云南省普洱市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云08行初29号
原告罗翠英，女，1945年1月30日生，拉祜族，住澜沧拉祜族自治县。
委托代理人李天鸰，云南联宇律师事务所律师。特别授权代理。
被告澜沧拉祜族自治县人民政府，组织机构代码76386933--7，地址澜沧拉祜族自治县勐朗镇建设路。
法定代表人左应华，县长。
委托代理人柳选福，澜沧拉祜族自治县人民政府法制办公室主任。特别授权代理。
委托代理人王丹阳，云南行思律师事务所律师。特别授权代理。
被告澜沧拉祜族自治县国土资源局，组织机构代码01523186--4，地址澜沧拉祜族自治县勐朗镇东朗东路。
法定代表人杨咏忠，局长。
委托代理人严谷辉、陶明树，云南众志律师事务所律师。特别授权代理。
原告罗翠英因认为被告澜沧拉祜族自治县人民政府（以下简称澜沧县人民政府）、澜沧拉祜族自治县国土资源局（以下简称澜沧县国土局）不履行办理土地使用证法定职责，于2016年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告澜沧县人民政府、澜沧县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。被告澜沧县人民政府在法定期限内提交了答辩状及相关证据，被告澜沧县国土局在法定期限内提交了答辩状。本院依法组成合议庭，于2016年10月10日公开开庭审理了本案。原告罗翠英的委托代理人李天鸰，被告澜沧县人民政府委托代理人柳选福、王丹阳，被告澜沧县国土局副局长杨钦、委托代理人陶明树到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月30日，原告罗翠英与其他15人共同向澜沧县国土局提出《要求办理土地使用证申请书》。2015年6月29日，澜沧县国土局作出《关于王云琼等十六户要求办理土地使用证申请的回复》，告知申请人必须按照法定程序逐户申请，提供相应的法律文书资料，具体办理事宜请申请人到办证大厅咨询。后原告罗翠英经过咨询，因提供不了办理土地使用证所需的土地权利来源等材料，澜沧县国土局没有受理其办证申请。原告罗翠英等人不服，于2015年12月6日向澜沧县人民政府提出《王云琼等16位申请人（住户）要求办理住房土地使用权证申请》，澜沧县人民政府在原告起诉之前未作出回复。
原告罗翠英诉称，其居住在澜沧县城老街农贸市场工商局综合大楼，该大楼是澜沧县工商局于1998年建盖的，当时由于资金缺口较大，澜沧县工商局采取转让住房使用权的办法来解决资金不足的问题。1998年8月28日，原告罗翠英集资购买了综合楼住房。2001年，老街村民小组从澜沧县工商局处购得农贸市场50年经营权，包括综合大楼一楼，但不包括综合大楼二楼以上含原告住房在内的房屋。2002年，澜沧县工商局向澜沧县人民政府作了《关于勐朗农贸市场五十年经营权转让报告》，但报告没有说明仅转让综合大楼一层，不包括二层以上含原告住房的情况，只是笼统地说将综合大楼转让给老街村民小组。2002年8月5日，澜沧县人民政府作出批复，同意将农贸市场3330平方米的土地与老街村民小组的土地置换。2004年，老街村民小组取得了农贸市场3330平方米的土地使用权。澜沧县工商局向澜沧县人民政府申请土地转让、澜沧县人民政府批复同意置换等情况，原告当时并不知情。在原告不知情的情况下，土地使用权人由澜沧县工商局变更为老街村民小组，致使原告虽然持有房产证，但办不了土地使用证。依据《房屋登记办法》第八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条之规定，地上建筑物的所有人或共有人，享有该建筑物使用范围内的土地使用权；土地使用者转让地上建筑物时，其使用范围内的土地使用权随之转让，故原告依法享有住房使用范围内的土地使用权。据此，原告于2015年5月30日向澜沧县国土局提出《要求办理土地使用证申请书》。2015年6月29日，澜沧县国土局作出《关于王云琼等十六户要求办理土地使用证申请的回复》，要求原告按法定程序逐户申请，到办证大厅咨询办理具体事项。但当原告拿好资料到办证大厅时，却被告知该宗土地已属于老街村民小组，要求原告自己与老街村民小组协商，只有老街村民小组同意，才能办证给原告，而老街村民小组认为原告不是其村民，不同意出让土地使用权。2015年12月6日，原告向澜沧县人民政府提出申请，要求尽快办理土地使用证，但澜沧县人民政府签收后，一直未作答复。原告认为，被告将涉案土地置换给老街村民小组时，明知原告的住房所有权和住房范围内的土地使用权主体不一致，还将相应土地置换给了老街村民小组，导致原告现在办不了土地使用证。对此，被告应当采取措施予以纠正，故原告诉至人民法院，要求人民法院判令被告依法履行法定职责，立即为原告办理土地使用证。
原告为证明其主张，向本院提供了以下六组证据（复印件）：
第一组证据：居民身份证，证明原告的身份信息。
第二组证据：《集资合同公证书》，证明原告取得了住房所有权。
第三组证据：国有土地使用证[澜国用（1996）第0xx号]、工程建设项目施工许可证、建设工程规划许可证、建盖综合楼税务发票、澜沧县工商局关于集资建盖勐朗农贸市场综合楼的情况说明、澜沧县人民政府办公室批复（澜政办复[2002]30号）、出让房屋协议书共七份，证明澜沧县工商局于1996年取得该国有土地使用权；1998年澜沧县工商局取得工程建设项目施工许可证和建设工程规划许可证；由于缺少资金，工商局采用向社会集资的办法，建盖了勐朗农贸市场综合楼；2002年8月5日澜沧县人民政府办公室批复，同意县工商局的报告，采用土地置换的方式，转让该国有土地给老街村民小组，并由县国土局负责办理土地置换手续；2007年澜沧县工商局将勐朗农贸市场包括市场周围门面以及土地出让给老街村民小组。
第四组证据：《要求办理土地使用证申请书》，证明原告于2015年5月30日向澜沧县国土局提出办理土地使用证申请。
第五组证据：《关于王云琼等十六户要求办理土地使用证申请的回复》，证明被告澜沧县国土局要求原告带好自己相应资料，按法定程序逐户申请，但当原告拿好资料到办证大厅后，却被告知该宗土地属于老街村民小组，要求原告自己与老街村民小组协商，被告无法为原告办证。
第六组证据：《王云琼等16位申请人（住户）要求办理住房土地使用权证申请》及回执（原件），证明原告于2015年12月6日向澜沧县人民政府申请办理土地使用证。
被告澜沧县人民政府辩称，根据《土地登记办法》第三条的规定，土地登记申请人应当向国土部门提出登记申请，县人民政府依据国土部门审核上报的材料进行登记，核发土地权利证书。县人民政府未收到国土部门报送的原告申请登记的材料，故其没有不履行职责。另集资建房时涉案土地是划拨土地，所以原告的房屋不能取得土地使用权，加上原告没有交付相应的土地出让金，也提供不了土地来源材料，故其不能为原告办理土地使用证。综前，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，应依法予以驳回。
被告澜沧县人民政府为证明其主张，向本院提交如下证据及法律依据（复印件）：
第一组证据：关于勐朗镇农贸市场综合楼门面及住房经营权使用权转让的情况说明及附件（包括澜沧县工商局向县国土局出具的《关于勐朗镇农贸市场综合楼门面及住房经营权使用权转让的情况说明》、国有土地使用证、云政办发[2001]196号《关于转发国务院办公厅〈关于工商行政管理机关限期与所办市场彻底脱钩文件的通知〉》、国办发[2001]83号《关于工商行政管理机关限期与所办市场彻底脱钩文件的通知》、云政办发[2002]58号《关于抓紧做好市场办管脱钩遗留问题处理工作的通知》、澜工商[2001]48号《关于“勐朗农贸市场”经营权转让的报告》、澜政办复[2002]30号对县工商局《关于“勐朗农贸市场”经营权转让的报告》的批复、协议书、集资合同、房地产买卖契约、勐朗农贸市场固定资产服务设施移交清单），证明农贸市场综合楼的建盖情况；农贸市场综合楼的转让过程；农贸市场综合楼转让过程中，只转让了门面及房屋的使用权，并未转让土地使用权；原告未取得农贸市场综合楼的土地使用权；农贸市场综合楼土地使用权已通过置换方式置换给了老街村民小组。
第二组证据：《土地登记办法》（节选），证明澜沧县人民政府有颁发土地使用证的职权；土地登记须向土地所在地国土资源行政主管部门提出申请，经国土资源行政主管部门审核后，依法报县级人民政府登记发证；澜沧县人民政府未收到国土资源部门上报的登记申请材料，不存在未履行职责的情况；土地登记申请应依法提供相应材料且土地权属有争议应不予登记。
被告澜沧县国土局辩称，原告曾来询问过办理土地使用证的相关事宜，工作人员根据实际情况告知原告依法不能办理，但原告不理解解答内容，不满意解答结果，又以邮寄方式提出书面办证申请，国土局及时作出了《关于王云琼等十六户要求办理土地使用证申请的回复》，告知原告办证须逐户申请，并提供相应材料，具体事宜可以到办证大厅咨询。收到回复后，原告到办证大厅咨询，工作人员就不能办证进行了认真解答。由此，国土局对原告的申请不是不作为，而是积极作为认真回复，只是按照《土地登记办法》第九条规定，原告提供不了土地权属来源证明，国土局不能在申请材料欠缺的情况下，为原告办理土地使用证，故原告的诉讼请求应予以驳回。
被告澜沧县国土局没有向本院提交证据材料。
经庭审质证，被告澜沧县人民政府对原告提供的第一组证据无异议；认为第二组证据是公证书，不能证明原告已取得房屋所有权；第三、四、五组证据与本案没有关联性，不认可原告举证目的；第六组证据是办理土地使用证的申请，但县人民政府不直接办理土地使用证，只有经过国土局审核向县人民政府报批后，县人民政府才能颁证。被告澜沧县国土局对原告提供的第一组证据无异议；认为第二组证据与本案没有关联性，不能证明国土局不履行职责；第三组证据认可其关联性，但认为不能证明原告的申请符合办理土地使用证的法定条件；第四、五组证据不认可原告举证目的；第六组证据与其无关，不发表质证意见。
针对被告澜沧县人民政府提供的证据，原告罗翠英经质证认为，被告澜沧县人民政府提供的第一组证据中证明农贸市场综合楼的建盖情况和转让情况的证据予以认可，对其他证据的真实性、合法性和关联性均不予认可；第二组证据认可颁发土地使用证是被告的法定职权，但不认可其他举证目的。被告澜沧县国土局经质证，对被告澜沧县人民政府提供的证据没有提出异议。
结合当事人的质证意见，本院对当事人提交的前述证据认证如下：
原告罗翠英提交的第一组证据系居民身份证，因被告对原告的身份无异议，故其载明的原告身份信息本院予以认可；第二组系公证，只能证明原告签订集资合同的事实；第三组证据中的国有土地使用证[澜国用（1996）第0xx号]、工程建设项目施工许可证、建设工程规划许可证、建盖综合楼税务发票、澜沧县工商局关于集资建盖勐朗农贸市场综合楼的情况说明、澜沧县人民政府办公室批复等证据均系行政机关颁发的权利凭证，出具的收款凭据、情况说明、批复，在没有相反证据与之形成对抗的情况下，其载明的相关内容，应予认可；出让房屋协议的签约双方是老街村民小组与杨琼，均非本案当事人，故该协议与本案无关联性，本院不予认可。第四、五、六组证据，因被告澜沧县国土局、澜沧县人民政府对与其相关的申请、回复等事实予以认可，故相关程序性事实本院予以认定。
对被告澜沧县人民政府提供的第一组证据中，国有土地使用证、云政办发[2001]196号《关于转发国务院办公厅〈关于工商行政管理机关限期与所办市场彻底脱钩文件的通知〉》、国办发[2001]83号《关于工商行政管理机关限期与所办市场彻底脱钩文件的通知》、云政办发[2002]58号《关于抓紧做好市场办管脱钩遗留问题处理工作的通知》、澜工商[2001]48号《关于“勐朗农贸市场”经营权转让的报告》、澜政办复[2002]30号对《关于“勐朗农贸市场”经营权转让的报告》的批复，均系行政机关颁发的权利证书、发文、批复等，其载明的相关内容，本院予以认可。澜沧县工商局关于勐朗镇农贸市场综合楼门面及住房经营权使用权转让的情况说明、澜沧县工商局与黄建国关于勐朗农贸市场经营权转让协议书及移交清单，黄建国与老街村民小组签订的协议书，与本案有一定关联性，其载明的相关内容，本院予以认可。澜沧县工商局与澜沧县新华文化用品有限责任公司签订的《集资合同》、与鲁朝芬签订的《房地产买卖契约》，因签约双方非本案当事人，故该合同、契约与本案无关联性，本院不予认可。第二组证据《土地登记办法》与本案有关联，相关规定应予适用。
根据以上认定的证据并结合当事人的当庭陈述，本院确认以下案件事实：
1996年8月22日，澜沧县工商局菜市场划拨取得县城3330平方米的国有土地使用权，用于建设勐朗农贸市场。1998年至1999年，澜沧县工商局对原有市场进行改造扩建，沿东朗路一侧新建一幢集门面、住宿为一体的综合楼。由于建设资金缺口大，澜沧县工商局采取转让商铺门面经营权和住房使用权的方式向社会集资。转让过程中，澜沧县工商局作为甲方，经营户或住户作为乙方签订《集资合同》、《房地产买卖契约》。1998年8月28日，澜沧县工商局与原告罗翠英签订了《澜沧县工商局勐朗农贸市场综合楼集资合同》，取得了综合楼房屋使用权。
根据国务院关于工商行政管理机关限期与所办市场彻底脱钩的要求，2001年11月5日澜沧县工商局将勐朗农贸市场的经营权转让给黄建国。2001年12月1日，黄建国又将勐朗镇农贸市场经营权转让给老街村民小组。2001年12月5日，澜沧县工商局向澜沧县人民政府作出《关于“勐朗农贸市场”经营权转让的报告》，告知将市场经营权（不包括土地）作价冲抵工程款给黄建国的事宜。2002年8月5日，澜沧县人民政府办公室作出批复：同意经营权转让方式，转让土地面积3330平方米，采取与老街村民小组置换办法解决；由县国土局负责完成土地置换手续。后老街村民小组因置换取得该地的使用权。
2015年5月30日，罗翠英等16人向澜沧县国土局提出申请，要求办理土地使用证。2015年6月29日，澜沧县国土局作出回复，告知原告办理土地使用证必须按照法定程序逐户申请，并提供相应的法律文书资料，具体办理事宜请原告到国土局办证大厅咨询。后原告到澜沧县国土局办证大厅咨询，工作人员告知原告，该宗土地使用权已经属于老街村民小组，原告的申请不能受理。2015年12月6日，原告等人向澜沧县人民政府提出申请，要求办理土地使用证。澜沧县人民政府签收该申请后，未作出回复，2016年6月3日原告向本院提起行政诉讼，请求人民法院判令被告履行法定职责，立即为其办理土地使用证。
本院认为，根据《土地登记办法》第三条的规定，办理土地使用证应由申请人向县国土资源行政主管部门提出申请，县国土资源行政主管部门依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。也就是说，原告关于被告履行办理土地使用证法定职责的诉讼请求，需要两个被告履行不同阶段的法定职责，国土资源行政主管部门的职责是受理申请、审查条件，并报县人民政府发证，县级人民政府的职责是登记造册、核发权利证书。由此，原告同时起诉澜沧县人民政府、澜沧县国土局作为本案被告有其形式上的合法性和合理性。
一般情况下，原告要求判令两被告依法履行法定职责，立即为原告办理土地使用证，应当提供证据证明其已根据《土地登记办法》第九条第一款规定，向国土部门提交申请书、申请人身份证明、土地权属来源、地籍调查表、地上附着物权属证明、完税凭证等材料，被告应当为其办理土地使用证却不予办理，但原告没有以此为诉讼理由要求被告办理土地使用证，而是提出被告没有告知其置换土地事宜，有错在先，为纠错被告应立即为其办理土地使用证。由此，本案的焦点在于能不能将该理由作为被告应当履行办理土地使用证法定职责的前提条件。具体分析原告的诉讼理由，包含三个条件，即被告置换土地未告知原告、置换行为有错、被告因置换行为有错而负有为原告办理土地使用证的法定职责。如果这三个条件完全满足，于法有据，被告应当为原告办理土地使用证，反之，被告不能直接为原告办理土地使用证，而应依法按照《土地登记办法》第九条的规定进行受理、审查。针对原告的该诉称理由，被告对置换土地是否告知原告没有作出正面回应，认为置换行为没有证据证明有错，且与本诉无关。庭审中，原告没有提供证据证明土地置换行为“有错”，也没有提供被告因土地置换行为“有错”应当为原告办理土地使用证的法律依据。因此，原告相应的诉称理由，在被告没有认可并提出异议，原告提交的证据不能充分证明三个条件均已满足的情况下，不能从中直接得出被告应为原告办理土地使用证的必然结论，故原告提出的诉讼理由不能成立，本院不予采信。应当明确的是，办理土地使用证的行政行为与置换土地的行政行为分属不同的行政法律关系，人民法院不能在本诉审查被告是否应当履行办理土地使用证法定职责的同时，一并审查置换土地行政行为的合法性。
由于原告的诉称理由不能成立，因此判断被告是否履行了办理土地使用证的法定职责，应当依法按照《土地登记办法》的相关规定来审查。根据《土地登记办法》第三条的规定，土地登记属于依申请的行政行为，只有经过申请人申请，提交符合规定的材料，行政机关才能为其办理土地使用证。本案中，原告根据澜沧县国土局的书面答复，到国土局办证大厅咨询后，得知应当提交土地权利来源等材料，但由于所购房屋的土地使用权人已变更，提供不了土地权利来源材料，所以澜沧县国土局没有受理原告的土地登记申请。因此，未能办理土地使用证的直接原因是原告提供不了土地权利来源等材料，被告澜沧县国土局采用书面和口头方式，告知原告应提供办理土地登记所必须的材料，然后根据原告提供不了土地权利来源等材料的实际情况，告知原告办不了土地使用证，符合《土地登记办法》第十二条的规定，其已履行了法定的相应职责，原告诉称被告澜沧县国土局不履行办理土地使用证的法定职责，没有事实和法律依据，本院不予以支持。由于澜沧县国土局没有受理原告的土地登记申请，也没有将相关情况报送给澜沧县人民政府，澜沧县人民政府不能直接颁发土地使用证，故原告有关被告澜沧县人民政府不履行办理土地使用证法定职责的诉讼请求，亦没有事实和法律依据，本院不予支持。
本案争议的发生，有其特殊性和复杂性。原告应当理性看待争议背后的原因，认真梳理相关案件事实，从集资合同或房地产买卖契约入手，客观还原签约当时双方当事人对土地使用权的具体约定；在确定当时已约定应当办理土地使用证的前提下，依法分析行政机关置换土地行为，并理性评估该行为对办理土地使用证可能产生的影响；在明确房屋权利人和土地使用权人不一致的现有情况下，再综合考虑实现本案诉求的途径和可能性。本案中，原告起诉的直接事由是向被告澜沧县国土局提出申请，被告澜沧县国土局回复后，其有异议，再向被告澜沧县人民政府提出申请，澜沧县人民政府没有回复，而具体事由是被告置换土地没有告知原告，置换土地有错，导致原告办不了土地使用证，进而要求被告纠正错误，履行法定职责，为原告办理土地使用证，原告提起诉讼的直接事由、具体事由、诉讼请求之间没有形成法律上的关联关系。被告方理应从尊重历史、照顾现实的角度出发，充分考虑原告的现实困难，依法、详细、及时地回复原告申请，依法帮助原告解决实际问题。本案中，原告向被告澜沧县人民政府提出办证申请，这虽然与法定的由国土部门受理申请，内部报县人民政府审批的程序规定有所不同，但是作为登记造册、核发权利证书的行政主体，澜沧县人民政府应及时对原告的申请作出回复，或者转由澜沧县国土局具体处理，并将相关转处情况告知原告，当然本案原告起诉的行政行为不是针对澜沧县人民政府收到申请不予回复的行政行为，而是要求被告履行办理土地使用证法定职责，故对澜沧县人民政府不予回复行政行为的违法性，本院不予确认。
综上所述，原告罗翠英申请被告履行法定职责的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告罗翠英的诉讼请求。
诉讼费人民币50元，由原告罗翠英负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 刘 德
审判员 李正松
审判员 黄丽娟
二〇一六年十一月十四日
书记员 速 娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《土地登记办法》
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
（一）土地登记申请书；
（二）申请人身份证明材料；
（三）土地权属来源证明；
（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；
（五）地上附着物权属证明；
（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；
（七）本办法规定的其他证明材料。
前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。
申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
(一)申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
(四)申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。