湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂荆门中行初字第00013号
原告田启明，男，1963年8月19日出生，汉族，无业，京山县人，住湖北省京山县新市镇京源大道***号*户，公民身份号码4208211963********。
委托代理人王玉臣，北京市中唐律师事务所律师。
委托代理人廖爱华，女，1967年10月4日出生，汉族，无业，京山县人，住湖北省京山县新市镇京源大道***号*户，公民身份号码4224321967********。系田启明之妻。
被告荆门市人民政府，住所地荆门市东宝区象山大道53号。
法定代表人肖菊华，女，市长。
委托代理人程汉中，该政府法制办公室副调研员。
委托代理人陈聪，该政府工作人员。
被告湖北省人民政府，住所地武汉市武昌区洪山路7号。
法定代表人王国生，男，省长。
委托代理人朱红星，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人张艳斐，该政府法制办公室工作人员。
原告田启明诉被告荆门市人民政府、湖北省人民政府不依法履行法定职责及行政复议一案，原告于2015年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法于2015年9月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2015年10月30日公开开庭审理了本案。原告田启明的委托代理人王玉臣、廖爱华、被告荆门市人民政府的委托代理人程汉中、陈聪、被告湖北省人民政府的委托代理人朱红星、张艳斐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月27日，田启明向荆门市人民政府市长邮寄《违法批准用地查处申请书》，提出请求依法查处湖北省京山县人民政府于2010年12月4日向陈某榜、张某明、郑某凡非法作出京国用（2010）第678号国有土地使用权证的违法批准用地行为，并将查处的结果书面告知申请人。该邮件于2015年4月29日被签收。田启明对荆门市人民政府未履行查处京山县人民政府违法批准用地行为的职责不服，于2015年7月20日向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府作出了《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号），该决定书于2015年8月20邮寄送达给田启明。
原告田启明诉称：2010年12月4日，京山县人民政府向陈某榜、张某明、郑某凡颁发了京国用（2010）第678号国有土地使用证，将坐落于京山县新市镇城畈村二组地号为210010110197000、使用面积为309.8平方米的国有土地出让给了陈某榜、张某明、郑某凡。但原告系该土地的实际开发者，与该土地的使用权具有利害关系。原告认为京山县人民政府批准该土地的行为严重违反了相关法律法规，严重侵犯了原告的合法权益。1、原告系该土地实际上的使用权人，且存在权属争议的土地不能进行权属登记。（1）原告系该地块的利害关系人，原告系该地块开发的参与者及实际出资人；（2）原告早已向京山县人民政府缴纳土地出让金，京山县人民政府亦接受，双方成立实质的土地出让关系。（3）土地登记办法明确规定了，土地有权属争议的，不予登记。京山县人民政府明知原告与陈某榜、张某明、郑某凡对该土地存有权属争议，仍然违法登记，严重侵犯了原告的合法权益。2、京山县人民政府依据京山县国土资源局和陈某榜、张某明，郑某凡签订的《国有建设用地使用权出让合同》向陈某榜、张某明、郑某凡颁发京国用（2010）第678号国有土地使用证的行政行为严重违法。（1）在陈某榜、张某明、郑某凡申请该土地使用权的时候，原告已经在该土地上建成商品房并出售完毕，故该土地属于商品住宅类经营性用地，应当采用招、拍、挂的方式出让。即使该土地不属于商品住宅类经营性用地，京山县国土资源局也应当按照同一宗地有两个以上意向用地者的情形，采用招、拍、挂的方式出让。但该土地却没有采用招、拍、挂的方式出让。（2）京山县人民政府依据京山县国土资源局和陈某榜、张某明、郑某凡签订的《国有建设用地使用权出让合同》，采用协议的方式出让经营性土地使用权，严重违反了国土资源部规定的2004年8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议的方式出让经营性土地使用权。3、京山县人民政府向陈某榜、张某明、郑某凡核发土地使用权证的行为程序违法。（1）陈某榜、张某明、郑某凡提交的土地使用权登记申请材料中缺少了土地权属来源证明和地上附着物权属证明。（2）陈某榜、张某明、郑某凡提交的土地申请书中未载明相关的必载事项。4、京山县人民政府的违法批准用地行为严重损害了国家利益。京山县人民政府忽略国家利益，将该土地以越来越低的评估价出让给陈某榜、张某明、郑某凡，造成了国家财产的损失。5、京山县人民政府的违法批准用地行为严重侵害了原告的权益，给原告造成了巨大的经济损失。综上，京山县人民政府的违法批准用地行为无视法律和国家的尊严，严重侵害了原告的权益，也严重损害了国家利益。依据相关法律法规，原告于2015年4月27日向荆门市人民政府邮寄《违法批准用地查处申请书》，提出请求依法查处湖北省京山县人民政府于2010年12月4日向陈某榜、张某明、郑某凡非法作出京国用（2010）第678号国有土地使用权证的违法批准用地行为，并将查处的结果书面告知申请人。该邮件于2015年4月29日被签收。但截至原告起诉，依然没有收到荆门市人民政府的答复。原告认为荆门市人民政府的不作为行为违法，原告向湖北省人民政府申请行政复议，湖北省人民政府向原告送达了《驳回行政复议申请决定书》，原告认为湖北省人民政府的复议行为认定事实不清，适用法律错误。综上，原告请求人民法院：1、确认被告荆门市人民政府行政不作为行为违法；2、责令被告荆门市人民政府依法查处湖北省京山县人民政府于2010年12月4日向陈某榜、张某明、郑某凡非法作出京国用（2010）第678号国有土地使用证的违法批准用地行为，并将查处结果书面告知原告；3、撤销被告湖北省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号）；4、本案的诉讼费由荆门市人民政府承担。
原告向本院提交了下列证据（均系复印件）：
第一组证据：A1、违法批准用地查处申请书，A2、邮单，A3、签收记录，证明原告于2015年4月27日依法向被告申请违法批准用地申请查处书，被告于2015年4月29日签收。
第二组证据：A4、《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号）；A5、邮单，证明原告向被告上级机关湖北省政府申请复议，湖北省政府于2015年8月20日向原告送达《驳回行政复议申请决定书》，原告的法定期限内起诉；
第三组证据：A6、协议书，A7、国有土地使用权证京国用（2010）第678号，A8、国有建设用地使用权出让合同，证明京山县人民政府向陈某榜、张某明、郑某凡颁发了京国用（2010）第678号国有土地使用证，原告系涉案土地的实际开发建设者，与涉案土地具有利害关系。
被告荆门市人民政府辩称：1、对原告要求查处京山县人民政府违法批准用地的申请，答辩人早在2013年6月8日就已作出过答复，且原告两次申请内容完全相同。2013年3月7日，原告以邮政特快专递的方式向答辩人邮寄《违法批准用地查处申请书》，要求查处京山县人民政府作出京国用（2010）第678号国有土地使用证的违法批准用地行为，答辩人于2013年3月11日签收。2013年6月3日，答辩人责令荆门市国土资源局进行调查处理并在2013年6月11日前给予答复。2013年6月8日，荆门市国土资源局作出《关于违法批准用地查处申请书的复函》，认为“原告要求查处京山县人民政府于2010年12月4日向陈某榜、张某明、郑某凡非法作出京国用（2010）第678号《国有土地使用证》的违法批准用地行为的诉求，已经沙洋县人民法院2010年3月9日一审作出（2012）鄂沙洋县行初字第00001号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求，并经荆门市中级人民法院2012年7月11日二审作出（2012）鄂荆门行终字第00021号行政判决书，判决驳回原告上诉请求，维持沙洋县人民法院的判决。由于原告的诉求已进入司法程序，且法院已作出终审判决，对于原告的诉求，不宜再进行调查处理。”2013年6月9日，该复函邮寄送达原告。2015年4月27日，原告又以同一事实和理由向答辩人邮寄了《违法批准用地查处申请书》，要求答辩人查处京山县人民政府违法批准用地和颁发京国用（2010）第678号国有土地使用证的行政行为，答辩人认为，对原告的同一诉求，答辩人已于2013年6月8日给予了答复，没有必要再一次给予同样的答复。2015年5月6日，答辩人将原告的《违法批准用地查处申请书》按照信访程序，由荆门市信访局转给京山县信访局，由京山县信访局协调处理。2、原告的同一诉求已经人民法院一审、二审、再审作出裁判，按照司法最终解决的原则，原告的诉求已有定论，不能反复要求政府查处。2012年3月9日，沙洋县人民法院对原告不服京山县人民政府为陈某榜、张某明、郑某凡颁发京国用（2010）第678号《国有土地使用证》的土地登记行政诉讼案件作出一审判决（（2012）鄂沙洋县行初字第00001号），驳回了原告的诉讼请求。原告不服一审判决，上诉至荆门市中级人民法院，荆门市中级人民法院于2012年7月11日作出二审判决（（2012）鄂荆门行终字第00021号），维持沙洋县人民法院的判决。原告不服二审判决，向荆门市中级人民法院提出申诉，荆门市中级人民法院于2013年6月25日，作出（2013）鄂荆门行监字第00002号行政裁定书，裁定驳回原告的再审申请。3、原告再次提出的京山县人民政府批准用地行政行为的实体问题、程序问题以及经济损失问题，不属于本次行政诉讼审查范围。京山县人民政府为陈某榜、张某明、郑某凡颁发的京国用（2010）第678号《国有土地使用证》经人民法院一审、二审、再审作出终审判决，维持了京山县人民政府的发证行为，因此，原告起诉状中提出的京山县人民政府批准用地的实体问题、程序问题以及经济损失问题均不是本次行政诉讼审查的范围。综上，答辩人已履行法定职责，对原告的《违法批准用地查处申请书》作出过书面答复，且原告的同一诉求已经人民法院一审、二审、再审作出终审判决。因此，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，答辩人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告荆门市人民政府于2015年9月22日向本院提交了下列其作出被诉行政行为的证据（均系复印件）：
第一组证据：B1、2013年3月7日，原告《违法批准用地查处申请书》、B2、《违法批准用地查处申请书》特快专递投递单及网上查询单，B3、2013年6月3日，被申请人收到申请人《违法批准用地查处申请书》收文处理单，B4、2013年6月8日，荆门市国土资源局作出的《关于违法批准用地查处申请书的复函》；B5、2013年6月9日，荆门市国土资源局向原告邮寄《关于违法批准用地查处申请书的复函》快递投递单及网上查询单；证明被告已依法履行职责，对原告内容完全相同的《违法批准用地查处申请书》作出过书面答复。
第二组证据：B6、2015年4月27日，原告提交的《违法批准用地查处申请书》，B7、2015年5月6日，荆门市信访局关于转送原告来信的函（荆信函（2015）信转字68号）及京山县群众来信列表（5.5），证明原告2015年4月7日的《违法批准用地查处申请书》已按信访程序转京山县信访局协调处理。
第三组证据：B8、2012年3月9日沙洋县人民法院作出的（2012）鄂沙洋县行初字第00001号《行政判决书》，B9、2012年7月11日，荆门市中级人民法院作出的（2012）鄂荆门行终字第00021号《行政判决书》，B10、2013年6月25日，荆门市中级人民法院作出的（2013）鄂荆门行监字第00002号《行政裁定书》，证明原告的同一诉求已经人民法院一审、二审、再审作出终审判决。
被告湖北省人民政府答辩称：答辩人作出鄂政复决（2015）100号驳回行政复议申请决定书适用依据正确，程序合法。理由是：2015年7月20日，答辩人收到原告对荆门市人民政府未履行查处京山县人民政府违法批准用地行为的职责不服而提出的行政复议申请。经审查后，答辩人于2015年7月23日决定立案受理并作出《行政复议受理通知书》（鄂政复函（2015）306号）和《行政复议答复通知书》（鄂政复（2015）105号），并于7月24日通过EMS邮寄送达给原告和荆门市人民政府。2015年8月5日，荆门市人民政府提交答复意见及相关证据材料。2015年8月17日，根据《湖北省国有资源监督检查条例》和查明的事实，答辩人查明虽然荆门市人民政府具有对下级政府违反国土资源法律法规行为进行查处的职责，但原告请求查处京山县政府颁发国有土地使用证行为，荆门市人民政府已依法作出过处理，不存在行政不作为，且京山县政府的发证行为已经人民法院司法审查，并为生效判决的效力所羁束，荆门市人民政府再对该行为进行查处没有法律依据。原告的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定的情形，根据该条规定，答辩人作出了《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号），并于2015年8月18日邮寄送达原告。综上所述，答辩人作出的鄂政复决（2015）100号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告湖北省人民政府于2015年9月22日向本院提交了下列其作出被诉行政行为的证据和依据（均系复印件）：
第一组证据：C1、《行政复议申请书》及附件、EMS快递单（1048633995616）证明原告提出行政复议申请；
第二组证据：C2、EMS快递单（1048633995616）签收情况表，证明收到行政复议申请时间；
第三组证据：C3、《行政复议受理通知书》（鄂政复函（2015）306号）及EMS快递单（1009607643114），C4、《行政复议答复通知书》（鄂政复（2015）105号）及EMS快递单（1009607641414），C5、《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号）及EMS快递单（1009636287914、1009636290514）证明答辩人依法作出行政复议决定；
第四组证据：C6、《田启明不服不履行法定职责行政复议答复材料》及EMS快递单（1016678133613），证明查明的事实；
第五组证据：C7、法律法规依据，证明作出复议决定的依据合法。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：被告荆门市人民政府对原告提交的第一组证据、第二组证据均无异议，对第三组证据的真实性、证明目的无异议，但是对其关联性有异议，认为其与本案无关。被告湖北省人民政府对原告提交的三组证据均无异议。本院认为，原告提交的第三组证据与原告申请荆门市人民政府查处湖北省京山县人民政府向陈某榜、张某明、郑某凡非法作出京国用（2010）第678号国有土地使用证的违法批准用地行为具有关联性，被告荆门市人民政府的异议不成立。本院对原告提交的三组证据的证明效力予以确认。
被告湖北省人民政府对被告荆门市人民政府提交的三组证据B1-B10均无异议。原告对被告荆门市人民政府提交的第一组证据中的证据B1、B2的真实性予以认可，但是对其关联性和证明目的不予认可。原告认为证据B1、B2都发生在2013年，在本案要求查处之前，与本案所诉不属于同一行为。对证据B3的三性和证明目的不予认可，认为无法核实签字人具体的身份情况，被告也没有提供证据予以证明。对证据B4的真实性、合法性、关联性，证明目的均不予以认可，认为原告没有收到过该复函，复函的作出时间发生在本案请求履行之前，与本案不具关联性，作出的机关也并不是第一被告。对证据5的真实性、关联性、合法性、证明目的均不予认可，没有任何第三方的确认，连寄件人基本信息都没有，日期上面也看不出发生在哪一年，上面也看不出任何第三人的信息。查询单上也看不出原告的签收，也无法显示邮寄的地址，时间也发生在本案发生之前。寄件人信息不明，无法证明是荆门市人民政府寄件的。本院认为，证据B1、B2能反映原告在2013年3月7日曾向被告荆门市人民政府邮寄的《违法批准用地申请书》与原告于2015年4月27日向荆门市人民政府市长邮寄的《违法批准用地查处申请书》内容完全一致，与本案具有关联性。证据B3能反映被申请人收到申请人《违法批准用地查处申请书》后的内部处理情况。证据B4、B5能反映田启明收到了荆门市国土资源局作出的《关于违法批准用地查处申请书的复函》。原告对证据B1-B5的异议不能成立，本院对其证明效力予以确认。原告对第二组证据中的证据B6的真实性，合法性、关联性予以认可，对证据B7的真实性予以认可，对关联性，合法性及证明目的不予认可，认为证据B6可以看出是请求被告履行法定职责，而证据B7反映的信访与要求履行法定职责是不同的行为，信访是不可诉的，这是政府专有的渠道，刚好证明了被告没有履行自己的法定职责。被告也没有提供任何证据证明他将相关的结果告知了原告，也没有履行相关的法定职责。本院认为，原告的异议成立，证据B7与本案无关，本院对证据B6的证明效力予以确认。原告对第三组证据中的证据B8-B10的真实性予以认可，对其合法性，关联性和证明目的不予认可，认为行政案件目前正在最高人民法院进行申诉，而且不影响本案，并没有排除被告不具备法定职责。本院认为，证据B8-B10是生效的裁判文书，可以作为定案的依据。原告异议不成立，本院对证据B8-B10的证明效力予以确认。
被告荆门市人民政府对被告湖北省人民政府提交的五组证据C1-C7均无异议。原告对被告荆门市人民政府提交的第一组证据C1、第二组证据C2予以认可，本院对证据C1-C2的证明效力予以确认。原告对第三组证据中的C3、C4的真实性，合法性认可，对证明目的不予认可，对答复的程序认可，对证据C5不发表意见。本院认为，证据C3-C5反映的是湖北省人民政府作出行政复议决定的相关程序，对其证明效力本院予以确认。原告对第四组证据C6里面的第4份2013年6月8日荆门市国土资源局作出的复函、第5份2013年6月9日荆门市国土资源局邮寄的快递单的真实性不予认可，对整体的证明目的不予认可，认为行政复议过程中的答复材料和本案行政诉讼过程中的材料不一致，第一被告在行政复议答复时没有向复议机关提供任何证据证明收到查处申请后进行了任何的作为，甚至连转信访都没有。第二被告没有尽到形式审查和实质审查的义务。本院认为，证据C6能反映田启明两次向被告荆门市人民政府申请查处京山县人民政府违法批准用地的行政行为的有关事实，且荆门市人民政府在本案行政诉讼过程中提交证据材料中的转信访已认定为与本案无关。原告异议不成立，本院对证据C6的证明效力予以确认。
经审理查明，2013年3月7日，田启明以邮政特快专递的方式向荆门市人民政府邮寄《违法批准用地查处申请书》，要求查处京山县人民政府作出京国用（2010）第678号国有土地使用证的违法批准用地行为，荆门市人民政府于2013年3月11日签收。2013年6月3日，荆门市人民政府责令荆门市国土资源局进行调查处理并在2013年6月11日前给予答复。2013年6月8日，荆门市国土资源局作出《关于违法批准用地查处申请书的复函》，认为“原告要求查处京山县人民政府于2010年12月4日向陈某榜、张某明、郑某凡非法作出京国用（2010）第678号《国有土地使用证》的违法批准用地行为的诉求，已经沙洋县人民法院2010年3月9日一审作出（2012）鄂沙洋县行初字第00001号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求，并经荆门市中级人民法院2012年7月11日二审作出（2012）鄂荆门行终字第00021号行政判决书，判决驳回原告上诉请求，维持沙洋县人民法院的判决。由于原告的诉求已进入司法程序，且法院已作出终审判决，对于原告的诉求，不宜再进行调查处理。”2013年6月13日，该复函邮寄送达给原告。
2015年4月27日，田启明向荆门市人民政府的市长邮寄《违法批准用地查处申请书》，提出请求依法查处湖北省京山县人民政府于2010年12月4日向陈某榜、张某明、郑某凡非法作出京国用（2010）第678号国有土地使用权证的违法批准用地行为，并将查处的结果书面告知申请人。该邮件于2015年4月29日被签收。荆门市人民政府未作出书面答复。
田启明对荆门市人民政府未履行查处京山县人民政府违法批准用地行为的职责不服，于2015年7月20日，向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府作出了《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号），该决定书于2015年8月20邮寄送达给田启明。
本院认为，根据《湖北省国土资源监督检查条例》第十三条“政府违反国土资源法律法规的，上一级人民政府应当依法追究政府负责人及有关部门负责人的责任，国土资源行政主管部门应当及时报送相关证据材料，提出处理建议”之规定，被告荆门市人民政府具有对下级政府违反国土资源法律法规的行为进行查处的职责。本案中，原告田启明于2013年3月7日请求被告荆门市人民政府查处湖北省京山县人民政府的违法批准用地行为，并将查处的结果书面告知原告。被告荆门市人民政府责令荆门市国土资源局针对原告田启明的申请给予答复，荆门市国土资源局在2013年6月8日作出了《关于违法批准用地查处申请书的复函》，且送达给原告。原告田启明于2015年4月27日再次提出相同的请求，请求被告荆门市人民政府查处湖北省京山县人民政府的违法批准用地行为，并将查处的结果书面告知原告。本院认为，原告田启明于2015年4月27日请求被告荆门市人民政府查处湖北省京山县人民政府的违法批准用地行为，并将查处的结果书面告知原告，属于重复申请，被告荆门市人民政府早在2013年6月8日就已经依法作出过处理，不存在行政不作为。另外，湖北省京山县人民政府于2010年12月4日向陈某榜、张某明、郑某凡颁发京国用（2010）第678号国有土地使用权证的行为已经人民法院司法审查，并作出生效判决确认了该土地登记行为的合法性。原告申请被告荆门市人民政府履行查处该土地登记行为的理由不能成立。
本案中，针对原告田启明的复议申请，湖北省人民政府作出了《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号），该决定书于2015年8月20邮寄送达给田启明。该行政复议行为程序合法，复议决定正确。原告请求撤销湖北省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决（2015）100号），没有法律依据，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告田启明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告田启明负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 缪 锟
审 判 员 鲁琼丽
代理审判员 朱瑞强
二〇一五年十二月二日
书 记 员 曾 靖