广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤14行初108号
原告：叶启超，男，汉族，1954年3月27日出生，住址：梅州市梅县区。
委托代理人：李春兰、刘云，北京新翰律师事务所律师。
被告：梅州市梅县区人民政府，住所地：梅州市梅县区宪梓南路13号。
法定代表人：张运全，区长。
委托代理人：邓广，广东客中梅律师事务所律师。
委托代理人：叶思贤，梅州市梅县区人民政府法制局工作人员。
被告：梅州市梅县区梅南镇人民政府，住所地：梅州市梅县区梅南镇。
法定代表人：黄玉，镇长。
委托代理人：廖伟雄，广东粤梅律师事务所律师。
委托代理人：李定君，梅州市梅县区梅南镇人民政府工作人员。
原告叶启超因要求确认被告梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）、梅州市梅县区梅南镇人民政府（以下简称梅南镇政府）强行使用土地违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月30日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月12日公开开庭审理了本案。原告叶启超及其委托代理人李春兰、刘云，被告梅县区政府的委托代理人邓广、叶思贤，被告梅南镇政府的委托代理人廖伟雄、李定君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月15日，被告在未经任何法定程序的情况下，强行使用原告土地，用于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》相关规定，依法责令交出土地应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
原告叶启超诉称，其属梅州市梅县区梅南镇轩内龙运窝村民，因国道G206线梅城至畲江段改线工程建设，原告拥有合法使用权的集体土地及地面上附着物在被征地红线范围内。因征地补偿过低，不能维持被征地前的生活水平不降低，且安置地问题未落实、失地保问题未落实，故未能达成补偿协议，征地补偿一直在协商中。原告因对被告委托的房地产评估机构作出的房屋评估报告不服，在法定期限内已提出复核鉴定申请。自2017年6月15日开始，被告在未经任何法定程序的情况下，强行使用原告土地，并打伤原告，给原告身心造成巨大伤害。因被告强行施工导致原告房屋出现多处裂痕。依据土地管理法及土地管理法实施条例相关规定，依法收回土地使用权当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第三（十五）加强对征地实施过程监督。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地……。国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）二、严格执行农村征地程序，做好征地补偿工作。征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合法要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地……。被告既没有对原告进行合理安置补偿，土地行政主管部门也没有责令原告交出土地，也未向法院申请强制执行，即强行使用原告土地，显然违反上述法律规定。被告在未与原告达成征地补偿协议、未依据《土地管理法》《土地管理实施条例》相关规定作出责令交出土地决定等任何行政决定、未申请法院执行、未催告、未通知、未履行任何法定程序的情况下，强行使用原告被征土地的行为，不仅违法了违反了《土地管理法》《土地管理法实施条例》的相关规定，亦违反了《行政强制法》第18条、第34条、第35条、第37条、第38条之规定，已给原告造成经济损失。综上，原告为维护合法权益，依法提起诉讼，请求：1、确认被告强行使用原告土地的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。
原告起诉时向本院提交的证据材料有：1、国土资函〔2016〕438号批复。2、鉴定申请书邮寄单复印件。3、照片一宗复印件。4、征地丈量清单。5、土地承包经营权证复印件。补充证据：6、光盘。以上证据材料均为复印件。原告提供上述证据材料用以证明被诉行政行为违法。
被告梅县区政府答辩称，一、答辩人依法具备征收涉案土地的主体资格。根据《土地管理法》第二条：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”和第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，本案中，答辩人依法具备征收涉案土地的主体资格。二。答辩人征收涉案土地的行为符合法律规定。根据《土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”和《土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定。本案中，答辩人的征地行为均符合上述规定，包括但不限于有征地批复、征地公告、补偿标准等（详见答辩人提交的证据），并将上述征地文件进行张贴公示。同时，答辩人还依法对原告的被征土地及地上附着物进行现场丈量并登记确认，将结果送给原告。2017年5月22日，梅南镇政府将原告的土地补偿款119699元打入轩内村委员会银行账户，并通知原告去办理领款及相关手续。三、原告未有证据证实答辩人强行使用其土地。原告提供的照片所涉土地使用权是否属原告，其并未提供相关土地权属证明予以证实，因此，原告诉称答辩人强行使用其土地是无事实依据的。综上所述，答辩人组织实施征收土地行为是合法的，原告未有证据证实答辩人强行使用其土地的行为。据此请求：法院依法驳回其诉讼请求。
被告梅县区政府在提交答辩状的同时，向本院提交的证据材料有：1、梅县区政府《征收土地房屋预公告》（梅县区府公〔2016〕1号），证明被告依法发布了征收土地预公告。2、国土资函〔2016〕438号批复；3、粤国土资（建）函〔2016〕23号的函；以上证据证明征收土地已获批准。4、梅县区政府《征收土地公告》（梅县区府公〔2016〕8号）及照片；5、关于公布《梅州市梅县区征收土地相关补偿标准》并听取意见的公告及照片；6、关于《梅州市梅县区征收土地相关补偿标准》的公告及照片；以上证据证明被告依法发布征收土地公告及征地补偿标准。7、需征收土地的情况说明；8、土地权属说明；以上证据证明原告土地在征地红线范围内。9、通知书、送达回证；10、建设用地及地面附着物现场丈量登记确认表；11、通知书及征地补偿清册、送达回执；12、补偿到位说明、证明；13、收据、银行凭证；14、通知书、送达回执；以上证据证明被告依法实施征地工作。
被告梅南镇政府答辩：一、本涉案土地由梅县区政府依照国家相关规定合法征收，梅县区政府依法具备征收涉案土地的主体资格。根据《土地管理法》第二条：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”和第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，因此本案中，梅县区政府依法具备征收涉案土地的主体资格。二、梅县区政府征收涉案土地的行为符合法律规定。根据《土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《土地管理法实施条例》第二十五条：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，本案中，梅县区政府的征地行为均符合上述规定，并将上述征地文件进行张贴公示。同时，梅县区政府还依法对原告的土地及地面附着物进行现场丈量并登记确认，将结果送给原告。2017年5月22日，答辩人将原告的土地补偿款119699元打入轩内村委会银行账户，并通知原告去办理领款及相关手续。三、原告向法院陈述被告强行使用其土地无任何事实依据。原告提供的照片所涉土地使用权是否属原告，其并未提供相关土地权属证明予以证实。因此，原告诉称答辩人强行使用其土地是无事实依据的。综上所述，梅县区政府组织实施征收土地行为是合法的，原告未有证据证实被告强行使用其土地，据此请求：法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告梅南镇政府未提交证据材料。
经庭审质证，原告对被告梅县区政府提供的证据材料质证认为：对证据1合法性、关联性及证明目的有异议，预公告中未告知被征收人享有听证的权利，变相剥夺了土地被征收人的合法权益。对证据2、3真实性无异议，对合法性、关联性有异议，征地批复无相应的“一书四方案”，不能证明该批复的审批程序是合法的，审批程序如果不合法，审批行为同样不合法，也不能证明被告的证明目的。对证据4-6三性及证明目的不予认可，照片无参照物，不能证明拍摄地点，照片无制作人，没有显示拍摄时间，没有提供原始照片的载体，不符合有效证据的合法形式要件，因此，不能作为有效证据使用。对证据7、8无异议，同时证明原告的涉案土地在征地范围内。对证据9三性及证明目的不予认可，从被告提供的证据来看，没有送达人的工作证明，没有见证人的身份证明，不具有有效证据应当具备的形式要件。对证据10表中测量的土地面积认可，但当时原告在土地测量表上签字时无价格，只是对现场测量面积的确认，价格是被告后补的，对价格不予认可，这份证据与本案也无关联性，不能证明被告的证明目的，我认为这组证据恰恰证明涉案土地在被告的征收范围内。对证据11通知书三性及证明目的不予认可，因为对补偿数额没有达成一致意见，所以才未签订征地补偿协议，P49建设用地及地面附着物补偿表对面积的测量我方是认可的，对补偿标准及补偿金额我方不认可；对P50送达回证三性及证明目的不予认可，根据被告提供的送达回证来看，上面写着补偿价格过低，说明对征地补偿问题一直未达成协议，被告认为补偿款已经合理支付给原告，是被告的一相情愿，不能把政府单方面意愿强加给被征地人。对证据11-13三性及证明目的不予认可，不能证明对原告的征地补偿是合理的，不能证明补偿款已经支付到原告账户，P53梅县农村信用合作社的转讫章及收据被告未提供原件，按法律规定，这样的证据不能作为有效证据采信，信用社的转讫章写的是2017年5月23日，但是被告提供的收据及P51、P52证明落款时间是5月22日，充分证明了被告提供的证据是不真实的，开具的收据及补偿到位的时间最早也应当是2017年5月23日或以后，被告提供的证据却是银行转讫章之前。对证据14三性及证明目的不予认可，P54通知书中说对补偿清单未提出异议，显然违背事实真相，之所以未达成补偿协议，就是因为对补偿金额未协商一致。
被告梅县区政府对原告提供的证据材料质证认为：对证据1三性无异议。对证据2三性均有异议，鉴定申请书无申请人签名，无法确认是原告的真实意思表示，且鉴定申请书是针对房屋的，与本案无关联性，邮寄凭证所寄送的收件人也不是本案的两被告或者相关的法定征收单位。对证据3三性不予认可，即便在照片中反映出有一些工作人员对土地的一些清理行为，但是是对与原告相邻地块已经补偿的地块进行平整，原告的土地因为其至今为止都设置障碍物阻挠相关人员的进入，两被告及其他征收人员无法占有使用原告在征收范围内的土地。对证据4补偿表与被告提供一致的部分，被告予以认可，因为原告未提供原件，有出入的部分被告不予认可。对证据5真实性、合法性无异议，经营权证所显示谢加塘的承包责任田与本案无关联性，也不属于本次征地范围。
被告梅南镇政府对原告提交的证据材料的质证意见，同意被告梅县区政府的质证意见。
被告梅南镇政府对被告梅县区政府提供的证据材料无意见。
本院根据上述有效证据及当事人的庭审质证意见查明如下事实，2016年1月6日，梅县区政府作出梅县区府公〔2016〕1号《征收土地房屋预公告》，该公告主要内容有：206国道梅城至畲江段（梅畲快速干线）新改建项目是连接梅州城区与畲江工业园区的快速通道，为保障梅畲快速干线按计划建成，梅县区政府拟对沿线乡镇涉及梅畲快速干线建设所需的土地房屋实施征收。2016年7月30日，经国务院批准，国土资源部作出国土资函〔2016〕438号《国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》及广东省国土资源厅于2016年8月12日作出粤国土资（建）函〔2016〕23号《广东省国土资源厅转发〈国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复〉的函》，该函同意梅县区政府将其下辖的4个镇14个村和1个国有单位属下的集体所有农用地130.1833公顷（耕地34.1612公顷、园地9.357公顷、林地80.3094公顷、养殖水面6.0464公顷、其他农用地0.3093公顷）和国有农用地12.6872公顷（耕地2.9471公顷、园地2.0418公顷、林地7.3539公顷、养殖水面0.0841公顷、其他农用地0.2603公顷）转为建设用地。
2016年9月8日，梅县区政府作出梅县区府公〔2016〕8号《征收土地公告》，该公告已将征地批复文号国土资函〔2016〕438号、粤国土资（建）函〔2016〕23号，征地红线图（图幅号：B150048）在征地沿线的镇、村公告栏张贴。同日，梅县区政府还发布了《关于公布“梅州市梅县区征收土地相关补偿标准”并听取意见的公告》，并张贴征求被征收人和相关权利人的意见、建议。被征收人、相关权利人台对补偿安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，在该公告发布之日起10个工作日内以书面形式向梅县区国土资源局提出。公示期满后，梅县区政府于2016年9月26日公布了《梅州市梅县区征收土地相关补偿标准》，并在公告栏张贴、公开。
被告梅县区政府公布《征收土地房屋预公告》后，被告梅南镇政府于2016年4月22日、5月27日两次书面通知原告到现场丈量确认被征收土地及附着物，虽原告没有在《送达回执》签收，但原告在2016年4月18日、25日、26日，5月30日的“国道G206线梅城至畲江段改线工程（梅南镇段）建设用地及地面附着物现场丈量登记确认表”中有签名确认丈量的数据。
2017年5月15日，被告梅南镇政府依据原告签名确认的丈量数据，依照《梅州市梅县区征收土地相关补偿标准的通知》（梅府〔2015〕3号）规定的标准，核算征地补偿金额，对原告发出征地核实《通知书》，告知原告如对现场登记的补偿项目、面积及金额如有错漏，应在接到本通知书之日起3日内书面向梅南镇国土资源所提出，原告认为“补偿价格低”未签收。2017年5月22日，被告梅南镇政府根据丈量的数据，核算出原告土地及其附着物补偿款合计119699元。原告未领取该补偿款，被告梅南镇政府把原告的补偿款提存到原告所在的轩内村委会银行帐户上。被告梅南镇政府便于2017年6月15日使用原告被征收土地，作为梅畲快速干线改线工程用地。
本院认为，根据原告叶启超的诉讼请求及理由，被告梅县区政府、梅南镇政府的答辩意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、被告梅县区政府征收涉案土地是否符合法律规定的问题。根据《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”据此被告梅县区政府依法具有涉案土地征收主体资格。《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，梅县区政府在对拟征收土地沿线镇、村发布《征收土地房屋预公告》，依法获得征地批复后发布正式的《征收土地公告》，该公告已将批复文号，征地红线图，征收土地的用途、范围、面积等以及《征收土地相关补偿标准》公开张贴公示。因原告在庭审中承认其被征收土地在征收红线范围内，故被告梅县区政府征收原告涉案土地及其附着物的行为合法。
二、被告梅县区政府的职能部门未履行“责令交出土地”程序，便使用原告土地是否合法的问题。根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，被告梅县区政府依法虽可征收原告的土地及附着物，但与原告未能达成征收补偿协议，且原告不同意交出被征收土地的情况下，依据上述法规规定，应由被告梅县区政府的土地行政主管部门作出“责令交出土地”。本案被告梅县区政府的职能部门没有履行“责令交出土地”这一法定程序，原告提供的光盘经庭审现场播放，能清晰看出被告梅南镇政府工作人员组织挖掘机对原告部分被征收的土地进行了清理、平整。被告梅县区政府、梅南镇政府对原告部分被征收的土地实施了清理、平整的强制拆除行为，违反了行政正当程序，属超越职权、程序严重违法的行为。
综上所述，原告诉请确认被告强行使用土地违法的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告梅州市梅县区人民政府、梅州市梅县区梅南镇人民政府强行使用原告土地的行为违法。
案件受理费50元，由被告梅州市梅县区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 吴梢欢
审判员 黄巢雁
审判员 张晓峰
二〇一七年十一月二日
书记员 叶 薇