重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝五中法行终字第00315号
上诉人（一审原告）李望斌。
委托代理人李宏影，重庆静昇律师事务所律师。
委托代理人吴天福，重庆静昇律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市公安局渝中区分局交通巡逻警察支队。住所地：重庆市渝中区体育路**号。
负责人张力，支队长。
委托代理人蓝安明，该单位工作人员。
委托代理人邹阳光，该单位工作人员。
上诉人李望斌因诉重庆市公安局渝中区分局交通巡逻警察支队（以下简称渝中区交警支队）道路行政强制一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2014）中区法行初字第00106号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月29日受理后，依法组成合议庭审理了本案。因出现需要中止诉讼的其他情形，本院于2014年11月26日裁定本案中止诉讼，2015年2月11日恢复诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2014年5月23日7时58分左右，李望斌驾驶渝＊＊＊**号小型普通客车，沿长江一路行驶至长江一路两路口环道入口处时，车辆右侧与涂建驾驶的渝＊＊＊**号小型轿车左侧车身发生擦挂，造成两车受损的交通事故。事故发生后，现场执勤民警认定李望斌承担该事故全部责任，李望斌对此有异议，执勤民警遂将双方交渝中区交巡警支队事故处理大队民警处理。同日，渝中区交巡警支队对李望斌采取了扣留机动车、机动车驾驶证、机动车行驶证的行政强制措施。李望斌对此不服，遂起诉至渝中区人民法院，请求法院判令确认渝中区交警支队采取的上述行政强制措施违法。
一审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条的规定，渝中区交警支队具有对本行政区域内的道路交通安全进行管理的法定职责。《中华人民共和国行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。……法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款规定：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查”，第一百一十条第一款规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”李望斌在发生交通事故后，渝中区交警支队的交通警察可以根据上述规定对其采取扣留其机动车及机动车驾驶证的行政强制措施。《道路交通事故处理程序规定》属于部门规章，根据《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施设定的规定，渝中区交警支队扣留李望斌的机动车行驶证缺乏法律、法规依据，鉴于该扣留行为已经实施，不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第一款、第二款第（二）项之规定，判决：一、确认重庆市公安局渝中区分局交通巡逻警察支队于2014年5月23日对李望斌采取扣留机动车、机动车驾驶证的行政强制措施合法。二、确认重庆市公安局渝中区分局交通巡逻警察支队于2014年5月23日对李望斌采取扣留机动车行驶证的行政强制措施违法。
上诉人李望斌不服一审判决上诉来院，请求撤销一审判决的第一项，判决确认被上诉人渝中区交警支队扣留其机动车、机动车驾驶证的行政强制措施违法。主要理由为：1、一审法院确认被上诉人以调查取证为由扣留李望斌车辆的行政强制措施合法，事实不清。首先，此次交通事故系轻微擦挂，事实清楚，且事发地有监控录像，证据充分，不需要继续调查取证；其次，本次事故没有造成人员伤亡，没有造成第三方财产损失，没有造成交通堵塞，情节显著轻微，符合适用简易程序的条件。按照公安部《道路交通事故处理工作规范》第二十四条的规定，当事人对简易程序的交通事故认定有异议，现场民警应该在《道路交通事故认定书（简易程序）》上予以记录，而不是扣车；第三，当上诉人表示对事故认定不服时，现场交警不但不听取上诉人的陈述和申辩，而是以需要调查取证为由，对上诉人车辆予以扣留，是滥用职权。2、一审法院确认被上诉人以调查取证为由扣留李望斌驾驶证的行政强制措施合法，适用法律错误。首先，《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款条只规定公安机关交通管理部门收集证据可以扣留事故车辆，没有规定可以扣留驾驶证；其次，按照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十条第一款之规定，只有交通违法需要给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚时才可以先予扣留机动车驾驶证。上诉人在此次交通事故中的行为，按照《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零二条和《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条，可以处警告或者罚款，而不是暂扣或者吊销机动车驾驶证；第三，被上诉人扣留上诉人的行驶证、驾驶证的法律依据是公安部的部门规章《道路交通事故处理程序规定》第二十九条，而按照《中华人民共和国行政强制法》第十条的规定行政强制措施应由法律设定，一审法院据此仅确认被上诉人扣留上诉人行驶证的强制措施违法，而未确认扣留驾驶证违法，属于适用法律错误。
被上诉人渝中区交警支队辩称，《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款规定：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、监察，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆、但是应当妥善保管，以备核查”，第一百一十条第一款规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理”，《重庆市道路交通安全条例》第八十六条第一款规定：“机动车驾驶人因过错导致交通事故，造成人身伤亡或者财产损失尚不构刑事处罚的，可以处暂扣一个月以上六个月以下机动车驾驶证”，公安部《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款规定：“因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证。扣留的车辆及机动车行驶证应当妥善保管”。本案中，双方当事人对责任认定有异议，公安机关交通管理部门因收集证据需要，对当事人涉事车辆及相关证件先期扣留，以便查清事实、认定事故责任并对因过错导致交通事故的当事人进行行政处罚，故被上诉人的扣留决定符合法律规定。在查清事实后，鉴于本事故造成的损失额较小，未对李望斌进行行政处罚，并不影响先期扣留驾驶证的合法性。因此，被上诉人作出的扣留李望斌驾驶证、车辆的决定完全符合法定条件，程序正当合法。
被上诉人渝中区交警支队在法定期限内向一审法院提交的证据、依据有：1、交通事故认定书；2、当事人陈述材料；3、渝＊＊＊**的损失价值鉴定结论书；4、事发时的视频，1-4项证据拟证明发生交通事故的事实；5、强制措施凭证两份；6、驾驶证和行驶证复印件；5-6项证据拟证明被告采取强制措施的程序合法；7、适用的法律依据：《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、第一百一十条；《道路交通事故处理程序规定》第二十八条、二十九条；《重庆市道路交通安全条例》第八十六条。
上诉人李望斌在法定举证期限内未向一审法院提交证据。
一审法院对渝中区交警支队提交的证据作如下确认：渝中区交警支队提供的证据1-6真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。
上述证据均已在一审诉讼中进行了当庭质证，并随案移送本院。经审查，一审法院对渝中区交警支队所举证据的认定正确，本院予以确认。除一审法院查明的事实外，本院补充查明以下事实：
2014年5月23日，上诉人李望斌驾驶渝＊＊＊**号小型普通客车与涂建驾驶的渝＊＊＊**号小型轿车发生擦挂事故后，现场执勤民警认定李望斌承担该事故全部责任，李望斌对此有异议，执勤民警遂将双方交渝中区交巡警支队事故处理大队处理。李望斌向事故处理大队处理民警刘福伟再次表示对事故认定不服，后渝中区交巡警支队以其不服事故认定，需要重新调查取证为由，对事故双方当事人即李望斌与涂建均采取了扣留机动车、机动车驾驶证、机动车行驶证的行政强制措施，未出具道路交通事故认定书。当日12时许，处理民警刘福伟告知李望斌因调查需要，拟于当日14时30分对其进行询问取证，李望斌表示当天有其他工作，不便接受调查，要求改到5月26日接受调查。5月26日，处理民警刘福伟调取了事发地的监控视频资料，并于当日通知事故双方当事人，告知事发经过已经查清，可以领取被扣相关证件及车辆。涂建于当天领取了被扣相关证件及车辆。李望斌称其在北京开会，5月28日才能回来领取。5月28日，渝中区交巡警支队向李望斌出具了第5001034201404225号简易事故认定书，处理民警刘福伟在该认定书“交通事故事实及责任”栏内将时间填写为2014年5月23日。
本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）第四条之规定，渝中区交警支队具有对本行政区域内发生的道路交通事故进行处理的法定职责。
《道路交通事故处理程序规定》第十五条规定：“对仅造成人员轻微伤或者具有本规定第八条第一款第二项至第八项规定情形之一的财产损失事故，公安机关交通管理部门可以适用简易程序处理，但是有交通肇事犯罪嫌疑的除外。适用简易程序的，可以由一名交通警察处理。”第八条第一款第（二）项规定：“发生财产损失事故，当事人对事实或者成因有争议的，以及虽然对事实或者成因无争议，但协商损害赔偿未达成协议的。”本案交通事故属于仅造成了财产损失、但当事人对事故成因有争议的情形，符合上述规定中可以适用简易程序处理的范围，渝中区交警支队适用简易程序，由一名交通警察处理本案并无不当。
本案争议的焦点是渝中区交警支队对李望斌采取的扣留机动车、机动车驾驶证、机动车行驶证的行政强制措施行为是否违法。
关于扣留李望斌行驶证的行政强制措施是否违法的问题。本案中，渝中区交警支队扣留李望斌行驶证依据的是公安部《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款的规定，该规定属于部门规章。根据《中华人民共和国行政强制法》第十条之规定：“行政强制措施由法律设定。……法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”而上述部门规章的上位法--《中华人民共和国道路交通安全法》中并未设定扣留机动车行驶证的强制措施，因此，渝中区交警支队扣留李望斌的机动车行驶证缺乏法律依据。鉴于该扣留行为已经实施，不具有可撤销内容，故依法应当确认违法。一审法院判决确认该行为违法，适用法律正确，依法应予支持。
关于扣留李望斌车辆的行政强制措施是否违法的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款规定：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。”本案中，在交通事故现场，现场值勤民警对事故责任作出初步判定后，因李望斌当场表示异议，故现场值勤民警并未作出责任认定，而是将案件移交渝中区交警支队事故处理大队办理。渝中区交警支队事故处理大队处理民警在办理过程中，为便于收集证据、查清事实及对责任认定进行进一步核实，决定对事故双方当事人涉事车辆均先期扣留，并出具了暂扣凭证，其暂扣行为符合上述法律规定。一审法院判决确认该行为合法，适用法律正确，依法应予支持。
关于扣留李望斌驾驶证的行政强制措施是否违法的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十条第一款规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”按照上述规定，先予扣留机动车驾驶证的前提条件是“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或吊销机动车驾驶证处罚”。而《重庆市道路交通安全条例》第八十六条对给予暂扣驾驶证处罚的条件作了规定，即“机动车驾驶人因过错导致交通事故，造成人身伤亡或者财产损失尚不构刑事处罚的”。本案中，渝中区交警支队的交通警察认为李望斌的违法行为导致交通事故并造成了财产损失，且应承担该事故全部责任，属于上述地方性法规规定的可给予暂扣驾驶证处罚的范围。在此情况下，渝中区交警支队对李望斌采取先予扣留驾驶证的强制措施并出具了暂扣凭证，符合上述法律的规定。一审法院判决确认该行为合法，适用法律正确，依法应予支持。
综上所述，一审法院认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，其判决应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元，由上诉人李望斌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 应禧
代理审判员 乐巍
代理审判员 曹怡
二〇一五年二月十一日
书 记 员 刘怡