辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽01行终866号
上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局和平分局，住所地沈阳市和平区嘉兴街七号。
法定代表人：李莹，该局局长。
委托代理人：杨晓飞，该局工作人员。
委托代理人：蒋强，辽宁名望律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：崔乃文，男，汉族，无职业。
委托代理人：张铁琴，沈阳市东陵区长城法律服务所法律工作者。
原审第三人：沈阳帝程置业有限公司，住所地沈阳市沈河区长青街125号。
法定代表人：张路娇，该公司总经理。
委托代理人：段立荣，辽宁成功金盟律师事务所律师。
上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局因履行行政处罚法定职责一案,不服沈阳市沈河区人民法院（2016）辽0103行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理，上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局的委托代理人蒋强、杨晓飞，被上诉人崔乃文及其委托代理人张铁琴，原审第三人沈阳帝程置业有限公司的委托代理人段立荣均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2016年5月11日，原告崔乃文通过邮寄特快专递方式向被告沈阳市规划和国土资源局和平分局提交《履行法定职责申请书》，申请书载明“2006年原东陵区政府以东陵政（2006）273号文件要求，强迫申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同。名为土地转包，实为非法土地转让，土地转包合同违法。为此请求贵局履行法定职责，确认转包合同违法，依职权作出处罚。”被告沈阳市规划和国土资源局和平分局于2016年5月27日对原告作出《告知书》，告知原告“申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同属于民事行为，该合同纠纷属于民事纠纷。我局无‘确定土地转包合同违法’行政职责，请申请人通过仲裁或诉讼的方式进行解决。”原告不服，诉至本院，请求判令被告履行法定职责，确认第三人与原告签订的“土地转包合同”违法，并作出处罚。另查明，2006年7月21日，原告崔乃文作为发包方（甲方），同第三人沈阳帝程置业有限公司作为承包方（乙方），签订两份《土地转包合同》，约定“甲方自愿将承包的曹仲村内面积为2亩（2亩）的土地转包给乙方”，该两份合同同时约定土地承包金数额及支付方式等条款。该合同经发包方崔乃文签字、承包方沈阳帝程置业有限公司及中证方沈阳市东陵区浑河站西街道办事处曹仲屯村民委员会盖章确认，同时加盖沈阳市东陵区浑河站西街道办事处合作经济经营管理站公章。2013年6月23日，原告崔乃文以沈阳帝程置业有限公司为被告、以沈阳市和平区浑河站西街道办事处曹仲屯村民委员会为第三人，向沈阳市和平区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与沈阳帝程置业有限公司签订的《土地转包合同》无效，该院于2013年12月12日作出[2012]沈和民三初字第00859号民事裁定书，认定“被告取得涉诉土地使用权系政府调整行为，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”，裁定驳回原告崔乃文的起诉。原告不服，上诉至辽宁省沈阳市中级人民法院，该院于2014年3月25日作出[2014]沈中民五终字第528号民事裁定书，认定“本案争议名为‘土地转包’纠纷，实为非法土地转让纠纷。根据《土地管理法》第七十三条‘买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任’的规定，以及本院（2013）沈中民五终字第651号生效民事裁定，崔乃文与沈阳帝程置业有限公司之间的争议不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项规定的人民法院受理民事诉讼的范围，一审法院裁定驳回崔乃文的起诉并无不当，崔乃文提出的该项上诉主张，本院不予支持。”裁定驳回上诉，维持原裁定。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”，第七十三条规定“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，本案中，原告向被告提交申请，实则其申请内容包括对涉案地块存在非法转让行为予以处罚的请求事项。根据上述法律规定，被告作为县级人民政府土地管理部门，对原告上述申请事项具有作出具体行政行为的法定职权，而被告作出的《告知书》未对原告申请的相关事项作出调查认定，存在不履行法定职责的行为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令被告沈阳市规划和国土资源局和平分局于本判决生效之日起三十日内对涉案地块是否存在非法转让土地情形进行调查认定，对原告申请事项作出书面答复。诉讼费用五十元，由被告沈阳市规划和国土资源局和平分局负担。
上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局上诉称，被上诉人申请该局“确认土地承包合同违法，作出处罚”，该局无此职责，已经回复申请人通过仲裁或诉讼解决，而一审判决内容与申请事项和起诉请求不符，原审判决错误。上诉人经过调查，该地块未被征收征用，仍然进行农业耕种，一审判决属重复调查、答复，浪费行政、司法资源。请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人崔乃文在庭审中答辩称，原审判决上诉人进行调查并对被上诉人的申请事项进行答复正确，上诉人应当查明是否有违法建筑，被上诉人要求上诉人履行的职责是签合同当时的违法进行处罚，与事后土地如何使用无关。请求二审法院维持原判。
原审第三人沈阳帝程置业有限公司述称，第三人与被上诉人在2006年签订的合同实际上是土地流转合同，根据法律规定，流转合同符合法律规定，合同是合法有效的，合同履行中，第三人没有改变土地性质，仍然用于耕种。一审法院判决错误，请求中院撤销一审判决，驳回被上诉人诉请。
原审被告向原审法院提供的证据有：1、集体土地证；2、照片。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、沈东陵政[2006]273号沈阳市东陵区人民政府文件，证明文件将包括13名原告在内的64.48亩土地、农用地指派由第三人建设住宅小区，由农用地修改为建设用地，该文件没有得到市政府的批准，擅自强迫原告与第三人签订《土地转包合同》，系政府行政行为，该合同名为土地转包实为非法土地转让，政府的行政行为违法，导致土地转包合同违法；2、《土地转包合同》两份，证明政府强迫原告与第三人签订合同，不是原告自愿签订，不是原告真实意思表示，合同补偿标准是按征地补偿，是以租代征违法行为，合同违法；3、沈东农地承包权（曹仲）第002XXXX号农村土地承包经营权证，证明原告取得了曹仲村农用承包地经营权，在此基础上与第三人签订土地转包合同；4、证实，证明当时村长赵XX参加区、乡、村三级政府会议，会议内容动员要求原告与第三人签订土地转包合同，具有明显强制命令形式，由村委会代替原告与第三人签的合同；5、村民证明，证明曹仲村领导要求原告一定要执行政府回收土地的政府行为，如不签合同就用别的手段，是强迫签的合同，该份证明有54人签字；6、第三人营业执照、企业资料查询卡片，证明第三人业务范围是房地产开发销售物业管理而没有土地承包经营项目，第三人没有土地承包主体资格和资质，更没有土地经营能力，所以是非法土地转让；7、和平区人民法院2012年9月5日庭审笔录，证明证人赵XX出庭证实区、街、村三级政府召开动员会要求原告与第三人签订土地转包合同的目的、过程，目的就是农用地转为建设用地，补偿标准也是按征地补偿；8、沈阳市中级人民法院2013年4月23日庭审笔录（63-66页），证明第三人承认转包土地的目的是为了将来向国家申请变更土地性质，由农用地变更为国家建设用地，请示文件变更建设用地一直未批准；9、[2012]沈和民三初字第00859号民事裁定书；10、[2014]沈中民五终字第528号民事裁定书，9、10号证据证明政府要求原告与第三人签订合同是政府行为，该行为违法，导致合同违法，市法院认定涉诉土地名为土地转包合同纠纷，实为非法土地转让纠纷，根据《土地管理法》第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，直至追究刑事责任。法院以法律文书明确认定该合同是违反法律规定，法院的裁决认定该土地转包合同的违法性质是确定无疑的；11、照片5张，证明该土地现在已经荒芜，堆满砂子，闲置；12、履行法定职责申请书；13、EMS全球邮政特快专递；14、沈阳市规划和国土资源局和平分局告知书,12-14号证据证明原告已经向被告提交了履行职责确认原告与第三人签的合同违法进行处罚的申请，且收到了被告的《告知书》，没有答复。
原审第三人沈阳帝程置业有限公司向原审法院提交的证据有：1、(2012)沈和民二初字第00343号民事判决书；2、[2013]沈中民五终字第651号民事裁定书，1、2号证据证明原告与第三人签订的转包合同在和平区人民法院认定合法有效，市法院的文书中没有认定非法转让土地。
上述证据材料均已随案移送本院。
原审经庭审质证，对原审原告证据5不予采信,对原审原、被告提供的其他证据真实性予以确认。
经审查本院认定，原审对证据的认证正确。
本院根据本案有效证据，认定事实与原审法院认定的事实基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局具有土地管理和监督职责。本案中，被上诉人崔乃文向上诉人提交申请，请求上诉人“确认转包合同违法，依职权作出处罚”，上诉人作出的《告知书》仅回复“合同纠纷属于民事纠纷”，未对上诉人申请的依职权处罚相关事项作出调查处理。故，原审判决责令沈阳市规划和国土资源局和平分局于判决生效之日起三十日内对涉案地块是否存在非法转让土地情形进行调查认定，对原告申请事项作出书面答复，并无不当。综上，原审判决事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 董 楠
审 判 员 曲世萍
代理审判员 于 雪
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 刘思宇
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”。