浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙舟行初字第27号
原告邱友康。
被告舟山市人民政府，住所地舟山市新城海天大道681号。
法定代表人周江勇。
委托代理人（一般授权代理）徐艾青。
委托代理人（一般授权代理）黄旭雯。
原告邱友康不服被告舟山市人民政府（下称市政府）于2015年5月6日作出的舟政复决（2015）9号行政复议决定，于2015年5月14日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月18日立案受理后，于2015年5月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月16日公开开庭审理了本案，原告邱友康，被告市政府的委托代理人徐艾青、黄旭雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月6日，被告市政府作出舟政复决（2015）9号行政复议决定，认为原告于2015年5月3日向其提出的“依法决定被申请人责成岱山县国土资源局（下称岱山国土局）向申请人依法签订出让合同”的行政复议申请，属于行政机关内部层级监督，非行政复议受案范围。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《行政复议法实施条例》）第二十八条之规定，决定对原告提出的行政复议申请不予受理。
原告邱友康起诉称：一、岱山国土局与其签订国有土地使用权出让合同，并在合同中确定出让地块的位置、面积、用途及规划要求，是岱山县人民政府（下称岱山县政府）向原告登记、核发国有土地使用权证的合法前置条件，岱山县政府于2006年11月根据行政复议决定内容向原告颁发了岱山国用（2006）第XX号国有土地使用权证，但岱山县国土局并未依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称《暂行条例》）的相关规定与原告签订国有土地使用权出让合同，岱山县政府明知如此，却不履行职责责成岱山县国土局与原告签订出让合同，属行政不作为，已侵犯原告合法权益。原告有权对该不作为行为提起行政复议，被告以“属内部层级监督”为由，作出舟政复决（2015）9号行政复议决定并不合法；二、被告在审查原告提出的复议申请过程中，要求原告根据“一案一审”原则对复议请求予以明确或分别提出申请，但并未告知原告的第三项请求“属内部层级监督”事项，待原告更正行政复议申请后，又以该理由不予受理，故该复议审查程序不合法。综上，请求法院撤销舟政复决（2015）9号行政复议决定，并判令被告受理其复议申请。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.行政复议申请书，用以证明原告向被告提出过复议申请。
2.补正行政复议申请通知书及行政复议申请书（变更），用以证明原告已根据被告要求补正行政复议申请；
3舟政复决（2015）9号行政复议决定书，用以证明被告对原告的复议申请作出了不予受理决定。
被告市政府辩称：一、被告依据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定作出舟政复决（2015）9号行政复议决定程序合法；二、根据《暂行条例》第九至十一条规定，原告对签订国有土地使用权出让合同有异议，按照行政层级，应向岱山县政府提出相关申请，而不应直接向被告申请行政复议，故被告作出不予受理决定正确恰当。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.行政复议申请书及证据材料、挂号信查询单，用以证明原告提起行政复议申请寄送的材料，以及被告收悉上述材料的时间。
2.补正行政复议申请通知书、行政复议申请书（变更）、邮件查询单，用以证明本案因复议请求不明确，原告补件一次，被告于2015年5月5日恢复审查，程序合法。
3.行政复议不予受理审批表、舟政复决（2015）9号行政复议决定书、EMS送达回执，用以证明被告依法作出被诉行政复议决定，并依法送达了该决定书。
被告在举证期限内向本院提交的作出被诉行政复议决定的依据：《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条、《暂行条例》第九至十一条。
原告对被告提供的证据经质证后认为，对证据1-3的真实性、合法性均无异议，但对证明目的有异议，认为岱山县政府向原告颁发国有土地使用权证的前提应该是有合法签订的出让合同，对岱山县政府不合法的颁证行为，原告有权提出行政复议申请；而被告的证据2恰好可以证明被告不予受理原告的复议申请，程序违法。被告对原告提供的证据经质证后认为，对证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告在举证期限内提供的证据1-3与本案具有关联性，内容真实，来源合法，本院予以确认。原告提供的证据1-3，与被告提供的证据2、证据3部分重合，内容真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明：原告于2015年4月23日向被告提出针对岱山县政府的行政复议申请，请求：“1.依法确认被申请人对申请人《要求确认土地使用权（四至）申请》行政不作为的行为违法；2.依法决定被申请人对申请人确认四至范围内的2米9.2米通道面积及道地面积6米-7.85米的土地使用权属申请人所有；并确认住、商用途，重新核发国有土地使用权证。3.依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法办理签订出让合同。”被告于2015年4月24日收悉申请材料后，认为该复议申请不明确于2015年4月30日作出《补正行政复议申请通知书》。原告于2015年5月3日向被告提交行政复议申请书（变更），变更复议请求为：“依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法签订出让合同”。被告于2015年5月5日收悉材料，经审查认为原告提出的该行政复议申请，属于行政机关内部层级监督，非行政复议受案范围。据此，根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，于2015年5月6日作出舟政复决（2015）9号行政复议决定，对原告于2015年5月3日提出的复议申请不予受理。原告不服该行政复议决定，起诉至本院。
本院认为：根据《行政复议法》第三条第（一）项、第十三条第一款以及第十七条的规定，被告具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的审理重点归纳并评析如下：
一、关于被告不予受理原告向其提出的行政复议申请是否具有充分的事实和法律依据的问题。原告认为岱山县政府未履行《暂行条例》规定的责成岱山县国土局与其签订国有土地使用权出让合同的职责，故其针对岱山县政府的不作为行为向被告申请行政复议，被告理应受理。被告认为，原告如主张被告对岱山县国土局未与其签订国有土地使用权出让合同的事项有监督管理权，应先向岱山县政府提出申请，而不能直接向被告提出行政复议申请，故其作出不予受理决定正确恰当。经庭审查明，原告主张岱山县国土局与其签订国有土地使用权出让合同的土地系其从岱山县大巨锻件厂处购买的房屋所占用的土地，原土地使用权类型为国有划拨。依照《暂行条例》第四十四条的规定，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，而根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第十二条、第十四条的规定，应向土地管理部门提出书面申请，并与土地管理部门签订土地使用权出让合同的主体是房屋的转让方，即岱山县大巨锻件厂，原告应待其前手完成土地使用权出让程序后，再经转让获得土地使用权，原告无权主张岱山县国土局直接与其签订土地使用权出让合同。关于本案被告作出不予受理决定的法律适用是否正确的问题，原告主张根据《暂行条例》第九至十一条之规定，由岱山县政府对岱山县国土局不与其签订土地使用权出让合同的事宜行使监督管理权，但其并无证据证明其曾向岱山县政府书面提出要求岱山县政府责成岱山县国土局与原告签订出让合同的申请，而是径直向被告提出涉案行政复议申请，并不属于合法的维权途径。被告以原告提出的行政复议申请属于行政机关内部层级监督事项，非行政复议受案范围为由，依据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，不予受理该行政复议申请，正确。
2、关于被告作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2015年4月23日向被告邮寄行政复议申请及证据材料，被告于同年4月24日收件后进行初步审查，并以复议申请不明确为由于同年4月30日书面一次性告知原告予以补正。被告于同年5月5日收悉原告经补正的行政复议申请，并于同年5月6日作出不予受理决定，并向原告邮寄送达，其行政程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。至于原告认为被告在《补正行政复议申请通知书》中未告知原告的该项申请不符合受理条件，却在原告补正后作出不予受理决定，不符合正当程序要求的主张，根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议机构经初步审查，如认为行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。本案被告经书面审查，作出《补正行政复议申请通知书》，其目的就是要求原告对其复议申请事项予以明确，在收悉原告经补正的复议申请后，被告经审查认为原告的该项申请不符合受理条件，作出不予受理决定，程序正当合法，原告的该项主张不能成立。
综上，被告市政府作出被诉不予受理行政复议申请决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告邱友康提出的要求撤销该行政复议决定，并判令被告受理其复议申请的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邱友康要求撤销舟政复决（2015）9号行政复议决定并判令被告舟山市人民政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邱友康负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省财政厅非税收入结算分户，开户银行：中国农业银行杭州市西湖支行，账号：19000101040006575401001。逾期按自动放弃上诉处理。）
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
代理审判员 柯艳娇
二〇一五年七月二十一日
代书 记员 方 园