浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1364号
上诉人（原审原告）章金云，女，1962年2月4日出生，汉族，住长兴县。
委托代理人连有，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县人民政府。住所地：长兴县雉城镇龙山新区广场路1号。
法定代表人杨中校，县长。
委托代理人鲍文斌，长兴县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县国土资源局。住所地：长兴县雉城镇长安路330号。
法定代表人徐凤根，局长。
委托代理人李士勇，长兴县国土资源局统一征地事务所工作人员。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
黄慰民诉长兴县人民政府、长兴县国土资源局安置补偿行政协议一案，湖州市中级人民法院于2016年10月22日作出（2016）浙05行初70号行政裁定。黄慰民不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审审理查明：2010年9月16日由原告章金云委托江仲轩、黄美丰与长兴县土地储备中心就原告章金云所有的座落于雉城村××外组的房屋签订《三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定，原告拆迁房屋座落在雉城村××组，总建筑面积740.78平方米，其中农村建房享受标准内538.17平方米，标准外202.61平方米。原告应于2010年9月30日前腾空房屋并将房屋交政府统一处理，同时原告享有在古城中学北侧安置建房用地90平方米，其女儿章灵洁享有安置建房用地面积125平方米。原告获得补偿款金额817972元。原告于同年9月25日领取了补偿款633424元，并按照协议约定获得了安置建房用地并建造房屋。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。本案中，涉案《三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书》签订于2010年9月16日，原告章金云已按照被诉《三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书》的约定建造房屋并领取补偿款，故原告至迟于2010年9月25日领取拆迁补偿款时已知晓被诉《三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书》，故原告于2016年5月12日提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，原告章金云的起诉已经超过法定起诉期限且无正当理由，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告章金云的起诉。
章金云上诉称：一、一审法院适用法律错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。同时，第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”。本案上诉人提起的是确认协议无效之诉。新《行政诉讼法》及最高院司法解释已于2015年5月1日颁布实施，一审法院以协议超过2年驳回上诉人起诉，适用法律明显错误。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。如果无效合同的确认受诉讼时效限制，无效合同2年后变为有效，由违法变为合法，这明显不符合立法的宗旨和目的，也与无效合同制度的立法宗旨相悖。正因如此，新修改的《行政诉讼法》及最高院司法解释对此作出专门的规定。二、一审法院认定事实不清，主要依据明显不足。1、上诉人从没签订该协议。很明显涉案协议是第三人黄美丰、江中轩所签订。被上诉人却伪造授权委托书称上诉人委托第三人签订协议。上诉人自己不签订安置补偿协议却委托他人来签订，不符合正常情理暂且不说，现第三人出庭作证也证明上诉人并没有委托他来签订协议。2、上诉人领取的补偿款项，实际建造房屋的面积与涉案该协议都明显不同。上诉人认可与被上诉人之间有协议，但不是涉案协议。上诉人领取的补偿款项、建造房屋的面积都是按与被上诉人之间的协议进行的，而非涉案第三人签订的该协议。上诉人领取的补偿款项，实际建造房屋的面积与该协议都明显不同。一审法院在没有对此进行调查核实，没有任何证据证明的情况下，就称上诉人按照涉案协议履行了属认定事实不清，主要证据不足。3、本案是因为上诉人按照与被上诉人协议约定建造房屋后，被上诉人又将上诉人建造的房屋强拆引发的。被上诉人称因为第三人代上诉人签订了另一份协议，上诉人要求其公开但其不公开，知道湖州市中级人民法院判决其不公开违法后，被上诉人才于2015年9月9日向上诉人公开了从未见过且非上诉人签订的协议。上诉人领取补偿款项、实际建造房屋面积都与涉案协议不同，上诉人如果真实与被上诉人签订了该涉案协议，其不可能故意多建一栋房屋，等着被上诉人强拆。被上诉人的说法与其自己提交的实际建造房屋规划图也自相矛盾，不符合基本逻辑和客观事实。上诉人履行的并非涉案协议，在没有任何证据证明的情况下，一审法院称因为上诉人领了补偿款就称上诉人知道了涉案协议的具体内容，明显属于“偷梁换柱”，认定事实不清，主要证据不足。综上，一审法院认定事实不清，主要依据不足，适用法律错误。请求二审法院依法纠正，撤销一审裁定，指令其继续对本案进行实体审理。
长兴县人民政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的房屋在浙江省人民政府浙土字B[2007]-0311号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收的“雉城三小北侧地块”范围内。2010年9月16日上诉人委托黄美丰、江仲轩与长兴县土地储备中心签订“三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书”。该协议书约定了拆迁上诉人座落在雉城村××外组的房屋的补偿和安置，补偿款为817972平方米，安置上诉人建房用地90平方米，安置章灵洁建房用地125平方米，上诉人与章灵洁分别在安置点建造了房屋，领取了补偿款项，协议已经履行完毕。签订协议，领取补偿款项，建设安置房屋，这是一个连贯的过程，上诉人委托黄美丰、江仲轩为房屋拆迁的全权代表。现认为没有授权任何人代为签订合同，与客观事实不符。上诉人与长兴县土地储备中心于2010年9月16日签订“三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书”，且该协议书已履行完毕，起诉已超过诉讼时效期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
长兴县国土资源局的答辩意见与长兴县人民政府的意见一致。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人章金云以“自己未签订也未委托他人签订协议”为由而以被上诉人长兴县人民政府、长兴县国土资源局为被告提起行政诉讼。原审法院则以上诉人提起诉讼已超过起诉期限为由驳回其起诉。故本案的审理重点应为两被上诉人是否为适格被告及上诉人提起诉讼是否超过法定起诉期限。
根据两被上诉人提交的《三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书》、长兴县土地储备中心的《事业单位法人证书》及《组织机构代码证》显示，被诉协议的签订主体分别为拆迁人长兴县土地储备中心及被拆迁人章金云。而长兴县土地储备中心系由长兴县国土资源局举办。被上诉人长兴县人民政府并非被诉协议的一方当事人，故上诉人将长兴县人民政府作为被告一并提起诉讼，属于错列被告，应驳回其对长兴县人民政府的起诉。
根据两被上诉人提交的《三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书》、委托书、安置规划图、建造完毕的房屋照片、章金云签字领取补偿款的现金支票存根等证据可以证明，被诉《三小北侧项目房屋拆迁补偿安置协议书》系由上诉人委托案外人黄美丰、江仲轩于2010年9月16日签订。按照协议约定，上诉人在古城中学北侧安置点获得建房用地90平方米，其女儿章灵洁作为新分户一并获得安置建房用地125平方米，现均已按照协议内容建造完毕。且上诉人于2010年9月30日领取了相关补偿款，被诉协议亦已全部履行完毕。虽然上诉人提出“自己未签订被诉协议，也未委托黄美丰、江仲轩签订协议”，却未能提交证据加以证明，且对被上诉人提交的“委托书”上的签名及日期为其所写予以认可，故其提出“一审裁定认定事实错误，主要依据明显不足，无效合同自始无效，不应受诉讼时效期间的限制”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审法院认定上诉人章金云提起诉讼已超过起诉法定期限且无正当理由，并据此驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年五月十九日
书 记 员 徐一菁