广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行初字第43号
原告苏凤銮，农民。
原告韦美仁，农民，系原告苏凤銮的儿媳。
原告磨定坤，、农民，系原告苏凤銮的儿子。
原告磨定均，、农民，系原告苏凤銮的儿子。
被告都安瑶族自治县人民政府。住所地：都安瑶族自治县大桥路**号。
法定代表人蓝启章，县长。
委托代理人谭佳仕，都安瑶族自治县国土资源局干部。
委托代理人蓝英坚，都安瑶族自治县人民政府法制办干部。
原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均因不服被告都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县人民政府）土地行政征收一案，于2015年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月2日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案。原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均，被告都安县人民政府的委托代理人谭佳仕、蓝英坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年11月21日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2011）734号《关于都安瑶族自治县2011年第八批次城市建设用地的批复》，同意将都安瑶族自治县安阳镇镇南社区、镇北社区、迎晖社区和桑里村民委员会有关农村集体经济组织的集体农用地28.3665公顷转为建设用地并征收为国有。原告苏凤鸾户的承包地属于被征收的范围。2012年9月21日，都安瑶族自治县人民政府作出《征收土地公告》，对征收土地权属、面积、四至范围予以公告。2012年9月24日，都安瑶族自治县国土资源局作出《土地补偿安置方案公告》，对土地补偿安置标准、各被征地社区（队）征地补偿安置费用、农业人员安置办法等事项进行公告。被告在办理征收用地的过程中，与原告苏凤鸾户就征地补偿、安置问题达不成协议。2014年9月30日，被告组织公安、国土、住建、综合执法等相关部门对原告苏凤鸾户的承包地强制实施征收并进行维护性施工，现原告苏凤鸾户的承包地已被建设成为城区道路。
原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均诉称，2014年9月30日凌晨，被告出动机械摸黑偷偷霸占原告的土地水田1.1亩，100多号人毁坏地上农作物强行动土建筑施工。前几年被告已多次征用了原告的土地，只给每亩补偿费4300元到2万元不等，安置费用一概不谈。全家1l口人仅剩下的水田1.1亩被被告霸占后，致原告11口人完全丧失土地使用权，日后生产生活无着落，长远生计无保障，无法生存。被告实施了《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条的禁止性行为，应当承担侵权法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（七）项和《中华人民共和国物权法》第三十六条、第三十七条、第三十八条及《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定提出诉讼。都安县政府强行征用原告的土地，没有办任何手续，也没有跟原告协商，请求人民法院确认被告征用土地违法并判决：一、判令被告返还土地、恢复土地原状并赔偿地上财产及土地收益1.5万元，或者按照都安县国土资源局违法出让原告土地所得价款给付赔偿金87万元；二、判令被告承担本案的诉讼费用。
原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均提供的证据有：1、居民身份证，证明四原告的身份情况。2、第03020324号《土地承包经营权证书》，证明原告承包土地的面积共1.89亩，原告拥有合法的土地使用权。3、照片7张，证明被告霸占原告的土地并毁坏农作物。4、都安瑶族自治县国土资源局公开出让土地成交公示，证明被告霸占原告的土地后高价出让，出让价款为每亩78.74万元。5、视频光盘，证明2014年9月30日被告对原告的承包地强制征用。
被告都安县人民政府辩称，一、根据《城市规划法》的规定，答辩人有权根据城镇发展需要进行城镇规划，鉴于原告承包的土地位于规划区内，答辩人有权依法依规进行征收，用于城镇开发；二、答辩人征收原告承包土地已获报批，即桂土批函（2008）214号、桂土批函（2011）734号等批复同意征收，原告不能以承包经营为由对抗答辩人的征收，答辩人征收土地行为合法有效；三、根据《土地管理法》、《土地承包法》的规定，答辩人征收的土地所有权属生产队集体所有，而原告仅有经营权，在所有权人同意征收情况下，按照经营权从属所有权的原则，原告以经营权来抗辩征收是无理的，也没有任何法律依据。然而，当今社会，一些土地承包人认为，我承包就是我的土地，用承包权对抗土管法规定农村土地属于集体所有的强制性规定，抵抗征收，这一观点是错误的，是没有法律依据的；四、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿与安置争议不影响征地行为的实施”。因此，答辩人有权对原告拒不交出土地的行为采取必要的措施；五、原告所在的队集体其他村民已同意征收，规划区内土地，除了原告一户外，其他承包户已领取征地款。值得一提的是，原告之一的韦美仁系原告苏凤銮媳妇，是独立的户口，也有责任地在规划区内，其已自愿领取属于其户的征地款，现却以原告身份提起诉讼。答辩人认为，原告韦美仁不具备诉讼的主体资格，同时，鉴于原告承包的土地的所有权属于集体所有，征收土地实质上是所有权的转移，在所有权人同意征收的情况下，承包权人提起诉讼，其诉讼的主体是不适格的。丈量原告在规划区域内的承包地时，尽管当事人拒不到场，但和兴二队原队长陆素香到场参与丈量，并签字确认。事实上，原告的承包地以及原告所在队其他户在规划区内承包的土地现已开发，原告的承包地现已用于路网建设，已不可逆转。属于原告的征地款，因原告不提供身份证而无法拨款，原告户征地款现仍存于都安县征迁办内。综上所述，答辩人的征地行为不仅符合政策规定，而其也是符合都安县城镇发展需要，无论是从法律效果或者社会效果来看，都应予以维持。原告早在2012年就已知道被告实施土地征收，直到现在才提起行政诉讼已明显超过法定起诉期限，原告漫天无理的诉求，可从程序上直接驳回起诉，或审理后从实体驳回其诉讼请求。
被告都安县人民政府向本院提交了以下证据：1、桂政土批函（2008）204号、桂政土批函（2008）214号、桂政土批函（2011）734号文件，证明被告的所有征地行为均获得广西壮族自治区人民政府的批准，原告被征收的承包地在广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函（2011）734号文件中得到批准。2、都安县国土资源局分别于2008年3月5日、2008年9月3日、2011年8月25日作出的征收土地预公告，证明征收土地程序合法。3、都安县人民政府分别于2008年9月3日、2008年9月16日、2012年9月21日作出的征收土地公告，证明征收土地程序合法。4、2008年9月16日《都安瑶族自治县2008年第二批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》、2012年9月24日《都安瑶族自治县国土资源局土地补偿安置方案公告》，证明征收土地程序合法。5、征地外业丈量调查记录表二份以及照片两张，证明对原告被征收土地进行丈量，原告苏凤銮被征收的承包地面积为0.763亩，原告韦美仁被征收的承包地面积为0.095亩，被告在征地过程中与原告协商并做原告的思想工作。6、都政函（2014）77号《关于自治县2014年第十一期国有建设用地使用权出让方案的批复》，证明被告将所征收的土地出让给开发商并进行市政路网建设。7、都住建函（2014）21号《规划设计条件通知书》，证明被告对征收土地进行规划，原告的承包地已规划为道路。8、照片三张，证明原告的承包地现已经开发为城区道路。9、户籍登记证明二份，证明韦美仁与苏凤鸾已分户，韦美仁不具有原告主体资格。10、2015年7月17日都安县安阳镇镇北社区居委会出具的《证明》，证明陆素香于2000年至2014年8月任镇北社区和兴二队队长。
经庭审质证，双方当事人的质证意见如下：
原告对被告提供的证据均有异议，认为证据1、2与本案无关；认为证据3不真实，是被告强行征地后补充的；认为证据4不合法，被告征地没有找原告协商，是强行占地；认为证据5不合法，丈量土地时没有通知原告到场；认为证据6不合法；认为证据7不真实、不合法；对证据8的真实性无异议，但不能证实征地合法；对证据9、10的真实性与合法性均有异议，认为不能证明征地合法。
被告对原告提供的证据1的真实性无异议，但认为四位原告不是同一户口，作为共同原告不符合法律规定；对原告提供的证据2的真实性无异议，但是承包证未记载承包地的四至范围，被告征收土地的面积也与承包证面积不一致；对原告提供的证据3的真实性有异议，无法确认这些照片是否为2014年9月30日现场拍摄；对原告提供的证据4的真实性无异议，但该公示的内容不包括原告的承包地；对证据5的真实性有异议，该视频资料没有时间，对其真实性无法确认。
本院对双方当事人的证据认证如下：原告提供的证据及被告提供的证据来源真实，与本案有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：2011年11月21日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2011）734号《关于都安瑶族自治县2011年第八批次城市建设用地的批复》，同意将都安瑶族自治县安阳镇镇南社区、镇北社区、迎晖社区和桑里村民委员会有关农村集体经济组织的集体农用地28.3665公顷转为建设用地并征收为国有。原告苏凤鸾户的承包地属于被征收的范围。2012年9月21日，都安瑶族自治县人民政府作出《征收土地公告》，对征收土地权属、面积、四至范围予以公告。2012年9月24日，都安瑶族自治县国土资源局作出《土地补偿安置方案公告》，对土地补偿安置标准、各被征地社区（队）征地补偿安置费用、农业人员安置办法等事项进行公告。被告在办理征收用地的过程中，与原告苏凤鸾户就征地补偿、安置问题达不成协议。此后，因征地涉及都安瑶族自治县县庆60周年重点项目安东新区G210线绕城公路配套用地建设工程，为了保证工程项目的建设顺利进行，2014年9月30日，被告组织公安、国土、住建、综合执法等相关部门对原告苏凤鸾户的承包地强制使用并进行维护性施工，现原告苏凤鸾户的承包地已被建设成为城区道路。原告苏凤鸾等人对被告强行实施征收其承包地的行为不服，于2015年6月26日向本院提起行政诉讼。
另查明：原告苏凤鸾持有都安瑶族自治县人民政府颁发的第03020324号土地承包经营权证，该证登记承包户主为苏凤鸾，承包水田1.1亩，承包旱地0.79亩，承包耕地合计1.89亩。原告苏凤鸾户的承包地被征收前，被告工作人员曾于2008年4月3日对苏凤鸾户承包地进行丈量并填写《征地外业丈量调查记录表》，该表记载苏凤鸾户承包的水田面积共计0.763亩，表上有被征地单位都安县安阳镇镇北社区和兴二队队长陆素香的签名。原告韦美仁另有一块面积为0.095亩的承包地已于2011年11月2日被征收，原告韦美仁已领取该被征收土地的补偿金合计5933.70元。
本院认为，原告起诉的行政行为是2014年9月30日被告组织公安、国土、住建、综合执法等相关部门对原告苏凤鸾户的承包地强行实施征收并进行维护性施工的强制行为，按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告于2015年7月1日向本院提起行政诉讼，并未超过上述规定的起诉期限。我国农村土地承包采取家庭承包的方式，原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均等四人以其家庭承包的土地被违法征收为由提起本案诉讼，其诉讼主体资格适格。
原告的承包地虽然经过广西壮族自治区人民政府批准征收，但被告在实施征地的过程中仍应当按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定实施征地行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第四十五条又规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被告在实施征地的过程中与原告就征地补偿、安置争议达不成协议，应当按照上述规定进行协调和裁决，如果原告存在违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的行为，被告亦应当按照上述规定由其土地管理部门责令交出土地，拒不交出土地的，才能申请人民法院强制执行。现被告在尚未作出责令交出土地行政行为并申请人民法院强制执行的情况下，自行组织相关部门对原告的承包地强行实施征收并进行维护性施工明显违反上述行政法规的规定，属超越职权的行为，应当确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，被告在实施土地征收的过程中存在超越职权的违法行为，本应承担退还违法占地并予以恢复原状的行政赔偿责任，但鉴于原告的承包地已经被广西壮族自治区人民政府批准征收为国有，且涉案的土地已被开发修建为城区道路，不具有返还的可能性。因此，原告已经依法获得征地补偿、安置的权利，其要求行政赔偿已不存在事实和法律基础，对原告提出的要求被告都安县人民政府恢复土地原状并赔偿地上财产及土地收益1.5万元或者给付赔偿金87万元的行政赔偿请求，本院不予支持。由于被告都安县人民政府尚未对原告被征收的承包地进行补偿，因此，被告对原告被征收的承包地应依法给予补偿。被告都安县人民政府应当根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条的规定对原告被征收承包地的补偿、安置争议进行协调并作出协调决定，原告如不服协调决定，可依照上述规定向批准征用土地的广西壮族自治区人民政府申请裁决。
综上所述，原告要求确认被告行政行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认2014年9月30日被告都安县人民政府对原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均的承包地强行实施征收并进行维护性施工的强制行为违法；
二、责令被告都安县人民政府自本判决生效之日起十日内对原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均被征收承包地的补偿问题依法作出协调决定；
三、驳回原告苏凤銮、韦美仁、磨定坤、磨定均要求被告都安县人民政府返还土地、恢复土地原状并赔偿地上财产及土地收益1.5万元或者给付赔偿金87万元的诉讼请求。
案件受理费50元由被告都安县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审判长 申国毅
审判员 华卫江
审判员 寇四清
二〇一五年十二月十一日
书记员 吴菊婵
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。