泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）泰高新行初字第0009号
原告泰州市鱼米香投资发展有限公司。
法定代表人陈俊海，该公司董事长。
委托代理人张文中（特别授权）、蒋志坚，江苏天滋律师事务所律师。
被告泰州市国土资源局。
法定代表人吕亚生，该局局长。
委托代理人何文忠（特别授权），该局副局长。
委托代理人林宁（特别授权），江苏众成信律师事务所律师。
原告泰州市鱼米香投资发展有限公司不服被告泰州市国土资源局于2013年3月20日作出的泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告法定代表人陈俊海及委托代理人张文中、蒋志坚，被告委托代理人何文忠、林宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰州市国土资源局于2013年3月20日作出泰国土资罚字（2013）001号《土地违法行为行政处罚决定书》，认定原告泰州市鱼米香投资发展有限公司自2012年4月以来，在未经国土资源部门批准的情况下，擅自占用泰州市海陵区城东街道唐甸村25069平方米集体土地用于建设房屋和游乐设施，其中房屋占地面积2487平方米，游乐设施占地面积19226平方米。所占土地不符合土地利用总体规划，规划用途为一般农用地。现状地类是：耕地21757平方米，其他农用地279平方米，坑塘水面933平方米，河流水面2100平方米。因原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条之规定，被告泰州市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第76条之规定，责令原告泰州市鱼米香投资发展有限公司自收到行政处罚决定书之日起15日内：1、自行拆除在非法占用的2487平方米土地上新建的建筑物和19226平方米土地上新建的游乐设施，恢复土地原状；2、退还非法占用的25069平方米土地。
被告在举证期限内提交了作出泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定的证据和依据：
（一）证据：1、泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定书及送达回证；2、原告及下属分公司营业执照；3、泰国土资（2012）117号责令停止违法行为通知书及送达回证；4、对陈俊海、魏扣虎所作的国土资源违法案件询问笔录及二人身份证明；5、泰州市城东街道土地利用总体规划（2006-2020年）局部图、海陵区土地利用现状图（局部）、涉案地块地形图、土地分类面积表；6、现场勘验笔录、违法行为现场照片；7、泰国土资告字（2013）001号土地违法行为行政处罚及听证告知书、送达回证；8、听证申请书及情况说明；9、听证通知书及送达回证；10、停止土地违法行为告知函及送达回证；11、听证笔录；12、城东街道农村承包土地经营权流转合同书及江苏省农村合作经济组织结算凭证。
（二）依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条第一款、第六十七条、第七十六条；2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条。
原告泰州市鱼米香投资发展有限公司诉称，原告经泰州市海陵区城东街道办事处重大项目办公室招商引进后，分别与泰州市海陵区城东街道唐甸村、丁冯村签订农村承包土地经营权流转合同书，租赁土地116亩、58亩。因此，原告系依据土地流转合同合法取得土地经营权。流转合同约定的土地用途是设施农业，根据国土资源部、农业部关于实施农用地管理有关问题的通知，原告实施的项目仅涉及部分土地需要办理审批手续，且原告已经提出用地申请，只是因为审批手续繁杂，才一直未予办妥，故原告并无未办理土地使用审批手续的事实。原告的项目带来了积极的经济效益与社会效果，被告在没有查明事实的情况下作出的行政处罚欠缺正当性与合理性。故请求法院依法撤销被告泰州市国土资源局作出的泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定，并判令被告承担本案诉讼费用。
原告未提交证据。
被告泰州市国土资源局辩称，被告对原告作出的泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求法院依法维持该土地违法行为行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告所举证据发表如下意见：对被告提交的证据1、2、6、7-11以及法律依据，原告未持异议；对被告提供的证据3，原告认为系被告对原告在建的毛竹结构房屋进行处理，并未涉及对娱乐设施的处理，故与本案无关联性；对证据4的真实性，原告无异议，但认为该份证据亦能证明原告已向被告申请办理土地审批手续；对证据5的真实性，原告无异议，但认为土地利用总体规划的编制主体是城市规划行政部门，并非国土行政部门；对证据12的真实性，原告无异议，但认为该份证据不能证明原告非法租赁涉案地块的事实，租赁合同及其中约定的经营项目已经得到有关部门的认可。本院认为，被告提交的证据1-12形式、来源合法，客观真实，不违反证据规则，能够证明案件事实，依法确认其证明效力。
经审理查明，原告泰州市鱼米香投资发展有限公司于2012年7月25日注册登记，法定代表人为陈俊海，经营范围为许可经营项目：无。一般经营项目：实业投资及信息咨询；企业管理服务；企业营销策划；一般商务信息咨询；游乐场服务（限分公司经营）。该公司下设游乐场分公司，负责人亦为陈俊海，经营范围为许可经营项目：无。一般经营项目：室外游乐园服务。2012年2月8日，陈俊海与泰州市海陵区城东街道唐甸村村民委员会签订农村承包土地经营权流转合同书一份，约定由陈俊海租赁东至东风北路，南至站前路退让线，北至老盐河，西至丁冯村，总面积约为116亩的土地，土地用途为设施农业，租期为2012年1月1日至2028年12月31日。2012年4月起，原告在未获土地审批手续的情况下，占用面积为25069平方米的涉案地块进行建设，其中建成的竹结构房屋占地面积为2487平方米，娱乐设施占地面积为19226平方米。涉案地块的现状地类为耕地21757平方米，其他农用地279平方米，坑塘水面933平方米，河流水面2100平方米。按照泰州市城东街道土地利用总体规划（2006-2020年），涉案地块的规划用途应为一般农用地，而原告擅自将农用地改为建设用地进行建设，并违反土地利用总体规划改变涉案地块用途。2013年1月22日，被告向原告作出泰国土资告字（2013）001号土地违法行为行政处罚及听证告知书，告知拟作出行政处罚决定的内容、事实、理由、依据及原告享有的陈述、申辩和要求听证的权利，并于2013年1月26日送达原告。2013年1月30日，原告向被告提交听证申请书及情况说明，申请听证。2013年2月4日，被告向原告送达听证通知书、停止土地违法行为告知函。2013年2月27日，被告组织原告进行听证，并制作了听证笔录。2013年3月20日，被告作出土地违法行为行政处罚决定书，并于2013年3月26日送达原告。
另查明，原告不服被告作出的处罚决定，曾向泰州市人民政府申请行政复议。后泰州市人民政府作出（2013）泰行复第75号复议决定书，维持了被告泰州市国土资源局作出的泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定。原告遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案审查的对象应是被告泰州市国土资源局作出的泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……”，被告泰州市国土资源局作为县级以上地方人民政府的土地行政主管部门，有权对辖区内相应的土地违法行为作出处理，故被告具有作出本案行政处罚的职权。被告作出的行政处罚决定，认定原告非法占用土地及土地使用用途不符合土地利用总体规划的事实，有责令停止违法行为通知书、国土资源违法案件询问笔录、涉案地块地形图、土地分类面积表、土地利用总体规划（2006-2020年）局部图、海陵区土地利用现状图（局部）、现场勘验笔录、违法行为现场照片等相关证据予以证实，上述证据相互印证，原告亦自认其未取得使用土地审批手续的事实，因此，本院认为，被告认定的事实清楚、证据确凿。至于双方争议的261平方米土地性质问题，原告认为被告在行政处罚中认定系集体所有与被告所提供的土地分类面积表中标注为国有有异。但该块土地无论系集体所有抑或国有，因原告均未取得使用土地审批手续，故并不影响被告对原告土地违法行为基本事实的认定。被告在作出行政处罚决定前，依法告知原告作出处罚决定的内容、事实、理由及依据，以及原告所享有的陈述、申辩与要求听证的权利。原告向被告提出听证申请后，被告亦依法组织了听证。因此，被告作出处罚决定的行政程序合法。关于被告所作行政处罚的法律适用问题，《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定“……国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地……”、第三款规定“……农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地……”、第四十三条第一款规定“……任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”。被告根据已查证的事实，认定原告使用土地行为违法，并依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”之规定，作出责令原告限期拆除新建的建筑物和游乐设施，恢复土地原状并退还非法占用的土地的处罚决定，适用法律正确。综上，被告泰州市国土资源局作出泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定行使职权正当，事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告请求法院撤销被告作出行政处罚决定的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告泰州市鱼米香投资发展有限公司要求撤销被告泰州市国土资源局于2013年3月20日作出的泰国土资罚字（2013）001号土地违法行为行政处罚决定的诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由原告负担（已缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
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审 判 长 王春华
代理审判员 李剑峰
代理审判员 吴 翔
二〇一三年十一月十八日
书 记 员 吴 迪
附法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第六十七条县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：
（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；
（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；
（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；
（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。