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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申3776号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张淑玉。
委托代理人陶绍令。经孤家子村村民委员会书面推荐担任张淑玉的委托代理人。
委托代理人詹桂芬。经孤家子村村民委员会书面推荐担任张淑玉的委托代理人。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省抚顺市顺城区人民政府。住所地：辽宁省抚顺市顺城区新城路东段1号。
法定代表人王景涛，区长。
行政机关负责人张玉亨，副区长。
委托代理人ＸＸ，辽宁必达律师事务所律师。
再审申请人张淑玉因诉被申请人抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府）征地补偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年6月12日作出的(2016)辽行终228号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年10月31日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2006年4月11日，顺城区政府对河北乡人民政府（以下简称河北乡政府）及里仁村委会、孤家子村委会下发《封区通知》，将河北乡里仁、孤家子村部分土地作为石蜡产业园区建设用地，并决定园区范围内的承包地从2006年4月11日起停止耕种。2006年4月12日，顺城区土地管理局下发《抚顺蜡业产业园区征地补偿实施方案》，补偿标准为：土地补偿费按耕地被征用前三年平均产值的八倍计算，需安置的农业人口安置补偿费标准为被征用土地前三年平均年产值的六倍；本次征地每亩产值为旱田1500元、水田2500元、菜田3000元；安置补偿费全部发放给被征地农民，土地补偿费80%发放给被征地农民，20%留给集体经济组织，用于村镇建设和社会事业；征地补偿费用在征地补偿协议签订之日起三个月内全额支付。孤家子村被征收的集体土地面积为351.622亩，张淑玉承包经营的土地在征收范围内。当年，张淑玉按照征收补偿方案确定的标准领取征地补偿款。此后，因该地块未办理相关征收审批手续，孤家子村被征地农民多次上访。2010年2月1日，辽宁省国土资源厅印发辽国土资发（2010）16号《关于公布辽宁省征地区片地价表的通知》，主要内容为：各市人民政府在2009年12月31日前已呈报省政府或国务院进行农用地转用、征收土地审批的建设用地，对于纳入2009年度土地利用计划，报批材料符合法定形式和要求的，依法获得批准后，按照报批时的征地补偿标准落实；对由于没有纳入2009年度土地利用计划或报批材料不符合法定形式和要求等原因被退回的建设用地，重新上报时征地补偿标准按征地区片综合地价标准执行；对于各市人民政府在《辽宁省征地区片综合地价标准》实施以后依法申请补办农用地转用和征收土地手续的违法用地项目，征地补偿标准按征地区片综合地价标准执行。该通知还载明，抚顺市顺城区二类区片综合地价为每亩5万元。2011年7月，顺城区工业园区管委会、河北乡政府与孤家子村村委会签订补充协议，土地补偿标准在原每亩25682元的基础上，提高至每亩5万元。协议生效后，河北乡政府将增加的土地补偿款一次性拨付孤家子村村委会，张淑玉领取增加的补偿款。2011年12月30日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2011）2416号《关于抚顺市2011年度第28批次实施方案用地的批复》，批准用地孤家子村集体旱地1.0437公顷；同日还作出辽政地字（2011）2419号《关于抚顺市2011年度第15批次实施方案用地的批复》，批准用地孤家子村旱田1.3818公顷；2013年11月27日，辽宁省人民政府作出辽政地（2013）1665号《关于抚顺市2013年度第19批次实施方案用地的批复》，批准用地8.5333公顷（孤家子村旱地6.9996公顷，坑塘水面1.2921公顷，未利用地0.2416公顷）。2013年，因通航产业园项目建设，顺城区政府对孤家子村部分集体土地再次进行征收。2013年12月5日，顺城区土地储备整理中心与孤家子村村委会签订《土地征收补偿协议》：根据辽政地（2013）1665号《关于抚顺市2013年度第19批次实施方案用地的批复》，本次应征收孤家子村集体土地8.5333公顷，但由于自然地界及征地造成周边土地无法耕种管理等因素影响，经孤家子村村民代表大会讨论通过，此次一并征收集体土地36.6984公顷（550.476亩），征地补偿标准为每亩土地10万元。孤家子村先期被征地的村民认为，相同的土地不同的价格，合法权益受到侵害，再次上访。2015年1月6日，河北乡政府针对詹桂芬等8名村民代表提出的提高区片征地补偿标准的要求，作出书面承诺，主要内容为：在3月中旬，根据新出台的国家新一轮区片补偿政策，研究相关遗留问题。如果区片补偿政策在3月中旬没有进行新的调整，则在半个月内研究第二套解决补偿方案。抚顺市顺城区土地储备整理中心在该承诺书上盖章。2015年2月4日，辽宁省政府作出辽政地（2015）268号《关于抚顺市2014年度第11批次实施方案用地的批复》（以下简称268号批复），批准用地18.4006公顷（孤家子村水田3.9234公顷，旱地13.3253公顷，坑塘水面0.5214公顷，未利用地0.6305公顷）。2016年8月10日，抚顺市国土资源局顺城分局作出《关于河北乡孤家子村部分村民反映征收土地问题的行政处理决定书》，主要内容为：2006年蜡业产业园区土地征收补偿标准是按照土地管理法第四十七条的规定给予补偿，并已补偿到位。2010年全国实行区片综合地价政策，2011年按照该地区二类区片综合地价每亩5万元的标准对涉案土地进行二次补偿。顺城区政府根据市政府用地指标分配，先后办理土地转用手续。已转用土地的补偿标准符合相关要求，对该部分土地要求提高征地补偿标准，没有法律依据和政策支持，不予支持，维持原征地补偿标准。对于未转用的部分土地，待转用时按照不低于区片综合地价补偿标准予以补偿。2015年10月，张淑玉提起本案行政诉讼，请求确认顺城区政府2006年蜡业园区征用土地行为违法，判令顺城区政府赔偿土地补偿款每亩5万元及10年损失。
另查明，顺城区政府于2016年11月7日向本院提交《情况说明》，称通航产业园2006年孤家子村协议征地面积351.622亩，规划面积289.5525亩，规划范围内已转用162.909亩，剩余126.6435亩尚未转用。2006年孤家子村征地范围内已转用土地共涉及4个批次，分别为：辽政地字（2011）2416号批复中的1.0437公顷（15.6555亩）；辽政地字（2011）2419号批复中的1.3818公顷（20.727亩）；辽政地字（2013）1665号批复中的2.5640公顷（38.46亩）；辽政地字（2015）268号批复中的5.8711公顷（88.0665亩）。本院询问中顺城区政府称，2006年即占用案涉土地，但至今并未使用。
抚顺市中级人民法院(2015)抚中行初字第211号行政裁定认为，顺城区政府征地及补偿行为发生于2006年，张淑玉在2011年7月底前，两次领取征地补偿款，最迟于2011年7月已经知晓顺城区政府征地及补偿行为的内容。张淑玉于2015年10月提起行政诉讼，已经超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释）》第四十一条规定的起诉期限，且没有应当扣除起诉期限的法定事由。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，张淑玉诉求的土地补偿标准问题，不属于行政诉讼的审查范围。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）、（二）项之规定，裁定驳回张淑玉的起诉。张淑玉不服，提起上诉。
辽宁省高级人民法院(2016)辽行终228号行政裁定认为，被诉征地行为发生在2006年，同年张淑玉领取补偿款。2011年7月，张淑玉再次领取增加的补偿款。张淑玉至迟于2011年7月应当知道征地、补偿行为的内容，2015年10月提起本案诉讼，显然超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。至于张淑玉主张政府作出书面承诺耽误法定起诉期限问题，即使以2011年7月作为计算起诉期限的起算点，至2014年也已经超过2年的起诉期限。2015年1月河北乡政府作出的书面承诺，不能成为耽误法定起诉期限的正当事由。张淑玉请求判令顺城区政府支付两次征地补偿标准的差额及10年损失，实际上是要求提高2006年的征地补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。对裁决不服的，才能申请行政复议或者提起行政诉讼。张淑玉未经协调、裁决程序，直接诉请判决提高征地补偿标准，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
张淑玉申请再审称：1、张淑玉的起诉没有超过法定起诉期限。张淑玉一直通过信访维权，2011年7月增加补偿款后，张淑玉直至起诉前一直不间断找相关部门解决问题，属于诉讼期限中断的情形。2、应当适用行政诉讼法第四十二条20年的起诉期限。3、顺城区政府违法占地，严重侵害张淑玉合法权益。请求撤销一、二审裁定，改判支持张淑玉的诉讼请求。
顺城区政府答辩称：1、张淑玉起诉超过法定期限。被诉征地行为发生在2006年，张淑玉签订补偿协议并领取补偿款，2011年7月经交涉，又领取增加补偿款。张淑玉至迟于2011年7月就知道征地补偿行为的内容，2015年10月提起诉讼，超过2年最长起诉期限。2、涉案土地补偿标准符合法律规定，张淑玉要求按每亩10万元补偿于法无据。请求驳回张淑玉的再审申请。
本院经审查认为，根据张淑玉一审起诉状诉讼请求的表述，并结合一、二审及申请再审中的诉请事实和理由，其一审诉讼请求实质是要求确认2006年顺城区政府未取得农用地征地批准手续的占地行为违法、征收补偿标准违法，并赔偿相应损失。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，张淑玉所诉占地行为发生于2006年，且张淑玉当时即知道占地的事实，至2015年10月提起本案诉讼，显然已经超过2年起诉期限。一、二审裁定驳回其该项起诉，并无不当。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。张淑玉对顺城区政府的土地征收补偿标准不服，未经行政机关裁决，直接向人民法院提起诉讼，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，一、二审裁定驳回其该项起诉，亦无不当。鉴于张淑玉所诉占地行为、征收补偿标准均不符合法定起诉条件，其一并提起的行政赔偿请求失去前提条件，一、二审裁定驳回其行政赔偿不予立案，亦符合法律规定，本院予以支持。
应当指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，顺城区政府2006年征地过程中，征收农用地转为建设用地，未经辽宁省人民政府或者国务院批准，尽管之后有部分被征收土地经辽宁省政府批准补办征地手续，但是，未批先占的事实说明，顺城区政府2006年征收并占用集体土地的行为显然属于违法征地。顺城区政府应当尽快完善相关土地征收的审批手续，并按照辽国土资发（2010）16号《关于公布辽宁省征地区片地价表的通知》的精神，妥善处理善后事宜，切实保障被征地农民的合法权益。
综上，张淑玉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回张淑玉的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 高 珂
审判员 汪国献
二〇一六年十一月十八日
法官助理陆阳
书记员战成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国土地管理法
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
4、中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
5、最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。