浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终258号
上诉人（原审原告）张宝珍，女，汉族，1979年11月16日出生，住杭州市滨江区。
委托代理人李静林，北京市新桥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局滨江区分局，住所地杭州市滨江区通和路71号。
法定代表人凌军，局长。
委托代理人王敏铖，该分局巡（特）警（治安）大队大队长。
委托代理人陈轶洲，该分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地杭州市滨江区江南大道100号。
法定代表人金志鹏，区长。
委托代理人汪士雄，该政府法制办工作人员。
上诉人张宝珍因治安行政处罚及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2016）浙8601行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月10日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
杭州市公安局滨江区分局（以下简称滨江公安分局）于2016年3月7日作出杭滨公（长）行罚决字[2016]第10263号公安行政处罚决定书，主要内容为：2016年3月5日，张宝珍因位于杭州市滨江区×街道×村×区×号住房拆迁问题在北京越级走访，不听劝阻。经浙江省杭州市驻京信访工作组线索传递后，民警立即到北京将张宝珍带回杭州，经对其进行劝阻、批评及教育仍无效。张宝珍的行为属越级走访，不听劝阻的违法行为。根据《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第四十七条第二款之规定，决定给予张宝珍警告的行政处罚。张宝珍不服，于2016年5月6日向杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）申请行政复议，滨江区政府于同月11日受理，并于同年6月29日作出杭滨复决字[2016]23号《行政复议决定书》，维持滨江公安分局作出的行政处罚决定。
张宝珍于2016年7月20日向原审法院起诉，请求确认滨江公安分局对张宝珍作出的警告没有事实依据和法律依据，撤销滨江公安分局作出的公（长）行罚决字[2016]第10263号警告处罚；请求确认滨江区政府杭滨复决字[2016]23号行政复议决定书违法，并撤销该复议决定；责令滨江公安分局、滨江区政府向张宝珍赔礼道歉并赔偿张宝珍精神抚慰金和误工等损失5万元。
原审法院经审理查明，2016年3月5日，经浙江省杭州市驻京信访工作组告知，张宝珍在北京信访，滨江公安分局长河派出所与滨江区长河街道等部门的相关工作人员，于2016年3月6日下午将张宝珍从北京市久敬庄救济服务中心带回至杭州。同日，滨江公安分局长河派出所以张宝珍涉嫌扰乱公共场所秩序，用传唤证（杭滨公（长）行传[2016]10032号）将张宝珍传唤至该所，经调查核实后，于2016年3月7日作出行政处罚告知笔录，张宝珍拒绝签字，同日作出案涉行政处罚决定书。张宝珍不服，于2016年5月6日向滨江区政府提出行政复议申请，滨江区政府于同月11日受理后，于2016年6月29日作出案涉《行政复议决定书》，并送达张宝珍。张宝珍不服，遂提起本案诉讼。
原审法院另查明，滨江公安分局于2016年3月7日作出[2016]第1号训诫书，对张宝珍于2016年3月5日在北京信访作出训诫。
原审法院又查明，张宝珍对于公安机关于2016年3月6日作出的传唤和次日作出的训诫均于2016年5月6日向滨江区政府申请复议，滨江区政府分别作出行政复议决定书（杭滨复决字（2016）24、25号），维持了公安机关作出的行政行为。张宝珍不服，均于2016年7月20日向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，滨江公安分局对于居住地在其管辖范围内的违法行为人进行行政处罚，系其法定职责。
《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第四十七条规定:“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，信访人以走访形式信访的，只能到有权处理的本级或者上一级机关设立或者指定的接待场所提出，如违反该规定，经劝阻、批评和教育无效的，可以由公安机关予以警告、训诫或者制止。本案中，张宝珍在庭审中自认多次到北京上访，2016年3月5日张宝珍携带上访材料到北京进行上访，其以走访形式到北京上访违反了《信访条例》第十六条和第十八条的规定，滨江公安分局对张宝珍予以警告，符合上述规定。滨江公安分局在行政处罚前进行了调查，履行了告知义务，程序并无不当。
滨江区政府于2016年5月11日受理张宝珍的复议申请，并于2016年6月29日作出案涉《行政复议决定书》，并送达张宝珍，程序并无不当。
综上，滨江公安分局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，滨江区政府作出的行政复议决定程序合法。张宝珍的诉讼请求均不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张宝珍的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张宝珍负担。
上诉人张宝珍上诉称，2016年3月5日，在北京上访的期间，张宝珍在距离北京天安门广场不远处，去交一封信，不是到那里去上访，被北京警察查身份证查到上诉人家曾经到北京相关单位上访过，身上有上访材料，便不由分说，将上诉人送往马家楼接济服务中心。杭州警方等单位截访人员将上诉人非法带回杭州之后，在明知上诉人不存在任何违法行为的情况下，滨江公安分局长河派出所借口上诉人多次到北京上访，不听劝阻，涉嫌在北京扰乱社会秩序，不仅书面传唤上诉人去派出所，又是警告，又是训诫的，还关押了上诉人一天，上诉人自然不服，法律规定了不许上访么？法律规定了只要身上带着上访材料，就是随时随地在上访吗？上诉人向滨江区政府申请行政复议。复议期间，滨江区政府暗箱操作，不仅剥夺了上诉人查阅滨江公安分局“提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”等权利，还颠倒黑白，一口咬定上诉人在北京有违法行为，应该被警告，制作出杭滨复决字[2016]23号行政复议决定书，维持了滨江公安分局对上诉人的警告处罚。上诉人起诉到滨江法院，然后被转到杭州铁路运输法院办理。上诉人去北京，并没有上访，只是准备上访而已。上诉人即使是越级上访，其法律后果是什么呢？最多是“不予受理而已”。被上诉人给上诉人下“警告”的借口，说是上诉人越级上访、非访。上诉人“走”到了北京，根本没有“采取走访形式提出信访事项”，到任何“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门”去“访”，去“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”，完全没有采取信访条例规定意义上的“走访”行动。原审法院就因为上诉人身上背了信访材料，出现在天安门广场附近，就断定上诉人访了谁，违法了，该受警告处罚不可思议。请求撤销（2016）浙8601行初136号行政判决，发回重审，或者径行判决，满足上诉人一审时的诉讼请求。
被上诉人滨江公安分局答辩称：答辩意见和一审意见一致，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人滨江区政府答辩称：答辩意见和一审意见一致，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”该法第八十三条第一款规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”滨江公安分局因张宝珍涉嫌扰乱公共场所秩序，对其进行传唤，并在24小时内进行了询问查证，符合上述法律规定。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第四条规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。”《信访条例》并未直接设定行政处罚，滨江公安分局认为张宝珍存在越级走访，不听劝阻的违法行为，依据《信访条例》的有关规定对其作出警告的行政处罚决定没有法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，该行政处罚决定应予撤销。滨江区政府作出的被诉行政复议行为对该行政处罚行为予以维持不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”滨江区公安分局对张宝珍作出的警告行政处罚决定虽应撤销，但张宝珍据此提起的行政赔偿请求不符合上述法律规定，本院不予支持。
综上，被诉行政行为适用法律错误，被诉行政复议行为予以维持不当。原审法院认定事实清楚，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销杭州铁路运输法院（2016）浙8601行初136号行政判决；
二、撤销杭州市滨江区人民政府杭政复[2016]23号行政复议决定；
三、撤销杭州市公安局滨江区分局杭滨公（长）行罚决字[2016]第10263号行政处罚决定；
四、驳回张宝珍的赔偿请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人杭州市公安局滨江区分局负担。
上诉人张宝珍于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被上诉人杭州市公安局滨江区分局于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 波
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 郑 漩
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。