河南省孟州市人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫0883行初109号
原告贾玉杰，男，汉族，1971年6月8日出生，住河南省淮阳县。
委托代理人杨俊伟，河南浩盈律师事务所律师。
被告济源市公安局沁园分局。
法定代表人王行杰，该局局长。
负责人皇甫尚勇，该局副局长。
委托代理人黄功，该局民警。
委托代理人韩长飞，济源市公安局法制支队民警。
第三人任学本，男，汉族，1973年6月15日出生，住济源市。
第三人袁希国，男，汉族，1971年4月27日出生，住济源市。
原告贾玉杰诉被告济源市公安局沁园分局行政不作为一案，原告于2016年12月16日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告贾玉杰的委托代理人杨俊伟，被告济源市公安局沁园分局委托代理人黄功、韩长飞到庭参加诉讼，第三人任学本、袁希国经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法进行了审理，本案现已审理终结。
原告贾玉杰诉称，2015年10月16日11时许，原告和司机赵海、律师祖刘杰及证人邱某、候某等人一起走出济源市中级人民法院西侧门时，被任学本、邓建东（已死亡）等10多人拦住，逼原告交出了车钥匙，后又逼原告在一些手续上签字。下午约5时20分，被告工作人员将原告及任学本等人带到济源市公安局沁园分局。原告遭到任学本等人非法拘禁5个多小时。但被告工作人员以原告和任学本等人之间存在经济纠纷为由，让其协商解决。事后，原告向济源市公安局邮寄“抢劫豫Ａ×××××号轿车举报材料”，要求济源市公安局立案侦破、追回车辆、追究行为人违法犯罪责任。但被告于2016年3月3日作出济公沁字（治安）不立字（2016）0001号不予立案决定书。原告认为被告的不予立案的具体行政行为侵害了原告的合法权益，故提起诉讼。请求：1、判令被告济源市公安局沁园分局履行法定的行政职责；2、诉讼费由被告承担。第一次开庭审理期间，原告将其第1项诉讼请求明确为：要求确认被告没有履行法定职责的行为违法，要求被告对任学本等人的非法扣车行为作出处理。
被告辩称，一、案件基本事实及处理结果。2015年10月16日11时许，贾玉杰与李沛亮因债务问题在济源市中级人民法院开庭完之后，在法院门口见到任学本、邓建东等人。因为之前在贾玉杰担任济源蟒河森林生态有限公司总经理和法人代表期间，曾因公司开发九里沟景区的工程建设拖欠任学本、邓建东等人的工程款一百多万元，以及贾玉杰的弟弟贾富豫借袁希国五十万元钱，此五十万元任学本担保，并且任学本、袁希国称这五十万元是贾玉杰实际使用。任学本、邓建东等人是向贾玉杰要钱，双方在法院门口协商的过程中，贾玉杰主动将车钥匙交给任学本，任学本将车钥匙给了袁希国的朋友卢新伟，卢新伟将贾玉杰借来的车辆奥迪A6开走，并告诉贾玉杰还清五十万元之后，将车还给贾玉杰。之后，任学本、邓建东、李沛亮等人与贾玉杰一起开车到了北海办事处人民医院北门口的一个凉皮摊位吃饭，说他们之间的经济上的事情。
2015年10月16日13时许，贾玉杰的律师祖刘杰以及随行司机来沁园派出所值班室报案，称当天与贾玉杰来济源法院开庭时共同乘坐的奥迪车被抢劫，并且贾玉杰被人控制。办案民警对其询问了解情况并登记后，第一时间拨通了贾玉杰的电话，贾玉杰在电话里只是说自已在北海这边的路边摊位说事，民警询问贾玉杰是否被控制，贾玉杰均否认，民警在电话里也告知贾玉杰，如果认为自已被控制或者非法拘禁，可以及时拨打110。民警又联系了对方的李沛亮和邓建东，并告知对方来派出所一趟了解情况，10月16日14时许，李沛亮、邓建东来到沁园分局，并且出示了竣工验收证明等证明其与贾玉杰确实存在经济上的纠纷的证据。之后，民警初步认为报案人一方与开走其车辆的一方系经济纠纷，后贾玉杰的律师祖刘杰又来到沁园治安大队值班室，民警告知其可以先去北海人民医院北门口与贾玉杰碰面了解情况，贾玉杰律师不愿意前往。10月16日15时许，沁园分局治安大队民警与贾玉杰律师祖刘杰一起到北海人民医院北门口外凉皮摊位处，到达现场后，开启执法记录仪，全程录音录像，现场贾玉杰与任学本、李沛亮、邓建东等人坐在凉皮摊位上说事，民警在现场了解情况后，将双方人员都带回沁园分局进一步了解情况。
在沁园分局办案区，民警分别询问了贾玉杰、李沛亮、卢新伟、任学本等人，并制作笔录材料，并且让贾玉杰与李沛亮、袁希国、任学本四个人坐在办案区侯问室，执法记录仪全程录像，让双方协商之间的经济事情，后来双方又来到沁园派出所值班室继续协商。2015年10月17日凌晨3时许，双方初步达成共识，贾玉杰以及贾玉杰的司机赵海与李沛亮、任学本、袁希国等人共同自行离开沁园分局治安大队值班室，去蓬莱阁洗浴中心开房间住宿，当晚，贾玉杰与李沛亮、任学本住在一个房间。2015年10月17日16时许，贾玉杰与其司机等人共同坐车回郑州。
我局经初查认为，贾玉杰所报的车辆被扣一事属于民事侵权行为，没有犯罪事实。非法拘禁情节显著轻微，不需要追究刑事责任，于2016年3月3日根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定作出不予立案决定，并于3月8日送达原告。
二、本案不属于行政诉讼范围
首先，公安机关是人民政府的重要组成部分，是国家的行政机关，同时它又担负着刑事案件的侦查任务，又是国家的司法机关之一。公安机关依法管理社会治安，行使国家行政权的同时又依法侦查刑事案件，行使国家的司法权，具有行政和司法的双重职能。因此，对于公安机关履行职能时是要加以区分，分清楚是行使行政职能还是司法职能。
其次，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时侯，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时侯，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”因此，本案中我局对于原告的报案经审查后作出《不予立案通知书》的行为是依照《刑事诉讼法法》的明确规定实施的行为，属履行司法侦查职能的范畴，而不是行政行为。同时，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第二项的规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”。
综上，本案是公安机关依照刑事诉讼法的授权实施的刑事司法行为，不属于人民法院受理的行政诉讼案件的受理范围。原告作为报案人如对我局作出的不予立案决定不服，应根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定申请复议，或者根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条之规定，向人民检察院提出，由检察机关行使监督权，而其不服公安机关刑事不予立案决定不能提起行政诉讼。另，我局受案后依法调查取证，并作出不予立案决定，不存在不作为的情况，请求法院驳回原告的诉讼请求，本案诉讼费用由原告承担。
本院认为，依据法律规定，公安机关既是国家的行政机关，同时又担负着刑事案件的侦查任务，是国家的司法机关。因公安机关的性质具有双重性，既有行政性又有司法性。相应的，其法定职责也有双重属性：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定履行社会治安管理职责时，其是行政机关；依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定履行刑事诉讼职责时，其是刑事案件的侦查机关，是刑事司法机关。从原告方报案时的报案材料及要求来看，原告向被告提交的两份《控告书》，要求被告依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，履行刑事侦查职责，即立案侦查、追回车辆、追究第三人等人实施非法拘禁、抢劫罪的刑事责任，而非要求被告履行维护社会治安的行政职责；再从被告受案后的作为来看，根据被告的《受案登记表》中“受案意见”，被告受案时结合原告的报案材料认为本案“属本单位管辖的刑事案件，建议及时立案侦查”。受案后被告经调查作出《不予立案通知书》，明确告知原告：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条的规定，对该起案件决定不予立案。这充分说明，被告自接到原告报案、受理、调查、作出《不予立案通知书》均是依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，被告在处理该案期间一直履行的是刑事侦查职责，而非行政职责，因此被告的行为不是行政行为，所以其行为不具有可诉性。再者，原告认为被告应当履行保护公民财产的法定职责，追回车辆，对扣车行为作出处理，而被告未履行，属行政不作为，本案中被告出警时原告车辆已被第三人实际控制，《中华人民共和国治安管理处罚法》并没有赋予公安机关在此种情形下有责令第三人返回扣押车辆及对扣车人作出行政处罚的权限。原告与第三人间因经济纠纷导致车辆被第三人扣押，可通过民事诉讼获得权利救济，因此原告的起诉不属行政诉讼受案范围。依据〈最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告贾玉杰的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人及代表人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 梁慧娟
审 判 员 张菊玲
人民陪审员 董红岩
二〇一七年三月二十一日
书 记 员 申淑君