广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗中法行终字第104号
上诉人（原审原告）：从化市黄屋经济合作社，住所地：从化市。
负责人：黄锦辉，职务：社长。
委托代理人：郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：从化市国土资源和房屋管理局，住所地：从化市。
法定代表人：张献华，职务：局长。
委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。
委托代理人：黄雪征，广东流溪律师事务所律师助理。
原审第三人：从化市鳌头镇人民政府，住所地：广东省从化市。
法定代表人：温汝强，职务：镇长。
原审第三人：从化市民委员会，住所地：广东省从化市。
法定代表人：李锦添，职务：村主任。
上诉人从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社因确认征地行政行为违法一案，不服原广东省从化市人民法院（2013）穗从法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地是位于从化市鳌头镇白兔村石狮岭省道355线南侧的25.819亩，其中20.3205亩属于从化市鳌头镇中心村黄屋经济社（原告）所有，5.682亩属于从化市鳌头镇白兔村所有。1993年从化市鳌头镇房地产开发公司对上述涉诉土地进行征收，已支付土地补偿款91800元（其中转账7万元，现金支付21800元）给原告经济合作社，按当时的征地补偿标准，征地补偿款已付清，原告已交付涉诉土地给鳌头镇房地产开发公司。1993年3月鳌头镇房地产开发公司与陈某、徐某签订了《土地转让合同》，将涉诉土地以135万元转让给陈某、徐某作兴办企业用地。陈某、徐某已支付转让40万元给鳌头镇房地产开发公司，余款未付。2005年5月8日，陈某、徐某与广州市从化鳌头兴华电镀厂签订《转让土地（合同）协议》，由广州市从化鳌头兴华电镀厂支付余款给鳌头镇房地产开发公司，由电镀厂承接陈某、徐某在《土地转让合同》中的权利义务。2007年从化市鳌头镇中心村农民集体领取了从集有（2007）第0002号和从集有（2007）第0003号《集体土地所有权证》，该两证附图与面积和涉诉土地的位置和面积一致，属涉诉土地的集体土地所有权证。其中第0002号土地所有权证登记为：土地面积为1.3547公顷（折合20.3205亩），用地性质为建设用地；第0003号土地所有权证登记为：土地面积0.3788公顷（折合5.682亩），用地性质为建设用地。随后广州市从化鳌头兴华电镀厂以广州盈鸿贸易有限公司（该公司的法定代表人与广州市从化鳌头兴华电镀厂的法定代表人为同一人朱镜潮）的名义在涉诉土地上兴建厂房。2009年被告根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）和《关于已前置审批工业用地公开出让有关问题的意见》（穗国房字（2008）8号）的规定，以及广东省国土资源厅《关于从化市2009年度第二批次城镇建设用地的批复等文件精神，先后于2007年12月和2009年9月发出从国土征预字（2007）37号《征收土地预公告》和从府（2009）68号《征收土地公告》。2009年第三人鳌头镇人民政府通知原告等经济社原社长带上村委公章和经济社公章到广州市从化鳌头兴华电镀厂（现广州盈鸿贸易有限公司），现场确认涉诉土地的征地范围，补办涉诉土地的征地手续［包括《征用土地协议书》、《收据》两份、《证明》两份）、《拟征收土地现状调查确认表》四份、《听证送达回证》、《关于放弃听证的说明》］。原告及第三人鳌头镇中心村民委员会签名盖章的上述征地手续材料均为电脑打印的空白表格，事后由被告工作人员手写填上。同年9月涉诉土地征地结案。2010年1月，从化市人民政府办公室作出从府办批（2010）37号《批复》，同意从化市土地储备开发中心以“完善已前置审批的工业用地纳入政府储备”的方式，与鳌头镇人民政府、广州盈鸿贸易有限公司签订将涉诉土地（25.8195亩）纳入政府储备用地的三方协议书。地块纳入政府储备用地后，由市国土房管局以招拍挂的方式公开出让。并同意市财政从国有土地使用权出让收入中安排1401971元用于该地块储备资金。2010年2月3日，从化市土地储备开发中心与从化市鳌头镇人民政府、广州盈鸿贸易有限公司签订《三方协议书》，约定从化市土地储备中心将收回涉诉土地的综合补偿款共1401971元支付给广州盈鸿贸易有限公司。同年3月10日从化市土地储备开发中心以“纳入储备用地补偿收入”的名目支付了1401971元给广州盈鸿贸易有限公司。原告向原审法院提起本案诉讼，请求：1、确认被告实施的征地行政行为违法；2、确认被告的征地行为无效，将所征收的土地返还给农村集体。
原审法院另查明：2012年11月20日，原告向广州市国土资源和房屋管理局提出《申请书》，认为：“我经济社村民除于1993年收到补偿款共计约10万元外，对于该地块的征地过程一概不知，对征地补偿标准、补偿款数额及如何支付、分配补偿款一概不知，对留用地的落实兑现情况一概不知。”要求依法追究从化市鳌头镇中心村民委员会、鳌头镇人民政府、从化市土地储备中心有关征地责任人的挪用、侵占、贪污征地补偿款的责任；责令从化市土地储备中心支付征地补偿款1401971元；责令为原告安排留用地2.58亩。2013年2月1日，被告向广州市国土资源和房屋管理局作出《关于鳌头镇中心村黄屋经济合作社信访件情况说明》，认为涉诉地块最早由鳌头镇房地产公司于1993年征用，并按当时标准依法实施了征地补偿。后因种种历史原因，一直未办理国有土地使用证。根据穗国房字（2008）8号文的规定，该地块经被告确认为已前置审批工业用地，按规定办理用地报批并完善相关手续，2009年9月办理了征地结案手续。该地块被纳入政府储备用地后，由从化市土地储备开发中心以1401971元作为收回涉诉土地综合补偿款支付广州盈鸿贸易有限公司。2013年4月原告以广州市国土资源和房屋管理局为被告向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼，要求依法判决广州市国土资源和房屋管理局对从化市国土资源和房屋管理局在实施对原告集体所有的2009年第二批次4地征收实施过程中的违反法定程序、不支付征地补偿款、不安排集体发展留用地的违法行为进行行政处理。同时，原告以从化市人民政府为被告向本院提起行政诉讼［案号为（2013）穗中法行初字第68号］，要求依法确认从化市人民政府对原告集体所有的2009年第二批次地块4征地实施中未依法告知、未依法通知权利人登记、未依法审批从化市国土资源和房屋管理局所拟定的征地补偿、安置方案的行为违法；要求判决从化市人民政府支付征地补偿款1401971元，并安排为原告安排留用地2.58亩。
原审法院认为：对于原告认为涉诉土地是2009年征收，被告和第三人认为涉诉土地是1993年征收的争议焦点。本案中，被告和第三人提供了1993年3月的《土地转让合同》、征地补偿款付款收据、支票回执等证据证实了涉诉土地是1993年征收后转让。审理过程中原审法院的询问笔录、庭审中的证人证言已构成完整的证据链，证明了涉诉土地是1993年征收，并按当时的标准付清了征地补偿款，交付土地使用至2009年双方没有争议。故涉诉土地应为1993年征收，2009年签订的《征用土地协议书》、付款收据等征地手续是为完善1993年的征地结案手续。
对于涉诉土地是否是前置审批工业用地的问题。经原审法院组织双方当事人到现场勘验，查明涉诉土地是在2009年前已建好工业厂房，并投产使用。根据被告提交的从集有（2007）第0002号集体土地所有权证和从集有（2007）第0003号集体土地所有权证，证明涉诉土地的性质为建设用地。根据穗国房字（2008）8号《关于已前置审批工业用地公开出让有关问题的意见》的规定，涉诉土地属于前置审批工业用地。
本案涉诉土地是1993年征收，征地行为是否合法应适用当时的法律法规。根据1991年2月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》的第十八条第（二）项：“县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准”的规定，按照当时的法律法规征收集体土地，征地补偿安置方案无需公告和听取多数人意见。涉诉土地于1993年征收，并按照当时的标准付清了征地补偿款，交付土地使用近20年无争议。2009年被告为完善征地结案手续，补办了征地协议等相关手续，目的是完善征地手续将涉诉土地进行国有土地出让，虽然在补办手续的程序上有瑕疵，但并没有侵犯原告的合法权益。故原告主张在征地行为中未将征地补偿安置方案公告、未听取农民意见、未支付相应的征地补偿款、安置补偿款、未安排集体发展留用地的征地行为违法，理由不充分，原审法院不予支持。综上，原审法院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社的诉讼请求。
上诉人不服原审判决，上诉至本院称：本案认定事实和适用法律均有误，程序违法。一、事实认定方面的错误。1、1993年上诉人确实收到约10万元钱，但这笔款是征地款还是租地款，上诉人至今不明白，被上诉人及原审第三人鳌头镇人民政府未出示当时的合同，故不能仅仅依据被上诉人、原审第三人及其工作人员的单方证言，就草草认定双方签订了征地合同、这笔款是征地补偿款。2、应当查明的事实没有查明。被上诉人认为140余万元补征地补偿款已经委托原审第三人鳌头镇人民政府代为支付，鳌头镇人民政府出具的书面证明证实这笔款已经支付，判决同时查明上诉人的收款收据内容虚假，那么这笔款到底流向了哪里？法庭应当要求原审第三人明确说明。二、适用法律方面的错误。1、1993年涉案土地没有履行任何行政审批手续，大面积的土地长期圈而未用，几经转手倒卖，获取高利，根据当时的土地管理法及刑法，被上诉人、原审第三人及其他相关各方己构成倒卖土地使用权罪。2、根据国务院及广东省的有关规定，对于历史遗留违法用地的处理应区别对待。如未实施建设，属于买空卖空，是严厉打击的对象，不能补办用地手续；如已实施建设，且用途与土地利用总体规划相容，可以补办用地手续。本案涉案土地从1993年到2007年，由于没有任何建设行为，不应作为补办手续予以考虑的范围。3、根据国务院及广东省的有关规定，对于历史遗留违法用地的处理，程序上的规定是，首先由基层土地行政管理部门进行调查，上报省国土厅审批，做出行政处罚，然后补办征地手续；实体上的规定是，对违法用地行为的行政处罚，按实施违法用地行为时的法律规定处罚，补办征地手续按补办时的法定征地程序和补偿标准实施。4、根据国务院及广东省的有关规定，补办征地手续是一独立的具体行政行为，无论对违法用地行为做出何种行政处罚，均不影响征地程序和征地补偿标准，均应按补办征地手续时法律规定的征地程序和征地补偿标准。5、对历史遗留违法用地的处理，无论是实体上还是程序上，国务院及广东省均有规范性文件予以明确的规定，不能任意而为。没有任何有关规范性文件规定：补办征地手续时可以制造虚假的法律文件，可以没有支付征地补偿款而伪造出收款收据，可以没有公告而制造出公告文件，可以没有送达听证告知书而制造出送达回证，可以没有听取村民及村集体意见而伪造放弃听证声明，可以没有调查土地权属及青苗情况而伪造签名认可，可以没有支付征地补偿款而出具虚假的已付款证明。6、2009年征地实施过程完全造假，相当于没有实施任何合法的征地行为，故应依法判决被上诉人重新实施征地行为，按现行征地程序和征地补偿标准实施征地行为。三、程序方面的错误。1、原审第三人鳌头镇人民政府受委托实施部分征地行为，根据有关规定，应作为本案的共同被告。原审法院之所以把鳌头镇人民政府列为第三人而不是共同被告，是由于鳌头镇人民政府在庭审时提供了新的证据而规避行政诉讼中不得搜集新的证据的法律规定。2、前任村支书黄某做了征地文件造假的证言。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人原审的诉讼请求。
被上诉人从化市国土资源和房屋管理局答辩同意原审判决，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
原审第三人从化市鳌头镇人民政府、从化市鳌头镇中心村民委员会均未提交答辩意见。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院另查明，在本院审理的上诉人诉从化市人民政府确认征地行为违法一案中［案号为（2013）穗中法行初字第68号］，本院判决：确认从化市人民政府对从化市2009年度第2批次地块4的面积为1.7213公顷鳌头镇中心村农民集体土地未依法定程序实施征收违法，该案现在二审审理期间，尚未审结。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”根据上述法律法规的规定，地方人民政府和土地行政主管部门在征地过程中履行不同的职能并承担不同的法律责任，上诉人在本案中的诉讼请求为：1、确认被告实施的征地行政行为违法；2、确认被告的征地行为无效，将所征收的土地返还给农村集体。上诉人的诉讼请求系对于征地行为提出，被上诉人作为土地行政主管部门并非征地的行政主体，被上诉人不是本案的适格被告，且上诉人所诉的征地行为在其诉从化市人民政府确认征地行为违法一案中已经予以审查。原审法院实体审理并判决驳回上诉人的诉讼请求错误，本院予以纠正。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销原广东省从化市人民法院（2013）穗从法行初字第17号行政判决；
二、驳回上诉人从化市鳌头镇中心村黄屋经济合作社的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 余秋白
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 周文静