江苏省连云港市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏07行终86号
上诉人（原审原告）吴书霞。
上诉人（原审原告）王召富。
被上诉人（原审被告）灌南县不动产登记局，住所地江苏省灌南县新安镇行政集中办公区。
法定代表人薛晓清，该局局长。
原审第三人连云港龙海置业有限公司，住所地江苏省灌南县新安镇新东路4号。
法定代表人张强，该公司董事长。
上诉人吴书霞、王召富与被上诉人灌南县不动产登记局、原审第三人连云港龙海置业有限公司（以下简称龙海置业公司）土地登记一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2017）苏0791行初115号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了书面审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年，有关单位决定在灌建设创新目标培训中心，2006年11月23日，该项目经灌南发改委灌发改[2016]120号文件批复，同意建设一座8000平方米综合楼及教室宿舍。为此，灌南县政府决定划拨33.6亩土地进行该项目建设。2007年8月30日，灌南国土局向创新目标培训中心颁发灌国土建字[2007]第012号《建设用地批准通知书》，将位于灌南县××镇××省道××城××南侧（××路南侧）22407平方米的国有土地划拨给创新目标培训中心进行建设，土地用途为行政办公用地。2007年9月5日，灌南县政府向创新目标培训中心颁发了灌国用（2007）第01-5388号国有土地使用权证，用地面积22407平方米。当年启动创新目标培训中心项目，建成绩效综合大楼（一期）和四排共计12套别墅。2008年1月30日印发的灌南县政府第2号会议纪要确定：“目标培训中心地块，面积8亩，商住用地，确定土地价格为每亩30万元，由于该宗地由划拨用地改变用途为经营性用地，需重新签订出让合同，补缴每亩25万元差价部分土地出让金”。2008年11月10日，灌南县政府灌政发[2008]76号文决定：收回创新目标培训中心国有土地使用权0.5290公顷（约8亩）。2008年12月16日，绩效商务会所公司向灌南县政府递交办理土地出让手续的报告，申请政府出让上述5298平方米土地使用权，用于建设绩效管理培训基地。2008年12月25日，绩效商务会所公司与灌南国土局签订《国有建设用地土地使用权出让合同》，将绩效综合楼所占5290平方米土地出让给绩效商务会所公司，并于2008年12月26日办理了灌国用（2008）第01-6104号《国有土地使用权证》。绩效商务会所公司于2008年12月26日注册成立。
2009年2月9日，创新目标培训中心将25.6亩专家楼地块在不改变土地用途的前提下转让给绩效商务会所公司，经县有关领导批示、县政府39号会议纪要确定“将目前绩效管理培训基地所有的划拨土地使用权变更至绩效商务会所公司”。2009年11月26日，灌南国土局批准原创新目标培训中心使用的划拨国有土地17019平方米转让给绩效商务会所公司，转让后性质、用途不变，并为绩效商务会所公司办理了划拨土地使用权证书。
2010年5月6日印发的灌南县政府23号会议纪要确定：“绩效综合楼（一期）5410平方米（不含门面房）划归县政府所有，由绩效办负责管理。该大楼全部价款以土地抵偿形式兑现。培训基地原有专家楼地块土地25.6亩及西侧11亩土地出让价款冲抵已建成绩效大楼建设费用和装修费用。由国土部门在上半年内按程序办理原划拨用地和新供土地挂牌出让手续，住建规划部门办理该地块上的规划建设许可”。2010年7月21日，灌金灌置业投资有限公司作为甲方、绩效商务会所公司作为乙方签订《协议书》，约定由灌金灌置业投资有限公司购买绩效综合大楼及所占范围内的土地，购买价格970万元，由甲方以综合楼南侧25.6亩、西侧11亩计36.6亩（以实测为准）土地出让金相抵。
2014年11月19日，绩效商务会所公司与灌南县政府签订《协议书》，约定：由灌南县政府将登记在绩效商务会所名下的25.6亩划拨土地、其他土地及地上建筑物收回。收回土地的补偿款为404万元，收回该地上建筑物4070.83平方米（四幢专家楼）的补偿款为561万元，共计补偿965万元。协议还约定：该地块收回后，甲方将安排其中约14.1亩土地以保留建筑物的方式挂牌出让，该保留建筑物不得拆除。如规划实际用地面积与挂牌出让面积不一致，剩余用地按实际挂牌成交价格补缴土地出让金后办理土地分割登记手续。竞得方还需要缴纳该地块上建筑物补偿款561万元。根据该协议，灌南国土局于2014年12月15日作出灌国土资发[2014]105号《收回使用权的决定》，收回绩效商务会所包括25.6亩划拨土地在内的地块，并对其中的14.15亩（9430平方米）土地公开挂牌出让，由灌规划局提出了该出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。2015年1月15日，原审第三人龙海置业公司对该14.15亩土地的国有土地使用权竞买成功。2015年1月29日，灌南国土局与龙海置业公司签订《国有建设用使用权出让合同》。2015年12月31日，龙海置业公司提出土地登记申请，并提交了相应的材料。2016年1月8日，经灌南国土局审核并报灌南县政府批准，向原审第三人龙海置业公司作出涉案国有建设用地使用权登记，并颁发了灌国用（2016）第37号《国有土地使用权证》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《不动产登记条例》的规定，灌南县不动产登记局作为灌南县政府依法设立的不动产登记机构，依法履行灌辖区内不动产登记的法定职责。故灌不动产登记局是本案的适格被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条规定：原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件。吴书霞、王召富在起诉状中自称其现居住房屋（别墅）自建于2007年，但其未提交相关房屋建设规划许可、用地许可、土地使用权证及房屋所有权证等证据证明其系合法建设取得其现居住房屋的所有权。根据其提交的灌南县法院（2017）苏0724第2391号民事判决书，足以确定吴书霞、王召富未取得房屋所占土地的使用权。在原审庭审举证质证中，吴书霞、王召富又主张其居住的房屋系由灌南县政府抵债取得，既无相应的证据证实其主张，也与其起诉状中述称的事实不相符。根据吴书霞、王召富向法庭提交的证据，不能证明其对居住的房屋享有合法权益。
根据查明的事实可知，吴书霞、王召富现居住的房屋系在2007年以创新目标培训中心项目名义建设，当时共建成综合大楼一幢、四排共计12套别墅（专家楼）。但是灌发改委灌发改[2006]120号文对创新目标培训中心项目的批复内容为“建设一座8000平方米综合大楼及教室宿舍”，并未批准建设别墅或“专家楼”。在2009年2月，创新目标培训中心将综合大楼地块之外的17019平方米（约25.6亩）国有划拨土地使用权及该土地上已经建成的12套别墅转让给绩效商务会所，并经灌南国土局审批同意后，为绩效商务会所公司办理了划拨土地使用权证书。根据2010年灌南县政府第23号会议纪要，政府收回绩效综合大楼，以绩效综合大楼南侧25.6亩及其西侧11亩土地的出让金抵冲综合大楼建设费和装修费，由土地部门办理土地出让手续，但事实上，上述共计36.6亩土地并未办理土地出让手续，在灌南县人民检察院于2013年1月15日出具的《情况报告》中也载明“已建成的12套专家楼地块为国有划拨土地”。2014年11月19日，绩效商务会所公司与灌南县政府签订《协议书》，约定由灌南县政府将该17019方米（25.6亩）划拨土地及地上建筑物4070.83平方米（4幢专家楼）收回及对收回土地及建筑物的补偿款数额，表明包括吴书霞、王召富现居住的房屋在内的所有地上建筑物已经收归政府所有。上述事实表明，从涉案土地最初划拨给创新目标培训中心、创新目标培训中心建成综合大楼和12套别墅、到创新目标培训中心将土地及地上建筑物转让给绩效商务会所公司、再到灌南县政府从绩效商务会所公司收回土地及地上建筑物，土地权属及地上建筑物权属转移、权属收归政府及相关补偿等均与吴书霞不发生直接关系。因此，查明的事实也不能证明吴书霞对其居住的房屋享有合法权益。综合吴书霞、王召富提交的证据和查明的事实，均不足以证明吴书霞、王召富对其现在居住的房屋享有合法权利，其与本案土地登记发证行为不具有利害关系，不符合提起本案行政诉讼的起诉条件，依法应予驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回吴书霞、王召富的起诉。件受理费50元，退还吴书霞、王召富。
吴书霞、王召富不服原审裁定，向本院提起上诉称，1、灌南县人民法院作出的（2017）苏0724第2391号民事判决证明上诉人对涉案房屋具有合法权益；2、检察院作出的《情况报告》可以明确上诉人取得涉案房屋的方式是以物抵债；3、灌南县政府对涉案土地挂牌出让时强调保留土地上建筑物可以挂牌出让证明上诉人的涉案房屋是合法存在的，并且涉案房屋已经存在十几年，没有因违章或者不合法而被拆除，应当视为合法；4、被上诉人作出行政许可没有通知上诉人陈述、申辩，没有告知上诉人享有听证的权利，程序违法。综上，请求撤销原审裁定、撤销被诉土地使用证，被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人灌云县不动产登记局辩称，1、上诉人并非争议土地的合法权利人，2016年答辩人将涉案土地划拨给连云港市创新目标管理培训中心，后培训中心变更为连云港绩效商务会所有限公司。2014年该绩效商务会所与灌南县人民政府签订《协议书》，由灌南县政府将涉案土地收回重新出让，土地权属及地上建筑区权属转移均与上诉人不发生直接关系；2、颁发灌国用（2016）第37号《国有土地使用权证》的事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人龙海置业公司未作陈述。
本院认为，公民、法人或者其他组织认定行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定。本案中，上诉人起诉称被上诉人对原审第三人颁发的《国有土地使用权证》违法，经审查，涉案土地最初系划拨给创新目标培训中心，后该土地及地上建筑物转让给绩效商务会所，再后灌南县政府收回土地及地上建筑物并将该地块挂牌出让，原审第三人对该地块竞买成功，并取得被诉《国有土地使用权证》，上述土地权属及地上建筑物权属转移均未与上诉人发生直接关系，上诉人不具备本案诉讼原告主体资格，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。上诉人提出其现居住的房屋系以物抵债获得，其对该房屋享有合法权益，但却未提供充分有效的证据予以证实，根据在案证据及查明的事实，不能证明上诉人对其居住的房屋享有合法权益，上诉人的此项上诉观点，本院不予支持。上诉人其它上诉理由均涉及到案件的实体审查内容，不是本案程序审查的范围，故本院不予理涉。综上，原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 宋建霞
审 判 员 李翠玲
审 判 员 戴立国
二〇一八年六月二十七日
法官助理 张静静
书 记 员 朱 丽
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；