福建省泉州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽05行终199号
上诉人（原审原告）王阳枝，男，1964年5月17日出生，汉族，住福建省惠安县。
委托代理人蔡丽杭、林进辉，福建泉中律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠安县国土资源局，住所地福建省泉州市惠安县螺城镇建设南路425号，组织机构代码：00382587-6。
法定代表人陈锡芬，局长。
委托代理人陈培彬，惠安县国土资源局工作人员。
委托代理人许惠恩，福建兴惠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠安县人民政府，住所地福建省泉州市惠安县螺城镇中山北路50号。
法定代表人赖清正，代县长。
委托代理人丁碧红，惠安县人民政府法制办工作人员。
委托代理人ＸＸ波，福建兴惠律师事务所律师。
原审第三人王阳谦，男，1971年2月9日出生，汉族，住福建省惠安县。
原审第三人王阳波，男，1976年3月18日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。
原审第三人王阳谦、王阳波共同委托代理人张文军、陈长乐，北京大成（厦门）律师事务所律师。
上诉人王阳枝因诉被上诉人惠安县国土资源局、惠安县人民政府不履行法定职责一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2016）闽0502行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王阳枝及其委托代理人蔡丽杭、林进辉，被上诉人惠安县国土资源局的委托代理人陈培彬、许惠恩，被上诉人惠安县人民政府的委托代理人丁碧红、ＸＸ波，原审第三人王阳谦、王阳波的共同委托代理人张文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，被告惠安县人民政府于1994年3月2日颁发惠集建（93）字第100992号集体土地建设用地使用证，该证记载：土地使用者为王阳谦、王阳波，住址在张坂镇群力村，四至范围为东至本墙外与王炳元宅墙合墙，西至本墙外空地，南至本墙外路，北至本墙外空地。原告王阳枝与王阳富于2015年4月4日向被告惠安县国土资源局提出《情况反映》，反映事项：王阳富、王阳枝在惠安县国土资源局的宅基地审批档案被非法涂改致原有的申请的宅基地被错误确权，应予以改正，撤销错误的确权行为并重新确权给王阳富、王阳枝。原告王阳枝与王阳富认为被告惠安县国土资源局未对涉案宅基地作出处理意见，向被告惠安县人民政府申请行政复议，被告惠安县人民政府于2016年2月2日作出惠政行驳[2015]4号行政复议决定书，该决定书载明：“本机关认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款：‘公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请’的规定，惠安县土地管理局于1994年3月2日填制编号为100992、101116的《土地登记审批表》并确权登记惠集建（93）字第100992号集体土地使用权证（权属王阳谦、王阳波）、惠集建（93）字第101116号集体土地使用权证（权属王阳富、王阳枝），申请人于2015年3月向惠安县国土资源局反映上述两宗土地存在争议，要求重新确权时已知道被申请人作出的具体行政行为，但直至2015年12月5日，申请人方向本机关申请行政复议，距申请人知道具体行政行为（2015年3月）已超过法定的复议申请期限60日。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定，驳回申请人的行政复议申请。……”原告不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告在2015年4月4日向被告惠安县国土资源局提交的《情况反映》中的反映事项是：“反映人在惠安县国土资源局的宅基地审批档案被非法涂改、致原有的申请的宅基地被错误的确权，应予以改正，撤销错误的确权行为并重新确权给反映人王阳富、王阳枝。”而原告在起诉状中的诉讼请求是：“将惠集建(93)字第100992号集体建设用地使用证使用权人更正为王阳枝，更正四至范围与惠安县基建动用耕地草契纸申请书(NO.034833)一致。”根据相关法律规定，变更登记是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记；撤销登记是指在具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定后而使设立的土地权利失去法律效力。原告在《情况反映》中提出的申请内容与其在起诉状中提出的诉讼请求内容不一致，原告未能提供相关证据证明其就起诉状中的诉讼请求向被告提出了申请，故应承担相应的法律后果。被告惠安县人民政府作出惠政行驳[2015]4号行政复议决定书复议程序合法。原告主张被告行政不作为没有事实根据，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王阳枝的诉讼请求。
王阳枝不服一审判决，提起上诉，请求：撤销泉州市鲤城区人民法院作出的（2016）闽0502行初45号行政判决书，并判决被上诉人履行惠集建（93）字第100992号集体建设用地使用证的更正登记的法定职责。理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误，程序不当，所作判决错误，应当予以纠正。一、通篇判决书，对被上诉人颁证行为的依据和程序合法性均没有做出认定，一审法院没有查清本案事实。上诉人的证据可以证实诉争地块的合法权属人为王阳枝，惠集建（93）字第100992号集体建设用地使用证登记的四至范围与实际不一致的情况下，一审法院仍然选择失明，视而不见本案上诉人合法申请的建设用地被第三人串通虚构转让交易的手段取得集体建设用地使用证，作出错误的判决。二、一审法院以上诉人向被上诉人递交的《情况反映》的诉求表述与起诉状的诉求表述不一致为由，认定上诉人没有向被上诉人就诉讼请求提出，驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清。三、无论上诉人是否有提出申请，被上诉人应当主动履行更正登记的法定职责。一审法院程序不合法。一审法院对上诉人提出现场勘查的申请未作处理，不符合程序规定。其次，根据《行政诉讼法》第七十九条：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，一审法院对惠安县人民政府作出的复议决定书以超过复议申请60日期限为由驳回上诉人的复议申请未做审查，不符合该条款的规定。综上，一审法院的判决书不符合事实与法律，实难信服，应该予以撤销，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。
惠安县国土资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。本案上诉人诉被上诉人惠安县国土资源局未履行法定职责，上诉人并无证据证明其向被上诉人惠安县国土资源局提出申请。上诉人的《情况反映》不能证明其已向被上诉人惠安县国土资源局提出变更申请。本案不存在变更登记的情况，变更登记是对登记事项的变更，上诉人申请的是权利人变更，不属于变更登记内容。即使上诉人提出申请，其申请也不应得到法律支持，本案不符合土地登记办法第五章规定的土地变更登记的范围。本案不属于被上诉人惠安县国土资源局主动履行法定职责的范围。二、上诉人提起复议及诉讼明显超过法定期限，依法应予驳回。综上，原审认定事实清楚、证据充分、程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
惠安县人民政府答辩称，一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。本案上诉人认为被上诉人惠安县国土资源局未履行法定职责，但无证据证明其已经向惠安县国土资源局提出申请，上诉人主张其提出变更申请，并提供《情况说明》为证，但该证据不足以证明其主张。本案不存在变更登记的情况。退一步讲，即使上诉人有提出申请，也不应得到法律支持。本案不符合土地登记办法第五章规定的变更登记范围。上诉人认为本案属于惠安县国土资源局应主动履行的法定职责缺乏依据，土地登记系有权利人向惠安县国土资源局申请，该局依法审查后予以登记的行为。另外，涉案土地的登记职责已因行政管理区域变更，不属于惠安县国土资源局管辖，不存在惠安县国土资源局履行变更登记职责的情况。二、上诉人提起本案的诉讼超过起诉期限，三、被上诉人惠安县人民政府作出复议决定是正确的，原审判决并无不当，请二审法院予以维持。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人王阳谦、王阳波未提交书面答辩状。
经审理查明，各方当事人对一审查明事实均无异议，本院予以确认。
本案的争议焦点是上诉人是否向二被上诉人提出更正登记的申请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，上诉人提供其在2015年4月4日向被上诉人惠安县国土资源局提交的《情况反映》欲证明其已向被上诉人惠安县国土资源局提出更正登记的申请。该《情况反映》中反映的事项是：“反映人在惠安县国土资源局的宅基地审批档案被非法涂改、致原有的申请的宅基地被错误的确权，应予以改正，撤销错误的确权行为并重新确权给反映人王阳富、王阳枝。”根据《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。故颁发证书就是确认所有权行为，由此可见，上诉人在《情况反映》中提出的申请应是撤销颁证行为，重新颁证给王阳富、王阳枝。而本案中，上诉人的诉讼请求是：判决被上诉人履行惠集建(93)字第100992号集体建设用地使用证使用权人更正为王阳枝，更正四至范围与惠安县基建动用耕地草契纸申请书(NO.034833)一致。因颁证行为是登记行为的后续行政行为，二者均为独立的行政行为，故上诉人在《情况反映》中反映的内容与其在本案中的诉讼请求内容不一致，其提供的《情况反映》不能证明其已向惠安县国土资源局申请更正登记的事实，且上诉人也未提供证据证明其有向被上诉人惠安县人民政府申请更正登记的事实，故应认定上诉人未向二被上诉人提出更正登记的申请，上诉人的起诉缺乏事实依据，其起诉不符合起诉条件，应予驳回。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，应予纠正。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，惠安县人民政府作出的惠政行复【2015】4号行政复议决定书，以复议申请超过法定复议期限，不符合行政复议受理条件为由决定驳回王阳富、王阳枝的复议申请，不属于上述法律规定的复议机关决定维持原行政行为的情形，复议机关不属于本案共同被告，原审对复议决定进行审查并进行实体判决不当，应予纠正。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，应裁定驳回上诉人王阳枝的起诉，原审对被上诉人惠安县人民政府作出的惠政行复【2015】4号行政复议决定书进行审查以及对本案进行实体判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销泉州市鲤城区人民法院（2016）闽0502行初45号行政判决；
二、驳回上诉人王阳枝的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨钊胜
代理审判员 曾怡明
代理审判员 何淑婷
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 翁伯明
附件：本案所适用的法律、司法解释：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;
(二)有明确的被告;
(三)有具体的诉讼请求和事实根据;
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决，裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
3、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
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