河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终604号
上诉人（一审原告）程甫英，女，汉族，1950年7月15日生。
委托代理人王家伦，北京市京顺律师事务所律师。
委托代理人秦海新，北京市京顺律师事务所律师。
上诉人（一审被告）襄城县人民政府。
法定代表人郭栋超，县长。
委托代理人王伟，襄城县人民政府工作人员。
委托代理人杨唯真，河南申元律师事务所律师。
上诉人（一审被告）襄城县国土资源局。
法定代表人王雪瑜，局长。
委托代理人王玉峰，襄城县国土资源局党组成员。
委托代理人宋建航，襄城县国土资源局大项目办主任。
一审第三人襄城县实验学校。
法定代表人赵军涛，校长。
一审第三人襄城县茨沟乡五里堡村民委员会。
负责人刘广献，村党支部书记。
上诉人程甫英与上诉人襄城县人民政府、襄城县国土资源局，一审第三人襄城县实验学校、襄城县茨沟乡五里堡村民委员会（以下简称五里堡村民委员会）土地征收及赔偿一案，不服许昌市中级人民法院（2015）许行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人程甫英及委托代理人王家伦、秦新海，上诉人襄城县人民政府的委托代理人王伟、杨唯真，上诉人襄城县国土资源局的委托代理人王玉峰、宋建航，第三人襄城县实验学校的法定代表人赵军涛，第三人五里堡村民委员会的负责人刘广献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2011年，襄城县人民政府对襄城县茨沟乡五里堡村五组程甫英承包地1.96亩土地进行征收。
许昌市中级人民法院一审查明：程甫英系襄城县茨沟乡五里堡村五组村民，本案涉案土地共计1.96亩。2006年12月31日，许昌市人民政府作出《许昌市人民政府关于襄城县2006年度第十二批乡（镇）违法用地项目补办用地手续的批复》（许政土用（2006）47号），同意襄城县人民政府农转用、使用茨沟乡五里堡村集体耕地13.7347公顷。根据襄城县人民政府的申请，2011年6月11日，河南省人民政府下发了《河南省人民政府关于襄城县2010年度第二批城市建设征收土地的批复》（豫政土（2011）459号），同年7月30日，许昌市人民政府下发了《许昌市人民政府关于襄城县2010年度第二批城市建设征收土地的批复》（许政土征（2011）43号），同意襄城县征收茨沟乡五里堡村二组集体建设用地7.0266公顷，同意襄城县国土资源局拟定的征收土地方案。2011年10月11日，襄城县人民政府下发《襄城县人民政府关于襄城县2010年度第二批城市建设用地征收土地方案的公告》，该公告载明：“征收茨沟乡五里堡村二组集体建设用地7.0266公顷”。2011年10月18日，襄城县国土资源局发布《关于襄城县2010年度第二批城市建设用地补偿安置方案的公告》。2015年1月15日，襄城县人民政府向襄城县实验学校颁发了襄国用（2015）第002号土地使用权证，该土地使用权证面积中涵盖涉案土地。襄城县人民政府、襄城县国土资源局和茨沟乡五里堡村民委员会认可程甫英所承包土地被征收。程甫英认为襄城县人民政府、襄城县国土资源局和襄城县实验学校征占其承包地的行为侵犯了其合法权益，遂提起诉讼，请求确认襄城县人民政府、襄城县国土资源局征收其土地行为违法，要求恢复原状、返还土地并赔偿违法征地之日起至返还土地之日的损失50万元。
另查明，涉案土地曾襄城县实验学校租赁，程甫英已领取了实际租赁期涉案土地的租金。襄城县人民政府、襄城县国土资源局和茨沟乡五里堡村民委员会称，征地补偿款在包含土地补偿费、安置补助费、青苗费、地上附属物等基础上，实际上是按每亩7万元给被征地户进行补偿的。本次征地行为共涉及111户村民，已有98户村民领取了相应的补偿款，襄城县实验学校现已建设完毕。一审庭审结束前，程甫英尚未领取相关补偿款。
许昌市中级人民法院一审认为：（一）关于程甫英诉讼主体资格问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定程甫英系涉案土地的使用权人，能以自己的名义提起诉讼，具备本案原告主体资格。（二）关于本案起诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款载明“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，征地行为发生于2011年，襄城县人民政府、襄城县国土资源局及茨沟乡五里堡村民委员会称征地行为已进行了告知且发布了相关公告，但未能提供证据予以证明，本院不予支持。因此，程甫英提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。（三）关于本案被诉征地行为是否合法的问题。本案中，河南省人民政府、许昌市人民政府下发的相关征地批复，所载明的征地范围是：茨沟乡五里堡村二组集体建设用地，而程甫英涉案土地位于茨沟乡五里堡村五组。征收程甫英涉案土地的行为，超出了河南省人民政府、许昌市人民政府下发的相关征地批复中所载明的征地范围。因此，征收涉案土地的行政行为违法。（四）关于涉案土地是否应返还、恢复原状的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，本案中，襄城县人民政府、襄城县国土资源局的征地行为已履行完毕，绝大多数被征地农户已领取了相关补偿款项。涉案土地上所建学校属于社会公共事业范畴、符合社会公共利益的需要。若撤销该涉案土地征收行为将会给社会公共利益造成重大损害。因此，程甫英请求返还土地、恢复原状的诉讼请求不能成立，本院不予支持。（五）关于本案所涉损失赔偿的问题。本案征收涉案土地的行政行为违法，但因征地行为涉及公共利益，程甫英请求返还土地、恢复原状的诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，程甫英享有对违法征地行为造成的损失主张赔偿的权利。关于程甫英要求赔偿违法占地之日起至返还之日止的经济损失共计50万元的诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，程甫英应当对其主张的损失提供证据，而程甫英在本案中并未提交相关证据。因此，程甫英要求赔偿违法占地之日起至返还之日止的经济损失共计50万元的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。程甫英可在收集证据后，依法另案起诉。
综上，程甫英具有本案诉讼主体资格，起诉并未超过法定起诉期限。本案涉案土地征地行为违法，但因涉公共利益问题，程甫英请求返还土地、恢复原状的诉讼请求，本院不予支持。对涉案土地违法征地行为给程甫英造成的各项损失，程甫英可在提交相关证据的前提下，依法另案起诉，以维护自身的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认襄城县人民政府、襄城县国土资源局征收程甫英承包地的行政行为违法；二、驳回程甫英的其他诉讼请求。
程甫英不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）一审法院对襄城县人民政府和襄城县国土资源局的违法征地行为只确认违法，而没有依照最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十八条之规定，判决襄城县人民政府、襄城县国土资源局采取补救措施，并予以赔偿。（二）一审法院认定程甫英没有提交造成损害的证据与事实不符，一审法院已经查明并作出襄城县人民政府征地行为违法的判决。程甫英的土地承包经营权及其收益已经受到损害是公认的事实，仅要程甫英提供证据是对违法行为的放纵。应当按照城市建设用地的标准赔偿经济损失50万元。
襄城县人民政府上诉称：（一）程甫英的诉讼请求已经超过起诉期限，应当依法驳回起诉。2011年10月11日，襄城县人民政府发布《关于襄城县2010年度第二批城市建设用地征收土地方案的公告》，2011年10月18日，襄城县国土资源局发布了《关于襄城县2010年度第二批城市建设用地土地补偿安置费用标准方案的公告》。五里堡村民领取征地补偿款的时间集中在2012年10月至12月，领款群众达98户，从领款户数的广泛性来看，程甫英知道土地被征收的事实最迟时间应当在2012年12月份。已经超过《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条关于2年起诉期限的规定。（二）襄城县人民政府征收程甫英土地的行政行为合法，其征收的依据是河南省人民政府《关于襄城县2010年度第二批城市建设征收土地的批复》（豫政土（2011）459号）、许昌市人民政府《关于襄城县2010年度第二批城市建设征收土地的批复》（许政土征（2011）43号）。该两个批文批准征收的土地面积包含五里堡村一组、三组、四组、五组农户的土地，该案争议地土地也包含在征地范围之内。土地报批文件中的土地权属纰漏系群众代表队该地块权属指界错误，不影响征地行为的合法性。
襄城县国土资源局的上诉意见与襄城县人民政府相同。
程甫英辩称：（一）省政府的征地批复同意襄城县人民政府征收土地的面积为7.0266公顷，而襄城县人民政府实际征收了8.2566公顷，超出省政府批复的征收范围，另外，襄城县政府向襄城县实验学校出让土地使用权的面积为7.0345公顷，也超出了应征收土地的范围，襄城县人民政府征收土地的行为违法。（二）襄城县人民政府征地行为没有依法予以公告，没有听证送达程序，本人有权利拒绝领取补偿款。
襄城县人民政府辩称：程甫英要求赔偿损失的诉求没有法律依据，在襄城县实验学校租赁程甫英土地期间，程甫英一直领取租地款，在其土地被征收以后，征地补偿款已及时拨付到位，程甫英因对征地补偿的标准不满，拒绝领取征地补偿款，即使有损失，也是程甫英造成的，不能由襄城县人民政府赔偿。
襄城县国土资源局、襄城县实验学校、五里堡村委会的答辩意见与襄城县人民政府相同。
二审认定的事实与一审查明的事实相同。
本院认为：（一）关于襄城县人民政府对涉案土地征收行为是否合法的问题。河南省人民政府《关于襄城县2010年度第二批城市建设征收土地的批复》（豫政土（2011）459号）、许昌市人民政府《关于襄城县2010年度第二批城市建设征收土地的批复》（许政土征（2011）43号）两个征地批复明确襄城县人民政府的征地范围是襄城县茨沟乡五里堡村二组集体建设用地。2011年10月11日，襄城县人民政府下发《关于襄城县2010年度第二批城市建设征收土地方案的公告》，载明征收土地的范围为“茨沟乡五里堡村二组集体建设用地7.0266公顷”。程甫英被征收的1.96亩土地位于五里堡村五组，襄城县人民政府对涉案土地的征收行为已经明显超出河南省人民政府、许昌市人民政府征地批复的范围，且襄城县人民政府发布的征地公告和襄城县国土资源局发布的征地安置补偿公告对象明确为茨沟乡五里堡村二组，襄城县人民政府的征收行为违法。襄城县人民政府、襄城县国土资源局诉称征地报批材料中的征地范围包含该涉案土地，仅报五里堡村二组的土地为报批文件中的瑕疵，系群众代表现场指界错误造成的，在省政府的征地批复下发后才发现还有一组、三组、四组、五组的土地，且已履行发布征地公告、征收补偿安置公告程序，该事实不能证明被诉行政行为的合法性，本院不予支持。（二）关于程甫英提起本案诉讼是否已过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，襄城县人民政府对程甫英承包土地的征收发生在2011年至2012年，襄城县人民政府、襄城县国土资源局称已经发布土地征收及安置补偿公告，但未能提供在征收土地前已向涉案土地所在村、组以书面形式发出公告的有效证据；其认为从被征地群众领取补偿款广泛性来看，程甫英最迟应于2012年已知道土地征收行政行为的理由缺乏事实依据，本院均不予支持。（三）关于程甫英提出要求襄城县人民政府、襄城县国土资源局采取补救措施、赔偿损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”，程甫英主张赔偿应当提供征地行为造成损失的有效证据。本案中，程甫英未提交因违法征地行为造成其损失的有效证据，其主张依照城市建设用地的标准予以赔偿的诉讼请求缺乏法律依据，故，程甫英主张依照城市建设用地的标准赔偿其50万元损失的诉讼请求，本院不予支持。本案中，涉案征地行为已经确认违法，程甫英如有损失，可依法另案提起诉讼。
综上，上诉人程甫英、襄城县人民政府、襄城县国土资源局的所提上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程甫英负担10元，襄城县人民政府、襄城县国土资源局各负担20元。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一六年八月十七日
书 记 员 白亚净