中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4133号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑凤莲（又名伊希格）。
委托诉讼代理人：阿木尔布音图（系郑凤莲之子）。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府。
一审第三人（二审第三人）：热西。
再审申请人郑凤莲因诉内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂市政府）草原行政复议一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2016）内行终238号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郑凤莲以鄂市政府于2015年4月10日作出的鄂府复委复决字（2015）38号行政复议决定书（以下简称38号行政复议决定）侵害其合法权益为由，向内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销38号行政复议决定。
一审法院查明：1991年9月23日，鄂托克前旗人民政府向热西颁发了4004097号《草牧场使用证》，证载由热西承包原布拉格苏木公乌素嘎查草牧场共计3412亩。1996年12月20日，原布拉格苏木公乌素嘎查就同一草牧场与郑凤莲之夫那音太重新签订了《草牧场有偿承包合同》，承包期为1996年12月20日至2000年10月1日。2003年，鄂托克前旗原布拉格苏木土地管理部门根据那音太、郑凤莲的申请，将4004097号《草牧场使用证》的使用权人由热西直接涂改为郑凤莲。2008年6月1日，鄂托克前旗进行全旗统一换证工作期间，根据经鄂托克前旗原布拉格苏木土地管理部门涂改后的使用权人为伊希格（郑风莲）4004097号《草牧场使用证》，为伊希格（郑凤莲）换发了现由郑凤莲持有的4004097号《草原承包经营权证》。热西认为郑凤莲持有的4004097号《草原承包经营权证》违法，向鄂尔多斯市人民政府申请行政复议，鄂尔多斯市人民政府于2015年4月10日作出38号行政复议决定。该行政复议决定认为：1991年9月23日，鄂托克前旗人民政府向热西颁发了4004097号《草牧场使用证》。2003年，原布拉格苏木草原管理部门根据1996年郑凤莲的丈夫那音太与公乌素嘎查签订的《草牧场有偿承包合同书》及郑凤莲提供的变更草原证申请书，将热西名下的4004097号《草牧场使用证》涂改为郑凤莲名字，郑凤莲也认可涂改热西名下的原草原证这一事实。根据《草原法》（1985年10月1日起施行）第四条第三款、第四款的规定，集体所有的草原由县级人民政府登记造册，核发证书，并规定承包人的使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。故布拉格苏木草原管理部门不具有颁发、变更草牧场承包人草牧场使用权证的权限，其行为显然违反上述法律规定。2008年6月1日，鄂托克前旗人民政府在未查清事实的前提下，仅根据经涂改为郑凤莲名下的4004097号《草牧场使用证》为其换发新的4004097号《草原承包经营权证》的具体行政行为属于认定事实不清，无法律依据，程序违法，应予撤销。
一审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定“县级以上地方人民政府应当向土地承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，原布拉格苏木土地管理部门根据公乌素嘎查与那音太重新签订的《草牧场有偿承包合同》为那音太、郑凤莲颁发《草牧场使用证》的行为应视为对那音太、郑凤莲草牧场使用权的初始登记行为。该颁证行为的实施主体为原布拉格苏木政府工作部门，属于颁证主体错误，且颁发证件的时间并不在公乌素嘎查与郑凤莲及其丈夫那音太签订的《草牧场有偿承包合同》所载的承包期内。综上，鄂市政府作出的38号行政复议决定认定事实清楚、程序合法，法院不予支持郑凤莲要求撤销38号行政复议决定的诉讼请求。据此，一审法院于2016年3月14日作出（2015）鄂行初字第25号行政判决：驳回郑凤莲的诉讼请求。
郑凤莲不服一审判决，向内蒙古自治区高级人民法院上诉，请求撤销一审判决及38号行政复议决定。二审法院以与一审判决基本相同的理由，于2016年10月18日作出（2016）内行终238号行政判决：驳回上诉，维持原判。
郑凤莲不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决及38号行政复议决定。主要事实和理由为：原审判决认定事实、适用法律错误。热西持有的《草牧场使用证》是鄂托克前旗布拉格苏木人民公社公乌素生产大队于1991年9月23日颁发的，编号是第55号，并非4004097号。热西持有的《草牧场使用证》和郑凤莲2008年前持有的《草原承包经营权证》均是由鄂托克前旗布拉格苏木公乌素嘎查（原名称为鄂托克前旗布拉格苏木人民公社公乌素生产大队）颁发的，效力认定应一致。热西持有的《草牧场使用证》是鄂托克前旗布拉格苏木公乌素嘎查颁发，未经鄂托克前旗人民政府确认，属于颁证主体错误。郑凤莲持有的《草原承包经营权证》是2008年经过鄂托克前旗人民政府确认后换发的证件，其颁证主体是鄂托克前旗人民政府，颁证主体正确，其《草原承包经营权证》合法有效。热西提起行政复议已经超过行政复议申请期间。一、二审法院未对相关民事争议进行审理错误。
本院认为：首先，关于热西持有的《草牧场使用证》证号及颁证机关问题。郑凤莲提交的申诉材料显示：热西于1991年9月23日获颁的《草牧场使用证》封面上载明编号为“4004097”，颁证机关为“鄂托克前旗人民政府”。因此一、二审法院认定“1991年9月23日，鄂托克前旗人民政府向热西颁发了4004097号《草牧场使用证》”并无不当。郑凤莲主张热西于1991年9月23日获颁的《草牧场使用证》编号并非4004097号与事实不符。其关于热西持有的《草牧场使用证》是由鄂托克前旗布拉格苏木公乌素嘎查颁发，未经鄂托克前旗人民政府确认，存在颁证主体错误亦与事实不符。其次，关于热西提起行政复议是否超过行政复议申请期间问题。鉴于郑凤莲未提供充分证据证实热西已明确知晓其持有2008年换发的《草原承包经营权证》的具体时间，行政复议机关及一、二审法院认定热西提起行政复议未超过行政复议申请期限亦无不当。再者，关于38号行政复议决定应否撤销问题。职权法定是现代行政法的基本原则。职权法定意味着行政机关应当依据法律授权行使职责。1985年颁布的《中华人民共和国草原法》第四条第三款规定：“……集体所有的草原和集体长期固定使用的全民所有的草原，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”根据该规定，县级人民政府具有确认草原所有权或使用权，核发证书的权力。本案中，郑凤莲于2008年获颁的《草原承包经营权证》是在全旗统一换证工作期间通过换证获取。而其换证的依据是鄂托克前旗原布拉格苏木土地管理部门将使用权人热西涂改为伊希格（郑风莲）的4004097号《草原使用证》。因鄂托克前旗原布拉格苏木土地管理部门没有变更草原所有权或使用权人的法定职权，故鄂托克前旗人民政府于2008年依据涂改后的《草牧场使用证》重新为郑凤莲核发4004097号《草原承包经营权证》没有法律依据，鄂市政府作出的38号行政复议决定符合法律规定。最后，关于一、二审法院是否应一并审理民事争议问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”因当事人可以一并提起民事诉讼，也可以分别诉讼，基于尊重当事人诉权的需要，故行政诉讼中一并审理民事诉讼以当事人提出相应的诉讼请求为前提。因郑凤莲未提供证据证实其在一审开庭审理前提出一并审理相关民事争议的诉求，郑凤莲与热西之间关于草原承包合同的纠纷未纳入本案审查范围，故一、二审法院仅审理行政争议并无不当。
综上，郑凤莲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郑凤莲的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 张 艳
审判员 李纬华
二〇一七年九月二十八日
书记员 李林涛