湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终32号
上诉人（原审原告）：简功伍，男。
委托代理人:杨学东，男。
被上诉人（原审被告）：辰溪县人民政府。住所地：怀化市辰溪县辰阳镇。
法定代表人：谢建军，该县县长。
委托代理人：杨泽武，该县政府法制办公室副主任。
被上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市鹤城区府前路*号。
法定代表人：赵应云，该市市长。
委托代理人：杨华，该市政府法制和经济研究室行政复议与应诉科科长。
委托代理人：瞿书娟，该市政府法制和经济研究室行政复议与应诉科科员。
上诉人简功伍因与被上诉人辰溪县人民政府（以下简称辰溪县政府）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）行政裁决及行政复议一案，不服湖南省怀化市中级人民法院（2016）湘12行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：简功伍系辰溪县仙人湾瑶族乡简家湾村二组村民。2015年10月25日，简功伍向辰溪县政府邮寄《土地征用补偿纠纷行政裁决申请书》一份。申请事项为：1.裁决被申请人辰溪县仙人湾瑶族乡清水塘村民委员会（以下简称清水塘村委会）的征地行为违法；2.裁决清水塘村委会与辰溪县天庆烟花爆竹有限公司（以下简称天庆公司）签订的《土地转让协议》无效；3.依法保护简功伍持有的林证字（2011）第109535号林权证所载范围内的林地经营权不受非法侵害，将取土后的林地退还给简功伍。辰溪县政府于2015年10月26日收到此申请后未及时作出处理。简功伍于2016年1月5日另案提起行政诉讼，要求辰溪县政府履行法定职责，该案在审理过程中，辰溪县政府于2016年3月31日作出《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知》并送达简功伍，该通知决定不予受理简功伍的土地征用补偿纠纷行政裁决申请。原审法院于2016年4月8日作出（2016）湘12行初27号行政判决，确认辰溪县政府对简功伍的申请未及时作出处理违法。该行政判决因双方均未上诉已经生效。简功伍于2016年4月1日收到辰溪县政府作出的《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知书》后不服，向怀化市政府申请行政复议，怀化市政府于2016年7月1日作出怀府行复字（2016）89号《驳回行政复议申请决定书》，驳回简功伍的行政复议申请。怀化市政府于同年7月18日将该行政复议申请决定送达给简功伍，简功伍于2016年7月22日提起本案行政诉讼，请求：1.撤销怀化市政府作出的怀府行复字（2016）89号《驳回行政复议申请决定书》；2.撤销辰溪县政府作出的《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知书》。
另查明：2010年12月，辰溪县仙人湾瑶族乡清水塘水电站（以下简称清水塘水电站）建成后，需取土复垦，经选址，决定对清水塘烂木冲山塘北边土地作为取土场，该工作由清水塘村委会负责协调，清水塘村委会征求了包括简功伍在内的5户村民意见，该5户村民均选择永久性用地，且与清水塘村委会签订了征用地补偿协议。取土场面积23.28亩，其中简功伍林地8.97亩。2011年1月18日，清水塘水电站与清水塘村委会签订了永久用地补偿协议，简功伍领取征地款149500元。2011年9月22日，辰溪县政府给简功伍颁发林证字（2011）109535号林权证，其中小班号172、小地名龙家脑，面积13.75亩的林地被清水塘村委会“征用”8.97亩，该林地所有权人为××组，并非清水塘村委会。2015年6月28日，辰溪县人民法院对简功伍诉天庆公司、清水塘村委会排除妨碍纠纷民事诉讼一案，判决驳回简功伍的诉讼请求。2015年10月15日，原审法院作出（2015）怀中民一终字第529号民事判决，对该案作出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。
原审法院认为：本案为行政机关不予受理公民申请行政裁决事项引发的纠纷。针对行政机关不予受理通知的主要内容及所依据的相关法律规定，人民法院审查其合法性。本案关于被诉不予受理通知合法性的争议焦点在于：简功伍在行政程序中的申请事项是否属于县级人民政府行政裁决范围。
根据《湖南省行政程序规定》第六十四条规定：“行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动”。简功伍向辰溪县政府提交书面申请符合上述规定。
简功伍的第一个申请事项：所列被申请人为清水塘村委会，该村委会系2010年12月31日与简功伍等五户村民签订取土场征用地协议的对方当事人，该协议内容涉及农村承包经营权流转等相关事宜，依照《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》第三条第一款第（二）项规定，简功伍可以向辰溪县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，对仲裁不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。简功伍向辰溪县政府申请行政裁决，因不属于该级政府裁决事项，故通知其不予受理，符合法律规定。
简功伍第二个申请事项：要求县政府裁决清水塘村委会与天庆公司签订的《土地转让协议》无效，简功伍在本案中并未提交涉案《土地转让协议》，故无法审查该协议具体内容，但土地转让协议是否有效，并非属县级人民政府行政裁决之事项，简功伍应通过民事诉讼或其他途径解决。
简功伍第三个申请事项：依法保护其持有的林证字（2011）第109535号林权证所载范围内的林地经营权不受非法侵害，将取土后的林地退还给简功伍，经庭审询问，该林权证原件仍由简功伍本人持有，有效期至2052年12月31日。该林权证非经法定程序、法定事由和有权机关撤销或确认无效，其具有公定力、拘束力和法律效力，不存在以申请的形式要求县级人民政府保护和退还。
《湖南省行政程序规定》第一百一十条第二款：“行政机关收到公民、法人或者其他组织申请后，应当在5日内审查完毕，并根据下列情况分别作出处理：……”辰溪县政府于2015年10月26日收到简功伍的书面申请后，并未在法定期限5日内审查完毕，2016年4月8日的（2016）湘12行初27号生效行政判决已确认辰溪县政府对简功伍的申请未及时作出处理违法，在本案中再作确认违法判决并无实际意义。
综上，简功伍所提交申请事项，均不属于辰溪县政府行政裁决之事项，辰溪县政府作出的被诉不予受理通知事实清楚、适用法律正确，并无不当；怀化市政府所作行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，简功伍的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回简功伍的诉讼请求。一审案件受理费50元，由简功伍负担。
上诉人简功伍不服，向本院提起上诉称：一、原审判决未以判决的形式确认简功伍持有的林权证的效力。二、清水塘村委会与简功伍等6户于2010年12月31日签订的协议是违法征地的协议，与农村承包经营权流转毫无关系，原审判决将其认定为“农村承包经营权流转”属认定事实错误。三、涉案土地转让协议是典型的行政合同，而非民事合同，原审判决认定错误。以集体土地签订土地转让合同是明显的违法行为，应当认定涉案土地转让合同无效。故请求撤销原判，改判支持简功伍的原审诉讼请求。
被上诉人辰溪县政府辩称：一、被诉不予受理通知事实清楚、证据确凿充分。辰溪县政府针对简功伍的三项请求逐一进行了论证释明，作出了不予受理其申请的决定，并依法送达。二、被诉不予受理通知适用法律正确。简功伍所申请的“确认征地行为违法、土地转让协议无效及责令退还林地”的三项请求，均不属于县人民政府法定行政裁决事项范围。三、被诉不予受理通知程序合法。根据《湖南省行政程序规定》第五章第三节“行政裁决”规定，辰溪县政府作出被诉不予受理通知后，依法予以邮寄送法。故请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为:简功伍向辰溪县政府申请行政裁决的三项请求均不属于政府行政裁决事项的范围。第一，关于简功伍请求裁决清水塘村委会征地行为违法的问题。清水塘村委会与简功伍等五人签订的《关于我村烂木冲水塘边取土场征用地协议》涉及取土及土地承包经营权的处理等两个方面问题。简功伍若对该协议不服，其可依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、第五十三条的规定，通过调解、仲裁或民事诉讼等途径寻求救济。简功伍对此向辰溪县政府申请行政裁决，于法无据。第二，关于简功伍请求裁决清水塘村委会与天庆公司签订的《土地转让协议》无效的问题。因简功伍至今未提交其所申请确认无效该《土地转让协议》的原件或者复印件，故其应承担举证不能的后果。且关于该《土地转让协议》的效力问题，亦不属于政府行政裁决事项范围。第三，关于简功伍请求“依法保护其持有的林证字（2011）第109535号林权证所载范围内的林地经营权不受非法侵害，将取土后的林地退还”的问题。首先，依法由县级以上人民政府或者国务院授权林业部颁发的森林、林木、林地所有权或者使用权证书是林木、林地权属的合法有效凭证。简功伍所持林权证未经法定程序、法定事由和有权机关撤销或者确认无效前，合法有效，无需辰溪县政府裁决其林权证的有效性，更不属于政府行政裁决的范围。其次，简功伍认为其林地承包经营权受到侵害，其可以依法通过调解、仲裁或者民事诉讼等途径寻求救济，该事项亦不属于政府行政裁决的范围。
综上，辰溪县政府以简功伍的请求不属于法定行政裁决事项为由，作出不予受理行政裁决申请的通知并无不当。怀化市政府经行政复议后作出驳回复议申请的处理决定，亦无不当。简功伍的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人简功伍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 波
审 判 员 付海燕
代理审判员 刘柯岑
二〇一七年六月五日
书 记 员 刘海涛
附相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……