安徽省肥东县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖0122行初20号
原告王荣华，女，汉族，1966年8月23日出生，户籍地安徽省肥东县，现住肥东县。
委托代理人郑其银（系王荣华丈夫），男，汉族，1964年5月12日出生，户籍地同上，现住址同上。
委托代理人姜俊，安徽陈有志律师事务所律师。
被告肥东县卫生和计划生育委员会，住所地安徽省合肥市肥东县店埠镇青春路9号，统一社会信用代码11340122003005990L。
法定代表人韦晓晖，主任。
委托代理人夏燕英，安徽徽都律师事务所律师。
第三人肥东县店埠镇中心卫生院，住所地肥东县店埠镇老街43号，统一社会信用代码12340122485099239C。
法定代表人王国军，院长。
委托代理人薛艳，办公室主任。
原告王荣华诉被告肥东县卫生和计划生育委员会、第三人肥东县店埠镇中心卫生院行政给付一案，于2016年6月20日向本院提起诉讼，本院已于同日依法受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年10月17日公开开庭审理了本案。原告王荣华及委托代理人郑其银、姜俊，被告肥东县卫生和计划生育委员会行政机关负责人王守伦及委托代理人夏燕英，第三人肥东县店埠镇中心卫生院的委托代理人薛艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：根据《安徽省政府购买村医医疗卫生服务补助资金管理办法》第九条，原告具有诉讼主体资格。其是一名乡村执业医生，于2008年被聘为肥东县店埠镇墩塘村卫生室负责人。原告在该村卫生室执业期间，严格按照乡村一体化管理要求执业，按规定原告应享有国家规定的各项补助费用，即政府购买村医医疗卫生服务补助和合作医疗补助等。但2011年和2012年，被告及第三人未向原告发放上述补助，2013年初至2015年底，被告及第三人未向其足额发放上述补助，原告请求判令被告及第三人支付各项补助463551.91元。
被告在举证期限内提交了答辩状及相关证据。
被告辩称：一、本案从程序上看，案涉纠纷是乡村卫生服务一体化管理，建立健全农村三级医疗卫生服务网络工作中，卫生系统内部两个上下级医疗机构之间，在业务管理、绩效考核以及依据该考核数据申请并发放政府财政补助过程中出现的争议，被告仅仅是依据第三人上报的金额统一打卡发放至包括原告在内的村医个人，被告的行为属于行政系统内部的管理行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条规定，不属于人民法院的受案范围。二、被告不是本案适格主体。村卫生室是独立法人,村卫生室由乡镇卫生院管理,其建设、维修的主体为乡镇人民政府。根据各项文件规定，原告无论是工作上的聘用、培训，还是在政府补助经费的拨付、分配上，都没有与被告直接形成法律上的权利义务关系，故被告并非本案的适格被告。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告的起诉已经超过诉讼时效。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人辩称：1.因为绩效考核合格后才发放补助，且补助的分配是按照分配方案按多劳多得原则进行分配，原告在担任主任期间，未很好地完成任务，故补助金额少；2.应发放墩塘村卫生室2011年全年补助、2012年7-12月补助在按照分配方案确定后，第三人多次通知墩塘村卫生室领取该费用，但墩塘村卫生室都未前来领取，故该村卫生室的费用均未发放。2013-2015年三年补助已经足额发放给原告。请求法院驳回原告诉讼请求。
经审理查明：《安徽省人民政府关于进一步加快农村卫生事业发展的意见》皖政〔2007〕77号文件第（三）项规定，农村卫生服务体系的主体是由县、乡、村三级医疗卫生机构组成，县级医疗卫生机构为龙头、乡（镇）卫生院为中心、村卫生室为基础。第（十八）项规定，乡镇卫生院在积极开展标准化建设的同时，应积极领办村卫生室，并加强对村卫生室业务、药品、财务的统一管理，加强对乡村医生的培训指导。村卫生室要按照标准化的要求进行建设，加强内部管理。对纳入省民生工程建设的村卫生室，由乡镇卫生院统一建设和管理。
案涉肥东县店埠镇墩塘村卫生室于2009年由肥东县新区管委会和原肥东县龙岗镇卫生院联合牵头组建，于2009年10月份移交至第三人管理。被告颁发的医疗机构执业许可证显示，2009年1月1日至2012年12月31日，原告在该村卫生室担任主要负责人，该村卫生室于2010年实施乡村卫生服务一体化管理，提供基本公共卫生服务和实行药品零差率，实行新型农村合作医疗。2013年2月4日，第三人免去原告该村卫生室主任职务，任命郭军为该村卫生室主任，原告为该村卫生室从业人员。
政府购买村医医疗卫生服务补助发放程序是，村卫生室经考核合格后，政府按核定的标准进行补助。2012年以前，根据《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》皖政〔2010〕66号文件，乡镇卫生院对村卫生室考核后，考核结果经县级卫生部门审核，该补助资金由省财政统一安排到县，再由县落实到村卫生室。2012年起，根据安徽省财政厅、卫生厅制发的《安徽省政府购买村医医疗卫生服务补助资金管理办法》文件，乡镇卫生院和县级卫生部门对村卫生室考核后，该补助资金由各市、县（区）财政部门实行打卡发放到符合条件的村医个人。
一般诊疗费新农合报销部分发放程序是，根据《安徽省人民政府办公厅关于巩固完善基层医药卫生体制综合改革的意见》皖政办〔2011〕61号文件第19项，一般诊疗费新农合报销部分按上一年门急诊人次乘以一般诊疗费的人均报销标准，以“总额预算、分期支付”的办法，经新农合经办机构考核后，与门诊医药费用的报销部分一起定期支付给基层医疗卫生机构和一体化管理的村卫生室。
原肥东县卫生局和原肥东县人口和计划生育委员会于2015年合并、重组，成立肥东县卫生和计划生育委员会。原告起诉的第三人肥东县城关医院即肥东县店埠镇中心卫生院（又名肥东县第四人民医院）。
本院认为：《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》中发〔2002〕13号文件规定，乡（镇）卫生院以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务，受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理职能。村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，提供常见伤、病的初级诊治。调整后的乡（镇）卫生院由政府举办。《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》皖政〔2010〕66号文件规定，政府举办的乡镇卫生院是基层医疗卫生服务体系的重要组成部分，是公益性事业单位，主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，由所在县（市、区）卫生部门统一管理。基层医疗卫生机构负责制定内部分配管理办法，定期组织对职工进行绩效考核，考核结果与职工个人收入挂钩。全面推进乡镇卫生院对所属行政村卫生室实行人员、业务、药械、财务、资产等一体化管理。该文件附件3《安徽省行政村卫生室改革方案》第二项规定，行政村卫生室主要承担辖区农村居民的基本公共卫生服务、一般疾病的初级诊治和县级卫生部门规定的其他基本医疗卫生服务。一体化管理的行政村卫生室，执行《安徽省基层医疗卫生机构绩效考核办法》，在县级卫生部门指导下，由隶属的乡镇卫生院组织考核。
综上，原告系墩塘村卫生室的从业人员，墩塘村卫生室的性质为依法设立的医疗机构，第三人负责对其管理和考核，被告负责指导。第三人的性质为事业单位法人，由被告负责管理和考核。墩塘村卫生室和第三人的从业，均为肥东县医疗卫生系统的组成部分。
行政法上的管理关系，系行政机关依照法律赋予的职权，对外行使管理职责进而与行政相对人形成的管理与被管理的关系。《中华人民共和国行政诉讼法》的调整范围对应的是公共行政关系。根据《安徽省人民政府办公厅关于巩固完善基层医药卫生体制综合改革的意见》皖政办〔2011〕61号文件和《安徽省政府购买村医医疗卫生服务补助资金管理办法》文件，原告诉称的补助，即政府购买村医医疗卫生服务补助（包括村医承担基本公共卫生服务补助和基本药物（含补充药品）零差率销售补助）和一般诊疗费新农合报销部分，结合本院查明讼争补助的发放程序，原告与被告及第三人之间因各项补助发放产生的纠纷，是基于原告系村卫生室从业人员的特定身份，以及村卫生室属于医疗卫生系统内部被管理对象的原因而产生，故属于肥东县医疗卫生系统内部管理的问题，并非被告行使对外管理职责引发的纠纷，故该纠纷不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十）项、第（十二）项所规定的情形。被告辩称的其管理属于行政系统内部管理行为的理由，本院予以支持。原告的起诉不属于人民法院行政诉讼案件受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定。且原告诉称的补助，系政府对实行一体化管理的村卫生室承担基本公共卫生服务、实行药品零差率、实行新型农村合作医疗的补助，并非针对村卫生室从业人员的个人补助。原告在起诉时亦未提供被告具有对公民发放上述补助法定职责的法律依据，故原告也不具有行政诉讼原告主体资格，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定。
至于原告诉称的补助直接打卡发放给个人，故原告具有诉讼主体资格的理由，本院认为，虽然2012年以后，政府购买村医医疗卫生服务补助是由各市、县（区）财政部门实行打卡发放到符合条件的村医个人，但这是建立在相应的乡镇卫生院和县级卫生部门对村卫生室内部管理考核的基础上，仅为具体支付方式，并不能改变村卫生室及从业人员的被管理性质，故原告的该诉称理由，本院不予采纳。
依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告王荣华的起诉。
本案受理费50元，退还原告王荣华。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 孙振峰
代理审判员 李永芳
人民陪审员 韦国庆
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 吴 蕾
附：本裁定的法律依据：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条……
7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。
4.最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
……