湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂06行终76号上诉人（原审原告）杨根生，男，汉族，1952年8月12日出生，住湖北省襄阳市樊城区。委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被上诉人（原审被告）襄阳市国土资源局，住所地襄阳市襄城区西街100号。法定代表人王明强，襄阳市国土资源局局长。委托代理人咸奇、李青文，湖北巨天律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。原审第三人襄阳福泰文化产业有限公司，住所地襄阳市樊城区大庆东路22号。法定代表人张钱吉，襄阳福泰文化产业有限公司董事长。委托代理人杨春雨，襄阳市襄城区王府法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。上诉人杨根生因诉被上诉人襄阳市国土资源局确认建设用地批准行政行为违法一案，不服襄阳市襄城区人民法院（2017）鄂0602行初110号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年5月14日公开开庭进行了审理。上诉人杨根生及其委托代理人李顺华，被上诉人襄阳市国土资源局的委托代理人李青文，原审第三人襄阳福泰文化产业有限公司的委托代理人杨春雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审裁定认定，杨根生在襄阳市××区牛××镇××组拥有承包地。2013年12月31日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于襄阳市樊城区2013年度第8批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》（鄂政土批[2013]3157号），同意征收熊营村、李马村、汤岗村2.1576公顷集体农用地、10.9244公顷建设用地，以上共13.0820公顷土地。2014年12月28日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于襄阳市樊城区2014年度第32批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2014]2333号），同意熊营村、李马村9.0697公顷集体农用地转为建设用地并办理征地手续。2014年3月28日，襄阳市国土资源局发出公告，定于2014年4月17日8时30分至2014年4月29日11时整在襄樊市国土资源交易网公开挂牌出让位于樊城区牛××镇××、××、××村，宗地编号为20141601的一宗国有建设用地使用权。2014年4月25日，襄阳福泰文化产业有限公司提交竞买申请书，同日，襄阳市国土资源局向襄阳福泰文化产业有限公司出具竞买资格确认书。2014年4月29日，襄阳福泰文化产业有限公司竞得该土地。2014年5月4日，襄阳市国土资源局在官方网站上对该受让情况进行了公示。2014年5月8日，襄阳市国土资源局向襄阳福泰文化产业有限公司颁发了襄土樊建字[2014]002号建设用地批准书。杨根生对该建设用地批准书不服，向法院提起行政诉讼。另查明，襄阳福泰文化产业有限公司，系襄阳福泰珠宝玉石文化产业有限公司于2016年5月10日名称变更而来。原审法院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服，可以依法提起行政诉讼。襄阳市国土资源局作为本行政区域内的土地主管部门，核发建设用地批准书是其法定职责。本案中，杨根生承包的土地虽在案涉襄土樊建字[2014]002号《建设用地批准书》批准范围内，但该集体土地已经过湖北省人民政府的批准征收，土地性质由集体所有转变为国有，土地征收过程均按法定程序进行，切实保障了被征地农民及农村集体经济组织的合法权利。襄阳市国土资源局是在该集体土地被征收后作出的《建设用地批准书》，该批准书与杨根生并无法律上的利害关系，杨根生不具有对被诉行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，且颁发建设用地批准书本身对杨根生合法权益明显不产生实际影响，故应当依法驳回其起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定：驳回杨根生的起诉。案件受理费50元，由杨根生负担。宣判后，上诉人杨根生不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、涉案土地的征地报批程序违法，一审裁定认定的事实明显错误。主要表现在：（一）涉案土地征地报批前没有依法保障被征地农民的知情权。（二）涉案土地征地报批前没有依法保障被征地农民对土地现状的调查确认权。（三）涉案土地征地报批前没有依法保障被征地农民提出申请听证的权利。（四）被上诉人与村委会签订《襄阳市国家建设征收土地补偿协议书》明显违法。二、被诉《建设用地批准书》的发放不符合法定条件，对上诉人的合法权益产生了实际影响，上诉人与被诉《建设用地批准书》具有法律上的利害关系，具有对被诉行政行为提起行政诉讼的主体资格。主要表现在：（一）被上诉人没有提供征地范围勘测图来证明被诉《建设用地批准书》所涉及的土地范围已经省级以上人民政府批准征收为国有。（二）被上诉人提供的有关征地公告照片证据的真实性和合法性均不能确认。（三）从被上诉人向一审法院提供的“补偿款支付类”、“征地类”证据来看，也不符合向原审第三人发放被诉《建设用地批准书》的法定条件。综上所述，涉案土地的征地报批程序违法，被上诉人向原审第三人发放被诉《建设用地批准书》在实体和程序上均违法，被诉《建设用地批准书》的发放显然对上诉人的合法权益产生了实际影响，上诉人与被诉《建设用地批准书》具有法律上的利害关系，具有对被诉行政行为提起行政诉讼的主体资格，一审裁定明显错误。故请求撤销一审裁定，指令其继续审理。被上诉人襄阳市国土资源局辩称，一、上诉人在一审的起诉超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”案涉《建设用地批准书》系2014年5月颁发，但上诉人却迟至2017年才提起本案的诉讼，早已超过法定的6个月期限，人民法院依法应当不予受理。二、案涉《建设用地批准书》与上诉人没有法律上的利害关系，上诉人不具备提起诉讼的主体资格。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条之规定，只有与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起行政诉讼。本案上诉人承包的土地虽在案涉《建设用地批准书》批准范围内，但该集体土地已经经过湖北省人民政府的批准征收，土地性质由集体所有转变为国有，土地征收过程均按法定程序进行，切实保障了被征收地农民和农村集体经济组织的合法权利。被上诉人襄阳市国土资源局是在该集体土地被征收后，颁发的《建设用地批准书》，该行政行为与上诉人并无法律上的利害关系，上诉人不具有对被诉行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，且颁发建设用地批准书，本身对上诉人合法权益明显不产生实际影响。三、征收部门已经依法完成了补偿安置工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；”第二款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”被上诉人一审时提及的第四组、第五组、第九组证据可以证实征收部门已对拟征土地的权属、面积以及地上附作物现状进行了调查，并就调查结果与被征地农村集体经济组织进行了确认，征收部门也依法与被征地农村集体经济组织签订了补偿协议书，并按照补偿协议的约定向被征地集体经济组织拨付了征地补偿费。综上，被上诉人的代理人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，充分保障了诉讼各方当事人的合法权益，据此作出的一审裁定合理合法，请二审法院依法予以维持。原审第三人襄阳福泰文化产业有限公司在庭审中述称，一审裁定认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。经审理，原审裁定认定的事实与二审查明的案件事实基本一致，本院予以确认。另查明，襄阳市国土资源局向襄阳福泰珠宝玉石文化产业有限公司颁发的襄土樊建字[2014]002号建设用地批准书的批准用地面积为130795.2平方米，批准的建设工期为2015年1月至2017年1月，批准书有效期为2014年5月至2017年1月。该批准书的批准用地面积在湖北省人民政府作出的《省人民政府关于襄阳市樊城区2013年度第8批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》（鄂政土批[2013]3157号）范围内（襄阳市国土资源局提供有该批次城市建设用地勘测定界图和上述建设用地批准书宗地图）。2013年10月15日，襄阳市国土资源局樊城分局与襄阳市樊城区牛首镇熊营村村民委员会签订《襄阳市国家建设征收土地补偿协议书》，该协议征收集体土地5.3597公顷（80.39亩）。2013年10月15日，襄阳市国土资源局樊城分局与襄阳市樊城区牛首镇李马村村民委员会签订《襄阳市国家建设征收土地补偿协议书》，该协议征收集体土地3.2798公顷（49.20亩）。2014年1月6日，襄阳市国土资源局樊城分局发布樊城国土征（2014）4号征地公告，根据湖北省人民政府2013年12月31日《关于批准襄阳市樊城区2013年度第8批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》（鄂政土批[2013]3157号），同意将位于襄阳市樊城区牛首镇熊营村、李马村、汤岗村2.1576公顷集体农用地转为建设用地并办理征收手续，另征收10.9244公顷集体建设用地，共计13.0820公顷土地用于工业项目的建设。2014年11月4日，襄阳市国土资源局樊城分局与襄阳市樊城区牛首镇熊营村村民委员会签订《襄阳市国家建设征收土地补偿协议书》，该协议征收集体土地5.6497公顷（84.74亩）。2014年11月4日，襄阳市国土资源局樊城分局与襄阳市樊城区牛首镇李马村村民委员会签订《襄阳市国家建设征收土地补偿协议书》，该协议征收集体土地4.4525公顷（66.79亩）。2017年11月22日，杨根生诉襄阳市国土资源局樊城分局请求确认其申请查处违法征收集体土地的答复违法一案（〔2017〕鄂06**行初168号），杨根生不服一审判决，已上诉至本院（〔2018〕鄂06行终88号），截止目前该案正在审理中。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”体现了权利救济的主观诉讼性质。但对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款作出进一步具体规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该条规定显示除了行政行为的相对人通说具有原告资格以外，还限定了一个“利害关系”标准，即除了行政行为的相对人以外的利害关系人是否具有原告资格，就是看有无可能受到行政行为的不利影响，具体体现为：是否存在一项权利（以合法权益作为基础）；该权利是否属于原告的主观权利（原告所主张的权利必须是他自己的权利，而不是他人的权利或公众的权利）；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害（损害必须具有现实性和特定性，损害必须是由被诉行政行为所产生）。本案中，涉案的襄土樊建字[2014]002号建设用地批准书的批准用地面积在湖北省人民政府作出的《省人民政府关于襄阳市樊城区2013年度第8批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》（鄂政土批[2013]3157号）范围内。2014年1月6日，襄阳市国土资源局樊城分局发布樊城国土征（2014）4号征地公告，根据鄂政土批[2013]3157号批复，同意将位于襄阳市樊城区牛首镇熊营村、李马村、汤岗村2.1576公顷集体农用地转为建设用地并办理征收手续，另征收10.9244公顷集体建设用地，共计13.0820公顷土地用于工业项目的建设。此后，襄阳市国土资源局发出公告，对涉案地块国有建设用地使用权公开挂牌出让。原审第三人襄阳福泰文化产业有限公司竞得该土地后，襄阳市国土资源局向其颁发襄土樊建字[2014]002号建设用地批准书的行为，因涉案地块在鄂政土批[2013]3157号批复范围内已实施征收，并由农村集体所有土地转为国有建设用地，该土地性质已变为国有，上诉人与涉案变为国有土地并经出让后的建设用地批准行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。且上诉人提起诉讼时，涉诉的襄土樊建字[2014]002号建设用地批准书已超过批准的建设工期和有效期。再者，上诉人亦对集体土地转为国有土地之前的征收行为申请了查处，并对查处答复提起了行政诉讼。故上诉人对涉案已由集体土地变为国有土地并经出让后的建设用地批准行为诉请确认违法，既不符合法定起诉条件，亦缺乏诉的利益。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项“裁定驳回起诉的案件不交纳案件受理费”的规定，原审裁定收取案件受理费50元错误，本院予以纠正。综上，原审裁定驳回杨根生的起诉,结果正确，应予维持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（十）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王杰锋审 判 员  曾建彬代理审判员  龚开宇二〇一八年五月十六日书 记 员  李玉荣