安徽省滁州市琅琊区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1102行初11号
公益诉讼人：滁州市琅琊区人民检察院，住所地安徽省滁州市琅琊区琅琊路50号，统一社会信用代码11341102003207605T。
法定代表人：陈涛，该院检察长。
委托诉讼代理人：张预哲，该院检察员。
委托诉讼代理人：李丽，该院检察员。
被告：滁州市环境保护局，住所地安徽省滁州市琅琊区清流西路329号，组织机构代码00320551-1。
法定代表人：刘邦杰，该局局长。
出庭负责人：江海，该局副局长。
委托诉讼代理人：马小，安徽江安律师事务所律师。
第三人：滁州市陆源新型建材有限公司，住所地安徽省滁州市琅琊区永阳路西北侧，统一社会信用代码913411020955237002。
法定代表人：徐聪，该公司总经理。
委托诉讼代理人：姚吉明，安徽皖江律师事务所律师。
公益诉讼人滁州市琅琊区人民检察院（以下简称区检察院）诉被告滁州市环境保护局（以下简称市环保局）怠于履行环境保护行政监管职责一案，本院于2017年4月27日受理后，向被告市环保局送达了行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书和举证通知书。因滁州市陆源新型建材有限公司（以下简称滁州陆源建材公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2017年10月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼人区检察院委托诉讼代理人张预哲、李丽，被告市环保局出庭负责人江海、委托诉讼代理人马小，第三人滁州陆源建材公司委托诉讼代理人姚吉明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人区检察院诉称：滁州陆源建材公司位于滁州市经济技术开发区××路西北侧，其年产50万立方混凝土项目于2013年建设并投产使用。2016年5月，市环保局对滁州陆源建材公司进行环保执法检查，发现该公司存在以下问题：1、未办理环境影响评价文件；2、无污水处理设施；3、厂内有洗沙场，无证无照，露天堆放沙土；4、原辅材料未做到密闭贮存；5、车辆冲洗废水经简单地沉淀后排放厂区西侧水塘，水塘未作防渗处理等。2016年5月25日，市环保局对滁州陆源建材公司作出滁环法﹝2016﹞26号《责令改正违法行为决定书》，责令滁州陆源建材公司立即停止建设及生产，限2016年6月30日前完成整改。2016年6月5日，市环保局作出滁环法﹝2016﹞30号《行政处罚决定书》，对滁州陆源建材公司处以人民币陆万元罚款。2016年6月21日，滁州陆源建材公司缴纳陆万元罚款，但仍违法生产。2016年7月28日，滁州陆源建材公司向市环保局琅琊分局提交整改报告，表示已整改完毕。2016年8月24日，区检察院实地调查核实滁州陆源建材公司整改情况，发现该公司仍存在以下环境违法行为：1、厂内洗沙场仍在露天堆放沙土，原辅材料未完全做到密闭贮存，厂内粉尘污染严重；2、在未建成污水处理设施的情况下，仍违法生产经营；3、厂区西侧简易污水贮存水池未做防渗处理，生产生活垃圾未经处理直接堆放在河道旁等。针对上述情况，区检察院于2016年9月7日向市环保局发出琅检行建[2016]1号《检察建议书》，建议市环保局依法采取有效措施，对滁州陆源建材公司未提交环境影响评价文件、砂土、原辅材料未密闭、未建设污水处理设施等环境违法行为，进一步监督管理，确保环境违法问题整改到位，防止环境污染危险的进一步扩大。收到检察建议后，市环保局琅琊分局于2016年9月12日对滁州陆源建材公司进行环境执法检查，发现该公司依然存在环评未经批准擅自投产、原辅材料未完全密闭贮存、未建污水处理设施等环境违法问题。2016年9月14日，市环保局琅琊分局对滁州陆源建材公司下达监察意见，责令该公司立即停止生产。2016年9月30日，市环保局将检察建议的办理情况书面回复区检察院。2016年11月2日，市环保局作出滁环[2016]499号《关于〈滁州市陆源新型建材有限公司年产50万立方混凝土项目环境影响报告表〉的批复》（以下简称《批复》），同意该项目按照报告表所列建设项目的性质、规模、地点、环境保护措施等进行建设。同时，《批复》明确要求，项目建成后须向市环保局申请竣工环境保护验收，验收合格后，方可正式投产使用等。2016年12月14日、12月27日，区检察院两次现场核实滁州陆源建材公司涉案项目整改情况，发现该公司未通过项目竣工环境保护验收，仍持续违法生产。区检察院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”市环保局负有对滁州市环境保护工作实施统一监督管理的行政管理职责。本案中，滁州陆源建材公司涉案项目于2013年6月开工建设，同年9月建成投产。该项目在2016年11月2日市环保局作出《批复》前，一直未办理环评审批手续，处于违法建设、生产状态。市环保局虽于2016年5月发现上述环境违法行为并责令滁州陆源建材公司立即停止建设及生产、限期整改等，但此时滁州陆源建材公司涉案项目已违法建成并投入生产数年，给周边环境造成污染。市环保局上述行为，明显疏于日常监管，应受法律否定性评价。2016年9月7日，区检察院向市环保局发出检察建议，建议市环保局依法履行职责。之后，市环保局虽对滁州陆源建材公司进行环境执法检查，并再次责令企业停止生产，但在滁州陆源建材公司未按《批复》要求通过竣工环境保护验收、持续违法生产的情况下，市环保局没有依法实施罚款等行政处罚，没有采取查封、扣押生产设施、设备等强制措施，确保环评审批意见得以实施、停止生产的行政决定得以执行。市环保局上述不依法履行职责的行为，致使涉案违法生产禁而不止，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，向人民法院提起诉讼，请求一、依法确认市环保局怠于履行环境保护监管职责的行为违法；二、判令市环保局继续履行环境保护监管职责。
公益诉讼人区检察院就其诉讼请求及陈述的事实和理由向本院提交了以下证据：
第一组：
证据一、2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
证据二、2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条规定：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”；
证据三、2016年12月28日，安徽省人民检察院作出的《关于拟就滁州市环境保护局不依法履行职责案提起行政公益诉讼的批复》，同意将该案向人民法院提起行政公益诉讼。
上述证据证明最高人民检察院经全国人民代表大会常务委员会授权，在部分省份开展公益诉讼试点工作，安徽省作为试点省份之一，区检察院提起公益诉讼经过安徽省人民检察院批复同意，区检察院作为公益诉讼人主体适格。
第二组：
证据一、《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”、《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”；
证据二、《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”、第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”；
证据三、滁州市环境保护机构职能主要职责第（五）项：“承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任。受市政府委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价，对涉及环境保护的地方性规章草案提出有关环境影响方面的意见，按规定承担开发建设区域规划、建设项目环境影响评价文件的有关审查审批工作。”、第（六）项：“负责环境污染防治的监督管理。”。
上述证据证明市环保局是负责滁州市城市环境保护工作的行政机关，依法对未办理环评即投入生产的企业及环境污染防治负有监督管理职责，市环保局主体适格。
第三组：
证据一、滁州陆源建材公司营业执照（副本）；
证据二、市环保局于2016年5月26日作出的滁环法﹝2016﹞26号《责令改正违法行为决定书》及送达回证、2016年6月5日作出的﹝2016﹞30号《行政处罚决定书》及送达回证；
证据三、区检察院2016年8月24日拍摄的现场照片一组。
上述证据证明滁州陆源建材公司于2013年建成投产，一直经营混凝土生产与销售，从未办理环评手续，且存在多处环境违法行为，危害周边环境安全，市环保局自2016年5月立案调查并责令其整改，但整改仍未到位，周边环境存在污染继续加重的危险情形。
第四组：
证据一、区检察院于2016年9月7日向市环保局发出琅检行建[2016]1号《检察建议书》，督促市环保局依法履行职责，加强督促整改；
证据二、市环保局于2016年9月30日对检察建议回复的《关于琅检行建[2016]1号检察建议书办理情况的函》，市环保局收到检察建议后回函，计划提请政府责令滁州陆源建材公司停业，依法对洗沙厂进行立案查处；
证据三、市环保局于2016年11月2日作出的《批复》；
证据四、区检察院2016年12月14日拍摄的现场照片、2016年12月27拍摄的现场视频一组。
上述证据证明区检察院按照规定依法履行了行政公益诉讼诉前程序。2016年9月7日已向市环保局发出检察建议，市环保局2016年9月30日回复检察建议，表示已制定相关整改措施，市环保局在收到检察建议后督促滁州陆源建材公司积极整改的行为是值得肯定的，但并未整改到位，该公司在环评未通过验收的情况下，仍然一直违法生产，致使违法生产行为对周围环境造成了持续侵害的事实，故区检察院提起行政公益诉讼符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》四十一条之规定。
经庭审质证，市环保局、滁州陆源建材公司对区检察院所举证据无异议。
被告市环保局辩称：一、自2013年6月至2016年5月市环保局作出[2016]26号《责令改正违法行为决定书》前，市环保局未收到任何单位或个人对滁州陆源建材公司的投诉、举报，加之市环保局从事执法工作的人员有限，对污染企业的一一巡查需要一定的时间，故2013年6月至2016年5月期间，市环保局未能及时发现滁州陆源建材公司的违法行为，市环保局存在监管上的疏漏。但是市环保局认为区检察院的诉讼请求不明确，第一项诉求中“确定市环保局怠于履行环境保护监管职责违法”没有具体的时间范围，市环保局认为，不能因为本案中市环保局在一段时间内未发现滁州陆源建材公司存在污染行为，即否定市环保局在处理滁州陆源建材公司污染案件中的全部执法成果。即便市环保局怠于履行监管职责，也是在某一时间段内，故区检察院的第一项诉讼请求时间范围不清；二、市环保局己依法履职，区检察院的诉讼请求已经实现，可以撤回起诉。依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条之规定：“在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。”，2017年1月4日，市环保局对滁州陆源建材公司的环评验收申请予以认可，在未发现滁州陆源建材公司存在新的违反环境法律法规的违法行为前，该公司的生产处于合法状态，故区检察院的第二项诉求无法律上的价值。综上所述，市环保局作为环境保护行政主管机关，在查处环境违法行为时未安排专人跟踪检查，存在疏漏。在今后的环境执法过程中从本案中吸取教训，引以为戒，加强对环境污染企业的监管力度。在区检察院提出行政公益诉讼后，市环保局依法履职，滁州陆源建材公司违法行为造成的后果得到消除。因此，请求人民法院在依法查清事实的基础上做出公正判决。
被告市环保局就其抗辩及陈述的事实和理由向本院提交了以下证据：
市环保局作出的滁环法﹝2016﹞26号《责令改正违法行为决定书》及送达回证、﹝2016﹞30号《行政处罚决定书》及送达回证、滁环法﹝2017﹞19号《行政处罚决定书》及送达回执一组，证明市环保局发现滁州陆源建材公司的环境违法行为后，对其进行了行政处罚。
经庭审质证，区检察院对市环保局所举证据真实性无异议，证明目的不予认可，认为仅行政处罚不能够替代全部监管职责。滁州陆源建材公司对市环保局所举证据无异议。
第三人滁州陆源建材公司述称：滁州陆源建材公司生产场地原是招商项目，后入场生产。在环评验收前，滁州陆源建材公司存在生产经营不规范之处，但属物理排放，非化学排放，影响不大，未有投诉等情况。由于在通过环评前，滁州陆源建材公司一边试产一边建设，不存在正常生产经营。因此，市环保局在客观上不可能及时发现问题，且在市环保局查处后亦采取了相应措施，滁州陆源建材公司认为市环保局已经尽到监管职责。滁州陆源建材公司通过环评后，取得了合法的生产经营资格，且受到了市里有关行业和主管部门的肯定，并为之示范，滁州陆源建材公司表示欢迎受社会各方的监督，履行有关社会责任。
第三人滁州陆源建材公司就其述称及陈述的事实和理由向本院提交了以下证据：
证据一、滁州市混凝土行业协会作出的《关于陆源公司执行环境治理有关情况的说明》；
证据二、滁州市散装水泥办公室作出的《情况说明》。
上述证据证明滁州陆源建材公司通过环评后，取得了合法的生产资格，且受到了有关行业和主管部门的肯定，并为之示范。
经庭审质证，区检察院对滁州陆源建材公司所举证据无异议，与区检察院请求判令市环保局继续履行环境保护监管职责相符合。市环保局对滁州陆源建材公司所举证据真实性无异议，但认为与本案无关联。
本院对上述证据认证如下，区检察院所举证据具有客观性、合法性且与本案有关联，予以认定。对市环保局所举证据真实性予以认可，证明目的不予认定。对滁州陆源建材公司所举证据真实性予以认可，证明目的不予认定。
经审理查明：滁州陆源建材公司位于滁州市经济技术开发区××路西北侧，主要从事预拌商品混凝土、预拌砂浆生产销售等，其年产50万立方混凝土项目于2013年建设并投产使用。2016年5月，市环保局对滁州陆源建材公司进行环保执法检查，发现该公司存在以下环境违法行为：1、未办理环境影响评价文件；2、无污水处理设施；3、厂内有洗沙场，无证无照，露天堆放沙土；4、原辅材料未做到密闭贮存；5、车辆冲洗废水经简单地沉淀后排放厂区西侧水塘，水塘未作防渗处理等。2016年5月25日，市环保局对滁州陆源建材公司作出滁环法﹝2016﹞26号《责令改正违法行为决定书》，责令滁州陆源建材公司立即停止建设及生产，限2016年6月30日前完成整改。2016年6月5日，市环保局作出滁环法﹝2016﹞30号《行政处罚决定书》，对滁州陆源建材公司处以人民币陆万元罚款。2016年6月21日，滁州陆源建材公司缴纳陆万元罚款，但仍违法生产。2016年7月28日，滁州陆源建材公司向市环保局琅琊分局提交整改报告，表示已整改完毕。2016年8月24日，区检察院实地调查核实滁州陆源建材公司整改情况，发现该公司仍存在以下环境违法行为：1、厂内洗沙场仍在露天堆放沙土，原辅材料未完全做到密闭贮存，厂内粉尘污染严重；2、在未建成污水处理设施的情况下，仍违法生产经营；3、厂区西侧简易污水贮存水池未做防渗处理，生产生活垃圾未经处理直接堆放在河道旁等。针对上述情况，区检察院于2016年9月7日向市环保局发出琅检行建[2016]1号《检察建议书》，建议市环保局依法采取有效措施，对滁州陆源建材公司未提交环境影响评价文件、砂土、原辅材料未密闭、未建设污水处理设施等环境违法行为，进一步监督管理，确保环境违法问题整改到位，防止环境污染危险的进一步扩大。收到检察建议后，市环保局琅琊分局针对检察建议于2016年9月12日对滁州陆源建材公司进行环境执法检查，发现该公司依然存在环评未经批准擅自投产、原辅材料未完全密闭贮存、未建污水处理设施等环境违法问题。2016年9月14日，市环保局琅琊分局对滁州陆源建材公司下达监察意见，责令该公司立即停止生产。2016年9月30日，市环保局将检察建议的办理情况书面回复区检察院。2016年11月2日，市环保局作出《批复》，同意该项目按照报告表所列建设项目的性质、规模、地点、环境保护措施等进行建设。同时，《批复》明确要求，项目建成后须向市环保局申请竣工环境保护验收，验收合格后，方可正式投产使用等。同月，滁州陆源建材公司委托滁州市环境监测站进行验收监测，并于2016年12月20日领取验收监测报告。2016年12月14日、12月27日，区检察院两次现场核实滁州陆源建材公司涉案项目整改情况，发现该公司在未向市环保局申请验收并经验收合格的情况下，直接投入生产。2017年1月4日，市环保局向滁州陆源建材公司回复滁环评﹝2017﹞1号《关于滁州市陆源新型建材有限公司年产50万立方混凝土项目竣工环境保护验收意见的函》，指出该项目基本落实了环评报告及其批复中提出的主要环保措施和要求，同意通过竣工环境保护验收。2017年2月16日，市环保局以滁州陆源建材公司至2017年1月4日市环保局琅琊分局检查发现其仍在违法生产的环境违法事实，作出滁环法﹝2017﹞19号《行政处罚决定书》，对滁州陆源建材公司处以人民币贰万元罚款。2017年2月23日，滁州陆源建材公司缴纳贰万元罚款。2017年4月27日，区检察院以市环保局虽对滁州陆源建材公司的环境违法行为责令整改、实施多次行政处罚，但在其未通过竣工环境保护验收而持续违法生产的情况下，没有实施罚款等行政处罚，没有采取查封、扣押生产设施、设备等强制措施，确保环评审批意见得以实施、停止生产的行政决定得以执行，致使其违法生产禁而不止，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态应属不依法履行职责的行为为由，向本院提起诉讼。2017年9月21日，区检察院作出琅检行公变诉﹝2017﹞1号《变更诉讼请求决定书》，以市环保局对照诉讼请求采取一系列整改措施，依法履行了监管职责，积极纠正了部分违法行政行为，使得区检察院的部分诉讼请求提前实现为由，决定撤回“二、判令市环保局继续履行环境保护监管职责”的诉讼请求，仅保留“一、依法确认市环保局怠于履行环境保护监管职责的行为违法”的诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，市环保局是滁州市环境保护主管部门，负有对滁州市环境保护工作实施统一监督管理的行政监管职责。滁州陆源建材公司建设项目在2016年11月2日市环保局作出《批复》前，一直未办理环评审批手续，处于违法建设、生产状态。市环保局虽先后责令滁州陆源建材公司整改和对其行政处罚，但在2017年1月4日市环保局回复其滁环评﹝2017﹞1号《关于滁州市陆源新型建材有限公司年产50万立方混凝土项目竣工环境保护验收意见的函》，指出该项目基本落实了环评报告及其批复中提出的主要环保措施和要求，同意通过竣工环境保护验收之前，实质上滁州陆源建材公司未改正其环境违法行为。对此，市环保局应依据《中华人民共和国环境保护法》第二十五条、第六十三条等相关规定，依法对滁州陆源建材公司采取查封、扣押生产设施、设备等强制措施。市环保局未能正确履行上述法定监管职责，致使其违法生产禁而不止，国家和社会公共利益持续遭受侵害，应属违法。区检察院诉请市环保局怠于履行环境保护监管职责的行为违法，有事实和法律依据，本院予以支持。鉴于区检察院决定撤回“二、判令市环保局继续履行环境保护监管职责”的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，准许区检察院撤回该项诉讼请求。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第六十二条、第七十四条第二款之规定，判决如下：
确认被告滁州市环境保护局对第三人滁州市陆源新型建材有限公司年产50万立方混凝土项目建设并投产使用的环境违法行为怠于履行环境保护行政监管职责违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 夏恒飞
人民陪审员 周经纲
人民陪审员 谢长梅
二〇一七年十月二十一日
代理书记员 石 阳
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条……
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。
第七十四条……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。