山东省德州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁14行终183号
上诉人（原审原告）陈子强。
委托代理人尹旭峰，武城广运法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）武城县人民政府，所在地址山东省武城县振华西街51号。
法定代表人张磊，县长。
委托代理人董金臣，武城县国土资源局工作人员。
委托代理人杜红月，武城县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）德州市人民政府，所在地址德州市经济开发区东风东路1566号。
法定代表人陈飞，市长。
委托代理人李兴文，德州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人曹淑萍，山东九公律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张金廷。
被上诉人（原审第三人）杨俊生。
陈子强诉被告武城县人民政府、德州市人民政府土地行政登记及复议一案，山东省武城县人民法院2016年5月11日作出（2015）武行初字第15号行政判决。上诉人陈子强不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈子强及其委托代理人尹旭峰，被上诉人武城县人民政府负责人刘呈辉副县长及其委托代理人董金臣、杜红月，被上诉人德州市人民政府委托代理人李兴文、曹淑萍，被上诉人张金廷到庭参加诉讼，被上诉人杨俊生经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。
原审法院经审理查明，2011年4月2日，原告陈子强与第三人张金廷以借款合同办理抵押为由，向被告武城县人民政府申请办理土地使用权抵押登记,第三人张金廷以自己所有的武国用（2010）656号国有土地使用证为抵押，被告武城县人民政府为原告陈子强颁发了武土抵他项（2011）第033号土地他项权利证明书，抵押期限为2011年4月2日至2011年10月1日。2011年9月6日，第三人张金廷将武国用（2010）655号和武国用（2010）656号两本国有土地使用证在武城县国土资源局借出，并出具了借条。2011年9月19日，第三人杨俊生向武城县国土资源局提出土地登记申请，将第三人张金廷地号为B6-1-34-1使用权变更到其名下。在抵押登记期限到期后，2011年10月8日，根据第三人杨俊生、张金廷的申请，被告武城县人民政府准予为第三人杨俊生颁发国有土地使用证。原告陈子强认为被告武城县人民政府为第三人杨俊生颁发土地使用证的行为侵犯了其合法权益，遂向被告德州市人民政府申请行政复议，被告德州市人民政府于2015年10月10日作出了“维持被申请人颁发的武国用（2011）第915号国有土地使用证”的复议决定，原告不服，提起诉讼。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。行政机关作出具体行政行为，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告陈子强在与第三人张金廷抵押合同到期且第三人张金廷未还款的情况下，陈子强数次找相关部门，2014年12月也向武城县人民检察院提出控告并知情。但迟至2015年7月才向德州市人民政府申请复议，超过复议期限，亦超过起诉期限，应裁定驳回要求撤销被告武城县人民政府颁发的武国用（2011）第915号国有土地使用证之诉。被告德州市人民政府在超过受理期限受理了原告陈子强的复议申请并作出了德政复决字（2015）第133号复议决定书，违反法定程序，应予撤销。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六、七十九条之规定，缺席裁判：一、驳回原告请求撤销被告武城县人民政府颁发的武国用（2011）第915号国有土地使用证之诉；二、撤销被告德州市人民政府作出的德政复决字（2015）第133号行政复议决定书。
陈子强不服原审法院判决，上诉称：一审法院认定事实错误。上诉人2015年6月29日才知道被上诉人武城县人民政府根据第三人杨俊生、张金廷的申请，准予为第三人杨俊生颁发国有土地使用证后，向武城县人民检察院提起控告武城县国土资源局工作人员违法办理国有土地使用证。上诉人在没有得到答复情况下，于2015年7月13日向被上诉人德州市人民政府提起行政复议，而不是原审法院认定的2014年12月份上诉人知情，被上诉人德州市人民政府并未超过受理期限而受理上诉人的复议申请，上诉人并未超过诉讼时效。一审法院适用法律错误。在原审法院的庭审过程中，被上诉人及第三人并未提出诉讼时效抗辩，依据法律规定视为其自动放弃该权利，法院不得依职权主动适用诉讼时效，应当受理支持其诉讼请求，故原审判决依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定作出判决是适用法律错误。综上，一审法院判决认定事实错误，适用法律错误，应当撤销原判决，依法改判。
被上诉人武城县人民政府答辩称：一、（2015）武行初字第15号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确。答辩人认为原审判决认定被上诉人（原审被告二）德州市人民政府超过法定受理期限受理上诉人的复议申请并作出德政复决字（2015）第133号复议决定书违反法定程序的事实正确，上诉人在武城县人民法院提起对答辩人的行政诉讼，应视为上诉人直接向人民法院提起的行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，驳回上诉人请求撤销答辩人颁发的武国用（2011）第915号国有土地使用证之诉适用法律正确，认定事实清楚。二、答辩人为第三人（杨俊生）颁发武国用（2011）第915号国有土地使用证应予维持，理由是：上诉人与借款人张金廷约定的抵押期限意思表示真实，合法有效。2011年4月2日，借款人张金廷向上诉人借款人民币70万元，同日，两人向武城县国土资源局提出抵押登记申请，抵押物与地号为B6-1-33-1、B6-1-34-1两块宗地，并提交了武国用（2010）655号和武国用656号《国有土地使用证》。上诉人与抵押人（借款人）张金廷提交的《土地使用权抵押登记申请审批表》约定，B6-1-34-1号土地使用权抵押期限为2011年4月2日至2011年10月1日，该审批表有上诉人和抵押人张金廷签字，为二人真实意思表示。武城县国土资源局向上诉人颁发武土抵他项（2011）第033号《土地他项权利证明书》确立的抵押权存续期限为2011年10月1日，同样符合上诉人与抵押人的意思表示，根据民法关于合约效力高于法律规定的原则，上诉人与抵押人张金廷的约定并不违反法律的禁止性规定，为合法有效的民事法律行为。因此，在B6-1-34-1号土地使用权抵押期限届满后，2011年10月8日，答辩人批准变更登记申请，为第三人杨俊生颁发武国用（2011）第915号《国有土地使用证》，符合上诉人与抵押人的约定和法律规定。三、答辩人为第三人变更国有土地使用权证明的行为对上诉人权利义务不产生实际影响。根据《担保法》解释第六十七条第一款规定：抵押权存续期间，抵押人转让抵押物未通知抵押权人或未告知受让人的，如果抵押物已经登记的，抵押权人仍可以行使抵押权。本案上诉人仍可以根据该条法律规范，行使对转让后原抵押物的抵押权。因此，答辩人武城县人民政府为第三人变更、颁发国有土地使用权证的行为对上诉人的权利不产生任何实质影响。故答辩人提请二审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定依法裁决。综上所述，答辩人向第三人杨俊生颁发武国用（2011）第915号《国有土地使用证》的具体行政行为，程序合法，符合法律规定，应依法维持。武城县人民法院（2015）武行初字第15号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律正确。
被上诉人德州市人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚。陈子强自2014年就武城县人民政府向杨俊生颁发国有土地使用证一事多次找相关部门反映，2014年还就此事向武城县人民检察院提出控告，一审法院基于此事实认定被答辩人陈子强超过复议和起诉期限，事实认定清楚。二、一审法院适用法律正确。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定作出判决，适用法律正确。被答辩人之所以认为一审法院适用法律错误，是混淆了民事诉讼里的“诉讼时效”和行政诉讼里的“起诉期限”的概念。民事诉讼时效规定在《民法通则》中，属于实体法的规定；行政诉讼起诉期限规定在《行政诉讼法》中，属于程序法的规定。超过诉讼时效提起诉讼，权利人丧失的是“胜诉权”，因此对于诉讼时效，人民法院并不主动审查。超过起诉期限提起行政诉讼，权利人丧失的是“起诉权”。在行政诉讼中，人民法院在立案时就要对当事人提起行政诉讼的时间进行审查，无正当理由超过起诉期限的，不予受理。如果已立案受理的，无论被告或第三人对此问题是否答辩，只要人民法院在审理过程中查明发现超过起诉期限的，就应该裁定驳回。而且起诉期限是不变期限，也不存在中止中断的问题。至于被答辩人受理申请人的行政复议申请，是由于被答辩人在复议中对知晓武城县政府向杨俊生发证的时间有所隐瞒，所以答辩人未发现被答辩人超过复议期限所致。综上所述，一审法院查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。
被上诉人张金廷庭审中口头答辩称同一审答辩意见。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。《山东省行政复议条例》第八条、第九条规定的行政复议申请期限与上述司法解释相同。本案系土地变更登记行为，土地登记机关在登记及颁证行为中并不涉及起诉期限及复议期限的告知，起诉期限及复议期限的告知应当适用上述司法解释及地方性法规两年的规定。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案诉讼中被上诉人武城县人民政府、德州市人民政府法定期限内没有提交上诉人陈子强知晓武城县人民政府为被上诉人杨俊生颁发武国用（2011）第915号国有土地使用证后起诉超过起诉期限的证据，复议程序中武城县人民政府同样没有提交陈子强超过复议申请期限的证据，也没有提出复议超期的抗辩意见，应当承担举证不能的法律后果。一审法院查明事实部分并未涉及陈子强知晓被诉行政行为时间的认定，即使按照一审认为陈子强“2014年12月向武城县人民检察院提出控告并知情”，其2015年7月向德州市人民政府申请复议也并未超过2年期限，符合《山东省行政复议条例》规定。一审法院认定事实不清，应当撤销。上诉人部分上诉请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销武城县人民法院（2015）武行初字第15号行政判决；
二、本案发回武城县人民法院重审。
审 判 长 王 鲲
审 判 员 师延锋
代理审判员 郭喜珂
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 袁 娜