山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终368号
上诉人（原审被告）青岛市城市管理局。
法定代表人郭继山，局长。
委托代理人孙娟，该局工作人员。
委托代理人王洪军，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）崔曦元。
原审被告青岛市人民政府。
法定代表人孟凡利，市长。
委托代理人韩晶晶，该单位工作人员。
上诉人青岛市城市管理局因被上诉人崔曦元诉其与原审被告青岛市人民政府政府信息公开及行政复议一案，不服青岛市市南区人民法院于2017年2月21日作出的（2016）鲁0202行初233号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月15日在第15审判庭公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人孙娟、王洪军，被上诉人崔曦元，原审被告委托代理人韩晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年11月8日，原告崔曦元向被告青岛市城市管理局提出政府信息公开申请书，申请公开：1、青岛市供热办的三定方案文本文件；2、红宇公司依据《山东省供热经营许可管理办法》的规定申请《供热经营许可证》的全部申请（报）文件文本（复印件）包括但不限于：有资格的从业人员即持证上岗人员、高级技术职称的人员数量名称等，经营管理制度、操作规程、服务标准和应急保障措施，应急事故抢修预案和经营规模相适用的抢修人员、设备、设备台帐、服务规范、办事程序、供热面积等。2015年11月17日，被告青岛市城市管理局向原告作出《政府信息部分公开告知书（2015年9号）》：1、关于原告申请公开的第一项信息属于公开范围；2、关于原告申请的第二项信息，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发【2010】5号）关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，该部分信息不予公开。原告不服，遂提起行政复议。2016年3月19日，被告青岛市人民政府作出青政复决字【2016】68号行政复议决定书，认为原告申请获取的第一项该信息青岛市城市管理局已经依法公开，原告申请的第二项信息不属于内部管理信息，可以对其中涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容区分处理，被告作出的《政府信息部分公开告知书（2015年9号）》认定事实不清，适用依据错误，决定：撤销青岛市城市管理局作出《政府信息部分公开告知书（2015年9号）》的行政行为，责令青岛市城市管理局依法重新作出答复。2016年4月8日，被告青岛市城市管理局向红宇公司作出《关于公开部分供热经营许可申报材料征询意见书》，对于拟向申请人公开供热经营许可申报资料中的七项材料征询其意见。2016年4月11日，红宇公司回复青岛市城市管理局，关于原告申请公开的供热经营许可申报材料中的七项内容，因涉及本单位商业秘密、企业技术信息及个人隐私，不同意对外公开。2016年4月13日，被告青岛市城市管理局电话通知原告崔曦元，对其政府信息公开申请延长答复期限15个工作日。2016年5月5日，被告作出涉案《政府信息依申请公开告知书》。原告不服，向被告青岛市人民政府申请行政复议。2016年5月23日，被告青岛市人民政府作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》。2016年5月31日，被告青岛市城市管理局提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。2016年7月18日，青岛市人民政府作出《行政复议决定延期通知书》。2016年8月2日，青岛市人民政府作出青政复决字【2016】158号《行政复议决定书》。
另查明，2006年3月16日，红宇公司制作红宇集团发【2006】39号《青岛铁路红宇建设集团公司信息保密制度》，其中第六条第（三）项规定：公司内部掌握的合同、协议、意见书及可行性报告、主要会议记录、相关操作规程及制度属于公司秘密。该保密制度第三章专门规定了公司秘密的保密措施。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”本案原告申请公开红宇公司根据《山东省供热经营许可管理办法》规定申请《供热经营许可证》的多项信息，青岛市城市管理局应依法予以区分处理。根据《山东省供热经营许可管理办法》第七条规定，申请供热经营许可的企业，应提供下列资料：“……（二）……专业技术人员职称证书和聘任文件，高级职称必须是国家规定具有高级职称评审资格的单位评审核发的职称证书；（六）企业安全生产管理制度、安全操作规程，供热事故抢修抢险应急预案，抢修抢险队伍人员名单和设备台帐；（七）企业章程、服务规范、服务承诺；（八）供热服务投诉电话、电子信箱及服务内容、服务标准、办事程序、收费标准向社会公开情况；……。”关于原告申请的“经营管理制度、办事程序”信息，因《山东省供热经营许可管理办法》第七条规定的申报材料中并无“经营管理制度”，故青岛市城市管理局主张该项信息未获取，于法有据，原审予以支持。关于“办事程序”信息，系《山东省供热经营许可管理办法》第七条第（八）项明确规定企业申请《供热经营许可证》应提交的信息，原告虽主张其未获取，但未能提供相关检索证据证明该信息不存在，原审不予采信。
关于原告申请的“操作规程”信息，被告主张红宇公司的经营所用锅炉等生产设备系行业领先的特殊新型设备，能为公司提供竞争优势和经济利益，设备的操作技术规程涉及商业秘密。本院认为，其一、“操作规程”属于供热企业的技术信息，能够为企业带来经济利益；其二、根据《青岛铁路红宇建设集团公司信息保密制度》第二章第六条第一款第（三）项规定，“公司内部掌握的相关操作规程及制度”属于公司秘密，且该制度规定了公司秘密的保密措施及泄密的法律责任，可见红宇公司对该项技术信息采取了保密措施，所以该“操作规程”信息涉及商业秘密，在权利人红宇公司不同意公开的情况下，青岛市城市管理局不予公开，符合法律规定。
关于原告申请的“有资格的从业人员即持证上岗人员、高级技术职称的人员、经营规模相适应的抢修人员”名单信息，被告答复涉及个人隐私，不予公开。原审认为，根据《山东省供热条例》和《山东省供热经营许可管理办法》规定，供热企业应具备与供热规模相适用的经培训具有相应资格的从业人员，《山东省供热经营许可管理办法》第七条第（二）项、第（六）项规定，申请供热许可证的企业应提供“专业技术人员职称证书和聘任文件”、“抢修抢险队伍人员名单”，因供热企业提供的服务与社会公众密切相关，法律法规亦规定其必需具备相应资格从业人员，公开相关人员名单，对于社会公众（特别是对利害关系人）的知情权和监督权具有重要意义，从事该项公共服务的工作人员适当让渡其个人隐私信息，亦符合比例原则，故被告青岛市城市管理局对原告申请的名单信息以涉及个人隐私为由不予公开，实为不妥，原审法院不予支持。
另，原告主张其申请的信息包括但不限于其列举的信息，原审认为政府信息公开申请应具体明确，被告仅对于原告列明的信息予以答复并无不妥，且被告青岛市城市管理局主张已就此事向原告释明，如原告仍需要其他未列明的政府信息，可依法另行申请。原告申请的三定方案文本，因在2015年11月17日青岛市城市管理局第一次作出的政府信息公开告知书中已经予以公开，且该公开行为已经生效的青政复决字【2016】68号行政复议决定书予以确认，本案对此不再审查。原告对青岛市城市管理局已经公开的其他政府信息并无异议，原审法院予以确认。综上，被告青岛市城市管理局作出的涉案政府信息公开告知书部分答复不准确、缺乏事实依据，依法应予部分撤销。被告青岛市人民政府对青岛市城市管理局做出的该政府信息告知书予以维持，亦依法应予撤销。因上述未依法公开的信息尚需被告青岛市城市管理局进一步调查、裁量，法院不宜直接判决公开。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十九条之规定，判决一、撤销被告青岛市城市管理局2016年5月5日向原告崔曦元作出的《政府信息依申请公开告知书》的第一项中关于“办事程序”信息的答复；二、撤销被告青岛市城市管理局2016年5月5日向原告崔曦元作出的《政府信息依申请公开告知书》的第三项中关于具体名单信息的答复；三、被告青岛市城市管理局于本判决生效后十五个工作日内对原告崔曦元申请的上述两项信息重新答复；四、撤销被告青岛市人民政府2016年8月2日作出的青政复决字【2016】158号《行政复议决定书》;五、驳回原告崔曦元的其他诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由两被告负担。
上诉人青岛市城市管理局不服原审判决，上诉称：一、原判适用法律错误。《山东省供热经营许可管理办法》为2014年修订版本，该办法第七条第（八）项中规定的企业应当提交其“办事程序”属于本次修订增加内容。而旧版并未要求企业提交办事程序信息。红宇公司申请《供热经营许可正》的日期为2013年11月，按照旧版规定，未提交“办事程序”信息。上诉人主张未能获取办事程序信息的理由成立。二、原判审查范围不当。红宇公司具有从业资格人员名单涉及个人隐私，上诉人经向红宇公司书面征求意见后，不同意公开该信息，上诉人不予公开符合法律规定。现行法律对于个人隐私权并无明确规定，被上诉人申请公开的政府信息是否涉及个人隐私，属于行政机关自由裁量的范围，原审判决审查范围不当。综上，请求撤销原判。
被上诉人崔曦元辩称：原判正确，请求维持。
原审被告青岛市人民政府述称：其复议程序合法，答辩意见同一审，请求依法判决。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。上诉人对于原审查明的事实未持异议，经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，一、原审判决认为“办事程序”信息，系《山东省供热经营许可管理办法》第七条第（八）项明确规定企业申请《供热经营许可证》应该提交的信息，上诉人虽然主张其未获取，但未能提交相关检索证据证明该信息不存在，并判决要求上诉人重新答复。上诉人在上诉中主张相关企业在申请《供热经营许可证》时，适用的是修订前的《山东省供热经营许可管理办法》，按照修订前的规定不需要提交该信息。但上诉人未向法院提交证明上述主张的证据，法院也无从审查，原审法院以上诉人未能提交相关检索证据证明为由要求其重新答复并无不当。
二、关于被上诉人申请“有资格的从业人员即持证上岗人员、高级技术职称的人员、经营规模相适应的抢修人员”的名单信息，上诉人答复称涉及个人隐私，不予公开的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。针对本案，商业秘密、个人隐私的认定属信息公开申请答复行为作出之重要事实依据，为行政行为合法与否的要件之一，司法审查应当对此采取实体审查标准予以复审，以避免行政机关错用商业秘密、个人隐私的概念。
至于个人隐私，一般是指公民个人生活中不向公众公开的、不愿公众知悉的、与公共利益无关的个人信息，不能将所有的个人信息都列为隐私权的范围，也不能因相关企业认定涉及个人隐私就不予公开。本案所审查供热企业所提供的服务与社会公众密切相关，法律法规亦规定供热企业必需具备相应资格从业人员，在申请经营许可时还需要提交相应证书和文件予以核实，相关规定有利于供热管理，也有利于社会监督。可见供热企业具备相应资格从业人员名单具有对外性，不符合个人隐私不向公众所公开、不愿公众所知悉的特征，在上诉人没有提交证据证明如公布相关信息会对隐私权造成何种影响的情况下，原审要求上诉人重新审查答复并无不当。
综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 赵文静
审判员 林 桦
二〇一七年六月二十三日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳