江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终462号
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）徐雪松，男，1975年3月19日生。
上诉人（原审原告暨诉讼代表人）吴亚萍，女，1965年9月28日生。
上诉人（原审原告）杜志朝，男，1942年2月13日生，汉族。
上诉人（原审原告）张萍，男，1961年6月19日生，汉族。
上诉人（原审原告）陈广涛，男，1949年3月24日生，汉族。
上诉人（原审原告）韩品文，男，1967年8月13日生，汉族。
上诉人（原审原告）滕兆玲，女，1953年3月22日生，汉族。
上诉人詹红梅，女，1966年12月6日生，汉族。
上诉人（原审原告）何红林，男，1955年8月18日生，汉族。
上列9名上诉人的共同委托代理人朱晓峰、赵俊莲，江苏熙典律师事务所律师。
上诉人（原审原告）任立超，男，1941年10月2日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地南京市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东、王梅，南京市规划局干部。
原审第三人南京壹城万基危旧房改造开发有限公司，住所地南京市秦淮区长白街56-1号。
法定代表人杨福强，南京壹城万基危旧房改造开发有限公司总经理。
委托代理人潘超、王健，江苏蔚蓝律师事务所律师。
原审原告徐国杰等21人（名单附后）。
上诉人徐雪松、吴亚萍、杜志朝、张萍、陈广涛、何红林、韩品文、滕兆玲、詹红梅、任立超因规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人徐雪松、吴亚萍、杜志朝、张萍、陈广涛、滕兆玲、詹红梅及除上诉人任立超外其他9名上诉人的共同委托代理人朱晓峰，被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）的委托代理人周振东、王梅，原审第三人南京壹城万基危旧房改造开发有限公司（以下简称壹城公司）的委托代理人潘超到庭参加诉讼，上诉人任立超，原审原告徐国杰等21人经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2011年5月11日，市规划局就原白下区观门口地块危旧房改造项目向南京安厦危旧房改造开发有限责任公司核发了选字第320103201111183号《建设项目选址意见书》。2012年5月21日，南京市发展与改革委员会作出《关于白下区观门口危旧房改造地块经济适用住房项目的核准决定书》（宁发改投资字[2012]482号），同意由南京安厦危旧房改造开发有限责任公司实施建设观门口危旧房改造地块经济适用住房项目。2012年5月31日，市规划局向安厦公司就原白下区观门口地块危旧房改造项目核发了《建设用地规划许可证》（地字第320103201211207号，以下简称《207号用地许可证》）。2013年5月30日，南京市发展与改革委员会作出《关于秦淮区观门口危旧房改造地块经济适用住房项目的重新核准决定书》（宁发改投资字[2013]308号），根据秦淮区与原白下区划调整后危旧房改造任务需要，同意原由南京安厦危旧房改造开发有限责任公司实施的观门口危旧房改造地块经济适用住房项目由壹城公司负责建设实施，项目建设地点和主要建设内容不变，仍按宁发改投资字[2012]482号决定书的规定执行。2013年11月4日，南京市国土资源局作出宁国土资预审函[2013]356号预审意见。2013年12月3日，壹城公司就秦淮区观门口危旧房改造项目向市规划局申请建设用地规划许可证，并向市规划局提供了规划审批事项申请表、重新核准决定书等材料，市规划局于12月4日受理后在其网站上公示了该申请。经审核，市规划局于2013年12月6日作出《建设用地规划许可证》（地字第320104201310432号，以下简称《432号用地许可证》），并注明原《207号用地许可证》作废，《432号用地许可证》于12月9日发给壹城公司。2014年12月16日，市规划局向壹城公司核发了变更后的《432号用地许可证》（变更内容主要是城市道路用地面积）。徐雪松等人向法院起诉，请求法院判决撤销市规划局作出的《432号用地许可证》。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，市规划局作为本市城乡规划主管部门，具有本市城乡规划行政许可的法定职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”《江苏省城乡规划条例》第三十四条规定“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目选址意见书，建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县城乡规划主管部门提出申请，并提交建设项目总平面图；（二）城市、县城乡规划主管部门审查相关材料，初步审查总平面图，符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证。”根据以上规定，市规划局根据壹城公司提出的申请于2013年12月6日向壹城公司颁发《432号用地许可证》不违反法律、法规规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。市规划局向壹城公司颁发的《432号用地许可证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条的规定，判决：驳回徐雪松、吴亚萍、徐国杰、詹红梅、张萍、陈广涛、管志航、杜志朝、何红林、徐东来、唐林、王桂明、张成吉、任立超、滕兆玲、姜小红、杨生贵、马文庆、陈风、朱智、徐小凤、吕志新、崔家林、余凯、韩如山、祁荣建、张学范、韩品文、张德孝、毛声琳、徐向明的诉讼请求。案件受理费50元，由徐雪松等31人负担。
上诉人徐雪松、吴亚萍、杜志朝、张萍、陈广涛、何红林、韩品文、滕兆玲、詹红梅上诉称，一、市规划局违法作出行政许可，客观上对上诉人造成实质性侵害，这种侵害不仅仅表现在可预见的状态，也表现在许可活动实施后，上诉人房屋面临征收的结果。两者之间存在因果关系。
二、根据行政许可法第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应告知该利害关系人。本案中，市规划局作出的案涉行政许可涉及上诉人的房产，应属重大利益，在涉及重大利益时，许可机关的义务应当是公示和告知。市规划局共核发了两份《建设用地规划许可证》，核发《207号用地许可证》时，没有证据证明市规划局进行公示，违反行政许可法第四十条的规定；核发《432号用地许可证》时，仅履行了行政许可法第四十条规定公开的义务。公开义务和告知义务并非同一义务，告知义务意味着行政许可机关告知上诉人其陈述和申辩的知情权，被上诉人未履行法定义务，侵害了上诉人的权利。
三、市规划局核发《432号用地许可证》的程序违法，适用城乡规划法第三十七条错误。市规划局在没有县级人民政府的划拨用地批准的前提下，自行以划拨用地的方式进行用地规划。
四、壹城公司在向市规划局申请建设用地规划许可时不具备拆迁开发资格，故不具备用地申请主体资格。
据此，请求二审法依法撤销原审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉求。
被上诉人市规划局辩称，一、建设用地规划许可是城乡规划主管部门根据城乡规划法及江苏省、南京市的有关规定作出的行政许可，该许可仅是确定某个建设项目的建设用地范围及建设用地性质，并非土地权属流转的法律文件，也不是征收的决定文件。因此上诉人认为对其造成了实质性损害，属于对建设用地规划许可法律性质理解错误。
二、市规划局在一审中已提交了证据，案涉建设用地规划许可自始至终均在南京城市规划政府网站上予以公示、公开，公开的形式符合政府信息公开条例的规定，也符合公示、告知的有关规定。
三、上诉人认为壹城公司不具备拆迁开发的资格，该观点与本案建设用地规划许可无关。且是否具有或具有什么样的拆迁开发资格，上诉人也没有相关的证据予以证明。
四、上诉人认为市规划局在被许可人未取得划拨用地情况下作出案涉用地许可属于程序违法，系其对城乡规划和土地权属关系之间行政流程上的理解错误。根据城乡规划法第三十七条第二款的规定，行政相对人在取得建设用地规划许可后方可向县级以上人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府批准后办理土地手续。而上诉人理解的程序恰恰相反，国有土地权属的流转应是先有建设用地规划许可，再有土地手续的办理。建设用地规划许可仅在法律上确定一个建设项目的规划用地性质是什么，建设用地范围有多大，并不界定土地权属的产生或者灭失、流转。
据此，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人壹城公司述称，该公司向市规划局申请建设用地规划许可证依法提供了规划审批事项申请表、重新核准决定书等材料。市规划局经法定程序向壹城公司作出用地许可，该行政行为合法有效。一审法院认定事实清楚，程序合法，上诉人的上诉理由无事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人徐雪松、吴亚萍、杜志朝、张萍、陈广涛、何红林、韩品文、滕兆玲、詹红梅向本院提交以下证据材料：1、《关于秦淮区观门口危旧房改造地块经济适用住房项目转让协议书》；2、全国企业信用信息公示系统和中国南京官方网站的网页截图两张。
本院经审查认为，上诉人二审中提交的证据材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条对于新的证据的规定，本院不予接纳。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审庭审后，上诉人何红林以与征收部门达成协议为由，向本院申请撤回上诉。
本院认为，根据城乡规划法第十一条的规定，市规划局具有作出《432号用地许可证》的法定职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”《江苏省城乡规划条例》第三十四条规定“以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目选址意见书，建设项目批准、核准、备案文件，向城市、县城乡规划主管部门提出申请，并提交建设项目总平面图；（二）城市、县城乡规划主管部门审查相关材料，初步审查总平面图，符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证。”在案证据可以证实，壹城公司向市规划局申请建设用地规划许可后，市规划局按照上述规定审查了壹城公司提交的材料及其他相关材料，认为壹城公司的申请符合法定条件，故于2013年12月6日向壹城公司颁发《432号用地许可证》，该行政行为不违反法律、法规规定。
《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”第四十四条规定：“行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。”本案中，壹城公司于2013年12月3日提出申请，市规划局于2013年12月16日向壹城公司颁发《432号用地许可证》，其行为符合上述规定。
上诉人主张，市规划局办理案涉行政许可过程中违反法定程序，未向上诉人告知相关情况，违反了行政许可法第三十六条的规定。本案经审查认为，本案的诉讼标的为《432号用地许可证》，在案证据证明市规划局公示了《432号用地许可证》，且该许可仅是确定某个建设项目的建设用地范围及建设用地性质，不直接涉及上诉人的房产、土地权属问题，故不符合行政许可法第三十六条规定的应当告知利害关系人的情形。上诉人的该上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。
上诉人主张，市规划局在没有县级人民政府的划拨用地批准的前提下，自行以划拨用地的方式进行用地规划。本院经审查认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”上诉人的该上诉理由与上述法律规定不符，本院不予采纳。
上诉人主张壹城公司在向市规划局申请建设用地规划许可时不具备拆迁开发资格，不具备用地申请主体资格。本院经审查认为，该上诉主张缺乏依据，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人何红林申请撤回上诉，系其真实意思，且不损害公共利益和他人合法权益，应予准许。上诉人任立超经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法应按其撤回上诉处理。其他上诉人的上诉理由缺乏依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十二条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、准许上诉人何红林撤回上诉；
二、对上诉人任立超按撤回上诉处理；
三、驳回上诉人徐雪松、吴亚萍、杜志朝、张萍、陈广涛、韩品文、滕兆玲、詹红梅的上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐雪松、吴亚萍、杜志朝、张萍、陈广涛、韩品文、滕兆玲、詹红梅、何红林、任立超负担。
本判决为终审判决。
审判长 路 兴
审判员 黄 飞
审判员 李丹丹
二〇一六年八月二十六日
书记员 赵和玉
附：原审原告名单
徐国杰，男，1970年1月2日生，居民身份证号码320104197001020810，汉族，户籍地南京市玄武区北门桥3号211室，现住南京市秦淮区观门口120号1幢301室。
管志航，男，1948年11月18日生，居民身份证号码320103194811182037，汉族，住南京市秦淮区观门口120号3幢201室。
徐东来，男，1955年11月6日生，居民身份证号码320102195511063237，汉族，住南京市秦淮区观门口120号1幢101室。
唐林，男，1964年5月20日生，居民身份证号码320102196405203237，汉族，户籍地南京市玄武区锁金村3号平房6室，现住南京市秦淮区观门口120号2幢603室。
王桂明，男，1955年7月12日生，居民身份证号码320114195507120935，汉族，户籍地南京市秦淮区观门口120号1幢601室，现住南京市秦淮区观门口120号4幢603室。
张成吉，男，1969年11月2日生，居民身份证号码321119196911022090，汉族，住南京市秦淮区观门口120号1幢106室。
姜小红，女，1974年5月13日生，居民身份证号码321088197405136126，汉族，住南京市秦淮区观门口120号3幢102室。
杨生贵，男，1968年7月25日生，居民身份证号码321026196807257111，汉族，住南京市秦淮区观门口120号3幢603室。
马文庆，男，1967年9月4日生，居民身份证号码360203196709043518，回族，住南京市秦淮区观门口120号3幢204室。
陈风，女，1982年4月25日生，居民身份证号码320882198204256024，汉族，住南京市秦淮区观门口120号3幢402室。
朱智，男，1947年2月3日生，居民身份证号码320114194702030973，汉族，户籍地南京市秦淮区观门口120号1幢403室，现住南京市秦淮区观门口120号1幢401室。
徐小凤，女，1945年12月2日生，居民身份证号码320103194512021284，汉族，户籍地南京市秦淮区科巷39号1幢806室，现住南京市秦淮区观门口120号3幢303室。
吕志新，男，1965年10月28日生，居民身份证号码320106196510283211，汉族，户籍地南京市鼓楼区虎踞北路72号209室，现住南京市秦淮区观门口120号3幢302室。
崔家林，男，1965年6月13日生，居民身份证号码320102196506133258，汉族，户籍地南京市玄武区板仓街130号4室，现住南京市秦淮区观门口120号3幢104室。
余凯，男，1978年12月29日生，居民身份证号码320102197812292438，汉族，住南京市秦淮区观门口120号4幢503室。
韩如山，男，1930年11月13日生，居民身份证号码320114193011130911，汉族，户籍地南京市秦淮区观门口120号1幢504室，现住南京市秦淮区观门口120号4幢106室。
祁荣建，男，1954年5月24日生，居民身份证号码32011419540524091X，汉族，户籍地南京市玄武区红庙4号三单元407室，现住南京市秦淮区观门口120号4幢101室。
张学范，男，1948年12月5日生，居民身份证号码320114194812050916，汉族，户籍地南京市秦淮区观门口120号1幢604室，现住南京市秦淮区观门口120号4幢406室。
张德孝，男，1951年4月13日生，居民身份证号码320103195104130515，汉族，户籍地住南京市秦淮区观门口120号1幢305室，现住南京市秦淮区观门口120号4幢305室。
毛声琳，女，1974年4月17日生，居民身份证号码320103197404171545，汉族，户籍地南京市秦淮区仁寿里24号，现住南京市秦淮区观门口120号4幢403室。
徐向明，男，1960年10月15日生，居民身份证号码320102196010153255，汉族，住南京市秦淮区观门口120号3幢604室。