广东省清远市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤18行初62号
原告刘泽先，男，汉族，1943年4月17日出生，住清远市清城区。
原告刘耀棠，男，汉族，1969年10月24日出生，住清远市清城区。
原告阮芳，女，汉族，1951年4月3日出生，住清远市清城区。
原告刘建飞，男，汉族，1970年4月25日出生，住清远市清城区。
原告刘国标，男，汉族，1964年3月29日出生，住清远市清城区。
原告刘锐成，男，汉族，1979年6月11日出生，住清远市清城区。
原告刘建林，男，汉族，1968年7月24日出生，住清远市清城区。
原告刘建新，男，汉族，1961年10月13日出生，住清远市清城区。
原告刘锐高，男，汉族，1968年9月28日出生，住清远市清城区。
原告刘锡贤，男，汉族，1949年10月9日出生，住清远市清城区。
原告刘泽添，男，汉族。1940年9月17日出生，住清远市清城区。
原告邹秀仪，女，汉族，1962年9月28日出生，住清远市清城区。
原告刘庆祥，男，汉族，1953年10月20日出生，住清远市清城区。
原告刘细林，男，汉族，1971年10月15日出生，住清远市清城区。
原告刘耀和，男，汉族，1973年10月14日出生，住清远市清城区。
原告谭利银，女，汉族，1963年1月5日出生，住清远市清城区。
原告黄桂明，男，汉族，1961年4月16日出生，住清远市清城区。
原告黄金润，男，汉族，1963年5月13日出生，住清远市清城区。
原告刘顺好，女，汉族，1953年1月7日出生，住清远市清城区。
原告刘泽龙，男，汉族，1931年9月24日出生，住清远市清城区。
原告刘国财，男，汉族，1939年4月9日出生，住清远市清城区。
原告刘焕连，女，汉族，1935年10月8日出生，住清远市清城区。
原告刘林志，男，汉族，1936年8月13日出生，住清远市清城区。
原告刘锡芳，男，汉族，1981年11月3日出生，住清远市清城区。
原告刘庆财，男，汉族，1945年6月20日出生，住清远市清城区。
原告刘金松，男，汉族。1972年8月3日出生，住清远市清城区。
原告刘灿基，男，汉族，1961年10月17日出生，住清远市清城区。
原告刘灿芳，男，汉族，1978年12月7日出生，住清远市清城区。
原告刘林新，男，汉族，1943年8月19日出生，住清远市清城区。
原告刘锦炽，男，汉族，1935年12月28日出生，住清远市清城区。
原告刘国元，男，汉族，1951年8月18日出生，住清远市清城区。
原告刘灿桥，男，汉族，1970年10月8日出生，住住清远市清城区。
原告刘柱光，男，汉族，1953年5月17日出生，住清远市清城区。
原告刘培升，男，汉族，1966年3月9日出生，住清远市清城区。
原告刘汝芬，男，汉族，1946年1月15日出生，住清远市清城区。
原告刘月带，女，汉族，1937年2月23日出生，住清远市清城区。
原告黄桂标，男，汉族，1969年9月28日出生，住清远市清城区。
原告刘锐佳，男，汉族，1963年3月9日出生，住清远市清城区。
原告刘锐刚，男，汉族，1966年7月14日出生，住清远市清城区。
原告刘建文，男，汉族，1967年12月11日出生，住清远市清城区。
原告刘培根，男，汉族，1947年11月23日出生，住清远市清城区。
原告谢灶群，女，汉族，1947年6月23日出生，住清远市清城区。
原告刘国添，男，汉族，1958年5月16日出生，住清远市清城区。
原告朱利华，女，汉族，1964年1月22日出生，住清远市清城区。
原告刘镜华，男，汉族，1945年12月12日出生，住清远市清城区。
原告刘细坚，男，汉族，1971年7月2日出生，住清远市清城区。
原告刘浩坚，男，汉族，1969年9月23日出生，住清远市清城区。
以上47名原告的共同委托代理人周琴，广东御福律师事务所律师。
被告清远市清城区人民政府（以下简称清城区人民政府）。
法定代表人邱泽军，区长。
委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人王珊珊，清远市清城区法制局工作人员。
被告清远市清城区人民政府横荷街道办事处（以下简称横荷街道办事处）。
法定代表人徐新，主任。
委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人宋志成，横荷街道办事处工作人员。
第三人清远市清城区横荷街道办事处岗头村民委员会上田村民小组（以下简称上田村民小组）。
负责人刘勇毅，组长。
刘泽先等47名原告诉被告清城区人民政府、横荷街道办事处土地行政征收纠纷一案，本院于2016年2月26日立案后，于2016年3月1日作出（2016）粤18行初24号行政裁定书，裁定对刘泽先等47名原告的起诉不予受理。刘泽先等47名原告不服向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2016年6月20日作出（2016）粤行终478号行政裁定书，裁定撤销（2016）粤18行初24号行政裁定书，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，先后于2017年5月24日和2017年7月3日公开开庭审理了本案。刘泽先等47名原告的共同委托代理人周琴；被告清城区人民政府的委托代理人王珊珊，被告横荷街道办事处的委托代理人宋志成，两被告的共同委托代理人温福荣；第三人上田村民小组的负责人刘勇毅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
刘泽先等47名原告共同起诉称：（一）原告为上田村民小组的户主，代表45户村民。原告世代农民，以土地为生产资料，在涉案土地上生生息息几百年时间，对自己的土地怀有无比深厚的感情。但是，随着城镇化的发展，原告世代耕作的土地不断受到非法侵害。（二）2015年11月15日，被告横荷街道办事处受被告清城区人民政府的委托与第三人上田村民小组签订的《补偿协议书》，约定内容是被告征用上田村民小组所有的位于泊口、桥下尾等一带的15.761亩农用地，其中养殖水面6.628亩，耕地9.133亩，该协议的乙方只有村民小组的印章、组长刘浩根签字，没有公示，原告不知情，更没有签字。全组有63户村民，在涉案协议书上未经第三人村小组中三分之二以上的村民签字。（三）依据土地管理法第四十四条、第四十五条的规定，建设用地需要征用农用地的，首先应当办理农用地转用的批准，其次办理征地审批手续，否则，就属于违法征农用地。涉案农用地转为建设用地应当由广东省人民政府批准转用，更没有办理征地审批手续。没有任何有效批文。因此，被告清城区人民政府未经法定的审批程序强行征用第三人所有的位于泊口、桥下尾等一带的15.761亩农用地的行政行为违法。（四）农村土地承包法第十六条第二项规定，承包地被依法征收、征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。即使被告征地行政行为得到省政府的批准，原告也有权获得相应的补偿，为征地而签订的涉案《补偿协议书》违反法律强制性规定，该合同既未得到有关机关的批准，其涉及征地补偿方案也未经三分之二的村民同意，故是无效合同，依法应当由法院一并处理。综上，依据行政诉讼法第十二条第五项及第十五条之规定，原告请求：1、确认被告清城区人民政府征用清城区横荷街道办事处岗头村民委员会上田村民小组所有的位于泊口、桥下尾等一带的15.761亩农用地的行政行为违法；2、确认被告横荷街道办事处与第三人于2015年11月15日签订的《补偿协议书》无效；3、本案的诉讼费用由被告承担。
刘泽先等47名原告向本院提供如下证据：1.身份证复印件及户口本，2.横荷街道办事处及其信访办公室出具关于岗头刘国基等人反映征地补充不合理问题的答复、《补偿协议书》，3.清远市政府信访事项复查复核不予受理告知书，4.土地承包经营权证书、合同书。
被告清城区人民政府、横荷街道办事处共同答辩称：（一）本案原、被告主体资格均有问题。应查明刘泽先等47人是否属于符合最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第三条规定的诉讼主体资格。如不符合，应驳回其起诉。另外，两被告均是受清远市人民政府委托授权制定补偿方案和签订补偿协议，不属适格被告。（二）清远市人民政府对涉案土地的征收行为是合法的。1.依法办理了法律法规规定的听证、报批、公告等程序。（1）发布《征收土地预公告》。2014年12月29日，清远市国土资源局发布《征收土地预公告》(清国土征预字〔2014〕72号)，拟征收包括原告所属村集体在内的土地约566.8亩(具体以实际测量为准)，用作公路用地。该《征收土地预公告》于2015年3月10日、3月17日在原告所属的岗头村委会及上田村张贴、公示。（2）公开发布城市规划区征收土地及房屋补偿和安置标准，并制定了涉案项目清城段征收土地的补偿安置标准。2013年2月28日，清远市人民政府制定《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办〔2013〕19号)。该办法于2013年3月4日在清远市人民政府网站公开发布。其中，第三条规定：“本市城市规划区因城市建设征收土地及房屋需要进行补偿和安置的，适用本办法。”第六十条规定：“本办法自公布之日起实施。”2015年10月16日，清远市清城区人民政府根据相关法律法规和清府办〔2013〕19号文的文件精神，结合本区的实际情况，制定了《清西大桥及连接线工程清城段征收补偿及安置方案》(城区府办发〔2015〕40号)。（3）实施了对拟征地情况的告知、听证程序。涉案项目在征地报批前，清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局于2015年10月23日送达了《听证告知书》(清国土资听告字〔2015〕29-20号)给原告所属的上田经济合作社，告知就涉案项目征地补偿安置方案、被征地农民养老保障方案的听证事项。上田经济合作社收到后，于同年10月26日作出《放弃听证的证明》。（4）依法办理征地报批的手续。广东省人民政府以《关于审批清远市清西大桥及连接线工程项目建设用地的请示》(粤府〔2016〕78号)上报国务院。2016年9月29日，经国务院批准，国土资源部以《国土资源部关于清远市清西大桥及连接线工程建设用地的批复》(国土资函〔2016〕587号)函复广东省人民政府，同意征收涉案项目土地。2016年11月11日，广东省国土资源厅向清远市人民政府发出关于转发《国土资源部关于清远市清西大桥及连接线工程建设用地的批复》的函(粤国土资(建)函〔2016〕28号)，转发了国土资源部上述批复。（5）依法发布对涉案土地的征收公告。2017年3月14日，清远市人民政府发布了《清远市人民政府征收土地公告》(清府清城〔2017〕5号)，对征收涉案土地的批准征收集体土地的机关、批准建设用地用途及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。2.横荷街道办事处与上田经济合作社签订了征收涉案集体土地的协议，并按约定支付了补偿款项。2015年11月15日，横荷街道办事处与上田经济合作社签订了《补偿协议书》和《补充协议》各一份。约定了拟征收涉案土地的相关补偿事宜。2015年12月17日，横荷街道办事处按《补偿协议书》和《补充协议》的约定，支付了相关款项合共1026129.8元。（三）原告请求确认《补偿协议书》无效不应支持。征收涉案土地及签订《补偿协议书》的行为，符合土地管理法第四十五条、第四十六条，土地管理法实施条例第二十五条，广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十二条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等法律法规、征地政策的规定，是合法的行政行为，原告请求确认《补偿协议书》无效不应支持。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。
被告清城区人民政府、横荷街道办事处向本院提供如下证据、依据：1.征收土地预公告，2.城区府办发〔2015〕40号文，3.粤国土资（建）函〔2016〕28号批复、国土资函〔2016〕587号批复，4.征收涉案项目土地的报批资料（涉及征收原告所在村集体部分），5.补偿协议书、补充协议及收据，6.征收土地公告，7.清府办〔2013〕19号文在网上公布截图，8.公证书，9.法律依据。
第三人上田村民小组未提交书面意见，亦未向本院提交证据。庭审中，称其认为涉案《补偿协议书》是无效的。
经庭审质证，本院对原告、两被告提供的证据的真实性、关联性予以认定。
经审理查明：2014年12月29日，清远市国土资源局发布《征收土地预公告》(清国土征预字〔2014〕72号)，主要内容为:“因城市开发建设的需要，……我市拟征收清城区横荷街道赤岗村委会、打古村委会、岗头村委会及其辖下村民小组和横荷居委会辖下村民小组范围内符合土地利用总体规划的集体土地，……拟征收土地范围:位于清城区横荷街道……岗头村委会及其辖下、大地岭、大路、高塘东、高塘西、格江、上田、石坎南、下田、油田村民小组；……(具体以征地红线为准)。拟征收土地的用途:公路用地。拟征收土地面积:566.8亩(具体以实际测量为准)。征收上述范围土地，根据国家有关土地管理法律规定的程序及《关于印发广东省征地补偿保护标准(2010年修订调整)的通知》(粤国土资利用发〔2011〕21号)、《清远市人民政府办公室印发清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》(清府办〔2013〕19号)执行。……”2015年3月10日，清远市国土资源局将上述公告在被征收土地所在地的村、组进行张贴。
2015年10月16日，清远市清城区人民政府制定《清西大桥及连接线工程清城段征收补偿及安置方案》（城区府办发〔2015〕40号），对征地补偿标准、征收农村集体经济组织土地所需留用地的安置补偿、被征收土地上的房屋补偿安置及其他补偿方案作出规定。其中，征收农村集体经济组织土地所需留用地的安置补偿中有“返还农民实业用地采取折算货币方式补偿，按照实际征收面积的10%返还（毛地），折算标准为24.2万元/亩”的规定。
2015年10月22日，清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局向上田经济合作社送达《听证告知书》(清国土资听告字〔2015〕29-20号)，告知上田经济合作社对拟定的征收土地补偿安置方案、被征地农民养老保障方案可以要求举行听证。上田经济合作社收到后决定放弃听证，并于2015年10月26日向清远市国土资源局出具《放弃听证的证明》。
2015年11月15日，横荷街道办事处（甲方）与清城区横荷街道岗头村上田村民小组（乙方）签订《补偿协议书》，主要约定：“受清城区人民政府委托，甲方拟征用乙方的集体土地，经协商，就征用乙方土地事宜，双方同意签订协议如下：一、甲方征用乙方位于泊口、桥下尾等一带土地（具体位置以国土部门征地红线图为准），面积共15.761亩。二、甲方拟征用乙方土地，按城区府办发〔2015〕40号文标准补偿。……三、付款办法：签订协议后三个月内付清补偿款。四、实业用地按实征地面积的10%面积（未三通一平）计算，按242000元每亩折款返还给乙方……”同日，双方再签订《补充协议》，约定横荷街道办事处为上田村民小组出资建设文化室、砌砖硬底化抗旱排水坑、改造安装抽水线路等事项。2015年12月17日，横荷征地拆迁办将上述协议约定的青苗补偿款644713.60元、实业用地折款381416.20元支付给清远市清城区横荷街道办事处岗头村委会。
广东省人民政府上报《关于审批清远市清西大桥及连接线工程项目建设用地的请示》(粤府〔2016〕78号)后，经国务院批准，2016年9月29日，国土资源部作出《国土资源部关于清远市清西大桥及连接线工程项目建设用地的批复》(国土资函〔2016〕587号),批复如下:“一、……同意清新区、清城区征收农民集体所有农用地83.1057公顷(其中耕地66.4894公顷)，建设用地7.86公顷，未利用地1.6906公顷；……以上共计批准建设用地112.3636公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为清远市清西大桥及连接线工程建设用地。……二、督促当地人民政府履行征地批后实施程序，按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障。……”
2017年3月14日，清远市人民政府发布《清远市人民政府征收土地公告》(清府清城〔2017〕5号)，对安排作为清远市清西大桥及连接线工程项目的一批集体土地的征收批准机关，批准建设用地用途，被征收土地的所有权人、位置，被征地单位和征地面积及地类[其中包括清城区横荷街道岗头村上田经济合作社农用地1.0138公顷（耕地0.642公顷、林地0.1079公顷、坑塘水面0.1104公顷，其他农用地0.1535公顷）]，征地补偿标准和农业人口安置途径，征地补偿登记等事项进行了公告。
另查明：2013年2月28日，清远市人民政府制定《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办〔2013〕19号),该文已在清远市人民政府网站公开发布并经广东省人民政府审查备案。该办法第三条规定:“本市城市规划区因城市建设征收土地及房屋需要进行补偿和安置的，适用本办法。”第五条第一款、第六款规定:“市人民政府统一领导、组织协调本市城市规划区土地及房屋征收工作。征收土地的，依照法定程序批准后，市人民政府组织实施。”“市辖区人民政府受市人民政府授权，负责实施本辖区的土地、地上附着物和房屋征收补偿安置具体工作。”第三十六条规定：“征收集体土地由征收单位委托属地镇人民政府（街道办事处）具体实施。”第五十九条规定：“高速公路项目和交通水运工程的征地拆迁补偿标准由清远市人民政府、市辖区人民政府另行制定并颁布。”
涉案被征收土地位于清远市城市规划区。刘泽先等47名原告均为上田经济合作社成员，其承包地在涉案被征收土地范围内。
审理过程中，本院认为刘泽先等47名原告的诉讼请求涉及不同的行政行为，要求其明确诉讼请求，刘泽先等47名原告称其起诉的对象包括征收公告、征收补偿安置方案、征收补偿协议书等，并坚持本案诉讼请求。本院经审查全案证据后，认为本案的适格被告为清远市人民政府，而非清城区人民政府或横荷街道办事处，故释明刘泽先等47名原告变更被告为清远市人民政府，但刘泽先等47名原告予以拒绝。
本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。提起行政诉讼，应当符合法定的条件。经查，刘泽先等47名原告的起诉缺乏具体的诉讼请求且错列被告。详述如下：
首先，所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。本案中，刘泽先等47名原告提出的诉讼请求有二：其一是确认清城区人民政府征用上田村民小组位于泊口、桥下尾等一带15.761亩农用地的行政行为违法；其二是确认横荷街道办事处与上田村民小组签订的《补偿协议书》无效。但土地征收行为是由征地批准行为和征地组织实施行为构成，具体包括征收土地批复和征收公告、征收补偿方案、征收补偿协议等一系列行政行为。从刘泽先等47名原告的诉讼请求及事实理由、庭审意见来看，刘泽先等47名原告既主张签订征收补偿协议的行为无效，又主张征收公告、征收补偿安置方案等其他征地行为违法，涉及不同的行政行为，不符合行政诉讼一案一诉的原则，属于被诉行政行为不明确，没有具体诉讼请求的情形。
其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款和第三款、《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》第三条的规定，交通基础设施建设用地的征地拆迁工作，统一由市、县人民政府负责组织实施。涉案集体土地同时位于清远城市规划区范围，结合《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办〔2013〕19号)第五条第一款的规定，应由清远市人民政府负责组织实施。事实上，涉案集体土地的征收经国务院批准后，亦是由清远市人民政府将相关征收补偿事项予以公告。虽然上述办法在第五条第六款和第三十六条授权清城区人民政府负责实施涉案土地征收补偿安置具体工作，并由清城区人民政府委托横荷街道办事处执行。但该授权并无法律、法规或者规章的规定，应视为委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条一的规定，刘泽先等47名原告对涉案土地征收组织实施相关行为不服，应以清远市人民政府为被告。刘泽先等47名原告以清城区人民政府、横荷街道办事处为被告，属于错列被告。
鉴于刘泽先等47名原告的起诉存在上述问题，本院在审理过程中释明其明确诉讼请求和变更被告为清远市人民政府，但刘泽先等47名原告予以拒绝。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一款第一项、第三项之规定，裁定如下：
驳回刘泽先等47名原告的起诉。
本案已收取的案件受理费50元，予以退回给刘泽先等47名原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄方然
审判员 赖爱红
审判员 林士嵛
二〇一七年九月六日
书记员 黄家辉
附相关法条：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条第一款征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十条一行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；