陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）陕行终字第00034号
上诉人（原审原告）薛粉莲，女，汉族。
委托代理人徐冰，陕西中俊律师事务所律师。
委托代理人王岐娃，男，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）蓝田县人民政府（以下简称县政府）。
法定代表人王浩，县长。
委托代理人张林，县政府法律顾问。
委托代理人薛亚先，县政府法制科干部。
第三人（原审第三人）蓝田县厚镇人民政府（以下简称厚镇政府）。
法定代表人赵波浪，镇长。
上诉人薛粉莲因诉蓝田县人民政府行政复议决定一案，不服西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00018号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院查明，薛粉莲1967年9月与王岐娃结婚，育有4个子女，1983、1984年先后做了输卵管结扎术及双侧输卵管切除术，经西安唐都医院和陕西省妇幼保健院诊断为盆腔静脉淤血综合症、肠粘连。薛粉莲以节育手术后遗症、家庭困难等为由，多次到镇、县、市、省和北京上访，要求为其解决医疗费和提供困难补助。1984年，蓝田县人口和计划生育局（以下简称：县计生局）为薛粉莲报销了全部的医疗费用，厚镇政府一次性补助薛粉莲400元生活困难补助。2010年3月至2012年12月，县计生局为薛粉莲报销医药费共计8000余元，并组织专家对薛粉莲进行了重新鉴定，最终确定为二级丙等并发症人员，该局从2012年起将薛粉莲纳入计划生育特别扶助，每月发给300元生活补助，年底一次性领取。并在2013年4月23日与薛粉莲达成协议：从2012年起，县计生局每年补助薛粉莲3600元整，直至本人去世为止；县计生局和镇政府不再承担薛粉莲的医药费；此后薛粉莲不得提出其他要求，不得出现计划生育上访。县计生局将薛粉莲纳入年终计生特殊困难家庭慰问范围。
2010年厚镇政府将薛粉莲一家三口纳入农村低保救助。2012年12月26日，薛粉莲和厚镇政府签订息诉罢访协议书：一、信访人就本人因计划生育手术并发症一事，按《信访条例》规定程序进行信访。对信访人反映的问题，厚镇政府及县信访局进行了认真调查审核，与薛粉莲达成一致意见，决定以特殊疑难信访问题专项资金形成救助12万元。并依据有关规定做出了结案处理。信访人已同意结案。二、信访人薛粉莲郑重承诺，今后不再就同一问题到各级机关上访。三、信访人今后保证息诉罢访，如违反其保证，应全额返回所领取的资金。2013年1月29日，薛粉莲与厚镇政府再次签订息诉罢访协议书，除救助金更改为15万元外，其他内容与2012年12月26日签订的息诉罢访协议书一致。
上述两份协议书中，有薛粉莲的签字和厚镇政府盖章，但因薛粉莲继续上访，两份协议未实际履行。2014年1月27日，薛粉莲向厚镇政府递交息诉罢访承诺书，承诺：今后绝不会因上述问题进行上访；否则，愿退还所有救助资金，取消一切政策救助，自愿承担一切后果。经过市、县信访部门及县计生局、厚镇政府的多方争取，2014年3月28日，甲方厚镇政府与乙方薛粉莲达成《给付协议》：一、甲方应给付乙方的生活救助资金，共计人民币23万元整，甲方分四次给付乙方，即2014年6月30日前一次，2014年12月31日前一次，2015年6月30日前一次，2015年12月31日前一次，前三次每次给付6万元，第四次给付5万元，四次给付完。二、甲方应在以上时间节点前一周通知乙方办理领款，乙方领款时应向甲方提供银行账号或出具收款凭条并加盖指印。三、如在给付完以前（2015年12月31日前）乙方因人身出现意外等原因不能办理领款，则由担保人王小峰：（乙方之子）一次性代为领取全部余款。四、如乙方在领取生活救助资金后，违反息诉罢访承诺书，仍旧出现上访问题，则甲方由权利申请执法机关及有关部门，追缴回所有救助资金，并知会相关部门取消对乙方的一切政策救助。五、此协议一式五份，县信访局、县计生局、厚镇政府、薛粉莲、王小峰各执一份。薛粉莲持有的协议有厚镇政府盖章，薛粉莲签字。厚镇政府持有的协议上只有政府盖章，缺少薛粉莲的签字，且监证方蓝田县信访局和蓝田县计生局在上述协议上均没有盖章。
2014年8月3日薛粉莲向镇政府邮寄了书面救济申请，2014年10月16日，镇政府针对薛粉莲的救济申请做出《关于对江流沟五组村民薛粉莲反映要求有关事宜的答复》，答复如下：镇政府一直很重视你反映的计生后遗症问题，经镇政府与县计生局、信访局的共同努力，已经为你争取和筹集到困难生活救助金23万元（其中市级17万元，厚镇政府和计生局各3万元），经各机关单位对你进行责任风险评估，决定以分期分批给付的方式支付。目前，给付协议已拟好，但在给付方式及给付期限为多长等问题上还没有达成一致，厚镇政府正在积极协调联系相关部门及县信访联席会进行沟通。以期尽快开始给付你困难生活救济金。薛粉莲于2015年1月16日收到上述答复。薛粉莲因不服该答复，于2015年1月30日向县政府申请行政复议。县政府认为厚镇政府的答复行为非具体行政行为，不属于行政复议的受理范围。遂作出蓝政不复决字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》，对薛粉莲的复议申请不予受理。薛粉莲不服该不予受理复议决定，向西安市中级人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，薛粉莲因为计划生育遗留问题长期信访，经县、镇政府协调与薛粉莲多次达成《息诉罢访协议》。决定以特殊信访问题专项资金形式给薛粉莲予以救助，薛粉莲也作出承诺，不再就计划生育手术并发症等问题到各级机关上访，否则愿退还领取的救助资金。但因为薛粉莲在每次协议签订后，均不停止上访，对救助金额均不满意，导致屡次签订的协议书确定的专项救助资金未能实际兑付，双方又在原协议基础上重新签订《息诉罢访协议》。2014年8月3日薛粉莲以实施绝育手术发生后遗症盆腔静脉淤血综合症为由向厚镇政府邮寄了书面救济申请，请求依据当时《陕西省计划生育暂行条例》规定，依法履行救济义务。2014年8月5日厚镇政府收到薛粉莲的书面救济申请书。2014年9月8日薛粉莲在未收到厚镇政府对其救济申请答复的情况下向县政府邮寄了行政复议申请书。县政府以厚镇人民政府的行为违反《西安市行政程序规定》为由，作出蓝政复决字（2014）5号《行政复议决定书》，责令蓝田县厚镇人民政府收到本决定书之日起10个工作日内针对薛粉莲2014年8月3日向厚镇政府邮寄的书面救济申请书进行答复。2014年1O月16日，厚镇政府作出《关于对江流沟五组村民薛粉莲反映要求有关事宜的答复》。厚镇政府的答复中称对薛粉莲反映的因计生遗留问题导致的生活困难，正在积极协调并尽快给付生活救助金。该答复对薛粉莲的权利义务不产生实际影响，且不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条行政复议范围。县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定不予受理薛粉莲的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。薛粉莲主张撤销蓝田县人民政府于2015年2月4日作出的蓝政不复决字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》，判令县政府在一定期限内重新作出行政复议决定，缺乏事实依据与法律依据，依法应予驳回。关于薛粉莲在庭审中增加一项诉请，要求县政府和厚镇政府履行协议给付其50万生活补助金，因不属于行政诉讼受案范围，本案不予涉及。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回薛粉莲要求撤销蓝田县人民政府的蓝政不复决字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》，及薛粉莲要求判令县政府在一定期限内重新作出行政复议决定的诉讼请求。
薛粉莲上诉请求：1、依法撤销西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00018号行政判决书与县政府作出的蓝政不复决字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》，并判令县政府在一定期限内重新作出行政复议决定书。2、依法判决被上诉人及第三人履行《给付协议》给付上诉人生活救助金23万元。
薛粉莲上诉称：镇政府与上诉人于2012年、2013年分别签订《息诉罢访协议书》，2014年，又签订《给付协议》，镇政府给付上诉人的生活救助资金是政府的特殊疑难信访问题专项资金，是国家财政资金，是政府的具体行政行为。由于厚镇政府一直未能按其与上诉人达成的协议认真履行，上诉人请求县政府督促厚镇政府履行其与上诉人签订《给付协议》，县政府作出蓝政不复决字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》就是放任下一级政府不认真履行其救济义务，这种行为就是行政不作为。
上诉人在庭审中增加一项诉请，要求县政府和厚镇政府履行协议给付其50万元生活补助金，一审法院认为该诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，是错误的。一审庭审增加的50万元生活补助金的诉请是上诉人与厚镇政府三次协议给付救济金的相加，上诉人要求县政府和厚镇政府履行2014年协议中23万生活救济金的上诉请求是对一审诉请50万生活补助金的数额变更。《给付协议》给付上诉人是生活救助资金，而非是生活补助金，两者的法律性质不同，原审法院有意混同法律关系。根据国家计划生育委员会《节育并发症管理办法》第四章并发症的处理第十二条第四项：“农业人口并发症患者的生产、生活困难，仍采用乡（镇）解决为主，社会救助为辅的办法，由所在乡（镇）及行政村分等级给予解决。”之规定。据此，厚镇政府有责任和义务负责解决上诉人的生产和生活困难，是支付给上诉人生活救助资金的赔偿主体。《息诉罢访协议书》和《给付协议》的资金来源是国家的特殊疑难信访问题专项资金，不具有民事合同的法律性质，而是政府的专项资金和政府的财政支出。为此，被上诉人及第三人向上诉人依约履行上述给付生活救助资金的义务不是民事行为，而是政府具体行政行为，属于行政诉讼法的诉讼请求范围，人民法院应当予以支持。
县政府答辩称：一、县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定不予受理薛粉莲的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人不断强调与厚镇政府签订的《给付协议》的标的是生活救助金而非生活补助金，完全是没有意义的，本案的焦点是2014年10月16日厚镇政府作出的《关于对江流沟五组村民薛粉莲反映要求有关事宜的答复》是否属于行政复议的范围。答辩人认为，厚镇政府作出的答复是程序性的、不影响上诉人实际权利义务的文件，是告知上诉人该事项进度的答复，因此原审法院做出的判决适用法律正确，程序合法。二、上诉人在上诉状中所称的双方签订《给付协议》是政府的具体行政行为是不正确的。首先，2014年3月28日，上诉人与厚镇政府是在平等、自愿、协商的情况下就计生遗留问题所导致的生活困难问题，双方达成了有关协议，这足以说明上诉人计生遗留问题已得到解决，虽然签订协议的一方是政府，但是协议的签订及履行都属于民事法律关系，而不是上诉人所说的具体行政行为。所以上诉人针对该协议的履行只能通过民事诉讼解决，该协议不属于《行政诉讼法》的受案范围。因此也就不存在说答辩人不督促原审第三人履行《给付协议》所确定给付救助资金的救济义务是不作为。其次，2014年9月15日，答辩人收到上诉人的行政复议申请后，在2014年10月29日作出蓝政复决字（2014）5号复议决定书，要求原审第三人在收到该决定书之日起10个工作日内，针对上诉人2014年8月3日向你机关邮递的书面申请进行书面答复，这足以说明答辩人已经积极履行了义务，不存在不作为的说法。请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持一审判决。
厚镇政府答辩称：上诉人一直认为是厚镇政府不作为，实际上上诉人因手术失败后遗症造成的生活困难，厚镇政府一直为其积极争取生活困难救助款项。上诉人与镇政府达成三次协议，因上诉人违反了协议里息诉罢访的约定，导致协议未能履行。第一次协议是12万，最后争取到2014年《给付协议》23万的救济款协议，2014年的《给付协议》我们认为未生效，因为厚镇政府持有的该协议没有薛粉莲的签字。一审法院驳回其诉讼请求是正确的。
本院对一审法院查明的事实予以认可。
本院认为，2014年8月3日薛粉莲以实施绝育手术并发盆腔静脉淤血综合症为由向厚镇政府邮寄了书面救济申请，2014年1O月16日，厚镇政府作出《关于对江流沟五组村民薛粉莲反映要求有关事宜的答复》。厚镇政府的答复中称，对薛粉莲反映的因计生遗留问题导致的生活困难，将给予救济，并表示会积极协调并尽快给付生活救助金。该答复内容是厚镇政府关于对薛粉莲拟定救济协议的进展情况的告知，对薛粉莲的权利义务不产生实际影响，且不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。另薛粉莲上诉请求判决县政府及厚镇政府履行协议给付上诉人生活救助金23万元是对一审中请求县政府和厚镇政府履行协议给付其50万元生活补助金这一诉讼请求的数额变更，一审法院对该项诉讼请求不予涉及，故本案亦不予涉及。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人薛粉莲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 ：李建军
代理审判员 ： 徐 炯
代理审判员 ： 马 萍
二〇一五年六月二十四日
书 记 员 ： 高 璇