西安铁路运输法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕7102行初215号
原告李斌，男，
原告张顺固，男，
原告常小郁，男
原告王建群，男，
委托代理人薛文戈，陕西玄凯律师事务所律师。
被告西安市规划局，住所地西安市劳动南路178号。
法定代表人惠西鲁，局长。
委托代理人ＸＸ，西安市规划局长安分局工作人员。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
第三人地方国营长安氮肥厂，住所地西安市长安区韦曲西街***号。
法定代表人闫安平，厂长。
委托代理人徐荣亮，该厂员工。
原告李斌、张顺固、常小郁、王建群不服被告西安市规划局、第三人地方国营长安氮肥厂（以下简称“长安氮肥厂”）规划行政许可一案。本院于2017年1月13日立案受理后，于同年1月18日向西安市规划局、长安氮肥厂送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。原告李斌、张顺固、常小郁、王建群及其委托代理人薛文戈，被告西安市规划局的委托代理人ＸＸ、段威，第三人长安氮肥厂的法定代表人闫安平、委托代理人徐荣亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告西安市规划局于2016年9月8日向第三人核发了西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》，该建设规划许可证明确建设单位是地方国营长安氮肥厂；建设项目名称是长安工业贸易大楼；建设位置是西安市长安区韦曲西街216号；建设规模为新建框架结构商业楼1幢，地上3层，总建筑面积2127.93平方米。
原告李斌、张顺固、常小郁、王建群诉称，被告西安市规划局于2016年9月8日颁发给第三人地方国营长安氮肥厂的西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》，原告认为其违法行政许可法的相关规定，具体如下：一、长安氮肥厂依法已经不具备企业法人资格，已经无权以企业法人名义申请《建设工程规划许可证》。原告查明，2003年，原长安区氮肥厂经政府批准停产，通过政策性改制，虽在工商行政机关没有进行注销登记，但自2003年至今13年以来没有在工商行政机关进行年检。故此，第三人长安氮肥厂不具备行政机关实质审查的企业法人的实质条件，被告西安市规划局为其颁发《建设工程规划许可证》是违法的。二、被告所审批的颁发《建设工程规划许可证》地址位于原长安氮肥厂家属院的北边，南紧邻家属院，所占用的地方原本就是原长安氮肥厂生活区的地方。根据行政许可法第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。被告西安市规划局在作出行政许可时没有告知利害关系，没有告知氮肥厂家属院的四百多户业主，更没有举行听证会，严重违反了行政许可法规定的程序，依法应当属于撤销的行政行为。三、根据西安市人民政府于2004年颁发的《国有土地使用证》，第三人所使用的土地为划拨土地，用途为工业用地，现被告在没有办理土地用途变更的情况下直接将该土地用于商业综合楼建设，违反了法律的规定。四、依据规划局提供的西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》、西长规建(2016)15号的长安工业贸易大楼项目工程总平面图等文件中确定的规划建设面积均是依照长安区家属院总面积确定的，规划停车位、绿地都是依据整个小区做为基础，所以和氮肥厂全体职工有利害关系。综上所述，原告作为被告此次具体行政行为的利害关系人，其合法权益受到严重侵害，被告西安市规划局给第三人原长安氮肥厂所颁发的《建设工程规划许可证》违法，故原告请求：一、依法撤销被告西安市规划局于2016年9月8日颁发给第三人地方国营长安氮肥厂的西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》；二、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、西规长建字第（2016）13号建设规划许可证，证明被诉行政行为事实存在。
2、长安区房权证韦曲镇字第124**号房屋所有权证，证明4名原告在此居住。
3、氮肥厂家属区土地分户材料，氮肥厂的29亩土地属于家属院土地。
4、西安市长安区第十五届人民政府第二十一次政府常务会议纪要，证明被告依据该文件出具的规划证。
5、西安市土地变更登记申请书，证明原来氮肥厂面积是95.656亩，家属院的土地是29.648亩，出售了66.916亩，证明现在家属院土地应该是29.648亩没有变。
被告西安市规划局辩称：
一、西安市规划局依据政府职能部门批准文件及相关法律法规作出向长安氮肥厂核发西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》的这一具体行为是合法的。2016年8月29日长安氮肥厂向西安市规划局长安分局再次书面申请办理《建设工程规划许可证》。经审核，长安氮肥厂的申请及其所提供的相关批准文件完全符合有关《建设工程规划许可证》发放的法律法规要求，遂于2016年9月8日向该公司核发了西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条作出向长安氮肥厂核发西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》这一具体行政行为。被告核发的西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》明确建设单位是长安氮肥厂；建设项目名称是长安工业贸易大楼；建设位置是西安市长安区韦曲西街216号；建设规模为新建框架结构商业楼1幢，地上3层，总建筑面积2127.93平方米。以上内容均符合《建设工程规划许可证》发放的规范性文字要求，且相关依据充分，故该许可证应属有效合法性文件。
二、第一、原告提出了“长安氮肥厂依法已经不具备企业法人资格”的问题。长安氮肥厂在改制后虽一直处于停业状态，但并未办理工商注销登记手续。依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第二十一条“企业的合并、分立、终止，以及经营范围等登记事项的变更，须经工商行政管理部门核准登记”的规定，其企业法人资格仍未消灭。故原告有关“已经无权以企业名义申请《建设工程规划许可证》”的观点明显是不能成立的。第二、原告提出了被告“没有告知氮肥厂家属院的四百多户业主，更没有举行听证会，严重违反了行政许可法规定的程序”的问题。西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》核发过程中，被告将该项目许可及建设工程设计方案的主要内容以建设工程规划会示牌的形式予以了公布。《中华人民共和国城乡规划法》》对建设工程规划许可证的核发并未规定进行听证。因此，对工程规划许可是否需要听证，应属于行政机关的行政自由裁量权。况且，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并进行听证”之规定精神，本案在涉及“听证”问题上应适用该条款。由于不可能所有的行政行为作出之前均要举行听证，本案工程规划许可就属于普通许可，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序。故西安市规划局才依法对该项目拟许可以及建设工程设计方案的主要内容向社会进行了公示。第三、原告拥有和居住房屋虽与规划建设项目相邻，但被告履行颁证法定职责，并无侵犯其合法权益。西安市城市规划信息中心2016年3月份出具的长安工业商务大厦日照分析图已明确载明“规划建筑对周边现状住宅建筑未产生日照影响。”原告房屋位于规划用地南边，从所处的经纬度来说，不存在北边的建筑遮挡南边建筑的光照，因此被告对与原告相邻的不动产核发许可证纯属其履行法定职责，并不存在侵犯原告合法权益的问题。第四、原告提出了被告“在没有办理土地用途变更的情况下直接将该土地用于商业综合楼建设”的问题。应当说明的是，该项目用地在《西安城市总体规划2008-2020年》中的用地性质为二类居住用地。根据长安氮肥厂持有的土地使用证和《陕西省城市规划管理技术规定》2.3的规定“各类建设用地的可兼容性应符合表2.3规定。”二类居住用地和工业用地均允许设置（无限制条件）小型配套服务设施，且无需变更地类用途。还应说明的是，西安市长安区第十五届人民政府第二十一次政府常务会议原则同意对原长安氮肥厂由政府收购后剩余的3.8亩土地进行开发，是激活企业市场活力的重手举措。市规划局在依法对长安氮肥厂提交的政府相关批准文件进行审查后，本着合理利用、充分利用土地防止土地资源浪费的原则，不仅考虑了增加建筑面积满足：企业市场需求等因素，还充分考虑了城市规划及社会发展的整体要求。也就是说，作为颁发建设工程规划许可证的具体行政行为，在遵从依法许可的同时，更要考虑和兼顾合理性，因为只有这样才能达到依法行政的目的。
综上所述，西安市规划局依据政府职能部门批准文件及相关法律法规向长安氮肥厂核发西规长建字第(2016)13号《建设工程规划许可证》是完全合法的，市规划局履行颁证这一法定职责，并未侵犯原告的合法权益。原告有关指控明显缺乏事实和法律依据。为了维护国家行政机关审批发证制度的公正性和严肃性，请求法院认定被告核发西规长建字第(2016)13《建设工程规划许可证》号合法有效，并驳回原告的诉讼请求。
被告西安市规划局向本院提交以下证据、依据：
1、2016年8月29日地方国营长安氮肥厂向西安市规划局长安分局递交的《关于办理建设工程规划许可证的申请》，证明被告依照法定程序办证。
2、2008年8月21日西安市长安区发展和改革委员会作出的长发改发[2008]130号《关于印发工业国有资产管理公司地方国营长安氮肥厂建设长安工业商务大厦项目备案确认书的通知》。2014年11月25日西安市长安区发展和改革委员会作出的长发改发[2014]212号《关于西安市长安区工业国有资产管理公司办理长安工业商务大厦项目备案变更的通知》，证明规划许可需要依据政府的批准文件作出，如发改委的文件，被告依据法律规定作出。
3、2004年8月13日西安市人民政府向地方国营长安氮肥厂颁发的西长国用[2004]第112号《中华人民共和国国有土地使用证》，证明获取规划许可证，必须是土地所有人申请，被告的行为符合法定程序。
4、西安市环境保护局长安分局2016年4月29日作出的西环长批复[2016]77号《关于地方国营长安氮肥厂长安工业贸易大楼项目环境影响登记表的批复》，证明被告颁证时对周边环境的评估，履行了法定程序。
5、西安市城市规划信息中心2016年3月份出具的长安工业商务大厦日照分析图，证明解决相邻关系的技术性文件，是被告作出规划许可证进行审查的重要条件。
6、2016年9月7日西安市勘察测绘院出具的建设单位为地方国营长安氮肥厂，项目名称为长安工业贸易大楼的《西安市勘察测绘院定线报告单》，证明对技术指标的审核，以数字的形式说明建筑物情况的说明，被告作出许可的依据。
7、由陕西省建筑设计研究院有限公司设计并于2016年8月18日加盖了西安市规划局长安分局建设工程审核章，编号为西长规建(2016)15号的长安工业贸易大楼项目工程总平面图，证明作出许可的重要技术文件，以图的形式描述建筑物的情况。
8、公示照片，证明被告已经将技术指标对社会进行公示。
第三人氮肥厂述称:一、第三人依据《行政许可法》向本案被告西安市规划局申请核发《建设工程规划许可证》主体适格。第三人系西安市长安区工业国有资产管理公司下属的中型国有企业，1999年11月，原长安县工商行政管理局为第三人颁发了《企业法人营业执照》（注册号：6101211000315）。2002年5月，根据原长安县人民政府第54次常务会议的精神，原则同意对第三人进行改制。后因种种因素，第三人在改制后一直处于停业状态，但企业法人资格并未消灭。对此，陕西省人民政府陕政服决字[2012]10号行政复议决定书给予了明确说明。二、第三人经规划局核发的《建设工程规划许可证》并未侵害原告的合法权益，依据前述陕西省人民政府陕政服决字[2012]10号行政复议决定书，第三人从事的是保持国有资产保值增值的活动，同时也是激活企业市场活力的重要举措，恰恰维护了第三人以及全体安置职工的合法权益，并没有损害原告的合法权益。三、第三人进行土地开发是严格依据法律法规操作的，没有侵害国家、集体和第三人利益。西安市长安区第十五届人民政府第二十一次政府常务会议原则同意对原长安氮肥厂由政府收购后剩余的3.8亩土地进行开发，第三人依据该文件精神，积极落实政策法规。所办理的相关证照均经过主管部门依法审核。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交以下证据、依据：
1、西长国用（2004）第112号土地使用权证。证明长安氮肥厂是土地使用权人，拥有土地所有权。
2、西规长建字第（2016）13号建设工程规划许可证，证明长安氮肥厂开发程序合法。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中被诉行政行为系市规划局核发《建设工程规划许可证》的行政行为，行政相对人是第三人长安氮肥厂，原告并非行政行为相对人，故原告应当提供证据证明与被诉行政行为有法律上的利害关系。本案中，原告并未出示证据证明其与被诉的行政行为之间存在行政法上的利害关系。且原告也未出示证据证明被诉行政行为影响了其通风、通行、采光等方面的相邻权或者其他应当受到行政法律规范所保护的权益，故原告在庭审中称其相邻权受到侵害的理由亦不能成立。因此原告的起诉不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条(一)项规定的”被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”可以提起行政诉讼的条件。综上，原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款(二)项之规定，裁定如下：
驳回原告李斌、张顺固、常小郁、王建群的起诉。
本案受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审判长 王 玮
审判员 王玲莉
审判员 赵 婧
二〇一七年六月六日
书记员 李虎军