山东省蒙阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）蒙行初字第22号
原告沂南县辛集镇卫生院。
法定代表人王守金，院长。
委托代理人杜维清，山东沂河律师事务所律师。
被告沂南县人力资源和社会保障局。
法定代表人寇廷禄，局长。
委托代理人孙存才，山东界湖律师事务所律师。
第三人许增良，男，1990年2月16日出生，汉族，居民。
委托代理人张韬，山东弘蒙律师事务所律师。
委托代理人代沛山，男，1947年12月14日出生，汉族，农民。
原告沂南县辛集镇卫生院诉被告沂南县人力资源和社会保障局、第三人许增良工伤行政确认一案，临沂市中级人民法院指定我院管辖，我院2013年5月13日受理后，依法组成合议庭，于2013年6月3日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杜维清，被告委托代理人孙存才，第三人委托代理人张韬、代沛山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告沂南县辛集镇卫生院诉称：2011年11月12日，第三人父亲许加于发生交通事故死亡，第三人向被告沂南县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。2012年6月7日，被告沂南县人力资源和社会保障局作出了沂人社工伤认字（2012）30号工伤认定书。原告不服该认定书，向沂南县人民政府提出行政复议申请，沂南县人民政府于2012年11月27日作出了沂政复决字（2012）第37号行政复议决定书，维持了被告作出的工伤认定书。
被告的工伤认定缺乏事实依据和法律依据，理由如下：首先，从人员管理看，原告对许加于不负有管理义务。《乡村医生从业管理条例》以及《乡村医生考核办法》规定县级以上地方人民政府卫生行政主管部门负责本行政区域内乡村医生的管理，对乡村医生的管理属于沂南县卫生局，而非原告。其次，从人员薪酬的发放看，原告不负有对许加于发放工资的义务。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》等文件规定，乡村医生的薪酬并不由原告负责发放，他的收入来源主要有两个途径，一是自身乡村卫生室的诊疗收入，二是政府购买的其提供的公共卫生服务收入。第三，许加于所提供的医疗服务并非原告的职务行为，他并不在原告处从事医疗活动，而是在乡村卫生室。最后，原告作为政府设立的非营利性公益性基层医疗服务单位，人、财、物均接受政府的控制和管理，自身没有相应的职权、资金来处理该类事件，无对应处理机制，最终并不利于事故的处理。请求法院依法撤销被告作出的沂人社工伤认字（2012）30号工伤认定书，判令被告重新进行认定。
被告沂南县人力资源和社会保障局辩称：一、被告作出的沂人社工伤认字（2012）30号工伤认定书程序合法。第三人许增良于2012年2月9日提出工伤认定申请，要求对其父亲许加于在2011年11月12日9时许上班途中发生的交通事故认定为工伤。在第三人提供的材料清单中，缺少证明沂南县辛集镇卫生院是经依法核准登记的医疗机构的证据，被告依据《工伤认定办法》第8条的规定，于当日向第三人出具了《工伤认定申请补正材料告知书》。第三人将补正材料提供完毕后，被告依据《工伤认定办法》第8条，《工伤保险条例》第18条第3款的规定于2012年4月9日受理此案，并于当日向第三人下达了《工伤认定申请受理决定》。被告依据《工伤保险条例》第19条第2款、《山东省工伤认定工作规程》第18条第1款的规定于2012年4月11日向原告下达了《工伤认定限期举证通知书》。原告在规定的期限内向被告提供了一份《关于许加于工亡认定的意见》。被告依据《山东省工伤认定工作规程》第19条第3款的规定，根据第三人和原告提供的证据依法作出了工伤认定。被告从2012年4月9日立案到2012年6月7日作出工伤认定，认定第三人的父亲许加于因交通事故死亡为工伤，符合《工伤认定办法》第18条的规定。二、被告作出的工伤认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。1、第三人提供的证据能够证实原告是依法成立的非营利性医疗机构，说明原告用工具有合法性。2、第三人之父许加于与原告之间存在劳动关系。原告对乡村医生实行“四制五统一”管理，第三人之父许加于是原告聘用的乡村医生，许加于的养老保险金由原告缴纳，许加于接受原告的管理，以上事实说明许加于与原告之间存在劳动关系。许加于就职的卫生室是原告管理下的卫生室，许加于在该卫生室工作是原告安排的，至于许加于的身份是农民以及工资发放形式是自收自支，都不影响许加于与原告之间所存在的劳动关系。3、第三人提供的证据能够证实其父亲许加于是在上班途中发生非本人主要责任的交通事故死亡。因此，被告认定第三人之父许加于此次受伤死亡为工伤，符合《工伤保险条例》第14条第1款第（6）项的规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人在庭审中述称：被告作出的工伤认定书事实清楚、证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的工伤认定书。
被告沂南县人力资源和社会保障局在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、工伤认定申请书一份，证明工伤认定是第三人许增良申请，原告在“用人单位意见”一栏中加盖公章，第三人父亲与原告存在事实劳动关系；
2、第三人身份证复印件一份；
3、第三人父亲许加于身份证明一份；
4、常住人口登记卡一份，证明许加于和第三人是父子关系；
5、工伤认定申请送交材料清单一份；
6、工伤认定申请补正材料告知书一份；
7、工伤认定申请受理决定书一份；
8、工伤认定限期举证通知书及送达回证一份；
9、举证材料收到凭证一份，证明被告收到原告送交的《关于许加于工亡认定的意见》；
10、原告的执业登记证一份，证明原告是依法设立的非营利性医疗机构；
11、原告为第三人父亲出具的证明一份，证明许加于系原告管理下的乡村医生；
12、第三人父亲许加于的死亡证明及沂南县公安局出具的尸体鉴定报告一份，证明许加于死于交通事故；
13、道路交通事故认定书一份，证明许加于不负道路交通事故的责任；
14、证人证言两份，证明许加于在上班途中发生交通事故的事实；
15、认定工伤决定书及送达回证一份。
被告用1、11-14号证据证明其作出的工伤认定书认定事实清楚、证据确实充分。被告用5-8、15号证据证明其作出的工伤认定书程序合法。被告用《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项的规定，证明其作出的工伤认定书适用法律正确。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对1号证据有异议，申请表中载明的事故发生的事实、经过，仅是申请人许增良个人的陈述，没有其他证据予以证实，原告在申请书上加盖公章，是受沂南县卫生局的委托，对其辖区内的乡村卫生室及其乡村医生在业务和技术方面给予管理，许加于发生事故死亡后，原告向沂南县卫生局进行了请示汇报，在卫生局许可后，才加盖了公章，因此，该加盖公章的行为不能证明原告是用人单位。5号证据补交材料清单应当在2012年2月9日告知补正材料后，申请人进行填写，但补正材料清单没有注明什么时间收到，因此，无法确定被告是否在法定期限内作出受理工伤认定书。11号证据仅能证明许加于是乡村医生，不能证明其与原告之间存在劳动关系。14号证据证人谢某在事故发生时并不在现场，没有看到事故发生的过程，其证明的内容是主观推断的，谢某是卫生室负责人，与许加于存在利害关系，其证言的证明效力有限；李春录的证人证言所证明的情况不具体，也不能证明原告与许加于之间存在劳动关系。原告对被告提供的2-4、6-10、12-13、15号证据无异议。
同时，原告向法庭提交以下证据：
1、国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见（国办发（2011）第31号），证明原告辛集镇卫生院对村卫生室只是业务指导和管理；
2、山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发（2011）第31号文件进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见（鲁政办发（2012）53号），证明村卫生室的财务和资产与乡镇卫生院分帐管理、独立核算；
3、2012年4月25日原卫生部部长ＸＸ公开答复一份，证明乡村医生的职责；
4、沂南县卫生局出具的关于村卫生室和乡村医生有关情况的说明，证明县卫生局委托乡镇卫生院对其辖区内卫生室的人员进行规范管理，村卫生室的财务、资产与乡镇卫生院分帐管理，独立核算，其乡村医生的工资报酬在卫生室的财务帐目内解决；
5、沂南县卫生局关于许加于工伤认定申请书盖章情况的说明，证明原告在用人单位一览中加盖公章是县卫生局同意并安排的；
6、沂南县卫生局村卫生室资金转户及沂南县辛集镇卫生院医疗机构执业许可证一份，证明原告和辛集镇彭家庄村卫生室是两个相互独立的、并存的医疗机构，不存在隶属关系。
被告对原告提交的证据有异议，认为原告所提供的证据没有在举证的期限内提交，其提供的证据不能否定第三人父亲与原告之间存在劳动关系。
第三人对被告提供的证据无异议，对原告提供的证据有异议，认为原告提供的有关文件不能否定原告与第三人父亲之间存在劳动关系，对卫生局出具的证据有异议，因卫生局和辛集镇卫生院是上下级关系，其提供的证明不能作为定案的依据。
同时，第三人向法庭提供沂南县社会保险事业处出具的证明一份，证明原告已为第三人的父亲缴纳了13年的养老保险金。
经庭审质证，合议庭认为，被告提供的1号证据能够证明2012年2月9日第三人向被告提出工伤认定申请时，原告在“用人单位意见”一栏中加盖公章，法定代表人王守金签字，对该证据予以采信；被告提供的5号证据能够证明第三人2012年2月9日在申请工伤认定时已提交了相关材料，被告已明确告知其应当补正的材料；7号证据能够证明被告于2012年4月9日作出工伤认定受理决定书；15号证据能够证明被告于2012年6月7日作出了沂人社工伤认（2012）30号认定工伤决定书，其作出工伤认定的期限符合法律规定；11号证据系原告在许加于发生交通事故后出具的证明，能够证明许加于系辛集镇彭家庄村卫生室的乡村医生。对上述证据予以采信。被告提供的其他证据原告、第三人均无异议，予以采信。原告提供的1-3号证据是沂南县卫生局对该辖区内的乡村医生进行统一管理的政策依据，与本案具有关联性，予以采信；原告提供的4、5号证据是沂南县卫生局对盖章情况的说明，予以采信，原告提供的6号证据能够证明辛集镇卫生院是非营利性医疗机构，卫生室和卫生院分帐管理、独立核算，予以采信。第三人提供的证据能够证明自1998年1月至2011年4月许加于在辛集卫生院户名下缴纳了养老保险金，予以采信。
依据采信的证据及当事人的陈述，法庭能够确认以下事实：
2011年，沂南县卫生局根据上级有关指示精神对乡镇卫生院和村卫生室之间的关系进一步加以规范，实行乡镇卫生院和村卫生室一体化管理，在不改变乡村医生人员身份和村卫生室法人、财产关系的前提下，委托乡镇卫生院对村卫生室的人员、业务、药品、房屋、设备、财产和绩效考核等予以管理。第三人父亲许加于就职的沂南县辛集镇彭家庄村卫生室是原告管理下的卫生室，许加于是接受原告管理的乡村医生，许加于在辛集卫生院户名下缴纳了养老保险金。2011年11月12日9时许，许加于在去彭家庄卫生室上班途中发生交通事故死亡，事故发生后肇事车辆逃逸，许加于无事故责任。2012年2月9日，许加于之子许增良向被告提出工伤认定申请，要求对其父亲上班途中发生交通事故死亡认定为工伤。被告于当日向第三人出具了《工伤认定申请补正材料告知书》，告知第三人应当补正的材料。2012年4月9日，被告受理了第三人的工伤认定申请，向原告发出工伤认定限期举证通知书，告知原告在法定期限内将该职工是否属于工伤的有关理由、证据进行书面举证。2012年4月19日，原告向被告提交了书面意见，认为许加于和原告之间不存在劳动关系。2012年6月7日，被告作出了沂人社工伤认（2012）30号工伤认定书，认定许加于发生交通事故死亡为工伤。2012年9月24日，原告向沂南县人民政府提起行政复议，请求撤销被告作出的工伤认定书，复议机关于2012年11月27日作出沂政复决字（2012）第37号行政复议决定书，维持被告的工伤认定。2012年12月17日，原告向沂南县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的沂人社工伤认（2012）30号工伤认定书，判令被告重新进行认定。2013年4月8日，临沂市中级人民法院作出（2013）临行初字第42号行政裁定书指定我院管辖。
本院认为，按照国办发（2011）第31号、鲁政办发（2012）53号文件精神的要求，原告受沂南县卫生局的委托，对所辖区域内的村卫生室的人员、业务、药品、设备、财务和绩效考核等予以规范管理，对乡村医生进行技术指导，对乡村医生及村卫生室药品器械供应使用和财务管理进行日常监督。村卫生室的财务和资产与乡镇卫生院分账管理、独立核算，乡村医生的薪酬不是原告单位列支，而是在卫生室的财务账目内解决。因此，原告与其辖区内的村卫生室之间的关系是一种业务指导和管理的关系。劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发（2005）12号）第一条规定：用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。该案中，原告与第三人父亲许加于之间是否存在劳动关系是本案争议的焦点，原告在第三人申请工伤认定申请表中加盖公章是接受县卫生局的委托而为，不能充分证明双方之间存在劳动关系。被告在作出工伤认定前，应当依职权对双方之间是否存在劳动关系进行调查核实，在确认劳动关系存在的基础上再进行工伤认定。被告没有提供充分的证据证明原告与许加于之间存在劳动关系，其作出的工伤认定书事实不清，证据不足。原告请求依法撤销被告的工伤认定书理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告沂南县人力资源和社会保障局2012年6月7日作出的沂人社工伤认（2012）30号认定工伤决定书；
二、责令被告在本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审判长 李炳录
审判员 赵克荣
审判员 张 勇
二〇一三年七月三十日
书记员 袁 婷