江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00174号
原告王根荣。
委托代理人季竹芳。
委托代理人王栋。
被告如皋市人民政府如城街道办事处，住所地如皋市如城街道。
法定代表人章明锋，主任。
出庭负责人张燕，如皋市人民政府如城街道办事处副主任。
委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。
原告王根荣诉被告如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称“如城街道办”）确认行政行为违法一案，王根荣曾以如皋如城街道办事处、如皋西城园区建设指挥部为被告向本院提起诉讼，本院经审查于2014年12月29日作出（2015）东行诉初字第00007号行政裁定，裁定不予受理。原告不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2015年3月19日作出（2015）通中行诉终字第00030号行政裁定，裁定撤销本院作出的（2015）东行诉初字第00007号行政裁定书，要求本院立案受理。本院于2015年3月30日立案受理后，向如皋如城街道办事处、如皋西城园区建设指挥部送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。因原告所诉的两被告名称不规范，原告于2015年4月20日向本院重新提交了行政起诉状，将其所诉的两个被告主体修正为“如皋市人民政府如城街道办事处、如皋西部园区建设指挥部”。因如皋西部园区建设指挥部非适格被告主体，经本院释明，原告同意变更，不再将其列为共同被告。本院依法组成合议庭，于2015年6月30日公开开庭进行了审理。原告王根荣委托代理人季竹芳、王栋，被告如城街道办行政负责人张燕以及委托代理人管蔚蔚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年3月14日，被告所设临时机构如皋市西部园区建设指挥部向原告王根荣户作出通知，要求原告户于3月18日前自行清理在如城镇西城幼儿园用地范围内的障碍物。
原告王根荣诉称，2013年3月14日，被告下设机构如皋西部园区建设指挥部作出通知称“经镇政府联席会议研究决定，如城镇西城幼儿园已于2月25日（正月十六）奠基开工。请用地范围内的各位居民务必于3月18日前自行清障结束。如逾期不清，作自动放弃处理，政府将统一进行清障，不再另行贴补费用”。原告认为，1、该通知系政府公文，但没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第九条规定。2、该通知未告知救济途径；3、该通知系越权行为，镇政府联席会议无权对用地范围内的各位居民作出决定。4、该通知企图威胁原告服从其违法行为，原告没有自行清障的义务。故原告起诉请求法院依法确认被告如城街道办于2013年3月14日作出的通知违法。
原告向本院提供了涉诉通知、如皋市人民法院作出的（2014）皋新民初字第1577号民事判决书、视频资料以及照片，用以证明被告作出了涉诉通知，并按照涉诉通知具体实施了推毁原告所种植树木的行为。
被告如城街道办辩称，如皋市西部园区建设指挥部系被告下设临时机构，涉诉通知系如皋市西部园区建设指挥部拟制，该通知未经严格审核，存在不当之处。被告发现后即予以制止实施，被告和如皋市西部园区建设指挥部均未按该通知实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。如皋市西部园区建设指挥部发通知的行为并未侵犯原告的合法权益，亦未对原告产生实际影响，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告如城街道办未向本院提供证据。
经审理查明，2013年3月14日，被告所设临时机构如皋市西部园区建设指挥部向原告王根荣户作出通知称“百年大计，教育为本。经镇党委、镇政府联席会议研究决定，如城镇西城幼儿园已于2月25日（正月十六）奠基开工。请用地范围内的各位居民务必于3月18日前自行清障结束。如逾期不清，作自动放弃处理，政府将统一进行清障，不再另行贴补费用。”原告王根荣称该通知于2013年3月20日送达给原告本人，被告称不清楚具体送达时间，需要庭后核实，但未在本院规定的期限内作出说明。
另查明，原告王根荣系如皋市如城街道城西居10组居民。2014年12月11日，王根荣以如皋市西城幼儿园为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求如皋市西城幼儿园在一定时期内退还占用原告的承包地，恢复耕种原状。如皋市人民法院于2015年6月12日作出（2014）皋新民字第1577号民事判决，判决驳回了原告王根荣的诉讼请求。此外，原、被告双方对于在如皋市西城幼儿园用地范围内有原告王根荣户自1998年10月起原承包的土地1.24亩均无异议。
上述事实有原告所举证据以及原、被告的陈述佐证，且经庭审质证、审核，本院予以确认。
本院认为，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，如皋市西部园区建设指挥部系被告所组建的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己名义作出的行政行为，应当以组建该机构的行政机关即如城街道办为被告，应当由被告对涉诉行政行为承担法律责任。
本案的争议焦点为：被告作出的涉诉通知是否合法？行政机关的权力是通过权力机关制定法律授予的，行政机关应当在宪法、法律规定的范围内行使自己的职权。如果超过法律的规定，行使了法律所没有规定的职权，即构成超越职权。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告在其答辩陈述中认可涉诉通知存在不当之处，且未提供其作出涉诉通知的相应证据，其作出涉诉通知的行为无法律、法规的授权，属于“超越职权”。此外，被告在庭审中述称，涉诉通知已经被撤销且未被实施。被告对此虽未提供证据予以证实，但从原告所陈述的涉诉通知向其送达的时间来看，该通知送达到原告的时间明显在该通知所规定的要求原告自行清障的时间之后，故对被告所持其已经改变原行政行为的主张，予以采纳。
至于涉诉通知对原告的权利义务是否产生实际影响的问题，涉诉通知给原告设定了清障义务，并明确告知不及时清障的后果，该通知明显对相对人的权利义务产生了影响，故对被告所认为的涉诉通知对原告的权利义务未产生实际影响的观点，不予采纳。
综上，被告如城街道办作出的涉诉通知无法律、法规的授权，属于“超越职权”。被告虽未按照涉诉通知实施，改变了原行政行为，但原告仍要求确认原行政行为违法，本院依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告如皋市人民政府如城街道办事处于2013年3月14日作出的通知违法。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市人民政府如城街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 高耀华
审 判 员 吴云霞
人民陪审员 曹建云
二〇一五年八月十九日
书 记 员 金臻毓
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。