湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂恩施中行初字第00059号
原告王祖林。
委托代理人杨发明，湖北雄视律师事务所律师。
被告宣恩县人民政府。
法定代表人习覃，该县县长。
委托代理人郭宪立，宣恩县人力资源和社会保障局副局长。
委托代理人郑桂超，湖北洪渊律师事务所律师。
原告王祖林与被告宣恩县人民政府房屋行政征收补偿一案，于2015年9月10日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月10日立案后同日向被告宣恩县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理了本案。原告王祖林及其委托代理人杨发明，被告宣恩县人民政府的委托代理人郭宪立、郑桂超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王祖林诉称，宣恩县农机公司于1997年依法办理了综合大楼的修建手续动工修建单位综合大楼，按规划设计，占地面积可修建七层。因资金问题仅修建三层便停建。2004年宣恩县农机公司进行企业改制，为了筹集企改资金，经宣恩县农机公司改制领导小组决定，于2007年12月20日将其综合大楼已审批未修建的房屋开发权（从北至南，按横切面积计算）330平方米卖给了原告，又于2008年5月28日将剩余的综合大楼已审批未修建的房屋开发权（原建筑面积剩余的所有部分）250平方米卖给了原告。合同约定，按原设计可再修建四层，并向原告提交原设计图纸、项目审批文件等相关资料。原告购买该房屋开发权后，于当年10月向宣恩县规划管理局、宣恩县建设局提交了修建申请并得到批复同意，拟报被告宣恩县人民政府批复开工，但一直没有得到被告的许可。2013年被告发布征收钟楼至一桥片区规划红线范围内房屋公告，原告拟开发的房屋在征收范围之内，征收完成后由被告转让给开发商进行整体开发。按照被告出台的征收补偿方案，原告的开发权由宣恩县国土资源局，宣恩县住建局和宣恩县规划管理局进行认定并按评估价值给予一次性货币补偿。2014年3月24日，就原告2007年12月20日购买的综合大楼已审批未修建的房屋开发权330平方米进行了一次性补偿，由宣恩县农业局补偿20万元，宣恩县旧城改造办公室补偿23.5万元，但2008年5月28日购买的综合大楼已审批未修建的房屋开发权250平方米一直未补偿。按第一次的价格，被告应当补偿原告权利损失32.95万元。依照《中华人民共和国物权法》的相关规定，原告以购买所得的房屋同时享有土地使用权，按照被告自己发布的征收公告也应当给予原告补偿。其无偿征收行为违反了法律规定。故诉至人民法院，请求确认被告无偿征收原告的房地产开发权违法。
原告王祖林为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一、宣恩县农业局（2004）9号文件一份；
该证据证明向兴春、张子芳为宣恩县农机公司改制领导小组副组长。
证据二、宣恩县企业改革领导小组文件（宣企改发（2004）3号）关于对《宣恩县农机公司改制实施方案》的批复；
该证据证明原告所购置的房屋开发权系合法取得。
证据三、2007年12月20日空间开发买卖合同及收据一份；
该证据证明原告以2.1万元的价格合法取得原宣恩县农机公司位于珠山镇贡水路69号综合大楼顶层330平方米房屋开发权。
证据四、2008年5月28日空间开发买卖合同及收据一份；
该证据证明原告以1.6万元的价格合法取得原宣恩县农机公司位于珠山镇贡水路69号综合大楼顶层250平方米房屋开发权。
证据五、报批项目审批手续一份（宣恩县城市规划管理局和宣恩县建设局同意原告建设原宣恩县农机公司综合楼的续建项目）；
该证据证明原告所取得的房屋开发权已获准建设。
证据六、宣恩县人民政府征收公告及附件一份；
该证据证明原告所取得的房屋开发权应当予以补偿。
证据七、解除《空间买卖合同》协议书一份及收据一份；
该证据证明原告于2007年12月20日所购买的房屋开发权已予以补偿。
被告宣恩县人民政府答辩称：一、原告请求确认无偿征收其房地产开发权违法，但本案中没有房地产开发权；二、本案被告没有实施征收被告房地产开发权相关的行政行为，因此本案的诉讼标的不存在，应当予以驳回诉讼请求。
被告宣恩县人民政府为支持其抗辩理由，在举证期限内向本院提供了以下证据：
证据一、1、《宣恩县第十六届人民代表大会第五次会议关于宣恩县国民经济和社会发展第十二个五年规划的决议》（证明内容：征收方案列入五年规划，满足《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定）；2、宣恩县中心城区土地利用总体规划图（2006-2020）（证明内容：征收方案符合土地总体规划，满足《条例》第九条规定）；3、宣恩县城市总体规划（2007-2020）城区规划结构分析图（证明内容：征收方案符合城乡规划，满足《条例》第九条规定）；4、《宣恩县第十七届人民代表大会第二次会议关于宣恩县2011年国民经济和社会发展计划执行情况及2012年计划的决议》；5、湖北省发展改革委、省住房城乡建设厅关于下达第二批保障性安居工程配套基础设施建设2014年中央预算内投资计划的通知；6、宣恩县钟楼至一桥旧城区改建建设用地规划红线图（证明内容：征收程序中的保障性安居工程、旧城区改建纳入年度计划，确定用地红线和房屋征收范围，满足《条例》第九条规定）；7、《宣恩县钟楼至一桥片区旧城改造概念性方案设计征集暨招商预约公告》（网站公示版）；8、《宣恩县人民政府关于征求《钟楼至一桥片区旧城改建概念性方案设计征集评选结果的公告》（网站公示版）（证明内容：征收方案征求公众意见，科学论证，满足《条例》第九条规定）；9、宣恩县人民政府关于征求《钟楼至一桥片区国有土地上房屋征收补偿方案》意见建议的告知书；10、宣恩县人民政府关于征求《钟楼至一桥片区国有土地上房屋征收补偿方案》意见建议的告知书（网络公示版）（证明内容：拟订、论证征收补偿方案、公告征收范围和禁止事项，公告征求意见不少于30天，满足《条例》第十条规定）；11、宣恩县人民政府关于《钟楼至一桥片区国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见和修改情况的公示；12、宣恩县人民政府关于《钟楼至一桥片区国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见和修改情况的公示（网站公示版）；13、《钟楼至一桥片区国有土地上房屋征收补偿方案》表决通报（证明内容：征求意见和修改情况公布，征收补偿方案同意率为81.96%，不需要进行听证，满足《条例》第十一条规定）14、宣恩县旧城区改建钟楼至一桥片区项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告；15、宣恩县人民政府常务会议纪要（2013）2号（证明内容：征收方案风险可控，同意实施；县常务会议研究后原则上同意；征收补偿费用到位、专户存储、专款专用。满足《条例》第十二条规定）；16、《宣恩县人民政府关于旧城区改建钟楼至一桥片区国有土地上房屋征收决定》；17、《宣恩县人民政府关于征收钟楼至一桥片区规划红线范围内房屋公告》；18、《宣恩县人民政府关于征收钟楼至一桥片区规划红线范围内房屋公告》（网站公示版）（证明内容：作出征收决定后及时公告。公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利事项，满足《条例》第十三条规定）。
该证据证明被告《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。
证据二、1、《宣恩县旧城区改建钟楼至一桥片区国有土地上房屋征收调查认定处理办法》（证明内容：统一调查认定处理标准，满足《条例》第十五条、第二十四条规定）；2、《宣恩县旧城区改建钟楼至一桥片区工作专班公告》（第一号）（证明内容：征收范围内的房屋调查登记和未登记建筑调查认定处理满足《条例》第十五条、第二十四条规定）；3、《宣恩县旧城区改建钟楼至一桥片区工作专班公告》（第二号）（证明内容：房地产价格评估机构选定公告满足《条例》第二十条规定）；4、农机局小区和农机公司小区被征收房屋调查认定处理备忘录；5、农机局小区和农机公司小区被征收房屋调查认定处理会议记录；6、宣恩县钟楼至一桥旧城区改造国有土地使用权确认处理意见（证明内容：涉诉空间开发权合同权利，经相关职能部门会议决定，不属国有土地上房屋征收补偿范围，应由合同双方当事人依法处理）。
该证据证明本机关征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。
证据三、1、宣恩县农机公司《土地使用权证》（证明内容：县农机公司使用土地为划拨用地）；2、《国家建设征（拨）用土地呈报表》（证明内容：原划拨国有土地600平方米，翻修建设规模2835平方米）；3、《关于下达农机公司危房翻修的基建计划的通知》（宣计基（1987）45号）（证明内容：农机公司综合楼基建计划五层，建筑面积2835平方米）；4、宣恩县农机公司《关于拆建农机公司危房楼的报告》（证明内容：农机公司综合楼拟设计为五层，建四层；占地面积560平方米，拟建2240平方米）；5、《单位工程竣工验收证明书》（证明内容：农机公司综合楼修建三层经单位工程验收，已投入使用）；6、关于对《宣恩县农机公司改制实施方案》的批复（宣企改发（2004）3号）（证明内容：改制在2004年6月底前完成，改制方案中无综合楼空间资产处置事项）；7、原告与宣恩县农业局签订《空间买卖合同》（2007年12月20日）（证明内容：涉诉空间开发权合同相对人是宣恩县农业局）；8、原告与宣恩县农机公司企改领导小组签订《空间买卖合同》（2008年5月8日）（证明内容：涉诉空间开发权合同相对人是宣恩县农机公司企改领导小组）；9、宣恩县报批建设项目、规划评审意见表（证明内容：转让空间未批准建设，没有改变转让时状态）；10、原告与宣恩县农业局签订解除《空间买卖合同》的《协议书》（2014年3月24日）。
该证据证明空间开发权转让实质为建设用地使用权转让，转让应满足法定条件且经登记生效。未经登记的转让合同是否有效、能否继续履行，应依法确认。不属征收补偿范围。本案原告所诉的房地产开发权不存在。
经庭审质证，双方对对方所提交的证据的真实性均无异议，只是不同意对方证据的证明目的。在卷证据均能证实本案基本事实，与本案具有关联性。故本院对双方认为真实性无异议的证据予以采信。
经审理查明，宣恩县农机公司在修建综合大楼过程中，因资金问题仅修建三层，剩余四层未修建。2004年宣恩县农机公司进行企业改制，为了筹集企改资金，经宣恩县农机公司改制领导小组决定，将已审批未修建的综合楼剩余四层房屋开发权卖予个人，原告王祖林遂于2007年12月20日与宣恩县农业局签订《空间买卖合同》，约定将宣恩县农机公司综合大楼已审批未修建的房屋开发权（从北至南，按横切面积计算）330平方米卖给了原告，又于2008年5月28日与宣恩县农机公司企改领导小组签订《空间买卖合同》将农机公司综合大楼已审批未修建的房屋开发权剩余部分（原建筑面积剩余的所有部分）250平方米卖给了原告，两份合同签订后，原告共支付价款3.7万元。合同约定，按原设计可再修建四层，并向原告提交原设计图纸、项目审批文件等相关资料。原告购买该房屋开发权后，于2008年10月向宣恩县规划管理局、宣恩县建设局提交了修建申请并得到批复同意，拟报被告宣恩县人民政府批复开工，但一直没有得到被告的许可。2013年被告发布《关于征收钟楼至一桥片区规划红线范围内房屋公告》，拟对宣恩县旧城区改建钟楼至一桥片区规划红线范围内的房屋依法征收，原告拟开发的房屋在征收范围之内。根据被告出台的《关于旧城区改建钟楼至一桥片区国有土地房屋征收决定》所附征收补偿方案，原告已取得空间开发权而未进行开发的，由宣恩县国土资源局、宣恩县住建局和宣恩县规划管理局进行认定，认定购买空间开发权和其他权利合法有效的，按评估价值给予一次性货币补偿。2013年9月6日，被告及宣恩县国土资源局、宣恩县住建局和宣恩县规划管理局等相关人员对该县集贸市场的相关补偿问题进行了讨论，并形成了会议纪要，该纪要载明：“对原告王祖林购买空间开发权但未修建的情况，只与宣恩县农机局解除协议。”被告随后出台《宣恩县旧城区改建钟楼至一桥专班农机局小区和农机公司小区被征收房屋调查认定处理备忘录》，对购买空间开发权的问题作出明确界定：“已购买空间开发权，未修建房屋的，应由合同双方当事人依法进行认定，合法有效合同因不可抗力致使不能实现合同目的，由合同双方当事人根据《合同法》第九十四条规定解除，所购空间开发权不予公示，征收部门不予补偿。”2014年3月24日，宣恩县农业局与原告签订《协议书》，协商解除原农机公司与原告于2007年12月20日签订的《空间买卖合同》，由宣恩县农机局一次性补偿原告现金20万元。同日原告领取补偿款20万元，并出具领款单一份，领款事由中注明：本人与农机局2014年3月24日的协议，解除合同补偿款。2014年5月6日，宣恩县农业局副局长杨炳南在领款单上批注：“同意从政府拨付的专项资金中列支20万元。”2014年3月25日，原告又领取补偿款23.5万元，并出具领款单一份，领款事由中注明：旧城改造补偿款。备注栏中注明：本人与宣恩县农业局2014年3月24日签订的协议实际补偿总额为43.5万元，其中农业局支付20万元，县旧城改造办支付23.5万元。2014年4月2日，县旧城改造办负责人黄玉贤在该领款单上批注：“因该户属于买空间后因规划问题没有及时修建而造成损失。同意列支。”现原告认为该《协议书》不包含其与宣恩县农机公司企改领导小组2008年5月28日签订的合同，其购买的宣恩县农机公司综合大楼已审批未修建的房屋开发权的剩余250平方米一直未补偿。按照被告出台的征收补偿方案应当予以补偿，被告认为原告所称的空间开发权没有准确的界定，不符合征收补偿的标准应不予补偿，双方因此发生争议，原告遂诉至本院，请求确认被告无偿征收原告的房地产开发权违法。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对政府行政征收的补偿范围有明确界定。该条例第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”根据被告宣恩县人民政府出台的征收补偿方案，原告已取得空间开发权而未进行开发，应由宣恩县国土资源局、宣恩县住建局和宣恩县规划管理局进行认定，认定购买空间开发权和其他权利合法有效的，按评估价值给予一次性货币补偿。经认定，被告认为已购买空间开发权但未修建房屋的，应由合同双方当事人依法解除，所购空间开发权不予公示，征收部门不予补偿。后宣恩县农机局与原告签订的协议书是协商解除原空间买卖合同，同时给予原告一定的补偿也是基于合同的补偿，该行为是双方真实意思表示，是对自己权利的处分。尽管2014年3月25日的领款单中的领款事由为旧城改造补偿款，县旧城改造办给原告支付23.5万元，但不能因此认定被告即负有给原告征收补偿的义务。本案原告只是取得了政府征收范围内的房屋空间开发权，并未实际修建房屋，能否修建也还未获政府准许，更未向本院提交证据证明已取得该空间下的土地使用权。按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，是针对有房屋实体的被征收户进行补偿。被告宣恩县人民政府在征收过程中考虑到原告空间开发权的相关问题，已经予以适当补偿，从公平正义的角度考虑，原告的实体权益并未受到损害。综上，原告王祖林的起诉理由缺乏事实与法律依据，不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王祖林的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王祖林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 蔡 斌
审判员 李 野
审判员 曾俊铭
二〇一六年二月二十二日
书记员 张 宁