辽宁省本溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽05行终18号上诉人（原审被告）桓仁满族自治县国土资源局（以下简称桓仁县国土局），住所地辽宁省桓仁满族自治县。法定代表人胡刚，该局局长。委托代理人于凤阁，该局工作人员。被上诉人（原审原告）本溪市通达道路运输职业培训中心（以下简称通达培训中心），住所地辽宁省桓仁满族自治县。法定代表人刘建功，该培训中心经理。委托代理人初宝仁，辽宁省桓仁满族自治县宏伟法律服务所法律服务工作者。原审被告桓仁满族自治县人民政府（以下简称桓仁县政府），住所地辽宁省桓仁满族自治县。法定代表人富晓明，该县县长。委托代理人王威，该县政府工作人员。委托代理人薛宏伟，该县政府工作人员。本溪通达培训中心与桓仁县国土资源局、桓仁县政府土地行政处罚一案，桓仁县国土局不服桓仁满族自治县人民法院作出的（2016）辽0522行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。桓仁县国土局于2016年1月29日作出桓国土执罚字[2016]001号行政处罚决定，主要内容为：经查，通达培训中心于2015年6月20日，未经土地行政主管部门用地审批，在六道沟村占用村集体土地34918.67平方米（52.38亩），其中，耕地33484.59平方米（50.23亩），农村道路75.48平方米（0.11亩），未利用地1358.6平方米（2.04亩），建设驾驶员训练场地设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、自接到本处罚决定之日起十五日内退还非法占用的土地给村集体；2、自接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占地上新建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、并处罚款：耕地：33484.59平方米×30元／平方米＝1004，537.70元；其他土地：1434.08平方米×10元／平方米＝14，340.80元；罚款合计：1018，878.50元。原审法院审理查明，桓仁县黑沟乡六道沟村在丹通高速公路建设期间，2010年10月份、2011年4月份六道沟村民委与高速公路施工方签订了两份临时租用地协议书，将村集体土地共56.86亩临时租用给高速公路施工方建设高速公路原材料拌合站。丹通高速公路施工结束后，六道沟村所出租的土地因建设拌合站导致土地硬化，不具备耕种条件，同时也没有人员组织复垦。之后黑沟乡政府进行招商引资，原告通达培训中心作为被招商引资企业于2013年9月份和2014年4月份与六道沟村民委共签订两份场地租用协议，租用了原拌合站所使用土地用于建设该培训中心的各项培训设施。2015年9月28日被告桓仁县国土局在巡查时发现原告在建设培训设施，经调查，于2016年1月29日作出处罚决定，并于2016年2月1日向原告送达。之后，原告在法定期限内向被告桓仁县政府提出行政复议，桓仁县政府于2016年4月19日作出桓政行复决字[2016]4号行政复议决定，维持了被诉行政处罚决定。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定和复议决定。原审法院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告桓仁县国土局具有作出被诉处罚决定的法定职权。本案的争议焦点是原告通达培训中心是否有非法占用土地的违法事实。首先，原告所使用桓仁县黑沟乡六道沟村的部分集体土地在临时租用给丹通高速公路施工方之后，该部分土地因被高速公路施工方作为原材料拌合站使用已被硬化，并没有进行复垦，被告桓仁县国土局在此情况下并没有及时进行监督和处理，原告在此基础上与六道沟村民委签订场地租用协议后进行建设的行为被认定为非法占用土地属事实不清；其次，被告桓仁县国土局要求原告恢复土地原状，改变土地状态并非本案的原告，被告桓仁县国土局要求原告拆除该土地上新建设的建筑物和其他设施并恢复土地原状，属证据不足。被告桓仁县国土局作出的被诉处罚决定事实不清、证据不足，被告桓仁县政府维持被诉处罚决定并不适当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告桓仁县国土局作出的行政处罚决定及桓仁县政府作出的行政复议决定。案件受理费五十元（原告预交），由被告桓仁县国土局负担。上诉人桓仁县国土局的上诉请求是撤销原审判决，维持其作出的行政处罚决定，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由：1、被上诉人通达培训中心未经批准擅自在桓仁县黑沟乡六道沟村34918.67平方米（52.38亩）的土地上建设模拟隧道等建设设施，没有办理农用地转用批准手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对被上诉人作出行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。2、桓仁县黑沟乡政府同意被上诉人在六道沟村的该幅土地上选址，但这不代表被上诉人可以不依法申请办理建设项目用地申请，而直接进行非农业建设。3、被上诉人与桓仁满族自治县黑沟乡六道沟村民委签订的场地租用协议，租期为30年，明确租用场地的目的是用于非农业建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定。被上诉人通达培训中心的答辩意见：被上诉人是招商引资企业，与桓仁县黑沟乡六道沟村签订了场地租赁协议书，租用该涉案土地也是经行政机关同意，故不属于非法占用土地；上诉人要求被上诉人拆除在涉案土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状，属证据不足。因此，一判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审被告桓仁县政府的答辩意见：1、被上诉人占用涉案土地并未办理任何审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款、第三款、第四十四条第一款规定，故上诉人的行政处罚结论正确；2、桓仁县政府作为行政复议机关认定事实清楚，办案程序合法。综上，原审法院判决错误，应予撤销。原审被告桓仁县国土局向原审法院提交了询问笔录、违法建设照片、场地租用协议书两份、桓仁县黑沟乡政府2015年1月12日使用证明和选址情况说明、违法线索登记表、调查笔录、接受调查通知书、立案呈批表、责令停止违法行为通知书及送达回执、现场勘测笔录、土地勘测定界合同书、地籍规划审核证明表、责令改正违法行为通知书和送达回执、调查报告、违法案件处理决定呈批表、局务会议纪要、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书和送达回执等证据；原审原告向原审法院提交了桓仁县黑沟乡政府2015年1月12日使用证明和选址情况说明、2013年9月6日和2014年4月17日场地租用协议书等证据；原审被告桓仁县政府未向原审法院提交证据。上述证据经庭审质证，均已随卷移送本院。本院认为原审法院认证正确。本院经审理查明事实与原审无异。本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，上诉人桓仁县国土局具有作出土地行政处罚决定的法定职权。根据原审判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是上诉人作出的处罚决定所认定的被上诉人非法占地事实是否清楚，处罚程序是否合法，适用法律是否正确。关于行政处罚决定所认定的被上诉人非法占地事实是否清楚的问题。我国对土地利用开发施行严格管理制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，通达培训中心通过租地协议的方式获得涉案土地的使用权本身并不违法，其违法之处就在于在未经职权部门的批准同意、未办理相关用地手续的情形下，改变土地用途建设各项培训设施，进行非农业建设，违反了上述土地管理法的规定。桓仁县国土局在立案、实地进行勘测并对相关责任人进行了调查询问后，认为通达培训中心系未经批准非法占地行为，认定事实清楚、准确，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。桓仁县国土局在履行了行政处罚告知等程序后，依据上述规定责令本溪通达培训中心退还非法占用的土地，限期自行拆除在非法占地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，适用法律正确。关于上诉人作出的行政处罚中“并处罚款”一项，针对被上诉人所占用的涉案土地，各方当事人对涉案土地的面积为34918.67平方米（52.38亩）均不持异议；上诉人在处罚中将其分为“耕地”及“其他土地”两种类型。该涉案土地在被上诉人租赁之前，因丹通高速公路施工方在该涉案土地上建设拌合站而导致包括“耕地”在内的土地均硬化，致使上诉人在行政处罚中认定的“耕地”及“其他土地”类型并无区别，基于此，上诉人在并处罚款中对其中33484.59平方米（50.23亩）作为“耕地”类型予以处罚确有不当，应按“其他土地”类型的处罚标准进行处罚，并处罚款应为：34918.67平方米×10元/每平方米=349，186.70元。据此，对上诉人作出的行政处罚中并处罚款数额应予变更。至于被上诉人通达培训中心称其为政府招商引资企业，且用地得到了黑沟乡人民政府的同意，故不属于非法占用土地。对此，政府招商引资项目建设用地行为，亦应依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，办理用地手续；黑沟乡人民政府不是我国法律所规定的土地行政管理职权部门，即使其同意亦不能免除被上诉人用地所需要依据法律规定办理用地手续的法定义务。综上，上诉人桓仁县国土局对被上诉人通达培训中心作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，但罚款不适当，依法可予变更；原审被告桓仁县政府作出的复议决定并无不当；原审法院认定事实错误，依法应予撤销。被上诉人的答辩理由缺乏事实及法律依据，依法不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十条规定，判决如下：一、撤销桓仁满族自治县人民法院作出的（2016）辽0522行初24号行政判决书；二、变更上诉人作出的桓国土执罚字[2016]001号行政处罚决定中的并处罚款数额为：三十四万九千一百八十六元七角整（349，186.70元）；三、维持上诉人桓仁满族自治县国土资源局作出的桓国土执罚字[2016]001号行政处罚决定中第一项、第二项内容；四、驳回被上诉人本溪市通达道路运输职业培训中心的其他诉讼请求。一审案件受理费五十元，由被上诉人本溪市通达道路运输职业培训中心负担；二审案件受理费五十元由上诉人桓仁满族自治县国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  蒋天飞审 判 员  张树海代理审判员  付 聪二〇一七年三月十七日书 记 员  王梁宏附：本案适用相关法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。