内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赤行初字第18号
原告赤峰龙旺民用锅炉厂。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区。
法定代表人李太，系厂长。
委托代理人刘凤阁，男，1972年6月8日出生，蒙古族，住内蒙古自治区赤峰市红山区。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区。
法定代表人毕力夫，系市长。
委托代理人赵建业，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处处长。
委托代理人张薇，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处干部。
第三人赤峰市松山区人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区。
法定代表人田向存，系区长。
委托代理人池影，赤峰市松山区人民政府法制科干部。
第三人赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村民委员会。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区。
法定代表人郑立新，系村委会主任。
第三人赤峰市农牧科学研究院。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区。
法定代表人李志明，系院长。
委托代理人王贺宏，内蒙古原法律师事务所律师。
原告赤峰龙旺民用锅炉厂（以下简称龙旺锅炉厂）不服被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）于2014年12月29日作出的赤政复决字（2014）第186号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月24日公开开庭审理了本案。原告龙旺锅炉厂的法定代表人李太及其委托代理人刘凤阁，被告赤峰市政府的委托代理人张薇，第三人赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）的委托代理人池影到庭参加诉讼，第三人赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村民委员会（以下简称穆家营子村委会）、第三人赤峰市农牧科学研究院（以下简称农研）经本院合法传唤未到庭，本案现已审理终结。
被告赤峰市政府于2014年12月29日作出赤政复决字（2014）第186号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，认为申请人龙旺锅炉厂虽与穆家营子村民委员会签订了《征地协议书》，但因争议标的为林地，属于不动产，申请人在与村委会签订协议后未依法办理变更登记手续，因此，申请人并非本案适格权利主体，无权就被申请人作出的决定申请复议。申请人的权利应通过其他法定途径予以保护。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条及第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人提出的行政复议申请。
被告在法定期限内提交了以下证据、依据：证据1、赤松政决字（2014）2号《赤峰市松山区人民政府行政处理决定书》。以证明原告不是松山区政府作出处理决定的一方当事人。证据2、内蒙古自治区字第0015800号林权证和内蒙古自治区字第084500号林权证存根。以证明争议的林木林地未登记在原告名下。法律依据：中华人民共和国行政复议法第二十八条、四十八条一款二项。
原告龙旺锅炉厂诉称，被告赤峰市政府于2014年12月29日作出的赤政复决字（2014）第186号《赤峰市人民政府行政复议决定书》以原告非具体行政行为的当事人为由驳回了其提出的对第三人松山区政府作出的赤松政决字（2014）2号行政处理决定书的复议申请，而在该决定书涉及的争议地块中，原告已与第三人穆家营子村委会签订了用地合同并缴纳了各种费用，取得了相应土地的使用权，第三人松山区政府明知此情况而对确权事项未通知原告，剥夺了原告的权利。原告与松山区政府的处理决定有重大利害关系，被诉复议决定认定事实不清，证据不足，请求法院撤销被告赤峰市政府于2014年12月29日作出的赤政复决字（2014）第186号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，责令被告重新作出具体行政行为。
为证实上述事实，原告提交了以下证据：证据1、征地协议书、付款凭证和现金收据。以证明原告已经通过合法途径取得涉案地块的使用权，原告与松山区政府的行政决定行为具有利害关系。证据2、内蒙古自治区字第084500号林权证存根。以证明原告对涉案地块有使用权。证据3、（2013）采字第204号林木采伐许可证。以证明该许可证的领证人是原告职工ＸＸＸ，权属登记显示是个体，第三人松山区政府的主管部门办理采伐许可证时明知该地块已经转让给原告，且在行政复议时松山区政府的林业局工作人员所提供的卷宗中领取该许可证并没有穆家营子村委会的任何委托手续，这也证明原告职工ＸＸＸ是代表原告领取了许可证，而不是穆家营子村领取了此许可证。证据4、（2013）033号采伐、更新造林合同书。以证明松山区林业局是与原告职工ＸＸＸ签订的该合同书，该合同书证明松山区政府明知涉案地块已经转让给原告，原告应该作为利害关系人参与到其作出具体行政行为的程序当中。证据5、赤峰市松山区穆家营子镇人民政府关于赤峰龙旺民用锅炉厂场地需迁坟的申请，证据6、赤峰市松山区人民政府迁坟公告。上述两份证据证明原告原厂址因政府需要被征收，置换了涉案地块中的20亩林地并办理了采伐证。该报告是穆家营子镇人民政府向松山区政府出具的报告，松山区政府明知涉案地块已转让给原告。证据7、2012年11月16日赤峰市松山区北城建设指挥部办公室文件、赤松北办发（2012）关于国有土地收回部分企业要求解决生产经营安置用地的报告、2013年8月5日关于赤峰龙旺民用锅炉厂情况说明以及有原任和现任松山区政府领导批示的两份文件批办单。以证明松山区政府承诺解决原告过渡性用地进而证明涉案地块在区政府支持下取得，区政府明知原告取得涉案地块的使用权而在做出具体行政行为时不通知原告，已经构成程序违法。
被告答辩称，原告未办理变更登记，不是申请行政复议的适格权利主体，该复议决定有充分的事实根据和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人松山区政府答辩称，其作出的赤松政决字（2014）2号《赤峰市松山区人民政府行政处理决定书》证据充足、程序合法，原告不具有申请行政复议主体资格。第三人松山区政府提交了内蒙古自治区字第084500号林权证，以证明该争议林地的所有权和使用权归穆家营子村委会所有。
第三人穆家营子村委会未答辩亦未提交证据。
第三人农研未答辩亦未提交证据。
经庭审举证、质证，对被告提交的证据，原告发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，但对证明目的有异议。原告认为与涉案林地有利害关系而提出行政复议申请，被告以该决定书中原告并非行政行为相对人而得出原告不是适格主体的结论有误。对证据2，真实性无异议，但因为原告与穆家营子村委会签订了征地协议书，已经合法取得该林地的使用权，因此原告是行政处理决定的利害关系人。第三人松山区政府没有提出异议。
对原告提交的证据，被告发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，该证据只能证明村委会与原告签订协议且该协议已经履行，但不能证明其已经依法取得争议林地使用权，原告没有依法办理变更登记手续，不能作为利害关系人提出复议申请。对证据2，真实性、合法性无异议，但该林权证记载的所有权人是穆家营子村委会，原告与涉案林地不存在关系。对证据3，采伐证记载的权利主体是穆家营子村而不是原告。对证据4，此合同是颁发采伐许可证之后签订，因此在采伐许可证的主体是穆家营子村委会的情况下，有理由认为ＸＸＸ的签字是代表穆家营子村委会。对证据5、6，真实性无异议，但是不能体现所有权和使用权转移到了原告名下。对证据7，此文件未体现出松山区政府给原告安置土地所在位置，与本案无关联性；对情况说明认为该文件不能体现出协调20亩土地的位置及原告已经取得了合法的使用权，与本案无关联性。第三人松山区政府的质证意见与被告质证意见一致。
对第三人松山区政府提交的证据，原告认为真实性无异议，但因为原告与穆家营子村委会签订了征地协议书，已经合法取得该林地的使用权，因此原告是行政处理决定的利害关系人。被告未提出异议。
综上，对证据认证如下：对原告、被告、第三人提出的证据，相对方当事人均未对真实性提出异议，故对证据的真实性予以确认。
经审理查明，为解决第三人农研与第三人穆家营子村委会的林权纠纷，第三人松山区政府于2014年3月27日作出赤松政决字（2014）2号《赤峰市松山区人民政府行政处理决定书》，决定：争议范围以便道为界，便道西侧的林地林木归赤峰市农牧科学研究院所有，便道东侧的林地林木归赤峰市松山区穆家营子镇穆家营子村集体所有。同时认定，松山区林业局为穆家营子村颁发的采字第204号采伐许可证许可的采伐地点在便道西侧地块之中。该决定书送达后，第三人农研与第三人穆家营子村委会在法定期限内未提出复议申请，原告龙旺锅炉厂以其与处理决定有利害关系为由，向被告赤峰市政府申请行政复议。被告赤峰市政府经审理查明的事实与松山区政府处理决定书认定事实基本一致，同时查明，2012年10月26日，龙旺锅炉厂与穆家营子村委会签订《征地协议书》，载明龙旺锅炉厂征用穆家营子村委会坐落于农研苗圃地东侧东至林地、西至道路、南至孙化民、北至王文革的村集体林地，东西长135米，南北长100米，共计20亩林地。龙旺锅炉厂未办理变更登记手续。被告赤峰市政府以龙旺锅炉厂虽与穆家营子村委会签订过《征地协议书》，但因争议标的为林地，属于不动产，原告在与村委会签订协议后未依法办理变更登记手续，故非本案适格权利主体，无权提出行政复议申请为由，于2014年12月29日作出赤政复决字（2014）第186号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，驳回其提出的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点即原告是否与第三人松山区政府作出的具体行政行为具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了受理行政复议申请的条件，其中第二项为申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，依据《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”原告与第三人穆家营子村委会所签订协议的效力不因未办理物权登记而受到影响，该协议现未被撤销，当事人之间也未发生争议，并已进入实际履行阶段，但该协议因第三人松山区政府作出的行政处理决定改变了协议标的物的权属而无法继续实际履行，即第三人松山区政府的具体行政行为对原告的权益造成了影响，使原告与该具体行政行为具有了事实上的利害关系。被告在其作出的复议决定书中亦认可原告与第三人穆家营子村委会签订了协议，协议标的物涉及争议林地，但认为在原告未依法办理变更登记的情况下协议所涉林地的使用权并未实际发生变更，故而认定原告与第三人松山区政府的具体行政行为无利害关系并驳回其复议申请，属于适用法律、法规错误。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项2目之规定，判决如下：
一、撤销被告赤峰市人民政府于2014年12月29日作出的赤政复决字（2014）第186号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。
二、被告赤峰市人民政府于判决生效后的法定期限内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告赤峰市人民政府承担。邮寄费180元，由原告、被告各承担45元，三第三人各承担30元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 吕 岩
人民陪审员 丁玉芳
二〇一五年三月二十五日
书 记 员 苏 赫