江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）苏中行终字第00259号上诉人（原审原告）华允鉴。委托代理人华亦峰，系上诉人之子。被上诉人（原审被告）苏州市发展和改革委员会（下称市发改委），住所地江苏省苏州市三香路998号。法定代表人游膺，主任。委托代理人谈正宁。委托代理人王玉莲，江苏百年东吴律师事务所律师。上诉人华允鉴因政府信息公开一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第00113号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月13日依法公开开庭审理了本案。上诉人华允鉴及其委托代理人华亦峰，被上诉人市发改委的委托代理人王玉莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，苏州市人民政府于2013年10月21日作出苏府征（2013）12号《苏州市人民政府国有土地上房屋征收决定》（下称苏府征（2013）12号征收决定），对苏州市轨道交通4号线（城区段）项目规划红线范围内的房屋实施征收，华允鉴位于人民路xx号的房屋在该征收范围内。华允鉴于2014年3月10日向市发改委申请公开“建设单位为苏州市轨道交通集团有限公司、项目名称为轨道交通4号线（城区段）”的“可行性研究报告”及“建设项目立项文件和相应的设计图纸（观前街站和乐桥站的设计图纸）”。市发改委于2014年3月21日向华允鉴作出答复：“你要求我委公开苏州市轨道交通4号线的相关信息（1、可行性研究报告。2、建设项目立项文件和相应设计图纸）。苏州市轨道交通4号线的项目立项由国家发改委审批，根据政府信息公开条例‘行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开’的规定，建议您向国家发改委申请公开”。华允鉴对上述答复内容不服，遂诉至法院。原审另查明，轨道交通4号线的可行性研究报告由国家发展和改革委员会（下称国家发改委）审批核准，初步设计由江苏省发展和改革委员会（下称省发改委）审批核准；建设项目立项文件主要包括可行性研究报告和初步设计及其批复，设计图纸是初步设计的内容之一。原审法院认为，依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，市发改委作为本案被告，主体适格。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《政府信息公开条例》）第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，华允鉴向市发改委申请公开由其“审批、保管”的涉及苏州市轨道交通4号线（城区段）的相关信息，主要包括苏州市轨道交通4号线的可行性研究报告和初步设计，华允鉴申请事项分别属于国家发改委及省发改委的审批权限，不属于市发改委的审批职能范围，且在上级主管部门审批确定后，本案中并无证据证明市发改委具有保管上述信息的职责和事实，故市发改委不是涉案信息的制作机关，也不能认定其为保存机关。华允鉴申请公开的政府信息应当以国家发改委及省发改委最终审批确定的方案为准，市发改委作为流转机关经手相关信息初稿，但上述初稿不属于确定的、完整的、作为决策依据的政府信息，华允鉴在庭审中主张对其公开，缺乏法律依据，且与华允鉴当初所递交申请中的书面意思表示不符，原审法院不予支持。市发改委在答复中指引华允鉴向国家发改委申请公开，欠缺完整，存在瑕疵，予以指出，但该瑕疵并未影响原告实体权利。综上，市发改委已履行法定告知说明义务，华允鉴要求确认市发改委具体行政行为违法，并公开相关政府信息的诉讼请求依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回华允鉴的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由华允鉴负担。上诉人华允鉴上诉称，一、原审判决认定被上诉人上报给国家发改委和省发改委的可行性研究报告及初步设计文件是初稿，国家发改委和省发改委分别制作了可行性研究报告和初步设计文件的终稿。但被上诉人未提供证据证明终稿的存在，在国家发改委对可行性研究报告的批复和省发改委对初步设计的批复中找不到上述终稿的存在。原审判决认定的事实缺乏依据。二、原审法院曲解了上诉人的信息公开申请。上诉人要求公开的是被上诉人所掌握的可行性研究报告和建设项目立项文件和设计图纸（初步设计），而不考虑被上诉人掌握的是初稿还是终稿。三、过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息。但当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。苏州市轨道交通4号线工程已经获批开工建设，在此情况下，原审法院仍认为被上诉人掌握的可行性研究报告和初步设计是过程性信息，该认定错误。综上，原审判决认定事实错误，裁判缺乏依据。请求撤销原判，确认被上诉人作出的答复违法，依法判令被上诉人向上诉人公开其保管的苏州市轨道交通4号线：1、可行性研究报告；2、建设项目立项文件和相应的设计图纸（观前街站和乐桥站的设计图纸）。案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市发改委答辩称，一、上诉人在2014年3月10日的《政府信息公开申请书》及本案一审的诉讼请求中，均要求依法公开被上诉人审批、保管的以下信息：1、可行性研究报告；2、建设项目立项文件和相应的设计图纸（观前街站和乐桥站的设计图纸）。但苏州市轨道交通4号线的可行性研究报告依法由国家发改委审批，被上诉人只是将待审批的可行性研究报告逐级上报；初步设计亦是由被上诉人报省发改委审批。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。苏州市轨道交通4号线的可行性研究报告和初步设计依法由具有审批职权的机关审批，被上诉人既不是上述立项文件的制作机关，也不保管上级机关审批确定的文件。因此上诉人要求公开的政府信息依法不属于被上诉人公开的范围。被上诉人作出的信息公开答复内容和程序均合法。二、上诉人在提出信息公开申请时和原审诉讼请求中，均要求公开被上诉人审批、保管的可行性研究报告及建设项目立项文件及相应的设计图纸，但在原审庭审中又要求被上诉人公开被上诉人在履行职责过程中从建设单位获取并保管的可行性研究报告和初步设计，在上诉状中又要求被上诉人公开由被上诉人保管的信息。上诉人的请求前后表述不一致。三、即使上诉人将请求变更为直接要求被上诉人公开在转报过程中获取的、待上级主管机关审批的文件，但因可行性研究报告和初步设计在主管机关审批过程中，可能不被通过、可能要求做大量修改，因此，被上诉人上报的信息均不属于确定的、完整的、作为决策依据的政府信息，不属于公开的范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。原审被告在法定举证期限内向原审法院提供的证据材料有：1、《政府信息公开申请书》；2、《江苏省政府信息公开申请表》；3、2014年3月21日《苏州市发展和改革委员会非本机关政府信息告知书》；4、国发（2004）20号《国务院关于投资体制改革的决定》；5、国办发（2003）81号《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》；6、国发（2013）19号《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》；7、苏发改投资发（2013）1278号《省发展改革委关于印发取消和下放行政审批事项实施方案的通知》。原审被告向原审法院提供的依据有：《政府信息公开条例》。原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、苏府征（2013）12号征收决定；2、《政府信息公开申请书》；3、被告作出的《苏州市发展和改革委员会非本机关政府信息告知书》；4、苏发改设施发（2012）1407号《省发展改革委关于苏州轨道交通4号线及支线工程初步设计的批复》；5、发改基础（2012）2412号《国家发展改革委关于苏州市轨道交通4号线及支线工程可行性研究报告的批复》；6、原告的身份证、房产证。上述证据、依据均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人市发改委作出的信息公开答复是否合法分别发表了辩论意见。上诉人华允鉴认为，上诉人要求公开的信息是苏州市轨道交通4号线的可行性研究报告及立项等相关文件，即使被上诉人不负责审批上述立项文件，也应该公开其保管的文件。被上诉人向其上级主管机关提交了关于可行性研究报告的请示文件和初步设计的请示文件，这些文件是被上诉人在获取了苏州市轨道交通集团有限公司提交的可行性研究报告和初步设计后制作的相关文件，因此被上诉人应该保管可行性研究报告和初步设计，被上诉人不能免除公开的义务。过程性信息是行政决策作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，当行政决策完成后，此前处于研究、讨论中的信息即不再属于过程性信息。本案所涉可行性研究报告及初步设计已经由主管机关作出批复，因此这类信息不再属于过程性信息。上诉人要求公开的是被上诉人在履行职责过程中获取和保管的信息，对于是初稿还是终稿，上诉人不做特定要求。被上诉人不予公开的理由不能成立。被上诉人市发改委认为，上诉人在信息公开申请中，强调了要求公开由被上诉人审批、保管的信息。庭审中，上诉人已经知晓苏州市轨道交通4号线的可行性研究报告由国家发改委负责审批，初步设计由省发改委负责审批，被上诉人在这个过程中仅是负责制作上报请示文件，将苏州市轨道交通集团有限公司委托相关单位编制的可行性研究报告和初步设计上报至上级主管部门。被上诉人既不制作可行性研究报告及初步设计，也无权审批及保管上述材料。因此，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，上诉人申请公开的信息依法不应当由被上诉人负责公开。此外，退一步而言，上诉人上报的可行性研究报告及初步设计尚待上级主管部门进行审查和批复，并非是最终确定的作为决策依据的政府信息，不属于信息公开的范围。本院认为，根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案中，上诉人华允鉴向被上诉人市发改委提出政府信息公开申请，要求公开苏州市轨道交通4号线（城区段）的可行性研究报告、建设项目立项文件和相应的设计图纸（观前街站和乐桥站的设计图纸）。根据本案查明事实，被上诉人市发改委对苏州市轨道交通4号线的建设项目立项文件并不具有审批职责，其仅是作为流转机关将建设单位的相关文件提交上级主管部门，其中，苏州市轨道交通4号线的可行性研究报告由国家发改委负责审批，初步设计由省发改委负责审批。虽然被上诉人在向国家发改委和省发改委上报文件过程中从建设单位获取了可行性研究报告及初步设计等材料，但并无证据证明被上诉人在上报上级主管部门审批后对可行性研究报告及初步设计仍有保存的义务。因此，被上诉人既不是涉案政府信息的制作机关，也非保存机关，其不是涉案信息的公开义务主体。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，行政机关对依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。被上诉人在2014年3月21日作出的答复中，建议上诉人就涉案信息向审批机关申请公开，该处理并无不当。虽然被上诉人在该答复中仅对建设项目立项文件中有关可行性研究报告的公开机关进行了指引，而遗漏了对初步设计相关信息的指引，欠缺完整性，但该瑕疵并未影响上诉人的实体权利。上诉人认为被上诉人信息公开答复违法的理由缺乏依据，本院不予采纳。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人华允鉴负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈芝颖代理审判员  倪志钧代理审判员  王 宽二〇一五年一月二十二日书 记 员  丁韵蕾