湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行终96号
上诉人（原审原告）谭昌忠，男，1963年5月4日出生，汉族，农民，住远安县。
委托代理人汤艳婷，1986年2月6日出生，汉族，无业，住远安县。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）远安县国土资源局。住所地：远安县鸣凤镇鸣凤大道**号。
法定代表人武步清，该局局长。
委托代理人刘婷婷，该局工作人员。代理权限为一般授权。
委托代理人喻宏伟，湖北典沣律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）宜昌市国土资源局。住所地：宜昌市西陵区沿江大道**号。
法定代表人王华品，该局局长。
委托代理人田新宇，该局工作人员。代理权限为一般授权。
委托代理人望露，湖北典沣律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县国土资源局、被上诉人宜昌市国土资源局不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，不服远安县人民法院（2015）鄂远安行初字第00055号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年6月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院认定，原告为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民，其与该村签订了期限为30年承包该村大堰湾的低产田和山坡地，并依年上缴利润的经营合同。2013年7月5日，该村与原告之妻汤世萍签订了该地的征地补偿协议，汤世萍依协议领取了补偿款，双方的承包合同终止。后该土地被远安县政府拟为当代普药集团（远安工业园口服制剂车间项目）和鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目用地。2015年6月28日，原告向被告远安县国土资源局邮寄自编号远土资公民谭信（2015）第22号《政府信息公开申请表》，申请公开远安县基本农田保护规划图，用于对征地及补偿的知情权，并要求以邮寄纸质文本的方式取得相关信息。被告远安县国土资源局收到原告申请后，于7月20日作出远国土资公开告知（2015）020号《政府信息不予公开告知书》，内容为：原告要求提供的“远安县基本农田保护规划图”因属于国家秘密，不予公开。2015年8月9日，原告向被告宜昌市国土资源局提出行政复议申请，被告宜昌市国土资源局于2015年10月8日作出宜土资复（2015）20号《行政复议决定书》，以“原告申请公开的政府信息，是被告远安县国土资源局通过相应转换全国第二次土地利用调查成果图件为工作底图进行绘制的，而全国第二次土地利用调查成果图件本身属于秘密图件，根据《中华人民共和国测绘成果管理条例》第十六条第二款规定，利用涉及国家秘密的测绘成果开发生产的产品，未经国务院测绘行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门进行保密技术处理的，其秘密等级不得低于所用测绘成果的秘密等级。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。且基本农田保护区域附近都设有基本农田保护标志牌，标志牌上所公开的信息已能满足原告的知情权”为由，维持了被告远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）020号《政府信息不予公开告知书》。原告仍不服，在法律规定的期限内提起行政诉讼，请求依法撤销远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）020号《政府信息不予公开告知书》和宜昌市国土资源局作出的宜土资复（2015）20号《行政复议决定书》，并判令远安县国土资源局公开原告申请公开的政府信息。
一审法院认为，被告远安县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，具有公开本辖区内土地资源行政管理相关信息的法定职责。本案中，原告所申请公开的政府信息系被告远安县国土资源局履职过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的政府信息。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第二款规定：“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。由于原告申请公开的信息，系被告远安县国土资源局根据《中华人民共和国基本农田保护条例》第八条“各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区”的规定，在编制土地利用总体规划时作为规划的一项内容，制作保存有比例尺为1：5万的“远安县基本农田保护规划图”。被告远安县国土资源局在其官方网站上主动公开的规划管理文字信息，已将其他需要说明的问题中表明该基本农田保护规划图件是在2005年更新调查图件的基础上经过相应转换得到的土地利用规划基数一致的图件成果。根据被告远安县国土资源局庭审中展示的比例尺为1：5万的“远安县基本农田保护规划图”来判断，属于国家测绘局、国家保密局，国测办字（2003）17号《测绘管理工作国家秘密范围的规定》文件“测绘管理工作国家秘密目录”为机密等级。且远安县人民政府根据《中华人民共和国基本农田保护条例》有关规定，已经在远安县各个基本农田保护区域设立保护区标志牌，将基本农田信息予以公告，满足公众知情权的需要。二被告的辩解理由，予以支持。
根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条第二款规定，“设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密”。被告远安县国土资源局在答复中虽未援引具体法律条款加以说明，存在瑕疵，但在复议过程中对其所制作、保存的“远安县基本农田保护规划图”属于机密等级规范性文件加以说明。在复议过程中，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条第二款第（四）项规定，对是否属于国家秘密进行保密审查作出维持答复的复议决定，其复议程序合法。因此，原告申请公开的信息列入不予公开范围，而被告远安县国土资源局答复不予公开，符合国家有关政府信息公开的法定形式和要求。
综上所述，被告远安县国土资源局在原告申请其信息公开所作答复形式适当，原告要求撤销被告远安县国土资源局的答复、撤销被告宜昌市国土资源局的《行政复议决定书》无明确事实和法律依据。因此，原告所提诉讼请求法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决：一、驳回原告谭昌忠请求撤销被告远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）020号《政府信息不予公开告知书》、责令被告远安县国土资源局依法依原告申请的内容和形式公开“远安县基本农田保护规划图”的诉讼请求。二、驳回原告谭昌忠请求撤销被告宜昌市国土资源局作出的宜土资复（2015）020号《行政复议决定书》的诉讼请求。
上诉人谭昌忠上诉称：一、一审判决认定事实不清。（一）一审法院称根据《中华人民共和国测绘成果管理条例》、国测办字（2003）17号《测绘管理工作国家秘密范围的规定》附件目录中第10项的规定，比例尺为1：5万地形图为机密等级，说明上诉人申请的“远安县基本农田保护规划图”属于国家机密，属于认定事实不清。1、《保守国家秘密法》规定，国家秘密是关系到国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。本案中，上诉人申请公开的“远安县基本农田保护规划图”属于需要社会公众广泛知晓的信息，该信息当然不属于国家秘密。2、《基本农田保护条列》第十一条规定，基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。根据上述规定，上诉人申请的信息属于政府应该主动公开的信息。3、一审庭审中，上诉人提交了国土资源部（2015）1200号《行政复议决定书》作为参考，在该《行政复议决定书》中，湖北省国土资源厅关于“远安县基本农田保护规划图”涉及国家基础地理信息而不予公开的答复被国土资源部撤销。上诉人在一审庭审后收到湖北省国土资源厅鄂土资政信（2016）54号《信息公开答复书》，该答复书称：您申请公开的远安县鸣凤镇基本农田分布图，我厅同意公开。上述信息由远安县国土资源局制作，建议你们向远安县国土资源局申请公开。说明湖北省国土资源厅并不认为上诉人申请公开的政府信息属于“法定例外”情形。4、一审法院一方面认为远安县人民政府根据《基本农田保护条例》有关规定，已经在远安县各个基本农田保护区域设立保护区标志牌，将基本农田信息予以公告；另一方面又根据被上诉人提供的国测办字（2003）17号《测绘管理工作国家秘密范围的规定》，认定上诉人申请的“远安县基本农田保护规划图”属于国家秘密，自相矛盾。
（二）一审法院认定“2013年7月5日，该村就原告承包的土地与原告之妻汤世萍签订征地补偿协议，并依协议领取了补偿款，承包合同终止”属于认定事实不清。1、根据行政诉讼法的规定，征地补偿协议属于行政协议，双利村委会既不是行政机关，也不是法律法规授权的组织，无权签订征地补偿协议。2、上诉人家庭承包地的经营权，属于上诉人与妻子汤世萍的夫妻共同财产，上诉人的妻子汤世萍无权单独处分。故该征地补偿协议无效，上诉人已经对此提起诉讼。（三）根据行政诉讼法及其司法解释的规定，被上诉人宜昌市国土资源局应对其作出行政复议决定的程序合法性进行举证，但在本案中，被上诉人宜昌市国土资源局并未举证其复议程序合法。二、一审法院适用法律不当。由于上诉人所申请的信息不属于国家秘密，而是被上诉人远安县国土资源局依法应当主动公开的政府信息，故一审法院适用最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项判决驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律不当。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人远安县国土资源局辩称：上诉人申请公开的远安县基本农田保护规划图，是在2005年土地利用变更调查图件的基础上，经过相应转换得到的图件，而2005年土地利用变更调查图件本身属于秘密，作为衍生产品的远安县基本农田保护规划图也不会低于秘密等级。一审过程中，被上诉人远安县国土资源局提交的远安县基本农田保护规划图（截图）标明的比例尺为1：5万，依据相关规定，1：5万国家基本比例尺地形图及其数字化成果属于机密等级，被上诉人远安县国土资源局据此告知上诉人不予公开，符合法律规定。远安县人民政府依照《基本农田保护条例》的规定已经在远安县各个基本农田保护区域设立保护区标志牌，将基本农田信息予以公告，标志牌公开的信息足以满足公众知情权的需要。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人宜昌市国土资源局辩称：同意被上诉人远安县国土资源局的答辩意见。被上诉人宜昌市国土资源局2015年8月11日收到上诉人的行政复议申请后，经过审查于2015年10月8日作出宜土资复（2015）20号《行政复议决定书》，维持了远国土资公开告知（2015）020号《政府信息不予公开告知书》，并将《行政复议决定书》送达上诉人。被上诉人宜昌市国土资源局作出宜土资复（2015）20号《行政复议决定书》，程序合法、内容适当、证据确凿、法律依据充分。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审庭审过程中，上诉人向本院提交了其在一审庭审后收到的湖北省国土资源厅作出的鄂土资政信（2016）54号《信息公开答复书》，该答复书主要内容为：“您申请公开的远安县鸣凤镇基本农田分布图，我厅同意公开。上述信息由远安县国土资源局制作，建议你们向远安县国土资源局申请公开。”证明上诉人申请的信息不属于国家秘密。被上诉人远安县国土资源局认为该答复书没有考虑到1：5万国家基本比例尺地形图及其数字化成果图及其数字化成果均属于国家秘密的问题和远安县特殊的地理位置，且该证据与本案无关。被上诉人宜昌市国土资源局认为上诉人的举证已过举证期限，且不能达到上诉人的证明目的。本院认为，该答复书是上诉人在一审庭审后收到的，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项规定的新证据，且该答复书是二被上诉人的上级主管部门湖北省国土资源厅针对信息公开事项的答复，与本案有关联性，可以作为本案认定事实的依据。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。另查明，湖北省国土资源厅于2016年3月14日作出鄂土资政信（2016）54号《信息公开答复书》，同意公开远安县鸣凤镇基本农田分布图，并建议上诉人向该信息的制作机关（远安县国土资源局）申请公开。
本院认为，本案各方当事人争议的焦点是：一、被上诉人远安县国土资源局作出的远国土资公开告知（2015）020号《政府信息不予公开告知书》是否有事实依据和法律依据。二、被上诉人宜昌市国土资源局作出的宜土资复（2015）20号《行政复议决定书》是否合法。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：。（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。《基本农田保护条例》第十一条规定，划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告。本案中，上诉人申请公开的远安县基本农田保护规划图本应属于主动公开的信息，被上诉人远安县国土资源局应按照上述规定依法公开或告知。且国土资源部作出的（2015）1200号《行政复议决定书》和湖北省国土资源厅作出的鄂土资政信（2016）54号《信息公开答复书》均明确指出，上诉人申请的信息不属于不予公开的范围。被上诉人远安县国土资源局以上诉人申请的信息属于国家秘密为由不予公开，无事实依据和法律依据。
《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条规定，中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第十五条规定，国家秘密载体以及属于国家秘密的设备、产品的明显部位应当标注国家秘密标志。无法标注国家秘密标志的，确定该国家秘密的机关、单位应当书面通知知悉范围内的机关、单位和人员。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第三款规定，行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。本案中，被上诉人远安县国土资源局提供的远安县基本农田保护规划图（截图）上没有标注国家秘密标志，被上诉人远安县国土资源局本身也并不具有对国家秘密的确定权。若远安县国土资源局认为上诉人申请公开的信息可能为国家秘密，应报有关主管部门或者同级保密工作部门确定，但远安县国土资源局并没有提供其已经报请有关主管部门或者同级保密工作部门确定的证据，而是直接答复上诉人申请公开的远安县基本农田保护规划图属于国家秘密不予公开，属于适用法律依据错误。而且二被上诉人上级行政机关湖北省国土资源厅也明确答复，应公开鸣凤镇基本农田分布图。
宜昌市国土资源局作出的《行政复议决定书》维持远安县国土资源局作出的《政府信息不予公开告知书》，属认定事实不清，处理结论错误。
综上所述，远安县国土资源局作出的《政府信息不予公开告知书》和宜昌市国土资源局作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。原审判决适用法律错误，应依法改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第三款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销远安县人民法院（2015）鄂远安行初字第00055号行政判决；
二、撤销被上诉人远安县国土资源局于2015年7月20日作出的远国土资公开告知（2015）020号《政府信息不予公开告知书》；
三、撤销被上诉人宜昌市国土资源局于2015年10月8日作出的宜土资复（2015）20号《行政复议决定书》；
四、被上诉人远安县国土资源局于法定期限内对上诉人申请公开的“远安县基本农田保护规划图”信息重新作出答复。
一审案件诉讼费50元，由远安县国土资源局和宜昌市国土资源局各承担25元；二审案件诉讼费50元，由远安县国土资源局和宜昌市国土资源局各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年八月三十日
书 记 员 陈 悦
附：本判决书引用的主要法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
3、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。