河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀09行终51号
上诉人（原审原告）任福林，男，1968年12月25日出生，汉族，农民，住所地河北省东光县。
上诉人（原审原告）李永祥，男，1994年4月30日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）韩占锋，男，1958年4月20日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）崔广通，男，1956年2月3日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）张俊仙，女，1972年11月16日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）王俊芹，女，1969年7月8日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）李冠林，男，1958年6月5日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）崔洪芬，女，1971年7月26日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）王幸，男，1981年1月14日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）王鹏飞，男，1995年1月27日出生，汉族，住所地东光县。
上诉人（原审原告）宋晓兰，女，1985年5月26日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）吴洪战，男，1949年10月1日出生，汉族，农民，住所地河北省东光县。
上诉人（原审原告）周书军，男，1969年7月4日出生，汉族，农民，住所地东光县。
上诉人（原审原告）李金道，男，1966年1月18日出生，汉族，农民，住所地东光县。
委托代理人孙汉礼，河北腾讯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东光县住房和城乡规划建设局。
法定代表人高军英，局长。
委托代理人房铁树，清欠办公室主任。
委托代理人杨登明，河北理蕴律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）东光县康馨房地产开发有限公司。
法定代表人王延生，总经理。
委托代理人段玉峰，河北理蕴律师事务所律师。
上诉人任福林等14人诉东光县住房和城乡建设局不履行法定职责一案，不服河北省东光县人民法院（2016）冀0923行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2016年5月份原告推举的代表到被告处，反映第三人东光县康馨房地产开发有限公司（下称康馨公司）承建的崇文裕财小区2号楼未取得行政审批手续，要求被告进行查处，被告得知后即到第三人处调查核实，发现第三人在未取得建设工程规划许可证等相关行政许可的情况下便开工建楼，存在违法行为，即于2016年5月23日向第三人下达了《责令停止违法行为通知书》，当时楼房正在打基础。因第三人未立即停工，被告又于2016年6月9日、2016年6月26日向第三人下达了《责令停止违法行为通知书》，并对责任人进行调查、询问，责令其停工。因第三人仍未停工，被告又于2016年7月1日向第三人作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，责令其补办手续。在诉讼过程中，被告根据第三人违法行为的影响程度于2016年9月21日对其作出东住建监罚决字【2016】第6号行政处罚决定书，并已送达第三人。处罚内容是：责令第三人补办手续，处以人民币38.95万元的罚款。庭审时第三人承建的工程主体基本完工。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。又根据《中华人民共和国建筑法》第七条之规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。该法第六十四条规定，违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。根据以上法律规定，本案被告对第三人未批先建的违法行为具有行政管理的法定职责。第三人在未取得建设工程规划许可证等行政许可的情况下擅自承建崇文裕财小区2号楼，其行为违反了以上法律规定，应当予以制止和处罚。被告对第三人及时作出了《责令停止违法行为通知书》，即责令其停工。在诉讼过程中被告又根据第三人违法行为的影响程度对其作出了行政处罚，被告对第三人的违法行为已经处理完毕，其履行法定职责的行为并无不当；原告提供的《沧州市土地使用和建筑规划管理技术暂行规定》，不是本案行政诉讼适用法律规范的范畴，依法不予采纳。
原审法院判决，驳回原告任福林、李永祥等十四人的诉讼请求。
上诉人任福林等14人不服原审判决，上诉称，1、一审判决认定事实及适用法律错误。我国现行法律法规规定，工程建设项目审批流程分为立项规划选址、建设用地审批、项目建设招标（审批）、监理施工招标和报建施工五个阶段。对申办人办理报建的具体操作步骤均作出具体规定。被上诉人对康馨公司进行相应的行政处罚，应当对其是否全部履行法律法规规定的程序进行全面考量而非断章取义，即被上诉人对康馨公司的处罚应当全方位、全过程进行，而非是责令补办手续，并处以罚款，以罚代拆，严重侵害上诉人的合法权益。对康馨公司有无违法之处、应当若干处理及处罚、若干适用法律等等，均应依法进行。2、被上诉人东光县住房和城乡规划建设局（下称住建局）在对康馨公司的处理、处罚过程中，对法律的规定不能避重就轻。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条明确规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因此，康馨公司应当受到相应的处理或处罚。康馨公司的行为是否对规划实施有影响以及影响是否能够消除，应当由被上诉人承担举证责任。被上诉人没有证据证实该问题就仅仅罚款，属于典型的行政乱作为。3、被上诉人住建局对康馨公司作出的行政行为不合法、不具体、不到位，属于不作为。首先，被上诉人住建局的确对康馨公司进行了停建处理，并进行了相关听证且欲罚款了事，以平息民愤民怨，但上诉人不知道其是否缴纳罚款以及缴纳多少罚款。其次，对于康馨公司的行为，被上诉人住建局应当联合执法、全面执法。仅仅停工并处罚款，规划部门不作为。再次，被上诉人住建局责令康馨公司停工，其不停工，被上诉人不再管属不作为。四、《沧州市土地使用和建筑规划管理技术暂行规定》，虽不是法律法规的范畴，但确实对规划部门认定及评价、处理相应规划问题的指导意见，适用范围为沧州市市区及所属各县市。被上诉人应当依据该规定对东光主城区内的土地使用和建筑规划进行衡量，以确定其是否符合规划总体要求。综上，被上诉人严重不作为、乱作为，为维护上诉人的合法权益，维护法律尊严，特提起上诉。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人住建局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。答辩人已经依法履行了城建管理法定职责。2016年5月23日，答辩人发现崇文裕财小区2号楼存在未取得建设工程规划许可证便开工建设的违法行为，立即依法向开发商康馨公司下达了《责令停止违法行为通知书》，因该楼房未及时停工，答辩人又于2016年6月9日、2016年6月26日向该公司下达了《责令停止违法行为通知书》，并依法进行制止。2016年7月1日，答辩人又依法作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，责令其补办手续，并依法进行处罚。因崇文裕财小区2号楼存在未批先建的违法行为，答辩人已经及时依法作出处理，履行了城建管理的法定职责。上诉人提到的《沧州市土地使用和建筑规划管理技术暂行规定》，依法不适用于本案。首先，该规定依法不属于法律、行政法规、地方性法规、部门规章等法律法规的范畴，并且该暂行规定已经失效。其次，该规定只是对沧州市市区范围内相关建筑的指导意见，不适用于县城区域。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人康馨公司辩称，对于一审判决认定的被上诉人住建局向我公司送达的有关法律文书已经收到，一审判决我公司无异议，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。
二审经审理查明的基本事实与一审一致。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国建筑法》第七条规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。”第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未被批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的停止施工，可以处以罚款。”据此，本案被上诉人住建局在上诉人举报前发现康馨公司在未取得建设工程规划许可证等行政许可的情况下擅自承建崇文裕财小区2号楼，认为其行为违反上述规定，便及时对康馨公司作出《责令停止违法行为通知书》，责令其停工。在一审诉讼过程中，针对康馨公司违法行为的影响程度对其作出了行政处罚，履行了法定职责。故对上诉人的被上诉人住建局不履行法定职责的主张，本院不予支持。河北省人民政府令（2010）第14号《河北省规范性文件制定规定》第二十条规定：规范性文件应当规定有效期。有效期最长不超过5年；标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满后规范性文件自行失效。制定机关认为需要继续施行的或者需要修改后继续施行的，应当重新经过审查、决定和发布程序予以继续施行。据此，上诉人提交的沧州市人民政府2012年2月1日制定实施的《沧州市土地使用和建筑规划管理技术暂行规定》有效期为2年。因此该规定于2014年2月2日已经失效，故对上诉人的被上诉人住建局应依据该规定对东光主城区内的土地使用和建筑规划进行衡量的主张不予支持。
综上，被上诉人住建局对康馨公司的违法行为依法履行了法定职责，上诉人任福林等14人诉请住建局不履行法定职责理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人任福林等14人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 冷树青
二〇一七年四月十八日
书记 员代 欣 艳