陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）陕行终字第00025号
上诉人（原审原告）范卓异。
委托代理人李继胜，陕西东英明律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）宝鸡市人民政府。
法定代表人钱引安，市长。
委托代理人彭培泳。
被上诉人（原审第三人）张佩众。
委代理人张岐，陕西秦川律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张田科。
上诉人范卓异因诉宝鸡市人民政府行政复议决定一案，不服宝鸡市中级人民法院（2014）宝中行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人范卓异及其委托代理人李继胜，被上诉人宝鸡市人民政府的委托代理人彭培泳，被上诉人张佩众的委托代理人张岐到庭参加诉讼。被上诉人张田科经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2013年5月31日，宝鸡秦龙运输集团宝鸡市洪达旅游客运汽车服务有限公司（以下简称洪达公司）向宝鸡市工商行政管理局（以下简称市工商局）提交了《有限责任公司变更登记申请书》，请求将该公司股东由张发萍、张田科、张佩众变更为范卓异、张田科、张佩众，法定代表人由孙军怀变更为范卓异。同时，提交了洪达公司章程、股东（董事）会决议及附件、张发萍授权委托书、股东会会议通知、法定代表人任职文件、洪达公司第五次股东会议选举的公司董事、监事文件等资料。2013年6月21日，市工商局受理通知书文号为6103002003967的《有限责任公司变更登记审核表》核准了洪达公司的股权、法定代表人变更登记申请。2013年8月28日，洪达公司的股东第三人张佩众向被告市政府提交《行政复议申请书》，请求撤销市工商局对洪达公司的变更登记，2013年8月30日，被告决定受理张佩众的行政复议申请。同日，向市工商局作出《行政复议答复通知书》，并于2013年9月2日直接送达。2013年9月9日，市工商局书面答复被告认为，该局依法履行审查义务，变更登记合法有效；撤销变更登记的复议申请无事实、法律依据，请求被告予以维持。后被告认为原告范卓异、第三人张田科与被复议的具体行政行为具有法律上的利害关系，2013年9月12日决定通知二人作为第三人参加行政复议，并分别于次日向范卓异邮寄送达、向张田科直接送达了《第三人参加行政复议通知书》。因案情复杂，被告于2013年10月28日决定将复议决定期限延长至2013年11月27日，并将《延期审理通知书》分别于2013年10月30日、31日向市工商局、张佩众进行直接送达。2013年11月14日，被告作出《行政复议决定书》，以市工商局作出准予洪达公司变更登记决定未出具《准予变更登记通知书》、程序违法为由，决定撤销该变更登记行为。原告范卓异认为被告该行政复议决定违法，提起行政诉讼。
原审认为，第一，第三人张佩众作为洪达公司的股东依法享有对公司变更登记申请行政复议的权利。原告认为张佩众不是该具体行政行为的相对人、只能通过民事诉讼救济权利的主张，依法不能成立。
《行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第七条规定“股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。”。公司作为法人“认为”具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议。股东作为自然人既存在与公司一致的利益，也存在与公司不一致的、独立的利益，“认为”具体行政行为侵犯公司合法权益，同样可以申请行政复议。张佩众作为洪达公司的股东认为市工商局的变更登记行为违法可能侵犯洪达公司合法权益，以其本人的名义申请行政复议符合法律规定，被告对第三人张佩众复议申请人资格的确认并无不当。原告认为第三人张佩众无权申请、只能作为第三人参加行政复议的主张是对法律的曲解。
《中华人民共和国公司法》第二十二条第二款规定在赋予股东提起民事诉讼救济权利的同时，并未限制股东对行政机关违法行政行为提出行政复议的权利。行政复议兼具监督与救济功能，行政复议机关对具体行政行为合法性以全面审查为原则，不限于申请人提出的争议事由。张佩众是否提起民事诉讼不影响其行使申请行政复议的权利，被告受理第三人张佩众的行政复议申请并进行全面审查符合法律规定。
第二，被告市政府依法应当受理第三人张佩众的行政复议申请。
首先，市工商局的变更登记行为是具体行政行为，属行政复议受案范围。《行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”是关于行政复议法适用范围的规定，只要当事人认为行政机关的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，都可以申请行政复议。市工商局针对洪达公司这一特定主体作出的变更登记行为，单方作出后即对洪达公司的权利义务产生影响，属于具体行政行为。第三人张佩众认为该行为违法，可以申请行政复议。法律规定的列举式表述不能作为市工商局变更登记行为不属于具体行政行为的依据。《中华人民共和国行政复议法》第六条是关于可以申请复议的具体行政行为范围的规定。该条前十项具体列举了十种具体行政行为的情形，第十一项兜底性条款则是为了弥补列举不全面可能造成的遗漏。也就是说，具体行政行为并不限于该条前十项规定的种类，是否构成具体行政行为应当按照法定的构成要件进行认定。不能因该条未明确列举公司法定代表人、股权登记变更行为，就将其排除在具体行政行为之外。
其次，第三人张佩众与市工商局变更登记行为具有法律上的利害关系。公司的法定代表人对公司的生存和发展方向具有十分重要的作用，《企业法人法定代表大登记管理规定》对法定代表人的产生、任免程序等进行了严格规定。股东是公司存在基础、核心要素，有限责任公司的股东必须向公司出资，并且登记在公司股东名册，是与公司利益关系最为密切的人。以上两项内容发生变化时公司必须进行变更登记，否则不得对抗第三人。股权及法定代表人变更存在损害公司合法权益的可能性，股东与变更登记行为具有法律上的利害关系。洪达公司变更前的股东人数仅为三人、第三人张佩众持股比例占五分之一，第三人张佩众作为洪达公司的股东与变更登记行为之间具有法律上的利害关系。
最后，第三人张佩众的行政复议申请未超过法定的行政复议申请期限。根据《行政复议法实施条例》第十五条第一款的规定，行政机关没有采取规定方式进行送达的，公民、法人或者其他组织主张不知道具体行政行为的内容要求行政复议机关延长申请期限的，被申请人应当提供证据材料证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行的日期，并以该日期作为行政复议期限的起算点。市工商局作出具体行政行为时并未对第三人张佩众按照规定方式进行送达，且市工商局在向被告进行复议答复时未提出张佩众的申请超过法定复议期限的意见，亦未提供相关证据材料。
第三，被告以市工商局行政登记违反法定程序决定撤销并无不当。原告认为市工商局变更登记行为仅存在瑕疵，被告决定撤销违反法律规定的主张依法不能成立。
工商行政管理机关所作的工商变更登记是依当事人申请而为的行政行为，工商变更登记要求申请人如实申报，工商行政管理机关严格审查。洪达公司是依法成立的有限责任公司。根据《公司登记管理条例》第五十五条第一款“公司登记机关作出准予公司名称预先核准决定的，应当出具《企业名称预先核准通知书》；作出准予公司设立登记决定的，应当出具《准予设立登记通知书》，告知申请人自决定之日起10日内，领取营业执照；作出准予公司变更登记决定的，应当出具《准予变更登记通知书》，告知申请人自决定之曰起10日内，换发营业执照；作出准予公司注销登记决定的，应当出具《准予注销登记通知书》，收缴营业执照。”的规定，市工商局在对洪达公司申请变更登记事项进行行政许可时必须制作、送达《公司变更登记核准通知书》，并告知相关权利。《公司变更登记核准通知书》是市工商局核准洪达公司变更登记事项、对外发生法律效力的文书，是市工商局变更登记行为的书面载体。市工商局内部的《有限责任公司变更登记审核表》“核准通知书文号”一栏空白，且不能向被告提供《公司变更登记核准通知书》，程序严重违法。依法应当予以撤销。
综上，被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。原审遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定判决：维持被告宝鸡市人民政府二0一三年十一月十四日作出的宝府复决字（2013）15号《行政复议决定书》。
上诉人范卓异上诉称，一、原审认定事实基本清楚，但认为原告方证据21-23与本案无关，并不予采信，实属错误。
原告方证据21-23客观真实，反映出对公司股东会决议股权、法定代表人变更有异议的股东，依法只能向人民法院诉讼的救济途径。所以，该证据应当采信作为定案依据。
二、原审认为“第三人张佩众作为股东依法享有对公司变更登记申请行政复议的权利”，于法无据。
1、根据《公司法》第四、三十六、三十七条的规定，股东享有的资产收益、参与重大决策和选择管理等权利，是通过公司股东会这一权利机构行使的，股东是股东会这一权利机构的成员之一，这是股东民事权利义务“意思自治”的体现。《行政复议法实施条例》第七条规定：股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。之所以股东不能就行政机关根据股东会决议作出的具体行为直接申请复议，是因为，如果个别股东认为行政机关根据股东会决议作出的具体行政行为侵犯公司权益，而准许其向行政机关提出复议的话，势必会损害全体公司股东通过股东会形成决议的法律效力，从而违反了股东意思自治原则。
2、洪达公司系三个自然人投资设立的有限责任公司，而非个人独资公司。按照原审法院的“公司作为法人'认为'具体行政行为侵犯其合法权益可以申请行政复议，股东作为自然人既存在与公司一致的利益，也存在与公司不一致的、独立的利益，'认为'具体行政行为侵犯公司合法权益，同样可以申请行政复议”的理由，那么本案具体行政行为的直接相对人就变成了洪达公司、张佩众、张田科、范卓异，这与法律规定的公司登记管理制度针对的是公司，不相符。
原审是从股东的现实利益考量了利害关系，但这并非法律所规定“利害关系”。法律上的利害关系，即关联性，所要求的是当事人受到侵犯的利益必须与具体行政行为具有法律上直接、充分的联系，当事人主张的权利应是其自身的权利，而不是他人的权利。本案的直接利害关系人是洪达公司，间接的利害人才是自然人的股东。宝鸡市政府在行政复议时，根本没有通知直接利害关系人洪达公司参与，显属程序严重违法。
3、根据《公司登记管理条例》第二条、第二十七条规定，工商机关对公司登记制度实行的是形式审查，而非实质审查。具体到本案，工商机关是根据洪达公司的股东决议作出的登记变更行为。而个别股东的不同意见，不是工商机关的必须审查范围。
《公司法》第二十二条二款：股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违法法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销，该条第四款：公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已经办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。由此可见，法律赋予个别对股东会决议有意见的股东，以通过诉讼途径解决争议，但并没有赋予其提起行政复议的权利。所以，原审认为法律没有限制异议股东的行政复议权，张佩众就可以提起行政复议，显属错误。
三、原审认为“宝鸡市政府依法应当受理第三人张佩众的行政复议申请”，也于法无据。
1、根据《行政复议法》第二条、第二十八条的规定，公民认为具体行政行为侵犯其合法权利，可以申请行政复议，以及行政机关受理复议申请，存在两个环节。一是公民提出申请，二是行政机关对符合法定条件的申请，审查后方可受理。有权提出申请，并不意味着可以受理。
工商机关对公司作出具体行政行为的前提条件，是公司股东会决议的存在，如果没有公司股东会决议，则工商机关无法受理并作出准予变更登记的具体行政行为。个别股东对股东会决议的异议，与本案工商机关根据股东会决议作出的变更登记的具体行政行为之间，不存在直接的、充分的利害关系。
根据法律规定，公司是以全部股东的全部出资独立对外行使权利义务，承担民事、行政、刑事法律责任。股东通过公司权利机构----
股东会行使股东权利义务，股东与公司法人二者的法律主体独立。除法律明确规定外，股东不可以代表公司行使企业法人权利。但原审法院却认为，张佩众有权以公司合法权益受到侵害为由申请行政复议，显然是剥夺了公司的企业法人权利义务，并将股东个人与公司企业法人二者的权利义务混为一谈，明显属于舍本逐末。
2、原审认为张佩众的行政复议未超过行政复议期限，于法无据。
张佩众并非行政相对人，法律也没有规定工商机关必须给其送达变更登记具体行政决定的义务。但按照原审的理由，工商机关则要给股东送达相关具体行政行为决定。本案只有三名股东，如果50名股东呢，这势必造成工商机关的工商行政管理混乱，也违反了《公司法》第七条《公司登记管理条例》第二条等相关规定。
根据法律规定，公司自营业执照签发之日为公司成立的日期，营业执照的下发既有公定力、执行力，以及公示性，张佩众系洪达公司股东，营业执照换发，其不可能不知情。而且，从张佩众在其行政复议申请、民事起诉状中可知其对2013年6月21日工商机关作出了工商变更登记，是知道的。至于工商机关在复议程序中是否对超过复议期限提出质疑，并不能代表着宝鸡市政府就可以对申请复议期限不予审查。
四、原审认为“宝鸡市政府以工商机关登记违反法定程序决定撤销并无不当”的理由，上诉人不能认同。
按照法律法规的规定，有限公司领取《企业法人营业执照》，是法律认可公司法人资格取得的行政许可法定文件，一经发放，对社会公众即产生公权力赋予的强制执行效力，而《准予设立登记通知书》或者《准许变更登记通知书》，不具有这一属性。
工商机关作出准予洪达公司变更登记决定后，即换发了营业执照，虽未出具《准予变更登记通知书》，存在瑕疵。但依此为由就轻易撤销了市工商局对洪达公司的股权、法定代表人等事项变更登记行为，实在欠妥，应责令予以补正，而并非要撤销。如果将所有程序不合法或有瑕疵的具体行政行为一概予以撤销，不但在实践中造成一些新的问题，同时也不符合立法本意。
恳请人民法院予以明察公断，全部支持上诉人的诉讼请求，维护依法行政的良好秩序。
被上诉人宝鸡市人民政府辩称，一、张佩众具有行政复议申请人主体资格
张佩众向宝鸡市人民政府提出行政复议申请时，提交了洪达公司章程和市工商局《有限责任公司变更登记审核表》等证据，证明其为该公司股东。依照公司法和公司章程的规定，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。市工商局作出的法定代表人、股权事项的变更登记，对公司股东权利和义务会产生影响。作为股东，张佩众与该变更登记行为具有利害关系，其认为该变更登记行为侵犯了其合法权益，因此，依法可以以个人名义申请行政复议，具有行政复议申请人主体资格。并没有排除公司作为行政管理相对人申请行政复议权利。
对公司变更登记有关事项的行为，公司股东申请行政复议的权利与股东享有的民事诉权以及与股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会以企业名义申请行政复议的权利属于不同法律关系的范畴，可以选择不同的途径和方式行使。
二、张佩众提出行政复议申请未超过法定期限
张佩众作为利害关系人，市工商局作出对洪达公司法定代表人、股权事项的变更登记行为的有关文书并未对张佩众进行送达，张佩众于2013年7月在股权转让纠纷民事诉讼过程中知道该变更登记行为后，于2013年8月28日向市政府提出行政复议申请未超过法定期限。并且市工商局在行政复议过程中未提出张佩众行政复议申请超过法定期限的异议，亦未提供相关证据材料。
三、宝鸡市人民政府作出的宝府复决字（2013）15号《行政复议决定书》证据确凿、适用法律正确、符合法定程序
一审中，宝鸡市人民政府在提交答辩状的同时，依法向陕西省宝鸡市中级人民法院提交了5组证据材料（见案卷）。证实市工商局收到洪达公司提交的变更法定代表人、股权事项的变更登记申请书及其相关资料后，按照《有限责任公司变更登记审核表》设定的程序作出了受理意见和核准意见，但是未载明核准通知书文号，不能提交《准予变更登记通知书》以及不符合《公司登记管理条例》第五十五条关于“作出准予公司变更登记决定的，应当出具《准予变更登记通知书》，告知申请人自决定之日起10日内，换发营业执照”的规定等违反法定程序的违法事实。
对于程序违法的行政行为的处理，由于行政复议法和行政诉讼法作出的规定不尽相同，作为行政复议机关的宝鸡市人民政府严格按照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定作出的行政复议决定证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。
陕西省宝鸡市中级人民法院作出的（2014）宝中行初字第00004号《行政判决书》认定事实清楚、适用法律正确。请求第二审人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人张佩众没有提供书面答辩意见，庭审时表示，一审判决正确，请求二审判决驳回上诉，维持原判。
经审查，一审认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，第一，张佩众作为洪达公司的股东依法享有对公司变更登记申请行政复议的权利，宝鸡市人民政府依法应当受理张佩众的行政复议申请。上诉人认为张佩众不是该具体行政行为的相对人，其行政复议申请不符合《行政复议法》的规定，只能通过民事诉讼救济权利的主张，依法不能成立。
首先，市工商局的变更登记行为是具体行政行为，属于行政复议受案范围。根据《行政复议法》第二条的规定，只要当事人认为行政机关的具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益，都可以申请行政复议。市工商局的变更登记行为，单方作出后即对洪达公司的权利义务产生影响，属于具体行政行为。张佩众认为该行为违法，可以申请行政复议。虽然《中华人民共和国行政复议法》第六条前十项列举了可以申请复议的十种具体行政行为，但为了弥补列举不全面可能造成的遗漏又规定了第十一项兜底性条款，即可以申请复议的具体行政行为并不限于前列十种具体行政行为的情形，不能因该条未明确列举公司法定代表人、股权登记变更行为，就将其排除在可以申请复议的具体行政行为之外。
其次，张佩众与市工商局变更登记行为具有法律上的利害关系。公司的法定代表人对公司的生存和发展方向具有十分重要的作用，有限责任公司的股东是与公司利益关系最为密切的人。公司股权及法定代表人变更存在损害公司合法权益的可能性，进而可能会侵犯股东的合法权益，所以股东与变更登记行为具有法律上的利害关系。洪达公司变更前的股东人数仅为三人、张佩众持股比例占五分之一，其作为洪达公司的股东与变更登记行为之间具有法律上的利害关系。
公司股东作为自然人既存在与公司一致的利益，也存在与公司不一致的、独立的利益，根据《行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第七条规定，股东“认为”具体行政行为侵犯公司合法权益，同样可以申请行政复议。复议申请人并不限于具体行政行为的相对人，只要与具体行政行为有法律上的利害关系即可以申请行政复议。张佩众作为洪达公司的股东认为市工商局的变更登记行为违法可能侵犯洪达公司合法权益，以其本人的名义申请行政复议符合法律规定。《行政复议法》第十条第三款是关于行政复议第三人资格的法律规定，上诉人据此认为张佩众无权申请、只能作为第三人参加行政复议的主张是对法律的曲解。
《中华人民共和国公司法》在赋予股东提起民事诉讼救济权利的同时，并未限制股东对行政机关违法行政行为提出行政复议的权利。行政复议机关对具体行政行为合法性以全面审查为原则，不限于申请人提出的争议事由。宝鸡市人民政府受理张佩众的行政复议申请并进行全面审查符合法律规定。
再者，张佩众的行政复议申请未超过法定的行政复议申请期限。市工商局没有提供张佩众何时知道其作出具体行政行为的证据，且在进行复议答复时亦未提出张佩众申请超过法定复议申请期限的意见及相关证据材料。故宝鸡市人民政府认定张佩众的复议申请未超过法定期限符合法律规定。
第二，宝鸡市人民政府以市工商局行政登记违反法定程序决定撤销并无不当。上诉人认为市工商局变更登记行为仅存在瑕疵，复议决定不应撤销的主张依法不能成立。
工商变更登记要求申请人如实申报，工商行政管理机关对变更登记申请应该依法严格审查并作出决定。根据《公司登记管理条例》第五十五条第一款的规定，市工商局在对洪达公司申请变更登记事项进行行政许可时应当制作、送达《公司变更登记核准通知书》，并告知相关权利。但市工商局内部的《有限责任公司变更登记审核表》“核准通知书文号”一栏空白，而且不能提供《公司变更登记核准通知书》，其变更登记行为违反法定程序，依法应当予以撤销。
综上，原审认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人上诉请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人范卓异承担。
审 判 长 李建军
审 判 员 肖宏果
代理审判员 徐 炯
二〇一四年八月二十日
书 记 员 马 萍