吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉07行终26号
上诉人（原审原告）陈娜等58人。
诉讼代表人陈娜，干部，现住松原市。
诉讼代表人费守柱，现住松原市。
诉讼代表人徐方明，现住松原市。
委托代理人熊伟，吉林群兴律师事务所律师。
上诉人（原审被告）松原市规划局，住所地松原市青年大街2888号，组织机构代码41281XXXX。
法定代表人孙世军，局长。
委托代理人兰传奇。
委托代理人车宏伟，吉林车宏伟律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）前郭县广宇房地产开发有限公司，住所地前郭县蒙古艾里社区育培委，统一社会信用代码×××。
法定代表人房春来，经理。
委托代理人赵文军，吉林良伟律师事务所律师。
委托代理人马维然。
上诉人陈娜等58人、上诉人松原市规划局、上诉人前郭县广宇房地产开发有限公司因规划行政许可一案，不服吉林省松原市宁江区人民法院（2016）吉0702行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人陈娜等58人的诉讼代表人陈娜、费守柱、徐方明及其委托代理人熊伟、上诉人松原市规划局的委托代理人兰传奇、车宏伟、上诉人前郭县广宇房地产开发有限公司的委托代理人赵文军、马维然到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告松原市规划局于2016年3月28日为第三人广宇公司颁发了建字松GZ016-001号建设工程规划许可证，准许第三人在锦江大街东侧进行综合楼（商业、住宅）的项目建设。
原审原告陈娜等58人诉称，原告等58户居民均系松原市宁江区锦江小区五排四栋居民。2016年4月底，第三人广宇公司在原告所在的居民楼南侧开发建设“广宇华隆学府名城”高层建筑，经询问该楼层高为17层，53.5米，明显遮挡了原告房屋的阳光，侵害了原告等享受日照的权利。为此，原告等先后找到被告要求撤销错误审批，重新审批规划，被告坚持错误拒不改正。原告认为，被告为第三人颁发建设工程规划许可证的行政行为违法，侵害了原告的合法权益，为此特申请撤销，请人民法院依法予以判处。原告提供了以下证据：1、58份私有房屋所有权证，证明58位原告具有合法产权，与第三人房屋具有相邻关系，且58位原告的物权设立在第三人之前；2、吉林省住建厅《关于对费守柱等人信访事项的复查意见》、松原市规划局《关于费守柱等人的信访事项办理意见书》，证明被告为第三人颁发规划许可证适用法律错误，适用了已作废的城市规划法；3、公告牌照片一枚，显示收取市场管理费的公告，证明是要建农贸市场而不是住宅，第三人改变了土地用途，且以这个公告牌代替建设规划公示，实际上没有公示。
原审被告松原市规划局辩称，1、被告为第三人颁发的建设工程规划许可证合法有效。松原市按照大城市标准实施规划建设符合法律规定。根据1990年《城市规划法》第4条，大城市是指市区及近郊非农人口50万以上的城市；在2008年出台的《城乡规划法》没有设定城市规模的规定；《松原市城市总体规划（2011-2030）》对松原市按照大城市标准进行的规划；2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号）将城市规模划分标准定为“城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市”。从以上法律、法规可以看出，《松原市城市总体规划（2011-2030）》按照“大城市”的标准规划，其适用要早于2014年国务院关于“大城市”的通知。同时，松原市城市总体规划期限是2011-2030共20年，是符合《城乡规划法》第17条第三款关于规划期限一般为二十年，并且要对城市更长远的发展做出预测性安排规划的要求。总体规划从批准之日起应按大城市标准实施规划建设，其与国务院的通知并不冲突，且被告作出的规划许可是根据《松原市城市总体规划（2011-2030）》关于松原符合大城市的标准作出的。总体规划不能朝令夕改，应当具有前瞻性和预测性。2、规划许可的作出有合法依据，不侵害原告的日照权利。《日照分析报告书》已有明确结论：小区周边建筑，5-4栋住宅楼满足大寒日2小时满窗日照的国家要求，规划设计符合《城市居住区规划设计规范》的规定。3、规划许可的作出符合法律规定，程序合法，许可合法。2016年1月4日，此项目取得《建设用地规划许可证》，规划设计方案经松原市规划委员会2016年第二次市会审批通过，2016年3月10日取得了《规划审计方案审核意见书》，2016年3月28日取得了《建设工程规划许可证》。规划许可的作出完全符合规划法的规定，没有损害原告的合法权益。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告松原市规划局在法定期限内提供了以下证据：1、建设工程规划许可证；2、松原市发展和改革委员会作出的核准通知；3、修建防空地下室项目报建审批表；4、建设项目抗震意见书；5、管网综合规划设计条件；6、建设用地批准书；7、建设工程规划许可证审批表；8、规划设备方案审查意见书；9、挂牌成交确认书；10、国有建设用地使用权出让合同；11、日照分析报告书（第一次庭审中提供，无报告时间）；12、吉林省住房和城乡建设厅《关于对费守柱等人信访事项的复查意见》；13、松原市规划局《关于费守柱等人的信访事项办理意见书》。原审法院要求被告补充提供的证据：14、吉政函（2015）96号批复及《松原市城市总体规划（2011年-2030年）》；15、松原市城市规划建设审批小组2016年第二次建设项目审批会会议纪要；16、松原市城区2016-48#地块规划条件；17、日照分析报告书（第二次庭审中提供，报告时间为2016年2月8日）。
原审第三人广宇公司的陈述意见与被告答辩意见相同。原审第三人提供了以下证据：1、建设工程规划许可证；2、建设用地规划许可证；3、建筑工程施工许可证；4、国有建设用地使用权证；5、商品房预售许可证。
原审法院认证情况如下：对于被告提供的证据，证据1-16，第三人无异议，原告虽对证明的目的有异议，但对真实性无异议，对被告出具的证据1-16的真实性予以采信；对于证据17，因原告对其真实性提出异议，且与第一次庭审提供的日照分析报告书有不相符之处，不予采信。对于原告提供的证据，被告及第三人对证据1、2的真实性无异议，本院对证据1、2的真实性予以采信；被告及第三人对证据3均提出异议，其证明内容与本案无直接关联，不予采信。对于第三人提供的证据，原、被告对其真实性无异议，对其真实性予以采信。
原审法院认定以下事实：原告张泰宁等58人系松原市宁江区锦江小区五排四栋楼的居民。被告松原市规划局于2016年3月28日为第三人广宇公司颁发了建字松GZ016-001号建设工程规划许可证，准许第三人在锦江大街东侧即原告所在的居民楼南侧建设商住综合楼。2016年4月，第三人在此地块开发建设“广宇华隆学府名城”高层建筑。原告认为明显遮挡了原告房屋的阳光，侵害了原告享受日照的权利，被告为第三人颁发建设工程规划许可证的行政行为违法，请求法院撤销被告为第三人颁发的建设工程规划许可证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告松原市规划局作为城乡规划管理部门，具有在辖区范围内对建设工程核发建设工程规划许可证的法定职权。被告提出的是依据《松原市城市总体规划（2011-2030）》为第三人核发的建设工程规划许可证，对城市规划应当具有前瞻性和预测性的辩解意见值得肯定，但着眼于未来的同时也应立足于当前，被告应兼顾相邻权人的合法权益。被告为第三人颁发建设工程规划许可证时，未结合当前实际充分考虑原告房屋日照的因素，从而使第三人的建筑物对原告房屋的采光构成妨碍，剥夺了原告享受日照的权利。因此，其行政行为违法。但从国家利益、社会公共利益及城市发展的角度考虑，以及第三人建筑物已基本竣工、部分投入使用的现实，同时考虑原告提出的将原告的房屋收购或回迁或者给予赔偿的处理意愿，被告的行政行为不属于必须撤销的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，并经审判委员会第26次会议讨论决定，判决确认被告松原市规划局为第三人前郭县广宇房地产开发有限公司颁发建字松GZ016-001号建设工程规划许可证的行政行为违法。
上诉人陈娜等58人上诉称，1、松原市规划局为前郭县广宇房地产开发有限公司颁发建字松GZ016-001号建设工程规划许可证时依据《松原市城市总体规划（2011-2030）》及适用《中华人民共和国城市规划法》第四条的规定属于适用法律错误；2、按照2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号）的规定，松原市为中等城市。松原市规划局按照大城市标准为前郭县广宇房地产开发有限公司作出规划审批是错误的；3、松原市规划局原审第一次庭审出示的《日照分析报告书》系前郭县广宇房地产开发有限公司单方提供的，不符合实际，无日期记载。原审第二次庭审出示的《日照分析报告书》鉴定人更换为当年的记录员，当年未参加的人成了记录员，而且设计院的公章明显不一致。这样的日照分析报告既不科学，也不符合实际，不能真实的反映前郭县广宇房地产开发有限公司的建筑对上诉人住宅的挡光情况。松原市规划局依据这样的日照分析报告作出审批是错误的；4、由于松原市规划局的错误审批，涉案楼房设计超高，实际施工又违法超高，致使上诉人的房产大幅度贬值，日照的权利受到侵害。原审虽然判决确认行政审批违法，但未予撤销，使上诉人的合法权益未受到真正、彻底的保护，请求二审法院予以纠正。
上诉人松原市规划局上诉称，1、松原市总体规划期限是2011-2030共20年。按大城市标准实施规划建设与国务院的通知二者并不冲突。松原市规划局为前郭县广宇房地产开发有限公司颁发建字松GZ016-001号建设工程规划许可证是依据《松原市城市总体规划（2011-2030）》关于松原市符合大城市的标准作出的，当然是具有法律依据和事实依据的。原审法院对这一事实的确认是准确的；2、根据许可项目作出的《日照分析报告书》已有明确结论：小区周边建筑，5-4栋住宅楼满足大寒日2小时满窗日照的国家要求，规划设计符合《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）的规定。因此许可项目本身未对陈娜等58人造成采光权的侵害。原审法院关于“被告为第三人颁发建设工程规划许可证时，未结合当前实际充分考虑原告房屋日照的因素，从而使第三人的建筑物对原告房屋的采光构成妨碍，剥夺了原告享受日照的权利”这一事实认定错误；3、原审判决适用法律错误。请求二审法院予以改判。
上诉人前郭县广宇房地产开发有限公司上诉称，1、上诉人建设项目符合国家规划标准，不遮挡陈娜等58人住宅。原审法院认定遮挡阳光没有事实依据；2、上诉人按规划程序委托专业设计院作出日照分析报告，建筑模型有科学依据，建设房屋与陈娜等58人住宅间距完全满足大寒日2小时满窗日照的国家要求；3、松原市和吉林省两级政府信访答复已经明确驳回陈娜等58人无理信访要求，应视为人民政府对城市总体规划和发展的直接确认。原审判决认定事实错误、证据采信错误。请求二审法院予以改判。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，1、关于日照标准问题。《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）是国家现行的建筑日照标准。2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号）中的“大城市”是指“城区常住人口100万以上500万以下的城市”。而《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）中的“大城市”是指市区及近郊非农人口50万以上的城市。二者中的“大城市”不是同一概念，不能等同适用。松原市的城市现状符合《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）中的“大城市”标准。松原市规划局在作出建设工程规划许可时适用该“大城市”标准即“大寒日2小时满窗日照”审查标准并无不当；2、关于《日照分析报告书》。在形式上，松原市规划局原审第一次庭审出示的《日照分析报告书》无形成日期。原审第二次庭审出示的《日照分析报告书》变更了分析人员，原来的分析人员变更为审核人员。而且两份《日照分析报告书》上加盖的印章不一致。在内容上，两份《日照分析报告书》中只有“小区周边建筑，5-4栋住宅楼满足大寒日2小时满窗日照的国家要求”的结论意见，均没有拟建建筑建设前后上诉人陈娜等58人住宅大寒日满窗日照时间的详细数据。在二审诉讼过程中，经询问，松原市规划局、前郭县广宇房地产开发有限公司对上述问题不能作出合理的解释。该两份《日照分析报告书》在形式上不具有真实性，在内容上不能客观反映前郭县广宇房地产开发有限公司的建筑对陈娜等58人住宅的挡光情况。松原市规划局未尽到严格审查的义务，将该两份在形式和内容上都存在明显瑕疵的《日照分析报告书》作为前郭县广宇房地产开发有限公司的建筑符合日照标准的依据，为前郭县广宇房地产开发有限公司颁发了建设工程规划许可证，该行政行为属于主要证据不足；3、关于原审判决方式。前郭县广宇房地产开发有限公司的“广宇华隆学府名城”建设工程已依据建设工程规划许可及建设工程施工许可建设施工完毕并实际投入使用，撤销该建设工程规划许可不具有现实意义且会给社会公共利益造成损害。原审法院鉴于上述情况，从国家利益、社会公共利益及城市发展的角度考虑，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定作出“确认违法”的判决，该判决适用法律正确，判决方式恰当；4、关于陈娜等58人权利救济渠道问题。松原市规划局为前郭县广宇房地产开发有限公司颁发建设工程规划许可证的行政行为对陈娜等58人的权利义务产生的是间接影响。陈娜等58人认为前郭县广宇房地产开发有限公司的“广宇华隆学府名城”建设工程楼房设计超高，实际施工又违法超高，致使其房产大幅度贬值，日照的权利受到侵害，可直接通过民事诉讼实现获得相应赔偿或者补偿的权利。综上所述，原审判决适用法律正确，判决方式恰当，应予维持。上诉人陈娜等58人关于“松原市规划局为前郭县广宇房地产开发有限公司颁发建设工程规划许可证的行政行为属于必须予以撤销的行政行为”的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。上诉人松原市规划局和上诉人前郭县广宇房地产开发有限公司关于“建设项目符合国家规划标准，不遮挡陈娜等58人住宅，建设工程规划许可行政行为合法有效”的上诉理由没有有效证据支持，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人陈娜等58人、上诉人松原市规划局、上诉人前郭县广宇房地产开发有限公司各自负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一七年六月一日
书记员 李克举