福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽06行终130号
上诉人（原审原告）张添贵，男，1968年5月17日出生，汉族，住福建省平和县安厚农场场部**号，现住漳州市芗城区。
委托代理人郑国民，福建闽隆律师事务所律师。
委托代理人郑伟平，福建闽隆律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）平和县林业局，住所地福建省平和县小溪镇东大路338号。统一社会信用代码11350628003929114K。
法定代表人黄堃，局长。
委托代理人周存辉，男，平和县林业局林权办公室主任。
委托代理人陈文勇，福建中仑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）漳州市林业局，住所地漳州市芗城区胜利西路128号。统一社会信用代码11350600003873296X。
法定代表人陈东升，局长。
委托代理人周红，福建南州律师事务所律师。
委托代理人徐林标，福建南州律师事务所律师。
上诉人张添贵因林业行政管理一案，不服漳州市芗城区人民法院作出的（2016）闽0602行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张添贵的委托代理人郑国民，被上诉人平和县林业局的行政机关负责人叶耀坤及委托代理人周存辉、陈文勇，被上诉人漳州市林业局的行政机关负责人陈荣法及委托代理人周红、徐林标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，平和县安厚镇马三村坐落在“利力度”（地名为松柏头），面积约30亩的林地，1981年“林业三定”时确定为平和县安厚镇马三村石碧坑组松柏头山场马三林班1大班17①小班，1981年“林业三定”时确权给平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组。2012年8月26日平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组召开村民户代表会议，讨论将马三村石碧坑组坐落在“利力度”的集体山地发包给张添贵经营，并于2012年8月26日与张添贵签订了《马三村石碧坑组山地承包合同书》，合同约定:马三村石碧坑组坐落在“利力度”松柏头马三林班1大班17①小班的集体山地约30亩，发包给张添贵种植林、竹、果等作物，承包期70年（承包期限：2012年8月26日-2082年8月25日），张添贵每年应向马三村石碧坑组缴交山地使用费300元等，张添贵向马三村石碧坑组缴交了2012年度、2013年度的山地使用费300元。2015年6月15日张添贵向平和县林业局提出林权登记申请（林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权）。平和县林业局经审查认为，张添贵的申请符合受理法定条件，当日予以受理。平和县林业局受理张添贵提出的林权登记申请后，进行实质审查认为，根据《福建省森林资源流转条例》规定，张添贵提出的林权登记申请中没有森林资源资产评估材料，于2015年7月6日向张添贵发出平登补通（2015）13号《平和县林权登记补正材料通知书》，告知张添贵必须补交其承包的马三村石碧坑组山地、林地森林资源资产评估材料,但张添贵拒不提供其承包的马三村石碧坑组山地、林地森林资源资产评估材料。平和县林业局综合相关材料认为，张添贵承包的马三村石碧坑组山地只取得山地的使用权，未取得林木所有权，未有山地、林地森林资源资产评估，《马三村石碧坑组山地承包合同书》未获平和县安厚镇人民政府批准,且张添贵所承包的马三村石碧坑组山地存在林权争议,因此，张添贵提出的林权登记申请不符合林权登记的条件。2015年8月19日平和县林业局根据《福建省林权登记条例》第十一条的规定作出平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》，决定不予登记，并于2015年11月23日向张添贵邮件送达。张添贵不服，于2016年1月20日向漳州市林业局提起行政复议。漳州市林业局当日收件后，经审查认为，张添贵复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，经审批，当日受理了复议申请。漳州市林业局受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款之规定，依法于2016年1月25日向平和县林业局发送漳林行复答〔2016〕1号《行政复议答复通知书》。平和县林业局按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定在举证期限内，于2016年2月2日提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。漳州市林业局综合张添贵及平和县林业局提交的相关证据材料，经审查认为,张添贵的申请事项不符合申请林权登记的条件，平和县林业局作出的平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》事实清楚，证据充分，合法有效，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，于2016年3月14日作出漳林行复决〔2016〕1号《漳州市林业局行政复议决定书》，维持平和县林业局作出的平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》，并于2016年3月16日将漳林行复决〔2016〕1号《漳州市林业局行政复议决定书》邮寄送达张添贵和平和县林业局。张添贵不服，于2016年3月22日向原审法院提起诉讼，请求撤销平和县林业局作出的平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》和漳州市林业局作出的漳林行复决〔2016〕1号《漳州市林业局行政复议决定书》,并请求责令平和县林业局对张添贵办理林权证的申请重新作出具体行政行为。
另查明，张添贵已于2008年7月30日从平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组迁出，并迁入平和县安厚农场场部，居住在平和县安厚农场场部70号，其已不属平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组集体组织成员。张添贵在2012年8月26日与平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组签订的《马三村石碧坑组山地承包合同书》中的林地使用权的流转方式系以协议方式进行流转，并非家庭承包方式。
又查明，平和县安厚镇马三村坐落在“利力度”（地名为松柏头），面积约30亩的林地，1981年“林业三定”时确定的林班为平和县安厚镇马三村石碧坑组松柏头山场马三林班1大班17①小班，马三林班1大班17①小班在1981年“林业三定”时确权给平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组，林地上林木于1989年度所造，主要树种为阔叶林及松木。
原审法院认为，《福建省森林资源流转条例》第二条、第五条、第六条、第七条、第十九条规定，森林资源流转是指森林、林木，以及林地使用权全部或者部分，依法由一方转移给另一方的行为。公民、法人和其他组织依法取得的权属明确的森林资源可以流转。集体森林资源流转及其流转方式、流转保留价等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。集体林地使用权流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，还应当报经乡（镇）人民政府批准。集体森林资源采取拍卖、招标、协议或者其他方式流转的，应当进行森林资源资产评估，违反规定进行流转的，县级以上地方人民政府不予办理林权变更登记。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方应是本集体经济组织的农户。张添贵不是平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组的成员，其承包平和县安厚镇马三村石碧坑组松柏头山场马三林班1大班17①小班林地森林资源流转是协议流转，不属于采取家庭承包方式流转，其与平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组签订的《马三村石碧坑组山地承包合同书》应报经平和县安厚镇人民政府批准，应当进行森林资源资产评估。张添贵与平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组签订的《马三村石碧坑组山地承包合同书》承包的仅是马三村石碧坑组松柏头山场马三林班1大班17①小班林地的使用权，并未取得平和县安厚镇马三村石碧坑组松柏头山场马三林班1大班17①小班林地的林木所有权及使用权，而张添贵向平和县林业局提出申请的是林地使用权、林木所有权及材木使用权的林权登记申请。平和县林业局受理后，经审查，张添贵提出的林权登记申请中没有森林资源资产评估材料，于2015年7月6日向张添贵发出平登补通（2015）13号《平和县林权登记补正材料通知书》，告知张添贵必须补交其承包的马三村石碧坑组山地、林地森林资源资产评估材料,但张添贵拒不提供其承包的马三村石碧坑组山地、林地森林资源资产评估材料。平和县林业局综合相关材料认为，张添贵承包的马三村石碧坑组山地只取得山地的使用权，未取得林木所有权，未有山地、林地森林资源资产评估，《马三村石碧坑组山地承包合同书》未获平和县安厚镇人民政府批准,且张添贵所承包的马三村石碧坑组山地存在林权争议,张添贵提出的林权登记申请不符合林权登记的条件，根据《福建省林权登记条例》第十一条的规定作出平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》，决定不予登记，并无不当。张添贵向漳州市林业局提起行政复议，漳州市林业局经审查认为，张添贵复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的受理条件，予以受理。漳州市林业局综合张添贵及平和县林业局提交的相关证据材料，经审查认为,张添贵的申请事项不符合申请林权登记的条件，平和县林业局作出的平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》事实清楚，证据充分，合法有效，因此，依据《福建省森林资源流转条例》第五条、第六条第二款、第七条第二款、《福建省林权登记条例》第六条、第十一条第一款第（三）项、《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定作出漳林行复决〔2016〕1号《漳州市林业局行政复议决定书》，维持平和县林业局作出的平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》，并无不妥。张添贵提出平和县林业局、漳州市林业局认定事实错误、于法无据，程序严重违法，请求撤销平和县林业局作出的平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》和漳州市林业局作出的漳林行复决〔2016〕1号《漳州市林业局行政复议决定书》，并判决责令平和县林业局对张添贵办理林权证的申请重新作出具体行政行为的主张，缺乏事实和法律依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张添贵的诉讼请求。案件受理费50元，由张添贵负担。
张添贵不服一审判决，向本院提起上诉称:一、上诉人已取得案涉林木所有权、使用权。2012年8月26日的《马三村石碧坑组山地承包合同书》及缴费票据虽没有明确承包权的内容包括林地上的林木，但案涉的林地在发包时并非空地、裸地，双方的真实意思是以林地的现状进行发包。依据生活经验法则案涉林地承包权内容应包括林地使用权及林地上的林木所有权、使用权。另，上诉人在林权申请时，申请了林地使用权、林木所有权及使用权三项权利。该申请表有林地所有人××马三村××组签名、盖章。换言之，作为发包人马三村石碧坑组对上诉人申请林木所有权、使用权是明知的，且不提出异议。该事实可印证上诉人的承包权内容包含了林地上的林木。二、山地、林地森林资源资产评估不是作为林权登记的必要条件。1、《福建省林权登记条例》第六条第一款第（四）项规定，申请林权登记的，应当提交下列材料……法律、法规规定的其他有关材料。这里的法规系国务院所颁布的规范而不包括地方性法规。虽《福建省森林资源流转条例》第七条第二款规定，森林资源通过协议等其他方式流转应当进行资产评估，但该规定仅是地方性法规，在本案中应依法排除适用；2、《福建省森林资源流转条例》即使适用，根据第十九条规定法律后果仅为不予办理林权变更登记。结合本案事实，上诉人申请案涉林地为初始登记，并非林权变更登记，故《福建省森林资源流转条例》在本案不应当援引适用。三、关于案涉承包合同是否需要经人民政府批准及是否有批准的问题。1、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条及《福建省森林资源管理条例》第六条第二款均规定，农村集体土地向非本集体组织成员流转，除按民主议定程序通过外，还应当报乡（镇）人民政府批准。上述的法条所规定内容，其并没有规定如违反了该条款则法律后果为无效抑或不生效，上述规范属于合同法上的管理性规范而非效力性规范，换言之，即使案涉的山地承包合同书未经平和县安厚镇人民政府批准，其仍然成立并生效。2、案涉的山地承包合同实际上已经平和县安厚镇人民政府批准，该事实从上诉人一审当庭补充提交加盖有“平和县安厚镇农村集体三资监管服务中心”公章的承包合同书即可证实。3、山地承包合同效力问题平和县林业局在2015年8月19日《不予林权登记通知书》中并没有作为其理由依据，而是在复议阶段才提出的，并在一审答辩时再次提出抗辩。平和县林业局在作出行政行为后，又以新的理由、新的事实进行答辩，该行为系《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》所禁止。四、案涉的承包林地与案外人不存在权属争议。1、上诉人早在2013年12月即提出本案的林权登记，平和县林业局受理后在公示期间案外人张素珠提出异议，平和县林业局于2014年2月通知上诉人案涉林地存在权属争议。上诉人向平和县安厚镇人民政府申请裁决，平和县安厚镇人民政府于2014年7月16日作出《关于张添贵要求安厚镇人民政府裁决林木林地权属争议的答复》，认为林权清楚，没有异议。上诉人不服向平和县人民政府申请复议，平和县人民政府于2014年10月15日作出维持决定。平和县林业局认为上诉人与张素珠存在权属争议，但上诉人就权属争议向相关主管部门申请裁决时，两级人民政府均不予裁决，且该行政行为均已生效具有行政确定力。换言之，本案林地不存在权属争议。2、平和县林业局作出行政行为后的新的理由、新的事实，不应将其纳入审理范围并作出相应的评判。综上，请求撤销一审判决并改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人平和县林业局答辩称：一、上诉人诉称已取得案涉林木所有权、使用权无事实依据。本案中，上诉人申请登记的权利内容：林地使用权、森林或者林木所有权、森林或者林木使用权三项权利。该三项权利的主要依据是其于2012年8月26日与平和县安厚镇马三村石碧坑组签订的《马三村石碧坑组山地承包合同书》，而该合同书中，石碧坑村民小组仅仅是将山林地承包给上诉人，上诉人缴纳的亦仅仅是山地使用费，双方并没有对案涉林地上的森林或者林木进行约定，故上诉人仅仅取得山地的承包权，并没有获得林地上的森林或者林木的所有权或者使用权，在上诉人提供的石碧坑村民小组的《小组会议记录》中可以进一步得到印证，《小组会议记录》会议内容记载“将该山地以每年300元使用费承包给张添贵经营管理”，石碧坑村民小组仅仅对案涉山地承包进行民主议定，并没有对案涉林地上的林木的处理进行讨论研究决定。而经调查人员现场勘验，案涉山地在1989年度就有进行造林，主要树种系阔叶林。上诉人在没有取得案涉林地上的森林或者林木使用权和所有权的情况下申请登记森林或者林木所有权、森林或者林木使用权明显没有事实依据。二、森林资源资产评估系案涉林权登记的必要条件。1、上诉人没有根据答辩人告知提交案涉林地森林资源资产评估报告。答辩人收到上诉人的申请材料后，依程序对材料进行了实质审查，发现上诉人的申请材料中并没有案涉林地的森林资源资产评估报告，于2015年7月6日书面通知上诉人应当补正，上诉人没有提交该项材料。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条第（四）项、《福建省林权登记条例》第六条第一款第（四）项、《福建省森林资源流转条例》第七条第二款的规定，本案案涉的林地属于石碧坑村民小组集体所有的森林资源，以协议方式进行流转申请林权登记，应当补交森林资源资产评估报告，但其至今没有提交，其申请材料不符合法律法规规定和相关文件的要求。2、地方性法规系人民法院办理行政案件的法律依据之一。《福建省森林资源流转条例》系地方性法规，在本案中应当适用。三、《马三村石碧坑组山地承包合同书》属未生效合同，不能作为申请林权登记的有效证明材料。上诉人在2012年8月26日签订《马三村石碧坑组山地承包合同书》时，已不是石碧坑村民小组集体组织成员。本案案涉林地的所有权和使用权属于石碧坑村民小组，属于农民集体所有的土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《福建省森林流转条例》第六条第二款、《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，上诉人与石碧坑村民小组签订《马三村石碧坑组山地承包合同书》未报平和县安厚镇人民政府批准，故合同并未生效，不能作为申请办理林权登记的有效证明文件。四、案涉林木林地权属存在争议，不符合林权登记条件。上诉人提供的《关于张添贵要求安厚镇人民政府裁决林木林地权属争议的答复》、《行政复议申请书》、平政行复决[2014]12号《行政复议决定书》等证据可以证实上诉人与案外人张素珠因案涉林地存在林权纠纷而向平和县安厚镇人民政府申请处理，安厚镇人民政府及平和县人民政府以案涉林地系安厚镇马三村石碧坑村民小组集体所有，林权清楚为由，对案涉林地林木的权属不予裁决。安厚镇人民政府于2012年7月11日召集上诉人与案外人张素珠调处林权纠纷，但因双方各执己见，无法达成调解协议，建议进行法律诉讼。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项规定、《福建省林权登记条例》第十一条第一款第（三）项规定，上诉人申请林权登记所涉林木林地权属存在争议，依法不能予以登记。综上，请求依法驳回上诉。
被上诉人漳州市林业局答辩称：一、一审法院认定上诉人未取得案涉林木所有权、使用权并无不当。首先，一审法院以上诉人并非平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组成员为由，认定案涉《马三村石碧坑组山地承包合同书》涉及的仅是林地的协议流转。既然是协议流转，不仅应当经村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表同意，还应当报乡（镇）人民政府批准。即使承包内容包含林地上的林木，也应当进行森林资源资产评估。鉴于上诉人均不符合上述条件和规定，一审法院认定上诉人并未取得案涉林木所有权、使用权并无不当。二、森林资源资产评估系本案上诉人申请登记的必要要件。一审法院援引《福建省森林资源流转条例》第十九条的规定，适用法律法规正确。该规定中的“不予办理林权变更登记”中的变更登记指的是实质上的变更。而本案涉及的就是林地权属实质上的变更，即马三村石碧坑组作为林地权利人，将案涉林地使用权流转给上诉人的过程。上诉人明显未能根据《福建省森林资源流转条例》第七条规定进行森林资源资产评估，一审法院依据该条例第十九条的规定驳回诉请并无不当。三、漳州市林业局复议维持不予林权登记决定适用法律法规正确，程序合法。1、漳州市林业局适用法律法规正确。首先，上诉人并未取得案涉林地使用权、林木所有权及使用权，其申请林权登记不符合《福建省林权登记条例》第六条第一款第（三）项的规定。其次，上诉人与案外人因案涉林地林木存在权属争议，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（三）项和《福建省林权登记条例》第十一条第一款第（三）项规定“无权属争议”的登记条件。最后，即使《马三村石碧坑组山地承包合同书》涉及林木所有权及使用权的流转，上诉人也并没有依据《福建省森林资源流转条例》第七条第二款之规定向平和县林业局提交森林资源资产评估资料。2、漳州市林业局复议程序合法。漳州市林业局受理了上诉人的行政复议申请，并在7日内向平和县林业局发送《行政复议答复通知书》。平和县林业局在规定的期限内提交《行政复议答辩书》及证据材料。漳州市林业局经审查研究认为平和县林业局作出的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。因此，在60日审理期限内作出漳林行复决〔2016〕1号《漳州市林业局行政复议决定书》，并于2016年3月16日将上述文书邮寄送达双方。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，各方当事人在原审中提交的证据、依据，均已随案移送本院，并经庭审举证、质证，各方当事人仍以原审中提交的证据支持其主张，并坚持在原审中对证据的举证、质证意见。本院确认原审的认证意见正确，对原审认定的事实予以确认。
本院认为，《福建省林权登记条例》第六条第一款第（四）项规定：“申请林权登记的，应当提交下列材料：……（四）法律、法规规定的其他有关材料。”第十一条第一款第（二）项规定：“经审查符合下列条件的林权登记申请，由县级以上地方人民政府予以登记，核发《中华人民共和国林权证》：……（二）申请登记的森林、林木、林地的权属证明材料合法有效；”《福建省森林资源流转条例》第七条第二款规定：“……集体森林资源采取拍卖、招标、协议或者其他方式流转的，应当进行森林资源资产评估，评估价可以作为森林资源流转保留价。”经审查，《福建省森林资源流转条例》系福建省人大常委会审议通过的地方性法规，属《福建省林权登记条例》第六条第一款第（四）项规定的法规范畴。本案中，上诉人张添贵在2012年8月26日与平和县安厚镇马三村石碧坑村民小组以签订《马三村石碧坑组山地承包合同书》方式协议流转森林资源，根据《福建省森林资源流转条例》第七条第二款规定应当进行森林资源资产评估。然而，上诉人张添贵在向被上诉人平和县林业局申请办理林权登记行政程序中，未能提交有关森林资源资产评估的依据，被上诉人平和县林业局经审查认为张添贵的申请不符合《福建省林权登记条例》第十一条规定的林权登记条件，决定不予登记，并无不当。被上诉人漳州市林业局受理复议申请后，依照办理行政复议相关规定作出漳林行复决〔2016〕1号《漳州市林业局行政复议决定书》，决定维持平和县林业局所作平林权不登通字（2015）第001号《不予林权登记通知书》，并无不当。综上，上诉人张添贵的上诉理由均不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张添贵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 盖华丽
代理审判员 王炜强
代理审判员 王杰河
二〇一七年二月二十四日
书 记 员 严怡芳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。