江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣01行初字12号
原告南昌鑫泰混泥土工程有限公司。住所地：南昌县东新乡大洲村（抚生路），组织机构代码：664756011。
法定代表人胡秋华，该公司董事长。
委托代理人万利鹏，男，汉族，1990年3月14日出生，住所地：江西省南昌是南昌县。系该公司股东。
委托代理人熊树祥，江西华邦律师事务所律师。执业证号：13601201310527591。
被告南昌市人民政府。住所地：南昌市红谷滩新区府路***号。
法定代表人郭安，该市市长。
委托代理人黄凌，市政府法制办行政复议应诉处工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201410547866。
被告南昌市西湖区人民政府。住所地：南昌市西湖区抚生路***号。
法定代表人黄小燕，该区区长。
委托代理人张毅，江西阳中阳律师事务所律师。
第三人南昌市重点工程管理办公室。住所地：南昌市丰和中大道****号建设大厦**楼。组织机构代码：06076238--1。
法定代表人翟圣智，该办主任。
委托代理人何桂红，江西豫章律师事务所律师。执业证号：13601201311281477。
第三人南昌市西湖区桃花镇人民政府。
法定代表人郑涛，该镇镇长。
委托代理人张毅，江西阳中阳律师事务所律师。执业证号：13601199710659948。
第三人南昌市西湖区桃花镇一村村民委员会。
负责人邓全权，该村村长。
委托代理人丁勇刚，该村书记。
委托代理人熊英，江西洪城律师事务所律师，执业证号：1360102196411195322。
原告南昌鑫泰混泥土工程有限公司（下称鑫泰混泥土公司）诉被告南昌市人民政府（下称市政府）、南昌市西湖区人民政府（下称西湖区政府）、第三人南昌市重点工程管理办公室（下称市重点办）、南昌市西湖区桃花镇一村村民委员会（下称桃花一村）征收补偿决定一案，于2016年1月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年2月2日分别向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书、举证通知书，因南昌市西湖区桃花镇人民政府（下称桃花镇政府）与本案有利害关系，本院追加为第三人。本院依法组成合议庭，于2016年8月30日公开开庭审理了本案。原告鑫泰混泥土公司委托代理人万利鹏、熊树祥，被告市政府黄凌、董峰、西湖区政府委托代理人张毅，第三人市重点办委托代理人何桂红、桃花镇政府委托代理人张毅、桃花一村委托代理人丁勇刚、熊英到庭参加诉讼。因第三人桃花一村在本案审理期间，对原告鑫泰混泥土公司提起解除土地租赁民事诉讼，故中止本案审理。现已审理终结。
市重点办于2015年9月25日作出《关于桃花一村东新私营企业园拆迁补偿审核情况的备忘录》（下称备忘录）。原告鑫泰混泥土公司以《备忘录》中第5项不公平且明显违反法律规定的征收补偿行为，侵犯了其的合法权益为由，于2016年1月28向本院提起行政诉讼。
原告鑫泰混泥土公司在起诉状及庭审中诉称：2008年3月3日及2010年12月16日，原告因企业经营先后与西湖区桃花一村东新私营企业园管理委员会（下称桃花一村企业园管委会）签订了《租赁合同》，约定由原告承租西湖区桃花一村东新私营企业园16亩土地，用于原告经营混凝土搅拌业务。合同签订后，原告根据企业经营需要投巨资在该承租土地上合法添附了大量设施、设备及房屋，并一直租赁使用至今。2013年9月，被告市政府因大象湖景区建设需要启动征收程序，大象湖景区作为南昌市重点项目，由第三人市重点办负责牵头协调征收，被告西湖区政府负责具体征收，桃花镇政府和第三人桃花一村负责具体征收工作的实施，其他相关部门负责协调配合。原告承租的地块属于征收范围之内，启动征收程序时，《租赁合同》仍然在履行期限内。2015年6月26日，征收实施单位与原告进行征收补偿协商，并委托评估机构对原告的征收补偿进行了评估。后经多次协商，原告为配合被告的征收工作，无奈与被告征收实施单位达成一致，并在被告征收实施单位提供的《意向性征收补偿协议书》（下称协议书）上签字。协议书签订后，被告征收实施单位以协议书需要拿回被告处盖章为由收回全部的协议文本。此后，被告征收实施单位拒不交付属于原告持有的协议书文本并反悔协议书所达成的内容。2015年9月25日，被告作出《备忘录》并送达给原告。该备忘录中明确仅对原告的房屋进行补偿，对原告其它设备搬迁、基础设施工程等不动产及企业员工停产停业等损失不予补偿的征收补偿决定，同时备忘录作出又对园区同类其他企业同意给予设备搬迁、基础设施工程等不动产及企业员工停产停业等损失进行补偿的决定。2015年9月18日，被告在未与原告达成任何补偿协议的情况下即组织人员对于原告厂区内自行铺设的通行道路进行破拆，干扰原告企业经营。原告作为被征收土地上的用益物权人和土地实际使用权人，依法应当获得公平的征收补偿，现被告简单依据缺乏事实和法律依据的《备忘录》的规定，有针对性的对原告进行区别对待，对原告存在于征收土地上的基础设施、机械设备作出不予任何补偿的认定，明显违反上述法律规定，有背公平的原则。《备忘录》对原告的设备设施搬迁及停产停业损失作出不予补偿的决定为具体行政行为。被告以《备忘录》的形式以原告租赁合同到期为由对原告的设备设施搬迁及停产停业损失作出不予补偿的决定违反事实和法律规定，缺乏依据。据此，被告通过以备忘录的形式对原告作出不公平且明显违反法律规定的征收补偿决定存在严重错误，也严重违反了法律规定。而且，整个征收过程中，被告的征收行为及程序也严重违反了法律规定，严重损害了原告的合法权益。为此，原告为维护自身合法权益，现特具状起诉，请法院依法确认对原告作出的征收补偿决定违法；判令被告按照园区同类企业的征收补偿标准对原告进行补偿；本案诉讼费用由被告承担。
原告向法院提供以下证据：1、原告营业执照、组织机构代码各一份；2、《土地租赁合同》两份、《情况说明》一份、租金收据一份；3、2013年9月11日桃花一村企业园管委会出具的《通知》一份、南昌县人民法院（2016）赣0121民初295号民事判决书一份；4、2015年9月25日被告等作出《备忘录》；5、江西中磊司法鉴定中心意见书。
被告市政府在答辩状中辩称：一、原告不是本案的适格原告。根据2010年12月16日原告与桃花一村企业园管委会签订的《土地租赁合同》显示，原告只是在承租期限内享有承租土地的土地使用权（实际租赁截止日是2014年12月30日），而被征收的土地属桃花一村集体所有，即本案被征收人是桃花一村而非原告。根据农村集体土地征收规定，桃花一村先与相关政府部门签订征收补偿协议，而后就相关补偿分配则根据双方签订的《土地租赁合同》进行。2014年12月29日，桃花一村已与南昌市土地储备中心签订土地补偿协议书，且已经对包括原告承租的16亩土地在内的桃花一村集体所有的237.737亩土地进行了补偿。如果原告认为桃花一村无理拒不补偿中级的投入、补偿自己投入不符合合同约定等可以依据桃花一村企业园管委会与原告签订的《土地租赁协议》第四条进行相应的处理，或另行通过民事诉讼途径解决争议。因此，本案所涉的行政行为并未实际影响原告的合法权益，原告的本次起诉没有法律依据，原告作为本案原告的诉讼主体不适格。二、答辩人不是本案的适格被告。原告所诉的《备忘录》是由市重点办主持下分别由市建委、市财政局、西湖区政府、市重点办、市土地储备中心、市房管局征收办、桃花镇政府、桃花一村村委会共八个单位共同参与，就有关桃花一村东新私营企业园拆迁补偿审核情况形成的会议纪要性质文件。就整个审核会议过程中，答辩人从未参与其中，且因市重点办是市政府为理顺职能、整合资源，加强政府投融资建设项目的专业化施工和精细管理的需要，根据省编办赣编办文【2012】136号精神，将南昌市轨道交通建设管理办公室更名而来，是答辩人直属全额拨款的正县级事业单位，代表答辩人作为重点工程建设期间的项目法人。市重点办室作为法律法规授权的事业单位，具有相应的行政主体资格，能够独立承担行政法上的责任。并非由答辩人承担其行为产生的责任。因此，原告以答辩人作为被告不符合法律规定，答辩人不是本案适格被告。三、本案所涉《备忘录》是会议纪要性质的内部性文件，并不直接对原告送达且不对原告的实际权利产生影响。不属于行政诉讼的受案范围。《备忘录》是由市重点办主持下分别由市建委、市财政局、西湖区政府、市重点办、市土地储备中心、市房管局征收办、桃花镇政府、桃花一村村委会共八个单位共同参与，就有关桃花一村东新私营企业园拆迁补偿审核情况形成的会议纪要，该文件性质属于政府机关内部性文件。根据相关法律及司法解释，对于这种不直接送达行政相对人、不对行政相对人权利产生实质影响的行政机关内部性的文件不能作为行政诉讼的受案范围。综上所述，原告不是本案适格原告，答辩人不是本案适格被告，原告所诉的对象亦不属于行政诉讼的受案范围，请求贵院依法驳回其全部诉讼请求。
被告西湖区政府、第三人桃花镇政府在答辩状中及庭审中共同辩称：一、被答辩人作为本案的原告事实主体不适格。1、根据2010年12月16日被答辩人与花一村企业园管委会签订的《土地租赁合同》。被答辩人只是在承租期限内享有土地使用权（实际租赁截止时间2014年12月30日），而该土地属农村集体所有权，桃花一村是该土地的集体所有权人，即为是本案被征收人，被答辩人并非是本案的被征收人，按照农村集体土地征收规定，应当先由桃花一村与政府相关部门签订相关征收补偿协议后，再由桃花一村企业园管委会与被答辩人依据签订的《土地租赁合同》约定，双方协商是否存在补偿问题。因此，被答辩人直接以被征收人的身份起诉没有法律依据，属行政诉讼原告主体不适格。2、桃花一村与南昌市土地储备中心于2014年12月29日签订《土地补偿协议书》，该协议签订是根据2012年12月5日《印发关于朝阳大桥、朝阳新城、大象湖景区建设等大重点工程调度会议纪要》精神而签订，由南昌市土地储备中心对包括被答辩人承租的16亩土地在内的桃花一村集体所有的237.137亩土地进行收储。有关桃花一村工业园包括被答辩人在内12家单位的相关补偿问题，由桃花一村根据与这些单位签订的《土地租赁协议》的具体约定进行相应的补偿。因此，被答辩人认为桃花一村补偿不到位，只能通过民事诉讼程序起诉桃花一村，而不是滥用诉权起诉答辩人。二、答辩人作为本案的被告诉讼主体不适格。被答辩人提出的《备忘录》，这一文件是由南昌市重点工程管理办公室主持下分别由市建委、市财政局、西湖区政府、市重点办、市土地储备中心、市房管局征收办、桃花镇政府、桃花一村村委会共八个单位共同参与，就有关桃花一村东新私营企业园拆迁补偿审核情况形成的会议纪要性质。参与单位除一村委会属非行政单位外，其余七家均为国家政府行政机构，而西湖区政府只是其中一家单位，被答辩人以此为据将被答辩人作为征收主体并进行起诉完全错误的，答辩人作为本案被告属诉讼主体不适格。三、答辩人没有对被答辩人作出征收补偿决定。首先，如前所述答辩人不是征收主体，从未没有向被答辩人作出征收补偿决定，被答辩人提供有关《备忘录》，是一份并没完整的文件，只有两个单位盖章，而答辩人提交这同样内容的《备忘录》除市财政局没有盖章，其余参会的七家单位加盖公章。答辩人认为《备忘录》这只是政府相关行政机构针对桃花一村东新私营企业园拆迁补偿专项工作的内部性文件，并不是对外进行具体行政行为，因此，答辩人认为也不存在对这一政府内部文件进行违法性的审查问题。四、根据桃花一村企业园管委会与被告人于2010年12月16日签订《土地租赁协议》，桃花一村不应对被答辩人进行补偿。1、从《土地租赁合同》内容以及实际履行情况反映，被答辩人与桃花一村企业园管委会的土地租赁合同期满日为2013年12月31日。合同期满后，双方没有再行签订协议，但被答辩人要求继续承租该土地，并且一直支付租金至2014年12月份，而后桃花一村因与市土地储备中心签订了《土地补偿协议书》明确表示不同意继续出租，此后，被答辩人没有再向桃花一村支付任何租金，无偿占用桃花一村16亩土地至今，因此，答辩人认为2014年12月桃花一村与被答辩人之间的《土地租赁合同》因期满而终止。按照《土地租赁合同》第三条第二项被答辩人的责任和义务：…5、合同期满后，如不继续承租土地，除机械设备拆走外，地面上的建筑物无偿归甲方（一村）所有，按照协议约定，桃花一村不存在对被答辩人拆迁补偿的问题。2、被答辩人诉称：”2015年9月18日，答辩人与被答辩人未达成任何补偿协议的情况下，即组织人员对原告厂区内自行铺设的通行道路进行破坏--”。这是因为被答辩人与桃花一村的《土地租赁协议》期满后，桃花一村按协议约定收回出租土地的民事行为，不存在答辩人组织进行。综上，被答辩人滥用诉权起诉答辩人，没有事实与法律依据，理应依法驳回。
被告西湖区政府、第三人桃花镇政府向法院提供以下证据：1、南昌县东新乡大洲村委会与原南昌市郊区桃花一村村委会签订的《土地使用权有偿转让合同》；2、桃花一村村委会与鑫泰混泥土公司签订的《土地租赁合同》；3、市重点办主持下作出的《关于大象湖景区、朝阳片区开发建设有关会议纪要》；4、市重点办主持下作出的《备忘录》；5、一村土地补偿协议书。
第三人市重点办在庭审中辩称：1、原告诉讼主体不适合。答辩人在行政征收和行政补偿当中，只是一个参与作用，并未作出任何行政行为和行政补偿决定，答辩人不应当列为本案的第三人。其他意见同意市政府。
第三人桃花一村在庭审中辩称：桃花一村仅仅是配合政府部门工作，在本案中桃花一村不存在何人法律责任。
被告市政府、第三人市重点办、桃花一村会均未向法院提供证据。
本院对以上证据作如下确认：被告提供的证据是其认定的事实依据和法律依据，与本案有关联性，予以确认；原告所举证据与本案有关联性，予以采纳。
本院经审理查明：2001年3月10日南昌县东新乡大洲村民委员会与原南昌市郊区桃花镇桃花一村村民委员会签订《土地使用权有偿转让合同》，合同约定：大洲村委会将一宗东至抚生路、南至新洲自然村、西至赣东大堤、北至南隔堤总面积为300亩土地使用权转让给桃花一村使用70年，转让总金额为490万元，自2001年5月1日算起。
南昌县人民法院（2016）赣0121民初295号民事判决确认事实如下：2008年3月3日，桃花一村内设机构桃花一村企业园管委会与鑫泰混凝土公司签订《土地租赁合同》一份，约定鑫泰混凝土公司向桃花一村内设机构桃花一村企业园管委会租赁东新私营企业园地16亩用于经营混凝土生产业务，年租金为80000元整。租赁期限为三年（自2008年1月1日至2010年12月31日止），合同签订之日起三日内先付押金10000元整，一个星期内交付全年租金，以后每年1月1日以前交付全年租金。双方还约定，合同期满后，如不继续承租土地，除机械设备拆走外，地面上的建筑物无偿归桃花一村所有；如遇政府规划拆迁和征用土地造成合同提前终止，双方不负任何责任，损失自负；如果政府对地面建筑物进行拆迁补偿，则以谁投入谁得补偿的原则进行，其余补偿归桃花一村所得。2010年12月16日，双方续签《土地租赁合同》，约定年租金为100000元整，租赁期限为三年（自2011年1月1日至2013年12月31日止），合同签订之日起三日内先付押金10000元整，一个星期内交付全年租金，以后每年1月1日以前交付全年租金。合同其他约定内容同2008年3月3日的《土地租赁合同》，2013年12月31日后，双方未再续签《土地租赁合同》，但鑫泰混凝土公司仍继续租用该土地，并向桃花一村缴纳了2014年全年租金100000元，桃花一村接受了鑫泰混凝土公司缴纳的租金，未对鑫泰混凝土公司的继续租用行为提出异议。2013年9月，桃花一村通知鑫泰混凝土公司因该宗土地被规划为市政府土地储备中心用地，不久将进行整体拆迁工作，要求鑫泰混凝土公司提交合理诉请报告。2014年12月29日，南昌市土地储备中心与桃花一村达成《土地补偿协议书》就位于南昌市昌南大道以南（四至为：东至水泥路、南至大洲村、西至沿江南大道、北至昌南大道）的合计198091.49平方米的土地征收补偿达成一致意见。本案诉争土地包含在上述土地范围内。同时查明，至庭审之日止，鑫泰混凝土公司所租用的土地尚未移交至桃花一村。另查明，本案所涉土地南昌市昌南大道以南（四至为：东至水泥路、南至大洲村、西至沿江南大道、北至昌南大道）原系南昌县东新乡大洲村民委员会所有，2001年3月10日，东新乡大洲村民委员会以人民币490万元将该土地转让给了桃花一村。南昌县人民法院（2016）赣0121民初295号民事判决认为：桃花一村与鑫泰混凝土公司签订的两份《土地租赁合同》系当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的规定，合法有效，法院予以确认合同期满后，双方未就绪签订书面合同，但鑫泰混凝土公司继续使用该土地经营，且桃花一村也接受了鑫泰混凝土公司缴纳的2014年全年租金，可视为双方形成了不定期的土地租赁合同关系，原《土地租赁合同》继续有效。
2012年9月11日，市政府办公厅作出洪府厅发[2012]111号文，明确将南昌市轨道交通建设管理办公室更名为市重点办，代表市政府作为重点工程建设期间的项目法人，为市政府直属全额拨款事业单位，正县级规格。主要职责（一）负责本市投资的城市建设项目（含市政基础设施项目、公益性社会事业项目和市政府指定的其他重点工程项目）建设过程的组织、实施、协调工作；（五）并负责提出重点工程建设投资计划及资金拨付申请，编制工程决算，竣工报告。2014年9月25日，在市重点办主持下分别由市建委、市财政局、西湖区政府、市重点办、市土地储备中心、市房管局征收办、桃花镇政府、桃花一村村委会共八个单位共同参与，就有关桃花一村东新私营企业园拆迁补偿审核情况形成的会议纪要性质文件《备忘录》。该备忘录其中第一项确定:”对桃花一村工业园的补偿问题由桃花一村负责牵头具体事项。其中对合同已到期的企业仅对房屋进行补偿，其他设备设施搬迁及停产停业补偿等不予考虑”；第五项确定：”除鑫泰混凝土公司和江西世源建筑安装工程有限公司外，其余10家企业设备搬迁评估、基础设施工程补偿及企业员工停产停业补偿共计1487.9456万元，具体事宜由西湖区负责核实把关”。
本院认为：鑫泰混凝土公司依据与桃花一村企业园管委会签订的两份《土地租赁合同》”如遇政府规划拆迁和征用土地造成合同提前终止，双方不负任何责任，损失自负；如果政府对地面建筑物进行拆迁补偿，则以谁投入谁得补偿的原则进行，其余补偿归桃花一村所得”的约定，具有本案原告诉讼主体资格；市重点办代表市政府作为重点工程建设期间的项目法人，作出桃花一村东新私营企业园拆迁补偿审核情况形成的会议纪要性质文件《备忘录》，实际上替代了拆迁、安置补偿决定。该备忘录第五项确定：”除鑫泰混凝土公司和江西XX**安装工程有限公司外，其余10家企业设备搬迁评估、基础设施工程补偿及企业员工停产停业补偿共计1487.9456万元，具体事宜由西湖区负责核实把关”，因此，市政府、西湖区政府均系本案适格被告。南昌市土地储备中心与桃花一村达成《土地补偿协议书》，因该土地实际所有权人为南昌县东新乡大洲村民委员会，且土地性质为农村集体土地，故该《土地补偿协议书》违反相关法律、法规规定。由于南昌县人民法院（2016）赣0121民初295号民事判决认定桃花一村企业园管委会与鑫泰混凝土公司签订的两份《土地租赁合同》未违反法律、行政法规的规定，合法有效，合同期满后，双方未续签订书面合同，但鑫泰混凝土公司继续使用该土地经营，且桃花一村企业园管委会也接受了鑫泰混凝土公司缴纳的2014年全年租金，可视为双方形成了不定期的土地租赁合同关系，原《土地租赁合同》继续有效。因此，市重点办作出的《备忘录》中的第五项以租赁合同到期为由，排除对鑫泰混凝土公司设备搬迁评估、基础设施工程补偿及企业员工停产停业补偿的理由不足，与事实不符，违反了相关法律、法规规定及公平、公正原则。市政府应督促市重点办予以纠正，并参照《备忘录》中同一标准对鑫泰混凝土公司设备搬迁评估、基础设施工程及企业员工停产停业予以合情、合理、合法的补偿，具体事宜可按《备忘录》中的第五项由西湖区政府负责核实把关。为此，原告的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：
确认南昌市重点工程管理办公室作为南昌市人民政府重点工程建设期间的项目法人，其作出的《关于桃花一村东新私营企业园拆迁补偿审核情况的备忘录》里第5项中”除南昌鑫泰混凝土工程有限公司外”的内容行为违法。
案件受理费50元，由被告南昌市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于江西省高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张广金
代理审判员 罗锦戎
代理审判员 陈 晶
二〇一六年十二月一日
书 记 员 李清波