辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）辽07民终17号
上诉人（原审原告）：赵景兰，女，1938年10月1日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。
委托诉讼代理人：孙德香，女，1961年9月29日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。
委托诉讼代理人：孙光泽，辽宁卫华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：赵春辉，男，1956年1月27日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。
被上诉人（原审被告）：陈宝云，女，1965年8月27日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。
被上诉人（原审被告）：王长春，男，1945年4月10日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。
被上诉人（原审被告）：聂玉东，男，1971年11月7日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。
被上诉人（原审被告）:义县城关满族乡高家街村民委员会，住所地义县。
法定代表人：李宝静，系该村委会主任。
上诉人赵景兰因与被上诉人赵春辉、陈宝云、王长春、聂玉东、义县城关满族乡高家街村民委员会土地承包经营权纠纷一案，不服辽宁省义县人民法院（2017）辽0727民初1012号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月2日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人赵景兰的委托诉讼代理人孙德香、孙光泽，被上诉人赵春辉、陈宝云、王长春、聂玉东到庭参加诉讼。被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本院现已审理终结。
赵景兰上诉请求：请求二审法院依法判决被告返还我的承包地4.76亩，撤销（2017）辽0727民初1012号民事裁定。责令义县人民法院对本案进行审理。事实和理由：1991年我以家庭承包方式承包了村委会的土地4.76亩耕种几年后，由于发水没有收益，我家就没及时种，但在我没有同意和出过书面放弃的情况下，被被告以村委会转包为由耕种了我的土地。其中有的我是口头同意被告代为耕种，但也没有说过放弃不要。原审裁定认为本案应以村民自治结果、行政确权登记颁证为依据，未经处理，不属于人民法院受理民事案件的范围，不符合法律的有关规定。1、农业部等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）第三条第（三）项规定：“权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。”也就是说，对权属有争议的土地，应当先解决争议，再进行土地承包经营权确权登记颁证。而解决争议的途径包括调解、仲裁和诉讼，并且调解和仲裁不是诉讼的前置程序。由此可以得出这样的结论，行政确权登记颁证应当以调解、仲裁或者诉讼的结果为依据。原审裁定认为诉讼应以村民自治结果、行政确权登记颁证为依据，不符合上述规定。2、根据《农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。因此，上诉人不经过协商、调解、仲裁，直接向人民法院起诉，符合法律规定。3、本案诉争的土地均系上诉人于1991年以家庭承包的方式承包的土地，于1993年与村委会签订了农业承包合同。因上诉人所在的高家街村没有进行过第二轮土地承包，上诉人承包土地的数量及具体位置应当以1993年签订的农业承包合同为准。虽然上诉人因种地没有效益，甚至赔钱，对承包的土地有弃耕、撂荒的行为。但并没有放弃对承包地的经营权，更没有表示退回土地。村委会未经上诉人同意，单方面收回上诉人承包的土地，又发包给他人的行为，以及他人拒不返还上诉人承包地的行为，均属于侵权行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第六条的规定，本案属于人民法院受理民事案件的范围。4、被上诉人赵春辉将上诉人的承包地用于非农建设，上诉人要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失，符合《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条的规定，同样属于人民法院受理民事案件的范围。综上，恳求二审法院支持我的诉求，撤销一审法院的裁定。
赵春辉辩称，1998.12.18《关于稳定和完善农村土地承包制度的意见》（简称42号文件），在全县范围内进行的二轮农村土地承包工作，重新确权，稳定和完善农村土地承包制度的工作意见。1998.12.26义县城关乡党委政府根据县委42号文件精神，下发了《关于稳定和完善农村土地承包制度的意见的实施方案》，高家街村也不例外，村委会进行二轮土地延包续签工作，在1999.1.9下发了《关于稳定完善土地承包实施细则》，村委会做了大量工作，征求每个承包户意见基础上制定了与承包户的农业承包合同，该合同虽然不规范，但实际履行十几年，双方接受，相安无事，没有任何异议，根据合同法规定，该合同合法有效。
王长春辩称，我是义县城关满族乡高家街村会计，主管承包土地台账，总耕地面积1300余亩，2000年修建高速公路占地130余亩，2001年发包村民和移民900余亩，机动地发包270余亩，村民从1995年-2000年自愿退耕、撂荒地块成了四米深的大坑，达到600余亩，所以村里在2001年进行土地发包，对于草荒地免征一年税费，事实合同虽然没有双方签字，但是一直执行至今有17年，权利和义务、税费和粮食补贴，发包方和承包方17年均无异议。村民退地有手续，但是村委会搬家弄丢了。我没有种赵景兰的地，地1999年赵景兰退出，2000年村里承包给我儿子名下1.78亩，一直耕种到现在。请求二审法院对于土地承包方予以支持。
陈宝云、聂玉东、义县城关满族乡高家街村民委员会未作答辩。
赵景兰向一审法院起诉请求：1.请求依法判令被告立即返还原告承包的土地返还原告经营。2.由被告承担诉讼费。
一审法院认为，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。农民集体所有的土地属于本集体成员集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。村民自治结果、行政机关发放土地承包经营权证行为直接影响民事案件的性质或裁判结果。由此产生民事诉讼与村民自治、行政先决的关系。依照法律规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。应由其他机关处理的争议，告知其向有关机关申请解决。党的十八大以来，我国农村土地承包经营权确权颁证工作稳步推进。党中央，国务院、各级人民政府高度重视，明确确权颁证、处理土地承包经营权纠纷的要求、方法与步骤。中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确提出：推进农村集体产权制度改革。探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。出台稳步推进农村集体产权制度改革的意见。对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要求确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局等六部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》要求，确保用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，要通过确权登记颁证，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题……。《辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》提出工作目标：2017年，基本完成；2018年，做好收尾工作。主要任务：妥善处理承包经营纠纷。乡（镇）政府根据发包方上报的审核报告，结合有关土地承包法律政策、工作方案，指导发包方制定具体措施，在不违背法律政策的前提下，区别不同情况，通过民主协商，妥善解决土地承包纠纷问题。对个别村部分群众要求调地的，应当慎重把握、妥善处理。对符合法定情形，需要个别调整的，应当履行法定审批程序。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。修订和完善承包合同。发包方应当召开村民会议，根据土地承包经营权调查信息公示结果，以及承包经营纠纷处理结果，修订集体土地台账，完善原承包合同。义县城关满族乡高家街村地处城郊，土地征收、非农建设占用土地面积较多，地容地貌变化较大，土地承包合同不规范，关系到全体村民的切身利益。需要村民自治组织、行政机关予以处理。现正值我省农村土地承包经营权确权颁证实施、收尾阶段，审判机关应当在村民自治组织、行政机关根据法律、规章及国家政策对土地承包性质、承包范围、承包期限、承包数量、土质占有使用情况等作出明确界定并颁发权利证书的前提下，受理村民之间、村民与集体经济组织之间的土地承包经营权争议。综上，本案原、被告之间的土地使用权争议，应以村民自治结果、行政确权登记颁证为依据，未经处理，不属于人民法院受理民事案件的范围。已经受理的裁定驳回起诉。本案经本院审判委员会讨论决定，《依照中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百五十四条的规定，裁定如下：驳回原告赵景兰的起诉。案件受理费100元，退回原告赵景兰。
本院认为，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会发包，由县级以上地方人民政府发放土地承包经营权证，并登记注册。本案中争议土地，系经高家街村民委员会调整给被上诉人的承包地，该村此类情况普遍存在，涉及众多村民。该村地处城郊，土地征收、非农建设占用土地面积较多，地容地貌变化较大，土地承包合同不规范，上述情况关系到全体村民的切身利益，需要村民委员会和行政机关统一协调处理。当前全国正在开展土地承包经营权确权登记颁证工作，义县人民政府按照上级统一部署，已于2015年开始此项工作，目前正在进行之中。本案当事人之间的土地承包权争议，应当在人民政府和村民委员会正在进行的土地承包经营权确权登记颁证工作中处理，不应由人民法院受理，一审法院驳回起诉并无不当，应予维持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人预交的二审案件受理费100元予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 于开升
审 判 员 方结平
审 判 员 韩晓武
二〇一八年一月二十六日
法官助理 范宇文
书 记 员 李丹妮