广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阳中法行终字第29号
上诉人（原审原告）：黄月莲，女，1964年10月30日出生，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈海蔚（曾用名：陈海慰），男，1987年4月8日出生，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈文宇，男，1992年2月13日出生，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈凤琳（曾用名：陈凤林），男，1989年8月30日出生，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈璐珊（曾用名：陈迓妹），女，1990年3月16日出生，汉族，住广东省阳西县。
上述五位上诉人共同的委托代理人：谭燕科，广东赢信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳江市人力资源和社会保障局。住所地：广东省阳江市江城区。
法定代表人：黄正欢，该局局长。
委托代理人：欧小柳，系该局工作人员。
委托代理人：孟晖，系该局工作人员。
原审第三人：阳西县儒洞镇边海村民委员会。住所地：广东省阳西县儒洞镇。
负责人：陈景劝，男，1971年8月24日出生，汉族，住广东省阳西县儒洞镇。
委托代理人：陈秋贤，男，1967年10月14日出生，汉族，广东省阳西县儒洞镇。
上诉人黄月莲、陈海蔚、陈文宇、陈凤琳、陈路珊与被上诉人阳江市人力资源和社会保障局（以下简称阳江市人社局）、原审第三人阳西县儒洞镇边海村民委员会（以下简称边海村委会）不服工伤认定决定纠纷一案，不服阳江市江城区人民法院（2013）阳城法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：陈伟强是边海村委会主任。2012年5月16日，陈伟强在上班时遭到村民陈农、陈振业的辱骂，因情绪激动诱发脑干出血致急性中枢神经系统功能障碍而死亡。黄月莲向阳西县人力资源和社会保障局申请工伤认定，2013年7月9日，阳西县人力资源和社会保障局作出西人社工认字（2013）22号《工伤认定决定书》，认定陈伟强的死亡为工亡。边海村委会对工伤认定决不服，向阳江市人社局申请复议。阳江市人社局以边海村委会是村民自治组织，不具备用人单位的主体资格为由，于2013年10月30日，作出阳人社行复字（2013）2号《行政复议决定书》，撤销阳西县人力资源和社会保险局2013年7月9日作出的西人社工认字（2013）22号《工伤认定决定书》。黄月莲对阳江市人社局作出的复议决定不服，认为边海村委会属于《中华人民共和国劳动合同法》第二条规定具有用人主体资格，并以阳江市人社局作出的《行政复议决定书》所认定的事实错误、适用法律错误为由向原审法院起诉，请求如诉称。
经庭审质证，原审法院对以下证据作如下确认，黄月莲提供的证据1-4，阳江市人社局提供的证据1-12，边海村委会提供的证据1-4为有效证据。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，边海村委会申请复议，阳江市人社局依法作出《行政复议决定书》，阳江市人社局具有行使职权的法定依据。
庭审中，黄月莲主ＸＸ江市人社局在行政复议中，没有通知其参加，认为阳江市人社局的行政复议程序违法。阳江市人社局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和边海村委会的意见。”的规定，阳江市人社局书面审查边海村委会的复议申请依法有据，作出的行政复议程序合法。
第三人是村民委员会，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”、第八条：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”的规定，村民委员会属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是企业和个体工商户，不属于《广东省工伤保险条例》第二条“职工有依法享受工伤保险待遇的权利。本省行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当在生产经营所在地依法参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。”所规定的用人单位，村民委员会成员与村民委员会之间也不是劳动关系，故不能适用《广东省工伤保险条例》的规定。故阳江市人社局所作出的阳人社行复字（2013）2号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律准确。依法应予维持。黄月莲的请求缺乏法律依据，依法予以驳回其诉讼请求。
据此，原审法院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第八条，《广东省工伤保险条例》第二条，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回黄月莲、陈海蔚、陈文宇、陈凤琳、陈璐珊的诉讼请求。本案受理费50元，由黄月莲、陈海蔚、陈文宇、陈凤琳、陈璐珊负担。
上诉人黄月莲、陈海蔚、陈文宇、陈凤琳、陈路珊不服原审判决，向本院提出上诉，上诉事实和理由如下：一、被上诉人作出具体行政行为违反法定程序，原审判决认定被上诉人作出行政复议的程序合法是错误的。从被上诉人作出的阳人社行复（2013）2号《行政复议决定书》所载明的当事人的情况以及被上诉人通知上诉人一方领取《行政复议决定书》的事实来看，被上诉人在行政复议过程中是将上诉人作为第三人参加行政复议的，但被上诉人没有依照《中华人民共和国行政复议法》第十条第五款、第二十三条第二款的规定通知上诉人参加行政复议，剥夺了上诉人在行政复议中依法享有的权利，被上诉人作出行政决定的程序显然违法。二、上诉人的亲属陈伟强是边海村委会的员工，双方形成的是劳动关系，陈伟强因工作遭受的伤害属于工伤，原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、《广东省工伤保险条例》第二条：“……本省行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当在生产经营所在地依法参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费……”，该条款明确规定还有等组织，而不仅仅限于法条列明的组织与机构，可见立法者的立法意图是尽可能的扩大参加工伤保险的范围，以最大限度地保护因工受伤者的合法权益。2、村民委员会显然属于民间非营利组织，而且其也有技监部门颁发的组织机构代码证，根据《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》第一条：“事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行”的规定，黄月莲的亲属陈伟强因工作遭受的伤害应属工伤。3、事实上，陈伟强也与边海村委会形成劳动关系。陈伟强受边海村委会支配与安排，接受村委会的管理，并通过付出自己的劳动获得一定的报酬，其与边海村委会的关系完全符合劳动关系的性质特征。4、根据《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第三条：“国家机关、事业组织、社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员；实行企业化管理的事业组织的人员；其他通过劳动合同与国家机关、事业组织、社会团体建立劳动关系的劳动者，适用劳动法”、第四条：“公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员，以及农村劳动者（乡镇企业职工和进城务工、经商的农民除外）、现役军人和家庭保姆等不适用劳动法”的规定，显然村民委员会与其工作人员应适用劳动法，村民委员会应属用人单位，我国于2008年1月1日施行有效的《劳动合同法》第二条也规定，中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织都属于用人单位。据此，村委会并不属于《劳动法》适用的排除范围，其与陈伟强之间应为劳动关系，应认定陈伟强为工伤。综上所述，请求：1、撤销阳江市江城区人民法院（2013）阳城法行初字第25号行政判决，改判支持上诉人原审提出的诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人阳江市人社局答辩称：一、阳江市人社局在行政复议期间未通知上诉人作为边海村委会参加行政复议不属于程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和边海村委会的意见。”的规定，阳江市人社局书面审查复议申请依法有据，作出的行政复议程序合法。另外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为边海村委会参加行政复议。”这里的“可以”，是赋予了行政复议机构的权利，是一种授权性法律规范，而不是义务性规范。本案事实清楚，复议双方对事实认定无异议。综上，阳江市人社局不通知上诉人作为第三人参加行政复议并不构成行政程序违法。二、村民委员会是村民自治组织，不属于劳动法确定的劳动法律关系的主体，不能适用《广东省工伤保险条例》来作工伤认定。根据《中华人民共和国劳动法》第二条：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”、《中华人民共和国劳动合同法》第二条：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”、《广东省工伤保险条例》第二条：“…本省行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户应当在生产经营所在地依法参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费…”之规定，本案中的边海村委会是依照《村民委员会组织法》规定，由群众选举产生的基层群众性自治组织，既不是国家机关，也不是社会团体，不是劳动法确定的劳动法律关系的主体，不能适用《广东省工伤保险条例》来作工伤认定。上诉人提出，村民委员会属于民间非营利组织，根据《劳动保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发（2005）36号）第一条：“事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行”，据此认为上诉人家属陈伟强的死亡属于工亡。我们认为，这是上诉人对该通知适用范围的错误理解，该通知第六条明确规定：“本通知所称民间非营利组织是指社会团体、基金会和民办非企业单位。”，根据《社会团体登记管理条例》第二条：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”、《基金会管理条例》第二条：“基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”、《民办非企业单位登记管理暂行条例》将民办非企业单位界定为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。再根据《中华人民共和国宪法》第一百一十一条：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”之规定，村民委员会是基层群众性自治组织，不属于事业单位，也不属于民间非营利组织中的一种，故不能适用《劳动保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发（2005）36号）文件。综上，阳西县人力资源和社会保障局根据《广东省工伤保险条例》第九条第一项的规定，作出的陈伟强的死亡为工亡的工伤认定决定，适用法律依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，我局作出了撤销阳西县人力资源和社会保障局2013年7月9日作出的《工伤认定决定书》（西人社工认字（2013）22号）的行政复议决定，依法依规。综上所述，上诉人上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人边海村委会述称：一、阳西县人力资源和社会保障局认定的（西人社工认字（2013）22号文作出的工伤认定书是严重缺欠法律依据的错误行为。二、阳江市人社局作出的阳人社行政复议（2013）2号文作出的行政复议决定书，运用法律正确依法依规。三、边海村民委员会不具有用工主体资格，本身是群众性自治组织是依照《村民委员会组织法》的规定，由群众选举产生的，虽然具有行政管理和社会团体的某些属性，但既不是国家机关也不是社会团体，不是劳动法确定的劳动法律关系的主体，群众性自治组织的用人行为发生的是雇佣劳动关系，相关的法律问题应当依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》来处理，不能依据劳动方面的法律规定来处理。四、死者本身患有慢性病史，并经常治疗，而且在犯病抢救中也超越48小时内的有关范围。五、死者的善后工作中由镇政府救助了20多万元的补偿，对他们家属也应有了交代，而且肇事的关联者，陈农、陈振业亦得到了刑罚。六、原告提供的边海村委会组织机构代码证，大到党政部门、小到个体户都拥有只能代表该单位合法存在，合法成立的机构在网络环境下的身份标识，属性信息的载体同时又可作为数字证书在互联网上实现身份认证，数据加解密，数字签名等网上身份安全认证，可以安全有效、便捷地享受政府部门提供的各类网上服务开展电子商务查询活动，并未能代表本案的有关依据。七、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举，民主决策、民主管理、民主监督。八、村民委员会成员实行任期职务补贴。补贴方案有村民会议或者村民代表会议根据本村经济状况和村民委员会成员的工作情况讨论决定，并报镇（乡）人民政府备案。经费由村集体经济收益和各级人民政府补贴解决。
本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。
另查明，上诉人黄月莲与陈伟强是夫妻关系，陈海蔚、陈文宇、陈凤琳、陈路珊是黄月莲与陈伟强的子女。
本院认为：本案争议的焦点是：1、被上诉人阳江市人社局的复议程序是否合法。2、边海村委会的性质认定问题。
关于被上诉人阳江市人社局的复议程序是否合法的问题。边海村委会向阳江市人社局申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，阳江市人社局依法作出《行政复议决定书》，其具有行使职权的法定依据。上诉人主张在行政复议过程中被上诉人将上诉人作为第三人参加行政复议，但被上诉人没有通知上诉人参加行政复议，复议程序违法。被上诉人则认为在行政复议期间未通知上诉人作为第三人参加行政复议不属于程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和边海村委会的意见。”之规定，被上诉人书面审查复议申请符合法定程序，作出的行政复议程序合法。
关于边海村委会的性质认定问题。第三人是村民委员会，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”和第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”之规定，村民委员会属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职权是办理本村的公共事务和公益事业，并协助乡镇政府开展工作。根据《工伤保险条例》第二条：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”和《广东省工伤保险条例》第二条：“职工有依法享受工伤保险待遇的权利。本省行政区域内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当在生产经营所在地依法参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。”之规定，边海村委会不在上述法律、法规规定的用人单位范围。村委会主任是经村民选举产生，其与村委会之间的关系不具有劳动关系的特征，不构成劳动关系。因此，本案不应适用《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》的有关规定。阳江市人社局所作出的阳人社行复字（2013）2号行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律准确，依法应予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人黄月莲、陈海蔚、陈文宇、陈凤琳、陈路珊上诉的理据不足，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由黄月莲、陈海蔚、陈文宇、陈凤琳、陈路珊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 桥
审 判 员 黄光汉
代理审判员 黄英燕
二〇一四年五月十六日
书 记 员 陈秋瑜