江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣01行终12号
上诉人（原审原告）舒世明，男，汉族，1955年11月6日生，住址：江西省南昌市青云谱区。
委托代理人李学锋，江西洪城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市青云谱区人力资源和社会保障局，地址江西省南昌市青云谱区广州路268号，统一社会信用代码证11360104736392211X。
法定代表人徐敏，该局局长。
委托代理人彭文华，该局副局长。
委托代理人梁年萍，江西赣兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，地址南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人郭安，南昌市人民政府市长。
委托代理人应小雨，南昌市人民政府法制办公室复议应诉处工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师所服务所律师。
上诉人舒世明诉被上诉人青云谱区人力资源和社会保障局（以下简称青云谱人社局）行政审批及被上诉人南昌市人民政府（市政府）驳回行政申请复议决定一案，不服南昌市青云谱区人民法院（2016）赣0104行初12号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人舒世明及其委托代理人李学锋，被上诉人青云谱人社局委托代理人及行政机关负责人彭文华、委托代理人梁年萍，被上诉人市政府委托代理人应小雨、董峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，原告舒世明于1972年8月进入街道开办的集体所有制企业南昌市青云谱区五金厂工作（后改名为南昌市五金容器厂），1986年12月被正式招补为该厂集体所有制工人，工作至退休。在原告舒世明档案记载，1982年4月27日的《城镇集体所有制单位职工登记表》中，现工作单位审查意见栏：南昌市青云谱区五金厂1982年4月25日盖章签署意见：“该同志自72年8月进厂至82年4月15日一直在本厂工作事实”；同年4月27日，主管部门南昌市青云谱区生产服务合作联社盖章审查意见为：“经审核，该同志于1972年8月进五金厂”；同年4月28日，南昌市青云谱区劳动服务公司盖章核定意见：“经核定：该同志从72年8月1日起参加工作。根据赣政发（1980）163号文件规定，其工龄从79年7月1日开始计算”；且该登记表1985年10月22日的备注内容为：“该同志已办理就业登记，根据省政府赣政发（1980）163号文件规定，可享受有关工龄计算、调动、工资、劳保、工种粮等待遇。其工龄应从本公司核定的时间开始计算”。1986年8月25日，原告舒世明的《补办职工在城镇集单位工作期间的工龄审批表》中，原工作的城镇集体单位审核意见栏：南昌市青云谱区五金厂审核意见为：“经查实，舒世明同志是72年8月1日至85年12月1日在我单位工作，在此期间，均由我单位发放工资，具有工资发放表可查，中间没有间断工作时间”；南昌市青云谱区劳动服务公司盖章审批意见：“经核定：该同志自79年7月1日起参加工作。根据赣政发（1980）163号文件规定，其工资从79年7月1日至85年12月30日在城镇集体单位工作，其在城镇集体单位工作的工龄，按照省政府赣政发（1980）163号文件规定，核定为6年零6月”。1986年12月15日，原告舒世明被核准招为大集体职工。2015年11月，原告舒世明到达法定退休年龄，被告青云谱区人社局对原告舒世明《企业职工退休待遇核定表》作出审批，同意办理退休，核定原告舒世明参加工作时间为1979年7月。原告舒世明认为，其自1972年8月至2015年11月退休一直在该厂工作从未间断，按照江西省劳动局（80）赣劳险字第009号文件，应按1972年8月起计算工龄。原告舒世明不服，向被告青云谱区人社局提出异议，因未得到书面答复，于2016年8月11日向被告南昌市人民政府申请行政复议，同年9月28日，被告南昌市人民政府作出洪府复字[2016]226号驳回行政复议申请决定书，驳回申请人舒世明的行政复议申请。故原告舒世明提起行政诉讼，请求判决被告青云谱区人社局重新核算原告舒世明的退休工龄，并增发6年11个月的工资待遇；撤销被告南昌市人民政府行政复议决定书。
原审认为，被告青云谱区人社局依法具有对本辖区退休职工工龄待遇审批认定的行政职权，其审批认定退休职工工龄待遇时应当以退休职工工作档案记载的情况为基础，以相关法律法规和政策为依据。原告舒世明的工作档案能够证明，原告舒世明1972年8月至2015年11月一直在该厂工作。期间，1982年4月28日和1986年8月25日，经南昌市青云谱区劳动服务公司依据赣政发（1980）163号文件规定二次核定，原告舒世明的工龄从1979年7月1日开始计算。1986年12月，原告舒世明被该厂招补为集体所有制工人至2015年11月30日到达法定退休年龄。被告青云谱区人社局根据档案材料和相关法律法规、政策规定审核认定原告舒世明参加工作时间为1979年7月。本案的争议焦点是，被告青云谱区人社局未对原告舒世明1972年8月至1979年6月的工作时间作为其退休连续工龄审核认定，适用法律法规和规范性文件是否正确。江西省人民政府文件赣政发（1980）163号《关于进一步做好城镇待业青年安置工作的通知》“三、为了支持和鼓励城镇待业青年到街道集体生产、服务单位就业，到农村就业，根据中共中央、国务院中发（1979）51号文件精神，结合我省的实际情况，现对就业安置工作中几个涉及到政策性的具体问题作如下规定：1、城镇待业青年参加城镇街道集体生产、服务单位工作（包括城镇、街道、居委会、劳动服务公司、劳动服务站、企业事业单位和城镇待业青年联合举办的，下同），其工龄从中共中央、国务院中发[1979]51号文件下达时，即从一九七九年七月起计算（在此以前工作的时间不算工龄）。今后，他们被招收到全民和大集体工作的，其在城镇街道集体生产、服务单位工作期间的工龄，应计算为连续工龄。”该文件的颁布是对当时城镇待业青年参加城镇街道集体生产、服务单位工作的职工如何计算工龄的规定，能够作为被告青云谱区人社局审核认定原告舒世明退休工龄的法律依据。原告舒世明档案记载其从1972年8月1日起参加工作，当时审批部门南昌市青云谱区劳动服务公司按赣政发（1980）163号文件规定，在1982年4月28日和1986年8月25日二次作出核定原告舒世明工龄从1979年7月1日开始计算，符合规范性文件规定，此时，对原告舒世明工龄起始的时间已经予以确认。原告舒世明及其代理人提出，赣政发（1980）163号文件颁布不久，江西省劳动局出台了（80）赣劳险字第009号文件《关于城镇待业青年和上山下乡知识青年参加集体所有制单位工作的工令计算几点说明的通知》明确指出：“省人民政府赣政发（1980）163号文件规定：城镇待业青年参加城镇街道集体生产、服务单位工作，其工龄从中共中央、国务院中发[1979]51号文件下达时，即从一九七九年七月起计算（在此以前工作的时间不算工龄）。但在执行中，有些问题不够明确，现根据省委赣发（1980）176号文件精神，作如下说明；二、城镇待业青年参加城镇街道、居委会、劳动服务公司办的，国营企业支持办的，自愿组织起来办的合作经济组织中工作的和城镇郊区举办以知青为主的独立核算的集体所有制场（个）队农工商联合业留（厂）队、企业就业的，都可计算工龄”。认为该文件的发布是对赣政发（1980）163号文件在执行中的“在此以前的工作时间不算工龄”规定的修正，（80）赣劳险字第009号文件发文在后，规格高于赣政发（1980）163号文件，被告青云谱区人社局审核退休待遇时适用法律错误，应以（80）赣劳险字第009号文件确立原告舒世明从1972年8月1日起连续计算工龄。本院认为，（80）赣劳险字第009号文件说明二，是针对赣政发（1980）163号文件“城镇待业青年和上山下乡知识青年参加集体所有制企业工作的，其在城镇街道集体生产、服务单位工作期间”相关表述中涉及工作单位范围比较简单不够具体全面，使得执行起来有困难而提出的具体解释，并非对该类人员工龄计算起始年份（即从一九七九年七月起计算（在此以前工作的时间不算工龄）加以修改。原告舒世明及其代理人的上述观点系对（80）赣劳险字第009号文件的理解错误。本案中，原告舒世明虽自1972年8月至退休一直在该厂工作，但对于工龄的计算有相关文件规定，并非是将其参加工作的所有时间全部计算为工作工龄。被告青云谱区人社局根据原告舒世明的工作档案记载，依据相关文件规定审核其从1979年7月开始计算工龄并无不当，对原告舒世明及其代理人认为被告青云谱区人社局适用法律错误的观点，本院不予采纳。综上，被告青云谱区人社局对原告舒世明作出的《企业职工退休待遇核定表》，审核其从1979年7月开始计算工龄的事实清楚，证据确凿，适用行政法规和规范性文件正确，程序合法。被告南昌市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条规定受理了原告舒世明的行政复议申请，并经审查后，于法定时间内作出《驳回行政复议申请决定书》，程序正确，本院对二被告的行政行为应予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下:驳回原告舒世明的诉讼请求；案件受理费50元，由原告舒世明负担。
上诉人诉称,一审判决、复议机关决定，适用法律错误。青云谱人社局审核上诉人的退休待遇适用163号文，而不适用赣劳险字第009号文和适用赣府发（1999）14号文，却未按14号文工龄规定办系适用法律错误。市政府在对上诉人提出退休工龄法律适用问题的实体审查中，照搬青云谱人社局的答辩意见，予以维持。上诉人因此提出撤销诉讼。对（80）009号文明确注明“都可计算工龄”，肯定了工龄的实际工作年限为整，排除了163号文界定的“1979年以前参加工作的，职能从1979年起算，以前工龄不计算”的规定，若009文只是对工作单位范围进一步的全面解释，何必扯到工龄的问题，为此，一审法院驳回上诉人的请求，适用法律错误。请求二审法院依法撤销青云谱区人民法院（2016）赣0104行初第12号判决书；依法撤销市政府洪府复字【2016】226号复议决定书；依法判决变更青云谱人社局对上诉人退休待遇中核定的1979年7月参加工作，变更核定为1972年8月参加工作，并增加上诉人6年11个月工龄计发退休待遇。
被上诉人青云谱人社局辩称，一、上诉人的原始材料中可以很清楚的获悉，上诉人的工龄应从1979年7月1日开始计算，青云谱人社局无权予以重新调整并起算。二、上诉人认为要从72年开始计算工龄是其对政策的误读。赣政发（1980）163号第三条第一项已非常明确了工龄的起算时间是从1979年7月起算。同时（80）赣劳险字第009号文件与省政府163号文并不矛盾，该文件所做的两点说明只是对“城镇待业青年”和“城镇待业青年所参加的哪些类型的工作单位可以计算工龄”进行了解释，而这些没有推翻省政府关于工龄起算时间的规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人市政府辩称，（80）赣劳险字第009号文件与赣政发（1980）163号文件并不矛盾，因为在（80）赣劳险字第009号已经明确了工龄的起算时间是从1979年7月计算，该文件所作的两点说明只是对城镇待业青年和城镇待业青年所参加的哪些类型的工作单位可以计算工龄进行了解释，并没有推翻赣政发（1980）163号文件关于工龄起算时间的规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审期间三方当事人均未提交新的证据，二审查明的事实与一审基本一致。
本院认为，江西省劳动局出台的（80）赣劳险字第009号文件中已经指出了因为江西省人民政府文件赣政发（1980）163号《关于进一步做好城镇待业青年安置工作的通知》中规定：城镇待业青年参加城镇街道集体生产、服务单位工作，其工龄从中共中央、国务院中发[1979]51号文件下达时，即从一九七九年七月起计算（在此以前工作的时间不算工龄）在执行过程中有些问题不够明确所以根据省委赣发（1980）176号文件精神，做出了说明：一、城镇待业青年是指：1、过去按政策批准留城的知识青年；2、批准回城的知识青年；3、城镇中学毕业生；二、城镇待业青年参加城镇街道、居委会、劳动服务公司办的，国营企业支持办的，自愿组织起来办的合作经济组织中工作的和城镇郊区举办以知青为主的独立核算的集体所有制场（个）队农工商联合业留（厂）队、企业就业的，都可计算工龄，上山下乡知识青年，在社办企业和独立核算的集体所有制场（厂）对以及农工商联合企业就业的，也可以计算工龄”。由上述规定可知，正是由于赣政发（1980）163号中“城镇待业青年”和“城镇待业青年参加城镇街道集体生产、服务单位工作”在执行中存在内容不明确的问题，所以江西省劳动局出台的（80）赣劳险字第009号文件对此进行了更加详细的规定，明确了城镇待业青年的具体内容和城镇待业青年参加城镇街道集体生产、服务单位工作包括城镇待业青年参加城镇街道、居委会、劳动服务公司办的，国营企业支持办的，自愿组织起来办的合作经济组织中工作的和城镇郊区举办以知青为主的独立核算的集体所有制场（个）队农工商联合业留（厂）队、企业就业的。而不是对一九七九年七月起计算（在此以前工作的时间不算工龄）的变更。上诉人认为（80）赣劳险字第009号文件中“都可计算工龄”是对城镇待业青年工龄起始年份即一九七九年七月起计算（在此以前工作的时间不算工龄）加以修改，是对该文件的理解错误，所以对其上诉理由不成立，本院不予支持。据此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判；
案件受理费50元，由上诉人舒世明承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 晶
代理审判员 王宏瑞
代理审判员 罗锦戎
二〇一七年四月五日
书 记 员 吴 毓