甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终72号
上诉人（原审原告）王守明。
被上诉人（原审被告）陇西县人民政府（以下简称陇西县政府）。
法定代表人陈彦吉，该县政府县长。
出庭负责人汪进玉，该县副县长。
委托代理人莫林。
委托代理人王新龙。
原审第三人陇西县文峰镇人民政府（以下简称文峰镇政府）。
法定代表人张占军，该政府镇长。
委托代理人祁正明。
原审第三人张应财。
上诉人王守明因诉陇西县政府行政复议一案，不服天水市中级人民法院（2016）甘05行初20号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王守明、被上诉人陇西县政府副县长汪进玉及委托代理人莫林、王新龙，第三人张应财、第三人文峰镇政府委托代理人祁正明均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1990年，陇西县政府为张应财、王守明两家颁发了集体土地建设用地使用证。后两家因宅基地使用发生争议。2012年，定西市中级人民法院（2012）定中民终字第19号裁定书载明：两家宅基地之间的原始分界土墙已不存在，王守民宅院自西墙中心线至张应财宅院西墙外侧总长度为18.75米，张应财与张应应（张应财大哥）宅院东西宽度总和为24.7米，王守明与张应财、张应应宅基地总和的实际长度均小于各自持有的集体土地建设用地使用证所记载的东西长度。王守明与张应财的宅基地界限不明确，无法认定侵权与否。应先由政府进行确权。2014年7月16日，文峰镇政府作出陇文镇政发[2014]215号《土地行政确权决定》，结果为：被申请人张应财退出侵占申请人王守明宽37.5厘米、长19米的土地。张应财对此不服提起行政复议，陇西县政府于2016年3月18日作出陇政复决字[2016]4号《行政复议决定》，县政府认为，1990年，县政府为张应财与王守明两家颁发的集体土地建设用地使用证已作出确权。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条之规定，文峰镇政府作出陇文政发[2014]215号土地行政确权决定属于超越职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销文峰镇政府作出的陇文镇政发[2014]215号《土地行政确权决定》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被告有受理行政复议和处理土地争议的法定职责，本案原告王守明和第三人张应财因宅基地争议多年，经县政府行政复议查明，王守明与张应财、张应应宅基地总和的实际长度均小于各自持有的集体土地建设用地使用证所记载的东西长度，王守明与张应财的宅基地界限不明确，文峰镇政府直接作出陇文镇政发[2014]215号《土地行政确权决定》，认定张应财侵占申请人王守明宽37.5厘米、长19米的土地属于超越职权，故县政府作出的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，原告的诉讼请求不能成立，应当依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人王守明不服一审判决，上诉称：1、一审认定事实不清。上诉人与原审第三人之间相邻，且界限明确，是以双方邻居之间的墙中间线为界。该墙的部分还存在。但是一审判决主审法官并未到现场进行勘查。2、一审适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。一审判决文峰镇政府无权作出确权决定，根据《行政执法与行政审判》2011年第2集《乡政府能处理已颁证土地的权属争议吗？》的案例，该案例的结论证明天水市中级人民法院（2016）甘05行初20号行政判决书适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，对本案依法改判。
被上诉人陇西县政府答辩称，答辩人作出的陇政复决字[2016]4号《行政复议决定》，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第三十一条第二款规定，在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地行政登记的依据。本案上诉人王守明与第三人张应财之间的宅基地争议纠纷在1990年陇西县国土资源局调查出具调查处理意见后，按照两家分心墙为界勘界，陇西县政府给上诉人与第三人均颁发了土地使用权证，该颁证行为是确权行为。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定的，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案，文峰镇政府作出的陇文镇政发[2012]215号《土地行政确权决定》，属超越职权。据此，陇西县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出陇政复决字[2016]4号《行政复议决定》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人文峰镇政府答辩称，同意陇西县政府的上述答辩意见，答辩人作出的确权决定，由于工作人员的疏忽将处理决定做成了确权决定，一审判决正确。
原审第三人张应财无答辩意见。
二审经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人王守明与第三人张应财对其土地证的四至界限东西以两家之间界墙分心墙为界。且两家均对对方持有的集体土地建设用地使用证未提出异议亦未提起诉讼，两家的集体土地建设用地使用证均合法有效。2014年7月16日文峰镇政府作出的陇文镇政发[2014]215号《土地行政确权决定书》载明：根据王守明陈述，......王守明请求镇村干部调解未果，现要求对双方土地面积进行确权。......根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，确权结果为：被申请人张应财退出侵占申请人王守明的土地宽37.5厘米，长19米。
本院认为，本案审理的焦点问题是陇西县政府作出的陇政复决字[2016]4号《行政复议决定》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，文峰镇政府作出的陇文镇政发[2014]215号《土地行政确权决定书》，其上一级地方人民政府为陇西县政府，根据上述规定，陇西县政府具有作出复议决定的职权。
《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三)审查申请行政复议是具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；......。本案中，陇西县政府受理张应财的复议申请后，经过调查询问涉案当事人、进行现场勘查，在调查核实的基础上作出行政复议决定，符合上述法律的规定，该行政复议决定程序合法。
关于被诉行政复议决定认为文峰镇政府作出的土地确权决定超越职权是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。根据上述规定，县级人民政府颁发的集体建设用地使用证即为建设用地使用权的确权。本案中，上诉人王守明与原审第三人张应财持有合法、有效的县级人民政府颁发的集体土地建设用地使用权证，双方对对方持有的土地使用证均未提出异议或者诉讼。原审第三人张应财翻建房屋将两家相邻的界墙拆除，双方因界限发生纠纷，上诉人王守明遂申请文峰镇政府对其与张应财的土地面积进行确权。文峰镇政府在陇西县政府颁发建设用地使用权证已进行确权的情形下，再次作出土地确权决定不当。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定下列案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；......。本案中，文峰镇政府作出的陇文镇政发[2014]215号《土地行政确权决定书》确权结果为：被申请人张应财退出侵占申请人王守明的土地宽37.5厘米，长19米。该确权决定结果实质为涉及土地侵权争议的处理结果。根据上述规定，土地侵权案件不作为土地确权案件的受理范围，文峰镇政府作出土地确权决定解决土地侵权纠纷无法律依据，属于超越职权。
综上，陇西县政府作出陇政复决字[2016]4号《行政复议决定》，撤销文峰镇政府的陇文镇政发[2014]215号《土地确权决定》并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王守明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 晶
代理审判员 张云霞
代理审判员 任少鹏
二〇一七年三月十六日
书 记 员 张 婷
附：本案适用的法律依据
《中华人民共和国行政复议法》
依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；
（三)审查申请行政复议是具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
......
第一款对地方各级人民政府的具体行政行
为不服的，向上级人民政府申请行政复议。
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当
对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
......
具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、
变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1、主要事实不清、证据不足的；
2、适用依据错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越或者滥用职权的；
5、具体行政行为明显不当。
《土地权属争议调查处理办法》
本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。
第十四条下列案件不作为争议案件受理：一、土地侵权案件；二、行政区域边界争议案件；三、土地违法案件；四、农村土地承包经营权争议案件；五、其他不作为土地权属争议的案件。