贵州省安龙县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔2328行初35号
原告黄强刚（曾用名黄祥明、黄祥刚），其余略。
委托代理人马明坚，贵州绿海律师事务所律师，代理权限：一般代理。
被告望谟县石屯镇人民政府，其余略。
法定代表人符足会，该镇人民政府镇长。（未到庭）
出庭负责人罗方新，该镇人民政府副镇长。
委托代理人肖飞，该镇人民政府工作人员，代理权限：一般代理。
被告望谟县人民政府，其余略。
法定代表人何正祥，该县人民政府县长。（未到庭）
委托代理人韦家惠，该县人民政府办公室副主任，代理权限：特别授权。
第三人韦文语（又名韦文宇），其余略。
委托代理人杨光赢，望谟县中心法律事务所法律工作者，代理权限：一般代理。
原告黄强刚不服被告望谟县石屯镇人民政府（以下简称石屯镇政府）作出的石府发（2016）1号《土地权属争议决定书》及被告望谟县人民政府（以下简称望谟县政府）作出的望府行复不理告字[2016]第2号《不予受理行政复议申请告知书》，于2016年4月7日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年4月8日向被告方送达了起诉状副本及应诉通知书。本院经征求双方当事人的同意，依法适用简易程序于2016年4月25日公开开庭审理了本案，原告黄强刚及委托代理人马明坚，被告石屯镇政府的出庭负责人罗方新及委托代理人肖飞，被告望谟县政府的委托代理人韦家惠，第三人韦文语及委托代理人杨光赢到庭参加诉讼。庭审中，原、被告及第三人同意进行协调，经协调后双方当事人未达成协议，现本案恢复审理并已审理终结。
被告石屯镇政府于2016年1月6日作出石府发（2016）1号《关于红星村黄祥刚与韦文宇户土地权属争议的处理决定》，确认黄祥刚户与韦文宇户所争议的地名叫“拉交”，自土地承包到户以来，该地就由韦文宇户承包经营并一直管理使用至今，韦文宇户“拉交”土地登记面积为0.9亩，实地面积约为2亩，争议面积与实际面积相差约1.1亩，登记面积四至界线与实地面积四至界线完全相符。决定：该争议地“拉交”争议范围内实际面积约2亩土地的所有权归红星村集体所有，使用权归韦文宇户所有。原告黄强刚不服，向被告望谟县政府申请行政复议，被告望谟县政府于2016年3月20日作出望府行复不理告字[2016]第2号《不予受理行政复议申请告知书》，决定对原告黄强刚的复议申请不予受理。
原告黄强刚诉称：1、请求法院依法撤销望谟县石屯镇政府作出的石府发（2016）1号土地权属争议决定书，依法确认被告望谟县石屯镇政府行政乱作为。依法撤销望谟县人民政府作出的望府行复不理告字（2016）第2号决定书，依法判决被告望谟县政府重新作出复议决定，依法确认“坝劳力”处土地承包经营权归原告享有；2、本案诉讼费用由被告承担。
事实及理由：原告在第一轮承包土地时承包望谟县石屯镇红星村行洞新寨寨子中间大岩脚下“坝劳力”处耕地2亩左右（登记为0.5亩），至第二轮承包时依法延续承包上述土地。因原告和第三人岳父系直系血亲关系，原告同意第三人暂时耕种。
2009年至2011年期间，原告几次和第三人韦文语商量归还土地，但第三人拒绝返还土地。2012年原告去耕种后产生争议，被告石屯镇政府确认上述土地权属，被告石屯镇政府于2014年7月25日、2015年7月15日作出两次处理决定，确认上述土地承包经营权归第三人享有。原告人向被告望谟县政府申请复议，被告望谟县政府于2015年11月5日作出（2015）14号复议决定书，决定撤销被告石屯镇政府作出的石府发（2015）第26号决定书，由被告石屯镇政府查清事实重新作出处理决定。被告石屯镇政府于2016年1月6日又作出（2016）1号决定书，该决定书依然依据石府发（2015）第26号决定书的事实、证据、法律适用进行下发，决定争议土地归第三人管理使用。原告决定起诉被告石屯镇政府，于2016年2月28日将起诉书交至望谟县人民法院，望谟县人民法院于2016年3月5日告知原告可以起诉，但要求原告自行到安龙县人民法院起诉。2016年3月15日原告两次到安龙县人民法院起诉，安龙县人民法院告知原告要申请行政复议后方可起诉。原告于2016年3月16日向被告望谟县政府递交复议申请书，被告望谟县政府于2016年3月20日作出望府行复不理告字（2016）2号决定书，原告于2016年3月28日收到上述决定书，被告望谟县政府以复议申请期限已过为由决定不予受理。
原告在复议期间一直在主张自己的权利，其复议期限已经中断，并未超过复议期限。二被告在对待原告的纠纷相互推诿。石屯镇政府几次的处理决定事实不清，证据不足，依法属于行政乱作为。
庭审中，原告变更诉讼请求为：1、请求法院依法撤销望谟县石屯镇政府作出的石府发（2016）1号土地权属争议决定书，依法撤销望谟县人民政府作出的望府行复不理告字（2016）第2号决定书，依法判决被告望谟县政府重新作出复议决定，依法确认“坝劳力”处土地承包经营权归原告享有；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
一、身份证复印件、望谟县石屯镇红星村民委员会证明，证明原告的主体适格及“黄祥刚”与“黄强刚”是同一人。
二、黄祥刚土地承包经营权证书，证明原告的土地承包登记证上小地名为“坝劳力”有0.5亩的旱地。
三、王建堂的望林自字第0046303号《社员自留山证》、黄祥刚的望林自字第0046304号《社员自留山证》、韦庆忠的望林自字第0046302号《社员自留山证》，证明三人的自留山明确地块为“坝劳力”，黄祥刚在“坝劳力”有一块土地，下抵本户属地，就是本案争议地。
四、韦光超、黄祖奶那、韦光亮、王建录、王建堂五人的《证实》各一份，证实本案争议地叫“坝劳力”。
五、韦光超、韦文吉二人的土地承包证均没有填写四至界限，罗正光、黄正由二人的土地承包证均填写了四至界限，证明本村的土地承包证没有填写四至界限，填写的是不真实的，韦文语家的四至界限是自己填写的。
六、望谟县石屯镇人民政府作出的石府发（2016）1号处理决定，证明未对双方争议地四至界限进行明确，是“拉交”还是“坝劳力”，附图没有双方签字确认。
七、照片4张，证明用于确认争议地的四至界限和地点。
八、证人王建堂的当庭证词，证词内容：我家有一块地在争议地上面，我家那块地在行洞新寨组的“坝劳力”，并有7、8户人家，大家都喊“坝劳力”。我家那块地以前是自留山，办有证，上面抵岩山。原告提交的图上，王国周家有条小路上去，面对图的左边“坝劳力”，右边叫“lang交”。
九、证人王建录的当庭证词，证词内容：我妻子是原告的妹、是第三人妻子的堂姊妹。我在20岁时结婚，那块地我去种过，叫“坝劳力”。
被告石屯镇政府辩称：一、事件的经过及调查情况。红星村黄祥刚与韦文语因“拉交”土地权属争议，该争议发生于2013年4月17日黄祥刚户强行耕种该地而发生争议。被告石屯镇政府接到反映后高度重视，组织相关部门组成工作组实地调查并组织争议双方进行调解，但因原告不同意导致调解不成功。被告石屯镇政府经调查了解于2014年7月25日，2015年7月15日作出处理决定，原告不服依法向望谟县人民政府申请行政复议，望谟县人民政府以被告石屯镇政府在认定争议土地面积上有误撤销了被告石屯镇政府所作的处理决定，要求被告石屯镇政府重新作出具体行政行为。被告石屯镇政府为了慎重起见，再次组织相关人员深入实地调查，对争议面积进行计算，于2016年1月6日以（石府发[2016]1号）对争议地重新作出处理决定，将争议地“拉交”争议范围内实际面积2亩土地的所有权归红星村集体所有，使用权归韦文语户所有，并明确告知了争议双方，如不服处理决定可自收到本处理决定之日起60日内向上级人民政府行政复议机关申请行政复议，于2016年1月6日，被告石屯镇政府分别将处理决定送达争议双方，但原告在法定期限内，并未向望谟县人民政府申请行政复议，自动放弃了其自身享有的法定权利。
被告石屯镇政府认为：一是根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四款、第九条的规定，被告石屯镇政府在作出本案处理决定前，已就该争议作出过两次处理决定，原告均不服已向望谟县人民政府申请行政复议，主张其权利，而答辩人于2016年1月6日作出的处理决定，已明确告知了争议双方的权利，可原告在规定时间内并未向望谟县人民政府申请行政复议，自动放弃了其享有的法定权利，属自动放弃行为，并不属于因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限。当事人不服行政机关作出的土地争议的前置必须经过行政复议，而原告在法定期限内自动放弃了该权利，而向安龙县人民法院提起行政诉讼，无法可依。二是被告石屯镇政府在作出处理决定前，已组成工作组实地调查取证，并组织争议双方现场调解，但因双方意见分歧较大而达不成一致意见，为此，为了有利于争议双方的生产生活，按照尊重历史，照顾现实的原则，根据相关法律法规作出的处理决定，该处理决定是在调查了解，查阅大量相关证据的基础上作出的，决定认定事实清楚，适用法律正确，所作出的具体行政行为是在法律许可的范围作出的，是有法可依的。
综上所述，被告石屯镇政府决定将争议地使用权划归韦文语户耕种管理，是按照尊重历史、照顾现实的原则，是在重事实、重证据、重调查研究的基础上作出的，该《处理决定》事实清楚、证据确凿、实事求是，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院依法予以维持。
被告石屯镇政府向本院提交了以下证据：
一、组织机构代码、法人身份证明复印件，证明被告的主体适格。
二、2014年10月13日王建堂调查笔录、2015年10月15日王建堂调查笔录，证明：1、争议地实际地名是“拉交”，布依话读“lang交”，不是叫“坝劳力”；2、该争议地一直是第三人在耕种管理。
三、韦光明调查笔录，证明争议地名叫“拉交”，韦光明户家的土地相邻争议地，都是第三人在耕种。
四、黄祥刚笔录，证明原告在1996-1998年是该村村长，他是在知晓1996年土地发生争议，在1998年发包时，把土地发包给第三人，离“拉交”100米左右才是叫“坝劳力”
五、黄生贵调查笔录，证明争议土地一直是第三人在耕种。
六、争议地草图，证明争议地的四至界限，北抵韦光明，南面抵王建堂，西抵老小路，东抵王国耀。
七、黄祥刚、韦文语、王建堂土地承包经营权证书复印件各1份，证明韦文语承包土地经营权证书登记的“拉交”与调查的一致，黄强刚登记的没有“拉交”。
八、行洞组组长黄国照的证明，证明争议土地叫“拉交”。
九、韦文语调查笔录，证明韦文语一直耕种管理。
十、石府发（2016）1号及送达回证，证明根据调查作出具体行政行为，告知双方当事人依法申请行政复议的期限以及申请机关，并已送达的事实。
被告望谟县政府辩称：1、原告的诉讼请求事项中的部分诉讼请求不实事求是。理由如下：根据《中华人民共和国行政诉讼》第四十九条第（三）项有具体的诉讼请求和事实根据。原告向法院提起行政诉讼其中一项诉讼请求是：依法撤销望谟县人民政府所作出的望府行复不理告字（2016）第2号决定书，依法判决被告望谟县政府重新作出复议决定。但被告望谟县政府依法作出的是望府行复不理告字（2016）第2号《不予受理行政复议申请告知书》，而不是决定书，也从来没有给原告作出过望府行复不理告字（2016）第2号决定书，原告提起行政诉讼的请求事项指向内容不存在，请求依法撤销的内容也不存在。
2、被告望谟县政府所作出的《不予受理行政复议申请告知书》符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，原告认为望谟县石屯镇人民政府于2016年1月6日作出石府发[2016]1号处理决定侵犯其合法权益，应在法律规定的期限内提起行政复议。石府发[2016]1号处理决定书已经依法特别明确告知原告申请复议和期限的事项。然而，原告虽然寻求解决纠纷心切于情理之中，但明知土地权属纠纷属于复议前置条件，而自作主张不向复议机关申请行政复议，直接向法院提起行政诉讼，显然是原告没有依照法律规定的程序行使自己权利的结果，责任由原告自行承担。
上述事实，被告望谟县政府作出《不予受理行政复议申请告知书》并无不当，请求人民法院查明事实和法律依据，依法对本案予以裁决，以维护答辩人的正当合法权益。
被告望谟县政府向本院提交了以下证据：
一、望府行复不理告字[2016]第2号《不予受理行政复议申请告知书》，证明被告望谟县政府作出的是程序告知书不是行政复议决定书，告知申请期限超过了复议期限。
二、黄强刚行政复议申请书及证据，证明收到黄强刚提出行政复议申请的时间及相应的证据。
三、石屯镇政府送达回证，证明石屯镇政府作出的（2016）1号决定书的时间和地点。
四、望府行复不理告字（2016）第2号《不予受理行政复议申请告知书》的送达回证，证明已经送达完毕。
第三人述称：一、石府发（2016）1号决定书认定事实清楚、客观、实际。首先是争议地的地名是“拉交”，“拉交”地块自来都是第三人家耕种管理，土地改革开放后，第一、第二轮土地承包到户也一直是第三人承包，并依法登记在册，核发证书（有土地承包经营权证书为据）应受法律保护。
二、争议地的地名，第三人的《土地承包经营权证书》记载：地名“拉交”，面积0.9亩，四至界限上抵王建堂、下抵韦光明、右抵路、左抵黄国耀。但原告称的“坝劳力”承包面积0.5亩，在与争议地“拉交”地块由东至西相距约100米远的李国和房屋背后，系原告一直经营、管理、使用。
综上事实，请求人民法院根据相关法律公正判决。
第三人向本院提交了以下证据：
一、第三人韦文语身份证、户口册复印件，证明第三人主体资格，以及曾用名是韦文宇。
二、土地承包证复印件，证明承包土地的基本情况和地点。
经庭审举证、质证，原告对被告石屯镇政府提交的1、4、7、9号无异议；对2号证据的质证意见是仅知道第三人在耕种；对3号证据的质证意见是不能证明争议地是第三人的；对5号证据的质证意见是证明第三人耕种，并未证明是谁的；对6号证据的质证意见是不认可；对8号证据的质证意见是“拉交”是近年来的叫法，以前不这样叫；对10号证据的质证意见是对石府发〔2016〕1号处理决定认为事实不清，对送达回证无异议。被告望谟县政府及第三人对被告石屯镇政府提交的1-10号证据均无异议。
原告、被告石屯镇政府及第三人对被告望谟县政府提交的1-4号证据均无异议。
被告石屯镇政府对原告提交的1、2、3、6证据无异议；对4、5、7、9号证据的质证意见是无关联性；对8号证据的质证意见是“坝劳力”与“lang交”的分界没有确认。被告望谟县政府对原告提交的1、2、3、5、6证据无异议；对4号证据的质证意见是不认可，无法核实；对7号证据的质证意见是证据来源不合法；对8号证据的质证意见是不真实；对9号证据的质证意见与原告有亲属关系。第三人对原告提交的1、2、6号证据无异议；对3、5号证据的质证意见是无关联性；对4号证据的质证意见是证人未出庭不予认可；对7号证据的质证意见是证据来源不合法；对8号证据的质证意见是证人对争议地表述不清；对9号证据的质证意见是证人与原告有血缘关系。
原告对第三人提交的1号证据无异议；对2号证据的质证意见是四至界线是第三人自己填写的，不真实。被告石屯镇政府、望谟县政府对第三人提交的1号证据无异议；对2号证据的质证意见是四至界线核对保存的原稿。
经审理查明，原告与第三人发生争议的土地位于石屯镇红星村行洞组新寨寨子背后的大岩脚下，原告主张的小地名为“坝劳力”，第三人主张的小地名布依语为“lang交”，汉语译为“拉交”。争议地系一块斜坡地，实际面积约2亩。2013年4月17日，原告在争议地上种植粮食作物而引发权属争议纠纷。
被告石屯镇政府对原告与第三人之间的土地权属争议进行调查处理，于2014年7月25日作出石府发〔2014〕21号《关于红星村黄祥刚户与韦文宇户土地权属争议的处理决定》，决定：争议地“拉交”的所有权归红星村集体所有，使用权归韦文宇户所有。原告对该处理决定不服向被告望谟县政府申请行政复议，在复议期间被告石屯镇政府撤销石府发〔2014〕21号处理决定。之后，被告石屯镇政府于2015年7月15日作出石府发〔2015〕26号《关于红星村黄祥刚户与韦文宇户土地权属争议的处理决定》，决定：争议地“拉交”争议范围内土地的所有权归红星村集体所有，使用权归韦文宇户所有。（争议地承包面积0.9亩，实际面积2亩左右，因土地承包时登记为习惯亩，而争议地实有面积为实际亩数，所以，承包面积小于实际面积）。原告对该处理决定不服又向被告望谟县政府申请行政复议，被告望谟县政府于2015年11月5日作出望府行复决字〔2015〕14号《行政复议决定书》，决定：1、石屯镇人民政府于2015年7月15日作出的石府发〔2015〕26号《石屯镇人民政府关于红星村黄祥刚户与韦文宇户土地权属争议的处理决定》具体行政行为，主要事实不清，证据不足，依法进行撤销；2、由望谟县石屯镇人民政府在60日内重新对该争议地作出具体行政行为。
2016年1月6日，被告石屯镇政府作出〔2016〕1号《关于红星村黄祥刚户与韦文宇户土地权属争议的处理决定》，决定：争议地“拉交”争议范围内实际面积约2亩土地的所有权归红星村集体所有，使用权归韦文宇户所有。被告石屯镇政府作出〔2016〕1号处理决定已于当日向原告送达。
2016年3月15日，原告向本院提起行政诉讼，本院于当日作出（2016）黔2326行初26号行政裁定书，因本案是涉及自然资源的所有权和使用权的行政行为，原告未经行政复议而直接提起行政诉讼违反法律规定，裁定：对黄强刚的起诉，本院不予立案。
2016年3月16日，原告向被告望谟县政府申请行政复议，被告望谟县政府于2016年3月20日作出望府行复不理告字〔2016〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》，以原告超过法定期限申请复议，不符合复议申请受理条件，被告望谟县政府不予受理。
上述事实，有原、被告及第三人提交的上述证据在卷，可以认定。
本案争议的焦点：1、被告石屯镇政府与被告望谟县政府是否是必要的共同被告；2、原告提起的行政诉讼是否应当受理。
本院认为，关于被告石屯镇政府与被告望谟县政府是否是必要的共同被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合条件为由驳回的除外”之规定，本案中，被告石屯镇政府作出石府发〔2016〕1号《关于红星村黄祥刚户与韦文宇户土地权属争议的处理决定》，原告不服该土地权属处理决定，向被告望谟县政府申请行政复议。被告望谟县政府以原告超过法定期限申请行政复议，不符合复议申请受理条件，作出望府行复不理告字〔2016〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》，并不属于复议机关维持原行政行为的情形，被告望谟县政府并非共同被告。故原告将石屯镇政府和望谟县政府作为共同被告提起行政诉讼，不符合上述法律条文的规定，应当予以驳回。
关于原告提起的行政诉讼是否应当受理。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，属于中级人民法院管辖的第一审行政案件。就本案而言，因被告望谟县政府是县级地方人民政府，原告认为被告望谟县政府作出的望府行复不理告字〔2016〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》侵犯其合法权益，应当向有管辖权的法院提起行政诉讼。为此，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告望谟县政府作出涉案行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，应当予以驳回。
其次，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
针对本案而言，原告与第三人因土地使用权发生争议，被告石屯镇政府作出石府发〔2016〕1号《关于红星村黄祥刚户与韦文宇户土地权属争议的处理决定》，应当先申请行政复议，对复议决定不服才可以向人民法院提起行政诉讼。虽然原告已向被告望谟县政府申请行政复议，被告望谟县政府对原告的复议申请经审查后，认为原告超过复议期限，不符合受理条件，作出望府行复不理告字〔2016〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》。为此，在被告望谟县政府作出的望府行复不理告字〔2016〕第2号《不予受理行政复议申请告知书》未被依法撤销的情形下，被告石屯镇政府作出的石府发〔2016〕1号处理决定已发生法律效力，故原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告石屯镇政府作出涉案行政行为，不符合行政诉讼起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）不符合其他法定起诉条件的。”之规定，对于原告的该项起诉，应当予以驳回。
据此，根据上述法律规定及理由，裁定如下：
驳回原告黄强刚的起诉。
案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
逾期不提起上诉，本裁定则发生法律效力。
审判员 罗 柠
二〇一六年十月十四日
书记员 姜安利