瓦房店市人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）辽0281刑初131号
公诉机关瓦房店市人民检察院。
被告人李文亮，男，1970年5月16日出生，住辽宁省瓦房店市。因涉嫌滥用职权罪于2016年9月10日被大连市公安局刑事拘留，2016年9月23日被大连市人民检察院取保候审。
辩护人周福龙，系辽宁昌信律师事务所律师。
瓦房店市人民检察院以瓦检公诉刑诉[2017]50号起诉书指控被告人李文亮犯滥用职权罪，于2017年1月22日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。瓦房店市人民检察院指派检察员张北凝、书记员马春成出庭支持公诉，被告人李文亮及其辩护人周福龙到庭参加诉讼。现已审理终结。
瓦房店市人民检察院指控：2010年3月23日，瓦房店市政府发布《关于沿海经济区和沿海控制建设区域有关问题的通告》，通告中为确保沿海开发建设顺利进行，“暂时冻结大连瓦房店沿海经济区范围内的人、财、物。对机构编制、人员及户籍实行冻结，严禁户口迁入、迁出。”
2010年3月26日，瓦房店市公安局通过公安内网，发布《关于仙浴湾镇、三台乡户口冻结的通知》，根据该通知，除夫妻投靠（必须本村同意，婚龄三年以上），公民出生、死亡，本地应征入伍的人员复员、转业回原籍，除解除劳教和刑满释放回原籍等“五种情况”，落户可以正常办理外，其他户口业务全部停办。其后于2010年7、8月份，三台乡开始动迁安置工作。根据《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政发[2011]23号）“二、补偿规定”的内容，“具有征地区域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补偿费”，“土地补偿费每人5万元，安置补偿费每人3万元。”另根据上述文件“三、安置规定”的内容，户籍在征地征海区域内的人员，还可享受人员安置补偿。在实际执行该文件中，三台乡对户籍在三台乡的人员，按照每人8万元或免费获得20平房屋，并享受成本价购房30平的标准，发放人员安置补偿。
2011年6月，被告人李文亮任瓦房店市公安局三台乡派出所所长，全面负责该所工作包括辖区户籍管理工作。
2011年9月，蔡维鹏以2009年购买三台乡房屋名义，申请将户口从瓦房店市内迁入三台乡，并提供了2009年3月12日签订的买房契约，被告人李文亮作为所长，签字同意其以买房名义落户三台乡。其后蔡某的妻子、长女、次女3人又以投靠的名义，经李文亮批准，报瓦房店市公安局同意，将户口迁入三台乡蔡某户口内。2014年10月31日，蔡某领取了4人共计32万元人员安置补偿。
刘某于2008年6月，购买位于三台乡房屋一处，并办理了《房产执照》。2011年10月17日，刘某以购买名义，申请将刘某及其女儿车某户口从丹东东港迁至三台乡，经三台乡派出所内勤周某（已判刑）调查，所长被告人李文亮批准，上报瓦房店市公安局同意，刘某及其女儿落户三台村，户口为农业人口。2012年1月5日，刘某领取了车某及其本人的农业人口土地补偿费和安置补助费，合计16万元。
2012年3月9日，刘某1以投资购房的名义，向三台派出所申请将其本人及妻子、儿子3人户口从瓦房店市内迁至三台乡。刘某1申请落户，提供了房屋买卖协议书（签订时间是2006年9月10日）和三台乡收取资源补偿费收据（收款时间2006年9月11日）。该落户申请，经三台派出所内勤周某调查，所长李文亮批准，上报瓦房店市公安局同意。2014年10月30日，刘某1领取了3人的人员安置补偿合计24万元。
综上，被告人李文亮滥用职权给国家造成损失72万元。公诉机关认为，被告人李文亮的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成滥用职权罪。
被告人李文亮对公诉机关指控的滥用职权事实无异议。
辩护人周福龙提出的辩护意见是：首先，三台乡的动迁补偿不具有合法性。根据《土地管理法》第44条、45条的规定，涉及本案的三台乡各村的家用地转用和征收应该经国务院批准。但是该区域土地的转用及征收至今未得到国务院审批。其次，瓦房店市政府的户口冻结文件违法。根据《户口登记条例》规定，户口登记工作由公安机关主管，其他部门无权主管户口工作。根据公安机关的相关规定，只有设区的市以上公安机关才有冻结户口的权限，而其他不设区的市（县级市）、县以下公安机关不具有冻结户口的权限。而且，自冻结以来，至今未解冻，严重损害了人民群众的利益。因此，关于冻结户口的规定超越了职权范围，不具有法律效力。第三，《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政发[2011]23号）与国家法律相冲突，不具有合法性。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定，动迁补偿费包括土地补偿费、安置补偿费和青苗及地上附着物补偿费。其中，安置补偿费是支付给“放弃统一安置的家庭承包方”，土地补偿费是支付给“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人”，时间节点是“征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人”瓦房店市政府第23号文件在补偿对象的确定上与法律严重冲突，严重违反法律规定；在补偿的时间节点上没有规定，因此不具有效力，不应该予以适用。第四，在涉及动迁的三台乡政府的会议纪要中，开始动迁时，会议学习的是瓦房店市政府2010年8月下发的瓦政办发（2010）95号文件，也就是说动迁动员及公告时，适用的是95号文件，该文件的“总体原则”部分对补偿对象明确规定：“在征收土地区域内有承包地的非农业人口及迁出人员（有固定收入、稳定就业和社会保障人员除外）只享受安置补助费”，按此文件规定，涉及本案的9人均没有领取动迁补偿款资格。第五，在涉及本案的三户户口办理程序上，公安机关实行的是上级审批制，基层派出所必须无条件受理群众呈报户口申请，呈报到市局治安大队及分管局长审批。在办理户口的程序上，派出所所长行使的是审核权，只对材料的真实性负责审核，而对该三户户口是否符合户口政策问题，只有派出所的上级公安机关才具有审批权，而公诉机关认定本案涉及的9人户口问题是不符合落户政策，所以应对被告人的审核权与上述三户的落户的关联性上进行审查。第六，被告人的审核户口行为与国家动迁补偿款损失之间是否具有因果关系进行正确认定。经办户口的行为必然会引起户口的迁移，因此，精办户口行为与户口之间具有因果关系，但是，根据《土地管理法》等相关法律规定，其并不会引起补偿款的领取活动并由此造成国家财产损失，因此，二者之间不存在引起和被引起的关系。第七，公诉机关认定的数额存疑。23号文件第三条规定：“采取货币和住房两种安置方式”，第四条规定：“土地补偿费每人5万元，安置补助费每人3万元”而“补偿对象”中规定：“具有征地区域内农业户口的人员、征地前参与家庭联产承包的具有征地区域内非农业户口人员，以及征地区域内需要搬迁的企业”，上述人员包括户籍在征地区域内的现役军人（不含军官）、在校学生和正在服刑人员。因此，本案中只有5人是农业户口，而其他4人系非农业人口，而且没有参与家庭联产承包，不具有领取安置补偿款资格，而案涉9人选择货币安置方式，被告人只应对5人共计40万元的补偿款损失负责，另外4人的32万元补偿款损失是由错发的人负责，这属于刑法上介入因素引起的因果关系中断。第九，被告人能主动到侦查机关说明案件情况，属自首，事发后能主动做案涉动迁户工作，挽回损失32万元，被告人认罪态度良好，有悔罪表现，请求对其免于刑事处罚。
经审理查明：2010年3月23日,瓦房店市政府下发《瓦房店市人民政府关于沿海经济区和沿海控制建设区域有关问题犯通告》，该文件规定：“……为确保沿海开发建设顺利进行，……暂时冻结大连瓦房店沿海经济区范围内的人、财、物。对机构编制、人员及户籍实行冻结，严禁突击提拔任职、调入调出及户口迁入、迁出……”。
2010年3月26日，瓦房店市公安局通过公安内网，发布《关于仙浴湾镇、三台乡户口冻结的通知》，该文件规定：“除夫妻投靠（必须本村同意，婚龄三年以上），公民出生、死亡，本地应征入伍的人员复原、转业回原籍，大学生未分配回原籍，解除劳教和刑满释放回原籍等五种情况，落户可以正常办理外，其他户口业务全部停办”。
2010年7、8月份，瓦房店市三台满族乡开始动迁安置工作。根据《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政法[2011]23号）规定：“……具有征地区域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补偿费，……土地补偿费每人5万元，安置补偿费每人3万元。……户籍在征地征海区域内的人员，还可享受人员安置补偿”。在实际执行该文件中，三台满族乡对户籍在本乡的人员，按照每人8万元或免费获得20平方米房屋，并享受成本价购房30平方米的标准，对被动迁人员进行安置补偿。
2011年6月，被告人李文亮任瓦房店市公安局三台满族乡派出所所长，全面负责派出所警务工作，其中包括辖区户籍管理工作。
2011年9月，蔡某以“投资购房”为由申请将户口由瓦房店市内迁入三台乡，并提供了其于2009年与于长信等人签订的买房契约及瓦房店市三台满族乡三台村民委员会出具的《同意落户证明》，被告人李文亮作为当地派出所所长，明知蔡某不符合户籍冻结期间的落户条件，仍然签字同意将蔡某的落户申请报市公安局审批，最终市公安局批准了蔡某的落户申请；随后蔡某的妻子王某1、长女蔡某1、次女蔡某2均以“投靠”名义申请在三台满族乡落户，被告人李文亮作为当地派出所所长，明知上述三人不符合户籍冻结期间的落户条件，仍然签字同意将上述三人的申请报请市公安局审批，最终市公安局批准上述三人将户口迁入蔡某户口内；2014年10月31日，蔡某、王春香、蔡赟、蔡俊瑶4人领取安置补偿共计32万元（8万元/人×4人）。
2011年10月17日，刘某以“购房落户”的名义，申请将其本人及女儿车某户口从丹东东港市迁入三台满族乡，并提交了房产执照、三台满族乡孙家村民委员会同意落户等材料，被告人李文亮作为当地派出所所长，明知刘某、车某不符合户籍冻结期间的落户条件，仍然签字同意将刘某、车某的落户申请报市公安局审批，最终市公安局批准刘某、车某的落户申请；2012年1月5日，刘某领取了其本人及车某的农业人口土地补偿费和安置补助费合计16万元（8万元/人×2人）。
2012年3月9日，刘某1以“投资购房”名义申请将其本人及其妻子王某2、儿子刘某3的户口从瓦房店市内迁入三台满族乡，并提交了《协议书》及三台满族乡村镇建设办出具的证明等材料，被告人李文亮作为当地派出所所长，明知刘某1等人不符合户籍冻结期间的落户条件，仍然签字同意将刘某1等人的落户申请报市公安局审批，最终市公安局批准刘某1等人的落户申请；2014年10月30日，刘某1等人领取动迁人员安置补助费合计24万元（8万元/人×3人）。
综上，被告人李文亮滥用职权共造成国家经济损失72万元。
案发后，被告人李文亮主动到大连市检察院投案自首，并积极做蔡某等人工作，最终蔡某等人退赔32万元经济损失，被告人李文亮本人与王某3（另案处理）退赔剩余40万元经济损失。
公诉机关提供如下证据证明指控事实：
1.案件来源、到案经过，证明：本案系大连市人民检察自行发现，经初查后，决定立案侦查；被告人李文亮系主动投案自首，并如实供述案件事实。
2.被告人李文亮户籍证明，证明：被告人李文亮年满十八周岁，具有完全刑事责任能力。
3.民警基本信息表、干部履历表、中共瓦房店市委组织部文件，证明：2011年6月9日至案发时，被告人李文亮任瓦房店市公安局三台派出所所长。
4.《关于仙浴湾、三台乡户口冻结的通知》，证明：瓦房店市公安局于2010年3月26日在公安局内网下发通知，仙浴湾镇、三台乡自通知下发之日起，除“夫妻投靠（必须本村同意，婚龄三年以上），公民出生、死亡，本地应征入伍的人员复员、转业，大学生未分配回原籍落户，解除劳教和刑满释放回原籍落户”五种业务正常办理外，全域户口冻结，其他户口业务全部停办。
5.《关于太平湾临港工业区开发动迁户口迁入规定的请示》、情况说明，证明：瓦房店市公安局就证据4的户口冻结政策向瓦房店市人民政府请示，并得到批准。
6.大连市公安局贯彻《大连市城镇户籍管理制度改革实施办法》工作方案的通知，证明：派出所所长在公民申请落户过程中，具有一定的审批权限。
7.《瓦房店市人民政府关于沿海经济区和沿海控制建设区域有关问题的通告》，证明：自2010年3月23日起，瓦房店市人民政府决定暂时冻结沿海经济区的户籍，不允许户口迁入、迁出。
8.《瓦房店市人民政府关于沿海经济区和沿海控制建设区域有关问题的通知》，证明：征地征海区域内居住人口包括农业人口、非农业人口；整体搬迁补偿标准为土地补偿费每人5万元，安置补助费每人3万元。
9.《瓦房店市人民政府关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》，证明：征地对象包括：具有征地区域内农业户口的人员、征地前参与家庭联产承包的具有征地区内非农业户口人员等；补偿内容包括：征地补偿包括土地补偿费、安置补偿费以及房屋、果树等地面附着物补偿费；具有征地区域内农业户口的人员享受土地补偿费和安置补助费，征地前参与家庭联产承包的具有征地区域内非农业户口的人员及迁出人员只享受安置补助费份额；整体搬迁补偿标准：土地补偿费每人5万元，安置补助费每人3万元。
10.《瓦房店市三台满族乡人民政府公告》，证明：2011年8月，三台满族乡政府就动迁事宜进行了公告。
11.瓦房店市人民政府出具的情况说明，证明：根据《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政发[2011]23号）“征地征海区域内的居住人口和企业均为安置对象”，可根据安置规定享受人员安置补偿。其中“征地征海区域内的居住人口”特指户籍在征地征海区域内的农业和非农业人口。如果在征地征海区内，拥有住房的，按照实际动迁情况，进行补偿。
12.三台满族乡出具的情况说明，证明：蔡某同户籍人口4人，共领取人员安置费32万元，刘某1同户籍人口3人，共领取人员安置费24万元，刘某同户籍人口2人，共领取人员安置费16万元，其中刘某户籍在三台满族乡动迁区域内，且为农业人口，可享受土地补偿费每人8万元；根据《瓦房店市征地征海补偿安置办法》（瓦政发[2011]23号）规定，“货币安置以每人30平方米的标准，按照住宅的成本价予以货币补助，住房安置由市政府统一规划建设安置用住宅房，居民可自行购买。户口在征地征海区域范围内的，每人可免费增加20平方米的住宅面积”，户籍在三台动迁区域内的人口享受50平方米房屋人员安置补偿，不选择住房返还的，返还每人8万元人员安置费、8万元的依据是：50平方米×2500元（回迁楼建筑成本）-30平方米×1500元（回迁户享受的回迁楼成本价）=8万元。
13.《公安部办公厅关于报送<我国户籍管理制度改革情况及下一步工作意见>的函》，证明：实行以具有合法固定依据为基本条件的户口迁移条件标准准入制；在经常居住地通过购买、赠与、继承、自建等途径获得具有产权、达到一定标准的住房且居住一定期限的公民本人、配偶及直系亲属，可以该经常居住地落户。
14.《瓦房店市户口迁入暂行办法》，证明：居民在我市落户条件。
15.《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）级《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》（辽政发[2005]22号），证明：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
16.瓦房店市三台满族乡政府出具的情况说明、地类证明表、瓦房店市国土资源局出具的证明、于长信集体土地使用证及领取房照申请表，证明：单某、刘某1、于某1位于三台满族乡的住宅地类属于三台村集体权属的宅基地
17.蔡某、蔡某1、王某、蔡某2、刘某1、王某1、刘某3、刘某、车某户口迁移材料，证明：上述人员不符合户口冻结期间迁入条件，但是被告人李文亮对上述人员的落户申请予以审批。
18.蔡某等人动迁材料及补充材料，证明：蔡某一户4人，共领取安置费32万元。
19.刘某1等人动迁材料及补充材料，证明：刘某1一户3人，公领取安置费24万元。
20.刘某等人动迁材料及补充材料，证明：刘某一户2人，共领取安置费16万元。
21.证人刘某1证言，证明：刘某1在三台满族乡有自建住房，但是未办理相关产权；刘某1以“购房落户”为由申请将其一家三口的户口由瓦房店市内迁入三台满族乡，并得到批准；刘某1领取动迁补偿款24万元。
22.证人蔡某证言，证明：2011年夏天，蔡某申请将其一家四口的户口由瓦房店市内迁入三台满族乡，并得到批准；2014年，蔡某一家四口共领取动迁补偿款32万元。
23.证人刘某证言，证明：其于2002年购买孙某2的房屋，于2008年办理产权变更登记；2011年申请将其本人及女儿车某的户口落户在三台满族乡，并得到批准；2012年1月5日，领取动迁补偿款16万元。
24.证人王某1证言，证明：户口迁入的相关政策，以及户口迁移的审批权在派出所所长；在动迁区域购房不符合落户条件。
25.证人赵云龙证言，证明：户口迁入的相关政策，以及户口迁移的审批权在派出所；只有农村户口可以购买农房，并办理户口迁移，城区户口购买农房不能办理户口迁移；在动迁区域内购买住房不符合落户条件。
26.证人周某证言，证明：相关户口迁移政策，户口迁入需派出所所长审批；其作为户籍民警期间，共为刘某1、蔡某、刘某等7户办理户口迁入，而这7户均不符合户口冻结期间的落户条件。
27.被告人李文亮供述与辩解，证明：其明知蔡某、刘某1、刘某等人不符合户口冻结期间的落户条件，但是滥用职权，为上述人员办理了落户审批手续。
上述证据均经当庭宣读、出示，质证，被告人李文亮及辩护人周福龙均无异议。上述证据真实、合法，与本案相关联，且可以互相印证，本院予以确认。
辩护人周福龙当庭提交收款收据，以此证明蔡某一家四口在被告人李文亮的劝说下已经将32万元退赔，该证据经当庭出示、宣读后，公诉机关无异议，该证据真实、合法，与本案相关联，本院予以确认。
辩护人周福龙申请本院调取三台满族乡政府2010年7月24日和8月9日的会议纪要及瓦房店市政府瓦政发[2010]95号文件，本院调取上述证据后，经当庭出示、宣读，辩护人认为，上述证据可以证明被告人李文亮的滥用职权行为与动迁补偿款损失之间无因果关系，公诉机关对上述证据的真实性、合法性没有异议，但是与本案无关联。本院认为，上述证据并不能证明辩护人拟证明事项，与本案无关联，本院不予采信。
本院认为，滥用职权罪是指国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。构成本罪应满足三个条件：一是国家工作人员具有滥用职权的行为；二是公共财产、国家和人民利益遭受重大损失；三是上述损失与国家工作人员滥用职权行为之间存在必然的因果关系。本案中，政府向征地动迁补偿对象发放补偿款的依据是以“是否具有征地区域内的户口”，即具有“征地区域内的户口”是获得征地动迁补偿的必要条件，而案涉动迁区域内的户口已被冻结，不得迁入、迁出，被告人李文亮作为派出所所长，对户籍迁入具有相应的审批权，该审批是落户的必要和前提条件，被告人李文亮明知蔡某等人不符合户口冻结期间迁入动迁区域条件，仍然滥用职权予以审批，导致政府将动迁补偿款向本不属于安置对象的人员发放，造成国家经济损失72万元。所以，被告人李文亮的滥用职权行为与国家动迁补偿款损失之间存在必然的因果关系，被告人李文亮构成滥用职权罪，公诉机关指控被告人李文亮犯滥用职权罪，事实清楚，证据确实、充分，本院予以支持。对辩护人提出的辩护意见，本院不予采纳。被告人李文亮系自首，确有悔罪表现，并且积极退赔损失，因其滥用职权为所造成的损失已挽回，对其免予刑事处罚。
依照《中华人民共和国刑法》三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人李文亮犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、已退赔的72万元人民币退还原单位。
如不服本判决，可于接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向辽宁省大连市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 牟林德
人民陪审员 武渺& # xB;
人民陪审员 张 亚 男
二〇一七年七月二十日
书 记 员 赵 丹 丹