湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武穴行初字第00021号
原告：吕银峰。
委托代理人：罗云飞，湖北人本律师事务所律师。一般代理。
委托代理人：魏强，湖北人本律师事务所实习律师。一般代理。
被告：蕲春县人民政府。住所地：蕲春县漕河一路**号。
法定代表人：赵少莲，县长。
委托代理人：宋卫平，湖北衡权律师事务所律师。一般代理。
委托代理人：王正奇，民政府法制办副主任。一般代理。
原告吕银峰不服被告蕲春县人民政府（以下简称“蕲春政府”）行政复议决定一案，于2014年10月6日向黄冈市中级人民法院提起行政诉讼，黄冈市中级人民法院作出（2014）鄂黄冈中行初字第00126号行政裁定，裁定本案由武穴市人民法院审理，本院于2015年3月25日受理后，于4月3日向被告蕲春政府送达了应诉通知书及行政诉状副本，依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭进行了审理。原告吕银峰的委托代理人罗云飞和魏强、被告蕲春政府的委托代理人王正奇和宋卫平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告蕲春政府于2014年9月26日作出蕲政复决字（2014）2号行政复议决定书驳回了吕银峰的行政复议申请。被告蕲春政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和法律依据。一、证据：1、行政复议申请转送函及收件单、申请书，拟证明涉案的案件来源；2、行政复议案件受理审批表，拟证明作出行政复议决定前履行了立案程序；3、行政复议受理通知书和行政复议答复通知书及送达回证，拟证明作出行政复议决定前依法履行了受理程序；4、行政复议答辩书及相关证据材料，拟证明被申请人作出的蕲房征字（2013）10号公告文件的内容为预征收，不属具体行政行为；5、延期审理通知书及送达回证，拟证明延期审理履行了法定程序；6、中止行政复议通知书及送达回证，拟证明中止行政复议履行了法定程序；7、行政复议案件讨论笔录，拟证明作出行政复议决定前履行了集体讨论程序；8、行政复议案件审理意见表，拟证明作出行政复议决定前履行了审批程序；9、行政复议决定书及送达回证，拟证明作出行政复议决定的内容、理由、依据，并依法进行了送达。二、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
原告吕银峰诉称：2013年9月20日，蕲春县房屋征收办公室、漕河镇人民政府作出并发布《蕲春县房屋征收办公室漕河镇人民政府关于启动雷溪河西段南岸地块旧城改造房屋征收工作的公告》（蕲房征字（2013）10号），公告内容如下：一、征收项目：雷溪河西段南岸地块旧城改造。二、征收房屋：具体征收范围详见项目规划红线图，征收房屋面积以实际测量为准。三、征收单位：蕲春县房屋征收办公室和漕河镇人民政府为房屋征收实施单位。四、征收步骤：分两个阶段进行。从启动征收协议签订之日起3个月内为预征收阶段。由征收实施单位对居民的旧城改造房屋征收意愿进行调查，征求居民对征收补偿方案的意见，确认征收范围内90%以上居民同意并签订征收补偿协议，组织实施房屋拆迁和安置工作。预征收阶段结束后2个月内为正式征收阶段。由县房屋征收办公室向县人民政府申请，对预征收阶段未实施征收的房屋作出征收决定。本次印发的房屋征收补偿方案（见附件）亦适用于正式征收阶段。五、自本公告发出之日起，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋以及装饰装修和改变房屋用途，违反规定的，由县城管执法部门依法处理，并不予征收补偿。吕银峰的房屋为蕲春县漕河大道临街铺面，在公告征收范围。吕银峰认为蕲春县房屋征收办公室、漕河镇人民政府作出并发布启动房屋征收工作的公告行为违法，向黄冈市人民政府行政复议委员会申请行政复议。黄冈市人民政府行政复议委员会将行政复议申请转送蕲春政府处理。蕲春政府于2013年11月10日依法予以受理。但蕲春政府在受理吕银峰的行政复议申请后，未经吕银峰同意，于2014年1月22日作出《中止行政复议通知书》（蕲复中字（2014）1-14号）送达吕银峰，以“本案案情比较复杂，涉及房屋征收与补偿等诸多因素，已责成蕲春县房屋征收办公室及漕河镇人民政府先行与你和解”为由，决定：“自2014年1月22日起中止本行政复议案件的审理，责令蕲春县房屋征收办公室及漕河镇人民政府就本案进行和解，和解不成，本机关将恢复本案的审理”。此后，因吕银峰拒绝接受蕲春县房屋征收办公室、漕河镇人民政府提出的不合理的房屋征收补偿方案，蕲春县房屋征收办公室、漕河镇人民政府数次将砖块运至吕银峰铺面门口人行道上准备砌筑围墙，并在吕银峰房后搭建脚手架准备拆除楼上已与其订立征收补偿协议业主的住房，企图以这些非法手段迫使吕银峰铺面停业和搬迁。双方为此发生多次冲突。吕银峰及代理律师多次向蕲春政府反映，要求其立即恢复行政复议案件的审理。2014年9月26日，蕲春政府作出蕲政复决字（2014）2号《行政复议决定书》，以《蕲春县房屋征收办公室漕河镇人民政府关于启动雷溪河西段南岸地块旧城改造房屋征收工作的公告》（蕲房征字（2013）10号）属于规范性文件，即抽象行政行为，吕银峰单独对其申请行政复议不合法为由，决定驳回吕银峰的行政复议申请。吕银峰认为，蕲春县房屋征收办公室、漕河镇人民政府作出并发布的蕲房征字（2013）10号公告，启动、实施房屋征收工作，实属蕲春政府指使所为。蕲春政府先以毫无法律依据的中止案件审理变相强迫吕银峰与行政复议被申请人和解，纵容行政复议被申请人对吕银峰实施非法强制拆迁，后以明显不符合事实和法律规定的理由错误地驳回吕银峰的行政复议申请，是拒绝履行法定职责和徇私庇护行政复议被申请人的违法行为。为了维护吕银峰的合法权益，监督蕲春政府依法行政，吕银峰依《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》向法院起诉，要求判决撤销蕲春政府作出的蕲政复决字（2014）2号行政复议决定，责令蕲春政府继续审理并在法定期限内重新作出行政复议决定。原告吕银峰为支持其诉讼主张，向本院提供了如下证据：1、蕲春县房屋征收办公室漕河镇人民政府文件（蕲房征字（2013）10号）《关于启动雷溪河西段南岸地块旧城改造房屋征收工作的公告》、《雷溪河西段南岸地块房屋征收补偿方案》，拟证明行政复议被申请人向房屋征收区域进行征收公告，对房屋补偿制定具体方案，其行为属于具体行政行为；2、2014年9月24日照片，2014年12月13日《通知》，2015年3月16日照片13张，拟证明2014年9月24日，行政复议被申请人将砖块堆放在吕银峰商铺门前，企图强行逼迫业主向其妥协。2014年12月13日行政复议被申请人通知吕银峰等要求年底前签订补偿协议，如不履行以上要求将强制拆除。2015年3月16日，行政复议被申请人强制进行拆迁过程中，吕银峰为维护自身权益遭到拆迁人员殴打；3、2013年10月10日《行政复议申请书》，蕲春政府（2014）1-14号《中止行政复议通知书》，2014年9月26日蕲春政府（2014）2号《行政复议决定书》，拟证明吕银峰等人向蕲春政府申请行政复议请求依法撤销行政复议被申请人作出的蕲房征字（2013）10号文件，蕲春政府对于吕银峰的复议申请在毫无法律依据的情形下中止审理变相强迫吕银峰与行政复议被申请人和解，是拒绝履行法定职责和徇私庇护行政复议被申请人的违法行为，蕲春政府复议决定适用法律错误，应予撤销。
被告蕲春政府辩称：1、蕲春政府依法中止行政复议于法有据。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款明文规定“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。”。涉案被申请人按照城区旧城改造项目规划，于2013年9月20日作出蕲房征字（2013）10号“公告文件”，随后，对拟征收区域的居民进行征收意愿调查，除门面户外，大多数居民户对旧城改造并征收搬迁均表示同意，并与雷溪河西段南部地块旧城改造指挥部签订了《房屋征收补偿协议》。鉴于此实际情况，蕲春政府考虑在行政复议期间，吕银峰与被申请人以及旧城改造指挥部对有关补偿项目、补偿标准和还建要求等项目一直在协商，如果草草结案，反而使吕银峰与被申请人之间的矛盾更进一步激化，于是依法按程序进行了行政复议中止，以便尽量做到案结事了。2、蕲春政府驳回吕银峰的行政复议申请的事实清楚，证据充分，程序合法。本案中，蕲春政府经审查，认为被申请人作出的房屋“公告文件”只是对拟征收项目的名称、范围、实施单位、征收步骤及有关要求的一个提前告知，该征收项目处于预征收阶段，尚未进入正式征收阶段，其核心内容是拟征收前的摸底调查、征询意见等预备性工作，其方式是自愿、协商，对吕银峰和其他居民亦不发生任何权利义务影响。况且，被申请人在作出该“公告文件”后，客观上并未依照该文件对吕银峰房屋作出征收、拆迁的具体行政行为，更谈不上吕银峰所说的“对吕银峰实施非法强制拆迁”。于是，蕲春政府依据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款第（二）、（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条、第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回吕银峰的行政复议申请，不仅事实清楚，证据充分，而且程序合法，蕲春政府从立案受理，到延期审理，再到行政复议中止、决定，均依法履行了法定的报批和送达手续，吕银峰诉称蕲春政府“拒绝履行法定职责和徇私庇护被申请人”，纯属个人单方猜测、主观臆断。综上，请求法院依法驳回吕银峰的诉讼请求，维持蕲春政府依法作出的蕲政复决字（2014）2号行政复议决定书。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告吕银峰提供的证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以采信；证据2不符合证据的法定形式，不予采信；对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明“被告中止审理是拒绝履行法定职责和徇私庇护行政复议被申请人的违法行为”的目的不予认可。对被告蕲春政府提供的证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，但对证明目的不予认可，对其他证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均予以认可。
经审理查明：2013年9月20日，蕲春县房屋征收办公室与漕河镇人民政府，按照漕河城区旧城改造项目规划，联合下发蕲房征字（2013）10号文件，发布“蕲春县房屋征收办公室漕河镇人民政府关于启动雷溪河西段南岸地块旧城改造房屋征收工作的公告”，该公告载明了房屋“征收项目”、“征收范围”、“征收单位”、“征收步骤”和“征收补偿方案”等事项。吕银峰房屋为蕲春县漕河大道临街铺面，在公告征收范围内。吕银峰等18人作为被征收人对公告不服，遂于2013年11月1日以漕河镇人民政府为被申请人向黄冈市人民政府行政复议委员会申请复议，请求依法撤销蕲房征字（2013）10号文件。黄冈市人民政府行政复议委员会认为吕银峰等18人的行政申请复议应当向蕲春政府提出，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条和第十八条之规定，作出了黄复转字（2013）1号行政复议申请转送函，将吕银峰等18人行政复议申请及相关材料转送给蕲春政府。同年11月10日蕲春政府以蕲春县房屋征收办公室和漕河镇人民政作为共同被申请人受理了吕银峰等18人的行政复议申请。在复议过程中，蕲春政府认为案情复杂于2014年1月9号决定延长审理期限30日，22日又以“本案情比较复杂，涉及房屋征收与补偿等诸多因素，已责成蕲春县房屋征收办公室及漕河镇人民政府先行与你和解”为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，中止该行政复议案件的审理。后蕲春政府认为行政复议审理中止的原因已经消除，决定恢复审理。蕲春政府经审理认为，申请人吕银峰等18人提出申请复议请求撤销蕲房征字（2013）10号《蕲春县房屋征收办公室漕河镇人民政府关于启动雷溪河西段南岸地块旧城改造房屋征收工作的公告》（“公告文件”），是规范性文件，属抽象行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十六条之规定，吕银峰等18人不能单独对“公告文件”提出审查申请，只有在对以“公告文件”为依据作出的具体行政行为提出复议申请时认为“公告文件”不合法才可一并对“公告文件”提出审查申请，故认定吕银峰等18人对被申请人下发的蕲房征字（2013）10号“公告文件”提起行政复议申请，不符合我国法律、法规关于对抽象行政行为申请审查条件的规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，于2014年9月26日作出了“驳回吕银峰等18人的行政复议”的蕲政复决字（2014）2号行政复议决定书。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第七条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”中的行政复议机关可以一并审查的“规定”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的如决定、命令等规章以下的行政规范性文件，属抽象行政行为。本案中蕲春县房屋征收办公室和漕河镇人民政府联合下发的“蕲房征字（2013）10号文件”即“蕲春县房屋征收办公室漕河镇人民政府关于启动雷溪河西段南岸地块旧城改造房屋征收工作的公告”，对雷溪河西段南岸地块房屋征收范围、征收实施单位、征收期限以及征收补偿方案等均作出了明确具体的说明和规定，所指向的对象是界定的范围内特定的房屋被征收人，只适用于雷溪河西段南岸地块房屋补偿决定工作，亦必然对房屋征收范围内包括原告吕银峰在内的被征收人的权利义务产生实际影响，是具体行政行为，被告蕲春政府认定该“公告文件”为抽象行政行为，实属不当，从而导致其作出的复议决定适用法律法规错误，故对原告吕银峰要求撤销被告蕲春政府作出的复议决定并责令被告重新作出行政复议决定的诉求予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”之规定，判决如下：
一、撤销被告蕲春县人民政府于2014年9月26日作出的蕲政复决字（2014）2号行政复议决定；
二、限被告蕲春县人民政府在本判决生效后60日内对原告吕银峰的复议申请重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告蕲春县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或黄冈市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 夏少亮
审 判 员 张郁容
人民陪审员 张 凯
二〇一五年六月十六日
书 记 员 蒋 励