湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂11行终24号
上诉人（原审被告）武穴市工商行政管理局。住所地：湖北省武穴市刊江大道***号。
法定代表人周志刚，该局局长。
委托代理人邹晓军，武穴市工商行政管理局法规科科长。代理权限：一般代理。
委托代理人周起胜，湖北文信律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被上诉人（原审原告）刘新华，个体工商户。
委托代理人：吕孟祥，湖北广武律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人武穴市工商行政管理局与被上诉人刘新华行政处罚一案，不服武穴市人民法院（2013）鄂武穴行初字第00054号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武穴市工商行政管理局的负责人董致胜及委托代理人周起胜、邹晓军，被上诉人刘新华的委托代理人吕孟祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2013年5月3日，武穴市工商行政管理局执法人员在对刘新华经营场所进行现场检查时，发现柜台内摆放有涉嫌为假种子的“湖北武汉田奥农业发展有限公司神华种业有限公司”联合开发生产的“田奥”牌“奥丰58F1”（GKZ13）的棉花种子，当即扣留49包。后立案调查查明，刘新华共购得上述棉花种子2000包，退1107包，实购893包，已销售833包，后召回609包，实际销售224包，获利1871元。武穴市工商行政管理局认为，刘新华销售的棉花种子标签标注的内容与该种子在农业部备案公告的内容不相符，遂向武汉市种子管理站发出协查函，要求对刘新华销售的种子有关质量问题进行解答。武汉市种子管理站于2013年4月17日作出了《回复》，认为刘新华销售的“田奥”牌“奥丰58F1”（GKZ13）棉花种子是假种子，武穴市工商行政管理局根据该《回复》认定刘新华存在经营假种子行为，并于2013年7月23日以刘新华行为违反了《中华人民共和国种子法》第四十六条第一款、第二款第（二）项之规定，经过听证、处罚告知程序，根据《中华人民共和国种子法》第五十九条，作出武工商处字（2013）397号行政处罚决定书，决定：一、没收被依法扣留未销售的假种子658包；二、没收违法所得1871元；三、吊销当事人个体工商户营业执照（注册号421182600212592）；四、处以14900元罚款。刘新华不服该行政处罚决定，于2013年9月25日向武穴市人民政府申请行政复议。2013年11月22日，武穴市人民政府做出武府复决（2013）1号行政复议决定书，维持武穴市工商行政管理局所作的上述行政处罚。
一审法院认为，根据《中华人民共和国种子法》第五十九条之规定，武穴市工商行政管理局对其辖区内生产经营假、劣种子的行为具有行政处罚权。本案中，该局认定刘新华涉案行为违反《中华人民共和国种子法》第四十六条之规定，属经营假、劣种子行为，其根据是武汉市种子管理站作出的《回复》，而该函作为证据，缺乏内容和形式要件，没有证明能力，故武穴市工商行政管理局作出的被诉行政处罚决定缺乏事实根据，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决撤销武穴市工商行政管理局作出的武工商处字（2013）397号行政处罚决定书。
上诉人武穴市工商行政管理局上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。根据武汉市种子管理站作出的《回复》，刘新华销售的涉案棉花种子标签标注的内容与农业部备案公告的内容不相符，属假种子。武汉市种子管理站具有农作物种子质量检验资质，该站作出的《回复函》属公文文书，其证明效力优于其他书证，且武穴市工商行政管理局在作出被诉行政处罚决定前，进行了调查、询问、现场检查、扣留涉案棉花种子、告知权利、举行听证，程序合法，相关证据均证明刘新华的违法事实存在。请求撤销一审判决。
被上诉人刘新华辩称，武汉市种子管理站系事业单位，不属于党政机关，其不具有作出公文的主体资格，涉案回复函系单位之间进行工作交流的一种形式，对刘新华不产生法律效力。刘新华销售的涉案棉花种子是否假种子，应经法定程序予以鉴定，武穴市工商行政管理局对涉案棉花种子未经鉴定而作出行政处罚决定，属违法行为。请求驳回上诉，维持原判决。
一审中，武穴市工商行政管理局向一审法院提交了下列证据（均为复印件）：
第一组证据：2013年7月23日，武穴市工商行政管理局作出的武工商处字（2013）397号行政处罚决定书一份；拟证明，对刘新华作出了行政处罚；
第二组证据：行政行为相对人身份证明一份；拟证明，行政行为相对人的身份；
第三组证据：（1）、黄冈市工商行政管理局于2013年4月24日向武穴市工商局下发的案件线索函、奥丰58F1（GKZ13）棉花种子包装照片及《农作物种子经营许可证》单位名单（第二十五批）、农业部国家农作物品种审定委员会公告各一份；拟证明，刘新华销售的奥丰58F1（GKZ13）棉花种子与农业部备案公告的内容标签不相符；（2）、武汉种子管理站于2013年4月17日作出的《关于“武汉田奥农业发展有限公司”涉案协助调查函的回复》一份；拟证明，刘新华销售的涉案棉花种子为假种子；（3）、奥丰58F1（GKZ13）销售档案、销售协议各一份；拟证明，刘新华已购进涉案棉种2000包；（4）、现场检查笔录、照片、扣留货物清单、询问笔录、进销货情况说明及种子去向、质量跟踪卡等各一份；拟证明，刘新华已销售涉案棉花种子833包，违法所得1871元；
第四组证据：立案审批表、行政处罚听证告知书、听证笔录、送达回证各一份；拟证明，武穴市工商行政管理局处罚程序合法；
第五组证据：（1）湖北省农业厅关于公布湖北省第一批农作物种子质量检验机构名单的通知一份；拟证明，武汉市种子管理站具有农作物种子质量检验资质；（2）法律法规：《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国产品质量法》、《农业生产资料市场监督管理办法》、《中华人民共和国国家标准农作物种子标签通则》各一份；拟证明，武穴市工商行政管理局适用法律正确。
一审中，刘新华向一审法院提交了下列证据（均为复印件）：
第一组证据：2013年7月23日，武穴市工商行政管理局作出的武工商处字（2013）397号行政处罚决定书一份；
第二组证据：2013年11月22日，武穴市人民政府作出的武府复决（2014）1号复议决定书一份；
上述证据一、证据二，拟证明，武穴市工商行政管理局、武穴市人民政府作出的行政处罚决定及复议决定无事实和法律根据。
上述证据随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院认为：武穴市工商行政管理局提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，本院予以接纳；其证据内容真实、合法，证据之间能够相互印证，可以证明武穴市工商行政管理局欲证明的事项，本院均予以采信。刘新华提交的第一组证据、第二组证据与本案有关联性，本院予以采纳。
根据上述有效证据及当事人无争议的陈述，本院查明如下事实：2013年4月22日，武汉市工商行政管理局向黄冈市工商行政管理局发出案件线索移交函，称“该局于2013年4月15日对武汉田奥农业发展有限公司涉嫌生产经营棉花种子一案进行调查。发现该公司无种子生产、经营许可证生产销售田傲牌“奥丰58F1”（GKZ13）棉花种子，其品种与标签标注不符，涉嫌生产销售假棉种，此棉种已销售到你局辖区，现将有关线索移送你局处理。”并附“奥丰58F1”（GKZ13）销售档案和关于“武汉田奥农业发展有限公司”涉案协助调查函的回复各一份，其中销售档案中载明该棉种销售至武穴市刘新华处；回复系武汉市种子管理站于2013年4月17日向武汉市工商行政管理局作出，该回复称“根据贵局提供武汉田奥农业发展有限公司经营的棉种“奥丰58F1”信息，该种子‘品种与标签标注不符’，可认定为假种子。”2013年4月28日，黄冈市工商行政管理局将上述案件线索移交函及相关附件下发武穴市工商行政管理局，要求限期办结，并予以督办。2013年5月3日，武穴市工商行政管理局立案查处。经调查、告知当事人权利、听证，武穴市工商行政管理局认为刘新华存在经营假种子行为，并于2013年7月23日以刘新华的行为违反《中华人民共和国种子法》第四十六条第一款、第二款第（二）项的规定，根据《中华人民共和国种子法》第五十九条，作出武工商处字（2013）397号行政处罚决定书，决定：一、没收被依法扣留未销售的假种子658包；二、没收违法所得1871元；三、吊销当事人个体工商户营业执照（注册号421182600212592）；四、处以14900元罚款。刘新华不服该行政处罚决定，于2013年9月25日向武穴市人民政府申请行政复议。2013年11月22日，武穴市人民政府做出武府复决（2013）1号行政复议决定书，维持武穴市工商行政管理局所作的上述行政处罚。刘新华不服，提起行政诉讼，请求撤销武穴市工商行政管理局作出的武工商处字（2013）397号行政处罚决定书。
本院认为，根据2000年12月1日施行的《中华人民共和国种子法》第五十九条“违反本法规定，生产、经营假、劣种子的，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令停止生产、经营，没收种子和违法所得，吊销种子生产许可证、种子经营许可证或者营业执照，并处以罚款；有违法所得的，处以违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得的，处以二千元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，武穴市工商行政管理局具有对其辖区内生产、经营假、劣种子予以行政处罚的职权。本案中，武汉市种子管理站于2013年4月17日作出的《关于“武汉田奥农业发展有限公司”涉案协助调查函的回复》具有事实和法律依据。首先，2013年4月15日，武汉市工商行政管理局对武汉田奥农业发展有限公司涉嫌生产经营棉花种子一案进行调查，查明该公司无种子生产、经营许可证而生产销售田傲牌“奥丰58F1”（GKZ13）棉花种子，其品种与标签标注不符，涉嫌生产销售假棉种，据此函请武汉市种子管理站对涉案棉花种子鉴定而作出的回复。其次，武汉市种子管理站根据武汉市工商行政管理局提供的涉案棉种“奥丰58F1”信息，认为该种子“品种与标签标注不符”，依照《中华人民共和国种子法》第四十六条的规定可认定为假种子。根据上述案件线索移交函，武汉市工商行政管理局已查明涉案棉种已销售至刘新华处。此后武穴市工商行政管理局立案调查，刘新华亦认可购买了涉案棉种并再行销售。因此，武汉市种子管理站对涉案棉种作出的《回复》有事实和法律依据。
刘新华认为武穴市工商行政管理局根据上述《回复》作出被诉处罚决定，而武汉市种子管理站在作出《回复》前并没有通知其参与其中，剥夺了刘新华的陈述、申辩权，程序违法。对此，本院认为，上述《回复》是武汉市种子管理站根据武汉市工商行政管理局的来函而作出的回复，同时根据湖北省农业厅于2011年3月9日公布的《湖北省第一批农作物种子质量检验机构名单的通知》，武汉市种子管理站具有农作物种子质量检验的资质，其根据武汉市工商行政管理局提供的涉案棉种“奥丰58F1”信息，认定该棉种“品种与标签标注不符”，系假种子并作出回复，并不需要通知刘新华。刘新华主张程序违法，没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，本案中，刘新华认可购买并销售涉案棉种，武穴市工商行政管理局在履行立案、调查、告知当事人权利、听证等法定程序后，采纳上述《回复》结论而作出处罚决定，程序合法，适用法律正确，应予支持。武穴市工商行政管理局的上诉理由成立，本院依法予以支持。刘新华的诉讼请求，并无事实依据，依法应予驳回。一审判决认定事实部分不清，适用法律不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湖北省武穴市人民法院（2013）鄂武穴行初字第00054号行政判决；
二、驳回刘新华的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人刘新华负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 军
审判员 何晓军
审判员 骆 骥
二〇一六年五月二十日
书记员 徐 云