甘肃省陇南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘12行终19号
上诉人（原审原告）付某，女，汉族，1960年7月18日出生，初中文化程度，甘肃省礼县宽川乡宽川村*组农民。
被上诉人（原审被告）礼县公安局。住所地：礼县城关镇秦汉大道。
法定代表人卯某，该局局长。
被上诉人（原审被告）陇南市公安局。住所地：陇南市武都区东江镇统办*号楼。
法定代表人王某，该局局长。
原审原告付某因诉原审被告礼县公安局、陇南市公安局治安管理行政处罚一案，不服宕昌县人民法院（2017）甘1223行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年9月28日，原告付某不服礼县人民法院对其与廖将有民事纠纷判决赴北京上访。同年10月9日在北京市中南海周边禁访区上访，被北京市公安局西城分局训诫，同年10月13日被礼县信访局、宽川镇政府、宽川派出所工作人员接回。2016年10月13日，被告礼县公安局接警立案后，进行了调查取证，对原告进行处罚前的告知后，同年1O月14日，被告礼县公安局作出礼公(宽)行罚决字(2016)72号行政处罚决定书，当日送达原告付某，并于同日将原告送礼县公安局执行拘留。原告付某不服被告礼县公安局作出的该行政处罚决定，向陇南市公安局提起行政复议。被告陇南市公安局通过书面审理，认为礼县公安局对该案查证事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。于2017年2月13日作出陇公复决字(2017)04号行政复议决定书。原告仍不服该复议决定，向一审法院提起行政诉讼。
另查明，2015年8月6日，原告付某曾因到北京市天安门地区禁访区进行上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫。同年11月11日，原告付某因多次到北京缠访，扰乱公共秩序，被礼县公安局处罚过。
一审法院审理认为，原告付某在其民事纠纷诉讼中，明知中南海及周边区域不是信访接待区，再次到北京市禁访区进行信访，已构成越级上访和非访，扰乱了国家机关信访工作秩序。被告礼县公安局作出的礼公(宽)行罚决字(2016)72号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，应当予以确认。被告陇南市公安局作出的陇公复决字(2017)04号行政复议决定程序合法，作出的复议结果合法，应当予以确认。根据《公安机关办理行政案件程序》第九条规定，原告付某认为被告礼县公安局不具有管辖权的理由没有法律依据，应不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告付某的诉讼请求。
上诉人付某上诉称：1.被上诉人作出处罚决定的主要证据，一是上诉人在中南海周边上访；二是有违法行为人陈述；三是宽川镇人民政府证明。上诉人认为，上诉人上访的地点在中南海周边，中南海周边是首都公共场所，并非国家机关单位，故被告适用《治安管理处罚法》第二十三第一款第二项规定对上诉人处罚，属适用法律错误。上诉人如实陈述了上访经过，该陈述无法证明上诉人违法。宽川镇政府关于付某越级上访的情况说明也只是记述了问题没得到妥善解决的过程，并不能证明上诉人有违法行为。2.上诉人因重建新房与邻居廖将有和上诉人同母异父姐姐发生纠纷后，多次找省市县有关部门，相关部门相互推诿，上诉人才去北京。礼县法院判决送达后，上诉人于2016年10月又去北京上访。同年10月13日被地方从驻京办接回，礼县公安局在上诉人无任何违法事实的情况下，将上诉人拘留五天，没有按法律规定举行听证，也没有通知家属。上访是宪法和法律赋予公民的权利。越级上访、缠访和信访复核终结后再上访，也是公民的基本权利，上访行为不是违法犯罪行为。《信访条例》第二十条规定，只有当信访人在信访过程中实施了违法犯罪行为，才能追究其行政责任或刑事责任。上诉人整个上访过程根本没有违法行为，礼县公安局伪造训诫书，宕昌县人民法院伪造上诉人2015年11月10日被礼县公安局因闹访、缠访被处罚过，请二审法院追究。礼县公安局治安处罚行为不但没有事实依据，且程序违法，依法应予撤销。3.原审法院认定上诉人越级上访和非访，扰乱了国家机关信访工作秩序。上诉人再次说明，中南海周边是首都公共场所，并非国家机关单位，原审法院依据《行政诉讼法》第六十九条作出一审判决错误，适用法律不当。上诉人请求二审法院撤销原判，并撤销被上诉人作出的治安处罚决定。
被上诉人礼县公安局答辩称，2016年10月13日，礼县公安局宽川派出所接礼县宽川乡人民政府报案材料，称该乡居民付某多次到北京缠访，扰乱了公共秩序，要求查处。经礼县公安局调查，付某以其与同村居民付莲花、廖将有之间的地界纠纷未得到当地政府的有效处理为由，先后四次到甘肃省委、省政府上访。2014年12月24日、2015年3月21日、2015年8月6日，付某以各种理由到达北京，在天安门广场、中南海周边以及有关国家机关上访。2016年10月9日，付某以礼县人民法院对其与廖将有两家的地界纠纷的判决不服和其父亲付清海的名誉受损为由到北京，在中南海周边、国家信访局、中纪委等地上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫，后被劝返接回原籍。《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的场所提出。该条例第二十条第一项、第四项规定：信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；在信访接待场所滞留、滋事；扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。2008年5月9日甘肃省高级人民法院、甘肃省人民检察院、甘肃省公安厅《关于进一步加大对进京非正常上访行为处置力度的意见》第一条规定，本《意见》所称进京非正常上访，是指违反《信访条例》第十八条、第二十条的规定到天安门、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人驻地等非信访接待场所”上访”行为；进京非正常上访，无论个访还是集体访，只要出示上访材料或其它上访有关物品以及呼喊口号等行为，不论是否实施过激行为，都违反了《信访条例》第二十条的规定，一律认定为违法行为。该《意见》第四条、第五条规定：经公安机关告知或告诫过的人员又实施非正常上访的，行为发生地公安机关没有处罚的，上访人居住地公安机关应依据《信访条例》第四十七条规定予以警告；对经公安机关警告的人员再次实施非正常上访，违反《信访条例》第二十条规定情节较重的，行为地公安机关没有处罚的，上访人居住地公安机关依据《治安管理处罚法》的有关规定予以行政拘留。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人付某非正常上访的行为违反《信访条例》第十八条、第二十条规定，礼县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对付某处以行政拘留五日的处罚符合法律规定，请求驳回上诉人的诉讼请求。
二审审理查明事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，礼县公安局制作的付某供述其上访经过的询问笔录、该局民警从北京甘肃驻京工作处办公室提取的甘肃省进京上访人员问题接洽及移交登记表、北京市公安局西城分局训诫书等证据足以证明付某到中南海周边非法上访的事实。《信访条例》第十八条第一款规定：”信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第四十七条规定：”违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。因此，付某信访应去专门的信访接待场所，中南海周边并非信访接待场所，不接待信访人员走访，信访人员去中南海周边违法上访，即扰乱了该地区的公共秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，礼县公安局对其作出行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。陇南市公安局行政复议程序合法，复议结果正确。付某虽承认其去中南海周边上访的事实，但认为其上访没有过激行为，也未造成任何后果，故未扰乱社会公共秩序的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人付某承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李德林
审 判 员 张耀曦
审 判 员 李关君
二〇一七年八月七日
法官助理 李海涛
书 记 员 邓 玲