江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）盐环行终字第0001号
上诉人（原审原告）张红根。
委托代理人徐赞。
被上诉人（原审被告）东台市环境保护局，住所地在东台市金海东路1号。
法定代表人崔庆明，该局局长。
委托代理人杜珉珉，江苏择善律师事务所律师。
上诉人张红根因诉被上诉人东台市环境保护局（以下简称东台环保局）行政处罚决定一案，不服东台市人民法院（2013）东行初字第0038号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2014年3月13日公开开庭审理了本案，上诉人张红根的委托代理人徐赞、被上诉人东台环保局的委托代理人杜珉珉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张红根经营的木沙发加工销售项目位于东台市梁垛镇临塔村。2013年1月8日，东台市环境监察大队工作人员到原告处进行检查时发现原告在未办理环境影响评价报批手续且无有效污染防护措施的情况下进行家具加工生产，同日被告东台环保局进行了现场监察、调查询问，制作了现场监察记录和调查询问笔录，并对原告下达了限期补办建设项目环境影响评价报批手续的通知。2013年1月9日，被告东台环保局立案查处。2013年1月28日，东台市环境监察大队再次至原告从事的木沙发加工项目生产处监察，发现原告仍未补办环境影响评价报批手续。2013年2月19日，被告东台环保局作出东环罚告字（2013）16号《行政处罚事先告知书》和东环罚听告字（2013）16号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出的行政处罚决定的内容、依据以及原告享有的陈述申辩和要求听证等权利。2013年2月25日，原告张红根向被告东台环保局提出听证申请，3月5日，被告作出东环听字（2013）第1号听证会通知，告知原告听证时间、地点及相关权利义务，并于3月7日送达给原告。2013年3月22日，被告东台环保局举行了听证会。2013年4月7日，被告东台环保局依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款、第十六条、第二十八条之规定作出东环罚字（2013）第15号《行政处罚决定书》。后原告不服，诉至法院，要求撤销被告作出的（2013）第15号《行政处罚决定书》。
原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。据此，本案被告作为县级环境保护行政主管部门，具有对本辖区内的环境保护工作实施监督管理的职权。
关于原告从事的木沙发加工项目生产是否应当取得建设项目环境影响评价审批文件的问题。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第三款规定：“建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”在该名录中的N轻工类第十五项“锯材、木片加工，家具制造”必须编制环境影响报告表，有酸洗、磷化、电镀工艺的，必须编制环境影响报告书。国务院《建设项目环境保护管理条例》第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目的环境影响评价工作，由取得相应资格证书的单位承担。”国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表･･････。”因此，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“建设项目”的，应当编制环境影响报告书、环境影响报告表或填报环境影响登记表。本案中，原告从事的是木沙发加工项目生产，根据被告的现场监察记录及原告2013年1月8日在接受被告调查询问“我厂主要产品是茶几、桌椅、沙发等家具产品，主要生产工艺是：“切割-
刨-组装-打磨-喷漆-
成品，主要有电刨、电锯、空压机、喷枪等”的陈述，能够证明原告木沙发加工生产的事实客观存在。关于原告认为木沙发加工不等同于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的“家具制造”的意见，原审法院认为，原国家环境保护总局环发（1999）107号《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》中对“建设项目”定义为：“固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。”原告作为个体业主从事木沙发加工销售行为属于上述“建设项目”的范畴。《建设项目环境影响评价分类管理名录》N轻工类第十五项的“家具制造”应当涵盖原告从事的木沙发加工生产行为。虽然原告从事的木沙发加工生产无酸洗、磷化、电镀工艺，但从被告的现场监察记录以及原告接受被告调查询问时的陈述可以看出，原告从事的木沙发加工项目生产，在生产过程中产生了一定的喷漆废气、打磨粉尘及噪声。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（二）项“建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价”的规定，原告应当向被告报批环境影响评价文件。
关于原告从事的木沙发加工项目生产是否违反了环保“三同时”制度的问题。《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”法律法规规定环境保护设施须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，应当理解为是一种强制性规定。本案中，原告从事的木沙发加工项目生产，在生产过程中产生了一定的喷漆废气、打磨粉尘及噪声，原告未采取任何有效的污染防治设施，原告的行为违反了环保“三同时”制度。因此，原告认为噪声、废气、粉尘排放超过国家规定标准，只需购买、安装相关环保企业生产的隔音屏、除尘器、空气过滤器治理即可，无需同步建设环境保护设施的意见，缺乏相关的法律、法规和其他规范性文件依据。关于原告认为被告未依照相关规定对废气、粉尘及噪声进行采样、收集数据的意见，从现场照片等证据看，原告的加工生产行为确实对周围环境产生一定影响，原告在调查笔录中也已自认其对污染未采取任何有效的污染防治设施，原告的行为违反了环保“三同时”制度，故原告的意见依据不足。关于原告认为是否需要同时建设环境保护设施或采取其他设施治理，均必须以环境影响报告表中的结论作为依据的意见，原审法院认为，法律法规明确规定的环保“三同时”制度，不因环境影响报告表中的相关结论而有所改变，未报批环境影响评价文件与未实现环保“三同时”是两个独立的行为。根据原国家环境保护总局环发（1999）178号文《建设项目环境影响报告表（试行）》和《建设项目环境影响登记表（试行）》的内容和格式，建设项目申报的环境影响报告表中应由具有环境影响评价资质的单位填写建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果。如果原告依法向被告申报环境影响审批手续，原告就应持有环境保护防治措施及预期治理效果等内容的评价和审批文件。综上，原告在生产过程中产生的喷漆废气、打磨粉尘及噪声无任何有效污染防治设施的行为违反了环保“三同时”制度。
关于被告适用国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对原告进行处罚是否恰当的问题。原国家环境保护总局办公厅于2003年12月31日颁布的《关于建设项目未经环评文件审批和环保设施验收法律适用的复函》中规定，针对环境行政执法中同一行为违反不同法规的法规适用问题，原国家环境保护总局于2002年6月12日以《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》作了解释：对一个行为同时违反两个环保法律条文的，环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。原审法院认为，对未执行环境影响评价制度，也未执行环保“三同时”制度，并已投入生产或者使用的建设项目，按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定进行处罚并无不当。本案中，原告既未报批环境影响评价文件，也未建成相配套的污染防治设施即投入生产，原告的行为不仅违反了环境影响评价制度，同时也违反了环保“三同时”制度。国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定，未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。该条例第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。从条例规定的内容看，第二十八条规定较第二十四条规定的罚则更为严格。因此，被告根据前引原国家环境保护总局办公厅《关于建设项目未经环评文件审批和环保设施验收法律适用的复函》，以原告违反环保“三同时”制度，并综合原告违法行为的具体情况，在其自由裁量幅度范围内对原告处四万元罚款是适当的。
关于被告作出行政处罚的程序是否合法的问题。被告接到群众举报后，依法对原告从事的木沙发加工生产现场进行了监察并与原告制作了调查询问笔录，在作出行政处罚决定前，向原告送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了原告依法享有的权利。原告提出听证申请，被告在规定期间内举行了听证会。被告于2013年4月7日作出《行政处罚决定书》，符合法定程序。而且，被告在2013年1月8日对原告木沙发加工生产处监察时，通知原告限期补办环境影响评价报批手续，并未直接立案进入行政处罚程序，其在实施行政处罚时贯彻教育与处罚相结合的原则，体现了纠正违法行为的终极目的。
综上，本案被告东台环保局对原告张红根作出的东环罚字（2013）第15号《行政处罚决定书》认定的基本事实清楚，主要证据充分，处罚适当，程序合法，适用依据正确，原告的诉讼请求，依法不予支持。依照国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款、第十六条、第二十八条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张红根要求撤销被告东台市环境保护局2013年4月7日作出的东环罚字（2013）第15号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张红根负担。
上诉人张红根上诉称：原审判决认定事实不清，上诉人从事的木沙发加工、销售行为不等于《建设项目环境影响评价分类管理名录》N轻工类第十五项规定的“家具制造”，原审法院认为“家具制造”涵盖上诉人的木沙发加工，但涵盖不是等于，木沙发加工与家具制造不是同一级别，被上诉人对上述名录N轻工类第十五项规定的“家具制造”作扩大解释，并进行行政处罚，违反了法律面前人人平等的原则。请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人东台环保局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，我局对本案所涉违法行为有行政处罚职权，上诉人从事的木沙发加工生产应当经过建设项目环境影响评价审批，上诉人从事的木沙发加工项目生产违反了环保“三同时”制度，上诉人进行处罚是正确的。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院。本院对本案的事实、证据认定与原审一致。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定，本案被上诉人东台环保局具有对本辖区内的环境保护工作实施监督管理的职权。本案上诉人张红根从事木沙发加工项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》N轻工类第十五项规定的“家具制造”，属于建设项目范畴，根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（二）项的规定，“建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价”，上诉人应当向被上诉人报批环境影响评价文件。另外，根据《中华人民共和国环境保护法》和《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，建设项目环境保护设施须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，上诉人从事的木沙发加工项目生产，在生产过程中产生了一定的喷漆废气、打磨粉尘及噪声，未采取任何有效的污染防治设施，其行为违反了环保“三同时”制度。上诉人张红根的行为同时违反了环境影响评价制度和“三同时”制度，被上诉人对上诉人张红根选择两种法律规定中处罚较重的，适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对上诉人定性处罚，符合相关规定。被上诉人东台环保局对上诉人张红根所作行政处罚决定，事实清楚，处罚适当，程序合法，上诉人要求撤销该处罚决定于法无据，原审法院依法驳回其诉讼请求并无不当。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张红根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 村
代理审判员 谢超亮
代理审判员 王新房
二〇一四年四月十日
书 记 员 施 惠