浙江省瑞安市人民法院
民 事 判 决 书
（2015）温瑞民初字第1294号
原告温州市鹿城纸张批发公司。
法定代表人徐玲妹。
委托代理人（特别授权）金克明、林合敬，浙江金克明律师事务所律师。
被告瑞安市马屿镇经济开发有限公司。
法定代表人丁朝军。
委托代理人（特别授权）陈光如、游贻静，浙江瑞越律师事务所律师。
被告瑞安市马屿镇人民政府。
法定代表人吴晓宇。
委托代理人（特别授权）黄万儒、董捷，浙江瑞越律师事务所律师。
原告温州市鹿城纸张批发公司（以下简称鹿城纸张公司）为与被告瑞安市马屿镇经济开发有限公司（以下简称马屿开发公司）、瑞安市马屿镇人民政府（以下简称马屿镇政府）建设用地使用权转让合同纠纷一案，于2015年4月24日向本院起诉，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月20日公开开庭进行了审理，原告鹿城纸张公司的委托代理人林合敬、被告马屿开发公司的委托代理人陈光如、被告马屿镇政府的委托代理人黄万儒、董捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告鹿城纸张公司诉称：2002年，被告马屿镇政府经审批在其辖区内设立眼镜特色工业园区，并开始招商引资工作，马屿镇政府于2002年5月设立被告马屿开发公司，用于该眼镜特色园区的开发建设及配套服务。原告受二被告要约，于2003年8月18日与被告马屿开发公司签订瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设用地协议书，签约人为时任马屿镇政府镇长张榜桃，双方约定：将位于马屿镇眼镜特色工业园区规划图内B6地块6亩土地面积出让给原告，单价为76000元／亩，合计出让金456000元，协议签订之日起7日内支付土地款50%即228000元，协议签订之日起7个月内完成办理供地手续。协议书签订后，原告依约缴纳了土地出让金228000元，但二被告直至2013年11月份，只是要求原告等待土地使用权指标，现以国家政策原因无法办理供地手续为由拒绝履行义务，经原告要求，被告马屿镇政府表示愿意由其退还收取土地款本金及银行活期存款利息，对其违约造成的原告方的经济损失不予赔偿。2014年，瑞安市国土资源局将原本已经出让给原告的工业用地公开对外挂牌出让，由第三人山东新世纪温州工业基地发展有限公司中标，中标价格为600元／平方米，即400200元／亩。据此，原告已无法取得约定的国有土地使用权，应由违约的二被告共同赔偿原告以如今中标价格计算的全部损失款。被告马屿镇政府虽不是本案协议的签订主体，但合同的签订和履行均由被告主导，而且在违约后，被告马屿镇政府明确表示由其退还土地款本息，可证实被告马屿镇政府系协议权利义务的实际承受主体，应与被告马屿开发公司共同承担合同义务及赔偿责任。请求法院判决：1、被告马屿开发公司立即退还土地使用权转让金228000元，赔偿原告经济损失1945200元，合计2173200元；2、解除双方签订的瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设项目用地协议书；3、被告马屿镇政府对上述债务承担共同赔偿责任。
被告马屿开发公司辩称：原告与被告签订的瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设项目用地协议书违反了合同第52条第五款规定，合同无效，双方都是有过错的，损失可以按中国人民银行金融机构同期存款利率计算，按双方过错各自承担损失；上述协议书的主体是原告与被告马屿开发公司，被告马屿镇政府不应列入其中。
被告马屿镇政府辩称：原告要求被告马屿镇政府对上述债务共同承担赔偿责任没有事实和法律依据。马屿镇政府不是合同的主体，不承担合同义务。原告诉称合同签订是由马屿镇政府主导，没有依据，马屿开发公司与原告发生纠纷的时候，马屿镇政府为了社会稳定，参与协调。原告诉称的瑞安市国土资源局在2014年公开对外挂牌出让的地块并不是本案诉争的地块，涉案地块没有办理有关手续。原告诉称签约人是马屿镇政府镇长张榜桃，当时张榜桃也是被告马屿开发公司的法定代表人，是代表被告马屿开发公司签订协议，并不是代表被告马屿镇政府。
原告鹿城纸张公司在本院指定的举证期限内提供了证据：1、身份证、工商登记信息表，拟证明原、被告主体身份情况；2、瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设项目用地协议书，拟证明被告将土地出让给原告；3、瑞安市国有建设用地使用权挂牌出让公告；4、土地招标拍卖出让公告；证据3-4拟证明涉案地块已被挂牌拍卖出让，出让价格为400200元/亩；5、瑞安市人民政府专题会议纪要，拟证明被告马屿镇政府承担共同赔偿责任；6、瑞安市眼镜工业园区工程控制性详细规划，拟证明涉案土地的区域范围。上述证据经被告质证，被告马屿开发公司提出以下质证意见：对证据1没有异议，但是马屿开发公司的基本情况可以反映出该公司并非马屿镇政府投资设立；对证据2真实性没有异议，合法性有异议，违反了相关行政法律法规；对证据3、4关联性有异议，原告没有提供相应的图纸证明拍卖的地块就是涉案地块，与本案没有关联性；证据5，实际收取和支付款项的主体应是马屿开发公司；证据6无法确认真实性和关联性。被告马屿镇政府提出以下质证意见：对证据1没有异议；对证据2同意被告马屿开发公司的质证意见，合同主体是被告马屿开发公司；对证据3、4同意被告马屿开发公司的质证意见；证据5，记载内容中有马屿镇政府收取11家公司的款项，但是实际收款人是被告马屿开发公司，不能证明原告主张的待证事实；证据6同意被告马屿开发公司的质证意见。
被告马屿开发公司在本院指定的举证期限内提供了以下证据：7、国办发明电[2003]30号文件，拟证明国家暂停审批各类开发区的政策。被告马屿镇政府提供了以下证据：8、公司基本情况、变更登记情况，拟证明被告马屿开发公司依法经工商登记具有独立法人主体资格；9、情况说明，拟证明会议纪要(证据5)第六条责任主体为马屿开发公司而非马屿镇政府；10、项目变更通知书、审批意见书、情况汇总表，拟证明涉案土块的项目单位是瑞安市马屿新农村建设有限公司的并不是原告所主张的地块。上述证据经原告质证，原告提出以下质证意见：证据7是政策性文件，不能作为本案的证据来使用。文件发布时间是2003年7月18日，早于本案合同签订时间，被告应已经知道不能开发该工业区，仍要原告投资，明显违反法律规定。马屿工业园区设立于2002年，在文件发布之前，暂停也可以继续审批，之后又成立了眼镜创意园，审批之后不给原告，是被告违约；对证据8真实性没有异议，该证据不能证明被告主张的待证事实，马屿开发公司的投资主体是瑞安市马屿镇经贸服务中心和瑞安市马屿镇经济委员会，是被告马屿镇政府的两个机构，其经营范围是工业园区建设及城乡配套建设服务，是政府把其职能授权给国有企业履行；对证据9真实性没有异议，对合法性有异议，更正会议纪要内容，应该召开同样的会议来做出纠正，政府办公室与被告有法律上的关联性，2013年做出的会议纪要，不可能在二年后做出更正；对证据10的真实性没有异议，对被告主张的待证事实有异议，该证据可以反映出原来是不能成立工业区的，现被告把名称换成眼镜创意提升服务平台，其实还是原来的公司。
本院对上述证据作如下认证：证据1系证明当事人主体身份情况，已经核实，本院予以采信；证据2，当事人对其真实性没有异议，本院予以采信；证据3、4可与证据5记载的内容相互印证，确定与本案的关联性，本院予以采信；证据5系政府的会议纪要，本院予以采信，但原告要求证明的内容即本案中被告马屿镇政府是否应承担共同赔偿责任不属于事实认定的范畴，不在证据可予直接证明的事实之列；证据6系复印件，又没有相关出具机构的确认，其真实性及与本案的关联性都不能确定，本院不予采信；证据7系国务院办公厅的通知，其内容与本案存在关联性，本院予以采信；证据8系被告马屿开发公司的工商登记相关材料，本院予以采信；证据9系政府会议纪要的印发单位的纪要记载的文字内容所作的更正说明，说明事项在印发单位的职权范围内，且说明的内容与相关事实相符，本院予以采信；证据10记载的用地面积、地块名称（项目名称）与证据3、4、5记载一致，项目单位名称并不是确定地块范围的关键依据，该证据与被告主张的待证事实之间缺乏关联性，本院不作认定。
根据以上证据及原、被告方的陈述，本院认定以下事实：2002年间，马屿镇工会（后变更为瑞安市马屿镇工会委员会）、马屿镇企管所（后变更为瑞安市马屿镇经贸服务中心）投资成立被告马屿开发公司，该公司的经营范围为工业园区开发建设等。2003年8月18日，被告马屿开发公司作为甲方与原告作为乙方签订瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设用地协议书，协议约定：乙方的生产厂房选址于瑞安市马屿镇眼镜特色园区规划图内地块，宗地出让面积约6亩（具体面积以实地测量为准），该地块综合土地使用权转让金为每亩76000元，合计约为456000元，协议签订之日起7日内，乙方向甲方缴付土地使用权转让金总金额50%计228000元。甲方负责土地净出让金、土地管理费等共计七项办理供地手续的规费，除上述规费之外，有关其他的规费由乙方负责交纳。甲方如无特殊原因（主要指乙方不配合）在签订协议后7个月内完成办理供地手续。该协议书签订后，原告依约向被告马屿开发公司支付了土地使用权转让款228000元。因上述马屿镇工业园区未能通过审批，至今被告马屿开发公司未能完成办理涉案地块的供地手续，原告未取得上述协议约定地块的土地使用权，上述转让款228000元也未退还原告。2013年11月间，就瑞安眼镜光学创意提升服务平台项目，瑞安市国土资源局开始将与上述涉案地块相关的园区地块（马屿镇篁社眼镜园区地块）工业用地土地使用权挂牌出让。同年12月4日，瑞安市人民政府就浙江（瑞安）眼镜光学创意提升服务平台项目用地招商出让有关问题召开专题会议，瑞安市人民政府办公室于12月18日印发了该次专题会议的会议纪要（瑞政办〔2013〕207号），该会议纪要记载：关于历史遗留有关问题。2002年原马屿镇政府收取11家企业征地预付款约4800000元，至今未安排落实，针对该问题，会议原则同意由马屿镇政府按同期银行活期存款基准利率退回本金与利息；同时要求中标平台投资运营企业安排一定面积的用房以同等售价优先提供给该类企业。2015年4月27日，瑞安市人民政府办公室就上述会议纪要作出说明：经本办核实，实际收取和返回预付款的主体有误，马屿镇政府应更改为马屿镇经济开发有限公司。
本院认为：原告与被告马屿开发公司于2003年8月18日订立的用地协议书，被告马屿镇政府不是该协议的签约方，作为签约方的马屿开发公司系独立法人，应由马屿开发公司独立承担合同的相关民事责任，即使在相关项目的操作过程中，被告马屿镇政府作为当地政府部门协助进行相关工作，或者上级政府要求马屿镇政府进行善后处理，马屿镇政府也不因此而成为该合同的当事人，况且瑞政办〔2013〕207号文件的发文单位已就纪要中的相关内容作出说明，确定收取和返回预付款的主体应为被告马屿开发公司而非被告马屿镇政府，本案合同的实际履行中，原告也是向被告马屿开发公司而非马屿镇政府支付转让金，因此，原告要求被告马屿镇政府共同承担赔偿责任的诉讼请求应予驳回。上述用地协议书约定：土地使用权转让，原告缴付土地使用权转让金，土地出让金是由被告马屿开发公司负责，即作为受让方的原告支付的是土地使用权转让的价款，而土地使用权出让金是由作为转让方的被告马屿开发公司缴付，因此，该协议书的性质是土地使用权转让合同，而非土地使用权出让合同。该合同转让的土地使用权，被告马屿开发公司作为转让方至今未取得土地使用权证书，也未经有批准权的人民政府同意转让，该合同应属无效。就上述合同性质及效力的认定，本院已向原告释明，原告表示不变更诉讼请求。合同无效，被告马屿开发公司取得的转让款228000元应返还原告，被告马屿开发公司未能完成办理供地手续，对造成合同无效存在过错，应赔偿原告因此所受的损失，原告的诉讼请求要求以现土地使用权的出让金即合同履行后所得到的土地使用权的价值计算赔偿金额，原告主张的该损失系合同履行产生的履行利益损失，不是因合同无效而产生的损失，作为合同无效的损失赔偿应是对信赖利益损失的赔偿，在本案中即是原告已付款项的法定孳息，因此本院确定被告赔偿原告按228000元本金，以中国人民银行发布的同期的定期（五年期）存款基准利率计算的利息，自2003年8月25日始开始计算。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条的规定，判决如下：
一、被告瑞安市马屿镇经济开发有限公司退还原告温州市鹿城纸张批发公司土地使用权转让款228000元，并赔偿利息损失（以本金228000元，中国人民银行发布的同期的五年期定期存款基准利率计息，自2003年8月25日始计至本判决确定给付之日止），于本判决生效后十日内履行。
二、驳回原告温州市鹿城纸张批发公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费24186元，由原告温州市鹿城纸张批发公司负担18055元，被告瑞安市马屿镇经济开发有限公司负担6131元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院［在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费24186元（具体金额由温州市中级人民法院确定，多余部分以后退还），款汇温州市财政局非税收入结算户，开户行：农行温州市分行，账号：19299***50013。逾期按自动撤回上诉处理］。
审 判 长 吴 健
人民陪审员 戈金华
人民陪审员 蔡永林
二〇一五年九月十四日
代书 记员 宋一静