广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第741号
上诉人（原审原告）：恩平市恩城街南联村朗角第二经济合作社。住所地：广东省恩平市恩城街道办事处南联村委会朗角村。
负责人：薛雄壮，恩平市恩城街南联村朗角第二村民小组组长。
委托代理人：胡焱平，广东红棉律师事务所律师。
委托代理人：庄永谋，广东红棉律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：恩平市人民政府。住所地：广东省恩平市恩城解放路市府大院。
法定代表人：薛卫东，市长。
委托代理人：梁健军，恩平市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：陈永强，恩平市林业局工作人员。
原审第三人：恩平市恩城街道办事处南联村民委员会。住所地：广东省恩平市恩城街道办事处南联村民委员会。
法定代表人：吴沃斌，主任。
委托代理人：吴健桓，男，住广东省恩平市。
上诉人恩平市恩城街南联村朗角第二经济合作社（以下简称“朗角第二合作社”）因诉被上诉人恩平市人民政府（以下简称“恩平市政府”）、原审第三人恩平市恩城街道办事处南联村民委员会（以下简称“南联村委会”）林业行政裁决纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2013）江中法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年10月19日，朗角第二合作社向恩平市政府申请确认“船头水库”山地1500亩［东至“苏笔氹”朗角一队分界线“渔涝”责任田为界，南至“篱仔闩”（土名）与横陂分界线为界，西至“老鼠走入牛角笃”、“猫坳”（土名）朗角三队分界线为界，北至“五指尖”（土名）水流向南边为界］为朗角第二合作社所有，并核发土地所有权证书。2006年9月15日，恩平市政府作出恩府行决字（2006）3号《行政处理决定书》，确认发生争议的“船头水库”地段为南联村委会所有。2006年12月18日，恩平市政府发出恩府（2006）57号《撤销通知书》，以朗角第二合作社的请求事项与争议的事实不一致而自行撤销恩府行决字（2006）3号《行政处理决定书》，待进一步调查核实后再作处理。2009年2月16日，恩平市国土资源局出具《关于“船头水库”的地类情况说明》，确认涉案争议土地地类为林地。2009年4月24日，恩平市林业局仪测核实朗角第二合作社自认土地权属面积为975亩。2009年8月20日，恩平市调处山林纠纷领导小组办公室发出《关于召开山林权属争议调处听证会的通知》，并于2009年8月27日召开听证会。2011年7月20日，恩平市调处山林纠纷领导小组办公室向朗角第二合作社发出《对﹤请求及时作出调处决定的函﹥的答复》，告知其因争议地块涉及南联村委会、恩平市恩城街南联村朗角第三经济合作社和恩平市横陂镇虾山村民委员会，应变更请求事项和被申请人等重新提交申请。2011年9月13日，朗角第二合作社重新向恩平市政府提出申请，请求确认“船头水库”山地1500亩为其所有。2012年4月19日，朗角第二合作社以恩平市政府不履行法定职责为由向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2012年5月11日依法受理。该案审理期间，恩平市政府承诺于2012年底前作出决定，朗角第二合作社遂向原审法院申请撤回起诉，原审法院以（2012）江中法行初字第11号行政裁定予以准许。2012年12月25日，恩平市政府作出涉案《行政处理决定书》，决定朗角第二合作社自认权属面积为975亩中的847亩争议林地为南联村委会所有，其余128亩另案处理。朗角第二合作社不服该决定，向江门市人民政府提起行政复议，江门市人民政府于2013年4月22日作出江府行复（2013）2号《行政复议决定书》，决定维持恩平市政府于2012年12月25日作出《行政处理决定书》。朗角第二合作社不服，遂于2013年5月6日提起本案行政诉讼，请求撤销被诉处理决定，确认“船头水库”林地1500亩为上诉人所有，并核发林权证书。
另查明：南联村委会朗角村分组管理为四个村小组，分别为恩平市恩城街南联村朗角第一、二、三、四经济合作社。2004年2月21日，江门市人民政府作出《关于同意恩平市调整部分行政区划的批复》（江府函（2004）12号），同意撤销江南街道办事处，将其行政区域划归恩城街道办事处管辖。2006年7月20日，恩平市恩城街南联村朗角第一、三、四经济合作社共同向恩平市政府提交《关于恩城南联村委会朗角村现将联富果场山地及水田情况反映》，称联富果场所有山地及部分水田自解放、土改、小社、公社以来都属于朗角连队（即朗角四个生产队）管理，1974年划入城南林场管辖。原朗角二队（现朗角第二合作社）的部分土地通过林场负担公购粮及给一台手扶机的方式一次处理作为补偿，1988年末林场交由南联村委会接管，公购粮任务也由南联村委会承担并负责缴交。2006年11月17日，恩平市恩城街道办事处经济发展办公室出具《证明》显示，“船头水库”又称城南林场，现称联富果场，原属于江南镇工业办所有，于1998年9月无偿转让给南联村委会（原恩平市江南镇南联村委会）。
1999年8月27日，南联村委会与原江南镇人民政府签订《合作办果场协议》，约定：原江南镇人民政府负责与恩平市食品（集团）公司协调筹集资金和果场开发、技术指导，南联村委会负责出土地；合作期限为30年，从1999年8月27日至2029年8月27日止；分配形式为每年由原江南镇人民政府补偿南联村委会3万元作为土地租赁补偿费；果场开发地点为南联村委会所辖船头水库一带荒山；合作期满后，果场所有资产归南联村委会所有等。南联村委会有24名代表在该协议书上签名，包括薛雄壮在内的原朗角二队三名村民代表。同日，南联村委会与朗角村签订《办果场协议》，双方约定从每年所得的3万元土地租赁补偿费中按七、三比例分成，即南联村委会得七成，朗角村得三成，朗角村四个生产队的村长签名确认。原江南镇人民政府分别于1999年10月6日，2000年4月1日，2001年2月27日，2001年3月14日，2001年6月1日向南联村委会支付联富果场（“船头”土地）地租款3.3万元。南联村委会分别于1999年10月7日，2000年3月31日，2001年3月14日，2001年7月9日，2001年9月30日向原朗角二队支付“联富果场地租款”3.2万元。
2001年10月16日，原朗角二队与原江南镇人民政府签订《租赁山地开发果场合同书》，其四至范围包括南联村委会与原江南镇人民政府签订的《合作办果场协议》四至范围，主要内容为原朗角二队将船头水库一带1500亩山地出租给原江南镇人民政府发展种养业；出租地点为恩平市江南镇南联村委会朗角二队所属山地，船头水库一带；租赁时间为30年，从1999年8月27日至2029年8月27日止。同日，原朗角二队收到“江南办事处”支付的“联富果场地租款”4.6万元。
还查明：根据南联村委会和朗角第二合作社各自提供的关于确认“船头水库”范围的自认权属山地示意图，经恩平市国土资源局核查，两者所确认范围的地类均属林地，没有涉及其他地类。朗角第二合作社自认的权属山地示意图显示，争议林地面积为975亩，包括了南联村委会自认的847亩、恩平市恩城街南联村朗角第三经济合作社自认的85亩和恩平市横陂镇虾山村民委员会自认的43亩。其中恩平市恩城街南联村朗角第三经济合作社自认的85亩和恩平市横陂镇虾山村民委员会自认的43亩分别于2010年9月14日和2006年6月7日取得《林权证》，朗角第二合作社亦向原审法院提起了行政诉讼，要求撤销上述权属证书。原审法院已立案受理，案号分别为（2013）江中法行初字第8号、第9号。
原审法院认为，本案系因林木、林地所有权和使用权发生争议而对林业行政管理部门作出的处理决定不服引起，为林业行政确认纠纷。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”、《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作”的规定，恩平市政府依据上述规定对朗角第二合作社的申请进行核实、调查取证和召集双方进行协商，在双方无法达成一致协议的情况下作出权属争议处理决定，作出涉案具体行政行为的主体适格，程序合法。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：恩平市政府于2012年12月25日作出的《行政处理决定书》是否合法。
《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”《广东省森林林木林地权属争议调处办法》第三条规定：“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：（一）土地改革、合作化时期有关森林、林木和林地权属的其他凭证；（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证。”第二十条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木，以及法律、法规另有规定的除外。”可见，林地权属争议的基本原则是尊重历史，照顾现实，并且有利于生产生活及资源保护，在当事人未持有林权证书的情况下，应综合全面证据材料，依法确定权属。
本案现有证据显示，涉案争议的林地位于南联村委会辖区的“船头水库”（土名）一带，未核发过权属证书。1974年该地块由城南公社开发林场，在用地时对包括原朗角二队在内的原管理使用者以承担公购粮等形式给予了一定补偿，至1998年由原江南镇工业办转让给南联村委会管理时，城南公社已对其经营管理多年。南联村委会于1999年以出租土地的形式与原江南镇人民政府签订合作协议并收取收益，再以一定的比例与朗角村（即朗角四个生产队）进行再分配。可见，争议林地原系城南公社开发的林场，而自1998年开始由南联村委会实际进行经营管理。2001年10月16日原朗角二队与原江南镇人民政府签订《租赁山地开发果场合同书》所涉及的山地虽与前述1999年8月27日的《合作办果场协议》及《办果场协议》涉及的地块名称相同，但无南联村委会签章，无朗角其他生产队代表签名，也无证据证明南联村委会及朗角其他生产队对此予以认可。朗角第二合作社虽然提交了多份支付地租款项的收据，但收据记载的款项并不能与前述协议或合同一一对应，且租地款项是否支付、如何支付也不能单独成为林地权属的确定依据，仍需结合其他证据综合判断。恩平市政府在争议双方均不持有林地权属证书的情况下，经过调查取证，根据涉案林地原为城南林场的历史情况，从有利于保护和合理利用森林资源、有利于群众生产生活、尊重历史、照顾现实的角度出发，作出涉案林地的行政处理决定未违反法律法规的规定。另外，关于朗角第二合作社诉争的林地中涉及的恩城街南联村朗角第三经济合作社自认的85亩和恩平市横陂镇虾山村民委员会自认的43亩，因已颁发了权属证书，恩平市政府对此另案处理亦无不当。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告恩平市恩城街南联村朗角第二经济合作社的诉讼请求。
朗角第二合作社不服原审判决，提起上诉，请求撤销原审判决，撤销被诉处理决定。主要理由是：一、1999年原江南镇人民政府与恩平市食品公司联营开发联富果场，选定了上诉人的“船头水库”一带约1500亩山地，南联村委会便召集各经济合作社社长、小组长、妇女组长、村民代表开会，支书许子庭宣布属南联管理区的山头统一由南联村委会管业，南联村委会收取一定比例的管理费后，余额再支付给土地所有权人。于是，由南联村委会与原江南镇人民政府签订了《合作办果场协议》，南联村委会在收取原江南镇人民政府的租金后，按比例支付给了上诉人。后来，上诉人发现各经济合作社、各村民小组均自行出租山头，自行管理，便通知恩平市农委黎炎才副主任派人到南联管区处理此事。上级主管部门经调查，确认联富果场土地属上诉人所有，由南联村委会管业是属于霸占土地，应由上诉人签订合同并享有收益。因此，2001年10月16日，上诉人与原江南镇人民政府签订了《租赁山地开发果场合同书》。二、现有证据充分证明争议林地属上诉人所有。原审第三人持有的《合作办果场协议》与《办果场协议》均不能证明争议林地属其所有，相反上诉人与原江南镇人民政府签订的《租赁山地开发果场合同书》第一条即明确了争议林地为上诉人所属山地，第七条则约定“原订协议同时作废”，很显然，“原订协议”就是指原审第三人与原江南镇人民政府签订的《合作办果场协议》。这些事实证明，江南镇政府作为一级人民政府，已确认争议林地为上诉人所有，才会宣布原协议作废。按照常理，如果两份协议内容不一致，应以后一份为准。此外，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条规定：“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改”；原审第三人多次向上诉人支付联富果场地租款共3.2万元，《租赁山地开发果场合同书》签订后，又向上诉人支付地租款4.6万元，足以证明原审第三人承认涉案林地为上诉人所有；原江南街办事处2004年制作的《债务事项情况表》第二栏注明办事处欠联富果场土地租赁补偿款是因上诉人与联队有争议而未支付，而原审第三人当时并未主张涉案林地所有权；原审第三人陈述是因为上诉人阻挠征地，原江南镇政府迫于无奈才跟上诉人签合同，纯属谎言；原审法院认定“争议林地原系城南公社开发的林场，自1998年开始由南联村委会实际进行经营管理”没有任何证据支持，纯属臆断。《合作办果场协议》注明开发地点为荒山，与林场风马牛不相及；原审判决认定“上诉人提交的收据记载的款项并不能与前述协议或合同一一对应”显属错误。
恩平市政府答辩称：一、争议林地一直由原审第三人经营管理和收益，一审判决正确；二、原江南镇政府与上诉人签订的《租赁山地开发果场合同书》属无效合同。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人南联村委会未提交书面答辩意见，其在法庭调查中请求二审法院驳回上诉，维持原判。
案经二审法庭调查，上诉人提出对原审判决认定的“南联村委会与朗角村签订的《办果场协议》，朗角村四个生产队的村长签名确认。”有异议，认为四人里面有三人均是上诉人朗角二队的村民，而非四个生产队的村长签名。被上诉人对此的答辩意见为：四人为朗角村的代表，即使三人均为上诉人的村民，亦是朗角村的代表。本院采纳被上诉人的答辩意见，该《办果场协议》有朗角村的四名代表予以签名确认，真实性可以确认。
上诉人认为原审判决认定“争议林地原系城南公社开发的林场，自1998年开始由南联村委会实际进行经营管理”没有任何证据支持。经查，被上诉人提供了恩平市恩城街南联村朗角第一、三、四经济合作社的《关于恩城南联村委会朗角村现将联富果场山地及水田情况反映》、恩平市恩城街道办事处经济发展办公室出具的《证明》、被上诉人对知情人的调查询问笔录以及恩平县1987、1988年《粮油合同定额任务分户签订册》等证据予以证明，足以认定。原审判决认定上述事实并无不妥，上诉人的主张本院不予采纳。
综上，根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院认为：《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”对于本案争议林地，上诉人及原审第三人均未持有权属凭证。但原审第三人提交的1999年8月27日其与原江南镇人民政府签订的《合作办果场协议》以及同日与朗角村签订的《办果场协议》，能够证明争议林地由原审第三人统一经营管理的事实，且上述协议皆经上诉人的村民代表签名予以确认，再结合被上诉人调查查明的争议林地原为公社林场后转给原审第三人经营管理的情况，可以认定上述协议属于能够准确反映原审第三人对争议林地进行经营管理的有关凭证。至于上诉人在其后另与原江南镇人民政府签订了包括相同地块在内的《租赁山地开发果场合同书》，由于该合同并没有原审第三人作为相对方参加，其内容对原审第三人不具有约束力，不属于上诉人在上诉状中所主张的争议各方所达成的合约、协议。该合同书亦非林权争议处理决定，且镇级人民政府依法不具有裁决单位之间林地权属争议的职权，故上诉人主张争议林地已由原江南镇人民政府给其进行确权，缺乏依据；上诉人所提交的1999至2001年9月期间原审第三人向上诉人支付的地租款收据，属于原审第三人与朗角村签订《办果场协议》后履约的分成补偿行为，不能就此证明原审第三人承认上诉人的林地所有权。上诉人提交的2001年10月16日原“江南办事处”向其支付地租款4.6万元的收据，为上诉人与原江南镇人民政府签订《租赁山地开发果场合同书》后该政府的支付行为，但如上所述，该合同由于没有原审第三人方的参加，不能对原审第三人产生拘束力。综上，上诉人仅凭《租赁山地开发果场合同书》和收款收据等材料主张本案争议林地归其所有，理据不足。被诉处理决定依据上述法律和事实将争议林地确权给原审第三人南联村委会所有并无不妥。上诉人主张撤销被诉处理决定并给其确权核发证书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审判决予以驳回正确，本院依法予以维持。
综上所述，原审判决正确，依法应予维持；上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人恩平市恩城街南联村朗角第二经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年三月十日
书 记 员 邓丽华