吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉24民终955号
上诉人（原审原告）：珲春市敬信镇六道泡村村民委员会，住所地吉林省珲春市敬信镇六道泡村。
法定代表人：金兴锡，系该村村委会主任。
委托诉讼代理人：李文，吉林海兰江律师事务所律师。
委托诉讼代理人：崔军勇，吉林敖联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珲春市吉安实业集团有限公司，住所地吉林省珲春市新安街。
法定代表人：赵学伦，董事长。
原审第三人：吉林省珲春林业局，住所地吉林省珲春市站前东大街123号。
法定代表人：王越，局长。
委托诉讼代理人：仲崇喆，吉林省珲春林业局科员。
委托诉讼代理人：安玉铎，吉林容善律师事务所律师。
原审第三人：珲春市五家山牧业开发有限公司，住所地吉林省珲春市敬信镇。
法定代表人：孙守志，董事长。
委托诉讼代理人：王峰，系珲春市五家山牧业开发有限公司职员。
上诉人珲春市敬信镇六道泡村村民委员会（以下简称六道泡村委会）因与被上诉人珲春市吉安实业集团有限公司（以下简称吉安公司）、原审第三人吉林省珲春林业局（以下简称林业局）、原审第三人珲春市五家山牧业开发有限公司（以下简称五家山公司）牧业承包合同纠纷一案，不服吉林省珲春市人民法院(2017)吉2404民初220号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
六道泡村委会上诉请求：1、请求撤销原判，在查清事实的基础上依法改判，支持上诉人一审诉求。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决中关于上诉人争议牧地不享有使用权的认定是错误的。1.原审法院对（2009）007号《吉林省草原使用权证》的认定违反了相关法律规定，在民事诉讼中直接对政府行为的效力作出了认定，属于程序严重违法。本案中上诉人提交的《吉林省草原使用权证》是由国家机关在职权范围内依照法定程序作出，属于公文书证的范畴，具有实质上的证明力，依照《最高人民法院关于适用民诉法解释》第114条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第77条的规定，结合本案，在无相反证据足以推翻的情况下，应直接推定其内容为真实。如果对草原使用权证的合法性有异议，因颁证行为本身属于行政行为的范畴，应通过向行政机关申请确权或提起行政诉讼的法定途径来解决，而不能直接在民事审判程序中作出认定。珲春市林业局与珲春市人民政府签订的委托经营书，属于国家机关之间为行使行政职权而签订的行政合同，不同于普通的民事合同，原审法院因未续签委托经营合同，延边州人民政府（2004）8号文件无法导致委托经营合同延期的认定明显是错误，法院也无权在民事诉讼中对政府行政行为效力作出认定，且根据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第十一条关于全州委托经营牧业用地使用期延长的规定，草原站依据该条例及州政府（2004）第8号文件向上诉人颁发（2009）007号草原使用权证（期限为15年+30年）的行为完全合情合法，法院对此行为效力也应予维护。2.依据《中华人民共和国草原法》第11条的规定，上诉人依法持有（2009）007号《吉林省草原使用权证》完全足以证明上诉人对诉争林下牧业用地享有使用权的事实。上诉人作为诉争牧业用地的使用权人，根据我国农村土地承包法的相关规定，亦享有作为发包人的权利。2、原审法院对“六道泡村作为户数不到100户的自然村并未产生合法的村民代表，六道泡村与吉安公司签订承包合同时未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员的同意”的关键事实没有查明并予以认定。上诉人敬信镇六道泡村自2007年第七届村委会换届选举以来，因村户数未达到法定100户，因此并未产生村民代表，珲春市敬信镇民政部门已就这一情况出具了相关证明，对这一事实法院应予以查明。因上诉人与吉安公司签订承包合同时，未经村民委员会三分之二人以上成员同意，根据《中华人名共和国土地承包法》第48条的规定，双方签订的合同应确认无效，且双方转让牧业用地涉及100公顷以上，根据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第12条的规定，也应由人民政府批准。
还有珲春市人民政府和珲春林业局之间的委托管理合同到期日期为2004年11月20日。我们的草原证是（2009）第007号，政府的行政文书大头系2009，说明委托合同到期后，珲春林业局与珲春市人民政府是遵守延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例第十一条的规定和延边朝鲜族自治州人民政府文件之精神，发包给六道泡村委会的。
综上，原审判决在事实认定及适用法律上存在重大误解，请求二审法院在查明事实的基础上依法改判，支持上诉人的一审诉求。
吉安公司未出庭，也未答辩；
林业局辩称：请求人民法院驳回上诉人的上诉请求。事实和理由：一、1992年11月16日，国务院授权国家林业局向答辩人颁发林权证，位于珲春林业局春化林场、马滴达林场、珲春林场、密江林场、敬信林场的342138.46公顷林地为国有林地，由答辩人经营管理。
“珲牧草【2009】第007号”《吉林省草原使用证》项下的652公顷草原，在国家林业局向答辩人颁发林权证范围内，由答辩人代表国家行使管理权、占有权、使用权、收益权、处分权。
二、答辩人与珲春市人民政府的委托管理合同已经期满。1989年4月15日，答辩人与珲春市人民政府签订《牧业用地委托经营书》，答辩人将部分林地委托珲春市人民政府经营，其中包括“珲牧草【2009】第007号”《吉林省草原使用证》所述652公顷林地。委托经营期限为15年，委托经营期限为1989年11月20日到2004年11月20日。此后，珲春市人民政府对上述林地不再享有经营权，由答辩人代表国家依法行使管理权、占有权、使用权、收益权、处分权。
三、珲春市牧业局颁发的“珲牧草【2009】第007号”《吉林省草原使用证》违法。
（一）、《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第九条规定，“属于委托经营牧业用地，由所属林业部门与被委托方签订经营合同，发给使用单位牧业用地使用权证”。根据该法律规定，只有先由答辩人与珲春市人民政府或者六道泡村委会签订委托经营合同，将林地委托给珲春市人民政府或者六道泡村委会经营管理，才能办理牧业用地使用权证，确定六道泡村对该652公顷土地具有使用权。而本案在2004年11月21日以后，答辩人没有将牧业用地委托给珲春市人民政府、六道泡村委会管理使用，珲春市牧业管理局在没有任何证据的情况下，为六道泡村委会办理草原证，将土地确定给六道泡村委会使用，证据不足，是无权处分，超越其职权范围。
（二）、该草原使用证的办理程序倒置。正常办理程序应当先由牧业管理局承办，后报珲春市人民政府盖章确认。而该草原证珲春市牧业管理局的填发时间是2009年1月13日，珲春市人民政府盖章确认时间是2009年1月10日，珲春市人民政府在珲春市牧业管理局尚未填发时，就盖章确认，程序违法。
（三）、该草原使用证的使用年限涂改。
使用年限一栏中写道“15年+30年”，而“15年”和“30年”两部分不是同一人、同一时间所填写，说明使用年限有涂改，经过涂改的证据，涂改部分无效。
（四）、因该土地性质为林地，不是草原，应当依据森林法的规定办理林地使用权属证书，使用草原法办证错误。
该草原使用证没有办理证据，不具备办理条件，违反法定程序，适用法律错误，且经过事后涂改。因此，该草原证应予无效。
四、“珲牧草【2009】第007号”《吉林省草原使用证》没有法律效力，不能作为定案根据。
1、针对上诉人所主张的652公顷土地，上诉人持有“珲牧草【2009】第007号”《吉林省草原使用证》；珲春林业局持有《林权证》。林权证的颁发机关是国务院授权的国家林业局，而草原使用证的颁发机关是珲春市牧业局，国务院、国家林业局行政级别和职权权威高于珲春市牧业局，而且林权证的颁发时间先于草原证的颁发时间。因此，当二者之间相抵触时，林权证的效力远高于草原证的效力。
2、《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉解释》第114条规定，“国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。”本案中，上诉人持有的牧业用地使用权证是珲春市牧业管理局超越职权、违法办理的。国务院授权国家林业局为答辩人颁发的林权证，足以推翻该牧业用地使用权证。因此，该牧业用地使用权证不能据以定案，不能证明上诉人对652公顷林地具有使用权。
五、答辩人发包给第三人五家山公司的780.4公顷林地与“珲牧草【2009】第007号”《吉林省草原使用证》所述的652公顷土地是国有林地部分重叠。因此，上诉人将652公顷林地发包给被上诉人，同时侵犯了答辩人和五家山公司的合法权益。
六、根据延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例，2009年珲春林业局和珲春市人民政府将土地确认给上诉人使用的主张是错误的。延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例第九条规定，属于委托经营牧业用地，所属林业部门与被委托方签订经营合同，发给使用单位牧业使用证。根据该条规定，委托用地的使用权的取得和办证的前提条件是林业部门与被委托方签订经营合同，而本案自2004年11月21日之后，珲春市林业局再没有与上诉人和珲春市人民政府签订委托经营合同，没有授权该两主体使用经营土地。因此，无论是珲春市人民政府还是上诉人均无权使用诉争土地。珲春市牧业管理局在未经珲春林业局同意的情况下，越权为上诉人办理牧业用地使用权证，因此该使用证无效。上诉人和珲春市人民政府均未取得诉争土地的使用权，上诉人的主张系单方推定的权利，没有事实和法律依据，其观点不能成立。
综上所述，上诉人对“珲牧草【2009】第007号”《吉林省草原使用证》所述土地没有所有权、使用权，其无权处分该地块，无权将该地块发包给被上诉人经营。原审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决合法。恳请二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
五家山公司辩称，认同林业局的观点，土地权属经一审至省高院发回至珲春市人民法院，已经完全明确了诉争林地为国有林地，不是集体林地，一审判决正确应当予以维持。针对上诉人强调（2009）第007号草原证的依据是延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例第十一条规定，委托经营牧地在原有使用基础上予以延长20-30年，但发放证件为15年+30年，应当理解为45年。并且是2009年发放的，本身就违背了所依据的延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例第十一条规定，并且未能提交其他证据证明其与诉争牧业用地权属人之间存在合同关系的情况下，不存在合法使用的基础，六道泡村对牧业用地的主张于法无据，应不予支持。
六道泡村委会向一审法院起诉请求：1.确认六道泡村委会与吉安公司2009年5月24日签订的652公顷牧业承包合同无效;2.要求吉安公司退还给六道村委会652公顷草地。事实和理由:2009年5月24日傍晚,村书记都相云召集村民代表开会,讨论和吉安公司牧场承包事宜。参加会议村民代表有9人，当时大家对吉安公司拿出的讨论稿中的一些条款表示反对，吉安公司答应回去修改条款，然后再签订合同。当时吉安公司人员说如果村民代表同意吉安公司落户六道泡村的草原项目意向，大家就在空白纸上签字捺印，捺印的纸由村里保存，具体合同条款待修改后再商量签订具体书面合同。2009年6月4日，吉安公司和村书记都相云背着村民代表私自签字，而且把签字日期篡改为5月24日。6月4日吉安公司把承包款7000元交给村会计时，村民代表才知道事实真相。村民坚决反对，因为当时讨论时发包面积不足300公顷，而合同上写明652公顷，讨论时承包期限是6-7年，而合同上却是35年，当时说是不允许吉安公司搞多种经营，不能开地破坏草原，但合同却相反。2009年9月1日，都相云又和吉安公司签订了一个协议，村民坚决反对。该牧场是六道泡村唯一的牧场，都相云并不是村委会的法定代表人，无权违背村民意志将草地承包给他人，其行为严重损害了村民的集体利益，讨论程序违背了村民委员会组织法的规定。
一审法院认定事实：本案诉争林下牧业用地系国家所有，包含在国林证字第217号国有林权证范围之中，林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使经营管理权。
1989年8月29日林业局与珲春市人民政府签订牧业用地委托经营书，1989年11月20日经延边朝鲜族自治州人民政府批准。林业局委托珲春市人民政府经营国有林地（包含本案诉争林下牧业用地），委托经营期限为15年，即从批准之日1989年11月20日至2004年11月20日止。根据该委托经营合同，1990年1月8日敬信林场与敬信乡人民政府（现敬信镇人民政府）签订牧业用地委托经营书，记载“委托经营的牧业用地限期15年，到期再行议定。”据此六道泡村委会对诉争652公顷林下牧业用地在1989年11月20日至2004年11月20日期间享有使用权。该委托经营合同于2004年11月20日到期，合同权利义务终止，林业局与珲春市人民政府未续签延期委托合同。
2009年1月13日，珲春市草原管理站在林业局与珲春市人民政府签订的牧业用地委托合同已经到期，双方未续签延期委托合同，六道泡村委会亦未与林业局签订任何合同的情况下，向六道泡村委会颁发珲牧草[2009]第007号《吉林省草原使用权证》，该证载明：使用者六道泡村，总面积652公顷，使用期限15年+30年。
2009年5月24日，六道泡村村民代表就对外租赁诉争652公顷区域内草原用地形成表决书，主要内容为“本村村民代表共12人，实际到会9人，就本村652公顷草原用地承包给珲春市吉安实业开发有限公司一事进行民主讨论，三分之二以上村民代表同意将该草原用地租赁承包给珲春市吉安实业开发有限公司。村民代表签字：都相云、李龙善、张明法、聂本平、高继忠、安柏荣、张明喜、卢绪军、染造海”。
同日，六道泡村委会（甲方）与吉安公司（乙方）签订牧业用地承包合同，六道泡村委会将诉争652公顷牧业用地承包给吉安公司。合同主要内容为“一、承包范围、面积，位于敬信镇五道泡北侧及东侧等652公顷牧业用地。二、承包期限，35年（2009年～2044年）。三、承包价格，每五年为一个承包定价期，第一个五年为7000元/年，以后的每个承包定价期按前一个承包定价期价格增长50%。四、付款方式，乙方在每年的7月末必须向甲方交纳当年的租赁费。六、违约责任，甲乙双方任何一方违约，按实际投资金额给予对方全部补偿……。六道泡村委会盖章，村书记都相云签字，吉安公司盖章，法人授权委托人姜崇利签字”。签订合同后，吉安公司对诉争林下牧业用地进行经营管理并进行了投入。2009年6月4日，吉安公司向六道泡村委会交纳牧业用地租赁费7000元。2009年9月1日，双方又签订了补充协议，主要内容为“四、甲乙双方原签订合同承包面积652公顷草原用地，乙方同意如确实存在是原草原用地（40-50公顷）改良的粮食耕地方可，并村委会已入台帐，列入甲方粮食耕地，否则将列为该双方合同草原用地面积……”。
2011年11月29日，林业局（甲方）与五家山公司（乙方）签订《养殖项目承包经营合同》（合同编号JX013号），林业局将位于敬信林场林班号为63、66、32（21、29）林班，经营面积780.4公顷承包给五家山公司用于养殖。承包期限10年，从2011年11月29日至2021年11月28日，承包金额共计390200元。该合同中包含了六道泡村委会与吉安公司签订的652公顷牧业用地中的66林班面积。同日，依据该合同，林业局向五家山公司法定代表人颁发了《经营许可证》。合同签订后，五家山公司投入养殖厂房及基础设施建设。
2011年11月30日，林业局向珲春市牧业管理局发出珲林局函字[2011]9号关于对外发包委托牧地的函，内容为“日前珲春林业局有关部门在检查时发现，位于敬信镇五道泡和六道泡之间的委托牧地遭到破坏。为保护生态，避免委托牧地改变用途的现象继续扩大，珲春林业局准备对此地块对外发包，同时加强监管，以达到逐步恢复牧地功能的目的。”同时将上述内容对外发出公告。
2014年10月9日，珲春市人民政府（甲方）与五家山公司（乙方）签订《协商备忘录》，主要内容为“1.甲方认为根据法律事实及土地权属情况，2011年吉林省珲春林业局与乙方承包合同（合同号JX013号）合法有效。从法律事实、证据等材料充分确认吉林省珲春林业局与乙方签订的承包合同合法有效性，应当继续履行。”
另查明，六道泡村委会于2012年6月21日向本院提起民事诉讼，以2009年5月24日与吉安公司签订的牧业用地承包合同违反农村土地承包法和民主议定程序为由，要求确认双方签订的牧业用地承包合同无效，返还652公顷牧业用地。本院于2013年2月1日作出（2012）珲民二初字第245号民事判决书。吉安公司、五家山公司不服该判决，向延边州中级人民法院提起上诉，2014年12月5日该院作出（2013）延中民四终字第151号民事判决书。吉安公司、五家山公司不服该判决，向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2014年4月30日作出（2014）吉民申字第357号民事裁定书，指令延边州中级人民法院再审。2014年12月5日延边州中级人民法院以（2014）延中民再字第22号民事裁定书，发回本院重审。本院重审过程中，六道泡村委会于2015年11月25日申请撤诉。
现六道泡村委会再次向本院提起民事诉讼，要求1.确认六道泡村委会与吉安公司2009年5月24日签订的牧业承包合同无效;2.要求吉安公司退还给六道泡村委会652公顷草地。
一审法院认为，根据延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例第九条规定“……属于委托经营牧业用地，由所属林业部门与被委托方签订经营合同，发给使用单位牧业用地使用权证”。本案诉争林下牧业用地系国家所有，并非六道泡村委会集体所有，六道泡村委会应当依据合同取得合法使用权。本案六道泡村委会依据林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同，经珲春市人民政府许可才依法享有对诉争林下牧业用地使用权，其使用期限应当在林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同期限内。但林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同已于2004年11月20日到期，双方的权利义务终止。此后双方未续签委托经营合同，延边州人民政府文件（2004）8号的通知亦不能导致双方签订的委托经营合同延期，故六道泡村委会也随之失去了使用诉争林下牧业用地的合法依据。现六道泡村委会仅凭草原管理站颁发的草原使用权证，未能提交其他证据证明其与诉争林下牧业用地权属人之间存在合同关系的情况下，主张其对诉争林下牧业用地享有使用权证据不足，故该证据的证明目本院不予采信。
一审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”。
关于本案诉争林下牧业用地所有权问题。林业局主张诉争林下牧业用地性质为国家所有，林业局对此负有举证责任。林业局提供的国有林权证及经营范围图、林业局敬信林场林相图等证据，足以证明诉争林下牧业用地系国家所有，由林业局代表国家行使经营管理权。故本院对诉争林下牧业用地系国家所有，林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使经营管理权的事实予以确认，林业局有权对诉争林下牧业用地对外发包。
关于六道泡村委会对诉争林下牧业用地是否享有使用权的问题。六道泡村委会主张对诉争林下牧业用地享有使用权，六道泡村委会对此负有举证责任。但本案已查明，1989年8月29日，林业局将国家所有的包含诉争林下牧业用地在内的林地委托珲春市人民政府经营，委托经营期限为15年，即从批准之日1989年11月20日至2004年11月20日止，在此期间珲春市人民政府对上述林下牧业用地享有使用权。至2004年11月20日止委托经营期限届满，双方签订的委托经营合同权利义务终止。此后林业局未再与珲春市人民政府就诉争林下牧业用地续签委托经营合同，珲春市人民政府不再享有诉争林下牧业用地的使用权。六道泡村委会基于林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同，经珲春市人民政府许可才依法享有对诉争林下牧业用地使用权，其使用期限应当在林业局与珲春市人民政府签订的委托经营合同期限范围内。故六道泡村委会对诉争林下牧业用地的使用期限至2004年11月20日终止，此后六道泡村委会随之失去了使用诉争林下牧业用地的合法依据，不再享有使用权。本案中，六道泡村委会仅向本院提交珲春市草原管理站向六道泡村委会颁发的吉林省草原使用权证，未能提交其他证据证明其与诉争林下牧业用地权属人之间存在合同关系的情况下，不存在合法使用的基础，故其提出对诉争林下牧业用地享有使用权的主张，于法无据，本院不予支持。
关于六道泡村委会与吉安公司签订的牧业用地承包合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权人订立合同后取得处分权的，该合同有效”本案中，诉争林下牧业用地系国家所有，六道泡村委会对诉争林下牧业用地的使用期限至2004年11月20日终止，六道泡村委会已失去使用诉争林下牧业用地的合法依据，不再享有使用权。其将诉争林下牧业用地承包给吉安公司，属于无权处分。现林业局明确不予追认，按照上述规定，属于无效合同。由于诉争林下牧业用地系国家所有，并非集体所有，六道泡村委会以该合同违反民主议定程序为由主张该合同无效，于法无据，本院不予支持。本案诉争林下牧业用地系国家所有，林业局代表国家行使经营管理权，六道泡村委会对诉争林下牧业用地既无所有权，也无使用权，故六道泡村委会要求吉安公司返还诉争牧业用地652公顷的主张，于法无据，本院不予支持。吉安公司提出因合同无效导致其投入损失要求赔偿的抗辩主张，可另案主张权利。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十六条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认珲春市敬信镇六道泡村村民委员会与珲春市吉安实业集团有限公司签订的牧业用地承包合同无效；二、驳回珲春市敬信镇六道泡村村民委员会其他诉讼请求。案件受理费4678元，由珲春市敬信镇六道泡村村民委员会负担。
本院二审审理期间上诉人六道泡村委会、被上诉人吉安公司、原审第三人珲春林业局、第三人五家山公司未向法庭提交新的证据。
本院经审理认为，原审庭审中对各方当事人提交的证据已组织当事人进行举证、质证，在此基础上所认定的案件事实清楚、证据确实充分，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，关于上诉人六道泡村委会提出的“委托期限在原来的15年的基础上再延长30年，因此一审法院确认委托经营合同到期权利义务终止的表述是错误”的观点和“原审判决中关于上诉人六道泡村委会对争议牧地不享有使用权的认定是错误的”观点，本案诉争林下牧业用地所有权属于国家，且该诉争的652公顷林下牧业用地包含在国林证字第217号国有林权证范围内，珲春林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使管理权、使用权、占有权、收益权和处分权。1989年8月29日珲春林业局将国家所有的诉争林下牧业用地在内的林地委托珲春市人民政府经营，委托经营期限为15年，即从1989年11月20日起至2004年11月20日止，在此期间珲春市人民政府对上述林下牧业用地享有使用权。委托经营期届满后，珲春林业局未再与珲春市人民政府就诉争林下牧业用地续签委托经营合同，珲春市人民政府就不再享有诉争林下牧业用地的使用权，延边州人民政府文件（2004）8号的通知亦不能导致珲春林业局和珲春市人民政府之间签订的委托经营合同延期，诉争林下牧业用地的使用权、管理权因委托经营合同的终止自然回归到珲春林业局。六道泡村委会基于珲春林业局与珲春市人民政府之间签订的委托经营合同，经珲春市人民政府的许可，才依法享有对诉争林下牧业用地使用权，其使用权期限应当在珲春林业局和珲春市人民政府之间签订的委托经营合同期限范围内。故六道泡村委会对诉争林下牧业用地的使用期限至2004年11月20日终止，此后六道泡村委会随委托经营合同的终止，失去了继续使用诉争林下牧业用地的合法依据。且在诉讼过程中，六道泡村委会也承认诉争林下牧业用地的所有权属于国家所有。《中华人民共和国森林法》第三条第二款、第三款和《中华人民共和国草原法》第九条之规定，六道泡村委会虽然向一审法院提交珲春市草原管理站向六道泡村委会颁发的吉林省草原使用证，但未提交其他证据证明其与有权管理、使用诉争林下牧业用地的珲春林业局之间存在合同关系而继续依法使用诉争林下牧业用地的法律事实。因此，其主张的观点于法无据，不予支持。
关于上诉人六道泡村委会提出的“原审法院对（2009）007号《吉林省草原使用权证》的认定违反了相关法律规定，在民事诉讼中直接对政府的行政行为的效力作出了认定，属于程序违法”的观点，本院认为，一审法院通过判决书具体释明了诉争林下牧业用地权属人珲春林业局与珲春市人民政府终止委托经营合同后，上诉人六道泡村委会与珲春林业局之间没有证据证明有合同关系，且在没有合同关系的前提下，上诉人六道泡村委会丧失了合法使用诉争林下牧业用地权利。且一审法院并未在判决书中确认（2009）007号《吉林省草原使用权证》的合不合法问题，只是阐明了作为证据是否采信（2009）007号《吉林省草原使用权证》的观点。上诉人六道泡村委会所提供的证据不足以证明（2009）007号《吉林省草原使用权证》的效力大于国家林业部向珲春林业局颁发国林证字第217号《国有林权证》的事实，因此，作为负有举证证明其对诉争林下牧业用地拥有使用权的上诉人六道泡村委会承担举证不能的不利的后果。故一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，不采信（2009）007号《吉林省草原使用权证》证据是正确的，不存在程序违法的问题。因此，上诉人的此观点，于法无据，不予支持。
本院认为，至于（2009）007号《吉林省草原使用权证》的合法性和有效性的问题是属于行政机关的具体行政行为问题，与行政机关具体行政行为相关的当事人应当通过向行政机关申请确权或提起行政诉讼的法定途径予以解决。
关于上诉人六道泡村委会提出的“依照《中华人民共和国草原法》第十一条规定，上诉人依法持有的（2009）007号《吉林省草原使用权证》完全足以证明上诉人对诉争林下牧业用地享有使用权”的观点和“珲春市人民政府和珲春林业局之间的委托管理合同到期日期为2004年11月20日止。我们的草原证是（2009）第007号，政府的行政文书大头系2009，说明委托合同到期后，珲春林业局与珲春市人民政府是遵守延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例第十一条的规定和延边朝鲜族自治州人民政府文件之精神，发包给六道泡村委会”的观点，本院认为，1992年11月16日国家林业部向珲春林业局颁发国林证字第217号国有林权证，确认了该诉争林下牧业用地的所有权人为国家，由珲春林业局代表国家对诉争林下牧业用地行使经营管理权。根据《延边朝鲜族自治州牧业用地管理条例》第九条第一款“牧业用地所有权和使用权确定后，由县（市）人民政府登记造册核发证书。”和第三款“属于委托经营的牧业用地，由所属林业部门与被委托方签订经营合同，发给使用单位牧业用地使用权证。”之规定，珲春林业局与珲春市人民政府或者六道泡村委会之间签订委托经营合同，将林地委托给珲春市人民政府或者六道泡村委会管理经营，才能办理牧业用地使用权证。但本案中，珲春市林业局与珲春市人民政府之间的委托经营合同于2004年11月21日终止后，没有将诉争林下牧业用地委托给珲春市人民政府或者六道泡村委会管理使用，故珲春市人民政府和六道泡村委会没有管理使用诉争林下牧业用地的权利，也没有对外发包诉争林下牧业用地的权利。（2009）007号《吉林省草原使用权证》上记载原使用权单位为吉林省珲春市敬信镇六道泡村；使用面积为652公顷，并没有确认其所有权归珲春市敬信镇六道泡村。现诉争林下牧业用地所有权人和代表国家对诉争林下牧业用地行使经营管理权的主体已明确的状况下，且根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十二条第二款之规定，针对上诉人六道泡村委会提出的（2009）007号《吉林省草原使用权证》证据，原审第三人珲春林业局提出有异议并提出反驳证据即国家林业部颁发的国林证字第217号《国有林权证》，证明诉争林下牧地652公顷所有权属于国家，且上诉人六道泡村委会也认可反驳证据。故可以确认反驳证据的证明力。而且根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条第一款之规定，上诉人六道泡村委会持有的（2009）007号《吉林省草原使用权证》是珲春市牧业管理局于2009年1月13日颁发的，而国林证字第217号《国有林权证》是国务院授权的国家林业部于1992年11月16日颁发的，且《国有林权证》的颁发时间早于（2009）007号《吉林省草原使用权证》。国务院、国家林业部的行政级别和权限、权威大于珲春市牧业管理局，二者之间的诉争林下牧业用地的使用权相互抵触时，一审法院依照上述规定，对证明力较大的证据予以采信并无不当之处。上诉人六道泡村委会仅仅依据珲春市牧业管理局颁发的（2009）007号《吉林省草原使用权证》，不足以证明上诉人六道泡村委会对诉争林下牧业用地享有所有权的事实。因此，上诉人六道泡村委会的上述观点于法无据，不予支持。
关于上诉人主张的“六道泡村是户数不到100户的自然村，并未产生合法的村民代表，六道泡村与吉安公司签订承包合同时，未经本集体经济组织成员2∕3以上成员的同意，依照《中华人民共和国土地承包法》第四十八条之规定，合同应当认定无效”的观点，本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，上诉人六道泡村委会对诉争林下牧业用地没有所有权的情况下，与吉安公司签订牧业用地承包合同属于无权处分，且该诉争林下牧业用地权属人珲春林业局明确表示不予追认上述合同。故其主张合同应当认定无效的观点成立，但属于合同主体不适格的问题，并不是未经法定程序而导致合同无效的问题。
综上所述，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4678元，由上诉人珲春市敬信镇六道泡村村委会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 全智光
审 判 员 池哲龙
代理审判员 黄 伟
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 徐 妍