广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤04行终86号
上诉人（原审原告）：赵美文（曾用名赵成彬），男，1960年10月17日出生，汉族，住珠海市金湾区。
委托代理人：赵文丽，女，1985年7月19日出生，汉族，住珠海市金湾区。
被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区红旗镇人民政府。住所：珠海市金湾区红旗镇虹晖一路*号。
法定代表人：郑罗天，镇长。
委托代理人：王菱，该镇政府工作人员。
委托代理人：林宁，广东正拓律师事务所律师。
上诉人赵美文因诉被上诉人珠海市金湾区红旗镇人民政府（以下简称红旗镇政府）土地征用补偿纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第98号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明：1987年11月22日，赵美文与广东省国营红旗华侨农场矿山分场签订《关于承包河道捕鱼捉虾合同书》，约定：将永福围新挖河道承包给职工赵美文捕鱼捉虾，承包地段为”由三十亩新挖入口至永福围低格”，永二格、永四格到时新挖河另定；承包日期由1988年1月1日起至1990年12月31日止，时间3年；河租共计1200元，分三次交齐；承包河道期间，在不妨碍生产的情况下，可以搞水产养殖。1990年12月31日合同到期后，赵美文继续交纳河租至1999年，珠海市红旗管理区矿山管理分区于1999年12月9日开具的收据载明：收到”交2000年永福围河租550元”。
1993年7月25日，为兴建三灶大门至小林快速干道工程，原珠海市国土局西区国土分局与原珠海市红旗管理区（2000年红旗管理区撤区设镇，由红旗镇政府行使原红旗管理区的行政管理职能）签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，约定征用红旗管理区土地1006.7亩，其中永福围部分（路南）和第一耕作区部分（路南）共617亩，到1994年4月30日由珠海市国土局西区国土分局收回，由红旗国土所管理。
2000年12月15日，原珠海市规划国土局西区分局与矿山猪场公司签订《租用土地合同书》，将位于红旗矿山竹园边150亩的国有土地使用权租给矿山猪场公司作发展生态农业使用，租用期限20年。2001年2月23日，原珠海市规划国土局红旗管理所与矿山猪场公司签订《租用土地合同书》，将位于红旗矿山竹园边225亩的国有土地使用权租给矿山猪场公司作发展生态农业使用，租用期限20年。
2004年1月15日，为兴建华荷花卉项目首期工程，市国土局金湾分局作为用地单位、甲方，红旗镇政府、红旗控股公司作为被补偿单位、乙方，双方签订《珠海市国家建设用地补偿协议书》，协议书内容有：华荷花卉首期用地规划征收乙方土地面积1246.33亩，其中337.23亩于1993年7月25日双林路项目征地甲方已作补偿，本次实际需征用位于珠海大道南、大林山东的预征地909.1亩；土地补偿费和安置补助费共5556410元，纳入甲方已支付给乙方的预征款中抵扣；乙方在本地块上种植（养殖）的单位已全部签名确认青苗附着物补偿费共5443981元（详见《青苗附着物补偿统计表》），甲方必须在签订本协议之日起15天内一次性付给乙方青苗附着物补偿费5443981元；乙方收到补偿费后，必须采取措施保证按统计表及时足额拨付各单位应得的青苗附着物补偿费，督促各单位在《领取青苗附着物补偿签收表》上签名盖章，并将结果交甲方备案。该协议书附有7份《青苗附着物补偿统计表》，其中4份统计表记载的（种植养殖）单位为矿山猪场公司，2份统计表记载的（种植养殖）单位为聚隆公司，1份统计表记载的（种植养殖）单位为”高州苗莆场”。
2010年6月11日，珠海市国土资源局（收地单位、甲方，以下简称市国土局）与珠海市金湾区红旗镇矿山社区居民委员会（被收单位，乙方）签订《珠海机场高速公路（红旗段）收地青苗及附着物补偿协议书》，协议书内容有：甲方对乙方位于红旗镇矿山社区地段的土地依法实施收回，其中涉及地上青苗附着物依法予以补偿，本协议的种养户陈汉年等已签名确认部分的收地面积为209.56亩；甲方补偿给乙方的地上青苗及附着物补偿费总额为946486.25元。该协议书附件《珠海机场高速公路（矿山社区）用地青苗及附着物补偿明细表》记载，涉及赵成彬（赵美文曾用名）的鱼塘面积为5.22亩，补偿费金额为22837.5元。
2013年10月23日，赵美文（甲方）与红旗镇政府（乙方）签订一份《清场协议》，协议内容有：甲方现使用的土地经乙方现场测量面积为57.76亩，甲方予以确认；由于该土地于2004年已征收，根据工业园区建设需要，确保投资企业尽快动工和投产，现将该土地进行清场；甲方在现有土地上的鱼塘等种植物，乙方按每亩2500元共折合144400元，支付给甲方作为主动退地搬迁的费用。同日，赵美文（甲方）与红旗镇政府（乙方）签订另一份《清场协议》，协议内容有：甲方现使用的土地经乙方现场测量面积为2亩，甲方予以确认；由于该土地于2004年已征收，根据工业园区建设需要，确保投资企业尽快动工和投产，现将该土地进行清场；甲方在现有土地上的杂物等种植物，乙方按每亩1000元共折合2000元，支付给甲方作为主动退地搬迁的费用。
2014年12月，赵美文书面向红旗镇政府提出申诉。红旗镇政府于2014年12月10日作出《关于赵美文信访事项的答复》，答复赵美文称：你于1987年11月22日与原矿山分场签订《关于承包河道捕鱼捉虾合同书》，1990年12月31日租期期满后没有续签承包合同及缴纳相关费用；1993年，因国家建设需要，由市政府征收永福围国有土地，征收后由国土部门负责管理；2000年12月，国土部门将矿山竹园边的国有土地使用权租给了矿山猪场公司；2004年，因华荷花卉项目建设需要，矿山猪场公司退地交给华荷花卉项目；在珠海机场高速公路建设和联港工业区大林片工业用地的收地工作中，需要收回你占用的河道，为减少你的损失，对你占用的河涌进行了补助，你本人已签订协议并签收了补助款。赵美文收到答复后不服，向珠海市金湾区人民政府申请复查。珠海市金湾区人民政府于2015年1月20日作出《关于赵美文信访事项复查意见书》，维持红旗镇政府作出的《关于赵美文信访事项的答复》。赵美文仍不服，向珠海市人民政府申请复核。珠海市人民政府于2015年3月26日作出《关于赵美文信访事项复核意见书》，维持珠海市金湾区人民政府作出的《关于赵美文信访事项复查意见书》。
2015年5月27日，赵美文向红旗镇政府提交《申请信》，称2004年征地，其使用的直河（三十亩闸口至八一交界的直河，别称”竹围冲”）在征地范围内，但其没有收到青苗款。国土局已明确表明已支付所有青苗款，不知道政府将青苗款支付给谁。请红旗镇政府按现时青苗补偿价格补偿其青苗款（政府已填土：57.76亩×5000元／亩=288800元；政府未填土的暂没有具体亩数，按政府测量的亩数再作补偿），尽快归还职工的征地青苗补偿款。2015年6月9日，红旗镇政府作出珠金红（2015）0001号《信访事项不予受理告知书》，告知赵美文，其反映的信访事项已于2014年12月10日作出答复，2015年1月22日区政府作出复查意见，3月28日市政府作出复核意见。根据《信访条例》第三十五条、《广东省信访条例》第四十九条规定，决定不予受理。赵美文收到该告知书后不服，于2015年10月19日向原审法院提起行政诉讼。
一审庭审中，赵美文陈述：国土部门一直没有对其（承包的河道）进行填土，直到2015年2月才进行填土。赵美文还述称：1987年签订合同其承包的是1条直河和2条排子河，1989年增加了2条排子河，并增加了承包河道的费用200元，（总）面积将近100亩，4条排子河面积是28亩；其一直在使用直河，但4条排子河在2001年后交由矿山猪场公司使用，交换的条件是其使用的直河免交租；2004年征用行为涉及的是1条直河，按2015年珠海市征地补偿条例规定的6000元一亩计算，青苗款是72亩×6000元=432000元，附着物按当时购买的价格计算。红旗镇政府对此不予认可，述称：2000年后，无论是矿山分场、华侨农场，还是被告，均不同意将河道继续交由赵美文使用，因此没有再与赵美文签订合同，也没有再收取租金；从合同书内容来看，不可能有100亩的面积；从2013年10月23日签订的清场协议可以看出，河道面积为57.76亩，包括旁边的2亩杂物，一共59.76亩；经财务核实，2004年补偿协议书中的补偿款被告没有收到，因为补偿款国土部门没有支付给被告，所以统计表项下的补偿款并非由被告负责支付；（2004年与国土部门签订补偿协议书后）909.1亩土地一直没有使用，到2013年与赵美文签订清场协议后才使用，2004年征用的土地是征而未用。
一审另查明，2015年4月22日，针对赵美文于2015年4月7日提出的信息公开申请，市国土局金湾分局作出珠国土金函（2015）268号《关于赵美文要求〈信息公开申请〉有关问题的复函》，复函内容有：为兴建华荷花卉项目首期工程，经市政府批准，2004年1月15日，市国土局金湾分局与红旗镇政府、红旗控股公司签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，征用位于珠海大道南、大林山东的土地909.1亩，并按协议书约定支付了所有征地补偿款。
2015年5月19日，针对赵美文于2015年4月30日提出的信息公开申请，市国土局金湾分局作出珠国土金函（2015）349号《关于赵美文要求〈信息公开申请〉有关问题的复函》，复函内容有：2004年1月15日办理的华荷花卉项目用地征收工作，经该地权属单位红旗控股公司对地上的青苗及附着物确认数量和补偿金额无误，并公示无异议无遗漏后，国土部门按有关补偿标准与红旗镇政府、红旗控股公司签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，征用位于珠海大道南、大林山东的土地909.1亩，并按协议书约定支付了所有征地补偿款给红旗控股公司；对你提出的青苗没有补偿问题，请你向红旗控股公司咨询。
2015年6月16日，针对赵美文于2015年6月4日提出的信息公开申请，市国土局金湾分局作出珠国土金函（2015）426号《关于赵美文要求〈信息公开申请〉有关问题的复函》，复函称：我分局已按照与各征地项目被征地主体签订的补偿协议全部履行了义务，各征地项目的补偿协议书中都有注明补偿款金额、位置、面积及经办人员的签名（详见珠国土金函（2015）268号和珠国土金函（2015）349号的附件），或可到原被征地单位（红旗镇政府及红旗控股公司）查询证实。
2015年9月10日，针对赵美文于2015年8月17日提出的复查申请，市国土局作出珠国土函（2015）910号《关于赵美文〈信息公开申请〉的复函进行复查申请的复函》，复函内容有：2004年为兴建华荷花卉项目首期工程，经市政府批准，市国土局金湾分局与红旗镇政府、红旗控股公司签订《珠海市国家建设征用土地协议书》，征用位于珠海大道南、大林山东的土地909.1亩，并按协议书约定向红旗镇政府支付了所有征地补偿款；建议您向被征地主体红旗镇政府查询补偿款的具体支付情况。
再查明，红旗控股公司的商事登记簿载明，红旗控股公司为国有独资有限责任公司，成立于1998年5月28日，投资者为珠海市国资局（委托珠海市金湾区红旗镇管理）。
赵美文的一审诉讼请求为：判令红旗镇政府向赵美文支付在2004年征用赵美文承包的河道的青苗及附着物补偿款共人民币589840元。
一审法院认为，关于赵美文起诉是否超过法定期限的问题，首先需要明确赵美文起诉红旗镇政府的是何种行政行为。经查，赵美文于2015年5月27日向红旗镇政府提交《申请信》，申请红旗镇政府按现时青苗补偿价格补偿2004年征地时其没有收到的青苗款，归还职工的征地青苗补偿款。红旗镇政府于2015年6月9日作出珠金红（2015）0001号《信访事项不予受理告知书》，告知赵美文，对其信访事项已作出答复，决定不予受理。结合之前已作出的《关于赵美文信访事项的答复》的内容来看，红旗镇政府作出的这一答复实际上是以书面形式拒绝了赵美文的申请。赵美文的诉讼请求针对的并不是发生在2004年的”征地”行为，而是红旗镇政府拒绝其申请、不履行支付补偿款义务的行为，其起诉要求红旗镇政府支付青苗补偿款，实质上构成行政不作为之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：”公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案红旗镇政府于2015年5月27日接到赵美文的申请，赵美文在两个月履行职责期限届满后的2015年10月19日提起行政诉讼，没有超过法定六个月的起诉期限。红旗镇政府关于赵美文起诉已超过法定期限的答辩意见，理由不成立，一审法院不予采纳。
关于赵美文主张红旗镇政府支付2004年征用河道的青苗及附着物补偿款是否成立的问题。第一，根据《珠海市土地管理条例》第三章土地征收、征用及补偿的相关规定，市土地行政主管部门依法具有签订征地青苗及地上附着物补偿协议、作出补偿决定、支付青苗及地上附着物补偿费等职权。本案红旗镇政府并非土地行政主管部门，不具有作出青苗补偿决定的职权，赵美文申请其按现时青苗补偿标准支付补偿款没有法律依据。第二，2004年1月15日，红旗镇政府和红旗控股公司是以被补偿单位的身份与用地单位市国土局金湾分局签订《珠海市国家建设用地补偿协议书》。在土地行政补偿法律关系中，红旗镇政府本身也是行政管理中被管理的一方。如按赵美文诉称红旗镇政府存在侵占、截留青苗补偿款的事实，红旗镇政府也不负有行政法上向赵美文偿还青苗补偿款的义务。第三，在2004年签订《珠海市国家建设用地补偿协议书》后向谁支付补偿款的问题上，国土部门的说法不一。市国土局金湾分局在珠国土金函（2015）349号《关于赵美文要求〈信息公开申请〉有关问题的复函》中称所有征地补偿款支付给了红旗控股公司，而市国土局在珠国土函（2015）910号《关于赵美文〈信息公开申请〉的复函进行复查申请的复函》中，又称是向红旗镇政府支付了所有征地补偿款。红旗镇政府在本案庭审中述称其没有收到2004年补偿协议书中的补偿款，而据补偿协议书附件7份《青苗附着物补偿统计表》记载，需要补偿的种植养殖单位名单中并无赵美文。赵美文主张红旗镇政府侵占、截留补偿款，继而要求其支付补偿款没有充分的事实依据。第四，青苗补偿费是国家征用土地时，农作物正处在生长阶段而未能收获，国家给予土地实际种养人的一种经济补偿。本案中，在2004年签订《珠海市国家建设用地补偿协议书》后，相关部门并未对赵美文使用的直河进行清场，直至2013年10月23日才签订《清场协议》。赵美文在庭审中也陈述，国土部门没有对其（承包的河道）进行填土，直到2015年2月才进行填土。由此可见，至少在2013年10月23日之前，赵美文仍在使用直河，从事水产养殖，其并未因2004年的”征地”行为产生青苗损失。赵美文主张该时段的青苗损失补偿，没有事实依据。第五，赵美文在2015年5月27日的《申请信》中申请红旗镇政府归还、支付的仅为青苗补偿款，但其在起诉时又提出有关附着物补偿的诉讼请求，超出了原要求红旗镇政府履行义务的申请范围。在之前行政程序未提出过申请的情况下，赵美文直接在本案诉讼中要求红旗镇政府履行支付附着物补偿款的义务，没有法律依据。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵美文的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由赵美文负担。
赵美文不服一审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.红旗镇政府向赵美文支付在2004年征地单位征用赵美文承包河道的青苗及附着物的补偿款共589840元；3.本案一、二审诉讼费用由红旗镇政府承担。主要事实与理由如下：赵美文于1987年11月22日用曾用名赵成彬与红旗矿山分场签订《关于承包河道捕捉鱼虾合同书》，租用地位于红旗镇矿山社区六连的三十亩闸口（地名）至八一（地名）交界的直河和永福围4条排子河。合同期限为1988年1月1日至1990年12月31日止，租用期3年。1990年12月31日合同期满前，赵美文与红旗镇政府重新签订一份承包合同，红旗镇政府还按新合同收取赵美文每年租赁费，证明赵美文与红旗镇政府双方租用合同是合法有效。红旗镇政府在多次信息公开中，隐瞒续签合同和缴交租金的事实，故在2004年征地时，红旗镇政府有意侵占赵美文应得的补偿款，所以没有告知征地、没有支付赵美文应得的征地青苗及附着物的补偿款。红旗镇政府作为一个政府部门一直违法违规隐瞒赵美文所合法承包河道被征用被占用，明目张胆侵占赵美文的青苗及附着物的补偿款。2013年红旗镇政府要收回赵美文承包河道面积共58.76亩，恐吓赵美文如果不签《清场协议》就不给任何补偿，在签订该协议后才知道该片区用地于2004年已征。2014年年底追查2004年征地青苗及附着物的补偿款去向，才发现1993年也征用国赵美文当时使用的河。征地单位在1993年和2004年都与红旗镇政府签订征地协议并支付征地的各项补偿款，而且没有因为征而不用去收回各项补偿款。征地单位（国土局是政府单位）信息公开已表明全额支付所有款项，表明红旗镇政府多次故意侵占、截留和隐瞒赵美文应得征地各项青苗及附着物的补偿款。赵美文多次向国土局信息公开回复表明该征地所有补偿款已付给红旗镇政府，足以证明红旗镇政府侵占赵美文应得的补偿款。为此，请求法院支持赵美文的上诉请求。
红旗镇政府答辩称，（一）青苗补偿费是投入的青苗因征收行为导致正处在生长阶段的农作物未能收获，国家给予土地实际承包人的经济补偿。《关于承包河道捕鱼捉虾合同书》约定的仅是1988年1月1日至1990年12月31日3年间赵美文有权在河道进行捕鱼捉虾，并非将河道承包给赵美文使用。也就是说，赵美文在河道中仅是进行捕鱼捉虾，不存在青苗补偿一说。此外，虽然1993年，因国家建设需要，原珠海市国土局西区分局征收永福围（包括竹围涌）耕地，但直至2010年5月，赵美文仍持续占有竹围涌进行捕鱼捉虾，并未由于征收行为导致赵美文无法收货农作物。赵美文也当庭确认其在1993年以后仍继续使用涉案河道，可见其并未因为1993年”征地”行为实际产生青苗损失，因此一审法院认定赵美文主张1993年的青苗损失补偿没有事实依据正确。（二）《珠海市国家建设征用土地协议书》是原红旗管理区与珠海市国土局西区国土分局，红旗管理区撤销后红旗镇政府仅承接红旗管理区的行政职能，国土部门并未向红旗镇政府支付1993年《珠海市国家建设征用土地协议书》项下的征地补偿款，赵美文主张红旗镇政府侵占、截留青苗补偿款没有依据。因此，请求二审法院依法驳回赵美文的上诉请求。
赵美文在二审中向本院提交如下证据材料：1.用地公告；2.用地确认合同；3.信访事项处理意见书；4.广东省国土资源厅《关于解决历史遗留问题的有关方案的意见》；5.广东省国土资源厅《关于解决历史遗留问题处理结果的批复》；6.珠海市国土资源局《关于红旗农场西片区征地问题的复函》；7.《关于政府信息公开申请的复函》2份；8.《终止土地承包合同的通知》；9.红旗镇政府关于收地综合补贴发放办法；10.关于被收地回复信访事项的答复。
红旗镇政府在二审中未向本院提交新的证据材料。
经审理，本院对一审法院查明的与本院认定有关的事实予确认。
本院认为，赵美文与红旗镇政府之间的本案争议不属于行政诉讼法的受案范围。其一，2004年1月15日《珠海市国家建设用地补偿协议书》的签订主体为作为用地单位的市国土局金湾分局、作为被补偿单位的红旗镇政府、红旗控股公司，红旗镇政府是被补偿单位，而非用地单位。其二，赵美文在本案中请求红旗镇政府向其支付在2004年征用赵美文承包的河道的青苗及附着物补偿款，而红旗镇政府与赵美文之间的法律关系不是基于红旗镇政府履行行政职责、行使行政权力而产生的，是基于赵美文所称的河道承包事实产生的，因河道承包事实而产生的青苗及附着物补偿款争议不属于行政争议。其三，赵美文所称的2004年征用承包河道的青苗及附着物补偿款，即使存在红旗镇政府已领取的事实，此种情形下的青苗附着物及补偿款争议也不属于行政争议的范畴。因此，赵美文提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回赵美文的起诉。对于本案的争议，赵美文可另循途径解决。
综上，一审判决对赵美文与红旗镇政府之间的法律关系认定错误，一审法院受理本案不当，一审判决应予撤销。赵美文的上诉主张不能成立，其起诉应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第98号行政判决；
二、驳回上诉人赵美文的起诉。
上诉人赵美文已预缴的一、二审案件受理费各人民币50元，由珠海市香洲区人民法院、本院分别予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 涂远国
代理审判员 陈 伟
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年十一月二十二日
书 记 员 李 羚