河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行终115号
上诉人（原审被告）肃宁县国土资源局。
法定代表人周申伟，局长。
委托代理人刘铁乐，河北秦镜律师事务所律师。
上诉人（原审被告）肃宁县肃宁镇人民政府。
法定代表人柳欢芳，镇长。
委托代理人刘铁乐，河北秦镜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张四清，女，汉族，1951年3月10日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）易连和，男，汉族，1942年3月20日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）赵树会，男，汉族，1944年3月11日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）蔡忠利，男，汉族，1957年5月19日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）赵秋娟，女，汉族，1973年9月19日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）赵相如，男，汉族，1954年12月20日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）易金辉，男，汉族，1978年11月5日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）路运苓，女，汉族，1965年9月10日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）路建忠，男，汉族，1964年1月4日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）路建章，男，汉族，1959年10月24日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）易春和，男，汉族，1950年1月12日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）易文和，男，汉族，1958年3月20日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）易兰纺，女，汉族，1960年12月2日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）易金恋，女，汉族，1967年10月10日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）赵相廷，男，汉族，1958年2月22日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）赵相肥，男，汉族，1957年12月5日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）易林林，男，汉族，1982年4月18日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）易忠和，男，汉族，1960年5月21日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）蔡忠海，男，汉族，1970年9月14日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）蔡忠岭，男，汉族，1963年9月23日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）冯敬荣，女，汉族，1940年6月10日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）路建新，男，汉族，1954年3月13日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）蔡忠平，男，汉族，1967年4月30日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）肖玉珍，女，汉族，1943年8月16日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）施秀敏，女，汉族，1943年5月23日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）高书先，女，1963年6月15日出生，住肃宁县，
被上诉人（原审原告）路铁华，男，汉族，1968年11月15日出生，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）蔡忠杰，男，汉族，1954年3月23日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）刘香举，女，汉族，1963年8月15日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路连营，男，汉族，1956年6月5日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路建辉，男，汉族，1947年12月30日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路金龙，男，汉族，1952年5月8日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）易志民，男，汉族，1957年6月9日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）蔡振宽，男，汉族，1965年2月9日出生，河北省沧州市肃宁县。
被上诉人（原审原告）蔡东生，男，汉族，1950年2月10日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）张立茹，男，汉族，1943年8月12日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）张松，男，汉族，1982年1月20日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）蔡俊生，男，汉族，1960年9月27日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）蔡俊喜，男，汉族，1966年9月23日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）赵梦迪，女，汉族，1993年6月1日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）蔡忠英，男，汉族，1949年7月11日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路防震，男，汉族，1973年5月16日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）王凤恋，被上诉人（原审原告）女，汉族，1947年7月25日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）张坦，女，汉族，1954年4月16日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）范瑞芬，女，汉族，1947年9月19日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）张铁明，男，汉族，1968年8月14日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）易军辉，男，汉族，1970年1月29日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）蔡东明，男，汉族，1962年10月23日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）张文峰，男，汉族，1959年7月22日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路会生，男，汉族，1978年9月19日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路艳涛，男，汉族，1963年5月13日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）张立山，男，汉族，1967年5月5日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）赵铁龙，男，汉族，1962年4月14日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）范瑞兰，女，汉族，1933年5月24日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路铁拴，男，汉族，1963年10月24日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）张文山，男，汉族，1953年7月4日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路连宗，男，汉族，1962年3月2日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）路庆民，男，汉族，1959年4月12日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）郗亚利，男，汉族，1950年3月15日出生，河北省沧州市肃宁县，
被上诉人（原审原告）赵兰格，女，汉族，1953年7月14日出生，河北省沧州市肃宁县。
诉讼代表人路庆民、蔡俊喜、易兰纺。
委托代理人马春荣，男，肃宁县肃宁镇忠明法律服务所法律工作者。
原审第三人肃宁县肃宁镇西寨北村民委员会。
法定代表人蔡振强，村委会主任。
原审第三人朔黄铁路发展有限责任公司。
法定代表人贾晋中，董事长。
委托代理人刘晓东，公司副总法律顾问。
委托代理人郭亮，公司法律事务主管。
上诉人肃宁县国土资源局、肃宁县肃宁镇人民政府因征地行为一案，不服肃宁县人民法院(2015)肃行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肃宁县国土资源局、肃宁县肃宁镇人民政府的委托代理人刘铁乐、被上诉人路庆民等六十人的诉讼代表人路庆民、蔡俊喜、易兰纺及其委托代理人马春荣、原审第三人肃宁县肃宁镇西寨北村民委员会的法定代表人蔡振强、原审第三人朔黄铁路发展有限责任公司的委托代理人刘晓、郭亮到庭参加诉讼。现已审理终结。
一审查明，60名原告系肃宁县肃宁镇西寨北村村民。1998年7月10日肃宁县国土资源局与西寨北村委会签订了征用西寨北村土地74.58亩的《征用土地协议》。第三人西寨北村委会证实该争议土地第一轮承包时系原告60户的承包地。上述事实有原告的身份证复印件、第三人村委会出具的证明、《征用土地协议》予以证实。肃宁县西寨北村委会先后从肃宁镇政府支取了以下款项：1999年1月4日支取土场费198320元；1999年6月30日，支取朔黄铁路占地款457320元；1998年11月9日，支取朔黄铁路土源补偿费10000元；1998年7月16日，支取青苗补偿费、西寨北取土占地费329316.16元。对此有被告镇政府提交的四张盖有西寨北村委会印章的支款收据予以证实。2014年2月24日，西寨北村张四清等60位村民向肃宁县人民政府提出复议申请，要求撤销该《征用土地协议》。2014年3月25日，肃宁县人民政府作出复议决定，维持了该《征地协议》。
一审法院认为，被告肃宁县国土资源局与第三人西寨北村委会所签订的《征用土地协议》，被告肃宁镇政府支付了相应款项，原告按西寨北村委会的发放领取了相应款项。但原告对这74.58亩土地征为国有土地称其当时不知，因此要求撤销征地具体行政行为。被告国土资源局称争议土地系为建朔黄铁路所征，但第三人朔黄公司称此争议土地不属于朔黄公司所有，亦非朔黄公司使用管理。对于诉争土地是否向上级人民政府报批，是否包括在朔黄公司征地的报批范围内，被告未提出证据，因此对被告认为征地行为合法的主张，证据不足，本院不予支持。依据1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定：“国家建设用地的审批程序（一）、建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地；（二）、县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准；（三）、建设用地的申请，依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由被征用土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨建设用地；（四）、建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由县级以上人民政府土地管理部门核实实际用地，经认可后依照本条例第二章的有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。在城市规划区内申请建设用地，建设单位或者个人在取得建设用地规划许可后，依照前款规定的程序办理”，本院认为，被告国土资源局的征地具体行政行为违反法定程序，应予撤销，对《征用土地协议》中涉及征收土地具体行政行为所特有的内容无效。对原告是否具备诉讼主体资格的问题，本院认为，作为土地发包方的西寨北村委会证实争议土地发包给了原告，故此征地具体行政行为与原告有利害关系，符合本案诉讼主体的法定条件。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决：撤销被告肃宁县国土资源局征收西寨北村委会74.58亩土地的具体行政行为。
上诉人肃宁县国土资源局、肃宁县肃宁镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、被上诉人均不具备本案的诉讼主体资格。在一审过程中，尽管被上诉人赵树会等提交了土地承包合同证书，但不能证明其与争议地块之间的关系，其余被上诉人均未提交任何证据证实对争议土地有承包经营权；另一方面，被上诉人均未提供证据证明其农户代表人的身份，违反了相关司法解释的规定。所以说，被上诉人不具备本案的诉讼主体资格。二、被上诉人的起诉已经超过起诉期限。本案发生的时间是在1998年，西寨北村的承包地被征用，西寨北村委会与肃宁县国土资源局签订的协议，西寨北村委会是西寨北村村民自治组织机构，征地事实西寨北相关村民应该知道。自1998年征用本案涉及土地后，没有任何人对上述承包地行使管理权、使用权、经营权，这表明相关农户早已知道也应该知道土地被征收的事实，但直到2014年被上诉人才向肃宁县人民法院提起行政诉讼，显然已经超过了起诉期限。三、上诉人肃宁县国土资源局的征地行为合法有效。朔黄铁路建设在当时属于国家重点建设项目，也是跨省建设项目，其向省级土地管理部门提出用地申请，省级部门进行占地审批并对下级政府部门进行相应的工作部署。朔黄铁路在肃宁县××很××段，肃宁县政府部门遵照河北省政府（何少存副省长）就朔黄铁路建设的具体部署，结合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定实施了土地征收行为。在1998年9月4日肃宁县国土资源局与西寨北村民委员会签订了征用土地协议，该协议已经全部履行完毕，相关征地补偿款也已落实。在2000年11月份河北省人民政府就肃宁县政府汇总、申报的朔黄铁路肃宁县段建设用地的请示及有关资料的用地进行批复，至此肃宁县国土资源局就朔黄铁路肃宁线段建设工程用地的征地工作基本完成。所以说上诉人的土地征收行为合法，肃宁县国土资源局与西寨北村委会签订的协议合法有效，不应被撤销。四、在该案件中，遗漏了必须参加诉讼的当事人。正如上述第三个上诉理由中所述，朔黄铁路建设属国家重点建设项目，也是跨省重点建设项目，其立项、规划设计、建设占地、施工验收、投入运营等环节均由高层政府部门审批，县级政府只能按照上级政府部署配合工作，上诉人作为县级政府部门也是遵照本级县政府的组织安排，积极为朔黄铁路建设提供行政支持服务。肃宁县人民政府在肃宁县境内指挥部署了为朔黄铁路建设的行政支持、服务工作，其应该系本案当事人，而一审中，遗漏了肃宁县人民政府。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》相关规定，遗漏了必须参加诉讼的当事人，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。综上，被上诉人不具备本案的诉讼主体资格，且起诉超过期限，上诉人的征地行为合法有效，且本案遗漏了必须参加诉讼的当事人，望二审法院依法撤销（2015）肃行初字第7号判决，并依法驳回被上诉人的起诉或裁定发回重审。
被上诉人路庆民等六十人辩称，一、上诉人没有提交建设单位的设计任务书或其他批准文件，征地证据不足。本案中上诉人不能提交建设单位的以上文书，应当视为建设单位没有提出申请及未提交批准文件，上诉人就征用土地，显然其作出的具体行政行为证据不足。二、上诉人征用土地程序违法。本案中被提交的征用土地协议书是国土局与村委会签订。征地协议的双方应当是建设单位与村委会，不应当是国土局与村委会。另外，上诉人也不能提交建设用地申请书、总平面布置图或建设用地图。征地程序显然违法。三、被上诉人诉讼主体适格。被上诉人在庭审中提交的村民委员会证明、部分被上诉人土地承包合同书。证实被上诉人均系本村村民，在第一轮土地承包时拥有该被征用的土地74.58亩的承包权。与诉争土地具有直接的利害关系。四、被上诉人的诉讼未超过起诉期限。五、肃宁县人民政府参加诉讼不适格。根据征地协议书上的征地主体是肃宁县国土资源局与城内村委会签订的。一审法院认定肃宁县国土资源局为被告是正确的。综上。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法应予维持。
原审第三人肃宁县肃宁镇西寨北村民委员会述称，同意一审判决。
原审第三人朔黄铁路发展有限责任公司述称，案件争议土地均不属于我方，我方与本案无关。支持肃宁县国土局的意见。
经审理查明，二审查明的事实与原审查明一致。
另查明，肃宁县国土资源局1998年与西寨北村委会签订的《征用土地协议》中规定：自本协议签定之日起土地所有权归国家所有。该《征用土地协议》已实际履行多年，协议当事人在本案诉讼前均未曾提出异议。
本院认为，肃宁县国土资源局1998年与西寨北村委会签订《征用土地协议》，征收西寨北村74.58亩土地，肃宁县国土资源局未提供相应证据以证实征地行为履行了法定程序。据此肃宁县国土资源局的征地行为违反法定程序，应予撤销。鉴于朔黄铁路是当时西煤东运第二大通道，本案争议地块在两条铁路中间，撤销肃宁县国土资源局征收城内村土地74.58亩的行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成损害，本案应判决确认肃宁县国土资源局征收城内村土地74.58亩的行政行为违法。
原审判决认定事实清楚，适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销肃宁县人民法院(2015)肃行初字第7号行政判决；
二、确认肃宁县国土资源局征收西寨北村土地74.58亩的行政行为违法；
三、责令肃宁县国土资源局采取补救措施。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张春明
代理审判员 赵书裙
代理审判员 张国英
二〇一六年六月十五日
书 记 员 兰明慧