山西省临汾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋10行终2号
上诉人（原审被告）襄汾县交通运输局。
住所地襄汾县龙山路。
法定代表人梁培奇，该局局长。
负责人席红民，襄汾县交通运输局副局长。
委托代理人宋竹笋，山西六星律师事务所律师。
委托代理人李威，山西六星律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司。
住所地临汾侯马开发区中天商务中心***号。
法定代表人杨宝聚，该公司经理。
委托代理人原杏瑶，北京德恒（太原）律师事务所律师。
原审第三人王建保，男，1967年4月1日出生，汉族，住翼城县。
委托代理人原康，翼城县南梁法律服务所法律工作者。
上诉人襄汾县交通运输局因交通行政处罚一案，不服山西省侯马市人民法院（2017）晋1081行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人襄汾县交通运输局（以下简称襄汾县交通局）的副局长席红民及其委托代理人宋竹笋、李威，被上诉人山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司（以下简称侯运物流分公司）的委托代理人原杏瑶、原审第三人王建保及其委托代理人原康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
襄汾县交通局于2017年6月19日对侯运物流分公司作出晋交襄汾罚（2017）110号行政处罚决定书，内容为：1、立即停止违法行为；2、处予玖仟元罚款的处罚决定。该处罚决定同日向被处罚人送达。
原审判决查明，2017年5月6日凌晨0点30分，侯运物流分公司所有的车辆×××行驶至临襄线路口，司机杨爱胜下车找钢铁厂的人签字时，被告工作人员没有给侯运物流分公司送达任何手续，将侯运物流分公司车辆开至襄汾县小梁停车场，司机杨爱胜上午8点左右找到小梁停车场时，该停车场门卫姜艳丽将责令停驶通知书给他，并让他签字，司机杨爱胜拒签。该责令停驶通知书适用的法律依据为：《中华人民共和国公路法》第八十五条第二款，具体内容为：对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。2017年5月7日立案审批表中当事人基本情况联系电话：139XX****XX，2017年5月15日襄汾县交通局查询到侯运物流分公司电话，2017年5月18日作出案件集体讨论记录，给予该车1、责令卸载超限的18吨的货物；2、处于9000元罚款的行政处罚。同日作出案件处理意见书，调查结论和处理意见为：应责令停止、改正违法行为，并处以罚款9000元的行政处罚。同日作出违法行为通知书，内容为：本机关拟作出1、立即停止违法行为；2、处予玖仟元罚款的处罚决定。2017年6月9日将违法行为通知书直接送达侯运物流分公司。2017年6月19日作出行政处罚决定书，内容为：1、立即停止违法行为；2、处予玖仟元罚款的处罚决定。同日将该行政处罚决定书送达侯运物流分公司。另查明，2012年12月4日甲方（山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司）与乙方（王建保）签订车辆加盟合作协议，加盟期限为5年，从2012年12月4日起至2017年12月4日止。
原审法院认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条第二款”县级以上地方人民政府交通主管部门本行政区域内的公路工作”的规定，襄汾县交通局有公路交通管理的法定职权。襄汾县交通局工作人员没有给侯运物流分公司送达任何手续的情况下，将侯运物流分公司车辆开至襄汾县小梁停车场，当司机杨爱胜在上午8点左右找到小梁停车场后，该停车场门卫姜艳丽不具有执法主体资格，给司机发放责令停驶通知书属程序违法。2017年5月6日襄汾县交通局提交的现场笔录和勘验（检查）笔录中记录人”ＸＸ将”签名与执法人员签名、勘验（检查）人签名中”李朋将”的签名均不是本人所签，被邀请人”姜艳丽”的签名也不是本人所签，均属程序违法。同日作出责令停驶通知书，该责令停驶通知书适用的法律依据为：《中华人民共和国公路法》第八十五条第二款”对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”。襄汾县交通局没有提供侯运物流分公司对公路造成较大损害的证据，属认定事实错误。2017年5月7日襄汾县交通局的立案审批表中当事人基本情况联系电话明确写为：139XX****XX，而襄汾县交通局主张不知道侯运物流分公司电话于2017年5月15日才查询到、于2017年6月9日将违法行为通知书送达侯运物流分公司属证据不足。2017年5月18日作出的案件处理意见书、违法行为通知书、2017年6月19日作出的行政处罚决定书均与2017年5月18日作出的案件集体讨论记录给予该车责令卸载超限18吨的货物相矛盾，属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告襄汾县交通运输局2017年6月19日作出晋交襄汾罚（2017）110号行政处罚决定书，被告于判决生效后10日内返还第三人王建保已缴纳的罚款9000元。案件受理费50元，由被告襄汾县交通运输局负担。
襄汾县交通局上诉称，一、一审判决认定案件基本事实有误。一审判决认定侯运物流分公司所有的×××车辆行驶至临襄线路口，司机杨爱胜下车找钢铁厂的人签字时，上诉人工作人员未给司机送达任何手续，将涉案车辆开至襄汾县小梁停车场，该认定与实际事实不符，与被上诉人的起诉状亦不符。实际上诉人工作人员当日是身穿执法工作制服、向司机杨爱胜出示过工作证件，在告知司机要将车辆开至小梁停车场，向其指明停车场位置和方向时，司机拒绝配合弃车离开。此种情况下，上诉人将车辆开至停车场，没有送达手续的客观条件，一审认定事实错误。二、被上诉人超载违法事实清楚，证据充分，上诉人作出行政处罚所依据的事实无误。一审认定上诉人未提供被上诉人对公路造成较大损害的证据，属认定事实错误。2017年5月6日凌晨上诉人在限载30吨的临襄线执法巡查，发现×××有超载嫌疑，在在场人胡秋芳的见证之下对车辆进行了过磅检测，检测结果车货总重48吨，超过限载标准18吨。同时被上诉人车辆上的《临汾万鑫达焦化有限责任公司出库过磅单》也显示×××的毛重48.8吨，可证实上诉人明知车辆超限超载仍在该路上行驶，故上诉人认定超载的违法事实客观存在、证据确实充分。其次，超载违法行为给公路带来的损害是长期潜在的隐形的，但是客观存在的。公路之所以设定限载标准，是因为根据《公路工程技术标准》，公路所设计的荷载承载是和其使用寿命挂钩，超限运输车辆会严重破坏公路设施，增加公路维修费用，且超载使车辆技术状况降低，极易引发交通事故。被上诉人车辆超载18吨，必然会对公路造成很大损害，不是一审判决所认定的没有证据。三、上诉人的程序仅存在一般瑕疵，未达到严重足以撤销。司机杨爱胜在2017年5月6日凌晨，在上诉人进行执法活动检查时，就已经确切知道车辆在上诉人处，也知道违法事实存在，却一直拒绝配合，弃车离开，此种情况下上诉人开走车辆自然不需要向被上诉人送达任何手续。原审第三人知道车辆超载，也知道车辆被开到了小梁停车场，却迟迟不接受处理，上诉人于5月15日才通过襄汾县道路运输管理所查询到该车辆信息，获悉被上诉人地址，5月7日立案审批表中的当事人电话是上诉人补上去的。从知道被上诉人联系方式后就第一时间通过电话通知、邮寄送达、直接送达的方式按照法定程序依次将《违法行为通知书》、《行政处罚决定书》送达给了被上诉人，从一审时第三人提交的姜艳丽录音资料等证据来看，可以证实第三人在第一时间已经知道车辆超限违法情况，却一直故意拖延处理，既未提供车辆实际所有权方面的证据也未告知被上诉人，致使文书送达时间过久。综上上诉人仅存在一般瑕疵，尚未达到严重违法足以撤销的程度。故请求二审法院撤销一审判决，维持其作出的行政处罚决定。
被上诉人侯运物流分公司辩称，一审判决认定事实正确。被上诉人没有提出过车辆是被截停的，而是司机下车填单时候被不明身份的人开走的。司机报警后在公安配合下才在小梁停车场找到车，并非上诉人提到的弃车离开。认定车辆超限违法的事实不清，证据不足，勘验笔录中的见证人是上诉人伪造的。《中华人民共和国公路法》第85条规定提到的造成公路较大损害，指的是实际损失，而非上诉人提到的潜在的隐形损失。公路法规定的损失应当是赔偿，而车辆超限后，上诉人可以按照相关规定收取公路补偿费。车辆被扣押后被上诉人多次找上诉人，但上诉人以各种理由拒绝，避重就轻，不管程序合不合法，重点是该不该扣车的问题。
原审第三人王建保陈述称，除与被上诉人侯运物流分公司意见一致外，补充陈述认为车辆的行驶包括行驶和临时停车，杨爱胜与原审的起诉状所陈述的事实是一致的，王建保报警、向有关部门请求解决，还向上诉人多次要求卸载放行，都被上诉人拒绝。
经二审庭审查明，2017年5月6日0时30分左右，登记在被上诉人侯运物流分公司名下的×××货车由司机杨爱胜驾驶从临汾万鑫达焦化有限公司装载货物后向晋城市运输，随车附临汾万鑫达焦化有限公司出库过磅单，显示毛重48.8吨，皮重15.7吨，净重33.1吨。司机杨爱胜驾驶该车辆驶出临汾万鑫达有限公司后即驶入临襄线县级公路，该县级公路限载为30吨。当时上诉人襄汾县交通局工作人员在该路段进行路政执法检查，现场检查过程中将停在路边的×××货车驶入离停车地点二百米左右的小梁停车场。该车驶入小梁停车场后经过磅检查该车毛重48吨，过磅单”司磅”处签名为胡，经庭审核实为胡秋芳。胡秋芳为襄汾县陶寺小梁路口秋芳交易磅房的实际经营者，该交易磅房经山西省襄汾县工商行政管理局依法登记。2017年5月6日0时30分的现场笔录的相关内容由襄汾县交通局的临时工作人员记录，内容记载为”×××货车内磅单显示车货总重48.8吨，驾驶员承认该车辆毛重48.8吨”，”执法人员签名”处由执法人员李朋将、臧昌本人签字。2017年5月6日0时36分至0时50分的勘验（检查）笔录内容同样由襄汾县交通局临时人员记录，内容记载”该车车号×××（主），×××（挂），车型为重型半挂牵引车，六轴，车上装载焦炭，过磅检测车货总重48吨”，”勘验（检查）人签名处”由李朋将、臧昌本人签字，记录人虽写明为李朋将，但实际并非其记录。”被邀请人签名处”姜艳丽的签名非本人所签，但经核实手印为其本人所捺。姜艳丽为小梁停车场门卫，本院于2018年4月4日对姜艳丽进行了询问，其对捺手印的事实予以确认。2017年5月6日，襄汾县交通局作出晋交襄汾强审[2017]110号交通运输强制审批表，决定责令×××车辆停驶，同日作出晋交襄汾责停[2017]0058号责令车辆停驶通知书，该通知于当日早晨由停车场门卫姜艳丽向该车司机在停车场送达，司机杨爱胜未签收，在查看车辆后离开。2017年5月7日，襄汾县交通局作出晋交襄汾罚案[2017]110号立案审批表，案件来源为执法检查发现，案由为×××车辆涉嫌擅自超限运输，当事人为侯运物流分公司，联系电话系2017年5月15日查询后补充所列。2017年5月18日案件集体讨论决定给予该车：1、责令卸载超限的18吨货物；2、处于9000元罚款的行政处罚。案件处理意见书中所依据的证据材料包括：1、询问笔录；2、过磅单；3、现场笔录；4、勘验检查笔录；5、襄汾县五条县道的确认的通知；6、晋政发[2007]42号县乡道限载依据；7、晋治超字[2007]1号县道限载依据；8、临襄线县道限载标志牌；9停车场营业执照；10、交易磅营业执照。承办人处理意见为责令停止、改正违法行为，并处罚款9000元的行政处罚，相关负责人签字同意。襄汾县交通局于2017年5月18日作出晋交襄汾违通[2017]110号违法行为通知书，先后通过两次邮寄未能送达，后于2017年6月9日向被上诉人直接送达，被上诉人在告知期限内未提出陈述、申辩，亦未提出听证申请。襄汾县交通局于2017年6月19日对侯运物流分公司作出晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定，决定给予1、立即停止违法行为；2、处予玖仟元人民币罚款。同日该处罚决定书向侯运物流分公司送达。2017年7月3日，襄汾县交通局向侯运物流分公司送达通知，要求其接受处理。2017年7月12日，交通局作出晋交襄汾行解[2017]110号解除行政强制措施通知书，同日送达。2017年7月13日，襄汾县交通局作出行政处罚结案报告。
本院认为，本案主要涉及以下两个问题：一是审理对象的问题，涉及行政强制措施和行政处罚行为的关系；二是被诉行政行为的合法性问题。以下分述之：
一、行政强制措施与行政处罚行为的关系问题；
本案中上诉人襄汾县交通局对被上诉人侯运物流分公司作出的行政行为有两个，其一是襄汾交通局于2017年5月6日作出的晋交襄汾责停[2017]0058号责令车辆停驶通知书，此为行政强制措施；另一行为是襄汾交通局于2017年6月19日作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定书，此为行政处罚行为。从侯运物流分公司的起诉状来看，其要求撤销的为襄汾县交通局作出的行政处罚行为，故在司法审查中存在的问题是，法院在审查被诉行政处罚行为合法性的同时，如何对待或者如何处理在先的行政强制行为。
行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。而行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪给予法律制裁的行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序有简易程序、一般程序和听证程序，在行政处罚法律规范中并没有规定行政强制措施程序。行政处罚的程序应当是行政行为所依据的方式、步骤、时限和顺序等，该程序不能够单独存在，只能够依附于特定的行政行为，具有内部性特点，也就是说，行政处罚所规定的程序目的是为了保障行政行为的有效实施，主要体现的是一种内部程序价值；而行政强制措施的主要目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，所限制的为行政相对人的实体权利，具有独立性、强制性和外化性特点。综上而言，行政强制措施并不是法律规定的行政处罚所必须遵守的程序，其不具备行政处罚的程序目的，不能被其他行政行为吸收为内部程序，也就是说，行政机关对违法行为进行处罚之前，并不必然采取行政强制措施。也即，行政强制措施与行政处罚在行政机关进行行政管理过程中，有时存在先行后续的关系，但其为行政机关作出处理的两部分，具有可分性，也具有独立的可诉性，人民法院在司法审查过程中应当将二者的合法性进行分别审查后作出认定。
紧接着需要考虑的问题，如果在先行政强制行为违法，是否必然导致行政处罚行为违法。对此本院认为，应区分两种情况，一种情况是，如果行政机关为收集行政处罚证据、依据而实施的行政强制行为违法，必然导致行政处罚违法，因此种情况下收集证据的行为被确认违法后，其证据效力依法不应予以确认；另一种情况是，如果行政机关所作出的行政强制行为目的是制止违法行为，避免危害发生或者控制危险扩大等情形而实施，此种情况下如果强制行为被确认违法，并不会对行政处罚行为造成直接影响，当然就不必然导致行政处罚行为违法。
结合本案实际情况，上诉人襄汾县交通局依据执法调查的相同事实对侯运物流分公司先后作出行政强制行为（责令停驶通知）和行政处罚行为（停止违法行为并罚款），且两个行为都分别进行立案审批，同时从行政强制措施的内容来看，目的主要为制止违法行为、避免危害发生，该行政强制行为与后续进行的行政处罚并不具有直接因果关系。也就是说，上诉人襄汾县交通局无论是否作出行政强制措施，其均能依据执法调查事实作出行政处罚决定，二者不存在强制措施为行政处罚的前置条件的问题，故本案所涉及的两个行为虽然交织并存，但却相互独立。本案中，从襄汾县交通局作出处罚过程中”案件处理意见书”所依据的证据材料来看，其中也并不包括责令停驶的相关内容。综上，侯运物流分公司提起诉讼要求撤销的为行政处罚行为，故本案审理的对象应当是，将行政强制行为与行政处罚行为进行相对区分后，对襄汾交通局作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定单独进行审查。
二、被诉行政处罚行为的合法性问题；
对襄汾县交通局作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚的合法性审查，主要涉及以下四个问题。其一，关于是否超限载运输的问题。涉案登记在侯运物流分公司名下的×××货车行驶的道路限载为30吨，根据随车所附临汾万鑫达焦化有限公司出库过磅单，可确认出厂车货总重为48.8吨。该车经襄汾县陶寺小梁路口秋芳交易磅房过磅检测为48吨，此交易磅房经山西省襄汾县工商行政管理局依法登记，且与车辆随车所附的过磅单车货总重基本一致，故可以认定×××货车超过道路限载运输的事实。其二，关于2017年5月6日0时30分的现场笔录及2017年5月6日0时36分至0时50分的勘验（检查）笔录的问题。经查明，记录人为襄汾县交通局的临时工作人员，但实际勘验检查及落款签字均为具备执法资格的工作人员，被邀请人姜艳丽的签字非本人所签，但手印却系在现场本人所捺。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第三款规定，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十三条第（一）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的”以非法手段取得的证据”：（一）严重违反法定程序收集的证据材料；......。上述两份笔录作出过程中，襄汾县交通局的工作人员确实存在执法不规范及程序瑕疵问题，但依法不属于上述不能认定案件事实的证据，故对上诉人作出的两份笔录的证据效力予以确认。其三，关于案件集体讨论内容结论中”责令卸载超限的18吨货物”与案件处理意见书、违法行为通知书及行政处罚决定书中”立即停止违法行为”不一致的问题，本院认为，二者虽然表述不一致，但内容实质是同一的，指向标的也不存在歧义。”立即停止违法行为”，对本案来说，即为卸载超限货物，故不能以此认定行政处罚程序违法。其四、关于实际并未卸载超限货物的问题。本院认为，是否卸载超限货物的行为系对行政处罚决定的执行行为，并不影响襄汾县交通局作出处罚的合法性，且未卸载超限货物的行为对侯运物流分公司来说并非损益行为，对其实体合法权利并不造成侵害。综上，襄汾县交通局依据《中华人民共和国公路法》的规定对侯运物流分公司作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。但本院需指出的是，在本案行政处罚过程中上诉人襄汾县交通局存在执法不规范的问题，上诉人襄汾县交通局应在之后的执法过程中增强责任心，注重执法细节，强化程序意识，提升规范执法水平，切实履行好交通行政管理职责。上诉人的上诉人请求依法成立，本院予以支持。原判将行政强制行为与行政处罚行为一并审理不当，予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销山西省侯马市人民法院（2017）晋1081行初17号行政判决；
二、驳回被上诉人山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由山西汽运集团侯马运业股份有限公司侯马经济开发区保税物流分公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴淑敏
审判员 梁祥伟
审判员 张俊青
二〇一八年四月十八日
书记员 张婷婷