江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终304号
上诉人（原审原告）倪雅萍，女，1948年3月19日生，汉族，住启东市。
委托代理人陆凤鸣，男，1943年4月12日生，汉族，住启东市，系上诉人倪雅萍丈夫。
委托代理人沈琦，江苏江花律师事务所律师，系法律援助律师。
被上诉人（原审被告）启东市民政局，住所地启东市。
法定代表人陈玲，局长。
出庭应诉负责人张志辉，副局长。
委托代理人季建新，江苏扬子江律师事务所律师。
上诉人倪雅萍因社会保障行政给付一案，不服江苏省海门市人民法院（2018）苏0684行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年6月27日公开开庭审理了本案。上诉人倪雅萍的委托代理人陆凤鸣、沈琦，被上诉人启东市民政局的负责人张志辉、委托代理人季建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，倪雅萍原系启东县江海轧花剥绒厂职工，1978年离职，2002年该厂破产。2008年3月26日，倪雅萍经南京市职业病诊断委员会鉴定为“棉尘病II级”。2017年2月27日，倪雅萍向启东市民政局邮寄“关于申请职业病的医疗救助及生活费的报告”及相关材料。同年3月7日，启东市民政局作出《关于倪雅萍申请低保及医疗救助的答复》，主要内容为倪雅萍目前家庭收入已超过启东市最低生活保障标准，不符合享受最低生活保障或医疗救助条件。同年3月10日，启东市民政局向倪雅萍邮寄该书面答复。倪雅萍不服该答复，于12月21日向一审法院提起行政诉讼，请求判令启东市民政局批准倪雅萍享受医疗、生活等方面的救助。
一审法院另查明，倪雅萍之夫陆凤鸣的养老金为2148元/月，启东市个人最低生活保障标准为600元/月。
一审法院认为，根据国务院《社会救助暂行办法》规定，启东市民政局具有所辖区内社会救助管理的法定职责。根据《中华人民共和国职业病防治法》第六十一条规定，对用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人申请医疗救助和生活等方面救助的，启东市民政局具有依法履行审核、给付等职责。
社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。《社会救助暂行办法》规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。因此，获得社会救助的条件是受助者或家庭是否真正贫困，即其本人或家庭的人均收入是否低于当地最低生活保障标准。依据上述法律规定，倪雅萍作为职业病病人可以纳入社会救助对象。但是，倪雅萍是否符合社会救助条件，取决于其本人及其家庭的人均收入是否低于启东市个人最低生活保障标准。从被诉行政行为查明的事实来看，倪雅萍之夫陆凤鸣月收入2148元，人均收入超过当地600元/月最低生活保障标准。
综上，被诉行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回倪雅萍的诉讼请求。
倪雅萍不服提起上诉称：1.因原单位改制破产，倪雅萍遭受职业病伤害却无法落实工伤待遇，根据《中华人民共和国职业病防治法》等规定，倪雅萍应当享受医疗、生活等方面的救助，并不受家庭成员收入的限制；2.一审法院未考虑倪雅萍的特殊情形，适用《社会救助暂行办法》认定倪雅萍不符合社会救助条件属于认定事实不清，适用法律错误；3.被上诉人启东市民政局收到上诉人的救助申请后，未按照法定程序进行调查、核实，所做答复超过法定期限；4、上诉人因病致贫符合《启东市城乡困难群众临时生活救助实施办法》规定的困难群众临时生活救助条件，被上诉人应给予救助。请求二审法院撤销一审判决，改判支持倪雅萍的诉讼请求。
被上诉人启东市民政局辩称：1.根据《社会救助暂行办法》的规定，上诉人家庭收入已经超过最低生活保障标准线，不属于最低生活和医疗保障对象，上诉人认为职业病病人不受家庭收入的限制没有相应的法律依据；2.上诉人于2017年2月27日提出救助申请，被上诉人于同年3月7日作出答复未超过法定期限，被上诉人经电话询问、向社保部门核实后确定上诉人不符合社会救助条件，答复程序合法；3.上诉人在申请中并没有提出临时救助的请求。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理,对一审判决采信的证据和据此认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议的关键在于倪雅萍是否符合社会救助条件，对这个问题的判断涉及相关法律规范和各级政府所制定的规范性文件，需要对相关规范分析后得出结论。
《中华人民共和国职业病防治法》第六十一条规定，用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助。地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，采取其他措施，使前款规定的职业病病人获得医疗救治。这一规定至少有两个方面的含义，一是对于无法享受职业病待遇的职业病病人可以纳入社会救助保障体系进行救助，不再适用工伤保险的相关规定。二是授权地方各级人民政府可以根据本地区的实际情况制定和实施具体的救助措施。由于社会救助需要一定的财力作为保障，社会救助的能力和水平总是与经济社会的发展水平相适应。因此，社会救助自有其关于救助对象、救助范围、救助程序及监督管理的具体规定，并作为职能部门具体落实的依据。这也就意味着，上述原则规定并不能成为倪雅萍获得救助的直接法律依据，倪雅萍能否得到救助还取决于地方各级人民政府根据实际情况所作出的具体规定。
正是因为如此，国务院《社会救助暂行办法》第二条规定，社会救助制度坚持托底线、救急难、可持续，与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应。第九条规定，国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。第十条规定，最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济发展水平和物价变动情况适时调整。最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定。第二十八条规定，下列人员可以申请相关医疗救助：（一）最低生活保障家庭成员；（二）特困供养人员；（三）县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。根据以上规定可以明确，获得最低社会生活保障需要符合共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的条件，而获得医疗救助的只有三类人员。
为了落实上述规定，《江苏省社会救助办法》对本省辖区内的最低生活保障和医疗救助作出了具体规定，其中第十三条规定，最低生活保障标准，由设区的市人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。第三十五条规定，下列人员可以申请相关医疗救助：（一）最低生活保障人员；（二）特困供养人员；（三）临时救助对象中的大重病患者；（四）享受民政部门定期定量生活补助费的20世纪60年代精减退职职工；（五）重点优抚对象；（六）符合条件的参核退役人员；（七）设区的市、县（市、区）总工会核定的特困职工；（八）县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。虽然这一规定将申请医疗救助的对象由三类人员扩大到八类人员，但据此仍不能确定倪雅萍是否符合最低生活保障和医疗救助的具体条件，还需要结合当地的最低生活保障标准和“特殊困难人员”的范围进行判断。
2017年6月28日，南通市人民政府办公室下发的《关于提高全市城乡居民最低生活保障标准的通知》（通政办发[2017]96号）规定，从2017年7月1日起提高全市城乡居民最低生活保障标准，启东市的城市居民、农村居民的最低生活保障标准均为每人每月600元。由于倪雅萍的家庭人均收入超过上述当地最低生活保障标准是不争的事实，启东市民政局认为倪雅萍不符合最低生活保障条件，符合法律规定。
关于倪雅萍是否符合医疗救助条件的问题，关键在于确定其是否属于国务院《社会救助暂行办法》第二十八条和《江苏省社会救助办法》第三十五条共同规定的“县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员”。2014年12月26日，启东市人民政府办公室下发的《市政府关于调整启东市城乡医疗救助实施办法的通知》（启政办规[2014]10号）规定，医疗救助对象包括以下六种情形：（一）农村五保和城镇“三无”对象；（二）城乡低保对象；（三）享受民政部门定期定量生活补助的60年代精减退职老职工；（四）享受民政部门定期抚恤的重点优抚对象；（五）市总工会核定的特困职工；（六）经民政部门认定的低收入家庭中的大重疾病患者。2017年5月17日，启东市人民政府办公室下发的《启东市因病支出型贫困家庭救助办法（试行）》（启政办法[2017]44号）规定，本市户籍因疾病住院治疗，其个人支付费用超过可支配收入来源，导致生活贫困的对象可申请救助。具体对象包括：（1）特困供养人员；（2）孤儿；（3）城乡低保家庭成员；（4）总工会核定的特困职工；（5）经民政部门认定的低收入家庭的大重病患者；（6）上年度住院医疗费用个人自负总额超过家庭可支配收入且达到一定额度的因病致贫家庭。对照以上两个文件的规定，倪雅萍未能提供符合上述条件的证据材料，启东市民政局认为倪雅萍不符合医疗救助条件，符合法律规定。
关于被诉答复程序是否合法的问题，倪雅萍提出理由之一是被诉答复超过60天期限，理由之二是启东市民政局未进行调查、核实。对此，本院认为，倪雅萍于2017年2月提出书面申请,启东市民政局于同年3月作出书面答复。虽然倪雅萍在此之前多次反映过诉求,但是申请社会救助是一个要式行为，必须有书面的申请,倪雅萍不能提供证据证明在此之前已经提供了符合形式要件的申请，所以倪雅萍主张答复超过60天期限缺乏事实依据，本院不予支持。
至于调查核实的问题，“谁主张、谁举证”是举证责任分配的一般原则。在要求给予社会救助的行政法律关系中，申请人应当提供证据证明自身符合法定救助条件，民政部门所承担的只是调查核实义务，这种审核义务不能演变为举证责任，不能由此免除申请人对其申请符合条件的举证义务。当然，行政机关作出答复后必须对答复的合法性承担举证责任。事实上，倪雅萍在向启东市民政局提出申请的时候，仅仅是一纸申请，并没有提交相关的证明材料，在此情形下，启东市民政局通过核实以后，作出倪雅萍不符合救助条件的答复，并无不当。
需要说明的一个问题是，倪雅萍向启东市民政局提出救助申请时，明确地表述为医疗和生活救助，其来源也是职业病防治法以及相关政策的规定。在二审庭审中倪雅萍提出，即使不符合最低生活保障和医疗救助的条件，也应当享受因病致贫的临时救助。因病致贫的临时救助在申请程序、申请应当提供的材料、受理申请的主体等方面与最低生活保障和医疗救助完全不同。倪雅萍如果认为自己符合因病致贫临时救助的条件，应当另行主张，由启东市民政局根据实际情况作出判断，本案不予考虑，否则有悖于行政诉讼合法性审查的基本原则。
综上所述，倪雅萍因无法享受职业病待遇而申请生活和医疗救助，这一主张本身无可厚非，但是否符合救助的条件仍应遵守相关规定，启东市民政局亦须按章办事。一审法院经过审理所作出的判决认定基本事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，倪雅萍的的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人倪雅萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 鸿
审 判 员 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
二〇一八年六月二十七日
法官助理 吴彩丽
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；