山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁10行终122号
上诉人（原审原告）兰翠玲。
委托代理人孙冬松，陕西泽界律师事务所律师。
委托代理人石震，陕西泽界律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）威海市文登区人力资源和社会保障局，住所地威海市文登区世纪大道84号。
法定代表人刘建方，局长。
委托代理人林波，威海市文登区社会保险服务中心工伤科科员。
委托代理人毕建杰，威海市文登区社会保险服务中心工伤科科员。
被上诉人（原审被告）威海市文登区人民政府，住所地威海市文登区文山路30号。
法定代表人林恒，区长。
委托代理人吕燕，威海市文登区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王传辉，山东时中律师事务所律师。
原审第三人中国农业发展银行威海市文登区支行，住所地威海市文登区世纪大道****号。
负责人曲利威，行长。
委托代理人包某，中国农业发展银行威海市文登区支行副行长。
委托代理人苏东超，山东东方未来律师事务所律师。
上诉人兰翠玲诉威海市文登区人力资源和社会保障局（以下简称文登区人社局）、威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）工伤行政确认及行政复议一案，不服威海市文登区人民法院（2016）鲁1003行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，兰翠玲与中国农业发展银行威海市文登区支行（以下简称农业发展银行文登支行）职工李某系夫妻关系，其家庭住址为威海市文登区峰山路916号楼，李某之母张某住威海市文登区汤北街。2015年1月6日早晨，李某骑自行车在威海市文登区309路金地小区南侧摔伤，经抢救无效于16日死亡，居民死亡医学证明（推断）书上死亡原因为：原发脑干损伤。威海市公安局文登分局交通警察大队证明，2015年1月6日6时5分，值班民警接到110指挥中心指令，后立即驱车赶到事发现场。李某系骑自行车沿309路由西向东行至事故地点，自行车向右摔倒致伤，在事故调查过程中，无法查清李某事故发生时的经过，该道路交通事故的形成原因无法查清。2015年2月5日，农业发展银行文登支行向文登区人社局申请工伤认定，并提交职工在职证明等相关材料。文登区人社局受理后，因无公安机关交通管理部门或者其他相关部门作出的结论，于2015年2月26日作出工伤认定中止通知书，决定中止工伤认定。后经调查取证，于2016年2月17日作出文人社认字[2016]第1号不予认定工伤决定书，认定李某死亡不属于因工死亡，亦不视同因工死亡。
2016年3月29日，兰翠玲向文登区政府申请行政复议。2016年3月31日、4月6日，文登区政府分别作出威文政复办受字[2016]3号行政复议受理通知书、威文政复办答字[2016]3号提出行政复议答复通知书，对兰翠玲的申请予以受理，并将行政复议申请书副本发送文登区人社局。2016年5月25日，文登区政府作出威文政复决字[2016]3号行政复议决定书，维持文登区人社局作出的不予认定工伤决定书。兰翠玲仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，文登区人社局作为地方人民政府社会保险行政部门，依法具有工伤认定权。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条之规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。“上下班途中”应理解为职工在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍或者配偶、父母、子女居住地等合理路线中。本案中，各方当事人对李某平时基本都住在其母亲张某家无异议，争议的焦点问题是李某是否在上班的合理时间、合理路线发生非本人主要责任的交通事故。文登区人社局提供的证据能够证实，李某到单位上班的时间及从张某家到单位的合理路线，即自2014年11月11日至2015年1月5日，李某上午上班的打卡时间有两天分别为7时41分、7时43分，其他均为7时50分以后，而李某发生事故后,值班民警接到110指挥中心指令的时间为6时5分，兰翠玲认可骑自行车从事故地点到农业发展银行文登支行需20分钟左右，与李某的上班时间明显不符；李某发生事故的地点与张某家、农业发展银行文登支行之间亦非合理的上班路线，且此次事故责任无法查清，不符合上述“上下班途中”的规定。兰翠玲的主张无事实根据和法律依据，原审法院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审查行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的期限少于60日的除外，行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，文登区政府收到兰翠玲的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书和提出行政复议答复通知书，并在法定期限内作出行政复议决定书，依法送达了双方当事人。文登区政府所履行的程序符合上述法律规定，复议程序合法。综上，文登区人社局作出的不予认定工伤决定，证据确凿，适用法规正确，程序合法；文登区政府作出行政复议决定的程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回兰翠玲的诉讼请求。
上诉人兰翠玲上诉称，1、被上诉人文登区人社局<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定：“《条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。”该条款的目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效申请材料，并不能据此将交通事故责任认定书作为工伤认定的前提条件，交通事故责任认定书仅应为作出工伤认定决定的参考性证据。本案中，交通事故责任书无法查清事故责任，故李某所受伤害属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形。庭审中，上诉人补充上诉意见：1、一审审判程序违法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十五条的规定，出庭作证的证人不得旁听案件的审理。本案中，包某作为被上诉人的证人，不应作为一审中农业发展银行文登支行的委托代理人出庭，其主体资格与证据规定相悖，原审法院既认可包某委托代理人的身份，又认可其作为被上诉人的证人身份出庭作证，且采信其证言，程序违法。2、被上诉人文登区人社局行政程序违法。《工伤认定申请表》中缺少单位对工伤认定的明确意见和家属的签字确认，违背《工伤认定办法》第七条、第八条的规定。3、被上诉人文登区人社局送达程序违法。被上诉人在明知没有受伤家属委托授权的情况下，擅自将《工伤认定中止通知书》和《不予认定工伤决定书》送达给与本案无关人员代收，送达程序违反《工伤认定办法》第二十二条的规定。综上，原审法院认定事实错误，程序违法，请求二审法院撤销原判并责令被上诉人重新作出工伤认定行为。
被上诉人文登区人社局答辩称，一、原审法院认定事实正确。1、根据被上诉人文登区人社局调查取得的李某上班打卡记录，上诉人主张的银行每逢月初季初加班是常态、元旦后需早到，毫无根据。2、李某事故当天选择了最远最绕的上班路线，且其2014年12月1日至10日上班8天中迟到4天，故其不符合合理的上下班时间和路线。二、上诉人诉称，被上诉人文登区人社局接到公安机关交通管理部门无法认定事故责任的情况下，应依法对事故责任进行判断，故被上诉人文登区人社局于2015年2月26日向上诉人送达工伤认定通知书，要求其提供公安机关交通管理部门或者其他相关部门作出的结论，其实质是行政不作为的表现，这种说法是完全错误的。1、由行政职能决定，被上诉人文登区人社局不能代替公安机关交通管理部门或者其他相关部门为上诉人作出结论，《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（[2011]339号）第三条也作了明确规定。但被上诉人文登区人社局本着对上诉人客观公平负责的态度，根据《工伤认定办法》第二十条的规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定中止通知书并送达申请人，如相关部门有新的结论，被上诉人文登区人社局将根据新结论进行工伤认定，但上诉人并未提供新的结论。2、威海市公安局文登分局交通警察大队出具的文公交证字[2015]第018025号《道路交通事故证明》结论为该道路交通事故的形成原因无法查清。故被上诉人文登区人社局认为李某所受伤害不属于《工伤保险条例》规定的在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的情形，认定李某死亡不属于因工死亡，亦不视同因工死亡，认定事实清楚，证据充足，正确合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人文登区政府答辩称，一、被上诉人文登区政府作出的行政复议决定，严格遵守《中华人民共和国行政复议法》关于受理、审查、作出行政复议决定、送达等程序规定，依法依程序履行法律赋予的权力，对合法行政行为予以维持，复议程序合法。二、被上诉人文登区政府依法对文登区人社局作出的决定书所依据的事实、证据及法律依据进行了审查，经审查后认为，文登区人社局作出的《不予认定工伤决定书》，证据充分，足以证明李某发生的交通事故不符合“在上下班途中”和“受到非本人主要责任的交通事故”情形，且程序合法，适用法律正确，综上，被上诉人文登区政府作出的行政复议决定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人农业发展银行文登支行答辩称，1、本案代理人包某在一审中并未作为证人出庭作证，所以上诉人补充的上诉意见1不成立。2、包某在一审中并未陈述李某每天到单位的时间约为7:30，李某的上班时间应以单位打卡记录为准。综上，请求法院依法判决。
一审期间，被上诉人文登区人社局提交以下证据、依据证明被诉工伤行政确认行为合法：1、职工工伤认定申请表、职工在职证明、威海市文登中心医院住院病历、居民死亡医学证明（推断）书、营业执照副本、道路交通事故证明、出警证明、李某的身份证复印件及房屋登记信息查询证明书、事故报告书、李某的考勤表打印件各一份、职工因工伤（亡）调查取证记录表两份；2、对包某的询问笔录一份；3、地图打印件一份；4、工伤认定中止通知书、不予认定工伤决定书各一份及送达回证各两份。5、法律依据：《工伤保险条例》第五条、第十四条第（六）项、《山东省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》第十三条、《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（2011]339号）、《工伤认定办法》第二十条。被上诉人文登区政府提交以下证据证明复议程序合法：1、行政复议申请书、不予认定工伤决定书各一份；2、兰翠玲身份证、户口本复印件、行政复议授权委托书及李凯翔的身份证复印件各一份；3、行政复议受理通知书及送达回证各一份；4、提出行政复议答复通知书及送达回证各一份；5、行政复议答辩状及证据目录各一份；6、行政复议决定书一份、送达回证两份。上诉人兰翠玲提交张某的房屋产权证复印件、公民无违法犯罪记录证明复印件各一份，证明张某的住处及李某无违法犯罪记录。原审第三人农业发展银行文登支行未提交证据。
二审期间，上诉人提交以下证据：1、《威海市气象资料证明》，证明事发当天、当地天气恶劣，只有及早出门上班才能按时到岗，故李某发生事发时间属于合理的上班时间；2、威海市文登中心医院住院病案首页，证明李某损伤外部原因：骑自行车摔伤，该证据与该院出具的居民死亡证明（推断）书中载明的死亡原因原发性脑干损伤和交警部门出具的事故证明相互佐证，证明李某的死亡与交通事故之间存在因果关系，即由外伤导致的损伤后果，并非自身疾病；3、《工伤认定申请表》及工伤认定中止通知书送达回执、不予认定工伤决定书送达回执，证明被上诉人文登区人社局行政程序违法。
经质证，各方当事人坚持一审期间对原审证据的质证意见。上诉人对被上诉人文登区人社局提交的证据补充以下质证意见：1、证据一职工工伤认定申请表中没有申请人、受伤害人家属的签字，用人单位意见栏中未明确单位意见，未注明是否认为李某所受伤害系工伤，违背《工伤认定办法》的规定，工伤申请表要素不全，被诉工伤行政确认行为程序违法。2、证据二对包某的询问笔录是证人证言，而包某还担任本案代理人，不符合法律规定。3、证据三地图形式上是复印件，与本案无关联，并不能证明李某当天是否上班，对该证据效力不予认可。4、对证据四，被上诉人文登区人社局在明知无授权的情况下将应送达给上诉人的文书由包某、王某二人代收，程序违法。5、证据五人社厅的函既非法律，也非规章，不能作为依据使用。对上诉人二审期间提交的证据，被上诉人文登区人社局发表以下质证意见：1、证据一只是系统记载，且记载的是威海市区的气象情况，无法证明文登区当日的天气情况，即使上述人称当天文登区西北风8级属实，根据李某母亲的住址与农业发展银行文登支行的位置，李某上班是顺风，理应更快。2、对证据二真实性无异议，但认定工伤需符合非本人主要责任的条件，且需在合理的上下班时间和路线。3、对证据三，根据《工伤保险条例》第十七条的规定，用人单位申请工伤认定，被上诉人文登区人社局将相关文书送达给该单位，该单位也及时送达给职工家属即上诉人，上诉人收到后才向被上诉人文登区政府提出了行政复议。被上诉人文登区政府认为，上诉人二审期间提交的三份证据不属于新证据，对其证据效力不予认可。经审查，本院同意原审法院对原审证据的认证意见及据此认定的事实。上诉人二审期间提交的证据2、3与被上诉人文登区人社局提交的证据1、4一致；提交的证据1不属于二审期间形成的新证据，且无理由未在一审期间提交，本院不予采纳。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条，被上诉人文登区人社局作为地方人民政府社会保险行政部门，依法具有工伤认定权。根据该条例第十四条第（六）项、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤；上下班途中为职工在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍或者配偶、父母、子女居住地等合理路线。本案中，李某发生事故后，民警接到110指挥中心指令的时间为6时5分，故李某最晚于早上6时5分发生交通事故，而李某平时上班打卡记录显示，自2014年11月11日至2015年1月5日，李某早上打卡时间有两天分别为7点41分、7时43分，其他均为7点50分以后，从李某经常居住地汤北街16号到单位农业发展银行文登支行骑行所需时间一般不超过一小时，故其发生事故时并非上班的合理时间，且其事故地点也不属于其经常居住地与单位之间的合理路线，所以被上诉人文登区人社局认定其并非上班途中发生非本人主要责任的交通事故，不予认定工伤，符合法律规定。被上诉人文登区人社局作出不予认定工伤决定书后，依法送达申请人农业发展银行文登支行，该不予认定工伤决定即发生法律效力；被上诉人文登区人社局将不予认定工伤决定书由申请人转交给死亡职工家属，属程序瑕疵，但并未影响上诉人诉权等权利，本院予以指正。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条，被上诉人文登区政府行政复议的受理、审查以及行政复议决定的作出、送达等程序符合法律规定，复议程序合法。
综上，原审判决正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人兰翠玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
审 判 员 马树芳
代理审判员 宫凡舒
二〇一七年三月六日
书 记 员 马芳坤