山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第144号
上诉人（原审原告）朱学芹。
委托代理人刘敬平（上诉人之夫）。
被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地：济宁市红星中路19号。
法定代表人梅永红，市长。
委托代理人董国，该单位工作人员。
委托代理人杜中理，山东中昊律师事务所律师。
上诉人朱学芹因与被上诉人济宁市人民政府行政复议一案，不服邹城市人民法院（2014）邹行初字第184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱学芹的委托代理人刘敬平、被上诉人济宁市人民政府的委托代理人董国、杜中理到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年7月16日，原告朱学芹以泗水县人民政府作出的《关于同意泗水县二O一O年度国有土地储备计划的批复》（泗政字（2009）123号）（以下简称123号文）程序违法、实体侵权、超越职权范围为由，向被告济宁市人民政府提起行政复议申请，请求依法撤销123号文，责令被申请人停止侵害并赔偿申请人的经济损失。被告济宁市人民政府于2014年7月17日予以受理，并依法向被申请人泗水县人民政府、第三人泗水县国土资源局邮寄送达复议申请书副本及相关材料，被申请人、第三人分别于2014年7月21日、19日签收了上述材料，被申请人、第三人于2014年7月31日同日向被告邮寄提交了行政复议答复书及相关证据、依据材料。2014年9月15日，被告制作、送达行政复议延期审查通知书。2014年10月8日，被告制作、送达行政复议决定书，以超过法律规定的行政复议申请期限为由，驳回原告朱学芹的行政复议申请，原告不服诉至法院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”之规定，济宁市人民政府系被申请人泗水县人民政府的上一级人民政府，享有法律赋予的行政复议职权，负有相关职责，作为本案被告主体适格。原告朱学芹作为本案被诉具体行政行为的相对人，在法定起诉期限内提起本案诉讼，其原告主体适格。
关于被申请人提交行政复议答复书及相关证据、依据材料是否超过法定期限问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“……被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。……”第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定：“……期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。”本案中，原被告双方均认可被申请人泗水县人民政府2014年7月21日收到行政复议申请书副本，2014年7月31日将行政复议答复书及相关证据依据材料交邮。据此可知，被申请人泗水县人民政府系期满前交邮，不算过期。故对原告提出的泗水县人民政府提交证据材料超过法定期限的主张，应不予支持。
关于被告认定原告知道“123号文”存在这一事实的证据是否确实充分问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十九条规定：“经过法定程序公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻公证证明的除外。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条规定：“下列事实，当事人无需举证证明：……（四）已为人民法院发生法律效力的裁判所确认的事实；……当事人有相反证据足以推翻的除外。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”本案中，由泗水县人民法院（2012）泗行初字第30号行政判决书认定的事实可得知，原告朱学芹2012年9月26日、2012年10月18日两次参与该院庭审质证活动时，已经知道了“123号文”的存在，而该判决已被济宁市中级人民法院（2013）济行终字第40-2号行政判决书所维持，原告未能提供推翻上述判决认定事实的证据或依据。因此，被告认定2012年9月26日是原告知道被申请人作出“123号文”这一行政行为的时间，证据确实充分。原告主张2014年5月28日在济宁中院终审判决书中才了解到该文件的存在，缺乏证据支持，应不予支持。
关于本案所涉行政复议申请的期限是六十日还是2年的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《行政复议法实施条例》第十五条又对行政复议申请期限的计算做出了相应的补充，但对未告知申请权及期限、未告知具体行政行为内容时的最长申请期限，复议法及实施条例均未作出相应规定。据此可知，六十日是行政复议申请的原则期限，超过即视为丧失复议申请权。另一方面，行政复议机关的复议行为属于行政行为，它是一种行政机关内部的层级监督制度，对相对人来说，这是一种行政救济的手段；而人民法院审理行政案件的活动属于司法活动，是人民法院对行政机关的监督活动，是人民法院行使司法权对行政行为的司法审查，对行政相对人来说这是一种诉讼救济的手段。前者受行政程序法即行政复议法调整，后者则受诉讼法即行政诉讼法支配。因此，原告主张本案被诉行政复议申请期限应适用行政诉讼2年的起诉期限，没有法律依据，应不予支持。
关于被告作出的行政复议决定是否符合法定程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”本案中，被告于2014年9月15日制作、送达了行政复议延期审查通知书，告知当事人行政复议决定延期至2014年10月15日前作出。但被告未提供其延期审查已“经行政复议机关的负责人批准”的证据，明显不符合上述法律规定。另外，一是被告于2014年8月19日制作、送达了听证通知书，但对是否进行了听证、听证情况如何等未提交书面记录的相关证据；二是原告于2014年9月4日向被告提交了关于调换办案人员的申请，被告仅在答辩状中称“已经变更了案件承办人”，既未提交已向原告答复的证据，也未提交变更案件承办人的证据。虽然《中华人民共和国行政复议法》对听证、回避等事项没有作出明确具体的规定，但被告的上述两项行为与《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）、《山东省行政程序规定》、《济宁市行政复议听证程序规则》等相关规定精神不相吻合。故，被告主张行政复议决定程序合法，缺乏事实证据和法律依据，应不予支持。
综上，被告作出的行政复议决定，虽然认定事实的证据确凿充分，适用法律法规正确，但违反了法定程序，依法应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决撤销被告济宁市人民政府2014年10月8日作出的济政复驳字（2014）173号驳回行政复议申请决定书，并于本判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告济宁市人民政府负担。
上诉人朱学芹不服原审法院判决，提出上诉，认为原审判决认定事实不清，适用法律错误。理由如下1、原审法院在适用法律上采用双重标准，在“期间”上认可行政机关处理案件适用《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条的规定，在时效上不认可上诉人适用《中华人民共和国行民事诉讼法》关于最长2年的时效规定。2、即使上诉人2012年9月26日知道“123号文”，在2014年7月16日提出复议申请，没有超过2年的时效规定。被上诉人驳回复议申请不合法，但原审法院仅以复议程序不合法撤销驳回复议申请，支持了驳回行政复议申请决定书认定的事实，将影响被上诉人重新作出复议决定，对上诉人不公。请求二审法院撤销原审判决发回重审或者直接改判认定被上诉人驳回行政复议申请决定认定事实错误。
被上诉人济宁市人民政府答辩称，1、被上诉人提交的生效判决书证明朱学芹在2012年9月26时、10月18日的庭审中，已知道其提起复议的“123号文”的内容，上诉人于2014年7月16日向被上诉人提起复议，超出《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的法定申请复议期限，应当驳回上诉人的复议申请。2、被上诉人延期审理、变更案件承办人的决定是复议机关的内部办案程序，不属对外公开的材料，不应当向法庭提交；未能进行听证是上诉人的原因造成的。综上，被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应当维持。
本院经审理查明的事实和证据与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于被上诉人做出的驳回复议申请决定认定上诉人超过复议申请期限是否正确的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”被上诉人在原审诉讼程序中所举已经生效的泗水县人民法院（2012）泗行初字第30号行政判决书认定的事实，能够证明上诉人朱学芹在2012年9月26日、2012年10月18日两次庭审活动中，已经知道了“123号文”的内容。上诉人朱学芹于2014年7月16日就该“123号文”向被上诉人提起复议，被诉驳回复议申请决定认定其已超过法律规定的六十日的复议申请期限并无不当。二、关于被上诉人做出的驳回复议申请决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”被上诉人虽向法庭举证其在复议程序中告知上诉人被诉复议行为延长期限的证据，但在原审诉讼中未向法庭举证其延长复议期限的依据，即因何延长、由谁批准的相关文书，不能证明其延长复议期限符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的相关规定。另外，被上诉人在复议程序中制作并向上诉人送达了听证通知书，虽其主张是上诉人的原因导致未能进行听证，但未向法庭提交其主张的相关证据；针对被上诉人向上诉人在复议程序中提交的调换办案人员的申请，被上诉人未向法庭提交其是否决定变更办案人员、是否将决定结果告知上诉人的证据。被上诉人的在上述程序上的不当做法违反了行政程序正当性的要求。原审法院认定其程序违法并无不当。三、关于原审法院引用民事诉讼法认定行政复议程序中的被申请人在行政复议程序中未超期举证是否适用法律正确的问题。《中华人民共和国行政复议法》第四十条明确规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。”原审法院依据该法律规定对被申请人是否超期举证做出认定适用法律正确。综上，被上诉人做出的驳回复议申请程序违法，原审法院以程序违法撤销被上诉人的复议决定，并限其在一定期限内重新做出，认定事实清楚，程序合法，法律适用和处理结果正确。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱学芹承担。
本判决为终审判决。
审判长 张阿梅
审判员 张 鹏
审判员 惠 慧
二〇一五年九月一日
书记员 张静雅