浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终389号
上诉人蒋贤娟，女，1962年12月6日出生，汉族，住杭州市西湖区。
委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部。
住所地杭州市西湖区莲花街***号莲花商务中心*楼***室。
法定代表人莫晓军，总指挥。
委托代理人张盈，该单位工作人员。
委托代理人吴国金，浙江三道律师事务所律师。
上诉人蒋贤娟因房屋拆迁行政合同一案，不服杭州市西湖区人民法（2015）杭西行初字第328号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审原告蒋贤娟诉至原审法院，请求撤销其与杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部（以下简称蒋村指挥部）2015年1月8日签署的《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》。
原审法院经审理查明，2015年1月8日，蒋村指挥部（甲方）与蒋贤娟（乙方）签订一份《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，约定甲方因实施蒋村单元D-02地块广场及地下社会停车库建设项目，经杭土资拆许字（2013）第046号《房屋拆迁许可证》批准进行拆迁，乙方房屋属于拆迁范围。经双方协商一致，就房屋补偿安置事项达成如下协议：一、乙方房屋坐落于蒋村村一组，拆迁总建筑面积385.24平方米，房屋补偿面积330平方米。二、乙方房屋和地面附属物按照《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》进行评估，被拆迁房屋补偿总额为978020元。各分项补偿明细详见附件。三、过渡方式及临时过渡费计发：乙方自行过渡，并由甲方按2人发给自腾房之月起至回迁安置之月止的临时过渡费（每人每月600元，最长不超过三十个月）。但因乙方自身原因或请求不在签订本协议后甲方安排的第一安置批次进行回迁安置的，自该批次安置公告发布次月起不再计发临时过渡费。四、搬家补贴费。甲方按规定向乙方支付搬家补贴费，每户每次1200元，计发2次，合计2400元。五、奖励费：1、乙方在年月日前丈量的，甲方向乙方一次性支付丈量评估奖励费45000元。如超过规定时间丈量的，不予奖励。2、乙方在年月日前签约的，甲方向乙方一次性支付按时签约奖励费80000元。如超过规定时间签约的不予奖励。3、乙方在年月日前腾空交房的，甲方向乙方一次性支付按时腾空交房奖励费45000元。如超过规定时间腾空交房的不予奖励。4、乙方在年月日前签约、腾空、安置完毕的，甲方按照乙方家庭符合拆迁安置条件的常住户口人数另行向乙方一次性支付提前安置奖励费18000元/人。如乙方已享受临时过渡费的，则此项奖励费须扣除本协议第三条约定的临时过渡费。六、其他费用：473580元。七、乙方家庭常住户口人数合计为3人：蒋贤娟、陈某、陈某1，可增加安置1人，其中属已婚尚未有子女增加1人，可计入安置人口为1.5人，顾某、周某。其他：陈某与配偶蒋贤娟于2000年4月18日审批购买房改房一套，地址×室，建筑面积88.98平方米。以上各项合计安置人口为5.5人。实际安置人口以正式安置时审核为准。八、根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、市委办发（2002）80号、杭政办（2005）8号及西湖区有关文件规定的安置面积标准等规定，乙方安置面积为186.02平方米。九、根据《拆迁方案》，甲方向乙方提供西溪花园范围内安置用房，房源类型暂定为（多层、高层、小高层）。根据安置标准，甲方安置乙方建筑面积140平方米部分，按照建安价910元/平方米进行结算；甲方安置乙方建筑面积46.02平方米部分，按照成本价1643元/平方米进行资金结算。预付购房款总计203011元，待回迁安置时按实际建造的房屋类型、安置面积及价格统一结算，多退少补。十、乙方应在年月日前搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，甲方将第二项至六项载明款项共计166万元，扣除预付购房款后，余额一次性支付乙方……（注：房屋补偿费中双倍补偿费为1193.85元/㎡×143.98㎡=171891元）。附件：杭州市集体土地房屋拆迁评估报告书。同日，双方签订了补充协议，主要内容为：1、甲方承诺，在蒋村街道各区块拆迁中，如对在签订拆迁补偿安置协议前死亡人员如有安置的，乙方户的原蒋某（已故）享受同等待遇。2、对乙方签订的《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》中已扣除房改房88.98平方米，如在蒋村街道各区块拆迁中，有对已享受房改房的被扣部分予以安置或补偿的，甲方承诺给予乙方享受同等待遇。3、对乙方签订的《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》中第七条“实际安置人口以正式安置时审核为准”，甲方承诺最低不低于5.5人（扣除已享受房改房面积）。4、甲方承诺若乙方户在2017年6月30日前，新生人口按人均50平方米进行安置。5、除本次已实际安置面积外，乙方剩余的50平方米安置面积，甲方于日后安置。原审法院另查明，蒋某系蒋某1、蒋贤娟的父亲，已过世。蒋贤娟与陈某系夫妻关系，生育一子即陈某1。陈某1与顾某系夫妻关系。周某系蒋某1、蒋贤娟的母亲。蒋某1997年的集体土地使用证载明，用地面积39.6平方米，其中建筑占地39.6平方米，备注临时使用面积14.4平方米。编号为集住实（2013）A4046190014号评估报告书载明评估结果：蒋贤娟房屋补偿面积为330平方米，房屋拆迁补偿总金额为978020元（其中房屋补偿金额393971元，合法建筑面积超过安置面积增加补偿金额171890.523元，装修补偿金额373998.9元，设施迁移费5160元，附属物补偿金额33000元），构筑物补偿、构筑物装修补偿等政策性补偿473580元。案涉房屋所在地块属于杭土资拆许字（2013）第046号《房屋拆迁许可证》许可拆迁的范围。杭州市国土资源局已于2013年7月24日通过《杭州日报》等方式发布《房屋拆迁公告》，对拆迁四至范围、期限等内容进行了公告。
原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案争议焦点在于双方签订的协议是否存在可撤销的情形。《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办[2002]80号）第二条第7项中规定，“在原农户中的每个居民户口按人均建筑面积不超过50平方米(40平方米建安价+10平方米成本价)标准计算(已经享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的不再享受本建房指标)。原农户中的居民人口以2001年12月31日前登记在册的户籍人口为准。”蒋贤娟户中常住户口为蒋贤娟、陈某、陈某1，陈某1属已婚尚未有子女增加1人，可计入安置人口为1.5人，顾某、周某。合计安置人口为5.5人。陈某与配偶蒋贤娟已在购买柳营花园房屋时享受过房改房待遇，建筑面积88.98平方米。故协议约定蒋贤娟户的安置面积为186.02平方米，符合前述规定。蒋贤娟提出蒋某（已故）应作为安置人口及新生儿安置面积应享受独生子女1+1政策的问题，前述实施办法第二条第6项中规定，“入住农转居多层公寓的人口数，原则按入住公寓时在册农转居户籍人口计算。独生子女按2人计算。”而蒋某在协议签订时已去世，不属于入住公寓时在册农转居户籍人口，协议中未将其作为安置人口，符合规定。至于蒋贤娟认为依据补充协议应将蒋某作为安置人口，该问题属于补充协议的履行问题而非协议本身存在应撤销情形的问题。前述实施办法中“独生子女按2人计算”所指独生子女应是户籍人口中存在的，而蒋贤娟所指新生儿至今尚未出生。案涉协议中约定“其中属已婚尚未有子女增加1人”，增加一个安置人口系签订协议时陈某1已婚尚未有子女这一因素所致，即是对陈某1尚未出生的子女所预留的份额。蒋贤娟提出按照杭州市相应政策可以享受增购30-45平方米的面积，《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办[2002]80号）第二条第5项中规定，“按照有关部门规定符合招工条件的应安置人员，可根据地段按照人均建筑面积30-45平方米标准，增加建筑面积指标。选择货币安置的招工对象不在该规定执行范围。”该条的适用对象是“按照有关部门规定符合招工条件的应安置人员”，而案涉协议中并未约定相关内容，本案审查的是案涉协议是否存在可撤销情形，此不属于案涉协议的内容，不在审查范围之内。关于补偿金额，《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）第三条规定，“房屋补偿金额为房屋补偿总分与分值之积。房屋补偿总分由房屋分项补偿基准分经房屋主体分项调整后结合房屋补偿面积和成新计算。房屋补偿金额除以房屋补偿面积即为房屋重置价格。”《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二十条规定，“拆迁私有住宅用房，实行产权调换的，新建房屋按重置价格，原房按重置价格结合成新进行结算；安置面积超原面积的部分，在安置标准范围内的，按房屋成本价结算，高于安置标准的，按商品房价格结算；原面积超过安置面积部分按重置价格结合成新价的两倍结算。”涉案房屋为集体土地上的房屋，案涉协议约定实行调产安置，对原房屋的补偿金额系根据《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》按重置价格结合成新进行评估后确定，原面积超过安置面积部分按重置价格结合成新价的两倍结算，蒋贤娟认为按重置价格补偿显失公平缺乏依据。双方在协议中约定的其他内容亦不存在显失公平等应予撤销的情形。审理过程中，蒋贤娟申请对《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函[2009]123号）进行规范性文件审查。经审查，该规范性文件的内容系规范杭州市区范围内集体所有土地房屋拆迁评估行为并合理确定各类房屋的补偿价格，并无与法律、法规相抵触之处，未违反上位法。综上，蒋贤娟的诉讼请求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋贤娟的诉讼请求。案件受理费50元由蒋贤娟负担。
宣判后，蒋贤娟不服，向本院上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、被上诉人不具有行政主体资格，签订案涉协议不属于被上诉人的法定职责，涉案协议应予撤销。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十一条规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理的目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，《行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被上诉人重新作出行政行为：（四）超越职权的。本案中，根据被上诉人提供的材料，被上诉人为事业单位组织，被上诉人既非行政机关，也并非法律规定、法规、规章授权的组织，更不具有签订涉案协议的法定职责（被上诉人未提供任何法定职责的法律依据），因此，根据《行政诉讼法》第七十条第四款的规定，案涉协议应予撤销。被上诉人提供了拆迁许可证作为证据，而拆迁许可证是一项行政许可，基于行政许可取得的并非是行政机关的法定职责。本案法院是作为行政案件审理的，因此，首先要审理被上诉人是否具有相应的行政主体资格，是否具有相应的法定职责。对于一个行政行为而言，如果行为主体超越了法定职责，或者根本不具有相应的法定职责，那么，其签订的协议应当是无效或者应予撤销的。二、双方签订协议中的补偿安置显失公平，涉案协议应予撤销。1、案涉房屋拆迁补偿安置应按照或者参照国有土地上房屋征收进行补偿安置，即不低于被征收房屋类似房地产市场价格，被上诉人按照重置价格对上诉人户进行补偿大大降低了上诉人户的生活水平，导致协议显失公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价格的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》规定：行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋……占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。根据以上规定，上诉人户的房屋拆迁应当按照或至少参照国有土地上房屋征收补偿安置的标准进行，即高于或者等于被征收房屋类似房地产市场价格，被上诉人按照重置价格对上诉人户进行补偿，而且该价格未包括体现土地的价格，大大降低了上诉人户的生活水平，导致协议显失公平。2、本案评估机构未按照市场价值进行评估，违反了相关规定，导致补偿严重不公。《房地产估价机构管理办法》第四条规定，房地产估价机构从事房地产估价活动，应当坚持独立、客观、公正的原则，执行房地产估价规范和标准……任何组织和个人不得非法干预房地产估价活动和估价结果。《房地产估价规范》（GB/T50291-1999）1.0.4规定，房地产估价除应符合本规范外，尚应符合国家现行有关标准、规范的规定，3.0.1规定，房地产估价应遵循下列原则：2最高最佳使用原则。因此，房地产的评估机构应当独立、客观、公正的进行评估，应当按照房地产估价规范及国家有关标准规范的规定进行。而不是按照地方的某些规范进行。没有采用国家的高标准，却采用地方的低标准，肯定会导致补偿安置严重不公。这是属于被上诉人利用职权非法干预房地产估价活动及结果，利用评估剥夺上诉人的财产。3、对比其他户的补偿安置，双方签署的协议显失公平。房屋拆迁补偿安置应当遵循公开、公平、公正的基本原则，与上诉人户同一街道、同一个行政村、同一个拆迁人的蒋文超户的补偿安置相对比，蒋文超户远远高于上诉人，通过对二户的补偿安置也会发现涉案协议显失公平，由于上诉人无法调取该证据，故向一审法院提出调取证据申请，而一审法院却置之不理。4、双倍补偿价格显失公平。该份协议购买房屋价格为每平方米910元或每平方米1643元，而房屋价双倍补偿却只有每平方米1193.85元，显失公平。三、本案法院审理程序违法。1、一审法院曾于2016年3月25日以存在“其他原因可能影响本案的审理结果”为由，对本案中止审理。可是至今上诉人不知道是什么原因影响本案的审理结果以及如何影响了本案的审理结果。最高院的司法解释规定了其他应当中止诉讼的情形，但是，具体到个案，中止诉讼的情形应当是具体的、明确的，而不能以一个模糊的“其他原因”为由进行中止审理。而且法院对该原因是什么以及如何影响案件结果不进行任何告知。上诉人作为当事人有知情权，如果说这个原因是行政机关的影响或者说某个行政机关干涉案件，那么这个原因就不是正当原因。2、上诉人依法申请了调查取证，而法院未依法调查取证。上诉人向法院提交了调取证据申请书，而一审法院却以调取证据申请书不是证据或与本案无关为由不予采纳，调取证据申请书当然不是证据本身，但是确是证据取得的一种方式，在当事人无法取得证据时向法院进行的一种法定的司法求助，一审法院违反了行政诉讼法、最高院关于行政诉讼证据若干问题的规定及其他相关规定。3、一审法院未追加第三人属于重大程序违法。涉案协议虽由上诉人签署，但是涉及到陈某1等其他人的权利义务，因此，一审法院应当追加第三人。4、一审法院未对合同效力进行审查，属于重大遗漏。上诉人以及陈某1曾以涉案协议无效为由向西湖区人民法院提起诉讼，西湖区人民法院却驳回了上诉人以及陈某1的起诉，法官告知在协议撤销案中，会对合同效力进行审查。但是一审法院根本未对合同效力进行任何审查。5、一审法院适用法律错误。上诉人认为，案涉协议属于行政协议，审理行政协议可以参照民事规范，但是不能照搬或者直接适用。本案一审法院直接适用《合同法》五十四条是错误的。审理行政协议是否合法，主要看签订协议的主体是否适格，签订协议是否属于其法定职权内的事项，签订的协议是否具有法律（这里的法律是广义上的法律）依据，而本案一审法院未对主体资格、法定职责进行任何审查。另外，要看签订的协议是否违反了法律、行政法规、部门规章、评估标准等国家层面的相关规定，而不是仅仅依据地方性的规定，本案中，应当优先适用国家层面的法律、司法解释、评估规范。而一审法院在有国家层面规定的情况下，不引用对上诉人有利的国家规定，而是直接引用地方性的规范性文件的规定，属于适用法律错误。综上，一审法院作出的（2015）杭西行初第328号行政判决书认定事实错误，适用法律错误，应当依法撤销。上诉请求：1、撤销杭州市西湖区人民法院作出的（2015）杭西行初字第328号行政判决书；2、判令撤销上诉人与被上诉人于2015年1月8日签署的《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》；3、请求判令被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人蒋村指挥部答辩称，1、被上诉人基于合法行政许可情况下履行职责，不属于行政诉讼法第七十条第四项超越职权可撤销的情形；2、本案所涉房屋系农村集体土地上的房屋，除房屋价格补偿外，还有面积安置等，和国有土地房屋补偿不同，不存在显失公平；3、评估根据房屋结构面积等实际情况作出，客观公正不存在不合理的情况；4、一审法院审理不存在程序问题，庭前庭中均向双方明确不调查的理由等，综上，上诉人的上诉事实与理由不符合法律规定，请求依法驳回上诉人上诉请求。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案系征收集体所有土地引起的房屋拆迁纠纷，上诉人认为本案应适用国有土地上房屋征收与补偿的有关规定的理由不能成立。本案中，蒋村指挥部系杭土资拆许字（2013）第046号《房屋拆迁许可证》确定的拆迁人，具有签订案涉协议的主体资格，案涉协议内容未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，亦不存在其他无效的情形，合法有效。
《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用
中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”蒋贤娟诉请撤销案涉协议，但未能提供充分证据证明其签订协议时存在重大误解或显失公平的情形，也未提供证据证明其在受欺诈、胁迫等违背真实意思表示的情况下签订的案涉协议。因此，对于蒋贤娟诉请撤销案涉协议的理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蒋贤娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 蔡维专
二〇一七年七月六日
书 记 员 曹 琴
附：法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。