湖南省张家界市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘08行初45号 原告张家界七星山昊泰旅游农业综合开发有限公司。 法定代表人汤敬财，董事长。 委托代理人朱华宏，张家界市永定区中新法律服务所法律工作者。 被告张家界市发展和改革委员会。 法定代表人邓师煌，主任。 委托代理人张爱兵，湖南风云律师事务所律师。 原告张家界七星山昊泰旅游农业综合开发有限公司（以下简称七星山公司）请求确认被告张家界市发展与改革委员会（以下简称市发改委）行政行为违法一案，于2017年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月21日立案后，于2017年4月24日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。原告法定代表人汤敬财及其委托代理人朱华宏，被告市发改委副主任钟高宏作为该行政机关负责人及其委托代理人张爱兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年5月11日，被告市发改委根据原告七星山公司提交的《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目请求立项的请示》及相关资料，市发改委经审查后，以张发改社会[2015]52号《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》，对原告申请项目“张家界七星山原生态旅游度假区”准予备案。2016年10月25日，永定区政府以原告七星山公司提供虚假资料申请备案应予撤销为由，向市发改委出具张定政函[2016]73号《关于撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案确认的函》（以下简称《确认函》）。2016年12月1日，被告市发改委根据《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二十一条第三项的规定，作出张发改社会[2016]355号《关于撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》（以下简称《撤销备案通知》），撤销原告七星山公司申请“张家界七星山原生态旅游度假区”投资项目的备案确认。 原告七星山公司诉称：2013年6月19日，原告七星山公司与永定区政府签订《中国湖南张家界永定区七星山原生态旅游度假区投资开发合同》，此后，原告便多方投资对七星山原生态旅游度假区项目进行实际开发。2015年5月11日，被告市发改委作出[2015]52号《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》，准予备案。原告遂对该项目增加大量资金进行开发建设。2016年10月25日，永定区政府给被告市发改委呈交张定政函[2016]73号文件请求撤销项目备案登记。2016年12月1日，被告市发改委却对[2015]52号项目备案以[2016]355号文件予以草率撤销。2017年2月13日，原告得知此项目备案被撤销后，多次找被告要求依法解决未果。依法提起行政诉讼，请求如下：确认被告市发改委2016年12月1日张发改社会[2016]355号《撤销备案通知》文件行政行为违法。 原告七星山公司为证明其主张，向本院提交七份证据：1、营业执照一份。拟证明原告主体资格的事实。2、公司注册证书、股权证书各一份。拟证明张家界华昊农林牧开发有限责任公司在中国张家界市七星山综合开发投资有限公司所占股份为49%的事实。3、营业执照一份。拟证明张家界华昊农林牧开发有限责任公司的法定代表人也是汤敬财的事实。4、股份合作协议书、会议记录、见证书各一份。拟证明原告与七星山村委会的合同至今仍在履行之中，没有被有权机关认定为无效合同的事实。5、投资开发公司合同一份。拟证明永定区政府与七星山投资公司签订的合同没有被依法解除的事实。6、（2015）52号文件一份。拟证明被告市发改委批准备案许可的事实。7、（2016）355号文件一份。拟证明被告认定事实不清，证据不足，程序严重违法而撤销备案许可的事实。 被告市发改委答辩称：一、根据《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条之规定，市发改委是张家界市企业投资项目备案行政主管部门，作出张发改社会[2016]355号文件撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案，是履行法定职责。二、市发改委撤销该项目备案事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。市发改委根据永定区政府张定政函[2016]73号反映的情况，经审查核实，原告申请备案存在提供虚假材料等情形，理应依法撤销该项目备案。（一）提供虚假材料。1、所提供的其与七星山村委会签订的《股份合作协议》，签订时七星山村委会组织未依法成立，合同上签字的陈必见等五位村民未获得全体村民授权委托，协议未得到镇政府同意。2、该股份合作协议已被解除。3、提交的永定区政府与中国张家界七星山综合开发投资有限公司的协议已经2014年6月27日永定区政府张定政函[2014]34号函解除。（二）提供材料不完整，隐瞒事实，目的不正当。2012年12月9日张定政通[2012]11号《张家界市永定区人民政府关于控制天门山先导区内开发建设活动的通告》（以下简称《通告》）规定，在天门山先导区控制范围内禁止任何单位或个人非法征（租）用土地，延长土地流转期限等，自规定发布之日执行。依照该通告，原告在2015年5月5日申请备案时不能对七星山进行开发，但原告隐瞒了事实。三、市发改委对原告作出撤销备案的程序合法。作出撤销备案决定前，本机关进行充分调查，听取各方面意见。撤销备案决定及时向原告进行了送达。四、备案不是行政许可，原告请求不符合法定情形。综上，市发改委撤销原告张家界七星山原生态旅游度假区项目备案，属于行使法定职责，撤销备案事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市发改委为证明其主张，向本院提供如下证据、依据： 第一部分：事实证据。第一组证据：张发改社会（2016）355号文件《撤销备案通知》。拟证明市发改委作出撤销七星山项目备案行政行为的事实。 第二组证据：昊泰公司申请备案提交的请示二份、备案表一份、装订材料一本。拟证明昊泰公司提供虚假资料，且提交的资料不完整，隐瞒相关事实，目的不正当的事实。 第三组证据：1、《股份合作协议书》一份；2、天门山镇政府情况说明一份；3、天门山镇大坪居委会出具的证明（说明）材料六份；4、张从建、文庆安、胡元胜、张国华、文友银、张从新、张国政所作证明（说明）各一份。拟证明昊泰公司申请备案提交的《股份合作协议》，签订时七星山村委会组织未依法成立，合同上签字的陈必见等五位村民未获得全体村民授权委托，协议未得到镇政府同意，该股份合作协议已经被解除的事实。 第四组证据：1、《中国湖南张家界七星山原生态旅游度假区投资开发合同》一份；2、《永定区政府关于解除中国湖南张家界七星山原生态旅游度假区投资开发合同的函》一份；3、送达记录一份。拟证明昊泰公司（七星山公司）申请备案提交的《中国湖南张家界七星山原生态旅游度假区投资开发合同》已经2014年6月27日永定区政府张定政函（2014）34号函解除，解除通知已送达许树湛的事实。 第五组证据：1、永定区政府张定政通（2012）11号《通告》。拟证明天门山先导区控制范围，该范围内除国家、省、市、区重点工程外，禁止任何单位或个人擅自新建、改建、扩建房屋；非法征（租）用土地，延长土地流转期限，规定2012年12月9日起执行，通告已向社会公开的事实。第六组证据：1、会议记录一份；2、送达照片两张、送达回证一份。拟证明市发改委就撤销备案进行调查研究，召开会议，听取意见，并将撤销备案文件及时送达的事实。 第二部分：规范性文件。1、《湖南省企业投资项目备案暂行办法》；2、《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》。拟证明市发改委撤销备案是履行法定职责，撤销备案有规范性文件依据。 经庭审质证，原告七星山公司对被告市发改委提交的证据发表如下质证意见：对第一部分证据的质证意见：1、对第一组证据真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到市发改委的证明目的。该文件侵犯了原告的合法利益，认定基本事实错误，程序严重违法，原告没有收到该份文件。2、对第二、三、四组证据“三性”均无异议，达不到市发改委的证明目的。原告向被告市发改委提交的所有合同文件和材料涉及到案外人的权利和义务，合同当事人既没有协议解除合同，也没有仲裁解除合同。发改委认为与案外人解除合同的观点错误。3、对第五组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到市发改委的证明目的。该份文件明确了是2012年12月9号实施，被告市发改委是2015年5月11号准予许可，该文件是政府公开信息，市发改委是明知的，无需原告再次提供。原告于2009年6月1号与原七星山村委会签订的合同，在该份文件之前，与本案没有关联。4、对第六组证据三性均有异议，达不到市发改委的证明目的。会议记录不符合证据形式要件，没有形成时间和地点，会议内容是事后补录，不能作为本案定案依据。对第二部分证据的质证意见：真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。 被告市发改委对原告七星山公司提交的证据发表质证意见如下：1、对证据1昊泰公司的原告主体资格无异议。2、证据2法定代表人与本案没有关联。3、对证据3关联性有异议。4、对证据4协议书关联性有异议；对会议记录、见证书真实性有异议，不能达到原告的证明目的。5、对证据5真实性无异议，对证明目的有异议，该合同没有解除，不能达到原告的证明目的。6、对证据6真实性无异议，不能到达原告的证明目的。原告在申请备案时提交材料虚假，按照《湖南省企业投资项目备案暂行办法》的规定，原告应对提交材料的真实性、完整性负责。市发改委只进行形式审查，基于原告提交的材料虚假，市发改委对原告的备案进行了撤销。7、对证据7真实性无异议，达不到原告的证明目的。该文件认定事实清楚、证据充足，合法有效。 被告市发改委申请证人符元胜、张国华、张从建当庭作证，原告与两被告分别对三个证人的证言进行质证，原告对三个证人证言的真实性、合法性和关联性提出异议，被告对三个证人证言的证明目的均无异议。 本院对原被告提交的证据作如下认证：对原告被告各自提交的证据相互质证“三性”无异议的部分予以确认合法有效。在被告市发改委提交的第三组证据2、3、4份证据中，原告对其“三性”无异议，但认为至今“华昊公司”与七星山没有解除合同，对证明目的有异议。因此，鉴于该组证据未在行政程序中没有出示，也未在撤销备案文件中载明，对于该组证据的证明目的不予采信。对原告提交的汤敬财组建的“华昊公司”出资额的证明文件，虽然被告提出无中文翻译对照的异议，不符合证据的形式要件，但被告没有提出相反的证据，本院对该证据真实性、合法性、关联性应予认定，但不能达到原告七星山公司主张该公司所占份额的证明目的。对被告市发改委提交的第六组有关会议记录的证据，原告当庭提出异议，合议庭认为，被告在会议记录中没有明确的会议内容，该证据不能达到被告市发改委已听取原告的意见、调查事实的证明目的。对庭审中出庭三证人证言证实，2009年6月1，原告的法定代表人汤敬财成立的“华昊公司”与七星山村委会的签订协议，村民代表曾参与签订协议，七星山村委会至2010年1月31日才恢复，2016年6月合并在永定区天门山镇大坪居委会及曾向“华昊公司”提出解除所签订协议等事实。 经审理查明：2015年5月5日，原告七星山公司向被告市发改委提交《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目请求立项的请示报告》，同日，原告七星山公司填报《湖南省企业投资项目备案申请表》，并向被告市发改委提供有关材料：（1）2009年6月1日，张家界华昊农林牧开发有限责任公司（华昊公司）与张家界市永定区大坪镇七星山村委会签订《股份合作协议》一份；（2）张家界七星山昊泰旅农业综合开发有限公司《营业执照》副本复印件、税务登记证、组织机构代码证、银行开户许可证复印件。（3）2013年6月19日，永定区政府与案外人“中国张家界七星山综合开发投资有限公司（法定代表人许树湛）”签订《中国湖南张家界永定区七星山原生态旅游度假区投资开发合同》一份。 2015年5月11日，被告市发改委审查认为，该项目符合《湖南省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案，遂作出张发改社会（2015）52号《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》，准予原告七星山公司投资项目予以备案登记。内容载明：一、项目名称：张家界七星山原生态旅游度假区。二、项目建设地点：永定区大坪镇七星山村。三、项目建设规模及主要内容，建设规模：总占地33．3万平方米，总建筑面积20万平方米；建设内容：“双堡一园”，即过家包城堡、脚印山城堡、脚印山坡地空中花园；“一塔两台”，即七星塔、犀牛台、仙人台；环山铁路；天下第一桥、天下第一空中瀑布、俄罗斯木层、天池跳水、五星级酒店、狩猎场、跑马场、攀岩探险等。四、项目估算总投资及资金来源：总投资30亿元（分三期：筝一期4.5亿元、第二期7亿元、第三期18.5亿元)；资金来原为企业自筹。五、如需对本项目备案文件所规定的有关内容进行调整或放弃该项目建设，请及时以书面形式向我委报告，并按照有关规定办理。六、本备案文件有效期为2年，自发布之日起计算，在备案文件有效期内未开工建设的，应在备案文件有效期届满30日前向我委申请延期，延期最长不超过1年。项目在备案文件有效期内来开工建设也未申请延期的，或虽提出延期申请但未获批准的，本备案文件自动失效。 2016年10月25日，永定区政府向被告市发改委提交张定政函（2016）73号《确认函》，内容载明：（一）七星山招商引资简况；（二）昊泰公司（七星山公司）报请贵委备案所提交的资料是虚假不真实的；（三）请求贵委及时撤销对张家界七星山原生态旅游度假区项目的备案确认；（四）同时提交了七星山居委会、天门山镇人民政府有关证明材料。据此，永定区政府以原告七星山公司当时备案提供了虚假材料为由，请求被告市发改委撤销张发改社会（2015）52号准予备案确认。 2016年12月1日，被告市发改委作出张发改社会（2016）355号《撤销备案通知》，认为永定区政府提出的撤销理由成立，对原告七星山公司批准的张发改社会[2015]52号备案予以撤销。 2017年2月13日，原告七星山公司得知该项目备案登记被市发改委作出的（2016）355号文件予以撤销后，遂多次找永定区政府、市发改委要求解决未果。2017年4月21日，原告七星山公司遂向本院提起行政诉讼。 另查明，2009年6月1日，张家界市大坪镇七星山村民委员会（甲方）与华昊公司（乙方）签订《股权合作协议书》，合作开发期为50年，自2009年6月1日起至2059年5月31日止，甲方加盖有张家界市大坪镇七星山村民委员会公章，及村民代表陈必见、张国政、张国华、文友银、张从新的签名，并经张家界市永定区大坪镇林业站、张家界市国土资源局永定分局大坪国土资源中心所分别签名盖章备案。 2009年6月28日，张家界市永定区大桥法律服务所出具张定大桥法服见（2009）02号《见证书》。该见证书载明：将《股权合作协议书》的内容在七星山村民代表大会上进行公开宣读，并讨论一致同意。还附具七星山村村民及村民代表签名捺印等会议记录一份和到会人员签名签字等复印件。 2012年12月9日，永定区政府以张定政通[2012]11号文件发布《通告》，内容明确：1、天门山先导区控制范围包括大坪镇，三岔乡小坪村、蔡家溪村，管黎坪办事处杆子坪村、汪家寨村、双峡村，共16个村居(社区)，控制面积137平方公里。2、天门山先导区总体规划出台之前，除国家、省、市、区重点工程之外，控制范围内暂停办理土地及房屋建设审批手续，禁止任何单位和个人擅自新建、改建房屋、扩建(构)筑物。3、禁止任何单位或个人非法征(租)用土地，延长土地流转期限。 还查明，2008年11月12日，张家界市工商行政管理局永定分局批准注册成立张家界华昊农林牧开发有限责任公司（简称“华昊公司”），法定代表人为汤敬财，注册资本为伍拾万元整。 2012年11月19日，由香港特别行政区公司注册处处长钟丽玲出具的《公司注册证书》，证明：案外人中国张家界七星山综合开发投资有限公司（法定代表人许树湛）在中国香港注册为有限公司，张家界华昊农林牧开发有限责任公司（“华昊公司”）在中国张家界七星山综合开发投资有限公司（法定代表人许树湛）所占股份为投资股份49%。 2013年6月19日，张家界市永定区人民政府（甲方）与案外人（乙方）中国张家界七星山综合开发投资有限公司（法定代表人许树湛）签订《中国湖南张家界永定区七星山原生态旅游度假区投资开发合同》。 2014年5月20日，张家界市工商行政管理局批准注册成立张家界七星山昊泰旅游农业综合开发有限公司（“七星山公司”），法定代表人汤敬财，注册资本为伍仟万元整。 2014年6月27日，永定区政府作出张定政函（2014）34号《关于解除中国张家界永定区七星山原生态旅游度假区投资开发合同》，以案外人中国张家界七星山综合开发投资有限公司（法定代表人许树湛）未合同约定进行实质性投资为由，发出解除合同的函，并将函件邮寄送达方式给该公司的法定代表人许树湛。 2016年11月7日，张家界市永定区天门山镇人民政府、天门镇大坪居民委员会（原七星山村）出具《关于原七星山村与张家界华昊农业开发公司〈股份合作协议书〉终止的证明材料》证实：2013年4月原七星山村主动发函解除了与张家界华昊农林牧开发有限责任公司（华昊公司）签订的《股份合作协议》及在该协议上签字的47个村民属虚构伪造。在庭审中，原告被告双方均未提交解除股份合作协议函。 本院认为，本案争议焦点在于被告市发改委2016年12月1日作出的（2016）355号文件行政行为是否存在违法的问题。依据《湖南省企业投资项目备案暂行办法》（以下简称《备案暂行办法》）第二条的规定，被告市发改委是张家界市企业投资项目备案行政主管部门，具有对“不使用政府性资金建设《湖南省政府核准的企业投资项目目录》以外的总投资50万元以上的企业投资项目，按照本办法规定实行备案管理”的法定职责。依据《备案暂行办法》第二十一条第一、二款的规定，对“提供虚假资料或者采取其他不正当手段取得备案文件的”情形的，原备案机关应当依法撤销该项目的备案确认。本案中，被告市发改委作出撤销备案的决定直接与原告七星山公司的合法权益具体直接的利益关系，因此，本案被告市发改委是适格的被告。原告七星山公司向被告市发改委提交备案申请时，确实提交不属于原告七星山公司签订的《股份协议书》，而是原告七星山公司法定代表人汤敬财另行成立的“华昊公司”签订的《股份协议书》。被告市发改委在项目备案审查时，没有征询相关职能部门的意见，也没有审查永定区政府曾于2012年12月9日发布张定政通（2012）11号《通告》关于在先导区禁止任何单位或个人非法征（租）用天门山先导区土地及禁止开发建设的活动的规定等规范性文件中有关禁止进行开发建设行政许可事项，因此，该备案登记明显不符合《备案暂行办法》有关备案登记的审查事项的相关资料。被告市发改委于2016年12月1日作出张发改社会（2016）355号《撤销备案通知》，即撤销市发改委于2016年10月25日作出的张发改社会（2015）52号该项目准予备案确认，符合发改投资[2004]2656号《国家发展改革关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》有关“加强对实行备案制的企业投资项目的监管”中应撤销该项目的备案规定的情形。但被告市发改委作出张发改社会（2016）355号《撤销备案通知》时在行政程序上存在违反《中华人民共和国行政许可法》和《湖南省行政程序规定》的规定。其行政程序违法情形的主要有：一是认定原告七星山公司提供虚假材料的依据，所采信的依据系永定区政府于2016年10月25日向被告市发改委提交张定政函（2016）73号《确认函》有关内容所附依据，没有听取原告七星山公司的意见和履行调查核实程序；二是所列明的撤销事实依据中，亦没有听取原告七星山公司的辩解意见，没有履行通知其参与行政程序。虽然，被告市发改委撤销备案确认是以集体研究形式作出，其提交会议记录中，但没有记录内容，所提交会议记录中没有记录原告七星山公司的辩解意见，违反《湖南省行政程序规定》第八条关于“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定”和《湖南省行政程序规定》第二十四条关于“与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序”的规定。三是被告市发改委在撤销备案确认过程中，没有向原告七星山公司履行告知义务，剥夺了原告七星山公司的陈述权、申辩权，没有听取原告七星山公司的申辩意见。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条关于“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”的规定，并参照《湖南省行政程序规定》第六十二条关于“行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务”的规定，被告市发改委在作出撤销备案确认前，应当告知原告七星山公司的相关陈述和申辩的权利。综上，被告市发改委认为原告七星山公司以永定区政府提交的撤销备案《确认函》内容合法为由，在没有听取原告七星山公司的陈述和辩解的情况下，作出撤销备案登记《撤销备案通知》行政行为违反上述法律和规章规定的法定程序，属于行政行为程序轻微违法。被告市发改委以撤销项目备案确认不属《中华人民共和国行政许可法》调整范围，备案确认不是行政许可的抗辩意见，也无需听证和听取意见的辩解理不能成立，本院不予采信。原告七星山公司要求确认被告市发改委2016年12月1日作出的张发改社会（2016）355号《撤销备案通知》违法的诉讼请求，符合人民法院应当判决确认违法，但不撤销行政行为的规定情形，本院应予支持。永定区政府是本案申请撤销备案登记的利害关系人，向被告市发改委提交的申请撤销备案登记《确认函》是撤销备案登记程序的申请书状，是启动撤销备案登记程序的申请人，永定区政府提交的《确认函》对原告七星山公司的合法权益不产生实际的影响，原告七星山公司针对永定区政府所作出的《确认函》的起诉应另行裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，判决如下： 确认被告张家界市发展和改革委员会2016年12月1日作出的张发改社会（2016）355号《关于撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》文件行政行为违法。 案件受理费50元由被告张家界市发展与改革委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  钟 强 审 判 员  王 峰 代理审判员  陈建琳 二〇一七年七月二十六日 书 记 员  王 芳 附相关法律条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。