广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤04行终135号
上诉人（一审原告）：珠海市顺旗房地产开发有限公司。住所地：珠海市金湾区红旗镇广安路***号*栋商住楼首层办公室。
法定代表人：李晓，董事兼经理。
上诉人（一审原告）：香港华发投资有限公司。住所地：香港皇后大道中142-146号金利商业大厦7楼7A室。
法定代表人：石标，董事。
被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：珠海市香洲区九洲大道中****号。
法定代表人：袁学东，职务局长。
委托代理人：刘光大，广东莱特律师事务所律师。
上诉人香港华发投资有限公司（下称香港华发公司）、珠海市顺旗房地产开发有限公司（下称珠海顺旗公司）因与被上诉人珠海市国土资源局土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2017）粤0404行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明的事实
2006年12月15日，珠海市金湾区红旗镇三板村民委员会（以下简称三板村）、珠海市金湾区红旗镇广益村民委员会（以下简称广益村）与香港华发投资有限公司签订《土地使用权转让合同书》，约定：三板村和广益村于1992年购置的位于小林广生围两格的商住地，由香港华发公司与有关部门协商调地，已将该地块调整至金湾西湖城区CR3，香港华发公司已代交土地相关费用；三板村和广益村以人民币160万元将该地块使用权转让给香港华发投资有限公司；香港华发公司以该土地成立单项房产开发公司，由香港华发公司独立开发该土地房地产项目，自负盈亏，自担风险，开发产生的利益或亏损与三板村、广益村无关；三板村和广益村协助香港华发公司办理手续，办理手续期间发生费用由香港华发公司负担。
2015年3月19日，珠海市国土资源局与三板村、广益村签订《协议书》。该协议约定：2000年12月18日，原珠海市规划国土局西区分局与三板村、广益村签订《珠海市国有土地使用权出让合同书》，出让位于西湖城区CR3地块20000平方米的商住用地给三板村、广益村使用，并于2001年4月3日办理了《建设用地批准书》；根据《珠海市人民政府关于置换调整用地的批复》、《金湾航空新城核心区用地整合清理工作领导小组会议纪要》第七项的决定及珠海市住房和城乡规划建设局金湾规划分局2014年10月13日出具的《关于出具红旗镇广益村民委会、红旗镇三板村民委会10000平方米商业、住宅用地范围图和规划条件的复函》，原用地置换调整至金湾区××城区××大道以南、金二路西侧，用地面积由原来20000平方米调整为10000平方米，建筑规模不变，土地用途为商业、住宅用地；协议签订之日起三板村和广益村仅对新用地享有土地使用权，对原用地不得再主张任何权利；由于原用地已按容积率1.0缴清出让地价款，新用地容积率2.0部分地价款与原用地出让地价款直接冲抵，被告与三板村、广益村互不作补偿。2015年4月22日，三板村、广益村取得新用地的《建设用地规划许可证》。2015年5月8日，取得《建设用地批准书》。2015年6月15日，三板村和广益村取得调整后新用地的土地使用权属证书。
2015年11月9日，香港华发公司向三板村和广益村出具《承诺书》，承诺向三板村、广益村各支付挂靠管理费人民币100万元，共计人民币200万元。
2015年12月29日，三板村、广益村与香港华发公司签订《<土地使用权转让合同书>之补充协议》，约定：香港华发公司以三板村、广益村的名义向工商部门注册成立一家具有独立法人资格的房地产开发公司（即珠海顺旗公司），所需费用含股东资金投入全部由香港华发公司负责；珠海顺旗公司由香港华发公司指定人员担任法定代表人，股东由三板村和广益村构成，注册公司手续的办理、其他技术力量及组建公司之相关事宜均由香港华发公司落实并列入公司章程；香港华发公司挂靠珠海顺旗公司开发经营，由香港华发公司向土地登记部门申请办理过户手续，将原三板村和广益村名下的土地使用权变更过户至珠海顺旗公司名下；香港华发公司以珠海顺旗公司的名义开发涉案用地，由香港华发公司实行一切费用包干，香港华发公司可给三板村和广益村一定的挂靠管理费；开发经营过程中珠海顺旗公司所发生的一切收入和支出均由香港华发公司负责支配，香港华发公司自担风险，自负盈亏，由此产生的债权债务、利益与亏损均与三板村、广益村无关，三板村和广益村不得以任何理由和方式阻扰、妨碍、限制、影响、终止香港华发公司的开发经营；珠海顺旗公司的经营管理包括但不限于印章、人事、行政、财务等均由香港华发公司负责，三板村和广益村不得干涉和影响香港华发公司的正常经营。
2015年12月23日，三板村、广益村向珠海市国土资源局金湾分局（以下简称金湾分局）提交《珠海市国有土地使用权转让申请表》，申请办理涉案用地过户手续。2016年1月6日金湾分局作出珠国土金函〔2016〕18号《关于金湾区红旗镇三板村民委会员、金湾区红旗镇广益村民委员会10000平方米商住用地使用权变更问题的复函》，同意涉案用地土地使用权变更到珠海顺旗公司名下。2016年3月24日，珠海顺旗公司办理了涉案用地的土地使用权属证书。
2016年9月2日，金湾分局收到中共珠海市金湾区纪律检查委员会（以下简称金湾纪委）作出的珠金纪函[2016]9号《关于移送案件线索的函》，该函载明：金湾纪委在核实群众信访反映问题线索中，发现三板村、广益村涉嫌非法转让土地的违法行为；根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》的相关规定，经审查特移送金湾分局，要求金湾分局依法查处，并就土地转让行为的性质及涉案用地的处置提出具体意见。
2016年9月19日，珠海市国土资源局分别对三板村书记兼主任周金友、广益村书记兼主任吴桂森进行询问，两人均认可珠海顺旗公司是香港华发公司向工商部门独立申请成立的房地产开发公司，有独立法人，与三板村和广益村无任何关系。
2016年9月22日，张超恩作为珠海顺旗公司委托代理人接受被告询问，其认可珠海顺旗公司是香港华发公司以三板村和广益村的名义成立的公司，其股东分别为三板村和广益村。
2016年9月20日，金湾分局向金湾区人民政府作出珠国土金函〔2016〕408号《关于妥善处理金湾区红旗镇三板、广益村委会10000平方米商住用地非法转让问题的请示》。经请示，金湾区人民政府于2016年10月18日作出珠金府批〔2016〕130号《关于撤销金湾区红旗镇三板、广益村民委员会10000平方米商住用地核准变更的批复》，同意依法撤销对三板村、广益村位于金湾区金湖大道以南、金二路以西10000平方米商住用地变更核准，即撤销珠国土金函[2016]18号复函。
2016年10月27日，金湾分局作出珠国土金函〔2016〕461号《关于撤销金湾区红旗镇三板、广益村民委员会10000平方米商住用地土地使用权变更核准的告知书》，告知珠海顺旗公司撤销涉案用地土地使用权变更核准，即撤销珠国土金函〔2016〕18号复函。2016年11月25日，珠海市国土资源局向珠海顺旗公司送达该告知书。
一审法院另查明：2013年10月30日，珠海顺旗公司成立，工商登记其投资者为三板村和广益村，登记两村投资额分别为人民币50万元，共计人民币100万元。该100万元资金全部由香港华发公司实际出资。
香港华发公司、珠海顺旗公司的一审诉讼请求：撤销珠海国土金字〔2016〕461号《关于撤销金湾区红旗镇三板、广益村民委员会10000平方米商住用地土地使用权变更核准的告知书》。
一审法院判案理由及结果
香港华发公司在本案中不具有行政诉讼原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”香港华发公司是否具有原告主体资格，关键在于其与本案被诉行政行为是否有利害关系。珠海市国土资源局作出的珠国土金函〔2016〕461号《关于撤销金湾区红旗镇三板、广益村民委员会10000平方米商住用地土地使用权变更核准的告知书》，是告知珠海顺旗公司撤销涉案用地土地使用权变更核准，香港华发公司主张权益的基础是其与珠海顺旗公司签订的土地使用权转让协议，其取得的是对珠珠海顺旗公司的债权请求权，珠海市国土资源局的行政行为与香港华发公司权益受损之间没有法律意义上的因果关系，故香港华发公司不具有本案原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，裁定驳回香港华发公司的起诉。
当事人二审诉辩主张
上诉人香港华发公司与珠海顺旗公司不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法法院继续审理。上述两公司认为，其一，香港华发公司对涉案土地享有合法权益，涉案土地转移登记珠海顺旗公司，珠海顺旗公司的名义投资人为三板村、广益村，实际出资人为香港华发公司，且两村不干涉珠海顺旗公司的经营、管理。其二，珠海市国土资源局作出的珠国土金函〔2016〕18号复函性质上属于行政许可，属于可诉的行政行为；其三，香港华发公司的合法权益受到了被诉行政行为的侵害。珠海市国土资源局作出的珠国土金函〔2016〕461号《关于撤销金湾区红旗镇三板、广益村民委员会10000平方米商住用地土地使用权变更核准的告知书》撤销珠国土金函〔2016〕18号复函的具体行政行为，直接导致香港华发公司丧失了涉案土地的支配权。
珠海市国土资源局答辩称，一审裁定正确，应予维持。
二审判案理由及结果
香港华发公司不具有行政诉讼原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓利害关系，应指公法上的利害关系。香港华发公司与三板广益两村之间关于珠海顺旗公司的出资、土地使用权转让开发达成的协议属于民事法律关系，香港华发公司与上述告知书不存在公法上的利害关系。此外，两上诉人在原审所提撤销之诉相同，本案虽然驳回了香港华发公司的起诉，未予实体审理，但原审法院正在就珠海顺旗公司提起的撤销之诉进行全面审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 唐 文
审判员 宋义明
审判员 陈 伟
二〇一七年十二月八日
书记员 林静丽