浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙金行初字第7号
原告龚金枝。
原告贝玉花。
原告龚兰婷。
原告龚振国。
四原告共同委托代理人韩成贵。
四原告共同委托代理人徐向君。
被告义乌市人民政府。
法定代表人何美华。
委托代理人王英豪。
委托代理人王燕桦。
原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷、龚振国诉被告义乌市人民政府土地行政审批一案，本院于2013年5月22日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年6月3日公开开庭审理了本案。原告龚金枝、龚振国及四原告共同委托代理人韩成贵，被告义乌市人民政府的委托代理人王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市人民政府于2013年4月18日作出农建字（2013）第118号农村住宅用地审批表，批准龚金枝户4人住宅用地31.3平方米。
被告义乌市人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据与依据：
证据1，龚金枝户常住人口登记册一份，证明龚金枝户人口为4人。
证据2，地籍档案二份，证明龚金枝户旧村改造有两处旧房，一处是79.18平方米，集体土地性质，另外一处是202.7平方米，原来是集体土地，1996年拆迁安置后登记为国有土地。因为202.7平方米在拆迁安置之前属于集体土地，因此旧村改造的时候，两处房屋共同作为龚金枝户的原房。
证据3，信访处理意见告知书、信访事项复查意见书、信访事项复核意见书各一份，证明对龚金枝信访事项的答复、复查、复核情况，与本案有关的是龚金枝户79.18平方米与202.7平方米的旧房应该作为原房合并参加旧村改造。
证据4，农村住宅用地审批表一份，证明对龚金枝户旧村改造住宅用地的审批。被告同意对龚金枝户审批旧村改造住宅用地31.3平方米。
被告提供了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条、第三十六条、《义乌市旧村改造暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第四十二条、《义乌市江东街道龚大塘村旧村改造实施细则》（以下简称《实施细则》）第七条第一款第三项、第八条第一款等法律法规用以证明其作出的具体行政行为适用法律、法规及规范性文件正确。
原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷、龚振国诉称：四原告系义乌江东街道办事处（以下简称江东街道）龚大塘村村民，2003年初，龚大塘村响应市政府号召实行旧村改造，上报《实施细则》给江东街道，江东街道于2003年1月20日批准了《实施细则》。根据《暂行办法》第五、六条之规定，《实施细则》经江东街道批准后即生效。旧村改造工程实施后，原告龚金枝代表四原告于2003年3月9日与龚大塘村委会签订了一份拆迁协议书，四原告一家当时拥有两处房屋，一处房屋建筑面积79.18平方米（集体土地），另一处房屋建筑面积102.4平方米（国有划拨土地）。由于义乌土管局的失误，国有划拨的土地在做证时做成了集体土地性质，旧村改造后，四原告与被告就该土地性质发生分歧，后经交涉，义乌国土局纠正了错误，于2003年12月重新颁发了国有土地使用证（土地使用权人为龚振国）。虽然义乌国土局纠正了错误，但被告仍以该土地在旧村改造时是“集体土地”为由拒绝纠正错误。四原告认为，义乌国土局纠正错误并重新颁发国有土地证的行为是对该土地性质的确认和追认，也是对四原告对该国有土地使用权拥有合法使用权的追认和确认，该确权行为是合法有效且有溯及力的。土地使用证所有权性质搞错的责任完全在当时的义乌国土局，四原告没有任何过错，但因为不懂法，导致四原告在旧村改造前没有意识到土地证做错的严重性。既然四原告一家的一处旧房为国有土地，那么就不应计算在旧村改造旧房面积内，即四原告参与旧村改造的旧房面积只有79.18平方米。基于上述事实及结合本村旧村改造细则，可以得出以下结论：1、根据《实施细则》第七条第二款第一项、第八条第二款之规定，龚振国可以单独立户并获得安置建房面积90平方米；2、根据《实施细则》第七条第一款第二项、第九款之规定，龚金枝、贝玉花、龚兰婷一起可以获得安置建房面积72平方米。四原告多次找被告反映要求其按实际情况依法给予安置，被告一直不愿为四原告办理审批手续。四原告经向义乌市人民法院提起行政诉讼，义乌市人民法院判决江东街道六十日内分别为四原告履行农村住宅用地申请的审核手续。2013年4月18日，被告履行了审批手续，但只批准四原告31.3平方米的建房土地，同时取消了龚振国单独立户的报批资格。根据《实施细则》规定，被告应批给四原告162平方米土地，而非31.3平方米。为维护自己的合法权益，请求法院判决：一、依法撤销被告批准四原告31.3平方米建房平方的行政行为。二、判令被告依法重新作出行政行为
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依法审批龚金枝、贝玉花、龚兰婷在旧村改造中应得的安置建房土地面积72平方米；依法审批龚振国在旧村改造中应得的安置建房土地面积90平方米。三、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1，（2012）金义行初字第158号、159号判决书，（2013）浙金行终字第7、8号裁定书及法律文书生效证明书各一份，该组证据证明江东街道曾存在行政不作为的事实。
证据2，房屋拆迁协议书一份，证明四原告与龚大塘村委会签订拆迁协议。
证据3，农村住宅用地审批表两份，证明龚大塘村委会同意龚金枝、贝玉花、龚兰婷的建房面积为72平方米，同意龚振国的建房面积为90平方米，但被告批准的建房面积只有31.3平方米。
证据4，义乌市人民政府义政（2001）113号文件及江东街道江办（2003）7号文件各一份，证明本案旧村改造时适用的政府文件规定。
证据5，义乌市土地管理局通知书、确权证明书及收据、国有土地使用证、义乌市人民政府义政（1993）191号文件各一份，该组证据证明原告取得国有土地使用权的事实和法律依据。
证据6，学校证明两份及户口本各三份，证明旧村改造时龚振国和龚兰婷的户口情况及四原告的家庭成员组成情况。
证据7，信访事项答复意见书一份，证明被告将四原告一同报批，剥夺了龚振国单独报批资格并且拒绝改正的事实。
证据8，龚大塘村旧村改造规划图一份，证明四原告202.7平方米的房屋不在旧村改造范围之内。
被告义乌市人民政府辩称：原告龚金枝与妻子贝玉花系龚大塘村村民。儿子龚振国于1981年8月出生，1999年9月考入浙江工业大学，户口迁入浙江工业大学临时集体户，2007年11月5日迁回龚大塘村7组，非农业户。女儿龚兰婷，1983年10月出生，2001年9月考入浙江经贸职业技术学院，户口迁入杭州市文二路138号，2004年9月5日迁回龚大塘村7组，非农业户。《实施细则》第八条规定：“每户人口计算截止以公历2003年1月31日前属本细则规定可安置的在册人口为准”。《暂行办法》第四十二条规定：“旧村改造在户人口应按本集体经济组织实有在册人口计算。其中，独生子女享受增计1人，现役军人（不含提干）、在校学生、劳改、劳教人员在迁出户口前属本村集体经济成员的计算在户人口。”根据上述规定，原告户参加旧村改造计算人口为4人。原告龚金枝户原有旧房两处，一处是建筑占地79.18平方米，一处是建筑占地202.7平方米，共有建筑占地面积281.88平方米。1996年11月5日，建筑占地202.7平方米的房屋因江东路改造而拆迁。1999年9月14日审批安置202.7平方米，该宗地于2000年8月登记为国有划拨土地。因该处房屋在旧村改造拆迁前为集体土地，故应计入旧村改造原房总面积。龚金枝户为4人户型，原房总面积288.18平方米，按安置标准可安置126平方米，余155.88平方米，打七折凑间108平方米，共可审批234平方米，减去江东路拆迁安置已审批202.7平方米，尚可审批龚金枝户住宅用地31.3平方米。综上，被告对龚金枝户旧村改造住宅用地审批事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据确认如下：
对于被告提供的证据，原告质证认为，对证据1没有异议。对证据2的真实性没有异议，但是202.7平方米的土地在旧村改造时为国有土地，原告为此已交纳51000元的土地出让金，故不能以旧村改造前是集体土地就不让参加旧村改造。对证据3的真实性没有异议，但该证据依据的事实不清，适用法律不正确。对证据4的真实性没有异议，但该证据依据的事实不清，适用法律不正确。本院对上述证据的真实性及所要待证的相关事实予以确认。
对于原告提供的证据，被告质证认为，对证据1-13的真实性均无异议，但是对其证明的对象有异议。其中证据1不能证明被告行政不作为，被告是及时作出审批的；证据5土地性质属于行政划拨，其所交的钱是改造费；证据7是被告作出审批行为之后江东街道作出的答复，不能证明被告报批的问题，被告职权是审批。对证据14的真实性及证明对象有异议。本院对上述证据的真实性及所要待证的相关事实予以确认。
根据上述采信的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
原告龚金枝与贝玉花系夫妻，两人皆为义乌市江东街道龚大塘村村民。儿子龚振国于1981年8月19日出生，女儿龚兰婷于1983年10月24日出生，两人户口因读书从江东街道龚大塘村迁出，现均已迁回至江东街道龚大塘村。2001年8月6日，义乌市人民政府下发义政（2001）113号关于印发《暂行办法》的通知，决定在全市范围内进行旧村改造。2003年1月20日，江东街道下发江办发（2003）7号关于龚大塘村“要求批准旧村改造实施细则的报告”的批复，原则同意龚大塘村提出的旧村改造实施细则。2003年3月9日，原告龚金枝与江东街道龚大塘村委会签订了《房屋拆迁协议书》，同意参与旧村改造。2011年5月20日，原告龚振国和原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷分别向龚大塘村委会申请农村住宅用地，龚大塘村委会同意原告龚振国报批90平方米，同意原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷报批72平方米。此后，原告龚振国和原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷又以江东街道不依法为其办理安置建房面积审核和报批手续为由，分别于2012年8月21日和2012年8月28日向义乌市人民法院提起行政诉讼。义乌市人民法院于2012年11月26日分别作出（2012）金义行初字第158号和（2012）金义行初字第159号行政判决书，责令江东街道于判决生效后六十日内对原告龚振国和原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷农村住宅用地的申请履行审核的法定职责。江东街道因不服判决提出上诉，后又撤回了上诉。2013年4月18日，被告义乌市人民政府按原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷、龚振国为一户，同意审批该户住宅用地31.3平方米。四原告不服该审批行为，向本院提起行政诉讼。
另查明，在旧村改造之前，原告龚金枝户在龚大塘村登记有两处集体土地性质的房屋，一处建筑占地79.18平方米，另一处建筑占地202.7平方米。建筑占地79.18平方米的房屋于2008年被拆除，建筑占地为202.7平方米的房屋于1996年被拆迁安置，安置后所建的房屋土地性质为国有划拨。2003年12月27日，义乌市国土资源局向龚振国颁发了义乌国用（2003）字第34-13348号国有土地使用证，登记土地使用权面积为102.4平方米，土地性质为划拨。
本院认为，《暂行办法》系被告义乌市人民政府为在全市范围内实施旧村改造而依据相关法律法规制定，《实施细则》系江东街道龚大塘村依据《暂行办法》并结合本村实际制定。上述规范性文件作为实施旧村改造的依据，在其不违反法律、行政法规强制性规定的情况下，相关部门在履职过程中应遵照执行。
《暂行办法》第四十三条第二款规定，年满20周岁以上的子女允许单独补偿建房用地，子女分家立户单独补偿建房用地的具体条件和标准由各镇政府（街道办事处）会同旧村改造村根据本办法在该村旧村改造实施细则批准时确定。根据本案查明的事实，原告龚振国符合上述规定的标准，即其可以单独立户，并且已经单独提出了建房用地申请。被告义乌市人民政府在原告龚振国提出住宅用地审批申请后，将其与原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷作为一户进行审批显然缺乏事实和法律依据。据此，被告义乌市人民政府所作案涉具体行政行为所依据的事实不清，证据不足，适用法律有误，依法应予撤销。被告义乌市人民政府应就此重新作出具体行政行为，但对于应审批原告多少住宅用地则属于行政职权范畴，不属于本院司法权限审查范围。综上，对于原告诉讼请求合法有据部分，本院予以支持，其余则依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十条之规定，判决如下：
一、撤销被告义乌市人民政府于2013年4月18作出的江东街道农建字（2013）第118号行政审批行为；
二、责令被告义乌市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为；
三、驳回原告龚金枝、贝玉花、龚兰婷、龚振国的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告义乌市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省本级财政专户结算分户，帐号为398000101040006575515001，开户银行为农业银行西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐 亮
审 判 员 单晓剑
人民陪审员 汪奕南
二〇一三年八月十二日
代书 记员 陈 丹
（2013）浙金行初字第7号判决书
适用法律条文具体内容
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。