广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）崇行终字第28号
上诉人（原审原告）南宁市盛柏建筑安装工程有限公司，所在地南宁市友爱北路49号。
法定代表人罗树生，董事长。
委托代理人覃信发，广西钰锦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）崇左市人力资源和社会保障局，所在地崇左市友谊大道人力资源市场大楼。
法定代表人陆帮长，局长。
委托代理人何志丹，崇左市人力资源和社会保障局干部。
委托代理人梁凌宇，崇左市人力资源和社会保障局干部。
上诉人南宁市盛柏建筑安装工程有限公司（以下简称盛柏建筑公司）因被上诉人崇左市人力资源和社会保障局（以下简称崇左市人社局）劳动行政处罚一案，不服崇左市江州区人民法院（2015）江行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人盛柏建筑公司的委托代理人覃信发，被上诉人崇左市人社局的委托代理人何志丹、梁凌宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明的事实：原告盛柏建筑公司承建广西德达投资有限公司的崇左市友谊茗城4、5、6号楼工程后，于2010年8月30日将该工程劳务分包给郭建龙。2011年11月16日，原告的项目部经理卢家宽与郭建龙为工程造价和付款方式签订了补充协议。2011年12月27日，钟桂生与郭确（××）签订单项劳务工程（装修工程）分包合同，承建崇左市友谊茗城4、5、6号楼的后期工程。在承建过程中，原告盛柏建筑公司的项目部经理卢家宽划转给郭确、邓建华（两人均是××员）资金1224.956万元，双方至今没有进行工程结算。2014年1月26日，郭建龙给钟桂生结算单项工程为：总工程量264.7256万元，已支付222.52万元，尚欠42.2056万元。2014年12月23日，钟桂生等工人向被告崇左市人社局投诉，要求原告盛柏建筑公司支付拖欠工人劳动报酬42.2056万元。被告对投诉立案调查后，于2014年12月24日向原告发出崇人社监令字（2014）72号《劳动保障监察限期改正指令书》，指令原告支付所拖欠的工人劳动报酬42.2056万元。原告提出异议，没有履行指令书。2015年3月12日，被告作出崇人社监罚字（2015）1号行政处罚决定，对原告罚款2万元。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，广西大唐劳务有限公司崇左分公司（以下简称大唐崇左分公司）的法定代表人为王述臣，南宁市湘赣川建筑劳务有限公司（以下简称湘赣川劳务公司）的法定代表人为郭建龙，两公司均具有法人资格。
原审判决认为：根据国务院《劳动保障监察条例》第三条“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”的规定，被告对本行政区域内的劳动保障监察具有行政处罚职权，所以对本案具有行政处罚的职权。关于被告确定行政处罚主体是否错误的问题。原告提出原告将工程的劳务分包给挂靠在大唐崇左分公司的湘赣川劳务公司，湘赣川劳务公司又将单项劳务分包给钟桂生，钟桂生组织工人进场施工。原告只与大唐崇左分公司和湘赣川劳务公司存在劳务分包合同关系，这两个公司均是具有法人资格的公司，所带领的建筑工人与原告不存在劳动关系，被告依据《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条的规定确定原告为用人单位不成立，被告以原告作为行政处罚主体没有事实依据。但是，从本案证据来分析，原告的项目部经理卢家宽（加盖原告项目部印章）与郭建龙签订的劳务分包合同和补充协议均没有加盖大唐崇左分公司或湘赣川劳务公司的印章，应属于原告与自然人郭建龙签订劳务分包合同行为；钟桂生与郭确（××）签订单项劳务工程（装修工程）分包合同，郭建龙给钟桂生的工程结算确定拖欠余款42.2056万元的清单，均没有加盖湘赣川劳务公司的印章，应属于自然人之间签订劳务分包合同和结算的行为；且原告的项目部经理卢家宽一直参与工程建设管理和工人工资的发放，原告划转的工程款项1224.956万元均是转到郭确、邓建华的个人账户，并没有转到公司的账户上，也应属于原告与自然人之间付款确认行为。所以，被告认定原告将工程分包给不具备用工主体资格的自然人郭建龙与钟桂生进行工程结算确定拖欠余款42.2056万元，由原告承担用工主体责任，符合法律、法规规定。因此，被告接到钟桂生等工人的投诉后，经立案调查核实，对原告作出限期改正指令书，原告拒不改正，遂确定原告为用人单位作为行政处罚主体进行处罚，事实清楚，证据充分。关于被告是否超越权限作出行政处罚的问题。原告提出被告直接认定原告与钟桂生等工人存在劳动关系并拖欠工资属于超越职权的行为。经查，被告经调查证实原告与自然人郭建龙签订劳务分包合同，钟桂生与郭确签订单项劳务工程（装修工程）分包合同，应由原告承担自然人郭建龙招用工人的用工主体责任。所以被告认定经郭建龙给钟桂生等工人承建的单项劳务工程结算确定拖欠余款42.2056万元，由原告承担支付该款项的主体责任，属于《劳动保障监察条例》赋予被告的职权范围，并没有超越权限。综上所述，被告作出的崇人社监罚字（2015）1号劳动保障监察行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告提出被告作出的行政处罚决定应予撤销的诉讼理由不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告盛柏建筑公司的诉讼请求。
上诉人盛柏建筑公司上诉称，1.上诉人分包劳务给郭建龙为法定代表人的湘赣川劳务公司，湘赣川劳务公司再将单项劳务分包给钟桂生，上诉人与钟桂生没有分包行为，也没有进行结算行为。原审法院认定上诉人尚欠钟桂生等人42.2056万元工程款是错误的。2.原审法院遗漏审查上诉人提交的湘赣川劳务公司出具给上诉人的《授权委托书》证据，程序上有重大失误。3.钟桂生等人与郭建龙的湘赣川劳务公司存在劳务合同关系，而原审法院认定钟桂生与郭建龙签订单项劳务分包合同，应由上诉人承担自然人郭建龙招用工人的用工主体责任，所以拖欠余款42.2056万元由上诉人承担支付该款项的主体资格，没有事实和法律依据。请求二审法院依法予以改判。
被上诉人崇左市人社局辩称，本案中，卢家宽与郭建龙签订的劳务分包合同，属于上诉人盛柏建筑公司与自然人签订的工程分包合同。根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》的规定，上诉人是钟桂生班组工人的用工主体，承担被拖欠工人工资42.2056万元的主体责任。因此，其对上诉人作出行政处罚有事实和法律依据，程序合法，没有超越法定职权。
本院依法调取了以下证据：1.2010年5月10日盛柏建筑公司与大唐崇左分公司签订的《工程施工劳务合同》；2.2016年3月3日本院分别向郭建龙、卢家宽、钟桂生调查制作的询问笔录。
经对上述证据庭审质证，对于《工程施工劳务合同》，上诉人盛柏建筑公司认为，合同真实、合法，被上诉人崇左市人社局没有采纳，事实不清，程序违法；被上诉人崇左市人社局认为，其向住建部门查询时没有查到该合同，而卢家宽、郭建龙均没有提到，现法院依法调取到该份合同，其对合同的真实性没有异议，但是该合同的签订是为了取得施工许可证，与本案无关，不能作为定案依据。本院认为，该合同已在崇左市住房和城乡建设委员会备案，没有其他证据否认该合同的真实性、合法性，应予以确认。对于郭建龙、卢家宽、钟桂生的询问笔录，上诉人认为，三份笔录相互印证的部分可以作为本案定案依据，没有相互印证的部分陈述不能作为本案定案依据，郭建龙的湘赣川劳务公司与上诉人签订的劳务分包是双方真实意思表示，郭建龙的湘赣川劳务公司与钟桂生签订的单项劳务分包协议真实；被上诉人对三份笔录的真实性、合法性、关联性均没有异议。本院认为，郭建龙、卢家宽、钟桂生陈述劳务分包情况相符的事实部分，本院予以采纳。对于郭建龙否认湘赣川劳务公司参与友谊茗城项目建设的部分，因与上诉人提供的2013年4月12日《授权委托书》的内容不符，故本院不予采纳。
经审查，本院对证据认证如下：1.大唐崇左分公司、湘赣川劳务公司企业基本信息查询单，证明大唐崇左分公司和湘赣川劳务公司具有法人资格；2.2013年4月12日湘赣川劳务公司给上诉人出具的授权委托书，证明湘赣川劳务公司进行崇左市友谊茗城4、5、6栋项目建设；3.借款单、劳务款收款确认单，证明上诉人给郭确、邓建华等人支付工程款、劳务费的事实；4.被上诉人对卢家宽、郭建龙、钟桂生及工人陆福财、邓园昌、张富昌等人调查的询问笔录和2016年3月3日本院对郭建龙、卢家宽、钟桂生调查的询问笔录，证明崇左市友谊茗城4、5、6栋楼劳务分包最初与上诉人签订劳务合同的劳务公司为湘赣川劳务公司，因湘赣川劳务公司不是在崇左注册，故挂靠了大唐崇左分公司。钟桂生带工人进场施工，现尚未领到全部劳动报酬的事实；5.立案审批表、《劳动保障监察限期改正指令书》、《劳动保障监察询问通知书》、《劳动保障监察行政处理事先告知书》、《劳动保障监察行政处罚听证告知书》、听证笔录、讨论记录等，证明被上诉人在作出行政处罚决定前进行程序情况。本院对1－5证据证明的事实予以确认。除上述证据外，本院确认下列证据证明合同签订的情况：2010年5月10日盛柏建筑公司与大唐崇左分公司签订的《工程施工劳务合同》，2010年8月31日盛柏建筑公司（代表人卢家宽）与广西大唐劳务有限公司（代表人郭建龙）签订的《劳务分包工程合同》，2011年11月16日盛柏建筑公司（代表人卢家宽）与广西大唐劳务有限公司（代表人郭建龙）签订的《补充协议》，2011年12月27日湘赣川劳务公司与钟桂生签订的《单项劳务分包合同》。对于被上诉人崇左市人社局提供的郭建龙写给钟桂生的工程结算单、钟桂生班组工人工资表，因上诉人盛柏建筑公司不予认可，仅能证明钟桂生班组工人尚未领到全部工资的事实，不能充分证明盛柏建筑公司拖欠钟桂生班组工人劳动报酬42.2056万元的事实。
据此，本院查明：2010年5月10日，上诉人盛柏建筑公司与大唐崇左分公司签订《工程施工劳务合同》，约定盛柏建筑公司将崇左市友谊茗城4、5、6号住宅楼的劳务分包给大唐崇左分公司，双方法定代表人在合同书上签字并盖公司公章。该合同已在崇左市住房和城乡建设委员会备案。2010年8月31日，上诉人盛柏建筑公司与广西大唐劳务有限公司（以下简称大唐劳务公司）签订《劳务分包工程合同》，盛柏建筑公司在合同书上盖了其公司友谊茗城项目部的公章，合同书上没有盖有大唐劳务公司或大唐崇左分公司的公章，卢家宽与郭建龙分别以双方代表的身份在合同书上签字。2011年11月16日，盛柏建筑公司与大唐劳务公司签订《补充协议》，约定在2010年8月31日签订合同的基础上补充劳务分包有关事项，合同书上没有盖双方公司公章，卢家宽与郭建龙还是分别以双方代表的身份在合同书上签字。2011年12月27日，湘赣川劳务公司与钟桂生签订《单项劳务分包合同》，约定湘赣川劳务公司将友谊茗城一期4、5、6号楼工程图纸范围内的所有墙体砌砖、抹灰等工程的劳务分包给钟桂生。郭确作为湘赣川劳务公司的代表在合同书上签字，但没有盖湘赣川劳务公司公章。该合同得到郭建龙的追认并实际履行。钟桂生带班组工人进场施工。在承建过程中，上诉人盛柏建筑公司划转工程款、劳务费给郭确等人及各班组，但没有进行工程结算。2014年12月23日，钟桂生等工人向被上诉人崇左市人社局投诉，要求上诉人盛柏建筑公司支付拖欠工人劳动报酬42.2056万元。2014年12月24日，被上诉人崇左市人社局向上诉人盛柏建筑公司发出崇人社监令字（2014）72号《劳动保障监察限期改正指令书》，指令上诉人自接到本指令之日起十日内支付钟桂生等工人所得劳动报酬并进行整改。2015年1月9日，被上诉人崇左市人社局向上诉人盛柏建筑公司发出崇人社监询字（2015）2号《劳动保障监察询问通知书》。2015年1月12日，被上诉人崇左市人社局向上诉人盛柏建筑公司再次发出崇人社监令字（2015）2号《劳动保障监察限期改正指令书》，指令上诉人自接到本指令之日起十日内支付钟桂生等工人所得劳动报酬并进行整改。上诉人盛柏建筑公司提出异议，没有履行指令。2015年1月23日，被上诉人崇左市人社局作出崇人社监告字（2015）1号《劳动保障监察行政处理事先告知书》，拟对上诉人作出行政处罚，罚款2万元。2015年1月26日，被上诉人崇左市人社局作出崇人社监告字（2015）1号《劳动保障监察行政处罚听证告知书》，拟对上诉人作出行政处罚，罚款2万元。2015年1月28日，上诉人申请听证。2015年2月4日，被上诉人崇左市人社局召开听证会。2015年3月12日，被上诉人崇左市人社局作出崇人社监罚字（2015）1号行政处罚决定，对上诉人处以罚款2万元。上诉人盛柏建筑公司不服，向原审法院提起行政诉讼。2015年10月16日，原审法院作出（2015）江行初字第6号行政判决，驳回盛柏建筑公司的诉讼请求。上诉人盛柏建筑公司仍不服，向本院提起上诉。
另查明：盛柏建筑公司为企业法人，法定代表人为罗树生；湘赣川劳务公司为私营企业，法定代表人为郭建龙；大唐崇左分公司为私营企业，法定代表人为王述臣。上述三公司均具有法人资格。大唐崇左分公司于2010年4月7日成立，2013年4月12日被吊销。
本院认为，根据《劳动保障监察条例》的规定，被上诉人崇左市人社局作为劳动保障行政部门对其辖区内违反劳动行政管理行为具有行政处罚权。本案中，上诉人盛柏建筑公司承包建设崇左市友谊茗城4、5、6号楼工程，因劳务分包于2010年5月10日与大唐崇左分公司签订《工程施工劳务合同》，双方法定代表人在合同书上签字并盖公司公章。该合同已在崇左市住房和城乡建设委员会备案。过后，卢家宽与郭建龙又分别以盛柏建筑公司的代表和大唐劳务公司的代表签订《劳务分包工程合同》和《补充协议》，该《劳务分包工程合同》和《补充协议》均没有盖有大唐劳务公司或大唐崇左分公司的公章。关于上诉人盛柏建筑公司将友谊茗城4、5、6号楼工程劳务分包是发包给大唐崇左分公司还是湘赣川劳务公司或是郭建龙个人的问题，经查，卢家宽和郭建龙在调查笔录中陈述，最初上诉人将劳务发包给郭建龙为法定代表人的湘赣川劳务公司，因该公司没有在崇左注册，因而挂靠到大唐崇左分公司，由大唐崇左分公司与上诉人签订工程施工劳务合同，并报住建部门备案，卢家宽办理挂靠和委托手续。郭建龙作为大唐崇左分公司的代表与卢家宽作为上诉人的代表签订了实际履行的《劳务分包工程合同》和《补充协议》。其俩人陈述劳务分包挂靠的对象均指向大唐崇左分公司，但被上诉人崇左市人社局没有对大唐劳务公司进一步调查核实。再查，在进行单项劳务分包时，郭确作为郭建龙的委托代理人与钟桂生签订了《单项劳务分包合同》，虽然合同书上没有盖有湘赣川劳务公司的公章，但从合同的内容看，是以湘赣川劳务公司作为发包方进行分包；另外，上诉人盛柏建筑公司提供的2013年4月12日湘赣川劳务公司出具给上诉人关于湘赣川劳务公司对受委托人邓建华的委托权限情况的《授权委托书》，经本院再次对原件组织质证，上诉人和被上诉人对该《授权委托书》的真实性均予以认可，郭建龙在本院调查中亦认可，委托书上有郭建龙亲笔签名并盖有湘赣川劳务公司公章，从该《授权委托书》记载的内容看，湘赣川劳务公司是以单位的名义委托邓建华管理崇左友谊茗城4、5、6号楼的项目，并不是郭建龙个人委托邓建华。虽然上诉人盛柏建筑公司将工程款、劳务费划转到郭确、郭沂伦及班组等人的个人账户，并没有转到大唐崇左分公司和湘赣川劳务公司的账户，但郭确、邓建华作为收款人、确认收款人时是代表郭建龙还是代表湘赣川劳务公司接收工程款、劳务费，被上诉人崇左市人社局并没有调查核实清楚。综上所述，被上诉人在未查清本案主要事实的情况下，仅以《劳务分包工程合同》、《补充协议》上没有盖有大唐劳务公司、大唐崇左分公司公章，《单项劳务分包合同》也没有盖有湘赣川劳务公司的公章，及上诉人划转的工程款、劳务费没有转到大唐劳务公司、大唐崇左分公司及湘赣川劳务公司的账户上为由，简单认定上诉人盛柏建筑公司将工程分包给不具备用工主体资格的自然人郭建龙属事实不清，主要证据不足。被上诉人崇左市人社局认定经郭建龙给钟桂生等工人承建的单项劳务工程结算确定拖欠余款42.2056万元，由上诉人承担支付该款项的主体责任，亦没有充分证据证明。因此，被上诉人作出崇人社监罚字（2015）1号劳动保障监察行政处罚决定的事实不清，证据不足，适用法律、法规错误。原审法院认定劳务分包合同属于上诉人盛柏建筑公司与自然人郭建龙签订，单项劳务分包合同属于自然人之间签订属事实不清，证据不足，作出驳回上诉人诉讼请求的判决不当。上诉人盛柏建筑公司提出要求撤销原审判决和被上诉人的行政处罚决定的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销崇左市江州区人民法院（2015）江行初字第6号行政判决；
二、撤销被上诉人崇左市人力资源和社会保障局作出的崇人社监罚字（2015）1号劳动保障监察行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人崇左市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 韦权美
代理审判员 林少芳
代理审判员 陶园园
二〇一六年三月七日
书 记 员 陈洋宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。