广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初497号
原告：中山黎明金属制品有限公司，住所地广东省中山市中山港出口加工区兴业路13号，统一社会信用代码91442000618126916K。
法定代表人：黎宏照，董事长。
委托代理人：陈琪春、王林波，广东国融律师事务所律师。
被告：中山市环境保护局，住所地广东省中山市中山三路政府第二办公区，统一社会信用代码11442000007332825P。
法定代表人：郭卫华，局长。
委托代理人：胡涛，该局工作人员。
委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌、陈慧，中山市法制局工作人员。
原告中山黎明金属制品有限公司（以下简称黎明金属制品公司）不服被告中山市环境保护局（以下简称市环保局）、中山市人民政府（以下简称市政府）环保行政处罚决定，于2016年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向上述被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月23日公开开庭审理了本案。原告黎明金属制品公司的委托代理人陈琪春、王林波，被告市环保局的委托代理人胡涛、吴让炜，被告市政府的委托代理人谢怀斌、陈慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市环保局于2016年2月20日作出中环罚字[2016]071号行政处罚决定，对原告黎明金属制品公司罚款10万元。被告市政府于同年6月15日作出中府行复[2016]198号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。
原告黎明金属制品公司诉称，本次行政处罚存在事实认定不清、适用法律不当等问题。理由如下：1.被告市环保局从未直接找我公司进行调查核实，市环保局曾向中山火乐能源管理有限公司（以下简称火乐能源公司）送达行政处罚决定书，在我公司强烈要求下才将文书送达给我公司。2.我公司将厂房及设备已经发包给火乐能源公司，实施超标排污行为的当事人是火乐能源公司，我公司没有排污。3.市环保局的处罚对象不是实施具体违法行为的火乐能源公司，而是发包出租物业的业主即我公司，违反法律规定。4.行政处罚决定适用法律错误。纵使要将火乐能源公司超标的行为强加给我公司，也应当适用等级较高的《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第七十四条、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十四条进行处罚，而不是适用《广东省环境保护条例》第六十六条。5.纵使我公司违法，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，我公司已主动消除违法行为危害后果，市环保局应当从轻或者减轻处罚。6.市环保局在我公司要求下于2016年3月22日才向我公司送达行政处罚决定书，属于处罚程序违法。7.被告市政府对合同条款引述不完整，且将其他事项的授权牵强地用于本案。为维护我公司的合法权益，请求人民法院判决：1.撤销市环保局于2016年2月20日作出的中环罚字[2016]071号行政处罚决定书；2.撤销市政府于2016年6月15日作出的中府行复[2016]198号行政复议决定书；3.由市环保局、市政府共同承担诉讼费。
被告市环保局辩称，我局作出的行政处罚决定依据充分，内容合法，程序正当。1.我局对原告黎明金属制品公司进行处罚，对象正确。首先，我局环境监察地点、查明的违法排污地点均与黎明金属制品公司申请报批的环评报告书审批的排污地点一致。且在2015年6月16日的现场检查笔录上，黎明金属制品公司盖章确认现场生产管理的接待及排污是该公司行为。其次，何志光是黎明金属制品公司委派的工作人员。我局向黎明金属制品公司邮寄送达了行政处罚告知书，该公司依法提出了听证申请。最后，根据黎明金属制品公司与火乐能源公司签订的合同，双方约定承包经营范围包括黎明金属制品公司在工商营业执照核准登记的经营项目。火乐能源公司对所有经营项目按合同约定经营，可见，黎明金属制品公司实际上把生产、经营、管理等事务全部发包给火乐能源公司，而不只是出租物业。2.黎明金属制品公司的环境违法事实客观存在且证据充分。市环保局的环境监察人员对黎明金属制品公司规范化排放口外排的生产废水进行监测采样。监测结果显示，废水中总铜、总氮浓度分别超出排污许可证规定的允许排放限值0.55倍、0.41倍。3.我局作出的行政处罚决定适用法律正确、程序合法。4.被告市政府作出中府行复[2016]198号行政复议决定书是在法定时间内依法作出的，内容适当，程序合法，是合法有效的。请求法院驳回黎明金属制品公司的诉讼请求。
被告市政府辩称，1.我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。原告黎明金属制品公司虽将企业经营权承包给火乐能源公司，但不改变其企业性质和对外承担行政责任的地位。被告市环保局依据《广东省环境保护条例》第二十一条第一款、第六十六条第一款的规定予以行政处罚，符合法律规定。《中华人民共和国水污染防治法》第七十三条规定的情形，并非本案的违法情形，故不适用该法律条款。2.我府作出的行政复议决定程序合法。黎明金属制品公司提出复议申请后，我府在法定期间内受理，并要求市环保局提交答复。综上，我府作出的复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请人民法院依法予以维持。
经审理查明：2015年6月18日，市环保局在中山市环境监察分局询问了何志光，并制作了询问笔录。询问笔录载明：“问：你与黎明金属制品公司是什么关系？答：我是黎明金属制品公司环保代理人，主要负责全权代理黎明金属制品公司相关环保方面的手续等事项。”“问：你公司是否取得广东省污染物排放许可证？答：我司的广东省污染物排放许可证于2014年11月28日过期，现正在办理中。我司于2014年10月停产，同年12月报告环境监察分局，在2015年5月中旬报告复产，复产前已向环保局审批办申请排污许可证续期。审批办告知我司，在办理排污许可证续期时，需要提交监测报告。我司如不生产排污，没法进行监测，提交不了监测报告。”“问：我局执法人员于2015年6月16日夜晚对你司进行检查，发现你司存在通过软管把废水由收集池流到下水井未经处理排入外环境的行为。你是否清楚情况？答：我清楚情况。你局所说的集水池废水，其实是生化池试漏的自来水，并非生产废水。我公司有工作人员用软管把自来水由生化池抽到终水池过程中，由于工作失误，软管接口发生松脱，导致自来水流到下水井，排入外环境。”询问笔录“被询问人签名”一栏有何志光的签名，并加盖了黎明金属制品公司的印章。何志光向市环保局提交了授权书，载明“黎明金属制品公司授权何志光全权代理我司相关环保方面手续等事项”。
2015年7月23日，中山市环境监测站前往黎明金属制品公司监测，并告知采样，且于同年8月11日出具监测报告。监测报告载明在监测采样期间，该公司有工人在生产，生产废水治理设施处于运行状态，生产废水由规范排放口排出，并载明了废水处理流程、企业平面布置等内容，监测结果为生产废水中的铜和总氮不达标，分别超标0.55倍、0.41倍。同年8月27日，市环保局立案调查。市环保局在黎明金属制品公司询问了何志光，并制作了询问笔录。询问笔录载明被询问人的工作单位为黎明金属制品公司，职务为环保代理人，同时载明：“问：你司主要从事什么项目的生产？何时开始投入生产？答：我司主要从事五金电镀生产项目，该五金电镀生产项目于1990年投入正式生产至今。”“你司是否清楚造成五金电镀生产项目于2015年7月23日排出外环境的生产废水中的铜和总氮污染因子超标的原因？答：正在检查原因。”市环保局收集了黎明金属制品公司持有的广东省污染物排放许可证，该证有效期自2014年5月29日至同年11月28日；收集了黎明金属制品公司（甲方）与火乐能源公司（乙方）签订的企业承包经营合同，合同载明乙方承包经营范围包括甲方工商营业执照核准登记的经营项目，乙方有权以甲方名义对外生产经营，甲方有权对乙方及乙方按本合同约定分包给第三方的生产经营进行监督，甲方有权对污水处理的排放进行监督，同时载明未经乙方同意，甲方不得作会严重影响乙方承包经营权的工商登记变更，不得再作任何经营。同日，市环保局出具了中环违改字[2015]1028号责令改正违法行为决定书，责令黎明金属制品公司立即停止生产，并限期办理排污许可证等相关环保手续。何志光签收了上述文书。
2015年12月22日，市环保局出具中环罚告字[2015]239号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实、依据以及处罚事项（罚款10万元），同时告知黎明金属制品公司享有陈述、申辩和申请听证的权利。市环保局向黎明金属制品公司邮寄送达了上述行政处罚告知书。经申请，市环保局举行了听证。2016年2月20日，市环保局作出中环罚字[2016]071号行政处罚决定，认定黎明金属制品公司持有的广东省污染物排放许可证规定该公司的废水排放应执行GB21900-2008《电镀污染物排放标准》规定的限值，但该公司于2015年7月23日被监测的废水采样显示铜、总氮已超出上述规定的限值，该排放行为违反了《广东省环境保护条例》第二十一条第一款关于按照排污许可证规定排放污染物的规定。市环保局依据《广东省环境保护条例》第六十六条第一款的规定，对黎明金属制品公司罚款10万元。同年3月7日，市环保局按照黎明金属制品公司登记的经营地址邮寄送达了中环罚字[2016]071号行政处罚决定书。同年3月22日，黎明金属制品公司的法定代表人黎宏照前往市环保局再次领取了上述行政处罚决定书。
2016年4月8日，黎明金属制品公司向市政府申请行政复议，请求撤销市环保局的中环罚字[2016]071号行政处罚决定书。市政府经受理、审查，于同年6月7日作出延长行政复议审查期限通知，告知延长审查期限30日。同年6月15日，市政府作出中府行复[2016]198号行政复议决定，认为黎明金属制品公司虽将企业经营权承包给火乐能源公司，但不改变其企业性质和对外承担行政责任的地位，市环保局根据《广东省环境保护条例》第二十一条第一款、第六十六条第一款的规定，作出罚款10万元的行政处罚，符合上述法律规定，遂维持市环保局的中环罚字[2016]071号行政处罚决定书。市政府于2016年6月16日向黎明金属制品公司送达了行政复议决定书。黎明金属制品公司不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
本院认为：根据黎明金属制品公司与火乐能源公司签订的企业承包经营合同可知，有别于物业、设备出租，黎明金属制品公司将其生产经营权发包给火乐能源公司，并同意火乐能源公司以其名义对外经营，据此，双方约定应享有的权利以及履行的义务明显超出基于物业出租而产生的权利义务。结合《中华人民共和国行政处罚法》第一条规定的“保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序”之立法目的，本院认定，在涉案行政活动过程中，受行政法规范调整的行政法律关系应是黎明金属制品公司与市环保局之间的权利义务关系，即对外承担行政责任的主体应为黎明金属制品公司，而非火乐能源公司。而且，黎明金属制品公司取得排污许可证后，从未就排污单位名称、地址等事项申请变更，而涉案违法行为发生地与该公司登记的经营地址、许可证载明的地址均吻合。因此，市环保局以黎明金属制品公司为行政处罚对象，并无不当。
市环保局于2015年7月23日前往黎明金属制品公司进行监测、采样，并调查了公司生产情况、废水治理设施运行状态、废水处理流程等。在监测报告显示生产废水中的铜以及总氮不达标的情况下，市环保局前往黎明金属制品公司询问了何志光，而何志光确认了其工作单位是黎明金属制品公司，职务是环保代理人。结合市环保局于2015年6月18日的询问笔录有何志光签名以及加盖了黎明金属制品公司印章，可知，黎明金属制品公司确认何志光为公司的环保代理人，且未否认排污行为并非其公司所为。同时，在整个行政执法过程中，黎明金属制品公司亦未对何志光陈述的事实提出任何异议。即市环保局的调查程序合法。现市环保局将有关文书邮寄至黎明金属制品公司登记的经营地址，且由相关工作人员签收，行政处罚程序合法。
黎明金属制品公司持有排污许可证，虽有限期至2014年11月28日，但市环保局于2015年7月23日作出监测采样时，该公司的排污许可证尚未被吊销或注销，在此情况下，应认定涉案情形属于不按照排污许可证的规定排放污染物的情形。《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第四十四条规定，不按照排污许可证的规定排放污染物的，由颁发许可证的环境保护部门责令限期改正，可以处5万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销排污许可证。现市环保局作出了中环违改字[2015]1028号责令改正违法行为决定，符合上述规定，但市环保局对黎明金属制品公司作出10万元的罚款，不符合上述规定。因此，对讼争行政处罚决定书，本院予以撤销。
综上所述，对黎明金属制品公司要求撤销市环保局于2016年2月20日作出的中环罚字[2016]071号行政处罚决定书的诉讼请求，本院予以支持。基于此，对黎明金属制品公司要求撤销市政府于2016年6月15日作出的中府行复[2016]198号行政复议决定书的诉讼请求，本院一并予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告中山市环境保护局于2016年2月20日作出的中环罚字[2016]071号行政处罚决定书；
二、撤销被告中山市人民政府于2016年6月15日作出的中府行复[2016]198号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告中山市环境保护局、中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 冯艳玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 郑诗雅
黄丽梅