浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终820号
上诉人（原审原告）邬小琴，男，1955年10月17日出生，汉族，住台州市路桥区。
委托代理人邬海波，男，1983年2月24日出生，汉族，住址同上。
委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
邬小琴诉浙江省人民政府土地行政批准一案，台州市中级人民法院于2016年6月16日作出（2016）浙10初33号行政裁定。邬小琴不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人邬小琴的委托代理人邬海波、薛正懿，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告邬小琴系台州市路桥区桐屿街道丁前村村民。2012年9月20日，被告作出浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》。原告不服，于2015年12月25日向被告提出行政复议。被告于2016年2月1日作出浙政复[2015]504号驳回行政复议申请决定书，该决定书认定，台州市路桥区人民政府（以下简称“路桥区政府”）曾于2012年10月24日作出路政发[2012]33号征收土地方案通告，台州市国土资源局路桥分局（以下简称“路桥国土分局”）工作人员于2012年10月31日在丁前村村部大楼前公开栏张贴该通告。被告以原告申请行政复议超过法定期限为由驳回原告的行政复议申请。原告未在规定期限内对该行政复议决定提起诉讼，而直接对浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》提起行政诉讼。以上事实，有原告身份证、浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》、浙政复[2015]504号驳回行政复议申请决定书等证据证实。
一审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”根据浙政复[2015]504号驳回行政复议申请决定书认定的事实，被告于2012年9月20日作出浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，台州市路桥区人民政府于2012年10月24日作出路政发[2012]33号征收土地方案通告，该通告于2012年10月31日在丁前村村部大楼前公开栏张贴。因此，可以认定，原告在2012年10月31日路政发[2012]33号征收土地方案通告张贴后就应当知道浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》内容。现原告提起本案诉讼已超过2年法定起诉期限，应裁定驳回原告起诉。原告诉称其于2015年11月5日通过政府信息公开得知浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》的理由不能成立，本院不予采纳。被告申请追加台州市路桥区人民政府为本案第三人，于法无据，本院不予准许。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告邬小琴的起诉。
邬小琴上诉称：一、一审法院以未最终确定有效、合法的复议决定所认定的事实作为定案依据，存在错误。上诉人复议申请被驳回后，上诉人只起诉原行政行为，但原复议决定并不一定生效、合法。一审以不一定生效、合法的复议决定认定的事实作为定案依据，存在错误。二、一审法院以复议决定认定的事实作为定案依据，属于限制上诉人权力、超越职权的违法行为。一审法院直接以复议决定认定“超过期限”的事实作为本案定案依据，无明确的法律依据，更有超越职权、擅自行使立法权之嫌。剥夺上诉人的诉权，严重错误。三、退一步讲，即使可以以复议决定认定的事实为定案依据，一审认定的“原告在2012年10月31日路政发[2012]33号征收土地方案通告张贴后就应当知道浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》内容”，属于事实上的认定错误。从路政发[2012]33号征收土地方案通告的内容可知，其通告的内容是建设用地项目名称、批准用途、被征收土地范围及面积、安置途径等征收土地事项。而本案被诉意见书，共涉及三部分内容：土地征收、增减挂钩、土地综合整治。对增减挂钩、土地综合整治，并没有进行相关公告，即使通过该通告，上诉人也无法得知这两部分相关内容。四、同样退一步讲，即使可以本案复议决定认定事实为定案依据，一审法院也混淆了“公告”与“公告送达”的概念。《土地管理法》第四十六条规定的“公告”不同于行政诉讼法解释的“告知”概念，一审法院将张贴通告与告知两个概念等同，显然错误。路桥区政府张贴相关征地方案通告，并不涉及告知或送达的概念，与上诉人是否知道该等公告内容无法律上因果关系。五、上诉人是否超过法定起诉期限的问题。1.上诉人没有超过法定起诉期限。上诉人是否超过起诉期限，应以上诉人是否“知道”具体行政行为的内容为前提。路桥区政府作出的通告，根本不可能产生公告送达这一推定的法律效果，不能就此认定上诉人必然“知道”被诉行政行为的内容。实际上，上诉人是2015年11月25日从台州市国土资源局通过信息公开的方式得到被诉审批意见书的文号和文件名，上诉人在收到之日起60日内提起行政复议，并在收到复议决定后15日内提起行政诉讼，没有超过起诉期限。2.被上诉人提供的证据材料不能证明上诉人知道涉案意见书内容。被上诉人根本没有证据可证明路桥区政府张贴征收土地方案通告时，上诉人“知道”被诉意见书。六、一审判决适用法律严重错误。综上，请求撤销一审裁定，发回继续审理。
浙江省人民政府未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭审中辩称：答辩人在作出浙土整立字[2012]0127号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》后，路桥区政府在2012年10月24日作出路政发[2012]33号《征收土地方案通告》，2012年10月30日作出《征地补偿安置方案公告》。同年10月31日，路桥国土分局工作人员何贤宏、王通富、梁镇在上诉人所在的丁前村村部大楼张贴相关公告并拍照留存。另外，被诉批文作出后，国土资源部门向上诉人所在村支付了相关征地款，答辩人也提供了征地款发放明细。前述通告和公告均对被诉批文的文号和相关内容予以载明，现通告和公告已经张贴公告，上诉人在公告张贴时即可推定知道涉案批文行为。现上诉人直到2016年才提起行政诉讼，显然超过法定起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。
二审庭审中双方当事人围绕着上诉人邬小琴的起诉是否超过法定起诉期限的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审认定的事实予以确认。另查明，被上诉人浙江省人民政府在一审庭审前提供的路政发[2012]33号《征收土地方案通告》、[2012]第06号《征地补偿安置方案公告》以及就这两通（公）告予以张贴的照片和张贴情况的相关说明材料，可证明被上诉人在浙政复[2015]504号行政复议决定所认定的“路桥国土分局工作人员已于2012年10月31日在丁前村村部大楼前公开栏张贴路政发[2012]33号《征收土地方案通告》”的内容。
本院认为，路政发[2012]33号《征收土地方案通告》载明了涉案被诉浙土整立字[2012]0127号审批意见书的文号及相关内容，路桥国土分局相关工作人员于2012年10月31日在上诉人邬小琴所在丁前村村部大楼公开栏张贴了该通告。上诉人作为常住于该村的村民，其应于前述通告张贴后即应知晓被诉土地批准行为，现上诉人直到2016年才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。上诉人上诉所称“通告张贴与送达、告知并非同一概念，以及公告张贴不能证明上诉人知晓被诉审批行为存在”等理由均缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。一审认定上诉人起诉超过法定期限并无不当，但仅以被上诉人所作复议决定中的事实为判断依据，存在不当，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 徐一菁