新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新行终9号
上诉人（原审被告）库尔勒市人民政府。住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市党政办公大楼。
法定代表人吐尔逊江·阿不都力木，该市市长。
委托代理人王丽，库尔勒市国土资源局副局长。
委托代理人凌建华，新疆西昭律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）新疆巴州天山水泥有限责任公司。住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市交通西路。
法定代表人刘新明，该公司董事长。
委托代理人熊联江，该公司经理。
委托代理人李文辉，新疆天阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）库尔勒永乐房地产综合开发有限责任公司。住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市交通西路永乐小区。
法定代表人刘振坤，该公司董事长。
委托代理人苏刚，新疆天雪律师事务所律师。
原审被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府。住所地新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州库尔勒市人民广场。
法定代表人史建勇，该州州长。
委托代理人廖臣军，该政府法制办副科长。
上诉人库尔勒市人民政府、上诉人新疆巴州天山水泥有限责任公司（以下简称天山水泥）与被上诉人库尔勒永乐房地产综合开发有限责任公司（以下简称永乐房产）、原审被告巴音郭楞蒙古自治州人民政府（以下简称巴州人民政府）土地行政行为一案，不服新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2016）新28行初04号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人库尔勒市人民政府的行政机关负责人副市长朱晓燕、委托代理人王丽、凌建华，上诉人天山水泥的委托代理人熊联江、李文辉，被上诉人永乐房产的委托代理人苏刚，原审被告巴州人民政府的行政机关负责人州长助理田戈、委托代理人廖臣军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2000年4月12日巴州人民政府与新疆天山建材（集团）有限责任公司签订了《巴州人民政府与新疆天山建材（集团）有限责任公司水泥发展合作协议》，其中第三条（7）为：巴州人民政府同意巴州水泥厂二分厂红线内土地的20％做为专用公用绿地，由库尔勒市统一安排，80％按城市规划绿化指标由新疆天山建材（集团）有限责任公司开发建设用于安置职工。原巴州水泥厂破产重组后，该厂职工因住房问题不断上访。2007年9月25日，巴州深化企业改革领导小组办公室与天山水泥、巴州天山房地产开发有限责任公司形成《会议纪要》，三方同意将天山水泥37亩土地（其中21亩划拨土地、16.37亩出让土地）交由巴州深化企业改革领导小组办公室用于解决原水泥厂120户拆迁职工住房问题，巴州天山房地产开发有限责任公司退出16.37亩出让土地的开发，另行出让给第三方（出让金约260万元），将所得款项交付天山水泥用于老住宅区公共管网基础设施维修。2008年1月，巴州深化企业改革领导小组办公室又形成了《企业改制遗留问题协调会议纪要》，决定对水泥厂老生活区120户职工居住的划拨用地进行挂牌出让。将出让金全部返还开发企业用于120户职工住房安置。2008年库尔勒市人民政府下发了库政土批[2008]24号文件，将位于19号小区，交通西路北侧原巴州水泥厂划拨用地挂牌出让，挂牌出让宗地面积为23171.57平方米（折合34.76亩），土地用途为住宅用地，出让年限为50年。永乐房产参与了该宗土地的挂牌出让程序并取得了该宗地的土地使用权。之后库尔勒市人民政府向永乐房产颁发了库国用（2010）第XXXX号国有土地使用权证。永乐房产在取得该土地使用权后即按程序进行了开发。在开发时，安置了近120户职工，永乐房产与天山水泥就该土地发生纠纷，原水泥厂职工也因住房用地问题上访不断。
2015年7月1日，库尔勒市人民政府下发库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》。其内容为：一、永乐房产一分公司办理变更登记手续，按照挂牌出让面积置换到已开发建设的（原巴州水泥有限责任公司的商住）用地范围内，批准土地用途仍为住宅用地，如果实际用途与批准用途不一致，应补交改变土地用途的土地出让金。二、原挂牌时土地容积率为1.7，应按照实际用地的容积率3.21补交改变容积率的土地出让金差价（由规划部门出具该宗地经过评审的规划设计条件）。三、土地使用年限不足，补交年限差的土地出让金。四、原永乐房产一分公司部分住宅用地（超出挂牌面积的）返还给巴州水泥有限责任公司，土地用途为商住用地。五、如永乐房产在规定时间内不履行土地变更登记，同意你局注销其土地使用权证的意见。永乐房产不服向巴州人民政府申请行政复议。巴州人民政府作出巴政复决字[2015]12号《行政复议决定书》，维持库尔勒市人民政府作出的库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》。后永乐房产在法定期限内提起行政诉讼。
另查明，1、2000年4月12日，巴州人民政府与新疆天山建材（集团）有限责任公司签订《巴州人民政府与新疆天山建材（集团）有取责任公司水泥发展合同协议》，证明新疆天山建材（集团）有限责任公司要安置职工。2、2000年9月17日，巴州经济委员会与新疆天山建材（集团）有限责任公司签订《原巴州水泥厂在册职工、离退休人员及安置资产交接协议书》。3、2014年5月31日，库尔勒市国土资源局在巴音郭楞日报上发布了库国土资公告（2014）010号”土地使用权注销公告”，以永乐房产国有土地使用权声明作废，依据《土地登记办法》的有关规定为由，注销了永乐房产库国用（2010）第XXXX号国有土地使用权证。永乐房产不服此行政行为，在法定期限内向库尔勒市人民法院起诉。2014年12月30日，库尔勒市人民法院作出（2014）库行初字第274号行政判决书，撤销库尔勒市国土资源局注销永乐房产位于萨依巴格辖区交通东路国有土地使用证（库国用（2010）第XXXX）的行政行为。该判决各方当事人未上诉已生效。4、2015年7月4日，库尔勒市国土资源局又在巴音郭楞日报发布了库国土资公告（2015）013号”土地使用权注销公告”，根据《中华人民共和国共和国土地管理法》及《土地登记办法》的有关规定，依据库尔勒市人民政府作出的库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》，注销了永乐房产库国用（2010）第XXXX号国有土地使用权证。5、2015年7月1日，库尔勒市人民政府作出库政土批[2015]61号批复。永乐房产提出行政复议。2015年7月4日，库尔勒市国土资源局公告注销了涉案土地。2015年8月4日，库尔勒市人民政府向天山水泥颁发了库国用（2015）第XXXX号国有土地使用权证。2015年10月27日巴州人民政府作出巴政复决字[2015]12号行政复议决定书。6、2016年6月27日原审法院对原巴州水泥厂老职工赵庆发、师金铭的询问笔录。证明到现在都没有安置职工住房问题。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查。本案争议的焦点是：库尔勒市人民政府作出的库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》和巴州人民政府巴政复决字[2015]12号《行政复议决定书》行政行为是否符合法律规定。
根据本案已查明的事实，原巴州水泥厂破产重组后，未能妥善安置原水泥厂职工的住房问题，原巴州水泥厂职工四处上访。2007年9月25日，巴州深化企业改革领导小组办公室与天山水泥、巴州天山房地产开发有限责任公司两公司形成《会议纪要》，参会三方同意将天山水泥37亩土地（其中21亩划拨土地，16.37亩出让土地）交由巴州深化企业改革领导小组办公室，用于解决原巴州水泥厂120户拆迁职工住房问题，巴州天山房地产开发有限责任公司退出16.37亩出让土地的开发，由巴州人民政府将16.37亩土地出让给第三方（出让金约260万元），将所得款项交付天山水泥开设专门账户，用于老住宅区非拆迁区上下水、电、天然气、暖气公共管网基础设施的维修。2008年1月11日，巴州深化企业改革领导小组办公室又形成《企业改制遗留问题协调会议纪要》明确除天山水泥交回上述16.37亩土地用于安置水泥厂老生活区120户职工外，对水泥厂老生活区120户职工居住的划拨用地进行挂牌出让，将出让金全部返还开发企业用于120户职工住房安置。2008年3月13日，库尔勒市规划局依法对该块用地出具了”规划设计条件”，规划建设面积为34.76亩，居住用地，位于交通西路北侧，19号小区，并就具体位置附了图。
库尔勒市人民政府依据上述《会议纪要》的要求，作出库政土批[2008]24号文件，决定将位于库尔勒市19号小区，交通西路北侧原巴州水泥厂划拨用地挂牌出让（挂牌出让宗地面积为23171.57平方米，折合34.76亩，土地用途为住宅用地，出让年限为50年）。永乐房产参与了该宗土地的挂牌程序，并经竞价以1425万元取得了该宗地的土地使用权。库尔勒市人民政府向永乐房产颁发了库国用（2010）第XXXX号国有土地使用权证。永乐房产对于该宗土地按规定进行了开发。后因原水泥厂职工住房问题上访不断，为化解社会矛盾，2015年7月1日，库尔勒市人民政府下发库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》。以政府文件的形式，对涉案土地要求永乐公司就其与天山水泥发生争议的土地，进行变更登记。如不同意变更登记，则直接予以注销登记。《土地登记办法》明确规定了办理土地使用权变更登记和注销登记的程序和条件，但库尔勒市人民政府下发的前述”批复”中涉及土地使用权变更登记和注销登记的内容，严重违反了《土地登记办法》的相关规定。后又根据前述”批复”，迳行注销永乐公司以竞价1425万元所持有的库国用（2010）第XXXX号国有土地使用权证，程序严重违法，适用法律错误。侵犯了永乐房产的合法权益。综上，库尔勒市人民政府下发库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，且有违公平公正的基本原则，应予以撤销。巴州人民政府作出巴政复决字[2015]12号《行政复议决定书》，认为库尔勒市人民政府作出的行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，与本案查明认定的事实不符，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销库尔勒市人民政府库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》；二、撤销巴州人民政府巴政复决字[2015]12号《行政复议决定书》。
库尔勒市人民政府上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，永乐房产没有按照土地出让合同及相关部门的规划、核定的红线范围使用土地，超出红线范围开发土地，且难以恢复原状，引起相关单位和住房职工群体上访，在州、市两级政府及相关部门多次协调下，对争议地块作出调整，但永乐房产却拒不执行。库尔勒市人民政府依据2014年巴州处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室《关于对协调原巴州水泥厂信访问题情况的汇报》及领导批示，作出了《关于对库尔勒市永乐房地产综合开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》，永乐房产的土地面积并没有减少，只是地址和位置发生了变化。综上，请求撤销原审判决，依法改判驳回永乐房产的诉讼请求。
天山水泥上诉称，一、原审法院认定库尔勒市人民政府作出的库土批[2015]61号批复违法错误。1、永乐房产在实际开发中，违法占用地块五进行房地产开发，无法恢复原状，为统一规划建设，解决永乐房产没有安置的125户职工，库尔勒市人民政府作出被诉批复，将地块五和地块三进行置换，重新核发土地证和红线图，依法变更登记，合情、合理、合法；2、变更登记和注销登记的内容披露与行为的违法性与否不具有直接的因果关系，行为的实施者不是政府而是土地的行政主管部门，原审法院依此认定被诉批复违法，缺乏事实及法律依据;二、巴州人民政府在全面审查被诉行政行为合法性和适当性的基础上作出《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分，符合法律规定；三、永乐房产违法占用土地且一直不进行置换的行为，不仅给天山水泥造成极大的经济损失，也影响到妥善解决退休老职工住房安置问题。2007年16.37亩土地出让金仅260万元，和目前土地出让金相差几千万元，造成国有资产的流失；四、原审法院审理本案的合议庭组成人员中，存在审判人员基于相同事实在库尔勒市法院和巴州中院均参与开庭审理情形，违反了回避制度。综上，请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人永乐房产答辩称，一、从程序上看，库尔勒市人民政府作出的被诉批复违反法律规定。1、上诉人库尔勒市人民政府同意库尔勒市国土资源局撤销被上诉人土地证书的理由不属于《土地管理法》第十三条、第五十八条的规定的法定五种情况；2、上诉人库尔勒市人民政府在没有经过任何法定行政程序的情况下，便同意了库尔勒市国土资源局注销权属于被上诉人的土地证书。且库尔勒市国土资源局不具备注销土地使用权证书的行政职权，违反了《土地管理法》第三条的规定；4、库尔勒市人民法院依法作出行政判决撤销了库尔勒市国土资源局注销被上诉人国有土地使用权证（库国用（2010）XXXX号）的行政行为之后，库尔勒市国土资源局又以同一事实及理由作出相同的将该土地证书注销的行政处罚行为。二、从事实上，上诉人库尔勒市人民政府作出的被诉批复、原审被告巴州人民政府作出的《行政复议决定书》，认定事实不清，证据不足。1、被上诉人持有的证号为库国用（2010）第XXXX号国有土地使用证以及地块五是经合法程序取得的，并非超出红线非法占用；2、被上诉人已按照《会议纪要》完成了120户职工的安置工作；3、被上诉人在开发过程中并未违反法律、法规的强制性规定。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法维持原审判决，维护被上诉人的合法权益。
原审被告巴州人民政府答辩称，一、巴州人民政府作出的巴政复决字[2015]12号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；二、上诉人的上诉请求和理由符合客观事实，有利于化解历史遗留纠纷，应予支持。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，2007年9月25日《会议纪要》中所涉的由天山水泥交回巴州深化企业改革领导小组办公室的原巴州水泥厂16.37亩出让土地，该16.37亩土地中的部分土地已由永乐房产实际开发建设。天山水泥、永乐房产就该16.37亩土地发生纠纷，原巴州水泥厂职工也因住房用地问题反复上访，库尔勒市人民政府及其相关职能部门就上述问题可以进行协调，如涉及违法使用土地问题，亦可依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等相关法律、法规的规定，作出相应的处理。但经依法登记的土地使用权受法律保护，非依法定事由并经法定程序，不得变更、注销。原巴州水泥厂划拨用地23171.57平方米（34.76亩）经挂牌出让，由永乐房产取得该宗地的土地使用权，库尔勒市人民政府已向永乐房产颁发了库国用（2010）第XXXX号土地使用权证。无论永乐房产是否涉及违法占用原巴州水泥厂16.37亩出让土地，是否未按照2007年9月25日《会议纪要》安置原巴州水泥厂职工，库尔勒市人民政府都只能针对永乐房产的上述行为依法进行处理，而不能以未全部安置原巴州水泥厂职工，造成职工集体上访等为由，对于永乐房产已依法取得的库国用（2010）第XXXX号土地使用权证，要求其在规定时间内办理变更登记手续，否则予以注销，库尔勒市人民政府下发库政土批[2015]61号《关于对库尔勒市永乐房地产开发有限责任公司国有土地使用权证相关问题的批复》没有相应的法律依据。巴州人民政府巴政复决字[2015]12号《行政复议决定书》维持库政土批[2015]61号批复不当，应当予以撤销。天山水泥上诉称，原审法院违反回避原则。审判人员与案件有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判的，应当回避，但参与过其他有关案件的审理并不构成法定的回避事由，故天山水泥的该上诉理由不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人库尔勒市人民政府、上诉人天山水泥的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人库尔勒市人民政府、上诉人天山水泥各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 刘 洁
审判员 哈里木拉提
审判员 马 荣
二〇一七年六月二十八日
书记员 吴 丹