广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终97号
上诉人（原审原告）：和平县苏川小汽车出租有限公司。住所地：广东省和平县阳明镇福和大道怡和花园*栋*座102。
法定代表人：曹亚丽，总经理。
委托代理人：于春宝，该公司员工。
被上诉人（原审被告）：和平县人民政府。住所地：广东省和平县阳明镇解放路**号。
法定代表人：陈劲松，县长。
委托代理人：苗靖、钟志武，均为广东竞方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：和平县国土资源局。住所地：广东省和平县阳明镇。
法定代表人：黄小勇，局长。
委托代理人：陈干、邓文亮，均为该局干部。
上诉人和平县苏川小汽车出租有限公司（以下简称苏川公司）因诉被上诉人和平县人民政府、和平县国土资源局土地登记行政纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2015）河中法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年6月9日，被告和平县人民政府为原告苏川公司核发了和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》（以下简称被诉《国有土地使用证》），该证记载土地使用权人为苏川公司，座落为彭寨镇开发区07A号，地类（用途）为公共事业，使用权类型为转让。该土地原始登记在彭寨城镇开发有限公司（以下简称彭寨开发公司）持有的和府国用(2005)第92号《国有土地使用证》中。2006年期间，彭寨镇人民政府为了建设彭寨中心镇汽车客运站，拟将涉案土地作为建设用地，并向和平县人民政府提交《关于建设彭寨中心镇汽车客运站的请示》。2006年6月14日，被告作出和府函(2006)25号《关于彭寨中心镇汽车客运站建设用地的批复》，批复如下：“—、同意你镇按县交通局《关于彭寨汽车客运站申请立项的复函》(和交函（2006)6号)要求，在城镇开发区按国家规定三级站标准建设汽车客运站，占地面积14400平方米。二、同意该项目向社会公开招商，可按招商引资出让方式以每平方米200元以上的价格转让，由开发商按规划要求和站场标准建设汽车客运站。三、该地性质为公共事业用地。不得改变土地用途，不得转让。四……。”2006年6月15日，彭寨镇人民政府根据上述批复向社会公开招商，发布项目招商公告，公告载明：项目用地性质为公共事业用地。2006年8月15日，彭寨镇人民政府经过公开招商实地考察，引进深圳市苏川实业有限公司（以下简称深圳苏川公司）投资建设，并签订《合同书》，该合同书第二条第三项列明：用地性质为公共事业用地。之后，深圳苏川公司以原告苏川公司名义办理该宗土地转让用地手续及建设。在建设期间，因支付购地款及办理土地使用证等问题双方存在较大分歧，经被告和平县人民政府协调，双方达成共识，于2012年8月17日形成第23号《县政府工作会议纪要》。会议要求：苏川公司与彭寨镇人民政府要以保质保量完成项目建设为目标，以双方2006年所签合同为基础，对分歧问题通过协商签订可行的补充协议，切实履行双方约定，继续推进项目建设。随后，原告和彭寨开发公司签订《国有土地使用权转让合同书》、《和平县国有土地使用权转让协议书》。2012年10月24日，彭寨开发公司向被告书面请示《关于请求办理彭寨中心汽车客运站用地出让过户手续的请示》。被告于2012年11月13日作出和府函(2012)211号《关于彭寨小心汽车客运站用地过户手续的批复》，批复如下：“……根据2012年第23期《县政府工作会议纪要》精神，经研究，县政府同意你公司办理彭寨中心汽车客运站用地过户手续，将彭寨小心汽车客运站用地过户给苏川公司。该用地过户必须遵守彭寨镇人民政府与苏川公司签订的相关合同、协议规定，并确保该用地的使用类型不变更……”。被告和平县国土资源局依据以上证据材料，于2013年6月办理被诉《国有土地使用证》，该证记载地类（用途）为公共事业。原告认为被告因笔误将被诉《国有土地使用证》的地类（用途）登记为公共事业用地，侵犯其合法权益，提起本案行政诉讼，请求判决：1、确认被告颁发的和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》违法；2、限期将原告的和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》的土地用途变更为二类居住用地；3.本案诉讼费由被告承担。
原审法院经审理认为，本案争议焦点是被告和平县人民政府为原告苏川公司核发和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》的土地登记行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”。被告和平县人民政府具有对土地权属进行登记和颁发土地使用证的法定职权。本案的核心问题是涉案土地的地类用途是公共事业用地还是二类居住用地。首先，彭寨镇人民政府是基于建设汽车客运站的公共项目而开发涉案土地，被告和平县人民政府的和府函(2006)25号《关于彭寨中心镇汽车客运站建设用地的批复》、彭寨镇人民政府根据该批复发布《项目招商公告》，均明确列明项目用地性质是公共事业用地。其次，原告是通过《项目招商公告》而取得涉案土地的经营权，在投资建设前是知道或者应当知道项目用地的性质，且原告与彭寨镇人民政府签订的《合同书》以及补充签订的《国有土地使用权转让合同书》、《和平县国有土地使用权转让协议书》，也明确用地性质是公共事业用地。被告据此将涉案土地的地类用途登记为公共事业并无不当。因此，被告和平县人民政府在受理原告的土地登记申请，组织相关人员到实地查看和调查，经彭寨镇国土资源局、和平县国土资源局等机关层级批准，并依照《土地登记规则》第六条关于“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，作出核发和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》，事实清楚，程序合法,应予以确认。至于原告提出《合同书》的地价与签订时的公共事业用地价格不相符，以及彭寨镇总体规划问题，不属于本案审理范围。
综上所述，原告苏川公司诉请确认被告和平县人民政府为其核发的和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》违法并限期更正的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：驳回原告苏川公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告苏川公司负担。
苏川公司不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决回避了以下事实：1.苏川公司为建设彭寨汽车客运站，于2012年9月26日与彭寨开发公司订立《国有土地使用权转让合同书》，受让取得地块编号为和府国用（2005）第92号的土地使用权14130平方米，土地使用年限从2012年9月26日至2052年10月26日止，期限40年，土地用途为综合用地。2.和平县人民政府于2012年11月13日作出的《关于彭寨中心汽车客运站用地过户手续的批复》，已经明确规定该用地过户必须遵守苏川公司与彭寨开发公司订立的《国有土地使用权转让合同书》、《和平县国有土地使用权转让协议书》，确保该用地的使用类型不变更。（二）和府国用（2005）第92号的土地使用证上，土地用途为综合用地，苏川公司受让取得涉案土地使用权后，和平县国土资源局将其和府国用（2013）第185号土地使用证的土地用途登记为公共事业用地，既违反了和平县人民政府于2012年11月13日作出的上述批复，也违反了苏川公司与彭寨开发公司订立的上述合同、协议，损害了苏川公司的权益。（三）原审对苏川公司提交的和府国用（2005）第92号《国有土地使用证》的合法性、被上诉人提交的《县政府工作会议纪要》确保该用地类型不变更等有利于苏川公司的证据不作审查，对被上诉人擅自变更登记的错误不作说明，袒护行政机关的违法行为。（四）苏川公司作为经营者，取得涉案土地使用权登记为二类用地，没有违反合同约定，也没有改变公司为公用事业服务的宗旨。被上诉人在办理土地使用证的过程中，擅自变更土地用途，滥用职权，限定了苏川公司的权利。（五）苏川公司的诉请有充分法律依据。根据《广东省土地管理实施办法》第三条的规定，其取得的土地使用权是原确定用途的使用权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八条的规定，其受让取得的涉案土地使用权受法律保护。根据该法第七十条的规定，被上诉人滥用职权，明显处理不当，应当将土地用途变更为综合用地。请求二审撤销原审判决，支持其一审提出的全部诉讼请求。
被上诉人和平县人民政府、和平县国土资源局二审辩称，原审判决认定事实清楚，证据确凿充分。其核发涉案和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》的事实清楚，程序合法，且符合公共项目用地性质。彭寨中心镇汽车客运站项目属公共事业项目，其用地符合公共事业项目性质，苏川公司投资前是清楚的，不存在登记错误问题。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明：1.彭寨开发公司持有的和府国用(2005)第92号《国有土地使用证》所记载的涉案土地地类（用途）为综合用地。2.原审中苏川公司、被上诉人分别提交了彭寨开发公司与苏川公司签订的《国有土地使用权转让合同》，二者不同之处是：苏川公司提交的合同中土地用途为综合用地，签订日期为2012年10月26日，鉴证机关空白；被上诉人提交的合同中土地用途空白，签订日期为2012年12月12日，鉴证机关为和平县国土资源局。被上诉人称其提交的该份合同才是苏川公司申请土地登记时使用的合同。3.和平县人民政府2012年8月17日第23号《县政府工作会议纪要》载明：“一、苏川公司与彭寨镇人民政府要以保质保量完成项目建设为目标，以双方2006年所签合同为基础，对分歧问题通过协商签订可行的补充协议，切实履行双方约定，继续推进项目建设。二、项目必须按照三级客运站标准建设，同时不得改变用地性质。……”4.苏川公司涉案土地登记申请书、审批表中土地用途栏均填写的是公共事业用地，但其称所有手续均由政府代为办理，涉案土地应为综合用地。5.原审庭审中，苏川公司称其与深圳苏川公司是两个独立的公司，是和平县招商引资来的，与深圳法人一致，后来为了方便管理，由其来签订合同，是同一个项目。6.2010年7月1日起施行的《源源市明确市区原综合用地性质暂行规定》第三条规定：“市区范围内未建设的原综合用地，必须重新明确用地性质，在未明确用地性质之前，暂不得办理土地转让、抵押登记、规划建设报建等手续。”
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，争议焦点是和平县人民政府为苏川公司核发和府国用（2013）第185号《国有土地使用证》时将涉案土地登记为公共事业用地是否合法，是否应当按苏川公司诉请登记为二类居住用地。
苏川公司持有的涉案《国有土地使用证》所涉土地原使用权人为彭寨开发公司。虽然彭寨开发公司持有的原和府国用(2005)第92号《国有土地使用证》所记载的地类（用途）为综合用地，但其具体用途并不够明确。在彭寨镇人民政府基于建设汽车客运站这一公共项目而开发使用涉案土地，向和平县人民政府提出申请后，和平县人民政府于2006年6月14日作出和府函(2006)25号《关于彭寨中心镇汽车客运站建设用地的批复》，明确该地性质为公共事业用地，不得改变土地用途。苏川公司通过彭寨镇人民政府招商引资取得涉案土地使用权。彭寨镇人民政府于同年6月15日根据该批复发布的《项目招商公告》，深圳苏川公司、彭寨镇人民政府于同年8月15日签订的《合同书》中，也均明确该项目用地性质为公共事业用地。和平县人民政府2012年8月17日第23号《县政府工作会议纪要》载明双方要以2006年所签合同为基础，按照三级客运站标准建设，同时不得改变用地性质。同时，本案中苏川公司土地登记申请书、审批表中土地用途栏均填写的是公共事业用地，虽然其称所有手续均由政府代为办理，但上述申请书、审批表中均盖有该公司公章。而苏川公司在诉讼中提交的其与彭寨开发公司所签订的《国有土地使用权转让合同》，不仅与被上诉人提交的合同内容以及其他证据材料存在矛盾，且其不能证明该合同是其申请土地登记时提交的合同。本案证据材料足以证明，苏川公司在投资建设涉案项目前，已经知道该项目用地的性质，且其是以公共事业用地性质向被上诉人申请土地登记发证。被上诉人受理苏川公司的土地登记申请后，组织相关人员到实地查看和调查，经相关部门逐级批准，将涉案土地的地类用途登记为公共事业并无不当。苏川公司主张涉案地价与其签订合同时的公共事业用地价格不符，以及彭寨镇总体规划问题，不属于本案审理范围，其认为涉案土地应登记为为二类居住用地，缺乏充分的事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。苏川公司的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由苏川公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付庆海
代理审判员 窦家应
代理审判员 方丽达
二〇一六年六月二十一日
书 记 员 温 瑜