湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终264号
上诉人（原审原告）：宋慧英。
被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区城市管理行政执法局。
法定代表人：廖永健，该局局长。
委托诉讼代理人：邹卫忠，湖南正赢律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府。
法定代表人：桂砺锋，该区区长。
委托诉讼代理人：刘继宏，永州市冷水滩区人民政府副处级干部。
委托诉讼代理人：唐宣，永州市冷水滩区人民政府办公室主任科员。
上诉人宋慧英因城市管理行政处罚及行政复议一案，不服湖南省永州市零陵区人民法院（2017）湘1102行初124号行政判决，于2017年10月26日向本院提起上诉。一审法院于2017年11月15日向本院移送案卷。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人宋慧英，被上诉人永州市冷水滩区城市管理行政执法局（以下简称冷水滩区城管局）副局长唐春生及委托诉讼代理人邹卫忠，被上诉人永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）的委托诉讼代理人刘继宏、唐宣庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1993年6月23日，原冷水滩市宋家洲综合开发总公司与原冷水滩市城南街道办事处宋家洲村民委员会签订了《征用土地协议书》，征用宋家洲村全部土地613.13亩。1997年4月3日，原永州市国土管理局与湖南潇湘综合开发有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将宋家洲村604,620平方米土地出让给湖南潇湘综合开发有限公司。2016年6月23日，被告冷水滩区城管局在被告冷水滩区政府的组织下联合多部门对位于宋家洲社区的房屋进行现场勘查，原告修建的067栋房屋经与1996航拍图、2008年航拍图、2012年航拍图对比，发现原告的房屋在1996年时并未见其存在，而2008、2012年可见其存在，证实原告修建的房屋建于1997年至2008年，是在宋家洲村的农村集体土地已经被政府征地后原告自行修建的。2017年5月8日，永州市国土资源局冷水滩分局作出了《关于湖南潇湘综合开发有限公司位于永州市冷水滩区宋家洲土地有关情况的说明》，认定1997年6月25日，潇湘公司取得了该宗土地的永（冷）国用[1997]第0100号国有土地使用证，并特别说明颁发土地证件时，该宗地已拆迁到位，无任何矛盾纠纷，地上无建筑物，符合“三通一平”的要求，该宗土地只有潇湘公司有权依据国土、规划有关法律法规使用，其他任何单位或个人非法侵占和未经批准擅自违规使用该宗地的，都是违法用地。2017年5月15日，永州市住房和城乡规划建设局对原告作出《违法建筑确认书》，认定原告在永州市冷水滩区杨家桥街道办事处宋家洲社区所建房屋及附属设施均未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设。被告冷水滩区城管局于2017年5月18日向原告宋慧英发出行政处罚听证告知书，但原告在法定期限内未申请听证。2017年5月22日，被告冷水滩区城管局作出永冷城管罚字（2017）第0199号行政处罚决定，该处罚决定认定：“被处罚人宋慧英，在未取得建设工程规划许可证的情况下，于1997年至2013年期间在冷水滩区宋家洲067号修建房屋，该栋房屋3层（第三层为砖木结构），砖混结构住房面积244.6平方米，砖木结构住房面积97.1平方米，总建筑面积341.7平方米，现经永州市住房和城乡规划局（违法建筑确认书）认定该栋建筑为违法建筑”，该局认为，被处罚人所进行的建设行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，属违法行为，因此，该局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条有关规定，对被处罚人宋慧英作出：限期拆除的行政处罚。原告收到该行政处罚决定后不服，于2017年6月1日向被告冷水滩区政府申请行政复议。2017年8月8日，被告冷水滩区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出冷政复决字[2017]5号行政复议决定，维持永冷城管罚字（2017）第0199号行政处罚决定。原告宋慧英仍不服，提起本案诉讼，请求：一、撤销被告冷水滩区城管局作出的永冷城管罚字（2017）第0199号行政处罚决定；二、撤销被告冷水滩区政府作出的冷政复决字[2017]5号行政复议决定。
原判认为，本案争议的焦点是被诉行政处罚决定及行政复议决定是否合法，是否应当予以撤销。原宋家洲村的集体土地在1993年被人民政府征收，该宗土地的性质已经由农村集体所有转变为国家所有。1997年4月3日，原永州市国土管理局与湖南潇湘综合开发有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，原宋家洲村的集体土地使用权已经通过出让确权给湖南潇湘综合开发有限公司，但土地的性质仍然为国有土地。原告宋慧英虽然是宋家洲村的原居民，按照《中华人民共和国土地管理法》和当时施行的《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，原告在没有经过有关行政审批和行政许可，没有取得国有土地使用权证和建设规划许可证的前提下，于2006年在已经确权给他人使用的国有土地上擅自建房，其所建住房被永州市住房和城乡规划建设局认定为违法建筑是完全正确的。法律规定，违法建筑不受法律保护，应当依法拆除，被告冷水滩区城管执法局依照法律、法规的授权作出的永冷城管罚字（2017）第0199号行政处罚决定及被告冷水滩区政府依照法定职权作出的冷政复决字[2017]5号行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予以支持。原告宋慧英要求撤销被告冷水滩区城管局作出的永冷城管罚字（2017）第0199号行政处罚决定及被告冷水滩区政府作出的冷政复决字[2017]5号行政复议决定的诉讼请求因缺乏事实依据和法律依据而不能成立，故不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宋慧英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋慧英负担。
宋慧英不服，上诉称，宋慧英祖祖辈辈生活在永州市冷水滩区宋家洲，2005年，宋慧英在宅基地上修建了属于自家住宅。宋家洲土地自始至终是宋家洲农民集体所有的土地，没有被国家征收，不是永州市国土资源局管理的土地。1991年6月，宋家洲村民委员会跟湖南省冷水滩市国土局代表签订《土地权属认定书》，确定：宋家洲村四周为湘江河怀抱，其行政界线以其四周湘江河水面中线为界，界线以内属宋家洲，以外属市国土局。1993年的《征用土地协议书》证明，修建宋家洲水电站不是国家全部征收宋家洲农民集体所有土地。《中华人民共和国城乡规划法》没有规定农民在自家宅基地上建设住房必须报国土局、住建局批准，更没有规定农民在自家宅基地上建设住房必须取得建设工程规划许可证。宋慧英在宋家洲自家宅基地上修建楼房经过村民小组同意，服从宋家洲村民委员会统一规划，合情合理合法。永州市冷水滩区人民政府无权认定为“违法建筑”，强迫“限期拆除”。故请求撤销原判，支持上诉人宋慧英的一审诉讼请求，并判决确认上诉人宋慧英在永州市冷水滩区宋家洲宅基地上修建住房合法。
被上诉人冷水滩区城管局答辩称，根据《湖南省人民政府关于永州市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2010]232号）、《湖南省人民政府关于调整永州市中心城区城市管理体制的批复》（湘政函[2013]265号）和《永州市城市行政管理执法冷水滩分局主要职责内设机构和人员编制规定》，被上诉人冷水滩区城管局负责行使城乡规划管理方面法律法规规章规定的部分行政处罚权，对本区域内发生的违法建设有进行行政处罚的权力。上诉人宋慧英违法建设的房屋系征地范围内，且该房屋是在1993年6月23日《征用土地协议书》签订后修建的，2017年5月8日，永州市国土局冷水滩分局作出《关于湖南潇湘综合开发有限公司位于永州市冷水滩区宋家洲土地有关情况的说明》，认定1997年6月25日，潇湘公司取得了该宗土地的永（冷）国用[1997]第0100号国有土地使用证，并特别说明了该宗土地颁发土地证件时，已经拆迁到位，无任何矛盾纠纷，地上无建筑物，符合“三通一平”的要求，该宗土地只有潇湘公司有权依据国土、规划有关法律法规使用，其他任何单位或个人非法侵占和未经批准擅自违规使用该宗土地的，都是违法用地行为。根据上诉人自述，涉案房屋系2005年修建，没有合法用地手续。2017年5月15日，永州市住房和城乡规划建设局也对涉案房屋进行了确认，该房屋及附属设施未依法取得建设工程规划许可证，并认定该房屋及附属设施属违法建设。综上，被上诉人冷水滩区城管局认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请依法驳回上诉人宋慧英的上诉请求。
被上诉人冷水滩区政府答辩称，被诉行政复议决定程序合法，事实清楚，证据充分，依据正确，一审判决正确，请求予以维持，上诉人宋慧英的诉求不能成立，请求驳回。
在二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据。一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是被诉行政处罚决定及行政复议决定是否合法。
一、被上诉人冷水滩区城管局作出行政处罚决定合法。首先，冷水滩区城管局有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《湖南省人民政府关于永州市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2010]232号）、《永州市城市管理行政执法冷水滩分局主要职责内设机构和人员编制规定》（永编办发[2011]30号）等文件的规定，具体组织实施城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部门行政处罚权（不包括已办理规划报建手续的规划违法案件的行政处罚权）是被上诉人冷水滩区城管局的其中一项职能职责。因此，被上诉人冷水滩区城管局有作出被诉行政处罚决定的法定职权。其次，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿。原宋家洲村的集体土地在1993年被人民政府征收，涉案宗地的性质已经由农村集体所有转变为国家所有，且原永州市国土管理局于1997年4月3日与湖南潇湘综合开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案宗土地使用权出让给湖南潇湘综合开发有限公司，并为其颁发国有土地使用证。上诉人宋慧英上诉提出“宋家洲土地自始至终是宋家洲农民集体所有的土地，没有被国家征收”的理由，与本院查明的事实不符，不能成立。至于征地行为是否合法、征地补偿安置是否到位，不属于本案的审查范围。上诉人宋慧英在没有取得国有土地使用权证、建设工程规划许可证的情况下，擅自在涉案宗地上建房，属于违法建设，故被诉行政处罚决定，事实清楚，证据充分。再次，被诉行政处罚决定符合法定程序。被上诉人冷水滩区城管局在作出被诉行政处罚决定前，依法进行了立案审批、调查、现场勘查、行政预处罚听证告知，上诉人在法定期限内未提出听证要求，被上诉人冷水滩区城管局遂依法作出被诉行政处罚决定，并送达给上诉人宋慧英，符合法定程序。第四，被诉行政处罚决定适用法律正确。上诉人宋慧英未取得建设工程规划许可证，擅自建设，被上诉人冷水滩区城管局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出限期拆除行政处罚决定，适用法律正确。
二、被上诉人冷水滩区政府作出的被诉行政复议决定合法。被上诉人冷水滩区政府在依法受理行政复议申请后作出行政复议决定，并送达给上诉人宋慧英，符合法定程序。被上诉人冷水滩区政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持被诉行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律正确，且符合法定程序，上诉人宋慧英的上诉请求及理由不能成立，一审判决驳回上诉人宋慧英的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宋慧英负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾 辉
审判员 王焕江
审判员 周文静
二〇一七年十二月二十八日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。