北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终3450号
上诉人（一审原告）刘志清，男，1972年7月27日出生，住安徽省阜南县。
被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。
法定代表人刘士余，主席。
委托代理人胡文巧，中国证券监督管理委员会工作人员。
委托代理人王祥俊，中国证券监督管理委员会工作人员。
上诉人刘志清因诉中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）作出的《行政复议决定书》（〔2017〕16号，以下简称被诉复议决定）一案，不服北京市第一中级人民法院（2017）京01行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
2017年2月4日，证监会就刘志清针对中国证券监督管理委员会广东监管局（以下简称广东证监局）作出的举报答复（广东证监信函〔2016〕146号，以下简称涉案答复）提出的行政复议申请作出被诉复议决定，查明：2016年8月，刘志清向中国证监会举报康美药业股份有限公司（以下简称康美药业）伪造土地使用权证、虚增土地资产等问题，中国证监会转广东证监局处理。广东证监局查阅了康美药业公告、土地使用权证、土地买卖合同及付款凭证、普宁市国土资源局证明文件，并要求康美药业就刘志清举报事项进行自查。经核查，未发现康美药业存在刘志清举报的违法违规问题。2016年10月26日，广东证监局向刘志清作出涉案答复，将上述核查结论告知刘志清。被诉复议决定认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第六条、第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条明确规定，行政复议受理条件之一为“申请人与具体行政行为具有利害关系”。根据《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）第一条规定，“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”证券监督管理机构应在上述立法本意下履行职责，通过对证券市场整体秩序的维护监督，为投资者提供公平的市场交易环境，实现投资者权益保护。本案中，刘志清要求广东证监局对康美药业涉嫌违法违规问题予以查处，而广东证监局对康美药业是否存在违法违规行为进行的核查处理并不直接影响刘志清的权利义务，刘志清与广东证监局针对康美药业的核查处理行为不具有法律上的利害关系，不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。证监会依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了刘志清的行政复议申请。
刘志清不服涉案答复和被诉复议决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。
一审法院经审理查明：2016年8月，刘志清向证监会举报康美药业伪造土地使用权证、虚增土地资产等问题。证监会收到刘志清的举报后，将举报材料转至广东证监局。广东证监局于2016年10月26日向刘志清作出涉案答复，内容为：“你来信反映康美药业伪造土地使用权证，虚增土地资产等问题，经核实，未发现康美药业伪造土地使用权证，虚增土地资产的情况。”刘志清不服该答复，于2016年12月7日向证监会提出行政复议申请，请求：1.撤销涉案答复；2.责令广东证监局重新作出符合法律法规、客观、真实的举报事项答复；3.请求广东证监局对刘志清实名举报康美药业违法违规行为限期立案查处；4.责令康美药业赔偿给刘志清造成的财产损失。证监会于2017年2月4日作出被诉复议决定，并邮寄送达刘志清。刘志清不服诉至法院。
一审法院经审理认为：1.本案中，广东证监局作出的涉案答复，系行政机关就当事人的举报所作出的拒绝性答复，而刘志清针对该答复申请行政复议的目的，在于要求广东证监局就其举报的上市公司的违法行为予以立案查处。行政复议法第二条明确规定了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据该法申请行政复议。因此，行政复议制度具有救济个人合法权益的属性，行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政复议法实施条例第二十八条第（二）项所规定的“具有利害关系”的要件之一。据此，被诉复议决定是否合法的关键，即在于刘志清以其主张的个别投资者地位，是否具有进一步通过行政复议等法律途径，要求证券监管机关履行监管职责的请求权。
2.行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓反射利益,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益[参见（2016）京01行初148号行政判决]。行政管理中的确存在具有直接保护特定个人利益之功能的行政执法行为，而特定主体具有要求行政机关为其个人利益履行职责的请求权，前提应是较之于其他具有同等地位的主体，其个人利益在法律上受到行政机关的特别考量和保护。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。
3.证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场之秩序及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责。根据证券法第一条的规定，证券监管机关履行监管职责，毋庸置疑具有保护投资者合法权益的功能，此亦为证券监管的核心功能之一。证券市场是一个高度复杂的动态系统，同时具有分散风险的功能，个别投资者之间的利益关系并非是静态和单向一致的。因此，证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性权益。证券监管机关通过对证券市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的投资者能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有投资者共同权益的平等保护。
证券法第三条也规定，证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。这一规定所确立的“三公原则”决定了，任何对于证券市场的波动可能产生影响的监管程序的启动和进行，都必须以确保所有的投资者在该程序中处于平等的法律地位为前提。当监管程序自身不能提供这种保障时，还必须通过其他制度来予以弥补，这也是上市公司重大事项信息披露制度乃至股票及其衍生品种停复牌制度的重要功能之一。这也就进一步决定了证券监管不应当作为个别投资者保护其个人利益的工具，否则会对证券市场的公平秩序产生损害。因此，个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。
基于证券法的其他相关规定亦可得出相同的结论。证券法第一百七十八条规定，国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。如果将该条规定与证券法第一条规定结合起来进行体系解释，亦可认为证券监管机关正是通过对证券市场进行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行，从而实现证券法第一条立法宗旨中所要求的对投资者合法权益的保护。至于个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，则应当通过相应的法律救济途径予以解决。
4.对于证券监管机关而言，包括投资者在内的任何人提出的举报，均是发现证券市场违法行为的线索来源，证券监管机关理应予以重视和鼓励。证券监管具有复杂性和专业性，证券监管机关有权基于对举报线索的明确程度、违法行为的严重程度、采取监管措施的紧迫性以及执法是否合比例等多方面因素的综合权衡，以有利于保护投资者整体利益和实现证券法立法目的为出发点，决定如何依法、适当且有效地履行其监管职责，证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。至于证券监管机关对投诉举报人作出的答复，是基于服务行政的要求而对举报投诉作出的回应。且需指出，证券监管机关在作出答复时，尤其应当注意避免由此导致个别投资者获得较之于其他投资者的信息优势地位。
综上，一审法院认为，刘志清的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第（二）项所规定的受理条件，被诉复议决定依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项驳回刘志清的行政复议申请并无不当。对被诉复议决定的作出程序刘志清未持异议，经审查亦无违法之处。对刘志清的诉讼请求，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘志清的诉讼请求。
刘志清不服一审判决，以其申请复议事项属于行政复议范围为由上诉至本院，请求本院撤销原判，支持其原诉请求。
证监会答辩认为刘志清的行政复议申请不属于行政复议的复议范围，一审判决正确，请求驳回刘志清的上诉请求，维持一审判决。
本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认，不再赘述。本院另查明，刘志清在提起本案所针对的举报申请之前，已多次向证监会举报康美药业，且举报所针对的违法违规事项基本相同，证监会及广东证监局也多次就其举报的事项进行核查并答复。
本院认为，刘志清提起本案诉讼所要解决的实质性纠纷系其认为康美药业存在违法违规的行为，证监会并未对此履行监管职责。但在刘志清提起本案所针对的举报申请之前，其已多次向证监会举报康美药业，且举报所针对的违法违规事项基本相同，证监会及广东证监局也多次就其举报的事项进行核查并答复，刘志清亦针对证监会及广东证监局的答复提起过多次行政诉讼。在此情况下，刘志清继续就基本相同的事项向证监会举报投诉，属于对原调查答复意见不服的反复举报行为。证监会转交广东证监局处理，并由广东证监局答复刘志清未发现其举报问题存在，该答复未对刘志清设定新的权利义务，也不会对刘志清的合法权益产生实际影响,被诉复议决定不予受理其复议申请正确。一审法院判决驳回刘志清的诉讼请求，结论并无不当。刘志清的上诉请求，不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘志清负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
审 判 员 刘天毅
代理审判员 周凯贺
二〇一七年十月十日
书 记 员 李 晴