辽宁省大连市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽02行终208号
上诉人（原审原告）大连新龙纺织有限公司，住所地大连市普兰店区铁西街道渤海路1-16-2。
法定代表人宫毅斌，总经理。
委托代理人刘刚，辽宁君子道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局，住所地大连市普兰店区渤海街100号（三川大厦6楼）。
负责人宋守刚，分局局长。
委托代理人许如峰，该分局工作人员。
委托代理人周士彬，辽宁丰源律师事务所律师。
原审第三人大连海鸿房地产开发有限公司，住所地大连普兰店经济开发区。
法定代表人刘宇虹，经理。
委托代理人于贵升，男，1973年8月18日出生，汉族，该公司工作人员，住址大连市普兰店区铁西路500号2092。
上诉人大连新龙纺织有限公司因不履行土地登记职责一案，不服大连市金州区人民法院（2017）辽0213行初89号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定有明确的被告方可提起诉讼。原告于2017年7月26日向该院递交起诉状，就本案争议事项向普兰店区国土资源局主张权利。后原告又于2017年10月16日以被告名称变化频繁，不易确定，导致其起诉时所列被告名称错误为由，申请变更被告为大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局。但依据原告提交的网站截图，被告提交的颁发于2017年6月12日的统一社会信用代码证书，被告最迟也已在2017年5月19日启用大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局这一现名称。而原告向该院递交诉状的时间为2017年7月26日，其在该诉状所列被告名称为普兰店区国土资源局，原告所诉被告主体显然有误。因此原告本次起诉存在瑕疵，应予驳回。根据《不动产登记暂行条例》第六条”国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”。第七条”不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区不动产登记”。大编办发〔2017〕16号文件第三项第2条”土地、房屋、林地、海域及农村土地承包经营权等不动产登记和日常服务等工作职责的部门应为大连市普兰店区不动产登记中心”规定，原告的诉请并非被告的职责。综上，原告先将普兰店区国土资源局列为被告，在收到被告的答辩状及证据副本后，又以被告名称变化频繁，不易确定为由向该院申请变更被告为大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局。但原告诉请的事项属大连市普兰店区不动产登记中心的职责，并非被告。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第三项、第二款的规定，裁定：驳回原告大连新龙纺织有限公司的起诉。
上诉人大连新龙纺织有限公司上诉称，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的原审诉讼请求或者发回重审。主要理由是：一、原审法院开庭仅进行了证据交换，未进行辩论程序即作出原审裁定，审理程序违法。二、被上诉人未经上诉人同意违法招拍挂，同时根据法律规定，未经补偿的5491平方米国有土地使用权仍属于上诉人所有。三、因被上诉人及原审第三人未按照挂牌文件及出让合同履行对5491平方米国有土地使用权的补偿义务，同时被上诉人没有收回原产权证即违法分割国有土地使用权，导致上诉人虽然是5491平方米国有土地使用权的产权人但无产权证。四、普兰店区国土资源局是被上诉人的曾用名称，后其名称发生变化，上诉人对此不知其情。上诉人得知变化后向原审法院提出了变更申请，故本案不存在起诉被告主体错误的问题。五、被上诉人将原产权证进行分割时，应将原产权证收回。在2007年7月5日，将16999平方米国有土地使用权办理给原审第三人时，应同时将剩余5491平方米国有土地为上诉人办理新的产权证。
被上诉人大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局辩称，请求驳回上诉，维持原审裁定。主要理由是：一、原审法院径行裁定从程序上驳回上诉人的起诉，不违反法律规定。二、招拍挂程序是土地储备中心的行为。若上诉人对招拍挂程序有异议，应该对土地储备中心提起诉讼。案涉土地属于毛地出让，不存在先补后征的问题，对毛地出让不需经上诉人同意。三、原审第三人通过招拍挂程序取得了出让土地，并缴纳土地出让金。原审第三人在完成大部分土地补偿的情况下，办理了16999平方米国有土地使用权证，至于案涉未补偿的5491平方米土地也在上述土地出让合同之中。四、上诉人在起诉时就应知道被上诉人的名称，其称不知情的理由不充分。五、被上诉人不是案涉土地使用权的登记主体，该登记职责属于大连市普兰店区不动产登记中心。
原审第三人大连海鸿房地产开发有限公司述称，同意被上诉人的答辩意见。请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明，2001年1月12日，普兰店市人民政府向大连新龙纺织有限公司颁发普国用（2001）字第9号国有土地使用证，登记的使用权面积为53031.2平方米。据该证书记事栏记载，”2007年7月4日，此证分割出22490平方米给大连海鸿房地产开发有限公司”。
2007年1月，普兰店市土地储备交易中心对位于普兰店市纺织厂临街改造地块，序号为2006G05号，用地面积为22490平方米的国有土地使用权挂牌出让。大连海鸿房地产开发有限公司于2007年1月15日竞得该地块。同日，普兰店市土地储备交易中心向大连海鸿房地产开发有限公司出具《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。其后，大连海鸿房地产开发有限公司与普兰店市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，并向普兰店市土地储备交易中心缴纳了土地出让金。2007年7月5日，普兰店市人民政府向大连海鸿房地产开发有限公司颁发普国用（2007）字第146号国有土地使用证，登记的使用权出让面积为16999平方米。剩余5491平方米国有土地未办理登记手续。
2017年5月4日，大连新龙纺织有限公司通过中国邮政EMS特快专递向普兰店区国土资源局邮寄《关于申请5491平方米国有土地使用权登记办证的申请》及国有土地使用证复印件、民事判决书复印件等材料。次日，该邮件被签收。2017年7月26日，大连新龙纺织有限公司提起本案诉讼。
另查明，2017年3月1日，大连市机构编制委员会作出《关于核定普兰店区国土资源机构有关机构编制事项的通知》（大编办发〔2017〕16号），其中规定，大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局所属事业单位大连市普兰店区不动产登记中心”负责辖区内土地、房屋（含农村房屋）、林地、海域及农村土地承包经营权等不动产登记和日常服务等工作。”
认定上述事实的证据有各方当事人对其真实性均无异议的上诉人大连新龙纺织有限公司提交的普国用（2001）字第9号国有土地使用证、中国邮政EMS特快专递邮寄单和被上诉人大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局提交的《普兰店市国有土地使用权挂牌出让交易记录》、《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》、《土地出让金专用票据》、《公证书》、《国有土地使用权出让合同》、普国用（2007）字第146号国有土地使用证、《关于核定普兰店区国土资源机构有关机构编制事项的通知》（大编办发〔2017〕16号），在卷为凭，足资认定。
本院认为，本案系上诉人提起的要求被上诉人履行国有土地使用权登记职责的行政案件。上诉人的起诉是否符合法定条件，应当依照其起诉时适用的法律规定进行审查。
《不动产登记暂行条例》第六条规定，”国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定，”不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区不动产登记。”根据上述规定可知，自《不动产登记暂行条例》施行后，县级以上地方人民政府确定的负责不动产登记的工作部门依照该条例授权具有办理国有土地使用权登记的法定职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定，”地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”第六十六条第二款规定，”自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”根据上述规定，行政法意义上的政府工作部门具有特殊含义，是指按照一定标准对政府工作进行分解和分类，并以此为依据建立的负责政府某一方面事务的机构。具体到本案，被上诉人大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局属于政府工作部门，而大连市普兰店区不动产登记中心作为该分局的下属事业单位，不属于政府工作部门。上诉人起诉时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，”行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，大连市普兰店区不动产登记中心虽然基于大连市机构编制委员会作出的《关于核定普兰店区国土资源机构有关机构编制事项的通知》（大编办发〔2017〕16号）的规定，负责其辖区内土地、房屋（含农村房屋）、林地、海域及农村土地承包经营权等不动产登记和日常服务等工作，但由于《不动产登记暂行条例》第六条规定授权的不动产登记机构是政府工作部门，故依照前述规定，该登记中心对外作出行政行为的法律责任应由其主管部门被上诉人大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局承担，也即，本案适格被告应为被上诉人大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局。虽然被上诉人的名称在上诉人起诉前后不断变化，但所指向的对象是同一的，足以与其他行政机关相区别，故上诉人的起诉具有明确的被告，并无不妥。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，”提起诉讼应当符合下列条件：...（三）有具体的诉讼请求和事实根据；...”一般说来，公民、法人或者其他组织对行政机关提起履行职责之诉，其须对所申请的事项具有实体法的请求权基础，也即具有法定的权利依据。《中华人民共和国物权法》第十七条规定，”不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”《不动产登记暂行条例》第二条第一款规定，”本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”国有土地使用权证书作为一种土地权利证书，是不动产登记机构对土地权利经行政登记后颁发给权利人的凭证。尽管该行政登记具有公权力属性，但根本上是不动产登记机构对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利。因此，本案中，上诉人作为国有土地使用权登记的申请人，其首先应当初步证明其系案涉国有土地使用权的权利主体。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，”有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，从现有证据看，包括案涉5491平方米国有土地在内的22490平方米国有土地使用权已经从上诉人持有的普国用（2001）字第9号国有土地使用证中被分割、收回，并挂牌出让给原审第三人，原审第三人也已经缴纳了土地出让金。上诉人自此已经丧失案涉5491平方米国有土地使用权，无据证明其仍属于该案涉土地的使用权人。故上诉人提起本案诉讼，要求被上诉人履行国有土地使用权登记职责，缺乏实体请求权基础这一事实依据，其起诉不符合法定的起诉条件。
至于上诉人提出的原审法院审理程序违法一节。根据原审裁定作出时适用的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款之规定，”人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”本案中，原审法院未开庭审理，迳行裁定驳回上诉人的原审起诉，符合上述规定，并无不当。
综上，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原审裁定虽理由不当，但结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 苍 琦
审判员 李 健
审判员 徐建海
二〇一八年六月六日
书记员 刘婉余
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。