贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终672号
上诉人（原审原告）普大超，男，1962年11月28日生，彝族，贵州省安龙县人，农民，住贵州省安龙县。
上诉人（原审被告）安龙县人民政府，住所地安龙县西城区行政办公区。
法定代表人冉龙斌，县长。
被上诉人（原审被告）新桥镇人民政府，住所地贵州省黔西南布依族苗族自治州义龙新区新桥镇街上。
法定代表人王伟，镇长。
被上诉人（原审被告）黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地兴义市沙井街16号。
法定代表人杨永英，州长。
普大超因诉安龙县人民政府、新桥镇人民政府、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“黔西南州人民政府”）履行房屋拆迁安置补偿职责一案，原审原告普大超、原审被告安龙县人民政府不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔23行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，2012年，因安龙海螺盘江水泥项目建设的需要，政府拟征收安龙新桥镇海子坝村保山组的部分土地。安龙海螺盘江水泥项目系黔西南州循环经济（安龙）工业园区建设中的项目之一，本案原告普大超的房屋及土地在此次征收范围内。
2011年6月15日，安龙县人民政府下发安府办发〔2011〕75号《关于印发黔西南州循环经济（安龙）工业园区征地拆迁方案的通知》，通知中明确了园区征地拆迁补偿采取货币补偿与多途径补偿相结合的方式进行，同时明确了征地拆迁的补偿标准，包括征地补偿标准、房屋拆迁安置补偿标准、房屋装饰装修补偿标准、房屋附属设施补偿标准等。2012年11月27日，安龙县人民政府又下发安府办发〔2012〕273号《安龙县人民政府关于印发<安龙海螺盘江水泥项目建设征地拆迁补偿安置实施方案>的通知》，方案中明确安龙海螺盘江水泥项目建设征地拆迁补偿、临时过渡补偿、搬家补助以及其他补助的原则与标准的政策依据是安府办发〔2011〕75号文件。2012年3月8日，新桥镇人民政府对原告普大超被征收的房屋及附属设施进行了勘丈，记录并形成了《安龙海螺集团水泥厂建设征地实物调查勘丈表》。2012年8月7日，被告新桥镇人民政府作为甲方与乙方的新桥镇海子坝村保山组农户普大超签订了《房屋搬迁协议》，约定新桥镇人民政府在2012年8月7日前将搬家费1029.65元，过渡安置费（按6个月计算）9884.64元，搬迁奖励5000元，合计15914.30元一次性兑现给原告。原告在领取上述费用之日起20日内必须搬离海螺盘江水泥矿区安全控制范围，并自行将房屋拆除。未办理的，将在该农户的房屋补偿费中按所领金额双倍扣除，且符合安置条件的将不再进行安置。2015年2月1日，新桥镇人民政府向原告普大超等人发放房屋拆迁过渡费4000元，有《安龙海螺盘江水泥厂房屋拆迁补偿款（未参与集中安置）过渡费》为据。原告认为被告在征收其土地后，仅仅兑现了6个月的过渡费，而未进行补偿安置，遂于2016年1月向安龙县人民政府、新桥镇人民政府邮寄申请书，要求被告履行职责。被告至今未予答复，原告故诉至法院。
另查明：普大周、普大奎、普大超、普朝兴四人因组织带领海子坝村村民到新桥镇海螺盘江水泥厂的建设施工工地阻止施工、拦堵公务用车等，经政府多次劝阻并做思想工作无果，造成损失被安龙县人民检察院提起公诉。业已生效的（2012）安刑初字第176号《刑事判决书》和（2013）兴刑终字第45号《刑事判决书》认定上述四人组织村民阻工的原因是认为政府征用土地的补偿标准过低，认为其阻工行为给海螺盘江水泥厂造成了严重损失，遂判决普大周等四人犯聚众扰乱社会秩序罪，并判处有期徒刑。
一审认为，本案争议的焦点一是被告是否存在征地拆迁补偿安置不作为的问题；二是被告是否应向原告支付各项征地拆迁补偿费及利息；三是被告是否应向原告支付安置阶段的租房和生活补助费；四是本案的责任主体如何认定。
关于被告是否存在征地拆迁补偿安置不作为的问题。
第一，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。据此，被告征收原告土地及房屋后，理应给予上述的相关补偿费用。
第二、本案中，原告普大超的房屋及土地在安龙海螺盘江水泥项目建设征地范围内。对于如何对被征收户进行补偿安置的问题，安龙县政府制定的《安龙海螺盘江水泥项目建设征地拆迁补偿安置实施方案》（安府办发[2012]273号）明确：此次拆迁补偿、临时过渡补偿、搬家补助以及其他补助的原则与标准的政策依据为“安府办发[2011]75号文件”，房屋拆迁安置方式为“由政府引导采取集中安置的方式将拆迁群众集中安置在新桥镇小城镇建设规划范围内”；“自愿接受集中安置的农户，其所有拆迁补偿资金主要用于集中安置建设费用，且专款专存，根据多退少补的方式通过内部封闭运行”。据此，安龙海螺水泥项目建设征地拆迁采取“集中安置”方式，除此外，可依据安府办发[2011]75号文件获得拆迁补偿、临时过渡补偿、搬家补助以及其他补助，但，接受集中安置的农户，其拆迁补偿资金将用于集中安置建设费用。而原告普大超在其《履行拆迁补偿安置职责的申请书》上陈述其要求采取货币补偿的方式进行安置，故此，被告应按照安龙县政府《关于印发<黔西南循环经济（安龙）工业园区征地拆迁方案>的通知》（安府办发[2011]75号）中征地补偿、房屋拆迁安置补偿、房屋附属设施补偿标准，以及搬迁、周转、临时过渡补偿费标准等给予原告补偿。
根据被告新桥镇人民政府提交的《房屋搬迁协议》、《征地实物调查勘丈表》，并结合各方当事人当庭陈述的情况，得知原告仅领取了《房屋搬迁协议》中的搬家费、过渡安置费、搬迁奖励15914.30元，以及新桥镇人民政府2015年发放的过渡费4000元。被告虽然对原告的房屋、院坝、地上附着物等进行了勘丈，但原告并未领取补偿款。被告主张系原告补偿标准过低不愿领取补偿款，虽然已生效的刑事判决上原告方陈述系因补偿款过低才进行阻工，印证了被告辩称原告认为补偿款过低的主张。但，被告并未举证证实其已将原告应得的补偿款存于原告专户等待原告领取，其关于“原告不愿领取”的辩解意见证据不足，不能成立。故此，原告认为被告进行征地拆迁后未对其进行补偿的主张成立。而“安置”包括搬家费、过渡费等“安置补助费”以及选择“集中安置”方式的宅基地安置，本案原告选择货币安置，故不存在安置宅基地，而其也已领取搬家费等安置补助费，被告不存在未对原告进行安置的情况。据此，被告未对原告进行征地拆迁补偿的行为违法。
对于被告是否应向原告支付各项征地拆迁补偿费及利息的问题。如前所述，被告征收原告土地后未对原告进行补偿是事实，故被告应当依照安府办发[2011]75号文件和安府办发[2012]273号文件的规定，对原告进行安置补偿。对于其主张的利息，因利息属于“损失”范畴，并非被告应向原告履行的职责，原告在本案中要求被告支付利息于法无据，不予支持。
对于被告是否应向原告支付安置阶段租房和生活补助费的问题。安府办发[2011]75号文件明确临时周转过渡费按照建筑面积拆迁大小每月8元/平方米计发，周转过渡期限为房屋拆迁之日起至宅基地确定之后6个月。不需周转过渡的不予支付临时周转过渡费。本案原告在签订《房屋搬迁协议》后，已领取了6个月过渡安置费9884.64元。周转过渡费是指原告在等待集中安置房建成的过程中租房居住等过渡的费用，而原告并不要求集中安置，而是要求货币补偿，应属“不需周转过渡”的情形，且被告已发放其6个月的过渡费。故被告无需向原告支付安置阶段租房和生活补助费。
对于本案的责任主体如何认定的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故实施土地征收的机构是县级以上人民政府。本案被告新桥镇人民政府原属安龙县人民政府的下一级人民政府，是作为安龙县人民政府征收土地过程中的具体实施部门，其征地拆迁行为代表安龙县人民政府。故不能以新桥镇人民政府已划归义龙新区为由，认定应由设立黔西南布依族苗族自治州义龙新区的州政府承担责任。且新桥镇人民政府2012年3月8日对原告房屋及附属设施进行勘丈，2012年8月7日双方签订协议，均是在义龙新区开始筹备，即2012年11月22日之前。故本案的适格被告是安龙县人民政府。
综上所述，原告起诉理由部分成立，应予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条第一款、第二款、第三款、第四款，《中华人民共和国物权法》第四十二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条，第七十四条第二款第（一）项，以及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（十）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、确认被告安龙县人民政府未对原告普大超进行征地拆迁补偿的行为违法；二、由被告安龙县人民政府在90日内依照安府办发[2011]75号文件和安府办发[2012]273号文件对原告普大超进行征地拆迁补偿；三、驳回原告普大超对被告安龙县人民政府的其余诉讼请求；四、驳回原告普大超对被告新桥镇人民政府的起诉；五、驳回原告普大超对被告黔西南布依族苗族自治州人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告安龙县人民政府负担。
普大超不服一审判决，向本院提出上诉，上诉的主要理由是：1、因被上诉人自身过错未履行征地补偿法定职责，被上诉人应支付上诉人征地拆迁补偿款和利息。2、因被上诉人拖延支付货币补偿款，上诉人由此产生的周转过渡费用应由被上诉人承担。3、一审判决未明确继续履行的具体内容违法，属于适用法律错误。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求二审撤销一审判决，依法改判被上诉人向上诉人支付各项征地拆迁补偿费及相应利息，及安置阶段租房和生活补助费，撤销一审判决第四、五项，并由被上诉人承担一二审诉讼费用。
安龙县人民政府不服一审判决，向本院提出上诉，上诉的主要理由是，一审判决认定事实错误，新桥镇因政策因素已划归义龙新区，义龙新区国土资源管理工作由新区管委会统一安排，征地拆迁补偿费用由新区统一承担，涉案征地补偿工作由于在土地实物指标调查阶段即已移交义龙新区，上诉人不是征地拆迁主体，不应承担责任。请求二审驳回普大超对上诉人的诉请。
被上诉人新桥镇人民政府、黔西南布依族苗族自治州人民政府二审法定期限内均未提交书面答辩意见。
本案经审理查明的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，就本案是否应当由安龙县人民政府履行征地补偿职责的问题，新桥镇人民政府对上诉人房屋及附属设施进行勘察丈量并签订协议都是在划归义龙新区之前，且涉及征地拆迁补偿的安府办发[2011]75号和安府办发[2012]273号文件，都是以安龙县人民政府的名义发布的，故一审认定安龙县人民政府是本案适格被告正确，上诉人安龙县人民政府所提上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。因安龙县人民政府对上诉人普大超进行征地拆迁后未对其进行补偿，对于上诉人普大超因此受到的经济损失，应予以补偿，上诉人普大超主张安龙县人民政府支付各项征地拆迁补偿费及利息和安置过渡费，依法应予支持，故上诉人普大超上诉请求成立，本院予以采纳。一审判决不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
1、维持贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔23行初41号行政判决第一、四、五项；
2、撤销贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔23行初41号行政判决第二、三项；
3、由上诉人安龙县人民政府在30日内依照安府办发[2011]75号文件和安府办发[2012]273号文件对上诉人普大超进行征地拆迁补偿，并按照中国人民银行同期贷款利率计算利息（利息自签订房屋搬迁协议2012年8月7日起计算至本判决履行之日止）；
4、由上诉人安龙县人民政府支付从自签订房屋搬迁协议2012年8月7日起计算至本判决履行之日止的安置过渡费，安置过渡费标准为安府办发[2011]75号文件所规定的标准，即按建筑面积拆迁大小每月8元/㎡计算，已经支付的安置过渡费应从中扣除；
一、二审案件受理费共计100元由上诉人安龙县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
审 判 员 滕学东
审 判 员 安克佳
二〇一七年九月二十五日
法官助理 邓玉婷
书 记 员 李明勋