广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤18行终75号
上诉人（原审原告）韦志国，男，汉族，1979年5月28日出生，住广东省清远市清新区龙颈镇，身份证号码：。
委托代理人汪翔，广东君厚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）清远市国土资源局清新分局。住所地：广东省清远市。
法定代表人麦某，局长。
委托代理人丘红梅，该局干部。
委托代理人薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）清远市国土资源局。住所地：广东省清远市。
法定代表人杨某，局长。
委托代理人黄汝艳，该局干部。
委托代理人罗凤英，该局干部。
原审第三人杨英强，男，汉族，1964年5月27日出生，住广东省清远市清新区，身份证号码：。
委托代理人李红英，女，汉族，身份证号码：，系第三人妻子。
委托代理人曹哲明，广东易之堃律师事务所律师。
上诉人韦志国因诉被上诉人清远市国土资源局清新分局（以下简称清新国土局）、清远市国土资源局（以下简称市国土局）不服土地行政决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院(2016)粤1803行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，上诉人韦志国的委托代理人汪翔，被上诉人清远市国土资源局清新分局的委托代理人薛蕙蕙、丘红梅，被上诉人清远市国土资源局的委托代理人黄汝艳、罗凤英，原审第三人杨英强及其委托代理人李红英到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明，杨英强系清远市清新区龙颈镇龙北村委会杨屋村的村民。2014年3月，因住房困难，杨英强写了一份申请书，载明“本人因缺乏住房，现需要在本村本人宅基地申请建住房一间约120平方米，东至（社德住宅、炳灿横屋），南至（巷），西至（路），北至（巷），恳请有关部门领导批准。”包括杨屋村村长杨炳灿在内的35户村民代表在申请书的下方签名捺印。2016年5月23日，杨英强向龙颈国土所提出在杨屋村建房申请，申请用地的四至为东至0.3米巷杨社德住宅、南至空地、西至村道、北至空地，用地面积为120平方米。同日，杨英强填写了用地申请表、村镇建房用地申请呈批表、村镇规划选址意见书报批表。同年6月，清远市清新区龙颈镇龙北村民委员会在上述用地申请表上盖章确认杨屋村全村共49户，已签35户，同意户主达2/3；清远市清新区龙颈镇龙北村民委员会、龙颈国土所、龙颈镇政府亦在上述村镇建房用地申请呈批表依序盖章同意杨英强申请120平方米用地建房；清远市清新区龙颈镇龙北村民委员会、清远市清新区龙颈镇规划建设办公室、龙颈镇政府亦在上述村镇规划选址意见书报批表依序盖章确认，认为杨英强的申请建房用地符合镇村规划，同意建设。2016年5月25日，龙颈国土所对杨英强申请宅基地建房的情况进行了公示。公示表上载明了建房的申请人信息、申请用地具体四至、面积，并备注了“（1）户口在本村的村民。（2）申请人已达到法定婚龄的。（3）无一户多宅的。（4）没有将原有住宅出卖、出租、或赠与他人的”农村村民申请宅基地的条件，和“……（3）以所有家庭成员作为一户申请并批准后，不具备分户条件以分户为由申请宅基地的……（6）申请的宅基地有权属争议……”等不予批准宅基地的情形。公示期内，包括韦志国在内的19名杨屋村村民提出异议，其主要理由为杨英强与其兄长杨某名下共同拥有一处宅基地，不符合申请新宅基地的条件。经调查，龙颈国土所认为杨英强与杨某名下原共有一处宅基地，杨英强于2016年5月13日已与杨某分证及注销，杨英强名下没有宅基地；杨某居住的房屋与杨英强申请的宅基地无关；杨英强子女没有申请宅基地。为此，龙颈国土所于同年6月28日书面答复了韦志国等19名异议人。2016年7月26日，清新国土局作出清新国土资（村）字[2016]766号《建房批复》，同意杨英强使用清远市清新区龙颈镇龙北村委会杨屋村民小组村内四至：东至巷0.3米杨社德住宅、南至空地、西至村道、北至空地，面积120平方米空闲地作为农村宅基地。韦志国不服，向市国土局申请行政复议。同年11月16日，市国土局作出清国土资复决〔2016〕11号《清远市国土资源局行政复议决定书》，认为清新国土局作出的《建房批复》符合相关法律法规的规定，遂决定维持清新国土局作出的上述批复。韦志国仍不服，遂向法院提起本案行政诉讼。另查明，杨英强与兄长杨某于2016年5月前共同拥有杨屋村的一处宅基地；杨英强于同年5月13日与杨某分证及注销；杨英强及其妻子名下于2016年7月前均没有宅基地。杨英强已在涉案用地上建了一栋两层半框架结构的房屋。又查明，清远市清新区属于山区类型。龙颈国土所属于清新国土局的派出机构。
原审法院认为，本案系不服土地行政决定纠纷。根据韦志国的起诉、市国土局及清新国土局的答辩、杨英强的陈述、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：清新国土局作出的涉案批复及市国土局作出的复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。杨英强属于清远市清新区龙颈镇龙北村委会杨屋村的村民，其与妻子名下在涉案批复作出前并无宅基地；而清远市清新区属于山区类型，清新国土局批准杨英强宅基地面积为120平方米并无不当，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下”关于一户一宅及面积不得超过省执行标准的规定。至于韦志国认为杨英强赠与其宅基地给其兄长杨某的主张。因杨英强原与杨某只有一处共有的宅基地，俩兄弟分户后原宅基地使用权划归杨某所有，杨英强已无其他宅基地，不属于农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人的情形，故对韦志国的主张不予采信。至于韦志国认为涉案宅基地面积超过80平方米而无效的主张。参照广东省物价局、广东省财政厅、广东省林业厅《关于重新制定征用占用林地缴纳森林植被恢复费收费标准有关问题的通知》关于广东省山区和平原、丘陵类型分类的规定，清远市清新区属于山区类型，而广东省规定山区新批准宅基地的面积为150平方米以下，故清新国土局批复同意杨英强使用120平方米空闲地作宅基地并无不当，符合法律规定，故对韦志国的主张亦不予采信。至于韦志国认为涉案宅基地使用权存在权属争议的主张。韦志国等人与杨英强虽然曾于2014年因涉案土地使用权发生纠纷，但杨英强是在2016年申请涉案土地进行建房的，龙颈国土所于2016年5月25日在对杨英强申请宅基地建房一事进行公示时，已明确载明了若申请的宅基地有权属争议的则不予批准宅基地，包括韦志国在内的杨屋村19名村民对杨英强申请宅基地建房一事提出异议，其主要理由为杨英强与杨某名下共同拥有一处宅基地，不符合申请新宅基地的条件，韦志国等人在公示期内并未提出涉案土地有权属争议或其拥有相关使用权的主张；在龙颈国土所书面答复异议人，杨英强符合宅基地申请条件后，韦志国等人亦未在异议期内提出其他权属主张。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，韦志国认为涉案土地存在争议的，可依法向清新国土局或者龙颈镇政府申请确权调处，但韦志国未提供其已向相关部门提出调处申请，或相关部门拒收的依据。且韦志国在整个公示期内及涉案批复作出前均未以涉案宅基地存在权属争议为由提出过异议，显然不符合常理，故韦志国主张涉案宅基地在《建房批复》作出时存在权属争议，依据不足，不予支持。至于杨英强提供的申请书是否为哄骗村民签名所得的问题。韦志国主张杨英强用一张空白纸以办理其与杨某共同居住的房屋国土证为由哄骗村民签名。首先，申请书的上半部分为杨英强记载的申请建房的内容，明确记载“本人因缺乏住房，现需要在本村本人宅基地申请建住房一间约120平方米，东至（社德住宅、炳灿横屋），南至（巷），西至（路），北至（巷），恳请有关部门领导批准。”下半部分为杨屋村户主代表的签名及捺印，且签名及捺印均在杨英强签名及日期的下方，若杨英强是持空白纸要求杨屋村村民签名的，所签的名字应当是布满整个纸页面的，不大可能签名刚好围绕在杨英强签名及日前的下方。其次，35户村民代表均系完全民事行为能力人，贸然在空白纸上签名亦不合常理。因此，对于韦志国上述主张，法院不予采信。至于韦志国认为杨英强申请宅基地未经村民会议讨论决定的主张。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督……村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”第二十一条第二款“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民。”第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案……”第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”的规定，村民会议是由村民委员会召集的，村民委员会向村民会议负责，村民委员会执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，故宅基地使用及分配方案的事项应属于村民委员会的职权范围，而非村民小组的职权范围。本案中，杨英强申请在涉案宅基地范围内建房，已有35户村民代表签名同意，达到了杨屋村49户的2/3以上，即使剔除杨锦锐、杨永伙2户，亦达到该村2/3户以上，符合法律规定及村内实际情况，村民委员会召开村民会议并非法定要件，故对韦志国的上述主张，法院不予采信。
综上所述，清新国土局受理杨英强提出的宅基地建房申请后，依法审查杨英强是否符合宅基地的申请条件，并在杨屋村张榜公示，亦对异议人提出的异议核实答复，涉案用地也符合镇村规划，故清新国土局作出的《建房批复》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。市国土局受理韦志国的行政复议后，依法送达、审查，并作出维持《建房批复》的复议决定，程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回韦志国的全部诉讼请求。本案受理费50元，由韦志国负担。
上诉人韦志国不服上述一审判决向本院提出上诉，上诉请求：依法判决撤销广东省清远市清新区人民法院2016粤18**行初159号行政判决书。事实与理由：
一、一审法院认定杨英强将与案外人杨某共有的一处宅基地使用权划归杨某所有不属于赠予他人的情形，显属认定事实错误。根据《土地管理法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。杨英强与杨某共同共有149㎡的宅基地，杨英强将其共有的宅基地赠予杨某，再提出申请宅基地的，不符合申请宅基地的资格。一审法院对杨英强、杨某处分原宅基地使用权的行为认定为“划归”，清新分局在明知杨英强赠予其共同共有宅基地后，批准杨英强申请宅基地的，显属违法。
二、韦志国已提供证据证明涉案宅基地使用权存在权属争议，一审法院对此却不予认定。2014年11月24日，龙颈镇人民政府出具龙信访〔2014〕领字15号《关于龙北村委会杨屋村民小组村民杨英强反映宅基地争议等问题的办理答复意见书》，载明涉案土地的权属争议在2014年前己产生，龙颈镇人民政府、龙颈镇国土所均己知悉，龙颈镇国土所也曾作出具体行政行为制止杨英强的违法行为。清新分局明知涉案宅基地有权属争议，仍批准杨英强使用并登记。庭审过程中，清新分局称不知悉土地权属争议，但又解释杨英强的申请材料是由龙颈国土所初步审查、调查核实后再报其审批的，程序合法。
三、杨英强申请宅基地的材料是骗取村民获取的，韦志国已提供证据并申请原杨屋村小组组长作为证人出庭作证，一审法院对此却不予认定。庭审时杨英强本人承认，该份申请书上有多人名字是其假冒村民互助代签的，并未经该村民户主书面委托。因此，该申请书是无效的。
四、一审法院没有依法查清市国土局、清新国土局作出的具体行政行为的依据是否合法、是否存在失职。涉案申请书落款时间是2014年3月16日，清新分局从未对该日期及申请书形成的实际情况做调查，也没有要求杨英强补正材料，无法认定2014年形成的申请书在杨英强2016年申请时仍然有效。杨英强没有提交派出所或杨屋村民小组加盖公章的村民户主名单，清新分局仅凭杨英强单独提交的材料即认为其申请取得三分之二以上同意，显属失职。
五、杨屋村历史上曾是一个自然村，但早已作为一个村民小组纳入龙北村，因此第三人申请宅基地应当经龙北村村民会议集体讨论、表决。且杨英强申请涉案宅基地没有经过村民会议表决，根据《村民委员会组织法》、《广东省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》的规定，宅基地的分配须由村民会议或村民代表会议决定，并且村民会议及村民代表会议均有严格的召开、出席人数、讨论、表决的规定。村民小组的村民户主签名行为无权决定宅基地的分配及使用。杨英强提交的申请书，仅有村民小组户主在申请书上签名，不符合法律对村民会议或村民代表会议讨论、表决的规定，且没有报龙颈镇政府备案。
综上，一审判决错误采纳证据，对于事实方面的认定均进行主观臆断，从而导致认定事实错误，适用法律错误，请求贵院依法查明事实，做出公正的判决，判允韦志国的全部上诉请求，维护合法权益。
二审期间，被上诉人清远市国土资源局清新分局答辩认为：1、杨英强用地申请符合“一户一宅”条件。杨英强原与其兄长杨某同一户口，并共同拥有149㎡的宅基地，后因杨英强已于2016年5月13日与其兄长杨英强分户，原宅基地证注销并重新登记在其兄长杨某名下，杨英强户口名下并无宅基地。该宅基地上已建成房屋，宅基地不能分割，因此宅基地登记在杨某名下仅由于其家庭内部分家析产时杨英强并未分得该宅基地，不应当认定为赠予。2、韦志国主张其与杨英强于2014年因涉案土地使用权发生纠纷，但杨英强是在2016年申请涉案土地进行建房的，在龙颈镇国土所于2016年5月25日就杨英强用地申请进行公示时，韦志国作为异议人之一，从未在异议书中提出其享有涉案土地的使用权，在收到异议答复后，亦未曾再提出任何异议。3、从杨英强递交的《申请书》可见，其用地建房申请已经本村三分之二以上村民同意，且申请书上己明确写明原因，签名均签在申请人杨英强的签名及日期左侧及下方，韦志国称杨英强是持空白页要求村长杨炳灿及其他村民签名的不符合常理。4、清新国土局作出的清新国土资（村）字〔2016〕766号《关于龙颈镇杨英强要求用地建房的批复》，程序合法，依据充分，依法应当予以维持。2016年5月23日，杨英强向龙颈镇国土资源管理所递交《用地申请表》，清远市清新区龙颈镇龙北村民委员会在申请书中《村委会意见》一栏注明：“全村总户数：49户，已签35户，同意户主达三分之二。”杨英强同时递交了《申请书》用以证明于2014年3月16日杨英强向所在村小组申请宅基地建房，并获得35户户主签名同意（该村有49户村民），其中，该村时任村长杨炳灿亦在该《申请书》上签字同意，清远市国土资源局清新分局龙颈国土资源管理所加盖公章予以确认。清远市清新区龙颈镇龙北村民委员会在《用地申请表》中对该村小组的户数及同意户数作出确认。同日，杨英强填写了《村镇建房用地申请呈批表》、《村镇规划选址意见书》。2016年5月25日龙颈镇国土所就杨英强申请宅基地情况进行公示，公示期间，包括韦志国在内部分杨屋村村民对杨英强申请宅基地存在异议，向龙颈镇国土所递交了异议书。异议书中，异议人的异议理由主要为杨英强不符合一户一宅的申请条件，并未提及涉案土地存在使用权争议。龙颈镇国土所在收到异议书后，立即对异议进行了调查，查实杨英强及其妻名下均无宅基地，因此符合一户一宅的申请条件。龙颈镇国土所就此向异议人作出书面答复，此后异议人在公示期内并未再提出任何异议。在《村镇建房用地申请呈批表》中，村民小组意见栏中并未加盖村民小组公章，对此，龙北村委会做出了《关于杨英强建房申请书未盖村民小组公章的情况说明》，证明杨英强建房申请书超过了三分之二的户代表签名，符合宅基地建房规定的签名户数，但因村长个人原因未盖村民小组公章。经查核，杨英强名下并无宅基地登记记录，因此清新国土局认为杨英强符合村民宅基地报批条件，批准了该项申请，并作出了《关于龙颈镇杨英强要求用地建房的批复》。
综上所述，杨英强申请建房用地材料齐全，审批程序合法，公示期间无人提出有效异议，因此，清新国土资（村）字〔2016〕766号《关于龙颈镇杨英强要求用地建房的批复》依法应当予以维持，恳请人民法院依法驳回韦志国的上诉请求。
二审期间，被上诉人清远市国土资源局答辩认为：一、市国土局的行政复议受理程序合法。韦志国不服清远市国土资源局清新分局于2016年7月26日作出的《关于龙颈镇杨英强要求用地建房的批复》（清新国土资（村）字〔2016〕766号），于2016年8月26日向市国土局申请行政复议，市国土局经审查于2016年8月31日立案受理（案号：清国土资复受〔2016〕12号），并向韦志国邮寄送达了《受理通知书》，同时向清远市国土资源局清新分局发出《提交答复通知书》。
二、市国土局的行政复议审查程序合法。清远市国土资源局清新分局2016年9月2日收到市国土局的《提出答复通知书》后，于2016年9月8日向市国土局提交了《关于清新区龙颈镇龙北村委会杨屋村村民韦志国行政复议案件的答复》及相关证据材料。市国土局查明：（一）杨英强是杨屋村村民，名下没有宅基地记录，其申请获得超过该村三分之二以上户主签名同意，符合宅基地申请条件；杨英强的宅基地申请表“村小组意见”一栏没有加盖村小组公章，龙北村委会已就该问题作出情况说明。（二）龙颈镇国土所于2016年5月25日就杨英强申请宅基地情况进行公示，公示期间收到杨屋村部分村民对杨英强申请宅基地的异议书，龙颈镇国土所对村民反映的问题进行了调查并作出回复，最后认定杨英强符合申请条件。（三）杨英强的宅基地申请材料经审核，报清远市国土资源局清新分局审查后批准，审批程序符合宅基地审批要求。
三、市国土局作出行政复议决定程序合法。因案情复杂，市国土局于2016年10月24日依法延长审查期限30天，并告知韦志国、清远市国土资源局清新分局。2016年11月16日，市国土局依法作出《复议决定》，维持清远市国土资源局清新分局的《建房批复》，并送达韦志国、清远市国土资源局清新分局。
综上，市国土局作出的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请求人民法院依法驳回韦志国提出的诉讼请求及判令韦志国承担全部诉讼费用。
庭审过程中，上诉人韦志国补充提交一份新证据，拟证明龙颈镇政府认定涉案宅基地有权属争议，在争议未解决之前，清新分局不应当批准杨英强的申请。被上诉人清新国土局、市国土局对上述证据的三性均不予认可。
本院经审理查明，原审判决审理查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案系不服土地行政决定纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”的规定，本案二审应当围绕被诉行政行为及上诉人上诉请求进行全面审理。综合上诉人的上诉请求、被上诉人的答辩，本案的争议焦点为：清新国土局作出的涉案批复及市国土局作出的复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
经查，杨屋村全村共49户，杨英强作为清远市清新区龙颈镇龙北村委会杨屋村的村民，因住房困难，申请宅基地取得杨屋村35户村民代表的同意，清远市清新区龙颈镇龙北村民委员会对杨屋村全村共49户，已签35户，同意户主达2/3的事实进行了确认。杨英强的宅基地申请符合《中华人民共和国村民委员会自治法》关于村民申请宅基地的法定程序。同时，杨英强申请建房用地分别取得清远市清新区龙颈镇龙北村民委员会、清远市清新区龙颈镇规划建设办公室、龙颈镇政府的确认，认为杨英强的申请建房用地符合镇村规划，同意建设。故清新国土局作出的建房批复及市国土局作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院根据双方当事人的诉辩、提交的证据结合庭审调查的情况对本案事实进行了认定，并在此基础上依照相关法律规定作出原审判决，合法合理，判决理由阐述充分，本院予以确认。上诉人韦志国以杨英强已有宅基地，且涉案宅基地存在争议为由，认为清新国土局作出的建房批复认定事实错误，违反相关法律规定进行抗辩，是对法律条文的错误理解，该抗辩理应不能成立。因此，本院对韦志国的上诉请求，不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韦志国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄方然
审 判 员 赖广鑫
审 判 员 汤伟元
二〇一七年九月二十五日
法官助理 葛邵霞
书 记 员 王 煜