福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行终1号
上诉人（一审被告）福州市国土资源局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。
法定代表人林锋，局长。
委托诉讼代理人汤蓄芳，福州市国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）福州鞍福房地产有限公司，住所地福州市鼓楼区公益路五号华鞍花园综合楼3层。
法定代表人林延筹，董事长。
委托诉讼代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。
一审被告福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人尤猛军，市长。
委托诉讼代理人黄凡，福州市人民政府工作人员。
委托诉讼代理人王锦杰，福州市人民政府工作人员。
上诉人福州市国土资源局（以下简称市国土局）因被上诉人福州鞍福房地产有限公司（以下简称鞍福公司）诉其土地行政强制一案，不服福州市晋安区人民法院（2016）闽0111行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福州市国土资源局（以下简称市国土局）的委托诉讼代理人汤蓄芳、刘晨璐、被上诉人鞍福公司的法定代表人林延筹及委托诉讼代理人黄宇健、一审被告福州市人民政府的委托诉讼代理人王锦杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
福州市晋安区人民法院一审重审查明，1994年5月5日，原告鞍福公司与原福州市土地管理局签订《福州市国有土地使用合同》（编号：榕地合[1994]032号），约定将位于晋安区斗顶村的52134平方米国有土地使用权（其中12667平方米为高压走廊）出让给鞍福公司作为“九龙山名流山庄”别墅建设用地；从鞍福公司获得土地使用权批准证件之日起两年内必须动工建设，并按城建部门审定的建设期限完工；若因不可抗拒的原因，可提出申请或委托第三方申请，经市政府批准后方可适当延期。1994年6月18日，市政府作出《关于福州鞍福房地产有限公司在郊区新店镇用地的批复》（榕政地[1994]250号），将鞍福公司实际用地面积调整为50734平方米（其中12667平方米为高压走廊）。为此，原合同双方于1994年6月24日签订了《福州市国有土地使用补充合同》（榕地合[1994]032号补1号）。1994年1月12日，福州市规划管理局向鞍福公司颁发了《建设用地规划许可证》。1994年6月21日，原福州市土地管理局向鞍福公司颁发了《建设用地许可证》，规定该项目建设有效期为1994年6月18日至1996年6月18日。1995年8月11日，市政府、原福州市土地管理局向原告核发了《国有土地使用证》（证号：榕国用[1995]字第P04655号）。鞍福公司至本案诉讼前未对该宗地进行开发也未提出延长开发期限的申请。2006年8月，市国土局检查发现鞍福公司位于晋安区斗顶村地块未经原批准用地市政府同意，超过原建设用地许可证规定的动工开发期限满一年未动工开发建设，涉嫌构成土地闲置，予以立案受理。2006年8月29日，市国土局作出《闲置土地认定通知书》（榕国土资闲[2006]1号），认定原告鞍福公司位于晋安区斗顶村地块为闲置土地，并告知申请人享有听证和提起行政复议或诉讼的权利。2006年9月22日，市国土局就鞍福公司不服榕国土资闲[2006]1号《闲置土地认定通知书》事由举行听证会。2007年3月23日，市国土局作出榕国土资综[2007]119号《收回闲置土地决定书》，决定收回鞍福公司位于晋安区斗顶村地块的国有土地使用权。鞍福公司不服，向市政府提出行政复议申请，市政府于2007年7月13日作出榕政复决[2007]13号《行政复议决定书》，维持了市国土局作出的《收回闲置土地决定书》。2007年8月，鞍福公司向一审法院提起本案行政诉讼。
福州市晋安区人民法院一审重审认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”，故无偿收回土地使用权属于处罚性质，属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。
按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条关于“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，市国土局作出被诉《收回闲置土地决定书》之前，应当向当事人告知作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。市国土局虽按照《福州市闲置土地管理办法》的规定，在闲置土地认定过程中举行了听证，但听证主要围绕闲置土地认定的事实、理由和依据进行，听证笔录中明确了当事人可以选择的处置方式中不包含无偿收回土地使用权。因此，认定闲置土地的听证程序不能等同于无偿收回闲置土地的行政程序，不能以市国土局已履行认定闲置土地听证程序为由认定其已履行了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的告知义务。故市国土局作出榕国土资综[2007]119号《收回闲置土地决定书》不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，违反法定程序。市政府在市国土局行政程序违法的情况下，仍作出予以维持的行政复议决定，显属不当。故原告鞍福公司主张撤销市国土局作出的[2007]119号《收回闲置土地决定书》的诉求予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告福州市国土资源局于2007年3月23日作出的榕国土资综[2007]119号《收回闲置土地决定书》及被告福州市人民政府于2007年7月13日作出的榕政复决[2007]13号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告福州市国土资源局和被告福州市人民政府共同负担。
上诉人福州市国土局上诉称，一、市国土局已根据《闲置土地处置办法》的规定，告知当事人闲置土地的认定和处置的事实、理由和依据，并告知当事人有陈述、申辩权及听证的权利。一审判决以市国土局未履行告知义务为由认定收回闲置土地程序违法，属于事实认定错误；二、市国土局作出《收回闲置土地决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求：撤销一审判决，改判驳回鞍福公司的诉讼请求。
被上诉人鞍福公司辩称，本案被诉《收回闲置土地决定书》违反法定程序，内容错误。一审判决撤销该决定后，一审被告福州市人民政府并未提出上诉，表明福州市人民政府认可一审判决。请求驳回上诉，维持一审判决。
一审被告福州市人民政府述称，福州市人民政府在一审判决生效后未提出上诉并不等同于接受一审判决。市国土局作为福州市人民政府主管土地的职能部门，由其提起上诉即可。
经审理查明，一审认定的事实基本属实，予以确认。
本院认为，由《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定的内容看，无偿收回土地使用权属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。福州市国土资源局作出被诉《收回闲置土地决定书》之前，应按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，向当事人告知作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。虽然市国土局在闲置土地认定过程中举行了听证，但听证主要围绕闲置土地认定的事实、理由和依据进行的，听证笔录中明确的当事人可以选择的处置方式中不包含无偿收回土地使用权。因此，该认定闲置土地的听证笔录不能证明市国土局作出的本案被诉《收回闲置土地决定书》已履行了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的行政处罚前的告知程序。故，福州市国土资源局作出的榕国土资综[2007]119号《收回闲置土地决定书》不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，违反法定程序。一审认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回福州市国土资源局的上诉，维持福州市晋安区人民法院（2016）闽0111行初98号行政判决。
本案一审案件受理费按一审判决执行；二审案件受理费50元，由福州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 邱 平
审判员 连 萍
审判员 林 蕤
二〇一七年三月三日
书记员 何家欢
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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