安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖08行初43号
原告胡建梅，女，1963年7月27日出生，汉族，住桐城市。
委托代理人黄振中，男，1963年10月2日出生，汉族，住址同上，系原告丈夫。
被告桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市文昌街道文三路18号。
法定代表人徐雄，代理市长。
委托代理人唐倩，桐城市人民政府法制办工作人员。
原告胡建梅因要求撤销被告桐城市人民政府作出的房屋征收决定，于2018年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月24日立案后，于2018年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。原告胡建梅及其委托代理人黄振中，被告桐城市人民政府的委托代理人唐倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年11月6日，被告桐城市人民政府作出桐政发〔2017〕24号《桐城市人民政府房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》），决定对涉及种子公司、后乐园宾馆原县招待所、供电公司、林业局宿舍、科委大院、农业局宿舍区域所有的房屋及附着物进行征收。
原告胡建梅诉称：原告的房屋坐落于桐城市文城西路科委大院的科技实验站宿舍内，属于被告作出的《桐城市人民政府文昌街道西庄棚户区二期A区房屋征收公告》（桐房征字〔2017〕第008号）（以下简称《房屋征收公告》）范围内，成为被拆迁对象。原告认为，被告的征收行为违反相关法律规定。1.2016年底，被告拆迁前置工作开始，至2017年11月8日《房屋征收公告》才公示张贴。2.公告的标题是房屋征收公告，附件图标题却是：“人防工程、六尺巷停车场用地红线图”，此工程明显是一个虚假的公共利益项目工程。3.原告的房屋所在小区公用设施和生活设施齐备、环境优雅、绿树成荫，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)第八条第（五）项规定的“危房集中、基础设施落后”毫无关联性。4.根据《条例》第九条规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”至今，被告从未发布过上述相关的计划、规划等编制方案，也未公示过有关棚户区具体改造工程项目的回迁安置方案，更未实际施工。5.有传闻，涉案土地用途是商业开发。6.《条例》第十条第二款规定:“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。被告作出的房屋征收公告中，征收补偿方案却以“见附件”三个字一笔带过。被告既未就征收补偿方案进行论证，未征求公众意见，也没有在房屋征收区域发布、公示过完整的征收补偿方案。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，公告中只有房票安置办法，而没有货币补偿办法。7.安徽省荣康院的被拆迁户，在签订合同和搬迁结束时共另外获得10万元征收补偿款，被告应作出合法、合理的解释。综上，原告提起诉讼，请求法院依法对被告的征收行为以及《房屋征收决定》《房屋征收公告》进行全面实质性审查，依法撤销被告作出的《桐城市人民政府房屋征收决定》（桐政发〔2017〕24号），诉讼费用由被告负担。
原告胡建梅向本院提交了以下证据：
1.原告胡建梅身份证复印件，房地权2009字第0212027521号房地产权证、桐国用（04改）第058号土地证复印件。2.被告发布的征收公告照片。证明原告房屋在征迁范围内。
被告桐城市人民政府辩称：一、答辩人作出的房屋征收决定合法。棚户区改造是一项惠民生的公共利益工程。根据安徽省人民政府及安庆市人民政府文件精神，依照《桐城市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《桐城市土地总体利用规划》《桐城市2016-2020年度棚户区改造规划》《安徽省住房和城乡建设厅〈关于确认安庆市桐城市文昌棚户区等6个棚改项目的复函〉》，答辩人启动了涉案的文昌街道西庄棚户区二期A区棚户区改造项目。答辩人依据《条例》的规定，于2017年6月20日印发并公布了《桐城市文昌街道西庄棚户区二期A区房屋征收补偿安置方案的通知》，于2017年11月6日作出了《房屋征收决定》并予以了公告。答辩人作出该征收决定的行为，不仅证据充分，而且程序合法。二、原告的诉讼理由不能成立。1.原告涉案的房屋不仅早已被列入棚户区改造规划，而且属本次棚改房屋征收的范围。原告现在不认可其房屋划入棚户区改造范围显然没有依据。2.答辩人作出房屋征收决定，其内容已明确为棚户区改造工程（即目的）。“人防工程、六尺巷停车场”仅是答辩人在因棚改对被征收人按补偿安置方案进行了补偿安置后拟作用途，至于因棚改而征收房屋后收回的国有土地如何安置与原告已无利害关系。3.如原告诉状陈述，2016年底答辩人就已启动棚改征收前置工作，答辩人不仅入户进行调查、丈量、登记等事务性工作，而且进行了棚改政策、补偿安置方案等宣传、告知工作。截至原告起诉之日，该房屋征收区域内的征迁户共计124户，已签订补偿安置协议的有110户。显然答辩人作出房屋征收决定及补偿安置方案，被征迁户不仅都知晓，而且得到88.7%征迁户的拥护和同意。其他未签订补偿安置协议的仅是处于观望或正在协商之中。综上，答辩人作出的房屋征收决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告桐城市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：
1.《桐城市人民政府关于印发桐城市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》（桐政发〔2016〕29号）部分复印件；
2.《桐城市土地利用总体规划（2006－2020年）》部分复印件、《安徽省人民政府关于安庆市迎江区等地土地利用总体规划（2006－2020年）的批复》（皖政秘〔2012〕237号）；
3.桐城市规划建筑设计院作出《桐城市2016-2020年度棚户区改造规划》、桐城市人民政府作出的《关于同意市域棚户区改造规划调整的批复》（桐政秘〔2013〕）97号）及所附请示；
4.安徽省住房和城乡建设厅作出的《关于确认安庆市桐城市文昌棚户区等6个棚改项目的复函》；
5.《安徽省住房保障信息管理系统—县区平台》网络打印件；
6.2017年5月10日桐城市房屋征收管理办公室作出的《房屋征收社会稳定风险评估报告》；
7.2017年6月20日桐城市人民政府办公室作出的《桐城市人民政府办公室关于印发桐城市文昌街道西庄棚户区二期A区房屋征收补偿安置方案的通知》（桐政办发〔2017〕69号）；
8.《桐城市市区国有土地上房屋征收房票制安置办法》；
9.《徽商银行记账凭证／业务通知单》、桐城市城投公司结算票据5张；
证明涉案棚户区改造前提条件合法，被告作出的房屋征收决定符合四规划一计划，且已经按照法定程序公布补偿安置方案，作了风险评估，补偿费用已经足额到位。
第二组证据：
1.2017年11月6日被告作出的《桐城市人民政府房屋征收决定》（桐政发〔2017〕24号）；
2.被告作出的《文昌街道西庄棚户区二期A区房屋征收公告》（桐房征字〔2017〕第008号）；
3.《人防工程、六尺巷停车场用地红线图》；
证明被告作出的房屋征收决定合法并已经公告。
第三组证据：2017年4月14日桐城市房屋征收管理办公室《关于文昌街道西庄棚户区二期A区房屋征收进度的情况说明》。
证明被诉的房屋征收决定已经得到绝大多数被征迁户的支持。
法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、《国务院办公厅关于进一步加快棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）、《住房城乡建设部、国家开发银行关于进一步推进棚改货币化安置的通知》（建保〔2015〕125号）、《安徽省人民政府关于2017年实施33项民生工程的通知》（皖政〔2017〕10号）、《安徽省人民政府办公厅关于加快推进棚户区改造工户区改作的通知》（皖政办〔2013〕44号）、安徽省住房和城乡建设厅《棚户区改造实施办法》、安庆市2017年棚户区改造实施方案（建保发〔2017〕298号）。
经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为：第一组的证据1、2与本案无关联性，没有关于涉案棚户区改造项目的内容。证据3与本案无关联性，其上记载的300户与被告答辩的124户，户数不一致，内容不符。且上面的安置方案是就地安置或货币化安置。证据4上记载的300户与被告答辩的124户，户数不一致。证据5与本案无关联性，没有实质性内容。证据6评估报告没有对实际的风险进行实事求是的评估，不具有可操作性。证据7的真实性有异议，原告一直没有看到该方案，也没有张榜公布，也没有随房屋征收决定一起公布。证据9补偿资金没有足额到位。第二组证据的证据1不合法，证据2、3，房屋征收公告突破了房屋征收决定内容，红线图标题是人防工程、六尺巷停车场用地红线图。第三组证据与被告提供的文件矛盾，棚户区的户数不一致，且科委宿舍不在西庄棚户区二期A区房屋征收范围内。
对原告提交的证据，被告认为：对原告提供证据的合法性、真实性、关联性及证明目的都没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据能证明被告的房屋征收决定系因公共利益需要作出，但不能证明被诉房屋征收决定完全符合《条例》第九条第一款规定的各项规划要求，也不能证明其作出房屋征收决定程序合法。其中证据9只能证明涉案的征收补偿费用专户存储，但不能反映是否足额到位。第二组证据可证明被告作出的房屋征收决定已公告。第三组证据能证明涉案房屋征收进度情况。
被告对原告提供的身份证、房产证等证据无异议，予以确认，可证明原告的诉讼主体资格。
经审理查明：2016年6月安徽省住房和城乡建设厅作出《关于确认安庆市桐城市文昌棚户区等6个棚改项目的复函》，确认桐城市文昌棚户区等6个棚改项目已纳入安徽省2015－2017年城镇棚户区改造及配套基础设施建设三年计划，其中西庄棚户区二期A区300户，包括种子公司、招待所、供电公司、林业局宿舍、科委大院、农业院宿舍共124户、荣康院宿舍176户。2017年被告决定启动文昌街道西庄棚户区二期A区（种子公司、后乐园宾馆原县招待所、林业局宿舍、科委大院等）棚户区改造工程。2017年6月20日，桐城市人民政府办公室作出《桐城市人民政府办公室关于印发桐城市文昌街道西庄棚户区二期A区房屋征收补偿安置方案的通知》（桐政办发〔2017〕69号）。2017年11月6日被告作出《房屋征收决定》，并于同年11月8日作出房屋征收公告。该房屋征收公告予以张贴公布，并附《人防工程、六尺巷停车场用地红线图》。原告胡建梅的房屋坐落于桐城市文城西路科技试验站宿舍，在上述征收公告载明的征收范围之内。原告认为被告作出的《房屋征收决定》违法，遂提起诉讼。
本案争议的焦点是：2017年11月6日被告作出的《房屋征收决定》是否合法。
本院认为：根据《条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，属于符合公共利益需要的情形，可以作出房屋征收决定。本案中，虽然被告作出的《房屋征收决定》所附的红线图标题为《人防工程、六尺巷停车场用地红线图》，但根据被告提供的安徽省住房和城乡建设厅《关于确认安庆市桐城市文昌棚户区等6个棚改项目的复函》等证据可以证明，被诉房屋征收决定系针对桐城市文昌街道西庄棚户区二期A区棚户区改造项目作出，已被纳入安徽省2015－2017年的城镇棚户区改造及配套基础设施建设三年计划，被告组织实施本次房屋征收行为，系为了改善市容市貌和居民居住条件，符合公共利益的需要。
根据《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被告提供的证据不能证明其房屋征收决定完全符合上述规划要求，系证据不足。
根据《条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，市、县人民政府作出房屋征收决定前需履行下列法定程序：拟定征收补偿方案，组织对征收补偿方案进行论证和征求公众意见，公布征求意见和修改情况，社会稳定风险评估，政府常务会议讨论决定，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用、作出房屋征收决定并公告等。本案中，被告没有提供证据证明其履行了组织对征收补偿方案进行论证和征求公众意见，公布征求意见和修改情况等程序，因此，被告作出被诉房屋征收决定显然不符合《条例》的规定，系程序违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，虽然被告作出被诉房屋征收决定证据不足、程序违法，应当予以撤销。但因该房屋征收决定是因公共利益的需要作出，撤销将会给公共利益造成重大损害，故被诉房屋征收决定应确认违法，被告应当对被诉房屋征收决定的违法之处及时采取补救措施，依法保障被征收人的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
确认被告桐城市人民政府作出《桐城市人民政府房屋征收决定》（桐政发〔2017〕24号）的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告桐城市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 刘 鑫
人民陪审员 王 裕
二〇一八年七月二十六日
书 记 员 王 岚
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。