惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）惠中法行终字第98号
上诉人(原审原告)：惠州市艺诚机械五金制品厂有限公司。
法定代表人：杨承祖，厂长。
被上诉人(原审被告)：惠州市环境保护局。地址：惠州市下埔横江三路*号。
法定代表人：黄水祥，局长。
委托代理人：陈勇、刘利超，均为惠州市环境保护局惠城区分局工作人员。
上诉人惠州市艺诚机械五金制品厂有限公司因不服被上诉人惠州市环境保护局2011年5月9日作出的惠市环（惠城）罚[2011]21号《行政处罚决定书》，不服惠州市惠城区人民法院（2011）惠城法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告是经工商行政部门依法批准设立的有限责任公司，经营范围：生产、销售金属纽扣制品，五金机械产品，自动冲床，打钮机、腰带、服装。原告的厂址原在惠州市惠城区河南岸金湖路116号，是报批了环评的。约在2004年底至2005年初，原告迁到现址（即惠州市惠城区三栋镇陶前帽岭村）建厂进行生产。2009年5月，原告企业投入生产，其生产过程中的工艺流程是：金属材料-
压铸-外发电镀-冲床、加工-
包装，生产过程中个别配件的洗油除油清洗工序产生生产废水约150斤/日。2011年4月18日，被告对原告进行检查，发现被告未报批环评文件，擅自改变生产工艺，产生洗油和除油废水，建设项目需配套的环境保护设施未建成、未经验收即投入生产，生产过程中产生的清洗废水未经处理直接经化粪池外排下水道，污染环境。被告制作了《调查（询问）笔录》、《现场检查笔录》、现场照片等。2011年4月20日，被告向原告发出了《限期改正通知书》，责令原告在2011年4月26日前完成整改。但是，原告并未按《限期改正通知书》规定的期限完成整改。2011年4月26日，被告向原告发出了惠市环（惠城）罚告[2011]7号《行政处罚告知书》，在告知书中，被告向原告告知了原告的违法事实、所违反的法规的规定、被告拟作出的行政处罚及法律依据、原告在接到告知书后7日内享有提出陈述和申辩的权利等内容。但是，原告并无在规定的期限内向被告陈述和申辩。2011年5月9日，被告依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，作出了惠市环（惠城）罚[2011]21号《行政处罚决定书》，决定给予原告如下行政处罚：1、立即停止生产；2、处以37000元罚款。在决定书中，被告还向原告告知了如下内容：原告的违法事实、违反的法规规定、作出行政处罚的法律依据、原告享有的申请复议及期限、原告享有的向人民法院起诉的权利及期限、不执行该处罚决定的法律后果、不申请行政复议和起诉的法律后果等内容。2011年5月11日，被告向原告送达了该处罚决定。在法定期限内，原告于2011年6月1日向本院提起诉讼，请求：1、判令撤销被告作出的惠市环（惠城）罚[2011]21号《行政处罚决定书》；2、判令被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为：被告是环境保护机关，在惠州市范围内对环境进行监察、保护是其职责，对原告进行环境违法处罚，是被告的职权行为；被告在新厂建成后，应配套的环境保护设施未建成、未经验收便投入生产，生产过程中产生的洗油、除油废水直接外排，污染了环境。原告的违法行为，有被告在现场所拍摄的照片、所作的《调查（询问）笔录》、《现场检查笔录》等证据可以证明。被告首先是向原告发出改正通知书，在原告未改正违法行为的情况下，依法作出了《行政处罚告知书》，直至作出被诉具体行政行为。被告被诉具体行政行为，完全依照行政处罚法规定的程序进行行政处罚，程序合法。被告所作出的行政处罚，不违反国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条、第二十八条的规定。综上，被告被诉具体行政行为，程序合法，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告惠州市环境保护局2011年5月9日惠市环（惠城）罚[2011]21号《行政处罚决定书》。
惠州市艺诚机械五金制品厂有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人对上诉人的行政处罚已过追究时效。上诉人在2008年建厂验收完工，在2009年1月年正式投入正常生产，距被上诉人于2011年5月9日对上诉人立案调查已超过两年行政处罚时效。即便是被上诉人有证据证明上诉人违反《建设项目环境保护管理条例》，根据《行政处罚法》第二十九条规定：第一款，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。故被上诉人对上诉人执行行政处罚违法。二、上诉人不存在违反《建设项目环境保护管理条例》。上诉人在现有地址新建厂房(建设施工项目)，从图纸设计到施工直至厂房竣工验收，由始至终有包括被上诉人在内的各行政部门监控管理和验收，在环境个项中有被上诉人的盖章确认，完全符合《建设项目环境保护管理条例》规定。其次，被上诉人在对上诉人生产监控管理过程中从未口头或书面向上诉人要求额外增加环保设施或工艺，被上诉人以上诉人违反《建设项目环境保护管理条例》作为处罚依据不符事实。三、被上诉人无任何证据显示上诉人改变生产工艺。金属制品加工从材料到成品的制作，有一套严格而完整的工艺流程，不能随意改动这是常理。被上诉人不懂生产制作，凭空捏造上诉人改变生产工艺流程，更无任何证据证明。四、被上诉人证明上诉人违法的证据有瑕疵。①被上诉人所提供到法院作为证据的现场照片，根本无法证明上诉人在现行违法，闲置生锈的设备及干燥的现场可证明事实的一切；②被上诉人所找它人做笔录行为显示其别有用心：为啥被上诉人不直接在车间找生产工人证实实际生产情况，而特意要找一个不懂生产、未接触过生产的财务人员作证人，被上诉人的用意可想而知；③被上诉人多次到上诉人厂区现场取证，为啥不对可直接证明上诉人是否违法的废水取证化验?或者被上诉人另有化验结果不提供?值得考究。上述几点说明被上诉人所提供的关键证据并无法直接证明上诉人有违法的事实和行为存在，只是被上诉人的主观想象和推测。综上所述，请求二审法院撤销一审法院的错误判决，依法作出改判，以维护上诉人应有的合法权益，不致上诉人在精神上再次遭受打击。上诉请求：撤销惠州市惠城区人民法院[案号：(2011)惠城法行初字第21号]行政判决书的判决。
被上诉人惠州市环境保护局答辩称：一、答辩人对被答辩人作出行政处罚认定的事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确，处罚幅度适当。(一)被答辩人违法事实清楚，证据充分。答辩人的执法人员因接到群众投诉举报，到被答辩人位于惠州市惠城区三栋陶前帽岭村企业生产现场进行检查。经查，该公司从2009年5月开始投入生产，主要生产金属纽扣制品，生产工艺流程是：金属材料→压铸→外发电镀→冲床→加工→包装，生产过程中个别配件的洗油除油清洗工序产生生产废水约150斤／日(未报批环评)。该公司未报环保部门审批擅自增设含有污染工序的前处理工艺，产生洗油和除油废水。而且该项目需配套的环境保护设施未建成、未经环保部门验收即投入生产，生产过程中产生的噪声、清洗废水未经处理直接排放，污染环境。以上事实，有答辩人制作的现场检查笔录、调查询问笔录和现场照片佐证。(二)答辩人作出的惠市环(惠城)罚[2011]21号行政处罚决定程序合法，适用法律正确。首先，答辩人对被答辩人的处罚程序合法。答辩人接到群众投诉后，到被答辩人惠州市艺诚五金制品厂有限公司进行现场检查，依照法定程序制作了现场检查笔录，拍摄了现场照片，并调查询问了该公司财务柳碧霞。现场检查发现该公司已正式投入生产，每天产生约150斤洗油和除油废水由专用管道经化粪池后排入外环境；现场检查时该公司未能向答辩人的执法人员提供其环保审批相关证件，后经答辩人核实，该公司已报批环评文件，但没有按环保部门的审批意见函从事生产，擅自增设产生洗油和除油生产废水的前处理生产工艺，项目需配套的环保设施未经验收就投入生产。这是被答辨人客观存在的违法事实，并非被答辨人行政上诉状所说的是答辨人凭空捏造的。对于被答辩人的违法行为，答辩人依法予以立案审查，制作并送达了《行政处罚听证告知书》(惠市环(惠城)罚告[2011]7号)，告知拟责令被答辩人停止生产，处于叁万柒仟元罚款；并依法告知其享有陈述和申辩的权利。被答辩人未在法定期限内提交陈述申辩意见，答辩人依法制作并送达了《行政处罚决定书》。从现场检查、立案调查到最终作出行政处罚决定，答辩人均依据《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规的规定完成，作出的行政处罚程序合法。其次，答辩人对被答辩人的处罚适用法律正确。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第二十条规定：建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。第二十三条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。本案中，因被答辩人惠州市艺诚五金制品厂有限公司需配套建设的环保设施未建成、未经验收即投入生产，其行为违反了上述法律法规的规定。答辩人对被答辩人“需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收”的行为作出了处罚。答辩人依据处罚责任条款为《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，即“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”因此，答辩人依据上述第二十八条的规定，作出责令被答辩人停止生产，处以叁万柒仟元罚款的行政处罚决定适用法律正确，并无违法不妥之处。(三)答辩人作出行政处罚的裁量幅度适当。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对于惠州市艺诚五金制品厂有限公司需配套建设的环保设施未建成、未经验收即投入生产的行为，环保行政主管部门可以处10万元以下的罚款。该公司在其生产过程中产生除油废水，属较重污染项目。根据答辩人的执法人员对被答辨人账务柳碧霞的调查询问，其自2009年5月就已开始生产，投产时间较长。该公司投产至今未经验收，一直未办理排污许可证，未对除油废水等污染物进行处理，直接外排，对环境污染严重，群众投诉强烈。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《环境行政处罚办法》第六条第(一)项规定：“行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：(一)违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响……”在作出环境行政处罚时，不但应考量违法者的投资规模，更应考虑其对环境所造成的污染后果。答辩人在作出行政处罚前，综合考虑惠州市艺诚五金制品厂有限公司对环境所造成污染程度及其社会影响程度，决定对被答辩人作出责令停止生产，处以叁万柒仟元罚款。因此，答辩人作出的行政处罚是在法定幅度范围内依法行使自由裁量权作出，并无违法不当之处。二、被答辩人的起诉理由不成立。1、答辩人对被答辩人作出行政处罚未过追究时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。被答辩人惠州市艺诚机械五金制品厂有限公司的建设项目自2009年5月就已开始投入生产，至答辨人作出行政处罚决定时，其违法行为一直处于继续状态，并未终了。所以对被答辨人的行政处罚决定是符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，答辩人作出的行政处罚决定未超过追究时效。2、答辩人对被答辩人的处罚适用法律正确。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第二十条规定：建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。第二十三条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。本案中，因被答辩人惠州市艺诚五金制品厂有限公司需配套建设的环保设施未建成、未经验收即投入生产，其行为违反了上述法律法规的规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”答辩人作出责令被答辩人停止生产，处以叁万柒仟元罚款的行政处罚决定适用法律正确，并无违法不妥之处。被答辨人上诉理由中说其不存在违反《建设项目环境保护管理条例》是对法律认识的不到位。3、被答辩人违法事实清楚。经查，被答辩人从2009年5月开始投入生产，主要生产金属纽扣制品。答辩人对被答辨人的环保审批意见函里明确写明只是将金属材料经简单机械加工成五金制品，并不含金属前处理产生污染废水的生产工序，因此答辨人认定生产过程中个别配件的洗油除油清洗工序产生生产废水约150斤／日(未报批环评)为被答辨人擅自增加的生产工艺。并非凭空捏造，有答辨人执法人员现场检查笔录、调查(询问)笔录、现场拍摄的相片等资料为证。4、答辩人对被答辩人作出行政的处罚证据充分。(1)答辩人现场检查时所拍取的照片能清楚的看到工人在操作机器从事生产中，说明被答辩人的违法行为未经答辨人的环保验收就投入生产。(2)答辩人对被答辩人的财务柳碧霞制作的调查(询问)笔录，与执法人员现场检查和调查的情况相符，并没歪曲被答辨人未经环保验收就正式投入生产的违法事实。(3)答辩人对被答辩人作出行政的处罚是针对被答辩人“未报批环境影响评价文件、需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收就擅自投入生产”的行为作出的行政处罚。因此，有无废水化验结果，均不影响惠市环(惠城)罚[2011]21号《行政处罚决定书》的效力。5、被答辩人违法行为性质恶劣，社会影响较大。对于被答辩人的生产废水未经处理直接外排的行为，群众投诉强烈。在2011年4月就有网友在网络发帖投诉，市委书记高度重视，针对投诉反映的问题进行了批示，要求“责专人查处，并举一反三”。后经答辩人查实，被答辩人产生的洗油、除油废水未经处理设施处理，用专门管道引至化粪池后直接外排环境。在案件查处过程中，被答辩人态度恶劣，对于答辩人送达的《限期改正通知书》，不改正违法行为，对送达的《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》等执法文书也拒绝签收。至今拒不改正其违法行为，目无国法，肆意从事非法生产，对人民群众的生命安全构成威胁。请求维持一审判决。
二审经审查，认定事实与原审认定事实无异,本院确认原审判决认定的事实。二审中，上诉人认为开始投入生产的时间为2009年1月。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。上诉人惠州市艺诚机械五金制品厂有限公司的建设项目自开始投入生产至被上诉人作出行政处罚决定时，其违法行为一直处于继续状态，并未终了，被上诉人对其的行政处罚决定符合上述法律规定，上诉人称被上诉人作出的行政处罚决定超过追究时效的理由不足，本院不予采纳。
国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”上诉人未报环保部门审批擅自增设含有污染工序的前处理工艺，产生洗油和除油废水，且该项目需配套的环境保护设施未建成、未经环保部门验收即投入生产，生产过程中产生的噪声、清洗废水未经处理直接排放，污染环境。被上诉人接到群众投诉后，到上诉人公司进行现场检查，依照法定程序制作了现场检查笔录，拍摄了现场照片，并调查询问了该公司人员。对于上诉人的违法行为，被上诉人经立案审查，制作并送达了《行政处罚听证告知书》(惠市环(惠城)罚告[2011]7号)，告知拟责令被答辩人停止生产，处于叁万柒仟元罚款；并依法告知其享有陈述和申辩的权利。上诉人未在法定期限内提交陈述申辩意见，被上诉人依法制作并送达了《行政处罚决定书》。因此被上诉人对上诉人作出行政处罚认定的事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确，处罚幅度适当，应予维持。
综上所述，上诉人惠州市艺诚机械五金制品厂有限公司上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人惠州市艺诚机械五金制品厂有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王瑞南
代理审判员 覃毅华
代理审判员 邱炜炜
二〇一二年七月十八日
书 记 员 廖晓丹
郑瑾