广东省汕尾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤15行终54号
上诉人（原审原告）海丰县梅陇润民食品经营部，住所地，广东省海丰县梅陇综合市场沿溪南路中段。
负责人林乃棉，海丰县梅陇润民食品经营部经营者。
委托代理人胡建闯，男，汉族，1981年7月5日出生，系双汇集团员工。
委托代理人郑军巍，男，汉族，系双汇集团员工。
被上诉人（原审被告）海丰县食品药品监督管理局。
法定代表人陈耀海，局长。
委托代理人吴勃辉，海丰县食品药品监督管理局稽查局副局长。
委托代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。
上诉人海丰县梅陇润民食品经营部（以下简称润民经营部）因行政强制措施—案，不服海丰县人民法院（2015）汕海法行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的负责人及委托代理人、被上诉人的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年1月5日，海丰县食品药品监督管理局（以下简称食药局）以涉嫌销售不符合规定的冻鲜猪肉为由对林乃棉经营位于海丰县梅陇镇三角符市场的润民食品经营部进行检查，对现场润民食品经营部雇员彭成东为被检查人进行询问、调查并形成《现场检查笔录》。同日，彭成东在海丰县生猪执法大队办公室接受被告询问调查，并形成《询问调查笔录》。食药局于2015年1月5日以“海丰县梅陇镇三角符双汇冻鲜猪肉经营点”为通知对象作出（海）食药监登保（2015）001号《先行登记保存物品通知书》，并附以彭成东为当事人的《先行登记保存物品清单》，该物品清单载明：猪肚23个，猪脚6个，肉11片，排骨3排整，秤3支。上述通知书落款处加盖“海丰县食品药品监督管理局”印章，并没有载明具体时间，
2015年1月6日，食药局委托海丰县价格认证中心对《先行登记保存物品清单》所载明各项猪肉产品进行价格鉴定，经鉴定涉案财产价格为4356元。同日，食药局以林乃棉为被检查人进行询问、调查并形成《询问调查笔录》。2015年1月12日，食药局以林乃棉为被检查人进行补充询问、调查并形成《补充调查笔录》。食药局于2015年1月12日以彭成东为当事人作出（海）食药监查扣（2015）001号《查封（扣押）决定书》，决定查封（扣押）《先行登记保存物品清单》中所列物品，并载明查封、扣押期限：自2015年1月12日至2015年2月11日。2015年1月14日，润民经营部不服食药局查封、扣押其销售猪肉产品等为由向海丰县人民政府申请行政复议，海丰县人民政府于2015年3月5日作出维持食药局查封、扣押具体行政行为的行政复议决定。2015年2月10日，食药局以润民食品经营部为当事人作出（海）食药监查扣延（2015）001号《查封（扣押）延期通知书》，决定查封、扣押期限延长至2015年3月14日。
2015年3月6日，食药局向润民经营部发出（海）食药监食罚告（2015）002号《行政处罚事先告知书》和（海）食药监食听告（2015）001号《听证告知书》，食药局以润民经营部没有按国家食品安全法定标准进行销售冷鲜猪肉产品的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三条、《畜禽产品流通卫生操作技术规范》第6.2条和《鲜、冻肉运输条件》第3.2条的规定为由并根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条、第三条第二款的规定拟对润民经营部予以行政处罚即没收查封（扣押）的物品并处以50000元的罚款，同时告知润民经营部有陈述、申辩和要求听证的权利。
2015年4月1日，食药局对润民经营部作出（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》，决定对润民经营部予以行政处罚即没收查封（扣押）的物品并处以50000元的罚款，同时告知润民经营部有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
另查明，润民经营部成立于2014年11月28日，类型为个体户，经营范围：猪肉、冷冻肉类、预包装食品销售。
原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责”的规定和海丰县机构编制委员会于2013年12月26日印发的《海丰县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（海机编（2013）58号）“一、职能转变”中“（一）划转的职责”第3项“将县工商局监督管理流通环节食品安全的职责，划入县食品药品监管局”的规定，被告作为县级人民政府食品药品监督管理部门，依法享有对辖区内的流通环节食品安全监督管理的职权，食药局的执法主体适格，本院予以确认。润民经营部关于食药局不具备处罚销售生猪产品违法行为的执法主体资格的诉讼理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。食药局所作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，依法应驳回润民经营部的诉讼请求。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回海丰县梅陇润民食品经营部的诉讼请求。
上诉人海丰县梅陇润民食品经营部不服一审判决上诉称，一、认定冷鲜肉事实错误，上诉人销售的是热鲜肉，并非冷鲜肉，被上诉人的证据没有显示冷鲜肉，原审认定冷鲜肉无依据。二、适用标准错误。被上诉人依据SB／T10395-2005《畜禽产品流通卫生操作技术规范》是商务部行业推荐标准，不是《食品安全法》第三条、第十九条、第二十一条所规定的法定“食品安全标准”，且该标准在8.1-8.12的销售卫生要求并非冷链销售，GB9959.1-2001《鲜、冻肉片猪肉》国家标准第2号修改单将GB9959.1-2001《鲜、冻肉片猪肉》国家标准前言第一段修改为“本标准的4.1、4.4、4.5为强制性条文，其余为推荐条文。”同时废止GB9959.1-2001《鲜、冻肉片猪肉》国家标准第1号修改单。3.3冷却片猪肉（冷鲜肉一种）不在强制性条文之列。该标准更没有冷却片猪肉销售冷链要求，《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十二条没有规定生猪销售环节温度要求，故要求双汇生猪产品必须冷链销售依法无据。三、适用法律错误，根据《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第66号）第十七天规定将商务部主管部门修改为畜牧兽医行政主管部门，故被上诉人不具备监管生猪产品脱离冷链与否的执法主体资格，原审判决根据食品安全法第五条第二款及海机编（2013）58号文认定被上诉人有执法权，违背了特别法优于普通法的使用原则，生猪产品作为特殊食品，《国务院生猪屠宰管理条例》第三条、《广东省生猪屠宰管理规定》第四条、《广东省关于调整省直有关部门职能的通知》（粤府办（2014）71）、食品安全法第二条第二款、第七十七条第二款，明确将生猪屠宰及产品（即食用农产品）的监管职责划给商务部（后改为农业部门）。故被上诉人不具备处罚生猪产品的执法主体资格。原审适用行政诉讼法第六十九条规定明显错误。四、违反程序。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，原判未将复议机关列为共同被告明显违反程序。请求依法撤销原判，并改判或者发回重审。
被上诉人海丰县食品药品监督管理局答辩称，一、关于上诉人称其销售的是热鲜肉，并非冷鲜肉的问题，证据目录第4的《现场检查笔录、现场录像和照片》、第8的《彭成忠调查笔录》第9的《林乃棉调查笔录》（2015.1.6）、第13的《双汇鲜冷产品经销协议书》第3第4项的约定、第14的《生鲜品事业部农贸批零点协议书》、第17的《双汇集团授权委托书》、第18的《肉品品质检验合格证和动物检疫合格证明》和第19的《鲜冻品发运清单》等证据充分表明了上诉人所销售的猪肉产品是冷鲜肉。二、关于上诉人称适用标准错误的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第三条、第十九条、第二十一条和第二十二条的规定，食品安全标准是强制执行的标准，在国务院卫生行政部门统一公布食品安全国家标准前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。对此，答辩人适用《畜禽产品流通卫生操作技术规范》和《鲜、冻肉运输条件》，作为本案执法依据，是正确的。三、关于上诉人称适用法律错误的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款的规定和海丰县机构编制委员会于2013年12月26日印发的《海丰县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（海机编（2013）58号），原审判决确认答辩人的执法主体适格，是正确的。四、关于上诉人称违反程序的问题。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》是自2015年5月1号施行的。本案中上诉人不服答辩人作出的行政处罚后并没有申请行政复议，而上诉人不服答辩人作出的行政强制措施后，虽有向海丰县人民政府申请行政复议，但其向原审法院提起诉讼的时间是2015年3月26日。对此，原审法院未将复议机关追加为共同被告，不存在违反程序的问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由依法不能成立，应予以驳回。请求贵院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
经审理查明，2015年1月5日，被上诉人与有关部门对市场肉类联合执法检查，在对海丰县梅陇镇三角符市场润民食品经营部进行检查时，发现：1、销售的“双汇”冻鲜猪肉产品，直接放在屠砧上进行销售，准备销售的冻鲜猪肉悬挂在外面，冻柜内没有存放冻鲜猪肉，涉嫌冻鲜猪肉冷链中断；2、销售的“双汇”冻鲜猪肉产品，未按规定办理检验检疫报验手续。遂现场对润民经营部雇员彭成东进行调查，制作《现场检查笔录》，在海丰县生猪执法大队办公室对其调查，制作《询问调查笔录》，彭成东在笔录上对被上诉人提出润民经营部销售是冻鲜猪肉没有异议。经行政机关分管负责人批准，被上诉人以上诉人涉嫌销售不符合规定冻鲜猪肉为由，作出（海）食药监登保（2015）001号《先行登记保存物品通知书》，先行登记保存：猪肚23个，猪脚6个，肉11片，排骨3排整，秤3支。2015年1月6日，被上诉人委托海丰县价格认证中心对先行登记保存的猪肉产品进行价格鉴定，经鉴定涉案财产价格为4356元。同日，被上诉人对林乃棉进行调查，制作《询问调查笔录》，林乃棉在笔录上确认的销售的产品是冻鲜猪肉。2015年1月6日，被上诉人以海丰县梅陇润民食品经营部涉嫌销售违反食品卫生标准的冻鲜猪肉立案（1、销售的冷鲜猪肉直接放在肉摊上、地板上、外面挂钩上销售，没有按规定在冷藏柜内销售；2、销售的冷鲜猪肉未按规定办理异地检验检疫报验手续）。2015年1月12日，被上诉人对林乃棉进行调查，制作《补充调查笔录》，林乃棉认为经营的是热鲜肉，不是冷鲜肉。经分管负责人批准，被上诉人于2015年1月12日作出（海）食药监查扣（2015）001号《查封（扣押）决定书》“根据《中华人民共和国食品安全法》第七十七条第一款第四项、《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条的规定，你单位（人）在海丰县梅陇镇润民食品经营部销售的猪肉涉嫌（存在）食品卫生标准等问题。现决定对你单位（人）有关物品／场所予以查封（扣押）。在查封（扣押）期间，对查封扣押的场所、设施和财物，应当妥善保存，不得使用、销毁或者擅自转移。查封（扣押）物品保存地点／场所地点：海丰县生猪执法大队；查封、扣押期限：自2015年1月12日至2015年2月11日；查封（扣押）物品保存条件：冷冻；本决定书附（海）食药监登保（2015）001号《先行登记保存物品通知书》；你单位可以对本决定进行陈述和申辩。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内依法向汕尾市食品药品监督管理局或者海丰县人民政府申请行政复议，也可以于3个月内依法向海丰县人民法院起诉。”2015年1月14日，上诉人不服被上诉人查封、扣押其销售猪肉产品等为由向海丰县人民政府申请行政复议，海丰县人民政府于2015年3月5日作出维持被告查封、扣押具体行政行为的行政复议决定。2015年2月10日，被上诉人作出（海）食药监查扣延（2015）001号《查封（扣押）延期通知书》，决定查封、扣押期限延长至2015年3月14日。2015年3月6日，被上诉人向上诉人发出（海）食药监食罚告（2015）002号《行政处罚事先告知书》和（海）食药监食听告（2015）001号《听证告知书》，被上诉人以上诉人没有按国家食品安全法定标准进行销售冷鲜猪肉产品的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三条、SB／T10395-2005《畜禽产品流通卫生操作技术规范》第6.2条和GB／T20799-2006《鲜、冻肉运输条件》第3.2条规定的法定标准，根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条、第三条第二款的规定拟对上诉人予以行政处罚即没收查封（扣押）的物品并处以50000元的罚款，同时告知上诉人有陈述、申辩和要求听证的权利。2015年4月1日，被上诉人作出（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》，认定上诉人在梅陇镇三角符市场销售“双汇”冷鲜猪肉产品，没有按国家食品安全法定标准，放在冷鲜猪肉销售专用柜，而是直接放在肉案上销售，有的悬挂在外面，有的放在地面的木板上。被上诉人的上述行为违反《中华人民共和国食品安全法》（2009）第三条“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”SB／T10395-2005《畜禽产品流通卫生操作技术规范》第6.2条“生鲜肉、冷却肉及肉制品，应贮存于温室0℃～4℃、相对湿度85%-90%的冷却间；冷却肉应贮存于温室-18℃以下、相对湿度90%～95%的冷藏间，经营量小的可贮存于冷藏柜。贮存时间不应超过规定的保质期。”和GB／T20799-2006《鲜、冻肉运输条件》第3.2条“冷却肉胴体在屠宰后24h内降0℃～4℃，并在加工、销售过程中始终保持0℃～4℃条件下加工处理的生鲜肉”的规定。依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定：法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”、第三条第二款“依照法律、行政法规规定生产、销售产品需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值金额不足5000元的，并处5万元罚款；货值金额5000元以上不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，并处罚款金额10倍以上20倍以下的罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证照，构成非法经营罪或者生产、销售伪劣商品罪等犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、没收查封（扣押）的物品；2、处以50000元的罚款，同时告知原告有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。上诉人不服被上诉人的行政处罚决定，于2015年4月20日向法院提起行政诉讼，请求法院依法依法撤销对上诉人作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》。原审法院于2015年4月21日立案受理。
另查明，润民经营部的工商登记情况与一审查明认定登记情况一致。
本院认为，根据当事人的上诉理由及答辩意见，本案争议的焦点是：一、争议的猪肉产品是冷鲜肉还是热鲜肉；二、被上诉人是否具备销售生猪产品行政执法主体资格；三、被上诉人作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》是否合法。
一、争议的猪肉产品是冷鲜肉还是热鲜肉的问题。按照GB／T1984-2009《肉与肉制品术语》第2.1.1规定“热鲜肉：屠宰后未经人工冷却过程的肉”第2.1.3规定“冷却肉、冷鲜肉：在低于0℃环境下，将肉中心温度降低到（℃～4℃），而不产生冰结晶的肉”的规定，本案中，润民经营部雇员彭成东在进行调查时，对被上诉人认定润民食品经营部销售是冻鲜猪肉没有异议，对润民经营部经营者林乃棉进行调查时，林乃棉确认销售的是冻鲜猪肉，被上诉人结合相关证据，认定润民食品经营部销售的是冷鲜肉，虽被上诉人在执法程序中没有严格使用法律术语，存在执法上的瑕疵，但其确认润民经营部销售的是冷鲜肉的事实，依法应予支持，上诉人认为润民食品经营部销售的是热鲜肉，证据不足，其主张不予采纳。
二、被上诉人是否具备销售生猪产品行政执法主体资格的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》（2009）第五条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责的范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”的规定和海丰县机构编制委员会于2013年12月26日印发的《海丰县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（海机编（2013）58号）“一、职能转变”中“（一）划转的职责”第3项“将县工商局监督管理流通环节食品安全的职责，划入县食品药品监管局”的规定，被上诉人作为县级人民政府食品药品监督管理部门，依法享有对辖区内的流通环节食品安全监督管理的职权，上诉人以被上诉人不具备处罚销售生猪产品违法行为的执法主体资格的诉讼理由，缺乏法律依据，依法不予采纳。
三、被上诉人作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》是否合法的问题。1、处罚程序上，《食品药品行政处罚程序规定》第三十五条“承办人提交案件调查终结报告后，食品药品监督管理部门应当组织3名以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚意见等进行合议。合议应当根据认定的事实，提出予以处罚、补充证据、重新调查、撤销案件或者其他处理意见。”的规定，被上诉人应当对上诉人的违法行为调查终结后。组织3名以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚意见等进行合议，并提出处理意见。本案中，被上诉人没提供食品药品监督管理部门组织3名以上有关人员对违法行为进行合议，并提出处理意见的证据材料，处理违反了上述规定的程序，处罚程序不合法；2、适用法律上，被上诉人适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定：法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”、第三条“生产经营者应对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。依照法律、行政法规规定生产、销售产品需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，……”的规定进行处罚，第三条是对生产、销售不符合法定要求的产品的作出规定，本案中，被上诉人在处罚时没有确认上诉人销售的“双汇”冷鲜猪肉产品是不符合法定要求的产品，仅仅在销售环节中确认没有按法定标准执行；《中华人民共和国食品安全法》（2009）第八十七条”违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（四）未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品；……”已对未按规定要求销售食品的行为作出明确规定，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条明确了适用该规定的法律原则，因此，被上诉人适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条、第三条作为行政处罚的法律依据，属适用法律、法规错误。综上，被上诉人对上诉人作出（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。综上所述，被上诉人海丰县食品药品监督管理局作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》的处罚不符合法定程序，适用法律、法规错误，本院予以撤销，原审法院作出驳回润民经营部的诉讼请求，理由不足，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销海丰县人民法院（2015）汕海法行初字第38号行政判决
二、撤销海丰县食品药品监督管理局2015年4月1日（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》。
本案二审受理费人民币50元，由被上诉人海丰县食品药品监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 麦 莉 美
审判员 黄 立 靖
审判员 陈 尊 民
二〇一六年十一月××日
书记员 卓泽恩广东省汕尾市中级人民法院
行政判决书
（2016）粤15行终54号
上诉人（原审原告）海丰县梅陇润民食品经营部。
负责人林乃棉，海丰县梅陇润民食品经营部经营者。
委托代理人胡建闯，男，汉族，系双汇集团员工。
委托代理人郑军巍，男，汉族，系双汇集团员工。
被上诉人（原审被告）海丰县食品药品监督管理局。
法定代表人陈耀海，局长。
委托代理人吴勃辉，海丰县食品药品监督管理局稽查局副局长。
委托代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。
上诉人海丰县梅陇润民食品经营部（以下简称润民经营部）因行政强制措施—案，不服海丰县人民法院（2015）汕海法行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的负责人及委托代理人、被上诉人的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年1月5日，海丰县食品药品监督管理局（以下简称食药局）以涉嫌销售不符合规定的冻鲜猪肉为由对林乃棉经营位于海丰县梅陇镇三角符市场的润民经营部进行检查，对现场润民经营部雇员彭成东为被检查人进行询问、调查并形成《现场检查笔录》。同日，彭成东在海丰县生猪执法大队办公室接受食药局询问调查，并形成《询问调查笔录》。食药局于2015年1月5日以“海丰县梅陇镇三角符双汇冻鲜猪肉经营点”为通知对象作出（海）食药监登保（2015）001号《先行登记保存物品通知书》，并附以彭成东为当事人的《先行登记保存物品清单》，该物品清单载明：猪肚23个，猪脚6个，肉11片，排骨3排整，秤3支。上述通知书落款处加盖“海丰县食品药品监督管理局”印章，并没有载明具体时间。
2015年1月6日，食药局委托海丰县价格认证中心对《先行登记保存物品清单》所载明各项猪肉产品进行价格鉴定，经鉴定涉案财产价格为4356元。同日，食药局以林乃棉为被检查人进行询问、调查并形成《询问调查笔录》。2015年1月12日，食药局以林乃棉为被检查人进行补充询问、调查并形成《补充调查笔录》。食药局于2015年1月12日以彭成东为当事人作出（海）食药监查扣（2015）001号《查封（扣押）决定书》，决定查封（扣押）《先行登记保存物品清单》中所列物品，并载明查封、扣押期限：自2015年1月12日至2015年2月11日。2015年1月14日，润民经营部不服食药局查封、扣押其销售猪肉产品等为由向海丰县人民政府申请行政复议，海丰县人民政府于2015年3月5日作出维持食药局查封、扣押具体行政行为的行政复议决定。2015年2月10日，食药局以润民经营部为当事人作出（海）食药监查扣延（2015）001号《查封（扣押）延期通知书》，决定查封、扣押期限延长至2015年3月14日。
2015年3月6日，食药局向润民经营部发出（海）食药监食罚告（2015）002号《行政处罚事先告知书》和（海）食药监食听告（2015）001号《听证告知书》，食药局以润民经营部没有按国家食品安全法定标准进行销售冷鲜猪肉产品的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三条、《畜禽产品流通卫生操作技术规范》第6.2条和《鲜、冻肉运输条件》第3.2条的规定为由并根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条、第三条第二款的规定拟对润民经营部予以行政处罚即没收查封（扣押）的物品并处以50000元的罚款，同时告知润民经营部有陈述、申辩和要求听证的权利。
2015年4月1日，食药局对润民经营部作出（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》，决定对润民经营部予以行政处罚即没收查封（扣押）的物品并处以50000元的罚款，同时告知润民经营部有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。
另查明，润民经营部成立于2014年11月28日，类型为个体户，经营范围：猪肉、冷冻肉类、预包装食品销售。
原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责”的规定和海丰县机构编制委员会于2013年12月26日印发的《海丰县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（海机编（2013）58号）“一、职能转变”中“（一）划转的职责”第3项“将县工商局监督管理流通环节食品安全的职责，划入县食品药品监管局”的规定，被告作为县级人民政府食品药品监督管理部门，依法享有对辖区内的流通环节食品安全监督管理的职权，食药局的执法主体适格，本院予以确认。润民经营部关于食药局不具备处罚销售生猪产品违法行为的执法主体资格的诉讼理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。食药局所作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，依法应驳回润民经营部的诉讼请求。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回海丰县梅陇润民食品经营部的诉讼请求。
上诉人海丰县梅陇润民食品经营部不服一审判决上诉称，一、认定冷鲜肉事实错误，上诉人销售的是热鲜肉，并非冷鲜肉，被上诉人的证据没有显示冷鲜肉，原审认定冷鲜肉无依据。二、适用标准错误。被上诉人依据SB／T10395-2005《畜禽产品流通卫生操作技术规范》是商务部行业推荐标准，不是《食品安全法》第三条、第十九条、第二十一条所规定的法定“食品安全标准”，且该标准在8.1-8.12的销售卫生要求并非冷链销售，GB9959.1-2001《鲜、冻肉片猪肉》国家标准第2号修改单将GB9959.1-2001《鲜、冻肉片猪肉》国家标准前言第一段修改为“本标准的4.1、4.4、4.5为强制性条文，其余为推荐条文。”同时废止GB9959.1-2001《鲜、冻肉片猪肉》国家标准第1号修改单。3.3冷却片猪肉（冷鲜肉一种）不在强制性条文之列。该标准更没有冷却片猪肉销售冷链要求，《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十二条没有规定生猪销售环节温度要求，故要求双汇生猪产品必须冷链销售依法无据。三、适用法律错误，根据《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第66号）第十七条规定将商务部主管部门修改为畜牧兽医行政主管部门，故被上诉人不具备监管生猪产品脱离冷链与否的执法主体资格，原审判决根据食品安全法第五条第二款及海机编（2013）58号文认定被上诉人有执法权，违背了特别法优于普通法的使用原则，生猪产品作为特殊食品，《国务院生猪屠宰管理条例》第三条、《广东省生猪屠宰管理规定》第四条、《广东省关于调整省直有关部门职能的通知》（粤府办（2014）71）、食品安全法第二条第二款、第七十七条第二款，明确将生猪屠宰及产品（即食用农产品）的监管职责划给商务部（后改为农业部门）。故被上诉人不具备处罚生猪产品的执法主体资格。原审适用《行政诉讼法》第六十九条规定明显错误。四、违反程序。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，原判未将复议机关列为共同被告明显违反程序。请求依法撤销原判，并改判或者发回重审。
被上诉人海丰县食品药品监督管理局答辩称，一、关于上诉人称其销售的是热鲜肉，并非冷鲜肉的问题，证据目录第4的《现场检查笔录、现场录像和照片》、第8的《彭成东调查笔录》第9的《林乃棉调查笔录》（2015.1.6）、第13的《双汇鲜冷产品经销协议书》第3第4项的约定、第14的《生鲜品事业部农贸批零点协议书》、第17的《双汇集团授权委托书》、第18的《肉品品质检验合格证和动物检疫合格证明》和第19的《鲜冻品发运清单》等证据充分表明了上诉人所销售的猪肉产品是冷鲜肉。二、关于上诉人称适用标准错误的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第三条、第十九条、第二十一条和第二十二条的规定，食品安全标准是强制执行的标准，在国务院卫生行政部门统一公布食品安全国家标准前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。对此，被上诉人用《畜禽产品流通卫生操作技术规范》和《鲜、冻肉运输条件》，作为本案执法依据，是正确的。三、关于上诉人称适用法律错误的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款的规定和海丰县机构编制委员会于2013年12月26日印发的《海丰县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（海机编（2013）58号），原审判决确认被上诉人的执法主体适格，是正确的。四、关于上诉人称违反程序的问题。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》是自2015年5月1号施行的。本案中上诉人不服被上诉人作出的行政处罚后并没有申请行政复议，而上诉人不服被上诉人作出的行政强制措施后，虽有向海丰县人民政府申请行政复议，但其向原审法院提起诉讼的时间是2015年3月26日。对此，原审法院未将复议机关追加为共同被告，不存在违反程序的问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由依法不能成立，应予以驳回。请求贵院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
经审理查明，2015年1月5日，被上诉人与有关部门对市场肉类联合执法检查，在对海丰县梅陇镇三角符市场润民经营部进行检查时，发现：1、销售的“双汇”冻鲜猪肉产品，直接放在屠砧上进行销售，准备销售的冻鲜猪肉悬挂在外面，冻柜内没有存放冻鲜猪肉，涉嫌冻鲜猪肉冷链中断；2、销售的“双汇”冻鲜猪肉产品，未按规定办理检验检疫报验手续。遂现场对润民经营部雇员彭成东进行调查，制作《现场检查笔录》，在海丰县生猪执法大队办公室对其调查，制作《询问调查笔录》，彭成东在笔录上对被上诉人提出润民经营部销售是冻鲜猪肉没有异议。经行政机关分管负责人批准，被上诉人以上诉人涉嫌销售不符合规定冻鲜猪肉为由，作出（海）食药监登保（2015）001号《先行登记保存物品通知书》，先行登记保存：猪肚23个，猪脚6个，肉11片，排骨3排整，秤3支。2015年1月6日，被上诉人委托海丰县价格认证中心对先行登记保存的猪肉产品进行价格鉴定，经鉴定涉案财产价格为4356元。同日，被上诉人对润民经营部负责人林乃棉进行调查，制作《询问调查笔录》，林乃棉在笔录上确认的销售的产品是冻鲜猪肉。2015年1月6日，被上诉人以海丰县梅陇润民食品经营部涉嫌销售违反食品卫生标准的冻鲜猪肉立案（1、销售的冷鲜猪肉直接放在肉摊上、地板上、外面挂钩上销售，没有按规定在冷藏柜内销售；2、销售的冷鲜猪肉未按规定办理异地检验检疫报验手续）。2015年1月12日，被上诉人对林乃棉进行调查，制作《补充调查笔录》，林乃棉认为经营的是热鲜肉，不是冷鲜肉。经分管负责人批准，被上诉人于2015年1月12日作出（海）食药监查扣（2015）001号《查封（扣押）决定书》“根据《中华人民共和国食品安全法》第七十七条第一款第四项、《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条的规定，你单位（人）在海丰县梅陇镇润民食品经营部销售的猪肉涉嫌（存在）食品卫生标准等问题。现决定对你单位（人）有关物品／场所予以查封（扣押）。在查封（扣押）期间，对查封扣押的场所、设施和财物，应当妥善保存，不得使用、销毁或者擅自转移。查封（扣押）物品保存地点／场所地点：海丰县生猪执法大队；查封、扣押期限：自2015年1月12日至2015年2月11日；查封（扣押）物品保存条件：冷冻；本决定书附（海）食药监登保（2015）001号《先行登记保存物品通知书》；你单位可以对本决定进行陈述和申辩。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内依法向汕尾市食品药品监督管理局或者海丰县人民政府申请行政复议，也可以于3个月内依法向海丰县人民法院起诉”。2015年1月14日，上诉人不服被上诉人查封、扣押其销售猪肉产品等为由向海丰县人民政府申请行政复议，海丰县人民政府于2015年3月5日作出维持被告查封、扣押具体行政行为的行政复议决定。2015年2月10日，被上诉人作出（海）食药监查扣延（2015）001号《查封（扣押）延期通知书》，决定查封、扣押期限延长至2015年3月14日。2015年3月6日，被上诉人向上诉人发出（海）食药监食罚告（2015）002号《行政处罚事先告知书》和（海）食药监食听告（2015）001号《听证告知书》，被上诉人以上诉人没有按国家食品安全法定标准进行销售冷鲜猪肉产品的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三条、SB／T10395-2005《畜禽产品流通卫生操作技术规范》第6.2条和GB／T20799-2006《鲜、冻肉运输条件》第3.2条规定的法定标准，根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条、第三条第二款的规定拟对上诉人予以行政处罚即没收查封（扣押）的物品并处以50000元的罚款，同时告知上诉人有陈述、申辩和要求听证的权利。2015年4月1日，被上诉人作出（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》，认定上诉人在梅陇镇三角符市场销售“双汇”冷鲜猪肉产品，没有按国家食品安全法定标准，放在冷鲜猪肉销售专用柜，而是直接放在肉案上销售，有的悬挂在外面，有的放在地面的木板上。被上诉人的上述行为违反《中华人民共和国食品安全法》（2009）第三条“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”SB／T10395-2005《畜禽产品流通卫生操作技术规范》第6.2条“生鲜肉、冷却肉及肉制品，应贮存于温室0℃～4℃、相对湿度85%-90%的冷却间；冷却肉应贮存于温室-18℃以下、相对湿度90%～95%的冷藏间，经营量小的可贮存于冷藏柜。贮存时间不应超过规定的保质期”和GB／T20799-2006《鲜、冻肉运输条件》第3.2条“冷却肉胴体在屠宰后24h内降0℃～4℃，并在加工、销售过程中始终保持0℃～4℃条件下加工处理的生鲜肉”的规定。依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”、第三条第二款“依照法律、行政法规规定生产、销售产品需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值金额不足5000元的，并处5万元罚款；货值金额5000元以上不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，并处罚款金额10倍以上20倍以下的罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证照，构成非法经营罪或者生产、销售伪劣商品罪等犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，决定对原告作出如下行政处罚：1、没收查封（扣押）的物品；2、处以50000元的罚款，同时告知原告有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。上诉人不服被上诉人的行政处罚决定，于2015年4月20日向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销对上诉人作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》。原审法院于2015年4月21日立案受理。
另查明，润民经营部的工商登记情况与一审查明认定登记情况一致。
本院认为，根据当事人的上诉理由及答辩意见，本案争议的焦点是：一、争议的猪肉产品是冷鲜肉还是热鲜肉；二、被上诉人是否具备销售生猪产品行政执法主体资格；三、被上诉人作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》是否合法。
一、争议的猪肉产品是冷鲜肉还是热鲜肉的问题。按照GB／T1984-2009《肉与肉制品术语》第2.1.1规定“热鲜肉：屠宰后未经人工冷却过程的肉”第2.1.3规定“冷却肉、冷鲜肉：在低于0℃环境下，将肉中心温度降低到（0℃～4℃），而不产生冰结晶的肉”的规定，本案中，润民经营部雇员彭成东在进行调查时，对被上诉人认定润民食品经营部销售是冻鲜猪肉没有异议，对润民经营部经营者林乃棉进行调查时，林乃棉确认销售的是冻鲜猪肉，被上诉人结合相关证据，认定润民食品经营部销售的是冷鲜肉，虽被上诉人在执法程序中没有严格使用法律术语，执法上存在瑕疵，但其确认润民经营部销售的是冷鲜肉的事实，依法应予支持，上诉人认为润民经营部销售的是热鲜肉，证据不足，其主张不予采纳。
二、被上诉人是否具备销售生猪产品行政执法主体资格的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》（2009）第五条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责的范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”的规定和海丰县机构编制委员会于2013年12月26日印发的《海丰县食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（海机编（2013）58号）“一、职能转变”中“（一）划转的职责”第3项“将县工商局监督管理流通环节食品安全的职责，划入县食品药品监管局”的规定，被上诉人作为县级人民政府食品药品监督管理部门，依法享有对辖区内的流通环节食品安全监督管理的职权，上诉人以被上诉人不具备处罚销售生猪产品违法行为的执法主体资格的诉讼理由，缺乏法律依据，依法不予采纳。
三、被上诉人作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》是否合法的问题。1、处罚程序上，《食品药品行政处罚程序规定》第三十五条“承办人提交案件调查终结报告后，食品药品监督管理部门应当组织3名以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚意见等进行合议。合议应当根据认定的事实，提出予以处罚、补充证据、重新调查、撤销案件或者其他处理意见”的规定，被上诉人应当对上诉人的违法行为调查终结后，组织3名以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序、处罚意见等进行合议，并提出处理意见。本案中，被上诉人没提供食品药品监督管理部门组织3名以上有关人员对违法行为进行合议，并提出处理意见的证据材料，处理违反了上述规定的程序，处罚程序不合法；2、适用法律上，被上诉人适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定”、第三条“生产经营者应对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。依照法律、行政法规规定生产、销售产品需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责……”的规定进行处罚，第二条规定适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的法律适用原则、第三条规定是针对生产、销售不符合法定要求的产品。本案中，被上诉人对上诉人进行处罚时没有确认上诉人销售的“双汇”冷鲜猪肉产品是不符合法定要求的产品，仅仅在销售环节中确认没有按法定标准执行，即未按规定要求销售食品，适用法律错误；《中华人民共和国食品安全法》（2009）第八十七条“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（四）未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品……”已对未按规定要求销售食品的行为处罚作出明确规定，因此，被上诉人适用《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第二条、第三条作为行政处罚的法律依据，属适用法律、法规错误。
综上所述，被上诉人海丰县食品药品监督管理局作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》的处罚不符合法定程序，适用法律、法规错误，本院予以撤销，原审法院作出驳回润民经营部的诉讼请求，理由不足，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销海丰县人民法院（2015）汕海法行初字第38号行政判决；
二、撤销海丰县食品药品监督管理局2015年4月1日作出的（海）食药监行罚（2015）002号《行政处罚决定书》。
本案一、二审受理费人民币100元，由被上诉人海丰县食品药品监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长麦莉美
审判员黄立靖
审判员陈尊民
二○一六年十一月十六日
书记员卓泽恩