新疆生产建设兵团第八师中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兵八行终字第18号
上诉人（原审原告）：毛军，男，1965年12月22日出生。
被上诉人（原审被告）：石河子市公安局城区分局。
法定代表人：党新民，该分局局长。
委托代理人：冷广军，该分局法制室民警。
委托代理人：刘炳晨，石河子市公安局火车站派出所民警。
上诉人毛军诉被上诉人石河子市公安局城区分局治安行政处罚纠纷一案，不服石河子市人民法院（2015）石行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月28日受理后，依法组成由审判员杨新宝担任审判长，与代理审判员董春芬、杜丹参加评议的合议庭，于2015年6月15日公开开庭进行了审理。上诉人毛军，被上诉人石河子市公安局城区分局的委托代理人冷广军、刘炳晨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告因征地补偿一事多次到相关部门上访。2014年12与8日，原告毛军与案外人张某某、蒲某某等八人坐火车到北京上访。2014年12月13日、12月17日，原告到北京中南海周边等非上访地区越级上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告下发了训诫书，告知原告应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，走访不得围堵、冲击国家机关，并指出中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，对于违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。原告未在训诫书上签字。原告被北京警方训诫后被石河子市信访局劝返接回，石河子市信访局将原告移送至石河子市公安局城区分局火车站派出所。2014年12月20日，被告以原告在北京中南海附近进行越级上访，存在扰乱单位秩序的违法行为为由予以立案。当日，被告对原告进行询问并制作了询问笔录，原告在回答公安机关询问时称2014年12月8日，其与案外人张某某、蒲某某等人从火车去北京上访，到北京后曾去国家信访局、中纪委、中南海附近等地上访，后被北京警方送至马家楼救助站。被告经过调查后认为原告到北京中南海周边地区实施的非正常上访行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，即扰乱单位秩序，拟依据该条之规定对原告作出处罚，并向原告告知了拟作出的行政处罚决定及其享有的陈述申辩权，原告拒绝回答并拒绝在《行政处罚告知笔录》上签字。2014年12月20日，被告对原告作出石城公（火）行罚决字（2014）605号《石河子市公安局城区分局行政处罚决定书》，决定给予毛军行政拘留15日的行政处罚，并于当日将该行政处罚决定书送达原告，原告在该行政处罚决定书上签字。原告于2014年12月20日至2015年1月4日在石河子市拘留所执行。
原告于2015年2月2日向原审法院起诉称：2014年12月8日，原告按照国家信访局有关条例规定到北京正常上访，没有违反任何法律、法规。2014年12月17日，原告到马家楼救助站等待一五二团领导来解决上访问题。在领导未到达之前，原告被身份不明人员非法拘禁后，强行拉回石河子市，被被告行政拘留十五天。被告认定原告存在扰乱单位秩序的违法行为，没有证据证实。原告不服被告作出的行政处罚决定，请求判令：1、依法撤销被告作出的石城公（火）行罚决字（2014）605号《行政处罚决定书》；2、由被告承担诉讼费、送达费。
被告辩称：一、被告认定原告毛军扰乱单位秩序的行为事实清楚、证据充分。原告毛军与王某某、陈某某、蒲某某、王某、韩某某、李某某、张某某八人经事先商定以反映征地补偿不合理为由进京上访。2014年12月11日至2014年12月17日，原告毛军与案外人张某某、蒲某某等八人携带上访资料先后到国家信访局、中纪委、国土资源部、农业部、中南海附近等非信访接待场所上访被劝阻。原告毛军明知北京中南海附近不是上访接待场所，仍坚持到上述地区越级上访，并给政府施压。后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。原告在未得到有关部门答复的情况下进京上访的行为违反了信访条例的规定，扰乱了单位秩序。二、被告对原告毛军作出的行政处罚决定，程序合法、决定正确、于法有据。信访是法律赋予公民的民主权利，同时信访人也须依法有序的进行信访。国务院《信访条例》第十八条明确规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的接待场所提出。原告毛军等人不听劝阻，到北京中南海周边等非上访区越级上访。被告作为原告经常居住地的治安管理行政处罚职能部门，对该案具有管辖权。根据《公安部关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第（二）项、《信访条例》第四十七条第二款、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，被告认定原告的行为扰乱单位秩序，并依法告知其陈述权、申辩权等相关权利，符合法定程序。综上所述，被告对原告毛军作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，量罚适当，适用法律准确，请求人民法院依法维持被告作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
原审法院审理认为，该案争议的焦点是被告石河子市公安局城区分局对原告毛军作出的石城公（火）行罚决字（2014）605号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告毛军的经常居住地在石河子市，被告作为原告居住地的公安机关有权对原告违反治安管理的行为进行处罚。
被告提供的证据能够证明原告于2014年12月8日至12月17日期间在北京市中南海周边地区越级上访，存在扰乱单位秩序的违法行为。被告以此认定原告存在扰乱单位秩序的违法行为，认定事实清楚。被告在受理案件后依法调查取证，在作出行政处罚前依法告知原告拟作出的行政处罚的事实、理由和依据，并告知依法享有陈述申辩权，在作出处罚决定后，依法送达了行政处罚决定书，符合程序规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作生产营业、医疗、教学科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。根据上述规定，违法行为人的行为中，符合第二十三条第一款第（一）项规定的，行政拘留期限最长为十日，被告适用该第一款之规定对原告作出拘留十五日的行政处罚，适用法律错误，但该行政处罚中确定的拘留措施已经执行完毕，不具有可撤销的内容，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，该院确认被告作出的具体行政行为违法。
综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告石河子市公安局城区分局作出的石城公（火）行罚决字（2014）605号行政处罚决定违法。诉讼费50元，送达费90元，合计140元（原告已预交），由被告负担。
上诉人毛军不服原审判决，向本院提出上诉称：根据国务院《信访条例》第46条、第47条规定，由公安机关采取必要的现场处罚措施。八师信访局工作人员拿着北京市公安局西城分局府右街派出所2014年12月17日当天现场的训诫书做文章。八师信访局工作人员利用职权将案件移送函作为犯罪证据，向石河子市火车站派出所报案移送。火车站派出所民警为了配合八师信访局提供的伪证、一五二团提供的伪证，自编、自导、自演、捏造歪曲事实，制作了一系列的假证迫害维权人士。依照《中华人民共和国宪法》第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十一条的规定，被上诉人对毛军等人的处罚违背了国家的宪法、法律、法规。请求二审法院纠正一审错误裁定，依法撤销石河子市公安局城区分局的行政处罚决定书，由被上诉人负担一、二审诉讼费及送达费。
被上诉人石河子市公安局城区分局书面答辩称：一、上诉人毛军等人在2014年12月20日的《询问笔录》及北京市公安局西城分局府右街派出所下发的训诫书能够证明案件基本事实。上诉人称“火车站派出所民警为了配合八师信访局提供伪证”无事实依据。二、2014年12月20日，经被上诉人查证，一五二团出具的“基本情况说明”属实。被上诉人称“一五二团提供的伪证，自编、自导、自演、捏造歪曲事实，制作了一系列的伪证迫害维权人士”不符合事实。三、上诉人到北京中南海周边等非上访地区越级上访，违反了《中华人民共和国宪法》第五十三条、《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，公安机关依法定程序作出处罚决定，于法有据。上诉人称“依照《中华人民共和国宪法》第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十一条的规定，被上诉人对毛军等人的处罚违背了国家的宪法、法律、法规”的上诉理由也不能成立。
经审理查明：本院二审查明的事实，除毛军“在行政处罚决定书上签字”的事实以外，与一审查明的事实一致。本院另查：被上诉人于2014年12月20日向上诉人送达行政处罚决定书时，上诉人拒绝签字，由办案民警李洋、刘炳晨签字见证。原审期间，双方当事人提交的用以证实案件事实的相关证据，已经庭审举证、质证，本院予以确认。
上诉人毛军对一审查明的事实提出如下异议：一、原审认定上诉人到北京中南海周边越级上访的事实不存在，上诉人没有越级上访，也没有到中南海周边上访；二、原审认定北京市公安局西城分局府右街派出所对毛军下发训诫书的事实不存在，公安机关没有对上诉人做过询问笔录，没有下发过训诫书，上诉人也没有见到过训诫书；三、原审认定上诉人被石河子市信访局劝返接回错误，上诉人没有见到石河子信访局的人；四、上诉人在行政处罚决定书上没有签字。
被上诉人石河子市公安局城区分局对原审认定的事实未提出异议，对上诉人所提异议不予认可。
对上诉人的异议，本院认为，认定上诉人到北京中南海周边越级上访的事实有当地公安机关的训诫书及被上诉人对上诉人所做的询问笔录相互印证证实。上诉人所提“没有越级上访，也没有到中南海周边上访”及公安机关“没有下发过训诫书”等异议，与本院查明的事实不符，本院不予采信；上诉人所提“公安机关（在训诫时）没有对上诉人做过询问笔录”的异议，经查，法律、行政法规没有规定公安机关在对相关人员进行训诫时必须做询问笔录，故对该异议不予采纳；上诉人所提“上诉人也没有见到过训诫书”，经查，公安机关的训诫书下方注明：“以上内容通过广播、展板等方式向该人告知宣读，该人无异议”，并有经办案民警签字，加盖有公安派出所的公章，说明公安机关已经对其进行过训诫，至于被训诫人是否在训诫书上签名，并不影响训诫事实的成立；上诉人所提“原审认定上诉人被石河子市信访局劝返接回错误，上诉人没有见到石河子信访局的人”的异议，经查，该异议与石河子市信访局案件移送函所载内容不相符，且上诉人以“未见到石河子信访局的人”为由，否认被劝返接回的事实，缺乏事实依据，理由也不充分，本院对该异议不予采信；上诉人所提“在行政处罚决定书上没有签字”的异议经查成立，本院予以采信。
双方当事人在二审中均未提交新的证据。
本院认为，根据上诉人和被上诉人的上诉理由及答辩意见，本案的争议焦点是：被上诉人作出行政处罚的行政行为，事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人作为违法行为人居住地的公安机关对本案所涉违法行为具有行政管辖权。根据《信访条例》第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，上诉人毛军明知中南海周边地区不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，仍然在上述地区上访，扰乱了单位秩序，其行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项及上述行政法规的规定，被上诉人据此作出被诉决定，认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误。原审判决确认被上诉人作出的行政处罚决定违法，并无不当。上诉人提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。庭审中，上诉人称，北京市公安局西城分局府右街派出所已经对其作出了训诫的行政处罚决定，说明公安机关已经作了现场处置，而八师信访局又以案件移送函的形式将训诫书移送至石河子市公安局城区分局，该局又以训诫书为依据对其再次作出行政处罚，程序违法。本院认为：北京市公安局西城分局府右街派出所对在非上访地区上访的人员进行训诫和采取必要的现场处罚措施，均属于依法行使职权，二者并非同一种职权行为；根据《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，训诫是公安机关对非正常信访人员的一种教育方式，不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》所规定的行政处罚的范畴；根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条和第五十条规定，八师信访局作为信访行政主管部门，有权以案件移送函的形式向有管辖权的公安机关移送相关违法案件及有关证据材料；石河子市公安局城区分局对在北京非上访地区上访人员进行行政处罚，符合法律规定。上诉人的以上理由不能成立，不予采纳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，针对上诉人的行为，应当处十日以下的拘留，而被上诉人对上诉人处十五日的拘留违反法律规定应予撤销，但该行政处罚决定已执行完毕，没有可撤销的内容，原审法院依法确认被诉行政处罚决定违法并无不当。上诉人关于撤销被诉行政处罚决定的上诉请求于法无据，本院不予支持。
综上，原审判决认定主要事实清楚，适用法律、法规正确。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元（毛军已预交），由上诉人毛军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨新宝
代理审判员 董春芬
代理审判员 杜 丹
二〇一五年八月四日
代书 记员 陈 丽