上海市松江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）松行初字第215号
原告王银泉。
委托代理人王磊（系原告之子）。
被告上海市松江区车墩镇人民政府，住所地上海市松江区北松公路4688号。
法定代表人曹雷军，镇长。
行政副职负责人李燕，副镇长。
委托代理人沈青峰，该镇拆违办主任。
委托代理人曹憬，上海至真律师事务所律师。
被告上海市松江区人民政府，住所地上海市松江区园中路1号。
法定代表人秦健，区长。
委托代理人夏宏基，该府工作人员。
委托代理人张志君，上海志君律师事务所律师。
原告王银泉不服被告上海市松江区车墩镇人民政府（以下简称“车墩镇政府”）作出的限期拆除违法建筑决定以及被告上海市松江区人民政府（以下简称“区政府”）作出的行政复议决定，向本院提起诉讼。本院于2015年12月22日受理后，依法组成合议庭，于2016年2月17日公开开庭审理了本案。原告王银泉的委托代理人王磊，被告车墩镇政府的行政副职负责人李燕及委托代理人沈青峰、曹憬，被告区政府的委托代理人夏宏基、张志君，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月11日，被告车墩镇政府对原告王银泉作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“被诉限期拆违决定”），认定原告在本市松江区车墩镇某村某队某号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“《城乡规划法》”）第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称“《拆违若干规定》”）第二十四条的规定，责令原告于同月16日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告不服，向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2015年12月2日作出《行政复议决定书》（以下简称“被诉行政复议决定”），维持了被诉限期拆违决定。原告仍不服，提起诉讼。
原告王银泉诉称：一、被告车墩镇政府在执法过程中程序违法。在执法过程中，执法人员身份信息不明，向原告出示的是城管局的工作证件，未出示关于车墩镇政府的工作证件、任命或者委托函件等；《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（以下简称“《事先告知书》”）送达回证中见证人的签名是事后补充的，当日原告之子王磊及执法人员沈某、汤某在现场，拍摄人员是沈某，并无拍摄人员“唐某”在场，更没有所谓的见证人“范某”、“余某”，故不符合留置送达的法定要件；另，原告并未收到被告车墩镇政府于2015年7月12日作出的《询问通知书》，同月14日被告即作出《事先告知书》，同月17日在原告之子王磊接受原告委托并随同律师提出质疑和申辩时，被告车墩镇政府执法人员沈某、汤某利用原告申辩的时机对其行政行为的依据作出补正并重新制作《询问笔录》，对于原告提出的事实和理由并未进行复核，更未说明不予采纳的理由，违反了《拆违若干规定》第八条第二款、第二十四条的规定。二、被告车墩镇政府适用法律错误。本案中争议房屋是否属于违法建筑并不能一概而论，而应结合历史遗留问题、当时的时代背景及农村居民的生活风俗进行判断。原告大部分房屋结构于20世纪90年代已建造完成，并根据当时的居住需要已办理搭建手续，而《城乡规划法》于2007年起实施，“法不溯及既往”；另，农村居民为了满足其生活需要而搭建附属棚舍也符合中国农村的实际情况，且原告在使用搭建的棚舍时也未侵犯到他人、集体和国家公共利益，仅仅是为了生活上的便利和需要。故起诉要求判令：1、撤销被告上海市松江区车墩镇人民政府于2015年8月11日作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》；2、撤销被告上海市松江区人民政府于2015年12月2日作出的《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由两被告承担。
被告车墩镇政府辩称：一、被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定系职权范围内的行政行为。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《上海市人民政府批转市建设交通委等四部门关于本市加强违法建筑拆除工作的实施意见的通知》（沪府发[2009]35号）及《上海市人民政府办公厅关于进一步做好拆除违法建筑工作的通知》（沪府办发[2011]49号）的规定，乡镇政府要按照《城乡规划法》规定的职责，做好农村地区违法建筑的拆违工作。故被告依法履行对涉案违法建筑的拆除工作，符合法律法规及相关规定。二、被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定认定事实清楚明确。在作出被诉限期拆违决定前，被告车墩镇政府已请求上海市松江区规划和土地管理局（以下简称“区规土局”）协助调查，对涉讼地块的建筑物和构筑物的合法性进行了核查，区规土局认定涉讼地块的建筑物和构筑物未核发过乡村建设工程规划许可证。被告车墩镇政府遂于2015年7月14日作出《事先告知书》，告知原告针对涉讼的违法建筑物和构筑物拟作出责令限期拆除违法建筑决定，以及相应的陈述和申辩权利。三、被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定符合相关的规定。依据《城乡规划法》第六十五条、《拆违若干规定》第二条和第二十四条之规定，未取得建设规划许可证或未按照建设规划许可证的规定进行的建设属于违法建筑，可予以拆除。故被告车墩镇政府经调查后，依法确认涉讼的建筑物和构筑物系未取得建设规划许可证的违法建筑。四、被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定的程序合法。被告车墩镇政府严格按照《拆违若干规定》第八条、第九条、第十条的规定，作出《事先告知书》，并依法告知原告相应的陈述和申辩权利，后对涉案违法建筑作出被诉限期拆违决定，程序合法。综上，被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定的执法主体适格、认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故请求依法驳回原告的诉请。
被告区政府辩称：一、被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法。首先，被告车墩镇政府拆违办于2015年7月10日上午9时到车墩镇某村某队某号现场巡逻检查时，发现原告涉嫌存在未取得相关行政部门允许其搭建建筑物的书面许可而擅自搭建两间玻璃结构建筑的情况，遂于当日向区规土局发出《协助调查函》，区规土局书面回复认定该两间玻璃结构建筑未取得乡村建设工程规划许可证。故被告车墩镇政府认定原告两间玻璃结构建筑系违法建筑的事实清楚，证据确凿。其次，2015年7月14日，被告车墩镇政府依据《城乡规划法》第六十五条和《拆违若干规定》第二十四条的规定，对原告作出《事先告知书》，该告知书经原告翻阅后拒绝签收，后由联庄村工作人员现场证明后进行了留置送达；同月17日，原告之子王磊持委托书前来陈述和申辩，但拒绝在笔录上签字，其委托的律师也作了相应笔录；2015年8月11日，被告车墩镇政府依法向原告作出被诉限期拆违决定，并告知原告应自行拆除的违法建筑物，后由原告现场签收。故《现场检查笔录》、《询问笔录》、送达回证及照片等证据可以证实被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定适用法律依据正确，程序合法。二、被告区政府作出被诉行政复议决定程序合法、决定正确。原告因不服被告车墩镇政府作出的被诉限期拆违决定，于2015年10月10日向被告区政府申请行政复议。被告区政府于同月14日依法受理原告的复议申请后，于同年12月2日作出被诉行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了被诉限期拆违决定。综上，被告区政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求依法予以维持，并驳回原告的诉讼请求。
庭审中，被告车墩镇政府提供了以下依据、证据：
（一）证明有权作出被诉限期拆违决定的职权依据：
1、《城乡规划法》第六十五条；
2、《上海市人民政府批转市建设交通委等四部门关于本市加强违法建筑拆除工作的实施意见的通知》（沪府发[2009]35号）及《上海市人民政府办公厅关于进一步做好拆除违法建筑工作的通知》（沪府办发[2011]49号）。
经质证，原告对被告车墩镇政府的执法权限有异议，认为法律法规仅规定可以拆除，并未规定可以强制拆除；对执法主体也有异议，当时执法人员是城管工作人员，但文书出具的主体是被告车墩镇政府，且直到原告于2015年7月17日至被告车墩镇政府处接受询问时，工作人员才出示了工作证件。
被告区政府对上述职权依据没有异议。
（二）证明被诉限期拆违决定认定事实正确的证据：
1、2015年7月10日《现场检查笔录》、示意图及照片，证明被告车墩镇政府发现涉讼区域的建筑物系违法建筑，依法进行现场检查；
2、2015年7月10日《协助调查函》及《关于上海市松江区车墩镇人民政府协助调查函的复函》（以下简称“《复函》”），证明被告车墩镇政府向区规土局致函调查涉讼区域的建筑物是否具有合法的建筑手续，区规土局在《复函》中明确诉讼区域的建筑物未获得乡村建设工程规划许可证；
3、2015年7月14日《事先告知书》、送达回证及照片，证明被告车墩镇政府于2015年7月14日向原告发出《事先告知书》，告知拟作出责令限期拆除违法建筑决定，并告知原告可于同月17日前进行陈述和申辩；
4、2015年8月11日《责令限期拆除违法建筑决定书》、《违法搭建法律后果告知单》、送达回证及照片，证明被告车墩镇政府于2015年8月11日作出《责令限期拆除违法建筑决定书》、《违法搭建法律后果告知单》，并送达原告。
经质证，原告对证据1的真实性和合法性有异议，认为：第一，当时原告家中无人，并不知晓该笔录；第二，《现场检查笔录》中记载工作人员系在巡查中发现违法建筑，但《行政复议决定书》中提到系接到举报后才至现场，且见证人范某系原告委托代理人的表姨夫，不应作为见证人，另，根据原告提供的通话记录及照片可以看出，检查人员、记录人唐某2015年7月10日并未至原告家中，因此该证据不具备作为证据的条件；第三，对取证方式有异议，被告车墩镇政府是在原告家中无人的情况下进行测量的，存在不文明执法的行为。对证据2中《协助调查函》的真实性有异议，认为：该函不能作为判定原告建筑系违法建筑的证据，仅能作为材料；从落款及盖章可看出，该函系先盖章后填写日期；该函系事后的文书，并不是事前的文书，不能作为事实证据；《协助调查函》及《现场检查笔录》为同一天出具，故调查不完善，且并无立案记录表，程序不合法。对《复函》的真实性有异议，从落款及盖章可看出，该函系先盖章后填写日期，有伪造的嫌疑；该函仅能作为参考材料，无法作为证据证明原告的建筑物系违法建筑；按照1998年农村建房的规定，建房许可证不是由区规土局发放，而由镇政府发放，区规土局仅进行保存，其档案库里可能没有建设规划许可证，但不能据此证明没有核发过该证，且镇政府是核发过的。对证据3，认为：送达回证系伪造，送达方式前后矛盾，“送达方式”栏中写的是直接送达，而“收件人签章及收件时间”栏中写的是留置送达，且见证人范某系原告委托代理人的表姨夫，另一见证人为余某，两人在送达时并不在场，在场的是一位姓朱的工作人员及汤某；照片中阅看《事先告知书》的是原告委托代理人，拍摄照片的并非唐某，而是姓朱的工作人员，且当时原告委托代理人及其母亲、姐夫三人在家，因《事先告知书》中联系人仅写了“沈”，不完整，对于违法建筑的具体对象也不明确，故拒绝签收。对证据4，关于被诉限期拆违决定，认为：事实认定不清，并未对违法建筑物的具体对象进行明确；在作出前应有《询问通知书》，但原告并未收到；被告车墩镇政府无权强制拆除；被告车墩镇政府对违法建筑物、构筑物认定的概念不清。关于《违法搭建法律后果告知单》，原告确实收到了，但若法律法规规定必须出具，则无异议，若无须出具，则被告的宣传存在恐吓作用。关于送达回证，确实是原告签收的，但唐某是否在现场无法看出，见证人余某、范某确实在场。对照片无异议。
对此，被告车墩镇政府质辩称：第一，《现场检查笔录》是工作人员对现场所作的相应检查，考虑到检查结论需提交相关机构核实合法性，故在检查过程中制作了笔录并拍摄了照片，制作笔录及拍摄照片均系工作需要；第二，关于《协助调查函》及《复函》，相关的证据原件已提交法庭核实，真实性不容置疑；第三，关于《事先告知书》的送达回证，原、被告双方均确认《事先告知书》系送达至原告所在地，且原告委托代理人在场，故无论送达方式如何，《事先告知书》已于2015年7月14日有效送达；第四，原告对被诉限期拆违决定的真实性及送达均无异议，至于唐某是否在场，无法改变决定书已送达的事实。
被告区政府对上述证据均无异议。
（三）证明被诉限期拆违决定适用法律法规正确的依据：
1、《城乡规划法》第六十五条；
2、《拆违若干规定》第二条、第二十四条。
经质证，原告对法律法规的规定本身无异议，但认为仅能证明未依法取得乡村建设规划许可证的可以拆除，但原告建房是经过批复同意的，并非没有核发，而是没有交付给原告；另，被告车墩镇政府可以拆除违法建筑，但不可强制拆除，且对于原告的建筑物是否系违法建筑尚未认定，故被告在无职权依据的情况下，提供的法律法规依据也不合法。
被告区政府对上述依据均无异议。
（四）证明被诉限期拆违决定执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：
法律法规依据：《拆违若干规定》第八条、第九条和第十条；
文本材料证据：同认定事实正确的证据。
经质证，原告对上述执法程序的法律法规依据有异议，认为：并未收到过《询问通知书》；被告车墩镇政府未保证原告的陈述和申辩权，原告委托代理人确实于2015年7月17日去陈述和申辩，但唐某是之后进来的，且没有制作陈述和申辩的笔录，当时虽制作了一份笔录，但系《询问笔录》，非陈述和申辩笔录，故未签字；被告车墩镇政府应当对原告委托代理人于2015年7月17日进行陈述和申辩时提出的问题，在二十日内进行调查并回复，但被告并未调查及回复。对文本材料的质证意见同认定事实正确的证据。
对此，被告车墩镇政府质辩称：第一，关于陈述及申辩的情况，根据相关的法律规定，在听取陈述和申辩时需要制作何种形式的笔录并无明确规定，因此在接待原告委托代理人时认真听取其意见并制作了《询问笔录》，但原告委托代理人并不配合，且拒绝签字。第二，关于听取陈述和申辩后在二十日内进行复核并说明理由的问题，根据《拆违若干规定》第八条第二款的规定，当事人提出的事实、理由成立的，拆违实施部门应当予以采纳；拆违实施部门不予采纳的，应当说明理由。但原告委托代理人当时一直纠缠违法建筑的具体对象等细节，并未涉及具体的问题，因此执法程序并无瑕疵。
被告区政府对上述依据和证据均无异议。
被告区政府提供了以下依据、证据：
（一）证明有权作出被诉行政复议决定的职权依据：
《行政复议法》第十三条第一款。
经质证，原告和被告车墩镇政府对此均无异议。
（二）证明被诉行政复议决定认定事实正确的证据：
与被告车墩镇政府提供的认定事实正确的证据一致。
（三）证明被诉行政复议决定适用法律法规正确的依据：
《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
经质证，原告对法律法规的规定本身无异议，但认为被告车墩镇政府的事实认定并不清楚，因此被告区政府适用错误。
被告车墩镇政府对该依据无异议。
（四）证明被诉行政复议决定执法程序合法的法律法规依据和文本材料证据：
法律法规依据：《行政复议法》第十七条第一款、第三十一条第一款。
文本材料证据：
1、2015年10月10日《行政复议申请书》，证明原告于2015年10月10日向被告区政府申请行政复议；
2、2015年10月14日《行政复议申请受理通知书》，证明被告区政府于2015年10月14日受理了原告的行政复议申请，符合法律规定；
3、2015年12月2日《行政复议决定书》，证明被告区政府于2015年12月2日根据相关证据材料及《行政复议法》的相关规定维持了被诉限期拆违决定；
4、2015年10月14日及2015年12月2日收发邮件清单2份，证明被告区政府于2015年10月14日发出《行政复议申请受理通知书》及同年12月2日发出《行政复议决定书》。
经质证，原告和被告车墩镇政府对上述依据和证据均无异议。
庭审中，原告提供了以下证据：
1、1998年7月17日《行政事业性收费通用收据》，证明原告于1998年向联庄村村委会、车墩镇政府、松江县车墩镇房屋土地管理所申请过翻建房屋，先向村委会递交材料，后村委会通知原告向土地管理所交钱；
2、1998年7月17日《社员建房保证金收据》，证明根据法律法规的规定建房需要交钱，土地管理所知道原告建房的情况，原告也交过钱；
3、1989年9月26日《松江县村民建房用地许可证》，证明原告于1989年建房，后1998年翻修过一次；
4、《松江县农民建房用地协议书》，证明原告1989建房时有协议书且交过押金；
5、2015年7月15日原告委托代理人王磊与城管工作人员的电话录音及文字材料，证明原告委托代理人根据《事先告知书》的联系方式向唐某询问有关情况及在作出该告知书前作过哪些调查，经询问，认为被告车墩镇政府凭主观臆断，即利用手中的权力作出了《事先告知书》；
6、2015年7月17日原告委托代理人王磊在城管大队陈述、申辩的录音及文字材料，证明原告委托代理人陈述和申辩的情况及事实经过；
7、2015年8月19日原告委托代理人王磊与城管工作人员的电话录音及文字材料，证明被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定未明确具体的拆除对象，因此，原告委托代理人电话联系工作人员就该问题询问与沟通的情况；
8、2015年9月7日原告委托代理人王磊与城管工作人员的电话录音及文字材料，证明原告委托代理人于2015年8月19日询问后，被告车墩镇政府并未回复，后原告委托代理人又电话联系工作人员就违法建筑的拆除对象进行沟通。
经质证，两被告均认为：因证据1、2、3和4的时间较久，且由第三方作出，对其真实性无法确认，且与本案无关联性，本案涉及的是违法建筑，与原告1989年建房，1998年翻建无关。对证据5、6、7和8的真实性予以确认，且根据录音可以说明：第一，根据2015年7月15日及同月17日的电话录音，可看出被告车墩镇政府已有效送达了《事先告知书》；第二，在电话录音中，原告并未提供实质的证据证明除了批准建造的房屋外，其自行搭建的房屋有合法批建手续，故原告对涉案违法建筑的合法性并未提供实质证据。
上述依据、证据，本院认为：两被告提供的法律法规及规范性文件在作出被诉限期拆违决定和被诉行政复议决定时均合法有效；两被告提供的事实认定、执法程序方面的证据以及原告提供的证据均符合证据的真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。
根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：
2015年7月10日，被告车墩镇政府工作人员发现本市松江区车墩镇某村某队某号有两间玻璃彩钢结构的建筑，分别位于宅基地西南侧和东南侧，面积分别为45.54平方米和20.21平方米，遂制作了《现场检查笔录》，并拍照取证。同日，被告车墩镇政府向区规土局发出《协助调查函》，请求对上述建筑物、构筑物的情况进行核查。区规土局于同日作出《复函》，称本市松江区车墩镇某村某队某号搭建的建筑物，建筑面积65.75平方米，该局未核发乡村建设工程规划许可证。被告车墩镇政府于2015年7月14日向原告作出《事先告知书》，并于当日向原告进行直接送达，因原告本人不在家，其同住成年家属拒绝接收，被告车墩镇政府遂进行了留置送达。同年8月11日，被告车墩镇政府对原告作出被诉限期拆违决定，认定原告在本市松江区车墩镇某村某队某号擅自搭建建筑物、构筑物的行为，违反了《城乡规划法》第四十一条的规定，遂依据该法第六十五条和《拆违若干规定》第二十四条的规定，责令原告于同月16日16时前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除。原告不服，向被告区政府提起行政复议。被告区政府于2015年12月2日依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出被诉行政复议决定，维持了被诉限期拆违决定。原告不服，提起诉讼。
本院认为：《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《拆违若干规定》第二十四条规定：“乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。”本案中，涉案建筑位于被告车墩镇政府行政管辖区域内的乡、村庄规划区内，故被告车墩镇政府具有作出被诉限期拆违决定的法定职权。原告在本市松江区车墩镇某村某队某号搭建的两间玻璃彩钢结构建筑未取得乡村建设规划许可证，故被告车墩镇政府作出被诉限期拆违决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。原告称涉案房屋有相应的建造手续，但却未能提供充分的证据予以证实，本院难以采信。另，原告称被告车墩镇政府未保障其陈述和申辩权，但根据原告提供的录音资料和当事人陈述等证据，可证明原告委托其子王磊及律师于2015年7月17日至被告车墩镇政府处进行了陈述和申辩，被告车墩镇政府制作了《询问笔录》，但王磊拒绝在笔录上签字。在复议程序中，被告车墩镇政府亦向复议机关提交了《询问笔录》作为证据。故原告的意见，本院难以采纳。
另，依据《行政复议法》第十三条第一款之规定，被告区政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。依据该法第二十八条第一款第（一）项之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。该法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告于2015年10月10日向被告区政府提交了《行政复议申请书》，被告区政府受理后于同月14日向原告出具了《行政复议申请受理通知书》，经审查后，于同年12月2日作出被诉行政复议决定，并将《行政复议决定书》送达了原告，适用法律正确，亦符合法定程序。
综上，原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告王银泉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王银泉负担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 刘 雅
审 判 员 周 轶
人民陪审员 倪顺法
二〇一六年五月六日
书 记 员 赵 静
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。