湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行初92号
原告周勋，男，1988年11月10日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区护潭乡富强村山岭组三湖头岭**号附*号，系周清云之子。
原告刘涛泳，女，1965年4月13日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区护潭乡富强村山岭组三湖头岭**号，系周清云之妻。
原告戴桂连，女，1940年4月5日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市雨湖区护潭乡富强村山岭组三湖头岭**号，系周清云之母。
共同委托代理人潘湘涛，湖南绥之律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湘潭市雨湖路292号。
法定代表人何峰，区长。
委托代理人干建武，湘潭市雨湖区人民政府法制办工作人员。
委托代理人戴静，湖南湘晋律师事务所律师。
第三人湘潭九华示范区管理委员会，住所地湘潭市九华经济区宝马东路1号。
法定代表人孙银生，书记。
委托代理人陶学民，湘潭九华示范区管理委员会工作人员。
委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。
原告周勋、刘涛泳、戴桂连与被告湘潭市雨湖区人民政府、第三人湘潭九华示范区管理委员会确认资产收购协议无效一案，本院于2016年9月12日受理后，依法组成合议庭分别于2016年10月12日、12月23日公开开庭审理了本案，周清云及其委托代理人潘湘涛，被告湘潭市雨湖区人民政府的委托代理人干建武、戴静，第三人湘潭九华示范区管理委员会的委托代理人陶学民、张洋菁到庭参加诉讼。因周清云死亡，周勋、刘涛泳、戴桂连申请参加诉讼，本院作出（2016）湘03行初92号行政裁定变更原告为周勋、刘涛泳、戴桂连。因案情复杂，经湖南省高级人民法院（2017）行延字第64号批准延期审理六个月，本案现已审理终结。
原告诉称，周清云所有的位于湘潭市响水乡九华村周家组的房屋属于被告湘潭市雨湖区人民政府发布的潭雨政（九华）征字[2013]01号《国有土地上房屋征收决定公告》确定的征收范围。第三人下属的征地拆迁事务所向原告隐瞒真实补偿项目和补偿标准，在评估价格未出台之前，变更行政征收程序为民事买卖程序，以民事主体身份与周清云签订《资产收购协议书》，严重损害了原告的合法权益。请求人民法院：1、确认周清云与湘潭台商投资区征地拆迁事务所签订的《资产收购协议书》无效；2、诉讼费用由被告承担。
被告湘潭市雨湖区人民政府答辩称，一、被告主体不适格。被告湘潭市雨湖区人民政府不是涉案《资产收购协议》的签订主体，且该协议签订主体湘潭九华经济区征地拆迁事务所不是被告的内设机构。二、本案为民事纠纷，而不是行政纠纷。从涉案《资产收购协议》的内容看，该协议属于民事合同。本案应为民事纠纷。三、即使本案属于行政纠纷，原告起诉已超过起诉期限。请求人民法院驳回起诉。
第三人湘潭九华示范区管理委员会陈述称，一、周清云房屋的征收补偿程序、项目及标准符合法律规定。《资产收购协议》是基于周清云主动要求，在湘潭九华经济区征地拆迁事务所与原告协商一致认可各项补偿项目及费用后共同签订的，补偿程序、项目及标准均不违反法律相关规定。二、第三人已按《资产收购协议》的约定履行了义务，周清云已领取约定补偿款。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2013年7月1日，因公共利益需要，被告湘潭市雨湖区人民政府发布了潭雨政(九华)征字[2013]01号《国有土地上房屋征收决定公告》，决定对九华汽车4S店及汽车贸易城项目范围内的国有土地上房屋实施征收。周清云在湘潭市响水乡九华村周家组开办的湘潭县响水乡海庆塑料厂处于征收范围内，其房屋所有权证号为潭房权证雨湖区字第20100008**号。第三人湘潭九华示范区管理委员会设立的湘潭经济技术开发区征拆事务所（又名湘潭九华经济区征地拆迁事务所）负责此次征拆事宜，对周清云的房屋进行丈量登记等工作，并与周清云协商共同选定了湖南新融达房地产评估有限责任公司作为房屋评估机构。2015年4月29日，湘潭经济技术开发区征拆事务所与周清云签订了《资产收购协议书》，协议款项3099865元已由周清云全部领取完毕。2015年5月7日，湖南新融达房地产评估有限责任公司作出湘新融达房估（2015）第20002号房地产估价报告，涉案房屋及土地市场评估总价为2656212元。2016年9月5日，周清云认为征收房屋程序违法，向本院提起诉讼。
诉讼过程中，第三人由湘潭台商投资区（九华经济区）征地拆迁事务所变更为湘潭九华示范区管理委员会。因周清云死亡，原告由周清云变更为周勋、刘涛泳、戴桂连。
另查明：湘潭九华示范区管理委员会即湘潭经济技术开发区管理委员，系湘潭市人民政府设置的派出机构。2013年5月7日，湘潭市雨湖区人民政府与湘潭经济技术开发区管理委员会签订《国有土地上房屋征收工作授权书》，将湘潭经济技术开发区范围内国有土地上房屋征收工作授权给湘潭经济技术开发区管理委员会，由湘潭经济技术开发区管理委员会以湘潭市雨湖区人民政府的名义的行使有关权限。
上述事实有国有土地上房屋征收工作授权书、潭雨政（九华）征字[2013]1号《湘潭市雨湖区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》、湘潭县响水乡海庆塑料厂个体工商户营业执照、周清云房屋所有权证、潭九示管[2009]34号《关于成立湘潭九华示范区国土资源局征地拆迁事务所的通知》、周清云与湘潭九华经济区征地拆迁事务所2014年8月18日的协商选定房屋评估机构表、湘潭经济技术开发区征拆事务所与周清云于2015年4月29日签订的《资产收购协议书》、湘新融达房估（2015）第20002号房地产估价报告、周清云签字的领据等证据予以证明。
本院认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面。
第一，涉案资产收购协议书是否属于行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，周清云的房屋处于被告湘潭市雨湖区人民政府潭雨政（九华）征字[2013]01号《国有土地上房屋征收决定公告》确定的征收范围内。为了实现公共利益或者行政管理目标，湘潭经济技术开发区征拆事务所作为征拆机构与原告签订具有房产管理行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。被告湘潭市雨湖区人民答辩称涉案协议属于民事协议的理由不能成立，本院不予支持。
第二，被告湘潭市雨湖区人民政府是否为本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被告湘潭市雨湖区人民政府在没有法律、法规或者规章规定下，授权第三人湘潭九华示范区管理委员会以其名义行使国有土地上房屋征收职权，属于委托关系，因此，被告湘潭市雨湖区人民政府是本案适格被告。被告湘潭市雨湖区人民答辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。
第三，涉案资产收购协议书是否有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告湘潭市雨湖区人民政府是适格的房屋征收主体。被告湘潭市雨湖区人民政府委托第三人湘潭九华示范区管理委员会行使房屋征收职权，第三人湘潭九华示范区管理委员会设立的湘潭经济技术开发区征拆事务所作为行政行为的实施主体，具有签订行政协议的资格。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定；“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，周清云与湘潭经济技术开发区征拆事务所对补偿项目、补偿金额等内容协商一致后签订的资产收购协议，并未违反法律、行政法规的强制性规定，且周清云已领取了协议约定的补偿款。虽然涉案资产收购协议签订于估价报告作出之前，但涉案房屋价值评估结果在双方签订资产协议时已经确定，评估机构湖南新融达房地产评估有限责任公司对报告出具时间等情况进行了说明，与第三人湘潭九华示范区管理委员会所述一致，符合日常经验逻辑，且未对周清云的合法权益造成损害。原告诉请确认涉案资产收购协议无效的理由不能成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周勋、刘涛泳、戴桂连的诉讼请求。
案件受理费，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 赵 祝
人民陪审员 段鲜艳
二〇一七年五月二十七日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。