贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终247号
上诉人（一审第三人）：遵义市汇川区高桥街道办事处鱼芽社区茅草组（下称茅草组）。
负责人：李树会，组长。
上诉人（一审第三人）：遵义市汇川区高桥街道办事处鱼芽社区营盘组（下称营盘组）。
负责人:陈太芬，组长。
二上诉人共同委托代理人:王滢钦、周岑，贵州与之律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：遵义市汇川区高桥街道办事处鱼芽社区石坳口组（石坳口组）。
负责人：杨成选，组长。
被上诉人（一审原告）：遵义市汇川区高桥街道办事处鱼芽社区大堡林组（大堡林组）。
负责人：陈桂银，组长。
二被上诉人共同委托代理人：曾奇志、赵廷友，贵州大智律师事务所律师。
一审被告：遵义市汇川区人民政府，住所地遵义市汇川区汇川大道行政办公中心。
法定代表人：郭正勇，区长。
委托代理人：李昌跃，汇川区林业局法规科科长。
委托代理人：范德会，贵州他山律师事务所律师。
一审被告：遵义市人民政府，住所地遵义市汇川区人民路343号。
法定代表人：魏树旺，市长。
委托代理人：谈谈，贵州名城（习水）律师事务所律师。
一审第三人：遵义市汇川区高桥街道办事处鱼芽社区居民委员会（下称鱼芽居委会），住所地遵义市汇川区高桥街道办事处鱼芽居。
负责人:杨润明，主任。
上诉人茅草组、营盘组因林地确权处理决定及行政复议决定一案，不服遵义市红花岗区人民法院（2017）黔0302行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：争议林地是位于遵义市××区高桥办事处鱼芽社区“沙坡”林地（包括石厂湾、孙家湾、羊子岩林地）。2014年，因修建九节滩至汇川大道道路工程征收鱼芽社区沙坡林地400余亩，其中118.1795亩（包括50.12亩退耕还林林地，68.0595亩原生态林地）原告石坳口组、大堡林组与第三人茅草组、营盘组四个村民组发生林权纠纷。争议发生后，被告区政府及相关部门多次组织争议各方当事人进行调解，但因双方分歧较大，调解无果。2015年9月8日原告向被告区政府提出确权申请，被告受理确权申请后，于2016年6月1日作出汇府行决字（2016）2号林地权属行政确权决定，原告不服该决定，申请行政复议。被告市政府受理后，送达了行政案件受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书，于2016年9月8日作出遵府行复（2016）164号行政复议决定，决定维持被告区政府作出的汇府行决字（2016）2号林地权属行政确权决定。原告不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，被告区政府具有对原告和第三人之间林地纠纷进行确权的法定职权。关于被告区政府做出的汇府行决字（2016）2号林地权属行政确权决定是否合法的问题。被告区政府作出决定的依据有：高桥街道办事处人民政府“关于鱼芽社区沙坡土地、林地矛盾纠纷调查处理的情况报告”、高桥街道办事处鱼芽社区石坳口组50.12亩《贵州省退耕还林还草粮食供应和现金兑现证》及现任茅草组、营盘组、石坳口组、大堡林组组长调查笔录。被告依据《贵州省退耕还林还草粮食供应和现金兑现证》确认争议林地中的50.12亩退耕还林林地的使用权和林木所有权属于原告所有，证据确凿，事实清楚。对于另外68.0595亩原生林，被告区政府依据的是在调查中基于原告和第三人村民的陈述形成的情况报告，及对茅草组组长、石坳口组组长、大堡林组组长及营盘组组长及村民的询问笔录。村民的陈述无其他书证印证，单独不具备证据效力；对各组的询问笔录，该询问笔录均未记载询问人及记录人，其中对营盘组的询问是三个人同时询问作出一份询问笔录，所有询问笔录均不符合证据的形式要件。并且询问笔录的内容实质是各组的陈述。且被询问人均是利害关系人，不足以证明客观事实，故调查笔录不能作为证据使用。所以被告作出决定依据的证据不足以证明争议68.0595亩应当属于原告与第三人四个村民组共享。被告认定68.0595亩原生林由石坳口组、大堡林组、茅草组、营盘组四个组共同享有林地使用权和林木所有权，主要认为双方均未提交有效的证明。庭审中，第三人茅草组、营盘组未提交证据证明其主张，原告提交的证据中，有护林人员签订的对沙坡天然林进行管护的合同、对护林人员支付补助清册、护林人员考核表、石坳口组对天然林签订的防火责任书、鱼芽村铁路护路联防承包责任书、石坳口组支付村民到沙坡除草工资清册、石坳口村民组到村委会领取森林防火补贴票据、其他单位因工程损害天然林支付石坳口组的损失证明等证据，能够证明原告曾除对沙坡退耕还林林地进行经营、管护外，还对沙坡原生林林地进行管护、经营的事实。原告提交的上述证据符合《林地林木权属争议调查处理办法》第八条及《贵州省林地管理条例》第十九条的规定，可以作为处理林权争议的证明材料。根据《林地林木权属争议调查处理办法》第十二条“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外”规定，沙坡68.0595亩原生林林地使用权和林木所有权应当属原告所有。原告提供的证据能充分证明其对争议林地进行经营管护的事实，而第三人无证据证明其对争议林地进行经营管护的事实，故被告区政府将争议林地确权为石坳口组、大堡林组、茅草组、营盘组四个组共同享有林地使用权和林木所有权，证据不足，事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”的规定，对被告区政府做出的汇府行决字（2016）2号林地权属行政确权决定第（二）项依法予以撤销，并由区政府重新作出行政行为。对被告市政府作出的遵府行复（2016）164号行政复议决定，依法予以撤销。原告主张确认争议林地之中的68.0595亩原生林地的使用权和林木所有权全部归二原告集体享有，两第三人不享有争议林地之中的68.0595亩原生林地的使用权和林木所有权，该请求不属于人民法院行政案件审理范围，原告应当另行向相关人民政府申请确权。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销被告遵义市汇川区人民政府于2016年6月1日作出的汇府行决字（2016）2号林地权属行政确权决定第二项即“（二）对于争议林地中68.0595亩原生林地，由于申请人与被申请人双方均未能提供有效证据，根据《贵州省林地管理条例》第二十条第三项‘争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理’，应由鱼芽社区石坳口组、大堡林组、茅草组、营盘组四个组共同享有林地使用权和林木所有权，其各组具体面积的划分由高桥镇鱼芽社区根据按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用以及社会和谐稳定的原则进行划分明确”，并由遵义市汇川区人民政府在法定期限内重新作出行政行为；二、撤销原告遵义市人民政府于2016年9月8日作出的遵府行复（2016）164号行政复议决定。案件受理费50元，由被告遵义市汇川区人民政府负担。
宣判后，第三人茅草组、营盘组不服，向本院上诉，请求撤销一审判决，维持汇府行决字（2016）2号《林地权属行政确权决定书》及遵府行复(2016)164号行政复议决定，并由石坳口组、大堡组承担二审案件诉讼费。理由是：1、本案所涉及沙坡林地118.1795亩所有权属于鱼芽村集体所有，60年代、70年代均由茅草组、营盘组、石坳口组使用、管护、经营。2000年退耕还林，石坳口组对沙坡部分林地面积50.12亩，进行除草、护林等均领取了工资和补贴。对于争议林地之中的68.0595亩原生林地，被上诉人石坳口组、大堡林组均不能提供有效证据证明其拥有林权，沙坡林地118.1795亩林地从未承包下户。石坳口组提供的《贵州省退耕还林还草粮食供应及现金兑现证》不是林地使用权的合法权属证书。由于争议林地因政府道路工程建设，造成地表、地貌发生较大改变，不能进行现场勘查定界，汇川区人民政府根据实际情况和争议各方提供的相关资料作出了汇府行决字（2016）2号《林地权属行政确权决定书》，程序合法，事实清楚，符合法律、法规、政策，适用法律正确，有利于化解争议各方的矛盾，有利于相关林地的生产管理及补偿分配。2、被上诉人石坳组提供的《贵州省退耕还林还草粮食供应及现金兑现证》等证据不能证明其对本案所涉及的118.1795亩沙坡林地当中的68.0595亩原生林地享有林地使用权和林木所有权，不能成为一审法院撤销汇川区人民政府作出的汇府行决字（2016）2号《林地权属行政确权决定书》以及遵府行复(2016)164号行政复议决定证据。一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，侵害了上诉人的合法权益，依法给予纠正，应支持上诉人的全部请求。
被上诉人石坳口组、大堡林组答辩称，答辩人在一审中对争议林地中的68.0595亩原生林进行了长期管护、经营的事实提供了充分的证据。一审判决认定争议林地中的68.0595亩原生林林地使用权和林木所有权属答辩人所有是正确的。上诉人茅草组、营盘组未提交任何证据证明其主张。一审被告汇川区人民政府作出的汇府行决字（2016）2号《林地权属行政确权决定书》以双方均未提交有效的证据为由确认上诉人茅草组、营盘组也享有68.0595亩原生林林地使用权和林木所有权是错误的。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人茅草组、营盘组的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告遵义市人民政府答辩称，答辩人认为一审法院判决对争议林地中50.12亩退耕还林的权属维持了汇川区人民政府的行政确权行为和答辩人的复议决定是正确的。争议林地中68.0595亩原生林地，各方均未提供充分证据证明林地使用权和林木所有权归属。因此，遵府行复（2016）164号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序正当合法。二审法院应改判驳回石坳口组和大堡林组的诉讼请求。
一审被告遵义市汇川区人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。
一审第三人鱼芽居委会在法定期限内未提交书面答辩意见。
各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审查的行政行为是汇府行决字（2016）2号林地权属行政确权决定和遵府行复（2016）164号行政复议决定，争议焦点是，行政行为认定争议林地中68.0595亩原生林地使用权和林木所有权归本案上诉人与被上诉人四个村民组共有的事实是否清楚。
本案中，争议林地“沙坡”系因政府征用土地产生权属纠纷，面积118.1795亩，其中50.12亩为退耕还林地，68.0595亩原生林地或者在退耕还林前已形成林地。茅草组、营盘组主张争议林地属鱼芽村集体所有，由茅草组、营盘组和石坳口组、大堡林组共同使用、管护，但未提交书面证据证明其主张。石坳口组、大堡林组主张对争议地拥有所有权和使用权，提交了1、退耕还林还草粮食供应及现金兑现证、2003年植树人员工资表、退耕还林私人植树补偿表、退耕还林私人植树补助表、退耕还林除草人员工资表、领条、退耕还林款发放表（2004年）、退耕还林补助发放表（2006年）、退耕还林补助发放表（2007年），能够证明争议林地中的50.12亩退耕还林地由其退耕还林形成，并已享受相关补贴。2、会议记录、森林防火经费支付票据、森林扑火现场图片、天然林资源保护工程森林资源管护合同、森林资源管护承包合同书、护林防火责任书、天保管护人员考核表（2003）、2005年春节、清明节防火加班工资表、森林防火人员补助发放表、2012年沙坡除草工资表、2013年沙坡割草工资表、石坳口组账册、证明、内部结算票据（2004年）、内部结算票据（2008年）、鱼芽村铁路护路联防承包责任书、鱼芽村铁路护路联防承包责任书等，能够证明其对争议林地中68.0595亩原生林地进行管护的事实。为此，汇川区政府确认争议林地中的50.12亩退耕还林林地的使用权和林木所有权属于原告所有，证据确凿，事实清楚，依法应予维持。但是，对争议林地中68.0595亩原生林地，汇川区政府认定属本案上诉人与被上诉人四个村民组共同享有林地使用权和林木所有权，证据不充分，属事实不清，依法应予撤销。此外，争议林地所有权归谁未予确认。因此，原判决撤销确权决定第二项并责令重新作出行政行为，撤销复议决定并无不当，汇川区政府在重作时应当对争议林地所有权一并明确。
综上，原审判决认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人茅草组、营盘组各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 方 兵
审判员 李永华
二〇一七年十一月二十日
书记员 瞿胜黎