山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）烟行终字第7号
上诉人（一审原告）：刘延礼，男，1954年8月15日出生，
汉族，住石家庄市长安区。
上诉人（一审原告）：刘延祜，男，1955年8月17日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：刘延祚，男，1945年7月22日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：刘延慧，女，1951年12月1日出生，汉族。
以上上诉人共同委托代理人：潘伟，男，1970年4月14日出生，汉族，个体经营者。
以上上诉人共同委托代理人：王奇铎，男，1944年12月31日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）：烟台市住房和城乡建设局。
法定代表人：邹长清，该局局长。
委托代理人：邵天，烟台市住房和城乡建设局职工。
委托代理人：王炳银，烟台市住房和城乡建设局职工。
刘延礼、刘延祜、刘延祚和刘延慧诉烟台市住房和城乡建设局行政不予受理一案，烟台市莱山区人民法院于2013年8月20日作出（2013）莱行初字第17号行政判决书，一审原告刘延礼、刘延祜、刘延祚和刘延慧不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人共同委托代理人潘伟、王奇铎，被上诉人委托代理人邵天到庭参加了诉讼。2014年2月13日，本案因法定中止诉讼事由，本院裁定中止诉讼，2014年5月4日恢复审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2011年4月30日，原告向被告提出行政裁决申请，裁决被申请人就烟台市西莱兴街11号的11间房屋的拆迁依法给予申请人拆迁补偿安置。2011年6月23日，被告作出不予受理通知书。原告对该不予受理通知书不服申请复议。在复议期间，被告撤销了上述不予受理通知书。后被告烟台市住房和城乡建设局又于2013年1月24日作出不予受理通知书。该通知书载明：“经查，西莱兴街11号房屋属于解放初期代管房产，根据《城乡建设环境保护部关于进一步处理好城镇私房遗留问题的通知》（［87］城房字第××号）（以下简称建设部［87］城房字第××号文）相关规定，对解放初期代管的私人房产，不属于落实政策范围，现在不予处理。对此，原烟台市房地产管理局已于1992年7月，向常谱传作出“不属于落实政策范围，现不予处理”的书面答复。依据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第五项规定，经研究决定，对你们就西莱兴街11号房屋拆迁补偿问题向我局提出的拆迁行政裁决申请不予受理。”原告不服诉至法院，请求撤销被告作出的该不予受理通知书。
一审法院查明，2010年9月29日，被告发布烟建迁告字（2010）第3号房屋拆迁公告。烟台市西莱兴街11号属于该公告的拆迁范围。该房屋于1956年7月30日由原烟台市房地产管理局代管。
2010年，原烟台市房管局房产经营管理中心、烟台阳光壹佰房地产开发有限公司、烟台市同兴房屋拆迁安置有限公司，对包含烟台市西莱兴街11号在内的拆迁范围内需拆除的被告直管住宅、非住宅及代管住宅房屋，根据房屋拆迁法规及拆迁补偿安置政策，签订协议书。后依据该协议，烟台阳光壹佰房地产开发有限公司、烟台市同兴房屋拆迁安置有限公司与该房产的承租人签订了房屋拆迁产权调换协议并进行了产权调换安置，相应的补偿费用由承租人领取。
2011年1月6日，山东省烟台市芝罘公证处出具（2011）烟台芝证经字第2号公证书。该公证书载明，“公证事项：保全行为及物证申请人：烟台市同兴房屋拆迁安置有限公司为保留房屋的照片，录像之用，委托李某某于2010年12月21日向本处申请对烟台市芝罘区西莱兴街11号全院共四户，西莱兴街8号全院共五户的房屋照片、录像进行保全证据。根据《中华人民共和国公证法》的规定，我处委托公证员原某某、刘某某于二0一0年十二月二十三日十一时二十分在烟台市芝罘区西莱兴街11号、西莱兴街8号在照相、录像全过程进行了现场监督。申请人提供的照片十一张，录像光盘一盘与现场情况一致。”
另查，1990年2月21日，原烟台市房地产管理局回复常某某（上诉人之母），“一月三十一日来信收悉。关于你提出的西莱兴街11号房产落实政策问题。经查，该房属代管房产。现在国家对代管房产不予处理，专此函告。”1992年7月27日，原烟台市房地产管理局再次回复常谱传，“查询你在烟台市西莱兴街11号房产的来信收悉。经查，该房于56年7月30日交政府代管至今。当前国家对接管私人房产（不含华侨代管房），不属于落实政策范围，现不予处理。”
再查，原告曾向烟台市芝罘区人民法院提起行政诉讼，请求判令被告履行解除其母常某某与被告之间对烟台市西莱兴街11号的11间房屋的委托代管关系的法定职责。烟台市芝罘区人民法院对该案予以受理，在该案的审理过程中，原告于2012年8月15日提出撤诉申请。该法院于2012年8月23日作出（2011）芝行初字第6号行政裁定，准许原告撤回起诉。
一审法院认为：《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条规定：“按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人申请裁决的，适用本规程。”本案所涉的烟台市西莱兴街11号房屋的拆迁补偿事宜已由代管房屋管理部门与拆迁人达成拆迁补偿安置协议且该房屋已经拆迁补偿安置完毕。被告对烟台市西莱兴街11号房屋的代管关系未被解除，代管房屋管理部门与拆迁人达成的协议书亦未被确认无效。在这种情况下，对原告所称协议书无效，被告应受理其裁决申请的主张，依法不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告刘延礼、刘延祜、刘延祚、刘延慧的诉讼请求。
上诉人不服一审判决，上诉称：一审法院认定事实和适用法律错误，请二审法院依法撤销并改判。（一）被上诉人无不予受理上诉人拆迁行政裁决申请的事实依据。烟台市房管局房产经营管理中心以房屋代管人的身份与他方就涉案房屋签订了拆迁补偿协议的事实未在不予受理通知书中陈明，上诉人对该事实不知情，该事实应在通知书中明确告知上诉人。一审法院应对签订涉案房屋签订拆迁补偿协议的双方的主体资格的合法性进行审查。在涉案房屋的委托代管人于1990年、1992年两次书面提出权利主张，要求解除委托代管关系返还房屋，且其法定继承人通过信访、诉讼等方式提出权利主张的情况下，被上诉人仍确认代管单位与拆迁人签订拆迁补偿协议的合法性的行为，侵犯了上诉人的合法权益。
（二）根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，只有被拆迁房屋的所有人或其法定继承人才能成为被拆迁人，房屋代管部门签订拆迁补偿协议无效。依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定，对拆迁管理部门代管房屋拆迁的，拆迁补偿协议必须经过公证，但本案只对拆迁过程公证，未对拆迁补偿协议进行公证，所以此拆迁补偿协议无效。委托人于1990年就提出解除委托关系收回房屋主张，委托关系的解除不以受委托人意愿而决定，被上诉人在回信中对上诉人的母亲是涉案房屋委托人的事实予以认可，根据合同法的规定，该房屋的委托关系早已终止。因拆迁涉案房屋取得的房屋安置补偿，依据合同法第404条的规定，应返还上诉人。
（三）一审法院应依职权调查本案的关键证据委托手续及契约，以确认上诉人母亲就是委托人并是该房屋产权的继承人。
（四）涉案房屋不符合建设部［87］城房字第××号文规定的不予处理的情形。本案涉案房屋不是被告基于职能代管的房屋，是基于委托人的委托而管理房屋的委托代管关系。本案不适用上述规定，应依据合同法的规定处理。建设部1985年2月16日的意见中规定原属自住的房屋，一般应退回房屋，按谁占用谁腾退的原则由使用单位退还。
（五）委托代管关系未解除，拆迁补偿协议有效，不能成为被上诉人是否应予受理上诉人申请的条件，被上诉人不受理上诉人的裁决申请违反法律规定。
被上诉人答辩称：西莱兴街11号房屋属解放初期由原烟台市房地产管理局代管房产，依据［87］城房字第××号文相关规定，不属于落实政策范围，现不予处理。1992年7月，原烟台市房地产管理局已就此问题向常某某作出书面答复。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与房屋承租人达不成拆迁安置补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”，按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条规定，因为上诉人申请裁决时涉案房产拆迁人已经与房屋的代管部门签订了拆迁安置补偿协议，被拆迁房屋已进行了产权调制安置，相关补偿费用已经支付完毕，所以其申请“裁决被申请人就烟台市西莱兴街1号的11间房屋的拆迁依法给予申请人拆迁补偿安置”的行政裁决请求不属于拆迁条例及拆迁工作规程规定的由房屋拆迁管理部门裁决的事项。被上诉人依据该工作规程第八条第五项之规定对上诉人的申请作出不予受理通知书，符合法律规定。
二审审理中，合议庭确定案件的审理重点是：被上诉人是否应当受理上诉人的拆迁行政裁决申请。对此审理重点，上诉人与被上诉人均无异议。
各方当事人在一审中提供的证据已随一审卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明：1990年1月31日，上诉人之母常某某写信给烟台市房地产管理局，要求答复烟台市西莱兴街11号房产怎么处理。其陈述称，祖辈遗产瓦房11间坐落在烟台市西莱兴街11号（原门牌5号）在1955年将房屋和契约、代管委托书一并交房管员张某某与其代理人刘某某办理了托管手续。契约上名字是其母亲孙某某，委托书则是其本人署名。原房管三所立有登记帐户，但原始手续均在房管部门存档，属这类问题需直接找市房管局解决，因此请求能复函把此事的处理办法详细答复。
另查明，被上诉人提交的烟台市公房管理卡有关于西莱兴街11号房屋托管的记载，载明“原西莱兴街5号房主常某某，是否是现在的11号待查”。
本院认为，被上诉人作出的不予受理通知书载明对西莱兴街11号房屋拆迁补偿问题的拆迁行政裁决申请不予受理的法律依据是建设部［87］城房字第××号文的相关规定，和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第五项规定。建设部［87］城房字第××号文第三条第3款第1项“对解放初期代管、接管的其他私人房产（不含华侨代管房），不属于落实政策范围，现在不予处理。”的规定，是属于国家政策的规定。根据上诉人母亲于1956年7月30日将房屋交政府代管的事实，在该代管法律关系仍存在的前提下，被上诉人据此适用该规定和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第五项规定对上诉人的拆迁行政裁决申请不予受理并无不当。而本案房屋代管的法律关系是否应当解除属于政策性问题，并不属于本案审理的范围。
另外，本案所涉烟台市西莱兴街11号房屋在代管法律关系没有解除的情况下，其拆迁补偿事宜由代管房屋管理部门与拆迁人达成拆迁补偿安置协议并不违法，且该房屋已经拆迁且补偿安置完毕。该事实虽未在不予受理通知书中陈明，但是客观存在的事实。在此情况下，上诉人又就烟台市西莱兴街11号的房屋请求给予拆迁补偿安置，依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决作出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；……”的规定，被上诉人对上诉人的该拆迁行政裁决申请不予受理并无不当。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘延礼、刘延祜、刘延祚和刘延慧负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 青
审判员 尹鹏亮
审判员 于 红
二〇一四年五月四日
书记员 闫彩玲