江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）苏06民终475号
上诉人（原审被告、反诉原告）：南通润泰仓储有限公司，住所地南通市。
法定代表人：王亚楠，总经理。
委托诉讼代理人：张小阳，江苏大生律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）：南通产业控股集团有限公司，住所地南通市。
法定代表人：杜永朝，董事长。
委托诉讼代理人：高婷婷、孙晓晨，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
上诉人南通润泰仓储有限公司（以下简称润泰公司）因与被上诉人南通产业控股集团有限公司（以下简称产控集团）土地租赁合同纠纷一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611民初2819号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
润泰公司上诉请求：依法改判或发回重审。事实和理由：案涉土地租用合同无效。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是行政法规，可以作为确定合同无效的法律依据，其中第四十四条规定“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”、第四十五条规定“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金”，即未补交土地使用权出让金，或未以收益抵交出让金的情况下出租划拨土地使用权会损害国家和社会公共利益，该条例也规定了没收非法收入、处以罚款的法律后果，故以上条文的立法本意是禁止未经批准的情况下出租划拨土地，属于效力性强制性规定。案涉合同违法以上条例的规定，应为无效合同。原审法院认定事实不清，润泰公司承租后第一年基本都是在进行场地清理、平整等工作，产控集团对此不可能不知道，从未通知或告诫不要进行基础投资，如果双方之间没有长期协议，润泰公司是不可能进行大规模的基础投资的。第二年租期届满后双方形成不定期租赁，润泰公司没有违约，只应承担实际租金，不应承担租金1.2倍的违约金。产控集团解除合同的通知润泰公司没有收到，也不应以通知被他人签收日作为解除合同的时间点，润泰公司整理、搬离等工作也需要合理的时间。
产控集团辩称：原审法院查明事实清楚，处理正确。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四、四十五条是管理性强制性规定，不能作为认定合同无效的依据；且产控集团是国有独资公司，根据国资委授权对案涉土地进行经营管理、承担国有资产保值增值的责任，签订并履行案涉合同不损害国家和社会公共利益。双方应按书面租用合同履行，关于租期和装修、搭建的损失如何承担合同约定明确。应驳回上诉维持原判。
产控集团一审诉讼请求：1.判令润泰公司立即将其承租的位于南通市港闸区船闸西路4号的土地（面积为19000平方米）腾空并恢复原状后返还给产控集团；2.判令润泰公司向产控集团支付租金52000元，并按每日0.1%的标准支付自2015年8月28日起至实际付清之日止的滞纳金；3.判令润泰公司按844.44元/天的标准向产控集团支付自2016年9月1日起至实际返还土地之日止的土地占有使用费；4.判令润泰公司承担律师费21407元；5.本案诉讼费由润泰公司承担。
润泰公司一审反诉请求：1.判令产控集团给付润泰公司基础费用2489230.3元；2.反诉案件受理费由产控集团承担。
一审法院认定以下事实：2015年8月20日，产控集团（甲方）与润泰公司（乙方）签订了《租用合同》一份，约定甲方将位于南通市港闸区船闸西路4号宗地出租给乙方作为仓储使用，合同期限为2015年9月1日起至2016年8月31日止，租赁面积为19000平方米，年租金为152000元；租金按年缴纳，乙方同意在本合同签订后7天内向甲方支付第一期租金；如果乙方不能按时支付租金或管理费的，从逾期之日起，每逾期一日，应按到期应付欠款金额的0.1%向甲方支付滞纳金；累计逾期超过15日仍未付清土地租金、管理费或滞纳金的，甲方有权单方宣布本合同解除，并于宣布解除本合同后立即收回土地使用权，乙方的经济损失甲方不予补偿；在合同规定的使用期限内，未取得甲方的同意，乙方不得擅自建造建（构）筑物和其他辅助设施；乙方有擅自在合同土地上维修、装修、搭建或擅自改变土地用途的及不安全使用土地或土地设施，利用承租土地存放危险物或者故意损坏承租土地或设备、设施的，甲方有权单方解除合同并立即收回土地，损失由乙方赔偿；甲方为追究乙方违约等责任所产生的诉讼费、律师费由乙方承担；本租赁合同期满或者提前解除后，乙方必须立即交还合同土地，乙方未经甲方书面同意继续占有或使用土地的，应当按照本合同租金标准的双倍交纳土地占用费给甲方，直到实际交还全部土地之日。合同签订后，产控集团依约将案涉土地交付给润泰公司使用，润泰公司向产控集团支付了10万元款项。2017年5月23日，产控集团向润泰公司发出了《通知书》一份，主要内容为：《租用合同》到期后不再续签，润泰公司立即做好退场准备，并于2017年6月30日前腾空租赁土地移交产控集团，同时支付合同到期后至2017年5月份的土地占用费。上述《通知书》由润泰公司原法定代表人张立林的同事签收。产控集团因本案之诉支付了律师代理费为21407元。
2005年4月29日，南通市人民政府国有资产监督管理委员会作出了通国资发[2005]32号《市国资委关于对南通工贸国有资产经营有限公司实行国有资产授权经营的批复》，授权同意南通工贸国有资产经营有限公司（后更名为产控集团）对包括案涉土地在内的国有资产进行经营。产控集团于2011年3月18日取得了案涉土地的使用权证，使用权类型为划拨。
一审法院认为，本案双方的争议焦点为：1.《租用合同》的效力；2.润泰公司应否向产控集团支付租金、占有使用费、承担违约责任；3.产控集团应否赔偿润泰公司基础建设费用。
关于合同效力，《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第一款规定：违反法律、行政法规的强制性规定的民事行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。案涉土地为国有划拨土地，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。该条例第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”产控集团虽在出租案涉土地时未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，但因该条例仅是从行政管理规范国有土地市场秩序的角度，规定划拨的土地须具备一定条件，并经相关部门批准方可出租，该规定系管理性强制性规定，而非效力性强制性规定，且《租用合同》系双方当事人的真实意思表示，故合法有效，对双方当事人均有法律约束力。润泰公司关于产控集团出租案涉土地未得到相关部门批准，《租用合同》违反法律的强制规定，应认定无效的抗辩意见于法无据，故不予支持。同时，润泰公司关于双方之间达成了长期租赁协议（五年）的抗辩意见，仅系其单方陈述，并未提供证据加以证明，且产控集团对此予以否认，故双方之间并无长期租赁的合意。
关于润泰公司应支付的费用等，《中华人民共和国合同法》第二百一十二条规定：租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。产控集团将案涉房屋（应为土地）交付给润泰公司使用后，润泰公司应按约支付租金。至于润泰公司欠付租金的数额，《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定：当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。《租用合同》约定的租赁期限于2016年8月31日届满，期限届满后润泰公司并未及时将案涉土地交付产控集团，产控集团亦未提出异议，可以视为双方在该期限届满后建立了不定期租赁合同关系，产控集团可随时主张解除合同。且润泰公司逾期支付租金，根据合同约定产控集团享有单方解除权。现产控集团于2017年5月23日向润泰公司发出了《通知书》，明确表示不再续租，并要求润泰公司支付相应租金，可以认定双方的租赁关系于润泰公司收到该通知时解除，即《租用合同》于2017年5月24日解除。因此，润泰公司欠付2017年5月25日前的租金数额为162356元（52000+265×152000÷365）。关于产控集团要求润泰公司支付拖欠的租金是否已过诉讼时效的问题，《中华人民共和国民法通则》第一百三十六条规定：延付或者拒付租金的诉讼时效期间为一年。润泰公司主张产控集团要求支付租金的诉讼请求已过诉讼时效。经审查，本案系土地租赁合同纠纷，延付或拒付租金的诉讼时效为一年，根据合同约定案涉租金为年付，润泰公司应在合同签订后7天内向产控集团支付，即2015年8月27日前支付，但此后润泰公司仅支付了10万元，其余租金至今未付，故诉讼时效应自2015年8月28日起开始计算，润泰公司自2016年8月27日起享有不履行支付合同期限内（租金）的抗辩权。产控集团于2017年8月8日向本院提起诉讼诉讼时效已届满，且未提供证据证明其存在诉讼时效中断、中止的情形，故润泰公司可以不再支付2016年8月31日前的租金52000元。至于2016年9月1日之后的租金，因尚未超过诉讼时效，润泰公司应予支付，即应支付2017年5月25日前的租金110356元。
《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。产控集团要求润泰公司腾空并返还租赁土地，于法有据，应予支持。润泰公司在合同期满后逾期交付土地，故应支付自2017年5月25日起至土地实际腾空返还之日止的土地占有使用费。至于逾期交还土地的占有使用费的支付标准问题，合同中虽约定按租金标准的两倍支付，但因另一倍属润泰公司逾期交还土地违约责任的范畴，鉴于润泰公司认为其不应承担违约责任的抗辩意见，同时还包含了产控集团主张的违约金过高的意思表示，法院考虑产控集团的实际损失，酌定逾期交还土地的占用使用费按租金标准的1.2倍计算。因此，润泰公司应按499.7元/天（152000÷365×1.2）的标准向产控集团支付逾期交还土地的占有使用费。此外，因润泰公司迟延支付租金，产控集团有权要求润泰公司从逾期之日起，每逾期一日按到期应付欠款金额的0.1%向产控集团支付滞纳金，并承担产控集团追究其违约责任所产生的律师费。考虑产控集团因润泰公司逾期支付租金所产生的实际损失及律师费一般收费标准，法院酌定润泰公司应向产控集团支付滞纳金和律师费合计25000元。
关于产控集团应否赔偿润泰公司基础建设费用，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。润泰公司主张双方之间已达成了案涉土地的长期租赁协议，产控集团提前解除合同致使其遭受损失，并提供了收据等证据予以证明；产控集团对此予以否认。因润泰公司并未提供证据证明双方之间达成了长期的口头协议，而合同中明确约定如润泰公司擅自在合同土地上维修、装修、搭建，产控集团有权单方解除合同并立即收回土地，损失由润泰公司自行负担，故产控集团无需向润泰公司承担赔偿责任。
综上，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条第一款、第一百九十二条第一款，《中华人民共和国民法通则》第一百三十六条，《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十四条第一款和第二款、第二百一十二条、第二百三十五条、第二百三十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：一、南通润泰仓储有限公司于判决生效之日起三十日内将所承租的南通市港闸区船闸西路4号的土地（面积为19000平方米）腾空、恢复原状后返还给南通产业控股集团有限公司；二、南通润泰仓储有限公司于本判决生效之日起十日内向南通产业控股集团有限公司支付租金110356元、律师费和滞纳金25000元，合计135356元；三、南通润泰仓储有限公司于本判决生效之日起十日内向南通产业控股集团有限公司支付土地占有使用费（自2017年5月25日起至实际返还土地之日止，按499.7元/天的标准计算）；四、驳回南通产业控股集团有限公司的其他诉讼请求；五、驳回南通润泰仓储有限公司的反诉请求。如果当事人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费7324元、反诉案件受理费13357元，合计20681元，由产控公司负担4856元，润泰公司负担15825元。
二审中当事人没有提供新的证据，本院对一审法院查明的基本事实予以确认。另查明，案涉土地用途为绿地及仓储用地。
本院认为，关于合同效力，根据《中华人民共和国合同法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》的规定，违反法律、行政法规效力性强制性规定的合同无效。润泰公司认为案涉合同未经市、县人民政府土地管理部门批准、未补交土地使用权出让金或以出租所获效益抵交土地使用权出让金，损害国家及社会公共利益，违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定、第四十五条的效力性强制性规定，应认定为无效合同。对此本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》由国务院发布，属行政法规，其中第四十四条、第四十五条属强制性规范，但是否属于效力性强制性规定，应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的利益，比如权益的种类、交易安全以及所规制的对象等，综合认定；如果强制性规定规制的是合同行为本身，即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或社会公共利益，应当认定合同无效。本案中划拨性质的国有土地使用权允许出租、订立出租合同本身并不会损害国家利益或社会公共利益；且订立合同的主体之一出租人产控集团是经授权对包括案涉土地在内的多项国有资产进行经营的法人，其订立土地使用权出租协议应视为行使国有资产经营权的行为，其出租划拨国有土地使用权用于规划批准的仓储行为本身不会导致国家利益或社会公共利益的损害，故原审法院认定《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条属管理性强制性规范、案涉合同未办理批准手续并不导致无效的认定正确。
润泰公司称其承租后第一年基本都是在进行场地清理、平整等工作、是为履行长期租赁协议、双方之间存在长期租赁约定，对此本院认为，双方合同权利义务有书面合同的详细约定，润泰公司称在书面合同以外有对合同租赁期限的其他约定没有证据证明。租期届满后双方形成不定期租赁，产控集团可随时要求解除，在解除通知到达润泰公司之后，其不予撤离构成违约，应承担违约责任。润泰公司称没有收到合同解除的通知，与产控集团提供的EMS专递凭证不符，润泰公司没有提供相反证据足以推翻该凭证记载的快递邮件被润泰公司法定代表人“同事”签收的事实，原审法院认定该通知到达时合同解除并无不当。润泰公司收到合同解除的通知后应及时整理、搬离案涉土地，产控集团通知要求其6月30日前撤离并无不当。原审法院判定其在合同解除前承担土地占有使用费、合同解除后承担土地占有使用费1.2倍的违约金并无不当。至于产控集团解除合同通知到达润泰公司的5月25日至产控集团给予的搬离期6月30日之间如何计算占有使用费，因6月30日前是产控集团书面允许润泰公司进行搬离、整理的期限，属产控集团同意其继续占有土地期间，根据原合同约定标准计算占有使用费更为恰当；但考虑对于搬离期限届满后润泰公司违约占用土地的违约金未按照合同约定的原租金1.5倍计算、仅按照原合同约定租金的1.2倍计算，已考虑和照顾了润泰公司的利益，且不定期租赁期间的占有费用可以参照原租赁合同约定确定，并非必须按原合同租金确定，且所涉金额较小，故本院对2017年5月25日至6月30日之间的占有使用费不再调整。
综上，原审法院查明基本事实清楚，处理并无不当，可以维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费20681元，由上诉人南通润泰仓储有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 金 玮
审判员 吕 敏
审判员 杜太光
二〇一八年四月二日
书记员 唐颖琦