江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00481号
原告陈达。
委托代理人何晓秋。
被告南通市通州区张芝山镇人民政府。
法定代表人曹锐。
委托代理人陈永刚。
委托代理人王丹。
原告陈达诉被告南通市通州区张芝山�人民政府（以下简称“张芝山镇政府”）规划行政处罚一案，本院于2015年9月16日立案受理后，向被告张芝山镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月26日公开开庭审理了本案。原告陈达及其委托代理人何晓秋，被告张芝山镇政府副镇长邵勇军作为行政负责人以及被告张芝山镇政府委托代理人陈永刚、王丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陈达诉称，2000年5月份，原告响应党委政府全民创业的号召，建筑1360平方米的厂房，用于生产。2013年5月份，被告开始拆迁。2014年5月27日、6月24日，被告组织一群社会闲散人员到原告家敲打门窗，拆卸原告安装的视频探头等。2015年6月20日，被告组织以城管为主的人员强行闯入原告家拆除原告的厂房，搬走全部产品、半成品，拆卸生产机器，将原告的大量产品、半成品暴露在拆迁现场，致使原告损失巨大。为维护原告的合法权益，故起诉请求法院确认被告张芝山镇政府于2015年6月20日强制拆除原告陈达厂房的行为违法。此外，原告当庭增加诉讼请求，要求确认被告搬走原告的产品和半成品的强制行为违法。因搬走原告的产品和半成品系被告实施拆除原告厂房的附带行为，原告增加的诉讼请求不应作为独立的诉讼请求，经本院释明，原告陈达撤回了该项诉讼请求。
原告陈达向本院提交的证据有：
1、原告陈达的身份证复印件；
2、个体工商户营业执照副本；
3、企业法人劳动管理登记证；
4、用人单位法人劳动管理登记证；
5、原告的承包土地使用权证；
6、集体土地使用权证；
7、原告房屋所有权证；
8、被告张芝山镇政府于2015年5月8日作出的责令限期拆除违法建筑决定书；
9、沈佰涛等三位证人的书面证言；
10、现场照片25张。
证据1-10，证明原告是适格主体，原告的财产依法受法律保护，被告的强制拆除行为侵犯了原告的合法权益。
11、清单，证明被告在拆除原告厂房时搬走原告厂房内的物品。
被告张芝山镇政府辩称，1、原告陈达在通启桥村38组地段，未经规划审批，擅自建设违法建筑1210.36㎡，其行为违反了《中华人民共和国规划法》第九条、第四十一条的规定，系违法建设，事实清楚。2、根据《中华人民共和国规划法》第六十五条的规定，被告作为镇人民政府，对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为具有行政管理职能。3、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对于原告的违�建设行为，被告依法作出了责令限期拆除违法建筑决定书，责令原告于2015年5月11日自行拆除违法建筑，但原告没有自行拆除，被告依法可以拆除，故被告实施的拆除行为并不违法。4、原告所诉“2014年5月27日、6月24日被告分别组织一群社会闲散人员到原告家敲打门窗，拆除原告安装的视频探头等”的事实不存在，被告并未实施原告所诉行为。5、2015年6月，被告在组织人员对原告违法建筑实施拆除的过程中并不存在不当行为。
被告张芝山镇政府向本院提供了以下证据、依据：
1、南通市通州区张芝山镇（锡通科技产业园南区）总体规划图（2011-2030），证明原告的违章厂房不在镇区规划范围内。
2、2015年2月8日，张芝山镇通启桥村村民委员会出具的证明，证明原告的厂房未取得建设规划许可。
3、2015年1月21日，被告作出的张证责�告字（2015）第1号责令限期拆除违法建设事先告知书及送达回执，证明被告已经履行送达告知程序。
4、2015年5月8日，被告作出的张证责拆决字（2015）1号责令限期拆除违法建筑决定书及送达回执、照片，证明被告在实施拆除行为前已经履行了相关合法手续。
5、房屋拆迁估价报告以及307省道南通东绕城段工程拆迁房屋面积测绘分层分户图，证明被告委托评估公司对原告的厂房进行了实际丈量。
6、《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见为，认为证据1、2与本案无关；对证据3的真实性无异议，但认为原告的建设行为发生在2000年，而《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日开始实施的，根据法不溯及既往原则，被告不应依据该法对原告进行处罚；对�据4的真实性无异议，但认为被告违反了行政强制法的规定，属于超越职权。对证据5的真实性无异议，但原告并不知晓该评估报告。
被告对原告提供的证据质证意见为，对证据1-10真实性、合法性均无异议，但认为与本案无关，不能证明原告合法拥有被拆除的厂房，也不能证明被告拆除违法建设的行为违法。对证据11的真实性有异议，认为系原告单方制作，且被告将原告厂房内的货物搬至其住宅旁边。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据能够证明以下事实：（1）2010年8月27日，原告陈达注册个体工商户，经营范围为：织布、床上用品加工、销售。（2）2015年6月20日，原告的厂房被被告组织人员强制拆除。对于证据证明的上述事实，本院予以确认。被告提供的证据能够证明以下事实：（1）原告陈达未经规划审批，在张芝山镇通启桥村38组其住�后建设厂房1210.36㎡。（2）被告在拆除原告厂房之前，作出了限期拆除违法建设事先告知以及限期拆除违法建筑决定书。（3）涉案建筑位于乡、村庄规划区内。对于证据证明的上述事实，本院予以确认。
经审理查明，2000年，原告陈达未经规划审批，在张芝山镇通启桥村38组其住宅后建设厂房1210.36㎡（其中砖混结构平房69.99㎡、砖木结构平房336.35㎡，彩钢结构平房586.77㎡，彩钢结构棚披217.25㎡）。2010年8月27日，原告陈达以上述厂房为经营场所注册了个体工商户，用于经营织布、床上用品加工、销售。2015年1月21日，被告张芝山镇政府作出责令限期拆除违法建设事先告知书，认为原告的上述建筑违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，故告知原告其依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第�十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定拟作出责令限期拆除违法建设的规定；并告知原告如对上述告知内容有异议，可在接到本通知书之日起三日内进行陈述、申辩。逾期，视为放弃陈述、申辩。如要求举行听证，应当在接到本通知书之日起三日内向被告提出。2015年5月8日，被告作出责令限期拆除违法建筑决定书，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告于2015年5月11日前自行拆除上述违法建筑。并称，逾期不拆除的，被告将依法帮助拆除。2015年6月20日，被告组织人员将原告厂房内的物品搬离后，将上述建筑予以拆除。
另查明，涉案建筑位于南通市通州区张芝山镇镇域范围，但不在张芝山镇区规划范围内，在乡、村庄规划区内。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告张芝山镇政府作为镇级人民政府对于其所辖的乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的建设行为有依法作出处理的职责。
本案的争议焦点为：被告张芝山镇政府强制拆除原告的厂房行为是否合法？
第一，被告张芝山镇政府拆除原告厂房的事实依据是否清楚？《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，必须向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。本案中，原告陈述建设涉案厂房未取得村镇工程建设许可证或者乡村建设规划许可证，涉案建筑属于违法建设。
第二，被告张芝山镇政府强制拆除涉案建筑所适用的法律是否准确？原告认为，涉案建筑建于2000年，原告的违法行为已经超过两年，不应予以处罚。对此，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。同时，根据江苏省人大常委会法制办公室作出的《关于如何确定违法用地和违法建设行为的违法行为终了之日的复函》的规定，违法建设未拆除的，应视为违法建设的继续状态，应当把当事人停止违法建设行为之日作为违法行为的终了之日。本案中，涉案建设行为状态一直持续至被拆除时止，且一直未受行政处罚，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，原告陈达的涉案违法建设行为应予处罚，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》的相关规定进行处罚并无不当。
值得一提的是，被告作出的责令限期拆除违法建筑决定书适用了《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条的规定，而该条规定是对“未按规划审批程序批准而取得建设用地批准文件，占用土地”的违法情形所作的规定。原告陈达的违法情形并不属于该条所规定的违法情形，被告张芝山镇政府适用该条对原告陈达作出的责令限期拆除违法建筑决定书，属�适用法律不当，虽然本案审查的是强制拆除行为的合法性，而非限期拆除违法建筑决定书，但希望被告引起重视，规范今后工作。
第三，被告张芝山镇政府强制拆除原告厂房的程序是否合法？根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告张芝山镇政府在强制拆除涉案建筑物前，未按�中华人民共和国行政强制法》的上述规定履行相应的法定程序，对原告权利产生了实际影响，其拆除涉案建筑的程序违法。
综上，涉案建筑属于违法建设，被告张芝山镇政府依法具有作出相应处理的职责。被告张芝山镇政府所实施的强制拆除行为所依据的事实清楚，适用法律法规正确，但程序违法。因被诉行政行为不具有可撤销内容，原告要求确认涉诉行政行为违法的请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告南通市通州区张芝山镇人民政府于2015年6月20日强制拆除原告陈达厂房的行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区张芝山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）
审 判 长 吴云霞
代理审判员 徐晔桦
人民陪审员 陈久春
二〇一六年三月十四日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。