河北省承德市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）冀08民初37号
原告：承德市国土资源局，组织机构代码73870120-9。
法定代表人：王鹤松，局长。
委托诉讼代理人：孙湘怡，河北骥腾律师事务所律师。
委托诉讼代理人：伊琳山，住河北省承德市。承德市国土资源局土地利用科科长。
被告：承德天行房地产置业有限公司，统一社会信用代码×××。
法定代表人：程明强，董事长。
委托诉讼代理人：刘宝峰，北京市浩天信和（温州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈尔怡，北京市中闻律师事务所律师。
原告承德市国土资源局与被告承德天行房地产置业有限公司合同纠纷一案，本院于2016年5月17日立案后，依法适用普通程序，于2017年6月13日公开开庭进行了审理。本案当事人原告承德市国土资源局委托诉讼代理人伊琳山、孙湘怡，被告承德天行房地产置业有限公司委托诉讼代理人陈尔怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
承德市国土资源局向本院提出诉讼请求：一、请求人民法院判决被告向原告补交国有土地使用权出让金6441.43万元，并支付利息。二、本案诉讼费用由被告承担。
事实与理由：2004年9月，原告承德市国土资源局就挂牌出让双桥区下二道河子村九华山206亩国有土地使用权发出公告，关于该块土地具体面积、使用用途、出让年限、规划条件、拆迁安置在公告文书中均有明确要求，被告通过竞买取得国有土地使用权，于2004年11月26日，原告与被告签署《国有土地使用权出让合同》，按当时的规划条件建筑容积率为1.42，被告按照该建筑容积率缴纳了土地出让金，依法取得了国有土地使用权，在被告实际建设过程中，于2008年9月28日，规划局审批会审定同意调整建筑容积率为2.26，于2010年6月28日，经承德市规委会主任委员议事会审议同意再调整九华山小区项目规划方案，调整后建筑容积率为2.34。2014年8月初，原告接到承德市城乡规划局双桥区分局交来的《关于九华山小区规划方案调整有关情况说明》，被告所建设的项目容积率由原来挂牌国有土地使用权出让时的1.42增加至2.34。按照国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发2001第15号）规定，土地使用权人应当按规定补交土地使用出让金，但国务院文件并未授权国土资源部门对国有土地使用权出让金欠缴行为享有行政征收法律职权，法无授权的不可为，原告承德市国土资源局无权对被告作出行政征收决定，另，按照承德市人民政府《承德市国有建设用地提高容积率的处理办法》（承市政字2010第9号）文件中规定.增加容积率的土地使用权人应当补交土地出让金，关于补交数额，由国土资源部门委托评估机构确定。
被告进行了两次建筑容积率增幅，如何确定补交土地使用权出让金数额及交纳期限问题，于2014年12月26日，原告与被告签订协议书，协议书中其中约定：由原告委托土地评估机构对九华山地块提高容积率补交土地出让金数额进行评估，原告将评估结果通知被告，
被告在评估结果60日内交清土地出让金；该协议书还约定了未尽事宜双方协商解决，协商不成，可向法院提起诉讼。
被告经承德市规划局许可，由土地使用权受让时建筑容积率1.42调整为2，34，按照国务院规定等文件，被告应当补交土地出让金，原告于2015年5月分别委托评估公司进行评估，评估结果：由容积率1.42调整为2.26应补交土地出让金为6431.39万元；由容积率2.26调整为2.34应补交土地出让金10.04万元，合计6441.43万元。原告向被告催要此款，被告以不正当理由拒付。
综上所述，被告提高建筑容积率，依法就应补交土地出让金，被告拒付造成国家收益减损，原告作为《国有土地使用权出让合同》土地使用权出让方，依法负有收取全部土地使用权出让金权利，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权山让和转让暂行条例》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国民法通则》等规定，被告行为已属违法、违约。为维护原告合法权益诉至贵院，恳请依法支持原告诉讼请求。
承德天行房地产置业有限公司辩称，被答辩人起诉要求答辩人补缴国有土地出让金6441.43万元及利息的诉讼请求没有事实和法律依据，应当予以驳回。一、被答辩人要求补缴土地出让金的诉讼请求没有合同依据。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条、《河北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第21条的规定以及答辩人与被答辩人签订的《国有土地使用权出让合同》第18条的约定，在改变土地使用条件或规划建筑要求时，应当重新签订合同或签订补充合同以调整土地使用权出让金。但在本案中，答辩人与被答辩人之间就补缴土地出让金问题没有签订补充协议或变更原《国有土地使用权出让合同》的条款，而被答辩人仅仅凭两份未经答辩人确认的《土地估价报告》的估价结果要求答辩人补缴土地出让金，显然是没有合同依据的。二、冀金峰[2015]（估）字第02006号、冀金峰[2015]（估）字第02008号《土地估价报告》未送达答辩人，其评估结果对答辩人无效。本案被答辩人起诉要求答辩人补缴土地出让金的唯一依据是河北金峰土地评估有限公司冀金峰[2015]（估）字第02006号、冀金峰[2015]（估）字第02008号《土地估价报告》（以下简称《土地估价报告》），但这两份报告至今未送达给答辩人，答辩人获知《土地估价报告》的内容还是在被答辩人起诉后，法院送达的案件材料中获悉的，在此之前答辩人对《土地估价报告》的内容一无所知，评估结果更是未经答辩人确认，因此这两份《土地估价报告》的评估结果对答辩人无效。三、《土地估价报告》已超过有效期，不能作为认定案件事实的依据。根据被答辩人提交的案件材料显示，这两份《土地估价报告》提交日期为2015年5月7日，估价报告的主文中明确载明评估结果自提交日起有效期一年（第02006号报告主文第18页、第02008号报告主文第20页），至今已超过有效期，并且根据《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）的规定，土地估价报告的有效期自报告提交日起不得超过一年。因此这两份《土地估价报告》已经不具有法律效力和证明力，不能作为认定案件事实的依据，更不能作为被答辩人要求答辩人补缴土地出让金的依据。四、《土地估价报告》的内容中存在严重错误，不能作为认定案件事实的依据。本案中，被答辩人要求补缴土地出让金的依据是两份《土地估价报告》，但这两份报告的内容存在多处严重错误，具体列举如下：1、涉案土地补缴土地出让金的评估基础应当是按照生地出让进行评估，而两份《土地估计报告》是按照熟地出让进行的评估且未核减拆迁成本和“七通一平”等投资开发费用，明显存在错误。根据相关规定，在2010年之后招标拍卖挂牌出让土地的，评估土地出让金的评估基础是按照净地或熟地出让进行价格评估，在2010年之前出让土地的均应当按照毛地或生地出让进行价格评估。本案涉案的土地是在2004年出让的，而且答辩人在签订《土地出让合同》后投入大量资金进行了拆迁和“七通一平”等建设，因此本案涉案土地项目的评估应当按照生地出让进行价格评估，而且在评估内容中应当核减拆迁成本和“七通一平”等开发建设费用。但这两份《土地估价报告》的评估基础是按照熟地出让进行价格评估，且评估内容未核减拆迁成本和“七通一平”等投资开发费用，明显存在错误。2、《土地估价报告》采用“择高原则”确定土地市场楼面价格是错误的。本案两份《土地估价报告》内容中依据国土资厅发【2013】20号文件采用择高原则来确定了土地市场楼面价格，该文件开始执行时间是2013年4月8日。但本案涉案土地项目出让是在2004年，开发过程中的两次容积率调整也是在2008年和2010年，都是在前述文件生效日期之前，因此这两份土地估价报告采用择高原则来确定土地市场楼面价格明显是错误的。3、《土地估价报告》对“行政审批大厅”占用土地相对应的土地出让金未予扣除以及相应的建设成本未予计入是错误的。涉案的“行政审批大厅”项目是答辩人为政府的代建项目，其所占用的土地亦是在出让的土地红线内，换句话说就是“行政审批大厅”占用了答辩人的土地，另外答辩人不但承担了“行政审批大厅”建设的前期拆迁和“七通一平”等开发建设费用，而且承担了“行政审批大厅”后期建设费用，这些投入资金都是需要计入建设成本的，甚至建设所占用的时间成本和财务成本也应当计入。因此涉案土地进行评估时应当将行政审批大厅占用土地相对应的土地出让金予以扣除，并且答辩人承担的相应建设成本亦应当计入评估内容。4、《土地估价报告》内容中的红线内基础设施配套建设费取费标准与承德市的标准不符，应予以改正或调整。两份土地估价报告中列明的红线内基础设施配套建设费取费标准为112元/平方米，但承德市的市政配套费取费总和为342元/平方米，因此土地估价报告中的取费标准与承德市施行的取费标准不符，应予以调整，进而影响到评估结果是不准确的。5、《土地估价报告》在评估过程中有几点影响评估结果的因素未予考虑。（1）涉案项目的两次容积率的调整是因为政府要求建设行政审批大厅而作出的规划调整，而且行政审批大厅亦占用了原土地出让合同中约定的红线内出让的土地，因而政府调整规划的行为导致项目开发周期被迫延长了四年，这大大增加了项目开发的财务成本和管理成本，而且导致实际市场销售价格明显低于预期价格，因此这些建设成本的增加和利润的减少应当计入评估内容。（2）涉案土地项目在2004年签订土地出让合同时的拆迁安置费预算是3000多万元，如前所述项目开发周期被迫延长，拆迁补偿标准逐年提高，拆迁成本最终将实际达到3亿元，因此实际拆迁成本亦应当计入评估内容。（3）在涉案项目的红线土地内还有市政代征占用的土地，比如市政道路、市政绿化等，这些占用土地给答辩人造成的影响及损失亦应当计入评估内容中。（4）承德市人防办要求涉案项目修建防空地下室，建成后产权移交人防办，此部分不但没有收益而且会产生建安成本，因此这部分成本或损失亦应当计入评估内容。综上所述，答辩人认为被答辩人的诉讼请求没有事实依据和合同依据，亦没有法律依据，应当予以驳回。
原告向本院提交证据有：1、承德天行房地产置业有限公司工商查询证明。证明，本案被告主体存在。2、2004年9月3日承德市挂牌出让国有土地使用权公告（承市告字【2004】17号）。证明，市国土局以招拍挂方式出让土地使用权。3、九华山小区规划总平面图。证明，出让的地块及规划条件，是1.42的容积率，这是当时的出让条件。4、2004年11月26日国土局与承德天行房地产置业有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。证明，天行公司与市国土局存在土地使用权买卖合同，其中约定发生履行争议可以诉讼。5、2004年11月26日承德市人民政府建设用地批复（承市政发出字【2004】第114号）。证明，天行公司按照1.42的容积率缴纳了土地使用金，依法取得土地使用权。6、2014年7月28日承德市规划局双桥分局关于九华山小区规划方案调整有关情况说明。证明，规划条件容积率从1.42调整到2.34，增加容积率需要规划部门批准，如果没有批准是违法的，他的这个不存在违法。7、2014年12月26日国土局与天行房地产签订的协议书。证明，双方协议约定评估结果出具后天行公司限期补缴土地出让金，并约定可诉讼。8、承德天行房地产置业有限公司改变容积率补缴土地出让金评估报告冀金峰【2015】估字第02008号备案号1304816IA0018。证明，经评估容积率从2.26增到2.34天行公司应补缴土地出让金10.04万元。9、承德天行房地产置业有限公司改变容积率补缴土地出让金评估报告冀金峰【2015】估字第02006号，备案号1304816IA0017。证明，经评估容积率从1.42增到2.26天行公司应补缴土地出让金6431.39万元。10、证明国土局已通知天行公司补缴土地出让金承德市国土局关于九华山地块规划条件变更补缴出让金变更通知承国土资地【2015】744号。证明，国土局已通知天行公司补缴土地出让金，报告至今没有补交，而且对评估结果没有提出异议，而且拖欠至今。11、邮政快递催缴单1078774402617。证明，天行公司已签收通知书。
被告向本院提交的证据1、冀金峰[2015]（估）字第02006号《土地估价报告》主文第3页、第18页和冀金峰[2015]（估）字第02008号《土地估价报告》主文第3页、第20页和《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）（节选）。证明，两份《土地估价报告》提交日期为2015年5月7日，估价报告的主文中明确载明评估结果自提交日起有效期一年，已超过有效期，并且根据《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）的规定，土地估价报告的有效期自报告提交日起不得超过一年，因此两份《土地估价报告》已经不具有法律效力和证明力，土地估价报告评估结果的有效期就1年，到他起诉期间就已经超期了，我们是起诉之后才知道这个内容。2、《土地出让合同》。证明，本案涉案的土地是在2004年出让的，在2010年之前出让土地的均应当按照毛地或生地出让进行价格评估，但是出让报告是按照熟地进行评估的。3、拆迁公告、拆迁协议及征用、拆迁补偿费用汇总表（部分）、“七通一平”开发费用汇总表（部分）等。证明，被告在签订《土地出让合同》后投入大量资金进行了拆迁和“七通一平”等建设，这些建设成本应当在土地估价报告予以核减。并且由于规划调整导致拆迁工作持续多年，拆迁费用亦远远高于最初的预算。4、国土资厅发【2013】20号文件。证明，国土资厅发【2013】20号文件开始执行时间是2013年4月8日，但本案涉案土地项目出让是在2004年，开发过程中的两次容积率调整也是在2008年和2010年，都是在该文件生效日期之前，因此评估不应当适用择高方法。5、“行政审批大厅”建设工程施工合同以及供水、配电、消防工程等施工合同。证明，被告不但承担了“行政审批大厅”建设的前期拆迁成本和“七通一平”等开发建设费用，而且承担了“行政审批大厅”后期建设费用，这些建设成本都是需要计入评估内容的。6、《关于九华山小区规划方案调整有关情况的说明》、《关于修改九华山小区5组团商业楼规划的报告》。证明，政府调整规划的行为导致项目开发周期被迫延长，增加了被告项目开发的财务成本和管理成本，导致被告项目实际销售价格明显低于项目开发原计划的预期价格，因此这些建设成本的增加和利润的减少应当计入评估内容。7、供热、供水、供电、煤气配套入网工程施工合同和道路、绿化工程施工合同等及基础设施建设费用汇总表（部分）等。证明，涉案项目的红线土地内有市政代征占用的土地，这些占用土地给被告造成的影响及损失亦应当计入评估内容中。同时在项目建设过程中，被告承担了市政配套工程的施工费用，这些建设成本亦应当计入评估内容。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
经本院审理查明，2004年9月，原告承德市国土资源局就挂牌出让双桥区下二道河子村九华山206亩国有土地使用权发出公告，关于该块土地具体面积、使用用途、出让年限、规划条件、拆迁安置在公告文书中均有明确要求，被告通过竞买取得国有土地使用权，2004年11月26日，原告与被告签署《国有土地使用权出让合同》，按当时的规划条件建筑容积率为1.42，被告按照该建筑容积率缴纳了土地出让金，依法取得了国有土地使用权，在被告实际建设过程中，于2008年9月28日，经市规划局审批会审定同意调整九华山小区项目规划方案，调整后建筑容积率为2.26，2010年6月28日，经承德市规委会主任委员议事会审议同意又将九华山小区项目建筑容积率调整为2.34。根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发2001第15号）规定，土地使用权人应当按规定补交土地使用出让金。按照承德市人民政府《承德市国有建设用地提高容积率的处理办法》（承市政字2010第9号）文件中规定，增加容积率的土地使用权人应当补交土地出让金，关于补交数额，由国土资源部门委托评估机构确定。2014年12月26日，原告与被告签订协议书，协议书中其中约定：由原告委托土地评估机构对九华山地块提高容积率补交土地出让金数额进行评估，该协议书还约定了未尽事宜双方协商解决，协商不成，可向法院提起诉讼。原告于2015年5月分别委托评估公司进行评估，评估结果：由容积率1.42调整为2.26应补交土地出让金为6431.39万元；由容积率2.26调整为2.34应补交土地出让金10.04万元，合计6441.43万元。被告辩称其未收到该评估报告，且该《土地估价报告》内容中依据国土资厅发【2013】20号文件采用择高原则来确定了土地市场楼面价格，该文件开始执行时间是2013年4月8日。但本案涉案土地项目出让是在2004年，开发过程中的两次容积率调整也是在2008年和2010年，都是在前述文件生效日期之前，故原告诉被告补交土地出让金没有事实依据和合同依据，亦没有法律依据，应当予以驳回。在本院审理过程中，经本院司法辅助室委托河北金盛德土地价格评估有限公司对涉案土地进行了评估，结论为因改变容积率需补交的土地出让金以容积率调整时作为估计期日，由容积率1.42调整为2.26应补交土地出让金为4651.26万元；由容积率2.26调整为2.34应补交土地出让金64.95万元，总计4716.21万元。
本院认为，根据我国法律的相关规定增加容积率的土地使用权人应当补交土地出让金。被告在实际建设过程中，于2008年9月28日、2010年6月28日两次经承德市规委会主任委员议事会审议调整九华山小区项目规划方案，将建筑容积率调整为2.34。本案涉案土地项目出让是在2004年，开发过程中的两次调整容积率也是在2008年和2010年，原告委托的土地评估机构依据2013年4月8日国土资厅发【2013】20号文件计算土地出让金不当，应以容积率调整时作为估计期日，故应以本院委托鉴定意见为依据，被告应补交土地出让金总计4716.21万元。
综上，依照《中华人民共和国民法通则》第四条、《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条的规定判决如下：
一、自本判决生效之日起十五日内承德天行房地产置业有限公司向承德市国土资源局补交土地出让金4716.21万元。
二、驳回原告承德市国土资源局其它诉讼请求。
案件受理费363871.50元由原告负担123871.50元，被告负担200000.00元，鉴定费102460.00元由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审 判 长 袁宝山
审 判 员 徐岩波
人民陪审员 耿志忠
二〇一七年六月二十八日
书 记 员 郭浩楠