浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第158号
上诉人（原审原告）万彩凤。
委托代理人洛群。
委托代理人潘登。
被上诉人（原审被告）杭州市住房保障和房产管理局。
法定代表人周先木。
委托代理人郭振伟。
委托代理人胡孝辉。
万彩凤诉杭州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）拆迁行政监督一案，杭州市江干区人民法院作出（2014）杭江行初字第6号行政判决。万彩凤不服，向本院提起上诉。本院于2014年4月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人万彩凤的委托代理人洛群、潘登，被上诉人市房管局的委托代理人郭振伟、胡孝辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
针对万彩凤提交的《请求杭州市住房保障与房产管理局履行法定职责申请书》，市房管局于2013年11月4日作出编号为201306335的《关于对万彩凤同志来信的回复》，认为：根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四条的规定，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人，拆迁人的补偿安置行为并未违反第五十五条等有关规定。同时，为进一步保障申请人享有补偿安置的权利，征管办已与拆迁人、潘炳才均进行了联系沟通，双方表示同意在产权调换协议的被拆迁人一栏中增加万彩凤的名字。下一步，将督促拆迁人与申请人协调一致做好相关工作。
原审法院经审理查明：经杭房拆许字（2010）第010号《房屋拆迁许可证》批准，拆迁人杭州市土地储备中心和杭州市运河综合保护开发建设集团有限公司因艮山路两侧绿化带调整规划JG15-R21-01地块项目建设，在章家坝东区一带实施拆迁，章家坝东区53号在拆迁范围内。万彩凤认为拆迁人在拆迁过程中不依法履行职责、违反操作规程，滥用职权，严重侵犯万彩凤的合法权益，于2013年9月10日向市房管局提交《请求杭州市住房保障和房产管理局履行法定职责申请书》，要求市房管局依法履行职责，确认拆迁人不予万彩凤补偿安置行为违法，依法对拆迁人的违法行为进行处罚、责令限期改正，依法对拆迁人改正情况予以督查。市房管局于2013年11月4日作出《关于对万彩凤同志来信的回复》，上述回复认为：“拆迁人杭州市土地储备中心、杭州市运河综合保护开发建设集团有限公司因艮山路两侧绿化带调整规划JG15-R21-01地块项目建设需要，经杭房拆许字（2010）第010号《房屋拆迁许可证》批准在章家坝东区一带实施拆迁。根据有关档案，1986年3月，申请人潘盖生（户主）、潘炳才、袁利华、潘炜、潘桂娟、范彩凤（万彩凤）等人申请了彭埠公社新塘居民区叁组社员建房报告（编号：［86］新居），经新塘居民委员会批准，在现门牌章家坝53号建造了楼房二间建筑面积57平方米、平房一间建筑面积13平方米，但上述房屋并无房屋所有权证，属于无证房产。2010年4月，该户列入2010第010号房屋拆迁许可证范围内，同年4月25日，拆迁人以彭埠公社新塘居民区叁组社员建房报告（编号：［86］新居）作为补偿依据，与该户潘炳才（潘盖生的儿子）签订了城市房屋拆迁补偿安置产权调换协议书。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四条的规定，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人，拆迁人的补偿安置行为并未违反第五十五条等有关规定。”万彩凤认为市房管局未依法履行法定职责，故提起诉讼请求。
原审法院认为：《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第六条规定：“县级以上人民政府负责管理房屋拆迁工作的行政部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”第十六条规定：“拆迁人应当向被拆迁人公布拆迁补偿安置方案。拆迁人与被拆迁人应当在公告规定的搬迁期限内，根据本条例规定签订拆迁补偿安置协议……”第五十五条第（一）项规定：“拆迁人有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门给予警告，责令改正；对被拆迁人造成损失的，拆迁人应当依法承担赔偿责任：未按规定与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议且未经依法裁决进行拆迁的。”本案中，市房管局作为杭州市负责管理房屋拆迁工作的行政部门，具有对城市房屋拆迁工作实施监督管理的法定职责。市房管局在收到万彩凤的申请书后，在经调查的基础上制作了《关于对万彩凤同志来信的回复》并送达万彩凤，履行了行政机关的法定职责。经市房管局查证，拆迁人在拆迁过程中与潘炳才签订了城市房屋拆迁补偿安置产权调换协议书，之后再进行了房屋拆迁。万彩凤仅因自己未与拆迁人签订房屋拆迁安置协议，从而认定拆迁人的拆迁过程违法并无事实依据。同时，拆迁人在签订了城市房屋拆迁补偿安置产权调换协议书的情况下进行房屋拆迁行为，并未违反《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第五十五条的相关规定。故万彩凤诉请市房管局未履行对拆迁人不予万彩凤拆迁补偿安置且未经依法裁决进行拆迁的违法行为给予行政处罚、责令改正、监督管理的法定职责，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回万彩凤的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由万彩凤负担。
上诉人万彩凤上诉称：一、原审判决对事实认定错误。公民的私有财产无论大小都应受到法律保护，尤其房屋，对上诉人来说是赖以栖身的场所，是重大利益。首先，拆迁人在拆迁53号房屋过程中有法不依、滥用职权。53号房屋的《建房报告》是原始的权源和权属证明，依据《物权法》对共有关系的规定，上诉人作为53号房屋的共有人，在房屋拆迁中，依法按照自己的份额享有被拆迁人的权利，上诉人向拆迁人提出与潘炳才分户安置的要求符合法律法规、拆迁条例及拆迁政策。因此，拆迁人不与上诉人签订拆迁补偿安置协议的行为，严重违法违规。其次，拆迁人拆迁程序违法，被上诉人行政程序违法。被上诉人认为上诉人的房屋属于无证房产没有依据。被上诉人在颁发拆迁许可证之前，未依法审查拆迁范围内房屋的情况，未对无产权证房屋进行行政确认和合法性认定，属于行政程序违法；拆迁人在取得拆迁许可证前，未将53号房屋报所在地房地产管理部门进行确认，属于拆迁程序违法。被上诉人收到上诉人的申请后，未对上诉人反映的拆迁人“违反工作规程”问题进行查处。再次，原判对法律关系认定错误。拆迁人与潘炳才签订补偿安置协议的行为系另一法律关系，拆迁人不能以此为由拒绝与上诉人签订房屋拆迁补偿安置协议。二、原审判决对证据的认定错误。1、原审法院对上诉人提供的证据5不予确认，既未说理由也无事实和法律依据。53号房屋虽然未办理房产证。但由乡政府批复的《建房报告》是53号房屋的原始权源和权属证明。上诉人所持的《建房报告》是从彭埠镇政府保存的权属档案资料中调取复印而来，上面有居委会和公社（乡政府）的审批意见，至于公社一栏上没有加盖公章只能推定为工作瑕疵。《建房报告》是取得国有土地使用权证的权属依据。53号房屋所在的土地于1995年办理过土地登记，领取过国有土地使用权证。2、原审法院对被上诉人证据5《建房报告》的确认缺乏事实依据。被上诉人将经居委会、乡政府批准的二级批复说成是“经新塘居民委员会批准”。3、原审法院对被上诉人提供的证据6-8的确认错误。4、原审法院对证据9《承诺书》的确认错误。被上诉人作为行政机关，法无授权不可为。被上诉人无权要求上诉人向拆迁人作出放弃权利的承诺，上诉人也没有义务作出。被上诉人以违反法律禁止性规定和侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据。三、原审判决对被上诉人履行了行政机关的法定职责的认定错误。被上诉人作出的《来信回复》不是《履职回复》。《来信回复》未对上诉人的请求事项作出答复，未对上诉人被侵害的权益实施救济，未作出行政决定，未告知救济途径，被上诉人的履职行为未完成。被上诉人在作出具体行政行为后自行收集的《承诺书》不能作为被上诉人不履行法定职责合法的依据。四、被上诉人具有法定职责的依据是《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第六条、第五十五条第（一）项，《城市房屋拆迁工作规程》第十八条，《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第四十七条。综上，请求：1、撤销杭州市江干区人民法院（2014）杭江行初字第6号行政判决，依法改判；2、判定被上诉人不履行对拆迁人的违法行为给予行政处罚、责令改正和监督管理法定职责的行为违法；3、判令被上诉人限期履行对拆迁人的违法行为给予行政处罚、责令改正和监督管理的法定职责并作出书面答复。
被上诉人市房管局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：被上诉人收到上诉人提交的申请后，经调查认为拆迁人与潘炳才签订了城市房屋拆迁补偿安置产权调换协议书，并未违反《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第五十五条的规定，并向上诉人作出书面回复。同时，2013年11月7日，在关于放弃原章家坝东区53号房屋拆迁安置资格的承诺会议上，万彩凤书面同意放弃章家坝东区53号的拆迁安置资格和权利以及同意该房屋的一切拆迁安置补偿权利由潘炳才享有。故上诉人与章家坝东区53号的拆迁安置事宜已无关联，上诉人要求被上诉人确认拆迁人不予其补偿安置行为违法、依法对拆迁人的违法行为进行处罚、责令限期改正，依法对拆迁人的改正情况予以督查的要求已无依据。综上，被上诉人的回复合法有据，请求驳回上诉人的诉讼请求。
原审期间双方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中双方当事人围绕被上诉人市房管局作出被诉回复是否合法，即被上诉人是否已针对上诉人的申请履行法定职责的争议焦点进行了质证和辩论。双方当事人在二审中均未提交新的证据材料。
综合双方当事人的质证、辩论，本院认为，上诉人提供的证据5具有真实性、合法性，与本案具有关联性，可以证明章家坝东区53号房屋的权源状况，予以采信。被上诉人提供的证据9系被上诉人作出答复后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据，且与本案不具有关联性，不予采纳。原审法院对其他证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第六条规定，县级以上人民政府负责管理房屋拆迁工作的行政部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。被上诉人市房管局作为负责管理房屋拆迁工作的行政部门，具有对本市范围内的城市房屋拆迁工作实施监督管理的法定职责。
《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第五十五条第（一）项规定，拆迁人有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门给予警告，责令改正；对被拆迁人造成损失的，拆迁人应当依法承担赔偿责任：未按规定与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议且未经依法裁决进行拆迁的。本案中，杭州市江干区彭埠镇章家坝东区53号房屋的建房报告显示，建房申请人为潘盖生（户主）、潘炳才、袁丽华、潘炜、潘桂娟、范彩凤（万彩凤），拆迁人与建房申请人之一潘炳才签订了城市房屋拆迁补偿安置协议。上诉人万彩凤认为拆迁人未与其签订拆迁补偿安置协议的行为违法，于2013年9月10日向市房管局提交《请求杭州市住房保障与房产管理局履行法定职责申请书》，要求市房管局确认拆迁人不予申请人安置补偿的行为违法，并依法对拆迁人的违法行为进行处罚、责令限期改正，依法对拆迁人的改正情况予以督查。被上诉人收到上诉人的申请后，与拆迁人、潘炳才进行联系沟通，拆迁人、潘炳才均同意在产权调换协议的被拆迁人一栏中增加上诉人的名字，并且，被上诉人向上诉人作出《回复》对上述沟通情况予以告知。故要求被上诉人责令拆迁人改正已无实际意义。上诉人要求确认被上诉人未对拆迁人的违法行为给予行政处罚、责令改正和监督管理的行为违法并判令被上诉人履行法定职责的上诉请求本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人万彩凤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 李希芝
二〇一四年五月十九日
书 记 员 叶 嘉