江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行终字第00075号
上诉人（原审原告）江苏中科时代电气制造股份有限公司（下称中科公司），住所地江苏省苏州市高新区金枫路169号。
法定代表人吕杰，董事长。
委托代理人ＸＸ稳，江苏百年东吴律师事务所律师。
委托代理人吴珏，江苏百年东吴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局（下称市住建局），住所地江苏省苏州市锦帆路239号。
法定代表人张永清，局长。
委托代理人陈明媛，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
委托代理人黄倩。
原审第三人苏州开关二厂有限公司（下称开关二厂），住所地江苏省苏州市新区银珠路18号。
法定代表人叶忠，董事长。
委托代理人王伟，江苏易天律师事务所律师。
委托代理人黄艳苓，江苏易天律师事务所律师。
原审第三人苏州市轨道交通集团有限公司（下称轨交公司），住所地江苏省苏州市干将西路668号。
法定代表人周明保，总经理。
委托代理人丁益鸣，江苏正华正律师事务所律师。
原审第三人施耐德电气（中国）有限公司（下称施耐德公司），住所地北京市朝阳区望京东路6号施耐德电气大厦。
法定代表人朱海，董事长。
原审第三人镇江默勒电器有限公司（下称默勒公司），住所地江苏省扬中市新坝镇新中南路154号。
法定代表人徐广福，董事长。
委托代理人ＸＸ。
委托代理人何少林。
原审第三人上海天灵开关厂有限公司（下称天灵公司），住所地上海市嘉定区嘉行公路868号。
法定代表人罗灿源，总经理。
原审第三人有能集团有限公司（下称有能公司），住所地江苏省扬中市新坝科技园南自路1号。
法定代表人倪道宏，董事长。
原审第三人江苏华冠电器集团有限公司（下称华冠公司），住所地江苏省常州市新北区泰山路218号。
法定代表人陈鉴华，董事长。
上诉人中科公司因建设行政监督一案，不服江苏省苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第0024号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月11日立案受理后，依法组成合议庭，于同年7月21日依法公开开庭审理了本案。上诉人中科公司的委托代理人吴珏，被上诉人市住建局的委托代理人陈明媛，原审第三人开关二厂的委托代理人王伟、黄艳苓，原审第三人轨交公司的委托代理人丁益鸣，原审第三人默勒公司的委托代理人ＸＸ、何少林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，中科公司因认为“苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目”中存在着“限价超高、程序违法、招标人与投标人之间以及投标人之间存在串通投标的违法情形”，于2013年12月19日向市住建局投诉，市住建局于2013年12月26日组织招标人轨交公司与中科公司代表沟通质证，于2014年1月2日至1月16日期间分别以书面或当面调查询问的形式向开关二厂、施耐德公司、默勒公司、天灵公司、华冠公司就中科公司投诉事项进行调查，听取被投诉人的陈述和申辩意见。调查期间，有能公司未对调查事项进行回复。另，2013年9月，在处理中科公司第一次投诉时，市住建局曾向施耐德公司进行调查询问，招标代理人江苏海外集团国际工程咨询有限公司向市住建局提交了《苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投诉情况说明》。根据上述调查情况，苏州市建设工程招标投标办公室受市住建局的委托于2014年1月17日作出投诉处理决定书，以“经调查，投诉人所投诉的投标限价超高事项，招标项目资金核定金额不属于我办或委托我办实施监督管理工作的苏州市住房和城乡建设局之职能范围；投诉人所投诉的招标人和投标人串通、投标人之间串通围标事项，投诉人未提交关于招标人与投标人串通、投标人相互串标围标的有效线索，我办调查过程中亦无法查实串通招标、投标的违法事实”为由，认为中科公司投诉“缺乏事实依据和法律依据”，根据《中华人民共和国招标投标法》（下称《招标投标法》）第七条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（下称《招标投标法实施条例》）第六十条、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四条、第六条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（下称《投诉处理办法》）第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第二十条第（一）款、第二十一条、第二十二条之规定，驳回中科公司“要求作出本次‘苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目’的招标、投标、中标无效以及重新招标处理的投诉”。
原审法院认为，依照《招标投标法》第七条第三款、《招标投标法实施条例》第四条第二款、《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条、《工程建设项目货物招标投标办法》第六条的规定，市住建局作为城乡建设主管部门，负责本行政区域内的城乡建设管理工作，具有对相关领域内招标投标活动实施监管的法定职权，是本案适格被告。经审查，本案中的资金核定额属于政府采购预算，并经政府财政部门审核通过，项目招标人在政府采购招标中采用资金核定单并在开标时公布的做法未违反国家强制性法律规定，且招投标过程中涉及资金核定金额的公布时间、投标报价超过资金核定单作为废标处理的事项均系招标文件中约定的内容，在招标文件中明示，各投标人在参与投标时均应知晓，亦未有对此提出过异议，理应遵守。另，项目资金核定金额并不由市住建局制作或审核，中科公司认为市住建局应当对资金核定金额定价合理性即中科公司所投诉的“限价超高”问题进行审查的主张缺乏法律依据。该事项已被（2014）姑苏行初字第0021号生效行政判决所确认。关于中科公司认为市住建局遗漏对其所投诉的程序违法问题调查的主张。根据本案确认的证据，市住建局在之前的投诉处理活动中已获取了相关情况，在处理本次投诉过程中亦要求相关被投诉人对程序违法问题进行说明，并未遗漏对中科公司投诉的程序违法事项的调查。市住建局在庭审中对中科公司投诉的程序违法问题进行说明，认为在中科公司之前的投诉处理过程中及中科公司诉市住建局的（2013）姑苏行初字第0092号行政诉讼中，市住建局已多次就本项目资金核定额非最高限价，资金核定额由苏州市财政局核定，不属于市住建局职能范围向中科公司释明，中科公司在庭审中亦未对此予以否认，表明中科公司对市住建局的主张应当是知晓的。市住建局在投诉处理决定书中将中科公司投诉的程序违法问题的调查意见表述为“招标项目资金核定金额不属于我办或委托我办实施监督管理工作的苏州市住房和城乡建设局之职能范围”，属表述欠缺严谨，存在瑕疵，但不构成违法。投标人投标时制定的投标报价及投标报价的单价组成属于投标人的经营自主权范畴，投标报价与货物成本价的差异及投标主体在不同项目中的投标报价差异不能直接作为判定投标主体在投标过程中存在违法行为的依据。中科公司认为市住建局应当通过调查上述内容，并据此分析判定是否存在资金核定金额提前泄露及投标人相互串标事实的观点不成成立，原审法院不予支持。根据《招标投标法实施条例》第六十条、《投诉处理办法》第七条第一款第（五）项规定，投诉人投诉时应当提供有效线索和相关证明文件。中科公司投诉招标人与投标人之间以及投标人之间存在串通投标的违法情形，除以各主体投标报价分析作为依据外，并未提供有关串标围标的确切线索和证据，市住建局通过投诉处理程序亦未查证到中科公司投诉的串标围标事项，市住建局认为中科公司投诉缺乏事实和法律依据，依据《投诉处理办法》第二十条第（一）项作出了驳回中科公司投诉的投诉处理决定，符合法律规定。被诉的投诉处理决定书主文中法律依据表述为《投诉处理办法》“第二十条第（一）款”，结合市住建局驳回中科公司投诉的投诉处理决定内容，市住建局表述有误，应为《投诉处理办法》“第二十条第（一）项”，在此予以纠正。综上，市住建局所作有关中科公司投诉事项的投诉处理决定符合法律规定，中科公司要求撤销的依据不足，原审法院不予支持。中科公司要求市住建局作出本次招标中标结果无效并重新招标的处理决定的诉讼请求因缺乏事实与法律依据，亦不予以支持。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回中科公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由中科公司负担。
上诉人中科公司上诉称，一，原审判决认定项目招标人采用资金核定单的形式不违反国家强制性法律规定属于适用法律错误。《招标投标法》并没有“资金核定单”的概念，只有“标底”和“最高限价”的概念。招标人在招标文件中明确“投标报价超过资金核定单的，属于重大偏差，视为未能对招标文件作出实质性响应，按废标处理。”从该规定看，资金核定单具有最高限价的法律效果，是事实上的最高限价。但招标人在招标文件中并未明确最高投标限价或最高投标限价的计算方法，违反了《招标投标法实施条例》第二十七条的规定。二、被上诉人对上诉人投诉的程序违法问题，未作出任何处理，亦未说明不处理的理由。原审判决认定被上诉人的上述行为属于瑕疵，不构成违法，系认定事实不清。三、《投诉处理办法》第十四条规定：“行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。对情况复杂、涉及面广的重大投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门可以会同其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门作出处理决定。”上诉人作为普通企业，没有调查的手段。针对上诉人的投诉，被上诉人仅是作了形式上的调查，未尽到应有的调查责任。本案所涉招投标中报价前五位投标人的投标报价明显异常畸高并呈规律性差异，符合《招标投标法实施条例》第四十条规定的视为串通投标的情形，应视为相互串通招投标。综上所述，请求撤销原判，撤销被上诉人于2014年1月17日作出的投诉处理决定书，责令被上诉人针对本次招标投标中存在的违法情形依法作出中标结果无效并重新招标的处理决定。一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市住建局答辩称，一、上诉人认为资金核定单是《招标投标法》中的最高限价的观点错误。招标活动允许不设最高限价，在不设最高限价的情况下，招标文件中不要求对价格进行说明。（2014）姑苏行初字第0021号生效判决已经对上诉人的该投诉事项作出认定，原审判决对该事项的处理并无不当。二、对于上诉人投诉的程序违法问题的处理，被上诉人认为，上诉人在投诉中提到的限价超高与程序违法的问题都是针对上诉人所认为的最高限价即资金核定额而言。因本次招标不存在最高限价，被上诉人在调查中对程序违法事项进行了调查，并在对资金核定额的处理中统一进行了回应，虽表述不严谨，但并非没有处理。被上诉人已就此多次向上诉人进行了告知说明，上诉人已知晓。三、被上诉人依照《投诉处理办法》第十四条、第十五条、第十六条、第十八条的规定，调取、查阅有关文件，核实有关情况，全面听取了投诉人、招标人及其招标代理人以及被投诉的其他投标人的陈述和申辩，对上诉人的投诉进行了全面的调查和处理。上诉人仅根据投标报价数据进行分析，并作为投诉的依据，而未提供任何证据或有效的线索。经调查，各投标人主要是通过向生厂商询价的方式来确定投标报价的策略，因品牌差异以及报价策略等不同而造成价格差异。涉案招投标活动系采取中间价得分最高的评标方式进行，在采用该评标方式的招投标活动中，不论中标人是谁，都会产生上诉人所主张的串通招投标的嫌疑。上诉人认为招标人事先将资金核定额泄露给部分投标人，也无任何证据予以证明。被上诉人依据现有证据无法查实上诉人所投诉的违法事项的存在，也没有确定中标无效、重新招标的事实和法律依据。针对上诉人的投诉，被上诉人按照《投诉处理办法》规定的调查方式和流程进行了调查，因上诉人的投诉缺乏事实根据和法律依据，驳回了上诉人的投诉，尽到了行政监督管理职责。请求维持原审判决。
原审第三人开关二厂、轨交公司、默勒公司述称：同原审陈述的意见。
原审第三人施耐德公司、天灵公司、有能公司、华冠公司未陈述意见。
原审被告向原审法院提供的证据材料有：1、招标文件关于符合性审查的条款；2、2013年9月5日施耐德公司的《调查询问笔录》；3、2014年1月14日施耐德公司的《调查询问笔录》；4、2013年9月16日《苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目投诉情况说明》；5、2013年12月26日市招标办组织招标人和中科公司沟通质证笔录；6、2014年1月2日苏二开公司的《调查询问笔录》；7、2014年1月2日和1月10日默勒公司的《调查询问笔录》；8、2014年1月6日天灵公司的《调查询问笔录》；9、2014年1月16日华冠公司的《苏州市轨道交通4号线及支线工程400V开关柜采购项目调查回复》；10、2014年1月9日，市招标办向有能公司邮寄送达《书面问询笔录》及其邮寄凭证和情况说明；11、《投诉处理决定书》。
原审被告向原审法院提供的法律依据为：《招标投标法》《招标投标法实施条例》、国办发（2000）34号《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》、建设部《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》、《工程建设项目货物招标投标办法》、《投诉处理办法》、《政府采购法》。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、《投诉书》；2、《投诉处理决定书》。
原审第三人苏州市开关二厂有限公司向原审法院提供的证据材料有：1、招标文件的部分内容；2、被告2013年7月25日在网上公示中标结果；3、2013年6月28日开标。
其他原审第三人未向原审法院提交证据材料。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院对证据认证正确。根据本案有效证据，本院查明的事实与原审无异。
庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人对上诉人的投诉所作的处理决定是否合法，分别发表了辩论意见。
上诉人中科公司认为，一、上诉人虽没有确切证据证明投标人中存在串标的行为，但根据有关投标人的报价可以推测出上述问题。投标报价包括低压柜和有源滤波两部分，根据正常的价格计算，上诉人的报价已经有合理的利润空间。涉案资金核定额高出合理价格水平，然而被投诉的五家企业投标报价均在资金核定额之下，但均与资金核定额相差不大，上述企业可能提前获知了资金核定额。被上诉人应该对上述情况和被投诉投标人的报价组成进行调查。二、被上诉人在组织招标人和上诉人进行沟通质证时，将招标人填写在调查询问人一栏，属程序违法。调查核实投标报价和不同商品单价无须征询上诉人意见，被上诉人的调查结论不客观。三、招标文件中明确超过资金核定额就作为废标处理，说明资金核定额的性质就是最高限价，应该按照《招标投标法》及《招标投标法实施条例》的规定办理。四、根据《招标投标实施条例》第四十条第（四）项的规定，本案所涉招投标应当视为串标情形。
被上诉人市住建局认为，被上诉人在收到上诉人的投诉之后，向招标人、招标代理人及被投诉的投标人进行了全面调查，根据《投诉处理办法》第十六条的规定组织招标人和上诉人对投诉事项进行了沟通质证。质证笔录中将招标人填写在调查人一栏，是因为调查笔录格式文本的限制。被上诉人对上诉人投诉的程序违法事项进行了调查，但因上诉人投诉的程序违法问题发生在其投诉的资金核定额事项中，而被诉处理决定书中认为资金核定额不属于被上诉人实施监管的职能范围，故而未再明确上诉人投诉的程序违法问题。
原审第三人轨交公司认为，一、涉案招标预算即资金核定单的价格是合理的，中标价格与资金核定额之间的差额与轻轨1号线同类招标时的差额相符。二、涉案招标商品的品牌不同，价格也不同。在存在多个分目报价的招标中，投标人可以采用不平衡报价的策略进行投标，该投标方式不被法律禁止。上诉人就某一单项价格来说明存在串标行为没有依据。三、资金核定单是根据江苏省发展和改革委员会的相关批复，由设计院根据初步设计和概算，结合市场情况形成，需报苏州市财政局核定，核定后于开标时向投标人公布。资金核定额的价格定位是适当高于市场价，给投标人一定的价格空间，防止因价格过低导致优秀产品因成本问题而无法中标。上诉人根据单方面的价格和成本进行测算得出的结论没有依据。招标人在招标文件中对资金核定单的做法进行了明示，上诉人在规定时间内对此未提异议，现在却认为此程序违法，违反了诚实信用原则。四、中标分数由价格分和技术分组成，上诉人没有中标的原因在于技术分，而非价格分。
原审第三人开关二厂认为，一、根据《招标投标法实施条例》第六十条的规定，上诉人投诉应当有必要的证据或证明材料。上诉人投诉时未提交必要的证据或证明材料，其投诉不具备法定条件，被上诉人驳回上诉人的投诉正确。二、即使资金核定额被认定为最高限价，也不能得出中标无效的结论，上诉人的请求没有法律依据。涉案招标文件已经明确了资金核定单的方式，上诉人明知该招标规则而未提出异议，在开标之后再就该事项提出投诉和诉讼，违反了诚实信用原则。
原审第三人默勒公司认为，上诉人根据产品品牌确定价格高低的观点不正确，不能仅根据产品品牌确定产品价格。
本院认为，根据《招标投标法》第七条第三款的规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条规定，市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。根据《工程建设项目货物招标投标办法》第六条的规定，各级政府部门依照国务院和地方各级人民政府关于工程建设项目行政监督的职责分工，对工程建设项目中所包括的货物招标投标活动实施监督，依法查处货物招标投标活动中的违法行为。本案中，市住建局作为城乡建设主管部门，具有对本行政区域内的市政工程项目中相关货物招标投标活动进行监督执法的法定职权，是本案适格被告。
关于上诉人提出招标人应当将资金核定额作为最高限价在招标文件中予以明确或说明其计算方法的问题。经查，有关资金核定额的事项已被（2014）姑苏行初字第0021号生效行政判决所确认，涉案资金核定额属于政府采购预算，并经政府财政部门审核通过，项目招标人在政府采购招标中采用资金核定单并在开标时公布的做法未违反国家强制性法律规定，且招投标过程中涉及资金核定额的公布时间、投标报价超过资金核定额作为废标处理的事项均系招标文件中约定的内容，在招标文件中明示，各投标人在参与投标时均应知晓，亦未有对此提出过异议，理应遵守。上诉人的观点不能成立，本院不予支持。
关于上诉人认为被上诉人遗漏对其所投诉的程序违法问题进行调查的主张。经查，被上诉人对上诉人投诉的程序违法事项进行了调查，但因上诉人投诉的程序违法问题发生在其投诉的资金核定额事项中，而被诉处理决定书中认为资金核定额不属于被上诉人实施监管的职能范围，故而未再明确上诉人投诉的程序违法问题。被诉投诉处理决定对该问题的表述欠缺严谨，但不影响被诉投诉处理决定的合法性。至于上诉人提出的被上诉人组织上诉人与招标人的质证笔录中，将招标人填写在调查人栏下，属程序违法的问题。经查，被上诉人根据《投诉处理办法》第十六条的规定组织招标人和上诉人围绕投诉事项进行了沟通质证，从质证笔录的内容看，被上诉人在质证过程中处于调查人的位置，招标人处于被调查人的位置。因此，尽管质证笔录上将招标人填写在调查人一栏有不妥之处，但是不影响调查程序的合法性。上诉人的上述理由不能成立，本院不予采纳。
本案中，上诉人通过对投标报价进行分析，认为投标报价前五位的投标人的报价明显异常畸高并呈规律性差异，可能存在资金核定额提前泄露以及应视为相互串通招投标的情形，向被上诉人投诉，但上诉人并未提供有关串标围标的有效线索或相关证明文件。被上诉人收到上诉人的投诉后对相关招标人、招标代理人和投标人进行调查，并组织招标人和上诉人进行了沟通质证，但并未发现上诉人所投诉的违法情形。据此，被上诉人认定上诉人所投诉的违法情形并不存在，上诉人的投诉无事实根据和法律依据，遂作出了驳回上诉人投诉的处理决定，符合法律规定。对于被诉投诉处理决定书中相关法律依据表述不规范的问题，原审法院已予以指出。
综上所述，上诉人中科公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏中科时代电气制造股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一四年八月八日
书 记 员 尹 樱