青海省西宁市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）青01行初53号
原告青海冯氏彩钢有限公司。住所地西宁市城北区二十里铺镇小寨村。统一社会信用代码×××。
法定代表人冯玉臣，总经理。
委托代理人栾金光、马中美，北京市盛廷律师事务所律师。
被告城北区人民政府。住所地西宁市城北区朝阳西路**号。统一社会信用代码×××。
法定代表人张爱红，区长。
行政机关负责人刘文军，副区长。
委托代理人董博俊，青海辉湟律师事务所律师。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
被告西宁市城北区建设局。住所地西宁市城北区门源路启程大厦*号楼。统一社会信用代码×××。
法定代表人马春明，局长。
行政机关负责人王俊，副局长。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
被告西宁市城北区环境保护局。住所地西宁市城北区门源路启程大厦*号楼。统一社会信用代码×××。
法定代表人阿晓英，局长。
行政机关负责人宋积录，副局长。
委托代理人张凌斐，青海延辉律师事务所律师。
被告西宁市城北区国土资源局。住所地西宁市门源路****号。统一社会信用代码×××。
法定代表人苟浦君，局长。
行政机关负责人张国栋，副局长。
委托代理人杨晖，青海豪剑律师事务所律师。
被告西宁市城北区二十铺镇人民政府。住所地西宁市城北区宁张路**号。统一社会信用代码×××。
法定代表人崔伟，镇长。
行政机关负责人牛海军，副镇长。
委托代理人张凌斐，青海延辉律师事务所律师。
被告西宁市城北区安全监督管理局。住所地西宁市城北区朝阳西路**号。统一社会信用代码×××。
法定代表人张九林，局长。
行政机关负责人赵元林，副局长。
委托代理人张凌斐，青海延辉律师事务所律师。
被告西宁市城北区城市管理行政执法局。住所地西宁市城北区海西东路*号。统一社会信用代码×××。
法定代表人刘国政，局长。
行政机关负责人杨晓斌，副局长。
委托代理人李志强，青海启辰律师事务所律师。
原告青海冯氏彩钢有限公司(以下简称冯氏彩钢)因要求确认西宁市城北区人民政府(以下简称北区政府)、西宁市城北区建设局(以下简称北区建设局)、西宁市城北区环境保护局(以下简称北区环保局)、西宁市城北区国土资源局(以下简称北区国土局)、西宁市城北区二十里铺镇人民政府(以下简称二十里铺镇政府)、西宁市城北区安全生产监督管理局(以下简称北区安监局)及西宁市城北区城市管理行政执法局(以下简称北区城管局)于2017年8月2日强制拆除原告厂房行为违法，于2017年10月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月21日公开开庭审理了本案。原告冯氏彩钢的法定代表人冯玉臣及委托代理人马中美，被告北区政府的副区长刘文军及委托代理人董博俊、李志强，被告北区建设局的副局长王俊及委托代理人李志强，被告北区环保局的副局长宋积录及委托代理人张凌斐，被告北区国土局的副局长张国栋及委托代理人杨晖，被告二十铺镇政府的副镇长牛海军及委托代理人张凌斐，被告北区安监局的副局长赵元林及委托代理人张凌斐及被告北区城管局的副局长杨晓斌及委托代理人李志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被告于2017年8月2日拆除原告位于西宁市城北区二十里铺镇小寨村的厂房。
原告诉称，原告在西宁市城北区二十里铺镇小寨村进行生产经营，拥有厂房2400多平方米。2017年8月2日被告在没有任何手续的情况下联合将原告的厂房强制拆除。原告认为，被告无任何手续、未经任何法定程序联合强制拆除原告的厂房违反法律规定，是违法拆除。请求：1.依法确认被告强行拆除原告厂房的行为违法；2.依法确认被告损害厂房内财物的行为违法；3.本案的诉讼费由被告承担。庭审过程中，原告撤销第2项诉讼请求。
原告向本院提交了以下证据：
1.营业执照、土地联合经营协议书；
证明原告对被告拆除的厂房享有合法所有权。
2.国有土地使用证；
证明原告对被拆除的厂房土地享有合法使用权。
3.照片、视频；
4.政府部门处罚事先告知书；
5.北区政府联合执法官网强拆资料；
3-5证明本案被告拆除了原告的厂房。
6.办理环评检测协议；
证明原告根据被告要求已做环评检测手续。
被告北区政府辩称，北区政府没有参与强制拆除，原告起诉主体不明确。联合执法的各被告履行了相关的法律程序对原告擅自改变土地用途、环评不达标的厂房予以强制拆除，拆除行为合法，充分保障了原告权利。
被告北区政府向本院提交了以下证据：
第一组：
1.国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)；
2.青海省人民政府办公厅《关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》(青政办函〔2016〕59号)；
3.青海省环境保护厅《关于贯彻落实青海省人民政府办公厅关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知的通知》(青环发〔2016〕135号)；
4.西宁市人民政府办公厅《关于限期完成环保督查整改任务的督办通知》(宁政办环督〔2017〕8号)；
5.西宁市人民政府办公厅《关于限期完成环保督查整改任务的督办通知》(宁政办环督〔2017〕30号)；
6.北区人民政府办公室《关于印发<城北区2017年中小型生产加工企业污染防治工作实施方案>的通知》(城北政办〔2017〕12号)；
证明各级政府认真贯彻党的十八届四中全会精神，提出关于加大环境整治力度，全面清理违法违规建设项目，对违反建设项目环境影响评估制度和”三同时”制度的，未批先建、边批边建的项目一律停止建设或依法依规予以取缔，环境设施和措施落实不到位擅自投产或运行的项目一律责令限期整改。对未完成停产整改任务擅自生产的，依法责令停产关闭，拆除主体设备，使其不能恢复生产。对于拒不改正的，要依法采取强制执行措施。
第二组：
7.青海省人民政府办公厅《关于印发加强城市（县）建成区违法建设专项治理工作方案的通知》(青政办〔2017〕114号)；
8.西宁市人民政府办公厅《全市违法建设治理工作专题会议纪要(第42次)》；
证明青海省人民政府要求各市州人民政府作为清理整顿环保违规建设工作的责任主体，负责组织相关部门对本辖区所有环保违规建设进行全面排查，提出清理整顿意见，督促辖区内环保违规建设项目的整改，将2015年1月1日前建成投产或尚未建成的违规项目作为已有项目，依照《环境保护法》第六十条和《环境影响评估法》第三十一条进行处理。
第三组：
9.《城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第31次)》；
证明北区政府对辖区内存在的”小散乱污”企业要求进行统一整顿治理。
第四组：
10.西宁市计划委员会《关于宁张公路10-12公里区段北川河护堤河滩治理开发项目可行性研究报告的批复》（〔1999〕市计农字第364号）；
证明《批复》中对原告所建厂房的土地的建设规模和主要内容有明确的规定，主要建设为防洪护堤和附属设施，并没有建设加工生产企业的内容。
第五组：
11.请示5份(北国土资〔2017〕37号、城北环字〔2017〕43号、城北环字〔2017〕47号、城北建字〔2017〕109号、城北建字〔2017〕126号)；
证明北区国土局、环保局和建设局等部门对涉案的原告擅自改变土地用途、影响环境等问题进行调查核实，向政府汇报和请示查处的事实。
第六组：
12.《城北区北川河段”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第33次)》；
证明北区政府根据北区环保局、建设局、国土局等部门的请示，责成北区建设局牵头对原告在环保督查中所涉违法行为查处，拆除违法建设。
第七组：
13.北区建设局《关于依法拆除”小散乱污”企业违法建设工作实施方案》(城北建字〔2017〕133号)；
证明北区建设局按照区政府的要求，牵头组织区属相关部门和单位联合对违法建设强制拆除的事实。
第八组：
14.强制拆除现场工作影像资料。
证明北区政府及相关部门和单位对原告等”小散乱污”企业的违法建设进行强制拆除过程中始终坚持文明执法，全过程中未发生侵害原告的合法财产权益问题。
被告北区建设局辩称，原告厂房系违法建设，北区建设局经过催告程序，在原告未能自行拆除的情况下，根据北区政府的要求，牵头组织对该违法建设依法强制拆除。
北区建设局向本院提交了以下证据：
1.《城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第31次)》；
证明北区政府对辖区内存在的”小散乱污”企业要求进行统一整顿治理，对没有环评手续、污染环境的企业必须叫停，对未经审批、未取得建设规划许可的企业必须依法取缔，对违法建设必须拆除。
2.西宁市计划委员会《关于宁张公路10-12公里区段北川河护堤河滩治理开发项目可行性研究报告的批复》（〔1999〕市计农字第364号）；
证明《批复》中对原告所建厂房的土地的建设规模和主要内容有明确的规定，主要建设为防洪护堤和其他附属设施，并没有加工生产企业的内容。
3.北区建设局《”冯氏彩钢违章搭建案”行政处罚案件卷宗》(卷宗编号〔2017〕第33号)；
证明北区建设局在对原告违法建厂的情况进行调查后发现原告未取得建设工程规划许可，属于违法建设的事实。
4.北区建设局《关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业依法处置的请示》2份(城北建字〔2017〕109号、城北建字〔2017〕126号)；
证明北区建设局对原告案涉擅自改变土地用途、影响环境问题进行调查核实，向政府汇报和请示查处的事实。
5.《城北区北川河”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第33次)》；
证明北区政府研究决定对原告等所涉的违法行为进行依法查处。
6.北区建设局《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》(城北建字〔2017〕133号)；
证明北区建设局按照区政府的要求，牵头组织区属相关部门和单位联合对违法建设，环境污染的企业实施依法查处的事实。
7.强制拆除现场工作的影像资料；
证明北区政府及相关部门和单位对原告违法建设进行强制拆除过程中始终坚持文明执法，未侵害原告的合法财产。
被告北区环保局辩称，北区环保局是受区政府的委托参与联合执法的成员单位，不是本案适格被告。北区环保局在环保执法过程中发现原告企业存在污染环境的违法事实。
北区环保局向本院提交了以下证据：
1.国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)；
证明《通知》要求全面清理违法违规建设项目，对未完成停产整治任务擅自生产的，依法责令停业关闭，拆除主体设备，使其不能恢复生产。对拒不改正的，要依法采取强制措施的事实。
2.青海省人民政府办公厅《关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》(青政办函〔2016〕59号)；
证明青海省人民政府要求对环保违规建设项目完成整改。
3.青海省环境保护厅《关于贯彻落实青海省人民政府办公厅关于印发青海省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知的通知》(青环发〔2016〕135号)；
证明《通知》要求建设项目实施单位应办理环境影响评估报告的事实。
4.2016年6月6日北区环保局下发的《通知》；
证明《通知》要求包括原告在内的企业依据青海省人民政府办公厅文件进行整治的事实。
5.《城北区2016年关于清理整顿环保违规建设项目工作通知签收手册》；
证明已依法向原告送达北区环保局下发的《通知》的事实。
6.北区政府办公室《关于印发<城北区2017年中小型生产加工企业污染防治工作实施方案>的通知》(城北政办〔2017〕12号)；
证明《通知》要求对无环评手续的单位进行整改，并要求对北川河全面展开巡查工作，对污染企业及时进行制止、整改处罚。
7.城北区委办公室、北区政府办公室《关于印发<全省环境保护督查反馈问题及城北区重点环境问题整改工作方案>的通知》(城北党办〔2017〕14号)；
证明《通知》中要求对宁张公路长宁镇两侧影响周边环境小微企业、临河布局的涉重高风险企业开展整治工作，对无任何证照的”三无”小微企业进行排查、取缔的事实；原告的厂房位于宁张公路两侧，是重点整改对象的事实。
8.《城北区环保局现场检查（勘察）笔录》；
证明2017年4月6日北区环保局对原告进行检查，发现原告未办理环评手续的事实；原告法定代表人之妻马营营对检查笔录签字认可。
9.《城北区环保局责令停产整顿决定书》(北环责停字〔2017〕北08号)；
证明北区环保局向原告责令原告停产整治，改正方式包括恢复原状的事实。
10.《送达回证》；
证明马营营对《城北区环保局责令停产整顿决定书》签收的事实。
11.《城北区环保局现场检查（勘察）笔录》；
证明2017年5月3日北区环保局对原告进行现场检查，发现原告并未停业整顿，仍在加工生产，再次要求原告停止一切环境污染的行为；原告法定代表人冯玉臣对检查笔录签字认可的事实。
12.《城北区环保局检查（勘察）笔录》；
证明2017年5月20日北区环保局对原告企业进行现场检查,发现原告未停业整顿仍在加工生产，拒不改正的事实；原告法定代表人冯玉臣对检查笔录签字认可。
13.《城北区环保局调查询问笔录》；
证明2017年5月25日北区环保局对原告进行询问并制作笔录，原告未办理环评手续自行开工建设投入生产，主要污染排放物为噪音污染；原告法定代表人冯玉臣对询问笔录签字认可。
14.城北区环保局《关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业依法处置的请示》2份(城北环字〔2017〕43号、城北环字〔2017〕47号)；
证明北区环保局于2017年5月12日、7月1日两次向北区政府进行工作汇报，请求批准对原告企业依法予以关停的事实。
15.《城北区”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第31次)》；
证明《纪要》要求对辖区”小散乱污”企业加大整治力度的事实。
16.《城北区北川河”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第33次)》；
证明北区政府责成北区建设局牵头，组成联合执法组对”小散乱污”企业进行强制拆除的事实；被告系联合执法组的成员单位，不是本案适格主体。
17.北区建设局《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》(城北建字〔2017〕133号)。
证明经北区政府同意，北区建设局对原告的厂房实施强制拆除；被告系联合执法组成员单位，不是本案适格被告。
北区国土局辩称，强制拆除决定是由北区政府做出的，北区国土局配合执法，不是本案适格被告。北区国土局在行政执法过程中发现原告有擅自改变土地用途，违法建设的行为。
北区国土局向本院提交了以下证据：
1.北区国土局对原告作出的《责令停止违法行为通知书》(宁北国土监停字〔2017〕087号)及送达回证；
2.西宁市人民政府《关于西宁穆斯林矿产资源开发公司北川河宁张公路10-12KM区段河道综合治理用地的批复》（宁宁政〔2000〕111号）及土地使用证；
3.北区国土局关于青海冯氏彩钢有限公司等56家企业违法用地依法处置的请示(北国土资〔2017〕37号)；
1-3证明北区国土局依法行使土地监管职责。
4.北区政府会议纪要和北区建设局关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案。
证明北区国土局不是适格被告，该项拆迁工作是在北区政府的领导下参与治理。
被告二十里铺镇政府、北区安监局及北区城管局均辩称，在本案中是根据北区政府的安排参与联合执法，不是适格被告。三被告未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告北区政府、北区建设局、北区环保局、北区国土局出示的证据提出的意见是：1.对证据的真实性予以认可；2.对证据与本案的关联性、证明方向分别提出异议(1)北区政府出示的证据1-6不能证实北区政府可以不经法定程序直接强制拆除涉案建设，行政处罚行为应当由不同职能部门实施，并未统一归属到区政府；证据7-8与本案没有关联，强制拆除行为不能违反《行政强制法》第31条至第44条的规定；证据9-14不能证明强制拆除行为的合法性；(2)北区建设局、北区环保局、北区国土局出示的证据均不能证实在分别查处违法建设、环境污染过程中履行了法定程序。
各被告对原告出示的证据的真实性均予以认可，提出意见认为原告不能以营业执照、土地联合经营协议书、国有土地使用证证明原告可以擅自改变土地用途违法建设，环评检测协议亦不能证明原告的生产符合环评要求。
各被告对被告方出示的证据均无异议。
本院对原、被告提交的证据的真实性及合法性予以确认。
经审理查明，原告于2009年4月27日经工商注册成立，承租西宁市城北区二十里铺镇小寨村村民土地从事彩钢复合板等的生产销售。
2016年6月6日被告北区环保局下发《通知》，将原告生产项目列入环保违规建设项目，要求整治。2017年4月6日被告北区环保局对原告生产现场进行检查，发现原告未办理环评手续，制作了《现场检查（勘察）笔录》，于同日作出《责令停产整顿决定书》(北环责停字〔2017〕北08号)责令原告停产整治，改正方式包括恢复原状等，并予以送达。其后，被告北区环保局分别于2017年5月3日、5月20日、5月25日三次对原告企业进行现场检查，发现原告并未停业整顿，仍在加工生产，北区环保局制作检查、询问笔录，要求原告停止污染物排放、噪音等污染环境的行为。
2017年7月26日，被告北区建设局针对原告”未经规划管理部门许可，擅自修建房屋，并修建建筑面积约2800平方米的彩钢板房，属违法建设”的”违章搭建案”立案，同日作出《行政处罚事先告知书》(北建罚告字〔2017〕第141号)予以送达，2017年7月29日作出《行政处罚决定书》(北建罚字〔2017〕第141号)，限原告”于2017年8月1日前自行拆除违法建设，逾期我局将依法进行强行拆除”并予以送达。同年7月29日、30日，被告北区建设局两次向被告北区政府上报《关于对泰达彩钢活动房等”小散乱污”生产企业依法处置的请示》(城北建字〔2017〕109号、城北建字〔2017〕126号)。
2017年7月28日被告北区国土局作出《责令停止违法行为通知书》(宁北国土监停字〔2017〕087号)责令原告立即停止”未经批准，擅自在城北区二十里铺非法搭建厂房”的行为，并于同日向原告送达。
2017年7月30日，被告北区政府召开城北区”小散乱污”企业整治专题会议，7月31日形成《城北区北川河”小散乱污”企业整治专题会议纪要(第33次)》，”责成城北区建设局牵头组织区相关部门和单位，对经催告拒不履行自行拆除工作的'小散乱污'企业依法实施强制拆除”。会议决定，成立联合执法组，全面深入开展”小散乱污”企业专项整治工作，自2017年8月1日起具体落实相关强制措施。联合执法组由城北区属建设局、环保局、国土局、二十里铺镇政府、安监局及城管局等单位抽调人员组成。
2017年7月31日，北区建设局制定《关于依法拆除”小、散、乱、污”企业违法建设工作实施方案》(城北建字〔2017〕133号)，牵头组织区属各成员单位对包括原告在内的违法建设、环境污染的企业实施查处。2017年8月2日，本案被告等拆除原告位于西宁市城北区二十里铺镇小寨村的厂房。
本院认为，本案的争议焦点是：1.被告是否适格主体；2.本案各被告拆除原告厂房的行为是否合法。
本案被告北区建设局经调查认定原告未取得建设工程规划许可违法建设厂房的事实，于2017年7月29日向其发出《行政处罚决定书》，限三日内自行拆除，在原告对违法建设未自行拆除的情况下，被告北区政府责令北区建设局牵头组织本案其他被告于2017年8月2日对原告的违法建设实施了强制拆除。期间，被告北区环保局调查认定原告在生产过程中存在环境违法行为，对其发出《责令停产整顿决定书》，被告城北国土局对原告作出《责令停止违法行为通知书》要求原告停止违法建设行为，原告均未执行。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，......”，第六十八条规定：”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》(以下简称行政强制法)第四章对行政机关实施强制执行行为应该遵循的法定程序作了明确、具体、详细的规定，其中该法第三十四条规定：”行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：”行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条第一款规定：”经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(五)行政机关的名称、印章和日期”。第四十四条规定：”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”
根据上述规定，本案各被告依法具有强制拆除案涉违法建设的行政职权，同时被告北区政府责成区属职能部门实施强制拆除，其他被告参与拆除，各被告是本案适格主体。但是程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关做出任何行政行为，均应依照相应的法定程序进行，即使行政相对人有违法行为在先，行政机关也不得违反法定程序履行法定职责。本案中被告北区建设局于2017年7月29日作出北建罚字〔2017〕第141号《行政处罚决定书》并向原告送达，该处罚决定书限原告于2017年8月1日前自行拆除违法建设，逾期将被强制拆除，同时告知原告收到处罚决定的六十日内有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。但被告于2017年8月2日就强行拆除了原告的厂房。行政强制法第四十四条规定的期限是一种法定期限，即对违法建设等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经催告、决定、公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或者行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案各被告在没有强制执行决定依据的情况下，未给原告行使行政复议或行政诉讼的足够时间即实施的强制拆除行为，显属不当，违反法定程序。故原告请求确认各被告拆除其厂房的行为违法的诉讼理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告西宁市城北区人民政府、西宁市城北区建设局、西宁市城北区环境保护局、西宁市城北区国土资源局、西宁市城北区二十里铺镇人民政府、西宁市城北区安全生产监督管理局及西宁市城北区城市管理行政执法局于2017年8月2日对原告青海冯氏彩钢有限公司的厂房实施的强制拆除行为违法。
本案诉讼费50元，由被告西宁市城北区人民政府、西宁市城北区建设局、西宁市城北区环境保护局、西宁市城北区国土资源局、西宁市城北区二十里铺镇人民政府、西宁市城北区安全生产监督管理局及西宁市城北区城市管理行政执法局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长祁小芹
审判员丁笑曦
人民陪审员陈祎
二○一八年三月二十一日
书记员闫玲