海南省第二中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）琼97行赔初47号
原告海南万凯仙人掌开发有限公司。
法定代表人吴兆宗，董事长。
委托代理人张洪超，该公司副总经理。
被告儋州市人民政府。
法定代表人朱洪武，市长。
委托代理人鲍媛，儋州市法制办工作人员。
委托代理人符定福，儋州市法制办工作人员。
被告儋州市国土资源局。
法定代表人吴才高，局长。
委托代理人唐符力，儋州市国土资源局法规科科长。
原告海南万凯仙人掌开发有限公司(以下简称为万凯公司）诉被告儋州市人民政府（以下简称为儋州市政府）、儋州市国土资源局（以下简称为儋州市国土局）行政赔偿纠纷一案，原告万凯公司于2016年11月29日向本院提起诉讼，本院于当日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月22日公开开庭审理了本案。原告万凯公司的委托代理人张洪超，被告儋州市政府的委托代理人鲍媛，被告儋州市国土局的委托代理人唐符力到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告万凯公司诉称，二被告非法侵害原告的土地使用权，致使原告的土地使用权事实消灭并产生巨额经济损失的基本事实。2000年5月，万凯公司合法取得儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》，进行工业开发并实际投资建设属实，实际投入了2191.87万元。2002年7月，儋州市国土局在缺乏依据的情况下，告知万凯公司拟无偿收回前述两块国有土地使用权。万凯公司即向儋州市国土局申请听证。此后，经儋州市政府决定，放弃对万凯公司土地无偿收回的决定，改为和万凯公司协商补偿收回的方式，但协商补偿事宜长期拖延没有结果。二被告不仅将万凯公司名下的前述两块土地使用权擅自重新登记在其他公司名下，而且在该公司根本没有进行工业开发建设的情况下，又批准对土地土地性质变更为商业地产用地，目前该土地上已经建成住宅小区并对外销售。这一切均是缺乏合法手续且未通知万凯公司的情况下完成的。万凯公司合法取的土地使用权被二被告以事实行为侵犯而事实上不存在。万凯公司认为，被告侵犯原告土地使用权的行为属于事实行为，万凯公司已依法提起行政诉讼，请求确认二被告的行为违法。二被告的违法行为侵害了万凯公司的合法财产权利，应当依法承担行政赔偿责任。基于目前的土地现状，万凯公司的合法土地使用权已经实际已不存在，万凯公司无法要求返还土地，只能要求赔偿经济损失。万凯公司的直接经济损失包括112.0575亩土地使用权（扣除市政府当年补偿的13.399亩土地外，还剩余98.6585亩土地没有补偿）的市场价值和万凯公司在项目用地进行基础建设的资金投入，这些损失依法应获得赔偿。将万凯公司的土地另行变更给别的公司均是二被告共同参与实施。因此，二被告应当共同承担侵权责任，对万凯公司的损失共同承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条、第九条之规定，故，请求：一、判令二被告因非法侵害原告112.0575亩国有土地使用权给原告造成的经济损失（具体金额核算：每亩地价按2016年儋州市同等地段的工业用地的基准价格来计算98.6585亩土地的价值）；二、判令二被告赔偿原告基础设施建设投入的资金损失1427.22万元（也可依照人民法院委托的评估机构的评估结果为准）；三、案件受理费和评估费用由二被告负担。
原告向本院提交的证据为：第一组证据：儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》、儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》及土地红线图，证明原告目前尚依法拥有涉案土地的使用权的事实；第二组证据：万凯公司仙人掌保健饮料项目前期研究开发情况、投入资金情况说明及工程结算表（共23页），证明原告依约依法利用项目土地进行项目开发，并已经实际投入项目的资金为2191.87万元，其中，基础设施建设投入的资金损失为1427.22万元的事实；第三组证据：土地现状照片（12张），证明原告的项目用地被挪作他用且无法逆转，原告的土地使用权实际不能行使的事实。被告儋州市政府辩称，一、被告起诉超过了起诉期限：本案发生的事实早在2002年政府已经明确收回涉案土地，在2002年7月17日的海南日报上发布公告，原告于2002年7月29日提出异议，儋州市政府在8月2日组织听证。儋州市国土局于2002年8月17日报批儋州市政府收回涉案土地。儋州市政府批准了收回国有土地。儋州市政府将另外的土地出让给原告来补偿原告的投入资金损失。原告应该在6个月内提起诉讼，原告的起诉已经超过起诉期限。二、原告要求确认政府行政行为违法及要求赔偿没有法律依据。涉案土地在2002年已经收回并和原告达成协议以光学仪器厂的土地补偿给原告，签订并履行了相关协议。故请法院依法驳回原告的起诉。
被告儋州市国土辩称，两宗土地位于中兴大街，控规编号为29-02、05、06、07、09，总面积118.15亩，实际用地面积104.1亩。1998年，原儋州市土地管理局向万凯公司下发用地通知，并签订《国有土地使用权出让合同》。由于万凯公司违反上述合同的约定，造成土地闲置，且由于万凯公司未缴纳完土地出让金，依法经儋州市政府的批准后无偿收回。同时，儋州市国土局将位于那大镇文化北路光学仪器厂的13.399亩土地及厂房调整给万凯公司了。万凯公司提出的赔偿请求没有事实根据和法律依据。万凯公司的土地被依法收回后，已调整上述13.399亩土地给万凯公司作为该公司在被收回的土地上的投入补偿。综上，请求驳回万凯公司的诉讼请求。
被告儋州市政府、儋州市国土局提交的证据材料相同及证明内容也相同，证据如下：1.土地使用权登记发证申请书，证明万凯公司申请进行国有土地使用权登记（29-02、05、06、07、09号）；2.企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件，证明万凯公司及法定代表人张万贵的身份证明；3.法人授权委托证明书、吴兆宗身份证复印件，证明委托证明及代理人的身份证明；4.儋州市计划统计局作出的《关于兴建仙人掌保健饮料厂项目立项的批复》，证明仙人掌保健饮料厂项目的立项批复；5.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建“仙人掌保健饮料”项目预选址的复函》；6.建设项目选址意见书；证据5、6证明市规划部门复函万凯公司项目用地的预选址问题；7.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建仙人掌保健饮料厂用地的请示》，证明国儋州市国土局请示儋州市政府审批将位于那大中兴大街控规编号29-02、05、06、07、09号街区118.15亩（实际用地104.1亩）国有土地出让给儋州万凯实业开发有限公司；8.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建仙人掌保健饮料厂用地的批复》，证明儋州市政府批复同意将位于那大中兴大街控规编号29-02、05、06、07、09号街区118.15亩（实际用地104.1亩）国有土地出让给儋州万凯实业开发有限公司；9.《关于儋州万凯实业开发有限公司兴建仙人掌保健饮料厂用地的通知》，证明儋州市国土局就104.1亩地有关用地事项通知万凯公司；10.《国土土地使用权出让合同》，证明儋州市国土局与万凯公司签订国有土地出让合同；11.土地登记申请审批表，证明依法审批同意万凯公司的土地登记申请；12.土地使用权登记发证申请书，证明万凯公司申请进行国有土地使用权登记（29-02号）；13.企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件，证明万凯公司及法定代表人张万贵的身份证明；14.法人授权委托证明书，证明委托关系；15.项目联审会议纪要，证明儋州市政府会议联审同意将与万凯公司项目用地相邻的30亩土地调整给万凯公司；16.《关于海南万凯仙人掌开发有限公司“仙人掌保健饮料厂”增加用地的请示》，证明儋州市国土局就出让与万凯公司项目用地相邻的30亩土地给万凯公司的有关问题请示儋州市政府；17.《关于给海南万凯仙人掌开发有限公司仙人掌保健饮料厂项目增加用地的批复》，证明儋州市政府同意将那大中兴大街控规29-02号街区国有土地有偿出让给万凯公司；18.《关于海南万凯仙人掌开发有限公司仙人掌保健饮料厂项目增加用地的通知》，证明儋州市国土局就那大中兴大街控规29-02号街区30亩地有关用地事项通知万凯公司；19.《国有土地使用权出让合同》，证明儋州市国土局与万凯公司签订《国有土地使用权出让合同》；20.用地红线图，证明万凯公司仙人掌保健饮料厂项目用地红线图；21.土地登记申请审批表，证明依法审批同意万凯公司的土地登记申请；22.儋州市政府作出的《关于万凯公司在那大中兴大街新城区兴建仙人掌保健饮料厂项目用地的请示》，证明儋州市政府就有偿出让中兴大街控规（29-02、05、06、07、09号）112.0575亩国有土地给万凯公司等问题请示海南省人民政府；23.海南省国土环境资源厅作出的《关于出让国有建设用地给海南万凯仙人掌开发有限公司的复函》，证明海南省国土环境资源厅复函儋州市政府同意有偿出让中兴大街控规（29-02、05、06、07、09号）112.0575亩国有土地给万凯公司，但要严格按约定开发使用土地，否则无偿收回；24.公告，证明无偿收回土地使用权的事先告知书；25.申辩书，证明万凯公司对无偿收回土地使用权的事先告知书的申辩；26.儋州市国土局作出的《关于无偿收回海南万凯仙人掌开发有限公司国有土地使用权的请示》，证明儋州市国土局请示儋州市政府无偿收回万凯公司国有土地使用权，并注销其《国有土地使用证》；27.儋州市政府作出的《关于无偿收回海南万凯仙人掌开发有限公司国有土地使用权的批复》，证明儋州市政府批复同意无偿收回万凯公司国有土地使用权，并注销其《国有土地使用证》；28.儋州市政府作出的《联审会议关于5万亩芦荟种植基地及芦荟鲜叶凝胶干粉加工厂项目》，证明会议决定调整收回海南万凯仙人掌加工厂用地作为芦荟鲜叶凝胶干粉加工厂用地；29.儋州市国土局作出的《关于海南省绿宝芦荟综合开发有限公司在那大中兴大街兴建芦荟鲜叶加工厂项目用地的通知》，证明依法置换万凯公司仙人掌加工厂用地给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司；30.《国有土地使用证》，证明万凯公司仙人掌加工厂用地出让给海南省绿宝芦荟综合开发有限公司；31.儋州市政府办公室作出的《关于海南万凯仙人掌开发有限公司使用光学仪器厂土地和厂房的函》；32.市政府常务会议纪要研究万凯仙人掌饮料项目用地调整等问题；33.儋州市政府《关于做好调整万凯仙人掌饮料项目有关事项的通知》；证据31-33证明依法无偿收回万凯公司在中兴大街“仙人掌综合开发利用项目”的国有土地使用权，将市房地产开发建设总公司光学仪器厂的土地和厂房置换给万凯公司，作为抵付该公司已投入原仙人掌加工项目的资金；34.儋州市国土环境资源局关于调整海南万凯仙人掌开发有限公司仙人掌饮料项目用地的请示，证明儋州市国土局请示儋州市政府调整光学仪器厂13.399亩土地和厂房给万凯公司，土地评估总价81633.45万元抵付已投入原仙人掌加工项目的资金，收回原中兴大街141.17亩土地使用权出让给芦荟鲜叶加工项目用地；35.儋州市政府关于调整万凯公司仙人掌饮料项目用地的批复，证明儋州市政府批复同意调整光学仪器厂13.399亩土地和厂房给万凯公司，土地评估总价81633.45万元抵付已投入原仙人掌加工项目的资金，收回原中兴大街141.17亩土地使用权出让给芦荟鲜叶加工项目用地；36.《国有土地使用权出让合同》，证明出让光学仪器厂13.399亩土地和厂房给万凯公司，签订出让合同；37.定界图，证明出让光学仪器厂13.399亩土地的位置、坐标点。
经审理查明，儋州市国土局本案中涉及的相关文件中曾称为：儋州市土地管理局、儋州市国土环境资源局。1998年7月20日，万凯公司与儋州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，儋州市国土局将座落于那大中兴大街控规29-02号出让给该万凯公司。1998年8月27日万凯公司申请对位于那大中兴大街控规29-02号街区的20000平方米国有土地申请登记发证，当日儋州市政府作出同意登记的审批意见。1999年12月24日，万凯公司与儋州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，将座落于那大中兴大街控规29-02、05、06、07、09号街区国有土地出让给该公司，面积74705平方米。2000年4月25日，海南省国土环境资源厅作出同意儋州市国土局出让7.4705公顷国有建设用地给万凯公司的批复意见。2000年4月26日，儋州市国土局向万凯公司作出用地通知，土地位于那大中兴大街新城区西段南侧，那大控规29-02、05、06、07、09号街区，土地面积7.4705公顷。儋州市政府于2000年5月29日向万凯公司颁发的儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》，登记的面积分别为：22000平方米和53066.66平方米，即总面积为75066.66平方米（约计112.6亩）。2002年7月17日，海南日报刊登《儋州市国土局关于无偿收回国有土地使用权的事先告知书》，告知万凯公司拟无偿收回万凯公司位于那大中兴大街西段南侧地段8.94公顷土地使用权。2002年7月29日，万凯公司向儋州市国土局就无偿收回上述刊登土地提出申辩书。2002年8月14日，儋州市政府作出同意无偿收回万凯公司的8.94公顷的土地使用权和注销儋国用（那大）字第15600号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第15601号《国有土地使用证》及原用地的一切相关材料。2002年12月18日，儋州市政府作出《关于做好调整万凯仙人掌饮料项目有关事项的通知》，该通知内容主要为：根据儋州市政府第81次、第82次常务会议将决定收回的万凯公司8.94公顷土地安排给芦荟鲜叶加工项目，并根据第84次常务会议决定将儋州市房地产建设总公司光学仪器厂的土地和厂房置换调整给万凯公司，作为抵付该公司加工项目的投入。2003年1月13日，万凯公司与儋州市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，将光学仪器厂的8932.6平方米土地出让给万凯公司，并明确本宗土地抵偿万凯公司仙人掌饮料加工项目投入的资金。2003年2月26日，儋州市政府向儋州市国土局作出批复：同意将光学仪器厂的13.399亩土地及厂房调整给万凯公司，同时收回万凯公司位于那大中兴大街西段的141.17亩土地使用权。2003年4月28日，儋州市国土局向海南省绿宝芦荟综合开发有限公司作出项目用地通知，告知海南省绿宝芦荟综合开发有限公司置换出让给该公司的土地位于那大中兴大街那大控规29号街区，用地面积为141.15亩（94100平方米），并于2003年7月14日向该公司就上述用地颁发儋国用（那大）字第09731号《国有土地使用证》，土地用途为工业用地；2010年7月27日，儋州市政府将该公司上述用地由工业用地变更为城镇混合住宅，并颁发儋国用（2010）第810号《国有土地使用证》，现该证项下土地已建成商品房。庭审中，原告、被告均对儋国用（2010）第810号《国有土地使用证》项下土地与万凯公司持有儋国用（那大）字第03789号《国有土地使用证》和儋国用（那大）字第03790号《国有土地使用证》项下土地大部分重叠的事实无异议。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”本案中，原告万凯公司在对儋州市政府、儋州市国土局确认侵犯其国有土地使用权的行政行为提起了行政诉讼的同时，提起了本案行政赔偿诉讼，也符合上述《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款之规定，该规定是为了方便当事人诉讼，在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼由同一个法院进行审理。但根据该法第二条的上述规定，合法权益受到侵害得到赔偿的前提为确认违法，而原告万凯公司一并提起的行政违法确认的行政案件，即本院受理的（2016）琼97行初391号行政案件，裁定驳回万凯公司的起诉。因此，在此种情形下，原告万凯公司提起的本案行政赔偿诉讼，因其在（2016）琼97行初391号行政案件中请求确认行政违法的主张并未进入实体的审查，即未对被告的行为未进行合法性审查。按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第九条第二款的上述之规定，既然行政赔偿的前提为行政行为的违法性的确定，现因该前提因被本院在（2016）琼97行初391号行政案件中作出的驳回原告的起诉而使原告不再具有，则对原告在本案中提的赔偿主张便不具有进入实体审查的基础，即本行政赔偿案件不宜继续进行审理，依法应驳回其起诉。原告主张的赔偿请求可依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的上述之规定，另行向儋州市政府、儋州市国土局提出。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告海南万凯仙人掌开发有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 文魁兴
审判员 张成信
审判员 周文娟
二〇一六年十二月二十六日
书记员 买歌豪
附：本案相关法律条款
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
超过法定起诉期限且无正当理由的；
错列被告且拒绝变更的；
未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
重复起诉的；
撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。