广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1850号
上诉人（原审原告）任景希，男，1957年1月17日出生，汉族，住广东省东莞市。
上诉人（原审原告）任沼光，男，1970年7月28日出生，汉族，住广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）广东省住房和城乡建设厅，住所地广东省广州市越秀区东风中路483号。
法定代表人王芃，厅长。
原审原告李平，女，1971年11月30日出生，汉族，住广东省东莞市。
李平、任景希、任沼光因诉广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）驳回行政复议申请纠纷一案，任景希、任沼光不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第841号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原审原告李平、任景希、任沼光的户籍分别在广东省东莞市××镇××号、××号、××号。
东莞市常平镇人民政府（以下简称常平镇政府）于2015年4月14日向东莞市城乡规划局提交《东莞市城乡规划局建设用地规划条件（批准书）申请表》，认为编号××地块已办理国有土地使用证，土地用途为工业用地。同时该地块已纳入“三旧”改造标图建库范围内，其改造方案已通过东莞市人民政府批准，同意实施该方案，申请按已批控规的内容办理《建设用地规划批准书》，以便下一步办理土地手续。2015年8月13日，东莞市城乡规划局作出批字第2015-23-1015号《东莞市建设用地规划批准书》（以下简称1015号建设用地规划批准书），该批准书记载，申请单位为常平镇政府，地块名称为常平镇2015年第××块地，用地位置为东莞市××村，用地面积为22454.02平方米，用地性质为C2（商业金融业用地），容积率≤3.5，绿地率≥25%，建筑密度≤45%，建筑最大高度80米等。
原审原告于2015年10月11日向广东省住建厅申请行政复议，提出其于2015年8月25日向东莞市城乡规划局申请政府信息公开。2015年9月11日，该局作出东规（公开）[2015]162号《信息公开告知书》，并公开了1015号建设用地规划批准书。原审原告认为：一、常平镇2015年第××地块（以下简称涉案地块）位于东莞市××区（原××村）东莞市建达制造有限公司（原东莞市建达玩具厂，以下简称建达公司）范围内，是该公司因建设厂房宿舍承租金美管理区的集体土地，不是国有建设用地。东莞市城乡规划局1015号建设用地规划批准书表明用地性质是国有建设用地C2（商业金融用地），是土地性质认定违法，属于认定事实违法。二、涉案地块土地的合法权利人是××区（原××村）委员会。1015号建设用地规划批准书表明该地块的用地单位是常平镇政府，是该地块的权利主体认定违法，属于认定主体违法。综上，东莞市城乡规划局作出的1015号建设用地规划批准书实体和程序均违法，导致原审原告的集体土地非法流失，给其集体经济组织和原审原告造成了重大财产损失。故复议请求确认1015号建设用地规划批准书违法并予以撤销。
广东省住建厅于2015年10月12日收到原审原告的行政复议申请，于10月14日通知东莞市城乡规划局提出行政复议答复并提交作出该具体行政行为的证据材料。2015年10月21日，该局提交了《行政复议答复书》，认为其作出的1015号建设用地规划批准书的行政行为不属于行政复议范围，其是根据常平镇政府申请，依据控制性详细规划出具的规划条件，该行政行为不违反法律规定，且涉案地块权属人为东莞市雄凯房地产开发有限公司（以下简称雄凯公司），原审原告与1015号建设用地规划批准书没有任何关系，不是行政复议的适格主体，请求驳回原审原告的复议请求。广东省住建厅经审查认为：根据《城乡规划法》第三十八条的规定，规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分。东莞市城乡规划局根据常平镇政府申请，依据常平镇旧城区控制性详细规划，以1015号建设用地规划批准书的形式，明确地块位置、使用性质、开发强度等的规划条件，与土地权属无关，不作为权属证明材料，不会直接影响原审原告的权益，且根据《国有土地使用证》[东府国用（2005）第特××号]，涉案地块土地权属已经发生变化，权属人为雄凯公司。原审原告与东莞市城乡规划局作出的1015号建设用地规划批准书不具有利害关系,不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2015年12月8日作出粤建复决[2015]85号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。原审原告于2015年12月12日收到该《驳回行政复议申请决定书》后，不服该决定，诉至原审法院，请求：撤销被告作出的粤建复决[2015]85号《驳回行政复议申请决定书》，责令其继续履行法定职责。
另查明，雄凯公司成立于2011年7月12日，注册资本15000万人民币，经营范围为房地产开发，厂房租赁等。雄凯公司通过出让的方式取得了坐落于东莞市××路、使用权面积为22758.55平方米的工业用地的土地使用权，并于2012年取得了东府国用（2005）第特××号《国有土地使用证》。
常平镇旧城区控制性详细规划显示，地块编号××用地性质为C2（商业金融业用地），地块面积3.78公顷，建筑面积13.23万平方米，容积率3.5，绿地率25%，建筑密度45%，建筑限高80米。
2016年4月16日，原审原告向原审法院递交《中止审理申请书》，认为其在本案起诉要求确认1015号建设用地规划批准书违法，而该批准书涉及土地性质由集体转为国有是否合法的东国土出让补字[2005]243号《关于东莞市建达制造有限公司申请补办土地使用权出让手续的批复》（下称“243号批复”）的行政复议案件正在审理过程中。243号批复是否合法直接关系到被诉复议行为事实是否清楚、证据是否合法。故申请中止审理本案，待243号批复审理结束后，再恢复审理。原审原告提交广东省人民政府行政复议办公室2015年12月29日出具的粤府行复[2015]634号《行政复议受理通知书》复印件。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案广东省住建厅以原审原告与1015号建设用地规划批准书不具有利害关系为由驳回其复议申请，原审原告对该驳回行政复议申请决定不服请求撤销，故本案审查的是该驳回行政复议申请决定的合法性，即审查广东省住建厅认定原审原告与1015号建设用地规划批准书不具有利害关系、不符合行政复议申请的受理条件是否合法的问题，并不涉及1015号建设用地规划批准书的合法性问题，无需以243号批复的审理结果为依据，故原审原告申请中止本案审理的理由不成立，法院不予采纳。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，原审原告认为东莞市城乡规划局作出的1015号建设用地规划批准书对涉案地块的土地性质和土地的权利主体认定错误，导致其集体土地非法流失，给集体经济组织和原审原告造成了重大财产损失而向广东省住建厅申请行政复议，请求确认1015号建设用地规划批准书违法并予以撤销。而该1015号建设用地规划批准书是东莞市城乡规划局根据常平镇政府的申请，对涉案地块的用地位置、用地面积、用地性质以及容积率、绿地率、建筑密度以及建筑高度等用地建设指标作出的批准性文件，并不涉及涉案地块的所有权或使用权以及涉案土地的征收、拆迁、补偿等问题，对原审原告的权利义务并不产生实际影响，也未侵害原审原告的合法权益。且现有证据显示在东莞市城乡规划局作出1015号建设用地规划批准书前，雄凯公司已通过出让的方式取得了涉案土地的使用权。因此，广东省住建厅认为原审原告与1015号建设用地规划批准书没有利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定的受理条件，决定驳回其行政复议申请有事实和法律依据。且广东省住建厅在2015年10月12日收到原审原告的复议申请后，即通知东莞市城乡规划局提出行政复议答复并提交作出该具体行政行为的证据材料，并于2015年12月8日作出了粤建复决[2015]85号《驳回行政复议申请决定书》，并在2015年12月12日将该决定书送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”的规定，程序并无不当。原审原告认为广东省住建厅作出的行政行为违法并请求撤销的理由不充分，原审法院不予支持。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原审原告李平、任景希、任沼光的诉讼请求。本案一审受理费人民币50元，由原审原告负担。
上诉人任景希、任沼光不服一审判决，向本院提起上诉称，请求撤销一审判决，改判支持其原审全部诉讼请求。上诉的主要事实和理由：一、上诉人与1015号建设用地规划批准书存在利害关系。二、原审法院未对广东省住建厅作出的被诉复议决定进行证据、程序等合法性审查。一审法院未对规划所涉土地的权属归属或者变更这一核心问题进行审查核实，也未对广东省住建厅未对此提供任何证据和未对此作出处理或者转送其他机关处理进行审查。
被上诉人广东省住建厅二审答辩称，坚持其在一审的答辩意见，请求驳回上诉、维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于一审法院驳回上诉人申请中止本案审理的问题，本案的审理无需以广东省政府受理“234号批复”行政复议案件的结果为前提，一审法院不予中止审理，理据充分，本院予以确认，在此不再赘述。
本案的焦点问题是：上诉人是否与1015号建设用地规划批准书存在法律上的利害关系。1015号建设用地规划批准书是东莞市城乡规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，根据常平镇政府的申请，依据涉案地块所在地区的控制性详细规划，明确涉案的地块位置、使用性质、开发强度等规划条件。该建设用地规划批准行为不涉及涉案土地的权属变动问题，也不能作为涉案土地的权属凭证，不会因此产生上诉人所认为的土地性质从集体变为国有之法律效果。对涉案土地权属人或者土地实际使用人的权利义务会产生实际影响的行为是人民政府的征地、拆迁等行政行为，而非本案所涉地块的规划批准行为。而且，上诉人也未举证其为涉案地块的权属人或者在涉案地块有其不动产，无权以其系××村村民之一的身份，代表该村集体主张涉案土地权益。相反，根据查明的事实，涉案地块使用权已经在2012年就登记在雄凯公司名下。因此，广东省住建厅以李平、任景希、任沼光与1015号建设用地规划批准书无法律上之利害关系，驳回其行政复议申请，符合行政复议法及其实施条例的规定。原审判决驳回李平、任景希、任沼光的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。
综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由任景希、任沼光负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年六月一日
书记员 张 铭