江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00503号
原告朱卫兵。
委托代理人陈丽君。
被告如皋市旅游局。
法定代表人朱国镔，局长。
委托代理人孙伟。
委托代理人钱建学。
原告朱卫兵诉被告如皋市旅游局政府信息公开一案，本院于2015年10月9日立案受理后，向被告如皋市旅游局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2015年11月26日公开开庭审理了本案。原告朱卫兵及其委托代理人陈丽君，被告如皋市旅游局的行政负责人阮强舟及委托代理人孙伟、钱建学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月12日，原告朱卫兵向被告如皋市旅游局提出政府信息公开申请，要求公开“2015年9月1日与章建（原石合泰承租人）签订的房屋租用合同”。同年9月30日，被告如皋市旅游局作出皋旅信依复（2015）1号政府信息公开申请答复书，答复称，“经了解，您所要求公开的2015年9月1日签订的石合泰房屋租赁合同的签订主体为如皋市旅游投资发展有限公司和章建，我局无此信息”。
原告朱卫兵诉称，2015年9月12日，原告朱卫兵向被告如皋市旅游局提出政府信息公开申请，要求公开“9月1日与章建（原石合泰承租人）签订的房屋租用合同，提供复印件，加盖骑缝章，邮寄送达，如不予公开，则书面告知不予公开的事实和法律依据”。同年9月30日，被告作出涉诉答复，称“您所要求公开的2015年9月1日签订的石合泰房屋租赁合同的签订主体为如皋市旅游投资发展有限公司和章建，我局无此信息”。原告认为，被告的答复依法不能成立，理由如下：1、有相关证据证明，被告应当持有案涉信息。证据1：2015年9月10日被告与原告的谈话笔录可证明被告与章建已于9月1日签订了房屋租用合同，正是基于被告告知的相关事实，原告才申请公开案涉信息。证据2：自2013年1月21日至2014年7月2日，被告先后四次给原告发出书面通知，事实上告知被告与章建签订过房屋租赁合同，由此推定被告也签订了案涉合同；2、退一步讲，即便被告不是签订合同的主体，但不等于被告不持有案涉房屋租赁合同。如果被告不持有租赁合同，就难以在9月10日的谈话中准确告知原告合同的签订时间以及既往计算租赁的起点时间；3、被告的法定代表人与如皋市旅游投资发展有限公司的法定代表人系同一人朱国镔，故被告应当持有案涉合同；4、再退一步讲，即便被告不是签订合同的主体，也不持有合同，但由于被告自身原因导致发生的其他事实，被告应当也能够公开案涉房屋租赁合同，由于被告之前发出的四份通知，2014年11月4日之后，原告与章建没有订立新的合同，原告也没有搬出原来租赁的房屋，被告及旅游公司也未通知原告搬出原来实际占有的房屋。为解决已发生的争议和防止新的纠纷产生，原告于2015年6月20日给旅游公司发去告知函，明确告知无论公司与何人洽谈租房事宜，都请先通知原告。因朱国镔的双重身份，该函虽然名义上是发给旅游公司的，但实际上也是给被告的。在相关争议发生之后，被告也参与了纠纷的处理，9月10日被告与原告的谈话笔录可以证明。综上，被告作出的案涉答复违反了《政府信息公开条例》的相关规定，原告为了维护自身的合法权益，特向法院具状诉讼，请求法院依法撤销被告如皋市旅游局作出的皋旅信依复（2015）1号政府信息公开申请答复书并责令被告公开原告所申请的案涉信息。
原告朱卫兵向本院提交了政府信息公开申请报告及邮寄凭证；皋旅信依复（2015）1号政府信息公开申请答复书；2013年1月21日、2013年5月2日、2014年1月6日、2014年7月2日如皋市旅游局发出的通知；关于租用石合泰房屋问题的告知函；如皋市旅游投资发展有限公司的工商登记信息；根据录音整理的部分书面材料；2014年12月12日如皋市旅游投资发展有限公司发出的通知等证据，用以证明以下事实：1、原告向被告提出政府信息公开申请，被告作出的案涉答复不合法；2、被告如皋市旅游局应当持有案涉信息。
被告如皋市旅游局辩称，1、被告作出的案涉答复合法有据。2015年9月12日，原告朱卫兵向被告如皋市旅游局提出政府信息公开申请，要求公开“9月1日与章建（原石合泰承租人）签订的房屋租用合同”。被告于9月15日收到该申请后，经检索，未找到原告申请公开的信息，故依据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，于9月30日作出皋旅信依复（2015）1号政府信息公开申请答复书，告知原告“我局无此信息”，并于10月1日向原告邮寄送达。2、原告的诉讼理由依法不能成立。《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，被告并未制作或获取、保存原告申请公开的信息，且经了解，签订案涉房屋租用合同的主体为如皋市旅游投资发展有限公司，并非被告，故被告作出无此信息的答复并无不当。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告如皋市旅游局向本院提交了政府信息公开申请报告及邮寄凭证、皋旅信依复（2015）1号政府信息公开申请答复书及邮寄凭证等证据，用以证明被告在法定期限内对原告的申请作出书面答复，答复内容恰当。
经审理查明，2015年9月12日，原告朱卫兵向被告如皋市旅游局提出政府信息公开申请，要求公开“9月1日与章建（原石合泰承租人）签订的房屋租用合同，提供复印件，加盖骑缝章，邮寄送达。如不予公开，则书面告知不予公开的事实和法律依据”。同年9月30日，被告如皋市旅游局作出皋旅信依复（2015）1号政府信息公开申请答复书，答复称，“经了解，您所要求公开的2015年9月1日签订的石合泰房屋租赁合同的签订主体为如皋市旅游投资发展有限公司和章建，我局无此信息。另您在政府信息公开申请报告中提及2014年7月2日我局曾向石合泰经营户发出通知，落款为如皋市旅游局，系我局工作疏忽所致（2008年5月5日签订的石合泰《租房协议书》中甲方为如皋市旅游投资发展有限公司，非如皋市旅游局），此后我局未再向经营户发放通知。经了解，2014年12月12日如皋市旅游投资发展有限公司就石合泰有关事宜向经营户发出通知。因此让您产生歧义，我们表示歉意”。原告不服该答复，向本院提起行政诉讼，要求判如所请。
另查明，被告如皋市旅游局分别于2013年1月21日、2013年5月2日、2014年1月6日、2014年7月2日向石合泰建筑及周边附属用房的各经营户发出通知，主要内容为“我局与章建的合作截止时间为2014年11月4日，届时石合泰建筑及周边附属用房将由我局收回交政府统一安排，请各经营户注意合理安排经营内容和经营时间”。
上述事实有原、被告提供的证据以及原、被告的当庭陈述予以证实，且经庭审质证、审核，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市旅游局作为市县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。依据《政府信息公开条例》的规定，行政机关收到政府信息公开申请后，能当场答复的，应当场予以答复，不能当场答复的，应依法在规定的期限内予以答复。本案被告如皋市旅游局收到原告的申请后，在法定期限内对其申请作出书面答复并邮寄送达给原告，各方对此亦不持争议，本院对此予以确认。
本案争议焦点：被告如皋市旅游局所作案涉答复内容是否合法？
关于被告如皋市旅游局所作案涉答复内容是否合法的问题。本院认为，从案涉答复的内容看，被告实质是答复案涉信息不存在。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。司法实践中发现，行政机关答复称“政府信息不存在”的原因有以下几种情形：①申请公开的信息不属于行政机关的职权范围因而政府信息不存在；②申请公开的信息属于行政机关的职权范围，政府信息应当制作或获取，但行政机关未履行法定职责而未形成或获取；③申请公开的政府信息虽然属于行政机关的职权范围，但没有引起行政机关制作政府信息的原因事实，政府信息没有制作或获取过而确实不存在；④申请公开的政府信息形成或获取过，但由于行政机关的疏漏而丢失或灭损；⑤政府信息存在，但行政机关出于某种目的而声称不存在。前四种情形，行政机关均可援引《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定作出“政府信息不存在”的答复。同时，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。根据该条文规定，行政机关答复“政府信息不存在”的，应当在以下几个方面承担举证责任：一、是否履行了告知申请人政府信息不存在的义务；二、是否向申请人告知了政府信息不存在的原因；三、是否对申请的政府信息进行了必要的检索；四、导致政府信息不存在的事实和法律依据；五、提供作出拒绝公开答复所依据的规范性文件。涉及到本案，被告如皋市旅游局在案涉答复中对案涉信息不存在的原因进行了说明，即签订案涉房屋租赁合同的主体是如皋市旅游投资发展有限公司和章建，并非被告如皋市旅游局，故被告无此信息。对此，《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。根据上述条例规定，政府信息的内容既包括自身制作的信息，也包括其获取的他人信息及其他主体制作但与政府职责的履行密切相关的信息。换言之，即便被告如皋市旅游局不是案涉房屋租赁合同的签订主体，但如果其在履行职责的过程中，基于行政管理的需要，从公民、法人或者其他组织处获取并保存有案涉信息，也负有义务向原告公开。具体而言，首先，从被告向石合泰建筑及周边附属用房的各经营户发出的四份通知来看，其不仅告知了与章建合作的截止时间，还告知合作到期后石合泰建筑及周边附属用房将由被告统一收回，由此可见，被告如皋市旅游局对石合泰建筑及周边附属用房具有一定的行政管理职责，且不能排除被告与章建就石合泰建筑及周边附属用房签订有相关合同的可能性，被告辩称的上述四份通知落款处印章为如皋市旅游局系工作疏忽所致的理由令人难以信服；其次，被告如皋市旅游局的出庭行政负责人阮强舟在庭审中陈述，其负责分管如皋市旅游投资发展有限公司的相关工作，其了解案涉房屋租赁合同的签订情况及签订时间，且如皋市旅游投资发展有限公司的法定代表人与被告如皋市旅游局的法定代表人系同一人，上述事实至少说明，即使被告不是签订案涉房屋租赁合同的主体，那么，其在履行职责的过程中，基于行政管理的需要，有从如皋市旅游投资发展有限公司或章建处获取并保存案涉信息的可能性；第三，被告主张其确实未制作、获取、保存案涉信息，必须还要进行相应的举证以排除上述合理怀疑，比如是否对申请的政府信息进行了必要的检索、查找、核实等，显然被告所举证据不足以证明其在作出案涉答复前已经尽到必要的检索、调查、核实义务，也没有足够证据证明案涉政府信息确实不存在或其并不持有、保存案涉信息，故其作出的案涉信息不存在的答复不符合行政行为必须事实清楚、证据充分的要求，应认定为不合法，依法应予以撤销。
考虑到目前尚无足够证据能够证明被告确实制作或获取并保存有案涉政府信息，故不宜撤销被诉答复后判令被告在一定期限内公开案涉信息，故本院依法判决被告在进行必要的检索、调查、核实后重新作出答复。原告的其他诉讼请求于法无据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：
一、撤销被告如皋市旅游局作出的皋旅信依复（2015）1号政府信息公开申请答复书；
二、责令被告如皋市旅游局于本判决生效之日起十五个工作日内对原告朱卫兵提出的案涉政府信息公开申请重新作出答复；
三、驳回原告朱卫兵的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市旅游局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）
审 判 长 陆身梅
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 王咸华
二〇一六年四月八日
书 记 员 刘 浏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。