江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第00245号
上诉人（原审原告）曹玉英。
被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人江航，局长。
委托代理人施忠。
委托代理人陈昭全。
原审第三人南通市人力资源服务中心，住所地南通市崇川区青年西路***号。
法定代表人周晓东，主任。
上诉人曹玉英因劳动、社会保障行政确认一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00094号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月1日立案受理后，于2014年9月25日公开开庭审理了本案。上诉人曹玉英，被上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）的委托代理人施忠、陈昭全到庭参加诉讼。原审第三人南通市人力资源服务中心经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1983年3月，曹玉英未经劳动行政部门批准进入南通瓷厂从事临时工工作。1986年9月，曹玉英的父亲陈川林在南通瓷厂退休。1986年10月，南通瓷厂填报了《工人退休、退职、（职工死亡）招收子女审核表》，招收曹玉英为全民合同制工人，顶替其父亲陈川林。10月30日，原南通市第一轻工业公司在该审核表上主管局意见一栏签署“同意招收”。1987年4月21日，原南通市劳动人事局在该审核表上市审批意见一栏签署“按国务院（78）104号文件办理”。曹玉英一直工作至1996年南通瓷厂停产。1996年9月，曹玉英与南通华迪房地产开发有限公司签订《劳动合同书》一份。2000年1月，曹玉英与南通华迪房地产开发有限公司协商解除了劳动关系。2000年2月始，曹玉英将劳动关系挂靠南通市劳动事务所（南通市人力资源服务中心下设内部机构）。
2013年5月7日，南通市人力资源服务中心下设的南通市劳动事务所代为曹玉英办理了退休审核手续。南通人社局核定曹玉英参加工作时间为1986年10月，并于5月17日核发了编号1010198154的职工退休养老证。曹玉英不服提起诉讼，请求法院撤销南通人社局发放给其的职工退休养老证，重新核发符合曹玉英实际工龄情况的职工退休养老证。
原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的社会保险管理工作。《江苏省企业职工基本养老保险规定》第五条第一款规定，县级以上地方人民政府劳动和社会保障行政部门主管本行政区域内的企业职工养老保险工作。其设立的社会保险经办机构具体承担养老保险事务。据此，南通人社局作为负责社会保险管理工作的行政机关，负有核发社会保险养老金的法定职权。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是：曹玉英的工作时间应从何时开始计算，主要是指曹玉英的工龄应从何时计算的问题。对此问题，可以从以下分析得出结论。
首先，计划经济时代的劳动用工需要经过批准。《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》第二条规定，企业、事业单位需要使用临时工时，应当根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，就近招用。第四条规定，企业、事业单位，应该加强劳动管理，力求节约使用劳动力。有些临时性的工作需要用人，应该首先从内部改善劳动组织，挖掘劳动潜力解决。现有劳动力多余的单位，不得再招用临时工，如因特殊需要，必须招用临时工时，应报请上级主管机关批准。《中共中央、国务院﹤关于处理当前部分人员要求复职复工回城就业等问题的通知﹥》（中发（1979）43号）第九条规定，目前全国全民所有制单位在计划外使用的农村劳动力要坚决压缩下来，并做好工作，把这部分人动员回农村，坚决改变大批农村劳动力进城，而城镇又有大量人员待业的不合理现象。今后不经国家劳动局批准，不准许招收农民进城做工。《国家劳动总局﹤关于贯彻执行中发（1979）43号文件中若干问题的意见的通知》第一条第（四）项明确，今后各单位一律不得在国家政策允许的范围以外从农村招工。《全民所有制企业临时工管理暂行规定》第四条规定，企业需要临时工，原则上在城镇招用；确需从农村招用时，应报经设区的市或者相当于设区的市一级的劳动行政部门批准。从农村招用的临时工，不转户口和粮食关系。从上述规定可以看出，在计划经济时代，企业招用临时工需要根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排；一般情况不得从农村招工，确需从农村招用临时工的，应报经设区的市或者相当于设区的市一级的劳动行政部门批准。《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函（2002）323号）明确，对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工期间的连续工龄，要按规定缴纳养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限。该规范性文件中的“按照有关规定招用”应当是指此前颁布的有关招用临时工的行政法律法规、政策性文件等。这说明该规范性文件同样要求招用临时工应当经过相关部门批准。
其次，未经批准的劳动用工不受法律保护。“临时工”是计划经济时代特定历史时期的称谓，1995年《中华人民共和国劳动法》实施以来，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，相对于“正式工”而言的“临时工”在法律上不复存在。国家在特定历史时期作出用人单位招用临时工需要经主管部门或者劳动行政部门批准有其历史缘由。计划经济时期，全民所有制企业归属国家，生产、销售计划由国家制定，工资、粮油、商品等亦由国家调配，国家从控制工资总额、粮油计划等方面考虑，要求招用临时工需要有招用计划有其历史原因的考量。曹玉英虽然提出其在1983年3月进入南通瓷厂从事临时工，南通人社局对此亦不否认，但曹玉英未能提供任何证据证明当时按照规定批准招用的证据材料。通过审核曹玉英的劳动档案，并没有1983年经批准招收为临时工的任何材料。也就是说，虽然曹玉英于1983年3月进入南通瓷厂从事临时工工作，但并未经主管部门或者劳动行政部门批准，属于用人单位私招私雇的行为，不被当时的法律法规和政策所允许，也就不能得到当时的法律法规和政策所承认。换句话说，就是曹玉英从事临时工的期间不被当时的法律法规和政策所认可。根据南通人社局提供的工人退休、退职、（职工死亡）招收子女审核表记载，1986年10月30日，原南通市第一轻工业公司签署“同意招收”的意见，1987年4月21日，原南通市劳动人事局签署了“按国务院（78）104号文件办理”的意见，曹玉英至此经审批招收为南通瓷厂合同制工人。因此，南通人社局根据曹玉英的档案资料有明确记载的内容核定曹玉英参加工作时间为1986年10月并无不当。
再次，司法机关不宜对特定历史时期的规定作出更改。诚然，从现行劳动法律法规的规定来看，曹玉英虽然没有经过批准作为临时工参加工作，事实上与用人单位之间建立了劳动关系，应当受到劳动法律法规的保障，不予计算连续工龄似乎不太公平。但是，计划经济时代户口、粮油、工资、商品等都受到国家计划的调控，劳动用工同样如此，未经过正常审批程序招用的临时工，不符合当时的法律法规和政策规定，就意味着不受当时的法律法规和政策的保护，不被当时的法律法规和政策甚至是社会大众所认可。计划经济时期有关招用临时工需要经过批准的规定有其历史政策的考量，当时相关法律法规或者政策在其有效期内对一些行为所产生的效力，司法机关应当给予尊重。司法机关不宜以现在的规则恣意更改历史政策规定，否则，容易割裂历史，造成新的不公平。
综上，南通人社局核定曹玉英工作时间符合国家政策规定，结论并无不当。曹玉英的诉讼请求缺乏事实根据和法律政策依据，法院不予支持。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了曹玉英的诉讼请求。
曹玉英不服提起上诉称，上诉人从1983年3月进入南通瓷厂工作，因该厂倒闭于2000年1月解除劳动关系后挂靠在南通市劳动事务所。2013年5月上诉人办理退休手续时，发现被上诉人将上诉人参加工作的时间认定为1986年10月，该认定与事实不符。请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人南通人社局辩称，曹玉英1986年10月因其父亲陈川林退休招收进南通瓷厂工作，而曹玉英个人档案中没有经过批准招收为南通瓷厂临时工的相关手续资料。曹玉英要求重新核发符合其实际工龄情况的职工退休养老证没有事实和政策依据。南通人社局确认曹玉英参加工作时间为1986年10月并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人南通市人力资源服务中心未到庭参加诉讼，亦未提交书面述称意见。
曹玉英提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为1983年3月至1986年10月这一段期间能否计入上诉人的工龄。
针对工龄计算问题，《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函（2002）323号）中明确，对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。该规范性文件中的“按照有关规定招用”应当是指此前特定时期有关招用临时工的行政法律法规、政策性文件等。上诉人于1983年3月进入南通瓷厂从事临时工工作，正值计划经济时期，当时国家对企事业单位的临时工使用和管理有严格的规定。《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》第二条规定，企业、事业单位需要使用临时工时，应当根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，就近招用。第四条也规定，如因特殊需要，必须招用临时工时，应报请上级主管机关批准。可见，当时的临时工招用需要主管部门和劳动部门的批准。本案中，双方当事人对上诉人于1983年3月进入南通瓷厂从事临时工工作并无异议，上诉人认为应从此时就开始计算工龄，但如前所述，只有经批准招用为临时工的期间才可以合并计算为连续工龄。上诉人并未能提供相关证据以证明当时从事临时工工作，经过了有权部门的批准。因此，在上诉人办理退休手续时，被上诉人通过审核上诉人的劳动档案，上诉人于1986年10月经批准招收为南通瓷厂合同制工人，1983年3月至1986年10月这一段从事临时工的期间并没有经批准招收的相关材料。在此情形下，1983年3月至1986年10月这一段期间不能计入上诉人的工龄，被上诉人核定上诉人参加工作时间为1986年10月符合规定。
综上，上诉人要求重新核发职工退休养老证的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹玉英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一四年十月二十七日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……