江西省抚州市临川区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）临刑初字第479号
公诉机关抚州市临川区人民检察院。
被告人毛某，江西省抚州市，抚州市临川区房管局发证办主任。因涉嫌滥用职权罪，2015年9月30日被抚州市公安局临川分局取保候审。2015年11月30日，被本院依法取保候审。
抚州市临川区人民检察院以临检公刑诉（2015）450号起诉书指控被告人毛某犯玩忽职守罪，于2015年11月30日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。抚州市临川区人民检察院指派检察员陈青勇出庭支持公诉，被告人毛某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
抚州市临川区人民检察院指控：2009年抚州市临川区房管局启动对临川区上顿渡房管所名下的招待所危房改造重建，临川区房管局同意将招待所改造重建交由被告人毛某的兄弟毛建军、刘祥胜承建。在改造重建过程中，刘祥胜、毛建军未到国土、承建、规划等相关部门办理报建手续便直接施工建造，将原招待所四层拆除（面积2680平方米）建造为八层（面积5764平方米）。2011年新房屋建成后，除按拆迁协议还建拆迁户外，刘祥胜、毛建军将超规划面积建造的房屋对外进行了销售。
购房户购买新房后多次到临川区房管局反映要求办理房产证，临川区房管局以报建手续不全为由回复无法办理房产证。在购房户向临川区政府上访反映情况后，临川区政府先后多次召集临川区房管局等有关部门主要负责人参与的就临川区房管局招待所危房改造项目产权证办理有关事项协调会，2012年形成第（111）、（122）号、2013年第25号会议纪要。明确：一是土地出让金问题，土地出让金按原定标准收取。二是关于相关税费及规费问题，相关税收、规费按照现行标准收取。三是关于其他罚款问题，鉴于2名开发商已去世，会议一致同意，罚款原则上全部免除。四是房管局做好业主思想工作，将有关政策向业主解释清楚，维护稳定，做好开发商家属协调工作，确保该问题妥善解决。在协调会上，区政府为尽快平息住户上访情绪，口头同意区房管局可以边受理住户办证资料办理产权证，各相关职能部门边收取相关税、费。后临川区房管局安排发证办主任毛某受理住户办证申请，并通过与市房管局协商，为该项目中拆迁户办理了16本房产证，商品房购房户办理了35本产权证。同时指示毛某，督促毛建军的亲属完善该项目的报建手续，补交齐相关费用。
被告人毛某作为毛建军的亲属，办理了部分报建手续，补交了建设规费、相关国、地税应交纳的税款。但没有在临川区土管局办理用地性质的变更，补交土地出让金，也未办理规划综合竣工验收及建管站的建筑工程竣工验收的情况下，毛某未经请示汇报，便将办理好的房产证直接发放给住户，致使土地出让金无法收取。经临川区国土分局依据司法鉴定评估机构出具的土地评估价格，核算该宗用地应当补交232.7007万元土地出让金。
公诉机关据以认定上述事实的证据如下：1.物证、书证；2.证人证言；3.被告人的供述与辩解；4.鉴定意见；5.其他证据材料。公诉机关认为，被告人毛某身为临川区房管局发证办主任，在明知临川区房管局招待所危房改造项目未办理用地性质的变更，补交土地出让金，也未办理规划综合竣工验收及建管站的建筑工程竣工验收的情况下，未经请示汇报，将已办好的产权证直接向住户发放，造成232.7007万元土地出让金无法及时收取，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。同时毛某具有《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款规定的情节，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提起公诉，请依法判处。
被告人毛某对起诉书指控的部分犯罪事实有异议。辩解他不是涉案房产项目的投资人或开发单位，涉案项目的房产登记经过市区两级领导的审核通过已制作好房产证，由发证办交给发证窗口，产权人从窗口领取。涉案房产证制作好后，单位和个人没有向他口头或书面指示该房产证暂停发放或缓发。土管部门现已收到了该项目的土地出让金。其承认有责任，但认为不构成犯罪。
经审理查明，被告人毛某自2002年2月起至今一直担任抚州市临川区房管局发证办主任，主要负责办理临川区城镇范围内的房屋所有权登记发证工作。2009年抚州市临川区房管局启动对上顿渡房管所名下的招待所进行危房改造重建，抚州市临川区房管局同意将该招待所的改造重建交由毛建军（被告人毛某的哥哥）和刘祥胜承建。在改造重建过程中，刘祥胜、毛建军未到国土、承建、规划等相关部门办理报建手续便直接施工建造，将原招待所四层（面积2680平方米）拆除建造为八层（面积5764平方米）。2011年新房屋建成后，除按拆迁协议还建拆迁户外，刘祥胜、毛建军将超规划面积建造的其他房屋进行销售。期间，刘祥胜、毛建军均因病先后去世，无人去办理该房屋相关的报建手续。因购房上述房屋后未能取得房产证，购房户多次到抚州市临川区房管局反映要求办理房产证。抚州市临川区房管局以该建筑报建手续不全为由回复无法办理房产证。后购房户向抚州市临川区政府上访反映该情况，抚州市临川区政府先后多次召集房管局等有关部门主要负责人参与该危房改造项目产权证办理有关事项的协调会，形成了2012年第111号、122号及2013年第25号会议纪要。上述纪要明确：一、土地出让金按原定标准收取。二、相关税收及规费按照现行标准收取。三、鉴于两名开发商已去世，会议一致同意罚款原则上全部免除。四、房管局做好业主思想工作，及开发商家属协调工作，确保该问题妥善解决。同时，临川区政府为尽快平息住户上访情绪，口头同意房管局可以受理住户办证资料办理产权证，各相关职能部门同时收取相关税、费。后临川区房管局安排发证办主任毛某负责此事，受理住户办证申请。经过单位、组织与抚州市房管局协商，为招待所危房改造重建的拆迁户办理了16本房产证，为商品房购房户办理了35本产权证。同时单位要求毛某督促毛建军的亲属完善该项目的报建手续，补交齐相关费用。
后该改建项目办理了部分报建手续，补交了建设规费、相关的税款。因该改建项目的土地没有补交土地出让金，故未能在临川区土管局办理用地性质的变更，亦未办理规划综合竣工验收及建筑工程竣工验收。被告人毛某没有认真领会会议纪要的要求，在没有收到土地出让金的情况下，未经请示汇报，擅自将办理好的房产证交予发证窗口直接发放给申请的用户，致使该项目的土地出让金无法收取。经司法鉴定评估机构出具的土地评估价格，核算该宗用地应当补交232.7007万元人民币土地出让金。
另查明，2015年9月17日，毛某主动到接受调查，并如实交代了犯罪事实。还查明，2015年10月21日上述土地的出让金232.7007万元人民币已缴入抚州市临川区财政局账户。
认定上述事实，由公诉方举证，并经庭审质证、认证的证据有：
1.职务证明证实：毛某自2002年2月至今在临川区房产管理局发证办担任主任一职。
2.工作证明证实：临川区房管局发证办公室主要负责办理临川区城镇范围内的房屋有权登记发证工作。
3.归案情况说明证实：2015年9月17日毛某主动到临川区人民检察院接受调查，如实陈述了犯罪事实。
4.常住人口信息证实：毛某，户籍地为江西省抚州市临川区，犯罪时已年满十八周岁，系完全刑事责任能力人。
5.抚州市国土资源局临川分局函证实：临川区房管局招待所危房改造项目应补交土地出让金的具体情况，合计应补交土地出让金2327007元。
6.江西省地源评估咨询有限责任公司司法技术鉴定书。赣地源［抚司估］字（2015）第001号证实：评估土地面积1046.70平方米，单位面积地价4350元／平方米。评估总地价：455.31万元。
7.行政处罚相关材料证实：对毛建军擅自翻建行为责令立即停止非法占地，罚款16000元。
8.抚州市临川区人民政府常务会议记录摘要证实：临川区房管局招待所经区建设工程综合管理站检测鉴定为危房，同意区房管局参照区中小企业局或区总工会建设房形式进行改造。由区房管局按照相关程序办理报建手续。
9.抚州市临川区人民政府临府字（2009）70号关于同意区房管局招待所危房改造的批复证实：临川区房管局招待所危房改造得到临川区政府的同意。
10.抚州市临川区人民政府会议记录摘要（111）（2012年10月21日）关于区房管局招待所危房改造项目产权证办理有关事项协调会议纪要证实：会议纪要就该项目产权证办理有关事项进行了明确。一是关于土地出让金。土地出让金收取按2011年7月15日区政府第1次常务会议研究的危房改造意见执行。二是关于相关税费减免。参照2011年7月15日区政府常务会议研究的土地出让金政策执行。即原面积部分减免，超出原面积部分按规定收取。
11.抚州市临川区人民政府常务会议记录摘要（1）（2011年7月15日）、抚州市临川区人民政府会议记录摘要（122）（2012年11月18日）、关于临川区房管局招待所危房改造的情况说明。抚州市临川区人民政府会议记录摘要（25）（2013年5月10日关于区房管局招待所危房改造项目产权证办理有关问题协调会议纪要）证实：多次会议就该项目产权证办理有关事项进行了明确。一是关于土地出让金问题。土地出让金按原定标准收取。二是关于相关税费及规费的问题。相关税费及规费按照现行标准收取。三是关于其他罚款问题。鉴于两名开发商已去世，会议一致同意，罚款原则上全部免除。四是房管局要做好业主的思想工作。
12.抚州市国土局临川分局统计2011年度房地产开发公司就补交土地出让金情况一览表及明细表证实：招待所危房改造项目未交纳有关费用。
13.国有土地使用证证实：临川区房管局上顿渡房管所的土地系划拨土地。
14.临川区房管局向临川区规划处提出对危房拆旧翻新的申请。证实：临川区房管局招待所的危房拆旧翻新得到政府的许可。
15.临川区土地出让金清缴情况表证实：招待所危房改造项目未交土地出让金
16.抚州市国土资源局临川分局情况说明证实：临川区上顿渡房管所土地面积为1046.7平方米，使用权类型为划拨，土地证号为“临国用（2012）字第1100**号”。该宗土地未交纳土地出让金及办理土地出让手续。
17.关于临川区房管局招待所危房改造楼的情况说明证实：原临川区房管局招待所位于上顿渡建设路46号，2009年，此楼22户原住户与毛建军和刘祥胜签定《危房改造协议书》总拆旧面积为2680平方米。旧房拆除后，新建房屋层为7＋1F，新建建筑面积为5933.31平方米，其中一层为店面15间，二层为写字楼8间，三楼到八楼为住宅48套。截止2015年7月1日，此栋楼房已办理房产证51本。其中拆迁户办理房产证16本。商品房办理房产证35本。
18.临川区国有土地房屋登记服务指南、临川区商行办危房改造报建手续材料、临川区食品公司宿舍危房改造的报建手续、临川区供销合作社危房改造的报建手续、临川区农机公司宿舍危房改造的报建手续、抚州市汽车运输总公司临川汽车站危房改造的报建手续。4卷P1－123
证实：同期的其他危房均办理了相关的报建手续。
19.临川区房管局上顿渡房管所危房改造项目房屋的办证材料证实：已办好的房产证的相关材料。
20.抚州市国土资源局临川分局情况说明证实：涉案的上顿渡房管所招待危房改造应交纳的土地出让金232.7007万元于2015年10月21日缴入临川区财政局账户。
21.证人邓某的证言证实：区政府召集区房管、区规划、区建设局、区地税局、区国土局等部门开会，讨论区房管局危房改造项目产权证办理有关问题。明确了要按照程序进行验收，土地出让金及相关规费按2011年7月15日区政府常务会议及相关协调会议纪要执行。
22证人张国敏的证言证实：区房管局招待所危房改造项目是和其他几个危房改造项目同时进行的，为解决他们的问题进行了集中处理，先后开了几次会议，按照几个文件的要求，区房管局招待所危房改造的房屋，是必须要先补交齐土地出让金，补齐相关建设手续后，才能办理房屋产权证。
23.证人杨某的证言证实：招待所拆除重建的房屋的办证，因购房户的多次上访，区政府开过多次协调会，余局长去参加，文件直接转给了发证办，由毛某根据文件精神具体办证。招待所重建的房屋在交纳土地出让金、建设规费补齐相关报建手续后，可以简化手续办理房产证。
24.证人余某的证言证实：毛某当时没有向他报告招待所危房改造项目需要补齐报建手续后发证办才能办理房产证的情况，也没有报告承建商没有交纳齐费用（土地出让金、规费、税费）。他哥哥毛建军病逝后，毛某一直都在负责处理区房管局招待所危房改造项目产权证的办理工作。房管所招待所改造重建超规划面积建设的房屋，报建手续没有下来，房产证先行发放，违反了办证规定的。
25.证人罗某的证言证实：按规定新建商品房要办理买卖转移登记前是必须先要办理初始登记。
26.证人刘某的证言证实：区房管局招待所危房改造项目建设手续不全办不了登记，购房户多次上访要办房产证，毛某主任拿了几份区政府会议纪要文件，给具体做事的人传达的意思是，为平息上访可以直接向购房户办理房产证。大家按照毛某的意见开始受理购房户的办证申请资料的。购房户的办证资料中，没有土管、城建、规划等部门出具的有关手续。按规定新建商品房要办理买卖转移登记前是必须先要办理初始登记的。
27.证人曾某的证言证实：区房管局招待所改造大楼没有交纳任何土地出让金。按照建设工程项目发证流程以及临川区人民政府就临川区房管局招待所危房改造项目的会议纪要的相关规定，该大楼是属于划拨用地，应当交纳土地出让金后由划拨变为出让用地性质，在区国土局补办相关用地手续后，区房管部门才能核发房屋产权证。
28.证人付某甲的证言证实：临川区房管所危房改造项目没有任何人交纳土地出让金，该块地还是划拨土地。根据政府会议纪要的政策精神，区政府当时允许临川区房管局上顿渡招待所危房拆除原址重建，但规定改造重建应按照规划部门的设计建设，如果超出原危房面积但在规划许可范围内的，按基准地价补交土地出让金，如还存在超规划设计的面积部门除按照市场评估价补交土地出让金外，还要按照建筑成本的10%交纳罚款。2013年5月10日第25号政府会议纪要是免除了罚款，但没有免除应当交纳的土地出让金。
29.证人龙某的证言证实：临川区房管局招待所的危房改造项目没有交纳过土地出让金，开发商没有到申报交纳土地出让金办理土地使用权证书。
30.证人饶某的证言证实：临川区政府召集国土、城建、规划、房管等部门讨论协调区房管局招待所危房改造项目的产权证办理问题。因为该危房改造项目没有办报建手续就开工建设，导致工程竣工后无法进行综合竣工验收，房管局办不了房产证，购房户到政府上访放映要求办理房产证。会后形成的政府会议纪要均要求，土地出让金要按原定标准收取，相关税收及规费按现行标准收取，各部门要密切配合，做好产权证的办理工作。
31.证人付某乙的证言证实：区房管局招待所危房改造项目没有交纳土地出让金，该宗土地还是属于国有划拨土地，不是出让土地。
32.证人李某甲的证言证实：区房管局招待所危房改造项目的土地没有交纳土地出让金，该宗土地还是属于国有划拨土地。2015年4月毛某曾找其咨询招待所危房改造项目土地出让金如何交纳。
33.证人徐某的证言证实：上顿渡房管所危房的改造重建是毛建军，他们建房用地手续不全，当时执法大队还到处理过罚了款。后来承接该项目的施工人刘祥胜和毛建军先后病逝了，没有人去补办过相关用地手续。
34.证人汤某的证言证实：毛某与毛建军是兄弟关系。上顿渡房管所招待所拆除重建的时候没有办手续，房子建好后要办房产证，当时区政府开了几次协调会，上顿渡房管所招待所拆除重建的房屋，超面积部分在补交齐土地出让金、税费后可以简化手续办理房产证。
35.证人章某的证言证实：区房管局招待所危房改造项目，没有办理报建手续就建设，工程完成后无法进行竣工验收，也就无法办理房产证。2013年5月10日，区政府再次召集区国土、区规划、区房管等单位召开协调会，就区房管局招待所危房改造项目产权证办理的有关问题进行协调。区政府再次强调，土地出让金要按原定标准收取，相关税收及规费按现行标准收取，各部门要密切配合，做好该改造项目产权证的办理工作。
36.证人娄某的证言证实：2011年7月15日区政府第1次常务会议研究意见即：按照原址、原高、原面积进行改建，免交土地出让金和建筑规费；对超出原面积但仍在规划许可范围内的面积部分，按基准低价补交土地出让金，按当时的标准交纳建筑规费；若再超出规划许可范围面积，则超出面积的部分除按市场评估价补交土地出让金，按标准交纳规费外，还要处以超容积率部门工程总造价10%的罚款。补交完各项费用后，方可办理报建手续。
37.证人辛某的证言证实：区房管局上顿渡招待所危房改造项目没有在临川区建设工程综合管理站办理工程竣工验收备案，区房管局直接为该危房改造项目的业主办理了房屋产权登记证书，其发证行为违反规定。
38.证人梁某的证言证实：区房管局上顿渡招待所危房改造项目没有在建设工程综合管理站办理工程竣工验收备案，按规定区房管局是不能为该项目的业主办理房屋产权登记证书的，区房管局发证行为明显是违法规定的。
39.证人王某的证言证实：危房改造项目，除了拆迁户外，对于超面积建设的房屋，要按规定补交齐土地出让金、建设规费等建设费用，相关部门完善建设手续后，才可以办理房产证。
40.证人丁某的证言证实：2012年区食品公司职工宿舍危房改造重建完成后，因手续不全无法办理房产证，根据当时区政府开会出台的相关会议纪要规定，可以在补交齐土地出让金、建设规费、税，到相关职能部门补办报建手续后，办理房产证。当时毛某直接讲手续不全办不了房产证。房管部门不允许边办证边补齐报建手续的。
41.证人李某乙的证言证实：刘祥胜和毛建军合伙重建临川区上顿渡镇房管招待所。建房手续都没有办。没有交过土地出让金、规费、契税等费用。重建的这八层楼在区房管局都办理了房产证。
42.证人魏某的证言证实：毛建军是其配偶，2012年6月因病去世了。毛建军和刘祥胜合伙承接了临川区上顿渡镇房管招待所改造重建工程。其在去世前讲临川区上顿渡镇房管招待所的房子重建好了，但没有办手续，要她把相关费用交清，购房户好办房产证，具体怎么办可以问毛某。当时土地出让金、规费等费用都没有交。2012年房子做好后，她丈夫就去世了，她没有心思办事，房子也没有卖完，没有钱交费用，现在房子都卖完了，所以把该交清的费用都交清，该补办的手续补齐。
43.证人胡某的证言证实：临川区房管所危房改造楼项目，是刘胜祥和毛建军的人开发做。2014年的年初左右，发证办主任毛某找到他，说毛建军做的项目（临川房管所危房改造楼项目）可以办房产证了，让洪明公司帮忙提供办理房产证应提交的资料。后毛某拿着一批商品房买卖合同到洪明公司，公司在那些合同上盖了公章，没有留存任何资料。
43.被告人毛某的供述和辩解证实：2002年起至今他担任临川区房管局发证办主任。毛建军是其哥哥，2012年病逝。区房管局发证办主要的工作是负责临川区范围内的新建（含改建）商品房的初始登记和买卖转移登记。发证办房屋所有权登记的具体工作分前台和后台，前台有刘某和罗东春从事前台资料的受理登记、汤志福和罗小军从事房屋预告登记、黄凯和ＸＸ庆从事电子档案扫描，其负责纸质办证资料的审核。新建商品房要办理买卖转移登记前是必须先要办理初始登记，按规定程序是不能颠倒的。区房管局招待所危房改造项目属于重建的新房屋，发证办目前向拆迁户和购房户共发放了51本房产证，其中拆迁回迁户办理16本，商品房购房户办理了35本，那些房产证的办理都是按照新建商品房房买卖转移登记程序来办理，属于发证办的办证范围。那些已发放的房产证的办证资料都是购房户将资料交到前台，录入进办证系统后，由他负责办证资料的审核。发证办在发证过程中收到了几份会议记录摘要，是余局长开完会后带回直接转给他，让他按照文件的精神执行。根据区政府会议记录摘要的要求，区房管局招待所危房改造项目产权证办理，在交清各项费用（土地出让金、规费、税费）补齐报建手续后，区房管局可以办理房产证。
他当时只是讲余局长根据区政府会议记录摘要文件的精神开始为购房户办理房产证了，没有详细说明相关费用没有交清，报建手续还不全的情况。当时区食品公司、区农机公司、区商行办、区供销公司、汽运公司等单位同时期也在进行危房改造，在改造项目完工后，相关开发商曾到区房管局发证办申请办理新建商品房初始登记。区食品公司等危房改造项目都因为报建手续不全，发证办一直都没有受理初始登记办证申请。当时开发商刘祥胜和毛建军先后病逝了，没有人到各个部门去办理齐全报建手续，而局里又要他妥善处理好这个事情，平息住户的上访。他当时只考虑尽快解决问题，对区政府的会议记录摘要的办证规定理解有误，在报建手续不全的情况下就先发放了房产证，再配合他嫂子补办有关手续。他的做法明显违反了房产证办理的正常程序。国土部门对区房管局招待所危房改造项目的土地进行了综合评估，按照区政府会议记录摘要所规定的标准，区房管局招待所危房改造项目的用地出让价格，经国土部门评估需要交纳232.7007万元土地出让金，他没有异议。
本院认为，毛某作为抚州市临川区房管局发证办主任，系国家机关中从事公务的人员，工作多年，其应熟知房产证的办理原则及程序。因临川区房管局上顿渡房管所招待所危房改建项目未交纳土地出让金，亦未办理相关的报建、规划手续，依法不能办理相关的产权证。因购房户上访及临川区政府就该产权证的办理组织多个部门参会，进行协调，并明确“土地出让金按原定标准收取，相关税收、规费按照现行标准收取，罚款原则上全部免除”。在土地出让金未收取的情况下，毛某未经请示汇报，即将办好的相关产权证予以发放，因其疏忽大意，严重失职造成临川区土管部门未能及时依法收取土地出让金230余万元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的犯罪事实的罪名成立，本院予以确认。被告人毛某投案自首，依法可减轻处罚。同时，被告人积极配合缴清了全部的土地出让金，未造成国家财产的损失，可酌情从轻处罚。综合本案案情，被告人毛某未能按政府的会议纪要精神办理房屋产权证，玩忽职守，主观恶性小，且未造成损失，犯罪情节较轻，可对其免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第九十三条第一款、第三百九十七条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人毛某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向江西省抚州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李永恒
人民陪审员 张柏兰
人民陪审员 游佩英
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 刘华颖