四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川1102行初213号
原告：姜友安，男，1977年12月27日出生，汉族，住四川省夹江县。
原告：高定华，男，1959年4月21日出生，汉族，住四川省夹江县。
二原告委托代理人：魏剑钊，四川睿典律师事务所律师。
二原告委托代理人：唐巍，四川睿典律师事务所律师。
被告：夹江县水务局。住所地：四川省夹江县。
法定代表人：冯治平，该局局长。
委托代理人：李杨，四川坤宏律师事务所律师。
被告：夹江县人民政府。住所地：四川省夹江县。
法定代表人：袁月，该府县长。
委托代理人：曹治海，该府法制办公室主任。
委托代理人：刘芳，四川众能律师事务所律师。
原告姜友安、高定华（简称二原告）不服被告夹江县水务局行政处罚以及被告夹江县人民政府（简称夹江县政府）行政复议一案，于2017年8月4日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并组成合议庭于2017年10月10日公开开庭审理了本案。原告姜友安、高定华及其委托代理人魏剑钊、唐巍，被告夹江县水务局的负责人薛峰副局长及该局委托代理人李杨，被告夹江县政府的委托代理人曹治海、刘芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月20日，被告夹江县水务局作出的乐夹水〔2017〕罚字5号《行政处罚决定书》（简称《处罚决定书》）认定，姜友安在开采砂石过程中超量开采违反了《四川省河道采砂管理条例》的规定，根据该条例第三十三条第五款的规定，决定对姜友安作出罚款30万元并没收超量开采砂石53272.70立方米的行政处罚，并告知姜友安申请复议的权利以及三个月内向人民法院起诉的权利。
2017年7月26日，被告夹江县政府根据二原告的复议申请作出夹府复决字〔2017〕03号《行政复议决定书》（简称《复议决定书》），认定：被告夹江县水务局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，维持《处罚决定书》。
二原告诉称：2010年12月28日，二原告合伙，以姜友安的名义取得了《四川省河道采砂许可证》，批准二原告在夹江县迎江乡双鱼村2社河滩内采砂，有效期自2010年12月28日至2011年5月30日。二原告在规定的期限、指定的区域内进行了开采，并将开采的砂石堆放于二原告租赁的砂石场。采砂许可证届满后，二原告未再实施采砂行为，此后，被告夹江县水务局经检查，二原告无违法开采行为，验收合格，收取了二原告砂石开采资源费8万元，退还了二原告保证金2万元。2017年4月20日，被告夹江县水务局作出了行政处罚决定，二原告不服，向夹江县政府申请复议，被告夹江县政府作出了《复议决定书》。二原告认为被告夹江县水务局作出的行政处罚决定和被告夹江县政府的《复议决定书》认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误应当予以撤销。为此，起诉到法院，请求判决：1.撤销被告夹江县水务局作出的《处罚决定书》；2.撤销被告夹江县政府作出的《复议决定书》；3.案件受理费由二被告负担。
被告夹江县水务局辩称：1.被告夹江县水务局享有对原告进行行政处罚的职权；2.二原告的违法行为处于持续状态；3.被告夹江县水务局作出的《处罚决定书》程序合法；4.原告高定华诉讼主体不适格。综上，被告作出的《处罚决定书》事实清楚,证据确实、程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告夹江县政府辩称：被告夹江县政府作出的《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
经审理查明：二原告系合伙关系，二人共同投资在迎江乡双鱼村2社河滩内采砂。
2010年12月28日，夹江县水务局向原告姜友安颁发了《四川省河道采砂许可证》，批准姜友安按照规定在迎江乡双鱼村2社河滩内采砂。采砂有限期限自2010年12月28日至2011年5月30日止。同年12月31日，姜友安向被告夹江县水务局缴纳了砂石资源费10万元以及河道整复保证金2万元。
2010年12月28日至2011年5月30日期间，二原告在许可的河滩内采砂超过一万立方米。2012年5月25日，夹江县水务局退还了姜友安河道整复保证金2万元。
2017年4月5日，被告夹江县水务局在砂石场整顿时发现姜友安有超量开采的行为，并于同日立案查处。同年4月15日，被告夹江县水务局作出《行政处罚事前告知书》，该告知书载明：姜友安在开采砂石过程中涉嫌超量开采，违反了《夹江县河道砂石管理办法》的规定，根据该办法第二十七条第二款的规定，拟对其进行处罚：1.罚款30万元；2.没收违法所得；3.停止一切违法行为。并告知了其陈述申辩的权利。同日，被告夹江县水务局作出《行政处罚听证告知书》，告知其有陈述、申辩和要求举行听证的权利。同日，被告夹江县水务局向姜友安送达了前述两份告知书。次日。姜友安和高定华向被告夹江县水务局提交了申辩书。
2017年4月16日，被告夹江县水务局对本案的行政处罚进行了集体讨论。同年4月20日，被告夹江县水务局作出《处罚决定书》，并于同年4月24日送达姜友安。
2017年6月1日，二原告向被告夹江县政府申请行政复议。同年6月14日，被告夹江县政府向被告夹江县水务局作出《立案通知书》并送达被告夹江县水务局。同年6月24日，被告夹江县水务局作出《行政复议被申请人答复书》并于同日送达被告夹江县政府。同年7月26日，经负责人审签，被告夹江县政府作出《复议决定书》，并于同年7月27日送达二原告。
上述事实有二被告在举证期内提交的《水事违法案件立案呈报表》《调查询问笔录》《行政处罚事前告知书》《行政处罚听证告知书》《送达回证》、送达照片、《申辩书》《案件集体讨论记录》《处罚决定书》《砂石开采审批表》《申请》《情况报告》《迎江双鱼采砂场示意图》《四川省河道采砂许可证》、缴费票据、收据、情况说明、《行政复议申请书》《立案通知书》《行政复议被申请人答复书》、发文处理笺、《复议决定书》，原告提交的《合伙协议》以及当事人的庭审陈述等证据予以证明。
本院认为，综合双方诉辩意见，本案的争议焦点为：1.高定华是否是本案适格原告；2.被告夹江县水务局是否具有行政处罚权；3.被告夹江县水务局作出的处罚决定是否正确；4.复议程序是否合法。
（一）关于高定华是否是本案适格原告的问题
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，高定华提供了初步证据证明其与姜友安二人共同投资在迎江乡双鱼村2社河滩内采砂，并且被告夹江县政府在复议程序中已经将高定华作为复议申请人参加复议，故被告夹江县水务局对该采砂行为作出的行政处罚与高定华有利害关系，其有权提起本案诉讼。故对被告夹江县水务局提出高定华不是本案适格原告的主张不予支持。
（二）关于被告夹江县水务局是否具有行政处罚权的问题
本院认为，根据《中华人民共和国河道管理条例》第四条第二款关于“各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”以及第四十四条第四项关于“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（四）未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的；”的规定，被告夹江县水务局作为夹江县的河道主管机关，具有对河道违法行为进行行政处罚的职权。故对二原告提出被告夹江县水务局不具有行政处罚权的主张不予支持。
（三）关于被告夹江县水务局作出的处罚决定是否正确的问题
本院认为，被告夹江县水务局作出的处罚决定违法，具体理由如下：
首先，《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第三十九条第一款第二项规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据”，本案被告夹江县水务局作出的《处罚决定书》中并未载明所认定的违法事实和证据。质言之，被告夹江县水务局作出的《处罚决定书》并没有认定二原告具体的违法事实，而且是否认定具体的违法事实直接涉及处罚结果是否正确，因被告夹江县水务局作出的处罚决定没有认定具体的违法事实，属于认定事实不清。
其次，被告夹江县水务局应当根据《行政处罚法》第三十一条关于“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”的规定，对原告进行处罚前的告知，现被告夹江县水务局并未在《行政处罚事前告知书》中告知原告具体的违法事实，同时其在该告知书中载明的理由和依据与《处罚决定书》中载明的理由和依据并不一致，属于未告知原告拟处罚的理由和依据。根据《行政处罚法》第四十一条关于“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，处罚决定不能成立。
第三，根据《行政处罚法》第三十二条第一款关于“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”的规定，对原告提出的申辩，被告夹江县水务局应当进行复核。现在案证据无法证明被告夹江县水务局对原告提出的申辩进行了复核，根据《行政处罚法》第四十一条的规定，处罚决定不能成立。
第四，即使如被告夹江县水务局所述，原告在2010年12月28日至2011年5月30日期间超过许可采砂量进行开采的行为违法，该违法开采行为已经于2011年5月30日终了，被告夹江县水务局直至2017年4月5日才发现该违法行为，根据《行政处罚法》第二十九条关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，被告夹江县水务局不应当给予二原告行政处罚。同时，被告夹江县水务局在《处罚决定书》中适用的法律依据是2015年10月1日实施的《四川省河道采砂管理条例》，根据法不溯及既往的原则，被告夹江县水务局亦不能适用该条例处罚在其实施之前已经终了的违法行为；
最后，《处罚决定书》上告知原告三个月的起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，被告夹江县水务局告知原告诉权错误。
综上，被告夹江县水务局作出的《处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，应予以撤销。
（四）关于复议程序是否合法的问题
本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告夹江县政府具有作出本案被诉复议决定的法定职责。但鉴于《处罚决定书》已经被撤销，被告夹江县政府作出维持《处罚决定书》的复议决定，也应当予以撤销。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”和第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，判决如下：
一、撤销被告夹江县水务局于2017年4月20日作出的乐夹水〔2017〕罚字5号《行政处罚决定书》；
二、撤销被告夹江县人民政府于2017年7月26日作出的夹府复决字〔2017〕03号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告夹江县水务局、被告夹江县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
审 判 员 陈 黎
人民陪审员 陈一华
二〇一七年十一月五日
书 记 员 田 萌