湖南省永州市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）湘11行终61号
上诉人（原审原告）：罗文善。
委托诉讼代理人：吴法宝，湖南征雁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府。
法定代表人：桂砺峰，男，该区区长。
委托诉讼代理人：辛玉文，男，永州市冷水滩区人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：蒋晓夏，湖南济人律师事务所律师。
上诉人罗文善因行政赔偿一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2016）湘1102行初128号行政裁定，于2017年2月3日向本院提起上诉。一审法院于2017年3月1日向本院移送案卷。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月27日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人罗文善及其委托诉讼代理人吴法宝，被上诉人永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）的委托诉讼代理人辛玉文、蒋晓夏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原裁定查明，2014年1月1日，甲方中国联合网络通信有限公司永州市分公司（以下简称联通永州分公司）冷水滩营销部与乙方罗文善签订了一份固网业务合作协议，甲方委托乙方承担授权范围内（包括业务种类和地域范围内）驻地网的合作投资建设和维护，甲方授权乙方作为甲方驻地网合作代理商，在甲方指定的区域内合作发展联通业务。乙方为甲方投资建设维护的驻地网项目，甲方按照收益比例给予乙方网络租赁费和维护费。乙方在本项目协议投资的所有网络及设备，合作期间产权归乙方，甲方享有唯一使用权。协议签订后，罗文善先后在联通公司指定的永州市冷水滩区河西长隆大夏、木材总厂、水岸丽都小区一带投入相应的资金建设联通公司的驻地网络。2015年5月19日，永州市人民政府公开发布《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》，因城市建设的需要，永州市人民政府决定实施永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目，负责该项目的征收部门是永州市国有土地上房屋征收与补偿办公室和永州市人民政府征地管理办公室，负责征收的实施单位是永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造办公室将军岭片区指挥部和永州市国土资源局凤凰园分局。永州市人民政府同时在永州市政府网公布了《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》。该方案公布实施后，罗文善在永州市冷水滩河西文昌阁一带投资建设的联通公司驻地网络部分通信线路和设施随着被征收房屋的拆除也一并被拆除。为此，罗文善向中共永州市委、永州市人民政府提出要求赔偿的请求。中共永州市委和永州市人民政府于2016年1月28日在一次调度会议上做了研究，且以中共永州市委办公室的名义下发了[2016]第12期《关于调度永州大道后续配套工程等重点项目的会议纪要》，认为罗文善与联通公司签订合作协议出资架设的线路在本次棚户区改造中被拆除，不属于房屋征收范围，明确不予赔偿，由罗文善与联通公司自行协商解决。为此，罗文善不服，向湖南省人民政府申请行政复议，要求撤销该会议纪要，湖南省人民政府通过审查认为，中共永州市委不属于行政机关，其单独作出的会议纪要不属于具体行政行为的范畴，故于2016年7月18日作出湘府复驳字[2016]50号驳回行政复议决定书，驳回罗文善的行政复议申请。为此，原告罗文善提起本案行政赔偿诉讼，请求判决冷水滩区政府赔偿罗文善331,326元（其中投资损失139,326元，2016年可得收益损失192,000元）并承担本案诉讼费用。
原裁定认为，根据永州市人民政府发布的《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》和《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》，永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目是永州市人民政府决定实施的工程项目，负责该项目的房屋拆迁和补偿的行政机关并不是冷水滩区政府，罗文善与联通永州分公司因合作协议而投资建设的部分联通通信线路及设施在该项目的实施过程中被拆除，其以冷水滩区政府为被告提起本案行政赔偿诉讼明显属于错列被告。虽然罗文善与联通永州分公司达成了固网业务合作协议，但罗文善只是作为联通永州分公司的代理商，对外则是以联通永州分公司的名义投资建设的网络通信线路，即使有权提起本案行政赔偿诉讼也应当以联通永州分公司的名义向人民法院提起诉讼，罗文善不是行政行为的相对人，无权向人民法院提起本案行政诉讼。永州市人民政府就冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目所发布的公告和房屋征收及补偿方案等行政行为对罗文善及联通永州分公司的合法权益明显不产生实际的影响，罗文善及联通永州分公司知道或者应当知道棚户区的改造项目对其通信线路一定会发生相应的损害后果，但罗文善及联通永州分公司没有采取任何保护性措施，而是放任该损害后果的发生，依照相关法律的规定，罗文善及联通永州分公司对其损害后果应当自行承担相应的民事责任，与此同时，通信线路在被征收房屋拆除的过程中损毁，是具体实施房屋拆除工程项目的单位和个人所造成的，该损害后果不属于人民政府房屋征收行政补偿的范围，而是属于民事赔偿的范畴，罗文善和联通永州分公司可以通过自行协商分担损失，也可以通过民事诉讼的方式直接向侵权责任人部分主张权利。综上所述，罗文善在本案中提起的行政赔偿诉讼不符合法律规定，应当依法裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条的规定，并参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、第三项、第八项的规定，裁定驳回罗文善的起诉。
罗文善不服，上诉称，1、冷水滩区政府是适格的被告，本案中，冷水滩区政府在一审法定举证期限没有向法庭提交任何证据证明自己不是项目的实施人，罗文善在一审庭审过程中提交了房屋征收补偿协议，证明冷水滩区政府就是湘江西岸棚户区改造项目具体实施人；2、罗文善是本案适格的原告，所建地区固定网产权归罗文善，联通永州分公司仅享有使用权，即冷水滩区政府在实施棚户区改造过程中拆毁的联通固网线路、设备、设施的产权属于罗文善所有，罗文善依法有权提起行政赔偿诉讼。故请求撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。
冷水滩区政府答辩称，1、罗文善的诉讼主体资格不适格，罗文善与联通永州分公司虽然签订了合同，但该合同仅仅对双方有约束，并不能对外产生效力，本案就算能提起诉讼，原告也应当是联通永州分公司。2、永州市湘江西岸棚户区改造项目的征收单位是永州市人民政府，征收实施单位是冷水滩区政府，因此，从国有土地上房屋征收补偿条例的规定来看，冷水滩区政府不是永州市湘江西岸棚户区改造项目的征收人，不是适格的被告。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实，与一审裁定查明的事实基本一致。但一审认定“2015年5月19日，永州市人民政府公开发布《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》，因城市建设的需要，永州市人民政府决定实施永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目，负责该项目的征收部门是永州市国有土地上房屋征收与补偿办公室和永州市人民政府征地管理办公室，负责征收的实施单位是永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造办公室将军岭片区指挥部和永州市国土资源局凤凰园分局。永州市人民政府同时在永州市政府网公布了《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》。该方案公布实施后，罗文善在永州市冷水滩河西文昌阁一带投资建设的联通公司驻地网络部分通信线路和设施随着被征收房屋的拆除也一并被拆除”的事实不当，应认定为“2015年5月19日，冷水滩区政府发布《永州市冷水滩区人民政府关于永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》及《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》，随着永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目房屋征收工作的推进，罗文善在永州市冷水滩区河西文昌阁一带投资建设的联通永州分公司驻地网络部分通信线路和设施随着被征收房屋的拆除也一并被拆除。”
以上事实，有固网业务合作协议、驳回行政复议申请决定书、关于调度永州大道后续配套工程等重点项目的会议纪要等证据证实。
本院认为，本案的焦点为罗文善是否是本案适格的原告。罗文善作为联通永州分公司的代理商，对外是以联通永州分公司的名义投资建设网络通信线路。联通永州分公司与罗文善签订的固网业务合作协议虽然约定“乙方（罗文善）在本项目协议投资的所有网络及设备，合作期间产权归乙方（罗文善）”，但根据《中华人民共和国电信条例》第七条“国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动”的规定，罗文善未取得电信业务经营许可证，不具有从事电信业务经营活动的资格，该网络通信线路被拆除，对外只能以联通永州分公司的名义主张权利，而不能以罗文善的名义主张权利。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（１）原告具有请求资格；……”罗文善因不具有请求资格，故不是本案适格的原告。综上，一审裁定驳回起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王焕江
审判员 周文静
审判员 万竹婷
二〇一七年四月二十五日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。