广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉中行终字第70号
上诉人（一审原告）陆川县横山镇陆洪村第14村民小组。
诉讼代表人陈祖芳，男，1951年4月出生，汉族，农民。
委托代理人吴藤，广西民族律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）陆川县林业局。
法定代表人王兆强，局长。
委托代理人吕德辉，广西华锦律师事务所律师。
委托代理人胡立明，男，1976年8月出生，汉族，陆川县林业局干部。
一审第三人陆川县横山镇高冲村民委员会。
法定代表人刘云龙，主任。
委托代理人凌成宝，男，1937年3月出生，汉族。
委托代理人伍廷林，男，1943年8月出生，汉族。
上诉人陆川县横山镇陆洪村第14村民小组（以下简称陆洪村14组）因林地权属纠纷一案，不服陆川县人民法院（2014）陆行初字第7号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2014年9月23日受理后，于同年9月28日向被上诉人陆川县林业局送达了应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月13日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人经本院依法传唤，除被上诉人陆川县林业局的法定代表人王兆强和一审第三人陆川县横山镇高冲村民委员会（以下简称高冲村委会）的法定代表人刘云龙不到庭参加诉讼外，其余诉讼参加人均到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
一审判决认定以下事实：陆洪村14组与高冲村委会争议的白额岭、石屋冲、独岭等10多个山岭林地的面积共约1200亩，四至界址清楚。其中，陆洪村14组申请确权的横过白额岭坳水渠面的山岭林地在1986年1月28日已经陆政办发（1986）第11号《陆川县人民政府办公室文件》（以下简称11号文件）进行过确权，归高冲村委会所有和管理使用。申请确权的另一部分独岭、白花窝等山岭林地已经登记在高冲村委会提供的“陆川县山林权证”范围内，现由高冲村委会管理使用。陆洪村14组在向陆川县林业局申请确权过程中，由于未能提供能够证明争议的山岭林地由其管理和使用的事实和依据，陆川县林业局于2013年11月25日作出了陆林不受字（2013）001号《权属纠纷调处申请不予受理通知书》（以下简称001号不予受理通知），陆洪村14组不服向玉林市林业局申请行政复议，玉林市林业局于2014年3月21日作出了玉林行复决（2014）1号《行政复议决定书》，维持了陆川县林业局作出的001号不予受理通知，陆洪村14组于2014年4月9日向陆川县人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销001号不予受理通知，并判令陆川县林业局重新作出具体行政行为。
一审判决认为，陆川县林业局根据2013年12月1日之前实施的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）第二十条第（五）项和第二十一条第二款第（一）项之规定，认定陆洪村14组所提交的山岭林地归属其所有的申请材料不符合受理条件，并作出001号不予受理通知，有陆川县政府办11号文件和高冲村委会提供的“陆川县山林权证”为依据，事实清楚，证据确凿，程序合法，实体处理行当，适用法律法规正确。陆洪村14组所提交的证据不能证实所争议的山岭林地归其管理使用的事实，而事实上现所争议的山岭林地一直归高冲村委会所有和管理使用，因而对陆洪村14组提出的诉讼主张和请求不予支持。一审判决结果是维持001号不予受理通知。
上诉人陆洪村14组上诉的请求如下：上诉人请求本院依法判决撤销一审判决和撤销001号不予受理通知，并判令被上诉人重新作出具体行政行为。上诉人的上诉理由是：一审判决认为横山乡政府调解意见超越职权属认定事实错误，上诉人与一审第三人的林地权属纠纷经横山乡政府调解处理，并于2005年8月15日作出《关于陆洪村14队与高冲村争议山岭、林地的调解意见》，认为争议山岭林地原则上归上诉人所有。该调解意见符合《条例》的有关规定，被上诉人否定横山乡政府的调解处理行为没有依据，一审判决认定事实错误；上诉人所提出的山林权属行政确权申请符合受理条件，一审判决认为上诉人举证不能属认定事实错误，双方争议的林地所有权，有的没有确定权属，有的林地确权有证据证明确有错误，上诉人提供有“四固定”档案材料、乡政府调解意见、承包山岭合同书、原乡政府及村干部调查笔录等证据，证实争议的山岭林地是属上诉人所有和管理；11号文件是对陆川县调处办关于陆洪村委会与上诉人山岭林地权属纠纷调查情况及处理意见的批复，一审第三人高冲村委会并不是该批复文件中的当事人，也没有兑换山岭林地的事实证据，将上诉人所有的林地处理给一审第三人没有依据，也不符合法律规定，不具备合法性；被上诉人超越职权，一审判决认为被上诉人行政行为程序合法，实体处理得当属认定事实和适用法律错误，上诉人与一审第三人的林地权属纠纷，经横山乡人民政府立案调处并于2005年8月15日作出了调解意见，该纠纷已经进入了调解处理程序，依据《条例》第十八条、第十九条、第二十条和《中华人民共和国森林法》第十七条等法律法规的规定，本案山岭林地权属纠纷应由陆川县人民政府作出裁决，被上诉人陆川县林业局作出001号不予受理通知属超越职权，程序违法，应予撤销。
被上诉人陆川县林业局答辩认为，一审判决对横山乡人民政府调解意见不予采信合法有效，根据有关法律法规的规定，土地山林纠纷经乡（镇）人民政府调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定，据此，横山乡人民政府所出具的调解意见不具有确权的法律效力；在本案的林地纠纷中，有部分范围在陆川县人民政府作出的处理意见中，且发生法律效力，有部分范围已在高冲村林场的《山林权证》之中，上述文件和证书，非经法定程序不能变更或撤销，横山乡人民政府对县政府已处理的林地无权重复处理，因而横山乡人民政府的调解意见明显不当；上诉人申请确权的林地，陆川县人民政府已确权终结，且颁发《山林权证》，被上诉人作为县政府的工作部门无权重复受理，经查“四固定”档案材料，部分争议山岭权属归上诉人所有，但原陆平大队已于1975年把这些山岭与高冲大队兑换塘肚岭办大队林场，塘肚岭的权属归陆洪村委会所有，上诉人既不准要回划兑的山岭也不得争要塘肚岭，且陆川县人民政府已于1981年向高冲村林场颁发了《山林权证》，确认林木林地所有权；对陆川县人民政府已经确权和发证的山林，上诉人未能提供争议山林属其所有的权属凭证，依据《条例》第二十一条第二款第（一）项规定，上诉人的确权申请不符合法定条件，被上诉人不予受理，本案未能进入调处程序；一审判决适用法律正确，维持被上诉人作出的具体行政行为公正，上诉人虽然提起上诉，但未能提供新的事实和证据，要求改判的理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审第三人高冲村委会的诉讼主张与被上诉人陆川县林业局的答辩意见相同。
经审理查明，上诉人与一审第三人现讼争的山岭林地位于陆川县横山镇陆洪村与高冲村两村之交界处，该讼争山岭林地的名称、面积及四至界址与一审判决所认定的相同。在1962年“四固定”时，原陆平大队将讼争的部分山岭林地固定给上诉人所有。1981年12月，陆川县人民政府给高冲村林场颁发了部分讼争山岭林地的《山林权证》。1984年11月，原大桥乡陆洪村委会因与上诉人发生山岭权属纠纷，经当时的大桥乡人民政府调处未果，上诉人要求陆川县人民政府调查处理，当时的陆川县人民政府调解处理土地山林水利纠纷办公室（以下简称陆川县调处办）为此于1986年1月28日以《关于大桥乡陆洪村委会与该村十四村民小组因山岭权属和林木收益发生纠纷的调查情况及处理意见的报告》（以下简称《报告》），向陆川县人民政府请示如何处理本案纠纷。《报告》叙述争议的部分山岭在“四固定”时权属归十四村民小组所有，但原陆平大队管委会已于1975年把这些山岭与高冲大队兑换塘肚岭办大队林场，塘肚岭的权属归陆洪村委会所有，认为十四村民小组既不得要回被划兑的山岭，也不得争要塘肚岭。陆川县政府办以11号文件对陆川县调处办的请示批复，同意报告的请示内容并请贯彻执行。但实际上后来《报告》并未执行过，相关各方当事人也没有收到人民政府根据《报告》对本案纠纷作出的行政处理决定（或意见），等于本案纠纷人民政府并未作出过确权决定，被上诉人也无法举证证明陆川县人民政府已就本案纠纷作出过确权决定并已将确权决定送达给了各方当事人。1987年8月29日，上诉人陆洪村14组（生产队）与本组（队）村民陈祖芳签订《承包山岭办林场合同书》，该合同书明确由陆洪村14组（生产队）将其所有的部分争议山岭发包给陈祖芳植树办林场，并经陆川县公证处进行了公证。2004年6月间，上诉人陆洪村14组与一审第三人高冲村委会对前述山岭林地权属发生纠纷，经原横山乡人民政府调处未果，原横山乡人民政府于2005年8月15日作出《关于陆洪村14队与高冲村争议山岭、林木的调解意见》，该调解意见认为双方所争议的山岭林木原则上属陆洪村14队所有。2013年9月16日，陆洪村14组向陆川县人民政府提出要求对前述讼争的1200亩山岭林地进行确权申请。被上诉人陆川县林业局于2013年11月25日作出001号不予受理通知。
本院认为，根据《条例》第十八条第（二）项规定，同一乡（镇）内发生的单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调解，经调解达不成协议的，由县级人民政府作出处理决定。本案纠纷早在2005年就已由横山乡人民政府进行过调解，由于双方达不成协议，该乡政府提出了争议山岭林木原则上属陆洪村14队（组）所有的调解意见。依照《条例》的有关规定，有权处理本案纠纷应是陆川县人民政府，而不是被上诉人。被上诉人陆川县林业局作为陆川县人民政府的职能部门，无权以其自己的名义对陆洪村14组提出的山岭林地确权申请作出001号不予受理通知，被上诉人作出的001号不予受理通知超越了法定职权，001号不予受理通知因而不具备合法性。而且《报告》仅是行政机关内部往上级部门或相关部门请示的一个文件，并不是对本案当事人作出的法律文件，《报告》也没有通过行政程序的方式外化成对本案当事人的权利义务进行确认确定的有效文件，因此，对本案的纠纷职能部门并未作出过确权决定。001号不予受理通知以本案纠纷经过确权为由不受理上诉人的确权申请属于认定事实不清，此为001号不予受理通知不具备合法性的另一情形。被上诉人关于争议地已发放有林权证权属已清楚，不应受理上诉人的确权申请之主张，亦属错误，本院不予采信。理由是上诉人申请确权符合法律规定的条件，有职责调处本案纠纷的部门应是在受理调查之后才能对可能存在的林权证书的证明效力和有关林权证书所能证明的事实下结论，在未立案受理调查之前，不宜对有关可能存在的林权证书作出实质性的法律判断。综上所述，001号不予受理通知不具备合法性，应予撤销。一审判决维持001号不予受理通知错误，亦应予以撤销。上诉人上诉有理，本院依法予以支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销陆川县人民法院（2014）陆行初字第7号行政判决；
二、撤销陆川县林业局陆林不受字（2013）001号《权属纠纷调处申请不予受理通知书》。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人陆川县林业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞 忠
审 判 员 刘振清
代理审判员 林慧琪
二〇一四年十月二十九日
书 记 员 陈广进