福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽07行终6号
上诉人（原审原告）南平市延平区华明水产经营部，注册号350702600030400。经营者游华明，男，1972年2月4日出生，居民身份证号码3501271972********，汉族，住南平市延平区昼锦坊*号楼***室。
委托代理人杜铁军，福建松筠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南平市延平区食品药品监督管理局，所在地址南平市延平区滨江中路713号。
法定代表人陈友强，局长。
委托代理人许文冬，男，1976年12月13日出生，汉族，南平市延平区食品药品监督管理局工作人员，住南平市延平区。
委托代理人任建民，福建胜畴律师事务所律师。
上诉人南平市延平区华明水产经营部因食品行政处罚一案，不服南平市延平区人民法院（2016）闽0702行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南平市延平区华明水产经营部（下称华明水产经营部）经营者游华明及其委托代理人杜铁军，被上诉人南平市延平区食品药品监督管理局（下称延平食药监局）的委托代理人许文冬、任建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2016年2月18日凌晨，原告到南平市水产品批发市场门口的流动摊贩处采购牛百叶5.05kg，采购价为38元/kg，销售价为40元/kg，货值202元。在华明水产经营部销售了1kg牛百叶，违法所得2元。同日上午9:30时，被告的执法人员根据案源线索，对华明水产经营部126号摊位随机提取散装牛百叶样本，执法人员当着经营者游华明的面进行甲醛快速检测，检测结果试纸呈现明显的紫红色，证明牛百叶含有甲醛（俗称福尔马林）成分。被告执法人员随即查封、扣押剩余的牛百叶4.05kg，并送至南平市出入境检验检疫局食品检测综合实验室进行甲醛含量检测，检测结果为286.0mg/kg,检出限为5mg/kg，要求限量为不得检出，单项判定为不合格。2月24日，被告执法人员将检测报告送达给经营者游华明，游华明对检测结果未提出异议。2月25日，经营者游华明主动向被告提出食品召回计划，并在华明水产品经营部摊位上对已销售的牛百叶，向社会公开召回。
2016年3月16日，被告作出《听证公证书》并送达给原告，原告放弃听证，但提出申辩，认为1、没有主观故意销售违法食品，未建立进货查验台账；2、原告所在的市场管理处设有检测室，但从未对销售的食品抽查检测，未告知原告采购的牛百叶含有甲醛成分，被告未尽到职责；3、经营者游华明始终积极配合被告对案件的查处，认识到行为的违法性，立即予以整改；4、向被告提交了食品召回公告和召回计划，并向社会公开发布食品召回公告，愿意主动赔偿消费者，减轻社会危害后果。请求减轻对原告的罚款幅度。原告的该申辩意见，被告予以采纳。
被告认为，原告经营销售含有甲醛的牛百叶的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（一）项规定的“用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品”以及第六十五条销售食用农产品应当建立进货查验记录，记录和凭证保存期限不得少于6个月的规定。2016年3月25日，被告依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（一）项的规定，作出《行政处罚决定书》，处罚决定：警告；没收牛百叶4.05kg；没收违法所得2元；罚款10万元。原告不服，提起诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”、第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”以及《食品药品行政处罚程序规定》第七条“县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。”的规定，被告具有行政职权和职责，法院予以确认。
本案争议的焦点为：一、对原告予以行政处罚，是适用《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，还是应当适用《中华人民共和国农产品质量安全法》的相关规定；二、被告作出的行政行为是否违反了听证的法定程序；三、对原告作出罚款10万元的处罚是否适当。
关于第一个问题，法院认为，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条第一款“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”的规定，牛百叶确系农业的初级产品，但牛百叶的市场销售、质量安全标准等制定，能否适用农产品质量安全法的相关规定进行处罚。根据《中华人民共和国食品安全法》第二条“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：……（五）食品的贮存和运输；（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”的规定，被告适用食品安全法对原告予以处罚，具有法律依据。此外，食品安全法是2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订，2015年10月1日起施行；而农产品质量安全法是2006年11月1日起施行的，根据法律规范冲突的适用原则，调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照《立法法》规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。根据后法优于前法的法律适用原则，因此，被告适用食品安全法对原告进行处罚，也符合法律适用的原则。
关于第二个问题，法院认为，原告在收到被告作出的（延）食药监食听告[2016]0116003号《听证告知书》后，向被告出具了《申辩说明书》，明确放弃听证，但提出了四点的申辩意见，被告针对原告的四点申辩意见，制作了《陈述申辩笔录》，在该笔录中，原告再次声明放弃听证的权利。原告认为被告的执法人员“诈诱”其放弃听证的权利，被告的执法行为违反法定程序的理由，不能成立。在《行政处罚决定书》中，被告也采纳了原告的申辩意见，根据《行政处罚法》第二十七条的规定，对原告作出从轻或减轻的行政处罚，在罚款金额10万元以上15万元以下的幅度内，对原告予以罚款10万元，已体现了从轻处罚的原则。
关于第三个问题，法院认为，食品安全法的立法目的是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品安全标准是强制执行的标准。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第二十条“下列物质应当认定为‘有毒有害的非食品原料’：……（二）国务院有关部门公布的《食品中可能违法添加的非食用物质名单》《保健食品中可能非法添加的物质名单》上的物质”，国务院“全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治领导小组”发布的《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单（第一批）》第11条工业用甲醛。工业用甲醛，俗称福尔马林，是一种重要的工业原料，主要用于塑料工业、皮革、制革，也可用于医学标本的防腐，即为有毒有害的非食品原料。根据南平出入境检验检疫局食品检测综合实验室出具的《检验报告》的要求限量为不得检出，检出限为5mg/kg,原告销售的牛百叶中含有甲醛286mg/kg,超过检出限为5mg/kg标准的57.2倍，原告的行为，致公众的身体健康于不顾，严重违反了食品安全法的规定。被告对销售含有甲醛的食品的行为，根据食品安全法的相关规定进行处罚，执法目的明确，处罚适当。综上，被告作出的行政行为，认定的事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告南平市延平区华明水产经营部的诉讼请求。
上诉人华明水产经营部上诉称，1、原审判决适用法律法规错误。上诉人销售的食用农产品涉嫌使用防腐剂不符合国家有关强制性的技术规范，属于农产品质量安全管理问题，应适用《中华人民共和国农产品质量安全法》第三条、第三十三条、第四十九条规定执行处罚。2、被上诉人在本案的执法过程中存在适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权。被上诉人适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一项规定进行处罚，属适用法律错误。执法中没有出示行政执法资格证（至今未出示），程序严重违法。销售食用农产品涉嫌使用防腐剂违反国家强制性技术规范，执法主体不是被上诉人。本案管辖法院应为建阳区人民法院。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销行政处罚决定。
被上诉人延平食药监局答辩称，1、牛百叶属《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定的食品，依据该法第二条第二款的规定，上诉人在市场上销售食用农产品（牛百叶）依法属于该法调整范围，答辩人有权依据《中华人民共和国食品安全法》的规定对上诉人的违法行为给予行政处罚，适用法律正确。2、本案证据证明执法人员在执法中已经向上诉人出示执法证，答辩人的执法程序合法。3、上诉人的起诉状是要求延平区人民法院受理本案，区法院受理后，上诉人没有异议，却到二审时才提出管辖异议，已经超过期限依法不能成立。综上，答辩人认为，本案行政处罚在程序上、实体上均符合法律规定，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
经审理查明，当事人对原审认定的基本事实无异议。本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第二条第二款“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”，上诉人销售的牛百叶系供食用的农业初级产品即食用农产品，其市场销售应当遵守《食品安全法》的规定，被上诉人适用《食品安全法》作出处罚决定，符合法律规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；……”的规定，被上诉人在查明上诉人销售有毒有害的非食品原料工业用甲醛后，对上诉人处以十万元的罚款，已经考虑上诉人的违法情节及态度，所处罚款是法律规定的下限最低数额，不存在畸重。上诉人提出的其他上诉理由也都不能成立。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南平市延平区华明水产经营部（经营者游华明）负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张文硕
审 判 员 吴良福
代理审判员 黄 飙
二〇一七年三月二十日
书 记 员 陈 虹
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。