浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第63号
原告张惠英、付文云等27人（名单附后）。
诉讼代表人张惠英。
诉讼代表人付文云。
张惠英、吴志成、李健3人的共同委托代理人杨在明、郝京彧，北京在明律师事务所律师。
付文云等24人的共同委托代理人冯振兴、杨在明，北京在明律师事务所律师。
被告金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人邹敏，浙江婺源律师事务所律师。
原告张惠英、付文云等27人为与被告金华市人民政府土地行政批准一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月17日公开开庭审理了本案。原告张惠英、付文云等27人的诉讼代表人张惠英、付文云，原告张惠英、吴志成、李健的共同委托代理人杨在明、郝京彧及原告付文云等24人的委托代理人冯振兴、杨在明，被告金华市人民政府的委托代理人邹敏到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审限6个月。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
2012年5月22日，金华市人民政府作出（2012）43号《关于新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》，同意金华市国土资源局上报的征地补偿安置方案。
原告张惠英、付文云等27人诉称：原告系婺城区城中街道环城村、新狮街道五一村村民，在原告诉金华市国土资源局不作为一案中，原告方得知金华市国土资源局曾颁布过（2012）第6号《征地补偿安置方案公告》，该公告表明被告已经审批了《征地补偿安置方案》，但原告至今未看到过，这无疑侵犯了村民的知情权、异议权、救济权等权利。被告的行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定，损害了原告的合法权益。要求判决：1、确认被告审批《征地补偿安置方案》的具体行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告张惠英、付文云等27人向本院提供了如下证据：1、（2012）第6号《征地补偿安置方案公告》，证明《征地补偿安置方案》存在。2、杭长客专婺城区环城村安置房地块征收调查表，证明被告存在将本案所涉土地混乱的认定为国有或者集体土地的事实。3、五一村地块房屋征收调查登记表，证明该区域为农村集体土地，但是被告没有履行本案所涉征收补偿方案对应的听证或者是权利告知，而直接作出补偿安置方案的批复，存在程序违法；也证明被告在认定被征用土地性质方面存在严重的混乱，同时也没有履行相应的程序。4、金东区人民政府征收土地公告2012第6号，证明根据原告检索，金华市范围内仅金东区人民政府对征收土地公告进行过公示，被告所作的（2012）第6号《征地补偿安置方案公告》没有进行过张贴和公示，涉嫌伪造。5、杭长客运专线婺城区段工程建设指挥部信访回复，证明原告的土地被认定为国有土地，但被告又作出了征收和补偿的批复，存在土地性质混乱的问题。同时证明被告无法分清原告房屋所在土地到底是国有土地还是集体土地，却对原告同时作出了集体土地征收和房屋征收，故被告作出的土地征收补偿方案批复行为明显违法。6、集体土地使用权证，证明被告在土地征收过程中存在集体和国有土地性质混乱适用的情形，其作出的批复行为存在严重的事实认定错误。7、部分村民的情况说明，证明涉案土地补偿安置方案从未公示，村民根本不知情，这个事实也与被告陈述土地性质为国有相吻合，同时恰恰说明土地性质的认定非常混乱。8、（2012）1号房屋征收决定，证明被告又将原告房屋作为国有土地上房屋进行征收的事实，属严重的事实认定错误，也与本案认定的集体土地征收补偿安置明显相矛盾。
被告金华市人民政府辩称：杭州至长沙铁路客运专线绍兴金华衢州工程建设项目用地征收经批准组织实施，“两公告一批复”符合法律规定。2012年4月19日，国土资源部作出国土资函（2012）281号批复，杭州至长沙铁路客运专线绍兴金华衢州工程建设项目用地经国务院批准。2012年4月23日，被告作出（2012）第6号《征收土地公告》。2012年5月13日，金华市国土资源局拟订（2012）第6号《征地补偿安置方案公告》，作出《关于要求批准新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的请求》上报市政府批准。2012年5月22日，被告作出抄告单（2012）43号《关于批准新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》，同意金华市国土资源局上报的征地补偿方案。被告及金华市国土资源局上述具体行政行为，符合国土资源管理法律的规定。综上所述，被告批准杭长线土地征收《征地补偿安置方案》具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，并无不当。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告金华市人民政府向本院提交了如下证据：1、国土资源部国土资函（2012）281号《关于新建杭州至长沙铁路客运专线绍兴、金华、衢州段工程建设用地的批复》。2、《金华市人民政府征收土地公告》（2012）第6号。3、（2012）6号《征地补偿安置方案公告》。4、金华市人民政府（2012）43号抄告单。证据1-4共同证明杭州至长沙铁路客运专线绍兴、金华、衢州工程建设项目用地征收经批准组织实施，“两公告一批复”符合法律规定。5、拆迁补偿安置协议23份，证明原告已经和征收部门签订协议并领取相应的补偿款。
被告提供了《中华人民共和国土地管理法》、《征用土地公告办法》，用以证明被告依法履行职责的法律依据。
原告对被告的证据发表如下质证意见：证据1，对真实性无异议，但因其并没有依照法定程序进行公告而不生效，不具有约束力。该批复明确规定征地补偿安置不落实的不得动工用地，原告从未收到过相应的征地补偿款，故现已动工建成各项设施是违法的。证据2，对真实性有异议，可能是为了诉讼目的而临时编造的。且该征收土地公告有无依法在土地所在的村、组，或者乡镇所在地予以张贴的事实没有证据证实。证据3，该征地安置补偿方案公告没有已张贴公告的相关证据。证据4，金华市国土资源局应该是在征收补偿安置方案公告异议期届满前就向金华市人民政府进行了请示，如果这样的事实存在，显然违反了法律程序。抄告单上的公章是金华市人民政府办公室，不能必然地代表金华市政府，补偿安置方案涉及到众多被征收人的利益，需要金华市人民政府集体讨论研究决定的。因此说抄告单不发生法律效力。证据5，真实性无异议，但对关联性和合法性有异议，协议表明征收标的是房屋而不是土地，而本案征收标的是土地而不是房屋；征收补偿协议中载明国有土地使用权证号，同时标明了土地使用权证号，两者存在矛盾；补偿协议明确标明是国有土地上的房屋，但又对土地进行征收，需要被告说明。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该公告只能证明被告已经发布了征地公示，而不能证明被告的审批行为。证据2，该证据系原告当庭提交，超过了举证期限，且系复印件，不符合证据形式，土地使用权证也不能证明其所要证明的内容。证据3，该登记表土地使用权类别上标注是划拨性质，不能证明原告所主张的属于农村集体土地性质。证据4，与本案没有关联性。证据5，五一村被征用的土地性质属于国有划拨性质，并非原告所称的属于集体性质，原告证明被告补偿方案违法的事实并不存在。证据6，根据2011年金华市旧城改造办公室的文件，明确规定了建设拆迁，如果集体土地使用证仍在原告手上且属同一块地，也只能证明当时原告未将土地证原件上缴相应的行政机关，不能证明其所要证明的目的。证据7，情况说明中的人是本案原告，不具有任何的法律效力，对真实性、合法性、关联性都有异议。证据8，对其关联性有异议，原告所提交的信访答复中已经明确了涉案土地性质为国有划拨，按国有土地上房屋进行征收合法。
本院对证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、6真实、形式合法，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据；原告提供的证据4、5、8与本案批准行为不具有直接的关联性，不作为定案依据；原告提供的证据7系包括本案部分原告在内的被征收对象的陈述，应认定为系当事人对事实的描述；被告提供的证据真实、形式合法，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，因国家重点建设工程杭长铁路客运专线建设需要，金华市人民政府根据国土资源部《关于新建杭州至长沙铁路客运专线绍兴、金华、衢州段工程建设用地的批复》，于2012年4月23日作出（2012）第6号《金华市人民政府征收土地公告》，公告载明了建设用地项目名称、征收土地位置、面积、补偿标准、安置方式等内容。包括原告所在的环城村与五一村在内的相关土地被列入此次征收范围，其中环城村被征收的土地面积为1.0493公顷、五一村被征收的土地面积为0.9118公顷。2012年5月13日，金华市国土资源局拟订了（2012）第6号《征地安置补偿方案公告》，载明了被征收集体所有土地村（组）、土地补偿安置方案等内容，同时明确本公告期满后报金华市人民政府批准组织实施。2012年5月22日，金华市人民政府作出《关于批准新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》，同意金华市国土资源局上报的征地补偿方案。原告对该批准行为不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告吴志成、李健、朱志根、吴荣华、李美英、汪海仙、朱志伟、黄宝婵、蒋洪庆、卢国洪、卢樟其、芦小富、芦国兴、芦雪玲、王有田、施根旺、杨根有、吕相云均已与金华市住房和城乡建设局签订了《国有土地上房屋征收货币补偿协议》，补偿款也已领取。本案在审理过程中，原告张惠英于2015年4月1日向本院提出了追加诉讼请求申请，要求被告另行支付房屋拆迁补偿款5702.675万元。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被告金华市人民政府具有对涉案征地补偿安置方案进行批准的职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》第三条、第七条、第十条同时规定，征用农民集体所有土地的，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征用土地方案、会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会。本案中，金华市国土资源局在拟订涉案土地征收补偿安置方案后，没有证据证明其进行了张贴公告及听取了农村集体经济组织和农民的意见，侵犯了被征收人的知情权和异议权，属明显的法定程序缺失。虽然征收部门就被征收的房屋及土地补偿问题，已与同意征收的被征收人达成了征收补偿协议，补偿款项也已发放到位，并未减损相关被征收人的实体补偿权益，但被告金华市人民政府在有关法定程序未履行到位的情况下即作出涉案批准行为仍属违法。因本案涉及国家重点工程杭长铁路客运专线项目建设，具有典型的公共利益属性，且涉案土地已实际用于该项目建设，撤销被诉行政批准行为将会给公共利益造成重大损失，故不宜撤销。另，原告张惠英在本院向被告送达起诉状副本后申请追加新的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定，本院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告金华市人民政府于2012年5月22日作出的《关于新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》程序违法。
案件受理费50元，由被告金华市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐 亮
审 判 员 单晓剑
代理审判员 徐菁婧
二〇一五年五月十二日
代书 记员 朱丽敏