云南省楚雄市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云2301行初17号
公益诉讼人双柏县人民检察院，住所地双柏县妥甸镇光明路20号，统一社会信用代码：11532322015171339Y。
法定代表人赵春菊，检察长。
委托代理人施学贵，男，1978年8月5日生，彝族，本科文化，双柏县人，该院检察员，住双柏县（特别授权）。
委托代理人刘晓波，男，1982年5月16日生，彝族，本科文化，楚雄市人，该院代理检察员，住楚雄市（特别授权）。
被告双柏县环境保护局，住所地双柏县兴贸路延长线东兴花园，统一社会信用代码：11532322662642918L。
法定代表人赵秀梅，局长。
委托代理人苏琳珍，云南精益律师事务所律师（特别授权）。
公益诉讼人双柏县人民检察院因认为被告双柏县环境保护局不履行法定职责，于2017年3月31日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2017年7月12日公开开庭进行了审理。公益诉讼人双柏县人民检察院的委托代理人施学贵、刘晓波，被告双柏县环境保护局的出庭负责人范少美及委托代理人苏琳珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人双柏县人民检察院诉称，双柏正阳矿业有限公司（以下称正阳矿业公司）于2007年6月12日登记注册，该公司在双柏县安龙堡乡他××本当××村建设了矿石加工厂，该加工厂自2007年3月底投入生产以来，采选矿产生的工业固体废弃物未经处理，直接排入绿汁江，部分工业固体废弃物堆放于绿汁江畔，尾矿库占地2.75亩，存在环境污染隐患。经调查了解，被告仅对正阳矿业公司的违法行为做过现场监察记录，未提出确实有效的防治措施，亦未对正阳矿业公司的违法行为进行过行政处罚。为保护公共环境安全，防止环境污染，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，2016年11月15日，我院向被告发出双检民（行）行政违监［2016］53232200002号检察建议书，建议被告对正阳矿业公司在绿汁江边堆放、存贮工业固体废弃物的违法行为依法进行查处，督促其进行整改。2016年11月30日，被告以双环［2016］74号《关于双柏县人民检察院检察建议书办理情况的报告》回复我院称，正阳矿业公司在绿汁江边堆放尾矿砂的问题，违反了《水污染防治法》第三十四条的规定，依据该法第七十六条第四款的规定，本应处予罚款，但鉴于正阳矿业公司自2014年年底停止生产，未对下游造成环境污染，决定对该公司下达责令改正违法行为决定书，限于2017年1月30日前对绿汁江边堆放的尾矿砂进行处置，并恢复原状，逾期未处置的，将启动按日计罚。被告下达的改正期限届满后，我院再次进行实地调查，发现正阳矿业公司对绿汁江边堆放的工业固体废弃物覆土后种植了芭蕉树，但覆土厚度不够，部分工业固体废弃物仍裸露在外，尾矿库挡墙存在安全隐患，涨水时工业固体废弃物可能流入到绿汁江内。我院认为，被告对双柏县辖区内的环境保护工作负有监督管理职责，根据《固体废弃物污染环境防治法》第十七条第二款、《水污染防治法》第三十四条的规定，正阳矿业公司在绿汁江边堆放、存贮固体废弃物的行为违法。被告应根据《水污染防治法》第七十六条第（四）项的规定，责令正阳矿业公司停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款，逾期不采取治理措施的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。被告对正阳矿业公司在江河边堆放工业固体废弃物的行为仅以环境监察、限期整改通知的形式提出整改要求，未严格按照《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》的规定立案查处，导致国家、社会公共利益仍处于被侵害状态，因此，被告存在不依法全面履行法定职责的情形。为保护和改善环境，防治污染和其他公害，推进生态文明建设，督促被告依法履行职责，促进行政机关依法行政，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起行政公益诉讼，请求确认被告对正阳矿业公司在江河边堆放工业固体废弃物未依法全面履行法定监督管理职责的行为违法，判令被告在一定期限内履行法定职责。
被告双柏县环境保护局辩称，一、我局作为环境监督主管部门，对正阳矿业公司的违法行为未怠于履行法定职责，不存在违法行为。在正阳矿业公司成立前（于2007年6月12日成立），我局于2007年4月2日为其在双柏县安龙堡乡他××本当××村建设选矿厂办理了编号为双建环［2007］04号的环境影响评价手续，履行了法定职责。正阳矿业公司是双柏县挂牌保护企业，该公司的本当母选矿厂项目是双柏县政府的重点招商引资项目，相关产业政策向其倾斜，导致正阳矿业公司经营过程中办理相关手续滞后，而且根据政府相关通知要求，对挂牌保护企业开展专项检查，必须事先向县人民政府报告，经批准后方可进行，例行检查原则上一年不超过一次。但我局尊重历史，以实事求是的原则，自该项目2007年7月投入试生产以来，持续加大监管和环境安全隐患排查力度，先后于2009年11月11日、2011年5月10日、7月5日、12月6日、2012年6月26日、2016年7月24日多次对选矿厂开展现场环境检查，并根据检查情况，督促企业建成污水沉淀池、尾矿沉淀池等防治污染设施，同时督促企业在尾矿池临江一面用混泥土浇灌挡墙，防止生产废水和尾矿渗液及尾矿流入绿汁江。此外，我局还督促企业对尾矿池中的尾矿砂进行定期清理。在检查中，经我局执法人员向正阳矿业公司管理人员了解情况得知，公司已定期对尾矿砂进行了清理，清理出来的尾矿砂外运到其他矿山作为采场回填使用。从我局的现场检查记录中也可以看出，多年来现场环境检查中不存在尾矿砂堆满外泄流入河流的情况，我局一直在依法履行监督职责。我局在监管过程中未对正阳矿业公司进行行政处罚，也是执行县人民政府对挂牌保护企业的“三步式”执法要求，即企业的轻微违规违法行为，采取先教育规范，再限期整改，对限期未改者再依法处罚的办法，且我局对正阳矿业公司的监督、检查、督促整改从未停止过，不存在不履职的问题。二、我局在履行法定职责过程中并未使国家利益和社会公共利益受到侵害。1.国家环保总局发布的《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》中一般工业固体废物系指未列入《国家危险废物名录》或者根据国家规定的危险废物鉴别标准认定其不具有危险特性的工业固体废物。一般工业固体废物分为一类和二类，根据相关规定，任何一项检测数据均未超过最高允许排放浓度的为一类固废；有一种或一种以上检测数据超过最高允许排放浓度的为二类固废。经对正阳矿业公司生产产生的废物进行环境风险检查排查，产生的废物为一般固体废物。云南环绿环境检测技术有限公司对云南迪伽索矿产资源有限公司克田选矿厂采选矿所产生的尾砂进行浸出毒性鉴定，鉴定结果表明该厂固废尾砂各项检测数据远远达不到危险废物标准，仅为一般工业固体废物。正阳矿业公司本当母选矿厂与云南迪伽索矿产资源有限公司克田选矿厂均系从事铜矿采选，且生产工艺相同，参照云南迪伽索矿产资源有限公司克田选矿厂的检测报告，正阳矿业公司本当母选矿厂所产生的尾砂仅为一类一般工业固废，对环境没有危险性。2.正阳矿业公司本当母选矿厂项目自投入试生产以来，未发生下游及周边人畜饮水、农业种植等受到环境污染、损害的相关事件，公益诉讼人、我局及政府相关部门也未接到任何单位和个人关于该厂造成环境污染损害的投诉，说明该选矿厂项目投入试生产以来未对下游环境造成污染损害，公益诉讼人也未提交证据证实该选矿厂对下游及周边环境造成污染损害。因此，国家利益和社会公共利益并未受到侵害。三、我局在接到公益诉讼人的检察建议书后，已积极履行法定职责，公益诉讼人的诉讼请求已经实现，应当撤回起诉。2016年11月15日，公益诉讼人向我局发出检察建议书，我局收到检察建议书后，于11月21日成立调查组立案调查。11月30日，我局就办理检察建议书的情况向公益诉讼人作了书面回复，并按回复内容积极履行职责。鉴于正阳矿业公司已经于2014年年底停止生产，目前虽有部分尾矿砂堆放在选厂外用毛石砌筑的堆场内，但未对下游环境造成损害的实际情况，我局依据《行政处罚法》、《水污染防治法》等法律的相关规定，于12月5日对正阳矿业公司下达了责令改正违法行为决定书，要求正阳矿业公司于2017年1月30日前对堆放在绿汁江边的尾矿砂进行处置。12月6日，我局致函双柏县水务局、经信局、安龙堡乡人民政府，要求上述单位按照职能职责，督促正阳矿业公司在2017年1月30日前完成整改。为更好地督促整改，2017年1月3日，我局组织人员到现场督促检查，1月22日，我局再次对整改情况进行了现场检查。经检查，正阳矿业公司已对尾矿砂堆场挡墙进行了加固，并对尾矿池进行回填土和植被种植。为确保植被恢复成果，我局要求正阳矿业公司对局部覆土较薄的地方增加覆土。截止4月14日，正阳矿业公司已在尾矿池周边砌筑、加固4米高的挡墙，覆土厚度平均达到120厘米以上，并全部恢复植被种植。2017年6月30日，我局对正阳矿业公司整改完成后的恢复情况进行现场检查，现植被已全部成活且长势良好，符合《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》第10条“关闭封场”的处置要求。据此，我局的履职行为已使公益诉讼人的诉讼请求全部实现，依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条的规定，公益诉讼人应当撤回起诉。综上所述，我局在履行法定职责过程中不存在违法行为，也未使国家利益和社会公共利益受到侵害，公益诉讼人所诉无事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。
公益诉讼人双柏县人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组：1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2.《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3.《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》；4.《云南省人民检察院关于推进检察机关提起公益诉讼试点工作的实施方案》；5.双柏县环境保护局统一社会信用代码证书；6.《双柏县环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》；7.双柏县环境保护局权力清单和责任清单。证明公益诉讼人和被告的主体资格。
第二组：8.正阳矿业公司工商登记基本情况表；9.正阳矿业公司本当母选矿厂现场照片；10.双柏县国土资源局关于正阳矿业公司矿石加工厂尾矿临时堆放地的情况说明；11.双柏县水利志第三章复印件；12.双柏县人民检察院调查笔录。证明正阳矿业公司存在环境安全隐患。
第三组：13.云南省金属选矿行业现场监察记录。证明被告未严格按照法律、法规规定对正阳矿业公司进行查处，存在不全面履行法定职责，导致社会公共利益受损。
第四组：14.责令改正违法行为决定书；15.双柏县环境保护局《关于对正阳矿业公司选矿厂搬迁的回复》；16.调取证据通知书（回执）、建设项目环境影响登记表。证明被告未根据相关法律、法规对正阳矿业公司进行查处。
第五组：17.双柏县人民检察院检察建议书；18.双柏县环境保护局《关于双柏县人民检察院检察建议书办理情况的报告》；19.双柏县环境保护局《关于督促正阳矿业公司限期改正环境违法行为的函》。证明公益诉讼人在提起行政公益诉讼前已经履行了诉前程序。
第六组：20.云南省金属选矿行业现场监察记录；21.正阳矿业公司本当母选矿厂现场照片。证明为消除环境隐患，被告开展了一系列的工作，但正阳矿业公司尚未彻底消除环境安全隐患，没有按照国家标准依法依程序进行处置，被告在接到检察建议书后仍未履行法定职责。
第七组：22.光盘（光盘内所存视频拍摄于2017年5月2日，拍摄地点为正阳矿业公司本当母选矿厂尾矿砂堆放点），证明正阳矿业公司尾矿堆放的位置及被告发出责令改正违法行为决定书后，正阳矿业公司对尾矿堆放地的整治方式为增加覆土、种植芭蕉，但正阳矿业公司的整治不符合法律规定，尾矿堆放池仍处于绿汁江最高水位线以下，被告仍未履行法定职责，仍存在环境污染隐患。
被告双柏县环境保护局向本院提交了以下证据：
第一组：1.双柏县环境保护局统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书。证明被告的诉讼主体资格及基本信息。
第二组：3.建设项目环境影响登记表；4.专项检查表、云南省环境监察现场记录、云南省危险废物及化学品环境管理专项执法现场监察记录、云南省金属选矿行业现场监察记录；5.云南省危险废物环境风险大排查工业企业申报登记表。证明被告按照职能职责为正阳矿业公司办理了环评手续，自该公司投入试生产以来，对其开展了日常现场检查，督促其建设污水沉淀池、尾矿沉淀池等防治污染设施，履行了环境安全监管职责，同时证明正阳矿业公司采选矿产生的尾矿砂不属于危险废物。
第三组：6.案件集体讨论笔录；7.立案审批表；8.对普正阳的调查询问笔录；9.对鲁泽明的调查询问笔录；10.责令改正违法行为决定书审批表。证明收到检察建议书后，被告及时召开局务会议，成立专案组进行现场调查和调查询问正阳矿业公司管理人员，经调查查明，正阳矿业公司已于2014年年底停止生产，目前有部分尾矿砂堆放在选矿厂外用毛石砌筑的堆场内，未对绿汁江下游环境造成污染。根据以上情况，被告决定对正阳矿业公司作出责令改正违法行为、限期整改的处罚。
第四组：11.双柏县环境保护局《关于双柏县人民检察院检察建议书办理情况的报告》，证明收到检察建议书后，被告在一个月内将办理情况回复给公益诉讼人。
第五组：12.责令改正违法行为决定书及送达回证;13.双环函[2016]4号《关于督促正阳矿业公司限期改正环境违法行为的函》。证明收到检察建议书后，被告积极履行法定职责，向正阳矿业公司下达责令改正违法行为决定书，责令其限期改正违法行为，并向双柏县水务局、经信局、安龙堡乡人民政府发函，请求按照职能职责督促正阳矿业公司于2017年1月30日前完成整改。
第六组：14.正阳矿业公司尾矿池整改实施方案，证明被告在下达责令整改通知后，督促正阳矿业公司制定了整改实施方案。
第七组：15.云南省金属选矿行业现场监察记录；16.正阳矿业公司尾矿沉淀池整改情况说明；17.正阳矿业公司本当母选矿厂尾矿砂治理完成情况现场照片。证明被告已督促正阳矿业公司对尾矿池进行整改，并已达到整改要求，具体整改措施为：（1）对尾矿砂堆场挡墙进行防渗加固；（2）对尾矿砂堆场进行回填土，增加覆土厚度至防渗挡墙高度；（3）在已覆土的尾矿砂堆场上及周边种植芭蕉树，目前该地块的植被已经恢复。被告积极履职的行为已经让正阳矿业公司的违法行为得到纠正，环境安全隐患得到消除。
第八组：18.《防治尾矿污染环境管理规定》第十条、第十八条第（二）项，证明针对正阳矿业公司尾矿设施不完善的问题，被告已经按职权职责对其作出责令停止违法行为，限期改正的处罚。
第九组：19.双柏县人民政府《关于对部分非公企业实行挂牌保护的通知》，证明正阳矿业公司属于双柏县人民政府2008年挂牌保护的非公企业范围，根据该通知第三条的内容，在当时的客观情况下，被告作为环境监管部门，只能按照维护稳定及上级部门的要求履行职责，虽然政府要求对挂牌保护企业的检查一年不能超过一次，但实际上被告对正阳矿业公司的检查一年不止一次。
第十组：20.关于印发《双柏县服务企业发展实施办法（试行）的通知》，证明根据该文件第七条、第十一条的内容，被告作为双柏县人民政府的环境监察部门，只能按照法律和政府的规定履行职责。
第十一组：21.现场照片6张，证明大雨过后被告于2017年6月30日对正阳矿业公司完成整改后的情况进行了现场检查，查明挡墙坚固、挡墙周边无洪水冲刷痕迹、植被全部成活，且长势良好。
上述公益诉讼人、被告提交的证据经双方当事人质证，对公益诉讼人提交的2016年6月20日、2017年1月22日、3月3日拍摄的正阳矿业公司本当母选矿厂照片，被告不予认可，认为照片未记载拍摄时间，照片中无明显的标志物，无法分辨拍摄地点，记载为2017年1月22日的照片是在公益诉讼人发出检察建议书后，整改期限届满之前拍摄的，照片与实际情况不一致；对双柏县水利志第三章，被告不予认可，认为无出处，无存档部门盖章；对公益诉讼人对张洪彪、张春国所作的调查笔录，被告不予认可，认为张洪彪、张春国未出庭作证，调查笔录后面未附身份证明，无法核实张洪彪、张春国的证言的真实性，证人在笔录中陈述本当母选矿厂对环境造成污染，但是否造成环境污染、污染的大小应该以专业机构的评估结论为依据，且证人在2014年前就离开了本当母选矿厂，该选矿厂在2014年年底已经停产。对被告提交的建设项目环境影响登记表，公益诉讼人不予认可，认为不能据此证明正阳矿业公司办理了相应的环评手续，以登记表代替环境影响评估报告违法；对鲁泽明的调查询问笔录，公益诉讼人不予认可，认为能够反证正阳矿业公司对尾矿砂的处置没有严格按照《防治尾矿污染环境管理规定》执行。对各方提交的其他证据，各方对证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能达到举证方的证明目的。
本院认为，公益诉讼人提交的照片、双柏县水利志第三章及其对张洪彪、张春国的调查笔录能够与其提交的在案其他证据相印证的部分，本院予以采信，对其余不予采信。被告提交的建设项目环境影响登记表、鲁泽明的调查询问笔录能够与其提交的在案其他证据相印证的部分，本院予以采信，对其余不予采信。各方提交的其余证据，来源合法，内容客观真实，与本案案件事实相关，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。
经审理查明：2007年3月29日，设立中的云南双柏正阳铜业有限公司填写了编号为双建环［2007］04号的建设项目环境影响登记表，该表记载建设地点：双柏县他宜龙村委会本当母社；预期投产日期：2007年7月；项目内容及规模：新建一个采石场，年生产天数200天，总投资199万元；原辅材料及主要设施规格、数量：挖机、碎石机、自卸汽车、空压机、凿岩机、装载机各一台；生产工艺流程简述：采石、碎石、产品，在碎石阶段会产生噪声，但周围无人居住，不会造成影响。2007年4月2日，双柏县建设与环境保护局在该表上签署了“同意项目建设，建设中要认真落实拟采取的防治污染措施，并增加尾库坝建设……项目完工后须向县建设与环境保护局申请生产，经检查同意后，方可投入试生产”的意见。后设立中的云南双柏正阳铜业有限公司在2007年6月12日正式成立时登记名称为双柏正阳矿业有限公司，其经营范围为黑色、有色金属矿产品收购销售及云南省双柏县爱尼山乡太和江铜矿普查、选矿。2007年7月，正阳矿业公司在双柏县他宜龙村委会本当母选矿厂投入生产，主要从事铜矿采选。2009年11月11日，被告对正阳矿业公司本当母选矿厂进行专项检查，并制作了产生废物单位检查表，该表记载的内容如下：1.主要产品铜精矿（含铜）；2.生产主要原料铜矿石，每年产量50000吨；3.废物砷，固态，2009年1月至6月生产量0.03吨。该表未记载截至6月底的废物贮存量及废物流向信息，该表的附件涉重金属矿采选、冶炼企业检查整治表记载：正阳矿业公司有完善的应急预案，正在开展清洁生产审核，建设项目环评审批手续齐全，废水治理设施运行正常，不存在环境违法行为，不产生危险废物。之后，被告对正阳矿业公司本当母选矿厂开展了多次现场监察。2011年5月10日的监察情况：1.正阳矿业公司于2010年建成污水沉淀池，并经环保局验收后投入运行，检查中发现污水未排入沉淀池，直接排入河中；2.责令该企业将污水排入沉淀池，并定期清理尾矿；3.企业属重金属排放企业，建议于2011年6月30日前完善环境应急预案、台帐。2011年7月5日的监察情况：1.生产车间、污水沉淀池等环保设施运行正常；2.要求企业对污水沉淀池内的尾矿进行定期或不定期清除，并建立相应管理制度、清理尾矿台账，建一个尾矿堆存场；3.做好汛期安全管理防范工作，对车间外河内尾矿进行清理，确保环境安全。2011年12月6日的执法现场监察情况：企业对污水沉淀池内的尾矿未进行定期或不定期清除，未建立管理台帐，要求企业定期清除污水沉淀池内的尾矿，并建一个尾矿堆放场，将沉淀池内清除的尾矿堆放于堆放场内。2012年6月26日的监察情况：1.企业生产正常，污水进入排污管后再流入三级污水沉淀池，一级沉淀池内有部分尾矿；2.经企业管理人员介绍，沉淀池内的尾矿定期进行清理，并运至易都厂矿山，回填到大采场，清洁生产正在进行中，目前还未进行废水监测，未取得排污许可证，未建立管理台帐。被告的执法人员对此提出具体要求：1.做好汛期防汛工作，严防涨水冲毁污水沉淀池；2.对沉淀池内的尾矿进行定期清除，禁止排入绿汁江内……4.要定期开展废水监测工作，并将监测情况及时报县环保局，确保废水达标排放……2016年7月24日的监察情况：检查时本当母选矿厂处于停产状态，未编制突发环境事件应急预案及报备工作、未建设相应污染治理设施，要求编制突发环境事件应急预案报备工作，建设完善污染治理设施，并经环保部门批准同意后方可恢复生产。另，2011年11月12日，正阳矿业公司填写了云南省危险废物环境风险大排查工业企业申报登记表，该表记载：环评文件审批部门及文号为双建环［2007］04号，主要产品名称铜精矿，主要原辅料名称铜矿石、工业硫化钠、松油、黄药，均不属于危险废物，涉及重金属污染物排放，具体为铅、汞、镉、砷，危险废物环境管理情况为：制定了污染环境防治责任制度、意外事故防范措施和应急预案，定期举行业务培训和环境监测。2012年11月12日，被告在前述申报登记表上签章。
2016年11月15日，公益诉讼人以其在履职中发现被告对正阳矿业公司在绿汁江边堆放、存贮固体废弃物的问题，存在履职不当的情形为由，向被告发出检察建议书，建议被告对正阳矿业公司在绿汁江边堆放、存贮固体废弃物的违法行为进行处理，督促其整改，以保护受到侵害的环境资源，并要求被告在收到检察建议书后一个月内将处理情况书面回复公益诉讼人。2016年11月30日，被告向公益诉讼人作出《关于双柏县人民检察院检察建议书办理情况的报告》，内容为：“……据调查，该厂（正阳矿业公司）自2007年7月6日开始生产，双柏县建设与环境保护局办理了环境影响评价登记表［2007］4号。自2014年底停产，2016年5月份试机了几天，在选厂外的绿汁江边有用毛石砌筑的尾矿砂堆放场，大约存有5000吨左右的尾矿砂，存在着一定的环境安全隐患……针对正阳矿业公司在绿汁江边堆放尾矿砂的问题，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十四条的规定，依据该法第七十六条第四款的规定，本应处予罚款，但鉴于该公司自2014年底停止生产，未对下游造成环境污染，决定对该公司下达责令改正违法行为决定书……”2016年12月5日，被告作出责令改正违法行为决定书，责令正阳矿业公司限期整改，限于2017年1月30日前对在绿汁江边堆放的尾矿砂进行处置，如拒不整改，将给予相应的行政处罚，并启动按日计罚。12月6日，被告向双柏县水务局、经信局、安龙堡乡人民政府发函，请上述单位督促正阳矿业公司于2017年1月30日前完成整改。12月25日，正阳矿业公司制定了尾矿池整改实施方案，具体方案为：1.建设防渗系统；2.沿绿汁江边对尾矿池池边用毛石加固，排除尾矿池的安全隐患；3.对尾矿池及周边进行植被绿化；4.加大对员工的普法力度。之后，被告于2017年1月3日、22日、3月3日、4月10日、14日对正阳矿业公司本当母选矿厂进行现场监察，其中2017年4月14日的监察情况：企业对责令改正违法行为决定书提出的限期整改尾矿砂堆场及先前几次提出的监察要求已进行整改，具体措施为加固尾矿砂防渗挡墙，增加覆土厚度至防渗挡墙高度，并采取了植被恢复措施（种植芭蕉树），达到了责令改正违法行为决定书的整改要求。截止2017年6月30日，正阳矿业公司本当母选矿厂在绿汁江边堆放、存贮尾矿砂的整改情况为：对原有的尾矿堆存场挡墙进行了加固，在尾矿堆存场内的尾矿砂上及尾矿堆存场周边覆土种植上芭蕉树，芭蕉树长势良好。在公益诉讼人发出检察建议书之前，正阳矿业公司本当母选矿厂将采选矿所产生的部分尾矿砂堆放于绿汁江边，被告对现场监察过程中发现的正阳矿业公司存在的问题，未进行过立案查处。
另查明，2013年3月20日，双柏县人民政府以双政通［2013］25号文件确认正阳矿业公司继续属于双柏县挂牌保护非公企业范围，保护期限为三年，从2013年1月至2015年12月止。正阳矿业公司本当母选矿厂于2014年年底停产，2016年5月试机生产了几天。2017年2月10日，双柏县国土资源局向公益诉讼人出具了一份关于正阳矿业公司矿石加工厂尾矿临时堆放地的情况说明，内容为：“……经核查，正阳矿业公司矿石加工厂尾矿临时堆放地位置位于双柏县安龙堡乡他××本当××村民小组……地类属于其他草地，面积为2.75亩（1833平方米）。”
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的授权，公益诉讼人双柏县人民检察院具备提起行政公益诉讼的主体资格；根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，被告双柏县环境保护局作为环境保护主管部门是本案的适格被告。
正阳矿业公司本当母选矿厂于2007年7月投入生产，主要从事铜矿采选项目,正阳矿业公司应当按照《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。……”的规定，依法进行环境影响评价并报审批，同时在投入生产时遵守“三同时制度”。但正阳矿业公司于2007年4月取得的本当母选矿厂建设项目环境影响登记表针对的是采石场项目，而其实际从事的是铜矿采选项目，故正阳矿业公司本当母选矿厂未依法进行环境影响评价、审批。被告在多次现场监察过程中未依法核查，一直将建设项目环境影响登记表作为正阳矿业公司本当母选矿厂已办理环评手续的依据。同时，正阳矿业公司在未建成污水沉淀池和尾矿库的情形下开展生产，其行为违反了“三同时制度”。对正阳矿业公司存在的上述问题，被告未依法进行立案查处。经被告多次现场监察，正阳矿业公司本当母选矿厂的污水沉淀池于2010年建成，并经被告验收合格后投入使用；根据被告的现场监察记录记载，被告在2011年7月5日、12月6日的现场监察过程中均要求正阳矿业公司建设尾矿堆存场，在此后被告的现场监察记录里均无尾矿堆存场建设情况及验收合格后投入使用的记载，对此庭审中被告亦未提交证据证实，而2016年7月24日被告的现场监察记录中有正阳矿业公司未建设相应污染治理设施的记载。结合公益诉讼人提交的2016年6月20日的现场照片和被告提交的2017年1月22日的现场照片，足以认定在公益诉讼人发出检察建议书之前，正阳矿业公司本当母选矿厂将采选矿所产生的部分尾矿砂堆放于绿汁江边，其行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十四条“禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物”的规定，被告应根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；……（四）向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，或者在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的；……有前款第一项、第四项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款……”的规定，责令正阳矿业公司停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款，但在公益诉讼人发出检察建议书之前，被告对正阳矿业公司存在的上述违法行为未立案查处，被告属未依法履行法定监督管理职责；在收到公益诉讼人发出的检察建议书后，被告对正阳矿业公司存在的上述违法行为虽进行了立案调查，但仅作出责令改正违法行为决定书，责令正阳矿业公司限期整改。根据环境保护部《环境行政处罚办法》第十条“根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；（五）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；（六）没收违法所得、没收非法财物；（七）行政拘留；（八）法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。”、第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”、第十二条“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”的规定，被告对正阳矿业公司作出的责令改正违法行为决定书不属于行政处罚的范畴，对正阳矿业公司在绿汁江边堆放尾矿砂的违法行为，被告至今未依法追究法律责任。综上，被告在收到公益诉讼人发出的检察建议书后已履行部分法定职责，已督促正阳矿业公司加固了本当母选矿厂尾矿堆存场挡墙，并在尾矿堆存场内的尾矿砂上及尾矿堆存场周边覆土种植上芭蕉树，现芭蕉树长势良好。根据已查明的案件事实，结合公益诉讼人的诉讼请求，本院确认被告对正阳矿业公司在绿汁江边堆放尾矿砂的违法行为未依法履行法定职责违法，由被告在一定期限内继续履行法定职责，对正阳矿业公司在绿汁江边堆放尾矿砂的违法行为依法追究法律责任。
为保护生态环境，督促环境行政机关依法积极履行职责，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国水污染防治法》第三十四条、第七十六条第一款第（四）项及第二款、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告双柏县环境保护局对双柏正阳矿业有限公司在绿汁江边堆放尾矿砂的违法行为未依法履行法定职责违法；
二、被告双柏县环境保护局于本判决生效之日起三个月内继续履行法定职责，对双柏正阳矿业有限公司在绿汁江边堆放尾矿砂的违法行为依法追究法律责任。
免收案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本
院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于楚雄彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 普秀梅
人民陪审员 何加红
人民陪审员 刘 红
二〇一七年九月十九日
书 记 员 阮志燕