山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终580号上诉人（原审原告）卜凡庆等25人（具体身份情况后附）。委托代理人孙伟，山东齐鲁（济宁）律师事务所律师。委托代理人李自方，山东齐鲁（济宁）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广饶县人民政府，住所地广饶县乐安大街501号。法定代表人宋学华，县长。被上诉人（原审被告）广饶县国土资源局，住所地广饶县乐安大街800号。法定代表人朱春光，局长。以上两被上诉人的共同委托代理人李来亮，广饶县国土资源局工作人员。卜凡庆等25人因诉广饶县人民政府（以下简称县政府）、广饶县国土资源局（以下简称县国土局)土地行政征收一案，不服东营市中级人民法院（2016）鲁05行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告卜凡庆等25人诉称：2015年12月7日，原告所在村委会向被告县国土局递交《政府信息公开申请表》。2016年1月4日，原告得知被告县政府通过颁发广国用（98）字第16号《国有土地使用证》将原告的土地登记在他人名下。经调查了解，原告才得知其使用的涉案土地被被告于1995年11月30日征收。原告认为，被告的土地征收行为违反相关法律法规的规定，没有按照法定的程序进行，原告一直不知道该征收行为。原告请求人民法院确认被告于1995年对涉案土地征收行为违法。原审法院经审理查明:25名原告系广饶县大王镇高卜纸村村民，系被诉征收土地的原集体土地使用权人。1995年11月30日，广饶县土地管理局（现县国土局）与广饶县大王镇高卜纸村签订《征用土地协议书》。同日，广饶县土地管理局与山东华泰纸业集团股份有限公司签订广土合字（1995）第44号《国有土地使用权出让合同书》。1995年12月14日，东营市土地管理局（现东营市国土资源局）作出东土用偿字（1995）27号《关于广饶县土地管理局征用集体土地并出让国有土地使用权的批复》，东营市土地管理局同意征用广饶县大王镇高卜纸村耕地18180平方米，并将该幅土地的使用权出让给山东华泰纸业集团股份有限公司。1998年5月，被告广饶县人民政府为华泰集团有限公司颁发广国用（98）字第16号《国有土地使用证》。原告不服，于2016年8月26日向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告的土地征收行为违法。原审法院认为：关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”也就是说，行政机关在作出最终决定之前的阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响，因不符合成熟性行政行为的标准，就不属于行政诉讼受案范围。本案原告的诉讼请求是：确认被告于1995年对涉案土地征收行为违法。庭审中，经询问，原告确认其本案所诉的是在涉案土地征收过程中两被告的审查报批行为，并非东营市人民政府的土地批复行为。根据1988年公布施行的《中华人民共和国土地管理法》、《国家土地管理局关于国家建设用地审批工作的暂行规定》（1988年）及《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（1992年修正）的有关规定，建设用地企业应先向县级人民政府土地管理部门提出申请，再按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。本案中，根据《山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》第十五条第（三）项规定：“国家建设征用土地，建设单位必须按《土地管理法》规定的程序提出用地申请，各级人民政府按下列权限审批。……（三）征用、划拨耕地和其他土地三十亩以下，由县（市、区）人民政府审查，报市人民政府、地区行署批准，报省人民政府备案。”因为本案被征收的土地为18180平方米，即27.27亩，所以涉案土地征用应由广饶县人民政府审查，报东营市人民政府审批，并报山东省人民政府备案。由此，本案中，无论是县国土局（原广饶县土地管理局）的受理申请、初步审查及逐级报批行为，还是被告县政府对广饶县土地管理局的报批审查及向东营市人民政府的逐级报批行为，都是涉案土地征收中的过程性行为，并不直接产生土地征收并改变土地性质的法律效力，没有对原告的合法权益产生实际影响，属于不可诉的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回卜凡庆等25名原告的起诉。卜凡庆等25人不服原审法院裁定，向本院提起上诉，理由为：一、原审法院裁定认定事实错误。东营市土地管理局批准征用案涉土地的批复时间为1995年12月14曰，而广饶县土地管理局的征用土地和出让合同均为1995年11月30日，华泰纸业集团股份有限公司立项批准时间为1995年11月29日，这充分说明了县政府及原广饶县土地管理局先将高卜纸村所有的集体土地出让于华泰集团股份有限公司后，才向东营市土地管理局申请的这宗行为，严重违反法律程序以及法律规定的批准主体。上诉人在原审所诉的征地行为，不仅指报批行为，不能独立看待，而应当作为一个行政行为进行审理。二、原审法院程序严重违法。在审理中，上诉人提出被上诉人县政府应该依据行政诉讼法第三条第三款及《国务院办公厅关于加强和改讲行政应诉工作的意见》(国办发[2016]54号)的要求，由其负责人出庭应诉，原审法院对此仅以“应当出庭”而不是“必须出庭”进行解释回答，且被上诉人并没有向法庭提交不能出庭说明书，被上诉人出庭程序违法。原审法院对代理律师出庭身份信息审理不明确，从原审法院出具的判决来看，(2016)鲁05行初9号被上诉人代理律师王志永为东营求正法律服务所法律工作者，(2016)鲁05行初12号、(2016)鲁05行初13号被上诉人代理律师王志永为山东德衡律师事务所律师，(2016)鲁05行初14号被上诉人代理律师王志永为东营德衡法律服务所法律工作者。综上，原审法院在被上诉人出庭程序以及审查被上诉人代理律师出庭身份程序严重违法。三、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条受案范围的规定，被上诉人非法征用该案所涉土地的行政行为侵犯了上诉人的财产权利，属于行政诉讼受案范围。四、纵观被上诉人提供的证据，东营市土地管理局批准征用涉案土地的批复时间为1995年12月14日，而广饶县土地管理局的征用和出让合同均为1995年11月30日，华泰纸业集团立项批准时间为1995年11日29日，这充分说明了县政府及广饶县土地管理局先将高卜纸村所有的集体土地出让于华泰纸业集团后，才向东营市土地管理局申请的这宗行为，严重违反法律程序以及法律规定的批准主体。对被上诉人的征地行为来说，被上诉人提供的证据皆为东营市土地管理局批准征用涉案土地前的所有证据材料，即被上诉人没有任何证据证明征地行为发生时的合法性。《中华人民共和国土地管理法》(1988年)第22条规定：列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，该项目须先经过批准，然后建设单位方可申请用地。而在原审中，被上诉人提交的证据一、二显示被上诉人的立项未经过批准的情况下就向广饶县土地管理局提出申请，违反了此项程序规定。并且建设项目经批准后，华泰纸业集团股份有限公司向广饶县土地管理局正式申报建设用地面积时还需持批准文件和建设用地图纸。被上诉人征用土地的行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年）、《国家建设征用土地条例》(1982年)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991年)、《山东省实施办法》（1992年）等有关法律规定，应确认行政行为违法。被上诉人县政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。一、本案上诉人原审所诉为不具有行政约束力的行政过程行为，不对行政相对人的权利义务产生影响，不属于人民法院受案范围。本案原审中，上诉人的诉讼请求为请求人民法院确认被上诉人于1995年对涉案土地征收行为违法，针对上诉人诉讼请求的不确定性，原审法院法官对此进行了释明，上诉人明确表示诉讼请求为确认被上诉人在该宗土地征收过程中的审查报批行为违法。对此，被上诉人作出了该行政行为不属于行政诉讼审查对象的补充答辩。涉及本案土地的征用过程是：华泰集团有限公司因项目建设提出用地申请后，被上诉人对涉案土地的征用依据《中华人民共和国土地管理法》(1988年)、《山东省实施办法》（1992年修订）的规定初步审查，后报有权批准机关东营市人民政府批准。在上述过程中东营市人民政府的批准以及山东省人民政府的备案行为，是涉案土地发生征用效力的行为。如果对被上诉人的审查报送行为进行司法审查势必会割裂这一行为之间的对立。审查报批行为只是行政行为中的过程行为，非对上诉人的权利义务产生直接影响，该过程行为不属于司法审查的对象，不属于人民法院受案范围。原审法院依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(八)项之规定，驳回上诉人的起诉是正确的。二、关于本案的程序问题。关于主要负责人是否到庭应诉的问题，在本案诉讼过程中原审法院送达了行政机关负责人应诉通知书，但因政府工作的多样性以及其他客观原因主要负责人未能出庭应诉，在审理过程中向原审法院作出了说明，原审法院也对被上诉人提出了批评，对行政机关负责人应诉工作这是被上诉人应当加强和改进的，对此政府法制机构作出了制度性安排，但在本案中负责人没有出庭问题不构成审判程序的违法。另外，关于本案代理人身份查明问题，在本案诉讼期间代理人王永志的执业机构发生变更，裁判书中其他的有关身份描述文字性错误部分，原审法院已经以裁定的形式作出了更正，上诉人此项上诉理由亦不成立。被上诉人县国土局答辩意见同被上诉人县政府答辩意见。原审证据已随案移送本院，二审查明的事实与原审一致。根据原审法院裁定和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：上诉人原审诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围，原审审判程序是否违法，裁判理由和裁判结果是否正确。本院认为：经审查，上诉人在原审中经原审法院询问、释明，其诉讼请求系要求原审法院审查两被上诉人在涉案土地征收过程中的审查报批行为的合法性。综观本案涉案土地的征收过程，可以发现征收当时对于征收程序的规定与现有土地征收法律、法规有很大的差别，尤其体现在与相关权利人权利相关的外在程序中。人民法院在审查该类行为时既要考虑到当时的法律要求和历史现状，也要考虑到现有的明确规范。如果仅以现在的司法理念看待和评价当时的现象是不科学的。即按照本案的实际情况，本案涉案土地征收过程中缺乏相关外在的程序以保障相对人的权益，如果均以内部报批程序不影响相对人权益为由，那会出现所有的征收过程以内部程序即可完成。故原审裁判理由不恰当。本案中原审原告提及的诉讼请求针对两被上诉人的报批行为，并最终指向土地征收行为的合法性，但以上行为均系征收当时发生的行为。原审原告在2016年向人民法院提起行政诉讼，已经超过20年起诉期限，人民法院不再受理并进行实体评价，这是现有行政诉讼法律规范的明确规定，也是对历史过程中相关行为的处理准则。因此，上诉人的起诉超过起诉期限，应当驳回。上诉人上诉理由中关于被上诉人在原审中行政机关负责人未出庭以及出庭的委托代理人身份描述的问题不足以导致认定原审审判程序违法。综上，原审法院裁定认定事实清楚，裁判理由不恰当，但其裁判结果正确，本院不再调整。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张景凯代理审判员  孙晓峰代理审判员  俞春晖二〇一七年五月十七日书 记 员  孟 真（附上诉人名单）上诉人（原审原告）卜凡庆，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高兴祯，男，。上诉人（原审原告）卜凡义，男，。上诉人（原审原告）王清俊，男，。上诉人（原审原告）姜守智，男，。上诉人（原审原告）高清友，男，。上诉人（原审原告）卜宪吉，男，。上诉人（原审原告）卜祥利，男，。上诉人（原审原告）高象林，男，。上诉人（原审原告）高兴祥，男，。上诉人（原审原告）高孟春，男，。上诉人（原审原告）田众，男，。上诉人（原审原告）卜凡吉，男，。上诉人（原审原告）高云旺，男，。上诉人（原审原告）高清林，男，。上诉人（原审原告）高云法，男，。上诉人（原审原告）赵曰亮，男。上诉人（原审原告）赵曰富，男，。上诉人（原审原告）高立祥，男，。上诉人（原审原告）王民生，男，。上诉人（原审原告）卜凡亮，男，。上诉人（原审原告）郑金富，男。上诉人（原审原告）姜杰三，男，。上诉人（原审原告）姜守成，男。上诉人（原审原告）高清流，男，。