浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1437号
上诉人（原审被告）瑞安市人民政府。住所地：浙江省瑞安市万松东路154号。
法定代表人麻胜聪，代市长。
委托代理人徐本仲，瑞安市人民政府工作人员。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵旭峰，男，1948年7月30日出生，汉族，住浙江省文成县。
赵旭峰诉瑞安市人民政府不履行交通行政复议法定职责一案，温州市中级人民法院于2016年11月9日作出（2016）浙03初字148号行政判决。瑞安市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月20日立案受理后依法组成合议庭,并于2017年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人瑞安市人民政府的委托代理人徐本仲、余心海，被上诉人赵旭峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2009年8月28日，因原告赵旭峰驾驶机动车超过50公里/小时，瑞安市公安局交通警察大队对其作出1002059829号公安交通管理简易程序处罚决定书。原告对该处罚决定不服，于同年10月11日向被告瑞安市人民政府申请行政复议，要求撤销1002059829号行政处罚决定，并确认处罚所依据的限速50公里/小时标志违法。被告瑞安市人民政府于次日签收行政复议申请材料，并于2009年10月22日向被申请人瑞安市公安局交通警察大队送达行政复议答复通知书和行政复议申请书。2009年10月29日，瑞安市公安局交通警察大队作出《关于赵旭峰行政复议案的答复》。因赵旭峰一并申请审查的50公里/小时限速标志规定于温州市公路路政管理支队与温州市公安局交通警察支队制作的《关于调整和完善新56省道（瑞东线）公路交通限速标准的通知》（温公支[2006]8号），瑞安市人民政府以其无权处理为由于2009年12月7日以瑞政复转送字[2009]1号规范性文件转送函向温州市公路管理处转送处理。2009年12月8日，瑞安市人民政府作出行政复议中止通知书（瑞政复中止字[2009]1号），认定因赵旭峰一并提出要求对50公里/小时的限速标志的审查申请，已依法转递温州市公路管理处审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定中止行政复议案件的审理。行政复议中止通知书于2009年12月8日当日送达赵旭峰，此后被告瑞安市人民政府对原告复议申请未作其他处理。原告认为被告至今未作出复议决定已构成行政不作为，遂于2016年7月16日提起本案诉讼。另查明，温州市公路管理处至今未就转送审查的规范性文件出具书面处理意见，但在处理期限届满后，曾向瑞安市人民政府表示不同意出具书面意见，并认可涉案规范性文件合法性。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；……。”第二十六条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”据此，行政复议机关在受理公民、法人或者其他组织一并提出的对有关规定的审查申请后，应当首先对申请要求审查的规范性文件的合法性进行审查，经审查认为规定不合法，且本机关无权处理的，才移送有权处理机关依法处理。本案中，原告赵旭峰在对行政处罚决定申请行政复议时，一并提出对处罚所依据的规范性文件内容进行审查。被告瑞安市人民政府受理后，未对原告申请要求审查的相关规定合法性予以审查，而直接以其无权处理为由移送制定机关温州市公路管理处并中止行政复议，未尽审查职责，且缺乏事实和法律依据。况且，在温州市公路管理处事后口头明确表示不同意出具书面审查意见并认可涉案规范性文件合法性的情况下，行政复议中止原因实为已经消除，据此被告瑞安市人民政府应当及时恢复案涉行政复议案件的审理。然而，被告瑞安市人民政府拖延履行行政复议法定职责长达近7年之久，已构成行政不作为。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告瑞安市人民政府于本判决生效之日起60日内对赵旭峰的复议申请作出处理决定。
瑞安市人民政府上诉称：一、原审法院认定复议机关应对自己无权处理的规范性文件的合法性进行前置审查，经审查后认为规定不合法的，才转送有权处理机关处理，是对法律的不当扩张解释，属法律适用错误。《中华人民共和国行政复议法》第二十六条规定：申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。按该规定，复议机关是否应当对申请人提出的规范性文件合法性审查申请进行转送，其判断标准是复议机关对该规定有无处理权，如有处理权的，应当由复议机关依法处理，无权处理的，应当依法转送有权处理的行政机关依法处理。该条并没有赋予复议机关对自己无权处理的规范性文件合法性审查事项进行前置审查的职权。此外，按照原审法院意见，复议机关对无权处理的规范性文件合法性审查行使前置审查权后，依照行政复议法第二十六条规定，是需要由复议机关对自己无权处理的规范性文件合法性审查作出处理决定的，且这种处理行为具有处分性质。不具有上下级关系的复议机关怎能对其他机关制定的规范性文件合法性审查作出处理？这种现象属于明显的超越职权。二、原审认定温州市公路管理处事后口头明确表示不同意出具书面审查意见，并认可涉案规范性文件合法性，该认定不准确，也不完整。在原审中，上诉人曾向法庭陈述口头催告过有权处理机关，但有权处理机关相关处室工作人员口头表示，已时隔七年，不宜再出具书面处理意见，但该情形是发生在原审应诉期间，并非发生于应诉之前。此外，虽然有权处理机关曾口头表示不出具书面审查意见，但复议机关也不能以此作为有权处理机关已经作出处理的依据。不能因为有权处理机关逾期处理，而由复议机关承担不履行法定职责的不利后果。三、本案属于特殊情况，其根源是申请人提出一并审查规范性文件合法性审查的有权处理机关逾期不作出审查处理决定，就复议机关而言，依照行政复议法规定中止后，在有权处理机关未作出处理之前，复议中止情形未消除，不构成不履行法定职责情形。而对本案特殊情形，复议申请人的救济权利，可以通过撤回对规范性文合法性审查申请或按照规范性文件审查监督制度进行救济。在具体操作上，如复议机关在有权处理机关未作出处理之前，直接对申请人一并申请审查的规范性文件合法性进行审查并作出处理，因明显缺乏法律依据，从而不具有可操作性。如按照原审判决，上诉人就本案履行法定职责作出复议决定后，相对人不服提起行政诉讼的，复议机关如何引用法律依据来证明复议机关有权对自己无权处理的规范性文件合法审查作出处理？综上所述，原审判决不当，请求二审法院依法改判。
赵旭峰在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：本案的争议在于行政信息公开，而不是由谁审查的问题，合法性审查的前提是有个东西存在，本案限速50公里处罚依据仅凭我提交的复印件，事实是定不下来的。交警方始终否认其有制定限速50公里规范性文件的事实，其的理由就是法律规定设置限速标记和限速职权不在公安机关，所以公安机关没有定。我把调查取得的公安机关自己制定限速标记文件拿过去，他们说这是内部管理措施，不对外的。这个东西到底有没有，需要这些人出庭认定这个事实。因此，一审法院说让瑞安市人民政府审查，作出复议结果，回答处罚依据是否存在，是否合法，有些强人所难的地方。因此，我认为上诉人上诉理由，一审判决应该撤销。问题是撤销以后上诉人方提出要驳回我的起诉，这个请求不合法。政府机关对我作出处罚，我有权知道处罚依据。驳回以后，瑞安市人民政府怎么往下走？这个事实都没有，怎么审查合法性？继续拖又不是办法。因此，我认为一审判决瑞安市人民政府作出复议结果，但是瑞安市人民政府做不了，要驳回显然是错的。现在问题是路怎么走，其实很简单，只要立法人和作出处罚决定的人把依据拿出来，这个信息公开在哪里，没有公开的不能作为处罚依据，到现在也没有公开。现在温州市人民政府是有权审查的，这个官司打到省高院，省高院第一次回答我限速50公里只是内部文件，不对外使用。瑞安市交警大队内部文件规定对外部的人作出处罚，肯定是错的。第二次回答是这个处罚依据没有报市政府备案，交警方不承认有立法的事实，现在交警承认了，但是没有报市政府审查的义务，交警大队还是继续在用。因此，温州市人民政府可以做，但是法院没有让其做，这是不对的。我最多向法院请求追加这些当事人作为本案当事人参加诉讼，一审法院给我的通知提到一个行政案件只能是一个具体行政行为，这个观点还是错的。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕着上诉人瑞安市人民政府是否存在不履行交通行政复议法定职责的事实等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系因被上诉人赵旭峰认为上诉人瑞安市人民政府不履行交通行政复议法定职责提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。第二十六条规定，申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。本案中，由于被上诉人一并申请审查限速50公里/小时的依据，系由温州市公路路政管理支队与温州市公安局交通警察支队共同制作的温公支[2006]8号《关于调整和完善新56省道（瑞东线）公路交通限速标准的通知》，依法属于《行政复议法》第七条第一款第（二）项“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”事项。但根据该法第二十六条规定，复议机关转送处理的事项应以自己“无权处理”为前提，但上诉人并未提供其之所以无权处理的证据或者依据，且其所转送的温公支[2006]8号《关于调整和完善新56省道（瑞东线）公路交通限速标准的通知》，实系瑞安市公安局交通警察大队对被上诉人作出1002059829号公安交通管理简易程序处罚决定书的依据，对该处罚依据合法性的审查本就属于上诉人行政复议的法定职责。此外，尽管该法第二十六条规定了可以转送处理的程序，但同时明确了“无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理”的要求。故上诉人自被上诉人2009年10月11日提出行政复议申请，直至同年12月7日才予转送，且至今仍未作出行政复议决定，显然不符合上述法律规定的行政复议程序。原审据此判决责令上诉人限期履行法定职责，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人瑞安市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年三月十三日
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书记员徐一菁