河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宛行初字第002号
原告南阳中亚包装印务有限公司。
法定代表人贾勇，任总经理。
委托代理人马元欣，河南雷雨律师事务所律师。
被告南阳市城市管理局。
法定代表人高贤信，任局长。
委托代理人毛红岩，南阳市城市管理局工作人员。
委托代理人白德坡，河南鼎新律师事务所律师。
原告南阳中亚包装印务有限公司（以下简称中亚包装公司）诉被告南阳市城市管理局（以下简称市城管局）行政侵权、赔偿纠纷一案，本院于2014年3月3日受理后，征得原被告双方同意对此案进行了协调。因协调未果，本院依法组成合议庭，于2014�11月7日公开开庭审理了本案。原告中亚包装公司法定代表人贾勇及委托代理人马元欣，被告市城管局的委托代理人白德坡、毛红岩到庭参加诉讼。庭审后，原被告庭外进行了多次协商，但一直未能达成一致意见。本案现已审理终结。
原告中亚包装公司诉称，2003年初，南阳市工商行政管理局给原告的中亚广告喷绘制作中心发放《广告经营许可证》后，根据《城市市容和环境卫生管理条例》和《河南省（城市市容和环境卫生管理条例）实施办法》的有关规定，我公司向南阳市建设委员会申请设置户外广告塔。南阳市建设委员会审查后，批准南阳中亚广告喷绘制作中心建设规格为18mX6mXl8m（高）的三角形广告塔一个，期限自2003年4月30日至2018年4月30日；批准设置广告塔的位置为解放广场西南角绿地内。原告为此支付建设费用1039796元。广告塔建成后，我公司开始为客户发�广告。2005年，南阳市工商行政管理局给原告出具证明：“南阳中亚广告喷绘制作中心的广告经营许可证自2005年起不再年检，以后仅凭南阳中亚包装印务有限公司营业执照即可从事制作发布户外广告业务”。2010年10月，市城管局要求我公司就广告塔重新办理审批手续，并交纳巨额费用。原告为保住广告塔于2010年10月27日被迫向尚未成立的市城市管理协会“捐款”十万元。2011年6月7日，市城管局以同样的手段再次迫使原告向南阳市城市管理协会“捐赠”“城市管理与建设”款十万元，两天之后，被告的有关人员找到原告公司，声称再交十万元就可以长期保留广告塔。原告按照被告的要求，向其账户缴纳了十万元。被告给原告出具了《河南省行政事业性收费基金罚没收入票据》。根据《河南省行政事业性收费管理暂行规定》，非经省级以上人政府批准，不得设置行政事�性收费项目。虽然《城市市容和环境卫生管理条例》和《河南省（城市市容和环境卫生管理条例）实施办法》规定城市市容和环境卫生主管部门可以对户外广告进行管理，但省级以上人民政府并未设置这样的收费项目。被告显然是公然违规、私设行政事业性收费项目。2012年2月16日，市城管局在未依照《中华人民共和国行政强制法》（2012年元月1日起施行）的规定，未履行催告程序，未听取原告的陈述与申辩，未向原告送达强拆决定，未通知原告到场的情况下，出动近百人、利用大型机械强行拆除、破坏了原告合法设立的广告塔。被告市城管局从南阳市建设委员会分离出来之前，南阳市建设委员会就是法定的市容环境卫生行政主管部门。其作出的行政行为具有法律效力。原告广告塔是依法设立的，发布广告是合法的经营行为。被告拆除原告公司的广告塔的行为不仅�重违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，而且严重侵犯了原告的合法权益给原告造成了巨额经济损失。原告的诉讼请求为：1.确认被告收取原告30万元的收费行为违法，判令被告返还该30万元；2.确认被告强行拆除原告广告塔的行为违法，判令被告赔偿经济损失1867142.5元。
原告中亚包装公司向本院提交的证据材料有：第一组，用以证明原告主体资格及经营资格证据。1、企业法人营业执照；2、组织机构代码证书；3、税务登记证书；4、广告经营许可证；5、工商局商标广告科证明；6、河南省社会团体会员证书。第二组，用以证明广告塔合法设置。1、南阳市户外广告设置审批表。第三组，用以证明被告非法拆除广告塔。1、照片2张。第四组，用以证明被告非法收费。1、收据（2011.6.7）；2、罚没收据（2011．6.9）；3、收据（2010．10．27）；4、南阳市民政局《关于�阳市城市管理协会成立登记的批复》；5、南阳市城市管理协会主要发起人基本情况及身份证明。第五组，用以证明损失数额。1、广告塔设计合同（2003．4．11）；2、广告塔施工图；3、广告塔施工制作协议（2003．5．26）；4、郑州中豫广告有限公司结算证明书（2012．10．29）；5、广告塔地下电缆铺设协议（2003．5．28）；6、广告塔射灯购置协议（2003．8．11）；7、南阳照明灯具有限责任公司证明；8、三面翻／“告牌销售合同（2003．5．17）；9、洛阳市洛北恒星高级广告装饰材料厂付款证明；10、广告塔地基挖掘款收据（2003．6．2）；11、地下电缆线收据（2003．6．4）；12、三面翻广告牌改造协议（2009．5．20）；13、付款证明（2012．11．6）；14、河南郡州广告有限公司产外广告发布合同（2011．12．4；15、南阳移动公司广告发布合同（2011．5.10）；16、河南省宇信房地产开发公司广告发布协议（2011.3.28）。17、财产损失表。
被告市城管局辩称，一、本案原告不具备诉讼主体资格，更不是相关实体权利人。获取原南阳市建设委员会审批设立涉案广告塔的主体是南阳中亚广告喷绘制作中心（以下称中亚广告），与原告南阳中亚包装印务有限公司分属性质不同，是各自独立的民事主体。原告不具备诉讼主体资恪，更不是相关实体权利人。二、我局相应具体行为合法有效。《南阳市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》明确市城管局作为南阳人民政府市容环境卫生行政主管部门；南阳市城市管理局于2010年6月13日、10月9日、2011年3月30日在当地主要新闻媒体上发布《为加强户外广告的设置和管理的通告》和《关于加强规范整治中心城区户外广告的通告》，要求南阳市中心城区户外广告设置者在规定的期限内到市城管局提交相关户外广告设置的合法证明手续，逾期不提交，或提交的审批手续不符合法律规定的，城管执法部门将依法处理。2010年下半年，市城管局对中心城区范围内违规设置的户外广告依法进行了拆除；2010年9月，在对解放广场西南角三角型广告塔设置情况进行排查时，南阳中亚包装印务有限公司负责人贾勇声称中亚公司为该广告塔的产权人，但一直未能按要求未提交任何合法证明手续。2012年2月15日，作为原执法行为的持续，我局对涉案广告塔作为无主财产予以拆除。三、关于原告捐赠及缴费情况说明。2010年10月27日，中亚公司自愿向即将成立的南阳市城市管理协会捐款。市城管局财务部门工作人员，向中亚公司出具了收据，收据载明，待城市管理协会正式成立后，换取正规发票。2011年6月7日，市城市管理协会向中亚公司出具了河南省接受社会捐赠专用收据，并签订了《捐赠协议书》�2、2011年6月9日，中亚公司向南阳市非税收入管理局缴纳10万元国有资源有偿使用费，该公司声称，该款项用于补交2010年12月2日《南阳市中心城区户外广告设置管理办法》出台后，使用该广告塔的泊位有偿使用费。因此，应驳回原告的起诉及诉讼请求。
被告市城管局提交的证据材料有：1、《南阳市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》；2、《南阳市中心城区户外广告设置管理办法》；3、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》；4、南阳市户外广告设置审批表；5、南阳中亚包装印务公司申请（2011.4.28）；6、私营企业基本注册信息查询单；7、南阳市市级非税收入缴款通知单（2011.6.9）；8、《河南省行政事业性收费基金罚没收入票据》（2011.6.9）；9、凭据（2011.6.7）；10、捐赠协议书（2011.6.7）；11、河南省接受社会捐赠专用收据（编号0005304）；12、南阳市�市管理局关于规范整治中心城区户外广告的通告（2010.10.9）；13、市城市管理局关于规范户外电子显示屏设置的通告（2012.9.13）；14、南阳市城市管理局通告（2011.3.30）；15、落款为王志坚的证明。
经庭审质证，双方发表质证意见如下：被告对原告提供的2010年10月27日的收据与2011年6月7日的收据是同一笔款。城管协会是社团法人，原告与协会之间的捐赠行为，应另案解决。2011年6月9日的10万元是中亚包装公司缴纳的广告塔的泊位有偿使用费。南阳市民政局《关于南阳市城市管理协会成立登记的批复》和南阳市城市管理协会主要发起人基本情况及身份证明无异议。对原告提交的中亚包装公司的营业执照、组织机构代码证、税务登记证和南阳市中亚广告喷绘制作中心的经营许可证的真实性无异议。但对南阳市工商管理局商标广告管理科的证明有异议，科室无权对外出证明。对南阳市建设委员会的对南阳市中亚广告喷绘制作中心的广告设置期限审批表有异议，表中没有明确广告塔的设立位置，且对15年的许可期限的真实性有异议。该广告设置的审批是针对南阳市中亚广告喷绘制作中心，中亚公司不是权利人，不是适格的原告。对原告提交的两张照片真实性无异议，但拆除广告塔时参加的单位多，原告不能证明就是市城管局拆的。原告提交的第五组证据不能证明原告是权利人，且与被告无关。原告所列的财产损失清单没有依据。
原告对被告提供的证据1、3无异议，可以证实被告主体资格。对《南阳市中心城区户外广告设置管理办法》有不合法的地方，不能设置收费内容。对被告举证4、5、6、7、8、9、10、11无异议。对被告举证12、13、14有异议，不能证明被告的拆除行为合法。对被告举证15有异议，该证明系一人笔迹，证人未出庭作证，�具有证明效力。
本院对原被告双方举证认证如下：被告对原告中亚包装公司和南阳市中亚广告喷绘制作中心的法人身份的证据以及原告对南阳市城市管理协会的身份均无异议，本院予以采信。被告对原告提交的由南阳市建设委员会的对南阳市中亚广告喷绘制作中心的广告设置期限审批表虽有异议，但提供的王志坚的证明因证据形式不符合法律规定，证人也未出庭作证，被告的辩称理由不能否定原告的证据效力，本院对原告该份证据予以采信。被告对原告举证的照片有异议，但照片中有被告的执法车辆，被告在辩称中对拆除广告塔的行为未予否认，照片证实的也是被告执法时的现场，本院对其真实性予以采信。对于原告与城管协会之间的捐赠协议、收据和原告向南阳市非税收入管理局缴纳的国有资源有偿使用收入资金10万元的真实性双方均认可，本院予以采信。对�告在报纸上的三份通告原告虽有异议，但不能否认其真实性，本院对该通告予以采信。原告用于证明财产损失的第五组证据，被告辩称与原告无关的理由不能成立，被告也未举出相反证据予以反驳，本院对其真实性予以采信，但其对原告的实际损失的证明力不足。
综上，本院确认本案的事实为：原告南阳市中亚包装印务有限公司系1995年10月20日成立的法人企业，法定代表人为贾勇。南阳市中亚广告喷绘制作中心系个体企业，负责人为贾勇。2003年元月30日，南阳中亚广告喷绘制作中心向南阳市建设委员会申请设置户外广告塔。2003年3月10日，南阳市工商行政管理局给南阳市中亚广告喷绘制作中心发放了编号为4113000000008的《广告经营许可证》。2003年5月7日，南阳市建设委员会批准南阳市中亚广告喷绘制作中心在解放广场西南角设置广告塔，规格为18m×6m×18m，设置期限�2003年4月30日至2018年4月30日。后南阳市中亚广告喷绘制作中心按规定的位置和规格设置了广告塔。2005年6月19日，南阳市工商行政管理局给原告出具证明：“南阳中亚广告喷绘制作中心的广告经营许可证自2005年起不再年检，以后仅凭南阳中亚包装印务有限公司营业执照即可从事制作发布户外广告业务”。
2010年5月5日，南阳市人民政府下发《南阳市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》明确被告南阳市城市管理局为南阳市人民政府市容环境卫生行政主管部门。被告先后于2010年6月13日、10月9日，2011年3月30日在媒体上发布《为加强户外广告的设置和管理的通告》和《关于加强规范整治中心城区户外广告的通告》，要求南阳市中心城区户外广告设置者在规定的期限内到市城管局提交相关户外广告设置的合法证明手续。2011年4月28日，原告南阳中亚包装印务有限公司向被告申请保留位于滨河路与仲景路口的三角型广告塔。2012年2月15日，被告拆除了原告位于解放广场西南角的广告塔。
另查明：2010年10月27日，被告以收取南阳市城市管理协会捐款的名义，收取了原告10万元，并由被告单位财务人员出具了收款收据。2010年11月5日，南阳市民政局批准成立南阳市城市管理协会。该协会的主管单位是被告南阳市城市管理局，主要发起人及法定代表人系被告南阳市城市管理局的法定代表人肖河。2011年6月7日，南阳市城市管理协会向原告出具了金额为10万元的河南省接受社会捐赠专用收据。原告与南阳市城市管理协会签订了《捐赠协议书》。原告的法定代表人贾勇出具了内容为“原捐壹拾万元资金的收据不慎丢失，声明作废，以2011年6月7日开出的收据为准”的凭条。庭审中原告认可这前述两个收据实为同一笔款项的收据。2011年6月9日，被告向原告出具《南阳市市级非税收入缴款通知》。原告凭该通知向南阳市非税收入管理局上交国有资源有偿使用金10万元。
本院认为，南阳市中亚广告喷绘制作中心在2003年3月11日取得了由南阳市工商行政管理局发放的广告经营许可证。并经南阳市建设委员会批准在解放广场西南角设置户外广告塔，期限自2003年4月30日至2018年4月30日。2005年，经南阳市工商行政管理局商标广告管理科同意，南阳市中亚广告喷绘制作中心的广告经营许可证自2005年起不再年检，凭南阳中亚包装印务有限公司营业执照即可从事制作发布户外广告业务。自2005年起，本案的原告中亚包装公司便从事南阳市中亚广告喷绘制作中心的广告经营业务，对本案被告拆除的广告塔享有广告经营权。从被告提交的南阳市市级非税收入缴款通知书中显示，被告通知原告缴纳广告塔的泊位有偿使用费，实际是对原告作为广告塔的权利人身份的认可。因此，原告中亚包装公司是被告拆除的位于解放广场西南角广告塔的权利人，是被告拆除行为的相对人，是本案适格的原告。被告根据国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》和《南阳市中心城区户外广告设置管理办法》履行对户外广告的管理职责，符合法律规定。原告的广告塔设置期限自2003年4月至2018年4月。2012年2月15日，被告拆除原告广告塔时，原告的广告塔设置期限未满。被告作为户外广告的设置审批管理部门，在行使城市管理行政执法职责时，应依法作为。被告未依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定履行告知权利、听取被处罚人陈述和申辩、未告知被处罚人处罚的事实根据和法律依据、未作出处罚决定的情况下，拆除原告广告塔的行为违法。原告所诉的向南阳市城市管理协�捐款10万元和向南阳市非税收入管理局缴纳的国有资产有偿使用资金10万元，与被告拆除广告塔的行政行为不属同一法律关系，原告可通过其他途径解决。原告请求判令被告的拆除行为带来的财产损失，其提供的证据是2003年制作广告时的合同及相关手续，被告拆除是在2012年，已过了将近10年，应以拆除时广告塔的实际价值为宜，但原告并未提交相关证据，当庭表示不申请评估鉴定，因此，对于该项请求本院不予处理。综上，依照《中国人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告南阳市城市管理局于2012年2月15日拆除原告南阳市中亚包装印务有限公司位于南阳市解放广场西南角的广告塔的行为违法。
二、限被告南阳市城市管理局于判决生效十日内退还原告南阳市中亚包装印务有限公司10万元。
三、驳回原告的其他诉讼请�。
诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 赵嘉川
审判员 杜 鸿
审判员 马彦彬
二〇一五年五月二十日
书记员 杨 洋