江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行终172号
上诉人（一审原告）陈惠连，男，汉族，1949年10月11日出生，退休工人，住淮安市淮安区。
被上诉人（一审被告）淮安市淮安区文物局，住所地淮安市淮安区西长街220号。
法定代表人徐洪亮，该局局长。
委托代理人陈冬，该局工作人员。
委托代理人仲南朴，淮安市清江浦区胜达法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）淮安市文物局，住所地淮安市健康西路130号。
法定代表人张冲林，该局局长。
委托代理人仲南朴，淮安市清江浦区胜达法律服务所法律工作者。
上诉人陈惠连因文物保护行政管理及行政复议一案，不服淮安市淮安区人民法院（2016）苏0803行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日立案受理后，依法组成合议庭于2017年9月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈惠连，被上诉人淮安区文物局负责人刘红兵及其委托代理人陈冬、仲南朴，被上诉人淮安市文物局负责人寿新浩及其委托代理人仲南朴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：涉案房屋位于淮安市淮安区老西门大街1号，民国时代开办松寿堂中药号。2009年6月12日，淮安市人民政府作出淮政发[2009]95号《市政府关于公布第四批市级文物保护单位的通知》，松寿中药号被列入第四批市级文物保护单位名录。2011年6月1日，淮安市人民政府作出淮政发[2011]102号《市政府关于公布第一三四批市级文物保护单位保护范围和建设控制地带的通知》，明确松寿堂中药号保护范围为“北、西、南至本体外10米，东至西长街”，该处建筑，属非国有不可移动文物。涉案房屋为原告祖父的遗产，原告父母育有子女四人，分别为其子陈惠连，其女陈惠玲、陈惠璋、陈惠环。原告陈惠连对涉案文物本体所有权仅为其中的38.97平方米，楼下两间半为其所有。原告养老金为每月2056.1元，其妻养老金为每月2085.8元，其一子一女均参加工作，有固定的经济收入。从2009年至今，原告将其所有的楼下两间房屋，作为营业用房对外出租并收取租金。
2016年6月12日，原告陈惠连向被告淮安区文物局提出申请，其主要内容为：“松寿中药号为淮安区老西门大街1号，2009年被定为市级文物保护单位；松寿中药号本体建筑的两幢房屋共计140平方米，因本人难以承受高昂的维修费用，现形成危房，有坍塌的危险，请求政府帮助修缮，给付修缮费用30万元。”2016年8月8日，被告淮安区文物局作出《关于陈惠连先生请求帮助修缮文物本体一事的回复》（以下简称《回复》），告知其申请不符合政府帮助修缮的条件，此房屋应由房屋所有人履行修缮义务。原告不服该《回复》，向淮安市文物局申请行政复议。2016年10月14日，被告淮安市文物局作出淮文复决字[2016]1号《行政复议决定书》，决定维持被告淮安区文物局作出的《回复》。原告不服该《回复》及被告淮安市文物局的行政复议决定，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销淮安区文物局的《回复》和被告淮安市文物局作出的行政复议决定，判令两被告对房屋修缮资金给予帮助。
一审法院另查明：因松寿中药号部分主屋有倒塌危险，其所有权人无修缮能力，两被告曾于2015年对松寿中药号该部分主屋进行过修缮。
一审法院认为：根据《中华人民共和国文物保护法》第八条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。被告淮安区文物局作为文物保护工作的行政机关，有权受理和处理本行政区域内向本机关提出的申请，具有作出《回复》的职权依据。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条规定，被告淮安市文物局作为淮安区文物局上级文物保护工作的主管部门的行政机关，有权受理和处理向本机关提出的行政复议申请，被告淮安市文物局具有作出行政复议决定的法定职权，其作出的行政复议决定维持了原行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，故作出原行政行为的淮安区文物局和作为复议机关的淮安市文物局是共同被告。
本案争议焦点是：原告陈惠连是否具有请求帮助修缮文物本体的主体资格及涉案非国有不可移动文物当地人民政府是否应给予帮助的问题。
关于原告陈惠连请求帮助修缮文物本体的主体资格问题。《中华人民共和国文物保护法》第六条规定：“属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。”首先，文物所有者的权利受法律保护，对非国有不可移动文物，申请政府给予文物修缮保护的申请人，必须是对该文物具有全部的所有权。本案中，原告陈惠连向被告淮安区文物局提出申请，请求帮助修缮非国有不可移动文物松寿中药号两幢房屋共计140平方米的文物本体建筑。但其提供的房屋所有权证，仅证明原告陈惠连对松寿中药号文物本体建筑的所有权为38.97平方米。原告虽然提供陈惠璋、陈惠环放弃继承房产权利的证据，但双方并未办理房屋登记，根据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，……”的规定，陈惠连对140平方米的文物本体建筑不享有全部所有权，故原告陈惠连不具有向被告淮安区文物局请求帮助修缮140平方米文物本体建筑的主体资格。其次，根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条“……非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。……”的规定，文物的所有者应当承担保护其所有的文物的法律义务，规定文物所有人有修缮、保养文物的义务。涉案文物为非国有不可移动建筑房屋，应由其所有人负责对该非国有不可移动文物进行修缮和保养。
关于涉案非国有不可移动文物，当地人民政府是否应给予帮助的问题。《中华人民共和国文物保护法》第二十一条规定：“……非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。……”首先，原告请求政府帮助修缮松寿中药号本体建筑是否具有损毁危险。原告提供1992年2月24日房屋鉴定书，该房屋鉴定时间为1992年，其房屋鉴定结论不能证明现在文物本体损毁状况，且原告也对该房屋逐年进行了维修。原告于2016年11月30日提供的房屋鉴定报告也仅证明该房屋局部不能满足正常使用要求，且原告未在被告行政程序中予以提供，也不能证明该房屋具有损毁危险。原告提供的照片不能证明文物本体损毁状况，只是破旧的现状。原告将其所有的楼下两间，作为营业用房出租，现正在营业中，也说明该房屋无损毁危险。原告请求政府帮助修缮的松寿中药号本体建筑无证据证明具有损毁危险。其次，松寿中药号本体建筑所有人是否具备修缮能力。该涉案非国有不可移动文物所有人原告陈惠连及妻子有稳定的养老金收入，其子女也有稳定工作和收入，原告并有营业用房出租，收取租金。被告淮安区文物局认定原告具有修缮能力并无不当。原告在申请政府帮助修缮松寿中药号本体建筑过程中，并没有提供对该文物本体有所有权的其他所有权人不具有修缮能力的相关证据。故原告请求政府帮助修缮松寿中药号本体建筑，不符合相关法律规定。
被告淮安区文物局对原告的请求进行了调查了解，召开了相关会议，根据《中华人民共和国文物保护法》的相关规定，作出了《回复》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
被告淮安市文物局受理原告提起的行政复议申请，依法向被告淮安区文物局送达行政复议申请副本、行政复议答复通知书。被告淮安区文物局提交了书面答复及作出行政行为的证据、依据及规范性文件。经审查，依照《中华人民共和国行政复议法》规定，作出淮文复决字[2016]1号《行政复议决定书》，决定维持被告淮安区文物局作出的《回复》之行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。
一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈惠连的诉讼请求。
上诉人陈惠连上诉称：一、上诉人请求帮助修缮的文物本体建筑亟需进行抢救性修缮。淮安区房屋安全鉴定所鉴定确认房屋为C等级，属于局部不能满足正常使用的危险房屋。松寿中药号临街二层三间砖木结构楼房具有损毁危险，需要进行抢救性修缮。二、上诉人对临街二层楼房及院内三间穿堂房屋有修缮维护的责任和申请政府帮助修缮保护的资格。上诉人拥有文保房屋的部分土地使用证及房屋产权证，是房屋的部分产权所有人和负有房屋修缮责任的人，上诉人具有向政府申请给予文物修缮保护的资格，一审认为必须是对该文物具有全部的所有权人才可以申请政府给予文物修缮保护的资格没有法律依据。文物不可以再生，保护文物安全应为第一要务。三、上诉人不具备完全的修缮能力。上诉人的房屋修缮费用达30万元，上诉人及家属已经退休，退休经济收入不足以承担全部的修缮费用。上诉人的子女虽有工作，但亦自己贷款买房并逐年还贷，上诉人请求政府帮助修缮房屋与上诉人子女是否有稳定工作和收入没有关联性。四、淮安区文物局没有依法行政、淮安市文物局监管不力。两被上诉人曾于2015年对松寿中药号住房进行过抢救性修缮，修缮工料费政府行政给付7万余元，但申请政府帮助修缮的莫从林并没有房屋的产权证，也没有房屋安全鉴定书，政府进行抢救性修缮程序违法。因此，上诉人具有申请政府对文物本体建筑修缮的资格，也有权根据经济状况向政府申请帮助修缮。综上，请求撤销一审判决，撤销淮安区文物局的答复及淮安市文物局的复议决定，责令被上诉人对文保单位房屋的修缮资金给予帮助。
被上诉人淮安区文物局答辩称：一、上诉人请求政府帮助修缮的文物本体建筑不存在损毁危险。上诉人提交的鉴定报告时间是2016年11月30日，鉴定意见只是局部不能正常使用，并没有发出危险房屋通知书，故不能证明该房屋存在损毁的危险，不属于危险房屋。二、上诉人申请修缮的文物本体包含其他权利人的物权，上诉人不具有独自申请修缮的主体资格。三、上诉人具有房屋修缮能力。上诉人及其家属系退休工人，具有稳定的退休金，对其出资的房屋也有一定的租金收入，其子女具有稳定的收入，上诉人显然是具备房屋修缮的经济能力的。四、淮安区文物局和淮安市文物局依法履行各自的责任和义务。被上诉人于2015年对莫从林居住的房屋予以必要的抢救性修缮符合规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人淮安市文物局答辩称：一、被上诉人依据上诉人的申请作出的行政复议决定符合规定。二、上诉人的房屋及堂嫂莫从林的房屋均在松寿中药号建筑物的本体保护范围内，被上诉人依法履行了修缮保养监督管理职责。上诉人陈惠连的申请不符合政府帮助修缮的条件，应由房屋所有权人履行修缮义务。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。
本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。
本案争议焦点为：1、上诉人房屋作为文物保护单位，文物本体建筑的部分所有权人是否具有申请政府帮助修缮的主体资格；2、上诉人申请帮助修缮的房屋是否达到了由政府帮助修缮或抢救性修缮的损害程度；3、上诉人是否具备修缮能力。
关于争议焦点一，即上诉人房屋作为文物保护单位，文物本体建筑的部分所有权人是否具有申请政府帮助修缮的主体资格。
本院认为，《中华人民共和国文物保护法》第七条规定：“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。”第二十一条第一款规定：“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。”根据上述规定，非国有不可移动文物的所有人不仅负有保护文物的义务，还负有负责修缮、保养的义务。当所有人不具备修缮能力时，还具有要求政府给予帮助修缮的权利。
本案中，松寿中药号系淮安市政府公布的第四批市级文物保护单位，属于非国有不可移动文物。上诉人陈惠连取得了部分房屋所有权证和土地使用权证，系文物部分所有权人。上诉人陈惠连对其具有产权的部分房屋，在认为其有可能损毁且自身不具备修缮能力时，其申请地方政府予以帮助修缮，具备主体资格并无争议。但其作为部分文物所有权人对文物的本体建筑（超出其享有产权的部分）是否具有一并申请政府帮助修缮的资格，双方存在争议。
本院认为，首先，不可移动的文物在具有损毁的危险时，涉及到的修缮更多的是文物的整体修缮，而不是狭义的局部修缮。若部分产权人不具有申请文物本体建筑的帮助修缮资格，仅能申请帮助修缮拥有产权的部分文物，这将造成文物的本体建筑呈各自修缮、部分修缮或者部分不予修缮的状态，这将难以从整体上修缮保护文物，不符合文物保护的立法目的，也不符合立法确定的政府帮助修缮的立法意图。其次，政府对文物给予帮助修缮的条件已经由立法明确，即文物具有损毁危险和所有人不具有修缮能力。由此，政府可以按照上述条件对要求政府帮助修缮的申请给予回应。文物部分产权人申请对文物的帮助修缮，政府应更多地从是否符合帮助修缮的条件上予以审查，而不应在文物帮助修缮的申请主体资格上予以苛刻的限制。再次，当文物的部分权利人怠于履行修缮、保养的义务或者放弃对文物的权利，其他部分权利人若不具有申请政府帮助修缮的权利，势必会造成文物整体得不到修缮、保养，这与文物保护法确立的“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针不相符合。
综上，松寿中药号作为祖传的遗产尚未全部分割、办理登记，以及文物的部分权利人放弃继承或难以联络的情况下，上诉人陈惠连不仅是文物的部分产权人，亦是文物的实际管理人，上诉人陈惠连出于保护文物的目的申请政府给予帮助修缮，综合考虑本案的文物实际现状，应赋予其具有申请政府帮助修缮的资格。被上诉人淮安区文物局认为陈惠连仅对文物具有部分所有权而不具有申请政府帮助修缮的主体资格，缺乏法律依据。
关于争议焦点二，即上诉人申请帮助修缮的房屋是否达到了由政府帮助修缮或抢救性修缮的损害程度。
本院认为，根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第一款的规定，对非国有不可移动文物的保护已经确立了政府帮助修缮以及抢救修缮的两种法律义务。政府帮助修缮的条件是文物有损毁危险、所有人不具备修缮能力。抢救性修缮的条件是文物具有损毁危险、所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务。因此，无论是政府帮助修缮还是政府抢救性修缮，其首要的前提条件都是文物具有损毁危险。在文物确需修缮的前提下，政府是给予帮助修缮还是抢救性修缮，需要进一步核实判断文物所有权人是否具有修缮能力、是否拒不履行修缮义务。因此，无论是政府帮助修缮，还是给予抢救性修缮，其核心的首要前提条件都是文物是否具有损毁危险。从文物保护法的规定看，并不存在政府帮助修缮与抢救性修缮对文物损毁程度要求不同的问题。被上诉人淮安区文物局认为抢修性修缮比帮助性修缮对文物损毁程度要求高的观点显然不能成立。
本案中，上诉人陈惠连基于对文物保护单位的房屋不具有独立的修缮能力而申请政府给予帮助。被上诉人淮安区文物局对上诉人的申请予以答复，需要判断该文物是否已经具有损毁危险，以及所有权人是否具有修缮能力。若文物并无损毁的危险，自无继续审查是否具有修缮能力的必要。
松寿中药号临街两层房屋及南侧穿堂属于文物保护单位的本体建筑，该建筑是否具有损毁危险，更多的涉及对文物现状危险程度的专业性判断，需要经过专业的鉴定机构或人员来确定。本案中，临街二层房屋和南侧穿堂房屋（已多年荒废），经过被上诉人淮安区文物局调查认为房屋年久失修房屋确需修缮，但其又认为是“确需修缮”而不是房屋具有“损毁危险”，其结论不够严谨与专业。其应组织专业的鉴定机构或人员对房屋的现状进行评估，从而确定该文物是否具有损毁危险，而不是仅通过被上诉人二审中所陈述的“工作经验和现场勘验”来判断。如果仅从其答复意见中的“确需修缮”的文字意思来理解的话，其与“损毁危险”并无本质区别。
因此，被上诉人判断涉案文物“确需修缮”或者不具有“损毁危险”，均不具有事实依据。
关于争议焦点三，即上诉人是否具备修缮能力。
本院认为，文物具有损毁危险且所有权人不具有修缮能力是政府给予帮助的条件。但从本案来讲，首先，被上诉人并没有就涉案文物是否具有“损毁危险”提供充分的事实依据，因此，在没有确定涉案文物是否具有损毁危险的情况下，判断文物所有权人是否具有修缮能力，从而确定对其采取“帮助性修缮”还是“抢救性修缮”，并不具有实质性意义；其次，被上诉人淮安区文物局在《回复》中认为涉案文物“确需修缮”，但并未就应采取何种修缮形式以及需要多少修缮资金情况下，直接判断上诉人具备修缮能力，亦缺乏比较依据；第三，淮安区文物局在判断上诉人是否具有修缮能力时，将其子女的收入情况纳入了考虑的范围，但其子女并非文物的所有权人，不是法定修缮主体，将其纳入修缮能力判断的考虑因素，缺乏法律依据。
综上，被上诉人淮安区文物局《回复》缺乏事实依据，观点相互矛盾，依法应予撤销，应依法重新作出答复。上诉人陈惠连上诉理由成立，其上诉请求，本院予以支持。鉴于淮安区文物局《回复》将被撤销，因此，被上诉人淮安市文物局虽然复议程序合法，但因原行政行为被撤销，其维持的复议决定也应一并予以撤销。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国文物保护法》第七条、第二十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省淮安市淮安区人民法院（2016）苏0803行初69号行政判决；
二、撤销淮安市淮安区文物局作出的《关于陈惠连先生请求帮助修缮文物本体一事的回复》；
三、撤销淮安市文物局作出的淮文复决字[2016]1号《行政复议决定书》；
四、责令淮安市淮安区文物局对上诉人的申请依法重新作出答复。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人淮安市淮安区文物局、淮安市文物局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一七年十一月一日
法官助理 陈 路
书 记 员 金 琦
附：法律
《中华人民共和国文物保护法》第七条一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。
《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第一款国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……