广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第19号
上诉人（原审原告）：新兴县新城镇司背社区居民委员会。地址：新兴县。
负责人：叶伯焜，该居委会主任。
委托代理人：冯日森，男，汉族，该居委会居民，住新兴县。
委托代理人：刘华君，广东君鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新兴县人民政府。地址：新兴县新城镇象岗路*号。
法定代表人：唐谊，县长。
委托代理人：梁经宇，男，新兴县人民政府法制局干部。
原审第三人：新兴县国土资源局。地址：新兴县新城镇广兴大道中**号。
法定代表人：苏光毅，局长。
被上诉人新兴县人民政府及原审第三人新兴县国土资源局的共同委托代理人：梁子兴，广东云新律师事务所律师。
原审第三人：黄卓彬，男，1961年5月25日出生，汉族，居民，住新兴县。
委托代理人：崔耀千，广东勤思进律师事务所律师。
委托代理人：孟秀军，男，广东勤思进律师事务所实习律师。
上诉人新兴县新城镇司背社区居民委员会（下称：司背居委）因与被上诉人新兴县人民政府、原审第三人新兴县国土资源局（下称：新兴县国土局）、黄卓彬土地行政登记纠纷一案，不服新兴县人民法院（2014）云新法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人司背居委的负责人叶伯焜及其委托代理人冯日森、刘华君，被上诉人新兴县人民政府的委托代理人梁经宇及其与原审第三人新兴县国土局的共同委托代理人梁子兴，原审第三人黄卓彬及委托代理人崔耀千、孟秀军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：因原县城北开发区指挥部和县地产公司于1998年间拖欠黄卓彬的工程款尚未支付，新兴县人民政府便将县土地储备中心储备的座落在县城北区新区东区C＊6小区＊＊号地块（面积2966.7平方米）出让给黄卓彬以抵付欠其的工程款，但该地新兴县人民政府还未为黄卓彬办理国有土地使用权证。2005年6月29日和同年12月9日新兴县人民政府召开工作会议，同意办理土地使用证以解决该类历史遗留问题。按照工作会议纪要精神，2005年12月31日，新兴县土地储备中心与黄卓彬签订《拟补充用地协议书》，以C＊6小区＊＊号地块（面积2966.7平方米）抵付黄卓彬的1759464.9元工程款，并约定为黄卓彬办理《国有土地使用证》。当日，新兴县国土局与黄卓彬签订新国让字（2005）＊＊＊号《国有土地使用权出让合同》，将C＊6小区面积2966.7平方米的＊＊号地块出让给黄卓彬。黄卓彬按规定递交了土地登记申请书和缴纳了契税，2007年3月30日，新兴县人民政府的土地主管部门即新兴县国土局颁发了新府国用（2007）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》（使用证面积2966.7平方米）。因新洲大道由原来的48米扩至78米而占用了司背居委留用地1099.8平方米（宽15米×长73.32米），新兴县人民政府及新兴县国土局便于2007年7月4日出具了新国土资（利用）字（2007）11号《关于黄卓彬用地调整的批复》，将与司背居委留用地西面相邻的黄卓彬C＊6小区＊＊号地块中部分土地调整给司背居委作为留用地，为此，黄卓彬又于2007年7月25日向新兴县国土局提交了出让国有土地使用权变更登记申请，申请出让国有土地使用权面积从2966.7平方米变更为2094.4平方米，同日，新兴县国土局将新府国用（2007）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》进行变更后，向黄卓彬颁发了新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》（使用证面积2094.4平方米）。
另查明，1996年1月5日，新兴县县城北区开发建设总指挥部与司背居委签订《征地协议书》，征用了司背居委座落在县城北大垌的301.518亩土地用作城区建设，并约定划给司背居委6%的留用地。1998年6月22日，双方又签订协议，确定在城北开发区C小区中的C＊5、C＊6小区中的34.091亩（包括18.091亩为留用地、16亩为经济用地；四至从48米水坭路边至牛岗垌中间的水沟，深度以司背居委属地深度为界）划拔给司背居委。2000年3月3日，司背居委与新兴县地产公司、新兴县县城北区开发建设总指挥部签订了《建设项目征用（划拔）土地协议书》，2002年10月9日，新兴县国土局颁发了新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》给司背居委，该土地使用证明确记载土地面积为34.091亩即22729.2平方米，从原新洲大道48米大街至州背耕地分界线长度约310米，深度以司背居委属地深度为界。
再查明，划拨给司背居委的34.091亩留用地和经济用地的C＊5、C＊6地块中间存在一条配套街道，原规划是20米街道，后根据云府函（2003-2020）《关于新兴县县城总体规划（2003—2020年）及新兴县县域城镇体系规划的批复》规划调整后为24米大街，由于扩建道路，从而占用了司背居委C＊5、C＊6地块共4米土地（具体面积以实测为准）。司背居委的持有的土地使用证宗地图包括该街道在内，但目前在争议地块由司背居委实际使用的土地面积为：位于C＊5地块为9924.5平方米，位于C＊6地块为11017.8平方米。而中间街道（裕华南路）面积为1787.9平方米，三者相加面积为22730.2平方米，长深度亦达310米，与司背居委新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》划定的用地面积22729.2平方米基本一致。
司背居委以黄卓彬的新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》2094.4平方米土地位置界址系在司背居委的新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》22729.2平方米土地位置界址范围内为由，于2011年7月28日至同年8月27日向新兴县国土局、云浮市国土资源和城乡规划管理局及广东省国土资源厅信访上访，上述行政部门分别于2013年6月9日、2013年8月2日、2013年10月22日书面答复了司背居委，均认为黄卓彬的上述用地与司背居委的上述用地不存在重证情况，黄卓彬的上述用地是合法的。司背居委不服，于2014年11月17日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：撤销新兴县人民政府颁发给黄卓彬新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》，并将该证范围内的土地返还给司背居委。
原审法院认为，新兴县人民政府作为本行政区域确认土地使用权的行政管理部门，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第（三）款及《土地登记办法》第三条的规定，有职权对个人依法使用的国有土地，颁发土地使用证。本案中新兴县人民政府基于抵偿黄卓彬的工程款，根据两份县政府工作会议纪要，于2005年12月31日与黄卓彬签订了《拟补充用地协议书》及新国让字（2005）＊＊＊号《国有土地使用权出让合同》，将C＊6小区＊＊号地块出让给黄卓彬使用，并根据黄卓彬的申请，新兴县人民政府于2007年3月30日为黄卓彬颁发了新府国用（2007）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》，面积为2966.7平方米。后根据《新兴县县城总体规划（2003-2020）》，新洲大道从48米扩宽到78米，占用了司背居委留用地宽15米×长73.32米即1099.8平方米，于是2007年7月4日通过出具了新国土资（利用）字（2007）11号《关于黄卓彬用地调整的批复》，将原登证黄卓彬使用的部分土地调整给司背居委。新兴县人民政府因此为黄卓彬进行了变更登记，并于2007年7月25日颁发了新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》，面积为2094.4平方米。司背居委请求撤销黄卓彬的新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》，并将该证范围内的2094.4平方米土地返还给司背居委，司背居委提出该请求的事实依据是：黄卓彬新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》2094.4平方米土地位置界址系在原告的新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》的C＊5、C＊6小区22729.2平方米留用地位置界址范围内，新兴县人民政府颁发给黄卓彬的土地使用证属重复登记发证。故本案审查的重点为：黄卓彬新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》与司背居委新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》划定的土地面积是否有重叠。经庭审向各方当事人质证核实，查明司背居委新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》划定的留用地面积为22729.2平方米，该土地来源于司背居委与新兴县县城北区开发建设总指挥部、新兴县地产公司在1996年至2000年间签订的征用（划拨）土地协议。按双方签订的协议及用地红线图约定，该留用地座落于C＊5、C＊6小区，红线图显示包含中间已规划的公共道路。2002年，司背居委就该留用地向新兴县国土局、新兴县人民政府申请土地登记，新兴县国土局核发国有土地使用证时按原征地协议及用地红线图在C＊5、C＊6地块中划拨了长310米，宽73.32米（见案卷证据附图），面积为22729.2平方米的地块颁发了新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》给司背居委，该证亦包含中间已规划的公共道路。诉讼中经各方当事人同意，原审法院依法委托对涉案土地进行现状测绘，测量得目前司背居委实际用地面积为：位于C＊5地块为9924.5平方米，位于C＊6地块11017.8平方米，中间街道（裕华南路）1787.9平方米，三者相加面积为22730.2平方米，长（深）度亦达到310米，与司背居委新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》划定的用地面积22729.2平方米基本一致。故司背居委与黄卓彬各自《国有土地使用证》划定的两块地块属不同的宗地，是相邻关系，而并非包含与被包含关系，黄卓彬的宗地不在司背居委的宗地范围内。综上所述，新兴县人民政府颁发新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》给黄卓彬的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法。司背居委要求撤销被诉土地证的诉讼请求，无事实及法律依据，原审法院不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回司背居委要求撤销新兴县人民政府颁发给黄卓彬的新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》，并将该证范围内的土地返还给司背居委的诉讼请求。本案受理费50元，由司背居委负担。
上诉人司背居委不服，向本院上诉称：一、原审审理程序违法。理由是：对作为新兴县人民政府是县级政府的行政案件，却不根据最高法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第四条的规定，报请中级法院指定本辖区其他基层法院管辖，而由自己审理。根据最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条、第五十五条、第五十六条的规定，法院对新兴县国土局提交的证据17的“第00＊＊＊＊号证地藉示意图”是否真实、合法却故意不作出审核认定；法院仅对“第00＊＊＊＊号证”的使用面积22729.20平方米作出了真实性、合法性的审核认定。二、原审判决认定事实不清。理由是：对“第001＊＊＊号证”与“第00＊＊＊＊号证”是否重复存在必然因果关系的事实被故意不查明。“地藉示意图”无国土部门盖章，由身份不相称的新兴县城北区开发建设总指挥部和新兴县地产公司盖章（含该两印章是否已经注销），无四至相邻标注及测量、制图、审核栏无签名及日期等要素事实被故意不做查明。黄卓彬的“第001＊＊＊号证”的2094.4平方米土地是否是新兴县土地储备中心并没有合法来源证据证明。新兴县人民政府提交相关证据的形成时间并非在“第00＊＊＊＊号证”之前，而是在“第001＊＊＊号证”（含“第0＊＊＊＊＊号证”）之后，且该证据的形成结果与“第00＊＊＊＊号证”使用面积22729.20平方米与西至（相邻）育才南路（州背耕地分界线）事实的证据不符。该地段的地块系经营性用地和并非仅是黄卓彬一人的意向用地、且是未经依法招、拍、挂的出让土地。新国让字（2005）＊＊＊号《国有土地使用权出让合同》和“第0＊＊＊＊＊号证”、“第001＊＊＊号证”的行政许可行为时形式合法，而实质非法。三、原审适用法律错误。对该案应适用《行政许可法》的第三十六条、第四十七条、第六十九条和《协议出让国有土地使用权规定》第九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条以及最高法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条和最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条的规定。不应援引《行政诉讼法》第五十四条第一款和最高法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款的规定，而应援引《行政诉讼法》第五十四条第一款和最高法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款的规定。四、原审认为明显不当。不应以测量面积9924.5平方米＋11017.8平方米＋1787.9平方米=22730.2平方米面积为由，作出推定“第001＊＊＊号证”与“第00＊＊＊＊号证”是相邻关系，而并非重复关系（包含与被包含）。根据最高法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条的规定，黄卓彬的“第001＊＊＊号证”土地范围不在司背居委的317.518亩土地征用范围或属于“州背居委”的证据，是新兴县人民政府作出“第001＊＊＊号证”的举证责任，也是是否相邻关系或重复关系的证明。被征用土地留用地登记“第00＊＊＊＊号证”（面积记载为22729.20平方米，地藉示意图标注长310米、宽73.32米）而并非登记两个证（将使用面积额分别记载为11364.6平方米，地藉示意图标注长155米、宽73.32米和西至24米公路）。对“第00＊＊＊＊号证”22729.20平方米土地使用面积是包含中间街道（裕华南路）的1787.9平方米（24.385米＊73.32米）面积，是对新国土函（2000）13号文和“第00＊＊＊＊号证”没有公推面积记载内容及西至育才南路（州背耕地分界线）事实的无视与否定，也是与最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条的规定相悖。“第00＊＊＊＊号证”22729.2平方米土地使用面积与“委托测绘图纸数据结果的”22730.2平方米面积基本一致（或大于、等于、少于与是否相邻关系或重复关系没有必然的因果关系）。“第00＊＊＊＊号证地藉示意图”该部分证据，是无国土部门盖章和四至相邻标注及测量、制图、审核栏无签名及日期等要素，但仍被以合法证据使用。新兴县人民政府的两份“工作会议记录”内容和新兴县国土局的新国让字（2005）＊＊＊号《国有土地使用权出让合同》与《协议出让国有土地使用权规定》第九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定相悖，但仍被认定合法证据使用。“第00＊＊＊＊号证”是于2002年10月9日核发、“裕华南路”从20米规划调整为24米规划是于2003年1月1日实施、新国让字（2005）＊＊＊号《国有土地使用权出让合同》是于2005年12月31日签订、“第0＊＊＊＊＊号证”是于2007年3月30日核发、“第001＊＊＊号证”是于2007年7月25日换发。“第0＊＊＊＊＊号证”包含“裕华南路”是与新国土函（2000）13号文将22729.2平方米土地确定为司背居委被征用土地的留用地和“第00＊＊＊＊号证”没有公推（含裕华南路）面积记载内容相互矛盾。《城北开发区C＊6地块规划图》等相关证据材料，已足可证明2000年7月30日与2003年7月2日期间，确定留用地22729.2平方米在C＊6区和四至（相邻）的四至育才南路（州背耕地分界线）范围内，因此，“第00＊＊＊＊号证”地藉示意图仅有长310米、宽73.32米的标注，而没有土地位置界址无国土部门盖章、四至相邻标注和测量、制图、审核栏无签名及日期等要素，与该证使用面积22729.20平方米与西至（相邻）育才南路（州背耕地分界线）的事实不符。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，特提起上诉，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、判令新兴县国土局作出撤销换发给黄卓彬的新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》许可决定。
被上诉人新兴县人民政府答辩称：一、原审判决认定司背居委持有新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用权证》与黄卓彬持有新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用权证》是两块权属不同的宗地，是相邻关系，并非包含与被包含关系，黄卓彬的宗地不在司背居委的宗地范围内，这样认定是非常正确的，证据是充分的，请二审予以维持。黄卓彬名下土地是由新兴县人民政府于2005年12月31日出让的，双方签订了书面的国有土地使用权出让合同，出让期限为七十年，土地用途为城镇混合住宅用地，并依规定办理了国有土地使用证，用地手续齐全，该宗地经县、市国土资源局和省国土资源厅核查，不在司背居委的宗地范围内，与司背居委的宗地不属同一块地，不存在重复登记发证的事实，所以，原审判决作如此认定是正确的。二、新兴县人民政府核发新府国用（2007）001＊＊＊号土地使用证的具体行政行为合法，因为：新兴县人民政府核发给黄卓彬的新府国用（2007）001＊＊＊号土地使用证与司背居委持有的新府国用（2002）第00＊＊＊＊号土地使用证属于不同的宗地，发证的程序合法，证据充分，无损害司背居委的合法权益，故该行政行为合法。综上所述，新兴县人民政府为黄卓彬颁发的新府国用（2007）001＊＊＊号土地使用证，事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院审理后依法驳回司背居委的诉讼请求，维持一审判决。
原审第三人新兴县国土局的述称意见与新兴县人民政府答辩意见一致。
原审第三人黄卓彬述称：一、原审判决认定的事实清楚，证据确凿充分。新兴县人民政府为黄卓彬颁发新府国用（2007）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》及换发新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》的具体行政行为合法。新洲大道由原来的48米扩至78米，占用了的留用地1099.8平方米（宽15米＊长73.32米），新兴县政府及新兴县国土局便于2007年7月4日出具了《关于黄卓彬用地调整的批复》，将与司背居委留用地四面相邻的黄卓彬C＊6小区＊＊号地块中部分土地调整给司背居委作为留用地。为此，黄卓彬于2007年7月25日向新兴县国土局申请将土地使用权面积从2966.7平方米变更为2094.4平方米，同日，新兴县国土局将第00634号证进行了变更后，向黄卓彬颁发了新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》（使用证面积2094.4平方米，以下称第001＊＊＊号证）。黄卓彬的土地与司背居委的留用地不存在重叠，C＊5和C＊6地块之间的20米街道属于司背居委的配套设施用地。二、司背居委的起诉已超过法定期间。2007年7月，司背居委以新兴县政府为黄卓彬核发第0＊＊＊＊＊号证处于其留用地范围内为由，向新兴县国土局和新兴县政府提出争议。因司背居委提出争议，新兴县政府根据修编后的规划要求，将第0＊＊＊＊＊号证变更登记为第001＊＊＊号证，面积由2966.7平方米变更登记为2094.4平方米。以上事实证明司背居委在2007年7月25日前就应当知道新兴县政府为黄卓彬核发第0＊＊＊＊＊号证和换证第001＊＊＊号证的具体行政行为，其直至7年后才提起行政诉讼，早已超过了诉讼时效。即使以司背居委在起诉状中所称的2011年7月27日的时间作为起算点，其起诉也超过诉讼时效。综上，新兴县人民政府为黄卓彬核发第0＊＊＊＊＊号证和换发第001＊＊＊号证的具体行政行为合法，原审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法，请贵院予以维持。
经审理查明，本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院确认原审查明的事实。
另查明：上诉人司背居委在本案一审的诉讼请求是：撤销新兴县人民政府颁发给黄卓彬新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》，并将该证范围内的土地返还给司背居委。
本院认为，新兴县人民政府作为本行政区域确认土地使用权的行政管理部门，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第（三）款及《土地登记办法》第三条的规定，有权对个人依法使用的国有土地，颁发土地使用证。本案中，根据司背居委与新兴县县城北区开发建设总指挥部、新兴县地产公司在1996年至2000年间签订的征用（划拨）土地协议及用地红线图约定，司背居委的留用地座落于C＊5、C＊6小区，红线图显示包含中间已规划的20米道路为经济用地的配套设施用地。故新兴县人民政府按原征地协议及用地红线图在C＊5、C＊6地块中划拨了长310米，宽73.32米，面积为22729.2平方米的地块颁发给司背居委的新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《国有土地使用证》时，亦包含中间已规划的公共道路。司背居委与黄卓彬各自持有的《国有土地使用证》划定的两块地块属不同的宗地，是相邻关系，并非包含与被包含关系，黄卓彬的用地不在1996年征地范围之内，不属于司背居委的土地，且黄卓彬的用地手续合法。司背居委认为新兴县人民政府对涉案土地属重复登记发证的理由不成立，本院不予支持。至于司背居委认为新兴县人民政府没有足额划拨留用地给司背居委的问题。本案中，司背居委在一审起诉请求的是撤销被上诉人换发给黄卓彬的新府国用（2007）第001＊＊＊号《国有土地使用证》，而对于新兴县人民政府是否足额划拨留用地给司背居委，不是本案的审理范围，在本案中不作评判。
对司背居委认为原审法院对新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《土地使用证》地藉示意图是否真实没有进行审查的问题。虽然新府国用（2002）第00＊＊＊＊号《土地使用证》地藉示意图的四至相邻标注及测量、制图、审核栏没有人员签名，但新兴县城北区开发建设总指挥部和新兴县地产公司已在该地藉示意图上盖章，并不影响其真实性。
对司背居委认为原审法院不根据最高法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第四条的规定，报请中级法院指定本辖区其他基层法院管辖，而由自己审理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”、第十四条规定：“中级法院管辖下列第一审行政案件：……（三）本辖区内重大、复杂的案件。”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的本辖区内重大、复杂的案件：（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（二）社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（三）重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；（四）其他重大、复杂案件。”本案被告虽然是新兴县人民政府，但不属于本辖区重大、复杂案件，没有不适宜基层人民法院审理的情形，原审法院审理本案符合上述法律规定。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人司背居委上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人新兴县新城镇司背社区居民委员会承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李开勇
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年五月二十七日
书 记 员 陈辉财