湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00500号
上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，武汉市市长。
委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。
委托代理人赵林，武汉市土地登记发证中心工作人员。
上诉人（原审第三人）武汉市泽洲贸易有限公司，住所地武汉市江汉区发展大道219、221、223号。
法定代表人童泽洲，该公司总经理。
委托代理人李国雄，该公司副总经理。
委托代理人雷新华，湖北诺亚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘东。
委托代理人史克毅，湖北山河律师事务所律师。
委托代理人刘佳，湖北山河律师事务所律师。
上诉人武汉市人民政府（以下简称市政府）、武汉市泽洲贸易有限公司（以下简称泽洲公司）因被上诉人刘东诉市政府土地行政登记、颁发土地证一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2014）鄂江岸行初字第00181号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年8月21日立案后，依法组成由合议庭审理了本案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，均未提出新的事实和证据或理由，经合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。
原审法院经审理查明，1996年11月28日，市政府向武汉市江汉区民族综合公司（以下简称民族综合公司）颁发了江国用（96）字第0688号《国有土地使用证》，将马场二路148号2856.18平方米的土地登记到该公司名下，用途为工业用地。2002年10月18日，民族综合公司向武汉市江汉区人民政府民族街办事处提交《关于转让江汉区民族综合公司房屋土地产权的报告》，决定将马场二路148号房屋土地产权转让给泽洲公司，该办事处于次日即同意。2002年12月11日，泽洲公司成立。2003年1月6日，民族综合公司与泽洲公司签订《武汉市存量房买卖合同》，将位于马场二路148号，建筑面积3796.90平方米，用地面积1898.45平方米的房屋以300万元的价格出售给泽洲公司。2003年1月21日，原武汉市房产管理局向泽洲公司颁发了武房权证江字第2003005**号《房屋所有权证》，房屋设计用途为商业服务。2006年12月13日，原武汉市国土资源管理局与泽洲公司签订WCX-2006-026号《国有土地使用权出让合同》，将马场二路148号（宗地编号B03183779，面积2850.27平方米）的土地以28.56万元的价格出让给泽洲公司。2006年12月21日，民族综合公司与第三人泽洲公司同向原武汉市国土资源管理局提交土地登记申请及过户和办证申请报告，申请将马场二路148号的土地使用权办理到泽洲公司名下并提交了相应资料。2007年1月31日，市政府向泽洲公司颁发武国用（2007）第80号《国有土地使用证》，将马场二路148号2850.27平方米的土地登记于该公司名下。
另查明，1991年12月24日，大兴公司与华侨公司签订协议书，将刘东自称其已购买的房屋（三层，面积共计198㎡）以19.50万元的价格转让给华侨公司。2008年8月11日，经请示武汉市人民政府侨务办公室，华侨公司与刘东签订协议书，将上述房屋以30万元的价格转让给刘东。
另经刘东陈述，2001年5月18日，民族综合公司与泽洲公司的法定代表人童泽洲签订《土地转让协议书》和《土地转让补充协议》，将涉案地块（面积2856.18平方米）的土地使用权转让给童泽洲，并载明包含刘东诉称房屋所占地块在内的0.522亩土地因其上四档经营门面房屋已经出售，故不向童泽洲收取相应土地转让费。泽洲公司否认上述两份协议的存在和真实性。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国房地产管理法》第六十条和《土地登记办法》第三条的规定，市政府具有对辖区内国有土地使用权登记造册，核发土地权利证书的行政职权。民族综合公司取得涉案地块土地使用权时是将集体土地转为建设用地，根据1986年及1988年版《中华人民共和国土地管理法》，涉案土地性质应为划拨用地。涉案土地的使用权于1996年11月28日已依法登记到民族综合公司名下，其后该土地及其项上房屋并未经行政机关依法拆迁或征收。市政府一再强调其为泽洲公司颁发武国用（2007）第80号《国有土地使用证》系依据土地使用权出让合同，但市政府并未提交证据证明其颁证时涉案土地使用权已被无偿收回，其依据的土地使用权出让合同指向的土地使用权在出让时应推定依然归属于民族综合公司。既然国家并未收回民族综合公司的涉案土地使用权，那么在国土资源行政主管部门将涉案土地的使用权出让给泽洲公司前，土地使用权人民族综合公司与泽洲公司应该签订土地使用权转让合同。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（因被诉行为发生于2007年1月31日，故适用1995年1月1日施行版本）第三十九条第一款的规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”第四十条规定，“房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。”故涉案土地使用权的出让必须先经报有权人民政府批准民族综合公司与泽洲公司之间的土地使用权转让手续，再由泽洲公司与有关部门办理出让手续。而土地使用权的转让，亦必须签订相应书面的土地使用权转让合同。本案中，市政府提交的事实证据及其土地登记档案材料中均没有民族综合公司与泽洲公司签订的土地使用权转让合同，泽洲公司亦否认土地转让协议的存在，在土地登记申请时并未提交相关协议。市政府陈述涉案地块的转让经过了有权人民政府的批准，但其无正当理由未在法定期限内向本院提供相关证据材料予以证实。综上，市政府向泽洲公司颁发武国用（2007）第80号《国有土地使用证》认定事实不清，程序违法。
同时，根据《中华人民共和国担保法》第三十六条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十一条的规定，我国在房地产转让或抵押中，实行“房随地走、地随房走”的双向统一原则。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第二款的规定，“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”民族综合公司与泽洲公司在2003年1月6日即签订了《武汉市存量房买卖合同》，将位于涉案地块的房屋出售给泽洲公司，泽洲公司据此于2003年1月2日办理了武房权证江字第2003005**号《房屋所有权证》。而泽洲公司于2006年12月13日才与原武汉市国土资源管理局签订《国有土地使用权出让合同》，于2007年1月31日方办理武国用（2007）第80号《国有土地使用证》。民族综合公司未将涉案土地使用权和地上建筑物所有权同时向泽洲公司办理转让手续和过户登记违反了上述规定。即使按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条规定，“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记”，市政府和泽洲公司也未提交证据证明民族综合公司与泽洲公司之间对于两项物权的分别交易经过相关人民政府土地管理部门和房产管理部门批准而分割转让。况且，市政府向泽洲公司颁发土地使用权证范围包含刘东诉称购买的房屋在内，该房屋虽未办理权属登记，但其实际存在亦是客观事实，且刘东与华侨公司签订了房屋买卖的合同，在该合同未被依法确认无效或撤销的情况下，刘东仍享有对合同约定房产的占有、使用、收益等权利且实际行使了该权利内容。市政府根据泽洲公司提交的材料确定房屋用地范围时，并未对此依法妥善处理。
市政府及泽洲公司认为刘东不具备本案原告主体资格。虽然市政府颁证行为的行政相对人系泽洲公司，土地原使用权人系民族综合公司，但刘东支付了合理对价从华侨公司处购得其诉称房屋，且一直对该房屋进行了实际占有、使用和收益。本案并不评判刘东与华侨公司签订的合同的法律效力，而根据房地一体原则，支付了合理对价的刘东作为房屋的实际使用、占有人与该房屋所占土地的使用权有直接的利害关系。依据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》保障当事人诉权的精神和要求，依法确认刘东在本案中的诉讼主体资格。
综上，市政府作出的武国用（2007）第80号《国有土地使用证》认定事实不清，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告武汉市人民政府作出的武国用（2007）第80号《国有土地使用证》。
上诉人市政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人刘东与颁证行为并无法律上的利害关系，其不具备原告诉讼主体资格，起诉应予驳回，原审判决认定被上诉人具有原告诉讼主体资格显然没有事实依据和法律依据。被上诉人起诉的前提必须是认为被诉行政行为侵犯其合法权益。本案所涉土地的原使用权人为民族综合公司，其1966年取得了《国有土地使用证》，2006年将房屋及土地转让给泽洲公司。被上诉人刘东是2008年购买其房屋，时间在泽洲公司获得土地证之后，而被上诉人一直未办理土地证的登记，也从未向土地主管部门主张其土地权利。被上诉人未提供购买房屋的相关审批资料，无从证明其合法性，对其民事交易行为，上诉人及其土地主管部门也无从了解，因此上诉人向泽洲公司颁发土地证并未侵犯其合法权益。原审法院仅根据房地一体原则，认定被上诉人与其有利害关系没有事实依据和法律依据。二、原审判决所依据的理由均不是土地登记过程中法定程序环节和要件，没有事实依据和法律依据，应当依法予以撤销。1、原审法院将土地供应与土地登记两个不同的行政行为混淆，并依据转让的法律条款对土地登记行为进行审查，进而作出行政判决认定事实不清，缺乏法律依据。2、关于土地使用权是否被收回的问题，原土地使用权人民族综合公司出具证明将该宗土地转让给了泽洲公司，并向土地管理部门交回了原土地使用权证的原件。关键是在土地登记前，泽洲公司与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，原审判决认定出让时土地使用权的推定依然归属民族综合公司与事实不符，且不符合法律的规定。三、上诉人为泽洲公司颁发土地使用权证符合法律规定。1、颁证行为证据充分。民族综合公司在提交的“关于申请土地过户报告”中明确提出，“申请将坐落于武汉市江汉区马场二路148号（原江汉区民族综合公司）宗地编号为B03183779，宗地面积为2850.27㎡的土地出让给泽洲公司，该公司对我公司的各种相应的补偿均已到位”。泽洲公司已按程序与武汉市国土资源和规划局签订了《国有土地使用权出让合同》并交纳了土地出让金及相关税费。上诉人向泽洲公司颁发土地使用证的权属来源清楚，依据充分。2、土地主管部门在受理泽洲公司的登记申请后，对其申请主体资格、土地权源资料、土地出让金支付凭证等资料进行了审核，并依法履行了地籍调查、地籍测量、权属审核等登记程序，进行了土地登记，上诉人再依法为其颁发武国用（2007）第80号《国有土地使用证》，程序合法，符合法律规定。综上，上诉人的颁证行为合法，原审适用法律错误，请二审法院：依法撤销原审法院行政判决，发回重审或依法改判维持上诉人颁发的武国用（2007）第80号《国有土地使用证》。
上诉人泽洲公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、市政府颁发的武国用（2007）第80号《国有土地使用证》的行政行为事实清楚，依据充分，程序合法。二、原审判决认定事实不清，错误。1、原审认定被上诉人刘东出示的与华侨公司签订的《协议书》复印件真实属认定事实错误。该购房协议不真实，不成立且无效。2、原审判决认定刘东出示的《土地转让协议书》及补充协议系复印件，不能说明材料来源，其来源不真实，上诉人均予以否认。3、原审判决认定《武汉市房屋租赁合同》真实，属认定事实不清。该合同无法判断其真实性，也不能证明刘东对房屋的占有、使用、收益情况。三、原审认定刘东与被诉行政行为存在利害关系而确认其原告主体资格、被诉行为事实不清，程序违法均属适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，判决驳回刘东的诉讼请求，维持市政府作出的武国用（2007）第80号《国有土地使用证》。
被上诉人刘东辩称：2008年，被上诉人刘东从华侨公司处购得本市江汉区发展大道223-1号（原马场二路148号）房屋，而华侨公司是于1991年在该房屋开发时即与武汉市大兴实业公司签订协议受让该房屋。华侨公司及被上诉人刘东购买该处房屋后一直占有、使用、收益长达23年之久。因上诉人泽洲公司声称前述房屋项下的土地使用权证已办理到其名下，故暴力驱赶被上诉人并强行将其正在营业的房屋封堵焊死。上诉人市政府为泽洲公司颁发武国用（2007）第80号《国有土地使用证》，将不属于第三人泽洲公司的房屋项下的土地使用权办理到其名下，导致上述驱人封门的侵权行为的发生，侵害了被上诉人刘东的合法权益。原审法院认定事实清楚，判决正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本庭审理中各方当事人均坚持原审的质辩意见。原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法的宗旨和定位是通过救济当事人的权利来保障行政机关依法行政，因此在原告资格上是以“法律上的利害关系”为基点，故法律对“利害关系人”均从宽解释，多年来审判实践中对此亦是从宽把握。被上诉人刘东与华侨公司签订协议，购买本案涉案土地上的房屋，并实际占有、使用、收益，是客观存在的事实。被上诉人刘东购买房屋的时间虽在被诉行为作出之后，但是其法律后果的实际承受人；被上诉人刘东虽不是被诉行政行为的相对人，但该行为对其权益造成了实际影响。原审法院认定刘东具备本案原告诉讼主体资格并无不当。鉴于涉案土地存在一定的历史遗留问题，因此本案只是审查原审原告与被诉行政行为的“利害关系”，并不确认房屋买卖协议这一民事行为的法律效力，上诉人市政府、泽洲公司以上诉人刘东未办理权属证明，不享有该房屋的合法权益，不具备原告的诉讼主体资格的理由，本院不予支持。
本案审理的是上诉人市政府颁发土地使用权证及登记行为，其登记应依照法律的程序对土地权属的来源等相关资料进行审查。1996年11月民族综合公司取得了涉案土地使用权。有证据表明，该公司于2002年有意将涉案的房屋土地产权“转让”给上诉人泽洲公司，而上诉人市政府审查的登记资料中最主要的依据却是出让人湖北省武汉市国土资源管理局与受让人即本案上诉人泽洲公司于2006年12月签订的《国有土地使用权出让合同》。出让土地是国家以土地所有者的身份将国有土地使用权让与土地使用者，但上诉人市政府并未向法院提交涉案土地如何从民族综合公司过渡到政府、土地的性质如何变化的证据及依据；即使是根据相关规定当事人协商同意通过转让的方式出让，上诉人也没有提供民族综合公司与上诉人泽洲公司签订的《土地使用权转让合同》。而土地权属的“转让”与“出让”是反映土地转变的两个不同的法律方式，有其不同的程序和依据。这不仅仅是上诉人市政府所称的土地供应的问题，同样也涉及土地来源的权属审核，对于一宗土地的演变，特别是存在争议的土地的性质的变更和使用权人的变更，在登记中采用何种方式审核登记，法律、法规均有不同的规定，不应割裂开来审查。由于本案被诉行政行为缺乏应有的程序和资料，使其事实不清，证据不足。
“地随房走，房随地走”的权利合一原则是我国房地产权属的一贯原则，《中华人民共和国城市房地产管理法》、《划拨土地使用权管理暂行办法》等均有规定。上诉人泽洲公司2003年1月取得了涉案土地上房屋的《房屋所有权证》，而2006年12月又与原武汉市国土资源管理局签订《国有土地使用权出让合同》，次年方才取得该宗土地的使用权证。这种房地分割的情形明显不符合法律的规定和房地一体的原则。而上诉人市政府及其职能部门在登记程序中对此未予严格审核，其颁证行为亦事实不清。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市人民政府、武汉市泽洲贸易有限公司各负担人民币25元。
本裁定为终审裁定。
审判长 肖 丹
审判员 刘 忠
审判员 朱金梅
二〇一五年十月十九日
书记员 张笑弥