湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘01行终56号上诉人（原审原告）甘某某1，男，汉族，1966年3月11日出生，住长沙市开福区。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。上诉人（原审原告）甘某某2，女，汉族，1994年3月8日出生，住长沙市开福区。委托代理人甘某某1，男，汉族，1966年3月11日出生，住长沙市开福区，系甘某某2父亲。被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区华章路新领地公寓3栋。法定代表人辜松柏，局长。委托代理人刘晓，该分局拆迁科科员。委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。上诉人甘某某1、甘某某2与被上诉人长沙市国土资源局开福区分局（以下简称开福区国土局）限期腾地决定纠纷一案，不服湖南省长沙市开福区人民法院(2016)湘0105行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，经国土资源部国土资函[2011]602及[2012]644号批复，湖南省人民政府[2012]政国土字第959号、[2012]政国土字第960号、和[2013]政国土字第557号、[2013]政国土字第494号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市国营综合农场、长沙市国营综合农场月湖分场、鸭子铺分场、朝阳分场、马栏山分场范围内集体土地27.1423公顷、34.6426公顷、42.4549公顷、及49.359公顷分别作为长沙市朝正垸城中村改造及环境整治工程统征一、二及长沙市2012年度第五、六批次用地（本次朝正垸城中村改造及环境整治工程五期实际腾地37.147公顷）建设项目用地。长沙市开福区人民政府于2015年4月2日发布了[2015]第009号《征收土地方案公告》并进行了张贴，公告内容为：建设用地项目名称为长沙市朝正垸城中村改造及环境整治工程统征一、二及长沙市2012年度第五、六批次用地（本次朝正垸城中村改造及环境整治工程五期实际腾地37.147公顷），征收土地位置为长沙市综合农场鸭子铺分场，征地补偿登记期限至2015年4月30日。甘某某1、甘某某2户位于国营综合农场鸭子铺分场的房屋在上述征收范围内。开福区国土局分别于2015年7月1日和2015年9月30日分别核发了[2015]第009号《征地补偿安置方案征求意见公告》和[2015]第009号《征地补偿安置方案实施公告》。上述公告送达至鸭子铺社区并进行了张贴，告知了征地范围、征收土地房屋数量、补偿标准、腾地期限及申请听证等权利义务，并告知了若对补偿安置有争议，可向开福区人民政府申请协调，协调不成的依法申请裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。2015年3月24日，长沙市城北投资有限公司出具《住房保障承诺书》，承诺对涉案被征土地农民确定在洪山街道范围内予以安置。由于甘某某1、甘某某2户未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，2016年2月29日，长沙市开福区征地拆迁事务所向甘某某1、甘某某2送达《告知书》，告知了甘某某1、甘某某2户房屋的结构、面积、补偿项目及数额等，如有异议可到该所进行核对。2016年3月14日，开福区国土局向甘某某1、甘某某2送达长国土资开腾告字[2016]28号《限期腾地告知书》，告知甘某某1、甘某某2经调查核实，认定甘某某1、甘某某2户房屋建筑面积437㎡（其中合法面积240㎡）在本次腾地范围之内。依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，甘某某1、甘某某2户各项补偿费用合计774480元，并告知甘某某1、甘某某2若对补偿标准或补偿金额有争议，可依法申请裁决。同时告知甘某某1、甘某某2拟对其依法作出限期腾地决定，责令甘某某1、甘某某2到开福区国土局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出上述土地，并告知甘某某1、甘某某2在接到本告知书之日起5个工作日内向开福区国土局陈述和申辩。因甘某某1、甘某某2之后仍未腾地，开福区国土局将甘某某1、甘某某2户补偿费用进行了专户储存。2016年4月13日，开福区国土局作出长国土资开腾[2016]28号《限期腾地决定书》，责令甘某某1、甘某某2户在接到限期腾地决定书之日起10日内到开福区国土局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出上述土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。开福区国土局于2016年4月13日将[2016]28号《限期腾地决定书》送达甘某某1、甘某某2。甘某某1、甘某某2对该《限期腾地决定书》不服，故此诉讼。本案在审理过程中，甘某某1向该院申请调查长沙市国营综合农场以及长沙市国营综合农场鸭子铺分场的土地登记结果，经该院调查，长沙市国土资源局档案室没有长沙市国营综合农场和长沙市国营综合农场鸭子铺分场的土地权属登记档案，该院调取了长沙市国营综合农场鸭子铺分场使用土地建设的《土地登记审批表》及宗地图，该份证据已在庭审中由原审当事人进行了质证。另查明，甘某某1户的房屋于1998年办理了建房用地规划手续，批证建筑面积240平方米，开福区国土局调查其拆迁时的人口为甘某某1、周桃、甘某某2、甘情意4人，依据其建房用地规划手续批证面积确定甘某某1、甘某某2户的房屋合法面积为240平方米。原审法院认为，一、开福区国土局的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县(市)、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。开福区国土局作为区级土地行政主管部门，依据上述规定，具备作出本案《限期腾地决定书》的主体资格。甘某某1、甘某某2就本案主体资格提出的抗辩理由与上述规定不符，该院不予采信二、开福区国土局作出的《限期腾地决定》程序合法。本案中，经中华人民共和国国土资源部国土资函[2011]602号《国土资源部关于长沙市等4市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》、中华人民共和国国土资源部国土资函[2012]644号《国土资源部关于长沙市等4市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》和湖南省人民政府（2012）政国土字第959号、（2012）政国土字第960号、（2013）政国土字第557、（2013）政国土字第494号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市国营综合农场、长沙市国营综合农场月湖分场、鸭子铺分场、朝阳分场、马栏山分场范围内集体土地27.1423公顷、34.6426公顷、42.4549公顷、及49.359公顷分别作为长沙市朝正垸城中村改造及环境整治工程统征一、二及长沙市2012年度第五、六批次用地（本次朝正垸城中村改造及环境整治工程五期实际腾地37.147公顷）建设项目用地。据此可以认定本案所需征收土地已办理了相应的农用地转用和土地征收审批。对于该几宗用地，长沙市开福区人民政府于2015年4月2日发布了[2015]第009号《征收土地方案公告》，开福区国土局分别于2015年7月1日和2015年9月30日分别核发了[2015]第009号《征地补偿安置方案征求意见公告》和[2015]第009号《征地补偿安置方案实施公告》，就征地补偿安置有关内容、拆迁腾地期限和逾期不拆迁腾地的法律责任在征地范围内进行了公告,甘某某1、甘某某2户未在《征地补偿安置方案实施公告》规定的时间内腾地,开福区国土局就限期腾地决定所依据的事实、法律依据和当事人所享有的陈述、申辩等权利和甘某某1、甘某某2的补偿安置情况告知两原审原告后,在此情况下向其户作出并送达的长国土资开腾[2016]28号《限期腾地决定书》的程序合法。三、开福区国土局作出的《限期腾地决定》事实清楚、证据充分。按照《长沙市征地补偿安置条例》第三十条规定，对征收本案集体所有土地的，实行货币安置。《长沙市征地补偿实施办法》第十三条规定，拆除非农业户或采取货币安置方式的农户的住宅，按照规定的标准支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费和购房补助费等。本案因甘某某1、甘某某2户拒不腾退土地而需拆除该土地上的附着物即房屋及设施并对其进行补偿，而开福区国土局所作《限期腾地决定书》中的补偿费项目包括了上述办法第十三条所规定的各项费用，符合规定。本案中开福区国土局对甘某某1、甘某某2户房屋核实补偿项目的标准，系长沙市人民政府根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2012〕46号）的规定而发布的《关于执行湖南省征地补偿标准有关事项的通知》和《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》中所规定的补偿标准，因此，开福区国土局依据该补偿标准核实补偿费用符合规定。甘某某1、甘某某2提出的开福区国土局给予其货币补偿侵害其补偿安置方式的选择权利，货币补偿价格不合理，与市场价不符等理由与上述规定不符，该院不予采信。至于甘某某1、甘某某2提出的其房屋所在地的土地性质及征地程序和补偿标准问题，该院认为，国有（国营）农场是农村经济的重要组成部分，国有农场的土地就其权属性质而言属国家所有。根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的通知》（国办发【2001】8号）、《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发【2008】202号、《湖南省国土资源厅、湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见》（湘国土资发【2010】13号）等文件的规定，因国家经济建设或地方公益建设需要收回国有农场用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，需收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿。且《湖南省实施办法》第二十一条和《长沙市征地补偿安置条例》第四十一条也就征收国有农场土地适用的征收程序和补偿标准作出了规定，因此，实践中对于需要使用国有农场土地进行建设的，应当按照农用地转用、土地征收审批的权限和程序由国务院或者省级人民政府批准后参照征收农民集体土地的征收程序实施，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，故对甘某某1、甘某某2主张应按国有土地的征收程序征收其房屋和按国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋进行补偿，并由此否定限期腾地的合法性的抗辩理由，该院不予采信。综上，开福区国土局作出本案《限期腾地决定书》前进行了调查，绘制了被拆迁房屋平面图及面积计算表，对其房屋进行了拍照，并调取收集了所涉房屋的相关证据材料。开福区国土局在作出《限期腾地决定书》时，根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等规定的补偿标准，在认定甘某某1、甘某某2户房屋合法面积的基础上，结合甘某某1、甘某某2户的房屋结构和家庭自然分户等因素，逐项核算了补偿费用，符合规定。因此，开福区国土局作出的长国土资开腾[2016]28《限期腾地决定书》主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。甘某某1、甘某某2要求撤销开福区国土局作出的《限期腾地决定书》的诉讼请求，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回甘某某1、甘某某2的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由甘某某1、甘某某2承担。上诉人甘某某1、甘某某2上诉称：一、一审程序遗漏了第三人。涉案限期腾地决定是对甘某某1作出的，但征收补偿与整个家庭都有密切关系，因此甘某某1在册的家庭成员均应作为第三人进入诉讼程序。二、开福区国土局不具备作出限期腾地决定的法定职权。三、开福区国土局无法证实涉案房屋在征收范围内，也无法证实涉案房屋所在的土地性质，其按照集体土地征收明显违法。四、限期腾地决定仅给予了上诉人货币补偿的权利，剥夺了上诉人的选择权。五、货币补偿价格不合理，与市场价格差距较大。六、本案应中止诉讼，上诉人已将涉案征收项目的征地补偿安置方案提起行政诉讼，本案应等上述案件审结才可继续审理。综上，请求：一、撤销长沙市开福区人民法院作出的（2016）湘0105行初171号《行政判决书》；二、支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。被上诉人开福区国土局答辩称：被上诉人严格依照省政府集体土地审批单和开福区政府征收土地公告实施征地程序，并完成了土地管理法和长沙市征地补偿安置条例所规定的一系列程序要求，被上诉人对上诉人作出的限期腾地决定符合法律规定，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，一、关于行政主体的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人开福区国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。二、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。上诉人的房屋位于湖南省人民政府[2012]政国土字第959号、[2012]政国土字第960号和[2013]政国土字第494号、[2013]政国土字第557号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。被上诉人开福区国土局经发布《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对上诉人的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了上诉人。开福区国土局已将上诉人户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向上诉人送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于上诉人在规定期限内没有腾地，被上诉人开福区国土局对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。三、上诉人提出，开福区国土局不具备作出限期腾地决定的法定职权。本院认为，根据《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，发布征地补偿安置实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县、市（区）人民政府土地行政主管部门依法作出限期腾地决定；《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款对区、县（市）土地行政主管部门负责的征地补偿工作作出了具体规定。被上诉人开福区国土局虽系长沙市国土资源局的派出机构，但其依法获得了地方性法规的授权，有权作出限期腾地决定。四、上诉人提出，开福区国土局对涉案房屋的补偿不公平，补偿标准适用错误。本院认为，根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的通知》（国办发[2001]8号）、《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发[2008]202号、《湖南省国土资源厅、湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见》（湘国土资发[2010]13号）等文件的规定，因国家经济建设或地方公益建设需要收回国有农场用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，需收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿。且《湖南省实施办法》第二十一条和《长沙市征地补偿安置条例》第四十一条也就征收国有农场土地适用的征收程序和补偿标准作出了规定，因此，实践中对于需要使用国有农场土地进行建设的，应当按照农用地转用、土地征收审批的权限和程序由国务院或者省级人民政府批准后参照征收农民集体土地的征收程序实施，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，故对上诉人主张应按国有土地的征收程序征收其房屋和按国有土地上房屋征收补偿标准对其房屋进行补偿的上诉理由，本院不予采信。五、上诉人提出，涉案房屋不在征收范围内，涉案房屋的合法面积认定错误。首先，从被上诉人提交的证据来看，在征地调查过程中，长沙市国土资源测绘院对拟征土地进行了勘测定界和地籍调查，被征地农村集体经济组织并无异议，涉案房屋在征收范围内可以予以认定。其次，根据《长沙市征地补偿安置条例》第十条之规定，被征土地上有建（构）筑物的，被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人应当提供有关的合法有效证明，被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人未在规定期限内办理登记手续或者对调查结果拒不配合予以确认的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准。本案中，开福区国土局绘制了被拆迁房屋平面图及面积计算表，对涉案房屋进行了拍照，并调取收集了所涉房屋的相关证据材料，开福区国土局根据建房用地规划手续批证面积作为涉案房屋合法面积并无不妥。六、上诉人提出，一审审理程序违法。本院认为，集体土地上的房屋征收是以户为单位，被上诉人向户主作出限期腾地决定并无不妥，一审判决不存在遗漏诉讼主体的问题。同时，土地征收事关公共利益，征地行为得到有关国家部门审核批准后即具有法律效力可以付诸实施，一经启动其程序不可逆转。我国土地征收一般需要经过申请、审批、实施以及补偿安置等一系列程序，需要一个较长的时间过程，为保护被征地农民和集体经济组织的合法权益，国家对征地程序进行了完善的制度设计，特别是在实施征地过程中规定需要进行“三公告一登记”等法定必经程序，在政府和土地行政部门发布《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案征求意见公告》之间要进行包括实施权利登记、拟定补偿安置方案和收集被征地农民意见等多项工作，对于被征收人办理征地补偿登记和对房屋面积有异议以及对征地补偿、安置争议等也规定了法定解决途径，但征地补偿、安置争议并不影响征地方案的实施。根据法律规定，发布征地补偿安置实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，市、县（区）人民政府土地行政主管部门即可责令其交出土地，并不因被征地者对相关前置行为申请复议或者提起诉讼而可以拒绝腾地。因此，上诉人提出的对安置补偿方案提起诉讼不属于本案应当中止审理的法定情形。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人甘某某1、甘某某2负担。本判决为终审判决。审 判 长  彭 杨代理审判员  陈邵明代理审判员  廖国娟二〇一七年三月九日书 记 员  吴 思法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。