浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终236号
上诉人（原审原告）陆荣荣。
委托代理人潘志彬，上海市申汇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人苏立仁，杭州市国土资源局工作人员。
委托代理人陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市食品酿造有限公司，住所地杭州市江干区机场路构桔弄61号。
法定代表人徐建明，董事长。
陆荣荣诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）土地行政登记及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2016年1月25日作出（2015）浙杭行初字第279号行政裁定。陆荣荣不服，向本院提起上诉。本院于2016年3月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月4日公开开庭审理了本案。上诉人陆荣荣及其委托代理人潘志彬，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人苏立仁、陈晓峰到庭参加诉讼。被上诉人杭州市食品酿造有限公司经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：1987年11月12日，杭州市上城区中山南路161号（高士坊巷28号右边）地块由原杭州市规划管理局同意，并于同年12月8日经杭州市政府批准拨给原杭州东风酿造厂。1994年1月18日，杭州东风酿造厂变更为杭州酿造食品总厂东风分厂。2000年12月5日，杭州市政府向原杭州酿造食品总厂颁发被诉的杭上国用（2000）字第000634号《国有土地使用证》。2001年3月23日，杭州酿造食品总厂变更为杭州市食品酿造有限公司。2004年12月22日，杭州市政府向杭州市食品酿造有限公司颁发杭上国用（2004）字第000412号《国有土地使用证》，杭上国用（2000）字第000634号《国有土地使用证》被注销。上述两本《国有土地使用证》所涉土地均坐落“上城区中山南路161号（高士坊巷28号右边）”。另查明：高士坊巷28号（原高士坊巷10号）房屋的一半原属原告母亲洪文英所有，1992年原告母亲去世。2006年5月29日，原告陆荣荣在地籍调查时，对其拟申请土地使用权登记地块的界址进行指认并签字确认，杭州市食品酿造有限公司则在相关界址点后的“地籍号”栏签注“食品酿造公司”字样，并在“邻宗地”栏盖章确认。2006年9月12日，原告等9人向杭州市政府提交《土地使用权登记申请表》，要求对“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”房屋坐落土地的使用权进行设定登记；同日，陆荣荣向杭州市国土资源局（以下简称杭州市国土局）出具《承诺书》，确认案涉土地为“混合宗，我们系该宗地一部份”，并承诺“按国土局确认土地共用分摊面积发放土地证，今后如有纠纷愿意按法规办理变更登记”。2006年10月11日，原告等9人取得杭上国用（2006）第000201号《国有土地使用证》，土地坐落“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”。现原告认为杭上国用（2000）字第000634号和杭上国用（2004）字第000412号《国有土地使用证》所在地块西北角约0.37亩土地的使用权亦应归其所有。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》于2014年11月1日修改，并于2015年5月1日起施行。2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定；2015年5月1日前起诉期限已经届满的，应当适用修改前的行政诉讼法。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案讼争土地位于上城区中山南路161号（高士坊巷28号右边），该地块于1987年11月12日拨给原杭州东风酿造厂，杭州东风酿造厂及承继其权利的杭州酿造食品总厂（现杭州市食品酿造有限公司）一直以来对该讼争地块进行着占有和使用，原告陆荣荣长年居住在侧，应当知道案涉土地的实际使用权人。2006年5月29日，原告陆荣荣在相关单位进行地籍调查制作的《地籍调查界址确认表》上，对其拟申请土地使用权登记地块的界址进行指认并签字确认，而杭州市食品酿造有限公司则在相关栏目签章确认。2006年9月12日，原告等9人在明知案涉土地为“混合宗，我们系该宗地一部份”的情况下，仍仅要求对“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”房屋坐落土地的使用权进行设定登记。同日，原告还向杭州市国土局承诺“按国土局确认土地共用分摊面积发放土地证，今后如有纠纷愿意按法规办理变更登记”，可见原告当时对相邻各方土地使用权的实际划分是清楚的，对“国土局确认土地共用分摊面积发放土地证”也是同意的。综合上述事实，并结合日常生活经验，原告至迟于此时应已知道被诉行政行为的内容。原告即便不知道诉权和起诉期限，亦应从知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼。原告迟至2015年8月27日才向本院提起行政诉讼，主张讼争土地使用权归其所有，显然已经超过法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告陆荣荣的起诉。
陆荣荣上诉称：一、一审法院认定上诉人的起诉超过时效错误。一审裁定第7页认定涉案土地“于1987年11月12日拨给原杭州东风酿造厂”属认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日实施）第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。1988年、1998年和2004年该法三次修改、修正，但对此均作了相同规定。涉案土地为国有土地，不可以征用；土地征用的主体只能是政府，杭州东风酿造厂无权征用；本案征用并非为了公共利益；被上诉人也未提供对被征用方进行补偿的证据。一审法院认定杭州酿造厂一直对诉争地块进行占有和使用，缺乏证据支撑，该地块因存在争议，一直空置。一审法院称上诉人“一直居住在侧，应当知道涉案土地的实际使用人。上诉人自家的土地登记时，登记的房屋未包括诉争土地”。首先，诉争土地上的房屋未有房屋编号，该土地历史上是空地，即使有房屋，因存在土地使用权争议，也可暂行搁置。一审法院的逻辑是：既然上诉人申请土地登记时未要求将诉争的土地面积计算在内，所以上诉人认可了该土地使用权不属于自己，而属于他人。本案被诉行为是被上诉人颁发杭上国用（2000）字第000634号国有土地使用证的行为。因该土地争议，上诉人10多年里不断信访，要求土地管理部门解决，要求告知该土地现在的使用权人，均未果。直到杭州市国土局2015年3月12日向上诉人发送第20140407号补《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》，上诉人才知道被诉具体行政行为，才具备计算时效的前提。二、一审法院对证据的认定错误。地籍调查界址确认表及宗地草图是无效的。上诉人对地籍调查界址确认表有异议。《城镇地籍调查规程》3.3.6.1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”。本案调查人员未对界址间距进行列明；邻宗地只有军区后勤部盖章，而该宗地北邻不是银行宿舍，而是上诉人。该地籍调查表未有高士坊巷28号居民参与指界，明显违法。上诉人对宗地草图也有异议。本次宗地草图缺少宗地号、门牌号、相邻宗地的宗地号、门牌号，未在相应位置注记界址边长、与邻近物的相关距离和条件距离，不符合《城镇地籍调查规程》3.2.10.1的规定。根据上诉人家申请土地登记时有关部门编制的测绘表，北邻应为上诉人家，而非银行宿舍。上诉人对地籍调查界址确认表及宗地草图的日期有异议，根据《杭州市土地登记办法》第八条规定，土地登记先由土地使用者提出土地登记申请，再由土地登记部门进行审查。而本案土地登记申请时间为2000年11月23日，而地籍调查及宗地草图形成于登记申请之前，明显违法。地籍调查时，并未由上诉人进行指界，将本属于上诉人家使用的后屋部分J1、J2、J3、J4、J5、J14确认为食品总厂使用。上诉人对宗地测绘材料有异议，北邻不是银行宿舍，而是高士坊巷28号及上诉人家。这份资料形成于2000年10月，在食品总厂提出土地登记申请前，也在地籍调查界址确认表和宗地草图之前。而地籍调查包括权属调查和地籍勘丈。而地籍勘丈是现场完成的，宗地草图是处理土地权属的原始材料。宗地测绘资料里的数据应以现场勘查数据为依据才能完成。被上诉人将属于上诉人家的后屋算进去了。上诉人对批复的真实性无法确认，且该证据与本案无关联性。土地登记并非按照政府文件来完成，而应当依据法律法规，并严格按照法律程序进行。故被上诉人提供的所有证据均不能证明其具体行政行为的合法性，反而可以得出被上诉人颁发被诉国有土地使用证的行为违法。请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
杭州市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、上诉人的起诉已超过法律规定的起诉期限。本案讼争土地位于上城区中山南路161号（高士坊巷28号右边），该地块于1987年11月12日拨给原杭州市东风酿造厂，杭州市东风酿造厂及承继其权利的杭州酿造食品总厂（现杭州市食品酿造有限公司）一直以来对该讼争地块进行占有和使用，上诉人常年居住在侧，应当知道案涉土地的实际使用权人。2006年5月29日，上诉人在相关单位进行地籍调查制作的《地籍调查界址确认表》上，对其拟申请土地使用权登记地块的界址进行指认并签字确认，而杭州市食品酿造有限公司则在相关栏目签章确认。2006年9月12日，上诉人陆荣荣等9人在明知案涉土地为“混合宗，我们系该宗地一部份”的情况下，仍仅要求对“高士坊巷28-4、28-5、28-6号、28号203、204、205室”房屋坐落土地的使用权进行设定登记。同日，上诉人向杭州市国土局承诺“按国土局确认土地共用分摊面积发放土地证，今后如有纠纷愿意按法规办理变更登记”，可见上诉人当时对相邻各方土地使用权的实际划分是清楚的，对“国土局确认土地共用分摊面积发放土地证”也是同意的。综合上述事实，并结合日常生活经验，上诉人至迟于此时应已知道被诉行政行为的内容。上诉人即便不知道诉权和起诉期限，亦应从知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼。上诉人迟至2015年8月27日才向原审法院提起行政诉讼，主张讼争土地使用权归其所有，显然已经超过法律规定的起诉期限。二、上诉人与被诉行政行为没有利害关系。被诉国有土地使用证的使用者为杭州酿造食品总厂。经杭州市房地产管理局现存档案记载，案涉土地原系杭州东风酿造厂征用，并已领取房产证，随后被上诉人为案涉土地办理了设定登记。因此，上诉人与被诉颁证行为没有利害关系，并不具有适格的原告主体资格。三、被诉国有土地使用证认定事实清楚，适用法律正确。2000年11月23日，杭州酿造食品总厂向杭州市国土局提出土地使用权设定登记申请，并提交了营业执照、地籍调查界址确认表及宗地草图、宗地测绘资料、房产证、杭州市房地产管理局证明、土地权属证明等资料。杭州市国土局经审查认为上报资料齐全，程序合法，符合《杭州市土地登记办法》（1994）第十一条、第十二条规定的设定登记条件，答辩人依法批准该土地使用权并颁发被诉国有土地使用证。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
杭州市食品酿造有限公司在法定期限内未提交书面答辩意见。
庭审中，双方当事人围绕上诉人陆荣荣的起诉有无超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案系针对被上诉人杭州市政府于2000年12月5日向原杭州酿造食品总厂颁发杭上国用（2000）字第000634号《国有土地使用证》的行为提起的诉讼。上诉人陆荣荣对该土地使用证所附宗地图中界址点J6、J5延伸与界址点J1、J14延伸线相交的直线以北部分土地予以登记有异议，认为该部分土地使用权应属于其与陆筱妹等九人名下杭上国用（2006）00201号《国有土地使用证》所漏登的土地。经查，上诉人等九人杭上国用（2006）00201号国有土地使用证的土地登记档案材料中，制作于2006年5月29日的《地籍调查界址确认表》上，与涉案土地相邻的界址点号对应的“地籍号”栏内填写有“食品酿造有限公司”字样，“指界人姓名”栏加盖有“杭州市食品酿造有限公司”的印章，该表“本宗地指界人”栏有上诉人陆荣荣的签名和指印，并注明“2006年5月29日”。上述内容表明上诉人在2006年5月29日就知道被上诉人杭州市食品酿造有限公司是与其土地相邻的涉案土地的使用权人，并应当知道杭州市食品酿造有限公司已取得被诉国有土地使用证。上诉人称其收到杭州市国土局2015年3月12日出具的政府信息公开告知书才知道被诉颁证行为，与事实不符，本院不予采信。故上诉人直至2015年7月才提起诉讼，已超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的期限，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。但原审裁定一并引用有关行政诉讼起诉期限三个月、二年、五年、二十年的规定不当。二审庭审中，双方当事人一致确认上述两本国有土地使用证所涉土地不属同一宗，故原审法院将上诉人针对“混合宗”的土地使用权问题所出具的《承诺书》作为本案一审裁定的依据也属不当。鉴于原审法院驳回上诉人起诉的结论正确，对上述存在问题本院在此一并予以指正。至于上诉人提出“《地籍调查界址确认表》由国土部门交由其自行找邻宗地相关人员签字确认，并非由国土部门组织进行”的理由，因上诉人对相关指界人的指界确认该节事实的真实性并无异议，故界址确认即使并非由国土资源部门组织现场进行也不影响本案的处理结果，故一审法院将该证据作为定案依据采纳并无不当。至于上诉人对被诉颁证行为的合法性提出的异议，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年五月十一日
书 记 员 韦若莎