山西省榆社县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋0721行初3号
原告周文先，男，1954年3月9日出生，汉族，榆社县人。
原告周文庆，男，1948年12月13日出生，汉族，榆社县人。
原告周文前，男，1950年1月23日出生，汉族，榆社县人。
原告周文信，男，1952年1月30日出生，汉族，榆社县人。
原告周鹤昌，男，1930年4月21日出生，汉族，榆社县人。
五原告诉讼代表人周文先，身份同上。
五原告委托代理人安巍，女，山西乾宁律师事务所律师。
五原告委托代理人渠建军，男，山西乾宁律师事务所律师。
被告榆社县人民政府,所在地址：榆社县东大街19号。
法定代表人韩军，县长。
委托代理人杜晨亮，男，山西杜聿律师事务所律师。
委托代理人任变花，女，山西省榆社县人民政府工作人员。
被告榆社县国土资源局,所在地址：榆社县华榆路2号。
法定代表人冯新明，局长。
委托代理人庞太飞，榆社县国土资源局工作人员。
原告周文先、周文庆、周文前、周文信、周鹤昌不服榆社县国土资源局榆国土资罚字【2015】17号土地行政处罚决定书、榆社县人民政府行政复议一案，原告于2016年1月19日向本院提起诉讼，本院判决后五原告提起上诉，经晋中市中级人民法院审理后发还重审，本院判决后，五原告再次提起上诉，晋中市中级人民法院审理后再次发还重审，本院另行依法组成合议庭，于2018年2月12日公开开庭审理了本案，原告周文先、周文庆、周文前、周文信、周鹤昌诉讼代表人周文先及其委托代理人安巍、渠建军、被告榆社县人民政府委托代理人杜晨亮、任变花、被告榆社县国土资源局委托代理人庞太飞到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告榆社县国土资源局于2015年10月22日作出榆国土资罚字【2015】17号国土资源行政处罚决定书，查明周文先等人于2015年9月10日未经有批准权限的人民政府批准，擅自占用箕城镇板坡村和尚沟（南沟的）668.8平方米集体土地建住宅。地类为耕地96.38平方米、田坎14.86平方米、荒草地557.56平方米，不符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、四十三条之规定。以上事实有询问笔录、现场勘测笔录等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条之规定，决定对周文先责令退还非法占用的土地668.8平方米，限期（15日内）拆除在非法占有土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。决定送达后，周文先等人不服榆社县国土资源局行政处罚决定在法定期限内依法向榆社县人民政府申请复议，榆社县人民政府于2016年1月4日以榆复决字【2015】4号行政复议决定书，维持榆社县国土资源局的榆国土资罚字【2015】17号行政处罚决定。
原告周文先等五人诉称，2015年10月22日我们接到榆社县国土资源局榆国土资罚字【2015】17号行政处罚决定书，该决定书认为我们非法占用了集体土地，要求限期拆除新建的建筑物并恢复土地原状。我们认为，该处罚决定没有任何事实依据。理由如下：该诉争土地是我们祖辈1945年出资购买的住宅，当时经共产党边区政府办理批准，有地契为证，我们祖祖辈辈一直在此居住。1989年至1990年县国土局进行宅基地清查并给我们发放了土地登记申请书，申请书上的内容全部由国土局的工作人员填写，该申请书就成为板坡村民拥有宅基地的唯一凭证。行政复议时，国土局对此申请书予以否认，理由是我们提供的申请书无宗地编号，且在国土资源局档案中未发现原件。如果没有原件，便是国土局的责任，在行政复议过程中，国土局提出1997年对我们村的宅基地进行过统一确权发证，更是编造事实。1997年国土局给我们村哪一户发放过宅基地证，请国土局举证证明。多少年来，我们一直认为我们居住的是自己的宅基地，我们从来不知道我们的宅基地被收归集体，也从来没有任何部门通知我们收归集体的事情。我们有村委的证明和几十个村民的证明，这些证明都能说明宅基地是我们家族的这一不可辩驳的事实。据此，国土局处罚的基础就不存在，请求法院依法撤销榆社县国土资源局榆国土资罚字【2015】17号行政处罚决定书。撤销榆社县人民政府行政复议决定书。
原告提供并当庭出示了以下证据：1、榆社县政府行政复议决定书;2、榆社县国土资源局行政处罚决定书;3、国土资源局行政处罚决定书复议申请;4、原告给板坡村委会的情况说明;5、榆社县板坡村委会向箕城镇政府、土地管理所的情况反映（附地契登记表共6份）;6、板坡村村民的证人明细;7、原告给榆社县人民政府的情况反映;8、旧宅原貌照片;9、板坡村委会出具的证明;10、榆社县板坡村委会提供的原告等人家族关系说明;11、树权证复印件。
被告榆社县人民政府辩称，该诉求涉及土地为窑洞所占用土地，据原告对榆社县国土资源局提出的《土地所有权确权申请书》上讲该诉争房屋（窑洞）在2008年塌陷，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋塌陷、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。2008年至今已有七八年时间，那么该诉争地不予确权。该诉争土地是1945年购买的窑洞所在地，依据《物权法》第一百五十二条，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。也就是说只有土地使用权人对集体所有的土地才享有占有和使用的权利，而原告中也只有周鹤昌在1945年时15岁，其余还未出生，都没有能力购买，并且该诉求所涉及土地在2016年1月前一直未确定使用权，那窑洞的使用者应该为原告的祖父辈或父辈。依据《继承法》第三条，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，那原告只能继承祖父辈遗留的窑洞，而窑洞已塌陷，其权利已灭失。
因诉状中提到1989年土地清查申报和1997年土地证发放一事，进行了调查，板坡村1989年清查申报宗地档案225宗（包括村集体建设用地）及1997年板坡村发放集体土地建设用地使用证227本。
综上所述，原告的诉讼是没有法律依据的，榆社县国土资源局榆国土资罚字【2015】17号行政处罚决定书是在原告形成违法占地事实的基础上作出的行政处罚行为，是完全合法的，请求人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。
被告榆社县国土资源局同意被告榆社县人民政府的答辩意见。
被告方向本院提供了以下证据：1、榆社县国土资源局榆国土资罚字【2015】17号行政处罚决定书总案卷（包括立案、询问、责令停止违法行为、调查取证、调查报告、领导集体审议、行政处罚告知和听证告知、行政处罚决定）;2、1989年被告进行土地详查登记的相关资料（关于板坡村1989年清查档案部分复印件、1989年田可夫清查档案复印件、1997年板坡村发证档案目录部分复印件、1997年板坡村田玉明发证档案复印件、土地使用权确权申请书）;3、1997年被告关于板坡村土地确权登记的相关资料。
经庭审质证，原告对被告提供的证据真实性没有异议，认为存在违法性，调查简单不充分，对举报材料的真实性、合法性有异议，村委会未加盖印章，没有负责人签字，举报人称建房行为人三人，而实际建房人为五个家庭合伙建房，其中包括周文先的母亲张够莲、周文庆的母亲赵改兰、周文信、周文前、周鹤昌。对地籍地类的真实性合法性均有异议，无相关依据。处罚的程序错误，没有组织听证，认为对处罚的依据存在前后矛盾且无证据证实，更未向原告出示，适用法律前后不一存在错误。1989年土地登记时政策是房屋进行确权，窑洞不确权，1997年确权的时候，没有对全部村民的财产进行确权，也没有对原告的窑洞进行确权。我们从1945年至今一直居住在这个地方，现在还有林权证，我们的证据是有关联性的。被告对原告提供的证据1、2、3没有异议，证据4原告给村委会的说明有异议。证据5村委会写的情况说明不能作为使用权的确认，其提供的1945年的地契已丧失法律效力。证据6板坡村村民的证人明细，该证据既没有出具时间也没有证明内容，并不具有证明效力。证据7情况反映，是单方的陈述，事实有异议。证据8真实性、关联性都有异议。证据9村委会的证明与使用权的确认没有关系。证据10关于原告之间的关系没有异议，仅证明违法行为人由一人增加到多人。关于原告提供的树权证，该证是1981年的老版树权证，现已变更为新的树权证，该树权证即便是真实有效的也仅能证明周余昌拥有数株树木的所有权，并没有权利在不是其使用权的土地上新建房屋。
本院对上述证据认证如下：关于原告提供的证据1、2、3能证明被告具体行政处罚行为的存在，应予采信。关于原告提供的证据4、5、6、7、8、9、10虽然能够证明原告家族曾在窑洞内居住的事实，但不能证明原告一直享有合法土地使用权，不予采信。关于原告提供的树权证，只能证明权利人对树木享有所有权，不能作为在土地上建造房屋的依据，不予采信。关于被告提供的证据，原告质证无异议的部分，应予采信。对有异议的部分不予采信。
经审理查明，榆社县国土资源局于2015年9月21日接到村委会举报后立案调查，认定原告周文先于2015年9月10日未经有批准权限的人民政府批准，擅自占用箕城镇板坡村和尚沟（南沟的）668.8平方米集体土地建住宅。并根据调查结果于2015年10月22日下达了榆国土罚字【2015】17号行政处罚决定书，责令退还非法占用的土地668.8平方米，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地现状。处罚决定送达后，原告不服在法定期限内向榆社县人民政府申请复议，榆社县人民政府于2016年1月4日作出榆复决字【2015】4号行政复议决定书，维持被申请人榆社县国土资源局榆国土资罚字【2015】17号行政处罚决定。原告不服在法定期限内遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告榆社县国土资源局，在未查明违法行为人的情况下，做出了对原告周文先的行政处罚决定书，其所提供的证据缺乏，事实不清。榆社县人民政府对原告的复议申请，维持行政处罚决定不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十九条之规定，判决如下：
撤销榆社县国土资源局榆国土罚字【2015】17号行政处罚决定，撤销榆社县人民政府榆复决字【2015】4号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告榆社县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋中市中级人民法院。
审 判 长 成利平
审 判 员 丁 飞
人民陪审员 郑效芳
二〇一八年二月二十四日
书 记 员 乔 璟