内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）呼行终字第00016号
上诉人（原审原告）大连葆丰国际贸易有限公司（以下简称“大连葆丰公司”），住所地辽宁省大连市中山区。
法定代表人于福强，经理。
委托代理人刘宝森，内蒙古适宜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内蒙古自治区阿荣旗工商行政管理局（以下简称“阿荣旗工商局”），住所地内蒙古自治区阿荣旗那吉镇。
法定代表人孙庆丰，局长。
委托代理人张纯田，内蒙古君来律师事务所律师。
委托代理人韩舜禹，阿荣旗工商行政管理局副局长。
原审第三人包云河，男，1966年4月12日出生，汉族，现在押阿荣旗看守所。
上诉人大连葆丰公司因工商行政强制措施及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区阿荣旗人民法院（2013）阿行初字第17号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人大连葆丰公司的委托代理人刘宝森、被上诉人阿荣旗工商局的委托代理人韩舜禹及委托代理人张纯田、原审第三人包云河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年9月10日，原告大连葆丰公司的工作人员柳某某、王某与阿荣旗亚东镇孙某签订了大麦储存合同。约定原告大连葆丰公司在孙某粮库两栋库房储存1500吨至2000吨大麦，至2008年3月10日储存费用为18，000.00元，如继续储存，每月加3OOO元。后柳某某、王某给付孙某储存费20，000.00元。2007年9月13日，柳某某、王某以原告大连葆丰公司名义与富运祥农牧业有限公司的负责人包云河签订了大麦购销合同，约定富运祥农牧业有限公司将2007年格尼河农场十八队的大麦卖给原告大连葆丰公司，数量为1500吨至2000吨，富运祥农牧业有限公司负责包装及运输，并送到原告大连葆丰公司指定地点。2008年9月28日，被告阿荣旗工商局经询问富运祥农牧业有限公司驻阿荣旗亚东镇员工周某某，在其自认储存在亚东镇孙某粮库的700吨“垦二”大麦系其公司财产的情况下，以富运祥农牧业有限公司涉嫌非法经营，向周某某送达了阿工商局字（2008）第1号封存财物通知书，封存了该批大麦。10月12日，被告阿荣旗工商局因无法找到富运祥农牧业有限公司负责人包云河，内部审批延长封存15日。10月27日，因合法查封期限已至，被告阿荣旗工商局在找不到富运祥农牧业有限公司任何员工的情况下，向大麦保管者孙某送达了阿工商局解封字（2008）第1号解除行政强制措施通知书，决定对阿工商局字（2008）第1号封存财物通知书所封存的财物予以解除封存。查封期间几方均未提出过异议。被告阿荣旗工商局于2008年11月12日制作了阿工商函字（2008）第19号案件移送函，将富运祥农牧业有限公司涉嫌非法经营一案移送到阿荣旗公安局。阿荣旗公安局于2008年12月13日向孙某送达了公安局扣押物品、文件清单，按照孙某提供的数量查封“垦二”大麦680吨。2009年10月13日，阿荣旗公安局向孙某送达了公安局发还物品、文件清单，发还“垦二”大麦684.77吨。10月25日，原告大连葆丰公司与哈尔滨龙垦麦芽公司签订合同。11月1日至11月9日，原告大连葆丰公司以每吨1.250元的价格向哈尔滨龙垦麦芽原料基地部发运大麦658.496吨。2010年1月15日，原告大连葆丰公司向阿荣旗公安局提出赔偿申请，在公安局未予答复后于3月26日向呼伦贝尔市公安局提出行政复议申请。
原审法院认为，被告阿荣旗工商局系工商行政管理部门，具有依法惩处涉嫌无照经营行为及扣押、查封用于从事无照经营活动的原料、商品等财物的职权。原告大连葆丰公司与孙某签订储存合同后，富运祥公司履行大麦购销合同将大麦运至孙某粮库，合同标的物已交付，所有权发生转移，该批大麦系原告大连葆丰公司所有。因被告阿荣旗工商局实施查封行为时未将封存财物通知书送达给原告大连葆丰公司，其不知通知书的内容及诉讼权利，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”及第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告大连葆丰公司的起诉未超过诉讼时效。原告大连葆丰公司称其要求出库时发现大麦被查封，遂向被告阿荣旗工商局提出过异议的事实，因其未能提供明确证据而承担举证不能的后果，且其在要求出货时间及确认大麦被查封时间自述上，前后自相矛盾，其在被告解封至阿荣旗公安局查封期间不知该批大麦处于未受控制状态，依其所述10月中旬发现大麦被查封后即一直与被告及公安局进行交涉直至确认大麦被公安局查封，有悖常理，综上能够确认原告在被告阿荣旗工商局查封期间未知大麦被查封，或虽知道大麦被查封却怠于主张权利，对其所述在被告查封大麦期间向被告提出过异认的事实不予认可。参照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十条“查封、扣押的财务，经查明确实与违法行为无关或者不再需要采取查封、扣押措施的，应当解除查封、扣押措施……”的规定，工商行政管理机关为防止从事涉嫌违法活动的财产转移而实施查封、扣押措施，可以先查扣后核实，即在程序正当的前提下，被扣查对象是否与违法行为有关不影响该行为本身的合法性。被告阿荣旗工商局接到富运祥公司涉嫌从事无照经营活动的举报，在该公司驻阿荣旗工作人员周某某自认存储于孙某粮库的大麦系其公司财产的情况下，对该批大麦进行查封，虽该批大麦现能依据原告提交的证据查实系其所有，与富运祥公司违法行为无关，但在被告阿荣旗工商局查封及调查期间，大麦的实际所有者、保管者及从事违法活动的富运祥公司均未向其提出异议，在此情况下被告未能对被查封大麦的权属作出准确认定，但不影响其行政行为的合法性。因此被告阿荣旗工商局查封该批大麦并在法定期限内解封的行政行为适用法律正确，符合法定程序。因被告已对原告存放在亚东镇孙某粮库的700吨“垦二”大麦解除了封存，故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。”的规定，判决：一、确认被告阿荣旗工商局作出阿工商局字（2008）第1号封存财物通知书，封存原告大连葆丰国际贸易有限公司在阿荣旗亚东镇孙某粮库储存的大麦的行政行为合法；二、驳回原告其他诉讼请求。大连葆丰公司接到判决后不服提出上诉。
上诉人大连葆丰公司诉称：一、一审法院认定事实不清。一审法院认为，被上诉人具有行政执法权，对涉嫌无照经营行为有权扣押、查封用于从事无照经营活动的原料、商品等财物。被上诉人在查封及调查期间，上诉人、保管者及从事违法活动的富运祥公司均未提出异议，在此情况下，被上诉人未能对被查封大麦的权属作出准确认定，但不影响其行政行为的合法性。上诉人认为，这种认定是错误的。理由有：1、被上诉人接到报案投诉使用的是“垦七”大麦，被上诉人所有卷宗也都是针对“垦七”大麦进行违法调查，那么查封违法活动的原料、商品应当是同一型号的大麦，而被上诉人查封上诉人的大麦是“垦二”型号；2、被上诉人在查封财物时，是应当进行调查查清财物的所有人，对是否是违法财物应当进行确定，然而，被上诉人没有进行调查仅凭周某某的供述就进行查封，同时，进行查封时送达的送达回证在卷宗也没有，更没有对仓库的所有人作任何笔录；3、被上诉人有查处违法行为的权利，也不能为了查处违法就有权侵犯合法权利人的利益。二、一审法院程序违法，其判决应予撤销。首先，一审法院依职权追加第三人，按法律规定，应当通知上诉人。然而，一审法院没有通知，在一审开庭时代理人才知道法院追加了第三人；其次，上诉人在一审所举的证据，“大麦储存合同”这份上诉人与孙某签订的合同在判决书中没有表述，这是一份非常重要的能证明大麦存储的所有人的证据，没有体现当事人的质证意见，一审法院这样审理案件程序严重违法；再次，一审法院在开庭之后，调取证据为被上诉人查封财物合法性做依据，这完全违背法律规定。三、上诉人原审诉讼请求应予维护。从被上诉人接到投诉，被上诉人都进行了哪些行政行为进行调查，只是对周某某进行了三次询问，对李某某做了一次笔录，就做出查封上诉人的“垦二”大麦种子，被上诉人是否应当确定财物的所有人，没有送达任何手续，更没有送达回证在卷，这样其行政行为完全不符合行政法的规定，其行政行为完全违法。对于被上诉人由于行政违法给上诉人所造成的损失应当予以赔偿。故请求二审法院查明事实作出判决。1、撤销阿荣旗法院（2013）阿行初字第17号行政判决依法改判；2、要求被上诉人赔偿上诉人各项损失916，726.00元。
被上诉人阿荣旗工商局答辩：一、工商局查封大麦的具体行政行为合法。2008年8月15日，当地29户农民到旗政府上访，诉称农民购买周某某的劣质大麦种子不结籽，2万多亩大麦绝产，农民损失惨重。旗政府指令工商局处理。经调查发现周某某是所谓的富运祥公司的雇员，2007年周某某无照收购近700吨大麦，又于2008年5月无证销售大麦种子400多吨。而富运祥公司未办理企业营业执照，只进行了企业名称预先核准登记。根据《企业名称登记管理规定》第19条的规定，企业名称经核准后，保留期为一年。在保留期内不得用于从事生产经营活动。而富运祥公司在未设立公司之前于2007年收购大麦600多吨，2008年无证销售大麦种子属无照经营。经对周某某询问调查，周某某承认收购大麦和销售大麦种子的事实，并承认富运祥公司收购的大麦存放在亚东镇粮库。工商局根据《无照经营查处取缔办法》第九条（五）项规定：“县级以上工商局对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物”。旗工商局于2008年9月28日对富运祥公司收购的大麦依法查封。因找不到包云河经批准延长15日，经研究认为富运祥公司非法经营数额特别巨大，己涉嫌非法经营犯罪。工商局于2008年10月27日决定解封，因找不到包云河、周某某，向粮库业主孙某送达解除封存财物通知书。于2008年l1月12日将案件移送阿荣旗公安局。公安局于2008年12月3日将该大麦查封，到2009年10月13日解封，将大麦发还给上诉人。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第40条规定：“查封、扣押的财物，经查明确实与违法行为无关或者不再需要采取查封、扣押措施的，应当解除查封、扣押措施”。可见，工商局为防止涉嫌违法活动的财物转移而采取查封、扣押措施，可以先查扣后核实，故工商局的查封行为合法。二、上诉人在工商局查封期间没找过工商局提出异议。工商局自立案、调查及采取查封富运祥公司的大麦，到2008年10月27日解封期间，周某某一直承认查封的大麦是富运祥公司的，包云河当时下落下明，上诉人在查封期间从未向工商局主张过财产权利，没人到工商局提出过异议。根据阿荣旗人民法院（2012）阿行初字第43号法庭审理笔录（第48页）记载，上诉人自认要求提货时间为2008年12月15日。此时为工商局解封后己经过49天，足以证明上诉人从没向工商局主张过财产权利，从没到工商局提出过异议的事实。工商局查封的是富运祥公司非法收购的大麦，上诉人又从没找过工商局，工商局的查封行为与上诉人之间没有关系。三、工商局的查封行为没给上诉人造成任何财产损失。第一、旗工商局查封的富运祥公司非法经营的大麦，自2008年9月28日至10月27日期间，上诉人没找过工商局，一直到2008年11月12日移送给公安局。旗公安局于2008年12月13日进行查封。根据阿荣旗法院（2012）阿行初字第43号法庭审理笔录第48页记载，上诉人自认要求提货时间为2008年12月15日。证人孙某证明2008年12月份，公安局查封前，上诉人没要求过提货，上诉人的自认与孙某证明相互印证。足以证明上诉人在要求提货时，工商局己解封49天。上诉人要求提货时旗公安局己查封，上诉人经过对旗公安局的复议投诉等手段，到2009年10月13日将大麦发还给上诉人，旗公安局查封大麦10个月时间。虽然上诉人为了向工商局主张权利，自制了2008年10月15日与大连聚朋公司的大麦购销合同，但与其自认2008年12月15日要求提货的时间相互矛盾，不能证明在工商局查封期间要求过提货，无损失可言。上诉人即便有大麦降价损失，也是因国际金融危机和公安局查封10个月期间形成的，与工商局无关。第二、上诉人2010年7月lO日的行政起诉状，自认“阿荣旗公安局扣押大麦长达10个月之久扣押期间，多次找旗公安局、呼伦贝尔市公安局说明情况，最后在呼伦贝尔市公安局督办下，于2009年10月13日旗公安局将684.72吨大麦解封，造成我公司直接损失614，792.00元，各项费用共计719，972.20元”。可见，上诉人在诉状中自认损失是公安局扣押10个月之久造成的。第三、上诉人在2010年7月10日的诉状中主张公安局、工商局共计赔偿损失719，972.20元。而上诉人在本次发回重审中主张工商局一家的赔偿数额达到916，726.00元。但是，上诉人没有证据证明工商局查封期间大麦降价的损失数额。上诉人应当承担举证不能的法律后果。更重要的是，工商局的查封行为可以先查封后审核，查封行为合法。四、工商局查封的是富运祥公司非法收购的大麦，而没查封大麦种。1、根据周某某的笔录，证明被查封的大麦是富运祥公司非法收购的大麦。在工商局查封期间上诉人从未主张过权利，当时粮库业主孙某又在外地收粮，无法核实，为防止富运祥公司转移财产，只能先查封。2、上诉人提出卷宗针对“垦七”大麦进行调查，而工商局查封的大麦是“垦二”。“垦七”和“甘四”是富运祥公司2008年出卖的大麦种子，农民己种到地里。工商局查封的是富运祥公司于2007年非法收购的大麦。五、原审法院程序合法，1、原审法院为查明案件事实，依法追加包云河参加诉讼，法律及司法解释并没有明确规定必须通知上诉人。2、原审在判决中己对“大麦储存合同”予以采信，并认可被查封大麦归上诉人所有。3、原审法院调取证据不是帮助行政行为的合法性，而是为查明上诉人向孙某要求提货时间的事实。可见，原审程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，请求中院依法维持原判，驳回上诉。
原审第三人包云河没有陈述意见。
经审理查明，2008年8月，被上诉人阿荣旗工商局接到亚东镇周边部分农民投诉呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司销售大麦种子。被上诉人阿荣旗工商局8月26日立案调查，经询问呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司驻阿荣旗亚东镇员工周某某，周证实2007年8月，受呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司法定代表人包云河委托，到阿荣旗收购大麦700吨储存在亚东镇孙某粮库，并证实2008年2月17日正式受聘于呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司，在阿荣旗销售大麦种子。同时查证，呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司2007年8月23日在呼伦贝尔市工商局进行名称核准，但未办理企业注册登记。2008年9月28日，被上诉人阿荣旗工商局以呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司涉嫌无照经营，根据《无照经营查处取缔办法》第九条第一款（五）项作出阿工商局字（2008）第1号封存财物通知书和财物清单，并将文书送达给周某某，同时送达了阿工商局字（2008）第1号封存物品委托保管书，封存了呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司收购的储存在亚东镇孙某粮库的“垦二”大麦。10月12日，被上诉人阿荣旗工商局因无法找到呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司负责人包云河，内部审批延长封存15日。10月27日，因合法查封期限已至，被上诉人阿荣旗工商局在找不到呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司任何员工的情况下，向大麦保管者孙某送达了阿工商局解封字（2008）第1号解除行政强制措施通知书，决定对阿工商局字（2008）第1号封存财物通知书所封存的财物予以解除封存。封存期间未接到任何单位的异议。被上诉人阿荣旗工商局于2008年11月12日制作了阿工商函字（2008）第19号案件移送函，将呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司涉嫌非法经营一案移送到阿荣旗公安局。阿荣旗公安局于2008年12月13日向亚东镇粮库孙某送达了公安局扣押物品、文件清单，2009年10月13日，阿荣旗公安局向孙某送达了公安局发还物品、文件清单，发还“垦二”大麦684.77吨。
另查明，2007年9月10日，上诉人大连葆丰公司与阿荣旗亚东镇孙某签订了大麦储存合同。约定上诉人大连葆丰公司在孙某粮库两栋库房储存1500吨至2000吨大麦，至2008年3月10日储存费用为18，000.00元，如继续储存，每月加3OOO元。上诉人大连葆丰公司付孙某储存费20，000.00元。2007年9月13日，上诉人大连葆丰公司与富运祥农牧业有限公司的负责人包云河签订了大麦购销合同，约定富运祥农牧业有限公司将2007年格尼河农场十八队的大麦卖给上诉人大连葆丰公司，数量为1500吨至2000吨，富运祥农牧业有限公司负责包装及运输，并送到上诉人大连葆丰公司指定地点。
又查明，原审第三人包云河及周某某在阿荣旗亚东镇以呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司名义销售大麦种子，属未经许可经营法律、行政法规规定限制买卖的物品，其行为已构成非法经营罪，被阿荣旗人民法院判处包云河有期徒刑二年、周某某有期徒刑九个月。
上述事实，有原审判决所列举证据，上诉人大连葆丰公司上诉状、被上诉人阿荣旗工商局答辩状、阿荣旗人民法院（2010）阿刑初字第00040号刑事判决书、阿荣旗人民法院（2013）阿刑初字第196号刑事判决书为证。上诉人大连葆丰公司、被上诉人阿荣旗工商局、原审第三人包云河二审期间均未提交新证据。
本院认为，被上诉人阿荣旗工商局，具有规范市场主体行为，维护市场经济秩序，保护商品生产经营者和消费者的合法权益的工作职责。2008年8月，被上诉人阿荣旗工商局接到农民投诉呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司销售大麦种子，经询问周某某，2007年8月至2008年8月，原审第三人包云河及周某某以呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司名义在阿荣旗收购大麦、销售大麦种子，将收购的大麦储存在亚东镇孙某粮库。并核实，2007年8月23日呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司在呼伦贝尔市工商局进行名称核准，但未办理企业注册登记。依据《企业名称登记管理规定》第十九条规定：“企业名称经核准后，保留期为一年。在保留期内不得用于从事生产经营活动”，呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司不得从事生产经营活动。被上诉人阿荣旗工商局根据《无照经营查处取缔办法》第九条第一款（五）项作出阿工商局字（2008）第1号封存财物通知书和财物清单。此后，因原审第三人包云河及周某某涉及非法经营犯罪，被上诉人阿荣旗工商局作出解除行政强制措施通知书，解除了封存的大麦，将案件移送阿荣旗公安局，阿荣旗公安局查封大麦后于2009年10月13日予以返还。上诉人大连葆丰公司依据与阿荣旗亚东镇孙某签订了大麦储存合同及与富运祥农牧业有限公司的负责人包云河签订了大麦购销合同，将大麦发运至哈尔滨。综上，被上诉人阿荣旗工商局实施的行政强制行为，是对原审第三人包云河及周某某以呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司名义的违法经营活动采取的强制行政措施。上诉人大连葆丰公司与不具备经营资格的呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司签订大麦购销合同，原审第三人包云河及周某某以呼伦贝尔市富运祥农牧科技有限公司名义的收购大麦的违法经营活动应受到制裁，被上诉人阿荣旗工商局根据《无照经营查处取缔办法》第九条第一款（五）项作出阿工商局字（2008）第1号封存财物通知书和财物清单，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人大连葆丰公司认为被上诉人阿荣旗工商局扣押行为违法及赔偿损失理由不能成立，上诉人上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大连葆丰国际贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宝 音
审 判 员 张吉春
代理审判员 臧旭东
二〇一四年九月二十五日
书 记 员 史芳怡
附：本判决所依据的相关法律
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决驳回上诉，维持原判。
二、《企业名称登记管理规定》第十九条第一款：预先单独申请登记注册的企业名称经核准后，保留期为一年。经批准有筹建期的，企业名称保留到筹建期终止。在保留期内不得用于从事生产经营活动。
三、《无照经营查处取缔办法》第九条：县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：
（五）查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物；