广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终112号
上诉人（原审被告）：韶关市曲江区马坝镇人民政府，地址：广东省韶关市曲江区马坝镇建设南路XX10XX号。
法定代表人：刘日夫，镇长。
委托代理人（出庭负责人）：徐海波，韶关市曲江区马坝镇人民政府副镇长。
委托代理人：卢华贵，广东韶正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨锦秀，女，1977年1XX月XX10日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。
被上诉人（原审原告）：张某。
法定代理人：张路，男，1974年10XX月XX28日出生，汉族，广东省韶关市人，韶关市曲江区嘉鸿物业服务有限公司总经理，住广东省韶关市曲江区。
被上诉人的共同委托代理人：莫永林，男，1973年9XX月XX4日出生，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市曲江区马坝镇安山路*****号。
上诉人韶关市曲江区马坝镇人民政府（以下简称：“马坝镇政府”）因与被上诉人杨锦秀、张某镇政府不履行保护人身权法定职责一案，不服韶关市武江区人民法院作出的（2016）粤0203行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月17日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月14日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：杨锦秀原是韶关市曲江区马坝镇演山村委会新杨屋村人，于1999年9月与韶关市曲江区马坝镇安山村委会红联村的张路登记结婚，于2000年将户口迁到张路所在的红联村。婚生小孩张某于2006年3月20日出生，落户于韶关市曲江区马坝镇安山村委会红联村。2015年5月，杨锦秀、张某向“马坝镇政府”提交《请求确认村集体经济组织成员资格申请书》，请求确认杨锦秀、张某具有韶关市马坝镇安山村委会红联村经济合作社（即红联村村民小组）成员资格。同年11月9日，“马坝镇政府”作出《关于杨锦秀等人申请确认经济合作社成员资格的回复》，内容为：“杨锦秀等同志：2015年5月，你等向我府提出要求确认为安山村委红联村经济合作社成员资格申请收悉。经查，对于你等提出的要求我府进行经济合作社成员资格确认的申请暂无相关法律法规依据明确我府可作为认定资格主体，为此，建议你等通过其他法律途径进行确认。”杨锦秀、张某认为该《回复》不能视为被告已履行了法定职责，向法院提起行政诉讼，诉讼请求：判令“马坝镇政府”履行法定职责对杨锦秀、张某申请的村集体经济组织成员资格行政确认事项依法作出确认结果。
原审法院另查明，杨锦秀、张某在庭上明确表示，其向“马坝镇政府”申请的是要求对杨锦秀、张某否具有韶关市曲江区马坝镇安山村委会红联村集体经济组织成员资格进行认定。“马坝镇政府”在庭上也明确表示，对于杨锦秀、张某的上述申请事项，“马坝镇政府”从未作出过处理决定。
原审法院认为：本案的争议焦点是“马坝镇政府”对杨锦秀、张某的申请事项不作出处理决定，只以《回复》的形式告知杨锦秀、张某其无权对杨锦秀、张某的申请事项作出认定，建议杨锦秀、张某通过其他法律途径进行确认的做法是否属于行政不作为。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”、第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”本案中，杨锦秀、张某向“马坝镇政府”递交申请，请求“马坝镇政府”确认其是否具有韶关市曲江区马坝镇安山村委会红联村集体经济组织成员资格，“马坝镇政府”作为基层人民政府应当基于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益而作出行政行为。但本案“马坝镇政府”对杨锦秀、张某的申请事项作出《回复》，以其无权对杨锦秀、张某的申请事项作出认定为由，建议杨锦秀、张某通过其他法律途径进行确认，不对杨锦秀、张某的申请事项作出实体处理。该做法与上述法律、法规和规章不符，违背了我国的立法原意。杨锦秀、张某申请“马坝镇政府”履行法定职责，对杨锦秀、张某申请的村集体经济组织成员资格行政确认事项依法作出确认结果的主张于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令“马坝镇政府”于本判决生效之日起60日内对杨锦秀、张某是否具有韶关市曲江区马坝镇安山村委会红联村集体经济组织成员资格作出行政行为。
上诉人“马坝镇政府”不服原审判决向本院上诉称：原审判决适用法律不当。“法无授权不可为”是法治国家通行的法律原则，指国家公权力的行使必须经过法律授权，否则即为禁止。本案中，原审判决引用《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条规定，认为上述法规已规定“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”但细观该法规条文，只是规定“依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益”，并没有直接授权各级政府有权“确认农村集体经济组织成员资格”。且该规定并没有明确规定“各级人民政府”就特指“镇一级人民政府”。可见，并没明文规定由镇一级人民政府来确定农村集体经济组织成员资格。根据“法无授权不可为”原则，“马坝镇政府”未作出行政行为是正确的。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经济体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格也随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”从该规定看，是“成员大会表决确定其成员资格”，而没有规定由镇一级人民政府来确认其成员资格，这是“村民自治制度”的体现。同时，该规定“法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”但现在并没有法律、法规、规章对此作出明确规定由镇一级人民政府来确认农村集体经济组织成员资格。原审判决要求“马坝镇政府”作出行政行为，实际上是对《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条规定的扩大解释，如此扩大解释是扩大行政主体的职权范围，容易造成行政主体超职权范围作为、滥用职权，且有与“村民自治制度”规定相冲突的倾向，“马坝镇政府”认为这并不是立法的本意。上诉请求：一、撤销原判，并依法改判驳回杨锦秀、张某的诉讼请求。二、本案诉讼费用由杨锦秀、张某负担。
被上诉人杨锦秀、张某没有书面答辩，其口头辩称：原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明的事实与原判认定事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律、法规和规章，虽然在文字上没有直接写明：“对农村集体经济组织成员资格的申请，由乡（镇）人民政府进行行政确认。”然而，上述法律、法规和规章的相关规定，已经从总体上要求我国的基层人民政府负责对农村有关村民自治之外的事务，进行管理和监督，已经授权乡（镇）人民政府对涉及农村集体经济组织除依法自治外的行为进行处理的权利。不仅如此，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”明确了乡（镇）人民政府具有责令村民会议纠正违法决定的职责，原则上包括对村民会议否认某农村集体经济组织成员资格等不合法的决定责令改正等内容。特别是《广东省农村集体经济组织管理规定》明确了“管理规定”内所列相关内容，均为该地方性规章调整范围。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条有关：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第五条有关：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”的规定，已经明确农村集体经济组织的“经营管理”活动，包括人身权和政治权利，由各级人民政府农业行政主管部门负责处理；结合《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，可以确认法律、法规和规章，已经授予乡（镇）人民政府处理农村集体经济组织成员资格的申请和作出相应处理决定的权利。
综上所述，原判确认“马坝镇政府”不履行保护人身权的法定职责行为违法，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持；“马坝镇政府”上诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由韶关市曲江区马坝镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十月二十一日
书记员 郑翠莹