山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁07行终355号
上诉人（原审被告）潍坊市城市管理行政执法局奎文区分局，住所地：潍坊市奎文区东风东街271号奎文区建设大厦。
法定代表人胡君章，局长。
委托代理人于大伟，潍坊市城市管理行政执法局奎文区分局执法大队副大队长。
委托代理人李春华，山东瀚晖律师事务所律师。
上诉人（原审被告）潍坊市规划局，住所地：潍坊市高新技术产业开发区东风东街6396号阳光大厦18楼东区。
法定代表人孙守勤，局长。
委托代理人耿志强，潍坊市规划局法规科科长。
委托代理人徐建文，山东求是和信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）林惠，女，1970年9月10日出生，汉族，住潍坊市潍城区。
委托代理人吉华庚，山东英拓律师事务所律师。
委托代理人叶瑞华，山东英拓律师事务所实习律师。
原审第三人潍坊阳光壹佰置业有限公司，住所地：潍坊市奎文区胜利东街5051号潍坊阳光100城市广场（一期）8号楼8-902室。
法定代表人萧德迎，总经理。
委托代理人刘晓南，山东中强（潍坊）律师事务所律师。
山东省潍坊市奎文区人民法院就林惠诉潍坊市城市管理行政执法局奎文区分局（以下简称行政执法局奎文分局）、潍坊市规划局、第三人潍坊阳光壹佰置业有限公司不履行查处违法建设行为法定职责一案作出（2016）鲁0705行初11号行政判决，行政执法局奎文分局、潍坊市规划局不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭书面审理了本案，本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：原告林惠于2011年10月从第三人潍坊阳光壹佰置业有限公司处购买了阳光100城市广场7号楼106号商铺，并于2014年6月开始用该商铺从事经营活动。2015年7月，第三人在原告商铺东南方向的地下通道上搭建顶棚。原告认为该顶棚对原告的商铺造成遮挡，遂向被告行政执法局奎文分局和潍坊市规划局进行投诉，要求对第三人的违法建设行为进行查处。行政执法局奎文分局对涉案构筑物进行了调查，潍坊市规划局对涉案顶棚的性质进行了初步认定，但二被告均未作出最终的处理决定。
一审法院审理认为，根据潍坊市实施相对集中行政处罚权的要求，被告行政执法局奎文分局负有查处违法建设行为的职责，被告潍坊市规划局负有协助城管执法部门查处违法建设行为的职责。被告行政执法局奎文分局接到原告投诉后向第三人调查了解了相关情况，对现场进行了实地勘察，并向规划部门申请协助认定涉案构筑物的性质，但对原告的投诉一直未作出处理决定，存在不履行法定职责的情形。被告潍坊市规划局接到城管部门的协助认定建设性质申请后，对涉案构筑物是否经过规划部门的审批予以回复，但对该构筑物能否采取改正措施消除对规划的影响没有出具具体意见，未尽到相应的协助查处义务，存在一定的不履行职责的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、对于原告林惠对第三人潍坊阳光壹佰置业有限公司违法建设行为的投诉，被告行政执法局奎文分局依法履行查处职责。二、被告潍坊市规划局依法协助城管执法部门履行查处违法建设行为职责。案件受理费50元，由二被告负担。
上诉人行政执法局奎文分局不服一审判决上诉称，一、上诉人积极履行法定职责，不存在行政不作为的情形。在接到被上诉人林惠投诉后，上诉人依法受理，向潍坊阳光壹佰置业有限公司调查了解相关情况，对现场进行了实地勘察，并向有认定权限的潍坊市规划局奎文分局发出认定涉案构筑物是否属于违法建筑及能否采取措施消除对规划实施的影响补办相关规划手续的函，并将具体情况告知被上诉人林惠。二、一审判决应当确认潍坊市规划局对涉案建筑有认定是否违法并提出处理意见的职责，并应明确该职责是被诉行政行为的前置性程序。请求：1、撤销一审判决第一项，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求；2、变更一审判决第二项，判令潍坊市规划局依法履行其前置性职责；3、本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人潍坊市规划局不服一审判决上诉称，一审判决第二项明显超出原告诉讼请求，被上诉人仅起诉对违法建设的行政处罚行为，没有起诉潍坊市规划局协助履行查处违法建设行为职责，对于两个行政机关各自作出的两个行政行为，应当分别起诉、分别立案，分别作出判决。上诉人“协助城管执法部门履行查处违法建设行为职责”，是根据城市管理行政执法部门的协查函出具的，该协助行为对外不发生法律效力，一审法院对内部行政行为作出判决，超出职责范围，违反法律规定。请求：1、撤销一审法院行政判决书，发回重审；2、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人林惠辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法维持原判。
当事人在一审中提交的证据均随案卷移送本院，本院认为一审法院对证据的认定意见正确。本院对于案件事实的认定与一审法院一致。
本院认为，本案的争议焦点有以下两个方面：一、上诉人行政执法局奎文分局、潍坊市规划局是否具有查处涉诉违法建设行为的法定职责；二、二上诉人就被上诉人林惠的投诉违法建设行为是否已依法履行职责。
关于上诉人行政执法局奎文分局、潍坊市规划局是否具有查处涉诉违法建设行为的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《山东省城乡规划条例》第七条规定：“省城乡规划主管部门负责全省城乡规划管理工作。城市、县城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”上述法律及山东省地方性法规，赋予城乡规划主管部门对于城乡规划的管理职责。对于林惠举报的违法建设行为进行查处，有权机关应依法裁量采取何种行政处罚措施以实现查处目的。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。《山东省人民政府关于贯彻国发[2002]17号文件做好相对集中行政处罚工作的通知》规定，山东省首先在设区的市的城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，范围包括城市规划。国务院法制办公室《关于在山东省潍坊市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中，同意潍坊市开展相对集中行政处罚权试点工作。《潍坊市实施城市管理相对集中行政处罚权规定》第三条规定：“潍坊市城市管理行政执法局是市政府实施城市管理相对集中行政处罚权工作的主管部门，与潍坊市市政管理局合署办公。所属潍坊市城市管理执法监察总队，以市城市管理行政执法局的名义实施行政处罚，由市城市管理行政执法局承担法律责任。奎文、潍城、坊子、寒亭四区及潍坊高新技术产业开发区设立潍坊市城市管理行政执法局××区分局，同时挂潍坊市城市管理执法监察总队××区大队牌子，根据市政府确定的管理体制在本辖区内依法履行行政处罚职责。”、第四条规定：“城市管理执法监察机构依法行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权以及省、市人民政府规定的其他职责。”潍坊市人民政府根据上述行政处罚法及国务院、山东省的相关规定，按照相对集中行政处罚权的要求，确定由城市管理行政执法局行使城市管理职责，其中含城市规划管理职责。据此，本案中，上诉人行政执法局奎文分局负有对被上诉人林惠投诉的违法建设行为进行查处的法定职责。
潍坊市人民政府办公室就查处违法建设问题发布潍政办发[2008]37号《潍坊市人民政府办公室关于加强规划监管严厉查处违法建设的通知》，规定：“规划部门要加强与城管执法部门的衔接，将规划检查过程中发现的违法建设案件及时移交城管执法部门进行查处；对城管执法部门在执法检查过程中发现的有违法嫌疑的建设项目，在接到城管执法部门协查函后应当日告知是否经规划部门审批，3日内出具该建设项目能否采取改正措施消除对规划影响的意见。”该文件系潍坊市施行的规范性文件，明确了规划部门负有协助城管执法部门查处违法建设行为的职责。一审法院认为潍坊市规划局就涉案违法建设行为负有协助行政执法局奎文分局进行查处的职责，并无不当。
关于二上诉人是否已经履行法定职责。上诉人行政执法局奎文分局接到林惠投诉后进行了调查与现场勘察，函告规划部门协助认定涉案构筑物是否属于违法建房及能否采取措施消除对规划实施的影响补办规划手续，但至今未作出处理决定，行政执法局奎文分局未完全履行法定职责。上诉人潍坊市规划局接到行政执法局奎文分局的协查函后，对涉案构筑物是否经过规划部门的审批作出认定，未对该构筑物能否采取措施消除对规划实施的影响补办规划手续出具意见，未尽到相应的协助查处义务，上诉人潍坊市规划局未完全履行职责。
综上，上诉人行政执法局奎文分局、潍坊市规划局就林惠涉案投诉事项均存在未完全履行职责情形。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，其综合全案情况，判决行政执法局奎文分局依法履行查处职责、潍坊市规划局依法协助城管执法部门履行查处违法建设行为职责，判决结果正确，依法应予维持。二上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，依法不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潍坊市城市管理行政执法局奎文分局、潍坊市规划局均担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟 强
审 判 员 周建明
代理审判员 林少华
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 徐 铭