中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2874号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈文英。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈金全。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁巨平。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭伟。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周鉴泉。
上述再审申请人共同推选诉讼代表人陈文英、梁巨平，均系本案再审申请人。
上述再审申请人共同委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省住房和城乡建设厅。住所地：广东省广州市东风中路***号粤财大厦*****楼。
法定代表人王芃，厅长。
再审申请人陈文英、陈金全、梁巨平、彭伟、周鉴泉（以下简称陈文英等五人）因诉被申请人广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）行政复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2016年8月18日作出的(2016)粤行终780号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理，依法组成合议庭审查本案。案件现已审查终结。
2007年8月27日，原广州市城市规划局作出穗规地证(2007)1102号《建设用地规划许可证》（以下简称1102号规划许可证），用地单位为广州市番禺区土地开发中心，用地项目为居住用地，用地位置为番禺区化龙镇水门、草堂村，用地面积42909平方米，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，准予办理征用划拨土地手续。2015年11月26日，陈文英等五人向广东省住建厅申请行政复议，请求撤销1102号规划许可证。2015年12月2日，广东省住建厅作出粤建复不受(2015)6号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称6号不予受理决定），以陈文英等五人提出的行政复议申请超过法定申请期限为由，对行政复议申请不予受理。陈文英等五人提起本案行政诉讼，请求撤销广东省住建厅作出的6号不予受理决定，判决广东省住建厅受理其行政复议申请。
广州市中级人民法院（2015)穗中法行初字第815号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，广东省住建厅是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项，《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款、第五十一条之规定，涉案规划许可并不直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权的效力，其适用的行政复议最长期限应为行政行为作出之日起5年。本案中，涉案规划许可的作出日期为2007年8月27日，陈文英等五人直至2015年11月26日才向广东省住建厅提出行政复议申请，已经超过上述规定的申请行政复议最长期限5年，广东省住建厅据此作出不予受理决定，合法有据，应予以支持。判决驳回陈文英等五人的诉讼请求。陈文英等五人不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院(2016)粤行终780号行政判决以一审相同的理由认为陈文英等五人提起行政复议超过最长期限5年，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
陈文英等五人申请再审称：1.陈文英等五人申请行政复议未超过法定的复议期限，一、二审认定事实、适用法律错误。陈文英等五人是通过政府信息公开程序获知的涉案建设用地规划许可证，在获知涉案建设用地规划许可证后的60日内申请行政复议，未超过《中华人民共和国行政复议法》规定的法定复议期限。涉案的建设用地规划许可证是针对包括陈文英等五人在内的房屋所在土地作出，涉及不动产。《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定，对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。根据前述规定，本案应当适用最长复议期限20年。2.《住房城乡建设行政复议办法》不能作为本案的依据，一、二审适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。因此，《住房城乡建设行政复议办法》不能作为本案的审判依据。请求撤销一、二审行政判决；撤销广东省住建厅6号不予受理决定，改判支持陈文英等五人的一审诉讼请求。
广东省住建厅答辩称：该厅作出的6号不予受理决定程序合法，事实清楚、证据确凿，法律依据充分。6号不予受理决定并无直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力，申请复议的最长期限为该行为作出之日起5年，陈文英等五人认为应适用20年没有法律依据。陈文英等五人在最长期限届满之后申请政府信息公开的行为不能产生提起行政复议或行政诉讼的期限重新计算的法律效果。请求驳回陈文英等五人的再审申请。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项的规定，在法定申请期限内提出行政复议申请，应当予以受理；行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理。中华人民共和国住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第三款规定：“对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”第五十一条规定：“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”也就是说，获得建设用地规划许可证，仅是申请建设用地的前提条件之一，并不直接产生建设用地划拨、出让、征用的效力。本案中，原广州市城市规划局于2007年8月作出1102号规划许可证，由于该证并不直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权的效力，其适用的行政复议最长期限应为行政行为作出之日起5年。陈文英等五人于2015年提起行政复议，已经明显超过了5年的行政复议最长期限。广东省住建厅经审查后，发现陈文英等五人的复议申请已经超出法定的申请期限，依法作出不予受理决定，符合上述法律规定。一、二审据此判决驳回陈文英等五人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
陈文英等五人主张其通过政府信息公开获得1102号规划许可证的60日内就提起复议，未超过申请复议期限，且应当适用20年最长复议期限。《住房城乡建设行政复议办法》第十三条第一款规定：“申请人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”该款规定的60日是申请复议的基本期限，但第十三条第三款同时还规定了申请复议的最长期限，对于超出最长申请期限的，复议机关不再受理。最长申请期限的起算点是行政行为作出之日，而不以知道或者应当知道为准，该期限系不变期限，申请人是否通过政府信息公开获知涉案建设用地规划许可以及何时获取涉案建设用地规划许可，都不能改变该期限。涉案的规划许可不属于《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定的涉及不动产的行政行为的范围，故不能适用20年的最长期限的规定，只能适用5年的最长申请期限。陈文英等五人的该项主张没有法律根据，本院不予支持。陈文英等五人还主张一、二审适用法律错误，认为《住房城乡建设行政复议办法》不能作为审理依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款规定：“人民法院审理行政案件,参照规章。”《住房城乡建设行政复议办法》系中华人民共和国住房和城乡建设部制定的部门规章，人民法院在审理行政案件中，依法可以参照适用，且该办法并不与上位法相冲突，一、二审参照适用并无不当。陈文英等五人一直以该办法第十三条的规定主张其复议申请的最长保护期限，同时又主张该办法不应当作为审理的依据，其主张自相矛盾，且没有法律根据，不能成立。
综上，陈文英等五人提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回陈文英、陈金全、梁巨平、彭伟、周鉴泉的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 张颖新
二〇一七年五月三十一日
法官助理 牛延佳
书 记 员 黄雅媚
附相关法律及司法解释条文：
1.中华人民共和国行政诉讼法
第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
人民法院审理行政案件，参照规章。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国行政复议法
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
4.中华人民共和国行政复议法实施条例
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
5.住房城乡建设行政复议办法
第十三条申请人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
申请人认为行政机关不履行法定职责的，可以在法律、法规、规章规定的履行期限届满后，按照前款规定提出行政复议申请；法律、法规、规章没有规定履行期限的，可以自向行政机关提出申请满60日后，按照前款规定提出行政复议申请。
对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。
第五十一条本办法所称“涉及不动产的行政行为”，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。
6.中华人民共和国城市规划法
第三十一条在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。