青海省共和县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青2521行初9号
原告周玉贵，男，1946年12月5日出生，共和县村民。
诉讼代理人何青山，青海清致律师事务所律师。
被告共和县恰卜恰镇人民政府，住所地共和县恰卜恰镇贵德东路。
法定代表人陈军，该镇镇长。
第三人吕存录，男，1963年6月26日出生，共和县村民。
原告周玉贵因不服共和县恰卜恰镇人民政府于2015年12月22日作出的恰镇政（2015）256号《关于西台村村民周玉贵与吕存录宅基地纠纷的处理决定》，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院经审理后，于2016年6月13日作出（2016）青2521行初1号行政判决书。宣判后，原告周玉贵不服，向海南藏族自治州中级人民法院提起上诉。海南藏族自治州中级人民法院经审理后，以原审人民法院对程序违法的行政行为作出驳回原告诉讼请求的判决错误为由发回本院重审。本院于2016年10月25日受理后，依法另行组成合议庭于2016年12月20日公开开庭审理了本案。原告周玉贵及其诉讼代理人何青山、被告共和县恰卜恰镇人民政府法定代表人陈军、第三人吕存录到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告共和县恰卜恰镇人民政府于2015年12月22日作出恰镇政（2015）256号《关于西台村村民周玉贵与吕存录宅基地纠纷的处理决定》，该决定认定：周玉贵一家于1960年在现争议地打庄廓一付并居住至1980年，因原西台村分为上下队，要求上下队农户集中居住，因周玉贵属于下队，给周玉贵在214国道路东分配宅基地一付，周玉贵在该地打庄廓盖房并居住至今。同村村民吕存录父亲原居住在周玉贵2**国道路西老庄廓隔壁，2001年父亲搬出后，吕存录将老庄廓平整，开办了空心砖厂。2011年，周玉贵以路西原宅基地为其老庄廓为由，拟按老庄廓南墙为界修建庄廓墙，遂与吕存录发生纠纷。后经村委会、村调委会调解，划定界限处理（调解协议只有一份，周玉贵以拿去复印为由至今未还）。现状为：周玉贵为其两个儿子在路西原老庄廓的基础上各占有宅基地一块，其中大儿子的宅基地面积为0.81亩（现出租给一建材老板），二儿子的宅基地面积为0.76亩（现盖二层楼房居住）。同时，工作组走访周玉贵提供的证明人，几位证明人均表示只能证明周玉贵以前在路西居住过，有一付庄廓，但不能证明庄廓大小等情况。根据以上事实，被告共和县恰卜恰镇人民政府按照《青海省农村宅基地管理暂行办法》第十条的规定，作出如下决定：周玉贵在原宅基地已占有宅基地两块，面积分别为0.81亩和0.76亩，均超出法律规定的宅基地面积标准。周玉贵与吕存录宅基地地界为西城路路边往吕德禄家出行的硬化路北缘以北0至18米段为周玉贵二儿子周生海宅基地，18至38米段为周玉贵大儿子周生仓宅基地，38至78米段为吕存录宅基地，三户宅基地西边边线为山根，东边边线为西城路公路规划红线，考虑到超出面积宅基地是历史形成，超出面积不予追究。当事人如果不服此处理决定，可在30日之内向县人民法院起诉。
原告周玉贵诉称，被告在没有查明事实的情况下作出的决定没有事实依据，不符合《青海省农村宅基地管理暂行办法》的相关规定，应当依法撤销。事实上，1960年原告父亲在恰卜恰镇西台村靠214国道处打庄廓盖房子，之后全家三代人在此居住20年，1980年，全家从此庄廓搬至另一庄廓内居住生活，闲置庄廓由原告管理。2011年底，原告欲在此闲置庄廓地界内修建房屋，在备料过程中吕存录以该地界为其所有为名，千方百计阻挠原告在此卸料，强行将16米×25米地块侵占。被告恰卜恰镇人民政府关于西台村村民周玉贵与吕存录宅基地纠纷的处理决定存在以下四个方面的问题：1、1998年西台村下庄安装自来水，有三户从其原上庄的庄廓中搬下来居住，因此闲置这三副庄廓仍属于这三户，而政府调查认为这三副庄廓应该是上庄的，与事实不符。2、吕存录的父亲吕全寿根本未曾在原告214国道原告老庄廓隔壁居住过。原庄廓为村民代明所有，代明于1983年搬走后，吕存录的姐姐在代明的庄廓内盖了三间房子居住了7、8年后病故，吕存录就将这三间房子拆走，2002年公路局修建环城西路时，吕存录抢先一步，将代明庄廓占为己有，此庄廓有20米长。环城公路完工后，吕存录在此庄廓开办了空心砖厂并借用我与马应寿的地基制作空心砖。2008年我与吕存录发生口角，我便用铁丝网将我们两家的庄廓隔开，以明确界限。政府调查结果与此事实不符。3、2011年我将老宅54米的庄廓地分给了三个儿子，老三周生虎分得20米承包给建材老板，老二周生仓分得18米准备在此盖房子，在备料过程中，吕存录说地是他的，因有界限分明的铁丝网，吕存录自知没有理由便行贿本村村长马生元，马生元受贿后强行将残疾人周生海的16米宅基地没收。政府说是调解解决不是没收，有协议书，而且协议书我拿去复印未归还，这与事实不符。4、镇政府调查组没有体现公平、公正的原则，以《青海省农村宅基地管理暂行办法》关于一户一宅，面积不超过0.675亩的规定，认定我家的3处宅基地面积不符合法律要求，丈量了周生虎的面积为0.75亩、周生仓的面积为0.67亩，但却没敢量吕存录的面积，事实上吕存录的实际面积现达1.8亩，超出法律规定将近三倍。我们父子四人三户、四宅，没有超出法律规定，而吕存录一户三口人现有四宅，政府为何不以法律规定来要求吕存录。2008年3月15日，我向共和县国土局递交了老庄廓申请书，2014年8月28日，填写了农村居民申请庄廓审批表，西台村村委会和恰卜恰镇人民政府在该审批表上加盖了公章，说明村委会和镇政府已确认了我54米的老宅基地，县土地局之所以没有审批是因为从2006年已停止给西台村审批庄廓。显然，吕存录强行侵占周生海16米宅基地的事实清楚。据此，原告请求：1、请求依法撤销共和县恰卜恰镇人民政府恰镇政（2015）256号文件；2、依法确认周玉贵与吕存录宅基地地界以西环城路路边往吕德禄家出行的硬化路北缘起，以北0至18米段为周玉贵二儿子周生仓的宅基地，18至38米段为周玉贵三儿子周生虎宅基地，38至54米段为周玉贵大儿子周生海宅基地，三户宅基地西边边线为山根，东边边线为西城公路规划红线；3、依法判令吕存录给付原告因侵占原告宅基地而造成的损失6万元；4、本案诉讼费由被告承担。
被告共和县恰卜恰镇人民政府辩称，原告现在争议的庄廓地上其二儿子周生仓宅基地占地为0.81亩、大儿子周生海宅基地占地为0.76亩，均已超出法律规定。周玉贵在214国道西台段路东有宅基地一块，为其现居住地，2013年4月17日，周玉贵三儿子将其在周玉贵宅基地后方一块648平方米的宅基地以8万元的价格转卖给本村下西台社的马录，马录又将此地倒卖给民和县农民苏小俊。2011年周玉贵以大儿子周生海的名义将其本人宅基地的东北角以7.2万元的价格倒卖给一化隆人，后此人又以7.1万元的价格将此地倒卖给现居住人韩索么乃。因此，周玉贵及三个儿子均拥有至少一处宅基地，不存在大儿子周生海无宅基地的情况。从我们调查的情况和县纪委对有关西台村村长贪污受贿的调查报告等旁证来看，均能证明村委会对他们之间的矛盾进行了调解，双方达成了协议即维持现状，但原告又反悔，以复印为名将协议书藏匿。因此，原告的诉讼请求没有事实依据。
第三人吕存录辩称，我与原告发生纠纷后，村委会进行了调解，调解结果为我的围墙以外从北到南十五米都划分给了我，还书写了书面的字据，但被原告拿走未还，这十五米至今仍由原告占用，他现在别说将那十五米给我还要划我的院子。镇政府的决定不正确，与事实不符。原告先后倒卖了几付庄廓，还要强占我的宅基地，对此政府和法院不应支持。
在庭审中，被告共和县恰卜恰镇人民政府向本院提交了以下证据，证明其所作行政决定合法：1、共和县纪委共纪发（2015）48号文件《关于反映恰卜恰镇西台村村长马某贪污受贿问题的调查报告》（复印件）第十一项调查情况，证明2011年5月原告周玉贵和吕存录两家的庄廓界限纠纷经西台村调委会调解，双方协商同意将周玉贵长子周生海南北走向的50米地块中划出15米给吕存录，周生海为35米，当时双方在协议书上签字画押，事后周玉贵以复印为名将协议书藏匿，并反悔协议内容。2、被告共和县恰卜恰镇人民政府恰镇政（2015）95号文《关于对西台村村民周玉贵土地纠纷一事的情况说明》（复印件），证明周玉贵和吕存录的庄廓纠纷经西台村村委会调解并达成了协议。3、共和县国土资源局于2015年11月25日作出的《关于对恰卜恰镇西台村村民周玉贵土地纠纷调查情况的说明》（复印件），证明周玉贵所争执的土地面积违反了审批庄廓占地不得超过0.4亩的规定，且现周玉贵已经有一付超过0.4亩的庄廓，再继续申请庄廓用地不合法。4、庄廓出售协议两份、照片一张（复印件），证明原告及他的三个儿子已经每人有一付庄廓，而且还有多余的往外出售。5、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第六十二条和《青海省农村宅基地管理办法》第十条的规定，证明其对本案争议有权作出行政决定，且所作行政决定的内容、程序均符合法律规定。
原告周玉贵为证明其主张成立，向本院提供以下证据：1、庄廓申请和《青海省共和县农村居民申请庄廓审批表》各一份（复印件），证明双方所争议庄廓土地在其2014年8月28日提出补批时西台村村委会和恰卜恰镇府已盖章，且共和县国土局的办事人员也签名确认，说明村集体和镇政府对其庄廓是认可的，本案所争议的土地是周玉贵的老庄廓。2、证人马某的证言，证明双方争议的庄廓原来是周玉贵的，后来吕存录占了周玉贵庄廓的一半。3、证人徐某的证言，证明其和周玉贵原先是同一个村的，1975年搬去它处，争议的地方原来一面是代明的，一面是周玉贵的。
第三人吕存录没有向法庭提供证据。
原告周玉贵对被告提供的1号证据的真实性不持异议，但认为该报告中所述调解书并不存在，因此，不能以这份报告为依据来处理本案。对被告提供的2号证据的真实性不持异议，但其中对所争议土地的具体米数、界线不清楚，说明不了什么问题，不符合证据要求。对被告的3号证据认为应提供原件，该证据中提出的村委会的调解书根本不存在。对被告的4号证据认可，但主张西台村买卖庄廓的现象普遍存在，并非其一人在买卖，原告代理人认为此证据系复印件且与本案无关联。对被告的5号证据中适用的法律即《中华人民共和国土地管理法》六十二条、《青海省农村宅基地管理办法》第十条，认为被告的处理决定中没有适用这些条款，且此案是宅基地的确权和界限纠纷，不是面积的确认，不应适用此条文。
第三人吕存录对被告提供的证据均不持异议。
被告共和县政府对原告周玉贵出具的1号证据不予认可，认为庄廓的审批权力属于县国土资源局，既然该局没有批准原告的申请，那这份审批表就没有效力，不能证明原告所主张的事实，且每付庄廓的面积不能超过0.4亩，而原告的面积已明显超过此规定。对原告的2、3号证据不予认可。
第三人吕存录对原告周玉贵的证据均不予认可。
经本院审理查明，原告周玉贵和第三人吕存录均系共和县恰卜恰镇西台村下西台社村民，二人在214国道路西西台村段均有庄廓，且互为邻居，该两付庄廓均无土地部门的审批手续。2011年，两人因宅基地问题发生了纠纷，西台村村委会进行了调解，但对此次调解结果双方意见不一，第三人吕存录主张双方达成了协议，即周玉贵应从其庄廓中划分15米土地给吕存录，当时还写了协议书，但周玉贵以复印为名将该协议书拿走，后来没有给任何人，也不承认协议内容，这15米土地至今仍被原告占有。原告周玉贵主张当时并未达成任何协议，其也没有拿过所谓的协议书，事实上吕存录强行占用了其16米的庄廓地。2015年，原告周玉贵到相关部门上访，要求确认其庄廓的土地归属。共和县国土资源局、共和县纪委对此问题进行过调查处理，两个部门均认为双方当时在村委会调解时达成了协议，此事应按当时的协议处理。后经共和县人民政府指示，被告共和县恰卜恰镇人民政府经过调查，作出恰镇政（2015）256号《关于西台村村民周玉贵与吕存录宅基地纠纷的处理决定》，该决定书决定：周玉贵在原宅基地已占有宅基地两块，面积分别为0.81亩和0.76亩，均超出法律规定的宅基地面积标准，周玉贵与吕存录宅基地地界为西城路路边往吕德禄家出行的硬化路北缘以北0至18米段为周玉贵二儿子周生海宅基地，18至38米段为周玉贵大儿子周生仓宅基地，38至78米段为吕存录宅基地，三户宅基地西边边线为山根，东边边线为西城路公路规划红线，考虑到超出面积宅基地是历史形成，超出面积不予追究。当事人如果不服此处理决定，可在30日之内向县人民法院起诉。
本院认为，合法的行政行为受法律保护。根据我国行政诉讼法的规定，合法的行政行为应具备下列条件：证据确实、充分；适用法律、法规正确；符合法定程序；不存在超越职权、滥用职权、不履行法定职责的问题；无明显不当等。本案中，被告共和县恰卜恰镇人民政府所作的处理决定在对争议双方的庄廓界限作出裁决后向当事人告知救济途径时载明“当事人如果不服此处理决定，可在30日之内向县人民法院起诉”，但根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，”也就是说法律对自然资源确权的行政裁决的救济途径设定了复议前置程序，如当事人对行政裁决不服，必须先申请复议，对复议决定不服才可以向人民法院提起行政诉讼，而不能未进行复议直接起诉。因此，被告共和县恰卜恰镇人民政府告知当事人行政救济途径错误，未按法律规定告知行政复议权，导致当事人未向共和县政府申请行政复议，而直接向本院提起行政诉讼，剥夺了当事人的行政复议权利，属于行政程序违法，依法应予撤销。被告共和县恰卜恰镇人民政府辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六规定，当事人对有关人民政府就土地所有权和使用权争议所作的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉，该法并没有规定复议程序，故其所作处理决定并无违法之处。虽然土地管理法和行政复议法在当事人行政救济途径的规定上有不同，但根据我国法的效力原则，同位阶的规范性文件法理上适用“新法优于旧法”的原则，因此本案应适用行政复议法的规定，当事人的行政救济途径应适用复议前置程序，即应先向共和县人民政府申请行政复议，如对复议决定不服，可以向法院提起诉讼。故被告的辩解不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销共和县恰卜恰镇人民政府于2015年12月22日作出的恰镇政（2015）256号《关于西台村村民周玉贵与吕存录宅基地纠纷的处理决定》；
二、责令共和县恰卜恰镇人民政府重新作出处理决定。
本案案件受理费50元，由被告共和县恰卜恰镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南藏族自治州中级人民法院。
审判长 王志刚
审判员 王 强
审判员 王秀红
二〇一七年二月十日
书记员 张秀林
本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。