广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤民申4980号
再审申请人（一审原告、反诉被告、二审上诉人）：揭阳空港经济区地都镇大瑶经济联合社，住所地：广东省揭阳市空港经济区。
负责人：王奕亮，主任。
委托代理人：邵宇力，广东广成律师事务所律师。
委托代理人：洪禧，广东广成律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、反诉原告、二审上诉人）：揭阳市区新兴华强工业公司揭东县公司，住所地：广东省揭东县。
法定代表人：林少强，经理。
委托代理人：许杰华，广东榕江律师事务所律师。
委托代理人：陈晓涛，广东榕江律师事务所律师。
再审申请人揭阳空港经济区地都镇大瑶经济联合社（下称大瑶经联社）、揭阳市区新兴华强工业公司揭东县公司（下称华强公司）因确认合同无效纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2016）粤52民终118号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
大瑶经联社申请再审称，二审裁定认定事实、适用法律错误。请求撤销二审裁定，依法改判或发回重审，支持大瑶经联社的全部诉讼请求并驳回华强公司的全部反诉请求。主要事实和理由是：一、本案二审裁定认定涉案的八份《国家建设征用土地协议书》（下称《征地协议书》）的有效性争议不属于人民法院受理民事案件范围错误。首先，上述八份协议的签约主体分别是大瑶经联社和华强公司，均是在民政部门和国家工商机关备案登记的民事行为主体，属于民事法律调整的民事主体，而非行政法调整的主体。签约合同中的另外一个单位揭东县地都镇国土管理所仅仅是作为上述合同的“见证”单位而非负有权利义务的任何一方主体。因此，上述八份协议恰恰是两个平等民事主体之间签订的合同，属于民事法律调整的范围。二、从本案争议的八份协议书的内容看，本案属于民事法律调整的范围而非行政法律调整的范围。上述八份协议是由于大瑶经联社和华强公司就征地拆迁补偿的相关内容所签订的协议，协议的内容是拆迁补偿过程中应当由华强公司给大瑶经联社补偿的青苗费、其他补助等各项补偿款，否则华强公司应当承担相应的违约责任。合同内容是十分典型的民事合同，是双方当事人签订的具有民事法律规范调整内容的合同而非行政合同。三、从本案争议的实质看，本案是因上述协议是否属于有效合同而提起的民事诉讼，即使是华强公司也未对上述协议的定性产生任何争议。二审法院不仅对本案争议合同的效力进行判定，而且对其定性进行判定错误。本案核心争议是合同是否有效，而不是对补偿标准的争议，二审裁定适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定驳回大瑶经联社的上诉错误。本案是因《征地协议书》的有效性引起的民事纠纷，涉及到一个地区广大农民的切身利益。二审裁定驳回起诉、反诉，使原本有机会通过司法途径解决的社会难题又重新推给社会。综上，二审裁定明显错误，不仅严重损害了广大农民的利益，更不利于社会矛盾问题的解决，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条之规定，请求依法再审，维护大瑶经联社的合法权益。
华强公司针对大瑶经联社的再审申请提交意见称，二审裁定驳回大瑶经联社的起诉正确，大瑶经联社请求再审支持其全部诉讼请求依法无据。主要事实和理由是：一、1993年华强公司通过原揭东县国土局向大瑶经联社有偿征用土地共91亩，由华强公司与大瑶经联社共同向国土部门申请办理国有土地使用权的征用手续，并分别签订了《征地协议书》。华强公司与大瑶经联社签订上述协议系双方真实意思表示，内容并未违反当时国家法律规定，合法有效。在华强公司与大瑶经联社签订《征地协议书》之前，大瑶经联社已将包括涉案91亩土地使用权在内的300亩土地使用权转让给揭阳市区华榕物资总公司（下称华榕总公司），并收取了华榕总公司300亩土地的土地补偿安置补助费512万元。此后华榕总公司将讼争土地转让给华强公司，华榕总公司原向大瑶经联社缴纳的512万元土地补偿安置补助费也按华强公司受让的土地面积份额一并转由华强公司享有。因此，华强公司已经履行各项《征地协议书》约定的应支付给大瑶经联社的土地征用补偿费，大瑶经联社再审的诉讼请求依法无据，应予驳回。二、大瑶经联社请求再审驳回华强公司反诉请求的依据不足，不能支持。华强公司已向政府缴纳了相关税费和征地补偿费，又按受让土地面积份额受让了华榕总公司原向大瑶经联社缴纳的512万元补偿费，取得了原揭东县人民政府颁发的《国有土地使用证》，依法获得91亩土地的使用权。此后，大瑶经联社只交付了20亩土地给华强公司使用。后因债务纠纷，华强公司将上述土地中的41.2亩抵债给揭阳市财政局。剩余的29.8亩土地使用权，大瑶经联社以土地尚有村民在耕种为由，提出暂缓交付，导致土地交付一拖再拖至今。综上，大瑶经联社至今拒绝将尚未交付的29.8亩土地使用权交还华强公司使用，明显违约违法。华强公司的反诉请求合理合法，应予支持。
华强公司申请再审称，二审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求依法再审并改判大瑶经联社立即将29.8亩国有土地使用权移交华强公司使用。主要事实和理由是：一、华强公司与大瑶经联社签订的《征地协议书》属于民事合同，不属行政合同，内容未违反国家法律规定，合法有效。从《征地协议书》的内容来看，一部分是政府与大瑶经联社就征用土地的约定，带有行政合同性质；另一部分是双方对有关征用土地及补偿费用的相关约定。二审庭审时大瑶经联社也表示对政府与村签订的征用土地的内容无异议，只是对华强公司与其就征用土地的补偿至今没有支付有异议。因此，双方签订的协议属于民事合同，不属行政合同。二、华强公司已经支付征用土地的全部补偿费用。华榕总公司将讼争土地转让给华强公司，华榕总公司原向大瑶经联社缴纳的512万元土地补偿安置补助费也按华强公司受让的土地面积份额一并转由华强公司享有。因此，华强公司已经履行《征地协议书》约定的应支付给大瑶经联社的土地征用补偿费。三、大瑶经联社只履行了部分土地使用权交付义务，应继续履行交付剩余29.8亩土地使用权的义务。华强公司与大瑶经联社签订《征地协议书》后，华强公司已履行全部合同内容，而大瑶经联社只交付部分土地，剩余的29.8亩土地使用权没有依约交付给华强公司使用，属于没有全面履行。因《征地协议书》合法有效，大瑶经联社应依法继续履行合同约定交付土地给华强公司使用。大瑶经联社拒不交付土地不属于阻挠国家建设征用土地，应由政府土地行政主管部门责令交出土地的问题。二审裁定将合同履行问题认定为国家征用土地过程中的用地移交问题，认定事实错误，适用法律不当。综上，请求撤销二审裁定，予以改判。
本院经审查认为，大瑶经联社起诉认为双方签订的八份《征地协议书》未经村民代表大会同意，且违反土地管理法的规定，华强公司亦未交付相应的征用土地费用，请求确认《征地协议书》无效，判令华强公司返还土地及承担不能返还的土地的折价补偿款。华强公司反诉认为双方签订《征地协议书》后，其已取得征用土地的《国有土地使用证》，但大瑶经联社未依约交还全部土地，请求判令大瑶经联社交还29.8亩国有土地使用权。经查，涉案《征地协议书》系由揭东县地都镇国土所作为签证机关，华强公司作为用地单位，大瑶经联社作为被征地单位所签订。《征地协议书》签订后，华强公司已取得《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，征用土地的主体是国家。在揭东县地都镇国土所主持双方签订《征地协议书》，且揭东县人民政府已发放《国有土地使用证》给华强公司的情形下，大瑶经联社起诉认为《征地协议书》违反法律规定应确认无效，申请再审时再次确认本案争议核心是《征地协议书》的有效性而不是对补偿标准的争议，因此，大瑶经联社实质上是认为政府职能部门的征地行为违法而提起本案诉讼，该争议不属于人民法院民事诉讼受理案件范围。二审裁定驳回大瑶经联社的起诉并无不当。大瑶经联社认为本案纠纷属于民事纠纷，应判令返还土地的再审申请理由缺乏法律依据，本院不予支持。
关于华强公司反诉请求判令大瑶经联社交还征用的29.8亩国有土地使用权的问题，如前所述，征用土地的主体是国家，因此，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，华强公司要求交还征用的土地，可向政府土地行政主管部门申请解决。华强公司的反诉请求亦不属于人民法院民事诉讼受理案件范围，二审裁定驳回华强公司的反诉正确。华强公司认为其诉请返还征用的土地只是民事合同履行问题而非国家征用土地过程中的用地移交问题，故其反诉属于民事诉讼范围的再审申请理由缺乏法律依据，应予驳回。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下：
驳回揭阳空港经济区地都镇大瑶经济联合社、揭阳市区新兴华强工业公司揭东县公司的再审申请。
审 判 长 李忠铭
审 判 员 江 萍
代理审判员 符 容
二〇一六年十月十九日
书 记 员 阮海锋