福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第28号
上诉人（原审原告）厦门恒韬冷冻设备有限公司（下称恒韬公司），住所地厦门市集美区后溪下庄村137号。
法定代表人廖丽红，董事长。
委托代理人邓再强、陈立志，福建远大联盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市集美区安全生产监督管理局（下称集美区安监局），住所地厦门市集美区杏林杏滨路898号5楼。
法定代表人鄢荣钗，局长。
委托代理人郭永芳、ＸＸ，福建凌一律师事务所律师。
上诉人恒韬公司因集美区安监局安全生产行政强制措施一案，不服厦门市集美区人民法院（2013）集行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决查明，一、2013年7月11日，集美区安监局对恒韬公司位于厦门市集美区下庄村137号的住所地进行安全检查，发现恒韬公司存在下列事故隐患：1.生产厂房建筑是民宅改扩建，不符合《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）第8章以及《村镇建筑设计防火规范》（GBJ39-90）相应内容设置要求，也未通过建筑和消防有关部门的审核验收；2.办公及住宿所用的楼房与制冰车间距离约0.5米，安全距离严重不足；3.依照《冷库设计规范》（GB50072-2010）中的第4.1.1条，使用氨制冷工质的冷库，与居住区的卫生防护距离不宜小于150米。原告与东面136号民宅距离约5.3米，与西面空置建筑距离不足3米，其与周边建筑的卫生防护距离与防火间距都不合格；4.全厂内电器设备线路不合理，电线线头裸露，拉线混乱，且未进行配电集中控制，现场存在非防爆电器、插头、线路；5.现场电机、配电柜等设备锈蚀老化严重，氨机房配电柜后板遗失，极易造成触电事故，且配电柜整体非防爆，易引发安全事故，控制室与氨机房隔断的门窗未采取防火防爆措施；6.应急预案不规范，且未配备空气呼吸机及防护服等应急物资；7.根据GB50072-2010第7.2.1条氨属有毒物质，恒韬公司未安装氨气浓度报警装置；8.特种设备行车无特种设备证；9.公司主要负责人无安全管理资格证，公司无电工电焊特种作业证，且其安全管理员资格证过期，无法保障安全生产，集美区安监局即向恒韬公司发出（集）安监管改（2013）47号《责令限期整改指令书》，责令恒韬公司于7月15日前整改完毕。二、2013年7月16日，集美区安监局对恒韬公司整改情况进行复查后，向其发出（集）安监管复查（2013）47号《整改复查意见书》，认定其未按责令限期整改指令书的要求在规定期限内完成整改。同日，集美区安监局作出（集）安监管现决（2013）5号《现场处理措施决定书》，认定申请人存在以下违法违规行为和事故隐患：根据《冷库设计规范》（GB50072-2012）第4.1.1条，使用氨制冷工质的冷库，与居住区的卫生防护距离不宜小于150米。恒韬公司的生产车间与东面136号民宅距离约5.3米，与西面空置建筑距离不足3米，制冰车间与办公、住宿所用的楼房距离约0.5米。因此依据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第（三）项的规定，作出如下决定：责令恒韬公司立即将液氨转移，在液氨未转移前暂时停止生产活动。三、恒韬公司于2013年8月27日向厦门市人民政府行政复议委员会申请复议。厦门市人民政府行政复议委员会于2013年10月15日作出维持集美区安监局（集）安监管现决（2013）5号《现场处理措施决定书》的行政复议决定书。
原审法院认为，双方当事人争议焦点为：1.恒韬公司在集美区安监局作出争议具体行政行为时是否存在重大事故隐患；2.集美区安监局作出的《现场处理措施决定书》是否符合法律规定。
一、恒韬公司在集美区安监局作出争议具体行政行为时是否存在重大事故隐患。
恒韬公司认为，重大事故隐患必须要有重大危险源。依据《安全生产法》第九十六条规定重大危险源的危险物品数量必须等于或者超过临界量，《危险化学品重大危险源辨识》第4.2条规定只有单元内存在的危险化学品数量超过临界量时才构成重大危险源，本案中集美区安监局承认恒韬公司冷库使用的液氨仅3.4T，未到10T的重大危险源临界量，因此不构成重大危险源，集美区安监局主张存在重大事故隐患明显证据不足。集美区安监局所作出的《现场处理措施决定书》仅列明恒韬公司冷库违反《冷库设计规范》4.1.1条，因此恒韬公司存在的其余安全问题都已整改完毕，集美区安监局并不能因为存放的液氨属于危险化学用品及安全间距不足，就认定恒韬公司存在重大事故隐患。
集美区安监局认为，恒韬公司的制冰厂房系民宅改建且未经消防验收；厂房与周边民居间的防火距离、卫生防护距离，均已经严重背离相关规范（《建筑设计防火规范》、《冷库设计规范》）的要求；厂房内未安装氨气浓度报警装置且应急预案不规范；生产现场多处电线裸露，电机、配电柜等设备锈蚀老化严重；氨机房配电柜后板遗失，配电柜整体非防爆，控制室与氨机房隔断的门窗未采取防火防爆措施；使用非防爆电器（插头）等；生产场所紧邻员工的生活起居、餐厨区；其厂房所在区域存在严重的用电消防隐患。有鉴于此，集美区安监局于2013年7月11日书面责令恒韬公司应于2013年7月15日整改完毕，但2013年7月16日复查时发现，恒韬公司所有安全隐患无任何整改并且仍然进行违法生产，虽然其存放的液氨未达到液氨储存临界量10T“重大危险源”程度，但由于该危险源存在于恒韬公司位于集美区下庄村137号民用建筑内，且该建筑内仍存在诸多严重用电消防隐患，故存在重大事故隐患。
原审法院认为，首先，集美区安监局于2013年7月11日作出《责令限期整改指令书》，该指令书已送达给恒韬公司，恒韬公司也确认其存在《指令书》载明的不符合《建筑设计防火规范》、《冷库设计规范》等九项安全问题。其次，集美区安监局于2013年7月16日对恒韬公司整改情况进行复查，发现其未进行整改，于是作出《整改复查意见书》，并据此作出《现场处理措施决定书》，责令其在排除安全隐患前暂时停产。恒韬公司一方面称集美区安监局给予其的整改时间过短，一方面又称因《现场处理措施决定书》中仅载明安全距离不够，所以其存在的其余问题都已整改完毕。因恒韬公司未能提供证据证明其对存在事故隐患进行整改，且在庭审中又表示集美区安监局给其的整改时间过短，其无法全部整改完成，故对其所称的其余问题整改完毕的说法不予采信。最后，虽本案中恒韬公司所存放液氨仅有3.4T，未达到重大危险源的临界量10T，但由于该冷库属民用建筑，位于居民区内，且存在着诸多用电消防隐患问题，一旦发生事故，势必会造成重大人身伤亡或重大经济损失，因此恒韬公司确实存在重大事故隐患。
二、集美区安监局作出的《现场处理措施决定书》是否违反法律规定。
恒韬公司认为，一、集美区安监局以恒韬公司冷库不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）中第4.1.1条为理由，作出《现场处理措施决定书》，依据错误。恒韬公司的冷库是在该《冷库设计规范》（GB50072-2010）颁布前建成的，而之前的《冷库设计规范》（GB50072-2001）并未有卫生防护距离的明确规定，集美区安监局依据后颁布的规范对已建成的冷库进行评价，并责令停产于法无据。且《冷库设计规范》（GB50072-2010）的第4.1.1条是推荐性标准，并非强制性条文。集美区安监局不能因为恒韬公司冷库违反推荐性标准而处罚恒韬公司。二、集美区安监局违反法定程序。理由如下：1.2013年7月11日集美区安监局向恒韬公司出具了《责令限期整改指令书》，要求恒韬公司在2013年7月15日前就该指令书指出的问题整改完毕，否则依法将给予行政处罚。2013年7月16日集美区安监局现场检查后作出责令恒韬公司停产的行为无疑属于行政处罚。2.依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第十四条的规定，现场处理措施如责令停产的，应是暂时的，而且期限不应超过6个月。本案中集美区安监局责令恒韬公司转移液氨，在液氨转移前停产。众所周知如果冷库没有液氨根本无法正常运行，对于销售冰块的企业如冷库无法正常运行，必须要停产。因此集美区安监局的行为实质是责令恒韬公司永久停产，而不是暂时停产，且集美区安监局也没有遵守不超过6个月期限的规定，故集美区安监局作出的决定属于行政处罚中的责令停产。3.依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，行政机关作出停产停业、吊销许可证或者执照，较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，集美区安监局作出责令停产的行政处罚决定，并未告知恒韬公司有要求举行听证的权利，故集美区安监局实施行政处罚的程序违法。
集美区安监局认为，一、集美区安监局作出编号为（集）安监管现决（2013）5号《现场处理措施决定书》的行政行为，依据充足，适用法律法规正确。恒韬公司称其冷库是《冷库设计规范》（GB500702-2010）颁布前建成，因而应当适用《冷库设计规范》（GB50072-2001）。但恒韬公司提供的证据证明其冷库于2011年进行过整改，且当时整改的图纸适用规范正是《冷库设计规范》（GB50072-2010）。恒韬公司称《冷库设计规范》（GB50072-2010）的第4.1.1条为推荐性标准，违反该标准并不违法。尽管该条款并非强制性条款，但仍是现行有效的国家标准，应当依法严格执行。而且恒韬公司的冷库存在重大事故隐患，故根据《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第（三）项责令恒韬公司暂时停产有充分的事实依据。二、集美区安监局作出《现场处理措施决定书》的程序合法。该决定书属于紧急排除事故隐患的临时决定，而不是行政处罚。恒韬公司认为集美区安监局作出的现场处理措施决定书是行政处罚与事实不符。集美区安监局责令恒韬公司立即将液氨转移，转移前暂停生产的措施是得当的，是为了确保恒韬公司的人身财产及周边环境安全。本案行政行为并不涉及恒韬公司的正常经营范围，根本就没有影响恒韬公司的任何正常经营，因此该具体行政行为内容是恰当的。
原审法院认为，一、恒韬公司确认其冷库于2011年依照福建省新五环工程设计院有限公司的设计稿进行了整改。设计稿中明确载明设计的依据为《冷库设计规范》（GB50072-2010），因此恒韬公司的冷库应当适用《冷库设计规范》（GB50072-2010），其确实违反了与居住区的卫生防护距离不小于150米的规定。设计稿中还载明“上述改造设施应送消防部门审批后方可实施”，恒韬公司也未能提供证据证明2011年的整改有经过消防部门的审批。且恒韬公司的冷库位于民宅内，地处居民区，存在重大事故隐患，故集美区安监局作出《现场处理措施决定书》并无不当。二、集美区安监局作出的《现场处理措施决定书》仅是为确保恒韬公司的人身财产及周边环境安全而作出的临时决定，并非该事件的最终处理结果，不同于行政处罚。此外，恒韬公司的法定经营范围是销售冰块，而不是生产冰块，且正常经营活动的前提是保证安全生产。本案中的《现场处理措施决定书》并没有影响恒韬公司的正常经营活动，不属于责令停产的行政处罚。因此集美区安监局在作出该决定前未组织听证并不违反法定程序。
综上，原审法院认为，集美区安监局于2013年7月16日作出（集）安监管现决（2013）5号《现场处理措施决定书》在列明的依据中虽仅载明其违反《冷库设计规范》，安全距离不够这一项，而未将该冷库所存在的其他事故隐患列入，在内容的完整性和文书的严谨性方面确实值得商榷，但恒韬公司的冷库在集美区安监局作出该具体行政行为时确实存在重大事故隐患，集美区安监局作出该现场处理措施决定，对于防止发生重大安全生产事故，避免包括恒韬公司在内的及其附近居民发生重大人身、财产损害，维护安全生产秩序和保障社会公共安全方面均有积极、正面的作用，故集美区安监局作出的该具体行政行为并无不当。该具体行政行为不同于行政处罚，集美区安监局在作出前未组织听证亦不违反法定程序。恒韬公司以集美区安监局作出具体行政行为认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序为由请求撤销该具体行政行为无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第一款第（三）项之规定，判决：驳回恒韬公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由恒韬公司负担。
宣判后，恒韬公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判：1.撤销被上诉人集美区安监局作出的《现场处理措施决定书》；2.由被上诉人承担本案全部诉讼费用。理由：一、被上诉人作出的《现场处理措施决定书》责令上诉人停止生产活动的原因，是被上诉人认为上诉人的冷库不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）中第4.1.1条关于与居住区卫生防护距离不小于150米的规定。上诉人与被上诉人争议焦点应是案涉冷库不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）中第4.1.1条规定是否违法，被上诉人是否有权以案涉冷库不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）的规定而要求上诉人停止生产。由于被诉的《现场处理措施决定书》并未提及案涉冷库存在其他安全隐患，因此案涉冷库是否由于其他原因存在安全隐患，并不在一审法院审理的范畴。一审法院错误归纳争议焦点，导致错误判决。二、如案涉冷库由于其他原因存在安全事故隐患，上诉人完全可以通过整改方式消除安全隐患，而对于不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条的规定，上诉人根本无法整改。上诉人认为，不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条的规定，并不违法，理由如下：1.根据《中华人民共和国标准化法》第十四条之规定：“强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。”依据上述规定，对于国家标准中非强制性标准国家只能鼓励企业自愿采用，不得强制推行，也不得因企业没有采用该标准而对其进行处罚。根据《关于发布国家标准﹤冷库设计规范﹥的公告》（住房和城乡建设部第489号公告）规定，《冷库设计规范》（GB50072-2010）中第4.1.1条为非强制性条款，即推荐性标准，冷库设计可以不符合该条款的要求，即不符合第4.1.1条的冷库并不违法，更不能证明这样的冷库不安全，行政机关不能因此而处罚相对人。2.上诉人使用的冷库是在《冷库设计规范》（GB50072-2010）颁布前建成的，冷库设计时的标准为《冷库设计规范》（GB50072-2001），编号为GB50072-2001的《冷库设计规范》并没有卫生防护距离的明确规定。被上诉人不能以后来颁布的设计规范对已建成的冷库进行安全评价，更不能依据新颁布的设计规范无条件地责令上诉人停产。3.一审认定上诉人的冷库在被上诉人作出《现场处理措施决定书》时，由于其他原因存在重大事故隐患，故被上诉人作出的《现场处理措施决定书》是正确的。一审的该逻辑严重违背了行政诉讼的基本原则，一审仅应对被诉的《现场处理措施决定书》所列明的“违法行为”进行审理，对于没有列明的行为，不在法院审查范围内。即便上诉人冷库确实存在由于其他原因而产生重大安全事故隐患，也应由被上诉人重新针对这些原因作出具体行政行为，而不应由原审法院直接作出认定。四、一审认定上诉人的冷库存在重大安全隐患明显错误，重大事故隐患必须要有重大危险源。根据安全生产法第九十六条之规定，重大危险源的数量必须等于或超过临界量，被上诉人没有证据证明上诉人使用的冷库为重大危险源，存在重大安全事故隐患。虽然液氨属于危险化学品，但危险化学品并不必然构成重大危险源，依据《危险化学品重大危险源辨识》第4.2条规定，只有单元内存在的危险化学品数量超过临界量时才构成重大危险源，本案中上诉人冷库使用的液氨不构成重大危险源。五、被上诉人作出具体行政行为违反法定程序。依据行政处罚法第四十二条之规定，行政机关作出责令停产停业的行政处罚决定，应当告知当事人有权要求举行听证的权利。本案中，被上诉人作出责令停产的行政处罚决定前，没有告知上诉人有要求举行听证的权利，剥夺了上诉人的申诉和辩解的权利。被上诉人辩称其行为属于现场处理措施决定，上诉人认为该主张不能成立，理由是：1.2013年7月11日，上诉人即作出了《责令限期整改指令书》，要求上诉人在2013年7月15日前就该指令书指出的问题整改完毕，否则将给予行政处罚。2013年7月16日，被上诉人现场检查后认为2013年7月11日的《责令限期整改意见书》中提及的冷库与居住区的卫生防护距离仍不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010），故2013年7月16日被上诉人责令上诉人停产行为无疑属于行政处罚。2.根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第十四条规定，现场处理措施如责令停产的，应是暂时的，而且期限不应超过6个月。本案中，被上诉人责令上诉人转移液氨，应是暂时的，在液氨转移前停产。如冷库没有液氨根本无法正常运行，对于销售冰块的企业如冷库无法正常运行，必须要停产，且被上诉人亦未遵守6个月期限的规定，故被上诉人在《现场处理措施决定书》中作出的决定，不属于《安全生产违法行为行政处罚办法》第十四条规定的现场处理措施决定，而属于《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条规定的责令停产。
被上诉人集美区安监局辩称，一、综合被上诉人作出被诉《现场处理措施决定书》的事实经过、目的、内容及后果可以看出，被诉《现场处理措施决定书》是被上诉人基于上诉人生产现场危险源与诸多消防安全隐患并存，且距居民区过近，为避免重大安全生产事故发生而采取的现场处理措施，并非上诉人所称的以其违反《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条对其采取的行政处罚。原审判决对于本案认定事实清楚，应予维持。理由：1.2013年7月11日，被上诉人对上诉人位于厦门市集美区下庄村137号的住所地进行安全检查，发现上诉人厂房存在“生产厂房建筑是民宅扩建，未通过建筑和消防有关部门的审核验收、厂房所在区域存在严重的用电消防隐患”等众多安全事故隐患，且上诉人现场存放有高达3.4T的液氨。在上诉人的现场生产条件和环境下，一旦发生液氨泄露情况，极易发生火灾、爆炸等重大安全生产事故，由于上诉人厂房位于居民区内，势必会造成重大人身伤亡或者重大经济损失。有鉴于此，被上诉人于当日向上诉人作出（集）安监管责改（2013）47号《责令限期整改指令书》，责令上诉人应于2013年7月15日前完成整改。2.2013年7月16日，上诉人整改期限届满，被上诉人对其整改情况进行复查。复查过程中发现，上诉人并未在规定期限内对其存在的诸多安全事故隐患进行整改，2011年7月11日被上诉人对其进行安全检查时发现的诸多安全事故隐患仍然存在。3.基于上诉人现场诸多安全隐患与高达3.4T的液氨并存，且其厂房与居民区卫生防护距离远远低于规范要求，一旦发生事故，后果不堪设想。因此，为了避免发生重大安全生产事故隐患，被上诉人向其作出被诉的《现场处理措施决定书》，责令上诉人将危险源液氨转移，以避免造成重大安全生产事故隐患。4.原审法院认为上诉人冷库在被上诉人作出被诉《现场处理措施决定书》时确实存在重大安全事故隐患，被上诉人作出的该现场处理措施，对于防止发生重大安全生产事故，避免包括上诉人在内的公司及其附近居民发生重大人身、财产安全生产秩序和保障社会公共安全方面均有积极、正面的作用，故认定被上诉人作出的该具体行政行为并无不当，无疑是完全正确的。同时原审法院也指出被上诉人作出的《现场处理措施决定书》仅载明上诉人违反《冷库设计规范》，安全距离不够这一项，未将该冷库存在的其他事故隐患列入，在内容的完整性和严谨性方面确实值得商榷。由此可见，原审法院对于本案事实是经过仔细查明，结合被上诉人作出被诉的《现场处理措施决定书》的事实经过、目的、内容及后果等多方面因素进行的判决。该判决正确，应予维持。二、上诉人主张被上诉人作出被诉的《现场处理措施决定书》是被上诉人以其冷库设计不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条的规定对其采取行政处罚是混淆是非。1.如前所述，被上诉人作出被诉的《现场处理措施决定书》针对的是上诉人厂房现场存在的诸多消防安全隐患与高达3.4T的液氨并存且与居住区距离过近这一可能导致重大安全生产事故的客观事实，为避免事故发生而采取的转移危险源的现场处理措施。由于受限于当时现场情形，该《现场处理措施决定书》诚如原审判决认定存在文书内容完整性与严谨性的问题，但综合此次事件的前因后果，完全可以看出该《现场处理措施决定书》的作出并非仅针对上诉人的冷库不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条的规定。2.尽管《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条并非“强制性条款”，但其仍不失为现行有效的国家标准，依法应当被严格执行，否则国家标准规范中的“非强制性条款”就将失去其存在的异议。上诉人因该条款的“非强制性”而自行得出“不符合第4.1.1条的冷库不违法”的结论，只能证明上诉人一贯视国家标准为无物的错误态度，并不改变其冷库所在地存在重大生产安全事故隐患的事实。3.退而言之，《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条虽不是强制性规定，但是显然其所规定的“与居住区卫生防护距离不宜小于150米”是保障冷库安全生产的最小距离。也即，万一冷库发生火灾、爆炸等情形，该距离可能不会发生严重的安全生产事故。具体到上诉人的冷库，其距离居住区最远不过5.3米。这种距离，一旦发生火灾、爆炸等事故，后果不堪设想。因此，即便是被诉的《现场处理措施决定书》由于受限于现场情况，仅载明了上诉人冷库与居住区附近居住区距离不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）第4.1.1条，存在事故隐患，作出责令上诉人立即转移危险源液氨的现场处理措施也是完全正确的。三、上诉人关于“重大事故隐患必须有重大危险源”的主张存在明显的逻辑错误。1.“星星之火，可以燎原”，类似山林火灾此类重大事故，一根火柴就足以酿成，何需重大危险源？由此可见，“重大事故隐患必须有重大危险源”的主张没有事实和法律依据，该主张完全是其为了逃脱责任而有意曲解“重大事故隐患”即“重大危险源”，并以自己前述概念偷换的结果为据，其所推导出的液氨必须达到临界量（10T）才存在重大事故隐患的结论无从立足。2.本案中，上诉人冷库存在3.4T液氨与诸多安全隐患并存，且与居住区距离过近，明显存在重大安全事故隐患。就液氨性质而言，根据《常用化学品的分类及标志》（GB13690-92）中关于液氨的描述可知液氨具有如下特性：受热后瓶内压力增大，有爆炸危险；受热后容器内压力增大，泄露物质可导致中毒；对眼、粘膜或皮肤有刺激性，有烧伤危险；有毒，一旦泄露在室外条件下可马上形成气态氨气，有燃烧爆炸危险。故此，液氨的火灾危险性分类定性为乙类第2项，无疑属于安全生产法第九十六条第一款规定的危险物品。《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）第5.4.5条规定，经营、存放和使用甲、乙类物品的商店、作坊和储藏间，严禁设置在民用建筑中。而该规范属于强制性条文，必须严格执行。上诉人生产现场位于厦门市集美区后溪下庄村137号，地处居民区，且与周边居住区最远不过5.3米，最近不过0.5米。上诉人冷库未经消防部门审批，更未经消防验收。上诉人冷库现场存在诸多消防隐患。四、上诉人主张被诉的《现场处理措施决定书》是被上诉人对其作出的行政处罚行为并认为上诉人“实施行政处罚的程序违法”的上诉理由，均无事实和法律依据。1.上诉人的法定经营范围是“销售”，而“销售”只能是“经营”而无需“生产”，尤其完全不必使用液氨进行生产。被诉的《现场处理措施决定书》内容仅责令上诉人在“液氨未转移前暂时停止生产活动”，其合法的销售经营并未因此受到任何影响。而被上诉人之所以要求上诉人暂停使用液氨进行制冰生产活动，是为避免在液氨未转移前或液氨转移中，由于上诉人生产场所的消防隐患而导致重大的生产安全事故发生，与上诉人是否继续销售经营无关，上诉人认为被上诉人行政行为内容是“责令停产”并无事实依据。2.被上诉人作出的《现场处理措施决定书》仅是为了确保上诉人的人身财产及周边环境安全而作出的临时决定，并非该事件的最终处理结果。上诉人以被上诉人在（集）安监管责改（2013）47号《责令限期改正指令书》中载明要求上诉人于“2013年7月15日前整改完毕，达到有关法律法规规章和标准规定的要求。逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚”的内容作为被上诉人在2013年7月16日作出的《现场处理措施决定书》系对其给予的行政处罚的依据显属逻辑错误。五、上诉人主张被诉的《现场处理措施决定书》是被上诉人对其采取的行政处罚行为，并请求一审法院判决撤销该具体行政行为。因此，一审法院必须对于被上诉人作出该具体行政行为所依据的事实和法律进行审理。上诉人的冷库存在重大事故隐患是被上诉人作出被诉《现场处理措施决定书》的事实依据，一审法院将其列为争议焦点之一进行审理是完全正确的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理查明，上诉人认为原审判决遗漏了被上诉人向其发出（集）安监管责改（2013）47号《责令限期整改指令书》的部分内容，该指令书除责令其于7月15日前整改完毕外，还载明“逾期不整改或达不到要求的，依法给予行政处罚”，对原审判决查明的其他事实无异议。被上诉人对原审判决查明的事实无异议。
双方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。根据双方当事人提供的证据材料，本院确认的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第五十六条之规定，被上诉人集美区安监局作为安全生产监督管理部门，具有对本辖区内生产经营单位的安全生产工作进行监督检查并依法处理的职权。
根据本案查明的事实，2013年7月11日，被上诉人在安全生产检查过中，发现上诉人公司存在厂房建筑不符合《建筑设计防火规范》要求，制冰车间与办公及住宿所用楼房安全距离严重不足，使用氨制冷工质的冷库与周边建筑的卫生防护距离与防火间距不合规，电路布线不合理、拉线混乱、未使用防爆电器、插头、线路，氨机房配电柜后板遗失、控制室与氨机房隔断门窗未采取防火防爆措施，未安装氨气浓度报警装置，公司主要负责人无安全管理资格证，应急预案不规范、未配备应急物资等九项安全问题，存在严重安全隐患，并于同日作出《责令限期整改通知书》，责令上诉人在2013年7月15日前对前述安全问题整改完毕。2013年7月16日，被上诉人对上诉人整改情况到现场进行复查，发现上诉人公司并未在规定期限内完成整改，并作出《整改复查意见书》。被上诉人根据2013年7月16日现场检查情况，认为上诉人公司生产车间与东面民宅距离约5.3米，与西面空置建筑距离不足3米；制冰车间与公司内办公室、住宿所用楼房距离约0.5米，无法保证安全生产，根据安全生产法第五十六条第一款第（三）项之规定，作出责令上诉人公司立即将液氨转移，在液氨未转移前暂时停止生产活动的现场处理措施决定。据此，本院认为被上诉人作出的被诉现场处理措施决定，是基于现场检查过程中发现上诉人公司存在重大事故隐患而采取的暂时性的措施，具有临时性和紧急性的特点，其目的是为了预防或制止危险状态以及不利后果的发生和发展，而非对违法事实的最终认定和处理，故被诉具体行政行为属于行政强制措施，不属于行政处罚，不适用行政处罚法。因此，上诉人认为被诉的现场处理措施决定系行政处罚决定，缺乏依据，本院不予支持。上诉人主张，被上诉人在作出被诉决定前未依照行政处罚法相关规定告知上诉人享有听证权利属程序违法的上诉理由，亦不成立。
本院认为，本案争议的焦点在于被上诉人作出的现场处理措施决定是否合法。根据安全生产法第五十六条第一款第（三）项之规定，被上诉人如在检查中发现事故隐患属于重大隐患，在隐患排除前或排除过程中不能保证人员安全的，有权要求暂时停止存在重大事故隐患的作业，或者暂停存在重大事故隐患的设施、设备使用。参照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第16号）第三条规定，“……安全生产事故隐患（以下简称事故隐患），是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或部分停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。”液氨作为制冷剂被广泛用于制冷系统，依据《危险化学品目录》（2002版）界定，氨属于第2.3类有毒气体，人体吸入高浓度氨可造成组织溶解坏死；氨与空气混合，达到一定浓度时，遇到明火、高热能，在密闭空间内有爆炸、开裂的危险。上诉人公司作为涉氨制冷企业，在冷库的建造和生产运行过程中，应具备相关安全生产条件，排查事故隐患，避免发生安全生产事故。本案中，上诉人公司厂房系由民宅改建，结合被上诉人于2013年7月11日、2013年7月16日现场检查的情况，上诉人公司存在违反安全生产标准、安全生产管理制度的规定要求等方面九项事故隐患，一旦发生液氨泄露，发生中毒或爆炸，在与周边民宅间距及与公司员工办公、住宿用房间距不足的情况下，极易造成人员伤亡与财产损失的重大安全生产事故。据此，被上诉人以上诉人公司制冰车间与民宅距离约5.3米，与公司内办公室、住宿的楼房距离约0.5米的事实，作出被诉的现场处理措施决定，责令上诉人公司立即转移液氨，在液氨未转移前暂时停止生产活动，并无不当。
上诉人认为本案争议的焦点系被上诉人以上诉人冷库不符合《冷库设计规范》（GB50072-2010）中第4.1.1条这一推荐性标准，要求上诉人停止生产；被诉的《现场处理措施决定书》并未提及案涉冷库存在其他安全隐患，案涉冷库是否由于其他原因存在安全隐患，并不在原审法院审理的范畴，因此原审错误归纳本案争议焦点之一为被上诉人作出被诉具体行政行为时是否存在重大事故隐患。对此，本院认为，根据安全生产法第五十六条第一款第（三）项之规定，安全生产监督管理部门，在安全检查中发现重大事故隐患，在隐患排除前或排除过程中不能保证人员安全的，有权采取相应的强制措施。因此，原审判决对本案争议焦点之一归纳为被上诉人作出被诉现场处理措施决定时上诉人公司是否存在重大事故隐患并无不当。且在案证据表明，上诉人公司冷库存在诸多事故隐患，在被上诉人2013年7月16日进行检查时尚未进行全面整改，对该事实上诉人亦不否认，被上诉人在《现场处理措施决定书》中虽未全面列明，但如不及时转移上诉人公司冷库内的液氨，极易引发重大安全生产事故。原审判决据此认定被诉具体行政行为作出时存在重大事故隐患，并无不当。
上诉人关于公司冷库使用的液氨仅3.4T，未到10T的重大危险源临界量，因此不构成重大事故隐患的上诉意见。本院认为，参照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第三条规定，事故隐患包括：作业场所、设备设施、人的行为及安全管理等方面存在的不符合国家安全生产法律、法规、标准规范和相关规章制度规定的情况；法律法规、标准规范及相关制度未作明确规定，但企业危害识别过程中识别出的作业场所、设备设施、人的行为及安全管理等方面存在的缺陷。即有无事故隐患不等同于是否储存或使用危险物品，是否存在重大事故隐患也不等同于储存或使用的危险物品是否构成重大危险源。上诉人的上诉意见缺乏事实及法律依据，本院亦不予支持。
被上诉人所作的《现场处理措施决定书》在内容完整性和文书严谨性方面存有瑕疵，本院予以指正。被上诉人应引起重视，在今后的安全生产执法工作中予以改进。鉴于上诉人公司客观存在的重大事故隐患，为防止和避免发生重大安全生产事故，被上诉人作出的现场处理措施决定，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门恒韬冷冻设备有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年四月二十九日
书记 员（ 江雪 玉）
代书记员（ 廖婉 岚）
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原审认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。