湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行终230号
上诉人（原审原告）：蒋清云。
委托诉讼代理人：黄拥军（特别授权）。
被上诉人（原审被告）：道县公安局。
法定代表人：李良刚，该局局长。
委托诉讼代理人：冯再远，男，该局民警。
上诉人蒋清云因诉被上诉人道县公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服宁远县人民法院于二○一六年九月六日作出的（2016）湘1126行初33号行政判决，于2016年10月10日向宁远县人民法院提交上诉状，本院于2016年11月9日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员陈姬担任审判长，与审判员龚建、代理审判员万竹婷组成合议庭，书记员陈恒首担任法庭记录，于2016年11月24日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人道县公安局的法定代表人李良刚因事未到庭外，上诉人蒋清云及其委托诉讼代理人黄拥军，被上诉人道县公安局的负责人陈才德及其委托诉讼代理人冯再远，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2016年5月6日，有关部门将去北京天安门信访的原告蒋清云等十多名信访人员移送被告道县公安局，被告道县公安局发现原告蒋清云等人涉嫌扰乱公共秩序，且行政案件属本单位管辖，便于当日立案调查，经询问原告蒋清云等人、调取其他证据，被告道县公安局查明：2016年5月4日17时许，原告蒋清云与本村十多名村民以本集体经济组织的土地被征收，要求拆迁补偿等诉求未获支持为由，携带信访材料到北京天安门信访，因天安门地区不是信访场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，北京市公安局天安门地区分局对原告蒋清云等人予以了训诫。因原告蒋清云扰乱公共秩序，情节严重，被告道县公安局拟作出行政处罚前，依法告知了行政处罚的事实、理由、依据以及蒋清云享有陈述和申辩的权利。2016年5月6日，被告道县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出道县公安局（寿）决字[2016]第0871号公安行政处罚决定书（以下简称《0871号处罚决定》），决定对蒋清云行政拘留十日。2016年6月23日，原告蒋清云诉至法院。
原判认为，本案的争执焦点是被告道县公安局作出的《0871号处罚决定》是否合法；原告蒋清云要求被告道县公安局赔偿限制人身自由赔偿金的诉讼请求是否予以支持。1、因训诫并非法律、法规创设的行政处罚种类，故被告道县公安局依法对原告蒋清云予以行政处罚没有违背一事不再罚的规定，其依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定依法对原告蒋清云实施违反治安管理的行为行使管辖权符合法律规定。被告道县公安局立案后，通过调查取证查明原告蒋清云与本村十多名村民到北京天安门非法上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱了公共场所秩序，情节严重，应当给予行政处罚。被告道县公安局在作出行政处罚前履行了相应的告知义务。因此，被告道县公安局作出的《0871号处罚决定》证据充分，适用法律正确，程序合法。故对原告蒋清云要求撤销《0871号处罚决定》的诉讼请求不予支持；对被告道县公安局请求驳回原告蒋清云诉讼请求的抗辩理由予以采纳。2、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时实施了违法拘留等违法行为导致公民的合法权益受到侵害的，受害人有取得赔偿的权利。因被告道县公安局作出的《0871号处罚决定》合法，故对原告蒋清云要求被告道县公安局赔偿限制人身自由赔偿金的诉讼请求不予支持；对被告道县公安局请求驳回原告蒋清云诉讼请求的抗辩理由予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告蒋清云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蒋清云负担。
上诉人蒋清云上诉称：1、原审法院直接以道县公安局查明的事实作为认定事实的依据，导致判决结果错误。2016年5月4日上诉人与本村十多名村民准备好信访材料，坐火车到北京通过正常途径上访，在上访间隙顺便到北京风景区游玩，在天安门过安检时，民警发现有人身上携带了上访材料，且人数较多，就拒绝上诉人等进入天安门，并对上诉人等进行了训诫，告知上诉人等，天安门地区不是信访地区。天安门地区公安机关没有对上诉人进行治安处罚，这充分说明了上诉人没有扰乱公共秩序的行为。2、道县公安局作出的行政处罚决定证据不足，程序违法，适用法律错误。2016年5月12日道县公安局对蒋龚云、周昌跃、蒋革顺、蒋桐保、张伍、陈真吉、蒋求顺、蒋加宗的询问笔录，属道县公安局在行政处罚后自行收集的证据，不能作为认定行政处罚决定合法的依据。3、道县公安局对本案没有管辖权，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，如果要违法行为人居住地管辖，就必须要由违法行为地公安机关移交，且违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，本案中并没有相关的移交和证据材料。请求二审法院依法撤销原审判决及《0871号处罚决定》；判令道县公安局依法赔偿上诉人被行政拘留十日的损失；一、二审诉讼费用由道县公安局承担。
被上诉人道县公安局答辩称：1、上诉人蒋清云的违法事实清楚。2016年5月4日17时许，道县寿雁镇梅子园村村民蒋清云、蒋加宗等19人因华新水泥厂建厂土地征收拆迁问题携带信访材料到北京市天安门非法上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获、训诫后送回原籍。2、被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。被上诉人依法受案、调查、取证，根据调查结果在拟作出行政处罚前，依法告知了处罚的事实、理由和依据以及蒋清云享有的陈述申辩权等。3、被上诉人作出的行政处罚决定合法正确。上诉人蒋清云明知北京天安门地区不是信访接待场所而故意到该地区上访，其行为扰乱了当地公共场所秩序，有证人证言、蒋清云的询问笔录、北京警方的训诫书等证据为凭。被上诉人依法作出《0871号处罚决定》事实清楚，证据充分，处罚正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明：道县寿雁镇梅子园村村民上诉人蒋清云与本村村民蒋国顺、周昌跃、蒋桐保、唐春政、蒋求顺、莫万琼、蒋龚云、蒋加宗、蒋保庆、陈真吉、蒋分庆、蒋革顺、张伍、杨炳秀、何美荣、蒋富云、唐忠吉、蒋荣庆共19人以“道县华新水泥厂建厂占用本村土地，土地征收、拆迁安置补偿未到位以及道县华新水泥厂放炮作业致使部分村民房屋受损等”为由，于2016年5月4日在北京聚集后，于当日下午17时许，一起到北京天安门非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获，北京市公安局天安门地区分局对蒋清云、蒋国顺等19人均予以训诫，训诫后分批送往北京市马家楼、久敬庄分流中心，后由道县人民政府的工作人员将蒋清云、蒋国顺等19人接回道县。2016年5月6日，被上诉人道县公安局依法立案调查、取证，查明了上诉人蒋清云、蒋国顺等19人非法上访扰乱北京天安门公共场所秩序的违法事实，并作出了《0871号处罚决定》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对蒋清云行政拘留十日。道县公安局在行政处罚前告知了蒋清云拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及蒋清云享有陈述和申辩权利。2016年6月23日，蒋清云诉至法院，请求撤销《0871号处罚决定》，并判令道县公安局依法赔偿违法行政拘留的损失。
认定上述事实的证据有：1、受案登记表；2、2016年5月6日蒋龚云的询问笔录2份、周昌跃的询问笔录2份、蒋革顺的询问笔录2份、蒋桐保的询问笔录2份、蒋分庆的询问笔录1份、张伍的询问笔录2份、陈真吉的询问笔录2份、蒋求顺的询问笔录2份、唐忠吉的询问笔录1份、蒋清云的询问笔录2份、何美荣的询问笔录1份、蒋富云的询问笔录1份、莫万琼的询问笔录1份、杨炳秀的询问笔录1份、唐春政的询问笔录1份、蒋荣庆的询问笔录1份、蒋国顺的询问笔录2份、蒋加宗的询问笔录2份、蒋保庆的询问笔录2份；3、关于蒋龚云等19人进京非正常上访情况的通报；4、车票及劝返接回通知单；5、北京市公安局天安门地区分局的训诫书；6、行政案件权利义务告知书、公安行政处罚告知笔录、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书、上诉人的户籍证明等。足以认定。
2016年5月12日道县公安局对蒋龚云、周昌跃、蒋革顺、蒋桐保、张伍、陈真吉、蒋求顺、蒋加宗的询问笔录各1份，属道县公安局在行政处罚后自行收集的证据，不能作为认定《0871号处罚决定》合法的依据，本院不予采信。
本院认为，本案的争议焦点是道县公安局作出的《0871号处罚决定》是否合法，上诉人蒋清云提出的行政赔偿请求能否成立。现具体分析如下：
一、根据《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。蒋清云与本村村民蒋国顺等19人共同反映土地征收拆迁安置补偿、房屋受损等问题，应推选5名以内的代表并按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求或寻求正当法律途径解决。本案中，蒋清云并未提供证据证实其按《信访条例》依法、依规逐级反映信访事项。蒋清云与蒋国顺等19人为制造影响，实现个人诉求，越级到北京天安门敏感地区非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。
二、被上诉人道县公安局在法定职权范围内作出的《0871号处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。2016年5月4日，上诉人蒋清云与本村村民蒋国顺等19人聚集，越级进京到天安门敏感地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获并予以训诫。有受案登记表、北京市公安局天安门地区分局的训诫书、关于蒋龚云等19人进京非正常上访情况的通报及劝返接回通知单、蒋清云的询问笔录、蒋国顺等18人的询问笔录、行政案件权利义务告知书、公安行政处罚告知笔录、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书等系列证据证实，足以认定上诉人蒋清云与他人聚集到北京天安门敏感地区非正常上访的行为违法，扰乱了该地区的公共场所秩序，应予行政处罚。上诉人蒋清云提出“上诉人等聚集到北京是通过正常途径上访，上访间隙到北京风景区游玩，没有扰乱公共场所秩序”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。被上诉人道县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对蒋清云作出行政拘留十日的处罚，合法适当。
三、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，本案违法行为发生地虽在北京，但违法行为人蒋清云、蒋国顺等19人均属道县寿雁镇梅子园村村民，且引发共同信访的根本原因发生地在道县，由道县公安机关管辖更有利于对违法行为人的违法事实进行调查。故本案属违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的案件，道县公安局依法享有管辖权。道县公安局依法立案调查取证并作出相应的行政处罚，程序合法。上诉人蒋清云诉称“道县公安局无管辖权，无违法行为地公安机关的移交和证据材料”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。
四、因被诉的行政处罚行为合法，没有导致蒋清云的合法权益受到侵害，蒋清云提出行政赔偿请求，无事实及法律依据，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回蒋清云的诉讼请求正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒋清云承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 龚 建
代理审判员 万竹婷
二〇一六年十一月二十八日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。