上海铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）沪7101行初448号
原告俞玉琴，女，1949年1月12日出生，汉族，住上海市。
原告张浩，男，1975年4月15日出生，汉族，住址同上。
原告齐晓雯，女，1987年9月2日出生，汉族，住江苏省常州市。
原告张銘轩，男，2012年6月19日出生，汉族，住上海市。
法定代理人张浩(张銘轩父亲)。
原告盛爱华，女，1952年8月15日出生，汉族，住址同上。
上述五原告共同委托代理人张峥嵘，万商天勤(上海)律师事务所律师。
被告上海市静安区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。
法定代表人洪海明。
委托代理人李夜明。
委托代理人张兆雄。
第三人蒋瑾，女，1975年3月22日出生，汉族，住上海市。
原告俞玉琴、张浩、齐晓雯、张銘轩、盛爱华诉被告上海市静安区住房保障和房屋管理局房屋征收补偿合同纠纷一案，于2016年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月14日立案后，于2016年10月19日向被告发送了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。因蒋瑾与本案被诉行政行为有利害关系,本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月13日公开开庭审理了本案。原告俞玉琴、张浩、齐晓雯、盛爱华及五原告共同委托代理人张峥嵘律师，被告的委托代理人李夜明、张兆雄，第三人蒋瑾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
五原告诉称：上海市安庆路XXX号房屋(以下简称“系争房屋”)承租人为顾金龙，于2008年5月2日报死亡。系争房屋于2015年4月20日被列入征收范围，当时房屋内的户籍人员有张全保、俞玉琴、张浩、张銘轩、盛爱华、顾骏、顾小凤、蒋瑾、蒋佳怡。后顾小凤于2015年6月12日死亡，张全保于2017年1月15日死亡。根据沪房管征[2014]243号文件中申请居住困难户保障补贴的要求，所有在册人员九人及顾俊和张浩的外地户籍配偶鲁春霞、齐晓雯共十一人均符合居住困难户申请条件。2015年6月30日第三人与被告在原告不知情的情况下放弃居住困难申请，签订了征收补偿协议。经协商，原上海市闸北区人民法院于2015年9月21日作出(2015)闸行初字第129号行政调解书，确认该征收补偿协议无效。次日，张全保、鲁春霞、齐晓雯及五原告共同提出居住困难申请。2016年4月20日原告去动迁组得知，第三人与被告于2016年2月28日在原告不知情的情况下又重新签订了一份征收编号：J-13-138的《上海市国有土地上房屋征收与补偿协议》(以下简称系争征收协议)，该协议落款日期为“2015年9月22日”。五原告认为，不应该由北方公司来指定第三人作为签约代表，按照基地文件，放弃居住困难户申请需要所有同住人员签字，并非承租人或签约代表一人决定；五原告有权提出居住困难申请，且张全保、鲁春霞、齐晓雯及五原告共同提出了居住困难申请，但被告没有经过居住困难户审核认定而与第三人签订了系争征收协议，属程序违法，同时该协议剥夺了原告享受居住困难户保障补贴的权利，故请求确认系争征收协议无效。
被告辩称：系争房屋原承租人已经死亡，未变更新的承租人，在确定新的签约代表未能达成一致的情况下，北方集团公司指定由第三人蒋瑾作为该户签约代表，因此协议签订的主体符合相关法律规定，主体适格；签约人放弃居住困难申请，而原告也无任何证据能够证明在涉案房屋内实际居住过；按照243号文原告有权提出申请居困补贴，但是否符合居住困难条件，要经过房管部门审核之后才能确定，协议的有效性要看原告最终是否会被认定为居住困难保障补贴对象。故不同意原告诉讼请求。
第三人述称：五位原告虽然户籍在系争房屋之上，但是并未实际居住，户口一直空挂，甚至有的还没上户口簿，均不属于同住人，也均不属于困难安置人员，故不同意原告诉讼请求。
经审理查明：上海市安庆路XXX号房屋为公房，房屋类型旧里，承租人顾金龙(已故)，在册户籍九人，即顾骏、盛爱华、蒋瑾、顾小凤、张浩、俞玉琴、张全保、张銘轩、蒋佳怡。齐晓雯、鲁春霞分别为张浩和顾俊的外地户籍配偶。顾小凤于2015年6月12日死亡，张全保于2017年1月15日死亡。2015年5月8日原上海市闸北区人民政府作出沪闸府房征[2015]001号上海市闸北区人民政府房屋征收决定(以下简称房屋征收决定)，原上海市闸北区住房保障和房屋管理局作为政府征收部门，系争房屋属于征收范围之内。2015年6月30日蒋瑾与原上海市闸北区住房保障和房屋管理局签订了一份征收补偿协议,后经法院调解，原上海市闸北区人民法院于2015年9月21日作出(2015)闸行初字第129号行政调解书，双方协商该征收补偿协议无效。次日，张全保、鲁春霞、齐晓雯及五原告共同向被告提出居住困难申请,未果。因原承租人顾金龙已故，经公房同住人协商未达成一致，2015年9月21日上海北方企业(集团)有限公司对系争房屋承租人指定变更为蒋瑾。之后，原上海市闸北区住房保障和房屋管理局与蒋瑾重新签订了系争征收协议。现五原告认为，系争征收协议未经居住困难认定，剥夺了其享受居困户保障补贴的权利。2016年10月10日五原告以系争征收协议损害其合法权益为由，起诉至本院。
另查明，因区域合并，原上海市闸北区人民政府现为上海市静安区人民政府，原上海市闸北区住房保障和房屋管理局现为上海市静安区住房保障和房屋管理局。
上述事实由原告提供的落款日期“2015年6月30日”《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》、(2015)闸行初字第129号行政调解书、申请一份、常住人口登记表摘抄(现户籍)、户口本、结婚证等，被告提供的房屋征收决定、摘录房籍资料、安康苑基地公房同住人协商调解会议记录、安康苑基地公房同住人协商调解会议确定事项、《关于安庆路XXX号变更承租人建议的情况》的回复、上海市国有土地上房屋征收评估【居住】分户报告单、评估报告送达回证、安康苑征收地块评估均价结果公示、放弃居住困难户保障补贴承诺书、户口本复印件、系争征收协议、安康苑地块结算单、配套商品房供应单、闸北区安康苑地块空房接管单、生效公告等证据及庭审陈述证明。根据庭审质辩情况，本院认为上述证据材料符合证据的关联性、合法性、真实性，能够证明相关事实，本院确认具有证据效力。第三人提供协议保证书、证明、叔公写的信件、承诺书、上海市房地产登记簿等证据与本案系争征收协议效力问题并无关联性，本院确认不具有证据效力。
本院认为：根据房屋征收决定，被告作为房屋征收部门有权对系争房屋进行征收。征收协议关于共同居住人的认定应当依据法律的明确规定，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第五十一条第(三)项规定：“共同居住人，是指作出房屋征收决定时，在被征收房屋处具有常住户口，并实际居住生活一年以上(特殊情况除外)，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。”五原告提供的证据能够证明作出征收房屋决定时，五原告属于共同居住人。依据沪房管征[2014]243号《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》第二条第一款规定：“居住困难审核申请，应当由被征收人、公有房屋承租人提出。被征收人、公有房屋承租人不提出居住困难审核申请，房屋使用人、共同居住人可以提出居住困难审核申请。”本案中，五原告有权提出居住困难审核申请，其申请符合法律规定。被告未经居住困难认定审核，直接与第三人签订系争征收协议，违反了法定程序。此外，被告提供的证据中也没有证据证明五原告皆不符合居住困难户认定条件，被告未将其认定为居住困难户缺乏事实依据，被告在此情况下与第三人签订系争征收协议影响了原告的利益，该协议应属无效。协议无效后，对原告户应得的征收补偿利益，被告作为征收部门应在合理期限内尽早与原告户重新协商安置补偿事宜，妥善完成对原告户的安置补偿。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认被告上海市静安区住房保障和房屋管理局与第三人蒋瑾签订的落款日期为“2015年9月22日”的征收编号：J-13-138《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》无效。
案件受理费50元，由被告上海市静安区住房保障和房屋管理局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。
审 判 长 张 忠
人民陪审员 祁汉萍
人民陪审员 陆 琴
二〇一七年六月三十日
书 记 员 朱婷婷
附：相关法律条文
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
……；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十五条……。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
……。