安徽省蚌埠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖03行终58号
上诉人（一审原告）邳州市视享广告有限公司，住所地江苏省邳州市运河镇亚都花园（建设路）。
法定代表人曹莉，该公司总经理。
委托代理人高立永，江苏大运河律师事务所律师。
委托代理人王婧，江苏大运河律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）水利部淮河水利委员会，住所地安徽省蚌埠市东海大道3055号。
法定代表人肖幼，该委员会主任。
委托代理人徐旭，水利部淮委会工作人员。
委托代理人马在伟，江苏义行律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国水利部，住所地北京市西城区白广路二条2号。
法定代表人陈雷，该部部长。
委托代理人倪鹏，水利部政策法规司处长。
委托代理人邱宝昌，北京市汇佳律师事务所律师。
上诉人邳州市视享广告有限公司（以下简称视享广告公司）诉被上诉人水利部淮河水利委员会（以下简称淮委会）、中华人民共和国水利部（以下简称水利部）行政许可一案，不服安徽省蚌埠市蚌山区人民法院（2016）皖0303行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人视享广告公司的委托代理人王婧，被上诉人淮委会的委托代理人徐旭、马在伟，被上诉人水利部的委托代理人倪鹏、邱宝昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2015年6月1日，原告视享广告公司申请被告淮委会批准在京杭运河大桥建设高立柱广告牌。原告提交了《关于报请审查高立柱广告牌工程建设方案的申请》、工程总平面布置图、广告牌工程现场清理承诺函、申报基本情况、工程设计图。2015年8月5日，被告淮委会对原告的申请及提交的材料作出了淮委沂局许通[2015]24号《关于邳州市滩上京杭运河特大桥两侧设立广告牌工程水行政许可申请补正通知书》，主要内容为：视享广告公司，申报材料存在项目建设位置不具体、设计图纸不全、有关安全计算内容不详等问题，不满足水行政许可受理要求，需要补正以下材料：一、完善项目申请文件，项目申请文件未对拟建项目的具体位置进行界定，申请文件应加注单位的发文字号，申请文件内容应明确广告牌具体建设数量和地理坐标。二、补充完善项目设计文件，1.为确保河道防洪、航运交通及项目自身安全，拟建项目应委托具有资质的单位编制设计文件。2.设计文件应按照有关规程规范编制。3.为确保河道防洪安全及拟建设广告牌自身安全，设计单位除应核算广告牌在各种受力作用下自身结构安全外，还应分析不同组合洪水河道滩地冲刷情况，并根据冲刷计算成果复核广告牌基础埋深，计算过程及成果汇入设计文件中，设计文件应加盖设计单位印章、提供设计资质复印件。4.提供广告牌建设位置处上下游一定范围内河道现状实测平面图，广告牌处河道断面图，并在图上标明广告牌具体位置。三、广告牌在具体选址时应充分考虑对第三人水事合法权益的影响，应与有关建设（管理）单位进行沟通和联系。2015年11月20日，原告视享广告公司未按淮委沂局许通[2015]24号《补正通知书》补正材料，只是重新提交了邳视享[2015]10号《关于报请审查邳州市滩上京杭运河特大桥两侧设立广告牌工程建设方案的函》。2015年11月26日，淮委会又作出了淮委沂局许通[2015]34号《关于邳州市滩上京杭运河特大桥两侧设立广告牌工程建设方案材料的复函》，继续要求原告补正淮委沂局许通[2015]24号《补正通知书》中的材料。2015年12月7日，原告又向被告淮委会申请公开淮委许可[2009]38号邳州市天马广告有限公司在中运河建设广告牌的工程，以及连云港明达广告传媒有限公司在新××××段建设广告牌的相关材料。2015年12月22日，被告淮委会作出淮委公开告知[2015]3号《政府信息公开告知书》，认为原告申请公开的内容，既不属于被告应当主动公开的政府信息，也不属于原告根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取的政府信息。之后原告对被告淮委会作出的淮委沂局许通[2015]24号《补正通知书》、淮委沂局许通[2015]34号《复函》、淮委公开告知[2015]3号《政府信息公开告知书》均不服，于2016年1月6日向被告水利部申请复议。2016年4月13日，被告水利部作出水复议决[2016]2号《行政复议决定书》，撤销了淮委会作出的淮委沂局许通[2015]34号《复函》，维持了淮委沂局许通[2015]24号《补正通知书》和淮委公开告知[2015]3号《政府信息公开告知书》。2016年5月10日，被告淮委会作出淮委许可[2016]40号《不予水行政许可决定书》，主要内容为：“视享广告公司：本机关收到你公司申请在邳州市滩上京杭运河特大桥两侧建设广告牌工程的有关材料，经审查，申报材料不符合法定条件和标准，不满足水行政许可受理审查要求。本机关已在法定的期限内书面告知你公司需要补正的申请材料，你公司明确表示拒绝对有关材料进行补正。鉴于现有申报材料存在项目设计文件不规范、深度不够、图纸不全、缺少有关安全计算内容等问题，本机关无法确定该项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当、是否妨碍行洪安全等，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款，水利部《水行政许可实施办法》第三十二条第（二）项，水利部、国家计委《河道管理范围内建设项目管理有关规定》第五条、第六条，淮委会《淮河流域河道管理范围内建设项目管理办法》第五条、第十二条、第十六条，决定不予水行政许可。”原告视享广告公司不服，向被告水利部申请行政复议，被告水利部于2016年7月22日作出水复议决字[2016]8号《行政复议决定书》，主要内容为：“申请人提交的6件建设高立柱广告牌工程的申请材料，缺少可行性研究和防洪影响相关内容，不满足该行政许可的批准要求。被申请人依据《行政许可法》第三十八条第（二）项规定，作出不予水行政许可决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：维持被申请人作出的淮委许可[2016]40号《水利部淮委会不予水行政许可决定书》。”原告不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销被告淮委会作出的淮委许可（2016）40号《不予水行政许可决定书》及被告水利部作出的水复议决字（2016）8号《行政复议决定书》。
一审法院认为，被告淮委会系原告申请建设广告牌项目所属河道的主管机关，依据原告的申请作出行政行为是被告的法定职责。原告于2015年6月1日申请在邳州市滩上京杭运河特大桥两侧设立广告牌的建设项目，根据修改前的《中华人民共和国防洪法》第二十七条的规定，建设跨河、穿河等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。本案中，被告淮委会对原告提交的项目申请及材料经初步审查，认为不具备许可条件，依法作出淮委沂局许通[2015]24号《关于邳州市滩上京杭运河特大桥两侧设立广告牌工程水行政许可申请补正通知书》，内容详细、明确。但原告收到该《补正通知书》后未按要求提交补正材料。被告淮委会根据原告提供的申请材料，对原告申请的建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当、是否妨碍行洪安全进行审查，但被告淮委会根据原告提交的申请材料无法确定原告申请的广告牌建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当、是否妨碍行洪安全等，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款，水利部《水行政许可实施办法》第三十二条第（二）项的规定，作出不予水行政许可决定。证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告水利部受理原告的复议申请后，作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邳州市视享广告有限公司的诉讼请求。
视享广告公司上诉称，1.淮委会要求上诉人提供广告牌对应位置的地质勘探资料、施工方案及施工组织设计等属于超越职权行为。根据《中华人民共和国防洪法》第二十七条的规定，淮委会的审批权限为前置审批，应先由淮委会对建设方案进行审查，然后才能报相关部门审批可行性研究报告，在可行性研究报告未审批时，无从谈及勘察及初步设计等。淮委会在其前置审批环节就要求上诉人提供在可行性研究报告审批后才能办理的地质勘探资料、施工方案及施工组织设计等，属于超越法律职权。2.水利部在行政复议决定中认为上诉人申请材料缺少可行性研究内容的认定没有法律依据。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004］20号），投资体制改革后，政府对项目监管发生了根本性变化，从原来的审批制改为审批制、核准制、备案制同时并行的体制，对实施核准制和备案制的项目，不再审批可行性研究报告。3.淮委会要求上诉人征求徐州港邳州港区以及滩上京杭运河大桥两单位意见，违反法律法规的规定，淮委会认为该项目影响第三人水事合法权益没有事实和法律依据。一审判决对淮委会此做法是否合法未予认定或提及，遗漏了上诉人要求对此做法予以认定违法并撤销相关行政许可决定的诉讼请求。4.淮委会要求上诉人核算广告牌在各种受力（包括自重和风荷载）作用下自身结构安全的行为没有法律依据。广告牌的安全应当属于案件部门和设计部门、建设部门重点审查的内容。淮委会提供的《申办指南》中第六条关于申请材料要求的内容中也没有明确必须提供关于建设项目自身安全的核算内容。一审判决未对淮委会此做法是否合法未予认定或提及，遗漏了上诉人要求对此做法予以认定违法并撤销相关行政许可决定的诉讼请求。5.一审法院认为淮委会根据上诉人提交的申请材料无法确定所申请的广告牌建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当、是否妨碍行洪安全等，没有事实依据。综上，一审法院错误理解并适用法律，认定事实的主要证据不足，并且遗漏了上诉人要求认定淮委会部分行政行为违法的认定，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销淮委会淮委许可［2016］40号《水利部淮委会不予水行政许可决定书》、水利部水复议决字[2016]8号《行政复议决定书》。
淮委会答辩称，1.一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持原判。2.一审法院对本案作出了（2016）皖0303行初57号行政判决与（2016）皖0303行初57号裁定，上诉人在上诉状中提出的理由更多针对的是裁定，但上诉人对裁定没有提出上诉且该裁定已经发生法律效力，故涉及裁定的内容不属于本案审查范围。
水利部答辩称，1.同意淮委会的答辩意见。2.水利部对淮委会作出的不予许可的决定内容及程序依法进行了审查，淮委会的不予许可行为符合法律规定。3.水利部作出的行政复议决定内容和程序均符合法律规定。4.水利部向法院提交了15份认定事实的证据、12份作出行政行为的依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉人的上诉请求。
一审中，视享广告公司提供了18份证据，淮委会提供了18份证据，水利部提供了27份证据，以上证据均随卷移送本院。一审判决对相关证据分析认定符合法律规定，本院予以确认。本院对一审判决认定的案件事实予以确认。
二审另查明，视享广告公司在一审起诉时，一并要求撤销淮委沂局许通[2015]24号《关于邳州市滩上京杭运河特大桥两侧设立广告牌工程水行政许可申请补正通知书》，判决淮委会依法受理、审查批准《关于报请审查高立柱广告牌建设方案的申请》（[2015]3号）。一审法院于2017年4月10日对该诉讼作出（2016）皖0303行初57号行政裁定，裁定驳回视享广告公司的起诉。该裁定已经生效。
本院认为，淮委会作为案涉流域水行政主管机关，具有流域内水行政管理职能，对视享广告公司申请在邳州市滩上京杭运河特大桥两侧建设广告牌的申请有作出相应行政行为的法定职责。淮委会《沂沭泗水利管理局直管河道管理范围内中、小型建设项目水行政许可申办指南》载明了相应建设项目行政许可的审查依据、主办单位及部门、建设项目类型、审查权限及范围、工作流程及程序、申请材料要求、办理时限、申办文件例文等内容，其中第六条“申请材料要求”第（二）项“建设方案审查”列明了申请时须提供的6类文件：1.申请文件；2.建设项目所依据的文件；3.建设项目设计河道管理范围部分的工程建设方案，可行性研究报告及有关图纸（包括项目所在地流域河段工程相对位置图、总平面图、纵、横断面图、地质剖面图等图纸），拟采取的防洪影响补救措施；4.防洪评价报告（内附专家评审意见及签名表）；5.有关承诺文件；6.取水工程提供取水许可批准文件；排污口提供环保部门批准文件；边界工程应提供有关协议。视享广告公司向淮委会提出书面申请，拟在江苏省邳州市赵墩镇滩上村中运河滩上大桥两侧滩地上设立高立柱广告牌8座，申请书附件为：1.高立柱广告牌工程总平面布置图；2.关于高立柱广告牌工程现场清理复原的承诺函；3.广告牌工程项目申报基本情况；4.单柱双面广告牌工程设计。淮委会审查后认为申请材料不符合要求，要求视享广告公司予以补正。视享广告公司仅补正项目申请文件，对其他材料不予补正。淮委会认为根据视享广告公司提供的申请材料无法确定其所申请的广告牌建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当、是否妨碍行洪安全等，作出不予水行政许可决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。水利部受理视享广告公司对上述决定的复议申请后，依照法定程序进行了复议并送达，复议程序合法。
视享广告公司上诉提出的提供广告牌对应位置的地质勘探资料、施工方案及施工组织设计问题，核算广告牌在各种受力（包括自重和风荷载）作用下自身结构安全问题，以上问题在淮委会作出的不予水行政许可决定所适用依据中均已规定；关于可行性研究报告问题，淮委会作出的不予水行政许可决定所适用依据中亦已规定，且水利部在庭审中称要求提供可行性研究报告，是要求涉河项目在审批之前做可行性研究报告，但报告最后是否经过审批不是水行政部门的职能。关于征求第三人意见问题，淮委会在庭审中称提供第三人意见有利于其作出许可决定，若没有提供，其也可征求第三人意见，第三人意见不是决定是否给予水行政许可的决定性因素。
综上，视享广告公司的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邳州市视享广告有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾 倩
审判员 姚利华
审判员 陶 义
二〇一七年九月十四日
书记员 曾乐乐
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。