江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终338号上诉人（原审原告）刘亮，男，1971年1月22日生，汉族，户籍地南通市崇川区，现住南通市崇川区。委托代理人顾丽，女，1977年11月16日生，汉族，户籍地南通市通州区，现住南通市崇川区。委托代理人刘启东，男，1941年8月22日生，汉族，户籍地南通市通州区，现住南通市崇川区。被上诉人（原审被告）江苏省南通地方税务局，住所地南通市崇川区。法定代表人佘元原，局长。委托代理人朱昊，江苏省南通地方税务局政策法规处工作人员。委托代理人黄永菊，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。上诉人刘亮因诉被上诉人江苏省南通地方税务局（以下简称市地税局）政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初329号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年9月2日，刘亮通过“中国南通网”政府信息公开意见箱向市地税局提出政府信息公开申请，要求市地税局公开南通十建集团有限公司（以下简称南通十建）涉税案件行政处罚决定书。9月9日，市地税局向南通十建发出[2016]通地税依询第16001号《权利人意见征询单》，征询南通十建意见。南通十建当日答复：“涉及到本单位商业秘密，不同意对申请人公开”。市地税局于当日作出通地税依复[2016]3号《政府信息公开申请答复书》，告知刘亮因相关政府信息涉及商业秘密，权利人不同意公开，决定不予公开相关信息。该答复书于9月20日送达给刘亮。刘亮不服，向江苏省地方税务局（以下简称省地税局）申请行政复议。省地税局受理了行政复议申请，并于同年11月25日作出苏地税复决字[2016]8号《行政复议决定书》，认为刘亮要求公开的政府信息应由江苏省南通地方税务局稽查局（以下简称地税稽查局）负责公开，遂撤销了市地税局作出的通地税依复[2016]3号《政府信息公开答复书》。省地税局于当日向刘亮送达行政复议决定书。于11月29日向市地税局邮寄送达行政复议决定书。12月1日，市地税局将行政复议决定书转给地税稽查局办理。12月2日，市地税局工作人员口头答复刘亮其申请的信息依法应由制作该文书的地税稽查局负责公开。12月6日，省地税局人民来信来访部门向市地税局发出书面函件，请市地税局向刘亮公开南通十建涉税案件行政处罚决定书。处罚决定书是书面的，无需重新制作的，隐去涉及国家机密、商业秘密、个人隐私等内容。刘亮于2016年12月16日向一审法院邮寄行政起诉状提起本案诉讼，请求判令市地税局向刘亮公开南通十建涉税案件处罚决定书。一审法院认为，刘亮提起的本案诉讼不符合行政诉讼的受理条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。法律作如此规定，系因复议机关改变原行政行为的情况下，原行政行为的效力不复存在，对相对人权利义务产生影响的是复议机关作出的行政行为。故相对人不服时，应当以复议机关为被告，司法审查的对象也是复议机关作出的行政行为。本案中，刘亮对市地税局作出的通地税依复[2016]3号《政府信息公开申请答复书》不服，向省地税局提出行政复议。省地税局在苏地税复决字[2016]8号《行政复议决定书》中明确刘亮申请公开的南通十建的涉税行政处罚决定书，依照《条例》第十七条的规定，应由制作该处罚决定书的地税稽查局予以公开，并撤销了市地税局作出的通地税依复[2016]3号《政府信息公开申请答复书》。从该行政复议决定书的内容看，复议机关省地税局改变了市地税局作出的原行政行为，表现在第一，省地税局针对刘亮的申请，对市地税局的答复予以了纠正，认为刘亮应当向地税稽查局申请，这是省地税局对原答复内容的改变；第二，复议机关通过行政复议决定撤销了原答复行为，即否定了原答复行为的合法性。在此情形下，刘亮只能以复议机关为被告提起行政诉讼，通过该诉讼提请人民法院对省地税局的复议决定的合法性进行审查。刘亮坚持认为应由市地税局公开，而非地税稽查局公开，属于对复议决定不服的理由，该理由能否成立，也应在对复议机关决定合法性的审查中进行判断。刘亮以市地税局为被告提起诉讼与上述行政诉讼法的规定相悖，也将造成复议、诉讼秩序的混乱。综上，刘亮在复议机关已改变原行政行为，作出刘亮提出的政府信息公开申请应由地税稽查局公开的复议决定后，仍以原行政行为作出的机关市地税局为被告提起行政诉讼，不符合行政诉讼法的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定驳回刘亮的起诉。上诉人刘亮向本院提起上诉称，一审认定事实，适用法律、法规错误，判决（应为裁定）不公正、不合法。请求撤销一审裁定，判令市地税局按照省地税局2016年12月6日的决定向上诉人公开南通十建涉税案件行政处罚决定书。被上诉人市地税局辩称，一审裁定认定事实清楚，证据充分，裁定驳回刘亮的起诉适用法律正确；刘亮主张依据省地税局的行政复议决定应由市地税局公开案涉政府信息，属于对复议决定书的错误理解。刘亮的上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。在刘亮提起上诉后，一审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一审法院裁定驳回刘亮的起诉符合法律规定，刘亮的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求予以驳回。具体分析理由如下：第一，从《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条第二款关于“行政机关的内设机构、派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定来看，如果行政机关的内设机构、派出机构在法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，则应当以法律、法规或者规章授权的行政机关的内设机构、派出机构为被告。《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称税收征管法）第十四条规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九条第一款规定，税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。本案中，对南通十建作出行政处罚决定的为地税稽查局，而地税稽查局为上述法律授权的市地税局的内设机构，故地税稽查局在以自己的名义对南通十建作出案涉行政处罚决定后，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十七条关于“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定，刘亮申请公开该行政处罚决定书的信息，应当向地税稽查局提出。故刘亮申请市地税局公开案涉政府信息没有事实和法律依据。第二，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。本案中，省地税局作出的行政复议决定已经发生效力。而该行政复议决定撤销了市地税局作出的通地税依复[2016]3号《政府信息公开申请答复书》，并明确对南通十建作出的行政处罚决定由地税稽查局作出，根据《条例》第十七条的规定，刘亮要求公开的政府信息应由地税稽查局负责公开。故市地税局并非案涉政府信息的公开主体。刘亮起诉要求市地税局公开案涉政府信息，市地税局并非本案适格被告。第三，虽然2016年12月6日加盖省地税局人民来信来访专用章的信函要求市地税局向刘亮公开南通十建涉税案件行政处罚决定书，但该信函显然不能推翻已经发生法律效力的省地税局作出的上述行政复议决定中认定的事实和内容。故刘亮以加盖省地税局人民来信来访专用章的信函为依据，要求市地税局公开由地税稽查局对南通十建作出的行政处罚决定亦没有事实和法律依据。第四，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，省地税局已经发生法律效力的行政复议决定已经撤销了市地税局作出的政府信息公开申请答复，属于改变原行政行为的复议决定。故刘亮以市地税局为被告提起本案诉讼不符合法律规定。综上，刘亮的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，本院予以维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志新审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一七年七月二十五日书记员  袁金君