳川河以西、103省道多巴镇政府以北约810亩集体土地，征收的土地作为政府储备用地。征收原则是征收苗圃培育基地的土地一律按周边同等耕地认定，项目建设征地范围内遇到耕地中培育苗木的，被征土地按耕地认定，苗圃、温室内花卉、苗木、果苗等按本方案补偿标准执行，具体补偿事宜由林业部门负责。2013年7月24日，湟中县政府办公室向各乡镇人民政府、康川街道办事处、县政府各部门、省驻县各单位下发了湟政办（2013）174号《关于印发湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准的通知》，内容为：依据《中华人民共和国森林法实施条例》和《青海省实施<中华人民共和国森林法>办法》的有关规定补偿，特制定湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准。补偿范围为全县范围内因项目建设需要征占用的土地地上苗木的移栽补偿。杨某要求按湟政函（2013）12号《关于同意多巴镇一村二村集体土地征收补偿方案的批复》中确定的补偿标准予以补偿，导致纠纷产生。杨某于2015年6月30日向西宁中院提起行政诉讼，请求依法撤销湟中县政府所作出的湟政办（2013）174号《关于湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准》的文件，判令湟中县政府和多巴新城管委会依据湟政函（2013）12号《关于同意多巴镇一村二村集体土地征收补偿方案》的规定，一次性给付杨某苗木补偿款80万元，并承担经济损失30万元整，合计110万元。西宁中院于2015年11月19日作出(2015)宁环行初字第00003号行政裁定，认定杨某对湟中县政府批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，根据法律规定，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。本案未经政府裁决，径直向法院提起行政诉讼，不具备法定的起诉要件，故裁定驳回了杨某的起诉。杨某不服提起上诉，青海省高级人民法院于2016年3月7日作出（2015）青行终字第100号行政裁定，认为根据法律规定，被征收人对征收补偿标准有争议的，应当经上级人民政府行政裁决。本案中，西宁市政府对杨某提起的复议申请，虽然作出不予受理的决定，但未对湟中县政府湟政函（2013）12号《关于同意多巴镇一村二村集体土地征收补偿方案的批复》的合法性与适当性进行审查，也未对争议事项作出裁决，故应当认定未经过行政复议。故裁定驳回上诉，维持原裁定。并于2016年3月11日向杨某送达了行政裁定，杨某于2016年9月27日向西宁市政府申请行政复议，要求撤销湟中县政府作出的湟政办（2013）174号《关于湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准》的通知及文件。西宁市政府于2016年9月29日作出宁复（2016）51号《行政复议不予受理决定书》，认为杨某于2016年3月11日收到青海省高级人民法院（2015）青行终字第100号行政裁定书后，于2016年9月27日申请行政复议，该行政复议申请超过行政复议申请法定期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条的规定，决定不予受理。杨某2016年9月29日收到不予受理决定后，于2016年10月11日向西宁中院提起本案行政诉讼。庭审后杨某撤回了第二项诉讼请求。
一审法院认为，杨某于2015年6月30日提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销湟中县政府所作出的湟政办（2013）174号《关于湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准》的文件，该案通过一、二审人民法院的审理，青海省高级人民法院作出的（2015）青行终字第100号行政裁定书认定被征收人对征收补偿标准有争议的，应当经上级人民政府行政裁决，该裁决即行政复议决定。杨某在2016年3月11日收到青海省高级人民法院行政裁定书时即应当知道自己享有行政复议的权利，而杨某未在法定复议期限内申请行政复议，西宁市政府作出的不予受理决定适用法律正确，符合法定程序，杨某的诉讼请求不予支持。关于杨某撤回其第二项诉讼请求的申请，系其真实意思表示，本院予以准许。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十八条、第六十九条之规定，判决驳回杨某要求撤销西宁市政府（2016）51号《行政复议不予受理决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由杨某负担。
杨某上诉称，纠纷发生后，其一直向政府主张权利，且多次向西宁市政府申请复议，结果均为超期不予受理，事实上行政复议和行政裁决为不同法律关系，省高级法院行政裁定也明确政府应当对补偿标准争议裁决，政府在明知应当裁决的情况下仍不予裁决，致使上诉人长期处于无法维权状态。一审判决驳回诉求无事实和法律依据，且未对上诉人诉求进行全面审理，请求撤销一审判决支持上诉人一审的全部诉讼请求。
西宁市政府辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉请求。杨某在2016年3月11日收到二审裁定，在同年9月27日申请复议，已超过申请复议法定期限，政府作出的行政复议不予受理决定合法。
湟中县政府和多巴新城管委会未提交书面答辩意见。
二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
另查明，湟中县政府就杨某苗木的补偿问题进行过协调，一直未达成补偿协议。二审期间，经本院主持协调后，湟中县政府明确表示协调不成。
本院认为，2015年6月30日，杨某就撤销湟中县政府湟政办（2013）174号《关于湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准》及依据湟政函（2013）12号《关于同意多巴镇一村二村集体土地征收补偿方案》的规定给付苗木补偿款问题提起行政诉讼，人民法院裁定认定按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，杨某起诉事项属征地补偿标准争议，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应按照行政复议法律、法规的规定向上一级人民政府申请裁决。杨某在收到裁定后向西宁市政府提出行政复议申请，要求撤销湟政办（2013）174号《关于湟中县建设项目征地范围内苗木移栽补偿标准》。该诉求是按照人民法院的裁定向湟中县政府的上一级人民政府就补偿标准问题申请行政裁决。征地补偿裁决作为一种独立的征地纠纷解决机制，在裁决之前设定了”应由县级以上地方人民政府协调”的必经程序。因此，在申请期限计算上与行政复议不同，征地补偿裁决申请期限应以县级人民政府协调不成为起算点。故对行政裁决事项，不能按照行政复议法的规定，以是否知道行政行为之日起计算法定申请期限。西宁市政府明知人民法院裁定已确认杨某申请事项为征地补偿标准争议，应当由人民政府裁决后再行复议，但西宁市政府却因杨某申请名称问题，在既未告知当事人变更名称，也未对湟中县政府是否协调该事项予以审查的情况下，径行以当事人收到人民法院裁定的日期计算申请期限，并按超过法定复议申请期限为由不予受理，缺乏事实和法律依据。杨某的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院认定西宁市政府裁决合法不当，本院予以纠正。现因湟中县政府已明确表示对该征地补偿标准协调不成。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销西宁市中级人民法院（2016）青01行初44号行政判决；
二、撤销西宁市人民政府作出的宁复（2016）51号行政复议不予受理决定；
三、责令西宁市人民政府对杨某申请予以受理。
一、二审案件受理费各50元，由西宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 卫 军
审 判 员 韩 辉
审 判 员 边 红 丽
二〇一七年七月二十六日
法官助理 祁选姐措
书 记 员 程 雪