江苏省泰州市海陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1202行初107号
原告泰州美日新型材料有限公司。
法定代表人叶庆生，经理。
委托代理人张文中（特别授权），江苏天滋律师事务所律师。
委托代理人姜杰（特别授权），原告单位实际控制人。
被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局。
法定代表人窦华泰，局长。
委托代理人朱某某（特别授权），该局工作人员。
委托代理人史秀华（特别授权），江苏堰平律师事务所律师。
被告泰州市姜堰区人民政府。
法定代表人李文飙，区长。
委托代理人钱小中（特别授权），该单位工作人员。
委托代理人徐海霞，该单位工作人员。
原告泰州美日新型材料有限公司诉被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局、泰州市姜堰区人民政府安监行政处罚及行政复议一案，于2017年6月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告泰州美日新型材料有限公司法定代表人叶庆生及诉讼代理人张文中、姜杰，被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局出庭负责人钱厚亮、诉讼代理人朱某某、史秀华，被告泰州市姜堰区人民政府诉讼代理人钱小中、徐海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局于2017年1月9日作出泰姜安监管罚[2016]2102号《行政处罚决定书》，认定2016年7月15日上午9时左右，泰州美日新型材料有限公司承租场地发生一起触电伤害事故，造成一人死亡，直接经济损失约93万元。泰州美日新型材料有限公司对此事故的发生负有主要责任，该公司实际控制人姜杰对事故的发生负有领导责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对泰州美日新型材料有限公司作出罚款人民币250000元整的行政处罚；依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，对公司实际控制人姜杰作出罚款人民币10080元整的行政处罚。同时限被处罚单位及被处罚人于收到《行政处罚决定书》之日起十五日内至指定银行缴纳，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款。泰州美日新型材料有限公司不服，向被告泰州市姜堰区人民政府申请行政复议，泰州市姜堰区人民政府于2017年5月22日作出[2017]泰姜行复第6号《行政复议决定书》，维持泰州市姜堰区安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书》。
原告泰州美日新型材料有限公司诉称，一、被告认定原告对触电伤害事故负有主要责任的关键事实不清、证据不足。1、触电伤害事故并非发生在原告与泰州某某检材有限公司（以下简称某某公司）租赁场地，依合同约定，码头吊机的维修、管理及吊机工均由某某公司负责，原告根据吊货吨位与被告结算吊机费，故吊机以及吊机占用的场地并非原告承租，双方在吊机的使用管理上只存在承揽合同关系；2、触电伤害事故发生在码头吊机的维修过程而非运行过程中，被告没有查清事故的直接原因；3、原告与事故死者钱某某之间是运输合同关系，因钱某某在吊机维修过程中的行为导致发生触电事故，吊机维修与原告无关，被告认定原告对吊机维修过程中发生的事故负有主要责任，没有法律和事实依据。二、“人民调解协议书”的内容不应作为原告承担事故责任的依据，虽然原告在协议书上同意与某某公司共同一次性赔偿各项费用，但并不能以此认定该起事故的直接经济损失就是93万元，原告是为尽快化解社会矛盾签的协议，被告据此作出的行政处罚于法无据。三、被告的处罚决定违反法定程序。1、7.15一般触电事故调查组是在2016年9月12日向人民政府提交，违反不超过30日法定程序的规定。2、姜堰区人民政府2016年9月14日作出泰姜政复（2016）14号批复后，原告是于2016年11月20日在收到被告作出的泰姜安监听告（2016）2102号听证告知书时，才得知有事故调查报告，被告没有按规定告知原告该事故的调查结论，剥夺了原告的异议权，违反法定程序。3、被告作出的具体行政行为明显不当，按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，被告对原告作出25万元罚款的行政处罚超出法定处罚幅度。四、原告依法申请行政复议，但复议机关对原告申请没有依法审理查明。综上，被告作出的泰姜安监管罚（2016）2102号行政处罚决定没有查明关键事实，认定原告负有责任的证据不足，违反法定程序作出的具体行政行为明显不当；姜堰区人民政府作出的（2017）泰姜行复第6号维持决定没有确凿的证据，违反合法、公正、公开的原则。请求判决：1、撤销被告作出的泰姜安监管罚（2016）2102号行政处罚决定，及泰州市姜堰区人民政府（2017）泰姜行复第6号行政复议决定；2、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告泰州美日新型材料有限公司未向法庭提交证据。
被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局辩称，一、关于本案事实。2016年7月15日上午9时左右，泰州美日新型材料有限公司承租场地发生一起触电伤害事故，造成1人死亡。2016年9月8日，事故调查组形成《泰州美日新型材料有限公司承租场地7.15一般触电伤害事故调查报告》，报告认为该起事故直接原因是粉煤灰装卸现场配电箱未安装剩余电流保护装置，配电箱及配电线路设计不符合规范要求，间接原因包括泰州美日新型材料有限公司未配备专职或者兼职的安全生产管理人员,未能保证从业人员具备必要的安全生产知识、熟悉有关章程制度和操作规程；未在有较大危险因素的设施、设备上，设置明显的安全警示标志；未向从业人员如实告知作业场所存在的危险因素、防范应急措施；未建立隐患排查治理制度采取措施消除事故隐患。实际控制人姜杰未履行安全生产管理职责、不具备本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力等等。据此，报告认定泰州美日新型材料有限公司对此事故的发生负有主要责任，实际控制人姜杰负有领导责任。2016年9月14日，姜堰区人民政府批示同意事故调查报告，并责成被告按照《中华人民共和国安全生产法》对责任人实施行政处罚。被告立案并告知泰州美日新型材料有限公司拟罚款人民币25万元，该公司申请听证，但其理由不能成立，被告于2017年1月9日作出泰姜安监管罚（2016）2102号行政处罚决定，泰州美日新型材料有限公司不服申请行政复议，2017年5月22日，复议机关维持了上述行政处罚决定。二、原告要求撤销被告泰姜安监管罚（2016）2102号《行政处罚决定书》的理由不能成立。1、原告提出的主要事实理由均是针对事故调查报告和政府批复，而被告无权改变由检察、公安、总工会、安监、供电公司等多部门组成的事故调查组形成的调查报告和姜堰区人民政府的批复。2、调查报告对事故分析正确。原告反复陈述其与某某公司、钱某某之间的法律关系，却无法否认本起事故根源于配电箱这一事实，而原告对附属于其生产经营设备“绞笼”的配电箱显然有安全管理义务。原告不能因为某某公司在本案中负有责任就排除自己应负责任。3、调查报告并未将人民调解协议书作为认定原告承担事故责任的依据，但被告鼓励负有责任的生产经营单位依法承担相应的赔偿责任，这也是《安全生产法》第一百零九条的要求。4、事故调查组自事故发生之日起60日提交事故调查报告《安全生产事故报告和调查处理条例》的规定，并无不当。被告已经充分保障了原告陈述、申辩的权利。原告先后经过了听证、复议直至提起本次诉讼足以证明。5、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生一般事故的处20万元以上50万元以下的罚款。姜堰区政府责成被告按《中华人民共和国安全生产法》实施行政处罚，被告对原告处25万元罚款亦无不当。6、复议机关作出的（2017）泰姜行复第6号《行政复议决定书》认定事实清楚，结论正确。综上，被告行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。
被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局提交下列证据及依据：
证据：1、营业执照；2、身份证复印件；3、人口信息，4、收入证明；证据1-4证明当事人的基本信息；5、姜政发（2012）151号文件；6、勘验笔录；7、现场勘查专家意见；8、事故现场照片；9、租赁协议；10、对姜杰、叶庆生、汤海轮、凌爱松、肖网林的询问笔录；11、事故调查报告；12、泰姜政复（2016）14号批复；证据5-12证明原告对事故的发生负有责任；13、人民调解协议书；证明当事人就赔偿达成协议；14、立案审批表；15、行政处罚告知书；16、听证告知书；17、听证申请书；18、听证会通知书；19、授权委托书；20、听证意见书；21、听证笔录；22、延期呈批表；23、邮件详情单；24、行政处罚决定书；25、缴纳罚款催告书；证据13-25证明被告依法定程序作出处罚；26、行政复议决定书，证明复议机关维持被告的行政处罚决定。
依据：《中华人民共和国安全生产法》第九条、第九十二条第（一）项、第一百零九条第（一）项、《国务院安全生产事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款。
被告泰州市姜堰区人民政府辩称，原告不服涉案的《行政处罚决定书》，于2017年3月2日通过邮寄方式向被告提出行政复议申请，经审查原告邮寄的复议申请材料不齐全，遂于3月9日作出《补正行政复议申请通知书》，原告于3月17日补正材料，被告于3月20日决定立案审查，于3月23日向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》，同时向泰州市姜堰区安全生产监督管理局送达《提出答复通知书》。泰州市姜堰区安全生产监督管理局在规定期限内向被告提出书面答复，并提交相关证据，在案件审查期间，被告依法向泰州市姜堰区安全生产监督管理局调取了相关证据材料。因案情复杂，被告依法延长审查期限30日，并分别通知申请人和被申请人。2017年5月22日，被告作出（2017）泰姜行复第6号《行政复议决定书》，决定维持泰州市姜堰区安全生产监督管理局作出的泰姜安监管罚（2016）2102号《行政处罚决定书》，并分别送达双方当事人。二、被告作出的行政复议决定正确。钱某某在原告承租的某某公司吊机旁赤脚用潜水泵冲洗场地以及吊机底座上积压的粉煤灰，发生触电伤害事故，致其死亡并造成直接经济损失93万元，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项的规定，属于一般生产安全事故。原告泰州美日新型材料有限公司对此事故的发生负有主要责任，实际控制人姜杰负有领导责任。泰州市姜堰区安全生产监督管理局根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项、第一百零九条第（一）项的规定作出的行政处罚决定并无不当，应予维持。综上，被告作出的行政复议决定正确且程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告泰州市姜堰区人民政府提交下列证据及依据：
证据：1、行政复议申请书及相关材料；2、EMS快递单复印件；3、补正行政复议申请通知书及挂号信函；4、信件退回函；5、补正行政复议申请通知书送达回证；6、文书送达地址确认书；7、行政处罚决定书及EMS快递单复印件；证据证1-7证明原告申请行政复议的事实；8、行政复议申请受理通知书及挂号回执，证明被告依法受理并送达的事实；9、提出答复通知书及送达回证；10、被申请人答复材料；11、被告依法调取的证据材料；12、决定延期通知书及挂号回执、送达回证；13、行政复议决定书及挂号回执、送达回证；证据8-13证明被告的复议程序合法。
依据：《行政复议法》第二、三、六条、第二十八条第一款第（一）项。
经质证，原告对被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局所举证据质证意见为：一、对职权依据无异议。二、对证据1-4的真实性、合法性无异议，但与本案没有关联；对证据5无异议，但该文件第2页倒数第2行事故调查报告应附证据材料，事故调查成员在事故调查报告上签名，原告在被告知有申请听证的权利时，被告未将调查报告应附证据材料提供给原告查阅；证据6，该笔录没有原告法定代表人、工作人员及实际控制人的签名确认，勘验现场时间距事故发生超过两天时间，笔录形式及程序不合法，也没有附照片，不能作为行政机关处罚的依据；证据7，该专家意见的两名专家系调查组成员，根据专家意见书表述是受姜堰区政府委托，本调查组委托本调查组成员调查的，不具有公正性，与调查组之间有利益冲突，该专家意见刚开始的表述的现场并不是粉煤灰作业现场，而是码头吊机维修现场，该意见书描述“在受潮情况下，人体接触带电外壳导致触电死亡”，该意见书没有说明人体接触的带电外壳是何物体，该专家意见不能作为行政处罚的依据；证据8，该组照片显示的时间不统一，且照片的附图说明并不能证明原告与该照片所反映的面貌存在联系，该证据不能作为行政处罚的依据；证据9，租赁协议是两份合同，原告与码头吊机的所有人单位某某公司分别在2015年12月9日、2016年4月27日签订的名为出租、租赁协议，被告对两份协议断章取义，认为原告和某某公司之间没有签订安全合同，但是在该两份合同中原告和某某公司就安全问题均由相关条款约定，如12月9日的合同条款1.3，4月27日的合同条款1.3，对租赁物在维修期间的安全以及操作人员的安全均由某某公司负责的约定，该两份协议不能作为被告处罚原告的证据；证据10，有关原告公司实际控制人姜杰、法定代表人叶庆生、某某公司的法定代表人汤某某、某某公司的凌某某、肖某某的询问笔录，姜杰在2016年7月25日所作的第二次询问的记录人员不是事故调查组成员，该笔录调查程序不符合法律规定，不能作为认定原告承担责任的依据，根据笔录内容记载，原告法定代表人叶庆生第一次的询问记录，事故当天的情况原告公司没有任何人在事故现场以及现场的配电箱也不是原告方安装的，同时也明确了原告公司的法定代表人叶庆生在某某公司码头所从事的工作主要是过磅，关于汤海轮的第一次询问笔录也证实事故的死者是在维修现场触电死亡。所有的陈述均不能证明7月15日发生的事故现场与原告存在关联，事故当天及前两天，原告公司在该事故码头没有装卸作业；证据11，真实性无异议，根据姜堰区政府151号文件规定，事故调查被告应当附证据材料，被告仅出示了调查报告并无证据材料，故该调查报告所确定的事故发生经过不真实，该事故调查报告不能作为原告有事故责任的依据。根据安监总政法（2013）115号相关规定，该规定对被告具有约束力，该调查报告距事故发生超过30天，被告未出示经政府批复延长的手续，该事故报告不符合相关规定；证据12，无异议；证据13，证明目的有异议；证据14-20，真实性无异议，但与被告处罚的事实没有关联性；证据21，真实性无异议，但听证程序中没有向原告方出示，被告理由是保密；证据22-26，无异议；证据24，有异议，事故现场即吊机维修现场并非原告承租，对直接经济损失有异议，被告没有任何证据佐证，处罚决定书认定的事实与原告公司没有关联性，决定书在认定责任方面没有明确法律依据，作出处罚的证据没有向原告予以明示，原告认为不合法。原告对被告泰州市姜堰区人民政府所举证据质证意见为：证据1-9，无异议；证据10，无异议，但在行政复议阶段仅看到该组证据，对其他证据被告没有告知原告查阅质证；证据11是被告调取的材料，与行政处罚阶段证据有所不同，增加了肖某某二次询问，对肖某、王某的询问，公安机关在7月16日对叶庆生、姜杰的询问，在增加的这些询问中，王某的记录是第二次、没有第一次，调查组成员朱某某在肖素新、王某的询问笔录中时间有重叠，7月27日的调查距离事故的调查已经超过12天，原告怀疑调查组成员弄虚作假。存在现场照片与被告不一致、情况说明和验尸报告不是一个法律概念，未说明该事故形成原因及与原告之间的关联；证据12，无异议；证据13，复议过程中没有及时向原告提供行政机关作出行政处罚决定的依据，被告在没有审查事故过程分清责任的基础上作出的决定，适用法律没有依据。两被告对各自所举证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局提供的证据，原告对证据1-4、证据12、14-20未提出异议，依法予以认定；被告泰州市姜堰区人民政府提供的证据，原告对证据1-9、证据12-13未提出异议，依法予以认定。原告方对两被告所举其余证据虽持有异议，但并未提交相应反证，且两被告所举所有证据能够相互印证，均具备真实性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2016年7月15日上午9时左右，泰州美日新型材料有限公司承租场地发生一起触电伤害事故，造成1人死亡。2016年9月8日，事故调查组出具《泰州美日新型材料有限公司承租场地7.15一般触电伤害事故调查报告》，报告认为该起事故直接原因是粉煤灰装卸现场配电箱未安装剩余电流保护装置，配电箱及配电线路设计不符合规范要求，间接原因包括泰州美日新型材料有限公司未配备专职或者兼职的安全生产管理人员,未能保证从业人员具备必要的安全生产知识、熟悉有关章程制度和操作规程；未在有较大危险因素的设施、设备上，设置明显的安全警示标志；未向从业人员如实告知作业场所存在的危险因素、防范应急措施；未建立隐患排查治理制度采取措施消除事故隐患。实际控制人姜杰未履行安全生产管理职责、不具备本单位所从事的生产经营活动相应的安全生产知识和管理能力等等。据此，该报告认定泰州美日新型材料有限公司对此事故的发生负有主要责任，实际控制人姜杰负有领导责任。2016年9月14日，姜堰区人民政府批示同意事故调查报告，并责成被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局按照《中华人民共和国安全生产法》对责任人实施行政处罚。被告立案并告知泰州美日新型材料有限公司拟罚款人民币25万元，该公司申请听证，但其理由不能成立，被告于2017年1月9日作出泰姜安监管罚（2016）2102号行政处罚决定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对泰州美日新型材料有限公司作出罚款人民币250000元整的行政处罚；依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定，对公司实际控制人姜杰作出罚款人民币10080元整的行政处罚。同时限被处罚单位及被处罚人于收到《行政处罚决定书》之日起十五日内至指定银行缴纳，逾期每日按罚款数额的3%加处罚款。泰州美日新型材料有限公司不服，向被告泰州市姜堰区人民政府申请行政复议，泰州市姜堰区人民政府于2017年5月22日作出[2017]泰姜行复第6号《行政复议决定书》，维持泰州市姜堰区安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如其诉称所述。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。根据原被告双方诉辩，本案争议焦点是泰州市姜堰区安全生产监督管理局于2017年1月9日作出泰姜安监管罚[2016]2102号《行政处罚决定书》是否合法。
首先，被告是否具有作出涉案行政处罚决定的行政职权。《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《国务院安全生产事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，……。故被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局有权对区域内安全生产工作实施综合监督管理，并有权依法进行查处。
其次，被告认定违法事实是否清楚。本案中，钱某某在原告承租的某某公司吊机旁赤脚用潜水泵冲洗场地以及吊机底座上积压的粉煤灰，发生触电伤害事故，致其死亡并造成直接经济损失93万元，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项的规定，属于一般生产安全事故。姜政发（2012）151号文件表述，根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条“省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”的规定，市政府决定，授权市安全生产监督管理局代表市政府组织事故调查组对发生在我市境内的生产安全事故进行调查处理。前述表述因姜堰市名称变更为姜堰区应作相应调整。依据前述规定组成的涉案事故调查组，经调查于2016年9月8日出具《泰州美日新型材料有限公司承租场地7.15一般触电伤害事故调查报告》，原告虽在诉讼中对该报告提出异议，但未能提供任何证据予以否定，在该报告未经法定程序否定前，可以作为认定本案事实的证据。被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局以该份调查报告作为事实依据对涉案事故作出处理。被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局认为，依据《泰州美日新材料有限公司承租场地7.15一般触电伤害事故调查报告》认定，原告泰州美日新型材料有限公司对此事故的发生负有主要责任，实际控制人姜杰负有领导责任，事实清楚。关于原告认为其与某某公司系承揽合同关系，而承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作交付工作成果并由定作人支付报酬的合同，其与租赁的法律概念内涵及外延显著不同，涉案两份协议从形式及内容分析均系租赁协议，原告主张明显与事实不符，本院不予采信。
关于法律适用问题。原告主张按照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，被告对原告作出罚款的行政处罚超出法定幅度一节，由于《生产安全事故报告和调查处理条例》是2007年施行，而被告适用的《中华人民共和国安全生产法》是2014年施行，对一般事故的处罚幅度，被告按规定适用颁布施行时间在后且位阶更高的《中华人民共和国安全生产法》并无不当。本案中，被告泰州市姜堰区安全生产监督管理局于2017年1月9日依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项、第九十二条的规定，作出泰姜安监管罚[2016]2102号《行政处罚决定书》，认定泰州美日新型材料有限公司对此事故的发生负有主要责任，该公司实际控制人姜杰对事故的发生负有领导责任，并进行处罚，处罚在法定幅度之内，符合法律规定。
在行政程序上，被告立案后，依法进行了调查，将行政处罚决定的事实、理由及依据向原告进行了告知后，并依原告申请举行听证，后作出处罚决定，行政程序合法。
关于复议程序，原告向被告泰州市姜堰区人民政府申请行政复议，被告泰州市姜堰区人民政府于2017年3月20日决定立案审查，于2017年3月23日向原告邮寄送达《行政复议受理通知书》，同时向泰州市姜堰区安全生产监督管理局送达《提出答复通知书》。因案情复杂依法延长审查期限30日，并分别通知申请人和被申请人。2017年5月22日，被告作出（2017）泰姜行复第6号《行政复议决定书》，决定维持泰州市姜堰区安全生产监督管理局作出的泰姜安监管罚（2016）2102号《行政处罚决定书》，并分别送达双方当事人，复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告泰州美日新型材料有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告泰州美日新型材料有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 王 玮
审 判 员 王 洋
人民陪审员 王凤林
二〇一七年十二月五日
书 记 员 潘玉华