湖南省衡阳市南岳区人民法院行 政 判 决 书（2014）岳行初字第5号原告衡阳市南岳连塘钾长石有限公司，住所地衡阳市南岳区岳林乡莲塘村。法定代表人宋子生，董事长。委托代理人陈伟，湖南天戈律师事务所律师。被告湖南南岳衡山国家级自然保护区管理局，住所地衡阳市南岳区云峰路1号。法定代表人杨东亮，局长。被告衡阳市南岳区林业局，住所地衡阳市南岳区云峰路1号。法定代表人杨东亮，局长。委托代理人范水平，南岳自然保护区管理局副局长。系两被告之委托代理人。委托代理人吕强，男，1971年9月17日出生，汉族，衡阳县人，南岳司法局干部，住南岳区南岳镇云峰路11号。系两被告之委托代理人。原告衡阳市南岳连塘钾长石有限公司诉被告湖南南岳衡山国家级自然保护区管理局（以下简称自保局）和被告衡阳市南岳区林业局（以下简称林业局）不履行林业行政许可法定职责一案，本院于2014年3月19日立案受理，并依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。依法组成合议庭，于2014年4月22日公开开庭进行了审理。原告法定代表人宋子生、委托代理人陈伟、两被告委托代理人范水平、吕强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告湖南南岳衡山国家级自然保护区管理局于2014年3月7日向原告作出《关于衡阳市南岳莲塘钾长石有限公司申请批准采矿占用林地的回复》，根据自然保护区条例第二十六条规定，决定不予办理占用林地手续。被告自保局和林业局共同辩称，原告申请办理占用林地开矿的地点位于自然保护区范围，虽然原告在国土局办理了采矿许可证，但占用林地要经被告审批，原告违反了自然保护区条例和森林法等有关法律规定，被告不予办理占用林地手续是合法的，原告的起诉理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。被告自保局和林业局为证明其具体行政行为的合法性，在起诉状副本送达后的10日内向本院递交了作出回复的事实证据和法律法规等规范性文件依据如下：1、南岳衡山国家级自然保护区范围图，拟证明保护区范围、区内核心区、缓冲区、实验区的类型划分及原告的采矿点位于实验区的位置等地图信息事实；2、南岳区岳林乡莲塘村采矿点位置图，拟证明原告的采矿点位于岳林乡莲塘村4组具体位置的等高线等地理信息事实；3、南岳衡山国家级自然保护区的网上下载纸质信息，拟证明保护区内容简介、保护对象、保护成果、发展动态，证明原告采矿点位于保护区范围。原告衡阳市南岳连塘钾长石有限公司诉称，原告系2006年5月经工商注册，开采、销售钾长石等矿产品；同年7月与区国土局签订了《采矿权出让合同》，取得莲塘采石场的采矿权；同年8月，国土局颁发了《采矿许可证》，并于2010年获批续期4年。2012年之前，因开采规模小，时断时续，被告未向原告颁发林地占用手续，亦未现场检查测量，未现场阻止或制发书面文件。2012年6月，原告股东会决定恢复正常采矿，递交书面请示批准零星林地用地，但林业局既未回复，也未审批，却在此后阻止生产、强令停工，给原告造成经济损失。2014年1月，原告提起行政诉讼，被告认为原告未提出办理申请，原告遂撤回起诉，并于同年2月28日递交书面申请。2014年3月10日，被告自保局书面回复“不予办理占用林地手续”，经查询，原告得知被告林业局、自保局和衡阳市南岳区风景资源管理局实行“三块牌子，一套人马”，合署办公的管理模式。原告认为，根据矿产资源法第三条第三款、第四条第一款，森林法和森林法实施条例第十七条的规定，原告有权采矿，被告如不批准占用林地，则采矿的法定许可即成一纸空文，工商登记的生产目的亦成空无。根据自然保护条例第十二条、第十四条第一款的规定，南岳衡山国家级自然保护区须由国务院批准，并确定范围和界限，标明区界，予以公告，但被告在《回复》中仅提到采矿点所在区域属于保护区的实验区范围，注明系2007年4月经国务院批准，并没有引用国务院确定的范围和界线的具体内容，也没有在回复中明确告知界线，原告只能理解为是因为原告矿区在保护区之外，被告自保局意在模糊处理，蒙瞒原告，被告应负证明责任。综上，原告请求：1、判决确认被告自保局作出的《回复》违法；2、判决被告林业局履行颁发占用林地许可证，办理相关林地使用手续的法定职责。为支持其诉讼请求，原告方递交了下列证据和依据：1、企业法人营业执照，拟证明企业经营范围、成立及年检等情况；2、采矿许可证，拟证明采矿权人、矿山、矿种、开采方式，矿区面积、矿区范围拐点坐标等事项；3、《采矿权出让合同》，拟证明原告与区国土局签订了采矿权出让合同及具体内容；4、《关于申请批准零星林业用地的请示报告》，拟证明原告曾于2012年6月26日向林业局提出书面请示的情况；5、《行政答辩状》，拟证明在原告第一次起诉时（后撤诉）被告林业局的答辩；6、《请求批准采矿占用林地的申请书》，拟证明原告在撤诉后于2014年2月28日再次提出书面申请；7、《关于衡阳市南岳莲塘钾长石有限公司申请批准采矿占用林地的回复》，拟证明被告自保局于2014年3月7日作出不予办理占用了林地手续的具体行政行为及法律依据。经庭审质证，原告方认为被告方的全部证据不符合证据规定，证据形式不合规，两图有虚假内容，被告缺乏有效证据，证明保护区与行政区划的不一致性，被告没有提供规范性文件。对原告方的证据，被告方对证据的真实性无异议，但认为均不能证明被告作出的《回复》不合法，营业执照和采矿许可证2013年未年检，采矿权出让合同不能支持原告的主张。本院认为双方就真实性无异议的的证据，证据合法且具关联性，依法应予认定，对被告方提供的3份证据原告虽有异议，证据形式虽有缺陷，但其中对采矿点位置虽不准确，但位置的大致范围双方无异议，应予认定，对地理范围中双方无异议的地名、路线，依法亦予以认定。经审理查明，原告衡阳市南岳连塘钾长石有限公司成立于2006年5月18日，《企业法人营业执照》载明营业期限为2006年5月18日至2016年5月18日，经营钾长石、钠长石、瓷泥、石英开采，销售。2006年7月17日，原告作为受让人与作为出让人的南岳区国土资源局签订了一份《采矿权出让合同》，该合同约定原告受让南岳区岳林莲塘采石场的采矿权；矿区平面范围由7个拐点平面坐标圈定，矿区面积0.2167平方公里，开采标高445米至305米；出让年限4年（自颁发采矿许可证之日起计算），出让期限届满需延续申请审批；合同还约定了出让价、环境保护等内容。2010年8月30日，区国土局向原告颁发了《采矿许可证》，该证载明了开采方式为露天开采，有效期限4年，即自2010年8月30日至2014年8月30日，还载明了其他内容。2014年1月3日，原告以区林业局为被告向本院提起行政诉讼，请求履行林业行政许可法定职责，同年2月25日原告因再次申请办理行政许可手续而撤诉。同年2月28日，原告再次向被告提出《请求批准采矿占用林地的申请书》。2014年3月7日，被告自保局向原告作出《关于衡阳市南岳莲塘钾长石有限公司申请批准采矿占用林地的回复》，该《回复》认为“莲塘钾长石矿开采地点位于南岳区岳林乡莲塘村三组乌瓦梍山头，此区域属于南岳衡山国家级自然保护区的实验区范围（2007年4月经国务院批准）。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：‘禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。但是，法律、行政法规另有规定的除外’。贵公司在自然保护区开采系法律、法规禁止性行为”，《回复》决定：“依据该条规定，作出不予办理占用林地手续”。原告不服，遂再次向本院提起行政诉讼。另查明，原告的采矿点（区）位于南岳区岳林乡莲塘村1、3、4组及其交界处。据被告提供的“南岳衡山国家级自然保护区”纸质信息内容中载：南岳衡山国家级自然保护区总面积11991.6公顷，其中核心区面积3967.5公顷，缓冲区面积2390.3公顷，实验区面积5633.8公顷。保护区位于衡阳市南岳区内，范围在东经112°33′25″—112°46′45″，北纬27°11′30″—27°20′00″之间。东以衡山县福田乡、沙泉乡、师古桥镇（注：原应为师古乡，现已合并至衡山县开云镇）、南岳区南岳镇为界，从燕子岩、燕子巢、观音峰、月形山到道姑庵；南以南岳衡山风景名胜区为界，从四方石、弥陀寺、文殊庵、祥光峰（海拔1145米）、谭家湾、塔湾到樟树湾；西以衡阳县岣嵝峰林场、界牌镇为界，从注沮坳、玉清宫、雷钵岭（海拔1189.3米）、桎木垅、老庵寺、高扎塘、白石峰、枫头岭、石子坳、观音庵、黑沙潭、杏溪桥、吊半坪到分水坳；北以衡山县马迹乡（注：应为马迹镇）、东湖镇、望峰乡为界，从毛坪、席公祠、报信岭、老龙潭、白陵寺、镇岳林、鸣锣峰、德福岭到烂泥湖。如果从被告提供的保护区范围图上的标注来看，保护区类型从里到外的顺序为核心区—缓冲区—实验区，采矿点位于实验区靠缓冲区的边缘处。还查明，被告自保局、林业局系与南岳风景资源管理局合署办公，实行“三块牌子，一套人马”的行政管理组织模式，其中自保局的职责中包含对风景名胜区和自然保护区内的森林资源、自然风景资源等方面的管理和保护工作。本院认为，根据行政诉讼法第五条规定，人民法院审理行政案件。对具体行政行为是否合法进行审查。根据原告的诉讼请求及双方当事人的争点，本案应当对自保局、林业局两个合署的行政（事业）机关的具体行政行为进行审查。一、关于被告自保局于2014年3月7日作出的《回复》，该《回复》决定“不予办理占用林地手续”，属于一种不履行性质的具体行政行为。在《回复》中，被告认定原告的“莲塘钾长石矿开采地点位于岳林乡莲塘村三组乌瓦梍山头”，并认为“此区域属于南岳衡山国家级自然保护区的实验区范围（2007年4月经国务院批准）。”故适用《中华人民共和国自然保护区条例》（简称《条例》）第二十六条关于禁止在自然保护区内进行砍伐、开矿、采石等活动的规定。《回复》中虽然提到南岳衡山国家级自然保护区在2007年4月经国务院批准，但两被告均未向本院提供国务院的批准文件。其次，《条例》第十一条规定自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区，即使“衡山南岳”已批准为地方级自然保护区，但被告也未提供证据证明原告的采矿点位于该地方级自然保护区内。因此，被告适用《条例》的规定无证据事实支持，属于适用法律、法规错误。故对原告要求确认被告自保局作出《回复》系违法的具体行政行为的诉讼请求，本院依法予以支持。二、虽然原告在第一个诉讼请求中提出的是确认之诉，并未同时提出撤销之诉，但根据行政诉讼法第五十四条（二）项规定，具体行政行为适用法律、法规错误的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为，因此，本院认为，本案依法应判决撤销并可责令被告重新作出具体行政行为。三、关于原告方的第二个诉讼请求，即要求被告林业局颁发许可证，办理相关林地使用手续的诉讼请求，原告的理由是已办理了采矿许可证，拥有了采矿权，要实现采矿目的必然要使用林地，根据矿产资源法、森林法及实施条例的规定，若采矿区（点）不在自然保护区范围，林业局即应办理许可手续。对此，森林法第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，第十五条规定，部分林木、林地使用权可以依法转让；森林法实施条例第十六条规定，勘查、开采矿藏等需要占用林地的，应经县级以上林业主管部门审核同意后，领取使用林地审核同意书，再办理建设用地审批手续，第十七条规定需要临时占用林地的，应当经林业主管部门批准；矿产资源法第三条规定，矿产资源属于国家所有，开采矿产资源须经批准取得采矿权。由上述规定可见，原告不仅涉及矿产资源的开采权，还涉及林业资源的使用林地许可，以及林权、建设用地使用权等方面，虽然本案事实上是原告已先取得采矿许可，但拥有了采矿权并不必然即取得使用林地许可，采矿权是原告采矿的必要条件，而非充分条件。是否许可使用林地属于林业行政主管部门的行政职权范围，被告林业局是否必须履行向原告颁发占用林地许可证的职责，对此，原告并未提供充分证据证明。故原告诉请被告林业局履行颁证的法定职责缺乏充分证据及法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第2目，《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，判决如下：1、确认被告湖南南岳衡山国家级自然保护区管理局于2014年3月7日作出的《关于衡阳市南岳莲塘钾长石有限公司申请批准采矿占用林地的回复》违法，并予撤销。2、责令被告湖南南岳衡山国家级自然保护区管理局或者被告衡阳市南岳区林业局于本判决书发生法律效力之日起三个月内重新作出处理决定等具体行政行为。3、驳回原告衡阳市南岳连塘钾长石有限公司要求被告衡阳市南岳区林业局履行颁发占用林地许可证并办理相关林地使用手续的职责的诉讼请求。案件受理费50元，由被告湖南南岳衡山国家级自然保护区管理局承担25元，原告衡阳市南岳连塘钾长石有限公司承担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。审 判 长  袁 旭人民陪审员  李代福人民陪审员  邹玲峰二〇一四年四月二十七日代理书记员  郭玉凤核对人：郭玉凤本案所适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》【第五十四条（二）项第二目】人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒉适用法律、法规错误的。《中华人民共和国森林法》【第十八条】进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。《中华人民共和国森林法实施条例》【第十六条】勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。（二）占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积１０公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积３５公顷以上的，其他林地面积７０公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。（三）用地单位需要采伐已经批准占用或者征收、征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。（四）占用或者征收、征用林地未被批准的，有关林业主管部门应当自接到不予批准通知之日起７日内将收取的森林植被恢复费如数退还。