河南省许昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）许行初字第85号
原告乔培民。
委托代理人王会明，鄢陵县法律援助中心律师。
被告鄢陵县人民政府。
法定代表人尹二军，任县长。
委托代理人王永立，系鄢陵县人民政府办公室工作人员。
被告鄢陵县国土资源局。
法定代表人赵耀甫，任局长。
委托代理人袁俊勇，系该局工作人员。
第三人李松池。
委托代理人张建刚，河南君志合律师事务所律师。
委托代理人张齐帆，河南君志合律师事务所律师。
原告乔培民不服鄢陵县人民政府向第三人李�池颁发集体土地建设用地使用证纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月27日立案后，分别于2015年5月28日、2015年6月2日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日、7月29日公开开庭审理了本案。原告乔培民及其委托代理人王会明，被告鄢陵县人民政府的委托代理人王永立，被告鄢陵县国土资源局行政机关负责人吴忠民、委托代理人袁俊勇，第三人李松池的委托代理人张建刚、张齐帆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是：1997年6月20日，鄢陵县人民政府向第三人李松池颁发了安集建（97）字第m：9朱元庄：四组号集体土地建设用地使用证，将位于朱元庄四组314.64平方米的土地使用权登记在第三人李松池的名下，土地用途为住宅。
原告诉称，鄢陵县安陵镇朱元庄殷莲向原告借款70万元，后无力偿还，于2014年12月21日给原告出具一份抵债凭证，约定把殷莲的位于雷长海以西，曹文学以东面积为9分的宅基地使用权及宅基地上12间房屋使用权归原告所有。后原告在行使自己权利时，遭到第三人李松池的阻拦，并拿出一份集体土地建设用地使用证，说属于殷莲的宅基地属于其所有。第三人李松池不是朱元庄社区的居民，原告认为第三人李松池持有的安集建（97）字第m：9朱元庄：四组号集体土地建设用地使用证，是违法取得的，侵犯了我的合法权益。另，第三人所持土地证存在，一是“四至”不符；二是2000年以后所办土地证已使用微机登记且土地证应使用新版本，所加盖公章应使用新公章，但第三人所持土地证恰恰相反等问题。综上，请求1、人民法院依法撤销于1997年6月20日颁发给第三人李松池的安集建（97）字第m：9朱元庄：四组号集体土地建设用地使用证�2、诉讼费由被告承担。
诉讼中，原告提供了以下证据：
1、鄢陵县法院传票一份；
该证据证明原告在2015年1月28日收到法院传票后才知道第三人所持有土地使用证的情况。
2、抵债凭证一份；
该证据证明殷莲把其使用的房屋钥匙、相关财产和土地使用权交付给原告。
3、李松池集体土地建设用地使用证复印件一份；
该证据证明原告收到传票后才知道该证存在，且该证无档案。
4、刘付亭集体土地建设用地使用证一份（1996年4月颁发）；
该证据证明1、刘付亭据此做抵押向原告借款；2、刘付亭在1996年即持有涉案土地使用证；3、刘付亭持有的土地证未收回，一块土地两个使用证，政府此行为违法。
5.借条一份；
该证据证明殷莲丈夫刘付亭向原告借款及借款还有担保人的事实。
6.李松池集体土地建设用地使用证情况说明复印件一份；
该证据证明第三人所持有�集体土地使用证来源不合法，且政府颁证行为不合法。
7、乔培民集体土地建设用地使用证一份。
该证据证明本案所涉土地的使用权人是原告乔培民，且政府向其颁发了土地使用证。
被告鄢陵县人民政府辩称，一、原告不具有本案诉讼主体资格，不是本案适格被告。理由如下：1、被告向第三人颁发土地使用证时，原告对该宗土地不存在任何争议，也不享有任何利益。2、被告向第三人李松池颁证行为在前，原告所称的以物抵债在后且未办理房屋登记过户手续。原告能否实现以物抵债只是民事权益之争，其以物抵债行为是否有效与政府的具体行政行为之间无任何关系。3、原告错误地认为是因行政登记行为侵犯了自己的对债权的追索权。原告债权是否能顺利实现完全取决于债务人的偿债能力，而与土地权属的变更无利害关系。故原告向第三人颁证的行为，不存在侵�原告合法权益的现实性和可能性。二、原告的起诉已超过法定起诉期限。本案中，原告向第三人颁发土地证的行为发生在2012年，原告起诉于2015年5月，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告起诉已超过6个月的起诉期限。三、房屋及土地按照物权法的规定均为不动产，按照担保法的规定，不动产抵押应在法律规定的不动产登记部门办理抵押权登记，才能生效，原告所称的抵押为不合法行为。四、原告所持土地使用证存在虚假。综上，从程序上讲应驳回原告起诉，从实体上讲应驳回原告诉讼请求。
被告鄢陵县人民政府在法定期限内未向本院提交其作出被诉行政行为的证据。
被告鄢陵县国土资源局辩称，一、原告不具有本案诉讼主体资格。原告不是行政行为直接指向的对象，也不是利害关系人。鄢陵县政府向第三人颁发土地使用证时，原告对该�土地不存在任何争议，也不享有任何利益。颁证行为在前，原告诉称的以物抵债在后。原告是否能实现以物抵债只是民事权益，与政府的行政行为之间无任何关系。二、颁发土地证的行为是政府行为，国土局仅是经办单位，因此，鄢陵县国土局不是本案的适格被告。三、对原告所持土地证从字体、公章上看不出什么问题，但从逻辑上讲，1997年后土地证上填发机关应是鄢陵县土地房产管理局，而原告所持土地证是1999年颁发，填发机关却是鄢陵县土地管理局，故对原告所持土地证存疑。综上，从程序上讲应驳回原告起诉，从实体上讲应驳回原告诉讼请求。
被告鄢陵县国土资源局在法定期限内未向本院提交证据。
第三人李松池述称，一、原告不是本案的行政相对人或利害关系人，其作为本案原告诉讼主体不适格；二、本案应依法适用行政处理前置程序，对原告未经�政处理直接起诉的行为，应当予以驳回起诉；三、第三人所持有的集体土地建设用地使用证，为有权部门依法颁发，真实、合法有效。四、1999年原告已取得本案所涉土地使用权的事实与原告所持殷莲抵债凭证相矛盾，且原告所持土地证存在虚假已被二被告认可。综上，请求驳回原告起诉。
诉讼中，第三人提供了以下证据：
第一组证据
1、秦玉慧证言一份；
2、卢宝生证言一份；
3、第三人持有的安集建（97）字第M：9朱元庄：四组号集体土地建设用地使用证一份。
该组证据证明1、秦玉慧系土地所工作人员，第三人土地使用证系她经办；2、证明第三人土地使用证办理时卢宝生是代理人；3、第三人当时依照发证程序已合法取得土地使用权证。
第二组证据
4、土地使用权转让协议一份（2012年8月1日）；
5、房屋买卖合同一份（2012年8月1日）；
6、担保书一份（2012�1月5日）；
7、借款凭条一份；
8、证明一份（2015年1月20日）；
该组证据证明第三人房产证来源合法、真实、有效。
第三组证据
9、受理案件通知书一份（2015年1月28日）；
10、视频资料一份。
该组证据证明乔培民所持协议系非法取得。
经庭审质证，原告对第三人所举第一份证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为其恰恰证明了第三人办证行为的不合法；对第三人所举第二、三、四、五、八份证据的真实性均有异议，认为涉及证人证言的证人未出庭质证，涉及刘付亭的签名不知其是否是本人所签；对第三人所举第六、七份证据，认为与本案无关联性；对第三人所举第九份证据的真实性无异议；对第三人所举第十份证据有异议，认为其来源不合法且与本案无关联性。
二被告对第三人所举的十份证据的“三性”均无异议，且认为上述十份证据强化了被告的观点。
二被告对原告所举第一份证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为传票不能作为认定原告知道或应当知道权利被侵害的时间；对原告所举第二份证据的真实性有异议，认为殷莲应出庭作证证明该抵债凭证真实存在，且也不显示殷莲与刘付亭间的关系，也不能证明殷莲是否有权处分刘付亭的房产；对原告所举第三份证据真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为不能证明颁证行为违法；对原告所举第四份证据有异议，认为不能证明其证明目的；对原告所举第五份证据有异议，认为与本案无关联性且真实性无法核实，对原告所举第六份证据真实性无异议，是第三人本人作出的；对原告所举第七份证据真实性有异议，认为该土地证存在虚假。
第三人对原告所举第一份证据的真实性无异议，但认为该传票仅能证明原告侵犯第三人利益被起诉的时间；对原告所举第二份证据的真实性无异议，但认为该证据是违法取得的；对原告所举第三份证据的真实性无异议；对原告所举第四份证据的真实性有异议，且认为该证已作废；对原告所举第五份证据的真实性不认可，且与本案无关联性；对原告所举第六份证据的真实性予以认可。
经审核，本院对上述证据作如下确认：
对原告所举证据的确认。对原告所举第一份证据，本院认为该证据系民事开庭传票与本案无关联性，本院不予确认；对原告所举第二份证据，本院认为该份证据系本案来源之一，与本案具有一定关联性，本院予以确认；对原告所举第三份证据，本院认为该份证据原告、第三人均作为证据向本院提供且二被告均予认可，可以认定该证据具备真实性和客观性，本院予以确认；对原告所举第四份证据，本院认为该份证据系土地使用权证，因作为发证机关的被告不予认可且与本案无关联性，本院不予确认；对原告所举第五份证据，因与本案无关联性，本院不予确认；对原告所举第六份证据，二被告及第三人均予认可，本院予以确认；对原告所举第七份证据，二被告及第三人均不予认可，但均未提供有效证据佐证，本院予以确认。
关于对第三人所举证据的确认。对第三人所举第一、二份证据，本院认为，该二份证据均系证人证言，证人未出庭接受质证且无其他证据印证，本院对该二份证据不予确认；对第三人所举第三份证据，原告、第三人均作为证据向本院提供且二被告均予认可，可以认定该证据具备真实性和客观性，本院予以确认；对第三人所举第四、五、六、七、八、九、十份证据，本院认为上述证据与本案无关联性，本院不予确认。
根据有效证据和当事人的质证意见，本院查明以下案件事实：
原告乔培民�有编号为鄢土国管集建（1999）字第zy66号集体土地建设用地使用证一份。该土地使用证显示土地使用者为乔培民；地址：安陵镇朱元庄四组；用地面积629.28；用途：住宅；四至：东是雷长海，西是曹文学，南和北均是路；颁发时间是1999年4月25日，填发机关是鄢陵县土地管理局。
第三人李松池持有编号为安集建（97）字第m：9朱元庄：四组号集体土地建设用地使用证一份。该土地使用证显示土地使用者为李松池；地址：朱元庄四组；用地面积：314.64平方米；用途：住宅；四至：东是赵礼义，西是曹文学，南和北均是路；颁发时间是1997年6月20日，填发机关是鄢陵县土地房产管理局。2015年4月14日李松池出具的《李松池集体土地建设用地使用证情况说明》基本内容为：本案所涉土地使用证，宗地原使用权人为刘付亭。2012年8月1日，刘付亭以50万元价格将该宗地转让给我，�于同年8月我们到土地部门办理了使用权过户手续，办理时办理人员将证件时间记载为刘付亭的原始办证时间。刘付亭办证的时间为1997年6月。
另查明：2014年12月21日，殷莲向原告乔培民出具一份《抵债凭证》，该凭证载明“由于欠乔培民借款柒拾万元无力偿还特将我位于雷长海以西，曹文学以东的宅基壹处面积约九分房屋十二间，与2014年12月23号前将房内所有家产全部搬出，并将房屋钥匙交予乔培民作为还款抵债。从2014年12月22日起此宅基及房屋使用权及所有权归乔培民所有，特立字据为证。立据人殷莲2014年12月21日。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款载明：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”；该条第二款载明“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单�之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理”；该条第三款载明“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。根据查明的事实，本案中所涉土地，原告乔培民认为其拥有土地使用权且持有署名为其本人的集体土地建设用地使用证一份。而第三人李松池也认为本案所涉土地其拥有部分土地使用权且持有署名为本人的集体土地建设用地使用证一份。故原告乔培民和第三人李松池之间的土地争议属于土地使用权争议，应先由人民政府做出处理。当事人对人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院提起诉讼。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告乔培民的起诉。
案件受理费50元，退还原告乔培民。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。
审 判 长 袁 野
审 判 员 李 杰
代理审判员 刘 静
二〇一五年八月五日
书 记 员 刘丽君