江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）苏行终字第0018号
上诉人（原审原告）张同明等52人（名单附后）。
诉讼代表人张同明，男，1959年6月4日生，汉族。
诉讼代表人李士亮，男，1963年1月5日生，汉族。
诉讼代表人鹿丙喜，男，1963年3月27日生，汉族。
诉讼代表人周科，男，1966年8月22日生，汉族。
上诉人的共同委托代理人张元江，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市人民政府，地址在徐州市新城区昆仑大道。
法定代表人朱民，该市市长。
委托代理人裴建平。
委托代理人谢士灵，江苏运通律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）江苏金浦北方氯碱化工有限公司，地址在徐州市北郊孟家沟。
法定代表人赵伟，该公司监事。
委托代理人庄永波。
张同明等52人因诉徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）会议纪要违法一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2013）徐行初字第0010号行政裁定，向本院提起上诉。2014年2月25日，本院立案受理后依法组成合议庭并于2014年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人张同明等52人的委托代理人张元江，被上诉人徐州市政府的委托代理人裴建平、谢士灵，被上诉人江苏金浦北方氯碱化工有限公司（以下简称金浦北方氯碱公司）的委托代理人庄永波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2012年9月10日，徐州市政府为了研究解决金浦北方氯碱公司“退城入园、增量搬迁”中遇到的有关问题，召开了市长办公会并形成了《市政府关于金铺北方氯碱集团搬迁有关问题的会议纪要》（第41号）（以下简称《会议纪要》）。该《会议纪要》明确，职工宿舍处置是企业整体搬迁的组成部分，企业是该项工作的实施主体和责任主体，金铺北方氯碱集团要想方设法加快职工宿舍的搬迁工作，尽快完成厂区地块交储工作等；对于剩余搬迁补偿资金拨付问题明确了资金来源、资金管理使用等；对于企业搬迁间接损失，要求相关部门按规定核算等；此外，还对该企业搬迁中的其他问题进行了研究。
另，张同明等52人及金浦北方氯碱公司陈述，徐州电解厂于1958年前后成立，于1984年改称徐州电化厂，于1994年被江苏北方氯碱集团公司兼并，于1998年更名为江苏北方氯碱集团有限公司，于2007年经改制被江苏金浦集团收购后称为金浦北方氯碱公司。在该演变过程中，企业曾为职工安排了宿舍或公寓等。张同明等52人系原企业宿舍或公寓等的使用人或相关人员。2010年，金浦北方氯碱公司因“退城入园”政策而开始整体搬迁。现张同明等52人以诉称理由提起行政诉讼。
原审法院认为，从涉案《会议纪要》来看，该次会议是徐州市政府与有关机关、单位为了解决金浦北方氯碱公司因“退城入园、增量搬迁”中遇到的有关问题召开的，其中要求作为该项工作的实施主体和责任主体的企业，要想方设法加快职工宿舍的搬迁工作，尽快完成厂区地块交储工作，并对搬迁资金管理等提出要求和部署的内容。从本案查证来看，该《会议纪要》仅分送有关领导和机关单位，并未送达张同明等52人。可见，徐州市政府召开该次会议是对金浦北方氯碱公司搬迁所涉问题进行的内部政策研究和指导，并非具体行政行为，该《会议纪要》是会议形成的内部指导性文件，其对张同明等52人的权利义务并未产生实际影响。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，由于涉案《会议纪要》系内部不具有强制力的指导性行为，对张同明等52人的权利义务并未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。张同明等52人的诉讼请求无事实和法律依据，法院不予支持。张同明等52人诉请判令徐州市政府停止违法行为，杜绝妨害人身安全行为发生，督促公安机关及时出警，及时查处违法征收行为等，无事实和法律依据，法院亦不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项，及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张同明等52人的起诉。预收案件受理费50元予以退还。
上诉人张同明等52人上诉称，《会议纪要》是拆除上诉人房屋的依据，其确定了搬迁补偿的金额为1.34亿元，虽然其没有向上诉人送达，但是其法律效力波及上诉人的权利，其所谓的内部传达的范围并不明确，《会议纪要》的性质在法律法规上并没有明确规定，公安机关不及时出警是政府的行为导致的。一审将《会议纪要》视为内部指导性文件，缺少事实根据和法律依据。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人徐州市政府辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。被诉《会议纪要》没有形成行政决定，不具有执行力，不会对上诉人的财产权、人身权产生直接影响。《会议纪要》明确了金浦北方氯碱公司是搬迁的实施主体和责任主体，搬迁中产生的纠纷，当事人可以通过协商或其他法定途径解决。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人金浦北方氯碱公司未提交书面答辩意见。
上诉人张同明等52人提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，本院依法予以确认。
本院庭审中，各方当事人围绕原审将《会议纪要》认定为内部指导性文件，进而裁定驳回上诉人的起诉是否具备事实根据和法律依据，进行了辩论。
上诉人张同明等52人和被上诉人徐州市政府均各自坚持在上诉状和答辩状中的观点。被上诉人金浦北方氯碱公司当庭口头答辩，认同徐州市政府的答辩意见。
本院认为，行政指导行为是指行政机关在进行行政管理过程中，作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，其不具有当事人必须履行的法律效果，即不具有强制性。2012年9月10日，徐州市政府作出《会议纪要》，明确企业是搬迁工作的实施主体和责任主体，要尽快完成搬迁工作。但有关搬迁的具体内容，《会议纪要》并未涉及，而是由企业自行决定并负责实施。故被诉《会议纪要》的内容对张同明等52人不具有强制性，符合行政指导行为的主要特征。原审以被诉《会议纪要》系指导性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回张同明等52人的起诉并无不当。金浦北方氯碱公司与张同明等52人之间系民事法律关系，双方在企业搬迁中产生的纠纷，应由金浦北方氯碱公司与张同明等52人通过协商或其他法定途径解决。
综上，张同明等52人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，裁判结果亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 昕
代理审判员 季 芳
代理审判员 沙永梅
二〇一四年四月二日
书 记 员 唐 颖
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）张同明，男，1959年6月4日生，居民身份号码320311195906040416，汉族，住徐州市鼓楼区电解厂后散居西楼204室。
上诉人（原审原告）李士亮，男，1963年1月5日生，居民身份号码320311196301050413，汉族，住徐州市鼓楼区电解厂后散居西楼101室。
上诉人（原审原告）鹿丙喜，男，1963年3月27日生，居民身份号码320305196303270834，汉族，住徐州市鼓楼区朱东小区1号楼3单元501室。
上诉人（原审原告）周科，男，1966年8月22日生，居民身份号码320311196608220456，汉族，住徐州经济开发区碧螺春四区7幢1单元503室。
上诉人（原审原告）王宪平，男，汉族，1964年2月24日生，居民身份证号码320303196402241614，住徐州市泉山区风华园东区13号楼3单元702室。
上诉人（原审原告）刘丰收，男，汉族，1966年5月8日生，居民身份号码320311196605080435，住徐州市鼓楼区王场新村1号楼下平房2号。
上诉人（原审原告）刘兴顺，男，汉族，1963年7月18日生，居民身份号码320311196307180411，住徐州市鼓楼区春泽园A2号楼2单元403室。
上诉人（原审原告）王书勤，男，汉族，1954年9月18日生，居民身份号码320311195409180418，住徐州市鼓楼区东方化工厂宿舍北楼305室。
上诉人（原审原告）王怀斌，男，汉族，1969年8月13日生，居民身份号码342222196908137311，住徐州市云龙区三达小区6幢2单元404室。
上诉人（原审原告）刘汝良，男，汉族，1944年9月12日生，居民身份号码320303194409122811，住徐州市鼓楼区孟家沟东方化工厂北楼9号。
上诉人（原审原告）顾以佩，男，汉族，1941年4月11日生，居民身份号码320311194104110414，住徐州市鼓楼区王场新村2号楼2单元403室。
上诉人（原审原告）聂强，男，汉族，1972年4月17日生，居民身份号码320302197204174498，住徐州市鼓楼区东方化工厂宿舍北楼201室。
上诉人（原审原告）姚桂军，男，汉族，1964年8月21日生，居民身份号码320311196408210499，住徐州市鼓楼区东方化工厂宿舍楼下平房7号。
上诉人（原审原告）赵永红，女，汉族，1963年5月8日生，居民身份号码32030519630508084X，住徐州市鼓楼区东方化工厂宿舍平房1号。
上诉人（原审原告）庄赵卿，女，汉族，1968年1月29日生，居民身份号码320311196801290448，住徐州市鼓楼区化肥厂后散居36号。
上诉人（原审原告）邱路荣，男，汉族，1967年7月2日生，居民身份号码321025196707028614，住徐州市鼓楼区万寨西路二巷39号。
上诉人（原审原告）吴兴超，男，汉族，1959年12月2日生，居民身份号码320311195912020411，住徐州市鼓楼区西阁里119号北楼102室。
上诉人（原审原告）史建平，男，汉族，1969年9月8日生，居民身份号码320323196909082814，住徐州市云龙区民富园小区79号楼1单元602室。
上诉人（原审原告）杨传新，男，汉族，1967年10月28日生，居民身份号码320311196710280439，住徐州市鼓楼区电解厂后散居北楼501室。
上诉人（原审原告）张艳玲，女，汉族，1967年5月9日生，居民身份号码32032119670509102X，住徐州市鼓楼区电解厂内散居北楼302室。
上诉人（原审原告）陶文柳，男，汉族，1963年12月26日生，居民身份号码32031119631226007X，住徐州经济开发区陶家楼山北二巷15号。
上诉人（原审原告）岳邦侠，女，汉族，1953年4月11日生，居民身份号码320311195304110421，住徐州市鼓楼区孟家沟电解厂平房206号。
上诉人（原审原告）孙茂林，男，汉族，1968年8月2日生，居民身份号码320311196808020432，住徐州市鼓楼区孟家沟电解厂后散居北楼605室。
上诉人（原审原告）满振虎，男，汉族，1963年9月22日生，居民身份号码320311196309220413，住徐州市鼓楼区电解厂后散居北楼301室。
上诉人（原审原告）范让文，男，汉族，1962年10月30日生，居民身份证号码320311196210300456，住徐州市鼓楼区孟家沟电解厂1号。
上诉人（原审原告）孙桂芹，女，汉族，1960年4月11日生，居民身份号码32030219600411244X，住徐州市鼓楼区电解厂后散居北楼306室。
上诉人（原审原告）孙景全，男，汉族，1943年2月2日生，居民身份号码32031119430202041X，住徐州市鼓楼区万寨北路二巷1号。
上诉人（原审原告）蒋绍彬，男，汉族，1950年6月20日生，居民身份号码320311195006200410，住徐州市鼓楼区电解厂后散居北楼604室。
上诉人（原审原告）孙春梅，女，汉族，1963年2月3日生，居民身份号码320302196302030426，住徐州市云龙区津东二巷8-14号。
上诉人（原审原告）刘忠伟，男，汉族，1964年4月16日生，居民身份号码320311196404160017，住徐州市鼓楼区祥和小区29号楼2单元701室。
上诉人（原审原告）吴春业，男，汉族，1966年11月26日生，居民身份号码320311196611260432，住徐州市鼓楼区孟家沟电解厂101号。
上诉人（原审原告）胡立新，男，汉族，1966年8月20日生，居民身份号码320311196608200412，住徐州市鼓楼区孟家沟电解厂北楼603室。
上诉人（原审原告）宗华丽，女，汉族，1968年10月7日生，居民身份号码320311196810070447，住徐州市鼓楼区孟家沟电解厂北楼506室。
上诉人（原审原告）李振芝，女，汉族，1951年11月20日生，居民身份号码320311195111200463，住徐州市鼓楼区小朱庄北巷13号。
上诉人（原审原告）孙红娟，女，汉族，1965年11月17日生，居民身证号码320311196511170404，住徐州市鼓楼区富贵园1号楼5单元601室。
上诉人（原审原告）吴书娥，女，汉族，1942年9月14日生，居民身份号码320323194209141220，住徐州市铜山区利国地区医院宿舍1号。
上诉人（原审原告）董继华，男，汉族，1952年4月17日生，居民身份号码320311195204170419，住徐州市鼓楼区东八里三巷38号。
上诉人（原审原告）吴美丽，女，汉族，1969年5月4日生，居民身份号码320311196905040486，住徐州市泉山区康居小区D4号楼3单元102室。
上诉人（原审原告）刘利利，女，汉族，1962年11月17日生，居民身份号码32030219621117204X，住徐州市鼓楼区祥和小区11号楼6单元501室。
上诉人（原审原告）董淑佐，男，汉族，1964年6月28日生，居民身份号码320311196406280418，住徐州市鼓楼区二环北路6号楼2幢3单元602室。
上诉人（原审原告）孟庆君，男，汉族，1967年11月19日生，居民身份号码320311196711190435，住徐州市鼓楼区电解厂后散居北楼406室。
上诉人（原审原告）王树玲，女，汉族，1969年6月24日生，居民身份号码320311196906240447，住徐州市鼓楼区马场12号楼4单元601室。
上诉人（原审原告）崔丽丽，女，汉族，1969年5月22日生，居民身份号码320311196905220428，住徐州市鼓楼区永业花园4号楼2单元202室。
上诉人（原审原告）李洁，女，汉族，1968年4月3日生，居民身份号码320311196804030422，住徐州市鼓楼区电解厂后散居北楼601室。
上诉人（原审原告）陈建，男，汉族，1977年5月10日生，居民身份号码320302197705102433，住徐州市鼓楼区孟家沟电解厂。
上诉人（原审原告）梁楠松，女，汉族，1969年9月22日生，居民身份号码320311196909220505，住徐州市鼓楼区电解厂对门散居305室。
上诉人（原审原告）德莉，女，汉族，1963年6月16日生，居民身份号码320302196306163242，住徐州市泉山区民健园34号楼1单元602室。
上诉人（原审原告）董维钦，男，汉族，1965年10月22日生，居民身份号码320311196510220431，住徐州市泉山区风华园13号楼1单元501室。
上诉人（原审原告）王麦庆，男，汉族，1971年6月10日生，居民身份号码320311197106100432，住徐州市鼓楼区王场新村63号楼4单元301室。
上诉人（原审原告）刘爱玲，女，汉族，1967年1月10日生，居民身份号码320311196701100467，住徐州市鼓楼区王场新村9号。
上诉人（原审原告）曹继海，男，汉族，1971年12月1日生，居民身份号码320311197112010492，住徐州市鼓楼区朱庄工商局宿舍3单元201室。
上诉人（原审原告）何伟，男，汉族，1965年7月2日生，居民身份号码320311196507020412，住徐州市鼓楼区华夏花园4号楼2单元601室。