西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行初203号
原告张长安，男，汉族。
委托代理人李换芳，女，汉族。系原告之妻。
被告陕西省人民政府，住所地西安市新城区新城大院。
法定代表人胡和平，省长。
委托代理人孙逸帆，该政府行政复议二处工作人员。
委托代理人陈燕，该政府行政复议二处工作人员。
原告张长安因与被告陕西省人民政府（以下简称省政府）行政复议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月6日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月4日公开开庭审理了本案。原告张长安及其委托代理人李换芳、被告省政府委托代理人孙逸帆、陈燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年1月19日被告省政府作出陕政复不受字[2018]4号《不予受理行政复议决定书》，内容为“申请人认为西安市人民政府未处理新城区联志村安置楼土地使用权证争议违法,于2018年1月12日向本机关提出行政复议申请。经审查，本机关认为，此事项属于信访事项，应当依据《信访条例》相关规定办理。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。”。
原告张长安诉称，原告是西安市新城区联志村被拆迁户，并与西安市新城区城中村改造办公室签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。原告认为，联志村安置楼是西安市的重点工程，西安市曲江大明宫遗址区保护改造工作办公室是联志村城中村改造的主体，在没有经过审批的情况下，违规划拨土地使用权，建设联志村安置楼，无法办理不动产权属登记和《不动产权属证书》，使原告受到400多万元的严重经济损失。为了了解西安市新城区联志村安置楼土地使用权情况，原告分别向西安市人民政府、西安市国土资源局、西安市曲江大明宫遗址区保护改造工作办公室申请了信息公开。均答复无西安市新城区联志村安置楼建设用地划拨情况政府信息，无法提供。原告2017年11月6日向西安市人民政府提交《请求处理西安市新城区联志村安置楼土地使用权争议申请书》，西安市人民政府没有答复。原告于2018年1月12日向被告提交《行政复议申请书》，请求被告作出决定，让西安市人民政府依法处理西安市新城区联志村安置楼土地使用权争议问题。2018年1月19日被告以原告申请的事项属于信访事项为由，作出陕政复不受字[2018]4号《不予受理行政复议决定书》。原告认为，西安市人民政府没有在法定期限内予以处理和答复，是不履行法定职责。行政机关不履行法定职责的案件，申请人可以进行行政复议，也可以提起行政诉讼。原告的申请不是信访事项。请求法院判决：1、撤销被告作出的陕政复不受字[2018]4号《不予受理行政复议决定书》，重新作出行政复议决定；2、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交以下证据、依据：1、行政复议申请书、不予受理决定书；2、市政告字[2017]17号文件；3、西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书；4、联志村改造项目回迁安置通知；5、（2017）第201号政府信息公开告知书；6、2017年11月6日原告向西安市人民政府提交的《请求处理西安市新城区联志村安置楼土地使用权争议申请书》；7、邮寄单号；8、陕政办发[2011]120文件。证明被告行政行为违法。
被告辩称，2018年1月12日原告向被告提起行政复议申请，请求被告作出行政复议决定，责令西安市人民政府依法处理西安市新城区联志村安置楼土地使用权争议问题。被告在法定期限内对该行政复议申请审查后认为：根据《行政复议法》第六条关于行政复议案件范围的规定，行政复议的前提是存在具体行政行为。《信访条例》第二条第一款明确界定了信访的定义“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。因此，本案原告提起的举报控告系属信访事项，并不存在一个前置的行政行为。被告据此于2018年1月19日，作出陕政复不受字[2018]4号《不予受理行政复议决定书》，该决定认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。
此外，行政复议法规定了申请行政复议的期限，而当事人向有关行政机关申诉并没有相应的时效限制。如果将行政机关对于当事人申诉处理行为视为新的具体行政行为，则无论是否在法律规定的期间内，当事人都可以通过申诉启动行政复议程序，即“申诉
--对申诉的处理行为--对该处理行为申请行政复议--
行政复议或者在申诉”的重复循环，这样必然导致行政复议期限失去意义，影响行政行为的稳定性，影响行政机关依法行政。本案中，原告以信访方式反映问题，若其认为相关机构没有依法登记、转送、交办，或相关行政机关没有及时办理信访事项的，可依据《信访条例》要求上级机关予以督办、处分，而非提起行政复议申请。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交以下证据、依据：证据1、2018年1月12日原告邮寄的《行政复议申请书》，证明复议申请属于信访事项；2、《不予受理行政复议决定书》，证明被告对原告的复议事项审查后，认为原告所申请的是项属于信访事项，遂作出4号不予受理决定书；3、送达快递存根联，证明在法定期限内作出复议决定并送达原告，程序合法；4、快递送达页面，证明原告收到《不予受理行政复议决定书》。
经庭审质证，原告对被告提交证据1-4的真实性、关联性均认可，对证明目的不认可。被告对原告提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性均认可；对证据3-7的真实性、合法性予以认可，对证明目的、关联性不认可；对证据8不发表意见。
本院对上述证据认证如下：被告向本院提交的全部证据及原告向本院提交的证据1、2、3、6，均与待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据的关联性、合法性、真实性，本院均予以确认。原告提交的证据4、5,7、8，与本案无关联性，本院不予确认。
经审理查明，原告系西安市新城区联志村被拆迁户，并于2012年12月25日与西安市新城区城中村改造办公室签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）》。原告认为，联志村安置楼是西安市的重点工程，西安市曲江大明宫遗址区保护改造工作办公室是联志村城中村改造的主体，在没有经过审批的情况下，违规划拨土地使用权，建设联志村安置楼，无法办理不动产权属登记和《不动产权属证书》，使其受到400多万元的严重经济损失。遂于2017年11月6日向西安市人民政府提交《请求处理西安市新城区联志村安置楼土地使用权争议申请书》，西安市人民政府未答复。原告认为西安市人民政府不履行法定职责，于2018年1月12日向被告提交《行政复议申请书》，请求被告作出决定，责令西安市人民政府依法处理西安市新城区联志村安置楼土地使用权争议问题。被告收到该申请书后，于2018年1月19日被告以原告申请的事项属于信访事项为由，作出陕政复不受字[2018]4号《不予受理行政复议决定书》并送达。原告不服于2018年2月6日诉诸本院，请求1、撤销被告陕西省人民政府作出的陕政复不受字[2018]4号不予受理行政复议决定，责令被告重新对本案行政复议作出结论；2、案件受理费由被告承担
本院认为,本案的争议焦点应为省政府不予受理行政复议的行政行为是否合法。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议”及第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”的规定，本案被告具有行政复议的法定职责；其次，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”、第四十条第二款规定“本法关于行政复议期间有关'5日'、'7日'的规定是指工作日，不含节假日”。本案中，被告于2018年1月12日收到原告的申请书后，于2018年1月19日作出涉案行政复议决定并于当日送达，符合上述规定，行政程序合法；第三，根据原告向被告提交的《行政复议申请书》的内容表明，原告向被告申请行政复议的事项为，请求被告责令西安市人民政府履行处理西安市新城区联志村安置楼土地使用权争议的职责，并未涉及信访事项，且被告在本院审理过程中，未向本院提交原告的申请事项属于信访事项的证据及依据，本院对于被告的主张，不予支持。综上，被告陕西省人民政府作出的不予受理行政复议申请决定主要证据不足。原告张长安的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告陕西省人民政府作出的陕政复不受字[2018]4号不予受理行政复议申请决定书；
二、责令被告在法定期限内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告陕西省人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 刘爽
审 判 员 左昆
人民陪审员 王聪
二〇一八年七月二十三日
书 记 员 赵卫