安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行初32号
原告：吕国安，男，汉族，1960年7月26日出生，住江苏省睢宁县。
委托代理人:黄多俊，安徽宝文律师事务所律师。
被告：灵璧县人民政府，住所地安徽省灵璧县政务中心，统一社会信用代码11341323003200462H。
法定代表人，曾超，县长。
委托代理人：杜文化，灵璧县人民政府工作人员。
委托代理人：陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。
原告吕国安不服被告灵璧县人民政府强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月23日立案受理后，依法向被告送达了应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案。原告吕国安的委托代理人黄多俊，被告灵璧县人民政府的副县长黄广义作为负责人，其委托代理人杜文化、陆汝明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吕国安起诉称：2016年1月，吕国安承租灵璧硕果电器有限公司的房屋筹办灵璧阳光国际学校和农村留守流动儿童关爱之家，投入租金对所租房屋进行装修改造，并按教室、宿舍、食堂等功能分区，添置教学设备和生活设施，进行办学准备和留守儿童托管等服务活动。2016年8月29日，灵璧县人民政府以取缔非法办学为名违法对房屋装修设施强制拆除，添置的教育设备和生活设施遭到破坏，造成巨大损失。灵璧县人民政府的拆除行为程序违法，严重侵犯了吕国安的合法权益。请求依法确认灵璧县人民政府强制拆除吕国安房屋装修设施、附属物及相关设备的行为违法。
吕国安向本院提供如下证据：1、安徽灵璧经济开发区管理委员会（以下简称灵璧经开区）作出的《关于对在硕果电器公司厂区办学的阳光国际学校停止供电的通知》[灵开发（2016）59号],证明吕国安具备诉讼主体资格及被告主体适格；2、新安晚报新闻报道（2016年8月30日第12版）、安徽网新闻报道（2016年8月30日9点10分发布），证明吕国安装修房屋、添置教学和生活设施进行办学准备、开展留守儿童托管服务及灵璧县人民政府违法强制拆除房屋装修设施，破坏教学设备和生活设施的事实；3、房屋租金收据，证明吕国安以筹办的阳光国际学校名义向灵璧硕果电器有限公司缴纳房屋租金，双方存在房屋租赁关系；4、《评估报告书》（中衡保险公估股份有限公司），证明吕国安的损失情况；5、租赁证明，证明灵璧硕果电器有限公司将空房租赁给吕国安使用，房屋装修及附属设施均由吕国安装修及购置。
灵璧县人民政府答辩称：2016年1月26日，吕国安的合伙人曾志香向灵璧经开区申请创办学校，灵璧经开区将该申请报告转交灵璧县教育体育局（以下简称灵璧教体局）。2016年2月20日，灵璧教体局出具书面答复未予准许。吕国安在未获得办学许可的情况下，租赁灵璧硕果电器有限公司厂房装修教室、招聘教师及相关工作人员，在乡镇进行广泛宣传，招收学生并收费。灵璧经开区和灵璧教体局数次函告停止办学无果后，书面报告灵璧县人民政府。灵璧县人民政府根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法）第七条的规定，对阳光国际学校即将开学可能发生的公共卫生安全和其他的危害采取了紧急措施，对相关教学附属物、设备等进行拆除。综上，灵璧县人民政府为了防止突发事件的发生，对阳光国际学校部分设施进行拆除系合法行为，请求依法驳回吕国安的诉讼请求。
灵璧县人民政府在举证期限内本院提供如下证据：
第一组：1、关于对灵璧硕果电器有限公司院内违规办学查处情况的汇报；2、停止办学通知书；3、关于使用灵璧硕果电器有限公司闲置场地投资综合性教育的申请报告；4、关于曾志香同志申请使用灵璧硕果电器有限公司闲置场地投资综合性教育报告的回复；5、关于阳光国际学校在灵璧硕果电器有限公司厂房办学的情况报告；6、关于对县开发区硕果电器厂区内阳光国际学校依法取缔、拆除违章建筑及稳妥推进学生安置的工作方案；7、灵璧教体局依法取缔阳光国际学校专项整治方案；8、关于责令阳光国际学校立即停止违法办学的告知书（张贴照片）、阳光国际学校门牌及宣传照片。以上证据证明吕国安申请在灵璧硕果电器有限公司投资开展综合性教育，灵璧教体局未予批准，吕国安在未经批准的情形下进行广泛的宣传招生，经灵璧经开区和灵璧教体局多次告知停止办学，但其一直未予停止，故报告灵璧县人民政府依法对其进行查处。
第二组：9、关于对阳光国际学校违法办学行为进行监管的情况汇报；10、关于责令阳光国际学校立即停止违法办学的通知；11、灵璧教体局进驻阳光国际学校工作情况及下一步工作预案；12、关于依法取缔阳光国际学校进展情况汇报；13、灵璧教体局整治阳光国际学校非法办学摸底等情况汇报；14、关于责令阳光国际学校立即停止违法办学的告知书。以上证据证明吕国安申请办学不符合民间办学的相关法律规定，灵璧经开区和灵璧教体局下发责令停止办学通知且无果后，灵璧县人民政府依法拆除的行为合法。
第三组：15、关于灵璧教体局机构设置的通知；16、灵璧硕果电器有限公司承诺书；17、关于对在硕果电器公司厂区办学的阳光国际学校停止供电的通知；18、关于灵璧经开区机构设置的通知。证明灵璧经开区和灵璧教体局的法定职责范围，吕国安申请办学应向灵璧教体局提出。
第四组：19、视频资料两份。证明依法向吕国送达了停止办学通知书，房屋状况及强制拆除情况。
经庭审质证，吕国安对灵璧县人民政府提供的证据质证认为：对第一组的证据1、2，吕国安不知情，亦从未收到停止办学通知，且作出停止办学的灵璧县社会力量办学管理办公室，并不具有该项职权；证据3、4的真实性、合法性、关联性均有异议，申请报告的申请人曾志香与本案没有关系，申请事项并不违背民办教育促进法的规定，灵璧教体局从未向吕国安送达过批复；另依据民办教育促进法的规定，民办学校申请人提出申请后，教育部门应当进行验收，验收之后才能做出是否合格的回复，灵璧教体局在未验收之前作出不合格的回复违反法律规定；对证据5，吕国安未收到灵璧经开区的任何书面通知；证据6的真实性没有异议，但对合法性有异议，首先该份文件吕国安没有收到，且该份文件所依据的法律法规为教育法、土地管理法、民办教育促进法等，并不是灵璧县人民政府答辩中主张的突发事件应对法，吕国安对租用的厂房进行装修改造属于办学准备工作，是合法行为，装饰物、添置的其他设备等都属于合法财产，灵璧县人民政府无权拆除，即使添建的浴池等附属物没有办理审批手续，做出拆除行为也应当符合法定程序；证据7的真实性没有异议，但对合法性有异议，吕国安办学不应当被取缔；证据8的真实性有异议，吕国安没有收到该告知书。
对第二组中证据9的合法性和证明目的有异议，2016年1月，吕国安向灵璧经开区提交了报告，之后相关领导同意后才筹建办学，吕国安未收到灵璧教体局不予办学的通知；证据10、14的真实性、合法性、关联性均有异议，吕国安未收到该通知书，且同一天下发的两个文件内容不一致，有伪造嫌疑；证据11、12、13的三性均有异议，吕国安办学中有一项功能是留守儿童托管服务，该行为并不属于违法办学事项，灵璧县人民政府无权取缔。
对第三组的证据15、18无异议，但可以证明灵璧经开区和灵璧教体局无拆除违建的法定职权；证据16的真实性有异议，吕国安与灵璧硕果电器有限公司形成了事实租赁关系；证据17无异议。
对第四组证据中送达停止办学通知的视频不予认可，认为未告知吕国安本人，未书面送达；对强制拆除视频的真实性无异议，但认为不能证明存在突发事件的隐患。
灵璧县人民政府对吕国安提供的证据质证认为：证据1与灵璧县人民政府提供的证据17一致，说明灵璧县人民政府虽采取了相关措施，但仍未制止违法办学行为；证据2系相关新闻报道，证明吕国安违法办学的情况；证据3、4、5，系相关租赁材料，与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：对吕国安提供的证据1、3、4、5，真实性、合法性、关联性予以确认；证据2，系相关新闻报道，其内容需通过其他证据证明，对其证明目的不予确认。对灵璧县人民政府提供的证据2、3、4、6、8、10、14、15、16、17、18，真实性，合法性，关联性予以确认；证据1、5、7、9、11、12、13，系行政机关内部文件，不予确认；证据19中强制拆除的视频资料，可以证明拆除行为的过程，可作为证据使用；送达停止办学通知的视频，不能达到证明目的，不予采信。
经审理查明：2016年1月26日，曾志香（××）向灵璧经开区递交《关于使用灵璧硕果电器公司闲置场地投资综合性教育的申请报告》，后该报告转至灵璧教体局。2016年2月20日，灵璧教体局作出《关于曾志香同志申请使用灵璧县硕果电器公司闲置场地投资综合性教育报告的回复》，对其办学申请未予准许。后吕国安租用灵璧硕果电器有限公司厂房进行装修，并以灵璧阳光国际学校名义进行宣传招生。
2016年6月22日，灵璧县社会力量办学管理办公室向曾志香作出停止办学通知书，要求停止办学。2016年8月16日，灵璧经开区向灵璧硕果电器有限公司下达《关于对在硕果电器公司厂区办学的阳光国际学校停止供电的通知》[灵开发（2016）59号]，要求该公司对厂区内办学场所停止供电。2016年8月23日，灵璧教体局作出《关于责令阳光国际学校立即停止违法办学的通知》[灵教（2016）103号]，要求吕国安、曾志香立即停止办学行为。
之后，灵璧县人民政府作出《关于对县开发区硕果电器厂区内阳光国际学校依法取缔、拆除违章建筑及稳妥推进学生安置工作方案》，该方案规定：依据教育法、土地管理法、教育促进法等法律法规，经县政府研究同意，决定对经济开发区硕果电器有限公司厂区内阳光国际学校违法设施设备进行依法拆除。其中第一项“拆除对象和时间”规定：“依法取缔及拆除违建对象：阳光国际学校违法建设及相关设施设备（违法建设、教学楼石膏板墙、餐厅吊顶及隔断、大型广告牌、大型广告喷绘布）；依法取缔及拆除违建时间：2016年8月29日”；第二项“组织机构”中规定“为保证取缔和拆除工作顺利进行，特成立拆除工作领导小组”，下设六个工作组，其中“思想工作组”由灵璧教体局100人组成，负责思想劝导及稳控工作，“现场拆除组”由灵璧经开区25人及公证处3人、记者组成，负责现场拆除、公证等工作。2016年8月29日，灵璧县人民政府组织对阳光国际学校实施了强制拆除。吕国安不服，诉讼来院。
本院认为：本案的争议焦点为灵璧县人民政府拆除吕国安设置于灵璧硕果电器有限公司的装修附属物等设施的行为是否合法。
首先，该拆除行为属于行政强制行为还是处置突发事件行为。审理中，吕国安认为该行为属于行政强制行为，应适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法），而灵璧县人民政府认为属于处置突发事件行为，应适用突发事件应对法。本院认为：行政强制法第二条第一款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。突发事件应对法第三条规定：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。本案中，灵璧县人民政府所提举的证据中，虽能够证明其作出了停止办学通知，所采取的拆除行为是为了实施停止办学决定、取缔吕国安所办阳光国际学校所采取的强制手段，但不能体现出吕国安对灵璧硕果电器有限公司厂房进行改造并使用的行为，具有突发事件应对法中所规定的事件紧迫性、严重社会危险性等特点。
同时，灵璧县人民政府在实施拆除行为前，作出的《关于对县开发区硕果电器厂区内阳光国际学校依法取缔、拆除违章建筑及稳妥推进学生安置工作方案》，已经明确拆除行为的性质为“拆除违章建筑”，同时在方案中将阳光国际学校相关建设界定为“违法建设”，说明在灵璧县人民政府决定对阳光国际学校装修及设施等拆除前，已经对该建设的性质进行了认定，并依该认定采取了强制拆除行为。因此，从灵璧县人民政府实施的强制拆除行为的逻辑结构看，该行为符合行政强制行为的特征，属于行政强制行为，应受行政强制法调整。灵璧县人民政府认为属于处置突发事件的行为，应受突发事件应对法调整的理由不能成立，本院不予支持。
其次，该强制拆除行为是否合法。本院经审查认为：根据行政强制法第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关适用行政强制执行，应经过催告、陈述和申辩、强制执行决定、送达等程序；对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，灵璧县人民政府对吕国安设置的装修附属物等设施进行强制拆除前，虽由灵璧教体局制作了关于责令停止违法办学的通知书，但没有证据证明其按照行政强制法的规定履行了催告、由相对人陈述和申辩、制作强制执行决定并送达等行政强制措施的前置程序，灵璧县人民政府强制拆除吕国安在灵璧硕果电器有限公司厂房内装修附属物等设施的行为程序严重违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，灵璧县人民政府的强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，故应确认该强制拆除行为违法。吕国安请求确认拆除装修附属物设施和相关设备的行为违法的理由成立，应予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
确认灵璧县人民政府于2016年8月29日拆除吕国安在灵璧硕果电器有限公司内装修附属物设施和相关设备的行为违法。
案件受理费50元，由灵璧县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 欧阳平
审 判 员 程 旭
人民陪审员 刘光珍
二〇一七年六月十四日
法官 助理 庄明义
书 记 员 彭思远
附法律条文：
《中华人民共和国行政强制法》
第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《中华人民共和国突发事件应对法》
第三条本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。
突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。