重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终482号
上诉人（一审原告）张才和，男，1966年11月13日出生，汉族,住重庆市永川区。
委托代理人资云峰，重庆憬谦律师事务所律师。
委托代理人熊海川，重庆憬谦律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人周忠，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人廖娜，重庆雨禾律师事务所律师。
一审第三人重庆市永川区国土资源和房屋管理局。住所地重庆市永川区石油路**号。
法定代表人蒋勇，局长。
委托代理人张昊阳，重庆市永川区国土资源和房屋管理局工作人员。
张才和因与重庆市人民政府（简称市政府）、重庆市永川区国土资源和房屋管理局（简称永川区国土局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月9日公开开庭审理了本案。张才和及其委托代理人资云峰、熊海川，市政府的委托代理人周忠、廖娜，永川区国土局的委托代理人张昊阳到庭参加诉讼。因各方当事人愿意协调解决本案争议，本院于2016年10月14日裁定本案中止诉讼。由于协调无果，本案恢复审理，现已审理终结。
一审法院查明，为实施永川城市规划建设用地，市政府根据重庆市永川区人民政府（简称永川区政府）永川府文[2010]46号请示，于2010年8月12日作出渝府地[2010]741号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意将永川区中山路街道办事处三星村花生坡村民小组、土地坡村民小组、屋基湾村民小组等1个村3个村民小组的集体农用地41.2495公顷（其中耕地33.2277公顷），连同未利用地0.7689公顷转为建设用地并予以征收；另征收集体建设用地4.0271公顷。2010年9月7日，永川区政府发布永川府征公[2010]12号《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的公告》。永川区国土局拟定了《关于实施城市规划建设征地拆迁补偿安置实施方案》（简称《补偿安置方案》），并于2010年9月7日发布了永国房征补公[2010]12号《重庆市永川区国土资源和房屋管理局关于实施重庆市永川中学校新城校区、重庆文理学院红河校区扩建及城市总体规划建设征地拆迁补偿安置的公告》。同月19日，永川区政府作出永川府地[2010]211号《重庆市永川区人民政府关于实施重庆市永川中学校新城校区、重庆文理学院红河校区扩建及实施城市总体规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》，批准了永川区国土局拟定的《补偿安置方案》。张才和户系征地范围内的集体经济组织成员，在实施征地补偿安置过程中，张才和与永川区国土局新城分局签订了拆除无证房屋以及构附着物补助协议书，并于2010年5月14日按照协议约定领取了无证房屋及构附着物补偿费用165431.95元。2014年11月4日，张才和对补偿安置标准提出异议，以永川区国土局克扣、挪用张才和征地安置费和住房安置费以及克扣多项补偿费为由，向永川区政府申请协调，2014年11月25日，永川区政府组织进行了协调，因协调未果，于2014年12月12日作出了征地补偿安置争议协调意见书，终结了协调程序。张才和于2015年1月30日向市政府提出行政裁决申请。同年3月4日，市政府作出渝府地裁[2015]6号《征地补偿安置争议裁决书》（简称《裁决书》），裁决如下：1、对申请人提出市政府依法裁决申请人宅基地使用权人均30平方米兑换成90平方米安置住房的请求不予支持。2、对申请人提出市政府依法裁决申请人户3人（张才和、何开群、张瑜）农转非人员安置费计32.79万元，并裁决被申请人缴纳申请人户3人征地农转非基本养老保险的请求不予支持。3、对申请人提出市政府依法按原住房面积165.43平方米计算补偿费给申请人的请求不予支持。4、对申请人提出请求市政府依法对申请人按两户构附着物补偿费进行计算（计51780.20元）的请求不予支持。5、对申请人提出市政府依法裁决被申请人退还已扣去的80%土地补偿费给申请人的请求不予支持。6、对申请人提出市政府依法对申请人家具厂电力设施补偿6万元的请求不予支持。张才和认为该《裁决书》侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼，请求判决撤销市政府作出的《裁决书》；责令市政府针对张才和的《征地补偿安置争议裁决申请书》重新作出行政裁决。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对张才和提出的申请进行裁决的职权和职责。根据上述规定，对补偿标准争议申请批准征收土地的人民政府裁决的前置条件为经县级以上地方人民政府协调且协调不成。本案中，张才和对征地补偿安置标准有争议，经过了永川区政府组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。张才和认为，根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关的法定职责，故对张才和认为市政府裁决程序违法的请求依法不予支持。
本案中，因实施城市规划建设，根据市政府的征收土地批复，永川区政府和永川区国土局发布了征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告，且补偿安置方案经永川区政府批准实施，其征收土地程序合法。在实施征收土地补偿安置中张才和与永川区国土局就无证家具厂厂房和构附着物签订了协议，并按协议约定，永川区政府向张才和支付了协议约定的全部补偿费用，张才和领取完毕后被拆除。由于在征地拆迁补偿安置标准上张才和与永川区国土局产生争议而未能达成协议，张才和经申请永川区政府协调后，申请市政府行政裁决。市政府受理后经审查认为，张才和申请的裁决事项，请求的主张不符合法律法规等有关规定，永川区国土局拟定并经批准实施的征收土地补偿安置方案合法。为此，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《重庆市土地管理规定》第三十七条的规定，对张才和申请的裁决请求事项不予支持，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，张才和请求撤销市政府作出的《裁决书》的理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回张才和的诉讼请求；案件受理费50元，由张才和负担。
张才和上诉称，一审判决认定张才和与永川区国土局就无证家具厂厂房和构附着物补偿签订了协议并履行完毕，被上诉人就不应受理裁决申请，既然被上诉人受理了裁决申请，就表明未签订补偿协议或该补偿协议违法，一审法院认定的事实前后矛盾。一审法院认定张才和的主张不符合法律规定，但未明确哪些主张不符合法律规定以及不符合哪条法律规定。一审法院未查明张才和申请裁决的事项、张才和已经获得的安置补偿、张才和不服的裁决事项及申请协调的原因等事实。张才和的家具厂应当得到补偿，被上诉人未对张才和的裁决申请逐项进行审查。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。
市政府答辩称，张才和已就其无证家具厂的补偿事项签订了补偿协议并领取了补偿费用，被上诉人对与此有关的请求不应进行裁决。被上诉人对张才和的裁决请求进行了逐项审查，认为永川区国土局系按照有关法律规定及补偿安置方案对张才和进行补偿安置，张才和的裁决请求均不能成立，遂裁决驳回其全部请求符合法律规定。有关征地补偿安置的法律规定中，并无就宅基地进行产权兑换的规定，张才和要求每人兑换90平方米安置住房的裁决请求缺乏法律依据。被上诉人作出的《裁决书》认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
永川区国土局的陈述意见与市政府的答辩意见一致。
一审被告市政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：1、《裁决书》；2、《征地补偿安置争议裁决申请书》；3、《行政协调申请书》、《重庆市永川区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》；证据1-3拟证明市政府作出《裁决书》程序合法。4、邮件查单，拟证明市政府于2015年3月4日作出《裁决书》，3月11日通过邮寄方式寄出，于3月12日送达，张才和对《裁决书》提起诉讼超过了法定起诉期限；5、渝府地[2010]741号《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》；6、永川府征公[2010]12号《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的公告》；7、永川府地[2010]211号《重庆市永川区人民政府关于实施重庆市永川中学校新城校区、重庆文理学院红河校区扩建及实施城市总体规划建设征地拆迁补偿安置实施方案的批复》；8、永国房征补公[2010]12号《重庆市永川区国土资源和房屋管理局关于实施重庆市永川中学校新城校区、重庆文理学院红河校区扩建及城市总体规划建设征地拆迁补偿安置的公告》及《补偿安置方案》；证据5-8拟证明征地合法，以及补偿安置标准系经批准合法。9、《补偿协议书》，拟证明永川区国土局新城分局与永川区中山路街道办事处三星村花生坡村民小组于2010年9月21日对土地补偿费、安置补助费等达成协议并签订了协议书；10、银行进账单（回单）三份，拟证明征地实施单位按照协议将土地补偿费中的80%用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，其余20%支付给永川区中山路街道办事处三星村花生坡村民小组；以及安置补助费的支付依据。11、重庆市基本养老保险个人帐户信息表3份，拟证明征地实施单位已为张才和、何开群、张瑜参加基本养老保险；12、乡村房屋所有权证，拟证明房屋所有权人张中柏，共有权人吴平其；13、公证书，拟证明张才和受赠与房屋面积；14、《拆除补助协议书》；15、《张才和户构筑明细表》；14-15项证据拟证明征地实施单位与张才和就无证建（构）筑物及残值达成协议，三项电补助费为3960元；16、《三星村泡马8社张才和室外构筑物明细》，拟证明张才和所有的条石堡坎、石板路等构附着物补偿费共计19692元；17、《关于张才和电力设施补助的说明》，拟证明征地单位于2015年2月26日对张才和的三项电及设施给予二次补偿费17350元（第一次补偿2010年5月，金额3960元）；18、领条，拟证明张才和对无证房屋、构附着物的补偿费用予以了领取。法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《重庆市土地管理规定》第三十七条规定。
一审原告张才和在法定期限内向一审法院提交了以下证据和依据：1、追问书及邮件凭证，拟证明市政府收到张才和的裁决申请后，未在法定期限内作出裁决，张才和通过邮寄方式向市政府递交了追问书；2、行政起诉状，拟证明市政府未在法定期限内作出行政裁决，张才和以市政府不作为向重庆市第五中级人民法院提起了诉讼，法院未予立案；3、《裁决书》，拟证明2015年7月22日，永川区国土局电话通知张才和领取《裁决书》，张才和的弟弟才到永川区国土局领取了《裁决书》。
一审第三人永川区国土局在法定期限内未向一审法院提交证据和依据。
经一审庭审质证，张才和对市政府举示的证据1的真实性无异议；但对合法性有异议，认为该《裁决书》损害了张才和的合法权益；对证据2-3无异议；证据4不能证明张才和收到了该《裁决书》，而张才和有证据证明超过法定期限后，张才和给市政府邮寄了追问书，7月份永川区国土局电话通知张才和领取了《裁决书》；对证据5-8真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，《补偿安置方案》与征地批文是不对称的，不是一个项目；对证据9认为不具有合法性，补偿主体不适格，同时该证据只能证明和集体经济组织签订了协议，与本案没有关联性；对证据10认为不具有合法性，同时与本案无关；对证据11真实性、关联性无异议，但认为该帐户个人信息表表明没有足额给张才和和张瑜缴纳社会保险；对证据12、13证据的真实性无异议，但不能达到市政府的证明目的；对证据14、15、18无异议，但既然达成了补偿协议，领了补偿费用，市政府就不应该受理和作出裁决；对证据16、17认为不具有真实性、合法性。对市政府适用的法律依据有异议，市政府适用的55号令违反了国务院以及国土资源部规定的征地补偿标准应该2-3年调整一次的规定。永川区国土局对市政府举示的证据无异议。市政府及永川区国土局对张才和举示的证据真实性、合法性以及关联性均有异议，不予认可。
一审法院对当事人提交的证据认证认为：市政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，予以采信；张才和举示的证据真实、合法，与本案有关联，但不能达到张才和的证明目的，不予采信。
二审程序中，张才和举示了从他人处购买获得的2011年11月22日上午涉诉房屋被拆除的视频资料复制件，其上显示涉诉房屋旁有彩钢房、库房等构筑物，拟证明永川区国土局对张才和的公路、彩钢房、堡坎、家具厂喷漆房和木材库房等构附着物未据实清理登记。市政府、永川区国土局质证认为，对构附着物的清理登记应以永川区国土局的清理登记为准，永川区国土局清理登记时张才和并未提出公路登记等问题，该份证据不能达到张才和的证明目的。永川区国土局举示了对张才和构附着物清理登记时的视频资料，其上显示涉诉房屋的部分外观和室内情况，及清理登记人员和张才和等人谈论清理登记的内容。拟证明清理登记的情况及张才和在场的事实。张才和质证认为视频资料不真实，视频显示的部分房屋情况不属实。市政府质证认为对该份证据无异议。
各方当事人一审程序中举示的证据已随卷移送至本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。二审中张才和举示的视频资料复制件来源不明，未注明制作方法、制作时间及制作人，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，本院不予采信。永川区国土局举示的视频资料属无正当事由在一审程序中未举示的证据，本院不予采纳。
对一审判决查明的案件事实，本院予以确认。根据以上确认的证据及各方当事人的陈述，另查明：张才和与何开群原系夫妻关系，为永川区中山路街道办事处三星村花生坡村民小组村民，于2006年12月20日离婚。张中柏于1991年10月1日取得永乡房产字第10352**号《乡村房屋所有权证》，其上载明所有权人张中柏（系张才和父亲）、共有权人吴平其（系张才和母亲），砖混房屋2层10间建筑面积132.13平方米，砖瓦房屋1层2间33.3平方米。2008年1月22日，张中柏与吴平其将该处房屋赠与其子张正和、张才和及儿媳何开群、蔡友琼各2间，砖瓦结构房屋2间赠与张才和，并于同日办理了公证，但未办理房屋权属变更登记。其后，张才和对砖瓦结构房屋2间进行了改造，未办理房屋产权登记。《补偿安置方案》载明：“补偿标准按照重庆市人民政府53、55号令、渝府发[2008]45号及永川区政府永川府发[2008]22号《重庆市永川区征收集体土地拆迁补偿安置实施办法》（简称《永川区征地补偿安置实施办法》）。”2010年9月21日，永川区国土局新城分局和中山路办事处作为甲方，与永川区中山路街道三星村花生坡村民小组作为乙方签订了《补偿协议书》，约定土地补偿费3646087.5元，其中80%统筹用于征地农转非人员参加城镇企业职工养老保险，由甲方代为解缴到社会保障部门，其余20%由甲方支付给乙方用于发展集体经济和安排乙方成员的生产、生活；安置补助费5700000元（228人×25000元/人）由甲方支付给乙方，属个人所得部分由乙方转付给村民。张才和等村民在该《补偿协议书》上签字。
张才和向市政府提出的《征地补偿安置争议裁决申请书》中载明请求事项为：“1、请求市政府依法裁决申请人宅基地使用权人均30平方米兑换成90平方米安置住房。2、请求市政府依法裁决申请人农转非人员安置费（3人张才和、何开群、张瑜）计32.79万元，并依法裁决被申请人缴纳申请人（3人）征地农转非基本养老保险。3、请求市政府依法按照申请人原住房面积165.43平方米计算补偿费。4、请求市政府依法对申请人按两户构附着物补偿费进行计算（计51780.20元）。5、请求市政府依法裁决被申请人退还已扣去的80%的土地补偿费给申请人。6、请求市政府依法对申请人家具厂电力设施补偿标准6万元。（1）家具厂停产停业损失补偿（2010年9月7日-2014年10月7日间）四年零一个月；即49个月，按每月2万元计算，共计98万元。（2）家具厂搬迁费：5.1万元。（3）家具厂房：100平方米×800元=8万元。（4）过渡费：（2011年11月23日-2014年10月23日）间35个月按每人每月200元计算共计2.1万元。（5）搬家费：500元×2户=1000元。（6）装修费：165.43平方米×160元=26468.8元。（7）搬家补助费：1000元×3人=3000元。（8）室内设施费：2400元×3户=4800元。”市政府作出《裁决书》认为：1、被申请人对张才和、张瑜、何开群3人按统建优惠购房或货币安置方式安置住房共计90平方米，符合《重庆市征地补偿安置办法》第二十三条和《永川区征地补偿安置实施办法》第二十四条等有关规定，申请人提出的第1项请求不符合有关政策规定。2、被申请人对张才和、张瑜、何开群3人每个人的安置补助费标准为25000元，符合《永川区征地补偿安置实施办法》第五条的规定，且被申请人已按规定为该3人办理被征地农转非人员基本养老保险，申请人提出的第2项请求不符合有关政策规定。3、按照《土地管理法实施条例》第二十六条和《重庆市征地补偿安置办法》第六条规定，地上建筑物补偿以集体土地使用权证和农村房屋所有权证登记的合法面积为准，其补偿费归房屋所有者所有，被申请人应将房屋补偿费支付给房屋所有者，申请人提出的第3项请求不符合有关政策规定。4、被申请人按照征地补偿清理登记结果计算申请人的构附着物补偿费共计19692元，符合《重庆市征地补偿安置办法》第六条“构筑物按实计算”的规定，申请人提出的第4项请求不符合有关政策规定。6、被申请人按照征地补偿清理登记结果计算申请人电力设施及附着物补偿费共计17350元，符合《重庆市征地补偿安置办法》第六条和永川区政府批准的征地补偿安置方案，申请人提出的第6项请求不符合有关规定。
二审庭审中，张才和放弃针对《裁决书》第五项裁决内容提出的诉讼请求。
本院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，被上诉人对张才和提出的裁决申请具有作出处理的法定职责。张才和在《征地补偿安置争议裁决申请书》的“请求事项”中提出的标号为（1）至（8）项的裁决请求为家具厂停产停业损失98万元、搬迁费5.1万元等事项，明显不包含在标号为6的有关“家具厂电力设施补偿标准6万元”的裁决请求之内。被上诉人作出《裁决书》只对标号为1-6项的裁决请求进行了裁决，对列在第6项之后的标号为（1）至（8）项的裁决请求未作处理，尚未完全履行法定职责，被上诉人依法应对张才和提出的该八项裁决请求作出处理。
对于《裁决书》各项裁决内容的合法性问题，本院分别评判如下：1、对于第一项裁决内容，《永川区征地补偿安置实施办法》第二十四条及《补偿安置方案》规定住房安置标准为每人建筑面积30平方米，被上诉人虽对张才和的裁决申请理解为每人安置90平方米住房故对其申请未予支持，但被上诉人裁决认为对张才和、张瑜、何开群安置住房共计90平方米符合有关规定，故第一项裁决内容并未损害张才和的合法权益。2、对于第二项裁决内容，《永川区征地补偿安置实施办法》第五条、第六条规定安置补助费标准为每人25000元、土地补偿费的80%由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门用于缴纳养老保险，被上诉人查明永川区国土局按该标准对张才和进行补偿并为其缴纳养老保险后，对张才和的第2项裁决请求不予支持符合前述规定。3、对于第三项裁决内容，《永川区征地补偿安置实施办法》第十九条规定应对具有合法土地房屋权属证书的房屋所有权人进行补偿，本案涉诉房屋权属证书载明的权利人并非张才和，被上诉人对张才和的第3项裁决请求不予支持符合该项规定。4、对于第四项裁决内容。根据《重庆市征地补偿安置办法》第六条、《永川区征地补偿安置实施办法》第十一条及《补偿安置方案》的规定，构筑物由征地实施单位据实清理登记，按照相应标准计算补偿费并支付给构筑物所有权人。《三星村泡马8社张才和室外构筑物明细》由征地实施单位自行计算，其上并无张才和的签字。被上诉人未查明征地实施单位对构筑物进行清理登记的相关事实，仅依据征地实施单位的计算明细即认定支付张才和构附着物补偿费19692元符合有关规定，并以此为由驳回张才和的第4项裁决请求，属认定事实不清。5、对于第六项裁决内容。《关于张才和电力设施补助的说明》仅记载了张才和电力设施补偿费总额及所包含的补偿项目，未载明电力设施的具体情况、补偿费的计算方式及标准，张才和对此亦未签字认可。被上诉人仅依据该说明即认定支付张才和电力设施及附着物补偿费共计17350元符合有关规定，并以此为由驳回张才和的第6项裁决请求，被上诉人对此认定事实不清。
综上，被上诉人作出《裁决书》对有关张才和构筑物补偿及电力设施设备补偿的事实认定错误，《裁决书》第四项、第六项裁决内容依法应予撤销。被上诉人对张才和提出的十四项裁决请求中的八项裁决请求未作处理，被上诉人对此应当履行相应的法定职责。一审法院判决驳回张才和的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十二条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初3号行政判决；
二、撤销重庆市人民政府于2015年3月4日作出的渝府地裁[2015]第6号《征地补偿安置争议裁决书》第四项、第六项裁决内容，责令重庆市人民政府在本判决生效之日起60日内对张才和提出的构筑物补偿、电力设施设备补偿事项重新作出行政裁决；
三、责令重庆市人民政府在本判决生效之日起60日内对张才和提出的家具厂停产停业损失补偿、家具厂搬迁费、家具厂房补偿、过渡费、搬家费、装修费、搬家补助费、室内设施费的裁决请求作出行政行为；
四、驳回张才和的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人重庆市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 彦
审 判 员 乐 敏
代理审判员 许 鹏
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 张亚红