浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终809号
上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地金华市光南路836号。
法定代表人施美红，区长。
委托代理人汪齐波，金华市国土资源局金东分局工作人员。
委托代理人陈胜，浙江思大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴瑞琪(曾用名吴瑞其)，男，1957年6月5日出生，汉族，住金华市金东区。
委托代理人陈旭丽，金华市真理法律服务所法律工作者。
原审被告金华市国土资源局，金华市双龙南街818号。
法定代表人楼东江，局长。
委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。
吴瑞琪诉金华市金东区人民政府（以下简称“金东区政府”）土地行政撤销一案，金华市中级人民法院于2016年6月22日作出（2015）浙金行初字第102号行政判决。金东区政府不服，向本院提起上诉。本院于2015年8月2日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人金东区政府的副区长吕献及委托代理人汪齐波、陈胜，被上诉人吴瑞琪及委托代理人陈旭丽，原审被告金华市国土资源局的副局长蔡华及委托代理人章小岚到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告吴瑞琪曾用名吴瑞其，其在金华市××东区××村有用地面积32.76平方米的房屋一处，原金华县土地管理局于1992年5月20日向其发放了（金县）17集建（1992）字第1812号集体土地建设用地使用证（以下简称1812号土地证）。1999年8月，原告吴瑞琪就其在岭三村已建成的另一处占地72平方米房屋呈报《农村私人建房用地呈报表、土地登记、确权发证审批表》，并将1812号土地证交给金华市金东区岭下镇人民政府土管部门工作人员。2001年8月20日，被告金东区政府对原告吴瑞琪在岭三村已建成的另一处占地72平方米房屋准予登记发证。同日，被告金东区政府以他人填写签名的《注销土地登记申请、审批表》，并以“该户房屋根据村镇规划需要已拆除，同意申报注销”为由注销了1812号土地证。另查明，1812号土地证所载土地上的房屋至今未拆除。
原审法院认为，本案争议的焦点问题是：一、被告金东区政府注销1812号土地证的行政行为是否合法；二、原告吴瑞琪提起诉讼是否已超过起诉期限；三、被告金华市国土资源局的被告主体是否适格。关于焦点问题一，被告金东区政府辩称其注销登记是根据“一户一宅”的法律规定注销旧证核发新证。本院认为，被告金东区政府提供的《注销土地登记申请、审批表》中的内容及签名并非原告吴瑞琪所写，被告金东区政府也未能提供有效证据证明系原告吴瑞琪委托他人书写并已将注销登记情况告知原告吴瑞琪，因此，不能认定注销登记是依原告吴瑞琪本人的申请作出。从本院已查明的事实来看，原告吴瑞琪在岭三村确有两处房屋，注销登记的同日被告金东区政府向原告吴瑞琪核发了另一处房屋的集体土地建设用地使用权证，但被告金东区政府在《注销土地登记申请、审批表》中注明的注销登记事由并非其辩称的根据“一户一宅”的法律规定注销旧证，而是基于“该户房屋根据村镇规划需要已拆除”，但该房屋至今尚未拆除。综上，被告金东区政府作出的注销登记行为主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，该注销登记行为应予撤销。关于焦点问题二，本院认为，注销土地登记是涉不动产具有直接处分性的行政行为。如前所述，本案所涉注销登记行为并非依原告吴瑞琪本人的申请作出，被告金东区政府也未将注销登记情况予以告知，本案起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起二十年，故原告吴瑞琪提起的诉讼没有超过起诉期限。关于焦点问题三，被告金华市国土资源局并非作出本案行政行为的行政主体，其被告主体不适格，应当驳回原告对其的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，判决：一、撤销被告金东区政府作出的注销1812号土地证的行政行为；二、驳回原告吴瑞琪对被告金华市国土资源局的起诉。
金东区政府上诉称：一、一审认定事实有误。一审法院以《注销土地登记申请、审批表》中的内容及签名并非上诉人所写，注销登记事由并非其辩称的根据“一户一宅”的法律规定，而是基于“该户房屋根据村镇规划需要已拆除”，但该房屋至今尚未拆除为由，撤销该注销登记行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”之规定，被上诉人吴瑞琪建新房申办新土地证之时应该知晓应以“旧房拆除”、“旧证注销”为前提；同时，被上诉人主动将1812号土地证交给政府土管部门工作人员，此行为应推断为其对“旧证注销”是知情的，并且该行为可视为委托申请注销。同时，本案还应结合当时基层工作的法制环境及农村工作特有的传统习惯，许多事务由村镇干部代办。对于注销登记，权利人权利丧失之后往往怠于提出注销登记申请。在此情况下，行政机关有权基于法定条件依职权注销登记。国家土地管理局《土地登记规则》第五十八条规定：“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书。”“一户一宅”与“村镇规划需要”并不冲突，村镇规划包含土地、建设管理诸要求。所以，一审判决对此问题的认定既脱离实际又欠全面。二、“旧房未拆除”不能否定“注销登记”行为的合法性。纵然，“旧房未拆除”行政机关却在新建用地呈报表上认定“已拆除”并颁发新证，有违事实；但行政机关工作人员的这种过错不可能去否定事实上“新房已建”这一客观事实；同时，“旧房注销”而“旧房未拆除”，应属“违法建筑”处于违法持续状态。对于被上诉人来说，取得新地新证，则意味着“旧房”应拆、“原地”交回集体、“旧证”注销。对于行政管理则因“旧房”未拆即一直处于违法状态之事实，应予强制拆除。一审判决不能以这种违法状态反而认定“注销登记”违法；逻辑上存在不当。综上，请求二审法院撤销一审判决,发回重审或改判,确认上诉人注销1812号土地证的行政行为合法有效。
吴瑞琪在法定期限未提交书面答辩意见，庭审中答辩称:上诉人称答辩人建新房申办新土地证应该知晓以旧房拆除、旧证注销为前提，答辩人是1999年上交土地使用权证的，当时一户一宅的政策并未实施，所以吴瑞琪根本不可能知晓。上诉人所称的“委托申请注销”一说，没有任何证据证明，注销后也没有履行告知义务，致使答辩人到2015年才得知被注销这一事实。一审法院认定事实正确，适用法律无误。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
金华市国土资源局在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：答辩人对上诉人的上诉请求、事实和理由没有异议，答辩人并不是注销涉案土地证的行政主体，一审判决针对答辩人的内容合法有据。
庭审中，各方当事人围绕上诉人金东区政府对被上诉人吴瑞琪名下1812号土地证作出的准予注销登记的行为是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，除上诉人吴瑞琪呈报72平方米房屋《农村私人建房用地呈报表、土地登记、确权发证审批表》并上交1812号土地证的时间应为“1998年12月”，非原审认定的“1999年8月”外，对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，针对原审判决第二项，即驳回被上诉人吴瑞琪对原审被告金华市国土资源局的起诉，各方当事人均无异议，本院予以确认。被上诉人吴瑞琪原在金华市××东区××村拥有占地32.76平方米房屋一处，并于1992年5月20日取得了1812号土地证。1998年12月1日，被上诉人就其在该村已建成的另一处占地72平方米的房屋补办建房用地审批和土地登记手续,上诉人金东区政府于2001年8月20日准予登记发证，同时对1812号土地证批准注销登记。虽然上述32.76平方米土地的《注销土地登记申请、审批表》上“吴瑞琪”的名字非被上诉人本人所写，但72平方米土地的《农村私人建房用地呈报表》“现有房屋处理情况”栏填写了“拆除32.76平方米”；金华市××东区××村村民委员会2001年8月17日出具的《证明》载明被上诉人户“原有住房32.76平方米，现已拆除”，并经所在镇土地管理所、镇政府签字、盖章确认；《注销土地登记申请、审批表》“经办人意见”栏签署了“该户房屋根据村镇规划需要，已拆除，同意申报注销”。上述证据相互印证，证明被上诉人申请72平方米的建房用地审批属于拆旧建新，即拆除32.76平方米土地上的旧屋，建造占地72平方米的新屋，符合《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。因此，自上诉人批准被上诉人72平方米建房用地之日起，被上诉人即丧失了对32.76平方米宅基地的使用权，符合注销土地登记的实质条件。被上诉人在申请72平方米建房用地的同时上交1812号土地证的行为表明其对此是明知的。至于被上诉人实际并未拆除32.76平方米土地上的房屋，并不影响人民法院对被诉注销登记行为合法性的判断。根据《土地登记规则》（1995年修改）第五十六条至五十八条的规定，注销登记包括依申请注销登记和依职权注销登记两种。据此，即使被上诉人不申请注销登记，上诉人也可依职权注销登记。故涉案《注销土地登记申请、审批表》中“吴瑞琪”的名字非被上诉人本人书写不影响被诉注销登记行为的法律效力。综上，上诉人金东区政府作出被诉注销登记行为具备事实和法律依据，并无不当。故本院对被上诉人提出要求确认被诉注销登记行为无效的诉讼请求不予支持。但上诉人在作出被诉注销登记行为后未通知上诉人，程序存在瑕疵，本院在此予以指正。原审法院以《注销土地登记申请、审批表》的内容及签名并非被上诉人本人所写，以及其中所记载的注销登记事由是房屋已拆除，而实际上房屋尚未拆除为由，认定被诉注销登记行为主要证据不足，并判决予以撤销，认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项和第六十九条之规定，判决如下：
一、维持金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第102号行政判决第二项。
二、撤销金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第102号行政判决第一项。
三、驳回被上诉人吴瑞琪的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由被上诉人吴瑞琪负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 韦若莎