吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）延中民再字第22号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：珲春市吉安实业开发有限公司，住所地珲春市。
法定代表人：赵学伦，经理。
委托代理人：何晓明，吉林何晓明律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）：珲春市五家山牧业开发有限公司，住所地珲春市。
法定代表人：孙守志，经理。
委托代理人：赵大华，吉林大华铭仁律师事物所律师。
委托代理人：国巨明，吉林大华铭仁律师事物所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：珲春市敬信镇六道泡村村民委员会，住所地珲春市。
法定代表人：张明喜，该村委会主任。
委托代理人：朱成暾，吉林孚达律师事务所律师。
一审第三人：吉林省珲春林业局，住所地珲春市。
法定代表人：吴俊和，局长。
委托代理人：安玉铎，吉林容善律师事务所律师。
再审申请人珲春市吉安实业开发有限公司、珲春市五家山牧业开发有限公司与被申请人珲春市敬信镇六道泡村村民委员会、一审第三人吉林省珲春林业局之间牧业承包合同纠纷一案，珲春市人民法院于2013年2月1日作出（2012）珲民二初字第245号民事判决。珲春市吉安实业开发有限公司、珲春市五家山牧业开发有限公司不服，向本院提起上诉。本院于2013年6月29日作出（2013）延中民四终字第151号民事判决。已发生法律效力。珲春市吉安实业开发有限公司、珲春市五家山牧业开发有限公司不服，向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2014年4月30日作出（2014）吉民申字第357号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审原告珲春市敬信镇六道泡村村民委员会诉称：2009年5月24日，原告的村书记都相云在未经召开全体村民会议的情况下，私自以珲春市敬信镇六道泡村村民委员会（以下简称六道泡村）的名义与被告珲春市吉安实业开发有限公司（以下简称吉安公司）签订敬信镇五道泡北侧及东侧等652公顷牧业用地承包合同，承包期限35年，每五年为一个承包定价期，第一个五年为7000元，以后的每个承包定价期按前一个承包定价期价格增长50%。该合同第8条又违法约定了在承包期内，遇国家征用时，被告占补偿款的30%。该协议违反了《农村土地承包法》的相关规定。本案争议的草地是“四荒”以外的，由国家所有依法由农民集体使用的草地，只能由本村或本小组农民承包，如果流转（出租）的话，只能由本村或本小组取得承包经营权的农民来出租，六道泡村是无权发包流转（出租）的。同时，该协议也违反了《农村土地承包法》第四十八条规定的经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的强制性规定。故该协议无效。请求确认原、被告之间签订的652公顷牧业用地承包合同无效；责令被告返还给原告652公顷牧业用地。
一审被告珲春市吉安实业开发有限公司辩称：原告要求确认双方签订的652公顷牧业用地承包合同无效没有法律依据，双方之间的合同是按照《农村土地承包法》签订的，履行了法定程序；双方签订合同的时间是2009年，原告于2012年起诉已过诉讼时效。
一审第三人吉林省珲春林业局述称：原、被告争议地块的所有权是国有，原告不具备对该地块的发包权，因此原、被告之间签订的合同应为无效；原、被告的行为侵害了第三人的合法权益，第三人在本案中不主张权利，保留诉权，建议行政部门采取行政措施。
一审第三人珲春市五家山牧业开发有限公司述称：我方赞同林业局的意见，我公司与林业局签订的养殖项目承包经营合同合法有效，我公司承包的地块包含本案争议的地块。对原、被告签订的合同不清楚，原、被告签订合同应当承担法律后果。要求确认原、被告签订的合同无效，我方与林业局签订的合同合法有效。
一审法院认为：关于原告六道泡村与被告吉安公司于2009年5月24日、9月1日签订的牧业用地承包合同及补充协议的效力问题。本案原、被告及第三人所争议的牧业用地，已由珲春市人民政府颁发《草原使用权证》，原告依法对该牧业用地享有发包的权利。我国农村土地承包采取家庭承包方式和其他方式，其他方式的承包是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，承包范围并不仅限于“四荒”土地，本案中，原告作为发包方将牧业用地发包给本集体经济组织以外的个人（被告）承包，属于《中华人民共和国农村土地承包法》中规定的其他方式的承包。原告提出本案争议的草地只能由本村或本小组农民承包，六道泡村委会无权发包流转（出租）的主张，于法无据，本院不予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。……村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。……第四十条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。吉林省人民代表大会常务委员会制定的《吉林省村民委员会选举办法》第十八条规定，村民代表根据户数多少，按下列名额选举产生：……（三）一百户以上不足三百户的村选举代表三十人至四十人。不足一百户的村不选代表，由村民会议履行相应的职责。本案中，六道泡村的户数未达到100户，未产生村民代表，应当由村民会议履行相应职责，故原告对外发包应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员的同意，原告未履行该法定程序，故原、被告签订的合同无效，被告应当返还给原告652公顷牧业用地。被告提出，原、被告之间的合同是按照《农村土地承包法》签订的，履行了法定程序，其主张依据不足，本院不予支持。对于因合同无效导致的被告在承包土地上的投入及承包费损失，被告可以另案主张权利。
关于第三人林业局与第三人珲春市五家山牧业开发有限公司（以下简称五家山公司）于2011年11月签订的养殖项目承包经营合同书效力问题。2004年8月9日，延边州人民政府出台了《州人民政府关于加强牧业用地管理工作的通知》，根据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第十一条第二款：“委托经营的牧业用地，在原有使用期满后允许再延长20-30年。”的规定，全州委托经营牧业用地委托期在原来15年的基础上再延长30年。珲春市草原管理站根据该文件为六道泡村颁发了652公顷牧业用地的草原使用权证，将其牧业用地使用权延长30年。六道泡村取得了本案争议牧地的合法使用权。第三人林业局虽然提出行政机关给六道泡村发放的《草原使用权证》违法，但在本院限定的期限内未主张权利，故对其主张不予支持。2011年11月第三人林业局与第三人五家山公司签订的养殖项目承包经营合同中，包含了652公顷牧业用地中的380公顷，该部分用地第三人林业局在六道泡村取得草原使用权证确定的使用权期限内属于无权处分，故第三人林业局与五家山公司签订的合同中涉及380公顷的部分无效。第三人五家山公司提出，其从林业局承包的林地包含本案争议的地块，要求确认原、被告签订的合同无效，我方与林业局签订的合同合法有效。该主张依据不足，本院不予支持。本案中，五家山公司已向林业局交纳全部承包费390200元，对于因林业局无权处分而无效部分导致的损失，五家山公司可以另案主张权利。
关于诉讼时效问题。本院认为，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同效力的认定，实质是国家公权力对民事行为进行的干预。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制，而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，应当适用法律关于诉讼时效的规定。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认原告珲春市敬信镇六道泡村村民委员会与被告珲春市吉安实业开发有限公司签订的652公顷牧业用地承包合同无效；
二、确认第三人吉林省珲春林业局与第三人珲春市五家山牧业开发有限公司签订的养殖项目承包经营合同中，与原、被告签订的牧业用地承包合同相重叠的380公顷部分无效；
三、被告珲春市吉安实业开发有限公司自本判决发生法律效力之日起三十日内返还给原告珲春市敬信镇六道泡村村民委员会652公顷牧业用地，其中重叠的380公顷部分由被告珲春市吉安实业开发有限公司和第三人珲春市五家山牧业开发有限公司共同返还给原告珲春市敬信镇六道泡村村民委员会。
案件受理费4678元，其他诉讼费100元，共计4778元，由被告负担。
吉安公司不服向本院提起上诉称，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判或发回重审。其事实与理由如下：1.原审判决认定事实不清。（1）本案所诉652公顷土地的性质不是农村集体经济组织所有的土地或草地，而是属于原审第三人吉林省珲春林业局所委托经营管理的国有林地，被上诉人珲春市敬信镇六道泡村村民委员会取得使用权程序违法。（2）原审法院混淆了草原使用权与牧业用地使用权的概念，在原审第三人吉林省珲春林业局与珲春市人民政府之间的委托经营合同已经过期的情形下，仍然确认被上诉人对该土地享有发包权明显不当。（3）尽管上诉人在于被上诉人签订合同时不知悉该652公顷土地的性质及归属，但上诉人仍然按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定履行了村民代表表决及备案程序，并经敬信镇政府确认该合同符合法律规定，上诉人在完成全部程序后进行了大量投入至今已达3年之久，合同应当有效。2.原审判决适用法律错误。上诉人与被上诉人于2009年5月24日签订的《合同书》并不适用《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条中有关三分之二以上村民表决权的规定。原审法院据此认定上诉人与被上诉人之间的合同违反法定表决程序而无效明显为适用法律错误。请求二审法院根据《合同法》的有关规定对该合同的效力予以公正确认。3.原审判决程序违法。都相云等7人的调查笔录属证人证言，应当由相关方当庭举证，该7人也应按照法律规定出庭作证并接受原、被告双方及第三人的质询，且该证言不属于人民法院依职权调取证据的范围。因此，原审法院依职权调取有关人员的调查笔录已违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销原审判决，维护上诉人的合法权益。
五家山公司不服向本院提起上诉称：1.原审法院在原审第三人吉林省珲春林业局明确表示诉争牧业用地系国有，被上诉人没有处分权，且其取得牧业用地使用权的程序违法，建议通过行政措施解决，保留诉权而不主张权利时没有依照相关法律法规的规定处理，而是直接判定上诉人与原审第三人吉林省珲春林业局之间的合同无效，属程序违法。2.原审法院判令上诉人返还380公顷牧业用地的判决，认定事实不清，适用法律不当，并损害上诉人的合法权益。上诉人并未实际占有判决判定的380公顷牧业用地，何来返还义务？综上，原审程序违法，认定事实不清，适用法律不当，判决结果有失公正，请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人珲春市敬信镇六道泡村村民委员会的起诉。另外，对上诉人珲春市吉安实业开发有限公司的上诉请求有异议。上诉人珲春市吉安实业开发有限公司与被上诉人珲春市敬信镇六道泡村村民委员会签订的合同属于无效行为，根据2011年我方与原审第三人吉林省珲春林业局签订的合同，我方应该享有诉争林地的承包经营权。
本院二审认为，关于本案诉争牧业用地的所有权、使用权及发包权的问题
从已查明的事实来看，本案诉争牧业用地的所有权归原审第三人吉林省珲春林业局是不争的事实，对此本案各方当事人亦无异议。而关于牧业用地的使用权问题，本院认为，2004年8月9日由延边州人民政府下发的《州人民政府关于加强牧业用地管理工作的通知》已明确全州委托经营牧业用地委托期从原来15年的基础上再延长30年，故珲春市草原管理站根据该文件为被上诉人六道泡村颁发诉争牧业用地的《草原使用权证》并无不当。被上诉人六道泡村作为诉争牧业用地的使用权人，根据我国农村土地承包法的相关规定，亦享有作为发包人的权利。
而原审第三人吉林省珲春林业局作为诉争牧业用地的所有权人，不顾诉争牧业用地仍由六道泡村管理经营，延边州人民政府已于2004年下发文件将委托期限从原来15年的基础上再延长30年，以及珲春市草原管理站已经颁发《草原使用权证》等诸多事实，不是积极主动地与相关政府协调解决因使用诉争牧业用地中产生的问题，仅以未续签委托经营合同为由，在问题得到解决之前，将诉争牧业用地包括在内的土地另行发包给上诉人五家山公司，致使本案各当事人之间的矛盾激化，实属不当。其向上诉人五家山公司发包的牧业用地中与652公顷相重叠的部分应属无效。
（二）关于上诉人吉安公司与被上诉人六道泡村签订的合同效力问题
根据查明的事实，六道泡村作为户数不到100户的自然村并未产生合法的村民代表，所谓经“村民代表”同意将诉争牧业用地“发包”给上诉人吉安公司，无合法之根据。原审判决认定上诉人吉安公司与被上诉人六道泡村于2009年5月24日、9月1日签订的《合同书》及《补充协议》无效正确，本院予以确认。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结论并无不当。上诉人吉安公司与上诉人五家山公司的上诉请求，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人珲春市吉安实业开发有限公司与上诉人珲春市五家山牧业开发有限公司的上诉，维持原判。
上诉人珲春市吉安实业开发有限公司交纳的二审案件诉讼费4678元，由上诉人珲春市吉安实业开发有限公司负担。
上诉人珲春市五家山牧业开发有限公司交纳的二审案件诉讼费4678元，由上诉人珲春市五家山牧业开发有限公司负担。
本院再审过程中，再审申请人吉安公司称，1、原一、二审判决认定事实不清，吉安公司与被申请人六道泡村于2009年5月24日签订的合同是双方真实意思表示，并按照法律规定履行了表决及备案程序。申请人吉安公司已实际经营该土地达三年多，且在该土地上进行了大量的投入。原一审、二审直接以未履行法定程序为由确认该合同无效是没有相应的法律依据。2、原一、二审适用法律错误。原审中已查明，被申请人六道泡村就652公顷牧业用地并未取得合法的《牧业用地集体使用权证》。原一、二审适用《农村土地承包法》的相关规定，确认合同无效是错误的。3、原一审程序违法，二审未予以纠正。原审在被申请人六道泡村没有变更或增加诉讼请求的情况下，判决第三人珲春林业局与五家山公司之间签订的部分合同无效是错误。另外原审法院所调取的都相云等7人的笔录并不属于人民法院依职权调取的范畴。综上，原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求再审法院予以撤销，以维护申请人的合法权益。
再审申请人五家山公司称，1、申请人五家山公司与第三人珲春林业局签订的合同符合法律规定，根本不存在法定的无效情形。原审判决确认第三人珲春林业局与五家山公司之间签订的部分合同无效是错误2、原一审不应收本案。根据《草原法》规定，牧业用地使用权、承包经营权发生争议，由县级以上人民政府处理。处理结果不服的，才可以向人民法院起诉。原一审对六道泡村诉吉安公司牧业用地承包纠纷无管辖权。3、原二审法院越权裁判，属于滥用审判权，而且程序违法。本案中，珲春林业局收回牧业用地是一种依法行政行为，该行政行为是否合法，应由政府主管部门处理，如行政行为侵害了他人的合法权益，应通过合法程序解决，诉至法院也应由行政审判庭来审理，原二审法院应将本案发回重审或终止诉讼。但原二审法院维持了一审的错误判决，是典型的越权裁决。综上，原审判决错误。请求判令，于2011年11月第三人珲春林业局与五家山公司签订的养殖项目承包经营合同依法有效，由此造成的申请人的重大损失应予以赔偿。
本院再审认为，原审判决认定事实不清。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销珲春市人民法院（2012）珲民二字第245号民事判决和本院（2013）延中民四终字151号民事判决；
二、本案发回珲春市人民法院重审。
再审申请人珲春市吉安实业开发有限公司交纳的二审案件诉讼费4678元，退还给珲春市吉安实业开发有限公司。
再审申请人珲春市五家山牧业开发有限公司交纳的二审案件诉讼费4678元，退还给珲春市五家山牧业开发有限公司。
审 判 长 柳南洙
审 判 员 金亨今
代理审判员 邓 艳
二〇一四年十二月五日
书 记 员 王海旭