河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行终672号
上诉人（原审原告）司同谦，男，1937年10月26日生，汉族。
委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。
委托代理人刘长红，金博大律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）新密市刘寨镇人民政府，住所地新密市。
法定代表人高淑峰，职务镇长。
委托代理人董海军，新密市刘寨镇人民政府工作人员。
委托代理人ＸＸ，河南京原律师事务所律师。
上诉人司同谦因拆迁补偿协议一案，不服郑州市上街区人民法院（2016）豫0106行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审认定：经审理查明，2011年12月2日，新密市人民政府批复同意了被告刘寨镇政府《关于申请批准〈新密市刘寨镇总体规划〉的请示》（刘政（2011）122号），同意刘寨镇编制的镇总体规划（现在执行的是2014年4月18日新密市人民政府批复同意的刘政（2014）3号文件）。原告的房屋位于新密市刘寨镇小李寨村，在该空间规划范围之内。为了提高镇区的承载力和吸引力，加快新市镇建设进程，原告于2013年4月13日与被告刘寨镇政府协商签订了《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》。双方约定了房屋搬迁依据及搬迁的房屋位置、货币补偿费用及支付办法、搬迁时间及方式、房屋搬迁补助费、安置房建设以及购买方式等事宜。关于建筑物及各种附属物的补偿款，协议依据原告的购房申请书，直接存入拆迁安置专用账户，待安置房建成后多退少补。本案中，协议约定的相关款项被告均已向原告支付完毕，协议中约定的房屋及房屋附属物均已拆除完毕，符合入住条件的安置房屋已经建成。原告于2016年5月13日向本院提起行政诉讼，要求确认该拆迁补偿协议无效。
原审认为：本案原告认为涉案协议属于行政诉讼受案范围，向本院提起行政诉讼，应当遵照行政诉讼起诉期限的规定。而根据查明的事实，涉案的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》是在2013年4月13日签订，按《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条之规定，其起诉期限应从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年，现原告在2016年5月13日才提起行政诉讼，早已超过法定的起诉期限。经本院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回原告司同谦的起诉。
上诉人司同谦上诉称：一、一审法院以超过两年的起诉期限为由驳回原告的起诉，于法无据，适用法律错误。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”驳回原告的起诉。上诉人认为，一审法院的理由于法无据，适用法律错误。上诉人一审的诉讼请求为确认双方“签订的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》无效”。对于确认协议的无效诉讼，由于该行为自始无效、绝对无效，所以从理论上到实践中，确认无效的诉讼不受诉讼时效限制。因此，一审法院直接适用两年的起诉期限明显不符合确认无效诉讼不受时效约束的原则。二、上诉人与被上诉人签订的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》属于无效协议，且协议内容也违反新密市人民政府《关于进一步规范全市集体土地上房屋拆迁补偿和安置工作的若干意见》的规定。根据新《行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”首先，镇政府与上诉人签订拆迁补偿协议不具有行政主体资格，也没有法律依据。征用土地拆迁房屋，应当依照有关法律法规依法征用拆迁。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，征用土地的主体为县级以上地方人民政府；征用集体土地应当根据土地利用总体规划，按照审批权限报国务院或省级人民政府批准，征用为国有土地，才能建设利用。同时，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：“（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；。”显然作为镇政府，职权应该是保护公民私人所有的合法财产，而不是在无法律、法规或者规章授权的情况下，拆迁老百姓的房屋。其次，被告拆迁原告的房屋不是为了公共利益。根据《宪法》及《土地管理法》为了公共利益政府可以征收农民集体的土地，然后对地上附着物进行补偿。被告没有提供任何证据是为了公共利益拆迁原告的房屋，被告没有提供涉及拆迁项目的立项、《项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程许可证》等前置手续。再次，被上诉人在协议中明确依据新密市人民政府《关于进一步规范全市集体土地上房屋拆迁补偿和安置工作的若干意见》的规定签订的协议，但是根据该规定“（二）过渡费。过渡费的发放到安置住房建成为止，城区内每人每月160元，城区外每人每月130元，但多层的不得超过18个月，高层的不得超过24个月。超过以上期限的，双倍发放过渡费。”“二、拆迁安置办法（一）安置住房建筑面积原则上人均50平方米（属于城中村改造、旧城改造、棚户区改造的另行规定），但不得低于人均40平方米；超出安置总面积10平方米之外的，按市场价购买。鼓励和支持以货币形式补偿，补偿价格由所在乡镇政府、街道办事处协商。”根据上述文件，被上诉人在给老百姓进行安置时，每人原则上是50平方，但是，被上诉人在与上诉人签订协议时，每人是40平方米。被上诉人的裁量没有任何依据；其次，按照文件的规定，并没有收取老百姓的任何费用，但是被上诉人在签订协议时，每平方米收取上诉人520元。显然也违反了该文件的规定。相关协议的条款应属于无效。最后，被上诉人的行为显然违反了法律法规的强制规定，根据《合同法》第五十二条：有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。作为镇级政府，如果征用农民土地进行开发建设，应该依法报省级以上人民政府批准进行征用农民的集体土地，然后进行公告、听证等法律程序。而不是直接与老百姓签订拆迁补偿协议。被上诉人这种既没有职权又违反法律程序的做法显然不符合法律法规的强制性规定。虽然被上诉人一审提供了所谓新密市人民政府批复同意了刘寨镇政府《关于申请批准﹤新密市刘寨镇总体规划﹥请示》，但是，该规划实践中进行了变更，而且有规划与建设是否符合规划是两个不同问题。同时结合《河南省高院关于行政审判工作有关问题的意见》的规定，“13、对有关征用集体土地行政行为的认定和地上附着物的补偿。对征用集体土地程序中的房屋拆迁或补偿问题，我国目前还没有专门的立法规定，但原则上，征用土地的法律程序必须首先完成，然后才能组织实施征地行为。对于没有土地征用审批手续，边拆迁、边办征地手续或先拆迁后办征地手续的行政行为，均可认定为违法征地。对于被征土地上的房屋和其他附着物，应当根据法律规定或公平原则确定给予当事人补偿。”“22、乡（镇）村有关建设用地和拆迁农民房屋问题。法律允许乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业使用集体土地。但这种用地的批准实施和相关的拆迁行为按照什么程序进行目前尚缺乏法律法规依据。根据实际情况，一般可以认为由乡政府组织的用地和拆迁行为依据《土地管理法》的规定，审查该拆迁行为合法性，应把握以下几点：一是须符合乡（镇）土地利用总体规划；二是持县级以上人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照各省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；三是对乡（镇）村公共设施、公益事业用地目的进行审查，防止政府借公共利益之名从事商业性质开发；四是涉及占用耕地的，必须依法经过批准；五是在程序上政府应当先对被拆迁人进行公平的安置和补偿后方可以实施拆迁。”据此，被上诉人与上诉人签订协议拆迁宅基地上房屋明显违法，属于无效协议。三、一审法院应该依法审查新密市人民政府《关于进一步规范全市集体土地上房屋拆迁补偿和安置工作的若干意见》的规定的合法性。新密市人民政府《关于进一步规范全市集体土地上房屋拆迁补偿和安置工作的若干意见》关于对被拆迁户的补偿安置标准缺乏法律依据，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”由于原告的土地属于宅基地，属于其他建设用地。新密市政府自己制定标准缺乏法律依据，也不符合郑州市人民政府《关于加强城乡规划土地建设管理和投融工作的意见》（郑发（2012）21号）的规定。因此，应该对其合法性进行审查。综上，请求：1、二审法院依法审理，撤销郑州市上街区人民法院做出的（2016）豫0106行初12号行政裁定书；2、改判认定上诉人与被上诉人签订的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》无效；3、依法审查新密市人民政府《关于进一步规范全市集体土地上房屋拆迁补偿和安置工作的若干意见》的规定的合法性。
被上诉人新密市刘寨镇人民政府答辩称：一、原审裁定适用法律正确，应当予以维持。1、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限应从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年”。结合本案，被答辩人认为其与答辩人所签订的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》系行政合同，确认其无效与否是行政诉讼的受案范围，故，其向原审法院提起的行政诉讼，理应符合行政诉讼对于起诉期限的规定。本案中，答辩人与被答辩人签订的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》的时间是2013年4月，且在合同签订时，被答辩人明确知晓协议的内容，故，按照上述法律规定，被答辩人应当在合同签订后的两年内提起诉讼，其于2016年3月30日提起的行政诉讼显然已经超过法定的起诉期限。2、被答辩人上诉所称的“请求确认行政行为无效，不存在起诉期限的限制”的理由，缺乏法律依据。本案中，被答辩人认为该案系行政诉讼的受案范围，也提起了行政诉讼，理应按照行政诉讼的相关规定计算起诉期限，故，其上诉所称的请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制的理由，不能成立。综上，原审法院以上诉人就涉案房屋拆迁协议提起的诉讼超过法定起诉期限为由，驳回上诉人的起诉，于法有据，适用法律正确。二、《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》系合法有效的民事合同。1、《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》系平等主体签订的民事合同。根据《不动产登记条例》第五条、第六十四条之规定，被答辩人的宅基地使用权及地上房屋等建筑物、构筑物的所有权均属于其不动产权利。依据《物权法》第三十九条，作为其宅基地使用权及地上房屋的所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。结合本案，答辩人与被答辩人双方在签订拆迁补偿协议之前，答辩人及市政府对被答辩人的房屋不存在任何违法的征收及强拆行为，双方所签订的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》，是双方依据《中华人民共和国合同法》等相关法律法规，在平等自愿的基础上达成的合意内容，是被答辩人对其民事权利的处分，且上述协议已实际履行完毕后，被答辩人请求确认该拆迁协议无效，显然应当使用合同的法定规则予以处理。2、本案所涉的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》，其内容不属于行政诉讼法中列举的土地房屋征收协议。（1）土地房屋征收协议是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，是房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立的补偿协议。（2）依据上述条款的规定，拆迁补偿协议签订的双方主体应当是房屋征收部门与被征收人。答辩人刘寨镇政府及新密市人民政府，在答辩人与被答辩人双方签订协议前，不存在行政征收或者行政强拆行为，根本不可能成为拆迁补偿协议的一方当事人。（3）本案中，被拆除的房屋所占用的土地系集体建设土地，诉争的协议系平等主体之间在协商一致的情况下民事合意的结果，并非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款规定的行政协议。（4）即使是行政合同，在新的行政诉讼法实施之前，一直是民事诉讼的受案范围，虽然2015年5月1日之后，新的行政诉讼法将行政合同纳入行政诉讼的受案范围，对此，普遍认为将2015年5月1日之前的涉及行政合同类的案件立为民事案件更为合适。3、《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》属于有效合同。（1）对于最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款，规定原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。如果没有法定的可撤销和无效事由，则属于有效合同，双方应按照协议的约定履行，不得随意反悔。本案中，所涉协议系双方平等自愿签订的，协议下约定的相关款项，答辩人已经全部支付完毕，且协议中约定的房屋及房屋附属物均已拆除完毕，安置房屋已经建成，并符合入住条件。（2）答辩人与被答辩人双方作为独立的、有完全民事权利的民事主体，均有权独立的行使自己的权利，在本案中，对于被答辩人房屋的补偿费用，答辩人是严格的按照《物权法》及相关的规范性文件计算并执行的，答辩人已经付出了公正、公平的对价，不存在欺诈、胁迫等行为，在整个合同的签订、履行过程中，被答辩人均是自愿的，被告不符合《合同法》第五十二条列举的情形。（3）本案争议的补偿协议已经全部履行完毕，这说明原告在签订和履行协议时是没有异议的。现诉争的房屋已经拆除，如果人民法院最终判决确认拆迁协议无效，要求答辩人重新作出行政行为，则已经丧失现实基础，并将导致巨额的国家赔偿，严重影响社会稳定。因此，本案诉争的《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》系合法有效的民事合同，被答辩人上诉辩称的该协议属无效的行政合同的理由，缺乏事实根据及法律依据，不能成立。三、被答辩人诉称应依法审查“新密市人民政府《关于进一步规范全市集体土地上房屋拆迁补偿和安置工作的若干意见》合法性”，理由缺乏事实及法律依据，不能成立。综上所述，原审裁定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请二审人民法院依法维持原审裁定。
本院认为：本案被诉《刘寨新市镇建设拆迁补偿协议》系上诉人司同谦与被上诉人新密市刘寨镇人民政府签订的行政协议。2013年4月在合同签订时，上诉人明确知晓协议的内容，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，在未被告知诉权或者起诉期限的情况下，上诉人的起诉期限从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故上诉人应当在合同签订后的两年内提起诉讼，其于2016年5月13日提起的行政诉讼显然已经超过法定的起诉期限。上诉人“请求确认行政行为无效，不存在起诉期限的限制”的上诉理由，缺乏法律依据。一审以超过起诉期限为由驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 张建华
代理审判员 安国鹏
二〇一六年八月三十日
书 记 员 谢苏娟
附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。