广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第311号
上诉人（原审原告）谭桂忠，男，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）谭新基，男，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）谭朗中，男，住广东省广州市。
上诉人（原审原告）谭律忠，男，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）谭绍仙，女，住广东省深圳市。
上诉人（原审原告）谭绍侠，男，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）谭绍巧，女，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）莫意兴，女，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）谭绍蛟，男，住广东省罗定市。
上述九名上诉人的共同委托代理人陈大坤，男，住广东省罗定市。
上述九名上诉人的共同委托代理人卓松兴，男，住广东省罗定市。
被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地：佛山市南海区南海大道88号。
法定代表人郑灿儒，区长。
委托代理人刘润章，佛山市南海区法制办公室工作人员。
委托代理人邝竞开，佛山市南海区国土城建和水务局工作人员。
上诉人谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭绍仙、谭绍侠、谭绍巧、莫意兴、谭绍蛟因诉被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政不作为一案，不服佛山市禅城区人民法院（2014）佛城法行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：1990年8月19日，案外人梁某某向南海县黄岐镇国土管理所（地理名称以当时所盖公章为准，下同）提交私人用地及建房申请表，申请建房地址为黄岐镇滘东村，申请建设用地面积为100平方米，申请建筑层次为六层半。涉案房屋于1992年建成。1995年6月30日，原南海市人民政府根据案外人梁某某申请经审核后加盖南海市人民政府土地专用章，向其发放了南府国用（95）字第特3854号土地权属证书，批准用地面积为90.4平方米，该土地位于南海市黄岐滘边村滘东，土地用途为住宅。2002年案外人梁某某提交私有房屋产权登记申请书，该申请书写明建筑基地面积为90.4平方米，建筑结构及层数为混合五层，在该申请书街道办事处或乡政府意见栏中黄岐村委会签署意见为“情况属实，同意办理产权属证”，2002年11月18日房屋主管部门向案外人梁某某发放粤房地产证字第c11744**号房地产权证书，登记建筑结构为混合，层数为五层，权属人为梁某某，占有房屋份额为全部，共有人一栏为空白。上述房产于2013年6月28日因（2007）南法执字第2289号恢字1-26号案件被南海区人民法院查封。2013年9月，谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠以及谭介忠向南海区政府提交《重新确定土地房屋权属变更登记申请书》，申请称涉案土地为实为谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭介忠与案外人梁某某共同出资购买，是共同共有关系，涉案房产为谭桂忠等人与案外人梁某某分层共有，且楼层实为七层，但被错误登记为五层，故申请撤销原登记颁发的南府国用（95）字第特3854号土地权属证书及粤房地产证字第c11744**号房地产权证书，把土地使用证变更登记为谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭绍仙、谭绍侠、谭绍巧、莫意兴、谭绍蛟与案外人梁某某共有，把地上建筑物第一层至第六层分别登记归谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭绍仙、谭绍侠、谭绍巧、莫意兴、谭绍蛟与梁某某分层所有，第七层属于共有，南海区政府于2013年10月8日收到申请信件，于2013年10月8日转送佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土城建局），2013年11月4日，南海国土城建局对谭律忠等作出《关于谭律忠等5人信访问题的答复》，谭桂忠等人对上述答复不服，又向南海区政府提出信访，南海区政府于2014年4月1日收到信访信件，于同日转送南海国土城建局处理。谭桂忠等人认为南海区政府没有在法定期限内履行土地权属调处职责，依法提起行政诉讼，形成本案诉讼。另查明，《重新确定土地房屋权属变更登记申请书》申请人谭介忠于2014年1月21日死亡，其继承人为莫意兴、谭绍蛟、谭绍巧、谭绍仙、谭绍侠。又查明，根据佛山市机构改革和行政机关职能变化的事实，原南海市人民政府的职能由南海区政府承接，原南海市国土局、佛山市国土资源局南海分局、南海市房产管理局的土地、房屋权属登记职能由南海国土城建局承接。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，南海区政府作为县级人民政府，法律已赋予其调处个人之间、个人与单位之间土地权属争议的职责，其主体适格。关于谭桂忠等人的起诉是否符合法定受理条件的问题，南海区政府答辩称谭桂忠等人提交的《重新确定土地房屋权属变更登记申请书》中请求“将原登记的房屋所有人梁某某变更登记为谭桂忠等人与梁某某分层所有”，而谭桂忠等人在起诉中请求南海区政府履行“土地权属调处职责”，两份文书的请求事项明显不相同，因此谭桂忠等提供的证据不能证明其曾经向南海区政府提出书面申请。在南海区政府提交的证据“人民群众来信登记处理表”中，在内容摘要部分已经登记了谭桂忠等人请求南海区政府变更土地使用权及地上建筑物为案外人梁某某与谭桂忠等人共有，而该登记内容是南海区政府工作人员根据谭桂忠等人的申请进行登记的，谭桂忠等人的表述中包含要求撤销原登记、重新登记的申请和对涉案土地、房屋权属进行调处的意愿，虽然表述较为混乱，但内容中已向南海区政府提出履行职责申请，故对南海区政府称谭桂忠等人未提出书面申请的答辩意见不成立，不予采纳，谭桂忠等人的起诉符合法定受理条件。关于南海区政府对谭桂忠等申请事项的处理是否合法，是否构成不履行法定职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，县级人民政府具有调处个人之间土地权属争议纠纷的职责，但上述法律条文并未对具体履行调处职责的具体机关、调处方式作出明确规定。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款的规定，作为县级国土资源行政主管部门，南海国土城建局负责土地权属争议的调查和处理工作，南海区政府在接到谭桂忠等人的申请后转交南海国土城建局，是依据《土地权属争议调查处理办法》处理有关土地权属争议纠纷事项，于法有据。《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第十七条具体规定了国土资源行政主管部门履行土地调处职责的工作方式及审查内容，南海国土城建局作为南海区政府国土资源行政主管部门在调阅了相关档案材料后作出《关于谭律忠等5人信访问题的答复》，已对谭桂忠等人申请处理的事项作出了答复和处理。故南海区政府对谭桂忠等人提出的土地调处事项已依法作出转交职能部门的处理；对谭桂忠等人提出的撤销房屋登记、重新变更登记的申请，根据《房屋登记办法》第四条的规定，该事项应由房地产主管部门处理，不属于南海区政府直接处理的法定职权范围。因此南海区政府对谭桂忠等人的申请事项已依法履行了法定职责。因南海国土城建局不是案件的当事人，其作出的《关于谭律忠等5人信访问题的答复》是否合法、适当不属案件审查范围，谭桂忠等人可依据法定途径对该答复行使救济权利。谭桂忠等还提出登记机关将涉案房产楼层登记错误的问题，如上所述，房屋登记事项并非南海区政府直接进行处理的行政职能，谭桂忠等人如有异议可依据不动产登记法定程序救济其权利。综上所述，南海区政府对谭桂忠等人请求履行土地权属调处职责的申请已依法作出处理，谭桂忠等人起诉其不履行法定职责理由不成立，其诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭绍仙、谭绍侠、谭绍巧、莫意兴、谭绍蛟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭绍仙、谭绍侠、谭绍巧、莫意兴、谭绍蛟负担。
上诉人谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭绍仙、谭绍侠、谭绍巧、莫意兴、谭绍蛟上诉称：一、被上诉人南海区政府应对涉案地块的所有权作出处理决定。1990年上诉人与梁某某共同取得涉案土地使用权即宅基地使用权。村委会出具了该土地的权属证明文件，经黄岐镇法律服务所确认并作出了法律见证。被上诉人明知村委会1990年出具并经法律见证的土地使用权证明文件及1995年村委会出具没有经法律见证的土地使用权证明的同一块用地是集体地（宅基地），却登记为国有土地并颁发《国有土地使用证》和《房地产权证》，违背共有的事实将七层楼房登记为五层归梁某某所有。上诉人知道后立即申请被上诉人变更登记，被上诉人至今没有依法变更，拒不履行行政职责。二、涉案楼房于1993年建七层，1995年被上诉人颁发两证（土地使用证、房屋所有证）合一的房地产权证，被上诉人只作了五层楼房的土地房屋权属登记，对其中两层楼房没有登记。国有土地、房屋登记发证是房含地的，而集体土地房屋登记发证是地含房的。这两种土地所有制使用权登记存在区别。被上诉人在土地初始登记时把黄岐村委会出具的集体土地证明直接登记为国有土地的事项是事实不清的。三、上诉人请求被上诉人重新认定土地所有权、土地使用权及七层楼房的房地产权，是直接由被上诉人即区（县）级人民政府行使的法定职权。被上诉人是市设区最基层一级的人民政府，其属下的职能部门都没有重新认定土地权属（含两证合一的土地使用权）的行政职权。被上诉人对上诉人关于土地所有权的争议、土地使用权的争议、七层楼房中存在的房地产权争议的申请至今没有作出处理，是没有履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定必须履行的职责。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判被上诉人依法履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条明确规定的行政处理职责。
被上诉人南海区政府辩称：一、上诉人谭桂忠等人并未按法定要求向被上诉人提交土地权属争议调查处理的材料。上诉人在申请材料中提出来的诉求为变更相应的房屋所有权与土地使用权登记，而非要求确权，该请求事项并不属于土地权属争议调处事项，而且申请人将房屋所有权与土地使用权混淆在一起，与正常的土地权属争议有明显区别。上诉人实质上并未向被上诉人提出土地权属争议处理请求。二、房屋变更登记以及土地权属调查均非被上诉人的职权范围。根据《房屋登记办法》第四条、《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条的规定，无论从房屋的变更登记还是从土地权属争议调处程序来说，都应当先由国土城建部门负责受理和调查。因此，被上诉人将申请人的《重新确定土地房屋权属变更登记申请书》转交南海国土城建局进行处理，该局也于2003年11月4日作出《关于谭桂忠等5人信访问题的答复》并送达上诉人。被上诉人所属职能部门亦已就其诉求作出相应回复，上诉人诉被上诉人行政不作为的基本前提与客观事实均不成立。三、上诉人以其与梁某某签订《联户集资建房协议》为由要求变更权属登记为共有，缺乏法律依据。该协议只对协议双方具有法律约束力，国土城建部门在产权登记时并不清楚上诉人与梁某某之间的协议，亦不受该协议约束；而且上诉人只是根据该协议取得梁某某的债权，不能等同于直接取得物权，故该协议并不影响行政机关进行权属登记。退一步说，即使国土城建部门在权属登记时有误，上诉人所提起的也应是撤销之诉，而非直接要求进行变更登记。此外，涉案房屋与土地登记行为已发生多年，上诉人作为共建协议的一方当事人应当知道土地使用权与房屋所有权均登记在梁某某名下的事实。但其在近二十年的时间内未提出异议，表明上诉人对于涉案房屋及土地使用权的权属登记状况是认可的，只是在后期由于梁某某未能履行其债务，相关土地使用权与房屋所有权被司法机关强制执行，导致上诉人债权落空。但这种债权的损失应由双方自行解决，与行政机关无关。根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）第二十二条规定，本案所涉的土地权属及房屋均在上诉人申请变更权属登记前被人民法院查封。因此，即使上诉人所述的理由属实，区国土城建部门事实上也无法为上诉人办理产权变更登记。综上，请求二审法院维持原判，驳回上诉。
二审期间，上诉人谭桂忠等人向本院提交：《重新确定土地房屋权属变更登记申请书》和编号为1024456701607ems快递单各一份，拟证明上诉人曾经于2014年3月25再次向被上诉人南海区政府申请重新确定土地房屋权属变更登记。经质证，被上诉人表示对以上证据的真实性不予确认，认为该两份证据不属于二审新证据，且与本案无关。经查，本案审查的是被上诉人针对上诉人2013年9月的申请是否存在行政不作为的情形，上诉人于2014年3月再次向被上诉人提出申请属于另一行政法律关系，与本案的审查不具有关联性，故本院对于上述证据不予采信。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。
本院认为：本案二审争议的焦点在于被上诉人南海区政府对上诉人谭桂忠等提出的重新确定土地房屋权属变更登记的申请是否存在行政不作为。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述法律规定，县级人民政府具有调处个人之间土地权属争议纠纷的职责，但该条款并未对具体履行调处职责的具体机关、调处方式作出明确规定。而专门规范土地权属争议调查处理事项的《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”根据以上规定，南海国土城建局作为县级国土资源行政主管部门，享有土地权属争议调查和处理的职权。本案中，上诉人向被上诉人提交了涉案房屋土地权属调处申请，被上诉人将上述申请转交国土资源行政主管部门即南海国土城建局办理，于法有据。而南海国土城建局作为被上诉人的国土资源行政主管部门在调阅了相关档案材料后，作出《关于谭律忠等5人信访问题的答复》，已对上诉人关于土地调处申请事项作出了答复和处理，认为涉案房屋的产权登记未发现违反相关规定，亦未再向被上诉人报送处理决定。即被上诉人对上诉人提出的土地调处事项依法作出转交职能部门的处理，已履行了其作为的职责。上诉人提出撤销房屋登记、重新变更登记的申请。《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”根据以上规定，上诉人有关撤销房屋登记、重新变更登记的申请应由房地产主管部门处理，不属于被上诉人直接处理的法定职权范围。至于南海国土城建局作出的《关于谭律忠等5人信访问题的答复》是否合法等问题不属于本案审查的范围，本院不予评判。综上，被上诉人已对上诉人提出的申请事项依法履行法定职责，上诉人的相关上诉意见，缺乏事实及法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人谭桂忠、谭新基、谭朗中、谭律忠、谭绍仙、谭绍侠、谭绍巧、莫意兴、谭绍蛟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁建扬
审 判 员 郭 赟
代理审判员 何丽容
二〇一四年十月十日
书 记 员 李蕴晖
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
二、《土地权属争议调查处理办法》
第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。