贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终652号
上诉人（一审原告）左大明，男，1934年1月12日生，，汉族，住贵州省桐梓县。
委托代理人左晓刚，男，1964年9月17日生，，汉族，住贵州省桐梓县。系左大明之子。委托代理权限为特别代理。
委托代理人郭江威，北京新翰律师事务所律师。执业证号11101200910904762。委托代理权限为一般代理。
被上诉人（一审被告）桐梓县人民政府。
法定代表人冉贤俊，县长。
委托代理人何立，桐梓县人民政府土地房屋征收中心副主任。委托代理权限为一般代理。
委托代理人令狐飞，桐梓县人民政府法制办公室副主任。委托代理权限为一般代理。
被上诉人（一审被告）桐梓县教育局（原桐梓县教育和科学技术局）。
法定代表人丁月高，局长。
上诉人左大明因与被上诉人桐梓县人民政府、桐梓县教育局房屋拆迁安置协议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第480号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经各方当事人自愿申请，本院于2017年1月11日就诉争房屋拆迁安置协议中涉及的安置补偿问题组织各方调解，并因此扣除审理期限，后因各方意见分歧较大，经多次调解未果。本案现已审理终结。
一审经审理查明，左大明系桐梓县第五中学退休教师，其在桐梓县××村××铁路职工福利家属楼有房屋一套，房屋使用面积50.82平方米。2012年，因桐梓县第五中学改扩建，需占用铁西村第17栋铁路职工福利家属楼，桐梓县人民政府委托原桐梓县教育和科学技术局实施征收拆迁工作。2012年7月28日，原桐梓县教育和科学技术局作为甲方、左大明作为乙方，双方签订了《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》，协议约定甲方负责比照关于铁西村铁路职工住户的拆迁安置政策（方案）同步对乙方予以安置，同时约定“后续同类协议，优于本协议之条款，乙方享有其权利”，“违约者将按安置房时价，每日承担总价2‰的违约金”。
2014年，桐梓县启动荣德山公园城市棚户区建设项目，铁西村铁路职工福利家属楼属该项目征收范围。为能够纳入该项目安置范围，左大明分别于2014年11月3日、2015年10月15日向桐梓县人民政府、桐梓县教育局提交申请，请求签订具体的还房安置协议。因桐梓县人民政府、桐梓县教育局未明确对左大明的安置或补偿内容，也未与左大明签订新的还房安置协议，左大明遂提起本案诉讼，请求：一、责令桐梓县人民政府、桐梓县教育局履行与左大明签订的协议；二、判令桐梓县人民政府、桐梓县教育局根据协议第七条的约定，兑现同类协议中的优厚条款，给左大明安置住房200.72平方米；三、判令桐梓县人民政府、桐梓县教育局根据协议第六条的约定，向左大明支付自2014年10月8日起的违约金668799.04元。
一审法院认为，左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》，约定甲方原桐梓县教育和科学技术局先期拆迁乙方左大明房屋，待铁路职工家属基地实施拆迁时同步安置乙方。从该协议约定的“拆迁”、“同步安置”内容看，原桐梓县教育和科学技术局行使征收房屋的行政职权，该协议属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，本案属于行政诉讼受案范围。桐梓县人民政府、桐梓县教育局所持本案不属于行政诉讼受案范围的理由，不予支持。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，县级人民政府是房屋征收补偿工作责任的承担者。因原桐梓县教育和科学技术局系受桐梓县人民政府的安排和委托与左大明签订协议，但原桐梓县教育和科学技术局在签订协议时是以自己的名义，而非桐梓县人民政府的名义，故桐梓县人民政府、桐梓县教育局作为本案共同被告的主体资格适格。
左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》是双方真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或第三人利益，是合法有效的协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，应判决桐梓县人民政府、桐梓县教育局继续履行协议。但关于对左大明房屋如何安置或补偿，该协议未明确具体的内容，需要根据铁西村铁路职工福利家属楼其它房屋的征收补偿方案，由左大明与桐梓县人民政府、桐梓县教育局签订具体的协议或由桐梓县人民政府作出征收补偿决定。关于左大明要求桐梓县人民政府、桐梓县教育局安置其200.72平方米房屋并支付违约金的请求，现有协议条款中并未明确，应属签订具体安置补偿协议时明确的内容，本案中不予评判。
综上，左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》是合法有效的协议，左大明要求桐梓县人民政府、桐梓县教育局履行协议的请求于法有据，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决：责令桐梓县人民政府、桐梓县教育局在判决生效后六十日内履行与左大明签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》。案件受理费50元，由桐梓县人民政府、桐梓县教育局共同负担。
一审宣判后，左大明不服，向本院提起上诉。
上诉人左大明上诉称：1.诉争协议第七条明确约定“后续同类协议，优于本协议之条款，乙方享有其权利”，在上诉人之后签约的5户同类协议中，被上诉人共计优厚增加房屋135.315平方米，故上诉人作为最先签约人根据协议第七条的规定，享有增加安置135.315平方米的权利，要求被上诉人安置住房200.72平方米合法有据；2.根据诉争协议第二条“同步安置”的规定，被上诉人应在启动荣德山公园城市棚户区建设项目时同步安置上诉人，其未予以安置，故依据协议第六条“违约者将按安置房时价，每日承担总价2‰的违约金”的规定，被上诉人应就其拖延履行行为承担违约责任，支付上诉人违约金；3.一审判决确认被上诉人应当履行诉争的协议，但不判决被上诉人承担违约责任，存在自相矛盾，且要求被上诉人履行协议、承担违约责任并不妨碍双方再签订新的补偿协议。故请求:1.依法支持一审判决未予支持的上诉人在一审中的第二、三项诉讼请求，即判令被上诉人给上诉人安置住房200.72平方米，并支付上诉人违约金668799.04元；2.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人桐梓县人民政府答辩称：1.诉争协议中并未约定被上诉人安置上诉人住房200.72平方米和支付违约金，上诉人的请求没有合同根据；2.一审判决被上诉人履行协议正确，即被上诉人对上诉人按照征收补偿政策、征收补偿方案，根据双方签订的诉争协议中的初步约定，再行细化，对上诉人的安置面积、位置、补偿金额、安置房交付时间等具体确定，签订具体的征收补偿方案。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。故请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人桐梓县教育局在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
上诉人左大明在二审中向本院提交了如下七组证据：
第一组：照片（2014年7月27日照片六份，2014年8月15日照片一份）；
第二组：拆迁安置面积表、与征收中心罗运飞主任的短信截图五份；
第三组：电视新闻页面截图六份；
第四组：韩大方户房屋照片十份、拆违通告等；
第五组：关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议、2016年8月5日照片一份、行政答辩状、荣德山公园城市棚户区建设项目补偿安置协议；
第六组：2014年7月31日照片四份；
第七组：照片、短信截屏图片、网页截屏图片。
其中，第一组、第二组、第五组和第六组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳；第三组、第四组和第七组中部分证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，本院于2017年1月11日组织了各方当事人公开质证。
经质证，被上诉人对上诉人提交的第三组证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对第四组证据的真实性、关联性有异议；对第七组证据的真实性无异议，关联性有异议。
经举证、质证，本院对证据作如下认证：上诉人提交的第三组、第四组、第七组证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
本院经查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、桐梓县教育局是否为本案适格被告；二、左大明与原桐梓县教育和科学技术局签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》是否合法有效；三、左大明关于安置住房及支付违约金的主张是否应予支持。
关于焦点一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，县级人民政府是房屋征收补偿工作责任的承担者。本案中，虽原桐梓县教育和科学技术局以自己的名义与左大明签订协议，但其实质是据桐梓县人民政府的委托而实施征收拆迁工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，桐梓县教育局（原桐梓县教育和科学技术局）并非本案适格被告，对其起诉应当予以驳回。
关于焦点二，被诉协议约定甲方原桐梓县教育和科学技术局先期拆迁乙方左大明房屋，待铁路职工家属基地实施拆迁时同步安置乙方。从该协议约定的“拆迁”、“同步安置”内容看，桐梓县人民政府委托原桐梓县教育和科学技术局行使征收房屋的行政职权，该协议属于行政协议，且属于预约性的行政协议；该预约性的行政协议已具备了协议的主要条款，且明确约定了当事人的权利义务，即该协议实际是就将来实施同步安置或者将来签订拆迁安置补偿协议达成的合意，故被诉协议是桐梓县人民政府为实现房屋征收拆迁行政管理目标，与左大明自愿协商达成的真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，也不损害国家、集体或第三人合法权益，系合法有效的行政协议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第六十条第一款的规定，协议双方均应继续履行该协议。
关于焦点三，其一，关于左大明要求安置其住房200.72平方米的诉请，因涉案协议系对将来实施同步安置或者将来签订拆迁安置补偿协议达成的预约性协议，故关于对左大明房屋如何安置或补偿及何时安置或补偿，该协议并未明确具体的内容，需要根据铁西村铁路职工福利家属楼其它房屋的征收补偿方案，由左大明与桐梓县人民政府签订具体的协议或由桐梓县人民政府作出征收补偿决定，故左大明要求的安置面积无法确定，对其该项诉请本院不予支持。
其二，关于左大明要求桐梓县人民政府支付违约金668799.04元的请求，首先，桐梓县人民政府未能与左大明签订具体的征收补偿协议或明确具体的安置内容，系因双方在协商过程中对具体内容未能达成一致意见，非桐梓县人民政府单方原因所致；其次，现诉争协议条款中虽约定“违约者将按安置房时价，每日承担总价2‰的违约金”，但该约定对违约金的起算基数及时间均不明确，属于约定不明；最后，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第六十一条之规定，因该案中双方之间现无相应补充协议，且无法通过协议的其他条款等确定金额，故左大明要求支付违约金668799.04元的诉请无事实及法律依据，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，但对桐梓县教育局主体资格审查适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更……”之规定，判决如下：
一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第480号行政判决；
二、责令桐梓县人民政府在本判决生效后六十日内履行与左大明签订的《关于铁西村第17栋铁路职工福利家属楼拆迁安置协议》；
三、驳回左大明对桐梓县人民政府的其他诉讼请求；
四、驳回左大明对桐梓县教育局的起诉。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由桐梓县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 高 峰
审判员 邱兴琼
审判员 安克佳
二〇一七年五月十七日
书记员 严洪杰