广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤20行终397号上诉人（原审原告）:李腾坚，男，1968年1月10日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：高雷，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：余强，该局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号。法定代表人：涂高坤，厅长。委托代理人：吴兴菊，该厅工作人员。委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。原审第三人：中山市南头镇人民政府，住所地广东省中山市南头大道168号。法定代表人：黄泽培，镇长。委托代理人：李谊，中山市国土资源局南头分局工作人员。上诉人李腾坚因不服被上诉人中山市国土资源局（下称市国土资源局）、广东省国土资源厅（下称省国土资源厅）、原审第三人中山市南头镇人民政府（下称南头镇政府）不予立案行政决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，李腾坚系将军村第五经济合作社的村民。2015年9月16日，李腾坚向省国土资源厅举报反映南头镇政府违法违规将超过批准数量的集体土地非法出让等问题，请求对此情形进行立案查处，并责令南头镇政府将非法占用的土地退还给村民集体。省国土资源厅于2015年10月将李腾坚的举报信批转由市国土资源局进行处理。市国土资源局对举报信的内容进行核查，因未发现南头镇政府存在违法违规将超过批准数量的集体土地出让的事实，遂于2015年11月18日作出《告知书》，对李腾坚举报的事项不予立案。李腾坚不服，向省国土资源厅申请行政复议。省国土资源厅于2016年1月18日受理后，要求市国土资源局提交书面答复并提交作出《告知书》的证据材料。因案情复杂，省国土资源厅于2016年3月17日决定将该案延期至2016年4月16日，并将《决定延期通知书》送达李腾坚和市国土资源局。省国土资源厅审查后，认为市国土资源局作出的《告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2016年3月23日作出粤国土行复[2016]6号《行政复议决定书》，决定维持市国土资源局作出的《告知书》。李腾坚仍不服，遂诉至原审法院，请求法院判令：1.撤销市国土资源局作出的中土公告[2015]878号《关于举报中山市南头镇政府违法违规将超过批准数量的集体土地非法出让等问题的告知书》；2.责令市国土资源局重新作出具体行政行为。原审法院另查明：李腾坚一审庭审中确认其举报反映的土地（以下简称涉案土地）位于中山市南头镇将军村地段，系“华南家电城”商务核心区首期项目“海雅商业广场”用地，面积约352亩。2010年4月23日，省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2010]250号《关于中山市南头镇2009年第一批次城镇建设用地的批复》，经广东省人民政府同意，批复同意将中山市南头镇将军村、北帝村委会属下的12.0835公顷集体土地征收为国有，含涉案土地39894.4平方米，其中包含了将军村第五经济合作社农民集体土地15869平方米。2010年8月10日，省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2010]602号《关于中山市南头镇2010年第一批次城镇建设用地的批复》，经广东省人民政府同意，批复同意将中山市南头镇将军村委会，将军村第四、七、八、十经济合作社，民安村第十七经济合作社，北帝村第三、五、七、十二经济合作社，穗西村第十四经济合作社属下的30.6490公顷集体土地征收为国有，其中包含涉案土地95548.3平方米。上述两批复涉及的涉案土地135443.7平方米，约为203亩。余下149亩涉案土地原已取得国有建设用地使用权证，包含村民住宅、工业厂房等。2010年9月，中山市“三旧”改造工作领导小组办公室批复认定涉案约352亩土地符合“三旧”改造政策的规定，纳入省国土资源厅“三旧”改造地块数据库。2010年11月26日，中山市土地招标办公室发出《中山市“三旧”改造拆迁及拟改造土地使用权公开出让公告》，将涉案土地公开挂牌出让。2010年12月28日，海雅公司竞得涉案352亩土地的土地使用权。2012年11月12日，市国土资源局作出中国土供复[2012]197号《关于中山市海雅投资有限公司申请受让土地作商业住宅、商业用地的批复》，经省国土资源厅及中山市人民政府同意，批复同意将涉案土地公开出让给海雅公司作商业住宅、商业用地，其中地块一面积为162322.6平方米（折合234.4839亩），用途为商业，地块二面积为72462平方米（折合108.6930亩），用途为商业住宅。2012年11月19日，中山市人民政府向海雅公司核发涉案土地的国有土地使用权证，土地证号为中府国用（2011）第xx号、**号，土地使用权类型是出让，土地权属性质是国有。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条和《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责，并负有对违反国土资源管理法律法规的行为予以行政处罚的法定职权。本案中，李腾坚以举报信的形式举报反映南头镇政府违法违规将超过批准数量的集体土地非法出让，请求市国土资源局履行监管职责进行立案查处。涉案352亩土地，其中，203亩土地已经广东省人民政府同意而被征收为国用，余下149亩涉案土地原已取得国有建设用地使用权证。涉案352亩土地经整合后通过法定程序合法出让国有土地使用权。市国土资源局在查明上述事实的基础上，认定未发现南头镇政府存在违法违规将超过批准数量的集体土地出让的事实，作出《告知书》不予立案，并无不当。市国土资源局在收到省国土资源厅批转的举报信后进行核查，作出《告知书》，并将处理结果告知举报人李腾坚，程序合法。因此，李腾坚要求撤销市国土资源局作出的中土公告[2015]878号《关于举报中山市南头镇政府违法违规将超过批准数量的集体土地非法出让等问题的告知书》，并责令市国土资源局重新作出行政行为的诉讼请求，理据不充分，原审法院予以驳回。虽李腾坚的诉讼请求不包括对省国土资源厅作出的行政复议决定进行审查，但根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，原审法院在对市国土资源局作出的《告知书》进行审查、作出判决的同时，亦对省国土资源厅作出的行政复议决定一并进行审查和作出判决。原审法院亦向李腾坚进行了释明。省国土资源厅受理李腾坚的行政复议申请后，要求市国土资源局提交书面答复并提交作出《告知书》的证据材料，进行书面审查后，认为《告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，作出了维持的行政复议决定，并送达李腾坚和市国土资源局，处理并无不当，符合法定程序。因此，省国土资源厅于2016年3月23日作出粤国土行复[2016]6号《行政复议决定书》，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李腾坚的诉讼请求。案件受理费50元，由李腾坚负担。上诉人李腾坚不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实及适用法律错误。一、广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2010]250号批复与本案不具有关联性，该批复征收土地的对象为将军村，并未列明是将军村哪个小组的土地。将军村的各村民小组均属不同的土地所有权主体。在缺少征地公告、征地红线范围图等其他相关证据予以佐证的情况下，无法排除套用其它征地批准文件非法占地的嫌疑。一审判决直接认定涉案地块39894.4平方米已经征收为国有，属认定事实错误。二、广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2010]602号批复与本案不具有关联性，该批复同意将中山市南头镇将军村第四、七、八、十二经济合作社集体土地征收为国有，而上诉人举报的土地位于将军村第五、二十七、二十八经济合作社，明显属于套用征地批准文件非法占地。三、关于“三旧”改造，2010年11月26日中山市土地招标办公室发出的《中山市“三旧”改造拆迁及拟改造土地使用权公开出让公告》，公告地块面积352.1843亩，位于中山市南头镇将军村内，为集体土地。未经土地征收程序，无论原已取得的国有建设用地使用权证还是现有国有土地使用权证，均不具有合法性。其行为属违法出让集体土地，应予以监督、纠正。四、市国土资源局并未对实际占地亩数进行勘察测量，未依法履行职权，省国土资源厅在市国土资源局未提交相关证据证明涉案告知书合法的情况下，维持该行为亦违反法律规定。综上，一审法院认定事实不清，判决不当，请求二审法院撤销原判，改判撤销市国土资源局作出的中土公告[2015]878号《关于举报中山市南头镇政府违法违规将超过批准数量的集体土地非法出让等问题的告知书》；责令市国土资源局重新作出具体行政行为。被上诉人市国土资源局答辩认为，市国土资源局接到上诉人的举报后，经合法调查，查实上诉人反映的地块位于中山市南头镇，是“华南家电城”商务核心区首期项目“海雅商业广场”用地，面积约352亩。2010年12月28日中山市海雅投资有限公司竞得该用地使用权。2012年11月12日经中山市人民政府同意，市国土资源局向海雅公司出具用地批复，海雅公司取得土地使用权。因此，市国土资源局告知上诉人的举报不符合土地违法案件调查的立案条件，符合法律规定。对于上诉人举报查处的主体，其要求查处的是南头镇政府违法出让涉案土地的行为，而涉案土地是由中山市政府批准出让的，且按照法律规定，土地出让的批准机关是市级人民政府，故其举报的主体亦不符合市国土资源局查处违法用地的条件。一审判决认定事实清楚，处理正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人省国土资源厅答辩称，一、省国土资源厅作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。涉案土地分别由依法征收为国有的203亩原集体土地及依法收回使用权的149亩国有建设用地组成，并已整合成一块土地。涉案土地已通过挂牌出让的法定程序予以合法出让，不存在违反相关规定的情形。二、省国土资源厅作出的《行政复议决定书》适用法律正确。依据查明的事实，上诉人反映南头镇政府非法转让集体土地没有事实依据，市国土资源局作出的《告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。省国土资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，依法作出维持《告知书》的行政复议决定，适用法律正确。三、省国土资源厅作出的《行政复议决定书》程序合法。2016年1月12日，省国土资源厅收到上诉人申请行政复议的资料，经审查后于2016年1月18日受理，并将《行政复议受理通知书》送达上诉人，同时要求市国土资源局提交书面答复并提交作出涉案《告知书》的证据材料、依据及其有关材料。因案情复杂，省国土资源厅于2016年3月17日作出延期决定，决定将该案延期至2016年4月16日，并将决定延期通知书送达上诉人和市国土资源局。2016年3月23日，省国土资源厅作出粤国土行复[2016]6号《行政复议决定书》，依法送达上诉人和市国土资源局。综上，省国土资源厅作出粤国土行复[2016]6号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，判决处理恰当，应予以维持，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人南头镇政府发表诉讼意见为同意两被上诉人的答辩意见。本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：依据国土资源部发布的《国土资源行政处罚办法》第二条关于“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”的规定，国土资源管理部门发现或者经当事人举报立案查处的土地违法案件，应当是其法定职权范围内管辖的违反国土资源管理法律法规的案件。本案李腾坚举报南头镇政府套用或超越征地批准文件，以“三旧改造”的方式将中山市南头镇将军村第五经济合作社的集体土地非法出让，要求市国土资源局对该行为立案查处。市国土资源局经核实李腾坚举报提及的征地批复及“三旧改造”项目涉及的土地出让项目，认为李腾坚举报所涉土地“占用状况”，是已经中山市人民政府实施征收及出让土地使用权由现有土地使用权人使用，故对其举报事项不予立案。本院认为，市国土资源局已经查实李腾坚举报所涉的土地经政府实施征收出让，李腾坚认为在土地征收的过程中存在套用或超越征地批准文件违法征收、出让土地的，因土地征收和出让均是由市国土资源局的上级部门批准或实施的行为，故违法征收、出让土地的行为并不属于市国土资源局能够依照《国土资源行政处罚办法》实施调查处理的案件范围，李腾坚的举报并不符合国土资源部门能够查处的违反国土资源管理法律法规行为的法定职责要求。由此，市国土资源局依据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定告知李腾坚对其举报事项不予立案，理据充分。省国土资源厅复议维持市国土资源局的告知决定正确，原审判决驳回李腾坚的诉讼请求判决适当，本院予以维持。李腾坚认为涉案土地存在违法征收、出让情形的，应按照法律的要求对征地、土地出让的行为提起行政复议或诉讼。综上所述，上诉人李腾坚上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律充分，判决恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李腾坚负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 薇审 判 员 王 鹏代理审判员 王 昕二〇一六年十二月二十六日书 记 员 陈苑琳