陕西省商洛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）商中行终字第00024号
上诉人（原审原告）徐彩霞，女，生于1949年12月14日，汉族.
被上诉人（原审被告）商洛市公安局商州分局，住所地：商洛市商州区江滨北路东段。
法定代表人樊永生，局长。
委托代理人贾建华，商洛市公安局商州分局民警。
委托代理人雷雪玲，商洛市公安局商州分局民警。
上诉人徐彩霞因与被上诉人商洛市公安局商州分局治安行政处罚一案，不服洛南县人民法院（2015）洛南行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年7月27日登记立案后，依法组成合议庭于2015年9月10日公开开庭进行了审理。上诉人徐彩霞，被上诉人商洛市公安局商州分局的法定代表人樊永生及其委托代理人贾建华、雷雪玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，徐彩霞因反映商州区西街拆迁安置问题到北京市走访，2014年11月7日，徐彩霞被北京市公安局府右街派出所警察盘查控制，同日府右街派出所以“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集”为由，对徐彩霞作出书面训诫书予以训诫，当天徐彩霞被府右街派出所送到北京市马家楼信访救济中心，当天晚上商州区政府维稳接访人员将徐彩霞接回商州后直接送至商洛市公安局商州分局下辖的城关派出所，并向商洛市公安局商州分局报案。商洛市公安局商州分局当即立案、调查，在作出处罚决定前告知了徐彩霞享有陈述申辩权利。2014年11月8日，商洛市公安局商州分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对徐彩霞作出商州公（城）行罚决字（2014）313号行政处罚决定，给予徐彩霞行政拘留十日的处罚，并已执行完毕。徐彩霞不服，提起行政复议，商洛市公安局复议决定维持了该处罚决定。徐彩霞遂向洛南县人民法院提起行政诉讼。
原审判决认为，公安机关依法具有维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民、法人和其他组织合法权益的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，同时《信访条例》第十八条规定，“信访人员用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的场所提出”。本案中，徐彩霞到北京市反映信访事项，应遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，应自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所滞留，徐彩霞于2014年11月7日到北京市中南海周边非信访接待场所进行非正常上访，有府右街派出所出具的训诫书为证，商洛市公安局商州分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，认定徐彩霞非正常上访的行为属扰乱中南海周边公共秩序，对徐彩霞非正常上访的违法行为进行了受理、调查、处罚告知，并依法对徐彩霞作出商州公（城）行罚决字（2014）313号行政处罚决定，所作处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，且在处罚幅度范围内给予处罚，处罚适当，属合法具体行政行为。徐彩霞认为自己没有在中南海周边扰乱公共秩序的违法行为，没有证据和法律依据支持，法院不予采纳。徐彩霞认为北京警方已经训诫过了，商洛市公安局商州分局再次作出拘留十日的行政处罚属一案二罚，对此观点，洛南县人民法院认为训诫是对违法行为人的批评教育手段，并不是《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的处罚种类，府右街派出所对徐彩霞的违法行为进行批评教育，商洛市公安局商州分局对徐彩霞的违法行为作出拘留十日的行政处罚，不属一案二罚情形。徐彩霞认为商洛市公安局商州分局没有管辖权，洛南县人民法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”，由以上规定可见，徐彩霞居住地在商洛市公安局商州分局管辖范围内，故商洛市公安局商州分局对徐彩霞违反治安的行政案件具有管辖权，徐彩霞认为商洛市公安局商州分局无管辖权的理由不能成立。据此，洛南县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐彩霞要求撤销被告商洛市公安局商州分局作出的商州公（城）行罚决字（2014）313号行政处罚决定书的诉讼请求。
宣判后，徐彩霞不服向本院提起上诉，要求1、撤销洛南县人民法院（2015）洛南行初字第00018号行政判决；2、依法撤销商洛市公安局商州分局商州公（城）行罚决字（2014）313号行政处罚决定书。理由是1、上诉人到国家信访局正常反映商州区西街暴力拆迁补偿过程中存在的不公平、暗箱操作，属于合法上访，在上访过程中并未实施任何违法行为。府右街派出所对上诉人的训诫只是对上诉人的善意教导和告诫，不是对上诉人具有违法行为的认定和处罚，被上诉人对上诉人的行政处罚无充分的事实依据。2、被上诉人对上诉人进行行政处罚不符合法律规定，对上诉人在北京市西城区的行为无管辖权。如果北京市公安局西城分局认为上诉人的行为由被上诉人管辖更为适宜，则应按法定程序将本案移交被上诉人管辖。西城区公安分局并未将本案移交，故被上诉人对上诉人进行行政处罚属越权跨管辖区域办案，程序严重违法。3、被上诉人对上诉人的行政处罚无充分的事实依据，处罚适用了法律上限，显失公平。4、被上诉人对上诉人作出的拘留十日的行政处罚程序严重违法。
被上诉人商洛市公安局商州分局未提供书面答辩意见，庭审中辩称一审判决正确，应予维持。理由是：1、上诉人到中南海周边地区非信访接待场所非法上访，扰乱公共秩序，违法行为事实清楚。2、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被上诉人对本案有管辖权。北京市公安局西城分局府右街派出所将对上诉人的训诫书通过商洛驻京办事处交给了被上诉人，已经将本案进行了移交。3、被上诉人对上诉人的处罚在法律规定的量罚范围内，不存在显失公平的情况。4、受案登记表、行政处罚告知书等可以证明被上诉人不存在程序违法问题。
本院二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件外，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。从方便教育和执行考虑，本案由上诉人居住地的公安机关即被上诉人商洛市公安局商州分局进行管辖更为适宜和妥当，故上诉人认为商洛市公安局商州分局没有管辖权的理由不能成立。被上诉人提交的《训诫书》上注明是“移交联”，加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所公章，系北京市公安局西城分局府右街派出所针对上诉人的行为作出的，客观真实。训诫书中明确载明被训诫人即上诉人的身份情况，发生地点为“中南海周边”，训诫书还注明“以上内容已通过广播、展板等形式向该人告知宣读，该人无异议”，并有承办民警签名，该训诫书与商洛市驻京劝返工作组证明、徐彩霞询问笔录、刘二龙询问笔录、谢锋涛询问笔录等证据相互印证，能够证实上诉人到中南海周边地区非信访接待场所非正常上访的事实。上诉人提供的西城公安局（2015）第700号徐彩霞登记回执及西公（2015）第832号政府信息不存在告知书仅能证明上诉人在北京市没有违法或犯罪的记录，并不能证明其在北京没有违法行为。故上诉人认为其没有在中南海周边非信访接待场所非正常上访与事实不符，本院不予支持。上诉人在北京非正常上访期间正值APEC会议召开前夕，APEC会议是国际性的重大经济活动，北京市对中南海周边等地区的公共秩序有更高要求，上诉人的非正常上访行为已经扰乱了中南海周边地区正常的公共秩序，情节较重，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予上诉人拘留十日处罚，系在法律规定幅度内量罚，因此上诉人认为被上诉人对其的行政处罚过重、显失公平的理由不能成立。被上诉人经调查取证，事先告知了对上诉人的拟处罚内容，听取上诉人的陈述意见后作出行政处罚，程序符合法律规定，因此上诉人认为被上诉人对其行政处罚程序违法的主张亦不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐彩霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 方学民
审 判 员 周世安
代理审判员 张 瑞
二〇一五年九月十二日
书 记 员 张春妮