海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第37号
上诉人（原审原告）：陈建梅，女，1936年7月17日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏英琅，男，1966年11月16日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏英瑜，女，1974年10月27日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏小珍，女，1970年4月23日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏启敏，男，1938年10月19日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏启捷，男，1952年2月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏启伍，男，1960年11月20日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：吴少梅，女，1946年11月10日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏华，男，1972年1月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：苏英燕，女，1970年1月1日出生，汉族。
上列上诉人的共同委托代理人：符祥文，海南法立信律师事务所律师。
上列上诉人的共同委托代理人：王宁，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：琼海市人民政府。
法定代表人：宁虹雯，该市市长。
委托代理人：周辉铨，琼海市人民政府法制办科员。
被上诉人（原审被告）：琼海市博鳌镇人民政府。
法定代表人：李锐，该镇镇长。
委托代理人：王钰铭，琼海市谐和法律事务所主任。
上诉人陈建梅、苏英琅、苏英瑜、苏小珍、苏启敏、苏启捷、苏启伍、吴少梅、苏华、苏英燕（以下简称陈建梅等人）因其诉被上诉人琼海市博鳌镇人民政府（以下简称博鳌镇政府）、琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）行政不作为一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第178号行政判决，于2014年1月9日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2014年2月18日立案受理后，同年2月21日依法组成合议庭，并于2014年3月12日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人陈建梅等人的共同委托代理人王宁、被上诉人博鳌镇政府的委托代理人王钰铭、被上诉人琼海市政府的委托代理人周辉铨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陈建梅等人认为博鳌镇政府和琼海市政府未按琼海市建设局琼建设（2002）63号《拆迁安置补偿裁决书》（以下简称63号《裁决书》）第二部分第1条，即“拆迁人（博鳌镇政府）应在东屿安置区内安排360平方米用地给被拆迁人建设安置房，在安置商业区中安排商业铺面房屋3间（市政府统一建设的铺面房屋）”的裁决结果，履行安排“在安置商业区中安排商业铺面房屋3间”给被拆迁人的义务。
原审判决查明：2002年6月23日，琼海市建设局作出63号《裁决书》，该裁决的拆迁安置内容是：拆迁人博鳌镇政府在东屿安置区内安排360平方米用地给被拆迁人（苏秀春、苏启明、苏启敏、苏启伍、苏启椒、苏启昌）建设安置房，在安置商业区中安排商业铺面房屋3间。2002年5月，琼海市政府给苏启昌安置了1间铺面并颁发了海国用（2002）字第0546号国有土地使用证。2005年8月，琼海市政府分别给苏英新、苏英全、符积兰、李小莉安置了铺面并颁发了海国用（2005）字第0991、0996、0979、1003号国有土地使用证。陈建梅等人认为博鳌镇政府和琼海市政府没有履行63号《裁决书》中关于拆迁安置的裁决，要求给其安置3间铺面并办理国有土地使用证和房屋所有权证。
另查明，苏英全是苏启敏的大儿子，苏英新是苏启敏的三儿子，符积兰是苏启敏的妻子，李小莉是苏启敏的二儿媳。苏启昌、苏英新、苏英全、符积兰、李小莉等人都是农业户口，10位原告中除了苏启捷（即苏启昌）以外都是非农业户口。
原审法院认为：首先，关于陈建梅等人起诉是否超过起诉期限的问题。陈建梅等人起诉要求博鳌镇政府和琼海市政府根据63号《裁决书》中的拆迁安置要求给其3间铺面并办理铺面的国有土地使用证和房屋所有权证属于行政不作为案件，不是对63号《裁决书》不服提起的诉讼。因陈建梅等人认为博鳌镇政府和琼海市政府一直没有履行法定职责才提起诉讼，故其起诉没有超过起诉期限。其次，关于博鳌镇政府和琼海市政府是否履行了相关法定职责的问题。根据海府（2001）129号《琼海市人民政府批转市公安局关于博鳌镇东屿村委会有关户口界定问题意见的通知》和63号裁决书中的拆迁安置要求，博鳌镇政府和琼海市政府给63号《裁决书》的被拆迁人中的具有农业户口的5人安置了5个铺面并颁发了国有土地使用证。陈建梅等人都属于63号《裁决书》中被拆迁人的家庭成员，除了苏启捷外都是非农业户口，由琼海市博鳌镇东屿村民委员会出具的证明可以说明。故博鳌镇政府和琼海市政府已经履行了法定职责，给符合条件的63号《裁决书》中被拆迁人的家庭成员安置了铺面并颁发了国有土地使用证，不存在陈建梅等人诉请的行政不作为情况。因此，陈建梅等人的诉求没有法律和事实依据，应予驳回。案经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回陈建梅、苏英琅、苏英瑜、苏小珍、苏启敏、苏启捷、苏启伍、吴少梅、苏华和苏英燕要求琼海市政府和博鳌镇政府交付商业铺面房屋3间并办理铺面的国有土地使用证和房屋所有权证的诉讼请求。案件受理费50元，由陈建梅等人负担。
陈建梅等人不服原判上诉称：一、原判对琼海市政府颁发的五个国土证的依据认定不清。原判认定琼海市政府给苏启昌安置铺面并颁发了海国用（2002）字第0546号《国有土地使用证》，给苏英新、苏英全、符积兰、李小莉安置了铺面并颁发海国用（2005）字第0991、0996、0979、1003号《国有土地使用证》，故琼海市政府和博鳌镇政府已经履行法定职责。原判上述认定没有综合本案全部证据查清每个商铺来源的根据。根据琼海市政府海府（2001）125号《琼海市人民政府关于印发东屿村民搬迁安置就业优惠政策措施的通知》第二条规定，每个安置户都安排一个铺面。《琼海市人民政府关于同意东屿村安置区宅基地安排方案的批复》第二条规定，凡确认立户和准予分户的以户为单位安排宅基地。苏启昌海国用（2002）字第0546号《国有土地使用证》是苏启昌有自己的家庭和自己居住的房屋（面积约100平方米），所以苏启昌是按一个独立安置户，获得120平方米的宅基地和一个商铺。其获得的上述商铺与63号《裁决书》无关。李小莉是苏英伟之妻，其获得的商铺即对应的海国用（2005）字第1003号《国有土地使用证》，依据是琼建设（2002）62号《拆迁安置补偿裁决书》裁决：拆迁人应在东屿安置区内安排120平方米用地给被拆迁人建设安置房，在安置商业区中安排商业铺面房屋1间。故李小莉的商铺与本案也无关联。海国用（2005）字第0996号《国有土地使用证》来源的依据是，苏英全是苏启敏的大儿子，已婚，具有东屿村农业户口，在2000年已和苏启敏分户，按琼海市政府批转市公安局关于博鳌东屿村委会有关户口界定问题意见的通知中第二条关于分户问题的规定，苏英新属于一个独立安置户，有权获得宅基地和一个商铺。故其获得的商铺与本案无关。符积兰是苏启敏妻子，根据63号《裁决书》，博鳌镇政府应该安排3间商铺给苏秀春、苏启明、苏启敏、苏启伍、苏启椒、苏启昌六人，这3间铺面应属于这六人的共有财产，而不是属于某个人的，如这六人中有的已去世，也应按照有关继承的法律规定处理。现因博鳌镇政府因工作失误，把共有财产给了某个人，不应视为其履行了法定职责。二、原审法院对63号《裁决书》理解错误。本案中，苏秀春、苏启明、苏启敏、苏启伍、苏启椒、苏启昌六人因不同意博鳌镇政府的安置方案，经拆迁人博鳌镇政府申请，把上述六人作为被拆迁人，向琼海市建设局申请裁决，琼海市建设局参照《国有土地上房屋拆迁管理条例》的规定作出63号《裁决书》，这属于一个新的安置方案，这个裁决不能结合《琼海市人民政府批转市公安局关于博鳌东屿村委会有关户口界定问题意见的通知》来履行，否则申请裁决就没有意义。综上，原审判决侵犯了陈建梅等人的合法权益，故上诉请求撤销海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第178号行政判决，支持陈建梅等人的起诉请求。
博鳌镇政府答辩称：一、原判认定事实清楚，适用法律正确。二、博鳌镇政府已经按照当时琼海市政府的规定，落实了补偿方案。海府（2001）129号《琼海市人民政府批转市公安局关于博鳌东屿村委会有关户口界定问题意见的通知》第四条第三款明确“长期居住城镇的非农业或农业人口，已在城镇购房建房，并以城镇为生活主要居住地的”，以及第五款“国家机关企事业单位工作的”，均不界定为东屿村委会户口。而该通知的立户、分户规定是以“界定为东屿村委会的户口”为前提。如果不能界定为东屿村委会合法的户口且不能称为“一户”，自然不安排摊位。虽然琼海市建设局作出了63号《裁决书》，但对于不符合安置对象的，依然不予安置，其中不符合安置的有苏启椒、苏启敏、苏启明、苏启伍四位，以及上述9位非农业户口的上诉人。截止目前，已经给苏启捷（苏启昌）、符积兰等符合条件的对象共安置了5个摊位，博鳌镇政府已经履行了63号裁决的义务。因此，陈建梅等人的行为违背事实，请求二审法院驳回陈建梅等人的诉讼请求。
琼海市政府答辩称：一、陈建梅等人的诉讼请求已超过诉讼时效。2001年，博鳌镇东屿岛被征用建设“博鳌亚洲论坛”，琼海市政府根据海府函（2001）191号《关于同意东屿村安置区宅基地安排方案的批复》、海府（2001）125号《关于印发东屿村民搬迁安置就业优惠政策措施的通知》等有关文件对陈建梅等人予以补偿安置，相关补偿安置措施已于2002年落实。自2002年至今已有11年之久，如果琼海市政府当时实施方案中侵害了陈建梅等人的权益，陈建梅等人当时应当早已知道，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。琼建设（2002）63号《裁决书》已经明确告知被拆迁人，如不服该裁决，必须在三个月内提起诉讼。陈建梅等人的起诉时效应在（2002）63号《裁决书》作出之日即2002年6月23日后三个月内提起诉讼，但至今已达11年之久。二、琼海市政府已经落实了补偿方案。根据海府（2001）125号《关于印发东屿村民搬迁安置就业优惠政策措施的通知》第二条规定，每个安置户安排一个铺面（摊位）。对户口的界定，根据海府（2001）129号《琼海市人民政府批转市公安局关于博鳌东屿村委会有关户口界定问题意见的通知》第四条第三款规定，长期居住在城镇的非农业或农业户口，已在城镇购买建房，并以城镇为生活主要居住地的，不界定为东屿村委会户口，不安排铺面（摊位）。本案中，苏秀春生育了苏启椒、苏启敏、苏启明、苏启伍、苏启昌五人，但是苏启椒及其子女、苏启明及其儿子、苏启敏、苏启伍属于非农户口，不属于安置对象。根据63号《裁决书》要求，给予苏秀春、苏启椒、苏启敏、苏启明、苏启伍、苏启昌户在安置区商业区安排商业铺面3间（市政府统一建设的铺面房屋）。根据实际情况安排，苏秀春、苏启椒、苏启敏、苏启明、苏启伍、苏启昌户共给予安排摊位4间，具体安排为：给予苏启敏的儿子苏英全、苏悦、苏英伟妻子李小莉各安排摊位1个，给予苏启昌安排摊位1个。2005年，东屿村时任干部在未按照有关程序的情况下，给予苏启敏妻子符积兰安排摊位1个。其余人员均为外出工作人员，非农业户口并有相应工作，未给予安排铺面（摊位）。截止目前，苏启敏、苏启伍、苏启昌、苏英琅及苏华所反映的3间铺面均已落实，上述人员均为外出工作人员，不属于安排铺面（摊位）对象。综上，63号《裁决书》决定补偿苏秀春、苏启椒、苏启敏、苏启明、苏启伍、苏启昌户在安置区商业铺面3间已经补偿到位，且陈建梅等人超过诉讼时效提起行政诉讼。请求二审法院依法驳回陈建梅等人的请求。
二审认定的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，琼海市政府于2001年11月13日下发了海府（2001）125号《琼海市人民政府关于印发东屿村民拆迁安置就业优惠政府措施的通知》载明：“博鳌亚洲论坛落户琼海……为落实好搬迁村民的安置就业工作，根据实际，制定如下优惠政策措施”……，二、在安置区内建设商贸市场，创造更多就业机会，由市政府招商投资，以土地补偿方式建设，做到每个安置户安排一个铺面（摊位），产权归安置户。……。琼海市政府2001年11月22日下发的海府（2001）129号《琼海市人民政府批转市公安局关于博鳌镇东屿村委会有关户口界定问题意见的通知》第四条“不界定户口范围”中列举了12种不视为东屿户口的情形，其中第4项规定的情形是：祖居东屿，但在他地生活多年，并已有固定住所，于2000年至2001年间把户口迁回东屿，有户无人的；……。2002年6月23日，琼海市建设局还作出琼建设（2002）62号《拆迁安置补偿裁决书》，该裁决书裁决结果第二条第一项为：拆迁人（博鳌镇政府）在东屿安置区内安排120平方米用地给被拆迁人（苏英新、苏英山、李小莉户）建设安置房，在安置商业区中安排商业铺面房屋1间（市政府统一建设的铺面房屋）。
本院认为：本案争议焦点是博鳌镇政府和琼海市政府是否履行了63号《裁决书》中交付3间铺面的义务。根据本案查明的事实，琼海市政府于2002年5月给苏启昌安置铺面并颁发了海国用（2002）字第0546号《国有土地使用证》，而琼海市建设局2002年6月23日才作出63号《裁决书》，故给苏启昌安置的该铺面无法认定是琼海市政府和博鳌镇政府履行63号《裁决书》的行为。琼海市政府于2005年8月分别给苏英新、苏英全、符积兰、李小莉安置的铺面并颁发了海国用（2005）第0991、0996、0979、1003号《国有土地使用证》中，属于琼建设（2002）62号《拆迁安置补偿裁决书》中安排的铺面到底是苏英新名下的第0991号还是李小莉名下的第1003号，双方存在争议。但扣除琼建设（2002）62号《拆迁安置补偿裁决书》中的一间铺面后，仍然尚余3间铺面，陈建梅等人并未提供有效证据证明其余3间铺面来源的依据。根据琼海市政府于2001年11月13日下发的海府（2001）125号《琼海市人民政府关于印发东屿村民拆迁安置就业优惠政府措施的通知》和海府（2001）129号《琼海市人民政府批转市公安局关于博鳌镇东屿村委会有关户口界定问题意见的通知》中，每个安置户安排一个铺面（摊位）产权归安置户的规定内容，是琼海市政府为解决安置户（该村农业户口）就业的措施之一，并非是对拆迁房屋及相关财产支付的对价，但63号《裁决书》中对此没有作出明确说明。博鳌镇政府和琼海市政府之后对63号《裁决书》的履行确又是结合琼海市政府下发的上述通知规定的精神进行的，确有不当之处，但本案中博鳌镇政府和琼海市政府确已履行了交付3间铺面的义务。陈建梅等人又没有举证证明63号《裁决书》中所涉人员为东屿村农业户口且在分配铺面之后去世而发生继承的事实，故陈建梅等人主张因博鳌镇政府因工作失误，把共有财产给了某个人，不应视为其履行了法定职责的理由无事实及法律依据，本院不予支持。综上，陈建梅等人上诉缺乏事实及法律依据，原判认定基本事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈建梅、苏英琅、苏英瑜、苏小珍、苏启敏、苏启捷、苏启伍、吴少梅、苏华、苏英燕共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鉴
审 判 员 陈宏琼
代理审判员 尹茂平
二〇一四年四月十八日
书 记 员 齐 皇
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判；
……