广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终1900号上诉人（原审原告）：甘伟彭，男，汉族，1962年4月12日出生，住广东省佛山市顺德区。委托代理人：郭鲁，广东商融律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道德民路*号。法定代表人：彭聪恩，区长。委托代理人：李土源、余友斌，均系该府工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区国土城建和水利局。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心*座。法定代表人：霍兆华，局长。委托代理人：张银安、李拔顶，均系该局工作人员。被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区陈村镇人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇政和路*号。法定代表人：姜远国，镇长。委托代理人：张晓峰、吴珺，均系广东海迪森律师事务所律师。原审第三人：佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇合成社区二宅基路**号。负责人：冯锦荣，理事长。委托代理人：何敏，广东正帆律师事务所律师。上诉人甘伟彭因与被上诉人佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局、佛山市顺德区陈村镇人民政府、原审第三人佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社（以下简称合成股份社）土地征收补偿纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院(2016)粤06行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。甘伟彭向原审法院起诉称，2001年9月11日，原告与第三人签订《使用土地补偿协议书》，租用第三人位于佛山市顺德区陈村镇合成工业区以北的土地0.79亩用于出资兴建商业楼，使用年限为40年，由2002年1月至2041年12月。2002年7月1日，原告与第三人签订《临时租地合同》，约定第三人将位于佛山市顺德区陈村镇合成工业区的土地1.16亩从2002年7月起临时租给原告使用。上述合同签订后，原告即在上述场地建设三层商业楼一栋用于经营。2015年2月2日，第三人以涉案土地被政府征用为由提起民事诉讼，要求解除上述协议并判令原告交还土地及地上建筑物和设施，后法院生效判决支持了第三人的诉讼请求。原告与第三人签订的《使用土地补偿协议书》、《临时租地合同》合法有效，且原告是涉案土地的实际使用人和商业楼、厂房等建筑物及设施的投资建设人，原告与第三人签订的土地租用合同被法院判决解除，致使原告的合法利益受到重大损失。被告作为批准收回涉案土地使用权的批准方及实施人，理应对收回涉案国有土地使用权而对原告造成的损失依照市场价值作出赔偿或补偿，第三人作为收回国有土地使用权的申请人及实际受益人，理应对原告的损失承担共同赔偿或补偿责任。综上，请求判令被告及第三人安置商业用房1241.4平方米（首层426.5平方米、二层407.45平方米、三层407.45平方米）给原告使用26年；判令被告及第三人共同补偿原告的损失496560元（包含经营损失）；判令被告及第三人支付搬迁费475600元给原告；判令在被告及第三人未支付补偿款、搬迁费之前，原告无需履行或停止履行佛山市中级人民法院（2016）粤06民终1594号民事判决书的判决。原审法院经审理查明，原告因不服佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局批准及决定收回涉案国有土地使用权及补偿安置行为提起了确认违法之诉，原审法院一审行政判决驳回了原告的诉讼请求。另查明，因涉案国有土地使用权被收回，第三人就其与原告之间的土地租赁合同纠纷提起民事诉讼，原审法院生效民事判决解除了第三人与原告签订的土地租用协议，并判令原告清空所租用土地及地上建筑物、设施并移交第三人。原审法院认为，原告因其租用的第三人的国有建设用地被收回而提起本案诉讼，要求判令被告补偿其在租用土地上投资建设的建筑物、设施及经营损失等费用。根据原审法院对原告与被告之间收回国有土地使用权行政纠纷以及原告与第三人之间土地租赁合同纠纷作出的行政判决和民事判决所查明的事实可知，原告与第三人签订的土地租用协议不仅对原告使用涉案土地的期限和费用作出了约定，还对地上建筑物、设施的投资建设、使用期限、期满后的归属以及协议期内发生土地征用时土地及地上物业补偿费用的分配作出了约定。同时，在被告根据涉案土地权属人即第三人的申请作出收回涉案国有土地使用权的决定之前，第三人已经与政府相关部门就收回涉案土地的补偿协商一致并签订了协议，补偿费用中包含了土地、地上建筑物及附着物、拆（搬）迁补偿等费用。因此，原告在本案中所主张的补偿费应根据其与第三人签订的土地租用协议的约定向合同相对人主张。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，无论是收回国有土地使用权还是征收国有土地上房屋，关于补偿问题应遵循先协商、协商不成由相关政府部门确定补偿标准的程序，故确定补偿标准或数额是行政职权范畴，而行政诉讼是人民法院对行政机关作出的行政行为进行合法性审查的司法程序，原告在本案中要求法院直接判令被告对其补偿相应数额的诉请，超越了行政诉讼司法审查的权限范畴。至于原告要求判令其无需或停止履行民事生效判决的诉请，亦不属于行政诉讼的审理范围。综上所述，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回甘伟彭的起诉。上诉人甘伟彭不服一审裁定，向本院提起上诉称：上诉人与第三人签订的《使用土地补偿协议书》等合法有效，且上诉人是涉案土地的实际使用人及地上建筑物设施的投资建设人，因此上诉人在租赁使用的土地上投资经营等应当依法受到保护。在上诉人不存在过错的情况下，上诉人与第三人签订的《使用土地补偿协议书》不应当被解除。而被上诉人收回涉案土地的国有土地使用权的行为已被佛山市顺德区人民法院及佛山市中级人民法院判决确认属于政府征收征用行为，依此作出一审、二审判决，判决：解除上诉人与第三人签订的《使用土地补偿协议书》及在判决生效之日起三十三内将涉案的土地及地上建筑物、设施移交给第三人。此后，佛山市顺德区人民法院于2016年9月27日对上诉人强制执行，将上诉人在涉案的土地上的建筑物及设施强制拆除，上诉人在涉案土地上投资建设的建筑物、设施及所有物品均被毁被埋被损坏，物品至今仍不准被取回，上诉人至今仍没有受到任何赔偿或补偿，损失惨重。正是由于被上诉人收回涉案土地国有土地使用权的行为被法院判决认定为属于政府征收征用行为，才导致上诉人租用的土地被法院判决收回及地上建筑物、设施及物品被法院强制拆除及被埋被损坏。因此，上诉人依照《国有土地上房屋征收及补偿条例》的第二条、第十三条、第十七条的规定请求被上诉人补偿上诉人损失并无不当，理应受到支持，一审裁定驳回起诉不妥。请求撤销原审裁定，判决被上诉人及第三人共同补偿12055335元给上诉人。被上诉人佛山市顺德区人民政府二审期间未提交书面答辩意见。被上诉人佛山市顺德区国土城建和水利局二审答辩称：上诉人故意混淆土地租赁合同民事法律关系和收回建设用地使用权行政法律关系。上诉人与第三人签订土地租赁合同，与第三人形成土地租赁合同民事法律关系，合同关系可依法设立，也可依法解除，上诉人与第三人之间签订的土地租赁合同已被生效民事判决解除，上诉人的合法承租权益损失（包括建筑物剩余租期的残值补偿、搬迁补偿等），已按照合同相对性原则在民事判决中受到法律保护，并非没有受到任何赔偿或补偿。上诉人对案涉土地及地上建筑物享有的合同租赁权益，不是物权权益，上诉人不是案涉收回土地及地上建筑物的物权人，无权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，向被上诉人主张经济损失补偿。综上，上诉人的诉求没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。被上诉人佛山市顺德区陈村镇人民政府二审答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求撤销原审判决并判决被上诉人补偿（或赔偿）其损失，没有事实和法律依据，依法应当驳回上诉人的上诉请求。1、被上诉人与第三人签署的《国有土地使用权收购合同》就收回案涉国有土地的补偿协商一致，补偿费用包含了土地、地上建筑物及附着物、搬迁补偿等费用。2、上诉人与第三人通过《土地租用协议书》建立土地租赁合同法律关系，属于民事主体之间的约定。同时，《土地租用协议书》不仅对上诉人使用案涉土地的期限和费用做出了约定，还对地上建筑物、设施的投资建设、使用期限期满后的归属以及协议期内发生土地征用时土地及地上物业补偿费用的分配做出了约定。根据合同的相对性原理，上诉人因上述合同解除而导致的搬迁费等损失，只能向合同相对人主张。上诉人无权在案涉国有建设用地被收回时向被上诉人主张权利。3、行政诉讼是人民法院对行政机关作出的行政行为进行合法性审查的司法程序，上诉人在本案中要求法院直接判令被上诉人对其进行补偿，已超出行政诉讼的审理范围。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人合成股份社二审答辩称：一、土地征收（收回使用权）或房屋拆迁的补偿标准和补偿数额问题，以及是否需要履行生效民事判决的问题，不属于人民法院行政诉讼司法审查的范围。二、第三人才是所涉土地物权法意义上的使用权人，上诉人的相关权利依附于与第三人签订的租赁合同而存在，属于债权范畴，因此上诉人无权直接向被上诉人主张权利。三、根据合同相对性原则，上诉人如果因为提前解除合同而存在损失，可依法向第三人主张。实际上，第三人也一直积极地与包括上诉人在内的所有提前解除租赁合同的承租人协商补偿问题，且绝大多数承租人均已妥善处理好补偿及搬迁事宜。综上，上诉人的请求没有依据，请求驳回上诉，维持原审裁定。本院二审补充查明：上诉人甘伟彭等人因不服佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局收回涉案国有土地使用权行为起诉至原审法院，原审法院作出（2016）粤06行初9-16、31号行政判决，判决：驳回甘伟彭等人的诉讼请求。甘伟彭等人不服，向广东省高级人民法院上诉，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终1283-1291号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。该行政判决查明，2014年4月21日，陈村镇土地储备中心与合成居委会、合成股份社、合成居委会资产管理办公室签订《国有土地使用权收购合同》，约定：工业区改造面积116807.5平方米，由土地储备中心以挂账方式收购，收购后按该地块规划设计条件（顺规条件[2013]706号）公开出让，并按公开出让实际成交价的50%计付收购款给合成居委会、合成股份社、合成居委会资产管理办公室，收购款包括土地、地上建筑物及附着物，搬（拆）迁补偿费等全部费用。又查明，上诉人甘伟彭与原审第三人合成股份社于2001年9月11日签订一份《使用土地补偿协议书》，约定合成股份社将位于佛陈路合成工业区以北的土地0.79亩划给上诉人甘伟彭出资兴建商业楼及一切投资，使用年限40年，由2002年1月—2041年12月底止……协议期满建筑物归合成股份社集体所有……商业楼及厂内外的供电线路，材料及配电器材，由上诉人出资购买及安装，协议期满后不得拆走，全归合成股份社所有。……在协议期内，上级政府要征用该土地时，（在符合国家有关征地法规条款下）并从征用之日起，本协议自行终结，有关土地及物业的征用补偿，由合成股份社、上诉人双方共同向有关部门索取赔偿，土地补偿款属合成股份社，物业补偿款按以下方案分配：1.自签合同起20年内征用的包括20年内所得物业补偿款属上诉人。2.从第21年至第40年被征用的包括第21年内，所得物业补偿款按四十年使用年限分为四十等份的比例分配，已使用年限的属合成股份社，未使用年限的属上诉人。2002年7月1日，合成股份社与上诉人签订《临时租地合同》，约定合成股份社将位于佛陈路南边工业区附近的土地共1.16亩由2002年7月起临时租用给上诉人，可随时征用，不作任何补偿。因涉案国有土地使用权被收回，原审第三人合成股份社就其与上诉人之间的土地租赁合同纠纷提起民事诉讼，佛山市顺德区人民法院作出一审民事判决，判决合成股份社与上诉人之间签订的《使用土地补偿协议书》、《临时租地合同》于2014年12月30日解除，并判令上诉人应于判决生效之日起三十日内清空所租赁土地及地上建筑物、设施，并交给合成股份社。上诉人不服，向佛山市中级人民法院上诉，佛山市中级人民法院于2016年6月6日作出二审生效民事判决，驳回上诉，维持原判。该民事判决认为，涉案土地租用协议书中关于“征用”一词的真实含义，应视为上级政府收回涉案土地使用权的意思，较为符合签订合同本意。经审查，原审法院审理查明的其他事实属实，本院依法予以确认。本院认为，上诉人因其租用原审第三人合成股份社的国有土地被收回提起本案诉讼，请求判令被上诉人补偿其在租用土地上投资建设的建筑物、设施及经营损失等费用。而上诉人与原审第三人签订的土地租用协议不仅对上诉人使用涉案土地的期限和费用作出了约定，还对地上建筑物、设施的投资建设、使用期限、期满后的归属以及协议期内发生土地征用时土地及地上物业补偿费用的分配作出了约定。同时，被上诉人根据涉案土地权属人（即原审第三人）的申请作出收回涉案国有土地使用权决定之前，原审第三人与政府相关部门已就收回涉案土地的补偿协商一致并签订了协议，补偿费用中包含了土地、地上建筑物及附着物、拆（搬）迁补偿等费用。而在上诉人提起本案行政诉讼之前，另案生效民事判决已经判决合成股份社与上诉人之间签订的《使用土地补偿协议书》、《临时租地合同》于2014年12月30日解除，并判令上诉人应于判决生效之日起三十日内清空所租赁土地及地上建筑物、设施，并交给合成股份社。因此，上诉人诉称的因租用原审第三人的国有土地被收回导致其地上建筑物、设施被拆除、损毁等，系因原审第三人合成股份社提起民事诉讼主张解除土地租用协议所引起，故上诉人在本案中所主张的建筑物、设施及经营损失和搬迁费等，依据其与原审第三人签订的《使用土地补偿协议书》等的约定，应依法向合同相对人主张。现上诉人起诉要求被上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定支付补偿费，缺乏事实依据和法律依据，原审裁定驳回上诉人的该项起诉并无不当。上诉人要求判令其无需履行或停止履行生效民事判决的诉讼请求，不属于行政诉讼的审理范围，原审裁定一并予以驳回也无不当。上诉人上诉提出的撤销原审裁定并继续审理本案的主张，理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐曾沧审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇一七年三月七日书记员  王秋喆