浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第78号
原告余夫标。
委托代理人江云琴。
委托代理人毛洪辉。
被告台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。
法定代表人张兵。
委托代理人施华兴。
委托代理人项先权。
原告余夫标不服被告台州市人民政府作出的台政函（2014）45号《台州市人民政府批转市海洋与渔业局关于“温岭2.07”“浙岭渔冷90058”船事故调查情况报告的通知》（以下简称《批转通知》），于2015年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月6日立案受理，依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。原告余夫标的委托代理人毛洪辉，被告台州市人民政府的委托代理人施华兴、项先权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月4日，台州市人民政府对台州市海洋与渔业局提交的《台州市海洋与渔业局关于“温岭2.07”“浙岭渔冷90058”船事故调查情况的报告》（以下简称《事故报告》），作出《批转通知》，同意《事故报告》对该起事故作出的事故原因、事故责任的认定和处理意见，并要求温岭市人民政府和市级有关单位按照事故处理意见，认真做好事故查处和整改落实工作。
被告向本院提交的证据有：1、台州市海洋渔业局关于成立“2.7”浙岭渔岭90058船事故调查组的请示；2、台州市海洋渔业局关于成立“2.7”浙岭渔岭90058船事故调查组的通知；3、关于聘请饶球飞同志为“2.7”浙岭渔冷90058船事故调查组专家的函；4、调查询问笔录；5、检测报告；6、现场勘验照片；7、涉案船舶的基本资料；8、出海船民证、渔业船舶职务船员适任证书；9、“浙岭渔冷90058”船火灾事故专家分析意见；10、《事故报告》；11、《批转通知》。
原告余夫标起诉称：2014年2月7日11时许，“浙岭渔冷90058”船发生火灾，造成6名船员死亡及1名船员受伤。4月21日，台州市海洋与渔业局牵头的事故调查组出具《事故报告》，认定原告作为“浙岭渔冷90058船”的船东，没有按照渔船安全生产有关规定配备船上职务船员，造成该船轮机值班无法到位；擅自雇佣16位无上岗资质的人员，导致部分船员在遇火灾发生时，应急逃生处置能力不足；主观上使用劣质燃油，使渔船存在严重的安全隐患，对本次事故应负主要责任。2014年6月4日，被告出具《批转通知》，同意该《事故报告》。原告认为《批转通知》认定事实错误，违反法定程序，应当予以撤销。理由是：一、根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第24条规定“渔船事故调查机关应当自调查报告制作完成之日起10日内向当事人送达调查结案报告，并报上一级渔船事故调查机关”。但本案中该事故调查报告在半年后才交至原告，明显违反法律的规定，存在程序违法。二、《事故报告》对涉案事故认定不清，原因分析不客观，责任认定错误。1、饶球飞、柯毅胤参加了此次事故调查，但在调查组人员名单中“柯毅胤”是由郑辉代签的，饶球飞根本没在该名单中，说明《事故报告》在饶球飞、柯毅胤未参与的情况下制作，存在程序违法。2、事故发生在2014年2月7日，而现场勘验的时间是在2月9日，在这长达2天的时间内，未有人对事故现场进行保护，事故现场极易被人为破坏，从而现场勘验记录的情况并非客观事实。3、《事故报告》认定“浙岭渔冷90058”船火灾起因为机舱尾部底舱直流照明灯底座三枚螺丝仅固定了左侧一枚，当船只在海上受风浪摇摆时，该直流白炽灯及底座的重力对左侧螺丝固定的塑料件产生扭力作用，导致塑料件脆性断裂，直流白炽灯及底座向左掉落于底舱中部的驱动轴槽内，由于该白炽灯无玻璃铁丝罩保护，掉落后灯泡玻璃外壳碎裂，灯丝直接接触底舱的油污和杂物，灯丝持续通电加热使底舱油污热分解，使得油污分解发热，油气蒸发，引起燃烧。但是根据常识，在船上安装灯泡时最多只留有一米长的电缆线，即使灯泡掉落，但是由于有电缆线的牵引，灯泡不可能掉落底舱中部的驱动轴槽内，灯泡最多只在船舱的半空中晃动。所以，原告认为《事故报告》对火灾原因分析不客观。4、《事故报告》认定原告负本次事故主要责任没有事实与法律依据。（1）法律没有规定轮机值班人员是由船东安排的，相反很多法律规定值班人员是由船长负责的，如《渔业船员管理办法》第二十一条第三项、《船员条例》、《渔业船员发证规定》以及温岭海洋渔业局的渔船船员职务与法规。（2）原告对于擅自雇佣无上岗资质人员作为间接原因没有意见，但是认为这是原告构成犯罪的主要原因不认可，无上岗资质缺乏逃生知识与火灾的发生不存在直接的因果关系。（3）主观上使用劣质燃油，使渔船存在严重的安全隐患亦系错误认定。原告使用的燃油是从远东公司购买的，原告怎么知道向其购买的燃油系劣质燃油，怎么可能存在“主观故意”事实。另外，根据油样检测报告显示，六项质量指标不符合要求中没有闭口闪点一栏，而闭口闪点45℃恰恰是符合要求的，这说明事故报告认为闭口闪点只有45℃，安全隐患突出，与权威机构检测的闭口闪点符合要求相互矛盾，更能说明该份事故报告内容不客观，认定事实错误。请求依法撤销台州市人民政府台政函（2014）45号《批转通知》。
原告向本院提交的证据有：1、《批转通知》；2、《事故报告》。庭前补充提交的证据有：3、出海船民证；4、舟山沉船事故的新闻报道和判决书。
被告台州市人民政府答辩称：一、《事故报告》制作主体合法，认定事实清楚、证据确凿。答辩人在温岭2.07浙岭渔冷90058船事故发生之后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第十五条规定，及时成立了由台州市海洋与渔业局负责牵头组成事故调查组，同时聘请专家参与对事故勘验分析，完全具备针对该事故进行调查分析的能力和条件。饶球飞专家全程参与了本次事故的现场勘验并出具了专家分析意见，其他相关法规均没有要求专家必须参加调查组的规定，答辩人认为饶球飞不直接参加调查组并不违反法律规定，相反更有利于其作出独立客观的分析意见，因此不能据此认定调查报告制作程序违法。“浙岭渔冷90058”船舶进港后第一时间由公安机关控制并进行刑事调查，随后事故调查组进入现场进行事故调查工作。事故调查之所以没有在事故发生时立即进行，完全受海上客观条件所限。况且，该事故现场实际上并未被破坏。《事故报告》是基于调查组的现场勘查、有关部门对当事人的询问笔录、专家分析等各方面综合判断的基础上作出的，是符合客观实际情况的。二、《事故报告》制作符合法定程序。从调查组的成立、调查工作的开展、调查报告的制作等程序来看，均符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的要求，虽未在《事故报告》制作完成之日起10日内向当事人送达调查报告，工作上存在瑕疵，但不影响当事人的合法权益，也并不违反《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。三、《事故报告》责任认定符合法律规定。根据《浙江省渔港渔业船舶管理条例》（2009）第三十二条“渔业船舶实行安全生产责任制。船长对渔业船舶的安全生产负直接责任，渔业船舶所有者或者经营者负管理责任”和第三十三条“船长、轮机长等职务船员应当按照国家规定取得职务船员证书。非职务船员从事渔业生产作业的，应当符合规定的从业条件：不符合从业条件的，船舶经营者不得雇佣其上船作业”以及《中华人民共和国海洋渔业船员发证规定》的有关规定，原告作为“浙岭渔冷90058”船舶的所有人，应对船舶的安全生产负管理责任，包括按照规定配备符合规定条件的从业人员，按照规定督促落实针对船员的安全生产教育，负责采购合格的燃油原料等。本案中，这些非职务船员不仅没有从业资格，而且从相关的询问笔录可以看出，该船舶出海前以及出海后，对该批船员根本没有进行安全生产知识培训，一些船员甚至连起码的逃生知识也没有。雇佣无从业资格的人员，且未组织员工进行基本安全知识培训，导致事故中6名死亡均因缺乏最起码的逃生知识而发生的悲剧，原告作为船舶的所有人理应对此承担主要责任。综上所述，《事故报告》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，答辩人批转该报告并无不当。请依法判决维持答辩人作出的台政函（2014）45号《批转通知》。
法庭调查中，双方针对对方提供的证据发表了质证意见。对被告的证据，原告质证认为，证据1没有异议。证据2对事故调查组成立的事实没有异议，但没有把两位专家放在调查组里面，在程序上是违法的。证据3，应该有饶球飞、柯毅胤的签名。证据4，对调查笔录的真实性没有异议，但不能证明被告认为存在人员配备不符合规定的结论。证据5的事实没有异议，与本案没有关联性。证据6，没有一张照片能反映起火点在哪里，照片与事实不相符。证据7的事实没有异议，船舶的资料符合相关法律法规规定。证据8，说明绝大多数船员都是有船员证的，与被告的调查报告不符。证据9，对专家的意见中认定灯泡接触船舱底板造成起火这个事实有异议，与被告提供的照片不符。证据10，被告批准是错误的，其程序违法，事实与实际不符。证据11，应该予以撤销。对原告的证据，被告质证认为，证据1、2的真实性没有异议，对证明对象有异议。证据3不能证明普通船员有适航资格。证据4与本案无关，不予质证。
对上述证据，本院作如下认证：对被告证据的真实性和关联性予以认定。对原告证据1、2的真实性和关联性予以认定，证据3、4的关联性不予认定。
经审理查明：2014年2月7日11时许，“浙岭渔冷90058”船在2014海区6小区即东经126度59分，北纬29度6分附近海域航行时发生火灾，致使船员吴金虎等6人死亡、王令烧伤的后果。2月8日，台州市海洋与渔业局根据台州市人民政府的授权，牵头组成由台州市安监局、浙江省边防总队海警第一支队、台州市消防支队等相关单位人员组成的事故调查组，并聘请浙江省公安厅消防局火调处副处长饶球飞为事故调查组专家。
2014年4月21日，台州市海洋与渔业局出具《事故报告》并呈报被告，认定：“浙岭渔冷90058”船系专业冷藏运输船，总吨位797，净吨位374，主机总功率592千瓦。这是一起较大火灾责任事故，事故的直接原因为机舱值班管理疏忽，根据专家分析意见，该船火灾起因系机舱尾部底舱一盏直流照明灯与底座脱落，掉入底舱中部的驱动轴槽内，灯泡玻璃外壳碎裂，灯丝直接接触底舱的油污和杂物，使得油污分解发热，油气蒸发，引起燃烧。该船船东余夫标未按规定要求配备轮机值班人员，使得该船在事发前，机舱无人值班，无法及时处置灯泡脱落事件。轮机长季米芳日常管理疏忽，没有及时排查机舱底舱照明灯底座两枚螺丝早已脱落这一安全隐患，造成船舶在摇晃、震动中灯泡底座塑料件断裂脱落。间接原因为船东余夫标擅自雇用未经上岗培训的人员，致使在事故发生时应急处置不当，造成事故损失扩大；未使用船用柴油；船长戴林君管理船舶疏忽。认为余夫标作为船东，没有按照渔船安全生产有关规定配备船上职务船员，造成该船轮机值班无法到位；擅自雇用16位无上岗资质的人员，导致部分船员在遇火灾发生时，应急逃生处置能力不足；主观上使用劣质燃油，使渔船存在严重的安全隐患，对本次事故应负主要责任，责成温岭市海洋与渔业局对该船予以最高的行政处罚，并建议由司法机关追究余夫标的刑事责任。聘用船长戴林君安全意识淡薄，对船上职务船员的缺配和大量无证上岗人员的现象，没有制止，也没有建议整改；对机舱监控探头的损坏没有及时修复，航行值班时，存在对驾驶室可视监控系统的观察了望上的疏忽责任，对本次事故负次要责任。轮机长季米芳对机舱安全隐患排查不力，存在岗位管理上的疏忽，对此次事故负一定责任。
2014年6月4日，被告台州市人民政府下发台政函（2014）45号《批转通知》，批转同意台州市海洋与渔业局作出的《事故报告》。
本院认为，1、本案事故发生后，被告台州市人民政府授权台州市海洋与渔业局组成事故调查组进行调查，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定。根据该条例第三条、第二十九条的规定，造成3人以上10人以下死亡的事故，属于较大事故。事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案较大事故发生后，台州市海洋与渔业局于2月8日牵头成立事故调查组，但其在4月21日作出《事故报告》，且没有延长期限的相关手续，超过了法定的期限。原告认为《事故报告》存在程序违法的理由成立。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。本案被告在4月21日收到《事故报告》后，直至6月4日作出《批转通知》，超过了法定的批复期限，属于程序违法。
2、饶球飞是事故调查组聘请的专家，其不是事故调查组成员，其未在事故调查组人员名单中签字并不违法。柯毅胤参加了本次事故的调查，其在调查组人员名单中的签名变为郑辉。被告的委托代理人在庭审时解释为调查组成员是由各单位派人组成的，柯毅胤开始是作为调查组成员的，后来因为工作原因，另外派郑辉来签字。对此，本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》对在事故调查过程中调查组成员的变动并没有作限制规定，调查组个别成员的变动并未违反强制性规定。
3、本案事故发生在船上，现场勘验无法在事故发生后即刻开展。从2月7日11时发生事故、2月8日成立调查组、2月9日公安机关控制并介入调查及事故调查组对现场进行勘验，尚属合理时间，且原告并未提供相应的证据证明现场被破坏的事实。因此，原告诉称事故现场极易被人为破坏、现场勘验记录情况并非客观事实，缺乏事实根据。
4、《事故报告》认定本次火灾起因系机舱尾部底舱一盏直流照明灯与底座脱落，掉入底舱中部的驱动轴槽内，灯泡玻璃外壳碎裂，灯丝直接接触底舱的油污和杂物，使得油污分解发热，油气蒸发，引起燃烧。有被告提供的季米芳、戴林君、赵金树、吴印、丁闯等人的笔录、现场勘验照片、专家分析意见等相佐证，符合客观事实。原告认为《事故报告》对起火原因的分析不客观的证据不足。
5、根据《中华人民共和国渔业船员管理办法》第二十一条第（三）项规定，渔业船员在船工作期间，应当执行渔业船舶上的管理制度、值班规定。《中华人民共和国海洋渔业船员发证规定》第五条、第六条规定，500总吨以上渔业船舶应当配备船长、大副、二副、三副；主机总功率250千瓦至750千瓦以下渔业船舶应当配备轮机长、大管轮、二管轮。《浙江省渔港渔业船舶管理条例》第三十二条、第三十三条规定，渔业船舶实行安全生产责任制。船长对渔业船舶的安全生产负直接责任，渔业船舶所有者或者经营者负管理责任。船长、轮机长等职务船员应当按照国家规定取得职务船员证书，非职务船员从事渔业生产作业的，应当符合规定的从业条件，不符合从业条件的，船舶经营者不得雇佣其上船作业。本案中，原告本人的笔录承认聘用船长戴林君就是负责开船的，平时的设备管理、雇佣船员、购买柴油等均由原告本人负责。在未按规定配齐职务船员和足额的合格船员的情况下是不能出海的，而本次出海的职务船员的证书部分是向他人借来的，其没有看过其雇佣的普通船员是否持有四小证，且本次是原告本人要求出海。据此，可以认定船上作业虽由船长戴林君负责，但船上的重大事情都是原告管理的，因此《事故报告》认为原告作为船东，没有按照规定配备船上职务船员、擅自雇佣16位无上岗资质人员、使用劣质燃油，对本次事故负主要责任并无不当。
综上所述，被诉的《批转通知》超过了法定的批复期限，且对台州市海洋与渔业局存在超过法定期限作出《事故报告》的事实未予认定，其程序违法。由于该《事故报告》是在现场勘验和对相关人员进行调查并参考专家分析意见的基础上作出，其最终结论符合客观事实，《批转通知》同意该《事故报告》的结论未对当事人的权利产生实际影响，人民法院应当判决确认其违法。原告请求撤销该《批转通知》的理由不成立。对于原告在庭审后提供的证明一份和照片九张，超过举证期限，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告台州市人民政府于2014年6月4日作出的台政函（2014）45号《关于台州市人民政府批转市海洋与渔业局关于温岭“2.07”“浙岭渔冷90058”船事故调查报告的通知》违法。
案件受理费人民币50元，由被告台州市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
代理审判员 庞丹霞
代理审判员 张方杰
二〇一五年十月十二日
代书 记员 郭之仪