湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）长中行终字第00277号
上诉人（原审原告）戴世选，兼原审第三人戴建民委托代理人。
委托代理人刘江国、刘明，均系湖南睿邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市文物局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼。
法定代表人曹凛，男，局长。
委托代理人李云辉，系长沙市文物考古研究所工作人员。
委托代理人王铁群，系长沙市文物局工作人员。
原审第三人戴世宁。
原审第三人戴建民。
原审第三人戴世民。
原审第三人戴福芝。
原审第三人戴慧文。
原审第三人长沙房产（集团）有限公司，住所地长沙市芙蓉路新世纪体育城回龙苑十一层。
法定代表人全臻，男，董事长。
委托代理人熊莉莎。
戴世选因诉长沙市文物局文物管理行政确认行为一案，不服长沙市岳麓区人民法院（2014）岳行初字第00069号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2014年10月30日，公开开庭进行了审理。上诉人戴世选，委托代理人刘江国、刘明，被上诉人长沙市文物局委托代理人李云辉、王铁群，原审第三人戴建民，原审第三人长沙房产（集团）有限公司委托代理人熊莉莎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，戴岳，字希鹏，1888年出生于湖南邵阳，曾参加武昌起义，后毕业于保定陆军军官学校，国共第一次合作期间任国民革命军第二军第六师师长，并率部参加北伐，屡立战功，后又历任国民党陆军第四十六师师长、第二十七军中将副军长、国民党湖南省政府委员兼洪江行署主任等职，参加抗日战争。1949年戴岳在邵阳参加湖南和平起义，解放后任湖南省人民政府参事室参事，并当选为第一、二、三届湖南省政协委员，1970年去世。本案所涉民主西街1号戴岳旧居系戴岳于1953年购得，之后一直居住于此直到去世。该房屋为两层砖木结构房屋，1958年社会主义私房改造过程中，将其中部分房屋改造后收归国有（后辗转划归长沙房产（集团）有限公司所有），其余部分作为留房仍由戴岳居住使用。现主要由戴岳后人原告戴世选居住使用，因原告向相关部门反映，要求将该房屋认定为文物保护单位，长沙市开福区文物管理所在经过调查了解后，于2012年7月17日作出了《关于民主西街1号情况初步调查》，认为民主西街1号建筑已不具文物价值。原告于2013年7月，邀请陈先枢（原市委宣传部研究室主任、研究员、湖南历史学会常务理事）、刘叔华（原省安全厅基建办主任、高级工程师）、柳肃（湖南大学建筑学院党委书记、副院长、教授）三位专家联名对戴岳旧居的文物价值出具了鉴定意见，意见认为该建筑年代久远、建筑形式稀缺、建筑构造具有清末民初长沙民居的特点，建筑附属物具有较高的艺术性。此后原告又多次到省、市相关部门信访，要求认定戴岳旧居为不可移动文物，省、市文物行政主管部门也多次就此作出回复，表示由于多年来缺乏保护意识的随意改造，该房屋原有建筑的真实性与完整性破坏严重，已不具备认定为不可移动文物的价值。2013年11月17日，原告戴世选正式向被告长沙市文物局递交书面申请，要求将民主西街1号戴岳旧居认定为不可移动文物。被告受理原告的申请后，从长沙市历史文化名城保护专家组名单中选取了梁小进（市政协文史委副主任、湖南历史学会常务理事）、蔡道馨（湖南大学建筑学院教授）、宋少华（原长沙简牍博物馆馆长、研究员）、杨晓刚（市文物局副局长、文物学会传统建筑委员会会员）、王立华（市博物馆馆长、副研究员）五位专家，于2013年12月21日到戴岳旧居进行了实地勘察并召开专家论证会，五位专家分别作出了自己的鉴定意见，五位专家的鉴定意见中虽对戴岳将军的历史地位都给予了不同程度的肯定，但均认为戴岳旧居已不具备认定为不可移动文物的价值和条件，主要理由是该建筑经过多次拆改、添建，且大量运用了现代工艺及材料进行结构性替换或补强，建筑外观及内部结构均发生了根本性改变，使该建筑的原真性、完整性、标志性遭到了严重破坏。被告依据《文物认定管理暂行办法》的相关规定并结合专家论证的结论，于2013年12月24日作出长文物认（2013）1号《关于戴岳旧居文物认定的决定》，认定”戴岳旧居不具备登录为不可移动文物的价值，不应被认定为不可移动文物”。12月31日被告向原告送达了长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》，将认定决定内容告知原告，原告不服，于2014年2月13日向湖南省文物局申请行政复议，湖南省文物局于2014年4月10日作出湘文物复字（2014）第1号《行政复议决定书》，维持了长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》，原告仍不服，遂诉至法院。
原审法院另查明，除原告戴世选外，目前已知的戴岳后人尚有戴世宁、戴建民、戴世民、戴福芝、戴慧文五人。
原审法院判决认为，关于主体资格上，根据《文物认定管理暂行办法》第三条的规定，被告作为长沙市文物行政部门，具有进行文物认定的法定职权，被告作出被诉具体行政行为主体适格。
在认定程序上，根据《文物认定管理暂行办法》第七条、第八条的规定，对不可移动文物的认定应当听取公众意见和专家意见，但并未限定听取公众意见的形式，《国家文物局关于贯彻实施﹤文物认定管理暂行办法﹥的指导性意见》的第六条中也明确表示”听取公众意见可根据需要采取不同形式”，被告依法受理原告提出的文物认定申请后，虽未以听证会等形式直接听取公众意见，但被告调取了开福区文物管理所在2012年出具的《关于民主西街1号情况初步调查》，该份资料显示开福区文管所当时”两次上门调查并走访附近群众”，说明该份资料已经体现了公众对于戴岳旧居文物认定问题的意见；被告组织了专家论证会就戴岳旧居是否可以认定为不可移动文物进行了实地勘察和专家论证，并根据专家论证的结论作出认定决定，符合法定程序。
在证据收集上，上述过程均有经过庭审认定的证据予以证实，被诉具体行政行为作出的证据充分。
在事实认定上，被告组织的专家论证会上，与会专家从戴岳将军本人的历史地位和戴岳旧居的实际现状两方面加以考量，在肯定戴岳将军本人历史地位的同时对建筑物的现状进行了客观鉴定，最终得出了该建筑不具备认定为不可移动文物价值和条件的结论。虽然原告在庭审过程中也提交了三位专家联名的鉴定意见用于证明戴岳旧居应当认定为不可移动文物，但是被告作为法定的文物认定部门，其依据法定职权，按照法定程序组织专家作出的论证结论证明效力高于原告个人邀请专家作出的论证结论，被告依据其组织的专家论证会论证结论作出被诉具体行政行为，事实清楚。
综上所述，被告作出长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》主体适格，程序合法，证据充分，事实清楚，适用法律正确。原告要求撤销该具体行政行为并责令被告依法认定长沙市开福区民主西街1号建筑物为不可移动文物的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告戴世选的全部诉讼请求。
戴世选不服，上诉称，一、一审判决故意回避被告行政行为的合法性审查这一关键问题，有枉法裁判之嫌。二、一审判决置法律强制性规定不顾，以不具有法律强制力的行政机关的指导意见作为判决依据，为被告行政行为中的程序违法袒护。请求：1、撤销长沙市岳麓区人民法院（2014）岳行初字第00069号行政判决；2、撤销长沙市文物局长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》，并责令长沙市文物局重新作出长沙市开福区民主西街1号建筑物（戴岳公馆或旧居）为不可移动文物的认定；3、由被上诉人承担本案的诉讼费。
被上诉人长沙市文物局未提交书面答辩意见。
原审第三人戴世宁、戴建民、戴世民、戴福芝、戴慧文未提交书面答辩意见。
原审第三人长沙房产（集团）有限公司未提交书面答辩意见。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原判无异。
本院认为，被上诉人长沙市文物局依法具有文物认定的法定职权，其作出长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》，主体职权合法。
根据《中华人民共和国文物保护法》第二条第（一）（二）项的规定：”在中华人民共和国境内，下列文物受国家保护：（一）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；（二）与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑”。可见，具有历史、艺术、科学价值的古建筑，以及与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的近代现代代表性建筑，是受国家保护的。
根据文化部《文物认定管理暂行办法》第一条第二款的规定”本办法所称文物认定，是指文物行政部门将具有历史、艺术、科学价值的文化资源确认为文物的行政行为”。按照该条规定，是否认定为文物，要考虑其历史、艺术和科学价值。被上诉人在其长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》中，根据专家论证会意见，得出如下结论：戴岳旧居遭受多次拆改及添建，大量运用了现代工艺及材料进行结构性替换或补强，使其墙体、门窗、屋顶等原有建筑结构和形制发生了根本性改变，导致建筑的历史原真性和整体性遭到严重破坏。因而不具备登录为不可移动文物的价值，不应被认定为不可移动文物。该认定结论出自专家论证会，其权威性不容怀疑。
国家文物局《第三次全国文物普查不可移动文物认定标准》关于”近现代重要史迹与代表性建筑的认定”规定：文物普查中发现的实际存在，具有历史、艺术、科学价值的不可移动历史文化遗存，均应认定为不可移动文物；其具体认定标准是：与历史进程、重要历史事件、历史人物有关的史迹与代表性建筑的本体尚存或有遗迹存在。上诉人认为，根据上述规定，戴岳旧居应当认定为不可移动文物。
第三次全国文物普查从2007年4月开始，到2011年12月结束。长沙市开福区文管所于2012年7月17日出具《关于民主西街1号情况初步调查》，认为戴岳旧居建筑原貌改变，本体已不具文物价值。
根据《文物认定管理暂行办法》第六条第一款的规定：”所有权人或持有人书面要求认定文物的，应当向县级以上地方文物行政部门提供其姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码，以及认定对象的来源说明。县级以上地方文物行政部门应当作出决定并予以答复”。被上诉人依上诉人申请，作出长文物认（2013）1号《关于戴岳旧居文物认定的决定》，并将长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》留置送达给上诉人。
根据《文物认定管理暂行办法》第八条第一款的规定：”县级以上地方文物行政部门认定文物，应当开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定”。被上诉人在作出长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》前，制定了《文物认定专家论证会会议方案》，从《长沙市历史文化名城保护专家组名单》中邀请了5名文史、文物和建筑学专家；组织专家进行现场勘察，召开了专家论证会，形成了《文物认定专家论证会议纪要》；并听取了长沙市开福区文管所的情况介绍；同时特邀了包括上诉人在内的戴岳后人等2人参加会议。
根据国家文物局《关于贯彻实施〈文物认定管理暂行办法〉的指导意见》”关于文物认定的机构和人员”的规定：”文物认定的决定由县级以上地方文物行政部门作出。县级以上地方文物行政部门可以直接进行文物认定，也可以设置专门机构或委托有条件的文物、博物馆事业单位开展认定工作，但是不得委托社会中介机构”。上诉人在向被上诉人申请认定不可移动文物之前，自行聘请了3名专家，出具了《关于民主西街1号戴岳公馆建筑物文物价值的鉴定》，认为戴岳公馆建筑物本身具有建筑年代的久远性、建筑形式的稀缺性、建筑构造的时代性，以及建筑附属物的艺术性等特点。显然，被上诉人作为法定的文物认定部门，其依据法定职权，按照法定程序组织专家认定的论证结论，其证明效力高于上诉人个人邀请专家得出的论证结论。所以，从证据效力角度而言，此鉴定意见的证明力明显弱于《文物认定专家论证会议纪要》的证明力。
根据《文物认定管理暂行办法》第七条的规定：”公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的，应当向县级以上地方文物行政部门提供其姓名或者名称、住所、有效身份证件号码或者有效证照号码。县级以上地方文物行政部门应当通过听证会等形式听取公众意见并作出决定予以答复”。因此，”听取公众意见”是文物认定的法定程序。根据《关于贯彻实施〈文物认定管理暂行办法〉的指导意见》”关于听取公众意见”的规定：”听取公众意见可根据需要采取不同形式，如书面调查、实地走访、座谈会、听证会、网络征求意见等。听证会是听取公众意见的方式之一，可根据实际需要决定是否召开”。那么，听取公众意见的形式包括：书面调查、实地走访、座谈会、听证会、网络征求意见等；听证会只是听取公众意见的方式之一，可根据实际需要决定是否召开。被上诉人长沙市文物局在首次受理上诉人提出的文物认定申请函后，转至其下属单位开福区文管所，进行调查并走访群众。开福区文管所”两次上门调查并走访附近群众”，听取了公众意见。开福区文管所虽然没有召开听证会，但其采取上门调查并走访附近群众的方式，并无不当。被上诉人下辖单位开福区文管所听取公众意见程序，可以视为被上诉人听取公众意见程序。当然，其瑕疵是，开福区文管所听取公众意见程序只是在其出具的《关于民主西街1号情况初步调查》中记载有”两次上门调查并走访附近群众”等字样，而无具体”走访附近群众”的相关笔录，但其客观真实性可予佐证。
综上，被上诉人作出长文物函（2013）21号《戴岳旧居文物认定决定告知书》，认定主体职权合法；认定结论出自专家论证；认定程序符合法律规定，虽无相关笔录证据，但不足以否定其认定行为的合法性。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费人民币50元，由上诉人戴世选负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈光辉
审判员 柳志敢
审判员 王真铮
二〇一四年十一月十三日
书记员 旷学伟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。