中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申112号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）紫金县义容镇下青溪村再下村民小组。
负责人曾子青，组长。
委托代理人苟红平，广东汉章律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）紫金县人民政府。住所地：广东省紫金县城秋江东路**号。
法定代表人廖继聪，县长。
委托代理人钟金保，紫金县林业局工作人员。
委托代理人邹伟忠，广东腾兴律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）河源市人民政府。住所地：广东省河源市沿江路19号市政府大院。
法定代表人彭建文，市长。
委托代理人王蔚翔，河源市法制局工作人员。
委托代理人黄旭赟，河源市法制局工作人员。
原审第三人紫金县义容镇下青溪村凹背村民小组。
负责人周晋华，组长。
再审申请人紫金县义容镇下青溪村再下村民小组（以下简称再下小组）因诉被申请人紫金县人民政府（以下简称紫金县政府）、河源市人民政府（以下简称河源市政府）及原审第三人紫金县义容镇下青溪村凹背村民小组（以下简称凹背小组）山林权属行政处理一案，不服广东省高级人民法院于2016年6月17日作出的（2016）粤行终369号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年2月14日上午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人再下小组的负责人曾子青及其委托代理人苟红平，被申请人紫金县政府的委托代理人钟金保、邹伟忠，被申请人河源市政府的委托代理人王蔚翔、黄旭赟，原审第三人凹背小组的负责人周晋华，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
涉案争议山小地名叫荞子坑，坐落在再下小组与凹背小组的山岭交界处，四至为东至湿地松与竹子交界处、南至山脚微艮、西至天花水、北至天花水，面积约95亩；争议山小地名叫控子坑（又名美女献花至飞凤过岗），坐落在紫金县××半径村山岭与××背小组山岭交界处，四至为东至山脚（河沥）、南至山脚、西至天花水、北至林屋陂艮，面积约101亩。再下小组、凹背小组对争议山的四至、坐落、面积均无异议。争议的两块山岭原属华侨朱春南一家的祖公山。在土地改革时期，争议的两块山岭没有参与土改进行确权。1966年至1976年间，再下小组和凹背小组合并为再下生产队，两块争议山由再下生产队统一管理。1977年，再下生产队重新分为再下生产队和凹背生产队。争议的两块山岭在上世纪80年代林业“三定”时期，未进行登记颁证。2003年青溪林业站发放争议山生态公益林补偿款时，凹背小组对争议山提出权属异议，引发再下小组与凹背小组之间的山林权属争议，经义容镇林业站调解未果。2010年7月，再下小组向紫金县政府提出调处申请。对于主张争议山的权属，再下小组提供了6份合同，证实再下小组村民在争议山范围内进行种植杉木、三华李、柑桔等经营管理活动，并于1984年开始将争议山山脚部分和偏西南部分发包给凹背小组村民管理使用。凹背小组提供了杜佛海、林雨生、张博云、许俊南、杨杏南等5人的证言证词，反映朱春南全家自解放前至1964年间居住在凹背小组所在地，参与凹背小组的生产和分配，于1964年间迁居外国。对于争议山，再下小组与凹背小组均没有提交充分的证据证明其进行实质性管理使用。紫金县政府受理后，对争议双方提供的证据进行调查询问，并组织争议双方进行现场勘查，绘制了争议山确认图，确定了争议山的四至范围，并经紫金县山调办、下青溪村委会、青溪林业站等工作人员及再下小组、凹背小组的村民代表签名确认。争议山的东至、西至均与再下小组山岭交界，北至与凹背小组山岭交界，东边是凹背小组村民的屋余山，有村民种植的湿地松、竹子和其他果木等作物，西边有发包给凹背小组村民种植的柑橘、三华李、杉树等作物。争议山范围都是自然生长的杉树、阔叶林及马尾松等，南至与蓝塘镇半径村山岭交界，西至、北至与凹背小组山岭交界。紫金县政府在召集争议双方多次调解未果的情况下，于2015年1月30日作出紫府政决字（2015）3号《行政处理决定书》（以下简称3号处理决定），认为争议的两块山岭属于未获分配的林地，再下小组村民在西面的争议山种植作物，并从1984年起将部分争议山发包给凹背小组村民使用至2003年。凹背小组长期在东面的争议山种植作物。争议山范围内林木属于天然林木，再下小组与凹背小组均没有提供充分的证据证实其对争议山进行实质性管理使用。决定：争议山竖立①②③④⑤⑥号桩，以6个桩连接为权属分界线，分界线以西归再下小组所有，以东归凹背小组所有；争议山内竖立①②③④⑤号桩，以5个桩连接为权属分界线，分界线以东归再下小组所有，以西归凹背小组所有。再下小组不服，申请行政复议。河源市政府经现场勘查，争议山荞子坑现状显示，在荞子坑的东南面山脚处有凹背小组村民居住的几栋房屋和一口水塘，荞子坑的东面有凹背小组村民种植的湿地松、竹子和其他果木等作物。2015年8月10日，河源市政府作出河府行复（2015）24号《行政复议决定书》（以下简称24号复议决定），维持3号处理决定。再下小组提起本案行政诉讼，请求撤销紫金县政府作出的3号处理决定、河源市政府作出的24号复议决定，将争议山和争议山确定归其所有。
广东省河源市中级人民法院（2015）河中法行初字第52号行政判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，再下小组与凹背小组之间发生的林木、林地所有权争议，紫金县政府有进行调处的法定职权。紫金县政府认定的争议山地名、坐落、四至及面积，再下小组和凹背小组均没有异议，予以确认。对于争议山荞子坑的所有权属，再下小组及凹背小组均不能提供林权证或者其他有效的书面原始权属凭证，双方主要提供对争议山经营管理状况的有关凭证。再下小组提供了6份承包合同及部分证人证言，可以证实再下小组村民在争议山荞子坑范围内进行种植杉木、三华李、柑桔等经营管理活动，并于1984年开始将争议山荞子坑山脚部分和偏西南林地发包凹背小组村民管理使用，不能证明其对争议山有全部的管理事实。凹背小组则提供相关的证人证言，根据紫金县政府的现场勘查及调查，争议山荞子坑北至与凹背小组的林地交界，东边是凹背小组村民的屋余山，有凹背小组村民种植的湿地松、竹子和其他果木等作物，可以确认凹背小组对争议山荞子坑的东面（屋余山）进行管理使用的事实，且经河源市政府在复议时的现场勘查，确认争议山的现状荞子坑的东南面山脚处有凹背小组村民居住的几栋房屋和一口水塘，荞子坑的东面有凹背小组村民种植的湿地松、竹子和其他果木等作物。紫金县政府及河源市政府的现场勘查及争议山荞子坑的现状与凹背小组提供的部分证人证言可以得到相互印证，证实凹背小组也对争议山具有部分的管理事实。对于争议山控子坑的所有权属，再下小组和凹背小组都没有提供充分的证据证明其对争议山控子坑进行实质性管理使用的事实，经紫金县政府的调查，争议山控子坑范围大部分都是自然生长的杉树、阔叶林及马尾松等，南至与蓝塘镇半径村山岭交界，西至、北至与凹背小组山岭交界。综上，鉴于再下小组与凹背小组自2003年发生争议地的权属争议至今，并无它人主张争议山荞子坑、争议山控子坑的权属，紫金县政府在组织双方调解，协商不成的情况下，从有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的调处林权争议的原则出发，依据其职权，并结合争议山的实际情况，作出3号处理决定，将争议山荞子坑，争议山控子坑的范围内划定权属分界线，一分为二，以东西为分界线分别确定权属，事实清楚，证据充分，程序合法。再下小组诉称争议山荞子坑、争议山控子坑原是朱春南一家的祖公山，朱春南一家是再下小组成员，以此为由主张争议山的全部权属。对于争议山荞子坑、争议山控子坑原是朱春南一家的祖公山，各方当事人均无异议，但因朱春南一家在土地改革时期出国谋生，并未参与土改，争议山荞子坑、争议山控子坑并未确定权属，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十五条的规定：“土地改革前有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。”土地改革前争议山的权属不能作为证据。况且在土地改革后，也没有证明朱春南一家对争议山有进行管理使用的证据，并且在朱春南属于哪一村小组的问题上，再下小组与凹背小组各自主张不一，但都没有提供确实有效的证据证明朱春南一家属于哪个小组成员，也没有证据证明其参与生产、分配的事实，紫金县政府采纳凹背小组的证人证言认定朱春南为该小组村民，证据不足，但朱春南属于哪一小组成员并不影响本案争议山的确权，据此，再下小组的该诉称，不予支持。至于再下小组主张在其与凹背小组合并前、分离后，争议山属于再下小组集体所有，但并无提供充分的证据证明其主张，不予采纳。河源市政府依法受理再下小组的复议申请，对双方提交的证据组织进行听证，并且到争议山现场进行勘查，在查实情况的基础上，作出24号复议决定，维持3号处理决定，处理正确，程序合法。综上，再下小组请求撤销3号处理决定和河源市政府作出的24号复议决定，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回再下小组的诉讼请求。再下小组不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终369号行政判决认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级以上人民政府依法处理。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……(二)能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。”本案中，两块争议山原属华侨朱春南一家的祖公山，在上世纪50年代土地改革时期没有参与土改进行确权，在上世纪80年代林业“三定”时期也未进行登记颁证。对于争议山荞子坑的所有权属，再下小组及凹背小组均不能提供任何有效的权属凭证，均只提供了对争议山进行经营管理的相关证据。再下小组提供的证据只能证明对争议山荞子坑山脚部分和偏西南部分具有经营管理事实，凹背小组提供相关的证人证言及紫金县政府、河源市政府现场勘查及调查，证实凹背小组也对争议山荞子坑部分范围具有经营管理事实。对于争议山控子坑，再下小组和凹背小组均没有提供充分的证据证明其具有实质性管理使用的事实。紫金县政府在组织双方调解协商不成的情况下，从有利于安定团结、有利于保护和合理利用森林资源、有利于群众生产生活的原则出发，依据其职权，并结合争议山的实际情况，作出3号处理决定，在争议山荞子坑、争议山控子坑范围内划定权属分界线，一分为二，以东西为分界线分别确定权属给再下小组和凹背小组，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。河源市政府作出24号复议决定，维持3号处理决定，处理正确，程序合法。一审判决维持被诉处理决定和行政复议决定并无不当。再下小组的上诉理由均不成立，不予支持。至于再下小组主张在其小组与凹背小组合并前、分离后，争议山属于再下小组集体所有，因其并无提供充分证据证明，对此亦不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。再下小组的上诉理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
再下小组申请再审称：1.一、二审判决中，认定其小组与凹背小组均管理部分争议山的事实有误，认定凹背小组管理使用争议山东面的竹子、房屋、水塘与事实不符。河源市政府在复议决定中将争议山的界限定于“东至湿地松与竹子交界处”，故竹子为争议山外的植物，而后文又将竹子归为争议山范围内的植物并将之作为凹背小组管理使用争议山的事实，前后冲突且违反事实。2.紫金县政府、河源市政府在进行林地权属纠纷调处过程中，未通知利害关系方华侨朱春南之女朱桂兰参加，属程序违法。3.紫金县政府、河源市政府在一审期间，未向一审法院提交再下小组在复议期间补充提交的朱桂兰及半径、凹背村民等人的证言等证据，也未就上述证据询问、调查，属程序违法。4.一、二审判决仅对紫金县政府作出行政行为的程序进行审查，未进行实体审查。请求撤销一、二审判决，撤销紫金县政府3号处理决定、河源市政府24号复议决定，责令紫金县政府重新作出行政处理决定。
紫金县政府答辩称：1.其府根据《中华人民共和国森林法》第十七条和原《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条第（二）项之规定，结合争议山的实际情况作出处理决定，实体处理正确，程序合法，适用法律正确。2.朱春南、朱流明等人不属于本案的利害关系人，其府作出的行政处理决定不存在程序违法。
河源市政府答辩称：1.其府作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2.再下小组提出朱春南为本案利害关系人，复议期间应通知朱春南之女朱桂兰参加的理由不成立。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条的规定，调解处理林权争议，必须坚持以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生活。第十三条规定，下列材料可作为处理林权争议的参考依据：（一）土地改革、合作化时期有关森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证。本案中，争议的两块山岭原属华侨朱春南一家的祖公山，在土改时期、“三定”时期均无进行相关确权和颁证工作。再下小组和凹背小组提供的证据，仅能证明两个小组对于争议山都各自进行了部分管用；对于争议山的权属，两个小组均未提交充分的证据证明其进行了实质管用。紫金县政府、河源市政府从有利于安定团结、有利于保护和合理利用森林资源、有利于群众生产生活的调处林权争议的原则出发，依据其职权，结合争议山的实际情况，作出3号处理决定、24号复议决定，将争议山权属分别确定给两个小组，事实清楚，证据充分，程序合法。一、二审判决驳回再下小组的诉讼请求，并无不当，本院予以支持。
再下小组主张，河源市政府在复议决定中将争议山的界限定于“东至湿地松与竹子交界处”，又将竹子归为争议山范围内的植物并将之作为凹背小组管理使用争议山的事实，前后冲突且违反事实。再下小组的该项主张，将作为分界线意义的竹子与凹背小组经营管理的竹子相对立，认为二者非此即彼。但是在本案中，竹子既能以与湿地松临接的分界线意义存在，同时也是争议山内凹背小组经营管理的林木，二者并不存在冲突，再下小组的该项主张没有事实根据，本院不予支持。再下小组另主张，华侨朱春南之女朱桂兰为本案利害关系人，行政处理过程中未通知其参加，属程序违法。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十五条的规定，土地改革前争议山的权属不能作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。本案争议山林的确权不以土地改革前的权属关系为依据，故朱桂兰并非本案利害关系人，一、二审未通知其参与诉讼，并不违反法律规定。再下小组还主张，在一、二审期间，河源市政府未向法院提交其小组在复议期间补交的朱桂兰、半径村民、凹背村民的证言等相关证据，亦未对相关证据进行调查质证，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。河源市政府在行政诉讼中是否提供证据、提供哪些证据，属于其履行举证责任的行为。如果河源市政府因不向法院提交其作出行政行为的相应证据，完成其举证责任，则将承担败诉的风险和后果。在本案一审审理过程中，河源市政府业已提交其作出24号复议决定所依据的证据及规范性文件，履行了举证责任。一审法院在庭审过程中组织了对双方提交证据的举证和质证，符合行政诉讼法规定的程序。再下小组的该项主张，没有事实和法律根据，本院不予支持。关于再下小组提出的一、二审判决仅对紫金县政府作出行政行为的程序进行审查，未进行实体审查的主张，亦没有事实根据，本院不予支持。
综上，再下小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回紫金县义容镇下青溪村再下村民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 王毓莹
二〇一七年三月三十一日
法官助理 闵天挺
书 记 员 余逸纯
附：相关法律司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第三十七条原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国森林法
第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
4.广东省森林林木林地权属争议调解处理办法
第三条调解处理林权争议，必须坚持以下原则：
（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；
（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生活；
（三）互谅互让，协商解决。
第十三条下列材料可作为处理林权争议的参考依据：
（一）土地改革、合作化时期有关森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；
（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；
（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证。
第十五条土地改革前有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。