贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔高行终字第494号
上诉人（一审原告）潘业康，男，回族。
被上诉人（一审被告）贵州省普安县人民政府，住所地贵州省普安县盘水镇南街17号。
法定代表人毛仕诚，县长。
委托代理人李国胜，贵州福谦律师事务所律师。
委托代理人周厚杉，贵州福谦律师事务所律师。
上诉人潘业康因与被上诉人贵州省普安县人民政府（以下简称“普安县政府”）城建行政征收一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2015）兴行初字第5号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，普安县政府将普安县城金桥市场·经贸片区旧城改造确定为棚户区改造项目。该项目从2011年开始实施，分为一、二期。在二期开发中涉及征收潘业康的房改房，潘业康的房屋位于普安县盘水镇北中路4号，属于单位的房改房，建筑面积为70平方米。
2011年3月28日普安县县城建设管理委员会办公室作出《关于县城经贸片区旧城改造房屋征收推选公众代表的通知》，由在县城经贸片区旧城改造的全体被征收人推选代表参与旧城改造工作相关事宜协调。2011年4月27日对房屋评估机构进行选定，从贵州省住房和城乡建设厅年检合格并向社会公布的两期名单中，推荐选用资质等级较高（二级以上）的房屋评估机构共18家。采取由公众代表抓阄的方式公开进行确定。最后通过民主方式选定贵州惠仕房地产资产评估有限公司为此次旧城改造项目的评估房地产公司。2011年6月30日普安县政府组织相关单位对该项目的补偿安置方案进行论证。普安县政府于2011年7月8日作出关于《〈普安县城经贸片区旧城改造房屋征收补偿安置方案〉征求公众尤其是拆迁范围内群众意见的公告》，征求时间为30天。该项目经过县政府、县委常委会议通过。2013年6月14日普安县政府作出普府办发（2013）107号《普安县人民政府办公室〈关于印发普安县县城经贸片区旧城改造房屋征收安置补偿方案的通知〉》。2014年7月7日，普安县县城开发管理委员会对普安县经贸片区（棚户区）旧城改造项目（二期）房屋征收范围内分户调查的结果进行公告。2014年9月4日普安县政府组织相关单位、人大代表、政协委员、被征收人代表参加普安县经贸片区旧城（棚户区）改造房屋征收社会稳定风险评估报告评审会，通过表决全票通过该报告，形成共识，经贸片区旧城（棚户区）改造二期房屋征收工作为低风险等级。2014年9月18日普安县政府作出普府发（2014）27号《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》，并进行公告。潘业康不服，申请行政复议，黔西南州人民政府作出复议决定，维持普安县政府作出的征收决定，潘业康不服，诉至人民法院，请求判决该征收决定违法，并予以撤销，本案诉讼费用由普安县政府承担。
2010年10月贵州省普安县住房和城乡建设局委托贵州省黔西南州设计院编制《普安县县城总体规划（2007-2020）-2010局部调整方案》。在第50条县城功能分区老城区规划指引为：优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升片区的宜居程度。利用房地产开发推动片区用地的置换，改变现状居住形态，建设良好的生活空间。加强片区的公共设施和基础设施的同步升级等内容。普安县政府2011年编制的《普安县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》，在做好城镇规划部分，明确“加强县城行政中心为重点的城区建设，以中心城区为重点，向东、向东南拓展城区，将县城旧城改造与新城区拓展有机结合起来……”。2011年普安县政府编制的《普安县土地利用总体规划（2006-2020年）》中关于建设用地布局调整，明确加强城区建设，培育扶持高新产业，强化其行政中心和商业服务中心地位，增强辐射能力，提升主城区功能。2013年3月15日普安县第十六届人民代表大会第三次会议通过《普安县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案报告》的决议，在该报告第三部分2013年全县经济社会发展的主要任务中关于强力实施城镇建设，促进城乡统筹发展部分，提出：“强力推进‘新区开发、旧城改造’建设”。2013年2月27日黔西南州人民政府作出《关于加快旧城改造工作的意见》，要求在普安县有1片旧城改造项目。2011年1月黔西南州城乡规划管理委员会评审通过普安县经贸片区规划设计方案并原则同意普安县经贸片区旧城改造的规划设计方案。
普安县县城开发管理委员会是普安县政府指定的房屋征收部门，因未办理组织机构代码，用其下属公司贵州省普安县城市开发投资有限公司设立专户用于旧城改造资金的拨付，该专户在2014年11月7日时有拆迁补偿款180万元。
一审法院认为：本案普安县政府作出的普府发（2014）27号《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》是否合法包括以下内容：
一、项目是否符合公共利益的需要；是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；属于保障性工程建设、旧城区改建的，是否纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
普安县政府实施的普安县城金桥市场·经贸片区旧城改造项目主要是办公、居民居住、商用一体综合用途的工程。该项目的实施是为了优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，推动城市发展和建设，促进经济发展，有利于改善居住条件，改善居民生活，受益对象是不特定的大多数人，故不能简单的以该项目是否存在商业性质作为界定公共利益的标准。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”之规定，旧城区改建属于公共利益范畴。
普安县旧城改造项目符合普安县政府编制《普安县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》中城镇规划内容；符合普安县土地利用总体规划中建设用地布局要求。《普安县县城总体规划（2007-2020）-2010局部调整方案》属于城乡规划，普安县旧城改造纳入该规划内容。专项规划是指国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其主管的国民经济和社会发展特定领域如工业、农业等事关社会事业发展的某个方面组织编制的有关规划，普安县政府从主体上不能制定该规划。但普安县旧城改造符合上级人民政府即黔西南州人民政府关于旧城改造工作的要求，且该项目规划设计方案通过黔西南州城乡规划管理委员会评审，该委员会原则同意普安县经贸片区旧城改造的规划设计方案。故普安旧城改造符合上级专项规划要求。普安县旧城改造纳入普安县国民经济和社会发展年度计划，该计划并经人大批准，具有法律效力。
二、项目是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于作出征收决定有关程序性规定。
普安县政府在经贸片区旧城改造项目实施过程中，制定房屋征收补偿安置方案，进行了论证，征求公众意见的期限为30天；制定社会稳定风险评估报告，并邀请相关部门进行评审；该项目经过县政府、县委会议通过；征收补偿费设立专户存储；征收决定作出后依法进行公告。该项目的实施在程序上合法。
综上所述，普安县政府实施经贸片区旧城改造项目符合公共利益的需要；符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划，纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该项目符合上级人民政府的要求，项目规划设计并经过上级部门评审通过。普安县政府在具体实施该项目过程中，通过社会稳定风险评估、补偿安置方案征求公众意见等内容，程序合法。潘业康认为普安县政府实施经贸片区旧城改造项目是商业开发不属于公共利益的主张不能成立。普安县经贸片区旧城改造项目是2011年开始启动，第二期是普安县政府在2014年作出的征收决定，第一、二期的公众代表的推选、补偿方案征求意见、选定评估机构等程序是共同进行的，潘业康所称的普安县政府所进行的程序只是针对第一期被征收人，未针对第二期被征收人的理由不能成立。潘业康称其被征收房屋不属于棚户区无证据证实，且目前对于棚户区的标准不明确，故对潘业康的主张不予支持。普安县政府制定的上述规划涉及该县经济发展的各个领域，城市规划建设只是其中一小部分，潘业康所称的上述规划是为本案旧城改造制定，违反规定的逻辑，违背公益性的理由不能成立。普安县政府作出的普府发（2014）27号《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告起诉无事实和法律依据，不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回潘业康的诉讼请求。案件受理费50元，由潘业康承担。
一审宣判后，潘业康不服，向本院提起上诉。认为涉案征收决定实体和程序严重违法，应予撤销，请求：1.撤销（2015）兴行初字第5号行政判决；2.撤销普安县政府《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》（普府发（2014）27号）。
上诉人潘业康上诉称：涉案征收决定1.欠缺“公共利益”需要之前提条件；2.未出示国民经济和社会发展年度计划；3.推选公众代表程序不合法；4.评估机构选择程序不合法；5.普安县政府未听取公众意见，刻意回避征收决定、征收方案中公众知情权和参与权；6.欠缺征收范围内的补偿资金，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。
被上诉人普安县政府辩称：1.本次征收是进行旧城改造，符合公共利益的规定；2.征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定；3.普安县政府已就征收补偿费用设立专户，且足额存储。一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求驳回上诉人的诉讼请求。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本案争议的焦点是：普安县政府作出的《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》（普府发（2014）27号）是否合法？
本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”、第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。故普安县政府为了旧城区改建征收房屋，需符合公共利益的需要，其征收行为需符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，普安县政府实施的普安县城金桥市场·经贸片区旧城改造项目主要是办公、居民居住、商用一体综合用途的工程。该项目的实施是为了优化用地布局，整理现有的土地资源，推进旧城改造，提升城市功能，推动城市发展和建设，促进经济发展，有利于改善居住条件，改善居民生活，受益对象是不特定的大多数人，符合公共利益的需要。普安县政府提交的2011年3月4日经普安县第十五届人民代表大会第六次会议审议通过《普安县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》、2013年3月15日经普安县第十六届人民代表大会第三次会议通过《普安县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案报告》、《普安县土地利用总体规划（2006-2020年）》、普安县住房和城乡建设局委托贵州省黔西南州设计院于2010年10月制作的《普安县县城总体规划（2007-2020）-2010年局部调整方案》等证据，均证实了普安县政府实施经贸片区旧城改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入普安县国民经济和社会发展年度计划。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第一款规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府”、第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”、第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”、第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”、第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”、第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”、第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”本案普安县政府在经贸片区旧城改造项目实施过程中，制定房屋征收补偿安置方案，进行论证，征求公众意见期限为30天；其征收实施单位普安县县城开发管理委员会制定社会稳定风险评估报告，并邀请相关部门进行评审；该项目经过县政府、县委会议通过；征收补偿费设立专户存储；征收决定作出后依法进行公告，并载明了行政复议、行政诉讼权利等事项。
上诉人潘业康上诉认为涉案征收决定欠缺“公共利益”需要之前提条件、未出示国民经济和社会发展年度计划，征收程序不合法等理由无事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，本案被上诉人普安县政府作出的《关于经贸片区旧城改造二期房屋征收的决定》（普府发（2014）27号）符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，事实清楚、程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘业康负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 杨 芳
二〇一五年十月十九日
书 记 员 严洪杰
附：本判决适用的相关法律依据
1.国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实错误，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。