湖南省永州市冷水滩区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1103行初115号
原告广西建工集团第二建筑工程有限责任公司，住所地广西省南宁市青秀区新竹路29号。
法定代表人赖榆，该公司董事长。
委托代理人陈文元，湖南开阳律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被告永州市零陵区住房和城乡建设局（原永州市零陵区建设局），住所地永州市零陵区潇水中路169号。
法定代表人蒋祖华，该局党委书记，现组织局内全盘工作。
委托代理人张乐，男，该局办公室主任，代理权限为特别授权。
委托代理人杨海清，男，该局质安站站长，代理权限为特别授权。
被告永州市住房和城乡规划建设局，住所地永州市冷水滩区逸云路1号。
法定代表人彭晓东，该局局长。
委托代理人唐端阳，男，该局处级干部，代理权限为特别授权。
委托代理人邝小文，湖南人和人（永州）律师事务所律师，代理权限为一般授权。
原告广西建工集团第二建筑工程有限责任公司不服被告永州市零陵区住房和城乡建设局、永州市住房和城乡规划建设局（以下简称永州市住建局）城乡规划行政处罚一案，于2016年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月9日受理后，分别于2016年12月12日、2016年12月13日向被告永州市零陵区建设局、永州市住建局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月1日在本院第七审判庭公开开庭审理了本案。原告法定代表人的委托代理人陈文元，被告永州市零陵区建设局法定代表人的委托代理人张乐、杨海清，被告永州市住建局法定代表人的委托代理人唐端阳、邝小文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永州市零陵区建设局于2016年7月18日作出零建罚（2016）8号《行政处罚决定书》，认为原告在零陵创发城项目实施过程中，收取黄世辉管理费，将工程交由黄世辉管理，构成“将工程转包给个人”的违法行为，对原告处罚工程合同价款84358297元0.6%即506149.78元罚款。原告对该行政处罚决定不服，向被告永州市住建局申请行政复议。被告永州市住建局于2016年11月1日作出永住建复决字（2016）第2号《行政复议决定书》，认为原告与黄世辉个人签订《项目授权管理目标责任书》，名义为授权管理，实际上构成转包，且按工程合同价款0.6%予以处罚符合自由裁量权范围，被告永州市零陵区建设局作出的零建罚（2016）8号行政处罚决定书事实清楚、证据充分，程序合法，复议决定维持被告永州市零陵区建设局作出的《行政处罚决定书》。
原告广西建工集团第二建筑工程有限责任公司诉称，2016年7月18日，被告永州市零陵区建设局以原告在零陵创发城项目实施过程中，收取黄世辉管理费，将工程交由黄世辉管理，构成“将工程转包给个人”的违法行为，并下发《行政处罚决定书》，对原告处罚款506149.78元。原告认为行政处罚事实不清，适用依据不正确，遂根据《行政复议法》的有关规定，向被告永州市住建局提起行政复议，永州市住建局在受理后于2016年11月1日作出永住建复决字（2016）第2号《行政复议决定书》，决定维持被告永州市零陵区建设局作出的零建罚（2016）8号《行政处罚决定书》。原告于2016年11月7日收到该行政复议决定书，对该复议决定不服，向法院提起行政诉讼。请求判令：1、撤销被告永州市零陵区建设局作出的零建罚（2016）8号《行政处罚决定书》；2、撤销被告永州市住建局作出的永住建复决字（2016）第2号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据、依据：证据一、湖南创发置业集团股份有限公司编号为施工2014-6-1《工作联系函》，证明中标不合法，同时证明被告永州市零陵区建设局提交的证据一《建设工程施工合同》是无效的。
被告永州市零陵区建设局辩称，一、原告为零陵区创发城项目的中标人，于2014年7月21日与湖南创发置业集团股份有限公司签订《建设工程施工合同》，负责对零陵区创发城工程进行施工。在施工过程中被告永州市零陵区建设局发现原告将该工程违法分包给个人黄世辉，存在违法分包行为。二、本案被告永州市零陵区建设局处罚认定事实清楚。原告将其承建的永州市零陵创发城项目交由其桂南分公司负责实施，在实施建设过程中与黄世辉签订《项目授权管理目标责任书》，变相的将其承包的全部工程转给他人施工，符合《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市[2014]118号）第七条第（六）款规定中将工程转包给个人的情形，属于转包，违反了《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《建设工程质量管理条例》第二十五条的规定。三、本案被告永州市零陵区建设局作出的行政处罚决定适用依据正确。综上，被告永州市零陵区建设局对原告广西建工集团第二建筑工程有限责任公司将工程转包给个人黄世辉的行为行政处罚一案，事实清楚、证据充分、适用法律准确、内容适当，请求法院维持被告永州市零陵区建设局作出的行政处罚决定。
被告永州市零陵区建设局向本院提交了以下证据、依据：证据一、建设工程施工合同；证据二、中标通知书；证据三、建筑工程施工许可证；证据四、询问笔录及委托书；证据一至四证明湖南创发置业集团股份有限公司与广西建工集团第二建筑工程有限责任公司之间的法律关系；证据五、企业法人营业执照复印件；证据六、建筑业企业资质证书复印件；证据七、组织机构代码证复印件；证据五至七证明广西建工集团第二建筑工程有限工程责任公司具备承担法律责任能力；证据八、项目授权管理目标责任书，证明广西建工集团第二建筑工程有限责任公司桂南分公司与黄世辉之间的转包关系，明确了管理方式；证据九、零陵区人民法院（2015）零民初字第1350号《民事判决书》；证据十、永州市中级人民法院（2015）永中法民一终字第538号《民事判决书》；证据九至十证明第8项证据的真实性，证明了黄世辉负责全面履行湖南创发置业集团股份有限公司与广西建工集团第二建筑工程有限公司签订的《施工合同》中所有义务和责任，符合《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市（2014）118号）第七条第（六）款规定，属于转包；证据十一、关于立即停止施工配合调查的通知（零建函（2015）143号）；证据十二、通知（零建函（2016）17号）；证据十一至十二证明被告永州市零陵区建设局多次下发通知要求广西建工集团第二建筑工程有限公司停止施工进行整改，并依此作为适用《零陵区建设局行政处罚裁量权基准》的依据；证据十三、行政处罚决定书（零建罚（2016）8号）、行政复议决定书（永住建复决字（2016）2号），证明被告永州市零陵区建设局作出的行政处罚认定事实清楚、适用依据正确；法律依据：《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》、《零陵区建设局行政处罚裁量权基准》。
被告永州市住建局辩称，一、被告永州市住建局依法受理处理行政复议事项。2016年9月2日，原告不服被告永州市零陵区建设局作出的零建罚（2016）8号《行政处罚决定书》向被告永州市住建局提出行政复议申请。经审查，被告永州市住建局于2016年9月7日依法受理该复议申请，并在法定期限内向复议申请人和被申请人送达了《复议事项受理通知书》。被告永州市零陵区建设局于2016年9月13日向被告永州市住建局递交了《行政复议答复书》。2016年11月1日，被告永州市住建局在法定期限内作出了《行政复议决定书》。二、复议事项事实清楚、证据确实充分。复议事项处理过程中，收集了本案的所有证据材料，能够证明被告永州市零陵区建设局作出的行政处罚行为查明的事实清楚，证据确实充分，程序合法。三、复议事项处理决定依法依规依程序作出。综上，被告永州市住建局在处理行政复议事项过程中，依法受理，依法处理，依法依规依程序作出行政复议决定书，原告的违法转包行为，事实清楚，证据确凿，依法应当进行行政处罚。请法院依法查明案件事实，依法驳回原告诉请。
被告永州市住建局向本院提交了以下证据、依据：证据一、复议申请书，证明2016年9月2日，被告永州市住建局收到原告广西二建的复议申请书；证据二、行政复议申请受理通知书，证明被告永州市住建局在法律规定期间内（五日内）依法受理复议申请，并依法通知了申请人与被申请人；证据三、行政复议答复书，证明1、被申请人零陵区建设局在法定期限内向被告市住建局递交了书面的《行政复议答复书》及相关资料；2、零陵区建设局作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿，应当予以维持；证据四、《项目授权管理目标责任书》，证明原告广西二建将零陵创发城工程分包给黄世辉个人，构成违法分包；证据五、行政复议决定书，证明被告市住建局在法律规定期间内做出了行政复议决定；2、被告住建局按法律规定履行了权利救济告知义务；证据六、国内挂号信函收据，证明被告永州市住建局在法律规定期间内作出复议决定，并依法将复议决定书送法给当事人；证据七、法律依据：行政复议法、《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《建设工程质量管理条例》第二十五条、第六十二条、《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法》（试行）第七条。
经庭审质证，原告对被告永州市零陵区建设局提交的证据一的真实性有异议，是伪造的，上面的印章与原告的有出入，原告申请合同上的印章鉴定；对证据二的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，中标不合法；对证据三至七、十一、十二的“三性”均无异议；对证据八的真实性无异议；对证据九、十的真实性无异议，对合法性有异议，本案原告方正在准备申诉当中，对关联性有异议，与本案无关；对证据十三的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，对法律依据无异议。原告及被告永州市零陵区建设局对被告永州市住建局提交的证据均无异议。被告永州市零陵区建设局对原告提交的证据的真实性有异议，是否是湖南创发置业集团股份有限公司发的不清楚，因该证据是复印件，对其上面的日期也有异议；对关联性有异议，与本案无关。被告永州市住建局对原告提交的证据的关联性有异议，该函与招标没有关联性，对其“三性”均有异议，无法达到原告的证明目的，不能证明被告永州市零陵区建设局与创发城置业集团股份有限公司有串标的行为。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据与本案没有关联，不予确认为有效证据；被告永州市零陵区建设局提供的证据三至十二，原告对其真实性均没有异议，应确认为有效证据。被告永州市零陵区建设局提供的证据一、二与本案事实相一致，且原告已经按施工合同履行了部分义务，该两份证据可以作为本案的有效证据，被告永州市零陵区建设局提供的证据十三，是被诉的行政行为，不作为证据使用；被告永州市住建局提供的证据一至七，原告及被告永州市零陵区建设局均无异议，应确认为有效证据。
经审理查明，2014年7月2日，原告因中标承建零陵创发城工程与湖南省创发置业集团股份有限公司签订了一份《建设工程施工合同》。合同约定原告以包工包料的方式，承建湖南省创发置业集团股份有限公司除电梯工程（含自动扶梯）、人防设备工程（人防土建及预埋工程在本承包范围内）、变压器及高低压配电屏工程、消防、通风及排烟工程、二次加压设备及不锈钢水箱、电视、电话、网络等弱电的穿线工程（预埋管在本承包范围内）、楼宇对讲系统工程（预埋管在本合同范围内）、监控工程（预埋管在本合同范围内）、燃气工程、市政道路、园林景观工程、暖通工程等分项工程以外的施工图纸设计所有工程项目。合同签订后，原告将该项目交由其分公司即广西二建桂南分公司具体实施。2014年2月17日，广西二建桂南分公司（甲方）与黄世辉（乙方）签订了一份《项目授权管理目标责任书》，双方约定的主要内容：1、项目名称：永州市零陵创发城工程；2、管理方式：乙方全面负责甲方与建设单位签订的《施工合同》中的所有义务与责任，包括调整人力、资金、物资等生产要素，选择施工作业队伍，指挥工程项目建设的生产经营活动，进行合理的分配；甲方依据与建设单位的工程结算价的2%收取乙方的管理费用。根据建设单位的付款情况，按每笔进度款的2%比例收取工程管理费；在签订本责任书后及签订《建设工程施工合同》前，乙方需向甲方交纳履约保证金人民币9000000元。2014年6月11日，黄世辉向广西二建桂南分公司交纳履约保证金2200000元。黄世辉在签订合同后，以广西二建公司零陵创发城项目部的名义与多人签订了数份劳务分包合同，并收取了合同押金。2015年12月7日，被告永州市零陵区建设局向原告发出《关于立即停止施工配合调查的通知》，认定原告中标承建的湖南省永州市零陵区零陵创发城项目在建设过程中违反规定将工程全部分包给多个个人进行施工，其行为涉嫌转包、违法分包，要求原告公司在中止施工合同前按相关法律法规履行好施工单位的职责，立即按要求停止施工做好现场防护，并要求原告法人代表或者授权相关人员到被告永州市零陵区建设局处配合调查。2016年3月21日，被告永州市零陵区建设局向原告发出零建函（2016）17号通知，经调查，建设单位、监理单位提供的材料及笔录，认定原告存在转包、违法分包等行为，拟对原告的行为进行处罚，要求原告收到通知后立即积极接受调查。2016年5月31日，被告永州市零陵区建设局立案查处，尔后向原告进行了询问，调取了有关证据材料。2016年6月16日，被告永州市零陵区建设局作出《行政处罚听证告知书》，并于当日送达给原告，对原告在零陵创发城项目建设过程中涉嫌违法分包行为，拟作出对原告将工程违法分包给个人黄世辉的行为处以罚款84.3万元，并告知原告有陈述、申辩和要求举行听证的权利。原告于2016年6月17日向被告永州市零陵区建设局发出关于要求举行听证会的函。2016年6月20日，被告永州市零陵区建设局作出了《行政处罚听证通知书》并依法送达给了原告。2016年7月4日，被告永州市零陵区建设局召开了听证会。2016年7月19日，被告永州市零陵区建设局对原告广西建工集团第二建筑工程有限公司工程转包案进行了集体讨论，决定对原告处工程合同价款0.6%的罚款506000元。2016年7月18日，被告永州市零陵区建设局作出零建罚（2016）8号《行政处罚决定书》，认为原告与湖南创发置业集团股份有限公司在签订《建设施工合同》后，其桂南分公司与黄世辉签订《项目授权管理责任书》，收取黄世辉管理费，将工程交由黄世辉管理，由黄世辉指挥工程项目建设的生产经营，变相的将承包的全部工程转给个人施工的行为，符合《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市[2014]118号)第七条第（六）款规定，将工程转包给个人。违反了《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《建设工程质量管理条例》第二十五条的规定，决定对原告处工程合同价款84358297元0.6%即506149.78元罚款的行政处罚。原告不服，向被告永州市住建局申请行政复议。2016年11月1日，被告永州市住建局作出永住建复决字（2016）第2号《行政复议决定书》，认为原告与黄世辉个人签订《项目授权管理目标责任书》，名义为授权管理，实际上构成转包，已违反《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《建设工程质量管理条例》第二十五条的规定，应该按照《中华人民共和国建筑法》第六十七条、《建设工程质量管理条例》第六十二条规定予以行政处罚。被告永州市零陵区建设局在工程合同价款0.5%以上1%以下的自由裁量权中，结合本案实施情况，以及原告的陈述申辩，按工程合同价款0.6%予以处罚，符合自由裁量权范围。被告永州市零陵区建设局作出的零建罚（2016）8号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法，决定维持被告永州市零陵区建设局作出的《行政处罚决定书》，并依法送达给了原告和被告永州市零陵区建设局。原告不服，诉至本院。
另查明，永州市零陵区建设局于2016年11月10日变更为永州市零陵区住房和城乡规划建设局。
本院认为，本案转包行为发生在2014年10月1日之前，应适用《建设工程质量管理条例》。（一）根据《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款“县级以上地方政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理”规定，被告永州市零陵区建设局系永州市零陵区人民政府的建设行政主管部门，有权对本区域内的建设工程质量实施监督管理，即被告永州市零陵区建设局对原告在永州市零陵区范围内将工程非法转包的行为有管理和处罚的职权。（二）原告承包湖南创发置业集团股份有限公司零陵创发城工程后，将该项目交由其分公司广西二建桂南分公司具体实施，而广西二建桂南分公司与黄世辉签订了《建设工程施工合同》，约定黄世辉负责全面履行与湖南创发置业集团股份有限公司的所有义务与责任，分公司按建设单位的工程结算收取2%的管理费。因黄世辉与他人签订了劳务分包合同，将工程施工任务分配给第三人，被告永州市零陵区建设局据此认定原告的行为违反了《中华人民共和国建筑法》第二十八条、《建设工程质量管理条例》第二十五条的规定，事实清楚、证据确凿。（三）被告永州市零陵区建设局立案后，进行了询问，调取了有关证据材料，并告知了原告拟处罚的事实依据和陈述、申辩、听证的权利。在举行听证后，经局领导集体讨论，作出行政处罚决定并送达，程序合法。（四）被告永州市零陵区建设局依据《中华人民共和国建筑法》第六十七条、《建设工程质量管理条例》第六十二条的规定，结合原告提出处罚过重的申辩意见，按工程总造价84358297元的0.6%的比例给予处罚，适用法律正确，处理恰当。（五）被告永州市住建局作为零陵区建设局的主管机关，受理行政复议后，依法通知了被告永州市零陵区建设局，在零陵区建设局作出《行政复议答复通知书》后经书面审查，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达给原告和被告永州市零陵区建设局，程序合法。综上所述，被告永州市零陵区建设局作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法，适用法律恰当。被告永州市住建局作出的行政复议决定，维持被告永州市零陵区建设局的处罚决定程序合法，原告提出被告永州市零陵区建设局作出行政处罚认定事实不清、适用依据不正确的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告广西建工集团第二建筑工程有限责任公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告广西建工集团第二建筑工程有限责任公司负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 卞凌峰
人民陪审员 彭永跃
人民陪审员 秦小卫
二〇一七年五月二十六日
代理书记员 李晓欣