山西省长治市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋04行初12号
原告郭爱民，男，汉族。
委托代理人何富民，山西民泽智律师事务所律师。
被告平顺县人民政府。
法定代表人秦军，县长。
委托代理人曹旭斌，平顺县国土资源局职工。
委托代理人周立云，山西隆德晟律师事务所律师。
第三人郭刘斌，男，汉族。
委托代理人任晓宏，山西大路律师事务所律师。
第三人郭红斌，男，汉族。
委托代理人任晓宏，山西大路律师事务所律师。
原告郭爱民不服被告平顺县人民政府作出的土地确权决定，向本院提起行政诉讼。因郭刘斌、郭红斌与本案有利害关系，本院依法通知其二人作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月15日公开开庭审理了本案。原告郭爱民及代理人何富民，被告平顺县人民政府的代理人曹旭斌、周立云，第三人郭刘斌，第三人的代理人任晓宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告平顺县人民政府于2014年8月12日作出土地确权决定。该决定载明：2012年12月20日，为促进郭爱民、郭松巧宅基地纠纷的解决，平顺县国土资源局启动了土地登记程序和流程。经过对郭松巧重新修建的房屋占地情况进行现场勘测丈量，认定郭松巧拆除旧东房改建为北房，房屋东西长11.7米，南北宽5米，没有建院墙。郭松巧1994年6月原土地证用地面积为183.0平方米，宅基地东西长为15.8米，南北宽为10.5米，另外在备注栏记载有“本院外南有畜圈一个11平方米，厕所一个5平方米”，经套合和现场比对，郭松巧新建房屋占地仍在原土地使用权范围之内，没有超过原宅基地面积范围。该决定认定郭松巧所建房屋始建于1970年，在1994年6月给郭松巧土地登记发证期间，对1982年之前建成的房屋，未要求村民提供相关审批手续。目前郭松巧拆旧翻新后的房屋东西长为11.7米，南北宽5米，对1994年土地使用证备注栏记载的畜圈和厕所附属建筑，不再确定土地使用权，应当以目前现状为其重新进行确权。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，本着从实际出发，尊重历史，面对现实，团结和谐的原则，决定郭松巧（已故）宅基地面积确定为165.9平方米，东西长15.8米，南北宽10.5米，由郭松巧子女继承使用。
原告郭爱民诉称，平顺县人民政府作出的土地确权决定错误。长治市中级人民法院2008年12月12日作出的判决结果，是以1994年平顺县人民政府给郭松巧颁发的《集体土地建设用地使用证》程序欠缺，依据不足，要求平顺县人民政府重新作出行政行为。其于2014年4月24日领到的山西省高级人民法院（2013）晋行复字第17号《驳回申诉通知书》中明确指出：“本案中，作为被告的平顺县人民政府在法定期限内，仅向法庭提供了土地使用证登记表，该证据与《集体建设用地使用证》均是权利凭证。平顺县人民政府应当依据当时实施的《土地登记规则》，提供使用土地的权源等证据证明其登记行为的合法性”。上述表述表明平顺县人民政府1994年给郭松巧颁发的《集体建设用地使用证》没有事实依据，没有合法程序。平顺县人民政府没有依据当时实施的《土地登记规则》，提供使用土地的权源等证据证明1994年其登记行为的合法性，就直接在肯定1994年登记行为的合法性的基础上作出了土地确权决定的行为，显然是错误的。请求撤销平顺县人民政府于2014年8月12日作出的土地确权决定。
原告提供了以下证据：1.（2008）长行再终字第002号《行政判决书》，证明1994年平顺县人民政府为郭松巧颁发的集体土地建设用地使用证已被撤销；2.（2013）晋行复字第17号《驳回申诉通知书》，证明本案第三人申诉理由不成立，被依法驳回，山西省高级人民法院明确告知本案被告应依据当时实施的《土地登记规则》，提供使用土地的权源等证据证明其登记行为的合法性；3.土地房产所有权证，证明本案诉争的土地权利属郭爱民所有；4.《土地确权决定书》，证明被告确权决定错误；5.《土地确权决定书》，证明被告确权决定错误；6.农村居民建房用地审批表，证明郭爱民现有房屋经过审批；7.《行政复议决定书》，证明市政府维持了确权决定；8.行政复议决定送达回证，证明收到复议决定的时间；9.集体土地建设用地使用证，证明郭松巧占用郭爱民宅基地的情况；10.《公证书》，证明龙增秀的证言属实；11.郭其先的证人证言，证明房屋权属情况；12.2015年4月28日西郊村委出具的证明，证明诉争宅基地发证情况；13.2015年3月28日西郊村委出具的证明，证明2009年起村委未参与过郭爱民与郭松巧宅基地纠纷一事；14.平顺县国土资源局关于西郊村郭爱民、郭松巧宅基地纠纷处理意见的报告，证明确权决定与该处理意见相矛盾，确权行为错误；15.《文件》，证明确权决定与该文件相矛盾，确权行为错误；16.徐换秀的证人证言，证明国土局勘测笔录制作系伪造，徐换秀本人签字时勘测笔录为空白；17.照片两张，证明郭松巧一家改建原东房为北房的事实；18-22号五份《公证书》。该五份证据证明当时双方对土地使用权存在争议，国土资源局采用的证人证言有误。
被告平顺县人民政府辩称，土地确权决定系依照法定程序及事实作出，应予维持。长治市中级人民法院（2008）长行再终字第002号行政判决已经生效，该判决责令平顺县人民政府根据郭松巧的土地行政登记申请重新作出具体行政行为，据此，答辩人重新启动了土地登记程序和流程。平顺县国土资源局对本案的相关事实进行了调查，查明郭松巧于1970年在西郊村大湾修建东房三间，1992年土地管理部门统一勘测登记，1994年6月取得《集体土地建设用地使用证》，2004年郭松巧将三间东房拆除改建为北房时与郭爱民发生纠纷。根据《关于确定土地权属问题的若干意见》第三十条规定，答辩人根据郭松巧拆旧翻新后房屋现状重新进行了确权。请求维持答辩人作出的土地确权决定，驳回原告诉讼请求。
被告提供了以下证据：1.《土地行政登记申请通知书》，证明国土资源局通知了权利人及时提出土地登记的申请；2.土地违法案件现场勘测笔录及照片，证明已进行必要的调查、勘测程序，且查明的事实与法院一、二审查明的事实相符；3.《文件》，证明被告作出了调查报告，显示查明的内容与人民法院确定的内容是相吻合的；4.《文件》，证明国土资源局就原告反映的宅基地纠纷所作出的处理意见已按照程序告知国土所和西郊村委；5.《土地确权决定书》，证明被告就原告反映的问题经过现场勘查、测量，作出了行政行为；6.《补正通知书》，证明被告对确权决定进行了补正，纠正了之前使用印章不适当的问题；7.《土地确权决定书》，证明被告经补正后作出具体行政行为；8.《信访事项告知书》，证明被告就原告上访事项已作出相应的答复；9.《信访事项告知书》，证明被告就原告上访事项已作出相应的回复；10.送达回证，证明已经告知并送达给各权利人。
被告提供了以下依据：1.《土地权属争议调查处理办法》第三条；2.《村镇建房用地管理条例》；3.《关于确定土地权属问题的若干规定的意见》第三十条。
第三人郭刘斌、郭红斌当庭陈述意见称，平顺县人民政府的确权决定证据确凿，符合法定程序，请求驳回原告诉讼请求。第一，原告持有的民国38年土地房产所有证记载的内容已经变更，原告不享有原来土地的所有权，应根据现状进行发证。第二，第三人的父亲已经经过审批修建了房屋，集体有权将土地划归第三人的父亲使用。原告所持土地房产所有权证并未载明宅基地位置，无法证明诉争的土地是他使用。第三，山西省高级人民法院的驳回申诉通知的内容与本案无关。第四，原告与第三人的父亲从未因发证行为发生过争议。第五，第三人的父亲1970年建房时的审批程序符合当时的流程。
第三人郭刘斌、郭红斌未提交证据、依据。
经庭审质证，原告对被告提供的1号证据予以认可，但认为受通知人并未实施行政登记申请行为；2号证据显示从下发通知到勘测时间跨度有3、4年之久，不能证明确权行为的合法性，且勘测笔录涉嫌伪造；3、4号证据恰恰能证明被告在申请人没有提交相关材料的情况下，单方作出了土地确权行为，是错误行为，另外4号证据显示被告并未对原告及第三人进行送达，反而是送达给了国土所及西郊村委；5、6、7号证据说明被告出具文书的不严谨性，在没有解决权源问题的情况下，作出的决定属错误行为，引用的法律条文也是错误的；8、9号证据不是被告作出确权决定的事实性依据；对10号证据，原告表示未向其进行送达。
对被告所举的依据，原告认为《土地权属争议调查处理办法》第三条不适用本案，本案所解决的是1994年集体土地建设用地使用证颁发的问题；《关于确定土地权属问题的若干意见》第三十条也不适用本案，它无法解决使用证权源的问题。被告所举依据不涉及程序性的法律规定，无法证明有法律依据。
第三人认可被告所举的证据、依据。
对原告所举的证据，被告对1号证据的真实性予以认可，但对其证明目的持异议，该判决撤销被告在1994年颁发的土地证是因为程序瑕疵，对办证过程中所依据的事实是予以认可的；2号证据真实性予以认可，但是该证据与本案无关；3号证据不予认可，该所有权证与目前现有的土地管理法律法规相违背，且并未记载土地范围，不能证实原告对案涉土地具有合法的权属；4、5号证据予以认可，该证据完全可以证实被告作出的确权决定事实清楚，适用法律正确，程序合法；6号证据显示的申请人并非原告，无法证实原告享有案涉土地的合法权属；7号证据予以认可，该证据可以证实被告的确权决定正确，得到了复议机关的确认；8号证据予以认可；9号证据予以认可，该证据可以证实被告1994年在调查、勘察、测量之后给郭松巧核发了建设用地使用证，明确了其建设用地的使用范围，目前建北房的行为并没有超出当时审批的范围；10、11号证据真实性予以认可，但公证只是证实了作证的过程，无法就其陈述内容的真实性和合法性予以证实，且证明材料无法证实原告对诉争土地享有合法的权属；12号证据可以证实1994年发证时是经过实地丈量后颁发的证书；13号证据不予认可，证明上未盖章签字，不符合证据的形式要件，证明的内容也与客观事实不符；14、15号证据予以认可，可以证实被告作出的确权行为是按照法定程序进行；16号证据不予认可，证人并未出庭作证；17号证据不予认可，无法证实照片拍摄的时间、产生的过程，证据的关联性无法确认；18-22号证据不予认可，公证只证明证明材料出具的过程，对内容的真实性、合法性无法证实，且证明内容与本案无关。
第三人认可被告对原告所举证据的质证意见，并认为原告所举2号证据，省高院的《驳回申诉通知书》是程序性文书，不具有执行力；12号证据不予认可，双方1986年并没有争议；18-22号证据，所有的证人都没有出庭作证，且并未提到对土地使用权有争议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的1-10号、12号、14号、15号、17-22号证据具有关联性、真实性；11号、16号证据属证人证言，但证人无正当理由，未出庭作证，不予采信；13号证据形式不合法，不能作为认定本案事实的依据。被告提供的1-7号、10号证据具有关联性、真实性，8号、9号证据与本案被诉行政行为是否合法不具关联性。
经审理查明，1994年平顺县人民政府为郭松巧颁发了《集体土地建设用地使用证》。2008年12月12日，本院作出（2008）长行再终字第002号行政判决，认为平顺县人民政府于1994年颁发给郭松巧的《集体土地建设用地使用证》主要证据不足，判决撤销该使用证，并责令平顺县人民政府根据郭松巧的土地行政登记申请重新作出具体行政行为。2014年3月1日，山西省高级人民法院作出（2013）晋行复字第17号驳回申诉通知，认为（2008）长行再终字第002号行政判决并无不妥，申请再审的理由不能成立，予以驳回。2009年8月5日，平顺县国土资源局作出土地行政登记申请通知，限郭刘斌、郭红斌于10日内到平顺县国土资源局提出土地行政登记申请，逾期则视为放弃该权益。2012年3月15日，平顺县国土资源局对诉争宅基地进行了现场勘测。2012年11月29日，平顺县国土资源局作出《文件》，认为对该土地纠纷应从本人提出申请开始，经村委、乡（镇）政府提出意见，国土部门受理，现场调查、勘测、丈量等程序，最后登记发证。2012年12月20日，平顺县国土资源局又作出《文件》，认为应重新启动土地行政登记程序，首先由当事人提出行政登记申请。2014年3月18日，平顺县人民政府作出土地确权决定，决定郭松巧（已故）宅基地面积确定为165.9平方米，东西长15.8米，南北宽10.5米，由郭松巧子女继承使用。2014年8月12日，平顺县人民政府又作出补正通知，以印章使用不适当为由，废止了土地确权决定。同日，平顺县人民政府作出土地确权决定，决定郭松巧（已故）宅基地面积确定为165.9平方米，东西长15.8米，南北宽10.5米，由郭松巧子女继承使用。郭爱民不服该确权决定，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本院于2008年12月12日作出（2008）长行再终字第002号行政判决，责令平顺县人民政府根据郭松巧的土地行政登记申请重新作出具体行政行为。根据《土地登记办法》第十八条，对土地权属有争议的，不予登记。故平顺县人民政府应先解决土地权属争议，而后才能对土地行政登记申请作出具体行政行为，且对争议土地进行确权须遵循法定程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。依据该办法第九条、第十一条、第十三条、第十七条、第十八条、第二十条、第二十八条、第三十条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请；当事人申请调查土地权属争议，应当提交书面申请和有关证据材料；国土资源行政主管部门应当进行审查，并在7个工作日内提出是否受理的意见；调查处理土地权属争议过程中，应当审查双方当事人提供的证据材料，可以进行调查取证，进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场；国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，经该部门负责人批准，可以适当延长；国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。而根据被告平顺县人民政府在本案审理过程中的举证，其于2014年8月12日作出土地确权决定的证据有土地行政登记申请通知、现场勘测笔录及照片、《文件》以及《文件》。其中于2009年8月5日作出的土地行政登记申请通知意在通知郭刘斌、郭红斌于限期内提出土地行政登记申请，于2012年11月29日作出的文件、于2012年12月20日作出的文件均载明郭松巧和郭爱民的宅基地纠纷应首先由当事人提出行政登记申请。而综观本案，被告平顺县人民政府未提供证据证明争议双方郭爱民或郭松巧任何一方提出过书面申请。同时，被告平顺县人民政府亦未提供相应证据，证明平顺县国土资源局作为平顺县国土资源行政主管部门，依法进行了提出案件受理意见、向有关单位或者个人进行调查取证、实地调查时通知双方当事人到现场、审查双方当事人提供的证据材料、在法定期限内提出调查处理意见、报同级人民政府等法定程序。故平顺县人民政府作出的土地确权决定，违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销平顺县人民政府于2014年8月12日作出的土地确权决定。
一审案件受理费50元，由平顺县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 赵学成
审判员 温福宝
审判员 张伟卫
二〇一六年六月二十日
书记员 薛晓燕
附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《土地权属争议调查处理办法》
第二条本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。
第五条个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。
前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
第九条当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。
第十一条申请调查处理土地权属争议的，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。
申请书应当载明以下事项：
（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；
（二）请求的事项、事实和理由；
（三）证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。
第十三条对申请人提出的土地权属争议的申请，国土资源行政主管部门应当按照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人，被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的审理。
认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理决定书，报同级人民政府作出不予受理决定。
当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者其他部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。
第十七条承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。
第十八条在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。
第二十条国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的有关证据材料：
（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；
（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让或者以其他方式批准使用土地的文件；
（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；
（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；
（五）其他有关证明文件。
第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。
第三十条国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。
国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，报上一级国土资源行政主管部门。