吉林省敦化市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2403行初36号
原告于昆，住敦化市。
委托代理人宋庆亮，吉林林海律师事务所律师。
被告敦化市林业局，住所地敦化市新华路788号。
法定代表人李辉，局长。
出庭行政机关负责人刘大东，副局长。
委托代理人王庆武，吉林容善律师事务所律师。
委托代理人姬虹州，敦化市林业局林政科科员。
原告于昆诉被告敦化市林业局不履行林业许可法定职责一案，原告于2017年6月23日向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月23日受理后，向被告敦化市林业局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月24日公开开庭审理了本案。原告于昆及其委托代理人宋庆亮，被告敦化市林业局副局长刘大东、委托代理人王庆武、姬虹州到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告于昆于2017年4月20日向被告敦化市林业局提出给予原告蚕场进行更新审批的申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告�昆诉称，2011年1月1日原告与庞立海、王玉杰签订了蚕场转让协议，经村委会同意，约定蚕场由原告继续经营。原告接手经营蚕场后，在此之前原告一直为宝丰蚕场繁育蚕种。但自2013年开始，敦化市为了打造“六顶山名胜风景区”品牌，被告停止了对风景区规划范围内的兴隆河村原告蚕场的更新审批，致使原告无法继续经营蚕场并为宝丰蚕种场繁育蚕种，就原告蚕场损失问题，被告与六顶山管委会之间一直推诿，迟迟不能与原告达成一致，原告数次上访未果。2013年至2015年5月期间因被告的原因致使原告遭受巨大损失并迟迟未给予补偿。原告损失一直持续至今，故诉讼至人民法院，请求1、依法确认被告不给予原告蚕场更新审批不作为违法；2、判令被告赔偿原告各项损失暂定50万元（评估鉴定后确定具体数额）；3、判令被告为原告办理蚕场更�审批许可；4、案件受理费及其他费用由被告承担。
原告向本院提供了三组证据：证据1，原告的身份证复印件、协议书、蚕场使用证各一份。证明1、原告是兴隆河村民，案涉蚕场位于兴隆河村12林班11-3小班，面积是37.5亩以及四至的信息。2011年1月1日原告与蚕场使用权人签订协议将该蚕场使用权转让给原告，并经兴隆河村委会同意。2、原告取得该蚕场经营权合法有效。该蚕场转让在被告江南镇林业站正式办理了变更登记，但根据林业政策并未给原告换发新证，该蚕场过户更名手续已具备法律条件。
被告质证认为，对于昆身份证的真实性和证明的问题均没有异议，对协议书和蚕场使用证的真实性无异议，对证明的问题有异议。蚕场的权利人不是本案原告，根据森林法第二、三条，森林法实施条例第三条第3项的规定，林地实行登记制度，尽管村里同意签订了协议，但是确定林地使用权只能以取得林权证书为准，原告提供这组证据恰恰可以证明原告不享有本案林地的使用权。如果江南镇林业站在电脑里登记在原告名下，我们认为仍然不符合森林法的规定，应当以县级人民政府颁发的证书为准。
证据2，申请书一份。证明原告向被告提出了蚕场更新的审批申请，但是被告至今未予答复，该申请书至今仍在江南镇林业站存放。
被告质证认为，证明不了原告2017年4月20日向被告提出申请，因为没有任何被告接收的凭证予以佐证，证明不了原告申请了。
证据3，江南镇政府林业站出具的情况说明二份。证明被告于2012年对九个村林地停止采伐、蚕场停止更新审批，�成九个村村民集体上访，后经市政府协调，恢复了对蚕场更新审批，仅对原告经营的蚕场不予更新审批，2012年至2017年原告均提出过蚕场更新申请但均被拒绝，导致原告多年来遭受巨大损失。2017年4月9日江南镇政府告知了原告【2011】6号文件的内容。
被告质证认为，对真实性无异议，这两份材料中加盖的江南镇林业站公章是真实的，对说明中【2011】6号文件包括涉案林地不能采伐叙述是真实的，关于文件涉及到信访问题和补偿问题当庭评判不了，不是我们的职责，涉案的林地是否该补偿及补偿多少不是被告的责任和义务。涉案提出合法申请后批不批是我们的职责，但当时敦化市政府对涉案林地是不准砍伐的。
原告提供的法律依据为《吉林省森林管理条例》第二条。
被告敦化市林业局辩称：一、原告要求“依法确认被告不给予原告蚕场更新审批不作为违法”的诉请没有法律依据，被告给原告蚕场更新的法定职责没有法律规定，被告在法律上不承担给原告蚕场更新的义务和职责，应依法驳回原告该诉请；二、原告要求“判令被告为原告办理蚕场更新许可”的诉请没有法律依据。需要说明的是：（一）被告收到本诉状前，从未收到原告申请蚕场更新的材料。（二）原告请求判决被告在本诉中直接办理蚕场更新不符合法律规定，因为原告蚕场是否许可更新，应由当事人向被告提出书面申请，被告收到申请后，依法作出许可批准或说明不予批准的理由，如对不予许可批准的行政行为，当事人有异议可依法提起行政诉讼，而人民法院不能在本诉中直接判决被告必须许可批准，因本诉不是人民法院直接裁判范围。（三）敦政告字【2011】6号敦化市人民政府文件，时间为2011年1月1日颁发，文件内容规定在景区规划范围内及金鼎大路两侧、禁止审批和砍伐林木和损坏自然生态。尤其是六鼎山景区是吉林省被国家旅游局颁发两个五A级旅游区之一，对六鼎山景区市政府规划是恢复原生态，而不允许损坏原生态。原告在本诉中请求蚕场更新批准许可，已成不可能；三、原告没有依法取得涉案林地使用权，无权利资格提起本诉。依据《中华人民共和国森林法》第二条、第三条的规定，及《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、第四条（三）项的规定，原告未依法取得由县级以上人民政府核发证书确认的涉案林地使用权凭证，依法不享有合法使用权，亦不享有相应诉权。《中华人民共和国物权法》第九条规定“未经登记，不发生效力”，人民法院应依法驳回原告起诉。
被告在法定期限内未向本院提供证据，但庭审中向本院提供了其适用的规范性文件---敦政告字【2011】6号敦化市人民政府文件。
以上证据经庭审质证，认证如下：对于原告提供的证据，因被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以采信。
经审理查明，2005年10月18日被告敦化市林业局为庞立海颁发第050003号蚕场使用证。2011年1月1日原告于昆与庞立海、王玉杰签订了《协议书》，主要内容为“甲乙双方协商同意将江南镇兴隆河村庞立海名下所经营的蚕场、蚕场证号第050003号面积37.5市亩经营权转让给我村村民于昆经营使用，转让期限按办蚕场时的协议为准”。江南镇兴隆河村村民委员会在协议书�盖章。2017年4月20日原告向被告下属江南镇林业站递交申请书，主要内容为“申请人于昆，被申请人敦化市林业局。请求给予申请人蚕场进行更新审批（蚕场使用证：第050003号，该蚕场登记养蚕人为庞立海，位于兴隆河村12林班11-3小班，面积37.5亩，该蚕场2011年1月1日由庞立海转让给申请人于昆并经兴隆河村委会同意）。2017年6月9日江南镇林业站作出《江南镇兴隆河村于昆蚕场停止更新的情况说明》，主要内容为“敦化市政府为了打造六鼎山风景区的品牌，创建全国五A级旅游区，在2011年下发了敦政告字【2011】6号文件《关于六鼎山文化旅游开发区项目建设有关事宜的通告》，将江南镇9个村划为景区规划范围，对这几个村林地停止了采伐，当时蚕场也停止了更新，造成了兴隆河村、东兴隆河村等九个村集体上访，后来经市政府协调，养蚕户在蚕场内栽植了红松，对蚕场进行了升级改造，蚕场才恢复了更新。当时由市政府领导、六鼎山管委会主任、江南镇副镇长、江南镇林业站长现场办公，指定大佛以东、兴隆河村道以西的2户养蚕户停止养蚕和更新，还有一部分自留山户也停止了经营活动。在管委会小会议室开的会。从2012年起养蚕户没有放蚕，其中包括于昆购买庞立海蚕场也停止了更新，2012年10月至2017年申请更新没有批准。
本院认为，（一）原告提起本案诉讼符合起诉条件。
本案为不履行法定职责之诉，于昆向本院提供了2017年4月20日向敦化市林业局下属江南镇林业站递交的申请书，请求敦化市林业局给予蚕场进行更新审批，但敦化市林业局对其申请未作出处理，对于昆的权利义务产生了实际影响，故敦化市林业局为本案适格被告，于昆为本案适格原告。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料……”的规定,虽然被告辩称未收到于昆蚕场更新的申请书，但原告提供了申请书和江南镇林业站2017年6月9日作出的《江南镇兴隆河村于昆蚕场停止更新的情况说明》，该《说明》明确写明“2012年10月至2017年申请更新没有批准”，故可以认定原告在行政程序中曾经提出了申请，至于敦化市林业局是否收到是其内部管理问题，不影响原告向被告提交申请行为的效力。综上原告提起本诉符合起诉条件。
（二）针对原告的申请，被告具有审批许可的法定职权。
依据《中华人民共和国森林法》第三十二条第三款“铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”，和第三十五条“采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数”的规定，结合原告提供的被告颁发的《蚕场使用证》须知第5条“批复更新的蚕场，不准超面积和改变地点……”。第6条“蚕场要有计划的营造红松，更新时要采取措施保护好树苗……”，原告提出的蚕场更新申请应属于采伐林木并更新造林的行政许可请求。依据《中华人民共和国森�法》第三十二条第四款、第五款“……农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证……”的规定，原告申请更新采伐的林木为集体林木，故被告具有对其申请进行审核并决定是否发放采伐许可证的法定职权。
（三）针对许可申请，具有许可审批职权的行政机关应依法履行职权。
《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的�为”。被告根据申请经审查发放采伐许可证是行政许可行为，应受行政许可法调整。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”，第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。本案被告作为具有行政许可法定职权的行政机关收到申请人的更新采伐申请，依照上述规定应当根据不同情况作出受理或者不予受理的行为，并且应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，但被告未作出上述处理行为，原告关于被告不履行法定职责的诉请本院应予支持。
（四）其他
关于原告要求被告赔偿各项损失暂定50万元（评估鉴定后确定具体数额）的诉请，因本案被诉行政行为系针对2017年4月20日原告提出的更新申请被告的不履行法定职责行为，而原告主张的该赔偿数额系指2012年以来的损失，并非属于本案所诉行政行为一并审理范围，故本院对该诉请不予审查。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告敦化市林业局在本判决生效之日起三十日内针对原告2017年4月20日提出的更新申请履行作出处理的法定职责。
案件受理费50元，由被告敦化市林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按�方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 任建国
审 判 员 孙永春
代理审判员 高 冰
二〇一七年十月十日
书 记 员 王 芳
附相关法律法规规定：
1．《中华人民共和国森林法》第三十二条采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。
农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。
采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定。
2.《中华人民共和国森林法》第三十五条采伐林木的单位或者个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株�。
3.《中华人民共和国行政许可法》第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
4.《中华人民共和国行政许可法》第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告�的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。
行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
5.《中华人民共和国行政许可法》第三十八条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。
行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
6.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，�明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。