福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岩行终字第49号
上诉人（原审原告）林荣辉，男，1960年7月28日出生，汉族，农民，住龙岩市新罗区。
委托代理人董叶倩，福建金磊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市公安局新罗分局，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人郑涛，局长。
委托代理人张志文，男，龙岩市公安局新罗分局法制大队民警。
委托代理人张志平，男，龙岩市公安局曹溪派出所民警。
上诉人林荣辉因治安行政处罚一案，不服新罗区人民法院（2014）龙新行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人林荣辉及其委托代理人董叶倩，被上诉人龙岩市公安局新罗分局的委托代理人张志文、张志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2013年11月18日，龙岩市公安局新罗分局作出龙公新（曹溪）行罚决字（2013）03213号《行政处罚决定书》，查明2013年11月13日至17日期间，林荣辉等在北京市西城区中南海周边非正常上访，于2013年11月13日、15日二次被北京市公安局西城分局查获（训诫书（2013）第201311130478、201311150187号）。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对林荣辉处以行政拘留十日。
原审判决查明，2013年11月13日、15日，原告到北京市非正常上访二次被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。之后，原告被送回龙岩市。2013年11月18日，被告受案并对原告制作了询问笔录、行政处罚告知笔录，经集体研究后作出龙公新（曹溪）行罚决字（2013）03213号《行政处罚决定书》，将原告送往龙岩市公安局治安拘留所。原告不服，在法定期限内诉至法院。2013年5月16日，因原告进京非正常上访，被告决定对原告处以行政拘留八日。
原审判决认为，被告龙岩市公安局新罗分局具有行使治安管理工作的法定职权，作出行政处罚决定权源有据，被告行政主体适格。本案的主要争议焦点是：原告是否存在到北京市非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为。进京非正常上访是指违反国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，到北京天安门地区、中南海周边、外国使领馆区、中央领导住地和奥运会期间的奥运比赛场馆等非信访接待场所进行上访活动的行为。2013年11月13日、15日，原告在北京市中南海周边，二次被公安机关查获并被训诫。原告的行为属进京非正常上访，扰乱了公共场所秩序，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的违法行为之一。2013年5月16日，因原告进京非正常上访，被告决定对原告处以行政拘留八日。原告于2013年11月13日、15日再次进京非正常上访，属情节严重的情形。被告受案后，对原告制作询问笔录、告知笔录，告知原告享有陈述和申辩的权利。被告经集体研究后作出被诉行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处罚并无不当。原告的诉讼请求理由不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决：驳回原告林荣辉的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告林荣辉负担。
宣判后，原审原告林荣辉不服一审判决，向本院提起上诉。
上诉人林荣辉上诉称，1、被上诉人对上诉人作出龙公新（曹溪）行罚决字（2013）03213号行政处罚决定认定事实不清、证据不足。上诉人因良田被违法征用一事已逐级向省、市等部门进行信访，因问题未得到合理解决，于事发当天向国家信访局寻求解决，因此上诉人属逐级上访，没有越级上访。被上诉人提供的两份训诫书是虚假的，并没有当场出具，属于事后提供，上诉人对其真实性有异议。被上诉人提供的询问笔录等其他证据也不能充分证实上诉人有扰乱公共场所秩序的行为。因此，一审法院认定事实不清、证据不足。2、被上诉人作出的行政处罚严重违反法定程序，一审判决认定程序合法是错误的。被上诉人未履行提前告知义务，上诉人到拘留所后，被上诉人才给上诉人处罚决定书，被上诉人只告知了行政处罚结果，而没有提前告知。并且行政处罚告知笔录既没有上诉人的签字，也没有见证人证明，仅有案件经办民警的签名，明显是事后制作，不能作为合法证据适用。一审法院认定被上诉人有给予上诉人陈述和申辩的权利是错误的，被上诉人未依法在传唤后及时通知原告家属，违反法定程序，上诉人家属系在其被拘留后主动打听才得知。被上诉人“处罚在前，审批在后”也严重违反法定程序，被上诉人提供的《呈请公安行政处罚审批报告》是先把内容打印好，然后事后再补盖公章。3、被上诉人作出的处罚决定没有法律依据。根据治安管理处罚法第二十三条规定，要情节严重的才能被处以拘留，而被上诉人自始至终都无法提供充分证据证明上诉人有扰乱公共场所秩序的行为，故被上诉人作出的处罚决定没有法律依据。综上，请求撤销原审判决，依法改判撤销被上诉人作出的行政处罚决定书。
被上诉人龙岩市公安局新罗分局辩称，1、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人在一审提供的北京市公安局西城分局出具的登记回执、政府信息不存在告知书并不能证明上诉人没有到中南海地区进行扰乱公共场所秩序的行为，也不能证明北京市公安部门没有对上诉人制作并出具训诫书，只能证明上诉人有到过北京市公安机关申请过政府信息这一行为。被上诉人出示的两份训诫书属移交联，是北京警方遣返上诉人回龙岩时由曹溪街道办等单位一同移交给被上诉人的，其合法真实有效。2、从上诉人提供的省国土资源厅信访事项复核意见书可以看出政府相关机构已对上诉人反映土地征用补偿问题做出了复核意见，根据《信访条例》第三十五条“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理”之规定，上诉人在对复核意见不服的情况下于2013年11月份到中南海周边地区进行非正常上访，该行为完全属于越级上访，其行为扰乱了社会公共秩序。3、被上诉人对上诉人的处罚严格遵守法定程序。被上诉人对上诉人违法行为查证后，在作出处罚之前，经过集体研究，制作了行政告知笔录，对上诉人的违法事实、理由及依据进行告知，同时告知笔录上明确告知上诉人依法享有的陈述和申辩权利，但上诉人拒绝签字，自动放弃了该项权利。4、2013年5月16日上诉人曾因非正常上访曾被新罗公安分局给予行政拘留八日，于2013年11月再次在中南海周边地区非正常上访并被北京市公安机关训诫，属情节严重情形，其扰乱公共场所秩序行为违反了治安管理处罚法第二十三条第一款第二项之规定。综上，上诉人林荣辉扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据确实充分。被上诉人作出《行政处罚决定书》，适用法律正确，程序合法，量罚适当。一审法院判决认定事实证据充分，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，对一审判决查明认定的事实，上诉人林荣辉提出异议认为其没有非正常上访行为，北京市公安机关未当场制作训诫书，训诫书是虚假的，并且被上诉人在制作询问、告知笔录时程序违法；对其余事实没有异议。被上诉人龙岩市公安局新罗分局对一审判决查明认定的事实无异议。对双方均无异议的事实本院予以确认。二审诉讼中，双方当事人均未提供新的证据。
本院认为，根据《信访条例》第二条、第十八条规定：公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。2013年11月13日、15日，上诉人林荣辉在北京市没有信访接待场所的重要地区进行上访，受到北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，违反了国务院《信访条例》的有关规定，系违法上访，扰乱了该公共场所的正常秩序，属违反《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定的行为。2013年5月16日上诉人因进京非正常上访被龙岩市公安局新罗分局处以行政拘留八日，现再次进京非正常上访，属情节严重的情形，被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予上诉人行政拘留十日的处罚，适用法律正确，裁量适当。本案讼争训诫书客观记载了上诉人在北京市中南海周边地区非正常上访的事实，并有北京市公安局西城分局府右街派出所单位盖章，其真实性应予确认，上诉人有关训诫书系虚假的主张不能成立。根据被上诉人提供的证据材料，被上诉人在作出被诉治安行政处罚决定前，已告知上诉人拟对其作出处罚的事实、理由、依据及享有陈述、申辩等权利，该程序符合法律规定，上诉人拒绝在询问笔录、行政案件权利义务告知书、处罚告知笔录及处罚决定书上签字，系对自己权利的放弃，不影响处罚程序的合法性。综上，被上诉人对上诉人作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，裁量适当，程序合法，原审判决并无不当。上诉人的上诉主张及对原审判决查明事实所提出的异议均不能成立，本院不予支持和采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人林荣辉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 祝 才
审 判 员 许 水 华
代理审判员 严 丽 梅
二〇一四年八月十八日
书 记 员 龚冰琦（代）
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；