贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行初778号
原告杨明祥，男，布依族，1969年5月2日生，住贵州省长顺县，
委托代理人甘立权，系北京市京师律师事务所律师，特别授权。
被告长顺县人民政府,住所地：长顺县城关；
法定代表人李友军,系该县县长；
委托代理人陈媛媛，系该县法制办副主任；
委托代理人甘立君，系该县法制办行政复议科科长。
被告长顺县国土资源局，住所地：长顺县长寨镇长发中路，组织机构代码：00982217-4；
法定代表人贺太忠，系该局局长；
出庭负责人杨周，系该局副局长；
委托代理人杨朝荣，系该局县土地收储中心专职副主任。
原告杨明祥诉被告长顺县人民政府（以下简称长顺县政府）及被告长顺县国土资源局（以下简称长顺县国土局）土地其他行政行为违法一案，于2017年8月22日向本院提起诉讼，本院于9月7日受理后依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。并依法组成合议庭于2017年11月29日公开开庭审理。原告委托代理人甘立权，被告长顺县政府委托代理人陈媛媛、甘立君，被告长顺县国土局副局长杨周及委托代理人杨朝荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨明祥诉称，其系贵州省长顺县长寨镇永增村的村民。2015年5月，因潮井湿地公园建设项目，二被告征收其耕地。征地过程中，被告未公布征地批准文件，仅在村里张贴黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》，随后以每亩26300元价格直接在银行给原告设立账户并将征地补偿款直接打到卡里。二被告的上述行为存在以下违法情形：1.至今未履行土地调查确认、土地征收公告、征地补偿安置方案公告程序，也未听取村民意见，违反法律规定；2.补偿安置标准过低且无法律依据，不能维持被征收人的原有生活水平，严重违反同地同价原则。原告被占土地属于耕地，主要种植水稻，年产值均在3000元以上，属于基本农田，应当按照最高标准补偿，被告以每亩26300元标准进行补偿过低，达不到维持被征收人原有生活水平。在该建设项目涉及的同一地块，2015年5月发放的征地补偿款的标准为每亩26300元，而2016年1月发放的征地补偿款的标准为每亩为45980元，严重违反同地同价的规定；3.二被告没有对被征收人进行妥善安置，其基本生活无法得到保障。因潮井湿地公园建设项目，原告耕地全部被征收，属于失地农民，但二被告却并没履行社会保障安置职责；4.在未办理土地征收及其他合法用地手续的情况下，强行占用耕地，属典型违法强占，该行为严重违法。为此，特提起诉讼请求：1.确认被告按黔南府发〔2009〕31号《黔南州人民政府关于公布全州征地统一年产值标准和征地区片综合地价通知》文件以每亩26300元标准对原告进行补偿的行政行为违法；2.确认被告没有征地批文、非法占地的具体行政行为违法。
为证明其主张，原告在举证期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：
第一组：土地承包证、户口簿、存折及图片，拟证明原告的主体资格；
第二组：贵州省国土厅信息公开答复书及政府信息不存在告知书、黔南州环保局信息公开复函、长顺县国土局答复告知书、长顺县住建局信息公开答复，拟证明被告未经审批进行征地的行为违法。
被告长顺县政府及长顺县国土局共同质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据的关联性有异议，且不认可原告的证明目的。
被告长顺县政府及长顺县国土局共同辩称：1.原告的起诉已超过起诉期限，应驳回其起诉。2014年6月，参照土地征收程序，拟对原告土地进行公益性项目整治建设（花海），并公告拟使用土地的范围、面积和补偿标准，原告对相应的土地面积予以确认，并于2015年4月领取了土地补偿款。2016年4月原告提起征地违法行政诉讼，又于2017年8月再次提起非法占地行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，原告最迟应当在领取补偿款之后六个月内提起诉讼；2.对原告的土地片区进行公益性项目整治建设，未改变原告土地用途及性质，仍为农用地及集体土地，无须报国务院或贵州省人民政府批准。根据《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》第一条第三款之规定，其组织对规划区域内土地实行统一管理、统一整治、统一种植。为确保原告的利益，参照征地补偿标准对原告进行补偿并发放相应的补偿款，该行为合法有效；3.参照土地征收程序对原告土地进行公益性项目整治建设时，已严格参照当时执行的黔南府发〔2009〕31号文件规定标准对原告予以补偿，不存在给原告造成损失和降低现有生活水平的情形，并履行了社会保障安置职责。综上，实施的土地管理行为合法，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告长顺县政府及长顺县国土局在法定举证期限内共同向本院提交并当庭举示了以下证据、依据：
第一组：组织机构代码证及法定代表人身份证明，拟证明二被告的主体资格；
第二组：1.国土资规〔2015〕10号《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》、2.长顺县政府网站对潮井湿地公园介绍。拟证明依据国土资规〔2015〕10号文件相关规定该项目为公益性质，在不改变土地用途和土地性质的情况下，对潮井湿地公园实行统一规划和管理，不属于征收行为，用地不需要办理土地征收相关批准手续。
第三组:《征地补偿标准》、湿地公园公告图片、《潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地公告》、《征地预公告》、《潮井湿地公园项目征地补偿公示》、《潮井湿地公园项目征地公告》、《征地补偿公示》、面积确认表、征地费用发放分户表，拟证明：1.被告已依法参照土地征收程序对潮井湿地公园及温泉开发利用项目进行公示、公告，未改变土地的用途及性质，并依法对原告进行了补偿；2、原告已自愿签字确认领取土地补偿款项，对补偿金额无异议。
针对二被告所举示的上述证据，原告质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据中的1号证据真实性、合法性认可，不认可其证明目的，2号证据真实性、合法性、关联性均不认可；对第三组证据的真实性、合法性及证明目的均不认可。
上述原、被告所举示的证据，经审查客观真实，与本案具有关联性，来源合法，能够印证本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：长顺县政府先后于2014年6月5日、6月16日在其政府网站上发布的长顺县潮井湿地公园意见征集、项目简介载明“项目名称：长顺县潮井湿地公园；项目类别：文化旅游；项目建设性质：新建公益性项目；项目业主单位：长顺县人民政府；项目实施单位：长顺县文体广电旅游局。”
2014年6月3日，长顺县长寨镇人民政府、长顺县威远工业园区管委会、长顺县国土资源局发布征地预公告（第一期），公告载明：因潮井湿地公园建设项目征收长顺县长寨镇永增村大谷增组、大洞口组、杨永寨、窝寨组、茅草冲组等农户承包土地，以及征收土地的补偿依据及具体标准。公告期限自2014年6月3日至6月12日。
2014年11月22日，长顺县国土资源局发布潮井湿地公园项目征地公告（第二期），公告载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇威远社区光明十一组、光明十二组、光明六组、光明一组、光明二组、联合三组、四组及永增村杨永寨组、格桥冲、窝寨组、大野毛山组、李家山组部分集体土地，并公布了征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表。公告期限自2014年11月22日至12月1日。
2015年5月20日，长顺县国土资源局发布潮井湿地公园项目征地公告（第三期），公告载明：因潮井湿地公园及温泉开发利用建设项目征收长顺县长寨镇永增村大谷增组部分集体土地，并公布了征收土地的补偿标准及补偿依据、征地测量图、面积确认表（补征）。公告期限自2015年5月20日至5月29日。
在上述征地公告发布前后，2014年5月至2015年9月期间，长顺县国土资源局、长寨镇政府先后多次制作了征收涉及土地的征地面积确认表并予以张贴公示，随后参照黔府函〔2009〕255号《贵州省政府关于对贵州省征地统一年产值标准和综合地价成果的批复》、黔南府发〔2009〕31号《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价征的通知》确定的补偿标准制作征地费用发放分户表对涉及农户予以补偿并予以张贴公示。
在长××县国土资源收购储备交易中心及长顺县长寨镇人民政府于2014年11月25日制作的《长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地面积确认表》上，原告对该户被占用土地面积签字确认。之后，原告又于2015年4月17日在前述单位制作的《长顺县潮井湿地公园及温泉开发利用项目征地费用发放分户表（永增社区）》上签字确认。因花海项目建设需要，二被告使用原告杨明祥承包地共计1528.72㎡，并按照黔南府发（2009）31号文件规定标准向原告支付了土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费共计62433.68元。二被告将本案所涉及的土地用于花海项目建设，在土地上修建部分景观及种植花卉等植物。
2017年8月，原告向本院提起本案诉讼，诉请如前所述。在庭审中，原告杨明祥的特别授权委托代理人甘立权明确表示放弃第一项诉讼请求。
另查明：国土资规〔2015〕10号《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》（以下简称《旅游业用地政策意见》）于2015年11月25日公布并于当之日起执行。该意见第一条第（三）项规定：“依法实行用地分类管理制度。旅游项目中，属于永久性设施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种植、养殖、管护与旅游经营关系。”
原告与案外人作为共同原告曾于2016年4月就被诉行为向本院提起确认违法之诉，本院作出（2016）黔27行初51号行政裁定，认定该案各原告提起的共同诉讼不符合起诉条件，经释明后，裁定驳回该案各原告的起诉。各原告不服该裁定，提起上诉。贵州省高级人民法院于2017年6月23日作出（2017）黔行终342号行政裁定，驳回上诉、维持原裁定。
本院认为：本案争议焦点为：（一）原告是否具备诉讼主体资格；（二）原告的起诉是否超过法定期限；（三）二被告实施的被诉行为性质及其是否合法。
（一）关于原告是否具备诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告主张二被告系因潮井湿地公园非法占用其土地，二被告对使用原告土地的基本事实不持异议，但认为涉及项目为花海项目并提供有其制作的用地情况表及征地费用发放分户表予以证实。本院认为，原告关于其承包土地涉及的项目名称与被告陈述不一致，基于二被告对用地行为的认可，作为涉案项目的组织实施者，二被告关于用地项目的陈述更加符合实际。故应确认二被告系因花海项目使用原告土地。因此，依据上述法律及司法解释之规定，原告与被诉行政行为有利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。
（二）关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，本案中二被告虽主张原告超过法定期限起诉，但均未提供证据证明作出被诉行政行为时已告知原告诉权及起诉期限。故本案起诉期限应从2015年5月领取涉案土地补偿款之日起计算，原告起诉未超过2年最长期限。另原告与案外人曾于2016年4月就本案被诉行为向本院提起确认违法之诉，经本院及贵州省高级人民法院一、二审裁定，以该案各原告提起的共同诉讼不符合起诉条件裁定驳回其起诉。因此，在上述二审裁定生效后就同一被诉行为，原告以其个人名义提起诉讼并未超过上述司法解释规定的两年期限。二被告主张原告超过起诉期限的答辩意见不能成立，本院不予采纳。
（三）关于涉诉行政行为性质及其合法性问题。
1.关于二被告实施的被诉行为性质。
首先，涉案土地用途是否改变的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，我国实行土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地等，而建设用地是指用于建筑物、构筑物等的土地，包括旅游用地等；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。本案中，原告等人的承包土地原用于农业生产，属于农用地，现二被告将上述土地用于潮井、花海项目建设并修建景观及种植花卉等植物。根据前述法律规定的土地用途管制制度及对农用地、建设用地的界定，农用地、建设用地的法律上的区别主要在于土地的用途。从查明的事实来看，二被告的行为已经改变上述土地直接用于农业生产的用途，关于未改变土地用途的答辩意见不能成立，本院不予采纳。
其次，涉案建设项目是否属于公益性项目及其用地是否需要依法审批。《中华人民共和国土地管理法》规定，公益事业指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等。本案中，二被告并未提供相关证据证明涉案项目属于上述法律规定的公益事业。另，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当依法办理农用地转用审批手续；乡（镇）公共设施、公益事业建设需要使用土地的，应当依法办理审批手续，涉及占用农用地的，依照该法第四十四条的规定办理审批手续。由此可见，建设项目使用农用地应当依法分别办理相应的审批手续。因此，二被告关于涉案项目属于公益性项目整治无须审批的答辩意见缺乏事实和法律依据，其理由不能成立，本院不予采纳。
再次，二被告关于涉诉行为应当适用国土资源部等三部门发布的《旅游业用地政策意见》的答辩意见是否成立。经查，该文件是从2015年11月25日公布之日起开始执行，庭审中被告述称花海项目自2014年6月至2015年9月期间发放土地补偿金。基于法不溯及既往原则，前述规范性文件不具有溯及力，不适用于本案。另二被告未提交证据证明已与原告依法签订土地承包经营权流转协议，或已经进行依法协调。被告长顺县国土资源局发布的征地公告亦明确载明系土地征收行为，同时在实施过程中按照土地征收的相应补偿标准对涉及的承包户予以补偿。二被告的上述答辩意见缺乏事实根据不能成立，本院不予采纳。
2.关于涉诉行政行为是否合法问题。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”。
本案已查明二被告因相关项目使用原告承包土地，依法应按《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定程序进行土地征收审批及组织实施，但二被告并未提交证据证明涉诉用地行为符合前述法定程序，应视为没有相应证据。综上，原告的诉请有事实和法律依据，其理由成立，本院予以支持。二被告的辩解主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。由于上述行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。原告特别授权委托代理人甘立权放弃第一项诉请，系其授权范围内代原告行使诉讼权利，本院依法予以准许。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告长顺县人民政府及被告长顺县国土资源局占用原告杨明祥承包土地的行政行为违法。
一审案件受理费50元，由被告长顺县人民政府及被告长顺县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 罗 艳
审 判 员 周 刚
审 判 员 郑天成
二〇一七年十二月十三日
法官助理 张 忙
书 记 员 程 诚