河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第68号
上诉人（原审原告）王金荣。
委托代理人李章安，男，1953年3月26日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）沧县公安局。
法定代表人李晓峰，局长。
委托代理人吴宏伟。
委托代理人黄婧。
上诉人王金荣因治安行政处罚一案，不服沧州市新华区人民法院（2014）新行初字第14号行政判决，于2014年8月20日向本院提起上诉。本院于2014年9月23日受理。本院依法组成合议庭，于2014年10月8日公开开庭审理了此案。上诉人王金荣及委托代理人李章安、被上诉人沧县公安局（下称公安局）的委托代理人吴宏伟、黄婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：王金荣因反映沧县公、检、法机关执法问题，于2014年1月21日、24日、25日三次到北京中南海周边、天安门地区非正常上访，并被北京市公安局西城分局、天安门地区分局三次训诫。2014年3月5日上午，原告再次到北京中南海周边非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫和管控，沧县旧州镇政府工作人员随即将原告从北京接回。2014年3月6日，公安局以原告到北京上访、扰乱中南海周边秩序进行了受案登记，履行了传唤、询问、调查取证、处罚告知等法定程序后，认定原告多次进京到中南海周边上访的行为，构成扰乱公共场所秩序，遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2014年3月6日作出沧公（旧）行罚决字（2014）第0036号公安行政处罚决定书，决定对原告王金荣行政拘留十日；处罚决定已执行完毕。
一审法院认为：根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国人民警察法》第八条规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京中南海周边、天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告三次到北京中南海周边、天安门地区非正常上访，并三次被北京市公安局西城分局、天安门地区分局予以训诫后，再次到北京中南海周边非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序。此外，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，被告公安局作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。综上，被告对原告作出的公安行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
一审法院遂判决：维持公安局于2014年3月6日作出的沧公（旧）行罚决字（2014）第0036号公安行政处罚决定书。
上诉人王金荣的主要上诉理由：被上诉人的处罚决定程序违法，其对本案无管辖权；处罚决定认定事实不清，没有证据，我没有非法上访；处罚决定适用法律错误，中南海不是公共场所；被上诉人超越职权、滥用职权，介入信访事项，打击报复上诉人。一审法院程序违法，违背以事实为依据，以法律为准绳和当事人适用法律上一律平等的原则，偏听偏信被上诉人，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销公安局的处罚决定。
被上诉人公安局辩称：我局的处罚决定认定事实正确、证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决正确。
一审期间，公安局在法定期限内向法院提交了作出具体行政行为的证据：1、2014年3月6日对于忠祥（旧州镇政府工作人员）的询问笔录，证实王金荣到中南海周边地区非法上访。2、2014年3月6日对苏智明（旧州镇政府工作人员）的询问笔录，证实王金荣至中南海周边地区非法上访。3、2014年3月6日北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明，内容为：2014年3月5日12时许，我所民警在中南海周边执行勤务时，发现一名上访人员，声称到中南海上访，为了维护中南海地区秩序，我所执勤民警依据《人民警察法》第九条之规定，对该人进行当场盘问检查。经查，该人名叫王金荣，女，身份证号：××，户籍地：河北省沧州市沧县旧州镇东关村890号。训诫后我所将该人送至马家楼分流中心。该人还曾于2014年1月21日、2014年1月25日到中南海地区非正常上访，共计3次。证实王金荣三次到中南海周边地区非正常上访。4、2014年3月5日、2014年1月25日、2014年1月24日、2014年1月21日由北京市公安局西城分局府右街派出所、天安门地区分局治安大队对王金荣的训诫书，内容为：一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边（天安门地区）不是信访场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理，以上内容特此训诫。证明2014年3月5日、2014年1月25日、2014年1月24日、2014年1月21日，上诉人到北京中南海周边及天安门地区非正常上访被民警当场查获。5、行政处罚审批表，证明公安局在对王金荣处罚前，履行了内部审批手续。6、受案登记表，证明公安局进行了受案登记。7、行政处罚告知笔录，证明公安局在对王金荣处罚前，履行了处罚告知程序。8、行政拘留执行回执，证明王金荣进入沧州市拘留所执行拘留的时间。上诉人提交了下列证据：第一组：1、2009年7月30日京公（朝）决字（2009）第911156号对郭金枝拘留五日的处罚决定。2、2009年3月31日京公（朝）决字（2009）第904606号对李增亭拘留五日的处罚决定。3、2007年11月12日京公（西）决字（2007）第4877号对李增亭拘留五日的处罚决定。4、2009年4月24日（2009）第112417号府右街派出所对李增亭的训诫书。5、2009年4月24日（2009）第112418号府右街派出所对李建伟的训诫书等。该组证据证明：一、行为人有违法行为，如：举材料访、跪访、抛洒材料、携带汽油及打火机等，才由违法行为地北京公安机关管辖处罚，没有违法行为的，只是由北京公安机关训诫，并送久敬庄或马家楼接济服务中心，由中联办登记通报和交办。上诉人没有违法行为，所以北京警方送上诉人到马家楼接济服务中心进行登记，被上诉人对上诉人的处罚错误。依法应当撤销。二、该案被上诉人不属管辖更为适宜的公安机关，是应当回避的公安机关。三、该案管辖被上诉人主体不适格，未被两地公安机关的上级指定管辖，被上诉人属于强行管辖，属于官僚主义，寻衅滋事。四、行为人有违法行为，管辖地是北京市公安机关，不是被上诉人，被上诉人强行管辖属滥用职权，程序违法。第二组：1、（2007）沧行终字第64号判决书。2、（2008）沧行终字第52号判决书。3、（2011）沧行终字第59号判决书。4、（2012）沧行终字第33号判决书。5、最高人民法院以案释法公布7起保障民生典型案例。该组证据证明：上述判决均为沧州市中级人民法院对上诉人李章安、苏小然、李全乐不服一审法院判决及不服任丘市公安局的处罚，依法得到了沧州市中级人民法院的支持，并撤销了一审判决及被上诉人的违法处罚决定。本案应当参照最高人民法院公布的七起保障民生典型案例，撤销被上诉人对上诉人的处罚决定书。第三组：1、京华时报2006年2月11日一份，载有温总理称“中南海的大门是面向广大群众的”。2、2011年3月15日报纸载有温总理指出“当前最大的危险在于腐败”。3、2012年3月27日京华时报一份，国务院召开廉政工作会议，温总理部署反腐倡廉工作，温总理指出“腐败解决不好就会人亡政息”。4、2013年1月23日燕赵都市报一份，载有中共中央总书记ＸＸＸ“把权力关进制度的笼子里”。5、2013年3月27日燕赵都市报一份，ＸＸＸ总理在国务院第一次廉政工作会议上强调“给权力涂上防腐剂、戴上紧箍咒。”6、2013年4月20日中央政治局决定在全党深入开展党的群众路线教育实践活动，要求：“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”。7、中央纪委：严禁截访正常上访者。8、2013年10月17日燕赵都市报一份，国家主席ＸＸＸ在接受采访时说，领导者要有“如履簿冰、如临深渊”的自觉。9、2014年1月9日燕赵都市报一份，ＸＸＸ在中央政法工作会议上强调“坚决清除政法领域害群之马”。10、中办国办《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》杜绝“拦卡堵截”正常上访人员。以上中央领导的讲话证明上诉人到北京上访和登记是依据中央领导的讲话精神，上诉人的行为是有法可依的，是遵照宪法第四十一条、第八十九条到中南海登记以及到有关信访部门上访，是爱党爱国的行为，中央政治局也肯定了上诉人的合法行为，做出了反“四风”的决策。被上诉人存在违纪违法的行为。被上诉人的行为与当前党的群众路线教育“反四风”运动相悖。第四组：《公安机关办理行政案件程序规定》相关条款一份，《信访条例》第四十七条一份。证明被上诉人程序违法，无管辖权，适用法律错误。第五组：1、任公（石）决字（2012）第00324号，2、任公行撤字（2012）第8号，3、（2012）任行初字第15号，4、2014任行初字第13号。该组证据证明：一、被处罚人尹江龙因“……多次到中南海附近上访。”“……对尹江龙处行政拘留六日。”二、经尹江龙起诉任丘市公安局庭审后，主动撤销了处罚决定。三、尹江龙申请撤诉，法院裁定准许。四、原告董宝顺六次到中南海登记，被任丘市公安局行政拘留，法院审理“认为：行政处罚的设定和实施必须以事实为依据。被告任丘市公安局认定原告董宝顺到北京市中南海地区上访扰乱了公共场所秩序，但被告向法庭提交的原告及接访人的询问笔录，只能证明原告有到北京市中南海地区非正常上访后被镇政府工作人员接回的事实，不能证明原告有扰乱该地区公共场所秩序的行为，被告认定原告扰乱公共场所没有相关证据证明”，最后法院依法撤销了处罚决定。上诉人与以上两当事人案情类同，依据最高人民法院7起保障民生典型案例的意见，被上诉人对上诉人处罚决定应撤销。第六组：1、中华人民共和国宪法条文一份；2、用ＸＸＸ总书记重要讲话精神，提高政法领导干部履职能力和政法工作整体水平文章一份。该组证据证明：上诉人到中南海登记是依照宪法法律法规进行的合法行为，上诉人到马家楼登记，是爱党、爱国的行为，依法应当支持，法治的真义在于依法治权和依法维权。对于公权力，法治意味着限制，法无授权即不可为；对于私权利，法治意味着保护，法无禁止即自由。被上诉人对上诉人的处罚决定属于官僚主义，滥用职权。第七组：1、北京市公安局西城分局（2014）第2224号登记回执一份；2、政府信息不存在告知书一份（西公（2014）第2268号）。3、最高人民法院接谈预约单一份。该组证据证明：一、“2014年3月5日、1月21日、25日王金荣在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移沧县公安局的手续……”。“经查……不存在”。二、上诉人没有任何违法行为。三、上诉人去中南海目的是为了到马家楼接济服务中心进行登记，是依照宪法法律法规进行的，没有任何违法行为。
针对被上诉人提交的证据，上诉人质证认为：证据1、2、3不能证明上诉人有扰乱公共场所秩序的事实，且于忠祥和苏智明的笔录上没有显示我非正常上访，更没有显示我有扰乱中南海周边地区公共场所秩序的行为。工作说明只能说明我声称到中南海上访，没有说滞留不走，内容不真实。我是为达到去马家楼接济服务中心登记的目的。马家楼接济服务中心不是关押有违法行为的人，是在地方看不到、感觉不到光明才应ＸＸＸ和ＸＸＸ的指示行事。ＸＸＸ2013年两会中外记者招待会上两次强调：假如你在基层感觉不到阳光，请你到北京来，中南海的大门永远向您打开。因被上诉人的违法行为使我感觉不到阳光，才响应领导指示，依据宪法，到马家楼登记。我如有违法行为，北京警方就拘留或采取刑事措施。被上诉人没有证据证明我有扰乱公共场所秩序的事实。证据4没有本人签字，对真实性、合法性有异议，也没有说上诉人有任何违法事实，只是告知。报案人是匿名还是上级指定不清楚，前后有矛盾，不真实。处罚决定没有本人签字，处罚在先，程序在后。受案回执匿名，不真实。告知笔录没有本人签字。没有通知家属。针对上诉人提交的证据，被上诉人质证认为：1、我局管辖有法律依据，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条有明确规定，没有必要由上级公安机关指定或由北京公安机关移交。2、《治安管理处罚法》和公安部关于处罚信访过程中违法行为的规定，中南海不是信访接待场所，去非信访部门信访，不听劝阻，应当受到处罚。上诉人多次到中南海地区走访，多次被训诫，就是不听劝阻，情节严重。上诉人有违法行为，我局作出的处罚决定合理合法。3、沧州市中级人民法院撤销的案例及任丘市公安局撤销的案例，因不同案件情况不同，对本案没有指导意义。4、中央领导的讲话及文件，与本案无关联性，上诉人不应曲解领导人讲话的内容。
经庭审质证，本院认为：公安局的证据1-4，能够证明王金荣到北京中南海周边及天安门地区非正常上访的事实。证据5-7能够证明公安局在作出处罚决定前，履行了《公安机关办理行政案件程序规定》规定的程序，但履行程序过程中存在瑕疵。证据8是执行回执，与被诉具体行政行为的关联性，本院不作确认。上诉人提交的北京市公安机关针对违法人员所作的处罚决定及训诫书，法院针对公安机关对他人的处罚决定所作的判决不能证明上诉人所要证明的公安局对上诉人处罚决定事实不清及违法的主张，对于其与本案的关联性，不作确认。上诉人第七组证据1、2，因北京公安机关对王金荣到中南海周边地区上访未立案，所以不存在移交被上诉人的问题，对于其与本案的关联性，不作确认。上诉人的其他证据与本案无直接关联性。
二审查明的事实与一审相同。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据该款的规定，公安部有权确定治安案件的管辖。公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权，并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关，及时书面通知当事人。以上三条是公安部根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的授权对行政案件管辖所作的规定。本案北京的公安机关未受理，因此被上诉人与北京的公安机关不存在管辖权争议。王金荣居住在沧县，根据以上规定，公安局对该案有管辖权，王金荣主张公安局对本案无管辖权的上诉理由不能成立。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边符合该特征，因此为公共场所，上诉人上诉混淆了中南海与中南海周边地区的概念，其该条上诉理由不能成立。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威；（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海周边地区不是信访接待场所，因此王金荣不能到此处上访，其到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访。王金荣2014年1月21日因到中南海周边地区上访，被府右街派出所予以训诫，对于不能到中南海周边地区上访，王金荣明知；在明知不能到中南海周边地区上访的情况下，其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。因王金荣有违反治安管理的行为，根据上款规定，公安局对其处罚的行为属履行法定职责的行为，不属于超越职权、滥用职权的行为。公安局对王金荣处罚决定履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，王金荣的公安局违反法定程序的上诉理由亦不能成立。
综上，公安局的处罚决定认定基本事实清楚，适用法律正确，基本程序合法；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；上诉人的各项上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王金荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一四年十月十日
书 记 员 兰明慧