石家庄市鹿泉区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0110行初3号
原告河北龙凤房地产开发有限公司，住所地：石家庄市中山西路体育东大街8号。
法定代表人韩华平，职务：总经理。
委托代理人温立波，该公司法律顾问。
被告石家庄市鹿泉区国土资源局。住所地：鹿泉区获鹿镇。
法定代表人王建军，职务：局长。
委托代理人陈秀红，河北重信律师事务所律师。
原告河北龙凤房地产开发有限公司不服被告石家庄市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书纠纷一案，本院于2016年1月12日立案，于2016年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案。原告河北龙凤房地产开发有限公司委托代理人温立波、被告石家庄市鹿泉区国土资源局委托代理人陈秀红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告石家庄市鹿泉区国土资源局于2015年11月17日作出鹿国土闲收处字[2015]第021号收回国有建设用地使用权决定书，该决定书内容为：石家庄市鹿泉区国土资源局与你公司签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监督号为1301852010B00361，宗地四至为东至南故邑村地、南至南故邑山坡、西至南故邑山坡、北至南故邑山坡，面积为92904平方米，土地用途为城镇住宅用地。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，根据《闲置土地处理办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请石家庄市鹿泉区人民政府批准，我局决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。你方应自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
原告河北龙凤房地产开发有限公司诉称，原告于2010年10月11日以出让方式取得石家庄市鹿泉区铜冶镇南故邑村西南地块上土地面积为92904平方米国有土地使用权。按照出让合同约定，鹿泉区国土资源局于2011年3月11日向原告交付了土地。因为该地块处于荒山、荒坡之上，不具备任何施工条件，原告必须先进行修桥、修路、引水，引电、清理植被、平整土地、水土保持等一系列准备工作，才能进行正常的房地产开发施工。在此期间，南故邑村村民许过春无理阻挠施工，多次纠集亲属堵路，致使施工无法进行。当时正值十八大召开前后，铜冶镇政府为保持社会稳定、防止其进京上访，要求原告暂停施工。为合理合法的解决纠纷，原告迫不得已将其起诉到法院，经一审、中止审理、恢复审理、二审等一系列程序，历时一年多的时间，法院出具的“停止侵害、不得进行阻拦”的裁决才生效，严重影响了原告的正常工期。在原告开发手续报批过程中，市政府办公厅于2013年3月28日出台了《关于严格控制西山区域规划建设的通知》(石政办函[2013]20号)，规定“西山区域内严格控制各类城乡建设活动，立即停止办理各类住宅开发项目的审批手续”，原告正在办理的建设工程规划许可证就此停办。2013年6月，鹿泉国土局、规划局、建设局等部门组成的工作组还专门到原告工地要求停工，至今不能恢复。原告认为，根据《城市房地产管理法》第二十五条“以
出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地…但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟迟的除外”的规定，原告前期实施的修桥、修路、引水、引电、清理植被、水土保持等，属于动工开发必需的前期工作；许过春堵路从而引发了诉讼程序，既非原告所能控制因素，当时的停工又是基于镇政府的要求：市政府办公厅出台文件造成原告项目不能审批，纯属政府行为造成的不能动工。就动工问题，原告与鹿泉区国土资源局于2014年12月15日签订了出让合同补充协议，对开工时间重新做出了约定，根据《闲置土地处置办法》第十二条“动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算”的规定，原告应该从2015年10月31日重新计算延期时间，鹿泉区国土资源局于2014年11月19日向原告送达了《闲置土地认定书》、于2015年11月19日对原告进行闲置土地处罚，不符合法定条件。因收回土地使用权事关原告重大利益，原告及时申请了听证，听证于2015年11月19日举行，原告出具了大量证据证明该地块不构成闲置土地，不符合无偿收回的法定情形。但《收回国有土地使用权决定书》却于2015年11月17日就已经作出，不仅程序违法，听证程序形同虚设，也浪费了原告的宝贵时间。因上述因素造成的停工本已给原告造成巨大的损失，在此情况下认定原告闲置土地，甚至无偿收回，属于认定事实、适用法律的错误，程序违法，并且对原告极不公平，故应依法撤销由被告作出的《收回国有土地使用权决定书》（鹿国土闲收处字[2015]第021号)、闲置土地认定书。
原告为证明其主张，提供以下证据：1、争议土地的国有土地使用证，证明已经取得了土地使用权的基本事实。2、建设用地规划许可证，证明涉案土地经过了土地规划的审批，开发程序正在办理之中。3、闲置土地认定书，闲置土地情况告知书，证明基本事实。4、鹿泉区法院与市中院两份判决书，证明在2012年2013年期间，不能施工是由于南故邑村村民许过春的无理阻挠。5、出让合同变更协议，证明双方协议开工时间变更为2015年10月31日，根据闲置土地处理办法的规定，认定闲置的时间要从这个时间重新计算。6、市政府办公厅（2013）20号文件，证明我们项目审批由于政府原因停止。7、听证通知、收回决定，证明被告作出这个决定的程序错误。8、我们有施工前的准备及地基处理。
被告质证称：凡是被告向原告出具的文件，被告都认可。有异议的有：1、2013石家庄市20号文件，不适用于原告时间上的约束，20号文是2013年3月28日。2、闲置土地认定的时间并不是原告理解的，双方合同约定的是原告最迟的开工时间，合同上写的是年月日之前，并不是之后，所以说原告不能以双方又达成的变更协议限定的时间作为不足以两年的规范。龙凤提交的其他案件的判决书，只能证明有个别村民在某个区域干扰过原告，不是原告整体开发延后的正当理由，或者说全部理由。
被告石家庄市鹿泉区国土资源局辩称，河北龙凤房地产开发有限公司的行政诉讼申请不成立，请据实依法维持鹿国土闲收处字[2015]第021号决定书。该决定书是鹿泉区人民政府根据龙凤房地产开发有限公司闲置土地的基本事实，依法作出的。河北龙凤房地产开发公司[以下简称：河北龙凤公司]2010年10月11日与鹿泉市国土资源局定立《国有建设用地使用权出让合同》，龙凤房地产取得了铜冶镇南故邑村南92904平方米土地，该宗地四至为：东至南故邑村地、南至南故邑山坡、西至南故邑山坡、北至南故邑山坡，合同电子监管号：1301852010B00361，土地性质：城镇住宅用地。根据出让合同约定：龙凤公司的开工时间限定于2011年3月I日前，鹿泉市国土资源局于2013年8月27日，就依法核查其公司的闲置状况，龙凤公司未进行任何开工行为。河北龙凤公司强调由于石家庄市政府2013年3月28日石政办函[2013]20号文《关于严格控制西山区域规划建设的通知，将该公司列入限制范围，强调因为此原因，不能进行任何开工行为，理据不足。在此前一年多时间里，该公司并未进行相关建设。鹿泉区国土资源局2014年11月19日对河龙凤公司依法作出了闲置土地认定书，随之也依法作出了“闲置土地处置方案”：重新为龙凤公司设定了开工时间：2015年10月31日之前。但是2015年10月31日之后，龙凤公司仍未达到《闲置土地处置办法》规定的开工标准。鹿泉区国土资源局于2015年11月19日举行了龙凤房地产开发有限公司闲置土地处置听证会，龙凤公司主要负责人、代理人均参加了听证。经鹿泉区人民政府依法批准，鹿泉区国土资源局于2015年11月17日作出了鹿国土闲收处字[2015]021号收回国有建设用地使用权决定书。龙凤公司申诉的“该宗地块”不具备施工条件等理由不成立。作为竞标人、中标人对地块的四周环境及后来公司的可能投入是明知，不能推卸责任于政府。
被告为证明其主张，提供了以下证据：1、土地使用权出让合同，证明原告受让的土地面积位置，约定的开工时间限制。合同中附有规划局对出让地块的规划要求，比如说容积率。
2.主要是对该地块闲置状况的调查。其中有闲置土地调查通知书，闲置土地调查询问笔录，公司对被调查土地的一些书面辩解，闲置土地认定书，闲置土地认定书作出以后，国土资源局依照法律的政策，和原告达成的变更协议，变更的主要内容是重新限定该地块的开工时间，至在2015年10月31日之前，同时也给了一项权利，开工之前房地产公司有权利临时使用或耕种土地。
3.闲置土地的听证会会议记录，听证时间是2015年11月19日，当时公司的负责人和律师参加了听证会。在听证会上本案的原告强调原来的一些事由，同时认可截止到听证会土地状况仍然没有任何进度。
4、处罚工作程序是向原告送达调查通知书，作询问笔录，允许原告进行口头和书面辩解，作出闲置土地认定书，在此期间有各种文件的送达签字。重要的程序是听证。
原告质证称，对证据的真实性认可，意见为1、针对证据2国有建设用地使用权出让合同变更协议，双方同意将开工日期变更为2014年的11月1日之前。按照国土资源部土地闲置管理办法，闲置两年以上才能收回，而2015年11月17日作出收回决定的时间还不足两年，所以不符合收回条件。2、针对证据3听证笔录，听证笔录记载的时间与各方听证人员签字的时间都是2015年11月27日上午九点，不是被告所说的11月19日，作出收回决定书时间是11月17日，听证的时间在作出决定书之后，显然程序违法。3、针对所有的证据被告提说的1、2、3证据都没有查清原告为什么没有开工，没有开工的原告是什么，所有的证据都不能证明原告是闲置土地。4、程序上质证意见同诉状，听证与作出决定书的时间倒置，明显的程序违法，变更协议约定的时间不满一年，不应该认定为闲置。
经庭审质证，本院审理查明以下事实，原告河北龙凤地产开发有限公司于2010年10月11日，以出让方式取得了国有土地使用权，并与被告石家庄市国土资源局（原鹿泉市国土资源局）签订了国有建设用地使用权出让合同并取得了土地使有权证，宗地四至为东至南故邑村地、南至南故邑山坡、西至南故邑山坡、北至南故邑山坡，合同电子监管号：1301852010B00361，土地性质：城镇住宅用地。面积为92904平方米，土地用途为：城镇住宅用地。其中双方所签《国有建设用地使用权出让合同》第十六条第一款规定，受让人（即本案原告）同意本合同项下宗地建设项目在2011年3月1日之前开工，在2014年2月28日之前竣工。合同签订后，原告因各种原因只进行了部分施工。被告鹿泉区国土资源局根据国土资源部《闲置土地处置办法》有关规定，于2013年7月29日向原告发出鹿国土闲认字[2013]0028号闲置土地调查通知书，对该宗土地涉嫌闲置情况进行调查，根据调查结果，被告鹿泉区国土资源局于2014年11月19日向原告发出闲置土地认定书，认定该宗土地为闲置土地，同时认为：1、南故邑村民许过春一家阻挠进场施工，经鹿泉法院判决你单位胜诉；2、石家庄政府办公厅下发《关于严控西山区域规划建设通知》（石政办函[2013]20号文）停止一切规划审批。原告河北龙凤房地产开发有限公司于2014年11月19日向被告提出延期开工申请，原被告双方于2014年12月15日达成国有建设用地使用权出让合同变更协议，将原合同第十六条第一款内容变更为：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年10月31日之前开工，在2018年10月31日之前竣工。2015年11月2日被告鹿泉区国土资源局作出鹿国土资闲告字[2015]06号闲置土地处置听证权利告知书，2015年11月6日向原告发出鹿国土资听字[2015]09号闲置土地处置听证通知书，确定于2015年11月19日上午9时召开河北龙凤地产开发有限公司闲置土地处置听证会。该听证会在被告处准时举行，原告河北龙凤房地产开发有限公司在该听证会上进行了申辩。被告鹿泉区国土资源局于2015年11月17日作出鹿国土闲收处字[2015]第021号收回国有建设用地使用权决定书，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，并要求原告在决定书送达之日30日内到鹿泉区国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有关举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。第四十三条规定，听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定作出决定。因此，虽然被告鹿泉区国土资源局对原告进行了听证告知，也组织举行了听证，但经庭审质证证明被告作出的处罚决定在2015年11月17日，而听证会的召开在2015年11月19日，未做听证决定已出，明显违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告鹿泉区国土资源局作出的鹿国土闲收处字[2015]021号收回国有建设用地使用权决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于石家庄市中级人民法院。
审判长 李占军
审判员 张秋霞
审判员 肖 坤
二〇一六年四月十四日
书记员 霍晓翠