安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终501号
上诉人（一审原告）吴晴，女，1989年12月20日出生，汉族，住安徽省太和县。
委托代理人刘问清，安徽皖太律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）太和县城关镇人民政府，住所地安徽省太和县人民北路99号。
法定代表人张峰，该镇镇长。
委托代理人李震，该镇人民政府城北办事处书记。
被上诉人（一审被告）太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号。
法定代表人刘牧愚，该县县长。
委托代理人龚雪松，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李超，该县人民政府法律顾问。
上诉人吴晴因诉太和县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）、太和县人民政府（以下简称太和县政府）行政协议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2016）皖12行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人吴晴的委托代理人刘问清，被上诉人城关镇政府的委托代理人李震，被上诉人太和县政府的委托代理人龚雪松、李超到庭参加诉讼。现已审理终结。
吴晴在一审中诉称，其系太和县城关镇贾小村委会西徐庄自然村村民，住城关镇杜元村委会王路口范庄。2014年9月，被告的工作人员称其房屋所在行政村范围内的土地、房屋已经被征用，要求其立即清理房内物品，将房屋交于被告拆迁，逾期将强制拆除。因被告采取了停电、堵路等方式实施强拆，其才被迫签订了房屋拆迁安置补偿协议。2015年9月，其得知该行政村土地并未被依法征收。被告在没有取得土地及房屋征用文件的情况下，以欺诈、胁迫等非法手段，强迫其签订房屋拆迁协议严重显失公平，且超越职权，对其财产进行评估的机构及工作人员也无相应资质。请求判令：确认2015年5月22日城关镇政府与其签订的编号为0010XXX号的《太和县集体土地上房屋征收补偿安置协议书》(以下简称补偿安置协议)无效。
一审法院审理查明，吴晴的房屋坐落于太和县城关镇祥和路村委会（现为银杏社区）范庄。2014年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地〔2014〕17号《关于太和县2013年第2批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》，同意征用祥和路村等境内农民集体农用地37.8685公顷，农民集体建设用地21.1352公顷，其中包括范庄及管庄的建设用地和集体农用地共计16.6863公顷。2015年5月18日，吴晴签订了助拆申请书，放弃自拆，请求城北拆迁指挥部予以协作助拆；并于同日填写了被征收房屋村民人口信息登记表。同年5月22日，吴晴与城关镇政府签订了编号为0010XXX号的补偿安置协议，该协议记载：征收人为城关镇政府，被征收人为吴晴，房屋坐落于祥和路村4-365；补偿方式为产权调换，征收人补偿吴晴补偿及安置费用共计51524元；依照太征字〔2014〕13号文件，安置吴晴房屋面积120平方米，其中70平米互不找补，剩余50平方米按综合成本价结算；合法面积每平方米增补200元，被安置面积中50平方米应增补10000元。后吴晴以该协议不是其自愿签订，而是受胁迫签订为由提起诉讼，请求法院确认该协议无效。
另查明，城关镇祥和路村委会原名为杜元村委会，2015年10月10日更名为银杏社区。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，太和县政府作为征收实施主体，制订了《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》，其中第二条规定：被征收项目所在地的乡镇政府、经济开发区管委会为拆迁补偿安置实施主体，按照属地管理原则，负责做好征地动员、公告、公布举报电话、维稳、协议签订等工作。该规定应视为太和县政府委托城关镇政府与被拆迁人签订房屋征收补偿安置协议书。涉案补偿安置协议虽系城关镇政府以自己的名义与吴晴签订，但太和县政府已经认可了该协议，故其应对城关镇政府在受委托范围内作出的行为承担法律责任，应为本案适格被告。吴晴签订的助拆申请书与补偿安置协议能够相互印证，足以证明被诉补偿安置协议是其自愿所签，系其真实意思表示，亦不违反法律、行政法规的强制性规定。吴晴虽主张其是在受到欺诈、胁迫的情形下与城关镇政府签订该协议，但未提供相应证据予以证明，其要求确认协议无效的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴晴的诉讼请求。
吴晴上诉称，1、太和县政府未严格履行征地批后实施程序，无法证明其依据安徽省人民政府皖政地〔2014〕17号批复组织实施的征地行为系合法征收；2、根据土地法规定，征收集体土地应由土地主管部门组织实施，城关镇政府无权与被征收人签订补偿安置协议，《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》违反立法法和土地法的相关规定，一审法院未对该办法的合法性进行审查，而依据该办法认定城关镇政府是受太和县政府委托错误，且与认定太和县政府系本案适格被告相矛盾；3、太和县政府对征地区域强行停电行为已被一审法院另案判决确认违法，停电行为的过程是持续的，对被拆迁人造成威胁，且补偿安置协议中部分房屋的补偿价格仅为每平方米200元，显失公平，若非胁迫，被拆迁人不会在协议上签字。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，程序违法，请求二审法院依法撤销一审判决，对太征字〔2014〕13号文件、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》的合法性一并进行审查，改判确认涉案补偿安置协议无效。
城关镇政府答辩称，1、上诉人与我方自愿签订补偿安置协议，签约主体及协议内容均合法；2、评估机构对上诉人房屋及附属物评估符合相关规定。请求驳回上诉，维持原判。
太和县政府答辩称，1、城关镇政府依据《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》第二条规定与上诉人签订安置补偿协议，主体合法，且协议内容不违反法律行政法规的强制性规定，也不损害社会公共利益，内容亦合法；2、上诉人房屋所占用的集体土地已经省政府批复批准被征为国有，上诉人所称本村土地未被征收与事实不符；3、评估机构对上诉人的房屋及附属物进行评估，评估报告符合法律规定。二审中，上诉人要求对太征字〔2014〕13号文件、《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》的合法性一并进行审查的上诉请求，超出一审诉讼请求范围。一审认定事实和适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
吴晴在一审中向法庭提交以下证据：1、原告的身份证及结婚证，证明其诉讼主体资格；2、编号为0010XXX号的《补偿安置协议书》，证明原告与本案有利害关系，被告胁迫、欺诈与其订立协议；3、太政秘办〔2015〕84号文件，证明太和县政府办公室以太和县政府的名义，布置和规范了太和县辖区范围内的拆迁安置工作，该文件实质上是为了逃避责任而将太和县划分成各个片区来具体实施拆迁工作；4、太和县城市建设城北片区拆迁指挥部第2、4号公告、通知书及停电通知、太和县经济和信息化委员会下发的停电通知的函，证明城北拆迁指挥部和经信委下发停电通知是太和县政府的安排，应当由太和县政府承担法律后果，且被告在拆迁中存在胁迫、欺诈行为，当事人是被迫签订补偿安置协议书；5、阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00049号行政判决书，证明原告与该判决中的原告范恒海是邻居及小范庄停电的事实，已经被生效判决予以认定，故太和县政府应为本案适格被告；6、中共阜阳市委、阜阳市人民政府法制办公室网站的网页查询，证明太和县政府违反法律制定《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》，授权城关镇政府签订协议，其应为本案适格被告。
太和县政府在一审中向法庭提交以下证据：第一组：组织机构代码，证明主体资格。第二组：1、编号为0010XXX号的《补偿安置协议书》；2、阜阳和德房地产评估咨询有限公司对原告的房屋征收价格评估单；3、2015年5月18日原告签订的助拆申请书；4、城关镇祥和路村委会范庄自然村对原告的人口信息登记表。证明城关镇政府为合法的签约主体，该协议内容真实合法，不违反法律强制性规定。第三组：安徽省人民政府皖政地〔2014〕17号批复、安徽省人民政府皖政地〔2014〕44号批复，证明原告所在的祥和路村范庄土地已经被依法征收。第四组：《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》，证明城关镇政府为合法的签约主体，且协议内容合法。
上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订征地补偿安置协议的主体是城关镇政府。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作赋有组织实施之责。太和县政府作为组织实施征收土地主体，依照《太和县城市规划区内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法（修订）》的相关规定，委托被征收土地范围内的城关镇政府具体实施，是太和县政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反土地管理法的上述规定，故城关镇政府作为签订涉案补偿安置协议的一方具有行政主体资格。吴晴认为城关镇政府不具有签订协议主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。且涉案被征收土地经省政府批准，征地补偿安置方案经太和县国土资源局公告、太和县政府批准，亦不存在重大且明显违法情形，在此情形下，城关镇政府与吴晴依据补偿安置方案签订补偿安置协议，依据充分。因此，城关镇政府与吴晴签订补偿安置协议不存在重大且明显违法情形，吴晴诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合行政诉讼法第七十五条的规定。
行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列期限之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，涉案补偿安置协议是吴晴本人所签，吴晴向相关机构也出具了书面助拆申请书，相关行政机关发出停电通知是在协议签订和助拆申请出具之后，不存在受胁迫签订协议情况，故涉案补偿安置协议的签订应系吴晴真实意思表示，且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，城关镇政府与吴晴签订的补偿安置协议不存在合同无效的法定情形，吴晴诉请确认涉案补偿安置协议无效不符合合同法第五十二条的规定。
综上，吴晴的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由吴晴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年十一月八日
书 记 员 潘玉丹
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。