江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终113号
上诉人（原审原告）刘恒宪，1963年12月25日生，汉族，居民身份证号码3203211963********，住丰县中阳里办事处张方庄杨庙东队**号。
被上诉人（原审被告）丰县城市管理行政执法局，住所地：丰县中阳大道西首。
法定代表人方军，该局局长。
委托代理人徐国庆，该局法规股股长。
委托代理人汪志凌，江苏歌风律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市城市管理行政执法局，住所地：徐州市新城区元和路1号E区5楼。
法定代表人徐建，该局局长。
出庭应诉负责人李园，该局副局长。
委托代理人童斌，该局法规处处长。
上诉人（原审原告）刘恒宪因诉原审被告丰县城市管理行政执法局（以下简称丰县城管局）、徐州市城市管理行政执法局行政处罚及行政复议一案，原审原告刘恒宪不服江苏省丰县人民法院（2015）丰行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘恒宪，被上诉人丰县城市管理行政执法局的法定代表人方军、委托代理人徐国庆、汪志凌，被上诉人徐州市城市管理行政执法局的出庭应诉负责人李园、委托代理人童斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告刘恒宪系丰县中阳里办事处北苑村杨庙东队村民，该村位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围内，亦位于丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围内。2009年5月15日原告与北苑村杨庙东队签订土地租赁协议书，租赁位于沿河路西侧银龙电缆厂东墙外的土地1.57亩，使用期限20年。2010年初原告在租赁土地上建成钢构大棚900平方米用作厂房仓库，另建两层小楼：一层框架结构150平方米用于经营，二层砖混结构150平方米用作办公室，以上建设面积共计1200平方米，均未办理规划许可手续，亦未办理房屋所有权证、土地使用权证等有效证件。2015年7月6日丰县城管局经现场检查并对原告作询问笔录后，认为原告未经规划部门同意，擅自建设房屋，形成违法建筑面积1200平方米。2015年7月31日丰县城管局向原告送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，2015年9月19日组织听证后，于2015年9月1日根据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定对原告作出涉案《行政处罚决定书》，要求拆除违法建筑，原告不服诉至法院。
原审法院认为，一、关于丰县城管局对涉案建筑物是否有作出规划行政处罚的职权问题。《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2013年11月25日，江苏省人民政府法制办公室作出苏府法函[2013]150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》，同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年1月3日，徐州市人民政府作出徐政复[2014]2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年6月25日，丰县机构编制委员会作出丰编[2014]5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》，确定丰县城市管理局（丰县城市管理行政执法局）在丰县主城区和开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权。故被告根据上述省、市、县有关批复及文件取得在丰县主城区和开发区范围内实施城市管理相对集中行政处罚的权限。本院2015年11月10日在审理同类案件过程中曾发函丰县规划局商请解释丰县主城区的范围，复函内容：根据丰县县城总体规划（2002-2020），中心城区范围南起南环路，北抵北环路，西从西环路，东至东环路；根据丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围东至徐济高速和丰沛县域边界，北至徐济高速公路出入口和太行堤河，西至赵庄镇和王沟镇的镇界，南至237国道。复函所述新旧总体规划所示中心城区范围均包括了涉案房屋所在地，故本案被告丰县城管局对原告的违法建设行为有行政处罚权。另外，苏府法函[2013]150号复函第六项、徐政复[2014]2号批复第六项，均规定对丰县人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服提起复议的，根据申请人的选择，由丰县人民政府或者徐州市城管局依法受理。该规定亦符合《行政复议法》第十二条关于确定复议机关的规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故徐州市城管局有依法受理本案原告行政复议申请的法定职权。
二、关于丰县城管局作出《行政处罚决定书》是否事实清楚、程序合法、适用法律正确问题。被告对涉案房屋违法建筑的性质及面积的事实认定所依主要证据为现场检查笔录及对原告的询问笔录、丰县规划局出具的原告未办理规划手续的说明，多份证据相互印证形成完整的证据链，既能证明原告2010年建设涉案房屋无任何规划许可手续，又能证明违法建筑面积为1200平方米，认定事实清楚。庭审中，原告称建筑面积少认定了约150平方米，但2015年7月6日丰县城管局现场检查时对原告作的调查询问笔录中，原告自述建设钢结构厂房900平方米作仓库用，一层框架房屋150平方米作营业房，二层砖混房屋150平方米作办公室，且执法人员现场检查笔录记载钢构厂棚900平方米，银龙超市二层房屋共计300平方米，有原告在检查笔录上签字认可，故对于原告庭审中的变更说法不予采信。被告认定原告违法建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”条件，应予限期拆除，主要依据丰县规划局提供的关于复新河西路北延伸段工程情况的说明及道路规划图、丰委发[2015]2号、丰委发[2015]13号文件（近期规划），证明丰县县委及县政府已将复新河西路（河滨北路）北延伸段列入近期规划范围内，并列入2015年“三重一大”项目投资计划及2015年度城建重点工程计划，道路红线25米，道路西侧至银龙电缆等企业东墙为道路退让用地，规划用于道路绿化，故位于道路退让用地范围内的涉案建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”条件。
被告在处理该行政处罚案件时依《行政处罚法》规定的法定程序立案、调查、送达、组织听证后作出行政处罚、依法审批结案，执法程序合法。被告认定涉案违法建筑不超过处罚时效，是依据《行政处罚法》第二十九条之规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定，违反规划许可的违法行为，因其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。
被告适用法律方面，《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款规定：“前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。”又因涉案房屋位于丰县县城总体规划内，房屋建于2008年之后，被告依照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条作出涉案《行政处罚决定书》，要求限期拆除违法建筑，适用法律正确。
关于徐州市城管局做出《行政复议决定书》是否程序合法、证据充分、适用法律正确问题。在复议程序中，徐州市城管局依照《行政复议法》规定，依法受理原告的行政复议申请，在收到复议申请后通知被申请人答复并要求其举证，并将被申请人证据材料供申请人查阅，经书面审理作出复议决定，程序合法。由于丰县城管局《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，复议机关对其予以维持亦正确。
综上，被告丰县城管局于2015年9月1日作出的丰城执法罚字[2015]第0023号《行政处罚决定书》、被告徐州市城管局于2015年11月2日作出的[2015]徐执法行复字第3号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告认为被诉行政行为缺乏职权依据、认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误的理由不能成立，其要求撤销该《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘恒宪诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘恒宪负担。
上诉人刘恒宪上诉称，一、上诉人建造房屋用地为本村废弃耕地，建造厂房时经所在村民委员会同意，并缴纳了相应的费用。二、一审判决及丰县城市管理行政执法局作出的《行政处罚决定书》证据不足。上诉人建造厂房在先，而规划在后，并不具有溯及力。三、一审判决适用法律不当，《行政处罚决定书》无事实和法律依据。请求法院依法撤销一审判决，依法改判或发回重审。诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人丰县城市管理行政执法局答辩称，上诉人未提出任何新的事实和理由，上述主张被上诉人均在原审中发表详细答辩意见。因此，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人徐州市城市管理行政执法局答辩称，被上诉人行政复议程序、决定符合法律规定。被上诉人收到上诉人的复议申请后，依法告知其相关权利和义务，并在法定期限内对案件事实、证据、程序、法律适用进行了审查，据此作出维持的复议决定。该复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审中，各方当事人均未提供新证据。
二审中，被上诉人丰县城市管理行政执法局对原审查明事实中的听证时间提出异议，认为是2015年8月19日，而非2015年9月19日。根据本案卷宗证据材料：行政处罚听证意见书及庭审中各方当事人对该异议均无异议，本院对原审判决书第九页倒数第五行的2015年9月19日为笔误，应更正为2015年8月19日。
经本院庭审质证认证，认为原审判决对其他事实和证据的认定均正确，本院予以确认。
各方当事人在二审的争议焦点：1、被上诉人丰县城市管理行政执法局作出的涉案行政处罚及徐州市城市管理行政执法局作出的行政复议决定是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，一、根据《行政处罚法》第十六条及江苏省人民政府法制办公室苏府法函[2013]150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》、徐州市人民政府徐政复[2014]2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、丰县机构编制委员会作出丰编[2014]5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》文件规定，被上诉人丰县城市管理行政执法局基于法律法规的授权具有在丰县主城区和开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权。并根据丰县规划局对丰县主城区的范围的界定，丰县主城区范围包括上诉人涉案房屋所在地。故，被上诉人丰县城市管理行政执法局对上诉人的违法建设行为有行政处罚权。另外，根据《行政复议法》第十二条规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故，被上诉人徐州市城市管理行政执法局有依法受理本案行政复议申请的法定职权。
二、关于丰县城管局作出《行政处罚决定书》是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划。”及第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”根据本案证据材料及上诉人在庭审中认可其2009年和杨庙东村签订的租赁协议，并经村民委员会的同意建设的房屋且房屋的产权属于其本人所有，性质为营业性用房。但，上诉人在建造时未按规定取得建设工程规划许可证，也未在建成涉案房屋后未补办相关手续，且未经城乡规划主管部门批准。故，上诉人的涉案房屋该违法状态一直持续。上诉人认为丰县城管局的处罚超过时效的观点，本院不予支持。其次，根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款规定：“前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。”及丰县规划局提供的关于复新河西路北延伸段工程情况的说明及道路规划图、丰委发[2015]2号、丰委发[2015]13号文件，可以证明上诉人房屋位于丰县县城总体规划内，列入2015年“三重一大”项目投资计划及2015年度城建重点工程计划，道路红线25米，道路西侧至银龙电缆等企业东墙为道路退让用地，规划用于道路绿化，属于位于道路退让用地范围内，涉案建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”的条件,属无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除的情形。对上诉人认为被上诉人丰县城管局处罚不公、选择性执法的观点，缺乏证据的支持，本院不予支持。第三，被上诉人丰县城管局对上诉人涉案房屋违法建筑性质及面积的事实认定，其所依主要证据为现场检查笔录及对上诉人的询问笔录、丰县规划局出具的上诉人未办理规划手续的说明，且多份证据能够相互印证，其认定事实清楚。第四、被上诉人丰县城管局在作出行政处罚过程中，依法履行了立案、调查、送达、告知、组织听证后经丰县城管局局长办公会讨论后作出行政处罚、依法审批结案，符合相关程序规定。上诉人认为涉案行政处罚的作出未经行政机关负责人集体讨论决定的观点，与事实不符，本院不予支持。
三、关于徐州市城市管理行政执法局做出《行政复议决定书》程序是否合法的问题。在复议程序中，徐州市城管局依照《行政复议法》规定，依法受理原告的行政复议申请，在收到复议申请后通知被申请人答复并要求其举证，并将被申请人证据材料供申请人查阅，经书面审理作出复议决定，并依法送达，程序合法。
综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人刘恒宪负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
代理审判员 徐 冉
代理审判员 房 涛
二〇一六年六月十三日
书 记 员 张文娟