重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝一中法行终字第00190号
上诉人（原审原告）罗世元。
被上诉人（原审被告）重庆市沙坪坝区农业水利局，住所地重庆市沙坪坝区杨梨路57号。
法定代表人傅国义，该局局长。
委托代理人徐蜀帆，重庆晓帆律师事务所律师。
委托代理人周洁，重庆晓帆律师事务所律师。
上诉人罗世元请求撤销被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局于2013年12月2日作出的《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》一案，不服重庆市沙坪坝区人民法院（2014）沙法行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月24日受理后，依法组成合议庭于2014年6月4日在本院公开开庭审理了本案。上诉人罗世元和被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局的委托代理人徐蜀帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定事实如下：罗世元于1998年6月承包了重庆市沙坪坝区陈家桥镇万宝村3社的土地2亩，并取得了重庆市沙坪坝区人民政府向其颁发的《重庆市农村土地承包经营权证》。2005年12月24日，依据《重庆市人民政府关于市水利投资公司建设沙坪坝区虎溪片区应急供水工程用地的批复》，罗世元所在的村社部分土地被依法征收，其中涉及罗世元被依法征收的土地为0.2亩。
2013年7月28日，罗世元通过邮寄方式向国土资源部反映了该村土地征收和种粮综合直补问题，国土资源部将其材料转到重庆市沙坪坝区国土资源管理分局，该分局于2013年9月22日作出沙国土资源信（2013）23号《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于罗世元信访问题的答复意见》，告知罗世元关于种粮综合直补不属于国土部门职责范围，建议向陈家桥街道办事处和区农业水利局咨询反映。2013年11月18日，罗世元向重庆市沙坪坝区农业水利局递交了申请，要求重庆市沙坪坝区农业水利局依法支付其农村承包地2004年至今种粮综合直补款。重庆市沙坪坝区农业水利局收到该申请后经向沙坪坝区陈家桥街道万宝村村民委员会及该村佛尔岩合作社调查，并于2013年12月2日作出《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》，认为：陈家桥街道万宝村3社2004年启动了征地工作，征用土地的各项费用已经兑付（罗世元征地补偿费发放情况见附件）。根据粮食直补政策精神，抛荒地和征（占）用耕地不予补贴，因此罗世元不能享受粮食直补政策。罗世元收到该答复意见后不服，提起行政诉讼，要求撤销重庆市沙坪坝区农业水利局于2013年12月2日作出的《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国农业法》第九条第三款规定，县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作。种粮综合直补政策系推动种植业发展的惠农政策，重庆市沙坪坝区农业水利局作为本辖区内的农业行政主管部门，依法具有履行落实种粮综合直补政策的法定职责。
种粮综合直补政策是党中央、国务院制定的重要惠农政策，其目的之一是保护农民种粮积极性，因此，对享受该政策的对象规定为：1、实际种植粮食的农民；2、承包进行规模化粮食种植的大户和业主；3、实际种植粮食的国有农场和承包国有农场土地实际种植粮食的职工、大户和业主。针对罗世元是否属于实际种植粮食的问题，重庆市沙坪坝区农业水利局举示了由罗世元所在村社出具的补充说明，该补充说明载明罗世元所承包的土地上并未种植粮食，结合庭审中重庆市沙坪坝区农业水利局举示的由镇司法所调查取证的询问笔录，可以证明罗世元未被征收的承包土地上未种植粮食的事实。罗世元对此问题举示了村、社出具的说明，但该说明并未载明其承包土地上是否种植了粮食，另罗世元申请的证人虽出庭证明其承包土地上种有粮食，但该证人证言与罗世元认可的重庆市沙坪坝区农业水利局举示的照片不符，且无其他证据相印证，应系孤证，不能作为定案依据；罗世元举示的其他证据亦只能证明其被依法征收的土地为0.2亩，但对未被征收的土地是否种植粮食及罗世元是否实际种植粮食没有证明力。因重庆市沙坪坝区农业水利局举示的证据能够形成证据锁链证明罗世元未实际种植粮食，而罗世元所举示的证据不能达到证明其实际种植粮食的证明目的，故予以确认罗世元并非实际种植粮食的事实，重庆市沙坪坝区农业水利局作出答复认定罗世元不属于享受种粮综合直补政策的对象并无不当。
综上，重庆市沙坪坝区农业水利局以书面答复方式确认罗世元不能享受粮食直补政策无违反法律法规及相关政策之处。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下：驳回罗世元的诉讼请求。案件受理费50元，由罗世元负担。
上诉人罗世元不服一审判决，提起上诉称，上诉人自1998年6月起，承包了重庆市沙坪坝区陈家桥镇万宝村3社耕地2亩，另有猪饲料地0.5亩，自留地0.8亩，自留山（林地）5.6亩，至今仍在种粮耕种维持生计，并经营了该社其他耕地数亩。2008年6月，在建设大学城高水位水池工程中，上诉人被征地仅0.2亩。故被上诉人以该社土地被全部征收为由作出被诉行政答复的理由不成立。同时，由于被上诉人提交的照片只拍到了上诉人种的油菜和蔬菜，没有拍摄上诉人种的粮食，且《补充说明》也是不真实的，故一审法院认定上诉人未实际种植粮食的事实错误。综上，请求撤销被上诉人于2013年12月2日作出的《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》，并撤销一审判决，诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人在二审中书面答辩称，1、被上诉人系本辖区的农业主管机关，有作出被诉行政答复意见的法定职权。2、享受粮食直补对象为实际种植粮食的农户，而上诉人并未向被上诉人提供种植粮食的相关证据，故上诉人不符合粮食直补政策规定的实质要件，不属于粮食直补对象，不应当享受粮食直补。同时，上诉人也未向被上诉人提供其按照相关规定进行申报、公示的法定程序，故上诉人的申请不符合政策规定的法定程序。综上，被上诉人作出的《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局向一审法院举示的证据及依据有：
证据：1、落款为重庆市沙坪坝区陈家桥街道万宝村村民委员会和沙坪坝区陈家桥万宝村佛尔岩合作社于2013年11月25日出具的《补充说明》；2、2014年2月13日对黄成金的《调查笔录》及照片；3、《重庆医药高等专科学校征用陈家桥镇万宝村佛尔岩（3）社货币（住房）安置发放表》1页、《陈家桥镇万宝村佛尔岩（3）社青苗费补偿发放表》2页。
依据：2006年至2013年重庆市及沙坪坝区关于种粮农民农资综合和粮食直补政策相关文件。
上诉人罗世元向一审法院举示的证据有：1、重庆市农村土地经营权证2本（一本为承包户主罗世元，另一本为承包户主刘永碧）；2、落款为重庆市沙坪坝区陈家桥街道万宝村村民委员会于2012年4月19日出具的《证明》、重庆市沙坪坝区陈家桥街道万宝村村民委员会和沙坪坝区陈家桥万宝村佛尔岩合作社于2013年11月19日出具的《证明》；3、重庆市沙坪坝区国土资源管理分局于2013年9月22日作出的沙国土资源信（2013）23号《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于罗世元信访问题的答复意见》；4、收条；5、《2004年至2013年沙坪坝区陈家桥街道办事处万宝村佛尔岩组（万宝三社）土地耕种情况报表》；6、重庆市沙坪坝区征地办公室于2013年10月9日作出的《关于罗世元信访回复》；7、重庆市人民政府于2005年12月24日作出的渝府地（2005）1213号《重庆市人民政府关于市水利投资公司建设沙坪坝区虎溪片区应急供水工程用地的批复》；8、重庆市人民政府于2004年5月12日作出的渝府复（2004）55号《行政复议决定书》；9、来源于重庆市沙坪坝政府网站的政府回复；10、申请的证人吴精喜出庭作证的证言。
上诉人罗世元在二审中新提交了如下证据：
1、署名为黄成金、张代利于2014年3月24日在被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局提交的《补充说明》上作的说明，用以证明《补充说明》不是社长盖的章，是不真实的。
2、署名为黄成金于2014年3月24日出具的《证明》，用以证明黄成金没有到司法所接受调查，调查笔录是不真实的。
3、罗世元于2013年9月拍摄的照片14张，用以证明其承包地上耕种的是粮食。
4、署名为曹金芳等8人于2014年3月6日出具的《证明》，用以证明其承包地上耕种的是粮食。
二审中，以上证据经本院开庭审查，本院认定如下：重庆市沙坪坝区农业水利局举示的证据1、3，因证明的内容缺乏其他合法征收土地的有效证据予以佐证，不足以认定重庆市沙坪坝区农业水利局作出被诉行政答复所认定的重庆市沙坪坝区陈家桥街道万宝村3社已实施征地及各项补偿费用已经兑付的事实，故不予采信；重庆市沙坪坝区农业水利局举示的证据2，因证据的形成时间在被诉具体行政行为之后，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条（一）项的规定，系不能作为认定被诉具体行政行为合法的证据，故不予采信。罗世元在一审中举示的证据1中关于本人的农村土地承包经营权证和证据3、4、6、7，因与本案相关联，且客观真实，来源合法，能够达到证明其合法经营的承包土地面积以及该村社实施征地的相关情况，故予以采信；对罗世元在一审中举示的其他证据，因与本案审查的被诉行政答复所认定的事实之间无关联性，故不予采信。对罗世元在二审中新提交的证据1，因原件和复印件不一致，且罗世元在庭审中认可其在原件上自行添加内容，真实性不能确认，故本院不予采信；新提交的证据2，因罗世元未提交能够证明证人身份的身份证复印件等，该项证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，故不予采信；新提交的证据3、4，因该两项证据的形式时间是在一审诉讼之前或一审程序中，且系罗世元自行收集的证据，但罗世元在一审程序中未提交无法定理由，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故本院对该两项证据不予接纳。
根据上述已认定的证据和一、二审庭审笔录，本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案被诉的具体行政行为系被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局于2013年12月2日作出的《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》。该行政答复以重庆市沙坪坝陈家桥街道万宝村3社2004年启动了征地工作，征用土地的各项费用已经兑付为事实根据，以抛荒地和征（占）用耕地不予补贴为由，认定上诉人罗世元不能享受粮食直补政策。但是，从本案查明的事实来看，上诉人罗世元所在的重庆市沙坪坝区陈家桥街道万宝村3社经批准征收的土地仅限于渝府地（2005）1213号征地批复范围，该社的土地未被全部实施征收。上诉人罗世元的农村承包经营权证上的承包土地面积为2亩，涉及罗世元的征地面积仅为0.2亩。故被诉行政答复所认定的罗世元所在村社因实施征地各项征地费用已经兑付的事实不能成立。同时，被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局提交的证据亦不能证明罗世元的承包地系抛荒地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目之规定，本案被诉具体行政行为认定事实不清、主要证据不足，应判决予以撤销。
另外，对于被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局在一、二审诉讼中答辩提出的上诉人罗世元因未向被上诉人提供其种植粮食的相关证据和进行法定的申报、公示程序，故上诉人罗世元不符合粮食直补政策规定的实质要件和程序要件的理由，本院认为，本案的审查范围是被诉具体行政行为所认定的事实、程序、适用法律等是否合法，被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局在作出被诉具体行政行为时，并未收集相关证据证明上述事实，上述事实和理由是否成立不属于本案的审查范围。被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局如另行查明上诉人罗世元有其他事实不符合申请粮食直补条件，则应当依据收集的证据和查明的事实重新作出答复。
综上，被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局于2013年12月2日作出的《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》，认定事实不清、主要证据不足，应予以撤销。一审法院认定事实清楚，但以罗世元是否实际种植粮食为争议焦点进行审查，未直接评判被诉具体行政行为是否合法，并作出驳回罗世元的诉讼请求的判决结果不当，应予纠正。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1目和第六十一条（二）项的规定，判决如下：
一、撤销重庆市沙坪坝区人民法院（2014）沙法行初字第00009号行政判决书；
二、撤销重庆市沙坪坝区农业水利局于2013年12月2日作出的《关于罗世元申请支付粮食直补资金的答复意见》的具体行政行为；
三、由重庆市沙坪坝区农业水利局在本判决生效之日起六十日内对罗世元的粮食直补申请重新作出具体行政行为。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人重庆市沙坪坝区农业水利局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓瑛
审 判 员 李雪莲
代理审判员 李 宜
二〇一四年六月十三日
书 记 员 邹文立