吉林市船营区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0204行初27号
公益诉讼人吉林市船营区人民检察院，住所地吉林市船营区解放西路***号。
法定代表人郭志强，检察长。
委托代理人孙东健，检察员、副检察长。
委托代理人王桂芳，主任检察员。
被告吉林市船营区林业畜牧局�住所地吉林市船营区松江中路**号。
法定代表人李立新，局长。
委托代理人王振民，男，1960年1月8日出生，该局总工程师，住吉林市船营区。
委托代理人路景文，吉林圣诺律师事务所律师。
公益诉讼人吉林市船营区人民检察院（以下简称船营检察院）诉被告吉林市船营区林业畜牧局（以下简称船营林业局）不履行法定职责一案，本院于2017年7月6日受理后，于2017年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼人船营检察院的法定代表人郭志强、委托代理人孙东健、王桂芳，被告船营林业局的委托代理人王振民、路景文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉�，孙文先于2012年10月中旬，以私建鸡舍为由擅自改变国有林地用途。船营林业局使用卫星定位仪对现场进行勘察，孙文先擅自改变国有林地用途面积达3353平方米，勘验具体地点位于国营西郊林场林区，2003年林相图的10林班17小班内。2014年5月6日，船营林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定作出船林罚决字【2014】005号林业行政处罚决定书，决定对孙文先处以下行政处罚：1、非法改变林地用途每平方米10元的罚款，即33530元；限2015年4月末前恢复原状。该决定作出后，被处罚人孙文先缴纳了罚款33530元，但至今未将该国有林地恢复原状，国家及社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促船营林业局依法履职,采取措施恢复被占林地,船营检察院于2016年10月3日向船营林业局发出了行政公益诉讼检察建议,建议其认真履行保护森林资源的监督管理�责,加强对辖区内擅自改变林地用途违法行为的监管,采取有效措施,督促违法行为人将擅自改变用途的林地恢复原状。2016年11月28日,船营林业局回复称,按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号文件），孙文先私盖鸡舍的国有林地因为符合设施农用地规定，无法要求其恢复土地原状。目前，国家及社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为,依据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”之规定，船营林业局作为船营辖区内林业主管部门，应当对本行政区域内的林业资源的保护、利用、更新工作负有法定监督管理义务。孙文先未经审批擅自改变国有林地用途面积达到3353平方米，致使林地资源被破坏的行为，违反了《中华人民共和�森林法》第十八条，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”之规定，船营林业局除对孙文先进行罚款外，还应积极督促孙文先落实限期恢复林地原状的处罚决定。但截至目前，船营林业局既没有按照法律规定积极督促其执行恢复原状的处罚决定，也没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定向船营区人民法院申请强制执行，即船营林业局始终未采取任何有效措施履行其法定监管职责，致使被非法占用、破坏的林地至今未恢复原状，导致国家森林资源始终处于受侵害状态。船营林业局怠于履行职责的行为，已构成行�违法。船营林业局认为按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），孙文先私盖鸡舍占用的国有林地符合设施农用地规定，无法要求其恢复土地原状。但该文件已于2014年9月停止执行，被《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号文件）取代，以上两个文件所指的农用设施用地并不包括国有林地，且按照文件规定，农用设施用地应到国土部门申请备案才符合设施农用地范畴，但根据调查孙文先占用的位于吉林市高新北区张久村四社土地，截至目前，未到国土部门申请用地协议备案，不属于设施农用地。以上两个文件的规定并不适用国有林地，若引用这两个文件，明显与《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条相违背,也与其之前作出的船林罚决字【2014】005号行政处罚自相矛盾。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请依法判决：1、确认船营林业局对孙文先擅自改变国有林地未依法履行监管职责的行为违法；2、判令船营林业局依法履行法定职责，限期恢复被违法占用的林地原状。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：1、船营林业局行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚决定书、林业行政处罚文书送达回证、林业行政处罚听证权利告知书、行政处罚集体讨论记录、林业行政处罚结案呈批表、责令恢复林地原状通知书各1份，证明孙文先擅自改变国有林地用途已被船营林业局行政处罚；2、船营林业局对�文先的询问笔录，证明孙文先擅自改变林地用途的情况；3、船营林业局勘验检查笔录一份，证明孙文先擅自改变国有林地情况；4、现场GPS测量孙文先非法改变林地用途平面示意图，证明其擅自改变国有林地位置和四至；5、船营林业局拍摄的孙文先擅自改变国有林地照片1张，证明船营林业局作出行政处罚时孙文先改变国有林地的情况；6、船营林业局开具的《吉林省罚没款专用票据》、孙文先出具的《吉林银行现金存款单》各1份，证明孙文先已全额缴纳了行政罚款；7、船营林业局于2016年11月30日出具的被占用林地类型权属说明，证明孙文先所占用林地的性质为国有林地；8、船营林业局于2017年2月24日出具的证明，证明孙文先占用的林地虽地处高新区，但船营林业局有管辖权；9、船营检察院向船营林业局发出的检查建议、送达回证及船营林业局的回复各1份，证明船营检察院已履行公益诉讼前置程序；10、船营检察院对船营区国营西郊林场场长李雪山的询问笔录；11、船营检察院对船营区国营西郊林场林政科科长赵峰华的询问笔录，证据10、11证明孙文先擅自改变林地用途，船营林业局对其进行了行政处罚但该片林地一直未恢复原状，船营林业局未向法院申请强制执行；12、检察机关对孙文先的询问笔录，证明其未经林业部门批准，擅自在国有林地上建成鸡舍，至今未恢复林地原状；13、检察机关对证人常云杰的询问笔录；14、检察机关对证人张国华的询问笔录，证据13、14证明孙文先在林地上建设鸡舍的违法事实，并且该鸡舍仍在持续经营中，至今未恢复林地原状；15、检察机关现场勘察照片2张，证明孙文先擅自改变林地至今仍未恢复原状；16、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155�文件）；17、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农用健康发展的通知》（国土资发【2014】127号文件）；18、《设施农用地备案及监管导则》（试行），证据16-18证明船营林业局的回复没有合理性，仍构成怠于履行职责；19、检察机关对孙文先擅自改变林地案的实地测绘图、界址点坐标表各1份；20、吉林市国土资源局高新分局于2017年3月31日出具的关于孙文先占地情况的说明，证据19、20证明孙文先非法占用的林地未到国土部门申请用地协议备案，不属于设施农用地；21、吉林市国土资源局高新分局于2017年4月12日出具的情况说明，证明孙文先占用土地类型以船营林业局的说明为准；22、船营林业局于2017年4月12日出具的说明1份，证明船营林业局对孙文先所处罚的面积与国土部门勘测面积有差异的原因；23、吉林市船营区国营西郊林场提供的林权证1份，证明孙文先�侵占的林地在国营西郊林场管辖范围内。经庭审质证，被告对公益诉讼人所举证据的真实性、合法性均无异议，对证据证明的问题有异议。
被告船营林业局辩称，一、我局针对孙文先擅自改变林地用途作出行政处罚的过程已履行了监管职责，不存在未履行依法监管职责的违法行为和事实。2014年5月6日我局根据群众举报对孙文先在张久村四社擅自改变林地用途3353平方米用于修建鸡舍养殖的违法行为作出行政处罚，处罚有两项：一是罚款33530元；二是限期恢复原状（限期为2015年4月末）。第一项罚款已落实到位，恢复原状一项我局已向其下达督促恢复责令通知书，责令其于2015年4月末前恢复林地原状，我局在行政处罚过程中已履行了监管职责，不存在未依法履职的违法行为和事实，故其第一项诉请不成立。二、关于我局未向人民法院申请执行有�理理由及政策支持，不存在怠于履行职责的违法行为。我局在作出行政处罚后已下达责令限期恢复通知，在执行过程中出现徐坤同类案件，徐坤经船营法院审理作出有罪判决后被中院发回又退回船营检察院，最后以不起诉结案，理由是徐坤所建鸡舍符合127号文件所规定的设施农用地，应补办备案手续。孙文先建鸡舍行为与徐坤行为性质一致，为避免执法不一的问题，并考虑到孙文先限期恢复期限同样在127号政策文件执行期限内（2014年9月颁布执行，恢复原状的期限是2015年4月末），加之2007年国土部、农业部发文（2007年220号）《关于促进规模化畜禽养殖有关政策问题的通知》鼓励并支持荒山、荒坡上发展禽兽养殖，故我局未向法院申请执行存在合理理由和政策依据支持，不存在怠于履职的违法行为和事实，其第二项诉请不成立。三、根据2017年7月1日新修改的《行政�讼法》第五条第四款，并结合《民事诉讼法》解释第二百八十四条，提起公益诉讼必须具备两个条件，其中必须存在公共利益受损的事实，公益诉讼人没有对公共利益受损提出相关的证据，因此本案公益诉讼人提出的证据不足。综上所述，我局在对孙文先的违法行为作出行政处罚及执行过程中已履行职责，未申请法院执行是因为作出处罚后出现类比行为和新的政策依据支持。故不存在怠于履职的违法行为，公益诉讼人两项诉请均不能成立，应撤回起诉或裁定驳回。
被告向本院提交以下证据材料：1、林业行政处罚立案登记表；2、勘验、检查笔录；3、现场GPS测量图；4、现场照片；5、船营林业局对孙文先的询问笔录；6、孙文先的身份证明；7、林业行政处罚意见书；8、行政处罚集体讨论记录；9、林业行政处罚先行告知书；10、林业行政处罚听证权利告知书；11、林业行政处罚决定书；12、林业行政处罚结案呈批表；13、林业行政处罚文书送达回证；14、责令恢复林地原状通知书；15、罚没款收据存档联，证据1-15证明被告单位对孙文先擅自改变林地用途已经履行了监管职责，对其罚款已经落实到位，对恢复原状未申请执行存在合理理由；16、补充协议，证明与公益诉讼人提供的证据10、12、14结合说明孙文先使用林地是否存在合理性需要进一步查实；17、国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号文件）；18、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农用健康发展的通知》（国土资发【2014】127号文件），证据17、18证明被告单位未申请法院执行是因为本案孙文先占用的土地属于设施农用地。经庭审质证，公益诉讼人对被告所举证据的真实性均无异议，对证明的问题有异议。
本院对当事人提供的上述证据认证如下：庭审中双方当事人对真实性均没有异议的事实证据本院予以确认，作为定案依据，被告提供的证据16-18，没有证据证明与其主张具有关联性，不予采信。
经审理查明，2012年10月孙文先未经林业主管部门批准，在吉林市高新北区张九村四社北山建设房屋及附属设施，经船营林业局勘查，其擅自改变国有林地用途面积达3353平方米。2014年5月6日，船营林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定作出船林罚决字[2014]005号林业行政处罚决定书，决定对孙文先处以33,530.00元人民币罚款，并限其在2015年4月末前恢复原状。该决定作出后,被处罚人孙文先全额缴纳了罚款，但其未在规定的期限内自行恢复林地原状。船营林业局未组织恢复,亦未向人民法院�请强制执行。船营检察院于2016年10月31日向船营林业局发出了检察建议,建议其认真履行保护森林资源的监督管理职责,加强对辖区内擅自改变林地用途违法行为的监管,采取有效措施,督促违法行为人将擅自改变用途的林地恢复原状。2016年11月28日,船营林业局回复称,按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文件）规定，孙文先的占地行为符合设施农用地规定，无法要求其恢复土地原状。被孙文先违法占用的林地至今未得到恢复，船营检察院以船营林业局未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内地森林资源具有保护和监管职责，当事人逾期不履行行政处罚决定的，可以申请人民法院强制执行或代履行。本案中，孙文先违法侵占国有林地行为始于2012年，被告船营林业局虽然对孙文先的违法行为作出了行政处罚决定，但在违法行为人逾期不履行行政处罚决定的情况下，未在法定期限内向人民法院申请强制执行或采取其他措施督促其履行，致使国有林地被违法侵占、破坏持续致今。被告船营林业局辩称，孙文先修建鸡舍占用的国有林地因为符合设施农用地规定、无法要求恢复土地原状。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号文件）明确规定了设施农用地的范围及使用条件，被告船营林业局没有提供证据证明违法行为人孙文先所建设施符合该《通知》规定的条件并履行了相关备案手续，故被告船营林业局的抗辩理由不成立。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，被告船营林业局除对孙文先进行罚款外，还应积极督促孙文先落实限期恢复林地原状的处罚决定，被告怠于履行法定职责的违法事实存在。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告吉林市船营区林业畜牧局对孙文先作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督、管理和申请人民法院强制执行的法定职责的行为违法；
二、责令被告吉林市船营区林业畜牧局依法履行恢复林地原状的法定职责。
如不服本判决，双方当事人可以在判决书送达之日起十五日内向吉林市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林市中级人民法院。
审 判 长 王慧鸣
审 判 员 赵 欣
人民陪审员 姜兴成
二〇一七年八月二十四日
书 记 员 张 雷