江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣01行初20号
原告邰祥祖，男，1962年3月12日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被告南昌市东湖区人民政府，住所地：南昌市东湖区三经路699号，统一社会信用代码11360102014517027L。
法定代表人高辉红，区长。
行政机关负责人委托代理人王麒麟，区征收办主任。
委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师。
委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师。
被告南昌市人民政府，住所地南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人郭安，市长。
委托代理人应小雨，市政府法制办复议应诉处工作人员。
委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。
原告邰祥祖与被告南昌市东湖区人民政府（以下简称东湖区政府）、南昌市人民政府（以下简称南昌市政府）房屋行政征收及行政复议一案，于2017年2月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月28日公开开庭审理了本案。原告邰祥祖及其委托代理人纪召兵，被告东湖区政府行政机关负责人的委托代理人王麒麟及单位委托代理人黄玲娟，被告南昌市政府委托代理人应小雨、董峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邰祥祖诉称,2016年10月13日，被告东湖区政府作出东征字[2016]第15号《南昌市东湖人民政府房屋征收决定书》并予以公告，原告的房屋位于东湖区××单元××室，在征收范围之内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）（以下简称《征收条例》）等法律法规之规定，原告认为，被告东湖区政府作出此房屋征收决定不符合征收的实体要件并且违反了正当法定程序，违法作出征收决定，应撤销该征收决定。为了维护原告的合法权益，根据《行政复议法》之规定，原告特向被告南昌市政府提起行政复议，2017年1月4日，原告收到被告南昌市政府作出的洪府复字[2016]388号《行政复议决定书》，复议维持了被告东湖区政府作出的行政征收决定。原告不服该行政复议决定，诉之法院，请求依法撤销被告东湖区政府作出的东征字[2016]第15号《南昌市东湖人民政府房屋征收决定书》；依法撤销被告南昌市政府作出的洪府复字[2016]388号《行政复议决定书》；本案诉讼费由被告承担。
原告邰祥祖提供的证据如下：
证据一、居民身份证；证明原告身份情况。证据二、《房屋所有权证》、《公证书》；证明原告对涉案房屋有合法的所有权。证据三、《申请东湖2016年度广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目政府信息公开的回复》；证明洪发改投字[2016]31号文件不是建设项目批准文件，涉案地块并没有建设项目的立项批准文件。证据四、《南昌市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告（赣国土资网交地[2017]AM018号）》；证明涉案征收地块其用途为商业利益的建设项目。证据五、《关于房屋征收补偿方案（征求意见稿）的联名意见书》；证明涉案征收范围内有140户（半数以上）被征收人对征收补偿方案（征求意见稿）提出了异议，被告东湖区政府应当组织听证会，听取被征收人对补偿方案的意见。证据六、《目录》；证明被告东湖区政府在行政复议程序中向复议机关提交的证据情况。证据七、《房屋征收决书》、《行政复议决定书》；证明被诉行政行为。
被告东湖区政府答辩称，征收决定书系东湖区政府根据《征收条例》及相关规范性文件的规定依法作出的。根据南昌市政府2016年2月发布的《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅字〔2016〕68号）精神，答辩人于2016年3月开始启动东湖广场北路周边地块房屋征收工作。2016年3月24日，南昌市发展和改革委员会立项同意东湖广场北路周边地块改造项目开展前期工作；4月5日，南昌市国土资源局确认该改造项目用地符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》；4月6日，南昌市城乡规划局确认该改造项目规划建设符合《南昌市城市总体规划》要求；4月7日，答辩人组织区发改、规划、国土、城建、房管、财政、民政、征收办等部门并邀请部分区人大代表，区政协委员对项目《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）进行了论证；9月2日，东湖住房保障和房产管理局会同东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处在征收范围内张贴《房屋征收预告书》及《房屋征收补偿方案》（征求意见稿），广泛征求被征收人的意见，至10月11日共收书面修改意见6份；9月17日，在房屋征收范围内被征收人通过自行协商和多数选定的方式未确定评估机构的前提下，由被征收人随机抽签选定了房屋评估机构；10月11日，答辩人出具社会稳定风险评估报告，从项目的合法性、合理性、可行性及安全性四个方面进行了论证，并制定了处置方法；10月12日，被答辩人召开了第67次政府常务会议进行了讨论研究，全面审议了下达《征收决定书》的法定条件，包括：补偿方案是否修改到位、补偿资金及安置房是否到位、社会风险及如何化解、《征收决定书》的形式要件是否具备等与征收工作相关的一系列问题，最终通过了东湖住房保障和房产管理局提出的《关于下达东湖广场北路周边地块旧城改造项目房屋征收决定书的请示》；10月13日，答辩人作出对东湖广场北路周边地块改造项目规划红线范围内国有土地上的房屋实施征收的决定，并将《征收决定书》在征收范围内进行了公告，公告附《房屋征收补偿方案》，同时告知了行政复议及行政诉讼权利等事项。《征收补偿方案》提供了就地、异地（九龙湖）和货币补偿三种安置补偿方式，安置房的用途、面积以及就地安置户型，明确增加18000元/户用于补贴临时安置补偿以及临时过渡期限及逾期临时安置补偿的计算标准。综上，答辩人认为，原省政府大院在省政府搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，需对原省政府大院实施规划调整。答辩人依法对省政府大院一号、二号地块进行规划调整、实施旧城改造的过程中，依法履行了《征收条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第二十一条的法定程序，答辩人作出的《征收决定书》符合相关法律法规规定。原告要求撤销《征收决定书》，缺乏事实和法律依据，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东湖区政府提供的证据如下：
第一组证据：1、房屋预征收公告、征收补偿方案（征求意见稿）及张贴图片；2、张贴报名参与评估公司照片一组、评估公司报名名单、抽签选取评估公司现场录像、照片一组、公布抽签选定评估公司照片一组、公布评估价照片一组；3、房屋征收公告、《东湖区人民政府房屋征收决定书》东征字[2016]第15号、征收补偿方案、安置房屋户型图及张贴图片。证明东湖广场北路周边地块房屋征收工作所有程序符合法律规定，征收决定依法在征收范围内公布，2016年10月13日向全体被征收人公告送达了东征字[2016]第15号房屋征收决定。第二组证据：4、南昌市人民政府办公厅《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）的批复》（洪府厅字）（2015）91号）；5、南昌市人民政府《关于印发南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准的通知》（洪府发（2012）2号）；6、南昌市人民政府办公厅《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅抄字（2016）68号）；7、南昌市发展和改革委员会《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作的通知》（洪发改投字（2016）31号）；8、南昌市城乡规划局《关于确定东湖2016年度广场北路周边城市棚户区（旧城）改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规字（2016）173号）及附图；9、南昌市国土资源局《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复意见》（洪国土资函（2016）158号）；10、建设项目社会稳定风险评估报告；11、资金证明；12、南昌市东湖旧城改造工作指挥部《东湖2016年第一轮城市棚户区（旧城）改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）论证会会议纪要》（综办会议纪要（2016）8号）。证明东湖广场北路周边地块下达房屋征收决定合法，征收范围经过批准，符合法律规定。第三组证据：13、《关于印发省政府大院一号二号地块土地收储及出让有关工作协调会议纪要的通知》（赣府厅字（2015）67号）；14、《关于加快推进省级老办公楼和省政府大院一号二号地块搬迁置换工作的通知》（赣府厅明（2016）17号）；15、《关于老营房飞机库旧址异地迁移保护的批复》（赣府字（2016）91号）；证明省政府大院在省政府及各职能部门搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民和社会发展的需要，根据《城乡规划法》的规定，对省政府大院有计划、分步骤地组织实施城乡规划，即对省政府大院一号、二号地块进行规划调整，实施旧城改造。补偿方案中确定的就地安置房屋建设地块中不可移动文物保护点可以异地迁移保护，不影响安置房建设。
被告南昌市政府辩称，一、东湖区政府于2016年10月13日作出的《房屋征收决定书》（东征字〔2016〕第15号）程序正当，于法有据。（一）东湖区政府作出的房屋征收决定符合相关法律法规规定。（二）原告主张东湖区政府作出房屋征收决定违反法定程序，侵犯其申辩权和知情权的理由不能成立。原告主张有140户被征收人于9月20日联名对征收决定和征收补偿方案提出意见，东湖区政府应当组织进行听证。而东湖区政府称原告所谓的“联名信”只是由少数被征收人递交的，上面的签名是否本人所签、签字人是否是房屋所有权人都难以核查，而且还存在本人不在南昌市居然也有签名的情况。因此，东湖区政府认为“联名信”并不能体现出被征收人的真实意思，不能反映出多数被征收人对房屋征收决定以及征收补偿方案存有异议，因而未组织进行听证并无不当。（三）原告主张东湖区政府征收补偿方案违反法律规定，侵犯其合法财产权益的理由不能成立。东湖区政府在征收补偿方案中提供了两种安置补偿方式，原告就此提出产权调换房屋的位置、户型、面积以及房屋评估价格明显低于市场价、临时安置补偿费的问题，因本案主要是对东湖区政府房屋征收决定的审查，原告所提上述问题是在房屋征收决定之后就补偿问题而实施的相关行为，不在本案审查范围之列。况且《征收条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，原告对征收补偿方案有异议并不等同于其合法权益受到侵害。（四）原告主张东湖区政府借旧城改造之名行商业开发之实，征收目的违法的理由不能成立。原告提出《征收条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，可以决定征收房屋，但本次征收地区不属于旧城区改建范围。《征收条例》第八条列举了可以实施房屋征收的5种情形，第（六）项还作了概括性规定，即因法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。原省政府大院在省政府搬迁后，其作为省政府及各职能部门办公的规划作用已经消失，为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，势必要对原省政府大院实施规划调整，此次东湖区政府首先对省政府大院一号、二号地块进行规划调整、实施旧城改造，符合法律规定。二、答辩人行政复议程序符合法律规定。综上所述，请求法院依法驳回原告诉请。
被告南昌市政府提供的证据如下：
证据一、行政复议申请书。证据二、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书。证据三、东湖区政府行政复议答复书。证据四、行政复议决定书。证据五、行政复议文书送达凭证。证明南昌市政府履行行政复议职责符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告东湖区政府第一组证据2中照片的真实性、合法性不予认可，对第一、二组证据的其他证据的真实性及关联性予以认可，合法性不予认可。对第三组证据真实性认可，合法性、关联性有异议。被告南昌市政府对被告东湖区政府的证据的三性均无异议。原告对被告南昌市政府证据的真实性无异议，对其合法性有异议。被告东湖区政府对被告南昌市政府证据的三性均无异议。被告东湖区政府对原告证据一、二、七的三性均无异议，对证据三、四、六的真实性、合法性无异议，对证据五的三性均不予认可。被告南昌市政府对原告证据的一、二、六、七证据的三性均予以认可，对证据三、四的真实性、合法性没有异议，其关联性有异议，对证据五的三性均无异议。
本院对上述证据认证如下：两被告提供的证据是其认定的事实依据和法律依据，与本案有关联性，予以确认。原告所举证据（除证据五的真实性和合法性无法确定外）与本案有关联性，予以采纳。
经审理查明，因东湖广场北路周边地块旧城改造项目工程建设需要，2016年2月24日南昌市人民政府办公厅《关于下达2016年度房屋征迁任务和土地收储计划的通知》（洪府厅抄字（2016）68号）将东湖广场北路周边地块列入南昌市2016年城市棚户区（旧城）改造计划。同年3月24日，南昌市发展和改革委员会《关于同意东湖2016年度广场北路周边地块改造项目开展前期工作的批复》（洪发改投字（2016）31号）同意广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目开展前期工作。同年4月6日，南昌市城乡规划局《关于确认东湖2016年度广场北路周边地块改造项目用地范围符合城市总体规划的复函》（洪规字（2016）173号）确定改造项目范围为东至省府二路、西至广场北路、南至北京西路、北至体育馆用地。南昌市国土资源局《关于确认东湖2016年度广场北路地块、胜利路叠山路地块、裕丰大厦地块和棚户区（旧城）改造项目用地范围符合土地利用总体规划的回复》（洪国土资函（2016）158号）确认用地现状为建设用地，符合《南昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》。征收工作前期，被告东湖区政府组织有关部门对涉案征收地块安置补偿方案进行了论证，发布并张贴了房屋预征收公告、征收补偿方案（征求意见稿），广泛听取被征收人的意见。同时通过公开抽签方式选取了房屋评估公司，并对涉案征收地块进行社会稳定风险评估，评定风险级别为C级。经东湖区政府常务会议讨论通过后，2016年10月13日东湖区政府作出了房屋征收决定书（东征字[2016]第15号）、征收补偿方案，并在征收范围内进行了张贴公示。征收决定及补偿方案就征收范围、签约期限、搬迁期限、补偿范围及奖励等作了具体规定，明确了房屋有产权调换（就近产权调换地点为征收地块范围内、异地产权调换地点为红谷滩九龙湖安置小区）及货币两种补偿方式。
原告邰祥祖所拥有的坐落于东湖区××单元××室，建筑面积98．65平方米，系南昌市东湖广场北路周边旧城改造项目的范围之内。原告以房屋征收决定违法为由，于2016年11月30日向市政府申请行政复议，2016年12月30日被告市政府作出洪府复字[2016]388号《行政复议决定书》，维持被告东湖区政府作出的《房屋征收决定书》，原告仍不服，向本院提起诉讼。
另查明，《南昌市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告（赣国土资网交地[2017]AM018号）》中广场北路周边有部分地块用于商业。
上述事实，由原、被告陈述及提交的上述证据所证实。
本院认为，根据《征收条例》第四条的规定，被告东湖区政府负责涉案土地的房屋征收及补偿工作。同时东湖区政府提供的证据，足以证明东湖广场北路周边地块城市棚户区（旧城）改造项目已经纳入南昌市城市总体规划，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。东湖区政府在作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。并组织相关部门对征收补偿方案进行论证，征求被征收人的意见超过30日的期限。东湖区政府对征收决定及时予以公告，征收决定载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条之规定。
根据《征收条例》第八条第（六）项“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”的规定，被告东湖区政府提供的《东湖广场北路周边地块旧城改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》中明确了改造项目原为江西省人民政府大院，包含大量办公区和省住建厅、省卫计委、省政府办公厅等八家单位的部分住宅。改造地块位于东湖中心城区，基本为七层以下砖混木结构建造房屋，自上世纪50年代到80年代陆续建设而成，大多数建筑年代久远。改造该地块的目的主要是省政府大院在省政府办公区整体迁移后，按照省委省政府的要求，南昌市人民政府对该地块进行了重新规划，该项目属于因规划调整而进行的旧城区改造。东湖区政府提交的相关材料也可以证明，征收该地块是为了江西省、南昌市国民经济和社会发展的需要，需对原省政府大院实施规划调整。原告提供的《南昌市国有建设用地使用权出让网上拍卖公告（赣国土资网交地[2017]AM018号）》用以证明该项目系商业项目，而非为了公共利益进行征收。本院认为，在旧城区改造的过程中，市、县人民政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得回迁的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。据此，原告的此项诉讼理由亦不能成立。
根据《征收条例》第十一条第二款的规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”由上述规定可知，听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开。《关于房屋征收补偿方案（征收意见稿）的联名意见书》被征迁签字表中被征迁联明签署共计139户，其中20户为被委托人代签，但是只附了二份委托书，其他并未提供委托书，是否是所谓的委托方的真实意思表示不能体现；另经庭审查明，该征收地块于2016年11月4日公布评估价，截止2016年11月27日，201户非单位自管住宅中140户签约并搬空交房，剩余61户中约有十余户因居住在外地等原因，不能及时签约。故大多数被征收人对征收补偿方案并无异议并签订了安置补偿协议，故东湖区政府未召开听证会，不违反相关规定。原告对此提出异议，但未提出充分证据予以证明，对其异议本院不予支持。
《征收条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”被告东湖区政府于2016年9月14日将房屋征收补偿的配套资金存入南昌市东湖国有土地上房屋征收与补偿办事处帐户中。经庭审查明，该项目房屋征收已经基本完成，除了27户参与诉讼和存在特殊情况的2户被征收人，其他被征收人已经签订协议并进行了产权调换或货币安置补偿，该项事实也可以间接说明，安置补偿资金并不存在不足问题。
综上，东湖区政府作出的被诉征收决定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。南昌市政府行政复议程序符合法律规定，其作出的复议维持决定并无不当。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邰祥祖的诉讼请求。
案件受理费50元由原告邰祥祖承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审判长 李 明
审判员 张广金
审判员 罗锦戎
二〇一七年九月九日
书记员 胡丽云