湖南省张家界市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘08行初45号之一
原告张家界七星山昊泰旅游农业综合开发有限公司。
法定代表人汤敬财，董事长。
委托代理人朱华宏，张家界市永定区中新法律服务所法律工作者。
被告张家界市永定区人民政府。
法定代表人朱法栋，区长。
委托代理人张劲松，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。
委托代理人胡和民，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。
委托代理人孟凡毅，男，土家族，1968年1月5日出生。
原告张家界七星山昊泰旅游农业综合开发有限公司（以下简称七星山公司）请求确认与被告永定区人民政府（以下简称永定区政府）行政行为违法一案，于2017年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月21日立案后，于2017年4月24日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告法定代表人汤敬财及其委托代理人朱华宏，被告永定区政府的委托代理人孟凡毅、张劲松、胡和民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月11日，张家界市发展与改革委员会（以下简称市发改委）根据原告七星山公司提交的《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目请求立项的请示》及相关资料，经被告市发改委经审查后，以张发改社会[2015]52号《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》，对原告七星山申请项目“张家界七星山原生态旅游度假区”准予备案。2016年10月25日，被告永定区政府以原告七星山公司提供虚假资料申请备案应予撤销为由，向被告市发改委出具张定政函[2016]73号《关于撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案确认的函》（以下简称《确认函》）。2016年12月1日，被告市发改委根据《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二十一条第三项的规定，作出张发改社会[2016]355号《关于撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》（以下简称《撤销备案通知》），撤销原告七星山公司申请“张家界七星山原生态旅游度假区”投资项目的备案确认。
原告七星山公司诉称：2013年6月19日，原告七星山公司与被告永定区政府签订《中国湖南张家界永定区七星山原生态旅游度假区投资开发合同》，此后，原告便多方投资对七星山原生态旅游度假区项目进行实际开发。2015年5月11日，市发改委作出[2015]52号《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》，准予备案。原告遂对该项目增加大量资金进行开发建设。2016年10月25日，被告永定区政府给被告市发改委呈交[2016]文件请求撤销项目备案登记。2016年12月1日，市发改委却对[2015]52号项目备案以[2016]355号文件予以草率撤销。2017年2月14日，原告得知此项目被撤销后，多次找被告要求依法解决未果。现依法提起行政诉讼，诉讼请求如下：确认被告永定区政府2016年10月25日张定政函[2016]73号文件行政行为违法。
原告七星山公司为证明其主张，向本院提交七份证据：1、营业执照一份。拟证明原告主体资格的事实。2、公司注册证书、股权证书各一份。拟证明张家界华昊农林牧开发有限责任公司在中国张家界市七星山综合开发投资有限公司所占股份为49%的事实。3、营业执照一份。拟证明张家界华昊农林牧开发有限责任公司的法定代表人也是汤敬财的事实。4、股份合作协议书、会议记录、见证书各一份。拟证明原告与七星山村委会的合同至今仍在履行之中，没有被有权机关认定为无效合同的事实。5、投资开发公司合同一份。拟证明被告区政府与七星山投资公司签订的合同没有被依法解除的事实。6、（2015）52号文件一份。拟证明市发改委批准备案许可的事实。7、（2016）355号文件一份。拟证明两被告认定事实不清，证据不足，程序严重违法而撤销备案许可的事实。
被告永定区政府答辩称：一、答辩人永定区政府不是适格的被告。其理由：本案中作出撤销备案行政行为是市发改委，永定区政府既不是项目备案的行政机关，也没有单独或与市发改委共同对原告作出撤销备案的行政行为。永定区政府出具张定政函[2016]73号函只是向市发改委提出请求根据原告提供的备案材料依法撤销备案的内部文件，属于区政府与市发改委之间正常的工作联系行为，不是对行政相对人原告的项目备案作出行政行为。二、被答辩人通过虚假资料骗取项目备案的行为，依法应予撤销。三、市发改委撤销项目备案的行政行为符合法律规定，合法正确。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，被答辩人的起诉没有事实和法律依据，请求驳回原告七星山公司的起诉。
被告永定区政府为证明其主张，向本院提交如下证据：
1、张定政函73号《张家界市永定区人民政府关于撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案确认的函》。证明目的：被告主体不适格，永定区政府所作的该文件为行政机关内部商洽工作的往来公文，不具有可诉性。
2、ＸＸＸ16号《中共张家界市永定区委关于建设张家界国家旅游综合改革天门山先导区的决定》。证明目的：永定区委区政府高度重视天门山先导区建设，包括七星山旅游开发，并进行顶层设计、规划布局等事实。
经庭审质证，原告对被告永定区政府提交的证据发表如下质证意见：1、对证据1真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到区政府的证明目的。该文件是确认函，认定事实不清，严重损害了原告的合法权益。2、对证据2真实性、关联性无异议，合法性有异议，不能达到区政府的证明目的。被告永定区政府对原告提交的证据发表如下质证意见为：1、对证据1真实性无异议，对证据2真实性、合法性均提出异议。该证据是在香港形成，应经过国家司法部授权的律师认证才能作为证据使用。对关联性有异议，不能作为本案定案依据。3、对证据3真实性无异议，关联性有异议。4、对证据4真实性、合法性、关联性均提出异议。原告不是该协议书的主体，也没有提交证据证实存在转让关系。5、对证据5关联性有异议，达不到原告的证明目的。没有解除的事实与客观事实不符。6、对证据6真实性无异议。7、对证据7三性均无异议，达不到原告的证明目的。
本院对原被告提交的证据作如下认证：对原告被告提交的证据相互质证“三性”无异议的部分予以确认合法有效。
经审理查明：2012年12月9日，被告永定区政府以张定政通[2012]11号文件发布《关于控制天门山先导区内开发建设活动的通告》（以下简称《通告》），内容明确：1、天门山先导区控制范围包括大坪镇，三岔乡小坪村、蔡家溪村，管黎坪办事处杆子坪村、汪家寨村、双峡村，共16个村居(社区)，控制面积137平方公里。2、天门山先导区总体规划出台之前，除国家、省、市、区重点工程之外，控制范围内暂停办理土地及房屋建设审批手续，禁止任何单位和个人擅自新建、改建房屋、扩建(构)筑物。3、禁止任何单位或个人非法征(租)用土地，延长土地流转期限。2013年6月19日，张家界市永定区人民政府（甲方）与案外人（乙方）中国张家界七星山综合开发投资有限公司（法定代表人许树湛）签订《中国湖南张家界永定区七星山原生态旅游度假区投资开发合同》。2014年6月27日，永定区政府作出张定政函（2014）34号《关于解除中国张家界永定区七星山原生态旅游度假区投资开发合同》，以案外人中国张家界七星山综合开发投资有限公司（法定代表人许树湛）未合同约定进行实质性投资为由，发出解除合同的函，并将函件邮寄送达方式给该公司的法定代表人许树湛。2015年5月11日，市发改委作出张发改社会（2015）52号《关于张家界七星山原生态旅游度假区项目备案的通知》，对原告七星山公司申请以“张家界七星山原生态旅游度假区”项目投资建设予以备案登记。2016年10月25日，被告永定区政府向市发改委提交张定政函（2016）73号要求撤销备案登记的《确认函》，内容载明：（一）七星山招商引资简况；（二）昊泰公司报请贵委备案所提交的资料是虚假不真实的；（三）请求贵委及时撤销对张家界七星山原生态旅游度假区项目的备案确认；（四）同时提交了七星山居委会、天门山镇人民政府有关证明材料。据此，被告永定区政府以原告七星山公司当时备案提供了虚假材料为由，请求被告市发改委撤销张发改社会（2015）52号准予备案确认。
2016年12月1日，市发改委作出张发改社会（2016）355号《撤销备案通知》，认为永定区政府提出的撤销理由成立，对原告七星山公司批准的张发改社会[2015]52号备案予以撤销。2017年2月13日，原告七星山公司得知该项目备案登记被市发改委作出的（2016）355号文件予以撤销后，遂多次找永定区政府、市发改委要求解决未果。2017年4月21日，原告七星山公司遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，湖南省人民政府办公厅湘政办发[2015]36号印发的《湖南省企业投资项目备案暂行办法》第二条第三款的规定：“省、市州、县市区发展和改革委员会、经济委员会，是本级政府投资主管部门，按照本办法第八条规定的分级管理权限和本级政府确定的职责，分别负责有关的企业投资项目的备案管理工作。”市发改委是张家界市企业投资项目备案行政主管部门，具有“在本省行政区域内不使用政府性资金建设《湖南省政府核准的企业投资项目目录》以外的总投资50万元以上的企业投资项目，按照本办法规定实行备案管理”的法定职责。本案争议焦点之一在于被告永定区政府2016年10月25日作出张定政函[2016]73号《确认函》文件行政行为是否具有可诉性的问题。本案中，被告永定区政府作出张定政函（2016）73号《确认函》属于不相隶属行政机关之间“商洽工作、询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”行政机关内部通用的行政文书，表明永定区政府是项目备案登记确认的利害关系人，是启动撤销备案项目行政程序的申请书状。永定区政府向市发改委提交的《确认函》只是向备案项目登记管理机关的市发改委反映有关情况并提出撤销备案确认请求的行为，是否应该撤销及如何履行哪些行政程序，其决定权不属于被告永定区政府，而是具有备案登记职责的被告市发改委。永定区政府只是撤销备案登记程序启动申请人，提交的申请撤销备案登记《确认函》需由具有备案登记机关职责的市发改委审查作出决定后，方可能对原告七星山公司的合法权益产生实际影响。原告七星山公司针对被告永定区政府作出的《确认函》的起诉应当驳回起诉。原告七星山公司对市发改委作出《撤销备案通知》提起的起诉另行处理。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告张家界七星山昊泰旅游农业综合开发有限公司请求确认被告永定区人民政府2016年10月25日张定政函[2016]73号《关于撤销张家界七星山原生态旅游度假区项目备案确认的函》文件行政行为违法的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 钟 强
审 判 员 王 峰
代理审判员 陈建琳
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 王 芳
附相关法律条款：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
超过法定起诉期限且无正当理由的；
错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。