四川省德阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川06行终32号
上诉人(原审原告)左奎，男，汉族，1971年4月3日出生，住德阳市华山南路。
委托代理人王宽强，四川言品言律师事务所律师。
上诉人(原审原告)张华，女，汉族，1977年12月7日出生，住重庆市垫江县五洞镇。
委托代理人王宽强，四川言品言律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)德阳市旌阳区黄许镇人民政府，住所地黄许镇通站路西段。
法定代表人魏世光，该政府镇长。
委托代理人李高，四川迪泰律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)德阳市旌阳区环境保护局，住所地德阳市区泾河路。
法定代表人何木刚，该局局长。
委托代理人黄安惠，该局副局长。
委托代理人文敦述，四川维扬律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)德阳市旌阳区发展和改革局，住所地德阳市区黄河东路。
法定代表人张忠玖，该局局长。
委托代理人汪甲，该局工作人员。
原审第三人德阳市旌阳区黄许镇新太村村民委员会。
法定代表人王华云，该村民委员会主任。
原审第三人德阳市旌阳区黄许镇新太村第11村民小组。
法定代表人王光安，该村民小组组长。
原审第三人德阳市旌阳区黄许镇新太村第14村民小组。
负责人代选林，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）左奎、张华因德阳市旌阳区黄许镇人民政府（以下简称黄许镇政府）、德阳市旌阳区环境保护局（以下简称区环保局）、德阳市旌阳区发展和改革局（以下简称区发改局）及第三人德阳市旌阳区黄许镇新太村村民委员会（以下简称新太村委会）、德阳市旌阳区黄许镇新太村11村民小组（以下简称新太村11组）、黄许镇新太村14村民小组（以下简称新太村14组）行政审批一案，不服德阳市旌阳区人民法院于2015年12月28日作出（2015）旌行初字第42号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判经审理查明，1997年开始国家实行第二轮农村土地承包后，第三人新太村11组和14组将本组土地依法发包给本组村民，村民取得了土地的承包经营权。从2002年开始，为落实国家退耕还林政策，德阳市旌阳区林业局为新太村11组和14组符合条件的承包村民办理退耕还林手续，旌阳区人民政府颁发了《林权证》，林地使用期50年，并由国家发放退耕还林补助费。
2013年3月8日，原告左奎与第三人新太村11组、14组分别签订了《农村土地承包经营权转包/出租合同》和《新太村11组、14组（退耕还林）土地对外承包征求意见表》，合同约定新太村11组和14组分别将25.02亩、16.05亩承包地的承包经营权转包/出租给左奎种植/养殖，转包/出租期限为14年，自2013年3月10日起至2027年3月9日止。
2013年8月14日，原告左奎、张华作为投资人拟设立德阳市禽乐生态农业有限公司并经德阳市工商行政管理局申请预先核准。2013年8月15日，被告黄许镇政府在德阳市禽乐生态农业有限公司提交的旌阳区建设项目环境保护申报表中予以签字同意。当日，被告区发改局准予备案。同年9月3日，被告区环保局对德阳市禽乐生态农业有限公司送报的《环境影响登记表》作出同意建设的批复。2015年5月6日，左奎、张华以其承租的新太村11组、14组的土地系基本农田为由向法院提出诉讼，请求确认被告的批复及备案违法且无效。
另查明，2013年5月编制的《黄许镇土地利用总体规划（2006-2020）》，将新太村11组、14组转包给原告的流转土地划入了基本农田保护区。
原判认为，本案的争议焦点是原告主体是否适格？被告黄许镇政府作出的审批及被告区环保局作出的批复和被告区发改局的备案是否合法？
关于本案原告的主体问题。原告左奎、张华作为投资人拟设立的德阳市禽乐生态农业有限公司于2013年8月14日在德阳市工商行政管理局申请预先核准后，其企业名称保留期至2014年2月14日，但时至今日德阳市禽乐生态农业有限公司均未设立登记，故原告左奎、张华应是本案的适格主体。
关于被告黄许镇政府作出的审批及被告区环保局作出的批复和被告区发改局的备案是否合法的问题。
2002年国家实行退耕还林后，新太村11组、14组符合条件的土地实施退耕还林，旌阳区政府颁发了《林权证》，承包村民领取了退耕还林补助费，自此，该土地已经不再作为耕地使用和管理。虽然《黄许镇土地利用总体规划（2006-2020）》将新太村11组、14组转包给原告的流转土地划入了基本农田保护区，但时至今日，新太村11组、14组村民拥有的《林权证》并没有被撤销，也没有过使用期限，其现状仍然按照林地在使用和管理。故被告及第三人抗辩新太村11组、14组流转给原告的土地仍是林地本院予以确认。原告在林地进行家禽养殖符合产业规划和环境保护规划，被告黄许镇政府同意其环境保护申报，并无不当。被告区发改局对原告的投资项目符合相关规定予以备案同意，行为合法，被告区环保局认为原告落实各项环保措施后，污染物可以达标排放并符合总量控制要求，对此批复原告同意建设，亦符合相关法律法规的规定，其行政行为合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，经审判委员会讨论决定，判决：驳回原告左奎、张华的诉讼请求，本案应征收案件受理费50元，由原告左奎、张华承担。
宣判后，原审原告左奎、张华不服，上诉至本院认为，新太村规划图上没有退耕还林地，涉案地块属于基本农田，根据国发明电【2004】21号文、林发明电【2004】27号文，占用基本农田植树造林的，不得颁发林权证，已颁发的要收回注销，一审法院以非法的林权证推出上诉人的行政行为合法是错误的，请求撤销原判并依法改判，一审二审诉讼费用由被上诉人承担。
二审查明的事实与一审一致。
本院认为，二审中上诉人认为本案涉及多个行政机关且案情重大，据《行政诉讼法》第十八条第二款申请指定异地管辖。《行政诉讼法》第十八条第二款规定跨行政区域管辖行政案件须经最高人民法院批准后，高级人民法院据审判工作实际情况来确定，本行政区域尚未实行跨区域管辖行政案件。另，《行政诉讼法》第二十三条对指定管辖有明确规定，本案亦不属有管辖权的法院由于特殊原因不能行使管辖权的情形，上诉人该申请于法无据，本院不予支持。
本案的主要争议点是三被上诉人的行政审批行为是否合法。
上诉人称新太村规划图上没有退耕还林地，涉案地块属于基本农田，根据相关规定，占用基本农田植树造林不得颁发林权证，已颁发的要收回注销，一审法院以非法的林权证推出被上诉人的行政行为合法是错误的。结合本案事实，2002年，新太村11组、14组符合条件的土地按国家政策实施退耕还林，旌阳区政府予以林产登记并依法颁发了《林权证》，承包村民亦领取了退耕还林补助费，自此，该土地作为林地使用和管理。虽然后来《黄许镇土地利用总体规划》（2006-2020）将原审第三人转包给上诉人的流转土地划入了基本农田保护区，但至今村民拥有的《林权证》未被撤销，也未过使用期限，这一规划未改变土地作为林地使用和管理的现状，上诉人及相应的村民享有林地的使用权未受到影响。另上诉人提交的《四川省国土资源厅关于左奎申请法律问题释疑的回复》确认了由于土地利用总体规划的编制与退耕还林、林权确认是不同职能部门按照职责分工分别进行的工作，客观上存在划定的基本农田与退耕还林区域交叉重叠，需要相关部门协调处理。德阳市国土资源局旌阳分局在《德阳市国土资源局旌阳分局关于黄许镇新太村11、14组林地规划情况的回复》中表示将在做好永久基本农田划定工作中对原划定的基本农田保护片进一步完善，届时会将这部分退耕还林地块予以划出。上诉人的上诉理由因无事实法律依据，本院不予支持。
上诉人在林地进行家禽养殖符合产业规划和环境保护规划，被上诉人黄许镇政府同意其环境保护申报，并无不当。被上诉人区发改局依据上诉人提交的项目备案申请表对其投资项目进行合规性审查后认为符合相关规定予以备案管理，是在职权范围内作出的合法行政行为。被上诉人环保局认为上诉人落实各项环保措施后，污染物可以达标排放并符合总量控制要求，依据《林权证》、《建设项目环境登记表》等，并参照规范性文件批复上诉人同意建设，其批复行为合法。综上，三被上诉人的行政审批行为合法。
综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人左奎、张华负担。
本判决为终审判决。
审判长 姚峻
审判员 王剑
审判员 李梅
二〇一六年六月二十八日
书记员 郭利