福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终940号
上诉人（原审被告）泉州市丰泽区人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。
法定代表人杨国昕，代区长。
委托代理人阮榕莎，女，泉州市丰泽区泉秀街道办事处工作人员。
委托代理人张艳，福建立行律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）泉州市海滨旅游休闲有限公司，住所地泉州市丰泽区江滨体育公园内。
法定代表人林聪远，执行董事兼总经理。
委托代理人黄亚玮，福建正成功律师事务所律师。
上诉人泉州市丰泽区人民政府因泉州市海滨旅游休闲有限公司诉其行政强制行为一案，不服厦门市中级人民法院（2016）闽02行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭审理了本案，上诉人泉州市丰泽区人民政府的委托代理人阮榕莎、张艳，被上诉人泉州市海滨旅游休闲有限公司的委托代理人黄亚玮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2003年10月22日原告作为乙方与泉州市丰泽区人民政府泉秀街道办事处（以下称泉秀街道办）作为甲方签订《承包管理合同书》，约定：甲方将“泉州浦西江滨体育公园”承包给乙方管理和开发建设；承包范围为东至刺桐大桥西侧、西至第九码头东侧、南至晋江水域、北至江滨大道南侧，总用地面积509亩；承包时间：自2004年1月1日至2063年12月31日止，共60年；双方还对承包费用、对已建好的工程项目移交、违约责任等进行了约定。2015年12月16日泉州市人民政府（2015）249号《晋江下游生态整治工程（一期）专题会议纪要》要求：“鲤城区金山公园，丰泽区体育公园、赛车场、滨江文化园等解除与民营业主的租赁经营合同，由属地政府收回移交市级统一建设提升。”2016年3月7日滨江北路景观整治提升丰泽区建设指挥部（下称指挥部）发出《关于晋江下游生态整治工程（一期）征迁工作的通知》（丰滨指〔2016〕3号），要求泉秀街道办必须于2016年3月20日前解除与体育公园、赛车场、滨江文化园的租赁经营合同并移交建设用地；体育公园、赛车场、滨江文化园必须配合泉秀街道办做好征收补偿工作并于2016年3月10日前签订补偿协议等。2016年3月25日指挥部向泉州供电公司、泉州市自来水公司发出《关于对滨江体育公园进行停电、停水处理的函》，要求泉州供电公司、泉州市自来水公司对滨江体育公园在3月31日后进行停电、停水处理。2016年3月31日后，滨江体育公园被停电、停水。
原审另查明，前文提及的指挥部系被告为加快滨江北路景观整治提升，按时完成滨江北路景观整治提升工作任务而于2013年4月1日成立，由时任区长的许文贵任总指挥。
原审认为,指挥部系泉州市丰泽区人民政府成立的临时机构，而本案讼争停电、停水强制行为系指挥部具体实施，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条关于“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，本案的被告应为泉州市丰泽区人民政府。原告因与泉秀街道办签订了承包管理合同，该合同中约定了承包范围、承包时间、违约责任等，系平等主体间经协商而形成的权利义务关系，原告据此享有的承包经营权，应受法律保护。被告主张泉秀街道办已于2016年3月4日向原告发出终止承包合同书的通知，但因双方之间承包合同的解除与否尚在人民法院的审理之中，合同的解除是否发生法律效力，时至本案纠纷前尚未明确，故被告主张原告不再实际经营滨江体育公园，没有事实依据。而在承包管理合同未到期自动终止或者被提前解除之前，原告仍依承包管理合同书的约定当然享有承包经营权，被告采用停电、停水的行政强制方式，影响了原告的正常经营，系滥用职权行为，应认定为违法。至于原告是否存在水事违法行为，可由相关职能部门依法作出处理，其他行政机关亦不能以此为由对其停水、停电。因被告不是供水、供电部门，原告要求被告恢复对其供水、供电，没有事实依据，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》五十六条第（一）项规定，判决：一、确认被告泉州市丰泽区人民政府于2016年3月31日起对原告泉州市海滨旅游休闲有限公司实施停水、停电行为违法；二、驳回原告泉州市海滨旅游休闲有限公司的其他诉讼请求。
上诉人泉州市丰泽区人民政府不服原审判决向本院提起上诉称：1.根据《中华人民共和国电力法》、《城市供水条例》等规定，只有供电、供水部门可以实施停电、停水行为。上诉人及指挥部并非法律规定的供电、供水部门，不可能直接对被上诉人的经营场所进行停电、停水。指挥部作出的《关于对滨江体育公园进行停电、停水处理的函》仅是函告供电、供水部门关于滨江体育公园的现状及违法情况，并不会必然导致滨江体育公园被停电、停水，最终是否实施停电、停水的决定权在于供电、供水部门。而供电、供水部门并非上诉人的派出机构或委托单位，其行为后果与上诉人无关。故本案停电、停水行为并不是上诉人或其设立的指挥部作出的，上诉人不是本案的适格被告。2.根据《中华人民共和国行政强制法》（以下称《行政强制法》）第二条第二款、第四十三条第二款规定，行政机关采用停电、停水措施被认定为违反《行政强制法》的，应当同时满足以下条件：行政强制方式发生在行政管理过程中；仅限于对当事人居民生活实施停电、停水的行为；行政机关为了迫使当事人履行相关行政决定而采取的措施。本案停电、停水行为并不属于违反上述规定的行政强制方式，不具有可诉性。首先，上诉人对被上诉人不存在行政管理行为。被上诉人对滨江体育公园享有的相关权益均基于其与泉秀街道办之间建立的平等民事法律关系。其次，被上诉人租赁滨江体育公园后，并非用于居民生活，而是用于非法建设经营活动。再者，上诉人及指挥部并没有作出任何要求被上诉人履行的行政决定。故本案不存在上诉人为迫使被上诉人履行行政决定，而对被上诉人实施停电、停水的需要。3.因晋江下游生态整治工程（一期）项目需要，泉秀街道办向被上诉人发出《关于终止江滨公园承包管理合同的通知》，被上诉人收到通知后，对泉秀街道办的测量、评估等工作均予以配合支持，足以认定被上诉人已实际不再对滨江体育公园进行租赁经营。指挥部发出《关于对滨江体育公园进行停电、停水处理的函》时，被上诉人已不再实际经营滨江体育公园，因此指挥部的函不会侵害被上诉人的合法经营权益。故本案停电、停水行为，不属于行政诉讼的受案范围。4.被上诉人在滨江体育公园内建设妨害行洪的建筑物行为，是法律禁止性行为。泉州市丰泽区农林水局已于2016年3月3日作出《责令停止水事违法行为通知书》，要求被上诉人于2016年3月13日前自行清除违法建设，恢复河道滩地原貌。为此，供电、供水部门停止向被上诉人违法建设行为进行供电、供水，并未违反法律规定。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人泉州市海滨旅游休闲有限公司辩称：1.指挥部于2016年3月25日向泉州供电公司、泉州市自来水公司发出《关于对滨江体育公园进行停电停水处理的函》，函文明确系上诉人为完成对滨江体育公园的征迁回收工作，保证指挥部按计划进场施工，要求供电公司、自来水公司支持配合，在3月31日后对滨江体育公园进行停电、停水处理。从该函可以看出停电、停水处理的行为系指挥部作出，且配合停电、停水处理是为完成征迁工作的需要。因此，本案停电、停水行为系上诉人下设指挥部作出的。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，上诉人的被告主体适格。2.行政强制行为表现为直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的行为；行政强制行为本身不是目的，而是为了其他行政行为的作出或者实现而服务的。指挥部正是为了完成上级对滨江体育公园的征迁回收工作，才对被上诉人承包的公园作出停电、停水的行政强制行为。因此，本案停电、停水行为系行政强制行为。3.泉秀街道办向被上诉人发出的《关于终止江滨公园承包管理合同的通知》系单方决定，被上诉人并未与泉秀街道办达成解除合同的一致意见，亦未就补偿事宜达成协议。被上诉人于2004年元月至今仍然承包经营管理滨江体育公园，指挥部要求停电、停水的处理无疑侵犯了被上诉人对滨江体育公园的经营权、财产权等合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，本案属于行政诉讼受案范围。4.被上诉人是否存在水事违法行为，应由相关职能部门依法作出处理，上诉人等其他行政机关不能以此为由对被上诉人采取停电、停水的行政强制行为。《承包管理合同书》已履行了十几年，被上诉人为了促进公园建设，不断投资建设完善配套设施，而上诉人及其他部门从未提出被上诉人的建设行为违法。因此，上诉人主张被上诉人在承包范围内的建设行为违反了《中华人民共和国防洪法》等规定，缺乏事实和法律依据。综上，上诉人下设的指挥部要求供电公司、自来水公司对被上诉人采取停电、停水的行为，严重侵犯了被上诉人的合法权益。原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人提出上诉后，原审已将证据材料随案移送本院。上诉人、被上诉人在一审期间提交的证据在原审庭审中已经当事人举证、质证，并经原审认证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据被上诉人提交的证据及上诉人的自诉，指挥部系上诉人成立的临时机构，成立的目的是按时完成滨江北路景观整治提升工作任务。因指挥部不具有独立承担责任的资格，故被上诉人不服指挥部作出的停电停水行为，以组建指挥部的行政机关即上诉人为被告，符合法律规定。上诉人关于其不是适格被告的主张，不能成立。
泉秀街道办虽于2016年3月4日作出并向被上诉人发出《关于终止江滨公园承包管理合同的通知》，但在案并无证据证明被上诉人已按上述通知要求将公司所有可搬离物品清空并终止公园内所有经营项目，且双方之间承包合同的解除与否尚在人民法院审理之中，合同的解除是否发生法律效力至本案纠纷前仍尚未明确，故上诉人主张被上诉人不再实际经营滨江体育公园，缺乏事实根据。在承包管理合同到期自动终止或被提前解除之前，被上诉人依《承包管理合同书》的约定仍然享有承包经营权，其据此享有的承包经营权应受法律保护。指挥部于2016年3月25日向泉州供电公司、泉州市自来水公司发出《关于对滨江体育公园进行停电、停水处理的函》，该函明确要求泉州供电公司、泉州市自来水公司对滨江体育公园在3月31日后进行停电、停水处理。2016年3月31日后，滨江体育公园被停电、停水。虽然停电、停水由泉州供电公司和泉州市自来水公司分别作出，但泉州供电公司、泉州市自来水公司是根据指挥部的函而作出相应停电、停水的行为，该行为已经涵盖了指挥部的旨意，应视为指挥部的行为，该行为对被上诉人的权利义务产生了实际的影响，是可诉的行政强制行为。上诉人关于本案停电、停水行为不可诉，且不会侵害被上诉人的合法权益，不能成立。
本案上诉人下设指挥部以完成对滨江体育公园回收工作，保证指挥部按计划进场施工的需要为由，在被上诉人仍承包经营滨江体育公园的情况下，即以《关于对滨江体育公园进行停电、停水处理的函》要求泉州供电公司、泉州市自来水公司对滨江体育公园进行停电、停水处理，且上诉人在诉讼中亦未能提供证据证明指挥部作出《关于对滨江体育公园进行停电、停水处理的函》合法性的相关证据。故上诉人对被上诉人承包经营的滨江体育公园采取停电、停水行政强制行为，没有法律依据。至于被上诉人是否存在水事违法行为，不属本案审查范围，亦不能作为上诉人实施本案停电、停水行为的合法性依据。鉴于上诉人对被上诉人实施的停电、停水行为系事实行为，不具有可撤销的内容，以及上诉人不是供水、供电部门，上诉人要求恢复对其供水、供电没有法律依据，原审判决确认被上诉人于2016年3月31日起对被上诉人实施停电、停水行为违法，并驳回被上诉人要求上诉人恢复对其经营场所供水、供电的诉讼请求，并无不当，应予维持,但原审判决未列明诉讼费用负担不妥，予以指正。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人泉州市丰泽区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 史寅超
代理审判员 康 昕
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 雷 昕
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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