云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昆行初字第163号
原告李云萍，女，汉族。
原告杨吉祥，男，汉族。
原告杨清舒，女，汉族。
三原告共同的委托代理人郭长青，云南万成律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告昆明市西山区人民政府。
住所：昆明市秀苑路***号。
法定代表人郭希林，区长。
委托代理人徐博、叶攀，云南八谦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
原告李云萍、杨吉祥、杨清舒不服被告昆明市西山区人民政府（以下简称：“西山区政府”）于2013年2月21日作出《征地公告》的具体行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月16日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月25日公开开庭进行审理。原告李云萍及其与杨吉祥、杨清舒共同的委托代理人郭长青，被告西山区政府的委托代理人徐博、叶攀到庭参加了诉讼。本院依法报请云南省高级人民法院批准延长审理期限，经合议庭评议，本案现已审理终结。
2013年2月21日，被告西山区政府就前卫街道办事处第18号片区二期的土地征收征用发布《征地公告》，公布了征地范围及面积，拆迁安置补偿办法、征地期限等相关征地信息。其中征地范围包括了使用权人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地。
原告李云萍、杨吉祥、杨清舒诉称，2014年8月1日，原告申请支付信息公开，获取了被告于2013年2月21日作出的《征地公告》，得知原告享有使用权的土地及地上房屋被纳入征地范围之内，但该土地系国有土地，被告对其进行征收于法无据。另外，被告作出的《征地公告》还存在其他明显违法的情况。综上，原告认为被告作出的《征地公告》侵犯了原告的合法权益，故诉至本院，请求撤销被告于2013年2月21日作出的《征地公告》。
被告西山区政府辩称，一、原告对《征地公告》的内容理解错误，原告不具有本案诉讼主体资格，本案不属行政诉讼的受案范围，应予驳回起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围”之规定，被告作出的《征地公告》仅针对集体土地发生法律效力，而原告使用的国有土地不受被告征收集体土地的行为约束，原告对《征地公告》理解有误，混淆了集体土地的征收程序与国有土地的收储程序，故原告不具有本案诉讼主体资格，本案不属于行政诉讼受案范围。二、被告依职权作出《征地公告》合法。被告按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，在获得相关部门批准之后作出《征地公告》，且根据该法第四十六条之规定，被告作为县级人民政府，有权组织公告征地的相关事项，故被告作出的该具体行政行为合法。三、原告的起诉已过诉讼时效。西山区前卫街道办事处第18号片区二期的城中村改造项目于2008年启动，其后，负责该片区的重建改造指挥部于2010年7月8日在原告的房屋所属的城中村改造区域内发布了《关于西山区城中村改造项目第18号片区（二期）拆迁的通告》。通告发布后，改造区域内的权利人积极配合政府的改造工作，截至2014年10月30日，已签订拆迁协议的户数为1658户，占总户数的99.7%。2010年8月31日，指挥部再次发布《关于18号片区官庄二、三组公建企业签署拆迁协议、交房、搬离的通知》。原告作为改造区域内的权利人知悉政府发布重建改造的相关信息，其未在法定期限内就政府的改造行为提出行政复议或提起诉讼，从2010年7月8日指挥部发布的公告至今已逾四年，原告的起诉期限已超过，应当依法驳回其起诉。综上，请求驳回原告起诉或驳回原告的诉讼请求。
被告西山区政府向本院提交以下证据材料：
一、《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》、《云南省国土资源厅关于西山区2010年度第二批城市建设农用地转用及土地征收实施方案的批复》、《征地公告》、《征地拆迁、补助费用发放情况》。欲证明被告按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，获准征地，依法履行完毕征地专用前置程序，被告依职权发布《征地公告》，截至2014年10月30日，已签订拆迁协议的户数为1658户，占总户数的99.7%。
二、《国有土地使用证》。欲证明原告使用的国有土地不属于被告作出的《征地公告》针对的集体土地，故原告不具有本案诉讼主体资格。
三、《关于全面推进“城中村”重建改造工作的实施意见》、《关于西山区城中村改造项目第18号片区（二期）拆迁的通告》、《关于18号片区官庄二、三组公建企业签署拆迁协议、交房、搬离的通知》、《申请》、《关于房屋拆迁有关回迁安置问题的要求》。欲证明原告的起诉已过诉讼时效。
四、《中华人民共和国土地管理法》，被告作出《征地公告》的法律依据。
原告李云萍、杨吉祥、杨清舒对被告西山区政府提交证据质证认为：
对《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》予以认可；对《云南省国土资源厅关于西山区2010年度第二批城市建设农用地转用及土地征收实施方案的批复》关联性不予认可，认为证据本身未载明土地位置，与本案不具有关联性；对《征地公告》予以认可，但不认可被告作出征地公告的具体行政行为；对《征地拆迁、补助费用发放情况》证据真实性、合法性不予确认，认为该证据与本案不具有关联性，拆迁补偿费如何发放与本案被告作出的《征地公告》无关；对《关于全面推进“城中村”重建改造工作的实施意见》、《关于西山区城中村改造项目第18号片区（二期）拆迁的通告》、《关于18号片区官庄二、三组公建企业签署拆迁协议、交房、搬离的通知》、《申请》、《关于房屋拆迁有关回迁安置问题的要求》均不予认可，认为与本被告的具体行政行为是否合法无关；对第法律依据《中华人民共和国土地管理法》无异议。补充说明《申请》、《关于房屋拆迁有关回迁安置问题的要求》是被告伪造的。
原告李云萍、杨吉祥、杨清舒向本院提交以下证据材料：
一、原告身份证复印件三份。欲证明原告的诉讼主体资格。
二、《征地公告》。欲证明征地范围包括三原告享有使用权的国有土地。
三、国有土地使用证三本。欲证明三原告享有的国有土地使用权情况。
四、不予受理行政复议申请决定书。欲证明在云南省人民政府作出的征地批复当中未将三原告的国有土地纳入征收范围。
被告西山区政府对原告提交证据的质证认为：
对第一组证据无异议，但认为原告不具备提起本案诉讼主体资格；对第二组证据予以认可，认为是被告于2013年2月21日发布的《征地公告》，对证明内容不予认可，认为《征地公告》主要针对集体土地征收，同时也涉及到国有土地，原告把国有土地的收储和集体土地的征收相混淆；对第三组证据予以认可，认为证明原告享有权利的土地属于国有土地，并非集体土地，不在征收范围之内，原告并不是集体土地所有权人或者利害关系人，不具备诉讼主体资格；对第四组证据予以认可，该行政复议决定书提到原告享有权利为国有土地，故原告并不具备提出本案诉起的主体资格，应当驳回其起诉。
经庭审质证，本院认为，原告对被告提交的《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》、《征地公告》予以认可，被告对原告提交证据一、二、三、四予以认可，上述证据形式、来源未违反法律规定，本院对原、被告双方提交上述证据的真实性予以确认。被告提交的《云南省国土资源厅关于西山区2010年度第二批城市建设农用地转用及土地征收实施方案的批复》、《征地拆迁、补助费用发放情况》、《关于全面推进“城中村”重建改造工作的实施意见》、《关于西山区城中村改造项目第18号片区（二期）拆迁的通告》、《关于18号片区官庄二、三组公建企业签署拆迁协议、交房、搬离的通知》，证据系国家机关依职权作出，符合证据有效要件，本院对其真实性予以确认。被告提交的《申请》、《关于房屋拆迁有关回迁安置问题的要求》，原告对其真实性不予认可，上述证据的内容与被告作出《征地公告》的行政行为未直接关联，在本案中本院对上述证据的真实性不予评判。
本院根据上述有效证据认定以下事实：2009年4月30日昆明市人民政府填发了昆国用（2009）第00239号，土地使用权人为李云萍的土地权属证明、昆国用（2009）第00241号，土地使用权人为杨吉祥的土地权属证明以及昆国用（2009）第00242号，土地使用权人为杨清舒的土地权属证明各一份，其中均载明位于昆明市西山区前卫办事处官庄社区宗地总面积为2933.70平方米的土地使用权人为李云萍、杨吉祥、杨清舒，其中三人各自分摊977.9平方米。2013年1月9日云南省国土资源厅作出云国土资复（2013）42号《关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》，同意将西山区前卫街道办事处官庄社区居委会第二居民小组9.7295公顷、第三居民小组6.9461公顷、第四居民小组10.4433公顷、第五居民小组7.9392公顷、第六居民小组8.2837公顷，官庄社区居委会0.7848公顷，拥护社区居委会第一居民小组1.5830公顷、第二居民小组0.0318公顷，前卫街道办事处1.5195公顷，永昌街道办事处马家社区居委会第五居民小组1.7645公顷、第六居民小组3.2878公顷、马家社区居委会0.2924公顷，共计2各街道办事处3各居委会9各居民小组的集体建设用地52.6056公顷征为国有，作为西山区第18号片区（二期）城中村改造建设项目用地。2013年1月24日，云南省国土资源厅作出云国土资复（2013）59号《关于西山区2010年度第二批城市建设农用地转用及土地征收实施方案的批复》，同意西山区2010年度第二批城市建设农用地转用及土地征收实施方案，批准该方案使用集体土地15.0563公顷，其中农用地14.8426公顷（耕地14.5760公顷，其他农用地0.2666公顷），建设用地0.2137公顷。该方案使用新增建设用地指标14.8426公顷，使用农用地转用指标14.8426公顷，使用耕地指标14.5760公顷。2013年2月21日，昆明市西山区人民政府就前卫街道办事处第18号片区二期土地征收征用的相关事宜作出《征地公告》，其中载明征地范围为：东至前兴路，南至日新路，西至老前卫西路，北至海埂路，总面积为1589.361亩，其中集体土地818.103亩，国有土地为771.258亩，具体涉及到权属人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地。其中，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限。2014年9月15日，原告李云萍、杨吉祥、杨清舒就云南省国土资源厅于2013年1月9日作出的云国土资复（2013）42号《关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》向云南省人民政府提出行政复议申请。经审查，云南省人民政府认为该《批复》中同意征收的土地为西山区第18号片区（二期）城中村改造项目中的集体土地，而申请人李云萍、杨吉祥、杨清舒为权属人的土地虽坐落于昆明市前卫办事处官庄村，但其性质为国有土地，不属于该《批复》中同意的征收范围，故认为李云萍、杨吉祥、杨清舒与《批复》无利害关系，对三人的复议申请决定不予受理。2014年10月30日，西山区前卫街道办事处城中村18号片区重建改造指挥部出具发放情况一份，载明西山区第18号片区（二期）城中村改造项目涉及拆迁户的民房：1132户，公建：531户，已签订拆迁协议1658户。
本院认为，本案争议焦点为：一、原告的诉讼主体资格是否适格？二、原告的起诉是否超过诉讼时效？三、被告作出的《征地公告》是否合法？
对于第一个争议焦点，本院认为本案中，原告李云萍、杨吉祥、杨清舒为位于昆明市西山区前卫办事处官庄社区宗地总面积为2933.70平方米的土地使用权人，在《征地公告》中明确载明原告李云萍、杨吉祥、杨清舒为“征地”所涉的权属个人，《征地公告》中设定的权利、义务与三原告具有直接利害关系，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”之规定，三原告认为被告作出的《征地公告》对其权益产生影响，有权对被告提起行政诉讼，原告在本案中的诉讼主体资格适格。
对于第二个争议焦点，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，本院认为，该份《征地公告》于2013年2月21日作出，在公告中未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限，原告的起诉期限应从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，而综合本案案情来看，原告于2015年1月16日向本院提起诉讼可视为其知道诉权或者起诉期限之日，另外，即便原告在公告作出之日即知道或者应当知道公告的具体内容，原告向本院提起诉讼的时间也并未超过2年，故原告的起诉并未超过诉讼时效。
对于第三个争议焦点，本院认为本案中，被告作出的征地公告中涉及征收的土地包含有集体土地和国有土地。对于公告中涉及国有土地的征地部分，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第十三条第一款：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”之规定，被告对原告使用的国有土地进行收回，应经由市、县级人民政府作出房屋征收决定，且作出房屋征收决定后应当及时予以公告，房屋被依法征收时，国有土地使用权同时收回。但从在卷的有效证据来看，被告未经市、县级人民政府作出对原告房屋的征收决定，以及对房屋征收决定的公告程序，直接与集体土地的征收一并作出征地公告，显然违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，对被告作出《征地公告》中载明的征地范围具体涉及到权属人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地的部分应予撤销，但考虑到三原告的国有土地在城中村改造的范围之内，现该片区改造项目涉及的拆迁户已大部分签订拆迁协议，若撤销上述《征地公告》的内容将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，本院依法确认《征地公告》中载明的征地范围具体涉及到权属人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地的部分违法。
据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、第五十四条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十一条、第五十八条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条第一款，国务院《诉讼费用缴纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目，第二十九条第一款之规定，判决如下：
确认被告昆明市西山区人民政府于2013年2月21日作出《征地公告》中载明征地范围具体涉及到权属人为原告李云萍、杨吉祥、杨清舒的国有土地的部分违法。
本案案件受理费人民币50元（此款原告已预交），由被告昆明市西山区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
审 判 长 马 勇
代理审判员 吴 娴
代理审判员 李 希
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 李国芳