黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑行终87号
上诉人(原审原告)虎林市虎头镇新兴村委会，住所地虎林市虎头镇。
负责人刘铁柱，该村村主任。
委托代理人杨惠平，北京市中银律师事务所鸡西分所律师。
被上诉人(原审被告)虎林市人民政府，住所地虎林市解放西街1号。
法定代表人殷洪亮，该市市长。
委托代理人张栋，该市国土资源局科员。
委托代理人张军，黑龙江雄峰律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)鸡西市人民政府，住所地鸡西市鸡冠区红旗路18号。
法定代表人张常荣，该市市长。
委托代理人王炳文，该市法制办副科长。
委托代理人吴瑞春，该市法制办科员。
原审第三人虎林市虎林镇义和村委会，住所地虎林市虎林镇。
负责人孙学发，该村村主任。
上诉人虎林市虎头镇新兴村委会（下称新兴村委会）诉虎林市人民政府、鸡西市人民政府土地行政确认一案，不服鸡西市中级人民法院（2016）黑03行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年3月15日公开开庭审理了本案，新兴村委会的负责人刘铁柱、委托代理人杨惠平，虎林市人民政府行政机关负责人刘明洋、委托代理人张栋、张军，鸡西市人民政府的委托代理人王炳文、吴瑞春，虎林市虎林镇义和村委会（下称义和村委会）的负责人孙学发到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审判决查明，1991年虎林县义和乡人民政府根据《虎林县人民政府关于组织老区乡镇集体开发新区荒原的决定》，决定选址开荒建点，同年1月5日义和乡人民政府与新兴乡人民政府签订了《义和乡开荒范围使用界线协议书》（下称《协议书》）。后新兴乡划归虎头镇，义和乡划归虎林镇。1995年3月1日，新胜村向虎林县委反映义和村开垦耕地600余亩已有四年，要求义和村向新胜村缴纳提留等问题。为此，1996年9月10日虎林县人民政府下发虎政发[1996]62号文件批复：继续执行义和乡与新兴乡签订的《协议书》。后义和村委会向虎林市人民政府申请确权，虎林市人民政府作出虎政发（2014）8号《关于虎头镇新兴村与虎林镇义和村土地权属争议处理决定》，虎头镇新兴村不服，向鸡西市人民政府申请行政复议，鸡西市人民政府以虎林市人民政府未在法定期限内提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料为由，于2014年12月13日作出鸡政复决（2014）23号行政复议决定书，撤销了虎林市人民政府作出的行政行为，并责令虎林市人民政府重新作出行政行为。虎林市人民政府根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第三十六条规定，作出本案被诉虎政发[2015]6号《关于虎头镇新兴村与虎林镇义和村土地权属争议案件的处理决定》（下称《处理决定》）：一、虎林镇义和村开垦的612亩耕地确定为虎林镇义和村国有土地使用权；二、原新胜村农民转让给官公平71亩耕地的国有土地使用权确定为新兴村新胜屯。新兴村委会不服再次向鸡西市人民政府申请行政复议，鸡西市人民政府受理后，在履行调查、听证等程序后维持了被诉的行政行为。新兴村委会仍不服诉至法院，请求撤销虎林市人民政府作出的《处理决定》及鸡西市人民政府作出的复议决定。
原审法院认为，根据原虎林县人民政府（1990）9号《虎林县人民政府关于组织老区乡镇集体开发新区荒原的决定》文件规定，义和乡选址开荒建点。选址确定后，义和乡人民政府与新兴乡人民政府于1991年1月5日签订了《协议书》，协议书意思表示真实。新兴村委会向虎林市人民政府申请确权，虎林市人民政府经调查确认后，作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。鸡西市人民政府作出的行政复议决定程序合法。新兴村委会的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新兴村委会的诉讼请求。
新兴村委会上诉称，1.1991年新兴乡人民政府和原义和乡人民政府签订的《协议书》没有经过新胜村村民委员会同意，不能约定将新胜村的土地交由义和乡开发。《协议书》签订后，义和村没有办理正式划拨手续，该地使用权仍属于新兴村。2.义和村的开荒地点和《协议书》约定的开荒地点不相符，义和村没有在《协议书》约定的范围进行开荒。3.本案争议土地大部分是在1998年鸡西市明令禁止开荒以后开荒，应视为非法开荒。4.《协议书》没有原件，虎林市人民政府现场勘查笔录上没有新兴村委会负责人签字，无法证实勘查笔录的真实性。原审判决认定事实不清，请求撤销原审判决，依法予以改判。
虎林市人民政府辩称，1.虎政发[1996]62号文件规定了义和村开发荒原的范围，义和村土地开发位置是协议中确定的位置。新兴村委会认为义和村的开荒地点和《协议书》的地点不相符，属于对协议理解错误。2.关于义和村是否补办土地开发手续，是否缴纳有关税费等问题，与土地确权无关。3.虎林市人民政府按照《确定土地所有权和使用权若干规定》第三十六条规定进行了全面调查并经过实地勘测，最终确定了双方争议的面积，作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回新兴村委会的上诉。
鸡西市人民政府辩称，虎林市人民政府作出的《处理决定》并无不当，鸡西市人民政府作出的行政复议决定程序合法，请求驳回新兴村委会的上诉。
义和村委会辩称，同意《处理决定》的结论及法院判决。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2000年左右，原虎头镇新胜村与原新兴村合并成为现在的新兴村。
本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条规定：“农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定”。本案中，1991年虎林县义和乡人民政府根据《虎林县人民政府关于组织老区乡镇集体开发新区荒原的决定》，决定开荒建点。义和乡人民政府与新兴乡人民政府于1991年1月5日签订了《协议书》，约定了开荒范围与界线。《协议书》内容又被虎政发〔1996〕62号文件及《关于落实虎政发〔1996〕62号文件的纪要》所确认。上述证据可证实义和村在新兴村的开荒范围已经过人民政府确定。本案新兴村与义和村均没有国有土地正式审批、划拨文件，但义和村已经占有使用争议土地多年。虎林市人民政府基于尊重历史，面对现实，方便生产，有力生活的确权原则，根据现场勘查结论及土地实际使用情况,作出的《处理决定》符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。鸡西市人民政府的行政复议决定程序合法，亦无不当。
对于新兴村委会的其他上诉理由，本院分析如下：1.新兴村委会主张义和村的开荒地点和《协议书》的地点不相符，义和村没有在《协议书》约定的范围进行开荒问题，本院认为，因1991年时国有土地确权行为尚不规范，故《协议书》没有对开荒地标明具体面积及相关坐标点，约定的开荒范围较为模糊，容易产生歧义。但并不能因此否认《协议书》的效力，虎林市人民政府从现实情况出发，在经过各方当事人指界、现场实地测量的情况下，认定《新兴村与义和村土地利用现状图》中确定的地块为《协议书》中约定的开荒地并无不当。而且，即使按照新兴村委会所称，义和村实际开荒位置与《协议书》中约定的位置有所变化，新兴村也要拿出相应地块划归义和村使用，新兴村委会的诉讼目的仍不能实现，故对新兴村委会该主张不予支持。2.新兴村委会主张义和村开荒没有合法审批手续、没有缴纳相关费用问题，本院认为，义和村开荒是否经过合法审批，是否缴纳相关税费不是确定土地权属应当审查的内容，属于另一法律关系，与本案无关，对新兴村委会的该主张不予支持。3.新兴村委会主张《协议书》不是原件问题，本院认为，《协议书》虽然不是原件，但是综合全案有关情况，尤其是虎政发〔1996〕62号文件及《关于落实虎政发〔1996〕62号文件的纪要》均载明该《协议书》的相关情况，故可以认定《协议书》的真实性。4.新兴村委会主张虎林市人民政府现场勘查笔录上没有新兴村委会法定代表人签字问题，经开庭询问，包括新兴村委会在内的各方当事人均承认虎林市人民政府已经进行现场勘查，且形成了勘查结论，故对新兴村委会该主张不予支持。5.关于新兴村委会主张《协议书》未经过该村同意问题，本院认为，本案争议土地属于国有土地，并非新兴村的集体土地。1991年人民政府将争议国有土地确定由义和村开荒并不违反规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。新兴村委会的上诉理由及请求不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人虎林市虎头镇新兴村委会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马鸿达
审 判 员 张俊伟
审 判 员 李 刚
二〇一七年三月十五日
法官助理 郭 婧
书 记 员 张 莉