江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）通中行终字第0159号
上诉人（原审原告）曹美平。
被上诉人（原审被告）南通市通州区公安局，住所地南通高新技术产业开发区杏园路1号。
法定代表人顾坚，局长。
上诉人曹美平因治安行政处罚一案，不服如东县人民法院（2013）东行初字第0050号行政判决向本院提起上诉。本院于2013年11月25日立案受理后依法组成合议庭，于2013年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人曹美平，被上诉人南通市通州区公安局（以下简称通州公安局）的委托代理人袁晓峰、林欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，曹美平系通州区三余镇合兴村村民，因不满当地政府对其举报邻居违法建筑的处理结果及认为1995年其房屋被拆迁时未给予合理补偿，自2010年下半年开始不断向信访部门、各级政府进行信访，未获满足。曹美平为达到信访目的，分别于2012年7月17日、9月17日、10月29日、2013年2月4日、2月27日、6月6日到北京中南海周边地区滞留、上访。北京市公安局西城分局府右街派出所每次对其非正常上访的违法行为均给予训诫处理，训诫书第四条明确载明：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”训诫后，曹美平被当地公安机关送往北京九敬庄、马家楼等接济服务中心，后由南通市驻北京信访工作组及曹美平所属地方政府将其接、送回。
2013年6月7日，通州公安局北兴派出所接南通滨海园区工作人员报警称：2012年7月17日至今，曹美平先后六次到北京中南海周边地区上访，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序。同日，北兴派出所作为治安管理案件立案受理。后南通市通州区公安局对曹美平多次进行了询问、对相关证人进行了调查，并调查、收集了其他相关证据。曹美平在询问笔录中陈述相关事实：1、其到北京中南海周边地区上访共六次；2、其知道中南海周边地区不允许上访，在那里上访是非法的；3、因为当地政府没有把她的事情处理好，其去北京中南海周边地区上访的目的是为了让北京向当地政府施加压力，把她的事情处理好。6月9日，通州公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向曹美平进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。经集体讨论，通州公安局于2013年6月17日作出通公（桥）行罚决字（2013）1270号行政处罚决定书，决定书认为，曹美平为了给滨海园区政府有关部门施加压力，以达到让政府赔偿其因邻居违章建筑影响其家采光权、1995年被拆迁房屋损失等无理要求，先后于2012年7月17日、9月17日、10月29日、2013年2月4日、2月27日、6月6日六次到北京中南海周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍拒不改正，其行为扰乱了公共场所的正常秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予曹美平行政拘留七日的处罚。6月19日通州公安局对曹美平实施了行政拘留措施，交由通州区拘留所执行至6月26日止。6月20日，通州公安局按照曹美平户籍登记资料上的电话号码，准备将执行拘留情况电话通知曹美平的儿子，因电话停机及曹美平不愿意提供其儿子的手机号码等原因，而未能将行政处罚及执行拘留的情况实际通知到曹美平家属。
原审另查明，由于行政区划调整，原通州区三余镇等归属于南通滨海园区管辖，目前滨海园区相关行政功能尚在过渡期间。根据南通市公安局通公发（2013）33号《关于明确南通市公安局滨海园区分局及交巡警支队十大队过渡期勤务运行模式的通知》的精神，滨海园区分局办理的案件，暂由通州区局代为负责案件审核工作。
原审法院认为，本案争议焦点是：一、通州公安局有无作出涉诉行政处罚职权及管辖依据；二、通州公安局作出的涉诉行政处罚认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
关于争议焦点一，通州公安局有无作出涉诉行政处罚的职权及管辖依据问题，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。虽然本案曹美平非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，曹美平正常居住地的县级市、区公安机关有权对其实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为，尚不构成刑事处罚的，依照治安管理处罚法的规定给予治安管理处罚。由于曹美平正常居住地原通州区三余镇现归属于南通滨海园区管辖，目前滨海园区相关行政功能尚在过渡期间。根据上级公安机关通知精神，过渡期间滨海园区分局办理的案件，暂由通州公安局代为负责案件审核工作，故本案被告通州公安局依法具有对曹美平的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职权及管辖权。
关于争议焦点二，通州公安局作出的涉诉行政处罚认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确问题。《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。众所周知，北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，曹美平明知北京中南海周边非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但为了给当地政府施加压力以满足其上访诉求，仍在不到一年时间内，先后六次到北京中南海周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍拒不改正，其行为已经严重扰乱了中南海周边地区这一特定公共场所的正常社会治安管理秩序。通州公安局作出的涉诉行政处罚认定曹美平的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对曹美平予以行政拘留七日，适用法律正确、量罚适当。通州公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，并经集体讨论，作出涉诉行政处罚，办理程序基本符合法律规定。另根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。同时《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条也规定，作出行政拘留决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。……被处理人拒不提供家属联系方式或者不讲真实姓名、住址，身份不明的，可以不予通知，但应当在附卷的决定书中注明。本案审理中查明，通州公安局未能按法律、规章的规定及时将对曹美平的处罚情况和执行情况通知曹美平的家属，其中既有办案人员没有严格依法办事的主观原因，也有曹美平不积极配合，拒不提供家属准确联系方式的客观原因，应当认定为通州公安局在行政执法中存在瑕疵行为，在今后工作中应当加以注意改进。
综上，原审法院认为，通州公安局作出的被诉行政处罚，认定事实清楚，程序基本合法，适用法律正确，量罚适当。曹美平的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回曹美平要求撤销通州公安局作出的通公（桥）行罚决字（2013）1270号行政处罚决定书并要求通州公安局恢复曹美平名誉，赔偿曹美平精神损失费7万元的诉讼请求。
曹美平不服，向本院提起上诉称，其曾依法要求镇政府拆除影响房屋采光的违章建筑，并对被拆迁房屋予以补偿安置。因镇政府未履行法定职责，其进京上访系维护其合法权益。被诉处罚决定认定事实及适用法律错误，通州公安局未提供曹美平六次到中南海周边地区滞留的现场资料，该局认定其扰乱公共场所正常秩序无事实根据。原审判决属枉法裁判，请求撤销原判决及被诉行政处罚决定；判令通州公安局恢复其名誉，赔偿精神损失费7万元；诉讼费由通州公安局承担。
被上诉人通州公安局辩称，曹美平的行为扰乱了公共场所的正常秩序，该局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，量罚幅度适当。请求驳回上诉，维持原判。
曹美平提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料全部随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确；二、被诉处罚决定量罚是否恰当；三、被诉处罚决定程序是否合法。
一、关于被诉处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案中，曹美平为给当地政府施加压力以满足其上访诉求，其数次到北京中南海周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍拒不改正，其行为已扰乱了中南海周边地区特定公共场所正常秩序。通州公安局作为违法行为人居住地公安机关，对此依法受理、调查取证系依法履行其法定职责的行为。根据公安机关对曹美平询问笔录、曹月青等人的证言及北京市公安局西城分局对曹美平的训诫书等证据，通州公安局认定曹美平的行为扰乱公共场所秩序，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。曹美平认为其进京上访系维护其合法权益，不存在扰乱公共场所正常秩序的行为的上诉理由无事实依据，本院不予采信。
二、关于被诉处罚决定量罚是否恰当的问题。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，曹美平的行为构成扰乱公共场所秩序，且不存在《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条规定的减轻处罚或者不予处罚的法定情节。通州公安局基于曹美平的违法事实和情节，依法对其作出行政拘留七日的行政处罚决定，量罚恰当，依据充分，具有合理性。
三、关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。本案中，通州公安局受理此案后，依法进行了询问、取证，该局在作出行政处罚决定之前告知了曹美平作出处罚的事实、理由、依据以及陈述和申辩的权利。被诉行政处罚决定基本符合《中华人民共和国行政处罚法》有关处罚程序的规定。但通州公安局未根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定及时通知被处罚人曹美平的家属存在一定瑕疵，通州公安局在今后执法过程中应予以认真改进。鉴于该瑕疵未对曹美平权益造成重大侵害，不影响被诉具体行政行为结果的合法性与合理性，原审判决驳回曹美平的诉讼请求并无不当。
综上，曹美平的上诉请求依据不足，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹美平负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 高 陈
代理审判员 顾春晖代理审判员张祺炜
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 吴 彩 丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；