广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1579号
上诉人（原审原告）：刘沃权，男，汉族，1956年9月11日出生，住广东省广州市从化区。
委托代理人：黄家章，广东诺臣律师事务所律师。
委托代理人：刘平，广东诺臣律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府。住所地：广东省广州市从化区街口街新城东路**号。
法定代表人：蔡澍，区长。
委托代理人：黄锦新，该府工作人员。
委托代理人：方跃光，广东安君律师事务所律师。
上诉人刘沃权因与被上诉人广州市从化区人民政府（下称从化区政府）确认行政行为违法附带行政赔偿纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的（2015）穗中法行初字第348号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年2月24日，广东省国土资源厅向广州市人民政府作出粤国土资（建）字［2005］44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，经广东省人民政府同意，批复同意上报的农用地专用和征收土地方案，将从化市神岗、江埔、棋杆、良口、城郊、鳌头、街口、民乐、温泉、桃园等镇属下的村委会的集体农用地和国有民乐茶场的国有农用地共计20.5783公顷转为建设用地并办理征用土地手续；同意征用上述村委会的集体建设用地15.1362公顷，未利用地0.6842公顷；同意收回和使用国有民乐茶场的国有建设用地0.7915公顷，国有未利用地0.033公顷；上述土地37.2232公顷经完善征用和收回手续后同意作为从化市的城镇建设用地。2006年12月18日，从化区政府发布从府［2006］75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告。2007年1月4日，从化区政府发布从府征补［2007］1号《从化市人民政府征地补偿安置方案公告》，将征地补偿安置的内容包括被征地单位、地类名称、征收面积、补偿类别、补偿标准、补偿金额、支付对象、支付方式进行公告并征求意见。
2011年9月28日、2011年9月30日、2012年8月6日，从化市街口街道办事处与从化市街口街城郊村第十八经济合作社、第十七经济合作社签订征用土地协议。2012年12月12日，从化市街口街城郊村民委员会及所涉经济合作社出具证明，证明从化市土地储备开发中心征地补偿已全部付清。2012年11月7日，从化市国土资源和房屋管理局作出从国房群字［2012］59号《关于限期办理征地补偿登记的公告》，主要内容为：“街口街城郊村、街口村、雄锋村集体土地合计286亩业经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅、广州市国土房管局分别以粤国土资（建）字［2005］44号文、穗国土地批字［2002］23号文批准征收，在上述土地批后实施过程中，街口街道办已向所涉及村集体支付了土地补偿款，涉及的被征地农户已完成搬迁，但仍有部分土地及地上附着物的权益人至今尚未向街口街道办办理征地补偿登记手续。根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条规定，将有关事项公告如下：一、上述征地范围内尚未办理征地（含房屋、青苗等地上附着物）补偿登记的权益人，请于本公告发布之日起7天之内向街口街道办办理补偿登记手续。二、对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记，将按照我局委托从化市公证处、街口街道办所作的上述未登记土地及地上附着物的调查情况，实行证据登记保全，并按照《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府［2010］51号）标准核算补偿款，交由市公证处提存，视为已完成登记和落实补偿的手续。待调查登记的权益人明晰并无争议后，权益人可向街口街道办申请办理领取提存补偿款手续。三、对逾期不办理征地补偿登记的，按上述办法公证提存后，我局将配合街口街道办及相关职能部门按相关法律法规开展征地清场工作。”
2012年12月20日，从化市土地储备开发中心向从化市国土资源和房屋管理局出具从地储结函［2012］15号《关于从化市2003年度第三批次13号地块、2002年历史用地位于街口街城郊村、街口村、雄锋村地段共约255.295亩征地结案的函》。2013年5月27日，从化市国土资源和房屋管理局向从化市土地储备开发中心出具从国土用结字［2013］013号《同意用地结案书》，同意用地结案。
另查明，从化区政府认为刘沃权提起本案诉讼已超过法定起诉期限，认为其于2006年12月18日发布征地公告，于2007年1月发布征地补偿安置公告，刘沃权于此时应知道征地与补偿安置的行政行为已经发生，刘沃权于2015年6月起诉从化区政府征地行为违法，已超过法定起诉期限。对此问题，刘沃权认为：一、对于从化区政府征地过程中的具体问题，主要是从化市国土资源和房屋管理局就涉案用地所做的九份责令交出土地决定书，另案原告曹林真等人已经依法申请行政复议，且先后经过两次行政诉讼。最后一次行政判决书送达的时间是2015年2月4日，案号为（2014）穗中法行终字第1545－1553号。九份责令交出土地决定书被依法撤销以后，从化区政府以及下属职能部门没有再就涉案土地作出过其他的具体行政行为。二、从化区政府违法收地以及违法建设的行为具有延续性。涉案土地至今被违法占用及违法建设，是从化区政府自身或在从化区政府许可的情况下其他行政机关才能实施，相关法律后果依法必须由从化区政府承担。三、由于从化区政府的违法建设行为一直在继续，至今没有停止，该过程一直持续到2015年6月份，刘沃权也已经多次报警，所以刘沃权通过本案行政诉讼途径解决问题，不存在任何超过起诉期限的问题。经查，根据从化区政府提供的证据，从化区政府提供了从府［2006］75号《从化市人民政府征用土地公告》及网上公告的截图。从化区政府作出从府征补［2007］1号《从化市人民政府征地补偿安置方案公告》后，于2006年12月20日通过直接送达的方式，将该公告送达给从化市街口街城郊村民委员会。
再查明，另案原告曹林真等人不服原从化市国土资源和房屋管理局作出的从国房群字［2013］5号、7号－14号《责令交出土地决定书》，向原广州市国土资源和房屋管理局申请行政复议，该局作出的穗国房行复［2014］6号－14号《行政复议决定书》，均以原从化市国土资源和房屋管理局未在举证期限内提交证明其履行了拟定并公告征地补偿安置方案法定职责的证据材料，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定，决定撤销原从化市国土资源和房屋管理局作出的从国房群字［2013］5号、7号－14号《责令交出土地决定书》。另案原告曹林真等人不服行政复议决定，向原从化市人民法院提起诉讼，案经一、二审，判决驳回曹林真等人的诉讼请求。
又查明，原审法院依法向广东省国土资源厅核实从化区政府提供的证据中粤国土资（建）字［2005］44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》复印件的真实性，该厅回函原审法院，粤国土资（建）字［2005］44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》复印件与该厅制作的原件一致。原审法院认为刘沃权提出的诉讼请求包含多个行政行为，要求刘沃权进一步明确，刘沃权明确为：确认从化区政府的具体组织征地行为违法，具体包括“发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动”，原审法院认为刘沃权的诉讼请求仍包含多个行政行为，要求刘沃权进一步明确，并告知刘沃权如果其不进一步明确，原审法院将只审查第一个诉讼请求即从化区政府发布征地公告行为的合法性。刘沃权认为其真实意愿是对从化区政府的整个征地行为不服，发布征地公告、组织征地行为以及组织清障活动都是属于一个整体的征地行为，刘沃权仍坚持上述全部诉讼请求。
原审法院认为：关于刘沃权提起本案诉讼是否超出法定起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，从化区政府认为刘沃权起诉从化区政府征地行为违法，已超过法定起诉期限，从化区政府提供了从府［2006］75号《从化市人民政府征用土地公告》网上公告的截图，从化区政府还提供了其将从府征补［2007］1号《从化市人民政府征地补偿安置方案公告》通过直接送达的方式送达给从化市街口街城郊村民委员会的证据，从化区政府没有提供其在刘沃权等所在村集体进行公告的证据，上述证据不能视为刘沃权已经知道征地行为的内容，刘沃权提起本案诉讼亦没有超出法律规定的最长保护期限，从化区政府认为刘沃权超出法定起诉期限的理由不成立，不予采纳。
关于刘沃权诉讼请求的确定。庭审时，刘沃权明确诉讼请求为：确认从化区政府的具体组织征地行为违法，具体包括“发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动”。虽经原审法院释明，刘沃权仍坚持上述全部诉讼请求，因上述诉讼请求包含多个行政行为，原审法院依法只审查第一个诉讼请求，即从化区政府发布征地公告的合法性问题。
关于从化区政府发布征地公告的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2005］44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，批准征用涉案土地，从化区政府作出从府［2006］75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告，符合上述法律、法规的规定，并无不当，刘沃权请求确认从化区政府发布征地公告的行为违法理据不足。根据原审法院调查的证据，涉案土地的征用系经过有权单位审批，刘沃权认为涉案土地未经有权机关批准，从化区政府就擅自征地的意见与事实不符，不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述法律规定，行政相对人请求行政赔偿的前提是行政机关因行使职权侵犯其合法权益。本案中，从化区政府发布征地公告行为合法性并未被否定，故刘沃权关于行政赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘沃权的诉讼请求。
上诉人刘沃权不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，即未查明涉案土地是否已被依法批准征收，从化区政府是否非法占用土地进行违法建设以及从化区政府是否须对刘沃权承担损害赔偿责任等事实。1、本案争议的焦点是被诉征地公告载明的征收范围和面积是否与粤国土资（建）字［2005］44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》一致，从化区政府是否存在超范围和超面积征收的情况，刘沃权承包耕种的土地是否处在该批复批准的征收范围内。而一审时从化区政府未按照刘沃权的要求提供被诉征地公告的附图和被依法批准征地土地的四至界线图。被诉征地公告和征地补偿安置方案公告载明的被征地单位不同，但征地面积一样，证实从化区政府并未按照批准的征收范围和面积征地，而是超范围超面积征收。2、刘沃权向法庭提交了报警回执、农田毁损现场照片、信访复函等证据，证实从化区政府未经法定程序，指令承担具体征地工作的街口街道办事处组织“清障行动”，非法毁损刘沃权在涉案土地上的荔枝树、龙眼树等经济作物。一审法院却没有审理该诉讼主张，未查明该部分事实，亦未对刘沃权提交的证据和原从化区国土房管局保存的证据进行质证，未审查刘沃权的行政赔偿诉求。从化区政府应对刘沃权承担行政损害赔偿责任。二、一审法院程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条的规定，尽管在征地过程中地方人民政府须按程序办理相应的行政审批手续，并依法完成发布征地公告、确定和实施征地补偿安置方案等数个环节的工作，但对于行政相对人，政府的征地行为只有一个，地方人民政府通过其职能部门或者下属镇街作出的与征地有关的行为，均为地方人民政府组织实施征地行为的有机组成部分。一审法院将征地行为分成数个行政行为，只审理其中一个征地公告环节的行为而不审查清障行动等环节的行为，没有法律依据，损害了刘沃权的诉讼权益。综上所述，一审判决认定事实不清，程序违法。请求二审法院：1、撤销广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第348号行政判决，确认从化区政府作出的征地行为违法；2、判令从化区政府立即停止在刘沃权承包土地上的非法建设行为，并将所占用的土地恢复原状后交还刘沃权耕种；3、判令从化区政府赔偿刘沃权经济损失147800元；4、本案诉讼费用由从化区政府承担。
被上诉人从化区政府于二审时口头答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案刘沃权起诉请求确认从化区政府的征地行为违法，从化区政府立即停止在其承包土地上的非法建设行为并将所占用的土地恢复原状后交还给刘沃权耕种，及赔偿经济损失147800元。一审庭审时，刘沃权明确诉讼请求为确认从化区政府的具体组织征地行为违法，具体包括“发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及清障活动”。经原审法院释明，刘沃权仍坚持上述全部诉讼请求，因上述诉讼请求包含多个行政行为，原审法院依法只审查第一个诉讼请求，即从化区政府发布征地公告的合法性问题，并不影响刘沃权就其他行政行为另循救济途径，本院予以认可。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。……”本案中，2005年2月24日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字［2005］44号《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》，批准征用原从化市城郊、街口、民乐、良口等镇属下的村委会的集体农用地36.2567公顷和收回、使用国有民乐茶场的国有农用地0.9575公顷，经完善征用和收回手续后作为从化市的城镇建设用地等。2006年12月18日，原从化市人民政府根据上述批复的内容，作出从府［2006］75号《从化市人民政府征用土地公告》，将批准文号、建设用地项目名称、征收土地位置、被征地村及面积、土地补偿安置标准等事项进行公告，且将从府［2006］75号《从化市人民政府征用土地公告》在网上公告，亦通过直接送达的方式将从府征补［2007］1号《从化市人民政府征地补偿安置方案公告》送达给从化市街口街城郊村民委员会。虽然从化区政府没有提供其在刘沃权所在村集体进行张贴征用土地公告的证据，程序存在不规范之处，但鉴于从化市街口街道办事处与从化市街口街城郊村第十八经济合作社、第十七经济合作社已经签订征用土地协议，从化市街口街城郊村民委员会及所涉经济合作社亦出具证明证实从化市土地储备开发中心已全部付清征地补偿款，因此，尚不足以导致确认涉案征用土地公告行为违法。且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，由于涉案征收土地公告行为未违法，刘沃权主张从化区政府应对其权益受到损害承担行政赔偿的主张亦不能成立。据此，原审法院判决驳回刘沃权的诉讼请求并无不当，本院予以维持。刘沃权上诉主张一审未审查其全部诉讼主张，从化区政府应承担行政赔偿责任，请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求等，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。刘沃权如主张从化区政府未经批准就征用土地、征地补偿安置以及在涉案土地上清障建设的行为违法导致其权益受到损害，应另循法律途径解决。
综上所述，原审判决正确，应予维持；刘沃权上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘沃权负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年一月二十四日
书记员 肖 威