湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂09行初4号
原告应城市和和投资有限公司。住所地：应城市解放街***号。
法定代表人喻新楚，该公司经理。
委托代理人陈景，湖北诚拓律师事务所律师。代理权限：承认、放弃、变更诉讼请求，调解、和解，签收法律文书等。
被告应城市人民政府。住所地：应城市广场大道特*号。
法定代表人徐长斌，该市市长。
委托代理人刘力臣，湖北熠耀律师事务所律师。代理权限：答辩、应诉、参与庭审、签收法律文书等。
第三人应城市机电建材轻纺总公司。住所地：应城市大智路**号。
法定代表人喻俊轩，该公司总经理。
原告应城市和和投资有限公司不服被告应城市人民政府行政决定一案，于2016年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月13日立案后，于2016年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因应城市机电建材轻纺总公司与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日召开庭前准备会议，于2016年3月31日公开开庭审理了本案。原告应城市和和投资有限公司（下称市和和投资公司）的法定代表人喻新楚及其委托代理人陈景、被告应城市人民政府（下称市政府）的副市长（市委常委、政法委书记）阮炎坤及其委托代理人刘力臣到庭参加诉讼。第三人应城市机电建材轻纺总公司（下称市机电总公司）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案报经湖北省高级人民法院作出（2016）鄂行复字第086号批复，批准延长审理期限3个月。本案现已审理终结。
被告市政府于2015年7月8日作出（2015）6号《关于老机床厂家属院棚户区危房改造专题会议备忘录》，会议围绕老机床厂家属院棚户区危房改造工作进行了专题研究并作出相关决定：该项工作由市蒲阳开发投资公司（下称“市城投公司”）牵头、市机电总公司、市房管局共同参与，组建老机床厂棚改工作专班。其中，市城投公司负责该棚户区改造项目还建房建设；市房管局负责提供政策支持，全程参与监督指导；市机电总公司要继续保持工作状态，加强住户沟通协调，负责完成搬迁协议签订、搬迁安置、危房拆迁以及住户搬进分配等工作。
原告市和和投资公司诉称，被告以《备忘录》形式作出决定，即该棚户区改造项目的还建房建设由市城投公司负责，直接改变棚户区改造的责任主体，且该行政行为已实际付诸实施，被告滥用行政权力排除原告与市机电总公司正常的协议履行，滥用行政权力干预原告与其他市场主体的竞争，导致原告合法的经营活动不能进行，从而损害了原告的合法权益。为此，原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（八）项、第（十二）项之规定，依法起诉。请求：1.撤销被告滥用行政权力排除公平竞争的行政行为；2.请求判令被告赔偿原告的履约损失；3.请求判令被告承担本案的诉讼费及其他诉讼费用。事实与理由：
（一）纠纷的由来及原告的投资情况。2014年6月3日，原应城市机床厂退休职工陈师傅等12家住户（由食堂改造的住房）因其住房系：“始建于1958年，年久失修，支撑房子的横梁出现裂痕，不时有砖头往下掉，已成危房”为由，上访至被告处，要求被告解决其住居困难。嗣后，被告责成应城市住房保障和房屋管理局（下称市房管局）作调查了解。市房管局经调查了解后，于2014年6月13日据实、依法作出了相关“解危措施”及“改造方案”的意见呈报给被告。2015年3月26日市机电总公司向被告提出了《关于应城市老机床厂厂区家属院、解放街187号棚户区危房改造的实施方案》的请示报告，获被告批准，被告随即要求市房管局对该方案进行审定。2015年4月21日，市房管局应被告的上述行政命令要求，经审定后向被告呈递了《关于2015年应城市保障性住房建设的请示报告》（同时明确了该项目的责任主体为市机电总公司），而获得被告批准。2015年4月25日，应城市发展和改革局（下称市发改局）向市机电总公司下发了《关于棚户区改造项目立项的通知》。自此，应城市原机床厂老家属院被正式确定为“棚户区”立项，同时进一步明确了“该棚户区”改造的责任主体为市机电总公司。在该“棚户区”申报及立项的过程中，市机电总公司为维护社会稳定，平息上访人，并依据《国务院关于棚户区改造工作的意见》精神，在2014年7月29日与原告签订了《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》，后又在2015年4月22日，又与原告签订了《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》，此协议对前手协议的内容进行了补充，同时进一步明确了双方的权利及义务关系。在此期间，原告严格依据两份协议的内容为棚户区改造的前期工作投入了大量的人力、物力和财力。具体为：1.使得棚户区解危搬迁安置18户，与棚户区221家签订了安置搬迁协议（占总搬迁安置的百分之九十四）；2.协助完成土地权源的纠偏落实；3.帮助市发改局对该项目的初步设计及可行性研究报告评审；4.分析论证在现有土地15.86亩的土地上安置359户套，余下6亩土地净出让（作为国有资产增值，为政府收益）；5.民营资本全额投资，为政府减轻压力。原告为履行以上合同义务，前期支付给市机电总公司160000元（不含原告公司自己支出的费用）。
（二）被告滥用行政权力排除竞争的行政行为违法。2015年7月8日，被告召集应城市相关行政职能部门负责人会议，以行政备忘录的形式（实为“会议纪要”），作出具体行政决定：该棚户区的建房建设工程由市城投公司负责。违法违规一改该棚户区改造的议定方案，同时变更棚户区改造的责任主体，将该项目的改造建设的责任主体改由市城投公司承接，完全置原告与市机电总公司签订的协议于不顾。被告的行政决定作出后，市城投公司随即进驻该棚户区开展工作。市机电总公司与市城投公司因该棚户区的还建安置方案有分歧，于是市机电总公司随后请示被告，被告于2015年12月9日召开协调会，强令要求市机电总公司交出土地使用权，以满足市城投公司的非法要求。依据《中华人民共和国招标投标法》第3条及《国务院关于棚户区改造工作的意见》的规定，对该棚户区的工程建设应进行招投标或可吸收民间资本参与。被告滥用行政权力，排除公平竞争的行政行为违法。
（三）被告滥用行政权力排除公平竞争的行政行为侵犯了原告的合法权益。被告以备忘录的形式作出决定后，随即付诸实施。市机电总公司向原告出示被告的《备忘录》，并告知原告：被告以备忘录的形式已作出决定，并告知原告备忘录决定的内容。接着，市城投公司以备忘录的决定为由阻止原告在棚户区开展相关工作，从而导致原告与市机电总公司签订的协议内容因市城投公司的入驻该棚户区而无法履行，为此，原告曾多次以书面及口头形式向被告及分管市长和书记、市机电总公司、应城市信访局等部门申诉，除市机电总公司以被告作出决定而无可奈何的方式搪塞原告外，其他部门及被告对原告的申诉仍置之不理。为此，依法起诉，以求人民法院判如所求。
原告市和和投资公司向本院提交了以下证据、依据：
1.营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人的居民身份证。拟证明原告的主体资格适格。
2.应城市领导接访登记表、应城市信访局（2014）48号文件。主要内容为棚户区居民的信访意见。拟证明案件的由来。
3.市房管局的《市原机床厂信访材料的调查情况》。主要内容为对信访的调查情况及解决方案。拟证明棚户区立项的前期准备工作。
4.市机电总公司（2015）03号文件。主要内容为请求对市原机床厂作为棚户区进行改造。拟证明棚户区立项的前期准备工作。
5.市政府办公室请示报告阅批单。主要内容为市政府责成市房管局对市机电总公司（2015）03号文件内容进行审定。拟证明棚户区立项的前期准备工作。
6.市发改局（2015）104号文件。主要内容为棚户区改造立项。拟证明原告投资项目的合法性。
7.市房管局（2015）7号文件及市政府办公室请示报告阅批单。主要内容为棚户区改造项目的责任主体确定为市机电总公司。拟证明投资协议双方（市机电总公司与市和和投资公司）主体合法。
8.市政府办公室备忘录（2015）6号文件及证明。拟证明被告滥用行政权力变更棚户区改造项目的责任主体，其行政行为违法。
9.原机床厂棚户区改造项目2015年7月23日后送交的资料。主要内容为原告就被告滥用行政权力的行为向棚户区原责任主体主张权利。拟证明原告因被告行政行为违法实施后进行了申诉。
10.市机电总公司（2015）27号文件、市政府办公室收文处理签。拟证明被告《备忘录》所确定的内容已具体实施；棚户区原责任主体与新责任主体发生纠纷后向被告进行了请示。
11.《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》2份。主要内容为原告与棚户区改造项目责任主体的合同关系。拟证明原告的诉权来源。
12.原告对会议备忘录的几个疑异。主要内容为对被告的行政行为提出的异议。拟证明被告的行政行为对原告权益造成损害，原告进行了申诉。
13.原告的情况反映。主要内容为原告提出的申诉。拟证明被告的行政行为对原告权益造成损害，原告进行了申诉。
14.土地使用权证。主要内容为棚户区的土地使用权人为市机电总公司。拟证明被告的行政行为改变了棚户区改造项目的责任主体。
15.原机床厂棚户区危房改造投资对比。主要内容为原告的投资优于新责任主体。拟证明原告的投资方案具有优越性。
16.市城投公司企业基本信息。主要内容为市城投公司属国有企业（市场经营主体）。拟证明被告的行政行为为自己服务而排除、限制竞争。
被告市政府辩称，答辩人的行政行为是合法的，被答辩人的起诉没有事实根据和法律依据，依法应当驳回被答辩人的全部诉讼请求。
（一）被答辩人的第一项诉讼请求不具体，不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依法应当驳回被答辩人的该项起诉。被答辩人的第一项诉讼请求是：“请求撤销被告滥用行政权力排除公平竞争的行政行为”，其中的“行政行为”是答辩人何时作出的何种行政行为，不得而知。从被答辩人陈述的事实来看，其中涉及到答辩人的多个行政行为，如“被告责成市房管局作调查了解”、“被告随即要求市房管局对该方案进行审定”、“被告于2015年12月9日召开协调会，强令要求市机电总公司交出土地使用权”等，被答辩人请求撤销的行政行为究竟是哪一个或哪几个行政行为，没有明确具体的表述。《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。被答辩人的第一项诉讼请求不具体，不符合《行政诉讼法》的上述规定，根据《最高人民法院关于适用﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条的规定，应当驳回被答辩人的该项起诉。
（二）被答辩人陈述的部分事实不真实，主要有以下几个方面：
1.被答辩人诉称：“2015年3月26日市机电总公司向被告提出了《关于应城市老机床厂厂区家属院、解放街187号棚户区危房改造的实施方案》的请示报告，获被告批准。”这是不真实的。答辩人只是要求市房管局对该方案进行审定，答辩人并没有批准这个实施方案。
2.被答辩人诉称：“2015年4月21日，市房管局应被告的上述行政命令要求，经审定后向被告呈递了《关于﹤2015年应城市保障性住房建设﹥的请示》。”这是不真实的。市房管局向答辩人呈递的请示，是2015年全市保障性住房建设项目计划，与被答辩人的实施方案以及答辩人要求对该实施方案进行审定的意见无关。
3.被答辩人诉称：“市机电总公司……在2014年7月29日与原告签订了《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》。”这是不真实的。当时与市机电总公司签订协议的是喻新楚个人，并非被答辩人公司。
4.被答辩人诉称：“2015年4月22日，又与原告签订了《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》，此协议对前手协议的内容进行了补充，同时进一步明确了双方的权利及义务关系。”这是不真实的。后一份协议并没有涉及到前一份协议，两份协议是彼此独立的。
5.被答辩人诉称，其为棚户区改造的前期工作投入了大量的人力、物力和财力，并列举了五个方面。这是不真实的。棚户区危房户的搬迁安置、签订安置协议、土地使用权落实，均是市机电总公司主持进行的，被答辩人至多只是配合了市机电总公司的工作；不存在市发改局对项目初步设计及可行性研究报告进行评审的事实；被答辩人所谓的分析论证和民营资本全额投资为政府减轻压力，都是被答辩人自己“纸上谈兵”，没有任何实际意义。
6.被答辩人诉称：“2015年7月8日，被告……以行政备忘录的形式，作出具体行政决定：该棚户区的建房建设工程由市城投公司负责，违法违规一改该棚户区改造的法定方案。”这是不真实的。备忘录只是组建了由市城投公司牵头、市机电总公司和市房管局参与的老机床厂棚改工作专班，并明确三个单位的工作职责范围。备忘录确定市城投公司负责的是还建房建设工作，并非建房建设工程。该棚户区改造不存在什么法定方案。
7.被答辩人诉称：“备忘录……同时变更棚户区改造的责任主体，将该项目的改造建设的责任主体改由市城投公司承接，完全置原告与市机电总公司签订的协议于不顾。”这是不真实的。答辩人只是加强了棚改工作力量，组建了棚改工作专班，明确了相关单位的职责范围，市机电总公司仍然是工作专班的成员单位。答辩人的行政行为与喻新楚及被答辩人同市机电总公司签订的协议无关。
8.被答辩人诉称：“被告于2015年12月9日召开协调会，强令要求市机电总公司交出土地使用权，以满足市城投公司的非法要求。”这是不真实的。市机电总公司和市城投公司都是在答辩人的领导下开展棚改工作，都应当服从答辩人的工作安排。棚户区所涉土地使用权，是国有资产，正如当初答辩人根据工作需要决定登记在市机电总公司的名下一样，答辩人同样有权决定登记在市城投公司的名下。根本不存在强迫命令市机电总公司的问题，也不存在市城投公司有什么非法要求的问题。
9.被答辩人诉称：“原告与市机电总公司签订的协议因市城投公司的入驻该棚户区而无法履行。”这是不真实的。协议没有履行的主要原因在于：1、协议未生效。2、协议内容违法。3、被答辩人参与该棚户区项目程序违法。4、被答辩人不具备参与该棚户区项目拆迁、房地产开发、工程施工等相关资质。5、协议内容不完善、不明确，不可能履行。
（三）答辩人的行政行为合法。从被答辩人陈述的事实和理由来看，被答辩人第一项诉讼请求中所指的“行政行为”，可能是指答辩人召开老机床厂棚户区改造专题工作会议所作出的决定，具体是备忘录中记载的如下内容：“该项工作由市城投公司牵头、市机电总公司、市房管局共同参与，组建老机床厂棚改工作专班。其中，市城投公司负责该棚户区改造项目还建房建设。”答辩人的该决定是合法的，主要理由如下：
1.答辩人开展老机床厂的棚户区改造工作，有事实根据。2014年6月3日，老机床厂职工上访反映危房问题。2014年6月13日，市房管局调查后向答辩人报告调查情况，老机床厂职工上访反映的问题属实，应纳入城市棚户区改造计划。
2.答辩人开展老机床厂的棚户区改造工作，有法律政策依据。这些法律政策依据主要有：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发（2013）25号）等（见证据、依据清单）。
3.答辩人加强棚改工作力量、组建工作专班、确定专班成员单位的职责分工，属于答辩人的职权范围，是答辩人职权的具体体现。上述法律政策中明确规定，答辩人作为地方人民政府，是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院；答辩人领导所属各工作部门的工作，管理本行政区域的经济、城乡建设事业，办理上级国家机关交办的事项；答辩人是棚户区改造工作的责任主体。城市棚户区改造是国务院、省政府的重大决策，答辩人按照国务院和省政府的有关规定，履行责任主体的职责，加强棚改工作力量、组建工作专班、确定专班成员单位的职责分工，都是答辩人职权的具体体现。
4.答辩人的行政行为，不属于法律规定的滥用行政权力排除公平竞争的行政行为。我国现行法律对滥用行政权力排除、限制竞争的行政行为有明确具体的规定，具体表现在《反垄断法》第五章和《反不正当竞争法》第七条中。答辩人的上述行政行为，不属于该两部法律所规定的滥用行政权力排除公平竞争的任何一种情形。
5.答辩人的行政行为，不存在程序违法问题。答辩人的行政行为，是答辩人在职权范围内对下级的工作安排，是一种内部的行政决策行为。法律法规对此种行政行为，没有程序上的规定。因此，答辩人的行政行为不存在程序违法的问题。
（四）关于被答辩人所要求解决的问题。从被答辩人在诉状中陈述的内容来看，被答辩人所要解决的问题，实际上是被答辩人与市机电总公司所签订协议的效力及其履行问题。该问题是民事合同争议问题，如果合同当事人协商解决不成的话，依法应当通过民事诉讼的途径解决，而与答辩人的行政行为无关。退一万步讲，假使答辩人的行政行为对协议的履行产生某种影响，根据《合同法》第一百二十一条的规定（该条规定：当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决），也应当由被答辩人与市机电总公司解决合同纠纷，而与答辩人无关；至于答辩人与市机电总公司之间的问题，则由答辩人与市机电总公司解决，而与被答辩人无关。
被告市政府向本院提交了以下证据、依据：
1.应城市领导接访登记表。拟证明原机床厂职工反映危房问题；被告安排市房管局调查处理。
2.应城市原机床厂信访材料的调查情况。拟证明：一是原机床厂危房的实际情况，符合城市棚户区改造政策规定；二是市房管局对危房改造提出的建议。
3.市政府办公室请示报告阅批单及市机电总公司关于申办原机床厂家属生活区土地使用权证的请示。拟证明原机床厂棚户区改造所涉土地使用权证办理情况。
4.市政府办公室请示报告阅批单及市房管局关于《2015年应城市保障性住房建设项目计划》的请示。拟证明原机床厂危房改造列入城市棚户区改造计划。
5.市发改局“应发改投资（2015）104号”文件：关于应城市原机床厂老家属院棚户区改造项目立项的通知。拟证明原机床厂棚户区改造立项。
6.市政府办公室请示报告阅批单及市机电总公司关于应城市老机床厂厂区家属院、解放街187号棚户区危房改造的实施方案报告。拟证明：一是市机电总公司于2015年3月26日向被告报告了实施方案；二是被告安排市房管局对实施方案按棚户区政策进行审定；三是实施方案内容不完善、抽象、缺乏可操作性。
7.市政府办公室备忘录“（2015）6号”：关于老机床厂家属院棚户区危房改造专题会议备忘录。拟证明被告组建由市城投公司牵头、市机电总公司和市房管局参与的老机床厂棚改工作专班，并对参与单位的职责进行分工。
8.原告寄给原市长肖红梅的信件：关于对老机床厂家属院棚户区危房改造专题会议备忘录几点疑议、应急办工作处理签、安排市城投公司调查处理的文书、市城投公司关于肖市长信件2015年第32号的调查情况报告、应急办工作处理签。拟证明原告对备忘录提出了疑异，被告进行了调查处理。
有关法律法规及规范性文件：
（1）中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法（第四章地方各级人民政府）。
（2）《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发（2013）25号。
（3）《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发（2015）37号。
（4）《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发（2014）36号。
（5）《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保（2009）295号。
（6）《湖北省人民政府关于进一步加快推进棚户区改造工作的通知》（鄂政发（2014）50号。
（7）《湖北省棚户区改造省级融资平台贷款实施办法》（鄂政办函（2014）56号。
（8）《关于抓紧抓好棚户区改造有关工作的通知》（鄂建办（2014）265号。
经庭前准备会议及庭审质证，对原告提交的证据，被告的质证意见如下：对证据1无异议。对证据2的真实性无异议，但对其证明目的有异议。对证据3的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该证据不属解决相关问题的方案，只是建议。对证据4的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为被告审查过这个方案，其实此方案未经最后审定。对证据5的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为并没有进行审定。对证据6的真实性无异议，但对其证明目的有异议。对证据7的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为棚户区改造的最后决策权在政府，只能说这个项目由哪个单位牵头，不能说明原告签订协议合法。对证据8的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为政府的备忘录并不是变更棚户区改造的责任主体，只是调整工作专班，被告作出的备忘录是合法的。对证据9不予质证，认为此证据与被告无关。对证据10的真实性无异议，但不能证明其目的，认为此证据内容与原告无关。对证据11的真实性无异议，但该证据中的两份协议与被告无关。对证据12的内容不认可。对证据13的真实性有异议，认为材料上没有原告的盖章及签名。对证据14的真实性无异议，但不能证明其目的，土地使用权登记在第三人名下不代表是第三人的。对证据15的真实性、合法性不予认可，认为其投资对比是原告自已做出来的，不具有合法性及有效性。对证据16的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为不能证明被告的行政行为为自己服务而排除限制原告竞争，市城投公司是与一般的国有公司不一样的，公司在参与项目的过程中，只是项目事务性工作的牵头单位。
对被告提交的证据，原告的质证意见如下：对证据1、证据2的关联性、合法性、真实性无异议。对证据3的真实性无异议，但认为土地使用权以法定登记为准。对证据4的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为机床厂老家属院棚户区改造项目的责任主体已确定为市机电总公司。对证据5的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该证明材料的立项条件是依被告的证据4中的《2015年保障性住房建设项目计划表》而确立的。对证据6的合法性、真实性无异议，但对其与本案的关联性有异议。认为：其一，市机电总公司的《关于应城市老机床厂厂区家属院、解放街187号棚户区危房改造的实施方案报告》中的第四条第二款已明确了“所有先期投入由自愿并有实力的民间资本先期投入，中后期争取棚户区改造、保障性住房国家政策的支持资金，还建户的成本价出资”，原告符合该报告的投资条件，并已实际投资。其二，被告知晓该棚户区改造前期投资有民营资本的投入，被告知晓原告已投资。其三，该报告已由市房理局审定，后有市发改局的立项，该棚户区改造的责任主体已由被告确立，以上事实已由被告同意确认。其四，原告与市机电总公司签订投资协议时，被告并未提出该报告不具体、不完善、缺乏可操作性，被告在协议事后提出辨称主张无事实依据。对证据7的真实性无异议，但认为该“备忘录”的行政行为违法：一是该“备忘录”所确立的内容已外化并付诸实施，有本案第三人的第14号、第15号证明材料可证实。二是该“备忘录”所确定的第一项“市城投公司负责该棚户区改造项目还建房建设”，第二项“市城设公司与市机电总公司要共同研究完善搬迁协议及安置方案的条款细节”，两项内容属排除公平竞争和限制公平竞争的行政行为。三是该“备忘录”变更了棚户区改造项目的责任主体，无法律依据。对证据8的真实性无异议，但认为：一是调查主体不合法。市城设公司为本案的利害关系人，且市城投公司为市场经营主体，无调查权。二是市城投公司所调查的内容不客观，调查程序违法、主体违法。对被告提交的法律依据，原告认为，被告没有法律依据变更责任主体，省级规范性文件与国务院（2013）25号文件及原告出示的第7号文件相冲突，原告和第三人签订协议是根据合法规范性的文件和被告确立了第三人为棚户区责任主体后签订的，被告认为备忘录改变责任主体是合法的，7月8日前后的变更到底哪个合法，被告没有举证来证明。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，具有证明效力，依法予以采纳。证据2，其内容是信访部门对信访群众反映问题的交办函，与本案不具有关联性，依法予以排除。证据3，其内容是信访调查报告，不是经审批的方案，对其证明目的不予采信。证据4、5，其“实施方案”报请市政府有关领导阅示，并责成有关职能部门进行审定，可以证明其棚户区改造项目立项的前期准备工作，对证据4、5依法予以采纳。证据6，是市发改局应发改投资（2015）104号《关于应城市原机床厂老家属院棚户区改造项目立项的通知》，此文件与本案具有关联性，并具有合法性、真实性，依法予以采纳。证据7，是市房管局应房产文（2015）7号《关于2015年应城市保障性住房建设项目计划的请示》并报经市政府有关领导签批，此证据与本案具有关联性，并且具有合法性、真实性，依法予以采纳。证据8，经审核，市政府召开老机床厂棚户区改造专题会议，就有关事项经研究作出相关决定，并形成“备忘录”作为实施相关决定的依据，本案原告对其相关决定及实施行为不服，该证据可以作为原告提起行政诉讼的事实根据。依法予以采纳。证据9、10、12、13，经审核，市政府经研究作出相关决定并按“备忘录”的内容具体实施后，签订《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》的双方当事人认为对该协议的履行产生了实际影响，协议双方当事人均提出书面异议，原告认为被告的行政行为侵犯其合法权益，上述证据可以证明原告具有诉权，依法予以采纳。证据11，经审核，涉案棚户区改造项目经审批立项、纳入保障性住房建设项目计划，并明确其建设单位（责任主体）为市机电总公司。同时，报经市政府研究同意，引进民间资本投入。在此基础上，市机电总公司与市和和投资公司签订了《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》，该协议与本案事实之间具有证明关系，依法予以采纳。证据14，经审核，该证据证明涉案棚户区改造项目的土地使用权人为市机电总公司，对该应城国用（2015）第110101081-3号国有土地使用证的合法性、真实性双方当事人无异议，且与本案具有关联性，依法予以采纳。证据15，其内容未经有关部门审定，不能作为有效证据使用，依法不予采纳。证据16，经审核，市城投公司的企业基本信息真实、合法，并与本案具有关联性，依法予以采纳。
被告提交的证据1，具有证明效力，依法予以采纳。证据2，与原告提交的证据3相同，其内容是信访调查报告，对涉案棚户区危房改造提出了建议的证明目的予以采信。证据3，经审核，其证明原机床厂棚户区改造所涉土地使用权转移登记到市机电总公司的办理经过，与原告提交的证据14相衔接，对该证据依法予以采纳。证据4，经审核，与原告提交的证据7相同，依法予以采纳。证据5，经审核，与原告提交的证据6相同，依法予以采纳。证据6，经审核，与原告提交的证据4、5的内容相同，依法予以采纳。证据7，经审核，与原告提交的证据8相同，依法予以采纳。证据8，经审核，其内容与原告提交的证据9、10、12、13的内容基本相同，依法予以采纳。
经审理查明，原应城市机床厂退休职工多人多次因其住房年久失修、已成危房为由上访，要求解决其住居困难问题。为此，被告市政府责成市房管局进行调查，后经调查形成调查情况及相关建议上报市政府。2015年3月26日，第三人市机电总公司形成应机建轻纺字（2015）03号《关于应城市老机床厂厂区家属院、解放街187号棚区危房改造的实施方案报告》，此“实施方案”经市政府有关负责人审查后，责成市房管局按棚户区改造的相关政策进行审定。2015年4月21日，市房管局经审查形成应房产文（2015）7号《关于2015年应城市保障性住房建设项目计划的请示》并呈报市政府有关负责人签批“同意”，其附件“2015年保障性住房建设项目计划表”中明确：市机床厂老家属院棚户区改造建设单位（责任主体）是市机电总公司。2015年4月25日，市发改局向市机电总公司下发了应发改投资（2015）104号《关于应城市原机床厂老家属院棚户区改造项目立项的通知》。2015年4月22日，市机电总公司与市和和投资公司签订《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》。原告市和和投资公司根据协议约定履行相关义务，为涉案棚户区改造前期工作投入人力、物力和财力，如搬迁安置18户等前期工作。
2015年7月8日，被告市政府召开老机床厂棚户区改造专题会议，就有关事项经研究作出相关决定，并形成“备忘录”作为实施相关决定的依据。被告作出相关决定并按“备忘录”的内容具体实施后，签订《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》的双方当事人即原告市和和投资公司、第三人市机电总公司均对被告作出的相关决定及实施行为不服提出书面异议，原告认为被告的行政行为侵犯其合法权益，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点：一是市和和投资公司是否具有原告主体资格；二是市政府的行政行为是否可诉；三是市政府的行政行为是否合法。
关于市和和投资公司是否具有原告主体资格的问题。行政行为介入已经形成的民事法律关系，民事法律关系主体具有起诉行政行为的原告资格。市机电总公司关于应城市老机床厂厂区家属院、解放街187号棚户区危房改造的实施方案，报经市政府有关负责人审查并责成市房管局予以审定，市房管局关于2015年应城市保障性住房建设项目计划报请市政府有关负责人签批同意后，市发改局向市机电总公司下发了关于应城市原机床厂老家属院棚户区改造项目立项的通知。上述规范性文件表明：一是依照国发（2013）25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，对市机床厂棚户区引进民营资本投资改造；二是市机床厂老家属院棚户区改造建设单位（责任主体）是市机电总公司。在此基础上，市机电总公司与市和和投资公司就棚户区改造前期事项签订了《原应城市机床厂棚户区改造投资协议》。协议中有关引进民营资本投资改造棚户区的内容，并不违反中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年2月6日）第六条第（十四）项中关于“创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体”的有关精神。在市机电总公司与市和和投资公司按协议履行过程中，市政府有关负责人主持召开老机床厂棚户区改造专题会议，就有关事项经研究作出相关决定，并形成“备忘录”作为实施相关决定的依据。市政府作出相关决定并按“备忘录”的内容具体实施后，市机电总公司、市和和投资公司均提出书面异议，市和和投资公司认为市政府的行政行为侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。本案中，市机电总公司与市和和投资公司先形成了民事法律关系，在该协议履行过程中，市政府后作出行政行为，由于行政行为介入了已经形成的民事法律关系，后形成的行政法律关系影响了先形成的民事法律关系状态，市和和投资公司与行政行为之间发生了法律上的利害关系，市和和投资公司认为该行政行为侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，市和和投资公司具有原告主体资格。
关于市政府的行政行为是否可诉的问题。行政机关的内部会议纪要（本案为专题会议备忘录），如果直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过有关途径外化的，属于可诉的行政行为。市政府专题会议作出决定，明确该棚户区改造项目工作由市城投公司牵头，且该棚户区改造项目还建房建设由市城投公司负责。该会议决定的有关内容，与市机电总公司上报审定的关于应城市老机床厂厂区家属院及解放街187号棚户区危房改造的实施方案、市房管局报经签批同意的关于2015年应城市保障性住房建设项目计划、市发改局关于应城市原机床厂老家属院棚户区改造项目立项的规范性文件中相关内容不一致，变相否定了市机电总公司作为该棚户区改造项目的责任主体，直接确定了该棚户区改造项目还建房建设单位。在该专题会议决定实施过程中，市城投公司进驻该棚户区开展工作，造成市机电总公司与市和和投资公司签订的协议事项被迫中断实施，原告市和和投资公司前期投入资金、人力和财力后，因行政行为的介入无法按协议继续履行。市政府专题会议针对特定主体就特定事项作出决定，专题会议“备忘录”的相关内容在其后不仅外化而且已经得到执行。对专题会议“备忘录”不能仅仅从名称或形式上判断，而应通过其内容来确定，本案所涉专题会议备忘录对原告市和和投资公司的权利义务产生了实际影响。因此，该行政行为属于可诉的行政行为，应城市人民政府属适格被告。
关于被告市政府的行政行为是否合法的问题。行政机关的行政行为虽无明确的限制竞争的内容，但结合其他因素实际产生了限制竞争的结果，若该限制没有法律法规依据，且不合理不必要的，可以认定为变相限制竞争。被告市政府专题会议作出决定，直接确定由市城投公司负责该棚户区改造项目还建房建设。市城投公司以该专题会议的有关决定为依据，进驻该棚户区开展工作，事实上阻止了原告市和和投资公司与第三人市机电总公司关于原机床厂棚户区改造投资协议中有关棚户区改造前期事项的履行。在第三人市机电总公司与原告市和和投资公司的民事法律关系未经依法确认是否违法或无效或经有关途径妥善解决的情况下，因行政行为的介入使民事法律关系主体无法按双方协议继续履行。与此同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第（五）项的规定“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”属于公共利益。《条例》第十一条第二款作出特殊规定“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案所涉危房集中、基础设施落后的旧城区改建项目，被告是否依法公布征收补偿方案征求公众意见、是否依法组织召开听证会、是否依法作出征收补偿决定并予以公布，被告未向本院提交相关证据予以证实。《关于加强市县政府依法行政的决定》要求“扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。”旧城改建征收补偿方案应当召开听证会而未召开的，属违反法定程序，且这种违反法定程序为“重大明显违法”。根据市发改局应发改投资（2015）104号《关于应城市原机床厂老家属院棚户区改造项目立项的通知》中明确，该棚户区改造共拆迁359户，新建359套，总建筑面积28900平方来，项目投资4000万元。依照《条例》第十二条的规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”《关于加强市县政府依法行政的决定》要求“坚决制止和纠正超越法定职权、违反法定程序的决策行为”。本案旧城区改建涉及人数较多，但被告未向本院提交证据证实经过政府常务会议讨论后作出相关决定。综上，被告市政府作出的被诉行政行为违反了决策民主、程序正当、结果公开的原则，被诉行政行为违法，依法应予以撤销。原告的赔偿请求因按行政赔偿诉讼另行立案，对其赔偿请求将另案审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告应城市人民政府关于老机床厂家属院棚户区危房改造专题会议作出的行政决定。
案件受理费50元，由被告应城市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 祁国华
审判员 黄 伟
审判员 张耀刚
二〇一六年八月十九日
书记员 王 喆
附法律法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条第一款公民、法或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（三）违反法定程序的；