江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00215号
原告葛汉全。
原告黄金华。
原告葛汉章。
原告葛明华。
原告葛明祥。
被告南通市规划局，住所地南通市崇川区青年西路39号。
法定代表人马啸平，职务局长。
委托代理人贾党辉，南通市经济技术开发区规划房产局副局长。
委托代理人王前，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
第三人江苏炜赋集团建设开发有限公司，住所地南通市经济技术开发区福州路福星楼。
法定代表人周晓光，职务董事长。
委托代理人陆新华，江苏钟山明镜（南通）律师事务所律师。
原告葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥不服被告南通市规划局行政规划确认，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年5月12日向被告南通市规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因江苏炜赋集团建设开发有限公司（以下简称炜赋集团）与案件处理有利害关系，本院依法追加炜赋集团作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日、11月4日公开开庭进行了审理。原告葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥，被告南通市规划局的委托代理人贾党辉、王前，第三人炜赋集团的委托代理人陆新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年2月5日，被告南通市规划局作出建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》，许可建设单位为第三人炜赋集团，建设项目名称为星月花园，建设位置为通富路西、朝阳路北，建设规模为310517.14平方米，同意按附图红线所示位置、尺寸建设，其中六层1#、7#、11#、18#、23#、29#、30#、41#商住楼八幢，建筑面积31488.01平方米（其中含阳台投影面积一半1484.52平方米、含商业建筑面积共计4281.84平方米、含警务室建筑面积259.26平方米、含2.14米高车库一半建筑面积651.75平方米）；二十层6#、17#、22#、28#、36#、40#、45#商住楼七幢，建筑面积92633.07平方米（其中含阳台投影面积一半4261.8平方米、含商业建筑面积共计6092.54平方米、门卫建筑面积17.73平方米）等。
五原告诉称：南通市经济技术开发区经济贸易局作出的通开发管经（2010）69号《关于星月花园项目的备案通知》表明该项目用地性质为居住。被告南通市规划局于2010年第一次发放《建设工程规划许可证》时明确用地性质为居住。但2013年被告南通市规划局又一次违法发放被诉建设工程规划许可证，并明确1#、7#、11#、18#、23#、29#、30#、41#等八幢底层建筑面积4281.84平方米居住房为商业用房。请求确认被告南通市规划局于2013年2月3日作出的建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》违法，并判令将被告南通市规划局违法审批的商住楼1#、7#、11#、18#、23#、29#、30#、41#恢复为原审批的居住楼用途。案件受理费由被告南通市规划局负担。
五原告为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.五原告的居民身份证复印件、南开房权证字第××号、第××号、14××48号《房屋所有权证》、通开国用（2013）第03022860号、通开国用（2014）第03020834号《国有土地使用权证》、《商品房买卖合同》，证明五原告的主体资格。
2.建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》，证明被诉行政行为的存在。
3.通开发管经（2010）69号《关于星月花园（暂定）项目的备案通知书》、《南通星月花园工程招标公告》、通国土资出告（2010）第9号《江苏省南通市国土资源局3月4日至3月18日挂牌出让两幅（（2010）9号）国有土地使用权》，证明案涉项目备案时用地性质为居住。
4.《星月花园公安编号对照表》，证明案涉星月花园的编号情况。
被告南通市规划局辩称：1.原告葛汉章、葛明华、葛明祥未提供房产证等证据，无法证明与被诉行政行为具有利害关系，不是适格原告。2.五原告的起诉超过法定期限。3.被告南通市规划局根据第三人炜赋集团提交的材料，经过审查，依法作出被诉行政行为，符合相关法律法规的规定。《中华人民共和国城乡规划法》及《江苏省城乡规划条例》均规定，城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件。3206012010CR0029号《国有建设用地使用权出让合同》中明确案涉项目配套商业建筑面积，该内容经南通市人民政府批准。《江苏省城市规划管理技术规定》也规定城市新建居住区应安排商业服务等公共服务设施，明确居住用地中商业服务设施为适宜设置的项目。被告南通市规划局于2010年核发的《建设工程规划许可证》系副本，被诉建设工程规划许可证是被告根据建设单位申请，经规划核定后依规换发的建设工程规划许可证正本。请求驳回五原告的起诉或者诉讼请求。
2015年5月27日，被告南通市规划局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.《申请》、通开发管经（2010）69号《�于星月花园（暂定）项目的备案通知书》、通开防发（2010）9号《关于同意星月花园新建防空地下室的项目批复》、通开国用（2010）第0302022号《国有土地使用权证》、通开发环复（表）2010050《江苏炜赋集团建设开发有限公司星月花园项目环评审批意见》、《关于星月花园总平及单体设计方案的批复》、建施审合（2010）第302号《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》、苏建抗审（通建2010）221号《抗震设防审查证书》，证明第三人炜赋集团向被告南通市规划局申请核发建设工程规划许可证副本及所附材料。
2.NTKFQ-201000016号《建设工程规划许可证（副本）》，证明2010年10月5日被告南通市规划局依第三人炜赋集团申请颁发建设工程规划许可证副本的事实。
3.《申请》、通测合字（2012）第324号（B）-1《技术报告》、通测合字�2012）第324号（B）-3《技术报告》、通规建证字（2012）第（3073）号《南通市建设工程规划核实合格证》、NTKFQ-201000016号《建设工程规划许可证》（副本），证明第三人炜赋集团向被告南通市规划局申请建设工程规划许可证正本及所附材料。
4.建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》，证明被告南通市规划局作出被诉行政行为。
5.3206012010CR0029《国有建设用地使用权出让合同》、（R10007）《国有建设用地使用权挂牌出让文件》，证明被告南通市规划局规划部分商业用房符合土地出让合同中的规划设计要求。
6.《新开镇低价位商品房地块详细规划说明》、区位图、现状图、总平研究图、《公示》，证明被告南通市规划局核发被诉建设工程规划许可证程序合法。
二、法律法规依据
《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《江苏省城市管理技术规定》（2004）
第三人炜赋集团述称：对于居住用地不能作狭义理解，根据相关法律规定，即使是居住用地也应有相应的商业配套用地。尽管案涉用地部分最终认定为商业用地性质，但这并没有改变案涉土地的居住用地性质。第三人炜赋集团根据第三人与国土部门签订的出让合同等相关文件向被告南通市规划局申请换发案涉许可证，被告据此作出的案涉规划许可符合法律规定。请求驳回五原告的诉讼请求。
第三人炜赋集团向本院提交建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》原件及从南通市国土资源局开发区分局调取的通开国用（2010）第0302022号国有土地使用权证。
经庭审质证，被告南通市规划局及第三人炜赋集团对五原告所举证据的真实性不持异议。五原告对被告南通市规划局所举证据�料1的关联性不予认可，对证据材料2、4的合法性不予认可，对证据材料6的效力不予认定，认为不是政府的批前公示图，不符合建设规划许可证，对被告南通市规划局所举其他证据材料不持异议。第三人炜赋集团对被告南通市规划局所举证据材料不持异议。五原告对第三人炜赋集团所举证据国有土地使用权证的真实性不予认可，对建设工程规划许可证不持异议。
本院对上述证据认证如下：对各方均不持异议的证据经审查依法确认其证明效力。被告南通市规划局所举证据系被告在作出被诉建设工程规划许可证以及许可证副本过程中依法收集，具有真实性、合法性以及与本案的关联性，本院对其证据效力予以认定。
经审理查明，2009年4月，南通市规划编制研究中心作出《新开镇低价位商品房地块详细规划说明》，对南通经济技术开发区内东至通富路�南至朝阳路、西至临裤子港河、北至规划道路的地块作出规划，载明用地性质为居住用地，在朝阳路及北侧规划道路的居住建筑底层设置公共配套设施用房，公共配套设施中，配套商业建筑面积不大于11800平方米等内容。
2010年2月12日，南通市国土资源局经南通市人民政府批准，作出通国土资出告（2010）第9号《南通市市区国有建设用地使用权出让公告》，以挂牌方式出让上述地块，并附有（R10007）《南通市市区国有建设用地使用权挂牌出让文件》，该文件内容包括出让公告、竞买须知、有关合同条款说明及特别规定、南通市规划设计要点等。其中南通市规划管理局作出的《南通市建设工程规划设计要点》中规定，案涉地块用地性质及建筑性质为居住，共建配套设施要求中包括配套商业建筑面积不大于11000平方米的内容。2010年3月18日，南通市国土资源局与第三人炜赋集团签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定南通市国土资源局将上述地块出让给第三人炜赋集团，该宗地用途为居住。该合同第十三条规定，主体、附属建筑物性质及其他土地利用要求详见规划设计要点。
2010年9月21日，第三人炜赋集团向被告南通市规划局申请颁发《建设工程规划许可证（副本）》，并提交了南通市经济技术开发区经济贸易局作出的通开发管经（2010）69号《关于星月花园（暂定）项目的备案通知书》、南通市人民防空办公室作出的《关于同意星月花园新建防空地下室的项目批复》等材料。10月5日，被告南通市规划局向第三人炜赋集团颁发NTKFQ-201000016号《建设工程规划许可证（副本）》，注明建设单位为第三人炜赋集团，建设项目名称为星月花园，建设位置为通富路西朝阳路北。同意按附图红线所示位置、尺寸新建：六层1#、7#、11#、18#、23#、29#、30#、41#商住楼八幢，共计建筑面积32464.96平方米，其中商业建筑面积共计4900.58平方米；二十层6#、17#、22#、28#、36#、40#、45#商住楼七幢，共计建筑面积92198.99平方米，其中商业建筑面积共计6013.3平方米等内容。同时，该证还注明“本副本不得作为办理营业执照、房屋产权和投入使用的依据。建设工程竣工后，凭副本及有关批准图件报请规划验收合格后，换发《建设工程规划许可证》”。
2013年1月24日，第三人炜赋集团向被告南通市规划局申请将《建设工程规划许可证（副本）》换成正本，并提交南通市经济技术开发区管理委员会作出的通规建证字（2012）第（3073）号《南通市建设工程规划核实合格证》等材料。同年2月5日，被告南通市规划局向第三人炜赋集团颁发被诉建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：第一，原告葛汉章、葛明华、葛明祥是否具有本案原告主体资格；第二，五原告的起诉有无超过起诉期限；第三，被告南通市规划局许可第三人炜赋集团建设案涉商住楼的行为是否具有事实和法律依据。
关于原告葛汉章、葛明华、葛明祥是否具有本案原告主体资格的问题。原告葛汉全、黄金华起诉时提供了其在星月花园小区的房屋所有权证，原告葛汉章、葛明华、葛明祥在起诉时未提供与星月花园有关的证据，故被告南通市规划局提出原告葛汉章、葛明华、葛明祥不具有原告主体资格。庭前该三原告提供了房屋所有权证及商品房买卖合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告葛汉章是案涉�区一处房产的所有权人，原告葛明华、葛明祥已经向第三人炜赋集团购买了案涉小区的商品房。被诉规划许可行为涉及到被许可建设的星月花园小区的相关规划事项，该行为是否合法不仅对许可相对人第三人炜赋集团的权利义务产生影响，也必然会对小区业主或者购房人的权利义务产生影响，故原告葛汉章、葛明华、葛明祥以及原告葛汉全、黄金华具有提起本案诉讼的原告主体资格，有权提起行政诉讼。
关于五原告的起诉有无超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时�未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。以上关于起诉期限的规定均应当以原告知道或者应当知道行政行为为前提。虽然被告南通市规划局于2013年2月3日作出被诉规划许可证，但被告未能提供证据证明五原告知道或者应当知道该行为。故被告南通市规划局关于五原告在被诉规划许可证作出两年后提起诉讼，该起诉超过法定起诉期限的主张不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据该规定，五原告的起诉未超过法定起诉期限。
关�被告南通市规划局许可第三人炜赋集团建设商住楼的行为是否具有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。根据上述法律法规规定，在城市规划区内进行建设的，应当办理建设工程规划许可证以及所应提交的相关材料。本案中，第三人炜赋集团在申请办理《建设工程规划许可证（副本）》时依法提供了项目备案文件、土地使用权证、经审查合格的总平、单体设计方案及施工图、环评审批意见、抗震设防审查证书等证明文件符合法律规定。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证。可见，规划主管部门对符合控制性详细规划和规�条件的建设项目，依申请应当核发建设工程规划许可证。
本案中对于被告南通市规划局核发的被诉规划许可证，五原告对其中许可第三人炜赋集团建设部分商住楼的内容提出异议。从被告南通市规划局提供的证据材料看，星月花园项目所在地块的详细规划说明以及在国有土地使用权出让过程中经审批的规划设计要点均注明允许建设配套商业建筑，且面积不大于11000平方米的规划条件。据此，被告南通市规划局在颁发案涉《建设工程规划许可证（副本）》时，经审查作出许可建设商业建筑面积共10913.88平方米的商住楼，符合规划条件，具有事实和法律依据。
审查被诉《建设工程规划许可证》的合法性，需要审查上述《建设工程规划许可证（副本）》与被诉《建设工程规划许可证》的关系。被告南通市规划局在颁发建设工程规划许可证时实行正、副本制度，即先核发规划许可证副本，作为建设单位工程开工建设的规划依据，同时注明不得作为办理营业执照、房屋产权和投入使用的依据，在建设工程竣工后，凭副本及有关批准图件提请规划部门验收，经过验收合格后，方能领取建设工程规划许可证的正本。这一做法的目的在于制约建设单位违反规划许可从事开发建设，该做法属于实施规划行政管理中的一项正当措施，本院予以尊重。第三人炜赋集团在星月花园工程竣工经验收合格后向被告南通市规划局申请换发《建设工程规划许可证》正本，被告南通市规划局审查后予以核发被诉《建设工程规划许可证》并无不当。从两份《建设工程规划许可证》的内容看，除了部分建筑面积数据有所差异外，其他内容一致。而关于面积的误差，被告南通市规划局解释称，规划许可证副本中的建设规模是根据设计图纸计算而来�而规划许可证正本中的建设规模则是工程竣工验收实测的数据，客观上存在建筑外层粉刷等因素影响。被告这一说法符合建设的客观实际，且属于建设专业技术内容，本院予以尊重和采信。从以上关于被诉《建设工程规划许可证》与《建设工程规划许可证（副本）》关系的论证可见，两者的性质以及核发许可证的基础材料具有同一性。故被诉《建设工程规划许可证》根据已建成项目的实际测量结果，在《建设工程规划许可证（副本）》基础上核发准许第三人炜赋集团建造商业建筑面积共10374.38平方米商住楼的许可具有事实和法律依据。五原告提出的《建设工程规划许可证》与《建设工程规划许可证（副本）》明确的土地性质为居住的内容不一致的主张没有事实依据，不予采纳。
对于五原告提出的因案涉土地性质为居住，被告南通市规划局许可第三人炜赋�团建造商业建筑违法的主张，本院认为，一项工程的建设需要经过土地出让、规划审批等环节，被告南通市规划局作出案涉建设工程规划许可是根据法律规定，对第三人炜赋集团申请建设的星月花园小区是否符合规划条件予以审查并作出许可的行为。虽然在土地出让环节已确定土地性质为居住，但土地出让过程中的相关法律文件对该土地的开发建设均作出了建造一定数量配套商业建筑的规划内容。被告南通市规划局在其职责范围内审查认定第三人炜赋集团建设商住楼符合规划条件，从而作出许可并无不当，该行为并不意味着对案涉工程所在地块土地性质的改变。五原告以土地性质为居住而否定案涉规划许可行为的主张不能成立。
综上，被告南通市规划局作出的被诉建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》事实清楚、程序合法、适用法律正确。五原告的主张不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告原告葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥关于确认被告南通市规划局作出的建字第320601201310006号《建设工程规划许可证》违法，并判令将被告南通市规划局违法审批的商住楼1#、7#、11#、18#、23#、29#、30#、41#恢复为原审批的居住楼用途的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告原告葛汉全、黄金华、葛汉章、葛明华、葛明祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 �海燕
审 判 员 齐 海 生
人民陪审员 尹 恩 良
二〇一五年十一月四日
书 记 员 许 美 燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。