安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终394号
上诉人（一审原告）安徽继华置业有限公司，住所地安徽省阜阳市颖泉区阜太路泉龙宾馆有限公司。
法定代表人张继华，该公司董事长。
委托代理人徐力，安徽皖杰律师事务所律师。
委托代理人孙斌，安徽皖杰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地亳州市希夷大道。
法定代表人杜延安，该市市长。
委托代理人蔡梅，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人何成成，该市政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）张保民等15人（名单附后）。
诉讼代表人孙付，男，1972年1月19日出生，汉族，住安徽省涡阳县。
委托代理人石永祥，涡阳县东城法律服务所法律工作者。
上诉人安徽继华置业有限公司（以下简称继华置业公司）因诉亳州市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2015）亳行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人继华置业公司的法定代表人张继华及其委托代理人徐力、孙斌，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡梅、何成成，被上诉人张保民、倪永贵、孙彩华、李亚东、谭志强、郑卜瑞、栗强、张兴华、王侠、许秀兰以及张保民等15人的诉讼代表人孙付、委托代理人石永祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
继华置业公司在一审中诉称，其于2009年与第三人张保民等人签订合作开发建房协议，根据建房协议，将用于合作开发建房的土地使用权变更到其公司名下，并依照约定进行了开发，此后也将建好的房屋还原给张保民等人。因有关费用问题，部分房产证没有办理。后其因与他人发生纠纷，部分房屋被阜阳市中级人民法院查封。2014年7月13日，张保民等人为上述土地使用权证变更事宜曾向涡阳县信访局进行《情况反映》，知悉涉案颁证情况，张保民等人于2014年9月24日超出复议申请期限向亳州市人民政府申请行政复议，但亳州市人民政府违反法律规定受理该复议申请，并作出撤销其土地使用权证的复议决定，明显错误，故请求法院依法撤销亳州市人民政府作出的亳复字［2015］7号行政复议决定。
一审法院审理查明，2009年12月1日，张保民等15人与继华置业公司签订《合作开发建房协议》，同意将其名下的土地使用权转移登记在继华置业公司名下。2011年2月19日，双方签订《合作开发建房的补充协议》，约定根据涡阳县人民政府第七十九期专题会议纪要，确定土地证不再过户。继华置业公司向涡阳县人民政府申请办理土地转移变更登记时，没有提供该《合作开发建房的补充协议》，涡阳县人民政府于2012年10月25日为继华置业公司颁发了涡国用（2012）字第068XXXX号国有土地使用权证。张保民等15人不服，于2014年7月13日向涡阳县国土资源局信访反映情况，同年9月10日向亳州市人民政府提出行政复议，亳州市人民政府审查后发现申请材料不齐全，于同年9月15日向张保民等15人发出行政复议申请补正通知书。张保民等15人补正后，亳州市人民政府依法受理了其行政复议申请，并履行了通知举证、答辩，审批等程序后，于2015年3月17日作出亳复字［2015］7号行政复议决定，该决定以涡阳县人民政府为继华置业公司办理土地变更审批手续时，没有经土地使用权人同意，违反《关于变更土地登记的若干规定》第三条第3项规定，违反法定程序为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，撤销涡阳县人民政府为继华置业公司颁发的涡国用（2012）字第068XXXX号国有土地使用权证。继华置业公司以申请人超过了行政复议申请期限为由提起诉讼，要求撤销亳州市人民政府2015年3月17日作出的亳复字［2015］7号行政复议决定书。
一审法院认为，继华置业公司作为本案被诉行政复议决定的行政相对人，认为该行政复议决定错误，有权作为原告向人民法院提起行政诉讼。亳州市人民政府收到一审第三人的行政复议申请材料后，经审查，认为申请材料不齐全，有权依法通知申请人补正。一审第三人补正申请材料后，亳州市人民政府依法受理，并履行了通知举证、答辩、审批等程序后，作出行政复议决定，程序合法。继华置业公司诉称一审第三人超过复议申请期限，亳州市人民政府受理复议申请违法的理由不能成立，依法不予支持。
国土资源部《关于变更土地登记的若干规定》第三条第3项规定，因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的，土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内，持土地使用权转让合同共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。亳州市人民政府以涡阳县人民政府为继华置业公司办理土地变更登记审批手续时，没有经土地使用权人同意，违反上述规定，即违反法定程序为由，撤销了涡阳县人民政府颁发的涡国用（2012）字第068XXXX号国有土地使用权证，事实清楚，适用法律、法规正确。继华置业公司要求撤销该行政复议决定的理由不能成立，依法不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回安徽继华置业有限公司的诉讼请求。
继华置业公司上诉称，2014年7月13日前张保民等人已知道上诉人办理土地变更登记，其于9月24日才提出行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的行政复议申请期限。亳州市人民政府迟至同年10月16日受理该复议申请，亦违反行政复议法的有关规定。本案系重大复杂、群众关注的复议案件，亳州市人民政府受理后未依照《安徽省人民政府关于进一步加强行政复议和行政诉讼工作的意见》（皖政［2007］35号）的规定，依法举行听证会，行政复议程序违法。一审法院未尽到全面审查职责致使其作出错误认定，请求二审法院依法撤销一审判决。
亳州市人民政府答辩称，2014年7月13日，张保民等人向涡阳县信访局提交《情况反映》，同年9月10日向其提出复议申请，未超过行政复议60日的申请期限。其收到张保民等人复议申请材料后，审查后认为需要补正，9月15日通知申请人补正并给予合理补正期限，于10月16日受理复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条等相关规定。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、安徽省人民政府皖政［2007］35号文件均未规定对重大复杂、群众关注的复议案件必须举行听证。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法予以维持。
张保民等15人在庭审中陈述的意见与亳州市人民政府的答辩意见基本一致。
亳州市人民政府在一审法定举证期限内向一审法院提举以下主要证据：第一组：1.申请人（本案中的第三人）提交的落款为2014年9月10日的行政复议申请书；2.部分申请人身份证复印件；3.涡国用（2012）字第068XXXX号国有土地使用证；4.申请人提交的信访《情况反映》材料及《县领导接待信访事项登记表》；5.原告与申请人签订的《合作开发建房协议》；6.2010年8月26日涡阳县人民政府《专题会议纪要》第七十九期；7.原告与申请人签订的《合作开发建房的补充协议》。以上证据证明申请人提交的行政复议申请材料不齐全，需要补正。第二组：8.2014年9月15日亳州市人民政府向申请人下发的行政复议申请补正通知书；9.行政复议申请补正通知书送达回证。以上证据证明被告已按法定程序向申请人下发补正通知。第三组：10.申请人再次提交的落款为2014年9月24日的行政复议申请书；11.申请人补正的部分申请人的身份证复印件；12.行政复议案件受理审批表；13.行政复议案件受理通知书；14.提出书面答复通知书；15.第三人答辩通知书。以上证据证明经申请人补正后行政复议申请符合受案条件，亳州市人民政府依法受理，并书面通知涡阳县人民政府和原告。第四组：16.涡阳县人民政府行政复议答辩状；17.涡阳县人民政府提交的证据材料。以上证据证明涡阳县人民政府依法进行答辩并提交了相关证据材料。第五组：18.决定延期通知书；19.决定中止通知书；20.行政复议案件审理批审表；21.行政复议决定书（亳复字[2015]7号；22.送达回证。以上证据证明亳州市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。
继华置业公司向一审法院提交的主要证据有：1.合作建房协议及补充协议。证明第三人土地使用权转让给原告是合同双方约定的义务。2.继华置业公司土地证及预售许可证。证明土地使用权转让后并办理预售许可证，且该384套中的房屋已经预售300余套。3.涡阳县国土资源局证明。证明第三人在2014年6月就已经知道颁证的事实，其已丧失复议时效。4.税务登记证。证明继华置业公司具有原告主体资格。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据和事实的认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院认为，本案主要争议焦点为：一、涉案行政复议申请是否已超过法定期限，复议机关未进行听证是否程序违法；二、涉案行政复议决定撤销涡阳县人民政府涡国用（2012）字第068XXXX号国有土地使用权证是否符合法律规定。围绕上述争议焦点，本院评判如下：
关于焦点一。2014年7月13日，张保民等人向涡阳县信访局提交《情况反映》，内容表明其于此时知晓涡阳县人民政府为继华置业公司颁发涡国用（2012）字第068XXXX号国有土地使用权证，同年9月10日，张保民等人向亳州市人民政府提出复议申请，期间未超过行政复议60日的申请期限。亳州市人民政府收到申请人复议申请材料后，审查后认为需要补正，9月15日通知申请人补正并给与30日合理补正期限，于10月16日受理复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条等相关规定。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》对行政复议的听证程序未作出明确和硬性规定，继华置业公司在行政复议阶段作为一方当事人也未向复议机关提出听证要求，故亳州市人民政府未进行听证并不违反法定程序。
关于焦点二。《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，行政复议期间，被申请人涡阳县人民政府向复议机关提供了土地登记申请书、继华置业公司的身份证明材料、张保民等人的国有土地使用证以及身份证明材料、《合作开发建房协议》、地籍调查表和宗地图、土地估价报告及备案表、继华置业公司交税票据等证据材料，符合《土地登记办法》上述规定要求。上述证据材料中的《合作开发建房协议》约定，张保民等人以其拥有国有土地使用权的13.5亩净地，继华置业公司负责所有资金投入，双方合作开发建设商品房，张保民等人同意将其名下的土地使用权转移登记至继华置业公司名下，可以证明涉案颁证行为土地权属来源清楚，亦系合作双方的真实意思表示。至于继华置业公司申请办证时未提交的《合作开发建房的补充协议》，因该补充协议约定的土地使用权不再过户，不符合一方以土地使用权作为出资合作开发房地产的约定，且以土地使用权作为出资的一方只交付土地而不办理过户登记，则构成出资不完全，是对其出资义务的根本违反，需要以实际履行的方式承担责任，故继华置业公司申请办证时未提交补充协议，并不影响涉案颁证行为土地权属来源清楚的认定。继华置业公司申请办证时未如实向登记机关提供补充协议，亦未与土地使用权转让人共同向土地管理部门申请土地权属变更登记，违反了国土资源部《关于变更土地登记的若干规定》第三条第3项规定，故被诉行政复议决定认定涉案颁证行为程序违法，符合法律规定。但复议决定采取撤销土地变更登记行为的处理方式，会给商品房开发中购房人的合法权益造成损害，亦会影响复议申请人张保民等人后续申请办理房产证，未考虑行政复议法律效果和社会效果的统一，故该复议决定结果不当，应予撤销。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律错误。继华置业公司要求撤销一审判决的上诉请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省亳州市中级人民法院（2015）亳行初字第00010号行政判决；
二、撤销亳州市人民政府于2015年3月17日作出的亳复［2015］7号行政复议决定；
三、由亳州市人民政府重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由亳州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年八月十六日
书 记 员 潘玉丹
附1：被上诉人（一审第三人）名单：
被上诉人（一审第三人）张保民，男，1963年10月10日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）倪永贵，男，1957年7月13日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）孙彩华，女，1973年4月2日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）李亚东，男，1980年7月15日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）谭志强，男，1964年4月1日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）郑卜卦瑞，男，1987年10月25日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）栗强，男，1972年7月29日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）张秀苹，女，1955年8月12日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）陈贡显，男，1971年2月15日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）马汉华、男，1963年10月6日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）孙付、男，1972年1月19日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）沈松富，男，1976年10月10日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）张兴华、男，1943年4月17日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）王侠，女，1958年10月20日出生，汉族，住涡阳县。
被上诉人（一审第三人）许秀兰、女，1958年12月20日出生，汉族，住涡阳县。
附2：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：（一）判决被告重新作出具体行政行为；（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；（三）向被告和有关机关提出司法建议；（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。