湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行终字第53号
上诉人（原审原告）甘正双。
委托代理人杨小强。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）澧县县乡公路管理处，住所地湖南省澧县。
法定代表人杨宇光，主任。
委托代理人汤和平，湖南中锋律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
委托代理人刘杰，该处工作人员。代理�限为特别授权代理。
上诉人甘正双因与被上诉人澧县县乡公路管理处（以下简称澧县公路处）路政行政处理一案，不服湖南省澧县人民法院（2014）澧行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人甘正双的委托代理人杨小强，被上诉人澧县公路处的委托代理人汤和平、刘杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：1984年下半年，甘正双在原澧县澧澹乡羊古一组羊多线以北修建了平房一栋，并在平房前西边修建了附属房屋。1991年澧县人民政府为甘正双颁发了澧集建（91）字第162349号集体土地建设用地使用证，批准用地面积233平方米，其中建筑面积155平方米，并划定了四至界限。1993年，甘正双在批准用地范围内将原平房翻建成三间三层楼房，并随后将涉案房屋进行改建。改建后的涉案房屋距门�公路最近处5.4米，最远处6.3米。甘正双门前羊多线原为省道1852线，1996年变更为乡道Y064，2011年该线变更为县道X058。2014年5月26日，澧县人民政府澧浦街道办事处向澧县公路处举报，称涉案房屋严重侵害路产路权，请求调查处理。该处于2014年5月30日立案，随即进行了调查、勘验。2014年6月13日，该处向甘正双告知其享有陈述、申辩的权利。2014年7月5日，该处作出了澧路政措施决定（2014）1号限期拆除违法建筑决定书，当日送达甘正双。甘正双不服该决定，遂诉至法院。
原审另查明，涉案房屋已经于2014年7月9日被拆除。
原审法院认为：澧县公路处是法定的路政管理部门，对路产路权及交通安全具有管理和查处的行政职权。涉案房屋是否属于违法建筑是该案争议的焦点，所以确定该房的修建时间及如何适用法律法规是该案的关键。涉案房屋前身修建于1984年，1991年甘正双取得《集体土地使用证》，1993年甘正双对原主体房屋进行重建，之后，甘正双对涉案房屋进行了改建。上述事实有澧县公路处提交的证人证言证实，甘正双在2014年6月13日的询问笔录当中也进行了陈述，甘正双申请出庭作证的证人肖某亦当庭证实涉案房屋在1993年以后、约6年以前进行过改建。另外，从双方当事人质证时均无异议的涉案房屋照片来分析判断，亦能确认该房屋不是1984年的原始老房。综上，涉案房屋应当确认为1993年之后进行了改建。
甘正双改建涉案房屋时，其屋前公路为省道1852线，按当时实施的《公路管理条例》之规定“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为国道不少于二十米、省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”，涉案房屋建设在控制区内，属于违法建筑。2014年7月，澧县公路处作出澧路政措�决定（2014）1号限期拆除违法的决定书时，该公路已经变更为县道X058，根据《中华人民共和国公路法》第五十六条“禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑屋和地面构筑物”、《公路安全保护条例》第十条“……公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米”的规定，涉案房屋仍属于违法建筑。《公路管理条例》于1988年1月1日起施行，《中华人民共和国公路法》于1998年1月1日起施行，2011年3月7日，国务院颁布《公路安全保护条例》，于同年7月1日起施行，并宣布废止《公路管理条例》。纵观以上法律法规之变迁，可知《公路安全保护条例》是《公路管理条例》的延续，《中华人民共和国公路法》是《公路管理条例》的上位法，《中华人民共和国公路法》的立法原意、以及对违法行为的查处与《公路管理条例》并无冲突，且《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》规定对此类违法行为是可以处以罚款，而《公路管理条例》是应当并处罚款，可见，相较《公路管理条例》，《中华人民共和国公路法》和《公路安全保护条例》的规定对违法当事人而言是有利的。因此，无论是按照上位法优先及从旧兼从轻的法律适用原则，还是因原告违法行为持续存在而适用现行法律法规，该案均应适用《中华人民共和国公路法》和《公路安全保护条例》，虽然县乡澧县公路处漏引了《公路安全保护条例》，但整体上对案件并无影响，故澧县公路处在法律适用上是正确的。
甘正双于1991年取得《集体土地建设用地使用证》，但持有该证仅代表当事人取得了用地权利，进行房屋建设还必须符合其他相关法律的规定，本案中，甘�双对附属屋进行改建时，违反了当时的《公路管理条例》，且现在仍然不符合《公路安全保护条例》的规定，甘正双认为其取得土地使用证的房屋不应定性为违章建筑的理由不充分，应不予支持。澧县公路处在办理本案中，进行了勘验和调查，并依法告知甘正双的陈述和申辩的权利，故其作出的具体行政行为程序合法。据此，原审法院遂判决：维持澧县公路处作出的澧路政措施决定（2014）1号限期拆除违法建筑决定。案件受理费50元，由甘正双负担。
甘正双不服一审判决向本院上诉称：澧县公路处对涉案房屋无权作出处理决定；其没有修建永久性工程设施，其修建、装潢房屋的行为未违反法律规定；澧县公路处在一审中提交的证据由其工作人员越权取证获得的，不能采信；一审法院对其提交的证人证言，不予质证违法。综上，上诉人请求二审法院依法撤销一审判�，撤销澧县公路处作出的澧路政措施决定（2014）1号限期拆除违法建筑决定。
被上诉人澧县公路处辩称：其作出的限期拆除违法建筑决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，上诉人的上诉理由不能成立。综上，被上诉人请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。
双方当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，本案的争议的焦点在于：澧县公路处对涉案的房屋有无行政管理权；甘正双修建的涉案房屋是否属于违法建筑；澧县公路处作出的限期拆除决定适用法律是否正确。
一、澧县公路处对涉案房屋具有行政管理权
《中华人民共和国公路法》第八条规定：“国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”因此，澧县公路处作为澧县交通运输局下属的公路管理机构可以根据授权行使公路行政管理权。另外，中共澧县县委机构编制委员会印发的澧编发（2013）8号文件也确定澧县公路处可以行使公路行政管理职责。《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”因此，对�甘正双未经交通主管部门批准，在澧县境内县道X058沿线的建筑控制区内修建的建筑物，澧县公路处具有行政管理权。上诉人甘正双认为：“县道X058在城市规划区内，经常德市人民政府常政函（2009）104号文批准，改为纬七路，属于城市道路，应由县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门管理，澧县公路处对县乡公路无执法权，其执法人员无调查取证权”。经查，常德市人民政府常政函（2009）104号文是对《澧县县城总体规划（2007－2020）》的批复，也即该总体规划的完成时间在2020年，且该批复中并无将县道X058改为城市道路的内容，上诉人也未能在法定期限内举证证明县道X058已改为城市道路。因此，上诉人的该项上诉主张不能成立。
二、甘正双修建涉案房屋属于违法建筑
澧县公路处在对涉案房屋作出限期拆除决定前收集了对甘正双的询问笔录，现场照片，现�勘查图，勘验笔录，甘正双所在社区居委会的工作人员、邻居等人的证人证言等证据，上述证据能够证实：涉案房屋在1993年以后进行了翻建，翻建后该房屋长6.4米、宽4.3米，面积为27.52平方米。该房西面滴水距公路6.3米，东面滴水距公路5.4米。公路与涉案房屋之间埋设为涵管，该房屋建在涵管的地面边沿。另外，从涉案房屋被拆除前后的照片及现场勘验图来看，甘正双的主房与涉案房屋紧密相连，无缝对接。其主房的修建时间是在1993年，据此可以认定涉案房屋在1993年进行了翻建。甘正双翻建房屋时，其屋前公路改为省道1852线。按当时施行的《公路管理条例》第二十九条之规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为国道不少于二十米、省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米”，因此，涉案房屋属于公路两侧建筑控制区内的违法建筑。甘正双上诉称：“涉案房屋修建于1984年，1993年只是对房屋进行了简单装修、装潢，其修建涉案房屋并不违反法律规定。”的理由与客观事实不符，应不予采纳。
三、澧县公路处作出的限期拆除决定适用法律正确
甘正双修建涉案房屋的行为发生在1993年，澧县公路处于2014年对其作出行政处理决定。按照“法不溯及既往”及“从旧兼从轻”的法律适用原则。认定涉案房屋是否属于违法建筑原则上应当适用当时的法律、法规。如果涉案房屋按照新法、旧法的规定均属于违法建筑，则应当适用处罚较轻的法律、法规。本案中，甘正双修建的涉案房屋无论是按照旧法（《中华人民共和国公路管理条例》），还是按照新法（《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国公路安全保护条例》）均属于违法建筑。对于涉案建筑的处理，按照新法规定是由�通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。而按照旧法的规定是由公路主管部门责令恢复原状并处以罚款。由此可见，新法的处罚比旧法要轻。因此，澧县公路处适用《中华人民共和国公路法》的有关条款对甘正双的行为进行处理，并无不当。至于澧县公路处的行政处理决定书漏引了《中华人民共和国公路安全保护条例》有关公路建筑控制区的具体条款问题，并未实际损害甘正双的权益。
上诉人上诉称：“其在一审开庭审理前向原审法院提交了12份证人证言，原审法院以其逾期提交证据，未组织质证有误”。经查，上诉人在一审时既提交了证人证言，也申请了证人出庭作证，对于其申请证人出庭作证的申请，原审法院予以准许，其提交的证人证言与证人出庭作证的证词在内容、证明目的上基本相同。从证据的效力来看，出庭作证的证人证言效力高于�面证人证言。因此，原审法院对甘正双开庭审理前提交的12份证人证言未组织质证处理不当，但并未影响本案的实体处理，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（四）项规定的严重违反法定程序的情形。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人甘正双负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 晋
审判员 王继春
审判员 曾丰琪
二〇一五年五月二十一日
书记员 黄 莺
附相关法律条文：
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的、裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。