贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔01行终172号
上诉人（原审被告）贵阳市人力资源和社会保障局，住所地贵阳市中山西路51号。
法定代表人潘红霞，局长。
委托代理人汪浚，贵州合兴律师事务所律师。执业证号：15201200110822811
委托代理人谢瑶环，贵州合兴律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）任素清，女，1938年4月3日出生，汉族，住贵阳市白云区。
委托代理人徐士学，男，1939年7月12日出生，汉族，住贵阳市白云区。
委托代理人赵永康，贵州中创联律师事务所律师。执业证号：152011983100474402
上诉人贵阳市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）因劳动与社会保障行政管理其他行政行为一案，不服贵阳市南明区人民法院（2015）南行初字第420号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判查明：原告任素清系白云钢圈厂职工，于2011年8月补办了退休手续。白云钢圈厂因未参加企业年检，于2000年6月被工商管理部门吊销。2014年原告向被告市人社局提出，依据黔人社厅发[2010]58号规定，原告应属于2010年底前“关破困”企业的退休人员，符合黔人社厅发[2010]58号文和筑人社通[2011]61号文的规定，要求将原告纳入城镇职工基本医疗保险统筹管理范围。2014年4月3日，被告根据原告的信访要求作出《关于吴想芝等同志申请信访复查的答复意见》，写明：1、关于参加医疗保险的问题。按照《关于印发<关于进一步推进关闭破产和困难企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险工作的意见>的通知》（黔人社厅发[2010]58号）和《关于进一步推进关闭破产和困难企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险工作的通知》（筑人社通[2011]61号）文件规定，解决我市已关闭破产和困难企业的未享受城镇职工医疗保险待遇的退休人员，根据该文件的精神，将我市符合条件的《关于印发贵阳市原企业未参保退休人员养老保险问题的处理意见的通知》（筑府办发[2008]135号）文件参保的退休人员，全部纳入我市城镇职工基本医疗保险。经调查核实，你们是按照《关于进一步做好未参保集体企业退休人员参加企业职工基本养老保险工作的通知》（黔人社厅发[2011]23号）文件参加我市基本养老保险，不符合上述文件要求。……原告遂向贵阳市云岩区人民法院提起行政诉讼，要求被告履行黔人社厅发[2010]58号文件规定，将原告全部纳入城镇职工医保统筹管理。贵阳市云岩区人民法院于2014年11月26日作出（2014）云法立字第42号行政裁定书，以原告的请求不属于法院行政审判权限范围，对原告的起诉不予受理。原告不服，上诉至贵阳市中级人民法院。贵阳市中级人民法院于2015年1月12日作出（2015）筑行辖终字第2号行政裁定书，以一审裁定仅载明五名诉讼代表的身份情况，未审查五名诉讼代表人身份情况，亦未审查、载明其余87名起诉人的身份情况，对92名起诉人的身份情况认定不清为由，撤销贵阳市云岩区人民法院（2014）云法立字第42号行政裁定，发回重审。贵阳市云岩区人民法院重新组成合议庭后于2015年6月4日作出（2015）云行初字第104、105号行政裁定，以原告虽起诉标的为同类行政行为，但因各原告工作年限、缴费年限等个人情况不尽相同，不符合合并审理的条件，且另一方当事人也不同意合并审理为由，对原告的起诉予以驳回。此后，原告向贵阳市南明区人民法院提起诉讼,请求判令被告依法履职，遵行相关规范性文件关于将所有关闭破产和困难企业退休人员全部纳入城镇职工基本医疗保险统筹管理的规定，将原告纳入城镇职工医保统筹管理。后原告又撤回起诉。原告于2015年12月提起诉讼，请求：一、判决撤销被告适用黔人社厅发[2011]23号文件对原告所作出的不予纳入城镇职工医保的行政行为，并责令其依法履行职责重新作出行政行为；二、依法对筑人社通[2011]61号文的合法性进行审查。
另查，贵州省人力资源和社会保障厅作出的黔人社厅发[2010]58号《关于印发<关于进一步推进关闭破产和困难企业退休人员城镇职工基本医疗保险工作的意见>的通知》中的附件《关于进一步推进关闭破产和困难企业退休人员城镇职工基本医疗保险工作的意见》第二条规定“各地应在2010年底前将本行政区域内所有关闭破产和困难企业退休人员全部纳入城镇职工基本医疗保险统筹管理。参照国家解决类似人员的标准，关闭破产和困难企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险的一次性筹资标准为每人1.26万元。其中，中央财政补助资金给予适当补助，统筹地区城镇职工基本医疗保险基金承担20%，其余按照隶属关系由省、市、县三级财政分别承担，中央财政补助资金2010年11月底一次性到位，省和地方补助资金2011年底前应到位30%，剩余部分可分五年到位”。
被告市人社局作出的筑人社通[2011]61号《关于进一步推进关闭破产和困难企业退休人员参加城镇职工基本医疗保险工作的通知》第一条规定“将按照《市人民政府办公厅关于印发贵阳市原企业未参加退休人员养老保险问题的处理意见的通知》（筑府办发[2008]135号）参保的退休人员，全部纳入我市城镇职工基本医疗保险。并通知有联系方式的2009年上报并经有关部门确认的《未参加城镇职工基本医疗保险的关闭破产集体企业及其他各类关闭破产企业和困难企业情况调查表》的企业，将其退休人员全部纳入城镇职工基本医疗保险。
原判认为：被告市人社局负责本行政区域的社会保险管理工作。国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》明确规定，医疗保险制度改革的主要任务是，根据财政、企业和个人的承受能力，建立与经济社会发展水平相适，保障职工基本医疗需求的医疗保险制度。为解决历史遗留问题，贵州省人力资源和社会保障厅作出黔人社厅发[2010]58号文，就是为解决全省关闭破产和困难企业的职工基本医疗保险问题。原告系关闭破产企业的退休职工，其退休前所在企业未能按相关城镇职工基本医疗保险政策为其办理手续。本案中，原告要求被告按照黔人社厅[2010]58号文的规定为其办理城镇职工医疗保险，被告以原告是按黔人社厅发[2011]23号文缴纳养老保险不符合黔人社厅[2010]58号文中办理职工基本医疗保险人员的范围为由，作出不予为原告办理职工城镇基本医疗保险的行政行为，而黔人社厅发[2010]58号文未规定以职工缴纳养老保险为前提才能办理城镇职工基本医疗保险，故被告不予为原告办理城镇职工基本医疗保险的行政行为无事实依据，依法应予撤销。因该行为不具有可撤销的内容，法院依法确认违法，被告应重新作出行政行为；关于原告要求对筑人社通[2011]61号文合法性进行审查的请求，被告作为社会保障行政管理部门有权依据上述行政主管部门作出的文件的具体操作细则作出规定。被告作出的筑人社通[2011]61号文未对黔人社厅发[2010]58号文明确的范围进行扩大或缩小规定，只是对黔人社厅发[2010]58号文中规定的人员进行细化，故对原告的此项请求，法院依法不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告贵阳市人力资源和社会保障局根据《关于进一步做好未参保集体企业退休人员参加企业职工基本养老保险工作的通知》（黔人社厅发[2011]23号）文件不予办理原告任素清城镇职工基本医疗保险的行政行为违法，并重新作出行政行为。二、驳回原告任素清的其他诉讼请求。
宣判后，市人社局不服，以“一审认定被诉行政行为违法不符合客观事实。任素清未在有效期内参加社会养老保险，造成市人社局无法采集其信息。加之财政部门、经信委和国资委、监察部门及省直有关单位所提供的前期破产企业退休人员摸底名单中并没有任素清，故市人社局无法认定任素清系黔人社厅发[2010]58号所涉人员。另黔人社厅发[2010]58号于2010年12月31日已经失效，市人社局无法依据失效的文件为其办理医疗保险”为由，向本院提起上诉。请求：撤销原贵阳市南明区人民法院（2015）南行初字第420号行政判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明：贵州省人力资源和社会保障厅、贵州省财政厅、贵州省人民政府国有资产监督管理委员会、贵州省经济和信息化委员会、贵州省监察厅五部门联合下发黔人社厅函[2009]65号《关于组织填写困难企业参加城镇基本医疗保险情况调查表的紧急通知》，要求：由各地劳动保障、财政、经贸和国资部门和省直有关单位在摸清本行政区域内“关破困”企业退休人员情况后，实事求是、准确填报《贵州省未参加城镇职工基本医疗保险的关闭破产集体企业及其他各类关闭破产企业和困难企业情况调查表》及《贵州省未参加城镇职工基本医疗保险的关闭破产集体企业及其他各类关闭破产企业和困难企业汇总表》，报送当地劳动保障、财政、经贸委、国资委和监察部门，并交由当地劳动保障部门统一纳入地区汇总表。2010年11月17日，贵州省人力资源和社会保障厅、贵州省财政厅、贵州省国有资产监督管理委员会、贵州省经济和信息化委员会、贵州省监察厅联合下发黔人社厅发[2010]58号文，载明：经相关部门调查，全省未参加城镇职工基本医疗保险的“关破困”企业退休人员人数约为8.6万人。2010年，中央财政提供部分资金补助为上述8.6万人办理城镇职工基本医疗保险，上述补助资金到位后已用于“关破困”企业退休人员办理城镇职工基本医疗保险使用。
本院认为：上诉人市人社局系负责本市范围内社会基本医疗保险办理工作的行政主管机关，具有依据相关规定为辖区内医保办理申请人办理基本医疗保险的法定职责。本案中，贵州省人力资源和社会保障厅等五部门联合下发的黔人社厅发[2010]58号文中明文规定“全省各地应于2010年底前将本行政区域内所有关闭破产和困难企业退休人员全部纳入城镇职工基本医疗保险统筹管理”。上诉人作为本辖区内办理城镇职工基本医疗保险的主管行政机关，应根据相关部门前期“关破困”企业退休职工摸底排查、汇总情况及其自身所掌握的“关破困”企业退休职工信息，在规定的期限内根据黔人社厅发[2010]58号文的相关要求为符合办理条件的“关破困”企业退休职工办理城镇职工基本医疗保险。上诉人主张因相关部门前期摸底汇总过程中未采集到被上诉人相关信息的原因，造成被上诉人未纳入前期摸底调查确定的名单，故无法依据黔人社厅发[2010]58号文为被上诉人办理医疗保险。但上诉人在诉讼的过程中并未提供相应证据佐证其主张，故本院对此不予采信。上诉人根据黔人社厅发[2011]23号文不予办理任素清城镇职工基本医疗保险，其所依据的主要证据不足，依法应予撤销，但因该行为不具有可撤销的内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项之规定，依法应确认违法。原审判决确认上诉人的行为违法并无不当，但理由有误，本院予以指正；综上，上诉人市人社局的上诉理由缺乏事实依据，本院不予采信，其上诉请求，本院亦不予支持。原判认定事实清楚，判决并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵阳市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 鲜友谊
审 判 员 毛 丽
代理审判员 黄 晓
二〇一七年五月二日
书 记 员 黄 昂