辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）辽02行终460号
上诉人（原审原告）荆智礼，男，1963年5月7日出生，汉族，农民，住辽宁省瓦房店市。
委托代理人刘红旗，辽宁碧海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局，住所地大连长兴岛经济区长兴路600号。
负责人邹君武，局长。
委托代理人何军，该局工作人员。
委托代理人颜世鹏，辽宁槐城律师事务所律师。
上诉人荆智礼因行政处罚一案，不服辽宁省瓦房店市人民法院（2017）辽0281行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人荆智礼及其委托代理人刘红旗，被上诉人大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局的委托代理人何军、颜世鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年10月13日，被告大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局对原告荆智礼作出大国土资监（长）罚决字[2016]第013号国土资源行政处罚决定书，认定的基本事实是：原告荆智礼在未办理任何用地手续的情况下，于2014年7月开工进行水塘项目建设，该项目占用基本农田面积为365平方米。原告荆智礼未经国土资源行政主管部门批准，破坏耕地的行为，违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，对原告荆智礼作出如下行政处罚：1.责令对非法破坏的365平方米基本农田恢复原种植条件；2.对非法占用的365平方米基本农田处于基本农田开垦费的两倍罚款，合计为：65700元。原告不服，向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定，”县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”依据以上法律规定，被告具有对违反国土资源管理法律法规的行为进行行政处罚的职权。《基本农田保护条例》第十七条规定，”禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”根据该院庭审质证并采信的证据，可以确定案涉土地系基本农田。本案原告在未取得批准的情况下擅自建设水塘，造成了破坏基本农田的后果，违反了国土资源管理的法律法规规定。《基本农田保护条例》第三十三条规定，”违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款......”。依据上述规定，被告对原告处以基本农田开垦费2倍罚款并无不当。
关于原告违法行为的追诉时效问题。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》答复如下，”对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”本案原告主张其进行水塘建设的时间为2014年春天，但该水塘的违法占地状态一直持续至今，未恢复原状，故对原告行政处罚的追诉时效，应从违法行为终了之日起计算。被告对原告作出行政处罚未超过追诉时效。综上，被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，原告提供的证据不足以证实其诉讼主张，故对原告请求撤销被告对其作出的行政处罚决定，该院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回荆智礼的诉讼请求。
上诉人荆智礼上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或改判撤销案涉行政处罚决定书。主要理由是：一、原审判决认定事实不清，原审判决认定”该项目占用基本农田面积为365平方米”错误。被上诉人提交的《国土资源现场勘验笔录》虽然有上诉人签名，但该笔录内容不真实，不能作为认定案件事实的依据。被上诉人提交的《举报1地形图》属于无效的测绘结论。二、原审法院未向双方释明”是否申请测绘鉴定”即径行判决属程序违法。
被上诉人大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局辩称，上诉人诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。主要理由是：一、原审判决认定上诉人破坏基本农田事实清楚，证据确实充分。经过被上诉人工作人员的调查，上诉人系在未办理任何手续的情况下，自行开工进行水塘项目建设，该项目占用基本农田面积为365平方米。被上诉人工作人员调查的上述事实，有询问笔录、勘测笔录、勘测图（举报1地形图）、地形规划审核表等材料予以证实。一审法院在上述事实基础上认定荆智礼破坏基本农田事实清楚、证据确实充分。其中，现场勘测是在被上诉人工作人员组织下进行的，形成的勘测笔录上有勘测人员和上诉人的签字，具备证据效力；《举报1地形图》系被上诉人委托测绘公司出具，加盖有测绘公司的专用章，并不存在上诉人所称缺乏相关法定形式要件的情况。二、上诉人称一审法院未就双方争议的事实组织进行鉴定即径行判决属程序违法，该理由不能成立。按照国土资源部印发的《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，判定是否占用基本农田是以土地利用总体规划纸质图件（或者数据库图件）作为认定依据的。上诉人提交的村委会证明、证人证言等证据无法证明上诉人是否占用基本农田。被上诉人认定上诉人占用基本农田事实清楚，证据确实充分，无需组织进行鉴定。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人作为县级以上国土资源主管部门具有对违反国土资源管理法律法规的行为进行行政处罚的职权。上诉人在未取得批准的情况下擅自建设水塘，造成了破坏基本农田的后果，违反了《基本农田保护条例》的规定。被上诉人依据《基本农田保护条例》第三十三条的相关规定，对其处以基本农田开垦费2倍罚款并无不当。被上诉人针对案涉行政处罚行为亦履行了询问、送达等相关程序，程序合法。关于上诉人认为其造成破坏的并非基本农田的观点，上诉人虽提供了证人证言，但土地性质应为国家规定的法定的土地性质，不同于土地的实际状态，判定是否为基本农田应以土地利用总体规划纸质图件作为认定的依据，故上诉人的该观点本院不予采纳。关于上诉人认为原审法院未经测绘鉴定程序即径行判决属程序违法的观点，因在事实清楚的情况下，鉴定并非作出判决的法定程序，对上诉人的该观点，本院不予采纳。综上，原审判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回荆智礼的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人荆智礼负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长王少琨
审判员胡俊杰
审判员李健
二○一七年十二月七日
书记员刘婉余
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。