北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终394号
上诉人（一审原告）耿文红，女，1969年3月27日出生。
委托代理人ＸＸ（上诉人耿文红之夫），男，1973年12月9日出生。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区平房乡人民政府，住所地北京市朝阳区黄杉木店路8号。
法定代表人张志勇，乡长。
出庭负责人王建国，副乡长。
委托代理人曾庆化，男，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
委托代理人朱颖，女，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
上诉人耿文红因诉北京市朝阳区平房乡人民政府（以下简称平房乡政府）政府信息公开告知行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初634号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人耿文红及其委托代理人ＸＸ，被上诉人平房乡政府的副乡长王建国及委托代理人曾庆化、朱颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平房乡政府于2017年7月25日作出朝平政开[2017]第72号《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称被诉答复告知书），主要内容为：平房乡政府于2017年7月11日受理了耿文红提出的政府信息公开申请。一、经查，此次村级集体产权制度改革，平房乡政府受各村经济合作社委托，聘请代理公司进行招投标工作后，由各村经济合作社与中标企业签订合同，故耿文红申请获取的“平房乡人民政府在这次村级集体产权制度改革清产核资项目招投标工作中与中标企业签订的合同文本”信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条和《北京市政府信息公开规定》第二条规定的政府信息，平房乡政府不再按照有关要求作出答复；二、经查，耿文红申请获取的“在这次‘产改’招投标过程中，所有参与且符合中标资格的企业信息”信息，不属于《政府信息公开条例》第二条和《北京市政府信息公开规定》第二条规定的政府信息，平房乡政府不再按照有关要求作出答复。
耿文红不服上述行政行为，诉至一审法院，请求法院：1.撤销平房乡政府于2017年7月25日向耿文红作出的被诉答复告知书；2.判令平房乡政府依法书面公开耿文红申请的“平房乡人民政府在这次村级集体产权制度改革清产核资项目招投标工作中与中标企业签订的合同文本以及在这次‘产改’招投标过程中所有参与且符合中标资格的企业信息”信息；3.本案诉讼费由平房乡政府承担。
一审法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。根据上述规定，平房乡政府作为一级人民政府，具有负责北京市朝阳区平房乡行政区划内的政府信息公开工作的法定职责。
国家建立政府信息公开制度的目的在于提高政府工作的透明度，促进行政机关依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，以此保障人民群众的知情权。对于公民提出的信息公开申请，受理的行政机关应认真对待，积极履行职责，依法开展审慎合理的调查核实工作，并按照规定作出答复。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关主张耿文红申请的信息不属于政府信息的，应当充分说明理由，法院需对理由是否成立进行必要审查。本案中，耿文红申请获取的信息为“1.平房乡人民政府在这次村级集体产权制度改革清产核资项目招投标工作中与中标企业签订的合同文本；2.在这次‘产改’招投标过程中，所有参与且符合中标资格的企业信息”。平房乡政府以此次村级集体产权制度改革，平房乡政府受各村经济合作社委托，聘请代理公司进行招投标工作后，由各村经济合作社与中标企业签订合同为由，认定耿文红申请的信息事项不属于政府信息,但未有履行信息公开职责过程中制作或者收集的证据支持其主张，因此上述答复内容主要证据不足，依法应予撤销。
《北京市农村集体经济产权制度改革档案管理办法》（以下简称《产改档案管理办法》）第五条第二款规定，乡（镇）政府要切实加强对本级产改档案的管理工作，并对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。同时，根据《产改档案管理办法》第十二条第三、四款的相关规定，各村集体经济组织形成的产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。虽被诉答复告知书因证据不足应予撤销，但现有证据能反映出耿文红所申请公开的信息涉及村级集体产权制度改革中的相关信息，并非现阶段内已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径应公开的政府信息，再判决平房乡政府对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，故对于耿文红提出的判令平房乡政府重新作出答复的诉请事项，一审法院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销平房乡政府于2017年7月25日作出的被诉答复告知书。
上诉人耿文红不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉理由主要为：一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、在案证据可以证明被上诉人就是《朝阳区平房乡村集体资产清产核资项目政府采购合同》的签约和保存主体的事实。根据北京市朝阳区委、区人民政府印发的《朝阳区农村集体经济产权制度改革实施方案》、《朝阳区农村集体资产清产核资工作方案》的规定足以证明平房乡政府负有领导、推进朝阳区平房乡产改工作和产改过程中清产核资工作的职责。同时，根据上诉人提交的《政府采购委托代理合同》（编号2017-MABJ-
ZB-002）内容和《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》对于政府采购项目签约主体、资金来源、签约期限和合同公告的刚性规定，并依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第三项推定，可以确认被上诉人就是《朝阳区平房乡村集体资产清产核资项目政府采购合同》签约主体，应该依法保存合同文本及参与投标和中标企业的企业信息，不得损毁。故一审法院作出“上诉人提交的证据不具有证明被上诉人获取、保存诉争信息的证明效力”的认定没有事实、法律和政策依据。二、一审法院根据《产改档案管理办法》规定的产改档案归档形式作出“诉争信息并非现阶段所形成的、被上诉人可依据政府信息公开途径应公开的政府信息”的认定没有事实和法律依据。《政府信息公开条例》第二条并未规定必须以归档作为保存信息的唯一形式，档案保管只是信息保存的制度要求而不能作为判断信息记录和保存的唯一标准。一审法院选择适用《产改档案管理办法》规定的归档形式作为诉争信息未形成的认定依据，限缩了《政府信息公开条例》明确定义的政府信息构成要件，明显属于最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中规定的“下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件”和“下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件”的情形，人民法院应依据上位法优于下位法的原则进行裁判。根据上诉人提交的《政府采购委托代理合同》（编号2017-MABJ-
ZB-002）内容和《中华人民共和国政府采购法》的相关规定可以推定被上诉人在合同文本和企业信息归档之前就已经制作、获取并记录、保存的事实，符合政府信息的形成条件，也完全属于《政府信息公开条例》第九条规定的信息公开范围和第十二条第一项规定的重点内容。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，所以获取诉争信息对上诉人切身利益具有利害关系和现实意义，一审判决中作出的“另行重新作出答复无实际意义”结论没有事实和法律依据，人民法院应该责令被上诉人重新作出答复。三、上诉人在本案中的诉讼目的是通过人民法院启动司法程序对上诉人予以权利救济。一审判决虽然撤销了被上诉人作出的被诉答复告知书，可是上诉人在此次产改工作中的合法知情权仍未获得实体救济，而上诉人的信息公开申请依然合法有效，所以应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决被上诉人针对诉争信息重新作出行政行为，指引其公开诉争信息。这也完全符合《政府信息公开条例》的立法本意。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
耿文红在法庭指定期限内向一审法院提交如下证据材料：
1.[2017]第72号《登记回执》、《答复告知书》，证明2017年7月11日，耿文红书面申请获取相关信息，平房乡政府于2017年7月25日作出书面答复；2.2017-MABJ-
ZB-002《北京市政府采购项目委托代理协议》，协议中明确界定了平房乡政府和代理机构的主体身份和各自权利义务；3.采购代理机构分别于2016年5月4日、2016年5月24日发布的《平房乡村级集体资产清产核资项目的招标公告》及其附件和《平房乡村级集体资产清产核资项目的中标公告》及其附件，证明中标服务供应商已经确定；4.朝平政开[2017]第71号、朝平政开[2017]第95号《政府信息公开答复告知书》，证明平房乡政府具有领导、推动产改工作的职责，平房乡政府应当获取、保存相关信息。
在法定期限内，平房乡政府向一审法院提交如下证明被诉答复告知书合法的证据、依据：
（一）证据材料：1.《朝阳区平房乡政府信息公开申请表》、朝平政开[2017]第72号-回《登记回执》，证明平房乡政府受理了耿文红的政府信息公开申请并出具登记回执；2.《朝阳区平房乡政府信息公开批办单》；3.《平房地区政府信息公开保密审查单》，证据2、3证明平房乡政府业务科室出具答复意见，符合法定程序，答复有据可查；4.被诉答复告知书，证明平房乡政府答复事实清楚，程序合法；5.EMS快递单，证明平房乡政府向耿文红邮寄送达了被诉答复告知书；6.北京市朝阳区平房乡某村经济合作社（以下简称某村经济合作社）于2017年11月12日作出的《关于委托平房乡人民政府在村级集体产权制度改革清产核资项目招投标的情况说明》（以下简称《情况说明》），证明签约主体是各村经济合作社和中标企业，且平房乡政府与各村委会、各经济合作社之间不是领导、隶属关系。
（二）规范性文件依据：《政府信息公开条例》、《北京市政府信息公开规定》。
经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下确认：平房乡政府提交的证据1-5不能证明其收到耿文红申请后履行了全面的审慎核查义务，一审法院不予采纳。证据6具备真实性，但该证据系在被诉答复告知书作出后出具，并非平房乡政府履行信息公开职责过程中收集，不具有证明平房乡政府针对耿文红申请的信息事项进行了调查核实的证明效力，对其证明目的一审法院不予采信；耿文红提交的证据材料具备真实性，但不具有证明平房乡政府获取、保存有耿文红申请的信息的证明效力，对其证明目的一审法院不予采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。
本院经审理查明，耿文红于2017年7月11日向平房乡政府提交《朝阳区平房乡政府信息公开申请表》，申请公开“1.平房乡人民政府在这次村级集体产权制度改革清产核资项目招投标工作中与中标企业签订的合同文本；2.在这次‘产改’招投标过程中，所有参与且符合中标资格的企业信息”，具体用途为“作为权益人，行使知情权”。平房乡政府收到申请后，于当日出具朝平政登[2017]第72号-回《登记回执》。2017年7月25日，平房乡政府作出《答复告知书》并向耿文红邮寄送达。耿文红不服，遂提起本案诉讼。
另查，某村经济合作社于2017年11月12日作出《情况说明》，说明北京市朝阳区平房乡某村村级集体产权制度改革清产核资实施的主体是某村经济合作社。为了更好推进此项工作，委托平房乡政府聘请专业代理机构通过招投标确定中标企业，直接与某村经济合作社签订合同，平房乡政府并未与中标企业签订合同文本。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，平房乡政府具有受理耿文红向其提出的政府信息公开申请并作出相应处理答复的法定职责。
《政府信息公开条例》第二十一条及第二十六条的规定，针对申请人的政府信息公开申请，行政机关有提供或答复的义务。本案中，耿文红申请公开“1.平房乡人民政府在这次村级集体产权制度改革清产核资项目招投标工作中与中标企业签订的合同文本；2.在这次‘产改’招投标过程中，所有参与且符合中标资格的企业信息”。平房乡政府以此次村级集体产权制度改革，平房乡受各村经济合作社委托，聘请代理公司进行招投标工作后，由各村经济合作社与中标企业签订合同为由，认定上述信息不属于政府信息,但未有履行信息公开职责过程中制作或者收集的证据支持其主张，一审法院据此认定被诉答复告知书内容主要证据不足，依法应予撤销，本院不持异议。
根据《产改档案管理办法》第五条第二款规定及第十二条第三、四款的相关规定，乡（镇）政府对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。一审法院根据现有证据认定耿文红申请公开的前述信息涉及村级集体经济产权制度改革，并非现阶段内已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径应公开的政府信息，在此基础上，一审法院认为判决平房乡政府对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，故没有支持耿文红的相关诉请事项，并无不当。
综上，一审法院判决撤销平房乡政府于2017年7月25日作出的被诉答复告知书并无不当，本院予以维持。耿文红的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人耿文红负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 蔡英伟
审判员 韩 勇
审判员 董 巍
二〇一八年六月一日
书记员 孙畅阳
书记员 郝 丹