山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0102行初279号
原告何某某，男，1963年8月1日出生，汉族，住济南市。
被告济南市国土资源局，住所地济南市。
法定代表人韩晓光，局长。
委托代理人张磊，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告何某某不服被告济南市国土资源局（以下简称济南市国土局）作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）及被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2016]第212号），于2016年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告济南市国土局及被告济南市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭审理了本案。原告何某某，被告济南市国土局的委托代理人张磊、马如杰，被告济南市政府的委托代理人孙月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告济南市国土局于2016年5月18日对原告作出《补正申请告知书》（[2016]第114号），主要内容为：“何某某:你的政府信息公开申请表我局已收悉。经查，针对申请要求公开的内容，回复如下：坝子村'荷香居'与济南至乐陵高速公路济南段项目土地征收无关，请你明确坝子村该地块具体的位置、征地年限或涉及批次，我局将有针对性向你提供信息内容。特此告知。”原告何某某不服，向被告济南市政府申请行政复议，被告济南市政府于2016年8月15日作出《行政复议决定书》（济政复决字[2016]第212号），主要内容为：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）的具体行政行为”。
原告何某某诉称，2012年春，由历城区政府及荷花路街道办事处批准建设的坝子村商贸楼“荷香居”项目开工。但是该项目未依法取得建筑规划许可手续，也不符合济南市人民政府关于济乐高速公路济南连接线工程征地拆迁安置的批示。并且该项目存在擅自改变土地用途，违法侵占农用地、官商勾结、权钱交易等违法腐败现象。为了解该项目用地合法性问题，原告于2016年4月27日向被告济南市国土局邮寄了政府信息公开申请书及附件，申请被告济南市国土局依法公开“荷香居”商贸楼项目建没用地批准手续。被告济南市国土局于2016年5月18日作出并邮寄送达《补正申请告知书》（[2016]第114号）。对此原告不服，于2016年6月21日向被告济南市政府邮寄送达行政复议申请书，请求依法公正审查，作出决定。原告认为，被告济南市国土局作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）认定事实错误，适用法律错误，程序违法。因为被告济南市国土局是涉案土地报批机关和主管机关，该项目占用的土地是被告济南市国土局依法申批的拆迁户安置用地，其中对该宗土地的使用具有严格的规定，济南市人民政府、济南市规划三局对此有明确的规定和指示。被告济南市国土局对原告的政府信息公开申请事项的位置、征地年限、范围等应当知情，作出这样告知书明显违法，其行为给原告造成严重的侵权与经济损失。复议期间被告济南市国土局没有提交相关证椐、依椐和规范性文件，证明其告知书的合法性。基于以上事实，被告济南市政府显然没有依法严格审查被告济南市国土局告知书的合法性、合理性和关联性，便草率作出行政复议诀定明显属于认定事实错误，适用法律错误，审查程序违法。基于此，原告依法向法院提起行政诉讼，以保护原告之合法权利。原告的诉讼请求为：1、撤销被告济南市国土局作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）；2、撤销被告济南市政府作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2016]第212号）；3、判令被告济南市国土局依法公开涉案政府信息；4、本案诉讼费由被告济南市国土局承担。
原告何某某向本院提交如下证据：1、政府信息公开告知书复印件一份；2、济南市规划局济规复函[2011]164号文件复印件一份；3、被告济南市国土局作出的《政府信息公开告知书》（[2016]第99号）一份；4、“荷香居”项目网上销售平台图2张；5、被告济南市国土局作出的《政府信息公开告知书》（[2016]第257号）及附件《土地行政处罚决定书》（济国土罚字[2013]第5160号）和《强制执行申请书》（济国土申字[2014]5008号复印件一份。
被告济南市国土局辩称，原告起诉不属于行政诉讼受案范围，应当驳回起诉。原告向被告提出政府信息公开申请，在事实和理由中提出：原告是济南至乐陵高速公路济南段建设历城区荷花路街道办事处坝子村被征地拆迁户，要求公开坝子村荷香居商贸楼项目的建设用地批准手续。因被告未保存有关原告申请的政府信息，但考虑到原告是坝子村被征地拆迁户，原告申请的建设用地可能与坝子村征地有关，但是属于申请内容不明确，需要补正，依照《政府信息公开条例》第21条规定，被告作出《补正申请告知书》（[2016]第114号），并送达给原告。依照法律规定，《补正申请告知书》[2016]第114号对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。
被告济南市国土局于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1、政府信息公开申请书，证明原告向被告提出申请信息公开；2、《补正申请告知书》（[2016]第114号）及快递单，证明被告收到原告的申请后，于2016年5月18日依法作出需要补正的答复并送达给原告。依据《政府信息公开条例》第21条第4项、第24条。
被告济南市政府辩称，2016年6月22日，被告收悉原告以济南市国土局被申请人的行政复议申请。经审查，2016年6月27日被告作出《行政复议受理通知书》予以受理，同日作出了《提出行政复议答复通知书》，济南市国土局在法定期限内向被告提交了行政复议答复书。2016年8月15日，被告作出了《行政复议决定书》并依法送达。综上，被告作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2016]第212号）程序符合法律规定。
被告济南市政府于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据：1、行政复议申请书；2、原告EMS邮寄单；证据1-2证明原告向被告提出行政复议申请，被告于2016年6月22日收悉。3、行政复议受理通知书，证明被告经审查后于2016年6月27日进行受理；4、提出行政复议答复通知书，证明被告在法定期限内向济南市国土局提出行政复议答复；5、行政复议答复书，证明济南市国土局按照法律规定予以答复；6、《行政复议决定书》（济政复决字[2016]第212号），证明被告于2016年8月15日针对原告行政复议申请作出《行政复议决定书》；7、送达回证，证明被告将法律文书进行了依法送达。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：对于被告济南市国土局提交的1-2号证据，原告对1号证据无异议；对2号证据的真实性无异议，合法性有异议，认为被告是济乐高速公路济南连接线工程的安置主体，制作了补偿安置实施方案，被告应当对荷香居项目的具体情况、具体位置有清晰的了解。被告济南市政府对上述1-2号证据均无异议。本院认为，被告济南市国土局提交的1-2号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，可以证明被告作出《补正申请告知书》的程序和事实，本院予以采信。
对于被告济南市政府提交的1-7号证据，原告对1-3号证据无异议；对4号证据的真实性、合法性不予认可，认为答复通知书没有落款，也不知道何时给被告送达，对证明目的不予认可；对5号证据的真实性、合法性无异议，被告作出的行政复议答复书无证据，适用法律依据错误；认为6号证据中被告在济南市国土局没有举证的情况下作出《行政复议决定书》，明显违反实体审查的程序；对7号证据无异议。被告济南市国土局对上述1-7号证据均无异议。本院认为，被告济南市政府提交的1-7号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，可以证明被告作出《行政复议决定书》的程序和事实，本院予以采信。
对于原告提交的1-5号证据，被告济南市国土局对1号证据的真实性无异议，但认为与本案没有关联；对2-3号证据的真实性无异议，认为对坝子村村民的拆迁安置问题没有体现原告所述荷香居项目；认为4号证据与被告作出的政府信息公开无关联性；对5号证据的真实性无异议，但上述证据均未体现荷香居项目。被告济南市政府与被告济南市国土局的质证意见一致。本院认为，原告提交的1-5号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，本院予以采信。
经审理查明，2016年4月28日，原告何某某向被告济南市国土资源局提交《政府信息公开申请书》，其中申请公开事项为“历城区人民政府荷花路街道办事处批准建设坝子村'荷香居'商贸楼项目建设用地批准手续”，事实与理由为“申请人是济南至乐陵高速公路济南段项目建设历城区荷花路街道办事处坝子村被征地拆迁户，为了解坝子村'荷香居'项目的合法性，特向贵局申请上述政府信息”。被告济南市国土局于2016年4月29日收到上述申请书。2016年5月18日，被告济南市国土局对原告何某某作出《补正申请告知书》（[2016]第114号），主要内容为：“何某某:你的政府信息公开申请表我局已收悉。经查，针对申请要求公开的内容，回复如下：坝子村'荷香居'与济南至乐陵高速公路济南段项目土地征收无关，请你明确坝子村该地块具体的位置、征地年限或涉及批次，我局将有针对性向你提供信息内容。特此告知。”被告济南市国土局以顺丰速递（单号923215221987）向原告何某某邮寄上述告知书。
原告何某某对被告济南市国土局作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）不服，向被告济南市政府提起行政复议申请。2016年6月22日，被告济南市政府收到行政复议申请。被告济南市政府于2016年6月27日向原告作出《行政复议申请受理通知书》（济政复办受字[2016]212号），并于同日向被告济南市国土局作出《提出行政复议答复通知书》（济政复办答字[2016]212号），要求济南市国土局对行政复议申请提出书面答复，并提交作出被复议行为的证据、依据和其他有关材料。2016年8月15日，被告济南市政府作出《行政复议决定书》（济政复决字[2016]212号），决定维持被告济南市国土局作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）。2016年8月16日，被告济南市政府以EMS特快专递（单号1064472145318）的方式向原告何某某送达了《行政复议决定书》。
本院认为，首先，关于被告济南市国土局作出的《补正申请告知书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。本案中，被告济南市国土局对原告何某某作出《补正申情告知书》，要求其“请你明确坝子村该地块具体的位置、征地年限或涉及批次”，而原告申请公开事项为“历城区人民政府荷花路街道办事处批准建设坝子村'荷香居'商贸楼项目建设用地批准手续”，由此看出原告申请的内容十分明确，不存在语义模糊和指向不明，因此被告济南市国土局要求原告进行明确，已经设定和加重了原告的义务，对原告的权利义务产生实际影响。因此，被告虽然以告知的形式对原告作出，但仍应属于人民法院行政诉讼的受案范围。
其次，关于被告济南市国土局作出的《补正申请告知书》的合法性问题。《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。本案中，被告济南市国土局自2016年4月29日收到原告提交的《政府信息公开申请表》以后，于2016年5月18日作出《补正申请告知书》。被告济南市国土局在法定期限内作出《补正申请告知书》，程序合法。
《政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。本案中，原告申请政府信息为“历城区人民政府荷花路街道办事处批准建设坝子村'荷香居'商贸楼项目建设用地批准手续”。被告济南市国土局在《补正申请告知书》中答复“坝子村'荷香居'与济南至乐陵高速公路济南段项目土地征收无关，请你明确坝子村该地块具体的位置、征地年限或涉及批次，我局将有针对性向你提供信息内容”。虽然原告在《政府信息公开申请书》的事实与理由中自述为济乐高速济南段项目建设荷花路街道办事处的征地拆迁户，但是并不影响原告申请上述政府信息。在原告申请公开事项已经十分明确的情况下，被告济南市国土局应当依据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对属于公开范围的，应当告知获取该政府信息的方式和途径；对属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；对依法不属于被告公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。被告济南市国土局作出《补正申请告知书》明显加重了原告的相关义务，没有依据事实作出合法答复，违反上述法律的相关规定，属于认定事实不清，适用法律法规错误，应予撤销。
再次，关于被告济南市政府作出《行政复议决定书》的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”，第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”。本案中，被告济南市政府依法受理了原告的行政复议申请，并在法定期限内向被复议申请人济南市国土局发送了行政复议申请书副本，在自受理之日起六十日内作出被诉行政复议决定并向双方当事人送达。本院认为，被告济南市政府作出的《行政复议决定书》程序符合法律法规的规定，但是行政复议决定认定事实不清，证据不足，也应予撤销。
综上，被告济南市国土局作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）和被告济南市政府作出的《行政复议决定书》（济政复决字[2016]212号）认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告济南市国土资源局于2016年5月18日作出的《补正申请告知书》（[2016]第114号）及被告济南市人民政府于2016年8月15日作出《行政复议决定书》（济政复决字[2016]212号）；
二、责令原行政机关在判决生效之日起15个工作日内重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告济南市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 高 健
人民陪审员 王力平
人民陪审员 张荣霞
二〇一七年一月十六日
书 记 员 高 杨