福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终442号
上诉人（原审被告）龙海市人民政府，住所地龙海市石码镇大埕28号。
法定代表人何才成，该市代市长。
委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。
委托代理人谢黎烨，男，龙海市人民政府工作人员。
上诉人(原审第三人)福建嘉辉光电科技集团有限公司(以下简称嘉辉公司)，住所地龙海市九湖镇蔡坑村蔡坑工业区东块。
法定代表人唐坤辉，该公司总经理。
委托代理人蓝金成、杨惠贞，福建元光律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)交通银行股份有限公司漳州分行(以下简称交通银行漳州分行)，住所地漳州市龙文区水仙大街荣昌广场A座1-2层。
负责人刘吉江，该分行行长。
委托代理人檀木林、陈肖冰，国浩律师(福州)事务所律师。
原审第三人福建省惠邦科技有限公司(以下简称惠邦公司)，住所地长泰县兴泰开发区。
法定代表人陈旭东，该公司董事长。
上诉人龙海市人民政府、上诉人嘉辉公司因交通银行漳州分行诉龙海市人民政府土地行政登记一案，不服泉州市中级人民法院（2015）泉行初字第98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理了本案，上诉人龙海市人民政府的委托代理人陈朝晖、谢黎烨，上诉人嘉辉公司的委托代理人蓝金成，被上诉人交通银行漳州分行的委托代理人檀木林、陈肖冰到庭参加诉讼，原审第三人惠邦公司经传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：第三人惠邦公司持有址在龙海市九湖镇蔡坑村蔡坑工业区（东块）的国有土地使用权证，证号为龙特国用（2010）第GC0085号。2012年11月9日，第三人惠邦公司与原告交通银行漳州分行签订《流动资金最高额借款合同》（合同编号：3560012012L100000000）和《最高额抵押合同》（合同编号：3560012012B900000001）各一份，约定第三人惠邦公司向原告借款25000000元，并以位于龙海市九湖镇蔡坑村工业区（东块）的厂房（权利证书编号为：龙房权证字第××号、龙房权证字第××号）、宿舍（权利证书编号为：龙房权证字第××号）及土地（权利证书编号为：龙特国用（2010）第GC0083号、龙特国用（2010）第GC0084号、龙特国用（2010）第GC0085号）作为抵押担保物，并办理了厂房及宿舍的抵押登记，取得了他项权证（权利证书编号为：龙房他证抵押字第××号、龙房他证抵押字第××号、龙房他证抵押字第××号）。2013年9月29日第三人惠邦公司与原告交通银行漳州分行签订《流动资金借款合同》（合同编号：漳交银流借惠字第001号）一份和《最高额抵押合同》（合同编号：漳交银最抵惠字第001、002、003号）三份，并以位于龙海市九湖镇蔡坑村工业区（东块）的厂房（权利证书编号为：龙房权证字第××号、龙房权证字第××号）、宿舍（权利证书编号为：龙房权证字第××号）和土地（权利证书编号为：龙特国用（2010）第GC0083号、龙特国用（2010）第GC0084号、龙特国用（2010）第GC0085号）作为抵押担保物，同时办理了厂房及宿舍的抵押登记，取得了他项权证（权利证书编号为：龙房他证抵押字第××号、龙房他证抵押字第××号、龙房他证抵押字第××号）。2013年8月1日第三人惠邦公司与福建宝发光电科技有限公司(以下简称宝发公司)签订《土地房产转让合同书》，约定惠邦公司将座落于九湖镇蔡坑村工业园的土地使用权（证号为：龙特国用（2010）第GC0085号）和房屋所有权证（证号为：龙房权证第××号）转让给宝发公司。
2013年10月24日，第三人惠邦公司与宝发公司向龙海市国土资源局递交《国有土地使用权转让申请审批表》，同时一并提交了宝发公司组织机构代码证、企业法人营业执照、税务登记证、惠邦公司企业法人营业执照、私营企业登记基本情况表、宝发公司内资企业登记基本情况表、宝发公司章程、惠邦公司章程、龙特国用（2010）第GC0085号国有土地使用权证、《土地房产转让合同书》、《房地产估价报告》、《涉案土地地籍测量图》、惠邦公司出具给宝发公司的收据、《地籍调查表》、龙房权证字第××号房屋所有权证、福建省龙海市地方税务局房产/土地使用权权属转移涉税证明、福建省地方税（费）综合申报表、惠邦公司缴纳相关税费的凭证、宝发公司税收转账专用完税证、转让服务费凭证，申请将龙特国用（2010）第GC0085号国有土地使用权证的权利人变更登记为宝发公司。2013年11月1日龙海市国土资源局发布土地登记公告【20131101】，同年11月5日龙海市国土资源局审核同意办理转让手续并上报，同年11月28日龙海市国土资源局发出《国土资源局受理通知书》，同年12月5日龙海市国土资源局审查同意涉案国有土地使用权变更登记，并制作《变更土地登记申请审批表》上报被告龙海市人民政府审批，同日被告审查同意变更。同年12月19日龙海市国土资源局制作《龙海市国有土地使用权登记发证审批表》，被告同意颁发（2013）第GC0157号国有土地使用权证给宝发公司，同年12月23日宝发公司领取了龙特国用（2013）第GC0157号国有土地使用权证。原告认为被告将已抵押的国有土地使用权变更过户给宝发公司侵害其合法权益，提起行政诉讼。
原审另查明，宝发公司于2015年3月24日变更为福建嘉辉光电科技集团有限公司。
原审认为，各方当事人争议的焦点主要在于：1.原告交通银行漳州分行的起诉是否超过起诉期限？2.本案是否应中止审理？3.被告龙海市人民政府颁发龙特国用（2013）第GC0157号国有土地使用权证是否合法？针对焦点1，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告龙海市人民政府于2013年12月5日审核同意颁发（2013）第GC0157号国有土地使用权证，原告交通银行漳州分行于2015年11月25日提起行政诉讼，并未超过起诉期限。被告主张原告于2014年7月就知道涉案国有土地使用权证，并未提供证据证明，对被告的该项主张不予支持。关于焦点2，虽然第三人惠邦公司与嘉辉公司签订的《土地房产转让合同》的合同效力纠纷案件尚在审理中，但本案审查的对象是被告颁证行为的合法性，颁证行为的合法性审查不必然以涉案土地房产转让合同的效力审查为前提，据此本案无需中止审理。关于焦点3，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款的规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”和《土地登记办法》第三条第二款的规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”据此，被告龙海市人民政府具有核发土地使用权证书的职权。依照国土资源部颁发的《土地登记办法》第九条、第三十八条的规定，申请办理国有土地使用权变更登记除提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证外，根据《福建省土地登记条例》第二十八条的规定：“申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：（一）变更登记申请书；（二）原土地权利证书；（三）变更后的房屋所有权证书；（四）身份证件。本案中，第三人惠邦公司与嘉辉公司并未提交变更后的房屋所有权证，因此被告龙海市人民政府颁发龙特国用（2013）第GC0157号国有土地使用权证程序违法，应予撤销。原告交通银行漳州分行要求撤销被告龙海市人民政府向第三人嘉辉公司颁发的国有土地使用权证［证号：龙特国用（2013）第GC0157号］的主张，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告龙海市人民政府向第三人嘉辉公司颁发的国有土地使用权证［证号：龙特国用（2013）第GC0157号］。案件受理费50元，由被告龙海市人民政府负担。
一审判决后，原审被告龙海市人民政府和原审第三人嘉辉公司均不服，提出上诉。
上诉人龙海市人民政府上诉称，第一，本案的土地使用权变更登记程序应当根据2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》及2008年2月1日实施的《土地登记办法》，上述法律并没有规定所有的土地使用权变更登记必须提交变更后的房屋所有权证。第二，《福建省土地登记条例》也没有规定所有的土地使用权变更登记必须以房屋所有权证先行变更登记为前置条件。第三，退一步说，即使《福建省土地登记条例》第二十八条理解为所有的土地使用权变更登记必须提交变更后的房屋所有权证，但在后的《土地登记办法》并未规定必须提交变更后的房屋所有权证，福建省的地方性法规与国土资源部的部门规章对同一事项规定发生冲突，根据《立法法》第九十五条的规定，应当提交有权机关决定法律适用。原审未经法定程序直接适用地方性法规并作出判决不当。请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人嘉辉公司上诉称，第一，一审判决严重违反诉讼程序。上诉人受让本案涉案的土地使用权并取得变更后的土地使用权证后，已将涉案土地使用权设定抵押担保向中国农业银行股份有限公司漳州分行(以下简称农业银行漳州分行)借款，该抵押担保至今未被撤销。根据一审原告的诉讼请求，如果涉案的土地使用权证被撤销，农业银行漳州分行作为该土地的抵押权人，其权益将直接受损，即本案的判决结果与农业银行漳州分行有直接利害关系。上诉人在一审诉讼中已书面申请追加农业银行漳州分行为第三人参加诉讼，一审未予采纳和追加明显违反诉讼程序，应予纠正。第二，本案的登记行为是基于上诉人与惠邦公司的土地房屋买卖关系为基础而发生的，上诉人与被上诉人、第三人的土地房屋转让合同纠纷一案至今尚在龙海市人民法院审理中，且被上诉人交通银行漳州分行在上述土地房屋买卖民事纠纷中作为有独立请求权的第三人参与诉讼，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条的规定，本案依法应中止诉讼。一审判决未依民事优先原则中止诉讼不符合行政诉讼程序。第三，被上诉人的起诉已经超过起诉期限。2014年7月28日，上诉人向龙海市人民法院起诉惠邦公司、交通银行漳州分行，请求确认涉案的《土地房屋转让合同》合法有效。在2014年的民事诉讼中，已经就本案被诉的国有土地使用权证进行举证质证。被上诉人早在2014年8月14日第一次开庭审理时就已知道龙海市人民政府的颁证行为，其直到2015年12月2日才提起行政诉讼，已经超过起诉期限。第四，一审判决适用法律错误。《福建省土地登记条例》于1996年6月3日起实施，该条例属于地方性法规，而《土地登记办法》于2008年2月1日起实施，该办法属于部门规章，两者属于同一位阶的法律。由于两者之间对申请土地权属变更登记应提交的证件和材料规定不一致，按照新法优于旧法的适用原则，龙海市人民政府根据当前土地权属变更的实际情况选择适用《土地登记办法》并无不当。一审判决适用《福建省土地登记条例》第二十八条规定，以申请人未提交“变更后的房屋所有权证书”为由认定龙海市人民政府颁证程序违法并予以撤销明显错误。第五，一审适用《福建省土地登记条例》第二十八条规定作出判决将给福建省各级土地登记机关已经办理和今后办理土地权属变更登记造成混乱和严重影响，并因此对当地的经济发展带来不良影响。请求撤销一审判决，将本案发回重审或改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人交通银行漳州分行答辩称，第一，一审判决认定事实清楚，二审应当予以维持。根据上诉人龙海市人民政府在一审提交的证据《土地房产转让合同书》，原审第三人惠邦公司、嘉辉公司将已被抵押的厂房及其土地使用权作为买卖标的物，并利用被上诉人未办理土地使用权抵押登记的疏漏，向上诉人龙海市人民政府申请土地使用权变更登记。龙海市人民政府在明知买卖标的物厂房及其土地使用权证“两证”齐全和厂房所有权为转移登记的情况下，独自将土地使用权转移登记至嘉辉公司名下，导致房地分别归属于惠邦公司和嘉辉公司两个不同主体。上诉人龙海市人民政府在批准该土地使用权转移登记中主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误。第二，原审适用《福建省土地登记条例》第二十八条规定，判决撤销龙海市人民政府作出的颁证行为，适用法律、法规正确。第三，上诉人惠邦公司的厂房已经办理了抵押登记，具有公信效力，上诉人嘉辉公司购买已经被抵押并登记的厂房及其土地，不属于善意第三人。第四，本案被诉行政行为没有告知诉权，应当适用2年起诉期限，答辩人的起诉没有超过起诉期限。第五，本案审查的是颁证行为的合法性，房地产转让合同是否有效不影响发证行为的合法性。
上诉人提出上诉后，原审已将证据材料随案移送本院。上诉人、被上诉人在一审期间提交的证据在原审庭审中已经当事人举证、质证，并经原审认证，证据名称及举证、质证和认证意见均记载于一审判决书。各方当事人二审均未提交新证据，对原审认定的事实均没有异议。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。同时本院另查明，2013年8月1日，惠邦公司与宝发公司签订《土地房产转让合同书》，约定惠邦公司将位于龙海市九湖镇蔡坑工业园的土地使用权15906.5平方米［国有土地使用权证龙特国用(2010)第GC0085号］和建筑面积3597.34平方米(钢混结构6层，房屋所有权证龙房权证第××号)转让给宝发公司，转让价550万元，其中土地使用权转让价280万元，地上建筑物及附着物转让价270万元。
本院认为，第一，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，上诉人龙海市人民政府于2013年12月5日核发龙特国用（2013）第GC0157号国有土地使用权证，被上诉人交通银行漳州分行对此不服于2015年11月25日提起诉讼，并未超过起诉期限。上诉人嘉辉公司主张交通银行漳州分行超过起诉期限的上诉理由不能成立。
第二，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”虽然本案土地变更登记是基于惠邦公司与嘉辉公司的土地房产转让行为而发生的，但交通银行漳州分行提起本案诉讼并未主张土地房屋转让合同无效或者应该撤销，且该土地房屋转让合同的效力并不影响本案的审理结果，本案不属于应当中止诉讼的情形。故原审未中止本案的审理，并不违反相关法律规定。
第三，虽然嘉辉公司以龙特国用（2013）第GC0157号国有土地使用权证为抵押担保向农业银行漳州分行借款，但本案被诉的颁证行为在前，农业银行漳州分行抵押权在后，且本案的处理结果不影响嘉辉公司与农业银行漳州分行借款合同的效力，故一审法院未通知农业银行漳州分行作为第三人参加诉讼，并不违反法律规定。
第四，国土资源部《土地登记办法》对于申请土地变更登记的，区分不同情况规定了需要提交的相关材料，其中第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”由此可见，对于因地上建筑物转让而涉及土地使用权转移的，《土地登记办法》亦规定需要提交变更后的房屋所有权证书等材料，该规定与《福建省土地登记条例》第二十八条的规定是一致的。本案中，上诉人嘉辉公司与惠邦公司签订的《土地房产转让合同书》明确惠邦公司将坐落于龙海市九湖镇蔡坑村工业园的土地使用权15906.5平方米和建筑面积3597.34平方米转让给宝发公司，转让价550万元，其中土地使用权转让价280万元，地上建筑物及附着物转让价270万元。很显然，该转让并非单纯的土地使用权转让，而是地上建筑物与土地使用权一并转让，原审适用《福建省土地登记条例》第二十八条的规定对被诉颁证行为进行审查，适用法律并无不当。龙海市人民政府在申请人未提交变更后的房屋所有权证书的情况下，核发龙特国用（2013）第GC0157号国有土地使用权证，程序违法，依法应予撤销。原审判决撤销龙特国用（2013）第GC0157号国有土地使用权证，并无不当，应予维持。两上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙海市人民政府和上诉人福建嘉辉光电科技集团有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 余鸿鹏
代理审判员 康 昕
二〇一六年九月七日
书 记 员 张 琳
雷昕
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……