新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新01行终32号
上诉人（原审原告）∶邬海涛，男，1967年1月22日出生，汉族，新疆南山生物科技有限公司法定代表人，住乌鲁木齐市天山区。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市公安局米东区分局。住所地：乌鲁木齐市米东区古牧地中路。
法定代表人：张捷，乌鲁木齐市公安局米东区分局局长。
委托代理人：刘生祥，男，1960年7月21日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局米东区分局副局长，住乌鲁木齐市米东区。
委托代理人：杨新影，男，1972年4月19日出生，汉族，乌鲁木齐市公安局米东区分局古牧地东路派出所民警，住乌鲁木齐市米东区。
原审第三人：崔献义，男，1959年10月1日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市米东区。
上诉人邬海涛因与被上诉人乌鲁木齐市公安局米东区分局（下称公安局米东区分局）、原审第三人崔献义治安行政处罚一案，不服乌鲁木齐市米东区人民法院（2015）米东行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月18日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月11日公开开庭审理了本案。上诉人邬海涛、被上诉人公安局米东区分局委托代理人刘生祥、杨新影、原审第三人崔献义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1998年5月1日，崔献义与原米泉市古牧地镇下大草滩村村委会签订《养殖山地承包合同书》，承包了大草滩村一片山地，该合同甲方处有“米泉市古牧地镇大草滩村农业经济合作社公章及当时村主任董某某的签字”。1998年9月28日，崔献义与原米泉市古牧地镇下大草滩村村委会就该《养殖山地承包合同书》办理了公证，形成了（98）米证字第317号公证书，该公证书中有崔献义签字“此件与原件一样”，并附有该村委会同意公证的“公证申请表”，该表有公章及董某某签字。后崔献义发现《养殖山地承包合同书》中载明的土地面积、四至等与实际情况存在出入，于是更改了《养殖山地承包合同书》中“拾亩地”更改为“百十余亩”，明确四至界限为“西临永胜砖厂、东至高速公路、南至山顶、北至山顶”，该合同甲方有米泉市古牧地镇大草滩村农业经济合作社公章及当时村主任董某某的签字。2007年9月6日，崔献义与邬海涛经公证签订《租赁合同书》一份，该合同由双方签字，并由大草滩村村委会盖章确认同意转包。合同附件一为（98）米证字第317号公证书及崔献义与下大草滩村于1998年5月1日签订的更改过的养殖山地承包合同书，该合同书中载明的养殖场为：西临永胜砖厂、东至高速公路、南至山顶、北至山顶约百十余亩山地；该合同中加盖有公证处“复印件与原件相符”印章。合同附件二为养殖业房屋平面图；合同附件三系双方在附件二上手写的内容及“以2007年9月15日交接为准”。平面图上有双方签字，并盖有大草滩村村委会印章。该租赁合同书经公证后形成（2007）米证字第3089号公证书。
2012年2月起，邬海涛发现崔献义提供的（98）米证字第317号公证书复印件有问题，于2013年4月2日就崔献义涉嫌伪造、变造公证机关、村民委员会的公文、印章及合同诈骗向乌鲁木齐市公安局米东区分局古牧地东路派出所报案，该所经初步审查后，于2013年5月4日同意将“崔献义是否涉嫌伪造、变造公证机关、村民委员会公文印章”立案受理，并分别对邬海涛及崔献义进行询问，2013年6月19日，公安局米东区分局作出乌公米东（古东）不罚决字（2013）1号不予行政处罚决定书，邬海涛不服，向乌鲁木齐市公安局提起行政复议，该局于2013年8月21日作出乌公复字（2013）第23号行政复议决定书，认为公安局米东区分局对崔献义是否伪造、变造（98）米证字第317号公证书的行为，未核实清楚，且该行为是一种持续状态，追诉时效应从行为终了之日起计算，故未超过法定追诉时效，遂撤销乌公米东（古东）不罚决字（2013）1号不予行政处罚决定书，责令公安局米东区分局重新调查处理。公安局米东区分局依法调取了米东区公证处留存的有关（98）米证字第317号公证书、（2007）米证字第3089号公证书、2008年10月10日米东区大草滩村村民委员会证明等相关材料，并于2013年9月17日向乌鲁木齐市文检鉴定中心委托鉴定，该中心于当日签收，但因不具备鉴定条件，原米泉市古牧地镇大草滩村农业经济合作社公章未备案，亦查找不到原章，原村主任董某某已于2005年去世，未查找到相应的比对样材原件，最终未进行鉴定。2013年12月17日，公安局米东区分局依据崔献义陈述、邬海涛陈述、涉案相关材料等证据认定：崔献义的行为发生于2007年9月6日或2007年9月6日之前，且无连续或者继续状态。遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条、第九十五条第二款作出乌公米东（古东）行罚决字（2013）1249号不予行政处罚决定书：对崔献义的行为不予行政处罚。邬海涛不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案中，邬海涛并未提交任何证据证实崔献义存在伪造、变造公证文书的行为。依据《公安机关办理行政案件程序规定》第七十三条、第八十一条之规定，公安机关办理行政案件过程中，只需要将鉴定意见复印件送达违法嫌疑人和被侵害人，该规定并未规定公安机关需要将鉴定过程告知当事人，故邬海涛所述公安局米东区分局作出行政行为时未告知鉴定过程属于程序违法的理由不能成立。上述规定第五十一条规定：对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。邬海涛认为公安局米东区分局应当将此案立为刑事案件而不是行政案件的意见，因无相应的事实和法律依据，不予采纳。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定：违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。追诉时效应当从行为终了之日起计算，追诉时效要求的是行为本身的状态，不是行为的结果。从邬海涛交至公安局米东区分局处的举报材料看，邬海涛在2008年、2009年即已得知（98）米证字第317号公证书可能涉嫌伪造、变造；后邬海涛与崔献义因民事纠纷多次诉讼，但邬海涛在诉讼中并未就崔献义是否存在伪造、变造公证文书举报，直至2013年4月2日，邬海涛才向公安局米东区分局举报要求立案。从邬海涛得知崔献义可能存在伪造、变造公证文书行为至邬海涛正式向公安局米东区分局举报，早已超过法定六个月的追诉时效，且邬海涛没有证据证实崔献义的行为处于持续或者连续状态。公安局米东区分局依据其调查核实的现有证据作出的不予行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条、第七十三条、第八十一条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回邬海涛的诉讼请求。
上诉人邬海涛不服原审判决，向本院提起上诉称，1、乌鲁木齐米东公证处出具的《关于邬海涛申请的调查处理意见》及《关于（2007）米证字第3089号﹤公证书﹥复查结果》载明的内容显示，作为（2007）米证字第3089号公证书内容的（98）米证字第317号公证书中的养殖山地承包合同书，与该公证处存档的（98）米证字第317号公证书内容不一致。崔献义实施伪造、变造（98）米证字第317号公证书的违法行为，虚构事实、隐瞒真相，导致我产生错误认识，与其签订了违背自己真实意愿的租赁合同，遭受合同诈骗，蒙受巨大经济损失。原审判决认定事实不清，主要证据明显不足。2、崔献义伪造、变造公证书实施合同诈骗的行为，已经涉嫌刑事犯罪。崔献义的行为应当由刑事法律进行评价，而不是适用治安管理处罚法进行治安处理。原审判决适用法律、法规错误。3、我向原审法院提交申请，要求法院依职权调查取证并传唤相关人员出庭接受质询，原审法院却没有答复，没有法律依据，属程序违法。综上，原审判决错误。请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人公安局米东区分局答辩称，崔献义的行为不属于刑事范畴，故应当属治安管理处罚的范畴。崔献义涉嫌编造米泉市公证处公证书的行为发生在2007年9月6日或更早，该行为没有连续或继续状态，到我局受理案件时，崔献义的行为终了至少已经过五年半的时间，早已超过治安管理处罚法第二十二条规定的六个月的处罚时效，因此，我局作出被诉不予处罚决定正确。关于崔献义等人行为是否涉嫌合同诈骗的问题，与本行政诉讼案件无关。综上，原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人崔献义陈述称，合同真伪应由法院认定，邬海涛称我合同虚假，但未进行鉴定，没有证据证明。原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，1998年5月1日，崔献义与原米泉市古牧地镇下大草滩村村委会签订《养殖山地承包合同书》，承包了大草滩村一片山地。1998年9月28日，崔献义与原米泉市古牧地镇下大草滩村村委会就该《养殖山地承包合同书》办理公证，形成（98）米证字第317号公证书。后崔献义发现《养殖山地承包合同书》中载明的土地面积、四至等与实际情况存在出入或不详，于是更改了《养殖山地承包合同书》中“拾亩地”为“百十余亩”，明确四至界限为“西临永胜砖厂、东至高速公路、南至山顶、北至山顶”，更改后的合同上有米泉市古牧地镇大草滩村农业经济合作社公章及董某某（当时村主任）的签字。2007年9月6日，崔献义与邬海涛经公证签订《租赁合同书》。合同附件之一系部分（98）米证字第317号公证书复印件及崔献义与下大草滩村签订的更改过的《养殖山地承包合同书》复印件，其中载明的养殖场为：西临永胜砖厂、东至高速公路、南至山顶、北至山顶约百十余亩山地。上述《租赁合同书》经公证后形成（2007）米证字第3089号公证书。
2012年2月起，邬海涛发现崔献义在与其签订《租赁合同书》及办理公证中提供的（98）米证字第317号公证书有问题，于2013年4月2日就崔献义涉嫌伪造、变造公证机关、村民委员会的公文、印章及合同诈骗向乌鲁木齐市公安局米东区分局古牧地东路派出所报案，该所经初步审查后，于2013年5月4日同意将“崔献义是否涉嫌伪造、变造公证机关、村民委员会公文印章”立案受理，经相关调查后，由公安局米东区分局于2013年6月19日作出乌公米东（古东）不罚决字（2013）1号不予行政处罚决定书，决定：对崔献义的行为不予行政处罚。邬海涛不服，向乌鲁木齐市公安局提起行政复议，该局于2013年8月21日作出乌公复字（2013）第23号行政复议决定书：撤销乌公米东（古东）不罚决字（2013）1号不予行政处罚决定书，责令公安局米东区分局重新调查处理。公安局米东区分局于2013年12月17日作出乌公米东（古东）行罚决字（2013）1249号不予行政处罚决定书，认为崔献义的行为发生于2007年9月6日或2007年9月6日之前，且无连续或继续状态。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条、第九十五条第二项之规定，决定：对崔献义的行为不予行政处罚。邬海涛仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
以上事实有崔献义询问笔录、邬海涛询问笔录、崔献义谈话笔录、（2010）米证字第003951号公证书、现场工作记录、保全现场草图、租赁合同书、（98）米证字第317号公证书的复印件和更改过的《养殖山地承包合同书》复印件、平面图、（2007）米证字第3089号公证书、关于邬海涛申请的调查处理意见、关于（2007）米证字第3089号公证书的复查结果、证明、报案材料、受案登记表、传唤证、董某某户口注销证明、送达回证、鉴定聘请书及一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”可以看出，上述法律规定适用的前提是涉案行为已被认定为违反治安管理行为。本案中，公安局米东区分局并未对崔献义是否构成违反治安管理的行为作出认定，而径行适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定作出对崔献义的行为不予行政处罚的决定，属适用法律错误，据此，该不予行政处罚决定应予撤销。上诉人邬海涛关于被诉不予行政处罚决定应予撤销的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。原审判决认定基本事实清楚，但适用法律、法规错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销乌鲁木齐市米东区人民法院（2015）米东行初字第4号行政判决；
二、撤销乌鲁木齐市公安局米东区分局于2013年12月17日作出的乌公米东（古东）行罚决字（2013）1249号《不予行政处罚决定书》；
三、责令乌鲁木齐市公安局米东区分局于本判决生效后60日内重新作出行政行为。
本案一、二审案件受理费各50元（邬海涛均已预交），一审邮寄送达费120元，均由乌鲁木齐市公安局米东区分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孔祥华
审 判 员 张 峰
代理审判员 王海亮
二〇一六年五月十三日
书 记 员 高靖琳