浙江省金华市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙金行终字第80号
上诉人（原审被告）金华市住房和城乡建设局，住所地金华市双龙南街801号市府大院西3号楼。
法定代表人郭慧强。
委托代理人吴军峰。
委托代理人戴根秀。
被上诉人（原审原告）李慧政。
委托代理人周涛。
上诉人金华市住房和城乡建设局（以下简称金华住建局）因房屋强拆行政执行一案，不服金华市婺城区人民法院（2015）金婺行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭进行了审理。上诉人金华住建局的行政负责人徐春来及委托代理人吴军峰、戴根秀，被上诉人李慧政及其委托代理人周涛到庭参加了诉讼。本案经浙江省高级人民法院同意延长审理期限三个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告李慧政原在金华市府上街204号有一处自建农房（建筑面积63.84平方米，占地面积20.22平方米）。2003年6月14日，原告与金华市婺城区城中街道农房拆迁工作办公室签订房屋异地迁建安置协议书，约定：原房屋残值评估价33778元；原告的上述房屋拆除后，异地迁建安置至金华玫瑰园以南农房拆迁地块，安置占地面积60平方米，由城中街道农房拆迁办负责统一建好基础及地梁，供原告建造联体住宅，按法定程序报批；原告须接受城中街道农房拆迁办和国土、规划部门的监督，按小区规划统一要求进行建设。此后，原告在上述安置地块建成房屋，但未办理房屋所有权和土地使用权登记。房屋座落于金华市婺城区丰亭东路369号。2011年，因杭长客运专线工程建设需要，金华市人民政府需征收相关房屋及土地。同年4月1日，金华市人民政府作出〔2011〕3号杭长客运专线婺城区段征迁问题专题会议纪要，确定被告金华市住建局为杭长铁路建设项目市区段房屋征收部门。同月15日，金华市住建局与杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部签订委托协议书，确定房屋征收部门金华市住建局（委托人）委托杭长客运专线婺城区段工程指挥部（受托人）具体实施杭长铁路客运专线婺城区段国有土地上房屋征收与补偿工作，工作具体内容为：1.对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并公布调查结果；拟订征收补偿方案；……5.与被征收人订立补偿协议，向被征收人支付被征收房屋价值的补偿费、搬迁费、临时安置费、停产停业损失费以及补助和奖励等。……委托人对受托人在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督；受托人应当在委托人确定的范围内依法行使委托的权力，不得将委托权擅自委托他人行使，不得越权行使，否则由受托人承担相应责任；委托期限自2011年4月15日至2013年5月15日止。2012年5月10日，金华市人民政府发布金政告〔2012〕1号房屋征收决定公告，决定征收杭长客运专线婺城区段房屋。本案所涉房屋也在被征收范围。因原告对安置补偿方案不满意，未能与杭长客运专线婺城区段工程指挥部达成房屋征收安置补偿协议。2014年6月30日，杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部组织相关部门对原告的上述房屋予以强制拆除。
原审法院认为，本案争议焦点之一，原告李慧政是否涉案房屋的合法所有权人。现有证据表明，原告2003年通过农房拆迁安置，取得涉案房屋的土地使用权；此后，按拆迁协议建设了涉案房屋；其后，虽未办理房屋所有权、土地使用权登记手续，但已通过房屋异地迁建安置协议约定的建设行为，实际取得涉案房屋的所有权。而且，被告在核查征收范围内房屋状况过程中，已经确认原告为涉案房屋所有权人。现被告未提供相反证据证明涉案房屋属他人所有或不合法建筑，被告以原告未办理房屋产权登记为由否认原告为房屋所有权人，无事实及法律依据。本案争议焦点之二，被告是否涉案房屋拆除的责任主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收和补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。被告是杭长客运专线婺城区段范围内的房屋征收部门，将具体征收补偿工作委托杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部实施，应当对杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部就委托区域内实施的房屋征收相关行为后果承担法律责任。被告与杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部的委托征收协议，属内部约定，只对协议双方具有约束力，不得对抗其对外行为。故杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部在委托期限届满后，超越委托权限实施的拆除原告涉案房屋行为，其后果仍应当由被告承担。被告未提交强制拆除原告涉案房屋行为的合法证据，应当确认被告对该房屋强制拆除行为违法。被告应当采取相应的补救措施，对原告实际损失予以赔偿。鉴于原告未在本案中一并提出赔偿请求，原告可另行依法主张权利。综上所述，原告诉讼请求合法有据，予以支持。被告抗辩依据不充分，难以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定，判决确认被告金华市住房和城乡建设局强制拆除原告李慧政座落于金华市婺城区丰亭东路369号房屋的行政行为违法。本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告负担。金华住建局不服，向本院提起上诉。
上诉人金华住建局上诉称：一、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政强制拆除，强制拆除被征收房屋只能由作出征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行，因此上诉人根本没有强制拆除被征收房屋的职能，所以上诉人也不可能将强制拆除被征收房屋的工作委托杭长客专婺城区段工程建设指挥部实施。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定：房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。说明上诉人只对杭长客专婺城区段工程建设指挥部委托范围内的行为负法律责任，而根据一审法院查明的事实，涉案的房屋强制拆除行为不在委托范围和委托期限内，应当由杭长客专婺城区段工程建设指挥部承担法律责任。二、本案系普通侵权，不属于行政诉讼范畴。有权部门未申请法院强拆，上诉人也无权申请，没有证据证明房屋被拆系行政强制行为。原审被告主体不适格，应由杭长客专婺城区段工程建设指挥部承担责任。三、本案所涉《委托协议书》不同于合同法意义上的委托代理，其内容对外公示，所以协议约束力不仅限于征收部门和实施单位，而是及于其他任何相对人。四、原判越俎代庖，在被上诉人未诉请情况下，认定由上诉人采取相应补救措施，对实际损失予以赔偿，并告知另案处理。综上，请求二审法院依法改判，驳回被上诉人的起诉或诉请。
被上诉人李慧政答辩称：一、上诉人没有违法强拆的职权，恰恰证明涉案房屋被强拆是上诉人滥用职权，并不代表其无法定职权就不是实施本案行为的主体。二、杭长客专婺城区段工程建设指挥部只是临时的房屋征收拆迁机构，不具备独立的法人资格，不具有独立承担法律责任的资格，而其行为的责任应当由上诉人承担。三、涉案的房屋被强制拆除是履行房屋征收拆迁的委托职能，并不是民事侵权。四、本案所涉委托协议针对的是签订协议双方的当事人权利、义务进行明确，不可能约束其他非协议当事人，故原审法院认定委托协议中约定的委托事项和权限只约束于协议双方，对外不具有对抗效力是正确的。五、行政诉讼法规定行政行为被确认违法，原告没有提出赔偿请求的，人民法院可以要求行政机关作出相应的补救措施。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在二审中均未提供新的证据。
本院认为，涉案房屋强制拆除行为发生于2014年6月30日，而上诉人金华市住房和城乡建设局委托杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部具体实施杭长铁路客运专线婺城区段国有土地上房屋征收与补偿工作的委托期限为2011年4月15日至2013年5月15日止，且委托的工作具体内容并不包括对房屋实施强制拆除，故即便涉案房屋强制拆除行为系由杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部实施，该超出委托权限及委托期限的行为后果也并非由上诉人承担责任。现有证据也不能证明系上诉人实施了涉案房屋强制拆除行为，故其作为本案行政行为的被告主体不适格。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项之规定，裁定如下：
一、撤销金华市婺城区人民法院（2015）金婺行初字第7号行政判决；
二、驳回李慧政的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 徐菁婧
二〇一五年十一月三日
代书 记员 朱丽敏