浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终482号
上诉人（原审原告）童春良，男，1963年3月26日出生，汉族，户籍地杭州市西湖区，通讯地址杭州市西湖区。
委托代理人叶方荣，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人周杉杉、郑祥，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
童春良诉杭州市人民政府拆迁行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年4月20日作出（2015）浙杭行初字第338号行政判决，童春良不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理，依法组成合议庭，并于2016年7月11日公开开庭审理了本案。上诉人童春良及其委托代理人叶方荣，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人郑祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1993年6月3日，杭州之江建筑材料设备厂与转塘镇凌家桥村订立《经济合作协议书》，约定：转塘镇凌家桥村负责提供凌家桥杭富路西土地35亩，杭州之江建筑材料设备厂负责资金投入、厂房基建、生产经营和管理。合作期限为50年，从1993年8月1日至2043年7月31日。在协议期内，如遇国家征用土地由转塘镇凌家桥村出面办理，土地征用补偿费及招工指标归转塘镇凌家桥村所有，杭州之江建筑材料设备厂的土地使用费相应减少，地上设施投入补偿费归杭州之江建筑材料设备厂所有。2000年6月14日，在转塘镇凌家桥村见证下，杭州之江建筑材料设备厂与杭州恒通汽车运输有限公司签订《转让协议》，双方约定：杭州之江建筑材料设备厂同意将其在凌家桥村的房屋、设施等以及其向凌家桥村租用35亩土地的土地租用权转让给杭州恒通汽车运输有限公司。自该协议生效起，杭州之江建筑材料设备厂与凌家桥村在1993年6月3日所签的经济合作协议书即停止履行，由杭州恒通汽车运输有限公司与凌家桥村继续履行。杭州之江建筑材料设备厂在凌家桥村的一切设施、房屋（包括被法院以不同年限判给债权人使用、待债权人使用年限满后归还给杭州之江建筑材料设备厂的房屋）均归杭州恒通汽车运输有限公司所有。2003年7月2日，转塘镇凌家桥村村委与杭州恒通汽车运输有限公司签订《租地补充协议书》，约定：对以前出租的地块作一次全面复丈，原协议书外超出的面积自2003年1月1日起按原租用费标准收取租费，杭州恒通汽车运输有限公司超出面积为3.25亩。其它协议内容按原订条款不变。2005年12月27日，因凌家桥农居及经济适用房项目建设需要，之江国土分局向杭州市西湖区建设管理中心核发杭之土资拆许字（2005）第017号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围：东至杭州申达电机有限公司，西至规划转塘D15地块，南至原杭富路，北至规划鸡山路实施房屋拆迁，拆迁期限为2005年12月27日至2008年6月26日。上述厂房在该拆迁范围内。2005年12月28日，之江国土分局在《杭州日报》将该拆迁许可证予以公告，同时告知复议、诉讼相关权利。此后，该拆迁许可多次延期。2007年9月21日，杭州恒通汽车运输有限公司与成维荣签订《转让协议》，将杭州恒通汽车运输有限公司所有现位于凌家桥杭富路西原杭州之江建筑材料设备厂的M2厂房及土地使用权及一切设施，一次性转让给成维荣（包括被法院以不同年限判给债权人使用、待债权人使用年限满后归还的房屋）。转让前原杭州恒通汽车运输有限公司分别出租的部分场地和房屋店面，自转让协议生效时起均归成维荣所有，有关权利和权益均由成维荣享有，并由成维荣与有关租户协商另行签订租用合同。2014年7月22日，杭州之江国家旅游度假区农转居多层公寓建设管理中心与成维荣签订了《杭州市集体土地房屋拆迁补偿协议书》。2015年6月30日，童春良向杭州市人民政府申请行政复议，请求撤销杭之土资拆许字（2005）第017号《房屋拆迁许可证》。经延期后，杭州市人民政府于2015年9月25日作出杭政复［2015］242号《行政复议决定书》，以不具有利害关系为由，决定驳回童春良的行政复议申请。童春良仍不服，遂提起本案诉讼。另查明，1999年5月24日，杭州市西湖区人民法院作出（1999）杭西经初字第433号民事判决，判决杭州之江建筑材料设备厂归还谢士钊借款570107.9元，支付利息166796.5元，两款合计736904.4元，于判决生效后十日内付清。1999年8月18日，杭州市西湖区人民法院作出（1999）杭西执字第845号民事裁定，依据已经发生法律效力的（1999）杭西经初字第433号民事判决，裁定将属杭州之江建筑材料设备厂所有的620平方米厂房（评估报告中的标号为H2）1幢归谢士钊使用20年零3个月（时限为：1999年9月1日至2019年12月1日），以抵偿债务755534.4元。2009年1月8日，谢士钊（甲方）与童春良（乙方）签订《关于原杭州之江材料设备厂厂房使用权转让的协议书》，约定：一、甲方余下的十年零十一个月的厂房使用权期限，即自2009年1月1日起至2019年12月1日止，该使用权转让给乙方所有。二、上述余下的十年零十一个月的使用权期限的转让费为人民币共计120万元，乙方承诺自本协议公证之日起一年半内支付完毕，即乙方支付给甲方的转让费120万元，乙方保证在2010年6月30日前支付完毕。三、本协议签订后，上述甲方享有的厂房使用权的剩余期限的全部权益全部归乙方享受和使用，并承担使用该厂房的一切义务。次日，双方至杭州市钱塘公证处对上述协议书进行公证。2010年6月30日，双方又签订《补充协议》，约定：如遇该厂房拆迁或其他事项，其拆迁或其他事项所引起的厂房、厂房内外附属物、机器设备、水电、装修等的处置权、所有权、受益权都归乙方所有。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。本案中，童春良系对集体土地上拆迁行政许可行为提起行政复议。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第五条规定，本条例所称拆迁人是指取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人;被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。第七条第一款规定，征用集体所有土地需拆迁房屋的,在城市规划主管部门核定拆迁用地范围后,市土地管理部门应立即将拆迁用地范围公告并通知有关部门在拆迁用地范围内暂停办理下列事宜:(一)通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户;(二)通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻(扩)建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等;(三)通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。据此，首先，因童春良从谢士钊处受让获取的只是相关厂房的使用权，并不是所有权，而谢士钊亦只是基于民事债权债务关系的借款纠纷经司法执行程序从杭州之江建筑材料设备厂抵债获得相关厂房的使用权，实质上是一种债权形式的转化，故谢士钊抵债所获使用权在法律性质上仍应定性为债权，童春良从谢士钊处受让获取的权利不可能超出原权利范围，仍应属于债权。其次，涉案拆迁许可证颁发于2005年12月27日，此时，童春良既不是涉案厂房的所有权人，亦不是使用权人。其主张在拆迁范围内另有合法厂房400多方，并未提供充分证据予以证明，而且其有关自有厂房的主张，在行政复议程序中并未提出。若其确实要主张自有厂房，亦应在法定复议、诉讼期限内提出。第三，即便是房屋所有权人，其房屋被列入拆迁范围后，房屋的买卖、交换、翻(扩)建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等权利亦是受到限制的。本案中，童春良实际上是因未被列入被拆迁单位而有异议，亦自认在拆迁范围内有生产经营活动，故其对相关拆迁事宜应是明知的。综上，童春良在行政复议及诉讼中提供的证据均不足以证明其与涉案拆迁许可证之间存在利害关系，杭州市人民政府经延期后决定驳回童春良的行政复议申请，符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告童春良的诉讼请求。
童春良上诉称：一、一审法院认为上诉人就620平方米厂房的使用权实质上仍为债权，该认定错误。首先，杭州之江建筑材料设备厂对涉案厂房具有所有权、使用权，《中华人民共和国物权法》第四十条规定：“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权”，之江设备厂当然对自己厂房具有设定用益物权（使用权）的权利。物权是规范财产的归属和利用关系，债权则规范财产的流转关系。而在财产关系的运作过程中，物权是债权的起点和最终归属，债权则是人们获得和实现物权的桥梁与手段。上诉人就厂房使用权来源于抵债，这符合物权设定规则。但一审法院认为上诉人厂房使用权来源于债权，就认定上诉人的厂房使用权是债权，非常可笑。二、《征用土地公告办法》第三条“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告”。报纸公告不是法定的公告形式，不具有代替的效力。上诉人没有看到过任何拆迁公告，被上诉人也承认和默认在当地村、组没有进行过公告。三、成维荣2007年才受让拆迁范围内的厂房，而拆迁许可证2005年已经作出，并且成维荣的转让是在谢世钊和上诉人不知情的情况下进行的。按照法律，上诉人实际具有优先受让权，另外即使把谢世钊和上诉人当做“租户”，按照成维荣的“转让协议”，成维荣与上诉人也没有“另行签订租用协议”。实际上成维荣在拆迁公告后取得的厂房所有权是无效的，政府却予以承认其受搬迁人身份并与之签署安置补偿协议。一审法院和被上诉人及当地拆迁人不能平等的对待拆迁户，已经严重违法和违背了执政道德和司法伦理。四、一审法院认定上诉人对400多平方米厂房没有所有权，400多平方米厂房不是合法建筑，是不符合实际的。涉案拆迁许可证范围内的所有产房都没有房产证、没有土地证，也都没有规划手续。但却都被拆迁人认定合法，是被拆迁补偿安置对象。唯独上诉人的自建的400多平方米厂房至今没有做出合法与否的认定。这是拆迁人工作遗漏。一审法院本无权在本案中对400多平米厂房的合法性质做出认定。五、一审法院认定上诉人2009年才受让厂房使用权，而拆迁许可证是2005年才颁发，所以与拆迁许可证没有利害关系，缺乏法律依据。涉案拆迁许可证2005年颁发时上诉人虽然还没有取得620平方米厂房的使用权，但自2000年开始上诉人一直是厂房的××（有营业执照证明），谢世钊是其职工。谢世钊因病不起，要求把权利义务转让的情况下，谢世钊对620平方米厂房使用权有关的权利、义务由上诉人（××）享有和承担。六、上诉人与涉案拆迁许可行为之间有利害关系，更为具体的理由为：1、上诉人对400多平方米厂房具有所有权；2、上诉人对620平方米厂房具有使用权已经足以证明上诉人与涉案许可行为之间有利害关系。厂房使用权是用益物权，对所有权具有限制作用。转化到拆迁法律关系时，在所有权人没有与用益物权人明确约定用益物权人没有拆迁利益或者用益物权人明确放弃用益物权能够获得的拆迁利益的情况下。用益物权人基于其限制所有权的物权属性，当然与拆迁许可证行为之间具有利害关系；3、整个拆迁许可证所涉地块只有上诉人的厂房在实际用于经营。因此从停产停业损失主体上讲，只有上诉人具有取得权利。因此，停产停业损失的取得权，是上诉人与拆迁许可证之间有利害关系的根据之一。综上，上诉人是与涉案拆迁许可行为有行政法律利害关系的。请求撤销一审判决，撤销被上诉人所作复议决定并责令其重新作出复议决定。
杭州市人民政府答辩称：一、复议中查明的事实：1、本案第三人杭州市西湖区建设管理中心因凌家桥农居及经济适用房的项目建设需要，经之江国土分局核发的杭之土资拆许字（2005）第017号《房屋拆迁许可证》批准，在本市东至杭州申达电机有限公司，西至规划转塘D15地块，南至原杭富路，北至规划鸡山路实施房屋拆迁，拆迁期限为2005年12月27日至2008年6月26日。2005年12月28日，之江国土分局将该拆迁许可证在杭州日报上进行公告。2015年6月30日，上诉人向本机关申请行政复议。2、1993年6月3日，杭州之江建筑材料设备厂与转塘镇凌家桥村协议订立长期经济合作协议，主要内容为：转塘镇凌家桥村负责提供凌家桥杭富路西土地，杭州之江材料设备厂负责资金投入，厂房基建，生产经营和管理。合作期限：伍拾年，从1993年8月1日至2043年7月3日。双方还约定，在协议期内，如遇国家征用土地由转塘镇凌家桥村出面办理，土地征用补偿费及招工指标归转塘镇凌家桥村所有，杭州之江建筑材料设备厂的土地使用费相应减少，地上设施投入补偿费归杭州之江建筑材料设备厂所有。3、1999年8月18日，杭州市西湖区人民法院作出民事裁定，将杭州之江建筑材料设备厂所有的620m²厂房（评估报告中的标号为H2）1幢归谢士钊使用20年零3个月（时限为：1999年9月1日至2019年12月1日，以抵偿债务755534.4元。4、2000年6月14日，杭州之江建筑材料设备厂与杭州恒通汽车运输有限公司签订《转让协议》，双方协议将杭州之江建筑材料设备厂在凌家桥村的房屋、设施等以及杭州之江建筑材料设备厂向凌家桥村租用35亩土地租用权转让给杭州恒通汽车运输有限公司，双方约定：（1）自该协议生效起，杭州之江建筑材料设备厂与凌家桥村在1993年6月3日所签的经济合作协议书即停止履行，由乙方与凌家桥村继续履行。（2）杭州之江建筑材料设备厂在凌家桥村的一切设施、房屋（包括被法院以不同年限判给债权人使用、待债权人使用年限满后归还给杭州之江建筑材料设备厂的房屋）均归杭州恒通汽车运输有限公司所有。5、2007年9月21日，杭州恒通汽车运输有限公司与成维荣签订《转让协议》，将杭州恒通汽车运输有限公司所有现位于凌家桥杭富路西原杭州之江建筑材料设备厂的M2厂房及相关土地使用权及一切设施，一次性转让给成维荣（包括被法院以不同年限判给杭州恒通汽车运输有限公司债权人使用、待债权人使用年限满后归还的房屋）。协议具体约定：转让前原杭州恒通汽车运输有限公司分别出租的部分场地和房屋店面，自转让协议生效时起均转归成维荣所有，有关权利和收益和收益均由成维荣享有，并由成维荣与有关租户协商另行签订租用合同。6、2009年1月8日，谢士钊与本案上诉人童春良签订《关于原杭州之江材料设备厂厂房使用权转让的协议书》载明，协议书载明：谢士钊经杭州市西湖区人民法院1999年8月18日裁定，取得了原杭州之江建筑材料设备厂在转塘镇凌家桥杭州恒通运输有限公司内620平方米厂房的使用权，使用期限自1999年9月1日至2019年12月1日。谢士钊已使用9年4个月的期限，余下还有10零11个月的期限。现谢士钊、童春良经友好协商，达成以下使用权转让协议书（1）甲方余下的十年零十一个月的厂房使用权期限，即自1999年9月1日至2019年12月1日止，该使用权转让给童春良所有。（2）双方约定，上述的10年零11个月的使用权期限的转让费为人民币共计壹佰贰拾万元整，童春良承诺自本协议公证之日起壹年半内支付完毕，即童春良支付给谢士钊的转让费壹佰贰拾万元整，童春良保证在二〇一〇年六月三十日前支付完毕。（3）本协议签订后，上述谢士钊享有的厂房使用权的剩余期限的全部权益全部归童春良享受和使用，并承担使用该厂房的一切义务。并约定了违约责任等其他内容。次日，双方至杭州市钱塘公证处对上述协议书进行公证。2010年6月30日，双方签订《补充协议》，协议载明“双方在原来条款的基础上补充下列事项：如遇该厂房拆迁或其他事项，其拆迁或其他事项所引起的厂房、厂房内外附属物、机器设备设备、水电、装修等的处置权、所有权、受益权都归乙方所有……”。7、2014年7月22日，杭州之江国家旅游度假区农转居多层公寓建设管理中心与成维荣签订《杭州市集体房屋拆迁补偿协议书》，对成维荣位于转塘街道凌家桥社区的房屋实行货币化安置，协议中约定：（1）在转让过程中，所相应产生的税费及其他转让费用，均由成维荣承担，与杭州之江国家旅游度假区农转居多层公寓建设管理中心无关。（2）企业自身存在债权、债务纠纷及其他民事纠纷，均由成维荣自行处理，与杭州之江国家旅游度假区农转居多层公寓建设管理中心无关。二、上诉人与涉案拆迁许可证不具有法律上的利害关系，不符合复议受理条件，应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”之规定，申请人必须与具体行政行为有利害关系，方能对该具体行政行为提起行政复议申请。本案中，经本机关核查，上诉人于2009年1月8日方通过协议形式取得原杭州之江材料设备厂厂房使用权，但本案所涉拆迁许可证是在2005年12月27日经之江国土分局核发，且于次日在《杭州日报》上公告，故上诉人与涉案拆迁许可证不具有法律上的利害关系，且上诉人未提供能够证明其与涉案拆迁许可证具有法律上利害关系的其他证据。综上，上诉人的复议申请不符合上述法律规定的复议受理条件。综上，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回上诉行政复议申请的决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。上诉人提出的上诉理由不成立，请求驳回上诉、维持原判。
二审庭审中双方当事人围绕着被上诉人杭州市人民政府所作的杭政复[2015]242号《行政复议决定书》是否具备事实与法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第五条规定：“本条例所称拆迁人是指取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人;被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”第二十五条规定：“因市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁非住宅用房的，不作产权调换，由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新的二点五倍对被拆迁人予以补偿。……”本案中，上诉人童春良通过协议转让方式获得涉案620平方米厂房使用权，而非该企业用房的所有权人，其不属于《条例》所规定的被拆迁人。故杭州市国土资源局之江国家旅游度假区分局所作的杭之土资拆许字（2005）第017号《房屋拆迁许可证》对上诉人不产生直接的权利义务影响。现上诉人不服该许可证提起行政复议，被上诉人杭州市人民政府认定其与之不具有法律上的利害关系驳回上诉人复议申请，并无不当。上诉人上诉所提“其还拥有400多平方米自建厂房”的问题，上诉人并未在复议时一并以之为理由提出复议申请，该事项不属于本案审理范围，且上诉人在诉讼阶段亦未提出相应证据证明该厂房属于其合法所有证据。另外上诉人称“其对相关厂房的使用权属于特殊用益物权，相关停产停业损失的存在即构成与涉案许可证之间的利害关系”等上诉理由，亦缺乏相应依据，本院不予采纳，若存在相关停产停业损失，上诉人作为房屋使用权人可另行救济。综上，一审判决驳回上诉人诉讼请求，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人童春良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 徐一菁