广东省珠海市香洲区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）珠香法民二初字第1023号
原告：珠海市建安机电安装工程有限公司。住所：珠海市。
法定代表人：黄建中，董事长。
委托代理人：招金泳，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
被告：珠海市城镇排水治污中心。住所：珠海市香洲区。
法定代表人：叶计朋，中心主任。
委托代理人：付建伟，男。
原告珠海市建安机电安装工程有限公司（以下简称建安公司）诉被告珠海市城镇排水治污中心（以下简称治污中心）合同纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告建安公司的委托代理人招金泳、被告治污中心的委托代理人付建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告建安公司诉称，2013年11月被告委托招标代理机构在珠海市公共资源交易中心就“北区污泥处置中心二期配电工程”进行公开招标，其招标文件详细列明了各项内容、且附有合同文本，原告参与投标并中标。2013年12月13日被告及珠海市公共资源交易中心向原告发出了《中标通知书》，其中明确中标价人民币1227344.79元、中标工期150个日历天、质量为合格，要求原告在30日内与被告签订合同书。
原告拿着《中标通知书》一直催促被告签订合同书，但被告在30日内都不与原告签订合同书，直至2014年1月15日才向原告发出《工作联系函》，称接到珠海市海洋农渔和税务局通知，说市政府对此项目决策可能有变，要求其暂停相关后续工作，待接到正式文件后，再联系原告。之后至2014年5月底，被告才正式告知原告项目终止。原告为此支付了投标保证金25000元、招标代理费11591元、经营服务费1104.61元、文件费500元，还做了各种前期的准备工作和支出相关费用。后被告只是退换了原告已支付的投标保证金25000元。
原告认为，招投标是国家以专门法律规定的合同设立方式，本案中被告作为招标人通过发布招标文件（其中附有所需的全部合同书条款），原告作为投标人递交投标文件，最后被告和公共管理机构联合向原告发出中标通知书，双方已达成合意，合同已成立，招标文件、投标文件、中标通知书都是合同的组成部分，对双方都有约束力。现被告撕毁合同，依法应承担相应的违约责任。为此，特向法院起诉，请求判令如下：1、被告立即再向原告返还一倍投标保证金25000元；2、被告赔偿原告已支付投标费用损失共计13195.61元（其中招标代理费11591元、经营服务费1104.61元、文件费500元）；3、被告赔偿原告可得利益损失23156.31元；4、被告承担本案全部诉讼费用。
原告建安公司为其诉称提交如下证据：1、北区污泥处置中心二期配电工程施工招标文件；2、建设工程施工投标文件；3、中标通知书；4、工作联系函；5、三张缴费凭证。
被告治污中心辩称，原告“诉讼请求”之“2、3、4”项理由不成立，请法庭驳回。北区污泥处置中心二期配电工程，是政府投资工程。治污中心受原上级主管部门珠海市海洋农业和税务局（以下简称市水务局）的委托，作为建设项目法人，负责此工程的建设任务。
治污中心严格按照我市政府投资建设项目相关规定完成该项目各项前期报批流程后，通过公开招标并于2013年11月13日，向原告发出中标通知书，确定原告为该工程施工单位。次日，治污中心向市水务局汇报了招标结果。这时得知市政府和高新区关于污泥处置中心二期建设项目选址问题上开会研究过，可能存在变化，但中心并不知情，局里要求治污中心暂时搁置此项目，等待通知。治污中心于当天即将此情况电话通知原告，并明确暂停后续工作，缓签合同，等候政府决定。直至2014年1月15日，应原告要求治污中心向原告发出《工作联系函》，明确暂停后续相关工作，等候通知。2014年5月，市水务局书面通知，污泥处置中心易地建设，终止该项目。治污中立即正式通知原告，终止项目，双方协商后续事宜，并即刻退还了原告投标保证金25000元。
原告提出的“诉讼请求之1、2项”，共计38195.61元。治污中心遂将原告要求按支付程序报市水务局批复、上报市财政局下属市财政投资审核中心（下称该中心），该中心经认真审查并咨询了其法律顾问等意见后，向治污中心出具《关于北区污泥处置中心二期配电工程项目财务清算的审核意见（征求意见稿）》，同意支付25000元，其余不予支持。理由是“根据《珠海市建设工程招投标管理办法》（珠海市人民政府令第72号）第108条，需双倍返还投标保证金。投标人投标保证金已退还，现再支付25000元，由于投标人的其他损失没有超过投标保证金的数额，不予赔偿。”治污中心咨询相关法律意见，认为不属于《招投标法实施条例》第七十三条第四“无正当理由不与中标人订立合同”的情形，既然因政府原因未签合同，就不存在原告的“撕毁合同”、“违约责任”之说。
基于上述事实和理由，请求法院驳回原告“诉讼请求”之“2、3、4”项。
被告治污中心为其辩称提供如下证据：1、关于北区污泥处置中心二期配电工程项目财务清算审核意见（征求意见稿）[珠财投审（2015）号]；2、《珠海市建设工程招投标管理办法》。
经审理查明，2013年11月，被告治污中心就“北区污泥处置中心二期配电工程”进行公开招标，招标代理机构为珠海华信达工程顾问有限公司。被告治污中心发出的《北区污泥处置中心二期配电公司（施工招标文件）》中第一条专用条款第2点预算（招标工程量清单）中约定，预算取费标准为：土建部分利润按人工费18%；安装部分利润按人工费18%；招标文件后所附《建设工程施工投标文件经济标书》中“承包人提供主要材料和工程设备一览表（适用于造价信息差额调整法）”安装部分第1点“综合工日”约定数量为716.009、投标单价为84.00；土建部分第1点“综合工日”约定数量为815.502、单价为84.00。
原告建安公司参与“北区污泥处置中心二期配电工程”投标并中标，2013年12月13日，被告治污中心和珠海市公共资源交易中心向原告建安公司发出《中标通知书》，中标价为人民币1227344.79元，并要求原告建安公司在收到经市公共资源交易中心确认的中标通知书后，在30日内与被告治污中心签订合同。2014年1月15日，被告治污中心向原告建安公司发出《工作联系函》称“上个月，我中心接到珠海市海洋农渔和水务局通知，说市政府对此项目决策可能有变，要求我中心暂停相关后续工作。待接到正式文件后，再联系贵公司”。被告治污中心称，在原告建安公司中标后，被告治污中心向市水务局汇报招标结果时得知招标的污泥处置中心二期建设项目选址存在问题，可能会产生变化，于是就以电话通知的形式告知原告建安公司该情况，告知原告建安公司暂停后续工作，缓签合同。但原告建安公司不认可曾收到被告治污中心的电话通知，称被告治污中心是直到2014年1月15日才以《工作联系函》的方式告知其暂停后续工作。2014年5月，由于“北区污泥处置中心二期配电工程”易地建设，项目终止，被告治污中心正式告知原告建安公司项目终止，并退还原告建安公司投标保证金人民币25000元。
项目终止后，原告建安公司认为双方合同已成立，被告治污中心没有按照中标通知书在规定期限内签订书面合同，构成违约，故向被告治污中心提出赔偿损失的要求，要求被告治污中心再返还一倍投标保证金人民币25000元，并支付投标损失费用共计人民币13195.61元和可得利益损失人民币23156.31元。被告治污中心称，在收到原告建安公司提出的赔偿损失请求后，被告治污中心逐级向上级主管部门层报，珠海市财政投资审核中心作出“关于北区污泥处置中心二期配电工程项目财务清算的审核意见（征求意见稿）”，同意向原告建安公司再返还一倍投保保证金人民币25000元，由于投标人的其他损失没有超过投标保证金的数额，不予赔偿。故被告治污中心同意向原告建安公司再返还一倍投标保证金，但不同意赔付投标损失费用和可得利益损失。
原告建安公司主张，其主张的第二项诉讼请求的投标损失费用包括原告建安公司为参加“北区污泥处置中心二期配电工程”的投标工作支出的招标代理费人民币11591元、经营服务费人民币1104.61元、文件费人民币500元，现由于被告治污中心违约，没有按照招标文件和中标通知书约定的期限签订合同，现项目终止，造成了原告建安公司的损失，故要求被告治污中心赔偿上述损失。被告治污中心陈述，文件费是交给招标代理公司的，招标代理费也是交给招标代理公司的，经营服务费是交给珠海市公共资源交易中心的，上述三项费用均是由招标文件规定必须交纳的；文件费是投标之前就要交纳的，否则就拿不到招标文件，经营服务费和招标代理费则是中标单位必须交纳的费用。
原告建安公司还主张，由于被告治污中心违约，造成原告建安公司可得利益损失人民币23156.31元，原告建安公司依据我国《合同法》第一百一十三条的规定要求被告治污中心赔付该可得利益损失。原告建安公司称其主张的可得利益损失是根据招标文件对安装部分和土建部分的利润约定，再结合《建设工程施工投标文件经济标书》中“承包人提供主要材料和工程设备一览表（适用于造价信息差额调整法）”有关人工费用的约定计算出来的。被告治污中心认为，“北区污泥处置中心二期配电工程”是由于市政府的政策发生变化，项目需要易地建设而导致项目终止，原、被告双方无法签订合同，并非被告治污中心主观违约导致，且双方之间合同并未成立，故不能认为被告治污中心违约，对原告建安公司要求支付投标损失费用和可得利益损失的请求不予认可。被告治污中心当庭表示只同意向原告建安公司支付其诉讼请求第一项或第二项的其中一项。
另查明，被告治污中心的机构类型为事业法人，业务范围为负责城镇防涝、市政排水、污水污泥处理等有关公用设施运营监管等事项，经费来源为财政补助一类，举办单位为珠海市市政和林业局。
本院认为，根据《中华人民共和国合同法》的规定，招标公告属于要约邀请。被告治污中心发出招标文件，属于邀约邀请；原告建安公司进行投标，属于向被告治污中心发出要约；原告建安公司中标，被告治污中心向原告建安公司发出中标通知书，则构成对原告建安公司投标的承诺。原、被告双方虽未正式签订书面合同，但原、被告双方通过要约和承诺的方式，实际成立招投标合同关系，该合同关系成立生效，双方应当按照法律和行政法规的规定全面履行各自的权利义务。
合同成立后，由于市政府政策的变更造成招标项目实际无法履行，被告治污中心无法继续与原告建安公司签订书面合同。该情行属于最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》中规定的“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化…不能实现合同目的”的情形，合同已经实际无法履行，被告治污中心已经将原告建安公司交纳的投标保证金退还被告治污中心，则原、被告之间的招投标合同关系已经实际解除。
《珠海市建设工程招标投标管理办法》属于地方政府规章，其效力不能对抗法律和行政法规。虽然《珠海市建设工程招标投标管理办法》第一百零八条规定：招标人拒绝与中标人签订合同的，应当双倍返还中标人的投标保证金。但实际上被告治污中心即招标人并非是主观故意拒绝与原告建安公司签订合同，而是由于市政府政策发生变更、合同目的不能实现造成涉案招投标合同关系的解除，故原告建安公司依据该项规定要求被告治污中心再退还一倍投标保证金，依据不当。但被告治污中心认可原告建安公司的第一项诉讼请求，同意向原告建安公司再退还一倍投标保证金，则依据被告治污中心的自认，本院支持原告建安公司的第一项诉讼请求，被告治污中心应当向被告原告建安公司再退还一倍保证金人民币25000元。
原告建安公司为参加被告治污中心的招标活动，根据招标文件的规定支出了相应的投标费用人民币13195.61元，现由于合同解除，其支出的招标费用成为原告建安公司因招投标产生的损失。但被告治污中心已经同意向原告建安公司再退还一倍投标保证金，再退还的该一倍投标保证金已经足以弥补原告建安公司的投标损失，故原告建安公司再要求被告治污中心赔偿投标损失，无事实依据，本院不予支持。
《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行合后可以获得的利益……。根据上述规定，赔偿可得利益损失的前提是一方当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，但本案的招投标合同解除，并非由于被告治污中心不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定造成，原告建安公司依据该条规定要求被告治污中心赔偿可得利益损失，理由不成立，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第十四条、第十五条第一款、第二十一条、第六十条第一款、第九十七条、第一百一十三条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，判决如下：
一、被告珠海市城镇排水治污中心于本判决生效之日起十日内向原告珠海市建安机电安装工程有限公司再退还一倍投标保证金人民币25000元；
二、驳回原告珠海市建安机电安装工程有限公司其他的诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费人民币667元，由原告珠海市建安机电安装工程有限公司负担人民币395.2元，由被告珠海市城镇排水治污中心负担人民币271.8元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
代理审判员 林 雯
二〇一五年八月十九日
书 记 员 刘晓萍