广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第84号
上诉人（原审原告）：和平县浰源镇曲潭村樟坑经济合作社。
负责人：�仕伟，社长。
上诉人（原审原告）：和平县浰源镇曲潭村子塘经济合作社。
负责人：林建根，社长。
上诉人（原审原告）：和平县浰源镇曲潭村显樟经济合作社。
负责人：林煌仟，社长。
上述上诉人共同委托代理人：林晓峰，男，汉族，住广东省和平县。
上述上诉人共同委托代理人：林友盛，国信信扬（河源）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。住所地：广东省河源市沿江中路**号。
法定代表人：彭建文，市长。
委托代理人：王蔚翔、钟建华。
原审第三人：河源市国营黎明林场。住所地：广东省河源市和平县。
法定代表人：罗国新，场长。
委托代理人：谢文杰、巫永晴，均为广东东江勤诚律师事务所律师。
上诉人和平县浰源镇曲潭村樟坑经济合作社（以下简称“樟坑经济社”）、和平县浰源镇曲潭村子塘经济合作社（以下简称“子塘经济社”）、和平县浰源镇曲潭村显樟经济合作社（以下简称“显樟经济社”）因与被上诉人河源市人民政府、原审第三人河源市国营黎明林场（以下简称“黎明林场”）山林土地权属行政复议纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2014）河中法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告与第三人争议的“蚬子塘”林地，位于和平县浰源镇辖区内的蚬子塘，四至是：东至亚婆髻，南至火烧燎、杨梅坳（锯板坑），西至木龙坑、连呈坑天水，北至点火岗天水，面积约12000亩。1992年，樟坑经济社申请和平县人民政府对其与黎明林场之间的“蚬子塘”林地所有权纠纷进行调处。
原告樟坑经济社、子塘经济社、显樟经济社主张争议林地权属的凭证有：1、土地改革时期颁发的户主为林观如、谢凤娇等人的13份《土地房产所有证》。《土地房产所有证》记载的林地涉及争议林地“蚬子塘”。可以证实在土地改革时期，争议林地“蚬子塘”分给樟坑经济社管理使用，属于樟坑经济社农民集体所有。2、户主为林观苟等人的16份《自留山证》，其中一份《自留山证》记载地名与争议林地“蚬子塘”有关联性，其他《自留山证》记载四至、地名是否涉及争议林地“蚬子塘”，无法认定。
第三人黎明林场主张争议林地权属的凭证：1、1958年7月广东省林业厅测绘设计处作出的《广东省惠阳专区和平县底湖林场造林调查设计说明书》。该调查设计说明书明确原底湖林场范围为：北面与江西仅一山之隔、西面和连平毗邻、东北和时榨村交界、东面有白叶嶂。争议林地“蚬子塘”在底湖林地确定的四至范围内。2、1963年4月29日广东省林业厅国营林场处保存的《广东省和平县黎明林场设计任务书》及附图。设计任务书内容写明：以黎明林场为基础，将马坑径林场、底湖林场、下公塘林场、金溪林场等四个林场扩大成一个大型林场，全场面积为211700亩，四至范围为北与浰源公社相连，与江西相接近，东离和平城15公里，南与连平毗邻。该设计任务书将争议的“蚬子塘”林地划定在黎明林场经营管理范围内。3、1965年6月9日和平县人民委员会《关于请批准扩大发展国营黎明林场的报告》，广东省林业调查规划院保存的1965年7月的广东省林业勘测设计院技术档卷中国营黎明林场扩场规划意见，1965年7月13日广东省人民委员会办公厅六五机字507号《关于将连山、杨梅、黎明、龙坪等四个林场�归省管理的通知》，证明内容为：争议林地“蚬子塘”在第三人黎明林场扩场时依法纳入第三人的经营管理范围，性质属于国有。争议林地“蚬子塘”纳入黎明林场的经营范围经过行政机关和部门的层级审批及相关的勘查、测绘等，四至界址清楚、明确。第三人是经广东省人民委员会批准设立的国营林场。4、广东省林业厅1966年12月绘制的《底湖工区简图》。原底湖林场并入黎明林场后，成立了底湖工区，底湖工区简图是底湖工区的山林界址范围图，比例为1：25000，该图显示争议林地“蚬子塘”在底湖工区的范围内，可以证明在1966年时，争议林地“蚬子塘”划归底湖工区林场管理。5、1986年1月15日黎明林场与和平县浰源区公所签订的《协议书》及附平面草图。协议签订有地县联合工作组参与，分别有惠阳地区林业处、县政府及县农委、县司法局、县林业局等单位的�表签名，鉴证单位有和平县人民政府盖章。签订该协议书的主要目的是：双方根据省人民政府（1983）128号文件和地区林业处（1984）209号文件精神以及区乡干部群众的迫切要求，按照地县联合工作组《关于国营黎明林场划回一些山地给区的处理意见》，本着既尊重历史，又考虑现实出发，在不影响黎明林场山林集中连片完整管理的前提下，适当划回一些近村山地给浰源区，发展林业生产，解决群众生活。划回山地的范围分为：上下石榨、大小望嶂、眼坑水等林地，面积约为5.5万亩。山地名称及平面草图显示划归给当地群众的山林不包括本案争议林地“蚬子塘”，蚬子塘仍属于黎明林场所有。6、地县联合工作组1985年12月28日的《关于国营黎明林场划回一些山地给区乡的处理意见》，和平县人民政府1986年1月29日的和府函（1986）11号《关于从黎明林场划回一些山地给我县区的报告》，广东省惠阳地区行政公署1986年1月30日的惠署办函（1986）7号《同意黎明林场划回部分山地给区乡问题的复函》，和平县人民政府办公室1986年2月17日的和府办（1986）4号《转发惠署办﹤同意黎明林场划回部分山地给区乡问题的复函﹥的通知》。上述这些文件是1986年1月15日《协议书》签订的背景文件材料，证明协议书的签订是经政府层级批准，协议书签订内容具有合法性。7、1986年9月20日，和平县人民政府给黎明林场核发的新编No：0000472《山林所有证》，该证记载地名樟坑工区（包括蚬子塘），面积23020亩，四至是：东至亚婆记、付竹坳、鸡斗窝、蚬子塘，南至锯板坑、石窝，西至大望嶂划界限双锋山、三株松、豆地坑、白面石坑、礤角坑、千担坝、肥猪母、企坑、佃坑、猪麻坑，北至大望嶂划界线樟坑千担坝内。该证是在1986年1月15日签订划归山林《协议�》重新确认黎明林场场界界至后，对于樟坑工区，第三人黎明林场申领了《山林所有证》，确定了樟坑工区的管辖范围且认定了本案争议林地“蚬子塘”属于樟坑工区经营管理的范围，“蚬子塘”林地所有权属于黎明林场，性质为国有。该证权属来源明确、符合法定形式要求，是合法有效的权属凭证。8、1987年8月12日黎明林场发给各工区的《关于各工区护林防火责任区界至划分的通知》。该通知证实黎明林场下辖十个工区的山林分布及管护情况，可以证明黎明林场持有《山林所有证》记载的樟坑工区管辖的林地情况，争议林地“蚬子塘”在樟坑工区管辖范围内，属于黎明林场所有。9、广东省林业调查规划院保存的《广东省黎明林场林相图》。该图是1984年调查员在比例尺为1：25000地图上根据1958年航空照片成图绘制的黎明林场的林相图，反映的是黎明林场的场址、工业区界、林班界、林木类型分布等情况，争议林地“蚬子塘”在该图反映的黎明林场场址范围内。
根据樟坑经济社的调处申请，和平县人民政府于1993年9月25日作出和府（1993）62号《关于浰源乡樟坑村与国营黎明林场争议山林权属的处理决定》，决定撤销县政府1986年9月20日颁发的新编No：0000472山林所有证中填入的“蚬子塘”部分山林证据。即东至亚婆髻，南至火烧燎、杨梅坑（锯板坑），西至木龙坑、连呈坑天水，北至蚬子塘点火岗天水；维持该四至范围内樟坑经济合作社各农户所填发的自留山证。黎明林场不服，申请行政复议，河源市人民政府认为和府（1993）62号处理决定主要事实不清，处理不当，作出河府复决字（1994）3号复议决定，决定撤销和府（1993）62号处理决定，由和平县人民政府重新作出处理。1995年1月20日和平县人民政府重新作出处理决定即和府决字（1995）第10号处理决定，该处理决定认为：樟坑经济社的确权证据和管收事实具有合法的连贯性和延续性，其权属主张理由充分合法。黎明林场不能提供合法有效的文字证据和具体的管理事实，凭各时期自绘的有关文件附图为据主张争议山权属，证据不足，不能证明争执山归其所有。决定：撤销和平县人民政府1986年9月20日颁发的和府证字新编No：0000472山林所有证中“包括蚬子塘”部分的权属内容。该部分山林东至亚婆髻，南至火烧燎、杨梅坑（锯板坑），西至木龙坑、连呈坑天水，北至蚬子塘点火岗天水范围的山林所有权归樟坑经济合作社。黎明林场对该处理决定不服，在复议法定期限内申请行政复议，河源市人民政府受理复议申请。至2014年10月9日，河源市人民政府经审查认为：和平县人民政府作出的和府决字（1995）第10号处理决定存在错误，包括：1、事实不清。黎明林场成立时的《设计任务书》及附图包含了争议山林，经和平县人民政府同意报惠阳地区行政公署备案，并经广东省人民委员会办公厅批准。是当时包括和平县人民政府在内的各级政府的行为，和平县人民政府对参与的客观事实自我否定，在并没证据证实的情况下，确定樟坑经济社对争议山有管理事实，属查明事实错误。2、证据不足。樟坑经济社虽填发有涉及争议山的《土地房产所有证》及1986年的《自留山证》，但黎明林场从建场开始，凡纳入设计任务书的山林含争议山林的所有权已发生转移，黎明林场的《设计任务书》及附图、以及回划《协议书》、1986年的《山林所有证》等一系列证据，相互衔接，互相印证，和平县人民政府均予否定，属证据认定错误。3、适用依据错误。处理国营林场与社队的纠纷应当根据广东省人民政府《关于调处山林纠纷的若干规定》第二条第三点的规定进行处理。和平县人民政府没有按照此项规定确定权属，属适用依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目之规定，河源市人民政府作出河府行复（2014）37号行政复议决定，决定撤销和平县人民政府作出的和府决字（1995）第10号处理决定，由和平县人民政府在60日内重新作出具体行政行为。樟坑经济社不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销河源市人民政府作出的河府行复（2014）37号行政复议决定，形成本案行政诉讼。
另查明：河府行复（2014）37号《行政复议决定书》上列明第三人为樟坑经济社。曲潭村民委员会出具证明，2011年12月樟坑经济社经和平县人民政府、和平县农业局核定分为樟坑经济社、子塘经济社和显樟经济社，即本案三原告。
原审法院认为，本案的争�焦点是：一、被告河源市人民政府作出被诉的河府行复（2014）37号行政复议决定认定事实是否清楚、证据是否充分；二、被告河源市人民政府超过法定期限作出复议决定，原审法院是否应当撤销该复议决定。
被告河源市人民政府作出被诉的河府行复（2014）37号行政复议决定认定事实清楚、证据充分的问题，具体分析理由如下：
河源市人民政府作为和平县人民政府的上一级行政机关，其依照第三人黎明林场的行政复议申请，作出行政复议决定，属履行行政复议法定职权，行政主体适格。原告提供的土地房产所有证以及第三人提供的《广东省国营黎明林场设计任务书》和附图、1986年《协议书》及《山林所有证》等证据，可以形成完整的证据链，相互印证，证实本案争议林地“蚬子塘”所有权权利人的历史变更。本案争议林地名为“蚬子塘”，在土�改革时期确权给原告樟坑经济社所有，并填发《土地房产所有证》。1958年列入底湖林场经营管理范围内，争议林地的所有权利人从原告转移至底湖林场所有，后相关部门批准扩大发展黎明林场，经当时层级政府的逐级批准确定黎明林场设计书及附图，涉案争议林地从和平底湖林场合并至黎明林场，争议林地的所有权利人转为黎明林场。第三人黎明林场按批准的相关文件经营管理林场，工区调整等由第三人黎明林场对争议林地蚬子塘在行使经营管理权。第三人黎明林场持有的《山林所有证》，该证是在1986年《协议书》签订妥善处理周边山林地相邻关系后，包括回划部分山林给浰源区后，但并不包括争议林地，重新确认的林权证。争议林地在该林证确定林地的范围内。第三人黎明林场所持的《山林所有证》四至明确、权属来源明确，属合法有效的确权证据。原施行的广东省人民政府粤府（1983）128号《关于调处山林纠纷的若干规定》第二条第三点的规定：“处理国营林场与社队的山林纠纷，应遵守和维护县以上人民政府和主管部门批准的国营林场设计任务书（经营范围），以及原来场社签订的有关合约和协议。……”和平县人民政府作出的和府决字（1995）第10号处理决定在无充分相反证据推翻上述事实的情况下，否认相关文件及事实，依据不足，违反上述规定的要求。被告河源市人民政府采纳第三人黎明林场提供的林场《设计任务书》及附图、协议书、《山林所有证》认定原具体行政行为和府决字（1995）第10号处理决定证据不足、事实不清、适用依据错误，作出河府行复（2014）37号行政复议决定撤销原具体行政行为并责令和平县人民政府重新作出具体行政行为，并无不当，作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分。
被告河源市人民政府虽超过法定期限作出复议决定，不必然导致复议决定被撤销，基本理由如下：
原告樟坑经济社、子塘经济社、显樟经济社认为被告河源市人民政府作出复议决定超过法律期限，原和府决字（1995）第10号处理决定自然发生法律效力、具有不可撤销性。经审查，被告河源市人民政府直至2014年才作出被诉河府行复（2014）37号行政复议决定，违反了原施行《国务院行政复议条例》的时限规定，属于程序不当，原审法院予以指正，河源市人民政府在今后的行政复议程序中应当注意遵守复议时限的法律规定。由于第三人黎明林场在法定期限内向河源市人民政府申请了行政复议，河源市人民政府也受理了该复议申请，申请人黎明林场也未向河源市人民政府提出撤回行政复议申请的请求，其申请复议的权利应该得到保护，被告河源市人民政府�当履行作出复议决定的法定职责。根据原施行的《行政复议条例》第三十九条和现行的《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定，一般行政复议期间具体行政行为不停止执行。被告河源市人民政府在履行了告知、调查、送达程序后，认定原具体行政行为和府决字（1995）第10号处理决定存在不当并责令和平县人民政府重新作出行政行为，符合我国行政复议法规定的防止和纠正不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权的行政复议目的，与上述规定并不矛盾。原告认为和府决字（1995）第10号处理决定自然发生法律效力的诉称，没有法律依据，原审法院不予采纳。被告河源市人民政府作出被诉河行复字（2014）37号行政复议决定明显超出法律期限，存在问题。由于本案原告及第三人的目的是对争议林地蚬子塘进行确权调处，让相关行政机关或部门在尽短的时间内对争议林地进行确权有利于原告及第三人解决矛盾纠纷，符合诉讼效率原则。如对期限问题作进一步评价，无益于当事人实体矛盾的解决，且可能造成当事人资源的浪费，鉴于被诉的河府行复（2014）37号行政复议决定实体处理并无不当，为此，宜认定期限问题对当事人的实体权利不会造成实质影响，属于程序瑕疵，对于原告撤销被诉行政复议决定的诉称，原审法院不予支持。
综上，被告河源市人民政府作出的河府行复（2014）37号行政复议决定认定事实清楚、证据充分，原告樟坑经济社、子塘经济社、显樟经济社请求撤销该复议决定，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经原审法院审判委员会决定，判决驳回原告樟坑经济社、子塘经济社、显樟经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告樟坑经济社、子塘经济社、显樟经济社共同负担。
樟坑经济社、子塘经济社、显樟经济社不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）河府行复（2014）37号行政复议决定违背了法律的强制性规定。我们樟坑经济社自2011年细分为樟坑经济社、子塘经济社、显樟经济社。1992年，第三人黎明林场与樟坑经济社就涉案争议“蚬子塘”山林权属发生纠纷，和平县人民政府于1993年9月25日曾作出了和府（1993）］62号处理决定，将争议“蚬子塘”山林权属确权归我们樟坑经济社所有，1994年被告作出复议决定撤销了该处理决定。1995年1月20日和平县人民政府重新作出和府决字（1995）第10号处理决定，仍将争议“蚬子塘”山林权属确权给我们樟坑经济社。第三人黎明林场不服向被告申请行政复议，时隔19年，被告于2014�10月9日作出了河府行复（2014）37号行政复议决定，直接侵害了我们社对“蚬子塘”林地的权利。根据原施行《行政复议条例》第四十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，法律赋予被告针对和府决字（1995）第10号处理决定进行行政复议的时效早已丧失，河府行复（2014）37号行政复议决定严重违法。（二）河府行复（2014）37号行政复议决定认定事实错误，证据不足。被上诉人虽然提供了《广东省和平县黎明林场设计任务书》等资料，但这些资料不能证明涉案争议之蚬子塘林地在黎明林场范围内，也不是法定的林地权属凭证。被上诉人在1994年6月24日作出的河府复决字（1994）3号复议决定书已认定从申请人提供的一九六三年黎明林场设计任务书的文字内容看，无法认定现争执山规划进了黎明林场，已查明无法认定涉案争议之蚬子塘林地在黎明�场范围内。黎明林场自行编印的《国营黎明林场场誌》证明涉案争议之蚬子塘林地只是黎明林场四至的交界之地，不在黎明林场范围内。被上诉人虽然提供了（0000472）号山林所有证，但此证已经被和平县人民政府撤销，不具有证明效力。（三）涉案争议“蚬子塘”林地所有权和使用权自1953年土改以来至现在归我们社所有及经营、管理。上诉人提供了土地房屋所有证，特别是自留山证等法定权属凭证证明了涉案争议蚬子塘林地所有权及使用权归其所有。为了便于生产经营，2010年至2011年还自筹资金开通了林区公路。2005年和平县人民政府的和府函（2005）119号文将涉案争议“蚬子”塘林地划归和平县森林资源二类调查，第三人黎明林场对此未提出任何异议。（四）第三人黎明林场放弃了救济权利。1995年，第三人黎明林场不服和平县人民政府的和府决字（1995）第10号处�决定向被告申请行政复议，被告未能在复议期限内作出决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，复议机关逾期不作决定的，第三人黎明林场可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，但其放弃了诉讼权利。1993年和平县人民政府依法撤销了被上诉人持有的（0000472）号山林所有证，如黎明林场认为和平县人民政府撤销此证的行为侵害了其权利，可以通过诉讼途径解决，但其在该法定期限内放弃了权利。请求：1、撤销河源市中级人民法院（2014）河中法行初字第24号行政判决；2、撤销河源市人民政府于2014年10月9日作出的河府行复（2014）37号行政复议决定；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
河源市人民政府二审答辩称：（一）河府行复（2014）37号行政复议决定事实清楚、证据确凿。1963年4月29日，和平县人民委员会决定将原黎明油茶场（现第三人黎明林场前身）扩大发展，规划设计制作了《广东省和平县黎明林场设计任务书》及附图，该设计任务书将原有黎明、马坑径、低（底）湖、下公塘、金溪等五个林场合并为黎明林场，经上报省人委同意后成立了黎明林场。1963年7月13日，广东省人民委员会办公厅发出了《关于将连山、杨梅、黎明、龙坪等四个林场收归省管理的通知》（六五机字507号），将黎明林场收归省管林场，后来划回惠阳地区管理。1988年河源建市后，又划归河源市人民政府的市属林场。1958年7月广东省林业厅勘测设计处的《广东省惠阳专区和平县底湖林场造林调查设计说明书》，该说明书清楚地说明了双方争议的“蚬子塘”山林规划在底湖林场范围内。1966年12月广东省林业厅绘制了《底湖工区简图》，争议的“蚬子塘”山林纳入了底湖工区范围内。黎明林场成立时争议山林划入了林场经营管理范围，其设计任务书的版图明确了争议山林的具体位置。同时，黎明林场成立了底湖工区管理包括争议山在内的山林，1986年初黎明林场将争议山调整划入樟坑工区管理。1986年1月29日，为解决当地群众缺山少山的生产生活问题，黎明林场与浰源区公所等3个乡镇签订了《协议书》，将黎明林场约5.5万亩的山林（不含争议的“蚬子塘”山林）回划给当地群众，绘制了回划范围图，并重新明确了回划后的黎明林场场界范围，同时要求和平县人民政府给本案第三人黎明林场重新核发《山林所有证》。签订的《协议书》上有地县联合工作组各部门（惠阳地区林业处、和平县人民政府、县农委、县司法局、县林业局）的代表签名，鉴证单位有和平县人民政府盖章。1986年9月20日，和平县人民政府根据回划协议的内容向第三人黎明林场核发了《山林所有证》。上述事实均说明争议的“蚬子塘”山林在黎明林场的版图内，属国有山林。而和平县人民政府作出和府决字（1995）第10号处理决定，认为“1963年的《广东省和平县黎明林场设计任务书》及附图，当时只审查了文字而未审查附件，没有实地核对，而上报上级审批是不恰当的，理由不成立，认定1979年的《林相图》、1986年回划《协议书》由第三人黎明林场单方面绘制是不合法的，……”决定将争议“蚬子塘”山林确定给原告所有，并撤销第三人黎明林场持有的《山林所有证》中“包括蚬子塘”部分的权属内容。和平县人民政府作出的和府决字（1995）第10号处理决定没有事实依据和相应的证据支持。上诉人所称的管理事实，复议期间并未向河源市人民政府提供相应的证据，且该部分管理事实均是纠纷发生后形成的管理行为，属违法的管理行为。因此，河源市人民政府作出�河府行复（2014）37号行政复议决定事实清楚、证据确凿。（二）河源市人民政府作出的河府行复（2014）37号行政复议决定符合法律规定。1、第三人黎明林场不服和平县人民政府作出的和府决字（1995）第10号处理决定，申请行政复议，河源市人民政府受理该申请后，由于其他特殊原因导致行政复议决定没有及时作出，行政复议期满后，申请人黎明林场未向人民法院提起行政诉讼，行政复议活动仍在进行状态，原《国务院行政复议条例》第四条，《中华人民共和国行政复议法》第三条和第四条都规定行政机关履行行政复议职责，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。因此，河源市人民政府作出河府行复（2014）37号行政复议决定是履行行政复议法定职责和要求。在该案审理中，根据查明的事实和对当事人提供证据的认定，作出了撤销和平县政府和府决字（1995）第10号处理决定的行政复议决定，是合法有效的法律文书。2、第三人黎明林场在行政复议期限届满后15天内，未向人民法院提起行政诉讼，虽然放弃了行政诉讼的权利，但并未向河源市人民政府提出撤回行政复议申请的请求，因此，申请人的行政复议权利应依法予以保护。此外，法律、法规并未规定行政复议申请人在行政复议期满后未向人民法院提起行政诉讼，原具体行政行为即生效。法律、法规也没有规定逾期作出复议决定无效。综上所述，河源市人民政府作出的河府行复（2014）37号行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。请求驳回上诉，维持原判。
黎明林场二审述称：（一）黎明林场提供充分证据证实争议山属第三人黎明林场所有，和府决字（1995）第10号处理决定仍将争议山处理归上诉人确实错误，河源市人民政府作出的河府行复（2014）37号复议决定予以撤销正确。1、涉案争议山原属底湖林场，山林权属来源清楚。据《广东省惠阳专区和平县底湖林场造林调查设计说明书》证实：和平底湖林场北面与江西仅一山之隔、西面和连平毗邻、东北和石榨村交界，东面有白叶嶂。即争议山在和平底湖林场范围。后来，黎明林场依法扩场，1963年《广东省和平县黎明林场设计任务书》及附图，争议山“蚬子塘”在底湖林场范围内，版图和方案表述相符，具有法律效力。按照当时的《关于调处山林纠纷的若干规定》及现行的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十一条的规定，设计任务书是处理林权争议的重要依据。广东省林业厅粤林（1991）11号关于涉及《国营林场＜设计任务书＞有关问题的请求报告》的批复明确：黎明林场的设计任务书有效，所划定的临场四至界限、林地林权受法律保护。2、涉案�议山经广东省委批准纳入黎明林场范围内，争议山所有权已发生转移。和平县人民委员会1965年6月9日向省人委书写的《关于请批准扩大发展国营黎明林场的报告》，争议的“蚬子塘”林地原属和平县底湖林场范围内，后经省委等部门批准，合并入黎明林场，在上述报告书的附图也很清晰显示争议林地在是黎明林场经营范围内。和平县人民政府不顾1965年7月广东省林业厅勘测设计大队的《国营黎明林场扩场规划意见》及和平县政府1963年向广东省委的报告材料等事实，在无充足相反证据的前提下，认为上述文件只审查文字未审查附件，也未与实地核对，否认上述文件，且与1965年和平县人民委员会向省人委报告自相矛盾，河源市人民政府认为和平县人民政府作出的和府决字（1995）第10号处理决定事实不清、证据不足是正确的。3、黎明林场所持有的山林权证是妥善处理周边镇村山林相邻关系后，签订协议并经批准后重新核发，该山林权证合法有效。上世纪八十年代初，第三人黎明林场与当地群众发生山林权属纠纷，经有关部门组织及协调，1986年1月15日第三人黎明林场与和平县浰源区公所签订《协议书》，和平县人民政府及县农委、司法局、林业局等单位的代表签名，并由和平县人民政府鉴证。该协议主要是为解决当地群众生产生活因而划一部分山林给当地群众，对黎明林场的场界重新进行了确定，明确由和平县人民政府对黎明林场的山林范围重新发证并作附图，争议林地未划回给浰源区公所，即争议“蚬子塘”林地仍属第三人黎明林场经营范围，后和平县人民政府向惠阳地区行政公署报告，惠阳地区行政公署作复函同意黎明林场划回部分山地给乡。和平县人民政府转发了惠阳地区行政公署的原文及附件给浰源、热水、青州区公所，并报备案。和平县人民政府认为上述协议书及附图是黎明林场的单方行为，确属错误。因此，第三人黎明林场所持有的《山林所有证》（新编No：0000472，和平县人民政府1986年9月20日颁发）是在妥善处理周边山林地相邻关系后，包括回划部分山林给浰源区后，重新确认的山林权证，争议山在该山林证范围内。第三人黎明林场所持的林权证四至明确、权属清晰，合法有效。4、河府决字（1995）10号处理决定超越职权，程序违法。根据《广东省林地保护管理条例》第六条、第九条和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十八条“当事人之间达成的林权争议调解协议或者人民政府作出的林权争议处理决定，涉及国有林业企业事业单位经营范围变更的，应当依法报有关行政机关批准。未经批准的调解协议和处理决定无效”的规定，和平县人民政府未依法报经第�人黎明林场经营山林范围的批准机关广东省委批准，擅自撤销第三人黎明林场的林权证中“包括蚬子塘”部分的权属内容，将争议山权属处理归樟坑经济社，超越职权变更了第三人黎明林场的经营山林范围，程序违法，所作的处理决定无效。（二）河府行复（2014）37号复议决定事实清楚、证据充分，法律适用正确，虽超期限作出，但实体处理并无不当，上诉人以此要求撤销该行政行为依据不足。（三）上诉人主张争议山归其所有及经营、管理，依据不足。1、黎明林场在经得相关部门批准扩大发展黎明林场后，一直按批准的相关文件经营管理林场，涉案争议山从和平底湖林场到后来合并至黎明林场，工区调整等一直由第三人黎明林场在行使经营管理权。如黎明林场在与上诉人发生纠纷前的《关于各工区护林防火责任区界至划分的通知》等是管理的有效证据。上诉人�有提供证据证实在与第三人发生争议前对涉案争议山一直有经营管理，和平县人民政府却认为上诉人管收事实具有合法的连贯性和延续性，属事实不清。2、上诉人提供的土地房屋所有证只能证实在土改时期的权属情况，但1958年争议山已经列入黎明林场的前身之一底湖林场，权属已发生转移。自留山证与本案无关联性。同时，根据《林木林地权属争议处理办法》第五条和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第六条的规定，上诉人与黎明林场就涉案争议林地发生纠纷后，原本应维持当时现状，任何采伐或从事生产性活动均违反上述规定，均不能作为上诉人对争议林地管理的证据。3、和府函（2005）119号《关于将俐源镇曲潭村民樟坑村民小组蚬子塘山林划归我县森林资源二类调查的批复》是县政府对县林业局的批复，第三人不知情。且进行二类调查并不是将�地确权给集体、个人的依据。和平县人民政府违反了在林权争议期间维持现状的法律规定，该批复不能作为本案的证据使用。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院二审补充查明如下事实：河源市人民政府2014年10月9日作出的河府行复（2014）37号行政复议决定查明的事实为：争议山地名蚬子塘，四至为东至亚婆髻，南至火烧燎、杨梅坳（锯板坑），西至木龙坑、连呈坑天水，北至点火岗天水，面积约12000亩。
1987年，黎明林场与樟坑经济合作社就争议山蚬子塘山林所有权发生纠纷，和平县人民政府于1993年9月25日作出了《关于浰源乡樟坑村与国营黎明林场争议山林权属的处理决定》（和府（1993）62号），认为樟坑经济合作社持有的土改证和《自留山证》的四至总和与争议山四至范围相符合，并长期管理使用至今。而国营黎明林场成立前后无任何事实和依据能说明争议山的权属发生过转移，因此撤销黎明林场持有的《山林所有证》（No：0000472）中涉及蚬子塘争议山的内容，并将争议山权属确权归樟坑经济合作社所有。黎明林场不服，向河源市人民政府申请行政复议，1994年6月24日，河源市人民政府作出河府复决字（1994）3号复议决定，认为1986年1月15日由多方代表签订的《协议书》解决了当地的山林权属纠纷，也解决了部分群众少山或无山的问题，并明确了黎明林场的场界。和平县人民政府1986年9月发给黎明林场、樟坑经济合作社的山林权证和自留山证，必须以协议书为基础，与协议书一致的为有效，反之则无效，因此，撤销了和府（1993）62号处理决定，由和平县人民政府重新作出具体行政行为。1995年1月20日，和平县人民政府重新作出《关于樟坑经济合作社与黎明林场山林权属纠纷的处理决定》（和府决字（1995）第10号），撤销黎明林场持有的《山林所有证》（No：0000472）中涉及争议山的部分内容，仍将争议山确权给樟坑经济合作社。黎明林场不服，向河源市人民政府申请行政复议。
黎明林场提供了1958年7月《广东省惠阳专区和平县底湖林场造林调查设计说明书》，1963年4月29日的《广东省和平县黎明林场设计任务书》及附图，1965年6月9日和平县人民委员会《关于请批准扩大发展国营黎明林场的报告》，1965年7月13日广东省人民委员会办公厅《关于将连山、杨梅、黎明、龙坪等四个林场收归省管理的通知》（六五机字507号），1966年12月绘制的《底湖工区简图》，1986年1月15日黎明林场与浰源区公所签订的回划山林的《协议书》及附图、1986年1月29日和平县人民政府的《关于从黎明林场划回一些山地给我�区的报告》（和府函（1986）11号）、1986年1月30日广东省惠阳地区行政公署办公室《同意黎明林场划回部分山地给区乡问题的复函》（惠署办函（1986）7号）、1986年2月17日和平县人民政府办公室《转发惠署办﹤同意黎明林场划回部分山地给区乡问题的复函﹥的通知》（和府办（1986）4号），1987年8月12日的《关于各工区护林防火责任区界至划分的通知》。樟坑经济合作社提供了《土地证》12份、《自留山证》12份。河源市人民政府经审理查明：
1、1958年7月广东省林业厅勘测设计处做出了《广东省惠阳专区和平县底湖林场造林调查设计说明书》。该说明书明确了原底湖林场范围为：北面与江西仅一山之隔、西面和连平毗邻、东北和石榨村交界，东面有白叶嶂。争议山蚬子塘山林在该范围内的西南面，原属底湖林场，该场性质为国营林场。
2、1963年4月29�广东省林业厅国营林场处保存的《广东省和平县黎明林场设计任务书》及附图。该《设计任务书》载明了将原黎明林场、马坑径林场、底湖林场、下公塘林场、金溪林场等5个林场合并为黎明林场，全场面积为211700亩。四至范围是北与浰源公社相连，与江西相接近；东离和平城15公里；南与连平毗邻。底湖林场的范围包含了争议山。该《设计任务书》的附图将争议山的蚬子塘山林标明在该图内，文字表述与附图一致。附图与《设计任务书》同等效力。
3、1965年6月9日和平县人民委员会《关于请批准扩大发展国营黎明林场的报告》，1965年7月13日广东省人民委员会办公厅《关于将连山、杨梅、黎明、龙坪等四个林场收归省管理的通知》（六五机字507号）。上述两份文件证实国营黎明林场是经广东省人民委员会批准设立的国营林场。
4、1966年12月广东省�业厅绘制的《底湖工区简图》。原底湖林场并入黎明林场后，成立了底湖工区，作为黎明林场的一个分区，该简图是底湖工区底湖工区的山林界址范围图，把争议林地山蚬子塘纳入了底湖工区的范围内，因此证明争议山蚬子塘已划归黎明林场。1986年初，黎明林场将争议山调整划归樟坑工区管理。
5、1986年1月15日黎明林场与浰源区公所签订的回划山林的《协议书》及附图。该协议签订时有地县联合工作组参与，分别有惠阳地区林业处、和平县人民政府及县农委、县司法局、县林业局等单位的代表签名，鉴证单位是和平县人民政府。该协议的签订主要是为了解决部分群众的生产生活而回划一部分山林给当地群众。协议内容对黎明林场的场界重新进行了确定，并明确了由和平县人民政府对黎明林场的山林范围重新发证。从该协议的内容和附图看，回划给当地群众约5.5万亩的山林不包括争议山蚬子塘，争议山蚬子塘仍属黎明林场管辖。
6、1986年1月29日和平县人民政府的《关于从黎明林场划回一些山地给我县区的报告》（和府函（1986）11号）、1986年1月30日广东省惠阳地区行政公署办公室《同意黎明林场划回部分山地给区乡问题的复函》（惠署办函（1986）7号）、1986年2月17日和平县人民政府办公室《转发惠署办﹤同意黎明林场划回部分山地给区乡问题的复函﹥的通知》（和府办（1986）4号）。上述3个文件证实《协议书》的合法性。
7、1986年9月20日和平县人民政府给黎明林场颁发了《山林所有证》（No：0000472）。地名樟坑工区（包括蚬子塘），四至为东至亚婆记、付竹坳、鸡斗窝、蚬子塘；南至锯板坑、石窝；西至大望嶂划界限双锋山、三株松、豆地坑、白面石坑、礤角坑、千担坝、肥猪母、企坑、佃坑、�麻坑；北至大望嶂划界线樟坑千担坝内。该证的四至范围包括了争议山，该证是合法有效的权属凭证。
8、1987年8月12日申请人黎明林场发出的《关于各工区护林防火责任区界至划分的通知》。该通知证实申请人黎明林场下辖十个工区的山林分布及管护情况，其中樟坑工区（包括争议的蚬子塘山林）23020亩，东至亚婆记、付竹坳、鸡斗窝、蚬子塘；南至锯板坑、石窝；西至大望嶂划界限双锋山、三株松、豆地坑、白面石坑、礤角坑、千担坝、肥猪母、企坑、佃坑、猪麻坑；北至大望嶂划界线樟坑千担坝内。
9、樟坑经济合作社的12份《土地证》中户主为林千火的《土地证》记载有地名为蚬子塘山林1块；户主为林振杨的《土地证》记载地名为蚬子塘的山林15块。其余《土地证》均没有记载蚬子塘山林。争议山土改至国营林场成立时属于樟坑经济合作社村集体所有。
10、樟坑经济合作社的12份1986年9月的《自留山证》中，户主为林千火的《自留山证》记载有地名为蚬子塘山林一块，其余《自留山证》均没有记载蚬子塘山林。涉及争议山的自留山证是在黎明林场《设计任务书》及附图范围内，且与回划山林《协议书》的精神不符，应属错发。
在管理实事实方面，樟坑经济合作社对争议山未能提供经营管理的直接证据，无法证实樟坑村民小组对争议山有实质性的管理事实。
本院认为：本案是山林土地权属行政复议纠纷，二审争议的焦点是河源市人民政府作出的河府行复（2014）37号行政复议决定是否合法。
由于黎明林场提供了1958年7月《广东省惠阳专区和平县底湖林场造林调查设计说明书》、1963年4月29日的《广东省和平县黎明林场设计任务书》及附图、1965年6月9日和平县人民委员会《关于请批准扩大发展国营黎明林场的报告》、1965年7月13日广东省人民委员会办公厅《关于将连山、杨梅、黎明、龙坪等四个林场收归省管理的通知》（六五机字507号）、1966年12月绘制的《底湖工区简图》、1986年1月15日黎明林场与浰源区公所签订的回划山林的《协议书》及附图、1986年9月20日《山林所有证》（No：0000472）、1987年8月12日《关于各工区护林防火责任区界至划分的通知》等充分证据证实争议山林属黎明林场所有。根据原施行的《关于调处山林纠纷的若干规定》（广东省人民政府粤府（1983）128号）第二条第三点“处理国营林场与社队的山林纠纷，应遵守和维护县以上人民政府和主管部门批准的国营林场设计任务书（经营范围），以及原来场社签订的有关合约和协议。……”以及现行的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》（广东省人民政府�第111号）第二十一条“调处国有林场与乡镇、农村集体经济组织的林权争议，应当维持县级以上人民政府及其行政主管部门批准的国有林场总体设计书、设计文本规定的经营范围，以及原国有林场与乡镇、村签订的有关合约和协议”等规定，虽然本案争议的“蚬子塘”林地，在土地改革时期曾确权给上诉人所有，并填发《土地房产所有证》，但在1958年列入底湖林场经营管理范围之后，争议林地的所有权已经从上诉人转移至底湖林场，后相关部门批准扩大发展黎明林场，经当时层级政府的逐级批准确定黎明林场设计书及附图，争议林地从和平底湖林场合并至黎明林场，争议林地的所有权人又转为黎明林场。黎明林场按批准的相关文件经营管理包括争议蚬子塘林地在内的林场，行使包括作出工区调整等经营管理权。黎明林场持有的《山林所有证》（No：0000472）是在1986�签订《协议书》回划部分山林给浰源区公所、妥善处理山林相邻关系后重新确认的林权证，争议林地在该证确定的林地范围内，该证四至明确、权属来源清楚，属合法有效的确权证据。因此，河源市人民政府作出河府行复（2014）37号行政复议决定，认为和平县人民政府作出的和府决字（1995）第10号处理决定在无充分相反证据推翻上述事实的情况下，否认相关文件及事实，依据不足，撤销原具体行政行为并责令和平县人民政府重新作出具体行政行为，并无不当，原审法院支持该复议决定正确，本院予以维持。
关于河源市人民政府明显超过法定期限作出复议决定问题。河源市人民政府直至2014年才作出被诉河府行复（2014）37号行政复议决定，违反了原施行的国务院《行政复议条例》的时限规定，属于程序不当。由于黎明林场在法定期限内向河源市人民政府申�了行政复议，河源市人民政府也受理了该复议申请，申请人黎明林场也未向河源市人民政府提出撤回行政复议申请的请求，其申请复议的权利应该得到保护，河源市人民政府应当履行作出复议决定的法定职责。根据原施行的《行政复议条例》第三十九条和现行的《中华人民共和国行政复议法》第二十一条的规定，一般行政复议期间具体行政行为不停止执行。河源市人民政府在履行了告知、调查、送达程序后，认定原具体行政行为和府决字（1995）第10号处理决定存在不当并责令和平县人民政府重新作出行政行为，符合我国行政复议法规定的防止和纠正不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权的行政复议目的，与上述规定并不矛盾。由于本案上诉人及第三人的目的是对争议的蚬子塘林地权属问题进行确权调处，被诉的河府行复（2014）37号行政复议决定实体处理并无不当，超期作出复议决定对当事人的实体权利没有造成实质性影响，属于程序瑕疵，因此，原审法院对于上诉人撤销被诉行政复议决定的诉称不予支持并无不当，本院给予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人和平县浰源镇曲潭村樟坑经济合作社、和平县浰源镇曲潭村子塘经济合作社、和平县浰源镇曲潭村显樟经济合作社共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
审 判 员 杨雪清
二〇一五年十月二十三日
书 记 员 唐亚文