广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第87号
上诉人（一审原告）石秀珍（家庭承包经营户主）。
委托代理人凌钧。
上诉人（一审原告）凌钦（家庭承包经营户主）。
上述上诉人共同委托代理人黄万扶，广西金湾律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市钦北区大垌镇人民政府。住所地钦州市钦北区大垌镇永安大道。
法定代表人王道平，镇长。
委托代理人黄英良，钦州市钦北区大垌镇人民政府综治办工作人员。
一审第三人凌仕伟（又名凌士伟，家庭承包经营户主）。
一审第三人凌仕杰（又名凌士杰，家庭承包经营户主）。
上述一审第三人共同委托代理人利勇贤，退休公务员。
上诉人石秀珍（家庭承包经营户主）、凌钦（家庭承包经营户主）（以下统称上诉人）因土地使用权行政确权不服钦州市钦北区人民法院（2015）钦北行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月6日立案受理并依法组成合议庭，于2015年8月31日公开开庭审理了本案。上诉人石秀珍及其委托代理人凌钧、上诉人凌钦及其石秀珍、凌钦共同委托代理人黄万扶，被上诉人钦北区大垌镇人民政府（以下简称大垌镇政府）的委托代理人黄英良，一审第三人凌仕伟（家庭承包经营户主）、凌仕杰（家庭承包经营户主）（以下统称一审第三人）及其共同委托代理人利勇贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原告和第三人均是钦北区大垌镇良田村委会第九村民小组的家庭承包经营户，1982年落实农村土地承包责任制时，争议的“水井田”发包给凌仕联家庭经营户，“湴蓬田”发包给凌仕杰家庭经营户。1983年，第三人凌仕伟、凌仕杰因蓬田离其家较远，耕种不便，便与凌仕联协商，将蓬田和凌仕联的水井田兑换使用，双方同意后，即按兑换后的田地进行管理和使用，但双方没有签订书面合同。因兑换的水田面积相当，双方原征粮购粮任务、农业税及现种粮补贴至今一直是按换耕前的记载各自办理。2011年底，原告主张要回兑换的水田，从而发生土地使用权纠纷。2012年10月8日，原告向被告申请调处，被告于2014年2月17日作出垌政处（2014）1号自然资源权属纠纷处理决定，之后，被告以处理决定适用法律不当为由自行撤销该处理决定。2014年5月29日，被告重新作出垌政处（2014）2号自然资源权属纠纷处理决定，将本案争议的水井田耕地处理给凌仕伟家庭户经营使用，湴蓬田处理给石秀珍、凌钦家庭户经营使用。原告不服向钦州市钦北区人民政府申请复议，复议机关维持被告的处理决定。2014年9月3日，原告向本院提起诉讼，诉讼中，被告自行撤销垌政处（2014）2号处理决定。2014年12月9日重新作出垌政处（2014）6号自然资源权属纠纷处理决定，原告不服向钦州市钦北区人民政府申请复议，复议机关维持被告的处理决定，2015年4月9日，原告向本院提起诉讼，请求撤销垌政处（2014）6号自然资源权属纠纷处理决定，责令被告重新作出具体行政行为。
另查明，原告石秀珍是凌仕联的儿子凌钧的妻子，凌均是城镇居民户口，凌仕联于1986年农历1月26日去世。凌仕伟、凌仕杰是亲兄弟，由于凌仕杰长期在外打工，其责任田全部归其兄凌仕伟管理和使用。
一审法院判决认为，（一）关于被告是否对本案有权作出处理决定的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案中，原告与第三人争议的是土地的使用权，被告作为镇一级人民政府，对个人之间的土地使用权纠纷，有权作出处理决定。（二）凌仕联与第三人凌仕伟兑换田地使用是临时兑换还是长期兑换的问题。双方兑换行为虽然没有签订书面合同，但双方兑换后一直按兑换后的土地进行管理和使用，兑换使用的事实已经形成并一直履行，由于兑换的当事人之一凌仕联已故，原告没有充分的证据证明兑换是临时的，原告认为临时兑换没有事实根据，主张要回兑换的土地，本院不予支持。（三）被告作出的垌政处（2014）6号处理决定适用法律、法规是否正确的问题。被告依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款规定的授权，对争议的土地使用权作出处理符合法定职权；对适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条作出实体处理并无不当。原告认为被告的处理决定适用法律法规错误的理由不成立，本院不予采纳。综上，被告作出的垌政处（2014）6号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告请求撤销被告钦州市钦北区大垌镇人民政府2014年12月9日作出的垌政处（2014）6号处理决定的诉讼请求。
上诉人石秀珍、凌钦上诉称，一、大垌镇人民政府对本案争议无权作出处理且程序违法，1、本案“水井田”的承包经营使用权由县级人民政府造册、确认，被上诉人的垌政处（2014）6号处理决定，变更了“水井田”承包经营主体，实质上是一份撤销或是变更上级钦北区人民政府核发经营权属证书的处理决定，其对“水井田”和“碰蓬田”承包经营使用权的处理决定是错误的。2、“水井田”和“碰蓬田”承包经营使用权纠纷，是因两上诉人的父亲（凌仕联，已故）与第三人凌仕伟之间的临时兑耕行为而引发的，第三人凌士杰并不是本案争议的当事人。3、“水井田”和“碰蓬田”的所有者和发包者是大垌镇良田村委会第九村民小组，应依法追加为当事人而不追加。4、被上诉人就本案曾作出垌政（2014）处字第2号处理决定，经开庭审理后被上诉人自行撤销，被上诉人在没有新证据的之下重新作出同样性质的处理决定，处理程序违法。5、本案实质是土地承包经营权流转合同纠纷，大垌镇政府在调解不成立时无权作出行政确权。二、垌政（2014）处字第6号处理决定认定事实错误，1、“水井岭”和“湴蓬田”是上诉人父亲第三人凌什伟之间临时兑耕而不是兑换。2013年底，建设中缅煤气管道租用“碰蓬田”部分田块，所得补偿款项由第三人凌仕伟家庭户所领取，证实当初双方之间的是兑耕而非兑换。3、垌政（2014）处字第6号处理决定把“水井田”处理给凌仕杰家庭户经营使用，但是凌仕杰与本案无关。三、垌政（2014）处字第6号处理决定适用法律错误，本案应适用土地管理法、农村土地承包经营法、物权法的相关规定，不应适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》。综上，被上诉人大垌镇人民政府垌政（2014）处字第6号处理决定，程序违法、认定事实错误且适用法律错误，一审判决予以维持错误，请求二审法院：1、撤销钦北区人民法院（2015）钦北行初字第39号行政判决。2、判令钦北区大垌镇政府自行撤销垌政（2014）处字第6号处理决定。3、将讼争的“水井田”判给石秀珍、凌钦农村承包经营户经营使用。
被上诉人大垌镇人民政府没有提交书面答辩状，庭审时辩称，垌政（2014）处字第6号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法；钦北区人民法院（2015）钦北行初字第39号行政判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人凌仕伟、凌仕杰没有提交书面陈述意见，庭审时表示同意被上诉人的答辩意见。补充陈述称，没有领到中缅煤气管道建设租地补偿款。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，（一）关于被上诉人大垌镇政府是否有权对本案争议作出处理决定的问题。本案虽然是因农村集体土地承包经营权流转引起的土地使用权纠纷，但本质上仍是土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人之间土地使用权的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。本案中，上诉人石秀珍、凌钦与一审第三人凌仕伟、凌仕杰因“水井田”和“湴蓬田”土地的使用权发生争议，被上诉人大垌镇人民政府作为乡级人民政府，对上诉人与一审第三人之间的争议有权作出处理决定，对此，在本案行政处理程序期间上诉人也未提出异议。（二）关于垌政（2014）处字第6号处理决定是否遗漏当事人和错列当事人的问题。虽然本案争议土地的所有权和发包方是大垌镇良田村委会第九村民小组，但争议的是土地使用权，无论本案的处理结果如何，大垌镇良田村委会第九村民小组都是争议土地的所有者和发包方，其合法权益均没有受到侵害。因此，大垌镇良田村委会第九村民小组不是本案的当事人。上诉人与一审第三人争议的“湴蓬田”是凌仕杰家庭承包经营户的承包田，本案的处理结果与其有厉害关系，凌仕杰作为农户的代表参与本案的处理符合法律规定。（三）关于凌仕联（凌钦的父亲、石秀珍的家公）与一审第三人兑耕（换）田地使用是临时兑换还是长期兑换的问题。本案中，争议双方当事人均认可在上世纪八十年代前期开始兑耕（换），但没有签订书面协议。兑耕（换）后双方一直按兑耕（换）后的土地进行管理和使用，兑耕（换）行为既成事实并一直履行。由于兑耕（换）的当事人之一凌仕联已故，上诉人没有提供充分的证据证明当时双方是临时兑耕（换）的，大垌镇政府根据双方提供的证据，结合争议土地各方已使用近三十年无争议等具体情况，认定上诉人主张是临时兑（耕）换没有事实根据是正确的。（四）关于垌政处（2014）6号处理决定适用法律、法规是否正确的问题。大垌镇政府根据争议双方在上世纪八十年代前期兑（耕）换承包地经营使用一直到2011年底近三十年没有争议的基本事实，综合考虑争议双方当事人所在的村委会出具的处理意见，适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”作出实体处理并无不当。上诉人关于判令钦北区大垌镇人民政府自行撤销垌政（2014）处字第6号处理决定，将讼争的“水井田”判给石秀珍、凌钦农村承包经营户经营使用的上诉请求不属于行政诉讼审理范围，本院不予审查。
综上所述，被上诉人大垌镇政府作出的垌政处（2014）6号处理决定主要证据确凿，适用法律正确、法规正确，符合法律程序，钦北区人民法院判决驳回石秀珍、凌钦家庭承包经营户的诉讼请求并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人石秀珍、凌钦家庭承包经营户的上诉缺乏事实依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人石秀珍、凌钦共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦乐熙
审 判 员 黄粹幸
代理审判员 刘平平
二〇一五年十一月二日
书 记 员 龙杰能