广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终366号
上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府棠景街道办事处，住所地广州市白云区乐嘉路93号三楼。
法定代表人：赖某某，主任。
委托代理人：李某荣，广州市白云区司法局棠景司法所所长。
委托代理人：黎某洪，广东宾得律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：罗某某，男，汉族，1979年1月7日出生，身份证地址广东省大埔县,现住广州市白云区。
原审第三人：李某，男，汉族，1950年5月26日出生，身份证地址广州市越秀区，现住广州市白云区。
原审第三人：毕某某，男，汉族，1954年3月17日出生，身份证地址广州市越秀区，现住广州市白云区。
原审第三人：傅某某，男，汉族，1955年5月29日出生，身份证地址广州市东山区，现住广州市白云区。
原审第三人：赵某某，男，汉族，1968年11月13日出生，身份证地址广州市白云区，现住广州市白云区。
原审第三人：张某，女，汉族，1978年7月18日出生，身份证地址广州市越秀区，现住广州市白云区。
原审第三人：董某某，女，汉族，1978年12月28日出生，身份证地址湖北省大门市，现住广州市白云区。
原审第三人：陈某某，男，汉族，1973年8月20日出生，身份证地址广东省普宁市，现住广州市白云区。
原审第三人：叶某某，男，汉族，1963年8月1日出生，身份证地址湖北省鄂州市鄂城区，现住广州市白云区。
原审第三人：韩某，女，汉族，1958年1月14日出生，身份证地址广州市白云区，现住广州市白云区。
上述原审第三人的共同委托代理人：李某荣、胡某俊，均为广东科德律师事务所律师。
上诉人广州市白云区人民政府棠景街道办事处因行政管理行为一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2547号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告广州市白云区人民政府棠景街道办事处(以下简称棠景街道办)城管科于2016年9月27日作出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》，该通知主要内容为：由于罗某某、周某、张某拥、张某超、贾某强、叶某海、许某智、钟某锋、徐某慧、马某、缪某冠、林某、邱某光、杨某、潘某、蔡某盛16名相同（经核实的推荐票数39票）的被推荐人未能在规定时限内向街道办城管科提供其中4个名额参加丽康居××新村小区首次业主大会会议筹备组成员，因此视为弃权。业主代表名单为：李某、毕某某、董某某、叶某某、赵某某、傅某某、韩某、陈某某、张某。街道办代表名单为：郑某。公示期从2016年9月28日起至2016年10月14日止。公示期间，业主对业主代表有异议的，应当以书面形式向街道办提出。原告罗某某对上述通知不服，诉至原审法院。
另查明，原告罗某某是广州市白云区丽康南一街30号302房产权人，系广州市白云区丽康南一街丽康居××新村小区的业主。
2016年1月1日，被告棠景街道办出具《委托书》，委托棠景街道办城管科及辖区15个社区居委会根据有关法律、法规，负责指导、协调、监督棠景街道办辖区内物业小区成立业主委员会及物业管理的相关工作。2016年6月2日，丽康居××新村小区部分业主联名向被告棠景街道办发函，函请棠景街道办及时会同业主组建首次业主大会筹备组，并对小区成立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。2016年6月23日，上述业主得到棠景街道办城管科的回复称，请按《广东省物业管理条例》、《广州市物业管理暂行办法》的相关规定依法成立业主大会筹备组，并保存好所有资料以备查阅；棠景街道办指派大围社区居民委员会具体负责丽康居××新村小区成立业主大会筹备组的指导、协助和监督等工作。
2016年6月28日，棠景街道办城管科在丽康居××新村小区公告《关于组建首次业主大会会议筹备组的公告》，主要内容为：一、业主代表条件……二、报名方法：1、业主代表候选人应当填写《筹备组业主代表候选人登记表》，并提供《推荐业主代表候选人的业主签名表》、本人和推荐其本人成为业主代表候选人的业主的有效房产证明及身份证（复印件）交到大围社区居委会。2、业主为法人的，还须提供营业执照（复印件）及单位出具的书面委托书（原件）和代理人身份证明（复印件）。三、报名时间：报名时间从2016年6月28日起至2016年7月12日止，逾期无效。四、筹备组成员组成：筹备组由业主代表13人（5-13人单数）、物业所在地社区居委会代表1人以及建设单位代表1人组成。筹备组组长由街道办事处（镇人民政府）在筹备组成员中提名，经过半数筹备组成员同意后产生。五、筹备组代表产生方式：筹备组业主代表由业主联名推荐产生，根据联名推荐人数多少的顺序确定；联名推荐人人数相同的，可以抽签确定排名顺序。
2016年7月13日，白云区住房和建设水务局房管科、棠景街道办城管科、大围居委会、丽康居部分业主，在大围居委会办公室对报名参加筹备组候选人的推荐人数进行清点。当天，大围社区居委会就清单结果向丽康居××新村小区全体业主进行了公示，并附投票结果情况表，内容如下：李某、毕某某、董某某、叶某某、赵某某、傅某某、韩某、陈某某、张某获得提供签名及房产证、身份证票数为202，只提供签名无提供房产证、身份证票数为150；罗某某、周某、张某拥、张某超、贾某强、叶某海、许某智、钟某锋、徐某慧、马某、缪某冠、林某、邱某光、杨某、潘某、蔡某盛获得提供签名及房产证、身份证票数为39，只提供签名无提供房产证、身份证票数为428；娄锋获得提供签名及房产证、身份证票数为6，只提供签名无提供房产证、身份证票数为113。
2016年9月2日，棠景街道办城管科向各位参与丽康居小区业主大会会议筹备组的业主发出《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》，主要内容为：对2016年7月13日丽康居小区首次业主会议筹备组投票的结果中按要求提供房产证、身份证（复印件）及签名票数再次予以确认。根据《广东省物业管理条例》、《广州市物业管理暂行办法》和丽康居小区投票实际情况，丽康居筹备组成员名额应为13人，李某、毕某某、董某某、叶某某、赵某某、傅某某、韩某、陈某某、张某9人为业主大会筹备组成员，剩余4个名额应从罗某某、周某、张某拥、张某超、贾某强、叶某海、许某智、钟某锋、徐某慧、马某、缪某冠、林某、邱某光、杨某、潘某、蔡某盛16名业主中产生。请罗某某、周某、张某拥、张某超、贾某强、叶某海、许某智、钟某锋、徐某慧、马某、缪某冠、林某、邱某光、杨某、潘某、蔡某盛于2016年9月7日前将4人名单报大围社区居委会，逾期未提供视为弃权。被告当庭表示对该通知进行了公告，而且大围社区居委会工作人员逐个打电话给原告等16名业主领取该通知，但是没有人过来领取。对此，原告当庭表示被告没有对该通知进行公告，也没有接到居委会工作人员的电话通知。
原审法院认为,《广东省物业管理条例》第五条规定：“街道办事处、乡镇人民政府会同物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，协调处理物业管理中的纠纷。居民委员会、村民委员会予以协助和配合。”《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定：“街道办事处、镇人民政府会同区分局、县级市房地产行政主管部门指导、协助本辖区业主大会成立和业主委员会选举工作，监督业主大会、业主委员会和物业服务企业日常活动，调解处理物业管理纠纷。”据此，被告棠景街道办作为广州市白云区丽康南一街丽康居××新村小区辖区的街道办，有对该小区业主委员会选举给予指导、协助的职责，系本案适合的被告。
《广州市物业管理暂行办法》第二十一条规定：“筹备组由业主代表5人至13人的单数、物业所在地街道办事处或者镇人民政府代表1人以及建设单位代表1人组成。筹备组业主代表由业主联名推荐产生，根据联名推荐人数多少的顺序确定；联名推荐人数相同的，可以抽签确定排名顺序。街道办事处、镇人民政府应当书面通知建设单位委派1名代表参加筹备组工作，建设单位不参加筹备组工作的，视为弃权。”第二十二条规定：“筹备组成员应当符合下列条件：（一）具有完全民事行为能力；（二）本人及其近亲属未在为本物业管理区域提供物业服务的企业及其关联企业任职；（三）不存在索取、非法收受建设单位、物业服务企业的利益或者报酬的行为；（四）不存在泄露业主资料或者将业主资料用于与物业管理无关活动的行为。除前款规定条件外，筹备组成员中的业主代表还应当是物业管理区域内的业主，街道办事处、镇人民政府代表还应当经过房地产行政主管部门组织的物业管理法律知识培训。筹备组业主代表不符合本条第一、二款规定的，经1/2以上筹备组成员签字确认，由筹备组取消其业主代表资格并公告全体业主。街道办事处、镇人民政府代表不符合本条第一、二款规定条件，以及因工作变动等原因不能履行职责的，街道办事处、镇人民政府应当更换。”第二十三条规定：“街道办事处、镇人民政府应当将拟定的筹备组成员名单、基本情况、联名推荐人数等情况向全体业主公示，公示时间不少于15日。拟定的筹备组成员名单公示期满，业主无异议或者异议不成立的，街道办事处、镇人民政府应当向全体业主发布筹备组成立的公告并附具筹备组成员名单。”本案中，被告于2016年9月2日作出《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》中明确：丽康居筹备组成员名额应为13人，李某等9人为业主大会筹备组成员，剩余4个名额应从罗某某等16名业主中产生，请罗某某等16名业主于2016年9月7日前将4人名单报大围社区居委会，逾期未提供视为弃权。但被告未能提供证据证明原告等16名业主知悉上述通知的内容，就在《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》中认定罗某某等16名得票数相同的业主未能在规定时限内向被告提供4个名额参加小区筹备组成员，视为弃权，明显缺乏事实和法律依据，侵害了罗某某等16名业主的参与业主大会筹备组候选人的合法权益，且与《广州市物业管理暂行办法》第二十一条“联名推荐人数相同的，可以抽签确定排名顺序”规定不符，故应依法撤销《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》。原告主张撤销涉案通知的诉讼请求，理由成立，原审法院予以支持。原告主张被告公开道歉和赔偿1元的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销被告广州市白云区人民政府棠景街道办事处于2016年9月27日作出的《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》。二、驳回原告罗某某的其他诉讼请求。
上诉人棠景街道办上诉称，原审判决认定事实不清，上诉人已将《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》张贴在丽康居公告栏，因罗某某等16名业主未在规定期限内报送组成筹备组4名业主代表名单，2016年9月12日上诉人作出《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的函》，该函内容与上述通知书一致，并电话通知包括被上诉人罗某某等16名被推荐业主，有签收记录及电话录音等证据证明，被上诉人罗某某已知悉涉案通知书的内容，未按规定报送名单，应视为放弃自身权利。上诉人按规定作出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》合法有效，应予维持。请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人原审全部诉讼请求。
被上诉人罗某某答辩称，《广州市物业暂行办法》及上诉人张贴的《关于组建首次业主大会会议筹备组的公告》均明确筹备组由13个业主代表组成，而上诉人作出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》确定筹备组业组成员代表是李某等9名业主，但对该9名业主获得的业主推荐签名及是否附有身份和房产证明资料等情况未进行核实清点和公示，明显存在不公正。原审判决对涉案通知予以撤销正确，上诉人理由不能成立，请求维持原判。
原审第三人李某等9人答辩称，原审第三人获得的业主推荐签名均按规定附有业主的身份证和房产证的复印件，上诉人邀请业主代表参与对此次筹备组获得的业主推荐票数进行清点核实，该推荐票已封存，罗某某如对清点真实性异议可以请法院进行核对。上诉人作出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》正确，请求撤销原审判决，驳回罗某某诉请。
本院经审查，原审判决认定事实清楚且有相关证据证实，本院予以确认。
另查明，本院在二审庭询过程中，在各方当事人参与下对报名参加丽康居首次业主大会筹备组候选人获得推荐票的情况进行开封核对，存放推荐票的投票箱所贴封条上有业主代表李某、叶某海及大围居委会工作人员叶称香、街道工作人员郑某等人签名，封存时间为2016年7月13日，并盖有大围居委员会的公章。经被上诉人罗某某、原审第三人李某共同清点，李某、毕某某、董某某、叶某某、赵某某、傅某某、韩某、陈某某、张某等9人共获得业主推荐票203票，其中191票的签名有身份证和房产证复印件，罗某某认为有12票存在签名不准确或与身份证、房产证复印不符。罗某某、周某、张某拥、张某超、贾某强、叶某海、许某智、钟某锋、徐某慧、马某、缪某冠、林某、邱某光、杨某、潘某、蔡某盛等16名业主获得附有业主身份证和房产证复印件签名推荐票为38票。
还查明，因丽康居小区通过业主推荐出李某、毕某某、董某某、叶某某、赵某某、傅某某、韩某、陈某某、张某、罗某某、周某、张某拥、张某超、贾某强、叶某海、许某智、钟某锋、徐某慧、马某、缪某冠、林某、邱某光、杨某、潘某、蔡某盛、娄锋等26名业主大会筹备组候选人所提供的推荐人业主签名中有部分未附有身份证、房产证复印件等文件证明业主身份。对此，2016年7月至8月棠景街道办多次组织棠景街司法所、大围居委会、罗某某、李某等丽康居部分业主代表进行协调无果。
2016年9月2日，棠景街道办作出《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》，内容为：“根据有关规定丽康居筹备组成员名额应为13人，在确定李某等9人为筹备组成员同时，要求从罗某某等16名业主中再推选出4人成为业主大会筹备组成员并在同年9月7日前报送名单。”因逾期未收到报送名单，同年9月12日棠景街道办再次作出《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的函》，内容与上述通知基本一致，截至期限延长为在同年9月19日前。并以电话通知形式逐一对罗某某等16名业主进行告知，要求他们到居委会领取该函件，罗某某未曾领取函件，亦未按要求报送业主大会筹备组成员。
以上事实有《关于丽康居业主大会筹备组产生的情况说明》、《关于召开丽康居小区成立业主大会筹备组协调会议的情况汇报》、《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的函》、电话通知录音、各方当事人在二审庭询中陈述等证据证实。
本院认为，根据《广东省物业管理条例》第五条、《广州市物业管理暂行办法》第五条第二款规定，上诉人棠景街道办负有指导、协助本辖区业主大会成立和业委会选举工作，并监督业委会开展日常管理事务、换届选举工作、协调处理物业纠纷的职责。
关于上诉人对丽康居业主大会会议筹备组成立是否已履行指导、协助和监督义务问题。《广东省物业管理暂行办法》第二十条规定：“物业管理区域内，符合下列情形之一的，业主可以联名向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求：（一）占已交付使用物业业主总人数20%以上业主联名的；（二）已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域或者先期开发部分建筑面积50%以上的。符合前款规定的，街道办事处、镇人民政府应当在收到书面申请后7日内会同联名业主将组建首次业主大会筹备组的事项公告全体业主，公告时间不少于15日，公告内容应当包括筹备组的组成、业主代表的条件、产生方式以及业主提交资料的方式和期限等。”第二十三条规定：“街道办事处、镇人民政府应当将拟定的筹备组成员名单、基本情况、联名推荐人数等情况向全体业主公示，公示时间不少于15日。拟定的筹备组成员名单公示期满，业主无异议或者异议不成立的，街道办事处、镇人民政府应当向全体业主发布筹备组成立的公告并附具筹备组成员名单。”本案中，2016年6月棠景街道办城管科收到丽康居小区部分业主联名成立业主大会筹备组的书面申请后，经审查符合成立业主大会情形，同年6月28日在丽康居小区张贴《关于组建首次业主大会会议筹备组公告》，明确了筹备组的组成、业主代表的条件、产生方式以及业主提交资料的方式和期限等内容。同年7月13日，棠景街道办城管科、大围居委会、丽康居部分业主在大围居委会办公室对参加筹备组候选人的推荐票数进行清点，当日对清点结果及投票结果表在丽康居小区进行公示。此后，棠景街道办多次组织棠景街司法所、大围居委、罗某某、李某等丽康居部分业主代表就业主大会筹备组成员确定进行协调。同年9月2日，棠景街道办作出《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》在已确定李某等9人为筹备组成员同时，要求从罗某某等16名业主中再推选出4人成为业主大会筹备组成员并在同年9月7日前报送名单，因逾期未收到，同年9月12日棠景街道办城管科再次作出《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的函》，并电话通知罗某某等16人，因逾期仍未收到名单，同年9月27日作出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》并在丽康居××新村进行公示。综前所述，棠景街道办已按相关规定对丽康居业主大会会议筹备组成立履行了指导、协助、监督职责。
关于棠景街道办作出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》是否合法有效问题。《广州市物业管理暂行办法》第二十一条规定：“筹备组由业主代表5人至13人的单数、物业所在地街道办事处或者镇人民政府代表1人以及建设单位代表1人组成。筹备组业主代表由业主联名推荐产生，根据联名推荐人数多少的顺序确定；联名推荐人数相同的，可以抽签确定排名顺序。街道办事处、镇人民政府应当书面通知建设单位委派1名代表参加筹备组工作，建设单位不参加筹备组工作的，视为弃权。”业主作为小区产权的主人，政府积极鼓励业主参与住宅小区公共事务治理，对成立业主大会和选举业主委员会给予及时指导和协助，促进社区和谐发展。业主委员会由业主选举产生，代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益。业主大会筹备组作为专门为成立业主委员会而临时组建的班子，筹备组成员的推选与业主委员会的选举有所不同。《广州市物业管理暂行办法》有关“当筹备组业主代表所获联名推荐人数相同的，可以抽签确定排名顺序”的规定，不属于必须遵照执行的强制性规定，只是在部分业主代表所获联名推荐人数相同的情况下，可供选择的确定筹备组业主代表的一种方式，亦可根据具体情况，选择其他方式公平、公正确定筹备组业主代表。本案中，2016年7月丽康居小区通过业主联名推荐为业主大会筹备组候选人有26名，其中获得业主签名并附有身份证、房产证复印件的联名推荐李某等9人均为202票，罗某某等16人均为39票，娄锋为6票。棠景街道办按照获得被推荐票数先后顺序，确立李某等9人为成立业主大会筹备组成员，同时要求票数相同的罗某某等16人自行从中再推选出4人为成立业主大会筹备组成员，并事先告知如逾期未报送名单按弃权处理。棠景街道办因到期未收到报送结果，又再次向罗某某等16人以书面和电话形式逐一通知推选事项，延长报送期，但罗某某等人消极应对，逾期未按要求报送推选名单亦未向棠景街道办说明理由。鉴于业主大会筹备组成员现已有李某等9人业主代表，组成人数已符合上述规定要求，棠景街道办经审查对罗某某等16人按弃权处理，作出《关于公示首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》，其确定筹备组成员方式公平公正并无不妥，有利于鼓励、促进业主积极行使权利，原审判决撤销不当，本院予以纠正。
关于罗某某主张棠景街道办设定业主联名推荐需附身份证和房产证复印件的条件不合理、推荐票清点虚假、无权对罗某某等16人作弃权处理等理由。参照《广州市业主大会和业主委员会工作指引》第二章节成立首次业主大会会议筹备组第(一)项第二款规定：“联名业主提出成立业主大会书面要求的同时，提供其有效房产证明、身份证明等复印件资料，供街道办事处、镇人民政府核对其业主身份。”本案中，棠景街道办要求丽康居××新村小区业主签名推荐成立业主大会筹备组业主代表应附有身份证、房产证复印件资料，以供核对业主身份，能确保业主推荐信息真实，且该审核条件适用于全部被推荐人，公平合理，并无不当。棠景街道办组织大围居委会、丽康居部分业主等多方参与共同对参加筹备组候选人的推荐票数进行清点核对，清点结果亦与在二审法院主持下再次核对的票数结果基本一致，推荐票数清点核对工作做到公开公正透明，应予支持。棠景街道办通过发公告、打电话方式要求罗某某等16人按要求从其中推选4人为成立业主大会筹备组成员，已尽到指导协调职责。罗某某明知逾期不予提供推选名单将作弃权处理，既不按期提供，又不请求以别的方式进行推选，应自行承担由此产生的相应法律责任。罗某某称其不知道《关于确定丽康居首次业主大会会议筹备组成员名单的通知》的内容，与本案查明事实不符，其提出的上述理由，本院均不予采纳。筹备成立业主委员会程序复杂，需要做大量细致繁琐的工作，作为筹备组成员应严格遵守议事规则，求同存异，善于团结合作协商，容纳不同意见，才能实现筹备组团队高效运行，确保顺利召开首次业主大会会议和成立业主大会，不辜负业主的信任支持，切实维护好全体业主根本利益，保进社区和谐发展。
综上，被诉行政行为的认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律错误，处理结果不当，本院依法予以改判。被上诉人罗某某的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款、第六十九条规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2547号行政判决。
二、驳回罗某某的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由罗某某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨某志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 余秋白
二〇一七年五月十五日
法官 助理 张?林
书 记 员 陈土飞