内蒙古自治区乌兰察布市集宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内0902行初5号
原告王计娥，女，汉族，1949年3月12日出生，现住集宁区。
委托代理人宿守春，男，乌兰察布市148协调指挥中心第二法律服务所法律工作者。
被告乌兰察布市集宁区公安局。
法定代表人白雁，职务局长。
委托代理人宋晓光，男，副局长。
委托代理人张殿师，男，集宁区公安局法制大队教导员。
委托代理人张东东，男，集宁区公安局治安行动大队教导员。
原告王计娥不服乌兰察布市集宁区公安局治安行政处罚行政行为，于2016年3月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月2日立案后，于2016年3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月14日公开开庭审理了本案。原告王计娥及委托代理人宿守春，被告行政负责人宋晓光及委托代理人张殿师、张东东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乌兰察布市集宁区公安局于2015年8月19日作出《行政处罚决定书》集公（治）行罚决字（2015）12343号，现查明2015年8月19日20时30分许，新体路派出所将非法到呼和浩特市政府上访并拦截政府车辆的张福林与王计娥移交治安行动大队。以上事实有当事人陈述，告戒书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，现决定给予王计娥拘留十五日，并处罚款1000元的行政处罚。
原告王计娥诉称，1、撤销被告作出的集公（治）行罚决字（2015）12343号《行政处罚决定书》；2、被告承担诉讼费。原告于2015年8月19日去内蒙古人民政府信访局上访反映问题，当日被集宁区公安局从内蒙古人民政府信访局强制带回集宁区公安局办案中心，并作出《行政处罚决定书》，将原告拘留十五日。原告认为：被告给予原告行政处罚超越职权，违反法定程序，认定事实与适用法律均有错误，其行政行为依法应予撤销，具体理由如下：一、被告行政行为超越职权，被告在《行政处罚决定书》中也写到“现查明2015年8月19日20时30分许，新体路派出所将非法到呼和浩特市政府上访并拦截政府车辆的张福林与王计娥移交治安行动大队”。尽管其认定“非法”、“到呼和浩特市政府上访”、“拦截政府车辆”均有错误，但发生地在呼和浩特市这一点确是事实。既然上访行为发生地在呼和浩特市，那么根据《行政处罚法》第20条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”之规定，假使原告上访行为违法，也应当由呼和浩特市公安机关予以处罚，被告并无管辖权，可被告却到呼和浩特市将原告强制带回集宁并对原告作出行政处罚，其行政行为明显超越职权，依法应予撤销。二、被告行政行为违反法定程序。被告违背管辖规定，将原告强制从呼和浩特市带回集宁予以拘留，同时违背了《公安机关办理行政案件程序规定》第三条“办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳”和第四条“办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严”之规定，程序严重违法。三、认定事实和适用法律均有错误。所谓寻衅滋事，即出于最乐、寻求精神刺激等目的在公共场所无事生非、制造事端、扰乱公共场所秩序，寻衅滋事主观上是无因的，只是为了寻求刺激、发泄情绪、逞强耍横，针对的对象是随意的，客观上侵犯了他人的人身权利和财产权利。而原告作为年逾花甲的老人，由于受到不公正的待遇，经过集宁区和乌兰察布市两级上访未能得到解决后，才逐级到内蒙古人民政府信访局（不是被告认为的呼和浩特市政府）向该级领导反映，以寻求帮助解决本人的问题，并未侵犯他人的人身权利和财产权利，更未对他人造成任何影响，根本不构成寻衅滋事。被告认定原告非法到呼和浩特市政府上访并拦截政府车辆构成寻衅滋事，还按照寻衅滋事且情节严重的规定，依照《治安管理处罚法》第26条规定对原告处以15日拘留和1000元罚款，明显违背了《行政处罚法》第4条“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”、之规定和该法第5条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的规定，认定事实和适用法律明显错误。综上所述，被告作出的集公（治）行罚决字（2015）12343号行政处罚决定书超越职权，违反法定程序，认定事实和适用法律均有错误，依法应当予以撤销。原告为维护自身合法权益，依法向人民法院提起诉讼，望支持原告的诉讼请求。原告提供的证据：集宁区公安局《行政处罚决定书》集公（治）行罚决字（2015）12343号。
被告乌兰察布市集宁区公安局辨称，一、查证过程、证据证实的结果及处罚理由和依据：我局治安行动大队二中队民警于2015年8月19日20时许接新体路派出所移交案件后,立即开展调查取证，经调查证实张福林、王计娥夫妇在内蒙古自治区政府门口上访要求给其解决张福林的主任科员待遇为由非法拦截政府出来车辆，扰乱内蒙政府正常工作秩序，张福林夫妻二人的行为属于无理上访寻衅滋事行为，被呼和浩特市赛罕区公安分局腾飞道派出所查获后下达告诫书。后内蒙古信访局工作人员通知集宁区信访局接人，我局及时派人将二人接回。以上有呼和浩特市赛罕分局腾飞大道派出所出具的上访行为告知书、情况说明、集宁区信访局出具的情况说明、我局新体路派出所去呼市接访经过等证据予以佐证；二、处理理由依据：王计娥的行为已构成寻衅滋事行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定对王计娥行政拘留十五日、并处罚款一千元的行政处罚。对违法行为人王计娥作出的行政处罚事实清楚、证据确凿；三、原告的诉讼请求事实和理由不能成立，理由如下：1、原告认为根据《行政处罚法》第20条规定，其违法行为应由呼和浩特市公安机关处罚，我局对其作出的行政处罚超越职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定:国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。第二款治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《治安管理处罚法》是特别法、《行政处罚法》是一般法，根据法律适用原则，特别法优于一般法，即公安部部门规章《公安机关办理行政案件程序规定》第九条明确规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，可以由违法行为人居住地管辖。原告系张福林配偶，且居住在公安局家属院平房，户籍地在集宁区，因此我局依据该规定具有管辖权，原告诉状中提到的我局对其作出的行政处罚超越职权理由不成立；2、我局对原告到呼市内蒙政府门口通过拦截政府车辆非法上访一案具有管辖权，同时我局对原告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法。我局民警办理该案自始至终也是依法、依规进行，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第三条办理行政案件应当以事实为根据、以法律为准绳。和第四条办理行政案件应当尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。我局对原告作出的行政处罚无违反法定程序；3、原告上访只是陪同丈夫张福林，原告上访没有任何理由。对于原告丈夫张福林要求晋升主任科员的信访诉求，集宁区公安局、集宁区人民政府、乌兰察布市人民政府已给予明确答复，三级信访已终结。但作为信访人的张福林没有按照《信访条例》的要求行使信访权利或通过正常法律渠道解决个人诉求，反而采取过激手段多次到内蒙政府、北京越级上访，甚至本案原告陪同丈夫到内蒙政府通过拦截政府出入车辆来表现个人诉求，是在利用过激手段，给政府施压来达到个人目的，严重扰乱有序的社会秩序，是一种无理缠访闹访的滋事行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，原告的行为已构成寻衅滋事的行为。原告的诉求不能成立。我局对原告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿，程序合法，无超越职权。请求依法维持我局作出的行政处罚决定。
被告乌兰察布市集宁区公安局向本院提交了以下证据、依据：1、行政案件卷宗集公（治）受案字（2015）第15785号；2、办案视频资料；3、法律、法规。
经庭审质证,原告对被告提交的第一组证据：行政案件卷宗中呼和浩特市公安局赛罕分局腾飞大道派出所对原告作出的“上访行为告知告诫书”，认为，上面没有原告签字，原告没有收到，仅注明是拒签应有与案件无关的人签字或录音录像证明，该证据是事后补的。另该证据证明呼和浩特市公安局已给过原告相应的处罚，被告据此再作出行政处罚违反一事不二罚原则，不能证明行政行为的合法性；腾飞大道派出所的情况说明，认为，没有相关民警签名也没有现场的监控录像予以佐证，内容是虚假的与事实不符。同时该证据证明呼和浩特市公安局认为原告的行为应该进行劝导带离现场而不构成寻衅滋事；集宁区信访局情况说明，认为，没有相关人员签字，是后补证据同时是传来证据，并不是亲眼所见；集宁区公安局新体路派出所到呼和浩特市接访经历、证明，认为，没有相关民警签字，也证明派出所未依照法定程序依法行政，是应信访局的要求将两原告接回同时该证明内容也与事实不符，是强制将两原告带回的；受案登记表，认为，不合法，按照法律规定该案应该是呼和浩特市公安局移交集宁区公安局的案件，但这个材料显示是集宁区公安局直接立案，案件来源不合法；集宁区公安局对张福林提出晋级主任科员作出的调查报告，认为，不具有合法性，没有加盖公章是一个随意性文书；集宁区的复查意见和乌兰察布市的复核意见，认为，对原告的信访事宜处理不当；北京市公安局西城区分局给予原告的两次“训诫书”，认为，北京市公安局给予相应的处罚，不能作为本次处罚的依据否则违反一事不二罚的原则，它是复印件也无法与原件核对，不能作为定案依据；王计娥的询问笔录，认为，被告作出的行政处罚依据的当事人陈述是不存在的；第二组证据：被告询问原告现场视听资料，认为，1、证据不完整，原告实际被控制时间为当日15时，进入审询室时间为同日19时而录像开始时间为21时20分许，在整个传询过程中未见传询证也未见出示工作证；2、视频显示只有一个人询问和记录，询问原告时间显示为20时左右与询问笔录所载明时间不符；3、询问过程中提到的是原告是否到呼和浩特市政府上访并无内蒙两字，询问笔录中内蒙两字显然是后补的；4、在整个询问过程中，被告未告知原告行政处罚的事实理由和依据；5、原告女儿送的饭菜被被告工作人员到掉，该内容没有录像，已被删除。所以该证据不能作为定案依据，也达不到被告的证明目的，行政处罚不能成立；第三组：法律、法规，认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款明确规定了地域管辖，被告作为与原告上访内容有利害冲突的一方当事人应该主动提出回避由其管辖不仅不合适而且违背了立法的意图。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条当中规定移交案件应该由移交前的公安机关收集证据、调查取证，本案是集宁区公安局直接立案。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定是构成寻衅滋事的前提下才应该适用，被告没有证据证明原告有寻衅滋事的行为。被告行政处罚法律依据错误。本案件是由上访引发的案件，应该适用《信访条例》第四十七条的规定，不能作出行政处罚。原告的行为不符合寻衅滋事的构成要件，不应当进行行政处罚。原告提交的证据：集宁区公安局《行政处罚决定书》，被告无异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据中呼和浩特市公安局赛罕分局腾飞大道派出所对原告的告诫书和情况说明，告诫书、情况说明清晰载明了原告的身份信息及原告于2015年8月19日在内蒙古政府西门口拦截车辆，该机关依法予以告诫的事实，予以采纳；集宁区信访局情况说明、集宁区公安局新体路派出所接访经过，上述材料证明集宁区信访局因原告在内蒙古政府拦截车辆的行为，集宁区信访局接到相关机关通知后通知原告所居住辖区派出所，辖区派出所将原告接回后移交集宁区公安局行动治安大队，予以采纳；关于对集宁区公安局退休民警张福林同志申请晋升主任科员等相关问题的调查报告、集宁区人民政府信访复查意见。乌兰察布市人民政府关于对张福林信访事项的复核意见，证明有关机关、政府依据《信访条例》等有关规定对原告丈夫信访事项作出处理，予以采纳；受案登记表，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定的情形，予以采纳；北京市公安局西城分局训诫书，证明原告曾因信访事宜被依法训诫的事实；被告询问原告笔录，证明因原告在呼和浩特市内蒙古政府西大门拦截车辆，被告依法对其进行询问，但原告拒绝回答问题的事实，予以采纳；集宁区公安局案件公开权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政案件权利义务告知书、证明被告依法履行了相关义务，予以采纳。第二组证据，证明被告在对原告进行调查询问时，进行同步录像。第三组依据，证明被告对原告作出的行政处罚符合相关法律、法规规定。原告提供的证据，证明原告因信访事宜，在呼和浩特市内蒙古政府西大门违法拦截政府车辆，被告依法进行行政处罚。但该行政处罚决定书不能佐证原告以此证明被告的行政行为违法的证明目的。
经审理查明，原告王计娥因其丈夫张福林待遇及子女工作问题与丈夫张福林到呼和浩特市内蒙古政府上访，于2015年8月19日上午9时许在内蒙古政府西门将政府车辆拦截。呼和浩特市公安局赛罕区公安分局腾飞大道派出所将原告及其夫张福林带离现场并对其作出《上访行为告知告戒书》编号2015041。集宁区信访局接到通知后通报原告所居住辖区派出所，新体路派出所2015年8月19日14时许接到通知后，派工作人员到呼和浩特市将原告及其夫带回并依规定将原告及其夫移交被告所属治安行动大队。2015年8月19日20时25分，被告所属治安行动大队办理《受案登记表》集（公）受案字（2015）15785号，并于同日21时至21时30分对原告进行询问并制作笔录，同时作出“案件公开权利义务告知书”、“行政案件权利义务告知书”、“行政处罚告知笔录”，原告均拒绝签字。被告同日对原告作出《行政处罚决定书》集公（治）行罚决字（2015）12343号，决定对原告给予拘留十五日，罚款1000元的行政处罚，原告拒绝在《行政处罚决定书》签字。其后被告作出《被拘留人家属通知书》集公（治）行拘通字（2015）第12343号，家属拒绝签字。同日被告将原告送至集宁区拘留所，集宁区拘留所出具《行政拘留执行回执》。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条对公安机关负责治安管理和管辖均有规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条对案件的管辖也作出明确规定，原告以信访为由，在内蒙古政府西门拦截政府办公车辆的行为违反《信访条例》第二十条的规定，呼和浩特市公安机关依据《信访条例》第四十七条的规定对原告的行为予以训诫非治安管理处罚行为，其后被告依据治安管理职责及管辖规定，对原告的违法行为进行调查后依法作出行政处罚，程序合法，无一事二罚的情形。寻衅滋事为扰乱公共秩序等的行为，原告在内蒙古政府西门拦截车辆的行为符合寻衅滋事的构成要件之一。原告诉称的被告作出的行政处罚行政行为超越职权、违反法定程序、认定事实和适用法律错误的理由，无法律依据，不予支持。原告庭审中诉称的被告粗暴执法，原告被五、六名被告工作人员强行抬入审询室，原告出现短暂昏厥并被带上刑具经原告丈夫张福林力争才解除了刑具，询问原告时只有一名警察在场，有关证据为事后补充及未依法告知原告的权利，作出行政处罚决定后未依法通知其家属；被告提交的相关书面资料和现场视频，能够佐证被告辩称的行政处罚行政行为程序合法、无粗暴执法的情形，原告的该项诉称，无证据佐证，不予采纳。被告提交的证据及庭审调查结果均证明原告是在呼和浩特市内蒙古政府西门实施的拦截车辆的行为及被告于2015年8月19日受案调查并于同日作出的《行政处罚决定书》，而行政案件卷宗中“行政处罚告知笔录”告知时间为2015年8月20日，《行政处罚决定书》中事实认定为“非法到呼和浩特市政府上访并拦截政府车辆”，存在告知时间及事实认定的差异。庭审质证中，被告委托代理人表述为笔误，上述笔误造成被告作出的行政处罚行政行为存在瑕疵，该瑕疵应属工作人员工作中的失误，不应据此认定为行政行为违法情形。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释的五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王计娥要求撤销被告乌兰察布市集宁区公安局于2015年8月19日作出的《行政处罚决定书》集公（治）行罚决字（2015）12343号治安处罚行政行为。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于内蒙古自治区乌兰察布市中级人民法院。
审 判 长 满达拉
审 判 员 张志清
人民陪审员 索江宏
二〇一六年五月十六日
书 记 员 邢晓辉
附法律规定:
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。