广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初610号
原告：中山市蓝波湾小区业主委员会，住所地广东省中山市蓝波湾84/85幢商铺首层，组织机构代码05850657-3。
负责人：吴国坚，主任。
委托代理人：章鹏，广东中亿律师事务所律师。
原告：广东新粤物业有限公司，住所地广东省中山市东区岐关西路55号朗晴假日园5幢2层1号之一，统一社会信用代码91442000714832650K。
法定代表人：张伟，总经理。
委托代理人：翟云、董建，广东共阳律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，组织机构代码73755074-4。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：欧阳朝晖，该局工作人员。
委托代理人：匡腊光，广东维纳律师事务所律师。
原告中山市蓝波湾小区业主委员会（以下简称蓝波湾业委会）、广东新粤物业有限公司（以下简称新粤物业公司）因不服被告中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）行政处罚，于2016年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告市城管执法局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告蓝波湾业委会负责人吴国坚及委托代理人章鹏，原告新粤物业公司的委托代理人翟云、董建，被告市城管执法局的委托代理人欧阳朝晖、匡腊光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市城管执法局于2016年3月8日作出中城执罚字[2016]第4-46号行政处罚决定，责令原告蓝波湾业委会、新粤物业公司自行拆除位于中山市西区中山二桥蓝波湾侧闸道擅自设置的两个岗亭和两副道闸，处以罚款2000元。
原告蓝波湾业委会诉称：一、被告作出的行政处罚决定没有事实和法律依据。1.被告认定我业委会“擅自”在“城市道路”上设置两个岗亭和两副道闸的事实，没有任何依据。蓝波湾小区第一期建设的总体规划于2000年取得了《建设用地规划许可证》、《商品房预售许可证》和《建设工程综合验收合格证》。涉案小区道路在蓝波湾小区第一期的建设用地以及建设范围内，道路内所配套的岗亭、道闸、车位、车辆减速带、绿化、路灯、花坛等，是根据当年规划要求设立的，均在小区物业管理区域内，不存在超越规划违法设置在城市道路的情形。行政处罚决定书中“于2015年1月-2015年3月”设置的两个岗亭和两副道闸，实际上仅仅是对蓝波湾小区物业管理区域内原有设置的岗亭和道闸进行更新改造以及调整，并非违法设置，且也没有超越原有规划以及小区的建设用地，不存在违法设置在城市道路的情形。2.相关部门的信函回复不能直接认定涉案区域为“城市道路”。对涉案区域是否为“城市道路”，该事实认定应当根据原有城市规划确定的不动产权、公共区域和依照《物权法》严格予以认定。被告仅仅简单地向规划、住建部门发函询问，然后认定涉案区域为“城市道路”，显然证据违法、依据不足。3.我业委会在小区规划范围内设置岗亭、道闸不违法。涉案区域按照原有规划，不属于“城市道路”，我业委会基于小区公共安全和科学管理的需要履行物业管理等法定职责，在小区物业管理区域内设置的岗亭和道闸，不违反《城市道路管理条例》的规定。即使城市规划有新调整，相关行政机关也应当履行法定程序对原有的合法使用者进行告知、置换、征收。被告对我业委会进行行政处罚，既不具合法性，也不具合理性。二、被告作出的行政处罚决定违反法定程序。1.被告没有依法责令原告改正或者限期改正。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。即使我业委会存在行政违法行为，被告在作出行政处罚前，也应当依法向我业委会发出改正或者限期改正通知书，但被告却直接作出行政处罚，显然程序违法。2.被告没有告知其具有行政处罚权的法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。被告没有在行政处罚决定书中载明其具有行政处罚权的相关具体法律依据，也没有向原告告知，其行政处罚的职权不明。3.行政处罚决定中引用的中山市规划、住建部门的复函，没有向我业委会出示，致使我业委会无法充分陈述和申辩，上述函件不得作为其行政处罚的依据。4.行政处罚决定书中加盖的印章违法。行政处罚决定书的落款为“中山市城市管理行政执法局”，但所加盖的印章中的字样竟为“中山市城市管理行政执法局业务专用章（4）”，该印章并非被告的公章，而行政处罚也并非行政机关的所谓日常“业务”，而是行政机关依法严格实施的行政行为，故“中山市城市管理行政执法局业务专用章（4）”不具合法性。因此，为维护我业委会的合法权益，向法院提起诉讼，请求撤销被告市城管执法局作出的中城执罚字[2016]4-46号行政处罚决定书并判令由被告市城管执法局承担本案诉讼费。
原告新粤物业公司诉称：一、被告作出的行政处罚决定没有事实依据。被告认定我公司“擅自”在“城市道路”上设置两个岗亭和两副道闸与事实不符。我公司于2015年1月1日进驻中山市蓝波湾小区时，该岗亭和道闸已经设立，其后我公司应蓝波湾业委会要求进行整改，并按照《物业服务合同》的约定，与蓝波湾业委会进行沟通并得到批准后实施，并非被告所说的“擅自”行为。二、被告作出的行政处罚决定违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。行政机关的印章应当具有合法性和唯一性，必须为经过相关有权机关认可、备案的专业印章。而被告作出的行政处罚决定书所加盖的印章为“中山市城市管理行政执法局业务专用章（4）”，该印章非被告的公章，不具合法性。综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实错误，程序违法，请求法院依法撤销被告市城管执法局作出的中城执罚字[2016]4-46号行政处罚决定书并判令由被告市城管执法局承担本案诉讼费。
被告市城管执法局辩称：2015年5月15日，我局执法人员巡查发现两原告在中山市西区中山二桥蓝波湾侧匝道的东端和西端设置两个岗亭和两副道闸。经调查，上述匝道属于规划城市道路，同时两原告设置上述岗亭和道闸没有合法手续。两原告的上述行为违反了《城市道路管理条例》第二十七条第（四）项关于禁止“擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物”的规定，我局根据《城市道路管理条例》第四十二条的规定向两原告作出涉案行政处罚决定。一、我局具有作出涉案行政处罚决定的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《城市道路管理条例》第四十二条规定，违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以2万元以下的罚款……而涉案行政处罚决定所涉及的违法事实为两原告擅自在规划城市道路（匝道）上设置岗亭和道闸，我局作为城市管理的行政执法机构，对上述违法行为具有行政处罚权。二、我局作出涉案行政处罚决定有事实依据和法律依据。原中山市建设局于2009年4月14日向蓝波湾小区开发商发出关于回收中山二桥西侧桥底以及匝道用地使用权的通知，该通知陈述了蓝波湾小区开发商之前违法使用桥底以及匝道用地的情况，明确了“北面匝道按规划要求亦属于公共用地范围”的性质；蓝波湾小区开发商按上述通知的要求于2010年7-8月间完全拆除了违法设置包括岗亭与匝道在内的设施。中山市城乡规划局于2015年7月22日在关于协助调查蓝波湾侧匝道的复函中确认：依据《中山市西区翠景片区控制性详细规划》，该匝道是城市道路（匝道）。两原告不顾蓝波湾小区开发商的提醒，于2015年1-3月在上述匝道上擅自设置了两个岗亭和两副道闸，且拒绝改正。处罚的法律依据是《城市道路管理条例》第二十七条（四）项。三、我局作出涉案行政处罚决定的程序合法。我局于2015年5月15日在巡查中发现两原告的违法行为之后，进行现场勘验、检查笔录，制作现场简图，拍摄现场照片，立案调查，发出询问调查通知书和责令限期改正（停止）违法行为通知书，并制作了询问调查笔录，听取两原告的陈述与申辩。为查清事实，我局还就涉案匝道的性质向中山市城乡规划局发函征求意见并得到回复，也向蓝波湾小区开发商了解了涉案匝道的历史情况。我局作出行政处罚告知书并依法送达，两原告在规定期限未进行陈述与申辩“视为放弃上述权利”。最后，我局作出涉案行政处罚决定书并依法送达。四、两原告观念上的误区。误区一：“原告设置岗亭、道闸的位置均在蓝波湾小区第一期的建设用地以及建设范围内，并未在城市道路上”，但《中华人民共和国物权法》第七十三条规定：建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。涉案匝道位于小区范围内，其性质仍属于“城镇公共道路”。误区二：两原告在涉案匝道上新设置的岗亭与道闸是对原有岗亭与道闸的“更新改造以及调整”。蓝波湾小区开发商已提醒两原告涉案匝道属于“城市道路”，且原有的岗亭与道闸已由开发商于2010年自行拆除。综上，我局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告蓝波湾业委会和新粤物业公司的诉讼请求。
经审理查明：新粤物业公司自2015年1月1日起为蓝波湾小区提供物业管理服务。2015年5月15日，市城管执法局的执法人员巡查中发现新粤物业公司和蓝波湾业委会在中山市西区中山二桥蓝波湾侧闸道涉嫌违法设置两个岗亭和两副道闸，遂进行现场勘验，制作了现场勘验、检查笔录和现场简图，并拍照取证。市城管执法局于当日向新粤物业公司发出调查询问通知书和责令限期改正（停止）违法行为通知书，要求其将违法设置两个岗亭和两副道闸立即拆除。新粤物业公司于2015年6月12日提交关于责令整改通知书的复函，后又于2015年7月20日提交关于7月18日晚中山新闻对蓝波湾二桥设岗亭报道的阐述，再于2015年10月15日提交中山市城市管理行政执法局询问调查通知书的答复。新粤物业公司上述材料中称其负责出资整改涉案道闸和岗亭等设施，但该设施设备的所有权均属于蓝波湾业委会。2015年10月12日，市城管执法局向蓝波湾业委会发出中城执询字[2015]第4-8902号调查询问通知书，要求蓝波湾业委会接受询问调查。蓝波湾业委会于2015年11月10日提交了关于中山市城市管理行政执法局前来蓝波湾调查的补充说明，后于2016年1月10日提交了关于询问调查通知书的答复。调查期间，市城管执法局对新粤物业公司的委托代理人邱莉莉、蓝波湾业委会的负责人吴国坚、中山市华策置地有限公司（蓝波湾小区的房地产开发商）的委托代理人王玉莹进行询问，并制作询问笔录。其中，邱莉莉在笔录中称，新粤物业公司出资在涉案匝道上整改设置了两个岗亭和两副道闸，2015年1月下旬动工，2月中旬竣工，3月25日将岗亭和道闸移交蓝波湾业委会。吴国坚在笔录中称涉案岗亭和道闸的所有权属于蓝波湾全体业主。王玉莹在笔录中称，中山市华策置地有限公司曾在2008年前在涉案匝道上建设了岗亭和道闸，但该公司已于2010年7、8月就自行将岗亭和道闸及其他设施完全拆除，该公司在新粤物业公司设置涉案岗亭和道闸时就已明确告知涉案匝道为市政道路。此外，市城管执法局向中山市城乡规划局发函请求协助调查核实涉案匝道的权属和道路性质。中山市城乡规划局于2015年7月22日作出中规函[2015]1845号关于协助调查蓝波湾匝道的复函，该复函称“依据《中山市西区翠景片区控制性详细规划》，该匝道属于规划城市道路（匝道）。”2016年2月24日，市城管执法局向蓝波湾业委会、新粤物业公司发出行政处罚告知书，告知其违法事实、拟将作出的行政处罚内容及处罚依据，同时告知其享有陈述、申辩的权利，并依法将该告知书送达蓝波湾业委会、新粤物业公司。经调查后，市城管执法局认定蓝波湾业委会、新粤物业公司未经相关行政主管部门批准，擅自在城市道路（涉案匝道）上设置了两个岗亭和两副道闸，违反了《城市管理道路条例》第二十七条第（四）项的规定，遂根据《城市管理道路条例》第四十二条的规定，于2016年3月8日作出中城执罚字[2016]第4-46号行政处罚决定，责令原告蓝波湾业委会、新粤物业公司自受到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除位于中山市西区中山二桥蓝波湾侧闸道擅自设置的两个岗亭和两副道闸，处以罚款2000元。该行政处罚决定书上加盖有市城管执法局的印章。市城管执法局分别于2016年3月8日、2016年3月11日将该行政处罚决定书送达新粤物业公司、蓝波湾业委会。新粤物业公司、蓝波湾业委会不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明：2009年4月14日，原中山市建设局向中山市华策物业管理有限公司作出关于收回中山二桥西侧桥底以及匝道用地使用权的通知，该通知称桥下用地进行复绿，北面匝道按照规划要求属于公共用地范围，要求该公司搬离中山二桥桥下和匝道所有设施。
又查明：2015年3月23日，新粤物业公司向蓝波湾业委会发出工作联系函，将该公司出资整改完毕的蓝波湾外围道闸及商业街围栏移交给蓝波湾业委会。
再查明：蓝波湾业委会提交蓝波湾小区三线图作为证据，主张涉案匝道是在小区的建设用地范围内，属于小区业主所有，而非城市道路。蓝波湾业委会、新粤物业公司主张涉案岗亭和道闸是在原有岗亭和道闸的基础上进行整改，但既未提交证据证明原有岗亭和道闸是已获相关行政部门审批同意建设，也未提交证据证明此次整改建设涉案岗亭和道闸已报经相关行政部门审批同意。
本院认为：本院应根据全面审查的原则对市城管执法局的行政处罚行为作合法性审查。
第一，职权方面。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，参照国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一点“广东省人民政府可以在中山市开展相对集中行政处罚权试点工作”、粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第一点“相对集中行政处罚权工作由中山市人民政府负责组织实施，中山市城市管理行政执法局为中山市人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关”和第二点第一款第（四）项“中山市城市管理行政执法局的具体职责是：……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章的行政处罚权”的规定，市城管执法局作为中山市人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关，在本行政区域内可以行使市政管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。
第二，事实认定方面。蓝波湾业委会认为涉案匝道是在小区的建设用地范围内，故属于小区业主所有，而非城市道路。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。”的规定，依据《中山市西区翠景片区控制性详细规划》，涉案匝道属于规划城市道路（匝道）。也就是说，涉案匝道虽在蓝波湾小区建设用地范围内，但因其属于城镇公共道路，故不属于小区业主共有。涉案匝道属于城镇公共道路，而涉案岗亭和道闸设置在涉案匝道上，市城管执法局认定蓝波湾业委会和新粤物业公司擅自在城市道路上违法建设构筑物的事实，本院予以支持。新粤物业公司是涉案岗亭和道闸的出资整改建设者和实际使用者，蓝波湾业委会则是涉案岗亭和道闸的所有权人，市城管执法局将新粤物业公司、蓝波湾业委会作为处罚的对象，并无不当。
第三，法律适用方面。本案中，蓝波湾业委会和新粤物业公司擅自在城市道路上违法建设构筑物，符合《城市道路管理条例》第二十七条第（四）项“城市道路范围内禁止下列行为：……（四）擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物。”规定的违法情形。市城管执法局根据《城市道路管理条例》第四十二条“违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以2万元以下的罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任……”的规定，责令蓝波湾业委会和新粤物业公司自行拆除违法构筑物，并处以2000元的罚款，系在法定范围之内，法律适用正确。
第四，程序方面。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，市城管执法局作出的涉案行政处罚决定责令蓝波湾业委会和新粤物业公司自行拆除涉案违法构筑物，即责令当事人自行改正违法行为，蓝波湾业委会主张市城管执法局未责令改正或限期改正，程序违法，与事实不符，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条“行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”规定，本案中，涉案行政处罚决定书上加盖有市城管执法局的印章，且行政机关处罚职权的法律依据并非行政处罚决定书法定载明的内容，故蓝波湾业委会、新粤物业公司认为涉案行政处罚决定书上的印章不合法且未列明职权法律依据而主张程序违法，没有事实和法律依据，本院不予支持。市城管执法局对涉案违法行为立案查处后进行现场勘察、调查取证，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，符合法定程序。
综上，蓝波湾业委会、新粤物业公司要求撤销市城管执法局作出的涉案行政处罚决定的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告中山市蓝波湾小区业主委员会和广东新粤物业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市蓝波湾小区业主委员会和广东新粤物业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 刘香霞
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一七年二月六日
书 记 员 吴明欣
李凯琳