贵州省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）黔行赔终38号
上诉人（一审原告）杜桂仙，曾用名杜会仙，女，苗族。
委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。执业证号：620502198110020419。委托代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县城墙路176号。
法定代表人王永胜，县长。
委托代理人刘筑兰，贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。执业证号：15204200810519510。委托代理权限为特别授权代理。
上诉人杜桂仙与被上诉人贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称“紫云县人民政府”）土地行政赔偿一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行赔初字第38号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审经审理查明，紫云县落王冲水库系小型水库，始建于1958年。1959年建成后，虽蓄水但未淹没本案争议土地。1998年，紫云县水塘镇羊场村村民委员会将本案争议土地发包给杜桂仙户。同年，紫云县人民政府为杜桂仙户颁发了土地承包经营权证，对杜桂仙户的承包经营权予以确认。2009年，因落王冲水库存在大坝抗洪能力不能满足要求、泄洪道泄洪能力不足，坝体、坝基（肩）接触带渗漏，溢洪道底板局部破坏等原因，紫云县人民政府开始实施落王冲水库除险加固工程。2014年5月20日，紫云县水塘镇人民政府发布关于汛期期间对落王冲水库蓄水建设的通告。之后，紫云县人民政府开始对落王冲水库进行蓄水，淹没了杜桂仙户的承包土地共0.83亩。杜桂仙认为，紫云县人民政府强行征占其承包土地的行为违法，应对其损失进行赔偿，请求：1.判令紫云县人民政府对违法强占破坏杜桂仙的承包土地、饮用水井及通行道路恢复原状；2.判令赔偿杜桂仙1.03亩土地的青苗费2060元。
一审法院认为，本案争议的焦点是紫云县人民政府是否应赔偿杜桂仙的损失。
紫云县人民政府征收杜桂仙户的承包土地的行政行为已经为（2015）安市行初字第122号行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款的规定，行政机关违法征收财产的，受害人有权获得赔偿，该行政机关为赔偿义务机关；又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，紫云县人民政府违反法定程序，在未依法办理相应审批手续的情况下征收杜桂仙户的承包土地，侵犯了杜桂仙的合法权益，应对其损失进行赔偿。但是，杜桂仙起诉要求恢复被淹没的承包土地、饮用水井、通行道路的原状，会给社会公共利益造成重大损害，不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项的规定，公民的财产权受到损害不能恢复原状的，按照损害程度给付相应赔偿金。本案中，对杜桂仙户的损失，应以支付赔偿金的方式进行赔偿。
关于争议地的土地补偿费损失和安置补助费损失，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《贵州省土地管理条例》第二十条第一款、第二款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给安置单位，由安置单位进行统一安置。本案的土地补偿费损失请求权的行使主体是农村集体经济组织。安置补助费，如不需要统一安置的，支付给被安置人员。但鉴于本案杜桂仙户所在的紫云县水塘镇羊场村村民委员会已经明确表示因落王冲水库除险加固工程征收农户的承包土地补偿给农户的补助金均直接支付给农户，其无异议，并表示不参与本案诉讼。故根据本案实际，土地补偿款及安置补助费可支付给杜桂仙。
关于杜桂仙户的损失，因落王冲水库系小型水库，紫云县政府紫府专议[2014]18号《辽青水库、落王冲水库、猛坑水库、长沙田水库淹没地征用补偿专题会议纪要》中确定了每亩10000元的补助标准，且涉及该项目的已签订协议的农户均按此标准获得补偿。故对杜桂仙的损失按照每亩10000元的补助标准进行赔偿较为合理，其损失应为0.83亩×10000元=8300元。
综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、紫云县人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿杜桂仙户8300元；二、驳回杜桂仙的其他赔偿请求。
一审宣判后，杜桂仙不服，向本院提起上诉。
上诉人杜桂仙上诉称：1.上诉人依法承包的土地已于2014年因落王冲水库蓄水被非法淹没，地上附着物及青苗被毁，耕地无法继续耕种使用。一审判决认定被上诉人抢占土地行政行为违法，但却认为上诉人要求恢复被违法占用的被淹没的承包地、饮用井水、通行道路的原状会损害公共利益，严重错误违法；2.被上诉人未完成征地报批程序，一审即直接依据被上诉人的会议纪要，以赔偿名义，对上诉人作出征地补偿，严重违法，且会议纪要所确定的征地补偿标准因没有经过法定审批而不具有法律效力。故请求：1.依法撤销贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行赔初字第38号行政赔偿判决；2.判令被上诉人对违法强占上诉人的承包土地、饮用水井及通行道路恢复原状；3.判令被上诉人赔偿上诉人土地青苗费2060元；4.本案上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人紫云县人民政府答辩称：1.涉案土地均用于建设水库，虽然征地行为被一审判决确认违法，但水库的建设是为了上诉人所在村民农用灌溉的需要，不能否认征地的目的是为了公共利益；2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《贵州省土地管理条例》第二十条第一款、第二款的规定，土地补偿款、安置补助费应归属集体，因上诉人所在村集体同意发放该款项，上诉人才有权直接领取征地补偿款。但上诉人有权领取补偿款不等于其有权对安置补偿款是否合理提出异议。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人紫云县人民政府征收上诉人杜桂仙户的承包土地的行政行为已经贵州省安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第122号生效行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，紫云县人民政府违法征收杜桂仙户承包土地的行政行为，侵犯了杜桂仙户的合法权益，应对杜桂仙户的损失进行赔偿。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（三）项的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，应该返还财产或者恢复原状，否则应根据损害程度给予相应的赔偿金。本案中，上诉人杜桂仙户提出恢复原状并予以返还的承包地、饮用水井、通行道路等因落王冲水库建设需要，已经实际征收并使用，且恢复原状确会给社会公共利益造成重大损害，故其该项主张已不能实现，本院不予支持。对上诉人杜桂仙户因违法征收其承包地的行政行为造成的实际损害应以赔偿金方式予以弥补。
一审判决基于杜桂仙户所在的紫云县水塘镇羊场村村民委员会已经明确表示因落王冲水库除险加固工程征收农户的承包土地补偿给农户的补助金均直接支付给农户，其无异议，并表示不参与本案诉讼的客观实际，明确土地补偿款及安置补助费可支付给上诉人杜桂仙；同时，基于落王冲水库系小型水库，紫云县人民政府紫府专议[2014]18号《辽青水库、落王冲水库、猛坑水库、长沙田水库淹没地征用补偿专题会议纪要》中已确定每亩10000元的补助标准，且涉及该项目的已签订协议的农户均按此标准获得补偿的现实情况，确定以每亩10000元的赔偿标准计算上诉人杜桂仙户0.83亩被征收承包地的损害赔偿，并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审赔偿判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 峰
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 邓玉婷
二〇一六年十一月十六日
书 记 员 陈倩雯