浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第429号
上诉人（原审原告）姜茂池。
上诉人（原审原告）陈士银。
上诉人（原审原告）陈其才。
上列上诉人的共同委托代理人贾启华、汪稳，北京市凯诺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）瑞安市国土资源局，住所地浙江省瑞安市万松东路146号。
法定代表人洪陶勋，局长。
委托代理人钱圣寿，该局工作人员。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）浙江八咏公路工程有限公司，住所地浙江省金华市李渔东路1111号。
法定代表人徐宇光，总经理。
委托代理人张希朋。
上诉人姜茂池等3人因诉瑞安市国土资源局土地行政批准一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2014）温瑞行初字第112号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月11日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月8日公开开庭进行了审理。上诉人姜茂池等3人的委托代理人贾启华、汪稳，被上诉人瑞安市国土资源局的委托代理人钱圣寿、余心海，被上诉人浙江八咏公路工程有限公司（以下简称浙江八咏公司）的委托代理人张希朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
瑞安市国土资源局于2013年10月9日在瑞土临（2013）第049号《瑞安市临时用地审批表》上签署“同意”意见，并盖审批专用章。该审批表载明：申请用地单位浙江八咏公司温州绕城高速西南线第12标段项目部，土地权属单位瑞安市南滨街道办事处阁二村村民委员会，用地位置瑞安市南滨街道办事处阁二村，申请用途为进场便道，用地期限为二年，用地面积为2739.63平方米（其中耕地2739.63平方米）。
原判认定：浙江八咏公司因温州绕城高速西南线第12标段项目施工，需临时占用瑞安市南滨街道办事处阁二村基本农田四块作进场便道、制梁场、拌和站、钢筋加工区及存放区。其中后三块相毗邻。本案所涉地块为进场便道临时用地。2013年4月13日，浙江八咏公司项目部与阁二村签订《临时用地补偿协议书》，约定浙江八咏公司需使用阁二村2739.63平方米土地，用地期限自2013年4月1日至2015年4月1日，临时用地补偿费按每年每亩2500元、青苗补偿按每年每亩600元计算，于批准后十个工作日内一次性支付两年的补偿费用33291元。浙江八咏公司已按协议支付上述补偿费，姜茂池等3人为瑞安市南滨街道办事处阁二村村民且为涉诉临时用地的土地承包人，已分得补偿款。2013年4月22日，浙江八咏公司向瑞安市国土资源局提出临时用地申请，请求用地2739.63平方米，用地期限2年，并提交相关申请资料。2013年5月16日瑞安市住房和城乡规划建设局对申请的用地颁发临地字第（2013）024号临时建设用地规划许可证。瑞安市国土资源局经审查，于2013年10月9日在瑞土临（2013）第049号《瑞安市临时用地审批表》作出同意涉案地块为临时用地的审批。案外人陈书冲、陈书丰、陈银弟、余池造不服涉案审批，向瑞安市人民政府申请行政复议，瑞安市人民政府于2014年6月19日作出瑞政复决字（2014）250号行政复议决定书，维持被告瑞安市国土资源局作出的瑞土临（2013）第049号《瑞安市临时用地审批表》。复议决定书于2014年6月20日予以送达。姜茂池等3人不服，提起本案诉讼。
原判认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”浙江八咏公司因温州绕城高速的施工需要，需临时占用瑞安市南滨街道办事处阁二村集体土地为进场便道用地，与该村签订《临时用地补偿协议书》，并已按协议要求支付临时使用土地补偿费，报批前已取得瑞安市住房和城乡规划建设局颁发的临时建设用地规划许可证，事实认定依据充分，程序合法。审批行为涉及到基本农田，《基本农田保护条例》第十五条规定：“需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。”本案系临时用地，并未涉及农用地转用或者征用土地的情形，故应当按《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。瑞安市国土资源局具有实施审批行为的职权依据。姜茂池等3人认为瑞安市国土资源局违反《基本农田保护条例》第十五条规定越权审批的理由不予以采信。姜茂池等3人对村委会与浙江八咏公司签订的《临时用地补偿协议书》真实性并无异议，该村委会已向瑞安市国土资源局提供村民代表会议纪要。经法院调取的该村村民代表会议记录记载，2013年3月23日该村确召开村民代表会议，议程包括涉本案临时用地问题，且姜茂池等3人已领取了按协议支付的临时用地补偿款，姜茂池等3人认为该临时用地问题未经村民代表会议通过，依据不足，且属村民自治组织内部争议范畴，并不影响审批行为的合法性。鉴于浙江八咏公司根据不同用途使用地块的申请，瑞安市国土资源局分别予以审批，并不违反《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条第二款的规定。姜茂池等3人称土地多占及使用不当而无法复垦导致损失，非本案审理的范围。据此判决：驳回姜茂池、陈士银、陈其才的诉讼请求。
上诉人姜茂池等3人诉称：1.瑞安市国土资源局在没有证据证实涉案临时用地已经获得村民同意的情形下，作出被诉土地批准行为，事实不清。2.根据《基本农田保护条例》第十五条的规定，基本农田不得临时占用。瑞安市国土资源局不能审批涉案临时用地申请。3.瑞安市国土资源局为规避法定审批权限将单个项目拆分审批，程序违法。请求改判撤销被诉土地批准行为。
被上诉人瑞安市国土资源局辩称：1.《中华人民共和国土地管理法》并无规定临时用地审批需要提供村民代表决议的相关材料。何况，浙江八咏公司在申请时已经提交《临时用地协议书》和《村民代表会议纪要》。2.被上诉人根据临时用地的不同用途分别审批，并不违反法律规定。3.《基本农田保护条例》第十五条规定的是永久占用基本农田并涉及农转用或者征收手续的要报国务院审批，临时占用基本农田不适用该条规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人浙江八咏公司同意瑞安市国土资源局的答辩意见。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。二审庭审中，各方当事人围绕瑞安市国土资源局是否有权批准涉及基本农田的临时用地申请及其作出的被诉土地批准行为事实是否清楚、程序是否合法等问题进行了质证、辩论。综合各方意见，本院认为：1.各方当事人对于原判认定的事实均没有异议，且有随卷证据证实，本院予以确认。2.国土资源部、农业部、国家发展和改革委员会、财政部、建设部、水利部、国家林业局《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发（2005）196号）第二条第二款规定，不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。可见，在不会对耕作层造成永久性破坏的情况下，基本农田可以批准作为临时用地使用。而《基本农田保护条例》第十五条的规定，仅适用涉及农用地转用或者征用土地的土地占用，并不涉及临时用地。上诉人依据该条文主张不得将基本农田审批为临时用地，本院不予支持。3.《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十三条第二款规定：“临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准；临时使用土地二公顷以上，由设区的市人民政府土地行政主管部门批准；其中临时使用土地五公顷以上的，应当报省人民政府土地行政主管部门备案。法律、法规规定须事先报经有关部门审核同意的，在报批前，应当先经有关部门同意。”本案浙江八咏公司申请的临时用地面积在二公顷以下，且与其他临时用地的用途不同，瑞安市国土资源局对此予以审批，并不违反上述法规的规定。4.《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”根据上述规定，村民代表会议或村民大会的证明文件不是建设单位申请临时用地必须提交的材料。上诉人以涉案临时用地未经村民代表会议通过为由主张被诉批准行为事实不清，本院不予支持。
综上，本院认为，瑞安市国土资源局批准同意浙江八咏公司涉案临时用地申请，并无不当。原判驳回上诉人等人要求撤销被诉批准行为的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人姜茂池、陈士银、陈其才共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
审 判 员 章宝晓
二〇一五年一月二十七日
代书记员 沈奇峰