绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0603行初61号
原告郑优娟，女，1980年3月24日出生，汉族，户籍所在地浙江省浦江县。
委托代理人姬旭，浙江国大律师事务所律师。
被告绍兴市环境保护局，住所地浙江省绍兴市府山街道树下王路38号。
法定代表人张永明，局长。
委托代理人（一般代理）孙伯成，男，系该局工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
第三人绍兴景湖置业有限公司，住所地浙江�绍兴市中兴北路339号华汇大厦301室。
法定代表人张健，总经理。
委托代理人姜斯海，男，系该公司工作人员。
原告郑优娟诉被告绍兴市环境保护局（以下简称“市环保局”）环保行政验收一案，于2016年3月2日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼，该院于同日立案受理。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2016年5月16日立案后，于当月18日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书等。因绍兴景湖置业有限公司（以下简称“景湖公司”）同本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年7月6日公开开庭审理了本案。原告郑优娟的委托代理人姬旭，被告市环保局的负责人徐金泉及其委托代理人孙伯成、严洪祥，第三人景湖公司的委托代理�姜斯海到庭参加诉讼。因本案较复杂，未能在法定期限内审结，经向浙江省高级人民法院报请，该院以[2016]浙行延875号批复同意延长审限至2017年2月15日。本案现已审理终结。
被告市环保局于2014年12月30日作出绍市环建验[2014]190号《关于绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目（一期）竣工环保验收意见》（以下简称《验收意见》），内容为：经现场检查验收，景湖公司荣御上府建设项目（一期）已按环评报告及批复要求落实了相应的环保措施，原则同意通过项目（一期）竣工环保验收。
原告郑优娟诉称，原告系荣御上府小区的业主，被告系荣御上府建设项目的竣工环保验收部门。现原告得知，荣御上府建设项目并未达到相关法规规定的环保验收要求，被告却违法作出了《验收意见》，对该建设项目通过了竣工环保验收。被告的上述行为不仅违�了法律规定，也给原告的合法权益带来了损害，故依法提起行政诉讼，要求撤销被告对荣御上府建设项目作出的《验收意见》，本案的诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提交如下证据：
1、镜湖新区商品房买卖合同一份及销售不动产统一发票二份，证明原告与第三人签订房屋买卖合同，购买了荣御上府小区房屋并支付了全部的房款，原告的诉讼主体适格；
2、《验收意见》复印件一份，证明在排水管网尚未贯通前，荣御上府小区产生的废水无法接入排污管网的情况下，被告违法作出《验收意见》；
3、绍兴市清卫环境卫生服务中心有偿合同复印件一份，证明2015年12月1日，第三人与绍兴市清卫环境卫生服务中心签订合同，委托该中心对荣御上府小区内的粪便及污水进行清运，说明荣御上府小区产生的废水并未接入城市排污管道；
4、绍兴市镜湖新区排水系统示意图照片打印件四份及百度地图打印件一份，证明荣御上府小区周边的排污管网尚未贯通，排污运转所必需的东浦4号泵站尚未建造。
被告市环保局辩称，原告请求依法撤销《验收意见》的项目建设单位为景湖公司，建设项目名称为荣御上府，为房地产开发项目，建设地点为镜湖新区裕民路。因项目设计方案优化，该项目分两期建设。根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《浙江省建设项目环境保护管理办法》等相关环保法律法规，被告于2014年12月11日依法作出绍市环审[2014]188号《关于绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目环境影响报告书的审查意见》（以下简称《审查意见》），要求项目建成后报被告组织竣工环保验收，验收合格后方可投入使用。荣御上府（一期）建设单位景湖公司于2014年12月23日向被告提出竣工环保验收申请，被告根据《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等法律法规规定，对荣御上府（一期）建设项目组织现场核查、审议、公示后，于2014年12月30日依法作出《验收意见》，原则同意通过该项目（一期）竣工环保验收。综上所述，被告对荣御上府建设项目（一期）作出的《验收意见》事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，故请求依法驳回原告诉讼请求。
被告市环保局在举证期限内向本院提供如下证据及依据：
1、《验收意见》一份，证明被告依法出具验收意见的事实；
2、建设项目竣工环境保护验收申请一份；
3、《审查意见》复印件一份；
4、环保工作总结一份；
5、环境保护执行情况一份；
6、排水合同复印件一份；
7、景湖公司营业执照、组织机构代码证复印件各一份；
8、平面图复印件一份；
证据2-8均证明第三人景湖公司向被告提出验收申请及相关资料；
9、建设项目环保“三同时”监察结果单一份，证明被告现场核查的事实；
10、绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目（一期）竣工环境保护验收公示打印件一份，证明被告对涉案项目竣工环保验收进行外网公示的事实；
11、验收意见审批材料一份，证明被告审批竣工环保验收意见的事实。
法律依据：《建设项目环境保护管理条例》第六条、第七条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条，《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第二条、第四条、第十四条、第十六条、第十九条规定。
第三人景湖公司述称，被告环保行政验收行为事实清楚，程序�法。另外，根据行政诉讼法第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，原告的起诉超过了法定的起诉期限。
第三人景湖公司向本院提供如下证据：
1、镜湖新区商品房买卖合同一份；
2、入住通知函、EMS快递单及快递缴款单各一份；
3、（2015）绍越民初字第3500号民事判决书一份；
证据1-3均证明原告知道本案被诉行政行为之日是2015年7月1日，直至起诉之日，本案的起诉已经超过了六个月起诉期限。
经各方当事人举证质证，对原告提供的证据1-4，被告质证认为，证据1，真实性无异议，但与本案没有关联性；证据2，真实性无异议；证据3，真实性有异议，即使是真实的，与本案也没有关联性，并且对其证明目的有异议；�据4，因均是打印件真实性无法确认，即使是真实的，示意图与荣御上府的现场检查情况不相吻合，不能达到原告的证明目的。第三人质证认为，证据1-2的真实性无异议，但是和本案没有关联性；证据3-4，真实性无法确认，且与本案没有关联性。
对被告提供的证据1-11，原告质证认为，证据1，真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，只能说明被告作出《验收意见》，是否合法是本次诉讼的焦点问题；证据2，申请表上的表三、表四、表五均系空白，原告认为被告并未依法进行现场环保验收；证据3，真实性无法确认，该证据的落款日期是2014年12月11日，被告作出该审查意见后12天，第三人就向被告申请进行了竣工环保验收；证据4、5，是由第三人单方出具的，第三人在这两份文件中做了一个虚假的陈述；证据6，真实性无法确认，如果是真实的，也不能够证明荣御上府小区的废水已经接入了排污管网；证据7、8，与本案没有关联性；证据9，真实性无异议，但不能达到被告的证明目的；证据10，真实性无法确认，即使是真实的，也无法达到被告的证明目的；证据11，真实性无法考证，且无法达到其证明目的。第三人质证认为，证据1-11，三性均无异议。
对第三人提供的证据1-3，原告质证认为，证据1，真实性无异议；证据2，入住通知函真实性有异议，快递单及缴款单请求法庭审核；证据3，真实性无异议，对于证据1-3的证明目的有异议，原告的起诉完全符合行政诉讼法的规定和要求。被告质证认为，证据1-3，三性无异议。
对上述证据，本院认证如下：原告的证据1，被告及第三人对其真实性无异议，对其证明力本院予以确认；证据2系本案被诉行政行为载体；证据3-4不符合证据形式要件，本院不予确认。
被告的证据1系本案被诉行政行为载体；证据2系第三人申请竣工环保验收时填写，第三人质证无异议，可以证明第三人就涉案建设项目竣工环保验收向被告提出申请的事实；证据3原告质证认为其真实性无法确认，本院庭后经与原件核对，对该份证据材料的真实性予以确认；证据4-5系第三人单方制作，且原告提出异议，对其证明力本院不予确认；证据6第三人质证无异议，虽可以证明第三人向被告提出涉案建设项目竣工环保验收申请时提交了该排水合同，但该合同系第三人与案外人绍兴市排水管理有限公司签订，其真实性无法确认，本院不予认定；证据7系第三人身份信息，第三人质证无异议，本院予以确认；证据8来源于第三人，第三人对此无异议，故对其真实性本院予以确认；证据9各方对其真实性无异议，真实性可以确认，但达不到被告证明目的，对其证明力本院不予确认；证据10系被告对涉案建设项目竣工环保验收的公示情况，因其已在被告官方网站对外公布，故对其真实性本院予以确认；证据11系被告内部审批程序流转文书，对其真实性本院予以认定。
第三人的证据1与原告提交的证据1互相吻合，本院对其真实性予以确认；证据2与本案无关联，本院不予确认；证据3各方对其真实性无异议，本院予以确认。
综合上述确认的证据及各方当事人的陈述，本院认定如下事实：
2014年9月22日，原告郑优娟与第三人景湖公司签订镜湖新区商品房买卖合同一份，购买涉案建设项目荣御上府第14幢6单元106号商品房，该建设项目位于镜湖新区裕民路1号地块，建设单位为第三人景湖公司。2014年12月11日，被告市环保局根据第三人的申请对涉案建设项目环评报告作出《审查意见》，该《审查意见》第三点第�三）项明确要求：“做好废水污染防治工作。建设雨污分流、清污分流的排水处理系统。粪便污水经标准化粪池处理、地下车库冲洗废水经隔油沉砂池处理后与其他生活废水一并接入城市截污管网，纳入城市污水处理系统。……本项目在污水管网贯通前不得交付使用”。2014年12月23日，第三人景湖公司向被告市环保局提出该建设项目竣工环保验收申请，并提交《审查意见》、环保工作总结、排水合同等材料。绍兴市环境保护局越城分局于同日出具建设项目环保“三同时”监察结果单，当日，被告对验收实行网上公示，公示期限为2014年12月23日-12月29日。2014年12月30日，被告作出涉案《验收意见》，原则同意通过项目（一期）竣工环保验收。后原告于交房验收时与第三人产生纠纷，并向绍兴市越城区人民法院提起民事诉讼，在该案审理过程中第三人向原告提供本案所涉《验收意见》。现原告认为被告作出该《验收意见》违法，遂起诉。
本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”被告市环保局系审批涉案项目环境影响报告书的环境保护行政主管部门，具有作出被诉行政行为的法定职责。
通过庭审调查，本案当事人争议的主要焦点：1、本案是否超出法定起诉期限。2、被告市环保局作出的《验收意见》是否符合法律规定。
关于第一个争议焦点。被告及第三人主张原告应于2015年7月1日（即原告与第三人商品房买卖合同约定的交房日期的次日）就已知道被诉行政行为内容，故原告的起诉已超过�定起诉期限。本院认为，原告与第三人的商品房买卖合同中对交房条件的约定，并不能当然推定原告已经知晓被诉行政行为内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，涉案《验收意见》并非针对原告作出，不存在被告告知原告诉权或者起诉期限的情形，故起诉期限应当为自原告知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起2年，而根据（2015）绍越民初字第3500号民事判决书确认的事实，原告于2015年7月1日交房验收时，要求提供规划、消防、公交、环保等批准文件，即原告当时并不知道涉案《验收意见》内容，结合原告在案件庭审中的陈述，原告系在（2015）绍越民初字第3500号民事诉讼中才知道涉案《验收意见》，故原告于2016年3月2日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。
关于第二个争议焦点，被告市环保局作出的《验收意见》是否符合法律规定。
首先，被告作出涉案《验收意见》事实是否清楚？一、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第三条规定：“建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据本办法规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。”第十一条第二款第（一）项规定：“建设单位申请建设项目竣工环境保护验收，应当向有审批权的环境保护行政主管部门提交以下验收材料：（一）�编制环境影响报告书的建设项目，为建设项目竣工环境保护验收申请报告，并附环境保护验收监测报告或调查报告；”第十三条规定：“环境保护验收监测报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站编制。环境保护验收调查报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站，或者具有相应资质的环境影响评价单位编制。承担该建设项目环境影响评价工作的单位不得同时承担该建设项目环境保护验收调查报告（表）的编制工作。……”由此可见，建设项目竣工环境保护验收是依据验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，从而对建设项目是否达到环境保护要求作出的考核。故申请建设项目竣工环保验收，应当具备验收申请以及由具有相应资质单位�制的环境保护验收监测报告（表）或调查报告（表）等验收材料，然涉案建设项目的验收材料中，除了验收申请及由第三人景湖公司自己制作的环保工作总结和环境保护执行情况外，并无相应监测报告或调查报告。二、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第四条规定：“建设项目竣工环境保护验收范围包括：（一）与建设项目有关的各项环境保护设施，包括为防治污染和保护环境所建成或配备的工程、设备、装置和监测手段，各项生态保护设施；（二）环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和有关项目设计文件规定应采取的其他各项环境保护措施。”第十六条规定：“建设项目竣工环境保护验收条件是：……（二）环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和设计文件的要求建成或者落实，环境保护设施经负荷试车检测合格，其防治污染能力适应主体工程的需要；……”故环境保护行政主管部门对建设项目竣工后的环境保护验收包括环保设施和相关环评文件要求采取的环保措施两个方面。而涉案建设项目的审查意见第三点第（三）项中，对涉案建设项目废水污染防治工作提出了明确的环保措施要求，即要求将污水、废水接入城市截污管网，纳入城市污水处理系统，且项目在污水管网贯通前不得交付使用。但各方当事人对涉案建设项目排污管网是否已接入城市截污管网并贯通存在争议，而被告除排水合同外，并无其他证据。本院认为，排水合同仅是第三人景湖公司与案外人绍兴市排水管理有限公司就涉案建设项目排水问题等签订的协议，即使真实，并不能当然地证明该协议已经实际履行，也不能作为该建设项目排污管网已经实际接入城市截污管网的依据，更不能作为污水管网已�通的依据。综上，被告市环保局在验收材料不全、调查事实不清的情况下作出涉案《验收意见》主要依据不足。
其次，被告作出涉案《验收意见》程序是否合法？《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条规定：“环境保护行政主管部门在进行建设项目竣工环境保护验收时，应组织建设项目所在地的环境保护行政主管部门和行业主管部门等成立验收组（或验收委员会）。验收组（或验收委员会）应对建设项目的环境保护设施及其他环境保护措施进行现场检查和审议，提出验收意见。建设项目的建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制单位、环境保护验收监测（调查）报告（表）的编制单位应当参与验收。”本案中，被告虽主张在第三人申请竣工环保验收当日，即成立验收组并组织现场检查，但未能提供其组成验收组对涉案建设项目进行现场检查和审议并提出验收组意见的依据，且被告也未能提供房产项目属于验收程序简化项目、建设项目环保“三同时”监察结果单可以视作验收组意见的相应依据，故被告作出的《验收意见》显然违反法定程序。
综上，被告市环保局作出的《验收意见》，主要依据不足，违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告绍兴市环境保护局于2014年12月30日作出的绍市环建验[2014]190号《关于绍兴景湖置业有限公司荣御上府建设项目（一期）竣工环保验收意见》；
二、责令被告绍兴市环境保护局于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告绍兴市环境保护局负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 雷红莉
代理审判员 张丽燕
人民陪审员 周宗芳
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 寿 梦
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。