贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）遵市法行终字第179号上诉人（原审第三人）娄方顺。上诉人（原审第三人）娄方敏。二上诉人委托代理人钱庆喜、周培勇。被上诉人（原审原告）杨元义。原审被告湄潭县人民政府。法定代表人李勰，县长。上诉人娄方顺、娄方敏不服余庆县人民法院（2015）余法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，1982年，第一轮土地承包到户时，原告杨元义户在湄潭县湄江镇原高山村七里槽村民组（现观音村大湾村民组）承包了5人的土地；第三人娄方顺、娄方敏的全家以其父娄义臣的名义在湄潭县兴隆镇原大理村（现梁桥村）长岭岗村民组承包了5人的土地。1997年11月2日，原告杨元义作为甲方、第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣作为乙方签订《土地转包合同》，合同第二条约定“耕种土地、保管山林，随政策的变动而变动、否则应长期属乙方耕种和保管，任何一方都不得违约”。由第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣一次性支付给原告杨元义承包费16000元。同日，高山村委会在该合同上签署“监督管理单位高山村委会”，并盖章确认。农历1997年十月初二，双方签定《买卖房屋契约》，原告杨元义将其房屋出卖给第三人之父娄义臣。1998年，第三人娄方顺、娄方敏之父娄义臣将全家户口从湄潭县兴隆镇梁桥村长岭岗组迁到湄江镇观音村大湾组；同年7月30日，因农村集体土地顺延承包，湄潭县湄江镇颁发了《农村土地承包经营权证》给第三人之父娄义臣，将第三人之父从原告处转包的土地填入了承包证，但未加盖湄潭县人民政府印章。2007年3月起，原告多次向观音村委会和湄江镇人民政府提出申请，要求收回原告的农村土地承包经营权，经观音村委会和湄江镇调解未果。2013年10月，原告向湄江镇人民政府申请确权，湄江镇人民政府于2013年11月13日作出了湄江府字（2013）110号关于撤销1998年颁发给第三人之父娄义臣《农村土地承包经营权证》的决定。第三人娄方顺、娄方敏不服，申请复议后，被告湄潭县人民政府于2014年2月10日作出了撤销湄江府字（2013）110号的复议决定；并要求湄江镇人民政府重新作出决定。湄江镇人民政府认为，1998年农村集体土地顺延承包，没有政策明确重新分配或者另行分配土地的制度，第三人之父在原籍已享受农村集体土地承包经营权，尽管落户在现居住地，其土地分配和顺延也应在原籍地承包土地；1997年，原告杨元义将自家5个人口承包责任地转包给娄义臣，原告杨元义仍属于该集体经济组织的成员，第一轮土地承包取得的土地承包经营权，第二轮顺延承包认定承包人仍应是杨元义户，而不是娄义臣户，这一行为应该是杨元义户对土地承包权的有偿转包，山林交给娄义臣户保管，是对承包林地管理的一种委托看护行为，其使用权未发生转移，因此娄义臣户不应在该村享有农村集体土地的分配权，遂于2014年6月20日作出《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣的决定》。第三人娄方顺、娄方敏不服，提起行政复议。被告湄潭县人民政府复议后认为，本案涉及《土地转包合同》、《买卖房屋契约》等民事法律关系的效力确认，湄江镇人民政府作出的《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣的决定》属认定事实不清、违反法定程序，应当予以撤销，于2014年10月25日作出了湄府行复（2014）13号行政复议决定，再次撤销（2014）湄江政决字第1号《关于重新撤销1998年颁发给娄义臣的决定》，并责令湄江镇人民政府重新作出处理。原告杨元义不服该复议决定，提起行政诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”和第二十七条第一款“本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合《农村土地承包法》有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印盖的，继续有效”、第二款“未加盖县级以上地方人民政府印章，应按本《办法》规定重新颁发。重新颁发农村土地承包经营权证，土地承包期限应符合《农村土地承包法》的规定，不得借机调整土地”的规定，湄江镇政府于1998年7月30日颁发给娄义臣的《农村土地承包经营权证》未加盖县级人民政府的印盖，该颁证行为自始无效，应予以撤销。湄江镇人民政府在处理双方纠纷过程中，发现原来的颁证行为错误，自行撤销该具体行政行为符合法律的规定，故被告湄潭县人民政府的复议决定错误，应予以撤销，原告诉请理由成立，本院予以支持；对于第三人娄方顺、娄方敏等人能否取得其父娄义臣与原告所订立的《土地转包合同》涉及的土地承包经营权的问题，应依据相关法律、法规进行处理；对于原告杨元义是否具有诉讼主体资格的问题，根据第十二条的规定，杨元义与被告湄潭县人民政府作出的复议决定有法律上的利害关系，故杨元义可以作为原告参加诉讼。综上，被告湄潭县人民政府作出的复议决定事实不清，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目的规定，判决：撤销被告湄潭县人民政府于2014年10月25日作出的湄府行复（2014）13号行政复议决定；案件受理费50元，由被告湄潭县人民政府承担。上诉人娄方顺、娄方敏上诉称，1、原审判决超出法律规定的审理范围，程序违法。原审原告诉的是被告县政府的复议行为，而原审法院审查的是湄江镇政府的颁证行为。2、原审判决适用法律错误。原审法院适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条认定湄江镇政府于1998年7月30日颁发给娄义臣的《农村土地承包经营权证》未加盖县级人民政府的印盖，该颁证行为自始无效，应予以撤销。该《办法》生效时间是2004年1月1日，办法规定未加盖县级政府公章的《农村土地承包经营权证》，相关部门应当重新颁发，并未规定之前的颁证行为无效。3、湄潭县人民政府的湄府行复（2014）13号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求撤销原审判决，维持复议决定。被上诉人杨元义答辩称，湄江镇人民政府撤销颁证的处理决定正确，湄潭县人民政府的复议决定错误，原审判决撤销复议决定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审被告湄潭县人民政府答辩称，本案的焦点是涉及《土地承包合同》、《买卖房屋契约》等民事法律关系的效力确认。湄潭县人民政府的复议决定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。各方当事人在一审中提交的证据材料已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审法院相同。本院认为，依照《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，对第一轮土地承包时，杨元义和娄义臣户分别在各自所属的村民组取得承包土地以及在1997年杨元义将其承包的土地及管护的林地转包给娄义臣的事实，杨元义与娄方顺、娄方敏（娄义臣死亡后，由其儿子娄方顺、女儿娄方敏继续耕管）双方无异议。争议焦点是，湄江镇人民政府依据娄义臣与杨元义双方签订的转包合同，是否有权收回杨元义户的土地承包经营权并登记给娄义臣。一、依照《中华人民共和国农村土地承包法》第九条“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”的规定，杨元义户在上世纪八十年代第一轮土地承包下户时依法取得的土地承包经营权应受法律保护。依照该法第三十九条“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。”的规定，杨元义户将承包土地转包给娄义臣耕管，杨元义户作为承包方，与原发包方的承包关系不变，在1998年土地承包期顺延时，湄江镇人民政府将杨元义户承包土地登记给娄义臣户并颁证，没有法律和事实依据。二、杨元义户依法取得的农村集体土地承包经营权，非因法定事由并经法定程序不得收回。本案中杨元义与娄义臣签订的《土地转包合同》不是顺延承包期时农村集体土地承包经营权取得和颁证的依据，是否撤销湄江镇人民政府1998年颁发给娄义臣的《农村土地承包使用证》不以《土地转包合同》是否有效为前提。湄潭县人民政府复议认为本案的焦点是涉及《土地承包合同》、《买卖房屋契约》等民事法律关系的效力确认，属认识错误，没有法律依据，一审判决撤销复议决定正确，依法应予维持。三、娄方顺、娄方敏依照其父娄义臣与杨元义签订的《土地转包合同》取得对合同约定土地的耕管使用权，其合法权益也应保护，但该《土地转包合同》效力的确认不是本案的审查范围。如双方对合同效力有异议，可以另行提起民事诉讼。四、原审法院根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第二十七条的规定，认定湄江镇政府于1998年7月30日颁发给娄义臣的《农村土地承包使用证》因未加盖县级人民政府的印盖，该颁证行为自始无效。因该《办法》在颁证后施行，且《办法》明确未加盖县级以上地方人民政府印章，应按本《办法》规定重新颁发。故原审判决以此为由认定其颁证行为自始无效不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由依据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人娄方顺、娄方敏负担。本判决为终审判决。审 判 长  黎光勇代理审判员  方 兵代理审判员  冯再军二〇一五年七月十四日书 记 员  罗 银