浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终898号
上诉人（原审原告）赵志海，男，1954年2月19日出生，汉族，住兰溪市。
委托代理人蒋杭民，浙江婺源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府。住所地：兰溪市府前路**号。
法定代表人蔡艳，市长。
委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰溪市国土资源局。住所地：兰溪市兰荫路**号。
法定代表人傅学农，局长。
委托代理人潘捍卫，兰溪市国土资源局工作人员。
委托代理人诸葛友，浙江梦园律师事务所律师。
赵志海诉兰溪市人民政府、兰溪市国土资源局其他不履行法定职责一案，金华市中级人民法院于2016年7月12日作出（2016）浙07行初183号行政判决。赵志海不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月17日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人赵志海及其委托代理人蒋杭民，被上诉人兰溪市人民政府侯隐峰副市长及其委托代理人胡庆根，被上诉人兰溪市国土资源局陈顺和副局长及其委托代理人潘捍卫、诸葛友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决经审理查明，原告赵志海是兰溪市兰江街道水董村村民，在水董村享有承包地。2012年10月12日，兰溪市统一征地事务所与兰溪市兰江街道水董村签订兰土征字（2012）127号、128号《征地补偿协议》，分别征收兰江街道水董村0.2156公顷、1.7847公顷。2013年1月8日，兰溪市人民政府根据浙江省人民政府的审批意见，发布（2013年）第9号、第16号《征收土地方案公告》，对兰江街道水董村上述土地进行征收。赵志海位于兰花路北侧的978.18平方米承包地在征收范围内。2013年1月8日，兰溪市国土资源局发布（2013）第9号、第16号《征地补偿安置方案公告》。上述《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》在水董村进行了张贴公布。兰溪市人民政府于2013年2月1日同意涉案征地补偿安置方案。兰溪市人民政府兰江街道办事处向兰江街道水董行政村支付征地补偿款及青苗附着物补偿款共计300万元。兰江街道水董行政村根据村民代表会议确定的土地补偿款分配方案，于2014年5月6日向赵志海支付了总额为50571.90元的土地补偿款，该笔补偿款包括按47.20元每平方米的标准结算的土地补偿款46170.10元；以奖励方法补足至3000元/亩（4.5元每平方米）的标准结算的青苗费补偿款4401.80元。赵志海认为补偿款未包括土地上青苗及相关附着物的补偿费用，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点有二，一是兰溪市人民政府、兰溪市国土资源局是否为本案适格被告；二是原告赵志海被征收的涉案承包地青苗补偿费是否已经依法予以补偿。关于争议焦点一，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，本案原告主张的要求履行支付青苗补偿费的职责主体应当是兰溪市国土资源局，兰溪市人民政府不是本案适格被告。关于争议焦点二，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，《征地补偿安置方案公告》经在兰江街道水董村张贴公告无异议的情形下，由兰溪市人民政府批准同意实施，符合相关法律规定。涉案两份《征地补偿安置方案公告》中已明确青苗费的补偿标准，根据被告提供的证据，可以证明被告已向兰江街道水董村支付相应征地补偿款，赵志海领取的补偿款包含青苗费补偿款4401.80元。根据《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第二十六条规定：“被征用土地上的青苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树上和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算；征用土地方案公告后种植的树木、农作物或者建造的设施不予补偿。”据此，青苗补偿费应当按照树木实际价值来进行补偿。本案中，被告未对包括原告在内的被征收土地上的青苗种类、数量、价值等加以区分，而以统一标准进行补偿不符合上述规定。因原告提供的证据不能证明相关苗木的实际价值，故原告要求被告向其支付青苗补偿费240000元的诉讼请求依据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵志海的诉讼请求。
赵志海上诉称：一、一审判决程序违法。一审法院经审理认为被上诉人兰溪市人民政府非适格被告，应向上诉人释明，征询上诉人是否撤回对兰溪市人民政府的起诉。如上诉人坚持不撤回，一审法院应先裁定驳回上诉人对兰溪市人民政府的起诉，再就实体问题作出判决。二、一审判决证据认证不符规定，对被上诉人提供证据的三性及证明力确认错误。1、上诉人提供的证据2，被上诉人无异议，一审判决却未确认。2、被上诉人兰溪市人民政府提供的证据4、7系在诉讼过程中形成，证据8无形成时间，不具合法性；证据6与证据1反映的时间相互矛盾；证据1、2、3反映的建设用地项目名称等与证据7、8所反映的内容明显矛盾，也与上诉人提供的二被上诉人均无异议的证据2“供电局地块土地征用领款清单”的内容相矛盾。其实，上诉人承包地系因兰溪市供电局建设项目所征收，被上诉人提供的证据与上诉人因承包地被征收而要求支付树木补偿款的事实并无关联。一审判决确认被上诉人证据的三性及证明力，与事实不符，显然错误。三、一审判决认定事实不清。1、一审判决对上诉人提供的证据6、7的真实性予以确认，但在事实认定中，却对上诉人被征收土地及地上树木经村干部清点、规格在15厘米以上、同意按每平方米十株计数的事实未予认定，属事实不清。2、一审判决对浙江省人民政府的项目审批时间未予认定，系认定事实不清。3、一审判决认定上诉人位于兰花路北侧的987.18平方米承包地在兰溪市人民政府（2013）第9号、第16号《征收土地方案公告》的征收范围内。该二公告属于不同的用地项目，上诉人的承包地只能在一个土地征收公告征收范围内，但一审判决未予查清。其实，上诉人的承包地因兰溪市供电局建设项目所征收。4、一审判决认定兰溪市人民政府兰江街道办事处向水董行政村支付征地补偿款及青苗附着物补偿款共计300万元。但无支付时间、因何项目，也不是签订征地补偿协议的征地事务所支付，属认定事实不清。兰溪市人民政府提供的证据7与兰溪市人民政府（2013）第9号、第16号《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》并无关联。5、一审判决认定上诉人领取的50571.90元土地补偿款中包括了青苗补偿款4401.80元，系基本事实认定错误。该结算清单并无签名盖章的时间，不具合法性。四、一审判决适用法律错误。1、兰溪市人民政府系适格被告。征地补偿安置方案系由被上诉人兰溪市人民政府批准，作为批准机关未认真审查方案的合法性自存在过错，上诉人承包地上的树木未能补偿，与兰溪市人民政府审批方案的过错存在因果关系。且征地补偿安置方案由被上诉人兰溪市国土资源局组织实施，只表明其对征地补偿款的给付负有如何具体操作实施的行为责任，至于征地补偿款给付义务的承担主体，按照《土地管理法》第47条及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第22条的规定，征地立项审批申请单位、征地单位是兰溪市人民政府，上诉人将其作为被告，具有事实和法律依据。2、本案《征地补偿安置方案公告》不符合法律规定。该公告违反《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第26条规定，故该公告实体具有违法性。3、被上诉人未向上诉人支付青苗补偿费。上诉人的承包地因兰溪市供电局建设项目而被征收，被上诉人提供的证据不具关联性。4、一审判决驳回上诉人的诉求与事实和法律不符，明显错误。一审判决认为被上诉人的征地补偿标准违反《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第26条规定，又认为上诉人提供证据不能证明苗木的实际价值而认定上诉人诉求依据不足，说明一审法院证据确认、举证责任分配和法律适用明显错误。上诉人证据6、7确定了树木株数，参照证据8体现的折价价格支付苗木补偿费240000元依据充分。至于具体的补偿金额如无法查明，自无需如民事判决必予判定，其属行政行为的具体内容，可判决被上诉人在行政判决生效后依职责按规定再予计算确定。综上，一审判决程序违法，认定事实不清、适用法律错误，导致判决结果错误。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
兰溪市人民政府答辩称：一审判决认定答辩人的被告主体不适格，事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人一审所列的被告是兰溪市人民政府和兰溪市国土资源局，诉讼请求是“请求依法判决被告向原告支付青苗补偿费240000元”。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”法律明确规定征收土地的安置补偿工作是由土地行政主管部门组织实施的。兰溪市国土资源局（2013）第9号、第16号《征地补偿安置方案公告》中明确告知地上附着物补偿费由各乡镇（街道办）政府和开发区管委会按实际协商支付。上诉人所承包的土地位于兰江街道办事处和经济开发区范围，其地上附着物的补偿应当与兰江街道办和开发区管委会进行按实际协商支付。关于答辩人不是适格被告，一审判决认定答辩人被告主体不适格，事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
兰溪市国土资源局答辩称：一、上诉人赵志海涉案土地在2013年9月依法被征收，所征收的土地面积为978.18平方米。根据兰溪市人民政府《征收土地方案公告》及上诉人所在村的土地补偿款分配方案（经村民代表会议表决通过），上诉人在2014年5月6日已领取了全部土地征收补偿款50571元。分为二部分，一部分为土地补偿款，数额46170.10元，标准为每平方米47.20元；另一部分为青苗费补偿款4401.80元，标准为每平方米4.5元。上诉人在领取补偿款时也在领款清单上签字确认。根据上诉人所在村的土地补偿款分配方案的规定，地面附着物的处理及补偿，按照街道领导的指导意见，结合本村实际情况，对新种植及抢种的树苗不予清点补偿，对空白田及原已种植但清点附着物后不足2000元的田块按每亩2000元给予补贴，此类田块待征地结束后年终以奖励再补足至3000元（附着物每亩不足3000元的也给予补足3000元），对原已种植苗木清单后补偿金额超过3000元的田块按实际数额补偿，不再享受空白田的补贴，山地面积的附着物也按此标准执行。根据该分配方案，青苗数目和价值应以上诉人所在村村民委员会清点和确认为依据，上诉人没有提供所在村确认的文件（文字）依据，说明上诉人没有理由获得更多的补偿费。综上所述，上诉人的诉求缺乏事实依据。因此上诉人要求支付青苗补偿费240000元的诉讼请求，一审法院以上诉人诉讼请求依据不足，不予支持是正确的。请求二审法院驳回上诉人赵志海的上诉请求，维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人兰溪市人民政府是否是本案适格被告、上诉人赵志海领取的土地补偿款中是否已包含青苗费补偿款4401.80元以及赵志海要求支付青苗补偿费24万元是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。国土资源部《征用土地公告办法》第十二条第一款规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。据此，征地补偿、安置方案经批准后由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。涉及本案，上诉人赵志海的诉求是要求履行支付青苗补偿费24万元，根据上述规定，履行职责的主体应为被上诉人兰溪市人民政府的土地行政主管部门即兰溪市国土资源局。原审判决据此认定兰溪市人民政府非本案适格被告，符合法律法规规定。根据上诉人赵志海提交的《供电局地块土地征用领款清单》，可以证明上诉人赵志海已于2014年5月6日领取了案涉土地征用款50571.9元的事实。结合两被上诉人提交的兰溪市兰江街道水董行政村村民委员会经过村民代表会议讨论通过的《新一轮土地征用政策方案表决会》所确定的“水田按47.20元/㎡的标准结算、地面附着物的处理及补偿以奖励方法补足至3000元/亩即4.5元/㎡的标准结算”的分配方案，上诉人赵志海案涉土地978.17平方米的土地补偿费应为46170.10元，青苗补偿费为4401.80元。故上诉人领取的案涉土地征用款50571.9元中已包含了其应享有的青苗补偿费。赵志海虽然提出涉案土地上有树木12000株，每株应按20元的价值予以补偿，却未能提供上述树木确实存在以及实际价值的相关证据，故原审判决认定上诉人赵志海要求向其支付青苗补偿费24万元的依据不足，并无不当。上诉人赵志海提出“一审判决认定事实不清、适用法律错误、审判程序违法”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人赵志海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年十月十三日
书 记 员 徐一菁