苏州市相城区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）相行初字第0005号
原告苏州市封氏农业生态科技有限公司，住所地苏州市沧浪区人民路1023号201室。
法定代表人封家宝，执行董事。
委托代理人肖启雄，江苏乾盛律师事务所律师。
被告苏州市相城区农业局，住所地苏州市相城区行政中心9号楼。
法定代表人顾敏，局长。
出庭负责人杨凤根，副局长。
委托代理人缪莹，江苏力信律师事务所律师。
原告苏州市封氏农业生态科技有限公司（以下简称封氏公司）诉被告苏州市相城区动物卫生监督所畜牧行政许可一案，本院于2012年5月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2012年7月18日公开开庭进行了审理。本案在审理过程中，经原告于2012年10月11日申请，本院于2012年10月16日变更苏州市相城区农业局（以下简称相城区农业局）为本案被告，于2012年10月22日送达应诉通知、起诉状副本等，并于2012年11月6日、2012年11月27日、2013年9月26日公开开庭进行了审理，原告封氏公司的法定代表人封家宝及其委托代理人肖启雄、被告相城区农业局副局长杨凤根、委托代理人缪莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
“苏州市相�区兽医卫生监督所”于2010年12月16日作出《告知书》1份，内容为：“苏州市封氏农业生态科技有限公司：你公司于2009年6月24日办理的《动物防疫合格证》（苏相）09018，根据《动物防疫条件审查办法》第十章第四十一条规定，有效期为1年，而你公司期满后30日前未提出申请，该证书已到期予以注销。如需办理《动物防疫条件合格证》，应重新提出申请，并提交全部申请材料。”该《告知书》于2010年12月17日向原告送达。
原告封氏公司诉称，苏州市相城区兽医卫生监督所于2009年6月24日向原告颁发的（苏相）动防合字第09018号《动物防疫合格证》，根据农业部《动物防疫条件审核管理办法》的规定，有效期为一年。2010年1月21日，农业部发布《动物防疫条件审查办法》，该办法第四十一条第二款规定“本办法施行前已发放的《动物防疫合格证》在有效期内继续有效，有�期不满1年的，可沿用到2011年5月1日止”。因此，原告的《动物防疫合格证》有效期至2011年5月1日。但苏州市相城区兽医卫生监督所于2010年12月16日制作告知书，称原告的《动物防疫合格证》已到期予以注销。根据现行畜牧兽医管理法规和行政职权划分，相城区的畜牧兽医管理职能已划入被告苏州市相城区农业局。被告注销原告的证书，在程序上和实体上均违法。请求：1、确认被告注销原告《动物防疫合格证》的具体行政行为违法、撤销被告的注销行为。2、被告承担本案诉讼费用。
原告封氏公司提供下列证据材料：
1、《告知书》1份，证明原告的《动物防疫合格证》被注销。
2、《动物防疫合格证》1份，证明颁证时间为2009年6月24日。
3、《动物防疫条件审查办法》第41条规定，证明原告的《动物防疫合格证》在2011年5月1日前继续有效。
4、原告代理人于2012年11�5日从苏州市相城区行政服务中心网站下载的网页3张，证明动物防疫合格证的颁发在苏州市相城区农业局的管理范围内。
5、相城区农业局相农字（2010）第141号《关于建议吊销苏州市封氏农业生态科技有限公司﹤种畜禽生产经营许可证﹥的建议》，证明被告相城区农业局是知道、承认该注销行为的。
6、（2011）苏行终字第100号行政判决书，证明法院已认定动物防疫合格证已被注销，而且导致法院以原告无证经营为理由判决败诉。
被告相城区农业局辩称，原告收到的注销其《动物防疫合格证》的告知单位是苏州市相城区兽医卫生监督所，经向苏州市相城区编制委员会查询，并无任何关于设立该机构的记录，同时也无编制文件可以确定苏州市相城区兽医卫生监督所系现苏州市相城区动物卫生监督所前身。因此苏州市相城区兽医卫生监督所这一行政机构并不存在，该机构行政职能划入苏州市相城区农业局更无从谈起。以苏州市相城区兽医卫生监督所名义所作出的行为均无行政效力，且自始无效。无论是苏州市相城区兽医卫生监督所对原告的颁证行为还是注销行为，对原告的权利义务均不产生实际影响。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第六项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于法院行政诉讼受案范围。因此，原告诉讼的被告主体不适格，诉讼请求不属于法院受案范围，应当裁定不予受理。
被告相城区农业局为证明自己的主张，于2012年11月1日向本院提交下列证据和依据材料：
1、（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》复印件，证明该份合格证是一个所谓的苏州市相城区兽医卫生监督所发放的，此行政机构在农业局编制里并不存�。
2、相城区环境监察现场笔录，证明原告在经营过程中存在环境违法行为。
3、《告知书》复印件，证明告知书的发出者是苏州市相城区兽医卫生监督所，并且农业局并不存在该单位。
4、《中华人民共和国动物防疫法》，证明原告在经营过程中的行为违反其第十九条的规定。
5、《动物防疫条件审查办法》（农业部2010年第7号令），证明原告在经营过程中违反第五条第二项、第七条第五项规定。
6、苏州市太湖流域水污染防治办公室文件（苏太水办（2010）62号），证明原告存在环境违法行为。
7、《关于对苏州市封氏生态科技有限公司规模化畜禽养殖停业关闭的意见书》，证明原告对其环境违法行为未有整改措施。
8、《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》，证明原告在经营过程中违反了其第五条、第十条、第二十三条第九项规定。根据该规定，相城区相关政府�权对原告的环境违法行为进行管理，进行保护阳澄湖的水质、水源工作。
9、《畜禽养殖污染防治管理办法》（节录），证明按照该办法规定，原告的养殖场应搬迁或关闭。
10、《最高院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定，证明原告的诉讼请求不在人民法院受理行政诉讼的受案范围。
本院依法调取了以下证据：
1、苏州市相城区动物防疫合格证申请表。
2、《苏州市相城区农业发展局职能配置方案》（2001年）。
3、苏州市相城区农业发展局相农发2001年第41号《关于设立相城区畜牧兽医站等事业单位的报告》。
4、苏州市相城区机构编制委员会相编委（2001）第10号《关于同意设立苏州市相城区畜牧兽医站等事业单位的通知》。
5、苏州市相城区机构编制委员会相编委（2002）24号《关于同意建立苏州市相城区动物防疫监督所的批复》。
6、苏州市相城区机构编制委员会相编委（2008）1号《关于建立相城区畜牧兽医局的通知》。
7、中共苏州市相城区委相委发（2010）1号《中共苏州市相城区委、苏州市相城区人民政府关于印发﹤相城区人民政府机构改革实施意见﹥的通知》。
8、苏州市相城区人民政府办公室相政办（2010）101号《区政府办公室关于印发苏州市相城区农业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
9、苏州市相城区机构编制委员会相编委（2011）23号《关于区畜牧兽医站增挂牌子、挂牌机构更名及经费渠道变更的批复》。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1告知书，认为并非被告所为，对真实性无异议；对证据2动物防疫合格证，认为不是被告颁发，不是被告的行政行为；对证据3、4无异议；对证据5，认为只能证明被告知道注销动物防疫合格证的情况，但并不能证明注销动�防疫合格证的行为是被告认可的；对证据6，认为该判决书不能证明注销原告动物防疫合格证是被告的行为。
原告对被告提供的证据1、3的真实性无异议，但认为不能实现被告的证明目的，即表明苏州市相城区兽医卫生监督所和被告无关系，但其实际上行使了被告的职权，应由被告承担法律后果；对证据2的真实性不能确认，且认为与本案无关联性；对证据4-10真实性无异议，但认为就被告要证明的目的与本案无关联性。
双方当事人对本院调取证据的真实性均无异议。
本院对以下证据作如下确认：被告证据1、3与原告证据1、2，可以证明“苏州市相城区兽医卫生监督所”发放、注销（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的事实，本院确认其效力；被告证据2、6、7，目的是证明原告有环境违法行为，而被诉具体行政行为并未以原告的环境违法行为作为事实根据，该三项证据材料与本案无关联性，本院予以排除；被告证据材料4、5、8、9、10及原告证据材料3，系法律、法规、规章等规范性文件，并不是证明案件事实的证据；原告证据4，被告无异议，本院予以确认；原告证据5，能够证明被告对注销行为是认可的，并据此向有关部门作出了建议行为，对该证据效力，本院予以确认。原告证据6，系人民法院生效判决，对生效判决确认的事实，可以作为定案依据。双方当事人对本院调取证据的真实性均无异议，本院确认其证据效力。
经审理查明，封氏公司通过向苏州市相城区行政服务中心的农业服务窗口申请，从该窗口取得（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》，该证写明：经营范围生猪饲养、发证机关“相城区兽医卫生监督所”并盖有“苏州市相城区兽医卫生监督所”印章、时间为2009年6月24日。2010年12月16�，苏州市相城区兽医卫生监督所作出《告知书》1份，该《告知书》落款单位写明为“相城区兽医卫生监督所”、时间2010年12月16日，并盖有“苏州市相城区兽医卫生监督所”印章。2010年12月17日，苏州市相城区动物卫生监督所工作人员周静华、苏州市相城区阳澄湖镇畜牧兽医站站长高永兴将该《告知书》向原告送达。原告不服注销其《动物防疫合格证》的具体行政行为，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，2011年1月12日，苏州市相城区人民政府作出关闭原告规模化畜禽养殖场的决定，原告不服该关闭决定，向苏州市中级人民法院提起行政诉讼。该案已经苏州市中级人民法院、江苏省高级人民法院分别作出（2011）苏中行初字第0002号、（2011）苏行终字第0100号行政判决。
再查明，苏州市相城区农业发展局系2001年吴县撤市设区后，由苏州市相城区人民政府组建。2001年9月7日，苏州市相城区农业发展局向相城区机构编制委员会报请设立“1、苏州市相城区畜牧兽医站（苏州市相城区兽医卫生监督所）：人员编制5人”等局下属九个全民事业单位。2001年10月12日，相城区机构编制委员会同意区农业发展局建立九个事业单位，其中“苏州市相城区畜牧兽医站，定编6名，经费列区财政差额补贴”。2002年12月20日，相城区机构编制委员会批复苏州市相城区农业发展局：“同意建立苏州市相城区动物防疫监督所，事业性质，新建立的动物防疫监督所在区畜牧兽医站内挂牌，不单独核定编制，所需人员可内部调剂解决。”2008年2月，相城区机构编制委员会通知“同意建立相城区畜牧兽医局，属区政府行政机构，副科级建制，隶属农发局管理”。2010年1月18日，中共苏州市相城区委、苏州市相城区人民政府印发《相城区人民政府机构改革实施意见》，明确“区农业发展局更名为区农业局，将区畜牧兽医局的职责划入区农业局，不再保留区畜牧兽医局牌子”。2010年6月25日，苏州市相城区人民政府办公室印发《苏州市相城区农业局主要职责内设机构和人员编制规定》，该文规定，“设立苏州市相城区农业局，为区政府工作部门，正科级建制”、“将原区农业发展局的职责、原区畜牧兽医局的职责整合，划入区农业局”。2011年12月13日，苏州市相城区机构编制委员会批复苏州市相城区农业局，同意该局下属事业单位苏州市相城区畜牧兽医站原挂牌的“苏州市相城区动物防疫监督所”更名为“苏州市相城区动物卫生监督所”，经费渠道由原来的差额拨款变更为全额拨款。
在本案审理过程中，被告于2013年9月4日作出相农字（2013）182号《关于撤销（苏相）动防（合）090108动物防疫合格证的决定》，撤销了封氏公司在2009年6�24日取得的（苏相）动防（合）字第09018号动物防疫合格证。
本院认为，本案的争议焦点主要有三点：一是本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二是相城区农业局是否是本案的适格被告；三是苏州市相城区兽医卫生监督所注销封氏公司持有的（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的行为是否有效。
关于争议焦点一，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款的规定，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。同时，依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，颁�《动物防疫合格证》的行为属于行政许可行为，公民、法人或者其他组织对注销该合格证的具体行政行为不服的，可以提起行政诉讼。因此，被告认为，注销动物防疫合格证的行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受理范围的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
关于争议焦点二，相城区农业局是本案的适格被告。“苏州市相城区兽医卫生监督所”系由被告（当时称苏州市相城区农业发展局）组建，但未经编制部门批准，因此，不具有独立承担法律责任的能力。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼﹥若干问题的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，相城区农业局是本案适格被告。
关于争议焦点三，苏州市相城区兽医卫生监督所注销封氏公司所有的（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的行为属于无效行为。依据职权法定原则，行政许可应当由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。根据《中华人民共和国动物防疫法》第七条第二款以及第二十条第一款的规定，县级以上人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作；兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所等，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，经受理申请的兽医主管部门审查合格的，发给动物防疫条件合格证。本案中，“苏州市相城区兽医卫生监督所”于2010年12月16日注销原告《动物防疫合格证》时，依据苏州市相城区的机构设置，被告苏州市相城区农业局作为地方人民政府兽医主管部门，负责本行�区域内的动物防疫工作，行使动物防疫条件的审查、发证职权。“苏州市相城区兽医卫生监督所”是被告提出设立申请但未经编制部门批准的机构，并非《中华人民共和国动物防疫法》规定的兽医主管部门，其以自己的名义作出的注销（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的行为，系超越法定职权，属于无效行政行为。
综上诉述，“苏州市相城区兽医卫生监督所”注销原告持有的（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的具体行政行为，因超越法定职权，应当确认为无效。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：
确认以“苏州市相城区兽医卫生监督所”名义于2010年12月16日作出的注销原告苏州市封氏农业生态科技有限公司持有的（苏相）动防合字第09018号《动物防疫合格证》的具体行政行为无效。
本案案件受理费人民币50元，由被告苏州市相城区农业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时向该院（开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，账号：10×××99，户名：苏州市中级人民法院）预交上诉案件受理费。
审 判 长 莫志林
审 判 员 卢秋明
人民陪审员 邱玉芳
二〇一三年十二月十八日
书 记 员 李 益