浙江省建德市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭建行初字第3号
原告王永生。
委托代理人袁裕来、杨昉汀。
被告建德市国土资源局。
法定代表人钱晓华。
委托代理人夏忠勤。
第三人建德市交通运输局。
法定代表人黄朝光。
委托代理人周群。
委托代理人陈巧钢。
原告王永生诉被告建德市国土资源局土地行政处罚一案，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因建德市交通运输局与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年2月11日公开开庭审理了本案。原告王永生及其委托代理人杨昉汀，被告的法定代表人钱晓华及其委托代理人夏忠勤，第三人的委托代理人周群、陈巧钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月4日，建德市国土资源局作出建土政罚决（2014）119号《行政处罚决定书》（以下简称119号处罚决定），内容如下：责令建德市交通运输局退还非法占用的511平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的398平方米构筑物，并处非法占用符合土地利用总体规划的511平方米建设用地每平方米10元的罚款，共计人民币5110元整。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据：1.《行政处罚决定书》（建土政罚决（2014）119号）、2.送达回证，证明被告作出处罚决定并送达第三人。3.陈巧钢调查询问笔录、4.陈巧钢身份证复印件、5.委托书、6.建德市交通运输局组织机构代码及法定代表人身份证复印件、7.《关于下北线（下涯至春秋段）公路改建工程项目建议书的批复》（建发改（2010）240号）、《关于成立建德市下北线（下涯至春秋段）公路改建工程建设指挥部的通知》（建交（2011）73号）、建德市建设工程中标通知书、合同协议书、8.国有土地划拨决定书（建土划（2013）字第201号）及划拨图纸、9.汪焕锋调查询问笔录、10.汪焕锋身份证复印件、11.证明、12.变更登记情况、13.应眺调查询问笔录、14.应眺身份证复印件、15.授权委托书、16.土地利用总体规划局部图及说明、17.现场照片、18.现场测绘图及土地分类表、19.土地登记审批表，证据3-19证明第三人存在非法占地的事实。20.立案审批表、21.延期审批表、22.《行政处罚事先告知书》（建土政罚先告字（2014）119号）、23.送达回证、24.案件调查终结报告、25.潘进军、蒋振宇、廖爱东的执法证，证据20-25证明被告作出处罚决定程序合法，调查人员具有执法资格。
被告提供的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国土资源行政处罚办法》、《杭州市国土资源行政处罚裁量基准》。
原告诉称，原告在建德市下涯镇之江路120号拥有678平方米国有土地使用权。政府有关部门在实施下北线（下涯至春秋段）公路改建工程项目（以下简称下北线项目）过程中，超出划拨用地范围，占用原告土地。2014年7月5日，原告向被告提出投诉，要求依法查处。同年11月4日，被告作出信访答复，告知原告已对第三人作出119号处罚决定。原告认为该处罚决定违法：一、责令退还土地给谁不明确。原告享有案涉地块土地使用权，处罚决定应当明确责令第三人退还土地给原告。二、处罚决定无法执行。土地上的构筑物没收后归属国家，原告实际上无法再行使土地使用权。三、原告系案件当事人，被告未听取原告意见，也未将处罚决定送达原告。2014年11月8日，原告向建德市人民政府申请行政复议。2015年1月8日，建德市人民政府维持被告作出的119号处罚决定。原告不服，提起行政诉讼，请求法院判决撤销119号处罚决定，责令被告重新作出处罚。
原告起诉时向本院提供了以下证据：1.身份证复印件，证明原告身份情况。2.《国土资源信访事项答复意见书》（建土群信（2014）44-1号），证明被诉行政行为。3.《行政复议决定书》（建政复决字（2014）11号），证明建德市人民政府维持被诉行政行为。4.《建设用地批准书》（建德市（2004）建土让字第59号）、《国有土地使用证》（建国用（2009）第8141号），证明原告与本案存在法律上的利害关系。
被告辩称，一、被告作出119号处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2014年7月10日，被告接到原告投诉，反映下北线项目用地少批多占，要求被告依法查处。同年9月2日，被告对第三人涉嫌非法占地事宜予以立案，经调查取证，查明第三人于2014年4月在实施下北线项目过程中，超批准范围占用下涯镇下涯村511平方米土地建设道路，至2014年5月完工并通车，在非法占用的道路上建有构筑物占地面积398平方米。第三人非法占地的行为违反了《土地管理法》第43条的规定。被告于2014年10月29日作出《行政处罚事先告知书》，告知第三人享有陈述、申辩和听证的权利。同年11月4日，被告根据《土地管理法》第76条、《土地管理法实施条例》第42条和杭土资执（2008）39号文件的规定，作出119号处罚决定，并送达第三人。二、行政处罚的种类法定，执法机关不可擅自创设。本案违法行为属非法占地，根据上述法律的规定，被告作出处罚的种类、数额及表述具有唯一性。处罚决定中责令退还土地属于行政管理范围，没收构筑物系基于法律的规定，有相关司法实践认可，不存在无法执行的情况。原告认为土地被占用、合法权益受损需要赔偿，应通过民事诉讼途径解决。三、原告是法律上的利害关系人，并非行政处罚相对人。被告未听取原告意见，未向原告送达处罚决定，并不违反法律规定。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，对119号处罚决定认定的事实和处罚内容均没有异议，同意接受处罚。
第三人未向本院提供证据。
庭审质证时，原告对被告提供的证据1，提出系被诉具体行政行为；对证据2的真实性没有异议，提出被告还应将处罚决定送达原告；对证据3-5、9-15的真实性没有异议，提出陈巧钢、汪焕锋、应眺陈述第三人超审批范围用地500余平方米与事实不符，根据原告提供的《国有土地使用证》，第三人超审批范围用地为567平方米；对证据6-8没有异议；对证据16，提出该土地利用总体规划图系被告自己制作、出具，不符合《土地管理法》第21条的规定，《说明》中认定违法用地面积为0.0511公顷（511平方米）错误，应为567平方米；对证据17没有异议；对证据18，提出案涉地块系工业用地，并非农村宅基地，违法用地面积与事实不符；对证据19没有异议；对证据20，提出被告于2014年7月10日收到原告投诉，应在10个工作日内立案，被告于同年9月2日立案，违反了《国土资源行政处罚办法》第12条的规定；对证据21，提出第三人未经审批占用原告土地的事实清楚，被告延长案件查处期限理由不成立；对证据22、23的真实性没有异议，提出被告在处罚程序中应听取利害关系人的意见；对证据24、25没有异议。第三人对被告提供的证据没有异议。被告和第三人对原告提供的证据均无异议。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：
原告提供的证据1-4，被告和第三人没有异议，符合证据要件，本院予以采信。被告提供的证据1、2，能够证明被告于2014年11月4日作出119号处罚决定，并于同日送达第三人的事实，本院予以采信；证据3-19，系事实方面的证据，能够证明被告经过调查，查明第三人在实施下北线项目过程中，超批准范围占用位于下涯镇下涯村的土地，经建德市土地测绘勘察规划设计有限公司测量，第三人违法用地面积为511平方米的事实，本院予以采信；证据20-25，系程序方面的证据，反映了被告立案、延期审批、事先告知、调查终结等过程，本院予以采信。
经审理查明，2013年5月，第三人经建德市人民政府批准，以划拨方式取得下涯镇下涯至春秋村109327.8平方米土地使用权，用于建设下北线项目。2014年7月5日，原告以下北线项目用地存在少批多占为由，向被告提出投诉。被告于同年9月2日立案调查，查明第三人于2014年4月在实施下北线项目过程中，超批准范围占用位于下涯镇下涯村的511平方米土地，至2014年5月完工并通车，在非法占用的土地上建有构筑物占地面积398平方米，所占土地全部为建设用地，位于允许建设区范围内，符合下涯镇土地利用总体规划。2014年10月24日，被告延长案件查处期限30日。同年10月29日，被告作出《行政处罚事先告知书》，并于同日送达第三人，告知拟处罚的内容和享有陈述、申辩及听证的权利。第三人在法定期限内未提出陈述、申辩意见和要求举行听证。2014年11月4日，被告作出119号处罚决定，并于同日送达第三人。原告认为119号处罚决定违法，向建德市人民政府申请行政复议，建德市人民政府复议维持119号处罚决定。原告不服，诉至本院。
另查明，原告持有建国用（2009）第8141号《国有土地使用证》，土地座落于下涯镇下涯村（唐村），登记面积为567平方米，使用权类型为出让。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条的规定，被告建德市国土资源局具有对本辖区内非法占地行为进行查处的法定职责。本案中，被告接到原告投诉，初步调查后予以立案，经调查核实，认定第三人超批准范围占用土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”的规定，构成非法占地，认定事实清楚，证据充分。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，按照《杭州市国土资源行政处罚裁量基准》“非法占地类，未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，符合土地利用总体规划，建设用地，公益、基础设施，按每平方米10元罚款”规定的罚款幅度，作出119号处罚决定，适用法律正确，内容合法，并未对原告享有的土地使用权进行处分。原告提出处罚内容不明确、无法执行的异议，本院不予采纳。被告立案后，由具有执法资格的工作人员进行调查，在作出处罚决定前，告知当事人享有陈述、申辩和听证的权利，在法定期限内作出处罚决定并送达当事人，程序合法。原告并非行政处罚相对人，被告未听取原告意见，未将处罚决定送达原告，并不违反法律规定。综上，原告要求撤销119号处罚决定的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王永生的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告王永生负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户银行：工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 张 振
审 判 员 刘 军
人民陪审员 吴燕玲
二〇一五年四月十六日
书 记 员 赖丽敏