山东省青岛市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）青民一终字第1804号
上诉人（原审被告）胶州市洋河镇人民政府。
法定代表人苑善文，镇长。
委托代理人肖古勇，山东海金州律师事务所律师。
委托代理人王学宏，山东海金州律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）青岛恒德置业集团有限公司（原青岛恒德房地产公司）。
法定代表人王秀菊，总经理。
委托代理人张新红，山东倡通律师事务所律师。
委托代理人李延杰，山东倡通律师事务所律师。
上诉人胶州市洋河镇人民政府（以下简称洋河镇政府）因与被上诉人青岛恒德置业集团有限公司（以下简称恒德集团）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服山东省胶州市人民法院（2013）胶民初字第4138号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
恒德集团在一审中诉称：2006年10月28日，洋河镇政府与恒德集团签订协议书，协议约定洋河镇政府出让位于204国道以东、王台镇以北、温凉河以南的存量土地给恒德集团，土地使用年限为70年。协议签订后，恒德集团先期支付100万元土地出让金给洋河镇政府，但洋河镇政府未履行协议义务，未将协议约定的土地出让给恒德集团。另外洋河镇政府也不具备该宗土地的签订出让合同的主体资质，洋河镇政府虽口头承诺协调土地管理部门办妥土地转让手续，但至今未履行协议。请求法院：1、确认双方签订的协议书无效；2、洋河镇政府返还恒德集团款项100万元并赔偿利息损失448993元；3、洋河镇政府负担诉讼费用。一审�审中，恒德集团明确第二项诉讼请求中的利息为主张按同期银行贷款利率计算至判决生效之日止的利息。
洋河镇政府在一审中辩称：一、本协议属于招商引资项目，洋河镇政府作为招商引资主体并无不当。二、恒德集团要求返还款项100万元并赔偿利息损失，没有事实和法律依据。三、即使合同被认定为无效合同，合同无效应当返还、恢复原状，恒德集团主张利息损失没有依据。
一审法院查明和认定的基本事实是：2006年10月28日，洋河镇政府（甲方）与青岛恒德房地产公司（乙方）签订协议书，第一条“建设开发土地位置及面积”约定：“甲方同意乙方在所辖区域投资房地产开发项目，占地总面积约200亩，该宗土地位于204国道东、王台镇北、温凉河以南的存量土地范围内（土地面积以土地部门实际测量为准）。”第二条“出让期限”约定：“甲方出让该宗土地给乙方，土地性质为商业、居住，土地使用年限70年。”第三条“土地出让金及支付方式”第一款约定：“双方约定的一期开发所用土地，出让金32万元／亩，约30亩；二、三期开发用地属甲方为乙方余留用地，约170亩”，第二款“出让金支付方式”约定：“自签订协议之日起，乙方预付一期开发土地出让金总额的40%给甲方，甲方协助乙方做好现有网点用户优先购买新建网点房工作（政府拆迁补偿金抵顶购房款，其购房款抵顶土地出让金），剩余部分按土地手续办理进程分期付清。”第四条第一款约定：“甲方应在乙方预付一期开发土地出让金后3个月内完成现场拆迁工作，保证三通一平，6个月内为乙方办好用地的全部合法手续。”第五条第一款约定：“甲方确保解决好有关纠纷处理工作，搞好社会治安，给乙方提供一个良好的建设经营环境，因土地问题出现的纠纷，由甲方负责解决，若造成乙方开发工期延误，开发期限顺延。”
2006年11月17日，洋河镇政府收到青岛恒德房地产公司先期支付的100万元土地出让金，但一直未向青岛恒德房地产公司交付所出让的土地。洋河镇政府在庭审中自认协议书中涉及土地没有办理土地使用权出让批准手续。洋河镇政府没有证据证明本案协议书所涉及的位于204国道东，王台镇以北、温凉河以南的约200亩土地的使用权属于洋河镇政府所有，也未在一审法院限定期间内提交相关证据。
一审另查明：2006年12月27日，青岛恒德房地产公司将企业名称变更为青岛恒德置业集团有限公司。
一审法院认为，青岛恒德房地产公司将企业名称变更为青岛恒德置业集团有限公司，作为原告，属适格诉讼主体。根据双方签订的“协议书”第一条“建设开发土地位置及面积”、第二条“出让期限”、第三条“土地出让金及支付方式”的约定内容，能够确认双方签订的“协议书”为土地使用权出让合同。而土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。本案中，洋河镇政府并非市、县人民政府土地管理部门，其不具备出让土地使用权的主体资格，无权收取土地出让金，故双方签订的土地使用权出让“协议书”无效。根据“协议书”第四条第一款“甲方应在乙方预付一期开发土地出让金后3个月内完成现场拆迁工作，保证三通一平，6个月内为乙方办好用地的全部合法手续”以及第五条第一款“甲方确保解决好有关纠纷处理工作，搞好社会治安，给乙方提供一个良好的建设经营环境，因土地问题出现的纠纷，由甲方负责解决，若造成乙方�发工期延误，开发期限顺延”的约定，洋河镇政府应负责“办好用地的全部合法手续”、“因土地问题出现的纠纷，由甲方（洋河镇政府）负责解决”。而且，洋河镇政府在庭审中亦自认协议书中涉及土地没有办理土地使用权出让批准手续，也未在一审法院限定期间内提交土地使用权属于洋河镇政府所有的相关证据。因此，在恒德集团依约支付土地出让金的前提下，洋河镇政府未向恒德集团交付所出让的土地以及因其不具备出让土地使用权的主体资格而导致合同无效的过错在洋河镇政府，恒德集团要求洋河镇政府返还已支付款项100万元并赔偿利息损失，于法有据，应予支持。庭审中，恒德集团明确第二项诉讼请求中的利息为主张按同期银行贷款利率计算至判决生效之日止的利息，并无不当，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条，�中华人民共和国城市房地产管理法》第8条、第15条、第107条，《中华人民共和国合同法》第58条、第107条、第113条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第10条、第15条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条、第4条的规定，一审判决：一、青岛恒德置业集团有限公司与胶州市洋河镇人民政府于2006年10月28日签订的协议书无效；二、胶州市洋河镇人民政府于判决生效后10日内返还青岛恒德置业集团有限公司已支付的土地出让金100万元，并支付以100万元为基数，按中国人民银行规定的同期流动资金贷款利率计算自2006年11月18日起至判决生效之日止的利息。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费17841元，由胶州市洋河镇人民政府负担。
宣判后，洋河镇政府不服，上诉至本院。
上诉人洋河镇政府上诉称：一审认定事实不清，适用法律错误。一、双方签订的协议书属于招商合同，而非土地使用权出让合同。洋河镇政府作为行政主体，招商引资属于履行行政职责并无不当，并不存在主体不适格、合同无效的问题。一审以洋河镇政府没有土地使用权出让的主体资格来认定合同无效是错误的。1、从协议书的签约目的“就恒德集团在洋河镇政府所辖地投资建设开发项目达成共识”以及协议书第一条也明确“洋河镇政府同意恒德集团在所辖区域投资房地产开发项目”。由此可见，本协议书属于招商项目协议，而非土地使用权出让合同。2、土地的性质、权属分属于集体和国家两类，洋河镇政府作为政府类招商引资主体，只要涉案�土地属于洋河镇的管辖区域即可，洋河镇政府不需要必须对涉案土地享有所有权或使用权才可以招商引资，对此，在签约前恒德集团也非常明确。而恒德集团来洋河镇政府所辖区域内投资开发房地产项目，恒德集团作为土地使用单位，应当由其向土管部门申请办理土地使用的相关手续，洋河镇政府只有履行协助的义务。因此，洋河镇政府不需要对涉案土地享有所有权与使用权，也不存在洋河镇政府无权处分之说。二、退一步讲，即使洋河镇政府有不当之处，也应当依据双方的过错程度划分双方的责任。恒德集团违约在先才是导致合同无法履行的根本原因，一审却判决洋河镇政府全部承担恒德集团100万元的同期流动资金贷款利率是错误的，应当依据双方过错责任改判。1、恒德集团作为长期经营经营房地产的开发公司，作为房地产开发商非常有经验，在签约之前，肯�会做大量的调查评估工作。恒德集团在明知洋河镇政府对其辖区涉案的土地没有使用权的情况下（从合同内容也可以明确体现恒德集团明知），却与洋河镇政府签订土地投资建设开发项目，说明恒德集团存在重大过错。2、合同无法正常履行是因为恒德集团的违约行为导致的。合同第三条第二项明确约定，自签订协议之日起，恒德集团预付一期土地出让金总额40%即384万元给洋河镇政府，而恒德集团只支付了100万元，从而导致洋河镇政府前期拆迁等补偿工作进行了不到一半的时候无法顺利开展，也无法协助恒德集团办理土地使用的相关手续。3、合同所谓的出让金实际上是拆迁补偿款，如网点房的补偿，在前期拆迁过程中已经用掉，恒德集团再主张返还出让金没有任何事实和法律依据。三、恒德集团的诉讼请求已经超过诉讼时效，自2006年10月28日签约至起诉之日已有七年之久，已超过两年的诉讼时效，请求驳回恒德集团的诉讼请求。请求：撤销一审判决，依法改判驳回恒德集团的诉讼请求；由恒德集团承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人恒德集团答辩称：一、双方签订的协议书的性质是土地使用权转让合同，不是普通的招商引资协议，一审对此认定正确。二、双方签订的协议书是无效合同。洋河镇政府作为土地使用权的出让方，自始至终没有土地出让和签订协议的资格，也没有获得上级政府部门的授权。洋河镇政府没有履行协议书约定的办理土地使用权出让的诚意和能力，只是以打着开发土地为诱饵，打着招商的旗号，违规套取恒德集团的资金。三、导致协议书无效的过错在于洋河镇政府，洋河镇对此应承担全部过错责任。洋河镇政府在土地出让过程中没有尽到政府的职责、能力和公信力，没有土地使用权的主�出让资格和签订协议的资质，是造成合同无效的主要原因。洋河镇政府的行为具有欺骗性，是导致合同无效的另一重要事由，且在出现纠纷后推诿扯皮，没有解决问题的诚意，客观反映出洋河镇政府不负责任的态度和主观过错。四、本案未超过诉讼时效。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，本院查明的事实与一审一致。
本案经调解，未能达成协议。
本院认为，综合双方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点问题是：1、双方签订的协议书性质及法律效力应如何认定；2、洋河镇政府应否支付恒德集团同期银行贷款利息；3、恒德集团的诉讼请求是否已超过诉讼时效。
关于第一个焦点问题。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地�用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。该款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。第十五条规定：土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，洋河镇政府与恒德集团签订的土地转让协议书，从内容及形式分析，均符合建设用地使用权出让合同�构成要件，应认定为建设用地使用权出让合同。洋河镇政府不具备上述法律规定的土地使用权出让的主体资格，涉案土地亦无证据证明已经过相关政府部门的转用规划审批及招、拍、挂手续，双方签订的协议书因违反了法律的强制性规定，应认定为无效合同。洋河镇政府无权收取土地出让金，其已收取恒德集团的100万元出让金应当返还恒德集团。
关于第二个焦点问题。本院认为，双方签订的协议书被认定为无效，依据合同法的相关规定，由此取得的财产应当予以返还。洋河镇政府收取恒德集团支付的100万元款项已使用多年，由此产生的法定孳息即同期银行贷款利息，洋河镇政府应当在返还100万元本金时一并支付恒德集团。
关于第三个焦点问题。本院认为，洋河镇政府在收取恒德集团100万元出让金后，双方为履行该协议各自完成了一定的准备工�，洋河镇政府亦未明确表示不再继续履行，因此，恒德集团的诉讼请求并未超过法律规定的诉讼时效。故，本院对洋河镇政府关于超过诉讼时效的主张不予采信。
综上，上诉人洋河镇政府的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费17841元，由上诉人胶州市洋河镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董则明
代理审判员 李 蕾
代理审判员 齐 新
二〇一四年十月十三日
书 记 员 李珊珊