河南省濮阳县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）濮刑初字第365号
公诉机关濮阳县人民检察院。
被告人蔡某某，男，1966年3月11日出生，汉族，高中毕业，河南省濮阳县住房和城乡建设局政策法规室主任，住濮阳县城关镇金水桥街。因涉嫌玩忽职守罪，于2014年10月22日经濮阳县人民检察院决定刑事拘留，同日被濮阳县公安局刑事拘留，同月23日经濮阳县人民检察院决定取保候审，2015年9月23日经我院决定取保候审，当日被濮阳县公安局执行取保候审。现住原籍。
辩护人张海涛，河南百特律师事务所律师。
辩护人李冰，河南百特律师事务所律师。
濮阳县人民检察院以濮县检公诉刑诉（2015）307号起诉书指控被告人蔡某某犯玩忽职守罪，于2015年9月23日向本院提起公诉。本院审查后，依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案。濮阳县人民检察院指派检察员王振洋、马丽珍出庭支持公诉，被告人蔡某某及其辩护人张海涛、李冰到庭参加诉讼。期间补充侦查一次，现已审理终结。
濮阳县人民检察院指控，2012年，被告人蔡某某身为国家机关工作人员，在担任濮阳县住房和城乡建设局政策法规室主任期间，在对城建监察大队拟对宏运花园4号楼（商住房）项目出具的处罚意见进行审核时，应当认真审核，不同意城建监察大队拟对宏运花园4号楼（商住楼）项目出具的处罚意见，却严重不负责任，不认真履行自己的职责，在城建监察大队对宏运花园4号楼（商住房）项目的案件处理审批表上法制机构意见栏中签“同意”的意见，致使城建监察大队对宏运花园4号楼（商住房）项目违法处罚决定并进行处罚，致使国家利益遭受重大损失。
为指控上述事实，公诉人当庭讯问了被告人蔡某某，并宣读了其供述，证人王某、黄某某、张某甲、曹某某证言，出示了户籍证明，对濮阳县搬运公司作的行政处罚相关文书，濮阳县住房和城乡建设局任职证明及职责证明，濮阳县城乡建设环境保护委员会文件，濮阳县经纬测绘有限公司规划监督测量报告，宏运花园平面位置图，宏运花园离线发票等证据。公诉机关认为，被告人蔡某某身为国家机关工作人员玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人蔡某某在开庭过程中辩称执法大队对于宏运花园的处罚是符合法律规定的，且其行为没有造成国家损失，不构成玩忽职守罪。
被告人蔡某某的辩护人的辩护意见是，蔡某某在工作中没有违法的行为，且没有造成国家损失，蔡某某不构成玩忽职守罪。
经审理查明，2012年，被告人蔡某某身为国家机关工作人员，在担任濮阳县住房和城乡建设局政策法规室主任期间，城建执法大队的工作人员发现宏运花园4号楼（商住楼）未办理《建设工程规划许可证》、未进行招标、未办理工程质量监督手续、未实行监理及未办理《建筑工程施工许可证》擅自施工建设，在对该项目进行处罚时，张某乙作出停止建设、补办相关手续及罚款100438元的处罚决定，并在未经召开队长办公会的情况下在案件处理审批表上签署“经队长办公会研究同意处罚”的意见。该决定报给政策法规室后，蔡某某在审批表上“法制机构意见栏”中签“同意”的意见。2012年8月以后执法大队归入濮阳县城市管理执法局，宏运花园商住楼在停工一段时间后，未办理任何手续即复工建设，现已建成并已售出，该楼系违章建筑。
认定上述事实的证据有：
1.被告人蔡某某的供述与辩解，我2010年任濮阳县住房和城乡建设局政策法规室主任至今，工作职责是宣传法律法规，负责执法人员的培训报名、执法证的审核以及监察大队案件处罚的审核工作。我对监察大队案件处罚具体审核工作一是审核城建监察大队报上来的关于违法建设、违章建筑的违法内容；二是审核根据建设单位的违法内容，看城建监察大队出具的处罚意见是否符合法律规定。宏运花园商住楼被查住的时候，没有办理建设工程规划许可证，未进行招投标，未办理质量监督手续，也没有施工许可，已建至地上一层。执法大队对宏运花园商住楼的处罚决定是正确的，因为处罚决定书上让他们补办手续了，这就是让他们限期整改。宏运花园商住楼的手续没有补办出来就复工建设，是执法队员没有尽职尽责。我签字的时候，该处罚决定已经生效了，我无权改变他们已经生效的处罚。我签同意只是走走程序，完善书面材料。
2.证人证言
（1）证人王某证言，我们对违法建设的查处行政执法依据是《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划〉办法》第四十三条、第七十一条。我们对未取得建设规划许可证或者未按照规划许可证的规定进行建设的，首先责令其停止建设，然后区分情况，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处违法建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款，无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处罚款。我们一般都是在行政处罚决定书上让建设单位去县住建局建设工程规划股补办《建设工程规划许可证》，如果建设单位办了证就说明属于尚可采取许可措施消除对规划实施的影响，如果通过第一次处罚建设单位没能够补办下来规划证，那就属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，我们会向住建局建设工程规划股确定违法建设是否属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，如果是那就要限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
2012年7月，城建执法大队的大队长何某某跟我们中队长黄某某说宏运花园可能存在违法建设，后来黄某某队长就带着我们中队去施工现场核实，发现宏运花园2栋楼主体已经完工且有相关手续，商住楼没有许可证、未进行招标、未办理工程质量监督手续、未实施监理及办理《建筑工程施工许可证》，擅自施工建设，已建至地上一层。我们对这个项目商住楼工程进行行政处罚决定是停止建设、办理许可证、补办招标手续、补办工程质量监督手续、委托监理单位实行监理及补办施工许可证，罚款100438元。这个意见是黄某某、张某乙、何某某一块儿研究的，我当时没有发表意见。执法大队有没有针对宏运花园商住楼召开过办公会我不清楚，我没有参加过针对宏运花园商住楼的队长办公会。当时我们调查宏运花园的时候他们停止建设了，8月6日也交纳了100438元的罚款，至于补办手续这一块我不清楚，因为8月底9月初濮阳县城市管理综合执法局成立，我去执法局工作了，宏运花园这个案子我也不负责了。
（2）证人黄某某证言，2012年7月份城建执法大队的大队长何某某和指导员张某乙对我说宏运花园可能存在违法建设，让我带着队员去现场看着宏运花园西边一栋商住楼，不让建设单位继续盖，我就带着我们中队去施工现场看着。我到宏运花园商住楼施工现场时，当时西南的商住楼建设至地上一楼，我们几个在现场盯了7天，然后省里有一个检查，何某某和张某乙让我回到了国庆路管理街面，然后我继续执行我的街面管理工作，就没再参与这个项目的执法处罚，后来赵某某把我叫到他办公室，让我在卷宗上签字。其他的我没再参与，他们具体怎么处罚的我也不知道。我没有参与关于宏运花园商住楼处罚的队长办公会。
（3）证人张某甲证言，我主要分管工会、办公室及政策法规室工作，政策法规室的主要工作职责是对行政执法案件处罚、其他股室涉及法律法规的方面、规范性文件等进行审核，主要对行政执法案件的合理性、合法性进行审核，有时对起草的规范性文件进行审核等。我没有审核过宏运花园4号楼的执法卷宗，我签字的时候，政策法规室已经签过字了，我认为政策法规室已经审核过关了，处罚应该没有问题，所以就在上面签了字。
（4）证人曹某某证言，我没有拿着2012年度濮县建综处批字第20120723号《案件处理审批表》找蔡某某签字，只不过这份卷宗材料我参与整理了。在这份审批表上所有的字签完之前，行政处罚决定书没有生效，因为我们有规定，程序上规定，审批表上“执法机关领导意见”一栏没有签字之前，《行政处罚决定书》不能盖章，也就是不能生效的。
3.书证
（1）濮县建综处批字（2012年）第20120723号案件处理审批表，上载：给予濮阳县搬运公司1.责令停止建设；2.补办规划许可证、补办招标手续、补办工程质量监督手续、委托监理单位实行监理及补办施工许可证；3.罚款100438元的行政处罚。承办人签字为王某、黄某某，承办部门意见为张某乙签字，并写“经队长办公会研究同意处罚”，法制机构审核意见签字为蔡某某，执法机关领导批示签字为张某甲，均为同意。时间为2012年8月1日。
（2）濮阳县城市管理综合执法局情况说明，证实现宏运花园商住楼属于违法建设，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应依法予以拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入。
（3）濮阳县住建局对检察院补充侦查蔡某某涉嫌玩忽职守一案的建议函的答复，证实交政策法规室审核的行政处罚档案材料主要包括：1、案件登记表2、立案审批表3、询问笔录4、勘验笔录5、现场（检查）笔录6、现场照片7、有关业务股室出具的审查证明8、行政处罚事先告知书及送达回证9、案件调查终结报告10、案件处理审批表11、行政处罚决定书及送达回证12、已缴纳罚款的凭证13、案件结案审批表。
濮阳县住建局作出行政处罚时的案件处理审批表的签字顺序，是按照表格中排列的先后顺序依次进行签字的。至于本案当时在该局行政处罚中是否存在先处罚后让法规室补签的情况，不好查证。
2012年8月9日城建综合执法大队全体由城市管理综合执法局接管，原城建综合执法大队所有档案资料及人员整体划转给城管局。
（4）濮阳县住房和城乡建设局违法工程处罚查处程序，证实依据《建设行政处罚程序暂行规定》，执行人员巡查发现工程后，首先出示执法证并询问当事人，让其出示建设工程的相关证件，如果没有，立即责令其停止施工，立案调查（查阅违法工程相关证件，现场拍照取证，去各相关股室查阅能否办理相关建设手续），向违法单位下达行政处罚事先告知书并责令其补办相关手续，下达行政处罚决定书，最后违法单位履行罚款，改正其违法行为后方可结案。
（5）濮阳县住房和城乡建设局关于宏运花园手续办理的情况说明，证实宏运花园北关路商业楼未报建，依据相关法律规定，建设工程规划许可证是项目开工建设及竣工验收的必要条件。
关于宏运花园4号（西侧临街）楼的意见：
一是因该楼未办理建设工程规划许可证就开工建设，我局城建执法大队对其违法建筑进行查处，要求建设单位立即停止违法建设，责令其补办手续，并处罚款。如建设单位采取改正措施（即消除对规划实施影响的）后，该局可以考虑办理北关路商业楼相关手续。
二是城建执法大队对其下达处罚意见后，项目单位未采取改正措施继续其违法建设行为，另违规建设了2号楼（现状中间楼），从而导致整个小区4栋建筑严重违反强制性规划规范（超容积率、建筑间距过窄、消防通道不畅等）违法事实，且由于房屋已销售，故现在无法补办宏运花园4号（西侧临街）楼的规划许可手续。
（6）关于宏运花园商住楼处罚卷宗的情况说明，证实该卷宗尚未结案。
（7）宏运花园规划图，证实宏运花园规划有商住楼，但是存在移位和改建。
另有户籍证明、濮县建综登字（2012年）第20120723号案件登记表、立案审批表、（2012年）濮县建委字第01号行政执法委托书、询问笔录、勘验笔录、现场（检查）笔录、现场照片、关于对濮阳县搬运公司建设临街商住楼调查函的回复、行政处罚决定书、河南省罚没收入统一票据、濮阳县住房和城乡建设局对蔡某某出具的任职证明及职责证明、濮阳县城乡建设环境保护委员会文件、关于规范城乡规划行政处罚权的指导意见、国有建设用地使用权出让合同及濮阳县国土资源局证明、宏运花园平面位置及濮阳县经纬测绘有限公司规划监督测量报告、宏运花园离线发票等证明。上述证据均系侦查人员依法调取，经过当庭举证、质证、认证，足以认定。
本院认为，被告人蔡某某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家、人民利益遭受重大损失，其行为符合玩忽职守罪的特征，濮阳县人民检察院起诉书指控罪名成立。被告人蔡某某及其辩护人认为蔡某某的行为是符合法律规定的，且没有造成国家损失，蔡某某不构成玩忽职守罪的意见与审理查明的事实及证据不符，本院不予采纳。蔡某某的犯罪情节轻微。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（四）项之规定，判决如下：
被告人蔡某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省濮阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 杨彬
审 判 员 王营
人民陪审员 李栋
二〇一六年二月一日
代书 记员 吉星