广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）中中法行终字第232号上诉人(原审原告)：李顺南，男，1943年12月27日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：李家亮，男，汉族，1977年10月25日出生，住广东省中山市，系李顺南之子。委托代理人：王道明，广东鼎方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，组织机构代码00733331-8。法定代表人：张珂，该局局长。委托代理人：万晓红，广东雅商律师事务所律师。委托代理人：蔡静珊，中山市规划局工作人员。上诉人李顺南诉被上诉人中山市规划局（以下简称市规划局）规划行政许可一案，不服广东省中山市第二人民法院案号（2014）中二法行初字第58号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已经审理终结。原审法院经审理查明：李顺南系中山市XX镇XX路XX号（旧址：中山市XX镇XX村石场，房产证号：中房证字××号）房屋所有权人。由于房屋陈旧，李顺南及其亲属从1996年开始不断向管理部门反映意见，要求重新报建。2000年初，李顺南向小榄规划办申请重新报建。该办受理后告知李顺南，其申请重新报建的房屋位于中山市XX镇园榄山控制区规划控制范围，不予批准其申请，并于2000年6月20日在其申请资料即广东省房产所有证上记载不予批准的理由。由于李顺南对小榄规划办的不予批准报建行为不服，其家属不断向有关部门反映情况。2012年10月26日，市规划局小榄分局作出《关于“私有房屋被政府控制20年，不准重建”问题的回复》，告知李顺南家属其房屋处于圆峰公园的规划道路控制范围内，按规划要求不能建设。2013年6月25日，市规划局亦作出了与市规划局小榄分局一致意见的中规信[2013]42号《关于XX镇XX路XX号房屋规划情况的回复意见》（以下简称42号回复）。李顺南家属仍不服，2013年7月10日到市规划局信访，要求查询规划性文件。市规划局当日给予李顺南家属规划业务受理回执，并注明受理的业务为查询《中山市XX镇总体规划》和《中山市XX镇L分区控制性详细规划》及相关法律文件。2014年6月18日，李顺南以市规划局不批准其重新建设房屋违法为由，向原审院提起诉讼，主张前述诉讼请求：确认被告市规划局没有批准原告李顺南重新报建申请的行为违法，并责令被告市规划局重新作出批准原告李顺南重新报建的行政许可行为。原审法院另查明：《中山市XX镇L分区控制性详细规划》于2009年1月15日经中山市人民政府批准。根据该规划，李顺南的涉案房屋位于该规划道路范围内。原审法院认为：市规划局作为我市行政区域内的城乡规划主管部门，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，具有本行政区域内受理规划申请并作出规划许可的法定职责，亦具有对行政相对人有关规划咨询进行回复的行政职责。本案中，关于李顺南与市规划局对小榄规划办的受理行为所产生的行政责任是否由市规划局承继产生争议的问题，由于李顺南提供的广东省房产所有证显示该办已于2000年6月20日对其申请作出答复，该办不存在不作为的行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，李顺南如对小榄规划办的上述行为不服，其应在2002年6月20日前提起诉讼，但其却于2014年6月9日才向本院提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限，故原审法院对该部分内容不作审查。关于市规划局作出的42号回复是信访咨询回复还是行政许可申请受理回复的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”的规定，李顺南认为其申请已获得市规划局的受理，应提供相应的证据予以证明，但其提供的规划业务受理回执已明确业务为查询《中山市XX镇总体规划》和《中山市XX镇L分区控制性详细规划》及相关法律文件，并非行政许可申请受理回执，其应承担举证不能的不利后果，原审法院认定该回复为信访咨询回复，对李顺南的主张不予支持。根据中山市人民政府批准的《中山市XX镇L分区控制性详细规划》，李顺南的涉案房屋处于中山市XX镇圆峰公园的规划道路控制范围内，按规划要求不能拆旧建新。市规划局根据上述规控答复李顺南家属其涉案房屋不能办理重新报建手续，并无不妥。综上，李顺南的涉案房屋不符合拆旧建新的条件，市规划局不批准其建设规划申请正确。李顺南的诉讼请求缺乏法律依据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回李顺南的诉讼请求。案件受理费50元，由李顺南负担。李顺南不服上述判决，向本院提起上诉称：一、本案的起诉仍在有效诉讼期限内；二、中山市XX镇建设委员会规划办公室被撤销后，现在的相应行政职能由市规划局行使，因此市规划局应当承担相应责任；三、规划范围内并不禁止拆旧建新；四、市规划局出具《规划业务受理回执》后，并未作出任何答复，属不作为。五、2000年6月4日，市规划局擅自将李顺南的土地使用权和房屋所有权列入其规划控制范围，不给予许可重新报建违法。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销中山市第二人民法院作出的（2014）中二法行初字第588号《行政判决书》，确认市规划局没有批准李顺南的重新报建申请的行为违法，并责令市规划局重新作出批准李顺南重新报建的行政许可行为；2.本案的一、二审诉讼费由市规划局负担。被上诉人市规划局辩称：一、中山市XX镇建设委员会规划办公室是XX镇人民政府的内设部门，与市规划局不存在隶属关系，分属不同的行政主体；二、市规划局作出的42号回复只是针对李顺南的咨询、信访作出的信访回复，2013年7月10日，李顺南并没有向市规划局提出行政许可申请；三、信访答复中提及因涉案地块处于规划道路控制范围内，不能办理规划报建手续是完全正确的。综上，请求人民法院驳回上诉人李顺南的上诉。本院经审理查明，确认原审法院查明事实。本院另查明：市规划局2013年7月10日出具的《规划业务受理回执》显示：建设地点和项目名称两项内容为“查询《中山市XX镇总体规划》和《中山市XX镇L分区控制线详细规划》及相关法律文件”。《中山市XX镇L分区控制线详细规划》2009年1月15日经中山市人民政府以中府办复（2009）18号文批准，在上述控制线详细规划中，李顺南的涉案房屋处于中山市XX镇圆峰公园的规划道路控制范围内。42号回复有如下内容：”李家亮先生：……XX镇XX路XX号房屋处于规划道路控制范围内，按照规划要求，该用地不能重新办理规划报建手续”。本院认为：本院识别涉案行政行为为行政许可行为，除适用规划相关法律、法规外，本案同时应适用《中华人民共和国行政许可法》。关于中山市XX镇建设委员会规划办公室于2000年6月20日在李顺南所有的广东省房产所有证批注，不批准李顺南建筑工程规划许可的行为，本院认为，该行为不属于不作为行为，原审法院据此认定李顺南对该行为提起行政诉讼已超过法律规定的起诉期限并对该部分内容不作审查。符合法律规定，本院依法予以维持。关于李顺南是否已经向市规划局申请建设工程规划行政许可，本院认为，李顺南主张市规划局出具《规划业务受理回执》已经证实李顺南已向市规划局申请了建设工程规划许可，但上述回执已清楚注明受理的业务为查询《中山市XX镇总体规划》和《中山市XX镇L分区控制性详细规划》及相关法律文件，而告知《中山市XX镇总体规划》和《中山市XX镇L分区控制性详细规划》及相关法律文件是市规划局履行政府信息公开职责的行为，并不属于履行受理行政许可职责。因李顺南没有提供相应证据，本院对于李顺南主张其于2013年7月10日向市规划局提出建设工程规划行政许可申请的主张不予采纳，对李顺南主张市规划局对其申请不作为的请求不予支持。关于市规划局作出的42号回复，本院认为，其回复虽为信访回复，但其内容“该用地不能重新办理规划报建”已对李顺南的权利义务产生实质影响，市规划局主张42号回复不属行政诉讼审查范畴的意见本院不予采纳。但李顺南的涉案房屋确处于中山市XX镇圆峰公园的规划道路控制范围内，市规划局根据《中山市XX镇L分区控制性详细规划》答复李顺南家属其涉案房屋不能办理重新报建手续，并无不妥，本院依法予以支持。综上，李顺南上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决查明事实清楚，适用法律准确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李顺南负担。本判决为终审判决审 判 长 陈 薇审 判 员 王 鹏代理审判员 王 昕二〇一五年十二月一日书 记 员 陈苑琳