云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云05行终12号
上诉人（原审第三人）梁丽梅，女，1974年6月出生，汉族，住腾冲市。
委托代理人濮应禄，云南腾大律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（原审原告）李东轩，男，1973年12月出生，汉族，住台湾地区高雄市。现住浙江省嘉善县。
委托代理人杨光祥、牛作诗，云南单旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
原审被告腾冲市人民政府。
法定代表人庄宇，市长。
委托代理人刘申常，腾冲市国土资源局工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人腾发燕，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人梁丽梅因土地行政登记一案，不服腾冲市人民法院于2016年3月17日作出的（2016）云0581行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月7日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月16日在本院115法庭公开开庭审理了本案，上诉人梁丽梅及其委托代理人濮应禄，被上诉人李东轩的委托代理人牛作诗、杨光祥，原审被告腾冲市人民政府的委托代理人刘申常、腾发燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院判决认定，2014年1月16日，腾冲市土地收购储备中心与第三人梁丽梅签订五份成交确认书，确认第三人梁丽梅于2014年1月7日至2014年1月16日竞得宗地编号为TCTY2013-***号、TCTY2013-***号、TCTY2013-***号（位于腾冲市腾越镇文星社区公安小区，面积分别为196.8M2、192M2、187.2M2，合计576M2）、TCTY2013-***号、TCTY2013-***号（位于腾冲市腾越镇文星社区某某某小区，面积分别为2604.84M2、3197.33M2、合计5802.17M2）五宗地的国有建设用地使用权。1月17日，第三人梁丽梅对其竞得的上述五宗国有土地使用权向腾冲市国土资源局申请办理国有建设用地使用权审批手续。1月20日，腾冲市国土资源局与第三人梁丽梅分别签订上述五宗地的《国有建设用地使用权出让合同》，并于同日作出腾国土资复[2014]43号、44号、45号、74号、75号批复，同意将上述五宗地的使用权挂牌出让给第三人梁丽梅。当日，腾冲市国土资源局向第三人梁丽梅颁发腾冲市[2014]字第013号、014号、015号、044号、045号建设用地批准书。6月9日，腾冲市国土资源局认为第三人梁丽梅要求办理用地审批手续的上述五宗地可能涉及原告李东轩的权利，向李东轩送达了行政许可利害关系人告知书和听证告知书。7月29日，腾冲市人民政府为第三人梁丽梅颁发了腾国用（2014）第1224**号、第122***号国有土地使用证。
2015年1月9日，原告李东轩提起行政诉讼，腾冲市人民法院经审理作出（2015）腾行初第12号行政判决书，判决撤销腾冲市土地收购储备中心与第三人梁丽梅签订的宗地编号分别为TCTY2013-***号、***号、***号、***号、***号的成交确认书；撤销腾冲市国土资源局作出的腾国土地资复[2014]43号、44号、45号、74号、75号和腾冲市[2014]字第013号、014号、015号、044号、045号建设用地批准书；驳回原告李东轩的其他诉讼请求。宣判后，腾冲市土地收购储备中心、腾冲市国土资源局、梁丽梅不服，提起上诉，保山市中级人民法院经审理作出（2015）保中行终第34号行政判决，驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被告腾冲市人民政府具有颁发本案国土资源使用证的主体资格。腾国用（2014）第122***号、第1224**号国有土地使用登记的土地使用权来源于腾冲市土地储备中心与第三人梁丽梅签订的宗地编号为TCTY2013-***号、***号、***号、***号、***号的成交确认书、腾冲市国土资源局作出的腾国土地资复[2014]43号、44号、45号、74号、75号和腾冲市[2014]字第013号、014号、015号、044号、045号建设用地批准书，现上述成交确认书、批复及建设用地批准书已被人民法院生效的裁判文书撤销，故被告以此作为土地权属来源而颁发的腾国用（2014）第1224**号、第122***号国有土地使用证应予撤销。因此，原告要求撤销腾国用（2014）第122***号、第1224**号国有土地使用证的诉讼请求原审法院予以支持。第三人梁丽梅经原审法院合法传唤，逾期未到庭参加诉讼，视为放弃诉讼权利，原审法院依法缺席判决，据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决撤销被告腾冲市人民政府2014年7月29日向第三人梁丽梅颁发的腾国用（2014）第1224**号、腾国用（2014）第122***号国有土地使用证。案件受理费人民币50元由被告腾冲市人民政府交纳。
上诉人梁丽梅上诉称：1.一审判决认定事实错误，适用法律错误。理由如下：一审判决认为，本案腾国用（2014）第122***号、第1224**号两个土地使用证，土地权属来源于成交确认书、批复及建设用地批准书，这些文件已被撤销，故两个土地使用证应予撤销。而原审被告腾冲市人民政府颁发两个土地使用证，是为了确认土地使用权，权属来源是国有土地使用权出让。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内转让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”，《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让的方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”可见，本案土地权属来源是出让，则权利来源于交易，能证明该交易的依据或者说权属来源证明材料是土地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证。上诉人与腾冲市国土局签订了使用权出让合同，并已缴纳了全部土地出让价款，交易已经完成，已依法取得土地使用权。腾冲市人民政府依据这些法律法规规定的证明材料颁发证书确认权利，其行政行为事实清楚，证据充分。成交确认书、批复、建设用地批准书等，是相关部门根据法律法规的规定，在交易之前分别履行各自职责为交易的完成所作的一些准备工作。挂牌出让是为了保证交易的公平公正公开，因为涉及国有资产，用地批复是为了保证用用地符合国家用地规划，建设用地批准是为了保证符合国家建设规划，均不属于土地权属来源的直接证明，土地使用权原来属于国家，签订了出让合同，履行出让合同付了款、交付了土地，交易即告完成，土地使用权就属于用地申请人，出让合同和付款凭证才是直接的证明，而这两种主要证据并未被依法宣告无效或被撤销。《行政诉讼法》第七十条第（一）项是指“主要证据不足”，本案的行政行为证据充分，根本不存在“主要证据不足”的问题，一审判决适用该条作出判决，属于适用法律错误。2.李东轩不是本案适格的原告。本案涉及的五宗土地由于是公开挂牌出让，被上诉人李东轩或者其他任何符合法律规定的个人或单位都可以参加竞价，所以公开挂牌出让没有也不可能损害李东轩的利益。上诉人申请土地使用权，与国土局签订使用权出让合同，国土局将国家有使用权且无争议的土地同意给上诉人使用，腾冲市人民政府对上诉人已经完成交易所取得的土地使用权进行确认登记，不可能影响到李东轩的合法权益。故李东轩不是本案行政行为的利害关系人，不是本案适格的原告。3.一审判决不公正。一审判决撤消了两个土地使用证，但是对使用权出让合同没有作任何交代，对上诉人所支付的土地出让价款也没有任何交代。这样的判决不但把上诉人的土地使用权消灭，也把上诉人的一切权利都剥夺了。且不论其实质内容如何，这样的判决即使在形式上也是极不公平的。另外，原腾冲县人民法院（2015）腾行初第12号行政判决书和保山市人民法院（2015）保中行终34号行政判决书认定事实错误，适用法律错误，程序违法，上诉人已经提起再审申请。该两份判决将当事人之间的民事权益纠纷与本不相干的行政行为混为一谈，当事人之间民事权益纠纷争议的标的，与行政行为涉及的土地权属原本是不同的内容，但是该两份判决却错误的认定为同一内容，以权属有争议，权属来源不清为由作出判决。本案一审判决所依据的生效判决是有问题的。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，判决不公正、不合理，理应依法撤销。请求二审人民法院依法公断，依法撤销腾冲县人民法院（2016）云0581行初字2号行政判决书；驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人李东轩辩称：1.一审判决认定事实清楚。2014年1月6日，腾冲市土地收购储备中心与梁丽梅签订土地成交确认书，确认2014年1月7日至16日竞得位于腾冲市腾越镇文星社区某某小区、某某某小区五宗国有建设用地的使用权，梁丽梅以此向腾冲市国土资源局申请办理相关审批手续，腾冲市国土资源局认为该五宗土地的处置涉及被上诉人李东轩的利益而告知其有关权益，后李东轩向法院起诉要求撤销腾冲市国土资源局作出的涉及该五宗土地的相关批复，法院经审理撤销腾冲市国土资源局作出的相关批复；但腾冲市国土资源局仍依梁丽梅的申请颁发给其腾国用（2014）第1124**号、腾国用（2014）第112***号国有土地使用证，故李东轩起诉撤销该登记行为，一审法院依法认定该事实，是客观公正的。2.一审判决定性准确。腾冲市人民政府颁发给梁丽梅的腾国用（2014）第1124**号、腾国用（2014）第112***号国有土地使用证的权属来源涉及的五宗土地的成交确认书、批复及建设用地批准书均被法院判决撤销，而梁丽梅与腾冲市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》自然无效，故腾冲市人民政府的登记行为应予以撤销。3.答辩人李东轩系本案适格当事人，《土地登记办法》规定了土地权属有争议的，不予登记，而本案涉及的五宗土地来源于属于李东轩的拆迁安置土地的使用权，故李东轩与本案颁证行为具有利害关系，且一审判决后，原审被告腾冲市人民政府服判未上诉。综上，请求二审人民法院驳回上诉人梁丽梅的上诉，维持原判。
原审被告腾冲市人民政府当庭述称：1.根据土地登记办法及出让暂行办法，本案涉及的五宗土地的权属来源是批准书和土地出让合同，虽然建设用地批准书已被撤销，但出让和同还生效；2.虽不能否认被上诉人李东轩在拆迁过程中的利害关系，但本案涉及的登记行为与原告不具有利害关系；3.其余坚持一审时的答辩观点。
一审庭审中，原审被告腾冲市人民政府向一审法院出示了以下证据：1.《土地登记申请书》《土地登记审批表》《地籍调查表》、梁丽梅《承诺书》《土地登记调查结果通知书》《土地登记收件单》《国有土地使用证附图》、腾国土资复[2014]74号批复及《国有建设用地使用权出让合同》、腾国土资复[2014]75号批复及《国有建设用地使用权出让合同》、梁丽梅《申请》、腾冲市土地收购储备中心《证明》、腾冲市土地收购储备中心《国有建设用地使用权出让结果公示》、《土地登记卡》各一份（复印件）。2.《土地登记申请书》《土地登记审批表》《地籍调查表》、梁丽梅《承诺书》《土地登记调查结果通知书》《土地登记收件单》《国有土地使用证附图》、腾国土资复[2014]43号批复及《国有建设用地使用权出让合同》、腾国土资复[2014]44号批复及《国有建设用地使用权出让合同》、腾国土资复[2014]45号批复及《国有建设用地使用权出让合同》、梁丽梅《申请》、腾冲市土地收购储备中心《证明》、腾冲市土地收购储备中心《国有建设用地使用权出让结果公示》《土地登记卡》各一份（复印件）。
提交了以下法律依据：《土地管理法》第十一条、第五十三条、第五十四条、第五十五条，《土地管理法实施条例》第五条、第二十三条，《云南省土地管理条例》第三条、第五条，《建设用地审查报批管理办法》第二十一条，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条至第十一条、第十七条至第二十条，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《土地登记办法》第三条、第五条至第二十条、第二十七条，《云南省土地登记条例》。
被上诉人李东轩在诉讼过程中，向原审法院提交了以下证据材料：1.（2015）腾行初字第12号行政判决书和（2015）保中行终字第34号行政判决书各一份（复印件）；2.腾国用（2014）第1224**号、第122***号国有土地使用证各一份（复印件）；3.腾城工字[2003]57号文件、腾国土地（建）复[2003]783号、784号批复各一份（复印件）；4.《房屋拆迁补偿协议》、《调解协议书》、（2011）保中民二初字第8号民事裁定书各一份（复印件）；5.《行政许可利害关系人告知书》《行政许可听证告知书》、李东轩的申请书、《材料接收单》、听证文书送达回证、《听证通知书》各一份（复印件）；6.《关于对梁丽梅要求办理国有建设用地使用证所提出的疑义和申辩意见》一份（复印件）；7.听证会笔录一份（复印件）。
以上原告、被告提交的证据，经庭审举证、质证，一审法院作出如下确认：原告提交的第二组证据系本案被诉行政行为，不作为本案证据；其余原、被告提交的证据客观证实，与本案具有关联性，本案予以采信。一审法院已将上述证据全部随案移送。
关于本案证据采信认定情况，庭审调查中，本案上诉人梁丽梅认为一审法院对本案涉及的五宗土地的出让合同性质未进行充分说明；一审判决对五宗土地的权属来源的依据采信,但在判决未体现。对其余一审证据的采信认定无异议。
本院认为，上诉人梁丽梅提出本案涉及的出让合同系其申请登记中的权属来源依据中的一种，并不是唯一的来源依据；且该登记行政行为部分依据已被法院判决撤销，一审法院据以认定原审被告作出的被诉行政行为存在主要证据不足的情形是基于对被诉行政行为作出的部分依据存在被法院生效裁判确认违法的事实，而非上诉人梁丽梅认为的权属来源主要证据充分与否的事实，故本案能够确认一审法院对证据的采信认定并无不当之处，上诉人梁丽梅的意见不予支持。经审查各方在一审对上述证据的意见，确认一审法院判决对各方证据材料的审核认定意见正确。
庭审调查中，上诉人梁丽梅认为一审法院认定李东轩为本案适格原告的前提，应认定林本公司与李某某为本案利害关系人须追加为本案当事人参与诉讼，一审法院未追加二当事人系程序违法。
本院认为，本案审理的行政争议系原审被告腾冲市人民政府的土地行政登记行为，被上诉人李东轩认为该登记行为涉及的土地权属来源存在违反法律规定的情形，且其出示的证据能证明其本人的相关权益与涉案土地的使用权来源具有关联性，故其系本案适格原告主体，上诉人梁丽梅基于本案行政争议涉及的土地使用权附着的民事权益，且涉及财产分割、确认等方面而主张本案应当参与诉讼的参加人的主体，其所主张的利害关系来源于民事处分行为，与本案行政争议无直接关联性，故一审法院的审理程序并未违反法律规定，上诉人梁丽梅的观点不予采纳。
本院通过对一审各方当事人提交的证据及质证意见结合本案二审庭审调查的情况，认定本案一审认定的事实清楚，予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款的规定，原审被告腾冲市人民政府对辖区内的国有土地使用权具有登记确认的行政管理职责。本案原审被告腾冲市人民政府颁发给上诉人梁丽梅的腾国用（2014）第1224**号、第122***号国有土地使用证档案材料中，有上诉人梁丽梅提交的《土地登记申请书》以及腾冲市人民政府制作的《土地登记审批表》，该两份材料均记载了本案登记行为所涉及的土地权属来源依据之一为原腾冲市国土资源局作出的腾国土资复（2014）第43号、第44号、第45号、第74号、第75号批复，而该五份批复已被法院生效裁判文书撤销，原审被告腾冲市人民政府所作出的该土地登记行为因权属依据不足而应予以撤销，上诉人梁丽梅的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，处理意见如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审案件受理费50元，由原审被告腾冲市人民政府负担；二审案件受理费50元，由上诉人梁丽梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李海斌
审 判 员 吕 玲
代理审判员 谢霄宵
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 王正娇
附：本判决适用的相关法律法规依据
1.《中华人民共和国土地管理法》第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销、变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。