浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终336号
上诉人（原审原告）孔庆伟等十人（名单附后）。
诉讼代表人孔庆伟，男，1976年8月22日出生，汉族，住杭州市萧山区义桥镇富春村*组**户，公民身份号码3390051976********。
委托代理人涂四益，广东穗宏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区义桥镇人民政府，住所地杭州市萧山区义桥镇东方路138号。
法定代表人周纪忠，该镇镇长。
委托代理人瞿恂源，该政府工作人员。
委托代理人吴亦彬、李东升，浙江九重天律师事务所律师。
上诉人孔庆伟等十人因其他行政协议一案，不服杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第104号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月24日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
2015年4月，杭州市萧山区义桥镇人民政府（以下简称义桥镇政府）作为甲方，“孔凌军原杭州萧山许贤石门飞杰石料厂萧山区块”作为乙方，双方签订《石料加工企业整体关停协议书》（以下简称《关停协议》），约定乙方在2015年4月15日前严格按本协议对生产设备及违章建筑进行全面拆除，清空所有生产场所，完成企业整体关停；乙方整体关停完成后，由甲方上报区淘汰整治办，完成对乙方的验收工作；待乙方按时完成本协议明确责任和义务后，甲方支付乙方清场自拆费用23.4万元（包括设备搬迁及违章建筑拆除费用，其中轧石线1条补助8万元，制砂线1条补助5万元，房屋面积1300平方米补助10万元）；协议同时对双方其他权利义务作了约定。此后，孔庆伟等十人认为该《关停协议》存在无效事由，诉至原审法院，请求确认该协议无效。
原审法院经审理查明，2010年5月28日，孔庆伟等十人与俞某签订转让协议，约定俞某将其独资设立的飞杰石料厂及场内设备生产机器连同附属一切物件及场地使用权，全部出卖给孔庆伟等十人。同年10月2日，孔庆伟等十人签订合伙书，共同合伙经营受让的飞杰石料厂，并确定孔庆伟为合伙负责人。在案证据显示，俞某持有的个体工商户营业执照有效期为2004年6月25日至2012年6月24日，自2009年6月3日核准后未再有年检记录，而孔庆伟等十人受让飞杰石料厂资产开展实际经营后，并未办理飞杰石料厂的注销登记，也未重新申请办理注册登记手续。2014年10月23日，区环保局以未经环评审批和环保“三同时”验收对孔庆伟等十人实际经营的石料厂作出萧环处罚〔2014〕372号《行政处罚决定书》（被处罚人为原登记的飞杰石料厂经营者俞某）。2014年12月3日，萧山区义桥区域矿山专项整治工作领导小组办公室作出《萧山区义桥区域矿山专项整治实施方案》，要求“限期关停矿山企业，全面取缔矿产品加工机组”；并将矿产品加工机组分为合法矿产品加工机组和非法矿产品加工机组（无工商执照或工商执照未经年检、超范围经营），要求“全面取缔非法矿产品加工机组……不作任何经济补偿”。2015年3月27日，萧山区政府内设机构区淘汰整治办作出1号实施细则，决定“对义桥镇范围内所有非法矿石加工企业进行依法取缔”，并在“清场补偿政策”中明确“由义桥镇政府负责对所有非法矿石加工企业关停后的清场工作”。2015年4月，义桥镇政府（甲方）与孔庆伟等人（乙方）就原飞杰石料厂关停事宜签订《关停协议》，协议约定乙方在2015年4月15日前严格按本协议对生产设备及违章建筑进行全面拆除，清空所有生产场所，完成企业整体关停；乙方整体关停完成后，由甲方上报区淘汰整治办，完成对乙方的验收工作；待乙方按时完成本协议明确责任和义务后，甲方支付乙方清场自拆费用23.4万元（包括设备搬迁及违章建筑拆除费用，其中轧石线1条补助8万元，制砂线1条补助5万元，房屋面积1300平方米补助10万元）；协议同时对双方其他权利义务作了明确约定。协议签订后，孔庆伟等十人关停了飞杰石料厂，并对部分设备进行拆除，因尚未按协议全部清空生产场所，义桥镇政府至今也未支付清场自拆费用。2015年6月23日，孔庆伟等十人以案涉《关停协议》无效为由向法院提起行政诉讼。另查明，2015年12月14日，孔庆伟等十人因对萧淘整办[2015]1号实施细则不服以萧山区政府为义桥镇政府向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，杭州市中级人民法院作出（2015）浙杭行初字第398号行政裁定，驳回了孔庆伟等十人的起诉。后经上诉，浙江省高级人民法院（2016）浙行终756号裁定驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条、第六十一条的规定，义桥镇政府作为行政机关具有执行上级国家行政机关的决定和命令，或办理上级人民政府交办的其他事项的职权。本案中，义桥镇政府根据《萧山区义桥镇非法矿石加工企业依法取缔实施细则》的相关规定，以自己的名义与孔庆伟等十人签订《关停协议》，具有相应的职权依据，行政主体合法。同时协议涉及孔庆伟等十人应履行全面拆除机器设备及违章建筑、清空所有生产场所并完成企业关停的义务，以及义桥镇政府应履行的支付清场自拆费用等内容，权利义务关系明确。而上述约定内容经双方签字确认，系当事人自愿真实的意思表示，且未违反法律法规的强制性规定，协议应当认定为合法有效，双方仍应继续履行。孔庆伟等十人关于系受胁迫签订《关停协议》及协议条款显失公平的主张，未提供相应证据证明，不予采信。综上，孔庆伟等十人请求确认双方所签《关停协议》无效的诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孔庆伟等十人的诉讼请求。本案受理费50元，由孔庆伟等十人负担。
上诉人孔庆伟等十人不服原审判决提起上诉称，一、萧淘整办[2015]1号文件中的关闭决定没有外部法律效力，不能作为案涉协议的依据，不存在上级政府交办签订协议的事实，原审法院也未查明是哪个行政机关以哪种方式交办。二、案涉协议的内容在于关闭砂石企业，只能依法由有权机关作出关闭决定。三、原审法院对证据的认定存在矛盾，在认定上诉人证据5的真实性后，却又认为上诉人未提供显失公平的证据，前后矛盾；且被上诉人的证据能够证明行政机关有强力和胁迫，案涉协议的签订系出于被胁迫。四、原审法院错误适用地方人大和地方政府组织法第54条和第61条，在作出判决时只引用程序法，适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，改判确认被诉《关停协议》无效；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人义桥镇政府答辩称，首先，萧淘整办[2015]1号文件是由萧山区委、区政府设立的专门领导小组制定并下发，明确了义桥镇非法矿石加工企业依法取缔工作属于被上诉人的工作安排，且人民法院生效裁判也确定该文件内容是人民政府的“内部职责分工”。故被上诉人据此就关停企业事项与上诉人签订协议，具有法定职权。其次，被上诉人为改善环境等公共利益的需要，为实现关停矿石加工企业的行政管理目标，与上诉人签订被诉协议，该协议经过双方签字确认，是双方的真实意思表示且不存在违法情形，应属合法有效。最后，本案属于确认行政协议无效的案件，应当适用行政法的相关规范进行审查，上诉人在上诉状中所强调的“显失公平”“出于胁迫”等民法概念不适用于本案。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，首先，上诉人孔庆伟等十人提起的本案诉讼系确认协议无效之诉，故人民法院就该协议是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的无效事由进行审查。其次，被上诉人义桥镇政府系根据萧淘整办[2015]1号《萧山区义桥镇非法矿石加工企业依法取缔实施细则》中对义桥镇非法矿石加工企业取缔工作的部署与上诉人孔庆伟等人签订《关停协议》，协议就双方的权利义务作出了明确约定，内容未违反法律、行政法规的效力性强制性规定。最后，根据在案的《合伙书》及上诉人孔庆伟等十人在庭审中的陈述，在《关停协议》中实际签字的五人为杭州萧山许贤石门飞杰石料厂的实际负责人，其中孔庆伟为合伙负责人；上诉人方在该协议签订后亦自行拆除了部分机器设备。故，结合协议缔结与履行的具体情况综合判断，上诉人孔庆伟等十人认为实际签字的五人无权代表全体合伙人从而导致被诉协议无效的主张不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孔庆伟等十人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一七年六月九日
书 记 员 郑 漩
附上诉人孔庆伟等十人名单：
上诉人孔庆伟，男，1976年8月22日出生，汉族，住杭州市萧山区。
上诉人华钢，男，1984年5月14日出生，汉族，住杭州市萧山。
上诉人袁灵飞，男，1983年9月14日出生，汉族，住杭州市萧山区。
上诉人方文龙，男，1972年11月21日出生，汉族，住杭州市富阳区。
上诉人陈路华，男，1985年1月1日出生，汉族，住杭州市富阳区。
上诉人吴荣刚，男，1981年11月9日出生，汉族，住杭州市富阳区。
上诉人孔飞力，男，1983年11月17日出生，汉族，住杭州市萧山区。
上诉人孔凌军，男，1978年10月22日出生，汉族，住杭州市萧山区。
上诉人汪海明，男，1977年4月30日出生，汉族，住杭州市富阳区。
上诉人许海洋，男，1977年1月15日出生，汉族，住杭州市富阳区。