宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁行终372号
上诉人（一审原告）郭全，男，汉族，1961年11月15日出生，农民，住宁夏回族自治区吴忠市利通区古城街道办事处党家河湾村六队**号。
上诉人（一审原告）马怀国，男，回族，1944年1月22日出生，住宁夏回族自治区灵武市郝家桥镇崔渠口村一队**号。
上诉人（一审原告）王学保，男，回族，1981年7月25日出生，住宁夏回族自治区灵武市郝家桥镇崔渠口村四队**号。
上诉人（一审原告）傅金柱，男，汉族，1969年5月15日出生，住宁夏回族自治区灵武市郝家桥镇崔渠口村七队**号。系付旭之子。
上诉人（一审原告）傅金云，男，汉族，1952年1月25日出生，住宁夏回族自治区灵武市郝家桥镇崔渠口村七队**号。系付仟之子。
上诉人（一审原告）付云（曾用名付元），男，汉族，1926年2月10日出生，住宁夏回族自治区灵武市郝家桥镇崔渠口村七队**号。
以上六上诉人共同委托代理人杨福荣，宁夏融阳律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）吴忠市红寺堡区人民政府，住所地：宁夏吴忠市红寺堡区红寺堡镇金水街北侧。
法定代表人谭兴玲，女，区长。
委托代理人马家明，宁夏马家明律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人郭全、马怀国、王学保、付云、傅金柱、傅金云（以下简称郭全等六人）因与吴忠市红寺堡区人民政府（以下简称红寺堡区政府）草原行政补偿一案，不服宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2016）宁03行初9-1号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
郭全等六人一审诉请：其合法取得草原承包权，理应享有草原上的合法权利。红寺堡区政府不按文件规定进行补偿，剥夺了其财产权利，既不符合法律的规定也违反政策的规定。请求依法判令支付郭全等六人草原禁牧补助金283350元（6元/亩×9445亩×5年=283350元）；本案诉讼费用由红寺堡区政府承担。
一审法院查明，1989年8月21日，原灵武县白土岗乡人民政府（现灵武市白土岗乡人民政府）与原家住灵武县新华桥镇党家河湾村（现吴忠市利通区古城街道办事处党湾村）的原告郭全及原灵武县郝家桥镇崔渠口村（现灵武市郝家桥镇崔渠口村）村民付仓、王云强、原告付云、马怀国、原告傅金柱的父亲付旭、原告傅金云的父亲付仟签订草原承包合同，将坐落于原灵武县白塔水村利芨沟草原（东起羊圈东1500米；西至羊圈西2000米、东西长3500米，南起羊圈南750米，北至庙子梁1050米，南北宽1800米，面积9445亩的公有草原）承包给郭全、付仓、付云、付旭、付仟、马怀国、王云强，由原灵武县公证处出具公证书，原灵武县人民政府颁发了《草原使用证》。
2010年4月26日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政发（2010）69号《自治区人民政府关于调整灵武市和吴忠市红寺堡区局部行政区划的决定》，将灵武市白土岗乡南部，自灵武市
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利通区界限（坐标X=4165000、Y=18616450）附近，向正东方向至211高速公路一线以南，包括白塔水村南部的地域划归被告吴忠市红寺堡区管辖。2010年6月15日，银川市灵武市人民政府与被告红寺堡区政府签署《银川市灵武市吴忠市红寺堡区局部行政区划调整交接协议书》，协议书交接内容为：人事、教育、民政、卫生、计生、林业、交通、体育、档案。2010年6月29日，灵武市林业局与红寺堡区园林管理局签署《灵武市红寺堡区行政区划调整林业移交事项交接协议书》，协议书移交内容为：1、退耕还林工程：涉及66856.3亩，其中：享受国家退耕补助政策面积2132亩（2003年度造林），还林地64724.3亩（包括：2003年度11764亩、2005年度45245亩、2009年度7715.3亩）。2、天保工程：涉及白塔水村2006年实施封山育林10000亩。3、三北四期工程：涉及白塔水村2008年实施雨季直播造林10064亩，2009年实施雨季直播造林3034.1亩。4、中央森林生态效益补偿重点公益林：涉及白塔水村45404亩。2011年3月25日，红寺堡区政府办公室作出红政办发（2011）58号《吴忠市红寺堡区人民政府办公室关于对红寺堡区部分行政村命名的通知》，原白塔水村被命名为吴忠市红寺堡区太阳山镇白塔水村（以下简称太阳山镇白塔水村）。
2011年9月13日，宁夏回族自治区人民政府办公厅宁政办发（2011）143号《自治区人民政府办公厅转发关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》转发自治区农牧厅、财政厅制定的《关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制的实施方案》中载明“补助规模：全区禁牧草原总面积3556万亩，年补助标准为6元/亩，年补助资金为2.1336亿元，5年总补助资金为10.668亿元；补助办法中：已承包到户、到联户的草原，按实有承包面积每亩补助6元。承包面积以承包户所在县（市、区）人民政府颁发的《草原承包使用证》和《草原承包使用合同》为依据”。
2012年4月30日，太阳山镇白塔水村村民委员会依据宁党发（2011）59号《自治区党委人民政府关于全面推进集体林权制度改革工作的意见》，与该村村民签订《林地承包合同书》，并由被告红寺堡区政府颁发《林权证》。
2016年5月11日，吴忠市红寺堡区农牧和科学技术局针对吴忠市中级人民法院调查取证函出具红农科函[2016]21号《关于草原行政补偿案的复函》，复函内容为：1、经调查，涉案的龙坑和利芨沟两区域土地用途属于林业用地，不属于草原。2、红寺堡区政府已于2011年12月给太阳山镇白塔水村村民颁发了《草原使用证》，不涉及龙坑和利芨沟两块草原。2016年5月10日，吴忠市红寺堡区林业局针对吴忠市中级人民法院调查取证函出具《关于吴忠市中级人民法院调查取证的情况说明》，情况说明内容为：1、对涉案的龙坑草原和利芨沟草原现土地用途是否属于林地的问题该局调取了灵武市和红寺堡区局部行政区划调整交接协议书予以回复。2、太阳山镇白塔水村村民委员会依据宁党发[2011]59号第三条第一款，由林业局牵头，村委会发包签订《林地承包合同书》。3、吴忠市红寺堡区林业局调取了与太阳山镇白塔水村村民签订的《林地承包合同书》及林权证，并附持证人及林权证编号、《银川市灵武市吴忠市红寺堡区局部行政区划调整交接协议书》、《灵武市、红寺堡区行政区划调整林业移交事项交接协议书》、宁党发[2011]59号《自治区党委、人民政府关于全面推进集体林权制度改革工作的意见》、《白塔水林地承包合同统计表》、《白塔水林权证统计表》。
另查明：被告红寺堡区政府当庭陈述吴忠市红寺堡区林业局所附《白塔水林地承包合同统计表》、《白塔水林权证统计表》中涉及的地块包含涉案的利芨沟草原。
《草原承包合同》的当事人付仟、付旭已殁，原告傅金柱系付仟之子，原告傅金云系付旭之子。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，原告郭全、马怀国、傅金柱、傅金云经审查，均系《草原承包合同》、《草原使用证》的当事人、持证人或其近亲属，具有原告主体资格；原告王学保以《草原承包合同》当事人王云强系其父亲为由而提起诉讼，因其提交的灵武市公安局郝家桥派出所出具注销户籍证明证实被注销人姓名为王永祥，而其提交的灵武市郝家桥镇崔渠口村村民委员会出具的两份证明，经审查不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，不具有证据效力，故原告王学保无有效证据证实其系合同当事人王云强的近亲属，不具有原告资格，依法应驳回起诉；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，涉案草原因行政区划变更而划归被告红寺堡区政府管辖，故红寺堡区政府是适格被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（十）项规定：不符合其他法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木，由县级以上地方人民政府登记造册、发放证书，确认所有权或者使用权。本案中，原告方以原灵武县白土岗乡人民政府与其签订的《草原承包合同》及原灵武县人民政府颁发的《草原使用证》为依据而提起诉讼，而被告红寺堡区政府提交《林地承包合同》及相关文件用以证明涉案草原已属林地，并由太阳山镇白塔水村村民委员会作为林地发包给太阳山镇白塔水村村民，吴忠市红寺堡区林业局回复本院依职权调查取证的情况说明及提交附件亦证实太阳山镇白塔水村村民委员会确与该村村民签订了《林地承包合同》，并已由被告红寺堡区政府颁发《林权证》，鉴于被告红寺堡区政府是法律规定的林地确权行政机关，并当庭自认吴忠市红寺堡区林业局向本院提交的《白塔水林地承包合同统计表》、《白塔水林权证统计表》地块中包含了涉案草原，且证人谢风、胡生荣亦当庭指认涉案草原包含在被告提交的《林地承包合同》中，故原告起诉属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（十）项规定的不符合其他法定起诉条件的情形，依法应驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项、第（十）项规定，裁定：一、驳回原告郭全、马怀国、王学保、付云、傅金柱、傅金云的起诉；二、案件受理费50元，退还原告郭全、马怀国、王学保、付云、傅金柱、傅金云、付金河。
郭全、马怀国、王学保、付云、傅金柱、傅金云不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销吴忠市中级人民法院（2016）宁03行初9-1号行政裁定，支持上诉人一审诉讼请求。
上诉理由：一、一审法院适用法律错误。1、一审法院不应裁定，而应依法判决。2、原审应对《草原承包合同》及《草原使用证》和《林地承包合同》及《林权证》进行合法性审查。二、原审裁定认定事实不清，证据不足。1、本案涉案土地性质为国有土地，而非集体土地。2、被上诉人提供的证据不能证明草原已变为林地。3、太阳山镇白塔水村村民委员会不具有发包国有土地的主体资格。4、被上诉人提供的太阳山镇白塔水村村民委员会与该村村民签订的30份《林地承包合同书》不能证明包括涉案草原。5、上诉人王学保具有原告主体资格。
被上诉人红寺堡区政府书面答辩认为：1、上诉人所持有的《草原承包合同》无效，请求答辩人支付其承包的草原补贴没有合法依据；2、上诉人持有的承包合同项下的草原已经不是草原，而是林地；3、涉案草原种植林木后，已经作为林地由太阳山镇白塔水村村民委员会承包给24户本村村民；4、上诉人持有的《草原承包合同》已经不符合享受承包草原补贴的条件。
本院认为，经审查一审卷宗，红寺堡区政府在一审当庭自认吴忠市红寺堡区林业局向一审法院提交的《白塔水林地承包合同统计表》、《白塔水林权证统计表》地块中包含了涉案草原，且在一审庭审过程中，证人谢风、胡生荣亦当庭指认涉案草原包含在红寺堡区政府提交的《林地承包合同》中，故本案当事人双方就涉案土地使用权已发生争议，《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉”的规定，本案应先由当事人协商解决，协商不成由政府处理。
综上，原审法院裁定驳回原告郭全、马怀国、王学保、付云、傅金柱、傅金云起诉并无不当。上诉人的上诉理由本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴 峰
代理审判员 马 龙
代理审判员 胡冬梅
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 金 芳