北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终574号
上诉人（一审被告）北京市通州区梨园镇人民政府，住所地北京市通州区梨园镇云景东路80号。
法定代表人刘永忠，镇长。
委托代理人郭莹，女，北京市通州区梨园镇人民政府干部。
委托代理人孟晓海，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）王士义，男，1953年6月21日出生，汉族，身份证住址北京市通州区。
被上诉人（一审原告）王士芹，女，1955年5月9日出生，汉族，北京市通州区梨园地区李老公庄村农民。
被上诉人（一审原告）王士其，女，1960年10月7日出生，汉族，身份证住址北京市通州区。
三被上诉人共同委托代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。
一审第三人王世忠，男，1947年3月29日出生，汉族，中央办公厅退休干部，住北京市西城区。
一审第三人刘倩（王世忠之妻），1950年11月28日出生，汉族，北京器件五厂退休职工，住北京市西城区。
一审第三人王士信，男，1950年11月10日出生，汉族，北京市通州区北京特种水泥厂退休职工，住北京市通州区。
一审第三人王士正，男，1948年8月4日出生，汉族，北京市通州区北京特种水泥厂退休职工，身份证住址住该单位宿舍。
一审第三人王佩芝，女，1940年10月10日出生，汉族，住北京市通州区。
一审第三人王新（王佩芝之子），1968年4月13日出生，汉族，无职业，身份证住址北京市通州区。
一审第三人王守玉（王佩芝之子），1963年7月27日出生，汉族，身份证住址北京市通州区。
上诉人北京市通州区梨园镇人民政府（以下简称梨园镇政府）因强制拆除行为一案，不服北京市通州区人民法院（2017）京0112行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月14日公开开庭审理了本案，上诉人梨园镇政府的委托代理人郭莹、孟晓海，被上诉人王士芹及三被上诉人的委托代理人马丽芬，一审第三人王世忠、刘倩到庭参加了诉讼。一审第三人王士信、王士正、王佩芝、王新、王守玉经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月13日，梨园镇政府对位于北京市通州区梨园镇×村×号院（以下简称×号院）内的未拆除完毕的房屋进行强制拆除。王士义、王士芹、王士其不服，诉至一审法院，请求依法确认梨园镇政府于2017年6月13日实施的强制拆除行为违法。
一审法院经审理查明，王某、刘某系王某6、王士正、王士信、王士义、王士芹、王士其之父母。王某、刘某、王某6均已去世，王某6之妻王佩芝，之子王新、王守玉。王某5系王世忠父亲，王某5已经去世，王某5和王某系兄弟关系。×号院土地使用权登记在王某名下。2011年8月，×村启动旧村改造项目，搬迁人为北京市通州区梨园地区×村民委员会（以下简称×村委会），8月29日，王世忠和×村委会签订《旧村改造搬迁补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），王世忠于9月4日将×号院交付×村委会拆除，因王士义、王士其、王士芹与王世忠之间存在民事争议等因素，×号院并未完全腾退完毕，仍有残留部分；2013年3月29日，王士义、王士其、王士芹向一审法院提起民事诉讼，请求确认《补偿协议书》无效，一审法院于2013年6月9日作出（2013）通民初字第07087号民事裁定书（以下简称07087号裁定书），驳回王士义、王士其、王士芹的起诉，王士义、王士其、王士芹不服，向北京市第二中级人民法院提起上诉，北京市第二中级人民法院于2013年8月12日作出（2013）二中民终字第11800号民事裁定书（以下简称11800号裁定书），裁定撤销07087号裁定书，发回重审，一审法院于2013年12月11日作出（2013）通民初字第14986号民事判决书（以下简称14986号判决书），判决王世忠与×村委会签订的《补偿协议书》无效，理由为：王士义、王士其、王士芹与王世忠、刘倩对392号房屋院落权属存在争议，且未经诉讼程序确认诉争房屋权属，即诉争房屋权属不明确，在此情况下，×村委会与王世忠针对诉争房屋签署《补偿协议书》，实属不妥，本案双方当事人应提起权属确认之诉，×村委会应在诉争房屋权属确认后与房屋权利人重新签订相关协议，故×村委会与王世忠已签订的《补偿协议书》应属无效。2017年6月13日，梨园镇政府实施拆除行为。
在一审庭审中，王士义、王士其、王士芹自认×号院的拆除行为是陆续进行的，从2013年持续到2017年，并称尽管2017年6月13日，×号院内房屋并不完整，但房屋四周墙体、房顶依然存在，仍然属于房屋；梨园镇政府坚持认为仅存有部分墙体，不能认定为房屋；王世忠、刘倩认为因其翻建房屋用料较好，后墙坚固不易拆除，故仅剩余后墙未拆，其他部分均已拆除完毕。
同时，因×号院房屋权属存有争议，王世忠、刘倩提起确认之诉，本案于2018年2月11日中止诉讼，后因王世忠、刘倩撤回民事诉讼，本案于2018年6月4日恢复审理。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，梨园镇政府认可于2017年6月13日实施了拆除行为，但并未提交实施拆除行为的法律依据，亦未提供证据证明其履行了相应程序，故其实施的拆除行为应属违法。
至于被拆除的到底为房屋还是房屋残留物，一审法院认为，所谓房屋，一般指上有屋顶、周围有墙壁，能够遮风挡雨、御寒保温，供人类居住使用的固定场所，本案中从王士义、王士其、王士芹提供的照片可以看出尽管无门窗、部分墙体、房顶亦被拆除，但整体框架仍然存在，尽管照片未显示拍摄时间，一审法院确实无法确认拆除前的实际状况，但因梨园镇政府未保存拆除时照片、录像，应当承担不利后果，故一审法院认定梨园镇政府拆除的建筑物仍为房屋，但有大面积破损，一审法院将在主文中表述为破损房屋。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认梨园镇政府于2017年6月13日针对×号院内的破损房屋实施的强制拆除行为违法。
梨园镇政府不服一审判决，上诉至本院，认为，一、本案中被上诉人不具备诉讼主体资格。涉案房屋的集体使用证虽然登记在王某名下，但实际房屋使用人为王世忠，该院落房屋由王世忠出资重新翻建，并长期在此居住，王世忠的爱人刘倩亦为本村村民。自2011年8月至今，被上诉人或是一审第三人从未向上诉人出示涉案房屋因存在争议，王世忠所签订的《补偿协议书》被确认无效的事实。至今三被上诉人及一审第三人未提起房屋确权之诉，仅凭土地使用证无法证明三被上诉人是涉案房屋的权利人，故无法确定三被上诉人与被诉行为有利害关系。因此，在权属未明确的情况下无法确认三被上诉人与涉案房屋有利害关系，其不具备行政诉讼主体资格。二、本案被诉行为非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。梨园镇政府实施的行为仅是对剩余的残留墙体推倒，不存在强制拆除违法行为，不能认定为行政行为。被上诉人在证据中所提照片无法显示是否为涉案房屋，同时也无法确定准确的拍摄时间，不能认定为2017年6月13日房屋存在的实际状况，而上诉人提供的《情况说明》真实反映了房屋的实际状态，应当被认定为残留物，而非破损房屋。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回被上诉人的起诉。
王士义、王士芹、王士其同意一审判决，请求予以维持。
王世忠、刘倩同意梨园镇政府的意见。
王士义、王士芹、王士其依法向一审法院提交如下证据材料：
1.通集建（93梨）字第19-×号集体土地建设用地使用证（以下简称×号土地使用证），证明王某系×号院的合法使用权人及房屋的所有权人；
2.证明信，证明王士义、王士芹、王士其是王某的法定继承人，具有提起诉讼的主体资格；
3.14986号判决书，证明因王世忠与梨园镇政府签署的《补偿协议书》已被确认无效，梨园镇政府实施的拆除行为违法；
4.情况说明，证明×号院在被实施拆除时梨园镇政府在拆迁现场参与了强制拆除行为。
5.《×宅基地房屋拆迁补偿安置政策指南》（以下简称《政策指南》）；
6.2013年11月29日谈话笔录；
7.王士信、王士正、王佩芝、王新身份证复印件；
8.11800号裁定书；
9.民事起诉状；
10.2013年10月30日王世忠、刘倩提交的答辩意见；
11.刘倩户口本首页、常住人口登记卡复印件；
12.×村委会证明；
13.白某证明；
14.2013年11月5日证据交换笔录；
15.2013年11月27日开庭笔录；
16.EMS专邮复印件；
17.照片。
证据5至17证明×号院权属情况，二审法院发回重审的裁定书认定×号院权属归属王某，王某生前并未留有遗嘱，王世忠有异议应提起确权之诉，且×号院在2013年的时候并未被拆除。
梨园镇政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据材料，其中证据为：
1.《政策指南》，证明2011年由×村委会实施旧村改造，×号院在拆迁安置范围内，拆迁人为×村委会；
2.《补偿协议书》，证明×号院由王世忠签订协议，并在2011年已经交付拆除；
3.王士义声明，证明王士义在房屋拆除前已经书面声明放弃继承，×号院由王世忠继承，房屋已经与王士义无关；
4.证明，证明王某6的妻子王佩芝、儿子王守玉确认×号院由王世忠新建，其放弃了继承；
5.谈话笔录，证明王士正、王士信、王新、王佩芝在三被上诉人进行民事诉讼中明确表示放弃继承，亦证实在2011年同意由王世忠办理拆迁事宜；
6.授权委托承诺书，证明王士正、王某6、王士信在2011年已经委托王世忠办理相关拆迁安置事宜；
7.承诺书，证明王世忠承诺就×号院拆迁事宜如发生纠纷由其承担责任；
8.拆房通知单，证明×号院已经在2011年9月4日交付拆除，房屋已经不复存在。
同时，梨园镇政府向一审法院提交《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条作为法律依据，证明梨园镇政府未实施强拆违法行为，王士义、王士芹、王士其起诉无事实依据，应当予以驳回。
王世忠、刘倩依法向一审法院提交如下证据材料：
1.2018年8月18日授权委托承诺书；
2.王士义证明；
3.王佩芝、王守玉证明；
4.王某1证明；
5.证明；
6.白某证明；
7.证明及王某2身份证复印件；
8.王某3证明及其身份证号；
9.王某4证明；
10.冯某证明及其身份证复印件；
11.《政策指南》（摘录）；
12.14986号民事判决书；
13.07087号裁定书；
证据1至13证明×号院归王世忠、刘倩所有；
14.《补偿协议书》，证明王世忠与×村委会签订补偿协议；
15.房屋估价咨询结果单，证明×号院平面图和王某房屋的红本附图不一致，说明王世忠对房屋进行了翻扩建，三被上诉人无法依据×号土地使用证提起本次诉讼。
16.照片，证明×号院拆除前状况。
王士信、王士正、王佩芝、王新、王守玉未向一审法院提交证据。
一审法院经庭审质证对以上证据作出如下确认：王士义、王士芹、王士其、梨园镇政府、王世忠、刘倩提交的证据能够反映×号院权属情况、旧村改造、民事争议以及2017年6月13日拆除的事实和经过，一审法院对关联性予以认可，综合以上证据能够认定在王世忠、刘倩未对×号院房屋权属提出确权之诉的前提下，从法定继承角度来看，王士义、王士芹、王士其具有提起本案诉讼的资格，但本案并不确认×号院内房屋的最终归属，仅给予王士义、王士芹、王士其诉权保护，同时能够证明梨园镇政府实施了强制拆除行为，故对各方当事人的上述证明目的予以认可，与此相悖的不予认可。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，行政机关对其作出行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，梨园镇政府对于其2017年6月13日实施的拆除行为，并未提交相应的法律依据，亦未提供证据证明其履行了相应程序，不能证明实施的拆除行为合法，故一审法院确认该拆除行为违法正确。
本案中，×号院土地使用权登记在王某名下，王士义、王士芹、王士其作为王某的法定继承人，其与被诉的拆除行为具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。梨园镇政府主张三被上诉人不具备诉讼主体资格的主张，本院不予支持。此外，关于梨园镇政府拆除的是房屋还是房屋残留物，本院同意一审法院的相关认定。
综上，一审法院确认梨园镇政府于2017年6月13日针对×号院内的破损房屋实施的强制拆除行为违法正确，本院应予维持。梨园镇政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市通州区梨园镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
审 判 员 胡兰芳
审 判 员 董 巍
二〇一八年八月二十一日
法官助理 刘 毅
书 记 员 张 怡