广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行终字第108号
上诉人（原审原告）广东南洋投资有限公司。住所地：肇庆市端州区天宁北路**号之一23E01写字楼之三卡。
法定代表人陈建光，该公司董事长。
委托代理人黄宇杰，该公司职员。
上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局鼎湖分局。住所地：肇庆市鼎湖区坑口民乐大道**号。
法定代表人杨永权，该局局长。
委托代理人王叶青，该局职员。
委托代理人黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。
上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局。住所地：肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人陈建中，该局局长。
委托代理人韦现桓，该局工作人员。
委托代理人陈淑欢，广东勤思进律师事务所律师。
原审第三人肇庆市鼎湖区市政建设工程公司。住所地：肇庆市鼎湖区桂城。
法定代表人何日辉。
广东南洋投资有限公司（以下简称南洋公司）因诉肇庆市国土资源局鼎湖分局（以下简称鼎湖国土局）、肇庆市国土资源局（以下简称肇庆国土局）、原审第三人肇庆市鼎湖区市政建设工程公司（以下简称鼎湖市政公司）行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，南洋公司、鼎湖国土局、肇庆国土局均不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2014）肇鼎法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1995年12月7日，鼎湖市政公司与中国人民建设银行肇庆市鼎湖支行签订（1995）年实字第13号《中国人民建设银行人民币资金借款合同》，约定由鼎湖市政公司向中国人民建设银行肇庆市鼎湖支行借款300万元，期限三个月，同日，双方还签订了《贷款抵押协议》，由鼎湖市政公司以其座落在鼎湖区三十三区的16662平方米土地［土地使用证号：肇鼎府国用（1995）字第80531号］为该笔借款本息作抵押，并于1995年12月14日办理了抵押登记，领取了府（国）抵押（95）字第104号《土地使用权抵押证明书》。
1996年1月23日，鼎湖市政公司与中国人民建设银行肇庆市分行大旺办事处签订（1996）年旺建字第001号《中国人民建设银行人民币资金借款合同》，约定由鼎湖市政公司向中国人民建设银行肇庆市分行大旺办事处借款30万元，期限六个月，同日，双方还签订了《贷款抵押协议》，由鼎湖市政公司以其座落在鼎湖区三十九区的3750平方米土地［土地使用证号：肇鼎府国用（1995）字80547号］为该笔借款本息作抵押，并于1996年2月12日办理了抵押登记，领取了肇鼎府（国）抵押（九六）字第132号《土地使用权抵押证明书》。
之后，中国人民建设银行肇庆市鼎湖支行和中国人民建设银行肇庆市大旺支行于2004年6月28日将上述贷款债权转让给中国信达资产管理公司广州办事处，2004年11月29日，中国信达资产管理公司广州办事处将上述债权转让给中国东方资产管理公司广州办事处，2009年8月19日，中国东方资产管理公司广州办事处将上述债权转让给KAMCOGLOBLALINVESTMENTⅡLIMITED（中文译名：韩国全球投资有限公司Ⅱ），2013年9月12日，韩国全球投资有限公司Ⅱ将上述债权转让给周邦慧，周邦慧于2013年12月5日将上述债权转让给广州市信必达投资咨询有限公司，广州市信必达投资咨询有限公司于2014年1月6日将上述债权转让给南洋公司。期间，韩国全球投资有限公司Ⅱ于2012年向原审法院提起民事诉讼，对上述鼎湖市政公司向中国人民建设银行肇庆市鼎湖支行借款300万元的债务，要求鼎湖市政公司支付借款本金100万元，原审法院于2012年9月26日作出（2012）肇鼎法民初字第192号民事判决书，确认上述债权人之间债权转让协议有效，韩国全球投资有限公司Ⅱ依法成为上述债权的债权人，并判决鼎湖市政公司偿还韩国全球投资有限公司Ⅱ借款100万元，该民事判决书已于2012年10月26日发生法律效力。2014年3月12日，南洋公司以其已受让债权为由向原审法院提出执行申请，申请变更其为（2012）肇鼎法民初字第192号案的申请执行人，原审法院于2014年4月9日作出（2014）肇鼎法执字第64号执行裁定书，裁定变更南洋公司为该案的申请执行人，（2012）肇鼎法民初字第192号民事判决书所确认的债权由南洋公司继受，该裁定书现已发生法律效力。2014年4月25日，南洋公司向原审法院提起民事诉讼，对上述鼎湖市政公司向中国人民建设银行肇庆市鼎湖支行借款300万元的债务中，要求鼎湖市政公司支付借款本金200万元及利息，原审法院于2014年9月12日作出（2014）肇鼎法民二初字第75号民事判决书，确认上述债权人之间债权转让协议有效，并判决鼎湖市政公司向南洋公司付清所欠借款200万元及相关利息，该民事判决书现已发生法律效力。
原审法院在审理（2012）肇鼎法民初字第192号民事案件期间，因案情需要，依法向鼎湖国土局对涉案土地的情况进行调查，鼎湖国土局于2012年8月2日给原审法院作出《回复》称：证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的土地使用人为鼎湖市政公司，座落在鼎湖区新城三十三区，面积16662平方米，该宗地已抵押，该宗地属于闲置土地，根据肇鼎府办（1997）28号的文件，对以上闲置土地进行了处置，只保留了原购地面积的用地指标。
2012年3月6日，鼎湖国土局向鼎湖区人民政府提交肇鼎国土资（请）（2012）21号《关于收回鼎湖区市政工程公司位于39区土地使用权的请示》，认为鼎湖市政公司于1989年3月购买的土地一块，面积3750平方米，核发土地证号为肇鼎府国用（1995）字第805**号，并于1996年2月12日办理了土地抵押登记，他项权利人为建设银行肇庆分行大旺办事处，该宗地一直处于闲置土地，建议：1.收回鼎湖市政公司位于城区39区之一的土地使用权。2.鉴于该宗地已抵押给建设银行，存在了债务，土地收回后，该宗地涉及的债务由政府承担并解决。2012年3月8日，鼎湖区人民政府办公室出具（2012）140号《请示报告承办结果通知书》，认为鼎湖国土局的《关于收回鼎湖区市政工程公司位于39区土地使用权的请示》经区人民政府研究，同意鼎湖国土局所请，请通过相关程序依法依规办理。2012年3月21日，鼎湖国土局作出公告并在西江日报上刊登：我局于1995年11月29日核发了《国有土地使用证》一本，土地使用者为鼎湖市政公司，土地坐落在鼎湖区新城三十九区之一，土地证号为肇鼎府国用（1995）字第805**号，对上述土地有债权债务的请于2012年4月22日前到鼎湖国土局申报，逾期不报作弃权处理。
2013年8月1日，鼎湖国土局出具《肇庆市鼎湖区地籍档案查询结果答复函》，确认鼎湖市政公司拥有的国有土地证号为肇鼎府国用（1995）字第805**号，座落在鼎湖区新城三十三区，面积16662平方米，该宗地已抵押，该宗地属于闲置土地，根据肇鼎府办（1997）28号的文件，对以上闲置土地进行了处置，只保留了原购地面积的用地指标；鼎湖市政公司拥有的国有土地证号为肇鼎府国用（1995）字第805**号，座落在鼎湖区新城三十九区之一，面积3750平方米，该宗地已抵押，该宗地一直处于闲置土地，已对该宗地作出了回收处理，并已建设成公共停车场用地，对于该宗地涉及的债权债务由政府承担并解决。
原审法院又查明，1997年5月9日肇庆市鼎湖区人民政府办公室印发《肇庆市鼎湖区国土局职能配置、内设机构和人员编制方案》，确定肇庆市鼎湖区国土局是肇庆市鼎湖区人民政府主管全区国土、测绘、地名工作的职能部门。2001年12月26日肇庆市人民政府办公室文件肇府办（2001）117号《关于理顺市国土资源局与鼎湖区国土局关系有关问题的通知》，确定肇庆市鼎湖区国土局改为肇庆市国土资源局鼎湖分局，为肇庆市国土资源局的派出机构，实行由市局和鼎湖区政府双重领导，以市局管理为主的管理体制。2002年2月20日肇庆市人民政府办公室印发《肇庆市国土资源局鼎湖分局职能配置、内设机构和人员编制规定》，确定组建肇庆市国土资源局鼎湖分局，为肇庆市国土资源局的派出机构，实行由市局和鼎湖区政府双重领导，以市局管理为主的管理体制。
原审法院经审理认为，根据《闲置土地处置办法》第四条第一款：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”的规定，鼎湖国土局在1997年作为肇庆市鼎湖区人民政府主管国土的职能部门，有对辖区内的闲置土地进行处置的职权，即有对鼎湖市政公司证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的土地是否闲置进行认定和处置的职权。2001年12月16日，鼎湖国土局改为肇庆国土局的派出机构，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，鼎湖国土局2012年对鼎湖市政公司证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的土地以闲置土地作回收处理的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以肇庆国土局为被告；因此，鼎湖国土局和肇庆国土局为本案适格被告。南洋公司作为本案涉案土地抵押借款的债权人，与鼎湖国土局和肇庆国土局处置涉案土地的行政行为有法律上的利害关系，对鼎湖国土局和肇庆国土局处置涉案土地的行政行为可以依法提起行政诉讼；因此，南洋公司为本案适格原告。
关于起诉期限问题，鼎湖国土局在对涉案土地进行处置时，没有证据证明已告知涉案土地的使用权人和抵押权人，南洋公司是根据鼎湖国土局于2012年8月2日的《回复》和于2013年8月1日的《鼎湖区地籍档案查询结果答复函》才知道鼎湖国土局对本案涉案土地进行了处置，应认定南洋公司在2012年8月2日才知道或者应当知道鼎湖国土局对本案涉案土地进行了处置的内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，南洋公司于2014年7月25日向原审法院提起行政诉讼时，并未超过起诉期限。
又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，本案中，鼎湖国土局只是确认对鼎湖市政公司证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的土地和证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的土地分别以闲置土地进行了处置和以闲置土地作了回收处理，对涉案土地是否构成闲置土地应调查核实的事项和处理的证据、依据，鼎湖国土局和肇庆国土局在本案中均没有提供，也没有提供其所依据的肇鼎府办（1997）28号的文件。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”的规定，应当认定鼎湖国土局对鼎湖市政公司的上述土地以闲置土地进行了处置和回收处理的行政行为没有证据、依据，鼎湖国土局、肇庆国土局对本案涉案土地所作出的处理显属证据不足，南洋公司请求确认其违法理据充分，应予支持，依法应确认为违法。
关于南洋公司要求鼎湖国土局和肇庆国土局赔偿经济损失的问题，南洋公司因债权转让于2014年1月6日才取得对涉案土地有抵押登记的借款债权，而鼎湖国土局对涉案土地作出处置分别在1997年和2012年，虽然鼎湖国土局对涉案土地所作出的处理违法，但鼎湖国土局对涉案土地进行处置时南洋公司不是该行政行为的相对人，该行政行为实施时没有侵犯南洋公司的合法权益，也没有给南洋公司造成损失。因此，南洋公司要求鼎湖国土局、肇庆国土局赔偿其因债权转让取得债权的上述借款本金及利息的损失，无法律依据，依法不予支持，应予以驳回。但由于鼎湖国土局对涉案土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的16662平方米土地作闲置土地处置是根据肇鼎府办（1997）**号的文件，并明确表示只保留了原购地面积的用地指标；对涉案土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的37**平方米土地作回收处理是经请示肇庆市鼎湖区人民政府同意，并明确表示土地收回后该宗地涉及的债务由政府承担并解决。南洋公司作为上述涉案土地有抵押登记的借款债权人，可对上述涉案土地处置后的问题，即关于保留了原购地面积的用地指标和宗地涉及的债务由政府承担并解决的问题与肇庆市鼎湖区人民政府另循其他途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认肇庆市国土资源局鼎湖分局、肇庆市国土资源局对肇庆市鼎湖区市政建设工程公司的土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的16662平方米土地和土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的37**平方米土地以闲置土地进行了处置和回收处理的行政行为违法。二、驳回广东南洋投资有限公司要求肇庆市国土资源局鼎湖分局和肇庆市国土资源局赔偿原告经济损失17388991.74元的诉讼请求。
上诉人南洋公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院确认鼎湖国土局、肇庆国土局以闲置土地由收回和处置涉案两宗土地的行政行为违法理据充分，适用法律正确，应予维持。原审法院认为，鼎湖国土局、肇庆国土局对涉案两宗土地所作出的处理显属证据不足，应当确认其违法。上诉人除同意原审法院的以上观点外，还补充以下两点：1.根据国土资源部于1999年4月26日发布施行的《闲置土地处置办法》第三条第一款“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟定该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟定工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，鼎湖国土局以闲置土地为由收回和处置涉案两宗土地时，并没有报经鼎湖区人民政府同意，违反了上述规定，虽然根据肇庆国土局提交的肇庆市国土资源局鼎湖分局文件【肇鼎国土资（请）（2012）21号文】《关于收回鼎湖区市政工程公司位于39区土地使用权的请示》以及肇庆市鼎湖区人民政府办公室［（2012）140号文］《请示报告承办结果通知书》，两份文件证明了鼎湖国土局以闲置土地为由收回证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的土地使用权时是经得肇庆市鼎湖区人民政府办公室的同意，但肇庆市鼎湖区人民政府办公室并不等同于肇庆市鼎湖区人民政府，肇庆市鼎湖区人民政府办公室越权行使本属于肇庆市鼎湖区人民政府的上述职权，显属无效。2.从鼎湖国土局于2012年8月2日向原审法院作出的《回复》可以证实，鼎湖国土局对座落在肇庆市鼎湖区新城三十三区的16662平方米商住用地［证号：肇鼎府国用（1995）字第80531号］作出闲置土地处理时，保留了原购地面积的用地指标，即用置换等价土地的方案作处理的，但鼎湖国土局迟迟未作出处理，属于行政不作为，违反了有关行政法规。此外，鼎湖国土局对鼎湖区39区之一的土地使用权［证号：肇鼎府国用（1995）字第80547号］作出闲置土地处理时，明知该土地使用权己经设定抵押的情况下，没有解决土地涉及的债务问题，也是属于行政不作为。二、原审判决根本没有办法执行，更谈何救济当事人的合法权益？1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的”的规定，原审法院既然判决鼎湖国土局、肇庆国土局收回和处置涉案两宗土地的行政行为违法，且该违法的行政行为完全符合上述的法律适用条件，那原审法院显然还应该判决两被上诉人撤销违法的行政行为或者重新作出具体的行政行为，但原审法院却没有依法判决。2.原审判决理由有叙述到证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的16662平方米的土地作闲置土地处置是根据肇鼎府（1997）28号的文件，该文件明确表示保留了原购地面积的用地指标；对证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的3750平方米土地作回收处理是经请示区政府同意，并明确表示土地回收后该宗地涉及的债务由政府承担并解决。但原审判决的判项中均没有涉及上述内容，只是在判决的说理部分讲到“南洋公司作为上述涉案土地有抵押登记的借款债权人，可对上述涉案土地处置后的问题，即关于保留了原购地面积的用地指标和宗地涉及的债务由政府承担并解决的问题与鼎湖区人民政府另循其他途径解决”，对于这种不确定、不明确的判决，上诉人如何申请执行？司法救济是解决定争止纷的最后一道防线，假如连人民法院都要告诉被侵权人需要“另循其他途径解决”，那么请问司法的威严与公信力何在？三、原审判决理由称“南洋公司因债权转让于2014年1月6日才取得对涉案土地有抵押登记的借款债权，而鼎湖国土局对涉案土地作出处置分别在1997年和2012年，虽然鼎湖国土局对涉案土地所作的处理违法，但鼎湖国土局对涉案土地进行处置时南洋公司不是该行政行为的相对人，该行政行为实施时没有侵犯南洋公司的合法权益，也没有给南洋公司造成损失，因此南洋公司要求两被告赔偿其因债权转让取得的借款本金和利息的损失，无法律依据”，我方认为原审判决的这种观点是错误的，是站不住脚的：1.涉案两宗土地的抵押权早在鼎湖市政公司向原贷款人建行借款时就己经设定，建行要求鼎湖市政公司设定抵押权的目的就是为了保证其债权得以实现。根据《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国物权法》的相关规定，抵押权依债权的存在而存在，依债权的消灭而消灭。在本案中，鼎湖市政公司从未向相关的历次债权人履行过涉案债务，涉案两宗土地的抵押权由此至终从未消灭。2.如前所述，既然原审法院认为鼎湖国土局收回和处置涉案两宗土地的时，上诉人并不是该行政行为的相对人，请求赔偿没有法律依据，那为什么在原审判决的23-24页中又认定南洋公司作为涉案两宗土地的抵押权人，与鼎湖国土局处置涉案土地的行政行为有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼呢？这岂不是自相矛盾吗？既然有权提起行政诉讼怎么会没有权利要求行政赔偿呢？既然鼎湖国土局的相关行政行为违法了，客观上造成损失了，受害人为什么还不能够获得行政赔偿呢？3.原审判决称南洋公司要求鼎湖国土局赔偿于法无据，理由不成立。上诉人认为，由于鼎湖国土局违法的行政行为所致使上诉人依法享有抵押权的土地被收回，造成上诉人的债权本来应该得到的偿付无法兑现，鼎湖国土局负有不可推卸的侵权责任。鼎湖国土局侵犯上诉人的担保物权，损害上诉人的合法权益，依法应当承担赔偿责任，而不是原审判决所称的上诉人请求赔偿于法无据。4.从《中华人民共和国合同法》的第八十一条“债权人转让权利的，受让人取得与债权有关的从权利，但该从权利专属于债权人自身的除外”的规定中可以知道，债权除了可以依法转让之外，依附于该债权的相关从权利也会一并转让给受让人。结合到本案来说，鼎湖国土局收回和处置涉案两宗土地的违法行政行为侵害的是债权人（××）的利益，而不是固定于某个不可变的特定主体的利益。即是说本案的行政赔偿请求权实质上是一种从属于主债权的附属权利，当主债权转让给下一个受让主体时，附属于主债权的行政赔偿请求权就会由下一个受让主体继受，上诉人作为涉案债权的现债权人，依法取得了涉案两宗土地的抵押权，理所当然地也取得了向鼎湖国土局主张行政赔偿的请求权。况且鼎湖国土局违法收回和处置涉案两宗土地时，从来没有书面告知过之前的抵押权人，之前的抵押权人根本不知道涉案两宗土地已被违法处置。综上所述，原审法院确认鼎湖国土局、肇庆国土局以闲置土地为由收回和处置涉案两宗土地的行政行为违法理据充分，适用法律正确，应予维持，但原审法院驳回上诉人要求行政赔偿的请求显然是认定事实不清、适用法律错误，请二审法院予以纠正改判。南洋公司上诉请求维持肇庆市鼎湖区人民法院（2014）肇鼎法行初字第6号行政判决第一项；变更肇庆市鼎湖区人民法院（2014）肇鼎法行初字第6号行政判决第二项为：鼎湖国土局、肇庆国土局向南洋公司赔偿经济损失17388991.74元（本金455万元，利息12838991.74，利息计至2014年6月7日止）。
上诉人鼎湖国土局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决第21页第2自然段记载的上诉人于2012年8月2日出具给原审法院的《回复》和第22页第2自然段记载的上诉人于2013年8月1日出具的《肇庆市鼎湖区地籍档案查询结果答复函》不是对案涉两宗土地［证号分别为：肇鼎府国用（1995）字第80531号、第80547号］作出任何处置的行政行为，而只是关于民事案件两份查询的内部答复。因此，该《回复》和《肇庆市鼎湖区地籍档案查询结果答复函》不具有可诉性。应原审法院的要求，上诉人分别于2012年8月2日出具给原审法院的《回复》和2013年8月1日出具给原审法院的《肇庆市鼎湖区地籍档案查询结果答复函》，系另一民事案件中上诉人对法院的内部答复，对案涉土地权利人的权益不产生任何实际的影响，只是对原审法院的咨询逐项作了明确的说明，是告知行为。因此，不能引起土地权利、义务的变更和灭失，这种行政答复不具有任何实际意义，因此，是不可诉的行政行为。二、上诉人处置案涉两宗闲置土地的行为与南洋公司没有任何法律上的利害关系，本案行政行为的起诉期限在南洋公司受让债权时已经丧失，南洋公司的起诉已经超过法定的行政诉讼起诉期，法院应依法驳回起诉。南洋公司于2014年7月25日向原审法院提起本案原审诉讼，当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”可见，当时执行的法定行政诉讼起诉期限为三个月。原审判决第24页第2自然段第5行确认的“应认定原告南洋公司在2012年8月2日才知道或者应当知道被告鼎湖区国土局对本案涉案土地进行了处置的内容”与原审判决第22页第1自然段的查明事实不符：原审判决第22页第1自然段第8行到第13行确认“2012年3月21日，鼎湖国土局作出公告并在西江日报上刊登：我局于1995年11月29日核发了《国有土地使用证》一本，土地使用者为鼎湖市政公司，土地坐落在鼎湖区新城三十九区之一，土地证号为肇鼎府国用（1995）字第805**号，对上述土地有债权债务人请于2012年4月22日前到鼎湖国土局申报，逾期不报作弃权处理。”西江日报是在全国范围发行的报刊，上诉人已经在全国发行的报刊上刊登公告，要求对该宗地有债权债务的人限期申报权利，逾期不报作弃权处理。当时对该宗案涉土地享有抵押权的权利人是韩国全球投资有限公司。但是，韩国全球投资有限公司没有按照公告的要求在期限内申报权利，也没有按照当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的3个月的期限内向人民法院提起行政诉讼，就闲置土地处置的具体行政行为已经生效。原审判决第20页倒数第9页至倒数第7页确认，“广州市信必达投资咨询有限公司于2014年1月6日将上述债权转让给原告南洋公司”。此时（即2014年1月6日）距离韩国全球投资有限公司知道上诉人处置案涉两宗土地的行为已分别超过21个月、16个月之久，远远超过3个月的法定起诉期限。而且，在南洋公司受让债权时，与该债权有关的抵押物早已不存在。已经发生法律效力的原审法院于2012年9月26日作出的（2012）肇鼎法民初字第192号《民事判决书》（韩国全球投资有限公司诉原审第三人鼎湖市政公司金融借款合同纠纷一案）第10页第4行记载“原告请求对被告提供抵押的鼎府国用（1995）字第80531号国有土地优先受偿，因该土地根据肇鼎府办（1997）28号文件作为闲置土地进行了处置，抵押物已不存在，抵押权人无法实现抵押物优先受偿，故本院予以驳回”。韩国全球投资有限公司在收到（2012）肇鼎法民初字第192号《民事判决书》后，没有在法定的3个月的起诉期限内对上诉人处置鼎府国用（1995）字第80531号闲置土地的行为提起行政诉讼。南洋公司于2014年1月7日方购买涉案债权，即涉案宗地处置时，南洋公司还没有购买涉案债权，既不是涉案宗地的使用权人，也不是涉案宗地的债权人和抵押权人，也就是说，南洋公司不是涉案行政行为作出时的行政相对人或利害关系人。可见，上诉人处置案涉两宗闲置土地的行为与被上诉人没有任何法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。然而，南洋公司受让涉案债权时，对鼎湖区33区16662平方米和39区之一的3750平方米土地已不享有合法的抵押权，南洋公司虽然受让了债权，但原债权人都已经丧失了起诉权，南洋公司当然不具有起诉权。本案行政行为的起诉期限在债权转让时已经丧失。因此，南洋公司的原审起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定，法院应驳回起诉。另外，原审判决第24页第2自然段将《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限理解为“2年”，并认定“原告南洋公司于2014年7月25日向本院提起行政诉讼时，并未超过起诉期限”，而根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条第一款：2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。本案起诉期限早已届满，不能再适用两年的起诉期限。综上，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”的规定，南洋公司于2014年7月25日向原审法院提起的行政诉讼，已经超过法定的起诉期限。三、原审判决第24页第3自然段至第25页第1自然段“应当认定被告鼎湖国土局对第三人鼎湖市政公司的上述土地以闲置土地进行了处置和回收处理的行政行为没有证据、依据，被告鼎湖国土局、肇庆国土局对本案涉案土地所作出的处理显属证据不足，原告请求确认其违法理据充分，应予支持，依法应确认为违法”，属于认定事实和适用法律错误。前已述及，南洋公司提起的行政诉讼超过法定的三个月的起诉期限，而在南洋公司提起的行政诉讼超过法定起诉期限的情况下，人民法院应依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款的规定，裁定驳回起诉。在此情况下，上诉人可以不对作出的行政行为进行举证。然而，原审法院却对上诉人处置案涉两宗闲置土地的生效行政行为确认违法。一审判决后，上诉人现正调阅当时的闲置土地处置档案，争取在二审阶段对当年的行政行为的依据进行举证质证。另外，原审法院在原审判决第25页倒数第2行至第26页第1自然段作出认定“原告南洋公司作为上述涉案土地有抵押登记的借款债权人，可对上述涉案土地处置后的问题，即关于保留了原购地面积的用地指标和宗地涉及的债务由政府承担并解决的问题与肇庆市鼎湖区人民政府另循其他途径解决”，明显超出被上诉人的原审诉讼请求。四、本案审理两个不同的行政行为，应分案审理并适用当时的法律、法规、规章。南洋公司一审起诉请求法院判令“确认鼎湖国土局处置原告南洋公司享有抵押权的二案土地的行政行为违法”以及“判令被告鼎湖国土局，肇庆国土局赔偿原告经济损失17388991.74元。”而两案土地的行政行为分别发生在1997年、2012年，显属两个不同的行政行为，而一审法院在一个案件中审理两个行政行为，违反了新修订的行政诉讼法第二十七条关于合并审理应经当事人同意的规定。此外，本案审理的两个不同的行政行为分别发生在1997年和2012年，应适用当时的法律规定。而《闲置土地处置办法》于1999年5月22日才施行，1997年国家层面还没有闲置土地处置方面的法规，根据法不溯及既往的原则，行政行为依据的法律、法规、规章尚未公布实施，原审法院适用当时尚未颁布的行政规章进行司法审查，显然不当。五、原审判决第二项“驳回原告广东南洋投资有限公司要求被告肇庆市国土资源局鼎湖分局和被告肇庆市国土资源局赔偿原告经济损失17388991.74元的诉讼请求”，认定事实清楚，适用法律正确。根据前述事实，原审判决第二项内容显然属于认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。六、在前述事实的基础上，原审判决第26页倒数第2自然段作出“案件受理费50元，由被告肇庆市国土资源局鼎湖分局和被告肇庆市国土资源局承担”的认定，显然没有事实和法律依据。南洋公司在原审的全部诉讼请求应予驳回，本案受理费应由被上诉人承担。七、原审法院对南洋公司伪造证据进行虚假诉讼的行为，没有依照《行政诉讼法》第五十九条第一款、二款的规定，予以追究。南洋公司为达到其诉讼目的，提交了伪造的《羊城晚报》（见南洋公司提交的原审证据38，上诉人提交的原审证据2、4、5）作为主要证据。综上所述，上诉人上诉请求二审人民法院裁定驳回南洋公司的起诉或者判决撤销原审判决，驳回南洋公司的原审诉讼请求。
上诉人肇庆国土局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认为闲置处置涉案33区及收回39区土地的行政行为违法是错误的，依法应予纠正。1.1997年闲置处置涉案33区土地时，并没有任何法律法规对闲置处置土地应适用的程序作出规定，一审法院认定闲置处置33区土地行为违法缺乏法律依据。1997年时，我国法律行政法规甚至规章均没有对闲置土地处置应适用的程序作出规定，而《闲置土处置办法》（国土资源部第5号）作为部门规章系于1999年4月28日颁布实施的，由此可见，在1997年对涉案土地进行闲置处置时，根本没有关于闲置土地调查、认定等程序的相关规定。因此，一审法院以没有提供是否构成闲置的调查核实证据为由认定行为违法是缺乏法律依据的。2.一审法院认为收回涉案39区土地违法缺乏事实和法律依据。鉴于涉案39区土地上并没有建筑物，而对于该地块的采取收回是由于公共利益需要而变更规划。而我国现行法律法规并没有就该种既没有地上建筑物，又因公共利益需要收回的国有土地应适用的程序进行规定。因此，一审法院对39区的土地收回以闲置土地处置的程序标准来衡量行为的合法性是缺乏法律依据的。另外，根据上诉人肇庆国土局提供的一审证据可见，当时的鼎湖国土局已经遵循了作出行政行为一般应采取的申请和报批程序，同时也在报纸上进行刊登公告，整个程序公开、合法。综上，由于法不溯及既往，因此，一审法院以现行的法律法规和规章去衡量1997年鼎湖国土资源局的闲置处置行为是缺乏法律依据的。同时，由于从2012年3月至今，我国并没有任何法律法规对因公共利益收回没有地上建筑物的国有土地应适用的程序进行规定，因此，一审法院认为该行为违法也是于法无据的。二、一审法院认为南洋公司是本案适格诉讼主体属于认定事实错误，依法应驳回其起诉。（一）33区和39区宗地被处置时，南洋公司与涉案行政行为之间不存在任何法律关系。南洋公司是在2014年1月7日购买涉案债权的，而涉案的两个行政行为分别在1997年和2012年作出，因此，在涉案宗地处置时，南洋公司还没有购买债权，既不是涉案宗地的使用权人也不是涉案债权的债权人和抵押权人。故此，南洋公司不是涉案具体行政行为作出时的行政相对人，也与涉案行政行为没有法律上的利害关系人。（二）南洋公司所购买的债权不含抵押权，故此，南洋公司不是涉案地块的抵押权人，不是本案适格诉讼主体。1.被上诉人的前手债权人已经不享有涉案两宗地的抵押权。鉴于33区宗地和39区宗地的抵押权是分别为涉案第三笔（叁佰万人民币）和第四笔（叁拾万人民币）贷款而设立的。而第三笔贷款的借款期限为1995年12月7日至1996年3月6日，第四笔贷款的借款期限为1996年1月23日至1996年7月22日。按照当时的《最高院关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》第十二条第二款规定：“担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后2年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持。”原抵押权人也应该分别在2000年3月6日和2000年7月22日之前行使第三笔和第四笔贷款的抵押权。但，原抵押权人也没有按上述法律规定的期限行使抵押权，其抵押权依法早已灭失。2.债权的诉讼时效已过。根据鼎湖国土局在一审提供的证据可见，南洋公司提供的羊城晚报公告属于伪造，据此，涉案债权早已超过诉讼时效。3.南洋公司在购买资产包时并不享有涉案地块的抵押权。根据南洋公司在一审时提供的第43项证据，即《资产转让证明》内容显示，其购买的债权中只享有人的担保，而没有注明享有涉案地块的抵押权。由此可见，南洋公司不享有涉案地块的抵押权，与涉案地块以及涉案行为均没有法律上的利害关系。综上可见，南洋公司既不是行为作出时的行政相对人，也不是行为作出时的抵押权人，并且其购买的资产包中涉案债权根本不享有涉案地块的抵押权，因此，一审法院认为南洋公司与涉案行为有法律上的利害关系是错误的，南洋公司不是本案适格的诉讼主体，依法应驳回其起诉。三、一审法院认定上诉人是本案适格诉讼主体是错误的，依法应予以纠正。（一）上诉人与1999年处置鼎湖区市政建设工程公司（下称市政公司）位于鼎湖区三十三区的涉案宗地的行为无关。1.根据1997年1月18日肇庆市鼎湖区人民政府办公室下发的《关于印发肇庆市鼎湖区建设国土局职能配置内设机构和人员编制方案的通知》和《肇庆市鼎湖区建设国土局职能配置内设机构和人员编制方案》内容可见，鼎湖国土局在33区宗地被处置时是鼎湖区人民政府设立的一个行政部门，并非上诉人的派出机构。2.上诉人在1999年并没有作出任何涉及处置33区宗地的具体行政行为。（二）上诉人并不是因公共利益需要收回国有土地的法定主体，也不是具体实施的主体，与涉案行为无关，不是适格诉讼主体。1.虽然鼎湖国土局在收回39区土地时属于上诉人的派出机构，但其同时也属于县级土地行政管理部门，我国《土地管理法》以及实施条例对县级以土地行政管理部门职能有相应的授权，其完全有权在法律、行政法规的授权范围内以自己的名义，在获得县级政府批准的情况下行使职权。2.鉴于39区宗地的原批准用地的人民政府为鼎湖区政府，根据《土地管理法》第五十八条的规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。”因此，基于公共利益的需要，鼎湖国土局报请鼎湖区人民政府同意，并最终由政府收回39区宗地完全符合法律规定，且与上诉人肇庆国土局无关。综上所述，一审法院认为涉案行为违法是错误的，依法应予纠正。同时，由于南洋公司人不是本案适格的诉讼主体，依法不仅无权主张获得赔偿，并且应驳回其起诉。上诉人肇庆国土局上诉请求撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2014）肇鼎法行初字第6号行政判决并依法裁定驳回南洋公司的起诉。
原审第三人鼎湖市政公司没有提出答辩意见。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定进行书面审理。
经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院另查明，鼎湖市政公司与中国人民建设银行肇庆分行大旺办事处签订了（1996）年旺建字第001号《中国人民建设银行人民币资金借款合同》，贷款金额30万元，期限从1996年1月23日至1996年7月22日，双方就该笔贷款签订了《抵押协议》，由鼎湖市政公司以其座落在鼎湖区三十九区之一证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的3750平方米土地为该笔借款作抵押担保并办理了抵押登记，领取了肇鼎府（国）抵押（九六）字第132号《土地使用权抵押证明书》。2004年6月28日，大旺建行与中国信达资产管理公司广州办事处签订《债权转让协议》，将上述债权转让给信达公司，2004年9月19日中国建设银行广东省分行与信达公司共同在《南方日报》刊登债权转让暨催收公告；2004年11月29日，信达公司通过《债权转让协议》将上述债权转让给中国东方资产管理公司广州办事处，2005年1月27日，信达公司与东方公司共同在《南方日报》刊登债权转让暨催收公告，此后，东方公司分别在2007年1月17日的《南方日报》、2008年12月27日的《羊城晚报》、2009年8月26日的《南方日报》刊登债权催收公告；2009年8月19日东方公司与KAMCOGLOBLALINVESTMENTⅡLIMITED（中文译名：韩国全球投资有限公司Ⅱ）签订了《资产转让协议》，把上述债权转让给韩国公司，2010年3月12日，东方公司与韩国公司共同在《南方日报》刊登债权催收公告。2013年9月12日，韩国公司与周邦慧签订了《资产转让证明》，把上述债权转让给周邦慧，2013年12月20日，韩国公司与周邦慧共同在《羊城晚报》刊登债权转让暨催收公告；2013年12月5日，周邦慧与广州市信必达投资咨询有限公司签订了《债权转让协议》，把上述债权转让给信必达公司，2013年12月24日，周邦慧与信必达公司共同在《羊城晚报》刊登债权转让暨催收公告；2014年1月7日，信必达公司与南洋公司签订了《债权转让协议》，把上述债权转让给南洋公司，2014年1月22日，信必达公司与南洋公司共同在《羊城晚报》刊登债权转让暨催收公告。至本案二审阶段，南洋公司并无证据证实其取得的上述债权经确认为合法有效，故其主张对土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的37**平方米土地享有抵押权亦无法证实为合法有效。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，鼎湖国土局在1997年作为肇庆市鼎湖区人民政府主管国土的职能部门，有对辖区内的闲置土地进行处置的职权，即有权作出收回处置案涉33区土地的行为；2001年12月16日，鼎湖国土局改为肇庆国土局的派出机构。故，鼎湖国土局和肇庆国土局应为本案适格诉讼主体。另外，因鼎湖国土局对鼎湖市政公司名下位于39区的土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的37**平方米土地进行回收处理的行政行为与南洋公司并无利害关系，其无权提起对该行政行为的行政诉讼，本院已于（2015）肇中法行终字第108-1号行政裁定中驳回南洋公司对该行政行为的起诉。
本案中，南洋公司通过债权转让形式受让了原债权人中国人民建设银行肇庆市分行鼎湖支行对鼎湖市政公司的300万元债权，该债权经原审法院分别于2012年9月26日和2014年9月12日作出（2012）肇鼎法民初字第192号、（2014）肇鼎法民二初字第75号民事判决予以确认，判决生效后已进入执行程序。虽然上述判决以抵押物（即案涉33区土地）被处置已不存在为由，不予支持债权人主张对抵押物的优先受偿的请求，但债权人的抵押权并无灭失。根据《最高院关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》第十二条第二款规定：“担保物权所担保的债权的诉讼时效结束后，担保权人在诉讼时效结束后2年内行使担保物权的，人民法院应当予以支持。”在案涉主债权经判决确认的情况下，南洋公司作为抵押权人于2014年7月25日向原审法院提起本案行政诉讼时，其抵押权应受保护。故，南洋公司作为案涉33区土地抵押借款的合法抵押权人，与鼎湖国土局处置该案涉土地的行政行为有法律上的利害关系，对鼎湖国土处置案涉33区土地的行政行为可以依法提起行政诉讼，其为本案适格诉讼主体。本案中，鼎湖国土局、肇庆国土局并无证据证实有告知土地抵押权人其作出对33区土地收回处置的行为。根据本案证据显示，案涉33区土地抵押权人（现为南洋公司）在2012年8月2日才知道或者应当知道上述收回处置33区土地的行政行为。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原审法院认为南洋公司于2014年7月25日提起本案行政诉讼时，并未超过起诉期限的认定正确。故，南洋公司提起本案诉讼并未超过诉讼期限。
又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，鼎湖国土局和肇庆国土局在本案诉讼过程中并无提供证据予以证实其作出对33区土地收回处置行为的合法性。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”的规定，应认定鼎湖国土局对鼎湖市政公司的33区土地以闲置土地进行回收和处置的行政行为没有证据、依据。又根据于1996年2日1日施行的《国家土地管理局土地登记规则》第三条第三款“依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”的规定，应当确认该行政行为违法。
鼎湖国土局作出收回处置33区土地时已作了保留用地指标的处置，对于保留用地指标的执行可由鼎湖国土局自行解决。故，南洋公司对33区土地的抵押权并不必然无法实现，南洋公司认为抵押权无法实现导致损失的主张没有依据。同时，南洋公司主张对另外两笔借款债权提出行政赔偿主张，因该两笔借款债权是一般债权，与案涉被处置土地并无关联，其提出赔偿请求与本案无关，应予以驳回。综上，南洋公司主张行政赔偿的请求没有依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，案涉33区土地已于1997年被鼎湖国土局收回处置，现已开发建成商品房，土地现状应予维持，但应当责令鼎湖国土局、肇庆国土局对该违法行政行为采取相应的补救措施。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律不当，处理部分错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、维持肇庆市鼎湖区人民法院（2014）肇鼎法行初字第6号行政判决第一项“确认被告肇庆市国土资源局鼎湖分局、肇庆市国土资源局对第三人肇庆市鼎湖区市政建设工程公司的土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的166**平方米土地以闲置土地进行了处置和回收处理的行政行为违法”；
二、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2014）肇鼎法行初字第6号行政判决第一项“确认被告肇庆市国土资源局鼎湖分局、肇庆市国土资源局对第三人肇庆市鼎湖区市政建设工程公司的土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80547号的37**平方米土地以闲置土地进行了处置和回收处理的行政行为违法”；
三、责令肇庆市国土资源局鼎湖分局、肇庆市国土资源局对肇庆市鼎湖区市政建设工程公司的土地证号为肇鼎府国用（1995）字第80531号的166**平方米土地以闲置土地进行了处置和回收处理的行政行为在法定期限内采取相应的补救措施。
本案二审案件受理费50元，由上诉人肇庆市国土资源局鼎湖分局、肇庆市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年二月一日
书 记 员 钟 蔚
第30页共30页