海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终172号
上诉人（原审原告）乐东黎族自治县尖峰镇山道村民委员会。
法定代表人黄正光，该村民委员会主任。
委托代理人邢孔伟，乐东黎族自治县阳光法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府。住所地乐东黎族自治县抱由镇人民二横路。
法定代表人李永群，该县县长。
委托代理人高芳亮，乐东黎族自治县法制办干部。
委托代理人杜志涛，乐东黎族自治县农业局副局长。
原审第三人黄宗良。
委托代理人苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。
原审第三人乐东黎族自治县尖峰镇山道村民委员会第六村民小组。
负责人黄泽圳，该村民小组组长。
上诉人乐东黎族自治县尖峰镇山道村民委员会（以下简称山道村委会）因其诉被上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及原审第三人黄宗良、乐东黎族自治县尖峰镇山道村民委员会第六村民小组（以下简称第六村民小组）农村土地承包经营权行政登记一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被诉行政行为：乐东县政府于2005年8月15日颁发给黄宗良乐东县农地承包权（尖峰）第0510642号《农村土地承包经营权证》（以下简称0510642号《承包证》）。该证上登记的发包方为乐东黎族自治县山道村委会第六经济合作社（即第六村民小组），承包期限为1998年12月31日起至2027年12月31日止，承包方式为家庭承包，承包地有两块，分别为农场水田4.5亩，东至农场园，西至排水沟，南至坡地，北至一队田，以及农场园地19亩，东至砖瓦厂，西至李鸿章园，南至公路，北至福新园。
原审查明，争议的承包地共有两块，均位于乐东黎族自治县（以下简称乐东县）尖峰镇山道村原凤山大队农场处，系山道村委会集体所有土地。1985年6月24日，黄宗良向乐东县凤山乡人民政府（山道村委会的前身）承包位于凤山大队农场的5亩土地，后于同年7月10日经乐东县尖峰区公所批准，扩大承包的土地至10亩。1991年8月20日，黄宗良在原承包地的基础上，扩大承包土地至17.5亩。1998年12月31日，黄宗良扩大承包土地至现争议的23.5亩，并与山道村委会签订了《家庭承包耕地合同书》，并取得《家庭承包耕地手册》，双方约定承包期为30年。乐东县政府亦于1998年12月31日向黄宗良颁发争议的23.5亩承包地的《农村集体土地承包经营权证》。2005年8月15日，第六村民小组为黄宗良的23.5亩承包地填写《农村土地承包经营权证登记表》后上报尖峰镇人民政府（以下简称尖峰镇政府），尖峰镇政府审核盖章后上报乐东县农业局审核，乐东县农业局审核并报乐东县政府批准后，乐东县政府向黄宗良颁发0510642号《承包证》。自1998年12月31日起，黄宗良便使用争议的23.5亩承包地至今。黄宗良系第六村民小组村民。山道村委会不服乐东县政府给黄宗良颁发的0510642号《承包证》，起诉请求撤销该证。
原审认为，一、黄宗良早于1998年便与山道村委会签订了《家庭承包耕地合同书》，双方约定黄宗良以家庭方式承包争议的23.5亩土地，承包期为30年。且自1998年起，黄宗良便一直使用争议的23.5亩土地，至2005年乐东县政府向黄宗良颁证前，黄宗良已经实际使用该争议地七年之久，黄宗良已实际取得争议的23.5亩承包地的家庭承包经营权，黄宗良对争议的23.5亩承包地显然具备合法的土地来源，乐东县政府据此向黄宗良颁发0510642号《承包证》认定事实清楚。0510642号《承包证》并非争议的23.5亩承包地的所有权归属的权利证明书，其对发包人的登记信息虽有误，但并不影响争议的23.5亩承包地的所有权实际归属于山道村委会，不能据此否认黄宗良已经实际取得家庭承包经营权。二、黄宗良系第六村民小组村民，其所在的第六村民小组根据黄宗良已实际取得23.5亩承包地的家庭承包经营权的事实，在填报《农村土地承包经营权证登记表》时，将争议地登记给黄宗良一家并上报给尖峰镇政府审核盖章后，上报给乐东县农业局，后由乐东县政府向黄宗良颁证的行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条所规定的以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权证的颁证程序。乐东县政府向黄宗良颁发0510642号《承包证》的行政行为符合法定程序。综上，山道村委会的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回其诉讼请求。案件受理费50元，由山道村委会负担。
上诉人山道村委会上诉称，一、涉案土地归山道村委会集体所有，0510642号《承包证》登记发包方为第六村民小组是错误的。二、黄宗良承包方式不是家庭承包而是其他方式承包，0510642号《承包证》登记为家庭承包错误。1985年山道村委会与黄宗良签订了专业承包（其他方式承包）山道农村5亩坡田15年直至2000年的土地合同，说明从一开始就是以其他方式承包山道村委会的土地，在此基础上不断拓展。三、黄宗良提供的证据承包手册和承包合同没有第六村民小组法定代表人的签名，也就是未曾经过第六村民小组村民会议讨论通过，也未经山道村委会全体村民会议讨论通过并形成承包方案。因此，其承包合同应当不成立。综上，0510642号《承包证》颁发是违法的，应予撤销，请求法院撤销原审判决，撤销0510642号《承包证》。
被上诉人乐东县政府答辩称，一、涉案土地为山道村委会集体所有。二、原审判决对争议焦点作出的认定较模糊，存在瑕疵。原审关于黄宗良一家是以家庭承包方式来使用山道村委会山道农场土地的认定与事实和法理相违背。目前黄宗良办理的承包证是在第六村民小组的范围内办理的，但原审认定黄宗良与山道村委会发生了家庭承包关系，这种认定与相关政策不符。原审认定黄宗良自1998年至2005年已使用23.5亩土地达七年之久就已实际取得家庭承包经营权过于牵强，缺乏法律依据。三、颁证程序存在瑕疵。涉案土地本属山道村委会所有，第六村民小组既没有管理权也没有处置权，也就不能发包和登记，也就不具有合法地上报和办理经营权证的权利。政府颁证时确实没有查明事实。综上，请求法院撤销原审判决，作出公正判决。
原审第三人黄宗良述称，一、发包方登记为第六村民小组是合法的。承包合同和《农村土地承包经营权登记表》上发包方都写了第六村民小组。在承包合同中发包方写的是第六村民小组，但由于村民小组、经济社没有独立的公章，所以才在合同尾部盖上村委会的公章。上诉人山道村委会主张涉案土地属于其集体所有没有根据。土地属于国家还是村委会还是第六村民小组，要以土地证为准，目前为止，村委会没有合法有效的证据证明地属于村委会所有。而且涉案土地1983年开始由黄宗良经营，1998年12月份，黄宗良与山道村委会、第六村民小组签订《海南省家庭承包耕地合同书》，最后颁证，发包方是第六村民小组。一直以来村委会也没有申请确权。因此发包主体为第六村民小组是合法的。二、涉案土地的承包方式是家庭承包。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，其他方式承包的主要是指四荒地，本案山道村委会一审的起诉状写明涉案土地一直有人耕作，只有几年撂荒，所以土地性质是耕地不是四荒地，不属于其他方式的对象。另外证上记载的是7口人，面积是23.5亩，每人平均3.35亩，平均面积符合家庭承包面积。三、涉案土地属于第六村民小组所有符合当今的政策要求。国土资源部、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条规定，凡是村民小组原生产队土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，所以土地分到村民小组有政策依据。四、乐东县政府给黄宗良颁证程序合法、事实清楚。1998年开始有登记表有土地承包经营权证，以及后来的发证都证明土地是第六村民小组。在颁证程序上都是层层上报，符合法律规定。综上，原审判决正确，应予维持。
原审第三人第六村民小组述称，涉案土地不属于其所有。
二审另查明，黄宗良和凤山乡人民政府（即山道村委会的前身）于1985年签订的承包合同中明确写明“承包土地属性”为“荒地”，面积为5亩。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是乐东县政府颁发0510642号《承包证》的行为是否合法。
关于0510642号号《承包证》中登记发包方为第六村民小组是否合法的问题。根据本案查明事实，0510642号《承包证》上登记的发包方为第六经济合作社（即第六村民小组）。但在诉讼中第六村民小组否认其为涉案土地的所有权人。黄宗良提供的《土地承包合同》中落款处也是山道村委会盖章。因此涉案土地发包方应为山道村委会。乐东县政府颁发的0510642号《承包证》中发包方登记为第六村民小组显属错误。
关于0510642号《承包证》的颁证程序是否合法的问题。由于涉案土地属于山道村委会集体所有，因此第六村民小组对涉案土地没有管理使用权，也就不具备合法上报和申请办理承包经营权证的权利，乐东县政府没有尽职审查，导致该《承包证》颁证程序违法。
关于0510642号《承包证》中登记发包方式为家庭承包是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条规定，家庭承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。可见，家庭承包是一种带有保障性质的集体组织成员平等享有土地承包权的一种承包方式，且要有民主议定的承包方案。对于其他方式承包，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。本案乐东县政府提交的证据中没有土地承包方案。且黄宗良和凤山乡人民政府（即山道村委会的前身）于1985年签订的承包合同中明确写明承包土地属性为“荒地”，面积为5亩，黄宗良之后不断扩展其承包土地面积至23.5亩。因此，黄宗良对于涉案土地的承包不属于具有保障性质的家庭承包，而是其他方式承包。乐东县政府审核颁发0510642号《承包证》过程中未认真审核材料是否齐全，该承包是否符合相关土地承包原则，是否符合家庭承包的形式，即以家庭承包方式登记颁证，事实不清，证据不足。且乐东县政府在诉讼中也自认其工作失误，登记不当。
综上，0510642号《承包证》颁证行为中关于发包方和承包方式的登记事项事实不清、证据不足，但同时各方当事人对黄宗良承包使用涉案承包地、拥有土地承包经营权的事实没有异议，因此本案应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定部分撤销，责令乐东县政府重新作出登记行为。原审判决驳回山道村委会的诉讼请求认定事实不清、适用法律法规错误。山道村委会的上诉请求和理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销海南省第二中级人民法院于2015年11月18日作出的（2015）海南二中行初字第98号行政判决；
撤销黄宗良持有的农地承包权（尖峰）第0510642号《农村土地承包经营权证》中关于发包方和承包方式的登记事项；
责令乐东黎族自治县人民政府重新作出关于涉案承包地的发包方和承包方式的登记行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人乐东黎族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 麻红丽
审判员 吴天月
审判员 朱望锋
二〇一六年五月三十日
书记员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
（六）明显不当的。
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；