浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2009）浙嘉行终字第21号
上诉人（原审被告）嘉兴市劳动和社会保障局，住所地嘉兴市东升路1号。
法定代表人汪善明，局长。
委托代理人马正良，浙江国傲律师事务所律师。
委托代理人袁小宝，浙江国傲律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司，住所地嘉兴市经济开发区。
法定代表人邱文业，董事长。
委托代理人周宏，浙江国傲律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张葆慧。
委托代理人何松庆，浙江浙经律师事务所律师。
嘉兴市劳动和社会保障局、嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司因与张葆慧劳动保障行政审批一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2009年2月27日作出的（2008）南行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年5月5日受理后，依法组成合议庭，于2009年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人嘉兴市劳动和社会保障局（以下简称市劳动局）的委托代理人马正良、袁小宝，嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司的委托代理人周宏，被上诉人张葆慧及其委托代理人何松庆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审经审理查明，1980年12月，张葆慧被嘉兴电控厂招收为全民所有制企业职工，1996年10月至2001年2月在嘉兴市中山西路开发建设公司工作，2001年2月至2002年12月在嘉兴经济开发区时代房地产公司工作，2003年1月至嘉兴经济开发区建设发展有限公司（2007年10月24日核准更名为嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司）工作，双方于2004年3月6日签订《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》，约定聘用期限从2003年4月7日起至2008年12月31日止。2007年9月14日，嘉兴经济开发区建设发展有限公司向劳动部门申报张葆慧退休审批材料，同年9月18日嘉兴市劳动和社会保障局经济开发区分局审查同意张葆慧从2007年9月起退休。张葆慧不服，向嘉兴市人民政府申请行政复议。2008年1月14日，嘉兴市人民政府以嘉兴市劳动和社会保障局经济开发区分局审批主体不适格为由撤销了该决定。2008年1月22日，市劳动局作出《关于张葆慧同志退休事项的审批意见》，重新对张葆慧退休事项进行审查，认为张葆慧符合我国有关退休的法律、法规和政策规定，决定同意张葆慧从2007年9月起退休。张葆慧不服，向嘉兴市人民政府再次提起行政复议。2008年5月19日，嘉兴市人民政府作出嘉政复决字（2008）03号《行政复议决定书》，认为市劳动局作出审批决定时未引用任何相关法律、法规，所作具体行政行为无依据，决定撤销市劳动局作出的《关于张葆慧同志退休事项的审批意见》。2008年5月29日，市劳动局又作出《关于张葆慧同志退休事项的审批决定》，审批决定张葆慧自2007年9月起退休。2008年6月17日张葆慧因不服该审批决定向嘉兴市人民政府提起行政复议，2008年8月15日嘉兴市人民政府作出嘉政复决字（2008）07号《行政复议决定书》，维持市劳动局作出的《关于张葆慧同志退休事项的审批决定》。张葆慧不服，提起行政诉讼。
原判认为，根据国办发[2004]62号国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，劳动保障行政部门保留了包括“企业基本养老保险事项审批”在内的10项非行政许可审批项目。企业基本养老保险是根据法律、法规的规定强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，其目的在于保障职工退休后的基本生活，维护社会稳定。由此可见，企业基本养老保险事项包括了职工退休这一环节，劳动保障行政部门对职工退休的审批属于企业基本养老保险事项审批范围。本案中，市劳动局作出对张葆慧退休事项审批决定的具体行政行为未超越职权。张葆慧在2003年4月7日进入嘉兴经济开发区建设发展有限公司工作，随后于2004年3月6日签订《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》，与嘉兴经济开发区建设发展有限公司建立了劳动关系，从《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》性质来看，嘉兴经济开发区建设发展有限公司聘用张葆慧是“管理人员”。因此，市劳动障局在审批中认定张葆慧工人身份一直未发生改变，证据不足，属于认定事实错误。张葆慧与嘉兴经济开发区建设发展有限公司签订的《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》到期日是2008年12月31日，张葆慧对嘉兴经济开发区建设发展有限公司提出终止《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》一直存有异议，在前两次的行政复议中均有表述。嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司作为用人单位，向其职工提出终止合同，双方为此产生争议的，应当先向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁。市劳动局在明知这一事实的情况下，仍再次审批决定张葆慧退休，实际上剥夺了张葆慧对劳动争议的救济权，有违行政程序的正当性，应予撤销。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决撤销市劳动局于2008年5月29日作出的《关于张葆慧同志退休事项的审批决定》。
上诉人市劳动局上诉称，原审否认张葆慧的工人身份，属于认定事实错误。《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》是嘉兴市人才交流中心劳动合同的一个示范文本，示范文本本身不存在性质之分，一审法院以《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》就否认张葆慧的工人身份，属于认定事实错误。其次，根据《关于全面实行劳动合同制度若干问题处理意见的通知》（浙劳政[1995]103文件）及其它相关文件的规定，工人身份的职工也可以从事管理岗位，也就是说工人身份与管理岗位并不矛盾，因此，即使张葆慧是管理人员，也不能以此推定工人身份发生变化。其三，根据“招工登记表”“嘉兴市区工人流动登记表”及其它档案材料足以证明，张葆慧被录用为工人后，从未办理“转干”手续，其工人身份一直未发生改变。原审法院认定审批行为有违行政程序的正当性，没有法律依据。市劳动局的退休审批程序符合法律规定，也不存在剥夺张葆慧救济权的情形。请求二审撤销原判，依法改判。
上诉人嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司上诉意见与市劳动局上诉意见一致。
被上诉人张葆慧未在法定期限内提交书面答辩状，在庭审中答辩称，一、劳动法实施后国家取消了所有职工的身份，市劳动局拒不执行国家、省、市“按岗位退休”的规定，坚持“按身份退休”，系适用法律错误。《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》未到期，市劳动局擅自批准退休，剥夺法律和合同赋予张葆慧的救济权，有违程序正当性。二、国办发[2004]62号文和浙劳社厅发（2004）13号文、浙劳社发（2004）166号文证明劳动保障行政部门审批退休的行政职权已经停止，市劳动局超越职权。市劳动局2008年5月作出审批决定，倒溯批准张葆慧自2007年9月退休适用法律错误。嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司2007年9月上报退休申请，在其未重新申请的前提下，市劳动局第三次启动审批行为有违程序正当性。请求法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司、张葆慧均未提交新的证据材料。
庭审中，双方围绕市劳动局对张葆慧作出的退休审批是否合法的争议焦点进行了辩论，双方均坚持上述诉、辩意见。根据现有证据，结合双方当事人的诉、辩意见，本院确认如下：对原判认定的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。另外，张葆慧的档案中其本人身份是工人，事实清楚。张葆慧与嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司签订的《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》证明张葆慧被该公司聘任到管理岗位工作。
本院认为，根据《浙江省职工基本养老保险条例》的规定，县级以上劳动保障行政部门主管本行政区域内职工基本养老保险工作。退休职工享受基本养老保险待遇，职工的退休与其享受基本养老保险待遇紧密相连，不可分割。职工退休后的月基本养老金的标准也与职工的退休年龄等因素相关。根据国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发[2004]62号）文件的规定，劳动保障行政部门保留了“企业基本养老保险事项审批”“参加基本养老保险的职工提前退休审批”等非行政许可的审批项目。劳动保障行政部门具有对职工退休进行审批的行政职权。张葆慧依上述行政审批项目的字面理解认为其不属于提前退休职工的退休，不再属于劳动保障行政部门的审批职权范围，系对养老保险审批事项涵盖内容的理解有误。
《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》第四条规定，党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休：（一）男年满六十周岁。女年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人,符合下列条件之一的，应该退休：（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。根据上述规定，在全民所有制企业工作的女职工的法定退休年龄，女干部和女工人存在差异。浙劳政[1995]103号《关于全面实行劳动合同制度若干问题处理意见的通知》文件规定：“全面实行劳动合同制以后，原工人被聘任为管理人员或专业技术人员五年以上，在聘用岗位退休、退职的，可执行国发[1978]104号文件规定，按《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》办理职工退休、退职手续，根据本人意愿，也可按工人退休、退职的办法办理退休、退职手续。原国家正式干部，在工人岗位上工作满一年，并在工人岗位退休、退职的，可以根据本人自愿，既可按干部退休、退职，也可按工人退休、退职。”浙劳社厅字[2006]160号《关于劳动者管理岗位年限确定问题的批复》规定：“劳动者只能与具有符合法律、法规规定的主体资格的用人单位确立劳动关系。劳动者与同属一个上级企业的一家用人单位解除劳动合同后，随即与另一家用人单位签订劳动合同并在管理岗位工作，其在办理退休时管理岗位的确认应以在后一家用人单位从事管理岗位的年限确定。”根据上述规定，在浙江省国有企业工作的工人身份的女职工需满足特定条件可以55周岁退休，即：一是退休时在最后一家用人单位被聘任为管理人员或专业技术人员五年以上；二是用人单位与女职工双方达成合意，女职工被聘任为管理人员或专业技术人员工作至55周岁。张葆慧在嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司管理岗位上工作时间不足五年，嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司聘用张葆慧至管理岗位工作的合同未签订至张葆慧年满55周岁。张葆慧2007年9月9日时已年满50周岁，嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司2007年9月14日上报张葆慧退休，市劳动局根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》对张葆慧的退休作出审批并无不当。
张葆慧认为，根据有关文件规定，国家已经取消工人和干部的身份。国务院办公厅关于转发国家经贸委《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》（国办发[2000]64号）文件规定“打破“干部”和“工人”的身份界限，企业内部各级管理人员必须实行公开竞聘、择优聘用、定期考核，并实行任期制，不称职的必须及时从管理岗位调整下来，形成管理人员能上能下的机制”。国家经济贸易委员会、人事部、劳动和社会保障部《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》（国经贸企改[2001]230号）文件规定“打破传统的“干部”“工人”之间的界限，变身份管理为岗位管理。在管理岗位工作的即为管理人员。岗位发生变动后，其收入和其他待遇要按照新的岗位相应调整。”浙江省人民政府办公厅《转发省劳动厅关于我省劳动合同制度实施意见的通知》（浙政办发[1995]19号）文件规定“企业实行劳动合同制度后，不再有干部、工人的身份界限，统称企业职工，包括大中专院校毕业生、军队转业干部等，实行能上能下，竞争上岗，其各种待遇均按岗享受。”上述政策文件规定,反映的是国有企业用工制度上的变化。国有企业在实行全员劳动合同制度以前，“工人”只能在工人岗位工作，“干部”则在管理岗位工作。这是典型的以身份定岗位。打破“干部”和“工人”的身份界限，是指不再以身份定岗位，而是以能力定岗位，能上能下。工人身份的职工也可以到管理岗位任职，干部身份的职工也能到工人岗位任职。身份的差别不影响职工在岗位间的转换。张葆慧因此认为工人和干部身份已经取消系对上述政策文件的错误解读。张葆慧在嘉兴经济开发区建设发展有限公司的管理岗位工作与张葆慧的工人身份并不冲突。原审法院认为市劳动局认定张葆慧工人身份证据不足不当。张葆慧认为其在管理岗位工作近三十年，在嘉兴经济开发区下属的各国有企业内的工作经历属于“混岗”，工作年限应当连续计算，可以55周岁退休，缺乏事实和法律依据。嘉兴经济开发区建设发展有限公司2007年5月上报提出张葆慧50周岁退休的申请，嘉兴市劳动和社会保障局经济开发区分局、市劳动局先后作出过审批决定，均已被依法撤销，视为行政机关从未作出相应具体行政行为。市劳动局2008年5月29日对张葆慧的退休作出行政审批，仍是针对嘉兴经济开发区建设发展有限公司2007年5月提出的张葆慧退休的申请所作，并不违法。市劳动局对张葆慧的退休进行行政审批，与张葆慧对《嘉兴市专业技术人员和管理人员聘用合同书》的履行和嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司认识不一致而依法行使劳动争议救济权不冲突。综上，市劳动局根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（一）项的规定，批准张葆慧2007年9月退休，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市劳动局、嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司提出的上诉理由成立，原判予以撤销不当。张葆慧在诉状中除请求撤销市劳动局对其作出的退休审批决定外还请求判令市劳动局履行保护合同、制止嘉兴经济开发区投资发展集团有限责任公司违反劳动法律的监管职责，该项请求内容与市劳动局对企业基本养老保险事项的审批职责分属两类性质不同的行政职责，不属本案审理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销嘉兴市南湖区人民法院（2008）南行初字第22号行政判决；
二、驳回张葆慧的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人张葆慧负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇〇九年七月三日
书记员 张琳嫣