广东省湛江市坡头区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤0804民初203号
原告乾塘镇人民政府。
住所地广东省湛江市坡头区。
法定代表人李炎，职务镇长。
委托代理人陈荣华，职务副镇长。
被告乾塘镇南寨村委会新屋村民小组。
地址广东省湛江市坡头区。
负责人杨观兴，职务村长。
委托代理人杨日鸿，职务副村长。
委托代理人杨田富，职务副村长。
原告乾塘镇人民政府诉被告乾塘镇南寨村委会新屋村民小组合同纠纷一案，本院于2016年3月8日受理后，依法组成由审判员詹敏志担任审判长，审判员吴蕾、助理审判员杨振兴参与评议的合议庭，于2016年5月6日公开开庭进行了审理。原告乾塘镇人民政府委托代理人陈荣华及被告乾塘镇南寨村委会新屋村民小组负责人杨观兴、委托代理人杨日鸿、杨田富到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
原告乾塘镇人民政府诉称：2010年10月中旬湛江市坡头区鉴江供水枢纽工程清理拆迁工作领导小组办公室组织相关人员对鉴江供水枢纽工程（坡头区乾塘镇辖区）输水管道沿线地上附属物进行调查。经核，乾塘镇受影响莲藕地151.063亩。因湛府函（2010）144号文中没有莲藕青苗补偿标准，为此，伍杰忠副市长委托市政府副秘书长张子英召开会议，研究解决鉴江供水枢纽工程管线征地补偿标准有关问题，时任我区副区长吴琼江、钱塘镇委书记周国贤，湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部办公室主任钟福利等参加了会议，乾塘镇参加会议的主要领导当时通过电话指示乾塘管线征地工作组，按市会议研究的标准进行赔偿（即莲藕按3500元／亩标准补偿，且一次性补偿两造，即每亩莲藕一次性补偿7000元），为了及时完成网线征地工作，乾塘镇人民政府立即按7000元／亩的标准垫付给了农户，莲藕地151.063亩共计发放补偿款991431元。事后才知《湛江市工作会议纪要（2010）》中的莲藕补偿标准为3500元／亩。与已按7000千元／亩垫付给村民小组相比，共多补面积122.93亩，多补款430255元，与市政府的会议纪要补偿标准相比，原告按30亩地多支付给被告105000元。自从发现多支付了补偿款。原告多次向被告请求返还多收的补偿款，但是被告总以补偿款已发放到农户手里，无法追回为由拒绝偿还。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据法律的规定，本次征地虽然经过公告，但是由于湛府函（2015）144号文中没有莲藕青苗补偿标准，所以莲藕补偿标准实际没有经过公告。《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告与被告签订的《鉴江供水枢纽工程管线建设用地附着物和青苗补偿协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，损害了社会公共利益，所以是无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。因此，请求人民法院支持原告的诉讼请求：一、判令确认原告与被告签订的《鉴江供水枢纽工程管线建设用地附着物和青苗补偿协议书》无效。二、判令被告偿还原告多支付被告的莲藕青苗补偿金105000元。三、本案的诉讼费用全部由被告承担。
针对原告乾塘镇人民政府的诉讼请求及理由，被告乾塘镇南寨村委会新屋村民小组辩称：原告没有多给青苗补偿款，所支付的均是按合同双方约定的金额，按照合同履行的，还有追款通知上的签名不是村长本人所签，属于伪造的。答辩人认为合同是有效的，是双方当事人自愿签订的。
原告乾塘镇人民政府为其起诉及陈述提供证据有：1、鉴江供水枢纽工程管线建设用地附着物和青苗补偿协议书，证明双方签订合同的约定内容。2、新屋村鉴江工程管道征租地及青苗补偿汇总表，证明原告支付被告莲藕青苗补偿款。3、转账通知单，证明原告2011年3月7日给被告转账通知。4、预算拨款凭证（回单），证明原告已经通过乾塘信用社转账进被告账户。5、市政府工作会议纪要（（2010）209号），证明双方签订协议没有法律依据。6、关于尽快追回鉴江供水枢纽工程多支付补偿资金的通知（湛鉴水（2012）74号、湛鉴水（2015）53号），证明湛江市鉴江供水枢纽工程指挥部多次要求原告追回多支付给被告的莲藕青苗补偿资金。7、关于要求尽快追回鉴江供水枢纽工程多支付补偿资金通知（湛坡鉴水经报（2015）8号），证明坡头区鉴江供水枢纽工程拆迁办要求原告追回多支付给被告的莲藕青苗补偿资金。8、关于要求补拨鉴江供水枢纽工程输水管道建设用地乾塘段莲藕补偿款的请示（湛坡鉴水经报（2012）59号，证明原告多支付被告莲藕青苗补偿款的基本情况。9、追款通知，证明原告2012年11月2日向被告追款。10、再次追款通知，证明原告2014年6月14日向被告追款。11、关于退回鉴江供水枢纽工程多支付莲藕补偿资金的情况报告，证明原告努力向被告等单位追回多支付的莲藕青苗补偿款。
经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下意见：1、对内容认同，但被告手中的合同盖有公章，原告手中的没有盖公章表示不予认同。2-4、无异议。5、真实性无异议，合同签订双方当事人的意思表示。6-8、真实性不清楚。9-10、原告表示不清楚该追款通知，两份回单签名均不是本人的亲笔所写。11、原告无法确定其真实性。
根据证据认定规则及当事人对证据发表的质证意见，本院对原告提交的证据认定如下：1、因原、被告双方庭审时确认以被告盖有公章的为准，本院仅认定合同内容的真实性。2-4、因被告无异议，本院采信。5、属行政机关文件，本院认定。6-8、属行政机关上下级行文，不能证明原、被告之间的关系，不予支持。9-10、庭审时被告指正非签字人本人签名，原告表示同意该主张，本院对此证据不予支持。11、属原告单方面向上级报告文件，与本案非同一法律关系，本院不予确认。
被告在举证期限内向本院提交的证据有：合同和新屋村鉴定工程管道征租地及青苗补偿汇总表，证明双方是按照合同履行，原告没有多支付青苗补偿款。
经庭审质证，原告对被告提交的证据无异议。
根据证据认定规则及当事人对证据发表的质证意见，本院对被告提交的证据确认其效力。
经审理查明：2011年1月12日，原、被告双方签定《鉴江供水枢纽工程管线建设用地附着物和青苗补偿协议书》（以下简称“协议书”），协议书第二条约定补偿标准：“湛江市人民政府《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（湛府函（2010）144号）。”第三条第一款约定：“补偿金额共计成211872元（大写：贰拾壹万壹仟捌佰柒拾贰元）。详见《实物指标数量、单价及补偿金额汇总表》。”。协议书最后约定：“附《实物指标数量、单价及补偿金额汇总表》”。根据该协议书附件《实物指标数量、单价及补偿金额汇总表》莲藕青苗补偿标准为7000元／亩。2011年3月8日，原告乾塘镇人民政府向被告南寨村委会新屋村汇款649111元。
另查明，2010年11月30日，乾塘镇镇委书记周国贤参加市政府组织的工作会议，“市政府工作会议纪要”写明：“2010年11月24日下午，……市政府《关于同意鉴江供水枢纽工程征用地拆迁补偿安置方案的批复》（湛府函（2010）144号）对莲藕、蓖麻和深水井的补偿没有明确规定，为顺利推进工程建设，会议研究决定：莲藕按3500元／亩标准补偿……。”
本院认为，本案属于合同纠纷。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”2010年11月30日，乾塘镇镇委书记周国贤参加市政府组织的工作会议，会议内容明确莲藕按3500元／亩标准补偿，但是乾塘镇政府在明知莲藕按3500元／亩的标准前提下，仍于2011年1月12日与被告乾塘镇南寨村委会新屋村民小组签定“协议书”，并制作《实物指标数量、单价及补偿金额汇总表》，该表明确莲藕按7000元／亩的标准补偿，本院认为该协议系双方当事人的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效，对双方当事人具有约束力，双方当事人均应按约全面履行各自的权利义务。原告乾塘镇政府认为该合同损害社会公共利益，违反法律、行政法规的强制性规定，应属无效合同，但原告又无法提供相应的证据证明“协议书”存在损害社会公共利益，违反法律、行政法规的强制性规定的情形，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”的规定，本院认原告乾塘镇人民政府应承担举证不能的后果，且根据现行国家相关法律，并没有相应的法律法规规定青苗补偿标准未经公告即无效，故本院不予认定“协议书”无效。
据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回原告乾塘镇人民政府的诉讼请求。
本案受理费2400元，由原告乾塘镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 詹 敏 志
审 判 员 吴 蕾
助理审判员 杨 振 兴
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 余世江（代）
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国合同法》第八条
依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
《中华人民共和国合同法》第四十四条
依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条
当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。