浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终77号
上诉人（原审原告）张金初。
委托代理人牟章联，浙江素豪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）象山县人民政府，住所地浙江省象山县丹西街道后堂街21号。
法定代表人黄焕利，县长。
委托代理人倪海龙，象山县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郑新安，浙江海册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市江东区宁穿路2001号。
负责人陈奕君，常务副市长。
委托代理人张剑飞、金建夫，宁波市法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）张日升。
张金初诉象山县人民政府土地行政登记及宁波市人民政府土地行政复议一案，宁波市中级人民法院于2015年11月10日作出（2015）浙甬行初字第113号行政判决。张金初不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月13日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月15日公开开庭审理了本案。上诉人张金初及其委托代理人牟章联，被上诉人象山县人民政府的委托代理人倪海龙、郑新安，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人张剑飞、金建夫到庭参加诉讼。被上诉人张日升经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，原告与第三人系兄弟关系。二人房屋东西相邻。1998年2月，经初始登记，第三人取得位于象山县丹西街道横墙弄村面积为111.8平方米的集体土地使用权，被告象山县人民政府向第三人颁发了象集建（98）字第01（52）5251号《集体土地使用证》。2000年3月13日，原告与第三人签订协议，约定将原告房屋后面第三人的空地调给原告，从原告当时房屋东墙（老墙角）起离开点水40公分为第三人墙角，前后全部拉直，大门路不动。2002年4月原告经批准对其房屋进行原拆原建，原告自述新建房屋东墙向西退移了约1米。2002年10月17日，原告和第三人申请土地使用权变更登记，土地管理部门依据双方提交的资料，于2002年10月30日根据房屋现状进行地籍调查，并经原告和第三人签字确认用地界址，确认原告现有房屋东墙角起离开40公分处为第三人的用地界址。2002年11月7日，原告和第三人共同填报了《象山县土地使用权转让呈报表》。2002年11月11日，原象山县土地管理局根据地籍调查结果经审核批准原告将房屋东首面积为36.01平方米的土地使用权转让给第三人，并核定第三人变更后的土地使用权面积为147.81平方米。2002年11月14日，被告象山县人民政府根据地籍调查结果批准了第三人的土地使用权变更登记，并向第三人颁发了象集建（2002）字第01N0465号《集体土地使用证》。原告不服被告象山县人民政府核准登记并颁发象集建（2002）字第01N0465号《集体土地使用证》的行政行为，于2015年1月21日向被告宁波市人民政府申请行政复议，被告宁波市人民政府同日作出甬政复补字（2015）23号行政复议申请材料补正通知，要求原告提交本人亲笔签名的行政复议申请一式2份及身份证复印件1份，并通过EMS方式送达原告。2015年1月23日，被告宁波市人民政府收到原告的补正材料，并于2015年1月26日受理原告的复议申请。2015年3月17日，被告作出甬政复决字（2015）23号行政复议决定，维持了被告象山县人民政府向张日升颁发的象集建（2002）字第01N0465号《集体土地使用证》，并向原告进行了送达。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。2002年11月14日被告象山县人民政府为第三人办理土地登记的权属来源依据是象集建（98）字第01（52）5251号《集体土地使用证》和象山县土地管理局同意原告将房屋东首面积为36.01平方米的土地使用权转让给第三人的《象山县土地使用权转让呈报表》。故在被诉登记发证行为作出前，就已存在对原告权利义务产生影响的土地转让批准行为。该土地转让批准行为是行政法律行为，在未被有权机关依据法定程序撤销前，具有法律效力。土地转让批准行为与土地登记行为是各自独立的二个行政行为，原告与被诉土地登记行为的利害关系已被土地转让批准行为阻断，故原告与被诉的土地登记行为不具利害关系，不具有原告主体资格。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议受理条件之一是复议申请人与该具体行政行为有利害关系，现原告与被诉的土地登记行为不具利害关系，被告宁波市人民政府对原告的复议申请予以受理并作出甬政复决字（2015）23号行政复议决定属适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、第七十条第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决：一、撤销被告宁波市人民政府于2015年3月17日作出的甬政复决字（2015）23号行政复议决定；二、驳回原告张金初的起诉。
张金初上诉称：一、一审法院认定上诉人与土地登记行为不具有利害关系，不具有原告主体资格，在事实认定及法律适用上均存在错误。象山县人民政府核准登记并颁发象集建（2002）字第01N0456号《集体土地使用证》的行政行为，系确权行为，直接确定了张日升集体土地使用权的范围。张日升正是依据该行政行为的错误确权进行房屋建设，侵害了上诉人的合法权利。上诉人与张日升仅存在依据双方协议进行土地使用权交换的行为，并无转让土地使用权的行为。上诉人虽与张日升共同填报了《象山县土地使用权转让呈报表》，但该表系基于双方的土地使用权调换协议进行的申报。象山县人民政府在答辩中也明确了该事实，明确承认上诉人与张日升是基于交换部分宅基地签订《协议书》，填报了《象山县土地使用权转让呈报表》。土地转让批准行为系依据上诉人与张日升签订的协议，本身并未侵害上诉人权利。该协议明确其依据为上诉人与张日升2000年签订的《协议书》。该协议书明确双方的地界为“从金初现有房屋转墙、老墙脚起离开点水40公分为日升的墙角，前后全部拉直”。对该地界，上诉人并无异议，因此该审批行为本身并未导致上诉人权益受损。象山县人民政府核准登记并颁发象集建（2002）字第01N0456号《集体土地使用证》的行政行为通过对张日升土地使用权四至范围的确定，直接侵害了上诉人的合法权利。上诉人与张日升的《协议书》以及此后的《象山县土地使用权转让呈报表》所确定的土地使用地界均是依据《协议书》的约定。然而此后象山县人民政府核准登记并颁发的象集建（2002）字第01N0456号《集体土地使用证》确定的张日升土地使用权西边的界限明显有别于《协议书》的约定，向西即向上诉人一边前移。正是该错误的确权行为导致张日升据此建造的房屋对作为相邻方的上诉人权利造成了损害。一审法院认定上诉人与被诉土地登记行为的利害关系已经被土地转让批准行为阻断是错误的。首先，上诉人和张日升共同填报《象山县土地使用权转让呈报表》的行为并不是行政行为。该呈报表上的批准反映的是政府机关的内部工作流程，不能视为具体行政行为。被上诉人并未提供充分证据证实行政机关依据该呈报表作出了独立的具体行政行为并将该行为的结果告知上诉人。其次，即使是将该呈报行为视为独立的行政行为，该行为也无法视为是侵害上诉人权益的行政行为。因该呈报表审批的依据明确系上诉人与张日升签订的《协议书》，与上诉人主张的分界线是一致的，并没有侵犯上诉人的合法权益。相反，正是此后的土地使用权登记行为在确权时出现了不同于《协议书》约定的分界线，才导致上诉人权益受损。因此，如果认为土地使用权转让审批是独立的行政行为，直接影响上诉人权益的是土地登记行为，并非土地使用权转让审批行为。上诉人认为，在前后两个行政行为确定的界线完全一致，后一行政行为完全依据前一行政行为作出的情况下，可以认为后一行政行为的利害关系被前一行政行为阻断，若并无证据证实后一行政行为与前一行政行为完全一致的情况下，行政相对人对后一行政行为有异议，不能认为其利害关系被阻断。简单说，就是行政机关依据一个没有错误的行政行为作出了错误的行政行为，显然不能要求行政相对人去诉前一个没有错误的行政行为。因此，一审法院认为上诉人与土地登记行为的利害关系被土地转让批准行为阻断是错误的。二、象山县人民政府核准登记并颁发象集建（2002）字第01N0456号《集体土地使用证》的行政行为缺乏法律及事实依据，系违法行政行为。宁波市人民政府作出的甬政复决字（2015）23号行政复议决定错误，应予以撤销。三、象山县人民政府核登记并颁发象集建（2002）字第01N0456号《集体土地使用证》的行政行为损害了上诉人的合法权利。上诉人对旧房原拆原建的过程中，为通风、采光等各方面考虑，新建房屋东墙已经向西退移了约1米。张日升若按照协议约定进行旧房拆建，将不会影响上诉人权益。由于象集建（2002）字第01N0456号《集体土地使用证》的核发，导致张日升根据该证进行建设，直接影响了上诉人房屋的安全与通风和采光。故自张日升施工之日起，上诉人就提出异议并向相关部门寻求解决，但由于张日升是依据土地使用权证进行建设，没有人理会上诉人的异议，相关部门也未叫停张日升施工。最终，张日升施工损坏上诉人房屋的地梁，甚至导致上诉人在此过程中遭到殴打。张日升房屋建成，墙间间隔仅有40公分，严重影响上诉人房屋的通风与采光。综上，请求依法撤销一审判决，改判撤销象山县人民政府颁发象集建（2002）字第01N0456号《集体土地使用证》，撤销宁波市人民政府作出的甬政复决字（2015）23号行政复议决定。
象山县人民政府答辩称：一、上诉人张金初与被上诉人张日升系兄弟关系，其房屋东西相邻。1998年2月，经初始登记上诉人张金初取得了位于丹西街道横墙弄村的用地面积为311.79平方米集体土地建设用地使用证，证号为象集用1998字第01（52）5252号，地号为01（52）64；同月，经初始登记，张日升取得位于丹西街道横墙青苹果地111.8平方米集体土地建设用地使用证，证号为象集建1998字第01（52）5251号，地号为01（52）063。2000年3月13日，上诉人和张日升经商议，签订了交换部分宅基地的协议书。该协议载明：“同意把张金初房屋后面日升的空地调给金初。把日升房屋西首的金初房屋东首的地基（原是金初的）转给日升。从金初现有房屋东墙（老墙角）起离开点水40公分为日升的墙角，前后全部拉直，大门路不动。”2002年3月，上诉人拆建房屋，经批准建房用地面积为140平方米，建筑面积为280平方米。2002年11月7日，上诉人和张日升共同填报了《象山县土地使用权转让呈报表》，经审核批准上诉人将房屋东首面积为36.01平方米的部分土地使用权转让给张日升。同月，上诉人和张日升申请土地使用权变更登记，土地管理部门依据双方提交的资料，进行地籍调查，并经上诉人签字确认用地界址，核定上诉人变更后的实际土地为147.81平方米。2002年11月14日，被上诉人批准了上诉人和张日升的土地使用权变更登记，并向张日升颁发了“象集建（2002）字第01N0465号”集体土地建设用地使用证。2015年1月，张日升进行房屋拆建，上诉人认为被上诉人颁发给张日升的“象集建（2002）字第01N0465号”集体土地建设用地使用证，登记错误，侵占其土地使用权，遂于1月21日向宁波市人民政府申请行政复议，请求撤销该集体土地建设用地使用证。2015年3月17日，宁波市人民政府作出复议决定，认为被上诉人所作的土地使用权变更登记行为，事实清楚、证据确凿，依法予以维持。二、答辩人的土地变更登记行为事实清楚，证据确凿、程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。根据具体行政行为发生时的《浙江省土地登记办法》（2002年版）第十二条的规定，因交换、调整土地而发生土地所有权、使用权变更的，土地所有者、使用者应当在土地权属变更之日起30日，向原登记机关申请办理土地权属变更登记。上诉人和张日升签订交换部分宅基地的《协议书》后，又共同填报了《象山县土地使用权转让呈报表》，该呈报表经村和镇、县土地管理部门审核批准，已将双方协议通过法定的方式和程序进行转化并予以最终确认。被上诉人以《象山县土地使用权转让呈报表》和“象集用1998字第01（52）5252号”集体土地建设用地使用证为依据，经实地测量后，确认张日升变更后的土地使用权面积为147.81平方（36.1＋111.8），并予以发证并无不当。综上，答辩人依申请作出的土地变更登记行为事实清楚，证据确凿，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
宁波市人民政府答辩称：一、答辩人作出的甬政复决字（2015）23号行政复议决定程序合法、适用依据正确。答辩人于2015年1月21日收到上诉人提交的行政复议申请书。经审查，于同日作出《宁波市人民政府行政复议申请材料补正通知书》，并通过EMS邮政快递向上诉人寄送。答辩人的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定。同年1月23日答辩人收到上诉人的补正材料。经审查，于同年1月26日对上诉人的行政复议申请予以受理，同时追加张日升为行政复议第三人，并通过EMS邮政快递向上诉人、张日升分别寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、《宁波市人民政府参加行政复议通知书》，上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第十条第三款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款、第二十八条的规定。答辩人根据上诉人提交的行政复议申请材料、象山县人民政府的行政复议答复材料以及张日升的答复意见，经书面审查，并经实地调查，认为象山县人民政府依法对张日升进行土地使用权变更登记并颁发《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序基本合法，适用依据正确，于2015年3月17日作出维持的行政复议决定，并于2015年3月19日通过EMS邮政快递将行政复议决定书向上诉人寄送，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条的规定。二、一审法院撤销本机关作出的甬政复决字（2015）23号行政复议决定的判决错误。一审判决认定上诉人与被诉行政争议在行政复议程序中无利害关系无理论依据和法律依据。行政复议与行政诉讼属不同的法律救济制度，属内部监督制度，其审理范围、受理条件比外部司法监督更为宽泛，而且行政复议围绕具体行政行为的合法性和合理性开展审查，与行政诉讼制度围绕诉讼请求进行审查存在区别。本案中，虽独立存在对上诉人权利义务产生影响的土地转让审批行为，但并不妨碍上诉人通过行政程序对原有土地使用权的主张。答辩人作为上级政府在复议审查象山县人民政府颁证行为同时，可以一并就下级机关相关行政行为进行审查，并以此独立判断当事人的利害关系，实现便捷、高效的救济。故而一审判决以上诉人在行政诉讼程序中没有利害关系为由，认定上诉人在复议程序中不具有申请主体资格，缺乏理论依据和法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。故而，本案中一审法院应当仅就本机关复议决定的程序合法性开展审查。而关于行政复议申请要与具体行政行为的利害关系则属于案件的实体审查。一审法院就此内容进行审查有违法司法解释对人民法院司法审查范围的限定，超越了本案司法审查的边界。一审判决撤销答辩人复议决定适用法律依据错误。本案一审判决撤销本机关复议决定的法律依据为《行政诉讼法》第七十条第（二）项，即复议决定适用法律、法规错误。而本案答辩人作出维持复议决定的法律依据适用并无不当。同时根据《适用解释》第十条规定，原行政行为合法、复议决定违反法定程序，应当判决确认复议决定违法，而没有“认定原告无主体资格驳回起诉的同时一并撤销复议决定”的判决类型，故一审判决适用法律依据存在错误。一审判决二项判决内容存在矛盾。答辩人作出的复议决定，是对象山县人民政府核发象集建（2002）字第01N0465KGN《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为进行复查的行为。该行政复议决定既未给行政相对人增设新的义务，也未减损其权利，并未改变原有的法律关系，仅仅是一个附属的行政行为。根据《适用解释》第九条的规定，只有在对原具体行政行为合法性进行审查时，才对复议程序的合法性一并进行审查，而就维持复议决定并不需进行单独的实体审查。本案中一审法院认定上诉人不具备原告资格，驳回其起诉，即应当视为上诉人之诉不应立案。在发现错误立案后，审判机关对原具体行政行为不作审查，同时对复议决定亦不应作一并审查。而本案判决恰恰相反，在对原具体行政行为不作审查的同时，却对维持复议决定作出实体审查并作出撤销判决，二项判决内容存在矛盾，有违法理和法律规定。综上，一审判决撤销答辩人复议决定的判决内容存在超越司法审查范围、适用法律错误，并与其他判决内容存在明显矛盾之处的错误。故请求撤销一审法院关于甬政复决字（2015）23号行政复议决定的判决。
庭审中，各方当事人围绕着上诉人张金初与象山县人民政府颁发的象集建（2002）字第01N0465号《集体土地建设用地使用证》是否具有法律上的利害关系以及宁波市人民政府2015年3月17日作出的甬政复决字（2015）23号行政复议决定程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人张金初提起本案之诉要求撤销被上诉人象山人民政府向被上诉人张日升颁发的象集建（2002）字第01N0456号《集体土地建设用地使用证》的主要理由，系认为涉案权证将原属其使用的土地确权给了张日升，超出了其与张日升2000年3月13日双方《协议书》约定的范围。上诉人向被上诉人宁波市人民政府申请行政复议时要求撤销涉案的颁证行为的理由为二点：一是认为象山县人民政府在2002年对张日升的土地变更登记时没有按两人协议约定的内容进行变更；二是颁证行为侵犯了作为相邻关系一方的采光、通行权利。经查，上诉人与张日升双方订立交换土地协议后，于2002年11月分别向象山人民政府申请土地变更登记，上诉人对象山县人民政府向其颁发的《集体土地建设用地使用证》所确定的面积、四至界址等均无异议。上诉人所称的张日升建房时是否超出协议约定以及建房行为是否影响上诉人的通风、采光，与象山县人民政府作出的涉案颁证行为并不相关联，如上诉人认为张日升的建房行为侵犯其合法权益，应另行通过其他途径行使救济。现上诉人在对自己土地使用权证无异议的情形下，仅以“建房行为超出协议约定及影响通风、采光”为由提起本案之诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，被上诉人宁波市人民政府作出的复议决定虽然对上诉人提出的行政复议申请是否符合受理条件未加审查而径直维持象山县人民政府作出涉案颁证行为存在不当，但原审法院对被诉的颁证行为未进行实体审查的情形下，对宁波市人民政府作出的复议决定判决再行予以撤销已无实际意义，但鉴于原审法院存在的上述不当之处对上诉人的权利义务不产生实际影响，且驳回上诉人的起诉的结论正确，故对一审法院存在的不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张金初负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一五年四月十一日
书 记 员 韦若莎