湖北省武穴市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1182行初63号
原告：李基尧，男，1951年8月5日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。
委托代理人：喻水高，武穴市武穴法律服务所法律工作者。一般代理。
被告：武穴市国土资源局。住所地：武穴市城东新区。组织机构代码：01125995-8。
负责人：肖勇，副局长。
委托代理人：李金海，湖北文信律师事务所律师。一般代理。
第三人：湖北武穴农村商业银行股份有限公司。
法定代表人：匡凯旋，董事长。
委托代理人：陶伟威，湖北武穴农村商业银行股份有限公司法律部主任。特别授权。
原告李基尧诉被告武穴市国土资源局（以下简称“武穴市国土局”）确认抵押无效一案，于2016年6月21日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，依法向被告武穴市国土局送达了行政诉状副本、应诉通知书等法律文书，并组成合议庭，于2016年9月14日公开开庭审理了本案。原告李基尧及委托代理人喻水高、被告武穴市国土局执法大队大队长张晓及委托代理人李金海、第三人湖北武穴农村商业银行股份有限公司（以下简称“武穴市农商行”）委托代理人陶伟威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李基尧诉称，1997年12月，李基尧在武穴市大法寺镇集贸市场取得一宗国有土地，用地面积37.1m2，其中建设面积32.9m2，同年12月29日办理了武穴国用（97）字第053701152-9国有土地使用权证。2016年6月初，武穴市农商行找到李基尧，要求李基尧偿还于2006年用该宗土地使用权证为翟中盛在武穴市农商行办理的贷款抵押偿还贷款。李基尧并不知情，通过了解才知道，翟中盛于2006年4月10日用李基尧的武穴国用（97）字第053701152-9国有土地使用权证，在武穴市农商行处办理了国有土地使用权抵押贷款证明书，抵押贷款期限为2006年4月10日至2007年4月10日，武穴市国土局未经审查，出具了武国土（抵押）字（2006）第021号证明书。该证明书注明“…2、本抵押贷款证明到期后，未办理注销或续订手续的本证明书一律无效。”翟中盛于2015年去世，去世前也未履行还款义务。武穴市农商行找到李基尧为翟中盛偿还借款，翟中盛以李基尧的国有土地使用权证在武穴市农商行处办理的抵押借款和在武穴市国土局处办理的抵押贷款证明的情况，李基尧并不知情，也没有在抵押借款合同上签字，更没有签字申请在武穴市国土局处办理抵押贷款证明等一系列手续。况且该证明书一年期限届满后，在未办理注销手续或续订手续的情况下，该证明书应无效，武穴市国土局应将国有土地使用权证原件返还给李基尧。综上所述，故诉至法院，请求：1、请求确认被告出具的武国土（抵押）字（2006）第021号国有土地使用权抵押贷款证明书无效。2、判令被告返还原告的武穴国用（97）字第053701152-9号国有土地使用权证。3、本案受理费由被告负担。原告李基尧为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：1、李基尧土地使用权证，拟证明李基尧取得了合法的土地使用权；2、武国土（抵押）字（2006）第021号国有土地使用权抵押贷款证明书一份，拟证明武穴市国土局已经办理了抵押证明。以上证据均为复印件。
被告武穴市国土局口头辩称，李基尧的起诉只是一个证明文件，并不是抵押登记手续，并没有违反法律规定，我们应出具的是抵押贷款手续，只有提供人才能要求返还。被告武穴市国土局在法定期限内，向本院提供以下证据：1、李基尧土地使用权证，拟证明武穴市国土局凭土地证办理的证明书，符合法律规定。
第三人武穴市农商行口头述称，李基尧和翟中盛是亲戚关系，翟中盛贷款没有抵押物，所以李基尧帮翟中盛担保，翟中盛未去世之前，武穴市农商行的信贷员多次同李基尧去要求其返还借款，且李基尧的起诉超过了时效。第三人武穴市农商行向本院提供以下证据：农信质借字（2006）第4-21号抵质押担保借款合同及抵押（质押）物品清单，拟证明李基尧为此笔贷款办理了抵押担保手续。
庭审质证时，被告武穴市国土局对原告李基尧提供的证据1、2的真实性无异议，但认为应凭证明书去办理抵押登记手续，也就是他项权证。第三人武穴市农商行对原告李基尧提供的证据无异议。
原告李基尧对被告武穴市国土局提供的李基尧的土地使用权证的真实性无异议，但认为武穴市国土局出具证明的行为其不清楚，也没有在相关材料上签字。第三人武穴市农商行对被告武穴市国土局提供的证据无异议。
被告武穴市国土局对第三人武穴市农商行提供的抵押担保合同和抵押物品清单不发表质证意见。原告李基尧对第三人武穴市农商行提供的证据真实性无异议，但认为其没有签字。
本院对上述各方当事人出具的证据予以确认。
经审理查明，1997年12月29日，李基尧在武穴市大法寺集贸市场取得一宗国有土地，并办理了武穴国用（97）字第053701152-9号《国有土地使用权证》。
2006年4月9日，翟中盛（已于2015年去世）因购船需要贷款，遂在武穴市农村商业银行大法寺信用社签订《抵押担保借款合同》，合同主要内容为“贷款种类：抵押；借款用途：购船；贷款金额：叁万元整；贷款期限：自2006年4月9日起至2007年4月9日；抵押人签名的是李基尧。”同时大法寺信用社出具了一份《抵押（质押）物品清单》其中物品名称为李基尧的《国有土地使用权证》和2006年4月10日加盖武穴市国土局大法寺国土资源所印章的武国土（抵押）字（2006）第021号《国有土地使用权抵押贷款证明书》，该证明书附注“1、本抵押贷款证明到期后，该抵押权人督促抵押人到市国土资源局国土资源所办理注销或续订抵押登记手续。2、本抵押贷款证明书到期后，未办理注销或续订手续的本证明书一律无效。”李基尧所持有的《国有土地使用权证》也一同被存放在大法寺国土资源所。
随后，翟中盛没有偿还贷款，武穴市大法寺信用社信贷员多次找李基尧还款未果。
另查明，中国银行业监督管理委员会湖北监管局鄂银监复（2012）341号《关于湖北武穴农村商业银行股份有限公司开业的批复》批准湖北农村商业银行股份有限公司开业。武穴市农村信用合作联社自行终止，其债权债务转为该行债权债务。
本院认为，一、参照国家土地管理局（1995）国土（法）字第184号《土地登记规则》第二十九条“依法抵押土地使用权的，当事人应当在抵押合同签订后十五日内，持抵押合同以及有关文件申请土地使用权抵押登记。土地管理部门应当在被抵押土地的土地登记卡上登记，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。同一宗地多次抵押时，以收到抵押登记申请先后为序办理抵押登记和实现抵押权。”的规定，被告武穴市国土局于2006年4月10日对翟中盛与第三人武穴市农商行抵押贷款合同办理的《国有土地使用权抵押贷款证明书》的行为没有法规依据。且庭审中被告武穴市国土局辩称抵押贷款证明书不代表其已办理了抵押手续，仅是一份办理抵押登记前的证明，原告李基尧诉请撤销抵押登记行为因抵押行为并未办理，故被告武穴市国土局的证明行为并未发生抵押登记的法律效力。
二、尽管被告武穴市国土局为原告李基尧的国有土地使用权设定抵押出具了贷款抵押证明，第三人武穴市农商行也将贷款发放给了翟中盛，但该笔贷款能否予以收回取决于贷款人翟中盛的资信情况和偿还能力，属民商事案件审理范围。至于抵押贷款证明与第三人武穴市农商行之间发放贷款的因果关系与法律意义不在本案审理范围。原告李基尧的《国有土地使用权证》被留置在被告武穴市国土局处本身就不符合法规规定。因此，原告李基尧要求将其持有的《国有土地使用权证》从被告武穴市国土局处返还的诉讼请求应予以支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”、第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”之规定，判决如下：
一、确认被告武穴市国土资源局于2006年4月10日办理的武国土（抵押）字（2006）第021号《国有土地使用权抵押贷款证明书》无效。
二、限被告武穴市国土资源局在本判决生效后二十日内返还原告李基尧的《国有土地使用权证》。
本案受理费50元，由被告武穴市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。
审 判 长 杨建农
审 判 员 宋文涛
人民陪审员 钟喜红
二〇一六年十一月二日
书 记 员 蒋 励