广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第242号
原告：广州市海珠区琶洲经济联合社，住所地广州市海珠区。
诉讼代表人：陈志康，住广州市海珠区。
诉讼代表人：徐志豪，住广州市海珠区。
诉讼代表人：徐炜铭，住广州市海珠区。
诉讼代表人：郑荣启，住广州市海珠区。
委托代理人：王才亮，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人：朱铭，北京市才良律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，住所地广州市。
法定代表人：陈建华，职务：市长。
委托代理人：戚燕平，该府工作人员。
委托代理人：霍小媚，广东启源律师事务所律师。
被告：广东省人民政府，住所地广州市。
法定代表人：朱小丹，职务：省长。
委托代理人：邓凯，该府工作人员。
第三人：保利房地产（集团）股份有限公司。
原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社诉被告广州市人民政府、广东省人民政府批准核发建设用地批准书一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社诉讼代表人陈志康、徐志豪、徐炜铭、郑荣启以及委托代理人王才亮、朱铭，被告广州市人民政府委托代理人戚燕平、霍小媚，被告广东省人民政府委托代理人邓凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社起诉称：原告系穗集有（2004）第560265号、穗集有（2004）第560260号、穗集有（2004）第560216号《集体土地所有证》项下共计82.2517公顷土地的所有权人。2011年10月18日，被告广州市国土资源和房屋管理局向第三人保利房地产（集团）股份有限公司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号），将原告所有的未经依法征收的集体土地批准给第三人使用。原告不服该建设用地批准书，于2015年4月9日向被告广东省人民政府申请行政复议，请求撤销该建设用地批准书。2015年4月30日，被告广东省人民政府作出粤府行复（2015）145号《行政复议决定书》，决定维持被告广州市人民政府核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号）。2015年5月l日，原告收到被告广东省人民政府作出的上述行政复议决定书。被告广州市人民政府核发上述建设用地批准书，将原告所有的未经依法征收的集体土地批准给第三人使用的行为，以及被告广东省人民政府未经正当程序，作出维持原具体行政行为的行政复议决定，均明显违法，且严重侵害原告的合法权益。故原告诉讼请求：一、撤销被告广州市人民政府核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号）；二、撤销被告广东省人民政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复（2015）145号）；三、本案诉讼费用由两被告承担。
被告广州市人民政府答辩称：一、本案四名村民作为广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社代表人，以该经济联合社名义提起诉讼，诉讼主体是否适格待查。二、被告颁发《建设用地批准书》的具体行政行为依据充分、程序合法。（一）涉案土地（地块三）经合法程序转为国有用地。根据琶洲街琶洲经济联合社申请，广州市国土资源和房屋管理局于2009年9月10日发出《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》（穗国房函（2009）1652、1653号），同意琶洲经济联合社内的两块525933.98平方米和13423.21平方米的地块转为国有用地。（二）涉案土地（地块三）经公开挂牌出让，办理了国有建设用地有偿使用手续。经被告批准，广州市国土资源和房屋管理局于2009年9月15日发布《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，整体挂牌出让海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块（地块一、三、四、五）的国有建设用地使用权。2009年9月29日，保利房地产（集团）股份有限公司提交了出让地块的竞买申请，所提交竞买资料符合出让文件要求。2009年10月20日，上述海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块（地块一、三、四、五）进行挂牌出让，由保利房地产（集团）股份有限公司竞得，广州市国土资源和房屋管理与该司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440105—2009—000007），该司已按合同约定缴齐土地出让金。2013年1月9日，广州市国土资源和房屋管理局为涉案用地核发了穗府国用（2012）01100091号《国有土地使用权证》。（三）涉案土地（地块三）申领了《建设用地规划许可证》。2010年9月2日，广州市城市规划局发出《关于申请琶洲村改造项目地块规划条件的复函》（穗规函（2009）6932号），载明地块三的土地使用性质为商业金融业用地，总用地面积为56006平方米，其中可建设用地面积46518平方米，市政道路用地面积9488平方米。2010年1月7日，广州市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）11号），用地单位为保利房地产（集团）股份有限公司，用地项目名称为海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目，总用地面积757639平方米。（四）涉案土地（地块三）办理项目立项。2010年5月28日，广州市发展和改革委员会以《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》（穗发改城预备（2010）76号）确认该项目已办理商品房屋备案手续。（五）用地单位向广州市国土资源和房屋管理局申领《建设用地批准书》。2012年2月21日，保利房地产（集团）股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局申请办理海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块三（商业金融业用地）的用地手续。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《广州市申请使用建设用地规则》（穗府（2009）39号）第三（四）4（5）点“以公开出让方式供应土地的程序”申领建设用地批准书的规定，经被告批准，广州市国土资源和房屋管理局向保利房地产（集团）股份有限公司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号）。综上所述，被告批准核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号）事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告广东省人民政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款以及第二十三条第一款的规定，原告不服经广州市人民政府批准，由广州市国土资源和房屋管理局作出的涉案建设用地批准书，于2015年4月9日向被告申请行政复议，被告经审查于次日决定受理其行政复议申请并向申请人邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向被申请人广州市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》，被告受理程序合法。二、被告的行政复议审查程序合法。被申请人广州市人民政府于2015年4月13日收到《提出行政复议答复通知书》，并于2015年4月22日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料查明相关事实。三、2015年4月30日，被告在法定审查期限内，依法作出复议决定书，维持了原具体行政行为，并于当日邮寄送达给行政复议申请人和被申请人，因此被告作出行政复议决定程序合法。综上，被告作出行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人保利房地产（集团）股份有限公司未到庭发表答辩意见。
经审理查明，海珠区琶洲街琶洲经济联合社向广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局提出申请，请求将用地位置位于琶洲经济联合社内，面积为525933.98平方米和面积为13423.21平方米集体土地转为国有土地。2009年9月10日，广州市国土资源和房屋管理局分别作出穗国房函（2009）1652号和穗国房函（2009）1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》，同意将上述琶洲经济联合社内525933.98平方米和13423.21平方米集体土地转为国有用地。2009年8月25日，广州市城市规划局作出《关于申请琶洲村改造项目地块规划条件的复函》（穗规函（2009）6932号），根据广州市土地开发中心的申请，对琶洲村改造项目分地块提供规划条件和建设用地规划红线图，其中载明琶洲村项目总规划用地面积757639平方米，涉及13个地块，其中地块三的土地使用性质为商业金融业用地（C2），总用地面积为56006平方米，其中可建设用地面积46518平方米，市政道路用地面积9488平方米。
广州市国土资源和房屋管理局于2009年9月15日发布《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，根据《广州市琶洲村改造规划》和《关于申请琶洲村改造项目地块规划设计条件的复函》（穗规函（2009）6932号），琶洲村“城中村”全面改造地块规划总用地面积约757639平方米，总建筑面积1850000平方米，分为13宗地块，其中一、三、四、五地块本次公开出让。其中地块三的土地用途为商业金融用地，总用地面积56006平方米，可建设用地面积46518平方米等内容。2009年9月29日，第三人保利房地产（集团）股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局提交了广州市国有土地使用权出让挂牌竞买申请，申请竞买海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块。根据广州市房地产交易登记中心出具的资格审核结果回执存根，第三人保利房地产（集团）股份有限公司于2009年10月11日领取了竞买资格审核结果回执，确认第三人提交的竞买资料符合出让文件要求。2009年10月20日，广州市国土资源和房屋管理与第三人保利房地产（集团）股份有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440105-2009-000007），约定：出让人广州市国土资源和房屋管理将上述海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块（地块一、三、四、五）国有建设用地使用权出让给第三人，宗地总面积398503平方米，其中出让宗地面积为288129平方米，宗地用途为城镇住宅用地、商业金融用地，出让价款为人民币142000000元等内容。第三人按照合同约定已缴齐土地出让价款人民币142000000元。
2010年1月7日，广州市城市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）11号），用地单位为保利房地产（集团）股份有限公司，用地项目名称为海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目，总用地面积757639平方米。根据《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》（穗发改城预备（2010）76号）显示，2010年5月28日广州市发展和改革委员会确认涉案项目已办理商品房屋建设预备项目计划备案手续，建设单位为第三人保利房地产（集团）股份有限公司，用地位置为海珠区新港东路琶洲村（地块一、三、四、五、十三）等内容。2010年8月24日，广州市规划局作出穗规批（2010）239号《关于原则同意琶洲村改造方案修建性详细规划的复函》，对第三人送审的海珠区琶洲村改造用地（除地块十一）修建性详细规划，根据《广州市琶洲-
员村地区控制性详细规划》、《广州市城市规划管理技术标准与准则》、穗规地证（2010）11号《建设用地规划许可证》、穗规函（2009）6932号、穗规函（2010）1499号和穗规函（2010）3788号文要求，经审查原则同意现编制的修建性详细规划方案等。2011年8月18日，保利房地产（集团）股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局提交办理琶洲村“城中村”改造项目地块三《建设用地批准书》的申请，申请办理海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块三的用地手续。2011年10月18日，被告广州市人民政府批准向第三人保利房地产（集团）股份有限公司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号），建设项目名称：海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块三（商业金融业用地），其中规划文号：穗规地证（2010）11号《建设用地规划许可证》、《关于申请琶洲村改造项目地块规划条件的复函》（穗规函（2009）6932号）；供地文号：《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440105-2009-000007），总用地面积56006平方米，净用地面积46518平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式挂牌出让，该用地图号：D1414-13。
2015年4月9日，原告社员向被告广东省人民政府申请行政复议，请求撤销被告广州市人民政府批准核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号）。2015年4月30日，被告广东省人民政府作出《行政复议决定书》（粤府行复（2015）145号），决定维持被告广州市人民政府核发的上述建设用地批准书。同日被告广东省人民政府邮寄送达上述复议决定书给原告社员。广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社社员共1485人不服被告广州市人民政府批准核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号），以广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社名义诉至本院。
另查明，根据广州市海珠区地方志信息网海珠年鉴（2014年鉴）街道篇显示，琶洲街琶洲经济联合社社员股东约2864人。
以上事实有穗国房函（2009）1652号和穗国房函（2009）1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》、《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》、资格审核结果回执存根、《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440105-2009-000007）、《关于申请琶洲村改造项目地块规划条件的复函》（穗规函（2009）6932号）、《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》（穗发改城预备（2010）76号）、《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）11号）、穗规批（2010）239号《关于原则同意琶洲村改造方案修建性详细规划的复函》、关于办理琶洲村“城中村”改造项目地块三《建设用地批准书》的申请、《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第180号）、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》（粤府行复（2015）145号）、广州市海珠区地方志信息网网页截图、快递详情单以及原、被告当庭陈述等证据证实。
本院认为，关于原告诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，根据海珠年鉴（2014年鉴）显示琶洲街琶洲经济联合社社员股东约2864人，原告共有社员1485人对涉案建设用地批准行为不服，在海珠区琶洲街琶洲经济联合社未被撤销的情况下，过半数的社员以该社名义提起行政诉讼，符合上述规定。
《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第一款规定：“以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。”《广州市申请使用建设用地规则》第三条（四）第4点规定：“以公开出让方式供应土地的程序……（5）申领建设用地批准书。用地单位凭国有建设用地使用权有偿使用合同、出让金等土地有偿使用费用支付凭证、项目核准或备案文件以及建设用地规划许可证，向国土房管部门申领建设用地批准书。”依据上述规定，被告广州市人民政府具有批准核发建设用地批准书的职权。本案中，案涉土地已由集体土地转为国有土地，第三人保利房地产（集团）股份有限公司通过公开挂牌出让的方式，竞得琶洲村“城中村”改造中出让地块的土地使用权，并与广州市国土资源和房屋管理局签订《国有建设用地使用权出让合同》，依据协议约定缴齐土地出让价款，并取得了案涉土地的建设用地规划许可证和项目立项文件后，向广州市国土资源和房屋管理局申领涉案土地的建设用地批准书，被告广州市人民政府依据上述规定核发建设用地批准书，具有事实和法律依据，程序合法，并无不当，本院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告广东省人民政府于2015年4月9日收到行政复议申请，于2015年4月30日作出行政复议决定，并于当日邮寄送达给行政复议决定书给行政复议申请人和被申请人，符合法定程序。原告认为被告广州市人民政府核发涉案建设用地批准书违法及被告广东省人民政府作出的涉案行政复议决定违法的主张，理据不足，其诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一五年十一月九日
书 记 员 刘敏娟
杜梓莹