河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫13行初50号
原告杨金月，女，汉族，生于1973年6月14日，户籍所在地南阳市卧龙区，南阳市卧龙区。
委托代理人史明萱，男，汉族，生于1968年5月16日，户籍所在地南阳市宛城区，住南阳市卧龙区。
委托代理人赵荣晖，河南大为律师事务所律师。
被告南阳市卧龙区人民政府。住所地：南阳市七一路***号。组织机构代码：73247406-8。
法定代表人陈天富,任区长。
委托代理人詹国平，南阳市卧龙区人民政府工作人员。
委托代理人王达，北京朗仕律师事务所实习律师。
原告杨金月诉被告南阳市卧龙区人民政府房屋征收纠纷一案，本院于2016年1月21日立案受理，于2016年5月10日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告杨金月及委托代理人史明萱、赵荣晖，被告南阳市卧龙区人民政府委托代理人詹国平、王达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年8月7日，被告南阳市卧龙区人民政府作出宛龙房征[2015]第1号《房屋征收决定》。
被告南阳市卧龙区人民政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的16份证据：证据1、南阳市城中村（旧区）改造领导小组办公室关于对卧龙区西关社区部分区域实施旧区改造项目的批复（宛城村改办[2011]54号）；证据2、卧龙区梅溪办事处关于项目风险评估的意见和建议；证据3、致国土资源局《卧龙区西关文化村区域房屋征收联系函及回复》；证据4、致发展和改革委员会《卧龙区西关文化村区域房屋征收联系函及回复》；证据5、致城乡规划局《卧龙区西关文化村区域房屋征收联系函及回复》；证据6、致卧龙区人大常委会《卧龙区西关文化村区域房屋征收联系函及回复》；证据7、关于征求西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）意见及公告、张贴照片；证据8、《征求意见稿》听证会公告及现场张贴照片、公证书；证据9、关于卧龙区西关社区部分区域旧区改造建设项目环境影响报告书的批复（宛环审[2013]195号）；证据10、关于卧龙区西关社区部分区域旧区改造项目建设用地规划条件的函（宛规函[2012]52号）证据11、关于卧龙区西关社区部分区域旧区改造项目建设用地划分的函（宛规函[2014]255号）；证据12、南阳市卧龙区人民政府房屋征收决定（宛龙房征决[2015]第1号）；证据13、房屋征收公告；证据14、南阳市卧龙区人民政府梅溪街道西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿安置方案；证据15、选定评估机构的公告及结果、公证书；证据16、南阳市人民政府行政复议决定书（宛政复决[2015]39号）。
原告杨金月诉称：被告南阳市卧龙区人民政府于2015年8月7日作出《南阳市卧龙区人民政府房屋征收决定》(宛龙房征决[2015]第1号)存在以下违法问题：(1)违反了国家的法律和国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》；(2)违反了国务院、省政府和南阳市人民政府的文件规定；(3)征收程序违法；(4)补偿不公平；(5)卧龙区征收工作人员收受贿赂、滥用职权、玩忽职守严重损害政府公信力，严重损害国家的声誉、对小区居民造成极大的伤害和财产损失。请求撤销《南阳市卧龙区人民政府房屋征收决定》(宛龙房征决[2015]第1号)。
原告为支持其诉请向法庭提交37份证据：
1、卧龙区在南阳日报发布的征收启动公告和指挥部文件。证明卧龙区征收行为从2012年4月27日开始。证明卧龙区先征收后规划；2、被征收区域的照片1张，证明征收的范围是沿新华路和文化路的商业经营区域。违反南阳市政府《南阳市人民政府关于印发南阳中心城市旧区改造实施意见的通知》（宛政[2009]12号）文件第三部分在规划管理中要求“限制零星开发、沿街开发”有关规定。证明卧龙区征收决定违反“宛城村改办[2011]54号文件”规定；3、联合建房协议；4、房地产评估报告，证据3-4证明征收区域内西关三组和四组是集体土地，卧龙区征收行为适用法律依据错误。证明无线电三厂小区有合法出路，现在征收办堵塞三厂小区出路，征收决定违法。证明卧龙区征收活动违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第1条和第27条规定；5、亿安公司准备建设“亿安天下城”的资料5份。证据5证明征收决定不是为了公共利益。违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条公共利益的要求，违反了第8条和第9条的规定，不符合保障性安居工程专项规划；6、卧龙区2011年国民经济和社会发展计划执行情况和2012年计划（草案），证明卧龙区发改委通过的是西关文化村“城中村建设”计划，不是旧城改造。证明卧龙区在西关文化村区域进行旧城改造征收决定不符合国民经济和社会发展年度计划；7、《南阳市人民政府关于印发南阳中心城市旧区改造实施意见的通知》---（宛政[2009]12号）；8、南阳市人民政府关于印发南阳中心城市城中村改造实施办法的的通知（宛政[2007]12号）；9、宛城村改办[2011]54号文；10、宛政纪[2010]82号文件，证据7-10证明卧龙区政府征收行为违反了国务院条例，国有土地和集体土地事实不清，适用法律和文件错误。证明卧龙区征收行为违反南阳市的文件规定，滥用行政权力；11、南阳市城乡规划局文件—“宛规函[2012]52号”，此份证据证实了卧龙区政府征收决定违背了南阳市城乡规划和专项保障房建设规划。违反了国务院条例第9条。卧龙区政府征收要求要按照国务院条例“旧城改造”进行征收，而南阳市规划要求要按照“保障性安居工程建设”的需要建设，相互矛盾。因此征收不符合规划要求；12、关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知-----（建保[2012]190号），证明如果要按照城市危旧房进行建设，必须要纳入“国家城镇保障性安居工程规划计划”。卧龙区没有证据证明纳入“国家城镇保障性安居工程规划计划”，因此卧龙区征收决定违反了旧区改造要纳入国家城镇保障性安居工程规划计划的要求。违反了国务院条例第9条规定；13、河南省人民政府关于加快保障性安居工程建设的若干意见----（豫政[2011]84号），该份文件证明“保障性住房”应该包括“廉租房、公共租赁住房、经济适用房、限价商品房、棚户区改造”这些住房类型，卧龙区没有证据在征收区域实施这些保障性住房建设的文件，因此卧龙区征收决定违反“豫政[2011]84号”文件，违反南阳市城乡规划和专项规划；14、国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发[2007]24号）；15、《河南省人民政府关于贯彻国发[2007]24号文件切实解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》（豫政[2007]72号）；证据14-15证明征收决定违反了国务院和省政府在旧城改造中“力戒大拆大建”的规定；16、卧龙区人民政府《南阳市关于西关社区部分区域实施旧区改造的请示》（宛龙政文[2010]15号），证明征收决定不按照立项范围进行征收，违反市政府旧区改造文件规定，违反国务院和省政府旧区改造禁止大拆大建的要求；17、2014年4月11日、4月26日区住建局两次处罚亿安公司通知书；18、南阳市人民政府关于印发南阳市中心城区违法建设整治办法的通知（宛政[2013]19号）；19、南阳市人民政府2014年8月3日《南阳市人民政府关于印发南阳市制止中心城区违法占地违法建设违法销售行为暂行办法的通知》（宛政[2014]41号），证据17-19证明安置房是违章建筑，安置房建设违反市政府文件宛政[2013]19号和宛政[2014]41号的规定，证明征收决定违反了国务院条例第2条公平补偿的原则，征收决定违法，补偿方案违法；20、听证会公告一份，证明听证程序违法，剥夺小区居民申请听证的资格，违反了国务院条例第11条的规定；21、卧龙区征收办在小区居民姚书华家门上贴的通知；22、卧龙区征收办破坏小区居民姚书华住房门窗、家具物品损失清单和照片，证据21-22证明卧龙区征收办没有进行对房屋权属调查，违反国务院条例第15条规定，对无线电三厂小区住房进行强拆违反国务院条例27条规定；23、高法指导案例。证明卧龙区征收补偿方案不公平；24、卧龙区征收办非法征收强拆无线电三厂小区物业用房和围墙造成住宅楼地基塌陷照片4张；25、卧龙区征收办用沙土和大型货车堵住无线电三厂小区出路照片2张。26、2015年12月堵路照片3张；27、艾滋拆迁照片3张；28、××人寻衅滋事犯罪卧龙区法院判决书一份；29、非法拆迁挖断无线电三厂小区燃气管道后燃气公司出具的维修记录1张；30、卧龙区征收办破坏无线电三厂小区供水造成水费损失清单；31、无线电三厂小区修复供水管道费用单据3张；32、卧龙区征收办推倒家属院围墙损失单据1张；33、无线电三厂小区出租房屋协议1张。证据24-33证明卧龙区征收办违反国务院条例第27条“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动”的规定；34、新华社记者发现的卧龙区政府工作人员受贿名单1张；35、南阳市委宣传部发布的卧龙区纪委处分卧龙区征收办和梅溪办事处工作人员情况2份。证据34-35证明卧龙区征收办和梅溪办事处工作人员受贿和受处分情况，证明卧龙区征收工作人员在收受贿赂的情况下不能正确履行征收职责。证明违反国务院条例第30条的规定；36、南阳市公安局梅溪派出所出具的2016年4月1日卧龙区征收办强拆南阳市无线电三厂小区大门、楼房走道扶手和储藏室楼梯扶手的调查笔录；37、南阳市公安局梅溪派出所出具的2016年4月1日卧龙区征收办强拆南阳市无线电三厂小区大门、楼房走道扶手和储藏室楼梯扶手的视频资料2份；证据36-37证实卧龙区征收办违反国务院条例第27条的规定在征收决定未生效的情况下采取威胁小区居民安全等非法方式迫使小区居民搬迁。证明卧龙区征收办违反《中华人民共和国行政强制法》施行强制程序的规定。
被告南阳市卧龙区人民政府答辩称：为改善居民生活环境、完善城市基础设施、提升城市品位，经卧龙区人民政府研究决定，对东至卧龙区粮食局(含粮食局及家属院)、南至亿安公司地块南边界、西至文化路、北至新华路(具体以规划红线图为准)区域范围内的房屋、土地及其构筑物和附属物等依法进行征收。为保障被征收人的合法权益，统一征收补偿标准，实现旧城区改造与城市规划目标，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，结合项目实际情况，答辩人制定并公告了《西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿方案(征求意见稿)》，期间组织了由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，随后将《南阳市卧龙区人民政府梅溪街道西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿安置方案》予以公布并同时根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《南阳市卧龙区人民政府梅溪街道西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿方案》等有关规定，做出《南阳市卧龙区人民政府房屋征收决定》(宛龙房征决[2015]第1号)，决定对西关文化村区域旧区改造项目范围内的房屋(含土地使用权)进行征收。上述具体行政行为作出后，实施单位梅溪街道办事处有关工作人员以各种方式向有关被征收人解释法律政策，积极释法说理，希望能通过和谐拆迁解决遗留问题，确保被征收群众(包括已经拆迁的100余户和尚未拆迁的20余户)的合法利益得到保障。但是被答辩人提出每平米货币补偿标准不低于8000元人民币、小房换大房不结算差价等没有法律和政策依据的过高要求，借助自己作为法院、检察院公职人员的身份影响，怂恿处于观望状态的部分被征收群众，不接受安置补偿方案中依法制定的“就近安置”、“等面积安置”、“依法足额补偿过渡费、搬迁费”、“给予签约奖励”等优惠政策，无视广大已经拆迁群众热切期待回迁的现实，利用各种方式向政府施压，使得和谐拆迁越来越难以实现。当前，被答辩人试图通过诉讼拖延时间换取利益。对此，答辩人答辩如下：一、被答辩人质疑本项目是否属于“公共利益”，借此断言征收决定违反国家法律和国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》。被答辩人声称，征收决定确定范围内的建设项目不符合法律和国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的公共利益的需要，其中所征收房屋是合法产权，受物权法保护；不符合旧城改造的范围，建设项目是商业开发。事实上，正是因为所征收房屋是合法产权，受物权法保护才会依法作出征收决定，并根据法律规定予以安置补偿。否则，对于违法建设又何谈征收?理应依法拆除，而不可能涉及安置补偿。《中华人民共和国物权法》四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条(五)项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。本征收决定所征收的房屋系上世纪七十年代建造的多层砖混结构房屋，许多被征收人都因居住条件异常恶劣便主动搬迁。属于基础设施落后的旧城区改建。因此，被答辩人出于谋求利益最大化的目的，强词夺理刻意狭隘片面理解“公共利益”，拒不支持政府旧城改造造福百姓的利民之举，尤其是个别公职人员才是应当进行反思的!二、被答辩人认为被诉征收决定违反国务院、省政府、市政府的有关规定，尤其是认为征收的范围远小于《南阳市人民政府关于印发南阳中心城区旧区改造实施意见的通知》中规定，声称“按照统一规划、连片开发的原则，旧区用地开发规模原则上不得小于15万平方米”的要求，认为被征收范围仅有100432平方米，是为亿安房地产公司商业开发量身定做，并且提到“零星开发、沿街开发的非法律术语，不知判定依据何在?这样以一个地方规范性文件来曲解甚至对抗法律、行政法规对“公共利益”的授权性界定，其无非是少数人漫天要价而向政府施压、搅乱工作大局之手段而已。三、被答辩人认为程序违法。列举了“文件不公开、违背南阳市城乡规划和专项规划、征求意见听证程序不合法、没有按规定进行社会稳定风险评估”、未取得“国有土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、商品房预售许可证”的情况下违法施工销售等一系列所谓“问题”，甚至××、干部被处理”，等媒体事件拿来，移花接木，用以证明“暴力拆迁”，进而否定被诉具体行政行为的合法性，明显是无视事实、逻辑混乱。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条确实规定，“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁”。但是××”事件发生在2014年12月份，之后答辩人乃至南阳市政府均认真反思之前工作中存在的不到位和不规范问题，采取一系列措施及时进行整改，随后聘请专业法律顾问团队，针对有关项目遗留问题，认真拟定了《补偿安置方案》(征求意见稿)，在作出征收决定作出之前，公示、听证等程序均是严格依照法律规定而实施，被答辩人所质疑的有关《社会稳定风险评估》、《项目符合南阳市国民经济和社会发展规划第十二个五年规划纲要的说明》、《项目符合南阳市土地利用总体规划的说明》、《项目符合南阳市城市建设总体规划的说明》、《项目改造纳入卧龙区国民经济和社会发展年度计划的说明》等应具备的前置要件均明确附录在卷，申请人如有质疑，可以随时申请公开，答辩人在此一并向人民法院提交审查。四、被答辩人认为补偿不公平。声称“产权调换不公平、货币补偿不公平”。2015年8月29日，最高人民法院公布征收拆迁十大案例，明确安置标准为等建筑面积安置，本方案规定了等面积安置，并规定在协议拆迁期间签订协议的，还奖励25％。当然，一旦做出补偿决定，奖励必须坚决取消!同时，试问，当前有关被征收房屋的评估工作尚未完成、补偿决定尚未作出，不知申请人所述“这不公平”、“那不公平”从何而来?个别公职人员还电话威胁评估公司，难道已经预知预判政府的行政补偿决定内容，进而提前进行诉讼?五、原告指责“卧龙区政府工作人员玩忽职守、滥用职权给群众带来极大伤害”，是指“艾××中存在一些值得反省和深思的问题，试问，这与当前政府依法行政所作出的征收决定之间的因果关系怎么成立?难道先有“果”、后有“因”?如果认为当前的征收决定存在“玩忽职守、滥用职权”，请被答辩人向纪检监察机关提出有关举报控告材料，在审查后作出结论，不应信口开河，任意诋毁。综上，根据《中华人民共和共宪法》、《中华人民共和国物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定，答辩人作为该区域范围内国有土地上房屋征收的法定主体，负有法律法规所授予的法定职权，并且严格履行了法定程序，面对少数人利用司法机关工作人员特殊身份，放大“艾滋病××的责任而施加的种种压力，不回避矛盾，勇于担当，依法承担相应法定责任。请求人民法院依法判决被诉征收决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。
经庭审质证，原告对被告南阳市卧龙区人民政府提交的证据发表如下质证意见：
证据1、此证据证明卧龙区政府征收决定违反（宛城村改办[2011]54号）文件规定内容，违反南阳市旧区改造文件《南阳中心城市旧区改造实施意见》（宛政[2009]12号），违反宛政纪[2010]82号南阳市政府会议纪要。宛城村改办[2011]54号文件要求改造区域严格按照卧龙区政府《关于对西关社区部分区域实施旧区改造的请示》（宛龙政文[2010]15号）确定的范围实施征收。原宛龙政文[2010]15号请示范围为“文化路以东，梅溪河以西、新华路以南，军分区长城小区以北区域”共占地100432.8平方米。可是征收决定不按照54号文件确定的区域征收，征收决定确定的区域为“东至卧龙区粮食局（含粮食局及家属院）、南至亿安公司地块南边界、西至文化路、北至新华路”。因此，征收决定确定的范围违反54号文件规定。54号文件要求该项目要按照我市城中村（旧区）政策和宛政纪[2010]82号文件规定的程序运作，而征收决定违背54号文件和《南阳中心城市旧区改造实施意见》（宛政[2009]12号）有关政策，违反宛政纪[2010]82号规定的程序。（1）南阳市政府《南阳中心城市旧区改造实施意见》（宛政[2009]12号）文件规定了旧城改造的面积要求“按照统一规划、连片开发的原则，旧区用地开发规模原则上不得小于1５万平方米。”而卧龙区征收决定确定的面积远小于卧龙区政府《关于对西关社区部分区域实施旧区改造的请示》（宛龙政文[2010]15号）确定的面积（原请示范围为“文化路以东，梅溪河以西、新华路以南，军分区长城小区以北区域”共占地100432.8平方米），更小于市政府旧区改造不得小于15万平方米的面积要求。（2）南阳市政府旧区改造文件（宛政[2009]12号）第三部分在规划管理中要求“坚持统一规划、统一改造，限制零星开发、沿街开发”。可是征收决定的范围仅仅局限于新华路和文化路的沿街部分商业地块进行零星开发、沿街开发，其目的就是为了亿安公司进行小成本大利益的商业开发服务。卧龙区政府制订该征收决定实际上是为亿安房地产公司商业开发量身定做，完全和公益事业的需要相违背。（3）宛政纪[2010]82号文件规定了该项目建设应遵循的程序。而卧龙区征收决定违反了宛政纪[2010]82号文件规定的“依照法规政策办理土地处置手续”和“不允许开发企业采取先期介入的改造模式”的要求。
证据2、该证据为虚假证据，不合法。此份证据违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定。作出“风险评估的意见和建议”报告的主体系卧龙区梅溪街道办事处，而不是卧龙区政府，违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条规定。此“风险评估的意见和建议”的落款时间为2012年11月20日，卧龙区征收办召开听证会、征求意见的时间为2015年7月份，时间相差2年多，与证据7的时间前后矛盾。
证据3、证据3确定的区域和征收决定确定的区域不同，不能证明符合土地利用总体规划。没有《南阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》文件，国土资源局的回复不能证明符合土地利用总体规划。
证据4、该证据不合法。该证据不能证明征收决定符合南阳市国民经济和社会发展规划。证据4确定的区域和征收决定确定的区域不同，不能证明符合南阳市国民经济和社会发展规划。市发改委没有出示市人大会议审议通过的南阳市国民经济和社会发展规划文件来证明西关文化村区域旧城改造符合南阳市国民经济和社会发展规划。市发改委在回复中仅仅对西关文化村区域的城中村立项进行了说明，没有对卧龙区拟征收范围内“东至卧龙区粮食局（含粮食局及家属院）、南至亿安公司地块南边界、西至文化路、北至新华路”旧城改造区域是否符合国民经济和社会发展规划进行回复。南阳市政府《南阳中心城市旧区改造实施意见》（宛政[2009]12号）文件中关于旧区改造条件和方式第四条规定：“以国有土地为主的改造区域，按照旧区改造政策进行；以集体土地为主的改造区域，按照城中村改造政策进行。”南阳市政府在《南阳市人民政府关于印发南阳中心城市城中村改造实施办法的通知》（宛政〔2007〕12号）中规定“城中村是指在中心城市规划区域范围内使用集体建设用地,并以农村集体经济组织为形式的农民聚居村落。”根据市政府的旧区改造文件和城中村改造文件的规定，说明旧区改造和城中村改造是两个不同的概念。卧龙区在向市发改委发出的联系函中确定的范围是“文化路以东，梅溪河以西，新华路以南，军分区长城小区以北”的区域。在这个区域中南半部分“文化路以东，梅溪河以西，中心市场街以南，长城小区以北的区域”的土地是集体土地，是以农村集体经济组织为形式的农民聚居村落，这个区域是城中村，市发改委在回复函中是对这个城中村区域进行的回复，没有对卧龙区拟征收的“东至卧龙区粮食局（含粮食局及家属院）、南至亿安公司地块南边界、西至文化路、北至新华路”旧城改造区域进行回复。卧龙区把城中村改造和旧城改造混为一谈，属于偷换概念。
证据5、此份证据不能证明征收房屋的各项建设活动符合南阳市城乡规划和专项规划。证明征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条的规定。南阳市规划局在复函中仅仅对西关文化村区域的“区域规划条件”进行了说明，并没有对西关文化村区域征收房屋旧城改造是否符合南阳市城乡规划和专项规划进行说明。证据5确定的范围和征收决定的范围不同，不能证明符合南阳市中心城区总体规划。此份证据不是规划文件，不能证明符合南阳市城乡规划和专项规划。被告提供的证据10则认为该项目不符合南阳市城乡规划和专项规划。
证据6、此份证据不能证明符合卧龙区国民经济和社会发展计划，证明征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条的规定。证据6确定的范围和征收决定的范围不同，不能证明符合卧龙区国民经济和社会发展计划。卧龙区人大在回复函中仅对西关文化村“城中村”改造进行了说明，并未对卧龙区征收办提出的西关文化村“旧区”项目进行回复，“城中村”和“旧区”是不同的两个概念”。并且卧龙区人大常委会没有出示《关于卧龙区2011年国民经济和社会发展计划执行情况与2012年计划（草案）的报告》文件。请求法庭对区人大回复进行核实，因为没有文号，不符合公文的格式。
证据7、证据不合法。不能证明对征收决定（宛龙房政决[2015]第1号）确定的范围进行了征求意见。此证据中显示拟征收的范围与征收决定（宛龙房政决[2015]第1号）中确定的范围不同，与证据1确定的范围不相同。没有证据证明征求意见公告张贴的时间，不能证明符合“征求意见期限不得少于30日”的规定。没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条“市县级人民政府应当将征求意见和根据公众意见修改的的情况及时公布”的要求将征求意见和修改情况及时公布，违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条“市县级人民政府应当将征求意见和根据公众意见修改的情况及时公布”的规定。
证据8、此份证据证明听证程序违法。听证公告剥夺居民的听证资格。听证公告中要求领取听证资格申请表的时间为2015年7月8日至2015年7月10日（具体时间为上午8时至12时，下午15时至18时）。可公告7月10日上午才贴到征收区域，公告中要求申请人名单在7月10日下午3时以抽签方式确定。留给居民申请资格的时间仅仅是7月10日上午8时至12时4个小时的时间。公告要求居民申请听证的时间截止到2015年7月10日下午18时，可听证代表产生时间为7月10日下午15时，剥夺了征收范围内居民在公告规定时间7月10日下午15时至18时之间申请听证资格的权利。小区居民张丽玲和侯其兰等人在7月10日下午18点以前来申请听证资格时，发现听证代表已经全部产生。7月17日听证会议举行时，听证主持人为卧龙区政府办一张姓工作人员，征收补偿安置方案由卧龙区政府制定，而听证会主持人却由卧龙区政府办公室工作人员担任，违反了听证主持人应有“保持中立立场、和听证双方无利害关系的人员”担任的基本常识，听证程序明显错误。听证会议上参与听证的居民（包括旁听会议的金冠公司家属院300多户居民代表）全部提出了反对征收的意见，卧龙区政府工作人员也都有记录。可是直到征收决定公布，卧龙区政府未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第11条的规定。公证书只能证明2015年7月17日举行听证会议召开，不能证明征求意见的听证程序合法，因为听证程序包括了听证代表产生程序、听证会议过程和听证结果公示及修改意见公示的整个过程。
证据9、此份证据证明（亿安商贸苑）不是适格的申请者，保障房建设，环保局的批复中说如果性质等发生变化，要重新报批。现在征收公告的内容已经大大缩小，严重变更了，没有经过重新报批。改造后是商业开发，不是公共利益，
证据10、此份证据证明征收决定违反了南阳市城乡规划和保障性安居工程专项规划，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条的规定。卧龙区西关文化村区域征收工作是在2012年4月27日启动。南阳市规划局规划条件（宛规函[2012]52号）是2012年5月7日制定，说明是先征收，后规划。南阳市城乡规划局2014年1月2日在回复卧龙区征收联系函的复函《关于卧龙区西关文化村等区域房屋征收联系函的复函》中要求该项目应严格按照国家有关规定进行，并以附件《关于卧龙区西关社区部分区域旧区改造项目建设用地规划条件》（宛规函[2012]52号）提出了具体规划要求。规划要求第2条要求“用地范围内的建、构筑物必须全部拆除，并妥善处理拆迁安置事宜；建设项目涉及周边利害人的关系处理和协调，由项目单位依法处理。以上工作完成后方可进行项目实施，否则不得开工建设”。第7条要求“必须在办理完规划用地及建设手续并取得《建设工程规划许可证》后才能施工。”而该项目在没有处理完拆迁安置工作事宜，在没有取得“国有土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，建筑工程施工许可证，商品房预售许可证”的情况下违法施工并销售，明显违背了南阳市城乡规划和专项规划，是违法征收、违规建设，违法销售，不符合南阳市中心城区城市规划和专项保障性住房规划要求，违反了国务院条例第9条的规定。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第4款“保障性安居工程建设”和第五款“旧城区改建”是完全不同的建设项目。南阳市规划局要求该建设项目必须按照规划条件第四条要求“项目规划建设必须严格按照河南省人民政府《关于加快保障性安居工程建设的若干意见》（豫政[2011]84号）文件要求执行”，说明在这一区域的建设项目必须是专项保障性安居工程建设项目，而征收活动则是旧城改造项目，因此征收活动不符合南阳市中心城区城市规划和专项保障性住房规划要求。
证据11、此份证据证明征收决定不符合专项保障房规划。
证据12和证据13中显示的征收范围和证据1-8显示的拟征收的范围不相同，因此征收决定和公告没有依据。没有证据证明征收范围的土地是国有土地，征收程序违法，征收决定违法。
证据14、违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第1条和第2条的规定，补偿方案不公平，不能体现保障被征收房屋所有人的合法权益。违反了国务院条例第10条规定，没有证据证明征收补偿方案上报市县级人民政府，没有证据证明方案经过了论证，没有证据证明征求意见不得少于30日。违反条例第12条规定，没有证据证明经政府常务会议讨论决定。（1）方案确定的产权调换不公平。根据南阳市人民政府“宛政[2013]19号（南阳市中心城区违法建设整治办法）第三条违法建设种类的规定，卧龙区征收补偿方案规定用来产权调换的安置房是没有合法手续的违法建筑，没有“五证”（国有土地证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，建筑工程施工许可证，商品房预售许可证），用违法建筑与居民的具有合法产权手续的住房调换不公平。违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。方案规定产权调换时安置房面积超过应安置面积5%以内的部分，被征收人按每平方米3000元补交差价款，超过应安置面积5%以上的部分被征收人按照市场销售价补交差价；而产权调换时安置房面积小于应安置面积的，征收部门按照对应面积被征收房屋的评估价格对未安置的面积予以货币补偿。同一件事情，补偿方案却制定了两个标准，明显不公平。2014年8月29日，最高人民法院召开新闻发布会，通报全国法院征收拆迁十大典型案例，作为行政审判的统一标准，其中确定被征收房屋补偿标准应参考就近新建商品房价。山东泗水案例中政府征收决定被撤销的原因就是安置补偿方案违反了“对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格”这一标准，卧龙区征收补偿方案的规定和山东泗水补偿方案完全一样，对被征收人显失公平，违反了《条例》的相关规定。方案还规定“安置房房产证自全部拆迁完毕且竣工验收后2年内办理，并且办证费用由被征收人支付。”被征收人现居住的房屋是支付过包括维修基金、契税和其他办证费用的，而补偿方案要求被征收人再支付一次办证费用，不公平。另外违规非法建设的安置房如何能按照法律程序办成房产证？方案规定：“安置房房产证自全部拆迁完毕并且竣工验收后2年内办理”，这一条实际上是完全为开发商服务的，开发商按照这条规定可以随意安排时间，可以无限期办证。这样的规定明显是不公平。（2）方案确定的货币补偿不公平。补偿方案规定货币补偿按照评估价进行补偿，评估价明显低于“就近区位新建商品房的价格”，这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”相违背，违反了最高人民法院确定的“对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格”这一标准，对被征收人明显不公平，违反了国务院《条例》的相关规定。
证据15、此证据与征收决定没有关联性。
证据16、南阳市人民政府行政复议决定对卧龙区政府的征收行为没有认真审核,认定事实错误，复议决定错误。
被告南阳市卧龙区人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1、只能证明项目刊登过不能证明原告的观点；证据2、证明区域属于住建部界定的棚户区范围；证据3、证明企业和村民小组参与的事实；证据4、与本案行政行为无关；证据5、证明企业参与开发的事实，符合国务院精神，否认不了合法性；证据6、把该项目纳入了改造范围，证明早就纳入了改造，不因此否认行政行为；证据7、8、9、10、11，都是规范性文件，对征收的合法性并不产生影响，七份文件只是规范性文件，不是法院参照的对象，更不是依据，因此不是依据；12、被告主张观点的依据，这个通知对被诉行为合法性是一种支持；证据13、都是原告出示的法律汇编，法庭时间很宝贵，就不一一质证了。证据20、听证只适用于对人数较多的项目和规模较大的项目，大部分人都同意，反对的就是一小部分，为了给更多人参与的机会，政府拔高要求，举行了听证。证据21，这是一种告知行为，与被诉行为的合法性没有关系；证据22，这是需要另行诉讼的案件，与本案无关；证据23，只能说原告对判例的理解走向了歧途，非常明确的1比1的标准；证据24，地基塌陷的照片不能证明被诉具体行政行为是否合法，如果侵权要另行诉讼；证据27、在行政行为之前，与本案没有关联性，不能成为少数人吃一辈子的资本；证据28、已经判决，没有关联性；证据29，没有关联性；证据30，不真实，与征收决定没有关联性，维修很正常，没有因果关系；证据32，没有真实性，没有关联性；证据33，跟征收决定无关；证据34、35，是依法征收前不规范的东西，不能对抗依法征收。
本院对经庭审质证的证据结合与案件的关联性在事实认定中予以综合确认。
本院经审理查明：2011年11月18日，南阳市城中村（旧区）改造领导小组办公室下发《关于对卧龙区西关社区部分区域实施旧区改造项目的批复》（宛城村改办[2011]54号），同意该项目列入2011年旧区改造计划。该项目改造范围：西起文化路，东至梅溪河，北至新华西路，南至军分区长城小区区域，总占地150.8亩，其中改造企业已取得出让地20.46亩。2012年3月，南阳市卧龙区第五届人民代表大会第一次会议通过的《关于卧龙区2011年国民经济和社会发展计划执行情况和2012年计划（草案）的报告》中称：积极推进“城中村”改造。…西关文化村等9个改造项目，力争上半年完成拆迁，下半年开工建设。2012年11月12日，南阳市卧龙区城中村改造领导小组下发宛龙城村改[2012]7号文件，决定成立卧龙区西关文化村区域旧区改造建设指挥部。2012年11月20日，南阳市卧龙区梅溪街道办事处作出《风险评估的意见和建议》。2012年11月29日，卧龙区梅溪街道办事处与西关文化村区域旧区改造建设指挥部联合发布公告，公告称，该项目已于2012年4月27日启动，凡在该区域的被征收户务必于2012年12月9日前与指挥部联系。2013年12月，南阳市卧龙区人民政府房屋征收办公室分别致函南阳市国土资源局、南阳市发展和改革委员会、南阳市城乡规划局，2015年7月，致函南阳市卧龙区人民代表大会常务委员会，要求对卧龙区西关文化村区域房屋征收项目是否符合土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、是否纳入国民经济和社会发展年度计划予以回复。南阳市国土资源局复函称：“该区域位置在文化路以东，梅溪河以西，新华路以南，军分区长城小区以北。经审查，该项目用地在《南阳市土地利用总体规划（2006-2020）》确定的规划建设用地范围之内。”南阳市发展和改革委员会复函称：“按照南阳市城中村改造领导小组办公室宛城村改办[2011]54号文件精神，卧龙区政府拟对文化路以东，梅溪河以西，新华路以南，军分区长城小区以北的区域进行城中村改建。该项目符合国民经济和社会发展规划，请按有关程序办理。”南阳市城乡规划局复函称：“按照南阳市城中村改造领导小组办公室文件（宛城村改办[2011]54号要求，卧龙区政府拟对卧龙区西关文化村区域进行旧城改造。该改造项目建设用地位于文化路以东，梅溪河以西，新华路以南，军分区长城小区以北。经审查，该区域规划条件已经市政府批准，符合南阳市中心城区总体规划要求。”南阳市卧龙区人民代表大会常务委员会复函称：“经审查，…西关文化村6个城中村改造项目已经纳入卧龙区2012年国民经济和社会发展计划。卧龙区第五届人民代表大会第一次会议审查了《关于卧龙区2011年国民经济和社会发展计划执行情况和2012年计划（草案）的报告》，并批准了区人民政府提出的2012年国民经济和社会发展计划。”2015年5月5日，南阳市卧龙区人民政府发布《关于征求西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）意见的公告》，该《公告》称：“经研究决定，拟对本区域范围内的房屋、土地及其构筑物和附属物等依法进行征收，具体范围为东至梅溪河、南至中心市场街、西至文化路、北至新华路。”2015年7月8日，南阳市卧龙区人民政府发布《西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）听证会公告》，该《公告》中，听证资格申请时间：2015年7月8日至2015年7月10日（上午8:00-12:00；下午15:00-18:00），申请人超过规定名额时，由区征收办会同公证人员于2015年7月10日下午3:00以抽签方式确定。2015年7月17日，南阳市卧龙区人民政府举行《西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿方案听证会。2015年8月7日，南阳市卧龙区人民政府作出宛龙房征[2015]第1号《房屋征收决定》并于同日公告：“依法征收西关文化村区域旧区改造项目区域内（东至卧龙区粮食局（含粮食局及家属院）、南至亿安公司地块南边界、西至文化路、北至新华路，（具体以规划红线图为准）的房屋、构筑物和附属物、土地。”同时公布《南阳市卧龙区人民政府梅溪街道西关文化村区域旧区改造项目房屋征收补偿安置方案》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2011年1月21日施行，该《条例》施行后国有土地上房屋征收与补偿，应当严格按照《条例》的规定执行。按照《条例》的规定，只有为了公共利益的需要，才可以征收国有土地上单位、个人的房屋，且应当对被征收人给予公平补偿。《条例》第八条、第九条规定了公共利益的情形和要求，本案中，南阳市卧龙区人民政府主张被诉的房屋征收行为是为了旧城区改建的需要，但其提交的南阳市发展和改革委员会和南阳市卧龙区人民代表大会常务委员会的《复函》均称是“城中村改造”，且《复函》中所指的改造范围与南阳市卧龙区人民政府《房屋征收决定》所指的范围不一致。按照《南阳市人民政府关于印发南阳中心城市旧区改造实施意见的通知》（宛政[2009]12号），“城中村改造”与“旧城区改造”是两个不同性质的概念，“城中村改造”是指对在中心城市规划区域范围内使用集体建设用地，并以农村集体经济组织为形式的农民聚居村落的改造。而“旧城区改造”，按照《条例》第八条第（五）项的规定，是指由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城改造。《南阳市人民政府关于印发南阳中心城市城中村改造实施办法的的通知》（宛政[2007]12号），也对旧城改造的条件和方式作了规定：(一)建成区内建设年代久远、基础设施不全、建筑结构陈旧、存在安全隐患、影响城市功能以及因公共利益要求拆迁的区域。……(三)按照统一规划、连片开发的原则，旧区用地开发规模原则上不得小于15万平方米。在被诉的房屋征收行为所涉及的范围内，也确实存在西关村三组、四组集体土地上的房屋，因此，南阳市卧龙区人民政府主张被诉的房屋征收行为是为了旧城区改建的需要，证据不足。二、1、按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，市、县级人民政府应当将对征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，南阳市卧龙区人民政府虽然举行了听证会，但在选取听证参加人的程序上存在瑕疵，也未将对征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。2、南阳市卧龙区人民政府作出房屋征收决定前没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定进行社会稳定风险评估，仅由南阳市卧龙区梅溪街道办事处作出《风险评估的意见和建议》，没有经政府常务会议讨论决定。也没有证据证明按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定，征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用。综上，南阳市卧龙区人民政府2015年8月7日的作出宛龙房征[2015]第1号《房屋征收决定》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条、第九条、第十一条、第十二条的规定，依法应当撤销，但由于在作出《房屋征收决定》前征收区域的许多房屋已被拆除，撤销会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第七十六条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条、第九条、第十一条、第十二条之规定，判决如下：
确认南阳市卧龙区人民政府2015年8月7日作出的宛龙房征[2015]第1号《房屋征收决定》违法；
案件受理费50元，由被告南阳市卧龙区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本十份，预交上诉费50元，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 白 云
审 判 员 尹应哲
代理审判员 郭 娟
二〇一六年六月三十日
书 记 员 郭 栋