山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁01行初282号
原告张茂远，男，1972年7月3日出生，汉族，身份证住址济南市�荫区前周王庄**号，现住济南市槐荫区腊山办事处前周村**号。
被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人朱玉明，区长。
委托代理人孟琳，济南市槐荫区农业经济发展局工作人员。
委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
被告济南市槐荫区农业经济发展局，住所地济南市。
法定代表人李庆甲，局长。
委托代理人孟琳，济南市槐荫区农业经济发展局工作人员。
委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
第三人济南市民委员会�住所地济南市。
法定代表人刘建水，村主任。
委托代理人李晓宁，山东国曜律师事务所律师。
原告张茂远因要求被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、济南市槐荫区农业经济发展局（以下简称槐荫区农业局）履行颁发土地承包经营权证书的法定职责，于2018年2月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书，因济南市民委员会（以下简称前周王庄村委会）与本案具有利害关系，本院依法追加其为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月18日、2018年6月11日公开开庭审理了本案。原告张茂远，被告槐荫区政府、槐荫区农业局的委托代理人孟琳、冯艳，第�人前周王庄村委会的委托代理人李晓宁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张茂远诉称，济南市在实行土地承包责任制以来四至清楚，祖祖辈辈耕种着自己的责任田，按时交纳各项费用。2015年中央提出给农村的土地承包户颁发土地承包经营权证书，但被告槐荫区政府、槐荫区农业局至张茂远起诉之日仍然未颁发土地承包经营权证书。请求判令槐荫区政府、槐荫区农业局给张茂远所在的承包方颁发土地承包经营权证书。案件受理费由槐荫区政府、槐荫区农业局负担。
原告向本院提交的证据为：1、2002年的农业税计税情况表；2、张之祥2002年农业税、农业特产税核定证书；3、后周村土地承包经营权证；4、前周王庄村集体经济组织股权证。
被告槐荫区政府�称，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的，书面通知乡(镇)人民政府补正。”本案张茂远是以家庭的方式在本集体经济组织内承包的耕地，张茂远的家庭未与前周村村委会签订土地承包合同，土地承包经营权确权颁证程序尚未进行到由槐荫区政府审核、编辑登记簿的阶段。因此，张茂远要求被告槐荫区政府发放土地承包经营权证书没有依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告槐荫区农业局的答辩意见同被告槐荫区政府的答辩意见。
被告槐荫区政府、槐荫区农业局向本院提交了以下证据、依据：关于印发《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》的通知。
第三人前周王庄村委会述称，第一、根据中共槐荫区委、槐荫区人民政府《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，对未来几年耕地占用比较频繁的村或者已整村进行土地流转的村，可实行“确权、确股、不确地”的确权登记颁证方式。前周王庄村早已列入城镇发展规划，属于典型的城中村。前周王庄村委会积极响应国家及当地政府的号召，于2015年7月5日进行了“关于前周村农村土地'确权、确股、不确地'登记颁证工作”的表决，决议于2015年7月5日起前周村不再申请上级人民政府颁发土地承包经营权证书，转变为颁发农村土地承包经营权股权证，张茂远申请颁发土地承包经营权证书不符合国家及区政府的�策，也不符合村民自治的原则。第二、前周王庄村于上世纪80年代开始实施土地承包工作，因种种原因，目前该村土地权属信息很不清楚,不适合实行确地颁证工作。第三、根据法律规定，如果遇到国家征收，土地补偿款归村集体所有，地上附着物及青苗分别补偿给所有权人和耕种人，是否颁发土地承包经营权证书不影响张茂远承包地土地补偿款的分配。第四、张茂远要求槐荫区政府颁发土地承包经营权证书，但根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，张茂远的该请求应当先经村民委员会讨论并决定是否办理土地承包经营权证书。第五、前周王庄村委会与张茂远之父张之祥签订过土地承包合同，且槐荫区政府为其颁发了土地承包经营权证书，张茂远要求为自己颁发土地承包经营权证书无任何依据。
第三人前周王庄村委会向�院提交证据为：1、根据中共槐荫区委、槐荫区人民政府《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》；2、前周王庄村集体经济组织民主议事表决书3页；3、前周王庄村委会农村承包土地经营权共有人情况公示表；4、前周王庄村委会承包方确权及股份量化信息公示表；5、前周王庄村委会承包方确权及股份量化信息公示表明细及公示2份、公示照片4张；6、张之祥村集体经济组织股权证；7、张之祥与前周王庄村委会与1990年签订的《完善土地承包责任制合同》。
经庭审质证，两被告对原告提交的证据1、2的真实性无异议，证明目的不予认可，认为该证据不能证明原告正在承包该处土地。对原告提交证据3、4的真实性、关联性均不予认可，认为该证据系复印件,无法证明其真实性，且该证据与本案不具有关联性。第三人前周�庄村委会对原告提交的证据未发表质证意见。
原告对被告提交的证据不予认可，认为该文件违反国家法律规定。第三人前周王庄村委会对被告提交的证据无异议。
原告对第三人提交的证据1不予认可，认为该文件违反国家法律规定；对证据2-5的真实性不予认可，认为该证据的签名均系伪造，该证据并不真实；对证据6的真实性不予认可，认为前周王庄村委会没有颁发给张之祥股权证；对证据7无异议。
本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原、被告及第三人提交的证据均具备合法性、真实性，且与本案有关联，予以采信。
经审理查明，张之祥与原告张茂远系父子关系。2015年7月5日，经前周王庄村村民代表表决，决定在前周王庄村开展土地确股不确地登记颁证工作。前周王庄村委会制作了“前周王庄村委会农村承包土地经营权共有人情况公示表”、“前周王庄村委会承包方确权及股份量化信息公示表”，对承包方成员人数及入股面积进行了统计，两个公示表的相关位置均签有“张之祥”三字。前周王庄村将确权确股不确地的相关资料向被告槐荫区农业局进行了报备。2015年8月30日，前周王庄村委会为张之祥制作了村集体经济组织股权证，但张之祥并未领取该证书。
本院认为，2015年中央一号文件确定加大改革创新力度加快农业现代化建设，也提出了围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革的思路。中央一号文件指出“探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。”农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局根据中央一号文件精神提出了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，用以开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并解决因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题，从而促进农业适度规模经营和“四化”同步发展。为全面做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，根据《中华人民共和国土地承包法》等法律法规和中央、省、市关于确权登记颁证工作的有关政策，并借鉴外�经验，济南市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室于2015年6月30日提出了《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，该意见明确了按照“申请、审核、登记、发证”的登记程序，以登记簿为基础，由村集体向农户颁发《农村土地承包经营权股权证》的土地确权确股颁证程序。
2015年7月5日，根据《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，经前周王庄村村民代表表决，决定在前周王庄村开展土地确股不确地登记颁证工作，制作了民主议事表决书，并由村民代表签字按捺手印。前周王庄村委会制作了“前周王庄村委会农村承包土地经营权共有人情况公示表”、“前周王庄村委会承包方确权及股份量化信息公示表”并按程序将将确权确股不确地的相关资料向被告槐荫区农业局进行了报备。2015年8月30日，前周王庄村委会根据《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》为张之祥制作了村集体经济组织股权证。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，当事人提起诉讼应当属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关依据政策进行决策的行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，济南市根据中央文件、相关政策及法律规定，结合本地情况，开展了农村土地承包经营权确权登记试点，并发布了《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，对难以确地到户的城郊村、城中�及园中村，承包地一直由村集体统一经营的村实行确权确股，并由村集体向农户颁发《村集体经济组织股权证》替代土地承包经营权证。前周王庄村委会根据《济南市农村土地承包经营权确权确股、确权确利工作指导意见》，且通过召开村民代表大会的形式在本村施行确股不确地登记颁证工作，并为张之祥制作了《村集体经济组织股权证》。张茂远起诉要求槐荫区政府、槐荫区农业局为其颁发土地承包经营权证书，槐荫区政府、槐荫区农业局是否具有相应职责，张茂远的诉讼请求是否应予支持，涉及农村集体产权制度改革相关政策。张茂远的起诉事项政策性较强，人民法院不宜对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。
依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告张茂远的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
人民陪审员 王东华
人民陪审员 李咏梅
二〇一八年六月二十二日
书 记 员 李雪珂