广东省深圳市福田区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深福法行初字第624号
原告王福岭，男，汉族，1984年10月25日出生。
被告深圳市市场监督管理局。
法定代表人徐友军，该局局长。
委托代理人李苇，深圳市市场监督管理局光明分局工作人员。
委托代理人彭葳，深圳市市场监督管理局光明分局工作人员。
原告王福岭诉被告深圳市市场监督管理局行政纠纷一案，于2014年4月28日向本院提起行政诉讼，本院于2014年5月14日受理后，于2014年5月26日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月20日公开开庭进行了审理。原告王福岭，被告委托代理人李苇、彭葳到庭参加诉讼。
原告诉称，原告于2013年10月28日到江豪百货购买360g选好味早餐核桃，合计人民币9.9元。江豪百货销售的此产品为“广东威士雅保健品有限公司”生产，产品外包装标示“含丰富的植物蛋白”字样，在营养成分表中，蛋白质的含量为100g含有4g，后经查询得知该产品蛋白质的含量远远低于卫生部施行的《预包装食品营养标签通则》的强制性标准，对于“富含蛋白”的规定：“高蛋白或富含蛋白”是指每100克食品（固定）≥20%NRV毫克时，才是富含或高蛋白的产品，即蛋白质的营养素的参考值的20%为100g≥12g，由此看出此产品蛋白质的含量并未达到高蛋白的标准。违背GB28050-2011中对于高蛋白的强制性规定，GB7718-2011《预包装食品标签通则》第3.1条、第3.4条、《食品安全法》第20条第（4）项、第48条第1款、第86条第（2）项。后经网站投诉到深圳市市场监督管理局，要求对该产品立案查处并要求依法行政处罚。深圳市市场监督管理局于2014年1月16日告知原告此案件已作销案处理。原告认为被告未依据《食品安全法》规定正确办案，适用法律错误，属于违法行政，应当重新立案处罚，原告请求判决：1、撤销被告作出的不予立案处理决定；2、判令被告依法对原告投诉事项作出处理；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交的证据材料有（均为复印件）：1、深市监处告字（2014）光8号《处理结果告知书》；2、粤工商复决字（2013）第320号《行政复议决定书》。
被告辩称，一、被告对原告的举报已依法履行了法定职责，并按法定程序及时给予答复。2013年11月30日，原告通过咨询举报申诉平台举报（编号：201311300016）称其“360g选好味早餐核桃”产品外包装标有“含丰富的植物蛋白”字样，但在营养成分表中，蛋白质含量为100g含有4g，远低于《预包装食品营养标签通则》中规定的“高蛋白质或富含蛋白质”100g食品（固体）≥20%NRV毫克（12g）的规定，要求被告对被举报人责令赔偿，实施行政处罚，并给予奖励。后光明分局执法人员就原告举报事项进行了现场核查，现场发现被举报人深圳市宝安区公明江豪百货店销售的“360g选好味早餐核桃”外包装确实标有“含丰富的植物蛋白”字样，且涉案产品营养成分表中，蛋白质含量为100g含有4g，同日经局领导批准决定立案调查。立案后，经被告进一步调查，查明涉案产品虽在包装物正面对“植物蛋白”含量作了虚假宣传，但在营养标签中如实标明了蛋白质等营养成分，且《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）仅对“蛋白质”的含量声称作了规定，而对“植物蛋白”含量声称并无规定，《预包装食品标签通则》（GB28050-2011）第4.1.11.3，对普通食品的营养标签也没有要求。故涉案产品不能认定为违反GB28050或GB7718的要求，不能依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第二项对被举报人予以处罚。被告依据国家工商总局《关于商品包装物广告监督管理有关问题的通知》认定涉案产品系含有虚假内容的包装物广告，并于2014年1月16日，根据国家工商总局《关于商品包装物广告监督管理有关问题的通知》第二点第（一）项、《市市场监督管理局关于对包装物广告违法问题的处理意见》第二点的规定，对被举报人深圳市宝安区公明江豪百货店作出行政指导，现场指导其对含有“含丰富的植物蛋白”虚假内容的包装物广告，采取粘贴、覆盖等方式，防止虚假包装物广告扩散或者以其他形式继续发布。2014年1月20日，被告根据《市市场监督管理局关于对包装物广告违法问题的处理意见》第一点的规定，认定被举报人作为销售者，不能成为包装物广告违法的责任主体，被举报人的违法事实不能成立，故对该案作销案处理，并将该处理情况书面告知了原告，被告履行了自身法定职责。二、被告作出的具体行政行为认定事实清楚，适用依据正确，内容适当。根据国家工商总局《关于商品包装物广告监督管理有关问题的通知》（工商广字（2005）173号）第一点的规定，“含丰富的植物蛋白”字样并非GB28050等国家标准要求必须标注的事项，故应视为包装物广告，根据《印刷品广告管理办法》第二十一条规定，“包装含有广告内容的，有关内容按照本办法管理”。被告根据上述规定，并参照国家工商总局《关于商品包装物广告监督管理有关问题的通知》的要求，制定了《市市场监督管理局关于对包装物广告违法问题的处理意见》，规定对此类违法包装物广告销售者进行行政指导，采取粘贴、覆盖等措施停止广告违法行为，被告在本案中，对被举报人作出行政指导的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。三、原告要求被告重新作出行政处罚的请求没有事实和法律依据。“植物蛋白”的含量声称并非《中华人民共和国食品安全法》第四十二条规定的在预包装食品上须强制性标注事项，也未在GB28050-2011、GB7718-2011中有所要求，“含丰富的植物蛋白”的字样只是作为企业对消费者的承诺，属于包装物广告。且被举报人销售的涉案产品已完整标明《中华人民食品安全法》第四十二条规定的食品标签应当标明的事项，并在营养标签中如实标明了蛋白质含量等营养成分，故不能认定涉案产品的标签不符合GB7718-2011第3.1、3.4的要求，原告认为被举报人销售包装物违法的涉案产品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十条第四项、第四十八条第一款的规定，要求按《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第二项重新作出行政处罚的请求，是对《中华人民共和国食品安全法》和食品安全标准的误读，没有事实和法律依据。综上所示，请求维持被告依法作出的具体行政行为。
被告在法定期限内向本院提供如下作出被诉具体行政行为的证据、依据（均为复印件）：1、行政起诉状；2、申诉记录单；3、现场检查笔录（2013年12月5日第一次检查）；4、调查笔录；5、被举报人相关证照；6、涉案产品上游证照及检验报告；7、涉案产品进销货单据；8、涉案产品购物小票及实物照片；9、立案审批表；10、现场检查笔录（1月16日行政指导）；11、行政指导后的产品外观照片；12、案件办理报批表（销案）；13、深市监处告字（2014）光8号《处理结果告知书》；14、中华人民共和国行政处罚法；15、深圳市市场监督管理局行政执法案件办理程序规定（节选）；16、中华人民共和国食品安全法（节选）；17、印刷品广告管理办法（节选），明确了包装物广告，应当依据《广告法》办理；18、国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知；19、《市市场监管局关于对包装物广告违法问题的处理意见》；20、预包装食品标签通则（GB7718-2011）（节选）；21、预包装食品营养标签通则；22、粤工商复决字（2013）第320号《行政复议决定书》。
本院于2014年6月20日组织各方当事人进行证据交换。庭审时各方当事人对上述证据进行了质证。经庭审质证，本院确认，原告、被告向本院提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
本院根据以上有效证据及庭审笔录，可以确认以下事实：
2013年11月30日，原告通过咨询举报申诉平台举报（信息件编号：201311300016）称：其于2013年10月28日在深圳市宝安区公明江豪百货店（以下简称江豪百货）购买了1包“360g选好味早餐核桃”，产品外包装标有“含丰富的植物蛋白”字样，但在营养成分表中，蛋白质含量为100g含有4g，远低于《预包装食品营养标签通则》中规定的“高蛋白质或富含蛋白质”100g食品（固体）≥20%NRV毫克（12g）的规定，该产品违反GB28050-2011对于富含蛋白质的规定，销售上述产品违反GB7718-2011第3.1条、3.4条、《食品安全法》第二十条第四项、第四十八条第一款，第八十六条第二项的规定，要求确认产品违法，责令赔偿，实施行政处罚，并给予奖励。
被告收到原告的201311300016信息件后，其工作人员于2013年12月5日对江豪百货进行了现场核查，现场发现江豪百货销售的“360g选好味早餐核桃”外包装标有“含丰富的植物蛋白”字样，其营养成分表中标明蛋白质含量为100g含有4g。同日，被告对原告的举报事项决定立案调查。2014年1月6日，被告工作人员对江豪百货进行调查并制作调查笔录，江豪百货向被告提交了营业执照、食品流通许可证、检验报告等材料，被告工作人员对“360g选好味早餐核桃”的销售情况进行了调查。同月16日，被告工作人员对江豪百货进行现场指导，对涉案产品上“含丰富的植物蛋白”的内容，采取粘贴、覆盖等方式予以遮盖。2014年1月20日，被告认定“含丰富的植物蛋白”字样并非GB28050等国家标准要求必须标注的事项，也未在GB28250-2011，GB7718-2011中有所要求，该字样属于包装物广告，江豪百货只是单纯的销售商品行为，已对江豪百货进行行政指导，将“含丰富的植物蛋白”字样进行遮盖，故对原告的举报事项作出销案处理决定。同月23日，被告作出深市监处告字（2014）光8号《行政处理结果告知书》，告知原告对其举报作出销案处理决定。原告对此不服，提起行政复议。深圳市人民政府于2014年4月21日作出深府复决（2014）222号《行政复议决定书》，维持了被告作出的销案处理决定。原告仍不服，遂提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是：被告作出的销案处理决定理由是否成立。
涉案产品“360g选好味早餐核桃”在其外包装物标注“含丰富的植物蛋白”，在其营养标签中载明蛋白质含量为每100克含4克。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.11.3条未对普通食品的营养标签作出要求，《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）对“蛋白质”的含量声称作出规定未对“植物蛋白”含量声称作出规定，涉案产品已在其营养标签中载明了蛋白质的含量，因此，涉案产品的营养标签并没有违反GB28050或GB7718的要求。根据国家工商总局《关于商品包装物广告监督管理有关问题的通知》（工商广字（2005）173号）第一点的规定，涉案产品在外包装标注的“含丰富的植物蛋白”，应适用《广告法》规定进行规范和监管，而江豪百货作为销售者，只是对涉案产品进行销售，并非包装物广告违法的责任主体，被告认定原告举报的违法事实不存在，对江豪百货作出行政指导，同时对原告的举报作出销案决定，符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条关于作出销案处理决定的规定，本院予以支持。原告的诉讼请求缺乏法律依据，本院依法予以驳回。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告王福岭的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担（原告已预交）。
各方当事人如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院，并应在收到预交上诉费通知次日起7日内向该法院预交上诉案件受理费（金额与本判决确定的一审案件受理费金额相同）。逾期不预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 伍建卿
人民陪审员 陈绍粦
人民陪审员 蔡玉兰
二〇一四年七月十八日
书 记 员 王 超
附相关法律法规：
1、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》
第四十五条案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的；或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。
2、《印刷品广告管理办法》
第十七条凡发布于商场、药店、医疗服务机构、娱乐场所以及其他公共场所的印刷品广告，广告主、广告经营者要征得上述场所管理者的同意。上述场所的管理者应当对属于自己管辖区域内散发、摆放和张贴的印刷品广告负责管理，对有违反广告法规规定的印刷品广告应当拒绝其发布。
3、《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》
第一点：商品包装中，除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管。
4、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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