江苏省东台市人民法院
民 事 判 决 书
（2015）东民初字第696号
原告：上海秦安置业有限公司，住所地上海市松江区小昆山镇山西路10号1号房827室。
法定代表人：朱青，该公司总经理。
委托代理人：李永洲，江苏名典律师事务所律师。
被告：东台市新街镇人民政府，住所地东台市新街镇府前路。
法定代表人：杨廉俊，该镇镇长。
委托代理人：濮镜波，该镇副镇长。
委托代理人：杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。
原告上海秦安置业有限公司（以下至判决主文前简称“上海秦安公司”）与被告东台市新街镇人民政府（以下至判决主文前简称“新街镇政府”）返还财物纠纷一案，本院于2015年5月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭进行了审理。原告上海秦安公司的委托代理人李永洲，被告新街镇政府的委托代理人濮镜波、杜明旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上海秦安公司诉称：2014年3月25日，原、被告签订《投资协议书》，约定被告将其约20亩土地以每亩38万元出让给原告开发商业地产，原告超过底价摘牌时，被告以基础设施配套费全部奖励给原告。同年4月23日，原、被告签订《投资协议书补充协议》，对摘牌后的奖励作出进一步调整。上述协议签订后，原告按约向被告指定账户缴纳100万元诚意保证金。根据《中华人民共和国招标投标法》（下称《招标投标法》）第43条规定：“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。”第55条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的，给予警告，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。前款所列行为影响中标结果的，中标无效。”《中华人民共和国合同法》（下称《合同法》）第五十二条第二款规定：“有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”上述协议约定的内容违反法律的强制性规定。因协议无效，原告未参加被告上述地块举行的招标竞拍不构成违约，故请求法院依法判令被告返还诚意保证金100万元，并承担本案诉讼费用。
为证明其主张，原告提交的证据有：
1、原、被告签订的《投资协议书》、《投资协议书补充协议》各1份，《投资协议书》第三条约定被告按每亩38万元进行挂牌，原告超过底价摘牌的，被告以基础设施配套费全部奖励给原告；《投资协议书补充协议》第一条对《投资协议书》第三条中原告摘牌后的奖励作进一步调整，并约定原告通过杨春风账户汇入被告指定账户100万元；上述证据证明：《投资协议书》和《投资协议书补充协议》因内容违反有关法律、法规禁止性规定而无效，原告有权要求被告退还诚意保证金100万元；
2、汇款凭证、收款收据各1份，证明原告已按协议约定向被告指定账户汇入诚意保证金100万元的事实。
被告新街镇政府辩称：原、被告签订的《投资协议书》、《投资协议书补充协议》是双方的真实意思表示，协议内容不违反国家法律、法规禁止性规定，也不损害他人和集体利益，合法有效；2、原、被告签订的《投资协议书》、《投资协议书补充协议》本身并不适用《招标投标法》的规定；3、政府因招商引资优惠政策引发的纠纷人民法院不应受理；4、原告的诉讼请求无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
为证明其主张，被告提交的证据有：
1、照片1张，证明原告代表朱某等人到被告处洽谈投资事宜的事实；
2、原、被告签订的《投资协议书》、《投资协议书补充协议》各1份，证明协议约定原告投资两亿元在东台市新街镇大桥北侧原供销社地块新建商业综合楼，使用土地面积为20亩，被告给予原告土地价格是每亩38万元，如原告在竞拍过程中超过38万元，被告不再向原告收取费用，原告基于上述优惠政策自愿参加竞拍并交纳诚意保证金100万元，同时约定原告不参加竞拍保证金作为违约金不予退还；
3、《公函》1份，证明原告以双方签订的协议违反法律规定，涉嫌刑事犯罪，要求被告返还诚意保证金的事实；
4、《律师函》1份，同样证明原告以双方签订的协议违法，要求被告返还诚意保证金的事实；
5、2014年3月26日至6月29日原告代表王某与被告副镇长朱某QQ聊天记录5页，证明原告已向被告递送所需建筑新图，并证明因原告股东临时退出，导致其不参与土地竞拍的事实；
6、东台市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告1份，证明涉案土地由东台市国土资源局公告出让，参与者应当提出申请，缴纳竞买保证金，被告并未报名参与的事实；
7、东台市国土资源局《关于收回东台市新街供销合作社国有土地使用权的批复》等9页资料，证明涉案土地使用权的竞拍及最终成交均由土地管理部门按照法定程序进行；
8、《竞买资格确认书》1份，证明周某获得涉案土地竞拍资格的事实；
9、《竞买申请书》1份，证明周某向国土局申请参加涉案土地竞拍，同意缴纳竞买保证金的事实；
10、《国有土地使用权挂牌出让竞买报价单》1份，证明由于原告放弃竞拍，仅有周某一人参加竞买的事实；
11、《成交确认书》1份，证明周某以7599810元成交价竞得涉案土地的事实；
12、票据1张，证明周某缴纳竞买保证金220万元的事实。
原告提交的证据经庭审质证，被告对原告所举证据1的三性虽无异议，但认为该组证据不能达到原告所需证明目的。被告认为，协议本身不是国有土地拍卖公告，是一份政府招商引资的奖励合同，原告基于合同接受被告优惠政策而缴纳诚信保证金，并不违反《招标投标法》的强制性规定；被告对原告所举证据2的三性均无异议。
对被告提出的异议，原告认为：原、被告在招投标之前已经通过协议形式就投标价格、投标方式等实质性内容进行了磋商、谈判，违反了《招标投标法》的强制性规定，《投资协议书》、《投资协议书补充协议》中约定的奖励，与《招标投标法》规定的投标人至少应有三人不符，被告亦并非对每个投标人都签订与原告相同的协议和奖励，这样势必限制其他投标人的权益，原、被告的行为属于恶意串通，损害了第三人的利益，因此，双方签订的协议为无效协议。
被告提交的证据经庭审质证，原告对被告所举证据1的真实性不予确认，但不否认原告曾派人到被告处考察的事实；对证据2、3、4的三性均无异议，但认为不能达到被告的证明目的；对证据5的真实性、合法性不予确认，认为王骞并非原告的授权代表；对证据6、7的真实性、合法性无异议，但认为原告未参加投标与本案无关联；对证据8、9、10、11、12，认为均系复印件，对其三性均不予认可；
对原告提出的异议，被告认为：协议本身不是东台市国土资源局土地使用权拍卖公告，而是为保证原告到被告处投资，在原告进入东台市国土资源局投标之前被告作出的一种承诺；诚意保证金并非招投标竞买保证金，招标主体不是被告，而是东台市国土资源局，协议本身并没有涉及也不适用《招标投标法》强制性规定；本案约定每亩38万元并不是东台市国土局就底价与原告磋商，而是被告对原告履行协议的一种承诺，是确保原告参与竞标价格超出每亩38万元时的一种奖励。
本院认证意见：原告所举证据1与被告提交的证据2相同，双方均无异议，该证据能够证明原、被告签订《投资协议书》、《投资协议书补充协议》是经过双方协商一致，是双方真实意思表示，同时证明原告不参加竞拍摘牌，诚意保证金100万元作为违约金不予退还的事实；证据2被告无异议，能够证明原告已缴纳诚意保证金100万元的事实，原告所举证据1、2应当作为本案的定案依据。被告所举证据1能够证明双方经协商洽谈土地合作的事宜；证据2与原告所举证据1双方均无异议；证据3、4能够证明原告已明确表示不再继续履行协议的事实；证据5证明因股东退股致使原告不再履行协议的事实；证据6、7证明原告未报名参加招投标的事实，证据8、9、10、11、12虽系复印件，但能够佐证涉案土地使用权由周某竞拍所得的事实，被告所举证据能够相互印证，应当作为本案的定案依据。
根据以上证据，本院确认以下事实：2014年3月25日，被告（甲方）与原告（乙方）签订《投资协议书》一份，该协议约定：一、乙方在东台市新街镇大桥西北侧原供销社地块，投资新上商业综合体项目，计划总投资为2亿元。二、乙方使用土地面积约20亩（详见红线图，以摘牌面积为准），主要建筑面积约25800平方米（按规划设计审批为准）。三、甲方按每亩38万元进行挂牌，乙方超过底价摘牌的，甲方以基础设施配套费全部奖励给乙方。签订协议后乙方十天内缴纳诚意保证金100万元，并打入甲方指定账户，土地摘牌后，此款作为甲方拆迁补偿款不再退还。乙方未参加竞拍摘牌，此款作为违约金不予退还。四、协议签订后，甲方明确专人帮助乙方办理立项、工商、供电、消防、安全、图审等建设许可相关手续，市级相关费用甲方协调按最低标准优惠收取，镇级规费奖励给乙方用于基础设施配套建设。五、乙方建设必须符合甲方总体规划，项目投产后应遵守国家的法律、法规，合法经营。六、双方责任：甲方4月份对该地块进行挂牌，乙方5月份摘牌，6月份甲方协助乙方进行立项、审图，乙方签约后即可进行图纸设计，在土地挂牌后必须报名摘牌，8月底开工建设；乙方必须按甲方要求提供相关手续和资料。七、拟在该地块东南侧紧靠新新公路和方塘河位置，乙方建设1800平方米的营业用房，按总价300万元交付给甲方作为安置房，甲方在乙方建设出正负零且经市考核确认后一次性付给乙方，安置房乙方需办理土地房产手续。八、本合同一式四份，甲、乙双方各执二份，经签字盖章后生效。2014年4月23日，原、被告双方又签订《投资协议书补充协议》一份，将《投资协议书》中第三条、第六条作了调整：一、将第三条调整为甲方按每亩38万元进行挂牌，乙方超过底价摘牌的：1、摘牌价在每亩38万元至45万元的，超过每亩38万元以上部分，甲方将超出部分土地出让金分成所得以基础设施配套费全部奖励给乙方；2、摘牌价在每亩45万元至50万元的，在享受第1款奖励基础上，超过每亩45万元以上部分，甲方将超出部分土地出让金分成所得的50%以基础设施配套费奖励给乙方；3、超过50万元摘牌的，同样享受以上第1、2款奖励，超过每亩50万元部分不予奖励乙方。签订协议后乙方（以杨某名义，卡号为：62×××03）缴纳诚意保证金100万元，并打入甲方指定账户（户名：东台市国库集中支付中心结算分户，账号：10×××67），土地摘牌后，此款作为甲方拆迁补偿款不再退还。乙方未参加竞拍摘牌，此款作为违约金不予退还。二、将第六条调整为：双方责任：甲方为该地块提供三通一平；5月份对该地块进行挂牌，乙方6月份摘牌，公示期满后，甲方协助乙方进行立项、审图，乙方签约后即可进行图纸设计。乙方在甲方土地挂牌后必须报名摘牌，9月底开工建设；乙方必须按甲方要求提供相关手续和资料。三、其余条款保持不变。上述协议签订后，原告按照约定向被告指定的账户缴纳诚意保证金100万元。后因原告部分股东临时退出，导致原告未能参与东台市国土资源局的土地拍卖。2014年10月13日，原告发出《公函》给被告，要求被告退还100万元诚意保证金。2014年11月13日，原告委托上海磊天律师事务所向被告发出《律师函》，以《招标投标法》第43条“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”、第55条“依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的，给予警告，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。前款所列行为影响中标结果的，中标无效”以及《合同法》第五十二条第二款“有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，要求被告返还诚意保证金100万元。因双方多次协商未果，为此，原告诉来本院，提出诉称之请求。
本院认为，本案是一起因投资协议而引起的返还财物纠纷。根据双方诉、辩主张，本案争议焦点是：1、原、被告签订的《投资协议书》及《投资协议书补充协议》是否合法有效的问题；2、原、被告签订的协议是否违反《招标投标法》强制性规定的问题；3、被告是否应当返还原告100万元诚意保证金的问题。
关于焦点1：原、被告签订的《投资协议书》及《投资协议书补充协议》是否合法有效的问题。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。本案原、被告签订的《投资协议书》及《投资协议书补充协议》是在平等、自愿基础上经过多次协商达成的一致意见，是双方当事人的真实意思表示，协议内容不损害第三人、国家利益，也不违反法律、法规强制性规定，故原、被告之间签订的《投资协议书》及《投资协议书补充协议》合法有效，本院予以认定。
关于焦点2：原、被告签订的协议是否违反《招标投标法》强制性规定的问题，《招标投标法》是国家用来规范招标投标活动、调整在招标投标过程中产生的各种关系的法律规范的总称。本案原、被告签订的协议是调整的平等主体当事人之间的权利义务关系，协议内容并不违反相关法律规定，而《招标投标法》调整的是招标投标当事人的合法权利，涉案土地招标主体是东台市国土资源局，并非本案被告，基于合同的相对性，被告不是招标一方当事人，不具备招标的主体资格，其与原告签订的协议并不适用《招标投标法》的相关规定，故原告主张协议违反《招标投标法》的强制性规定，缺乏依据，依法不予支持。
关于焦点3：被告是否应当返还原告100万元诚意保证金的问题。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照协议约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。根据原、被告双方的协议，双方协商的是总投资2亿元的项目，协议中对该项目实施进行了具体的约定，原告应当按照约定参加竞标活动，履行合同义务，但原告在缴纳诚意保证金后未参加竞标，并发出《公函》和《律师函》给被告，应视为原告主动放弃竞标，原告作为违约方应当承担违约责任。对原告以双方签订的协议属于恶意串通、损害了第三人利益为由主张返还诚意保证金的请求，因原告提供的证据不能证明双方有恶意串通、损害第三人利益的情形，应承担举证不能的不利后果。故原告要求被告返还诚意保证金100万元的请求依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国民法通则》第七十二条、第八十五条、第一百零六条，《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条、第一百零七条，《中华人民共和国招标投标法》第四十三条、第五十五条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回原告上海秦安置业有限公司要求被告东台市新街镇人民政府返还诚意保证金100万元的诉讼请求。
案件受理费13800元，由原告上海秦安置业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向该院预交上诉案件受理费（开户银行：市农行中汇支行，账号：40×××21，户名：盐城市财政局非税收入财政专户）。在上诉期满次日起7日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张少春
审 判 员 吴海燕
人民陪审员 梅义宣
二〇一五年十一月三日
书 记 员 石小波
附录法律条文
1.《中华人民共和国民法通则》
第七十二条财产所有权的取得，不得违反法律规定。按照合同或者其他合法方式取得财产的，财产所有权从财产交付时起转移，法律另有规定或者当事人另有约定的除外。
第八十五条合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。
第一百零六条公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。
公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的应当承担民事责任。
没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。
2.《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
3.《中华人民共和国招标投标法》
第四十三条在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。
第五十五条依法必须进行招标的项目，招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的，给予警告，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
前款所列行为影响中标结果的，中标无效。
4.《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。