海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第77号
上诉人（原审原告）符金叶，女，汉族。
委托代理人吴发，男，汉族。
委托代理人李跃进，东方市148法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）东方市城镇综合行政执法局。
法定代表人秦人锋，局长。
委托代理人柳其强，海南颖川律师事务所律师。
原审第三人东方市畜牧饲料种苗公司，住所地东方市八所镇示范路北侧。
法定代表人符南，经理。
委托代理人邢孔保，海南�良律师事务所律师。
上诉人符金叶因其与被上诉人东方市城镇综合行政执法局（简称东方市执法局）及原审第三人东方市畜牧饲料种苗公司（简称东方饲料公司）规划行政处罚纠纷一案，不服海南省东方市人民法院（2014）儋行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月21日受理后，依法组成合议庭，于11月13日公开开庭进行了审理。上诉人符金叶及其委托代理人吴发、李跃进，被上诉人东方市执法局的委托代理人柳其强，原审第三人东方饲料公司的委托代理人邢孔保到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：东方市执法局于2014年3月17日对符金叶作出东综执罚决字0014号行政处罚决定（简称0014号处罚决定）。认定事实如下：符金叶未经规划部门审批，未取得建设规划许可证，擅自在东方市东升街1-1号兴建三间简易瓦房，建筑面积约75平方米；三间简易铁皮棚，建筑面积约80平方米；一间简易棚，建筑面积约20平方米；一间厕所，建筑面积约3平方米；一间铁皮屋，建筑面积约11平方米。上述建筑物（以下统称为案涉建筑物）建筑面积共约189平方米，建筑现状为建成入住。证实上述事实的证据有建成记录、现场照片、符金叶的询问笔录等。该局认为，符金叶违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，决定如下：限符金叶自接到本决定书之日起七日内自行拆除以上违法建筑。
原审法院查明，符金叶系东方饲料公司员工，1993年下岗，当时未签订解除劳动关系协议，但于2013年8月21日补签了《解除劳动关系协议书》，符金叶领取了下岗安置费1.6万余元。1998年，东方饲料公司提供两间约40平方�的平顶房给符金叶居住。2012年12月4日，符金叶与东方饲料公司签订《房屋征用补偿安置合同》，现该房连同符金叶搭建在旁边的铁皮房、鸡舍、猪舍、卫生间、铁门等地上附着物均已被征收并拆除，符金叶领取了房屋拆迁补偿费3.6万元。符金叶现居住的房屋（即涉案建筑物）建于2002年，位于东方市东升街东七巷1-1号，在东方饲料公司城市棚户区改造建设工程项目的西侧。2014年3月17日，东方市执法局作出0014号处罚决定，限符金叶自接到处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建筑。符金叶不服，向东方市人民政府申请复议。东方市人民政府于6月27日作出东府复决（2014）10号《行政复议决定书》，维持0014号处罚决定。符金叶遂向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求：撤销0014号处罚决定。
原审法院认为，本案的争议焦点：一是被诉行政行为认定事实是否清楚，证据是否�分，程序是否合法；二是被诉行政行为适用法律是否正确。关于被诉行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法问题。符金叶对其所建房屋未经规划部门审批、未取得建设工程规划许可证及建筑面积的事实认定没有异议，而本院经审理查明符金叶房屋建于2002年，因此被诉行政行为认定事实除房屋建设时间有误外，认定的其他事实清楚；东方市执法局作出行政处罚前依法进行了调查取证，依法告知被处罚人享有陈述、申辩、听证的权利，因此，被诉行政行为程序合法。关于被诉行政行为适用法律是否正确问题。根据1990年4月1日施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求�核发建设工程规划许可证件；第四十条规定，对未取得建设工程规划许可证件，严重影响城市规划的行为，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。现行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定与《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定并不冲突。东方市执法局依据现行的《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》认定符金叶的建筑物属于未经规划部门审批，未取得建设工程规划许可证的违法建筑物，属于适用法律不当。但《中华人民共和国城市规划法》与现行的《中华人民共和国城乡规划法》在符金叶违法建设的事实认定上并不冲突，且未对符金叶加重处罚。鉴于被诉行政行为在适用法律上虽有瑕疵，但未影响对违�事实的认定，故对符金叶提出适用法律错误的意见不予支持。综上所述，被诉行政行为认定基本事实清楚，证据充分，程序合法，虽然适用法律有瑕疵，但不影响对违法事实的认定，也未加重处罚。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第（四）项规定，判决驳回符金叶的诉讼请求；一审案件受理费50元，由符金叶负担。
上诉人符金叶上诉称：一、案涉建筑物建设于1998年，当时还不在城镇规划区范围内，而被诉行政行为却适用现行《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》的规定，违反法不溯及既往原则。二、原审判决认定案涉建筑物为违法建设的证据不足。案涉建筑物始建于1998年，没有证据证实案涉建筑物用地当时属于城市规划区范围，故以《中华人民共和国城市规划法》为依据认定案涉建筑物属于违法建设，缺乏事实与法律依据。三、原审判决认定案涉建筑物建设于2002年的证据不足。四、原审判决对《解除劳动关系协议书》的真实性与合法性予以确认，明显错误；而且，按照该协议书内容，符金叶应当获得安置费37352元，现原审判决认定支付符金叶安置费1.6万元，却未查明其中差额的去向。五、按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。案涉建筑物建设于1998年，相关行政管理机关一直未作处理，东方市执法局却于2014年突然作出行政处罚，该处罚行为有行政侵权之嫌。六、对于因历史原因形成的违法建设在东方市比较普遍，如果需要拆除，应当本着实事求是原则进行行政补偿。上诉请求：撤销原判，改判支持符金叶的诉讼请求。
被上诉人东方市执法局辩称，原审判决认定事实清楚，适�法律正确，依法应予维持。
原审第三人东方饲料公司述称，符金叶未经报建，擅自在城镇规划区范围内违法建设，被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，且处罚行为未超过法定时效，处罚结果正确。请求二审法院判决驳回上诉、维持原判。
二审中，本院对东方市执法局在一审中提交的《八所开发区控制性详细规划图》重新进行了质证。符金叶认为该书证上未加盖东方市住房和城乡建设局（简称东方市住建局）的公章，故对该书证的真实性有异议。东方市执法局称由于东方市住建局主要领导因故不在岗，导致该局不能按照正常程序加盖公章，但该书证是真实的，可以证明案涉建筑物用地在城市规划区内。合议庭成员经到现场核实案涉建筑物的位置，结合该建筑物位于东方饲料公司原用地范围的基本事实，对该证据的真实性、合法性、关联性及其证明内容予以确�。
东方饲料公司在一审中还提交了证人冯朝铁、赖家仁证言，以证明案涉建筑物属于违法建设。鉴于该书面证言来源于符金叶原所在单位，综合本案案情，本院对该证据的真实性、合法性、关联性及其证明内容予以确认。
根据《八所开发区控制性详细规划图》、证人冯朝铁、赖家仁证言、《房屋征用补偿安置合同》、《海南省东方市保障性住房备案表》、《现金缴款单》、现场照片、《东方市城镇综合行政执法局行政处罚告知书》（简称《行政处罚告知书》）、送达回证及各方当事人陈述，本院确认如下事实：
东方饲料公司曾经于1998年-2002年安排建筑面积共40平方米的两间平顶房给符金叶居住。尔后，符金叶在该两间平顶房附近搭建了铁皮房30平方米，鸡舍12平方米，猪舍28平方米，卫生间5平方米，铁门10平方米等附着物，该公司没有安排其他土地给其建设房屋。2012年12月4日，东方饲料公司与符金叶签订《房屋征用补偿安置合同》，约定征收上述房屋及搭建的其他附着物，被拆迁房屋及其附着物的补偿费3.6万元，符金叶已领取该补偿款；还约定符金叶可购买政府在上述被征收房屋原址上新建的面积为90平方米的限价安置房一套。据此，符金叶以被拆迁户身份于2013年6月20日交付了购买东方市保障性住房的首付款6万元。
除上述被征收建筑物外，符金叶还于2002年8月-2003年8月擅自在东方饲料公司原用地范围内即东方市东升街1-1号建设一间小房子。此后，符金叶在该地址继续扩建，形成三间简易瓦房，三间简易铁皮棚，一间简易棚，一间厕所，一间铁皮屋的土地使用现状；符金叶下岗后，将其中靠近路边的简易瓦房用于经营零售业。案涉建筑物在八所镇规划区范围内，但相关行政机关在2014年3月17日之前从未对该违法建设依法进行处理。
2014年2月28日，东方市执法局经调查取证后对符金叶作出《行政处罚告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实与法律依据，以及依法享有的陈述权、申辩权、听证权等权利。当日，该局向符金叶送达《行政处罚告知书》，符金叶拒绝签收，也未在指定期限内申请听证。3月17日，该局对符金叶作出0014号处罚决定。符金叶不服，遂提起本案行政诉讼。
对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，本案的审查重点：一是案涉建筑物是否属于违法建设；二是被诉行政行为在说理中援引法律错误是否影响到该行政行为处理结果的正确性；三是东方市执法局在案涉建筑物建设完成之日起2年后作出行政处罚是否合法。
关于案涉建筑物是否属于违法建设问题。根据查明的案件事实可以确认案涉建筑物在八所镇规划区范围内，系符金叶于2002年8月-2003年8月期间建设而成。在东方市执法局于2014年2月28日向符金叶送达《行政处罚告知书》后，符金叶未在指定期限内提交证据证实其曾经向相关行政机关或其所在单位报批，故认定案涉建筑物属于违法建设的事实清楚。
关于被诉行政行为在说理中援引法律错误是否影响到该行政行为处理结果的正确性问题。案涉建筑物建设于2002年8月-2003年8月期间，0014号处罚决定以当时尚未实施的《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定为依据，认定符金叶违法建设，在说理上违反了法不溯及既往原则，存在说理方法错误的问题。但鉴于违法建设的事实清楚，且依法应予处罚，故说理中援引法律错误不会影响到被诉行政行为处理结果的正确性。由于案涉违法建设状态持续至今，因此，以《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作为处罚决定主文的依据并无错误。
关于东方市执�局在案涉建筑物建设完成之日起2年后作出行政处罚是否合法问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，案涉建筑物建设时间是2002年8月-2003年8月，至今已经超过2年。但由于该违法建设的违法状态处于持续状态，应适用上述第二十九条第二款的规定，故被诉行政行为可不受上述2年法定期限的限制，即案涉建筑物建设时间虽然超过2年，但仍然应予行政处罚。
案涉建筑物建设于2002年-2003年，符金叶下岗后，将其中靠近路边的简易瓦房用于经营零售业，而相关行政机关在2014年3月17日之前从未依法进行处理。基于案涉建筑物作为违法建设在长达十余年的时间里未被依法处理的事实，符金叶因该违法建设长期未被依法处理而产生一定的信赖利益，故在该房屋被依法拆除的同时，对符金叶应予以适当补偿。
综上，被诉行政行为认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当；原审判决认定基本事实清楚，程序合法，适用法律存在笔误，但判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人符金叶负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾 希 闯
代理审判员 曹荣刚代理审判员林朝霞
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 买 歌 豪
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
�一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。