安徽省利辛县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）利行初字第00024号
原告：利辛县百货大楼有限责任公司。
地址：利辛县人民路208号（原63号）。
法定代表人：高歌华，公司经理。
委托代理人：王维礼，北京锦略律师事务所律师。
被告：利辛县商务局。
地址：利辛县城南人民南路。
法定代表人：秦勇，局长。
委托代理人：孙宝田，安徽文州律师事务所律师。
原告利辛县百货大楼有限责任公司诉被告利辛县商务局商务行政侵犯公司自主经营、财产权利一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月2日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票。本院组成合议庭于2014年10月10日公开开庭审理了此案。原告的委托代理人王维礼；被告的委托代理人孙宝田均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月21日，被告利辛县商务局作出《利辛县商务局通知》（以下简称“通知”）。通知内容：1、百货大楼有限责任公司应全力配合审计部门工作，真实详细提供审计部门所列的财务账目；2、在百货大楼归属权没界定清楚期间，百货大楼有限责任公司已收的大楼房屋租赁费（116.5万元）暂由县商务局作代管封存。（户名：利辛县市场服务中心，开户行：中国农业银行股份有限公司利辛县支行，帐号：12×××17）。
被告利辛县商务局在法定期限内向本院提供了作出具体行政行为时的证据、依据。
第一组证据（事实）：
一、《证明》和利体改字（1998）第006号文件各一份；
证明目的：被告认为，1）、原百货大楼改制时采用的是先股后租的形式；2）、原百货大楼的经营场所，资产有偿租给原告，租期从1998年起为15年；3）、租赁经营期间原告替原百货大楼所还的债务，从原百货大楼资产中扣除；
二、利辛县百货大楼有限责任公司章程一份、验资报告；
证明目的：被告认为，1）、该公司的股东全部是自然人；2）、该公司的注册资本为50万元，没有国有资产；
三、社会保险费申报表
证明目的：被告认为原百货大楼的印章一直由原告使用；
四、养老保险费票据
证明目的：被告认为原告缴纳职工养老费时一直使用利辛县百货大楼和国有企业的名义。
第二组证据（程序）：信访材料一份
证明目的：被告认为该通知是因为原告单位职工多年信访引起政府重视，县政府于2014年7月21日召开百货大楼信访处置协调会，会议决定了该《通知》的内容。
原告利辛县百货大楼有限责任公司诉称：一、被告认定“百货大楼归属权没界定清楚”与客观事实不符。1998年，原利辛县百货大楼根据阜改指字（97）001号《关于在全市企业中加快推进股份制和股份合作制的实施意见》、利改指字（97）第001号《关于在全县企业中大力推行股份合作制的决定》，在利辛县人民政府以有关部门的指导下，成立了百货大楼改制领导小组。在完成评估、清产核资等一系列工作之后，利辛县政府以利改字（1998）第006号《关于同意设立利辛县百货大楼有限责任公司的批复》的批准，由高歌华等人出资，以偿债的方式受让原百货大楼全部资产和负债，依法设立了利辛县百货大楼有限责任公司。原告不但不存在“百货大楼权属没有界定清楚”的问题。而且资产与债务相抵，原百货大楼还欠300多万元的债务。该等债务根据上述改制文件，也应当由政府财政资金解决。但是，利辛县政府至今没有解决，该债务仍然由原告承担。2014年3月21日，被告以利财（2014）44号通知要收回原百货大楼由其监管，利辛县政府以经利复决字（2014）14号《行政复议决定书》撤销该通知。现在，被告又以“百货大楼权属没有界定清楚”为由，重新做出违法的具体行政行为。
二、被告无权“代管封存”原告的合法收入
原告利辛县百货大楼有限责任公司系自然人出资、依法设立的企业法人，是合法经营的市场主体，对其财产依法享有占有、使用、收益、处分的权利。《中华人民共和国公司法》第五条第二款规定，公司的合法权益受法律保护，不受侵犯。任何政府及其职能部门不得违法干预企业经营自主权，侵犯企业的财产权。因此，被告“代管封存”原告的合法收入系滥用职权，违法公司法的规定。
三、被告没有实施“代管封存”的法定职权
被告“代管封存”原告的房屋租赁是一种行政强制措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。但是，被告的职能中并没有“代管封存”民营企业合法权益的法定职权，所以，其做出的具体行政行为是越权行政。
四、被告无权要求原告提供审计账目
根据《中华人民共和国审计法》关于审计机关职责和权限的规定，原告是自然人出资成立的民营企业，没有国有以及其他经济成分，不在国家审计机关审计的职责和权限范围内。被告无权要求原告实施提供账目、审计的权力，其做出的具体行政行为违反了《中华人民共和国审计法》的规定。
五、被告的具体行政行为没有事实和法律依据。
被告做出的行政行为没有任何依据，既没有引用任何法律条文，也没有说明任何事实理由。违反了行政机关作出具体行政行为必须具有明确的事实和具体的法律依据，根本不具有具体行政行为的法定条件。
综上所述，被告做出的具体行政行为侵犯了原告的自主经营权、财产权，实施“代管封存”的行政强制措施没有法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（二）（三）（七）项，第五十四条第二项第1、2、3、4、5目的规定，请求法院依法撤销被告于2014年7月21日作出的，侵犯原告经营自主权利、财产权利的通知并由被告承担本案的诉讼费用。
原告在庭审中向本院举出的证据：
1、利辛县商务局《通知》
证明目的：原告认为被告利辛县商务局作出的《通知》侵犯了原告自主经营的权利，侵犯原告财产权利的具体行政行为的事实。
2、利财字（2014）44号《关于收回利辛县百货大楼有限责任公司租赁使用的国有资产的通知》
3、利复决字（2014）14号《行政复议决定书》
上列证据的证明目的：原告认为被告曾以利财字（2014）44号通知作出的，侵犯原告的财产权利的具体行政行为，经原告申请，利辛县政府复议决定撤销的事实。
4、阜改指字（97）001号《关于在全市企业中加快推进股份制和股份合作制的实施意见》
5、利改字（97）第001号《关于在全县企业中大力推行股份制和股份合作制的决定》
6、利改字（1998）第006号《关于同意设立利辛县百货大楼有限责任公司的批复》
上列证据的证明目的：作为国有企业的原利辛县百货大楼，已经依据改制政策主体消灭；依据改制政策，作为民营企业的原告合法成立；原告取得原百货大楼资产的合法条件“谁出资谁所有”
7、利会评（1997）第043号《利辛县百货大楼资产评估报告》
证明目的：原告认为高歌华等人成立原告利辛县百货大楼有限责任公司时，接受了原百货大楼的资产和经营债务。债资相抵，原百货大楼是负资产。
8、《验资报告》
证明目的：原告认为高歌华等94人出资设立利辛县百货大楼有限责任公司的事实。
被告利辛县商务局未提交书面答辩状，但在庭审中辩称，该《通知》不是具体行政行为，原告应属于国有资产，没有侵犯原告的经营权、财产权。
经庭审质证，原告对被告提供的证据均提出异议，因被告提供的证据均无原件。认为被告提供的第一组证据1、2系原告的工商登记档案复印件，且不能确定与原件相符，该证据不是一个完整的工商登记，该份工商登记档案资料已篡改、删减，不符合证据的要件，不能作为证据使用；认为，第一组证据3、4没有表明其来源及形成的时间；被告提供的第二组证据信访人的请求系复印件，不能作为作出具体行政行为的证据、依据。被告对原告提供的证据予以辩驳，认为，被告对原告提供证据2、3、5、8均无异议，对证据1、6、7真实性无异议证明目的有异议。对证据4，没有原件不予质证。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据原告均提出异议本院不予采信。被告对原告提供的证据2、3、5、8无异议，本院予以采信。
经审理查明：1998年按照上级文件指示精神，推行股份制和股份合作制改革，高歌华等94人共同出资50万元成立了利辛县百货大楼有限责任公司。2014年7月21日，利辛县商务局给利辛县百货大楼有限责任公司下发了《通知》。
另查明，2014年3月21日，被告和利辛县财政局以利财（2014）44号《通知》收回原百货大楼的国有资产，由利辛县商务局监管，利辛县政府于2014年5月7日作出利复决字（2014）14号《行政复议决定书》撤销了该《通知》。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条的规定，具体行政行为应当包括四个方面的构成要件：一是作出的主体必须是具有国家行政职权的机关和组织，它包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织；二是其内容必须与行使职权有关；三是必须针对特定的事项不能反复使用；四是必须是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。具有这四个方面构成要件的行为，同时不属于《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条第二款规定，不属于人民法院行政诉讼的受理范围的行为，就应当认定是可诉的具体行政行为。本案中，被告利辛县商务局作出的《通知》，应是可诉的具体行政行为。根据《中华人民共和国公司法》第五条规定：公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。公司的合法权益受法律保护，不受侵犯。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（二）、（三）、（七）项，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十八条，被告利辛县商务局侵犯了原告利辛县百货大楼有限责任公司自主经营权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第1、2、3目的规定，判决如下；
撤销被告利辛县商务局于2014年7月21日作出的《利辛县商务局通知》。
本案受理费五十元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 李 亚
审 判 员 周文利
人民陪审员 程 侠
二〇一四年十一月二十六日
书 记 员 张凤娇
附相关法条：
《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
行政诉讼法第十二条规定的行为；{1、国防、外交等国家行为；2、行政法规等制定、发布具有普遍约束力的决定、命令；3、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；4、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。}
公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
调解行为以及法律规定的仲裁行为；
不具于强制力的行政指导行为；
驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
《中华人民共和国公司法》
第五条公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。公司的合法权益受法律保护，不受侵犯。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民法院受理公民、法人或者其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》
第十八条股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第二款具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；