陕西省佛坪县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0730行初1号
公益诉讼人佛坪县人民检察院，住所地：陕西省佛坪县熊猫大道**号。
法定代表人崔某某，该院检察长。
公益诉讼人出庭人员张某1、刘某，该院检察员。
被告宁强县国土资源局，住所地：陕西省汉中市宁强县羌州北路。
法定代表人车某某，该局局长。
委托代理人王某，该局收储办主任。
委托代理人王涛，陕西三泉律师事务所律师。
公益诉讼人佛坪县人民检察院因认为被告宁强县国土资源局（以下简称宁强国土局）不履行法定职责，于2017年6月4日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年6月6日向被告宁强国土局送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼人佛坪县人民检察院检察长崔某某、检察员张某1、刘某，被告宁强国土局委托代理人王某、王涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2014年初，宁强县城市建设投资开发有
限公司（以下简称宁强县城投公司）预缴国有土地使用权出让金395.5892万元。同年11月21日，宁强县城投公司在被告宁强国土局挂牌出让1.6836公顷位于宁强县汉源镇南门外的一宗（宗地编号：NQ20110504）国有土地使用权时，以成交总价款797.7万元竞得该宗地的国有土地使用权，并于同日签订了国有土地使用权挂牌出让成交确认书，该确认书约定：竞得人凭《成交确认书》到相关部门办理完立项、规划、环保等报批手续后，用地者到国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》，缴纳土地出让金，办理土地使用权登记。另约定宁强县城投公司所支付的出让金支票或本票在本地无法兑现或不履行《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》的均视为违约。宁强县城投公司一直未与被告宁强国土局签订《国有土地使用权出让合同》，在拖欠土地出让金402.1108万元、未取得国有土地使用权的情况下，非法占用该出让地块修建商住楼，宁强国土局不依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益受到侵害。2017年2月10日，宁强县人民检察院决定立案审查，2017年2月16日向宁强国土局发出检察建议书，建议宁强国土局依法履行监管职责，保护国有土地资源。检察建议发出后，宁强国土局于2017年2月21日向宁强县城投公司发出《关于催缴土地出让价款的函》，要求宁强县城投公司“于2017年3月10日前交清尾欠土地出让价款402.1108万元”。2017年5月4日、5日，宁强县人民检察院调查核实，宁强县城投公司仍未与宁强国土局签订《国有土地使用权出让合同》、未缴清拖欠的国有土地出让金、未取得国有土地使用权非法占用土地。宁强国土局对此既未按照法律法规规定和《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》约定，追究宁强县城投公司的违约责任，也没有对其欠缴国有土地出让金、未取得国有土地使用权即非法占用国有土地的行为履行监管职责，致使国家和社会公共利益处于受侵害状态。公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款、第六十六条第一款、第七十六条第一款，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条第二款、第十四条、第十六条的规定，宁强国土局作为本行政区域内的土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。对于宁强县城投公司未签订国有土地使用权出让合同，未全部缴清土地使用权出让金，未取得国有土地使用权而非法占用国有建设用地的行为，不依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益受到侵害。为督促宁强国土局依法履行职责，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请求：1、确认被告宁强国土局对宁强县城投公司未缴清土地出让金、未取得国有土地使用权非法占用国有土地不依法履行监管职责的行为违法；2、判令被告宁强国土局对宁强县城投公司未缴清土地出让金、未取得国有土地使用权非法占用国有土地依法履行监管职责，切实保护国有土地资源。
公益诉讼人佛坪县人民检察院向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《关于拟对宁强国土局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的请示》的批复；2、汉中市人民检察院指定管辖通知书；上述证据证明佛坪县人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼主体资格及管辖权。
第二组证据：1、统一社会信用代码证；2、汉中市国土局车某某任职文件；3、车某某身份证复印件；4、宁强县机构编制委员会关于印发宁强国土局主要职责内设机构和人员编制规定的通知；上述证据证明被告的主体资格以及负有贯彻土地管理法规、负责土地出让等法定监管职责。
第三组证据：第一部分：1、宁强县城投公司企业法人营业执照、营业执照副本、法定代表人证书、组织机构代码证、税务登记证；2、宁强国土局国有土地使用权挂牌出让公告；3、竞买资格确认书；4、宁强国土局国有土地使用权挂牌出让方案、挂牌出让须知、挂牌出让规则；5、宁强县城投公司建设用地规划许可证；6、陕西省人民政府审批土地件，关于宁强县第五批次农用地转为建设用地的批复；7、宁强县住房和城乡建设管理局、宁强县南片区震损房屋居民安置房（宁强华府玉景湾高层商住楼）用地规划指标的函；8、宁强县城投公司国有土地使用权出让公开报名表、竞买申请书；9、国有土地使用权挂牌出让竞买报价单；10、国有土地使用权挂牌出让成交确认书；11、宁强国土局国有土地使用权招拍挂出让成交公示；12、国有建设用地使用权出让合同，该份合同上只有宁强县城投公司的签字和盖章，没有宁强国土局的签字和盖章，被告与宁强县城投公司没有签订合同，该合同没有法律效力；13、宁强县财政局城南片区震损房屋改造财务账；14、缴交国有土地使用权出让金登记单；15、宁强县城投公司财务账；16、宁强国土局开垦费缴费通知单、收款票据、电汇凭证；17、宁强国土局关于催缴土地出让价款的函；18、杜某某证言；19、宁强国土局书面说明；20、现场勘查笔录及照片；上述证据证明宁强县城投公司存在未缴清土地出让金、未取得国有土地使用权非法占用国有土地的违法行为。第二部分：1、询问梁某某笔录2份；2、询问沙某某笔录1份；3、询问杜某某笔录1份；上述4份询问笔录证明被告对宁强县城投公司未缴清土地出让金、未取得国有土地使用权非法占用国有土地的违法行为未依法进行处理，只是向该公司发出催款通知书、责令其限期付清出让金。
第四组证据：1、宁强县人民检察院立案决定书；2、宁强县人民检察院检察建议书及送达回证；上述证据证明宁强县人民检察院履行诉前程序，督促被告依法履行监管职责。
第五组证据：宁强国土局关于执行宁检民行建（2017）02号《检察建议书》催缴土地出让价款的函及送达回证，证明被告在收到检察建议后，未按照法律规定依法正确全面履行职责，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
被告宁强国土局辩称，第一，宁强县城南片区震损房屋拆迁改造项目用地审批程序合法，符合相关法律法规的规定。2011年9月16日，陕政土批（2011）614号《关于宁强县2011年度第五批次农用地转用土地征收（保障性住房）的批复》，同意将宁强县乡级土地利用总体规划确定的城镇建设用地规划范围内的汉源高家坪村、金家坪村、东门村等有关村组的23.0745公顷集体用地转为建设用地。2012年9月28日宁强县人民政府专项问题会议（第47次）将该项目列入城建重建重点项目推进。2014年7月，经汉中恒信不动产评估有限公司评估，该宗地评估土地面积25.26亩（合16836.98㎡），总地价955.67万元。宁强县国有土地收购储备出让委员会会议（第2次）原则同意将位于汉源镇南门外侧NQ20110504宗地25.26亩土地进行供地，其中20.99亩新增国有建设用地作为住宅用地对外公开挂牌出让，出让底价为38万元/亩，总地价797.7万元（代征道路4.27亩未纳入招拍挂面积，道路建设由宁强县城投公司代建）。2014年10月26日，被告宁强国土局对外公告挂牌出让，挂牌起始价为797.7万元（38万元/亩×20.99亩=797.7万元）。2014年11月17日宁强县城投公司递交竞买申请书，2014年11月21日经公开竞买，宁强县城投公司以797.7万元竞得该宗地的国有土地使用权，并签订《国有土地使用权挂牌出让确认书》。2014年12月8日宁强县城投公司在《国有土地使用权出让合同》上签章。而且按照当时的政策规定，该项目属于灾后重建项目，可以边建边审批，并依照规定办理手续。由上而知，宁强县城南片区震损房屋拆迁改造系灾后重建项目，该宗地审批程序合法，挂牌出让公开公正，竞买过程符合规定。第二，被告依法履行了监管职责。《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》第二条规定“挂牌成交土地总额为人民币797.7万元”。出让合同规定，分两期支付，第一期497.7万元，于2014年12月9日前缴纳；第二期300万元，于2015年6月9日前缴纳。由于该宗地被宁强县人民政府列入“县城南片震损房屋拆迁改造项目（保障性住房）”，前期已由宁强县城投公司于2011年6月20日缴纳耕地开垦费10.1022万元、2011年8月至2014年2月缴纳新增建设用地使用费和征地补偿费385.4870万元，合计395.5892万元。挂牌成交后对剩余款项被告多次督促宁强县城投公司缴纳，并于2015年6月9日向宁强县城投公司发送“关于缴纳土地出让价款的函”，该公司回复向县政府汇报想办法解决。此后，被告方多次要求该公司缴纳出让金，该公司仍回复向县政府反映拨款后支付。2017年2月21日，被告在宁强县人民检察院送达“检察建议书”后，于次日再次向宁强县城投公司发送“关于执行宁检民行建（2017）02号《检察建议书》催缴土地出让金价款的函”，该公司回复“积极筹措资金，尽快缴纳”。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权收支的通知》（国办发（2006）100号）第一条规定“土地出让收入由财政部门负责征收和管理，可由国土资源部门负责具体征收。国土资源部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴纳的土地出让金收入及时足额缴入地方国库”。因此，被告多次督促宁强县城投公司缴纳欠缴的土地出让金，应视为履行了部分职责，至于没有缴纳是另外一层法律关系。第三，被告未解除出让合同收回土地的成因。该宗地被有关部门确定为震损房屋拆迁改造保障性住房，按照灾后重建的政策，凡纳入灾后重建项目，建设单位为抓项目的落实，抢时间赶工期，均一边上报审批一边建设。由于宁强县城投公司系县政府国有独资企业，承担全县保障房建设任务。县政府亦拖欠该公司大量资金，加之该项目已开工建设，在此情况下，被告不可能解除“国有建设用地使用权出让合同”。因为如果这样做，不但会造成国有资金损失，而且会延缓对受灾居民的回迁安置，引发群体不安定因素。然而，被告也不是置之不理，除督促宁强县城投公司缴出让金外，还多次向县政府反映宁强县城投公司拖欠出让金一事，但一直未得到妥善处理。收到起诉状后，被告方已向县政府主要领导专题汇报，已引起领导的高度重视，并于2017年6月12日收回欠缴的土地出让金402.1108万元。
被告宁强国土局向本院提交了以下证据：第一组证据：1、陕政土批（2011）614号审批土地件；2、宁发改投资（2009）443号批复；3、宁强县人民政府专项问题会议纪要（第47次）；4、宁住建函（2014）26号“关于宁强县南片区震损房屋居民安置房用地规划指标的函；5、宁强县国有土地收购储备出让委员会会议纪要（第2次），会议决定原则同意将NQ20110504宗地挂牌出让，确定了每亩土地的出让价格；6、汉源镇土地利用总体规划图，附陕西省人民政府陕政函〔2011〕117号陕西省人民政府关于汉中市汉台区等6县区土地利用总体规划（2006-2020年）的批复、汉中市人民政府关于宁强县乡级土地利用总体规划（2006-2020年）的批复；7、土地估价报告书；以上证据证明：⑴该宗地用于建设宁强县南片区震损房屋安置房，符合乡级城乡建设总体规划，保障性住房是边建边审批；⑵该项目符合城建规划；⑶保障性住房系宁强县城建重点项目建设；⑷用地经过土地评估机构评估。
第二组证据与公益诉讼人出示的第三组第一部分证据10-13、17-21一致，证明：⑴宁强国土局按规定程序挂牌竞买；⑵宁强县城投公司以797.7万元竞买汉源镇东门村新增国有土地；⑶合同规定出让金缴纳期限。
第三组证据：1、2015年6月19日被告向宁强县城投公司发出的关于催缴土地出让价款的函；2、关于执行宁检民行建（2017）02号《检察建议书》催缴出让价款的函；以上证据证明宁强国土局多次催促，履行了监管职责。
第四组证据与公益诉讼人出示的第三组第一部分证据22、25一致，证明被告已收回部分出让金。
第五组证据：1、缴款书证明；2、宁强县财政局出具的国有土地使用权出让金登记单；3、出让国有土地宗地清算单；以上证据证明宁强县城投公司已经全部缴清了土地出让金。
经庭审质证，被告宁强国土局对公益诉讼人佛坪县人民检察院的第一组、第二组、第三组的第二部分、第四组、第五组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议；对第三组证据的第一部分中未缴清国有土地出让金的证明目的无异议，对非法占用国有土地的证明目的有异议，被告认为该项目属于灾后重建项目，在招拍挂之前宁强县城投公司已经占用土地了，不属于非法用地。
公益诉讼人对被告宁强县国土资源局提交的证据中，第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的⑵、⑶、⑷无异议，但对于证明目的⑴有异议，认为国务院《灾后重建恢复实施条例》规定的是“灾后重建项目可以边建边审批，并依法办理手续”，但未规定国有土地出让金不缴纳，另外宁强县城投公司也未与被告签订国有土地使用权出让合同、未取得国有使用权证，违反土地管理相关法律法规，非法占用土地；对于第二组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的⑴、⑵无异议，对于证明目的⑶有异议，认为涉案的国有土地使用权出让合同仅有宁强县城投公司的签章，没有被告宁强国土局的签章，根据合同法规定，该合同不具有法律效力；对于第三组证据的真实性、合法性和关联性无异议，对于证明目的有异议，认为被告没有依法履行职责；对第四组、第五组证据的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提供的证据，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，对其真实性、合法性、关联性本院依法予以采信。被告对公益诉讼人提供的第三组第一部分证据证明目的提出异议，本院认为该部分证据能够证明宁强县城投公司未签订国有土地使用权出让合同、未缴清国有土地使用出让金、未办理国有土地登记、未取得国有土地使用权证，属于非法占用土地，故对公益诉讼人的该证明目的本院予以采纳；对于公益诉讼人所提供证据的其余证明目的，被告不持异议，本院依法予以采纳。被告提供的证据，公益诉讼人对其真实性、合法性、关联性均无异议，对其真实性、合法性、关联性本院依法予以采信；公益诉讼人对被告第一组证据证明目的⑵、⑶、⑷无异议，对第二组证据证明目的⑴、⑵无异议，对第四组、第五组证据的证明目的均无异议，故本院对于被告上述证明目的均依法予以采纳；公益诉讼人对被告第一组证据证明目的⑴有异议，本院认为该组证据证明了2011年7月16日，陕西省人民政府同意将宁强县乡级土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内汉源镇高家坪村、金家坪村等有关村组23.0745公顷集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有，用于城镇建设，属于宁强县重点建设项目，符合城建规划，NQ20110504宗地用于震损房屋居民安置房，作为住宅用地对外公开挂牌出让，故对该组证据的证明目的⑴，本院予以采纳；公益诉讼人对被告第二组证据证明目的⑶有异议，本院认为第二组证据证明宁强县城投公司经过竞买以797.7万元取得NQ20110504宗地的国有建设用地使用权，但国有建设用地使用权出让合同仅有宁强县城投公司的签章，而无被告宁强国土局的签章，故对被告该组证据的证明目的⑶不予采纳；公益诉讼人对被告第三组证据证明目的有异议，本院认为第三组证据证明了被告宁强国土局虽对宁强县城投公司进行过催款，但未采取有效措施催款，未完全履行监管职责，故对该组证据的证明目的不予采纳。
经审理查明，2011年陕西省人民政府同意将宁强县乡级土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内汉源镇高家坪村、金家坪村等有关村组23.0745公顷集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有，用于城镇建设。其中的地块四，即NQ20110504宗地是宁强县城南片区震损房屋改造项目，属于宁强县重点建设项目。宁强县城投公司分别于2011年8月29日预缴城南片区震损房屋改造新增费16.8370万元，2011年6月17日预缴城南片区震损房屋拆迁耕地开垦费10.1022万元，2014年1月26日预缴城南片区震损房屋改造征地款368.65万元，共计395.5892万元。2014年7月4日宁强县国有土地收购储备出让委员会第二次会议，原则同意将位于汉源镇南门外NQ20110504宗地，其中的20.99亩新增国有建设用地作为住宅用地对外公开挂牌出让，出让年限70年，出让底价为38万元／亩。4.27亩作为城市代征道路划拨给宁强县住房和城乡管理局。2014年10月27日，经宁强县人民政府批准，宁强国土局挂牌出让该宗地。宁强县城投公司于2014年11月21日以797.7万元竞得该宗地的国有土地使用权，并与宁强国土局同日签订了国有土地使用权挂牌出让成交确认书。宁强县城投公司之后一直未与宁强国土局签订国有土地使用权出让合同，未缴清国有土地出让金，未办理土地使用权登记，非法占用该地块修建商住楼。2015年6月19日宁强国土局发出催缴土地出让价款函，“限宁强县城投公司于2015年6月30日前交清尾欠土地出让款”，但宁强县城投公司到期未缴，宁强国土局也未采取任何措施，宁强县人民检察院发现宁强国土局不作为可能损害国家利益和社会公共利益，于2017年2月10日立案审查，2017年2月16日向宁强国土局发出检察建议，要求“宁强国土局依法履行职责，并在收到检察建议书后一个月内书面回复”，2017年2月21日宁强国土局向宁强县城投公司再次发出催款函，“限2017年3月10日前交清尾欠的土地出让款”。宁强县城投公司到期未缴，宁强国土局仍未采取任何措施，也未向宁强县人民检察院书面回复。
另查明，宁强县城投公司于2017年6月12日缴纳了剩余的402.1108万元土地出让款。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。第八条第二款规定，土地使用权出让应当签订出让合同。第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。被告宁强国土局作为宁强县人民政府土地行政主管部门，对其区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查和对土地使用权出让金具体征收是其法定职责。本案中宁强县城投公司通过招拍挂竞得NQ20110504宗地，并与宁强国土局签订国有土地使用权挂牌出让成交确认书，但未按上述法律、法规规定和国有土地使用权出让成交确认书内容执行。宁强县城投公司在未与宁强国土局签订国有土地使用权出让合同、未缴清国有土地出让金、未办理土地使用权登记的情形下修建商住楼，属非法占用国有土地。被告对于宁强县城投公司非法占用国有土地的行为应履行监管职责而未履行。因此，公益诉讼人诉请确认被告宁强国土局不依法履行职责的行为违法理由成立，应予支持。佛坪县人民检察院提起诉讼后，宁强县城投公司缴清了其余的土地出让金402.1108万元，公益诉讼人诉请被告履行收缴土地出让金的职责目的已实现，在庭审中，公益诉讼人基于此，申请撤回该部分诉请，符合法律规定，应予准许。虽然该部分诉请实现，但违法状态仍在继续，故公益诉讼人第二项诉讼请求的其他部分，应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告宁强县国土资源局对宁强县城市建设投资开发有限责任公司非法占用国有土地未履行监管职责的行为违法。
二、责令被告宁强县国土资源局对宁强县城市建设投资开发有限责任公司未取得国有土地使用权非法占用国有土地的行
为继续履行监管职责。
案件受理费50元，由被告宁强县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汉中市中级人民法院。
审 判 长 郭 海
审 判 员 冯 亮
人民陪审员 田平涛
二〇一七年十一月七日
法官 助理 刘 娜
书 记 员 张凯歌