青海省共和县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青2521行初23号
原告：增加，男，1963年1月4日出生，公民身份号码×××，藏族，青海省共和县村民，现住共和县。
委托诉讼代理人：多杰羊本（系原告之子），1994年10月9日生，公民身份号码×××，藏族，共和县村民，现住共和县。
被告：共和县黑马河乡人民政府，住所地黑马河乡集镇。
法定代表人：索南东主，乡政府乡长。
委托诉讼代理人：周瑞虹，青海龙羊律师事务所律师。
原告增加因不服被告共和县黑马河乡人民政府作出暂停发放原告等人草畜平衡款、禁牧款的具体行政行为一案，于2017年6月12日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员杨涛担任审判长，审判员切羊卓玛、拉日措参加评议，并于2017年9月28日公开开庭审理了本案。原告增加及委托诉讼代理人多杰羊本和被告共和县黑马河乡人民政府的法定代表人索南东主及委托诉讼代理人周瑞虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月20日，被告共和县黑马河乡人民政府根据共和县农牧局共政农牧函（2016）120号《关于依法治理部分草原承包户违反草原生态保护奖补机制政策工作的函》的要求，依照原告所在村委会提供的名单，认为包括原告在内的53户牧民所承包的草山存在非法流转及不同程度的植被破坏现象，遂作出河政[2017]50号《黑马河乡人民政府关于暂停发放赞公才让等53户草原奖补机制资金的决定》，决定对包括原告增加在内的53户牧民应享受的草畜平衡款和禁牧款予以暂停发放，待整改完毕后再予以发放。
原告增加诉称，2012年10月15日，共和县人民政府给原告颁发了共政（2012）第0331号《青海省草原承包经营权证》，清楚的写明了原告承包草原的期限、承包方式、承包用途及菜场位置，据此，原告家应得378亩的草畜平衡款，每亩补助2.5元，小计945元；禁牧面积405亩，每亩补助12.3元，小计4981.5元，合计补助款5926.5元。但被告却借故将原告的补助款扣留不向原告发放，经多次向政府部门反映，仍然不予发放。现向人民法院起诉要求依法判令被告给付原告草畜平衡款和禁牧款共计5926.5元。在庭审中原告增加诉求，要求依法撤销被告方作出的河政[2017]50号黑马河乡人民政府关于暂停发放赞公才让等53户草原奖补机制资金的决定；赔偿因扣款给原告造成的损失。
被告共和县黑马河乡人民政府辨称，首先，原告的陈述与事实不符，被告是依据共和县农牧局《关于依法治理部分草原承包户违反草原生态保护奖补机制政策工作的函（2016）120号》文件的要求，在调查中发现原告等人存在违法流转草山、破坏草山植被等违法行为，随研究决定作出了河政[2017]50号文，对包括原告在内的53户的草原生态奖补资金暂停发放，并告知了不服决定的相关权利和救济途径，因此被告不存在不作为的行为；其次，原告的起诉不符合法律规定，被告针对暂扣款已经作出了决定，并向原告送达，而原告以被告不作为向法院起诉不符合法律规定；同时被告只是暂停发放，而不是扣款，在经过调查后，被告发现原告不存在违法行为后，已重新作出了相关的决定，向原告发放了其应得的草原生态奖补资金款项。因此，原告的起诉不符合法律规定，应当予以驳回。
综合各方当事人的诉辩主张，本案主要存在以下争议焦点：1、被告所作出的河政[2017]50号决定书在事实与程序方面是否存在违法2、被告的暂停发放奖补款的行为是否给原告造成了损失。对本院归纳的上述争议焦点，原、被告均无异议。
围绕上述争议焦点，被告共和县黑马河乡人民政府向本院提交了以下证据：
1、黑马河乡政府河政[2017]50号文件。拟证明原告收到本文件的决定并知晓文件内容，被告是将汉、藏两文件都送达，原告是暂停发放53户当中的一户；2、2017年黑马河乡政府作出的河政[2017]107号文件。拟证明重新作出决定，原告增加不存在违法事实，已从暂停发放名单中取消；3、2016年和2017年的草原奖补资金发放名单及进账凭证。拟证明原告在2016年和2017年的草原奖补资金都已发放。
原告对被告的上述证据质证如下：对50号文件的真实性认可，但认为该文并未向原告本人送达，事实不清，对扣款一事不认可；对2017年107号文不清楚；对奖补资金发放名单和进账单表示不清楚，认为与扣款名单矛盾。
原告在本案审理中向法庭提供了以下证据：
1、被告作出的河政[2017]50号文件1份及证明1份。拟证明该文件是在原告起诉后被告才送达的，并且是先送给才太加，后是旦正措，最后转送给原告，被告没有向原告直接送达，并证明该暂停发放奖补款名单有原告的名字；2、共和县草原工作站证明一份。拟证明原告2016年度的草畜平衡补助款共计5926.5元已转入被告乡政府账户；3、电话录音一段。拟证明被告扣留原告的奖补款是被告乡政府书记对原告有成见不让发放。
对原告的证据，被告质证认为，对50号文件无异议，但原告指向不明，被告向原告送达，原告拒绝签收，被告方是留置送达；对工作站的证明真实性无异议，但认为不能说明问题；对原告提出的电话录音不予认可，认为录音不合法，与本案无关联。
经审理查明，2016年，被告黑马河乡人民政府在发放该乡年度草畜平衡款和禁牧款时，发现包括原告在内的53户牧民在草山使用中，存在违法流转、破坏植被等现象，随依据共和县农牧局共政农牧函[2016]120号《关于依法治理部分草原承包户违反草原生态保护奖补机制政策工作的函》的规定要求，于2017年4月20日作出河政[2017]50号《黑马河乡人民政府关于暂停发放赞公才让等53户草原奖补机制资金的决定》的文件，暂停发放了包括原告等53户的草畜平衡款和禁牧款，并要求原告等人限期整改，经检查合格后，再予以发放。在此期间，原告向被告方提出异议，经调查，被告认为原告不存在上述违法事项，于2017年9月7日重新作出河政[2017]107号《黑马河乡人民政府关于暂停发放尕吾杰等3户牧户草原奖补机制资金的决定》，在该文件中，取消了原告等人的名字，并作出发放奖补资金名单，将原告的应得草畜平衡款和禁牧款合计5926.5元转入原告的个人账户。
另查明，被告在作出河政[2017]50号文件后，未及时向原告送达，原告因未收到补助款于2017年6月12日向本院起诉后，被告于2017年6月21日才向原告送达相关文件，且并未直接送达给被告本人；在作出重新发放补助款的河政[2017]107号文件后，未将原有文件中有关暂扣原告补助款的内容撤销，亦未向原告作出释明。
本院认为，行政机关在做出相关决定时应当遵循程序合法和实体合法的原则。被告所作出的河政[2017]50号文在实体内容上并无明显的错误，但被告方在文件作出前就决定暂停发放补助款，在决定作出后又未及时向原告送达，而后在送达时，未向原告本人送达，也未向原告释明相关救济途径，使原告对被告依据相关行政要求作出的暂停发放补助款的行为产生误解，故被告在程序方面存在瑕疵；另，行政机关针对同一事实重新作出新的决定，应当对前一个文件或相关内容作出相应的撤销或部分撤销的处理，本案被告在作出河政[2017]107号发放补助款的文件后，并未就河政[2017]50号文件中针对原告的处理决定作出明确的处理意见，亦未向原告释明相关规定，也是原告产生误解的关键，因此原告要求撤销被告作出的河政[2017]50号文件的诉求符合法律规定。对原告所暂扣的补助款被告已作出发放决定，并已实际发放，故本院不再重复处理。原告认为由于被告扣款的行为给其造成了损失，并且由于送达不当，给其家人造成了伤害，产生了损失，要求被告予以赔偿损失的诉求，没有事实和法律依据，原告也无证据能够证明，原告所陈述的理由不成立，本院不予采信。
综上所述，原告要求撤销被告所作出的河政[2017]50号文件中暂扣原告草畜平衡款和禁牧款决定的诉求，符合法律规定，本院予以支持；原告要求被告给付赔偿的诉求无事实和法律依据，无证据支持，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告共和县黑马河乡人民政府河政[2017]50号《黑马河乡人民政府关于暂停发放赞公才让等53户草原奖补机制资金的决定》中关于暂扣原告增加草畜平衡款和禁牧款的决定；
二、驳回原告增加要求被告共和县黑马河乡人民政府赔偿损失的诉求。
案件受理费50元，由被告共和县黑马河乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南藏族自治州中级人民法院。
审判长 杨 涛
审判员 切羊卓玛
审判员 拉 日 措
二〇一七年十月十八日
书记员 拉毛才忠
本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（三）违反法定程序的；