贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终934号
上诉人（一审原告）余先均，男，汉族。
委托代理人周志勇，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。执业证号15201200920732107。代理权限为特别授权代理。
委托代理人邓明松，北京盈科（贵阳）律师事务所律师。执业证号15201201410863409。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）镇远县人民政府。住所地贵州省镇远县舞阳镇兴隆街。
法定代表人茹捷，县长。
委托代理人张鹏程，镇远县人民政府法制办公室工作人员。代理权限为特别授权代理。
一审第三人龙景荣，男，侗族。
委托代理人潘飞，贵州兄弟律师事务所律师。执业证号15226201310430440。代理权限为特别授权代理。
上诉人余先均因诉被上诉人镇远县人民政府及第三人龙景荣土地行政登记一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审经审理查明：1992年4月30日，余先均与青溪镇人民政府签订《房屋买卖协议》，余先均以5000元购买青溪镇政府坐落于铺田街的油脂加工厂厂房，1992年8月余先均办理了镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》，该证登记用地面积260.83㎡，建筑面积176.82㎡，用途为住宅，四至东抵本人空地及稻田坎，南抵陡坎，西抵收购站屋山头，北抵公路界。1995年1月8日，余先均与龙景荣签订《关于共同购买房屋的协议》，约定双方共同购买青溪镇政府坐落于铺田街的油脂加工厂房一幢，房屋购价5000元，双方各承担2500元，地基划好后，任由各自�国家有关规定改建、修建房屋，互不干涉和侵占。1995年12月15日，龙景荣办理了《村镇规划建设用地许可证》和《村镇规划建设准建证》，在争议地上修建房屋居住至今，其间1999年4月12日，龙景荣向镇远县国土部门申请土地登记，并向国土部门提交了余先均与青溪镇政府签订的《房屋买卖协议》、镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》和《关于共同购买房屋的协议》，镇远县国土部门经地籍调查，并制作了界址调查表，该表备注栏签署有余先均之名字，1999年7月28日龙景荣交纳土地出让金及相关费用后，镇远县人民政府向龙景荣颁发了镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》。2015年双方为宅基地使用权属发生争议，经青溪镇人民调解委员会调解未果，余先均遂于2016年3月22日提起行政诉讼，要求撤销镇远县人民政府颁发给龙景荣的镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》。
同时查明，龙景荣的另一建房用地为国有土地，与被诉土地证登记的宗地相邻。另查明，余先均于2009年到青溪镇国土所取回镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》，该证备注栏载明“要求变更绘图：1、顺公路方向靠稻田方，由龙景荣管理；2、顺公路方向靠收购站由余先均管理；3、两方平面图重新绘制”。该载明内容与被诉土地证登记的土地位置相符。
一审法院认为：按照国家土地管理局1996年2月1日实施的《土地登记规则》第三十七条的规定，因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。本案中余先均于1992年4月30日向青溪镇人民政府购买得铺田街油脂加工厂房一幢，并于1992年8月办�了镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》，1995年1月8日，余先均将部分油脂加工厂房转让给龙景荣，龙景荣自1995年拆除转让的油脂加工厂房重建房居住至今。1999年4月12日，龙景荣向国土部门申请土地登记，国土部门依据龙景荣提交的镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》、《房屋买卖协议》和《关于共同购买房屋的协议》，经地籍调查，并由龙景荣交纳土地出让金及相关费用后，镇远县人民政府于1999年7月向龙景荣颁发镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》，其颁证行为属变更登记，该登记源于余先均与龙景荣转让地上建筑物而发生，根据地随房走的原则，镇远县人民政府向龙景荣颁发镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》并未损害余先均的合法权益。颁发土地使用权证的行政行为属于行政许可性质，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条“准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求”的规定，余先均的诉讼请求应予驳回。对于余先均提出镇远县人民政府颁发给龙景荣的镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》与其土地使用证有部分重合的问题，是镇远县人民政府办理变更登记后未变更余先均土地证面积及宗地图所致，由镇远县人民政府按余先均土地证备注栏载明的“要求变更绘图：1、顺公路方向靠稻田方，由龙景荣管理；2、顺公路方向靠收购站由余先均管理；3、两方平面图重新绘制”进行完善。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”是指集体土地，而第三人龙景荣拥有的住宅地属于国有土地，不属于《中华人民共和国土地管理法》第六十二条调整的范围。因此，余先均的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回余先均的诉讼请求。案件受理费50元由余先均负担。
余先均不服，向本院提起上诉称：1.《关于共同购买房屋的协议》及《界址调查表》上签字并非上诉人笔迹，一审法院证据认定有严重瑕疵，认定事实的证据不足；2.余先均土地证备注栏载明“要求变更绘图：1、顺公路方向靠稻田方，由龙景荣管理；2、顺公路方向靠收购站由余先均管理；3、两方平面图重新绘制”之记载，不应作为定案依据；3.镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》登记的土地属性为国有土地没有权属来源依据。故一审判决认定事实不清，请二审法院依法改判。
被上诉人镇远县人民政府答辩称：1.镇远县人民政府为龙景荣颁发《国有土地使用权证》的行�并未侵犯余先均的合法权益；2.余先均上诉所依据的事实不能成立，没有法律依据，且自1999年颁证至今已经超过起诉期限。一审判决认定事实清楚，程序合法，请求二审法院维持一审判决，驳回余先均的诉讼请求。
一审第三人龙景荣述称：1.关于余先均对《界址调查表》与《关于共同购买房屋协议》等证据的异议问题，一审法院认定事实清楚，适用法律正确；2.对于集体土地变更为国有土地的问题，镇远县人民政府的答复已经得到一审法院的认可；3.关于镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》备注栏内容，任何公民无权也不可能篡改其中内容。一审判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，应予维持，请二审法院驳回余先均的上诉请求。
本院查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，镇远县人民政府于1992年8月为余先均办理的镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》登记的土地，性质为集体土地。镇远县人民政府1999年7月为龙景荣颁发的镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》登记的土地与镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》登记的土地有部分重叠。
本院认为，本案争议的焦点是镇远县人民政府1999年7月为龙景荣颁发镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。被诉的镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》登记的土地坐落于镇远县青溪镇铺田街，属于镇远县人民政府行政管辖区域范围，镇远县人民政府在其行政管辖区域有颁发土地使用权证书及实施权属变更登记之法定职权。镇远县人民政府主张其颁证行为属变更登记，该登记源于余先均与龙景荣转让地上建筑物而发生，镇国用（99�）字第13号《国有土地使用证》是由镇远县人民政府1992年8月为余先均办理的镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》变更登记而来。根据《国家土地管理局土地登记规则》第十一条“申请土地登记，申请者须向土地管理部门领取土地登记申请书。土地登记申请书应当载明下列基本事项，并由申请者签名盖章：（一）申请者名称、地址；（二）土地坐落、面积、用途、等级、价格；（三）土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明”之规定，龙景荣向镇远县人民政府申请土地登记，须向土地管理部门提交权属来源证明。龙景荣向镇远县人民政府提交的镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》、《房屋买卖协议》和《关于共同购买房屋的协议》，不足以证明其申请登记的土地性质为国有土地，镇远县人民政府仅依据龙景荣提供的镇集建（92�字第085号《集体土地建设用地使用证》、《房屋买卖协议》和《关于共同购买房屋的协议》进行审核并确认登记土地权属，违反法律规定，该土地登记权属来源的主要证据不足。镇远县人民政府颁发给龙景荣的镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》与使用权人为余先均的镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》登记的土地有部分重叠，且镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》颁证在先，至今未被依法撤销或注销。镇远县人民政府未经审批，将镇集建（92）字第085号《集体土地建设用地使用证》登记的集体土地部分变更登记为国有土地并颁发镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》的行政行为程序违法。综上所述，镇远县人民政府为龙景荣颁发镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》的行为事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销，上诉人余先均的诉讼理由成立，予以采信，对其诉讼请求本院予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。镇远县人民政府虽然主张余先均提起诉讼超过法定起诉期限应予驳回，但没有提供证据证明其主张，故不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下：
一、撤销黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行初54号行政判决；
二、撤销镇远县人民政府1999年7月28日颁发给龙景荣的镇国用（99青）字第13号《国有土地使用证》。
一审、二审案件受理费100元，由被上诉人镇远县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 柏 松
审判员 邱兴琼
审判员 安克佳
二０一七年三月三十一日
书记员 姚永涛