江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第203号
上诉人（原审原告）薛焕大。
被上诉人（原审被告）常州市新北区城市管理行政执法局，住所地常州市新北区衡山路8号。
法定代表人陶文忠，该局局长。
上诉人薛焕大因城管行政处罚一案，不服江苏省常州市新北区人民法院（2015）新行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，薛焕大位于常州市新北区春江镇陈墅村委李家村的房屋已依据协议拆迁完毕。2014年5月12日，新北城管局接新北区春江镇陈墅村委举报，反映薛焕大未经许可擅自在陈墅村委李家村堆放集装箱一只。新北城管局受理后，以薛焕大涉嫌违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，责令薛焕大停止乱堆放行为并于2014年5月14日之前整改完毕，薛焕大未予整改。2014年5月15日，新北城管局对该集装箱采取证据先行登记保存措施并将集装箱安放在新北区春江镇锦丰停车场内。调查过程中，新北城管局发现薛焕大放置集装箱的行为涉嫌违法建设，并立案进一步查处。经调查听证，认定薛焕大系新北区春江镇陈墅村委李家村村民，该村现已征收，处于安置过渡阶段。2014年4月，薛焕大以看护耕地为由，擅自在新北区春江镇陈墅村委李家村设置钢制结构集装箱一只（尺寸为长12.5米，宽2.5米，高2.5米），并将该集装箱进行房屋化改造（在集装箱内放置床、通电等）成为用于生活起居使用的建筑物，上述行为并无规划许可手续。该集装箱所在地块属于轨道交通发展备用地。新北城管局根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第六十二条的规定，于2014年12月12日作出常新城执罚字（2014）第CJG-001号《行政处罚决定书》并送达薛焕大，限期薛焕大于决定书送达之日起七日内到常州市新北区春江镇锦丰停车场内自行拆除该集装箱。薛焕大不服，诉至原审法院，要求撤销新北城管局作出的常新城执罚字（2014）第CJG-001号《行政处罚决定书》，要求新北城管局归还涉案集装箱，承担本案诉讼费用。
原审法院另查明，薛焕大诉新北城管局对涉案集装箱证据先行登记保全的行政强制一案，要求撤销该证据先行登记保存通知，并将涉案集装箱归还薛焕大。原审法院于2014年9月10日立案受理，并作出（2014）新行初字第107号行政判决：驳回薛焕大要求撤销新北城管局于2014年5月15日作出的常新城执登存字（2014）第0004748号证据先行保存登记通知以及归还涉案集装箱的诉讼请求。薛焕大不服，提起上诉。2015年3月30日，常州市中级人民法院作出（2015）常行终字第54号行政判决：驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，一、关于职权和管辖权问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，新北城管局应当提交作出行政行为的法律、法规、规范性文件依据。本案中，新北城管局已对职权和管辖权的依据予以列举，内容齐全。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或其授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。常州市是经国务院授权、江苏省人民政府决定开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，新北城管局作为常州市设立的集中行使行政处罚权的区级行政机关，具有行使市容环境卫生管理、城市规划、绿化、公安交通管理等相关行政处罚权，且薛焕大在庭审综合辩论中对此也予以认可。集装箱作为大型装货容器，不得在任意区域和空间随意设置，薛焕大在常州市新北区春江镇陈墅村委李家村设置集装箱，涉嫌行政违法，区城管局立案调查，并无不当。据此，新北城管局具有城市规划方面的行政处罚法定职权和管辖权。二、关于事实认定。新北城管局提供的证据足以证明，薛焕大放置集装箱的地点为城市轨道交通备用地，薛焕大未经许可在上述地点擅自堆放集装箱，并在集装箱内放置床铺、通电等事实。三、关于法律适用。违法建设是行政管理中的常用概念，是指在规划控制区范围内，未经建设、规划行政主管部门批准或违反建设审批规定的建设项目，未按规定取得有关建设许可证的建设行为。在法律上，与之对应是指违反规划行政许可规定的行为，并且对应违反规划管理、土地管理和建筑管理规定的竞合性违法行为。本案关键在于对案涉集装箱的性质认定，即是否属于建筑物或构筑物。本案薛焕大在集装箱内设置床铺、通电，通过房屋化改造使集装箱具备居住、生产等适合人员活动的条件和功能，此时集装箱的属性已从单纯的装运容器变更为适合生产生活的构筑物，改建过程属于建设行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，薛焕大在未获得规划许可的情况下，擅自在规划备用地区域内堆放具有生产、生活功能集装箱的行为，构成违法建设。因此，新北城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，对薛焕大违法建设行为进行查处，作出责令薛焕大限期拆除的行政处罚执法目的正当、符合法律规定。综上，新北城管局作出常新城执罚字（2014）第CJG-001号《行政处罚决定书》，证据确凿，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院遂判决：一、驳回薛焕大要求撤销新北城管局作出的常新城执罚字（2014）第CJG-001号《行政处罚决定书》的诉讼请求。二、驳回薛焕大要求新北城管局归还涉案集装箱的诉讼请求。案件受理费50元，由薛焕大负担。
上诉人薛焕大上诉称，1、行政处罚超越职权，上诉人行为应受《中华人民共和国土地管理法》的调整，而不应受《中华人民共和国城乡规划法》的调整。2、上诉人放置集装箱是为了便于农业生产；集装箱不是建筑物或构筑物；上诉人未把集装箱放到公共场地，未影响城乡规划；未将集装箱用于生产经营活动；上诉人未对集装箱进行房屋化改造，未通水、开门、开窗或者安装空调等。3、原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条错误。故请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销被诉的行政处罚决定书；3、被上诉人归还涉案集装箱；4、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新北城管局未向本院提交书面答辩状。
原审被告新北城管局向原审法院提交的证据材料有：第一组证据：1、常新城执受案字（2014）第CJS-001号案件受理登记表，2、常新城执立案字（2014）第CJS-001号案件立案审批表，3、常新城执改字（2014）第0007551号责令改正通知及送达照片。4、常新城证先登保审字（2014）第CJS-001号证据先行登记保存审批表；5、常新城执登存字（2014）第0004747号证据先行登记保存通知书；6、证据先行登记保存现场笔录；7、执法现场照片；8、保存保管现场照片；9、财物清单登记表；10、工作人员邓俊杰、陈再兴的行政执法证复印件；11、韩建伟的身份证复印件及工作证明。证明新北城管局对薛焕大涉嫌占用公共场地堆放集装箱的行为立案调查并责令薛焕大改正，以及采取对涉案集装箱采取先行登记保存等事实。第二组证据：1、证据登记保存现场的录像资料；2、薛焕大取出集装箱内物品的录像资料；3、新北城管局送达听证告知书的录像资料；4、9月25日新北城管局听取薛焕大陈述申辩的录像资料。5、行政处罚决定书送达的录像资料。证明新北城管局相关行政程序合法。第三组证据：1、新北城管局对韩建伟、王伟国的调查询问笔录；2、王伟国的身份证复印件及工作证明；3、调查人员汪建、沈寅的行政执法证复印件；4、立案案由内部讨论记录；5、常新城执立案字（2014）第CJG-001号案件立案审批表；6、（2014）CJG-001号违法事实认定书；7、调查过程中新北城管局向规划部门调取的材料；8、薛焕大的户籍证明；9、新北城管局向春江镇人民政府发出的协调处理函；10、春江镇人民政府向薛焕大发出的协商通知；11、送达回执；12、案件调查终结报告；13、行政处罚讨论记录；14、常新城执案审字（2014）第CJG-001号案件处理审批表；15、常新城执听告字（2014）第CJG-001号行政处罚听证告知书及送达回证。16、薛焕大的听证申请书。17、薛焕大代理人授权委托书及律师事务所函。18、谈话笔录。19、常新城执听通字（2014）第CJG-001号听证通知书及送达材料、常新城执听公字（2014）第G-001号听证公告及张贴照片、听证笔录。20、听证后的集体讨论记录及常新城执案审字（2014）第CJG-001W号案件处理审批表。21、常新城执罚字（2014）第CJG-001号行政处罚决定书及送达材料。证明新北城管局认定薛焕大构成违法建设并予以行政处罚的事实。新北城管局提供的法律、法规依据为：1、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；2、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）；3、《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）；4、《国务院法制办公室关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）230号）；5、《江苏省人民政府法制办公室关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）58号）；6、《常州市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（常政发（2002）153号）；7、《常州市人民政府关于颁发常州市城市管理相对集中处罚权暂行办法的通知》（常政发（2002）229号）；8、《常州市政府关于城市规划、绿化部分行政处罚权实行相对集中的决定》（常政发（2006）29号）；9、《关于进一步明确区级政府城市管理职权的若干意见》（常政发（2006）34号）；10、《常州市机构编制委员会关于明确常州市城市管理行政执法局机关机构编制的通知》（常编（2002）46号）；11、《常州市机构编制委员会关于明确各区城市管理行政执法局管理体制、编制的通知》（常编（2002）47号）。上述法律、法规、规范性文件均证明新北城管局具有相关行政职权及管辖权。12、《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款；13、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；14、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第六十二条。证据12-14，证明新北城管局作出的行政处罚适用法律正确。上述证据为复印件，经核对与原件无异。
原审原告薛焕大向原审法院提交的证据材料有：1、新北城管局2014年5月15日现场执法照片计14张，新北城管局于2014年5月15日采取证据先予保存现场执法影像。2、中国新闻网关于土地流转的新闻、新龙生态林项目动迁纪实、常州日报关于森林公园内集装箱整治的报道。证据1-2证明新北城管局违法执法。3、薛焕大的自留地证书、农民负担监督卡以及领取农资补贴明细。证明薛焕大放置集装箱地点为农用地。4、常政办依（2014）31号常州市政府信息公开告知书、常新政告（2014）第11号新北区政府依申请公开政府信息告知书、江苏省国土资源厅办公室的答复、常国土（依）（2014年］第77、159、177号常州市国土资源局信息公开申请告知书各一份、江苏省人民政府办公厅政府信息公开申请答复告知书。证明薛焕大放置集装箱的地点为农用地，且没有办理征地手续。上述证据系复印件，经核对与原件无异，录像光盘未附文字材料。
上述证据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对原审原、被告提交的证据认证正确。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的事实一致。
本院认为，本案焦点在于上诉人使用集装箱的行为是否属于建设行为。根据新北城管局在一审中提供的证据材料，足以证明薛焕大在集装箱内设置床铺、通电的同时，还配置了被子、塑料盆、电热水壶、鞋子、拖线板、炒锅、食用油、电饭锅、调味剂、电视机顶盒、灯具等生活用具，这些足以证明上诉人堆放并使用集装箱的目的是将集装箱进行房屋化改造。无论这种改造是用于居住，还是用于上诉人所称的用于堆放农用用具、便于农业生产，都是对集装箱原有功能的改变，是对集装箱所进行的房屋化改造。这种房屋化改造使得集装箱具有建筑物功能，依法应当受到规划等法律法规的规范。上诉人在未获得规划许可的情况下，擅自堆放集装箱并对集装箱进行房屋化改造，其行为构成违法建设。新北城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，对前述违法建设行为进行查处，作出责令上诉人限期拆除的行政处罚决定，目的正当，适用法律正确。上诉人的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人薛焕大负担。
本判决为终审判决。
审判长 翟翔
审判员 周雯
审判员 秦琳
二〇一五年十一月九日
书记员 丁怡