海南省海口市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）海中法民一终字第1914号
上诉人（原审原告）：海南泽强园艺有限公司。
法定代表人：符泽强，总经理。
委托代理人：吴少波，该公司职员。
被上诉人（原审被告）：海口市秀英区长流镇会南村委会文龙村民小组。
法定代表人：陈彰权。
委托代理人：连昌松，海南颖川律师事务所律师。
上诉人海南泽强园艺有限公司（以下简称泽强公司）因与被上诉人海口市秀英区长流镇会南村委会文龙村民小组（以下简称文龙村民小组）土地使用权出让合同纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀民一初字第250号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月11日公开开庭进行了审理。泽强公司的委托代理人吴少波，文龙村民小组的委托代理人连昌松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年11月3日，泽强公司与文龙村民小组签订《集体火山石荒地使用权出让合同》，该合同约定，文龙村民小组将其所有的位于海口市秀英区长流镇南海大道南侧32942XXXXX㎡火山石荒地使用权出让给泽强公司，进行绿色农业观光园及其他相关农业项目的开发经营，出让期限为50年，双方还约定了出让价格及支付方式、权利义务、违约责任等事项。之后，文龙村民小组向海口市国土资源局提出申请，要求予以审查批准并办理农村集体土地出让登记的相关手续。2007年4月28日，海口市国土资源局下发《关于海口市长流镇文龙经济合作社申请出让集体土地使用权问题的复函》，同意文龙村民小组将上述土地出让给泽强公司用于农业开发建设。2007年5月18日，泽强公司就上述地块办理了《集体土地使用证》（海口市集用（籍）字第20070XXXXX号）。泽强公司自取得上述土地后未按双方合同约定的用途使用土地，造成土地闲置、连续撂荒超过2年。2012年4月6日，文龙村民小组召开村民代表大会，认为泽强公司取得上述土地后未按规定开发建设，土地已闲置并且时间超过两年。文龙村民小组根据《海南经济特区土地管理条例》第六十六条第二项的规定，于2012年4月10日向泽强公司发出《关于解除出让合同并无偿收回土地使用权的通知》，决定解除与泽强公司签订的土地出让合同并无偿收回上述32942XXXXX㎡集体土地使用权。文龙村民小组于2012年4月12日向海口市国土资源局申请注销上述《集体土地使用证》和撤销用地批文。2012年4月19日，海口市国土资源局向泽强公司作出市土资处字（2012）22号《注销集体土地使用证和撤销用地批文告知书》，文龙村民小组和海口市国土资源局于2012年4月24日向泽强公司的法定住所地邮寄送达上述解除合同通知书和告知书，并于次日到泽强公司住所地送达上述文件，由于找不到泽强公司单位，无法送达。2012年5月4日，文龙村民小组在《海口晚报》公告上述解除合同通知书，泽强公司得知后，向海口市国土资源局提出听证申请，海口市国土资源局经听证程序并报海口市人民政府批准后，于2012年6月25向文龙村民小组下发《关于注销集体土地使用证和撤销用地批文的复函》，同意文龙村民小组解除与泽强公司的土地出让合同以及无偿收回集体土地使用权，并决定注销泽强公司的海口市集用（籍）字第20070XXXXX号《集体土地使用证》以及撤销市土环资用字（2007）441号用地批文。泽强公司不服，认为其在受让土地后，依合同约定在未改变土地性质的情况下正使用该土地，不存在取得土地后未按规定开发建设、土地闲置超过两年的情形，因此，泽强公司于2014年3月10日向原审法院提起诉讼。请求：1、文龙村民小组继续履行合同；2、文龙村民小组承担本案全部诉讼费。另查明：海口市长流镇文龙经济合作社于2008年更名为海口市秀英区长流镇会南村委会文龙村民小组。再查明：泽强公司曾就本案于2013年3月向原审法院提起诉讼，因泽强公司未按规定交纳案件受理费，原审法院按自动撤诉处理。
原审法院认为：根据《海南省闲置农业用地处置规定》第四条的规定，依法以出让、合作、承包、出租等方式，取得国有或者集体所有农业用地的土地使用权（承包经营权），未按合同约定的期限开发利用，或者合同、用地批准文件没有约定开发利用期限，但自合同或者用地批准文件生效之日起，全部或者部分土地连续撂荒两年以上的闲置农业用地，属于集体所有的土地，可以由土地所有权人无偿收回全部或者部分土地使用权（承包经营权）……。以及《海南经济特区土地管理条例》第六十六条的规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准机关批准，可以无偿收回土地使用权：……（二）用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的。本案中，泽强公司于2006年通过出让方式取得涉案土地使用权，并于2007年取得《集体土地使用证》后，并未按合同约定进行绿色农业观光园及其他相关农业项目的开发经营，其行为造成土地闲置、连续撂荒超过两年。泽强公司闲置土地的行为是以自己的行为表明不履行合同义务或迟延履行义务致使不能实现合同目的，文龙村民小组据此向泽强公司发出《关于解除出让合同并无偿收回土地使用权的通知》并无不当，且已经得到原批准机关海口市国土资源局的批准，并已向泽强公司送达了解除合同的通知，泽强公司最迟于2012年5月9日已经收到上述解除合同的通知且已经知晓其内容，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条的规定，……在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持，泽强公司于2014年3月10日才向原审法院起诉，已经超过上述三个月的期限，因此，双方签订的《集体火山石荒地使用权出让合同》已经解除，泽强公司在收到解除合同通知之日起超过三个月才向原审法院起诉要求文龙村民小组继续履行合同，没有事实和法律依据，不予支持。文龙村民小组的抗辩于法有据，予以采信。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：驳回泽强公司的诉讼请求。本案受理费13681元，由泽强公司负担。
上诉人泽强公司不服原审判决上诉称：
泽强公司与其关联公司计划投资荒地兴建农业观光园。为此，2006年11月3日，泽强公司与文龙村民小组签订《集体火山石荒地使用权出让合同》，约定将文龙村民小组所有的494.05亩火山石荒地使用权出让给泽强公司，用于绿色农业观光园及其他相关农业项目的经营开发，出让期限为50年。2007年5月18日，泽强公司就上述使用权出让地块合法取得《集体土地使用证》（海口市集用（籍）第20070XXXXX号），获得位于海口市秀英区长流镇南海大道南侧329425.91平方米未利用地的使用权。现文龙村民小组以泽强公司取得土地后未按规定开发建设，土地已闲置并且时间超过2年为由，决定解除与泽强公司签订的土地出让合同并无偿收回上述集体土地使用权。泽强公司对文龙村民小组单方解除合同行为依法提起诉讼，原审法院判决驳回泽强公司的诉讼请求。泽强公司认为文龙村民小组单方解除合同没有事实和法律依据，原审法院判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误。理由如下：
一、原审判决认定事实不清、证据不足。原审法院认定泽强公司有《海南经济特区土地管理条例》第六十六条第二项规定的情形，即“用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的”，没有事实依据。1、泽强公司取得涉案土地后按合同约定用途使用了土地。《荒地使用权出让合同》第四条约定，涉案土地用于绿色农业观光园及其他相关农业项目的经营开发。2007年5月至2010年2月期间，泽强公司与其他关联公司一道，将分散在美楠、道堂、文甲、文龙、文明五村的荒山地通过有偿受让的方式逐步整合连片后，建设一个集有机农业种植、生态化养殖、观光农业和康体休闲度假于一体的农业观光园。2009年8月14日，海口市秀英区发展和改革局发出《关于美源生态农业旅游休闲观光园项目准予备案的通知》，同意建设美源生态农业旅游休闲观光园项目，并准予备案。因此，泽强公司使用涉案土地用于整体开发建设“美源生态农业旅游休闲观光园”项目，符合出让合同中约定的土地用途。2、泽强公司按合同约定期限使用土地。《荒地使用权出让合同》第三条约定，该宗火山石荒地使用权出让期限为50年（自土地出让登记之日起计算）。泽强公司自获得海口市国土资源环境局颁发的《集体土地使用证》至2012年6月25日止，涉案土地仍在出让合同约定的土地使用期限之内。同时，《荒地使用权出让合同》第十条还约定，自合同签订之日起，出让地的使用权和开发经营权归泽强公司所有。泽强公司有权根据其的项目规划进行开发经营。3、泽强公司不存在未按合同约定用途和期限使用土地又拒不改正的行为。《荒地使用权出让合同》签订后，泽强公司和文龙村民小组均按照合同约定履行合同义务。截至目前为止，泽强公司从未接到文龙村民小组或国土部门要求其改正的文件。4、泽强公司依约利用涉案土地，没有造成土地闲置。自2008年始，泽强公司在办理“美源生态农业旅游休闲观光园”规划及备案手续的同时，陆续签署了《临时设施工程施工合同》、《土方拉运合同》、《围墙砌筑工程施工承包合同》等，并已实际入场施工。截至目前为止，泽强公司与其他关联公司共同开发建设的“美源生态农业旅游休闲观光园”已在文龙村、文龙村、道堂村、文甲村、文明村连片荒地上砌筑围墙，建立了三个开发建设指挥部及劳务队生活区，并完成了大量的填土平整工作。泽强公司在涉案土地施工过程中，还经历了周边采石场和非法村民的破坏和干扰，泽强公司均依法报请相关政府部门以维护泽强公司的合法权益。文龙村民小组所提供的证据中也有泽强公司涉案土地正在施工开荒的照片。因此，文龙村民小组认为泽强公司未按合同约定进行绿色农业观光园及其他相关农业项目的开发经营，造成土地闲置、连续撂荒没有事实依据。原审法院认定泽强公司造成土地闲置系事实不清、证据不足。
二、原审判决适用依据错误。原审法院依据《海南省闲置农业用地处置规定》第四条规定、《海南经济特区土地管理条例》第六十六条第2项规定，认定文龙村民小组有权解除《荒地使用权出让合同》系适用依据错误。该规定为：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准机关批准，可以无偿收回土地使用权：……（二）用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的。”但是，上述规定与泽强公司涉案土地情形并不相符，不适用于泽强公司的涉案土地。1、涉案土地不是建设用地，不符合“闲置土地”的法律规定。⑴涉案土地类别为“未利用地”，用途为“农业用地”。根据《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为“农用地”、“建设用地”和“未利用地”三类。涉案土地的《集体土地所有权证》记载土地类别为“未利用地”；文龙村民小组请求海口市国土局审查批准并办理涉案土地出让登记手续的《申请书》中亦明确将其拥有的未利用地出让给泽强公司进行相关农业项目开发。海口市国土资源环境局核发给泽强公司的《集体土地使用证》记载泽强公司涉案土地用途为“农业用地”。因此，泽强公司涉案土地的出让类别为“未利用地”，用途为“农业用地”。⑵涉案土地不属于“闲置土地”界定的范围。国土资源部和海口市人民政府的规章对所谓的“闲置土地”均有明确的界定范围：行业管理部门规章《闲置土地处理办法》（国土资源部第5号令，1999年4月28日开始实施）第二条规定：“闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”本地地方政府规章《海口市处置闲置土地若干规定》（海口市人民政府第47号令，2005年5月1日开始实施）第二条规定：“下列情形之一的闲置建设用地，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地。”据此，“闲置土地”的相关规定，只适用于“建设用地”，既不适用于泽强公司涉案土地出让类别的“未利用地”，也不适用于泽强公司涉案土地出让用途的“农业用地”。因此，泽强公司涉案土地不属于“闲置用地”界定的范围。2、涉案土地不是耕地，不存在“弃耕抛荒”的情形。《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置荒芜耕地。……承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”由此可见，所谓“弃耕抛荒”，系指对原为耕地的土地，土地使用人放弃耕种，任其荒芜。而《荒地使用权出让合同》第六条第二款确认：“该出让地属火山石荒地（即不具备种植条件的石头地），需经综合开垦整治（含挖石、填土平整和水土保护等）才能使用。”据此，文龙村民小组出让给泽强公司使用的土地并非耕田，本身就是不具备种植条件的荒地，不符合“弃耕抛荒”的前提条件。因此，泽强公司涉案土地根本不存在“弃耕抛荒”的情形。3、涉案土地不属于法定无偿收回的范围。无偿收回土地使用权，是对土地使用权人重大权益的剥夺，因此，只有法律才能规定无偿收地的适用条件。目前我国法律只有《土地管理法》第三十七条对于无偿收回土地使用权有所规定，具体内容如下：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”据此，可以无偿收回的土地使用权，仅限于土地类别为“耕地”，用途为“非农业建设”。而泽强公司的涉案土地是不具备种植条件的火山石荒地，既不是耕地，也不是进行房地产开发的建设用地，不符合法定无偿收地的情形。因此，原审法院依据《海南经济特区土地管理条例》第六十六条第二项规定做出判决适用依据错误。
三、文龙村民小组单方解除合同的行为无效，原审法院认定文龙村民小组已履行合同解除通知的送达义务没有事实和法律依据。1、作为平等民事主体，文龙村民小组与泽强公司签订的《荒地使用权出让合同》，基于双方的真实意思表示，内容合法，已经生效并正在履行，对合同双方均有法律约束力。在《荒地使用权出让合同》中，没有任何单方解除合同的约定。根据合同法的规定，无法定事由和约定事由，任何一方无权单方解除合同。文龙村民小组在既无法定事由，又未与泽强公司协商一致的情形下，单方擅自解除合同，而且解除合同的通知从未告知泽强公司。文龙村民小组人单方解除合同的行为，没有法律效力，并已构成严重违约。
四、原审法院适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条的规定认定泽强公司超过起诉期限，系适用法律错误。第二十四条对合同解除的异议期做出明确规定：“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”该条是对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销的异议期间及其法律后果的解释，而合同法第九十六条规定的是法定解除和约定解除事由。本案中，泽强公司取得土地后按约使用土地，不存在土地闲置事由。文龙村民小组单方解除合同既没有法定解除事由也没有约定解除事由，故该解除的异议期不适用二十四条的规定。原审法院适用第二十四条的规定认定泽强公司起诉已超过期限没有法律依据。综上，泽强公司依法提起上诉。请求：1、判令撤销（2014）秀民一初字第250号民事判决；2、判令文龙村民小组继续履行《集体火山石荒地使用权出让合同》；3、判令文龙村民小组承担本案全部诉讼费。
被上诉人文龙村民小组辩称：
一、泽强公司闲置土地事实清楚，其所谓的开发土地实为圈地。文龙村民小组出让的土地在被依法收回时根本未开发，未种一花一草，连续撂荒多年，泽强公司上诉称已按约定使用土地、未造成土地闲置，系一面之词，无证据支持，所谓的开发实为圈地，上诉理由无事实依据。
二、泽强公司关于农地不属于闲置土地及法定无偿收回范围的主张系对法律规定的错误理解。没有法律法规规定农村土地不能成为闲置土地，或不属于无偿收回土地的范围，文龙村民小组基于其所有土地闲置的事实而不能实现出让土地的目的，完全有权根据合同法的规定行使解除合同的权利。
三、集体火山石荒地使用权出让合同已于2012年5月4日由文龙村民小组依法解除，原审确认该解除合同的效力完全正确。1、文龙村民小组依法享有合同法第九十四条规定的单方合同解除权，依据土地长期闲置的事实解除出让合同，符合合同解除的实质要件。泽强公司于2006年与文龙村民小组签订了集体火山石荒地使用权出让合同，后取得相应土地的使用权。但泽强公司取得文龙村民小组的土地使用权后，一直没有对上述土地进行农业项目开发，造成上述土地一直处于闲置状态。因土地长期闲置，既浪费宝贵资源，损害村民集体利益，又不能实现文龙村民小组签订出让合同的目的，文龙村民小组经村民代表大会讨论决定，因泽强公司土地闲置超过2年，达到了6年之久，故决定解除与泽强公司所签的出让合同，并无偿收回集体土地使用权。泽强公司闲置土地的行为是以自己的行为表明不履行合同主要义务，或者迟延履行义务致使不能实现合同目的；同时，根据《海南经济特区土地管理条例》第六十六条第二项规定及《海南省闲置农业用地处置规定》第四条规定，文龙村民小组作为土地所有权人可以无偿收回全部土地使用权。故，文龙村民小组解除合同的行为符合合同法第九十四条的规定。原审认定事实、适用法律正确。2、文龙村民小组行使合同解除权，不仅符合合同法规定的实质性要件，而且依法通知泽强公司，取得了合同解除权的形式要件。文龙村民小组和海口市国土资源局一起分别采取了直接送达、邮寄送达的方式履行合同解除的通知义务，均无法送达泽强公司，又于2012年5月4日在海口晚报公告送达了解除合同的通知。泽强公司在向国土局提交的请求举行听证会的申请书上自认已通过5月4日的海口晚报公告而知悉了合同解除的事宜。故，文龙村民小组已依法通知泽强公司，且泽强公司已收到该解除合同的意思表示。3、根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条之规定，当事人对合同解除没有约定异议期，在解除合同通知到达之日起3个月内不向法院提出异议，应当认定合同解除通知有效。泽强公司收到文龙村民小组2012年5月4日的通知后，均未在3个月内向法院提出异议，法院应认定土地出让合同于2012年5月4日被依法解除。
四、因合同已依法于2012年5月4日解除，丧失了继续履行的前提和基础，泽强公司的上诉请求不应得到支持。因双方的合同由于泽强公司的闲置时间过长而依法解除，泽强公司在法定期限内未诉讼表示异议，合同解除已发生法律效力，合同继续履行没有事实依据和法律依据。故，泽强公司的一、二审诉请不应得到支持。综上，泽强公司主张合同继续履行已无事实和法律依据，原审判决正确，二审法院应依法驳回其上诉请求。
二审中，双方当事人均未提供新的证据。
本院二审查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为：泽强公司自2006年11月3日与文龙村民小组签订《集体火山石荒地使用权出让合同》，并于2007年5月18日取得《集体土地使用证》后，并未按合同约定进行绿色农业观光园及其他相关农业项目的开发经营，造成土地一直处于闲置状态，连续撂荒超过2年，未实现文龙村民小组合理开发利用农业用地的合同目的。泽强公司上诉认为涉案土地不是建设用地，不是耕地，属于未利用地，不适用“闲置土地”处置的法律规定，亦不存在“弃耕抛荒”的情形，涉案土地不属于法定无偿收回的范围。对此，本院认为，根据本案《集体土地使用证》的登记事项，涉案土地为农业用地。根据《海南经济特区土地管理条例》第六十六条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准机关批准，可以无偿收回土地使用权：……（二）用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的”及《海南省闲置农业用地处置办法》第四条“以出让合作、承包、出租等方式取得集体所有农业用地的土地使用权，未按合同约定的期限开发利用，或者合同、批准文件没有约定开发利用期限，但自合同或者用地批准文件生效之日起，全部或部分土地连续撂荒2年以上的闲置农业用地，属于集体所有的土地，可以由土地所有权人无偿收回全部或者部分土地使用权”的规定。原审法院认定泽强公司闲置土地的行为违反了上述法律规定，致使文龙村民小组合理开发利用农业用地的合同目的不能实现，文龙村民小组依法定程序解除土地合同并无偿收回集体土地使用权的行为合法正确，本院予以维持。据此，文龙村民小组与泽强公司之间的土地使用权出让合同已解除，且文龙村民小组已通知泽强公司，泽强公司已经充分知晓该合同解除之事实。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行。”本案双方之间的土地使用权出让合同已经依法解除，不存在合同继续履行的法律基础。泽强公司在合同已经解除的情况下，要求继续履行合同，没有事实和法律依据，故对于泽强公司要求继续履行合同的要求，本院不予支持。
关于泽强公司上诉认为其起诉未超过期限的问题。本院认为，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十四条的规定，“……在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”泽强公司于2012年5月即已收到文龙村民小组发出解除土地出让合同、无偿收回土地的通知，且于2012年6月参加了海口市国土资源局举行有关注销集体土地使用证和撤销用地批文的听证程序，充分证明泽强公司已知道合同被解除的事实，至2013年3月和2014年3月10日两次起诉，已经超过上述三个月的期限，因此，原审法院认定双方签订的《集体火山石荒地使用权出让合同》已经解除，泽强公司在收到解除合同通知之日起超过三个月才向法院起诉要求文龙村民小组继续履行合同，没有事实和法律依据，不予支持正确，本院予以维持。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。泽强公司的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费13681元，由上诉人海南泽强园艺有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈杰林
审 判 员 符敏秀
代理审判员 赵 曼
二〇一四年十一月十九日
书 记 员 张晨曲