贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黔行终1383号上诉人（一审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市中华北路242号。法定代表人孙志刚，省长。汉族，被上诉人（一审原告）曹文萍，女。汉族，上诉人贵州省人民政府（以下简称“省政府”）因与被上诉人曹文萍行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：2016年8月4日，曹文萍及其他15名案外人一同向遵义市人民政府（以下简称“市政府”）邮寄《举报书》，要求：一、请求贵机关对遵义市汇川区人民政府（以下简称“区政府”）非法征收遵义医学院房屋、不依法予以合理补偿举报人的行为履行监督和调查处理职责；二、请求贵机关对遵义医学院违反规定以停水、停电和破坏道路通行、封门等方式相威胁、迫使举报人搬迁的行为履行监督和调查处理职责；三、请求贵机关对区政府和遵义医学院对举报人的停产停业补偿、装饰装修补偿、搬迁费补偿费用、临时安置费用及给承租人造成的其他损失不依法予以评估的行为履行监督和调查处理职责；四、请求贵机关责令区政府和遵义医学院的工作人员改正其不履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定的行为及滥用职权的行为。2016年8月5日，市政府收到曹文萍递交的《举报书》。区政府于2016年10月17日收到市政府办公室转来的《举报书》后，经核实于2016年10月21日作出《遵义市汇川区人民政府关于长大立交项目信访事项有关情况的报告》，并上报市政府办公室。2016年11月，曹文萍及其另外9名案外人，共同向省政府提交行政复议申请书，请求：确认被申请人市政府对申请人递交的《举报书》未履行法定职责违法，并责令被申请人依法履行监督和调查处理职责。省政府于2016年11月11日受理上述行政复议申请后，于2016年11月14日作出黔府行复受字［2016］185号《贵州省人民政府提出行政复议答复通知书》，并送达行政复议被申请人市政府。市政府2016年11月22日提交《行政复议答复书》及其行政复议相关材料。省政府经审查，于2017年1月5日作出1号复议决定，以“被申请人收到《举报书》后，已要求区政府调查处理。区政府已形成书面报告上报被申请人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定相关党委应将举报调查处理结果告知相关举报人，故不存在申请人所主张的被申请人未履行法定职责的情形”为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。曹文萍收到上述复议决定书后不服，遂诉至一审法院，诉请:一、撤销省政府作出的1号复议决定，并判决省政府依法受理曹文萍的行政复议申请；二、案件受理费由省政府负担。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议……”之规定，曹文萍申请复议，请求确认被申请人市政府对申请人递交的《举报书》未履行法定职责违法，并责令被申请人依法履行监督和调查处理职责。故省政府是该行政复议案件的法定复议机关，亦是本案适格被告，具有依照《中华人民共和国行政复议法》对复议申请人的行政复议申请进行审查并作出决定的法定职责。本案中，曹文萍于2016年8月4日向市政府提交《举报书》，要求市政府对区政府及遵义医学院违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的行为履行监督职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”之规定，市政府收到上述《举报书》后应在两个月内即2016年10月5日前及时作出处理。但区政府提交《情况说明》中载明“本府于2016年10月17日收悉市政府办公室转来的……于2016年8月4日寄出的《举报书》”，故由此推断市政府应是在收到《举报书》两个月后才对曹文萍的举报事项进行处理。省政府未提交证据证明市政府在收到《举报书》后的两个月法定期限内履行法定职责的情况下作出讼争的行政复议决定，其所依据的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”之规定，该复议决定依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销省政府于2017年1月5日作出的黔府行复驳字［2017]1号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》；二、省政府对曹文萍的行政复议申请依法重新作出行政行为。案件受理费50元，由省政府负担。一审宣判后，省政府不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决；二、诉讼费由被上诉人承担。其上诉理由为：一、上诉人作出的决定书认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，应当依法予以支持，《国有土地上房屋征收与补偿条例》未规定将调查处理的过程、结果在何种期限内告知相关举报人，故不存在不履行法定职责的情形；二、一审判决适用法律错误，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定了行政诉讼的原告因行政机关未履行法定职责可诉至法院，但并未规定行政复议的申请人因为行政机关不履行法定责任申请行政复议应适用该条款。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《贵州省行政复议条例》均没有规定行政复议的被申请人市政府应当将调查处理的过程、结果在何种期限内告知相关举报人，省政府基于市政府没有相应法定职责，作出的决定书并无不当；3.本案一审期间，被上诉人通过阅卷和参加庭审已经获取区政府向市政府上报的全部信息，一审责令重作已无实际意义。被上诉人曹文萍在二审法定期限内未提交书面答辩意见。当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为:第一、上级人民政府应当加强对下级人民政府国有土地上房屋征收与补偿工作的监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关的层级监督关系而产生，上级人民政府不改变或不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接对当事人设立新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或下级人民政府的行政行为来维护合法权益。在存在更为便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级人民政府不履行层级监督法定职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，容易形成诉累。本案中，曹文萍如果认为区政府未依照法定程序进行征收，违法采取停水、停电和破坏道路通行等措施，未依法进行评估，未依法补偿停产停业补偿、临时安置费用等，应循其他法定渠道解决，如其直接诉请确认市政府不履行层级监督法定职责，因不属于行政诉讼受案范围，应当依法裁定驳回其起诉；第二、本案系曹文萍认为市政府不履行国有土地上房屋征收与补偿层级监督法定职责，向省政府提请行政复议，对省政府行政复议决定不服提起的行政诉讼。就该层级监督行为，虽不属于人民法院行政诉讼受案范围，但行政复议制度，既具有解决行政争议的功能，亦是行政机关内部自我纠正的监督制度，人民法院尊重行政复议机关对该层级监督行为予以受理并作出实体处理的自由裁量权，但不属于行政诉讼受案范围的层级监督行为并不会因为经行政复议程序即进入行政诉讼司法审查的范围，因本案市政府不履行层级监督法定职责不属于行政诉讼受案范围，故因此引发的行政复议决定亦不属于行政诉讼受案范围，应当依法裁定驳回其起诉。综上，一审判决认定事实清楚、程序合法，但适用法律、法规错误，本院依法予以改判，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第一项：“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；”之规定，裁定如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初216号行政判决；二、驳回曹文萍的起诉。本裁定为终审裁定。审 判 长 冉依依审 判 员 罗长虹审 判 员 赵 敏二〇一七年十二月二十七日法官助理 徐海燕书记员代 一 冰