浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第290号
上诉人（原审原告）张冲妹。
委托代理人林岩龙，浙江九凰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平阳县人民政府。住所地：浙江省平阳县昆阳镇县府大院。
法定代表人陈永光，代县长。
委托代理人王希光，平阳县昆宋公路工程建设指挥部常务副指挥。
委托代理人池方景，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平阳县万全镇人民政府。住所地浙江省平阳县万全镇万全路***号。
法定代表人杨启杰，镇长。
委托代理人周时挑，浙江雅河律师事务所律师。
张冲妹诉平阳县人民政府、平阳县万全镇人民政府（以下简称“万全镇政府”）房屋行政强制一案，温州市中级人民法院于2015年6月25日作出（2015）浙温行初字第107号行政裁定。张冲妹不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人张冲妹的委托代理人林岩龙，被上诉人平阳县人民政府行政负责人林大雪及委托代理人王希光、池方景，被上诉人万全镇政府的行政负责人杨启杰及其委托代理人周时挑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据原告张冲妹在一审法院及平阳县人民法院两次庭审中的陈述，可以证实其于2012年12月份知晓被诉拆除行为。张冲妹于2015年提起本案诉讼，已经超出上述规定的2年起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回原告张冲妹的起诉。
张冲妹上诉称：一、上诉人知晓房屋被拆除，但不知道该房屋被谁拆除。上诉人知道自己房屋被强行拆除后，找到万全镇政府，但其称非其所为。让上诉人找平阳县昆宋公路工程建设指挥部，但指挥部予以否认。上诉人为了解决问题，在各个行政机关之间来回查问，不得所知。2015年1月14日，上诉人以万全镇政府为被告向平阳县人民法院起诉，万全镇政府答辩称：上诉人的房屋拆除过程中，万全镇政府不是指挥者，也不是拆除行为的实施者，没有作出对原告的房屋拆除的具体行政行为。2015年3月3日，平阳县人民法院对此案进行开庭审理，被告万全镇仍否认实施了房屋拆除行为，不是适格被告。为此平阳县人民法院作出释明，要求上诉人追加指挥部及平阳县人民政府为被告。追加后本案被平阳县人民法院移送至温州中院按一审程序继续审理。2015年6月2日，温州中院开庭审理中，万全镇政府才承认其实施了拆除行为。二、上诉人在确定具体行政行为前起诉，并未超过起诉期限。根据法律规定，一个具体行政行为应当包括作出具体行政行为的具体机关、行为的内容，包括行为什么时候作出、是否告知相对人诉权及起诉期限等。上诉人在温州中院开庭时，才知道作出拆除房屋的具体行政行为的主体是万全镇政府。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日其超过20年，其他具体行政行为从作出之日其超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因此，上诉人真正知道或应当知道具体行政行为的时间是在温州中院开庭时。上诉人在此前提出起诉，并未超过起诉期限。三、一审裁定认定“超过起诉期限”系认定错误。一审法院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，认定上诉人超过起诉期限属错误。该条款适用条件为：具体行政机关已作出具体行政行为，相对人知道具体行政行为内容，只不过行政机关没有告知诉权的，相对人在2年期限内起诉均可。而本案中上诉人只知道房屋被拆除，却不知道具体行政行为主体。拆除行为与具体行政行为是两个不同概念，不能混同。因为，拆除行为是事实行为。因此一审法院从上诉人知道涉案房屋被强拆之时就计算起诉期限，混淆了事实行为与具体行政行为的区别，因此认定错误。四、由于被上诉人原因，上诉人无法确定具体行政行为的具体实施者，导致起诉期限被耽搁，该责任由被上诉人承担。根据《行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”因此，上诉人的起诉并没有超过起诉期限。综上，恳请二审法院撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。
平阳县人民政府在法定期限内无正当理由未提交书面答辩意见，庭审中辩称：一、平阳县人民政府不是本案的适格被告，也不是适格的被上诉人。因为本案被诉行为并不是平阳县人民政府作出，其实上诉人自己也知道，所以在上诉中没有将平阳县人民政府列为被上诉人，只是列为原审被告，依法应当驳回上诉人对平阳县人民政府的起诉。二、本案一审温州中院驳回上诉人的起诉是正确的。由于上诉人在2012年12月底就已经知道被诉行政行为的内容，但其迟至2015年1月份才提起诉讼，已经超过法律规定的两年起诉期限。三、上诉人表示不知道被诉行为实施者是谁，直到温州中院审查万全镇政府承认才真正知晓，但上诉人在平阳县人民法院提起诉讼时就是把万全镇政府列为被告，即表明其认为万全镇政府是适格被告，故而上诉人的理由不符合逻辑，同时，事实上，万全镇政府提交的《房屋征收产权调换协议书》均明确表明拆迁安置主体是万全镇政府，而且上诉人在平阳县人民法院和温州中院审理期间都曾陈述过“实施主体是万全镇人民政府”并明确指出具体工作人员，所以上诉人不存在不知晓拆除主体是谁的问题。综上，上诉人早于2012年底即知晓被诉行政行为，其至2015年提起诉讼超过法定起诉期限，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
万全镇政府在法定期限内无正当理由未提交书面答辩意见，庭审中辩称：一、周丰明系上诉人的丈夫，二人同属一户，2011年11月20日，周丰明代表该户与答辩人签订《房屋征收补偿安置协议书》，协议书内容包括了主房和附属用房，即涉案被强拆的房屋。该协议书第五条明确规定涉案房屋周丰明方应于2012年11月27日腾空，由答辩人确认后予以拆除，周丰明方当时已依约腾空涉案房屋。2012年12月10日，周丰明代表该户领取了相关补偿款并签字确认。故答辩人在2012年12月18日组织对涉案房屋实施拆除，是行使协议约定的合同权利。二、上诉人的起诉已经超过两年法定起诉期限。首先，上诉人2015年1月15日以答辩人为被告提起诉讼，就是表明其知晓房屋是由答辩人拆除；其次，上诉人在一审起诉状中明确陈述过“万全镇政府具体办理负责征迁安置事务”，亦证明其是知晓答辩人属于实施主体；第三，在平阳县人民法院接受法庭调查时，上诉人陈述其2012年12月底知晓其房屋同周边房屋一起被拆，拆除房屋的主体应该是万全镇政府。三、答辩人从来没有否认过参与对涉案房屋的拆除，并且也向法庭提供本单位参与拆除人员的名单。答辩人在平阳县人民法院审理的时候只是认为在法律责任承担主体上，自己可能不属于适格被告，但这只是答辩人对《平阳县昆宋公路改建工程阵地及房屋拆迁安置实施细则》条文理解上的争议，与上诉人在知晓房屋被拆除行为后是否超过法定期限起诉没有因果关系。综上，答辩人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
二审庭审中，各方当事人围绕上诉人张冲妹的起诉是否超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，上诉人张冲妹丈夫周丰明与被上诉人万全镇政府于2012年11月20日就涉案房屋签署了《房屋征收产权调换协议》，约定周丰明户于2012年11月27日前腾空涉案房屋后交由万全镇政府拆除，后涉案房屋依约被拆除。上诉人张冲妹亦明确表示其于2012年12月底即知晓涉案房屋被拆除。上诉人迟至2015年1月15日提起诉讼，已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款所规定的两年法定起诉期限。上诉人上诉称“其虽知晓房屋被拆除事实，但不清楚具体实施者，不属于完全知晓被诉行为的情形，故其于2015年1月份以被上诉人万全镇政府为被告提起诉讼并未超过法定起诉期限”等理由缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。一审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人相关上诉理由依据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十月二十一日
书 记 员 韦若莎