北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第1170号
上诉人（一审第三人）孙茂兰，男，1926年11月29日出生。
委托代理人孙志华（孙茂兰之长子），1950年9月6日出生。
委托代理人齐久存（孙茂兰之女婿），1966年2月8日出生。
被上诉人（一审原告）杨志义，男，1943年2月28日出生。
委托代理人杨宝金（杨志义之长子），1969年9月20日出生。
一审被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人姜帆，区长。
委托代理人崔春辉，北京市方桥律师事务所律师。
委托代理人赵华，北京市方桥律师事务所律师。
上诉人孙茂兰因土地行政登记一案，不服北京市平谷区人民法院（以下简称平谷区法院）（2014）平行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人孙茂兰委托代理人孙志华、齐久存，被上诉人杨志义委托代理人杨宝金，一审被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区人民政府）委托代理人崔春辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1993年5月10日，原平谷县人民政府（现已更名为平谷区人民政府）向孙茂兰颁发了宅基地使用证（临时）（以下简称被诉宅基地使用证），该证载明：户主姓名孙茂兰，建房时间“80年批”，宅基占地东边17.20米，西边17.20米，南边12.80米，北边12.80米，面积220㎡，宅基地四至为东至徐××，西至大街，南至任××，北至张××。
杨志义不服上述具体行政行为，诉至一审法院。一审法院经审理认为：根据北京市人民政府办公厅京政办发（1992）62号《北京市人民政府办公厅转发市政府农林办公室、市土地管理局关于扩大农村宅基地有偿使用试点工作请示的通知》（以下简称62号文）、原平谷县人民政府平政发（1992）214号《批转县土地局﹤关于实行农村宅基地有偿使用制度开展试点工作的请示﹥的通知》（以下简称214号文）的相关规定，平谷县实行农村宅基地有偿使用试点工作，原平谷县人民政府有权在试点工作期间发放临时宅基地使用证。杨志义提供的证据能够证明其与涉案宅基地具有利害关系，具有原告诉讼主体资格。本案审查的重点在于原平谷县人民政府为孙茂兰颁发被诉宅基地使用证是否合法。根据上述62号文及214号文的规定，减少农民宅基地纠纷系开展农村宅基地有偿使用制度试点工作的目标之一，应当本着尊重历史、承认现实，服从规划，依法确权的原则，经现场勘察，认定权属界址，核准宅基地面积，由县政府统一发放宅基地使用证。原平谷县人民政府作为颁发宅基地使用证的行政机关，其颁证行为应当事实清楚，证据确凿，程序合法。一审法院认为，原平谷县人民政府未尽到审慎审查义务：第一，平谷区人民政府称其在接收由某庄村委会层报的相应材料后，进行了书面审查，一审法院认为，宅基地使用证（临时）的发放应当在宅基地使用权无争议的基础上，原平谷县人民政府仅进行书面审查未能确保涉案宅基地无使用权争议；第二，平谷区人民政府称宅基地申报表中的实丈数据应当由测量人员实地测量后填写，宅基地使用证（临时）所登记的数据最终以宗地草图的数据为准。但平谷区人民政府向一审法院提供的宅基地申报表中仅填写了申报人自报面积一栏，实丈面积一栏空白，宅基地批准时间由“51年批”涂改为“80年批”，宗地草图中记载有“五一年批老宅220㎡”的内容，原平谷县人民政府颁发给孙茂兰的被诉宅基地使用证中记载建房时间为“80年批”，与宗地草图的记载并不相符，与平谷区人民政府所称的登记数据以宗地草图为准的陈述相矛盾，对于如何认定涉案宅基地系“80年批”的事实平谷区人民政府未作出解释。涉案宅基地属于“51年批”或者“80年批”关系涉案宅基地的来源，而孙茂兰也未能对涉案宅基地的来源提供确凿充分的证据，原平谷县人民政府在村委会、镇政府层报的材料记载数据相矛盾的前提下，未作进一步调查核实即将涉案宅基地的使用权人登记为孙茂兰，属认定事实不清，颁证的主要证据不足。现杨志义要求撤销原平谷县人民政府颁发的被诉宅基地使用证的诉讼请求合理，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销原平谷县人民政府于1993年5月10日颁发给孙茂兰的被诉宅基地使用证。
孙茂兰不服一审判决，上诉提出：一、一审法院认定杨志义具有诉讼主体资格错误，杨志义虽在一审程序中出示了社员建房宅基地申请表，但从记载的事项看，不论是宅基地的审批地点、面积以及申请人身份均与涉案宅基地没有利害关系，且杨志义家里已有多处宅基地，不排除该申请表系其中一处；二、一审判决撤销被诉宅基地使用证系适用法律错误，1993年确权颁证，杨志义对颁证行为不可能不知道，一审法院认为平谷区人民政府调查事实不清，主要是无实测面积和审批年代不清两点，这两点不足以影响认定涉案宅基地属于孙茂兰，宅基地的面积可随时测量，相关材料没有记载也仅属于瑕疵，被诉宅基地使用证中记载为“80年批”，宅基地申报表由“51年批”修改为“80年批”，两处是相一致的，对于手工书写的年代来讲，也属正常，宗地草图制作为1993年2月21日，其记载为“五一年老宅”，但因记载有误才在后来的申请表和颁证时予以统一，这也全然不影响权属的认定。综上，一审法院判决撤销被诉宅基地使用证依据不足，请求二审法院依法审查，撤销一审判决，改判驳回杨志义的诉讼请求或发回重审。
杨志义、平谷区人民政府同意一审判决，请求予以维持。
一审中，平谷区人民政府在法定期限内提交了证明颁发被诉宅基地使用证合法的如下证据及依据：
1.宅基地申报表，证明1993年度平谷县对农村村民宅基地进行有偿使用试点工作时，村民孙茂兰已经实际使用该宅基地，并要求政府确认其使用权、发放宅基地使用证，某庄村委会接收了该申请表，村委会确认诉争的宅基地使用权人为孙茂兰；2.宗地草图，证明该宗地草图与本案诉争的宅基地一致，当年的某镇政府及某庄村委会已经确认该宗地使用权人为孙茂兰；3.某庄村委会1993年关于九队村民宅基地申报、审批表目录，证明孙茂兰的宅基地已经在村委会登记备案，其中孙茂兰在文件目录表格中的顺序号为67，与其本人签名的宅基地申报表编号一致；4.收据，证明村民孙茂兰已经依照规定缴纳了宅基地使用费，当时北京市政府规定的宅基地有偿使用收费标准为每平方米、每年收费0.05-0.3元，当时平谷县确定的收费标准为每平方米0.1元，孙茂兰的宅基地面积为220㎡，收费22元。
《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）、62号文、214号文系原平谷县人民政府颁发被诉宅基地使用证的依据。
杨志义向一审法院提交以下证据材料：
1.社员建房宅基地申请表，证明杨志义有申请宅基地的权利并进行了宅基地申请；2.谢××出具的证明；3.王×1出具的证明；4.王×2出具的证明；5.某庄村人民调解委员会出具的证明；以上证据证明涉案宅基地及房屋为杨志义所有；6.查询证明，证明土地局未查询到孙茂兰的宅基地权属登记材料；7.调查笔录，证明在与孙茂兰的民事诉讼期间，杨志义的律师姜××、吴××向包工头调查证实涉案宅基地及房屋为杨志义所有；8.谈话笔录，证明平谷区法院峪口法庭法官向包工头调查证实涉案宅基地及房屋为杨志义所有；9.平谷区法院（2008）平民初字第1726号民事裁定书，证明涉案宅基地及房屋为杨志义所有，但原平谷县人民政府将涉案宅基地私自颁证给孙茂兰，行为具有违法性；10.被诉宅基地使用证，证明原平谷县人民政府违法为孙茂兰颁发宅基地临时使用证，且此证内容填写笔迹不一致，并非一次性填写完成。
孙茂兰向一审法院提交如下证据材料：1.笔记，证明涉案宅基地上的房屋系孙茂兰出资修建；2.被诉宅基地使用证，证明涉案宅基地归孙茂兰所有；3.收据，证明孙茂兰交纳了宅基地使用费。
一审法院认为平谷区人民政府提交的证据均系原平谷县人民政府在向孙茂兰颁发被诉宅基地使用证的过程中收集，能够证明原平谷县人民政府的执法程序，对此证明目的予以采纳，但平谷区人民政府提供的证据并不足以证明其对涉案宅基地的来源进行了充分调查，不能证明其尽到了审慎审查义务，对此证明目的不予采纳。杨志义提供的证据1-5、7-9能够形成证据链，证明杨志义与涉案宅基地具有利害关系，对此证明目的予以采纳；证据6各方无异议，予以采纳；证据10为本案被诉具体行政行为，不能证明其自身的违法性，不予采纳。孙茂兰提供的证据1与本案无直接关联性，不予采纳；证据2系本案被诉具体行政行为的主要内容，不能证明其自身的合法性，不予采纳；证据3能够证明孙茂兰交费情况，但不能证明宅基地来源，对此证明目的不予采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
一审法院经审理查明，1992年8月31日，北京市人民政府办公厅发布62号文，拟扩大宅基地有偿使用试点工作，1992年9月1日，平谷县人民政府发布214号文。1992年底，平谷县正式开始宅基地有偿使用试点工作。基本流程为：宅基地使用权人向村委会提交宅基地申报表，后宅基地使用权人、村委会、镇政府等工作人员到现场确认地界，实地测量，制作宗地草图，后由村委会报送至镇政府再至区政府，最终由区政府向宅基地使用权人颁发宅基地使用证（临时）。1993年11月12日，中共市委办公厅、北京市人民政府办公厅发布京办发（1993）20号《中共市委办公厅、北京市人民政府办公厅关于本市涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，第一条规定取消农村宅基地有偿使用收费。故，上述宅基地有偿使用试点工作停止进行。
本案中，向某庄村委会提交宅基地申报表的是孙茂兰，申报表中宅基地批准时间从“51年批”涂改为“80年批”，宗地草图中载明户主姓名为孙茂兰，宅基地系“五一年批老宅220㎡”。1993年5月10日，原平谷县人民政府向孙茂兰颁发了被诉宅基地使用证，该证载明：户主姓名孙茂兰，建房时间“80年批”，宅基占地东边17.20米，西边17.20米，南边12.80米，北边12.80米，面积220㎡，宅基地四至为东至徐××，西至大街，南至任××，北至张××。
另，2008年3月13日，杨志义及其妻子王×3、儿子杨××作为原告，以孙茂兰及其妻子为被告向平谷区法院提起民事诉讼，要求孙茂兰及其妻子腾退位于某庄某号宅基地的房屋，孙茂兰于庭审中出示本案被诉宅基地使用证，杨志义到北京市国土资源局平谷分局核查该证，2008年4月28日，北京市国土资源局平谷分局出具证明，证明未查到峪口镇某庄村宅基地权属登记资料（含孙茂兰）。2008年12月8日，平谷区法院出具（2008）平民初字第1726号民事裁定书，以上述案件属于宅基地使用权纠纷，需经有关部门予以确权，不属于法院受理范围为由裁定驳回杨志义的起诉。后杨志义向平谷区人民政府提出申请，请求对涉案宅基地进行确权并更正相关错误登记材料。2010年5月20日，平谷区人民政府作出京平政土字（2010）1号土地权属争议案件决定书，该决定书中认定孙茂兰取得的被诉宅基地使用证是原平谷县人民政府在1993年开展宅基地有偿使用试点期间发放，杨志义提供的1985年宅基地批示，尚不能证明批准的位置是涉案地址，故暂不予确认。2010年6月24日，杨志义以平谷区人民政府为被告向平谷区法院提起行政诉讼，要求撤销平谷区人民政府向孙茂兰颁发的被诉宅基地使用证，平谷区法院于2010年9月20日作出（2010）平行初字第19号行政裁定，认定杨志义提起行政诉讼已超过法定起诉期限，裁定驳回杨志义的起诉；杨志义不服上诉于北京市第二中级人民法院（以下简称二中院），二中院于2010年12月10日作出（2010）二中行终字第805号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。杨志义不服二中院裁定，向北京市高级人民法院申请再审，北京市高级人民法院经审查作出（2012）高行监字第00578号行政裁定指令二中院再审。二中院再审后经审查认为，根据本案查明的情况，杨志义于2010年6月24日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限，故于2012年12月19日作出裁定，裁定撤销二中院（2010）二中行终字第805号行政裁定和平谷区法院（2010）平行初字第19号行政裁定；指令平谷区法院进行审理。
经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，根据62号文、214号文的规定，平谷县实行农村宅基地有偿使用试点工作期间，原平谷县人民政府有权为孙茂兰颁发被诉宅基地使用证。宅基地使用证的发放应当经过现场勘察，认定权属界址，核准宅基地面积等过程，以确保宅基地使用权无争议。本案中，平谷区人民政府向一审法院提供的宅基地申报表中仅填写了申报人自报面积一栏，实丈面积一栏空白，无法体现测量人员实地丈量的过程，且宅基地申报表中宅基地批准时间由“51年批”涂改为“80年批”，宗地草图中记载有“五一年批老宅220㎡”的内容，被诉宅基地使用证中记载建房时间为“80年批”，与平谷区人民政府主张被诉宅基地使用证所登记的数据最终以宗地草图的数据为准相矛盾，原平谷县人民政府在村委会、镇政府层报材料记载数据不一致的情况下，未就涉案宅基地的情况进一步调查核实即将孙茂兰登记为使用权人，属认定事实不清，主要证据不足，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被诉宅基地使用证并无不当，本院予以维持。孙茂兰所持上诉理由没有相应的事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙茂兰负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾 志 刚
代理审判员 董 巍
代理审判员 王 菲
二〇一四年九月九日
书 记 员 张怡书记员郝丹