湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终568号
上诉人（原审原告）林碧兰，女，1936年1月6日出生，汉族，住湖南省宁乡县。
委托代理人邓建文（林碧兰之子），男，1966年4月17日出生，汉族，住湖南省宁乡县。
委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁乡县国土资源局，所在地宁乡县玉潭镇花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，局长。
委托代理人李志宏，系宁乡县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局，住所地长沙市雨花区劳动东路238号。
法定代�人陈晓阳，局长。
委托代理人董华军，系长沙市国土资源局工作人员。
委托代理人曹湘京，湖南百信律师事务所律师。
上诉人林碧兰诉被上诉人宁乡县国土资源局（以下简称宁乡县国土局）答复、被上诉人长沙市国土资源局（以下简称市国土局）行政复议决定一案，上诉人林碧兰不服湖南省宁乡县人民法院（2015）宁行初字第00203号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2013年6月28日，宁乡县人民政府通过《宁乡县人民政府关于<金玉新型城镇示范区启动区控制性规划>批复》（宁政函[2013]80号），批准将宁乡县回龙铺镇林碧兰所在的华田村部分范围纳入金玉新型城镇规划区范围。林碧兰申请�建房屋用地的位置也被纳入该规划区范围之内。2015年6月25日，林碧兰向宁乡县国土局派出机构回龙铺管理所递交了《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》，报告中写明了房屋的基本情况以及亟需解决的实际困难，并由回龙铺镇华田村加盖了村民建房用地报批专用章，并签署“情况属实”。2015年6月29日，宁乡县国土局回龙铺管理所作出《关于对林碧兰建房申请用地的答复》，答复中认为林碧兰申请建房位置属金玉乡镇工业集中区规划控制范围，根据宁乡县人民政府宁发(2013)6号《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》，宁乡县人民政府宁政函(2013)80号关于《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复，答复林碧兰：1、你所提交的建房申请材料中，缺少规划部门的审批资料，不符合建房审批资料受理条件，宁乡县国土资源�回龙铺管理所暂不予受理；2、如需申请办理建房手续，请在完善相关资料后再向宁乡县国土资源局回龙铺管理所申请。林碧兰不服该答复，于2015年8月22日，向市国土局提出行政复议申请，该局经书面审查后认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第三条“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”和《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》第十八条“城镇（含城市、县城、建制镇）规划范围内的村民申请宅基地的，应先期向所在地规划管理部门申请办理《乡村建设规划许可证》，村民同时持有两证方可进行房屋建设”的规定，林碧兰在建房前应当到规划部门办理相关手续，故认定宁乡县国土局回龙铺土地管理所给予林碧兰的答复，符合法律法规的规定，遂于2015年10月21日作出《行政复议决定书》长国土资决字[2015]63号，驳回林碧兰的行政复议申请。林碧兰对该决定书不服，认为复议机关未依法调查核实林碧兰住房现状情况，于2015年11月3日向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定：“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求”。规划要求包括用地和建设等规划要求，即在城市、镇规划区内的建设活动首先应有规划部门的用地许可，林碧兰申请改建的房屋位于金玉新型城镇规划区范围之内，但向宁乡县国土局回龙铺管理所申请房屋改建时没有提交规划部门的该审批文件。宁乡县国土局收到林碧兰的申请材料后，在法定期限内对林碧兰作出书面答复，并将答复送达给了林碧兰，其答复符合上述规定。市国土局的复议决定程序合法，实体处理适当。综上所述，宁乡县国土局、市国土局对林碧兰的答复和决定程序和实�处理并无不妥，林碧兰的诉讼请求于法无据。关于林碧兰在本案开庭前一并提起的对相关规划性文件进行审查问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”林碧兰的申请合法，其请求对宁乡县人民政府发布的《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》(宁发[2013]6号)文件中第三条、第四条和宁乡县人民政府关于《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复(宁政函[2013]80号)文件进行合法性审查，因宁乡县国土局回龙铺管理所在答复中并未直接引用上述条款作为答复结论的依据，答复中虽然体现了两个规划性文件，但并非作为据以作出结论�依据，对答复结论没有实际影响，因此该请求并不符合上述法律规定中应当审查的条件，该院不予审查。市国土局发布的《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见(试行)》(长国资政发[2014]112号)规范性文件第十八条的制定并未超越制定的权限，制定程序合法，且不与上位法相抵触，该条款是合法有效的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回林碧兰的诉讼请求。案件受理费五十元，由林碧兰负担。
上诉人林碧兰上诉称：一审认定事实错误。1、一审判决采信宁乡县国土局的证据是错误的。（1）宁乡县国土局的证据一、三，不具有真实性、合法性、关联性；（2）一审判决认定《答复函》并未直接引用其中两个规范性文件，未造成实质性影响，该认定事实错误；（3）一审判决认定市国土局引用其发布的文件，该文件不与上位法冲突，该认定是错误的。2、一审判决认定，林碧兰申请改建的房屋位于金玉新型城镇规划区，但该事实认定没有证据支持。林碧兰申请改建房屋符合法律规定，农村房屋改建没有必须经过规划批准的程序。3、林碧兰是一个八十多岁的老人，住宅房屋倒塌成了危房，但国土部门与规划部门却相互推诿，属于典型的行政不作为。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决适用市国土局的文件作为裁判依据是错误的。（1）一审判决适用法律违背了我国立法法的规定；（2）该文件限缩了当事人权利及增设了义务。2、一审判决适用我国《城乡规划法》第三条的规定，却故意规避了第三十条、第四十条的规定。3、林碧兰申请危房原址改建符合法律规定。三、对林碧兰提出的依法对三个规范性文件进行审查的要求，一审判决不予处理是错误。1、宁乡县国土局作�的《答复函》中明确引用了其中两个规范性文件进行行政行为，该行政行为也已对林碧兰的权利义务造成了实质影响，人民法院应当予以审查规范性文件。2、市国土局在行政复议中引用了其中一个规范性文件，复议决定对林碧兰的权利义务造成了实质影响，应当依法予以审查文件的合法性。3、林碧兰在一审开庭前提出了审查要求，一审法院不予处理明显违法。4、一审判决不但没有对规范性文件进行审查，反而还用作被诉行政行为合法的依据，一审判决明显不公平。综上，请求：一、撤销一审行政判决[2015]宁行初字第00203号；二、确认宁乡县国土局的不予受理林碧兰危房改建申请的行为违法，并判决撤销其作出的《答复函》；三、确认市国土局行政复议维持《答复函》的行为违法，并判决撤销《行政复议决定书》；四、判决宁乡县国土局在十日内受理林碧兰危房改�申请，并依法作出行政许可决定；五、判决市国土局在十日内监督宁乡县国土局依法受理林碧兰危房改建申请，并责令宁乡县国土局依法作出行政许可决定；六、依法对宁乡县人民政府发布的《关于加快推进金玉乡镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》、《关于<金玉新型城镇示范区启动区控制性规划>的批复》及市国土局发布的《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》进行合法性审查，并确认该三个文件不能作为两被上诉人行政行为的合法依据；七、判令两被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人宁乡县国土局辩称：宁乡县国土局回龙铺镇管理所向上诉人作出的《关于对林碧兰建房申请用地的答复》符合法律规定。宁乡县国土局回龙铺管理所于2015年6月25日收到上诉人提交的《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》后，即于6月26日上午派员进行了实地查看，虽然上诉人报告内容基本属实，但因其申请改建房屋的位置位于金玉新型城镇示范区启动区控制性规划范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第四十条以及《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》第十八条的规定，上诉人在规划控制范围内的建设活动应当符合规划要求，在申请建房前应当先期向规划部门申请办理《乡村建设规划许可证》。鉴于上诉人申请建房的资料中缺少《乡村建设规划许可证》这一必不可少的资料，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项、《湖南省行政程序规定》第六十五条第一款第（三）项等法律规定，宁乡县国土局回龙铺管理所于2015年6月29日向上诉人作出了《关于林碧兰建房申请用地的答复》，告知其所提交的申请资料因缺少规划部门审批资料，不符合建房审批资料受理条件，暂不予受理，如需办理请在完善相关资料后再行申请。综上所述，宁乡县国土局回龙铺管理所对上诉人所作出的《答复》合法有效，暂不予受理上诉人建房用地申请的行政行为并无不当，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
被上诉人市国土局辩称：2015年8月22日，上诉人不服宁乡县国土局未履行审批建房申请的法定职责向市国土局提出行政复议申请。市国土局受理该行政复议申请后，于2015年8月28日依法向宁乡县国土局送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，宁乡县国土局于2015年9月8日向市国土局提交了书面行政复议答复书及作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。市国土局经书面审查后认为：依据《中华人民共和国城�规划法》第三条规定“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见（试行）》第十八条的规定“城镇（含城市、县城、建制镇）规划范围内的村民申请宅基地的，应先期向所在地规划管理部门申请办理《乡村建设规划许可证》，村民同时持有两证方可进行房屋建设”。宁乡县国土局回龙铺土地管理所给予上诉人“因其提交的建房申请材料中缺少规划部门审批资料，不符合建房审批受理条件，暂不予受理，请其完善相关资料后再向宁乡县国土资源局回龙铺土地管理所申请”的答复，符合法律法规的规定，因此，于2015年10月21日作出《行政复议决定书》（长国土资决字[2015]63号），决定驳回上诉人的行政复议申请。综上所述，请求二审法院驳回原告上诉请求。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。
另查明，2015年6月30日，林碧兰向原宁乡县城乡规划局递交了《关于请求批准历史危房改建的紧急报告》，2015年7月10日，原宁乡县城乡规划局作出《关于回龙铺镇林碧兰住户申请建房的规划意见》，意见内容为：一、申请建设用地位于金玉工业园区规划控制范围内，须征得金玉工业园意见；二、建房申请及报告须征求乡人民政府、国土所、村组及四邻意见；三、资料齐全后，由乡镇人民政府统一报送我局办理，并告知林碧兰住户办理情况，做好工作。林碧兰不服该意见，于2015年9月20日，向长沙市城乡规划局提出行政复议申请，该局经书面审查后驳回了林碧兰的行政复议申请。林碧兰仍不服，于2015年12月8日向人民法院提起行政诉讼。2016年8月5日，本院作出了（2016）湘01行终576号《行政判决书》，认定答复行为及行政复议决定并无不当，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定，城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。本案中，宁乡县人民政府作出了《宁乡县人民政府关于<金玉新型城镇示范区启动区控制性规划>批复》，批准将回龙铺黄山村和华田村部分范围纳入金玉新型城镇示范区规划范围，林碧兰申请改建房屋的位置位于该规划区范围内。根据上述规定，林碧兰申请改建房屋应符合规划要求，即应取得城市、镇规划区内的规划许可，但其向宁乡县国土局回龙铺管理所申请房屋改建时未提交规划部门的审批文件，宁乡县国土局收到林碧兰的申请材料后，对其作出书面答复，并将答复送达给了林碧兰，宁乡县国土局的答复并无不妥。市国土局受理林碧兰的复议申请后，经调查取证，作出了长国土资决字[2015]63号《行政复议决定书》，驳回林碧兰的行政复议申请并无不当。林碧兰主张一审判决采信的证据错误，本院认为，一审判决对经过庭审质证的证据进行综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验进行全面、客观和公正地判断，一审判决采信的证据与认定的事实并无不当。林碧兰主张一审判决适用法律错误，本院认为，一审判决认定林碧兰的改建申请不符合国土部门受理条件的主要依据是《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定，一审判决并未直接适用市国土局文件（长国资政发[2014]112号）的有关条文，本院对林碧兰该项诉讼主张不予支持。林碧兰还请求对宁乡县人民政府发布的《关于加快推进金玉�镇工业集中区建设促进乡镇工业持续健康发展的决定》(宁发[2013]6号)和《金玉新型城镇示范区启动区控制性规划》的批复(宁政函[2013]80号)两规范性文件进行合法性审查，本院认为，宁乡县国土资源局管理所在答复中并未直接引用上述文件中的相关条款作为答复结论的依据，答复中虽然体现了两个文件，但实质还是以建设活动应当符合规划要求作出的答复，引用上述文件对答复结论没有实际影响，因此该两文件不符合人民法院进行合法性审查的条件。市国土局发布的《关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见(试行)》(长国资政发[2014]112号)规范性文件第十八条的制定并未超越制定的权限，制定程序合法，且不与上位法相抵触，该条款是合法有效的。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人林碧兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 杨
代理审判员 陈邵明
代理审判员 廖国娟
二〇一七年九月十一日
代理书记员 侯 磊
法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。