吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终13号
上诉人(原审被告)舒兰市人民政府，住所地舒兰市。
法定代表人ＸＸ飞，市长。
委托代理人赵荣江，舒兰市人民政府法制办主任。
委托代理人应翔宇，吉林江城律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)舒兰市天德乡石庙村村民委员会，住所地舒兰市。
负责人郭树民，村主任。
委托代理人刘卫国，系该村村民。
委托代理人孙金亮，吉林勤实律师事务所律师。
原审被告吉林市人民政府，住所地吉林市。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人李梓侨，吉林市人民政府法制办公室科员。
委托代理人张德海，吉林德北律师事务所律师。
原审第三人吉林舒兰农村商业银行股份有限公司，住所地舒兰市。
法定代表人石义，该公司董事长。
委托代理人赵博，该公司职员。
上诉人舒兰市人民政府因与被上诉人舒兰市天德乡石庙村村民委员会、原审被告吉林市人民政府、原审第三人吉林舒兰农村商业银行股份有限公司土地权属争议处理决定一案，不服吉林市中级人民法院(2016)吉02行初32号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人舒兰市人民政府的委托代理人赵荣江、应翔宇，被上诉人舒兰市天德乡石庙村村民委员会（以下简称石庙村村委会）的委托代理人刘卫国、孙金亮，原审被告吉林市人民政府的委托代理人李梓侨、张德海，原审第三人吉林舒兰农村商业银行股份有限公司（以下简称舒兰农商行）的委托代理人赵博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
石庙村村委会诉称：一、舒兰农商行不具备申请人的条件。原太平（庆丰）信用社1971年占用其集体土地建设房屋，又于1996年3月8日将房屋卖给牟某某，牟某某于1998年7月16日因建设舒榆公路而拆除房屋。至此舒兰农商行与该房屋及土地使用权没有直接利害关系，故其不符合《土地权属争议处理办法》规定的主体资格。二、原行政处理决定认定事实错误。原处理决定认定1996年3月8日原太平（庆丰）信用社将产权转让给牟某某是错误的，当时签订的是《买（卖）房契约》，该房屋至1998年7月16日拆除时未进行权属登记，房屋所占土地至2015年9月14日申请确权时也未进行权属登记，该房屋及土地均未确认不动产物权。处理决定认定原太平（庆丰）信用社向原太平公社石庙村一社支付1.5亩地价补偿款300元是错误的，该300元不是法定补偿款，1984年4月的清查通知书已确认1971年是违法占地。故认定该1.5亩土地属于国家所有是错误的，亦超越职权。舒兰农商行在申请时将1996年3月8日《买（卖）房契约》的四至称为1979年6月17日《收据》的四至，是违反诚实信用原则的。三、原行政处理决定适用法律错误。不应适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款，应该适用该条第四款，将1.25亩土地全部退还村民集体。四、复议决定中，认定0.25亩土地征而未用是不成立的。依据1958年1月6日《国家建设征用土地办法》第三条之规定，应贯彻节约用地原则，防止多征、早征、杜绝浪费土地之规定，0.25亩土地征而未用的论理依法不成立。请求法院撤销舒兰市人民政府作出的舒政决[2015]9号决定及吉林市人民政府作出的吉市政复决[2016]5号行政复议决定。诉讼费用由被告承担。
舒兰市人民政府答辩称：一、舒兰农商行具备申请确认国有土地使用权的主体资格。原太平（庆丰）信用社现名天德农村商业银行，属于舒兰农商行派出机构，争议土地因原太平（庆丰）信用社征用取得，故舒兰农商行与争议土地有利害关系，具备主体资格；二、行政处理决定认定事实正确。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，对产权和土地使用权同时转让是合法有效的。原太平（庆丰）信用社支付石庙村地价补偿款收据是国有土地权属来源的直接有效证据，该证据证明了补偿时间、补偿依据、双方协商的土地面积和征地补偿款金额，并加盖了原太平公社石庙大队第一生产队的公章，客观反映了1979年土地征用的历史事实；三、确定国有土地使用权适用法律法规正确，争议土地存在给予补偿300元的事实，并且县政府于1984年对该土地进行清查处理后，确定仍由原单位使用，土地国有性质没有改变；四、原太平（庆丰）信用社虽然征而未用，但国有土地性质没有改变，肖成双虽然长期使用其中0.25亩土地，也只能说明是其长期使用国有土地；五、国有土地确权范围准确。原太平（庆丰）信用社已于1998年庆丰大街改造过程中全部拆除，但从原太平（庆丰）信用社占地建设之初，紧靠南侧舒榆公路而建，仅征用西侧原收购站和东侧交通局道班之间此一处土地的历史事实，以及1984年4月清查土地的位置和面积，1989年1月原交通局道班办理的土地登记相邻关系比较，1996年3月8日牟某某购买原太平（庆丰）信用社产权时约定的四至范围，能够真实还原当初的历史现状，通过舒兰市国元土地测绘站实际测量，充分证明了原太平（庆丰）信用社征用的土地位置和范围；六、原庆丰信用社没有申请土地使用权登记，不影响国有土地所有权确权性质。请求依法维持行政行为，驳回石庙村村委会的诉讼请求。
吉林市人民政府答辩称：吉林市人民政府有权对行政复议案件作出处理，吉林市人民政府在审理复议案件中对石庙村村委会、舒兰市人民政府及原太平（庆丰）信用社的身份进行了核实，符合法律规定，在复议中按照程序向各方送达了法律文书。行政复议从程序上、主体上均符合法律规定，原太平（庆丰）信用社向石庙村支付了全部的补偿款，并且石庙村在收据上进行了签字盖章，原太平（庆丰）信用社征用的1.5亩土地属于国家所有，包括未使用的0.25土地，土地性质没有发生变化，石庙村村委会无权主张权利。综上，复议决定符合法律规定，事实清楚，程序合法，认定的结果准确，请求驳回石庙村村委会的诉讼请求。
原审法院经审理查明：1979年6月17日，原太平（庆丰）信用社因修建占地1.5亩，向原太平人民公社石庙大队支付地价补偿款300元，1984年4月原舒兰县人民政府清查土地办公室对原太平（庆丰）信用社进行了土地清查，确认其实际使用土地面积为1.25亩。1996年3月8日，舒兰市庆丰信用社（即原太平信用社）将与案外人牟某某签订《买（卖）房契约》，将信用社原办公用房包括围墙、铁栅栏、棚子、小水井、厕所等固定财产设施转卖给牟某某。1998年7月16日，舒榆公路扩建，原房屋和围墙拆除。后原舒兰市农村信用合作联社庆丰信用社（即原太平信用社）改制为舒兰农村商业银行庆丰支行，属于舒兰农商行派出机构。
2015年9月14日，舒兰农商行向舒兰市人民政府提交《关于确认原太平信用社所使用土地的权属申请》，请求对争议的73.5平方米土地(位于天德乡街内，张某某住宅北侧围墙外)进行确权。2015年12月7日，舒兰市人民政府作出舒政决[2015]9号《关于吉林舒兰农村商业银行股份有限公司与天德乡石庙村土地权属争议案件行政处理决定》，确认本案所争议的面积73.5平方米土地为国有土地。石庙村村委会向吉林市人民政府申请复议，吉林市人民政府于2016年4月25日作出吉市政复决[2016]5号行政复议决定书，维持了原处理决定。石庙村村委会不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为：（一）舒兰农商行于1996年3月8日与牟某某签订《买（卖）房契约》，将原太平（庆丰）信用社原办公用房及围墙等附属设施转卖给牟某某，舒兰农商行在提交给舒兰市人民政府的权属确认申请中亦明确表明已将原太平（庆丰）信用社房屋及土地转让给牟某某，故舒兰农商行与争议土地没有直接利害关系，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条所规定的主体资格，舒兰市人民政府受理该权属确认申请属程序违法；（二）原太平（庆丰）信用社虽于1979年因修建占地，向太平人民公社石庙大队支付地价补偿款300元，但没有办理土地登记，实际修建办公用房仅占地1.25亩，1984年舒兰县人民政府土地清查办公室已经确认其占地为1.25亩，庆丰信用社（原太平信用社）也仅就1.25亩的占地支付了土地补偿费、土地管理费及农业税，在没有提供其他征地文件、没有进行土地登记的情况下，应视为庆丰信用社（原太平信用社）仅占地1.25亩。综上，舒兰市人民政府所作的舒政决[2015]9号《行政处理决定书》认定事实主要证据不足，程序违法，应予撤销。吉林市人民政府所作的吉市政复决[2016]5号《行政复议决定书》亦应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销舒兰市人民政府所作的舒政决[2015]9号《行政处理决定书》；二、撤销吉林市人民政府所作的吉市政复决[2016]5号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由舒兰市人民政府负担。
舒兰市人民政府上诉称：1.舒兰农商行具有申请权属确认的主体资格。本案争议土地其征用取得，虽第三人没有实际使用亦未进行转让，但其对争议土地仍享有权利，为利害关系人。舒兰市人民政府有权受理该权属确认申请并作出决定，符合法律和程序规定。2.原舒兰县人民政府清查土地办公室清查第三人的实际使用面积1.25亩土地，对其征而未用的部分，国有土地的性质没有改变，不能据此否认原太平（庆丰）信用社对其他未使用土地的权利。原太平（庆丰）信用社已按占地1.5亩支付了占地补偿费，并加盖了原太平公社石庙大队第一生产队公章，客观地反映了1979年土地征用的历史事实。2008年牟某某（张某某）已经实际取得了1.38亩土地使用权，在发放土地使用权证时，石庙村村委会在指界时出具了相关证明，证明村委会对原舒兰县政府土地清查办公室认定1.25亩以外部分系国有土地的行为没有异议。3.原太平（庆丰）信用社对1.5亩土地是否申请土地使用权登记不影响国有土地所有权性质。4.处理决定依据的法律法规正确。5.一审程序违法漏列主体，案外人牟某某与本案有直接的利害关系，应追加为第三人。综上，请求撤销一审判决，改判维持舒政决[2015]9号《行政处理决定书》及《行政复议决定书》，由石庙村村委会承担全部的诉讼费用。
石庙村村委会答辩认为：原审判决正确，应予维持。
吉林市人民政府认为：复议决定程序合法、认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确，原审判决不应予以撤销。原审判决认定的事实及适用法律错误，并且漏列主体，程序违法。请求撤销一审判决，予以改判或发回重审。
舒兰农商行认为：其有申请确权的主体资格，舒兰市人民政府的确权决定及吉林市人民政府的复议决定正确，同意舒兰市人民政府的上诉意见。
除原审查明的事实外，本院二审另查明：原太平（庆丰）信用社始建于1971年，占用太平公社石庙村一社土地。1978年11月18日，舒兰县农业局作出《关于太平公社机关占用生产队耕地处理意见的报告》。1978年11月28日，舒兰县革命委员会作出舒革发[1978]124号文件，同意舒兰县农业局的的报告并予以转发。
本院认为：（一）1971年，原太平信用社因建办公用房占用石庙村一社土地，没有办理审批手续。1978年，舒兰县革命委员会作出舒革发[1978]124号文件批转同意《关于太平公社机关占用生产队耕地处理意见的报告》，针对的是原太平信用社已经占用的土地出具的处理意见，但报告所述信用社占用面积1.5亩与实际占地面积不符。据1984年舒兰县人民政府土地清查办公室确认，信用社实际占用1.25亩。舒兰市人民政府和吉林市人民政府主张信用社征用1.5亩土地，与客观实际不符。
（二）舒兰农商行虽提供1979年6月17日收据，证明其按1.5亩向石庙村支付300元补偿款，但舒兰县人民政府清查土地办公室的通知书表明，信用社占用1.25亩土地费用为302元，已经超出其所支付的费用。舒兰农商行主张其又另行向舒兰县人民政府清查土地办公室重新交纳了302元，但没有提供充分的证据证明，故其主张不能成立。
（三）根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征收土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的”，该条款适用的前提为使用集体土地，本案经清查土地办公室确认，原太平信用社实际使用石庙村土地面积为1.25亩，对于没有使用的土地，其无权确认属国家所有。故舒兰市人民政府的处理决定及吉林市人民政府的复议决定应予撤销。
（四）牟某某与舒兰农商行签订的《买（卖）房契约》，转让标的为信用社原办公用房及围墙等附属设施，协议约定了各项财产的具体作价，其中并不包括争议的土地，故牟某某作为第三人参加诉讼的证据不足，一审程序并无不当。
（五）舒兰农商行在1996年将办公用房及附属设施出让给牟某某后，又重新选址在附近修建了新的办公用房，其合法权益没有受损。
综上，一审判决认定事实基本清楚，结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘吉红
代理审判员 吴劲松
代理审判员 杜 鹃
二〇一七年四月五日
书 记 员 康 倩