福建省闽侯县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0121行初6号
公益诉讼人福建省闽侯县人民检察院，所在地福建省福州市闽侯县。
法定代表人黄兆茀，该院检察长。
委托代理人赵福璋，该院检察员。
委托代理人黄颖，该院检察辅助人员。
被告闽侯县水利局，所在地福建省闽侯县甘蔗街道交通路2号，统一社会信用代码11350121003641145Q。
法定代表人郑锋，该局局长。
委托代理人林友华，该局科员。
委托代理人宋建善，福建熙鸿律师事务所律师。
公益诉讼人闽侯县人民检察院诉闽侯县水利局不履行法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼，本院于2017年6月20日受理后，于2017年8月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼人闽侯县人民检察院委派赵福璋、黄颖，被告闽侯县水利局的委托代理人林友华、宋建善到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
公益诉讼人闽侯县人民检察院诉称：1、判决确认被告对溪源江上游段河道管理范围内被非法侵占情况未依法全面履行监管职责行为违法;2、判决责令被告依法对溪源江上游段河道管理范围内被非法侵占情况全面履行监管和查处职责。事实和理由如下:闽侯县人民检察院在履行职责中发现，闽侯县水利局于2014年7月10日在对上街镇溪源溪流域行洪河道进行行洪安全检查时,发现意祥驾校在溪源溪流域河道占滩违建影响行洪的情况,并于同年7月21日向闽侯县政府提请侯水利〔2014〕227号《闽侯县水利局关于请求督促上街镇尽快限期清除溪源溪流域侵占河道违章建设的请示》,认为意祥驾校训练场占用河滩面积约4000平方米,建议县政府督促溪源溪流域河道防洪责任和管辖权主体上街镇政府及交通、国土、建设、两违办等相关部门尽快组织力量拆除相关碍洪设施,恢复河道原状,确保度汛安全。2015年5月水利局水政执法人员在巡查中仍发现意祥驾校存在违法侵占河道现象,闽侯县水利局先后于2015年5月20日、2015年5月29日、2015年6月12日、2015年6月19日向意祥驾校下发《强制清除行洪障碍事先告知书》、《强制清除行洪障碍决定书》、《履行拆除义务催告书》、《行政强制执行决定书》,责令当事人限期清除障碍、恢复河道原状,但当事人至今未清除违章搭建建筑物、构筑物。闽侯县水利局决定于2015年6月26日强制拆除违章建筑,但闽侯县水利局一直未对意祥驾校妨碍行洪的构筑物进行强制拆除,也未对意祥驾校作出罚款决定。直至2017年3月17日闽侯县检察院发出督促履职检察建议后,至今闽侯县水利局仍然未依法履行有关职责。根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款、《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定,相对人意祥驾校在溪源溪流域河道占滩违建,建造房屋作为驾驶培训用地,将妨碍河道行洪安全,致使国家利益和社会公共利益受到侵害。根据《中华人民共和国水法》第五十九条、第六十五条第一款、《福建省水法实施办法》第八条、《福建省水政监察条例》第二条、第三条第二款、第八条第一款规定,以及《闽侯县人民政府办公室关于印发闽侯县水利局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》(侯政办[2013]43号)规定,闽侯县水利局作为本行政区域内的水行政主管部门,依法具有负责对本行政区域内的水行政管理和涉水违法案件查处的法定职责。根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定,意祥驾校侵占河道违法建设明显违反水法规定,闽侯县水利局作为本行政区域内的水行政主管部门,应当依法履行监管职责。本案中,闽侯县水利局虽然作出了要求相对人强制拆除以及强制执行的行政决定,但仍然存在怠于履职以及履职不到位等情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条、《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定,相对人在限期内不拆除违法建筑物、构筑物,不恢复原状,闽侯县水利局依法应当强行拆除,但至今仍未执行到位,涉案河道占滩违建未拆除,未恢复原状。因此闽侯县水利局存在怠于履职的行为。同时,根据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定,闽侯县水利局对相对人未执行强制拆除决定的行为也未依法处以罚款,明显是履职不到位。在闽侯县人民检察院依法发出检察建议,督促闽侯县水利局依法履行法定职责后,闽侯县水利局虽进行了回复,但仍未积极采取有效措施全面履职,未强制拆除违法建筑物、构筑物,未依法对相对人未执行强制拆除决定进行行政处罚,致使该河道长期处于可能影响行洪安全的危险状态,国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定,向闽侯县人民法院提起诉讼,请依法裁判。
公益诉讼人闽侯县人民检察院向本院提交如下证据：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、2017年6月15日福建省人民检察院对福州市人民检察院《关于拟对闽侯县水利局提起行政公益诉讼一案的请示》的批复。2、闽侯县人民检察院《检察建议书》(侯检民(行)行政违监[2017]35012100009号及送达回证。3、闽侯县人民政府侯政办〔2013〕43号《闽侯县人民政府办公室关于印发闽侯县水利局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》、闽侯县水利局组织机构代码信息;现场照片、闽侯县水利局《强制清除行洪障碍事先告知书》、闽侯县水利局《强制清除行洪障碍决定书》(侯水强字〔2015〕032号)、闽侯县水利局《履行拆除义务催告书》、闽侯县水利局《行政强制执行决定书》(侯水强执字〔2015〕032号)。4、闽侯县水利局《关于对福州市闽侯县人民检察院<检察建议书>的复函》(侯水利〔2017〕283号)。
被告闽侯县水利局辩称：第一，闽侯县水利局已经依法对意祥驾校的违法侵占河道行为进行查处，并作出强制决定，已经依法履行法定查处职责。2014年7月10日，闽侯县水利局在对闽侯县上街镇溪源溪流域行洪河道进行行洪安全检查时，发现意祥驾校在溪源溪流域河道占滩违建影响行洪的违法行为，依照相关规定，闽侯县水利局于2014年7月21日以侯水利[2014]227号《闽侯县水利局关于请求督促上街镇尽快限期清除溪源溪流域侵占河道违章建设的请示》，请求上街镇等部门依法对意祥驾校进行拆除违法建设。2015年5月，闽侯县水利局在对该流域再次巡查中发现，意祥驾校仍然未纠正违法行为，继续侵占河道，为此，闽侯县水利局对意祥驾校进行立案查处，在依法收集相关证据，并履行告知程序后，依法向意祥驾校作出《强制清除行洪障碍决定书》，责令该意祥驾校限期自行清除行洪障碍，逾期不清除的。将组织强行拆除，所需费用由该单位承担。《强制清除行洪障碍决定书》送达后，意祥驾校未能如期拆除障碍物，故闽侯县水利局向意祥驾校下达履行义务催告书，督促其履行义务，但意祥驾校仍然不履行，为此，闽侯县水利局下达了《行政强制执行决定书》和《行政拆除公告》。因此，闽侯县水利局已经依照《中华人民共和国水法》第六十五条：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”的有关规定，依法履行相关职责。二、有关强制拆除违法建筑物、构筑物的职责，因涉及地方及相关部门，故闽侯县水利局已经依照福建省、市、县的相关规定，发函要求上街镇人民政府履行清违的责任。1.根据《福州市“两违”认定标准及分类处置意见》第一条第（二）款第（2）项：乡镇（街道）政府（办事处）负责本行政区域范围内房屋普查建档、两违项目梳理和处置初审、牵头组织拆除等工作。对已经或将危害交通安全、造成环境污染、破坏自然资源、侵占道路、河道、航道或公共场所“两违”建筑，依法履行查处及代履行程序后，由乡镇（街道）政府（办事处）牵头相关职能部门代为拆除。乡镇（街道）政府（办事处）负责组织实施强制拆除“两违”建筑，并将拆除情况书面报告县（市）区政府。《福州市城区“两违”查处规程》第二条第（二）款第一项第一目：②当事人对限期拆除决定提起诉讼或者申请复议的，按诉讼或者复议后生效法律文书执行；当事人逾期不自行拆除、逾期（一般情况下是六个月）不起诉不复议的，由区执法局催告当事人在5日内自行拆除，仍不拆除的，区执法局作出强制拆除决定，由所在地乡镇人民政府（街道办事处）组织实施强制拆除。”的规定，本案的强制拆除责任主体是乡镇政府。2.闽侯县水利局已经发函给相关的乡镇人民政府，履行通知职责。3.由于强制拆除涉及面比较宽，闽侯县水利局的相关执法人员严重不具备组织实施强制拆除的能力。
被告闽侯县水利局向本院提交如下证据和法律依据：证据1、侯水利[2014]227号《闽侯县水利局关于请求督促上街镇尽快限期清除溪源溪流域侵占河道违章建设的请示》；证据2、《强制清除行洪障碍决定书》；证据3、《履行义务催告书》；证据4、《行政强制执行决定书》；证据5、《行政拆除公告》；证据6、关于商请上街镇政府组织力量清除违建恢复河道原状的函；以上证据证明闽侯县水利局已经履行法定职责，并作出相关的决定、催告，在相对人拒不履行义务后，依照福州市清违规定，将案件函告当地上街镇政府组织拆除，已经履行相关义务。
本院对上述证据认证如下：有关被告闽侯县水利局提交关于商请上街镇政府组织力量清除违建恢复河道原状的函以证明其已履行相关义务，因《中华人民共和国水法》明确规定，涉案行政强制拆除是由水行政部门负责，故该证据不能作为被告闽侯县水利局已履行相关职责的依据。公益诉讼人和被告闽侯县水利局对双方其他证据均无异议，相关证据与本案具有关联性，来源和形式符合法律规定，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以采纳并作为定案依据。
经审理查明，2014年7月10日，闽侯县水利局在对上街镇溪源溪流域行洪河道进行行洪安全检查时,发现意祥驾校在溪源溪流域河道占滩违建影响行洪的情况,并于同年7月21日向闽侯县政府提请侯水利〔2014〕227号《闽侯县水利局关于请求督促上街镇尽快限期清除溪源溪流域侵占河道违章建设的请示》,认为意祥驾校训练场占用河滩面积约4000平方米,建议县政府督促溪源溪流域河道防洪责任和管辖权主体上街镇政府及交通、国土、建设、两违办等相关部门尽快组织力量拆除相关碍洪设施,恢复河道原状,确保度汛安全。2015年5月水利局水政执法人员在巡查中仍发现意祥驾校存在违法侵占河道现象,闽侯县水利局先后于2015年5月20日、2015年5月29日、2015年6月12日、2015年6月19日向意祥驾校下发《强制清除行洪障碍事先告知书》、《强制清除行洪障碍决定书》、《履行拆除义务催告书》、《行政强制执行决定书》,责令当事人限期清除障碍、恢复河道原状,但当事人至今未清除违章搭建建筑物、构筑物。闽侯县水利局决定于2015年6月26日强制拆除违章建筑,但闽侯县水利局一直未对意祥驾校妨碍行洪的构筑物进行强制拆除,也未对意祥驾校作出罚款决定。直至2017年3月17日闽侯县检察院发出督促履职检察建议后,至今闽侯县水利局仍然未依法履行有关职责。
本院认为，人民检察院履行职责中发现资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，经诉前程序，行政机关不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国水法》第五十九条、第六十五条第一款，闽侯县水利局作为本行政区域内的水行政主管部门,依法具有负责对本行政区域内的水行政管理和涉水违法案件查处的法定职责。根据《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定,意祥驾校侵占河道违法建设明显违反水法规定,闽侯县水利局作为本行政区域内的水行政主管部门,怠于履行行政职责的不作为行为，至公益诉讼人闽侯县人民检察院向本院提起诉讼前，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。综上，被告闽侯县水利局不履行法定职责的行为违法，应当履行监督管理职责。被告闽侯县水利局有关本案的强制拆除责任主体是乡镇政府的理由于法无据，不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、确认闽侯县水利局对闽侯县上街镇溪源江上游段河道管理范围内被非法侵占情况未全面履行监管职责行为违法；
二、责令被告闽侯县水利局对闽侯县上街镇溪源江上游段河道管理范围内被非法侵占情况全面履行监管和查处职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 林孔亮
人民陪审员 江月钗
人民陪审员 程丽华
二〇一七年九月二十六日
书 记 员 吴 莉
附：
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。
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