四川省武胜县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武胜行初字第7号
原告黎世斌，男，生于1951年6月6日。
委托代理人张先国，武胜县中心法律服务所法律工作者。
被告武胜县真静乡人民政府（以下简称真静乡政府）。
法定代表人田明，乡长。
委托代理人谭刚，重庆丽达律师事务所律师。
被告武胜县住房和城乡规划建设局（以下简称武胜住建局）。
法定代表人彭波，局长。
委托代理人卿旻，四川致高守民律师事务所律师。
委托代理人乔红波，武胜住建局工作人员。
原告黎世斌诉被告真静乡政府、武胜住建局不履行查处违法建设法定职责一案，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，于同日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月11日公开开庭审理了本案。原告黎世斌及委托代理人张先国、被告真静乡政府的委托代理人谭刚和被告武胜住建局的委托代理人卿旻到庭参加了诉讼，被告真静乡政府的法定代表人田明和被告武胜住建局的法定代表人彭波经传票传唤未到庭应诉。2015年5月15日，本院再次公开开庭审理了本案，原告黎世斌及委托代理人张先国、被告真静乡政府的委托代理人谭刚和被告武胜住建局的委托代理人乔红波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告黎世斌于2011年6月10日向被告武胜住建局提出控告书，要求查办李某甲的违法建房行为。被告武胜住建局在原告起诉前一直未作出相关的处理决定。
原告黎世斌诉称：原告在武胜县真静乡场镇买有住房一栋，2010年底，真静乡某某村某组村民李某甲未经许可，在紧邻原告住房后面的集体土地上先修建住房两层，后又继续加层。李某甲在集体土地上修建的房屋，与原告的住房间距不足一米，影响了原告住房的采光和通风。为此，原告曾多次要求二被告处理，二被告互相推诿。2014年9月1日，原告再次申请二被告处理，至今无果。请求法院确认被告真静乡政府、武胜住建局不履行查处违法建设法定职责的行为违法，并责令二被告限期履行法定职责。
原告黎世斌向本院提供并在法庭上出示了以下证据：
1、原告的申请书两份。
2、控告书。
上述2项证据证明原告向二被告提出申请的依据。
3、住建局向法院提供的证据中的建设监测执法询问笔录。
4、照片打印件七张。
证明本案行政相关人李某甲修建的房屋与原告房屋最近处不足76公分，不是被告所说的最近距离是1.9米。
5、土地使用权证。
6、房屋契证。
上述两项证据，证明原告房屋的土地是国有土地，该房屋系李某甲于1999年将其另有国有土地使用权房屋中的部分出售给原告的房屋。
7、放线记录。
证明原告是附条件同意李某甲修建的。
8、《城乡规划法》第64、65条。
证明二被告具有法定职责。
被告真静乡政府质证后认为：对原告提交给法院的申请书，并不代表原告向被告真静乡政府递交过，也没有证据证明此申请交到过真静乡政府。第2项证据控告书是复印件，对其真实性无法核实，上面虽然写了一个复印属实，这是原告自己书写的，第3项证据调查笔录也是复印件，真实性不予认可。第4项证据从照片上看，无法证实房屋之间的距离，应当找有资质的单位进行核实。如果间距是原告所说的76公分，造成这种结果也不一定是李某甲造成的，可能是多方面的原因造成的，对第5-8项证据没有异议。
被告武胜住建局质证后认为：对第1-2项证据，同意被告真静乡政府的质证意见，对真实性、合法性不予认可，同时也没有相关证据证明二被告收到过申请书。第3项证据调查笔录刚好证明了被告进行过调查了解。第4项证据照片打印件，没有证明能力，上面关于房屋的描述和测量都是原告自己的行为，没有权威性，无法证明原告想证明的事实。对第5-7项证据没有异议。第8项证据《城乡规划法》第64、65条，原告认为处罚李某甲建房是被告的法定职责，但是《城乡规划法》第40条规定，本案中原告与李某甲的房屋均不在城市规划区内，不需要申请建设许可证。所以是否有建设许可证，有没有调查，都不是武胜住建局的法定职责。
被告真静乡政府在庭审中辩称：原告曾口头要求对李某甲违法建房一事进行查处，因真静乡的场镇总体规划尚在制定中，李某甲在其宅基地上修建住房，是经过土地管理部门审批，被告真静乡政府无权对土地管理部门的行政行为进行审查，遂口头告知原告找有关部门处理并无不当。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告真静乡政府于2015年1月28日向本院提交并在法庭上出示的证据有：
1、李某甲在其宅基地修建房屋的放线记录。
证明李某甲在修建房屋时履行了相关手续。
2、武胜集用（2009）第1XX6号、武胜集用（2009）第1XX3号《集体土地建设用地使用证》。
证明李某甲、李某乙的房屋已经取得土地管理部门颁发的合法证件，真静乡政府对公民的合法财产应当依法予以保护。
3、真静乡总体规划情况说明。
证明真静乡场镇的总体规划还没有编制完成，正在编制中，李某甲在宅基地上修建的房屋不在城镇规划区内。
4、原告的陈述意见，原告在陈述中称，从2010年底多次向二被告反映李某甲修建房屋的事实，从而证明，原告提起的诉讼超过了诉讼时效。
5、《城乡规划法》第40条、第65条。
证明只有在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的，乡镇人民政府才具有依法查处的法定职责。
原告黎世斌质证后认为：对第1项证据放线记录的真实性没有异议，在该记录的下面有一个表述，只要不影响原告房屋采光就没有异议，对于能不能修建必须符合法律规定。对第2项证据集体土地建设用地使用证的真实性无异议，该证仅仅能证明有土地使用权，并不能表示能修建房屋，是否能修建房屋还需要职能部门的证明。第3项证据乡政府的总体规划情况说明，这是本案被告的自我陈述，不具有证明力，真静乡场镇是否有总体规划应当由上一级人民政府来制定，所以这份证据不具有说明力，对《城乡规划法》第65条的法条本意无异议，在乡村建设也应当由武胜住建局核发许可，这是住建局的法定职责。
被告武胜住建局对被告真静乡政府提供的证据没有异议。
被告武胜住建局辩称：原告要求查处李某甲违法建房一事，武胜住建局已经派人进行了调查了解，鉴于真静乡场镇没有乡规划，李某甲所在村组也没有纳入城乡规划区，其修建行为经过了土地管理部门审批，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，武胜住建局无权查处规划区外的宅基地建设；原告要求查处李某甲违法修建行为，其请求无法律和事实根据，且已经超过法定起诉期限，因此，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告武胜住建局于2015年1月29日向本院提供并在法庭上出示的证据有：
1、黎世斌于2011年6月10日向武胜县住建局提交的《控告书》。
证明黎世斌的起诉已过法定期限。
2、四川省政府非税收入通用票据（0528021347、0679949897）
3、武胜集用（2009）第1XX6号、武胜集用（2009）第1XX3号农村宅基地使用证。
上述两项证据，证明李某甲、李某甲修建的房屋位于真静乡辖区，已获得土地管理部门颁发的集体土地建设用地使用证。
4、放线记录。
证明黎世斌对放线位置知晓并且予以确认。
5、四川省住房和城乡建设行政执法现场检查（勘验）笔录。
6、建设监察执法询问（调查）笔录。
上述两项证据，证明武胜住建局对黎世斌反映的问题进行了调查和勘测。
7、情况说明。
证明真静乡场镇并未编制乡规划和总体规划。
8、武规委纪（2015）4号会议纪要。
证明武胜县真静乡总体规划，于2015年4月21日才经武胜县城乡规划委员会第三十七次会议审议，现仍在修改制定中。
9、《城乡规划法》第41条、第65条。
证明在城乡规划区内，武胜住建局对管辖区域内的乡村建设有颁发建设许可证和依法查处的法定职责，对未在规划区内的建设行为，法律并未授权武胜住建局具有查处的法定职责。
原告黎世斌质证后认为：对第1项证据控告书的真实性、关联性和合法性无异议，对第2项证据发票，原告方没有看到原件，也没有有关部门注明。这个通用发票是2007年的，只能证明李某甲、李某乙缴纳了费用，是否得到许可应该有许可证。对第3项证据集体土地建设用地使用证真实性无异议，仅有农村宅基集体土地使用证，只能证明有土地使用权，不能证明可以进行房屋建设，房屋建设应当由职能部门颁发的许可证为准。对第4项证据放线记录质证意见与上面一致。对第5-6项证据询问笔录和调查笔录的真实性无异议，这两个笔录证明武胜住建局在2013年5月对该违法行为进行了调查和勘测，但是直到今日没有给原告答复，同时证明具有法定职责的武胜住建局对违法建筑调查后还没有作出处理结果。对第7项证据情况说明是自我陈述，是否纳入编制应当由上一级人民政府予以认定。对第8项证据的真实性无异议。按照《城乡规划法》的规定，国土部门只是对用地进行审批，国土部门的农村宅基地使用证，是用地审批，是否能修建房屋是由乡政府和住建局来审批的。
被告真静乡政府质证后认为：对住建局提供的上述9项证据的真实性、合法性、关联性予以认可。集体土地建设用地使用证上载明得很清楚是宅基地，规划区外农民宅基地建设由本集体经济组织成员申请，由乡镇人民政府审核后，报国土局批准作出许可。
法院依职权调取的证据：
2015年2月12日，法院召集原被告双方及关联对象李某甲、李某乙等人到场，制作的现场勘验笔录。
证明实测原告黎世斌房屋临街面宽8.32米，总进深15.96米（土地使用权证上示意图进深为11.2米），黎世斌屋后与李某甲宅基地上房屋临近，第一层最近处1.94米、最远处2.83米。
原告及二被告对法院依职权调取的证据均无异议。
经庭审质证，本院对上述证据综合评定后，作如下确认：原告提供的第1-3项证据，证明原告写出了申请和控告，但没有提供二被告单位签收的依据，与本案不具有关联性，应结合其他证据综合认定；提供的第4项证据是照片打印件，属原告的单方行为，没有相关人员的参与，其真实性、合法性存疑，不能作为本案的定案证据使用；提供的第5-7项证据，证明黎世斌房屋买卖、土地性质、面积等情况，以及李某甲宅基地放线等情况，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用。被告真静乡政府提供的第1-2证据，证明李某甲、李某乙在宅基地上建房时，原告黎世斌与相关人员参与了放线，房屋建好后，土地管理部门为其颁发了集体土地建设用地使用证等情况，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用；提供的第3项证据，证明武胜县真静乡场镇的规划现在编制中，尚未完成，也未报请上级人民政府批准，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用。被告武胜住建局提供的第1项证据，证明武胜住建局收到了原告黎世斌的控告书，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用；提供的第2-4项证据，证明李某甲、李某乙修建的房屋位于真静乡辖区内，建房前交纳了配套费，由相关部门人员进行放线，房屋建好后，土地管理部门为其颁发了农村宅基地使用证，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用；提供的第5-6项证据，证明武胜住建局对原告黎世斌反映的问题进行过勘测和调查，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用；提供的第7-8项证据，证明武胜县真静乡总体规划尚在制定中，未经县人民政府批准，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用。法院依职权调取的证据，是为了查明案件事实，对争议地点进行的实地勘测和了解，与本案具有真实性、关联性、合法性，应作为本案的定案证据使用。原告和二被告提供的《中华人民共和国城乡规划法》，与本案具有真实性、合法性，但该法从2008年1月1日起施行，李某甲的修建审批发生在2008年之前，该法不具有溯及力，与本案不具有关联性，不能作为本案的定案证据使用。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：1999年4月5日，原告黎世斌与李某甲签订房屋买卖协议，购买李某甲位于真静乡场镇占地面积88平方米，建筑面积176平方米的房屋，并办理了房屋契证。同年7月15日，双方到武胜县国土资源局办理了过户手续，武胜县国土资源局向黎世斌颁发了《国有土地建设用地使用证》。
黎世斌购房后，未经有关部门审批，在李某甲原非法搭建的厨房基础上，又向上加修了二层，装修为厨房和饭厅，使房屋进深增加了4.76米。
2007年下半年，李某甲、李某乙申请在自己屋后建房获批，2007年12月19日，李某甲、李某乙向武胜县真静乡财政所缴纳了配套费，2008年1月3日，被告真静乡政府的相关人员为李某甲、李某乙新建住宅放线，原告黎世斌作为相邻关系人在放线记录上签名，并注明“我家住宿保持能采光的情况下可以修建”的意见。房屋建好后，武胜县国土资源局于2009年6月24日分别给李某甲、李某乙颁发了武胜集用（2009）第1XX6号和第1XX3号《集体土地建设用地使用证》。李某甲、李某甲修建的宅基地房屋，临原告黎世斌《国有土地建设用地使用证》确定的后墙最近处为6.5米、最远处为7.59米。距离黎世斌非法搭建的后墙最近处为1.94米，最远处为2.83米。
2011年6月，原告黎世斌向被告武胜住建局提出控告，要求对李某甲的违法修建行为进行查处。2013年5月，被告武胜住建局派员调查和收集了相关证据，并对争议地点进行了勘测，一直未作出处理决定。
2015年1月19日，原告黎世斌起诉来院，要求法院依法确认二被告不履行查处违法建设法定职责的行为违法，并限期履行查处违法建设的法定职责。2015年3月17日，被告武胜住建局向原告黎世斌作出书面答复意见，认为原告投诉的房屋不在城镇规划区内，根据《城乡规划法》的相关规定，不应由被告武胜住建局进行认定或查处；原告在投诉房屋放线时签字认可，且该房屋已经取得权属证书，如原告认为该房屋属违法建设，可向有权机关投诉。并于2015年3月18日送达给原告。
另查明：真静乡场镇的总体规划尚在制定中，至今未经武胜县人民政府批准。
本院认为：本案的争执焦点是：一、李某甲修建的房屋是否位于城乡规划区内，是否是违法建设行为。二、二被告是否具有查处原告所反映问题的法定职责。
真静乡总体规划诉讼中尚未经有权机关批准实施，李某甲2007年获批在真静乡某某村某组修建的房屋，由于真静乡总体规划尚在制定中，不能确定其房屋位于城乡规划区内，故不能要求真静乡政府、武胜住建局按2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》的规定为其办理乡村建设许可证和予以查处。李某甲房屋建好后，武胜县国土资源局已为其颁发了《集体土地建设用地使用证》，因此，原告黎世斌诉称李某甲系违法建设的意见，本院不予支持。李某甲、李某乙在其宅基地建房，2008年前已经得到土地管理部门的审批，审批时《中华人民共和国城乡规划法》尚未施行，该法律对李某甲、李某乙的建房行为无溯及力，按照当时实行的《中华人民共和国城市规划法》和《四川省〈中华人民共和国城市规划法〉实施办法》的规定，被告武胜住建局对城市规划区内的建设工程核发建设工程规划许可证，并对建设用地和建设工程是否符合规划要求进行检查；对规划区外农民宅基地建设是否核发建设工程规划许可证和对其建设进行检查，法律没有明确规定，因此不能证明被告武胜住建局对李某甲进行的宅基地房屋建设行为具有法定的查处职责。被告武胜住建局收到原告黎世斌要求对李某甲的违法建设行为进行查处的控告书后，通过调查发现其所建房屋不是该乡总体规划范围内建设，自己没有职权查处时，应及时对黎世斌进行书面答复，告知其找有权机关处理，但被告武胜住建局多年来一直未向原告黎世斌作出书面答复，亦是一种不作为，其行为是违法的，应予确认。鉴于被告武胜住建局在诉讼中向原告黎世斌作出了书面答复意见，法院再行判决被告武胜住建局对原告黎世斌控告的问题作出书面处理决定已无实际意义。原告黎世斌未提供证据证明向被告真静乡政府递交过控告书和申请书，且我国现行法律法规均未授权被告真静乡政府对规划区外经土地管理部门审批的宅基地建设进行检查的职权，因此对李某甲的建房行为进行查处，不是被告真静乡政府的法定职责。原告黎世斌要求确认被告真静乡政府不履行查处违法建设法定职责行为违法，并限期履行查处违法建设的法定职责的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告武胜县住房和城乡规划建设局在收到原告黎世斌书面提出的控告书后，多年未作出书面答复的行为违法；
二、驳回原告黎世斌要求法院依法确认被告武胜县真静乡人民政府不履行查处违法建设法定职责的行为违法，并限期履行查处违法建设法定职责的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黎世斌和被告武胜县住房和城乡规划建设局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 陈 波
审 判 员 余建华
人民陪审员 陈运斌
二〇一五年五月十五日
书 记 员 李姝涵