黑龙江省牡丹江市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）牡民终字第380号
上诉人（原审被告）牡丹江市阳明区新兴街道办事处裕民村村民委员会，住所地牡丹江市阳明区裕民村，组织机构代码69521129-2。
法定代表人吕玉刚，男，支部书记。
委托代理人孙金孝，男，1968年7月16日出生，汉族，牡丹江市阳明区裕民村村民委员会法律顾问。
被上诉人（原审原告）孟令清，男，1962年7月17日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审原告）孟洁(与孟令清系父女关系)，女，1985年4月9日出生，汉族，农民。
二位原告的共同委托代理人宋传东，男，黑龙江昂泰律师事务所律师。
上诉人牡丹江市阳明区新兴街道办事处裕民村村民委员会（以下简称裕民村委会）因与被上诉人孟令清、孟洁承包地征收补偿费用分配纠纷一案，不服牡丹江市阳明区人民法院（2014）阳民初字第221号民事判决向本院提起上诉。本院于2015年5月29日受理后依法组成合议庭，于2015年8月5日公开开庭进行了审理。上诉人裕民村委会的法定代表人吕玉刚及委托代理人孙金孝，被上诉人孟令清及其与孟洁的委托代理人宋传东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被上诉人（原审原告）孟令清、孟洁一审诉称：二位原告均是被告的村民，持有被告村民的农业户口。2005年牡丹江市政府征收被告的集体土地时给予补偿费用，被告于2006年11月23日通过“本村征地安置补助费分配方案”时，决定由本集体经济组织成员平均分配。但被告以二原告不符合该分配方案界定的集体经济组织成员条件为由，拒绝支付安置补助费用。据此，原告通过向上级有关部门提出申诉申请的方式，于2008年6月6日被牡丹江市阳明区新兴街道办事处确定二原告符合被告集体经济组织成员的条件。经二原告多次向被告索要此款，但被告拖延至今拒不给付。为此，原告向法院提起诉讼，其诉讼请求：1.被告给付二原告安置费合计660000元（每人按330000元的标准计算）；2.本案诉讼费用由被告承担。
上诉人（原审被告）裕民村委会一审辩称：一、本案案由为“承包土地征收补偿费用分配纠纷”，指的是经济组织成员已享有土地承包经营权并已获得承包土地，承包地被征收后，未得到补偿费或被经济组织差别待遇而引起的纠纷。而原告在本村不享有土地承包经营权，没有获得一、二轮承包土地。因此，原告在本案主体不适格。如果涉及原告集体经济组织成员资格认定，将属于政府行政处理，不属于法院主管，应当驳回原告起诉。二、牡丹江市阳明区新兴街道办事处2008年6月6日发布的《公告》无效。新兴街道办不是一级行政区划，是区政府设立的派出机关，在没有区政府事前授权和事后追认的情况下发布的《公告》属于超越职权、滥用职权的违法行为，因此应属于无效行为。村委会是基层群众性自治组织，与街道办之间不存在行政隶属关系，而是指导、支持和帮助的关系，街道办无权干涉依法属于村民自治范围内的事项。且新兴街道办事处发布的《公告》违反了市政府信访办的《复核意见》，同时违反了《国家行政机关公文处理办法》第26条等相关规定，其行为显然无效。另外，《公告》不是对29人集体经济组织成员资格的认定，只是街道办对该事件的一种认识上的“公示”，不具有行政认定效力。获得承包地补偿款的前提条件是具有裕民村集体经济组织成员资格并且承包到二轮土地，两个条件缺一不可。三、原告是于1985年1月1日以后将户籍迁入本村，属于（空）挂户，不是本村集体经济组织成员。也没有承包到第一、二轮（第一轮为1985年，第二轮为2005年）的土地，不具备安置补助村民的条件。综上所述，请求法院驳回二原告的诉讼请求。
原审认定：原告孟令清、孟杰均是被告的村民，持有被告村民的农业户口。2005年牡丹江市政府征收被告的集体土地时给予补偿费用，被告于2006年11月23日通过“本村征地安置补助费分配方案”时，决定安置补助费由本集体经济组织成员平均分配。但被告以二原告不符合该分配方案界定的集体经济组织成员条件为由，拒绝支付安置补助费用。2008年6月6日牡丹江市阳明区新兴街道办事处确定二原告符合被告集体经济组织成员的条件。据此，二原告向被告索要安置补助费及各项补贴，被告以牡丹江市阳明区新兴街道办事处的公告无效、原告不具有本村集体经济组织成员身份、没有承包一、二轮土地为由，仍拒不给付。为此，原告向法院提起诉讼，其诉讼请求：1.被告给付二原告安置补助费合计660000元（每人按330000元的标准计算）；2.本案诉讼费用由被告承担。另查，截止到2012年11月，被告集体的土地因建设、开发而多次被依法征收，被告所收到并用于分配的款项均执行2006年11月23日制定的《裕民村征地安置补助费分配方案》，也多次进行了分配。被告自认分配到每个集体经济组织成员的安置补助费为共计163470元、各项补贴共计59800元。原告同意暂按被告提供的分配数额主张权利.
原审认为：农村集体经济组织成员享有平等分配征地补偿利益的权利。一、原告具有裕民村的集体经济组织成员身份。牡丹江市阳明区新兴街道办事处系牡丹江市阳明区政府的派出机构，系裕民村的指导机关，其对原告的身份作出了处理意见并以公告的形式确认了原告具有集体经济组织成员身份，裕民村村民委员会既未对该行为提出行政复议，也未对该行为提出行政诉讼，应该对其效力予以认定。故二原告具有裕民村集体经济组织成员身份。二、原告应该得到土地征收补偿费。通过庭审调查可知，裕民村在第一轮土地承包时，有的集体经济组织成员没有承包土地，但如果是集体经济组织成员，二轮承包时一定会承包到土地，都会享受裕民村的所有待遇，包括分配到所有的土地征收补偿款。而原告虽然没有承包到二轮土地，是因为被告认为其不是集体经济组织成员，但原告经牡丹江市阳明区新兴街道办事处公告确认为是集体经济组织成员，原告应该承包到村集体第二轮发包的土地。本案中，虽然原告未承包到二轮土地，但不影响其主张分配被告已经收到并按分配方案分配的土地征收补偿费。三、关于原告主张的土地征收补偿费的数额。原则上，土地征收补偿费包括地上附着物（青苗）补偿、安置补助费、土地补偿费，原告没有承包到一轮土地，当然也没有地上附着物的补偿；安置补助费，是对失地农民的补助，视其对失地农民的安置情况决定是否发给失地农民及发放多少；土地补偿费归村集体所有，由村集体决定是否发放及如何发放。而根据《裕民村征地安置补助费分配方案》第二（2）项“需要安置的人员根据本村2005年3月2日制定的第二轮土地承包方案为基准，持我村农业户口，并且是集体经济组织成员，具体人员参照省农委经济组织成员六条标准确定。结合本村实际情况方可得到安置。”、第五（1）项“根据相关法律规定，被征耕地的安置补助费集体经济组织成员平均分配。”的原则，原告应当得到相应的安置补助费。被告已自认在2006年11月29日至2012年11月19日之间，已分别发放给其认为是村集体经济组织成员的村民安置补助费共计163470元，各项补贴59800元。按照被告的自认，征地补偿费用按70%发放给了村集体经济组织成员，尚有30%未发放。原告认可被告发放的上述款项的数额，庭审中请求按被告自认的数额与其他村民同等待遇，给其发放安置补助费和各项补贴。故对二原告要求被告分别支付安置补助款163470元的诉讼请求予以支持。四、关于各项补贴款。本院认为，被告给本村集体经济组织成员发放的各种补贴属于福利性质，原告是否应该得到村集体发放的各种福利，不是本案审理的范围，当事人可另行主张权利。依照《中华人民共和国物权法》第五十九条第一款、第二款第（三）项“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”、第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相关份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”、《中华人民共和国民事诉讼法》第七十五条“人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定事实的根据。当事人拒绝陈述的，不影响人民法院根据证据认定案件事实。”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案；”、第二十七条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十二条第一款“一方当事人提出的证据，另一方当事人认可或者提出的相反证据不足以反驳的，人民法院可以确认其证明力。”的规定，判决如下：一、被告牡丹江市阳明区新兴街道办事处裕民村村民委员会于本判决生效后三十日内，支付原告孟令清安置补助款163470元；支付原告孟杰安置补助款163470元；二、驳回原告孟令清、孟洁的其它诉讼请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费10400元，由原告孟令清、孟洁承担5248元，被告牡丹江市阳明区新兴街道办事处裕民村村民委员会承担5152元。
宣判后，原审被告裕民村委会不服，向本院提起上诉。
上诉人裕民村委会上诉称：一审判决对被上诉人孟令清、孟洁具有裕民村集体经济组织成员身份的认定系认定事实错误，其认定该事实所依据的证据阳明区新兴街道办事处作出的公告是违法且无效的。一审法院对公告内容所表达的真实意思理解错误。该公告只是确认了包括被上诉人在内的29人符合裕民村集体经济组织成员的“条件”而不是“身份”、“资格”。另，依照村民组织法和裕民村的规章制度需要经过村经济组织成员三分之二以上成员通过的法定程序确定裕民村经济组织成员的真正资格。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，查清案件事实依法改判，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人孟令清、孟洁辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。理由如下：1.街道办事处的公告是具体行政行为，公告作出后上诉人收到公告后既没有在法定期限内申请行政复议又未提起行政诉讼，该具体行政行为已发生法律效力。本案是根据生效的公告作为定案依据，进而作出判决，依据充分，同时本案不再具有另行审查公告是合法还是违法的程序，因本案审理的是民事行为不是行政行为。牡丹江市信访办的复核意见，就其作出的主体和内容对当事人的实体权利均不产生决定性的影响，对本案不具有法律约束力，不能作为定案依据；2.公告内容表述清楚，是基于上诉人等请求确认集体成员身份而做出，公告的内容也是体现对集体成员身份的确认，上诉人断章取义咬文嚼字说条件不是身份，而没有看整个综合内容和答复意见的内容，歪曲了公告的本意，同时公告本身是行政行为，一经确认并已发生法律效力，不存在公告确认后内容还经过上诉人三分之二以上成员通过的程序，因为公告的前提和基础是对上诉人作出的决定进行了纠正。原审认定事实清楚，请求驳回上诉维持原判。
本案的争议焦点为：1.被上诉人是否是裕民村集体经济组织成员；2.被上诉人请求上诉人给付安置补助费是否符合法律规定。
二审中，上诉人裕民村委会为证实其主张，向本院出示一组证据：1.牡丹江市政府信访办（2008）第1号复核意见；2.裕民村委会村集体组织成员对街道办公告提出的异议；3.新兴街道办的答复意见；4.裕民村委会及集体成员对街道办答复意见的答复；上述四份证据结合一审中上诉人提供的证据一中关于村集体组织成员资格界定的说明及新兴街道办事处出具的公告证明：1.村集体组织成员资格的界定属于村民自治范畴，裕民村根据村民组织法于2006年5月3日通过村民会议对本村集体经济组织成员的界定是合法有效的，在没有被变更之前是具有法律效力的，任何组织和机关都没有权利没有根据进行更改；2.新兴街道办在2008年6月6日单方面向裕民村送达公告，而不是以张贴的形式予以发布，也没有向被上诉人送达，实际是街道办对裕民村工作上的一种强制性行政指导意见，公告所确认的是以下人员符合裕民村集体经济组织成员的条件而不是资格，街道办同意并接受裕民村经济组织成员，对其确认条件的公告提出异议和书面证据，证明该公告不是行政决定而是行政指导意见，因对行政决定不服只能是提出信访或诉讼而不是提出异议，因此该公告只是行政工作指导意见，而不是对被上诉人裕民村集体经济组织成员资格的行政认定；3.2008年6月9日裕民村及集体经济组织成员向街道办提出异议，街道办于2008年7月10日向街道办及集体经济组织成员作出答复意见，2008年7月28日裕民村及经济组织成员对街道办的答复意见作出了新的答复，此后街道办再没有任何行为，证明街道办对29人裕民村集体经济组织成员条件的确认，在几次交涉下没有作出最后的确认，更别说对29人资格的确认。在组织成员条件都不具备的情况下，更不可能具有集体经济组织成员的资格；4.街道办向裕民村送达公告后，裕民村始终不认可没有履行，街道办也没有要求裕民村履行，一审法院的错误认为和裁决使裕民村经济组织成员向阳明区提出信访，有关部门和相关人员给出的答复是街道办公告确认的是条件而不是资格。这么多年相关行政机关也没有要求裕民村按此公告履行，故申请二审向有关部门人员调查核实，以正确认定公告的真实意思；5.根据组织法的规定地方各级人民政府必须依法行使行政职权，下一级国家机关必须服从上一级国家机关，牡丹江市人民政府信访办代表牡丹江市人民政府，对人民群众的诉求做出决定，作为牡丹江市人民政府下一级国家机关的牡丹江市人民政府派出机关新兴街道办事处，无权代表牡丹江市人民政府信访办对人民群众的诉求做出的决定进行纠正和修改，以及做出相反的决定，这也是没有法律依据的；6.信访条例第35条规定，信访人对复核意见不服仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。牡丹江市人民政府信访办于2008年2月25日作出最终的复核意见具有法律效力，新兴街道办在2008年6月6日对该上访事项作出相反意见，违反行政法规不具有法律效力；7.公告所确认29人具有裕民村集体经济组织成员的条件，一审法院确认的是被上诉人具有裕民村集体经济组织成员的身份，条件和身份不是一回事。条件指的是所具备或者处于的状态，是一种因素和标准。身份指的是人在社会或法律上的地位。街道办确认的是29人具备成为裕民村集体经济组织成员的状况、因素和标准，但没有确认其具有裕民村集体经济组织成员的资格，条件不等于资格。一审法院确认被上诉人具有裕民村集体经济组织成员的身份，而身份等同于资格。对于村集体经济组织成员资格的确认不是人民法院审判的范围和主管范畴，这是一审法院对公告真实意思的错误认识和理解，作出了错误的裁决；8.公告上没有身份二字，除作出公告的机关有权作出解释外，任何人无权对公告进行解释，其他人所作出的解释也没有任何效力，因此公告不是对被上诉人裕民村集体经济组织成员资格的认定和身份的认定。
被上诉人孟令清、孟洁的质证意见：对该组证据的形式要件没有异议，对证明问题有异议：1.上诉人提供的均不是新证据，除上诉人原审提交的证据外，其他证据是被上诉人在原审提交的证据；2.信访办的意见与本案无关，原审对证据的来源已经认定，二审提供原件对审理程序没有任何冲突，答复意见是针对赵希山等村民的答复意见，对其他村民没有法律效力，同时与公告的29人的条件和情况不一样，且双方程序也不一样，被上诉人等29人向阳明区提出申请后，阳明区经过充分调查，最后予以确认，并没有信访进行答复驳回；3.关于村集体成员资格认定说明意见，村民集体成员的身份是村民自治方式，但自治必须符合国家法律法规。上诉人称村民自治范围内的事项街道办事处无权干预是错误的，村民组织法第二十条、二十四条明确规定，上一级部门有监督、调查、纠正权；4.只要是行政机关作出的行为对当事人产生实质性的影响，都可以算具体行政行为，本案公告和答复意见对当事人的实体权利产生影响，上诉人在向街道递交异议中的内容已经体现对街道办事处的行政行为提出的异议，说明上诉人在提出异议时认可是一种行政行为；5.新兴街道的公告是行政行为而不是对集体经济组织成员确定的条件，公告内容很清楚，有请求有确认，根据请求和确认该公告内容就是具体行政行为而不是指导意见，新兴街道又对裕民村集体成员作出答复意见，清楚说明公告和答复意见对29人集体经济成员身份的界定。
本院认为，对该组证据的形式要件予以确认；牡信复发（2008）第1号复核意见于2008年2月25日作出，其是牡丹江市政府信访事项复查复核办公室对赵希山、闫业发等村民上访问题的复核意见，而阳明区新兴街道办事处作出的公告时间为2008年6月6日，其确认的村民人员中不包括赵希山、闫业发，故牡信复发（2008）第1号复核意见与本案无关联性，对该份证据不予确认；上诉人提供的其他三份证据仅能证明其对阳明区新兴街道办事处作出的公告的答复意见及答复的过程，无法证明上诉人欲证明的问题，故对上诉人意图证明的问题不予采信。
被上诉人孟令清、孟洁未向本院提供新证据。
根据当事人的陈述、举证、质证、法庭调查、辩论及查阅原审卷宗材料，本院二审采纳原审法院认定的证据，并认定原审法院查明事实。
本院认为：上诉人裕民村委会认可被上诉人家原居住在裕民村，后从裕民村搬走并将户口迁出，其后又将户口迁入裕民村。现被上诉人孟令清、孟洁具有裕民村的农业户口，并经裕民村委会上级指导机关牡丹江市阳明区新兴街道办事处以公告的形式确认被上诉人符合该村集体经济组织成员的条件，上诉人亦未能证实被上诉人在其他地方取得家庭承包地。上诉人否认被上诉人具有裕民村集体经济组织成员资格的主张不成立。上诉人裕民村委会于2006年11月23日通过的征地安置补助费分配方案中确定安置补助费由该村集体经济组织成员平均分配，即裕民村集体经济组织成员均享有平等分配安置补助费的权利。因此，被上诉人有权利要求参与分配安置补助费，一审据此判决支持被上诉人的诉讼请求并无不当。二审中，上诉人裕民村委会称牡丹江市阳明区新兴街道办事处作出的公告是违法且无效的，一审确认其效力并作出裁决是错误的。经查，牡丹江市阳明区新兴街道办事处系牡丹江市阳明区政府的派出机构，其亦系裕民村的指导机关，其以公告的形式确认被上诉人身份的行为系代表牡丹江市阳明区政府作出的具体行政行为，如裕民村委会对该公告的效力问题有异议应另行通过行政复议、行政诉讼予以解决，在该公告依法生效的情况下，一审判决对该公告予以采信并无不当。综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第九条及第一百七十条第一款第一项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费6204元，由上诉人牡丹江市阳明区新兴街道办事处裕民村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑春梅
代理审判员 李冬梅
代理审判员 高玉林
二〇一五年八月二十七日
书 记 员 李莎莎