上海市黄浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黄浦行初字第292号
原告林浩，男，1979年6月13日出生，汉族，户籍所在地上海市青浦区。
委托代理人徐拥军，上海市申达律师事务所律师。
委托代理人傅骏杰，上海市申达律师事务所律师。
被告上海市环境保护局，住所地上海市黄浦区。
法定代表人张全，上海市环境保护局局长。
委托代理人孙建，男。
委托代理人何春茜，女。
被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。
法定代表人杨雄，上海市人民政府市长。
委托代理人沈涛，男。
委托代理人赵丹枫，男。
第三人上海巨浪环保有限公司，住所地上海市青浦区。
法定代表人徐林元，上海巨浪环保有限公司董事长。
委托代理人陆月辉，上海东炬律师事务所律师。
原告林浩不服被告上海市环境保护局（下称市环保局）政府信息公开申请答复行政行为及被告上海市人民政府（下称市政府）行政复议决定行政行为，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法适用简易程序审理，并在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。两被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。因上海巨浪环保有限公司（下称巨浪公司）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序，本院于2015年8月17日依法裁定本案转为普通程序并组成合议庭，于2015年11月26日公开开庭审理了本案。原告林浩及委托代理人徐拥军，被告市环保局的委托代理人孙建、何春茜，被告市政府的委托代理人沈涛，第三人巨浪公司的法定代表人徐林元及委托代理人陆月辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市环保局于2015年1月29日作出沪环保公答（2015）6号《政府信息公开申请答复书》，根据《上海市政府信息公开规定》（下称《政府信息公开规定》）第二十三条第（六）项的规定，告知原告：“根据有关规定，向您公开该项目环境影响报告书（除去涉及商业秘密和个人隐私的部分）。现将该政府信息提供给您。”原告不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年6月24日作出沪府复字（2015）第149号《行政复议决定书》，维持了沪环保公答（2015）6号《政府信息公开申请答复书》。
原告林浩诉称，第三人系从事废物焚烧的私企，原告系居住在第三人厂房附近的村民。根据《中华人民共和国环境保护法》（下称《环境保护法》）的规定，被告市环保局在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密、商业秘密的事项外，应当全文公开。被告市环保局在公开给原告的《上海巨浪环保有限公司热解气化综合利用多循环环保项目环境影响报告书（报批稿）》（下称《环境影响报告书》）中，隐去了公众调查对象的姓名、电话，违反了上述规定。另外，被告市环保局对认定为个人隐私不予公开的信息，未能征询相关权利人的意见，属行政程序违法。故请求法院撤销被告市环保局作出的沪环保公答（2015）6号政府信息公开申请答复行政行为，撤销被告市政府作出的沪府复字（2015）第149号行政复议决定行政行为。
被告市环保局、市政府辩称，原告所述的《环境保护法》于2015年1月1日方才施行，不适用本案。公众调查对象的姓名、电话等信息虽系个人隐私，但由于这些信息已经成为《环境影响报告书》的组成内容，且《环境影响报告书》系第三人委托相关环境影响评价机构制某，故对于这些信息是否公开只需征询第三人意见即可。根据法律规定，行政机关经审查认为相关信息属于个人隐私、商业秘密，不公开又不影响公共利益的，可以不经征询相关权利人意见而迳行决定不予公开。涉案《环境影响报告书》中，公众调查对象的姓名和电话属于个人隐私，不公开也不影响公共利益，无须再征求其本人意见。因此，被诉政府信息公开申请答复合法，被诉行政复议决定行政程序亦合法，请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人巨浪公司述称，同意两被告的答辩意见。第三人系委托案外人制某的《环境影响报告书》的权利人，被告市环保局无需就《环境影响报告书》中涉及的个人隐私再行征询公民本人意见。《环境影响报告书》中工艺流程图等图纸为技术信息；危废来源单位、技术协作单位、同类型企业单位名称、环评经费等为经营信息，上述信息均具有实用性，能为第三人带来经济效益，且第三人均为之采取了保密措施。被告市环保局认定上述信息为商业秘密并无不当。本案的公众参与采用问卷调查的形式，这些调查对象均口头表示不愿意公开姓名、电话，被告市环保局不予公开亦无不妥。故请求法院驳回原告诉讼请求。
本院经审理查明本案事实如下：《环境影响报告书》系第三人委托案外人上海化工研究院于2010年12月制某。被告市环保局根据第三人提交的《环境影响报告书》等材料，于2011年1月31日作出沪环保许评（2011）62号《关于上海巨浪环保有限公司热解气化综合利用多循环环保项目环境影响报告书的审批意见》。
2015年1月9日，被告市环保局受理了原告提出政府信息公开申请，原告要求公开“上海巨浪环保环评报告（需要按照新的环保法全文公开，包括公众参与者名单）”。被告市环保局经审查认为，之前有其他公民要求公开第三人的“上海巨浪环保有限公司热解气综合利用多循环环保项目环境影响报告书（全文）”，被告市环保局曾征询过第三人是否同意公开的意见，第三人于2014年9月出具《删除内容说明》，认为报告书中部分内容涉及个人隐私、商业秘密。随后，被告市环保局电话询问第三人对上述《环境影响报告书》的意见，第三人告知以其2014年9月出具的《删除内容说明》为准。
2015年1月29日，被告市环保局认定，《环境影响报告书》中110名公众调查对象的姓名、电话，环境影响评价机构工作人员的姓名、照片，专家的姓名、单位、职务（职称）、电话等信息系个人隐私；危废来源单位名称（详见章节：3.6）、图纸（详见章节：4.1.4、4.2.2.2、4.2.2.3、4.4.2、附图6）、同类型企业单位名称（详见章节：4.1.9）、技术协作单位名称（详见章节：4.1.4.2、5.1、13.2.3）、废气催化氧化处理装置验收报告中的部分信息、建设项目环境保护审批登记表中的评估经费等信息系商业秘密，上述信息不公开不影响公共利益，故均不应当公开，遂根据《政府信息公开规定》第二十三条第（六）项，作出沪环保公答（2015）6号《政府信息公开申请答复书》，告知原告：“根据有关规定，向您公开该项目环境影响报告书（除去涉及商业秘密和个人隐私的部分），现将该政府信息提供给您。”随后，被告市环保局将答复书以及隐去上述个人隐私与商业秘密的《环境影响报告书》送达原告。
原告不服，于2015年3月26日书写《行政复议申请书》向被告市政府申请行政复议。次日，被告市政府予以受理，向被告市环保局发送《行政复议申请书》副本、《行政复议答复通知书》等材料。2015年4月8日，被告市环保局向被告市政府提供了《行政复议答复书》及相关证据、依据。2015年5月25日，被告市政府决定将复议期限予以延长。2015年6月24日，被告市政府根据《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项的规定，作出沪府复字（2015）第149号《行政复议决定书》，维持了被告市环保局作出的沪环保公答（2015）6号《政府信息公开申请答复书》。原告收悉后仍不服，诉至本院。
另查明，诉讼中，被告市环保局将《环境影响报告书》中的环境影响评价机构工作人员的姓名，专家的姓名、单位、职务（职称）等信息提供给原告。
以上事实，有原告提供的《政府信息公开申请答复书》、《行政复议决定书》，被告市环保局和被告市政府就沪环保公答（2015）6号政府信息公开答复行政行为合法性提供的《信息公开申请表》、《收件回执》、《政府信息公开申请答复书》、《政府信息公开权利人意见征询单》、《删除内容说明》、《关于上海巨浪环保有限公司热解气化综合利用多循环环保项目环境影响报告书的审批意见》、《环境影响报告书》二份、邮寄凭证二份、《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《政府信息公开条例》）、《政府信息公开规定》等证据、依据，被告市政府就沪府复字（2015）第149号行政复议决定程序合法性提供的《行政复议申请书》、《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议延长审理期限通知书》、《行政复议决定书》、邮寄凭证三份、《行政复议法》等证据、依据，以及当事人的庭审陈述为证。
本院认为：根据《政府信息公开条例》以及《政府信息公开规定》的规定，被告市环保局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的行政职责。根据《行政复议法》的规定，被告市政府具有对被告市环保局的行政行为不服提出的行政复议申请进行处理的行政职责。被告市政府受理原告的行政复议申请后，在七日内向被告市环保局发送了行政复议申请书副本、行政复议答复通知书。被告市环保局在十日内向被告市政府提供了书面答复以及相关证据、依据，被告市政府在依法延长的期限内作出被诉行政复议决定，行政复议程序合法。本案中，当事人对两被告的行政职责以及被诉行政复议决定程序合法性均无异议。当事人的争议主要集中在以下两个方面：被告市环保局未征询公众调查对象是否同意公开其个人隐私的意见，行政程序是否合法；公众调查对象的姓名、电话等个人隐私是否应当公开。
关于争议焦点一：被告市环保局未征询公众调查对象是否同意公开其个人隐私的意见，行政程序是否合法。对此，原告认为，《环境影响报告书》涉及百余名公众调查对象的个人隐私，被告市环保局未征询这些公众调查对象本人的意见，就决定不予公开他们的个人隐私，属行政程序违法。被告市环保局、市政府认为，根据《政府信息公开条例》第十四条、第二十三条和《政府信息公开规定》第十二条规定，行政机关对涉案政府信息中是否涉及个人隐私、商业秘密具有判断权，并具有决定公开与否的行政职权，如果行政机关决定公开相关个人隐私、商业秘密，则必须征询权利人意见，反之，征询不是必经程序。且，被告市环保局在作出被诉政府信息公开申请答复前已征询了权利人巨浪公司的意见，行政程序合法。第三人巨浪公司认为，《环境影响报告书》系第三人委托他人制某，被告市环保局已征询其意见，无需再征询公众调查对象的意见。
对上述争议焦点，本院认为，个人隐私属于公民的人格权利，具有人身属性，一般不能转移。本案中，百余名公民因参加第三人建设项目的公众参与程序，其姓名、电话等信息被编制在《环境影响报告书》中。通常情况下，姓名、电话是公民在个人生活中不愿向社会公众公开的信息，本院认为上述信息的权利人仍应为公众调查对象本人。那么，被告市环保局未征询上述公众调查对象是否同意公开的意见，程序是否违法？对此，本院认为，根据《政府信息公开条例》、《政府信息公开规定》的规定，行政机关对所申请公开的政府信息中是否涉及商业秘密、个人隐私具有判断权，并具有决定是否公开这些个人隐私、商业秘密的行政职权，权利人的意见在行政机关决定是否公开相关信息时具有参考作用，即使权利人不同意公开，行政机关认为不公开可能影响公共利益的也可决定予以公开。两被告认为被告市环保局在涉案政府信息公开申请答复中具有判断涉案政府信息是否涉及个人隐私、商业秘密以及决定是否公开这些个人隐私、商业秘密的行政职权，本院予以认可。另外，《政府信息公开条例》第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。”对此，本院认为，在一般情况下，行政机关在处理涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开行政程序中，应当征询第三方（权利人）的意见。但在本案中，原告申请公开的《环境影响报告书》产生于环境影响评价行政审批环节中，涉及第三人建设项目概况、周围环境现状，对环境可能造成影响的分析、预测和评价，环境保护措施及其技术、经济论证，对环境影响的经济损益分析以及对建设项目实施环境监测的建议，环境影响评价结论等多项内容，《环境影响报告书》不仅内容庞杂，而且涉及权利人众多，仅公众调查对象就百余人，如若逐一征询其本人意见，则势必耗费较多的行政资源，导致行政效率的低下与行政程序的拖沓。在此情形下，应当允许行政机关选择便捷的决策方式，对经判断为商业秘密、个人隐私的政府信息，不公开且不损害公共利益的，行政机关可迳行决定不予公开。当然，无论行政机关是采取征询第三方意见，还是直接决定不予公开，其必须严格按照政府信息公开相关法律规定的要求，以有利于申请人知情权的实现为目的，避免因对行政效率的片面追求，对申请人的权利有所损害。在本案中，原告申请获取的信息指向《环境影响报告书》，该报告书系对建设项目进行环境影响评价形成的文件，其核心内容是预测和评价建设项目对环境造成的影响，并提出对策和措施。被告市环保局将不予公开的个人隐私、商业秘密隐去，未对上述内容在该报告书中的完整体现带来影响。另外，被告市环保局采用涂黑的方式，在公开给原告的《环境影响报告书》中将不予公开的内容隐去，该报告书形式上的完整性亦未受到影响。因此，本院认为，针对涉及权利人众多，内容庞杂的政府信息，行政机关采用较为便捷的程序审查处理，且处理结果无损于原告的知情权，亦不会对公共利益造成不利影响，应予支持。
关于争议焦点二：公众调查对象的姓名、电话等个人隐私是否应当公开。原告认为，《环境保护法》第五十六条第二款规定“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开……”根据上述规定，公众调查对象名单、电话虽属个人隐私，但应予以公开。被告市环保局、市政府与第三人巨浪公司认为，《环境保护法》不适用本案。
对上述争议焦点，本院认为，原告所述的《环境保护法》系2014年4月24日修订，2015年1月1日起施行，该法第五十六条第二款是新增加的内容，系针对环境影响评价行政审批程序所作的规定。本案中，第三人的建设项目环境影响评价行政审批程序在2011年1月已经终结，2015年1月1日方才施行的《环境保护法》对其没有溯及力，故该法不适用本案。另外，根据环发（2006）28号《环境影响评价公众参与暂行办法》、沪环保管（2008）475号《关于印发〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（暂行）〉等三个环境影响评价管理文件的通知》等规定，公众参与形式有座谈会、论证会、听证会等多种，也可采用涉案的书面问卷调查形式。相较前几种，问卷调查形式具有一定的私密性，参与问卷调查人员的身份不向社会公开，不被公众知晓等特征。另外，在新修订《环境保护法》生效之前，并无对公众参与人员的个人隐私应予公开的相关规定。故涉案百余名公众调查对象对其行为的合理预期为，其个人隐私不因接受问卷调查而被泄露，应依法受到保护。因此，本院认为，被告市环保局认定公众调查对象的姓名、电话等个人隐私不应当公开，并无不当。
本案中，原告申请获取的《环境影响报告书》既有应当公开的内容，亦有不应当公开的内容，被告市环保局将该报告书予以区分处理，适用《政府信息公开规定》第二十三条第（六）项答复原告，适用法律正确。在诉讼中，被告市环保局将《环境影响报告书》涉及的环境影响评价机构工作人员姓名，专家姓名、单位、职务（职称）等基于环境影响评价工作产生的职业信息公开给原告。对此，本院认为，被告市环保局上述做法有利于加强社会公众对环境影响评价工作的监督，提升政府公信力，且在已公开给原告的《环境影响报告书》中，一些人员的资质证书编号已公开，这些人员姓名等信息确无保密之必要。在诉讼中，原告多次提及系质疑第三人建设项目环境影响评价工作中公众参与程序存在弄虚作假，才提起涉案政府信息公开申请和本案诉讼。对此，本院认为，公众参与程序是否合法不属于本案审查范围，原告应寻求其它救济途径解决争议。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决如下：
驳回原告林浩的诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由原告林浩负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第三中级人民法院。
审 判 长 沈 洁
审 判 员 訾莉娜
人民陪审员 石志仁
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 王昕煜
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；
（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；
（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；
（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。