安徽省铜陵市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖07行初14号
原告枞阳县毛巾有限责任公司，住所地安徽省铜陵市枞阳经济开发区纺织工业园。
法定代表人王森林，该公司董事长。
委托代理人左伟，安徽润天律师事务所律师。
委托代理人朱书见，安徽润天律师事务所见习律师。
被告枞阳县人民政府，住所地安徽省铜陵市枞阳县枞阳镇浮山路。
法定代表人罗成圣，县长。
委托代理人方可，安徽枞杨律师事务所律师。
委托代理人钱旭轩，安徽枞城律师事务所律师。
原告枞阳县毛巾有限责任公司认为被告枞阳县人民政府不依法履行、未按照约定履行行政协议纠纷一案，于2017年6月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月28日立案后，依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告枞阳县毛巾有限责任公司的法定代表人王森林、委托代理人左伟、朱书见，被告枞阳县人民政府的出庭负责人周文胜、委托代理人方可、钱旭轩到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
枞阳县毛巾有限责任公司（以下简称毛巾公司）诉称，2005年7月16日，毛巾公司（乙方）、县政府（甲方）签订协议约定：……4、根据地形的周边环境，甲方承诺周边的防洪堤坝建设必须与乙方的基础工程施工同步，并在乙方的主体厂房竣工前全部完工。甲方对防洪堤坝建设应根据控规设计标准施工，确保达到防洪要求。如因洪涝造成乙方的损失甲方全权负责。5、因乙方征用规划用地地势较低，甲方保证在乙方基础设施完工前，完成园区规划的排涝站的整体建设，并保证无偿提供园区生活用水、工业无污染水、雨水的排放服务，确保乙方厂区不受洪涝灾害。（其余内容略）协议共计三页，第三页为《安徽省枞阳县综合经济开发区连城工业园区的控制性详细规划》。2007年1月，毛巾公司在协议地块内建成投产。十多年来，毛巾公司为枞阳当地的经济发展、员工就业做出贡献。2016年6月份，枞阳所处区域普降暴雨，枞阳县城积水严重。2016年7月4日，枞阳县团结圩破圩。当日18时许，毛巾公司遭遇特大洪灾，厂区内的建筑物、机器设备、流动资产迅速被内涝积水淹没，造成严重损失，积水最高达3.5米左右。由于洪水水势迅猛，为确保厂区内人员及时撤离，只抢救了财务手工账册，其他财产未能抢救。截止2016年7月24日，积水仍深达2米。经委托相关中介机构评估，毛巾公司共计损失109026276.58元，扣除保险赔款49907782.31元，还有损失59118494.27元。损失发生后，毛巾公司多次向县政府提出要求赔偿的请求，但县政府一直不予答复。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、第十五条及其他法律规定，请求法院依法审理，判令：1、枞阳县人民政府（以下简称县政府）履行协议，县政府对防洪堤坝建设应根据控规设计标准施工，确保达到防洪要求，如因洪涝造成毛巾公司的损失由县政府全权负责；因毛巾公司征用规划用地地势较低，县政府保证完成园区规划的排涝站整体建设，保证无偿提供园区内生活用水、工业无污染水、雨水的排放服务，确保毛巾公司厂区不受洪涝灾害。2、县政府赔偿毛巾公司因2016年夏季洪涝灾害造成的损失59118494.27元（已扣除保险赔款）；3、本案诉讼费、评估费、律师费等费用由县政府负担。
县政府辩称：1、县政府与毛巾公司签订协议书的事实存在，但因洪涝造成毛巾公司的损失，由县政府全权负责的约定无效。协议书确定毛巾公司作为入园企业，县政府给予相关优惠扶持政策。其中第二条约定了毛巾公司的投资规模和建成后的生产规模；第三条第四项义务为防洪堤坝建设，第五项约定为园内排涝泵站的建设等。协议虽系双方真实意思表示，但2016年的洪涝灾害属法律规定的不可抗力所引发，其后果由县政府承担，违背了法律强制性规定，该约定无效。2、县政府全面履行了合同义务，无过错，不承担任何责任。协议后县政府全面正确履行了合同义务，毛巾公司正常建设投产，素无争议。毛巾公司诉称“所建防洪堤坝及排涝站未能有效防范洪涝灾害”，罔顾客观事实。在开发区纺织工业园编制园区建设规划时，即明确设计标准：沿河岸按50年一遇防洪标准加固防洪堤。根据规划，在不改变水系及原堤坝走向前提下，“路堤合一”，工程验收合格，已竣工使用多年。经2017年7月21日枞阳县建筑规划设计院现场勘察测量，连城湖防洪堤坝最低高度为13.75米（黄海高程），比50年一遇设计洪水位标准高出0.07米（连城湖50年一遇设计洪水位为吴淞高程15.60米，吴淞高程减1.92米即为黄海高程）。关于雨水泵站，系由中国市政工程中南设计研究院设计，安徽兴利建设工程有限责任公司施工，于2010年11月16日验收合格交付使用。3、安徽蓝兰毛巾被单有限公司（以下简称蓝兰公司）系与本案无法律关系的独立法人，毛巾公司以自己的名义主张蓝兰公司权利于法无据。与县政府订立书面协议的是毛巾公司，但是毛巾公司提供的证据材料中经济损失包括蓝兰公司，于法无据。4、毛巾公司未能按协议约定达到生产规模，单方违约事实存在。协议书约定，毛巾公司应在2006年10月前完成固定资产投资4000万元，并建成年产值规模为一亿元的毛巾制造厂。从毛巾公司投产后历年税收情况看，未能完成约定，明显违约。5、2016年洪涝灾害系不可抗力所致，不应归咎于县政府。经安徽省水利水电勘测设计院测定，2016年连城湖洪水位16.40米（吴淞高程），而50年一遇设计洪水位为15.60米（吴淞高程）。连城湖2016年洪水位应按历史特大洪水处理，其重现期超过50年一遇。6、毛巾公司与蓝兰公司水灾损失已获赔偿，重复索赔于法无据。毛巾公司就厂房、建筑物、机器设备、流动资产向中国人民财产保险股份有限公司铜陵分公司（铜陵人保公司）投保财产综合险，保险金额89619638.28元，保单号PQBB201634080000000139；案外人蓝兰公司就机器设备、流动资产向铜陵人保公司投保财产综合险，保险金额24557899.36元，保单号PQBB201634080000000141。水灾发生后，铜陵人保公司派员查看现场，并与毛巾公司、蓝兰公司共同委托民太安财产保险公估股份有限公司（以下简称民太安保险公估公司）对水灾损失进行评估，扣除毛巾公司残值2853256.56元，铜陵人保公司向毛巾公司支付了理赔款38207826.67元。扣除蓝兰公司残值1307188.47元，铜陵人保公司向蓝兰公司支付赔款11699955.64元。毛巾公司及蓝兰公司对该公估报告均认可并接受理赔。现其诉称洪灾损失共计109026276.58元，系单方委托上海海神保险公估有限公司（以下简称海神保险公估公司）作出的，与民太安保险公估公司公估报告相冲突，估价差额为1730余万元，依法不能成立。且毛巾公司、蓝兰公司投保的是财产综合险，以财产总价值作为投保额，只要实际发生财产损失，均系理赔范围（免赔10%除外）。理赔扣除残值不影响毛巾公司的利益，残值亦具有相应价值，且归毛巾公司所有。毛巾公司同意按“投保比例”折算部分理赔，是其民事权利的处分，系自愿放弃。综上，毛巾公司要求县政府赔偿其损失没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回毛巾公司的诉讼请求。
毛巾公司向本院提供以下证据：
第一组证据：1、营业执照和协议书；2、受灾场面影像、照片；3、海神保险公估公司的财产损失评估报告、评估报告附件；证明目的为：1、根据协议书约定双方权利义务，县政府没有完成其合同义务；2、受灾影像资料证明毛巾公司遭受洪灾、造成财产损失；3、评估报告及附件证明毛巾公司主张损失情况。
第二组证据：1、情况说明；2、枞阳县委常委会决议通知单；3、会议纪要调整函；4、枞阳县工业领导小组文件及《安徽省枞阳毛巾厂改制方案》；5、枞阳县国有资产管理局文件；6、安徽省枞阳县毛巾厂文件；7、枞阳县体改办文件；8、枞阳县人民政府文件枞政【2002】111号；9、售卖及转让枞阳县毛巾厂合同书；10、验资报告。该组证据拟证明蓝兰公司与毛巾公司系同一主体。其中第二组证据2中第二（四）项蓝兰公司上注有“县毛巾”字样，说明县委将两公司视为一个主体。4、改制方案第6页明确，视两公司为一个单位，合并会计报表，确认资产。5、该文件为毛巾公司、蓝兰公司合并统一改制中对产权进行界定的批文。文中将两公司净资产进行合并计算。6、枞阳县毛巾厂改制为本案毛巾公司，申请报告列明含蓝兰公司。证明毛巾公司、蓝兰公司系同一主体。7、证明县毛巾厂与蓝兰公司整体改制成毛巾公司的申请获得政府批复确认。8、县政府确认了县毛巾厂、蓝兰公司整体改制出售的行为，认可了相关转让协议。9、合同中列明了“丁方同意整体购买枞阳县毛巾厂及其子公司安徽蓝兰毛巾被单有限责任公司”。10、王森林出资购买改制企业，经审批办理工商登记。
第三组证据：老排灌站照片、2012年启用排灌站照片、水毁涵洞照片、新排灌站照片、原开发区规划蓄水塘现状照片。拟证明：老排灌站2012年被废除，当年启用的新排灌站2016年洪水时未能发挥作用。2016年洪水从照片中涵洞灌入，导致毛巾公司被淹。最新排灌站正在建设中，目前尚未完工，照片显示“安徽枞阳经济开发区连城雨水泵站工程项目部”。原开发区规划蓄水塘被开发为小区，排洪排涝功能受到破坏。
毛巾公司庭审中补充提供一组证据：1、1998年发行枞阳县水利志复议件，说明县政府主张50年一遇标准不正确，县政府履约协议存在过错。2、统计联网直报平台打印件，该证据反映毛巾公司近几年的年产值，县政府通过税收推定不正确。3、企业纳税确认表，体现毛巾公司的纳税情况，说明县政府调取的税费缴纳记录不完整，毛巾公司处于正常经营状态。
县政府对以上证据质证意见为：第一组证据，对营业执照真实性没有异议，说明毛巾公司与蓝兰公司是两个独立法人。协议书真实性、关联性没有异议，但水灾损失由政府赔偿条款无效。政府已全面履行了协议，完成了防洪堤坝和排水泵站的施工。水灾影像和照片来源有异议，但是开发区部分企业受损是事实。对海神保险公估公司的报告合法性、关联性有异议，系毛巾公司单方委托，蓝兰公司是独立法人，与本案无关。这两份公估报告与民太安保险公估公司的最终报告明显不一致，民太安保险公估公司的报告系铜陵人保公司与毛巾公司、蓝兰公司共同委托，更具有客观性。第二组证据，1、系当事人自述，不能作为证据；2—10真实性没有异议。但不能达到毛巾公司的证明目的。两公司是独立法人，蓝兰公司是香港与内地合资企业，毛巾公司是其股东之一。第三组证据，对三性均持有异议，不能达到原告证明目的。新的排灌站2010年建成，本次洪灾是洪水倒灌，排灌站不能发挥作用。防洪堤坝还在原处，没有被破坏。我们规划标准是50年一遇，可以鉴定。对其补充证据的质证意见为：1、水利志的真实性不持异议，但其中记载的数据很笼统，没有全面分析洪灾形成的状况和原因。2、企业直报平台是企业自己报上去的，上级部门不定期抽查。3、真实性有异议，原告证据之间相互矛盾。其2016年、2015年的入库税收都与县政府证据一致，说明毛巾公司没有达到年产值亿元的标准。
县政府提供证据有：
第一组证据：1、县政府统一社会信用代码证；2、毛巾公司企业基本信息；3、蓝兰公司企业基本信息；拟证明：系当事人主体资格，蓝兰公司系与本案无关的独立法人。
第二组证据：4、协议书；拟证明赔偿洪涝损失的约定无效。
第三组证据：5、纺织园区雨水泵站完工资料（包括：中标通知书、建设工程施工合同、竣工验收会议纪要、工程概括一览表、竣工验收记录、验收成员名单）；6、枞阳县城区防洪安保工程可行性研究报告；7、枞阳县连城工业园区控制性详细规划；8、枞阳县城金山大道与外环路部分路段外侧现状高程测量平面图；拟证明：县政府履行了协议义务，纺织园区泵站工程验收合格，堤坝高程超过50年一遇水位标准，2016年连城湖洪水位重现期超过50年一遇。
第四组证据：9、毛巾公司纳税情况证明；拟证明：从纳税的税收计算，该公司没有达到协议1亿元的标准，该公司自2016年5月1日起以不动产经营租赁取得收入，表明其不再从事工业生产。
第五组证据：10、民太安保险公估公司作出的毛巾公司洪水案公估最终报告；11、民太安保险公估公司作出的蓝兰公司洪水案公估最终报告。拟证明：涉案财产已投保，公估是经保险各方共同委托民太安保险公估公司作出，毛巾公司已获得理赔并收回残值。
毛巾公司的质证意见为：对于第一组证据，真实性没有异议，不同意证明目的。两公司均坐落于纺织工业园，法定代表人王森林，两家公司实为一个主体。第二组证据，真实性无异议，不同意证明目的。所谓“不可抗力”是指合同订立时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。本合同签订时，工业园地势低，应可预见洪水可能发生，从而约定建设防洪堤坝，后果本来可以避免。最终的受灾系县政府的违约行为。第三组证据，对证据5除了建设工程施工合同外没有看到原件，该证据的真实性、合法性均不予认可。且与本案也没用关联性。水灾原因一个是闸口破坏，没有发挥作用，二是根据协议，县政府应保证毛巾公司不受水淹，具体的施工单位、过程与本案无关，但2010年四个泵站建设是事实。6、7真实性予以认可，证据8测绘的事实不清楚，真实性不认可。可行性研究报告未就防洪堤坝设计是否符合要求出具意见，与本案无关。2016年的连城湖水位应依据水文监测资料确定。关于高程测量平面图，低点测量数据为13.75米，而依据可行性研究报告，连城湖50年一遇洪水位标准为15.6米。防洪堤坝本身建设高度不符合要求。县政府引用黄海高程数据作为建设标准，没有事实依据。县政府是否存在过错，不是合同约定洪水损失赔偿的前提。第四组证据，纳税数据无法直接推导出年产值数额及企业生产经营类型。纳税数额与县政府本案中的违约行为没有关联性。第五组证据，民太安保险公估公司公估报告系依据保险合同进行的。与海神保险公估公司报告的主要差异体现在没有足额投保且有免赔额。海神保险公估公司已经将残值在报告中扣除。保险合同关系与县政府与毛巾公司的合同关系属不同法律关系。公估报告认定两家公司实际经营管理人员相同，保单列明投保的三个地点也应对两家公司。从水灾获得理赔也可看出，本案洪水并非不可抗力，可以遵从民事主体意思自治，约定损失赔偿分担。
本院对上述证据认证如下：对于毛巾公司第一组证据1、2，第二组证据2—10，补充证据1，县政府证据第一、二、三（6、7）五组，因双方当事人对于真实性没有异议，本院予以确认。县政府证据第三组证据5中的泵站建设工程施工合同、证据8高程测量平面图，因复印件与原件核对无误或是虽为复印件但加盖有档案保管部门调档印章，符合证据的法定形式要求，故对其真实性本院予以确认。
经审理查明，2005年7月16日，毛巾公司（乙方）、县政府（甲方）签订《协议书》，约定：为加快经济发展，充分发挥乙方目前拥有的市场竞争优势及连城工业园区引进的纺织企业产品配套加工业务需要，甲、乙双方规划在枞阳连城工业园区兴办高档毛巾的制造项目。双方就有关事项经协商达成如下协议：……三、优惠政策扶持：1、乙方以出让方式取得规划地的土地使用权，土地出让金乙方按评估值交付。土地出让金甲方全额返还给县开发区用于基础设施建设。具体返还给企业用于规划用地的基础设施建设部分，由县开发区与乙方另行商定后签订协议，与本协议具有同等效力。2、乙方充分享受县委、县政府招商引资的各项优惠政策待遇。……4、根据地形的周边环境，甲方承诺周边的防洪堤坝建设必须与乙方的基础工程施工同步，并在乙方的主体厂房竣工前全部完工。甲方对防洪堤坝建设应根据控规设计标准施工，确保达到防洪要求。如因洪涝造成乙方的损失甲方全权负责。5、因乙方征用规划用地地势较低，甲方保证在乙方基础设施完工前，完成园区规划的排涝站的整体建设，并保证无偿提供园区生活用水、工业无污染水、雨水的排放服务，确保乙方厂区不受洪涝灾害。……该协议共计三页，第三页为《安徽省枞阳县综合经济开发区连城工业园区的控制性详细规划》地块编号图。2007年1月，毛巾公司在协议地块内建成投产。
2016年，毛巾公司向铜陵人保公司投保财产综合险，保险标的为厂房、建筑物、机器设备、流动资产。根据保险双方委托民太安保险公估公司关于毛巾公司2016年7月4日洪水案《最终报告》记载：……事故原因分析：据互联网信息查询，2016年6月份以来，安徽省南部出现长时间大面积降雨，造成长江及内河湖泊水势迅猛上涨，形成洪水内涝灾害。2016年7月4日，距离被保险人所在厂区最近的团结圩破堤，导致厂区内的厂房建筑、机器设备、流动资产不同程度水淹浸泡受损。安徽电视台等新闻媒体对团结圩破堤也进行了相关报道。故本次事故认定为“洪水”所致。公估结论中，毛巾公司核损金额62335797.16元，扣除残值2853256.56元，理算金额38207826.67元。蓝兰公司核损金额29388294.37元，扣除残值1307188.47元，理算金额11699955.64元。
经毛巾公司2016年8月6日委托，2017年2月16日，海神公估公司对毛巾公司、蓝兰公司2016年7月洪水造成损失情况作出评估结论为：本次洪水事故造成委托方固定资产、流动资产损失金额共计109026276.58元（包括蓝兰公司），依保险合同约定，在考虑残值、投保比例、免赔额等因素后，计算出理算金额为50320044.13元（包括蓝兰公司）。
2017年11月21日，经法院组织双方当事人、开发区环保局进行洪水现场勘验。经现场了解，2016年7月4日，毛巾厂一边金山路侧团结圩破堤，菜籽湖水从团结圩漫过。开发区下午5时许通知企业人员撤离。当时开发区并未淹水。毛巾公司人员大约1小时左右撤离。后留守几十人抢救物资，最后约九点离开厂区，走时洪水已经到脚踝。开发区另一侧滨河路（连城湖堤）系洪水漫堤。
另，2002年8月8日，王森林整体购买了枞阳县毛巾厂及其蓝兰公司。8月13日，枞阳县体改办批复同意枞阳县毛巾厂改建为毛巾公司。根据工商登记信息显示，蓝兰公司系1993年6月登记成立，台港澳与境内合资企业。毛巾公司系2002年8月28日登记设立之私营企业。两公司法定代表人均为王森林。
本院认为，2005年7月16日毛巾公司与县政府签订的协议书，约定内容主要包括：县政府承担提供项目规划用地、各种优惠政策扶持等，而毛巾公司则承担一定数额的固定资产投入和一定规模的年产值要求等。该协议属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人等签订的协议。本案招商引资协议系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，协议双方均应依约全面履行自己的义务。现毛巾公司认为其遭遇洪水损失，系县政府违约所致，起诉要求县政府履行协议、赔偿损失。人民法院对于该类行政协议纠纷的处理，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
关于2016年7月4日毛巾公司遭遇洪水的事实，根据本院现场勘查过程中毛巾公司陈述：2016年7月4日团结圩破堤，开发区下午5时许通知企业人员撤离，当时开发区并未淹水，毛巾公司人员大约1小时左右撤离。后留守几十人抢救物资，最后约九点离开厂区，走时洪水已经到脚踝。
对于其在之后遭遇水淹的损失扣除保险公司的理赔款后，应否由县政府赔偿问题，毛巾公司主要依据为协议条款三、优惠政策扶持第4条“……甲方对防洪坝堤建设应根据控规设计标准施工，确保达到防洪要求。如因洪涝造成乙方的损失甲方全权负责”。关于该条款的含义和效力，本院认为应结合法律基本原则、社会生活常识及协议上下文综合理解。如果片面认为无论什么洪水损失，县政府均应全权赔偿，显然违背常理。
该条款对县政府公共职责设定是“防洪坝堤建设应根据控规设计标准施工”，包括：1、防洪堤坝按控规设计标准施工；2、县政府保证园区内排涝站的整体建设，无偿提供园区内各类用水的排放服务。根据2003年枞阳县综合经济开发区连城工业园区控制性详细规划第26页，防洪规划部分是“加固堤防，达到50年一遇的防洪标准”。2017年5月安徽省水利水电勘测设计院编制《枞阳县城区防洪安保工程可行性研究报告》第47页，2.6.3“连城湖设计洪水位”：2016年洪水位应按历史特大洪水处理，其重现期超过50年一遇。……确定连城湖50年一遇设计洪水位为15.60米（吴淞高程）。审查《枞阳县城金山大道与外环路部分路段外侧现状高程测量平面图》，其堤坝最低处为黄海高程13.87米，换算为吴淞高程为15.794米，已达成连城湖50年一遇的洪水设计标准，符合连城湖开发区控规要求和合同约定。因此，政府已经履行了其在合同范围内关于其防洪履职的承诺。2016年枞阳洪水位达50年一遇，构成不可抗力，毛巾公司所遭受的损失系因不可抗力造成，对此，县政府不承担责任。
毛巾公司称合同书文本第三页只是控规中的一张地块编号图，所以其对控规要求不清楚，政府合同责任不应受50年标准的约束。但合同第一条明确约定《连城工业园区控制性详细规划》为协议书附件，同时，其起诉请求第一项亦是要求县政府根据控规履行义务，故本院对毛巾公司不了解控规内容的辩称不予采纳。
同时县政府防洪坝堤建设任务系政府公共职责要求，为公法义务。无论毛巾公司是否投资到位，县政府都必须依法履行。因此合同第4条约定，不具有在特定主体之间成立特定给付之债权关系的效力，毛巾公司的该项诉求不能成立。如果政府在防洪堤坝建设上存在渎职和失误，则应由国家通过公法上的途径予以追责。
毛巾公司提出的其他请求事项如县政府保证完成园区规划的排涝站整体建设，保证无偿提供园区内生活用水、工业无污染水、雨水的排放服务等。因其起诉状中事实和理由部分只是涉及2016年特大洪水及损失问题，并无相关日常用水排放等事实和损失描述，其起诉状中亦称“十年多来，枞阳县毛巾有限责任公司为枞阳当地的经济发展、员工的安居乐业做出了积极贡献”，并未提日常积水问题。县政府已提供证据表明相关泵站的建设情况，毛巾公司对该事实亦予以认可。结合以上事实，本院认为县政府已经完成了本部分职责，毛巾公司对该部分主张不能成立。
本案中毛巾公司已经过保险理赔程序。毛巾公司的水淹损失经保险公估确认为“洪水”造成，系已确认了毛巾公司财产损失的原因为意外事故和不可抗力，不存在第三方责任。如果真的存在县政府的第三方责任并构成法律上的因果关系，那么涉案水淹事故就应定性为第三方责任事故，不在财产综合保险理赔的范围内。现毛巾公司既已接受了铜陵人保公司的损失赔偿，则不能再主张政府责任赔偿。
关于蓝兰公司的损失是否能够在本案诉讼中主张的问题？毛巾公司在其两公司关系的情况说明中亦陈述“蓝兰公司注册登记上，虽是独立的企业法人，但……只是人为地对经营业务进行划分，因此两家公司关联关系明显，实质上是一家公司”。本院认为，所谓的法人，即是法律上独立人格地位的确认。因此，即使两公司存在2002年打包改制处理的历史关系和现实中各种地点、人员、资金的关联关系，都不能否定两公司系登记为两独立法人的事实。公司法所谓“揭开公司面纱”的法人人格否定制度，只是在为保护公司债权人利益的有限场合适用，不能成为公司自身逃避或获取额外利益的手段。本案中，协议书系毛巾公司与县政府之间签订，协议权利义务内容并不涉及蓝兰公司，因此毛巾公司没有权利代蓝兰公司起诉并提出民事权利主张。毛巾公司诉讼请求中关于蓝兰公司的损失赔偿部分，依法不能成立。
同时，根据以上论述，毛巾公司其他关于诉讼费、评估费、律师费等费用要求县政府负担的诉讼请求，均不能成立。综上，毛巾公司提出的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、第十四条，《中华人民共和国合同法》第五条、第一百一十七条的规定，判决如下：
驳回原告枞阳县毛巾有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费337393元，由原告枞阳县毛巾有限责任公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 程国际
审 判 员 张庄女
人民陪审员 朱玉红
二〇一七年十二月七日
书 记 员 洪 意
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。……
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。……
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
《中华人民共和国合同法》
第五条当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。
第一百一十七条因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人延迟履行后发生不可抗力的，不能免除责任。
本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。