河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行提字第00022号
申请再审人王庭秀（一审第三人、二审第三人、再审第三人），男，汉族，1942年12月20日出生，住河南省新乡市红旗区。
委托代理人闫冰，河南贤明律师事务所律师。
委托代理人张伟，男，汉族，1954年6月25日出生，住河南省卫辉市城郊乡。
被申请人新乡市红旗区洪门镇人民政府（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）。
法定代表人张兴泉，镇长。
委托代理人杨斌，河南中原法汇律师事务所律师。
委托代理人陈平原，该镇政府工作人员。
被申请人和素珍（一审原告、二审上诉人、再审申请人），女，汉族，1947年6月23日出生，住新乡市。
委托代理人刘庆德，河南牧野律师事务所律师。
王庭秀因何素珍诉新乡市郊区平原乡人民政府（以下简称平原乡政府）1998年11月25日平政字（1998）第26号“关于撤销平原乡张庄村88年宅字23号社员宅基地使用证的处理决定”（以下简称处理决定）一案，不服新乡市中级人民法院（2000）新中行再字第15号行政判决，向本院申请再审。本院于2014年3月6日作出（2014）豫法行申字第00029号行政裁定，裁定本院提审本案。本院提审后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人王庭秀及其委托代理人闫冰、张伟，被申请人洪门镇政府的委托代理人杨斌、陈平原，被申请人和素珍及其委托代理人刘庆德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新乡市郊区人民法院一审查明：新乡市郊区平原乡张庄村中路70号院宅基地，系和素珍娘家老宅基，1982年第三人王庭秀在此建房三间居住，此后和家与王庭秀因宅基地的使用发生过纠纷。1988年新乡市郊区人民政府进行个人建房用地清查，同年8月27日平原乡人民政府乡村建设管理所给和素珍办理了“宅字23号”社员宅基地使用证。1998年11月25日新乡市郊区平原乡人民政府根据国家土地管理局“关于请检查制止乱发土地证书的通知”（1988）国土籍字第26号文第二款的规定，作出了平政字（1998）第26号“关于撤销平原乡张庄村88年宅字23号社员宅基地使用证的处理决定”。
新乡市郊区人民法院一审认为：新乡市郊区平原乡人民政府乡村建设管理所不具有发放宅基地使用证的主体资格，并且该所发给原告和素珍的88年宅字23号社员宅基地使用证无长宽尺寸，无四至，不符合发证的规定，故该证的发放是错误的。新乡市郊区平原乡政府适用国家土地管理局“关于请检查制止乱发土地证书的通知”第二款规定，对原告和素珍的宅基地使用证予以撤销，认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持新乡市郊区平原乡人民政府平政字（1998）第26号“关于撤销平原乡张庄村88年宅字23号社员宅基地使用证的处理决定”。
和素珍不服一审判决，向新乡市中级人民法院提起上诉。
新乡市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。
新乡市中级人民法院二审认为：和素珍与王庭秀的争议实质上是土地使用权的争议，郊区平原乡政府平政字（1998）第26号处理决定没有进行确权处理，只是对自身错误的纠正。该处理决定认为“平原乡乡村建设管理所”不具备发放宅基地使用证的主体资格，且证上
“无四至，无长宽尺寸”，根据国家土地管理局（1988）国土籍字第26号《关于请检查制止乱发土地证书的通知》第二款的规定，作出的撤销平原乡张庄村和素珍社员宅基地使用证（88年宅字23号决定），认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，一审判决予以维持是正确的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
和素珍不服二审判决，向新乡市中级人民法院申请再审。新乡市中级人民法院于2000年10月17日作出（2000）新中行再字第15—1号行政裁定，裁定由新乡市中级人民法院另行组成合议庭进行再审。
新乡市中级人民法院再审查明的事实与原审基本相同。
新乡市中级人民法院再审认为：1988年8月27日平原乡人民政府乡村建设管理所给和素珍办理的“宅字23号”社员宅基地使用证，无长宽尺寸，无四至，不具备宅基证的使用要件；且该证为平原乡乡村建设管理所在88年清查土地时使用的一种清查手续。因此，平原乡人民政府将此证作为宅基证予以撤销不当。根据有关法律规定，土地登记发证的具体工作，由县级以上人民政府土地行政主管部门负责，故该案争议的纠纷应由有权的行政机关重新作出具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（1）、（2）目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，经新乡市中级人民法院院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销新乡市中级人民法院院（1999）新行终字第106号行政判决书及新乡市郊区人民法院（1999）郊行初字第2号行政判决书；二、撤销新乡市郊区平原乡人民政府平政字（1998）第26号处理决定；三、有有权的行政机关重新作出具体行政行为。
王庭秀不服再审判决，向本院申诉称：1982年申诉人买和素珍之母张德梅的地方经村（大队）批准建房三间居住，并将全家户口迁入住地，派出所确认张庄中路70号，1988年和素记利用在队里当干部的权力，乘全国土地清查之际，偷偷用不正当手段将申诉人使用居住的地方写在了和素珍名下。此案法院已两次判决，和素珍恶意提起再审申请，再审判决没有法律依据的情况下撤销两次判决，作出错误判决。请求撤销再审判决，维持原一、二审判决。
洪门镇政府答辩称：平原乡政府有权纠正违法的行政行为，因为对此事没有经手，对被诉的处理决定不做评价。
和素珍答辩称：第一，王庭秀说1982年买地与事实不符。第二，王庭秀陈述1988年和家偷偷办证与事实不符，是平原乡政府应全国要求对土地进行清查并核发宅基证的。第三，和素珍的证是宅基地使用证，处理决定认定是清查证错误，撤销该证超越职权。第四，王庭秀认为再审判决没有任何证据就撤销两级法院的判决和处理决定是不正确的。请求维持再审判决，驳回申诉。
本院再审查明的事实除与原审一致外，另查明：国务院于2003年12月25日作出国函（2003）134号《国务院关于同意河南省调整新乡市市辖区和新乡县行政区划的批复》，河南省人民政府于2004年2月3日作出豫政文（2004）12号《河南省人民政府关于调整新乡市市辖区和新乡县行政区划的通知》。根据上述文件，原新乡市郊区平原乡张庄村调整行政区划后变更为新乡市红旗区洪门镇张庄村。
本院认为：（一）平原乡政府有权撤销其内部机构的违法行政行为。从依法行政的角度讲，行政机关发现自己作出的行政行为违法，有权予以纠正，因为违法行政行为的持续存在，既是对利害关系人权益的侵犯，也是对行政管理秩序的破坏。从理论上讲，行政机关纠正自己的违法行政行为是行政职权的应有之意。本案平原乡政府乡村建设管理所是平原乡政府的内部工作机构，其不具备行政主体资格，没有权力以自己的名义对外作出具体行政行为。和素珍持有的“宅字23号”社员宅基地使用证是平原乡政府乡村建设管理所颁发的，该证是乡村建设管理所作出的无权限行为，系明显重大违法。平原乡政府发现其内部工作机构作出的这一重大违法行为后予以撤销并不违法。洪门镇政府关于行政机关有权纠正自身的违法行政行为的意见正确，应予支持。
（二）被诉处理决定认定事实基本正确。第一，处理决定关于平原乡乡村建设管理所不具备发放宅基地使用证的主体资格、和素珍的88年宅字23号证不是宅基地使用证的认定正确。由于乡村建设管理所并不享有颁发宅基地使用证的职权，其颁发的证件即使用了“宅基地使用证”的名称，也不具有宅基地使用证的效力，更何况和素珍的88年宅字23号证无四至、无长宽尺寸，根本证明不了和素珍的宅基地使用权，无法作为宅基地使用权的法律凭证。和素珍关于该证是宅基地使用证的主张不能成立。第二，处理决定关于张庄村委会在明知该宅基地有权属纠纷的情况下申报宅基地使用证的认定正确。郊区土地局在对此案调查时制作的询问笔录和王庭秀提交的证人证言均能证明，86年开始王庭秀与和家因宅基地权属产生纠纷，当时的村支书和大队支书还进行过调解。因此，完全可以认定88年宅字23号证是在有权属纠纷的情况下办理的。和素珍主张其与王庭秀从未有过宅基地纠纷，与事实不符。第三，处理决定关于王庭秀82年在此建房居住至今的认定基本正确。82年究竟是王庭秀建房还是和素珍建房的问题，和素珍和王庭秀都提交有证人证言，郊区土地局提交了询问笔录，这些证据之间存在矛盾之处，但由于年代久远，当事人均不能提供直接证据予以证明，处理决定根据优势证据的原则对事实进行认定符合本案实际情况。况且，这一事实认定，并不是处理决定的主要事实根据，无论谁建房都不影响处理决定的结论。
（三）处理决定适用法律、法规正确。国家土地局《关于请检查制止乱发土地证书的通知》第二款规定：“1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后，不是土地管理部门依法颁发的土地证书一律无效”。本案和素珍的88年宅字23号证作为宅基地使用证是由无权限的乡村建设管理所颁发的，作为清查证又以“宅基地使用证”冠名，因此，无论作为宅基地使用证还是清产证都是违法的，都属于乱发土地证书的行为。处理决定按照国家土地管理局的要求，依据国家土地局《关于请检查制止乱发土地证书的通知》的规定撤销该证是正确的。
（四）处理决定程序并无违法之处。被诉处理决定只是对违法颁证行为的纠正，不是对宅基地权属纠纷的行政裁决，更不是处罚决定。因此，处理决定无需按照行政裁决或者行政处罚的程序进行。本案平原乡政府在对各方当事人进行了调查询问的基础上作出处理决定，符合正当程序的要求。
综上，和素珍的88年宅字23号宅基地使用证由无权限的平原乡政府内部机构颁发，应属无效，不能作为宅基地权属的法律凭证，平原乡政府作出撤销该证的处理决定并无不当，应予维持。再审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律和裁判结论错误，应予纠正。原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结论正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销新乡市中级人民法院（2000）新中行再字第15号行政判决；
二、维持新乡市中级人民法院（1999）新行终字第106号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一四年七月二十五日
书 记 员 王 蕊