江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终281号
上诉人（原审原告）张宏标，男，1974年5月8日生，汉族，住南通市通州区,文书送达地址南通市通州区。
委托代理人陆建国，男，1974年9月9日生，汉族，住南通市通州区。
被上诉人（原审被告）南通市通州区公安局，住所地南通市高新技术开发区。
法定代表人杨彬，局长。
委托代理人曹明，南通市通州区公安局工作人员。
委托代理人黄晓诚，南通市通州区公安局工作人员。
上诉人张宏标因车辆行政管理一案，不服江苏省如皋市人民法院（2016）苏0682行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人张宏标及委托代理人陆建国，被上诉人南通市通州区公安局的应诉负责人葛秀清及委托代理人曹明、黄晓诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，南通市通州区公安局（以下简称通州公安局）于2016年8月1日作出《关于加快淘汰报废“黄标车”的通知》，并邮寄送达给张宏标。该通知称，张宏标：根据省人民政府的统一部署，通州区政府将“黄标车”淘汰工作列为2016年度重点立项工作，为确保“黄标车”淘汰任务在11月30日前全部完成，现拟采取如下措施：一是把通州现存的“黄标车”信息导入道路监控、缉查布控及民警警务通等系统，全天候对“黄标车”闯禁区的违法行为进行抓拍、拦缉，并发现一起，严肃处理一起（2015年10月，通州区政府已将通州全区设为“黄标车”禁行区域）。二是公安交通管理部门督促机动车安检机构依法对未取得绿色环保标志的车辆不予安全技术检验，并不得为“黄标车”办理转籍过户或委托异地检验。三是与环保部门联动，检测机构对列入淘汰范围的“黄标车”不提供检测服务，不再核发环保检验标志。四是与运管部门联动，对列入淘汰范围的营运“黄标车”，不再审验营运证。五是交警大队车辆管理所对未依法办理淘汰报废“黄标车”手续的单位（××），将停办相关车管业务。六是路面执勤交警对仍上路行驶“黄标车”，一律扣留车辆，并按规定送报废场，按程序淘汰。七是参照《南通市2016年度第三阶段“黄标车”报废奖补办法》，落实“黄标车”淘汰报废补贴（补贴标准附后）。附：（一）目前你单位（××）现有黄标车1辆，车号为苏Ｆ×××××。（二）报废途径，南通报废汽车回收拆解公司通州分公司。（三）相关处罚办法（相关法律规定，略）。张宏标不服该通知而提起行政诉讼，请求撤销通州公安局作出的《关于加快淘汰报废“黄标车”的通知》，并责令其依法对苏Ｆ×××××汽车进行年检。审理中，张宏标将“责令通州公安局依法对苏Ｆ×××××汽车进行年检”的诉讼请求变更为“责令通州公安局督促安检机构给予其苏Ｆ×××××汽车进行年检”。
另查明，苏Ｆ×××××车辆为柴油车，其行驶证标明的环保达标为GB17691-2001第二阶段，GB3847-2005，即国二排放标准。南通市机动车排污监督管理中心向通州公安局出具加盖车辆排放标准证明专用章的《机动车环保标段证明》，证明苏Ｆ×××××车辆排放标准为国二，属于黄标车。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。通州公安局向张宏标发出《关于加快淘汰报废“黄标车”的通知》，该行为系其履行行政管理职权的行为，属行政行为。该通知认定张宏标的苏Ｆ×××××车辆为黄标车，并告知其公安交通管理部门督促机动车安检机构依法对未取得绿色环保标志的车辆不予安全技术检验；与环保部门联动，检测机构对列入淘汰范围的黄标车不提供检测服务，不再核发环保检验标志；路面执勤交警对仍上路行驶黄标车，一律扣留车辆，并按规定送报废场，按程序淘汰等。就通知内容而言，张宏标所有的苏Ｆ×××××车辆检测、上路行驶等权利均受到限制，故该通知对张宏标权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内机动车排气污染防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府发展和改革、经济和信息化、公安、交通运输、质量技术监督、工商等部门按照各自职责，对机动车排气污染防治工作实施监督管理。故公安部门有权按照其职责，对机动车排气污染防治工作实施监督管理。
所谓“黄标车”是指排放水平低于国一排放标准的汽油车和国三排放标准的柴油车。张宏标的苏Ｆ×××××车辆为柴油车，其环保达标为GB17691-2001第二阶段，GB3847-2005，即国二排放标准。通州公安局向张宏标发出的通知中认定张宏标所有的苏Ｆ×××××车辆为黄标车，有事实和法律依据。
大气环境是人类赖以生存和发展的最基本的物质基础，国务院为做好大气污染防治工作，制定了大气污染防治行动计划，同时为确保空气质量改善目标如期实现，颁发了相关文件并制定了严格的大气污染防治行动计划实施情况考核办法。国务院印发的国发［2013］37号《大气污染防治行动计划》明确要求加快淘汰黄标车和老旧车辆。采取划定禁行区域、经济补偿等方式，逐步淘汰黄标车和老旧车辆。到2015年，淘汰2005年底前注册营运的黄标车，基本淘汰京津冀、长三角、珠三角等区域内的500万辆黄标车。到2017年，基本淘汰全国范围的黄标车。要求加强在用机动车年度检验，对不达标车辆不得发放环保合格标志，不得上路行驶。
《中华人民共和国大气污染防治法》第五十一条第一款规定，机动车船、非道路移动机械不得超过标准排放大气污染物；第五十三条第一款规定，在用机动车应当按照国家或者地方的有关规定，由机动车排放检验机构定期对其进行排放检验。未经检验合格的，公安机关交通管理部门不得核发安全技术检验合格标志。《江苏省机动车排气污染防治条例》第十一条规定，在用机动车经修理和调整或者采用控制技术后，向大气排放污染物仍不符合国家标准对在用车有关要求的，应当按照国家规定强制报废。已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废；第三十七条规定，黄色环保标志机动车违反有关禁止行驶的区域、时段规定的，由公安机关交通管理部门按照违反禁令标志依法予以处罚。
国家发展和改革委员会、环境保护部、科学技术部、工业和信息化部、公安部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、商务部、国家工商总局、国家质检总局、国家能源局发改环资［2014］2368号《关于印发加强“车油路”统筹加快推进机动车污染综合防治方案的通知》明确要求2015年底前，京津冀、长三角、珠三角等区域内基本淘汰黄标车；2017年底前，全国范围内基本淘汰黄标车。环境保护部、国家发展和改革委员会、公安部、财政部、交通运输部、商务部环发［2014］130号《关于印发2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案的通知》（以下简称六部委130号实施方案）明确要求到2015年，基本淘汰长三角等区域内的500万辆黄标车；2017年，基本淘汰全国范围的黄标车。要求加大黄标车限行执法力度，每年开展营运黄标车清理整顿行动，未取得绿色环保检验合格标志和安全技术检验合格标志的，不得申领《道路运输经营许可证》，不予办理道路运输证年度审验手续。环境保护部、公安部、财政部、交通运输部、商务部环发［2015］128号《关于全面推进黄标车淘汰工作的通知》对黄标车的淘汰工作进一步提出了要求。《江苏省2016年度大气污染防治工作计划》明确要求加大黄标车淘汰力度，2016年全省黄标车淘汰164617辆，实现黄标车全面淘汰。江苏省人民政府《2016年度十大主要任务百项重点工作责任分工方案》要求2016年内全面淘汰剩余的14.46万两黄标车。江苏省环境保护厅、江苏省公安厅苏环办［2016］72号《关于做好2016年度黄标车、老旧汽车淘汰报废工作的通知》要求进一步严格实行管控措施，把牢黄标车检测源头管控关。为保障淘汰报废措施有效衔接、落实，环保部门要督促环保检测机构不对列入淘汰范围的黄标车提供服务，不再核发环保检测标志。公安交通管理部门督促机动车安检机构依法对未取得绿色环保标志的车辆不予安全技术检验，并不得为黄标车办理转籍过户或委托异地检验，依法严肃查处未检验车辆继续上路行驶。
关于张宏标要求责令通州公安局督促安检机构给予苏Ｆ×××××车辆进行年检的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。张宏标并未提供其提起行政诉讼前曾要求通州公安局履行相应法定职责的证据，且苏Ｆ×××××车辆属于应予淘汰的黄标车，故对该项请求亦不予支持。
综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，判决驳回张宏标的诉讼请求。
张宏标不服一审判决向本院提起上诉称，1、法律并未规定国二排放标准的柴油车为黄标车，一审法院将苏Ｆ×××××车辆认定为黄标车无事实和法律依据；2、通州公安局在庭审中提交的有关黄标车淘汰的实施方案、通知等，系逾期提供且未经庭审质证的证据，不应采信。一审法院自行搜集的其他文件也不应作为定案的依据；3、通州公安局违反《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国大气污染防治法》的规定，对张宏标未到报废年限的车辆增设检验条件、禁止上路行驶、停办车管业务、强制报废等义务，侵犯了张宏标的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，支持张宏标的一审诉讼请求。
被上诉人通州公安局辩称，1、被诉通知是执行上级部门的相关环保政策，是对已被确定为黄标车的企业和××开展的一种点对点的告知，该告知行为对张宏标的权利义务不产生实际影响；2、被诉通知内容具有相应的法律依据。根据《江苏省机动车排气污染防治条例》第五条的规定，通州公安局有权对机动车排气污染防治工作实施监督管理。黄标车淘汰工作是大气污染防治的重要内容，通知内容符合国务院部委和江苏省人民政府及职能部门的规定。张宏标所有的车辆未取得绿色环保检验合格标志，通州公安局督促安检机构对其不予安全技术检验，符合江苏省环境保护厅、江苏省公安厅苏环办［2016］72号《关于做好2016年度黄标车、老旧汽车淘汰报废工作的通知》的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据被诉通知的内容以及双方的诉辩意见，结合一审判决可以明确，双方当事人对一审法院认定的基本事实不持异议，二审的争议焦点集中在以下几个方面：1、被诉通知是否属于行政诉讼的受案范围；2、通州公安局将苏Ｆ×××××车辆认定为黄标车的依据是否充分；3、被诉通知内容是否具有相应的法律和政策依据，张宏标的合法权益是否受到非法侵犯；4、张宏标主张判令通州公安局履行督促车辆年检法定职责的请求应否得到支持。
关于第一个焦点，即被诉通知是否属于行政诉讼受案范围的问题。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政机关依职权作出的行政行为是否具有可诉性，关键看行政行为是否对当事人的权利义务产生实际的不利影响。本案被上诉人通州公安局通过通知的方式，在认定张宏标所有的苏Ｆ×××××车辆系黄标车的同时，设定了一系列的限制条件，告知张宏标将对车辆驶入禁区的行为进行查处；督促机动车安检机构不予安全技术检验，并不得办理转籍过户或委托异地检验手续；与环保部门联动，要求检测机构不提供检测服务，不核发环保检验合格标志；停办相关车管业务，对上路行驶的一律扣留并强制报废，依规定予以淘汰报废补贴等。从表面上看，被诉通知的全部七项内容具有抽象行政行为的某些特征，比如可以反复适用、具有普遍约束力等，但通州公安局将被诉通知送达张宏标时，意味着通州公安局明确表达了将通知内容作用于张宏标的意思表示，事实上被诉通知的内容也已付诸实施。因此，被诉通知与送达行为截然有别，实际上是将对黄标车的管控决定告知了张宏标，通知不仅是一个具体决定，也是联系抽象依据与具体措施之间的桥梁，对张宏标的权利义务产生的不利影响是显而易见的。一审法院认为被诉通知属于行政诉讼的受案范围，符合行政诉讼法的规定。通州公安局主张被诉通知对张宏标的权利义务不产生实际影响、不属于行政诉讼受案范围的辩解理由显然不能成立。
关于第二个焦点，即通州公安局将苏Ｆ×××××车辆认定为黄标车的依据是否充分的问题。
黄标车应当是一个约定俗成、众所周知的概念,它是源于对车辆所核发的环保检验合格标志有黄、绿两种颜色而进行的形象而直观的区分，张贴黄色环保检验合格标志的车辆为黄标车，张贴绿色环保检验合格标志的车辆为绿标车。
认定车辆属于黄标车还是绿标车的依据来源于技术标准的不同。根据环境保护部《机动车环保检验合格标志管理规定》第六条的规定，国家对在用机动车的污染物排放标准实行定期检验并核发机动车环保检验合格标志的制度。汽油车达到国一及以上排放标准、柴油车达到国三及以上排放标准的，核发绿色环保检验合格标志，未达到上述标准的机动车，核发黄色环保检验合格标志。六部委130号实施方案更是直接规定，黄标车是指排放水平低于国一排放标准的汽油车和国三排放标准的柴油车。这是认定机动车是黄标车还是绿标车的技术标准，也是一种实质性判断标准。虽然由于国家采取环保检测和安全检测两证合一的机动车环境管理措施，不再单独核发环保检验合格标志，环境保护部于2016年7月废止了《机动车环保检验合格标志管理规定》，但不意味着国家对在用机动车污染物排放标准不再实行定期检验制度，更不能据此否认该规定对此前实施行为的法律效力。张宏标关于认定黄标车缺乏法律依据的主张，是对法律的狭隘理解。
苏Ｆ×××××车辆登记的排放标准与黄标车的技术标准相吻合。机动车的排放标准在车辆出厂前即由机动车制造企业报请纳入环保部门的车型名录并予以公布，车辆一旦出厂，其排放标准即已确定，一般不得更改。根据车辆管理部门的注册登记信息，苏Ｆ×××××柴油车实行的是国二排放标准，低于国三排放标准。对照环境保护部《机动车环保检验合格标志管理规定》和六部委130号实施方案对环保检验合格标志的种类划分，该车辆属于只能核发黄色环保检验合格标志的机动车。因此，通州公安局将苏Ｆ×××××车辆认定为黄标车，依据充分。
关于第三个焦点，即被诉通知内容是否具有相应的法律和政策依据、张宏标的合法权益是否受到非法侵犯的问题。
首先，依法行政并不排斥政策的作用空间。
依法行政中的法，通常是指法律、法规、规章等具有普遍约束力的规范，政策是国家为处理公共事务，实现公共管理目标而制定和实施的公共行为规范和行动准则。二者相比，法律具有原则性强、操作性弱、稳定性强、及时性弱的特点，而政策具有明确的针对性，通常是为了解决某些特定问题而制定，具有很强的可操作性，且制定程序相对简便、灵活，能够及时应对实践需要。因此，对于社会治理而言，法律和政策相互影响、相互作用，具有功能的共同性、内容的一致性和适用的互补性。法律是稳定的政策，政策是灵活的法律，依法行政并不排斥和限制政策的作用空间。
由于社会生活的复杂性，加之法律具有与生俱来的有限性和滞后性特点，行政管理实践中常常会出现法律规范不能满足现实管理需要的现象，这就要求管理部门不能消极等待法律规范的出台，而应积极主动应对社会突出问题，在尊重法治基本精神的前提下及时制定相应政策，弥补法律规范的缺失，以此推动行政管理的高效运行，满足社会治理的需要。因此，在没有法律规范或法律规范缺乏具体操作性指引的情况下，通过政策进行弥补，并不违反依法行政的原则和精神，特别是面对日益严重的大气污染问题，依法治理和政策先行都是一种现实而迫切的选择。
其次，被诉通知内容具有相应的法律和政策依据。
修订后的《中华人民共和国环境保护法》将保护环境上升为我国的基本国策，《中华人民共和国大气污染防治法》也确立了大气污染联防联控机制和源头治理原则。该法第二十七条规定，国家对严重污染大气环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。国三及以下排放标准的机动车用发动机已被列入国家发展和改革委员会的《产业结构调整指导目录》（2011年本）限制和淘汰类产品目录。《江苏省机动车排气污染防治条例》第三十七条规定，黄色环保标志机动车违反有关禁止行驶的区域、时段规定的，由公安机关交通管理部门按照违反禁令标志依法予以处罚。
早在2013年国务院即出台《大气污染防治行动计划》，要求限期淘汰黄标车，黄标车淘汰工作也连续三年出现在国务院《政府工作报告》之中。六部委130号实施方案明确要求对未取得绿色环保检验合格标志和安全技术检验合格标志的营运黄标车，不得申领道路运输经营许可证，不予办理年度审验手续。江苏省环境保护厅、江苏省公安厅苏环办［2016］72号《关于做好2016年度黄标车、老旧汽车淘汰报废工作的通知》要求在2016年内全面淘汰剩余的黄标车，其中第三项规定，环保部门督促检测机构对列入淘汰范围的黄标车不提供检测服务，不核发环保检验标志，公安交通管理部门督促机动车安检机构依法对未取得绿色环保标志的车辆不予安全检验，并不得为黄标车办理转籍过户或委托异地检验，依法严肃查处未检验车辆继续上路行驶。被诉通知所涉的对黄标车不予检验、检测、不核发环保检验标志、不审验营运证以及停办相关车管业务等内容，是对上述规定的细化和落实，具有相应的法律和政策依据。
再次，被诉通知的内容是确保黄标车全面淘汰的必要手段。
2013年国务院《大气污染防治行动计划》明确要求，到2015年基本淘汰京津冀、长三角、珠三角等区域的黄标车计500万辆，到2017年基本淘汰全国范围的黄标车。江苏省人民政府则在《江苏省2016年度大气污染防治工作计划》中要求在2016年实现黄标车全面淘汰目标。目标的实现必须依靠具体的手段、措施作为保障，通州公安局以通知的方式对黄标车的行驶、检验、检测及淘汰报废等作出的强制性规定，就是为了完成年度辖区内全面淘汰黄标车任务而采取的日常管控手段及措施，不仅合法而且必要。事实上，除苏Ｆ×××××车辆外，通州公安局辖区内的黄标车已于2016年底前全部淘汰完毕。
最后，张宏标的合法权益并未受到非法侵犯。
根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。根据该条规定，当准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，行政机关可以基于公共利益的需要，依法撤回已经生效的行政许可，但应当对行政许可相对人造成的损失依法给予补偿，这里的补偿并不绝对要求对行政许可相对人的损失予以全部弥补。在保护环境已成为基本国策的情况下，防治大气污染给部分群体的利益带来影响自然不可避免。六部委130号实施方案所作的黄标车提前淘汰激励政策等内容，就是兼顾社会经济发展和环境保护之间的平衡而对黄标车所有人信赖利益的一种补偿。南通市财政局、南通市公安局、南通市环境保护局、南通市商务局出台的《南通市黄标车提前报废奖补办法》明确了黄标车淘汰的补贴标准，根据车辆类型、注册时间而给予黄标车所有人相应补偿。可能该补偿数额与张宏标的实际损失之间还有一定差距，但这是遏制大气持续污染、营造蓝天白云必须付出的代价，也是××利益服从公共利益的必然选项。只有赖以生存的环境得到改善，××利益才能得到更好的保护和实现，正所谓保护环境人人有责、保护环境就是保护我们自己。因此，被诉通知对张宏标造成的不利影响在法律和政策允许的范围内，张宏标的合法权益并未受到非法侵犯。
关于第四个焦点，即张宏标主张判令通州公安局履行督促车辆年检法定职责的请求应否得到支持的问题。
大气污染防治是一个社会综合治理问题，无论是法律规范还是国家政策，均禁止排放污染严重的黄标车继续上路行驶，作为大气污染防治重中之重的黄标车淘汰工作，针对的是全国范围的黄标车所有者，而非张宏标个体。江苏省范围内的机动车自2016年4月1日起已全面实行国五排放标准，所有注册登记的重型柴油车均必须达到国五排放标准要求，而张宏标的苏Ｆ×××××车辆实行的是国二排放标准，远低于排放要求，且已行驶九年，即使可以采取更换发动机等技术手段进行改造而满足排放要求，也因成本投入过高而缺乏必要性。因此，张宏标主张判令通州公安局履行督促车辆年检法定职责的诉讼请求，本院不予支持。张宏标所称应按《中华人民共和国道路交通安全法》进行机动车安全检验的主张，因该内容与《中华人民共和国大气污染防治法》的新规定相冲突而不应适用。
此外，关于张宏标诉称的一审法院审理程序违法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第三十四条第二款规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。张宏标所称的有关黄标车的实施方案、通知等，系通州公安局在法定举证期限内提交的政策文件，属于为证明被诉通知合法而补强的的规范依据，不属于诉讼法上的证据范畴。因此，一审法院经审理，从合法性审查的角度对相关政策解读后，将其作为认定被诉通知合法性的依据，并无违法之处。至于一审法院自行收集的国务院《大气污染防治行动计划》、江苏省人民政府《2016年度十大主要任务百项重点工作责任分工方案》等文件，均属于依法公开的政策依据，不是认定案件事实的证据，是一审法院在审理中为充分、全面了解大气污染防治依据而收集。掌握并恰当地运用这些政策依据，既是被诉行政行为合法性审查的必然要求，也是人民法院的审判职责所在，并不违法。
综上，被诉通知将张宏标的苏Ｆ×××××车辆认定为黄标车并在行驶、检验、淘汰、补偿等方面作出的规定，具有法律和政策依据，并不侵犯张宏标的合法权益。一审法院经审理所作驳回张宏标诉讼请求的判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张宏标的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币民50元，由上诉人张宏标负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年五月十六日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；