安徽省潜山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0824行初25号
原告：朱朋久，男，1934年1月14日出生，汉族，农民，住潜山县。
原告：朱森林，男，1961年12月7日出生，汉族，农民，住潜山县。
原告：朱晓军，男，1963年5月22日出生，汉族，农民，住潜山县。
原告：朱晓功，男，1965年7月24日出生，汉族，农民，住潜山县。
原告：朱晓峰，男，1968年2月18日出生，汉族，农民，住潜山县。
上述五位原告共同委托诉讼代理人：邓访民，安徽安潜律师事务所律师。
被告：潜山县王河镇人民政府，住所地安徽省潜山县王河镇二里半，组织机构代码00312793-9。
法定代表人：金飞，镇长。
委托诉讼代理人：余加球，潜山县王河镇法律服务所法律工作者。
原告朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与被告潜山县王河镇人民政府土地行政征收补偿协议一案，本院于2016年5月9日作出（2016）皖0824行初2号行政判决。被告潜山县王河镇人民政府不服该判决，提起上诉，安徽省安庆市中级人民法院于2016年8月23日作出（2016）皖08行终67号行政裁定，以原判决认定事实不清，证据不足为由撤销原审判决，发回重审。本院于2016年9月2日重新立案后，依法组成合议庭进行了审理。原告朱朋久以是原告朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰之父和预留的7亩宅基地被征收未补偿为由申请参加诉讼，本院依法予以准许。本院于2016年9月28日、10月18日两次公开开庭进行了审理，2016年9月28日的法庭审理，原告朱晓峰及原告朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的共同委托诉讼代理人邓访民、被告潜山县王河镇人民政府的委托诉讼代理人余加球到庭参加诉讼。10月18日的法庭审理，原告朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的共同委托诉讼代理人邓访民、被告潜山县王河镇人民政府的委托诉讼代理人余加球到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰向本院提出诉讼请求：1、确认朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与潜山县王河镇人民政府2011年3月7日签订的《征地合同》部分条款违法无效；2、判令潜山县王河镇人民政府按规定标准增加征地补偿款60.3207万元；3、判令潜山县王河镇人民政府返还未征用的7亩林地或向朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰支付征地补偿费13.44万元。事实与理由：2011年3月7日，潜山县王河镇人民政府为开办王河镇农民工返乡创业园，与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰签订《征地合同》，征收朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰土地67.7亩，按每亩约6000元的标准向朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰支付土地补偿款41万元，包括青苗补偿费。潜山县王河镇人民政府还违规占用朱朋久林地7亩。潜山县王河镇人民政府征收土地没有组织听证，程序违法。征地补偿标准明显低于《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政[2009]132号文件）规定的指导价，严重损害朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰合法权益，特具状起诉。
潜山县王河镇人民政府辩称，第一、朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰不是适格诉讼主体，土地使用权合法有效的证据是土地部门颁发的山林权证或者自留山使用证，朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰没有合法有效的证据证明其土地被征收。第二、被征收的土地与朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰关系只能依据法律规定确定，必须有合法有效的权证及证明，并且证上的土地与征收合同土地一致，否则涉案土地与朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰没有关联性。第三、潜山县王河镇人民政府不是适格主体，土地征收必须是县级以上土地行政主管部门，潜山县王河镇人民政府没有职权征收土地。第四、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与潜山县王河镇人民政府之间的《征地合同》，是双方平等自愿签订，是真实意思表示，既然是合法有效的民事合同，那就谈不上要追加补偿，合同主体可以处分自己的权益，该协议已经履行了五年之久，因而不应该提起诉讼。请求驳回朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的起诉、诉讼请求。
朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰为支持自己的诉讼请求，提供了如下证据：1、朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰身份证及户口本复印件，证明当事人的诉讼主体适格。2、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与潜山县王河镇人民政府签订的《征地合同》复印件4份，证明：（1）潜山县王河镇人民政府承认了朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰诉讼主体资格及确认了朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰对诉争土地的物权；（2）征收的土地面积是67.7亩，包括自留山、荒地、林地等；（3）该协议补偿价格明显低于皖政（2009）132号《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》土地征收指导价格；（4）潜山县王河镇人民政府向朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰支付了土地补偿款41万元，即补偿标准每亩约6000元，合同付款义务全部履行。3、皖政（2009）132号《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》，证明：（1）涉诉土地征地时间在该通知颁布之后；（2）2011年度王河镇人民政府范围内征地补偿标准应为14910元/亩；（3）征收朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰土地的补偿标准明显低于文件规定的指导价；（4）该份证据和证据2是朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰起诉潜山县王河镇人民政府的政策性依据。4、殷国友（王河镇庆丰村村委会书记）、林金胜（王河镇庆丰村村委会主任）2015年10月30日的《情况说明》，证明：殷国友、林金胜是征地时政府代理人、土地测量人、定界人，朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰发现土地补偿价格低于指导价后多次要求核查土地补偿标准。5、照片8张，证明潜山县王河镇人民政府未签订合同违规占用朱朋久林地7亩的事实。6、皖政（2015）24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，证明要求增加补偿60.3207万元是按照2015年度王河镇范围内征地补偿标准19200元/亩计算。7、朱朋久身份证复印件、朱晓峰的户口簿复印件，证明朱朋久系朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰父亲及朱朋久作为原告的主体资格。8、照片6张，证明：（1）照片上建筑物系潜山县王河镇人民政府征用朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰67.7亩土地的现状；（2）《征地合同》载明的朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的山林地四界毁灭。9、朱代洪的屋基隙地情况证明复印件一份和朱朋久自留山使用权证五份复印件，证明朱朋久享有的山林地的来源。
潜山县王河镇人民政府对朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰提供的证据提出了如下质证意见：证据1无异议。证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明事实上已经征收了67.7亩，朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰土地没有依法经过登记，所以不能达举证目的。证据3、来源合法性有异议，因为只有复印件，没有提供原件，关联性有异议，该文件仅仅适用乡政府依法征收事项。证据4《情况说明》真实性、合法性、关联性均有异议，如果是村委会书记、主任所写，那么应该是以村委会名义并加盖公章，书写《情况说明》的人未到庭接受质询，该证据没有效力。证据5真实性、合法性、关联性均有异议，不知道照片拍摄的时间、地点，也无法证明与本案有任何关联，所以不是有效证据，不能达到举证目的。证据6真实性、合法性、关联性均有异议，新的文件没有溯及力，按照新的标准计算补偿数额没有根据。证据7真实性无异议，只能证明朱晓峰的户主是朱朋久，不是证明朱朋久是其他朱森林、朱晓军、朱晓功的父亲。证据8与本案没有关联性，不能证明该照片的土地就是本案涉及的67.7亩土地。9、朱代洪的屋基隙地情况证明一份和朱朋久自留山使用权证五份系复印件，没有原件，不予质证。
对当事人没有争议的证据，本院予以确认，对有争议的证据作如下分析认证。《征地合同》4份，潜山县王河镇人民政府与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰四人签订《征地合同》明确载明山林地67.7亩，并按67.7亩支付补偿费，现在否认朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰享有土地使用权，该意见与客观事实不符。皖政（2009）132号《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》系公开的政府文件，潜山县王河镇人民政府以没有原件为由否认其合法性没有法律依据。被征用的土地的原貌已经无法恢复，被征用面积只能按《征地合同》予以认定。殷国友、林金胜2015年10月30日出具《情况说明》能佐证土地征用并签订《征地合同》的过程。证据5，照片8张，与本案没有关联性，不能证明潜山县王河镇人民政府未签订合同违规占用朱朋久林地7亩的事实。证据6、皖政（2015）24号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》系政府公开文件，虽然没有原件对其真实性予以确认。证据7，朱朋久系朱晓峰、朱森林、朱晓军、朱晓功的父亲是客观事实，不能因为不在一个户口本上而予以否认。证据8，与本案没有关联性，因山林地四界已经毁灭，6张照片不能恢复原貌。证据9，朱代洪的屋基隙地情况证明和朱朋久自留山使用权证复印件，不能证明朱朋久林地面积。
本院经审理查明如下事实：2011年3月7日，潜山县王河镇人民政府与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰分别签订《征地合同》，征用四人位于王河镇庆丰村境内、县道43南侧享有山林使用权的山地、林地共计67.7亩，用于城镇化建设，开办王河镇农民工返乡创业园，均未取得相关批准手续。潜山县王河镇人民政府向朱森林支付补偿费101000元，向朱晓军支付补偿费102000元，向朱晓功支付补偿费103000元，向朱晓峰支付补偿款104000元。后朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰得知潜山县王河镇人民政府支付的土地补偿标准低于《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》规定的补偿标准，要求潜山县王河镇人民政府追加补偿款。经多次协商未果，遂具状诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“…征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。…”潜山县王河镇人民政府未依法取得农用地转用审批手续、不是土地行政主管部门，不具有组织实施征地补偿的职权，其所签订的《征地合同》依法应当无效。朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰要求追加征地补偿款的诉讼请求因《征地合同》无效，依法不应支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”潜山县王河镇人民政府因无效的《征地合同》所取得的土地应当返还，但《征地合同》涉及的林地原貌已经不存在，土地上有大量的建筑，且朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰没有返还的请求，故本案对该问题不予处理。土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权。潜山县王河镇人民政府与朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰签订《征地合同》并支付土地补偿费41万元，故朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰是土地使用权合法使用人，有诉权。朱朋久诉称另有7亩林地被潜山县王河镇人民政府征收，因证据不足，不予采纳。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的山地、林地实际为潜山县王河镇人民政府征收利用，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼，故潜山县王河镇人民政府认为朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与潜山县王河镇人民政府均不具备诉讼主体资格意见依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：
一、确认原告朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰与被告潜山县王河镇人民政府2011年3月7日签订的《征地合同》违法无效。
二、驳回原告朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰的其他诉讼请求。
本案受理费9832元，由原告朱朋久、朱森林、朱晓军、朱晓功、朱晓峰负担4916元，被告潜山县王河镇人民政府负担4916元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 黄盛青
审 判 员 郭万流
人民陪审员 高满应
二〇一六年十二月九日
书 记 员 熊兰兰
附本案适用法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
……
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条……
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。