福建省闽清县人民法院行 政 判 决 书（2017）闽0124行初3号公益诉讼人闽清县人民检察院,住所地闽清县梅溪镇溪口商贸大街***号。法定代表人林施兆，检察长。委托代理人邓建明，系该院检察员。委托代理人卞春灵，系该院检察官助理。委托代理人张方夫，系该院检察官助理。被告闽清县农业机械管理站，住所地闽清县梅城镇西门街**号。法定代表人陈征途，站长。委托代理人黄鸿东，福建建达（长乐）律师事务所律师。委托代理人池婷婷，福建建达（长乐）律师事务所律师。第三人闽清县财政局，住所地闽清县梅城镇解放大街63号新世纪大厦10层。法定代表人陈淑玲，局长。委托代理人董培涛，系闽清县财政局科员。公益诉讼人闽清县人民检察院因认为被告闽清县农业机械管理站（以下简称闽清县农机站）、第三人闽清县财政局不履行国有资产保护法定职责一案，于2017年6月1日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案后，于2017年6月6日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人闽清县人民检察院委托代理人邓建明、卞春灵、张方夫，被告闽清县农机站站长陈征途及其委托诉讼代理人黄鸿东、池婷婷，第三人闽清县财政局委托代理人董培涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人闽清县人民检察院于2017年1月25日向被告闽清县农机站发出检察建议书，建议依法履行法定职责，及时收回被福建恒大现代农业发展有限公司（以下简称恒大公司）套取的农机专项补贴资金，但被告闽清县农机站在公益诉讼人起诉之前未按检察建议书要求依法履行职责。闽清县人民检察院诉称：闽清县人民检察院在履行职责中发现，2010年闽清县农机站在审核恒大公司冒用农民名义申请国家大棚农机补贴的过程中，违法履职，造成国家经济损失281260元。福清市江镜镇文房村人陈仁富等三人合股于2009年7月3日在闽清县工商局登记注册成立恒大公司。恒大公司承包了闽清县塔庄镇溪东村耕地后，于2010年10月以溪东村村民李吉惠等人名义向闽清县农机站申请大棚财政补贴，并伪造了农户土地承包合同。原闽清县农机站工作人员陈世武在明知恒大公司冒用村民名义申请，未按照规定到村范围内公示的情况下，为其办理了基本信息和购机补贴系统录入。恒大公司在大棚建成后，向闽清县农机站申请验收，陈世武等人到现场验收，上报面积34270平方米,于2010年12月31日获取财政补贴金额281260元。上述事实已经生效的（2015）梅刑初字第55号刑事判决书确认。2017年1月24日，闽清县人民检察院向闽清县农机站发出检察建议书，建议依法履行法定职责，及时收回被恒大公司套取的专项补贴资金。闽清县农机站反馈称将采取措施催缴被套取的专项补贴资金。但截至目前，被套取的专项补贴资金仍未收回。根据《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》第二条规定，农机管理部门系具体负责补贴专项组织实施和管�的部门。闽清县农机站在农机购置补贴审核验收工作中，违反农机补贴相关政策，对申请对象没有认真核实把关，未在乡村范围内进行公示，现场验收过程中没有履行测量核实大棚实际面积，导致恒大公司冒用农民身份申请大棚补贴，造成国家农机购置补贴资金被套取281260元。闽清县农机站违反《农业部2010年农业机械购置补贴实施方案指导意见》、《福建省2010年农业机械购置补贴资金使用方案》、《2010年塑料大棚结构购置补贴申请、核实程序》规定的农机补贴审核验收程序，属于行政违法行为。闽清县人民法院作出的（2015）梅刑初字第55号刑事判决书生效后，闽清县农机站明知相关补贴资金发放存在错误，却未依照《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（规定）》第十八条和《福建省级农业机械购置补贴及示范推广专项资金管理办法》第二十三条的�定，积极采取措施收回被套取的资金，属于行政不作为。经检察机关提出检察建议后，仍不履行法定职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条和2017年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，特提起行政公益诉讼，请求依法判决：1.确认被告闽清县农机站审核通过相对人福建恒大现代农业发展有限公司冒用农民名义申请农机购置专项补贴的行政行为违法；2.责令被告闽清县农机站会同第三人闽清县财政局依法收回被相对人套取的农机购置专项补贴。公益诉讼人向本院提交了以下证据：1.2017年6月27日全国人民代表大会常务委�会第二十八次会议决定对《行政诉讼法》作出修改第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，导致国家利益或社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。2.全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》。3.2017年5月15日福建省人民检察院对福州市人民检察院《关于拟对闽清县农业机械管理�提起行政公益诉讼一案的请示（恒大公司）》的批复。以上1-3证据证明：2015年7月，最高人民检察院经全国人民代表大会常务委员会授权，在部分省份开展公益诉讼试点工作，福建省作为试点省份之一；2017年6月27日，我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，2017年7月1日起，我国全面实施检察机关提起公益诉讼制度，闽清县人民检察院提起公益诉讼经过福建省人民检察院批复同意，闽清县人民检察院作为公益诉讼人主体适格。4.闽清县农机站事业单位法人证书、中共闽清县委编制委员会关于闽清县农机站职能配置、内设机构和人员编制方案。证明闽清县农机站属参照公务员管理的事业单位，负责指导和推进农机服务体系建设，落实农机购置补贴等国家支农惠农政策等工作。并具备行政公益诉讼被告人主体资格。5.闽清县财政局统一社会信用代码证书、闽清县人民政府办公室关于印发闽清县财政局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。证明闽清县财政局为行政机关，负责财政资金收付管理，承担各项财政收支管理的责任，办理和监督县级财政的各类经济发展支出，负责农业综合开发的管理及资金安排、使用监督工作。并具备行政公益诉讼第三人主体资格。6.闽清县人民检察院梅检民（行）行政违监〔2017〕35012400002号、35012400002-1号检察建议书及送达回证。证明闽清县人民检察院于2017年1月25日将该检察建议送达闽清县农机站和闽清县财政局，并建议他们：依法履行相关职责，收回被恒大公司套取的国家专项补贴资金。闽清县农机站和闽清县财政局已收到检察建议，至今未按要求依法履行职责。7.财政部、农业部共同下发的《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》（财农〔2005〕11号）、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》（闽财农〔2006〕23号）。证明闽清县农机站作为规章授权的当地农机主管部门，应当严格按照规定，依法履行好农业机械购置补贴专项资金具体组织实施和管理的职责。对发现弄虚作假套取补贴资金的，还负有通过撤销已作出的农机购置补贴指标确认通知书，收回已发放的国家补贴资金，并取消其农机补贴资格的职责。8.闽清县人民法院作出的2015年10月10日（2015）梅刑初字第55号刑事判决书。证明闽清县农机站在负责农机购置财政补贴审核验收工作中，违反农机补贴相关政策，对申请对象没有认真核实把关，未在乡村范围内进行公示，导致恒大公司冒用李吉惠等5名农户的农民身份申请大棚补贴，给国家造成经济损失281260元。9.闽清县农机站办理2010年恒大公司以李吉惠等5名农户的名义申请办理农机购置补贴的建档材料。证明闽清县农业机械管理站对恒大公司假借李吉惠等5名农户的名义申请大棚购置补贴，予以审批上报，申请补贴金额共计281260元。10.《农业部2010年农业机械购置补贴实施方案指导意见》（农办财〔2010〕28号）、《福建省2010年农业机械购置补贴资金使用方案》(闽农计〔2010〕101号)、《福建省2011年农业机械购置补贴资金使用方案》(闽农计〔2011〕153号)、福建省农业机械管理局《关于农业企业能否作为福建省农机购置补贴对象说明的函》。证明2010年农机购置补贴对象为农林渔民、农场（林场）职工、直接从事农机作业的农业生产经营组织，不包含农业企业。11.恒大公司企业登记基本情况表、公司章程。证明恒大公司是农业企业，不属于塑料大棚结构购置补贴的申请对象。12.武平县茂华农机有限公司对账函、增值税发票、武平县茂华农机有限公司2010年第五批、第六批、第七批结算的农机购置补贴明细表、福建省农业厅关于报送2010年福建省第五批、第六批、第七批农业机械购置补贴资金结算细化方案的函、福建省财政厅关于追加福建省2010年第五批、第六批、第七批农业机械购置补贴专项资金的函。证明2010年10月至12月期间，武平县茂华公司收到省财政拨付的1121716元补贴款，茂华公司与恒大公司进行非法利益分成，即给李吉惠等5名农户的补贴281260元实则进入恒大公司账户。13.原闽清县农业机械管理工作人员陈世武、陈昭端、许碧、陈建华、张德团证言。证明2010年间，闽清县农机站大棚补贴主要由陈世武负责，许碧和张德团协助配合，陈世武、许碧等人在验收工作中未认真履职，存在未按程序要求验收等问题，导致恒大公司冒用5名农民名义并虚报面积申请获得国家农机补贴，造成国家经济损失281260元。14.李吉惠等5名农户证言。证明李吉惠等人均没有从事大棚种植，也没有承包恒大公司的大棚用地。恒大公司以付给每人每天100元或140元务工补贴的方式雇请以个人名义向闽清县农机站申请大棚购置补贴。15.茂华公司工作人员刘茂华、吴太金、王晓斌证言。证明恒大公司为获取国家农机补贴，挂靠茂华公司向闽清县农机站申请验收大棚，违反相关规定套取国家农机补贴资金281260元。以上7-15证据还证明闽清县农业机械管理站具有具体负责农业机械购�补贴专项资金的组织实施、管理和检查的职责。在具体实施农机补贴工作中，违法行使职权，怠于履职。16.《闽清县农业机械管理站关于闽清县人民检察院检察建议书落实情况反馈》、《闽清县农业机械管理站关于执行的通知》。证明闽清县农机站收到闽清县人民检察院的检察建议书后，于2017年2月28日反馈称其与闽清县财政局对接协商并下发通知给相关企业，督促其及时上缴套取的专项补贴资金，并暂停相关企业申请农机补贴资格。但尚未按照要求，采取有效措施收回被恒大公司套取的农机购置补贴款，致使国家利益仍处于受侵害状态。17.《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》（财农〔2005〕11号）、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》（闽财农〔2006〕23号）。证明财政部门负责落实补贴资金预算，及时拨付补贴资金，对资金的分配使用进行监督检查，并负有配合农机部门收回被套取的国家补贴资金的职责。18.闽清县人民检察院梅检民（行）行政违监〔2017〕35012400002-1号《检察建议书》及县财政局的反馈。证明闽清县人民检察院于2017年1月25日将检察建议送达并建议闽清县财政局：依法履行职责，采取措施，追回被恒大公司套取的国家专项补贴资金。闽清县财政局于2017年2月22日进行了反馈称“经与闽清县农机管理站、闽清县农业局对接协商并下发通知，督促有关乡镇与农业局、农机管理站积极配合，催缴套取的专项补贴资金，并在今后项目申报、项目验收中加强管理，对未能收回的资金，将在今后有关项目中予以扣回并上交财政。”但未收回被套取�资金。以上16-18证据还证明闽清县财政局同本案处理结果有直接利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，是本案的第三人。被告闽清县农机站辩称，一、281260元被套取，首要原因是恒大公司利用政策的漏洞和工作人员的疏忽、不负责任，伪造了齐全的申请材料，使得骗补成功。其次，则是时任工作人员的失职，这一失职行为因造成国有资产流失而直接构成了玩忽职守犯罪；二、闽清县农机站在收到公益诉讼人的检察建议书后，极为重视，积极按照建议书内容执行，做了一系列的工作：1.前往工商登记部门查询涉案企业注册信息；2.与闽清县财政局对接协商，商讨追缴工作的开展，迅速制作《闽清县农业机械管理站关于执行的通知》,限令涉案企业及时上缴套取的专项补贴资金，在套取的资金未缴清之前，根据相关农机补贴政策规定，暂停了相关企业申请农机补贴的资格，但经过走访现场，发现涉案企业早已人去楼空；3.基于上述情况，闽清县农机站于2017年2月24日及时向公益诉讼人反馈情况；4.反馈结束后，闽清县农机站再次以邮寄的方式向涉案企业工商注册地送达了《闽清县农业机械管理站关于执行的通知》，但至今，涉案企业均无回应，更别说执行套取资金的退还工作。对资金未实际执行到位，有三点原因：1.在接到本案的起诉书及随附的证据材料时，答辩人方才知晓原工作人员是如何玩忽职守以及恒大公司是如何是如何伪造申报材料，雇请农户进行套取的，在此之前，答辩人虽然已经知晓资金被套取的事实，�由于职权所限，无权得到依法行政所必不可少的证据材料，在缺乏证据的情况下，答辩人的行政将为无本之末；2.答辩人目前尚无配备专业的法律人才，也未聘请专业的法律顾问，因此，无能力草拟法律文书。同时，建议书指出答辩人亡羊补牢的救济手段，答辩人之前从未发生过，也没有可借鉴的先例，不知从何处着手履行职责；3.闽清县农机站仅为参公管理的事业单位，不具有行政职权，更缺乏行政执法权，因此，在履行保护国有资产的义务方面有所欠缺；三、闽清县农机站同意公益诉讼人的诉求，并承诺在判决作出后，牵头并会同相关部门自觉履行判决，积极追回被套取的国有资金，取消套取补贴行政违法人的补贴资格。被告闽清县农机站在法定期限内向本院提交了以下证据：1.恒大公司工商登记基本信息。证明被告在接到检察建议书后及时了解企业基本情况，调取了涉案企业的基本信息情况。2.《闽清县农机站关于执行梅检民（行）行政违监（2017）35012400002号检察建议书的通知》，证明被告在接到检察建议书后及时执行建议书要求内容，向涉案企业下达相关文书，追缴被套取的资金。3.国内挂号信函收据，证明被告以邮寄的方式向涉案企业送达追缴资金及取消相关补贴资格的通知文件。4.《闽清县农机站关于闽清县人民检察院建议书落实情况反馈》，证明被告在开展检察建议要求的相关工作后及时向公益诉讼人反馈执行工作情况，解释资金未追回原因。第三人闽清县财政局述称，一、2017年1月24日闽清县财政局收到公益诉讼人的检察建议书，因农机补贴资金未通过闽清�财政局的账户下拨，收到该建议书方知国家农机补贴资金被恒大公司套取一事。随后闽清县财政局积极按照建议书内容执行，经与闽清县农机站对接协商后，下发通知给相关乡镇，督促其及时上缴套取的专项补贴资金，并在套取的资金未缴清之前，根据相关农机补贴政策规定，暂停了相关企业申请农机补贴的资格；二、由于被套取资金不是经闽清县财政局汇出，以后恐怕无法也无权通过诉讼途径追讨，请求人民法院在查清事实的基础上，依法作出公正的判决；三、如果法院判决闽清县财政要协助追回，我局将积极配合闽清县农机站依法行政，追讨被套取的农机补贴资金。第三人闽清县财政局未向本院提供证据。经庭审质证，被告及第三人对公益诉讼人提供的证据真实性、合法性、关联性没有异议，本院予以确认并�信。同时，被告认为其接到检察建议书后，有积极履职，只是因客观原因和职责所限没有执行到位，而非公益诉讼人所说的没有履职。第三人也认为其在接到检察建议书后，有积极履职，只是因客观原因没有执行到位，而非公益诉讼人所说的没有履职。但上述事实不能否定被告怠于履行法定职责的违法事实存在，且目前被套取的农机补贴资金并未收回，国家利益仍处于受侵害状态，对于被告和第三人的质证意见，不予支持。公益诉讼人、第三人对被告提交的证据真实性、合法性无异议，公益诉讼人同时认为被告提供的证据不能证明其不存在行政违法的情况，反而证明被告闽清县农机站违法行使职权，怠于履职，致使国家利益仍处于受侵害状态，本院予以采信。经审理查明：2010年期间，被告闽清县农机站在审核李吉惠、黄香莲、陈金珠、黄雪金、莫玉芬申请大棚农机补贴的过程中，未依照程序履行职责，致使恒大公司假借上述闽清县农民名义和虚报大棚面积套取国家农机补贴的行为通过审核，造成国家农机补贴款281260元流失，上述事实已经生效的闽清县人民法院（2015）梅刑初字第55号刑事判决书认定。公益诉讼人闽清县人民检察院于2017年1月25日发出检察建议书要求闽清县农机站及闽清县财政局依法履行法定职责，核实并及时收回被套取的专项补贴资金。闽清县农机站在收到检察建议书后，查询了涉案企业注册信息，同时与闽清县财政局对接协商追缴工作，制作了《闽清县农业机械管理站关于执行的通知》,限令涉案企业及时上缴套取的专项补贴资金，并暂停恒大公司等涉案企业申请农机补贴的资格，后经走访�场发现恒大公司已经人去楼空。闽清县财政局制作了《关于执行的通知》，要求有关乡镇人民政府、闽清县农业局、闽清县农机站积极配合，催缴套取的补贴资金，并在今后的项目申报、验收中加强管理，对未能收回的资金将在今后有关项目中予以扣回并上缴财政。2017年2月22日、2月24日，闽清县财政局和闽清县农机站分别向闽清县人民检察院反馈了以上有关情况。因相关套取的专项补贴资金至今尚未收回，公益诉讼人于2017年6月1日根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定提起行政公益诉讼。本院认为，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定：“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”本案中，公益诉讼人闽清县人民检察院在其履行职责过程中，发现案外人恒大公司冒用农民名义并虚报面积套取国家农机补贴，造成国家农机补贴款流失，经发出检察建议后，被告闽清县农机站仍不履行职责收回被套取农机补贴款，使国家利益受到损害，闽清县人民检察院据此于2017年6月1日提起行政公益诉讼，符合法律规定。根据《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》{财农〔2005〕11号}（2017年6月1日废止）、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》{闽财农〔2006〕23号}（2016年4月5日废止）第二条之规定，被告闽清县农机站作为县级农机管理部门，依法负有在辖区内实施和管理农机补贴的法定职责。被告闽清县农机站在2010年审核恒大公司冒用农民名义申请国家农机补贴过程中未按福建省农机购置补贴程序要求依法严格履行职责，导致国家补贴资金被套取，其行为构成行政违法。被告明知农机补贴款被套取，但未按照《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》{闽财农〔2006〕23号}第十八条、《省级农业机械购置补贴及示范推广专项资金管理办法》{闽财农〔2016〕25号}第二十三条之规定，积极采取措施收回被套取的资金，在公益诉讼人发出检察建议后，仍未履行上述职责，公益诉讼人据此提起行政公益诉讼，要求确认被告审核通过涉案农机购置补贴的行政行为违法以及责令被告追回国家农机购置补贴损失281260元的请求，事实清楚，于法有据，应予以支持。鉴于《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》{财农〔2005〕11号}、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》{闽财农〔2006〕23号}目前均已废止，根据现行有效的《省级农业机械购置补贴及示范推广专项资金管理办法》{闽财农〔2016〕25号}之规定，第三人闽清县财政局对农机购置补贴资金的使用情况负有监督检查等职责。综上，被告闽清县农机站因未依法严格履行职责，导致国家补贴资金被套取，造成国家利益受损，经公益诉讼人提出检察建议后，仍未履行相关职责，致使国家利益仍处于被�害的状态。公益诉讼人依法诉请被告履行相关法定职责，挽回国家损失，事实清楚，于法有据，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告闽清县农业机械管理站审核通过福建恒大现代农业发展有限公司冒用李吉惠、黄香莲、陈金珠、黄雪金、莫玉芬名义申请大棚农机购置专项补贴的行政行为违法；二、被告闽清县农业机械管理站应于本判决生效后60日内履行追回被套取的农机购置专项补贴资金281260元，第三人闽清县财政局负监管职责。案件受理费50元，由闽清县农业机械管理站负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市�级人民法院。审 判 长  程文霖审 判 员  黄仁敏人民陪审员  黄斐斌二〇一七年八月三十日法官 助理  林 辉书 记 员  陈美金附主要法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。