重庆市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）渝高法行终字第00088号
上诉人（一审原告）钱某甲农村土地承包经营户。
诉讼代表人钱某甲。
委托代理人张杰，重庆市彭水苗族土家族自治县保家法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**号。组织机构代码：70947173-1。
法定代表人刘峰，县长。
委托代理人刘德均，重庆才学律师事务所律师。
委托代理人罗小江，男，汉族，1963年10月29日出生，重庆市彭水苗族土家族自治县人，住该县汉葭镇鼓楼街**号。系重庆市彭水苗族土家族自治县农业委员会法规科科长。
一审第三人重庆市彭水苗族土家族自治县万足镇小河村五组。
负责人钱友明，组长。
一审第三人钱某乙农村土地承包经营户。
诉讼代表人钱某乙。
上诉人钱某甲农村土地承包经营户（以下简称钱某甲户）因诉被上诉人重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）及一审第三人重庆市彭水苗族土家族自治县万足镇小河村五组（以下简称小河村五组）、钱某乙农村土地承包经营户（以下简称钱某乙户）土地行政登记一案，不服重庆市第四中级人民法院（2014）渝四中法行初字第00001号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，钱某甲户与钱某乙户长期因争议之地的边界发生纠纷，2012年2月，双方所在的彭水苗族土家族自治县万足镇人民政府（以下简称万足镇人民政府）作出万足府文（2012）28号处理决定，钱某乙户不服，向法院提起行政诉讼。在诉讼中，万足镇人民政府认为万足府文（2012）28号处理决定存在瑕疵，且钱某乙户持有的彭水县政府农地承包权（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证属合法有效的证件，四至界限清楚，应当维持，故于2012年5月23日将万足府文（2012）28号处理决定予以撤销。2012年5月6日，钱某甲户将钱某乙户承包地的玉米砍掉300棵，果树12株毁损，钱某乙户以停止侵害及赔偿损失纠纷向彭水县人民法院提起民事诉讼，同年10月29日，彭水县人民法院以该争议属行政争议为由，作出（2012）彭法民初字第02700号民事裁定书，驳回钱某乙户的起诉。2013年6月16日，万足镇人民政府作出（2013）彭万府行第001号《关于小河村五组村民钱某乙、钱某甲土地权属纠纷的处理决定》，认定争议地“公路坎上岩脚”系小河村五组集体经济组织所有，由钱某乙管理和使用，其四至界址为：东以环路为界，西以公路下石灰窑为界，南以沟为界，北以立路沟心为界。钱某甲户不服，向彭水县政府申请行政复议，彭水县政府复议后予以维持，钱某甲户遂向彭水县人民法院提起行政诉讼。2013年11月18日，万足镇人民政府作出（2013）彭万府行第002号《关于撤销（2013）彭万府行第001号处理决定的决定》，以处理决定程序存在瑕疵为由，撤销了（2013）彭万府行第001号处理决定。2013年11月22日，万足镇人民政府重新受理了钱某乙户的土地权属争议处理申请，但至今尚未作出处理决定。
一审法院经审理认为，本案的争议焦点是：一、钱某甲户的起诉是否超过起诉期限？二、钱某甲户的起诉是否应予受理？
一、钱某甲户的起诉是否超过起诉期限的问题
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。经审查，虽然钱某甲户在2012年10月10日就知道了钱某乙户持有的彭水县政府农地承包权（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证的内容，但至提起本案诉讼并未超过二年，钱某甲户的起诉没有超过法定期限。
二、钱某甲户的起诉是否应予受理的问题
本案是钱某甲户与钱某乙户对“公路坎上岩脚”的边界有争议，由此形成一块争议地带，实质是对争议地的权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，个人之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据上述法律规定，在有关人民政府对土地或林地权属未作出处理前，当事人不能直接向人民法院提起诉讼。钱某甲户与钱某乙户同属一个村民组织，万足镇人民政府具有处理他们之间土地和林地权属争议的法定职权。在万足镇人民政府已受理“公路坎上岩脚”权属争议，尚未作出处理前，钱某甲户不能直接向人民法院提起行政诉讼。由此，钱某甲户的起诉应当予以驳回。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定驳回钱某甲户的起诉，案件受理费50元退还钱某甲户。
钱某甲户上诉称，彭水县政府为钱某乙户颁发的彭水县政府农地承包权（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证中的“公路坎上岩脚”的四邻界址错误，该证如不经实体审查予以撤销，就会成为政府处理双方当事人纠纷的依据，使双方当事人之间的纠纷得不到公正处理。故请求二审法院撤销重庆市第四中级人民法院（2014）渝四中法行初字第00001号行政裁定，指令重庆市第四中级人民法院继续审理本案。
彭水县政府二审答辩称：彭水县政府根据村组、乡的申报，依法定程序进行颁证，颁证程序合法，实体正确。在万足镇人民政府未对双方权属争议作出处理前，钱某甲户不能直接向人民法院提起诉讼，一审裁定驳回钱某甲户的起诉正确。请求二审法院驳回钱某甲户的上诉请求，维持原裁定。
一审被告彭水县政府在一审举证期限内向一审法院提交了以下证据和依据：1.彭水县档案局的证明；2.1998年农用土地承包经营权花名册；3.2005年农用土地承包经营权证；4.农用土地确权颁证农户分摊测算表；5.村民小组颁证入户调查表；6.承包经营权证登记簿；7.（2013）彭万府行第001号处理决定；8.《中华人民共和国农村土地承包法》；9.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。以上证据拟证明钱某甲户的起诉无事实依据，彭水县政府给第三人钱某乙户颁发彭水县政府农地承包权（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证程序合法，实体正确。
一审原告钱某甲户在一审举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.钱某乙户持有的彭水县政府农地承包权（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证复印件一份。拟证明彭水县政府具体行政行为存在的客观事实；2.钱某乙户土地承包合同原始档案复印件一份；拟证明彭水县政府颁发给钱某乙户的彭水县政府农地承包权（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证对小地名“公路坎上岩脚”土地所确定的四至界址，除南面之外其余三面均错误；3.重庆市第四中级人民法院（2009）渝四中法行终字第1号行政判决书、石柱县人民法院（2008）石法行初字第13号行政判决书、重庆市第四中级人民法院（2010）渝四中法行终字第00099号判决书各一份；拟证明（1）钱某甲户所持有的林权证具有法律效力，（2）钱某甲户之南面与钱某乙户之北面的界址应当为立路，西面之界未到公路坎下；4.钱某甲户的林权证复印件一份；拟证明钱某甲户系合法的土地承包经营权人；5.钱某甲户与钱某乙户在彭水县人民法院进行民事诉讼中绘制的现场图一份；拟证明（1）争议之地未涉及公路坎下这一事实得到双方当事人的签字认可，（2）客观证明了钱某甲户之北、南方与钱某乙户之北方邻界处有一立路的事实，（3）彭水县政府错误颁证之东方将其他众多村民的承包地划入了钱某乙户的承包地范围。
一审第三人钱某乙户在一审举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.万足镇人民政府（2013）彭万府行第001号处理决定书；2.万足镇人民政府权属争议案件受理通知书；以上两份证据拟证明本案应当由有关人民政府处理，不应由法院主管。3.彭水县法院民事案件庭审笔录；4.双方当事人签字的现场图；5.彭水县人民法院（2012）彭法民初字第02700号民事裁定书；以上三份证据拟证明钱某甲户的起诉超过了起诉期限。
钱某甲户对彭水县政府提交的证据的质证意见是：对真实性无异议，对合法性、关联性有异议。
钱某乙户对彭水县政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
彭水县政府对钱某甲户提交的证据的质证意见是：对证据1、2、5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3的关联性有异议，不能证明钱某甲户与钱某乙户土地相邻的林地属钱某甲户享有；证据4是钱某甲户的林权证，该证中钱某甲户林地之南方与钱某乙户土地承包证之西方并不相邻，此证因已失去效力，不具合法性。
钱某乙户对钱某甲户提交的证据的质证意见是：对证据1、2、5的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3的真实性无异议，关联性有异议，并且证明争议地已被征收完了；证据4系复印件，对其来源有异议，该份林权证所涉林地，石柱土家族自治县人民法院（2008）石法行初字第13号行政判决已认定被全部征收。
钱某甲户对钱某乙户提交的证据的质证意见是：对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据3的真实性、合法性无异议，但认为达不到证明目的；对证据4、5的真实性、合法性、关联性无异议。
彭水县政府对钱某乙户提交的证据的质证意见是：对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据2、3、4、5的真实性、合法性、关联性无异议；
一审法院对证据作如下认证：钱某甲户、彭水县政府和钱某乙户举示的证据均真实、合法、与本案有关联，一审法院予以采信。
前述证据，已随案移送本院。
二审中，钱某乙户补充提交了以下证据：1.（2014）彭万府行处字第1号处理决定；2.彭万府行决字（2014）第2号决定；3.彭水府复（2014）5号行政复议决定书；4.（2014）彭法行初字第39号行政裁定书；5.钱某乙户不服（2014）彭法行初字第39号行政裁定书向重庆市第四中级人民法院提交的《上诉状》；以上证据拟证明万足镇人民政府2014年1月3日对钱某乙户与钱某甲户的土地使用权争议作出（2014）彭万府行处字第1号处理决定，后又于2014年3月19日作出彭万府行决字（2014）第2号决定撤销了（2014）彭万府行处字第1号处理决定。钱某乙户对万足镇人民政府所作的彭万府行决字（2014）第2号决定提起行政诉讼，该案尚在二审审理中。
钱某甲户对钱某乙户在二审中提交的证据的质证意见是：对证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议。
彭水县政府对钱某乙户在二审中提交的证据的质证意见是：对证据1-5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。
经审查，钱某乙户提交的证据1-5真实、合法，与本案有关联性，本院予以采信。据此补充查明如下事实：2014年1月3日，万足镇人民政府作出（2014）彭万府行处字第1号《关于小河村五组村民钱某乙、钱某甲土地权属纠纷的处理决定》，认定争议地“公路坎上岩脚”系小河村五组集体经济组织所有，由申请人钱某乙管理和使用，其四至界址为：东以环路为界，西以公路下石灰窑为界，南以沟为界，北：钱能文界”。钱某甲户不服，于2014年3月4日向彭水县政府申请行政复议。复议过程中，万足镇人民政府作出彭万府行决字第2号《关于撤销（2014）彭万府行处第1号处理决定的决定》，以处理决定程序有误为由，撤销了（2014）彭万府行处字第1号处理决定。后钱某甲户撤回复议申请。钱某乙户对彭万府行决字第2号决定不服，向彭水县人民法院提起行政诉讼，请求撤销彭万府行决字（2014）第2号决定。彭水县人民法院以（2014）彭法行初字第39号裁定驳回钱某乙户的起诉，钱某乙户不服上诉至重庆市第四中级人民法院，该案尚在审理中。本院在二审中查明的其它事实与一审无异。
本院认为，钱某甲户在一审中的诉讼请求明确为请求人民法院撤销彭水县政府为钱某乙户颁发的（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”钱某甲户所持有的林权证与钱某乙户所持有的农村土地承包经营权证在四至界限上相邻，对此事实各方当事人无异议。钱某甲户与钱某乙户对相邻土地的使用权产生争议，其与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起诉算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”钱某甲户在2012年10月10日知道钱某乙户持有的（2010）第CQ393101050062号农村土地承包经营权证的内容，2013年12月27日提起本案诉讼并未超过二年的法定起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定了行政案件的起诉条件，钱某甲户的起诉符合该条规定，一审法院适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定裁定驳回钱某甲户的起诉不当，本院予以纠正。
综上，一审裁定认定事实清楚，诉讼程序合法，但适用法律有误。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销重庆市第四中级人民法院（2014）渝四中法行初字第00001号行政裁定书；
二、指令重庆市第四中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 邬继荣
代理审判员 谭秋勤
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 王 堃