江苏省新沂市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）新行初字第00003号
原告宋增元，男，汉族，新沂市人，农民。
委托代理人宋碧君，女，汉族。
被告新沂市国土资源局，住所地新沂市公园路28号。
法定代表人杨小川，局长。
委托代理人夏保军，副局长。
委托代理人马云波，新沂市国土资源局干部。
第三人新沂市草桥镇坝头村村民委员会，住所地新沂市草桥镇坝头村。
法定代表人陆统浩，该村委会主任。
委托代理人朱春光，该村委会副主任
第三人新沂市草桥镇周嘴中心小学，住所地新沂市草桥镇草桥街。
法定代表人吴潜，该学校校长。
委托代理人宋增平，该小学副校长。
原告宋增元诉被告新沂市国土资源局土地行政管理一案，本院于2014年12月23日立案受理后，依法组成合议庭，于同年12月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2015年1月22日公开开庭审理了本案。本案审理过程中，因新沂市草桥镇坝头村村民委员会（以下简称“坝头村委会”）和新沂市草桥镇周嘴中心小学（以下简称“周嘴小学”）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。原告宋增元及其委托代理人宋碧君，被告新沂市国土资源局的委托代理人夏保军、马云波，第三人坝头村委会的委托代理人朱春光、周嘴小学的委托代理人宋增平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1999年8月24日，新沂市人民政府依新沂市草桥镇中心幼儿园的申请，对其申请征用草桥镇坝头村四组2.32亩土地建设幼儿园的事项给予审批，并作出“新土使字（1999）第02号”使用土地批准通知书。
原告宋增元诉称：1999年8月16日，被告弄虚作假，将原告正在耕种的青年路北侧1.8亩农用承包地和0.5亩自留地变为国有土地和非耕地批准给草桥镇中心幼儿园建学校，该用地申报表从内容到程序均严重违法：1、申报表说明部分第二条、第三条第9项缺少文字说明；2、审批单位主管业务领导缺少领导人签名盖章；3、该申报表从用地单位申报到国土局、市政府和2号批准通知书均为一人所签；4、建设项目总投资20万元，但经查教育局没有这批款项；5、《中华人民共和国土地管理法》第六十条规定：“（乡）镇村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经（乡、镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”新沂市草桥镇中心幼儿园未有办理土地审批手续，属于非法用地。另根据《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或个人恢复耕种”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》［国办发（2004）28号］第十九条规定：“严禁闲置土地，农用地转用批准后，满两年未实施具体征用或用地行为的，批准文件自动失效。”对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种等法律法规之规定。原告于2006年已将土地收回恢复耕种。原新沂市草桥镇中心幼儿园校长孙明超曾对原告称树仍由原告栽种，土地仍由原告耕种，厕所由学校使用。2012年6月28日，新沂市草桥镇中心小学校长吴潜又以这份用地申报表为由，将原告1.8亩农用地和0.5亩自留地强行圈占，强行破土施工。为此，特依法起诉，请求法院支持原告的诉讼请求。
原告向法院提交的证据有：
1、关于处理村民宋增元承包地的意见；
2、已领到补偿损失4000元的领到条；
3、原村委会会计张绍选的证明；
4、征地协议书青苗补偿费16000元；
5、对原村退休干部周士颂的调查笔录；
6、原告享有粮食补贴证明登记表；
以上证据拟证明原告具有诉讼主体资格。
对原告所举证据，被告的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该两份证据可以证明原告已经将承包地交出，与本案无利害关系，不具备主体资格；证据3与本案无关联性；对证据4、5、6真实性、合法性均有异议，且与本案无关联。
第三人坝头村委会及周嘴小学对原告所举证据的质证意见均同被告质证意见。
被告新沂市国土资源局辩称：一、原告与诉争土地没有利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格。2000年7月27日，新沂市草桥镇坝头村村民委员会与原告宋增元达成协议，约定由原告将坐落于青年路以北的1.8亩承包地与0.5亩自留地（涉案争议土地）全部退还给坝头村村委会，坝头村补偿原告地上附着物及其他遗留问题等折款合计4000元，钱款付清后原告无条件交地。原告及坝头村委会均在协议上签名。该协议系双方的真实意思表示且不违反法律、行政法规的强制性规定，故合法有效。该协议签订后，坝头村委会向原告支付了补偿款4000元，原告也向该村退还土地，故原告对涉案土地不再享有合法的承包经营权，原告不再具备行政诉讼原告主体资格。二、原告的诉讼已过诉讼时效。原告在行政诉讼之前，早在2008年与新沂市草桥镇周嘴中心小学承包经营权侵权纠纷一案中，就已经知道答辩人作出“新土使字（1999）第02号”土地审批行为，但直至2014年9月才向新沂市人民法院提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。三、被告作出的具体行政行为合法有效。1999年8月，新沂市草桥镇中心幼儿园提出征地申请报告，申请征用草桥镇坝头村土地2.32亩兴建幼儿园。根据原《土地管理法》第二十五条之规定，新沂市人民政府进行了审批，并于1999年8月24日作出“新土使字（1999）第02号”使用土地批准通知书，同意草桥镇中心幼儿园使用草桥镇坝头村土地2.32亩。该审批行为认定事实清楚，符合法定程序。综上，被告作出的审批行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告提交的证据有：
1、关于处理教委办宋增元承包地的意见；
2、宋增元领到条；
3、调解协议；
4、宋增元签署的保证书以及领取6000元补偿款的单据；
5、2012年宋增元保证书；
以上证据证明原告已经领取了补偿并自愿放弃相关权利，不具备原告主体资格。
6、（2008）新民二初字第675号民事判决书；
7、（2008）徐民二终字第0757号民事判决书；
8、（2010）新瓦商初字第0090号民事判决书；
9、（2011）新瓦民初字第0270号民事判决书。
以上四份民事判决拟证明原告早在2008年庭审中就已经知道被告作出争议土地审批行为这一事实，原告的起诉已超过起诉期限。
原告对被告所举证据的质证意见为：证据1、2的形成是草桥中学原校长挪用公款，坝头村原村主任找原告协商将争议土地交出，另外补偿给原告自留地，该协议存在欺诈，因为当时坝头村与教委办故意隐瞒真实情况，教委办征用原告土地实际是为了还债，所以该协议无效；事后村委会并未补偿原告4分土地，而只交给原告4000元，原告签了收到条。证据3调解协议中约定的4000元是原校长答应给原告的两间猪圈及树木的钱，原告收取4000元的目的是为了证明校长吴潜违法犯罪。证据4的保证书与收条本来与坝头村无关，但其中的6000元有村委会给的3000元是作为原告多年诉讼的补偿。证据5是因为当时吴潜不承认征用原告土地的事实，原告收取3000元是为了证明学校征用原告土地。对证据6，法院驳回原告的诉讼请求，称原告已经将土地使用权交出，但当时征用原告土地是违法的，原告交出土地是被威胁的。对证据7，该判决书弄虚作假，原告有坝头村证明，而该判决书称原告没有土地权属证明。对证据8，该判决书称涉案土地已经被征用，但当时原告所举证据法官没有采纳而是错判。对证据9，当时开庭被告未到场，而法官不给予判决，法院驳回原告的诉讼请求也是判错的。
第三人坝头村委会及周嘴小学对被告所举证据均未发表质证意见。
被告同时举证以下证据：
1、使用土地批准通知书，用地申报表；
2、征地申请报告；
3、新计经投发（1999）36号批复；
4、土地利用总体规划审查表；
5、征用地协议书；
6、征地红线图；
7、征地平面图。
以上证据拟证明其作出“新土使字（1999）第02号”使用土地批准通知书，对新沂市草桥镇中心幼儿园申请征用坝头村四组土地2.32亩兴建幼儿园的事项给予审批的行政行为合法。
原告对被告所举证据质证意见为：证据1是违法的，该表弄虚作假，书写字体全为同一人所为，没有主管领导人的签名盖章，且根据《土地管理法》第二条、第十六条规定，被告无权侵害原告土地，证据2内容虚假，证据3、4、5、6、7证据均是造假。
第三人坝头村委会及周嘴小学对被告所举证据均未发表质证意见。
第三人坝头村委会陈述意见同被告的答辩意见，并未向法庭提交证据。
第三人周嘴小学陈述：诉争土地是确实有文件通知被征用，且第三人周嘴小学是通过合法办理有关手续获得该块土地的，当时坝头村委会与原告签订协议，已经将土地收回，第三人周嘴小学是有相关手续后再建的楼房，其他意见同被告答辩意见。第三人周嘴小学未向法庭提交证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告所举的关于处理村民宋增元承包地的意见、领到条、征地协议书青苗补偿费证明、调查笔录、原告领取粮食补贴证明登记表均系复印件，且征地协议书青苗补偿费证明系原告自行复制，被告对上述证据的关联性均提出异议，经综合质证，以上证据均不能证明原告对主张的土地享有使用权的事实，所以本院对其关联性不予确认；被告所举证据均具有证据的关联性、合法性、真实性，原告虽有异议，但未有相反证据推翻被告所举证据，结合本案案情，本院对被告所举证据予以采信并作为定案依据。
根据原、被告与第三人举证、质证、认证情况及庭审陈述，本院认定以下事实：原告宋增元系新沂市草桥镇坝头村四组村民。2000年7月27日，第三人坝头村委会与原告达成协议，双方约定：“一、村承包给宋增元的1.8亩承包地和个人的0.5亩自留地合计2.3亩全部退交给坝头村（坐落党校以东、青年路以北）。村另补自留地0.4亩。二、原承包地上的附属物石头折价1000元，所有树木折价900元，计1900元。三、原遗留问题的处理：95年弄宋二捆布折价1500元，玉米地开沟排水补偿损失300元，99年银杏园占0.5亩口粮田补偿300元，计2100元。四、青年路北、沟以南，原承包地范围内的几棵树属宋增元所有。五、待以上钱款付清后宋无其他条件交地。”原告与坝头村委会均在协议上签字盖章捺印。同年10月26日，原告向第三人坝头村委会出具领条一张，载明：“村赔偿我一切损失款肆仟元，交还青年路北侧土地”。之后，双方按照协议履行，第三人周嘴小学通过建设征用土地程序征得上述土地。2008年6月24日，原告以第三人周嘴小学侵害其承包经营权为由要求周嘴小学拆除所建的厕所并赔偿损失为由诉至本院，本院经审理认为原告已经退还了该土地且不再享有该土地的承包经营权，原告对诉争的土地不具备客观的权利基础，遂于2008年9月15日判决驳回原告的诉讼请求。后原告上诉，江苏省徐州市中级人民法院于2008年12月4日判决驳回上诉、维持原判。2009年8月25日，原告宋增元与被告周嘴小学签订调解协议。该协议约定，原告同意清除被征用地上一切障碍物，被告周嘴小学补偿给原告各项损失共计4000元。双方同时约定，该协议达成后双方不再有任何纠葛。
1999年8月24日，新沂市人民政府作出“新土使字（1999）第02号”使用土地批准通知书，批准新沂市草桥镇中心幼儿园征用草桥镇坝头村四组土地的请求。
2010年6月21日，原告以第三人坝头村委会和周嘴小学未有按照约定履行义务为由诉至本院，要求判令坝头村委会履行义务即补偿0.4亩自留地并给原告办理宅基地使用证，判令周嘴小学赔偿安置补助费和土地补偿费共计78200元。庭审中，原告自愿撤回对坝头村委会的诉讼。同年9月13日，本院以（2010）新瓦商初字第0090号民事判决驳回了原告的诉讼请求。2011年5月16日，原告再次起诉来院，请求依法判令周嘴小学返还1.8亩承包地和0.5亩自留地，并赔偿小麦损失4500元。本院经审理后认为生效法律文书已经确认原告对诉争土地不再享有承包经营权，原告要求周嘴小学返还土地并赔偿小麦损失无事实依据；同时查明原告知晓诉争土地被征用的事实，于同年8月6日判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审查明，本案被告新沂市国土资源局非本案适格诉讼主体，本院依法告知原告应将被告新沂市国土资源局变更为新沂市人民政府，经与原告谈话释明并告知，原告不同意变更。
本院认为：最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”。新沂市人民政府于1999年8月24日依新沂市草桥镇中心幼儿园的申请，对其申请征用草桥镇坝头村四组2.32亩土地建设幼儿园的事项给予审批，并作出“新土使字（1999）第02号”使用土地批准通知书。尽管本案被告新沂市国土资源局在用地申报表上盖章，但其只是作为申报机关的初步意见，最终负有审批权的主体为新沂市人民政府，而新沂市人民政府也在该用地申报表上盖章并签署“同意使用”的意见。同时，使用土地批准通知书也系新沂市人民政府盖章审批，因而，新沂市人民政府系使用土地的审批机关，原告应以新沂市人民政府为本案的适格诉讼主体。本院经释明并告知原告应将本案被告新沂市国土资源局变更为新沂市人民政府，但原告坚持不变更，故应驳回原告起诉。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款之规定，裁定如下：
驳回原告宋增元的起诉。
案件受理费50元，由本院退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 董道平
人民陪审员 夏 莹
人民陪审员 何全考
二〇一五年四月十五日
书 记 员 陈冬丽