湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
张中行终字第136号
上诉人（一审被告）桑植县竹叶坪乡人民政府。
法定代表人向臻，乡长。
委托代理人黄道华，湖南风云律师事务所律师。
委托代理人熊鹰，女，土家族，系桑植县竹叶坪乡人民政府副乡长。
上诉人（一审第三人）吴国祥，男，土家族。
委托代理人刘奎，湖南澧滨律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）胡曾贤，男，土家族。
被上诉人（一审原告）吴秋浓，女，土家族，系一审原告胡曾贤之妻。
以上两一审原告委托代理人胡波，男，系一审两原告之子。
被上诉人（一审原告）胡波，男，1976年7月15日出生，土家族，一审原告胡曾贤、吴秋浓之子。
上诉人桑植县竹叶坪乡人民政府与被上诉人胡曾贤、吴秋浓、胡波诉及上诉人吴国祥土地行政批准争议一案，前由桑植县人民法院作出（2015）桑行初字第84号行政判决，桑植县竹叶坪乡人民政府及吴国祥不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。桑植县竹叶坪乡人民政府的委托代理人黄道华、唐杰仕，吴国祥及其委托代理人刘奎和胡波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桑植县竹叶坪乡人民政府于1998年4月28日作出（98）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单，同意吴国祥临时使用土地120平方米修建住宅。胡曾贤、吴秋浓、胡波因与吴国祥在履行双方签订的购买地基和赶屋场工资合同中发生纠纷，对桑植县竹叶坪乡人民政府给吴国祥办理建房使用非耕地批准行为不服，向人民法院提起行政诉讼。
原判认定，原告胡曾贤、吴秋浓、胡波系桑植县竹叶坪乡竹叶坪村竹市组人，第三人吴国祥系桑植县竹叶坪乡竹叶坪村袁家湾组人。1997年12月30日，桑植县竹叶坪乡人民政府将原告胡曾贤在本组原老街闲置的宅基地及周边荒山共120平方米给原告胡波办理了（1997）政乡土字第118号农村村民建房使用非耕地批准单。原告胡波获得建房审批后没有建房，而于1998年3月18日与第三人签订《吴国强购买胡曾贤的地基和赶屋场工资的合同书》，约定价款20000元。1998年3月20日吴国祥向竹叶坪乡国土所递交建房申请报告，村支部书记吴常青在报告上签署意见“情况属实，请乡国土所给予办理”。1998年4月28日，竹叶坪乡人民政府给吴国祥办理了（1998）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单。1998年6月15日吴国祥申请土地登记，1998年6月20日桑植县人民政府给吴国祥颁发了《集体土地建设用地使用权证》（桑集建（98）字第067号）。但因双方在合同履行过程中发生争议，吴国祥至今未在批准的建设用地上建房。
另查明，第三人吴国祥在1987年房屋普查时有建筑面积为85.17平方米的住宅，占地130平方米，1998年4月28日被告又给第三人批准住宅用地120平方米，两处合计用地250平方米。
原判认为，本案属于农村宅基地使用权转让而引发的土地审批行政争议。宅基地使用权是农民因建造自有房屋而对集体所有的土地享有占有、使用的权利。宅基地所有权归村集体或者村集体内的经济组织或村民小组（以农村集体土地所有权归属确定集体组织），宅基地使用权初始取得的主体仅限于本集体经济组织内部成员，农村村民取得宅基地是基于经济组织成员身份而依法享有的一种权利，体现的不仅是财产权，还有特定的身份权，属依法取得、无偿使用且无期限，农村村民获得本集体经济组织以外的集体土地建住宅的，必须依法办理征收手续或通过法定程序变更集体土地所有权。宅基地使用权转让必须符合法律和政策规定的条件。原告与第三人分属于不同的村民小组，不是同一农民集体经济组织成员，相互转让宅基地使用权不符合法律规定。根据1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条的规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；1987年通过的《湖南省土地管理实施办法》第二十条规定，农村居民建住宅每户用地面积，山地、丘陵不超过230平方米，湖区、平原不超过200平方米，城市和县城近郊不超过160平方米。被告给第三人颁发土地批准单，导致第三人住宅用地超过230平方米的规定。被告对第三人的申请及双方签订的购买合同没有尽到法定审查义务，没有进行地界调查，没有进行公示，被告给第三人颁发土地批准单实体错误，且程序违法，属于无效行政行为，无效的行政行为自始至终无效。因原告与第三人签订合同后，双方发生了争议，被告给第三人办理相关审批，直到双方进入诉讼以后，原告才发现被告单方所作出的行政行为。被告及第三人辩称被告作出的行政行为程序合法，原告起诉已过起诉期限的辩称理由不能成立，本院不予采信。原告诉称的事实存在，理由充分，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决确认被告桑植县竹叶坪乡人民政府于1998年4月28日作出的（98）政乡土字第067号农村村民建房使用非耕地批准单无效。
桑植县竹叶坪乡人民政府上诉称，一审认定被上诉人与第三人不是同一集体经济组织成员错误。村集体是宅基地管理的最基层单位，而不是村民小组，土地所有权人和管理权人均是竹叶坪村，被上诉人与第三人均系竹叶坪乡竹叶坪村人，属于同一集体经济组织成员。一审认定第三人1987年房屋普查时有85.17平方米住宅，占地130平方米，两处计250平方米，属认定事实错误。1987年房屋普查时，第三人所居住的房屋是其父母的宅基地，即使是第三人单独所有，也只有85.17平方米的建筑面积，没有超过法定面积。一审认定直到双方进入诉讼后，原告才发现被告单方所作的行政行为，属认定事实错误。被上诉人对上诉人为第三人办理相关手续是自始至终知悉的。关于宅基地的申请报批程序，在2004年以前并没有要求进行地界调查和公示，一审以此认定上诉人程序违法属于适用法律错误。被上诉人与第三人签订的合同是上诉人给第三人办理审批的基本依据，经民事诉讼，法院判决认定该合同合法有效，被上诉人基于土地价格上涨，利益驱使，违背诚实信用提起行政诉讼，一审支持被上诉人的请求，将激发新的矛盾，助长违约等不正之风，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
吴国祥上诉称，一审认定第三人1987年房屋普查时有85.17平方米住宅，占地130平方米，两处计250平方米，属认定事实错误。1987年房屋普查时，第三人所居住的房屋是其父母的宅基地，房屋建筑面积为85.17平方米，而非130平方米，本案审批许可用地是上诉人唯一宅基地，没有超过法定面积。一审认定被上诉人与第三人不是同一集体经济组织成员错误。一审认定直到双方进入诉讼后，原告才发现被告单方所作的行政行为，属认定事实错误。一审以1987年土地管理法第三十八条及1987年《湖南省土地管理实施办法》第二十条规定，认定上诉人宅基地面积超过标准，从而认定一审被告的审批单无效，适用法律错误。上诉人宅基地使用面积完全符合法律规定，是否超过规定，是行政机关行使职权的范畴，被上诉人权益非因此带来影响，不是该行政行为权益的合法主张主体。本权益的适格主体竹叶坪乡人民政府、竹叶坪村委会、上诉人均未就此行政行为提起诉讼。请求撤销原判。
胡波当庭答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。
经审理查明，原一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，本院予以确认。
本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，农民集体土地由本集体组织外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上村民代表同意。吴国祥与胡曾贤、吴秋浓、胡波系不同村民小组成员，胡曾贤、吴秋浓、胡波将宅基地转让给吴国祥使用，未经本村民小组村民会议三分之二以上村民代表同意，违反该规定，竹叶坪乡人民政府依据该转让行为给吴国祥作出批准使用土地建房的行政行为，也违反该规定，属适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应予撤销。竹叶坪乡人民政府和吴国祥上诉称被上诉人与第三人均系竹叶坪乡竹叶坪村人，属于同一集体经济组织成员，系对法律的错误理解。村和村民小组都是一个集体组织，不同村和不同村民小组都系本集体组织外，集体土地由村外或村民小组外的单位或个人承包经营的，相应地应当由村或村民小组的村民会议三分之二以上村民代表同意。吴国祥和胡曾贤、吴秋浓、胡波虽系同一个村的村民，但不是同一个组的村民，相互转让土地使用权，应当由村民小组的村民会议三分之二以上村民代表同意。因此，两上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桑植县竹叶坪乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 强
审 判 员 尹相琼
代理审判员 陈建琳
二〇一六年三月十一日
书 记 员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；