广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤1203行初94号
原告：肇庆市鼎湖绿洲房地产有限公司。住所地：肇庆市鼎湖区新城54区（港口北路*号）。
法定代表人：冯旺娣。
委托代理人：刘秋真，广东开信律师事务所律师。
委托代理人：麦子俊，广东开信律师事务所律师。
被告：肇庆市国土资源局，住所地肇庆市端州区信安六路9号。
法定代表人：黄建平，局长。
委托代理人：邹小科，该局工作人员。
委托代理人：钟应强，广东侨英律师事务所律师。
被告：肇庆市人民政府，住所地肇庆市端州区城中路49号。
法定代表人：范中杰，市长。
委托代理人：欧志兵，法制局工作人员。
委托代理人：江敏，法制局工作人员。
原告肇庆市鼎湖绿洲房地产有限公司（下称“绿洲公司”）不服被告肇庆市国土资源局（下称“市国土局”）的行政处理决定及被告肇庆市人民政府（下称“肇庆市府”）的行政复议决定，于2018年5月3日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年6月14日公开开庭审理了本案。原告绿洲公司的委托代理人刘秋真、麦子俊，被告市国土局的委托代理人邹小科、钟应强，被告肇庆市府的委托代理人江敏等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2017年12月25日对原告绿洲公司作出肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》，因原告于2010年7月办理的增加土地开发容积率业务中少补缴土地出让金250.67万元，要求原告在收到上述决定书后十日内补缴。原告对该决定不服，向被告肇庆市府提起行政复议申请。被告肇庆市府于2018年4月4日作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，维持市国土局肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》的具体行政行为。
原告绿洲公司诉称:2010年6月28日，原告申请了位于肇庆市××区[肇鼎国用（2009）第24426号]宗地的增加容积率事宜。该申请在2010年7月5日得到了肇庆市城乡规划局鼎湖分局的同意，2010年7月8日得到了肇庆市鼎湖区人民政府的同意。2010年7月23日，肇庆市国土资源局鼎湖分局与原告签订了《补充协议》，该协议第二条明确写明：“所增加的土地开发容积率，根据肇府〔2007〕70号、肇城规〔2006〕46号及肇鼎府办函〔2008〕41号的规定，应补交的土地出让金为：798361.6元。”原告按照该协议于2010年7月27日办理了补交款项。2010年7月27日，肇庆市国土资源局鼎湖分局已在《已出让土地增加容积率申请表》上认定原告已完成补交土地出让金手续。2017年10月12日，肇庆市国土资源局鼎湖分局出具《关于补缴土地出让金的通知》，称原告存在少征土地出让金，让原告补缴，原告没有收到该通知。2017年12月25日，被告市国土局作出肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》，责令原告补缴土地出让金250.67万元。原告不服，依法向被告肇庆市府提出行政复议，肇庆市府于2018年4月4日作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，维持了市国土局的行政处理决定。原告认为，市国土局、肇庆市府作出的行政行为，没有任何证据予以支持，原告已经依法按照肇府〔2007〕70号文件补交了土地出让金，肇庆市府又以该文件维持了市国土局的行政行为，再次让原告补缴土地出让金，是没有法律和事实依据的。因此，请求法院：1.撤销被告市国土局作出的肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》；2.撤销被告肇庆市府作出的肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》；3.判令被告市国土局、被告肇庆市府承担本案的全部诉讼费。
原告提交了下列证据：1.营业执照，证明原告的主体资格。2.已出让土地增加容积率申请表、补偿协议、票据，证明原告于2010年7月27日依法补交了土地出让金，并且肇庆市国土资源局鼎湖分局确认原告已完成补交土地出让金手续。3.肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》，证明被告市国土局于2017年12月25日责令原告补缴土地出让金250.67万元，原告没有收到过《关于补缴土地出让金的通知》。4.肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，证明肇庆市府维持了市国土局的行政行为。5.快递单，证明原告于2018年4月18日签收了肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》。
被告市国土局辩称:一、本局作出行政处理决定的行为主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>的办法》第四条规定，本局作为市人民政府土地行政主管部门，具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的职责。二、本局作出行政处理决定的事实清楚，证据确凿。原告位于鼎湖区××区[土地使用证号：肇鼎国用（2009）第24426号]宗地，于2010年7月办理了增加土地开发容积率补交地价款业务，土地开发容积率由3.0增加到3.494，增加建筑面积9979.52平方米，原告按《补充协议》约定补缴了土地出让金79.84万元。后经国家审计署在《广东省土地出让收支和耕地保护情况》审计中指出，肇庆市鼎湖区2008年至2011年期间办理的增加土地开发容积率补缴土地出让金业务中，签订《补充协议》约定的补缴金额是依据肇鼎府办〔2008〕41号《关于增加开发容积率需补缴地价款的商住用地制定统一地价标准的批复》计算，该计算未按照肇庆市政府肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补缴地价款计算方式的通知》规定执行，因此包括原告在内的13家企业应按照肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补缴地价款计算方式的通知》规定的计算方式，重新计算补缴土地出让金。原告按规定应补缴的土地出让金总额为330.5万元，因其已补缴79.84万元，所以仍需补缴250.67万元。上述需补缴的事实，有《已出让土地增加容积率申请表》、《补充协议》、《通用票据》、肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补缴地价款计算方式的通知》等证据予以证明，且该事实已经国家审计署在《广东省土地出让收支和耕地保护情况》审计确认。三、本局作出《行政处理决定书》法律依据充分。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”；第五十五条第一款：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”第十条：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”四、本局作出《行政处理决定书》的程序合法。国家审计署在《广东省土地出让收支和耕地保护情况》审计中要求本局对原告追缴增加土地开发容积率补缴地价款业务中少缴的土地出让金。本局在确定了追缴的土地出让金后，依法向原告送达《行政处理决定书》，责令其补缴土地出让金250.67万元，并告知其法律救济途径，程序合法。五、肇庆市府的行政复议决定合法。肇庆市府依法受理原告的复议申请，经审查后依法作出行政复议决定，符合有关法律规定。综上所述，原告提出的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。
被告市国土局向本院提交了以下证据、依据：1.土地使用权证，证明原告位于鼎湖区××区[土地使用证号：肇鼎国用（2009）第24426号]权属登记情况。2.《已出让土地增加容积率申请表》，证明原告位于鼎湖区××区[土地使用证号：肇鼎国用（2009）第24426号]宗地于2010年7月办理了增加土地开发容积率补交地价款业务，土地开发容积率由3.0增加到3.494，增加建筑面积为9979.52平方米。3.《补充协议》。4.《通用票据》。证据3-4证明原告签订《补充协议》并补缴了土地出让金79.84万元。5.肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补缴地价款计算方式的通知》。6.补缴出让金台账及计算表。证据5-6证明原告按规定应补缴的土地出让金额为330.5万元。7.关于补缴土地出让金通知，证明通知原告补缴土地出让金的事实。8.《行政处理决定书》及送达回证，证明本局向原告送达《行政处理决定书》，责令其补缴土地出让金250.67万元，并告知其法律救济途径，程序合法。9.法律依据节选，《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款、第五条第二款、第五十五条第一款；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十条、第十一条、第十八条，证明本局具有行政主体资格及作出行政处理决定的法律依据。
被告肇庆市府辩称:一、本府作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告以市国土局作为被申请人向本府申请行政复议，本府作为市国土局的本级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）本府作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》程序合法。原告对市国土局作出肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》的具体行政行为不服，于2018年1月4日向本府申请行政复议，本府依法受理。本府行政复议机构于2018年1月4日向市国土局送达《行政复议答复通知书》，市国土局于2018年1月12日向本府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。经延期，本府于2018年4月4日作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》,并通过邮寄方式于2018年4月17日将行政复议决定书送达原告。本府作出上述行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。2010年6月28日，原告向肇庆市国土资源局鼎湖分局提交《已出让土地增加容积率申请表》，申请将位于鼎湖区54区－08号用地总面积36197.27平方米、用地净面积20201.45平方米宗地的土地开发容积率从3.0增加到3.494，肇庆市城乡规划局鼎湖分局、肇庆市鼎湖区人民政府和肇庆市国土资源局鼎湖分局同意办理。2010年7月23日，肇庆市国土资源局鼎湖分局与原告签订《补充协议》，约定原告就新增容积率补交土地出让金798361.6元。2010年7月27日，原告向肇庆市国土资源局鼎湖分局补交土地出让金798361.6元。经审计确认，上述补交土地出让金需重新核定。2017年2月25日，市国土局对原告作出《行政处理决定书》陈述“……经查实，你公司位于鼎湖区××区[肇鼎国用（2009）第24426号]宗地于2010午7月办理了增加土地开发容积率补交地价款业务，土地开发容积率由3.0增加到3.494，增加了建筑面积9979.52平方米，你公司根据《补充协议》支付了79.84万元。经审计确认，你公司应补缴土地出让金为330.51万元，你公司仅补缴了79.84万元，少缴250.67万元。我局已向你公司发出《关于补缴土地出让金的通知》，通知你公司履行补缴义务，但你公司至今仍未履行。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款、第五条第二款、第五十五条第一款及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十条、第十一条、第十八条之规定，责令你公司收到本决定书之日起十天内，向鼎湖区财政局（国库）补缴土地出让金250.67万元。逾期未缴清的，我局将依法申请人民法院强制执行……”。另查明，肇庆市国土资源局鼎湖分局出具的《肇庆市鼎湖绿洲房地产有限公司欠缴出让金计算依据》对有关补交地价款的计算方式作出进一步说明：“公司（绿洲公司）申请补交时我区（鼎湖区）没有制定基准地价，而评估价亦是依据基准地价计算而来，根据《2014年全国土地出让收支和耕地保护情况审计》审计取证单及附件，认定应以其转让成交价代替评估价，因此，肇庆市鼎湖绿洲房地产有限公司需补交的地价款＝2508.87万元/60604.35平方米×9979.52平方米×80%＝330.5万元，该公司已缴了79.84万元，尚欠250.67万元未缴交。”根据查明的事实，本府认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补交地价款计算方式的通知》明确规定：“……一、凡通过出让或转让方式取得土地使用权的，在符合城市总体规划前提下，需增加土地开发容积率，其补交地价款按以下两种方式计算并从高收取：需补交的地价款＝该地块评估地价（元）/原批准的建筑面积×增加的建筑面积（㎡）×80%,需补交的地价款＝该地块现行基准地价（元/㎡）／原批准容积率×增加的建筑面积×80%……”根据上述规定，市国土局作出《行政处理决定书》的主体适格，其根据审计要求向原告追缴相关土地出让金的程序合法，处理适当，原告请求撤销《行政处理决定书》的理由缺乏法律依据，应不予支持。因此，本府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持市国土局《行政处理决定书》。综上，本府作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府向本院提交了以下证据、依据：1.肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，证明行政复议决定的内容。2.原告提交的行政复议申请材料，证明原告申请行政复议的内容。3.原告寄交行政复议申请的邮政快递单，证明原告寄交申请时间为2018年1月3日，复议机构收件时间为2018年1月4日。4.行政复议答复书及证据清单、证据材料等，证明市国土局提交相关答复材料的内容。5.收到行政复议答复材料回执，证明市国土局提交答复的时间。6.行政复议答复通知书、送达通知书、送达材料通知书、延期通知书，证明按照行政复议法的有关规定，作出有关复议决定。7、送达回证、邮政快递单及查询结果，证明依法送达相关法律文书。
经审理查明:2010年6月28日，原告绿洲公司向肇庆市国土资源局鼎湖分局提交《已出让土地增加容积率申请表》，申请将位于鼎湖区54区-08号用地总面积36197.27平方米，用地净面积20201.45平方米，土地开发容积率从3.0增加到3.494，由此增加建筑面积9979.52平方米，肇庆市城乡规划局鼎湖分局、肇庆市鼎湖区人民政府和肇庆市国土资源局鼎湖分局同意办理。2010年7月23日，肇庆市国土资源局鼎湖分局与原告签订《补充协议》约定：根据肇府〔2007〕70号、肇城规〔2006〕46号及肇鼎府办函〔2008〕41号文件规定，由原告补交土地出让金798361.6元。2010年7月27日，原告向肇庆市国土资源局鼎湖分局补交土地出让金798361.6元。
2017年12月25日，被告市国土局作出肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》，认为原告于2010年7月办理的位于鼎湖区××区[肇鼎国用（2009）第24426号]宗地增加土地开发容积率业务，应补交的土地出让金为330.51万元，原告仅补缴交了79.84万元，少交250.67万元，为此要求其在收到决定书之日起十日内补交土地出让金250.67万元。原告对该决定不服，向被告肇庆市府申请行政复议。肇庆市府经审理后于2018年4月4日作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，认为：肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补交地价款计算方式的通知》规定：“……一、凡通过出让或者转让方式取得土地使用权的，在符合城市总体规划前提下，需增加土地开发容积率，其补交地价款按以下两种方式计算并从高收取：需补交的地价款=该地块评估地价（元）/原批准的建筑面积×增加的建筑面积（㎡）×80%；需补交的地价款=该地块现行基准地价（元/㎡）/原批准容积率×增加的建筑面积×80%……”根据该计算方式，原告增加土地开发容积率应补交的土地出让金总额为330.5万元，原告仅补缴交了79.84万元，少交250.67万元。市国土局作出肇国土资鼎决定〔2017〕5号《行政处理决定书》的行政行为主体适格，程序合法，处理适当；肇庆市府维持该行政行为。原告在庭审中认为，其没有收到肇庆市国土资源局鼎湖分局于2017年10月12日作出的《关于补缴土地出让金的通知》；市国土局未能就此提供证据证明已依法将该通知送达给原告。原告在庭审中还认为，《补充协议》是根据肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补交地价款计算方式的通知》规定计算补交土地出让金的，其已于2010年7月27日按照《补充协议》约定补交土地出让金798361.6元，市国土局不应作出《行政处理决定书》要求其再次补交。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”及《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>的办法》第四条第二款：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”的规定，市国土局有对辖区内土地进行管理和监督的职权，是本案适格被告。肇庆市府是市国土局的同级人民政府，具有对市国土局作出的行政行为，根据原告的复议申请，履行法定的行政复议职权，是本案的适格被告。
原告对增加土地开发容积率补交土地出让金，应根据肇府〔2007〕70号文件即[肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补交地价款计算方式的通知》]规定计算并无异议，仅认为其已经按照《补充协议》约定补交了土地出让金798361.6元，市国土局不应作出《行政处理决定书》要求其再次补交。因此，本案的争议主要是原告是否应当按照市国土局作出《行政处理决定书》要求，补交土地出让金250.67万元。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条规定：“……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。”第三条“……市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”
审批同意增加土地开发容积率属于行政职权，附随的征收补缴土地价款也属于行政职权，行政机关行使行政职权必须依法依规进行。肇庆市国土资源局鼎湖分局在办理原告申请增加土地开发容积率补交土地价款事项时，虽然与原告签订《补充协议》约定根据肇府〔2007〕70号文件即[肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补交地价款计算方式的通知》]的规定确定补交土地出让金，但是实际并未严格执行，计算有误；而原告已经取得审批增加了土地开发容积率。市国土局发现该行政行为不当后，根据肇府〔2007〕70号文件即[肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补交地价款计算方式的通知》]的规定重新计算，确定原告应补交土地出让金总额为330.5万元，原告已补交79.84万元，仍需再补交250.67万元；因此作出《行政处理决定书》，要求原告再补交土地出让金250.67万元。市国土局作出上述行政行为的主体适格，程序正当，符合法律规定。
原告对该决定不服，向被告肇庆市府提出行政复议申请；肇庆市府经复议，作出肇府行复〔2018〕1号《行政复议决定书》，维持市国土局作出《行政处理决定书》的行政行为。肇庆市府作出复议的主体适格，程序正当，适用法律正确。
市国土局作出《行政处理决定书》中没有引述相应规范性文件肇府〔2007〕70号文件即[肇府〔2007〕70号《关于重新确定增加土地开发容积率补交地价款计算方式的通知》]作为计算补交土地出让金依据，属于行政行为瑕疵，不构成《行政处理决定书》无效。
综上所述，原告要求撤销《行政处理决定书》和《行政复议决定书》，于法无据，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告肇庆市鼎湖绿洲房地产有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告肇庆市鼎湖绿洲房地产有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 黄杰初
审 判 员 郭德远
人民陪审员 张燕萍
二〇一八年六月二十六日
书 记 员 李雅筠