贵州省遵义市播州区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0321行初308号
原告鞠雨霏，男，1974年10月6日出生，汉族。
委托代理人赵秀勋，女，1940年10月17日出生，汉族，系鞠雨霏之母。
被告遵义市城乡规划局（以下简称遵义市规划局），住所地：遵义市红花岗区大兴路195号。统一社会信用代码：11520300009505750T。
法定代表人石诗源，系该局局长。
委托代理人杨美洪，系该局汇川分局局长。
委托代理人李学芬，贵州与之律师事务所律师。
被告遵义市人民政府，住所地：贵州省遵义市汇川区人民路，组织机构代码：00950021-2。
法定代表人魏树旺，系该市市长。
委托代理人汪摇，系该市法制办行政复议应诉科工作人员。
委托代理人胡良刚，贵州子尹律师事务所律师。
第三人唐继渝，男，1967年8月13日出生，汉族。
第三人申茂忠，男，1941年3月19日出生，汉族。
第三人雷显泽，男，1966年4月25日出生，汉族。
第三人谢晓梅，女，1964年1月15日出生，仡佬族。
第三人曾润云，男，1963年8月2日出生，汉族。
第三人夏继光，男，1963年6月5日出生，汉族。
第三人王安伐，男，1958年4月15日出生，汉族。
第三人饶静颐，女，1990年8月6日出生，汉族。
第三人杨其政，男，1954年8月11日出生，汉族。
第三人唐世琴，女，1955年6月27日出生，汉族。
第三人何义君，男，1952年12月5日出生，汉族。
第三人岑建，男，1957年12月1日出生，苗族。
诉讼代表人唐继渝，男，1967年8月13日出生，汉族。
原告鞠雨霏不服被告遵义市规划局为第三人唐继渝等人颁发的建字第520000201703256号建设工程规划许可证以及被告遵义市人民政府作出的遵府行复[2017]221号行政复议决定，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月7日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并公开开庭进行了审理。原告委托代理人赵秀勋、被告遵义市规划局之委托代理人杨美洪、李学芬、被告遵义市人民政府之委托代理人汪摇胡良刚、第三人唐继渝、申茂忠以及第三人之诉讼代表人唐继渝到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告遵义市规划局于2017年8月16日根据第三人唐继渝等12人的申请，颁发了建字第520000201703256号建设工程规划许可证。原告对此不服，于2017年8月29日向被告遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府于2017年10月24日作出遵府行复[2017]221号行政复议决定，维持遵义市规划局作出的建设工程许可证。
原告鞠雨霏诉称，遵义市政府一小区B14栋是2000年前修建的七层步梯楼，经济适用住房。当年没有规划电梯安装的位置和墙体负重能力、防震等指标的考虑。该楼共住28家，共用一个步梯兼消防通道。2008年汶川地震时，该栋楼震感明显，住户为逃生，共同奔向楼外，楼梯通道非常拥堵。九节滩立交桥施工放炮，该楼也有震感晃动。电梯安装将造成楼层结构损坏。另外本楼入口宽度仅2.4m，而被告批复的规划许可中称电梯宽度为1.4m，剩下的通道仅为1m，不符合建筑设计方案中的1.1m的宽度。如果加装电梯，会严重影响正常通行，遇到紧急情况，所有住户无法及时逃生。被告没有完全按照遵府办发[2017]1号文件规定办理审批流程颁发建字第520000201703256号建设工程规划许可证。理由是中华人民共和国国家标准住宅设计规定（GB50096-2011）6.6.3为强制性条文，规定七层及七层楼以上建筑入口平台宽度不能小于2.0m，而市政府一小区B14栋住宅楼入口宽度为2.4米，在该栋楼加装电梯方案中，电梯宽度为1.4m，余下该栋楼入口平台仅为1m，不符合国家标准规范。按照遵府办发[2017]1号规定，既有住宅增设电梯，第三人在公示期内收到异议的，应提交与异议人协商解决的书面材料，才能办理建设工程规划许可证。我们一直没有同意加装电梯，也一直在通过正规合法途径反映问题，但第三人没有与异议方协商，更无从谈及协议。被告作出的行政许可直接涉及到原告的重大利益，被告在作出行政许可前，没有告知原告享有要求听证的权利，属于程序违法。按照国家《建筑设计防火规范》GB50016-2014第5.5.30条的规定，疏散楼梯和首层疏散外门的净宽度不应小于1.10m。而被告许可的建设规模为工程长2.7m，宽1.4m。除去工程宽度，仅剩1m，严重影响了消防安全，不符合GB50016-2014的规定。按照遵府办发（2017）1号第八条规定，需要对房屋结构安全、消防安全等进行评估，必要时应聘请有资质的单位对该房屋进行安全性鉴定。但没有任何部门对楼房外墙的额外承重、抗震、抗压力等安全指标作出准确的评估报告。按照《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，市政府一小区B14栋住宅楼增设电梯，投资额为38万元，必须办理施工许可证，迄今为止，在市住房和城乡建设局网站上没有公示该栋楼增设电梯的施工许可证。综上所述，被告作出的行政行为没有按照国家标准规范和遵府办发（2017）1号的规定作出建设工程规划许可证，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销。经本院释明后，原告申请追加被告遵义市人民政府，并请求撤销遵府行复[2017]221号行政复议决定。
被告遵义市规划局辩称，第三人向我局提供了市政府一区仁和苑B14栋业主的居民身份证及其住宅权属证明、B14栋单元自筹资金安装电梯的意见、小区单元自筹资金安装电梯申请报告、增设电梯的设计单位遵义祺巍建筑设计有限公司出具的建筑设计方案、B14栋自筹资金安装电梯及后期维护、检验、管理的费用方案、电梯使用单位及管理维护主体的确定、电梯安全运行应急管理方案、政府一区（仁和苑）小区B14栋楼梯间电梯钢结构安全及消防安全的说明、公示照片等证据，我局经认真审查，并参照《遵义市主城区既有住宅增设电梯管理办法（暂行）》第十一条、第十二条之规定，依法向遵义市汇川区公安消防大队、遵义市汇川区住房和城乡建设局出具了《遵义市城乡规划局汇川分局关于遵义市政府一小区B-14栋住宅增设电梯项目方案设计征求意见的函》。我局在公安消防部门、住房城乡建设部门无异议的情况下，于2017年8月16日向第三人颁发了建字第520000201703256号建设工程规划许可证。我局依据增设电梯的设计单位遵义祺巍建筑设计有限公司出具的设计方案，遵义市政府一小区B-14栋住宅楼梯间宽度为2580mm，我局许可电梯宽度为1.4m，楼梯间剩余的疏散净宽为1180mm，符合建筑设计方案中1.1m的宽度要求。依据设计方案，增设电梯所占用的空间为楼梯间公共通道部分，未占用B-14栋住宅建筑以外的入口平台位置，原告错误理解了GB50016-2014第6.6.3条的规定。涉案增建电梯工程是否取得建设工程施工许可证，并不影响向第三人颁发建设工程规划许可证的合法性，两个行政行为是相互独立的行政行为。综上所述，我局为第三人颁发建设工程规划许可证的行政行为，内容合法，事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告遵义市人民政府辩称，原告的诉讼请求为“申请人不服遵府行复[2017]221号决定，请求判决撤消被申请人颁发给第三人的建设工程规划许可证。诉讼期间，请求法院判定第三人停止施工，恢复原样，扫除障碍。”均未列明原、被告，诉讼请求不明确，其次诉求中“撤消”二字存在错误，撤销和撤消是不同的概念，因此诉求混乱，根据法律规定应驳回其诉求。原告不服遵义市规划局颁发的建设工程规划许可证，向我府提交了行政复议申请，我府依法受理，严格按照程序分别向遵义市规划局和第三人送达了提出行政复议答复通知书和参加行政复议通知书，按程序听取各方意见，并认真审查了相关证据资料和相关事实后，作出行政复议决定书并向各方送达。2017年6月15日市政府一小区B14栋电梯安装筹备组委托唐继渝向遵义市规划局申请办理既有住宅增设电梯的建设工程规划许可证，并按照《遵义市主城区既有住宅增设电梯管理办法》第十一条的规定提供了相关申报资料。2017年7月12日遵义市规划局就该栋房屋的结构安全、消防等问题分别商函汇川区住建局和汇川区消防大队，截止2017年7月19日遵义市规划局未收到异议。2017年6月14日在市政府一小区入口及B14栋入口处进行了公示，并附公示内容及现场照片。根据楼梯间的设计平面图，楼梯间疏散走道的净宽为1180㎜，满足消防规范要求。综上所述，我府作出的行政复议决定，事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其诉讼主张提供了以下证据：
1、本小区内B9、B10、B15、A3栋住宅楼出现的墙体裂痕照片；
2、B14栋住宅楼增设电梯前和增设电梯后的照片；
3、2016年10月19日对陈美霖的信访事项处理意见书；
4、《贵州省城市既有住宅增设电梯的指导意见》和《遵义市主城区既有住宅增设电梯管理办法（暂行）》。
被告遵义市规划局为支持其诉讼主张，在举证期限内提供了以下证据：
1、申请增设电梯业主的居民身份证及其住宅权属证明；
2、2016年9月5日B14栋单元自筹资金安装电梯的意见及意见表；
3、2016年9月6日小区单元自筹资金安装电梯申请报告；
4、增设电梯建设设计单位遵义祺巍建筑设计有限公司出具的建筑设计方案及图纸；
5、B14栋自筹资金安装电梯及后期维护、检验、管理的费用方案；
6、2017年6月8日电梯使用单位及管理维护主体的确定；
7、电梯安全运行应急管理方案；
8、2017年6月15日政府一区（仁和苑）小区B14栋楼梯间电梯钢结构安全及消防安全的说明；
9、公示照片；
10、2017年7月12日遵义市规划局向遵义市汇川区公安消防大队出具的《遵义市城乡规划局汇川分局关于遵义市政府一小区B-14栋住宅增设电梯项目方案设计征求意见的函》及其签收证明；
11、2017年7月12日遵义市规划局向遵义市汇川住房和城乡建设局出具的《遵义市城乡规划局汇川分局关于遵义市政府一小区B-14栋住宅增设电梯项目方案设计征求意见的函》及签收证明；
12、2017年8月15日遵义市既有住宅增设电梯《建设工程规划许可证》审批表；
13、遵义市规划局向第三人颁发的建字第520000201703256号建设工程规划许可证；
14、《遵义市主城区既有住宅增设电梯管理办法（暂行）》。
被告遵义市规划局超过举证期限，还提供了房屋安全鉴定报告。
被告遵义市人民政府为支持其诉讼主张，在举证期限内提供了下列证据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议受理书及送达回执；
3、第三人参加行政复议通知书及送达回执；
4、提出行政复议答复通知书及送达回执；
5、行政复议决定书及送达回执；
6、遵义市规划局行政复议答辩状和第三人行政复议答辩状。
原、被告提供的证据，经庭审质证，原告对被告遵义市人民政府提供的证据无异议，被告、第三人对原告提供的证据三性和证明目的均有异议。原告对被告遵义市规划局提供的证据1、2、3、10、11、12、14无异议，对证据4有异议，认为设计单位是否有资质不清楚，也没有对房屋建筑结构安全进行评估，对证据5、6、7因为是第三人自己所写，自己也不清楚，对证据8，没有消防许可占用消防疏散通道，对证据9，公示内容的字迹小，看不清公示的内容，对证据13有异议。
本院对各方当事人无异议的证据予以确认。对原告提供的证据1，其所反映的内容与本案无关联性，本院不予确认；对证据2的真实性，本院予以确认，但不能证明房屋结构安全有影响；对证据3，本院予以确认。对被告提供的原告有异议的证据，本院认为，原告虽然有异议，只提供了本小区内其他已增设电梯的单元墙体出现裂痕的照片和本单元增设电梯前后的照片，但这些照片不能证明B14栋增设电梯会对该单元的房屋结构安全和消防安全产生影响，故被告提供的原告有异议的证据，本院予以确认。
根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：原告与第三人均属于遵义市汇川区人民路的遵义市政府一小区的B14栋住宅楼的业主，该住宅楼只有一个楼梯间，一梯四户，共七层，28户业主。该栋房屋修建于2002年，当年没有预留电梯口。2016年9月第三人经得本小区业主委员会和社区居委会的同意成立仁和苑小区B14栋电梯安装筹备组（以下简称筹备组），向具体承办建设工程规划许可业务的遵义市规划局汇川分局（以下简称汇川分局）申请在该栋楼外侧增设外挂电梯。第三人在征求意见过程中，该栋二十八户业主中共有二十五户业主同意增设电梯。原告与其他两户业主未同意增设电梯，但其专有部分面积未达到本单元房屋建筑总面积的1/3。筹备组在向被告申请办理增设电梯工程的建设工程规划许可证时，提交了申请、申请人身份证、房产证、专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意增设电梯的书面意见。
2016年9月7日，原告之母赵秀勋与陈美霖（与原告不属同一单元）等业主到汇川分局反映该小区B13、B14栋未经其同意拟加装电梯一事，2016年10月19日汇川分局告知陈美霖称其已于2016年10月8日以信访事项立案受理。其间，即2016年9月21日被告在第三人申请拟建电梯的工程现场进行了批前公示，告知公示期为2016年9月22日至2016年9月29日，周边利害关系人如有异议，可在公示之日起5个工作日内向该局提交书面反映材料，如无异议，该局将依法进行行政许可。
2017年6月，第三人还向被告提交了遵义祺巍建筑设计有限公司出具的设计方案图纸、山东友联工程有限公司出具的电梯钢结构结构安全及消防安全的说明、自筹资金安装电梯及后期维护、检验、管理的费用方案、电梯使用单位及管理主体的确定、电梯应急预案等资料。2017年6月14日，第三人以筹备组名义在增设电梯的楼门口和小区事务公示牌处张贴公告公示将增设电梯的信息，并告知若对增设电梯有异议，可向唐继瑜提出。
2017年6月14日，筹备组在增设电梯的楼门口和小区事务公示牌处张贴公告公示将增设电梯的信息。并告知若对增设电梯有异议，可向唐继瑜提出。2017年7月12日汇川分局分别就B14栋住宅增设电梯项目方案设计向遵义市汇川区住房和城乡建设局、遵义市汇川区公安消防大队征求意见，并要求在五个工作日内提出审查意见，并告知逾期未回复，视为无异议。2017年8月16日被告根据第三人唐继渝等12人提交的申请、申请人身份证、房产证、专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意增设电梯的书面意见、遵义祺巍建筑设计有限公司出具的设计方案图纸、设计单位出具的结构安全及消防安全的说明、自筹资金安装电梯及后期维护、检验、管理的费用方案、电梯使用单位及管理主体的确定、电梯应急预案等资料，颁发了建字第520000201703256号建设工程规划许可证。当日，筹备组将建设工程规划许可证张贴于楼道口处。
原告不服被告遵义市规划局核发的建字第520000201703256号建设工程规划许可证，于2017年8月29日向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府受理其行政复议申请，并于同年9月1日向遵义市规划局送达《提出行政复议答复通知书》，又于同年9月5日向第三人送达《第三人参加行政复议通知书》，告知其可以作为第三人参加行政复议。遵义市规划局收到通知书后，向遵义市人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年10月24日遵义市人民政府作出遵府行复[2017]221号行政复议决定，维持涉案建设工程规划许可证，并于同年10月25日将复议决定书送达原告、遵义市规划局以及第三人。原告仍不服，故向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，被告遵义市规划局具有向本案第三人办理建设规划许可证的职责。
本案争议焦点一是B14栋住宅楼增设电梯是否对房屋安全和消防安全有影响；二是被告作出的行政行为是否合法。
关于焦点一，原告认为B14栋住宅楼修建之初没有考虑承重、负载、震动和抗压力的指标，电梯安装将造成楼层结构损坏，被告批复的规划许可中允许电梯宽度1.4m，剩下的通道仅为1m，不符合建筑设计方案中的1.1m的宽度，加装电梯会严重影响正常通行，影响消防安全。本院认为，参照《遵义市主城区既有住宅增设电梯管理办法（暂行）》（以下简称《电梯管理办法》）第八条第一款“既有住宅增设电梯建设单位应委托设计单位按照国家及地方的有关标准，对增设电梯是否符合房屋结构安全、消防安全等进行评估，必要时应聘请有资质的单位对该房屋进行安全性鉴定”之规定，第三人委托设计单位出具了增设电梯的设计图纸，仅对电梯结构安全、消防安全进行了说明，未对房屋结构安全进行说明。被告遵义市规划局根据《电梯管理办法》第十二条的规定，其具体承办机构分别向遵义市住房和城乡建设局、遵义市汇川区公安消防大队对房屋结构安全和消防安全进行征求意见，在规定时间内未得到答复后，应责令第三人聘请有资质的单位对该房屋结构进行安全性鉴定。虽然诉讼中被告遵义市规划局提供了责令第三人聘请有资质单位对该房屋结构安全性鉴定的说明，根据《行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行原告、第三人和证人收集证据”之规定，本院不予确认。庭审中原告虽然提供了涉案住宅楼安装电梯前后的照片，但这些照片只能证明楼梯间前后的变化，同样也不能证明安装电梯对房屋结构安全和消防安全有影响。现无证据证明，加装电梯将严重影响B14栋住宅楼的正常通行和消防安全，故对原告认为会严重影响房屋安全和消防安全的主张，本院不予支持。
关于焦点二，原告认为申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会，或者论证会等方式听取各方意见，但遵义市规划局没有公示更没有告知被告，属于程序违法。本院认为，被告在2016年9月21日公示时，其具体承办机构已经知道有业主对增设电梯有异议，理应根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证”之规定告知原告与其他有利害关系的业主享有听证的权利。本案中，被告未告知原告与其他利害关系的业主享有听证的权利，违反法定程序。
根据《城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府的城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”之规定，本案中，增设电梯已经获得专有部分占B-14栋住宅楼建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上业主同意，被告遵义市规划局根据第三人提交的资料，经审查符合《遵义市主城区既有住宅增设电梯管理办法（暂行）》第十一条第一款所规定具备的资料，作出建设工程规划许可，证据充分，适用法律、规章正确。
综上所述，被告遵义市规划局作出的行政行为证据确凿，适用法律、规章正确。但被告遵义市规划局在实施行政许可前没有责令第三人提交有资质的单位对房屋安全结构进行说明和没有告知利害关系人享有听证的权利，属于程序违法。被告遵义市人民政府没有依法全面审查原行政机关作出的行政行为，在被告遵义市规划局程序违法的情况下，仍作出维持决定，应予撤销。由于电梯已安装投入使用，撤销建设工程规划许可，会造成社会公共利益的重大损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的”之规定，对原告主张撤销的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告遵义市城乡规划局向第三人唐继渝等十二人颁发的建字第520000201703256号建设工程规划许可证的程序违法。
二、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复[2017]221号行政复议决定。
三、案件受理费50元，由被告遵义市城乡规划局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
审 判 长 马 琳
人民陪审员 陈文华
人民陪审员 张家学
二〇一八年四月二十六日
法官 助理 雷琴琴
书 记 员 何 頔