浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终500号
上诉人（原审原告）周慧珍，女，1984年5月24日出生，汉族，住青田县。
委托代理人林新伟，男，1981年8月6日出生，汉族，住宁波市北仑区。
被上诉人（原审被告）青田县人民政府。住所地：青田县鹤城街道鹤城中路**号。
法定代表人戴邦和，县长。
委托代理人刘剑，青田县北山镇人民政府工作人员。
委托代理人潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市人民政府。住所地：丽水市花园路*号。
法定代表人朱晨，市长。
委托代理人陈铭，丽水市人民政府法制办公室复议处工作人员。
周慧珍诉青田县人民政府、丽水市人民政府拆迁行政强制及行政复议一案，丽水市中级人民法院于2016年4月11日作出[2015]浙丽行初字第52号行政判决。周慧珍不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年7月6日公开开庭审理了本案。上诉人周慧珍及其委托代理人林新伟，被上诉人青田县人民政府副县长朱秀雄及其委托代理人刘剑、潘足飞，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人陈铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：滩坑水电站库区移民规划大纲经批准，确定青田县北山镇泉山村为北山镇镇区复建选址区，周守补户所在泉山村被确定为移民整体动迁村。周守补户共六人（户主周守补、配偶陈秀菊、女儿周香女,女婿林木松、孙女周慧珍、孙女林小珍）被确定为滩坑水电站建设移民政策处理范围并确认移民资格，原告周慧珍为周守补户成员。2013年5月，周守补户签订就近搬迁安置协议，2013年11月25日，经周守补户申请，青田县滩坑水电站工程建设指挥部与周守补户签定新协议，原告周慧珍和周香女作为周守补户方在协议上按指印。该协议约定：“1、甲方同意乙方在山口镇板石安置点作自谋职业安置。2、甲方按滩坑水电站的相关政策给予乙方补偿补助资金共计191475.88元；其中移民人口及实物补偿补助163118.03元，调概资金28357.85元。3、甲方按政策在板石安置点分配给乙方宅基地3间。乙方应分配宅基地面积132.585平方米，实际分配宅基地3间140.4平方米，乙方应向政府购买宅基地7.815平方米共计312.6元。乙方按政策交付政府每间宅基地圈梁费用6700元、每间宅基地调剂费4400元。4、乙方将自愿遵守滩坑移民的相关政策。5、乙方自愿将泉山村安置点的三间移民安置房宅基地退回给政府；乙方自愿将泉山村的生产用地退回给政府；乙方自愿将生产用地不足部分人均补偿4500元共计27000元退回给政府。6、乙方安置到板石后，将自愿放弃泉山村民的一切待遇。7、乙方在安置协议签订后90日内将主动腾空泉山老房屋交于政府拆除……”。2013年11月26日，青田县山口镇人民政府与周守补户签订滩坑水电站青田库区移民自谋职业安置合同，周香女代周守补签字并按指印。2014年3月19日，周守补户的补偿补助资金转账至原告周慧珍的农村信用社账号内。2015年3月，周守补户位于山口镇板石安置房建成并搬入居住。2015年5月4日，北山镇人民政府向周守补等户发放《自行拆除房屋通知书》，要求在5月14日前拆除房屋。2015年5月19日，北山镇人民政府将周守补等户安置于泉山移民小区空地处的临时周转房。2015年6月4日，被告青田县人民政府将周守补户房屋内的财产经青田县公证处工作人员造册登记后转运至周守补户的临时安置房，在腾空周守补户的房屋后，被告青田县人民政府拆除了该房屋。现周守补、陈秀菊和林木松居住在临时周转房。
原审法院认为，按照滩坑水电站移民安置规划，周守补户属于必须搬迁的移民。周守补户与被告青田县人民政府移民机构签订涉案协议，原告周慧珍作为周守补户的代表参加该协议的签订，周守补户按照涉案协议的约定已经领取有关补偿金并且已经搬入安置房居住，被告青田县人民政府亦已提供周守补户临时安置房居住，但周守补户仍未履行搬迁义务，明显不当。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条的规定，“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。”周守补户拖延搬迁或者拒迁的，被告青田县人民政府依法应当申请人民法院强制执行，被告青田县人民政府迳行组织工作人员对周守补户房屋实施强制拆除行为没有法律上的职权依据，被告丽水市人民政府行政复议程序虽合法，但行政复议决定驳回原告周慧珍的申请不当，故原告周慧珍请求判令撤销被告丽水市人民政府作出的被诉复议决定以及确认被告青田县人民政府拆除房屋的行政行为违法的理由成立，予以支持。本案中，被告青田县人民政府移民机构与周守补户签订涉案协议后业已履行该协议，被告青田县人民政府拆除周守补户房屋前业已将该房屋内的财产转运至周守补户的临时安置房，被告青田县人民政府拆除周守补户房屋的行政行为不存在造成周守补户财产损失的情形，原告周慧珍亦未提供造成其财产损失的事实的证据，故原告周慧珍请求判令被告青田县人民政府恢复周守补户被强拆房屋原状并赔偿损失的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决撤销被告丽水市人民政府于2015年9月11日作出的丽政复决[2015]15号行政复议决定；确认被告青田县人民政府拆除周守补户房屋的行为违法；驳回原告周慧珍要求被告青田县人民政府恢复被强拆房屋原状并赔偿损失的诉讼请求。
周慧珍上诉称：上诉人所在的周守补户不在移民安置范围内，而是因浙江省重点工程北山旅游小镇的建设需要而搬迁。虽然于2013年11月25日签署了协议，但此协议并未包含泉山村1号房屋，被上诉人青田县人民政府并未给付此房屋的拆迁补偿款。且上诉人房屋未经依法审批征收，不能认定已收归国有，仍属于上诉人所有。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政强制执行由法律设定，行政强制执行的程序必须符合法律规定，被上诉人在没有法律依据的前提下，也没有经过必要的行政程序，违法强制拆除上诉人房屋理应确认其行政行为违法。被上诉人青田县人民政府提供的财产清单和拆除完毕后的照片等证据只能证明被上诉人搬出的物品，拆除完毕的照片只能证明房屋已被毁坏。一审法院在没有法律依据和相关证据的前提下认定周守补户属于必须搬迁的移民属于认定事实错误。综上所述，被上诉人青田县人民政府拆除上诉人房屋属于重大且明显的违法行为，一审法院认定周守补户属于必须搬迁的移民并采用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定进行判决，属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销丽水市人民政府丽政复决[2015]15号行政复议决定；确认被上诉人青田县人民政府拆除周守补房屋的行政行为违法；判决被上诉人恢复上诉人的房屋原状并赔偿损失。
青田县人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分，答辩人依法拆除周守补被征用房屋的行政行为，是合法的，一审认定违法是错误的，请二审法院依法判决驳回上诉，并依法确认答辩人依法拆除周守补房屋行政行为合法。二、上诉人的上诉理由不能成立，不应采信。1、上诉人认为滩坑库区移民规划大纲所确定必须迁移的81个行政村未包含泉山村，这一说法是错误的。该规划大纲明确确定泉山村为北山镇镇区复建选址区；上诉人所在的泉山村确定为移民整体动迁村；包括上诉人在内的周守补户六人被确定为滩坑库区移民政策处理范围并确认移民资格的事实清楚，证据充分。2、上诉人房屋被征收后，各方依法签订了协议，该协议已经包括了周守补户在北山镇泉山村的所有房屋在内，并不存在任何例外。相关的土地使用权依法征用的事实，与本案没有任何关联，也不是一审法院的审理范围。3、周守补的房屋被依法征用，征用后的所有权属于答辩人；答辩人依法拆除所有权属于自己的房屋这一行政行为，是符合法律规定的。一审法院确认答辩人拆除周守补的房屋行为违法明显错误。4、上诉人提出的财产问题。2015年6月4日，答辩人将周守补房屋内的财产经青田县公证处工作人员造册登记后转运至周守补户的临时安置房。在腾空房屋后，答辩人才组织人员拆除了该房屋。答辩人拆除周守补房屋的行为不存在造成周守补财产损失情形，上诉人也没有提供造成其财产损失的证据。综上所述，请二审法院依法判决驳回上诉，并依法确认答辩人依法拆除周守补房屋这一行政行为合法。
丽水市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称:一、被诉[2015]15号行政复议决定程序合法。被答辩人于2015年6月15日向丽水市人民政府申请复议，经审查，答辩人按照复议法相关规定，于6月17日立案受理。8月15日答辩人作出案件延期审理决定，并送达被答辩人。9月11日审理终结，并作出[2015]15号行政复议决定。受理决定延期审理决定和复议决定作出后及时送达，行政复议程序合法。二、[2015]15号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人是滩坑水电站移民周守补户成员，周守补户下泉山原老宅属滩坑水电站政策处理范围。被答辩人作为周守补户一方代表之一与青田县滩坑水电站工程建设部合意签署协议书理应确认法律效力。根据协议书约定，在协议签订后90天内周守补户应腾空泉山村老房子交给政府统一拆除。被申请人应根据移民相关政策及时兑现该户补偿补助资金。被答辩人所在周守补户依据协议书享有的补偿补助资金已经按时发放到位。基于青田县人民政府已经向周守补户提供临时周转房，2015年3月周守补户位于板石的安置房业已建成并搬入居住，以及周守补户未按时腾空住房的事实，租金和奖金尚未发放。北山镇政府工作人员依据协议书于2015年5月4日向周守补户发放自行房屋拆除通知书，要求其于5月14日前自行搬离并拆除老房。向周守补户发放通知书时，周守补、陈秀菊2人接受了通知书。5月19日北山镇组成工作人员将周守补户等6户暂时安置于泉山移民小区空地处的临时周转房。同日，周守补、陈秀菊2人自行搬至泉山临时周转房居住，留下林木松一人在老房子居住。2015年6月4日因林木松未根据协议自行搬离，根据各方签定协议，移民办、千峡湖管理处、北山镇人民政府对周守补户老房进行帮助拆除。搬迁拆除工作开始前，北山镇人民政府镇长华庆依法向林木松进行告知，随后林木松自行离开老房。青田县公证处公证人员对老房全部财产进行登记。青田县人民政府帮助申请人户拆除房屋事实清楚，证据确实充分，程序合法。答辩人根据复议法第48条规定，作出行政复议决定，驳回上诉人的复议请求，属认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人诉讼请求。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕着青田县人民政府拆除上诉人房屋行为是否具备事实和法律依据、丽水市人民政府的行政复议程序是否合法以及上诉人周慧珍提出的恢复房屋原状并赔偿经济损失的请求事项是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据批准的滩坑水电站库区移民规划大纲，上诉人周慧珍原所在的青田县北山镇泉山村已被确定为青田县北山镇镇区复建选址区，系移民整体动迁村。按照滩坑水电站移民安置规划，上诉人周慧珍作为家庭成员的周守补户为必须搬迁的移民，属于滩坑水电站建设移民政策处理范围，并以此签订了就近搬迁安置协议。后因周守补户的申请，上诉人周慧珍作为周守补户的代表之一与被上诉人青田县人民政府移民机构滩坑水电站工程建设指挥部签订自谋职业安置协议书，并按照该协议的约定领取了相关补偿金、建造了安置房且已搬入居住，但周守补户却未按照协议约定主动腾空泉山老房屋交于政府拆除。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行…”之规定，在周守补户拖延搬迁或者拒迁的情况下，被上诉人青田县人民政府应依法申请人民法院强制执行，其却直接实施了对周守补户房屋强制拆除之行为，缺乏法定职权依据。被上诉人丽水市人民政府在此情况下却作出驳回上诉人周慧珍的行政复议申请决定，存在错误。据此，原审判决撤销被上诉人丽水市人民政府丽政复决[2015]15号行政复议决定并确认被上诉人青田县人民政府拆除周守补户房屋的行为违法，并无不当。鉴于上诉人周慧珍原所在的泉山村已被确定为青田县北山镇镇区复建选址区，属于移民整体动迁村，被上诉人青田县人民政府也已按照协议约定履行完毕其应尽的义务，而上诉人亦应主动将涉案房屋交由青田县人民政府予以处置。且按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”。第三十二条规定，“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”。因此，上诉人周慧珍应当对被上诉人青田县人民政府拆除房屋行为造成其财产损害的事实承担举证责任。上诉人却未能提供受损财产的具体清单及相应的事实依据，故其提出恢复房屋原状并赔偿财产损失的要求，缺乏事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人周慧珍提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。被上诉人丽水市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人周慧珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年七月二十六日
书 记 员 徐一菁