广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤01民终905号
上诉人（原审被告）：广东华强制衣实业有限公司，住所地广州市萝岗区。
法定代表人：陈进辉，董事长。
委托代理人：张浩，广东金山石律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社，住所地广州市萝岗区。
负责人：钟永强。
委托代理人：潘俊斌，广东信耀律师事务所律师。
委托代理人：杨叶，广东信耀律师事务所实习人员。
上诉人广东华强制衣实业有限公司（以下简称华强公司）因与被上诉人广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社（以下简称华侨合作社）土地租赁合同纠纷一案，不服广州市黄埔区人民法院（2014）穗萝法民三初字第202号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年4月8日，华侨合作社（“甲方”）与华强公司（“乙方”）签订了《有偿使用土地合同书》（以下简称“合同”及《有关土地使用补充合同》（以下简称“补充合同”）�双方在合同中约定：甲方同意将华侨村东边靠M路边地块共六亩地（以下简称“案涉地块”）交给乙方有偿使用五十年，作为华强工业园发展用地，每亩地总租金为160000元，六亩地总金额为960000元；甲方及以后安置华侨社的直管单位要为乙方协助办理用地报建使用手续，如果提供不到村社报建需要的有关证明材料以及协助盖章等手续，甲方需对乙方作出经济损失赔偿，报建所需费用由华强公司负责。双方在补充合同中约定：土地有关房某新的争议问题由甲方负责，乙方可负责300000元以内的费用，超出部分由甲方负责，但每项费用必须经乙方审核同意，如果没有发生争议款项，则乙方不需支付；该地块围墙及内空地与黄陂村、朱家村两社的30万经济补偿问题由乙方解决；甲方同意该地以及该地所有固定资产在华强公司使用五十年期满后再无偿提供华强公司使用二十年�
华侨合作社于合同当日向华强公司交付案涉地块。华强公司于2005年6月24日向华侨合作社支付定金100000元，于2005年12月29日支付300000元，于2006年10月26日支付300000元，于2007年5月12日支付260000元，共向华侨合作社支付960000元。截止至起诉之日，案涉地块没有取得相应建设用地规划、建设工程规划、建设工程施工许可等相关证件。
华侨合作社提交了“11集有（05）第000001号”集体土地所有权证，载明地号为“16004003B0015”的土地所有权人为“广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社农民集体”，土地总面积为3.0619公顷，其中农用地（园地）0.0682公顷。
华强公司提交了盖有“广州经济技术开发区联和街华沙村委会”公章的《广州经济开发区联和街华沙村委会会议决议》，落款日期为2005年4月8日。该决议载明：“经华沙村委会全体成员研究，�致同意将华侨经济合作社靠龙某路西边地块6亩左右给广东华强制衣实业有限公司有偿使用伍拾年……租金总金额玖十陆万元正。此外，由于广东华强制衣实业有限公司出资协助解决该地原有关于房某新及朱某甲黄陂两社对该地的纠纷问题，华沙村委及华侨经济合作社同意给广东华强制衣实业有限公司在使用伍拾年期满后再无偿使用贰十年”。
2005年4月18日，华强公司（“甲方”）与案外人黄陂村朱家经济合作社、黄陂村黄陂经济合作社（“乙方”）签订《土地使用权租赁补充合同》，约定：乙方同意甲方有偿使用华沙村华侨经济合作社现有围墙地块……地块范围：东至龙某路，南至钟某屋边，西至华侨村围墙，北至华强工业园南围墙……甲方同意一次性给乙方该地块补偿共人民币叁拾伍万元作为围墙及该地块争议的补偿款（其中朱某乙壹拾贰万元，黄陂�贰拾叁元）……在甲方使用该土地七十年期限内，乙方有责任维护该地块属于甲方的土地使用权……租赁期限自贰零零伍年肆月捌日至贰零柒伍年肆月捌日……”。华侨合作社认为该合同是华强公司与案外人签订，相关款项亦未被华侨合作社领取，与其无关。
华强公司在原审诉讼中提交了广东省社会投资基建项目登记备案申请表、广东省企业基本建设投资项目备案证、广州市城市规划局立案申请表等文件，拟证明华强公司已就涉案土地进行立案申报，并获得规划部门的初步核准，需要华侨合作社配合向市规划局正式申报。前述文件载明的项目名称为“华强公寓楼”、“华强综合宿舍楼”，项目申请单位为“广州市萝岗区联合街黄陂社区居民委员会”，申请用地面积为4800㎡。广州开发区规划局于2011年3月15日作出“穗开规（2011）153号”《关于对申请建设黄陂社区员工楼问题的复函》，该函载明：“区联合街黄陂社区居民委员会：……来文《关于申请建设黄陂社区员工楼的请示》收悉。经研究，我局意见如下：一、所在地块规划中为村经济发展用地（E62），建设员工楼原则上符合规划要求，但在控规中部分用地并未纳入近期实施范围。二、该地块位于开发区范围外，按权限应报市规划局办理相关手续”。
关于案涉地块的用地性质，华侨合作社表示该地块原属于广州市白云区域，现已变更为萝岗区域，曾经有发过宅基地证，但主张该地块现在是园地性质，属于农业用地，并提交集体土地所有权证、涉案用地规划图证明等证明华侨合作社系涉案土地的所有权人及用地规划性质为E3（园地）。华强公司则主张该地块在1995年就已变更成了建设用地，并提交上述立项、申报、批复文件作为证据，证明华强公司已就涉案土地进行立案申报，并获得规划部门的初步核准，需要华侨合作社配合向市规划局正式申报，华侨合作社不予配合。
在本案原审审理过程中，由于华侨合作社、华强公司双方均未能进一步举证证明案涉地块的用地性质，为查明事实，原审法院发函广州市规划局萝岗分局，请求该单位协助查明以下情况：一、“11”集有（05）第000001号土地所有权证中东至M路、南至钟某屋边，西至华侨村围墙，北至华强工业园南围墙水沟边地块（即案涉地块）所涉的用地性质的现状及历史变更情况；二、地块编码为“AG0407028”、用地性质代码为“E3”的地块用地性质的现状及历史变更情况；三、第二项该地块与第一项下涉及的地块是否属于同一地块；四、上述地块是否在村庄、集镇规划区或城市规划区内、上述地块是否取得建设用地规划许可证；五、上述地块是否办理了建�工程规划许可证。广州市规划局萝岗分局作出“穗规萝岗（2014）64号”《关于（2014）穗萝法民三初字第202号案件相关情况的复函》，回复意见如下：一、11集有（05）第000001号集体土地所有证已于2014年3月5日办理注销登记，该地块重新核发了集体土地所有证，登记字号为穗集有（2014）05000001号，土地所有权人为广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社农民集体；二、地块编码为“AG0407028”、用地性质为E3的地块在2011年市政府审批的控制性详细规划中基本为园地（E3），另有少量市政道路用地（S1）和公共绿地（G1），之后规划未作调整；三、穗集有（2014）05000001号土地使用权证所指地块包含了“AG0407026、AG0407027、AG0407028、AG0407029”的部分地块，属于城市规划区范围；四、该地块曾属于白云区管辖范围，2005年随广州市行政区划调整划入萝岗区，划入萝岗区后未办�《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》，但地块内的部分用地位于1992年白云区曾审批核发过的《建设用地规划许可证》（穗城规北片地字（1992）362号）范围内。
为了进一步查明案涉地块的相关情况，原审法院组织华侨合作社、华强公司双方在“控制性详细规划示意图”、“土地利用遥感影像图”上用手画阴影的方式明确案涉争议土地具体所在，并发函广州开发区规划和国土资源管理局，请求协助查明：1.附件中手画阴影部分注明的“案涉地块”（以下称“案涉地块”）是否属于编码为“AG0407028”中用地性质为E3的地块；如不是，请告知其属于的地块编号及用地性质；2.案涉地块是否取得《建设用地规划许可证》；如已取得，请告知规划许可的具体内容并提供许可证复印件；3.如案涉地块是农用地，能否办理转建设用地手续；如能办理，需满足什么条件及办理什么手续；如不能办理，请告知不能办理的原因。广州开发区规划和国土资源管理局于2015年8月7日作出“穗规开发（2015）783号”《关于案涉地块相关问题的复函》，回复意见如下：一、来文附件中手绘阴影部分在2011年市政府审批的控制性详细规划中属于“AG0407028”地块，用地性质为园地（E3）。二、经核查广州市城市规划空间资源平台，案涉地块未办理过《建设用地规划许可证》。三、来问所述地块附图所示地块为集体建设用地。
原审诉讼中，原审法院根据向华侨合作社释明本案的审理限于确认案涉合同效力及案涉地块使用费的确定，华侨合作社无异议并表示案涉地块的其他相关问题待合同效力确定后另行主张权利。华强公司亦表示租金返还的问题待合同效力确定后另行主张权利。
以上事实，有有偿使用土地合同书、有关土地�用补充合同、集体土地所有权证、用地规划图、收款收据、土地使用权租赁补充合同、广东省社会投资基建项目登记备案申请表、广东省企业基本建设投资项目备案证、广州市城市规划局立案申请表、关于对申请建设黄陂社区员工楼问题的复函、关于（2014）穗萝法民三初字第202号案件相关情况的复函、关于案涉地块相关问题的复函以及当事人陈述等证据证实。
因本案纠纷，华侨合作社于2014年3月4日向原审法院起诉，请求判令：1.确认华侨合作社、华强公司签订的《有偿使用土地合同书》及《有关土地使用补充合同》无效；2.华强公司支付土地占用期间的使用费，暂计至起诉之日为人民币160372.60元；3.华强公司承担本案全部诉讼费用。其后华侨合作社变更第二项诉讼请求为：判令华强公司支付土地占用期间的使用费，暂计至起诉之日为人民币122188.65元。
华强公司原审辩称：不同意华侨合作社的诉讼请求。
原审法院认为：本案是土地租赁合同纠纷。华侨合作社与华强公司签订的合同及补充协议是双方当事人真实的意思表示，虽然合同名为“有偿使用土地合同书”，但根据合同具体条款内容及案涉地块的所有权及使用权性质，华侨合作社与华强公司就案涉地块的使用事实上形成土地租赁关系。
关于案涉地块的所有权性质。根据广州市规划局萝岗分局作出“穗规萝岗（2014）64号”《关于（2014）穗萝法民三初字第202号案件相关情况的复函》的意见，案涉地块属“11集有（05）第000001号”集体土地所有证下总地块的一部分，该证已于2014年3月5日办理注销登记，并重新核发了集体土地所有证，登记字号为穗集有（2014）05000001号，土地所有权人为广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社农民集体�双方当事人对此均无异议，据此予以确认案涉地块所有权性质为集体所有。
关于案涉地块的用地性质。结合广州市规划局萝岗分局作出的“穗规萝岗（2014）64号”《关于（2014）穗萝法民三初字第202号案件相关情况的复函》及“穗规开发（2015）783号”《关于案涉地块相关问题的复函》可知，案涉土地所述集体所有权证下的总地块于2005年随广州市行政区划调整划入萝岗区，划入萝岗区后未办理《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》。总地块内的部分用地位于1992年白云区曾审批核发过的《建设用地规划许可证》（穗城规北片地字（1992）362号）范围内，属于集体建设用地。但案涉土地未包含在前述集体建设用地范围内，在2011年市政府审批的控制性详细规划中属于“AG0407028”地块，用地性质为农用地类别中的园地（E3）。华侨合作社对此无异议。�强公司主张案涉土地为集体建设用地，与前述主管部门的复函意见不符，缺乏事实依据，原审法院不予采纳。华强公司提交了广东省社会投资基建项目登记备案申请表、广东省企业基本建设投资项目备案证、广州市城市规划局立案申请表、“穗开规（2011）153号”《关于对申请建设黄陂社区员工楼问题的复函》等文件拟证明案涉土地为集体建设用地，但前述文件上记载的项目名称、项目申请单位、用地面积等均未能显示各文件上记载的土地与案涉土地属于同一地块，原审法院不予采信。据此，确定案涉土地的用地性质为农用地（园地）。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。同时该法第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。华侨合作社与华强公司签订的有偿使用土地合同书及有关土地使用补充合同约定华侨合作社将性质为农用地的集体所有土地出租给华强公司用于华强工业园发展非农建设，违�了前述《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款、第六十三条的规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的相关规定，华侨合作社与华强公司签订的有偿使用土地合同书及有关土地使用补充合同因违反法律的强制性规定，为无效合同。
《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。由于华侨合作社明确表示案涉土地的其他相关问题待合同效力确定后另行主张权利，华强公司亦明确表示租金返还的问题待合同效力确定后另行主张权利，因此对于案涉土地及租金的返还问题，原审法院在本案中不予处理，双方如有争议，可另行主张权利。关于华侨合作社要求华强公司赔偿土地占用费的请求，华侨合作社在明知案涉土地属于农用地的情况下仍与华强公司签订合同及补充协议，并在签订合同后将案涉土地交付华强公司及收取华强公司交付的租金，对于合同被认定无效存在明显过错。此外，华侨合作社在合同认定无效前将案涉土地交付华强公司使用是基于自己的意思自治，对于案涉土地在华强公司使用期间导致其丧失使用案涉土地的情况一方面属于其预见范围，甚至是为获取华强公司“租金”而为的主动行为，在此期间华侨合作社亦一直占用华强公司为此支付的“租金”，因此对于此期间丧失利用土地导致可能产生的损失华侨合作社存在明显过错。结合前述华侨合作社的过错及合同实际的履行情况，原审法院确认华侨合作社主张的占用费损失应由其自行承担，其要求华强公司支付占用费122188.65元的请�，原审法院不予支持。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，于2015年11月30日判决如下：一、确认原告广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社与被告广东华强制衣实业有限公司于2005年4月8日签订的《有偿使用土地合同书》及《有关土地使用补充合同》无效；二、驳回原告广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社的其他诉讼请求。案件受理费2744元，全部由原告广州市萝岗区联和街华沙社区华侨经济合作社负担。负担缴费义务的当事人于本判决发生法律效力之日起七日内向原审法院缴付。
判后，华强公司不服原审判决，向本院提起上诉认为：一、案涉土地的实际使用性质并非农用地而是建设�地，原审法院完全忽略案件客观事实及华强公司提供证据，对案涉土地的性质作出完全错误的判定。1、案涉土地在历史上已经确定为建设用地，并有用地红线。2、自2005年华强公司与华侨合作社签署《有偿使用土地合同书》及《有关土地使用补充合同》并接收案涉土地后，陆续向政府相关主管部门申请项目建设报建手续，在2011年3月5日，广州开发区规划局在出具（穗开规函（2011）153号）《关于申请建设黄陂社区员工楼问题的复函》之时，案涉地块属于“村经济发展用地”，而非“园地”。3、广州开发区规划和国土资源管理局出具《关于涉案地块相关情况的复函》（穗规开发（2015）783号）关于案涉地块“用地性质为园地”的载明，与案涉地块已经纳入华侨社三旧改造用地范围的广州市萝岗区政府批准文件不符。因此，原审判决依据前述复函判定案涉地块用地性质�于“园地”的农用地性质是错误的；以否定华强公司所申办手续地块与案涉土地的“同一性”来否定案涉地块的“建设用地”性质，也是错误的。二、原审判决判定案涉合同无效，适用法律错误。原审法院认可《土地管理法》第四条第三款限制的是将农村集体所有的农用地或未利用地转变为集体建设用地的情况；而六十三条也是禁止将集体所有的农用地或未利用地出让、转让、出租用于非农业建设，而不是将集体建设用地也限定在禁止“出让、转让、出租”之列。案涉地块无论在历史沿革还是使用现状以及“三旧改造批准的”将来用途，均是属于“农村集体所有的建设用地”，而非原审法院依据规划局复函所认定的“园地”。那么，案涉地块以租赁方式用于“非农建设”当不在上述法律法规的限制范畴，原审法院适用上述法律规定及《合同法》第五十二条第二项规定判定案涉合同无效，适用法律错误。故上诉请求：一、撤销原判，改判确认《有偿使用土地合同书》和《有关土地使用补充合同》有效；二、华侨合作社承担本案一、二审诉讼费用。二审庭询中，华强公司补充其上诉主张认为：涉案土地的使用性质在签约当时是建设用地，合同无效考察的是签订的内容和性质，而不是考察合同签订后期所变更的合同内容和性质，故不能按照涉案土地合同后期的性质调整或者临时调整而反推之前签订的合同无效。
华侨合作社二审答辩称：华强公司所陈述的用地性质其实是华强公司与案外人黄陂村签订合同的性质。华强公司在上诉状所称涉案土地已经申办了手续的地块与涉案地块不是同一个地方，涉案地块由签合同至今的性质一直都为农用地。对于涉案土地作出性质认定的部门是国家主管部门，因此其复函对土地性质认定�有权威性，可以成为定案的依据。双方签订的合同将农用地出租用于非农建设违反法律禁止性规定，所以合同属于无效合同。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经查，原审法院查明事实无误，本院予以确认。
二审期间，对于广州开发区规划局出具的（穗开规函（2011）153号）《关于申请建设黄陂社区员工楼问题的复函》中要求华强公司“按权限应报市规划局办理相关手续”问题，华强公司称因对方没有盖章，所以无法办理相关手续。华强公司称已按合同约定一次性支付了全部租金，在涉案地块建了一些临时建筑，进行对外出租，主要用来作仓库，但没有办理报建手续。关于涉案地块是否纳入三旧改造的范围，华侨合作社确认总体批复已经批下来，现在正在走流程到街道。因华强公司要求继续使用涉案土地、赔偿房屋，双方无法协商一致。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百二十三条的规定，第二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行。华侨合作社没有上诉，本案二审主要围绕上诉人华强公司上诉主张的涉案地块的用地性质，以及双方当事人于2005年4月8日签订的《有偿使用土地合同书》及《有关土地使用补充合同》的效力问题进行审理。
关于涉案地块的用地性质问题。华强公司上诉主张涉案地块在历史上已经确定为建设用地，并有用地红线，且获得了广东省社会投资基建项目登记备案申请表、广东省企业基本建设投资项目备案证、广州市城市规划局立案申请表、“穗开规（2011）153号”《关于对申请建设黄陂社区员工楼问题的复函》等文件，故涉案地块实际使用性质并非为农用地�但根据广州市规划局萝岗分局作出的“穗规萝岗（2014）64号”《关于（2014）穗萝法民三初字第202号案件相关情况的复函》及广州开发区规划和国土资源管理局作出的“穗规开发（2015）783号”《关于案涉地块相关问题的复函》，明确涉案地块的用地性质为农用地类别中的园地（E3），并非建设用地。华强公司提出涉案地块已纳入三旧改造的用地范围，主张涉案地块将用作建设用地，而不可能当做“园地”使用，但涉案地块纳入三旧改造的范围，是将来可能对土地性质的变更，并未改变双方合同签订时以及现在的土地性质。华强公司与案外人黄陂村另行签订了合同，华侨合作社称“穗开规（2011）153号”《关于对申请建设黄陂社区员工楼问题的复函》所涉地块与涉案地块不是同一个地方，原审法院认为前述文件上记载的项目名称、项目申请单位、用地面积等均未能显示�文件上记载的土地与案涉土地属于同一地块，不予采信华强公司所述主张，在华强公司对于涉案地块性质的主张与行政主管部门认定的不一致，且未能提供充分证据否定行政主管部门对于涉案地块性质认定的情况下，原审法院据此确定涉案地块为农用地（园地），并无不当。华强公司的上诉主张涉案土地为建设用地，证据不足，本院不予采纳。
关于华强公司与华侨合作社于2005年4月8日签订的《有偿使用土地合同书》及《有关土地使用补充合同》的效力问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条、第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。双方当事人自行签订合同将涉案地块出租作为工业园发展用地使用，至今华强公司没有取得涉案地块相应建设用地规划、建设工程规划、建设工程施工许可等相关合法建设用地批文，亦没有充分证据证明其获得行政主管部门批准完成依法报建及用地性质改变等手续，原审法院认定华侨合作社将作为园地的农用地出租给华强公司用于非农建设，违反上述规定，应为无效，依据充分。华强公司的上诉理由，缺乏依据，其上诉请求，依法无据，本院不予支持。审查原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2744元，由上诉人广东华强制衣实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海珠
审 判 员 张 怡
代理审判员 余 盾
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 张永亮