江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0611行初172号原告姜博，男，1989年2月23日生，汉族，住南通市崇川区。原告南通航姆国际船舶代理有限公司，住所地南通市崇川区濠滨花园21幢01室。法定代表人成江元，职务董事长。两原告委托代理人陈刚，江苏晨刚律师事务所律师。两原告委托代理人单文华，江苏晨刚律师事务所实习律师。被告（原行政机关）南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市崇川区工农南路150号。法定代表人吴永宏，职务局长。委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。被告（复议机关）江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市草场门大街88号。法定代表人周岚，职务厅长。委托代理人石杰，江苏省住房和城乡建设厅法规处工作人员。第三人中国房地产开发集团南通有限公司，住所地南通市沈家巷15号。法定代表人高冲平，职务董事长。委托代理人姜飙，江苏通成律师事务所律师。原告姜博、南通航姆国际船舶代理有限公司（以下简称航姆公司）因认为被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）不履行建设工程行政监督法定职责及不服被告江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议决定，于2016年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于7月13日向被告南通房管局、省住建厅邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因中国房地产开发集团南通有限公司（以下简称中房南通公司）与本案处理存在利害关系，本院依法通知该公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年10月13日公开开庭审理了本案。原告姜博、航姆公司的委托代理人陈刚、单文华，被告南通房管局局长助理沈斌及委托代理人季翔，被告省住建厅的委托代理人石杰，第三人中房南通公司的委托代理人姜飙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年3月22日，被告南通房管局作出《关于对的回复》，主要内容为：两原告申请对其所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验，对照《市政府办公室关于印发的通知》（通政办发[2010]231号），工程质量核验不在被告南通房管局职责范围内。根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条之规定，两原告可向具有工程质量监督职能的相关部门申请工程质量核验。两原告在申请书事实与理由部分提及的请求鉴定房屋的主体结构是否合格。根据《关于南通市房屋安全鉴定中心宗旨与业务范围和人员编制的批复》（通编办发[2007]91号），南通市房屋安全鉴定中心承担市区房屋结构安全鉴定工作，但鉴定房屋的主体结构是否合格不属于鉴定中心业务范围。如需申请房屋结构安全鉴定，可向鉴定中心咨询、办理房屋安全鉴定申请委托手续。两原告不服，向被告省住建厅申请行政复议。6月28日，被告省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》，维持被告南通房管局作出的《关于对的回复》。原告姜博、航姆公司诉称，原告姜博是汇达广场1幢1105室、1108-1116室的商品房购买人。原告航姆公司是汇达广场1幢1106、1107室的商品房购买人。2014年6月，两原告准备入住时，发现案涉房屋的上下左右各楼层建筑结构没有承重构件框架梁、设计中的框架柱、剪刀墙缺失，遂于2014年8月25日向南通市城乡建设局和被告南通房管局举报案涉工程主体结构不合格，存在重大安全隐患，并通过诉讼方式请求南通市城乡建设局履行法定职责，对案涉工程主体结构质量重新核验。南通市中级人民法院作出终审判决，认为案涉房屋主体结构质量问题是在装饰装修环节形成，南通市城乡建设局没有对工程质量核验义务。2015年11月27日，两原告向被告南通房管局提交《房屋安全质量核验申请书》，申请对案涉房屋的工程主体结构质量进行核验。被告南通房管局于2015年12月3日答复其没有该职能。两原告不服，于2016年1月21日向被告省住建厅申请行政复议。3月7日，被告省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字8号《行政复议决定书》，确认被告南通房管局答复违法并限期重新作出行政行为。3月22日，被告南通房管局重新作出《关于对的回复》。两原告不服，于5月16日向被告省住建厅申请行政复议。6月28日，省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》，维持了被告南通房管局重新作出的答复。根据《城市房地产开发经营管理条例》第四条、第三十二条的规定，参照《南通市市区城镇房屋安全管理办法》的规定，结合被告南通房管局网站公布的职责，被告南通房管局是工程质量核验的适格行政主体。请求：1.判令被告南通房管局依法履行法定职责，对两原告所有的位于港闸区汇达广场案涉12套房屋工程质量进行核验。2.撤销被告省住建厅作出的[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》。3.诉讼费由两被告承担。两原告向本院提供了以下证据：1.南通房权证字第××号、第130037411-130037412号《房屋所有权证》，证明两原告系案涉房屋的所有权人，具备原告主体资格。2.（2015）通中行终字第00114号《行政判决书》，证明案涉建筑主体结构被破坏。3.房屋安全质量核验申请书，证明两原告于2015年11月27日向被告南通房管局提出核验申请的事实。4.被告南通房管局2015年12月3日作出的《关于“对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验”申请事项的回复》，证明被告南通房管局不履行法定职责。5.[2016]苏建行复（决）字8号《行政复议决定书》，证明被告省住建厅经复议确认被告南通房管局作出的回复违法。6.被告南通房管局2016年3月22日作出的《关于对的回复》、[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》，证明被告南通房管局不履行法定职责及被告省住建厅作出的复议决定违法。7.南通市房屋安全鉴定中心鉴定申请表，证明被告南通房管局未履行法定职责。8.被告南通房管局2015年7月24日网站公布的主要职责、2010年10月13日网站公布的房屋安全管理处职责、《南通市市区城镇房屋安全管理办法》第七条、第十七条、第三十四条，证明被告南通房管局具有对工程质量进行核验的职责。9.被告南通房管局2015年7月24日网站公布的房屋安全管理处部门职责，证明该部门职责中“负责系统内建筑工程质量的管理和监督”与《城市房地产开发经营管理条例》规定的“核验”职责相契合。被告南通房管局辩称：1.房屋主体结构是否合格的工程质量核验不是被告南通房管局的法定职责。根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条、《建设工程质量管理条例》第四十六条、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条的规定以及《市政府办公室关于印发的通知》的规定，被告南通房管局并无对房屋主体结构是否合格的工程质量核验职责。2.被告南通房管局对两原告的申请依法作出了答复。被告南通房管局于2015年12月1日收到两原告提出的《房屋安全质量核验申请书》后，于12月3日作出《关于“对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验”申请事项的回复》，告知可向具有工程质量监督职能的相关部门申请核验。两原告不服，向被告省住建厅申请复议，因回复遗漏了申请人，被复议机关确认违法，并责令在15日内重新作出行政行为。被告南通房管局于2016年3月22日在复议机关确定的时限内重新作出《关于对的回复》。请求依法驳回两原告的诉讼请求。2016年7月28日，被告南通房管局向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.两原告提交的《房屋安全质量核验申请书》及所附授权委托书、律师函、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、居民身份证、房屋所有权证，证明两原告向被告南通房管局提出对工程质量进行核验的申请。2.关于对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验申请事项的回复，证明被告南通房管局对两原告提出的申请事项作出了第一次答复。3.[2016]苏建行复（决）字8号《行政复议决定书》、邮寄信封，证明被告南通房管局于2016年3月11日收到该复议决定书。4.关于对《房屋安全质量核验申请书》的回复，证明被告南通房管局于2016年3月22日对两原告的申请事项重新作出了回复。法律法规依据：《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条、《建设工程质量管理条例》第四十六条、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条、《市政府办公室关于印发的通知》（通政办发[2010]231号）。被告省住建厅辩称，被告南通房管局已经履行了相应的法定职责，被告省住建厅依法办理行政复议。请求依法驳回两原告的诉讼请求。2016年7月22日，被告省住建厅向本院提交了以下证明复议程序合法性的证据、依据。1.[2016]苏建行复（决）字8号《行政复议决定书》、邮件签收记录，证明被告省住建厅责令被告南通房管局重新作出行政行为及时间起算点。2.行政复议申请书，证明两原告申请行政复议的时间、申请事项。3.[2016]苏建行复（受）字43号《行政复议答复通知书》，证明被告省住建厅受理复议申请后通知被告南通房管局答复。4.行政复议答复书、证据目录，证明被告南通房管局进行书面答复及提供证据情况。5.[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》、邮件签收记录，证明被告省住建厅依法作出复议决定并送达当事人。法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。第三人中房南通公司述称，两原告与第三人中房南通公司是房屋买卖关系，第三人中房南通公司已按买卖合同交付了房屋，两原告办理了房屋所有权证。第三人中房南通公司交付的房屋通过竣工验收，且已经生效的（2015）通中行终字第00114号《行政判决书》确认两原告诉称的情形系房屋装饰装修造成，而非工程本身的质量问题，请求人民法院依法裁判。第三人中房南通公司未向本院提交证据。经庭审质证,被告南通房管局、省住建厅对两原告提供的证据1、3无异议；对证据2认为与本案不具关联性；对证据4-7认为不能达到两原告的证明目的；对证据8、9的真实性无异议，但认为恰恰能说明被告南通房管局没有工程质量核验的权限，房屋安全管理处的部门职责中“负责系统内建筑工程质量的管理和监督”指的是房管系统内的直管公房等，而非商品房。第三人中房南通公司对两原告提供的证据2认为与本案具有关联性，生效行政判决书已确认案涉房屋在交付时已通过竣工验收，两原告所称主体结构破坏系因装饰装修造成，而非工程本身的质量问题。对其他证据的质证意见同被告南通房管局的质证意见。两原告对被告南通房管局提供的证据1-3无异议；对证据4认为能证明被告南通房管局未依法履行法定职责。被告省住建厅、第三人中房南通公司对被告南通房管局提供的证据均无异议。两原告对被告省住建厅提供的证据的真实性无异议，但认为恰恰证明了被告省住建厅作出的复议决定违法。被告南通房管局、第三人中房南通公司对被告省住建厅提供的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。两原告提供的证据2与本案具有关联性，予以认定；证据4-7不能达到两原告的证明目的；证据8、9即被告南通房管局的职责问题系本案审查的焦点，将在本院认为部分阐述。被告南通房管局提供的证据4系本案被诉行政行为，合法性问题将在本院认为部分阐述。被告省住建厅提供的证据能够反映行政复议受理、通知答复、作出决定等程序，予以认定，至于复议决定是否合法将在本院认为部分阐述。经审理查明，2015年11月27日，两原告向被告南通房管局提交《房屋安全质量核验申请书》，要求被告南通房管局对两原告所有的位于汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验。12月3日，被告南通房管局作出《关于对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验申请事项的回复》，回复原告姜博，对照该局“三定方案”，工程质量监督事项并非该局职能。根据《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条之规定，可向具有工程质量监督职能的相关部门申请工程质量核验。两原告不服该回复，于2016年1月21日向被告省住建厅申请行政复议。3月7日，被告省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字8号《行政复议决定书》，以被告南通房管局作出的回复遗漏了申请人之一即原告航姆公司，属于主要事实不清为由，确认被告南通房管局作出的《关于对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验申请事项的回复》违法，并责令被告南通房管局在15日内重新作出具体行政行为。被告省住建厅于3月10日将该行政复议决定书邮寄送达被告南通房管局。3月22日，被告南通房管局按照复议决定书的要求，重新作出《关于对的回复》，并邮寄送达两原告。两原告仍不服，于5月16日向被告省住建厅申请行政复议。被告省住建厅于5月18日受理复议申请，并于5月19日向被告南通房管局作出[2016]苏建行复（受）字43号《行政复议答复通知书》，要求被告南通房管局进行书面答复并提供证据、依据。6月28日，被告省住建厅作出[2016]苏建行复（决）字43号《行政复议决定书》，维持了被告南通房管局作出的《关于对的回复》，并于6月30日将复议决定书邮寄送当事人。另查，本院在审理两原告诉南通市城乡建设局城建行政监督一案（[2014]港行初字第00282号）中查明以下与本案有关的事实：汇达广场位于南通市外环西路555号，由第三人中房南通公司开发建设。汇达广场1幢楼及人防工程于2013年3月10日通过竣工验收，同年4月12日在南通市城乡建设局办理竣工验收备案。原告姜博是汇达广场1幢1105、1108-1116室的商品房购买人，原告航姆公司是汇达广场1幢1106、1107室的商品房购买人。2013年4月，第三人中房南通公司与两原告办理了商品房交付手续。2014年9月4日，两原告以2014年6月准备入住汇达广场时，发现房屋存在消防设备已被改变，不符合使用要求，各楼层都有承重构件被破坏、框架梁被敲、框架柱被切断、剪刀墙被坏问题为由，向南通市城乡建设局提出对汇达广场工程质量重新核验的申请。南通市城乡建设局接到两原告的申请后，两次派工作人员和专家到汇达广场进行勘察，并于2014年10月29日作出《关于对汇达广场工程质量重新核定的申请的回复》，明确因业主在项目通过竣工验收并交付使用后进行了装饰装修，无法对该项目目前的工程质量进行核验，并建议两原告委托有资质的质量鉴定机构对房屋质量进行鉴定。两原告不服南通市城乡建设局所作回复，于2014年11月24日诉到本院，本院于2015年2月3日作出（2014）港行初字第00282号行政判决，以两原告向南通市城乡建设局书面反映的房屋质量问题明显属于业主在装饰装修环节形成，而非房屋建造过程中的主体结构质量问题，不符合《城市房地产开发经营管理条例》第三十二条规定的重新核验的条件，但南通市城乡建设局所作回复适用法律错误为由，判决撤销南通市城乡建设局2014年10月29日所作回复，驳回两原告要求重新核验的诉讼请求。两原告不服，上诉至江苏省南通市中级人民法院。2015年8月6日，江苏省南通市中级人民法院作出（2015）通中行终字第00114号行政判决，驳回上诉，维持原判。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被告南通房管局有无对房屋主体结构是否合格的工程质量核验法定职责。2.被诉行政复议决定程序是否合法。关于被告南通房管局有无对房屋主体结构是否合格的工程质量核验法定职责的问题。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。行政机关履行法定职责应当是一个完整的过程，依申请的行政行为通常应当经过受理申请、调查核实、告知、作出处理决定等几个基本程序。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某一个孤立或者几个不完整的环节，而应对行政机关是否依照法律法规规定的环节履行相应的义务进行综合考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。因此，判断行政机关是否履行法定职责应当从其是否具有法律、法规或者规章授权的职责及履行法定职责的过程完整性来衡量分析。《建设工程质量管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。该条规定明确了县级以上建设行政主管部门和其他有关部门是建设工程质量监督管理的主体。其他有关部门是指铁路、交通、水利等专业建设工程质量管理部门。第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程质量监督管理工作。第四条第一款规定，本规定所称工程质量监督管理，是指主管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位（以下简称工程质量责任主体）和质量检测等单位的工程质量行为实施监督。第二款规定，本规定所称工程实体质量监督，是指主管部门对涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况实施监督。上述规定表明，对工程质量实施监督管理的行政主管部门为县级以上地方人民政府建设行政主管部门。现行工程质量监督管理方面的法律法规并未授权房产行政主管部门负有对工程质量核验的职责。因此，被告南通房管局并不具有对房屋工程质量核验的法定职责。两原告主张根据《城市房地产开发经营管理条例》第四条、第三十二条、参照《南通市市区城镇房屋安全管理办法》的规定，结合被告南通房管局网站公布的职责，被告南通房管局是工程质量核验的适格行政主体。《城市房地产开发经营管理条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作。第三十二条规定，商品房交付使用后，购买人认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验。经核验，确属主体结构质量不合格的，购买人有权退房；给购买人造成损失的，房地产开发企业应当依法承担赔偿责任。该条例第三十二条已经明确了重新核验的行政机关为工程质量监督单位，结合《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条第二款、第四条第一、二款的规定，可以得知工程质量监督单位指的是县级以上地方人民政府建设行政主管部门。从《南通市市区城镇房屋安全管理办法》及被告南通房管局网站公布的职责来看，并未有工程质量核验职责归属于被告南通房管局行使的明确规定。至于被告南通房管局内设部门房屋安全管理处的职责中有“负责系统内建筑工程质量的管理和监督”的内容，但该表述有“系统内”的限制语，被告南通房管局亦当庭解释该职责系针对直管公房、经济适用房、廉租房等的管理，不包括普通商品房，与工程质量核验并非同一概念。两原告主张工程质量核验职责归属被告南通房管局当属对相关法律法规的误解以及对工程质量监督单位的误判。《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第（一）项规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关行政机关申请。被告南通房管局收到两原告的申请后，于2015年12月3日作出《关于对产权归申请人所有的位于港闸区汇达广场1105-1116共12处房产的工程质量进行核验申请事项的回复》，告知工程质量核验不在其职责范围，可向具有工程质量监督职能的相关部门申请工程质量核验。因该答复遗漏了申请人之一即原告航姆公司，被复议机关撤销，责令在15日内重新作出行政行为。被告南通房管局于2016年3月11日收到该复议决定书后，于3月22日重新作出《关于对的回复》，再次告知两原告工程质量核验不在其职责范围。被告南通房管局所作答复符合法律法规规定，并无不当。关于被诉复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。具体到本案，两原告于2016年5月16日申请行政复议，被告省住建厅于5月18日受理，并于5月19日作出《行政复议答复通知书》，通知被告南通房管局书面答复。经过审查、复议，被告省住建厅于6月28日作出维持原行政行为的行政复议决定书，并于6月30日邮寄送达两原告。被告省住建厅在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定等法定程序，程序合法。综上，被告南通房管局不具有对房屋工程质量核验的法定职责。被告南通房管局答复两原告工程质量核验不属于其职责范围，并告知向具有工程质量监督职能的相关部门申请不违反法律规定。被诉复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。两原告的主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姜博、南通航姆国际船舶代理有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告姜博、南通航姆国际船舶代理有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。审 判 长  齐海生审 判 员  徐建云人民陪审员  徐金发二〇一六年十一月二日书 记 员  倪保晖附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。