河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2364号
上诉人(原审原告)王树林，男，汉族，1955年11月4日出生，住。
被上诉人（原审被告）鹤壁市人民政府,住所地：鹤壁市淇滨区九洲路中段。
法定代表人唐远游，市长。
委托代理人刘鸿亮，鹤壁市人民政府公职律师。
委托代理人耿书俭，河南谦荣律师事务所律师。
原审被告鹤壁市国土资源局，住所地：鹤壁市淇滨区兴鹤大街293号。
法定代表人段东宏，局长。
委托代理人梁伟，鹤壁市国土资源局工作人员。
委托代理人余秀青，河南明星律师事务所律师。
上诉人王树林因与被上诉人鹤壁市人民政府、原审被告鹤壁市国土资源局确认土地征收违法一案，不服安阳市中级人民法院（以下简称原审法院）作出的（2016）豫05行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王树林，被上诉人鹤壁市人民政府的委托代理人刘鸿亮、耿书俭，原审被告鹤壁市国土资源局的行政负责人唐友才及其委托代理人梁伟、余秀青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：王树林系鹤壁市淇滨区小八角村村民，1998年9月，依法承包了本村8.76亩耕地，并取得了编号为豫鹤[郊]字第04100034号《土地承包经营权证书》，承包期限为1998年9月至2028年9月。2011年，鹤壁市人民政府作出《关于鹤壁市2011年度第九批城市建设用地的请示》（鹤政土〔2011〕108号），向河南省人民政府(以下简称省政府)请示该市2011年度第九批城市建设用地拟转用、征收的土地范围、面积及用途，其中包含小八角村集体土地37.229公顷（集体耕地33.6219公顷，园地1.6988公顷，集体建设用地1.9083公顷）。王树林的4.36亩承包地在该37.229公顷土地范围之内。2012年5月9日，河南省人民政府作出《关于鹤壁市2011年度第九批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕496号），同意鹤壁市人民政府对包括小八角村在内集体土地的转用及征收。鹤壁市人民政府收到省政府的批复后，于2012年5月20日发布《鹤壁市人民政府征收土地方案公告》（鹤政土告字〔2012〕第015号），将建设用地项目用途、征收土地位置、被征地所有权人、地类及面积、征地补偿标准等内容进行公告。该《公告》载明：建设用地项目名称为鹤壁市2011年度第九批城市建设征收土地，征收土地位置为大八角村、小八角村。征收土地地类及面积包括小八角村集体耕地504.3285亩，园地25.482亩，小八角村集体建设用地28.6245亩。项目征地补偿标准为每亩3万元。地上附着物补偿标准为依据《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设土地上附着物补偿标准的通知》（鹤政〔2012〕11号）规定据实补偿。2012年5月27日，鹤壁市国土资源局发布《鹤壁市国土资源局征地补偿安置方案公告》（鹤国土告字〔2012〕015号），将征收土地位置、所有权人、地类及面积、征收土地费用、安置农业人口数量及方式、费用支付方式等内容进行公告。鹤壁市人民政府为保证征收土地工作的顺利实施，由鹤壁市经济开发区海河路办事处具体负责小八角村的征地工作。2012年5月20日，鹤壁市经济开发区海河路办事处与小八角村委会签订《征用土地协议书》，协议书载明：因松江路工程建设，需要征收小八角村耕地61.496亩。王树林4.36亩被征收土地中的1.329亩承包地包含在上述61.496亩内。2012年12月王树林在“松江路征地赔偿表”上签字，领取了1.329亩地共计36547.50元的补偿款。2013年4月，王树林在协调下领取了7974元的附着物补偿款。2013年9月份，王树林又领取了7865.6元的补充差价款。庭审中，王树林表示对2012年1.329亩土地征收的行为无异议。2015年4月20日，鹤壁市经济开发区海河路办事处又与小八角村委会签订《征用土地协议书》，协议书载明：因泰山路护城河工程需要，征收小八角村耕地31.498亩。王树林4.36亩被征收土地中剩余的3.031亩承包地在此次征收范围内。2016年1月，王树林收到小八角村委会书面通知，告知其松江路以南、泰山路以东护城河用地已经省政府于2012年批复，要求王树林在二日内到小八角村委会领取其在护城河内土地的补偿款，王树林认为此次征地违法，拒绝领取土地补偿款，向法院提起诉讼，原审中明确其诉讼请求为：确认鹤壁市人民政府、鹤壁市国土资源局2016年1月对海河路办事处小八角村委会护城河内土地征收行为违法；依法判令鹤壁市人民政府、鹤壁市国土资源局返还3.031亩承包土地。
原审法院认为：一、关于鹤壁市国土资源局是否是本案适格被告的问题。本案中，被诉征地行为实施主体是鹤壁市人民政府，鹤壁市国土资源局只是作为鹤壁市人民政府的职能部门参与征地工作。因此，鹤壁市国土资源局不是本案适格被告，王树林对鹤壁市国土资源局的起诉应予驳回。二、关于鹤壁市人民政府实施的本案征收土地行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在乡（镇）、村予以公告。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。”《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”本案中，鹤壁市人民政府收到2012年5月9日省政府作出的《关于鹤壁市2011年度第九批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕496号）后，于2012年5月20日发布《鹤壁市人民政府征收土地方案公告》（鹤政土告字〔2012〕第015号），将建设用地项目用途、征收土地位置、被征地所有权人、地类及面积、征地补偿标准等内容进行公告。2012年5月27日，鹤壁市国土资源局发布《鹤壁市国土资源局征地补偿安置方案公告》（鹤国土告字〔2012〕015号），将征收土地位置、所有权人、地类及面积、征收土地费用、安置农业人口数量及方式、费用支付方式等内容进行公告，且鹤壁市人民政府在2012年当年即组织实施对批复中包括王树林家1.329亩地在内的第一批土地的征收行为，王树林对2012年实施的土地征收行为也无异议。2016年1月，鹤壁市人民政府实施的对王树林家3.031亩土地的征收行为，是对2012年省政府批复中涉及到的土地实施征收整体工作中的一部分。鹤壁市人民政府从实际考虑，依建设项目进度分批逐步征地，其实施的土地征收行为自2012年起处于持续状态，不存在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条及《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条中规定的关于批复自动失效的情形，且鹤壁市人民政府组织实施的本案被诉土地征收行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定。故王树林关于省政府作出的豫政土〔2012〕496号批复在2016年已失效，鹤壁市人民政府组织实施的本案被诉土地征收行为违法的理由不能成立，该诉讼请求不予支持。王树林要求返还此次征收的3.031亩土地，无法律依据，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王树林的诉讼请求。案件受理费50元，由王树林负担。
王树林不服原审判决，提出上诉称：一、原审法院认为鹤壁市人民政府根据项目进度分批逐步征地，实施的土地征收行政处于持续状态，没有事实和法律依据。鹤壁市人民政府的征地审批虽仅经过一次审批，但鹤壁市人民政府却实施了两次行政征收行为，两次行为的时间不同，补偿标准不同，补偿金的发放时间也不相同，不能将2015年4月的征收行为认定为2012年5月征收行为的持续。二、原审法院认定被诉的土地征收行为符合法律规定，没有法律依据，依法不能成立。2015年4月的土地征收行为属于单独征收且未进行任何审批和公告，该征收行为严重违法。根据以上理由，请求撤销原审判决，确认被诉的土地征收行为违法，判令鹤壁市人民政府返还王树林3.031亩承包土地。庭审中，王树林又增加两条上诉理由：一、王树林的粮食补贴一直发放至2016年11月，证明鹤壁市人民政府直到2016年11月还未征收涉案土地。二、根据相关文件规定，满两年未实施征收的批准文件自动失效，鹤壁市人民政府2012年经省政府批准，2016年才实施征地，省政府的批复应自动失效。
鹤壁市人民政府答辩称：一、王树林错误地将征收行为和组织实施行为混为一谈。土地征收行为系省政府作出，一般情况下，除了具体项目占地外，省政府的批复所包含的不仅仅是某一户的土地，也不会是某一个项目用地，甚至不会是单纯的一个村、一个乡的土地。而不同宗地的组织实施征收，也不可能在同一时间、由同一基层组织组织实施。二、每个用地的建设项目可能涉及多宗土地，相关建设也不可能同时进行。具体到本案，涉及王树林宗地的项目为鹤壁市城区防洪河道的拓宽加修项目，该项目建设进程是依河道走向依法进行的，不可能多点同时进行施工。为了让被征地农户能够尽量多地从被征收土地受益，政府在组织实施征地过程中，依法进行公告发布、土地确认、地上附着物清点、社保资金落实等组织实施征地的工作后，如具体项目建设尚不需要占用被征收土地，一般仍由被征地农户继续耕种和使用原承包地，这是鹤壁市人民政府在法律框架内为被征地农户利益最大化所做出的符合工作实际的行为。同时，按照被征收人财产被征收时的标准予以补偿更为适当，本案中，王树林的3.031亩土地被具体征收时，征地补偿标准已经提高至每亩3.8万元，该提高补偿标准的行为，系增加被征收人利益的行为，无需原省政府再次批准。如王树林不愿意多领补偿款，鹤壁市人民政府没有异议。三、鹤壁市人民政府依据法律规定进行公告、张贴，分别经土地确认、地上附着物清点，签订协议，支付土地补偿款、青苗补偿费等，组织实施征地行为程序合法。综上，鹤壁市人民政府组织实施征地行为程序合法，充分考虑了被征地农户的合法权益，本案应驳回上诉，维持原判。
鹤壁市国土资源局答辩称：2015年的征地行为是2012年征地行为的延续，依据的都是同一个批复；王树林在上诉中认为是两个征地行为，而其在原审中提出的是省政府的批复超过两年未实施已失效的理由，超出原审提出的诉请；补偿标准不是判断是不是同一征收行为的依据。根据以上理由，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实同原审查明的事实一致。
本院认为，一、王树林认为鹤壁市人民政府进行了两次征收土地的行为，没有法律上的依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，鹤壁市人民政府依据省政府作出的豫政土〔2012〕496号批复，具有对涉案土地进行组织实施征收的行政职权。土地征收行为本身具有程序法定性、持续性、复合性的特点，没有法律、行政法规或规范性文件规定行政机关必须同时一次性将批准文件上批准征收的土地组织实施完毕，鹤壁市人民政府在依法进行公告后，根据建设项目进度分批逐步组织征地，以及依工作进度提高补偿标准的行为，于法不悖。王树林将鹤壁市人民政府依据一个批复进行逐步征地的行为认定为两次征地的上诉理由，没有法律上的依据，本院不予支持。
二、王树林认为鹤壁市人民政府依据的批准文件即省政府作出的豫政土〔2012〕496号批复已经失效的上诉理由，没有事实上的依据。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九条、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。本案中，省政府作出的豫政土〔2012〕496号批复后，自2012年5月始，鹤壁市人民政府分批次开始组织实施征地，对王树林家1.329亩地在内的集体土地进行了征收，即是征收实施行为之一，王树林对该事实无异议。王树林主张鹤壁市人民政府满两年未实施土地征收行为，批准文件已自动失效，没有事实依据，本院不予支持。
三、关于王树林2016年11月份前仍领有粮食补贴的上诉理由。粮食补贴是国家为了调动农民种粮积极性，对种田农户进行的补贴，与土地征收不属同一法律问题，不能证明涉案土地是否被征收，如王树林认为粮食补贴发放有误，应通过其它途径予以救济，本案不予一并处理。
综上，王树林所提上诉请求无证据予以证明，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王树林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
代理审判员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一七年三月十六日
书 记 员 马 睿