湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终160号
上诉人（原审原告）王杰，男，1969年9月23日出生，汉族，住武汉市新洲区。
委托代理人谢敏、吴小兰，北京大成（武汉）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市新洲区国土资源和规划局，住所地武汉市新洲区衡州大道178号。
法定代表人张达，该局局长。
委托代理人缪正华，该局工作人员。
委托代理人袁新刚，湖北精图治律师事务所律师。
上诉人王杰与被上诉人武汉市新洲区国土资源和规划局（以下简称新洲区国土规划局）因行政处罚一案，不服湖北省武汉市新洲区人民法院（2016）鄂0117行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院审理查明，2014年，王杰未经批准占用武汉市新洲区双柳街大白湖村土地建房。2016年5月7日，新洲区国土规划局对王杰的违法占地行为立案查处。同年5月8日，新洲区国土规划局执法工作人员在未能联系到王杰的情况下，找到双柳街大白湖村支部书记王银才，将两份空白的询问笔录交由王银才签名，其中一份对王杰的询问笔录上代签的是王杰的姓名，另一份对王银才本人的询问笔录上签的是王银才本人的姓名。同日，在王杰本人未到场的情况下，武汉市新洲区测绘地理信息研究院汪中鸣、余耀光对涉案非法占用土地建房的情况进行了勘测，制作勘测笔录及图纸各一份，图纸载明涉案非法用地面积为476.24平方米，建筑占地面积为320.53平方米，建筑总面积为683.97平方米。同时拍摄现场相片二张。新洲区国土规划局提交的二次全国调查土地利用现状图及土地利用总体规划图显示涉案所占有的土地利用现状为村庄、水浇地，规划用途为农用地。新洲区国土规划局经过内部评议、审批，于2016年5月12日制作行政处罚听证告知书一份，告知王杰涉案违法事实、法律依据、拟处理意见及其享有的陈述、申辩和听证的权利。同年5月17日，新洲区国土规划局对王杰制作新土资规罚[2016]01135号行政处罚决定书，决定书认定：王杰于2015年7月未经批准占用武汉市新洲区双柳街大白湖村八组的土地建住房，总用地面积为476.24平方米，建筑占地面积为320.53平方米，建筑总面积为683.97平方米，所占土地利用现状为村庄、水浇地，规划用途为农用地，不符合新洲区土地利用总体规划。其未经批准，擅自占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条的规定，属非法占用土地。并依据该法第七十七条的规定，作出责令王杰退还非法占用的476.24平方米土地，限15日内拆除在非法占用土地上新建的683.97平方米房屋的行政处罚决定。决定书告知了相对人复议、诉讼的权利和期限。新洲区国土规划局在作出上述告知书及决定书之后，于2016年5月将上述两份行政文书送达给王杰所在大白湖村支书王银才，两天后由王银才转交给王杰。2016年8月15日，王杰非法占用土地上683.97平方米房屋被强制拆除。王杰不服新洲区国土规划局作出的新土资规罚[2016]01135号行政处罚决定书及强制拆除房屋的行为，向原审法院提起诉讼，请求：1、判令确认新洲区国土规划局强制拆除王杰房屋行为违法；2、判令确认新洲区国土规划局作出的新土资规罚[2016]01135号行政处罚决定书无效；3、判令新洲区国土规划局向王杰支付经济损失赔偿人民币83万元；4、本案诉讼费由新洲区国土规划局承担。
原审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，新洲区国土规划局对涉案违法占地建房屋的行为进行查处，是履行其法定职责的行为，其对辖区内违法占地行为具有查处的法定职权。
针对本案当事人的诉讼请求及争议焦点问题，原审法院作如下认定：
一、关于新洲区国土规划局作出的新土资规罚[2016]01135号行政处罚决定书的法律效力如何认定的问题。
原审认为，王杰未经批准非法占用农用地建住宅的违法事实虽客观存在，但新洲区国土规划局在对其进行查处的过程中，其行政执法程序存在如下违法之处：（一）新洲区国土规划局对涉案违法占地行为调查程序违法。新洲区国土规划局在对王杰违法占地建房行为进行调查核实的过程中，在未能联系到王杰本人的情况下，找其村支书代为签名捺印制作询问笔录一份，以及让被询问人王银才先签名后补笔录内容的做法，均不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条所规定的法定调查程序，其所进行的调查程序违法，导致其认定王杰违法占地建房时间、所占村组土地等部分事实认定不清。（二）新洲区国土规划局对涉案违法占地行为所作的听证告知书和行政处罚决定书送达程序违法。新洲区国土规划局虽对涉案违法占地行为制作了行政处罚听证告知书及处罚决定书，但均未向王杰本人直接送达，而是送达给王杰所在的大白湖村支书王银才，并代王杰签名捺印的做法违反了民诉法相关的法定送达程序，其上述行政文书送达程序违法。
上述听证告知书及处罚决定书虽然送达程序违法，但根据原审法院调查及庭审查明的事实，可以认定大白湖村支书王银才在收到上述两份行政文书之后，转交给了王杰，王杰最终收到上述两份行政文书的事实。其程序性的权利没有受到实质性的影响。新洲区国土规划局在查处涉案违法占地行为的过程中，虽调查和送达程序违法，但违法占地建房事实客观存在，新洲区国土规划局对其查处具有法定职权，其认定主要违法事实基本清楚，适用法律正确。综上，新洲区国土规划局作出的行政处罚行为不足以达到《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”所规定行政行为无效的法定标准。故王杰主张确认新洲区国土规划局行政处罚决定无效的主张，原审法院不予支持。根据诉判对应的原理，如果王杰的诉讼请求不能成立，则应判决驳回其诉讼请求。但新洲区国土规划局行政处罚程序确有违法之处，若简单驳回王杰的诉讼请求，对行政处罚行为的效力不进行认定，则对行政相对人显失公平，不利于实质性化解行政争议，有增加当事人诉累，耗费司法资源之嫌。本案中，涉案违法建筑物实际已被强制拆除，新洲区国土规划局行政处罚决定不具有可撤销的内容，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，确认新洲区国土规划局作出的行政处罚行为违法。
二、关于涉案违法建筑强制拆除的主体认定问题。原审法院认为，王杰认为涉案违法建筑物的强制拆除行为是新洲区国土规划局所为，系因新洲区国土规划局作出了基础性的前置行政处罚行为，其主观上有推定的成份。新洲区国土规划局对涉案违法占地建房的行为虽有查处的职权，但法律并未赋予其强制拆除的职权。新洲区国土规划局并没有强制拆除王杰违法建筑物的法定义务，其作出限期拆除违法建筑物的处罚行为并不必然导致其一定就要实施对该违法建筑物的强制拆除行为。王杰提供的证人证言与其到庭陈述前后矛盾冲突，有大量不相吻合之处，且证人都是当地居民，与王杰系乡邻，即使出现在拆除现场，其道听途说的内容均不能直接证实涉案违法建筑物强制拆除的组织实施者是谁。且本院对参与强拆的执法人员陶宏祥的调查询问笔录证实，其是接到新洲区双柳街查违控违协调办公室（该办公室是双柳街道办事处的一个综合部门）的电话通知，才参与到涉案违法建筑物的强制拆除行动中的，其参与人员有土管所、城管中队的全体人员，亦有街道相关工作人员。王杰如果认为参与实施强拆的单位都是强制拆除主体的话，则王杰亦遗漏了城管委及双柳街道办事处。王杰如果认定涉案违法建筑物的强制拆除系由一个行政机关组织实施的话，则认定新洲区国土规划局为强制拆除主体，既没有法律依据，与原审法院调查的事实亦不相符。新洲区国土规划局在法律层面上不具有强制拆除违法建筑的职权，其对外参与实施强制拆除违法建筑的行为，只能视为相关职权部门的委托，应由组织实施强制拆除的相关职权部门对外承担法律责任。本案中，王杰认定涉案违法建筑物的强制拆除主体应为新洲区国土规划局的事实根据和法律依据不足。经原审法院多次进行法律释明，王杰既不申请分案处理，又不变更或追加被告主体，对其诉请确认新洲区国土规划局强制拆除王杰房屋的行为违法的主张，原审法院不予支持。
三、关于王杰诉请赔偿经济损失83万元应否获得支持的问题。
基于上述第二项阐述，在王杰未能客观确定涉案违法建筑物强制拆除执法主体的情形下，其诉请赔偿的经济损失，因无法进行有效的举证、质证、认证、抗辩、反驳及调查核实等程序，无法客观地予以确定。且国家赔偿是针对合法财产被损害造成直接损失的赔偿，违法建筑物本身的价值损失不在赔偿范围之内。在本案中，王杰诉请赔偿经济损失83万元的主张，因未能客观确定赔偿义务主体，原审法院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认武汉市新洲区国土资源和规划局作出的新土资规罚[2016]01135号行政处罚决定行为违法。二、驳回王杰的其他诉讼请求。
上诉人王杰不服原审法院上述行政判决，向本院提起上诉。请求：1、撤销原审判决中第二项判决，改判确认被上诉人新洲区国土局强制拆除上诉人房屋的行为违法，并判令被上诉人向上诉人赔偿人民币83万；2、判令一审、二审的案件受理费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决错误认定“原告认定涉案违法建筑物的强制拆除主体应为被告新洲区国土资源规划局的事实依据和法律依据不足。”依据《中国人民共和国土地管理法》第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，被上诉人对涉案建房的行为进行查处，是履行其法定职责的行为，而非其他任何机关的法定职责。对上诉人涉案房屋的查处只能由被上诉人依法实施和完成。同时，在一审过程中，被上诉人工作人员陶宏祥（新洲区国土规划局双柳土管所执法人员）在接受法院调查时已陈述其所在的新洲区国土规划局双柳土管所全体成员参与了2016年8月15日对涉案房屋的强制拆迁，该名被上诉人工作人员的陈述与一审中的证人陈述基本吻合。二、原审判决错误认定“国家赔偿是针对合法财产被损害造成直接损失的赔偿，违法建筑物本身的价值损失不在赔偿范围之内。本案中，原告诉请赔偿经济损失83万元的主张，因未能客观确定赔偿义务主体，本院不予支持。”被上诉人作出拆除涉案房屋的行政处罚决定后，下属执法机构全员参与拆除涉案房屋的事实应无争议，上诉人据此向被上诉人提出赔偿请求，被上诉人代理人亦就该项请求进行了答辩、质证和辩论，原判决认定上诉人未能客观确定赔偿义务主体存在明显错误。综上，原审判决在事实认定方面存在诸多疏漏，从而导致案件的判决及结果违背了客观事实，侵害了上诉人的合法权利，也客观上纵容了行政违法行为的发生。因此，请求本院依法对涉案事实进行调查，纠正原判决中存在的错误。
被上诉人新洲区国土规划局与原审答辩意见一致。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院查明的事实相符。
本院认为，因被上诉人新洲区国土规划局在对上诉人王杰未经批准非法占用农用地建住宅的违法事实进行查处过程中，存在行政执法程序违法的情形，双方对此均无异议。原审法院认定被上诉人新洲区国土规划局作出的新土资规罚[2016]01135号行政处罚决定行为违法并无不妥，本院依法予以确认。
本案的争议焦点在于新洲区国土规划局是否应认定为涉案违法建筑强制拆除的主体。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款之规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。因法律没有规定国土规划部门具有对非法建筑进行强制拆除的职责，国土规划部门在作出行政处罚决定后，需申请人民法院强制执行。故新洲区国土规划局在未申请法院强制执行的情况下，不具备强制拆除涉案违法建筑的主体资格。其次，据原审法院调查证实，新洲区双柳街国土资源和规划所工作人员是接到新洲区双柳街查违控违办公室的电话通知后才参与强制拆除行动，而参与强拆执法人员还包括城管中队以及双柳街道办事处相关工作人员，在由多个行政主体参与拆除行为，且实施主体不明确的情况下，不能简单认定由新洲区国土规划局承担涉案违法建筑强制拆除的主体责任。上诉人虽提供证人证言试图证明涉案违法建筑由新洲国土规划局拆除，但因证人证言与其庭审陈述内容前后矛盾、不相一致，故该证人证言不具备定案的证据效力。因此，上诉人王杰提出的其房屋由被上诉人新洲区国土规划局拆除的主张因证据不足，本院不予支持。上诉人诉请赔偿经济损失83万元的主张，因未能客观确定涉案违法建筑强制拆除主体，该主张本院不予支持。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王杰负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾望庭
审判员 程敬华
审判员 曾文亮
二〇一七年四月二十八日
书记员 杨馨卉