山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁07行终283号
上诉人（原审原告）广饶鸿烨盐业有限公司。住所地：山东省广饶县大码头镇小码头前村。
法定代表人逮淑兰，董事长。
委托代理人谭吉林，山东文宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）高密市盐务局。住所地：高密市人民大街东首。
法定代表人高健，局长。
到庭负责人宋瑞强，副局长。
委托代理人马新源，男，1971年11月13日生，汉族，该局工作人员，住高密市。
委托代理人马培勋，山东东武律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）高密市人民政府。住所地：高密市人民大街****号。
法定代表人杨建华，市长。
委托代理人吴宗文，系政府工作人员，住。
委托代理人范晓梅，系政府工作人员，住。
山东省高密市人民法院就广饶鸿烨盐业有限公司与高密市盐务局、高密市人民政府行政处罚及行政复议一案作出（2016）鲁0785行初7号行政判决书，广饶鸿烨盐业有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：原告广饶鸿烨盐业有限公司于2013年4月25日注册成立，经营范围：销售工业盐、皮鞋专用盐、洗浴盐、软化水专用盐、工业小苏打、化工产品（不含剧毒易燃易爆危险化学品）、饲料添加剂氯化钠。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2015年3月15日，高密市盐务局执法人员在高密高源化工有限公司门口查获正待销售的山东岱岳制盐有限公司生产的40吨“工业用盐”。在无法确认货主，被告于2015年3月25日在《山东法制报》进行公告。2015年5月22日广饶鸿烨盐业有限公司代理人宋德智到被告处接受调查处理，被告于同日立案并作出高密盐政登存字[2015]1014号《先行登记保存证据通知书》，并送达给原告代理人宋德智，将涉案盐产品40吨工业盐先行登记保存在高密市盐业公司仓库内；5月27日，被告作出并将高密盐政登处字[2015]1014号《先行登记保存证据处理通知书》邮寄送达给原告，拟将原告的40吨其他用盐予以没收。2015年5月27日作出高密盐政罚告字[2015]1014号《行政处罚事先告知书》并于5月29日由宋德智签收。2015年6月5日被告作出高密盐政听通字[2015]001号《行政处罚听证通知书》，并于当日送达给宋德智。2015年6月12日，被告举行听证，宋德智到场参加听证。2015年7月20日被告依法延长结案期限。2015年8月17日，被告通过案件集体讨论，8月19日作出高密盐政责改字[2015]1014号《责令（限期）改正违法行为通知书》，并邮寄给原告。8月20日，被告作出高密盐政处罚字[2015]1014号《行政处罚决定书》并邮寄送达给原告。原告于2015年10月19日申请行政复议，市政府于2015年12月1日作出（2015）高复决字第72号《行政复议决定书》，维持盐务局作出行政处罚决定。原告遂提起本次行政诉讼。
还查明，2015年5月23日，潍坊市盐务局向山东省盐务局递交《关于广饶鸿烨盐业有限公司是否具有经营盐产品资质相关问题的请示》，5月26日，山东省盐务局作出《关于广饶鸿烨盐业有限公司是否具有经营盐产品资格问题的批复》鲁盐政函[2015]17号，批复内容为：经查，广饶鸿烨盐业有限公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格。关于工业盐零售问题，请以鲁盐政函[2014]10号文件内容为准。
一审法院审理认为，一、关于执法权、执法主体资格问题
《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内盐业管理工作。”《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）规定：“根据国家《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的规定，目前省盐业总公司及各市地、县（市、区）盐业公司均加挂盐务局的牌子，授权行使本级政府盐业行政主管机构的职能。负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”高密市人民政府财贸办公室文件《关于理顺盐业管理体制工作有关问题的请示》高政财办字[2001]1号，高密市人民政府办公室《关于市财办申请理顺盐业管理体制的请示的批复》高政办函[2001]2号“加挂高密市盐务局牌子，行政盐政执法职能”。根据上述规定，被告是经法律、法规授权的具有行政职权的执法主体。因原告是在高密市内销售工业盐，故高密市盐务局对该销售盐产品的行为有管理及执法权。原告以被告高密市盐务局并非行政机关，不属于所谓的盐业“行政”主管部门，无执法权，工作人员不属于公务员，属于无证执法，执法主体不合法，无法律上职权依据等理由不成立。
关于行政处罚决定适用法律问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》系地方性法规，可以作为本案的依据。《山东省盐业管理条例》系山东省人大常委会制定的地方性法规，而非地方政府规章。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”。据此可以看出，地方政府规章设定行政处罚是受严格限制的，只有在尚未制定法律、法规的情况下，才能设定相应的行政处罚。而对于地方性法规，《行政处罚法》并未对此作出相同的限制性规定。最高人民法院（2010）行他字第82号答复明确指出，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。该答复只是认为地方政府规章不能设定行政处罚，而不包括地方性法规。因此，该答复不适用本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》是地方性法规，可以作为本案的依据。
三、关于原告是否具有销售工业盐资格问题。
国务院《盐业管理条例》第二十条“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”参照轻政法[1991]8号文中，“统一经营”或“统一组织经营”中的“统一”，是指各级人民政府应依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务，在已经设立盐业公司的地方即由盐业公司统一经营。在未设立盐业公司的地方，应当根据符合本地区盐业产运销储等管理上合理的经济区划和盐的分配调拨渠道的原则，由县级以上人民政府经省级人民政府盐业主管部门同意后，确定本地盐的批发经营单位，纳入上级盐业公司的统一计划管理并接受其业务领导和检查监督。本案中，2013年4月25日注册成立，经营范围：销售工业盐、皮鞋专用盐、洗浴盐、软化水专用盐、工业小苏打、化工产品（不含剧毒易燃易爆危险化学品）、饲料添加剂氯化钠。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告领取营业执照只是获取从事工业盐的一般主体资格，而要获得经营资格系须经批准的项目，应当依法取得批准后方可开展经营活动。山东省盐务局作出的《关于广饶鸿烨盐业有限公司盐产品批发经营资格问题的批复》中，明确认定广饶鸿烨盐业有限公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格。故对原告的主张本院不予以支持。
四、被告高密市盐务局作为高密市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，依职权对原告在高密市境内销售经营工业盐的行为经过了立案审批、调查取证、先行证据保存、先行登记保存证据处理等程序。
被告市政府作出的维持复议决定，事实清楚，程序合法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广饶鸿烨盐业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人广饶鸿烨盐业有限公司不服一审判决上诉称：1、被上诉人不是行政机关，也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，更不是《中华人民共和国行政许可法》第十八、十九条规定的受行政机关委托实施行政处罚的事业单位。2、上诉人系合法成立，具有销售工业盐的经营资格。3、两被上诉人分别作出的行政处罚和维持决定没有事实和法律依据，应予撤销。4、本案，被上诉人系在高密市盐业公司非法挂牌的一个单位，不是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，依法支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人高密市盐务局辩称：《盐业管理条例》中没有行政处罚，因此地方性法规才设定的行政处罚。
被上诉人高密市人民政府辩称：行政复议程序合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。经审理，本院同意一审法院判决对于证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为，一、关于执法权、执法主体资格问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内盐业管理工作。”《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）规定：“根据国家《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的规定，目前省盐业总公司及各市地、县（市、区）盐业公司均加挂盐务局的牌子，授权行使本级政府盐业行政主管机构的职能。负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”高密市人民政府财贸办公室文件《关于理顺盐业管理体制工作有关问题的请示》高政财办字[2001]1号，高密市人民政府办公室《关于市财办申请理顺盐业管理体制的请示的批复》高政办函[2001]2号“加挂高密市盐务局牌子，行政盐政执法职能”。根据上述规定，被上诉人是经法律、法规授权的具有行政职权的执法主体。因上诉人是在高密市内销售工业盐，故高密市盐务局对该销售盐产品的行为有管理及执法权。上诉人以被上诉人高密市盐务局并非行政机关，不属于所谓的盐业“行政”主管部门，无执法权，工作人员不属于公务员，属于无证执法，执法主体不合法，无法律上职权依据等理由不成立。
二、关于行政处罚决定适用法律问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》系地方性法规，可以作为本案的依据。《山东省盐业管理条例》系山东省人大常委会制定的地方性法规，而非地方政府规章。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”“尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”。据此可以看出，地方政府规章设定行政处罚是受严格限制的，只有在尚未制定法律、法规的情况下，才能设定相应的行政处罚。而对于地方性法规，《行政处罚法》并未对此作出相同的限制性规定。最高人民法院（2010）行他字第82号答复明确指出，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。该答复只是认为地方政府规章不能设定行政处罚，而不包括地方性法规。因此，该答复不适用本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》是地方性法规，可以作为本案的依据。
三、关于上诉人是否具有销售工业盐资格问题。国务院《盐业管理条例》第二十条“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”参照轻政法[1991]8号文中，“统一经营”或“统一组织经营”中的“统一”，是指各级人民政府应依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务，在已经设立盐业公司的地方即由盐业公司统一经营。在未设立盐业公司的地方，应当根据符合本地区盐业产运销储等管理上合理的经济区划和盐的分配调拨渠道的原则，由县级以上人民政府经省级人民政府盐业主管部门同意后，确定本地盐的批发经营单位，纳入上级盐业公司的统一计划管理并接受其业务领导和检查监督。本案中，2013年4月25日注册成立，经营范围：销售工业盐、皮鞋专用盐、洗浴盐、软化水专用盐、工业小苏打、化工产品（不含剧毒易燃易爆危险化学品）、饲料添加剂氯化钠。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。上诉人领取营业执照只是获取从事工业盐的一般主体资格，而要获得经营资格系须经批准的项目，应当依法取得批准后方可开展经营活动。山东省盐务局作出的《关于广饶鸿烨盐业有限公司盐产品批发经营资格问题的批复》中，明确认定广饶鸿烨盐业有限公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，办理盐产品批发经营企业设立审批，不具有盐产品批发经营资格。故对上诉人的主张本院不予以支持。
四、被上诉人高密市盐务局作为高密市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，依职权对上诉人在高密市境内销售经营工业盐的行为经过了立案审批、调查取证、先行证据保存、先行登记保存证据处理等程序。
被上诉人市政府作出的维持复议决定，事实清楚，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人上诉请求无事实及法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广饶鸿烨盐业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟 强
代理审判员 孙小玮
代理审判员 林少华
二〇一六年九月五日
书 记 员 徐 铭