海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼96行终36号
上诉人（原审原告）琼海市恒建投资开发有限公司。住所地：琼海市嘉积镇。
法定代表人杨国兰，该公司经理。
委托代理人朱林，海南嘉法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）琼海市龙江镇人民政府。住所地：琼海市龙江镇。
法定代表人黄田平，该镇镇长。
委托代理人陈昌茂，琼海市恒信法律事务所法律工作者。
委托代理人侯志斌，琼海市龙江镇人民政府副镇长。
上诉人琼海市恒建投资开发有限公司（以下简称恒建公司）因被上诉人琼海市龙江镇人民政府（以下简称龙江镇政府）修建道路纠纷一案，不服琼海市人民法院（以下简称琼海市法院）（2016）琼9002行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭审理了本案，上诉人恒建公司的委托代理人朱林，被上诉人龙江镇政府的委托代理人陈昌茂、侯志斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：龙江镇政府分别于2008年、2015年在龙江镇修建两条道路，恒建公司认为龙江镇政府侵占其987.58平方米土地使用权，没有履行征地程序，不给予上诉人补偿，故向原审琼海市法院提起行政诉讼，请求确认龙江镇政府因修建道路侵占其土地使用权的行为违法。原审法院作出（2016）琼9002行初1号行政判决，驳回恒建公司的诉讼请求，恒建公司不服，向本院提起上诉。
原审查明，1995年，龙江镇政府为了加速龙江墟的改造建设，拟建设一条新街，于同年向琼海市国土环境资源局(现琼海市国土资源局，以下称琼海市国土资源局)提出书面请示，经与琼海市规划局协同选址并作出规划，拟征用25.787亩土地。1995年5月29日，琼海市人民政府批准了征地申请，由琼海市国土资源局委托龙江镇政府按照龙江镇总体规划要求开发上述土地。1995年5月5日，龙江镇政府与恒建公司签订了《关于龙江新街开发建设转让协议书》，对开发建设必须按图纸设计要求施工等有关事项作出约定，但当时未对转让土地范围内的街道作出明确的规划和约定。1998年10月30日，恒建公司与琼海市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定琼海市国土资源局将位于龙江中学南侧面积为16839平方米的国有土地出让给恒建公司，位置及四至范围以合同附图为准；合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设“龙江新街”项目；合同约定地下资源、埋藏物和市政公用设施均不属土地使用权出让范围。1999年1月3日，琼海市国土资源局将该土地使用权登记给恒建公司并颁发了第714号《国有土地使用证》，该证附有1995年1月20日制作的龙江镇政府建设用地规划红线图，规划红线图中对恒建公司取得的16839平方米转让地中未明确规划街道。2012年以前，龙江镇政府既未对“龙江新街”项目土地范围进行整体规划，恒建公司亦未对“龙江新街”项目土地范围进行整体规划。2012年，根据琼海市委、琼海市政府有关美丽乡村和城镇化建设的工作部署，龙江镇政府开始对龙江镇龙江墟进行整体规划，于2014年完成《琼海市龙江镇总体规划暨镇区控制性详细规划（2012-2030）用地布局规划图》，同年11月22日经琼海市城乡规划委员会核准，已将该规划图对外公示。该规划图同时将恒建公司开发的“龙江新街”项目用地范围纳入整体规划中。2008年，龙江镇政府在未告知恒建投资公司的情况下，对位于龙江镇政府礼堂后毗邻东边的道路进行硬板化（即在原有土路上铺设水泥道路）建设。2015年5月20日和6月25日，龙江镇龙江村委会第三村民小组和龙江镇中心学校先后以方便村民生产生活和方便小学生上学为由向龙江镇政府提出道路硬板化建设申请，要求龙江镇政府对原有的土路进行硬板化建设。2015年6月，龙江镇政府对从龙江中学侧面围墙往南边至水田和从龙江三队农家简易房旁边的槟榔树处直往龙江中心小学前墙的土路进行道路硬板化建设。恒建公司认为龙江镇政府既未依法征用其土地，亦未经其同意，擅自在其拥有的土地使用权证范围内占用土地建设道路，侵犯其合法权益。原审法院组织现场勘查，证实龙江镇政府所建设的硬板化道路位于龙江镇总体规划暨镇区控制性详细规划（2012-2030）用地布局规划图中C-09与C-08、C-11之间以及C-11与C-12之间的道路，与规划道路相符。原审还查明，恒建公司曾于2015年9月10日向原审法院提起民事诉讼，要求龙江镇政府赔偿占用其土地使用权造成的经济损失3324000元。原审法院审理后认为双方之间产生的纠纷属于行政诉讼法调整范围，故而以（2015）琼海民一初字第1372号民事裁定驳回恒建公司的起诉。
原审判决认为，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。涉案的硬板化道路系由龙江镇政府分别于2008年和2015年建设完成，恒建公司于2016年1月21日向原审法院提起行政诉讼并未违反法律规定，故依法应受理。恒建公司与琼海市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》明确约定市政公用设施不属于土地使用权出让范围。龙江镇政府建设硬板化道路的行为属于市政公用设施，不存在占用恒建公司土地使用权的行为，对恒建公司而言亦未侵犯其合法权益。本案中，“龙江新街”项目属于龙江镇龙江墟的组成部分，在“龙江新街”项目土地范围内开发建设时必须要保留必要的公共通道即街道以方便公众出行，这是城镇建设基本功能之一，其与房地产开发项目建设中开发商仅考虑本项目的业主需要具有较大的区别。在2012年前双方均未对“龙江新街”项目的土地范围进行整体规划，因此，龙江镇政府后来对其进行整体规划并建设道路，既不会产生重建、多建街道的问题，也不会对恒建公司的合法权益造成损害，不存在因龙江镇政府所建街道造成恒建公司损失的问题。龙江镇政府根据琼海市委、琼海市政府有关美丽乡村和城镇化建设的工作部署，自2012年开始至2014年完成《琼海市龙江镇总体规划暨镇区控制性详细规划（2012-2030）用地布局规划图》，对整个龙江镇龙江墟包括恒建公司开发的“龙江新街”项目在内进行了整体规划，这并无不妥，也正是龙江镇政府正常行使行政权力的体现。龙江镇政府作为地方基层政府，有权对本辖区范围内进行社会公共管理，而且根据琼海市政府的批复，龙江镇政府已依法取得对“龙江镇新街”项目占用的土地拥有统一安排使用的权力。可见，龙江镇政府对“龙江新街”项目进行管理和整体规划并未违反法律法规的规定和签订土地转让合同的约定。本案中，龙江镇政府根据龙江镇龙江村委会第三村民小组和龙江镇中心学校的申请，并结合2012年制作的整体规划，将龙江镇龙江墟龙江中学侧面围墙往南边至水田、从龙江三队农家简易房旁边的槟榔树处直至龙江中心小学前墙建设硬板化道路的行为，系满足社会公众利益所必需的行为，具有公共利益性质，应该认定为市政公用设施。同样，在龙江镇政府礼堂毗邻东边建设硬板化道路的行为，也是为了满足街道公共通行需要而建设且符合整体规划，同样具有公共利益性质，同样应该认定为市政公用设施，而根据《国有土地使用权出让合同》的约定，市政公用设施并不属于土地使用权出让范围。故龙江镇政府在不属于土地使用权出让范围内建设硬板化道路时并未侵犯恒建公司的合法权益，故恒建公司要求确认龙江镇政府建设硬板化道路的行为违法的诉讼主张缺少事实根据和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恒建公司的诉讼请求。本案受理费50元由恒建公司负担。
上诉人恒建投资公司诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果损害上诉人的合法权益。一、1999年1月，琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）给上诉人颁发了[海国用（99号）字第714号]《国有土地使用证》（以下简称714号《国有土地使用证》），土地用途为商用，面积为16839平方米，上诉人土地使用权的合法权益应当受到法律保护。二、龙江镇政府占用上诉人的土地修建道路，没有依法履行征收、征用程序，也没有给予上诉人任何补偿，侵犯上诉人的合法权益。上诉人与琼海市国土环境资源局（现琼海市国土资源局）于1998年10月30日所签订的《国有土地使用权出让合同》第二条约定：“地下资源、埋藏物和市政公用设施均不属于土地使用权出让范围。”，其所指的市政公用设施应当仅限于供水、排水、供电、燃气、光缆设施，不能随意扩大解释。原审判决片面理解合同条文，扩大公共设施的范围，属于认定事实错误。合同第十三条约定：“本合同存续期间，甲方不得因调整城市规划收回土地使用权。但在特殊情况下，根据社会公共利益需要，甲方可以依照法定程序提前收回出让宗地的使用权，并根据土地使用者已使用的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。”该条规定已明确，政府为了公共利益的需要，可以收回土地使用权，但要给予相应的补偿。三、根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的相关规定，为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。龙江镇政府占用上诉人的土地修建道路，应当履行征收、征用程序，并要给予合理补偿。然而，龙江镇政府没有依法履行土地征收、征用程序，也没有给予上诉人任何补偿，其行为违法。综上，请二审法院撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人龙江镇政府辩称，原审判决认定事实清楚,适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据。一、龙江镇政府仅是对上诉人已开发形成的土路上铺上水泥，筑成水泥路，并不是占用上诉人的土地修建道路。1995年对“龙江镇新街”项目开发时,上诉人和龙江镇政府均未对项目范围土地进行整体规划，上诉人也认可目前项目范围内的道路实际由上诉人自已规划。现场勘验证实,龙江镇政府铺设水泥的道路实际就是上诉人开发建设早已形成的道路,也是“龙江镇新街”附近居民生产生活和龙江镇中心学校学生上学的必经道路。该两条道路因为恒建公司一直未建设，道路长期处于土路状态,既不能满足安全通行、生产生活的需要,也不美化龙江镇新街的环境，因此龙江镇政府出资铺上水泥，方便附近居民的生产生活。根据2014年《琼海市龙江镇总体规划曁镇区控制性详细规划》，“龙江镇新街”项目土地范围内的道路规划,实际上是维持了上诉人开发建设所形成的现状道路,并没有作更改，龙江镇政府出资铺设的这两条水泥道路的长度和宽度也没有超出规划和建设现状的范围。二、政府有权对本辖区范围内进行社会公共管理。《城乡规划法》规定,建设单位或者个人在城市、镇规划区进行建筑物、道路等其他工程建设的,应当持使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案、修建性详细规划等材料,向城市规划行政主管部门申请核发建设工程规划许可证后,方可申请办理开工手续。但上诉人在取得“龙江镇新街”的开发建设项目后,既未办理建设工程规划,也未取得建设工程施工许可,仅凭上诉人的单方意愿自由规划。上诉人取得土地使用权后，没有投资对道路、水电等基础设施进行建设，只是将土地平整之后分块转让给他人，其道路、排水等基础设施均是政府出资建设。“龙江镇新街”项目有别于一般的房地产开发,该项目是完全开放的,是和龙江镇墟的建设融合在一起的，龙江镇政府有社会公共管理职责,不能无视道路混乱的现象，因此，龙江镇政府在其原有的土路上铺设水泥道路，是为了服务于广大人民群众,美化龙江镇的合法行为,也没有侵害上诉人的合法权益。综上，上诉人的诉求无事实和法律依据，请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的诉求。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。据本院现场查看，恒建公司取得“龙江镇新街”项目的土地使用权后，并未在“龙江镇新街”中建设商品房或其他设施，而是将土地平整之后分割出让给个人作为宅基地及出让给其他单位作为建设用地。涉案的两条道路中，与在龙江镇政府礼堂毗邻的道路其东侧的土地，恒建公司已全部出让给个人作为宅基地，现已建好一排二至三层不等的房屋，西侧是龙江镇政府礼堂，两边房屋中间自然形成宽约10米，长约40米的土路，因该土路下雨泥泞积水，通行不便，恒建公司长期不修建，附近居民向龙江镇政府反映，龙江镇政府为了方便居民生活，美化环境，在未告知恒建公司的情况下于2008年出资在原有的土路上铺设水泥和地板砖，形成现在的街道。另一条道路即龙江中学侧面围墙往南边至水田、从龙江三队农家简易房旁边的槟榔树处直至龙江中心小学前墙的道路西边的土地，恒建公司也已经出让给其他单位作为建设用地，对面是水田，亦自然形成一条宽约8米，长约65米的土路，因该土路通行不便，龙江村委会第三村和龙江中学为了方便村民及学生通行，向龙江镇政府反映要求龙江镇政府修建水泥路。2015年6月期间，龙江镇政府在未经恒建公司同意的情况下，出资在原有的土路上铺设了水泥路，形成现在的道路。本院还查明，“龙江镇新街”的另外两条道路以及道路旁边的人行道、绿化、排水沟等基础设施均是由龙江镇政府出资修建。
本院认为，本案审理的是被告龙江镇政府修设道路是否侵害原告恒建公司的合法权益，其行为是否违法。一、据本院查明的事实，恒建公司1995年取得“龙江镇新街”项目的土地使用权之后，因当时龙江镇政府没有对该项目范围内的土地使用情况进行整体规划，该项目范围内的土地使用情况均是由恒建公司自行规划，亦未报经政府审批。恒建公司取得“龙江镇新街”项目的土地使用权后，将土地规划、平整之后分块转让给他人，其中涉案的一条道路，即与在龙江镇政府礼堂毗邻的道路，是恒建公司将土地出让给村民建房之后自然形成的土路，而另一条道路即龙江中学侧面围墙往南边的土路，也是因恒建公司将土地出让给其他单位作为建设用地而自然形成的土路。恒建公司作为“龙江镇新街”项目开发商，本负有对该项目内的道路进行平整、修建的义务。该两条道路本应由恒建公司出资修建，但从本院查明的事实证明，该两条道路长期以来处于土路状态，崎岖不平，尘土飞扬，下雨泥泞积水，影响附近居民、学生的通行。龙江镇政府在群众多次反映的情况下，为了方便群众生活，美化城镇，出资在原有的土路上铺设水泥道路，并不是占用恒建公司的土地重新修建道路，也不影响恒建公司对项目土地的开发利用。虽然道路的土地使用权属于恒建公司所有，但龙江镇政府出资在原有的土路上铺设水泥路并未侵害到恒建公司的土地使用权。二、依照2014年《琼海市龙江镇总体规划暨镇区控制性详细规划》，涉案的两条道路亦属于规划范围内，该道路规划实际上维持了恒建公司原规划的道路，并没有作更改，龙江镇政府出资铺设的这两条水泥道路的长度和宽度也没有超出规划范围。“龙江镇新街”是龙江镇城镇建设的组成部分，不同于商品房小区开发，必须留出道路以便于城镇群众通行，该两条道路本应由恒建公司出资修建，因恒建公司怠于履行其应尽的义务，龙江镇政府作为乡镇级人民政府，对其辖区范围内负有公共管理的义务，其应群众之要求出资在原有的土路上修建成为水泥道路，系为了方便群众生产生活的公共利益需要，该行为应给予肯定。
综上，恒建公司认为龙江镇政府修路侵占其土地使用权，修路行为违法的诉求无事实根据和法律依据，恒建公司诉请撤销原审判决并确认龙江镇政府修建道路占用其987.58平方米土地使用权的行为违法本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持琼海市人民法院（2016）琼9002行初1号行政判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人琼海市恒建投资开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王俊明
审 判 员 王定辉
审 判 员 符敬强
二〇一七年三月二十八日
法官助理 杨 智
书 记 员 符 倩
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
审核：王俊明撰稿：王俊明校对：杨智符倩印刷：陈蕊
海南省第一中级人民法院2017年3月29日印制
（共印25份）