广东省英德市人民法院
民 事 判 决 书
（2018）粤1881民初1590号
原告：英德市新宇建房地产开发有限公司。住所地：广东省英德市英城百花路*号宏兴大厦首层*号4-8卡。
法定代表人：潘成荣。
委托诉讼代理人：郭必坤，广东德众律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吴伟豪，广东德众律师事务所律师。
被告：英德市人民政府英城街道办事处。
负责人：谢机行，主任。
委托诉讼代理人：黄定球，广东浈阳律师事务所律师。
委托诉讼代理人：胡细康，广东浈阳律师事务所律师。
被告：英德市人民政府。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托诉讼代理人：邓江河，英德市法制局工作人员。
委托诉讼代理人：朱凯文，英德市法制局工作人员。
原告英德市新宇建房地产开发有限公司（以下简称新宇建公司）与被告英德市人民政府英城街道办事处（以下简称英城街道办）、英德市人民政府（以下简称英德市政府）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院于2018年4月26日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告新宇建公司的委托诉讼代理人郭必坤，被告英城街道办的委托诉�代理人黄定球，英德市政府的委托诉讼代理人邓江河、朱凯文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告新宇建公司向本院提出诉讼请求：一、判令两被告连带偿还借款本金5000000元及利息（按同期银行贷款利率计算，从2011年3月16日起计算至还清借款时止）；二、判令两被告连带返还原告所垫付的拆迁补偿费用共3711923.5元；三、判令被告承担本案诉讼费用。
事实和理由：原告是依法成立的房地产开发公司，拥有位于英德市××路原水务局大院内的国有土地使用权。在对该地块拟开发期间，经被告英德市政府有关分管领导及被告英城街道办相关领导的邀约，要求原告在开发原水务局大院内的土地时，一并开发位于水务局用地南、城市豪庭用地北、原英城服装厂宿舍楼北、市残联西边的土地，以做到整体规划、整体建设，提高城市建筑品位，提升城市�象。为此，原、被告双方签订了一份《关于合作开发土地的协议》，约定：协议项下的土地由英城街道办负责拆迁，在2011年6月份前完成“招、拍、挂”手续；同时，还约定另一个独立性的条款——由原告出借5000000元给英城街道办，利息按同期银行贷款利率计算，在完成协议项下土地“招、拍、挂”后一个月内还清借款本息给原告。合同签订后，原告依约出借了5000000元给被告。此后，协议项下的土地建筑物亦己由原告全部进行了拆迁与补偿。但直至2015年5月6日，协议项下的土地才完成了“招、拍、挂”手续，并由原告取得该协议项下的国有土地使用权，原告于2017年3月20日取得了涵盖协议项下土地的国有土地使用权证。之后，原告要求被告履行合作协议约定的还款义务，但被告以各种理由推诿。
根据双方约定，协议项下由原告出借给英城街道办的款项，�具有相对独立性的借款，即英城街道办应当“在该地块挂牌出让成功后一个月内将借款及利息还给乙方”。目前，还款条件已经成就，英城街道办理应偿清原告借款本息。英城街道办的诸多推诿理由不成立，严重损害了原告的合法权益。
由于英城街道办是英德市政府的派出机构，且涉案合同己获得英德市政府的批准，征收决定和征收行为是以英德市政府的名义进行，依照法律的规定，英德市政府应当与英城街道办一起连带对合同义务承担责任。据此，应当追加英德市政府作为本案被告参与本案诉讼，并承担相应的法律责任。
根据英德市政府作出的英府[2013]60号《关于英德市原英城镇政府大院改造七户房改房房屋征收的决定》及其附件《英德市原英城镇政府大院改造七户房改房征收补偿方案》，原告为了配合征收拆迁行为，已对拆迁范围内的七户房改房住户作出了拆迁补偿，具体的拆迁补偿明细如下：
一、产权调换方式
姓名：丘梓宏；产权调换内容：宏泰嘉园2号楼东面D型21层，套内面积107.64㎡，货币价值430560元（107.64㎡×4000元/㎡）；货币补助内容：625413元；其他补助内容：车库一个，作价10万元，车库号：负3层42号。
姓名：黄梅娟；产权调换内容：宏泰嘉园1号楼C型22层，套内而积145.6㎡，货币价值582400元（145.6㎡×4000元/㎡）；货币补助内容：500685元；其他补助内容：车库一个，作价10万元，车库号：负3层40号。
姓名：陈朝阳；产权调换内容：宏泰嘉园5号楼西面A型7层，套内面积100.56㎡，货币价值402240元（l00.56㎡X4000元/㎡）；货币补助内容：846549元；其他补助内容：车库一个，作价10万元，车库号：负3层129号。
以上三户三项合计3687847元。
二、货币补偿方式
姓名：龙肯；金额：1118000元。
姓名：李秀琴；金额：838000元。
姓名：李济柔；金额：800000元。
姓名：张世裕；金额：980000元。
以上四户合计：3736000元。
上述两项拆迁补偿款项共7423847元，经已由原告以英德市政府的职能机构英德市房屋征收办公室（以下简称房屋征收办）的名义，发放给了相关的被拆迁人。根据原告与英城街道办所签订的《关于合作开发土地的协议》第五条的约定，应当由原、被告双方各承担50%，据此，两被告应当连带返还原告3711923.5元。
原、被告所签订的《关于合作开发土地协议》，本质上属于原告帮助被告对国有土地上的房屋进行征收，并基于此而产生的权利义务关系。这种合同关系，既利于被告依法出让合同项下的国有土地，又兼顾了被拆迁户的合法权益，同时还通过法定程序使原告依法取得了涉案的国有土地使用权。该协议是一份平等互利的协议，不违反法律的禁止性规定，合法有效，各方均应信守合同义务。
被告英城街道办辩称，根据事实和法律发表以下答辩意见：
一、英城街道办与原告在2011年3月16日签订的《关于合作开发土地协议》属于无效合同。
1．该协议实际上包括了案涉土地及地上房屋的征收、拆迁安置补偿、土地出让等县级以上政府才具备的职权的行政行为，协议内容已经不是普通的民事行为，不完全属于《中华人民共和国民事诉讼法》民事案件的范畴。
2．英城街道办不是县级以上人民政府，只是属于镇一级的机关单位，不具备土地房屋征收、拆迁安置补偿、土地出让等行政职权。英城街道办与原告签订的涉及上述职权内容的协议，类似于无权处分。
3．土地出让金（竞拍价成交价）属于地方财政收入，由英德市人民政府支配，英城街道办无权处分，具体的征收拆迁补偿费用承担应当以英德市政府的意志为准。按英德地区的惯例，房屋拆迁安置补偿的费用均由用地单位承担。该协议约定竞拍成交价超出评估价部分双方各占50％和房屋补偿款双方各负担50％，将地方财政收入分配给开发商，损害国家和社会公共利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，此类合同无效。
4．该协议名义上虽为合作开发，但对于开发效益并没有约定，即使约定了也违背政府机关单位不得从事商事活动的原则，英城街道办对于收取原告5000000元款项予以确认，愿意分期退回本金。
二、原告提供的证据无法证实其支付了7423847元拆迁补偿款。
英府[2013]60号文（征收决定）、《英德市原英城政府大院改造七户房改房征收补偿方案》（征收方案）中载明，房屋征收部门为房屋征收办，英城街道办为实施单位，房屋征收评评估时间、征收补偿协议签订期限为2013年9月26日至2013年11月21日。证据显示，相关的补偿协议是在2014-2015年签订，征收部门为房屋征收办，经办人谭子国、钟国强均是英德市住建局的干部职工。英城街道办并没有实际参与房屋征收补偿协议的签订和补偿款项的支付，按征收决定和征收方案，补偿协议的签订时限是在2013年11月24日前，英城街道办的受托实施房屋征收补偿的委托期限也是受此限制的。原告提供的证据只是显示房屋征收办公室与原业让签订了补偿协议和支付了原业主补偿款项，并不能证明原告支付了相关的补偿款。
三、对于产权调换（回迁）房屋的价值认定，车位补助是否计入迁补偿款内，英城街道办存有异议。
合作协议第五条的约定：“如拆迁户需要回迁，乙方按建筑成本价卖回给甲方。”因此即使需要英城街道办承担房屋补偿款，对于产权调换（回迁）房屋的价值也应按建筑成本价计算，据英城街道办向英德市建设工程造价管理站咨询了解，2013-2014年的建筑成本价在1600元/㎡左右。原告以4000元/㎡计算回迁房的价值显然是与合作协议的原则存有冲突，也与征收方案不符。英城街道办在房屋征收和拆迁安置补偿中，没有取得收益，原告计算关于回迁房成本价值的标准，无异于是扩大拆迁补偿款的数额，让英城街道办分摊更多的数额。征收决定与征收方案均没有提及车位补助的内容，且房屋征收办与原业主签订的补偿协议没有约定车位补助，只是约定业主购买车位。因此，不存在车位补助，原告计算的3个车位补助共计300000元应当剔除在拆迁补偿款项外。即使存在车位补助，也应按建筑成本价计算。
被告英德市政府辩称，原告诉请英德市政府与英城街道办事处连带承担涉案合同义务没有事实根据和法律依据，请驳回原告针对英德市政府的诉求。
一、原告诉称英城街道办是英德市政府的派出机构，没有法律依据。英城街道办是英德市政府依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款的规定设立的派出机关，其有自己的“三定方案”及完善的组织机构，是独立的民事主体。
二、原告诉称涉案合同已获英德市政府批准，没有事实根据和法律依据。原告与英城街道办事处签订的《关于合作开发土地的协议》约定该协议自签订之日起生效，并没有约定需经英德市政府批准才生效；原告没有证据证明该协议已获英德市政府批准；该协议并不是法定的经审批生效的合�。
三、英德市政府作出征收决定是依法履行法定职责。英德市政府于2013年9月18日作出《关于英德市原英城镇政府大院改造七户房改房房屋征收的决定》（英府〔2013〕60号），是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定履行法定职责的行为。此前两年多，《关于合作开发土地的协议》已生效履行。
四、原告已经依法取得相关国有土地使用权。原告确认其通过国有土地使用权出让法定程序取得相关的国有土地使用权，依法办理了相关的不动产登记。这充分说明英德市政府依法正确履行行政管理法定职责。
五、原告诉请英德市政府与英城街道办事处连带承担涉案合同义务没有事实根据和法律依据。英德市政府不是涉案合同的主体，没有参与合资、合作开发行为。根据合同相对性原则，涉案合同不能擅自为英德市政府设定合同义务；涉案合同没有约定英德市政府承受相应的义务并得到英德市政府的确认；英德市政府没有明示为英城街道办事处履行涉案合同义务提供担保。涉案合同约定的义务不属于应当由英德市政府连带承担责任的法定情形。
六、英城街道办事处如需承担涉案合同约定的相应义务，则应由其独自承担。《最高人民法院关于城市街道办事处是否应当独立承担民事责任的批复》明确规定，街道办事处进行自身民事活动产生纠纷的，应当独自承担民事责任。涉案合同由英城街道办事处与原告签订，约定的合资合作开发行为是其自身民事活动，在合同履行过程中如产生纠纷，需要承担相应的民事责任，应当由其独自承担。
七、英城街道办是一级财政预、决算单位，具有独立预决算及收支预算主体资格。
八、英城街道办与其他镇级人民政府一样在对公共财�的管理方面是现行体制下全都属于国有。按照分级管理的原则，属于英德市人民政府所有和管理，街道办与镇级政府只有占有、使用的权利。
本院经审理认定事实如下：2011年3月16日，原告新宇建公司与被告英城街道办签订了一份《关于合作开发土地的协议》，约定：双方合作开发位于水务局用地南、城市豪庭用地北、原英城服装厂宿舍楼北、市残联办西边的土地2811㎡；英城街道办负责拆迁，在2011年6月份前完成有关报批及“招、拍、挂”手续；英城街道办向新宇建公司借5000000元用于该地块的拆迁及解决遗留问题，按银行同期贷款利率计算利息，在该地块挂牌出让成功后一个月内还清本息；按英德市政府批准的评估底价为合作基价，新宇建公司必须报名参与地价竞拍，如竞拍成交价超出英德市政府批准的评估价时，超出部分除上缴税外，双方各占50%�若新宇建公司竞得该地块，房屋由英城街道办负责拆迁，房屋补偿款双方各占50%，如拆迁户需要回迁，新宇建公司应按建筑成本价卖回给英城街道办（具体实施方案待双方另议）。
合同签订后，新宇建公司于2011年1月20日依约将借款5000000元汇入英城街道办的账户。英城街道办至今未还本息。
2015年8月6日，该地块完成了“招、拍、挂”手续，新宇建公司参加在英德市公共资源中心举行的国有建设用地使用权进行挂牌出让活动中，经过公开竞价成交，取得了该地块的国有土地使用权。2017年3月20日，新宇建公司取得了国有土地使用权证。新宇建公司表示溢价50000元，并提供了相关票据，当事人对此未提异议；原告亦未明确表示要求处理。
该地块的拆迁、报批及“招、拍、挂”情况如下：
2013年9月18日，英德市政府作出的英府[2013]60号《关于英德市原英城镇政府大院改造七户房改房房屋征收的决定》及其附件《英德市原英城镇政府大院改造七户房改房征收补偿方案》，其中明确房屋征部门为房屋征收办。房屋征收办依法与丘梓宏等七个被征收人于2014-2015年签订了《国有土地上房屋征收补偿协议》。英城街道办没有进行补偿，而由新宇建公司代为补偿，补偿情况如原告诉称所述，不再重复叙述。
此外，英城街道办是英德市政府的派出机关，是一级财政预、决算单位。
本院认为，原告新宇建公司与被告英城街道办自愿签订的《关于合作开发土地的协议》没有违反法律禁止性规定，是有效合同，对合同当事人具有约束力。
关于借5000000元。该合同其中约定新宇建公司向英城街道办出借5000000元用于涉案地块的拆迁及解决遗留问题，按银行同期贷款利率计算利息。目前�有证据显示英城街道办将该款用于涉案地块的拆迁及解决遗留问题。英城街道办亦明确表示愿意偿还该款。原告诉请英城街道办偿还该借款及从利息（以5000000元为基数按实欠款额按人民银行同期同类贷款利率从2011年3月16日起计至还清款日止），理据充分，予以支持。
关于拆迁补偿费用。根据相关规定，涉及土地和房屋的征收、拆迁安置补偿、土地出让等的职权，属县级以上人民政府。合同约定房屋由英城街道办负责拆迁，不等同于约定由英城街道办行使房屋的征收、拆迁安置补偿权力，其可以依法通过英德市政府依法进行拆迁补偿，相关权利义务亦由英城街道办承担。英德市政府亦已明确表示，只是依法履行行政管理法定职责，由英城街道办独自承担民事责任。房屋征收办作为职能部门依法与七个被征收人签订《国有土地上房屋征收补偿协议》的相应�偿，由新宇建公司和英城街道办按约定各承担50%，同时也符合合同约定房屋补偿款和溢价（收益）各承担50%的本意。英城街道办没有进行补偿，而由新宇建公司代为补偿。新宇建公司要求英城街道办返还所垫付的拆迁补偿费用3711923.5元，理据充分，予以支持。英城街道办应当预见风险，其抗辩理据不足，不予采纳。
关于溢价（收益）部分。新宇建公司表示溢价50000元，并提供了相关票据，当事人对此未提异议，应予采信。虽然原告未主张处理，但是既然“合作”，就不能只处理支出，不处理收益。因此，属于英城街道办的50%即25000元，可在英城街道办应当返还给新宇建公司的款项中扣减，即3711923.5元-25000元=3686923.5元。
关于英德市政府应否承担责任。一、拆迁补偿职能问题如前文“关于拆迁补偿费用”所述，不再重复叙述，新宇建公司垫付的款项不能视为英德市政府借款；二、英德市政府不是《关于合作开发土地的协议》的合同主体，无需承担因合同产生的民事责任；三、英城街道办是英德市政府的派出机关，不是派出机构，是一级财政预、决算单位，具有独立预决算及收支预算主体资格，其进行自身民事活动产生纠纷的，应当独自承担民事责任。新宇建公司要求英德市政府承担责任，理据不足，不予支持，应予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下：
一、限被告英德市人民政府英城街道办事处于本判决发生法律效力之日起十日内向原告英德市新宇建房地产开发有限公司偿还借款款￥5000000.00元，并支付以￥5000000.00元为基数按实欠款额按人民银行同期同类贷款利率从2011年3月16日起计至还清款日止的利息。
二、限被告英德市人民政府英城街道办事处于本判决发生法律效力之日起十日内向原告英德市新宇建房地产开发有限公司返还原告所垫付的拆迁补偿费用￥3686923.50元。
三、驳回原告英德市新宇建房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费￥23400.00元（原告英德市新宇建房地产开发有限公司已预交），由英德市人民政府英城街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判员 赖付亮
二〇一八年七月九日
书记员 王梦昕
附1：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
……
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
……
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明�任的当事人承担不利的后果。
附2：英德市人民法院标的款账号情况
户名：英德市人民法院，开户行：中国银行清远英德和平中路支行，账号：71×××45。
如当事人要汇款到该账户，请在汇款单上将案件的案号附上，否则无法认定案号，无法入账。