广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行终字第191号
上诉人（一审原告）周鹏细，男，1959年7月15日出生，壮族，农民，住宁明县。
上诉人（一审原告）周瑞香，女，1974年4月20日出生，壮族，农民，住宁明县。
上列二上诉人委托代理人杨仕通，广西君桂律师事务所律师。
上列二上诉人委托代理人韦坚，广西君桂律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宁明县人民政府。
法定代表人黄剑克，县长。
委托代理人黄爱，广西宁源律师事务所律师。
委托代理人黄向东，宁明县国土资源局干部。
一审第三人许岑夫，男，1965年10月21日出生，壮族，农民，住宁明县。
上诉人周鹏细、周瑞香因诉宁明县人民政府(以下简称宁明县政府)土地行政登记纠纷一案，不服崇左市中级人民法院(2015)崇行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人周鹏细、周瑞香及二上诉人的共同委托代理人杨仕通、韦坚，被上诉人宁明县政府的委托代理人黄向东、黄爱，第三人许岑夫到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
崇左市中级人民法院一审查明:1996年8月，第三人许岑夫在宁明城中镇北斗村水田及空闲地上非法占地119.93平方米建房。1998年5月13日，宁明城中镇人民政府（以下简称城中镇政府）在经过现场勘测和调查后作出城政土字[1998]第3号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定没收许岑夫在非法占用的土地上新建的房屋，建筑面积119.93平方米；同日，城中镇政府向许岑夫作出《没收建筑物（房屋）作价通知书》，将没收许岑夫户在非法占用土地上所建的建筑物（房屋）优先卖给许岑夫，按每平方米20元作价，共计价款2398.60元。2000年7月26日，许岑夫向城中镇政府按每亩15元缴纳了1798.95元罚款和土地管理费、变更权属调查地籍测绘费、权属变更土地管理费791.54元；同日，许岑夫申请对该宗地�行权属登记。2000年9月，宁明县政府向许岑夫颁发宁集用（2000）字第0302013号《集体土地使用证》（以下简称0302013号《集体土地使用证》）。2012年，许岑夫在该证记载的土地上建楼房，周鹏细、周瑞香要求许岑夫退还原互换的水田而发生纠纷。2013年10月，周鹏细、周瑞香在宁明农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁庭上知道许岑夫已取得了该地块的《集体土地使用证》，因不服该颁证行为诉至法院，要求撤销许岑夫该《集体土地使用证》。
崇左市中级人民法院一审认为：周鹏细、周瑞香以宁明县政府的土地登记行为侵犯其承包水田为由提起诉讼，与被诉行政行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格。许岑夫于1996年未经有关部门批准，擅自在北斗村水田及空闲地建房。1998年5月13日，城中镇政府在经过现场勘测和调查后作出行政处罚决定，没收许岑夫在非法占用的土地上新建的房屋，并作价优先卖给许岑夫。2000年，在经北斗村委会同意和宁明县政府批准使用土地后，许岑夫缴纳罚款和土地管理费、变更权属调查地籍测绘费、权属变更土地管理费并向宁明县政府国土部门申请土地权属登记。宁明国土部门经地籍调查和审批后，宁明县政府颁发《集体土地使用证》给许岑夫，土地来源清楚，颁证行为合法。对于周鹏细、周瑞香提出本案颁证的土地为其换给许岑夫的胞兄许岑恩经营的水田，应予以撤销的诉讼意见，经查，许岑夫在“大派”经营的鱼塘为周鹏细、周瑞香原承包的水田，争议双方均予承认，应予确认。许岑夫经营的该鱼塘现有面积2.87亩，而周鹏细、周瑞香提供的《耕地、开荒地承包合同书》及承包耕地明细表、《土地使用证书》记载其两户经营承包的“大派”水田有2.13亩，故不能确定宁明县政府颁发的《集体土地使用证》登记的土地占用了周鹏细、周瑞香原承包的水田。周鹏细、周瑞香的该主张，因未能提供充分证据证明，不予采纳。对于周鹏细、周瑞香提出许岑夫采用欺骗手段骗取宁明县政府批准核发了0302013号《集体土地使用证》的诉讼意见，经查，许岑夫违法占用集体土地建房的行为已经政府没收处罚，并按照有关法律规定申请土地权属登记，不存在采用欺骗手段骗取颁证的情形，周鹏细、周瑞香以此为由认定宁明县政府给许岑夫核发的《集体土地使用证》的行政行为属于违法行政没有事实依据。至于周鹏细、周瑞香要求判令许岑夫立即停止侵害、排除妨碍、恢复原状，将土地归还给周鹏细、周瑞香经营管理的请求，因不属于本案受理范围，应予驳回。综上所述，周鹏细、周瑞香要求撤�宁明县政府颁发给许岑夫的0302013号《集体土地使用证》的证据不足，理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周鹏细、周瑞香的诉讼请求。
上诉人周鹏细、周瑞香上诉称：一、一审判决认定事实错误。第三人是在上诉人承包的耕地上非法建造楼房。上诉人用二块田与第三人的1.3亩地互换是事实，但当时约定上诉人可随时收回互换的土地，第三人必须无条件退回，有《耕地、开荒承包合同书》和仲裁裁决书为凭。涉案土地是北斗三组的土地，使用权属于上诉人，第三人通过欺骗、违法的手段取得《集体土地使用证》。二、涉案土地权属来源不合法：（一）1998年5月4日的讨论土地违法案件记录表已明确土地属于上诉人所在的北斗三组所有，第三人是北斗六组村民，不可能取得�组土地；（二）城中镇政府没收处罚第三人非法占地未经任何授权，属于越权或滥用职权，作出的处罚决定无效，第三人非法占用的土地依法应当收回。而且处罚决定只是没收房屋却没有责令退还土地，明显违法，没收房屋后没有公开拍卖也是错误的；（三）城中镇政府于1998年5月13日作出没收建筑物作价通知书，要求当月28日交清款项，逾期不交另作处理，第三人却逾期了26个月才交纳，被上诉人时隔两年才登记，属违法行政；（四）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，农村使用土地应当先向村集体提出土地使用申请，土地登记表记载“经村委同意”，但却没有证据证明已经过村委会同意和村民表决，用地手续违法。三、被上诉人颁证程序违法：（一）发证前没有经过公告程序；（二）界址宗地图没有相邻人员和土地所有权人签名确认。上诉请求：撤销一审判决，撤销0302013号《集体土地使用证》，判令被上诉人和第三人恢复土地原状。
被上诉人宁明县政府答辩称，被上诉人向第三人核发的《集体土地使用证》，事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人许岑夫述称：一、一审判决认定事实清楚、证据充分。1991年第三人分别将自家在“那城”处的1.2亩责任田和“那卜”处的1.3亩责任田与黄瑞日在“大派”处的0.95亩责任田和周瑞香的母亲周美莲在“大派”处的1.08亩责任田互换。经长年开垦经营，将责任田、荒地改造成2.87亩鱼塘。1996年第三人在鱼塘边建房，因没有报批手续，于1998年5月13日被城中镇政府处罚没收房屋并优先卖给本人，第三人于2000年7月26日交纳罚款后向城中镇土地管理所申请办理宅基地相关手续，并经土地管理部门一系列的土地调查、现场核实、丈量，宁明县政府于2000年9月22日颁发《集体土地使用证》，2013年2月27日取得《建设工程规划许可证》后拆旧建新，房屋位置并不在两上诉人的《耕地、开荒地承包合同书》及承包耕地明细表所记载的责任田范围内，涉案土地属于北斗村委没有划分的荒地。二、宁明县政府颁证程序合法。第三人经过法定程序取得《集体土地使用证》，不存在欺骗和暗箱操作现象。三、一审判决适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，第三人作为北斗村委会的村民，可以在空闲地拥有一块宅基地，第三人充分发挥土地资源整合土地，责任田互换耕种经营20余年，应受保护。一审法院根据行政诉讼法的规定驳回上诉人的上诉请求是正确的。综上请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。本院查明的事实与一审判决查明的“2000年7月26日，许岑夫向城中镇政府按每亩15元缴纳了1798.95元罚款和土地管理费、变更权属调查地籍测绘费、权属变更土地管理费791.54元。”不一致外，二审查明的其余事实与一审查明的事实一致。
本院另查明：2000年7月26日，许岑夫向城中镇政府按每平方米15元缴纳了1798.95元罚款和土地管理费、变更权属调查地籍测绘费、权属变更土地管理费791.54元。
本院认为：土地登记是土地登记机关对土地权�人所享有的土地权利予以认可和证明的一种行政行为，土地登记不创设权利义务，仅产生公示、公信效力；土地登记机关根据土地登记申请人提供的材料，经过权属审核，在土地权属来源清楚的情况下才予以登记。城中镇政府于1998年5月13日作出没收许岑夫非法占用土地新建房屋的行政处罚决定，并作价优先卖给许岑夫，许岑夫虽怠于缴纳罚款,但事实上在补办用地手续之前已履行缴清款项的义务，程序合法，其缴纳各项费用后向宁明县政府国土部门申请土地权属登记，宁明县政府依据宁政发[1997]22号《宁明人民政府关于对违法使用土地行为处理的通知》第一条第（二）款第二项“属非法占用土地建住宅的，对在非法占用土地上建筑的房屋，采取没收加罚款的办法处理。没收后由县人民政府作价拍卖，可优先拍卖给被没收者。”的规定以及宁政发[1997]84号《宁明人民政府关于确定违法占地没收和拍卖土地使用权基准地价的通知》的规定，查清许岑夫已按没收建筑物作价通知书的要求缴纳罚款的事实，向许岑夫颁发《集体土地使用证》，土地权属来源清楚。虽然没有关于村委会同意的原始材料存在瑕疵，但土地登记审批表明确记载“经村委会同意”，且北斗村委会和北斗三组一直未提出异议。周鹏细、周瑞香主张涉证土地是1991年其与许岑夫互换的土地并以《耕地、开荒地承包合同书》及承包耕地明细表、《土地使用证书》为凭，但并不能确定涉证土地占用了两上诉人原承包的水田，也不能证实其对涉证土地有使用权,故其主张没有充分证据证明，一审法院不予采信并无不当。
宁明县政府在办证过程中，已履行地籍调查、绘制宗地图，初步审查�审批等程序，该颁证程序合法。宁明县政府虽然对本案土地的登记发证没有进行公告，程序存在瑕疵，但其对土地使用权人的确认并无不当。两上诉人认为地籍调查表没有邻宗地相邻人员签字，经查，该争议地四至显示为菜地或村道，没有证据证明侵害到他人的合法权利，因此不影响发证行为结果的正确性。
至于两上诉人提出城中镇政府无权对许岑夫非法占地作出处罚决定且处罚决定明显违法的意见，因本案的讼争对象是宁明县政府颁发《集体土地使用证》的行为，城中镇政府作出的处罚决定不属本案审查范围，本院不予审查。两上诉人还提出由许岑夫土地恢复原状的请求，因不属本案审理范围，本院亦不予审查。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。周鹏细、周瑞香提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周鹏细、周瑞香负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一六年六月十二日
书 记 员 张鹏飞