海南省琼中黎族苗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼9030行初5号
原�：吴培照，男1950年7月24日出生，汉族，现住海南省儋州市。
委托代理人：吴植鹏，男，1974年5月17日出生，汉族，现住海南省儋州市。系原告之儿子。
被告：海南省琼中黎族苗族自治县市政管理局，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县。
法定代表人：陈阵，局长。
委托代理人：王雄，该局柜员。
被告：海南省琼中黎族苗族自治县规划局，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县。
法定代表人：张慧涛，局长。
委托代理人：羊健章，该局法规宣传组工作人员。
被告：海南省琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局，住所地：�南省琼中黎族苗族自治县。
法定代表人：梁森，局长。
委托代理人：吴鹏，海南如瑜律师事务所律师。
委托代理人：王建华，该局副局长。
原告吴培照不服被告海南省琼中黎族苗族自治县市政管理局、海南省琼中黎族苗族自治县规划局、海南省琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局责令其限期拆除位于海南省琼中黎族苗族自治县县城XX路橡胶林路段建设一栋二层楼房的行政处罚决定，于2016年3月28日向本院提起行政诉讼。本院于当天立案后，于2016年4月1日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月26日公开开庭审理了本案。原告吴培照的委托代理人吴植鹏、被告海南省琼中黎族苗族自治县市政管理局的委托代理�王雄、被告海南省琼中黎族苗族自治县规划局的委托代理人羊健章、被告海南省琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局的委托代理人吴鹏、王建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海南省琼中黎族苗族自治县市政管理局、海南省琼中黎族苗族自治县规划局、海南省琼中黎族苗族自治县住房和城乡建设局于2016年1月5日作出琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》，认定原告吴培照在位于海南省琼中黎族苗族自治县XX路橡胶林路段建设一栋二层楼。于2009年开始建设，2010年年度完工并入住。占地面积181.35平方米，建筑面积332.55平方米，当事人未到现场，未能提供建设工程规划许可证。据此，原告吴培照的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国�乡规划法》第六十四条、第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，作出如下行政处罚决定：责令吴培照自本决定送达之日起七日内自行拆除上述违法建设房屋。
原告吴培照诉称，原告于1984年响应国家的号召，在海南省琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）营根镇升坡村委会长田岭一带承包土地，用于种植橡胶。为了生产，原告及家人必须在橡胶园的深处（并非路边）搭建房屋用于生活居住与放置生产材料等。早先建有两间小瓦房，时间久了成危房，迫不得已，大约于2005年又建几十平米的平顶房。由于橡胶陆续开割，需要雇请工人割胶，几十平米的平房无法住下，遂于2009年加盖了部分房屋。
2016年2月18日，原告发现在琼中县承包的橡胶园生产住房门贴有琼中县市政管理局、规划局、�房和城乡建设局联合作出的琼中规罚告字【2015】第45号《行政处罚告知书》，告知内容为：“经我大队工作人员调查，当事人吴培照在XX路橡胶林路段建设一栋二层楼房。于2009年开始建设，2010年年度完工并入住。占地面积181.35平方米，建筑面积332.55平方米，当事人未到现场，未能提供建设工程规划许可证......拟对你做出责令限期拆除上述违章建筑的行政处罚。”落款日期为2015年12月25日。
2016年3月20日，原告又发现琼中县承包的橡胶园生产住房门贴有琼中规催告字【2015】第45号《强制执行催告书》、《关于责令吴培照改正违法建筑的公告》。该文提到被告于2016年1月5日依法送达了琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》，要求原告履行拆除义务，否则强制拆除等等，至此，原告才知道上述机关已下达《行政处罚决定书》。由于原告自2015年12月中旬就停割橡胶回儋州老家，没有人住在该房，从未有任何人送达任何文书给原告，不知被告以何种方式送达该《行政处罚决定书》。
被告的上述行政处罚程序及内容均已违法。
处罚程序违法。1、被告的琼中规罚告字【2015】第45号《行政处罚告知书》，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、第三十二条的规定，送达原告并告知相关权利，剥夺了原告陈述和申辩的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。”；2、被告下达的琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》，也没有按照民事诉讼法的要求送达原告。原告至今没有看到该《行政处罚决定书》，使原告丧失了其他救济途径，损害了原告的合法权益。被告的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，因此该行政处罚程序严重违法。
处罚内容违法。根据琼中规罚告字【2015】第45号《行政处罚告知书》所述：“当事人吴培照在XX路橡胶林路段建设一栋二层楼房，于2009年开始建设，2010年年底完工并入住。”说明原告2010年已经完工并入住，而《行政处罚告知书》是2015年12月25日作出，时隔五年才作出行政处罚。违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定：“即违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚。”
综上所述，被告的琼中规罚告字【2015】第45号《行政处罚告知书》及琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》，违反法定程序，处罚内容违法，特提请人民法院依法撤销。
被告琼中县住房和城乡建设局辩称，现针对被答辩人不服规划管理限期拆除违章建筑纠纷一案，提出如下答辩意见：
琼中规罚决字【2015】第45号决定书中对被答辩人吴培照限期拆除涉案涉违章建筑的决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
1、经县城建监察大队调查，发现了被答辩人吴培照在XX路橡胶林路段建设一栋二层楼房，占地面积181、35平方米，违建面积332.55平方米，被答辩人吴培照建设该建筑物时未向规划、建设等部门提出过申请，也没有得到相关部�同意开工建设的批准，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依法应对该违法行为予以纠正；2、被答辩人吴培照非法占地建房的事实经过现场检查、询问、现场拍照取证等予以确认，且规划和答辩人均查实被答辩人吴培照并未提出申请和获得建房许可，其所建违章建筑应予以拆除。琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》，责令被答辩人吴培照限期拆除该违章建筑，系根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定授权而做出，完全符合法律规定。3、琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》作出前，已依照法定程序向其发出琼中规罚告字【2015】第45号《行政处罚告知书》，通过张贴在建筑物醒目位置，并告知其表弟，留足其答辩时间，后才做出琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》，程序合法。
二、答辩人等联合作出的责令限期拆除的处罚决定书不属于行政处罚，被答辩人诉请撤销该处罚决定，于法无据。
1、根据我国《行政处罚法》关于行政处罚种类的规定，并未将责令限期拆除作为行政处罚的种类。被答辩人错误理解答辩人等联合作出的责令限期拆除依行政处罚规定的程序进行，实属错误；2、2000年，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法【2000】68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城乡规划法》第�十条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为，该答复已明确的指出责令限期拆除不属于行政处罚；3、本案中，答辩人联合责令被答辩人限期拆除案涉违章建筑系行政机关作出的强制性决定，性质上是一种行政强制措施而不是行政处罚。我国《行政强制法》第四十四条对违法建筑的拆除也进行相应的规定，答辩人对被答辩人采取的行政强制措施不是以制裁违法行为为直接目的，而是为了纠正其违法行为，消除违法状态，恢复合法状态，具体行政管理的属性，所以责令停止违法行为的作出不需要遵从《行政处罚法》中关于行政处罚的相关规定，被答辩人不能以《行政处罚法》的相关规定作为纠正案涉行政强制措施的依据和理由。综上，琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序正确，适用法律正确，被�辩人所建违章建筑应按照决定书要求自行拆除，其起诉请求没有法律依据和事实根据。请法庭依法驳回原告的诉讼请求。
被告琼中县市政管理局、琼中县规划局的答辩意见与被告琼中县住房和城乡建设局一致。
原告吴培照无证据提供。
被告琼中县住房和城乡建设局为了其抗辩事由，向法庭提供证据如下：
现场检查记录；2、询问笔录；3、现场照片：拟证明琼中县监察大队依法开展调查询问工作，核实原告违法建设建筑物情况的事实；4、琼中规罚告字【2015】第45号《行政处罚告知书》；5、琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》；6、琼中规催告字【2015】第45号《强制执行催告书》：拟证明被告依照法律规定的内容和程序责令原告限期拆除违法建筑的事实，同时证明答辩人的告知和决定不是行政处罚行为，只是行政强制，不具有可诉性，原告不可以此提起诉讼。
原告吴培照、被告琼中县市政管理局、琼中县规划局对被告琼中县住房和城乡建设局提供的证据三性均无异议。
本院根据原、被告的质证意见，综合认证如下：
对被告琼中县住房和城乡建设局提供证的证据1-6，各方当事人均无异议，且证据来源客观、合法，与本案有关联性，予以采信。
本院根据原、被告的陈述及证据认定，查明案件事实如下：
2015年6月26日，琼中县城建监察大队执法人员检查发现原告吴培照在位于琼中县XX路橡胶林路段建设一栋二层楼房。该楼房占地面积181.35平方米，建筑面积332.55平方米。并当天对原告表弟唐爱坤进行询问及拍摄了违建楼房的照片，根据唐爱坤陈述该楼房于2009年开始建设，2010年年底完工并入住，并当场提供原告吴培照与琼中县XX村签订的承包合同书。原告吴培照未到场，未能提供建设工程规划许可证。据此，被告琼中县市政管理局、琼中县规划局、琼中县住房和城乡建设局于2015年12月25日共同做出琼中规罚告字【2015】第45号《行政处罚告知书》，告知内容为：经我大队工作人员调查，当事人吴培照在XX路橡胶林路段建设一栋二层楼房。于2009年开始建设，2010年年底完工并入住。占地面积181.35平方米，建筑面积332.55平方米，当事人未到达现场，未能提供建设工程规划许可证。现场由当事人标的唐爱坤提供琼中县营根XX村X队、X队、X队承包合同书。以上事实有现场检查记录、询问笔录、现场照片等证据佐证。吴培�的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十三条，拟对原告作出责令限期拆除上述违章建筑的行政处罚。并告知在规定过时间内，当事人有权进行陈述、申辩和要求举行听证。于2016年1月5日，被告琼中县市政管理局、琼中县规划局、琼中县住房和城乡建设局共同作出琼中规罚决字【2015】《行政处罚决定书》，即根据《行政处罚告知书》中查明吴培照违法建设房屋的事实，责令吴培照自本决定书送达之日起七日内自行拆除上述违法建设房屋。并告知当事人申请行政复议及向人民法院起诉的时间。于2016年3月17日，被告琼中县市政管理局、琼中县规划局、琼中县住房和城乡建设局共同作出琼中规催告字【2015】第45号《强制执行催告书》，催告吴培照于2016年3月19日前履行琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除该违法建设的建筑物。如逾期仍不拆除将由被告进行强制拆除，由此造成的一切法律后果由吴培照负责。并告知当事人在规定时间有权进行陈述和申辩。被告琼中县市政管理局、琼中县规划局、琼中县住房和城乡建设局作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》，只是张贴在查处的违章建筑上，均无送达给本案原告吴培照。
本院认为，本案的争议的焦点：被告琼中县市政管理局、琼中县规划局、琼中县住房和城乡建设局作出的琼中规罚决字【2015】《行政处罚决定书》是否应当撤销。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，被告在查处原告违章建筑时，对原告建设房屋的时间，没有询问原告本人，只是凭原告表弟唐爱坤陈述该房屋建造时间为2009年，便认定该房屋建造时间为2009年。而原告陈述该房屋自2005年建造，2009年又加盖了部分。可见，该房屋虽属违章建筑，但其建造的具体时间无法确定。再者，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日施行，《海南省城乡规划条例》于2009年10月1日施行，那么原告建造房屋时间点就涉及到被告是否能适用上述法律、法规。因此，本案原告违法事实尚未查清。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定�前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分提取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应予采纳......”本案中，被告对原告违章建筑的事实进行现场检查、拍照，制作（调查）询问笔录，并就原告建设房屋未取得建设工程规划许可证的事实，作出《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》。从审理查明的事实中，可知被告作出的上述告知、决定、催告，只是张贴在原告违章的建筑物上，而没有实际送达给原告本人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当根据<中华人民共和国民事诉讼法>的有关规定送达。”庭审中，被告无任何证据证明其所作出的上述告知、决定、催告已当场送达或者留置送达给原告。因此，被告作出该行政处罚决定的行为，未依法告知原告被处罚的事实、理由及依据，违反法定程序，剥夺了原告陈述、申辩的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、�三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚决定不成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”因此，被告作出的行政处罚决定，依法应予撤销。故对原告请求撤销被告作出的琼中规罚决字【2015】《行政处罚决定书》之诉求，应予支持。被告辩称其做出的行政处罚决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确；责令限期拆除案涉违章建筑系行政机关作出的强制性决定，性质上是一种行政强制措施而不是行政处罚。本案已查明被告作出的行政处罚决定书等，均未依法送达给原告，可见被告违反法定程序。而被告作出的行政处罚决定书，无论属于行政强制措施还是行政处罚，依法均为可诉的行政行为。故对被告辩称其做出的行政处罚决定书，事实清楚，程序合法，适用法律正确；原告请�撤销行政处罚决定书，于法无据，应予驳回之意见，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、第四十四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告琼中县市政管理局、琼中县规划局、琼中县
住房和城乡建设局做出的琼中规罚决字【2015】第45号《行政处罚决定书》。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 翁 栩
审 判 员 王 林
人民陪审员 杨 曼
二〇一六年九月十九日
书 记 员 韩宇君
本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政强制法》
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当根据<中华人民共和国民事诉讼法>的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列�形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。