湖北省随州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂随州中行终字第00011号
上诉人（原审原告）熊贤普，男，1947年1月11日出生，汉族，农民。
委托代理人宋江金（代理权限：一般代理），随州市忠信法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）随州市人民政府。
法定代表人郄英才，市长。
委托代理人李霜（代理权限：参加诉讼，参与协调，代收法律文书），随州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人余朝晖（代理权限：参加诉讼，参与协调，代收法律文书），随州市人民政府法制办公室行政复议科科长。
原审第三人黄宏云，男，1965年12月29日出生，汉族，河南省桐柏县人，农民。
委托代理人龚道森（代理权限：承认、反驳对方的上诉请求，代收法律文书），随州市法律援助中心法律工作者。
原审第三人熊浩，男，1968年5月29日出生，汉族，个体工商户，住湖北省随县淮河镇玉皇街**号。公民身份号码：4290011968********。
委托代理人宋江金（代理权限：一般代理），随州市忠信法律服务所法律工作者。
上诉人熊贤普与被上诉人随州市人民政府、原审第三人黄宏云、熊浩林业登记行政复议一案，随州市曾都区人民法院于2012年12月13日作出（2012）鄂曾都行初字第00019号行政判决。随州市人民政府和黄宏云均不服，向本院提起上诉。本院于2013年6月25日作出（2013）鄂随州中行终字第00008号行政裁定，撤销原判、发回重审。随州市曾都区人民法院重审后，于2015年1月23日作出（2014）鄂曾都行初字第00014号行政判决。熊贤普不服，再次向本院提起上诉。本院于2015年5月4日立案受理后，依法组成由审判员徐纯清担任审判长，审判员吴有训、孙峻参加的合议庭，并于2015年7月7日公开开庭进行了审理。上诉人熊贤普和原审第三人熊浩的共同委托代理人宋江金，被上诉人随州市人民政府的委托代理人李霜、余朝晖，原审第三人黄宏云的委托代理人龚道森到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告熊贤普诉称：2002年1月24日，通过公开协商的方式，我承包了本村十组田地山林，并订立承包合同。合同约定，原熊贤普、熊贤全（王仁贵）、刘道志三份承包山林合同，仍按原合同执行，因我已全额交清包含上述三份合同全部承包费。合同又约定，上述三份承包合同承包费由我收取。三份合同于2013年8月1日到期后由我继续承包。2004年11月18日，我向原曾都区人民政府申领了林权证。在我签订合同之前，熊贤全已于1994年11月19日将其承包部分转让给淮河镇龙泉村村民王仁贵，王仁贵又于2007年7月31日将该部分转让给第三人黄宏云。在此之前，刘道志也将自己承包部分转让给黄宏云。因黄宏云没有林权证，不能领取其受让刘道志承包部分国家生态公益林补偿款，经原曾都区林业局淮河林业站调解，我和第三人达成《重点生态公益林管护合同》，约定我向有关部门领取包含刘道志（黄宏云）部分生态公益林补偿款，然后由黄宏云从我手里领取。2012年5月7日，第三人黄宏云向被告随州市人民政府申请行政复议，要求撤销原曾都区人民政府为我办理的曾林证字（2004）第003785号林权证。被告受理后，不顾我的反对于2012年7月4日作出（2012）随府行复字第5号行政复议决定书，决定撤销原曾都区人民政府为我核发的曾林证字（2004）第003785号林权证。第三人黄宏云申请行政复议，早已超过行政复议期间，被告不应受理其申请。被告受理第三人黄宏云的行政复议申请，并支持其请求，程序违法，适用法律错误，应依法撤销。
原审被告随州市人民政府辩称：1、黄宏云申请行政复议没有超过法定期限。根据国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》第二十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，行政主体在作出对他人的权利义务产生不利影响的行政决定时，不仅应当告知具体行政行为的内容，还应当告知其享有申请行政复议权及行政复议机关名称和期限，曾都区人民政府应当告知相关权利人却没有告诉相关权利人享有申请行政复议权及行政复议机关名称和期限，黄宏云超过知道林权证内容之日起60日后提出行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。2、答辩人认定事实清楚，认定的案件事实是基于人民法院的生效判决，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
原审第三人黄宏云述称：我的复议申请没有超过行政复议期，随州市人民政府受理我的复议申请，有法可依。随州市人民政府撤销曾林证字（2004）第003785号林权证，适用法律正确，决定结果公正。
原审第三人熊浩述称：被告受理行政复议，超过法定期限，程序违法，应依法撤销。
原审查明：1993年8月1日淮河镇桐桥畈村十组与原告熊贤普签定山林承包合同，合同约定承包期为20年（1993年8月1日至2013年8月1日），承包山场地点：东以玉皇顶大岭为界、南以九组王堡寨大岭至月白沟桥为止，北以头河堰大岭至马腰大岭到东玉皇顶。同年，桐桥畈村十组又与熊贤全签定山林承包合同，合同约定承包期为20年（1993年8月1日至2013年8月1日至），承包山场地点：铁马沟，其四界为：东从蚂蝗沟大岭至八组黄土湾后大岭止；南从麻杆山大岭至双山大岭与高峰交界为止；西从薄大岭至肖家湾下三斗秧田尾止，北以龙王庙大岭到鹰啃石大岭下石步淌后岭至下铁匠沟三块田日头岭为止。地点：火烧庄、东以沟界、南瓦房庄窝小田、北头小岭至小寨大岭止、西雪日冲大岭至黄土凸河堰止。同年7月30日桐桥畈村十组又与刘道志签定山林承包合同，合同约定承包期限为20年（1993年8月至2013年8月），承包山林地点：野鸡山河沟一片山场。四界：东从玉皇顶交界，南从背阴庄辗盘岭直达马腰大岭至玉皇顶；西至十组大河为界（背阴山、老湾田、地除外）北起六密至金银花沟龙口；北上与野鸡山河沟为界。1994年12月19日熊贤全将自己承包的部分山林转让给王仁贵。转包的期限为20年（1993年8月1日至2013年8月1日止）转包山场四界为：东以铁匠沟大河为界；南以老泥坡对门大岭分水为界；西以肖家岭下三斗秧田尾为界（七组农户柴坡除外）；北以本镇李庄村山分水为界。2002年淮河镇桐桥畈村十组由于地处偏远山区，农户大部分搬走、抛荒十分严重，上交各项经济指标无法完成，为了解决这些问题，该组根据当时现状决定把田地、山林实行承包经营。于同年1月1日与原告熊贤普重新签定桐桥畈村十组田地、山林承包合同，合同约定承包期限为30年（即从2002年1月1日至2032年1月1日止）。承包范围：十组约八十七亩田、二十三亩地、堰塘、河坝、稻场、农户所有柴山计20900亩全部山场（十组原承包的三份山林合同按原合同执行）。合同约定：由熊贤普承担承包费用，原承包的即指1993年8月1日与熊贤全、刘道志签定的承包合同未到期前承包款由熊贤普收取。熊贤全、刘道志的山林承包合同到期后（到期时间：2013年8月1日）由原告熊贤普收回经营。2002年10月，原告熊贤普邀请第三人熊浩共同经营承包合同。2004年7月原告申请原曾都区人民政府颁发林权证，同年11月18日原曾都区人民政府颁发给原告（2004）第003785号林权证，山林面积20900亩，四界东以玉皇顶山岭为界，南以马鞍山岭为界；西以薄大岭为界；北以野鸡岭山沟为界。2007年7月31日，王仁贵将从熊贤全手中转包山林又转包给本案的第三人黄宏云，同时刘道志将自己承包的山林转包给黄宏云，山林承包合同约定，承包期限为6年，即从2007年7月31日至2013年8月1日止；四界以原合同四界为准。2012年5月8日第三人黄宏云向随州市人民政府提出行政复议申请。随州市人民政府于2012年7月4日作出（2012）随府行复字第5号行政复议决定书，决定：“撤销原曾都区人民政府给熊贤普核发的曾林证字（2004）第003785号林权证。”原告熊贤普不服，于2012年8月10日向原审法院提起行政诉讼。
原审另查明：一、因第三人黄宏云没有林权证，不能领取其受让刘道志承包部分国家生态公益林补偿款，于2009年6月11日找到原曾都区淮河林业站要求解决林权证问题。经调解，原告熊贤普和第三人黄宏云达成《重点生态公益林管护合同》，约定原告熊贤普向有关部门领取包含刘道志（黄宏云）部分生态公益林补偿款，然后由黄宏云从原告手里领取。二、2004年原随州市曾都区人民政府办理《林权证》程序：1、林地所有（承包）者申请；2、乡镇林业站现场勘测核实；3、乡镇政府审核；4、区林业局审核打印制证；5、乡镇林业站集中领回发放。原曾都区人民政府在为熊贤普办理林权证时没有告知当时的权利相关人王仁贵、刘道志申请行政复议的权利，期限及复议机关；三、2011年3月25日因山林承包合同纠纷第三人黄宏云向随县人民法院小林法庭提起民事诉讼，熊贤普作为该案第三人参加诉讼，在该案审理过程中，第三人黄宏云已知熊贤普取得诉争山林的林权证。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响，应当知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。本案中，原曾都区人民政府在为熊贤普办理林权证之前，没有给予行政管理相对人、利害关系人陈述和申辩的机会；颁发林权证之后，亦没有告知其享有的行政复议权及复议机关、申请复议的期限。第三人黄宏云作为山林承包合同的受让人，在得知权利受到侵害后向上级行政管理机关申请复议，虽超过法律规定的申请行政复议期限，但理由正当，且（2004）第003785号《林权证》在实体上的确损害了权利相关人王仁贵、刘道志的山林承包经营权。随州市人民政府（2012）随府行复字第5号行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持随州市人民政府（2012）随府行复字第5号行政复议决定书。案件受理费50元，由原告熊贤普负担。
上诉人熊贤普不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误，判决理由牵强。1、一审认定第三人黄宏云超过复议期限申请行政复议理由正当错误。根据行政复议法的相关规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍清除之日其继续计算，但本案不符合上述法律规定的任何一种情形。2、一审认定（2004）第003785号林权证在实体上的确损害了权利相关人王仁贵、刘道志的山林承包经营权是错误的。上诉人与桐桥畈村十组签订的承包合同已约定原承包的三份合同（熊贤普、熊贤全、刘道志）按原合同执行，桐桥畈村委会还将上述承包内容告诉了熊贤全、刘道志，两人对此也无异议。上诉人熊贤普在申办林权证之前，曾征求熊贤全、刘道志的意见，两人也口头同意将自己承包的部分办在熊贤普一起，此后，熊贤全、刘道志按年将山林承包费交给熊贤普。第三人黄宏云受让后，得知其受让部分山林承包经营权办在上诉人熊贤普的林权证内，即向原曾都区林业局反映要求解决，后经过调解达成了《重点生态公益林管护合同》，约定原告熊贤普向有关部门领取包含刘道志（黄宏云）部分生态公益林补偿款，然后由黄宏云从原告手里领取。故无论是王仁贵、刘道志，还是黄宏云，他们的实体权利并没有受到损害。二、一审适用法律错误。上诉人熊贤普的林权证是2004年领取的，而一审引用的法律依据《中华人民共和国复议法实施条例》于2007年8月1日才施行，故一审适用法律错误。三、错误的行政行为不能纠正有瑕疵的行政行为。即使原曾都区人民政府在为上诉人熊贤普颁发林权证时存在瑕疵，但原审第三人黄宏云申请复议时已超过复议期限，被上诉人随州市人民政府依法不应当受理。综上，请求二审法院依法撤销随州市曾都区人民法院（2014）鄂曾都行初字第00014号行政判决，依法改判撤销被上诉人随州市人民政府作出的（2012）随府行复字第5号行政复议决定书，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人随州市人民政府答辩称：原审认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
原审第三人黄宏云述称：我的复议申请没有超过行政复议期，随州市人民政府受理我的复议申请，有法可依。随州市人民政府撤销曾林证字（2004）第003785号林权证，适用法律正确，决定结果公正。请求驳回上诉、维持原判。
原审第三人熊浩述称：同意上诉人熊贤普的上诉意见。
二审中，各方当事人均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为：1、黄宏云向随州市人民政府申请行政复议时是否已经超过了复议期限？若超过了复议期限，是否属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款所规定的可以延长复议期限的“正当事由”之范围？2、原曾都区人民政府在办理曾林证字（2004）第003785号林权证时程序及实体处理是否合法？随州市人民政府撤销曾林证字（2004）第003785号林权证是否适用法律法规正确、程序合法？
对于焦点1，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，黄宏云于2011年3月25日知道上诉人熊贤普办理的曾林证字（2004）第003785号林权证侵害了其合法权利，但其于2012年5月8日向随州市人民政府提出行政复议申请时已超过60日的申请期限。本案的关键在于黄宏云超过复议申请期限是否属于可以延长复议期限的“正当事由”范围。对此，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”该条明确规定了行政机关作出具体行政行为时对相关利害关系人的行政复议权利、行政复议机关及行政复议期限的告知义务，其立法目的在于对行政机关的行政执法行为进行监督和自我纠善，在法律适用的过程中若出现难以确定的情形，应作有利于行政相对人或利害关系人的解释。且利害关系人未得知复议权利及期限是由于行政机关违反告知义务所造成的，若不利后果由利害关系人承担，明显有失公平。因此，行政机关违反复议权利及期限的告知义务应属《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款所规定的“正当事由”情形。据此，黄宏云申请行政复议尚未超过期限，可依法申请行政复议。上诉人熊贤普还上诉称原审法院适用2007年实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》有误，经查，随州市人民政府在2012年作出行政复议决定书时该条例已经施行，随州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定对原曾都区人民政府的行政行为进行审查并无不当，上诉人的该上诉理由不能成立。
关于焦点2，首先，《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”本案在行政复议过程中，曾都区人民政府未提供为被上诉人熊贤普办理林权证的过程中曾在权属争议山林所在地进行公告的相关证据材料。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“……被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条规定：“被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。”因此，本案视为原曾都区人民政府在办理曾林证字（2004）003785号林权证的过程中未按照法律规定的程序进行公告，属于程序违法。其次，原曾都区人民政府为被上诉人熊贤普办理林权证的主要依据为熊贤普所提供的其与桐桥畈村十组于2002年1月24日签订的《田地、山林承包合同》，该合同明确约定熊贤普的承包范围包括原先村组所发包的三片山林（也即包括黄宏云转包自王仁贵、刘道志的山林）。同时，承包合同还约定村组与熊贤普、熊贤全、刘道志三人于1993年签订的三份合同继续执行，待熊贤全、刘道志二人的承包合同期限届满（2013年8月1日）后由熊贤普收回承包。因此，熊贤普与桐桥畈村十组签订的《田地、山林承包合同》中对黄宏云转包于王仁贵、刘道志处山林的承包经营权是予以认可的。且黄宏云的山林承包经营权业经本院（2011）随中民一终字第209号民事判决予以确认。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：……（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；……”。原曾都区人民政府在办证过程中对熊贤普的办证申请是否具备正当权源、申请办理林权证的山林是否存在权属争议，未尽到最基本的审查义务，将本属他人承包的山林办理在上诉人熊贤普的名下，办证行为明显不符合法律规定。随州市人民政府在作出行政复议决定书之前，核查了各方当事人提交的证据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其依法作出的行政复议决定书并无不当。故原审法院维持随州市人民政府作出的该行政复议决定书并无不妥，本院予以支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉、维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人熊贤普负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐纯清
审判员 吴有训
审判员 孙 峻
二〇一五年七月二十日
书记员 万 鹏