江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终283号
上诉人（原审原告）樊爱连，女，1964年1月5日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人徐瑶（系上诉人女儿），女，1987年8月20日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人樊爱连因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1094号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人樊爱连的委托代理人徐瑶、张琨，被上诉人秦淮区城管局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，南京市秦淮区中和桥路133号-1存在多处建筑物，其中部分房屋领取了相关手续。樊爱连于1995年3月21日领取了《江苏省村镇工程建设许可证》，建设单位（××）为樊爱莲即樊爱连，建设项目名称为住宅，建设位置为七桥村七二队，建筑面积为96㎡，建筑层数为贰，结构类型为砖混，室外檐高为6.4米，遵守事项第二点为：凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。2016年1月5日，秦淮区城管局的执法人员对中和桥路133号-1建筑进行了调查与勘察，认为有三处建筑涉嫌违法建设，即分户调查表中显示的编号为、、的建筑，其中为砖混三层楼，面积为233.09㎡；为砖混二层楼，面积为182.6㎡；为砖木平房，面积为41.85㎡，樊爱连未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管局执法人员对该三处建筑进行了拍照取证。2016年6月9日，秦淮区城管局决定立案查处。2016年6月29日，秦淮区城管局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发出《关于商请认定中和桥路133号-1建筑物性质的函》，请求对涉案三处建筑的规划合法性进行核查。2016年7月8日，秦淮区住建局向秦淮区城管局作出《关于商请认定中和桥路133号-1建筑物性质的复函》，称：“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年7月13日，秦淮区城管局作出并送达了《限期拆除告知书》。2016年7月19日，秦淮区城管局作出并送达了《限期拆除决定书》，认定樊爱连在中和桥路133号-1的457.54㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京集中处罚办法》）第十五条的规定，限樊爱连在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。
原审法院另查明，2015年8月28日，南京市规划局向南京市土地储备中心、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司作出《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），称：来函地块范围为北、东至外秦淮河，南至86379部队，西至响水河，总占地面积约52.7公顷，拟征收范围符合城市规划要求。地块范围内怡水嘉园小区为保留用地。你单位可据此向有关部门依法申请征收并确定具体范围。
本案一审庭审中，樊爱连称涉案建筑系有证房屋，于1995年建设了两层，于2000年加盖了第三层；涉案建筑系樊爱连于2000年左右建设，樊爱连女儿徐瑶成年后将该处房款给了樊爱连；涉案建筑系樊爱连于1995年建设，是放杂物的配套设施。秦淮区城管局称涉案建筑现有面积和层数与证载情况不一致；涉案建筑的转让情况与建设人的确认无关，樊爱连没有证据证明涉案房屋为他人建设。樊爱连、秦淮区城管局均认可涉案建筑所在地块处于南部新城项目征收范围。
原审法院认为，本案的争议焦点系秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》是否具有法定职权、认定事实是否清楚、适用法律是否正确、涉案建筑是否应限期拆除。
一、秦淮区城管局是否具有作出《限期拆除决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条第二款、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有进行调查处理的法定职权。涉案建筑位于南京市秦淮区行政区划内，秦淮区城管局对此具有管理、调查的法定职权。
二、秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》认定事实是否清楚。本案中，秦淮区城管局执法人员针对樊爱连位于本市秦淮区中和桥路133号-1的三处建筑物，进行了调查勘验并取证拍照，核定三处建筑面积共计约为457.54㎡。樊爱连未能提供三处建筑的审批手续，无法证明该建筑的合法性。秦淮区城管局经向建设规划部门征询并确认该三处建筑未办理相关规划许可手续后，认为其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，认定事实清楚，定性并无不当。樊爱连虽提交了《江苏省村镇工程建设许可证》，主张涉案建筑的一、二层系有证房屋，但涉案建筑实际为三层，总面积为233.09㎡，与该证要求的两层、96㎡不符，无法区分合法有证部分，且该证规定了“凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设”。涉案建筑、也均系樊爱连建设。因此，在案证据不能得出涉案三处建筑具有相关审批手续。
三、秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》适用法律是否正确。樊爱连陈述涉案三处建筑的建设年代分别为1995年和2000年左右。1990年4月7日施行的、当时有效的《南京市城市规划条例》第二条规定，该条例所称城市规划区即南京市行政区域。根据1990年4月1日起施行、当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者××在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者××应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，直至秦淮区城管局对涉案建筑进行查处时，樊爱连仍未能办理或补办相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽始于《中华人民共和国城市规划法》实施之际、《城乡规划法》实施之前，但其违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，且依然不符合《城乡规划法》的上述规定。秦淮区城管局在2016年对其进行查处时，依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。
四、涉案三处建筑是否应决定予以限期拆除。根据《城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑位于秦淮区中和桥路133号-1，结合庭审中双方当事人的自认以及《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号）的内容，可以得出涉案三处建筑所处地块目前正处于征收过程中。秦淮区住建局作出的《关于商请认定中和桥路133号-1建筑物性质的复函》亦称涉案建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管局依据《城乡规划法》第六十四条和《南京集中处罚办法》第十五条的规定，对樊爱连作出限期拆除涉案建筑的决定，符合上述法律规定。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回樊爱连的诉讼请求。案件受理费50元，由樊爱连承担。
上诉人樊爱连上诉称：一、根据一审判决适用的法律、法规和地方规范性文件，不能认定被上诉人具有作出本案被诉《限期拆除决定书》的法定职权。二、本案被诉的限期拆除行为既不是行政处罚也不是行政强制措施。一审判决引用的《行政处罚法》、《行政强制法》均无法对此进行调整。三、无论是依据《关于在江苏省南京市开展相对集中行使处罚权试点工作的复函》还是《南京集中处罚办法》，都不能超越《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）所确定的只能对行政处罚权以及与之相对的行政强制措施实施集中的规定。四、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除决定。五、一审判决认为，被上诉人对上诉人的房屋有权进行管理、调查处理，但是被上诉人管理、调查处理的职权范围也仅仅限于法律已经授权的行政处罚以及与之相对应的行政强制措施，而不能超过法律的授权范围，作出限期拆除决定不在法律授权的范围之内。综上，请求二审法院撤销一审判决、发回重审，本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人秦淮区城管局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出的《限期拆除决定书》依据的证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管局的管理、调查处理范围，秦淮区城管局具有作出限期拆除决定的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者××应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，秦淮区城管局在作出涉案《限期拆除决定书》前，对涉案建筑进行了现场勘察并取证拍照，核定了涉案建筑的面积，樊爱连未能提供涉案建筑对应的审批手续，秦淮区住建局确认涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。秦淮区城管局向樊爱连发出了限期拆除告知书，告知了其有陈述申辩的权利，后作出了《限期拆除决定书》并进行了送达。因此，秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。
上诉人提出，被上诉人的工作人员未进行现场勘验、被上诉人错列了行政相对人、上诉人持有的《江苏省村镇工程建设许可证》对应的房屋不应被认定为违建。对此，本院经审查认为：一、在卷证据证实，被上诉人工作人员于2016年1月5日至涉案房屋进行了调查和勘验，制作了现场勘验记录和分户调查表，并对涉案房屋进行了拍照，上诉人认为被上诉人未予以现场勘验的观点不能成立。二、涉案房屋互相紧邻，且基本均位于上诉人的宅基地上，上诉人应当能够决定房屋的建设与否，被上诉人将上诉人作为违法建设的行政相对人，并无不当。房屋建成后实际交由何人使用，不影响违法建设行为人的认定。三、上诉人虽持有《江苏省村镇工程建设许可证》，但该证许可建设的系面积96平方米的建筑，而涉案地址上并无面积相同或相近的房屋。不论是原先存在96平方米的房屋而现在已经被拆除改建，还是原先即未建设96平方米的房屋，就目前房屋的实际情况而言，均属于未取得相关审批手续或是未按照许可证的规定进行建设的情形，涉案房屋全部被认定为违法建设并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人樊爱连负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
审 判 员 魏法永
代理审判员 周 磊
二〇一七年六月二十日
书 记 员 李丽玲