福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终567号
上诉人（一审原告）陈明海，男，1955年11月19日出生，汉族，住福州市仓山区。
被上诉人（一审被告）福州市公安局仓山分局，住所地福州市仓山区朝阳路30号。
法定代表人陈武成，局长。
上诉人陈明海因诉被上诉人福州市公安局仓山分局（以下简称仓山公安分局）治安行政处罚一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定，原告陈明海因庙宇拆迁事宜到北京中南海周边上访，于2016年1月11日被北京市公安局西城分局府右街派出所以中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等为由，作出《训诫书》，并告知对违反训诫内容规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2016年1月12日，福州市仓山区建新镇综治办出具《案件移交函》，并将由福州市仓山区建新镇接访人员劝返的原告陈明海以及训诫书移交福州市公安局金山派出所处理。福州市公安局金山派出所于2016年1月12日对原告陈明海制作了两份《询问笔录》，并于同日作出《行政处罚告知笔录》，告知拟对违法行为人陈明海行政拘留十日，原告拒绝签收该告知笔录，也未提出陈述和申辩。被告仓山公安分局经集体研究后，同意承办单位的意见，于2016年1月12日作出仓公（金山）行罚决字（2016）00023号《行政处罚决定书》，决定对陈明海行政拘留十日。原告陈明海仍拒绝签收该决定书。后原告被移交至福州市拘留所执行拘留，拘留时间从2016年1月12日起计至2016年1月22日止。被告于2016年1月12日另作出仓公（金山）行拘字（2016）第19号《行政拘留家属通知书》，通过挂号信邮寄送达原告陈明海家属。另查明，原告陈明海于2015年4月1日因到北京非正常上访被福州市公安局仓山分局金山派出所警告，于2015年9月12日因到北京非正常上访扰乱公共场所秩序被福州市公安局仓山分局处以行政拘留10日。
一审法院认为，北京市公安局西城分局府右街派出所于2016年1月11日对原告作出的《训诫书》，可以证实原告因在中南海周边非正常信访被训诫的事实。根据《信访条例》第十六条的规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；……”。原告到中南海周边信访，不符合上述规定。被告在接到仓山区建新镇综治办于2016年1月12日作出的《案件移交函》后，依法予以受案，经调查，认定原告属非正常上访且有扰乱公共场所秩序的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，以及原告曾因进京非正常信访被警告、行政拘留的事实，认定原告属情节较重的情形，对原告作出拘留十日的行政处罚，并无不当。庭审中原告主张依据行政处罚法应由违法行为发生地具有行政处罚权的行政机关管辖。根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”的规定，本案虽违法行为地在北京，但公安部门认定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故被告福州市公安局仓山分局对原告具有管辖权。原告该主张缺乏依据，一审法院不予支持。庭审中原告主张假如其已被北京市公安局训诫，被告再对其拘留属“一事二罚”。因训诫非法定的行政处罚的种类，故原告该主张本院不予支持。根据被告提交的行政拘留家属通知书的国内挂号信函收据可以看出《行政拘留家属通知书》已经于2016年1月13日送达原告陈明海家属，因此原告在庭上主张未收到《行政拘留家属通知书》不成立。综上，被告作出的仓公（金山）行罚决字（2016）00023号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉请缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈明海的诉讼请求。本案受理费50元由原告负担。
上诉人陈明海对一审判决不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的仓公（金山）行罚决字（2016）00023号《行政处罚决定书》，并判令被上诉人在公安机关“个人信息查询”系统中将上诉人被非法拘禁的“案底”删除，同时在知名媒体上向上诉人公开道歉。其主要理由为：上诉人因当地政府对上诉人反映事项久拖不决而进京上访。上诉人到北京后，因迷路求助北京公安，被北京公安送往马家楼，再由黑保安送回福州金山派出所。被上诉人根据北京公安对上诉人的训诫书对上诉人作出了行政拘留的行政处罚。上诉人认为被上诉人应公开认定上诉人构成扰乱社会公共场所秩序行为的全部证据材料及法律依据，同时提供北京公安将此案移送被上诉人办理的审批移送材料。同时，上诉人质疑《训诫书》来源的合法性与真实性，上诉人自身未收到该《训诫书》，为何福州当地的公安却能收到。该《训诫书》也没有说明上诉人在上访时是否采取过激行为，或者是否扰乱了中南海的办公秩序，同时也没有说明上诉人上访时扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果。这说明当地公安是意图在没有任何现场证据的前提下对上诉人作出的行政处罚，是违法的。即使北京公安已经对上诉人出具了《训诫书》，则说明北京警方已经对上诉人作出了行政处罚。根据“一事不再罚”原则，被上诉人对上诉人进行行政拘留严重违法。假如上诉人在北京违法了，北京公安必定会履行自己的职责依法处理，从北京公安仅对上诉人出具训诫书而没有实施行政处罚可以证明，上诉人的上访并不违法。没有违法就是合法，所以训诫书是行为合法的证据。北京公安的训诫书仅能证明上诉人到过中南海去上访，不能证明上诉人扰乱了正常办公秩序，因此也不能作为被上诉人拘留上诉人的证据。
被上诉人仓山公安分局未进行答辩。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。
本院认为，国务院颁布的《信访条例》第十八条的规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京中南海周边不是信访接待场所，上诉人陈明海于2016年1月11日到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。上诉人的行为，已对北京市中南海周边地区的公共秩序造成一定程度的负面影响，可以认定为扰乱公共秩序。被上诉人仓山公安分局在查明事实的基础上，履行了立案、调查、告知、审批等行政程序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人陈明海作出行政拘留十日的行政处罚并无不当。上诉人陈明海的上诉请求和上诉理由依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈明海承担。本判决为终审判决。
审 判 长 杨 以
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 林 华
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 陈俊杰
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。