广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）百中行终字第80号
上诉人（原审原告）王冠策，男，1976年10月12日出生，汉族，农民，住乐业县同乐镇三乐街***号。
委托代理人韦君，男，广西百澄律师事务所律师。
委托代理人韦华强，男，广西百澄律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐业县人民政府，所在地址：乐业县同乐镇三乐街004号。
法定代表人李艳花，县长。
委托代理人韦跃建，男，乐业县法制办干部。
委托代理人蒙文岩，男，乐业县法制办干部。
第三人黄福琴，女，1950年3月4日出生，壮族，农民，住乐业县同乐镇三乐街***号。
委托代理人黄春溱，女，乐业县法律服务所法律工作者。
上诉人王冠策因被上诉人乐业县人民政府颁发土地权属证纠纷一案，不服凌云县人民法院（2014）凌行初字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人王冠策及其委托代理人韦君、韦华强，被上诉人乐业县人民政府的委托代理人韦跃建、蒙文岩，第三人黄福琴的委托代理人黄春溱等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告王冠策与第三人黄福琴均为乐业县同乐镇三乐街二组村民。1953年，原告父亲王时伦与原告叔父王时光取得凌乐县人民政府颁发的位于三伏乡“房子背后园子”（地名）《土地房产所有证》，该地面积6亩3分4厘6毫，东至岩墙，西至水井路，南至水井，北至岩墙。1975年原同乐公社三伏大队第二生产队（现三乐社区三乐街二组）在集体统一划分菜地时，对房子背后园子的土地进行重新调整，将该地中位于黄福琴家房屋后面的菜地划分给覃秀丽户，该户一直耕种至2002年。2002年乐业县人民政府因建设文化广场需要，征用三乐街二组村民小组拉翁湾包括黄福琴、覃秀丽等户经营使用的多处的农民集体所有的菜园土地作为安置小区用地，经三乐街二组组员指界，县国土资源局工作人员实地测量，覃秀丽户被征用的菜地面积为187.32平方米，覃秀丽于2002年4月3日到县国土资源局办理了相关征地手续，领取了该菜地的征地补偿款。因第三人黄福琴经营使用的多处集体土地在县城开发建设过程中被征用，黄福琴向乐业县国土资源局申请，请求将位于乐业县同乐镇三乐街黄福琴原住宅用地后面的国有土地面积100平方米作个人住宅用地。2010年12月8日乐业县国土资源局向乐业县人民政府提交《乐业县国土资源局关于划拨国有建设用地使用权给黄福琴户作为住宅用地的请示》，拟划拨位于同乐镇三乐社区三乐街黄福琴原住宅用地后面的国有建设用地100平方米给黄福琴户作为住宅用地。2010年12月20日乐业县人民政府作出乐证函（2010）210号《乐业县人民政府关于划拨国有建设用地使用权给黄福琴户作为住宅用地的批复》，同意乐业县国土资源局的供地方案。2011年6月7日乐业县国土资源局作出乐业土划字2011003号《国有建设用地划拨决定书》，决定将宗地编号为2011A03面积为100平方米的国有建设用地使用权划拨给黄福琴。2011年6月10日乐业县国土资源局作出乐业县（2011）国建用字第015号《建设用地批准书》，批准黄福琴使用上述通过划拨方式取得的土地。2011年6月27日乐业县住房和城乡规划局作出地字第45102820110048号《建设用地规划许可证》，批准黄福琴在上述通过划拨方式取得的土地建设个人住宅。2011年10月16日乐业县国土资源局作出《土地登记公告》，对黄福琴提出的土地登记申请进行土地审核结果公告，2011年11月16日公告期满，公告期间无人对公布的土地权利提出异议。2011年11月23日乐业县人民政府向黄福琴颁发了乐国用（2011）第0062号《国有土地使用证》，证中记载土地使用权人为黄福琴，土地座落于乐业县同乐镇三乐社区三乐街，地号为12-215，使用权类型为划拨，使用权面积为100平方米。2012年黄福琴在该地建房，受到原告的阻扰，2013年10月14日，黄福琴起诉原告排除阻碍建房，原告收到黄福琴向法院起诉其排除阻碍建房行为的开庭传票及相关证据材料。2013年11月14日覃秀丽将707.4元存入乐业县国土资源局征地拆迁补偿专户。原告得知被告于2011年11月23日向黄福琴颁发了乐国用（2011）第0062号《国有土地使用权证》，原告不服该颁证行政行为，于2013年11月19日向百色市人民政府申请行政复议，2013年12月30日百色市人民政府作出行政复议决定，维持乐业县人民政府的颁证具体行政行为。原告不服百色市人民政府的行政复议决定，向乐业县人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销乐业县人民政府乐国用（2011）第0062号《国有土地使用证》；2、由乐业县国土资源局归还原告被误征、面积为78.6平方米的土地。后该案经百色市中级人民法院指定管辖，由原审法院立案受理。
另查明，原审法院于2014年6月18日第一次公开开庭审理了本案，庭审中原告提出增加新的诉讼请求，即增加要求确认被告2002年征收覃秀丽位于乐业县三乐街二组拉翁湾土地程序违法，征地范围错误并予以纠正；责令被告限期确认错误征收的集体土地使用权归原告所有，并要求将新增内容作为本案诉讼请求中的2、3项一并进行审理，当中还书面申请对本案中止审理。本案于同年7月24日再次开庭审理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第四款规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十五条规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。本院依法向原告释明，因原告所增加的征地行为及土地确权的诉讼请求应是由政府行政行为最终裁决，不属于人民法院行政案件的受案范围，应不予准许。经本院依法释明后，原告放弃了新增加的第2、3项诉讼请求。
原审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条第三款规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位和个人使用；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。被告乐业县人民政府依法具有对辖区内单位之间的土地使用权权属作出处理决定的法定职责及其行政执法主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款、第四款规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。原告于1953年取得了凌乐县人民政府颁发的“房子背后园子”《土地房产所有证》，经过“合作化”、“四固定”及《中华人民共和国土地管理法》公布实施后，全国农村已取消土地的农民所有制，建立土地农民集体所有，土地改革后发给农民的《土地房产所有证》已失去法律效力，只有按现行法律法规的规定申领或换领土地证书才能产生法律效力，因此，凌乐县人民政府颁发的《土地房产所有证》已失去了法律效力。本案诉争的土地，在经过“合作化”、“四固定”两个阶段，到1975年原同乐公社三伏大队第二生产队（现三乐社区三乐街二组）在集体统一划分菜地时，该地已属于集体所有制，原同乐公社三伏大队第二生产队（现三乐社区三乐街二组）对房子背后园子的土地进行重新调整，将该地黄福琴家房屋后面的菜地划分给覃秀丽户，该户一直耕种至2002年。2002年乐业县人民政府因建设文化广场需要，征用了三乐社区三乐街二组集体所有的土地，覃秀丽经营使用的菜地亦在征用范围内，乐业县国土资源局工作人员对该地进行实地测量，并由覃秀丽领取了该菜地的征地补偿款，当时原告并未提出异议，该菜地自此经法定程序转变为国有土地。本案被告颁证涉及的土地，已于2002年由集体土地经国家征用转变为国有土地，转变期间并没有异议，土地来源合法权属清楚。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”本案第三人向乐业县国土资源局申请使用国有土地后，国土资源局调查核实后向被告请示，被告审查批复同意后，乐业县国土资源局依照法定程序审查材料，发布土地登记公告，公告期间届满无人对发布的土地权利提出异议，被告据此向第三人颁发乐国用（2011）第0062号《国有土地使用权证》。乐业县人民政府的颁证行为在其职权范围内依法行政，于法有据，程序合法。至于原告认为被告颁证程序违法及以划拨形式给第三人使用违法的辩解意见，被告在颁证过程中，依照《土地登记办法》规定，由县国土资源局依照法定程序审查材料登记造册，发布土地登记公告，公告期间原告没有提出异议。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：法律、行政法规规定的其他用地”的规定及参照乐业县人民政府乐政发（2005）17号《关于印发乐业县城区征收集体所有土地办法的通知》，颁发乐国用（2011）第0062号《国有土地使用权证》给第三人，被告的颁证程序合法，原告提出被告颁证程序违法及以划拨形式给第三人使用违法的辩解意见不予支持。至于原告提出土地征收错误，要求归还土地的请求，因征地问题不属本案受理范围，原审法院不予支持。
综上所述，乐业县人民政府作出的具体行政行为在其职权范围内依法行政，于法有据，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回原告王冠策要求撤销被告乐业县人民政府2011年11月23日颁发的乐国用（2011）第0062号《国有土地使用证》及其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告王冠策负担。
上诉人王冠策不服判决上诉称，（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，第三人不属以划拨方式取得国有土地使用权的范围和对象。被上诉人将国有土地划拨给第三人使用建房，违反法律规定。（二）第三人已有多处宅基地，根据《广西壮族自治区实施土地管理法办法》的有关规定，农村村民每户只能拥有一处宅基地。但被上诉人在第三人已拥有多处宅基地的情况下，仍将国有土地划拨给第三人作为宅基地使用，显然有悖法律规定。（三）被上诉人向第三人颁发本案争议地的国有土地使用证前，已清楚该宗土地存在权属纠纷，有上诉人通过信访反映该地权属纠纷后，被上诉人的信访登记表为证。在明知该宗土地纠纷尚未解决前，被上诉人仍将该宗土地的国有土地使用证颁发给第三人，明显有违《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于争议解决前应当保持土地原状的规定。（四）被上诉人征收土地范围错误，超范围错征了上诉人承包经营的集体土地，侵犯了上诉人的土地承包经营权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条第八项的规定，被上诉人征收土地也是国家的具体行政行为，应属行政诉讼案件的受理范围，上诉人该项请求应予支持。综上，被上诉人作出的乐国用（2011）第0062号《国有土地使用证》程序违法，适用法律错误，且证据不足。一审判决刻意回避上述争议焦点，导致认定事实和适用法律错误，依法均应撤销该《国有土地使用证》和一审判决。
被上诉人乐业县人民政府答辩称，根据第三人使用的集体土地多次被征收，第三人通过合法手续，获批准使用本案国有划拨土地，并经法定程序对该宗国有土地进行登记和公告无异议后，被上诉人才依法向第三人颁发乐国用（2011）第0062号《国有土地使用证》的。因此，被上诉人的本案行政颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律和颁证正确。一审判决予以维持是正确的。请求二审法院依法维持被上诉人对本案作出的颁证具体行政行为和一审判决。
第三人黄福琴答辩称，（一）被上诉人颁发的乐国用（2011）第0062号《国有土地使用证》记载的土地系国有土地。该宗地原是乐业县同乐公社第二生产队的集体土地，1975年由集体分配该地给覃秀丽户使用。2002年因乐业县城建设需要，征用了第二生产队在拉翁弯一带的集体土地，覃秀丽在拉翁弯使用的菜地也在征用范围。征地测量时，被征地的各户代表均到现场。经测量覃秀丽在拉翁弯使用的菜地（包括本案的宗地）为187.32平方，同年4月3日覃秀丽已领取该地征用款，并与乐业县国土局办理了土地征用手续，该宗土地已合法征用转变为国有土地。由于第三人使用的集体土地多处被征用，经第三人申请住宅用地，被上诉人按安置政策规定，批准第三人使用本案国有土地作为宅基地，并按有关审批程序办理好用地手续后，才依法向第三人颁发本案的《国有土地使用证》。因此，被上诉人颁发的乐国用（2011）第0062号《国有土地使用证》，认定事实清楚，程序合法有效。（二）上诉人关于“一户一宅”的说明，并不符合《土地管理法》第六十二条关于农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，因为该六十二条只是对农村村民使用宅基地作规定，并不是对城市居民购地建房作的规定。基上理由，请求二审法院驳回上诉，维持第三人的合法权益。
经审查，本院确认原判采用的证据合法有效，可作为定案的依据。据此，本院认定的案件事实与原判认定的案件事实相同。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被上诉人乐业县人民政府在管辖区域内依法具有对单位、个人合法使用的国有土地进行登记造册，发放证书，确认所有权和使用权的法定职责和主体资格。本案第三人因乐业县城建设需要，被上诉人征用了其使用的多处集体土地，为此，其向乐业县国土资源局提出使用国有土地作为其建房用地的申请。鉴此情况，按照征地安置的有关政策规定，被上诉人批准划拨了本案的国有土地给第三人作为建房用地使用。此后，在乐业县国土资源局对该宗国有土地的登记申请，按法定程序进行审查核实，发布土地登记公告，公告期满无人对该宗国有土地权利提出异议的基础上，被上诉人遂依法向第三人颁发了乐国用（2011）第0062号《国有土地使用权证》。由此可见，被上诉人作出的本案颁证的具体行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律和颁证正确。上诉人提出的被上诉人超范围征地，错征了其使用的土地，侵犯其土地承包经营权及第三人不属法律规定可以使用划拨国有土地的对象范围，被上诉人将国有土地划拨给第三人使用违法的这二个上诉理由，分别涉及到被上诉人在征地时是否侵犯上诉人的土地承包经营权问题和确定国有土地使用权属是否违法的问题。这二个问题与本案颁发《国有土地使用证》的纠纷，是不同的另外二个法律关系，不是本案审理的范围，上诉人应通过法律途径和其他正常渠道解决。上诉人另称第三人已有多处宅基地，被上诉人仍将国有土地划拨给第三人作为宅基地使用，明显与《广西壮族自治区实施土地管理法办法》有关农村村民每户只能拥有一处宅基地的规定相悖的上诉理由。因该规定的效力仅及于农村村民的宅基地，并不及于国有用地，故其所称的这一上诉理由依据不充分，不予采纳。至于上诉人还称被上诉人明知本案土地权属尚存纠纷，在纠纷未解决前，被上诉人仍将该宗土地的国有土地使用证颁发给第三人，明显有违法律规定的争议解决前应当保持土地原状的上诉理由。经查，本案的宗地原系覃秀丽使用集体耕地种菜的部分菜地。2002年因乐业县城建设需要，被上诉人征用了三乐社区三乐街二组集体所有的土地，覃秀丽使用的菜地包括本案的宗地亦在征用范围内。征收测量该菜地时覃秀丽在现场，事后其与有关部门办理了相关征地手续，并领取了征地补偿款。自此覃秀丽使用的菜地包括本案的宗地已依法转为国有土地。虽然事隔多年后，上诉人对本案宗地的权属向被上诉人提出异议，认为政府把属其使用的本案宗地当作覃秀丽使用的菜地错征，征地违法。但经乐业县国土局复查，已对其提出的异议作出了本案宗地原系覃秀丽使用的部分菜地，该地经合法征收已转为国有土地的答复。因此，在本案宗地的所有权属未经依法改变前，该宗地的权属性质为国有土地是不能否定的。既然本案宗地是国有土地，明确、清楚，那么被上诉人对经批准获得该宗地使用权的征地安置对象第三人颁发《国有土地使用权证》，不属权属不清，权属有争议的违法颁证情形。故上诉人提出以上相应的上诉理由，不能成立。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律和判决正确。上诉人提出的上诉理由，缺乏充足的理由和依据，均不予采纳。
综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王冠策负担。
本判决为终审判决。
审判长 何振峰
审判员 罗 敏
审判员 玉 江
二〇一四年十二月十五日
书记员 黄 强