江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终607号
上诉人（原审原告）南京瀚林电子电器有限公司，住所地南京市秦淮区光华门外中和桥路145号。
法定代表人丁传才，南京瀚林电子电器有限公司总经理。
委托代理人汪红晴，女，1967年12月22日生，南京瀚林电子电器有限公司销售部经理，住南京市秦淮区。
委托代理人李赞祥，北京欣国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人南京瀚林电子电器有限公司（以下简称瀚林公司）因城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1352号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人瀚林公司的委托代理人汪红晴、李赞祥，被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）的委托代理人苏昊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，1997年5月12日，瀚林公司领取编号为补办换秦集企字第007号的《集体土地建设用地使用证》，载明土地座落为红花镇七桥村中和桥路145号，用地面积1786.45㎡（2.86亩），未记载房屋占地等事项。1998年12月29日，瀚林公司与原南京市秦淮区红花镇七桥村村民委员会（以下简称七桥村委会）签订《土地租用协议书》，租用七桥村委会集体所有的、位于南京市中和桥路91-3号路北面、三元桌球长西侧的2.4亩土地。瀚林公司在该处建有多处建筑。一审中，瀚林公司陈述称个别建筑建于1993年、1994年，其余建于1997年至1998年。
2016年1月8日，秦淮区城管执法局的执法人员对中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）的建筑进行了调查与勘察，制作了两份《案件调查及现场勘察记录》及分户调查表，并对案涉建筑进行了拍照取证。秦淮区城管执法局认为案涉的总面积约为1818.37㎡的16处建筑物，瀚林公司未能提供相应的建设工程规划许可手续，其行为违反城乡规划法第四十条第一款之规定，决定立案查处，即分户调查表1标注的①、②两处建筑和分户调查表2标注的①-⑭14处建筑，面积分别为约550.02㎡、371.45㎡、98.62㎡、142.35㎡、5.29㎡、8.82㎡、13.49㎡、10.4㎡、196.75㎡、82.25㎡、91㎡、174.25㎡、12.96㎡、17.52㎡、41.17㎡、2.03㎡。
2016年3月1日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了宁秦城法函字〔2016〕993号《关于商请认定中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）建筑物性质的函》、宁秦城法函字〔2016〕994号《关于商请认定中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）建筑物性质的函》，同时附带提供了相应的案件调查及现场勘验记录、分户调查表、现场证据照片、卫星定位图、瀚林公司的企业信息资料、《土地租赁协议书》等材料。请求秦淮区住建局对案涉16处建筑的规划合法性进行核查，主要内容是：案涉建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月7日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出秦建规函字〔2016〕910号《关于商请认定中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）建筑物性质的复函》、秦建规函字〔2016〕911号《关于商请认定中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字〔2015〕381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形”。
2016年3月15日，秦淮区城管执法局向南京市规划局（以下简称市规划局）发送了《关于商请确认南京市市政工程管理处等14家企业建筑物性质的函》，同时附带提供了相关建筑物调查材料。该函请求对包括分户调查表1上标注的①②两处建筑在内的14件企业建筑物的规划合法性进行核查，主要是：案涉建筑是否在市规划局审批权限范围，或是在秦淮区住建局审批范围；如在市规划局审批权限范围，请对该建筑物对城乡规划的影响程度予以认定。2016年3月30日，市规划局向秦淮区城管执法局作出《关于南京市市政工程管理处等14家企业建筑物性质规划认定的复函》，称“经我局办案系统及档案系统核查，我局未核发过来函所述建筑物相关建设工程规划许可证。根据市政府批准的《南京市大校场单元机场次单元控制性详细规划》和《南京市城乡规划条例》第五十九条有关规定，来函所述建筑属于无法采取改正措施消除影响情形”。
2016年4月19日，秦淮区城管执法局作出并送达了《限期拆除告知书》，告知瀚林公司在秦淮区中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）的1818.37㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，拟对其作出限期拆除决定，责令瀚林公司在收到《限期拆除决定书》之日起三日内自行拆除上述违法建设。2016年5月27日，秦淮区城管执法局对瀚林公司作出“限期拆除决定”[宁城法秦限拆字（2016）第364280号,以下简称“限期拆除决定”]，并送达了《限期拆除决定书》，认定瀚林公司在秦淮区中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）的1818.37㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，限瀚林公司在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时告知了复议、诉讼权利及期限。瀚林公司不服该“限期拆除决定”，向原审法院提起本案诉讼，请求法院依法判决撤销秦淮区城管执法局作出的案涉“限期拆除决定”。
原审法院另查明，根据2015年8月28日市规划局作出宁规函字〔2015〕381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，案涉建筑所在地块已纳入拟征收的范围。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院法制办公室《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有依法查处的法定职权。
城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照城乡规划法等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
本案中，秦淮区城管执法局执法人员对瀚林公司位于秦淮区中和桥路91-3号（中和桥路北侧、南京市三元桌球台厂西侧）的16处建筑物进行了调查并拍照取证，核定面积共计约1818.37㎡。瀚林公司取得的《集体土地建设用地使用证》、《土地租用协议书》仅能用于证明其对相关土地的使用权，未能提供证据证明案涉建筑取得建设工程规划许可手续，不能证明案涉建筑的合法性。经秦淮区城管执法局征询，秦淮区住建局、市规划局亦回函确认案涉建筑未办理相关审批手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局认定瀚林公司违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条，依法作出并送达《限期拆除告知书》，告知瀚林公司拟作出限期拆除决定，限其收到决定书三日内自行拆除案涉违法建设。在瀚林公司未自行拆除的情况下，秦淮区城管执法局向瀚林公司作出并送达了“限期拆除决定”，限瀚林公司收到该决定书之日起三日内自行拆除案涉违法建设，认定事实清楚，程序合法。
对于瀚林公司提出的案涉房屋形成于城乡规划法实施前，秦淮区城管执法局适用法律错误的主张。原审法院认为，按照瀚林公司在庭审中的陈述，案涉房屋建于1993年—1998年，根据1990年实施的《南京市城市规划条例》第二条的规定，案涉房屋建造时已位于南京市城市规划区范围之内，无论是瀚林公司建房时已生效并实施的城市规划法还是2008年起实施的城乡规划法，均明确规定了建设工程规划许可制度，在城市规划区进行建设必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。瀚林公司在建设时未按照城市规划法的规定取得相关规划审批手续，至案涉建筑被查处时，即城乡规划法实施以后，其仍未依法取得或补办相关规划审批手续，秦淮区城管执法局依据现行有效的城乡规划法进行处理，适用法律并无不当。
综上，秦淮区城管执法局作出的案涉“限期拆除决定”认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。瀚林公司请求判决该“限期拆除决定”的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回瀚林公司的诉讼请求。案件受理费50元，由瀚林公司负担。
上诉人瀚林公司上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、2016年8月8日，上诉人收到被上诉人作出的《履行行政决定催告书》。上诉人不服，于2016年10月5日通过邮寄向被上诉人递交了《行政复议申请书》，行使陈述、申辩的权利。被上诉人下属“执法大队”以被上诉人搬迁为由拒不接收上诉人的《行政复议申请书》，将邮件退回。由于被上诉人作出的《履行行政决定催告书》上载明了如果上诉人对该催告书有异议可以到“秦淮区城市管理行政执法大队进行陈述和申辩”，2016年10月10日，上诉人将《行政复议申请书》直接寄给“秦淮区城市管理行政执法大队办公室”，但遭拒收。上诉人认为，被上诉人作出《履行行政决定催告书》后，根据法律规定，上诉人享有陈述申辩权利，被上诉人拒绝接收上诉人提交的《行政复议申请书》，剥夺了上诉人的陈述、申辩权，属于严重的程序违法。一审判决对此未予认定。2、被上诉人制作的案涉《限期拆除决定书》中没有写明当事人的地址，没有强制执行的理由，没有强制执行的方式和时间。违反了行政强制法第三十七条第二款规定。一审判决对此未予认定。
二、一审判决适用法律不当。行政诉讼中行政机关负有举证责任，本案中被上诉人应证明上诉人的建筑是违法建筑，而不是上诉人证明自己的建筑合法。被上诉人在一审中提供的法律依据是2008年生效的城乡规划法，而上诉人的房屋是上世纪九十年代建设，该法不适用于上诉人的建筑。
三、一审审理程序违法。上诉人享有权利的土地属农村集体土地，而不是城市国有土地。一审法院在被上诉人没有提供《南京市城市规划条例》和南京市城市规划区范围图的前提下作出判决违反行政诉讼法第三十四条第二款的规定。
四、一审判决认为上诉人需要办理规划许可手续缺乏事实和法律依据。由于不能证明上诉人享有权利的土地当时属于城市范围，不应要求上诉人在当时办理规划许可手续。被上诉人并没有提供此方面的依据。
五、没有证据证明需要办理规划许可证手续。1、上诉人的厂房周边有众多的房屋，被上诉人一审中也认可这些房屋均未取得规划许可手续。2、上诉人所在的秦淮区当时没有规划部门。3、上诉人是被招商引资到当地办厂，当时只要求被上诉人取得土地使用证手续，没有要求上诉人取得规划许可手续。
据此，请求二审法院依法撤销原判，改判撤销秦淮区城管执法局作出的案涉“限期拆除决定”。
被上诉人秦淮区城管执法局辩称，被上诉人充分保障了上诉人的陈述和申辩权，在被上诉人送达的《限期拆除告知书》中已经告知了上诉人有进行陈述和申辩的权利，且案涉建筑物经被上诉人调查取证及商请秦淮区住建局认定，并未取得建设工程规划许可手续。上诉人称其取得集体土地使用权与办理规划许可手续是两个不同的法律关系。被上诉人对案涉建筑物进行了调查、取证，作出的“限期拆除决定”依据的事实清楚，证据充分，并且履行了执法文书的制作和送达程序。由于案涉建筑物的违法状态始终存续至今而未得到纠正，因此被上诉人依据现行有效的城乡规划法对其进行查处，适用法律并无不当。据此，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院审理查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局对于其辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，有权按照城乡规划法等法律法规的规定进行查处，有权责令停止建筑或限期拆除。
秦淮区城管执法局作出“限期拆除决定”前，进行了相应的调查。瀚林公司未能提供相关合法建设手续，市规划局、秦淮区住建局亦函复秦淮区城管执法局，未核发案涉建筑物的建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除影响情形。据此，应认定秦淮区城管执法局作出“限期拆除决定”认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
关于瀚林公司主张秦淮区城管执法局剥夺其陈述、申辩权；该局制作的案涉《限期拆除决定书》中没有写明当事人的地址，没有强制执行的理由，没有强制执行的方式和时间的问题。本院经审查认为，本案被诉的行政行为系秦淮区城管执法局于2016年5月27日作出的“限期拆除决定”，秦淮区城管执法局在此之后的行政行为不属于本案审理范围。瀚林公司主张其于2016年8月8日收到秦淮区城管执法局作出的《履行行政决定催告书》，可见该催告行为属秦淮区城管执法局作出案涉“限期拆除决定”之后的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”秦淮区城管执法局作出的案涉“限期拆除决定”亦不属于行政强制法第三十五条规定的强制执行决定，故瀚林公司主张秦淮区城管执法局拒收其书面陈述、申辩材料的问题不属于本案审理范围，原审法院未认定此方面的事实并无不当。
《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”因秦淮区城管执法局作出的案涉“限期拆除决定”不属于行政强制法规定的强制执行决定，故行政强制法第三十七条第二款对于强制执行决定的要求不能当然适用于该局作出的“限期拆除决定”，瀚林公司的该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。
关于瀚林公司主张的举证责任分配问题。本院经审查认为，本案一审中，秦淮区城管执法局已提交市规划局、秦淮区住建局的有关回函，用以证明案涉建筑属违法建筑。在此情况下，原审判决认为瀚林公司未能提交相反证据否定秦淮区城管执法局的证据，而不是将本案举证责任分配给瀚林公司。瀚林公司的该上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。
关于瀚林公司主张秦淮区城管执法局未提交有关法规，而原审法院却予以引用的问题。本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十七条第一款规定：“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。”根据以上规定，法院审理行政案件时应对被诉行政行为进行全面审查，不受当事人诉讼主张的限制。行政诉讼案件中，由行政机关承担举证责任。法院不得为证明行政行为的合法性调取行政机关作出行政行为时未收集的证据。但在提供法律依据方面，行政机关在诉讼中提交相应的依据是为了便于法院正确审理案件，并非意味行政机关未提供的法律，法院即不得适用，否则必会与行政诉讼的全面审查原则相悖。故原审法院引用《南京市城市规划条例》的有关规定，不属于程序违法。
关于案涉建筑是否建设于南京市城市规划区及瀚林公司主张没有证据证明需要办理规划许可证手续的问题。本院经审查认为，国务院于1995年1月26日作出的《国务院关于南京市城市总体规划的批复》（国函[1995]8号）第三条即明确，南京市的城市规划区范围为全部行政辖区。1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第二条规定：“制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法。”第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”瀚林公司主张案涉建筑最早建设于1993年，根据当时有效的城市规划法的规定，应当办理建设工程规划许可手续。《中华人民共和国城乡规划法》施行时，城市规划法虽被废止。但城乡规划法对于在城市规划区内从事建设活动亦作出与城市规划法基本相同的规定。基于法律的明确规定，瀚林公司建设案涉建筑应当取得建设工程规划许可，但其未按法律规定办理，且持续到秦淮区城管执法局查处之时，现亦无法补办有关许可手续，故秦淮区城管执法局依据城乡规划法的有关规定予以查处，并无不当。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法可予维持。上诉人瀚林公司的上诉理由依据不足，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人瀚林公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 路 兴
审判员 李丹丹
审判员 黄 飞
二〇一七年九月三十日
书记员 赵和玉