山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终278号
上诉人（原审原告）方希强，男，1972年8月27日出生，汉族，住济南市。
委托代理人郑吉泉，山东千舜律师事务所律师。
委托代理人张海杰，山东千舜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市城市公共客运管理服务中心，住所地济南市。
法定代表人崔冰，主任。
委托代理人房世和，济南市城市公共客运管理服务中心工作人员。
委托代理人陈亮，山东沃德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人方希强因诉被上诉人济南市城市公共客运管理服务中心（以下简称市客管中心）、济南市人民政府（以下简称市政府）交通行政处罚、行政复议一案，不服济南市市中区人民法院作出的（2016）鲁0103行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年5月15日，被告市客管中心工作人员郑刚、房世和在济南长途汽车站对原告驾驶的鲁AF808V进行检查时，发现该车未取得出租汽车客运许可，但是正在从事客运经营，车上载有乘客一名，并收取20元车费。被告市客管中心对原告及乘客制作现场笔录、询问笔录和现场录像，暂扣鲁AF808V车辆，告知原告陈述和申辩以及要求听证的权利，经集体讨论后作出鲁济交（01）罚（2015）9546号《行政处罚决定书》，决定给予原告责令停止违法行为，处以五千元罚款；有违法所得的，没收违法所得的行政处罚。2015年6月24日，原告缴纳罚款5000元；同日，被告市客管中心解除对鲁AF808V的行政强制措施。
被告市政府于2015年6月25日收到原告的行政复议申请，经审查，于2015年6月25日作出《行政复议受理申请书》予以受理，2015年7月1日作出《提出行政复议答复通知书》。2015年7月8日，被告市客管中心提交了行政复议答复书。因出现其他需要中止行政复议的情形，2015年8月13日，被告市政府作出《中止行政复议申请书》并送达申请人与被申请人。2016年10月8日，被告市政府作出《恢复审理通知书》并依法送达，2016年10月10日被告市政府作出了济政复决字[2015]141号《行政复议决定书》，认为被告市客管中心《行政处罚决定书》并无不当，其复议请求不予支持，维持了被告市客管中心鲁济交（01）罚（2015）9546号《行政处罚决定书》的具体行政行为，并依法送达。
原审法院认为，根据《出租汽车经营服务管理规定》第四十二条规定，县级以上地方人民政府交通运输主管部门及设区的市级或县级道路运输管理机构应当加强对出租汽车经营行为的监督检查，会同有关部门纠正、制止非法从事出租汽车经营及其他违法行为，维护出租汽车市场秩序；《山东省道路运输条例》第六条第一款，县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。《济南市交通局主要职责、内设机构和人员编制规定》（济政办发[2012]22号）载明，“将原市交通局的职责、市市政公用事业局城市客运管理职责，划入市交通运输局”、“将原由市城市管理行政执法局行使的市政公用管理方面法律、法规、规章规定的有关城市客运管理方面的行政处罚权职责，划入市交通运输局”。根据济南市人民政府办公厅《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》（济政办发[2004]42号）的规定，济南市城市公共客运管理办公室于2004年9月1日起更名为济南市城市公共客运管理服务中心，“负责城市公共客运行业营运指导和技术服务工作；……并承担监督检查工作”。依照上述规定，本案被告市客管中心作为济南市交通运输局的下属事业单位，负责全市客运出租汽车行业管理工作，具备对非法从事出租汽车客运服务经营作出行政处罚的职权。
对于被告市客管中心作出行政处罚的事实依据，双方当事人的主要争议在于原告之行为是否属于非法从事出租汽车客运经营业务。原告主张根据《出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项关于“巡游出租汽车经营服务”的定义，是指可在道路上巡游揽客、站点侯客，喷涂、安装出租汽车标识，以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务，并按照乘客意愿行驶，根据行驶里程和时间计费的经营活动。原告并没有巡游揽客和站点侯客的行为，而是与乘客约定好时间，在指定地点等侯乘客，符合非法从事包车客运经营，而不属于非法出租汽车客运经营，被告市客管中心以非法从事出租汽车经营业务处罚原告，认定事实不清。对于原告该观点，法院不予认可，理由是原告所作出的结论必需的前提依据是“与乘客约定好时间，在指定地点等侯乘客，是包车客运经营，而不是出租汽车客运经营”。该种理解存在显而易见的谬误：日常生活经验上，出租汽车经营服务存在与乘客约定好时间，到指定地点等侯乘客的情形；在法律上，没有明确法律规定。原告所主张的《出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第（一）项，仅是对“巡游出租汽车经营服务”这一概念所下的描述性定义，而不涉及行政管理具体内容及行政相对人权利。无论非法从事出租汽车经营业务，还是非法从事包车客运经营业务，“与乘客约好时间，到指定地点等侯乘客”只是非法经营活动中一种行为，且该种行为不是法定区分两种违法行为的要件，原告违法行为最终如何定性，尚需要依据事实证据加以综合判断。根据被告市客管中心向法院提交的询问笔录、现场笔录、现场录像等证据，可以认定原告之行为属于未取得出租汽车客运许可，擅自从事出租汽车客运经营，被告作出行政处罚的事实依据认定清楚，予以认定。
对于被告市客管中心作出行政处罚的程序，其执法人员在执法过程中出示了工作证件，制作现场笔录、询问笔录、现场视频，采取行政强制措施，告知原告陈述、申辩的权利，经集体讨论后作出处罚，程序合法。对于原告主张其受被告市客管中心强迫才放弃听证的权利，未向本庭提供证据证明，法院不予认定。
依照《山东省道路运输条例》第八条之规定，从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证。《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定，违反本条例规定，未经许可擅自从事机动车综合性能检测、出租汽车客运或者汽车租赁经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，处五千元以上三万元以下罚款；有违法所得的没收违法所得。被告市客管中心据此对原告作出责令停止违法行为，处以五千元罚款；有违法所得的，没收违法所得的行政处罚，适用法律正确。
本案被告市政府于2015年6月25日收到原告行政复议申请，于同日作出《行政复议受理通知书》予以受理。2015年7月1日，被告市政府作出《提出行政复议答复通知书》；被告市客管中心于2016年7月8日向被告市政府提交《行政复议答复书》。因出现其他需要中止行政复议的情形，2015年8月13日，被告市政府作出《中止行政复议申请书》；2016年10月8日，被告市政府作出《恢复审理通知书》并依法送达。2016年10月10日，被告市政府作出《行政复议决定书》并依法送达。
综上所述，被告市客管中心作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚幅度适当；被告市政府行政复议程序合法；原告诉讼请求主要理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告方希强要求撤销被告济南市城市公共客运管理服务中心作出的鲁济交（01）罚[2015]9546号《行政处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回原告方希强要求撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2015]141号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告方希强负担。
上诉人方希强不服原审判决上诉称，一、原审判决认定被上诉人市客管中心具有对非法从事出租汽车可以服务经营作出行政处罚的职权错误；二、原审判决认定上诉人从事出租汽车客运经营事实不清、证据不足。上诉人从事客运经营属实，但从事的不是出租汽车客运经营，而属于包车客运经营；三、原审判决认定被上诉人市客管中心作出行政处罚的程序合法有误；四、被上诉人市客管中心作出行政处罚适用法律、法规错误；被上诉人市政府袒护被上诉人市客管中心，行政复议程序违法，应予撤销。上诉请求：1、请求二审法院在查明事实的基础上，依法改判；2、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市客管中心辩称，一、原审判决认定事实正确。上诉人未取得出租汽车客运许可从事客运经营服务，载有一名乘客自山大二院至济南长途汽车站，收费二十元。被上诉人作出处罚决定主体适格，依据事实清楚，认定事实违法的证据确凿；二、原审判决适用法律正确，依据《山东省道路运输条例》第八条规定，上诉人行为实际上提供的是出租汽车经营活动，但所使用的车辆不具备合法的车辆运营证，其行为属于未经许可，擅自从事出租汽车客运经营，依据《山东省道路运输条例》第六十九第二款规定，对上诉人作出的五千元的处罚适用法律正确，同时，在执法过程中，答辩人依照法定程序，调查收集法律证据，出示了执法证，告知了当事人所享有的权利和义务，听取了上诉人的陈述和申辩，依照程序，开据了违法行为通知书，实施了重大案件积极讨论研究，制作了书面行政处罚决定书并依法送达上诉人。综上，答辩人作出的行政行为主体适格，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，裁量适当，请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人济南市政府答辩称，原审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，应当予以维持，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，根据《出租汽车经营服务管理规定》第四十二条、《山东省道路运输条例》第六条第一款的规定以及济南市人民政府发布的《济南市交通局主要职责、内设机构和人员编制规定》、《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》的文件要求，原审法院认定被上诉人市客管中心具备对非法从事出租汽车客运服务经营作出行政处罚的职权，并无不当；上诉人上诉认为被上诉人市客管中心作出涉案行政处罚，主体不适格的异议不能成立，本院不予支持。
本案中，上诉人在未取得道路运输许可的情况下，载运一名乘客并收取费用，由被上诉人市客管中心当场查获。认定本案事实，被上诉人市客管中心提交了其制作的对上诉人及乘客的现场笔录、询问笔录，以及现场录像等证据。市客管中心在告知上诉人享有陈述、申辩以及要求听证的权利，并听取了上诉人的陈述、申辩后，经集体讨论作出涉案交通行政处罚决定，符合《山东省道路运输条例》第八条、《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定。上诉人认为被上诉人市客管中心行政处罚认定事实错误、程序违法、适用法律不当的上诉意见不能成立，不予采纳。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”本案中，被上诉人市政府自2015年6月25日收到上诉人的行政复议申请，至2016年10月10日作出行政复议决定并送达，超出了上述法律规定的60日的时限，但行政复议机关根据其审理的复议案件的具体案情，认为存在影响行政复议案件审理的情形，对行政复议中止审查，系《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的明确授权，且其对中止以及恢复复议审理均依法送达，综上，被上诉人市政府作出行政复议决定的程序符合法律规定，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人方希强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
代理审判员 魏吉锋
二〇一七年六月五日
书 记 员 刘桂凤