浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第186号
上诉人（原审原告）仙居轿车修理厂。住所地：仙居县福应街道东门加油站西侧。
法定代表人张嫣君，厂长。
被上诉人（原审被告）仙居县人民政府。住所地：仙居县城关环城西路**号供电大楼内。
法定代表人林虹，县长。
被上诉人（原审被告）仙居县国土资源局。住所地：仙居县城关环城东路***号。
法定代表人吴勇卫，局长。
被上诉人（原审被告）仙居县城市管理行政执法局。住所地：仙居县城关景风路*号城管局院内。
法定代表人朱建林，局长。
被上诉人（原审被告）仙居县人民政府福应街道办事处。住所地：仙居县福应街道城北东路*号。
法定代表人曹耀斌，主任。
仙居轿车修理厂诉仙居县人民政府、仙居县国土资源局、仙居县城市管理行政执法局、仙居县人民政府福应街道办事处其他行政行为一案，台州市中级人民法院于2014年6月12日作出（2014）浙台行初字第8号行政判决。仙居轿车修理厂不服，向本院提出上诉。本院于2014年7月24日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2012年8月9日，原告因生产经营需要，向被告福应街道租赁其辖区内位于东门加油站西侧的3.16亩场地，双方签订《场地租赁合同》约定：租赁期限为2012年8月9日至2015年8月8日；原告租用后，应用于合法经营，应自行办理相关合法经营手续。尔后，原告在该涉案土地上修建临时厂房，经营汽车修理业务。2012年8月27日，被告国土局发现原告未经审批，擅自占用土地2300平方米，已建至搭钢架。同日，被告国土局作出仙土监停字（2012）第45号《责令停止土地违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理，如继续抢建，将依法强制拆除，并于当日将该通知书送达给原告。同年10月16日，被告国土局受理此案。同月26日，被告国土局作出仙土资监告字（2012）第081号《行政处罚告知书》，告知拟处罚的事实、理由、依据，同时告知原告有陈述、申辩和听证的权利，并于同日送达。原告在法定的期限内未提出陈述、申辩等书面申请。同月31日，被告国土局作出仙土资监罚字（2012）第081号《行政处罚决定书》认定：原告因搬迁厂房，于2012年8月向福应街道租用土地，未经批准擅自在租用的地块放样、动工建厂房，目前已建钢棚一处至完工并投入使用。上述建房用地总面积2388平方米，建筑占地面积2388平方米，建筑面积2388平方米，属钢架结构。所占用地块二调地类为建设用地1005平方米，园地746平方米，林地637平方米。经查阅土地利用总体规划图，在规划用途分区中属城镇允许建设用地区1005平方米，符合土地利用总体规划；一般农地区746平方米，林业用地区637平方米，不符合土地利用总体规划。决定：1、责令原告退还非法占用的2388平方米土地；2、限原告在15日内自行拆除在非法占用的1383平方米土地上新建的1383平方米的建筑物；3、没收在非法占用的1005平方米土地上新建的1005平方米建（构）筑物；4、对非法占地行为处以每平方米15元罚款，计人民币3.5820万元。并于同日将上述处罚决定书送达给原告。2013年1月7日，被告国土局给原告下发《行政决定履行催告书》，催告原告在收到本催告书之日起十日内自觉履行仙土资监罚字（2012）第081号《行政处罚决定书》内容，并告知原告有权进行陈述、申辩，原告未提出陈述、申辩等申请。同年8月14日，原告交纳违法用地（行为处罚）35820元。2014年2月14日，仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室、国土局、执法局、福应街道联合给原告修理厂下发0002202号《通知》，认定修理厂坐落在福应街道东门加油站西侧地方的建筑物（构筑物），已违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等有关法律法规之规定，对土地利用和规划、城乡规划、市容、道路等造成了严重影响，责令其于2014年2月28日前自行搬迁和拆除违法建筑物（构筑物）。逾期未履行的，将进行强制拆除和清理。原告不服该通知，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，仙居县“三改一拆”工作领导小组系根据仙居县委办公室仙县委办（2013）20号《关于在全县开展“三改一拆”三年行动的通知》的规定成立，具体负责全县“三改一拆”三年行动组织协调、监督考核等工作，系仙居县人民政府组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构。原告修理厂不服仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室与国土局等部门联合作出的《通知》，以仙居县人民政府与国土局等部门作为共同被告提起诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定。仙居县人民政府是本案适格的被告，其辩称不符合本案行政诉讼被告主体资格的理由不成立。原告未经审批而擅自占用在租用的地块上修建临时厂房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规的规定。2012年10月31日，被告国土局对原告的上述违法行为，作出仙土资监罚字（2012）第081号行政处罚决定。在法定的期限内，原告既未申请行政复议，也未提起行政诉讼。经被告国土局催告后，原告仅履行了该行政处罚决定的罚款部分，而未自觉履行拆除违法建筑。2014年2月14日，仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室联合国土局、执法局、福应街道共同作出的《通知》，系对原告履行该行政处罚决定的催促，不属于新的行政处罚决定，原告诉称《通知》为新的处罚决定的理由不成立。《通知》并未侵害原告的合法权益，也不违反法律法规的强制性规定，原告请求撤销该《通知》的理由不成立，对其主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告仙居轿车修理厂的诉讼请求。
仙居轿车修理厂上诉称：一、原判认定事实错误。被上诉人县政府下属仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室会同其他被上诉人于2014年2月14日向上诉人发出的0002202号《通知》表面上是督促相对人履行义务的一种催告，实质上是带有一定强制性的一类行政处罚决定，而原审法院不顾客观事实竟采纳诸被上诉人主张，始终认为“该《通知》是诸被上诉人对上诉人履行被上诉人国土局于2012年12月31日作出的仙土资监罚字（2012）第081号行政处罚决定（以下简称081号处罚决定）的催促，且没有侵害上诉人的合法权益，从而确认该《通知》不属于新的行政处罚决定”，该观点是错误的。首先，0002202号《通知》明确了被处罚当事人违法行为及违反相应的法律、法规，确定了行政处罚种类和履行的相应时间、方式，确立了不履行处罚决定的后果与处罚主体及作出的时间。因此，该《通知》内容符合《行政处罚法》第三十九条所规定制作行政处罚决定书的必备要件。其次，0002202号《通知》同081号处罚决定有以下几点不同，a、违反的法律、法规不同，《通知》讲明上诉人违反了我国《土地管理法》、《城乡规划法》及《浙江省城乡规划条例》，而081号处罚决定只是简单地阐明上诉人违反了我国《土地管理法》。b、行政处罚的种类不同，《通知》只是简单地要求被上诉人搬迁和拆除违章建筑，而081号处罚决定还要求上诉人退还非法占用的土地和上缴相应的罚款，并没收符合规划的建筑物。c、违法行为所产生的后果不同，《通知》描述上诉人因违法建造厂房导致对土地利用和规划、城乡规划、市容、道路等造成了严重影响，而081号处罚决定只是描述上诉人违法占用土地。d、不履行处罚决定导致结果不同，《通知》所述若上诉人限期不搬迁和拆除违章建筑，诸被上诉人将强制执行，而081号处罚决定所述如果上诉人逾期不履行该处罚决定，将申请法院强制执行。再次，既然认为《通知》是诸被上诉人对上诉人履行081号处罚决定催告，那么应引用081号处罚决定中上诉人未履行该决定相关内容，而该《通知》所载事项却没有反映上述相关内容。从程序上讲应由被上诉人国土局来完成，何必假借“三改一拆”之名，各被上诉人联合督促，这不是既违反程序，又浪费政府各部门行政资源，引起滥用职权甚至越权。最后，0002202号《通知》对上诉人的合法权益造成了严重的损害，自该《通知》签发后，各被上诉人就责令水电部门切断了上诉人水、电线路，致使上诉人无法生产经营。综合以上几点，上诉人有理由认为0002202号《通知》是诸被上诉人对上诉人所作出的新的行政处罚决定。二、原判适用法律不当。由于0002202号《通知》系新的行政处罚决定，而各被上诉人从未告知上诉人有陈述、申辩、听证等权利，从而使上诉人无法行使上述相应权利，纯属程序违法，可原审法院以为081号处罚决定程序合法，就认为诸被上诉人作出的上述《通知》即新的行政处罚决定程序合法，如此张冠李戴，恰恰反映了其适用法律的不恰当。综上所述，请求撤销原判，发回重审或依法判决撤销诸被上诉人于2014年2月14日作出的行政处罚决定。
仙居县人民政府、仙居县国土资源局、仙居县城市管理行政执法局、仙居县人民政府福应街道办事处在法定期限内均未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人仙居轿车修理厂不服被上诉人仙居县人民政府所属“三改一拆”工作领导小组办公室、仙居县国土资源局、仙居县城市管理行政执法局、仙居县人民政府福应街道办事处所作002202号《通知》提起的诉讼。根据中共仙居县委办公室、仙居县人民政府办公室仙县委办（2013）20号《关于在全县开展“三改一拆”三年行动的通知》要求，自2013年至2015年在该县开展旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑而组建仙居县“三改一拆”行动领导小组，并由县委、县政府主要领导担任组长，县级有关部门主要负责人和各乡镇党委书记（街道当工委书记）参加，县行政执法局、县建设规划局主要负责人兼任办公室主任。因此，仙居县“三改一拆”工作领导小组办公室所为行政行为引发的诉讼应由仙居县人民政府承担被告责任。上诉人虽然获得相关土地的使用权，但在未依法获得建设许可情况下擅自建造房屋，其行为违反土地管理、城乡规划等法律法规的规定。被上诉人仙居县国土资源局对其违法行为作出行政处罚后，上诉人既未在规定的期限内履行义务，又不寻求行政或司法救济，后在被催告的情况下，虽然交纳了罚款，但仍然拒绝履行生效行政处罚决定所确定的拆除违法建筑义务。为此，四被上诉人根据浙江省人民政府、台州市人民政府和仙居县人民政府有关“三改一拆”工作的部署共同作出被诉《通知》，再次催促上诉人履行生效行政处罚决定所确定的拆除违法建筑义务，该行为并不属于四上诉人重新作出的行政处罚，亦未对上诉人设定新的权利义务，故上诉人诉请撤销该《通知》的理由不能成立。原审据此驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人仙居轿车修理厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年九月十二日
书 记 员 韦若莎