浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙绍行终字第136号
上诉人（原审原告）应利波（曾用名应黎波）。
委托代理人李军民。
被上诉人（原审被告）绍兴市国土资源局上虞区分局，住所地绍兴市上虞区百官街道人民中路321号。
法定代表人龚开洋。
委托代理人魏泽峰。
原审第三人浙江银邦集团有限公司，住所地绍兴市上虞区丰惠镇东郊。
法定代表人杜岳炫。
原审第三人上虞市土地整理垦造中心，住所地绍兴市上虞区百官街道江东路***号。
法定代表人王俊哲。
委托代理人杨海娟。
上诉人应利波因土地转让批复行政行为一案，不服绍兴市上虞区人民法院于2015年6月30日作出的（2015）绍虞行初字第27号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人应利波及其委托代理人李军民，被上诉人绍兴市国土资源局上虞区分局的副局长朱柏治及该局委托代理人魏泽峰，原审第三人上虞市土地整理垦造中心的委托代理人杨海娟到庭参加诉讼，原审第三人浙江银邦集团有限公司经本院合法传唤无正当理由拒不到到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2002年12月2日，原上虞市国土资源局（现绍兴市国土资源局上虞区分局）作出《关于同意土地转让的批复》（虞土资（2002）92号），同意第三人上虞市土地整理垦造中心将海涂九六丘三期的2000亩土地有偿转让给浙江银邦集团有限公司。2002年12月6日，上虞市土地整理垦造中心与浙江银邦集团有限公司签订一份《土地使用权转让协议》，内容为上虞市土地整理垦造中心将海涂九六丘三期2，139亩农业用地的土地使用权转让给浙江银邦集团有限公司，转让价格为每亩2，100元。2003年4月22日，浙江银邦集团有限公司向原上虞市国土资源局（现绍兴市国土资源局上虞区分局）缴纳了土地转让款4，491，900元。2005年浙江银邦集团有限公司与钱百海签订一份《土地承包合同书》，浙江银邦集团有限公司将包括原告应利波经营的九六丘地块在内的海涂土地承包给案外人钱百海，承包费为每亩每年170元，承包期为2005年11月1日至2007年10月31日（其中原告应利波经营地块的承包期为2006年2月1日至2008年1月31日）；2010年10月31日，浙江银邦集团有限公司与钱百海又签订一份《土地承包合同书》，将包括被告应利波经营的九六丘地块在内的共2，865亩海涂土地承包给钱百海，承包期为2010年11月1日至2011年9月30日，承包费总计为700，000元。另查明，原告应利波，曾用名应黎波，于2000年12月11日与上虞市新港农垦场之间签订《承包合同》一份并经过公证，承包期为2001年2月1日至2006年1月31日；2006年2月1日，第三人浙江银邦集团有限公司（甲方）代表钱百海与原告应利波签订一份《承包合同书》，合同约定将海涂九六丘三期西半丘五号方（东）地块841亩土地承包给应利波，承包期为2006年2月1日至2008年1月31日，承包费为每亩240元，计人民币202，056元。2009年2月18日，案外人钱百海与原告应利波签订一份《承包合同书》，内容为应利波继续承包其原来承包经营的海涂九六丘土地，承包费为每亩500元，承包期为2009年2月1日至2014年1月30日。原告应利波向第三人浙江银邦集团有限公司缴纳了2006年的承包款202，056元，2008年至2011年的土地承包款由应利波交给了案外人钱百海。浙江银邦集团有限公司诉应利波侵权责任纠纷一案经绍兴市上虞区人民法院（2013）绍虞滨民初字第24号、绍兴市中级人民法院（2014）浙绍民终字第403号审结，与本案相关的事实部分与该院查明的事实一致。2013年11月7日上虞市机构编制委员会虞编（2013）56号：上虞市国土资源局现为绍兴市上虞区国土资源局；2014年5月26日绍兴市上虞区机构编制委员会虞编（2014）9号《关于区规划和国土资源机构更名的通知》：绍兴市上虞区国土资源局更名为绍兴市国土资源局上虞区分局。
原审法院认为：第一，原告应利波以应黎波名义于2000年12月11日与上虞市新港农垦场之间签订《渔业承包合同书》一份并经过公证，承包期为2001年2月1日至2006年1月31日；2006年2月1日，第三人浙江银邦集团有限公司（甲方）代表钱百海与原告应黎波签订一份《承包合同书》，合同约定将海涂九六丘三期西半丘五号方（东）地块841.9亩土地承包给应利波，承包期为2006年2月1日至2008年1月31日，承包费为每亩240元，计人民币202，056元。原告应利波签订承包合同另一方的主体发生变化，被告绍兴市国土资源局上虞区分局作出的《关于同意土地转让的批复》（虞土资（2002）92号）发生时间在2002年12月2日，原告方应当知晓涉案土地使用权利人发生变化，亦应当知晓被告行政行为作出的时间且第三人浙江银邦集团有限公司与原告应利波土地侵权责任纠纷案于2013年3月21日、2013年6月4日、2013年6月24日公开开庭审理过程中有涉及到本案中被告于2002年12月2日的关于同意土地转让批复的行政行为，而原告于2015年4月20日才提起行政诉讼，超过了行政诉讼法定起诉期限规定。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中原告应利波以被告绍兴市国土资源局上虞区分局的批复行政行为侵害了原告在同等条件下的优先购买权为由提起行政诉讼，没有明确的法律依据且与该批复行政行为无直接利害关系，故原告主体不适格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告应利波的起诉。
上诉人应利波上诉称：1.上诉人不知涉案土地使用权主体发生变化。上诉人虽于2006年2月1日与浙江银邦集团有限公司代表签订承包合同，但该合同未涉及土地使用权人的变更，合同相对人也未予告知。上诉人即使知道土地使用权人发生变更，也因发生变更的原因复杂而无从判定如何发生变更，更不知有无被诉批复行为的存在。故原审法院将权利人发生变化等同于上诉人知道被诉行政行为的观点是错误的。2.上诉人于2013年3月8日诉至法院，但因原审法院迟迟不予立案。起诉材料一直在原审法院立案庭。直至2015年原审法院要求上诉人将起诉时间改为2015年。3.上诉人与被诉行政行为有利害关系。涉案土地使用权人的变更导致承包合同的履行对象发生变化。利害关系不以优先购买权的存在为必要，法院应对优先购买权以外的其他情形一并审查，以确定是否存在利害关系。请求撤销原审裁定。
被上诉人绍兴市国土资源局上虞区分局辩称：1.上诉人与涉案土地使用权转让批复行为已无事实上的利害关系。（1）上诉人虽与上虞新港农垦场具有土地承包关系，但该承包关系因其与浙江银邦集团有限公司代表钱百海于2006年2月1日重新签订承包合同而自然终止，其所主张的“优先购买权”也因上述签约行为而丧失，其对该土地使用权的承包权也已由绍兴市上虞区人民政府（2013）绍虞滨初字第24号民事判决和绍兴市中级人民法院（2014）浙绍民终字第403号民事判决确认丧失。（2）上诉人所主张的优先购买权依法不能成立。被上诉人批复的是土地使用权的转让，并非土地所有权的转让。法律并未规定土地使用权转让时，土地承包人有优先权。优先权是民事权利，上诉人应通过民事诉讼途径向合同相对方主张，与被诉批复行为无直接利害关系。（3）上诉人主张承包合同履行与被诉批复行为密切相关，也只是事实上的关联性，并非法律意义上的利害关系。2.上诉人的起诉超过法定期限。请求驳回上诉人的上诉。
原审第三人上虞市土地整理垦造中心的答辩理由与被上诉人绍兴市国土资源局上虞区分局一致。
原审第三人浙江银邦集团有限公司未提交书面答辩意见。
庭审中，各方围绕上诉人提起诉讼是否超过起诉期限及上诉人与被诉批复行为有无利害关系等争议焦点进行陈述、论辩。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：一、关于上诉人与被诉批复行为有无利害关系。法律并未规定国有土地承包人在其所承包的国有土地转让时享有优先购买权，上诉人与上虞市新港农垦场签订的承包合同也未约定上诉人享有优先购买权。2000年12月11日，上诉人与上虞市新港农垦场签订承包合同后，上诉人于承包期内一直正常经营，并向合同相对人上虞市新港农垦场缴纳承包金，直至2006年1月31日承包期届满之日。故被上诉人于2002年12月2日作出的被诉土地转让批复行为，未对上诉人的承包权产生实际影响，与上诉人并无法律上的利害关系。二、关于上诉人是否超过起诉期限。上诉人即便要主张优先购买权，也应在法定期限内行使。被上诉人于2002年12月2日作出的土地转让批复行为系内部行为，对外效力主要体现为包括涉案土地在内的权利人发生变更。上诉人与上虞市新港农垦场签订的承包合同于2006年1月31日到期，同年2月1日，与上诉人签订土地承包合同的主体不再是上虞市新港农垦场，而是浙江银邦集团有限公司的代表人钱百海。按照常理，上诉人在签约时应当知道涉案土地的权利人已发生变更，其所主张的优先购买权受到侵害，而上诉人一直未通过司法途径表达异议、寻求救济。即便如上诉人所述其于2013年已向原审法院提起诉讼，亦超过了《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》所规定的起诉期限。
综上，上诉人的上诉理由，依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 建
审 判 员 梅 云
代理审判员 傅芝兰
二〇一五年十月十五日
书 记 员 寿 梦