山东省济宁高新技术产业开发区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）济高新区行初字第24号
原告山东鱼台经济开发区解放居民委员会。
法定代表人吴艳杰，主任。
委托代理人兑义，山东英辩律师事务所律师。代理权限特别授权。
被告鱼台县谷亭街道办事处。
法定代表人李海军，主任。
委托代理人刘敏，山东英和律师事务所律师。代理权限一般代理。
第三人王柏全，男，1951年9月2日出生，汉族，鱼台县谷亭街道办事处建设居民委员会居民。
委托代理人冯玉辉，山东英辩律师事务所律师。代理权限特别授权。
原告山东鱼台经济开发区解放居民委员会诉被告鱼台县谷亭街道办事处、第三人王柏全土地行政登记一案，本院于2014年2月14日受理后，于2014年2月17日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月20日公开开庭审理了本案。原告山东鱼台经济开发区解放居民委员会法定代表人吴艳杰及委托代理人兑义，被告鱼台县谷亭街道办事处委托代理人刘敏，第三人王柏全及委托代理人冯玉辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年10月26日，中国共产党鱼台县谷亭镇建设支部委员会、鱼台县谷亭镇建设居民委员会（以下简称建设村两委）向鱼台县谷亭街道办事处（原鱼台县谷亭镇人民政府）出具“谷亭镇政府：建设居委会居民王柏全有宅基地一宗，坐落在原谷亭第一派出所北，西邻续法轮、郭福建门市部，东靠王世杰、李景兰，南靠原谷亭第一派出所、第一派出所家属院，北邻刘延景、谷副井。南北长38米，东西宽22.4米。1953年经鱼台县人民政府确权，由王成现（王柏全）使用，现经两委研究决定由王柏全使用，享有管理使用权。请政府批准为盼。”的说明。2009年11月12日，鱼台县谷亭街道办事处在建设村两委出具的说明上备注“根据村两委提供材料土地房产所有证存根情况同意村两委意见2009、11、12”的意见，加盖“鱼台县谷亭镇人民政府”公章。
原告山东鱼台经济开发区解放居民委员会诉称，2014年1月，原告在第三人起诉原告排除妨害纠纷一案中得知，2009年11月12日鱼台县谷亭镇人民政府对建设村两委出具的该居委会居民王柏全的土地使用权属材料进行了同意确认，批准王柏全享有争议土地的使用权。而该宗土地上尚有原告正在使用的部分土地及于1977年之前就建筑的房屋。被告作出的具体行政行为违反法律规定，侵犯了原告的合法权益。请求人民法院依法撤销被告于2009年11月12日作出的同意第三人享有土地使用权的具体行政行为。
原告向法庭提交下列证据：1、王柏全起诉山东鱼台经济开发区解放居民委员会排除妨害的民事诉状、涉案土地上建筑物照片，证明本案诉争的土地上有原告的房屋，原告具备诉讼主体资格，且在民事诉讼中得知被告作出土地使用权属同意意见；2、（2010）鱼民初字第1380号民事判决书、（2011）济民五终字第398号民事判决书，证明人民法院依据被告作出的土地确权批复作出判决，认定批复行为具有确权效力，对原告的权利义务产生了不利影响。
被告鱼台县谷亭街道办事处辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2009年10月26日，建设村两委共同研究决定将归属于本集体经济组织所有的宅基地一宗，交付于本集体经济组织成员王柏全管理使用，这是建设村两委正常行使土地所有权的具体体现。就此，依据法律规定无须由被告批准，但被告在村两委的请示上提出同意的意见。被告的行为结果所指向的是下级自治组织机构，并不存在土地行政管理的相对人。所以，被告的行为系内部行政指导性行为，并非是对外的具体行政行为，不产生法律强制力。二、本案的诉讼标的已为生效的判决所羁束。鱼台县人民法院于2010年12月27日作出的（2010）鱼民初字第1380号民事判决书及济宁市中级人民法院于2011年4月28日作出的（2011）济民五终字第398号民事判决书，均以本案原告诉请撤销的被告作出的行为结果为依据，判决所涉宅基地的所有权归属鱼台县谷亭镇建设村集体所有，使用权归属于本案的第三人王柏全。可见，原告所诉标的已为人民法院生效判决所羁束。三、原告起诉已超过法定时限。被告的行为内容，原告已于2011年4月知晓，其于2014年2月17日提起行政诉讼，明显超过了二年的期限。综上，原告的起诉不符合人民法院受理行政案件的范围，且已超过法定起诉期限，应依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向法庭提供了王成现1953年土地房产所有证存根，（2010）鱼民初字第1380号民事判决书、（2011）济民五终字第398号民事判决书，证人宋某、林某的证言等证据。
第三人王柏全述称，一、原告不具行政诉讼主体资格，原谷亭镇人民政府对建设村两委出具的意见，是对建设居委会在职权范围内依法对集体所有的土地进行管理的一种肯定。建设村两委这种依法管理的内部行为，没有侵犯原告的合法权益，原告没有证据证明其合法权益受到侵犯。二、本案不属行政诉讼受案范围。本案所诉原谷亭镇人民政府的意见材料，是对建设村两委所请内容的一个指导意见，是对居委会工作的一种肯定，不是所谓的土地行政登记行为，不具有行政拘束力及执行力，所以不是具体行政行为，不具可诉性。三、同意被告关于本案已超过起诉期限的观点。
原告对被告提供证据的质证意见为，对被告提供证据的真实性无异议。认为被告提供的王成现1953年土地房产所有证存根与本案无关联；被告提供的两份人民法院生效判决不是被告作出行政行为的依据，且判决内容对原告造成影响，被告的行为具有可诉性；被告提供的证人与被告有利害关系，其证言不真实。
被告对原告提供证据的质证意见为，原告提供的证据不足以支持其观点。
第三人对被告提供的证据无异议，对原告提供证据的真实性不予认可。
经审理查明，1953年2月1日，原告王柏全之父王成现取得鱼证字第伍伍零伍零号土地房产所有证，该证载明“户主王成现东至屈福全西至田玉营南至王四明北至马玉明可耕地叁亩陆分陆厘贰毫”。1977年和1980年前后，原告山东鱼台经济开发区解放居民委员会（原谷亭镇解放村）、鱼台县经济开发区胜利村村民委员会（原谷亭镇胜利村）在上述土地上分别建造部分房屋。2009年10月26日，建设村两委向被告出具“谷亭镇政府：建设居委会居民王柏全有宅基地一宗，坐落在原谷亭第一派出所北，西邻续法轮、郭福建门市部，东靠王世杰、李景兰，南靠原谷亭第一派出所、第一派出所家属院，北邻刘延景、谷副井。南北长38米，东西宽22.4米。1953年经鱼台县人民政府确权，由王成现（王柏全）使用，现经两委研究决定由王柏全使用，享有管理使用权。请政府批准为盼”的说明。2009年11月12日，被告鱼台县谷亭街道办事处在建设村两委出具的说明上备注“根据村两委提供材料土地房产所有证存根情况同意村两委意见2009、11、12”的证明意见，加盖“鱼台县谷亭镇人民政府”公章。后王柏全将上述证明意见作为证据对鱼台县经济开发区胜利村村民委员会提起排除妨害的民事诉讼，2010年12月27日，鱼台县人民法院以（2010）鱼民初字第1380号民事判决书将上述证明意见认定为“同意建设村两委意见的批复”并确认为有效证据，判令鱼台县经济开发区胜利村村民委员会清除涉案土地上的附属物，2011年4月28日，经济宁市中级人民法院二审以（2011）济民五终字第398号民事判决书予以维持。2013年王柏全将山东鱼台经济开发区解放居民委员会诉至法院，请求法院判令排除涉案土地上原告的建筑物，在诉讼中，原告得知被告的“根据村两委提供材料土地房产所有证存根情况同意村两委意见2009、11、12”的证明意见，遂将该证明意见诉至本院。
本院认为，原告山东鱼台经济开发区解放居民委员会在涉案土地上建有房屋，对涉案土地权益享有独立的请求权，其具有原告主体资格。本案所诉被告于2009年11月12日出具的“根据村两委提供材料土地房产所有证存根情况同意村两委意见”是对建设村两委“建设居委会居民王柏全有宅基地一宗，坐落在原谷亭第一派出所北，西邻续法轮、郭福建门市部，东靠王世杰、李景兰，南靠原谷亭第一派出所、第一派出所家属院，北邻刘延景、谷副井。南北长38米，东西宽22.4米。1953年经鱼台县人民政府确权，由王成现（王柏全）使用，现经两委研究决定由王柏全使用，享有管理使用权”意见的证明，而不是确权行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”的规定，被告作为乡（镇）人民政府无权对集体土地的所有权进行确认，其出具的证明不具有法律上必然的约束力，该证明出现在民事诉讼中，人民法院将其作为证据审查，并决定采信或不采信，而不是必须经过行政诉讼司法审查才可以消除其影响。而根据《中华人民共和国物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”的规定，县级人民政府颁发的土地权属证书具有法定证明力。根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中被告出具证明的行为是一种作证行为，并非是行使行政权力履行行政管理职能的行为，该意见证明不具法定证明力，并不对原告和第三人的权利直接产生影响。因此，原告以该证明侵犯自身的权利为由提起诉讼，不属行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。故依据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告山东鱼台经济开发区解放居民委员会的起诉。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 董云侠
代理审判员 石 鑫
代理审判员 尚凤春
二〇一四年三月二十八日
书 记 员 王瑞力