山东省宁阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0921行初42号
原告山东金地房地产有限公司，住所地东平县城汇河街。
法定代表人陈向军，经理。
委托代理人孙太勇，山东鲁正律师事务所律师。
被告东平县市场监督管理局，住所地东平县城东山路023号。
法定代表人林昭宏，局长。
委托代理人吴东风，该局法制科科长。
委托代理人王辉，该局市场合同科科长。
原告山东金地房地产有限公司（以下简称金地公司）诉被告东平县市场监督管理局（以下简称市场监管局）工商行政处罚一案，于2016年10月14日向东平县人民法院提起行政诉讼，2016年11月7日泰安市中级人民法院以（2016）鲁09行辖193号行政裁定书指定本案由本院管辖，本院于2016年12月13日立案后，于2016年12月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月13日、8月24日公开开庭审理了本案。原告金地公司委托代理人孙太勇，被告市场监管局副局长赵鹏程及其委托代理人吴东风、王辉到庭参加诉讼。2017年5月26日经山东省高级人民法院批准延长该案的审理期限3个月。本案现已审理终结。
东平县工商行政管理局于2016年3月15日对原告金地公司作出泰东工商处字[2016]11号行政处罚决定书。该决定书主要内容为：当事人金地公司使用的名为《泰安市商品房买卖合同》及其附件，签订的是事先印制、统一格式并能重复使用的格式合同。其主合同第二十条：本合同未尽事项，可由双方约定后签订补充协议（附件4），而附件4第三项规定：住宅专项维修资金及办理证件所需的费用由买受人承担。我局对当事人的销售经理焦德国进行了调查询问：当事人使用的合同是统一印制好的格式合同，其附件4补充协议的第1、3、4项与每个购房户签订的内容一致。当事人在协助购房户办理房产证过程中，只是提供公司的组织机构代码、营业执照、公司大产权证等书面资料，办理房产证件的费用由购房户缴纳，具体办理房产证的户数为1740。我局两次请东平县房地产管理局（以下简称房管局）协助调查，该局向其出具了当事人开发的杭州花园小区办理房产证及交易费收取情况说明：当事人分9次向房管局办理房产确权手续，总面积265713.01平方米，其中商业面积35600.74平方米，并颁发19个房产大证，目前已办理了177××余户分户证，剩余60余户没有办理分户证。
本局认为，《国家计委、建设部关于规范住房交易手续费有关问题的通知》（计价格[2002]121号）规定了新建商品房转让手续费每平方米3元由转让方承担。此转让方为当事人，此项费用应由当事人承担。无论登记部门收费对象是否正确，都不能改变当事人未缴纳房产交易手续费的事实。当事人利用格式条款将自己应当承担办证费用自行解释为由购房者承担，从而转嫁费用，是不公平、不合理的规定，是利用格式条款规定性的要求购房人承担费用。从而将此项费用转嫁给××承担，免除自身应当承担的费用，加重了××的负担，侵害了××的合法权益。
经营者与××的关系在本质上属合同关系，其合同行为受合同法的调整。当事人的行为违反了《合同法》第三条、第五条、第三十九条、第四十条规定。公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征，××购房支出是重要的消费支出，每个人都是潜在的购房××，因其侵害对象众多、违法所得较大，因此当事人的行为涉及社会公共利益。依据《合同法》第一百二十七条之规定，对本案涉及的合同违法行为本局具有管辖权。因当事人的违法行为一直处于连续状态，依照《行政处罚法》第二十九条之规定，应予行政处罚。
当事人利用格式合同条款，将由自己承担的费用转嫁给××，其行为实际上侵犯了××的公平交易权、知情权等合法权益，属于免除经营者义务，加重××负担的侵犯××合法权益的行为。其行为违反了多部工商行政管理的法律、法规、规章，违反了《××权益保护法》第八条、第二十六条，《山东省××权益保护条例》第二十条第二款、第二十三条，《合同违法行为监督处理办法》第十条，《侵害××权益行为处罚办法》第十二条的规定。当事人虽称不知道计价格[2002]121号文的相关规定，但房管局提供证明说明已告知新建商品房交易手续费由开发商缴纳，并按规定进行了收费公示。当事人不能证明其主观不存在故意。
当事人收取的该费用本应进入其会计账目，并在办理房产证时在会计账目中明确记载支付，成为当事人的费用成本。按照《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第二条，《企业会计准则》第三十三条、第三十四条、第三十七条的规定，当事人转嫁的房屋交易费，事实上减少了其在经营活动的成本费用，相应地增加了经营利润，应视为违法所得。参照工商法函字[2013]134号。但因涉及部分商业用房的房产，按照《××权益保护法》第二条的规定，购买经营用房的购房者不是××。因此，我局让当事人提供商业用房的具体数量，当事人未提供，经我局两次向房管局协助调查得知：杭州花园小区共计建筑面积265713.01平方米，其中商业面积35600.74平方米。目前未办理房产证的户数7××户，因无法查清未办理房产证的具体面积，按照有利于当事人权益的原则，当事人开发的住宅最大面积为200平方米计算，共计14000平方米，未办理房产证面积和商业面积相加为49600平方米。其商业用途购房户不属于××权益保护的范畴。因此，涉及侵犯××权益的面积为216113.01平方米，按照每平方米3元房屋交易费计算，总金额为648339元。
当事人的行为违反了多部工商行政管理法律、法规、规章，按照法条竞合原则，依据《山东省××权益保护条例》第六十四条、《侵害××权益行为处罚办法》第十四条、《××权益保护法》第五十六条。因当事人及时终止违法行为，且没有产生社会危害后果，根据《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》第十三条之规定，经研究决定对当事人处罚如下：1、警告；2、没收违法所得648339元上缴国库。
原告金地公司诉称，一、被告行政处罚主体不适格。被告以原告违反了“计价格[2002]121号文件”的实体性规定为基本事实依据，认定原告的行为属于行政违法并作出行政处罚。首先，该文件是价格主管机关发布的有关价格和收费事项的行政管理性文件，义务人违反文件所设定的义务，应属价格违法或者违反价格政策的行为。其次，依据“价格法”的相关规定，违反价格法律法规或者相关文件的行为，由价格主管机关主管和处理，因此，被诉行政处罚主体不适格，属越权行政行为。二、处罚所依据的事实没有证据支持，不能成立。1、该决定书认定，应由原告交纳的住房交易手续费，由购房户实际交纳。那些住房户是谁，这一基本事实没有证据证实。购房户各自实际交纳了多少，总计多少，什么时间交纳的，该事实被告没有调查，也没有任何证据证实，只是根据“有利于当事人权益的原则”进行了推算。上述事实是本案行政处罚必须查明的基本事实，而这一部分事实是根本不成立的，仅证明住房交易手续费是由购房者支付的这一事实，都没有证据证实。2、该决定书认定，原告在办理房产分户证时，房管局已向原告或购房业主告知了房产转让手续费由开发商承担，并进行了相关公示，以原告明知计价格[2002]121号文件内容认定侵害××权益。认定这一事实的证据是房管局出具的《情况说明》及《收费公示牌》的照片。《情况说明》中称的告知，原告从来没有被告知过，也没有听购房者提及被告知过，房管局也没有提供证明其履行告知义务的证据，不能认定告知该事实。房管局拿着收费文件都不知道向谁收费，《情况说明》就是假证。《收费公示牌》，原被告双方都去现场拍了照片，公示牌上的公示内容中没有住房交易手续费谁承担这一栏，决定书所谓的“公示”，原告没有能力猜出那些没有公示的内容。可该决定书却认定已公示了“相关内容”，但没有公示向谁收取费用，原告理解：谁交费无关紧要。三、处罚所适用的法律错误。1、该决定书以原告违反[2002]121号文件所设定的义务，因此构成行政违法，这是适用法律错误。该文件没有设定行政相对人义务，只设定了行政机关义务。就本案涉及的交易手续费问题，文件载明，房管局要向开发商收取，没有规定谁应当缴纳。所以文件下发到房地产登记机关不向社会发布。本案中，住房转让手续费谁交都可以收，那就是谁交都合法，如果购房者交纳违法，房管局肯定不会收。收费机关不依法依规收费，是收费机关的行政违法不是原告。收费行政主体犯了错处罚缴费人，是最大的行政违法。上述文件不是法律文件，是行政公文，没有法的效力，违反后，只是没有遵守一般性行政管理的行为，与违法无涉。2、该决定书认定，原告侵害了××权益是不成立的。买卖双方自愿协商，没隐瞒强迫，没有违反法律规定和规章，如果房管局依照上级文件，应当向卖房者收取的费用，实际上向购房者收取了，侵害购房者权益的是收费机关房管局不是原告。原告至今不知道，该决定书也没有说明原告是如何在国家收费机关严格管理的眼皮底下完成了对××权益的侵害。3、以‘没收’方式处罚，是最终损害××利益的行政行为。如该决定书所述，购房者实际交纳的手续费应由原告负担，购房者可以依法要求原告向其返还案涉的60余万元，也就是说，原告所持有的60余万元在法律本质上是属于购房者的，所以才有了“返还”的必要。如果处罚成立，没收的60余万元，是购房者所有的财产。原告没收了可供返还的财产，就无法返还，侵害××权益的就是处罚机关。四、原告在长达10年里陆续为购房者办理房产转让手续，每一个购房者的手续都是独立的，无连续的，处罚所指的行政违法行为大部分超过了行政处罚时效。请求法院撤销被告于2016年3月15日作出的泰东工商处字[2016]11号行政处罚决定。
原告金地公司向本院提交了以下证据：1.泰东工商处字[2016]11号行政处罚决定书复印件一份，证明被告作出的行政行为及内容；2.原告营业执照副本复印件一份，证明原告的主体身份；3.交易费发票四张，该发票时间分别为：2007年1月18日、2009年12月25日、2013年12月24日、2016年5月4日，前三张发票的付款单位均为空白，后一张发票的付款单位为金地公司，证明从被诉决定作出之前的发票看，极其混乱，不知道谁交的钱；从被诉决定作出之后，所有办理房权证的交易费都是原告交的，费用交付、发票开始规范。
被告市场监管局辩称，根据县政府直属部门三定方案及工商机关的职责规定，答辩人承担全县范围内指导××咨询、申诉、举报受理、处理和网络体系建设等工作，保护××合法权益、维护社会经济秩序的职责。一、被答辩人认为计价格[2002]121号为行政管理性文件，其行为属于价格违法行为，应由价格主管部门主管和处理。答辩人认为，首先，根据《××权益保护法》第二条规定，购房者是××受该法的保护；其次，此案并不存在超范围、超标准收费，其实质是被答辩人没有在合同中明确说明该费用本应是由其承担，在格式条款中也没有明确购房人代自己承担该费用的约定，未经双方协商、××同意承担该费用的情况下，利用格式条款将自己应当承担办证费用而自行解释为由购房者承担，从而将此项费用转嫁给××承担，免除自身应当承担的费用，加重了××的负担，侵害了××的合法权益。因此，答辩人行政处罚主体适格。二、1、被答辩人认为何人、何时缴纳住房交易费，共计缴纳了多少费用，处罚依据的事实没有证据支持。答辩人认为，被答辩人开发的杭州花园小区是我县境内最大的住宅小区，为避免引起群体事件，答辩人在接到投诉举报后，对被答辩人下达询问通知，要求对其收费情况进行了解，被答辩人的授权委托人称其房产交易费全部由购房者缴纳，且购房合同及附件规定了住宅办理证件所需的费用由买受人承担。答辩人于2015年10月20日、10月29日分别向被答辩人下达提供证据通知书要求提供详细收费情况，但拒绝提供。答辩人向房管局调查得知：杭州花园小区共计建筑面积265713.01平方米，其中商业面积35600.74平方米。目前没有办理房产证的户数7××户，因无法调查清楚未办房产证的具体面积，答辩人按照《山东省行政程序规定》第五条规定的原则来认定被答辩人的违法所得。按照《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第二条和《企业会计准则》第三十三条、第三十四条、第三十七条的规定，当事人转嫁的房屋交易费，事实上减少了当事人在经营活动的成本费用相应地增加了经营利润，应视为违法所得。参照工商法函字[2013]134号规定。但因涉及部分商业用房的房产，按照《××权益保护法》第二条的规定，购买经营用房的购房者不是××。因此，本着有利于当事人权益的原则认定被答辩人的违法所得：以当事人开发的住宅最大面积为200平方米、未办房产证7××户计算，共计14000平方米，未办理房产证面积和商业面积相加为49600平方米。其商业用途购房户不属于××权益保护的范畴。因此，涉及侵犯××权益的面积为216113.01平方米，按照每平方米3元房屋交易费计算，总金额为648339元。在告知期间和听证程序被答辩人都没提出异议也没有提供新证据。2.被答辩人称房管局未告知房产交易费由其承担。收费单位已经建立收费公示制度，在收费场所公示收费文件依据、主体、项目、范围、标准、对象等，接受社会监督，被答辩人认为没有能力猜出内容。答辩人认为发布的文件已经公示，作为开发商有条件通过各种查询方式获知，所有的文件或者内容全部公示在收费场所的公示牌上不现实，且规范性文件不可能针对所有房地产销售企业下发。因开发房地产所缴纳的各项税费涉及到被答辩人的自身利益，应及时了解相关的政策。如果对收费行为不认可，应向价格主管部门提出异议，否则应视为接受并履行缴费义务。其认为房管局没有明确告知缴纳此费用是主观臆想，本局在作出处罚决定之前已考虑到其没有主观故意仅作出了没收违法所得，并未予以罚款的行政处罚。三、被答辩人认为文件载明向开发商收取，没有规定谁应缴纳。答辩人认为其逻辑错误：计价格[2002]121号规定了新建商品房转让手续费由转让方承担，此项费用应由被答辩人承担。被答辩人认为此文件是行政公文，没有法的效力，违反后不属于违法行为。答辩人认为其对本案的处罚依据理解错误，答辩人并不是依据价格管理方面的法律法规或者规范性文件来处罚被答辩人，而是依据该规范性文件确定了被答辩人的义务。计价格[2002]121号文相关规定只是答辩人判断被答辩人违法行为的依据之一。依据《价格法》第五条、第十九条和《中介服务收费管理办法》第七条、第八条、第九条之规定，房屋交易费的收取是符合国家规定的收费项目。山东省定价目录（鲁价调发[2002]156号）规定了品名、定价范围等内容。如被答辩人对此文件合法性有异议，在诉讼时向法院提出对该规范性文件进行审查。2、被答辩人认为买卖房屋是双方自愿，没有隐瞒强迫，实际收取费用的是房管局，因此侵害购房者权益的是房管局。答辩人认为被答辩人并没有在合同中明确说明该费用本应由当事人承担，在格式条款中也没有明确要求购房人代自己承担该费用，经双方协商后，××同意承担该费用。被答辩人利用格式条款将自己应当承担办证费用转嫁给××承担，免除了自身应承担的费用，加重了××负担，侵害了××的合法权益，这才是本案的核心问题。被答辩人主观上是否存在故意，只是答辩人作出行政处罚的量罚情节，且在行政处罚中已体现了有利于被答辩人的从轻原则。3、被答辩人认为涉案的60余万元属于购房者，如果没收了，被答辩人没有了返还款，最终侵害了××权益。答辩人认为，行政处罚的目的在于警示、教育、惩戒。责令改正、返还不是行政处罚的种类。对购房者的损害可依据《行政处罚法》第七条规定，购房者可以要求被答辩人承担民事责任。四、被答辩人认为其办证时间长达十年，每位购房者的办证行为无连续性，大部分已经超出了行政处罚时效。按照《行政处罚法》第二十九条规定。答辩人认为，就个体购房者来看，办理购房交纳费用有的已经超过了两年的处罚时效，对被答辩人来说，相同的侵害××权益的违法行为一直处于连续状态持续至今，并没有超出诉讼时效，应予以行政处罚。答辩人认为，当事人的行为涉及社会公共利益，依据《合同法》第一百二十七条规定，答辩人对本案涉及合同违法行为具有管辖权。因当事人的行为违反了多部工商行政管理法律、法规、规章，参照《立法法》第五章及最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律法规问题的座谈会纪要》的通知等相关规定，按照立法法规定的上位法优于下位法、特别法优于一般法以及后法优于前法等规则，判断和选择应适用的法律规范。因此按照法条竞合原则，依据《山东省××权益保护条例》第六十四条、《侵害××权益行为处罚办法》第十四条、《××权益保护法》第五十六条。因当事人及时终止违法行为，且没有产生较大的社会危害后果，根据《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法》第十三条之规定作出了被诉处罚决定书。综上，该被诉处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。请求法院维持被诉处罚决定。
被告市场监管局向本院提交了以下证据、依据：
1.2015年11月12日山东省地方税务局通用机打发票，证明原告办理房产证的违法行为处于持续状态中；2.2015年8月28日房地产权属登记缴费单；3.2015年10月14日房管局出具的关于原告开发的杭州花园小区办理房产证及交易费收取情况的说明，证明原告所交费用总额即违法所得；4.《××权益保护法》第五十六条、《侵害××权益行为处罚办法》、鲁编办[2002]22号、国办发[2008]88号，证明被告为××权益保护的适格主体；5.2011年2月26日泰安市商品房买卖合同及附件；6.2015年9月25日被告对原告销售经理焦德国的询问（调查）笔录，证明应由原告承担的费用转让给××交付；7.2015年10月15日被告对原告销售经理焦德国的询问（调查）笔录，证明格式合同为原告印制并提供，原告提供的合同文本面积与实际面积一致，该格式合同适用于所有购房户；8.东平县房地产交易所服务价格公示的照片及服务项目公示；9.2015年11月11日房管局出具的房产权证情况说明表，证明商用房的面积；10.作出被诉行政处罚的行政程序证据一宗；11.2016年1月18日原告盖章的关于东平县工商局依据《计价格（2002）121号》文件认定我公司构成行政违法的异议；12.《山东省工商行政管理机关规范行政处罚自由裁量权办法（试行）》第十三条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据8-10、12及被告对原告提交的证据1-3无异议。原告对被告提交的证据11无异议，但认为不是被告作出被诉处罚的依据。对证据1-7的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据1、2认为，与本案无关；对证据3认为，该份证据形式上有瑕疵，没有负责人及经办人员签名，证明的内容并不涉及住房交易费由谁缴纳的核心问题。该证据证实办证时房管局将缴纳的房产交易费已告知当事人即向开发商或业主进行了转达，哪一户是向开发商转达、哪一户是向业主转达，并不清楚，无法核实，与涉案处罚缺乏关联性；对证据4认为，被告以此条文查处违反计价格[2002]121号条文件所确认的行政执法主体不适当，此文件为价格文件，违反该文件属价格违法行为，是否侵犯××权益为该行为的后果，对该违法行为查处的是行为并非结果，应以原告的行为确定执法主体，本案所涉行为应属价格违法行为；对证据5认为，将其称为格式合同，缺乏基本的逻辑说明，反复使用与多个合同相互印证，该合同也无法直接证明原告利用了其优势地位，强迫购房者接受对其不公正的合同中的设定；对证据6、7认为，焦德国在接受调查时的身份为原告销售经理，并非是自始至终的销售经理，任职期限并未查明，任职期限之外的时间，没有作出说明的资格，案件涉及的住房转让手续费并非销售部办理，也未证实由购房者个人支付，该两份证言中均无涉及住房转让手续费，原告办理房权证的户数与登记机关根据登记档案所提供的户数不一致。
本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据8-12及被告对原告提交的证据1-3无异议，本院予以确认。原告对被告提交的证据1-7真实性无异议，该宗证据真实，与本案有关联，可作为本案有效证据使用。
经审理查明，2015年9月17日举报人向被告举报称，金地公司开发的杭州花园小区为购房户办理房产证时，把应该由金地公司向房管局缴纳的每平方3元的交易费改为由购房户缴纳，要求对其查处。被告于9月23日立案，次日被告向原告送达了询问通知书，9月25日原告向被告出具了盖有公章并委托本公司员工焦德国前往贵局接受关于杭州花园小区办理房产证相关情况询问的委托书。9月25日、10月15日被告分别对受委托人焦德国进行了询问（调查）：焦德国证实，其现任山东金地房地产有限公司销售经理，整个杭州花园小区住房是1780户，已办理房产证的户数是1740户，个人住房是1696户，已办理房产证的个人住房是1656户，商用房办理房产证的情况不清楚，开发的商品房最大面积200平方，最小面积7××平方；原告与购房户签订的合同都是我公司统一印制，合同及附件一、二、三与每个购房户签订的都一样，附件四补充协议中第一、三、四项与每个购房户签订的内容都一致，其余第二、五、六项内容有不一致的；由我公司通知住户去办理，公司只提供办理房产证所需组织机构代码证、营业执照、公司的房产证复印件等，具体的缴费情况不清楚，交易费由住房户缴纳。同时原告还提供了与购房者签订的由泰安市房产管理局、泰安市工商行政管理局监制的《泰安市商品房买卖合同》及附件。该合同第二十条约定：本合同未尽事项，可由双方约定后签订补充协议（附件四）。附件四合同补充协议约定：三、住宅专项维修资金及办理证件所需的费用由买受人承担。该合同第二十一条约定：合同附件与本合同具有同等法律效力。本合同及其附件内，空格部分填写的文字与印刷文字具有同等效力。第二十三条约定：本合同自双方签订之日起生效。上述约定均为已经事先拟定的条款。9月29日、11月10日被告向房管局分别送达了协助调查函，要求协助调查金地公司开发的杭州花园小区办理房产证的数量、交易费金额以及该小区房屋所有权证（19个大证）的信息、相关内容。10月14日、11月11日该局出具了关于原告开发的杭州花园小区办理房产证及交易费收取情况的说明证实：金地公司开发的杭州花园小区共1800余户（含商业），分9次向我局申请办理了房产确权手续，面积265713.01平方米（含商业及其他）并颁发了19个房产大证，其中商业面积35600.74平方米。目前已与购房业主办理了177××余户分户证，剩余60余户还未办理分户证。办理分户证时所缴纳的房产交易手续费，我单位已告知开发商或购房业主，购买新建商品住房转让手续费由转让方承担（即开发商），并在业务办理大厅显著位置按照物价部门规定的要求进行收费公示。被告依据上述事实和行政处罚程序于2016年3月15日对原告作出了被诉处罚决定。
另查明，原告开发的杭州花园建筑总面积为265713.01平方米，其中商业面积为35600.74平方米。2016年1月18日，原告向被告提出“关于东平县工商局依据《计价格（2002）121号》文件认定我公司构成行政违法的异议”中载明：“三、……。而且根据调查得知，本县自2005年至2015年初，所有房地产开发企业在办理相关手续时，涉案费用均是业主支付……”，并加盖了原告公章。原告对被告作出的被诉处罚决定的程序无异议。东平县工商行政管理局于2016年12月21日被东平县人民政府合并变更为东平县市场监督管理局。
本院认为，
一、关于被诉行政行为的主体是否适格问题。
《中华人民共和国××权益保护法》第三十二条规定：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护××的合法权益。”《侵害××权益行为处罚办法》第二条规定：“工商行政管理部门依照《××权益保护法》等法律法规和本办法的规定，保护××为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的权益，对经营者侵害××权益的行为实施行政处罚。”本案中，原告出具盖章的委托书委托本公司员工焦德国前往被告处接受关于杭州花园小区办理房产证相关情况询问，并陈述其相关情况，焦德国的行为属职务行为。焦德国认可与每个购房户签订的合同都是本公司统一印制，合同和附件一、二、三及附件四中第一、三、四项与每个购房户签订的都一样。符合《中华人民共和国合同法》第三十九条第二款的规定，应视为利用格式条款订立的合同。该合同附件中规定了住宅办理证件所需费用由购房者承担，焦德国也认可交易费由购房户缴纳，且2016年1月18日原告向被告提交的加盖其公章的异议书中载明：“……。而且根据调查得知，本县自2005年至2015年初，所有房地产开发企业在办理相关手续时，涉案费用均是业主支付……”。可证实已办理房权证的住房交易费已由购房者缴纳，该行为违反了《国家计委、建设部关于规范住房交易手续费有关问题的通知》(计价格[2002]121号)中关于新建商品房转让手续费由转让方承担的规定。因此，原告通过合同格式条款将自己应当承担办证费用转嫁给购房者(××)承担，且办证交易费已由购房户缴纳的行为，应属免除其义务，加重购房者负担，侵害购房者权益的行为。对此，被告具有作出被诉行政作为的法定职权，是本案适格被告。原告以义务人违反计价格[2002]121号文件所设定的义务属价格违法或者违反价格政策的行为，应由价格主管机关主管和处理的理由不成立，本院不予采纳。
二、关于被诉行政行为是否超过处罚时效的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函［2005］442号）：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。本案中，原告采用事先拟定的合同及附件文本，与不同的购房者签订了住房交易费由购房者承担的独立合同，侵害了购房者权益，并触犯了同一行政处罚规定，该相同的侵权行为一直处于连续状态。因此，被诉行政行为未超过处罚时效。
三、关于被诉行政行为事实是否清楚的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。本案中，焦德国认可：整个杭州花园小区住房是1780户，已办理房产证的户数是1740户，个人住房是1696户，个人住房已办理房产证的是1656户，该小区开发的最大面积200平方，最小面积7××平方。而房管局出具的情况说明证实：原告开发的杭州花园小区共1800余户（含商业），目前已与购房业主办理了177××余户分户证，剩余60余户还没有办理分户证。该上述事实不能证明购房者已办理房产证的具体户数和面积，购房者缴纳住房交易手续费的数额和原告侵害购房者权益的数额也就无法证实。在上述事实不清的情况下，被告按照有利于当事人的原则，认定未办理房产证户数为7××户，每户按住宅最大面积200平方米计算。被告据此按照原告开发的杭州花园小区建筑总面积，扣除商业用途购房户不属于××权益保护范畴的面积和未办房产证的面积，按每平方米3元房屋交易费计收，作出没收违法所得648339元的被诉处罚决定，属事实不清，证据不足，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下：
撤销被告东平县市场监督管理局于2016年3月15日对原告山东金地房地产有限公司作出的泰东工商处字[2016]11号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告东平县市场监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 刘元忠
审 判 员 何敬平
人民陪审员 宁方娟
二〇一七年九月一日
书 记 员 黄雁飞