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赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行初61号
原告夏铁芹，住内蒙古自治区宁城县。
委托代理人赵瑾，内蒙古大宁律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城玉龙大街。
法定代表人孟宪东，系市长。
委托代理人郭伟。
委托代理人王景双，内蒙古昭乌达律师事务所律师。
第三人宁城县人民政府。住所地：内蒙古自治区宁城县天义镇哈河大街。
法定代表人马占国，系县长。
委托代理人刘海扬。
委托代理人王国庆。
第三人王秀云，住内蒙古自治区宁城县。
委托代理人高景伟，内蒙古全兴律师事务所律师。
原告夏铁芹不服被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）于2016年1月28日作出的赤政复决字[2015]235号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，向本院提起诉讼。本院于2016年5月6日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。原告夏铁芹及其委托代理人赵瑾，被告赤峰市政府的委托代理人郭伟、王景双，第三人宁城县人民政府（以下简称宁城县政府）的委托代理人王国庆，第三人王秀云的委托代理人高景伟到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
被告赤峰市政府于2016年1月28日作出赤政复决字[2015]235号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，主要内容为：经审理查明，申请人（王秀云）与第三人（夏铁芹）系婆媳关系，申请人为婆婆，第三人为儿媳妇。涉案土地证所在土地位于天义镇沙坨子社区（原沙坨子村）一组，系集体土地。2011年12月14日，第三人向被申请人（宁城县政府）提交《土地登记申请书》，载明土地登记申请人为夏铁芹，权属性质为集体，使用权类型为划拨，土地用途为住宅用地，批准面积为200平方米，实际面积为282.8平方米，超占面积82.80平方米。申请登记的依据为宁政土发（2007）43号文件和村证明，所在图幅号为01-28-197，宗地四至为东至墙中线邻李占成、南至墙外皮邻道、西至为墙中线邻刘玉英、北至墙外皮邻空地，在地籍调查表上有李占成和刘玉英签字。
另查明，2008年12月30日，被申请人向各乡镇人民政府下达了《关于对宁城县2007年度农民建宅占地的批复》（宁政土发[2007]43号），同意各乡镇在土地利用总体规划和村镇规划确定的范围内，占用本乡镇所属本村组集体耕地30.3亩，集体非耕地15亩，作为全县各乡镇2007年度127户农民建宅用地。件后附《2007年（天义镇）农建宅名单》，其中载有一户姓名为夏铁芹，村组为沙坨子村一组，非耕地面积为0.3亩，备注栏中注有“拆迁”。2010年8月16日，天义镇沙坨子社区向天义镇国土所出具“兹有我社区一组夏铁芹有一处宅基地，是2008年大宁路拆迁时由上级重新审批的，现前去你处办理土地使用证，情况属实，请办理为盼”证明一份。2011年12月12日，沙坨子村居委会向天义镇国土资源所出具“我村一组夏铁芹的宅基地经你所调查核实，共超占土地面积82.80平方米，此宅基地超占部分没有占道并与邻居无争议，经村组同意将超占地块划归该户作为宅基地使用”的证明一份。
本机关受理本案后，根据案情需要，向派出所调取了申请人与第三人的户籍证明，其中载明，申请人为农业家庭户口，住址为沙坨子村社区居委会一组；第三人为非农业家庭户口，住址为天北社区居委会五组。同时沙坨子社区居委会出具证明，内容为“王秀云系沙坨子社区一组居民”；宁城县广播电视中心出具证明，内容为“夏铁芹为我单位职工，全额事业编”。
本复议机关认为：首先，申请人系沙坨子社区（原沙坨子村）一组居民（原村民），农业家庭户口，其认为被申请人为第三人颁发的《集体土地使用证》所涉土地是其多年居住的老宅，并认为该证的颁发侵犯其合法权益，有权向发证机关的上一级机关申请行政复议，其复议申请人主体适格。且其申请符合行政复议法及其实施条例规定的其他受理条件，应予受理。其次，涉案土地为集体建设用地，集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”之规定，法律对集体建设用地使用权的主体有较为严格的限制，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权。其他单位或个人进行建设，需要使用集体土地，必须经过征用，使之转为国有土地之后才能取得使用权，即国有土地使用权。也就是说，第三人只有是本集体经济组织成员方可经依法批准使用农民集体所有的土地建设住宅。本案中，第三人系城镇户口，且为宁城县广播电视中心全额事业编，非农村村民，不符合取得沙坨子村集体建设用地使用权的条件。第三人进行建设需要使用土地的，应依法申请使用国有土地。而被申请人提供的地籍档案显示，第三人为沙坨子村一组农民，被申请人据此为其审批建宅用地，这与事实不符，且于法无据。因此，该发证行为认定事实不清，证据不足，应予撤销。决定：撤销被申请人为第三人颁发的图幅号为01-29-197的《集体土地使用证》。
被告赤峰市政府在法定期限内提交了以下证据、依据：证据1、《土地登记申请书》、宁城县人民政府出具的《关于对宁城县2007年度农民建宅占地的批复》（宁政土发[2007]43号）、天义镇沙坨子社区居委会于2010年8月16日向天义镇国土所出具的证明一份、《地籍调查表》、沙坨子社区居委会于2011年12月12日向天义镇国土资源所出具的证明一份。以证明原告夏铁芹在地籍档案、宁城县政府出具的批复农民建宅名单、沙坨子社区出具的证明中均显示记载其为沙坨子村一组农民，涉案土地位于天义镇沙坨子社区一组，系集体土地。证据2、《赤峰市人民政府行政复议委员会办公室文件》（赤政复委调[2016]1号）、王秀云的户籍证明、夏铁芹的户籍证明、天义镇沙坨子社区居委会出具的证明。以证明王秀云为沙坨子社区居委会一组的农业家庭户口，夏铁芹为天北社区居委会五组的非农业家庭户口。证据3、宁城县广播电视中心出具的证明。以证明夏铁芹为宁城县广播电视中心全额事业编职工。证据4、《行政复议答复通知书》及送达回证。以证明于2015年11月2日受理复议申请，并通知宁城县政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据5、《第三人行政复议通知书》及送达回证。以证明依法通知夏铁芹作为第三人参加行政复议。证据6、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证。以证明依法对本案进行了延期审理。证据7、行政复议决定书送达回证。以证明依法作出复议决定并进行了送达。
原告夏铁芹诉称，被告赤峰市政府作出的赤政复决字[2015]235号《赤峰市人民政府行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误。第三人王秀云主体不适格，并非土地的权利人或利害关系人，无权在本案中主张权利；原告支付土地使用费后取得土地使用权，通过审批程序办理土地权属登记；涉案土地并非第三人王秀云老宅，涉案土地在原告2007年购买之前无建筑物，原告建房后一直无人居住；宁城县政府为原告颁发的集体土地使用证适用法律正确；被告赤峰市政府复议决定适用法律错误，未对发证依据的《关于对宁城县2007年度农民建宅占地的批复》（宁政土发[2007]43号）作出实质性处理迳行撤销原告的土地证。故请求撤销被告赤峰市政府赤政复决字[2015]235号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。
为证实上述事实，原告提交了以下证据：证据1、宁集用（2011）字第128197号集体土地使用证。以证明原告依照法定程序，提交了完整的办理土地登记的手续，符合登记条件取得此证。证据2、土地转让费单据（复印件）。以证明原告是支付了转让费而取得该土地使用权，并非依据农村户口取得的。
被告赤峰市政府答辩称，宁城县政府为夏铁芹颁发的《集体土地使用权证》的行为认定事实不清，证据不足，应予撤销，被告作出的被诉决定程序合法。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序适当，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人宁城县政府答辩称，涉案土地在登记程序、内容上均无过错，应撤销被诉复议决定。
第三人宁城县政府提交了以下证据：《土地登记申请书》、宁城县人民政府出具的《关于对宁城县2007年度农民建宅占地的批复》（宁政土发[2007]43号）、天义镇沙坨子社区居委会于2010年8月16日向天义镇国土资源所出具的证明一份、《地籍调查表》、沙坨子社区居委会于2011年12月12日向天义镇国土资源所出具的证明一份。以证明原告权属来源是依据宁城县人民政府宁政土发[2007]43号批复，为原告颁发土地证程序合法。
第三人王秀云陈述称，被诉复议决定合法有效，应驳回原告诉讼请求。
第三人王秀云未提交证据。
经庭审举证、质证，对被告赤峰市政府提交的证据，原告发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，对证明目的有异议。原告取得土地使用权并非依据农村户口这一身份权利取得，而是根据原土地法的规定，县级政府可以对集体土地补偿征用后批准个人占用集体土地而取得。对证据2，真实性无异议，但该证据中显示的王秀云、夏铁芹的户籍证明不能证实王秀云对该住宅具有所有权，也不能证明原告对该土地使用权取得没有依据。对其他证据无异议。第三人宁城县政府发表如下质证意见：对证据1，真实性无异议，对证明目的有异议，证明了宁城县政府按照土地登记管理办法，依据申请书、土地来源证明为原告颁发土地使用证的程序合法。对证据2，与登记行为无关联。对其他证据无异议。第三人王秀云发表如下质证意见：对真实性均无异议，可以证明原告身份有瑕疵。
对原告提交的证据，被告赤峰市政府发表如下质证意见：对证据1，认为取得有瑕疵，不符合土地登记管理办法以及行政许可法、土地管理法的规定，原告身份是城镇户口，而非沙坨子1组村民。对证据2，认为是复印件，且取得宅基地是依据申请被许可的行政行为而非买卖行为，买卖集体土地不具有合法性，同时该证据与复议行为无关联。第三人宁城县政府对原告提交的证据无异议。第三人王秀云发表如下质证意见：与被告的质证意见一致，且集体土地使用权的取得方式为划拨，现金收入单据不具有法律效力。
对第三人宁城县政府提交的证据，原告无异议。被告赤峰市政府认为《关于对宁城县2007年度农民建宅占地的批复》（宁政土发[2007]43号）没有依法公告，对外没有发生效力。第三人王秀云认为原告不符合申报土地的条件，争议土地的申报主体是王秀云。
本院对证据确认如下：对被告赤峰市政府、原告夏铁芹、第三人宁城县政府提交的证据，因各方当事人对真实性均无异议，故确认其真实性。
经审理查明，原告夏铁芹为宁城县广播电视中心全额事业编职工，居住于内蒙古自治区宁城县天义镇天北街道五组。2007年11月5日，夏铁芹向宁城县天义镇沙坨子社区居民委员会支付了45000元用于购买涉案土地使用权。2011年12月14日，第三人宁城县政府为原告夏铁芹颁发了宁集用（2011）字第128197号集体土地使用证，证内记载：土地使用者为夏铁芹，坐落于天义镇沙坨子社区一组，地号197，图号01-28-197，用途为住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为贰佰点零零平方米，实际占地282.80平方米。被告赤峰市政府受理第三人王秀云提出的撤销夏铁芹土地使用证的复议申请后，于2016年1月28日作出赤政复决字[2015]235号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，以夏铁芹并非涉案土地所在集体经济组织成员为由，决定撤销涉案《集体土地使用证》。原告夏铁芹不服，以涉案土地使用权为其支付相应价款而取得为由向本院提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，涉案权属证书为集体土地使用权证书，而集体建设用地使用权是指农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的规定，集体建设用地使用权的主体一般只能是本集体经济组织及其所属成员，其他单位或个人进行建设需要使用集体土地时，必须申请使用国有土地。本案中，原告夏铁芹系城镇户口且为宁城县广播电视中心全额事业编职工，并非沙坨子社区这一集体经济组织成员，不符合取得沙坨子社区集体建设用地使用权的条件，其取得集体建设土地使用权的行为违反上述法律规定。同时第三人宁城县政府为原告夏铁芹颁发集体土地使用权证的地籍档案中记载的原告夏铁芹为沙坨子村一组农民亦与事实不符。被告赤峰市政府关于宁城县政府为原告颁发集体土地使用权证的行为认定事实不清、证据不足而应予撤销的认定并无不当。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告夏铁芹的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。邮寄送达费140元，由原告、被告、二第三人各负担35元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 王建华
人民陪审员 丁玉芳
二〇一六年八月十五日
书 记 员 苏 赫