中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申308号再审申请人（一审原告、二审上诉人）裴胜强，男，1962年7月24日出生，汉族，住山西省阳城县。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）晋城市人民政府，住所地山西省晋城市凤台西街289号。法定代表人武宏文，该市人民政府市长。再审申请人裴胜强因诉晋城市人民政府（以下简称晋城市政府）行政批复一案，不服山西省高级人民法院（2015）晋行终字第245号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员方金刚、审判员刘京川参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明：1997年4月，晋城市政府下发晋市政发（1997）61号文件，内容为公布晋城市第一批市级重点文物保护单位，其中阳城县北留镇黄城村（即北留镇皇城村）在公布名单之中。1998年7月北留镇皇城村支部、皇城村委下发皇委字（1998）第五号文件，内容为根据修复皇城古建筑的总体规划及有关规定，对搬迁时间、搬迁户的安置、搬迁房屋的作价、搬迁措施作了规定。2000年5月29日，阳城县人民政府以阳政发（2000）27号文件向晋城市政府进行请示，内容为：皇城相府是我市1997年首批公布的市级重点文物保护单位之一。为了加强对相府文物的保护管理和开发利用，近几年北留镇黄城村在征得上级有关部门批准的情况下，已投巨资对皇城相府进行恢复和修缮工作，已初具规模。但是由于历史原因，该建筑群的部分建筑产权属于个人所有，直接影响着皇城相府古建筑群的开发和管理。根据《山西省实施办法》第十二条“所有权属于集体或私人的纪念建筑物，古建筑物公布为文物保护单位的，如拆除或改变所有权，应事先征得原公布机关的同意”的规定，请市政府批准将皇城相府古建筑属于私人所有的房屋改变为集体所有。同时，黄城村将依照有关法律规定，对改变房屋产权的原住户进行合理的经济补偿，并妥善予以安置。2000年5月30日，晋城市政府以晋市政发（2000）36号文件作出批复，内容为：“……市政府同意将皇城相府古建筑属私人所有部分改变为集体所有，望县政府积极协调镇、村两级政府，严格按照国家有关法律规定，做好群众工作，完善变更手续，对改变产权的原住户予以妥善安置和合理的经济补偿。”2003年3月14日，阳城县文物局向裴永善（即裴胜强父亲）下发阳文物告字（2003）第（2）号告知通知书，通知书载明：“经查证，你在晋城市市级文物保护单位—皇城相府北面城墙跟边的4间半砖石结构现代房屋和窑顶院上下6间古建南房，处于皇城相府的文物保护范围之内，其中皇城相府北面城墙跟边的4间半砖石结构现代房屋已经严重影响到皇城相府的文物安全和环境风貌，其余窑顶院上下6间古建南房，在晋城市人民政府晋市政发（2000）36号文件批准将皇城相府古建筑属私人所有部分改变为集体所有之后，你至今仍未按照市政府文件要求配合皇城村委将私人所有古建筑变更为集体所有，仍占据着这6间古建筑未予搬迁，影响了文物的正常维修和管理。根据《山西省实施办法》的有关规定，我局拟对你作出限期拆除皇城相府北面城墙跟边的4间半砖石结构现代房屋和从窑顶院上下6间古建南房处搬迁的决定。如对上述被告知事项要求听证，请在接本通知之日起3日内书面向我局提出。”后裴永善未要求进行听证。2003年4月4日，皇城村委对窑顶院上下六间古建南房进行勘察丈量，裴胜强对丈量清单签字认可。2003年8月30日，皇城村委根据丈量清单作出补偿结算后，将该款项汇入裴胜强在村委的往来账上。此后，该房屋由皇城村委使用至今。2006年，裴胜强作为原告，起诉被告阳城县北留镇皇城村权属纠纷一案，该案所涉标的物就是窑顶院上下6间南房，阳城法院经审理后，判决驳回裴胜强的诉讼请求，裴胜强不服，上诉至山西省晋城市中级人民法院，该院判决驳回上诉，维持原判。裴胜强在进行上述民事诉讼时，知晓了晋城市政府作出的晋市政发（2000）36号文件。山西省晋城市中级人民法院一审认为：关于晋城市政府制定的晋市政发（2000）36号文件是否属于规范性文件的问题，裴胜强认为不属于规范性文件，晋城市政府认为该文件属于规范性文件。所谓规范性文件，是指行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规范的总称。而本案所涉及晋市政发（2000）36号文件并不符合上述特征，故认为该文件不属于规范性文件。关于裴胜强起诉是否超过期限的问题，裴胜强认为没有超过起诉期限，因为本案涉及的是不动产，应适用20年的期限，晋城市政府认为裴胜强起诉超过起诉期限。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限，属于最长保护期限，属于未告知当事人诉权和起诉期限，当事人又不知道行政行为内容的情况下，如果当事人自行政行为作出后第十八年后至第二十年期间才知道行政行为内容的，才适用二十年起诉期限的规定。而本案中裴胜强并不属于适用二十年期限的情形。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案裴胜强是在2006年进行其权属纠纷民事诉讼案件时知晓晋市政发（2000）36号文件内容的，其于2015年5月提起行政诉讼，显然从知道上述行政行为内容之日起至起诉之日已超过两年的起诉期限，故对裴胜强的起诉依法应当予以驳回。经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二项之规定，作出（2015）晋市法行初字第19号行政裁定，驳回裴胜强的起诉。裴胜强不服，提起上诉。山西省高级人民法院二审认为：晋城市政府晋市政发（2000）36号是文件，是晋城市政府给阳城县人民政府的批复文件，该文件从形式上看，属于上下级人民政府之间的文件批复。但从内容上看，是针对特定范围、特定事情、特定对象而作出，因此，并不属于规范性文件。应当属于可诉的行政行为。裴胜强认可其在2006年与××××村的民事诉讼中，得知被诉的晋市政发（2000）36号文件内容，其于2015年5月提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。裴胜强主张本案涉及不动产，应适用20年的最长保护期，不符合法律规定，不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予支持。据此作出（2015）晋行终字第245号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。裴胜强向本院申请再审称:1.一、二审违反法律规定的诉讼程序。被申请人出庭应诉人员，不具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的应诉资格。再审被申请人委托晋城市旅游文物局的人员出庭，而具体负责或参与产权变更的又不是其工作人员。显然不符合“相应的工作人员出庭”的规定，程序违法，应予重审。2.民事《再审申请书》、给被申请人的信、《询问笔录》和2006年7月23日速递单等证据可以推翻山西省高级人民法院的《行政裁定书》。再审申请人虽在诉讼中知道被申请人作出了36号文件，但并不知道该文件侵犯了自己的权利，所以谈不上“知道文件内容”。早在2006年民事诉讼之前，其曾以36号文件侵犯了自己的所有权为由，第一次提起诉讼，但法院不予受理。2006年7月4日再次起诉，立案庭拒绝受理。当月23日，再审申请人就给山西省高院寄信反映过此事。所以《行政裁定书》认定再审申请人没有起诉也与事实不符，原审裁定驳回起诉确有错误。综上，请求：1.撤销二审裁定，支持再审申请人在一审中提出的诉讼请求,提审或者指令下级人民法院再审本案;2.诉讼费等费用由再审被申请人承担。本院认为：本案的核心争议在于再审申请人的起诉是否超过法定起诉期限。根据原审查明的事实，2006年再审申请人在与××××村村民委员会关于权属纠纷的民事诉讼中已知晓本案被诉的晋市政发（2000）36号文件内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。再审申请人于2015年5月提起本次诉讼，已明显超过法定起诉期限。一、二审法院分别裁定驳回其起诉与驳回上诉并无不当。再审申请人主张晋市政发（2000）36号文件“一部分‘同意改变所有权’，一部分要求‘做好群众工作，完善变更手续’，对具体表达内容不清楚”，故而认为其“虽在诉讼中知道被申请人作出了36号文件，但并不知道该文件侵犯了自己的权利，所以谈不上‘知道文件内容’”，该主张恰恰说明再审申请人通过该民事诉讼“知道了文件内容”，而前述司法解释规定的起诉期限是从“知道或者应当知道具体行政行为内容”之日起计算，并非如再审申请人主张的从“知道该文件侵犯了自己的权利”之日起计算。因此其该项再审理由不能成立。再审申请人还主张，其曾就本案被诉行政行为提起过行政诉讼而法院并未立案，但其没有提供有效证据予以证明，本院对此难以采信。关于再审申请人主张再审被申请人的出庭应诉人员不具备行政诉讼法规定的应诉资格的问题。本院认为，因被诉批复与文物保护相关，再审被申请人作为市人民政府，委托相关的政府工作部门市旅游文物局工作人员出庭应诉，便于查清案件事实，虽然与法律规定有所不符，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项的规定，“违反法律规定的诉讼程序”，且“可能影响公正审判的”，才应当再审。本案显然不具备这种可能，再审申请人的该项再审理由亦难支持。综上，再审申请人裴胜强的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人裴胜强的再审申请。审 判 长 李广宇审 判 员 方金刚审 判 员 刘京川二〇一七年四月二十八日法官助理 骆芳菲书 记 员 张 兰