河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00231号
上诉人（一审原告）史国旗，男，汉族，1963年8月5日生，住河南省中牟县官渡镇。
委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。
委托代理人常宏伟，金博大律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中牟县人民政府。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人郝晓刚，中牟县房屋征收与补偿办公室工作人员。
委托代理人李棽，河南力天律师事务所律师。
史国旗诉中牟县人民政府征地拆迁通告一案，不服开封市中级人民法院作出的（2014）汴行初字第32号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。史国旗及其委托代理人刘德宇、常宏伟，中牟县人民政府的委托代理人郝晓刚、李棽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为：中牟县人民政府于2011年4月8日作出牟政通（2011）19号《中牟县人民政府关于景观大道南延工程征地拆迁的通告》（以下简称19号通告），该通告载明有征地拆迁的范围，及并通告下列事项：一、用地范围内的土地及地上附着物，限期自行清理、搬迁或拆除。二、用地拆迁补偿范围、补偿标准和安置办法参照《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》、《中牟县人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》。三、严禁在工程用地拆迁范围内私搭乱建、乱栽乱种，非法占用土地建设不予补偿。无论补偿或不补偿的附属物，均应限期自行清理、搬迁或拆除。四、对阻挠、破坏工程建设的行为将依法查处。五、自觉维护好用地拆迁工作程序。六、本通告自发布之日起实行。史国旗不服该拆迁通告，提起行政诉讼。
开封市中级人民法院一审查明，2011年4月8日中牟县人民政府作出关于景观大道南延工程征地拆迁的通告，对景观大道南延工程有关事项予以通告。2011年4月19日，中牟县发展和改革委员会对中牟县交通局关于呈报中牟县景观大道南延新建工程可行性研究报告的请示作出批复，同意中牟县景观大道南延新建工程项目建设。2011年4月29日，中牟县国土资源局作出关于中牟县景观大道南延新建工程建设项目用地的预审意见，同意该项目进行预审。2011年4月30日，中牟县景观大道南延工程建设指挥部作出中牟县景观大道南延工程信访评估报告，根据征求意见情况和分析论证情况，信访评估委员会认定，中牟县景观大道南延工程项目可行。2011年5月7日，中牟县发展和改革委员会作出关于中牟县景观大道南延新建工程初步设计的批复，根据专家评审意见，原则上同意中牟县交通运输局委托郑州市交通规划勘察设计院编制的《中牟县景观大道南延新建工程两阶段初步设计》。2011年5月25日，郑州市人民政府将中牟县人民政府关于中牟县景观大道南延新建工程项目用地的审查意见呈报河南省人民政府审批。2011年8月22日，郑州市环境保护局对中牟县交通局委托有关机构编制的《中牟县景观大道南延新建工程环境影响报告书》（报批版）作出予以批准的批复。2011年10月8日，中牟县人民政府作出关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告及中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿实施方案。
史国旗系牟国用（1999）字第399号国有土地使用证载明的土地使用权人，其在土地使用范围内所建房屋在中牟县人民政府关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿通告的征收范围内。因未达成补偿协议，中牟县人民政府于2011年12月27日对史国旗作出补偿决定书。史国旗不服提起行政诉讼，中牟县人民政府于2013年7月15日作出关于撤销史国旗房屋补偿决定的决定，郑州市管城回族区人民法院于2013年11月26日作出（2013）管行初字第2号行政判决，确认中牟县人民政府2011年12月27日对史国旗作出的补偿决定书违法。史国旗不服，上诉至郑州市中级人民法院，郑州市中级人民法院于2014年3月17日作出（2014）郑行终字第35号行政判决，驳回上诉，维持原判。
另查明，史国旗诉中牟县人民政府房屋征收补偿决定一案中，中牟县人民政府庭审中陈述19号通告是政府作出的征收决定，是景观大道南延工程道路全线的一个通告，在征收过程中，针对国有土地上房屋的征收，又作出了牟政通（2011）46号关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿的通告》（以下简称46号通告），史国旗据此认为19号通告系中牟县人民政府作出的征收决定，提起行政诉讼。
开封市中级人民法院一审认为，中牟县人民政府作出的19号通告，系中牟县人民政府将中牟县景观大道南延工程征地拆迁的有关事项予以公示，其本身并不处分被征收人的权利义务，对被征收人并未产生实质性的影响，属于行政机关作出的行政相关行为，不具有可诉性。中牟县景观大道南延工程征收补偿工作涉及集体土地上的房屋征收补偿和部分国有土地上房屋的征收补偿，针对国有土地上房屋的征收补偿，中牟县政府已于2011年10月8日作出46号通告及牟政文（2011）188号《关于中牟县景观大道南延工程国有土地上房屋征收与补偿实施方案》（以下简称188号文件），46通告载明了征收补偿范围、征收补偿依据、征收人及征收单位、征收时间、征收补偿原则、被征收房屋的认定及计量、征收补偿的方式及标准、搬迁补助费用及临时安置补助费用标准等内容，具备国有土地上房屋征收决定应有的构成要件，且中牟县政府在庭审中明确认可46号通告系中牟县政府作出的国有土地上房屋征收决定，史国旗作为国有土地上的房屋被征收人，对中牟县政府的征收行为不服，应当对中牟县政府作出的征收决定提起行政诉讼，其要求确认中牟县政府中牟县政府在建设景观大道南延工程中的征收行为违法缺乏法律依据，对史国旗该项诉讼请求不予支持。综上，史国旗请求确认中牟县政府在建设景观大道南延工程中的征收行为违法及撤销中牟县政府作出的关于景观大道南延工程征地拆迁的通告的诉讼请求，没有事实根据及法律依据，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回史国旗的诉讼请求。
史国旗不服该判决，向本院上诉称，1、中牟县人民政府作出景观大道南延工程征收行为违法，包括中牟县人民政府作出的19号通告、46号通告、188号文件等一系列行为均违法，请求确认征收行为违法和撤销46号通告；2、中牟县人民政府对史国旗所有的房屋进行拆迁，依据的是2011年4月8日作出的19号通告，但没有提供合法的手续，也没有按照合法的程序进行征收，也没有依法告知史国旗。19号通告在实体和程序上均存在违法之处，应予撤销。3、一审程序违法，史国旗在一审期间变更要求撤销19号通告为46号通告，但一审法院仍就19号通告继续审理并裁判违法。请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。
中牟县政府答辩称，1、征收行为符合法律规定。征收经过立项、论证、审批、评估等法定程序，符合相关法律法规的规定。2、19号通告不具有可诉性。依据《国家行政机关公文处理办法》，通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项，19号通告作用仅限于将景观大道南延工程征地拆迁项目的有关事项进行通告，其针对的对象不特定，没有给史国旗直接设定权利义务，且没有强制力，属于抽象行政行为。3、一审程序合法，在起诉状送达后，史国旗变更诉讼请求没有正当理由，一审法院未予准许是正确的。一审认定事实清楚，史国旗诉讼请求不成立，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为，一、史国旗要求确认征收行为违法的诉讼请求不明确，该项诉讼请求本院不予支持。原告提起行政诉讼应当针对具体的行政行为，遵循一行为一诉请的基本原则，而史国旗该项诉讼请求中的征收行为泛指行政机关在征收中的一系列行为，不具有针对性，不具备行政案件的受理条件。
二、一审程序合法。本案中46号通告系中牟县政府作出的国有土地上房屋征收决定，该征收决定包括了对史国旗房屋予以征收的内容，是涉及处分史国旗合法权益行政行为的载体和表现形式。但史国旗在起诉时及诉状中未对该征收决定或具体的实施行为提出诉讼请求。史国旗虽然以在一审庭审才知道该46号通告是征收决定为理由，变更诉讼请求要求撤销46号通告，但属于提出新的诉讼请求，一审未予准许符合法律规定。
三、中牟县人民政府作出的19号通告不具有法律效力。虽然19号通告的文书形式是关于征收拆迁的预先告知，但该通告中载明了具体的禁止性规定和限期拆除等强制性内容，限制了当事人的权利，具有实际和后继的可执行性，故具有可诉性。中牟县人民政府作出19号通告时没有依据有效的行政决定，且是在征收决定公布之前作出，对史国旗不发生法律效力，不适用撤销的裁判方式，故史国旗要求撤销该通告的诉讼请求本院不予支持。
综上，一审判决的部分裁判理由有误，应予纠正，但认定事实清楚，程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人史国旗承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一四年十月六日
书 记 员 王 蕊