河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行终字第00104号
上诉人（原审原告）丰宁水库移民刘祥等304人（名单附后）。
诉讼代表人刘金明，住河北省丰宁满族自治县。
诉讼代表人丛艳国，住河北省丰宁满族自治县。
诉讼代表人丛彦良，住河北省丰宁满族自治县。
诉讼代表人刘祥，住河北省丰宁满族自治县。
诉讼代表人寇九琴，住河北省丰宁满族自治县。
委托代理人潘尚月，承德德汇律师事务所律师，执业证号×××。
被上诉人（原审被告）河北省丰宁满族自治县人民政府，组织机构代码：00095711-X。
法定代表人杨宪军，职务县长。
负责人徐维德，职务副县长，身份证号：×××。
委托代理人赵海峰，男，1981年7月22日生，满族，工作单位丰宁满族自治县人民政府法制办副主任，住河北省丰宁满族自治县大阁镇东街7号，身份证号×××。
委托代理人何海龙，男，1976年11月9日生，满族，工作单位河北省丰宁满族自治县林业局林政股副股长，住河北省丰宁满族自治县大阁镇兴丰路朝阳家园，身份证号×××。
原审第三人河北省丰宁满族自治县四岔口乡永利村民委员会。
法定代表人梁永，职务村主任。
委托代理人陶彦威，河北坤平律师事务所律师，执业证号×××。
上诉人丰宁水库移民刘祥等304人与被上诉人丰宁县政府集体林地所有权争议处理决定一案，不服围场满族蒙古族自治县人民法院（2015）围行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人的诉讼代表人刘金明、丛艳国、丛彦良、寇九琴及其委托代理人潘尚月，被上诉人河北省丰宁满族自治县人民政府的负责人徐维德及其委托代理人赵海峰、何海龙，原审第三人河北省丰宁满族自治县四岔口乡永利村民委员会的法定代表人梁永及其委托代理人陶彦威到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审判决认定事实：原告丰宁水库移民刘祥等304人与被告政府部门签订了安置协议，异地进行安置，并给付了移民安置费用，于2000年正式迁出。原四岔口乡永利村东湾子村民组、灰窑子村民组已不存在。
争议林地坐落在丰宁满族自治县四岔口乡永利村辖区内。即灰窑子沟、东湾子南沟、东湾子北沟、灰窑子东山、灰窑子盘道沟河滩、东湾子西山六宗林地。争议林地在合作化时期均己入社，属当时牛圈子大队（现为四岔口乡永利村民委员会）所有和使用。牛圈子大队仅将队内耕地按政策固定给各生产队使用，林地一直由生产大队统一经营管理。直到1980年，村内出现了各生产队争抢滥伐优质山林现象，为了更好地管护山林，村组织各生产队长在殷广峰家召开会议，决定对全村山林按就近的原则实施分片管理，将部分山林下放给各组管理和使用。但随着中共中央、国务院1981年3月8日《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的下发和丰宁县林业“三定”各项政策的逐步落实，1984年5月，牛圈子大队按有关文件精神制定了《四岔口乡牛圈子村荒山造林和现有林经营承包实施方案》，全村除了划定的放牧场和自留山外全部实施承包经营（即折股联营），争议范围的林地亦在其中。至此1980年会议商定的各组管理和使用权终止，又收回集体重新发包到户经营管理。1992年，全县开展复核验证工作，牛圈子大队按丰政通（1991）21号【丰宁满族自治县人民政府转发县林业局＜关于对林业“三定”确权发证复核验证工作意见报告≥的通知】文件精神，将全村所有山林（包括自留山）统一收归集体，第三人向县政府申办了林地使用执照。1999年，丰宁水电站在永利村（原牛圈子大队）开工建设，部分争议区被征用，占用补偿款在全村范围内进行了分配。直至2013年，水电站二期工程建设再次征用大面积林地，丰宁水库移民（原永利村灰窑子组、东湾子组）以刘祥、丛艳良等人为代表向县政府提出林权争议，请求县政府撤销1992年为永利村颁发的六份林地使用执照，确定执照中的灰窑子沟、东湾子南沟、东湾子北沟、灰窑子东山、灰窑子盘道沟河滩、东湾子西山六宗林地所有权、使用权归其所有。被告丰宁县政府于2014年7月31日作出丰政（2014）21号关于丰宁水电站水库移民与四岔口乡永利村集体林地所有权争议的处理决定，决定明确了四岔口乡永利村集体持有的灰窑子沟丰林地证字第12452号《林地使用执照》、东湾子南沟丰林地证字第12453号《林地使用执照》、东湾子北沟丰林地证字第12454号《林地使用执照》、灰窑子东山丰林地证字第12466号《林地使用执照》、灰窑子盘道沟河滩丰林地证字第12460号《林地使用执照》和东湾子西山丰林地证字第12465号《林地使用执照》合法有效。并确认争议林地灰窑子沟、东湾子南沟、东湾子北沟、灰窑子东山、灰窑子盘道沟河滩、东湾子西山六宗林地（四至范围见附图）的所有权为四岔口乡永利村集体所有。原告丰宁水库304名移民不服此处理决定，向承德市人民政府申请行政复议，市人民政府于2014年10月15日作出承政复决字（2014）106号行政复议决定，维持被告丰宁县政府作出丰政（2014）21号关于丰宁水电站水库移民与四岔口乡永利村集体林地所有权争议的处理决定。原告丰宁水库304名移民不服提起行政诉讼。请求人民法院依法判决撤销承德市政府作出的（2014）106号行政复议决定和丰宁县政府作出的丰政（2014）21号关于丰宁水电站水移民与四岔口乡永利村集体林地所有权争议的处理决定；撤销丰宁满族自治县1992年发给四岔口乡永利村委会的六份林地使用证：1、灰窑子沟；2、东湾子南沟；3、东湾子北沟；4、灰窑子东山；5、灰窑子盘道沟河滩；6、东湾子西山；确认上述六项山林的所有权归原灰窑子村民组、东湾子村民组所有；确认上述六项山林自“四固定”以来一直归原灰窑子村民组、东湾子村民组管理、使用并获取收益。
一审法院认为，争议林地在合作化时期均己入社，“四固定”时期，只将耕地固定给各生产队使用，林地未固定，属当时牛圈子大队集体所有。至1980年，村内出现了各生产队争抢滥伐山林，村召开会议决定对全村山林按就近的原则实施分片管理，将部分山林下放给各组管理和使用。中共中央、国务院发布决定，为落实林业“三定”政策，第三人按有关文件精神制定了《四岔口乡牛圈子村荒山造林和现有林经营承包实施方案》，全村除了划定的放牧场和自留山外全部实施承包经营（即折股联营）。终止了各组管理和使用权，又收回集体重新发包到户经营管理，期间只下放了四年。1992年，开展复核验证工作，第三人按政策、文件精神，将全村所有山林（包括自留山）统一收归集体，并向县政府申办了林地使用执照事实清楚，证据充分；因丰宁水电站二期工程再建征用林地，又引发争议，被告依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条之规定作出处理决定，所适用法律、法规正确；被告根据当事人确权申请，立案、调查取证等行政程序依法作出决定，程序合法；原告其它诉讼请求，本院不能予以支持。综上，被告丰宁县政府作出的关于丰宁水电站水库移民与四岔口乡永利村集体林地所有权争议的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告丰宁县政府于2014年7月31日作出丰政（2014）21号关于丰宁水电站水库移民与四岔口乡永利村集体林地所有权争议的处理决定。
上诉人诉称，一、1980年9月17日《牛圈子大队山林下放会议记录》确定了生产队对山林的所有权。1、决定意见是由各生产队队长代表各生产队社员讨论并签字同意的，这是一个正式的决定，对全村都有法律约束力，未经过法定程序不得改变。2、如果要说“四固定”固定的是使用权，那么在1980年就没有必要再一次“下放”使用权，下放的必然是所有权。决定意见第一条说“按原来四固定山林面积不变，哪个生产队的山林归哪个生产队管理使用，不得超过管理和使用范围。其中把牛圈子生产队的碾子沟由沟门往里划归大队所有，东湾子队的小千松沟，灰窑子队的后阴背划归大队所有。”这里有“归划大队所有”的表述，那么，没有划归大队所有的部分肯定就是归生产队所有了。3、决定意见第三条规定：“电站砍东湾子、灰窑子两个队的山林，从大队收电站木材款中拨给东湾子队捌仟元整，拨给灰窑子队柒仟元整。”这样的决定说明，大队完全尊重生产队（村民组）对山林的所有权。这里提到的“拨给东湾子队捌仟元整，拨给灰窑子队柒仟元整”到2000年永利村拨付了该款。这说明决定意见已经开始实施。4、决定意见第二条规定了各个村民组的山林边界。其中两个移民的村民组的范围是：“（四）东湾子生产队：（1）从千松沟门往里南台子、小后沟全归东湾子队；（2）灰窑子的松树沟往东至二十八杖子梁全归东湾子队。”“（五）灰窑子队：（1）从灰窑子沟门往里除东湾子山林外，其余全归灰窑子生产队。”1980年以后各村民组都按照这里说明的边界行使所有权。
二、经法定程序确定的山林所有权不经法定程序不得改变。
《牛圈子大队山林下放会议记（决定意见）录》是村经法定程序确定的村民组山林所有权，并且已经为《土地法》所确认，已经成为法律保护的所有权。这样的所有权未经法定程序不发生变更，这是法律的基本原则。1984年村的承包实施方案没有经过法定程序，不能改变已经法定程序确定的山林所有权。
实际，各村民组对山林行使所有权，特别是收益权，一直没有改变，至少到上诉人移民之时山林依然由各组行使权利。有事实可以证明：第一、决定意见第三条规定：“电站砍东湾子、灰窑子两个队的山林，从大队收电站木材款中拨给东湾子队捌仟元整，拨给灰窑子队柒仟元整。”这里提到的“拨给东湾子队捌仟元整，拨给灰窑子队柒仟元整”到2000年永利村拨付了该款。第二、通过承德市中级人民法院（2005）承民初字第67号民事调解书，将淹没部分的补偿款全部补偿给了移民。第三、我们的土地是1994年承包给我们的，时间是1994年10月15日至2026年止，在1999年没经过任何法定程序把我们的土地就给剥夺了，这严重地侵犯了公民的合法权利。
三、丰宁县政府1992年把关于灰窑子沟、东湾子南沟、东湾子北沟、灰窑子东山、灰窑子至盘道沟河滩、东湾子西山等地山林的林权证发给永利村违反法律规定，依法应当撤销。
1992年丰宁县政府向永利村发放的关于上述区域的林权证没有按照法定程序办理，属于村民组所有的山林的林权证应当登记在村民组名下。如果要变更到永利村名下，必须经过法定的程序，既全体村民大会讨论通过。永利村村委会没经过村民大会讨论，在村民组毫不知情的情况下，把属于东湾子、灰窑子两个村民组的山擅自填写在村委会名下申请林权证违反法定程序，是侵权行为。丰宁县政府在没有进行调查核实的情况下，错误地把林权证发给永利村村委会是失职，是错误的、无效的行政行为，我们可以看到，在丰宁县林业管理部门的档案中，只有永利村的呈报表，没有其他任何资料做依据。因此，这样办理的无效的林权证应当撤销。
综上所述，承德市政府的决定和丰宁县政府的决定认定事实错误，违反法律规定，一审法院的判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审人民法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人辩称，一、被上诉人做出的丰政（2014）21号《关于丰宁水电站水库移民与四岔口乡永利村集体林地所有权争议的处理决定》处理程序合法。被上诉人的工作部门县林业局于2014年2月11日受理丰宁水库304位移民的林地所有权确权申请，申请人同时提交了11份证据。县林业局于2014年2月13日向四岔口乡永利村即“21号决定”的确权被申请人送达了《答辩通知》、《申请书》副本。确权被申请人于2014年2月26日提交答辩状和17份证据。县林局分别于2014年5月16日、5月20日、5月27日调查询问了孟显臣、从艳国等12人，取得调查询问笔录12份。县林来局还向答辩人提供了林地使用执照存根、林木林地登记表23套。县林来局将申请人提出的申请和证据，被申请人在法定期限内的答辩和证据，以及本部门调查询问笔录、档案资料、初步处理意见整理组卷后报送答辩人。答辩人在综合三方资料后，于2014年7月31日做出“21号决定”，2014年8月1日直接送达给双方当事人。综上，“21号决定”的整个是出台过程都是有序进行的，受理申请、通知答辩、接收证据、调查取证、送达决定等各方面程序均合法有效。
二、“21号决定”适用法律、法规正确。“21号决定”是被上诉人依照《中华人民共和国森林法》第17条第1款、《林木林地权属争议处理办法》第4条、第6条的规定做出的，并无不当。答辩人做出的“21号决定”处理程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。
三、上诉人的第二、三、四、五项上诉请求应予驳回。上诉人的第二、三、四项上诉请求是第一项诉讼请求的进一步细化，在“21号决定”中均已涉及，并做出了相应决定，被上诉人意见同上。上诉人的第五项诉讼请求在双方申请确权、答辩过程中均未提及，因此没有进入“21号决定”的处理过程中。而此次诉讼是针对“21号决定”是否合法进行的，因此不能将决定做出后才提出的该项请求纳入到本次诉讼中，应予驳回。
原审第三人发表参诉意见称，一、原审认定事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。21号行政决定书认定事实清楚，证据充分。所争议的土地归村集体所有，事实清楚，证据充分，根据现有证据证实争议的林地一直归村集体所有，而且申请人也认可在1984年“会议纪要”时明确所争议的林地所有权下放至上诉人的居民组，据此，可以认定上诉人认可1984年之前，争议的林地是归答辩人所有的，而且如果下放也只是使用权。但答辩人有证据证实“会议纪要”没有实际落实。而后争议的林地按照“折股联营”等形式仍由村集体统一进行行使所有权，而且对此已经生效的相应法律文书已经予以了确认。因此，没有证据证实原告提出的自“四固定”时起所有权即归其所有。没有任何的事实和法律依据。
“会议纪要”没有实际落实，不能据此认定变更了土地权属，“折股联营”仍然是村集体行使对林地的权属，对此，我们提供了相应的书证予以证实。
移民组的人员享受了不同的待遇，取得了合理的安置。对于在本村内安置的人员，参与了各组对于征占地的补偿分配（按照原告的说法是属于征占应当归其他组的土地），并且在建房，土地经营等方面均与其他村民同等对待。而采取其他方式安置的村民也同样取得了安置补偿，在移民时，村筹集资金给予了家底补偿，签订了协议，原告对相应的权利已经予以处分。所以原告提出的没有得到合理的安置补偿也是与事实不符的。
1992年，政府确权发证合法有效，原告等要求撤销缺乏事实和法律依据。根据《丰宁满族自治县人民政府水电站移民有关问题答复意见》（2000年4月29日）第四条：“83年根据冀革（1980）155号文件和丰发（81）210号文件进行确权，县政府为永利村核发了《林地使用证》其他村均已按此办理。该林木权应归永利村集体所有，92年重新核实发证。政府认为，此林地应以核发的丰林木证字50528号林地使用证为合法凭证。村民提供的会议记录，不能作为法律凭证”。此证据对于争议的林地所有权予以了明确认定，1992年确权发证只是全县在83年发证基础上复核发证，被上诉人是按照程序申请，政府复核予以确权的，当时在上诉人中有的就是办证人员，对此办证过程和登记的实体内容是清楚的，而且全村山林登记在答辩人名下，这一基本事实，是公示的，是众所周知的。2000年政府书面答复后，多年以来，包括上诉人在内没有任何人提出异议，因此，上诉人要求撤销缺乏事实和法律依据。
上诉人方对于移民现状的陈述和补偿费分配的主张更是夸大其词和无理诉求。原告在得到合理安置后，已经丧失了原集体经济组织成员的资格。他们不再是原集体经济组织的继受者，而且所争议的土地权属清楚，应当归答辩人所有，上诉人夸大事实，陈述搬迁后处境困难，并以和谐稳定进行施压，其理由不能成立，诉请也不能得到支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，上诉人上诉理由不能成立，请求维持原判，驳回上诉。
三当事人提交的证据经本院确认与一审判决确认的证据相一致。
二审查明事实与一审认定事实一致。
本院认为，争议林地在合作化时期均已入社，“四固定”时期，只将耕地等固定给各生产队使用，林地未固定，属原牛圈子大队所有，已被滦平县人民法院（2002）滦行初字第15号行政判决所羁束。1980年间，原审第三人为了实现更好地管护山林，村召开会议决定对全村山林按就近原则实行分片管理。1984年间，原审第三人落实中共中央、国务院发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》和丰宁县林业“三定”各项的政策，将全村所有林地实施了承包经营，上诉人未提出异议。1992年，开展复核验证工作，原审第三人按照政策、文件精神，将全村所有山林统一收归集体，并申办了林地使用执照。被上诉人所作出丰政（2014）21号处理决定符合法律规定。上诉人诉请称山林自“四固定”以来一直归原灰窖子村民组、东湾子村民组管理、使用并获取收益的诉讼请求以及要求分配水库占地补偿收益的问题，不属于行政案件管辖范围，应通过其它方式解决。原判决认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海涛
审 判 员 李 奇
代理审判员 祁春梅
二〇一五年八月五日
书 记 员 张斌斌