山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）聊行终字第35号
上诉人（原审第三人）：张荣飞，男，1989年11月26日出生，汉族，农民，住高唐县。
委托代理人：张丁路，男，1964年10月26日出生，汉族，农民，住高唐县，系张荣飞之父。
委托代理人：李又强，山东永圣律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张丁军，男，1966年4月15日出生，汉族，农民，住�唐县。
委托代理人：张鼎义，男，1962年10月6日出生，汉族，农民，住高唐县。
原审被告：高唐县人民政府。住所地：高唐县政通路。
法定代表人：张颖，男，县长。
委托代理人：童军，山东普新（高唐）律师事务所律师。
上诉人张荣飞因土地行政登记纠纷一案，不服高唐县人民法院（2014）高行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月15日公开开庭进行了审理。上诉人张荣飞及其委托代理人张丁路、李又强，被上诉人张丁军及其委托代理人张鼎义，原审被告高唐县人民政府委托代理人童军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2010年10月21日，高唐县人民政府为张在青颁发了第161508043364号《中华人民共和国农村土地承办经营权证》。其中村北地块四至为东现全、西荣生、南道、北沟。承包期限自2010年6月30�起至2029年12月31日止。2012年10月2日，张在青与原告张丁军签订土地转包协议，双方约定张在青承包地由张丁军耕种。村委会将2013年度小麦补贴发放给了张丁军。
2012年4月4日高唐县人民政府为第三人张荣飞颁发了高集用（2012）第1202040号集体土地使用证。其四至为东至徐立辉、西至张丁成、南至道、北至空地。南北35米，东西20米，面积700平方米。土地权属来源为2012年2月29日继承其父张丁路于1980年取得的宅基地使用权范围所属房屋。由村委会统一安排，土地登记是初始登记。涉案土地部分即包括在原告承包经营村北地块范围内。
另查明张在青已于2013年农历正月份去世。
原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不�的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，被告高唐县人民政府为第三人张荣飞颁发《集体土地使用证》登记的土地与现由原告使用的原张在青承包地四至有重合之处。农村土地承包经营权人之间自愿达成的土地转包协议虽然不符合《中华人民共和国农村土地承包法》规定的形式要件，但如果意思表示真实，且不违反法律规定应认定有效，取得流转土地的一方对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，有权以自己的名义起诉。因此，原告张丁军作为土地实际使用人与被告为第三人登记颁证的行政行为具有法律上的利害关系，依法具有本案的诉讼主体资格。
本案涉及的部分土地已于2010年6月30日登记在张在青的承包地之内，现由原告张丁军实际使用，而2012年2月29日被告高唐县人民政府又将该涉案土地登记为第三人张荣飞的宅基，两次登记有重合之处�被告所称该涉案土地登记为初始登记，与第三人陈述的2003年12月1日曾颁发过集体土地使用证、2012年2月29日为旧证换新证情况不一致，且这两次发证的面积、地号也不一致。第三人登记的土地权属来源为2012年2月29日继承其父张丁路于1980年取得的宅基地使用权也与实际情况不符。因此被告高唐县人民政府为第三人张荣飞进行土地登记的具体行政行为主要证据不足，认定事实不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，判决撤销被告高唐县人民政府于2012年4月4日为第三人张荣飞颁发高集用（2012）第1202040号《集体土地使用权证》的土地登记行政行为。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人张荣飞不服原审判决，上诉称：1、本案属于复议前置案件，原审法院不应该受理。2、被上诉人张丁军不具有诉讼主体资格。上诉人宅基地周围没有张丁军承包地，双方没有相邻关系。张丁军提交的与张在青的转包合同是无效合同。张在青在2013年农历一月份去世，在此情况下，张丁军伪造转包合同轻而易举，其转包合同字迹潦草，内容模糊不清，更重要的是，因张在青去世，无法查证是否属实。该合同签订时间是2012年10月2日，同时张丁军又提交一份2012年3月27日的村委会证明，内容为“根据转包合同，将张在青的2013年小麦补贴打到张丁军的折上。”签订时间在前的村委会证明却是依据签订时间在后的转包合同，张丁军提交证据前后矛盾，恰说明其主张的土地转包关系不存在。张在青的地一直由我村张宪全使用，张宪全在地里种的是树苗不是小麦。这也证明转包关系不存在。另外，小麦补贴的发放与土地归属及地里是否种小麦没有关系。张在青在我村拥有承包地即使不种小麦也有小麦补贴，只要张在青同意，小麦补贴可以打到任何人的账户内与土地是否转包无关。请求人民法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人张丁军辩称：村委会证明材料出具时间是2014年3月27日，是在转包协议之后出具的。上诉人所述时间不准确。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
原审被告高唐县人民政府述称：请求法院依法判决。
本院经审理，首先对原审法院认定的案件事实予以确认。
二审时，上诉人张荣飞提出张在青的土地一直由本村村民张宪全耕种，张丁军并非土地使用权人或者实际使用人。上诉人张荣飞申请张宪全出庭作证，证人张宪全称，自己一直在实际耕种张在青的承包地，一共有三块承包地，现在除了案涉宗地外其他两块已给被上诉人张丁军。自己在案涉土地上种了树苗，因为张在青在世时欠自己钱未还，所以他就种�这块地。在张在青去世之前，自己一直交给张在青承包款，2013年张在青去世后因为土地权属有争议他不知道土地承包款交给谁。上诉人张荣飞认为，证人张宪全可以证明案涉宗地并非由被上诉人耕种，而是一直由案外人张宪全耕种，所以被上诉人不具有原告主体资格。被上诉人张丁军称，在被上诉人和张在青签订转包协议前张宪全已经在案涉宗地上种了树苗，考虑到树苗尚未成材，所以被上诉人允许张宪全继续耕种。证人称不知道承包款交给谁不属实，实际上是交给被上诉人，况且证人张宪全也承认张在青的其他两块地其均已交还被上诉人。
本院认为：本案的争议焦点主要有三个，一是本案是否属于复议前置案件；二是被上诉人张丁军是否具有原告主体资格；三是原审被告高唐县人民政府作出为上诉人张荣飞颁发高集用（2012）第1202040号《集体土地使用权证》具体行政行为的合法性。
关于本案是否属于复议前置案件
上诉人称，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款、《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》等相关规定，本案属于复议前置案件，被上诉人张丁军未经复议程序直接对被诉的土地登记颁证行为提起行政诉讼不符合法律规定，原审法院不应受理。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关�题的批复》（法释（2003）5号）规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）对上述批复的适用作出了进一步明确：“该批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作�确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”据此，被诉的土地登记颁证行为并不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款适用范围，上诉人所持主张没有法律依据，本院不予支持。
（二）关于被上诉人张丁军是否具有原告主体资格
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，被上诉人张丁军提供了转包协议书以证明其与张在青自愿达成土地转包协议，上诉人提出该协议书系伪造，但未提供证据予以证明，不能否定协议真�性。被上诉人张丁军依协议取得张在青承包地经营权，允许他人使用并不影响其作为该地块实际经营权利人即土地实际使用人之身份。被上诉人张丁军作为土地实际使用人与原审被告为上诉人张荣飞颁证的具体行政行为具有法律上的利害关系，依法具有原告主体资格。
关于被诉登记颁证行为的合法性
本案中，原审被告高唐县人民政府于2010年10月21日为张在青颁发土地承包经营权证，于2012年4月4日为上诉人张荣飞颁发集体土地使用证。从两证所记载土地的面积、位置，结合一审法院所作现场勘验笔录进行比对，可以看出两次登记地块有重合之处。原审被告将案争议土地为张在青颁发了土地承包经营权证，又将为张在青颁证的部分土地重复登记在张荣飞名下。因此，原审被告高唐县人民政府为上诉人张荣飞颁证的具体行政行为属于认定权属事实不清。原审被告称土�权属来源为2012年2月29日继承其父张丁路于1980年取得的宅基地使用权，没有足够证据予以证明，本院不予采信。
综上所述，本案不属复议前置案件，被上诉人具备原告主体资格，被诉登记颁证行为认定权属事实不清，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟庆杰
审 判 员 李海林
代理审判员 刘 鹏
二〇一四年七月二十九日
书 记 员 路普光