山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）菏行终字第87号
上诉人（原审原告）张秀力等42人。
诉讼代表人张秀力。
诉讼代表人宇心智。
诉讼代表人黎连考。
诉讼代表人刘彦岭。
诉讼代表人姬长久。
42名上诉人共同委托代理人黄张存，山东众成仁和律师事务所律师。
42名上诉人共同委托代理人赵开勇，山东众成仁和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府。
法定代表人张泽中，代区长。
委托代理人赵永丽，菏泽市牡丹区人民政府法制局工作人员。
委托代理人李玉林，菏泽市牡丹区住房保障和房产管理局工作人员。
原审原告侯留存。
原审原告葛保忠。
上诉人张秀力等42人因与被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）房屋行政征收一案，不服菏泽经济开发区人民法院（2015）菏开行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人张秀力、宇心智、黎连考、刘彦岭、姬长久及其委托代理人黄张存、赵开勇，被上诉人的委托代理人赵永丽、李玉林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2014年7月23日，被上诉人牡丹区政府作出《牡丹区2012-6号地块（天荷御园）项目旧城区改建房屋征收决定书》（以下简称《征收决定》）。上诉人张秀力等42人及原审原告侯留存、葛保忠不服，提起本案的诉讼，请求确认《征收决定》违法并予以撤销。
原审法院审理查明：2012年1月11日，牡丹区第十七届人民代表大会会议召开，牡丹区政府在该会议上作《牡丹区2011年国民经济和社会发展计划执行情况与2012年计划草案的报告》，该报告第四部分“2012年经济社会发展重点”载明“启动天荷御园等17个项目房屋征收。”2012年3月20日，牡丹区天荷御园和凰庭苑片区项目征收建设指挥部（以下简称征收指挥部）成立。2012年5月5日，征收指挥部作出《2012-6号地块（天荷御园和凰庭苑片区）项目建设房屋征收动员大会通知》。2012年5月6日，征收指挥部在菏泽大剧院召开2012-6号地块房屋征收动员会。此后，菏泽市国土资源局牡丹区分局、菏泽市规划局、菏泽市牡丹区发展和改革局出具材料，证明涉案项目符合土地利用总体规划、符合城乡规划、符合牡丹区国民经济和社会发展第十二个五年规划。2014年7月20日，菏泽市牡丹区东城办事处对涉案项目社会稳定风险进行评估，出具社会稳定风险评估报告，并在菏泽市牡丹区维护稳定工作领导小组办公室予以备案。2014年7月23日，被告牡丹区政府作出《征收决定》和《牡丹区2012-6号地块（天荷御园）项目旧城区改建房屋征收通告》。另外，在被告作出被诉《征收决定》之前，涉案地块通过挂牌方式出让给菏泽市正厦房地产开发有限公司（以下简称正厦公司），菏泽市国土资源局与正厦公司于2010年1月6日签订国有建设用地使用权出让合同。2011年4月28日，菏泽市发展和改革委员会批准正厦公司天荷御园一期项目。2011年7月18日，菏泽市规划局向正厦公司颁发涉案地块的建设用地规划许可证。涉案地块上的大部分被征收人已经搬迁完毕。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，政府可依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，并作出房屋征收决定。本案被征收片区位于被告牡丹区政府管辖的城区，片区功能、交通、公共设施不完善，被告牡丹区政府对此进行旧城区改建目的对居住条件、道路交通、公用基础设施等进行改善，符合公共利益和旧城区改建的需要。对于原告提出被告是假借公共利益进行征收的意见，缺乏事实根据和法律依据，不予采纳。被告牡丹区政府对涉案地块进行征收，并不违反法律禁止性规定，在组织实施涉案地块的征收过程中，已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，履行了国有土地上房屋征收的主要程序，适用法律正确。原告主张征收程序违法的意见不能成立。被告作出征收补偿决定前，征收补偿费用虽不是由被告专户存储，但在征收过程中，被征收人应得到补偿方面的工作并未受到实质影响，故该情形不足以导致被诉具体行政行为被撤销。原告提出房屋价格评估过低的意见，不属于本案审查的范围。综上，被告牡丹区政府作出的《征收决定》认定的主要事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告要求确认被诉征收决定违法并撤销的意见，不能成立，不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告张秀力等44人的诉讼请求。
上诉人张秀力等不服一审判决，上诉请求：一、依法撤销（2015）菏开行初字第2号行政判决；二、依法确认《菏泽市牡丹区人民政府2012-6号地块（天荷御园）项目旧城区改建房屋征收决定书》违法并予以撤销。其事实与理由：一是一审判决认定事实错误。对于被上诉人提交的证据进行的确认，存在严重错误，完全不符合事实。上诉人提交的证据3-5、10、15-17符合规定的证据形式要求，足以证明所列事实的存在。一审判决认为本案被征收片区功能、交通、公共设施不完善，没有事实依据，也完全不符合事实情况。二是一审判决适用法律、法规错误。一审判决依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，认为被上诉人进行旧城区改建的目的是对居住条件、道路交通、公用设施等进行改善，符合公共利益和旧城区改建的需要，显然适用法律错误。一审判决认为被上诉人已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了国有土地上房屋征收的主要程序，也属于适用法律错误。一审判决认为“原告提出房屋价格过低的意见，不属于本案的审查范围”的观点，严重违反了行政诉讼法的规定。一审判决驳回张秀力等44人的诉讼请求，没有任何法律依据。
被上诉人牡丹区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提供的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。一审庭审笔录显示，上诉人对被上诉人在一审中提供的证据，对其真实性明确表示无异议的系证据1、3、4、11、12、13、21、22，对其真实性明确表示不予认可的是证据19，对其真实性明确表示无法认定的是证据2、14、15、16、17，对其余证据的真实性，没有表示意见。上诉人在一审中对被上诉人提供证据的证明目的，表示了异议，认为均不能证明涉诉征收行为的合法性。二审中，上诉人提供了三份证据材料。1、菏泽正源房地产土地评估咨询有限公司出具的关于天荷御园片区毛纺厂家属院住户提出复估申请的答复意见，用以证明被上诉人已将上诉人的房屋确定为高档住宅，其房屋评估补偿价格应该不同于丁庄村居民的房屋评估补偿价格。2、从中国土地市场网下载的涉案土地供地结果信息，用以证明涉案土地于2010年被出让给正厦公司。3、陈某诉青岛市某区政府房屋征收补偿案例，聊城市某培训学校诉聊城市某区政府房屋征收补偿案例，用以证明本案房屋征收违法。被上诉人对上诉人提供的上述证据质证称，根据规定，二审无特殊原因不能接受新证据，这些证据也不能证明其证明目的。
结合双方当事人对证据的举证、质证意见，本院对本案证据认证如下：被上诉人提供的证据，具有真实性、来源的合法性，但是其提供的18号证据社会稳定风险评估评审，系牡丹区东城办事处出具并盖有该单位公章，显然不能证明牡丹区政府在作出涉案房屋征收决定前，进行了社会稳定风险评估。其提供的19号证据征收补偿资金足额到位监管账户证明，仅能证明正厦公司的账户余额。因此，上述18号、19号证据均不是本案的有效证据。被上诉人提供的其他证据，与本案均具有关联性。上诉人提供的证据，也都具有真实性、来源合法性。其中菏泽市国土资源局出让土地使用权公告、规划设计条件、国有建设用地使用权出让合同、城市综合开发项目开发合同、牡丹晚报刊登的征名广告等，能够证明涉案土地曾被出让的过程，及出让土地用途系建设商业、居住项目，但不能据此说明被上诉人征收涉案房屋不具有公益性质。要求重新评估的信件及材料、评估机构的回复、黎连考的房地产估价结果等均系实施补偿过程中形成的材料。案例涉及的事实与本案事实无关，这些案例均不能作为本案有效证据使用，但其法律适用可以根据情况予以参考。
结合本院对双方当事人提供证据的认证意见，本院认可一审法院查明的事实。同时，本院另查明，2009年，菏泽市国土资源局公告挂牌出让涉案土地。2010年1月6日，正厦公司作为受让人，与出让人菏泽市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。2010年3月31日，菏泽市城市综合开发办公室与正厦公司签订了城市综合开发项目开发合同。该合同第一条约定：项目出让土地面积109602平方米，项目性质为居住商业用地。2012年5月6日，牡丹区政府涉案房屋征收指挥部召开涉案2012-6号地块房屋征收动员会，并于同日发布了《牡丹区2012-6号地块项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿），通过摇号方式选定了评估机构。2014年7月21日，牡丹区政府发布了《关于牡丹区2012-6号地块项目（征求意见稿）公众意见答复》。2014年7月23日，牡丹区政府作出涉诉《征收决定》。涉案项目用地有丁庄村居民片区、菏泽罐头厂片区、菏泽毛纺厂家属院片区组成，被征收人497户。目前，有450户被征收人已经签订了征收补偿协议，440多户的被征收房屋已被拆除。本案44户被征收人的房屋及院落、公共通道占地约11亩，属于菏泽毛纺厂家属院片区，其房屋建于上世纪八十年代末。
本院认为，被诉房屋征收决定的合法性应对照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章“征收决定”规定的相关条款进行分析：
（一）关于涉案征收项目是否符合公共利益的问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的属于符合公共利益需要的情形。本案被诉房屋征收决定涉及的项目，位于菏泽市旧城区，该片区大部分房屋系老旧平房，基础设施落后，居民生活环境与经济和社会发展的要求不相适应。虽然上诉人的房屋建于上世纪八十年代末，系两层楼房，独立院落，但其配套设施不完善。况且上诉人的户数占被征收房屋总户数不到10%，上诉人被征收房屋占地面积占涉案项目总用地面积也不到10%。涉案项目规划的是三面临路，一面临堤。从规划的角度，统一规划，也应统一实施。至于项目建成后用于居住和开展商业经营活动，是项目用途、功能方面的性质，并不能因此否定涉案项目符合公共利益需要。因此，一审法院判决认定被诉房屋征收决定符合公共利益的需要，并无不当。上诉人主张被诉房屋征收决定不符合公共利益需要的理由不充分，对此主张，本院不予支持。
（二）关于涉案房屋征收补偿方案的征求意见期限是否少于30日的问题。2012年5月6日，被上诉人在召开涉案项目房屋征收动员大会的同时，公布了涉案房屋征收补偿方案（征求意见稿），2014年7月21日公布了对征求意见的答复，并于同年7月23日作出被诉房屋征收决定。涉案房屋征收补偿方案的实际征求意见时间远超30天的法定期间。上诉人主张涉案房屋征收补偿方案的征求意见不足30天与事实不符，对此主张，本院不予支持。
（三）关于进行社会稳定风险评估的主体问题。被上诉人提供的证据表明，是被上诉人的下级机关牡丹区东城办事处进行了涉案项目社会稳定风险评估，而不是被上诉人牡丹区政府。因此，被上诉人违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”的规定。
（四）关于征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储的问题。房屋征收的行政主体是被上诉人，筹集征收补偿费用是被上诉人的职责要求。被上诉人仅提供了正厦公司在金融机构设立的账户上有资金余额的证据，没有提供被上诉人就涉案的征收补偿费用足额到位、专户存储的证据。被上诉人因此违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用”的规定。
（五）关于本案是否应对被征收房屋价值初评结果等涉及特定房屋价值评估事项合法性审查问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，整个房屋征收与补偿过程，分两个阶段，一是房屋的征收，二是对征收房屋的补偿，分别对应房屋征收决定和房屋征收补偿决定。本案被诉的行政行为是房屋征收决定，而不是房屋征收补偿决定。因此，一审法院判决认定“原告提出房屋价格评估过低的意见，不属于本案审查范围”并无不当。
（六）关于涉案项目土地在房屋征收决定作出前出让的合法性审查问题。上诉人提供的证据能够证实，涉案项目土地在2009年被菏泽市国土资源局挂牌出让。此出让行为是否合法，土地管理法有明确规定。但是，土地出让行为是另一行政主体所为，上诉人要求在本案中对土地出让行为的合法性进行审查、法律后果进行评判和确认，无法律依据。
综上，被诉《征收决定》违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的相关规定。一审法院判决适用法律错误，应予以撤销。对上诉人要求确认被诉《征收决定》违法的上诉请求，本院予以支持。但是，被诉《征收决定》符合社会公共利益需要，其房屋征收补偿方案征求意见的期限符合法律规定。涉案项目涉及被征收人497户，有440多户的房屋已被拆除，被征收人等待回迁安置。如果撤销被诉《征收决定》，会给国家利益和社会利益造成重大损害。因此，对上诉人要求撤销被诉《征收决定》的上诉请求，本院不予支持。被上诉人可以、也应当针对其《征收决定》的违法之处即社会稳定风险评估主体问题、征收补偿费用足额到位、专户存储问题，采取补求措施，保障包括上诉人在内的被征收人合法权益。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销菏泽经济开发区人民法院（2015）菏开行初字第2号行政判决；
二、确认被上诉人菏泽市牡丹区人民政府作出的《牡丹区2012-6号地块（天荷御园）项目旧城区改建房屋征收决定书》违法；
三、责令被上诉人菏泽市牡丹区人民政府采取相应的补救措施；
四、驳回张秀力等42名上诉人要求撤销《牡丹区2012-6号地块（天荷御园）项目旧城区改建房屋征收决定书》的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人牡丹区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姚长河
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
二〇一五年十二月一日
书 记 员 杨继霞