安徽省六安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）六民一初字第00032号
原告：霍邱县绿城房地产开发有限责任公司，住所地安徽省霍邱县。
法定代表人：万兵，该公司董事长。
委托代理人：周群，安徽皋陶律师事务所律师。
被告：霍邱县人民政府国土资源局，住所地安徽省霍邱县。
法定代表人：任家杰，该公司局长。
委托代理人：王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。
原告霍邱县绿城房地产开发有限责任公司（简称绿城公司）诉被告霍邱县人民政府国土资源局（简称霍邱县国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月18日公开开庭审理了本案，原告绿城公司的法定代表人万兵及委托代理人周群，被告霍邱县国土局的委托代理人王贤德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2003年11月11日，被告公开挂牌出让国有土地使用权，位置为霍邱县城关镇西湖北路中段圆盘到农机一厂东侧，面积5369平方米。原告以400万元竞得，并于当天与被告签订了《挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》，此后于2003年11月13日交给被告80万元出让金，2003年11月19日交120万元出让金，2004年2月9日交被告90万元出让金。此后，面向社会公开招聘员工，成立开发项目部，申请办理各项开发证件，与建筑企业签订建设工程施工合同，有条不紊地开展开发工作。霍邱县城区综合改造工程指挥部也于2003年12月发布公告进行拆迁，但拆迁受阻，被告迟迟不办交地手续，致使原告至今没有拿到该地块。为了尽快开发，减少损失，2013年7月开始，原告只得派出员工逐户与该地块上的住户联系房屋拆迁补偿事宜，住户以土地属于集体所有，其个人享有合法使用权为由，提出先行办理土地征用补偿，然后才能拆迁，办理房屋拆迁补偿。此时，原告方才知道被告在十年前公开出让的不是国有土地，依法不能出让，不能开发建设。为此，原告向被告提出因合同无效，要求退还出让金及利息，赔偿损失，但被告不予答复，不作处理。特提起诉讼，请求判令：1、依法确认原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》无效；2、被告退还原告290万元及利息（其中80万元从2003年11月13日起计息，120万元从2003年11月19日起计息，90万元从2004年2月9日起计息，利率按照同期银行贷款利率4倍计算，本清息止）；3、被告赔偿原告经济损失300万元；4、案件受理费由被告承担。
原告绿城公司为支持其诉讼请求，举证如下：
1、企业法人营业执照、组织机构代码证，证明：原告诉讼主体适格。
2、被告组织机构代码证，证明：被告诉讼主体适格。
3、《挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》、《霍邱县西湖北路（北段）用地勘测定界图》，�明：（1）2003年11月11日，被告挂牌出让“国有土地”，土地位置位于霍邱县城关镇西湖北路圆盘到农机一厂东侧地段，面积5369平方米（其中商业3072平方米，住宅2297平方米），成交价400万元，原告通过竞买方式受让该土地；（2）出让合同约定出让人在2004年2月20日前将出让宗地交付受让人。
4、土地出让金专用票据，证明：原告已交出让金290万元（2003年11月13日交付80万元，2003年11月19日交付120万元，2004年2月9日交付90万元）。
5、霍集建（92）字181号《集体土地建设用地使用证》、证人万某甲证言、《证明》一份、霍邱县城区综合改造工程指挥部《西湖中路北段东侧（农机一厂农机经营部北山墙至大圆周盘段）房屋拆迁补偿安置及奖励实施方案》，证明：被告出让的土地没有依法收储，土地性质仍为农村集体土地，依法不�作为国有土地出让。
6、《国有土地使用权出让补充合同》，证明：2008年3月8日，被告仍然欺骗原告出让的是国有土地。
7、（1）霍邱县2010年11月29日《县政府常务会议纪要》，（2）霍邱县城乡建设规划局2012年12月5日《关于绿城公司城关西湖北路规划、拆除工作请求的回复》，（3）2012年11月16日，县领导对绿城公司书面《关于城关西湖北路规划、拆除工作的请求》的批复，（4）霍邱县国土局2013年4月23日《告知函》，（5）2013年8月5日，安徽皋陶律师事务所《律师意见函》。证明：直至2013年4月23日，被告仍然没有告知原告出让的土地并非国有土地，出让非法。原告是在委托律师审查合同时经调查得知出让土地系农村集体土地，没有依法征收储备，不能出让，为此委托律师要求依法确认出让合同无效，退还290万元出让金及4倍利息，据实赔偿损失。
8、损失项目及附件（工资表、房屋租赁合同、《建设工程勘察合同》、《建设工程施工合同》、规划设计的方案），证明：原告为了对受让土地进行开发建设，造成的经济损失为（1）开发指挥部办公室租金25.2万元；（2）办公用品43200元；（3）图纸设计费599520元（24980平方米，每平方24元）；（4）规划设计文本费81300元；（5）勘探费用72600元；（6）开发指挥部办公室人员薪酬待遇756000元；（7）支付建设单位违约金及损失1210000元；（8）开发建设可期待利益损失。
9、《霍邱县国土资源局建设用地供地方案》，证明：2003年10月，霍邱县国土局将本案所涉土地按照国有土地对外挂牌出让，但供地方案卷宗里没有任何土地收储的资料。
10、《借条》复印件两张，支付利息《收据》两张、证人田某、卢某证言，证明：原告公司为支付出让金而向�司员工及员工亲属高息融资。
被告霍邱县国土局对绿城公司所举证据质证意见为：
1、对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。
2、对证据3的真实性、合法性、关联性无异议；但认为出让合同明确了原告在2004年1月14日交清土地出让金，从该合同的约定来看，交清出让金时间在前，交付土地时间在后。
3、对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议。
4、对证据5《集体土地建设用地使用证》、《西湖中路北段东侧（农机一厂农机经营部北山墙至大圆周盘段）房屋拆迁补偿安置及奖励实施方案》的真实性、合法性无异议，但该组证据仅能证明其中一部分是集体土地。对《证明》、证人万某乙的证言的真实性及万某乙的住房在合同约定的土地范围内均无异议。
5、对证据6的真实性、合法性均无异议，但该证据不能证明被告是在欺骗原告。在土地出让合同中约定由原告负责拆迁，原告在履行合同时就应当知道该宗土地上有集体土地，而且，在实施方案中也明确写清楚有集体土地，对集体土地的情形，原告是知情并认可的。
6、对证据7中（1）、（2）、（3）、（4）的真实性、合法性均无异议。对律师函的真实性无异议，但认为其与本案的争议没有关联性，只是在纠纷发生后为解决纠纷，原告行使权利的行为之一，针对本案来说，该律师函不具备证据属性。
7、对证据8的质证意见为：其一、（1）指挥部办公室租金真实性、合法性、关联性均有异议。租金是没有必要发生的事情，在土地没有交付的情况下，租房子的情形不可能发生；（2）办公用品发票的真实性、合法性、关联性均有异议，两张发票没有明细，不能证明该票据项下商品是为开发项目所用，更不能证明与履行涉案合同有关联性；（3）图纸设计费原告没有提供票据，无法质证；（4）规划设计文本费票据也没有，不予质证；（5）《建设工程勘察合同》真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议，勘察也是建设工程开发的部分，按照城市规划法要求，进行与建设有关的工作的前提是取得土地证和规划许可证，如果原告不能举出规划许可证的情况下，其所进行建设进程不符合法律规定。（6）开发指挥部人员工资的真实性、合法性、关联性均有异议。其二、对《建设工程施工合同》的真实性持异议，如果本案原告确实向建设单位支付了违约金，也应当提供支付凭据加以证明。其三、对于开发建设可期待利益损失，如果从合同有效角度考虑，原告没有支付土地出让金，其违约在先；从合同无效来讲，可期待利益也不是法律保护损失的项目。
8、对证据9的真实性、合法性均无异议。
9、对证据10的利息收据的真实性、合法性有异议。不能证明借款所产生的利息系用于涉案楼盘或土地出让金的支付。
被告霍邱县国土局口头答辩称：1、原、被告双方所签订的《国有土地使用权出让合同》系部分无效合同，但不影响整体合同的效力。我方确认该宗出让土地中有集体土地，但只确认出让集体土地部分为无效，而出让国有土地部分应当确认为有效。2、既然是部分无效合同，原告主张的只能是针对所欠出让金部分，至今原告还未按照土地出让合同的约定交齐出让金。3、原告所主张的利息，没有法律依据。4、关于赔偿损失问题，没有事实依据。综上，我方可以将该宗土地涉及集体土地部分进行权利规范，同时将该宗土地提交给原告。
被告霍邱县国土局为支持其答辩理由，向法庭提交如下�据：
1、《国有土地使用权出让合同》，证明：（1）土地交付时间为2004年2月20日；（2）最后一笔出让金交付时间为2004年1月14日。
2、土地出让金票据3张，证明：原告没有依约定交清出让金，原告违约。
3、《国有土地使用权出让补充合同》，证明：增加土地出让金及交付时间应为2008年4月8日，原告违约。
4、《霍邱县房地产开发补充协议》，证明：原告完成拆迁工作，其知道受让土地有瑕疵的时间应为2008年4月8日。原告的起诉已超过诉讼时效。
原告绿城公司对被告霍邱县国土局所举证据的质证意见为：证据1《国有土地使用权出让合同》的真实性无异议，但对其证明目的不予认可。对证据2土地出让金票据的真实性无异议，但不能证明原告存在违约行为。对证据3《国有土地使用权出让补充合同》的真实性予以认可，�认为系无效合同，对双方不具备约束力。对证据4《霍邱县房地产开发补充协议》的真实性无异议，但不能认同被告的证明目的，该份合同是建设局与绿城公司签订的，同样存在效力问题，主体也有问题，建设局没有权利与开发公司签订这样的合同；这份合同反映不出2008年4月8日原告知道受让的土地有瑕疵，实施拆迁工作不代表就知道土地的性质；此外，本案不存在诉讼时效问题。
本院认证：对原告所举证据1、2、3、4，因被告均无异议，故对其真实性、合法性、关联性均予以认定；对证据5、6、7，因被告对该组证据的真实性、合法性均无异议，且与本案具有关联性，故对证据5、6、7的真实性、合法性、关联性均予以认定；对原告所举证据8《房屋租赁合同》及租赁费用收据及办公用品收据，被告对其真实性、合法性、关联性均持异议，因无论从《房屋租赁�同》、租赁费票据，还是从办公用品票据，均不能判断是为履行《国有土地使用权出让合同》的花费，故对其真实性予以认定，但对其与本案的关联性不予认定。对图纸设计费、规划设计费、勘探费用，因原告未能举出相应的付款凭据证明已实际支付，故对原告所举《建设工程勘察合同》、《建设工程施工合同》、规划设计的方案的真实性予以认定，但对其与本案的关联性不予认定。对开发指挥部办公室人员薪酬待遇及支付建设单位违约金及损失，因系原告方单方制作的《工资表》，且违约金及损失也无相应的支付票据支持，故对其真实性、合法性、关联性均不予认定。对原告所举证据9《霍邱县国土资源局建设用地供地方案》，被告不持异议，故对其真实性、合法性、关联性均予以认定。对原告所举证据10《借条》复印件两张，支付利息《收据》两张、证人田某�卢某证言，被告对其真实性、合法性、关联性均持异议，因该组证据，不能证明所借的款项用于涉案合同，故对其真实性予以认定，但对其与本案的关联性不予认定。
对被告所举证据1－4，因原告对真实性、合法性予以认可，且与本案具有关联性，故对其真实性、合法性、关联性均予以认定。
经审理查明：2003年11月11日，原告绿城公司竞得霍邱县国土局挂牌出让的位于城关镇西湖北路圆盘至农机一厂东侧的土地使用权。双方于当日签订了《挂牌成交确认书》，具体内容如下：“一、本次挂牌出让为城关镇西湖北路中段圆盘到农机一厂东侧地段的国有土地使用权，面积为5369平方米（其中商业3072平方米，住宅2297平方米）。二、本次挂牌成交价为肆佰万（小写4000000）元人民币，竞得人必须在挂牌成交之日起十日内，将缴纳不少于50%�挂牌成交价款，一个月内缴纳80%成交价款，其余成交价款必须在两个月内交清，（收款单位：霍邱县会计核算中心，账号：01×××53，开户银行：霍邱县建行），并在成交现场签订《国有土地使用权出让合同》。三、竞得人不按本《挂牌成交确认书》的第二条办理的，则均视为违约。出让人可取消竞得人资格，没收竞买保证金，出让人再行挂牌出让的价格低于原成交价的，原竞得人必须按实际差额补足地价款。”
同日，霍邱县国土局（出让方）与绿城公司（受让方）签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定：出让人出让给受让人的宗地位于“西湖北路圆盘至农机一厂”，宗地面积“大写伍仟叁佰陆拾玖平方米（小写5369平方米）”。出让人同�在2004年2月20日前出让宗地交付给受让人。合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写柒佰肆拾伍元（小写745元），总额为人民币大写肆佰万元（小写4000000元）。同时约定：“本合同经双方签字后当日内，受让人须向出让人缴付人民币大写壹佰贰拾万元（小写1200000元）作为履行合同的定金。定金抵作土地使用权出让金。”土地出让金的支付方式为“第一期人民币大写贰佰万元（小写2000000元），付款时间：2003年11月14日之前。第二期人民币大写壹佰贰拾万元（小写1200000元），付款时间：2003年12月14日之前。第三期人民币大写捌拾万元（小写800000元），付款时间：2004年1月14日之前……”
合同签订后，绿城公司分别于2003年11月13日交付土地出让金捌拾万元（￥800000元），于2003年11月19日交付土地出让金壹佰贰拾万元（￥1200000元），于2004年2月9日交付土地出让金玖拾万元（￥900000元）。
2008年3月8日，霍邱县国土局（甲方、出让方）与绿城公司（乙方、受让方）签订《国有土地使用权出让补充合同》，约定“原合同中约定的建设规划指标调整为：综合容积率为4.8，密度80%，住宅90平方米以下户型须达70%（回迁户除外）……。本次建设规划指标调整后，增加的建筑面积为：14497.2平方米，应补交土地出让金为154.3082万元。……”
2013年4月12日，霍邱县国土局向绿城公司发出霍国土资函（2013）38号解除《国有土地使用权出让合同》告知函，载明：“你公司于2003年11月11日通过挂牌方式取得西湖北路中段5369m2土地使用权，出让金额为人民币400万元，已于当日与县国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，出让合同约定分三期付款：第一期，2003年11月14日前付200万元（含定金120万元）；第二期，2003年12月14日前付120万元；第三期，2004年1月14日前付80万元。你公司实际缴款情况是：2003年2月9日交90万元。合计已缴纳290万元，尚欠110万元。2008年3月8日你公司与我局签订《国有土地使用权出让补充合同》，约定容积率调整应补交土地出让金154.3082万元，付款方式调整为本合同签订后30日内付清该地块全部出让金（含原欠交部分），原《国有土地使用权出让合同》中约定的其他内容不变，但你公司至今未按二次合同约定全部缴纳土地出让金。依据《国有土地使用权出让合同》的相关约定和《中华人民共和国合同法》的相关规定，经霍邱县土地管理委员会2013年第四次主任会议研究决定，我局现解�与你公司的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让补充合同》，收回土地，你公司缴纳的定金120万元不予退还。另你公司缴纳的170万元土地出让金请自接到本函后30日内来我局办理退还手续。对你公司因违约造成的其他损失保留追诉的权利。”
2013年8月5日，安徽皋陶律师事务所接受绿城公司的委托，向霍邱县国土局发《律师意见函》，载明：“根据委托人提供的资料表明，2003年11月11日，贵局挂牌出让西湖北路中段5369平方米国有土地使用权，该公司竞得并签订了《成交确认书》《国有土地使用权出让合同》。但在该地块的拆迁及开发过程中发现该地块在出让之前是农村集体土地。没有完成土地征收储备手续，依法不能出让。因此无法依法合规拆迁开发，给委托人造成巨大经济损失。鉴于上述情况，霍邱县绿城房地�开发有限责任公司授权本所律师周群致函贵局，请贵局依法处理本起纠纷，以避免不必要的诉讼。处理方案如下：一、确认双方于2003年11月11日签订的《国有土地使用权出让合同》因违法而无效。二、贵局退还依据该无效合同收取的土地出让金290万元及相应利息，据实赔偿该公司开发损失。”
庭审中，霍邱县国土局认可涉案土地中部分系农村集体土地，且未完成征用转为国有土地的相关手续。
原、被告双方经协商未能达成一致意见，遂引起诉讼。
本院认为：本案为建设用地使用权出让合同，原告绿城公司与被告霍邱县国土局的争议焦点为：1、本案双方所签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让补充合同》是否有效；2、霍邱县国土局是否应当赔偿因合同未能履行而给绿城公司造成的损失，损失数额应�如何确定。
关于第一点争议焦点：霍邱县国土局与绿城公司签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让补充合同》，因出让的土地范围含有农村集体土地，且未经征用转为国有土地，故上述两份合同违反了《中华人民共和国房地产管理法》关于“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定，故双方所签订的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让补充合同》依法应当确定为无效合同。关于霍邱县国土局所持涉案合同部分无效的辩解理由，因其经本院要求后仍不能提供证据证明所出让的土地中涉及到的集体土地的具体范围，故其该辩解理由，无事实和法律依据，本院依法不予支持。
关于第二点争议焦点：根据法律的规定，双�当事人因无效合同而取得的财产，互负返还义务，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。霍邱县国土局明知出让的土地范围包含有农村集体土地，在没有完成征收手续的情况下，便与绿城公司签订上述两份合同，导致无法交付出让土地，存在明显的过错；而在合同签订后长达十年的期间不能履行的情况下，绿城公司既不主张权利，也不采取相应的措施，其自身对损失的扩大也应承担相应的责任。绿城公司为取得土地使用权而支付霍邱县国土局土地出让金290万元，霍邱县国土局负有返还的义务，并且应当对由此给绿城公司造成的损失承担赔偿责任。
关于赔偿损失的数额应当如何确定的问题。因合同无效而产生的赔偿损失责任以缔约过失为基础，而缔约过失行为所造成的损失一般为信赖利益的损失，即相信合同有效存在而合同并不存在时所导致的损失，包括直接损失和间接损失。鉴于绿城公司并未能提供确凿有效的证据支持其因签订无效合同而造成损失的具体数额，综合考虑绿城公司作为商事主体的运作情况及在此期间所作的融资成本及应当承担责任的比例等因素，确定由霍邱县国土局按中国人民银行同期同类贷款利率以290万元为本金计算的利息赔偿因合同无效而给绿城公司造成的各项损失。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国房地产管理法》第八条、第九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、确认原告霍邱县绿城房地产开发有限责任公司与被告霍邱县人民政府国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》为无效合同；
二、被告霍邱县人民政府国土资源局于本判决生效之日起十日内一次性返还原告霍邱县绿城房地产开发有限责任公司土地出让金290万元及利息（以290万元为基数按中国人民银行同期同类贷款利率计算，其中80万元从2003年11月13日起计息，120万元从2003年11月19日起计息，90万元从2004年2月9日起计算至本清息止）；
三、驳回原告霍邱县绿城房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费103923元，由被告霍邱县人民政府国土资源局负担。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 何 武
审判员 杨小林
审判员 王世如
二〇一四年十月十三日
书记员 张 丽
附：相关法条
《中华人民共和国房地产管理法》
第八条土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
第九条城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
�五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。