浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第61号
上诉人（原审原告）董阿香。
委托代理人周雪林，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区人民政府。住所地：嘉兴市洪兴路****号。
负责人吴炳芳，代理区长。
委托代理人叶愈青，嘉兴市秀洲区人民政府工作人员。
委托代理人俞新民，浙江三利律师事务所律师。
董阿香诉嘉兴市秀洲区人民政府规划行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2014年12月24日作出（2014）浙嘉行初字第19号行政判决。董阿香不服，向本院提出上诉。本院于2015年2月5日立案受理，并于2015年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人周雪林，被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府的委托代理人叶愈青、俞新民出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告董阿香户籍地为嘉兴市秀洲区嘉北街道木桥港村对风浜18号。秀洲区住房和城乡规划建设局于2014年2月11日核发地字第330411201400004号建设用地规划许可证，用地单位为嘉兴市秀洲新区开发建设有限公司，用地位置秀洲新区西起秀园路，东至秀洲大道，南临新塍塘，北至木桥港路。2014年7月1日起，经政府机构职能调整，由嘉兴市建委（市规划管理局）在秀洲区设立规划分局，为市规划管理局的派出机构，名称为嘉兴市规划管理局秀洲区分局。实行市建委（市规划管理局）与区政府双重管理体制，以市建委管理为主。规划分局的业务工作、人事管理等隶属市规划管理局领导。区规划分局负责建设项目的规划审批管理，并指导镇村规划的编制。原告于2014年9月17日以嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局为被申请人，向被告申请行政复议，被告于2014年9月18日向原告发出《行政复议申请材料更正通知书》，告知其秀洲区住房和城乡规划建设局规划部分相关职能由嘉兴市规划管理局秀洲区分局承担，要求原告更正申请材料，原告遂将被申请人更正为嘉兴市规划管理局秀洲区分局提交被告。被告于2014年11月7日作出《5号决定》认定，董阿香于2014年9月17日以嘉兴市规划管理局秀洲区分局为被申请人向被告申请行政复议，认为嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局作出的地字第330411201400004号建设用地规划许可证超越职权。被告查明：秀洲区住房和城乡规划建设局于2014年2月11日核发地字第330411201400004号建设用地规划许可证，相关建设项目与申请人产生利益冲突。秀洲区住房和城乡规划建设局于今年进行相关职能调整，2014年7月1日，嘉兴市规划管理局秀洲区分局成立，对外以市建委名义，按照规定承担有关城乡规划管理工作。嘉兴市规划建设局秀洲区分局作为嘉兴市建委（市规划管理局）的派出机构，以市建委名义，按照规划承担有关城乡规划管理工作。本案争议不符合行政复议法规定的受理条件。被告认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告根据《行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原审法院认为，嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局于2014年2月核发建设用地规划许可证，原告认为该具体行政行为侵犯自己的合法权益，可以依法向行政机关提出复议申请。自2014年7月1日起，嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局的规划部分的职权因行政机构和职能调整由嘉兴市规划管理局秀洲区分局以嘉兴市建委的名义继续行使。《行政复议法》第十五条第一款第（五）项规定：对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。本案被诉具体行政行为的作出机关虽不属“被撤销”，但其行政职能已作调整，由另一行政机关行使该部分职权，故依照上述法律规定的精神，原告在2014年7月1日以后对前述具体行政行为不服申请行政复议的，应当变更被申请人为嘉兴市建委，向嘉兴市建委的上一级行政机关申请复议，即嘉兴市人民政府或浙江省建设厅。被告不是适格复议机关，但却以行政复议决定书的形式作出决定，属于超越职权。至于原告请求法院责令被告重新作出行政复议决定，于法不符，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第4目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销被告秀洲区人民政府2014年11月7日作出的嘉秀洲复决字（2014）5号行政复议决定；驳回原告董阿香其他诉讼请求。
董阿香上诉称：一、一审判决事实不清。上诉人于2014年9月17日以嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局为被申请人，向被上诉人申请行政复议，被上诉人于2014年9月18日向上诉人发出《行政复议申请材料更正通知书》，告知上诉人应该提起行政复议的被申请人是嘉兴市规划管理局秀洲区分局，要求上诉人更正被申请人主体，上诉人按照要求更正为嘉兴市规划管理局秀洲区分局以后，被上诉人又以被申请人主体不适格为理由驳回上诉人行政复议申请。嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局是作出地字第330411201400004建设用地规划许可证的主体，嘉兴市建委并不是作出具体行政行为的主体，上诉人申请行政复议只能将作出具体行政行为的机关为被申请人，除非该被申请人已经被撤销。依据《行政复议法》第十五条（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。嘉兴市秀洲区住房和规划建设局至今没有被撤销，仍然存在，嘉兴市秀洲区住房和规划建设局作为被申请人合法。没有法律法规规定，行政机关内部职权调整后需要变更主体。二、一审判决以法律精神作出判决属于适用法律错误。1、以法律精神判决没有法律依据。《行政诉讼法》第五十二条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。第五十三条规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。因此，人民法院审理行政案件应该以法律法规为依据，参照规章。被上诉人作出的行政复议决定，根本找不出任何一个法律规定行政机关没有被撤销，因为职权变更而去变更复议被申请人的。《行政复议法》规定的变更主体必须是行政机关被撤销，而不是职权变更，一审法院对此作出错误扩大解释，把职权变更包括在行政机关被撤销之内，改变了立法的初衷，也不符合行政案件审判的规定。2、本案应以原作出机关即嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局为被申请人。第一、嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局规划职权分立后，仍然具有其诉讼主体资格，并不因此丧失。第二、行政机关分立后，分立前的原行政机关作出的具体行为的效力不因分立而受影响。3、由原行政机关作被告更加恰当。此类案件如果经审查，不管是以判决维持或判决撤销方式结案，显然是由原行政机关作被告为妥，如果以规划局分局为申请人，则必然出现“维持规划局作出的建设规划许可行为”或“撤销规划局作出的建设规划许可行为”，显然与“该许可行为系嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局作出的”这一基本事实相悖。4、假设嘉兴市秀洲区住房和城乡建设局不符合被申请人，秀洲区规划分局也不符合被申请人，那么依据《行政复议法实施条例》第二十二条申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。被告还应当告知变更被申请人，变更谁为被申请人，还有这个通知的义务，被告通知让原告变更被申请人为秀洲区规划分局为被申请人，上诉人按照要求变更以后，被上诉人再以自己提供的被申请人错误为理由驳回复议申请，显然程序违法，自己否认自己，如果认为有错误，还可以继续通知。综上所述，一审判决事实不清，适用法律错误。请求撤销原审判决第二项，判令被上诉人重新作出行政复议决定。
嘉兴市秀洲区人民政府答辩称：上诉理由无事实、法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，行政复议机关在作出行政复议决定时，该行政复议的被申请人应当具有作出该项具体行政行为的职能。上诉人认为嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局应当作为本案行政复议的被申请人的前提是，在行政复议决定时该被申请人仍具有本案行政复议申请中涉及的行政职权，即规划部分的职权。而事实是，嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局自2014年7月1日起已经不具有规划部分的职权，已无权履行相关的具体行政行为，而该项职权已由嘉兴市规划管理局秀洲区分局以嘉兴市建委的名义继续行使。所以，上诉人在2014年7月1日以后对前述具体行政行为不服申请行政复议的，应当变更被申请人为嘉兴市建委，向嘉兴市建委的上一级行政机关申请复议，即嘉兴市人民政府或浙江省建设厅。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请二审法院依法驳回上诉。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被诉行政复议决定是否具备事实和法律依据，以及原审判决适用法律是否正确等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人董阿香不服被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府被诉行政复议决定提起的诉讼。被上诉人作出被诉行政复议决定认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被申请人嘉兴市规划建设局秀洲区分局作为嘉兴市建委的派出机构，以市建委名义，按照规定承担有关城乡规划管理职能。本案争议不符合行政复议法规定的受理条件。并据此驳回上诉人的行政复议申请。经审查，上诉人所申请复议的地字第330411201400004号《建设用地规划许可证》虽系嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局颁发，但根据嘉委办发（2014）39号《中共嘉兴市委办公室嘉兴市人民政府办公室关于进一步加强市本级城乡规划管理的意见》、嘉兴机构编制管理委员会嘉编（2014）4号《关于改革完善嘉兴市本级城乡规划管理体制的实施意见》，嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局的有关“城乡规划管理职责”，已经调整为由嘉兴市建委（市规划建设局）设立的嘉兴市规划管理局秀洲区分局行使，且该秀洲区分局属于嘉兴市建委（市规划建设局）的派出机构，故根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（五）项之规定和要求，上诉人仍以嘉兴市规划管理局秀洲区分局为行政复议被申请人向被上诉人申请行政复议，显属不当。但本案的行政复议申请曾经历提出申请、要求更正、再次申请、最终作出被诉复议决定的过程，在上诉人首次以嘉兴市秀洲区住房和城乡规划建设局为被申请人提出行政复议申请后，被上诉人出于相关机构职能调整之原因作出更正通知书，告知上诉人“秀洲区住房和城乡规划建设局规划部分相关职能现由嘉兴市规划管理局秀洲区分局承担，请你对行政复议申请材料进行更正”，从而导致上诉人又以该“嘉兴市规划管理局秀洲区分局”为被申请人提起行政复议申请。被上诉人收到上诉人更正的行政复议申请后，如认为申请不当，仍应依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，继续履行告知义务，现却迳行驳回上诉人行政复议申请，显属不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，本案适格行政复议机关应为嘉兴市人民政府或浙江省住房和城乡建设厅，原审就此所作释明，并无不当。被上诉人并非适格行政复议机关，其适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第（二）项规定驳回上诉人行政复议申请，构成超越职权，原审据此判决撤销被诉行政复议决定正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人董阿香负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年三月二十五日
书 记 员 陈欧飞