山西省运城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）晋08民终2082号
上诉人（原审被告、反诉原告）：山西煤炭运销集团运城有限公司，住所地：运城市盐湖区红旗东街363号。
法定代表人：李耀进，系公司总经理。
委托诉讼代理人：魏朝辉，山西众志诚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）：闻垣高速公路建设管理处，住所地：运城市盐湖区运三高速公路口。
法定代表人：侯兴杰，管理处处长。
委托诉讼代理人：廉海涛、刘玉虎，山西宁丰律师事务所律师。
上诉人山西煤炭运销集团运城有限公司因与被上诉人闻垣高速公路建设管理处建设工程施工合同纠纷一案，不服垣曲县人民法院（2016）晋0827民初781号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月7日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人山西煤炭运销集团运城有限公司的委托诉讼代理人魏朝辉，被上诉人闻垣高速公路建设管理处的委托诉讼代理人廉海涛、刘玉虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人山西煤炭运销集团运城有限公司上诉请求：1.撤销垣曲县人民法院（2016）晋0827民初781号民事判决；2.改判驳回被上诉人的诉讼请求；3.改判被上诉人返还上诉人1600万元及利息；4.本案诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由:一、一审认定：“煤焦管理站不属于公共可以共享的社会公共利益项目，且属于追加的附属小型工程，原中标人具备承包能力，可以不进行施工招标’”，属于认定事实错误。1、国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见（国发[2005]18号）指出：煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国的主要能源。改革开放以来，煤炭工业取得了长足发展，煤炭产量持续增长，生产技术水平逐步提高，煤矿安全生产条件有所改善，对国民经济和社会发展发挥了重要的作用。山西省是煤炭能源大省，煤炭是山西省经济的重要支柱，为了维护煤炭工业健康发展，保护国家能源安全，经山西省政府批准在山西省的公路出省口建设了一批煤焦管理站。山西省政府及相关部门制定了一系列的规章、办法等赋予煤焦管理站代为履行部分行政职责；煤焦管理站的设置是整个山西煤炭经营的一个组成部分，因此，应当认定为社会公共利益项目。2、被上诉人出资建设的是闻垣高速公路，煤焦管理站并不在闻垣高速公路当初设计、施工范围内，煤焦管理站是否存在并不影响高速公路的建设、运营。煤焦管理站的建设是山西省政府决定的，其目的是为了维护煤炭经营秩序，上诉人、被上诉人均无权决定是否建设；煤焦管理站需要建设在公路出省口，上诉人、被上诉人无权自主决定建设地点；煤焦管理站并不是被上诉人投资建设的工程，因此，煤焦管理站是一项独立于公路建设的工程。由于上诉人建设煤焦管理站时，闻垣高速工程尚未竣工，且两者只是建设在一起，因此不应被认定为闻垣高速公路的附属工程。一审判决没有正确认定煤焦管理站的性质、作用，从而作出错误的认定，依法应纠正该错误认定。二、煤焦管理站系国有资金投资建设的工程项目，上诉人与被上诉人通过《会议纪要》、《合同书》处置了国有资产所有权，该处置属于无权处分，应当认定为无效处置，但一审判决回避了该事实。《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十三条：所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。煤焦管理站建设的全部资金由上诉人承担，上诉人是国有独资企业，如果上诉人要处置该煤焦管理站，则应由国有资产监督管理机构批准。本案中，上诉人与被上诉人通过《会议纪要》、《合同书》方式确定由上诉人出资建设的煤焦管理站的所有权归被上诉人所有，违反了上述法律规定，属于无权处置。对于这个明显的违法之处，一审判决却回避该事实，却认为双方的《会议纪要》、《合同书》为有效约定，显然属于错误认定。三、被上诉人主张煤焦管理站总费用为37845883元的证据不足，不应得到支持。1、上诉人与被上诉人于2010年5月6日达成了《会议纪要》，约定煤焦管理站的建设费用全部由上诉人承担。2010年7月份，由被上诉人委托的山西交科公路勘察设计院制作了《闻喜至济源高速公路闻喜东镇至垣曲蒲掌公路工程煤焦检查管理站施工图设计》（下称《施工图设计），并提出工程预算为37409560元。但时至今日，被上诉人并未将约定的全部工程内容交付给上诉人，更未向上诉人提交煤焦管理站工程决算报告，因此，不能证实煤焦管理站建设实际支出了多少费用。2、2013年12月6日，上诉人与被上诉人签订了《合同书》，约定煤焦管理站的建设总费用为37845883元，该数额是依据《施工图设计》而来的，并不是工程竣工决算的真实数额。3、由于被上诉人未能提供工程决算报告，上诉人对于被上诉人的主张不予认可，被上诉人便对上诉人的煤焦管理站采取停水、停电等措施，致命上诉人无法正常工作，工作人员不能正常生活，在此情况下，上诉人迫于无奈在被上诉人的《合同书》签名、盖章。四、一审判决上诉人再支付被上诉人15845883元，并驳回上诉人请求被上诉人返还16000000元的请求，极其显失公平。1、建设煤焦管理站是根据山西省政府的批准文件建设的，其目的是为了维护山西省的煤炭产业发展。上诉人、被上诉人在建设煤焦管理站之初并没有预计到煤焦管理站会在短时间内被撤销。随着社会经济的不断发展变化，山西省的产业结构需要转型，煤炭产业面临着调整。在2014年底，山西省政府作出撤销煤焦管理站的决定。对于该决定上诉人、被上诉人均没有预料到，更无权提出异议，同样也只能是遵章执行。2、上诉人与被上诉人都是山西省政府的国资企业，在设立、撤销煤焦管理站的事项上，上诉人、被上诉人均无决定权，都是在执行山西省政府的决定，上诉人与被上诉人在这个事项上应是相互配合、相互协作关系。煤焦管理站被撤销，撤销的仅是上诉人的代为履行的行政职能，而煤焦管理站资产仍然存在，仍在被上诉人控制之下，被上诉人没有任何损失，现在却要求上诉人向被上诉人支付37845883元，对上诉人来说显然是极不公平的，也是不符合山西省政府设立、撤销煤焦站的政策。3、由于煤焦管理站的所有权归被上诉人，上诉人仅仅只有使用权，上诉人与被上诉人之间的关系实质是租赁关系。上诉人仅使用了4年煤焦管理站便不再使用，但却让上诉人支付37845883元，而产权却归被上诉人所有，显然是极不公平的。五、将本案定性为建设工程施工合同纠纷，属于定性错误，从而导致上诉人与被上诉人之间的法律关系错误。1、被上诉人称自己是为上诉人代建工程，已经履行了代建义务。依据被上诉人的辩解，上诉人与被上诉人之间应是委托与受托关系，那么作为受托而产生的结果煤焦管理站所有权应归上诉人所有，被上诉人应当将与施工方签订的施工合同、竣工结算报告交付给上诉人，由上诉人向施工方支付工程款项。但本案事实却是煤焦管理站所有权归被上诉人，工程费用由被上诉人向施工方支付，显然上诉人与被上诉人之间不属于代建关系。2、一审法院将本案定性为建设工程施工合同纠纷，根据建设工程施工合同的性质，上诉人应为业主，即工程发包方；被上诉人为工程施工方。但本案事实是被上诉人是业主，即工程发包方，第三方为工程施工方，上诉人却为工程款项支付方。上诉人为不属于自己的工程支付工程款项，这显然不符合建设施工合同纠纷的性质。3、上诉人的蒲掌煤焦管理站《设立公路站卡许可证》显示，煤焦管理站的主管部门是山西煤炭运销集团有限公司，管理单位是山西省煤炭集团运城有限公司，即上诉人；批准文件是：省政府第201009061878号公文批办单，并加盖山西省政府公章。可见，上诉人仅是煤焦管理站的管理单位，而不是煤焦管理站的设立单位。煤焦管理站的设立单位是山西省政府，被上诉人、上诉人均无权拒绝在此建设煤焦管理站，而是必须建设，上诉人与被上诉人均是在执行山西省政府的决定。在建设过程中产生的费用和煤焦管理站的所有权并不是上诉人与被上诉人能够通过协商解决的，而是应由山西省政府决定的。正是由于被上诉人、一审法院没有认清本案的实质，才会对本案产生“履行代建义务”、“建设工程施工合同”等错误的定性。因此，上诉人认为，煤焦管理站建设的费用应被上诉人向山西省人民政府主张，而不是应由上诉人承担。基于上述事实和理由，上诉人提出上诉，请求人民法院依法判决。
被上诉人闻垣高速公路建设管理处辩称：一、上诉人在闻垣高速公路“蒲掌”收费站处设立的煤焦检查站与“社会公共利益”无关。社会公共利益是指关系到全体社会成员的共同利益，而不是某一个区域、行业或部门、单位的局部利益。本案中，上诉人一直认为其在“蒲掌”收费站处设立的煤焦检查站系关系到社会公共利益的建设项目。对此，答辩人认为，根据山西省人民政府2007年颁布的《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》总则中第一条的规定，就已经开宗明义地说明了设立煤焦站的目的。即，是为了促进煤炭工业及产煤地区的经济可持续发展，而不是为了全体社会成员以及各行各业的共同利益。显然，这仅仅是涉及特定行业和区域的局部利益，并不涉及“社会公共利益”。更何况，2014年11月26日，山西省人民政府在晋政发（2014）37号文件中更加明确的提出：长期以来，我省煤炭存在政企不分、垄断经营、票据繁琐、关卡众多、产运销脱节、监管方式落后等问题，甚至为权力寻租、滋生腐败提供了土壤和空间，已经制约了煤炭市场竞争活力和企业发展动力，影响到我省经济社会的持续健康发展。必须下决心全面改革。可见，上诉人一直主张的煤焦检查站是社会公共利益的说法，不仅没有造福于民，而且还制约了我省经济的发展，因此，“公共利益”之说无从谈起。二、本案根本不需要履行招投标程序。上诉人修建的闻垣高速公路是我省的一项重点工程，系关系到社会公共利益的大型基础设施，因此进行了严格的招投标程序。在该高速公路建设过程中，上诉人要求在蒲掌收费站增加设立煤焦检查站，为了配合上诉人的工作，双方均同意由答辩人原有的设计、监理、施工单位进行对该煤焦检查站的设计、监理和施工，以便与原高速公路的设计及功能配套要求相衔接，以及不影响答辩人高速公路的按期完工。现上诉人以该检查站的建设施工未经招投标程序为由提起上诉，实属无理取闹。况且，根据2013年七部委修订的《工程建设项目施工招标投标办法》第十二条第五项的规定：“依法必须进行施工招标投标的工程建设项目有下列情形之一的，可以不进行施工招标：（五）在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，原中标人仍具备承包能力，并且其他人承担将影响施工或者功能配套要求的”。显然，根据该条的规定，上诉人要求建设的煤焦检查站依法是不需要招投标的。三、双方签订的《会议纪要》、《合同书》等法律文件合法有效。上诉人认为煤焦检查站建成以后，其仅使用了4年，且产权还归答辩人所有，再让其支付剩余工程款系显示公平。对此，答辩人认为该观点是错误的。2010年5月，答辩人修建的闻垣高速公路即将完工之际，上诉人要求答辩人在已经施工完成的垣曲蒲掌收费站增设煤焦检查站。为此，答辩人需要将已完工的收费站拆除，其配套设施的防护、抗滑桩工程也需要拆除重建，并且答辩人还需要在收费站外广场平整场地作为上诉人建办公楼使用（移走一座山）。上述工程经双方协商：由答辩人实施上述工程的征地、设计、施工等工作；由上诉人支付上述工程的费用；煤焦站建成后交由上诉人使用（上诉人何时不收费何时停用），产权归答辩人所有。这就是双方对增设煤焦检查站的合意，并在此基础上签订了《会议纪要》和《合同书》。现答辩人己于2010年l1月30日将煤焦检查站建设完成并交付给上诉人使用，答辩人的合同义务早已履行完毕，而上诉人也已经实际使用4年之久。可见，该合同内容系双方真实意思表示，并且也已经实际履行多年，并不违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的。至于上诉人主张的“显示公平”更是无稽之谈。答辩人不仅花费了大量的人力、物力、财力为上诉人修建了煤焦检查站，而且也没有在该项工程中受到丝毫利益，完全是无偿配合上诉人的工作。现上诉人停止办公后，其遗留的设施、设备已经给高速公路造成了安全隐患，答辩人还需要对其进行维护保养，无疑额外增加了答辩人的负担。所以上诉人根本不存在显示公平，更何况，上诉人也没有在法定期限内申请撤销。四、煤焦检查站总费用为37845883元是双方一致认可的，原审人民法院判决上诉人支付答辩人工程款15845883元及利息是十分正确的。
被上诉人闻垣高速公路建设管理处向一审法院起诉请求：1、依法判决被告（反诉原告）立即支付原告（反诉被告）代其建设煤焦管理站的工程施工、管理及相关配套设施等费用15845883元及利息(利息从2015年1月1日起至款付清之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算，截止起诉之日利息约209万元)，共计17935883元；2、案件受理费由被告（反诉原告）承担。
上诉人山西煤炭运销集团运城有限公司向一审法院反诉请求：被告（反诉原告）向法院提出反诉请求：1、判决被告（反诉原告）与原告（反诉被告）在2010年5月6日形成的《会议纪要》、2013年12月6日签订的《合同书》、2014年3月12日签订的《付款协议》无效；2、判决原告（反诉被告）返还被告（反诉原告）1600万元及利息176万元（利息从2015年1月1日起计算，按中国人民银行同期贷款基准利率6％计算，直到款项全部返还完毕为止。截止2016年10月31日利息约176万元），合计1776万元；3、本案的反诉费由原告（反诉被告）承担。
一审法院查明事实：2007年3月10日，山西省人民政府第203号令公布《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》，第三十一条规定：地税机关对公路运输出省原煤基金可以委托省煤炭运销总公司管理的除省口煤焦管理站进行查验补证。山西省地方税务局、山西省煤炭工业局以晋地税发【2007】47号文件下发《煤炭可持续发展基金公路运输出省煤炭查验补征管理办法（试行）》，第三条规定：山西省煤炭运销总公司管理的43个出省口煤焦管理站根据办法第三十一条规定，负责公路运输出省煤炭基金的查验补证。山西省财政厅晋财煤【2011】19号文件将“闻垣高速蒲掌”列为新增及变更山西煤销集团出省口煤焦管理站名单。2014年11月26日，山西省人民政府发布晋政发【2014】37号文件，全部取消相关企业代行的煤炭、煤焦公路运销管理行政授权，全部撤销省内煤炭、焦炭公路检查站、稽查点。2010年5月6日，原告（反诉被告）作为甲方与被告（反诉原告）作为乙方就“在闻垣高速公路主线收费站增加煤管车道有关事项”形成会议纪要，议定：为方便煤焦车辆管理和通行，主线收费站增加两个专用车道。相关的征地、土方、收费棚加宽、收费车道、收费岗亭、计重磅及运营相关配套设施等由甲方实施，产权归甲方所有，可供乙方使用（按相关单位批准的运营年限）；工程建设发生的所有费用由乙方承担。随后，原告（反诉被告）进行建设。2010年11月，项目建成后移交给被告（反诉原告）使用。2013年12月6日，原告（反诉被告）作为甲方、被告作为乙方补签《合同书》，再次明确：增加2个煤焦车辆专用车道由甲方实施，产权归甲方所有，供乙方使用；所有设计、征地、协调、施工、监理等费用由乙方承担；工程施工、管理及相关配套设施等合同费用总额为37845883元；施工工期2010年11月主体工程完成，附属工程施工时间以不影响乙方使用为前提；验收由甲方组织，双方共同验收签字后方可使用。2014年3月12日，双方签署《付款协议》，再次确认：预算费用为37845883元，乙方已支付1900万元，余款付款期限为4年，2014年-2015年每年支付500万元，2016年-2017年底支付完剩余款项。2014年12月3日，原告（反诉被告）发出催告函，催收2014年应付款200万元（2014年7月已付300万元）。被告（反诉原告）复函称，“根据山西省人民政府晋政发【2014】37号文件精神，我公司所属闻垣高速公路蒲掌煤焦管理站已于12月1日正式撤销，已无力支付贵处剩余款项。”原告（反诉被告）于2015年1月21日向运城市仲裁委申请仲裁，仲裁委2015年1月21日受理，被告（反诉原告）2015年4月23日申请仲裁反请求。运城市仲裁委于2016年2月1日作出（2015）运仲裁字第12号裁决书。后，原告（反诉被告）与被告（反诉原告）向运城市中级人民法院申请撤销该仲裁裁决，2016年5月17日，运城市中级人民法院作出（2016）晋08民特5号民事裁定书，裁定撤销运城仲裁委员会（2015）运仲裁字第12号裁决。裁定作出后，被告（反诉原告）未向原告（反诉被告）支付剩余工程款，被告（反诉原告）认为自己向原告（反诉被告）多付工程款，理应返还为由引起本案诉讼。一审法院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。本案中，原、被告对双方签订的《会议纪要》、《合同书》及《付款协议》的效力产生争议，被告（反诉原告）以涉案工程属于关系社会公共利益的工程未进行招投标，违反招、投标的相关规定，且签订该三份契约时被告（反诉原告）受到胁迫、违反了自愿原则为由，主张该三份契约无效。本院认为，关系社会公共利益的项目是指能源、交通运输、邮电通讯、城市设施等公众可以共享的项目，涉案工程属于煤焦管理站，而非公众可以共享的社会公益项目，依据《工程建设项目施工招标投标办法》第十二条第一款第四项的规定，“涉案工程属于在建工程追加的附属小型工程，原中标人具备承包能力的，可以不进行施工招标。”根据原、被告提供的证据，能够证明原告（反诉被告）所委托的设计单位、施工单位、监理单位具备法定资质，完全可以胜任该项工程的设计、施工和监理工作，因此，对被告（反诉原告）的主张本院不予采纳；关于被告（反诉原告）辩称受到胁迫、原告（反诉被告）违反了自愿原则的主张，被告（反诉原告）未提供任何证据予以证实，本院无法采信，因该三份契约不存在无效的情形，故，本院对该三份契约的效力予以认定，那么被告（反诉原告）即应按照合同约定支付原告（反诉被告）剩余工程款15845883元及利息，关于利息，原告（反诉被告）请求被告（反诉原告）支付“自2015年1月1日至付清之日止，截止起诉之日约209万元。”该利息数额的请求不具体，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条的规定，被告（反诉原告）未按约定支付原告（反诉被告）工程款，应向原告（反诉被告）支付从其履行期届满即2015年1月1日起按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算至付清之日的利息为妥。关于被告（反诉原告）要求原告（反诉被告）返还1600万元及利息176万元的诉讼请求，本院认为，原、被告之间的合同合法有效，原告（反诉被告）为被告（反诉原告）代建煤焦收费站项目已经履行完毕，被告（反诉原告）支付了部分工程款，且被告（反诉原告）已使用长达4年之久，双方已由委托合同关系转变为债权债务关系，现被告（反诉原告）以自己以后不再使用、显失公平为由而要求被告（反诉原告）返还已支付的工程款于法无据，根据双方合同约定被告（反诉原告）理应向原告（反诉被告）支付剩余工程建设费用，故被告（反诉原告）的诉讼请求本院无法支持。综上所述，被告（反诉原告）的反诉理由不成立，涉案三份契约均为有效。截止目前，被告（反诉原告）尚欠原告（反诉被告）工程款15845883元及自2015年1月1日至还清之日的利息。据此，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第五十二条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条，参照《工程建设项目施工招标投标办法》第十二条第一款第四项的规定，判决：一、被告（反诉原告）山西煤炭运销集团运城有限公司于本判决生效后十日内支付原告（反诉被告）闻垣高速公路建设管理处工程款15845883元及从2015年1月1日至付清之日止的利息（利率按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）；二、驳回被告（反诉原告）山西煤炭运销集团运城有限公司的诉讼请求。如未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件本诉受理费129415元，案件反诉受理费64180元，共计193595元，由被告（反诉原告）山西煤炭运销集团运城有限公司负担。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务。一审法院依照查明的双方当事人签订的《会议纪要》、《合同书》、《付款协议》，认定该三份协议为有效并不违法。一审法院在查明上诉人尚欠被上诉人工程款15845883元事实基础上，依合同约定，判令由上诉人支付被上诉人相应款项及利息符合法律规定。关于上诉人提出的各项上诉理由，经查，煤炭管理站虽为山西省人民政府批准设立，但山西省人民政府与上诉人并非同一主体，且依照《会议纪要》可以证明双方当事人在山西省人民政府领导下，对于在闻垣高速公路主线收费站增加煤管车道有关事项达到一致意见，形成了有效的会议纪要，煤焦管理站正是在双方协商一致的情况下才按规划建设。在建设过程中，双方当事人均没有对会议纪要提出无效的诉求，相反地双方积极配合，在确定有资质的建筑单位施工后交付投入使用。事实上本案有关《会议纪要》、《合同书》、《付款协议》也不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的情形。按照双方当事人2014年3月12日的《付款协议》及付款情况，一审法院认定上诉人尚欠被上诉人15845883元并无计算错误。上诉人的各项上诉理由均缺乏充分的事实根据和法律依据，本院不予采纳。
综上所述，上诉人山西煤炭运销集团运城有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费221730元，由上诉人山西煤炭运销集团运城有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 林学武
审判员 王 溥
审判员 梅智勇
二〇一七年十一月七日
书记员 余 婧