山东省青岛市黄岛区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黄行初字第20号
原告：青岛殿国房地产开发有限公司。住所地青岛经济技术开发区江山北路***号*号楼。
法定代表人赵殿国，男，总经理。
委托代理人梁玉学，男，青岛黄岛德倡法律服务所法律工作者。
被告：青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局。住所地：青岛市黄岛区长江中路***号。
法定代表人杨军，男，局长。
委托代理人张江波，男，汉族，该局工作人员。
委托代理人云万林，男，山东倡通律师事务所律师。
第三人：青岛市黄岛区黄岛街道办事处。住所地青岛市黄岛区大公岛路*号。
法定代表人薛少华，男，主任。
委托代理人李迎，女，山东德衡律师事务所律师。
原告青岛殿国房地产开发有限公司因要求被告青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（以下简称黄岛区国土局）履行法定职责，于2015年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因青岛市黄岛区黄岛街道办事处与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院于2015年4月3日、4月23日在第六审判庭公开开庭审理了本案。原告的法定代表人赵殿国、委托代理人梁玉学，被告的委托代理人张江波、云万林，第三人的委托代理人李迎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告于2014年11月3日向被告提出书面申请，要求被告将位于青岛市黄岛区江山北路西侧划拨土地50亩的国有土地使用证登记颁发给原告。被告在原告起诉之前未作出书面处理决定，庭审中称不予办理。
原告青岛殿国房地产开发有限公司诉称：原、被告于2002年8月9日签订书面《划拨土地协议书》，约定被告将位于江山北路西侧土地50亩直接划拨给原告，作为黄岛街道办事处安置房用地；协议签订后三个月内原告付清土地费用。协议生效后原告依约履行了合同义务，缴费350余万元，并按约定建设了安置房。但在安置房施工完毕后被告不作为，一直未将国有土地使用证登记颁发给原告，致原告无法为300多户安置居民办理房屋所有权登记。按规定土地使用单位与建设单位须一致，原告已依法取得该土地建设工程规划许可证、施工许可证、竣工验收备案证等，其国有土地使用证依法应办理到原告名下。原告多次协调并于2014年11月3日向被告递交书面申请至今未果。故请求法院判令被告为原告办理涉案土地的国有土地使用证并承担诉讼费用。
被告黄岛区国土局辩称：1、原、被告签订的划拨土地协议书因未获政府批准而未生效。2002年4月4日被告与黄岛街道办事处签订划拨土地协议书，约定将涉案土地划拨给黄岛街办用于建设农民安置房。后黄岛街办申请将涉案土地划拨给原告以方便建设；2002年8月9日，被告与黄岛街办签订协议书，解除了划拨土地协议书，并于同日与原告签订划拨土地协议书，约定将涉案土地划拨给原告建设农民安置房。协议第五条约定：“本协议经政府批准后生效。”2007年1月1日起，黄岛区土地审批权上收至青岛市政府，按程序涉案土地划拨应报市政府批准，因无法律法规或政策依据涉案土地可划拨给房地产企业，致无法为原告办理划拨土地使用权证。2008年9月26日，我区下发安置房管理办法规定，农民安置房建设用地应出让给街道办事处。2、涉案土地已经由青岛市政府批准划拨给了黄岛街办。为解决安置居民办证难问题，区政府协调确定将用地手续直接办至黄岛街办名下，由黄岛街办负责为居民办理房产手续。2012年9月12日，黄岛街办向被告申请办理涉案土地划拨手续、市规划局为黄岛街办核发了建设用地规划许可证、区发改局下发了核准通知。2013年1月28日，青岛市政府批准了上述用地申请。2013年3月5日开发区管委同意被告按41975元／亩收取土地划拨费用及其他费用。2013年9月16日被告为黄岛街办核发国有土地建设用地划拨决定书。综上，原告要求办证无法律依据，请求依法驳回。
第三人黄岛街道办事处述称：陈述意见同被告。另外第三人是涉案房屋土地真正的建设单位和划拨土地使用权人，第三人与原告签订协议书的目的是完成农民安置任务。国土局（2002）194号文件已明确为减少复杂手续、加快建设安置房的整体进度，第三人才将土地划转给原告，对此原告清楚。双方签订履行协议过程中，为遵照土地使用权单位与建设单位必须同一的规定，青岛开发区国土局与原告签订划拨土地协议，但该协议约定涉案房屋土地只能用于农民安置房建设，不得用于房地产开发，而农民安置房不是商品房，只能用于安置符合条件的农民。根据青岛开发区农民安置房建设文件的规定以及第三人与原告之间的约定，第三人与原告之间是委托建设合同关系，原告不是该宗土地的房地产开发商，只是基于第三人的委托代为建设农民安置房。
原告当庭提供了以下证据证明其主张：1、国土资源局文件；2、划拨土地协议书；3、建设用地规划许可证；4、建设工程规划许可证；5、划拨土地转让费发票；6、建设工程竣工验收备案证；7、第三人与原告的协议书；8、商品房买卖合同；9、申请书。以上证据本院保留复印件存卷。经质证，被告对1-7、9号证据真实性无异议，但认为2号证据第五条约定经政府批准后生效，因政府一直未批准，属效力待订合同；5号证据土地费用虽是以原告名义交的，但实际是黄岛街办从安置居民处收取的费用，原告只是代建单位；7号证据仅是原告履行代建义务，原告只享有5%代建费用，其他不是原告所有；对8号证据真实性有异议，不能证明是居民所签，且事实是原告不配合办理居民房产证，导致居民上访，经黄岛区专题会议决定将用地手续办理至黄岛街办名下。第三人质证意见与被告相同。
被告于2015年2月11日向本院提供了以下证据及依据：1、划拨土地协议书；2、协议书、划拨土地协议书；3、青厅（2006）69号文件；4、青岛经济技术开发区、青岛市黄岛区农民安置房管理办法；5、申请书；6、建设规划许可证；7、青开发改发（2012）269号文件；8、青政地字（2013）14号文件；9、青黄国土字（2013）9号文件及文件处理单；10、国有建设用地划拨决定书。以上证据本院保留复印件存卷。经质证，原告对1-4，7-11号证据真实性无异议，对5-6号证据真实性有异议，认为1号证据已解除，原、被告签协议将土地划拨给了原告；2号证据涉案土地建设用地规划许可证办在了原告名下，应视为得到政府批准；3号证据文件是2006年12月下发，对原2002年原、被告所签协议无约束力；4号证据写明自发布之日起施行，对本案无约束力；5号证据违背原划拨协议书，被告受理错误，也未通知原告；6号证据因涉案土地规划许可证已于2002年办理在原告名下，不应再办给黄岛街办，且土地总面积不符；7号证据只涉及一部分土地，另有7317平方米土地已划拨给原告且缴纳费用，未办理手续；8号证据是在被告隐瞒了涉案土地已划拨给原告且未通知原告的情况下办理的；9号证据只涉及了涉案土地中的26018平方米，未包含剩余土地；10号证据被告是在违背事实法律情况下办理，应视为无效。第三人对被告证据无异议。
第三人当庭提交以下证据：1、房地产权证（青房地权市字第201516583号），证明涉案土地房屋已由第三人办理产权证。原告对该证据真实性无异议，但认为记载的使用权面积与原告实际交付划拨土地转让费面积不符，将该证颁发给第三人程序错误，使用权应属原告；被告对证据真实性无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的1-7、9号证据，本院确认为有效证据；8号证据因与本案无关联性，本院不予确认。被告提交的1-10号证据，本院确认为有效证据。第三人提交的1号证据，本院确认为有效证据。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2001年8月31日，第三人与原告签订《协议书》，约定就第三人委托原告建设第三人的安置房达成一致意见如下：第三人同意将黄岛区分配的农民安置房用地33335平方米由区规划土地局直接出让给原告，由原告按区统一规划设计建设；原告承担前期建设有关费用和按规定办理一切开工手续；安置房建设和建成验收合格后，第三人按安置房文件规定安排符合条件的居民去原告处办理入住手续和缴纳购房款，并由原告为其办理房产证等内容。2002年4月4日，原青岛经济技术开发区规划土地局与第三人签订《划拨土地协议书》，约定：为提供农民安置房建设用地，根据有关规定，将位于江山北路西侧土地，面积33335平方米（合50亩）划拨给第三人，划拨土地费用共计3500175元等内容。同年，原青岛经济技术开发区国土资源局“关于黄岛街道办事处申请将农民安置房土地使用权划转给青岛殿国房地产开发有限公司处理意见的请示”（青开土字（2002）194号）记载：我局与黄岛街道办事处于2002年4月4日签订《划拨土地协议书》，将涉案土地划拨给黄岛街道办事处，用于建设农民安置房；协议签订后，黄岛街办委托青岛殿国房地产开发有限公司对该宗用地进行开发建设；但按照国家有关规定，土地使用权单位和建设单位必须为同一家，现黄岛街办申请将上述国有土地使用权划转给青岛殿国房地产开发有限公司等内容。该文件上部空白处有领导批示“拟同意，但必须用于农民安置房，不得用于房地产开发”“同意”等字样。2002年8月9日，原青岛经济技术开发区国土资源局与第三人签订《协议书》，约定：解除双方2002年4月4日的划拨土地协议书；国土局同意将涉案土地按原价划拨给原告，签订新的划拨协议书；国土局划拨给原告的土地只能用于建设黄岛办事处农民安置房，不得用于房地产开发，否则国土与原告的划拨协议自动作废等内容。同日，原青岛经济技术开发区国土资源局与原告签订《划拨土地协议书》，约定将上述土地划拨给原告，划拨土地费用相同，并明确约定：本协议项下宗地，原告只能用于农民安置房建设，不得用于房地产开发，否则本协议自动失效，一切损失由原告自担；本协议经政府批准后生效，双方不得有任何异议等内容。2002年9月26日，原青岛市规划局黄岛分局向原告发放涉案土地33335平方米的建设用地规划许可证，载明用地项目名称为农民安置房。后原告又取得建设工程规划许可证，载明建设项目名称黄岛街道办事处住宅小区1-8#楼、物业楼等内容。后原告开始建设农民安置房。2006年7月，原青岛经济技术开发区城市建设局陆续给原告发放三份青岛市建设工程竣工验收备案证，对黄岛办事处住宅小区2#、6#、7#楼予以竣工验收备案。
2006年12月29日，青岛市委市政府办公厅联合发文“关于依法理顺崂山区城阳区黄岛区土地管理体制的通知”，规定自2007年1月1日起，原由三区政府行使的土地审批管理权依法上收至市政府，三区不得再以任何形式行使原有的土地审批管理权等内容。2008年9月26日，青岛经济技术开发区管委与黄岛区政府制定发布《农民安置房管理办法》，其第七条规定：“农民安置房建设用地按照协议方式出让给街道办事处，土地费用列入农民安置房建设成本。”2012年9月11日，第三人依上述规定向国土部门提交申请，要求对农民安置房项目，总用地面积26018平方米办理土地划拨手续。2012年8月15日，黄岛区发展和改革局发布青开发改发（2012）269号“关于核准黄岛街道办事处农民安置房工程项目的通知”，通知第三人已核准其农民安置房工程，用地面积26018平方米，包括八栋6层住宅楼，一栋2层物业楼。2012年8月30日，青岛市规划局向第三人发放建设用地规划许可证，载明项目用地名称为农民安置房，用地面积为26018平方米等内容。2013年1月28日，青岛市人民政府向青岛市国土资源和房屋管理局下发“关于同意对位于黄岛区江山路西、淮河路南部分已征收土地进行补偿并划拨给青岛市黄岛区黄岛街道办事处的批复”（青政地字（2013）14号），同意对位于黄岛区江山路西、淮河路南面积为32686平方米已征收土地进行补偿；同意将上述土地中的26018平方米国有建设用地使用权划拨给第三人，用于建设农民安置用房项目，剩余6668平方米土地纳入储备另行供地；房屋建成后，全部用于解决停批宅基地后第三人辖区内符合《青岛市黄岛区农民安置房管理办法》设定条件居民的住房问题，不得对外销售；本批复下发后，第三人应按规定向你局申请办理土地登记手续等内容。2013年2月25日，黄岛国土资源分局发出“关于确定青岛市黄岛区黄岛街道办事处建设农民安置房项目用地划拨价格处理意见的请示”。2013年9月16日，黄岛国土资源分局签发“国有建设用地划拨决定书”，将涉案土地26018平方米划拨给第三人。2015年2月12日，第三人取得坐落于开发区江山北路300号内1-8栋房屋及土地的“房地产权证”，证件记载的土地面积为26018平方米。
庭审中，原告还提交“土地有偿使用收入专用票据”一份，记载日期2003年11月19日，交款单位为原告，执收单位为区国土资源局，合同名称为划拨，面积33335平方米，金额3500175元等内容。原告称该款系原告缴纳，被告称该款只是以原告名义交付，实际是第三人从安置居民处收取的费用，原告只是代建单位，第三人对被告所述无异议。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；……。”
本案中，原告以其取得了涉案划拨土地的国有土地使用权为由要求被告为其办理国有土地使用证无事实与法律依据，理由是：1、原告要求为其办证的依据是其与第三人签订的协议书（证据7）、与国土部门签订的《划拨土地协议书》（证据2），并根据青开土字（2002）194号文件（证据1）等，但综合全案证据，本院认为原告系第三人的农民安置房的委托代建单位，其与国土部门签订《划拨土地协议书》是因“按照国家有关规定，土地使用权单位和建设单位必须为同一家”，因此需将国有土地使用权在名义上划拨给原告才能符合规定和进行农民安置房建设。并且，原告亦不符合黄岛区关于“农民安置房建设用地应协议出让给街道办事处”的规定。因此无论在事实或法律上，原告均不具备取得涉案土地使用权的条件和资格；2、2007年青岛市人民政府将原由黄岛区政府行使的土地审批管理权依法上收，后依法批复同意将涉案土地中的26018平方米国有建设用地使用权划拨给第三人，用于建设农民安置用房项目，剩余6668平方米土地纳入储备另行供地，并且第三人已实际取得涉案土地的房地产权证。因此原告要求办理涉案土地的使用权证事实上已不可能，法律上亦不允许同一土地办理两份使用权人不同的使用权证。
综上，原告的诉讼请求无事实与法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告青岛殿国房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 车成驹
审 判 员 江社志
代理审判员 庄 照
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 邢志强