浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终883号
上诉人（原审原告）包道好，男，1952年4月5日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）包道焕，男，1955年3月20日出生�汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）包光荣，男，1964年4月15日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）林胜德，男，1965年12月17日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）黄美迪，男，1950年7月1日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）郭清柳，男，1952年3月31日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人（原审原告）王重顺，男，1955年12月26日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）胡宝星，男，1944年2月2日出生，公民身份号码3303261944********，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇平敖公路。
胡宝星的委托代理人胡志豪，男，1971年10月30日出生，汉族，住浙江省平阳县。系胡宝星之子
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住�地：浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人金超，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人蔡良为，浙江省平阳县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）平阳县人民政府。住所地：浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦*****楼。
法定代表人陈永光，县长。
委托代理人王洲铭，平阳县国土资源局执法监察局工作人员。
委托代理人周勉弟，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审原审第三人）平阳县昆阳镇铁凤村民委员会。住所地：浙江省平阳县昆阳镇铁凤村。
负责人黄美灵。
包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺因诉浙江省人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2016年7月1作出（2015）浙温行初字第305号行政判决。包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月16日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人包道好等8人的诉讼代表人胡宝星以及胡宝星的委托代理人胡志豪，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人金超、蔡良为，被上诉人平阳县人民政府的委托代理人王洲铭、周勉弟到庭参加诉讼。被上诉人平阳县昆阳镇铁凤村民委员会经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺系平阳县昆阳镇铁凤村铁岭自然村村民，在该自然村“棋盆汇”承包有集体土地。为实施城镇规划，平阳县政府拟在3年内实施完成平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目，对万全镇下薛村拆旧区2.2479公顷，计划复垦为新增耕地2.2479公顷；申请安排建新区2.0828公顷，涉及征收原告所在的昆阳镇铁凤村集体土地（耕地）2.0828公顷。2012年8月，平阳县政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》。2012年8月13日，拆旧区的平阳县万全镇下薛村及建新区的平阳县昆阳镇铁凤村签署了同意该项目的意见。上述申报材料经平阳县政府审查后上报审批。2012年10月9日，平阳县国土资源局就平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目（昆阳镇城东新区C29地块）征收土地事宜向铁凤村委会送达《听证告知书》，并在铁凤村村务公开栏张贴，告知拟征收土地的所有者、面积、地类、征收后用途、征地补偿标准及数额、征地涉及农业人口安置依据及方式，并告知对征地补偿标准和安置方案在5个�作日内可以申请听证的权利。10月10日，铁凤村民委会就拟征地补偿安置等事宜召开村民（代表）会议，并出具《村民（代表）会议纪要》，同意土地征收补偿标准和安置方案。同年10月20日，铁凤村委会出具《关于对万全镇下薛村农村土地综合整治项目建新地块（昆阳镇城东新区C29地块）项目放弃征地听证的说明》。同年10月21日，平阳县土地征地事务所与铁凤村委会签订《征地补偿协议》，拟征收昆阳镇铁凤村集体土地2.0828公顷（约合31.2420亩）。经省国土资源厅审查，浙江省政府于2013年2月27日作出浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，并要求该项目应在立项批准后启动，2016年2月前实施完成，上报浙江省国土资源厅复核验收。平阳县政府发布[2013（年）]第181号《征用土地公告》，该公告已写明浙土整立字[2013]0014号审批意见，以及土�所有权人、使用权人必须在本公告发布之日起15日内办理征地补偿登记手续。平阳县国土资源局发布[2013（年）]第181号《征地补偿安置公告》。上述两份公告落款时间均为2013年5月22日，并于同日已张贴在铁凤村村务公开栏。2014年7月22日，凤村铁岭自然村二队部分村民就该队80-90亩农田被违法建设问题，向浙江省政府门户网站“省长信箱”反映。2015年3月17日，原告包光荣、胡宝星向平阳县国土资源局申请政府信息公开。2015年4月3日，平阳县国土资源局作出2015年第27号政府信息公开答复函，同意公开浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》等政府信息。
原审法院认为，平阳县政府主张不服土地征收批准行为的行政复议决定为终局裁决，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，缺乏依据，不予采纳。根据《最高人民法院关于执行〈中华�民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。平阳县政府、平阳县国土资源局于2013年5月22日在原告所在村分别张贴《征用土地公告》、《征地补偿安置公告》。鉴于《征用土地公告》已载明浙土整立字[2013]0014号审批意见、征地补偿登记的办理期限为15天的内容，故可认定公告确定的期限届满之日2013年6月6日，为原告应当知道被诉行政行为的时间。原告于2013年6月6日起应当知道被诉行政行为，至2015年5月22日向杭州市中级人民法院提起本案诉讼，没有超过2年的起诉期限。平阳县政府主张原告的起诉已超过起诉期限，不�支持。鉴于村民（代表）会议纪要已盖铁凤村委会的公章，村民（代表）会议签到表的签名真实性系村集体内部管理问题，并不影响本案的审理，故原告申请对该签到表签名的真实性委托鉴定，不予准许。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，办理第四十四条第二款、第三款以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省人民政府批准；征收农用地的，先行办理农用地转用审批，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；征收土地经法定程序批准后由县级以上政府予以公告并组织实施；征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿等。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。根据国务院及国土资源部的相关规定，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区）。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。涉案审批意见所指向的行政行为是“农村土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩审批”，包括立项、农用地转用、土地征收等审批。浙江省系城乡建设用地增减挂钩�点省份。根据国土资源部国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十二条规定，试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。在具体的行政行为中，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。通过挂钩指标的确认与核拨，对建新拆旧区进行整体审批，不再对建新区块进行单独的农转用审批手续。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡。因涉案的农用地转用、土地征收的审批权均在浙江省政府，浙江省政府审批土地征收时，同时审批农用地转用。在本案中，浙江省政府提供的证据�以证明涉案土地建设用地区域，符合平阳县昆阳镇土地利用总体规划和城市总体规划。涉案土地征收报批前，平阳县国土资源局向征地村送达听证告知书，并草签征地补偿协议，平阳县政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》后，按程序上报审批。因此，浙江省政府批准平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目涉及征收铁凤村铁岭自然村土地的行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序。原告请求撤销浙江省政府浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》中征收铁凤村铁岭自然村集体土地2.0828公顷的行政行为，依据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺的诉讼请求。
包道好、包道焕、包光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺上诉称：一、一审认定事实、适用法律错误。一审中原告等人诉讼请求是撤销平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目（批准文号：浙土整立字[2013]0014号）征收平阳县昆阳镇铁凤村铁岭自然村集体土地面积2.0828公顷批文。一审庭审过程中原告明确要求被告提供证据证明征收平阳县昆阳镇铁风村农村集体土地2.0828公顷农田的农用地转用批文和土地征收批文。可是，被告提供的浙土整立字[2013]0014号批文只是针对平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目的批文，该批文并没有涉及征收铁凤村土地的行政行为，该审批意见书也没有说明涉及建新区地块在铁凤村范围内。一审中没有证据证明涉案地块被浙江省政府农用地转用批文和土地征收批文批准过。依据国土资源部国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十二条，试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标，未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。第十六条，项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办�农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条等规定，涉案地块必须办理农用地转为建设用地批文和征地批文。而被诉批文只是平阳县万全镇下薛村农村土地整治的批文，不涉及平阳县昆阳镇铁凤村农村土地征收和农用地转用批文。二、征地程序�法。被上诉人浙江省人民政府提供浙土整立字[2013]0014号批文只涉及下薛村农村土地整治的批文，将该批文作为征收平阳县昆阳镇铁凤村涉案土地没有法律依据。即使该批文涉及铁凤村涉案地块，其程序也违法。理由一，未经征地审批先签订征地补偿协议。虽然协议约定征地方案和协议经有权批准的人民政府批准后生效，仍然属于先签订征地补偿协议后征地审批。理由二，依据《浙江省村经济合作社组织条例》第四条规定，在村集体经济组织已经设立村经济合作社的情况下，依法应当由村经济合作社名义签订征地补偿协议，村委会无权代表村集体经济组织签订征地补偿协议。理由三，征地补偿安置方案公告和征地公告张贴地点不合适和公告内容不全面。平阳县政府提供照片张贴地点为铁凤村村务公告栏，可铁凤村由多个自然村组成，自然村有各自办公楼和村务公告�，涉案公告却张贴在铁凤村总村公务栏，严重违反《征收土地公告办法》第三条、第五条、第八条之规定。理由四，一审时，上诉人对浙江省人民政府提供的证据17的真实性、合法性有异议并要求司法鉴定，但一审法院却以已盖铁凤村委会公章不影响本案的审理为由不予准许，严重违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）》第十四条规定。理由五，一审法院对涉案地块征地程序合法性认定事实和适用法律上存在严重问题。在征地报省政府批准过程中被征地农民知情权和确认权是征地报批的必备材料，可是一审中被告没有提供证据证明被征地农民确认的材料，一审法院认定其征地程序合法，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）第十四条规定。三、庭审程序违法。在一审庭审中被告浙江省政府行政负责人没有出庭，由浙江省国土资源厅工作人员和平阳县国土资源局工作人员代替出庭不符合《行政诉讼法》第三条、第三十一条之规定。综上，请求依法撤销原审判决，发回重审或依法改判。
浙江省人民政府在法定期限内未提交答辩意见,庭审时答辩称：为实施城镇规划，平阳县人民政府拟在3年内实施完成温州市平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目，对万全镇下薛村拆旧区2.2479公顷，计划复垦为新增耕地2.2479公顷；申请安排建新区2.0828公顷，涉及征收原告所在的昆阳镇铁凤村集体土地2.0828公顷（耕地）。根据《平阳县昆阳镇土地利用总体规划》，建新区地块规划用途为新增建制镇用地。涉案土地征收报批前，平阳县国土资源局向铁凤村送达了听证告知书并在当地村公告栏张贴，告知拟征收土地的所有者、面积、地类、征收后用途、征地补偿标准及数额、征地涉及农业人口安置依据及方式，并告知对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。在听证告知书规定的期限内，平阳县国土资源局没有收到村集体和村民提出的听证申请。铁凤村村民委员会就拟征地补偿安置等事宜召开村民（代表）会议，并形成会议纪要。征地调查成果（地类、面积、权属）已以草签征地补偿协议形式经铁凤村集体经济组织确认。2012年8月，平阳县人民政府编制《浙江省农村土地综合整治项目申报书》，经征得拆旧区的下薛村及建新区的铁凤村同意后上报审批。经省国土资源厅审查，答辩人于2013年2月27日作出浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》。综上所述，答辩人浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目的具体行政行为事实清楚，符�国发[2010]47号《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》以及国土资发[2008]138号《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定的城乡建设用地增减挂钩条件和程序。浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》批准平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目涉及的征收土地具体行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，征地补偿及安置补助符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的标准。为此，请依法驳回上诉，维持原判决。
平阳县人民政府答辩称：一、答辩人针对涉案地块取得被上诉人浙江省政府审批，事实清楚、程序合法。2012年8月，答辩人编制了《浙江省农村土地综合整治项目申报书》。2012年8月13日，平阳县万全镇下薛村及作为新建区的昆阳镇铁凤村签署了同意该项目的意见。上述材料经答辩人审查后上报审批。2012年10月9日，平阳县国土资源局向铁凤村委会送达了《听证告知书》，并在当地村公告栏张贴。在《听证告知书》规定的期限内，平阳县国土资源局没有收到村集体和村民提出的听证申请。铁凤村村民委员会就拟征地补偿安置等事宜召开村民（代表）会议，并形成会议纪要。征地调查成果（地类、面积、权属）已以草签征地补偿协议方式经铁凤集体经济组织确认。二、被上诉人浙江省政府批准征收涉案地块事实清楚、程序合法。在一审中被上诉人提供的证据足以证明涉案土地建设用地区域，符合平阳县昆阳镇土地利用总体规划和城市总体规划。涉案土地征收报批前，答辩人按程序上报审批，因此，被上诉人批准平阳县万全�下薛村农村土地综合整治项目涉及征收铁凤村铁岭自然村集体土地的行政行为符合相关法律法规。综上，请依法驳回上诉，维持一审判决。
平阳县昆阳镇铁凤村民委员会在法定期限内未提交答辩意见。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送
至本院。二审期间,各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府被诉浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》是否涉及上诉人包道好等8人所在的铁凤村以及该审批意见书批准征收土地行为的合法性等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的基本案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人包道好等8人针对被上诉人浙江省人民政府浙土整立字[2013]0014号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》提起的诉讼。经查，该审批意见书所涉土地综合整治项目名称虽然为《平阳县万全镇下薛村农村土地综合整治项目》，但其中所涉“征收集体土地2.0828公顷”却坐落于“昆阳镇铁凤村”。上诉人认为被诉审批意见书不包括批准征收铁凤村集体土地的主张，与其提起本案诉讼自相矛盾。至于被诉审批意见书中批准征收铁凤村集体土地2.0828公顷行为的合法性，经审查，被上诉人系根据平阳县政府《浙江省农村土地综合整治项目申报书》、平阳县万全镇下薛村与昆阳镇铁凤村同意拆旧建新项目意见、平阳县国土资源局已经就征地补偿标准和安置方案向铁凤村送达《听证告知书》并已经在村务公开栏张贴、铁凤村出具了《村民（代表）会议纪要》及放弃听证说明、平阳县土地征地事务所与铁凤村委会草签了《征地补偿协议》、浙江省国土资源厅审查同意�前置事实，作出被诉审批意见书，故被诉意见书所涉征收铁凤村集体土地2.0828公顷行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条等规定。原审据此判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人包道好、包道焕、包
光荣、胡宝星、林胜德、黄美迪、郭清柳、王重顺共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二�一七年一月十七日
书 记 员 徐一菁