大连市普兰店区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）普行初字第109号
原告王家和，农民。
委托代理人王文田，系辽宁省大连普兰店市清正法律服务所法律工作者。
委托代理人赵伟，系辽宁海星律师事务所律师。
被告大连市普兰店区林业水利局（原普兰店市林业水利局），所在地普兰店市世纪路中段一号。
法定代表人杨平仁，系该局局长。
委托代理人李吉玉，系普兰店市水政监察大队干部。
委托代理人张同真，系普兰店市水政监察大队干部。
被告大连市普兰店区人民政府（原普兰店市人民政府），所在地普兰店丰荣办事处府前路十二号。
法定代表人申守勃，系该区区长。
委托代理人王旭，系区政府法制办公室工作人员。
原告王家和诉被告大连市普兰店区林业水利局、大连市普兰店区人民政府为不服行政处罚一案，于2015年11月11日向本院提起行政诉讼，本院当日立案受理，于2015年11月16日向被告大连市普兰店区林业水利局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年11月18日向被告大连市普兰店区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告大连市普兰店区人民政府于2015年11月18日向本院提交答辩状副本及证据材料，被告大连市普兰店区林业水利局于2015年11月23日向本院提交答辩状副本及证据材料。本院依法组成合议庭，分别于2015年12月9日、2016年3月28日公开开庭审理了本案，原告王家和及其委托代理人王文田、赵伟、被告大连市普兰店区林业水利局的委托代理人李吉玉、张同真、被告大连市普兰店区人民政府的委托代理人王旭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告大连市普兰店区林业水利局于2015年8月24日作出普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书，给予王家和罚款人民币陆万元整的行政处罚。查明的事实是：王家和自2015年8月11日上午至2015年8月13日15时期间，在瓦房店松树水库淹没区——普兰店四平镇四平村车沟屯其所承包的水淹地内采砂，违反了《辽宁省实施办法》之规定。水行政处罚决定书送达后，原告在法定期限内向被告大连市普兰店区人民政府申请复议，该单位受理后，于2015年10月29日作出普政行复决字（2015）9号行政复议决定书，以王家和违法行为事实清楚，普兰店市林业水利局根据调查结果作出行政处罚决定，认定事实清楚，法律依据正确，处理决定适当为由，维持普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书。
原告王家和诉称：原告于2015年11月3日收到普政行复决字（2015）9号行政复议决定书，决定维持普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书是没有事实和法律依据的，应予以撤销普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书。因为：
处罚事实不清，不得给予行政处罚。
2015年5月1日，王家和与李永强等三人签订水淹地转租协议书标明：坐落于四平镇四平村车沟屯水淹地20亩地以5万元租给王家和承包。2015年7月30日四平村委会出具证明，证明王家和转租20亩水淹地四至，证明王家和转租协议有效。在市政府听证会上，被告代理人也表示原告的转租协议合法有效，那么，被告不应对王家和及四平村进行行政处罚。因为王家和与四平村共同研究改造河道取直，造10亩玉米地及造10亩水田地，在不影响卸洪的情况下，造20亩耕地是受法律保护的。因此，不应对王家和处罚。
2、王家和于2015年6月初，与四平村达成口头协议共同改造水淹地计划：一是，将河心取直，挖出的约2520立方米砂子归四平村所有；二是，在河的北面改造10亩玉米地；三是，在河的南面改造10亩水田地。2015年8月13日王家和向水政执法人员汇报王家和与四平村共同改造水淹地计划。可是，执法人员不予理睬。四平村与王家和共同改造水淹地，将河道取直是为了更好卸洪，并改造20亩耕地，是受土地管理法第三十八条支持和保护的。因此，对王家和处罚是不妥的。
2015年8月18日，王家和与四平村委会共同改造水淹地的申请书交给水政执法人员，证明王家和挖砂子将河道取直对河道卸洪有利，表明挖出的砂子归四平村所有，不是王家和个人所为。四平村委会于2015年9月29日又出具：“关于王家和与李永强等人签订水淹地转租协议书以后，与四平村委会研究改造河道造10亩玉米地和10亩水田地的情况说明”中，四平村委会明确阐明四平村与王家和共同改造水淹地计划。挖砂子将河道取直不是王家和个人所为，而是四平村和王家和共同所为。
本案漏掉被处罚主体。
2015年8月18日，四平村出具的申请书和2015年9月29日四平村委会出具的“关于王家和与李永强等人签订水淹地转租协议书以后与四平村委会研究改造河道造10亩玉米地和10亩水田地的情况说明”中，均证明改造水淹地是四平村委会和王家和共同行为，而不是王家和个人所为。被告只处罚王家和，没处罚四平村。被告于8月18日收到四平村申请书以后，应当立即到四平村进行调查，把事实查清楚。而被告没有调查，在事实不清的情况下，被告于8月24日对王家和个人进行处罚6万元，显失公平。明显漏掉被处罚主体。故，请求法院判决撤销水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书，并由被告承担本案诉讼费。
为支持其诉讼请求，原告提供了如下证据：
水淹地转租协议书1份；
2015年7月30日普兰店市四平镇四平村民委员会出具的《证明》1份；
2015年8月18日《申请》1份；
“关于王家和与李永强等人签订‘水淹地转租协议书’以后与四平村委会研究改造河道造10亩玉米地和10亩水田地的情况说明”1份；
普水罚告字（2015）第012号水行政处罚告知书1份；
普水听告字（2015）第012号水行政处罚听证告知书1份；
普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书1份；
普政行复决字（2015）9号行政复议决定书1份；
现场照片3张。
被告大连市普兰店区林业水利局辩称：
一、原告王家和擅自采砂的违法事实清楚，当事人主体适格。
王家和自2015年8月11日上午至2015年8月13日期间，在瓦房店市松树水库淹没区——即普兰店市四平镇四平村车沟屯其所承包的水淹地内采砂，采砂量约40立方米，采砂未征得水行政主管部门批准。该事实有现场视频资料、抽样取证或登记保存物品通知书、调查笔录等证据证实。
王家和于2015年8月18日向普兰店市四平镇四平村民委员会递交了一份《申请》，所申请的事项主要是改造水淹地、并对将来挖出的砂子予以处分——采出的河砂归四平村集体所有。从《申请》签订的时间看：我局发现王家和采砂的时间是2015年8月13日，而此份《申请》的申请时间是2015年8月18日。就是说，王家和的违法采砂事实在先，向村委会提出申请在后；从王家和向我局递交《申请》的时间看：此《申请》是在我局向王家和下达行政处罚决定之后，王家和递交我局的，向王家和送达《水行政处罚决定书》的时间是2015年8月24日，收到王家和递交的、他向四平村委会提出的改造水淹地《申请》的时间已是2015年9月初；另外，在我局执法人员对王家和询问时，王家和称“采砂是为了冲抵租赁挖掘机、铲车的部分费用”，此说法与2015年8月18日的《申请》中所记载的“挖出的砂子大约2520立方米归四平村集体所有”相矛盾；另外，2015年10月16日四平镇四平村村委会主动向我局递交的一份《证明》中载明：“四平镇四平村车沟屯王家和所承包本屯水淹地需改造一事，河道改造取直现没有动工，现动工的地方不属于王家和所申请的河心位置”，四平村村委会的《证明》证实：王家和被处罚时的采砂区域，不属于四平村委会所指的河心位置。王家和在河心外采砂，村委会不知情，四平村村支书于永军口头表示，王家和采出的河砂并未交给村委会。最主要的一点是：就2015年8月18日王家和向村委会递交的《申请》本身的效力而言，因河砂是矿产资源，按《矿产资源法》的规定属于国家所有，河砂的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。因此，即便四平镇四平村同意该申请，王家和及村委会对本属国家所有的河砂予以处分也是无效的。王家和擅自采砂破坏了行政机关对松树水库淹没区的管理秩序。
综上，只有王家和是适格主体，王家和违法事实清楚，对其处罚有事实依据。
二、处罚程序合法
我局在对王家和的处罚过程中，依法进行立案、调查询问、经集体讨论、处罚告知并送达，最后向王家和下达了《行政处罚决定书》并按照《民事诉讼法》的规定送达，处罚程序合法。
三、王家和采砂区域位于瓦房店松树水库淹没区，但其行政区划属于普兰店市。大连市水务局2015年8月11日批复的《大连市水务局关于松树水库行政执法管辖权的意见》（大水政法[2015]226号）明确：涉及松树水库普兰店市境内段的行政执法由普兰店市林业水利局负责。因此，我局对王家和采砂一案的管辖有授权依据。
四、复议机关于2015年10月29日依法维持了我局所作出的行政处罚决定，说明我局是依法行政的，对王家和的处理适当。
综上，王家和的违法事实清楚，王家和是适格主体，其争议理由于法无据，我局的处罚证据确凿、程序合法、处理决定适当。因此，请求法院依法驳回原告王家和的诉讼请求，诉讼费用由王家和本人承担。
为支持其答辩意见，被告大连市普兰店区林业水利局提供了如下证据：
1、《辽宁省实施办法》；
2、水事案件立案审批表；
3、王家和身份证复印件；
4、抽样取证或登记保存物品清单；
5、责令停止水事违法行为通知书；
6、水行政执法文书送达回证；
7、王家和调查笔录；
8、关于松树水库上游四平镇四平村下沙河入库口处当地村民采砂平整土地相关情况说明；
9、水事案件讨论笔录；
10、水事案件调查报告；
11、普水罚告字（2015）第012号水行政处罚告知书；
12、普水听告字（2015）第012号水行政处罚听证告知书；
13、水行政执法文书送达回证；
14、普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书及送达回证；
15、2015年9月12日复议申请书；
16、大水政法（2015）226号“大连市水务局关于松树水库行政执法管辖权的意见”；
17、2015年10月16日普兰店市四平镇四平村民委员会出具《证明》；
18、现场视频光盘；
19、2015年8月18日《申请》1份。
被告大连市普兰店区人民政府辩称：
一、答辩人是依法定职权和法定程序办理该行政复议案件。
《中华人民共和国行政复议法》第三条规定：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；
（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；
（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
（七）法律、法规规定的其他职责。”
普兰店市人民政府是普兰店市履行行政复议职责的行政机关，普兰店市人民政府法制办公室具体办理行政复议事项，上述主体具有法定审理行政复议案件职权。
答辩人——普兰店市人民政府的行政复议机构，于2015年9月14日收到王家和的行政复议申请，经审查后于2015年9月15日做出普政行复字[2015]第9号案件受理通知书并向申请人送达，符合行政复议法第十七条关于复议案件受理的规定。行政复议机构于2015年9月15日将行政复议申请书和行政复议答复通知书送达给被申请人普兰店市林业水利局，符合行政复议法第二十三条关于向被申请人送达材料的规定。经王家和申请，行政复议机构于2015年10月14日举行听证，于2015年10月29日作出普政行复决字[2015]9号行政复议决定书，符合行政复议法第二十八条作出复议决定的规定。答辩人办理该案，是严格按照行政复议法、行政复议法实施条例关于复议案件审理程序的规定进行的。
二、答辩人维持水行政处罚决定书符合事实和法律规定。
王家和向答辩人提起行政复议申请时提交了行政复议申请书、身份证明、水行政处罚决定书、证明材料等。行政复议机构收到材料审查后认为，王家和的申请属于行政复议法第六条第一款第十一项的情形，其提交的申请材料符合行政复议法实施条例第二十八条的规定，决定予以受理。
行政复议机构对各方提交的材料审查后认为：公民、法人的行为应符合相关的法律规定。《辽宁省实施＜中华人民共和国防洪法＞办法》第十七条规定：“在河道和水库管理范围内进行下列活动，必须报经县以上水行政主管部门批准，涉及其他部门的，并按照有关法律、法规的规定审批：（二）挖沙、采石、取土、淘金，翻动土体对河道有不利影响的；”申请人王家和在被申请人普兰店市林业水利局调查笔录中承认采砂是为了充抵租赁挖掘机、铲车的费用，且在淹没区采砂未征得瓦房店市林业水利局的批准。而被申请人提交证据证明王家和作业区域属于瓦房店市松树水库土地淹没高程线以内，行政区域属于普兰店市四平镇四平村。王家和称与四平村委会共同研究水淹地改造计划，有其向四平村委会的申请证明，因四平村民委员会是村民自治组织，其无权同意或批准应由法律规定的主管部门批准的事项，且该申请落款时间晚于王家和违法的时间，该证据本机关不予采纳。关于被申请人案件管辖权一节，被申请人提交了《大连市水务局关于松树水库行政执法管辖权的意见》（大水政法[2015]226号），证明普兰店市林业水利局对该案有管辖权，本机关予以采信。王家和违法行为事实清楚，普兰店市林业水利局根据调查结果作出行政处罚决定，认定事实清楚，法律依据正确，处理决定适当。
答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书。符合事实和法律依据。综上，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
为支持其答辩意见，被告大连市普兰店区人民政府提供了如下证据：
1、《中华人民共和国行政复议法》，以证明办理复议案件职权依据、法定程序、作出复议决定法律依据；
2、《中华人民共和国行政复议实施条例》，以证明办理复议案件程序规定、受理复议案件法律依据；
3、行政复议决定书、法定代表人身份证明、处罚决定书、证明材料，以证明申请人申请材料符合复议法受理条件；
4、行政复议答复书、提交复议证据，以证明被申请人答复意见和提交证据。
原告对被告大连市普兰店区林业水利局提交的证据2、3、5、6、8-13、15-17未提出异议。对于证据1有异议，认为原告行为对河道不产生不利影响，且原告行为不属于经营性行为；对于证据4有异议；对于证据7的真实性无异议，但并非原告真实意思表示；对于证据14有异议，认为不应当处罚原告，且申请书的时间与处罚决定书不相符；对于证据18的真实性无异议，但视频恰可以证明原告系在承包地内改良土壤，而非采砂；对于证据19有异议，认为原告当日系在水淹地进行土地平整而非采砂，不能证明原告案发当日的行为违法。原告对于被告大连市普兰店区人民政府提交的证据均未提出异议。
被告大连市普兰店区林业水利局对原告提交的证据1、5-8未提出异议。对于证据2、3、4真实性无异议，但对证明内容有异议，且原告申请的采砂地点与案涉地点非同一地点；对证据9有异议，认为照片无法证明是何时拍摄的。被告大连市普兰店区林业水利局对被告大连市普兰店区人民政府提交的证据均未提出异议。
被告大连市普兰店区人民政府对原告提交的证据5-8未提出异议。对于证据1有异议，该协议书在复议过程中并未提供过；对证据2、3、4真实性无异议，但对证明内容不予认可；对证据9有异议，认为该照片无法体现时间、参照物。被告大连市普兰店区人民政府对被告大连市普兰店区林业水利局提交的证据均未提出异议。
经庭审质证，本院认为，被告普兰店区林业水利局所提供的证据，来源合法、具有证明效力，且符合法定程序，本院予以采信；原告对被告大连市普兰店区人民政府提供的证据均未提出异议，本院亦予以采信。原告所提供的证据2，是当地村委会证明原告转租水淹地的四至，具有证明效力，本院予以采信；原告所提供的证据3、4，均发生在原告采砂之后，与本案不具有关联性，本院不予采信；原告所提供的证据9，照片拍摄的时间、地点均不清楚，本院不予采信；原告所提供的其他证据，二被告没有提出异议，本院予以采信。
经审理查明，2015年8月13日下午15时，普兰店市林业水利局水政监察大队执法人员发现原告王家和在普兰店市四平镇四平村车沟屯水淹荒地（瓦房店市松树水库淹没区）上采砂，用铲车装满蒙g×××××号货车，执法人员立即保存了厦工50铲车一台，并向王家和下达了“违法行为通知书”，通知其停止采砂，到普兰店市林业水利局接受处理。当日，普兰店市林业水利局对王家和的采砂行为予以立案。经调查，王家和未征得水行政主管部门的批准采砂，采砂用于土壤改良费用，属于经营性质。2015年8月24日，普兰店市林业水利局作出普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书，给予王家和罚款人民币陆万元整的行政处罚。处罚决定书送达后原告不服，于2015年9月12日向普兰店市人民政府申请行政复议，普兰店市人民政府于2015年10月14日在普兰店市政府召开了听证会，于2015年10月29日作出普政行复决字（2015）9号行政复议决定书，决定：维持普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定书。送达后，原告不服行政复议决定，于2015年11月11日向本院提起行政诉讼。
另查，2015年5月1日，原告王家和与案外人李永强等三人签订“水淹地转租协议书”，约定：坐落于普兰店市四平镇东沟河南岸面积20亩转租给王家和，转租费为5万元（庭审时，王家和自认实际转租费为15万元）。2015年8月18日，原告王家和向四平村委会提出书面申请，欲改造河心取直，挖砂归村委会所有。同时，欲将其转租的水淹地改造成10亩玉米地（河北面）、10亩水田地（河南面）。被告确认的原告采砂地点为原告转租的河南面水淹地。庭审时，原告承认其欲改造水田的地点挖砂深度约2米，所挖出的砂子用于支付改造水田的铲车费用7-8万元。
再查，普兰店市林业水利局现更名为大连市普兰店区林业水利局；普兰店市人民政府现更名为大连市普兰店区人民政府。
本院认为，普兰店市林业水利局具有作出水行政处罚的法定职权。鉴于原告擅自采砂、经营的违法事实，普兰店市林业水利局作出普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。因此，对原告要求撤销普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定的诉讼请求，本院不予支持；普兰店市人民政府依法作出普政行复决字（2015）9号行政复议决定：维持普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定，原告对复议程序未提出异议，经庭审调查，复议程序合法。原告主张其采砂只是为了改造水田、不属于经营性。庭审查明的事实是，原告投资15万元转租了20亩水淹地，在其称欲改造10亩水田的水淹地上挖掘深度约2米，雇佣铲车费用需要7-8万元。如此耗费人力、物力、财力改造水田有悖常理。因此，被告认定原告违法采砂、属于经营性，依据充分，应予确认。关于原告主张其采砂是给村委会，与村委会共同采砂，被告只处罚原告遗漏主体一节。因被告认定原告违法采砂的时间是2015年8月11日至8月13日，而原告向村委会申请改造水田和取直河道的时间是2015年8月18日，无据证明村委会在2015年8月11日至8月13日期间参与了原告的采砂行为。原告的该意见，本院不予采纳。至于原告的其他意见，没有事实和法律依据，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条、第十条之规定，判决如下：
一、驳回原告王家和请求撤销普水罚字（2015）第012号水行政处罚决定的诉讼请求；
二、确认普政行复决字（2015）9号行政复议决定合法。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 孙 琳
审 判 员 曲 真
代理审判员 周久人
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 程 楠