湖南省株洲市芦淞区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）芦法行初字第11号
原告陈敏，女，汉族，住湖南省醴陵市。
委托代理人付宝良，男，汉族，住湖南省醴陵市。代理权限为特别授权，即代为变更、放弃诉讼请求，代为和解，代收法律文书等。
被告醴陵市人民政府，住所�醴陵市左权路。
法定代表人康月林，代市长。
委托代理人吴建民，男，汉族，住湖南省醴陵市。代理权限为特别授权，即代为承认、变更、放弃诉讼请求，代为和解，代收法律文书等。
委托代理人欧阳修文，湖南湘泰律师事务所律师。代理权限为一般代理。
第三人醴陵市经济和信息化局，住所地醴陵市滨河路。
法定代表人刘金堂，局长。
第三人张兆莉，女，汉族，住醴陵市东正街。
第三人朱映红，男，汉族，住醴陵市黄獭嘴镇。
原告陈敏诉被告醴陵市人民政府（以下简称“醴陵市政府”）土地行政管理一案经株洲市中级人民法院裁定移交本院审理。2015年5月4日，本院立案受理。因醴陵市经济和信息化局、朱映红、张兆莉与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为�三人参加诉讼。本院依法组成由审判员任君担任审判长，由审判员钟秋、人民陪审员沈顺珍参加的合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。原告陈敏及其委托代理人付宝良，被告醴陵市政府的委托代理人吴建民、欧阳修文到庭参加了诉讼。经本院依法传唤，第三人醴陵市经济和信息化局、张兆莉、朱映红未参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月25日，被告醴陵市政府作出《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发（2014）12号），以该宗土地申请登记程序有错误，登记时存在权属争议，发证行为违反了原国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第六十七条之规定为由，根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条之规定，决定撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证。
被告醴陵市政府向本院提交了下�证据：
1.土地登记申请书；
2.土地登记审批表；
3.协议；
4.补充协议；
5.人民调解协议书；
6.株洲市中级人民法院（2014）株中法民一终字第3号民事判决书；
7.醴陵市国土资源局醴国土资（2013）197号文件；
8.醴陵市人民政府醴政函（2014）11号《关于同意撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴台洲村宗地的土地登记行为的批复》；
9.醴陵市国土资源局醴国土资函（2014）2号文件；
10.行政起诉状；
11.醴陵市国土资源局醴国土资发（2014）44号文件；
12.醴陵市人民政府醴政函（2014）56号文件《关于撤销醴政函（2014）11号文件的通知》；
13.醴陵市国土资源局《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的调查报告》；
14.醴陵市人民政府醴政发（2014）12号文件《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定》；
15.送达回证；
16.醴陵市工商行政管理局企业注册登记资料。
其中，证据1、2拟证明办理醴国用（2003）380530353号土地使用权证程序违法；证据3-6拟证明涉案土地存在权属争议；证据7-15拟证明撤证的全过程；证据16拟证明醴陵市医药总公司已于2005年9月13日被吊销。
原告陈敏诉称，2003年，醴陵市医药总公司进行改制，原告与第三人张兆莉、朱映红三人共同出资竞买了该公司下属官庄药材站的房屋所有权及土地使用权。2013年5月，醴陵市国土资源局收取了原告拍卖成交的所有资料原件，补发了该地块的土地使用权证（醴国用（2003）第380530353号），使用权人为醴陵市医药总公司。2014年2月24日，被告作出《醴陵市人民政府关于同意撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为的批复》（醴政函（2014）11号），同意醴陵市国土资源局撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为，并注销醴国用（2003）第B380530353号土地使用权利证书。醴陵市国土资源局于2014年3月5日作出《关于依法撤销醴陵市医药总公司土地登记事项并注销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定》（醴国土资函（2014）2号）。原告不服，于2014年6月13日向醴陵市人民法院提起行政诉讼。2014年7月21日，醴陵市国土资源局作出《关于撤销醴国土资函（2014）2号文件的决定》（醴国土资发（2014）44号）并于2014年7月25日送达原告。原告遂向醴陵市人民法院申请撤回起诉。2014年8月7日，被告作出《关于撤销醴政函（2014）11号文件的通知》（醴政函（2014）56号）。2014年11月25日，被告再次做出《关于撤销醴国用（2003）�B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发（2014）12号）。原告认为，被告撤证的行政行为违法，具体理由如下：第一，被告作出撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的行政决定程序上违法。在作出该行政决定前未告知原告享有陈述、申辩的权利，未听取原告及当事人醴陵市医药总公司的陈述和申辩；第二，被告作出撤证行政决定所认定的事实与实际严重不符，被撤销的土地使用权证实为补证，而不是初始登记发证。本案所涉土地其权属一直未有争议。官庄药材站征地、建设在先，相邻的黄獭嘴联营公司征地、建设在后。官庄药材站建设之初就建起了一道围墙与周围相隔，与黄獭嘴联营公司间界限明确，在各自所办理的土地证上也界线清晰，并无重叠或其他异常情况。不存在被告在撤证决定中所称“登记时已存在权属争议未解决”的情况；第三，被告所作行政决定适用法律、规章错误。被告作出行政决定适用的《土地登记规则》在2008年2月1日《土地登记办法》施行后就已自行失效了。即使已失效的《土地登记规则》中，也没有可以进行撤证的规定。被告在撤证的决定中引用了《土地登记规则》的第六条和第六十七条作为其法律依据，但该两条只规定了土地登记应当遵循的程序及应予暂缓登记的情况，并无登记发证后再撤证的规定。综上，被告作出的撤证的行政决定不管是在程序上、事实上，还是在法律依据上，都严重违反了法律规定，故请法院撤销被告于2014年11月25日作出的《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定》（醴政发（2014）12号），并判令被告依法恢复该国有土地使用证的合法性。
被告醴陵市政府辩称：第一，被告撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的行为合法。醴陵市医药总公司于2003年10月8日在被告处办理了醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证，该块地坐落在醴陵市黄獭嘴镇台洲村，该宗土地登记资料不全，无申请人签字和盖章，也无授权委托书等，未经醴陵市国土资源局进行地籍调查，且登记时存在土地权属纠纷。该登记行为违反了原国有土地管理局发布的《土地登记规则》第六条之规定，即“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或更换土地证书”及第六十七条之规定，即“有下列情形之一的，土地管理部门可以作出暂缓登记的决定：（一）土地权属争议尚未解决；（二）土地违法行为尚未处理或者正在处理的……”根据我国《行政许可法》第六十九条第三项、第四项之规定“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关�者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。”同时，根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条之规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正”，故被告撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的土地登记事项是合法的；第二，被告撤销醴政发（2014）11号文件，并不能说明被告无权撤销该证。醴陵市国土资源局于2013年11月18日向被告出具了《关于撤销醴陵市医药总公司位于黄獭嘴台洲村地国有土地使用证的请示》，被告于2014年2月24日对醴陵市国土资源局下发了醴政函（2014）11号《关于同意撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为的批复》，同意醴陵市国土资源局撤销醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为，并注销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证书。醴陵市国土资源局据此于2014年3月5日作出醴国土资函（2014）2号《关于依法撤销醴陵市医药总公司土地登记事项并注销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定》。原告不服该决定向醴陵市人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，醴陵市国土资源局认为其撤销被告的醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证属于超越职权范围，故该局撤销了醴国土资函（2014）2号文件，被告据此也撤销了醴政函（2014）11号文件。因此，被告撤销醴政函（2014）11号文件是合法的，并不能说明被告无权撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证。综上被告撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的行为合法，撤销醴政函（2014）11号文件的�为亦合法。故请法院查明事实真相，依法驳回原告的诉讼请求。
第三人张兆莉向本院提交的书面陈述意见中称，由于醴陵市医药总公司改制，经公开拍卖，原告及张兆莉、朱映红购买了官庄药材站的土地和地上附着物，而买卖合同也进行了公证。但由于医药总公司的原因，导致三购买人至今未能办理土地使用权变更登记手续。醴陵市国土局所称通道存在争议的情况完全不是事实，而是案外人黄某某为达到损人利己的目的所捏造的。
原告向本院提交了下列证据：
1.醴政函（2014）11号，醴政函（2014）56号，醴陵市政府关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定，拟证明由于被告作出了错误的行政决定，致原告两次提起行政诉讼；
2.拍卖成交确认书、资产转让合同书、资产转让合同公证书，拟证明原告依法取得醴陵�医药总公司官庄药材站的房屋及土地使用权，是被告撤证行政行为的利害关系人，具有诉讼主体资格；
3.产权交割批准书、市医药总公司所属资产处置明细表、醴陵市改制企业资产处置底价审批表，拟证明原告取得涉案土地使用权等资产已经醴陵市经济贸易局、房产局、国土局、财政局、产权交易中心等部门审批，对土地使用权的范围、面积都已确认，合法有效；
4.醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证、房产证，拟证明官庄药材站已依法取得国土证和房产证，国有土地使用权面积为1187平方米；
5.黄獭嘴官庄区药材站征用土地地形图，拟证明1984年官庄药材站征黄獭嘴丁家桥和刘家园生产队土地共1578平方米；
6.醴陵市医药总公司官庄药材配送站用地土地权属审定图，拟证明官庄药材站用地的土地权属在2002年经被告审定，�围明确，权属明确；
7.原房屋地形图，相邻加层，拟证明原土地使用权属于原告；
8.醴陵市国土局2014年11月20日“关于原黄獭嘴联营公司用地相关情况的说明”，拟证明被告所说的“2003年已存在权属争议未解决”的事实没有法律依据，相邻宗地黄獭嘴商场的集体土地使用证为错证、假证、无效证；
9.黄獭嘴商场的集体土地使用证（办证时间为1988年）、（2002）醴民二初字第180号民事判决书，拟证明原告在2013年前对相邻宗地黄獭嘴商场的集体土地使用证的合法性存在特大误解；
10.醴陵市医药总公司补充协议，拟证明被告所说权属争议未解决的问题已经由原资产及土地使用权拍卖方醴陵医药总公司确定，相邻宗地使用者有非法侵权企图；
11.醴国土资发（2014）44号、醴国土资发（2014）44号手工版，拟证明被告及其职能部�作出的行政行为在时间、顺序、程序上违法；
12.书证12张，拟证明经黄獭嘴居民委员会、丁家桥居民小组、刘家园居民小组及全体居民证实，被告所说权属争议未解决的理由不成立；
13.相邻宗地黄獭嘴商场2008年示意图、2008年国有土地使用证，拟证明被告所说“权属争议未解决”是错误的；
14.官庄药材站权利人陈敏、朱映红、张兆莉与中铁一局三公司租地协议，拟证明原告等土地使用权人2009年正确行使土地有偿使用权的事实；
15.相邻宗地2009年地籍调查表资料6张，拟证明被告及其土地管理职能部门违法调查弄虚作假，篡改原始资料、捏造事实造成对原告权利的侵害；
16.证人龙革林、朱道许当庭提供的证词，拟证明涉案土地与相邻土地一直以来都界限明晰，并不存在权属争议。
依原告申请，本院调取了下�证据：
1.1984年-2003年醴陵市医药总公司官庄药材站国有土地使用权原始登记资料，拟证明官庄药材站1984年征地合法；
2.醴陵市国土资源局2014年11月20日“关于黄獭嘴联营公司用地相关情况的说明”，拟证明被告所说的“2003年已存在权属争议未解决”的事实没有法律依据，相邻宗地黄獭嘴商场的集体土地使用证为错证、假证、无效证；
3.醴陵市黄獭嘴商场1988年-2008年原集体土地使用证，拟证明该证为错证、假证、无效证；
4.醴陵市黄獭嘴商场2008年2009年地籍调查表资料，拟证明涉案土地不存在权属争议；
5.（2002）醴民二初字第180号民事判决书，拟证明在2013年前原告对相邻宗地黄獭嘴商场的集体土地使用证的合法性存在特大的误解。
原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均有异议。被告完全可能将申请人所提供的原件藏匿，而用其它文件进行替换。事实上，醴陵市医药总公司进行资产处置时，原告取得涉案土地使用权等资产已经醴陵市经济贸易局、房产局、国土局、财政局、产权交易中心等部门审批，对土地使用权的范围、面积进行了确认；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，该协议系假协议，并也只对通行权进行了约定，并未约定权属问题；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该补充协议明确通道的土地使用权全部属甲方（即医药总公司）；对证据5的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，该调解协议书是在协议另一方当事人提供虚假的黄獭嘴商场集体土地使用权证的情况下而签订的，该协议不能说明对本案所涉土地存在争议；对证据6的真实性无异议，对合法性不发表意见，对关联性有异议。该判决书解决的是通行权纠纷，并未对权属进行处理，且该判决时间是2014年8月5日，不能说明办证时已有权属争议；对证据7、8、9、10、11、12、13、14的真实性没有异议，对合法性和关联性不发表意见；对证据15、16的真实性、合法性、关联性无异议。
被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1、8、10、11、13的真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的有异议；对证据2、3的真实性有异议，因未提供原件；对证据4-7、9的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据11中两份文件的真实性无异议，该份证据不能实现原告的证明目的；对证据12不予质证，因证人未出庭作证；对证据14的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据15前5页的真实性、关联性均有异议，对第6页地籍图无异议，也能够证明药材公司与江召购各享有一半的产权；对证据16的证人证言的�实性有异议。对法院调取的证据1-4均无异议；对证据5的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。
经庭审举证质证，本院对原、被告的证据作如下认证：
原告、被告提交的证据均具有真实性、合法性和关联性，本院均予以采信，对其证明事项综合判定。
经审理查明，2003年，醴陵市医药总公司进行改制，原告与第三人张兆莉、朱映红三人共同出资竞买获得了该公司下属官庄药材站的房屋所有权及土地使用权。该地块的土地使用权证证号为醴国用（2003）第380530353号，使用权人为醴陵市医药总公司，发证日期显示为2003年10月8日。2013年11月18日，醴陵市国土资源局向被告递交《关于请求撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为的请示》（醴国土资（2013）197号）。2014年2月24日，被告作出《醴陵市人民政府关于同意撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为的批复》（醴政函（2014）11号），同意醴陵市国土资源局撤销对醴陵市医药总公司黄獭嘴镇台洲村宗地的土地登记行为，并注销醴国用（2003）第B380530353号土地使用权利证书。后醴陵市国土资源局于2014年3月5日作出《关于依法撤销醴陵市医药总公司土地登记事项并注销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定》（醴国土资函（2014）2号）。原告不服，于2014年6月13日向醴陵市人民法院提起行政诉讼。2014年7月21日，醴陵市国土资源局作出《关于撤销醴国土资函（2014）2号文件的决定》（醴国土资发（2014）44号）并于2014年7月25日送达原告。2014年8月7日，被告也作出《关于撤销醴政函（2014）11号文件的通知》（醴政函（2014）56号）。之后，原告向醴陵市人民法院申请撤回起诉。2014年7月28日，醴陵市国土局向被�递交《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的调查报告》。2014年11月25日，被告再次作出《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发（2014）12号）。该决定的相对人（即文件抬头）为“醴陵市医药总公司”，具体内容系以“该宗土地申请登记资料不全，无申请人签字、盖章，也无授权委托书，醴陵市国土资源局未进行地籍调查，且登记时已存在权属争议未解决。该发证行为违反了原国家土地管理局《土地登记规则》第六条之规定……第六十七条之规定……”为由，根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条之规定，决定撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证。被告作出上述决定前未履行任何告知权利、听取利害关系人意见等法定程序，作出该决定后仅送达给了原告丈夫。
另查明：醴陵市医药总公司�于2005年9月13日被吊销。
本院认为，本案的争议焦点为，被告作出的《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发（2014）12号）是否合法。现分析如下：
第一，被告作出的撤证行政行为适用法律、法规错误。被告撤证所依据的《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定为“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正”。该规定的本意在于加强行政机关自身对工作程序的监督和纠错功能，最终目的是通过规范程序来保障相对人的合法权益。而自行纠正的方式并非仅有撤销行政行为一种。无论之前登记发证的行政行为是否有错，如被告要撤销该行为，就必须考虑到相对人、利害关系人的合法权益是否可能受到侵害。本案被告以撤销他人土地使用权证的方式来纠正自身错误，显然是对法律规定的�读，且被告所称办证程序违法的情况并非原告造成。这种以错误的方式来“纠正错误”的行为完全违背了该规定的立法本意。被告所依据的另一个规章是原国家土地管理局发布的《土地登记规则》第六十七条，该条规定的是在登记前如果发现有土地权属争议未解决的，登记部门可以作出暂缓登记的决定。该规定并未赋予土地登记机关登记发证后发现有争议未解决而撤销登记的权力。同时，该《土地登记规则》已于2008年2月1日失效，被告在2014年作出撤证决定时仍适用该规则是明显错误的。
第二，被告作出的撤证行政行为违反《湖南省行政程序规定》的各项法定程序。根据《湖南省行政程序规定》第七十三条规定，行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。而被告作出被诉行政行为�并未告知原告上述权利，亦未听取原告的陈述意见。第七十五条规定，一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负责人决定。重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。而被告在作出行政决定前未经行政机关负责人签署决定意见。第七十六条规定，行政执法决定自送达之日起生效。原告与张兆莉、朱映红三人虽然不是被撤销的土地使用权证登记的使用权人，但被告在作出撤证决定时明确知晓该三人共同购买涉案土地使用权及地上附着物的事实。故原告与张兆莉、朱映红应当都是该行政行为的利害关系人。而被告提交的证据显示，该决定只送达给了原告的丈夫，而未送达给其他利害关系人，亦未送达给该决定针对的对象“醴陵市医药总公司”。
第三，被告作出撤证决定的行政行为系超越职权。《土地登记办法》并没有赋予被告“撤销”土地使用权证的权力，也未发现有其他法律法规赋予了被告“撤销”土地使用权证的权力。即使登记的土地存有争议，也应当由纠纷双方通过法律程序加以解决，土地登记部门无权以撤证的方式替代合法的纠纷解决方式。
此外，原告的诉讼请求中“判令被告依法恢复该国有土地使用证的合法性”的内容是撤销被诉行政行为的法律效果，故对于该请求将不在判决结果中另行表述。
综上所述，被告所作《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用证的决定》（醴政发（2014）12号）的行政行为适用法律法规错误、违反法定程序且超越职权，该行政行为应当予以撤销。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下：
撤销被告醴陵市人民政府于2014年11月25日作出的《关于撤销醴国用（2003）第B380530353号国有土地使用权证的决定》（醴政发（2014）12号）。
本案案件受理费50元，由被告醴陵市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费。现金交纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转账的，开户行：中国农业银行株洲市荷塘支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，账号：161101040002686。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 任 君
审 判 员 钟 秋
人民陪审员 沈 顺 珍
二〇一五年十月十九日
书 记 员 �维
附：判决引用的法律条文：
《湖南省行政程序规定》
第七十三条行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。
对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。
对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。
第七十五条一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负责人决定。
重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。
对涉及经济社会发展全局、影响公共利益以及专业性、技术性强的重大行政执法事项，应当经专家论证或评审以后，作出决定。
第七十六条行政执法决定�送达之日起生效。
行政执法决定附条件或者附期限的，应当载明效力的条件或者期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。