云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云高行终字第75号上诉人（一审原告）寻甸县小发古采石厂。负责人李春华，执行合伙事务人。委托代理人高建松，云南建松律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人张定鹏，云南凌云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）寻甸回族彝族自治县人民政府。法定代表人唐琪，县长。委托代理人张华伟、李丽萍，云南东风律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人寻甸县小发古采石厂（以下简称小发古采石厂）因诉寻甸回族彝族自治县人民政府（以下简称县政府）履行行政补偿职责一案，不服云南省昆明市中级人民法院于2014年6月20日作出的（2014）昆环保行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月15日受理后，依法组成合议庭，并于2014年11月6日公开开庭审理了本案。上诉人小发古采石厂的委托代理人高建松、张定鹏，被上诉人县政府的委托代理人李丽萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院判决认定，昆明市人民政府（以下简称市政府）于2007年发布昆政发（2007）46号《昆明市人民政府关于贯彻落实﹤昆明市人大常委会关于在滇池流域及其它重点区域禁止挖砂采石取土的决定﹥的实施意见》（以下简称46号文件），禁止在滇池流域和其他重点区域进行挖沙采石取土。2008年4月13日，寻甸县环境监察大队（以下简称县环境监察大队）依据《中华人民共和国污染防治法》（以下简称《污染防治法》）第五十六条第一款的规定，作出（2008）09号《寻甸县环境监察现场处理决定通知书》（以下简称处理决定），责令小发古采石厂停止违法行为。2008年4月15日，仁德镇人民政府（以下简称镇政府）向寻甸县电力公司（以下简称县电力公司）发函，要求于2008年4月20日前停止对小发古采石厂供电，寻甸供电有限责任公司仁德供电所（以下简称供电所）于16日通知小发古采石厂停电事宜。2008年5月30日，小发古采石厂向县政府提交《关于小发古采石厂的情况报告》，请求县政府妥善解决小发古采石厂的损失。时任县长马慈明批示，转镇政府按相关政策办理，不具备开采条件的就地关闭。后小发古采石厂按批示多次请镇政府解决未果。2010年7月25日，小发古采石厂第二次向县政府提交《关于小发古采石厂关闭后尚未解决补偿问题的报告》，再次请求县政府解决小发古采石厂关停造成的经济损失。2010年8月20日，镇政府回复县政府，关停造成的经济损失，由县政府根据实际情况给予适当补偿。同时，寻甸县国土资源局（以下简称县国土局）回复县政府，小发古采石厂的采矿权有效期至2010年10月。县政府接到回复后，小发古采石厂据此请求县政府予以补偿仍未果。2010年12月8日，小发古采石厂第三次向县政府请求解决损失仍未果。2011年10月26日，小发古采石厂第四次向县政府提交书面报告及资产评估报告，县政府以寻政复（2012）69号《关于小发古采石厂关停后负责人要求补偿问题的批复》（以下简称69号批复），要求镇政府收集整理材料，但对小发古采石厂的补偿要求仍未答复。一审法院判决认为，本案小发古采石厂要求县政府履行行政补偿职责事项属于受理范围。市政府作出的46号文件规定“采矿权有效期在2008年12月31日仍未到期的挖沙采石取土的矿山，于2009年1月31日前全面实施关停。关停造成的经济损失，由县（市）区政府根据实际情况给予适当补偿。”小发古采石厂认为县政府对其关停后造成的经济损失未履行补偿职责提起诉讼，具有本案原告的主体资格。参照46号文件的相关规定，县政府就挖沙采石取土矿山的关停造成的经济损失负有适当补偿职责。本案小发古采石厂认为县政府未履行该职责，县政府系本案适格被告。本案无证据证明县政府曾依据46号文件对小发古采石厂进行过关停。现有证据证明的事实是2008年4月13日，县环境监察大队依据《污染防治法》的相关规定，责令小发古采石厂“停止违法行为”。因此，小发古采石厂称其系县政府依据46号文件进行关停的主张无相应证据证明，县政府无义务对小发古采石厂履行补偿职责。同时，小发古采石厂所主张的鉴定费用15000元并不属于本案行政争议调整的范围，故对该请求不予支持。综上，小发古采石厂的诉讼主张缺乏充分的事实和法律依据，对其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条（一）项、第六十二条第二款及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回小发古采石厂要求县政府履行补偿职责和赔偿损失1286850元并支付鉴定费15000元的诉讼请求。案件受理费计人民币50元，由小发古采石厂负担。上诉人小发古采石厂上诉称，小发古采石厂在被关停前系合法企业；根据市政府46号文件，关停小发古采石厂是县政府的行为和职责；镇政府按照县政府的部署和要求或指令，通知县电力公司以断电的方式关停小发古采石厂。一审法院判决对上述事实没有认定不当。一审法院判决认定小发古采石厂是因县环境监察大队责令停止违法行为而关停错误。一审中，小发古采石厂和县政府均向一审法院提交的县政府于2008年5月5日发布的公告虽然是复印件，但该公告客观存在，应予以认定和采纳，一审法院不采纳该公告错误。小发古采石厂还向一审法院提交了采矿许可证、安全生产许可证、矿山地质灾害危险性评估说明书和矿山地质勘查报告、云南省非煤矿山安全评价报告、安全现状评价报告等证据，一审法院对上述证据未依法进行审核认定，导致一审判决认定事实不清。一审法院采信县政府提交的处理决定及现场记录，违反证据采信规则。另外，一审法院判决存在将县政府提交的证据表述为小发古采石厂提交等错误。一审法院以无证据证明县政府关停小发古采石厂为由，判决驳回小发古采石厂的诉讼请求，有悖于法律和本案事实。市政府46号文件明确规定了关停禁止开采区矿山企业的职责部门是县（区）政府，本案只有县政府才能关停小发古采石厂。2008年4月，县政府为贯彻落实46号文件，部署、统筹工商、环保等各部门关停小发古采石厂，镇政府按照县政府的指令通知县电力公司以断电的方式关停了小发古采石厂。县环境监察大队责令小发古采石厂停止违法行为的处理不等于关停。多年来，小发古采石厂多次向县政府提交关停的补偿诉请，县政府并没有否认其关停小发古采石厂的行政行为。县政府发布的公告、马县长的批示就是县政府对关停小发古采石厂的确认。县政府基于回避行政补偿责任等原因，拒绝向小发古采石厂作出关停文书的行为，不影响对县政府关停小发古采石厂的认定。综上，一审法院判决认定事实不清，采信证据错误，判决结果不当。请求撤销一审法院判决，依法改判支持小发古采石厂的诉讼请求；一、二审诉讼费由县政府承担。被上诉人县政府答辩称，本案致使小发古采石厂停产、停业的原因是小发古采石厂在没有任何环保设施的情况下违法排放粉尘，直接影响周边环境和往来车辆的安全，县环境监察大队于2008年4月13日对小发古采石厂作出处理决定，责令停止违法行为。镇政府依据上述处理决定于2008年4月15日致函县电力公司停电，县电力公司于2008年4月25日对小发古采石厂发出停止供电的通知并停止供电。县政府依据市政府46号文件于2008年5月5日拟定公告后，于2008年6月10日发布公告。县政府公告针对的是发布公告之后仍然进行开采活动的企业，而非已经停产关闭的企业。小发古采石厂关停在先，县政府发布公告在后，县政府发布公告的行为与小发古采石厂的关停没有法律上的因果关系。从小发古采石厂提供的四次报告内容证实，小发古采石厂要求补偿是基于认为镇政府的停电行为导致其关停，并不是因为县政府发布公告后，小发古采石厂履行公告决定自行关停。特别是小发古采石厂第一次向县政府主张要求补偿的时间是2008年5月30日，证实了小发古采石厂关停并非基于县政府发布公告的行为所致，当时县政府尚未发布公告。小发古采石厂认为镇政府的停电行为是基于县政府安排，但小发古采石厂不能提供证据证实其主张。镇政府2010年8月20日给县政府的回复属于内部函件，不能证实小发古采石厂在2008年4月25日关停是县政府行为所致。因此，小发古采石厂的关停是因违法排污被处罚、停电所致，并非县政府的行为导致，县政府不具有对小发古采石厂履行行政补偿的法定职责。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律和判决驳回小发古采石厂的诉讼请求正确。请求依法驳回小发古采石厂的上诉，维持一审法院判决。上诉人小发古采石厂向一审法院提交了以下证据材料：合伙企业营业执照、私营企业登记基本信息、采矿许可证、安全生产许可证、矿山地质灾害危险性评估说明书及评估图、石灰岩地质勘查报告及矿区地形地质图、资源估算平面图、安全性状评估报告、云南省非煤矿山安全评价报告评审备案表、关于停供仁德镇道院村委会采石厂生产用电的函、停电通知书、县政府2008年5月5日公告、关于小发古采石厂的情况报告、仁德镇小发古采石厂关于关停后仍未解决补偿问题的报告、关于7月29日寻甸县人民政府收文处理笺《关于小发古采石厂关闭后尚未解决补偿问题的报告》的回复、《关于我县于2008年12月31日前公路沿线有效矿权的情况报告》、关于小发古采石厂关闭后尚未解决补偿问题的报告、关于小发古采石厂关闭后仍要求解决补偿问题的第四次报告、资产评估司法鉴定意见书及县政府收文处理笺、46号文件、69号批复等。上诉人小发古采石厂提交上述证据材料欲证明：小发古采石厂的建设经县发改局登记确认，并办理了环保、安全等手续，取得采矿许可证，系依法成立的合伙企业，经营期限自2005年10月至2010年10月。2008年4月，县政府为了贯彻落实市政府46号文件精神，统筹、部署相关单位关停矿山企业，县政府以停电的方式关停小发古采石厂。小发古采石厂的关停属于46号文件补偿范围，县政府应当予以补偿。小发古采石厂先后于2008年5月30日、2010年7月26日、2010年12月8日、2011年10月26日四次向县政府提出补偿申请。被上诉人县政府向一审法院提交了以下证据材料：46号文件、2008年5月5日公告、关于小发古采石厂的情况报告、处理决定、关于停供仁德镇道院村委会小发古采石厂生产用电的函、停电通知书、2008年6月10日公告等。被上诉人县政府提交上述证据材料欲证明：小发古采石厂是因其违法排放粉尘被停止供电后自行倒闭而关停，而不是因46号文件和县政府于2008年6月10日发布的公告导致关停。一审法院将小发古采石厂和县政府向其提交的证据材料随案移送本院。二审中，各方当事人均未提交新证据。本院经审理确认，一审法院对上述小发古采石厂提交的并经一审庭审举证、质证的营业执照、采矿许可证、安全生产许可证、采石厂矿山地质灾害危险性评估说明书及评估图、采石厂石灰岩地质勘查报告及矿区地形地质图、资源估算平面图、安全性状评估报告、云南省非煤矿山安全评价报告评审备案表、关于停供仁德镇道院村委会采石厂生产用电的函、停电通知书、46号文件和县政府提交的2008年5月5日的公告未在判决书中载明并予以审核认定不当；县政府于2014年2月14日向一审法院提交的是2008年5月5日公告，一审法院表述为2008年6月10日公告错误；一审法院在认证中将县政府在一审庭审中提交的2008年6月10日公告表述为是小发古采石厂提交错误；一审法院对小发古采石厂和县政府提交的证据部分审核认定不当，本院依法予以纠正。经本院审查，本案小发古采石厂和县政府提交的证据客观、真实、且与本案有关联，本院依法予以确认。另外，一审法院在事实中将县政府作出69号批复的时间认定为2010年错误。本院根据在案有效证据及当事人的一致陈述认定以下案件事实：小发古采石厂于2002年成立，2002年8月26日县工商行政管理局核发了合伙企业营业执照。2005年，小发古采石厂经矿山地质灾害危险性评估、石灰岩地质勘查、安全性状评估。2005年10月9日县矿产资源管理委员会核发了采矿许可证，有效期自2005年10月至2010年10月。2005年10月10日昆明市安全生产监督管理局核发了安全生产许可证。2007年9月30日，市政府发布46号文件，该文件制定了市政府开展滇池流域及其他重点区域禁采区范围内挖沙采石取土矿山关停工作的指导思想和基本原则、禁止开采区范围、主要工作任务及工作步骤、工作要求，其中规定了“对禁采区范围内矿山企业的关停工作由市政府统一部署，各县（市）区政府具体组织实施”；“从2007年10月1日起到2007年12月31日”为准备阶段；“2008年1月1日到2010年1月31日”为全面关停和治理阶段，“2008年1月1日起全面启动矿山关停工作”；“采矿权有效期至2008年12月31日仍未到期的挖沙采石取土的矿山，于2009年1月31日前全面实施关停。关停造成的经济损失，由县（市）区政府根据实际情况给予适当补偿。”2008年4月13日，县环境监察大队对小发古采石厂作出处理决定，以小发古采石厂未采取任何除尘措施，生产过程中粉尘对周边环境造成严重影响，违反了《污染防治法》第三十六条的规定为由，依据《污染防治法》第五十六条第一款的规定，责令小发古采石厂停止违法行为。镇政府根据处理决定于2008年4月15日通知县电力公司于2008年4月20日前停供小发古采石厂的生产用电。供电所于2008年4月16日通知小发古采石厂做好停电准备工作，并于2008年4月25日停止对小发古采石厂的供电，小发古采石厂即日起关停。县政府依据市政府46号文件拟定了2008年5月5日的公告，后向社会发布了2008年6月10日的公告。本案小发古采石厂属于禁止开采区范围内的矿山。2008年5月30日，小发古采石厂向县政府提交关于小发古采石厂的情况报告，请求妥善解决小发古采石厂关停后存在的实际问题，时任县长马慈明批示转镇政府按相关政策办理，不具备开采条件的就地关闭。后小发古采石厂多次请镇政府解决补偿问题未果。2010年7月25日，小发古采石厂第二次向县政府提交仁德镇小发古采石厂关于关闭后仍未解决补偿问题的报告，再次请求县政府解决关闭造成的经济损失，马县长于2010年7月27日批示转镇政府处理。镇政府于2010年8月20日给县政府回复称，根据市政府46号文件，小发古采石厂属于禁采区，镇党委、政府按照市、县要求进行关闭，至今没有收到市、县关于小发古采石厂关闭后补偿的任何文件和通知。县国土局于2010年9月8日给县政府《关于我县于2008年12月31日前公路沿线有效矿权的情况报告》称，截止2008年12月31日前寻甸县公路沿线有效矿权有2个，即小发古和小石房采石厂。后小发古采石厂据此请求县政府予以补偿仍未果。2010年12月8日，小发古采石厂第三次向县政府提出关于小发古采石厂关闭后尚未解决补偿问题的报告，请求县政府研究解决补偿问题仍未得到解决。2011年10月26日，小发古采石厂第四次向县政府提交关于小发古采石厂关闭后仍要求解决补偿问题的第四次报告及资产评估司法鉴定意见书。县政府于2012年9月18日作出69号批复，要求仁德街道办事处积极合同相关部门做好关停小发古采石厂涉及法律法规和资料的收集整理工作，并做好当事人的稳定工作。小发古采石厂因关停先后多次请求镇政府、县政府解决补偿问题未果，遂提起本案诉讼。请求判令县政府履行补偿职责，补偿小发古采石厂因关停所造成的损失1286850元和支付鉴定费15000元；承担本案诉讼费。本院认为，根据在案有效证据及当事人陈述证实，本案小发古采石厂确实因生产过程中粉尘对周边环境造成严重影响，违反了《污染防治法》的相关规定，于2008年4月13日被县环境监察大队作出责令停止违法行为的处理决定后，供电所根据镇政府关于停供小发古采石厂生产用电的通知，于2008年4月25日停止对采石厂的供电，小发古采石厂也从即日起关停。但本案县环境监察大队对小发古采石厂停止违法行为的处理并不等于或者必然导致小发古采石厂的关停。根据县环境监察大队停止违法行为的处理，小发古采石厂针对生产中存在的粉尘对周边环境造成严重影响问题经整改后，在符合环评要求的情况下，可以恢复生产。但根据市政府发布的46号文件及县政府公告的相关规定，本案小发古采石厂属于禁采区应当关停的矿山，即便小发古采石厂针对其存在的粉尘污染问题经整改后，也不可能恢复生产。本案中，没有充分有效的证据证明，小发古采石厂是因整改后恢复生产对其不利而自行关停。另外，本案中，虽然没有直接证据证明小发古采石厂系县政府依据其公告和市政府依据46号文件进行强行关停，而且小发古采石厂是在县政府发布公告之前就关停。但本案也没有证据证明涉及禁采区范围内应当关停的矿山，在市政府作出46号文件之后县政府发布公告之前关停的，县政府不应该依照46号文件的规定给予适当补偿。且本案小发古采石厂的采矿权有效期至2010年10月。因此，根据市政府46号文件“采矿权有效期至2008年12月31日仍未到期的挖沙采石取土的矿山，于2009年1月31日前全面实施关停。关停造成的经济损失，由县（市）区政府根据实际情况给予适当补偿。”的规定，县政府应对小发古采石厂的关停造成的经济损失，根据实际情况给予适当补偿。县政府所述小发古采石厂关停是因违法排污被处罚、停电所致，县政府不具有对小发古采石厂履行行政补偿的法定职责的答辩理由，与本案客观事实不符，不予采纳。综上，小发古采石厂关于县政府应履行对其进行经济补偿行政职责的上诉理由成立，对其请求判令县政府履行行政补偿职责的诉讼请求，依法予以支持。但具体补偿数额应由县政府先行处理，不宜由法院直接判定。一审法院对本案部分事实认定不清，适用法律和判决驳回小发古采石厂的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项之规定，判决如下：一、撤销云南省昆明市中级人民法院于2014年6月20日作出的（2014）昆环保行初字第1号行政判决；二、责令寻甸回族彝族自治县人民政府在送达本判决之日起60日内履行对寻甸县小发古采石厂的关停进行行政补偿的法定职责。一、二审案件受理费人民币各50元，由寻甸回族彝族自治县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长赵光喜审判员熊家明代理审判员杨屹梅二〇一四年十一月十日书记员林珊珊