陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00189号
上诉人（原审原告）王福利
被上诉人（原审被告）西安市公安局新城分局
法定代表人鲁鸣，局长。
委托代理人郭萍
委托代理人穆金库
上诉人王福利因与被上诉人公安新城分局撤销行政处罚决定一案，不服西安市新城区人民法院（2014）新行初字第00031号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，王福利、公安新城分局委托代理人郭萍、穆金库到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，王福利因反映土地等问题多次在北京中南海周边非信访地区上访，被北京市公安局西城分局多次训诫，公安新城分局亦先后于2013年6月1日、11月4日和2014年1月24日以扰乱公共场所秩序对王福利予以行政拘留。2014年3月9日15时许，时值全国“两会”召开之际，王福利再次赴北京中南海周边地区非正常上访，并拦截北京市公安局警车，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，在对王福利进行训诫并送达（2014）第201403090251号训诫书后，将其送至马家楼救济中心。后被西安市新城区相关工作人员劝返接回交公安新城分局自强路派出所调查处理。公安新城分局受理此案后，分别对接访人员制作了询问笔录，并向王福利送达了《行政案件权利义务告知书》，并作了谈话笔录及《行政处罚告知笔录》，告知王福利对其进行处罚的事实、理由及依据，同时告知王福利具有提出书面陈述和申辩的权利。王福利均拒绝在以上告知书、笔录等公安送达材料上签字。2014年3月15日公安新城分局对王福利作出新公（自）行罚决字（2014）397号行政处罚决定书，决定对其行政拘留十日。当日王福利即被送往西安市拘留所予以执行。后王福利对该行政处罚不服，向原审法院提起行政诉讼。庭审中，王福利当庭放弃要求公安新城分局赔偿经济损失的诉讼请求。
上述事实，有受案登记表、传唤证、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留执行回执、行政拘留送达回执、王福利询问笔录、证人罗晓云和申丰郁询问笔录及证言、北京市公安局训诫书、行政处罚决定书等证据在卷佐证。
原审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但是涉及卖淫、嫖娼，赌博、毒品的案件除外。”故公安新城分局作为王福利户籍所在地和实际居住地的公安机关，具有对王福利违反治安管理行为进行处罚的行政职权。同时在程序上，公安新城分局在行政处罚作出前对王福利进行了合法传唤、调查询问，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条第二款规定将拟作出行政处罚的事实、理由、依据、内容及依法享有的权利，向王福利进行了告知。依照《信访条例》第十八条第一款规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第一款第（一）项“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”等规定。王福利明知中南海是中央委员会、国务院的办公地点，其周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，并多次在中南海周边进行非正常上访，虽经公安部门行政处罚仍拒不改正，其行为已构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，且情节较重，依法应予处罚。故公安新城分局作出的新公（自）行罚决字（2014）397号行政处罚决定书事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。虽然王福利拒绝签字，但并不影响该行政处罚文书的效力。综上，王福利要求确认被诉行政处罚决定违法之请求依法应予驳回。王福利在庭审中自愿放弃赔偿损失的请求，符合法律规定，原审法院依法予以准许。王福利所诉要求追究相关责任人法律责任一节，不属行政诉讼审查范围。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告王福利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
宣判后，上诉人王福利不服，向本院提起上诉称，一、一审法院对证据质证缺失。原审法院无证据质证、认定的记载。一审法院忽视原告的代理意见，是故意错判案件。二、一审法院适用法律错误。一审对《公安机关办理行政案件程序规定》理解有误，断章取义适用法律错误。一审判决中适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条第二款规定，但三十一条并没有第二款，一审法院适用法律错误。被上诉人依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项处罚上诉人，但是《治安管理处罚法》第二十三条第一款，也没有第二项，公安新城分局及一审法院适用法律错误。一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条，驳回上诉人的诉讼请求不适用本案。请求：撤销（2014）新行初字第00031号行政判决；撤销新公（自）行罚决字（2014）397号行政处罚决定；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人公安新城分局辩称，上诉人王福利扰乱公共场所秩序的违法事实清楚，证据确实充分。上诉人多次在北京中南海周边等非信访地区上访，被北京市公安局西城分局查获并多次予以训诫，被上诉人给予上诉人拘留处罚。上诉人在全国“两会”召开期间，于2014年3月9日下午在位于北京中南海周边的力学胡同上访，并拦截北京市公安局警车，被北京市公安局西城分局府右街派出所查扣移交西安市新城区信访工作人员。后由新城区信访局将此案移交至被上诉人自强路派出所调查处理。上诉人本人对北京中南海周边非法上访的行为予以陈述，并有相关证据佐证，据此被上诉人对王福利予以治安拘留十日处罚。二、对上诉人作出的行政处罚决定程序合法。被上诉人在受理案件后，依法履行了传唤、权利义务告知、询问、调取证据、处罚前告知等程序，并充分保障了上诉人的陈述和申辩的权利。关于上诉人提出的“联席办无权对其进行移交”的问题，根据《治安管理处罚法》第七十七条之规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违法治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”据此，被上诉人受理新城区信访局对王福利扰乱公共秩序一案符合法律规定。对于管辖权，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人作为上诉人的户籍所在地和实际居住地公安机关，受理案件并管辖符合法律的规定。三、被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确。上诉人行为构成《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为且情节严重，故被上诉人对上诉人作出行政处罚适用法律正确。对上诉人提出被上诉人作出的行政处罚是重复处罚一事，被上诉人认为北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人作出的训诫是依据国家《信访条例》，对其违反信访条例相关规定的行为所作出的处罚，而上诉人依据《治安管理处罚法》作出治安拘留的决定不属于重复处罚。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”，公安新城分局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。上诉人王福利提出管辖问题，经查其居住地为公安新城分局辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故公安新城分局有权对王福利违法行为予以处理。关于本案被诉的公安新城分局作出的新公（自）行罚决字（2014）397号行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。本院认为，王福利多次到北京中南海周边等非信访地区上访，虽经公安部门行政处罚仍拒不改正，又于2014年3月9日又到非信访接待场所进行非正常上访。且以上事实公安新城分局提供了北京市公安局西城分局训诫书，新公（自）行罚决字（2013）A号、新公（自）行罚决字（2013）1502号、新公（自）行罚决字（2014）113号行政处罚决定书予以佐证，因此，公安新城分局作出行政处罚决定所依据的事实清楚。关于本案行政处罚的程序，根据公安新城分局提供的询问笔录、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书来看，告知书、告知笔录、决定书已注明王福利拒绝签字且有两位民警及两位见证人的签字为证，证明公安新城分局在作出处罚决定前依法进行了调查取证，履行了处罚前告知义务。所以，王福利认为行政处罚程序不合法的理由不能成立，该局作出处罚决定的程序符合法律规定。鉴于王福利在非信访接待场所进行非正常上访的事实，其行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱其他公共场所秩序的行为，公安新城分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条作出新公（自）行罚决字（2014）397号行政处罚决定，未明确具体到款项，行政处罚决定法律适用存在瑕疵，但不影响本案实体处理结果。
综上，王福利认为自己没有非正常上访以及其行为不构成违法，要求撤销该处罚决定的理由不能成立，原审判决驳回王福利的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王福利承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 峰
代理审判员 张 静
代理审判员 范水艳
二〇一四年十二月十七日
书 记 员 罗 康