西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）陕7102行初1218号
原告西安市西蓝天然气股份有限公司。住所地西安市蓝田县白杨寨桥头。
法定代表人姬秦安，该公司董事长。
委托代理人程明，北京市康达（西安）律师事务所律师。
委托代理人李蓉，北京市康达（西安）律师事务所实习律师。
被告周至县规划建设和住房保障局。住所地周至县城北泉巷周至县人民政府西侧。
法定代表人张增产，局长。
委托代理人宋永波，该局工作人员。
委托代理人孟亚红，陕西金周律师事务所律师。
原告西安市西蓝天然气股份有限公司（以下简称西蓝公司）不服被告周至县规划建设和住房保障局（以下简称周至规划住房局）作出的城建行政处罚，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日公开开庭审理了本案。原告西蓝公司委托代理人程明、李蓉，被告周至规划住房局委托代理人宋永波、孟亚红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月29日，被告周至规划住房局作出周城罚字【2016】第H001号《陕西省建设行政部门行政处罚决定书》，认为2015年12月25日，原告在周至县桃李坪新村未办理燃气审批手续，擅自建设管道施工的行为违反了《西安市燃气管理条例》第十五条的规定，依据《西安市燃气管理条例》第五十一条规定，对原告作出立即执行拆除违法建设，并处罚金三十万元的行政处罚。
原告西蓝公司诉称，被告认定原告于2015年12月25日在周至县桃李坪村未办理审批手续擅自建设管道设施施工的行为违反了《西安市燃气管理条例》第十五条之规定与事实严重不符。原告于2013年3月5日已经取得西安市市政公用局颁发燃气经营许可证，经营类别：管道燃气输配（天然气），经营区域：西安市；许可证有效期限为2013年3月5日至2018年3月4日。被告依据《西安市燃气管理条例》第五十一条之规定对原告作出立即执行拆除违法建设并处罚金叁拾万元的行政处罚错误。被告作出处罚决定时，原告持有燃气经营许可证，即使被告认为原告超范围经营，罚款金额也应为三万元以上二十万元以下。被告作出立即执行拆除违法建设的行政处罚系擅自改变行政处罚种类、幅度，违反了《行政处罚法》的规定。被告给原告的行政处罚决定事先告知书和处罚决定书上面的金额不一致且被告对原告作出的行处罚决定适用法律错误，即处罚的事实和法律依据不相符。故原告诉至法院，请求：1.撤销周城罚字【2016】第H001号《行政处罚决定书》；2.由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交以下证据：
证据一：1.西蓝公司《营业执照》；2.在陕西省工商局调取的西蓝公司历次更换的《燃气经营许可证》；3.西蓝公司现在使用的《燃气经营许可证》。证明原告有燃气经营许可证，经营范围在西安市的范围内；原告重新取得的《燃气经营许可证》是在被告作出行政处罚决定后，被告作为行政处罚合法性的依据是错误的。
证据二：1.周至县人民政府网站上公布的被告燃气新建项目申请许可证办事指南及网址；2.周至县人民政府网站上公布的周至规划住房局燃气项目新建申请许可证办事指南截图；3.周至县人民政府网站上公布的周至规划住房局燃气经营许可证办事指南及网址；4.周至县人民政府网站上公布的周至规划住房局燃气经营许可证办事指南截图。证明原告有许可证，被告在认定事实及法律法规适用方面存在严重错误。新建项目与燃气经营是两个不同的行政许可，原告实施的是新建项目建设施工的行为。
证据三：1.桃李坪村村委会出具的《桃李坪村群众真心欢迎使用天然气》；2.腾讯大秦网《陕西首个农村液化天然气利用项目在周至启用》新闻报道及网址。证明原告的行为给村民带来了便利，但是被告的处罚行为却加剧了村民和政府之间的矛盾，不合法也不合理。被告是在原告开始经营之前作出的行政处罚，认定的违法事实与原告尚未开始经营的事实不符。
被告辩称，被告作出的周城罚字【2016】第H001号《行政处罚决定书》符合法律规定。一、被告具有法定职权，处罚主体合法、正确。二、被告所作处罚决定认定事实清楚，证据确凿。三、被告所作处罚决定程序合法。四、被告作出的处罚决定适用法律正确。五、原告没有取得经营许可证，即为无证经营。综上，被告作出的处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交以下证据、依据：
证据一：《西安市机构编制委员会文件》（市编发【2012】1号关于进一步明确燃气安全管理职责分工健全燃气监管配合机制的通知。证明被告具有处罚的法定职权。
证据二：1.陕西省建设行政主管部门立案报告表1份；2.陕西省建设行政主管部门现场勘查笔录1份；3.西安市西蓝天然气股份有限公司文件1份，委托书1份（西安市西蓝天然气股份有限公司向杨建辉出具的委托书）、杨建辉身份证复印件1份；4.责令立即停止施工违法建设行为的通知书存根；5.谈话笔录1份；6.陕西省建设行政主管部门事先告知书1份，送达回证1份；7.陕西省建设行政主管部门行政处罚决定书1份；8.委托书1份（西安市西蓝天然气股份有限公司向陈东出具的委托书），送达回证1份，送达时的现场照片4张。证明被告作出处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法。9.西安市市政公用局文件（市市政发【2011】52号）关于明确西安市西蓝天然气股份有限公司管道燃气经营范围的通知；10.西安市市政公用局关于周至县建设和住房保障局【2016】61号函的回复；11.西安市西蓝天然气股分有限公司燃气经营许可证（2016年5月20日发证，经营区域：西安市灞桥区部分区域）。证明原告没有取得经营许可证，属于无证经营，被告作出处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。
依据：《西安市燃气管理条例》第四条第二款；《城镇燃气管理条例》第十五条第一款、第二款；《西安市燃气管理条例》第十五条、第十六条、第五十一条第一款；《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条；《西安市燃气管理条例》第四条第二款。证明被告作出的行政处罚有法律依据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：对证据一真实性认可，证明目的不认可。被告作出行政处罚所依据的事实依据事实不清，适用法律错误，程序违法。被告剥夺原告的听证权、陈述权和辩论权，程序严重违法。被告在向原告作出处罚决定时并没有证明原告有燃气经营活动的行为存在。对证据二真实性认可，证明目的不认可。不是作出行政处罚依据，不能作为处罚的依据，反而说明被告在作出行政处罚时，原告是有许可证的，具有合法经营权。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据一真实性及证明目的均不予认可，原告在周至县范围内不具有经营权。对证据二真实性认可，证明目的不认可。施工经营应先取得燃气经营许可证，被告作出的行政处罚是有法律依据的。对证据三的真实性认可，证明目的不认可。被告作出的处罚事实清楚，程序合法。原告所述村民受益和本案无关，被告系针对原告的违法行为作出的行政处罚。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据一的真实性及证明目的均予以确认，对证据二的真实性予以确认，证明目的不予确认，该证据不能够证明其所要证明的事实。对原告提交的证据一、二的真实性予以确认，证明目的不予确认，该证据不能证明其所要证明的事实。对原告提交证据三与本案不具有关联性，不予确认。
经审理查明，2015年12月25日，原告在周至县桃李坪村建设管道设施，被告在日常巡查时发现这一事实，认为原告未办理燃气审批手续，擅自进行燃气管道施工，遂于同日向原告下发了《责令立即停止施工违法建设行为通知书》，责令原告立即停止建设。原告并未停止管道设施施工建设行为。2016年4月7日，被告向原告发出周城罚告字【2015】第0051号《陕西省建设行政主管部门事先告知书》，该告知书中载明了被告拟对原告作出罚款三十万元的处罚，并告知了原告陈述申辩的权利和期限。2016年4月29日，被告作出周城罚字【2016】第H001号《陕西省建设行政部门行政处罚决定书》，认为原告的行为违反了《西安市燃气管理条例》第十五条的规定，依据《西安市燃气管理条例》第五十一条规定，对原告作出立即执行拆除违法建设，并处罚金三十万元的行政处罚。原告于同日收到该处罚决定后，对该处罚决定不服，认为西安市市政公用局于2013年3月5日给原告换发的燃气经营许可证载明的经营范围为“西安市”，原告不属于无证经营，故诉至法院，诉讼请求如前所述。
另查明，西安市市政公用局于2011年4月1日作出市市政发【2011】52号文件，明确了原告在城六区管道燃气经营范围为：灞桥区灞河以东至临潼区交界，陇海铁路以南至蓝田县交界。
本院认为，行政机关应当依法履行职权。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告对原告作出了“立即执行拆除违法建设，并处罚金叁拾万元整”的处罚决定，但并无证据表明被告在作出该处罚决定之前，告知过原告其有要求举行听证的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案被告在作出行政处罚决定之前，在向原告发出的周城罚告字【2015】第0051号《陕西省建设行政主管部门事先告知书》中，并未告知原告拟对其作出“立即执行拆除违法建设”的处罚及依据。且在周城罚字【2016】第H001号《陕西省建设行政部门行政处罚决定书》中，也未引用作出该“立即执行拆除违法建设”的行政处罚的依据。被告的处罚决定程序违法且缺乏依据。故原告请求撤销周城罚字【2016】第H001号《陕西省建设行政部门行政处罚决定书》的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告周至县规划建设和住房保障局2016年4月29日作出的周城罚字【2016】第H001号陕西省建设行政部门行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告周至县规划建设和住房保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 朱 茜
审 判 员 张 虹
代理审判员 李理时
二〇一七年三月十三日
书 记 员 卢晓蕊