宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2016）宁02行初25号
原告徐玉莲，女，1939年3月10日出生，汉族，农民，住宁夏平罗县。
委托�讼代理人欧庆山（系原告儿子），男，1969年3月15日出生，汉族，住宁夏平罗县。
委托代理人李杰，宁夏综义律师事务所律师。
被告石嘴山市人民政府，住所地：宁夏石嘴山市大武口区。
法定代表人沈左权，系石嘴山市人民政府代市长。
委托代理人雷建设，系石嘴山市人民政府办公室行政复议科科长。
委托代理人王宁红，系石嘴山市人民政府法律顾问团成员。
第三人平罗县人民政府，住所地：平罗县。
法定代表人马莉方，系平罗县人民政府县长。
委托代理人黄飞，系平罗县人民政府法制办主任。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
第三人平罗县国土资源局，住所地：平罗县。
法定代表人昝树诚，系平罗县国土资源局局长。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
第三人李永祥，男，1949年10月13日出生，汉族，住宁夏平罗县。
委托代理人孙伟强，宁夏德声律师事务所律师。
原告徐玉莲不服被告石嘴山市人民政府（以下简称：石嘴山市政府）于2016年11月22日作出的石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》，于2016年12月7日向本院提起诉讼。本院立案后，于12月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年2月6日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告徐玉莲的委托代理人欧庆山、李杰，被告石嘴山市政府的行政机关负责人张涛、委托代理人雷建设、王宁红，第三人平罗县人民政府（以下简称：平罗县政府）的委托代理人黄飞、孙立文，第三人平罗县国土资源局的行政机关负责人王占全、委托代理人孙立文，第三人李永祥的委托代理人孙伟强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月22日，被告石嘴山市政府作出石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》，撤销平罗县政府为原告徐玉莲颁发的平集用（2009）第36161号集体土地使用权证书。
原告徐玉莲诉称，原告系平罗县陶乐镇原住村民，在第二轮土地承包时，分得宅基地和承包地，并由政府颁发宅基地证。2009年第二次土地登记时，平罗县政府、平罗县国土资源局向其颁发平集用（2009）第36161号集体土地使用权证书。2016年第三人李永祥对该证提出异议，并向石嘴山市政府提出行政复议申请，被告作出石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》，撤销了平罗县政府和平罗县国土资源局向原告颁发的平集用（2009）第36161号集体土地使用权证书。原告认为该复议决定所依据的事实不清、程序违法，应予撤销。请求依法判令：1、撤销被告石嘴山市政府作出的石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费用全部由被告负担。
被告石嘴山市政府答辩称，1.第三人李永祥在2016年6月才知道平罗县政府土地管理部门将涉案土地的集体土地证书颁给原告，故于2016年6月21日向石嘴山市政府申请复议，石嘴山市政府对该案进行了书面审查，程序合法，符合法律规定；2.李永祥与原告的丈夫欧某某于1990年5月30日签订的《合同协议书》有双方当事人签名，1994年6月6日的宅基地审批表及审批文件盖有马太沟乡人民政府的公章，真实可信，并非伪造。涉案土地及宅基地在1990年之后一直由李永祥实际使用和占有。且陶乐镇政府土地站的工作人员对双方的纠纷已核实清楚，双方的宅基地中间有明显的院墙为分界线。故石嘴山市政府的复议决定，所依据的证据是真实、合法和有效的；3.李永祥虽为城市户口，但其配偶（已去世）、子女在买卖行为发生时系农村户口，从原告处购买房屋及宅基地用于居住也得到村集体认可。故双方买卖行为合法。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告石嘴山市政府提交两组证据证明其复议决定的合法性。第一组证据：1、1987年马太沟乡政府颁发的宅基地证（复印件），证明涉案宅基地四至及原告户籍为城镇户口的事实；2、《合同协议书》、陶乐县马太沟乡政府作出的陶马发（94）第32号（批复�、《宅基地审批表》，证明经马太沟乡政府批准同意，原告丈夫欧某某与李永祥于1990年5月30日签订购买涉案宅基地及土地合同，该合同约定的宅基地范围与马太沟乡政府审批文件一致；3、2001年9月陶乐县人民政府颁发的陶集用（2001）第32号集体土地使用权证书和平罗县政府、平罗县国土局颁发的平集用（2009）第36161号集体土地使用权证书（均为复印件），证明两份集体土地使用权证书所记载的面积并一致，相差的部分是属于李永祥所有；4、陶乐镇国土资源所于2011年所作的询问笔录三份（均为复印件），证明在2009年土地确权时未通知李永祥，致使错误的将李永祥的地确权给原告的事实；5、（2016）宁0221民初622-1号民事裁定书和第三人参加诉讼申请书各一份（均为复印件），证明李永祥未超过申请复议规定的时间；6、原告户籍证明一份（复印件），证明原告的户别�非农业家庭户口。第二组证据：1、行政复议审批表及行政复议文书送达回证；2、行政复议答辩意见、2016（8）号中止复议通知书及中止复议通知送达回证；3、石政复决字第[2016]8号行政复议决定审批表、石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》和送达回证。
原告经质证，对第一组证据的质证意见为：对证据1、6没有异议，但说明原告仍是王家村二组村民；对证据2《合同协议书》、陶乐县马太沟乡政府作出的陶马发（94）第32号（批复）和《宅基地审批表》的真实性、合法性和关联性均有异议，认为该组证据均不真实；对证据3的真实性没有�议，但是，对证明目的有异议；认为证据4与《合同协议书》相互矛盾，对该证据真实性、合法性和关联性不予认可；对证据5的真实性没有异议，但认为第三人李永祥参加诉讼申请书中的内容与其陈述相互矛盾。原告对第二组证据质证意见为：被告复议过程中存在严重程序问题，本案不属于行政复议的受案范围，李永祥的复议申请超过法律规定的时间，复议决定缺乏法律依据，适用法律错误。
第三人平罗县政府、平罗县国土资源局对第一组证据1、3、4、5、6的真实性、合法性和关联性没有异议。认为证据2根据相关法律规定，非本集体村民不得取得本集体的宅基地，陶乐县马太沟乡政府作出的批复仅仅是同意使用买卖地建房，但是并不代表买卖地的权属已经确认；对第二组证据的真实性、合法性和关联性均无异议，但是对复议决定有异议，认为该复议决定法律适用不正确。
第三人李永祥质证对第一组及第二组所有的证据没有异议。
第三人平罗县政府、平罗县国土资源局述称，原告1987年即取得涉案宅基地的土地使用权，平罗县土地管理部门于2009年颁发的证，实际是换发新证。故本案不应属于《行政复议法》和《行政诉讼法》的受案范围。该第三人均未向本院提供证据。
第三人李永祥述称，1990年因孩子（农业户口）在陶乐镇上学需要居住，故从原告处购买涉案宅基地及房屋，后因产生纠纷，在2011年经陶乐镇土地站的工作人员进行调查处理，作出”徐玉莲与李永祥宅基地有明显的围墙为界，不存在地界纠纷，工作错将李永祥的宅基地使用权以平集用（2009）第36161号划给了西侧徐玉莲”的结论。直到2016年6月，李永祥才知道平罗县土地管理部门颁证的行为，故李永祥向石嘴山市政府申请复议，石嘴山市政府依据李永祥与原告丈夫签订的合法有效的《合同协议书》和1994年6月6日盖有马太沟乡政府公章的宅基地审批表及审批文件，撤销了平罗县政府、平罗县国土资源局向其颁发平集用（2009）第36161号《集体土地使用权证》，程序合法、事实清楚、证据充足。故请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人李永祥针对其述称向本院提交以下证据：证据一、《合同协议书》、陶乐县马太沟乡政府作出�陶马发（94）第32号（批复）和《宅基地审批表》，证明原告与李永祥在1990年5月30日签订《合同协议书》，协商一致将原告位于原陶乐县马太沟乡王家庄二队的宅基地出售给李永祥，且李永祥于1994年6月6日经村集体同意报马太沟乡政府审批，乡政府作出同意的审批文件；证据二、陶乐镇国土资源所于2011年所作的询问笔录三份、照片一张（均为复印件），证明原告和李永祥宅基地有明显的围墙为界，不存在地界纠纷；证据三、平罗县人民法院作出的（2016）宁0221民初622-1号民事裁定书和第三人参加诉讼申请书各一份，证明李永祥于2016年6月得知原告向平罗县人民法院起诉物权保护纠纷后，提出以第三人身份参加诉讼，后向石嘴山市政府申请行政复议。
原告质证意见：对证据一、证据二的真实性、合法性均有异议，认为《合同协议书》中”欧某某”签名非本人所签，审批文件中文号存在涂改的情形；对证据三的真实性没有异议，但是对证明目的有异议。认为该申请书中记载李永祥在2015年就知道涉案宅基地和土地登记在原告名下。
第三人平罗县政府、平罗县国土资源局质证意见为：对证据一的合法性和关联性有异议，认为李永祥非王家庄村民，不能购买该村集体土地；对证据二、证据三的真实性、合法性和关联性没有异议，但认为证据不能达到李永祥所要证明的目的。
被告石嘴山市政府对第三人李永祥提交的上述证据均予以认可。
原告向本院提交以下证据支持其诉讼主张：证据1、石嘴山市政府作出的石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》，证明被告石�山市政府作出的该行政复议决定侵犯了原告的合法权益，原告提起行政诉讼符合法律规定；证据2、1987年马太沟乡政府颁发的宅基地证、2001年9月陶乐县人民政府颁发的陶集用（2001）第32号《集体土地使用权证书》和平罗县政府颁发的平集用（2009）第361**号《集体土地使用权证书》，证明自1987年至今，涉案宅基地均登记在原告名下，第三人李永祥无权提出行政复议；证据3、陶乐镇王家庄村委会出具的《证明》一份，证明原告至今仍系陶乐镇王家庄村二队村民的事实；证据4、《行政复议申请书》，证明李永祥在2015年就知道涉案宅基地确权给原告，2016年7月才申请行政复议已超过法定时效，石嘴山市政府受理该复议程序违法。
被告石嘴山市政府质证意见为：对证据1的真实性、合法性和关联性没有异议，但是认为该证据并不能证明被告侵犯了原告合法权益；对证据2的真实性没有异议，但是对证明目的有异议，认为2001年陶乐县人民政府确权的面积是821平方米，2009年平罗县政府确权的面积达到1044平米，多出来的部分恰是李永祥所有的；认为证据3《证明》与原告户籍证明不一致，对该证据的真实性、合法性和关联性均有异议；认为平罗县政府颁发的平集用（2009）第36161号集体土地使用权证书是2015年11月才颁发的，且在2011年陶乐镇土地部门做调查核实协调处理后口头告知过李永祥，与原告之间不存在宅基地纠纷。2016年原告起诉案外人杨某某后，李永祥才得知该事。
第三人李永祥与被告石嘴山市政府质证意见一致。
第三人平罗县政府、平罗县国土资源局对原告提交的上述证据的真实性、合法性以及与本案的关联性均没有异议。
上述证据经过原、被告和第三人举证、质证，本院认证如下：对原告所提供证据的真实性和关联性予以采信；对被告石嘴山市政府所提供两组证据的关联性予以采信；对第三人李永祥所提供证据的关联性予以采信。
经本院审理查明，原告在第一轮土地承包时分得宅基地和承包地捌分肆厘，马太沟乡人民政府于1987年10月25日向其颁发《宅基地证》；2001年9月18日，陶乐县国土资源局向徐玉莲颁发陶集用（2001）第032号《集体土地使用权证书》，使用权面积为812平方米；2009年11月20日，第三人平罗�政府依据地籍调查资料向原告徐玉莲核发了平集用（2009）第36161号《集体土地使用证》，批准拨用地号为8-Ⅳ-二-12的宅基地使用权面积1044㎡。该地块四至为：北至林地、南至道路中线、东至张某某住宅、西至空地。
2016年7月18日，第三人李永祥以1990年原告丈夫欧某某出售给自己三间土房及院子（东西14.50米、南北50米）所属的宅基地290㎡包含在平集用（2009）第36161号《集体土地使用权证书》所属的1044㎡使用权面积中为由向被告石嘴山市政府申请行政复议，请求撤销平集用（2009）第36161号《集体土地使用权证书》，并将该证中载明的土地�记并确立给本人。被告石嘴山市政府于2016年7月18日受理，于2016年11月22日作出石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》。该决定查明：”第三人徐玉莲在第一轮土地承包时分得宅基地和承包地，1987年由马太沟乡政府颁发宅基地证。2009年二次土地及宅基地登记时由被申请人颁发集体土地使用权证书。在此期间，第三人丈夫在1990年将本案争议房屋及宅基地卖给申请人李永祥并签订买卖协议。申请人1994年6月征得村委会同意后向乡政府申请宅基地审批得到批准，报被申请人原土地局、计委备案。2011年第三人与申请人就买卖房屋发生争议。经调查，乡政府土地站作出争议双方宅基地有围墙为界，不存在地界纠纷结论与处理意见。又查明，第三人于2015年将申请人以侵权为由诉至平罗县人民法院，后申请人提起行政复议前置至我机关。遂以”被申请人�2009年二次登记颁证时未查明情况，认定事实错误，颁证程序违法”为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十七条，《中华人民共和国合同法》第八条、第十条、第九十四条的规定，撤销了第三人平罗县人民政府为原告颁发的平集用（2009）第36161号《集体土地使用权证书》。
本院认为，本案是由宅基地使用权争议引起的纠纷，宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。宅基地使用权的主体只能是农村�体经济组织成员，用途仅限于村民建造个人住宅，实行严格的”一户一宅”制，宅基地使用权的转让应当符合法律规定及政策要求。属于土地法、物权法、合同法等调整的范畴。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定了农村村民取得宅基地使用权的条件、审批程序以及出卖、出租住房后的限制。被告在适用该规定时，没有全面审查包括买卖主体、面积、审批程序等方面的事实是否符合法律规定；《中华人民共和国合同法》第八条规定的主旨在于依法成立的合同受法律保护。复议决定在认定”第三人丈夫在1990年将本案争议房屋及宅基地卖给申请人并签订买卖协议”以及”申请人1994年6月征得村委会同意后向乡政府申请宅基地审批得到批准，报被申请人原土地局、计委备案”等事实的合法性上，未向本院提交”村委会同意转让涉案土地”的相关证据，对上述行为是否符合法律规定并没有做出公允的认定，缺乏事实依据；由于宅基地使用权争议引起的纠纷不属于农村土地承包法调整范畴。故，复议决定适用《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条关于”土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”以及第三十七条关于”土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让�式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”的规定处理宅基地使用权纠纷，属适用法律错误。综上，被告作出的复议决定缺乏事实依据，适用法律错误，应予以撤销。故对原告要求撤销石嘴山市政府作出的石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院予以支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，判决如下：
撤销被告石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2016]8号《行政复议决定书》；
案件受理费50元，由被告石嘴山市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长卜东方
审判员王丽琼
审判员刘衍泉
二0一七年十一月十日
书记员崔海程