广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第61号
上诉人（原审原告）梁启文，又名梁啟文，男，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）何耀铭，男，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）何耀锦，男，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）李彬，男，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）梁旺勤，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
委托代理人李锡强，男，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）杜焕胜，男，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）杜权弟，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）陈敏樱，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）陈钰妍，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）郭惠珍，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）何财，女，汉族，户籍所在地佛山市禅城区。
上诉人（原审原告）何柱，男，1950年2月24日出生，香港特别行政区居民，住香港特别行政区。
上述十二位上诉人共同推选的诉讼代表人梁启文、李彬、杜焕胜，基本情况同上。
上述十二位上诉人的共同委托代理人李吏民，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市住房和城乡建设管理局，住所地佛山市禅城区城门头西路4号。
法定代表人钟美恃，局长。
委托代理人吴晓峰，广东通法正承律师事务所律师。
委托代理人解常玉，广东通法正承律师事务所实习律师。
原审第三人佛山市禅城区土地储备中心，住所地佛山市禅城区金澜北路**号*座*层***室。
法定代表人黄碧君，主任。
委托代理人黄丽贞，佛山市禅城区澜石片区改造工程指挥部工作人员。
委托代理人夏翠明，佛山市禅城区澜石片区改造工程指挥部工作人员。
上诉人梁启文等人因诉佛山市住房和城乡建设管理局（以下简称市住建局）拆迁行政许可一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的（2013）佛城法行初字第289号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2009年12月30日，市住建局向佛山市禅城区土地储备中心（以下简称土地储备中心）发出佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，确定以土地储备中心为拆迁人对澜石片区改造项目进行拆迁，拆迁范围为佛山大道以东，澜石中学与棉纺厂交界规划中的25米道路以西，澜石二马路以南，东平河以北。拆迁期限为2009年12月30日至2011年12月29日。期限届满前，土地储备中心向市住建局申请延期，该局经核准向土地储备中心发出佛建拆延字〔2011〕第12号《房屋拆迁许可证》，同意延期，拆迁期限为2011年12月30日至2012年6月30日。2012年6月6日，因拆迁期限即将届满而拆迁工作尚未完成，土地储备中心向市住建局再次申请延期，市住建局经核准后向土地储备中心发出佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》，同意延期，拆迁范围未变，拆迁期限为2012年7月1日至2013年6月30日。2013年5月9日，土地储备中心再次向市住建局提出延期申请，并提交佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》、佛建拆延字〔2011〕第12号《房屋拆迁许可证》、佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》、建设项目批准文件、《建设用地规划许可证》（地字第440604200900027号）、（地字第440604200900033号）、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、未能如期完成拆迁计划的原因、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等资料，市住建局经审核后，在佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》中作出“同意延期至2013年12月31日止”的审批，并加盖“佛山市住房和城乡建设管理局业务专用章”，随后发出佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》，拆迁期限延长至2013年12月31日。梁启文等人对以上佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》不服，向广东省住房和城乡建设厅提起复议，复议机关作出了维持的决定。梁启文等人仍不服，向法院起诉。
原审法院认为：该案是因房屋拆迁行为引发的不服行政拆迁延期许可纠纷，涉案的房屋拆迁项目于2009年取得《房屋拆迁许可证》，根据2011年2月21日国务院公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，对于该案拆迁项目引起的纠纷，应适用原《城市房屋拆迁管理条例》等相关法律法规对市住建局作出的行政行为的合法性进行审理。涉案的房屋拆迁项目于2009年取得《房屋拆迁许可证》，对于拆迁项目引起的纠纷，应适用原《城市房屋拆迁管理条例》等相关法律法规进行审理。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第九条第一、二款的规定，市住建局作为佛山市房屋拆迁管理部门，具有对城市房屋拆迁进行行政许可的法定行政职权，也具有对拆迁延期申请进行审批的法定职权。
土地储备中心在申请延期之时，已经提交了原拆迁许可证、建设项目批准文件、《建设用地规划许可证》（地字第440604200900027号、地字第440604200900033号）、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、未能完成拆迁原计划的原因、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等资料。以下分别论述：第一，梁启文等人对佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》、佛建拆延字〔2011〕第12号《房屋拆迁许可证》、佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》的合法性提出了异议，由于以上拆迁许可和延期许可属于不同于讼争拆迁延期许可的行政行为，不属于本案审查范围。梁启文等人还对建设项目批准文件（禅发改投函〔2009〕81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》、禅发改投函〔2009〕115号《关于同意开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期整理开发工作的复函》）、《建设用地规划许可证》（地字第440604200900027号、地字第440604200900033号）、国有土地使用权批准文件（佛国土资禅（建设）字〔2009〕29号《关于收回国有土地使用权给禅城区土地储备中心作政府储备用地的批复》、佛国土资禅（建设）字〔2009〕42号《关于收回国有土地使用权给禅城区土地储备中心作政府储备用地的批复》）的合法性提出了异议，由于以上建设项目批准文件、《建设用地规划许可证》、国有土地使用权批准文件等前置性许可行为不是被诉具体行政行为，其合法性应当另行主张，且以上具体行政行为在未经法定程序撤销或者变更之前，均具有法律效力，故对以上前置性许可行为的合法性不作审查。法院确认土地储备中心提交的佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》、佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》、建设项目批准文件、《建设用地规划许可证》（地字第440604200900027号、地字第440604200900033号）、国有土地使用权批准文件均符合法定形式。第二，土地储备中心提交的限期完成计划、澜石片区改造工程动迁完成工作计划、澜石片区改造工程动迁工作进度表、尚未完成拆迁房屋情况表等资料包含的内容为：1、原拆迁计划和拆迁方案；2、未能在原拆迁期限内完成拆迁的原因。梁启文等人并未对原拆迁计划和拆迁方案提出实质的意见，对未能在原拆迁期限内完成拆迁的原因质疑认为：土地储备中心所陈述的未能完成拆迁的理由不充分，不属于延期的法定理由。经审查，《城市房屋拆迁管理条例》并未设定拆迁延期的法定理由，仅规定需要延长拆迁期限的应当依法提出延期申请，且该中心提交的以上资料可以看出拆迁区域存在尚未确权、需要动迁等合理因素。因此，土地储备中心提交的拆迁计划和拆迁方案、未能在原拆迁期限内完成拆迁的原因符合法定条件。第三，禅财函〔2013〕14号《佛山市禅城区财政局关于澜石片区改造工程拆迁安置资金证明的函》显示，佛山市禅城区财政局已经对拆迁安置资金作出批准文件，并提供了相应金融机构的资金证明，土地储备中心提交的拆迁补偿安置资金证明符合法定条件。以上资料属于办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
综上，土地储备中心于2009年12月30日经拆迁许可程序取得佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，成为该许可证书确认的拆迁人。土地储备中心在拆迁期限内未完成拆迁，在拆迁期限届满日前15日向市住建局提出了延长拆迁期限的申请，并提供了符合法律法规规定的相应资料。市住建局在收到延期申请之后作出的答复并予以公告，其作出具体行政行为事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，程序合法，依法应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持市住建局作出的佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》。案件受理费人民币50元，由梁启文、何耀铭、何耀锦、李彬、梁旺勤、杜焕胜、陈敏樱、陈钰妍、杜权弟、郭惠珍、何财、何柱共同负担。
上诉人梁启文等人上诉称：一、原审判决认定被上诉人市住建局有作出拆迁许可的职权没有事实根据和法律依据。二、原审法院认定原审第三人土地储备中心提交的申请材料齐全没有事实根据。原审第三人仅向佛山市禅城区国土城建和水务局提出了延期申请而没有向被上诉人提出，且立项文件、规划文件中的项目名称及地点均不是被上诉人作出拆迁许可证中的项目名称及地点范围，用地规划许可证亦已超过两年的有效期；同时也没有提交建设用地批准文件、拆迁计划、拆迁方案、拆迁补偿安置资金到位证明等材料；亦没有举证证明原审第三人在拆迁许可期限内没有完成拆迁的原因是由于不可抗力、不可预知、不能克服的情况造成。三、原审判决认定佛山市禅城区财政局及银行证明符合拆迁补偿安置资金证明的法定形式，没有事实依据。四、原审判决对（2009）第16号《拆迁许可证》不进行合法性审查，没有依据。五、被上诉人作出的延期拆迁许可程序违法。1.根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六、四十七条的规定，行政许可涉及利害关系人的应当通知利害关系人进行听证，但被上诉人没有履行上述程序，属程序违法。2.被上诉人作出拆迁延期许可的时间为2013年6月26日，但提交公告的时间是6月25日，存在未审批先公告。3.被上诉人作出房屋拆迁延期许可后没有依法及时在被拆迁范围内进行公告。综上，请求二审法院撤销原审判决，确认佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》违法并撤销该拆迁延期许可。
被上诉人佛山市住房和城乡建设管理局辩称：一、被上诉人核准佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》的拆迁期限延长至2013年12月31日的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.因涉案拆迁项目于2009年取得《房屋拆迁许可证》，其合法性应适用原《城市房屋拆迁管理条例》，故被上诉人具有作出拆迁延期许可的法定职权。2.上诉人认为土地储备中心是向佛山市禅城区国土城建和水务局提出延期申请，不能视为向被上诉人提出申请的理由不能成立。佛山市禅城区国土城建和水务局只负责拆迁延期许可事项的初审工作，延期申请经被上诉人最终审查并确认核准，符合行政效率原则。3.上诉人虽对澜石片区改造拆迁许可证项目的立项文件、用地批复文件、收回土地使用权批准文件等的合法性提出异议，但上述文件涉及的前置性许可行为并不是本案被诉的具体行政行为，且上述行政行为在未经法定程序撤销或者变更前均具有法律效力。4.禅财函〔2013〕14号函件显示，佛山市禅城区财政局已经对拆迁安置资金作出批准，并提供了相应金融机构的资金证明，故拆迁人资金证明符合法定条件。5.因佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》并非本案讼争的拆迁延期许可，不属于本案审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人土地储备中心在二审期间未陈述意见。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。
本院认为：2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”本案是因房屋拆迁行为引发的不服拆迁延期行政许可纠纷，涉案房屋拆迁项目于2009年取得佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》，后又经两次延期将上述许可证的拆迁期限延长至2013年6月30日止。根据上述规定，对于本案拆迁项目引起的纠纷，仍应适用原《城市房屋拆迁管理条例》等相关法律、法规对被上诉人作出的行政许可的合法性进行审查。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条和第九条的规定，被上诉人市住建局作为城市房屋拆迁管理部门，依法具有受理房屋拆迁延期申请并作出行政许可的职权，该局作出本案所诉之佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》，执法主体适格，本院予以确认。本案中，诉讼当事人对被诉具体行政行为合法性的争议主要集中在实体和程序两个方面。
一方面，关于被上诉人作出佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》的实体合法性问题。土地储备中心在申请延期时已经提交了原拆迁许可证、禅发改投函〔2009〕81号、115号复函、《建设用地规划许可证》（地字第440604200900027号、地字第440604200900033号）、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、未能完成拆迁原计划的原因、拆迁补偿安置资金证明等资料。对于以上材料是否符合法律规定，分别论述如下：
第一，上诉人对佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》、佛建拆延字〔2011〕第12号《房屋拆迁许可证》、佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》的合法性提出了异议，由于以上拆迁许可和延期许可属于不同于本案讼争拆迁延期许可的行政行为，不属于本案审查范围。上诉人还对禅发改投函〔2009〕81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》、禅发改投函〔2009〕115号《关于同意开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期整理开发工作的复函》、《建设用地规划许可证》、佛国土资禅（建设）字〔2009〕29号《关于收回国有土地使用权给禅城区土地储备中心作政府储备用地的批复》、佛国土资禅（建设）字〔2009〕42号《关于收回国有土地使用权给禅城区土地储备中心作政府储备用地的批复》等文件的合法性提出了异议。因《城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款对于申请延长拆迁期限需要提交哪些材料没有明确规定，且以上批准文件均是基于首次核发佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》所形成或具有相关性的材料，该拆迁许可尚未被确认违法，而本案所诉的是对佛房禅拆许字（2009）第16号《房屋拆迁许可证》申请延期所形成的佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》，故以上材料不直接影响被诉延期行政许可的合法性。被上诉人在未改变拆迁范围和拆迁面积等因素的情况下，将拆迁期限予以延长并无不当。
第二，上诉人认为土地储备中心提交的限期完成计划、澜石片区改造工程动迁完成工作计划、澜石片区改造工程动迁工作进度表、尚未完成拆迁房屋情况表等资料不能证明土地储备中心是因不可抗力、不可预知或不可克服的原因造成未在许可期限内完成拆迁，不符合延期许可的法定理由。经查，《城市房屋拆迁管理条例》并未设定拆迁延期的法定理由，仅规定需要延长拆迁期限的应当依法提出延期申请，且该中心提交的以上资料可以看出拆迁区域存在尚未确权、需要动迁等合理因素，故被上诉人确认土地储备中心提交的拆迁计划和拆迁方案、未能在原拆迁期限内完成拆迁的原因符合法定条件，该认定并无不当。
第三，上诉人认为土地储备中心提交的禅财函〔2013〕14号《佛山市禅城区财政局关于澜石片区改造工程拆迁安置资金证明的函》无法显示资金属于拆迁人补偿安置资金的专用账户，不能证明资金已经到位。经审查，禅财函〔2013〕14号《佛山市禅城区财政局关于澜石片区改造工程拆迁安置资金证明的函》显示，佛山市禅城区财政局已经对拆迁安置资金作出批准文件，并提供了相应金融机构的资金证明，土地储备中心提交的拆迁补偿安置资金证明符合法定条件。
综上，土地储备中心提交的若干材料符合《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，被上诉人经审查后颁发房屋拆迁延期许可证，认定事实清楚，证据确凿充分。
另一方面，关于被上诉人作出佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》的程序合法性问题。佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》规定的拆迁期限至2013年6月30日止，土地储备中心拆迁期限届满日前15日提出申请延期，并提交了相关材料。被上诉人市住建局经核准后作出核准意见，同意延期至2013年12月31日，并予以公告，程序基本合法。但土地储备中心于2013年5月9日提出申请，被上诉人于2013年6月23日才作出核准意见，超过了《城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款规定的10日期限，应予指正。上诉人主张被上诉人在作出拆迁许可之前没有履行听证程序，但本案被诉之《房屋拆迁延期公告》只是针对之前房屋拆迁行政许可的延续行为，这时原来拆迁范围内的房屋属于可拆的范围已成定论，故该行政许可不属于《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定的应当举行听证的范围。上诉人的该项主张没有法律依据，本院不予支持。上诉人主张被上诉人存在未审先批的违法情形。经查，《佛山市禅城区征拆房屋延期申请表》显示该项行政许可延期申请已于2013年6月23日审批同意，被上诉人于2013年6月26日在佛建拆延字〔2012〕第12号《房屋拆迁许可证》中标注“同意延期至2013年12月31日止”，并加盖“佛山市住房和城乡建设管理局业务专用章”，并不存在上诉人主张的未审先批的违法情形。当然，被上诉人在这之前的6月25日已经制作佛建拆延字[2013]第6号《房屋拆迁延期公告》，存在行政顺序的程序瑕疵，应予指正。上诉人还主张土地储备中心仅向佛山市禅城区国土城建和水务局提出了申请而没有向被上诉人提出申请，不能视为有效申请。由于佛山市禅城区国土城建和水务局是被上诉人的下级行政机关，被上诉人确认该申请行为有效并最终作出准予延期的行政许可，不违反法律规定，且符合行政效率原则和行政事务属地管理的便利原则，故上诉人该项主张于法无据。
综上所述，被上诉人市住建局作出的佛建拆延字〔2013〕第6号《房屋拆迁延期公告》认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。原审判决维持该行政许可延期公告正确，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人梁启文、何耀铭、何耀锦、李彬、梁旺勤、杜焕胜、陈敏樱、陈钰妍、杜权弟、何财、郭惠珍、何柱共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 何丽容
代理审判员 王 慧
二〇一四年三月二十一日
书 记 员 李蕴晖
附相关法律条文：
一、《城市房屋拆迁管理条例》
第九条拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。