成都市武侯区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川0107行初52号
原告林某，男，1956年1月14日出生，住某市某区青石桥南街。
委托代理人陈某，某某律师事务所律师。
被告某市某区行政审批局,住所地：某市某区武科西五路。
法定代表人杨某，局长。
委托代理人王某，某某律师事务所律师。
委托代理人张某，某某律师事务所律师。
被告某市某区人民政府,住所地：某市某祠大街。
负责人林某，区长。
委托代理人胡某，某市某区人民政府工作人员。
委托代理人肖某，某某律师事务所律师。
第三人某某医疗投资管理有限公司，住所地：某市某区人民南路四段。
法定代表人单某。
委托代理人杨某，某律师事务所律师。
原告林某不服被告某市某区行政审批局（以下简称某区审批局）环境行政审批及被告某市某区人民政府（以下简称某区政府）行政复议决定纠纷一案，本院于2017年4月6日立案后，依法组成合议庭，因某某医疗投资管理有限公司（以下简称某公司）与本案处理结果有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，于2017年5月18日召开庭前会议，于2017年7月4日公开开庭进行了审理。原告林某的委托代理人陈某，被告某区审批局的委托代理人王某，被告某区政府的委托代理人肖某，被告某区政府负责人林某委托工作人员胡某，第三人某公司的委托代理人杨某到庭参加了诉讼。2017年9月30日，经某省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。本案现已审理终结。
被告某区审批局根据第三人某公司提出的建设项目名称为某天使儿童医院的环境影响报告表审批申请，于2016年8月24日作出（成武审批建发[2016]114号）《关于对某天使儿童医院建设项目环境影响报告表的审查批复》（以下简称审查批复），主要内容为：“某某医疗投资管理有限公司：你公司《某天使儿童医院建设项目环境影响报告表》收悉，经研究，现对《关于对某天使儿童医院建设项目环境影响报告表》批复如下：一、该项目位于某市某区人民南路四段46号附1号，经营面积约5761.187平方米，总投资12000万元，其中环保投资80万元，本项目为专科医院。项目建设符合国家现行有关环保政策，符合城市总体规划，在落实报告表中提出的各项环保措施后，各项污染物能够达标排放，从环境保护角度分析，同意该项目建设。二、项目应重点做好以下工作：……”原告不服该审查批复，向某区政府申请行政复议，某区政府经审理后于2016年11月25日作出成武府行复字[2016]第58号《行政复议决定书》（以下简称复议决定），维持了本案被诉审查批复。
原告林某诉称，原告是某花园小区住户，由于原告所有的房屋与案涉建设项目相邻且距离很近，故被告作出的审查批复与原告有直接的利害关系。原告对被告作出的审查批复不服，理由主要有：第一，根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第二十二条的规定，建设项目的环境影响报告表应由有审批权的环境保护行政主管部门审批，某区审批局不具有审批权。第二，某区审批局作审查批复期间，未告知作为利害关系人的原告，剥夺了原告的陈述的权利，违反《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第三十六条的规定；某区审批局受理第三人的申请后在政府门户网站上公示受理情况的公示期只有5个工作日，公示《环境影响报告表》的公示期只有7天，违反《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《公众参与暂行办法》）第十三条关于公告期限不少于10天的规定。第三，第三人委托制作《环境影响报告表》的程序违法。第三人在确定了环评机构后，未依照《公众参与暂行办法》第八条规定，公示相应内容；违反《环评法》第二十一条、《环境保护行政许可听证暂行办法》第六条和《公众参与暂行办法》第十二条的规定，没有举行听证会、征求公众意见；被告及第三人无证据证明第三人在2016年6月15日至2016年6月28日在建设区域张贴案涉项目的环境影响评价公示。第四，《环境影响报告表》的内容有瑕疵：公众参与调查表中公众的签字虚假；没有对涉及放射性建设内容进行评价；应当上报环保局备案的危险废物、固废处置情况没有上报。第五，案涉项目选址规划违反《医疗机构设置规划》《医疗机构管理条例》等相关规定。综上，某区审批局作出的审查批复存在程序违法、公示违法、环评虚假、未征求利害关系人的意见等问题，故原告向某区政府提出行政复议。某区政府作出维持原行政行为的复议决定，原告仍不服，诉至法院请求判决：1.撤销被告某区审批局作出的审查批复；2.撤销被告某区政府作出的复议决定。
原告为证明其主张向本院提交了以下证据：
1.原告的房屋所有权证、建设项目选址意见书、某市规划管理局规划设计条件通知书、建设用地规划许可证、某上善实业有限公司的总平面图及规划图、某市规划管理局公告、某市建设工程规划公布牌、建设工程规划许可证、某市某区卫计局关于拟设置医疗机构的公示、某区审批局关于拟设置医疗机构的名单公示；2.某区审批局关于2016年7月28日建设项目环境影响评价文件受理情况的公示（以下简称受理情况公示）、某区审批局关于2016年8月8日拟对建设项目环境影响评价文件作出审批意见的公示（以下简称审批意见公示）、某区审批局关于2016年8月16日-2016年8月24日作出的建设项目环境影响评价文件审批决定的公告（以下简称审批决定公告）。证据1、2拟证明案涉项目距离原告的房屋很近，与原告有利害关系，应当征求原告意见。3.某亚美天使儿童医院有限公司工商信息、某上善天使儿童医院有限公司工商信息，证明在案涉项目在同一个地址上出现两家新的儿童医院，第三人未对上述两家医院进行环评公示，某区审批局没有对该两家医院进行环评审查。
被告某区审批局辩称，第一，根据中央编办、国务院法制办《关于印发相对集中行政许可权试点工作方案的通知》（以下简称中央编办发[2015]16号文）、某省人民政府办公厅《关于推进相对集中行政许可权试点工作的通知》（以下简称川办发[2015]68号文）、某省人民政府《关于某市某区等相对集中行政许可试点工作方案的批复》（以下简称川府函[2016]25号文）的文件精神，依据某市某区人民政府办公室《关于印发某市某区行政审批局（某市某区人民政府政务服务中心）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称成武府办发[2015]55号文）的规定，某区环保局等22个部门的行政审批职能被划入某区行政审批局。因此，某区行政审批局具有对环境影响报告表作出审查批复的行政职权。第二，根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》的规定，专科医院只有涉及环境敏感区的才需要编制“环境影响报告书”，案涉项目为专科医院，不涉及环境敏感区，故不需要编制“环境影响报告书”，第三人委托有资质的环评机构制作的“环境影响报告表”符合《环评法》第十六条、第十七条规定，报告表的内容和格式也符合法律规定。第三，没有相关法律法规规定编制“环境影响报告表”必须进行公告或公众参与，且根据第三人提交的环境影响报告表内容显示，第三人在编制该报告表时，已采取公告及问卷调查的方式向公众征求意见和建议。第四，某区审批局作出审查批复的程序合法。某区审批局受理审批申请后，依据《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》的规定，于2016年7月28日至8月4日在某区政府门户网站公示了受理情况，并公开了案涉项目的名称、建设地点、建设单位、环境影响评价机构、受理日期、环境影响报告表全本及公众反馈意见的联系方式；于2016年8月8日至14日在门户网站上公示了审批意见、拟批准环境影响报告表的建设项目名称、建设地点、建设单位、环境影响评价机构、项目概况、主要环境影响及预防或者减轻不良环境影响的对策和措施、公众参与情况，并告知了利害关系人可以申请听证；于2016年8月16日至24日公示了审批决定，公开案涉项目的审批时间、审批文号并告知利害关系人可以申请行政复议、行政诉讼。综上，某区审批局作出的审查批复程序合法、内容恰当、依据正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告某区审批局于举证期限内向本院提交了以下证据和依据：
一、证据
1.某区新、改、扩建项目环评审批需提供的材料清单；2.某市某区建设项目环境保护申报表；3.环境影响报告表技术审查意见；4.某区审批局于2016年7月8日作出的《关于同意某天使儿童医院设置的通知》及附件；5.某市建设项目环境影响评价通知书；6.第三人的营业执照复印件；7.项目外环境关系示意图、项目负一层至四层平面布置图、项目负二层平面布置及重点防渗区图；8.某市某区火车南站街道办事处于2016年7月4日出具的废水排放去向的证明；9.同意转租函；10.某上善实业有限公司的房产证复印件；11.房屋租赁合同；12.环境影响报告表公示本、报批本及建设项目环境影响评价资质证书；13.受理情况公示；14.审批意见公示；15.审批决定公告；16.《审查批复》；17.公众参与说明；18.问卷调查对象信息统计表；19.公众参与调查表20份。
二、依据
1.《环评法》第十六条、第十七条、第二十条、第二十一条、第二十二条；
2.中央编办发[2015]16号文、川办发[2015]68号文、川府函[2016]25号文、成武府办发[2015]55号文。
被告某区政府辩称，其具有作出复议决定的行政职权，某区政府在法定期限内受理、审查、作出复议决定并送达的程序合法；某区审批局作出的审查批复事实清楚、内容适当；该局在审批案涉项目环境影响报告表的过程中，公开了受理情况、拟作出的审批意见及作出的审批决定，并向利害关系人告知了听证、行政复议、行政诉讼的权利，程序合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告某区政府为证明其作出的复议决定正确、合法，除提交与被告某区审批局证据14-15、依据2相同的证据材料外，还向本院提交以下证据：
（1）行政复议申请书；（2）原告身份证复印件、房产证复印件、授权委托书、律师事务所函；（3）行政复议申请收件回执、行政复议申请受理审批表；（4）向某区审批局送达行政复议答复通知书的送达回证；（5）被申请人答复书；（6）行政复议决定书及送达回证。
第三人某公司陈述，与二被告的答辩意见一致。
经庭审质证，原告陈述，对被告某区审批局出示的证据2有异议，某区审批局没有要求第三人对放射性建设进行专项评价，环境影响报告编制单位应是环境影响评价持证单位，第三人作出的报告表是无效的；证据3、5无异议，恰好证明某区审批局通知第三人受理申请的时间是2016年7月11日，环境影响报告表编制完成的时间在2016年7月18日之前，第三人不到7天提交出环境影响报告表，不符合常理；证据12的合法性有异议，《环境影响报告表》第5页，第三人没有委托有资质的单位对放射性的部分进行评价；第21页，对污染的浓度进行检测无法在几天之内完成；第35、39页，对危险废物的处置、固废处置没有向环保局进行备案；第51-53页，公众参与调查不真实；某省工业环境监测研究院川工环监字（2015）第268号《监测报告》是某项目的监测报告，不是案涉项目的监测报告；某中测凯乐检测技术有限公司凯乐检字（2016）第0828号《监测报告》的时间是2016年6月14日，在环评机构编制报告表之前作出，是虚假的。证据13有异议，证据5载明环评时限是30天，公示时间未达到30天；证据14、15有异议，公告期限应不少于10日，该公示期未达到10日期限；证据17三性有异议，公众参与说明应该由环评机构作出，不应由第三人作出，公示照片虚假，无法证明进行了公示并显示公示期限和内容；证据18是伪造的，调查的对象应该是与环评项目有利害关系的人，但该调查卷的人员大部分与该项目无利害关系，同时调查人员的身份真实性存疑；证据19有异议，调查的人员均是50-200米，在50米之内未进行调查。对被告适用的依据2有异议。对某区政府出示的证明程序合法的证据材料，即证据（1）-（6）均无异议。
被告某区审批局及某区政府共同陈述，对原告出示的证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议，原告即使是利害关系人，但没有在公示期内提出异议；证据3与本案无关联性。
第三人某公司陈述，对二被告出示的证据均无异议，对原告出示的证据的质证意见与二被告一致。
本院对上述证据认证如下：
一、关于原告出示的证据
原告出示的证据1、2能证明原告与案涉建设项目的环境审批有利害关系，本院对该组证据予以采信；证据3与本案无关联性，本院不予采信。
二、关于被告某区审批局出示的证据及依据
（一）证据1、3、4-11。该组证据是某区审批局作出审查批复之前收集的材料，与被诉行政行为相关联，经各方当事人质证后对其真实性、合法性无异议，本院予以采信。
（二）证据2。填写建设项目环境保护申报表是某区审批局作出审批前的必要环节，与被诉行政行为相关联，因案涉项目尚未投入和使用涉及放射性建设内容的医疗仪器，不在案涉环境影响评价范围内，故某区审批局没有在申报表中要求第三人对放射性建设内容进行专项评价，该证据内容及形式合法，本院予以采信。
（三）证据12。该证据第53页载明“（1）张贴公示结果：本次环评在现场张贴公示期间，未收到任何反馈意见。（2）公众参与调查表结果：本次公众参与共发放公众参与调查表20份，收回20份，收回率为100%。……被调查人员均表示支持项目建设，无人反对本项目建设”的内容，但该证据中仅附有两份《公众参与调查表》，不能证明某区审批局对第三人提交的《环境影响报告表》尽到了实质审查义务，故本院不予采信。
（四）证据13-16。该组证据符合《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》的规定，本院予以采信；证据16是被诉行政行为的载体，本院对该证据的真实性、关联性予以采信。
（五）证据17-18。该组证据形成于被诉行政行为之后，不能证明审查批复的合法性，本院不予采信。
三、被告某区政府出示的证据
证据（1）-（6）真实、合法、与本案具有关联性，各方当事人均不持有异议，能证明被告某区政府作出行政复议的程序合法，本院予以采信。
经审理查明，第三人租用某区人民南路四段46号附1号某1栋负一层至地面六层房屋拟建设某天使儿童医院。原告林某是某花园小区业主，其住址位于某区人民南路四段68号第3号楼，与某1栋距离较近。第三人拟建设的某天使儿童医院属于专科医院，不涉及环境敏感区，该建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理目录》中需要编制环境影响报告表的项目。第三人按照某区行政审批局要求，委托某宁沣环保技术有限公司编制了《建设项目环境影响报告表》，并于2016年7月11日向某区审批局提出环境影响评价审批申请。某审批局于2016年7月28日受理该申请并在某区政府门户网站上公示受理情况，公示期为2016年7月28日至2016年8月4日。2016年8月8日，某区审批局在门户网站上公示审批意见，公示案涉项目环评文件公示本，告知申请人、利害关系人享有听证权利，公示期为2016年8月8日至2016年8月14日。2016年8月16日，某区审批局对审批决定进行公告，公告期为2016年8月16日至8月24日，并告知复议和诉讼权利。某区审批局经审批后于2016年8月24日作出审批决定，从环境保护角度分析，同意该项目建设。原告不服该审批行为，于2016年9月27日向某区政府申请行政复议，某区政府于2016年11月25日作出复议决定，维持了被诉行政批复行为并将《行政复议决定书》送达原告及某区审批局。原告仍不服，起诉至本院。
另查明，第三人委托编制的《建设项目环境影响报告表》第53页载明“（1）张贴公示结果：本次环评在现场张贴公示期间，未收到任何反馈意见。（2）公众参与调查表结果：本次公众参与共发放公众参与调查表20份，收回20份，收回率为100%。……被调查人员均表示支持项目建设，无人反对本项目建设。”该报告表后附《公众参与调查表》两份。
本院认为，本案的争议焦点主要是：1.被告某区审批局是否具有作出审查批复的行政职权；2.被告某区审批局作出审查批复的程序是否合法；3.被告某区审批局在进行审查批复时是否尽到审慎审查义务。
关于被告某区审批局是否具有作出审查批复行政职权的问题。依照《环评法》第二十二条第一款、中央编办发[2015]16号文、川办发[2015]68号文、川府函[2016]25号文、成武府办发[2015]55号文的规定，建设项目的环境影响报告表由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批，2015年4月2日，经国务院批准，包括某省范围内的部分地方开展相对集中行政许可权改革试点，2015年7月12日，经中央编办、国务院法制办同意，某市某区为全国相对集中行政许可权试点市（县），后经某省人民政府批复，某市某区行政审批局设立，某区环保局承担的部分行政审批职能被划入某区审批局，该局设立的环保卫生食药监科负责环境影响评价等25个行政许可审批事项等工作。因此，某区审批局具有对本案第三人提交的环境影响评价报告表进行审批的行政职权。
关于被告某区审批局作出审查批复程序是否合法的问题。本院认为，《环评法》等法律规范规定在环境影响评价工作中实行公众参与制度的目的在于通过公众参与，使公众知晓、吸收并反馈对建设项目实施的意见和建议，以此促进环评工作的透明化、公开化和信息化，保证公众的知情权、申诉权和决策参与权，公众的环境知情权对于环境保护工作具有重要意义。因此，环评信息公开应当以便利公众知悉为首要原则。本案中，某区审批局在政府门户网站上公示、公告环境影响评价审批相关信息虽符合《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》规定，但因政府门户网站的受众群体极有可能并不是项目所在地周边可能受到项目建设影响的公众，受到建设项目影响的公众也极可能不清楚公示情况，难以达到向目标团体或个体公示的效果，故本案原告及建设项目附近的小区业主在某区审批局公示期间对该项目环境影响评价并不知情，从而未能在相应期限内申请听证，符合客观情况。因此，某区审批局作出审查批复的行为程序合法，但仅在政府门户网站上进行公示的方式单一，其不合理性损害了相邻利害关系人的知情权等实体权利，故本院对原告关于其对公示情况不知情而未申请听证的陈述意见予以采纳。
关于被告某区审批局在进行审查批复时是否尽到审查义务的问题。本院认为，生态环境一旦被污染或破坏便难以逆转的客观现实要求解决环境问题的方法以事前预防为主，这就要求环境保护行政主管部门对建设项目的环境影响评价进行严格的实质性审查，否则将付出更多的代价来恢复和弥补因环境污染造成的难以修复的损害。此外，一些需要编制环境影响报告表的建设项目，表面上看起来环境影响不大，但往往是公众特别关注的建设项目，如果项目建设前期未开展环境影响评价公众参与工作，在投入运营后往往会受到较多公众关注或引起负面舆论。因此，虽然目前没有法律法规规定编制环境影响报告表的建设项目必须进行公众参与调查，但是环保部门有相应的行政自由裁量权，可以根据建设项目环境影响的具体情况，要求建设单位进行公众参与调查，如果建设单位在制作环境影响报告表时作了公众参与调查，那么环境保护部门应当核实其真实性，且对建设单位提交的环境影响评价材料进行实质性审查。本案中，第三人申请环境影响评价审批的某天使儿童医院项目位于某市某区人民南路四段，属于人口密集地区，某区审批局要求第三人在编制环境影响报告表时对公众意见进行调查的要求符合当地环境影响实际情况，但第三人在报告表中载明发放的调查表有20份，实际提交的的调查表仅有2份，前后矛盾，不具有真实性，征求公众意见相关材料缺乏客观性和普遍性。某区审批局未对此进行审查，没有尽到相应审查义务，作出审查批复依据的材料不真实，依法应予撤销。
被告某区政府收到原告的行政复议申请后，对向某区审批局送达了行政复议答复通知书，根据原告提交的申请及某区审批局提交的证据材料，经审查后于法定期限内作出行政复议决定，并送达原告及某区行政审批局，故其作出的复议决定程序合法。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，因原行政行为依法应予撤销，被诉复议决定维持了原行政行为，故该复议决定也应一并予撤销。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，判决如下：
一、撤销被告某市某区行政审批局于2016年8月24日作出的（成武审批建发[2016]114号）《关于对某天使儿童医院建设项目环境影响报告表的审查批复》，并在本判决生效之日30日内重新作出行政审批行为；
二、撤销被告某市某区人民政府于2016年11月25日作出的成武府行复字[2016]第58号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告某市某区审批局及某市某区人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于某省某市中级人民法院。
审 判 长 郭 佳
人民陪审员 吴茂某
人民陪审员 冉开芳
二〇一七年十一月九日
书 记 员 王莉雯