浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终734号
上诉人（原审原告）王理清，男，1966年11月9日出生，汉族，住义乌市。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人何晶，义乌市人民政府工作人员。
王理清诉义乌市人民政府监察行政复议一案，金华市中级人民法院于2016年5月18日作出（2015）浙金行初字第275号行政判决。王理清不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月20日公开开庭审理了本案。上诉人王理清，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人何晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2015年7月19日，原告王理清向义乌市监察局邮寄一份依法行政申请书，要求义乌市监察局依法对违法办理魏淑莲、王慧芳户口迁移的相关警察进行查处，并将查处结果书面告知原告。同年7月30日，义乌市监察局书面告知原告其提出的申请属于控告、检举，已按实名举报信访件受理，交市纪委监察局信访室办理。同年8月3日，义乌市纪律检查委员会书面告知原告已将其来信反映的市公安局民警违规办理户口迁移等有关问题转交市公安局办理。同年9月15日，义乌市公安局书面告知原告，魏淑莲、王慧芳户口迁移行为符合迁移规定。2015年11月9日，原告向被告提出行政复议申请，要求确认义乌市监察局未履行法定职责违法，并责令义乌市监察局依原告申请履行法定职责。被告于同年11月10日立案受理，经审理于同年12月1日作出《行政复议决定》，以原告申请的事项不属于可以复议的具体行政行为为由，决定驳回原告的复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，原告王理清向义乌市监察局提出申请要求“对违法办理魏淑莲、王慧芳户口迁移的相关警察进行查处”，其实质属于《中华人民共和国行政监察法》所规定的对行政机关工作人员违反行政纪律行为的控告或检举。原告控告或检举的事项本身与其并不具有直接的关联，对被控告或检举人员的处理结果亦不会对原告的权利义务产生实际影响。即义乌市监察局是否履行案涉职责均不会对原告的合法权益造成侵害，故原告以义乌市监察局未依申请履职为由提出的行政复议申请显然不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。被告据此驳回原告的行政复议申请正确，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王理清的诉讼请求。
王理清上诉称：一、一审法院认定事实严重错误，没有查明义乌市监察局是否具有相应的法定职责和是否履行告知的法定义务。《行政监察法》第三章明确规定了监察机关的职责，第十八条规定监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（二）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；（三）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；（四）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。《浙江省纪检监察机关办理实名举报暂行办法》第四条第一项明确规定监察机关应当出具受理告知书，第七条规定监察机关应当在60日内办结，需要延长的应当将延期理由书面告知控告、举报人；第十一条规定纪检监察机关承办部门应在实名举报结案或了结后15个工作日内将处理结果以适当方式向举报人反馈，听取其意见并记录备查。上诉人于2015年7月19日向义乌市监察局提出申请时，明确要求义乌市监察局依法将查处结果告知上诉人。但是义乌市监察局未按照上诉人的要求作出书面告知，明显违法。一审法院认为上诉人要求义乌市监察局查处的事项实质属于《行政监察法》所规定的对行政机关工作人员违反行政纪律行为的控告或检举。上诉人与其控告或检举的事项不具有直接的关联，对控告或检举人员的处理结果亦不会对上诉人的权利义务产生实际影响，即义乌市监察局是否履行案涉职责均不会对上诉人的合法权益造成侵害，故上诉人以义乌市监察局未依申请履职为由提出的行政复议申请不符合《行政复议法》的规定。二、一审法院程序严重违法，未查明本案的基本事实。1、一审法院未查明被上诉人对义乌市监察局未履行法定职责的违法事实。依据浙府法发[2014]14号文件第一款之规定，一审法院应审查上诉人的复议申请是否符合行政复议法实施条例第二十八条规定的条件，还应当对行政机关是否具有相应的法定职责、行政机关履行法定职责的事由是否已经发生、行政机关是否不履行、拖延履行或不予答复相关事项进行审查；依据浙府法发[2014]14号文件第二款规定，行政复议机关应当依据《行政监察法》之规定，审查义乌市监察局是否具有法律规定的法定职责，还应当对依申请履行法定职责、上诉人的申请事项以及对履行法定职责的事由发生后，行政机关在规定的期限内未向当事人作出答复，属不予答复的行为进行审查。2、被上诉人认定事实严重错误。《行政监察法》第三章明确规定了监察机关的职责，第十八条明确规定了查处、受理、检查、告知等监察机关的法定职责。就义乌市监察局对上诉人提出的申请未作出答复的行政行为，完全符合《行政复议法》第六条第十二项之规定。也就是说本案的复议申请属于行政复议范围。2015年新的行政诉讼法将具体行政行为改为行政行为，可以认定义乌市监察局对上诉人的申请未作出答复和履行告知义务的行政行为属于行政复议范围。三、涉案行为是一个可复议、可诉的行政行为。依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》明确规定,举报人对不作为行为不服具有行政复议申请人资格。监察机关是政府的职能机构，依据《中华人民共和国监察法》之规定，查处对违法办理魏淑莲、王蕙芳户口迁移相关警察的违法违纪问题是法律赋予义乌市监察局的法定职责，且对上诉人提出申请要求查处及告知查处结果也是法律赋予义乌市监察局的法定义务。依据《行政诉讼法》第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。因此，该案属于法律明文规定的受理范围。四、一审法院、被上诉人违反了《全面推进依法行政实施纲要》有关依法行政的规定。五、义乌市监察局违反了党的第十八届四中全会《决定》关于“法定职责必须为”之规定。六、义乌市监察局的行政程序严重违法。义乌市监察局未按照《行政监察法》、《浙江省纪检监察机关办理实名举报暂行办法》等规定的行政程序履行法定职责，剥夺了上诉人的答复权、知情权、监督权，行政程序严重违法。一审法院的判决剥夺了上诉人的复议权。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的义政复决字[2015]第132号行政复议决定，判令被上诉人对上诉人的行政复议申请重新作出答复。
义乌市人民政府答辩称：一、上诉人提出的行政申请事项系内部行政监督事项。上诉人在上诉状中多次提及的《浙江省纪检监察机关办理实名举报暂行办法》系中共浙江省纪委办公厅制定公布，其提起依法行政申请事项实质系要求义乌市监察局依法对相关行政机关工作人员进行查处，属内部行政监督事项，并非行政相对人申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权的法定职责范畴，对上诉人的权利义务不产生实质影响。二、上诉人的复议请求不属于行政复议所调整的范围。《中华人民共和国行政监察法》第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”《中华人民共和国行政复议法》第八条第一款规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照该法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。监察机关是否履行监察职责以及所实施的监察行为是否合法，均属于监察机关维护行政纪律、履行监察职责范畴。上诉人提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例规定的受理条件。综上所述，被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人义乌市人民政府于2015年12月1日作出的义政复决字（2015）第132号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人曾于2015年7月19日向义乌市监察局邮寄了一份《依法行政申请书》，要求义乌市监察局履行对违法办理户口迁移的警察进行查处的职责，并告知其查处结果。义乌市监察局于同年7月30日书面告知上诉人其提出的事项属于控告、检举，并已交市纪委监察局信访室办理。上诉人据此认为义乌市监察局未履行法定职责，向被上诉人申请行政复议，要求被上诉人责令义乌市监察局履行法定职责。从上述上诉人向义乌市监察局提出的申请书内容来看，实际上是对公安机关工作人员违反相关行政纪律的行为进行控告、检举，故该申请事项并不属于行政法意义上的履职申请事项，而是控告、举报，属于信访范畴。因此，被上诉人认为上诉人的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，并无不当，原审法院据此驳回上诉人的诉讼请求亦无不当。上诉人认为其复议申请事项属于行政复议的范围，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。但一审法院在当庭释明义乌市监察局不是适格被告，并已要求其退出诉讼的情况下，在判决书中仍将义乌市监察局列为被告，存在不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王理清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十月九日
书 记 员 韦若莎