浙江省苍南县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0327行初10号
原告苍南县宜山群之乐体育俱乐部，住所地苍南县宜山镇永兴路40-56号。
执行事务合伙人王振光。
委托代理人赖鹤山、郑桂贤，均为北京大成（温州）律师事务所律师。
被告苍南县住房和城乡规划建设局，住所地苍南县灵溪镇人民大道777号。
法定代表人虞亦杭，局长。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。
法定代表人郑建忠，县长。
委托代理人陈钦，苍南县人民政府法制办公室工作人员。
原告苍南县宜山群之乐体育俱乐部（以下称群之乐俱乐部）不服被告苍南县住房和城乡规划建设局（以下称县住建局）、苍南县人民政府（以下称县政府）城建行政处罚一案，于2017年2月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年2月7日、2月8日分别向被告县住建局、县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月6日公开开庭审理了本案。原告群之乐俱乐部委托代理人赖鹤山、被告县住建局负责人刘妙河及委托代理人董文显、被告县政府委托代理人陈钦等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县住建局于2016年9月20日作出苍住建处字[2015]42号城建行政处罚决定，认定群之乐俱乐部存在以下违法事实：2006年8月，群之乐俱乐部经出让获得用地1815平方米，坐落于宜山镇宜二村。2008年3月21日，群之乐俱乐部为综合楼办理建设工程规划许可证，证号为建字第330327200805001号，建设规模4557平方米。2009年11月2日，群之乐俱乐部办理房屋所有权证，证号为苍房权证苍字第××号，规划用途为娱乐，建筑面积4556平方米。2014年8月26日，群之乐俱乐部办理了国有土地使用证，证号为苍国用（2009）第02-2420号，使用权面积1925平方米，地类为文体娱乐用地。2008年8月，群之乐俱乐部以体育俱乐部为公益事业、收入少，为了俱乐部正常运行，必须增加收入来维持俱乐部的日常开支为由，未经有关部门批准，将俱乐部综合楼装修完毕后用作大不同酒店经营至今。县住建局根据《浙江省城乡规划条例》第六十一条的规定，作出处罚决定如下：责令苍南县宜山群之乐体育俱乐部90日内改正违法行为，并处罚款80000元。限群之乐俱乐部自本决定书送达之日起15日内缴纳入库。逾期缴付的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，每日按罚款总额的百分之三加处罚款。原告群之乐俱乐部不服，向被告县政府申请行政复议；被告县政府于2017年1月5日作出苍政复决字[2016]69号行政复议决定，决定予以维持。
原告群之乐俱乐部诉称，2016年9月20日，被告县住建局认为原告未经批准擅自将其综合楼（以下称涉案房屋）用于酒店经营属违法行为，对原告作出苍住建处字[2015]42号行政处罚决定；而后，原告不服该行政处罚决定向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2017年1月25日向原告送达苍政复决字[2016]69号行政复议决定，决定予以维持。原告不存在擅自改变建设规划许可证确定的房屋用途行为，前述行政处罚决定和行政复议决定均存在认定事实错误。理由如下：原告系坐落于苍南县宜山镇永兴路40-56号房屋的权利人，其建设用地范围内的主体建筑物性质为羽毛球场，附属建筑物性质为附属用房。2008年3月，涉案房屋取得建设工程规划许可。2009年11月2日，原告的房屋办理了房屋所有权证（证号为：苍房权证苍字第××号），其载明的规划用途为娱乐。2014年8月26日，原告的房屋取得苍国用（2014）第11138号国有土地使用证，其载明的土地用途为文体娱乐用地。商业用地是指用于开展商业、旅游、娱乐活动所占用的场所。建设部《镇规划标准》（GB50188-2007）第4章“用地分类和计算”规定，建制镇的土地使用主要性质划分为：居住用地、公共设施用地；等等。其中公共设施用地范围包括各类公共建筑及其附属设施、内部道路、场地、绿化等用地，也包括娱乐等设施用地。涉案房屋及其附属建筑物属商业性的公共设施用地，涉案房屋附属建筑物可以用于配套商业所需，在商业性公共设施用地之上以其附属建筑物设置配套酒店等设施，不属于擅自改变房屋规划用途。行政处罚决定和行政复议决定认定原告存在擅自改变建设规划许可证确定的房屋用途行为，属认定事实错误，均应予以撤销。据此，为维护原告的合法权益，现诉请判决：一、撤销被告县住建局作出的苍住建处字[2015]42号行政处罚决定书；二、撤销被告县政府作出的苍政复决字[2016]69号行政复议决定书；三、本案案件受理费由两被告负担。
原告群之乐俱乐部向本院提供的证据有：1、营业执照，证明原告的主体资格；2、国有土地使用权出让合同、国有土地使用证（证号：苍国用（2014）第11138号），证明原告以出让方式取得涉案房屋的建设用地使用权，地类（用途）为文体娱乐用地；3、房屋所有权证（证号：苍房权证苍字第××号），证明原告所有的综合楼已取得房屋所有权；4、行政处罚决定书，证明被告县住建局认定原告未经审批擅自将综合楼用于酒店经营属于违法行为，认定事实错误；5、行政复议决定书，证明原告因不服涉案行政处罚决定，原告向被告县政府申请行政复议，复议结果为维持该行政处罚决定。
被告县住建局辩称，一、原告擅自改变房屋用途事实清楚，证据充分。本案综合楼用途为娱乐，土地证登记类别为文体娱乐用地，原告未经批准擅自装修为酒店使用，酒店按照用地类别为商业用地。根据GB50188-2007《镇规划标准》4.1.3规定，娱乐用地与商业用地属于两个不同的类别，故原告的行为属于擅自改变房屋用途的行为。二、被告作出的苍住建处字[2015]42号行政处罚决定书合法，应依法予以维持。2015年11月7日，原告擅自改变房屋用途一案立案，通过对违法现场实地勘察、当事人谈话等方式，查明原告于2008年8月未经批准将俱乐部综合楼装修用作大不同酒店经营至今，为了查明原告违法所得，被告委托评估单位进行评估，但无法评估。根据查明的事实，被告决定拟对原告罚款80000元，并责令改正违法行为。2016年8月23日，被告向原告送达《行政处罚事前告知书》，原告于2016年8月24日申请听证，2016年9月14日原告撤回听证申请。2016年9月20日被告作出行政处罚，本案的处罚事实认定清楚，证件充分，程序合法，依法应予以维持。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告县住建局向本院提供的证据有：1、立案审批表，证明立案情况；2、营业执照、身份证、合伙协议书，证明被处罚人身份情况；3、报告、苍政地（2016）152号文件、苍发改投（2007）225号文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权出让合同、建设工程规划许可申请表、建设工程规划许可证（含总评图、苍国用2008第10-110号土地证）、房产证、2014年土地证，证明规划用途为文体娱乐类；4、现场勘验记录、调查笔录，证明该综合楼用于经营酒店；5、评估所函件，证明改变用途租金差额无法评估；6、羽毛球比赛秩序册以及照片，证明申请人承办体育赛事，具备一定公益性质；7、拟处罚集体讨论记录、行政处罚事前告知书、告知送达回证、听证申请书、举行听证会通知、听证送达回证、撤回听证申请书，证明告知处罚、听证过程、集体讨论处罚等事实，程序合法。8、文件拟稿单、行政处罚决定书以及送达回证，证明处罚和送达情况。法律依据：《浙江省城乡规划条例》第六十一条、《镇规划标准》4.1.3条。
被告县政府辩称：一、被告所作的复议决定认定事实清楚，证件确凿充分。本案原告未经批准改变房屋规划用途，被告县住建局依职权作出行政处罚决定，适用法律正确，程序合法。被告县政府经审理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出本案的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分确凿。二、被告县政府审理原行政行为的行政复议程序正确合法。被告县政府从受理、审理至作出复议决定，整个复议程序符合法律规定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告县政府在举证期限内向本院提供的证据有：1、行政复议申请书，证明原告提起行政复议的事实；2、行政复议答复书，证明县住建局在法定期限内依法进行答复的事实；3、行政复议决定书，证明县政府作出行政复议决定的事实；4、行政复议案件受理通知书、行政复议案件答复通知书，证明县政府依法通知各相关当事人的事实；5、送达回证、国内标准快递EMS详单，证明县政府依法送达各相关行政复议文书的事实。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
原告、被告提供的上述证据，经庭审质证，对被告县住建局提供的证据，原告质证认为：对证据1，真实性没有异议，本案原告不是房屋使用人，不存在被告主张的违法行为，该证据不具备合法性、关联性；对证据2，没有异议；对证据3，也没有异议，但其中国有土地使用权出让合同第11条约定了主体是羽毛球用地，酒店是附属用房的事实；对证据4，真实性没有异议，不能证明原告是本案房屋使用人，实际使用人是宜山大不同酒店；对证据5，没有异议；对证据6，没有异议，开展的体育赛事是在原告的主建筑物中进行；对证据7，真实性没有异议，对被告主张的证明对象没有异议，但被告存在适用法律错误；对证据8，真实性没有异议，原告不是本案的处罚主体，被告认定事实错误。被告县政府对上述证据，均无异议。对被告县政府提供的证据，原告质证意见如下：对证据的真实性均没有异议，但被告县政府作出的复议决定存在事实认定错误，适用法律错误的情形。被告县住建局则均无异议。对原告提供的证据，被告县住建局质证后没有异议。被告县政府同意被告住建局的质证意见。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3，被告县住建局提供的证据2、3、5、6、7、8，以及被告县政府提供的证据1、2、4、5，经质证后各方当事人均无异议，因上述证据来源合法，与本案也有关联性，本院对其证明力均予以确认。原告提供的证据4、5，被告县政府提供的证据3，可以证明被诉行政行为的内容，本院予以确认。至于被告县住建局提供的证据1、4，原告质证后认为其不是房屋使用人，不存在被告主张的违法行为，本院认为，被告县住建局作出行政处罚决定前，在对原告执行事务合伙人王振光调查取证时，其陈述“我是大不同酒店的股东，大不同酒店的股东也就是群之乐俱乐部的股东”，由此可见，原告既是涉案综合楼的所有权人，又是实际使用人，故原告的质证意见没有事实依据，本院不予采信，上述证据符合证据的基本特征，本院对其证明力也予以确认。
经审理查明，2015年11月8日，县住建局认为群之乐俱乐部存在在未经批准的情况下，擅自将综合楼改作大不同酒店用房，用作酒店经营的行为，决定立案处理。并查明，2006年8月3日，群之乐俱乐部经出让获得坐落于宜山镇宜二村的面积为1815平方米的国有土地使用权，用途为文化体育用地(训练馆)。2008年3月21日，群之乐俱乐部为综合楼办理证号为建字第330327200805001号的建设工程规划许可证，建设规模4557平方米。2009年11月2日，群之乐俱乐部办理房屋所有权证，证号为苍房权证苍字第××号，规划用途为娱乐，建筑面积4556平方米。2014年8月26日，群之乐俱乐部办理了国有土地使用证，证号为苍国用（2014）第11138号，使用权面积1925平方米，地类（用途）为文体娱乐用地。2008年8月，群之乐俱乐部以体育俱乐部为公益事业、收入少，为了俱乐部正常运行，必须增加收入来维持俱乐部的日常开支为由，未经有关部门批准，将俱乐部综合楼装修完毕后用作大不同酒店经营至今。2016年8月23日，县住建局向群之乐俱乐部送达行政处罚事前告知书，告知拟对其进行行政处罚的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩及听证的权利。2016年8月24日，群之乐俱乐部向县住建局申请组织听证；2016年9月9日，县住建局向群之乐俱乐部送达听证通知书；2016年9月14日，群之乐俱乐部决定撤回听证申请。2016年9月20日，县住建局根据《浙江省城乡规划条例》第六十一条的规定，作出苍住建处字[2015]42号行政处罚决定，于2016年10月8日送达原告。处罚决定如下：责令苍南县宜山群之乐体育俱乐部90日内改正违法行为，并处罚款80000元。原告群之乐俱乐部不服，于2016年11月18日向县政府申请行政复议；2017年1月5日，县政府于作出苍政复决字[2016]69号行政复议决定，维持了该处罚决定，并于2017年1月25日送达原告。群之乐俱乐部仍不服而提起本行政诉讼。
另查明，在案件审理过程中，群之乐俱乐部表示县住建局适用《浙江省城乡规划条例》第六十一条的规定，适用法律正确；其当庭提交的苍南县宜山大不同酒店的工商登记信息表，不作为证据提交。
本院认为，根据《浙江省城乡规划条例》第七条的规定，“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，被告县住建局具有对其管辖范围内的城建违法行为进行行政处罚的法定职责。涉案综合楼规划用途为娱乐，土地证登记类别为文体娱乐用地，根据《镇规划标准》（GB50188-2007）4.1.3规定，文体娱乐用地与商业用地属于两个不同的类别，而原告未经批准将其综合楼装修用于酒店经营的行为属于擅自改变房屋用途的行为，被告县住建局依照《浙江省城乡规划条例》第六十一条的规定，“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款。”对原告群之乐俱乐部作出行政处罚适用法律、法规正确，且程序合法。被告县政府作出的行政复议决定，事实清楚，也符合法律规定。原告请求撤销上述行政处罚及行政复议决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告苍南县宜山群之乐体育俱乐部的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告苍南县宜山群之乐体育俱乐部负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省温州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省温州市中级人民法院（开户行：农行温州市分行；户名：温州市财政局非税收入结算户；帐号：192999010400031950013。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 范则共
代理审判员 沈华清
人民陪审员 刘齐明
二〇一七年三月十四日
书 记 员 章 彬