湖南省道县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）道法行重初字第1号
原告赵云海，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，居民，住道县xxxx。
委托代理人汪腾峰，广东知明律师事务所律师。
委托代理人曹广辉，广东知明律师事务所律师。
被告道县人民政府，住所地：道县道江镇寇公街66号。
法定代表人秦志军，该县县长。
委托代理人周定算，道县人民政府法制办干部。
被告道县国土资源局，住所地：道县道江镇文化路18号。
法定代表人蒋建俊，该局局长。
委托代理人喻成剑，道县国土资源局干部。
第三人许善林，男，xxxx年xx月xx日出生，汉族，居民，住道县xxxx。
委托代理人何鼎斌，湖南湘源律师事务所律师。
原告赵云海诉被告道县人民政府、道县国土资源局土地行政登记一案，向永州市中级人民法院提起行政诉讼，永州市中级人民法院于2011年1月20日作出（2011）永中法行辖字第5号行政裁定书，裁定该案由永州市零陵区人民法院管辖。永州市零陵区人民法院受理后，于2011年4月26日作出了（2011）零行初字第5号行政裁定书，裁定驳回赵云海的起诉。赵云海不服，向永州市中级人民法院提起上诉，永州市中级人民法院于2011年7月12日作出了（2011）永中法行终字第16号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。赵云海仍然不服，向永州市中级人民法院提出申诉，永州市中级人民法院于2012年3月22日作出（2012）永中法行再终字第2号行政裁定书，裁定：一、撤销永州市零陵区人民法院（2011）零行初字第5号行政裁定书和该院（2011）永中法行终字第16号行政裁定书；二、本案指定道县人民法院再审。2012年5月4日，永州市中级人民法院作出（2012）永中法行再终字第2-1号行政裁定书，裁定将原裁定书第4页第8行的“二、本案指定道县人民法院再审。”更正为“本案指定道县人民法院审理”。本院受理后，于2012年11月26日作出（2012）道行再初字第6号行政裁定书，裁定驳回赵云海的起诉。赵云海仍不服，向永州市中级人民法院提起上诉，永州市中级人民法院于2013年2月6日作出（2013）永中法行终字第2号行政裁定书，裁定：一、撤销道县人民法院（2012）道行再初字第6号行政裁定；二、本案指定道县人民法院继续审理。本院于2013年8月20日依法另行组成了由审判员王中清担任审判长并主审本案，与人民陪审员程定顺、谢重阳参加合议的合议庭，公开开庭进行了审理。原告赵云海及其委托代理人汪腾峰、曹广辉，被告道县人民政府的委托代理人周定算，被告道县国土资源局的委托代理人喻成剑以及第三人许善林的委托代理人何鼎斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵云海诉称，2001年7月，赵云海与道县富塘鱼场签订了一份土地使用权转让协议，协议约定道县富塘鱼场将其享有的250平方米土地使用权转让给赵云海使用。富塘鱼场将转让给赵云海土地的具体用地位置制作了图表，并提交给了道县规划建设部门。2007年1月12日，道县规划建设局依法给赵云海核发了（0701120018）号建设用地规划许可证，赵云海持相关手续于2007年1月25日向被告道县国土资源局申请办理土地使用权证书，被告至今既未告知原因，又未依法履行相关义务。2010年11月，原告赵云海才获知被告道县人民政府、道县国土资源局已将原告享有的土地以“道集建（2001）字第0814164号集体土地建设用地使用证”确认给了许善林使用。原告认为，被告核发上述土地使用证行为程序违法，事实错误，且证据不足，违反了法律规定，也导致原告的合法权益受损，故请求撤销被告核发给许善林的道集建（2001）字第0814164号集体土地建设用地使用证，并判令被告为原告依法颁发国有土地使用权证。
被告道县人民政府辩称，原告赵云海不具有诉讼主体资格。2001年7月，道县富塘鱼场与原告签订土地转让协议，将其所有的250平方米土地转让给原告。富塘鱼场系农业集体经济组织，其土地性质属集体土地，该转让行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定，是一种违法行为。本案争执地因省道1863线改建，已经道县人民政府委托道县富塘乡人民政府于1998年向富塘鱼场征用。2000年12月30日，道县富塘乡人民政府、道县1863线富塘段工程指挥部与许善林签订《土地使用权转让合同书》，将争执地转让给许善林使用，许善林申请依法取得了《建设用地规划许可证》、《建设用地使用证》。因此，被告为许善林核发土地使用权证书这一具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法。被告的具体行政行为与原告在法律上没有利害关系，更不存在侵害其合法权益。原告赵云海请求为其颁发国有土地使用权证没有事实和法律依据。
被告道县国土资源局的答辩意见与被告道县人民政府的意见一致。
第三人述称，第三人取得道集建（2001）字第0814164号集体土地建设用地使用证合法有效；被告对重复出让的土地予以拒绝登记的具体行政行为正当合法。
被告道县人民政府及道县国土资源局为证明其具体行政行为的合法性，向法庭举出了下列证据：1、第三人许善林的身份证，以证实许善林的身份；2、许善林与1863线工程指挥部的土地使用权转让合同书，以证实许善林的土地来源清楚；3、许善林的建设用地规划许可证，以证实许善林的用地符合城市规划；4、许善林的建设用地使用证，以证实许善林的土地使用权系县政府依法登记；5、许善林的规划费收据，以证实许善林已缴纳规划行政许可费用；6、征地协议书及征地补充协议书，证实富塘鱼场土地被征用；7、道革发字（1978）037号通知1份，以证实富塘鱼场土地系集体土地；8、已生效的道县人民法院（2008）道刑初字第81号刑事判决书，永州市中级人民法院（2008）永中刑二终字第90号刑事判决书，以证实原告赵云海与富塘鱼场的土地转让行为不合法。
原告赵云海为了证明自己的主张向法庭提供了下列证据：1、富塘鱼场收取原告土地转让费收据，以证实原告的土地来源合法；2、原告的建设用地规划许可证，以证实原告用地符合城市规划要求；3、富塘鱼场向道县国土资源局交纳土地地出让金的费用票据，以证实富塘鱼场的土地为国有土地；4、与原告同地段的赵广云的用地批准书，何国养的用地批准书，何国利的用地批准书，陈新寿的国有土地使用权证，罗福花的国有土地使用权证，以证实富塘鱼场的土地为国有土地；5、1978年8月5日道县革委会农业局与道县富塘公社、富塘大队等签订的合约一份，以证实富塘鱼场使用的土地系富塘公社富塘大队等单位划拨给该场使用的土地，属国有土地性质；6、原告的土地使用权申报表以证实原告向被告申请办理国有土地使用权证，被告拒不办理的事实。
第三人许善林为证明自己的主张向法庭提供了下列证据：1、土地使用权转让合同书；2、建设用地规划许可证；3、集体土地建设用地使用证；4、收款收据五张。上述证据证明的内容是证明许善林取得的土地来源合法。
经庭审质证，合议庭对原、被告双方以及第三人所举的证据作出如下确认：被告所举的为第三人许善林颁发的《集体土地建设用地使用证》，该证据与争执地已被国家征用互相矛盾，同时该颁证行为又是本案被诉的具体行政行为，故本院对该项证据不予采信。对于原、被告以及第三人所举出的其它证据，其证据来源合法，并能相互印证本案的基本事实，故应确认其为合法有效证据予以采信。
合议庭依职权收集了下列证据：1、道县人民法院2008年道刑初字第81号关于刘启成、陈保平、李书清非法转让土地使用权、职务侵占案的公安（1）卷P64-66页对陈保平的讯问笔录，证实陈保平代收了张治群、何仙游、何国养等人的国土手续费9万余元并交给了道县国土资源局开具收据的事实；2、公安（1）卷P217页道县国土资源局于2007年10月24日出具的“关于富塘鱼场土地使用权性质的说明”，证实富塘鱼场所有的土地为鱼场集体土地。
根据以上采信的证据及合议庭依职权调取的证据，可以确认如下基本案件事实：
本案争执土地原属道县富塘鱼场所有。富塘鱼场系农业集体经济组织，由道县畜牧水产局管理，其土地性质属集体所有。1998年，省道1863线（S323线）道县寿富大道改扩建时，按照设计，寿富大道横跨鱼场的大富塘。当时，道县人民政府委托道县富塘乡人民政府成立道县1863线富塘段工程指挥部。同年2月19日，道县富塘乡人民政府受县人民政府委托就寿富大道占用鱼场部分土地与道县畜牧水产局签订了《征地协议书》，协议约定：1、寿富大道道路部分（宽45米×长180米）约12亩由乙方（畜牧水产局）无偿提供给甲方（富塘乡人民政府），不支付征地补偿费；2、道路两侧各25米深的开发用地（50米×180米）约13.5亩由富塘乡政府支付征地补偿费6.8万元给畜牧水产局。鱼场职工知道这一情况后，即提出异议，认为被征用土地属鱼场而不属于县畜牧水产局。同年8月19日，道县富塘乡人民政府与富塘鱼场另外签订《征地补充协议》，约定：寿富大道约12亩道路用地由鱼场无偿提供，道路两侧各25米深的开发用地由富塘乡政府使用，富塘乡政府一次性支付鱼场6.8万元征地补偿费。2000年12月30日，道县富塘乡人民政府、道县1863线富塘段工程指挥部与许善林签订《土地使用权转让合同书》，将临寿富大道的一块长25米、宽10米，面积为250平方米的门面地转让给许善林使用。2001年1月15日，经道县人民政府核准，道县国土资源局向许善林填发了道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》。2001年至2005年间，富塘鱼场领导刘启成、陈保平以鱼场的名义将寿富大道大富塘段南北两侧71个门面地分别卖给45户，其中包括2001年7月28日与赵云海签订的土地使用权转让协议，将许善林已经取得集体土地使用权证的250平方米土地转让给赵云海使用。赵云海向富塘鱼场支付了土地转让费16000元，富塘鱼场将转让给赵云海的土地的具体用地位置制作了规划图。2007年1月12日，道县规划建设局对该宗地向赵云海核发了0701120018号《建设用地规划许可证》。2007年1月25日，赵云海向道县国土资源局申请办理土地使用权手续，道县国土资源局未予办理。2010年11月，赵云海在法院旁听自己所购土地右隔壁邻居陈新寿与他人的土地侵权纠纷案时，获知自己从富塘鱼场受让的土地被被告以“道集建（2001）字第0814164号集体土地建设用地使用证”确认给了许善林使用。赵云海于2010年12月20日向永州中级人民法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条之规定，县级以上人民政府是核发土地使用权证书，确认建设用地使用权的法定机关，故被告道县人民政府是本案行政诉讼的适格被告，被告道县国土资源局只是道县人民政府授权填发土地使用权证的职能部门，故其不能成为本案行政诉讼的适格被告。原告赵云海持有被告道县人民政府职能部门道县规划建设局颁发的编号为0701120018《建设用地规划许可证》，与被告道县人民政府就同一宗地为第三人许善林颁发道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》这一具体行政行为具有法律上的利害关系，因而赵云海享有行政诉讼原告的主体资格。本案争执的土地已被政府征收，被告道县人民政府将土地为第三人许善林颁发道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为属于主要证据不足，依法应当予以撤销，被告道县人民政府应对该宗土地重新作出具体行政行为。原告赵云海在审理过程中增加新的诉讼请求，请求法院撤销被诉具体行政行为的同时一并判令被告道县人民政府对本案争执土地为其颁发国有土地使用权证，不符合行政诉讼法关于合并审理的法律规定，本院应对该项诉讼请求予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第五十四条第（二）项第1目以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条、四十六条、五十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告道县人民政府于2001年1月15日为第三人许善林颁发道集建（2001）字第0814164号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为。限令道县人民政府在本判决书生效之日起30日内重新作出具体行政行为；
二、驳回原告赵云海要求被告道县人民政府颁发国有土地使用权证的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告道县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院
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审 判 长 王中清
人民陪审员 程定顺
人民陪审员 谢重阳
二〇一三年十一月二十二日
书 记 员 伍 琴
附相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。
第二十七条同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
……
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。
第四十六条有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：
（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；
（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；
（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；
（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
……