甘肃省徽县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘1227行初8号
原告樊某，男，汉族，1983年2月6日出生，农民，住甘肃省成县。
被告成县公安局。
地址：成县城关镇陇南路66号。
法定代表人张某，任局长职务。
委托代理人刘某，成县公安局法制大队民警。
委托代理人潘某，成县公安局城关派出所民警。
原告樊某于2016年5月30日向本院提起诉讼，要求依法撤销被告成县公安局于2015年12月1日所作的成公（城）行罚决字﹝2015﹞275号行政处罚决定书。本院受理后，2016年9月2日，成县人民检察院以成检侦监批捕﹝2016﹞86号批准逮捕决定书，以樊某涉嫌寻衅滋事罪决定对其批准逮捕，9月3日执行逮捕，送成县看守所羁押。本院于2016年9月8日作出（2016）甘1227行初8号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。本院于2017年5月11日对该案恢复诉讼，并依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告樊某、被告成县公安局委托代理人刘某、潘某到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
2015年12月1日，被告成县公安局作出成公（城）行罚决字﹝2015﹞275号行政处罚决定书，决定对原告樊某以扰乱公共秩序处以行政拘留十日的行政处罚，该处罚决定现已执行完毕。原告对该处罚决定不服，于2016年5月30日向本院提起诉讼，要求撤销被告所作的该处罚决定。
原告樊某诉称：原告堂妹樊宁宁系残疾人和特困户，因我反映村干部贪污受贿，侵占集体财产及企图霸占我堂妹土地等问题到成县城关镇政府及县纪委、县信访局控告无果后，我于2015年11月7日带堂妹到北京上访，11月13日被成县司法局城关司法所干部冯瑞接回。12月1日，被告以我发送短信干扰他人生活为由对我行政拘留5日。因我进京上访，又以我上访行为扰乱公共秩序为由行政拘留十日，合并执行拘留十五日。原告人在上访时未采取过激行为，上访是法律赋予公民的合法权利，是公民反映个人诉求，寻求解决矛盾的途径，原告并未实施扰乱公共秩序的行为，因此成县公安局对原告的处罚事实不清。被告对原告作出处罚的依据只有本人陈述，而无其他证据证明，违反了《治安管理处罚法》的相关规定，证明被告作出的行政处罚证据不足。被告提交的训诫书本应由原告人持有，现在由被告人向法庭提示，原告认为来源不合法。即使北京公安派出所向原告人出具了训诫书，证明北京警方已经对原告进行了行政处罚，成县公安局再对原告进行处罚，违背了”一事不再罚”原则。训诫书只能证明上访人到中南海去上访，并不能证明上访人扰乱了中南海正常的办公秩序，因此训诫书不能作为对上访人进行行政拘留的证据，因此原告认为被告成县公安局对原告作出的行政处罚，事实不清，证据不足，适用法律错误，故请求法庭予以撤销。
原告提交的证据有：1、行政处罚决定书；2、解除拘留证明书；3、原告人身份证复印件。三份证据证明了原告被处以拘留10日的行政处罚的事实。
被告成县公安局辩称：原告樊某自2013年以来，多次到北京禁访区中南海周边上访。2015年11月6日樊某带樊宁宁到北京中南海周边禁访区非法上访，扰乱了公共秩序，后我局作出成公（城）行罚决字﹝2015﹞275号行政处罚决定，给予樊某行政拘留十日的行政处罚。樊某在中南海周边非正常上访的行为违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，构成扰乱公共场所秩序，《甘肃省高级人民法院、甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅关于进一步加大对非正常上访行为处置力度的意见》（以下简称意见）第一条规定”本《意见》所称进京非正常上访是指违反信访条例第十八条、第二十条的规定到天安门广场、中南海周边......等非信访接待场所”上访”原告的行为应认定为非正常上访的行为。《意见》第五条规定”对经公安机关警告的人员再次实施非正常上访违反《信访条例》第二十条规定情节较重的，行为地公安机关没有处罚的，上访人居住地公安机关应依据《治安管理处罚法》的有关规定予以行政拘留。”该《意见》证明被告有管辖权。《甘肃省高级人民法院、甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅、甘肃省司法厅关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第三条规定”信访人在北京天安门地区、中南海周边......上访的，经北京市公安机关或户籍地、经常居住地公安机关教育、训诫后，再次进京非访的，依法予以处罚......”。该两份文件系规范性文件，属于法律范畴之内，具有法律效力。北京是我国首都，是政治、经济、文化中心，既是公共场所，又是中央委员会和国务院的驻地，同时也是部分国家领导人居住的地方，具有特殊性，在此上访势必会对公共场所秩序造成破坏，造成不利影响。对原告的多次非访行为进行疏导、劝迫，造成相关单位资金和人力的大量浪费，理应受到打击。训诫书不是行政处罚措施，《行政处罚法》规定的行政处罚种类中，并没有包含训诫。训诫书是行政机关对非访人员的一种批评教育措施，但经训诫后再次到非访区进行非访的行为，公安机关理应依法进行打击，本案中不存在一事二罚的情形。训诫书系成县城关镇工作人员到北京接原告时甘肃省驻京办工作人员一并移交的证据，来源合法。综上所述，被告所作的处罚决定，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，故请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告提交的证据有：1、受案登记表；2、行政处罚决定书；3、公安行政处罚审批表；4、执行回执；5、对樊某的询问笔录；6、对冯瑞的询问笔录；7、接受证据清单；8、上访人员问题接谈及移交登记表；9、训诫书；10、行政处罚告知笔录；11、前科材料；12、上访材料；13、户籍信息；14、处罚依据。
被告以上证据证实了其作出行政处罚依据的事实清楚，适用的法律、法规正确，办理治安案件的程序合法。
本院经审理查明：2015年11月6日，原告樊某因土地纠纷等问题，带其堂妹樊宁宁（系残疾人）进京到非访区中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。11月11日，成县城关镇人民政府派工作人员杨毅、冯瑞到甘肃省驻京工作处将二人接回。12月1日成县公安局以樊某扰乱公共秩序为由对其非访行为立案进行查处，同日作出成公（城）行罚决字﹝2015﹞275号行政处罚决定，对樊某处以行政拘留十日的行政处罚。另被告对樊某给冯瑞发送短信行为以干扰他人生活为由作出成公（城）行罚决字﹝2015﹞277号行政处罚决定，对樊某处以行政拘留五日的行政处罚，两案合并执行拘留十五日，现已执行完毕。原告对该两份处罚决定不服，分别提起诉讼，请求撤销该两份行政处罚决定。
以上事实有原、被告当庭陈述及原、被告提交的证据在卷证实。
本院认为：原、被告经当庭质证、认证，均对对方提交的证据来源合法性、真实性及与本案的关联性无异议，本院应予以采信。被告提交的进行处罚所依据的规范性文件，明确规定了非访区进行上访的行为属于行政处罚的范围。原告到北京中南海周边多次进行上访是客观事实。只要实施了非访行为，无论非访行为是否造成损害后果，均应受到处罚。训诫书不是行政处罚的种类，故原告辩称其上访的行为未造成损害后果及一事不二罚的理由不成立，本院不予采信。公民保障自己的权益应当以遵守法律为前提，不能以违法手段反映自己诉求，公安机关办理治安案件，是以行为本身的非法性和损害社会秩序为前提的，只要实施了非法的、违反治安管理扰乱公共场所秩序的行为，公安机关就应当依法予以处罚，该案中，被告所作的行政处罚事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告樊某请求撤销被告成县公安局成公（城）行罚决字﹝2015﹞275号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告樊某负担。
如不服本判决，可在收到判决之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。
审 判 长 刘建军
审 判 员 李 涛
人民陪审员 张克红
二〇一七年五月十五日
书 记 员 田亚亚