陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00179号
上诉人（原审原告）陕西建科建设监理有限责任公司。
法定代表人高宗祺，该公司总经理。
委托代理人秦川。
委托代理人张守成，陕西帝意律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市安全生产监督管理局。
法定代表人崔林，该局局长。
委托代理人王新，陕西康铭律师事务所律师。
委托代理人张富信，陕西康铭律师事务所律师。
上诉人陕西建科建设监理有限责任公司（以下简称建科监理）不服西安市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安全生产行政处罚决定一案，不服西安市未央区人民法院（2014）未行初字第00046号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，建科公司系安诚御花苑项目的监理单位。2013年4月1O日上午，该项目一工人在B区2#楼坠落至电梯井内死亡，死者所属劳务公司的有关负责人与死者家属私下达成赔偿协议，相关单位及人员未向公安机关和安监部门报告事故。市安监局于2013年6月接到群众举报后，组成了事故调查组对事故进行调查。2013年9月22日，事故调查组形成《西安市浐灞生态区安诚御花苑项目“4.1O”事故调查报告》，认定导致事故发生的主要原因是工人安全意识淡薄，未认真辨识现场危险因素，对B区2#楼电梯井临边防护不规范、电梯井内水平防护缺乏、楼梯间照明不足、安全警示标志不明显等安全隐患未高度重视，不慎坠落至电梯井内。建科公司监理职责履行不力，疏于对施工现场日常安全生产工作的监督检查，对施工现场作业人员安全教育不到位、班前安全活动不到位、电梯井临边防护不规范、电梯井内水平防护缺乏、楼梯间照明不足、安全警示标志不明显等安全隐患及时督促整改落实到位，对事故发生负有责任。建科公司在事故调查询问期间，拒不承认事故的发生，故意隐瞒事故情况，负有瞒报事故的法律责任。2013年9月25日，市安监局制作并向建科公司送达同一文号的两份《行政处罚告知书》，前一份漏列“负有瞒报事故的责任”，后一份进行添加。2O14年1月16日，市安监局对建科公司作出《行政处罚决定书》，对建科公司处以2O万元和20O万元罚款。建科监理公司不服遂诉至本院。
原审法院认为，原案焦点是建科公司是否系生产经营单位；建科公司对涉案事故发生是否负有责任；是否负有瞒报事故责任；市安监局作出的处罚决定认定事实是否清楚；适用法律、法规是否正确、程序是否合法。《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下简称生产经营单位）的安全生产，适用本法；”国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函（2007）39号）的规定，“《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元。生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。”同时列举了七种特殊情形下事故的认定，其中规定事故发生后，公安机关立案侦查的，在结案后认定不属于刑事案件或者治安管理案件的，包括因事故相关单位、人员涉嫌构成犯罪或者治安管理违法行为，给予立案侦查或者给予治安管理处罚的，均属于生产安全事故。由此可见，在非特殊情形下，也可以通过排除刑事或治安案件，认定为生产安全事故。《安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。”《建设工程安全生产管理条例》第四条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条规定：“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条规定：“事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。”第九条规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”第三十六条第一项规定：“事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处10O万元以上5OO万元以下的罚款；……：（一）谎报或者瞒报事故的；”第三十七条第一项规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处1O万元以上20万元以下的罚款”本案中，建科公司作为合法注册的，从事建设监理等经营活动的公司法人，属于生产经营单位。“4.10”事故是安诚御花苑项目相关单位在工程施工活动中发生的导致人身伤亡的事故，事故发生后，公安机关未对事故立案侦查。市安监局在查明存在工人坠亡事实，以及未有刑事报案记录后，认定该事故属于生产安全事故，符合相关规定。由于建科公司等相关单位及人员未向公安机关和安监部门报告事故，致使事故现场灭失，死者尸体被私自处理，事故发生的详细过程无法查清。根据市安监局提供的事故发生前后的监理材料及对相关人员的询问笔录，事故现场存在的安全隐患，足以造成工人不慎坠亡。建科公司履行监理职责不力，未及时督促安全隐患的整改落实，且不能证明事故非其过错导致，故其过错是导致事故发生的原因之一，其对事故的发生负有责任。西安市安监局提供的事故调查笔录显示，建科公司相关责任人在事故发生当日即到达现场，未按规定将了解到的事故情况向安全生产监督管理部门和有关部门报告，调查组调查前期又拒不承认事故的发生，故意隐瞒事故情况，负有瞒报事故的法律责任。被告以原告对事故发生负有责任和瞒报事故，对其处以20万元和2OO万元罚款，符合上述法律、法规的规定。关于市安监局于2013年9月25日向建科公司送达同一文号的两份《行政处罚告知书》，因漏列告知内容，市安监局及时更正，并不违反法律规定。市安监局在《行政处罚决定书》中引用具体适用法规条文时仅引用条，未引用项，属于行政执法瑕疵，不影响行政处罚效力。综上，西安市安监局对建科监理公司作出的（1-O05）号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回建科公司要求撤销市安监督局于2014年1月16日作出的（市）安执罚字（2014）第（1-005）号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由建科公司承担。
宣判后，上诉人建科公司不服上诉称：一、一审判决认定事实不清、没有证据，依法应予撤销。一审判决认定被上诉人市安监局《处罚决定书》事实清楚、证据充分，与事实不符。行政诉讼审查的“事实和证据”，是市安监局《处罚决定书》所描述的“2013年4月10日ll时许一名正在进行放线作业的工人不慎坠落至电梯井内死亡。”及相应证据。一审质证，市安监局没有出示任何一件证据证明建科公司存在“2013年4月10日11时许一名正在进行放线作业的工人不慎坠落至电梯井内死亡。”这一违法事实。法庭当依法认定市安监局《处罚决定书》事实不清、没有证据。1、一审判决却罔顾事实称：市安监局查明存在工人坠亡事实…事故发生的详细过程无法查清…建科公司不能证明事故非其过错导致，故其过错是导致事故发生的原因之一，其对事故的发生负有责任。这里不难看出一审判决违反行政诉讼“举证原则”的规定。2、市安监局《处罚决定书》杜撰的“违法事实”没有证据，且与市安监局提供的《调查报告》对事故事实的描述也完全不同；“违法事实”不能成立，一审判决认定建科公司“瞒报事故”就不能成立。二、一审判决认定《处罚决定书》程序合法错误，依法应予撤销。一审判决认定并采信被告作出《行政处罚决定》是没有出示，在诉讼中搜集、提供的证据。程序违法，依法应予撤销。三、一审判决认定市安监局对建科公司“处以20万元和200万元罚款，符合上述法律、法规的规定”适用法律错误，依法应予撤销。四、一审判决审查建科公司是否生产经营单位，而不审查市安监局作出具体行政行为是否有法定职权。判决违反了行政诉讼法的基本原则，适用法律错误，依法应予撤销。上诉请求l、撤销一审判决；2、撤销被上诉人（市）安执罚字（2014）第（1-005）号《行政处罚决定书》。3、由被上诉人负担本案诉讼费。
被上诉人市安监局答辩称，一、原审认定事实清楚。（一）“4.10”事故系生产安全事故定性准确。上诉人认为答辩人歪曲事故真相，编造事故情节，颠倒事故性质的上诉理由纯属捏造。（二）上诉人系行政处罚适格主体事实清楚。上诉人将事故发生单位局限于死者所在单位，认为其不是行政处罚相对人的观点违背法律规定。（三）上诉人违法事实清楚。1、上诉人瞒报事故事实清楚。2、上诉人对事故发生负有责任，证据充分。上诉人系涉案项目监理单位，应当按照《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》等法规和《建设工程监理规范》，以及其针对该项目制定的《安全管理制度》实施监理活动，对安全生产承担法定监管职责。二、行政处罚程序合法（一）市安监局查处“4.10”事故于法有据。上诉人认为答辩人越权执法的上诉理由不能成立，答辩人查处涉案事故合法有据。其一，答辩人是法定事故调查组成员之一。其二，瞒报事故依法应提高一个事故等级进行调查处理。（二）答辩人《行政处罚告知书》程序合法。上诉人认为答辩人同日送达同一文号的两份《行政处罚告知书》程序违法，该理由不能成立。（三）行政处罚中已切实保障了上诉人的听证权利，上诉人认为剥夺其听证权的上诉理由缺乏事实依据。三、行政处罚适用法律正确。上诉人有关行政处罚法律适用问题的上诉观点不能成立，其一，答辩人在举证阶段除行政处罚文书所列法律依据外，增加《建设工程安全生产管理条例》是为了配合《安全生产法》第4条的规定，具体理解监理单位应承担的安全生产监管责任。其二，上诉人认为应适用《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》（简称：《暂行规定》）第14条的理由不能成立。一是上诉人故意曲解《暂行规定》第14条第2款规定的内容。二是《条例》第36条第1款规定，瞒报事故对单位处以100万以上500万以下的罚款；《暂行规定》第12条规定有《条例》第36条行为之一的，处200万元罚款；三是如果上诉人认为《暂行规定》第12条与第14条第2款规定之间相互矛盾，并与《条例》第36条之间发生法律冲突的，也应当根据最高院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法（2004）96号）规定，法院审理行政案件，依据法律、行政法规，参照规章；综上：答辩人针对上诉人作出的行政处罚决定合法有效。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应驳回其上诉请求，维持原判。
经审理查明，上诉人建科公司成立于1997年9月3日，注册号610000100190293，注册资金叁佰万，经营范围为一般工业与民用建筑工程的监理。安诚御花苑项目由安诚地产公司投资建设，该项目分为A、B两区。2009年5月25日，安诚地产公司与建科公司签订了《建设工程委托监理合同》，合同约定安城御花苑项目由建科监理公司实施监理。
2013年4月10日上午，外墙保温工程一工人在陕西省安达建筑工程公司（以下简称安达公司）承建的安诚御花苑项目B区2#楼电梯井内死亡，施工单位安达公司和陕西龙海工程建设有限公司（以下简称龙海公司）未向安监部门、公安机关等部门报告。同年4月13日，龙海公司项目负责人马晓燕与死者家属达成赔偿协议，遗体被家属拉回埋葬。
6月13日，被上诉人市安监局获知线索，组成事故调查组进行调查。9月22日，形成《“4.10”事故调查报告》。报告认定这是一起故意隐瞒已经发生的施工现场安全管理混乱、作业人员安全意识淡漠、相关责任人职责履行不到位而导致的生产安全责任事故。并建议市安监局对安诚地产公司、龙海公司、安达公司、建科公司给予相应行政处罚。
原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
上述事实有当事人陈述；询问笔录在卷证明。
本院认为，建科公司与市安监局双方主体适格，建科公司有权提起本案诉讼，且请求明确，具有相应的事实和理由，符合行政诉讼受理条件。市安监局行政处罚决定对于“4.10”事件构成生产安全责任事故的认定符合法律规定，建科公司亦无相反证据足以推翻。本院予以采信。本案中，双方争议的主要是被处罚人主体是否适格。对此，首先应当明确生产经营单位；事故发生单位的含义。国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》规定“《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元。”《国家安全生产监督管理总局关于修改﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定部分条款的决定》第三条规定“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位”。因此，生产经营单位不一定具备责任主体资格，而对事故发生负有责任的生产经营单位才具备责任主体资格。那么，建科公司对事故的发生是否应当承担相应的法律责任根据《中华人民共和国建筑法》第三十二条“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”第三十四条“工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。”第四十五条“施工现场安全由建筑施工企业负责。”第五十一条“施工中发生事故时，建筑施工企业应当采取紧急措施减少人员伤亡和事故损失，并按照国家有关规定及时向有关部门报告。”《建设工程安全生产管理条例》第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”从上述法律规定工程监理单位实施监督的范围，不能对应工程监理单位是对事故发生负有报告责任的生产经营单位的规定。“4.10”事故现场位于安达公司承建的安诚御花苑项目B区2#楼电梯井内，市安监局已对安达公司以瞒报为由，处以200万元罚款的行政处罚，基于同一事实理由，对监理单位建科公司又处以200万元的行政处罚，依据不足。根据《建设工程安全生产管理条例》第五十七条“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”市安监局以建科公司监理职责履行不力为由，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项规定作出20万元罚款的行政处罚，适用法律错误。建科公司上诉认为市安监局适用法律错误的理由成立，依法应予支持。综上所述，市安监局于2014年1月16日作出的（市）安执罚字（2014）第（1-005）号行政处罚决定，适用法律错误，依法应予撤销。建科公司上诉理由成立，本院应予支持。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第一款（一）项、第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销西安市未央区人民法院（2014）未行初字第00046号行政判决。
二、撤销西安市安全生产监督管理局于2014年1月16日作出的（市）安执罚字（2014）第（1-005）号行政处罚决定。
三、责令西安市安全生产监督管理局于本判决送达之日起三十日内重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人西安市安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 张 静
代理审判员 姜 华
二〇一五年二月六日
书 记 员 师 丹