甘肃省会宁县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）会民二初字第25号
原告会宁县郭城工业集中区管理委员会（简称管委会），住所会宁县郭城驿镇新堡子社区。
法定代表人靳旭林，系管委会主任。
委托代理人孙一，甘肃诚域律师事务所律师。
被告白银仁和农牧有限公司（简称仁和公司），住所会宁县郭城驿镇新堡子北大街186号。
法定代表人连军，该公司总经理。
委托代理人韩国福，白银大公律师事所律师。
委托代理人连延瑜，男，汉族。
原告会宁县郭城工业集中区管理委员会与被告白银仁和农牧有限公司确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原、被告代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告会宁县郭城工业集中区管理委员会诉称，原会宁县良种繁殖场（简称良种场）与被告于2008年5月5日签订《白银仁和农牧有限公司种猪场土地租用合同》，将良种场的国有划拨土地14.5亩租赁给被告，租赁期限50年。良种场始建于1958年，于1976年迁至郭城驿镇新堡子村，隶属会宁县农牧局，系自收自支事业单位，占地面积856.82亩，土地性质为国有划拨土地。2011年4月，根据会宁县政府“会政法（2011）45号”文件，良种场整体资产包括国有土地及大部分职工划转至管委会安置。原告接收国有划拨土地后，发现良种场与被告签订的合同违反下述规定：1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”2、《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令1992第1号）第三十二条规定：“土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。”3、《合同法》第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过二十年，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。“按照上述规定，被告与良种场签订的合同既未办理登记手续，也违反法律、法规的强制性规定，根据《合同法》第四十四条、第五十二条规定，属于无效合同。被告未经规划、建设部门批准，擅自建筑，对国有土地造成损坏。综上，原告请求：1、确认良种场与被告签订的合同无效；2、判令被告拆除私自搭建的违法建筑，退还非法占用的土地。
被告白银仁和农牧有限公司辩称，会宁县良种繁殖场养猪场于1994年由连军个人承包经营。双方签有承包合同书一份。连军承包经营后迅速扭转了亏损局面。为了规范双方的承包经营合同法律关系，1998年经会宁县公证处公证，双方签订《会宁县良种场养猪场承包经营合同书》。第一轮承包合同于2004年到期时，连军设立的会宁县新型种畜场与会宁县良种场养猪场续签了《会宁县良种场养猪场第二轮承包经营合同书》。合同签订后，在得到会宁县良种繁殖场及主管单位农牧局、当地政府的大力支持下，养猪场迅速发展，积极扩大养殖规模。会宁县新型种猪场发展到2004年的存栏基础母猪300头，总存栏2000多头的规模。2008年猪场的发展步入快车道，恰逢2007年全国生猪价格爆发性上涨，生猪供给严重短缺，直接影响到城市居民的菜篮子工程。在郭城驿镇党委、政府的大力推动下，在会宁县良种繁殖场的大力支持下，经上级主管部门会宁县农牧局的核准，于2008年成立了白银仁和农牧有限公司，当年启动了猪场的改扩建工程——会宁县新型种猪场建设项目。同年5月5日，良种繁殖场与被告签订了《白银仁和农牧有限公司种猪场土地租用合同》，该合同约定，由被告承租会宁县良种场土地14.5亩，租用期50年，租金为15.225万元，被告有权在土地上进行基础设施建设。同年8月20日，会宁县新型种猪场与会宁县农牧局签订了《会宁县新型种猪场建设项目合同书》，该合同确认，会宁县新型种猪场在会宁县郭城驿镇良种场新建种猪场一处，养殖规模10000头，计划投资3000万元。会宁县农牧局作为甲方协助乙方会宁县新型种猪场办理各种手续，乙方享受相关的招商引资优惠政策。合同签订后，会宁县新型种猪场积极筹措资金投资3000万元新建种猪场一处。在各级政府、主管单位、省市县主要领导的关怀、支持下，项目于2009年建成并投产。从此在会宁县有了第一个万头猪场。同年11月，经会宁县农牧局审核批准，被告向会宁国土局提出申请，要求将承包的良种场土地和招商引资使用的土地办理土地变更登记手续，该局出具证明确认良种场现有国有农业用地600亩，用地手续正在办理之中。正由于此原因，被告一直催促国土部门给其办理土地使用权的转移登记等手续。
被告认为，第一，被告与良种场签订的《白银仁和农牧有限公司种猪场土地租用合同》合法有效，应当得到法律和政策的支持。被告扩建猪场是经会宁县农牧局确认并支持的项目。鉴于农业投资项目投资大、见效慢的特点，双方协商五十年的场地租赁是符合情理的。特别是被告与会宁县农牧局签订了《会宁县新型种猪场建设项目合同书》，确认会宁县农牧局作为甲方协助乙方会宁县新型种猪场办理各种手续，乙方享受相关的招商引资的全部优惠政策。第二，被告使用的上述土地转让问题，会宁国土局在2008年11月21日曾向被告书面答复，会宁县良种场现有国有农业用地600亩，用地手续正在办理之中。正由于此原因，被告一直催促国土部门办理土地使用权征收转让及转移登记等手续。第三，原告作为良种场的权利义务承接者应当诚信履行、全面履行本合同约定的义务，在被告没有违约的前提下，原告缺乏法定事由，双方的合同不能解除，原告要求确认双方的合同无效缺乏事实依据。第四，被告相关的证据证实，自新建新型项目以来所建设的项目和新建的项目均有相关主管部门的立项审批行政许可手续。至于新建项目的建筑物问题，合同约定，被告在租用期间有权在土地上进行基础设施建设，并且自建设开始至今被告没有接到政府及其职能部门对于项目建设活动作出任何形式、任何级别的行政处罚或者其他强制措施的处罚，恰恰相反正是由于被告出色的业绩最终是由乡、镇、市、省各级人民政府以及相关部门领导莅临指导、调研考察，向全省做推广，并在政策和经济上给与了大力支持，说明作为政府领导不仅首肯了被告在经营业务上的工作，也对被告建设项目的行为予以高度认可，他们的行为是政府行为，既然政府行政领导认可被告的建设行为，那么被告的行为就没有违法。原告无视国家政策、法律支持的公司建设项目，无视连军几十年耗尽心血的数额巨大的投资，选择直接起诉，要求收回土地，于情于理无据，也是对连军几十年心血的肆意践踏和对被告予以关怀支持的老领导及当年各级政府工作的无情否定。被告答辩请求：1、判令驳回原告的全部诉讼请求；2、如果原告出于社会公益事业的需要强行收回土地，被告在上述宗地上的投资多达三千万元，此损失应当由原告全额赔偿，并退还被告已支付的全部租金及预期利润；3、诉讼费用由原告承担。
经审理查明，良种场于1991年9月3日登记成立，2011年10月10日吊销营业执照。1994年连军个人承包经营良种场养猪场，1998年经会宁县公证处公证，连军与良种场签订《会宁县良种场养猪场承包经营合同书》，确定承包期限至2003年12月31日。2000年9月7日，连军、王小梅成立会宁县新型种猪场。2004年1月1日会宁县新型种猪场与良种场签订了《会宁县良种场养猪场第二轮承包经营合同书》，合同约定的主要内容为：第一轮承包期满后，良种场固定资产折价2万元；生产经营场地和新增场地面积10.6亩；承包期限50年。2008年5月连军成立白银仁和农牧有限公司，5月5日，被告与良种场签订《白银仁和农牧有限公司种猪场土地租用合同》，合同约定被告租用良种场土地14.5亩，租用期限50年，租金15.225万元，被告有权在该土地上进行基础设施建设。2009年5月11日，被告与良种场签订了《白银仁和农牧有限公司土地承包合同》，合同约定被告承包良种场土地18.2亩，承包期限50年，土地承包费13万元，被告有权在该土地上进行基础设施建设。
2008年8月20日，会宁县新型种猪场与会宁县农牧局签订《会宁县新型种猪场建设项目合同》，合同约定会宁县新型种猪场在良种场新建种猪场一处，养殖规模10000头，计划总投资3000万元；农牧局协助办理各种手续，被告享受会宁县招商引资有关政策规定和其他优惠政策。2009年1月21日，甘肃省发改委批复同意被告大型沼气项目建设，批复确定该项目总投资240万元，其中中央补助资金150万元，地方配套14万元，自筹76万元。2011年，会宁县政府决定将良种场资产划转给原告会宁县郭城工业集中区管理委员会。
本院于2015年1月7日向被告送达了起诉状、应诉通知书、举证通知书，4月3日被告提交管辖异议申请书、调取证据申请书。被告答辩提出原告赔偿等请求，庭审中询问被告是否提起反诉，被告认为是抗辩理由不是反诉请求。
原告提供证据1、会宁县政府办公室（2011）45号文件，证明良种场整体资产包括国有土地划转给原告的事实。证据2、事业单位法人证书、组织机构代码证，证明原告的诉讼主体资格。证据3、《白银仁和农牧有限公司种猪场土地租用合同》，证明合同内容违反相关法律法规的事实。证据4、会宁县工商局提供的内资企业基本信息，证明被告的诉讼主体符合法律规定。证据5、会宁县国土资源局的证明，证明争议土地属于国有划拨土地的事实。被告对证据1的真实性无异议，但其认为不能证明原告的主张，对文件的合法性提出质疑。理由是该文件存在违背合同的情况，上述土地已于2008年和2009年转租并承包给被告。对证据2、4无异议。对证据3的真实性无异议，但其认为不能证明原告的主张。合同的签订没有违背自愿、公平原则，也没有违背法律的规定，被告有大量的证据能够证实会宁县有关部门对合同的履行进行了确认。对证据5提出质疑，其认为与被告持有的会宁县国土资源局2008年11月21日出具的证明相互矛盾的。证明中“附图“属于复印件，没有得到相关单位的确认，不能证明该附图中的土地就是本案争议的土地。
被告提供证据1、《白银仁和农牧有限公司种猪场土地租用合同》，证明被告租用土地14.5亩，租赁期限50年，租金15.225万元，被告有权在土地上进行基础设施建设。原告对合同的真实性无异议，对被告的证明目的有异议。原告认为合同的内容是违法的。证据2、《会宁县新型种猪场建设项目合同书》，证明2008年8月20日，会宁县新型种猪场与县农牧局签订合同，确认会宁县新型种猪场在良种场新建猪场一处，养殖规模1万头，计划投资3千万元。农牧局协助办理各种手续，会宁县新型种猪场享受招商引资优惠政策。合同签订后，会宁县新型种猪场筹措资金投资3千万元新建种猪场一处。在各级政府、主管单位、省市县主要领导关怀、支持下，项目于2009年建成并投产。原告认为该证据与本案无关，对被告的证明目的有异议。证据3、郭城乡人民政府关于呈报连军良种猪场扩建加工设备项目申请扶贫贷款的报告，证明2000年5月，郭城乡政府向会宁县扶贫办、农行申请贷款用于连军企业改扩建，特别是扩建饲料加工厂。证据4、动物防疫条件合格证，证明被告符合防疫条件。证据5、会宁县工商局证明，证明会宁县良种养殖场于2000年9月7日变更登记为会宁县新型种猪场，性质为个体户，经营者为连军、王小梅。证据6、饲料生产企业审查合格证，证明2008年5月经甘肃省饲料工业办公室批准，被告获得了饲料生产企业审查合格证。证据7、甘肃省发改委关于白银仁和农牧有限公司大型沼气项目可行性研究报告的批复，证明为了解决畜禽养殖场粪便污染问题，经会宁县农牧局协调于2008年争取到国家扩大内需项目。原告认为上述证据3-7与本案无关。证据8、会宁县国土局便函，证明2008年11月经会宁县农牧局审核批准，被告向国土局申请将承包的土地和招商引资使用的土地办理变更登记手续，该局出具证明确认良种场现有国土农业用地600亩，用地手续正在办理之中。正由于此，被告一直催促国土部门办理土地使用权转移登记手续。原告对被告的证明目的有异议。证据9、质量体系认证书，证明被告获得了国家认证。原告认为该证据与本案无关。证据10、会宁县委文件，证明2010年会宁县委、县政府确定被告为先进企业。证据11、白银市政府文件，证明被告于2009年联合县内100余家养殖户发起成立了会宁县曙光养殖专业合作社，引进新技术、新品种及合作社培训、带动全县规模养殖户500余户。证据12、荣誉证书、照片。证明被告获得了省市县多个部门的奖励及相关领导调研考察，说明政府领导肯定了被告的经营工作，同时对被告建设项目行为的高度认可，领导的行为是政府行为，既然领导认可被告的建设行为，被告的行为就没有违法。原告对上述证据10-12被告的证明目的有异议，原告认为即使领导对其进行了表彰，也不能证明政府对其合法性予以认可。
经审查原、被告提供的证据，本院认为，原告提供的证据客观、真实，与本案有关，予以采信。被告提供的证据，原告对真实性未提出异议，被告的证据证实其承包良种场、租用土地及其经营发展过程，与本案有关，予以采信。
本院认为，本案合同主体为良种场与仁和公司。良种场整体划拨给会宁县郭城工业集中区管理委员会，其民事活动的权利义务由管委会承担。会宁县郭城工业集中区管理委员会具有诉讼主体资格。本案的争议焦点是被告与良种场签订的土地租用合同是否有效。原告主张合同未办理登记手续，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。被告以其发展经营过程及相关部门对其业务许可等事实进行抗辩，认为合同有效，其没有对原告主张的无效情形及法律适用方面进行辩驳。原告的主张或被告的抗辩理由能否成立。
本案合同标的为国有划拨土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”根据上述规定，划拨土地的使用权人出租划拨土地，应当与县政府签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金，经政府土地管理部门批准后可以出租。原、被告均未提供证据证明双方履行了上述手续。故良种场与被告签订的土地租用合同违反法律、行政法规的强制性规定，该合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”根据本条规定，被告应当返还租用的土地，对于
被告在该土地上的建筑物等固定资产的处理，本院认为，第一、良种场违反法律规定出租划拨土地，被告在未取得合法经营权的土地上建设，双方均有过错。第二、根据合同约定，被告有权在租用的土地上进行建设，租用期满后建筑物及其他财产所有权属于被告，良种场无权处置。故对被告的投资建设，良种场负有一定责任。第三、原告接收良种场后，对其管理、使用的国有资产未尽到管理职责，致使被告继续投资经营建设，其应承担相应责任。综上，被告在租用的土地上投资的固定资产，原、被告均承担相应的责任。由于原、被告均未申请对被告投资的固定资产进行评估，被告主张由原告赔偿但未提出反诉，故对被告投资的固定资产的赔偿，本案中无法处理，由原、被告自行协商处理或另行主张。对原告主张合同无效的诉讼请求，本院予以支持；对原告要求被告拆除建筑、返还土地的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下：
一、原会宁县良种繁殖场与白银仁和农牧有限公司签订的《白银仁和农牧有限公司种猪场土地租用合同》无效；
二、驳回原告会宁县郭城工业集中区管理委员会的其他诉讼请求。
案件受理费100元，由原告会宁县郭城工业集中区管理委员会与被告白银仁和农牧有限公司各承担50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省白银市中级人民法院。
审 判 长 武俊禄
代理审判员 霍光霁
代理审判员 金贵秀
二〇一五年五月二十日
书 记 员 安永功