山东省菏泽市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）菏行终字第102号
上诉人（一审第三人）薛乃乡（又名薛乃清）。
委托代理人陈自乾，巨野达正法律服务所法律工作者。
委托代理人薛垂向。
上诉人（一审被告）巨野县人民政府。
法定代表人王昌华，县长。
委托代理人陶冶，巨野县国土资源局干部。
委托代理人常德尚，巨野县大谢集镇国土资源所干部。
被上诉人（一审原告）薛垂金（又名薛石羊），农民。
委托代理人鲍文佩，山东天清律师事务所律师。
委托代理人邢凤云。
一审原告薛垂金与一审被告巨野县人民政府、一审第三人薛乃乡土地行政登记纠纷一案，山东省郓城县人民法院作出（2015）郓行重字第1号行政判决，一审第三人薛乃乡、一审被告巨野县人民政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭进行了审理。上诉人薛乃乡的委托代理人陈自乾、薛垂向，上诉人巨野县人民政府的委托代理人陶冶、常德尚，被上诉人薛垂金的委托代理人鲍文佩、邢凤云，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：原告薛垂金是巨野县大谢集镇前昌邑村村民，1994年8月1日，被告巨野县人民政府为其颁发了集建（巨昌）字第57425号集体土地建设用地使用证（以下简称第57425号土地使用证），1997年4月7日被告巨野县人民政府为第三人颁发了巨集建（1997）字第11593号集体土地建设用地使用证（以下简称第11593号土地使用证），原告以被告对同一宗土地上又向第三人颁发集体土地建设用地使用证的行为违法为由向法院提起诉讼，要求撤销被告为第三人颁发的第11593号土地使用证。
关于原告之妻邢凤云于1997年对巨野县原昌邑乡人民政府规划建房提起行政诉讼处理情况，根据在案证据，现查明：巨野县昌邑乡人民政府于1996年10月25日实施昌邑乡集镇建设规划方案，该方案规定10月25日至11月10日为申请建房报名时间，但每户不超过两个单元。邢凤云在规划区内原有房屋十间，其中南北路西四间，东西路南六间，形成拐角形，属优先安排对象。在报名期限的最后一天，昌邑乡土管所长赵某某发现邢凤云未报名，就让该村村长通知邢凤云报名，邢凤云说她没钱，其公公听说后，于当天为邢凤云报了一个单元，并交押金1000元，取得了一个单元商用楼的资格。后邢凤云以信用社不建为由，又申请再建第二个单元，报名时间已过，没有批准，邢凤云即以巨野县昌邑乡政府为被告向巨野县人民法院提起行政诉讼，要求撤销昌邑乡政府不批准建第二个单元商用楼房的行政行为。巨野县人民法院于1997年6月6日作出一审判决，邢凤云不服提出上诉，中院发回重审。1997年12月25日巨野县人民法院作出重审判决，邢凤云不服提出上诉，中院维持原判。后该案经过再审，在菏泽市中级人民法院再审期间，乡政府与邢凤云达成和解协议，在其他位置给邢凤云安排了第二个单元，并给予了25000元的补偿，菏泽市中级人民法院出具了（1999）菏中行再字第3号行政调解书，该调解书因违反了行政诉讼法的规定被（2002）菏行再终字第1号行政判决书撤销。邢凤云不服（2002）菏行再终字第1号行政判决，向山东省高级人民法院提出再审申请。2006年3月15日山东省高级人民法院作出（2005）鲁行监字第30号驳回再审申请通知书。
一审法院认为，原告持有的第57425号土地使用证未被注销，原告认为被诉土地登记行为侵犯其享有的土地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，其有权向法院提起行政诉讼。虽原告之妻邢凤云于1997年对巨野县原昌邑乡人民政府规划建房提起过行政诉讼，但该行政诉讼与本案的行政诉讼主体、诉讼请求及依据的事实均不同，因此，第三人以原告之妻曾因规划建房提起过行政诉讼为由认为原告不符合起诉条件的理由不能成立。根据1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条之规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算不得超过2年。2015年4月20日通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款规定，依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。原告起诉是否超过法定起诉期限应当由被告承担举证责任，本案中被告未提供证据证实原告知道被诉土地登记行为内容的时间，虽第三人提出原告在1996年小城镇规划扩路后也于1997年领取了集建（巨昌）字第11152号集体土地建设用地使用证，但原告领取11152号集体土地建设用地使用证并不当然说明其当时即知道本案被诉的土地登记行为，因此，第三人关于原告超过法定起诉期限的主张，不予支持。庭审中被告与第三人提出异议：认为被诉土地登记行为确定的土地不在原告所持有的第57425号土地使用证确定的土地范围内，因原告不予认可，该举证责任依法也应由被告或第三人承担，而被告与第三人均未提出证据予以证明，异议不能成立。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案中，被告巨野县人民政府收到本院送达的起诉状副本后，未在法定期限内提交据以作出被诉土地登记行为的证据和所依据的规范性文件，也未提出延期提供证据的书面申请，应视为被诉土地登记行为没有相应的证据、依据，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告巨野县人民政府于1997年4月7日颁发给第三人薛乃乡（又名薛乃清）的巨集建（1997）字第11593号《集体土地建设用地使用证》。
上诉人薛乃乡不服一审判决，上诉请求依法撤销山东省郓城县人民法院（2015）郓行重字第1号行政判决，驳回被上诉人薛垂金的起诉。其主要事实和理由：上诉人薛乃乡与被上诉人薛垂金系邻居，被上诉人持有原1994年颁发的第57425号土地使用证。1996年，巨野县原昌邑乡人民政府经县人民政府批准进行小城镇改造，原昌邑村东西大街拓宽，上诉人薛乃乡与被上诉人的房屋宅院均在规划拆迁之列。经政府统一规划重新确权，上诉人取得了第11593号土地使用证登记的土地使用权，被上诉人取得了巨集建（巨昌）字第11152号集体土地建设用地使用证登记的土地使用权。被上诉人持有的第57425号土地用地使用证，因政府统一规划、重新确权的行政行为，该证所登记的土地已被开街开路全部占去，该证已不具有法律效力。原昌邑乡政府于1997年4月1日发布的关于前昌邑村拓宽街道拆迁房屋的通告第6条：“房屋拆除后，一律按发给的集体土地使用证进行建设，九六年五月一日以前发放的各种土地或建设证件自行失效。”被上诉人持有的1994年颁发的第57425号土地使用证，在政府公告的自行失效的证件之列，当然应随公告发布失去效力。一审法院以薛垂金持有的57425号土地使用证未被注销、认为仍然有效为由，确认薛垂金持此证有权提起行政诉讼，显然是错误的。被上诉人持有的第57425号集体土地使用证，已经城镇规划的政府公告注销其效力，按照城镇规划重新确权颁发的1997年的土地使用证确定的土地，不论是否在被上诉人持有的1994年颁发的第57425号土地使用证对应的土地范围内，均不影响政府按照城镇规划重新确权所发证件的效力。一审法院认为一审被告巨野县人民政府未在法定期限内提交有关证据，“应视为被诉土地登记行为没有相应的证据、依据，依法应当予以撤销”是错误的。上诉人薛乃乡、一审被告巨野县人民政府已提交了充分证据，尽管由于乡镇合并，原始档案材料有所丢失，但是，上诉人持有的第11593号土地使用证的真实性、合法性是无可非议的，一审法院予以撤销是错误的。
上诉人巨野县人民政府不服一审判决，上诉请求撤销山东省郓城县人民法院（2015）郓行重字第1号行政判决，其主要事实与理由是：1996年，巨野县原昌邑乡人民政府经县人民政府批准进行小城镇改造，被上诉人持有的第57425号土地使用证对应土地上的房屋及薛乃乡的房屋均被拆除，后经政府统一规划重新确权、颁证。被上诉人没有证据证明其具有合法的起诉资格。
被上诉人薛垂金答辩称，薛垂金有诉权，一审被告的行政行为应予以撤销。主要事实和理由：一、薛垂金具有原告的主体资格。薛垂金是前昌邑村合法村民，有完全的行为能力，可以提起行政诉讼。薛垂金所持有的第57425号土地使用证，是巨野县人民政府所发，巨野县人民政府没有依法撤销该土地证，巨野县人民法院也没有通过行政诉讼程序依法撤销该土地证，该土地证合法有效。薛乃乡所建楼房侵占了薛垂金的宅基地是事实。二、巨野县人民政府向薛乃乡颁发涉案土地证书的行为没有任何证据，该行政行为依法应予撤销。三、第三人无权代替巨野县人民政府举证，第三人所举证据与本案无关。薛垂金的57425号土地使用证是县级人民政府所发，乡级政府无权宣布其自行失效。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据在一审庭审中已经质证。其中上诉人即一审第三人薛乃乡在一审中提供的如下证据：1、山东省巨野县人民法院（1997）巨法行初字第116号行政判决书；2、山东省高级人民法院（2005）鲁行监字第30号驳回再审申请通知书；3、1995年12月25日巨野县人民政府批准的昌邑乡关于前昌邑村拓宽街道的申请报告；4、1996年10月25日昌邑乡小城镇建设实施公告；5、1997年1月12日昌邑乡政府关于前昌邑村拓宽街道安排建设用地的决定；6、1997年4月1日昌邑乡政府关于前昌邑村拓宽街道拆迁房屋的通告。本院认为，上述3-6号证据，系原昌邑乡人民政府实施集镇规划的文件、材料，能够证明在规划范围内的房屋被要求限期拆除、土地被收回并统一安排的事实，能够证明原昌邑乡人民政府实施集镇规划过程中，已经明确告知被拆迁人“房屋拆除后，一律按发给的集体土地使用证进行建设，九六年五月一日以前发放的各种土地或建设证件自行失效”的事实，能够说明薛乃乡持有的第11593号土地使用证登记的土地来源；上述1号、2号证据，系薛垂金之妻邢凤云不满原昌邑乡人民政府为其家庭安排一个单元门面房而提起行政诉讼的法律文书，能够证明薛垂金之妻邢凤云起诉的原因和结果，能够说明法院对原昌邑乡人民政府实施集镇规划效力的判断。因此，薛乃乡在一审中提供的上述6份证据，均具有真实性、合法性和与本案的关联性，应认定为本案的有效证据。一审法院认为薛乃乡在一审中提供的上述6份证据与本案无关、不作为定案的依据不当，本院予以纠正。对各方当事人在一审中提交的其他证据，本院的认证意见同一审。
在二审中，上诉人薛乃乡提供了2015年6月5日其所在的前昌邑村委会出具的证明一份，用以证明上诉人持有的第11593号土地使用证登记的土地与被上诉人持有的第57425号土地使用证对应的土地不是相邻关系，也不具有重合或包含关系。被上诉人薛垂金认为该证明虚假。对于上诉人薛乃乡二审中提供的前昌邑村委会2015年6月5日出具的证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不认定其效力。
本院经审理同意一审法院查明的案件事实。
本院另查明，1996年至1997年，因薛垂金持有的第57425号土地使用证登记的面积为216平方米的土地在集镇建设规划方案范围内，在原昌邑乡人民政府实施集镇建设规划方案过程中，薛垂金持有的第57425号土地使用证登记土地上的十间房屋被拆除，对应的土地被统一收回，由乡政府按集镇规划方案统一安排。原昌邑乡人民政府按照规定的申请单元门面房的条件、程序、批次和报名情况，在前昌邑村十字街西南角安排给薛垂金、邢凤云一家一个单元的门面房，巨野县人民政府1997年为其颁发了登记用地面积59.4平方米的集建（巨昌）字第11152号集体土地建设用地使用证。在薛垂金、邢凤云的门面房用地西邻，安排给薛乃乡一家两个单元的门面房用地，巨野县人民政府1997年为薛乃乡颁发了登记用地面积118.8平方米的第11593号土地使用证。薛垂金的妻子邢凤云因申请再建第二个单元、报名期限已过、未被批准，于1997年向巨野人民法院起诉，要求撤销昌邑乡政府不批准其建第二个单元的行政行为。该案经巨野县人民法院一审，判决“维持被告不批准原告建第二个单元商用楼的行政行为”，本院二审，作出（1998）菏行终字第1号行政判决书，维持了一审判决，邢凤云不服，申请再审。本院第一次再审，作出（1999）菏中行再字第3号行政调解书。邢凤云仍不服，本院第二次再审，作出（2002）菏行再终字第1号行政判决书，该判决目前依然有效。
菏行再终字第1号行政判决书确认：“在本院原再审期间，双方当事人自愿达成如下协议：一、邢凤云自愿撤回起诉，二、昌邑乡政府补助邢凤云建商品楼贰万伍仟元整。邢凤云打楼房地槽时，由乡政府补助邢凤云壹万元，二楼打圈梁时由乡政府补助邢凤云壹万元，封顶时由乡政府补助邢凤云伍仟元。三、由乡政府在乡政府门前（即信用社对过）路南东侧给邢凤云安排一个单元楼的地方（两间）。四、双方不再为此事再生纠葛。该协议已履行完毕。本院于二〇〇〇年九月六日制作了（1999）菏中行再字第3号行政调解书。本院认为，原审被上诉人昌邑乡人民政府所作的集镇建设规划方案，经该乡人民代表大会审查通过，并报经巨野县人民政府批准，符合国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条村庄集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施；第十四条村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准；第十七条村庄、集镇规划经批准后，由乡级人民政府公布的规定。原审上诉人邢凤云申报第二个单元时已超过公告的报名时间，原审被上诉人不予批准其申请，并无不当。原审上诉人邢凤云所举赵某某的证明，并不能证明其当时已申报了两个单元，且在原再审期间又为其安排了第二个单元，故其要求被上诉人撤销不批准其在原宅基上建第二个单元之诉的理由不充分，本院（1998）菏行终字第1号行政判决并无不当。但本院（1999）菏中行再字第3号行政调解书，违背《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条人民法院审理行政案件不适用调解的规定，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十六条之规定，判决如下：一、撤销本院（1999）菏中行再字第23号行政调解书；二、维持本院（1998）菏行终字第1号行政判决书。本判决为终审判决。”
薛垂金之妻邢凤云对（2002）菏行再终字第1号行政判决不服，向山东省高级人民法院提出再审申请。山东省高级人民法院于2006年3月15日作出（2005）鲁行监字第30号驳回再审申请通知书，驳回了邢凤云的再审申请。该驳回邢凤云的再审申请通知书确认：“原审判决认定事实清楚，适用法律正确。在菏泽市中级人民法院原再审期间，经多次给乡政府做工作，乡政府与你达成了和解协议，乡政府又在其他位置给你安排了第二个单元，并给与了2万5千元的补偿，和解协议已经履行完毕。菏泽市中级人民法院（1999）菏中行再字第3号行政调解书，虽然因违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定而被（2002）菏行再终字第1号行政判决书撤销，但和解协议系双方自愿达成并已经履行完毕，该协议仍然有效，并不因调解书的撤销而失去效力。在此情况下，你再要求让西邻让出或出资购买西邻已建好的门面房，没有任何理由和依据”。
本院认为，关于被上诉人即一审原告薛垂金是否具有诉讼主体资格的问题，应该综合分析。
一、关于原昌邑乡人民政府实施集镇规划的效力问题。1996年、1997年，原昌邑乡人民政府根据经济和社会发展需要，制定并在前昌邑村实施的集镇规划，合法、有效。其合法性已被本院的生效判决，即（2002）菏行再终字第1号行政判决予以明确确认，原昌邑乡人民政府的集镇规划符合国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关规定。
二、关于被上诉人薛垂金持有的第57425号土地使用证登记的土地使用权去向及该证现在有无法律效力问题。在原昌邑乡人民政府实施集镇建设规划方案过程中，薛垂金持有的第57425号土地使用证登记土地上的十间房屋被拆除，对应的土地被统一收回，由乡政府按集镇规划方案统一安排，薛垂金因集镇规划的实施，不再拥有第57425号土地使用证登记的对应土地使用权。原昌邑乡人民政府的集镇规划方案系经县级人民政府依法批准实施，在实施过程中，原昌邑乡人民政府已通过通告的形式，明确宣布“九六年五月一日以前发放的各种土地或建设证件自行失效。”被上诉人薛垂金持有的第57425号土地使用证系政府1994颁发，自然属于被宣告自行失效的证件。
三、关于上诉人薛乃乡持有的第11593号土地使用证登记的土地来源是否合法问题。原昌邑乡人民政府按照规定的申请单元门面房的条件、程序、批次和报名情况，在薛垂金、邢凤云建设一个单元门面房用地的西邻，安排给薛乃乡建设两个单元门面房的用地。薛乃乡在取得第11593号土地使用证后进行了房屋建设。因此，上诉人薛乃乡持有的第11593号土地使用证登记的土地系乡政府在实施集镇规划过程中统一安排的门面房用地，其土地使用权来源合法。山东省高级人民法院作出的（2005）鲁行监字第30号驳回再审申请通知书，认定在乡政府与邢凤云达成的和解协议已经履行完毕并依然有效的情况下，薛垂金之妻邢凤云“再要求让西邻让出或出资购买西邻已建好的门面房，没有任何理由和依据。”这一结论，也从另一角度确认了薛垂金、邢凤云的西邻即薛乃乡使用涉案土地的合法性，因为合法的房屋所有权建立在合法的土地使用权基础之上。
综上所述，被上诉人薛垂金持有的第57425号土地使用证登记的土地已在合法的集镇规划实施中被统一收回，该证已不具有法律意义上的土地使用证效力。上诉人薛乃乡使用的第11593号土地使用证登记的土地，系乡政府在合法的集镇规划实施中统一安排，来源合法。巨野县人民政府向薛乃乡颁发第11593号土地使用证的行政行为，与薛垂金已无法律上的利害关系，薛垂金持登记的土地被收回、已无法律效力的第57425号土地使用证主张权利，无法律依据，因此应认定薛垂金无本案的诉讼主体资格。一审法院判决没有考虑合法集镇规划实施的事实，以薛垂金持有的第57425号土地使用证未被注销为由，认定薛垂金有权提起行政诉讼欠妥，本院予以纠正。二上诉人的上诉理由充分，对其要求撤销原判、驳回薛垂金起诉的主张，本院予以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款（二）项、第七十九条（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销山东省郓城县人民法院（2015）郓行重字第1号行政判决；
二、驳回被上诉人薛垂金的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 姚 长 河
审判员 崔 冰
审判员 端木凡立
二〇一五年十月八日
书记员 雷 婷