广东省深圳市福田区人民法院行 政 判 决 书（2015）深福法行初字第1321号原告汎达贸易公司，住所30/FCOMWEBPLAZA,12CHEUNGYUESTREET,CHEUNGSHAWAN,KOWLOON。合伙人区达雄。委托代理人廖耀雄，广东国欣律师事务所律师。委托代理人王琰，广东国欣律师事务所律师。被告深圳市规划和国土资源委员会，住所深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦。法定代表人王幼鹏。委托代理人王华喜，广东华商律师事务所律师。委托代理人范光辉，该委龙岗管理局工作人员。被告深圳市人民政府，住所广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区，组织机构代码007543825。法定代表人许勤，该市市长。委托代理人包晋，该市人民政府法律顾问。原告汎达贸易公司不服被告深圳市规划和国土资源委员会行政确认行为及被告深圳市人民政府行政复议决定，本院于2015年11月23日受理后，于2016年1月5日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人廖耀雄、王琰，被告深圳市规划和国土资源委员会委托代理人王华喜、范光辉，被告深圳市人民政府委托代理人包晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告深圳市规划和国土资源委员会的派出机构龙岗管理局于2014年9月18日作出深规土龙闲置认定【2014】第017号《闲置土地认定书》，认为原告于1999年1月5日取得涉案国有建设用地使用权，约定的动工日期为2000年1月5日，存在超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。原告不服，向被告深圳市人民政府申请行政复议，被告深圳市人民政府于2015年11月5日作出深府复决【2015】1400号《行政复议决定书》，维持了上述涉案《闲置土地认定书》。被告深圳市规划和国土资源委员会在法定期限内向本院提供如下作出被诉具体行政行为的证据、依据（均为复印件）：1、深圳市规划和国土资源委员会及派出机构龙岗管理局组织机构代码证；2、深圳市规划和国土资源委员会主要职责、派出机构；3、深圳市土地使用出让合同书及附件；4、建设用地规划许可证；5、建设工程设计方案审批意见书；6、闲置土地核查通知书；7、闲置土地照片；8、涉嫌闲置土地情况调查表；9、关于G08214-5地块情况说明；10、闲置土地认定书；11、送达回证；12、行政复议决定书；13、广东省人民政府关于加强非农建设闲置土地管理的通知；14、国土资源部《闲置土地处置办法》（第53号）；15、深圳市人民政府关于印发《深圳市闲置土地处置工作方案》的通知；16、关于印发《深圳市贯彻执行闲置土地处置办法的实施意见》（试行）的通知；17、深圳市规划和国土资源委员会闲置土地处置工作指引（试行）的通知；18、申请报告；19、关于同意横岗同兴五金塑胶厂旧改的批复；20、龙岗区城市化改造建设项目申报表；21、改造项目立项意见书；22、关于下达同兴花园等项目基建前期工作计划的通知；23、关于同兴五金塑胶厂旧改项目环保立项筹备的批复；24、关于龙岗区横岗街道四联路同兴五金地块旧改规划编制的任务委托书；25、关于龙岗区横岗同兴五金厂等四个旧改专项规划草案公众意见征询情况函的说明；26、关于龙岗区横岗同兴五金厂改造专项规划草案公众意见征询情况的函；27、关于龙岗区横岗同兴五金厂改造专项规划的批复；28、建设用地方案图。被告深圳市人民政府在法定期限内向本院提供如下作出被诉具体行政行为的证据、依据（均为复印件）：1、行政复议申请书及相关资料；2、行政复议收案、立案表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书及相关证据材料、补充材料；5、行政复议延期通知书及送达回证；6、行政复议决定书及送达回证；7、城市房地产管理法、闲置土地处置办法、行政复议法等有关规定。原告诉称，涉案《闲置土地认定书》认定内容与客观事实完全不符，适用法律错误，于理于法应当予以撤销。请求：1、撤销被告深圳市规划和国土资源委员会作出的深规土龙闲置认定【2014】第017号《闲置土地认定书》；2、被告承担本案诉讼费。原告向本院提交了如下证据：1、闲置土地认定书；2、行政复议决定书；3、申请报告五份（2002.1.16、2002.1.18、2002.3.25、2002.8.5、2002.11.25）；4、土地信息：土地使用权认购协议书、公证书（房地产买卖合同）、付清房款证明、深圳市建设用地规划许可证、深圳市规划局建设工程规划验收合格证、建筑设计防火审核意见书、龙岗区建设工程环保竣工验收意见、深圳市房屋建筑项目竣工验收备案收文回执、深圳市房屋建筑（二次装修）项目竣工验收备案收文回执；5、听证会笔录。被告深圳市规划和国土资源委员会辩称，一、被告派出机构龙岗管理局依法具有作出《闲置土地认定书》的职权。（一）《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”；国土资源部《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。”（二）《深圳市贯彻执行的实施意见（试行）》第一条“闲置土地处置的职责和权限”规定：“市国土资源主管部门及其直属机构、派出机构负责组织开展本市闲置土地的调查、认定和处置工作”。（三）《深圳市规划和国土资源委员会闲置土地处置工作指引（试行）》【深规土（2013）221号】第二条“闲置土地处置工作职责分工”规定：“建立“委员会负责政策制订和业务指导、管理局负责闲置土地处置具体工作”的工作模式……”。根据上述法律法规规定，被告的派出机构龙岗管理局，有权参与辖区建设用地招标、拍卖、挂牌出让转让的相关工作，签订国有土地使用权出让合同，并对合同落实情况进行验收和监督检查，依法具有作出《闲置土地认定书》的职权。二、龙岗管理局依法作出《闲置土地认定书》的具体行政行为，事实依据清楚、程序合法、适用法律正确。（一）龙岗管理局认定涉案宗地号G08214-5为闲置土地，事实清楚，证据充分。1999年1月5日，原深圳市规划国土局与原告签订深地合字（1999）5048号《深圳市土地使用权出让合同书》，合同约定将地块编号为G08214-5，土地面积约为16032.3平方米的土地出让给被答辩人；土地使用年限为50年，从1999年1月5日至2049年1月4日；土地用途为工业（二级），用于建造工业厂房及配套宿舍。根据上述合同书附件《土地使用规则》第三条“附属工程”及第四条“设计、施工、竣工”均明确约定：“土地使用者应在2001年1月5日”以前竣工（地震、水灾、战争等重大影响者除外）……”原告获得涉案地块后，于1999年4月5日获得《建设用地规划许可证》（深规土规许字06-1999-0050号），于1999年11月26日获得《深圳市建设工程设计方案审批意见书》，但此后原告一直没有推进涉案地块的开发建设。龙岗管理局经现场查看，初步调查后，于2010年9月1日向原告送达《闲置土地检查通知书》、《涉嫌闲置土地情况调查表》告知其进行相应陈述、申辩及举证的相关权利。2010年9月6日、2010年9月9日，原告分别提交其填写的《涉嫌闲置土地情况调查表》、《关于横岗汎达贸易公司G08214-5地块情况说明》。上述材料的内容已明确涉案地块未在《深圳市土地使用权出让合同书》约定的开发建设期内开工建设。原告称正准备施工时接横岗镇政府及国土所通知不能开工建设，未能开发建设的原因系涉案地块已被政府变更规划，但又未充分提交相关证明材料。被答辩人预计在一年以上、两年以下开工建设。但龙岗管理局2013年11月再次核查，涉案地块仍为空地。2014年9月18日、龙岗管理局作出《闲置土地认定书》，认定涉案地块为闲置土地，闲置原因为自身原因，应依法进行处置。（二）龙岗管理局作出《闲置土地认定书》，程序合法、适用法律正确。1、涉案《闲置土地认定书》作出程序合法。本案中，龙岗管理局对涉嫌闲置的涉案地块，事前进行了现场勘察、拍照，查阅涉案地块有关的土地资料（合同书等），向原告送达《闲置土地检查通知书》、《涉嫌闲置土地情况调查表》，告知其进行相应陈述、申辩及举证的相关权利，要求其就有关情况作出说明，原告提交了《涉嫌闲置土地情况调查表》、《关于横岗汎达贸易公司G08214-5地块情况说明》和相关证明材料进行了陈述申辩，被告在原告预计的开发期限届满后又对涉案地块的开发建设情况进行了调查核实，但涉案地块仍然未开工建设，龙岗管理局据此于2014年9月18日向原告作出《闲置土地认定书》，被答辩人于2015年7月21日签收。涉案《闲置土地认定书》作出的程序符合《闲置土地处置办法》第五条和《深圳市规划和国土资源委员会闲置土地处置工作指引（试行）》第三条的相关规定。2、涉案《闲置土地认定书》适用法律正确，内容适当。本案中，《深圳市土地使用权出让合同书》明确约定“土地使用者应在2001年1月5日”以前竣工……”，被告于1999年4月5日向原告颁发《建设用地规划许可证》（深规土规许字06-1999-0050号）。原告于1999年11月取得《深圳市建设工程设计方案审批意见书》后，再未办理相关后续报建手续，超过约定动工期限一年仍未动工建设。原告也于2010年9月多次确认涉案地块一直尚未开发建设。原告提出涉案宗地区域已被政府变更规划，是由政府及其有关部门行为造成的不能开工建设，其应当在动工开发期限届满前向主管部门提出延期开发书面申请，并提供相应的证明材料，但原告却未提交。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。”《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”；第九条规定：“经调查核实，符合办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》”。广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府（1998）72号）第二条“有下列四种情况之一的，视为闲置土地：（一）取得土地使用权后，超过出让合同或划拨用地批准文件规定的动工开发日期满1年，未动工建设的……”。《深圳市闲置土地处置方案》第三条“闲置土地的界定”规定：“闲置土地系指土地使用者依法取得土地使用权后，未经有批准权的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”“具有下列情形之一的也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的……;因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发建设延迟的，土地使用者应当在动工开发期限届满前向主管部门提出延期开发书面申请，经主管部门审核并报市政府同意延期开发建设的，可顺延计算动工开发建设日期”。故，龙岗管理局依法认定涉案宗地地块为闲置土地，闲置原因为自身原因，适用法律正确。三、原告在《涉嫌闲置土地情况调查表》中陈述的理由及提及的材料，不影响被告对涉案土地作出《闲置土地认定书》的具体行政行为合法性，有效性。原告在2010年9月6日填写的《涉嫌闲置土地情况调查表》提到土地未按期开发利用的具体原因为“非用地单位自身原因（2）规划调整影响开发建设A土地使用功能改变”，并就该情况进行说明（见《涉嫌闲置土地情况调查表》“四、土地未按期开发利用的具体原因”）并列举了如下相关证明材料清单：1、深圳市建设用地规划许可证（深规土规许字06-1999-0050号）；2、深圳市建设工程设计方案审批意见书（深规设方字6199910518）；3、申请报告（香港汎达贸易公司，2002.11.25）；4、《关于同意横岗五金塑胶厂旧改的批复》（横岗镇人民政府2003-8号）；5、龙岗区城市化改造建设项目申报表（2004.2.12）；6、《改造项目立项意见书》（深圳市龙岗区城市化推进办公室，G-HG-040）;7、《关于下达同兴花园等项目基建前期工作计划的通知》（深圳市龙岗区发展计划局，深龙计前投资2004-56号）；8、《关于同兴五金塑胶厂旧改项目环保立项筹备的批复》（深龙环批2004-71925号）；9、《关于编制的任务委托书》(龙岗区旧城改造办公室2006.10.20)；10、《关于横岗同兴五金厂等四个旧改专项规划草案公众意见征询情况函的说明》（深圳市龙岗区城中村改造办公室，2008.8.27）；11、《关于龙岗区横岗同兴五金厂改造专项规划草案公众意见征询情况的函》（深圳市龙岗区人民政府，2008-94号）；12、《关于龙岗区横岗同兴五金厂改造专项规划的批复》（深圳市规划和国土资源委员会，2009-1192号）；13、深圳市规划和国土资源委员会建设用地方案图。原告陈述的上述理由及提及的上述材料，不影响被告对涉案土地作出《闲置土地认定书》的具体行政行为合法性，有效性，理由如下：（一）被告作出《闲置土地认定书》基本事实依据是原告未按照与被告签订深地合字（1999）5048号《深圳市土地使用权出让合同书》附件《土地使用规则》第三条“附属工程”及第四条的约定“土地使用者自签订土地使用权出让合同之日起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工”、“于2001年1月5日”以前竣工……”。原告提及的上述材料显示，原告于2002年11月25日向龙岗区人民政府出具《申请报告》，申请将涉案地块规划建设成综合娱乐商业中心，原告在《申请报告》称“交付土地价并于99年4月底办理报建准备动工时，接到镇政府及国土所通知，此地块已划定为镇中心区域，规划功能为商住，不能建工业厂房”，但原告对此并未提交相关证据证明。（二）根据《广东省人民政府关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》第二条第二款规定，被答辩人对于因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工（动迁）建设延迟的，应在动工开发期限届满前１个月内向用地所在地的县以上（含县级市、区，下同）国土管理部门提出延期开发书面申请，经同意延期开发的，可顺延计算应动工开发日期”。本案中，原告并未在开发期限届满前１个月内向被告及其派出机构申请延期开发。原告提出申请报告之日（2002年11月25日）距《深圳市土地使用权出让合同书》及附件《土地使用规则》约定的竣工日（2001年1月5日）已经1年10个月有余；而龙岗区横岗镇人民政府作出《关于同意横岗五金塑胶厂旧改的批复》时间是2003年12月9日，被告作出《关于龙岗区横岗同兴五金厂改造专项规划的批复》的时间是2009年11月19日。（三）原告在《涉嫌闲置土地情况调查表》中“五、预计开工建设时间表明“预计在一年以上、两年以下开工建设”，但龙岗管理局2013年11月再次核查，涉案地块仍为空地。由此可见，原告取得涉案土地使用权后，未按《深圳市土地使用权出让合同书》附件《土地使用规则》第三条“附属工程”及第四条的约定，于签订土地使用权出让合同之日（1999年1月5日）起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工”、“于2001年1月5日”以前竣工……”，直至2002年11月25日方向龙岗区人民政府出具《申请报告》请求涉案地块按商住开发。原告表示因政府原因导致未如期开发建设，但并未就此提交相关证据证明，也未提交相关延期开发申请，至原告《申请报告》出具之日，涉案地块超过《深圳市土地使用权出让合同书》约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发，涉案地块属于《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的闲置土地，闲置原因为自身原因。虽然2003年12月9日龙岗区横岗镇人民政府作出包括涉案地块在内的《关于同意横岗五金塑胶厂旧改的批复》、被告于2009年11月19日作出包括涉案地块在内的《关于龙岗区横岗同兴五金厂改造专项规划的批复》，但上述事实和行为不影响被告根据《深圳市土地使用权出让合同书》约定及《闲置土地处置办法》规定认定涉案地块为闲置土地，闲置原因为自身原因。四、原告就龙岗管理局作出的《闲置土地认定书》申请行政复议，深圳市人民政府经审理后，依据上述等事实、证据及相关法律规定，认定龙岗管理局作出的《闲置土地认定书》符合法规规定，决定维持被告作出的《闲置土地认定书》（深规土龙闲置认定【2014】第017号）具体行政行为，并无不当。五、本案原告错列被告，系诉讼主体错误，应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”；最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，如前所述，被告的派出机构龙岗管理局依法具有向原告作出《闲置土地认定书》的职权，本案中，向原告作出《闲置土地认定书》（深规土龙闲置认定【2014】第017号）具体行政行为的主体为被告的派出机构龙岗管理局而非被告，原告如不服龙岗管理局作出的《闲置土地认定书》（深规土龙闲置认定【2014】第017号）之具体行政行为，应以被告的派出机构龙岗管理局列为被告。综上所述，被告派出机构龙岗管理局向原告作出《闲置土地认定书》的具体行政行为，依据事实清楚、程序合法、适用法律正确，深圳市人民政府维持龙岗管理局作出的《闲置土地认定书》（深规土龙闲置认定【2014】第017号）具体行政行为，并无不当，（原告错列诉讼主体），应依法驳回原告全部诉讼请求。被告深圳市人民政府辩称，一、被告行政复议程序合法。二、被告作出的行政复议决定事实认定清楚，适用法律依据正确。请求驳回原告的诉讼请求。本院于2016年1月14日组织各方当事人进行证据交换。庭审时各方当事人对上述证据进行了质证。经庭审质证，本院确认原告、被告向本院提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。本院根据以上有效证据及庭审笔录，可以确认以下事实：1999年1月5日，原深圳市规划国土局与原告签订深地合字（1999）5048号《深圳市土地使用权出让合同书》，约定将土地编号为G08214-5的土地使用权出让给原告，主体建筑物性质为工业厂房及配套宿舍。根据上述合同附件《土地使用规则》第四部分第七项、第八项的规定，土地使用者自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工，应在2001年1月5日以前竣工（地震、水灾、战争等重大影响着除外）。1999年4月5日，原深圳市规划国土局龙岗分局向原告颁发了深规土规许字06-1999-0050号《深圳市建设用地规划许可证》，认为原告的用地项目符合城市规划要求，准予办理有关手续。1999年11月26日，原深圳市规划国土局龙岗分局向原告作出深规设方字6199910518号《深圳市建设工程设计方案审批意见书》，同意宗地号G08214-5的上述工程项目设计方案报建。2010年9月1日，被告的派出机构龙岗管理局向原告作出深规土龙岗局闲调【2010】第042号《闲置土地检查通知书》，告知原告针对涉案土地闲置进行陈述、申辩及举证。2010年9月6日，原告提交《涉嫌闲置土地情况调查表》，称由于土地使用功能改变影响开发建设，公司接到镇政府及国土所通知，涉案土地已规划为镇中心区域，规划功能为商业，不能建厂房，公司一直对该片区进行改造更新方案工作，并于2009年11月取得该片区改造专项规划的批复，现正进行手续办理中，预计开工建设时间一年以上，两年以内。2010年9月9日，原告提交了《关于横岗汎达贸易公司G08214-5地块情况说明》，称其准备施工时接横岗镇政府及国土所通知，涉案地块已规划为镇中心区域，规划功能为商业用地，不能建设厂房，要求将该地块重新规划，公司积极配合政府部门相关工作，于2009年10月取得旧改专项规划，积极办理相关用地手续及拆迁安置谈判工作。经审查，被告深圳市规划和国土资源委员会的派出机构龙岗管理局于2014年9月18日作出深规土龙闲置认定【2014】第017号《闲置土地认定书》，认为原告于1999年1月5日取得涉案国有建设用地使用权，约定的动工日期为2000年1月5日，存在超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为自身原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。原告不服，向被告深圳市人民政府申请行政复议，被告深圳市人民政府于2015年11月5日作出深府复决【2015】1400号《行政复议决定书》，维持了上述涉案《闲置土地认定书》。原告仍不服，遂提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。本案中，深圳市规划和国土资源委员会系本市行使土地管理和监督的主管机关，法律、法规或者规章并未明确授权其派出机构直接行使闲置土地的认定职责，其派出机构以自己的名义直接作出闲置土地的认定可归责于深圳市规划和国土资源委员会。因此，当事人对深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局所作出的闲置土地认定行为不服的，应以深圳市规划和国土资源委员会为被告，即深圳市规划和国土资源委员会系本案的适格被告。根据原告于1999年1月5日签订的深地合字（1999）5048号《深圳市土地使用权出让合同书》及其附件《土地使用规则》的规定，原告应自签订《土地使用权出让合同》之日起一年内应按批准的施工设计图纸动土施工，在2001年1月5日以前竣工，但原告在上述动工开发日期满一年并未动工开发，被告深圳市规划和国土资源委员会据此作出涉案《闲置土地认定书》符合上述法律的有关规定，并无不当，本院予以支持。原告主张涉案土地闲置的原因不在原告，系因政府调整规划导致原告停工建设，但原告并未在动工开发期限届满前向被告深圳市规划和国土资源委员会提出延期开发书面申请，也未提供其主张的政府调整规划的相关证据，故，原告的上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。被告深圳市人民政府在复议过程中依法维持了涉案闲置土地认定书，程序合法，并无不当，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下：驳回原告汎达贸易公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担（原告已预交）。各方当事人如不服本判决，可在判决书送达之日起15日（原告30日）内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院，并应在收到预交上诉费通知次日起7日内向该法院预交上诉案件受理费（金额与本判决确定的一审案件受理费金额相同）。逾期不预交的，按自动撤回上诉处理。（此页无正文）审 判 长 王              飞人民陪审员 陈       艳       芬人民陪审员 姚       敬       东二〇一六年四月十九日书 记 员 王超