北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）京行终4516号
上诉人（一审原告）曾萍，女，1957年9月11日出生，住重庆市渝中区。
委托代理人梁开贵，北京文启律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人刘敏，中华人民共和国国土资源部工作人员。
曾萍因诉中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）不履行行政复议法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初322号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。曾萍委托代理人梁开贵，国土资源部委托代理人刘敏到庭参加诉讼。
国土资源部针对曾萍提出的行政复议申请于2017年3月7日作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2017〕370号，以下简称被诉决定书），主要内容为：曾萍不服重庆市国土资源和房屋管理局(以下简称重庆国土局)2017年1月10日作出的《重庆市国土房管局关于曾萍来信反映有关问题的回复》（以下简称《回复》），于2017年3月6日向我部提出行政复议申请。经审查，我部认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”的规定，重庆国土局作出的《回复》是对曾萍权利救济的一种解释性告知，曾萍的复议请求不属于行政复议的受理范围，不符合行政复议的受理条件。依据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理。曾萍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，责令国土资源部重新作出行政行为。
一审法院经审理查明，2016年11月，曾萍向重庆国土局提交了《确认土地征收批准文件失效申请书》，请求确认《重庆市人民政府关于大渡口区实施城规划建设用地通知》（渝府地〔2013〕70号，以下简称第70号用地通知）失效，并予以公告。2017年1月10日，重庆国土局作出《回复》称，按照行政复议法和《信访条例》第十四条第二款“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的相关规定，曾萍反映大渡口区征地行为合法性问题可向有权机关提起行政复议。2017年3月6日，国土资源部收到曾萍寄交的行政复议申请书，该申请书载明的复议请求是：1.撤销《回复》；2.责令重庆国土局重新作出处理。国土资源部于同月7日作出被诉决定书，并于次日向曾萍邮寄送达决定书。曾萍于同月9日收到被诉决定书，并于同月14日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国三条第一款第十项的规定，不符合其他法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。本案中，曾萍向重庆国土局申请确认重庆市人民政府作出的第70号用地通知失效，但重庆国土局不具有该项法定职责，其作出的《回复》是依据《信访条例》作出的信访答复，曾萍针对该答复向国土资源部提出的行政复议申请，明显不属于行政复议范围。曾萍针对被诉决定书提起的行政诉讼，不符合起诉的法定条件，依法应当裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，裁定驳回曾萍的起诉。
曾萍不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理，主要理由为：曾萍在重庆市大渡口区跳磴镇沟口村3社拥有房屋，曾萍通过信息公开程序获知第70号用地通知，涉及曾萍房屋所在土地，但该批准文件作出后满两年未实施具体征地或用地行为，曾萍遂向重庆国土局提交《确认土地征收批准文件失效申请书》，请求该局履行法定职责，确认第70号用地通知失效，并予以公告。但重庆国土局通过作出《回复》拒绝履行法定职责。《国土资源部关于印发<关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见>的通知》第（十四）规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》中规定，省级国土资源管理部门要加强对城市建设用地批后实施的跟踪管理和督促。国务院批准的城市建设用地，自省级人民政府审核同意实施方案后满两年未实施具体征地或用地行为的，该部分土地的农用地转用失效，并应以适当方式予以公告。本案中第70号用地通知载明其系根据国土资源部《关于重庆市2012年农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2012]524号）而作出。因此，相关土地征收系由国务院批准，省级人民政府于2013年1月23日以第70号用地通知审核同意实施方案，后满两年未实施具体征地或用地行为，根据前述规定，重庆国土局作为省级国土资源管理部门，有职责对城市建设用地批准后实施跟踪管理和督促，应当对征地批准文件是否失效进行核实，确认已失效的应当予以公告。曾萍对重庆国土局的不作为行为不服，有权提起行政复议。综上一审裁定确有错误，请求二审法院支持曾萍的上诉请求。
国土资源部同意一审裁定。
本院认为，行政复议法实施条例第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，国土资源部以曾萍提出的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围为由，决定不予受理曾萍的行政复议申请。故曾萍提出的行政复议申请是否属于行政复议范围，系本案的主要争议焦点。
行政复议法第六条规定了属于行政复议范围的各种情形，其中对于第九项规定的“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”情形，和第十一项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”情形，公民、法人或者其他组织均可以依照该法申请行政复议。本案中，曾萍向重庆国土局提交《确认土地征收批准文件失效申请书》，请求确认第70号用地通知失效，并予以公告。该申请具有请求行政机关作出行政行为、履行行政职责的性质。结合曾萍主张适用的《国土资源部关于印发<关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见>的通知》、《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》等规范性文件中的相关规定，以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十九项中“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”等规范性文件的相关规定，省级国土资源管理部门有加强对城市建设用地批后实施的跟踪管理和督促的职责。国务院批准的城市建设用地，自省级人民政府审核同意实施方案后满两年未实施具体征地或用地行为的，该部分土地的农用地转用失效，并应以适当方式予以公告。重庆国土局通过作出《回复》，认为曾萍可就其上述请求事项向有权机关提起行政复议。该《回复》应视为重庆国土局拒绝履行曾萍请求其履行的上述职责。因此，本案中应结合曾萍在行政程序中提出申请的性质，结合行政复议法等法律规范实体判断曾萍提出的行政复议申请是否属于行政复议范围。一审法院将曾萍的请求事项定性为信访事项、将重庆国土局的《回复》定性为信访答复，并以裁定方式驳回曾萍的起诉不当，本院应予纠正。曾萍的上诉请求和理由具有相应事实和法律依据，本院予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销北京市第一中级人民法院（2017）京01行初322号行政裁定；
二、指令北京市第一中级人民法院对本案继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 马宏玉
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年十二月二十六日
书记员 孟雪儿