黑龙江省黑河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑11行终5号
上诉人（原审原告）杨志有，男，1965年10月30日出生，汉族,农民，现住黑龙江省孙吴县。
委托代理人刘永娟，黑龙江剑桥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黑河市林业局。住所地：黑河市通江路**号。
法定代表人鲁铭，该局局长。
行政负责人高裕民，该局副局长。
委托代理人罗芳，黑龙江清平律师事务所律师。
上诉人杨志有因与黑河市林业局行政处罚一案，不服爱辉区人民法院（2017）黑1102行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，采取阅卷、询问当事人的方式审理了本案。上诉人杨志友，被上诉人黑河市林业局接受询问。本案现已审理终结。
原审认定，2016年7月28日，黑河市林业局接到其直属林场平山林场报案：杨志有没有经过审批在平山林场施业区内私自建房。后黑河市林业局执法工作人员来到平山林场77林班6小班即孙吴县至卧牛河乡公路19公里处的柳条沟，劝阻正在进行建房的杨志有停止施工。2016年8月5日，黑河市林业局向杨志有下达了黑市林罚责通字〔2016〕第0805号责令立即停止建房施工通知书，责令杨志有停止再建房行为并接受处罚。后黑河市林业局执法人员分别向原告杨志有和孙吴县卧牛河乡乡长王旭光进行了调查、询问，并制作了询问笔录。其中原告杨志有陈述：其从2008年开始在孙吴县平山林场柳条沟管护站西边的柳条沟里放羊，这条沟是于友、范忠林于2003年在孙吴县畜牧兽医局承包，其先从于友处转包了4年，后于友将其承包的草场转让给杨志有；因以前所住房屋地势低，现在成了危房，就在现在位置建了苯板房，距离原住房40多米，这里以前是修路的料场，在其草原承包合同范围内；因要建房其向孙吴县国土资源局申请领取了使用国有土地审批书，并向平山林场、卧牛河乡政府和孙吴县畜牧兽医局提出申请，但只有卧牛河乡政府和孙吴县畜牧兽医局在该表上加盖了公章。卧牛河乡乡长王旭光陈述：杨志有搞养殖的地方是在卧牛河乡的行政区内，柳条沟养羊住的房屋成危房了，因此提出建房，要求乡里加盖公章。其告诉杨志有乡里支持发展畜牧业，但建房必须通过林业部门、畜牧部门、环保部门、国土部门的审批，可以把原房拆除重建，手续没有审批下来建房是违法的。黑河市平山林场施业区77林班6小班四至坐标为西北点N49°30′16.87〃E127°13′15.91〃，东北点N49°30′14.60〃E127°13′25.66〃，东南点N49°30′02.43〃E127°13′19.07〃，西南点N49°30′07.60〃E127°13′11.01〃。经黑河市林业局工作人员现场勘验、测量，杨志有所建房屋地理坐标为N49°30′10.37〃E127°13′17.8〃,建房面积为112平方米，位于黑河市平山林场柳条河管护站以西、平山林场施业区77林班6小班内。2016年8月15日，黑河市林业局工作人员向杨志有妻子送达了经审批过的黑市林罚权告字[2016]第0812号林业行政处罚先行告知书，主要内容：你（杨志有）在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，擅自在黑河市林业局平山林场施业区77林班6小班处私自建房112平方米。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，作出如下行政处罚：1.擅自改变林地用途面积112平方米，每平方米15元人民币罚款，即112×15=1,680元；2.擅自改变林地用途的112平方米，于2016年8月20日前恢复原状。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定,对上述告知事项,依法有权进行陈述和申辩。2016年8月19日，黑河市林业局工作人员在杨志有养羊住处，将黑市林罚决字[2016]第0812号《林业行政处罚决定书》送达给了杨志有妻妹韩杰，该处罚决定主要内容：经依法查明，你（杨志有）在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，擅自在黑河市林业局平山林场施业区77林班6小班处私自建房112平方米。上述行为及事实有询问笔录、勘验、检查笔录、现场技术鉴定等证据为证，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，本机关决定对你处如下行政处罚：1.擅自改变林地用途面积112平方米，每平方米15元人民币罚款，即112×15=1,680元；2.擅自改变林地用途的112平方米，于2016年8月20日前恢复原状。本决定书中的罚款，限于收到本决定书之日起，十五日内到工商银行（账号：0913057509264009013）缴纳。原告杨志有因不服被告作出的决定，在法定期限内提起诉讼，请求确认被告作出的罚款、恢复原状的行政行为违法，撤销被告作出的黑市林罚决字[2016]第0812号林业行政处罚决定。
另查明，孙吴县草原监理站系孙吴县草原行政主管部门，其直接归孙吴县畜牧兽医局领导。2003年孙吴县草原监理站依据《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省实施<中华人民共和国草原法>条例》，将位于孙吴县至卧牛河乡公路19公里处柳条沟300亩草原承包给于友和范忠林放牧、采草，承包期30年，每年按每亩0.50元交草原管理费，按每亩1元交承包费，其中沟西为于友承包，沟东为范忠林承包。后于友将其承包的草原经其亲属付军转让给原告杨志有使用。2014年1月12日，孙吴县草原监理站与杨志有签定2014年度草原火源管理责任状。1993年6月8日，孙吴县人民政府为原孙吴县林业局平山林场发放了编号0109205的林权证，通过该林权证附图显示，杨志有建房地点属于126林班2小班的林地；2004年4月16日，黑河市人民政府为黑河市平山林场换发了黑市林证字（2004）第023110006号林权证，通过该林权证附图显示，杨志有建房地点属于77林班6小班的林地。2016年，孙吴县国土资源局第二次土地利用柳条沟现状图显示，杨志有建房及放牧地点属于天然草地。本案在审理过程中，被告黑河市林业局向黑河市人民政府申请对该案争议土地使用权进行确权，黑河市人民政府于2017年6月16日作出了关于孙吴县草原监理站与黑河市平山林场林地使用权争议处理的决定：该300亩林地（草原）使用权应归黑河市平山林场，并将该决定向孙吴县草原监理站送达，孙吴县草原监理站没有在法定期限内申请行政复议。
原审认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，并对行政行为是否合法进行审查。黑河市林业局作为平山林场的主管行政机关，负责辖区内的各项林业工作，具有对辖区的行政案件进行行政处罚的法定职权。本案涉案地块系黑河市平山林场77林班6小班的林地，有黑河市人民政府为黑河市平山林场换发的黑市林证字（2004）第023110006号林权证和黑河市人民政府于2017年6月16日作出的关于孙吴县草原监理站与黑河市平山林场林地使用权争议处理的决定予以证实。被告黑河市林业局在接到报案后来到案发地，依法进行调查并制作了询问笔录，对杨志有建房现场进行了勘验、测量，依照法定程序向原告送达了责令立即停止建房施工通知书、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚决定书的行政处罚决定，符合相关法律规定且处罚适当，故黑市林罚决字[2016]第0812号林业行政处罚决定，事实认定清楚、证据充分且程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨志有的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨志有承担。
判决宣判后，杨志有不服，向本院提起上诉。
1.上诉人是依法申请建设，当时申请时受理主体正确，审理过程中的草原确权，不能对抗善意的百姓。上诉人于2012年7月20日成立了孙吴县茂源养羊专业合作社，因养羊使用的原宿舍坍塌，需要搭建新的临时宿舍，便向孙吴县卧牛河乡人民政府、孙吴县畜牧兽医局提出申请，要求在自己承包的草原里搭建临时宿舍。经过孙吴县卧牛河乡人民政府、孙吴县畜牧兽医局同意后上诉人开始搭建宿舍。孙吴县畜牧兽医局代表的行政方，合同也是与孙吴县畜牧兽医局签订。至于该300亩草原使用权，是属于孙吴县畜牧兽医局还是黑河市平山林场，上诉人作为普通老百姓根本不知情，受处罚以后，被上诉人去确权，在案件审理过程中才对争议的使用权主体予以明确，这种处罚之后的确权行为，对确权行为之前的处罚没有溯及力。2.该处罚决定书认定“擅自改变”，属于认定事实错误。2016年6月，上诉人为便于放牧、生产经营管理，仅在承包地进行了必要的搭建行为，而且该搭建行为是经过孙吴县卧牛河乡人民政府、孙吴县畜牧兽医局同意后才开始实施的，因此，决定书认定未经县级以上人民政府林业主管部门批准是失实，属于认定事实错误。上诉人没有擅自改变的行为，被上诉人予作出处罚，有悖事实，也属于适用法律错误。3.该处罚决定书违反公平公正原则，不符合行政行为适当性的原则。在草原地里，建设羊舍、宿舍、养殖场的人有很多，被上诉人只对上诉人予以行政处罚，而对其他放牧建房者不闻不问，亦未行使职权制止，单单针对上诉人去行使职权，而且声势浩大，去了7台车执法，明显是滥用职权，违反公平公正原则，这不符合具体行政行为适当性的原则。被上诉人实施的具体行政行为，除具有以上违法之处外，被上诉人还有行政处罚程序违法之处：被上诉人根本不听取、也未给过上诉人陈述和申辩，剥夺上诉人的陈述、申辩权；违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定。故请求依法撤销黑河市爱辉区人民法院（2017）黑1102行初2号行政判决书，请求确认被上诉人对上诉人作出的罚款、恢复原状的行政行为违法，同时撤销被上诉人黑河市县林业局于2016年8月19日作出的黑市林罚决字[2016]第0812号《林业行政处罚决定书》，由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人黑河市林业局答辩称，1.上诉人建房行为不符合基本建设法定程序和要件。上诉人未按照法定程序办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及乡村建设规划许可证。孙吴县卧牛河乡政府、孙吴县畜牧兽医局在上诉人申请审批书上加盖公章，但是这两个部门不是建设项目法定审批主体，其行为不能证明上诉人申请建设房屋行为具有合法性；2.平山林场早在上诉人承包或转包草原前就依法享有涉案林地权属，而且林地权属从未变更、注销。2017年6月16日，黑河市政府作出处理决定，争议林地包括草原使用权归黑河市平山林场；3.林业部门对上诉人行政处罚事实清楚有法可依。平山林场对上诉人在林地建房行为多次劝阻，在林场方面劝阻无效情况下，黑河市林业局派员查证上诉人未经林业部门审批，擅自改变林地用途，私自搭建临时房屋，并根据《森林法实施条例》第43条规定对上诉人作出处罚。上诉人利用草原转让合同不能对抗林权证，王旭光乡长证实他告诉上诉人“建房必须通过林业部门”、“国土部门的审批”、“手续没有审批下来建房是违法的”，上诉人损失不是林业局行为造成的，林业局行政处罚没有错误，不承担上诉人违法损失后果。4.林业部门对上诉人行政处罚公平公正不失原则。2016年7月上诉人在平山林场施业区77林班6小班内违法建房，同年同月没有其他人在77林班6小班内建房，林业部门仅发现上诉人违法建房行为，只对上诉人及时劝阻、下达通知，上诉人没有停止违法行为，而是继续擅自建房，在林业部门调查、处罚期间，上诉人没有举报任何人违法行为，林业部门也没有发现有同期违法建房人，因此不存在违反公平原则问题；5.林业部门对上诉人行政处罚程序合法正当。2016年8月15日，林业部门工作人员向上诉人妻子送达了《林业行政处罚先行告知书》，告知上诉人准备对其拟作出处罚的事实理由及法律依据，同时告知上诉人有陈述和申辩的权利。整个送达程序合法依规，不存在违反行政处罚法第三十二条规定的行为，上诉人放弃陈述和申辩，不是林业部门责任。希望二审法院维持原审判决。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，黑河市人民政府作出的且已生效的[2017]26号《关于孙吴县草原监理站与黑河市平山林场林地使用权争议处理的决定》明确说明:“鉴于孙吴县草原监理站与孙吴县孙吴镇于友、范忠林二人签订的《草原承包合同》中约定的300亩草原已分别于1993年6月8日经孙吴县人民政府和2004年经黑河市人民政府先后将此林地使用权确权给黑河市平山林场，并颁发了林权证”。黑河市县林业局作出黑市林罚决字[2016]第0812号《林业行政处罚决定书》发生于2016年8月19日，因此，黑河市林业局作为平山林场的主管行政机关，具有对杨志有行政处罚的法定职权。黑河市林业局作出的《林业行政处罚先行告知书》已明确告知上诉人依法有权进行陈诉和申辩。黑河市林业局依法进行调查并制作了询问笔录，对杨志有建房现场进行了勘验、测量，依照法定程序向杨志有送达了责令立即停止建房施工通知书、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚决定书符合相关法律规定且处罚适当，故黑市林罚决字[2016]第0812号林业行政处罚决定并无不当，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人杨志有承担。
本判决为终审判决。
审判长 孙伟华
审判员 满国石
审判员 何龙航
二〇一八年二月十日
书记员 王佳楠