浙江省高级人民法院	行 政 判 决 书	（2016）浙行终1252号	上诉人（原审原告）衢州市衢江区前程客运有限公司，住所地浙江省衢州市衢江区湖南镇。	法定代表人陈芳明，总经理。	委托代理人陈志清，衢州市衢江区前程客运有限公司工作人员。	委托代理人朱全有，浙江共达律师事务所律师。	被上诉人（原审被告）衢州市衢江区人民政府，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。	法定代表人朱素芳，代区长。	委托代理人应静颖，衢州市衢江区人民政府法制办公室工作人员。	委托代理人卢礼成，浙ＸＸ风律师事务所律师。	被上诉人（原审被告）衢州市衢江区教育局，住所地浙江省衢州市衢江区府前路6号。	法定代表人方勇胜，局长。	委托代理人姜素梅、郑芬燕，浙江东昊律师事务所律师。	被上诉人（原审被告）衢州市公安局交通警察支队，住所地浙江省衢州市柯城区亭川西路6号。	法定代表人陈玮，支队长。	委托代理人徐敏慧，浙江中桥律师事务所律师。	被上诉人（原审被告）衢州市衢江区交通运输局，住所地浙江省衢州市衢江区振兴东路36号。	法定代表人周柏青，局长。	委托代理人姚向东、付夏莹，浙江东昊律师事务所律师。	被上诉人（原审第三人）衢州市奔达校车服务有限公司衢江分公司，经营场所浙江省衢州市衢江区丹桂路63号。	法定代表人姜春生，经理。	衢州市衢江区前程客运有限公司（以下简称前程公司）诉衢州市衢江区人民政府（以下简称衢江区政府）、衢州市衢江区教育局（以下简称衢江教育局）、衢州市公安局交通警察支队（以下简称衢州交警支队）、衢江区交通运输局（以下简称衢江交通局）交通行政许可一案，衢州市中级人民法院于2016年9月30日作出（2016）浙08行初16号行政判决。前程公司不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人前程公司的法定代表人陈芳明及其委托代理人朱全有、陈志清，被上诉人衢江区政府的副区长袁亚平及其委托代理人应静颖、卢礼成，被上诉人衢江教育局的副局长刘荣富及其委托代理人姜素梅、郑芬燕，被上诉人衢州交警支队副支队长吴祖兴及其委托代理人徐敏慧，被上诉人衢江交通局的副局长项国军及其委托代理人付夏莹、姚向东，被上诉人衢州市奔达校车服务有限公司衢江分公司（以下简称奔达公司）的法定代表人姜春生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。	原审法院认定：2014年11月，衢州市道路运输管理局（以下简称衢州运管局）就衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权进行招标。其中，《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》第二章第6条附件1的“具体经营要求”规定：“中标人应当按照《校车安全管理条例》、《衢州市学生交通安全保障工作实施意见》及相关实施办法要求，履行辖区内学校义务教育阶段学生的接送工作。学生接送车辆、人员必须符合校车接送标准，并办理有关校车许可登记手续，接送时间和趟次符合校车接送标准，遇运输高峰时，中标人必须及时合理调度运力，确保学生安全运输。如因运力不足，无法承担区域内学生接送工作，中标人应无条件允许其他客运企业承担学生接送工作。”原告前程公司参与招标并中标，并于2015年1月5日与衢州运管局签订《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》，约定“原告通过招标投标获得衢南片客运班线经营权，具体客运线路、车辆、班次配置见附件。……客运线路经营权使用年限为2015年1月1日至2020年12月31日”等内容。2014年12月23日，奔达公司成立，并经衢州市衢江区工商行政管理局登记，登记营业期限为2014年12月23日至长期；经营范围：校车服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2015年9月8日，衢江教育局就第三人车牌号浙Ｈ×××××大型专用校车使用许可审批表进行初审后加盖印章。2015年12月1日，衢州交警支队在该表公安部门审核意见栏中盖章同意。2016年1月13日，在交通运输部门审核意见栏中签署同意上报意见并加盖印章。2016年1月14日，衢江教育局在教育部门审核意见栏中加盖印章。2016年1月15日，衢江区政府在县（市、区）人民政府意见栏中盖章。原告对该审批行为不服，于2016年7月25日向该院提起行政诉讼，诉请如前。	原审法院认为，根据国务院《校车安全管理条例》第十四条第一款关于“使用校车应当依照本条例的规定取得许可”的规定，被诉行政行为属于行政许可。而根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告”，本案中，据双方提供的涉案《浙江省校车使用许可审批表》显示，衢江区政府系审批部门，为作出该行政许可的行政机关，原告请求撤销被诉行政许可，应以衢江区政府为被告。在教育部门初审意见栏及审核意见栏中加盖印章的衢江教育局及在审核意见栏中加盖印章的衢州交警支队、衢江交通局均非作出被诉行政许可行为的行政机关，原告以三者为共同被告提起本案诉讼，请求撤销被诉行政许可，被告主体不适格。本院经向原告释明被告不适格并告知变更被告，原告拒绝变更。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，本院依法裁定驳回原告对衢江教育局、衢州交警支队、衢江交通局的起诉。针对原告对被告衢江区政府提起的诉讼，本院认为，原告的诉讼请求系“撤销被告对奔达公司车牌号为浙Ｈ×××××校车使用许可行为；责令被告按照《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象”，案件的争议焦点在于原告对被诉校车服务行政许可行为是否具有利害关系及被诉行政许可行为是否合法。一、针对原告与被诉行政行为是否存在利害关系的问题，本院认为，原告参与衢州运管局2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标，中标该次招标范围内的衢南片客运班线经营权，并签订了《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》，《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》第二章第6条附件1的“具体经营要求”中明确规定“中标人应当按照《校车安全管理条例》、《衢州市学生交通安全保障工作实施意见》及相关实施办法要求，履行辖区内学校义务教育阶段学生的接送工作。学生接送车辆、人员必须符合校车接送标准，并办理有关校车许可登记手续，接送时间和趟次符合校车接送标准，遇运输高峰时，中标人必须及时合理调度运力，确保学生安全运输。如因运力不足，无法承担区域内学生接送工作，中标人应无条件允许其他客运企业承担学生接送工作。”该规定赋予作为中标人的原告履行辖区内学校义务教育阶段学生的接送工作的义务，并要求其依法办理校车许可登记手续等，原告与中标辖区内的学校义务教育阶段学生的接送工作相关，被诉校车行政许可对前述学生接送工作可能构成影响，故原告对被诉行政许可具有利害关系。对被告提出的原告诉讼主体不适格的意见，本院不予采纳。但，因从事学校义务教育阶段学生的接送工作需依法办理校车许可手续，而原告没有提供证据证明其已依法办理相应校车许可登记手续，缺乏履行该招标文件规定的接送学生义务的条件，且原告也未提供证据证明其已就涉案许可提交申请，故对原告要求判令被告按照《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象的诉讼主张，不予支持。二、关于被诉行政许可是否合法的问题，本院认为，首先，被告衢江区政府属于县级人民政府，根据《校车安全管理条例》第十五条规定，依法具有作出被诉行政许可行为的法定职权。该条规定：“学校或者校车服务提供者申请取得校车使用许可，应当向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请和证明其符合本条第十四条规定条件的材料。教育行政部门应当自收到申请材料之日起3个工作日内，分别送同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，公安机关交通管理部门和交通运输部门应当在3个工作日内回复意见。教育行政部门应当自收到回复意见之日起5个工作日内提出审查意见，报本级人民政府。”原告以该条文将“县级人民政府”与“设区的市人民政府”区别列明，主张区级人民政府相应部门无权许可，本院认为，县级人民政府包括区级人民政府，原告的主张属于对法律的误解，不能成立，本院不予支持。其二，第三人是否符合许可对象的要件。本院认为，《校车安全管理条例》第九条第一款规定：学校可以配备校车。依法设立的道路旅客运输经营企业，城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。第三人奔达公司属于依法根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，其营业执照登记的经营范围为：校车服务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动），符合上述法规规定的可以提供校车服务的主体。原告提出的第三人未取得经营权运营许可，缺乏许可要件的意见，于法无据，本院不予采纳。其三，关于被诉行政许可是否符合法定要件及许可机关是否依法履行审查职责等问题。本院认为，《校车安全管理条例》第十四条第二款明确规定校车许可应当符合的条件包括：（一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记；（二）有取得校车驾驶资格的驾驶人；（三）有包括行驶线路、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案；（四）有健全的安全管理制度；（五）已经投保机动车承运人责任保险。本案中，被告衢江区政府提供的涉案校车使用许可审批表及附属材料能够证明第三人申请涉案校车使用许可时，提供了上述法规规定的申请材料，经被告依法审查符合相关许可条件。原告在庭审中提出校车许可被审查通过的时间明显短于原告其他校车许可申请，并以此为由主张不公平，推断许可行为存有违法嫌疑，本院认为，被告审查期限符合《校车安全管理条例》关于审查期限的规定，原告以被诉行政许可审查期限短为由推断被告许可行为违法，缺乏证据支撑，本院不予支持。原告对其自身其他校车许可期限存有的异议，不属于本案审查范围，本案不予审查。原告还以《校车安全管理条例》未明确规定如何确定校车服务提供者等事项为由，主张本案校车使用许可应当依照《中华人民共和国行政许可法》第五十条第三款规定公开招标，相关主张与《校车安全管理条例》以专章形式规定校车服务提供者（第二章）及校车使用许可（第三章）的事实相悖，本院不予支持。综上，本院认为，被告衢江区政府批准同意第三人车牌号浙Ｈ×××××大型专用校车使用许可审批表，符合法定许可要件，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销并判令依据《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象，缺乏事实和法律依据。本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告前程公司的诉讼请求。	前程公司上诉称：一、原审判决程序违法。1、原审中被上诉人衢江区政府陈述，其只是按照常规在收到的衢江教育局上报的许可审批表中盖章。现实中也是由衢江教育局主导校车行政许可，是否接受许可申请并启动许可程序由衢江教育局决定。衢州运管局系2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标人，这次招标将校车服务纳入其中，故对该校车招标服务有效性的审查认定需要其参加诉讼。其他参与许可的单位作为共同被告参与诉讼有利于查清案件事实。2、原审中未允许当事人相互发问违反诉讼程序。二、原审判决事实认定不清。1、原审判决回避政府财政给予涉案校车购车、接送学生两项补助，回避政府出资校车服务事实。涉案地区实施购车、接送学生两项财政补助后，校车服务提供者竞相争抢该项业务。原审判决对财政补助的项目、数额、争抢情形均避而不审，属于应认定未认定。2、2014年末衢州运管局鉴于校车服务市场因财政补助后争抢局面，将市辖区范围内的客运服务及校车服务打包招标。柯城区、衢江区该两个市辖区被划成三个片域，即航埠片、衢南片、衢北片分块招标。《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》第二章的附件1中的第三条第6项（招标文件14页尾部）中规定：“中标人应当按照《校车安全管理条例》、《衢州市学生交通安全保障工作实施意见》及相关实施办法要求，履行辖区内学校义务教育阶段学生的接送工作。学生接送车辆、人员必须符合校车接送标准，并办理有关校车许可登记手续，接送时间和趟次应符合教学要求，遇运输高峰时，中标人必须及时合理调度运力，确保学生安全运输。因运力不足，无法承担区域内学生接送工作，中标人应无条件允许其他客运企业承担学生接待工作”。上诉人中标其中的“衢南片”并与衢州运管局签订《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》后，招标文件中的上述规定是否有效，是否对上诉人产生法律保护的信赖利益，原审判决应认定而未认定。3、原判认定被上诉人奔达公司属于《校车安全管理条例》第九条“根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位”。但原审判决中衢江区政府及奔达公司均未提交上述政府规定。故奔达公司不属于法定的校车运营单位，不具备取得校车许可的法定资格。三、原审判决适用法律错误。1、《校车安全管理条例》第一条规定，为了加强校车安全管理，保障乘坐校车学生的人身安全，制定本条例。其立法目的是为了加强校车的安全管理。故《校车安全管理条例》是调整校车安全管理的行政法规。本案所涉情形应适用《行政许可法》第五十三条，而非上述《校车安全管理条例》。上诉人系衢南片客运班线的中标人，已与衢州运管局签订了《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》，并产生了信赖利益，被上诉人衢江区政府未告知上诉人就许可他人从事校车服务，既构成侵权又违反《行政许可法》第三十六条的规定。2、《中华人民共和国政府采购法》第二十七条规定政府采购货物应当采用公开招标方式及第二十八条规定采购人不得将应当以公开方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。本案中，政府出资向社会购买校车服务属于政府采购，应当公开招标。3、《校车安全管理条例》第十五条规定，向县级或者设区的市级人民政府教育行政部门提交书面申请。该规定表明由设区的市政府取代区政府行使许可权。原判认定区政府具有校车许可职权是错误的。综上请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或查明事实后依法改判。	衢江区政府答辩称：一、上诉人杜撰答辩人在一审中的答辩内容。上诉人称：“原审中被告区政府陈述，区政府只是在教育局提交的许可审批表中盖章，收到的申请都许可了”，答辩人原审的答辩状中没有上述表述。二、上诉人混淆不同的法律关系。1、关于财政补助问题。上诉人的诉讼请求是要撤销答辩人对奔达公司的行政许可，并没有要求审查财政补助问题，财政补助与校车行政许可是两个不同的法律关系。上诉人混淆上述两个不同的法律关系，故其提出的上诉理由不能成立。2、关于客运招标问题。客运线路招标与校车行政许可是两个不同的法律关系，适用不同的法律法规。上诉人于2014年通过招标取得的客运线路，并没有将上述线路内的校车经营一并许可给上诉人，招标文件中明确规定，中标人要从事学生接送服务的，应按照《校车安全管理条例》等规定，申请办理校车许可。因此，上诉人要求依据《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车许可对象，并进而要求撤销对奔达公司校车运营的许可，理由不能成立。3、奔达公司符合《校车安全管理条例》所规定的条件。三、上诉人对法律理解错误。1、《校车安全管理条例》第十五条的“县级或者设区的市级人民政府”包含了区政府，而县级人民政府与设区的市级人民政府两者是并列关系，并不是“取代”关系。上诉人就此提出的意见属于对法律理解错误。2、《行政许可法》第五十三条规定了通过招标、拍卖等方式决定行政许可事项，但也明确法律、行政法规可另行规定。《校车安全管理条例》属于行政法规，其中第十四条就规定，使用校车应当依照本条例的规定取得许可。第十五条规定了取得校车使用许可的具体方式，但并没有规定要通过招标或拍卖等方式。上诉人片面理解相关法律法规的规定，属于对法律法规理解错误。3、行政许可与政府采购是两个完全不同的法律事务，适用不同的法律规范，上诉人以政府采购法的规定来对答辩人的行政许可行为提出异议，属于对法律理解错误。请求二审法院驳回上诉，维持原判。	衢江教育局在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、答辩人不是作出行政许可的机关，不是本案的适格主体。上诉人要求答辩人参加本案诉讼不符合法律规定。二、上诉人诉称的内容与事实不符。2014年的招标系客运招标，上诉人没有通过招标获得校车服务专营权。三、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。	衢州交警支队答辩称：一、答辩人并不是作出校车使用行政许可的机关，故原审法院认定被告主体不适格认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、校车使用许可由《校车安全管理条例》调整，上诉人取得客运班线经营权并不自然取得校车服务许可。上诉人的上诉请求不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。	衢江交通局在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、答辩人不是作出行政许可决定的机关，不是本案的适格被告。上诉人提出的要求答辩人参与诉讼便于查清案件事实的请求不符合法律规定。二、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人通过招标仅获得客运班线的经营权。根据《校车安全管理条例》第十五条的规定，衢江区政府系审批部门，为作出该行政许可的行政机关，因此具备行政许可权，有权在法定职权范围内做出行政许可行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。	奔达公司在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人具备法律法规规定的校车服务资格与条件。三、答辩人所取得的校车行政许可服务程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。	庭审中，各方当事人围绕着被上诉人衢江教育局、被上诉人衢州交警支队、被上诉人衢江交通局是否是本案的适格被告及被上诉人衢江区政府于2016年1月15日批准上诉人奔达公司车牌号浙Ｈ×××××号大型专用校车从事校车服务的行政许可行为是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。	经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。	本院认为，上诉人前程公司在一审中提出的诉讼请求为：“请求法院判令撤销被告对衢州市奔达校车服务有限公司衢江分公司车牌号浙Ｈ×××××大型专用校车作出的校车服务许可行为。”故本案的被诉行政行为系准予被上诉人奔达公司浙Ｈ×××××大型专用校车从事校车服务的行政许可行为。根据《校车安全管理条例》第十五条规定，教育行政部门收到学校或校车服务提供者的申请材料后，向同级公安机关交通管理部门、交通运输部门征求意见，教育行政部门收到回复意见后提出审查意见，报本级人民政府决定批准。故被上诉人衢江区政府系该行政许可行为的最终决定机关，而被上诉人衢江教育局、衢州交警支队、衢江交通局作为行政审批过程中的初审和审核单位并不以自己的名义对外作出上述行政许可行为，故衢江区政府是本案的适格被告，而被上诉人衢江教育局、衢州交警支队、衢江交通局均非本案适格被告。上诉人在一审程序中经原审法院释明后，仍坚持将被上诉人衢江教育局、衢州交警支队、衢江交通局列为本案的共同被告，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定驳回上诉人对被上诉人衢江教育局、衢州交警支队、衢江交通局的起诉并无不当。但原审判决主文部分未予表述存在瑕疵，本院予以指正。二审期间，上诉人提出的将“其他参与许可的单位作为共同被告参与诉讼有利于查清案件事实”的主张于法无据，本院不予支持。	关于被上诉人衢江区政府于2016年1月15日批准被上诉人奔达公司车牌号浙Ｈ×××××号大型专用校车从事校车服务的行政许可行为是否具备事实和法律依据的问题。本院认为，首先，《校车安全管理条例》第十五条规定，县级或者设区的市级人民政府系校车服务行政许可的审批机关。衢江区政府作为县一级人民政府具备相应的审批权限。故上诉人提出“只有市级人民政府才有权作出审批”的主张缺乏事实和法律依据。其次，《校车安全管理条例》第九条第一款规定，依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。《衢州市学生交通安全保障工程实施意见》（衢政办发[2012]122号）第二条第（三）项规定，当地政府按照实事求是，积极推进的原则，建立校车制度。坚持政府主导，市场运作原则运营，根据财力分年度逐步购置校车，可依托专业道路客运企业，成立学生校车运营公司，也可吸收依法取得校车服务资质的社会力量参与营运。被上诉人奔达公司系依法成立并取得营业执照的企业，其经营范围为校车服务，符合上述《实施意见》关于校车运营许可对象的要求。故上诉人提出的“奔达公司不属于法定的校车运营单位，不具备取得校车许可的法定资格”的上诉理由不能成立。第三，《校车安全管理条例》第十四条第二款规定，取得校车使用许可应当符合下列条件：（一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记；（二）有取得校车驾驶资格的驾驶人；（三）有包括行驶线路、开行时间和停靠站点的合理可行的校车运行方案；（四）有健全的安全管理制度；（五）已经投保机动车承运人责任保险。根据被上诉人衢江区政府向原审法院提交的涉案校车使用许可审批表及附属材料能够证明被上诉人奔达公司申请涉案校车使用许可时，提供了上述法规规定的申请材料。被上诉人衢江区政府对上述材料进行审核后，认为符合相关许可条件作出被诉行政许可行为认定事实清楚，适用法律正确。	此外，上诉人提出“其系衢南片客运班线的中标人，已与衢州运管局签订了《衢州市区城乡客运班线经营权使用合同》，并产生了信赖利益，被上诉人衢江区政府未告知上诉人就许可他人从事校车服务，既构成侵权又违反《行政许可法》第三十六条的规定。”本院认为，客运线路招标与校车行政许可是两个不同的法律关系，适用不同的法律法规。上诉人于2014年虽通过招标取得衢南客运线路营运资格，但上诉人并未按照其与衢州运管局签订的《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》约定的“中标人要从事学生接送服务的，应按照《校车安全管理条例》等规定，申请办理校车许可”取得上述线路校车的经营许可。故上诉人以其已取得的客运线路营运资格来否定相关部门赋予他人的校车行政许可的上诉理由显然不能成立。上诉人另提出“要求法院责令被上诉人衢江区政府按照《2014年衢州市区城乡（航埠片、衢南片、衢北片）客运班线经营权招标文件》决定校车服务许可对象”。本院认为，该诉讼请求与本案的被诉具体行政行为无关，故该项请求不属于本案的审查范围。	综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：	驳回上诉，维持原判。	二审案件受理费人民币50元，由上诉人衢州市衢江区前程客运有限公司负担。	本判决为终审判决。	（此页无正文）	审 判 长  马惟菁	审 判 员  车勇进	代理审判员  马良骥	二〇一七年一月十二日	书 记 员  韦若莎