上海市闵行区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）闵民五（民）初字第2151号
原告上海市建筑建材业市场管理总站。
法定代表人沈某某。
委托代理人周荆，上海市金茂律师事务所律师。
委托代理人陈楚波，上海市金茂律师事务所律师。
被告上海鹏晨联合实业有限公司。
法定代表人姜某某。
委托代理人朱某某。
委托代理人耿某某。
被告上海鹏欣（集团）有限公司。
法定代表人姜某某。
委托代理人刘某某。
原告上海市建筑建材业市场管理总站（下称“建筑建材业总站”）与被告上海鹏晨联合实业有限公司（下称“鹏晨公司”）、被告上海鹏欣（集团）有限公司（下称“鹏欣公司”）建设工程合同纠纷一案，于2014年9月28日由本院立案受理。依法由代理审判员周颖适用简易程序公开开庭进行了审理。原告建筑建材业总站的委托代理人周荆，被告鹏晨公司的委托代理人朱延泉、耿宏斌，被告鹏欣公司的委托代理人刘勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告建筑建材业总站诉称，2009年12月20日，原告委托下属部门上海市建筑节能办公室与被告鹏晨公司签订《上海市建筑节能示范项目专项资金扶持管理合同》。该合同约定，原告将被告拟开发的“浦江智谷商务园（东区）项目”（下称“系争示范项目”）列为“可再生能源建筑应用示范项目”，并给予5，000，000元（人民币，下同）的扶持资金。该合同同时约定，该项目的工程周期为2010年5月开工至2012年5月竣工。该5，000，000元的扶持资金由原告报财政并经同意后，分两期拨付，第一期预付50%的扶持资金，计2，500，000元，项目竣工并通过原告评审后，由财政拨付第二期扶持资金。该合同签订后，原告如约报财政同意，并向被告鹏晨公司拨付了第一期扶持资金2，500，000元。然，被告鹏晨公司迟迟未对该示范项目进行开工建设。2013年9月25日，被告鹏晨公司和被告鹏欣公司共同向原告及上海市建设交通委员会建设市场建管处（下称“建交委建管处”）出具“承诺函”，承诺将确保该项目在2013年年底前开工并于2016年3月完成项目的竣工验收和能效测评工作，否则将于2014年1月1日退还已拨付的扶持资金2，500，000元。然，该示范项目仍未在两被告承诺的期限内开工。2013年12月31日，被告鹏晨公司再次向原告及建交委建管处发函称，该项目未能按计划在2013年年底开工，但仍希望原告给予“支持”。原告随后对该项目地址进行多次现场检查，确认其并未开工，且原施工许可证业已作废。原告遂向建交委建管处确认对该示范项目进行撤项，并要求两被告将预付的扶持资金2，500，000元予以返还。但两被告至今未能履行返还义务。
原告建筑建材业总站认为，原告经上海市建设交通委员会指定对上海市建筑节能示范项目的专项资金进行管理，委托下属的上海市建筑节能办公室与被告鹏晨公司订立专项资金扶持管理合同，并向其预先拨付扶持资金。被告鹏晨公司应按约履行合同义务，并服从原告的管理和评审。现被告鹏晨公司未能按期开工，业已构成违约，原告有权进行撤项并向其追回已经预付的扶持资金。被告鹏欣公司作为被告鹏晨公司的主要投资方，与其共同书面承诺退还扶持资金，应当按约履行承诺，与被告鹏晨公司共同履行退还义务。综上，原告起诉来院，要求法院判令：两被告共同向原告返还预付扶持资金人民币2，500，000元。
被告鹏晨公司辩称，首先，原告要求被告鹏晨公司返还250万元的依据为2009年12月20日的专项资金扶持管理合同，但该合同是被告鹏晨公司与上海市建筑节能办公室签订的，故原告主体不适格。其次，上述合同第八项约定，乙方除不可抗力或不可预计的因素造成违约外，经甲方提出整改而不整改的，甲方可提请市财政部门终止扶持资金的拨付。现被告鹏晨公司是因为不可抗力才导致工程未如期开展，因此不构成违约。被告鹏晨公司去年提供的承诺函，承诺于2013年年底施工，实际也已于2013年正式启动，后台的设计工程已经开始，工地上桩基工作等也已经开始。从去年（即2013年）年中开始，被告鹏晨公司调整施工要求，向上海市闵行区规划与土地管理局（下称“闵行区规土局”）提出了调整原规划的请求，相关的批复文件于2014年取得。综上，被告鹏晨公司认为，原告主体资格不适格且其也不存在原告所述的违约行为，故不同意原告的诉讼请求。
被告鹏欣公司辩称，原告要求返还资金的依据不足，合同第九项约定，乙方应该接受甲方、财政或审计部门的审查，如弄虚作假、冒领或挥霍扶持资金的，已经查实，追回全部资金。其中没有提到工期延误就会撤回资金，被告鹏晨公司不存在弄虚作假或挥霍等情况。两被告出具的承诺书与实际情况有出入，2013年年底，场地的平整工作已经展开，虽然没有大规模施工，但动工的标准合同中并没有明确规定。实际情况是，现场已经开展试桩的工作，也有试桩的照片为证。原告所称的承诺书，其出具的对象是建交委建管处及原告，该承诺书是说明的性质，并没有改变合同的性质。被告鹏欣公司没有享受扶持资金，故其承担连带义务是没有依据的。综上，被告鹏欣公司不同意原告诉讼请求。
经审理查明，2009年7月8日，上海市城乡建设和交通委员会、上海市发展和改革委员会、上海市财政局共同发布《上海市建筑节能示范项目专项扶持暂行办法》［沪建交联（2009）816号］（下称“816号文”），该暂行办法对建筑节能项目专项扶持资金的资金来源、支持原则、支持范围、支持标准和方式、申报程序和项目评审、扶持资金使用计划、合同管理、能效测评要求、审核资金下达、监督和管理等作出了规定。
2009年8月3日，上海市城乡建设和交通委员会下发《关于将上海市建筑节能办公室设在上海市建筑建材业市场管理总站的通知》［沪建交联（2009）1055号文］，该通知载明：“为贯彻落实《上海市人民政府关于印发本市2009年节能减排重点工作安排的通知》（沪府发（2009）16号）要求，进一步加快推进本市建筑节能工作，经研究，将上海市建筑节能办公室设在上海市建筑建材业市场管理总站，具体负责协调、推进和落实建筑节能的各项工作。”。
2009年12月20日，上海市建筑节能办公室（作为甲方）与被告上海鹏晨联合实业有限公司（作为乙方、项目建设单位）签订《上海市建筑节能示范项目专项资金扶持管理合同》，该合同约定的示范项目名称为“浦江智谷商务园（东区）”，工程地址位于上海市闵行区浦江镇联行路XXX号，建筑面积为119，800平方米，示范类型为可再生能源建筑应用，项目类别为新建公共建筑，工程周期自2010年5月开工至2012年5月竣工。合同第四条约定，该示范项目建筑面积为119，800平方米，按《上海市建筑节能示范项目专项扶持暂行办法》规定，每平方米补助50元，共补助金额500万元，并按规定原则上分两次拨付、拨款前乙方应向市财政提出请款报告，甲方报财政并经同意后，按该条款额付款。1、第一次付款，甲乙双方合同正式签订后，乙方可向市财政提出请款报告，甲方报财政并经同意后，由财政预付乙方约50%的扶持资金，计250万元。2、第二次付款，乙方项目竣工备案通过后，应当向甲方提出节能评审申请，通过评审的项目，乙方可向市财政提出请款报告，甲方报财政并经同意后，由财政按合同全部价款的剩余金额拨付乙方，总计250万元。该合同还对其他事项作出了约定。
2012年8月2日，被告鹏晨公司向原告出具《关于“浦江智谷商务园”东区地块项目延迟开工的说明》，其中对示范项目延迟开工的原因作出了如下说明：1、2010年，上海市闵行区人民政府对项目所在区域的控规进行调整，将该区域内的工业用地的容积率由1.2调整至1.5。该控规方案已经浦江镇政府完成编制，并报上海市规划与土地管理局审批，如该控规方案审批通过，今后将牵涉到土地出让金补交、规划设计方案调整等问题。受该因素影响，被告鹏晨公司暂缓项目开工。2、2011年10月，被告鹏晨公司根据浦江镇政府制作的控规方案，对该项目的设计重新作了调整，并就开工事宜作好各项准备。但在2011年12月12日，上海市规划和国土资源管理局印发了《关于委托区县办理农转用和土地征收手续及进一步优化控制性详细规划审批流程的实施意见》［沪规土资地（2011）1023号］（下称“1023号文”），文件中对工业项目土地上建造的房屋，明确规定不得分割、分层、分套办理转移登记手续。受此影响，东区项目再度搁浅。被告鹏晨公司表示，一旦政策突破，其会尽快开工。
2013年9月25日，被告鹏晨公司、鹏欣公司向原告及案外人建交委建管处出具书面《承诺书》，该承诺书的主要内容为，因上述1023号文强调工业地块产业园区不得分割、不得转让等一系列政策的颁布实施，严重影响其开发思路及经营策略，其始终在与规划部门沟通，对示范项目方案进行调整，故项目至今仍未开工。现经协商，规划部门同意其上报的方案，也要求其抓紧示范项目的各项前期准备工作，尽快开工建设。作为该示范项目的建设方被告鹏晨公司、投资方被告鹏欣公司作出承诺：“一、浦江智谷商务园（东区）项目确保今年年底前开工并于2016年3月完成项目的竣工验收和能效测评工作。如浦江智谷商务园（东区）项目未于今年年底开工的，我公司主动进行示范撤项并于2014年1月1日退还已拨付的250万元扶持资金。二、浦江智谷商务园（东区）项目原有的示范内容不变，按《上海市建筑节能项目专项扶持办法》［沪发改环资（2012）088号］要求实施，并按现行建筑节能设计相关标准进行设计和施工，示范内容的设计方案将通过专家评审。”
2013年12月31日，被告鹏晨公司向原告及案外人建交委建管处出具《关于“浦江智谷东区”项目开发的情况说明》，该情况说明的主要内容为说明示范项目因受到规划政策和节能要求的变化和提高等因素的影响，被告鹏晨公司对原方案进行了优化调整，由此相关证照需要主管部门重新核发。虽示范项目未能按计划在2013年底开工，但是建设单位确保在2016年3月前竣工。
2014年2月28日，被告鹏晨公司向原告及案外人建交委建管处出具《上海鹏晨联合实业有限公司浦江智谷商务园（东区）项目开工情况汇报》，被告鹏晨公司于前述开工情况汇报中首先确认了其收到上海市财政局向其拨付的系争示范项目专项扶持资金250万元；其次，其说明示范项目系因产品定位调整以及前期规划方案重新申报等原因导致项目未能及时开发建设，现示范项目已完成规划调整，并于2013年年底完成项目地块平整并实施桩基等基础施工工作；最后，其请求建交委建管处取消对项目的撤项退款处理。
2014年3月13日，闵行区规土局下发《关于上海鹏晨联合实业有限公司浦江智谷新建生产厂房及辅助用房项目设计方案调整的批复》，该批复载明同意被告鹏晨公司上报的关于浦江智谷新建生产厂房及辅助用房项目的调整设计方案。对于调整后的设计方案，批复如下：“1、总建筑面积317，705平方米，其中已建138，353.50平方米，未建59，552.50平方米，此次新建总建筑面积119，799平方米，其中地上建筑面积85，325.60平方米（含不计容积率建筑面积770.68平方米），地下建筑面积34，473.40平方米。容积率1.2万平方米／公顷，建筑密度35%，绿地率25%，其中集中绿地率5%。”
另查明，上海市规划和国土资源管理局于2011年12月12日印发的《关于委托区县办理农转用和土地征收手续及进一步优化控制性详细规划审批流程的实施意见》第二条第（一）款第3项规定：“……在具体房地产办理中，根据土地出让合同，登记机构对产业园区中已出让的土地不得将宗地分割办理登记；产业园区中出让土地上的房屋竣工后，房屋应以幢为基本单元办理登记；产业园区中同宗土地房屋进行转让时，不得分宗、分幢、分层、分套、分间办理转移登记；……”。
以上事实，由原告提供的《上海市建筑节能示范项目专项扶持暂行办法》、《关于将上海市建筑节能办公室设在上海市建筑建材业市场管理总站的通知》、案外人上海市建筑节能办公室与被告鹏晨公司签订的《上海市建筑节能示范项目专项资金扶持管理合同》、被告鹏晨公司出具的《关于“浦江智谷商务园”东区地块项目延迟开工的说明》、两被告出具的《承诺书》、被告鹏晨公司出具的《关于“浦江智谷东区”项目开发的情况说明》，及被告鹏晨公司提供的由其出具的《上海鹏晨联合实业有限公司浦江智谷商务园（东区）项目开工情况汇报》、由闵行区规土局下发的《关于上海鹏晨联合实业有限公司浦江智谷新建生产厂房及辅助用房项目设计方案调整的批复》，以及当事人的陈述等证据证明。
本院认为，案外人上海市建筑节能办公室与被告鹏晨公司于2009年12月20日签订的《上海市建筑节能示范项目专项资金扶持管理合同》系签约当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应信守并依约履行。现本案的争议焦点为：一、原告是否具有诉讼主体资格？二、两被告是否应向原告返还250万元专项扶持资金？关于第一个争议焦点，即原告的诉讼主体资格问题，本院认为，原告系依法成立的事业法人单位，其独立享有民事权利和承担民事义务。根据上海市城乡建设和交通委员会于2009年8月3日下发的沪建交联（2009）1055号文的文件要求，该委员会将上海市建筑节能办公室设在原告处，具体负责协调、推进和落实建筑节能的各项工作，那么，上海市建筑节能办公室作为原告的内设机构，并非独立的民事主体。其作为上述专项资金扶持管理合同的签订方，所产生的合同的权利义务，理应由原告继受、承担。故本案原告具有其诉讼主体资格。两被告以合同并非原告签署为由质疑原告的诉讼主体资格之抗辩，本院不予采纳。关于第二个争议焦点，即两被告是否应向原告返还250万元专项扶持资金的问题，本院认为，原告下设的上海市建筑节能办公室与被告鹏晨公司签订专项资金扶持管理合同之目的是为从经济上扶持被告鹏晨公司作为建设单位所开发的、符合上海市节能建筑要求的房地产开发项目的建设，则被告鹏晨公司应当按照合同约定的时间节点进行工程建设。现根据本案查明的事实，从2009年12月20日合同签订后至2013年12月31日止，在期间整整四年的时间内，被告鹏晨公司并无任何实际意义上的开工行为，事实上，被告鹏晨公司在其向原告及案外人建交委建管处出具的《关于“浦江智谷东区”项目开发的情况说明》中，也明确陈述了“智谷东区项目未能按计划在2013年底开工”。被告鹏晨公司对此的抗辩是，其系因为不可抗力导致未能如期开工，其中又具有两个因素，一是在2010年上海市闵行区人民政府对项目所在区域的控规进行调整，将该区域内的工业用地的容积率由1.2调整至1.5。二是在2011年12月上海市规划和国土资源管理局下发1023号文，对工业项目土地上建造的房屋，明确规定不得分割、分层、分套办理转移登记手续。对此，本院认为，所谓的不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。本案中，根据闵行区规土局于2014年3月13日下发的批复中可以确认的是，该局早于2009年7月14日就已经向被告鹏晨公司核发了示范项目的建设工程规划许可证，说明当时该示范项目对于建筑面积、用地面积等均已作出相应规划，由此容积率也是确定的，被告鹏晨公司理应按照工程规划进行施工。现被告鹏晨公司提出的政府关于容积率的调整，首先，其对此并未提出相应政府文件予以佐证，其次，在闵行区规土局核准同意项目调整设计方案的批复中，该示范项目的容积率仍为1.2，并未发生改变或调整。故被告鹏晨公司提出的因政府调整区域内控规导致项目无法如期开工，并无相应事实基础，更不能构成法律上不可抗力的免责事由，故本院对其抗辩理由不予采纳。同理，对于上海市规划和国土资源管理局的1023号文中关于产业园区中同宗土地房屋不得分宗、分幢、分层、分套、分间办理转移登记之规定，也仅涉及到被告鹏晨公司将来在工程完工以后、办理房地产登记时的登记事宜，并不构成对项目本身的开工时间的影响。故该抗辩事由亦非被告鹏晨公司所述的不可抗力。综上，本院认为，被告鹏晨公司未在合同约定的时间内开工、竣工，已经导致合同的目的根本无法实现，理应将250万元的扶持资金退还原告。被告鹏欣公司虽然非合同相对方，但其于2013年9月25日的承诺书中作出与被告鹏晨公司共同退还原告250万元扶持资金的意思表示，系以自己的实际行为加入了被告鹏晨公司对原告的债务履行，故现原告要求两被告共同返还250万元扶持资金的诉讼请求，具有事实和法律依据，也符合当事人之间的约定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条之规定，判决如下：
被告上海鹏晨联合实业有限公司、被告上海鹏欣（集团）有限公司于本判决生效之日起十日内共同向原告上海市建筑建材业市场管理总站返还关于浦江智谷商务园（东区）项目的扶持资金人民币2，500，000元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费减半收取计人民币13，400元，由被告上海鹏晨联合实业有限公司、被告上海鹏欣（集团）有限公司共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
代理审判员 周颖
二〇一四年十二月二十九日
书 记 员 梁悦
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。