安徽省合肥市蜀山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蜀行初字第00019号
原告：焦树荣，男，1956年12月12日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人：许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人：吴多多，安徽金亚太律师事务所实习律师。
被告：合肥市发展和改革委员会，住所地合肥市。
法定代表人：宋道军，主任。
委托代理人：许一云，安徽许一云律师事务所律师。
委托代理人：颜寿虎，安徽许一云律师事务所实习律师。
第三人：合肥市蜀山区住房和城乡建设局，住所地合肥市。
法定代表人：张华，局长。
委托代理人：杨峥，合肥市蜀山区住房和城乡建设局工作人员。
原告焦树荣不服被告合肥市发展和改革委员会（以下简称“市发改委”）作出的“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”（发改投资[2012]996号），向本院提起诉讼。本院裁定不予受理，原告不服上诉，安徽省合肥市中级人民法院于2015年2月13日裁定本院立案受理。本院于2015年3月23日立案受理，因合肥市蜀山区住房和城乡建设局（以下简称“蜀山区住建局”）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年5月12日公开开庭审理了本案。原告焦树荣及委托代理人许文春，被告市发改委委托代理人许一云、颜寿虎，第三人蜀山区住建局委托代理人杨峥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月16日市发改委针对蜀山区住建局《关于蜀山区金牛路建设项目立项的请示》作出“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”（发改投资[2012]996号）。
市发改委在答辩期内提供了被诉具体行政行为的证据、依据：1、关于蜀山区金牛路建设项目立项的请示；2、关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告3、合肥市人民政府公文处理标签；4、项目建议书。证据1至4证明：经批准，涉案项目纳入合肥市大建设支路网工程建设计划；就涉案项目立项工作，项目建设单位依据法律规定向被告提供了相关材料。5、《关于蜀山区金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程建设用地征求意见的回函》；6、《关于蜀山区金牛路（淠河路-长江西路）道路建设资金问题的意见》；7、《关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复》；8、公告（索引号201212-00023），证据5至8证明：经审核，被告依法作出涉案立项批复，并在合肥市政府信息公开网予以公示。法律依据：1、《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条；2、《合肥市大建设项目建设管理暂行办法》第三条第（四）项。
焦树荣诉称：原告系原合肥市郊区杏花村乡五里墩村曹郢村民组村民，1986年3月16日原合肥市郊区杏花村乡五里墩村村民委员会将约6.5亩集体土地发包给原告家庭用于农业养殖。原告分别于1993年、2002年成立了乳制品厂、养殖公司，合计占地面积6.5亩。2013年3月政府拆迁部门以金牛路道路工程征收拆迁的名义，采用堵路、停水、停电等违法方式强制拆迁，致使原告无法正常经营，被胁迫不得已将厂房移交给政府。厂房被拆除后，政府又以部分厂房系违章建筑为由至今未给予落实任何补偿安置事宜。2014年9月2日，原告经向有关政府部门调查了解，于同年9月9日得知被告作出的《关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复》具体行政行为。原告认为该具体行政行为缺乏事实和法律依据，严重欠缺前置性条件和材料，给原告造成重大利益损失。具体理由如下：一、涉案项目立项申请，根据规定尚不具备批准条件，被告作出的同意立项批复存在明显违法情形。立项是项目前期工作的一部分。项目前期工作一般包括立项、可行性研究、初步设计等，初步设计后即可进入施工招投标阶段。（一）被告在审批涉案项目申请的过程中，违反法定程序，“一步到位”批准项目进入初步设计和概算结算，严重违法。依据《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十三条、第十六条规定，项目建议书批准后，项目单位应委托符合资质要求的咨询机构编制项目可行性研究报告；可行性研究报告批准后，项目单位应依法通过招标等方式选择符合资质要求的设计单位进行初步设计。故编制初步设计和概算的前提是申报的建设项目已通过项目建议书批准和可行性研究报告批准。本案中，涉案项目既没有申报项目建议书，也没有申报可行性研究报告。在这种情况下，被告仍旧作出“原则同意工程立项”、“请据此进一步完善前期工作，委托符合资质要求的设计单位编制初步设计和概算，完成后报我委审批”的批复，违反项目申报和确定的法定程序，“一步到位”批准项目进入初步设计和概算阶段，严重违法。（二）被告在审批涉案项目立项申请的过程中，缺乏项目建议书等程序性材料。根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》规定，政府投资项目需要进行审批，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书。依据《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条规定，拟申请政府采用直接投资和资本金注入方式投入的项目，项目单位应委托符合资质要求的咨询机构编制项目建议书，由其主管部门审核后，报市政府投资主管部门。因此，报送项目建议书是项目申报的第一项法定程序，是项目立项的前提。而向被告申请相关信息公开时得知，项目单位未曾报送项目建议书，申报缺失必要条件，程序违法。退一万步说，即使存在项目建议书，蜀山区住建局提供的申报资料中明显缺失《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十一条规定的内容，项目建议书不合规。依据《关于建设项目经济评价工作的若干规定》第十条规定，财务评价结论和国民经济评价结论都可行的建设项目，可予以通过；反之应予否定。在缺乏项目建议书和初步方案、财务评价、国民经济评价等必备内容的情形下，被告同意项目单位的立项申请，存在明显违法违规的审批问题，应予撤销。（三）涉案项目缺少国土部门的用地预审意见，被告不应批复指示项目单位进行初步设计等进一步工作。依据《建设项目用地预审管理办法》第五条规定，需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。涉案项目未依法办理立项审批、征地审批手续，用地预审意见属征地审批必备文件，涉案项目不可能取得建设项目用地预审意见。预审意见也是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。因此涉案项目用地预审申报材料严重缺失，不符合通过可行性研究的规定，依法不应当批准其进行初步设计等工作。（四）涉案项目申报材料还严重欠缺规划依据材料、环境影响评价材料等相关前置性材料，不符合批准立项的法定条件，更不符合进入初步设计和概算阶段的法定条件，被告所作出的批复违法。根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展和改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展和改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。因此，涉案项目申报材料必须包含项目建议书、规划部门提出的设计条件、国土部门的用地预审意见、环保部门批复的环境影响评价文件、可行性研究报告等相关内容。涉案项目缺少项目建议书、规划部门提出的设计条件、国土部门的用地预审意见、环保部门批复的环境影响评价文件、可行性研究报告等必备内容，项目建议书和可行性研究报告缺乏《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十一条、第十四条规定的必备内容。项目申报材料不符合批准立项的法定条件，更不符合进入初步设计和概算阶段的法定条件，被告所作出的批复缺乏事实和法律依据，存在明显违规违法。二、涉案项目属于合肥市蜀山区政府拟实施的重点工程，被告在审批其立项申请过程中，未采取听证会等形式广泛征求公众意见。依据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。行政许可直接涉有申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知当事人、利害关系人享有要求听证的权利。同时《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十二条规定，市政府投资主管部门在收到项目建议书申请后，对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在报市政府前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。在本案中，涉案项目属于蜀山区政府拟实施的重点工程，依照法律规定在审批过程中应当采取听证会等方式广泛征求公众意见。然而，原告从未被告知有要求听证的权利，被告也从未采取听证会等形式征求过公众对审批项目的意见。被告审批涉案项目程序违法。三、该批复直接赋予了相关职能部门征收拆迁的权力，并限定了项目竣工时间，被告涉嫌滥用职权。另，由于本次许可项目涉及到集体土地，在集体土地上许可进行项目建设批复，并规定了3个月施工期限，明显违反了土地管理法相关规定。四、该行政行为所确认的行政相对人有误。该批复被许可人是本案的第三人，但第三人与征收拆迁主体不一致，不能作为项目立项申请人。五、该立项批复不符合一般批复形式要求。综上所述，被告对涉案建设项目作出的批复，缺乏基本事实和法律依据，且程序严重违法。故诉至法院请求：判决确认被告作出的发改投资（2012）996号“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”的具体行政行为违法并予以撤销。
焦树荣提供的证据：1、焦树荣身份证及户口簿、结婚证复印件，证明原告基本身份事项。2、政务信息公开告知书、被告作出的《关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复》，证明被告于2012年12月16日作出该被诉具体行政行为，原告于2014年9月9日通过信息公开申请得知该具体行政行为。3、安徽省政府办公厅关于加快奶牛业发展的意见、五里墩村委会证明、承包协议、1986年航拍图、乳品厂及养殖公司被注销的工商登记信息、经营荣誉证书，证明原告在自己的承包地上依法建设厂房，用于奶牛养殖农业生产，符合当时集体土地用于养殖奶牛等农业用途的政策规定；建筑物取得村里批准且在航拍图上有记录，属于合法建筑；经营养殖场获得政府标准。4、时任的村书记及主任的证明、金牛路建设项目工程拆迁房屋移交验收单、照片一组，证明原告房屋、设施被拆迁的具体情况；原告是被迫交房；涉案项目已经建成。5、行政复议决定书、邮寄信封和回执；证明原告签收行政复议决定书的时间，原告在期限内提起行政诉讼。6、（2015）合行终字第00009号行政裁定书，证明本案应立案审理。7、皖政地（2014）907号征地批复，证明直到2014年12月27日省政府才将涉案项目地块由集体建设用地转为国有建设用地，被告行为严重违反了土地管理法的规定。
市发改委辩称：一、被告作出的涉案立项批复符合法律规定。（一）根据《合肥市大建设项目建设管理暂行办法》第二条第一款的规定：“市发改委负责牵头相关部门编制年度项目实施建议计划报市政府批准后实施；负责项目建议书、可行性研究报告和初步设计的审查批复工作”，被告对项目建议书、可行性研究报告和初步设计分别负责“审查批复工作”，而涉案的立项批复仅是对项目建议书以文件形式同意建设的批复。（二）根据《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条规定项目建议书审核材料：申请报告、项目建议书、其他相关材料。《合肥市大建设项目建设管理暂行办法》第三条第（四）项规定：“项目建设单位委托设计单位编制项目建议书，并报市发改委批准立项”，被告在审核蜀山区住建局的申请报告和项目建议书后，在规定期限内作出涉案立项批复，履行了法定职责，而且程序完全符合法律规定。（三）原告诉称被告“违反项目申报和确定的法定程序，一步到位批准进入初步设计和概算阶段”、“缺乏项目建议书等程序性材料”属主管臆断。原告称项目建议书“缺乏初步方案、财务评价、国民经济评价等必备内容”，更是缺乏事实依据。项目单位报送的项目建议书符合法律规定。原告对何谓“立项批复”的理解有误，首先涉案立项批复仅是对项目建议书以文件形式同意的批复，不涉及初步设计和概算，原告所称的用地预审意见、规划依据材料、环境影响评价文件与涉案立项批复无关联性。其次原告的上述认为缺乏证据证明，属主观臆断。原告认为涉案立项批复“未采取听证会等形式广泛征求公众意见”属程序违法，缺乏法律根据。根据《合肥市大建设指挥部2013年建设计划表》，涉案项目属合肥市“大建设”项目。故，根据《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十二条第三款“对市政府审定的建设项目，由市政府投资主管部门批准项目建议书，并纳入政府投资项目储备库”规定，被告对涉案项目建议书予以批复，符合上述规定。而原告援引《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十二条第二款，认为被告行为程序违法，属适用法律错误。原告诉称第三人不能作为项目立项申请人，被告提供的“关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告”证明经合肥市相关部门现场勘查并征求意见决定由蜀山区启动项目前期和拆迁安置工作并负责组织实施，因此第三人作为蜀山区政府职能部门有权作为涉案项目的建设单位向被告申请立项。二、原告提供的房屋移交验收单证明原告是同意拆迁并办理了交房手续，涉案立项批复对原告合法权益没有产生实质影响，原告只是对其补偿标准不服。对涉案具体行政行为原告不具原告主体资格。被告批复已于2012年12月16日在合肥市政府政府信息公开网予以公示，且该地块也已于2013年进行了拆迁，原告早知道了涉案立项批复，原告提起行政复议及诉讼已超过法定期限。
蜀山区住建局当庭述称：同意被告答辩意见。
蜀山区住建局未提供证据。
经庭审质证，本院对被告、原告证据作如下认定：原告对被告所举证据均有异议，异议焦点为立项请示主体错误，第三人不具该项目申请立项资格；项目建议书不合法，咨询机构无资质证明；市国土局的回函非合法的用地预审意见；公告的网站非被告官网且批复未向相对人进行送达。第三人对被告所举证据无异议。被告对原告所举证据1、5、6无异议；对原告所举证据2证明目的有异议，被告认为被诉立项批复作出后即在政府网站公示，原告于2012年12月应当知道该立项批复行为；对原告所举证据3，被告认为与被诉行政行为无关联性；原告所举证据4中的证明和照片，被告对其真实性、关联性、合法性均有异议，对证据4中的金牛路建设项目工程拆迁房屋移交验收单，无异议，认为此证据能证明原告同意拆迁并办理了交房手续，被诉立项批复对其合法权益未产生影响。第三人对原告所举证据的质证意见同被告。本院对各方无异议的证据予以认定。被告所举证据可以证明被告作出涉案立项批复的相关事实和程序，予以认定。原告所举证据3、证据4与本案不具关联性，不予认定。
本院根据采信证据及当事人陈述认定以下案件事实：2012年12月5日蜀山区住建局向市发改委提交“关于蜀山区金牛路建设项目立项的请示”，并附合肥市大建设指挥部办公室“关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告”及市政府批示文件、合肥工业大学建筑设计研究院编制的“合肥市蜀山区金牛南路（淠河路～长江西路）工程项目建议书”，市发改委受理后分别就该工程的建设资金、建设用地向合肥市土地储备中心、合肥市国土资源局征求意见。合肥市土地储备中心于2012年12月11日回复意见，主要内容为该工程资金由市土地储备中心负责筹措，纳入项目（牙膏厂地块）收储成本。合肥市国土资源局于2012年12月14日回复意见，主要内容为原则同意蜀山区金牛路道路工程建设。2012年12月16日市发改委作出“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”（发改投资[2012]996号），同意金牛路（淠河路-长江西路）道路工程立项，开展项目前期工作。
本院认为：涉案的合肥市蜀山区金牛南路（淠河路～长江西路）工程属于公共基础设施建设的政府投资类项目。《国务院关于投资体制改革的决定》规定，对公益性和公共基础设施建设的政府投资类项目实行审批制度。市发改委作为合肥市政府投资主管部门具有审批涉案工程项目建议书的行政职权。《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条规定:“拟申请政府采用直接投资和资本金注入方式投入的项目，项目单位应委托符合资质要求的咨询机构编制项目建议书，由其主管部门审核后，报市政府投资主管部门。申报时应提供以下材料：（一）申请报告;（二）项目建议书;（三）其他相关材料。”第十二条第一、二款规定:“市政府投资主管部门应当在收到项目建议书申请后5个工作日内作出是否受理的决定。市政府投资主管部门根据申报项目的具体情况，征求有关部门对项目建议书的意见，并自受理之日起15个工作日内提出初审意见报市政府。对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在报市政府前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。”市发改委依据上述规定，根据蜀山区住建局的申请，审核蜀山区住建局提交的“工程项目建议书”，结合合肥市大建设指挥部办公室“关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告”及市政府批示文件，并分别征求合肥市土地储备中心、合肥市国土资源局意见，审批同意金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项，开展项目前期工作，并对项目建设提出相应的要求，该许可行为事实清楚，符合法定程序。
关于焦树荣诉称的市发改委违反法定程序，未经申报项目建议书、可行性研究报告，缺少用地预审、规划、环境影响评价等材料，“一步到位”批准项目进入初步设计和概算阶段。本院认为，《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）规定：“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。”据此，项目建议书批复、可行性研究报告批复、项目初步设计及概算批复是不同阶段的行政许可行为。本案被诉的“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”是关于项目建议书的批复，故焦树荣该诉称无事实和法律依据。
关于焦树荣诉称的审批过程中，未采取听证会等形式广泛征求公众意见。本院认为，《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十二条第二款规定“对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在报市政府前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。”本案市发改委未提供征求公众意见的相关证据，但鉴于无具体规定界定“对本市经济、社会和环境有重大影响的项目”，据此不足以认定审批程序违法。
关于焦树荣诉称的蜀山区住建局不能作为项目立项申请人。本院认为，合肥市大建设指挥部办公室“关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告”中建议涉案项目由蜀山区启动项目前期工作并负责组织实施，经市政府审批同意。蜀山区住建局作为蜀山区负责城乡建设的职能部门作为涉案项目的建设单位向市发改委申请立项并无不妥。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告焦树荣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告焦树荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 解明霞
审 判 员 韩 琼
人民陪审员 汤炳华
二〇一五年六月十五日
书 记 员 储铃芳
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。