上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪02行终40号
上诉人(原审原告)杨兴宝，男，1950年10月22日出生，汉族，住上海市青浦区。
委托代理人崔恩娜，上海镇平律师事务所律师。
委托代理人杜俊杰，上海镇平律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市青浦区规划和土地管理局，住所地上海市青浦区。
法定代表人程卫东。
委托代理人郑咏璁，男。
委托代理人贺富强，上海市君志律师事务所律师。
上诉人杨兴宝因与上海市青浦区规划和土地管理局(以下简称“青浦规土局”)要求履行法定职责一案，不服上海市青浦区人民法院(2016)沪0118行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定：杨兴宝于2016年4月12日向青浦规土局递交违法查处申请书称，其是上海市青浦区华新镇淮海村华丹路1188弄马路南侧东区16号房屋所有权人。杨兴宝在收房后发现房屋质量存在严重问题，房屋楼层板存在多处裂痕，房屋无法实际居住。后杨兴宝去上海市青浦区华新镇淮海村村民委员会(以下简称“淮海村委会”)沟通得知该房屋建造没有任何建设手续，且建设完成后也未经验收。故请求青浦规土局对淮海村委会及上海华新建设(集团)有限公司(以下简称“华新公司”)的违法行为予以处罚。2016年4月14日，青浦规土局执法大队收到杨兴宝申请书，于2016年4月22日向上海市青浦区华新镇人民政府发出案件移送函，移送函内容为收到群众来电举报反映华新镇华丹路1188弄马路南侧小区(林家塔小区)的农民建房未取得政府相关的许可文件实施违法建设的事宜，农民建房的审批和管理由当地人民政府管辖。青浦规土局执法大队经核实，所举报的农民建房已经建成，涉及地区属于华新镇淮海村的集体土地，土地性质属于农民宅基地，不在城镇规划区域内，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定。鉴于以上情况，请上海市青浦区华新镇人民政府相关职能部门对所反映情况予以审核，并将审核意见以及处置方案于5天内回复青浦规土局执法大队，现将该申请书移送上海市青浦区华新镇人民政府处理。上海市青浦区华新镇人民政府在该移送函接收方栏盖章。2016年8月16日，青浦规土局向杨兴宝发出答复书，说明杨兴宝的申请书已移送上海市青浦区华新镇人民政府。杨兴宝不服，提起行政诉讼，请求确认青浦规土局不履行违法查处的法定职责行政不作为违法。
原审认为：根据《上海市城市管理行政执法条例(2015)》第十一条规定：“市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：······(八)依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构造物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。……”《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第四条规定：“……乡、镇人民政府负责查处在本辖区内发生的违法行为，……”第六条规定：“对《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第八项中规定的对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，由城管执法部门和乡、镇人民政府依据城乡规划和物业管理方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚，但当事人取得下列文书之一的，由规划国土资源行政管理部门依法进行管理：(一)《建设项目选址意见书》；(二)《建设工程规划设计要求通知单》；(三)《建设用地规划许可证》；(四)《建设工程设计方案审核意见》。乡、镇城管执法机构以乡、镇人民政府名义具体承担对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设行为的查处工作……”。杨兴宝要求青浦规土局查处的建房行为发生于上海市青浦区华新镇人民政府辖区内，且属于未取得乡村建设规划许可证，也未取得其他任何规划审批文书的行为，故根据规定，依法不属于青浦规土局予以查处的职责权限范围。青浦规土局在收到杨兴宝违法查处申请书后，经审查确认不属于其法定职责权限范围、并依据规定将案件移送至有管理职责权限的部门的行为并无不当。杨兴宝认为青浦规土局不履行法定职责、行政不作为的意见无法律依据，不予支持。原审遂判决：驳回杨兴宝的诉讼请求。判决后，杨兴宝不服，向本院提起上诉。
上诉人杨兴宝上诉称：原审判决适用法律错误。上诉人房屋系2014年建造，因此不应当适用2014年以后的新法。上诉人认为依据原《上海市城市管理行政执法条例》第二条的规定，该法的适用范围为执法部门在城市管理领域的行政权力。而上诉人房屋的土地性质为农村集体土地，房屋亦系淮海村委会建造，其违法查处不应适用《上海市城市管理行政执法条例》，而应适用《上海市农村村民住房建设管理办法》。根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第二十二条、第二十三条、第三十五条的规定，对涉案房屋进行查处的主体应为被上诉人。因此,原审法院判决错误，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人青浦规土局辩称：上诉人要求查处的房屋属于集体土地，该建房属于乡镇范围。本案应该适用《上海市城市管理行政执法实施条例》以及《上海市城市管理行政执法实施条例实施办法》的规定，区县行政管理执法部门以及乡镇人民政府对违法搭建都可以进行行政处罚，其中乡镇政府的集中执法权集中到乡镇人民政府。《上海市城市管理行政执法实施条例实施办法》第六条，进一步明确除了取得相关许可文书的由国土资源部门管理，其他情形分别由条例所规定的机关作为查处的主体。对上诉人曾举报的涉案土地违法的情况，被上诉人已经作出处理，对上诉人所举报的违法建房情况，被上诉人已经移交有管辖权的上海市青浦区华兴镇人民政府处理。因此，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉。
本院经审理查明：原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第(八)项、第十四条规定，市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府分别负责本辖区内违法行为的查处，依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构造物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条规定，城管执法部门和乡、镇人民政府依据城乡规划和物业管理方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚，但当事人取得下列文书之一的，由规划国土资源行政管理部门依法进行管理：(一)《建设项目选址意见书》；(二)《建设工程规划设计要求通知单》；(三)《建设用地规划许可证》；(四)《建设工程设计方案审核意见》。乡、镇城管执法机构以乡、镇人民政府名义具体承担对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设行为的查处工作。本案中，上诉人所举报的集体建房行为发生于上海市青浦区华新镇人民政府辖区内，且属于未取得乡村建设规划许可证，也未取得其他任何规划审批文书的行为，故依法不属于被上诉人青浦规土局予以查处的职责权限范围。被上诉人在收到上诉人违法查处申请书后，经审查确认不属于其法定职责权限范围，依据规定将案件移送至有管理职责权限的部门处理，并无不当。上诉人于2016年4月向被上诉人提出查处申请，应以此时的行政机关职责范围规定为准，上诉人认为只能适用2007年的《上海市农村村民住房建设管理办法》规定，依据不足。上诉人认为涉案房屋的土地性质为农村集体土地，房屋亦系淮海村委会建造，应适用《上海市农村村民住房建设管理办法》第二十二条、第二十三条、第三十五条的规定，由被上诉人进行查处的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人杨兴宝负担。
本判决为终审判决。
法官助理刘文君
审 判 长 李金刚
审 判 员 田 华
代理审判员 张晓帆
二〇一七年五月八日
书 记 员 桑彦雯
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……。