西安市雁塔区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雁行初字第00020号
原告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处三五零七社区业主委员会（以下简称三五零七社区业主委员会）。住所地，西安市昆明池路*号**号楼。
负责人杨荣让，原三五零七厂退休职工。
委托代理人张建会，无业。
被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处。住所地，西安市鱼斗路***号。
法定代表人史凡，主任。
委托代理人赵金虎，该办事处城市管理科科长。
委托代理人房大伟，陕西尚文律师事务所律师。
被告西安市雁塔区建设和住房保障局。住所地，西安市雁塔区翠华南路***号。
法定代表人白景哲，局长。
委托代理人杏勃宁，该局干部。
原告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处三五零七社区业主委员会因要求西安市雁塔区鱼化寨街道办事处、西安市雁塔区建设和住房保障局履行法定职责，为该业主委员会备案及附带行政赔偿，向本院提起行政诉讼。本院于2012年12月28日受理后，于2013年10月25日作出（2013）雁行初字第00042号行政裁定书驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，西安市中级人民法院于2014年4月20日作出（2014）西中行终字第00009号行政裁定书，维持了原裁定。原告不服向西安市中级人民法院申请再审，西安市中级人民法院于2014年7月4日作出（2014）西中行申字第00005号驳回再审申请通知书，驳回了原告的再审申请。原告又向陕西省高级人民法院申请再审，陕西省高级人民法院于2014年12月4日作出（2014）陕行监字第00090号行政裁定书，对本案进行提审，2014年12月4日，陕西省高级人民法院作出（2014）陕行提字第00006号行政裁定书，撤销了西安市中级人民法院（2014）西中行申字第00005号驳回再审申请通知书、西安市中级人民法院（2014）西中行终字第00009号行政裁定书、（2013）雁行初字第00042号行政裁定书并将本案发回本院重新审理。本院于2015年1月16日受理了本案，于2015年5月27日另行组成合议庭公开开庭审理了本案，原告三五零七社区业主委员会负责人杨荣让及委托代理人张建会，被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处委托代理人房大伟、赵金虎，被告西安市雁塔区建设和住房保障局委托代理人杏勃宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处三五零七社区业主委员会要求西安市雁塔区鱼化寨街道办事处、西安市雁塔区建设和住房保障局为该业主委员会进行备案，二被告在原告起诉之前未作出处理。
原告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处三五零七社区业主委员会诉称，三五零七社区业主委员会成立于2007年8月23日，在西安市房管局备了案。依照《西安市物业管理条例》和《三五零七社区业主大会议事规则》规定，三五零七社区业主委员会于2010年8月23日届满，应该换届。三五零七社区业主委员会依法启动了换届工作。在此期间，先后8次诚邀鱼化寨街道办事处予以指导帮助，街道办以无组织机构、无人员、无经费为由拒绝参与，明确要求其自行组织，无奈业主委员会依法按程序自行组织换届。在2010年10月21日，三五零七社区业主委员会换届筹备组各项准备工作就绪，就要召开业主代表大会选举时，街道办以维稳为由，通知缓办，换届筹备组按街道办意见暂停，等待协调，等了一年，再无人过问。在此期间，业主们多次催问，于是业主委员会换届筹备组于2011年9月重启换届工作，重启报告报送了所有相关单位、部门，筹备组于2011年10月20日依法按程序实名投票，召开了业主代表大会选举，公开公正地选出了第二届业主委员会。从2011年11月起业主委员会就按程序要求备案，2012年2月13日将备案登记表交居委会主任，2012年2月23日街办派社区主任助理王飞签收了备案登记表及相关材料。时至今日，一年时间备不了案。被告的行为明显违反了《西安市物业管理条例》的规定，使业主委员会长时间无法正常工作，损害了广大业主的合法权益。故请求判令被告1、为业主委员会备案手续签字盖章，备案；2、赔偿打字复印费、差旅费、工资津贴。
原告提供了以下证据：1、业主委员会备案证（首届），证明原告是法定正规的业委会；2、业主委员会委员产生办法，证明业主代表大会形式，投票，权数的确定；3、业主大会和业主委员会议事规则，证明业主委员会届期的确定；4、《西安市物业管理条例》第四十六条，证明依法换届的依据；5、业主委员会改选换届宣传教育提纲，证明换届的公开公正性；6、业委会提名筹备组人员名单，证明筹备组产生的合法性；7、业主委员会第二届筹备小组会议记录，证明推荐产生候选人的全过程；8、授权委托书，证明经过授权，代表大会选举的合法有效性；9、业主代表登记表，证明代表的广泛合法性；10、业主代表大会议程，证明业主代表大会是正规严谨依法按程序进行的；11、首届业主委员会工作报告，证明业委会是有所作为的；12、首届业委会经费开支情况报告，证明首届业委会班子清廉；13、选票，证明公开、公正，实名选举，真实有效；14、业委会筹备组公告，证明换届选举公开、公正；15、关于重启换届选举工作的报告，证明拖延换届的责任和重启的理由；16、关于业主委员会换届选举中存在问题的质疑，证明街办对业主委员会换届的无端指责；17、张建会产权证复印件，证明张建会的业主资格；18、余行关于筹备组情况的说明暨个人意见，证明筹备组最后的一致意见；19、申请会议安保的报告，证明会议组织的严密性；20、业主委员会委员登记表，证明街办不签字盖章，使区住建局无法备案；21、筹备组会议记录，证明候选人资格审查的最后认定；22、华商报的报导，证明街办不备案的理由为张建会无业主资格；23、社区业主公约；24、业委会委员候选人基本情况，证据23、24证明备案应提交的资料；25、业主委员会写给区长的信，证明其曾与政府部门多方接触未有结果，不得已诉至法院；26、杨荣让、张建会证明一份，证明原告在业主大会召开之前先后8次邀请街道办的人进行指导。27、省高院（2014）陕行监字第00090号裁定，（2014）陕行提字第00006号裁定，证明本案应该重审。
被告鱼化寨街道办事处辩称，1、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应予驳回。原告的诉请要求被告为其备案手续签字盖章，备案，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条所规定的人民法院受理行政诉讼案件受案范围，原告的诉请并不属于其中任何一项规定的受理情况。另据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院受案范围”之规定，本案中原告所提的诉请根据国家、陕西省和西安市颁布的物业管理条例中的规定，作为依法成立的业主委员会向街道办事处或乡镇政府履行备案，不是行政审批或行政许可行为，并非是业主委员会成立的决定性条件。相关物业管理条例并未规定依法成立的业主委员会未向街道办事处或乡镇政府履行备案就丧失其合法的地位，不能履行相关职责，而本案被告针对业主委员会的备案工作，并不对依法成立的业主委员会权利义务产生实际影响。2、本案原告不是依法选举所产生的业主委员会，不能代表所在社区的业主真实意愿，不具有原告的诉讼主体地位。第一届三五零七业主委员会至2010年8月23日届满，而原告未在第一届业主委员会届满前完成有关换届选举工作。根据《西安市物业管理条例》第四十六条第三款之规定，应由街道办组织或者监督三五零七业主委员会换届选举，而原告并未将该情况如实反映给街道办，而由上届业主委员会的一些人员自行组织换届工作，导致街道办在整个换届过程中没有参与任何组织或行使有效监督工作。街道办在审查原告提交的备案材料过程中，原告未按《西安市物业管理条例》第三十五条的规定提交有关业主委员会成员的基本情况，要求提交证明业主委员会成员是本社区业主的房产证，以核实有关业主委员会成员的身份是否合法，但是却遭到了原告的拒绝。因此原告的换届选举工作并未依法依规，所成立的业主委员会不具有合法性，不能以合法的业主委员会的身份提起行政诉讼。另外，本案原告将街道办诉至法院，是否经过全体业主讨论通过代表全体业主的意志，还是个别人为了自己的利益而采取的行为。3、原告要求街道办为业主委员会备案手续签字盖章，无法律依据。根据《陕西省物业管理条例》第二十七条，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处或者乡镇人民政府备案。备案时应当提交以下材料：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会组成人员名单及其基本情况。物业管理行政主管部门应当在收到上述材料后五日内发出备案回执；《西安市物业管理条例》第三十五条，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地街道办事处或者乡镇人民政府及区县物业管理行政主管部门备案：（一）业主委员会备案登记表；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员的基本情况。区县物业管理行政主管部门应当自收到上述材料后5日内发出备案回执，并未要求街道办作为备案单位向备案的业主委员会履行备案手续签字盖章或发出备案回执。综上，原告诉街道办不但无法律依据，而且原告的换届程序违法，恳请法院依法驳回原告的无理诉请，建议三五零七社区依法重新组织业主举行业主委员会的换届选举工作。
被告鱼化寨街道办事处提供了以下证据：1、报送材料清单，证明三五零七社区业主委员会向街道办事处报送的全部材料内容；2、三五零七社区业主委员会换届宣传提纲，证明三五零七社区业主委员会（上届）至2010年8月23日三年届满；3、会议记录，证明本届业委会并未在上届任期内依法选出，也没有向鱼化街办报告换届选举工作，没有依据相关物业管理条例的规定依法选举，属于违法选举、无效选举；4、换届选举筹备组人员名单，证明所选出的筹备组人员名单，不符合有关物业管理条例的规定，没有在街道办的监督或组织下产生，属违法无效的选举，该筹备组不具有合法性；5、关于重启换届选举工作的报告，证明2011年9月20日，三五零七社区才以换届选举筹备组的名义，要求街办组织、监督业主委员会的换届选举工作，因该筹备组的选举产生，并未在鱼化街办的组织和监督下产生，对该筹备组的合法性不予认可；6、筹备组预备工作会议工作汇报，证明三五零七新一届业主委员会筹备组的工作，并没有依法由街办组织或监督；7、业主委员会换届选举筹备组8号公告、业主委员会二届一次会议公告，证明三五零七社区第二届业主委员会的选举，属违法无效的选举，鱼化街办没有对其进行组织或监督；8、业主委员会委员登记表，证明所选出的业主委员会委员，不是在街办依法组织或监督下选举产生的，也没有提交所选委员作为该三五零七社区业主的证明材料，街办无法核实委员的身份。
被告西安市雁塔区建设和住房保障局辩称，1、本案原告不是依法选举所产生的业主委员会，不能代表所在社区业主的真实意愿，不具有原告的诉讼主体地位。根据《西安市物业管理条例》第四十六条规定，业主委员会应当在其任期满前2个月提出换届筹备组人选名单，并在物业管理区域内公示。据了解第一届三五零七业主委员会至2010年8月23日届满，原告并未在2010年6月23日前提出换届筹备组名单，因此根据《西安市物业管理条例》第四十六条规定，业主委员会任期届满未完成换届选举的，物业所在地街道办事处或者乡镇人民政府应当组织或者监督业主委员会进行换届选举，而本案原告并未将该情况如实反映给物业所在地街道办事处，物业所在地街道办事处也未全程参与指导，而是由上届业主委员会自行组织换届工作，因此原告的换届选举工作未依法依规，所成立的业主委员会不具有合法性，不能以合法的业主委员会的身份提起行政诉讼。三五零七社区业主委员会将其诉至法院，是否经过全体业主讨论通过，是否能代表全体业主的意志还是一些个人为了自己的利益而采取的行为。业主委员会是由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织，业主委员会的决定及决议的作出，不但要程序合法而且要实体合法。2、被告并未收到原告关于三五零七业主委员会备案的相关材料，不存在不备案、不作为情况。根据《西安市物业管理条例》第三十五条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地街道办事处或者乡镇人民政府及区县物业管理行政主管部门备案：（一）业主委员会备案登记表；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员的基本情况。区县物业管理行政主管部门应当自收到上述材料后5日内发出备案回执，其作为区县物业管理行政主管部门未收到原告关于三五零七业主委员会备案事宜，所以不存在工作不作为、不备案。因此原告的诉请无法律依据。综上所述，恳请法院依法驳回原告的无理诉请。被告西安市雁塔区建设和住房保障局未提供证据。
经庭审质证，被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处对原告提供的证据1真实性无异议，但认为只能证明首届业主委员会成立合法，与本届业委会没有关系；证据2、3无异议；证据4是法律规定，不能作为证据提供，且原告并没有按照法律规定换届；证据5无异议，同时能证明原告换届已超过法定期限；证据6有异议，认为原告没有在法定期限内进行换届，也没有街道办参与，是不合法的；证据7显示不出有街道办参与，是原告自行选举的；证据8真实性无法核实；证据9不予认可，没有街道办的监督与指导；证据10合法性不予认可，没有按照法律规定进行；证据11、12与本案无关，与原告是否合法换届也无关；证据13街道办没有参与或监督选举过程，选票的真实性无法确认，不予认可；证据14没有街道办实际参与，合法性不予认可；证据15街道办是在原告选举完后报送备案材料时才收到的该报告，在换届选举前没有给街道办报送，不予认可；证据16是原告报送备案材料后，其他业主对原告选举不合法提出的意见，不是街道办的质疑；证据17产权证是事后变更的，在业委会筹备时产权证上登记的不是张建会的名字，而且街道办要求原告提交筹备组成员产权登记证，原告也没有提交；证据18余行是筹备组内部人员，该材料不能作为证据使用，不予认可；证据19证明目的不予认可；证据20法律没有规定街办有签字盖章的权力，证明目的不予认可；证据21街道办没有实际参与和监督，不予认可；证据22是新闻媒体的报道，不能真实反映情况，不能作为证据使用，不予认可；证据23真实性认可，但与选举是否合法没有关联性；证据24只是自己书写的情况说明，无法核实是否是业主，不能认可；证据25属于原告方自己的行为，没有相关部门的回执和反馈，不能作为证据使用；证据26是本案代理人出具的证明，根据法律规定代理人是不能作为证人的，该证明是无效的；证据27无异议。
被告西安市雁塔区建设和住房保障局对原告提供的证据1真实性认可，但是只能证明首届业委会的成立合法，与本届无关；其他证据都是与换届选举过程有关的，住建局没有参与，没办法发表质证意见；证据27无异议。
原告对被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处提供的证据真实性均无异议，但对证明目的不认可，认为当时找过鱼化寨街道办，街道办社区服务中心主任说他们没有组织过这种选举，让我们自行进行选举。
被告西安市雁塔区建设和住房保障局对鱼化寨街办提供的证据均无异议。
本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告提供的证据4是法律法规，不能作为证据；证据22是新闻媒体的报导，证明目的不能确认，证据25、26不予确认，证据27是已生效的法律文书，予以确认。原、被告提供的其余证据及鱼化寨街办提供的证据均是选举业主委员会过程中形成的材料，真实性予以确认，但证明目的属于各自的观点，能否成立将在后文中予以评判。
经审理查明，2007年8月23日，首届三五零七业主委员会成立并在原西安市房屋管理局备案，由西安市房屋管理局发放了备案证。2010年8月23日，首届三五零七业主委员会届满，原业主委员会称其从2010年6月份开始筹备换届选举工作，在届满前曾多次找鱼化寨街办要求对换届工作进行指导，但街道办以无组织机构，无人员，无经费为由拒绝参与，后街办表明让其自行组织换届，但被告鱼化寨街办对原告曾多次找其指导选举工作的陈述予以否认。后三五零七社区业主委员会开始了换届选举工作，于2010年9月3日提出换届筹备组人选名单并经公示确认，原告称同年10月，三五零七社区准备召开业主代表大会选举时，鱼化寨街办以维稳为由要求暂缓。2011年换届筹备组重启换届工作于同年10月20日召开了业主代表大会，选出了第二届业主委员会。被告鱼化寨街办在三五零七业主委员会换届选举中始终未组织和参与。2012年2月23日，原告向鱼化寨街办报送了备案相关材料，鱼化寨街办社区主任助理王飞签收。由于鱼化寨街办对原告备案申请未进行审核上报，原告遂向本院提起行政诉讼。庭审中，原告明确其诉讼请求第2项为：二被告共同赔偿原告打字复印费、差旅费、工资津贴共计83.086万元，但没有提供关于赔偿费用的证据及依据。鱼化寨街办在庭审中称原告提交的备案材料不全，但未书面告知原告补交。
庭审中经询，二被告称业主委员会换届选举后备案的操作程序是由申请人向所在的街道办事处提交备案材料，由街道办事处作出审核意见一并报送给所在区、县建设和住房保障局，由建设和住房保障局进行审核并对符合条件的业主委员会发放备案回执。
本院认为，本案争议的焦点问题是被告是否应该履行法定职责，原告的诉讼请求能否得到支持。
《西安市物业管理条例》第六条规定：“街道办事处、乡镇人民政府负责组织、指导本辖区业主大会成立和业主委员会换届工作，监督业主大会和业主委员会依法履行职责，调解处理物业管理纠纷。”，第四十六条规定：“业主委员会应当在其任期届满前2个月提出换届筹备组人选名单，并在物业管理区域内公示。业主15日内未提出异议的，换届筹备组按照公示人员名单成立；半数以上的业主提出异议的，由业主委员会重新提出人选名单。业主委员会换届筹备组在征求业主意见的基础上提出新一届业主委员会候选人名单，差额比例不低于20%，并在物业管理区域内公示。换届筹备组人员不得作为新一届业主委员会委员人选。业主委员会换届筹备组应当在业主委员会任期届满前，组织召开业主大会会议，选举产生新一届业主委员会。业主委员会任期届满未完成换届选举的，物业所在地街道办事处或者乡镇人民政府应当组织或者监督业主委员会组织换届选举。”从上述规定可以看出，组织、指导本辖区业主委员会换届工作是街道办事处的法定职责。在实施中法律首先赋予业主委员会自主权，当该自主权在一定期限内行使不能时，要求公权予以介入，通过组织方式帮助业主委员会完成换届选举，其目的仍是保障广大业主的权利得以实现。就本案而论，原告三五零七社区业主委员会是在任期届满后自行组织完成了换届选举工作，尽管原告称在届满前数次诚邀办事处参与以及办事处回复让其自行组织换届的陈述，但没有有效证据予以证明，因此，本案所涉的选举工作没有办事处人员的参与，属自行组织完成的换届选举工作应予以确认。但是，被告鱼化寨街道办事处作为负有法定职责的行政机关，应当知道辖区3507业委会的运行状况和届满期限，对届满后尚无换届选举结果的该社区，不仅应当熟悉掌握社情民意而且应当按照法律规定主动参与辖区内业主委员会的换届选举工作，以履行其组织、监督之法定职责，不能坐视不理，从而以原告换届选举无其参与为由，认为换届选举不合法，此种推卸责任，怠于履行职责的观点、理由显然与法相悖。其次，鱼化寨街道办以原告在届满才提出筹备组成员且无办事处参与以及报备材料不符合要求等事由，认为该换届违法之判断，按照《西安市物业管理条例》第四十九条“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律法规的，物业所在地的区县物业管理行政主管部门，街道办事处或者乡镇人民政府应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主”之规定，鱼化寨街办完全可以依法作出相应的处理并告知全体业主。审理中，鱼化寨街道办事处虽然提出种种事由认为原告换届选举不合法并在答辩中建议重新组织换届，但时至今日并未就该换届选举工作是否存在违反法律法规的问题作出任何处理。对其该项主张本院不予支持。关于鱼化寨街办称原告提交的备案材料不齐全之问题，经审查，原告已按法律规定向鱼化寨街办递交了业主委员会备案的相关材料，鱼化寨街道办已接收，其认为原告提交的资料不全，但并未书面要求原告限期补交备案资料。基于上述论断，本院认为，原告换届行为在程序上确有与条例规定不一致的情形，但被告鱼化寨街办存在怠于履行法定职责的因素，致使三五零七社区业主委员会换届选举中存在的问题丧失了修正机会。被告鱼化寨街办对此负有相应的过错责任，对于原告的申请事项，被告应当履行其职责。至于原告提出要求二被告赔偿其打字复印费、差旅费、工资津贴共计83.086万元之主张，根据《国家赔偿法》第四条第（四）项“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”及第三十六条第（八）项：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”之规定，行政赔偿只是针对违法行为给相对人造成的直接损失给予赔偿，三五零七社区业主委员会提出的赔偿请求不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，此项请求应予驳回。
需要说明的是，二被告均提出原告诉讼主体的问题，对此省高院（2014）陕行提字第00006号行政裁定书已有结论，不再重复论述。其次，换届选举备案依申请而产生，经审查，原告备案申请是向鱼化寨街办报送，根据庭审了解情况并未向被告西安市雁塔区建设和住房保障局申请，所以被告住建局辩称其不存在不履行职责的理由成立，考虑二被告履职的先后顺序及化解行政争议和减少诉累，节约资源等原则，本院认为一并处理为宜。
综上，原告要求二被告履行法定职责符合法律规定，依法应予支持；其要求二被告赔偿打字复印费、差旅费、工资津贴共计83.086万元之诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回；基于穷尽行政义务的原则，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、西安市雁塔区鱼化寨街道办事处在本判决生效后五日内就西安市雁塔区鱼化寨街道办事处三五零七社区业主委员会递交的材料做出审核意见一并上报给西安市雁塔区建设和住房保障局。
二、西安市雁塔区建设和住房保障局在接到西安市雁塔区鱼化寨街道办事处报送材料后五日内履行相应职责。
三、驳回西安市雁塔区鱼化寨街道办事处三五零七社区业主委员会要求西安市雁塔区鱼化寨街道办事处、西安市雁塔区建设和住房保障局赔偿打字复印费、差旅费、工资津贴的诉讼请求。
案件受理费50元，被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处负担。原告已预交，被告应在本判决生效后十日内，直接给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 穆 瑾
人民陪审员 陈卫萍
人民陪审员 吴 静
二〇一五年七月九日
书 记 员 伊怀聪