湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00639号
上诉人（原审原告）刘旭。
上诉人（原审原告）刘俊。
被上诉人（原审被告）武汉市江岸区城市管理委员会，住所地武汉市江岸区后湖二路59号。
法定代表人陈典学，城管委主任。
委托代理人尉常河，该城管委市政管理科副科长。
委托代理人张旌，湖北元申律师事务所律师。
原审第三人武汉市江岸区人民政府二七街办事处，住所地武汉市江岸区二七街99号。
法定代表人曹燕，办事处主任。
上诉人刘旭、刘俊因与被上诉人武汉市江岸区城市管理委员会城建行政许可一案，不服武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审审理查明，武汉市江岸区人民政府于2014年1月15日作出岸政征（2014）1号《房屋征收决定书》，决定征收包含东起下正街，南临下正街277号至福建社区北区5号楼（含南区10号楼）连线，西至解放大道，北达转车楼路（含解放大道1478号至二七街109号）范围内的国有土地上的房屋，第三人武汉市江岸区人民政府二七街办事处（以下简称二七街办事处）为房屋征收实施单位。2014年5月14日，第三人二七街办事处因征收需要，向被告武汉市江岸区城市管理委员会（以下简称区城管委）申请对解放大道一线、头道街及下正街外围临街修建围墙、临时占用城市道路。被告区城管委经审核同意后于同日向“江岸区沿江商务区二七片房屋征收指挥部”（系第三人二七街办事处为二七片区房屋征收工作设置的临时性机构，其行为后果及权利、义务均由第三人二七街办事处承担）颁发了岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》，占道面积共计1800平方米，有效期自2014年5月15日至2014年12月31日。2014年9月1日，武汉市公安局江岸区交通大队对第三人二七街办事处作出了《交通隐患整改通知书》，认为该办事处未经交管部门允许，擅自在解放大道头道街段人行道设置围墙，违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条的规定，要求第三人二七街办事处立即整改，消除安全隐患。第三人二七街办事处整改后，于2014年9月26日向武汉市公安局交通管理局申请占用道路（解放大道头道街至二七街）。当月29日，武汉市公安局交通管理局对“江岸区沿江商务区二七片房屋征收指挥部”作出了《准予行政许可决定书》（武公交江岸行许决字（2014）第169号），决定准予行政许可，有效期自2014年9月29日至2015年9月28日。
2014年12月29日，因岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》有效期将届满，第三人二七街办事处再次向被告区城管委提交临时占用城市道路申请表及相关材料，申请临时占用解放大道（头道街至二七路）的城市道路。被告区城管委经审查，于2014年12月31日作出（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》，并向第三人二七街办事处颁发了岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》，占道面积共计1840.50平方米，有效期自2015年1月1日至2015年9月28日。原告刘俊、刘旭不服上述行政许可决定，诉至法院。
原审认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第一款、《城市道路管理条例》第三十一条第一款、《湖北省城市道路管理实施办法》第二十七条第一款及《武汉市城市道路桥梁管理办法》第六条的规定，被告区城管委作为本辖区市政主管部门，具有批准辖区内临时占用城市道路申请的职权。被告区城管委于2014年5月14日向第三人二七街办事处作出（岸）许决［占］第14291号《准予行政许可决定书》，准许其对解放大道一线、头道街、下正街相应区域临时占用城市道路。2014年12月29日，第三人二七街办事处再次向被告区城管委提出的临时占道申请，其实质应为依据《城市道路管理条例》第三十六条之规定办理对（岸）许决［占］第14291号《准予行政许可决定书》（岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》）扩大面积、延长时间的变更审批手续。根据《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十四条第（二）项的规定，单位和个人使用经批准临时占用的道路，不得擅自改变占道性质、扩大占道面积、延长占道时间；确需延长占道时间的，应提前七天，按本办法第十一条或第十二条的规定办理延期手续。岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》有效期至2014年12月31日届满，第三人二七街办事处于当月29日方提出延期申请，违反了上述规定。
第三人二七街办事处依法向被告区城管委提交了临时占用城市道路申请表、占道地点平面示意图、房屋征收决定书及公安机关交通管理部门出具的许可决定，符合《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十二条第一款的规定；但其申报之时，占道范围内围墙业已客观存在，且申报当天被告区城管委即委派工作人员对现场进行了核查。经原审现场勘验，在涉案围墙解放大道沿线部分，确存数处位置压占输电井（配电电缆）的路面盖板，并有一处位置围堵、遮挡路面消防栓（消火栓）。经国网湖北省电力公司武汉供电公司和武汉市经济和信息化委员会协助调查，输电井为电力电缆通道（含电缆沟、电缆管道等）的井口，属于电力电缆线路范畴，系《电力设施保护条例》第十六条第（一）项规定的保护范围。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第三款、《武汉市实施行政许可若干规定》第二十一条第四款的规定，被告区城管委既已指派工作人员对行政许可申请材料的实质内容进行了实地核查，涉案行政许可又系对既存行政许可的变更和延续，则被告区城管委在现场勘验时理应对既存占道围墙是否符合申报条件及法律、法规的规定依法进行审核。现涉案围墙压占电力电缆线路保护区，圈占、遮挡消火栓，已涉及危害电力设施安全和消防安全，违反了《中华人民共和国电力法》第四条、《电力设施保护条例》第十六条第（一）项和《中华人民共和国消防法》第二十八条的规定。而被告区城管委作为行政许可实施机关，既未依法履行对被许可人从事行政许可事项活动中的违法行为进行监督检查的法定职责，又未尽对行政许可变更、延续事项审慎审查的义务，经现场核查后仍针对第三人二七街办事处的申请作出（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》和岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》，不符合行政许可法维护公共利益和社会秩序的立法目的和前述电力、消防法律、法规的禁止性规定。国网湖北省电力公司武汉供电公司称其曾就涉案围墙压占电力电缆线路保护区事宜与“江岸区沿江商务区二七片房屋征收指挥部”进行过沟通并书面下达《电力设施安全隐患告知书》（武汉市输电检字第0003044号），但第三人二七街办事处隐瞒该事实，未如实向被告区城管委作出说明。
根据《武汉市城市道路桥梁管理办法》第十二条的规定，临时占道申请的审批程序应为“城市管理部门审核同意，公安机关交通管理部门批准，再向城市管理部门缴纳占道费和押金，并由环卫管理部门登记、城市管理部门核发临时占道许可证”，在上述程序均完结之后，方可占用道路。被告区城管委于2014年12月31日作出涉案行政许可，第三人二七街办事处即占用道路，但迟至2015年6月11日方缴纳占道费，且未提交证据证明其缴纳了押金，违反了上述规定。同时，被告区城管委提交的证据材料中，申请表记载的申报时间和现场勘验时间均为2014年12月29日，受理决定书记载的受理时间为2014年12月30日；而（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》记载的申请时间却为2014年12月30日，受理时间为2014年12月31日，导致上述事实认定相互矛盾，程序混乱不清，作出行政许可决定不严谨。
原告刘俊主张依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条的规定，只有因“工程建设需要”才能够进行占道道路审批，而第三人二七街办事处申请临时占道系为了房屋征收，不符合上述规定。然《中华人民共和国道路交通安全法》立法目的系维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保障人身、财产安全；《城市道路管理条例》系国务院为了加强城市道路管理，保障城市道路完好，充分发挥城市道路功能而依法制定的行政法规。两部法律、法规适用的司法领域和语境并不一致，《城市道路管理条例》为城市道路管理方面的特别规定，相关领域目前并未由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，故被告区城管委依据《城市道路管理条例》第三十一条的规定作出涉案行政许可决定并无不妥。
原告刘旭、刘俊还主张占道围墙的实际面积超出了涉案行政许可的范围，但超出许可面积的占道围墙既非涉案行政许可的内容和范围内，其即与被诉行政许可行为的合法性没有关联性。且原告刘旭称其已对此进行了投诉，可以依法另行主张权利。
案件审理过程中，第三人二七街办事处经态度摇摆后最终认为（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》系重新申报行政许可而非延期，但根据《城市道路管理条例》第三十一条第二款、第三十六条、《湖北省城市道路管理实施办法》第二十七条第二款等规定，经批准临时占用城市道路的，占用期满后，应当及时清理占用现场，恢复城市道路原状；如需移动位置、扩大面积、延长时间的，则应当提前办理变更审批手续。而《湖北省城乡规划条例》第四十条则明确规定，在规划区内修建的临时建筑不得超过2层，使用期不得超过2年。确需延期的，可依法申请延期1年。使用期满后，建设单位和个人必须在20日内自行拆除，清理现场；未自行拆除的，由审批部门组织拆除。根据上述立法例，可知悉对于期限届满但仍需继续“临时”占用城市道路的，只能依法申请延续临时占用城市道路行政许可期限，并按照规定重新办理有关手续。故被告区城管委称岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》系对岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》期限延续的观点本院予以认可。
被告区城管委和第三人二七街办事处均认为被诉行政许可行为与涉案占道围墙压占电力电缆线路保护区等事实无关联性，但行政许可的变更和延续属于独立的具体行政行为，人民法院对其审查应及于许可变更及延期理由是否合法、与前置许可内容是否相承以及前置许可是否存在重大、明显违法情形等内容。被告区城管委在第三人二七街办事处超过法定期限提交申请，且经现场勘验的情况下，仍对实施过程中违反法律、法规禁止性规定的前置许可行为作出变更及延期许可，且相关事实认定不清，违反法定程序。但基于被告区城管委现已责令第三人二七街办事处将涉案占道围墙压占电力电缆线路保护区和遮挡消火栓的位置拆除完毕，改变了原违法行为，且（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》和岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》的有效期在本案判决生效之日前即已届满，故撤销被诉行政许可已无实际意义。同时，占道围墙所涉房屋征收决定系为保障公共利益需要，（2015）鄂武汉中行终字第00059号《行政判决书》亦已认定该围墙涉及公共安全，占道围墙亦确使房屋征收活动与外界形成物理隔离，一定程度上保障了房屋征收活动的有序进行和他人的人身、财产安全。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第二款第（二）项之规定，原审判决：确认被告武汉市江岸区城市管理委员会作出的（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》及对应颁发的岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》违法。案件受理费人民币50元，由被告武汉市江岸区城市管理委员会负担。
上诉人刘旭、刘俊不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：一、原审没有查清岸政征（2014）1号的实际征收范围与本诉行政许可占用道路的关系。《武汉市江岸区人民政府房屋征收决定书》（2014）1号所界定的征收范围不包含本诉临时占道许可证准许的占道地点。原审错误认定了二者间的关系。被上诉人准许第三人占道所建围墙，实际在《武汉市江岸区人民政府房屋征收决定书》（2014）2号征收范围内。二、原审没有查清岸城管字（岸）14291号、岸城管字（岸）14855号与武公交江岸行许决字（2014）第169号间的关系。岸城管字（岸）14291号许可的有效期为2014年5月15日至2014年12月12月31日，岸城管字（岸）14855号许可的有效期为2015年1月1日至2015年9月28日，武公交江岸行许决字（2014）第169号有效期为2014年9月29日至2015年9月28日。江岸区城管委批准的二份占道许可有效期从2014年5月15日至2015年9月28日，这与武汉市公安局交通管理局的行政许可有效期是有重叠的。特别是江岸区城管委第二次行政许可完全被武汉市公安局交通管理局的行政许可全部覆盖。岸城管字（岸）14291号许可的占道长度为1200米，岸城管字（岸）14855号许可的占道长度为868.7米，武公交江岸行许决字（2014）第169号许可的占道长度为800米。江岸区城管委批准的占道长度与武汉市公安局交通管理局批准的占道主体重合，但长度远远大于后者。同一事项，分别有二份行政许可，原审法院皆认可其合法有效。这一行政行为本身无疑是违反《中华人民共和国行政许可法》的，该法第二十五条，二十六条明确规定了行政许可涉及二个以上部门的，应当由一个部门集中办理。即如果武汉市公安局交通管理局的行政许可有效的话，江岸区城市管理局岸城管字（岸）14855号就不应当受理，受理就有违《行政许可法》规定。反之，武汉市武汉市公安局交通管理局的行政许可无效，江岸区城市管理局行政许可有效，那么原审法院就不应当将交管局的行政许可视为同意占道的合法证据。三、原审没有查清岸城管字（岸）14291号与岸城管字（岸）14855号间的关系。14855号是14291号的延续，还是重新办理。被上诉人与第三人是有分歧的。被上诉人在答辩状中称第三人中请办理了14855号行政许可，在庭审中不同意第三人的延续说法。但在庭审笔录中却将“不是延续”的不字划掉。并当庭说明“具体情况有三个工作日内向法庭提交书面的意见”。原审认为第三人在延续还是重新办理上态度是动摇的，故不采信其重新办理的说法。应当说明，第三人除了表述过一次“延续”的说法，此后一直坚持是“新设许可”。而被上诉人，在庭审调查阶段一直是坚持“新设许可”，直到上诉人答辩中说明“同一临时占道许可不能第二次新设办理后”其才明确是“延续”行为。被上诉人在此点上同第三人一样，态度是动摇的，甚至超过了第三人的动摇程度。原审没有结合本案的证据来正确判断是否为延续还是新设许可，采信被上诉人单方的说明，是没有事实依据的。现有证据是支持“新设立许可”的，这一点，在被上诉人提供的第三人申报材料中很明显是按新设行政许可全套资料办理的，没有任何一处提到延期和14291号行政许可。特别是被上诉人并未收回14291号行政许可，而是直接授予了14855号许可，就更加明确是新设行政许可行为。四、原审没有查清被上诉人是否具有征收临时占道许可权。被上诉人明确其依据《武汉市城市管理行政许可实施办法》武城管（2011）第69号规定来办理临时占道许可的。原告明确要求原审法院审查武城管（2011）第69号文的合法性，并提出应当执行武城管（2014）第46号文。根据最新的《武汉市城市管理行政许可实施办法》，被上诉人是没有因征收许可临时占道权力的。原审法院认为根据相关法律、法规被上诉人区城管委作为本辖区市政主管部门，具有临时占用城市道路许可权。实际上区城管委不是市政主管部门，其仅承担了部分市政管理职能。其是否具有该项行政许可权力，依照《行政诉讼法》的规定应当由被上诉人举证来证实。被上诉人没有举证的，应当承担举证不能的后果。而不是原审法院自行推断。五、原审法院认为除了《城市道路管理条例》，相关领域目前并未由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律是错误的。《中华人民共和国公路法》就是一部专门法，其制定和施行于1998年，而国务院制定的《城市道路管理条例》制定和施行于1996年。《武汉市道路桥梁管理办法》制定于1989年，于2012年第三次修改。根据《立法法》中法律适用的相关条款，新法优于旧法，特别法优于一般法，法律优于法规，参考部门规章的相关规定和立法精神，本案应当适用《道路交通安全法》，《城乡规划法》，《公路法》，《电力法》，《消防法》等法律。六、原审法院认定了第三人隐瞒事实，骗取了被上诉人的行政许可。被上诉人在行政许可过程中程序混乱，事实不清，违反法定程序等情形。依法应当判决撤销被上诉人作出的行政许可行为。原审法院却以第三人改变了原违法行为和许可期限届满为由仅认定被上诉人违法是不妥当的。第三人改变了原违法行为仅是法院单方认定的，第三人和被上诉人并未就此提交任何证据或者文字材料，上诉人不认为这是事实。且原审法院并未说明第三人何时，如何消除了违法行为，这一行为是否被武汉市经济和信息化委员会和国网湖北省电力公司武汉供电公司认可。在本案审理过程中，所诉争许可是有效的，不能因其在法院判决生效后有效限届满为由不撤销。如果不撤销其许可行为，第三人仍可以继续申请延期，导致此违法行为将长期存在。原审法院没能考虑此点，没能保护行政许可利益相关方的权益，有违法律精神。综上所述，上诉人认为，武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初第00118号行政判决书部分事实认定不清，证据不足，法律适用错误。为了维护上诉人的合法权益，依《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，向你院上诉，请求撤消武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初第00118号行政判决书，撤消武汉市江岸区城市管理委员会作出的岸城管字（岸）14855号行政许可。本案一审、二审诉讼及其他费用由被上诉人承担。
被上诉人区城管委二审口头答辩称，原审审理的岸城管字（岸）14855号行政许可行为已经于2015年9月28日到期，撤销已无实际意义。上诉人刘旭、刘俊关于征地补偿及房屋拆迁行为与被上诉人无关，被上诉人审批建围墙只是为了环境卫生和施工安全。请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人刘旭、刘俊提供新证据一份，即“2015年10月12日区城管委出具《关于‘二七街办事处申请的临时占道许可证相关信息’政府信息公开申请的答复》，答复载明：2015年9月21日，二七街办事处就解放大道（头道街-
二七路转车楼）（原址）临时占道提出了申请。我委按照〈武汉市城市道路桥梁管理办法〉第十二条中相关规定和行政许可办理流程，已受理、审核该单位临时占用解放大道（头道街-
二七路转车楼）城市道路。”证明被上诉人区城管委的违法审批行为还在继续。被上诉人区城管委对该证据经质证无异议，但对上诉人刘旭、刘俊证明目的有异议，被上诉人区城管委认为其系按照行政许可办理流程受理了相关申请，正在审核过程中，最终的审核结果尚未作出，因此不能证明被上诉人区城管委存在继续违法审批行为。本院对该证据真实性予以确认，但该证据内容不能证明被上诉人区城管委已经就该申请作出了行政许可，亦不能证明被上诉人区城管委即将作出行政许可与本案审理的行政许可行为之间存在延续性，故本院对该证据不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于岸政征（2014）1号的实际征收范围与岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》；岸城管字（岸）14291号、岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》与武公交江岸行许决字（2014）第169号《准予行政许可决定书》；以及岸城管字（岸）14291号《城市道路临时占用许可证》与岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》之间的关系问题，均不能否定原审对区城管委作出（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》及对应颁发的岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》违法性的认定，且各方当事人被诉行政许可的违法性认定亦并无异议。原审基于违法的（岸）许决［占］第14855号《准予行政许可决定书》和岸城管字（岸）14855号《城市道路临时占用许可证》的有效期在本案判决生效之日前即已届满，再行判决撤销被诉行政许可已无实际意义，故对被诉行政许可未予撤销的处理并无不当。综上，原审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理恰当。上诉人刘旭、刘俊的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人刘旭、刘俊负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 忠
审判员 肖 丹
审判员 朱金梅
二〇一五年十二月十一日
书记员 黎智鹏