浙江省德清县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湖德行初字第50号
原告徐腊志。
委托代理人朱亚。
委托代理人惠晓侠。
被告长兴县泗安镇人民政府。
法定代表人徐卫勇。
委托代理人杨晓林。
委托代理人孙晓明。
原告徐腊志（以下简称原告）诉被告长兴县泗安镇人民政府（以下简称被告）乡政府行政处罚一案，于2014年10月16日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2014年10月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年10月30日，被告向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2014年11月21日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人朱亚、惠晓侠，被告的委托代理人杨晓林、孙晓明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月8日，被告作出泗镇限（2014）021号《限期拆除通知书》，认定“原告未经依法审批，擅自在毛家村建设鸡棚，占地面积约1380.8平方米。……限原告自收到通知书之日起7日内，自行拆除上述违法建筑物，并恢复原状”。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的下列证据：
一、1、2013年12月10日匿名举报信打印件一份；2、2014年6月18日长兴县12345政府阳光热线交办单电子打印件一份；3、2014年6月7日原告与长兴县泗安镇毛家村经济合作社签订的《杭长高速北延搬迁协议》原件1份；4、2014年6月7日原告与毛家村村民委员会签订的《补充协议》原件1份，用以证明原告违章搭建，且原告仍未自行拆除的事实。
二、5、2014年8月8日被告作出的泗镇限（2014）021号《限期拆除通知书》原件1份；6、2014年8月19日被告作出的泗信访处字（2014）10号《信访事项处理意见书》原件1份；7、信访事项处理意见送达回证原件1份，上述证据用以证明被告作出限期拆除通知后，原告多次信访，被告也予以答复的事实。
三、即法律依据：中华人民共和国城乡规划法第四十条、第六十五条，用以证明被告适用法律正确。
原告徐腊志诉称，自2009年起，原告徐腊志就在长兴县泗安镇毛家村郎村自然村从事土鸡养殖。2012年8月23日，徐腊志与周风签订了《租赁协议》，约定：徐腊志承租周风山地3.5亩用于搭建鸡棚，租赁期限为15年，租金每亩每年1000元，签约日一次性支付了35000元租金。2014年8月8日，被告长兴县泗安镇人民政府以原告未经依法审批擅自在毛家村建设鸡棚为由，出具《限期拆除通知书》，要求原告限期自行拆除和恢复原状，否则将予以强制拆除和恢复原状。故原告诉请：1、撤销被告于2014年8月8日作出的泗镇限（2014）021号《限期拆除通知书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其诉请，向本院提交如下证据：1、原告与周风于2012年8月23日签订的《租赁协议》；2、编号为0376607的中华人民共和国林权证；3、摸底调查表打印件1份；4、限期拆除通知书复印件1份，上述证据用以证明原告具有诉讼主体资格。
被告辩称，一本案的基本事实。2012年杭长高速北延伸段开始测量，原告在得知后为多得补偿款于2013年6月在未经任何审批手续的情况下违章搭建简易养鸡棚。同年12月，原告的违章搭建行为被当地村民举报。2014年5月，被告及杭长高速公路泗安指挥部经调查认定原告搭建的鸡棚属违章建筑，应依法拆除，同时，原告的违章建筑被电视台曝光，在此情况下，原告主动与当地村委签订了拆迁协议，但事后原告出尔反尔拒不履行拆迁协议。同年8月8日，在原告拒不自行拆除违章建筑的情况下，被告作出了泗镇限（2014）021号《限期拆除通知书》。二、法律适用，泗镇限（2014）021号《限期拆除通知书》依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条之规定作出，于法有据，且程序合法。
经庭审双方质证，本院对双方提交证据认证如下：
对被告提交的第一组证据，对证据1原告认为系打印件无法确认真伪；对证据2原告认为不能作为认定原告搭建鸡棚属于违法建筑的依据；对证据3、4系拆迁补偿协议，与是否为违法建筑无关。本院认为证据1不符合证据有效形式，本院不予认定；证据2能够证明被告受理原告违章搭建案件的来源，本院予以认定；证据3、4系原告与泗安镇毛家村经济合作社签订的补偿协议，与限期拆除违章建筑无关，但能够证明原告搭建的鸡棚尚有1380.8平方米仍未拆除的事实，对证据3、4本院予以认定。
对被告提交的第二组证据，原告对证据5的真实性无异议，但认为证据5的作出无事实证据、缺乏相应的程序，且未告知原告所享有的权利；对证据6、7真实性无异议，但认为该证据系原告行使自己的信访权利。本院认为证据5符合证据有效要件，与本案有关，予以认定；证据6、7系信访答复意见，无法证明被告作出限期拆除决定的程序是否合法，对该证据本院不予以认定。本院确认被告作出限期拆除决定程序违法。
对被告提交的法律法规依据，原告认为被告适用该法律法规并无相应的证据予以证明。本院确认被告适用法律法规错误。
对原告提交的证据，对证据1、2被告认为无法改变原告系违章建筑的事实；对证据3能够证明原告违章建筑的情况。本院认为证据1、2能够证明原告与被告作出的限期拆除行为有利害关系，属于适格原告，对该证据予以认定；证据3虽然系打印件，但被告已确认其效力，能够证明原告在长兴县泗安镇毛家村郎村自然村搭建鸡棚的具体情况，对该证据本院予以认定。
根据上述已确认的证据及双方当事人的陈述，本院确认案件事实如下：
2012年8月23日，原告与案外人周风签订《租赁协议》，租赁案外人周风承包的位于二界岭乡毛家村8组的林地3.5亩，用于搭建鸡棚，租赁15年。而后，原告在该林地上搭建了总面积共计4492.24平方米的彩钢瓦棚。2014年6月7日，原告与长兴县泗安镇毛家村经济合作社协议拆迁原告搭建的鸡棚，约定“在2014年6月10日前拆除路东的311.44平方米；暂时保留路西1380.8平方米，自行拆除时间为6月30日前。”2014年6月18日，长兴县泗安镇毛家村郎村村民向长兴县12345政府阳光热线投诉称原告违章搭建，要求解决该问题。而后长兴县12345政府阳光热线将该投诉转交被告解决。2014年8月8日，被告对原告作出《限期拆除通知书》，通知“经查，你户未经依法审批，擅自在毛家村建设鸡棚，占地面积约1380.8平方米。你户上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应当予以拆除和恢复原状。限你户自收到本通知书之日起7日内，自行拆除上述违法建筑物，并恢复原状。若逾期不拆除和恢复，我镇将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，予以强制拆除和回复，一切后果由你户自行承担。”
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第六十五条之规定，被告在对本辖区内乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，有权责令当事人限期改正。本案的争议焦点集中在以下几点：
一、被告作出限期拆除的决定证据是否充足？
本院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案被告应当向法院提供其作出限期拆除通知的证据，如《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图等证据。被告在举证期限内并未向我院提供证据足以证实原告搭建的鸡棚处于乡、村庄规划区内且未取得相应建设规划许可证，本院无法对原告是否属于违章搭建进行审查。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。故被告对原告作出限期拆除通知的证据不足。
二、被告作出限期拆除的决定程序是否合法？
本院认为，人民政府城乡规划主管部门“责令限期拆除”的行政行为，规定在《中华人民共和国城乡规划法》有关法律责任一章的相关条款中，是行政执法机关对行政相对人违反城乡规划管理的违法行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性，行政相对人不寻求行政或司法救济，将面临强制执行的法律后果，符合行政处罚的基本特征。因此，行政机关根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规作出的“责令限期拆除”行政行为属于行政处罚，应依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使职权。本案被告在作出责令限期拆除时并未履行《中华人民共和国行政处罚法》中规定的调查取证、告知、陈述和申辩、听证等程序，亦未告知原告享有的提起行政诉讼和行政复议的权利，属于程序违法。
三、被告作出限期拆除的决定适用法律是否正确？
被告虽然在举证期间向本院提交了其作出《限期拆除通知书》适用的法律、法规依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条，但被告在《限期拆除通知书》告知“你户上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定”，并未明确引用所适用法律、法规的具体条款，属于适用法律错误。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告长兴县泗安镇人民政府于2014年8月8日作出的泗镇限（2014）021号限期拆除通知；
二、限被告长兴县泗安镇人民政府于本判决生效之日起三十日内重新作出具体行政行为。
本案受理费50元，由被告长兴县泗安镇人民政府负担，限于本判决生效之日起十日内缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院，并向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省湖州市中级人民法院开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 严正凯
代理审判员 王 静
代理审判员 顾敏芳
二〇一四年十二月十一日
代书 记员 钟 莹