南京市建邺区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）建行初字第208号
原告汤加好，男，汉族，1968年11月24日生。
被告南京市国土资源局。
法定代表人陈光，局长。
委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
第三人南京市建邺区投资促进局。
法定代表人洪彪，局长。
委托代理人孙敦萍，江苏法德永衡律师事务所律师。
原告汤加好不服被告南京市国土资源局（以下简称市国土局）作出的宁征拆裁字（2014）010号南京市征地房屋拆迁裁决决定（以下简称“010号决定”）一案，于2014年8月18日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告市国土局发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月4日公开开庭审理了本案。原告汤加好，被告市国土局的委托代理人杨博炜、朱昊，第三人南京市建邺区投资促进局（以下简称区投促局）的委托代理人孙敦萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月5日，市国土局作出“010号决定”。
市国土局于2014年9月15日向本院提交了以下证据：
证据1、裁决申请资料，包括裁决申请书、宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、江苏省村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋定附着物情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁附着物补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、四份房屋拆迁补偿协商记录、未达成协议原因及情况说明、授权委托书、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份南京市征地拆迁上岗证、两份证明人身份证明，证明区投促局根据宁征拆字（2011）008号批准通知书对南河西岸环境综合整治及周边地块项目范围内房屋实施拆迁工作，因与汤加好未能达成拆迁补偿协议，向本局提出裁决申请并提供了相应材料。
证据2、裁决受理资料，包括材料收件单、南京市征地房屋拆迁裁决受理通知书、委托书，证明本局于2014年5月8日收到区投促局的裁决申请材料，并依法受理。
证据3、南京市征地房屋拆迁裁决答辩通知书及送达回证、汤加好裁决答辩书，证明本局依法通知汤加好进行答辩，并将裁决申请材料交给了汤加好，汤加好向本局递交了答辩书。
证据4、两份南京市征地房屋拆迁裁决调解审理通知书及送达回证、南京市征地房屋拆迁裁决调解审理记录，证明本局根据规定将调解审理通知书送达给了汤加好，汤加好也出席了调解审理。
证据5、“010号决定”及送达回证、送达区投促局记录、照片一张，本局依法作出被诉具体行政行为，告知了汤加好诉权，并于2014年6月7日送达给了汤加好。案涉相关文书及时送达给了区投促局。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、《江苏省土地管理条例》第三条、《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第二条、第三十一条、第三十二条、《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第七条。
原告汤加好诉称，一、本人1996年11月22日从当地政府购得建邺区小青路2X号、2Y号两间门面房，取得土地证和建筑许可证。作为失地农民、移民家庭，全家七口人从老家来到沙洲街道小青路，十八年来合法经营、按时交纳税费，解决了一家人的生计。此处门面是全家安身立命根本，要求市国土局、区投促局给我继续经营、养家糊口的场所，也就是通过门面房置换解决拆迁问题。
二、2011年8月区投促局组织征地拆迁，按照宁政发（2007）61号、143号等文件对我户进行拆迁补偿安置，对此本人持不同意见。本人要求按中央文件精神，参照执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿，故双方达不成协议。2014年6月5日市国土局作出“010号决定”，但该决定所依据的宁政发（2007）61号、143号文，从政策法规的角度衡量应予以撤销、废止。
2011年6月29日国务院法制办公室、住房和城乡建设部、国土资源部联合下发的《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》第五项要求对征收集体土地的补偿标准和程序有关规定清理。
2010年5月15日国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》就进一步加强征地拆迁管理作出了规定，要求严格执行集体土地征地程序、做好征地补偿工作，确保被征地拆迁农民原有的生活水平不降低，长远生计有保障。征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展，严格执行省、自治区、直辖市人民政府按照国务院的要求公布实施的新征地补偿标准。各地区有关征地拆迁的规章和规范性文件与新的征地补偿标准不协调、不一致的，应当及时进行修改或者废止。宁政发（2007）61号文与新征地补偿标准不协调、不一致，应当废止。
2011年3月17日中共中央纪委办公厅下发《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，要求认真执行国务院办公厅下发的紧急通知，在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。
2011年5月国土资源部办公厅下发《关于切实做好征地拆迁受理工作的紧急通知》，要求认真贯彻落实上述两个文件的规定要求，严格征地拆迁管理，维护农民利益。
立法法规定，上位法（政策）执行优先于下位法（政策），新法（政策）优先于旧法（政策）。按《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿，我户生活水平不可能降低，长远生计有保障。若依照宁政发（2007）61号、143号文对我户进行补偿，我户未来生活没有保障。
三、《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第十三条第一款规定：当事人对征地房屋拆迁补偿安置标准等有争议的，裁决机关不予受理拆迁裁决申请。现我户和区投促局在按照中央文件规定还是按南京市的规定进行补偿存在严重分歧，属于不予受理的情况，市国土局的裁决违反了该项规定。
四、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：征收集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予以支持。
综上，请求人民法院判决：1、撤销“010号决定”；2、本案诉讼费由被告承担。
汤加好提交了以下证据：
证据1、两份拆迁补偿协商记录，证明2011年9月29日10时10分至10时30分，宋炜、陈德林、周巧宝、牛俊平、张文盾等五人同时与陈小平、汤加好两户协商长达20分钟，是不可能的。
证据2、“010号决定”，证明收到被诉具体行政行为。
证据3、身份证、户口本、土地登记收件单，证明房屋合法性和本人起诉资格。
被告市国土局辩称，一、汤加好房屋座落于建邺区沙洲街道沙洲村小青路2X、2Y号，在“南河西岸环境综合整治及周边地块项目”拆迁范围内。因拆迁实施单位区投促局与汤加好未能就拆迁安置补偿达成一致，故区投促局依据《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》规定向我局申请裁决，本局受理后，于2014年5月26日组织双方进行了调解审理，并于2014年6月5日依法作出“010号决定”。
二、本局受理裁决正确，作出的具体行政行为程序合法、事实清楚、法律法规适用正确，应予以维持。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》系南京市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》等法律法规，结合本市实际，为加强征地房屋拆迁管理，保障建设顺利进行，保护当事人合法权益而制定的具体办法。该文件第二条规定，集体土地（含撤组剩余土地）上房屋的拆迁安置补偿均适用该办法。本案中，涉案房屋座落于集体土地上，因此该房屋拆迁补偿安置应适用该办法。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第三十一条规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土局裁决。原告认为我局不应受理裁决的观点系对该办法的误读。本局自收到区投促局的裁决申请后，依照《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》相关条文的要求，审查了裁决申请材料，并严格按照《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、《﹤南京市征地房屋拆迁补偿安置办法﹥实施细则》及相关文件确定的补偿标准对汤加好应得的拆迁补偿安置作出了“010号决定”，已充分保障其合法权利。
综上，本局作出“010号决定”的行为合法有效，依法应予以维持，汤加好诉请无事实和法律依据，请求人民法院驳回其诉讼请求。
第三人区投促局述称，同意市国土局答辩意见，市国土局作出的裁决事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回汤加好的诉讼请求。
区投促局没有提交证据。
经庭审质证，汤加好对市国土局提交证据的质证意见为：
对证据1中的四份房屋拆迁补偿协商记录不认可，该四份协商记录系伪造；对裁决申请书、宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、江苏省村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋定附着物情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁附着物补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、未达成协议原因及情况说明、授权委托书、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份南京市征地拆迁上岗证、两份证明人身份证明认可。
对证据2-4认可。
对证据5中的“010号决定”合法性不认可；对送达回证、送达区投促局记录、照片认可。
区投促局对市国土局提交的所有证据均认可。
市国土局对汤加好提交证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性认可，但对证明目的不认可。
对证据2认可。
对证据3中土地登记收件单的真实性、合法性认可，但该收件单第19行记载土地证（雨集建沙洲字97-019号），说明汤加好房屋所在土地性质为集体土地，应当适用宁政发（2007）61号文及相关文件的补偿标准；对户口本、身份证真实性认可。
区投促局对汤加好提交证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性认可，汤加好将协商记录作为证据提交，进一步证实了本局协商谈话的合法性，两份记录的时间分别为9时40分至10时30分、10时10分至10时20分，谈话地点均在同一动迁组，谈话人员有交叉。
对证据2的关联性不认可。
对证据3中户口本、身份证的关联性不认可；对土地登记收件单的真实性认可，土地证证号为雨集建沙洲字97-019号，说明汤加好房屋所在土地性质为集体土地，应当适用宁政发（2007）61号文及相关文件的补偿标准。
本院对市国土局和汤加好提交的证据作如下认定：
市国土局提交的证据中，证据1-5具备关联性、合法性、真实性，予以采信。
汤加好提交的证据中，证据1具备关联性、合法性、真实性，但对证明目的不予采信；证据2、3具备关联性、合法性、真实性，予以采信。
经审理查明，2014年5月8日，区投促局以汤加好为被申请人向市国土局提交裁决申请，请求市国土局依据相关文件规定裁决：1、被申请人货币补偿款；2、被申请人迁出并腾空其位于拆迁红线范围内的房屋。区投促局随裁决申请书一并提交了宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书、公示证明、地址证明、涉案房屋属于拆迁范围证明、拆迁范围图、江苏省村镇工程建设许可证存根、个体工商户营业执照、户口本、南京市征地房屋拆迁住宅房屋情况调查表、南京市征地房屋拆迁住宅房屋定附着物情况调查表、南京市征地房屋拆迁补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁附着物补偿款测算表、南京市征地房屋拆迁其他补偿费测算表、房屋拆迁货币补偿测算、拆迁补偿安置方案、法定代表人身份证明、拆迁实施量说明、三份南京市征地拆迁上岗证认可等拆迁裁决申请资料。市国土局收到材料后，于同日决定立案受理。2014年5月9日，市国土局向汤加好送达了南京市征地房屋拆迁裁决答辩通知书，汤加好在答辩期内提交了裁决答辩书。2014年5月23日和2014年5月24日，市国土局分别向区投促局和汤加好送达了南京市征地房屋拆迁裁决调解审理通知书，指定了拆迁裁决调解审理的时间地点。2014年5月26日，市国土局于建邺区沙洲街道沙洲拆迁指挥部二楼会议室组织了拆迁裁决调解审理活动。2014年6月5日，市国土局作出“010号决定”，并分别于2014年6月6日和2014年6月7日送达区投促局和汤加好。2014年8月18日，汤加好提起本案行政诉讼。
另查明，2011年8月16日，区投促局经宁征拆字（2011）008号南京市征地房屋拆迁方案批准通知书批准，对南河西岸环境综合整治及周边地块项目范围内房屋及附着物实施征地房屋拆迁。汤加好房屋位于南河西岸环境综合整治及周边地块项目拆迁红线范围内。案件审理过程中，汤加好认可以下内容：1、在区投促局向市国土局申请裁决之前，动迁组工作人员曾经就房屋拆迁补偿事宜与其进行过数次协商；2、其于2014年5月26日参加了征地房屋拆迁裁决调解审理。
本院认为，市国土局作为市级土地行政管理部门，有权对本市建邺区范围内集体土地房屋拆迁中的安置补偿争议作出裁决。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定：“设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第三十一条规定：“拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”第三十二条规定：“裁决前，当事人均有调解意向的，裁决机关应当组织当事人进行调解。经调解，申请人与被申请人达成拆迁补偿安置协议的，由裁决机关终结裁决；调解不成的，裁决机关应当及时作出裁决。当事人经书面通知拒不参加裁决审理的，裁决机关可以缺席裁决。”《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第三条第一款规定：“市国土资源局负责江南八区征地房屋拆迁裁决工作。”本案中，市国土局收到区投促局的裁决申请后，对有关证据、资料进行审查并依法受理申请。市国土局向汤加好户送达了拆迁裁决答辩通知书后，分别向区投促局和汤加好送达了拆迁裁决调解审理通知书，并于指定时间、地点组织了调解审理活动，双方当事人及其他相关人员参加了调解审理。嗣后，市国土局作出“010号决定”，并分别送达区投促局和汤加好。“010号决定”在程序上，基本符合《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》的规定；在内容上，对需要裁决的补偿金额、补偿方式、搬迁期限、过渡方式等事项均作出了明确的裁决，合法有据；在适用依据方面，亦无违法不当之处。综上，“010号决定”认定事实清楚，适用法律正确，可以保障汤加好户在法律上享有的合法权益。汤加好要求按照国有土地上房屋征收补偿标准置换集体土地上“门面房”的要求于法无据，其要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。
关于法律冲突与适用问题。汤加好认为南京市人民政府制定的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》是下位法、旧法，《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》、《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等是上位法、新法，下位法与上位法冲突时应当适用上位法，旧法与新法冲突时应当适用新法，因此市国土局依照南京市人民政府的规定进行裁决，违反了上级机关文件规定要求。汤加好该观点系法律上的错误认识。汤加好所举文件均为“通知”，《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》系南京市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》等法律法规，结合本市实际制定的规范性文件，两者之间不存在上下位法和新旧法的冲突问题。《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》未被废止，现行有效，应当作为市国土局作出裁决的依据。
关于市国土局是否应当受理拆迁裁决申请的问题。汤加好认为，其与区投促局就征地房屋拆迁补偿安置标准有争议，市国土局不应当受理区投促局的拆迁裁决申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据该规定，对补偿标准不服，可以申请县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》第二条规定：“凡在我市玄武、白下、秦淮、建邺、鼓楼、下关、雨花台、栖霞区（以下简称“江南八区”）范围内实施征地房屋拆迁，拆迁实施单位与被拆迁人就补偿金额、补偿方式、搬迁期限以及过渡方式、过渡期限等原因，达不成拆迁补偿安置协议，当事人依法申请裁决的，适用本规定。”本案中，区投促局2014年5月8日向市国土局提交裁决申请，请求市国土局裁决的事项为：1、被申请人货币补偿款；2、被申请人迁出并腾空其位于拆迁红线范围内的房屋。区投促局申请裁决的事项并非补偿标准问题。市国土局收到该裁决申请后，经审核认为资料齐全予以受理，符合规定。汤加好所称的双方对征地房屋拆迁补偿安置标准有争议，实质上是其对区投促局适用该补偿标准计算出的补偿金额和补偿方式存有异议。
关于部分过程性法律文书的问题。本案中，四份协商记录和南京市征地房屋拆迁裁决调解审理笔录缺少包括汤加好在内的部分参加人员签名，亦没有记载缺少汤加好签名的理由，但是，上述文书均有见证人签名，而且汤加好本人也认可在区投促局向市国土局申请裁决之前，动迁组工作人员曾经就房屋拆迁补偿事宜与其进行过数次协商，以及其于2014年5月26日参加了征地房屋拆迁裁决调解审理等事实，以上足以说明征收工作人员与汤加好进行多次协商、裁决工作人员组织调解审理的事实确实存在，基本保障了汤加好的程序和实体权利。需要特别指出的是，协商记录和裁决调解审理笔录应当由行政机关工作人员、当事人或者其代理人、见证人签字，当事人或者其代理人拒绝签字的，不影响记录和笔录的效力，但是应当在记录和笔录中载明。四份协商记录和南京市征地房屋拆迁裁决调解审理笔录缺少当事人签名，也没有载明理由，确实属于过程性法律文书制作中存在的瑕疵，市国土局和区投促局应当高度重视，在今后的工作予以改进。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回汤加好的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由汤加好负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 夏文浩
人民陪审员 左紹玲
人民陪审员 张敏华
二〇一五年三月三日
见习书记员 陆 煊