云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终344号
上诉人（一审原告）金辉，男，汉族，1955年9月12日生，住云南省昆明市西山区。
委托代理人王西、张阁麟，云南恒鑫律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。
住所地：昆明市西山区秀苑路***号。
法定代表人陈瑞斌，代区长。
委托代理人王立伟，昆明市西山区人民政府工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人宋婷，云南建广律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明滇池国家旅游度假区管理委员会。
住所地：云南省昆明市滇池路****号。
法定代表人罗建宾，主任。
委托代理人赵俊鳌、昆明滇池国家旅游度假区管理委员会海埂街道管理处副主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人金晓燕、云南刘胡乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人金辉因诉昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）、昆明滇池国家旅游度假区管理委员会（以下简称度假区管委会）征地拆迁安置补偿协议一案，不服云南省昆明市中级人民法院（2016）云01行初64号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年12月7日受理后，于2018年1月4日公开开庭审理了本案。上诉人金辉及其委托代理人王西、张阁麟，被上诉人西山区政府委托代理人王立伟、宋婷，被上诉人度假区管委会委托代理人赵俊鳌、金晓燕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，2008年4月19日，西山区政府设立的“西山区盘龙江综合整治工程建设项目指挥部”（以下简称项目指挥部）发出《关于盘龙江（下段）综合整治工程拆迁有关事项的通告》，决定对“西山区辖区内盘龙江官南立交桥到盘龙江××西岸（××东岸××坝社区××），具体以政府确定的用地界线为准”范围内拆迁。金辉的房屋为砖混结构267.3988平方米，砖木结构35.55平方米。2008年6月8日，金辉与项目指挥部签订协议编号为048号的《西山区盘龙江综合整治工程征地拆迁安置补偿协议书》（以下简称048号《补偿协议》），约定对金辉房屋、附属设施等予以补偿，并约定发放3个月的安置补助费、奖励，协议记载房屋主体结构占地面积151.55平米，房屋补偿标准为砖混部分1300元每平米，按300平米计算。金辉的拆迁补偿费、3个月安置补助费、奖励合计527917.06元。同日，金辉与项目指挥部签订《西山区盘龙江综合整治工程征地拆迁安置补偿补充协议》（以下简称《补充协议》），除对临时安置过渡费予以进一步约定外，约定“涉及此次盘龙江西岸综合整治工程广福路至入××段被拆迁的农户，在今后城中村改造或‘四退三还一护’拆迁安置中与其它未被拆迁的农户享受同等待遇”，并约定“享受城中村改造或‘四退三还一护’拆迁安置同等待遇的前提为：每户（幢）必须将之前盘龙江综合整治工程的拆迁补偿款（不含装修费、奖励、附属设置补偿费、搬家过渡费及软基处理费），全部退还给甲方。如不全部退还房屋拆迁补偿款，将视为自动放弃，不再享受城中村改造或“四退三还一护”拆迁安置的优惠待遇，同时，不再享受搬家安置过渡费”。
协议签订后，2008年6月，项目指挥部向金辉支付房屋拆迁补偿款共计527917.06元。截至2009年6月5日，项目指挥部分三次向金辉支付过渡费共计45000元。
2009年，昆明市进行了区划调整，将包括金辉所属大赵家村在内的金家社区两个村民小组，由西山区划入昆明滇池国家旅游度假区。西山区政府与度假区管委会于2009年12月18日签署《关于区划调整涉及滇池治理与保护工作及工程移交的备忘录》，其中关于“3.3盘龙江综合整治工程民房拆迁回迁安置过渡费发放及安置房建设”部分，记载“目前移交方已发放过渡安置费至2009年12月5日，其余经费由接收方进行支付……盘龙江广福路以南综合整治工程64户回迁安置房建设工作交由接收方负责建设及做好回迁安置工作”。据落款时间为2010年3月22日的《盘龙江综合整治拆迁户协议移交清单》及协议移交花名册记载，项目指挥部将金辉与其签订的048号《补偿协议》、《补充协议》及房屋测绘表移交给了度假区管委会海埂街道管理处（以下简称海埂街道管理处）。
2012年2月，海埂街道管理处与金辉签订《昆明滇池国家旅游度假区海埂街道管理处回迁房安置协议》（以下简称2012年《回迁房安置协议》），称“根据甲乙双方于2008年6月8日签订的《盘龙江入湖口片区整治工程拆迁补偿协议》约定，乙方选择的回迁安置总面积为300㎡”，本份协议约定以“度假区星海社区静海园小区”房屋、车位共计119.55㎡对原告进行第一次回迁安置，金辉按1300元/㎡向海埂街道管理处缴纳回迁房购置款，并约定剩余回迁建筑面积180.45㎡，在二期回迁房建成后补足。此份协议第五条第2项约定“本协议签订之日起，原合同终止”。2015年11月，海埂街道管理处与金辉再次签订《昆明滇池国家旅游度假区海埂街道管理处回迁房安置协议》（以下简称2015年《回迁房安置协议》），约定了包括回迁建筑面积60.34㎡的一套房屋的回迁安置内容。该份协议第六条第3项约定“本协议签订之日起，原所签订的《西山区盘龙江综合整治工程征地拆迁安置补偿协议书》合同终止”。根据两份协议，金辉通过支付1300元/㎡价款，已获得300㎡回迁房安置。对海埂街道管理处实施的缔约行为，度假区管委会主张是管委会的安置补偿行为，金辉对此也无异议。
2012年9月25日，度假区管委会发出《度假区（海埂街道管理处范围）金家片区“城中村”重建改造项目征地拆迁通告》，将金家社区第一居民小组、第四居民小组和社区、小组公建及企业纳入拆迁范围，并称按照《度假区海埂街道管理处金家片区“城中村”重建改造项目征地补偿实施方案》实施补偿。该征地拆迁补偿实施方案第九条规定“没有办理《房屋所有权证》的……按建筑面积不超过300㎡，建盖楼层不超过四层的面积办理补偿事宜”。第十条“建（构）筑物拆迁补偿方式”中，对“产权置换（房地合议）”部分规定“框架结构、砖混结构按拆一还一的标准进行回迁安置；其余四层以下（含四层）超出300㎡的框架结构、砖混结构面积部分和其他房屋四层以下（含四层）可选择按相应结构一次性货币补偿方式终结办理（房地合一）”，宅基地房屋主体（房地合一）的拆迁补偿标准为：砖混结构3500元/㎡；砖木结构2500元/㎡；（空砌房）村民住宅四层以下且不足四层的部分，按底层面积×4-实有面积部分计算补偿，但补偿面积最多不超过300㎡，标准为钢混、砖混结构2500元/㎡。
金辉认为，其宅基地房屋主体若按照2012年金家片区“城中村”重建改造项目征地拆迁补偿标准进行补偿，则除了300㎡回迁安置外，还应有以下补偿：1、砖木结构房屋应补偿金额，35.55㎡×2500元/㎡=88875元；2、空砌房补偿，151.55㎡（房屋主体结构占地面积）×4-（267.3988+35.55）㎡（实际建筑面积）=303.25㎡，按300㎡计算；空砌房回迁安置面积（300-267.3988）÷0.75=43.47㎡；空砌房补偿金额（300-43.47）㎡×2500元/㎡=641325元。以上两项合计730200元。而由于2008年盘龙江整治补偿时，对房屋主体部分除回迁安置房外并无补偿，比较2008年和2012年的补偿标准，补偿款差额达到730200元。金辉认为基于《补充协议》的专门约定,其作为涉及盘龙江西岸综合整治工程广福路至入××段被拆迁的农户，在2012年的城中村改造拆迁安置中应当与其它未被拆迁（指未因2008年盘龙江综合整治工程而被拆迁）的农户享受同等待遇，故以西山区政府和度假区管委会为被告提起本案行政诉讼，请求判令支付补偿差价。
一审法院判决认为，本案系公民要求西山区政府、度假区管委会共同履行集体土地征收拆迁补偿行政协议的诉讼，属行政诉讼受案范围及一审法院管辖。金辉作为行政协议当事人，具备原告主体资格。西山区政府作为涉案盘龙江综合整治工程征地补偿协议（含补充协议）的缔约方，度假区管委会作为涉案盘龙江综合整治工程征地补偿协议（含补充协议）所确定的补偿义务的继受方，两者先后作为争议拆迁补偿协议的履约责任主体，是本案适格被告。
经审查，048号《补偿协议》及《补充协议》系金辉与西山区政府自愿签订的行政协议，协议内容并未违反法律法规的强制性、禁止性规定，协议合法有效。本案争议焦点在于金辉基于上述协议，要求按照2012年金家片区“城中村”重建改造项目征地拆迁补偿标准进行补偿，由西山区政府及度假区管委会支付拆迁补偿款差价730200元，其诉请是否有事实和法律依据，应否予以支持。一审法院认为，金辉于2008年6月8日签订的仅有048号《补偿协议》及《补充协议》，金辉并不能证明另有《盘龙江入湖口片区整治工程拆迁补偿协议》存在，故约定终止的“原合同”，即指向与西山区政府签订的048号《补偿协议》及《补充协议》，该文字错误不影响事实认定。且2008年的《补充协议》还约定“享受城中村改造或‘四退三还一护’拆迁安置同等待遇的前提为：每户（幢）必须将之前盘龙江综合整治工程的拆迁补偿款（不含装修费、奖励、附属设置补偿费、搬家过渡费及软基处理费），全部退还给甲方。如不全部退还房屋拆迁补偿款，将视为自动放弃，不再享受城中村改造或“四退三还一护”拆迁安置的优惠待遇。本案中，金辉未提交证据证明其在2012年另行签署《回迁房安置协议》之前（即原补偿协议、补充协议还有效时），已经将之前盘龙江综合整治工程的拆迁补偿款（不含装修费、奖励、附属设置补偿费、搬家过渡费及软基处理费）全部退还给甲方，故基于协议当时的有效约定，金辉亦无权主张享受后续城中村改造的拆迁安置优惠待遇。金辉现以2008年《补偿协议》和《补充协议》为依据，要求西山区政府及度假区管委会按新的城中村拆迁安置优惠政策向其支付补偿差额，该请求无事实和法律依据，一审法院不予支持，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（一）项、第二十九条第一款之规定，判决驳回金辉要求西山区政府、度假区管委会向其支付拆迁补偿款人民币730200元的诉讼请求。案件受理费人民币11102元，由金辉负担。
金辉上诉称，一、一审法院认定事实错误。1.048号《补偿协议》及《补充协议》并没有终止。从内容上看，048号《补偿协议》是约定“回迁房”，《补充协议》是约定拆迁、补偿与同等待遇，两者是完全不同的。从形式上看，两份合同的相对方主体不同。048号《补偿协议》及《补充协议》的合同的相对方主体是西山区政府；《回迁房安置协议》的相对方主体是度假区管委会。在合同主体不同，且三方之间并没有就合同的变更与承继等问题达成一致意见并签订书面协议的情况下，度假区管委会无权“终止”其与西山区政府之间签订的048号《补偿协议》及《补充协议》。从逻辑上看，“原合同终止”并不能针对048号《补偿协议》及《补充协议》，2012年《回迁房安置协议》第一段明确双方签订合同的依据是《盘龙江入湖口片区整治工程拆迁补偿协议》，故“原合同终止”针对的只能是《盘龙江入湖口片区整治工程拆迁补偿协议》。2.其并未丧失享受“同等待遇”的条件。其自始至终是愿意全部退还之前的拆迁补偿款的，由于区划管辖调整，客观上无法退还。
二、一审法院程序严重违法。1.其于2016年7月提起诉讼，一审判决是2017年9月作出，严重超过法定的审理期限。2.一审西山区政府并未委托负责人或工作人员出庭，其当庭提出了异议，一审法院在未依法纠正的情况下开庭审理并判决。基于一审法院审理程序违法，判决明显错误。请求：1.撤销一审判决；2.支持其一审诉请即判令两被上诉人支付其拆迁补偿款730200元；3.由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
西山区政府答辩称，其已履行完全部协议安置补偿义务。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，上诉请求缺乏事实和法律基础，请求驳回上诉，维持原判。
度假区管委会答辩称，区划调整后，西山区政府权力义务由其承继，其与金辉在签订安置协议中已明确约定金辉与西山区政府签订的协议终止，为此金辉应承担相应的后果。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求予以维持。
一审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由一审法院移送至本院，本院经审查认为一审认证意见无误，本院予以确认。经审理，双方当事人对一审认定事实无异议，一审查明事实无误，本院予以确认。
本案双方二审争议焦点为，金辉的诉请有无事实和法律依据。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法按照约定履行协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同对当事人具有法律约束力。本案行政机关对金辉的拆迁安置补偿义务已履行完毕。虽然《补充协议》中确有“涉及此次盘龙江西岸综合整治工程广福路至入××段被拆迁的农户，在今后城中村改造或‘四退三还一护’拆迁安置中与其它未被拆迁的农户享受同等待遇”的约定。但是后因行政区划调整，基于原盘龙江综合整治工程的安置补偿义务，已转移至度假区管委会承担。西山区政府在盘龙江综合整治工程中的安置补偿义务，系由048号《补偿协议》与《补充协议》共同确定，在全部安置补偿义务转移至度假区管委会的前提下，度假区管委会作为补偿责任主体，于2012年2月经海埂街道管理处与金辉签订《回迁房安置协议》，该协议第五条第2项约定“本协议签订之日起，原合同终止”。2015年11月海埂街道管理处与金辉再次签订《回迁房安置协议》，该协议第六条第3项约定“本协议签订之日起，原所签订的《西山区盘龙江综合整治工程征地拆迁安置补偿协议书》合同终止”。两份《回迁房安置协议》结合起来看，应当说终止与西山区政府所签合同的约定是双方的真实意思表示，合法有效，应视为度假区管委会与金辉已对未履行完毕的拆迁安置补偿事项另作约定，双方已将原2008年的048号《补偿协议》和《补充协议》确定的权利义务终止。本案048号《补偿协议》为主合同，而《补充协议》具有附属性，并不能独立存在，以主合同的存在生效为前提，因此度假区管委会与上诉人之间签订合同约定终止048号《补偿协议》也当然包括《补充协议》。故金辉现以2008年《补充协议》为依据，要求西山区政府及度假区管委会按2012年度假区城中村拆迁安置优惠政策向其支付补偿差额，该请求无事实和法律依据。另，金辉提出一审程序违法，一审判决应予撤销问题。经审查一审程序虽确有瑕疵，但该程序瑕疵并未对金辉的实体权利产生影响，故该理由本院不予支持。
综上所述，上诉人金辉上诉请求无事实和法律依据依法不能得到支持。一审认定事实、适用法律并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人金辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一八年一月十九日
书记员 包欣鑫