湖南省湘潭县人民法院行 政 裁 定 书（2015）潭行初字第42号原告湘潭县易俗河镇赋江村稿塘村民小组。负责人楚铁牛，系该组组长。委托代理人刘进龙，男，汉族。委托代理人叶宇林。被告湘潭县人民政府。法定代表人傅国平，系湘潭县人民政府县长。委托代理陈宏望，男，汉族。委托代理人胡学军。第三人湘潭县易俗河镇人民政府。法定代表人符念龙，系该镇镇长。出庭负责人李光灿，男，汉族。委托代理人龙智。第三人湘潭县金狮白水泥有限公司。法定代表人袁菊兰，系该公司董事长。委托代理人李辉，女，汉族。委托代理人张江，男，汉族。第三人湘潭县易俗河镇经济发展办公室。负责人肖锋，系该办公室主任。委托代理人赵延喜，男，汉族。委托代理人郭谷良，男，汉族。原告湘潭县易俗河镇赋江村稿塘村民小组诉被告湘潭县人民政府、第三人湘潭县易俗河镇人民政府确认征地补偿安置行为及颁发的国有土地使用权证违法一案，湖南省湘潭市中级人民法院于2015年4月28日以（2015）潭中行辖字第17号行政裁定书裁定移交本院审理。本院受理后，因湘潭县金狮白水泥有限公司、湘潭县易俗河镇经济发展办公室与本案有利害关系，本院通知其以第三人身份参加诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告湘潭县易俗河镇赋江村稿塘村民小组诉称，1986年，经原湘潭县计委1986年100号文件批准，原湘潭县易俗河乡党委、政府决定兴办集体企业湘潭县白水泥厂，厂址选择在该乡赋江村上阳组、下阳组、稿塘组以及青狮村黎家组交界的烟山岭上，需要征用上述村组的土地。1986年12月10日，白水泥厂筹备领导小组与以上四个村民小组签订《土地征用协议书》，约定征用土地的范围和补偿标准，并以此作为征用土地计算征用费的依据。1987年1月10日，湘潭县白水泥厂与原告签订《征用土地偿协议书》，进一步明确约定：“今后甲方（白水泥厂）厂房转让，土地使用权归乙方（下阳）组所有。”2002年2月1日，第三人湘潭县易俗河镇政府根据有关企业改制政策发布公告，决定将湘潭县白水泥厂资产采用“承债式整体转让”。2002年2月6日，第三人湘潭县易俗河镇政府通过招标将湘潭县白水泥厂所有资产（土地使用权除外）、债权、债务以及经营成果转让给袁菊兰，2002年6月，湘潭县国土资源局土地监察中队以湘潭县易俗河镇企业办1987年未经依法批准擅自占用本镇集体土地31.77亩地兴办白水泥厂为由对其予以处罚。2002年12月30日，湘潭县国土资源局向被告提交了《关于湘潭县白水泥厂申请登记发证的请示》，请求被告依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三、四款规定为湘潭县白水泥厂发放国有土地使用权证的问题明确批示。2003年1月13日，被告在前述请示上签署意见，同意发证。据此，2003年4月20日，被告为湘潭县易俗河镇人民政府企业管理站颁发潭国用〔2003〕字第A17008号《国有土地使用权证》（现已注销），该证宗地座落于易俗河镇赋江村、青狮村，在类（用途）为办广，使用权类型为划拨，使用权面积为21180平方米。2005年4月，第三人湘潭县易俗河镇人民政府与金狮公司签订《原改制企业白水泥厂厂区内土地转让协议书》，将易俗河镇企业管理站上述《国有土地使用权证》上登记的土地全部转让给第三人金狮公司。2006年12月11日，被告为金狮公司颁发了潭国用〔2006〕字第A17009号和〔2006〕字第A17099号《国有土地使用权证》。原告不服，于2014年7月29日向人民法院提起诉讼，要求撤销潭国用〔2006〕字第A17098号和〔2006〕字第A17099号《国有土地使用权证》。湘潭市雨湖区人民法院维持被告2006年上述颁证行为，原告提起上诉，湘潭市中级人民法院于2015年1月26日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。但湘潭市雨湖区人民法院在判决文书确认：对第三人湘潭县易俗河人民政府的征地补偿安置行为以及被告为原湘潭县易俗河乡人民政府企业管理站颁发国有土地使用权证是否违法，是另外的具体行政行为，可另行提起行政诉讼。湘潭市中级人民法院在于2015年1月26日向湘潭县人民政府、湘潭县易俗河镇人民政府作出司法建议，明确对1986年、1987年、2003年的土地征收、征用补偿以及土地变性等行为只作客观描述，未进行合法性审查，并建议两级政府按有关法律规定进行处理，但至今被告和第三人未作处理。原告认为：一、1987年1月10日签订并生效的土地使用协议没有改变湘潭县易俗河镇稿塘组、下阳组、青狮村黎家组对于讼争土地的村、组集体所有性质。1、协议双方签订主体均为民事主体，虽然协议名为“土地征用协议”，但是据此不能认定为行政机关实施了土地征用或征收的行政行为。1987年1月10日土地征用正式协议签订双方，协议一方主体是村民小组，另一方是湘潭县白水泥厂。2、协议中双方明确约定：三个村民小组对于诉争的土地仅仅为“中止使用”。而且，下阳组和白水泥厂于1987年7月7日签订的补充协议中还进一步明确规定：“今后甲方（白水泥厂）厂房转让，土地使用权归乙方（下阳）组所有。”协议已明显表明：三个村民小组只是各自暂时向湘潭县白水泥厂让渡对于协议土地的使用权。3、根据2002年2月6日湘潭县易俗河镇人民政府公告第一项之内容：“从即日起该厂的所有资产（土地使用权除外）债权、债务以及经营成果属买主所有”，湘潭县白水泥厂到2002年2月6日止并未获得讼争土地的所有权。4、对比三份土地征用协议与湘潭县白水泥厂厂区内土地转让协议书及2006年土地转让之价款，1987年湘潭县白水泥厂所支付的所谓土地征用费实为土地使用费。5、依据1987年签订的土地征用协议，易俗河镇企业管理站没有权利获得本案所涉土地之所有权。因为易俗河镇企业管理站权仅仅是协议见证人而非协议一方主体；其次，易俗河镇企业管理站并非“农民集体组织”。二、湘潭县人民政府2003年向湘潭县易俗河镇企业管理站颁发潭国用〔2003〕字第A17008号国有土地使用权证的行为明显违法。1、土地征收主体权限明显违法。2、土地征收程序严重违法。3、土地征收内容重大违法。综上所述，被告作出的行政行为，事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误。是典型的违法行政行为。原告遂诉至法院，请求确认湘潭县易俗河镇人民政府的征地补偿安置行为以及湘潭县人民政府为湘潭县易俗河镇人民政府企业管理站颁发潭国用〔2003〕字第A17008号国有土地使用权证违法。被告湘潭县人民政府辩称：一、原告认为被告作出的确权行政行为侵犯了其权利，属于复议前置案件，提起诉讼前应当先申请行政复议。二、原告与行政行为无利害关系，不具备诉讼主体资格。1986年，原湘潭县易俗河政府为开办集体企业湘潭县白水泥厂，就征用了赋江村上阳组、下阳组、稿塘组及青狮村黎家组共31.77亩土地。湘潭县白水泥厂对征用土地使用至今，原告从未提出过任何异议。本案所涉土地早已改变所有权归属，原告作为村民组织，不再对上述土地享有所有权，被告颁发的[2003]字第A17008号《国有土地使用权证》与原告没有利害关系。三、被告颁发[2003]字第A17008号《国有土地使用权证》程序合法。四、原告请求确认易俗河镇人民政府的征地补偿安置行为及被告颁发潭国用[2003]字第A17008号国有土地使用权证违法均已超过起诉期限。为此，请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人湘潭县易俗河镇人民政府述称：一、从1986年12月起，湘潭县白水泥厂作为原易俗河乡的集体企业，就已通过合法程序征用了本案争议的土地。1986年10月，根据湘潭县计划委员会第100号文件批准，原易俗河乡人民政府决定兴办年产万吨型的白水泥厂，企业性质为乡办集体企业。为了获得兴办企业所需要的建设用地，1986年12月10日，白水泥厂筹备领导小组与赋江村上阳村民小组、下阳村民小组、稿塘村民小组以及青狮村黎家村民小组签订建设用地协议，确定了征地开办白水泥厂的方案，并获得各村民小组成员的一致同意。1987年1月10日，白水泥厂分别与赋江村上阳村民小组、下阳村民小组、稿塘村民小组以及青狮村黎家村民小组签订具体用地协议，并依据协议兑现了各项补偿。1987年7月7日，1991年11月9日，白水泥厂又与以上村民小组分别签订补偿协议，对征用以上村民小组的集体土地追加了部分补偿。白水泥厂连续使用该宗土地至今。根据1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定：乡（镇）村企业建设需要使土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。该征用符合上述法律规定。二、该宗土地在颁发相应国有土地使用证前，土地所有权已转为原湘潭县易俗河乡农民集体经济组织所有。从1986年l2月起，白水泥厂作为原易俗河乡的集体企业，就已通过合法程序征用了本案争议的土地，并已获得了村民小组成员的认可，同时按约定给予了补偿。白水泥厂连续使用该宗土地至今。三、原告请求确认湘潭县易俗河镇人民政府的征地补偿安置行为违法已超过起诉期限。综上，上述征地补偿安置行为符合当时的法律规定，主体合法、程序合法、内容合法，且原告诉请已过法定起诉期限，请求人民法院查明事实，依法判决。第三人湘潭县易俗河镇经济发展办公室述称：湘潭县易俗河镇经济发展办公室是由原湘潭县易俗河镇企业办、经管站变更而来的，现在是湘潭县易俗河镇人民政府的内属机构。第三人湘潭县金狮白水泥有限公司没有发表陈述意见。经审理查明，1986年，经原湘潭县计委1986年100号文件批准，原湘潭县易俗河乡党委、政府决定兴办集体企业湘潭县白水泥厂，厂址选择在该乡赋江村上阳组、下阳组、稿塘组以及青狮村黎家组交界的烟山岭上，需要征用上述村组的土地。1986年12月10日，白水泥厂筹备领导小组与以上四个村民小组签订《土地征用协议书》，约定征用土地的范围和补偿标准，并以此作为征用土地计算征用费的依据。1987年1月10日，湘潭县白水泥厂与原告签订《征用土地偿协议书》，明确了征收范围和补偿标准。白水泥厂筹备领导小组（原湘潭县易俗河乡人民政府）、赋江村村民委员会、上述各村民小组及各村民小组的负责人均在《土地征用协议书》签字或盖章。且按照《土地征用协议书》将补偿款分发给各村民小组。1987年7月7日、1991年11月9日，湘潭县白水泥厂又与以上村民小组分别签订《征用土地补偿协议》，对征用以上村民小组的集体土地追加了部分补偿。湘潭县白水泥厂、赋江村村民委员会及上述各村民小组均在《征用土地补偿协议》盖章。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，1986年12月10日，湘潭县白水泥厂筹备领导小组与原告等四个村民小组签订了《土地征用协议书》，约定征用土地的范围和补偿标准；1987年1月10日，湘潭县白水泥厂与原告签订《征用土地补偿协议书》；1987年7月7日、1991年11月9日，湘潭县白水泥厂又与原告等村民小组分别签订《征用土地补偿协议》，协议书均由湘潭县白水泥厂、赋江村村民委员会及原告负责人盖章或签字；之后，原告一直未提出异议；原告于2015年4月28日向人民法院起诉要求确认征地补偿安置行为违法，明显超出上述起诉期限的法律规定，应当依法驳回原告的该项起诉。本案涉诉土地属于原易俗河乡人民政府于1986年兴办集体企业征用的建设用地，被告湘潭县人民政府于2003年颁发潭国用[2003]字第A17008号国有土地使用权证。该宗土地2006年全部出让给第三人湘潭县金狮白水泥有限公司，被告湘潭县人民政府为第三人湘潭县金狮白水泥有限公司颁发潭国用〔2006〕第A17098号、潭国用〔2006〕第A17099号《国有土地使用权证》；湘潭市雨湖区人民法院（2014）雨法行初字第22号行政判决书判决维持被告湘潭县人民政府所颁发的潭国用〔2006〕第A17098号、潭国用〔2006〕第A17099号《国有土地使用权证》，该判决现已发生法律效力，该宗土地的国有土地性质。原告请求确认被告颁发的潭国用〔2003〕字第A17008号《国有土地使用权证》违法的诉讼请求，其起诉讼标的已为生效裁判所羁束，且原告诉请实属落实土地政策历史遗留问题，不属于人民法院行政诉讼主管的具体争议事项，故原告要求确认被告湘潭县人民政府颁发潭国用〔2003〕字第A17008号《国有土地使用权证》违法的起诉依法应予驳回。综上所述，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（九）项、第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告湘潭县易俗河镇赋江村稿塘村民小组的起诉。本案受理费50元，本院决定予以免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。审 判 长  唐荷兰人民陪审员  赵德钰人民陪审员  汪秀瑛二〇一五年九月二十三日代理书记员  刘 妙附法律条文：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。