重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝四中法行终字第00002号
上诉人（一审原告）：罗华于，男，苗族。
委托代理人：黄光甫，重庆云霁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：彭水苗族土家族自治县新田镇人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县新田镇新田村*组。组织机构代码：00915392-7。
法定代表人：张晓辉，镇长。
委托代理人：张直奎，副镇长。
委托代理人：罗德清，重庆中庸律师事务所律师。
一审第三人：罗华琴（又名罗华仙），女，苗族。
委托代理人：李章华，男，汉族。
上诉人罗华于不服彭水苗族土家族自治县人民法院对其诉彭水苗族土家族自治县新田镇人民政府（下称新田镇政府）土地使用权争议行政裁决一案作出的（2013）彭法行初字第00056号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成�议庭，于2014年1月14日进行了公开开庭审理。上诉人罗华于及其委托代理人黄光甫，被上诉人新田镇政府的委托代理人张直奎、罗德清，一审第三人罗华琴及其委托代理人李章华，均到庭参加了诉讼，现已审理终结。
一审法院审理查明：1999年，原岩上村1组、水塘村1组协商共同修建一条从新田道班至水塘的乡村公路，经两个组的村民同意，决定如需占用其他村、组农户的土地，用互换土地的方式调配，由村民宁某甲、宁某丁、宁某辛、宁生友具体负责互换土地事宜，宁某甲、宁某辛负责记录，宁某丁负责丈量，两个组的组长宁某丙、宁某乙负责协调、劳力安排等事宜。互换土地以记账本的记录为准，记账本记录了即代表土地互换的事实，当时村民对这一做法均无异议。修建公路经过“高炉”时占用了原峰岍村四组村民罗华琴的自留地，两个组遂用宁某己名为“高炉”的两块三角形土地补给罗华琴，四至界址为：东至宁某癸承包耕地连界，南至罗华于空坝连界，西至罗华成、罗华于、廖某乙承包耕地土坎为界，北至罗云群坟墓为界。宁某甲在原始记账本上记录着“宁某己罗华于还头一台除公路宽6米后余下归罗华先补的土宁某己高炉还头……3.8分多0.6”。1999年3月20日，宁某乙、宁某丙以两个组组长个人的名义书写了一份《经双方协议》，协议载明“两组决定宁某己高炉承包地被公路占用而剩下的两块三角形土地，补偿给罗华于长期使用处理”。1999年至2008年期间“高炉”一直由罗华琴耕种，后罗华于强行耕种，纠纷由此产生。2011年12月，新田镇政府作出新田府处（2011）1号处理决定，罗华于不服，向本院提起行政诉讼，因程序违法被判决撤销。新田镇政府又于2013年4月16日作出新田府处（2013）1号《关于对罗华琴与罗华于就“高�”土地使用权争议的处理决定》，罗华于不服，于2013年5月23日向彭水县政府提起行政复议，彭水县政府以彭水府复（2013）9号行政复议决定予以维持。罗华于遂于2013年9月4日向本院提起行政诉讼。
另查明，本案争议地“高炉”未进行权属登记。罗华于与罗华琴系同胞兄妹，曾是原峰岍村四组村民，现为马峰村三组村民，罗华先是罗华琴的曾用名。修建公路时也曾占用罗华于的土地，原岩上村1组、水塘村1组采用支付金钱、入股的方式对罗华于进行了补偿。
一审法院经审理认为：本案争议地“高炉”原系宁某己的承包地，原岩上村1组、水塘村1组修建公路时将该土地作为储备土地调换给其他村、组因修路被占用土地的村民。宁某甲的原始记账本记载“高炉”补偿给罗华琴，而之后宁某乙、宁某丙以组长个人名义签订的《经双方协议》，将“高炉”补偿给罗华于。本案焦点在于“高炉”到底是补偿给谁的。
原岩上村1组、水塘村1组修建公路互换土地的事实以原始记账本记载为准，虽然以记账方式确定土地互换事实在形式上较为简单粗陋，但鉴于修建乡村公路属于公益事业，当时村民对这一做法均无异议，应予尊重。关于原始记账本复印件的问题，本院曾要求原始记账本的记录人宁某甲提供原件，宁某甲证实原件确已丢失，复印件与原件内容一致，在原件确已无法获取，有充足证据证明复印件与原件内容一致的情形下，对原始记账本复印件予以采信，对原始记账本记录的内容予以认可。从本案查明的事实来看，宁某丁、宁某甲等人全程参与了换土事项，他们最清楚土地是如何互换的，宁某丁、宁某甲的证实与记账本上记载的内容一致，廖某甲、廖某乙、宁某戊等人也对上述事实进行了证实，因此，争议地“高炉”是补偿给罗华琴的。罗华于称土地调换应严格遵循相关法律规定，只采取记账的方式违反了法律规定，且该原始记账本系复印件，不应被采信的理由不成立。宁某乙、宁某丙于1999年3月20日书写的将“高炉”补偿给罗华于的协议，是宁某乙、宁某丙以个人名义签订，在协议上只有宁某乙、宁某丙的签名捺印，形式上不具合法性，且宁某乙、宁某丙无权以个人名义，未经罗华琴同意，擅自将“高炉”补偿给罗华于。故，新田镇政府作出的新田府处（2013）1号处理决定认定事实清楚。
关于新田府处（2013）1号处理决定主文表述“本案争议地高炉属马峰村3组集体经济组织所有权”的问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十六条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。从以上法律条文可知，新田镇政府有权对“高炉”的使用权进行确认，无权对“高炉”所有权进行确认，而罗华于、罗华琴是对“高炉”的使用权存在争议，对“高炉”的所有权无争议，且本案也无集体经济组织提出要求对“高炉”的所有权进行确权。因此，新田镇政府的上述表述实属不当，应予纠正。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决：驳回罗华于的诉讼请求。案件受理费50元，由罗华于承担。
上诉人罗华于不服一审判决，向本院上诉称：1999年原岩上村1组、水塘村1组修路时，上诉人因修路被占用的土地一部分�支付现金、入股分红等方式给予了补偿，但被占用的老宅地坝未补偿，就用宁某己的“高炉”土地给予的补偿。如果“高炉”是补给罗华琴的，上诉人被占用的地坝就没得到补偿。上诉人曾看见过宁某甲测路占地原始记账本，其中“宁某己罗华于还头一台，除公路宽6米外，余下归罗华先补的土”这部分系签字笔书写，其余的记录均用圆珠笔书写，复印件与原件不一致，而被上诉人没有提供原件予以质证，不应采信。宁某丙、宁某乙分别是原岩上村1组、水塘村1组修路时的组长，签订协议将“高炉”补偿给上诉人，并在村民大会上宣布，得到村民认可，具有法律效力，一审认定是个人行为有误。由此，一审法院认定证据有误，致使事实不清，请求撤销原判，依法改判。
被上诉人新田镇政府答辩称：宁某甲测路占地原始记账本现在虽找不到原件，但在涉案民事诉讼、第一次行政裁决以及行政复议时均核对过原件，复印件与原件一致。上诉人称曾看见过原始账本，原件与复印件不一致，不是事实，也没有证据证明。宁某丙、宁某乙是在争议之地已处分给罗华琴后才签的协议，属重复处分，二人的签字不是履行职务，而是个人行为，当属无效。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求维持原判，驳回上诉。
一审第三人罗华琴陈述称，1999年修路换地属实，换地后第三人一直耕种到2008年才被上诉人抢耕。换地丈量记录的过程，罗华于一直在场，没有提出任何异议。在民事诉讼、行政程序中，罗华于对宁某甲测路占地记账复印件从未提出过异议。一审时，上诉人称没有看见过原件，上诉时又称看见的原件部分为圆珠笔书写，部分为签字笔书写，其陈述前后矛盾，不应采纳。《经双方协议》只有宁某乙签名，实为单方协议，协议后经村民同意的事实不成立，不具效力。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求予以维持。
新田镇政府在法定举证期限内向一审法院提供并经庭审质证的事实证据如下：
证据1.宁某甲测路占地原始记账本。
证据2.罗华于与水塘村、岩上村签订的《新修公路合同书》。
证据3.对宁某甲的询问笔录及宁某甲的证实、身份证复印件。
证据4.对宁某乙、宁某丙、宁某丁、廖某甲、廖某乙、宁某戊的调查笔录，罗某某的证实。
证据5.罗华于、罗华琴的土地承包经营权证，争议地现场草图。
证据6.（2010）彭法民初字第00278号民事判决书，（2012）彭法行初字第00108号行政判决书。
证据7.（罗华于在行政程序中提交的证据）《经双方协议》，宁某乙、宁某丙的调查笔录及身份证复印件，宁某己的证实及身份证复印件，宁某甲的证实，宁某庚等人�共同证实一份。
证据8.罗华琴的土地确权申请书，受理通知书及送达回执，答辩通知书及送达回执，更正通知及送达回执。
证据9.彭水府复（2013）9号行政复议决定书。
以上证据拟证明新田府处（2013）1号处理决定事实清楚、程序合法。
上列证据经庭审质证，罗华于对证据1、3、8、9有异议；证据4，除对宁某乙、宁某丙的调查笔录予以认可外，其余的不予认可；对证据5-7无异议。罗华琴对证据7中除对宁某甲的证实无异议外，对其他证据有异议；对证据1-6、8-9无异议。
一审庭审中，新田镇政府举示了下列法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第五条、第十条、第十一条。
经庭审质证，罗华于认为新田镇政府适用法律错误。罗华琴对新田镇政府提交的法律依据无异议。
罗华于向一审法院提交了以下事实根据：
证据1.《经双方协议》。
证据2.宁某丙、宁某乙的调查笔录及身份证复印件。
证据3.宁某己的证实及身份证复印件。
证据4.宁某甲的证实。
证据5.宁某庚等人的共同证实一份。
以上证据拟证明争议地“高炉”是补偿给罗华于的。
经庭审质证，新田镇政府对罗华于提交的证据4的真实性、合法性、关联性无异议，对证据1、2、3、5不予认可。罗华琴同意新田镇政府的质证意见。
一审庭审中，罗华琴提交了以下证据：
证据1.罗华琴的身份证复印件。
证据2.罗华琴的土地承包情况登记表。
证据3.宁某甲测量占地原始记账本复印件，《新修公路合同书》。
证据4.罗某某的证实，宁某戊、宁某丁、廖某甲、廖某乙的调查笔录。
证据5.对宁某甲的询问笔录，宁某甲的证实及身份证复印件。
证据6.刘某某的证实及身份证复印件，刘某甲的证实及身份证复印件。
以上证据拟证明争议地“高炉”是补偿给罗华琴的，原始记账本复印件与原件内容一致。
经庭审质证，罗华于对罗华琴提交的证据1-2无异议，对证据3中宁某甲测量占地原始记账本复印件的真实性有异议，对证据4有异议，对证据6的真实性无法确认。新田镇政府对罗华琴提交的证据无异议。
在一审审理中，罗华于申请一审法院调取原始记账本原件，一审法院认为宁某甲系负责互换土地事宜的参与者之一，为查明事实，于2013年9月29日对宁某甲进行了调查询问。宁某甲证实，1999年，原岩上村1组与水塘村1组因修建公路占用了罗华琴的自留地，遂用宁某己在“高炉”处的土地补给了罗华琴。在换土过程中，宁某丁负责丈量，宁某甲、宁某辛负责记录，只要在记账本上记录的就代表换土的事实。本案的原始记账本由宁某甲记录，该账本的复印件与原件内容一致，原件已经丢失，但在丢�以前，新田镇人民政府以及彭水县人民政府相关工作人员均对复印件进行了核对。
经庭审质证，罗华于对调查笔录的合法性无异议，但认为宁某甲关于原件丢失的陈述系虚假陈述，不应采信。新田镇政府、罗华琴对调查笔录无异议。
一审法院根据举证、质证情况，对证据作如下确认：新田镇政府提交的证据2-6、8-9来源合法、真实，与本案待证事实具有关联性，予以采信。证据1虽系复印件，但根据记录者宁某甲以及刘某某、刘某甲见过原件等人的证实，原始记账本的复印件与原件内容一致，对原始记账本复印件的真实性、合法性、关联性予以认可。罗华于提交的证据7，虽然各方对该协议的真实性不持异议，但宁某乙、宁某丙无权以个人名义擅自将“高炉”补偿给罗华于，对该协议的合法性不予认可。证据5无形成时间，无签名者身份证复印件，不予采信。罗华琴提交的证据真实、合法，与本案待证事实具有关联性，予以采信。
新田镇政府、罗华于、罗华琴在一审提交的证据，一审法院已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
经上诉人罗华于申请，本院同意，证人宁某壬在二审出庭作证证实：罗华于老宅的地坝因修路被占用，用宁某己在“高炉”处的土地补偿，是现场决定的，只是《经双方协议》是事后补签的。
罗华于在二审还提交了证人宁某癸、宁某某的证言以及罗华于房屋照片9张作为二审新证据。拟证明罗华琴之母因修路被占用的自留地，用廖某乙的土地给予了补偿，然后其母将土地让给罗华琴使用。争议地“高炉”是因罗华于的老宅地坝被占用而补偿给罗华于的。
被上诉人新田镇政府质证认为：以上证据均不属二审新证据，所有证人证言相互矛盾，不应采信。
罗华琴质证认为�宁某壬是罗华于的干亲家，所有证人证言相互矛盾，且证据均不属二审新证据，不应采信。
本院根据二审举证、质证情况，对上诉人在二审举示的证据作如下确认，证人宁某壬的证言前后矛盾，不符合逻辑，不予采信；证人宁某癸、宁某某不是修路当时负责互换土地事宜的人员，其证言的证明力低于原始记账本及修路当时负责互换土地事宜人员宁某甲、宁某丁的证言，且与其他证人证言相矛盾，不予采信；照片不能证明争议地“高炉”是补偿给罗华于的，不予采信。
本院查明的事实与一审法院查明的一致。
本院认为，罗华于、罗华琴因对宁某甲的测路占地原始记账本复印件是否真实，宁某乙、宁某丙签订的《经双方协议》是否合法有争议，从而对“高炉”是补偿给罗华于的还是补偿给罗华琴的存在争议，由此对“高炉”的土地使用权产生争议。本案各方当事人对原岩上村1组、水塘村1组修建公路互换土地以原始记账本记载为准的事实不争，争的是测路占地原始记账本复印件及复印件中对“高炉”补偿给罗华琴的记载是否真实。罗华于主张该部分记载是添加的、不真实，但未提交证据证明。而新田镇政府提交的测路占地原始记账本虽系复印件，但一审法院曾就其真实性向记录人宁某甲进行过核实，宁某甲证实原始记账本复印件与原件就“高炉”补偿给罗华琴的记载内容一致，且行政处理程序中参与对争议地“高炉”进行处理的工作人员亦证实复印件与原件就该内容的记载一致，同时，宁某丁、宁某甲等人负责互换土地事宜，清楚土地互换情况，他们的证实与测路占地原始记账本复印件就该内容的记载亦一致，廖某甲、廖某乙、宁某戊等人也对“高炉”是补偿给罗华琴的事实进行了证实，由此，新田镇政府提交的证据证明�优于罗华于提交的证据，测路占地原始记账本复印件真实，该复印件中对“高炉”补偿给罗华琴的记载真实、有效。罗华于无有效证据证明“高炉”在1999年是补偿给他的，在“高炉”已补偿给罗华琴后，未经使用权人罗华琴同意，也未经召开村民或村民代表大会讨论同意，宁某乙、宁某丙二人即书写了《经双方协议》，将“高炉”补偿给罗华于应属无效。罗华于因修路被占用的土地已通过入股和金钱支付的方式进行了补偿，其老宅的地坝在修路时是否被占用，以及被占用后是否未获补偿，既无证据佐证，也与本案无关。由此，上诉人的上诉理由均不成立。
罗华于、罗华琴均属马峰村3组集体经济组织成员，本案争议地“高炉”属马峰村3组集体经济组织所有不争，二人仅对“高炉”的使用权存有争议，也仅申请对“高炉”的使用权予以确权，新田府处（2013）1号处�决定对没有争议的所有权在行政处理决定主文予以表述不当，应予纠正，但不影响对使用权争议裁决的正确，一审驳回罗华于的诉讼请求正确。
综上，一审判决对证据的认证正确，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，二审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗华于承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
代理审判员 蒋明军
代理审判员 杨晓蓉
二〇一四年一月二十四日
书 记 员 王丽君