云南省盈江县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云3123行初2号
公益诉讼人盈江县人民检察院，住所地：云南省德宏州盈江县允燕大道公租房对面，组织机构代码：115331230152696786。
法定代表人曹根富，该院检察长。
委托代理人赵爱华，女，盈江县人民检察院民事行政检察科科长。一般授权代理。
委托代理人段景闰，女，盈江县人民检察院书记员。一般授权代理。
被告盈江县林业局，住所地：云南省德宏州盈江县阔时路26号。
法定代表人王素梅，该局局长。
委托代理人杨伟，云南立建律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人赵云秋，云南清诚律师事务所律师。特别授权代理。
公益诉讼人盈江县人民检察院认为被告盈江县林业局未履行法定职责，于2017年3月17日向本院提起行政公益诉讼，本院于当日立案后，于2017年3月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼人盈江县人民检察院检察长曹根富及委托代理人赵爱华、段景闰，被告盈江县林业局负责人王素梅及委托代理人杨伟、赵云秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人盈江县人民检察院诉称：经其调查，2008年1月1日，盈江县瑞阳矿业有限公司（以下简称瑞阳公司）从盈江县盏西镇××村春花地村民小组，租得春花地村民小组的集体林林地使用权。2014年12月至2015年3月期间，瑞阳公司、徐某在未办理林地使用审批手续的情况下，到盏××××村春花地集体林地名为“白岩子”处，新修公路，擅自改变林地用途，采挖矿石。经云南云林司法鉴定中心鉴定，瑞阳公司、徐某占用国家级公益林地面积为27.6亩（18381.6㎡）。
为切实保护国家森林资源，2016年11月21日，公益诉讼人向被告发出检察建议，督促盈江县林业局积极履行森林保护监管职责，对瑞阳公司、徐某违法采石毁坏国家公益林的行为进行依法处理，确保国家和社会公共利益不受损害。被告收到检察建议后，于同年12月16日回复公益诉讼人，称：1.责令瑞阳公司徐某限期恢复原状，并处非法改变林地用途每平方米10元至30元的罚款。2016年12月16日，盈江县林业局通知瑞阳公司在12个月内将破坏的国家级公益林地恢复原状（2016年12月至2017年11月），并发责令限期恢复原状通知书，森林公安局将作出行政处罚决定。2.督促徐某限期恢复原状工作，在恢复原状过程中，县林业局和森林公安局组织人员将进行跟踪监督，督促在规定时间内完成。3.盈江县林业局将加强与各乡镇沟通，严格按照《盈江县资源林政管理目标责任状》督促各乡镇加强辖区内林地占有征收等森林资源管护力度。截至2017年2月22日，被告未采取有效措施对瑞阳公司、徐某作出行政处罚和恢复林地原状，林地受损害的状态依然未得到有效治理或修复。
公益诉讼人盈江县人民检察院认为，依据《国家级公益林区划界定办法》第二条之规定，公益林有提供公益性服务的典型目的，瑞阳公司、徐某非法改变公益林用途，破坏了生态环境资源。依据《中华人民共和国森林法》第十条、第十八条第一款之规定，被告作为林业主管部门，未对瑞阳公司、徐某违法占用公益林的行为进行查处和有效监管，未依法履行法定职责，致使国家、社会公共利益仍处于受侵害状态。故，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，盈江县人民检察院向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1.确认被告不依法履行职责的行为违法；2.判令被告依法履行职责。
公益诉讼人盈江县人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据（均为复印件）：1.盈江县人民检察院统一社会信用代码证书、情况说明各1份；2.全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定1份；3.最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点工作方案》1份；4.最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》1份；5.最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》1份；6.云南省人民检察院云检发环资字[2017]13号关于同意盈江县人民检察院对盈江县林业局不依法履行职责案件提起行政公益诉讼的批复1份。欲证明盈江县人民检察院提起公益诉讼主体资格合法。
第二组证据（均为复印件）：1.盈江县林业局组织机构代码，01526955-9；2.盈江县人民政府盈政发[2011]180号文件、盈江县人民政府关于印发《盈江县林业局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知1份。欲证明被告盈江县林业局的职责。
第三组证据（复印件）：1.徐某现场辨认照片8张；2.分别于2016年11月26日（3张）、2017年3月16日（5张）、2017年5月7日（16张）拍摄的被破坏的国家级公益林照片及视频。欲证明徐某对非法占用公益林地的现场进行辨认及公益林地严重受损的状况，被告未依法全面履行法定职责、采取行之有效的措施恢复林地，国家和社会利益长期处于受损状态。
第四组证据（复印件）：盈江县森林公安局鉴定聘请书、司法检验报告书、鉴定意见通知书各1份。欲证明白岩子公益林被损毁的面积达到27.6亩，权属为集体林，森林类别为国家级公益林。
第五组证据：1.证人徐某的证言2份（原件）；2.苏招国、乔树林证言（复印件）各1份；3.王根助、高文艾证言各1份（原件）。欲证明⑴瑞阳矿业公司于2008年取得春花地村民小组位于白岩子集体林地采矿权，由徐某负责去开采；⑵瑞阳公司没有到盈江县林业局公益林办公室和林政股办理过相关林地手续；⑶盈江县林业局没有对瑞阳公司作出过行政处罚。
第六组证据：检察建议书1份（原件）。欲证明公益诉讼人盈江县人民检察院针对盈江县林业局不依法履职的行为发出诉前检察建议，督促其依法履职。
第七组证据：盈江县林业局复函（原件）、责令限期恢复原状通知书（复印件）、恢复计划报告（复印件）各1份。欲证明公益诉讼人发出检察建议后，盈江县林业局只做了书面复函，并没有采取具体措施，没有实施计划的内容，计划报告是徐某单方面提出的，林业局没有监督徐某开展后期的具体工作。
被告盈江县林业局辩称：一、公益诉讼人的第一项诉讼请求不符合《行政诉讼法》第四十九条中“有具体的诉讼请求”的范围，应裁定驳回起诉。二、公益诉讼人作出的检察建议书先于其的不起诉决定书，故不具有合法性，因此不能作为提起本案行政公益诉讼案件的合法依据。三、行政相对人的违法行为是否停止可以作为确定行政机关是否履职的判断标准，被告已有效制止了相对人的违法行为，而违法行为所导致的后果在短时间内不能清除，被毁林地生态修复尚需一定时日，公益诉讼人以2017年2月22日为节点，判断被告不履行法定职责，缺乏依据。四、被告首先对行政相对人进行刑事侦查，盈江县检察院作出不起诉决定后，被告在一个月内向相对人下达整改意见，督促其恢复原状，相对人也向被告提交了恢复计划报告，现恢复植被工作正在开展，被告不存在不履行法定职责的违法事实。
被告盈江县林业局向本院提交了以下证据：
第一组证据（复印件）：组织机构代码证、法定代表人身份、法定代表人证明书各1份。欲证明盈江县林业局的主体信息。
第二组证据（复印件）：瑞阳公司、徐某非法占用农用地处理卷宗共164页。欲证明：1.盈江县森林公安局对非法占用林地的处理情况；2.被告不存在不履行法定职责的情形；3.林业部门在相对人违法行为发生十天后进行制止，没有让违法事实继续扩大，被告一直在履行法定职责。
第三组证据（复印件）：1.申请书2份；2.责令恢复原状通知书1份；3.恢复计划报告书1份；4.盈林复【2016】81号复函1份。欲证明：盈江县林业局一直在履行法定职责，现正处于履行法定职责阶段。
第四组证据（复印件）：云南省人民政府关于增加云南省森林公安机关林业行政处罚权工作方案的批复（云政复【2015】79号）、云南省人民政府法制办公室关于增加森林公安机关执行权限的公告（2016年第7号）、云南省林业厅关于积极稳妥推进相对集中林业行政处罚工作的通知（云林法策【2013】5号）、德宏州林业局转发《云南省林业厅深入推进相对集中林业行政处罚权工作的通知》的通知（德林字【2016】9号》、德宏州林业局办公室关于印发《德宏州林业部门相对集中林业行政处罚权实施方案》的通知（德林办字【2014】65号）、云南省人民政府法制办公室关于《云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案》的审查意见（云府法【2013】98号）各1份。欲证明林业行政处罚权限具体由盈江县森林公安局集中行使，公益诉讼人起诉被告主体不适格。
第五组证据（复印件）：《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《国家公益林管理办法》。欲证明林业局作出相关通知决定的依据。
经庭审质证，被告盈江县林业局对公益诉讼人盈江县人民检察院提交的第一组、第二组的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议；对第三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，认为证明公益林受损的事实，不能证明被告没有履行法定职责；对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议；对第五组证据的真实性、合法性、关联性及⑴、⑵项证明内容无异议，对⑶项证明内容有异议，认为根据云南省的相关规定，行政处罚权已移交森林公安，不属于林业局的范围；对第六组证据的真实性无异议，对合法性、关联性及证明内容有异议，认为该份检察建议先于公益诉讼人的不起诉决定作出，违背了《行政处罚法》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的规定；对第七组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，称被告正在落实回复函的内容，对相对人提出的恢复计划报告进行了审查，认为符合情理及自然规律。
公益诉讼人盈江县人民检察院对被告盈江县林业局提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明内容有异议，认为只能证明盈江县森林公安局履行了刑事侦查责任，不能证明被告履行了相应法定职责；对第三组证据中的申请书真实性、合法性、关联性及证明内容均不予认可，认为与本案无关，对其余三份证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，认为公益诉讼人发出检察建议后，时至今日，被告仍未依法作出行政处罚，也未按照相对人提交的恢复计划的实施进行有效监管，致使27.6亩国家级公益林仍然处于受侵害状态；对第四组证据不予质证，认为超过举证期限提交；对第五组证据的真实性、合法性、关联性及证明内容均无异议。
对双方均无异议的证据，本院予以采信。对双方当事人提出异议的证据，本院认定如下：对公益诉讼人提交的第三组证据，该组的照片是分别于四个不同的时间拍摄，时至庭审前，公益林受损的状态依然未改变，证明被告未采取有效措施恢复林地，对该组证据的证明内容，本院予以采信。对公益诉讼人提交的第五组证据，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，被告作为盈江县的林业主管部门，具有林业行政处罚权，对该组证据的证明内容，本院予以采信。对公益诉讼人提交的第六组证据，《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》规定，行政机关未作出行政处罚决定的，原则上应当在人民检察院作出不起诉决定后，再决定是否给予行政处罚，本案中，被告是在检察院的不起诉决定书之后而对检察建议作出的回复，且两份文书时间上的瑕疵不影响被告不履行法定职责违法行为的成立，故对该组证据，本院予以认可。对公益诉讼人提交的第七组证据（同时为被告提交的证据），经法庭询问，被告亦承认未作出过行政处罚，相对人计划报告中的第一、二项内容均未落实，故本院对该组证据的证明内容予以采信，被告的证明观点不能成立。对被告提交的第二组证据，盈江县森林公安局对刑事案件的立案侦查不能证明被告履行了行政法定职责，对该组证据的证明内容不予采信。对被告提交的第三组证据中的申请书，与本案无关，本院不予认可。对被告提交的第四组证据为逾期无正当理由提交，鉴于该组证据均系规范性文件，可供本案参考。
根据庭审举证、质证，本院确认如下法律事实：
2014年12月至2015年3月期间，瑞阳公司在未经县级林业主管部门同意、未办理林地使用审批手续的情况下，到盈江县盏西镇××村春花地集体林地名为“白岩子”处，占用国家级公益林地面积为18381.6㎡（27.6亩），新修公路，采挖矿石。2015年4月22日盈江县森林公安局以瑞阳公司涉嫌非法占用农用地立案侦查，2016年7月19日将瑞阳公司、徐某向盈江县人民检察院移送起诉，同年11月25日，盈江县人民检察院作出不起诉决定书。
2016年11月21日，公益诉讼人向被告发出检察建议，督促盈江县林业局积极履行森林保护监管职责，以恢复被破坏的国家级公益林，使该林地发挥公益林的效用。被告收到检察建议后，于同年12月16日回复公益诉讼人，称采取以下措施：1.责令瑞阳公司徐某限期恢复原状，并处非法改变林地用途每平方米10元至30元的罚款。2016年12月16日，盈江县林业局通知瑞阳公司在12个月内将破坏的国家级公益林地恢复原状（2016年12月至2017年11月），并发责令限期恢复原状通知书，森林公安局将作出行政处罚决定。2.督促徐某限期恢复原状工作，在恢复原状过程中，县林业局和森林公安局组织人员将进行跟踪监督，督促在规定时间内完成。3.盈江县林业局将加强与各乡镇沟通，严格按照《盈江县资源林政管理目标责任状》督促各乡镇加强辖区内林地占有征收等森林资源管护力度。被告在回复公益诉讼人的当日，即向瑞阳公司发出责令限期恢复原状通知书，瑞阳公司负责人徐某于2017年1月17日向被告提交了恢复计划报告：1.预计于2017年4月之前使用人工或机械的方式清理占用范围内的矿石和杂物，并拆除搭建的临时工棚。2.购买桤木树苗、籽以及松树苗2000株于2017年雨季（4、5月份）进行人工种植。3.占用林地中修建的林区路在种植好林木后使用石头对路口进行封堵，避免牲口出入破坏林木生长。2017年3月17日，公益诉讼人以被告未作出行政处罚及未采取有效措施恢复林地原状，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向本院提起行政公益诉讼，要求本院确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法履行法定职责。
本院认为，关于确认被告盈江县林业局不依法履行职责行为违法的诉讼请求。首先，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十三条及最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知第十三条之规定，人民检察院提起行政公益诉讼，可以向人民法院提出确认行政行为违法，本案公益诉讼人的诉讼请求符合行政诉讼的受案范围，被告的答辩意见不能成立。其次，根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条、《云南省林地管理条例》第六条第一款以及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内林地、森林资源的保护、利用、开发的管理和监督工作。被告盈江县林业局作为盈江县的林业主管部门，对辖区内的森林资源保护、利用等依法负有监督和管理职责，并具有林业行政处罚的权利。本案中，被告对行政相对人瑞阳公司毁损公益林地的违法行为没有作出行政处罚决定，致使被毁林地内的植被未恢复，生态功能长期遭到破坏，已构成未履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告于盈江县人民检察院的不起诉决定书之后作了回复，但时至今日既未作出行政处罚，也未采取行之有效的措施对行政相对人实施监管，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。因此，应当确认被告不依法履行法定职责的行为违法，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。
关于公益诉讼人请求判令被告盈江县林业局依法履行职责的诉讼请求。被告应当依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款依法向行政相对人作出行政处罚。行政相对人虽向被告提交了恢复计划报告，但被毁林地恢复原状尚需一定时日，且只有在正常管护下才能实现修复目的，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，其应承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理的法定职责。被告应当履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地修复到《生态公益林建设技术规程》所要求的标准。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告盈江县林业局未对损毁国家公益林的违法行为作出行政处罚及未采取行之有效的措施实施监管的行为违法。
二、责令被告盈江县林业局按照《林业行政处罚程序规定》依法作出行政处罚，并继续履行被毁林地植被修复工作的监督、管理的法定职责。
案件受理费50元，由被告盈江县林业局负担。（未付）
公益诉讼人如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内依法提起抗诉；被告如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于德宏傣族景颇族自治州中级人民法院。
审 判 长 习进京
审 判 员 张 姜
人民陪审员 郑秋霞
二〇一七年五月十七日
书 记 员 尹晓晓