广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终599号
上诉人（原审原告）：卢伟光，男，1956年9月4日出生，汉族，住广州市芳村区。
委托代理人：梁莉，广东海印律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局。住所地：广州市荔湾区浣花路**号。
法定代表人：卢波，该局常务副局长。
委托代理人：谭妮、廖智欣，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市中山七路***号。
法定代表人：刘捷，该府区长。
委托代理人：邹丹静，该府工作人员。
委托代理人：钟颖，广东法盛律师事务所律师。
上诉人卢伟光因诉被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾区综合行政执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处罚及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初542号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：根据广州市工商行政管理局荔湾分局于2013年4月核发的注册号440103600643873《个体工商户营业执照》记载：名称新洁洗衣部，经营者姓名施树军，经营场所广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号，经营范围承接干、湿洗衣及床上用品。广州市工商行政管理局荔湾分局于2015年7月7日决定对新洁洗衣部准予注销登记。
2015年6月2日，荔湾区综合行政执法局到广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号对新洁洗衣部进行现场检查，检查内容为：新洁洗衣部经营面积约300平方米，主要经营洗衣及床上用品清洗，主要设备有3台洗衣机、6台烘干机、1台平烫机，洗涤过程中产生的废水经两个沙井排入工业区下水道，另设有一厨房，产生的生活废水未经处理排入工业区下水道；现场检查时，新洁洗衣部正常营业，由该洗衣部实际经营者卢伟光全程陪同，现场无法出示环境影响评价审批文件及环保验收批文，无环保《排污许可证》。同日，荔湾区综合行政执法局对原告进行询问调查并制作了询问笔录，在该询问笔录中原告陈述其是新洁洗衣部的实际经营者和实际投资人，新洁洗衣部月洗涤量约38000—40000件，新洁洗衣部没有取得环境影响评价审批及环保竣工验收文件。2015年6月12日，新洁洗衣部、施树军和原告共同出具《洗涤厂停业说明》，内容为：新洁洗衣部、法定代表人施树军、实际股东人卢伟光，新洁洗衣部接通知后于2015年6月5日已全部停业，正在处理转让设备并保证在6月底处理完毕，不再复业。2015年6月15日，施树军出具《情况说明》，内容为：施树军是新洁洗衣部工商执照的持照人担任司机一职，没有参与新洁洗衣部的实际投资，新洁洗衣部的实际经营者即投资人为原告。2015年7月1日，荔湾区综合行政执法局到广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号向原告送达荔综环罚告字[2015]03031号《行政处罚事先告知书》并由施树军签收。该告知书告知原告在未办理环境影响评价审批手续及未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续的情况下，于2013年4月在广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号建设洗衣项目并投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，拟责令原告立即停止洗衣项目的使用，并处罚款100000元的行政处罚，并告知原告相关的权利。原告于2015年7月2日提出陈述申辩意见，于2015年8月11日作出放弃听证权利的书面陈述。2015年9月16日，荔湾区综合行政执法局作出荔综环罚字[2015]03031号《行政处罚决定书》，该决定查明原告系新洁洗衣部的实际经营者，在未办理环境影响评价审批手续及未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续的情况下，2013年4月在广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号建设洗衣项目并投入使用；2015年7月，经现场复查核实，原告已经停止了洗衣项目的使用。该决定认定原告的上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，依据全国人大法工委文件（法工委复[2007]2号）和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定处以罚款100000元的行政处罚。原告对此不服于2015年11月9日申请行政复议。荔湾区政府于2015年11月10日受理，于2015年11月11日向原告送达行政复议受理通知书，于2015年11月16日向荔湾区综合行政执法局送达提出行政复议答复通知书，于2015年12月1日向原告送达行政复议答复书。2016年1月7日，荔湾区政府作出荔湾府行复[2015]90号《行政复议决定书》，决定维持荔湾区综合行政执法局作出的荔综环罚字[2015]03031号行政处罚决定。
诉讼过程中，原告提供两份《证明》，以此证明施树军是新洁洗衣部的实际经营者和出资人。两份《证明》内容为：1.广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社于2016年1月19日出具的证明，证明施树军于2013年至2015年6月在广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号经营新洁洗衣部，施树军是新洁洗衣部的实际经营者及持牌人。2.施树军于2016年1月17日出具的证明，施树军在该证明中陈述新洁洗衣部是施树军在2013年4月出资成立的，工商登记上施树军是新洁洗衣部的经营者，新洁洗衣部的日常经营施树军会委托原告帮忙看管；荔湾区综合行政执法局当时向施树军调查了解情况时，施树军十分慌乱也无法预计承担什么后果，所以当时认为原告日常帮忙照看洗衣部，就向荔湾区综合行政执法局确认原告是实际经营者，事实上当时所出具的相关证明和陈述情况不符合事实情况，施树军是洗衣部的真正负责人和实际经营者，荔湾区综合行政执法局执法后，施树军立即叫原告代为办理洗衣部的工商注销手续，将洗衣部立即停业。荔湾区综合行政执法局和荔湾区政府认为广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社是原告承租物业的出租方与原告有利害关系，其出具的证明无法定效力；施树军出具的证明是2016年1月17日，与荔湾区综合行政执法局在2015年6月调查期间与施树军调查情况相反，究竟谁是投资人和经营者不需要施树军在数月想清楚之后进行陈述。
以上事实，有身份证、营业执照、准予注销登记通知书、证明、检查笔录、现场照片、询问通知书、询问笔录、送达地址确认书、行政处罚事先告知书、洗涤厂停业说明、情况说明、陈述申辩意见、放弃听证的陈述、行政处罚决定书、送达回证、邮政特快专递单、广州日报、行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议决定书、行政复议送达回证及各方当事人陈述等证据证实。
原审法院认为：关于原告是否新洁洗衣部实际经营者的问题。原告提供的施树军出具的证明是在荔湾区综合行政执法局作出行政处罚决定和荔湾区政府作出行政复议决定之后出具的，在该证明中，施树军以其在荔湾区综合行政执法局调查时十分慌乱也无法预计承担什么后果及当时认为原告日常帮忙照看洗衣部为由认为其2015年6月的陈述不符合事实情况并认为自己才是新洁洗衣部真正负责人和实际经营者。原审法院认为施树军陈述的上述理由不足以推翻其在2015年6月陈述的事实，故对施树军于2016年1月出具的证明，本院不予采纳。原告提供广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社出具的证明没有其他证据佐证，本院对此不予采纳。原告主张施树军是新洁洗衣部的实际经营者依据不足，本院不予支持。荔湾区综合行政执法局认定原告是新洁洗衣部的实际经营者提供了检查笔录、询问笔录、洗涤厂停业说明、情况说明等证据予以证明，荔湾区综合行政执法局提供的证据合法，可以相互印证。荔湾区综合行政执法局认定原告是新洁洗衣部的实际经营者，认定事实清楚，原审法院予以支持。
《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”原告在未办理环境影响评价审批手续及未办理需配套建设的环境保护设施竣工验收手续的情况下，建设洗衣项目并投入使用，违反上述规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，因原告已停止洗衣项目的使用，荔湾区综合行政执法局对原告作出罚款100000元的行政处罚符合上述规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，荔湾区综合行政执法局向原告送达行政处罚事先告知书是在新洁洗衣部的经营场所且已由施树军签收，送达程序合法。综上，荔湾区综合行政执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法规正确，程序合法，本院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”本案荔湾区政府作为行政复议机关，在收到原告的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，而且在上述规定的期限内作出行政复议决定，其复议程序合法。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告卢伟光的诉讼请求。
上诉人卢伟光上诉称：荔湾区综合行政执法局作出的行政处罚认定上诉人是广州市荔湾区新洁洗衣部（以下简称新洁洗衣部）的实际经营者，对上诉人作出罚款100000元的处罚，其处罚对象认定错误。事实上，新洁洗衣部是施树军在2013年4月出资成立的个体工商户，其个体户营业执照经营者姓名是施树军。因施树军有时需要到外地办事，新洁洗衣部的日常经营会委托上诉人帮忙看管，施树军是新洁洗衣部的真正负责人、出资人和实际经营者。当时荔湾区综合行政执法局到新洁洗衣部执法检查时，由于对“实际经营者”的法律概念认识不清晰和受现场执法人员的误导，上诉人考虑到自己平时帮施树军参与新洁洗衣部的日常经营，则承认了是实际经营者。事实上，关于新洁洗衣部的成立、设备的出资、日常经营及财务管理等都是施树军一人负责管理，施树军才是实际经营者。根据《民法通则》第二十六条、二十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第四十六条，《个体工商户条例》第十条规定，个体工商户以营业执照登记的经营者对外承担责任，个体工商户变更经营者的，应办理变更登记，如未办理，对外亦应以工商登记的经营者承担责任。因此，施树军是新洁洗衣部个体工商户登记的经营者，对外应由其承担相应的法律责任。荔湾区政府作出的行政复议决定，认定错误，处罚对象错误。荔湾区综合行政执法局对上诉人作出100000元最高额的行政处罚，处罚数额畸高，处理明显不当，应予以撤销。从经营面积、设备数量、日常经营用水量等，新洁洗衣部在同一区域是规模最小的洗衣部。荔湾区综合行政执法局在没有查明新洁洗衣部的实际经营规模的情况下，作出行政处罚明显违背客观事实和违反公平、公正原则，处理严重不当。荔湾区政府的行政复议决定认定新洁洗衣部项目经营规模较大，已经造成了较为严重的环境污染后果，与事实严重不符，证据不足，认定错误。荔湾区综合行政执法局对新洁洗衣部执法检查时，施树军给予积极配合，马上停止洗衣部项目使用。上诉人也协助施树军对新洁洗衣部进行停顿处理。2015年7月7日，按照执法局的要求，新洁洗衣部办理了工商登记注销手续。施树军经营的新洁洗衣部即使违反了《建设项目环境保护管理条例》也属于初次违法，能够主动纠正违法行为，主动减轻危害后果，依法可以从轻或减轻处罚，即处以最低的处罚幅度。但荔湾区综合行政执法局无视上述事实，对其他同一区域经营洗衣项目的经营单位，不论规模大小、情节轻重，都处以最高幅度100000元的处罚，处罚明显不当。荔湾区政府作出维持行政处罚决定的行政复议决定，认定事实错误，证据不足，应予以撤销。请求撤销一审判决和荔综环罚[2015]03031号《行政处罚决定书》、荔湾府[2015]90号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由两被上诉人承担。
被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局答辩称：根据粤府函[2013]103号《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第（八）项规定，我局具有对未办理环境影响评价审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的建设项目进行查处的行政职能。上诉人系个体工商户新洁洗衣部的实际经营者，在未办理环境影响评价审批手续及未办理需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的情况下，于2013年4月在广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号建设洗衣项目并投入使用，以上事实有检查笔录、询问笔录、现场照片等证据证实。2015年6月，广州市荔湾区环境保护局确认上述事实后发函要求我局对违法行为进行查处，我局依据广州市荔湾区环境保护局的转办函对上诉人的违法行为进行了查处。上诉人的行为已违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，上述认定事实清楚、证据充分。根据法工委复[2007]2号《未报批环评且未经验收投入生产的依据<环评法>第三十一条处罚》规定，结合广州市环保局行政处罚自由裁量权规定，上诉人经营洗衣项目未办理环境影响评价审批手续，环保设施尚未建设，按照《环境违法行为行政处罚自由裁量适用标准》中“二、违反建设项目‘三同时’制度类”的第8、9项，可以处100000元罚款。我局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条作出处罚符合法律规定。我局经过了立案、调查取证、告知、决定等程序，符合法律法规关于程序的规定。上诉人早于2013年未办理环评手续违法进行洗衣项目的建设和生产，营业面积300平方米，每月排放废水400立方米，对环境已造成了实质性影响。上诉人在立案调查并作出行政处罚前，停止违法行为并以此为由要求减免处罚，有悖行政处罚过罚相当的原则。对违反建设项目“三同时”制度的行为，处罚对象是建设项目的建设者。上诉人在2015年6月2日的询问笔录中明确承认自己是新洁洗衣部的实际经营者和实际投资人，营业执照持牌人施树军在2015年6月15日的情况说明中也提出其没有参与新洁洗衣部的实际投资，实际经营者为上诉人。上诉人在行政处罚及行政复议的过程中都从未否认自己是新洁洗衣部的实际经营者，因此上诉人作为行政相对人并无不当。我局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，主体适格，程序合法，请求予以维持。
被上诉人广州市荔湾区人民政府辩称：上诉人在其签字确认的检查笔录及询问笔录中，自称为新洁洗衣部的实际经营者及实际投资者；在上诉人及施树军共同出具的《洗涤厂停业说明》中，上诉人及施树军共同确认新洁洗衣部的实际股东人为上诉人；施树军于2015年6月15日出具说明，自称没有参与新洁洗衣部的实际投资，实际经营者为上诉人；上诉人于2015年11月9日申请复议时，在其提交的行政复议申请书中自称其与他人合作于2013年4月建立新洁洗衣部。在上述资料中，上诉人均不否认其作为新洁洗衣部实际建设者及经营者的事实。结合上述情况，我府查明上诉人于2013年4月在广州市荔湾区东沙街南漖果园工业区4号以新洁洗衣部的名称建设洗衣项目并投入生产经营，工商营业执照登记的经营者姓名为施树军，上诉人为上述洗衣部的实际建设者及经营者。上诉人在未办理环境影响评价审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的情况下，建设洗衣项目并投入经营使用，项目经营规模较大，在未设置污水处理设施的情况下将生产废水直接排放，已经造成了较为严重的环境污染后果。2015年6月，荔湾区综合行政执法局现场检查时发现原告的上述违法行为，经调查取证后于2015年6月29日发出行政处罚事先告知书，责令上诉人立即停止洗衣项目的使用，拟对上诉人作出罚款100000元的处罚，并告知上诉人有要求听证的权利。上诉人提交了陈述申辩意见，放弃了申请听证权利。因上诉人已停止项目使用，荔湾区综合行政执法局于2015年9月16日作出行政处罚决定对上诉人处以罚款100000元，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。上诉人申请行政复议的主张理据不足，故不予支持。上诉人于2015年11月9日申请行政复议。我府于2015年11月10日受理，于2015年11月11日向上诉人送达行政复议受理通知书，于2015年11月16日向荔湾区综合行政执法局送达提出行政复议答复通知书，于2015年12月1日向上诉人送达行政复议答复书，于2016年1月7日作出行政复议决定书，于2016年1月14日送达上诉人和荔湾区综合行政执法局。我府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持，请求依法驳回上诉人的全部诉讼请求。
经审查，原审判决认定的事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点在于：一、上诉人是否是新洁洗衣部的实际经营者。二、被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局未将《行政处罚告知书》直接送达给上诉人本人是否违反法定程序。三、被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局对上诉人罚款10万元是否违法及过重。
关于上诉人是否是新洁洗衣部的实际经营者的问题。被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局于2015年6月对新洁洗衣部进行查处的过程中，上诉人全程陪同并声称自己是新洁洗衣部的实际投资人和经营者，随后上诉人又与洗衣部的注册经营者施树军一起出具证明，进一步向该局表明施树军只是注册的经营者，上诉人才是实际出资人和经营者。对以上事实，上诉人亦无异议。该局执法针对的是新洁洗衣部违反环境保护管理条例的行为，新洁洗衣部实际经营者是谁对于该局履行职务不产生任何影响，该局也无任何必要对上诉人或者案外人施树军施加压力或者误导其二人作出不真实的陈述，故上诉人及案外人施树军当时所作陈述、申辩是其二人的真实意思表示。且该局于2015年9月16日对上诉人作出罚款10万元的处罚决定，已经足以让上诉人了解其作为新洁洗衣部实际经营者的法律后果，但上诉人在整个行政复议过程中对自己是新洁洗衣部实际经营者这一事实仍未提出任何异议。上诉人及案外人施树军在被上诉人广州市荔湾区人民政府作出行政复议决定后才改口称新洁洗衣部的实际经营者是施树军而非上诉人，显然不足以推翻其二人此前的陈述、申辩，广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社于2016年1月19日出具的证明亦不足以起到证明谁是新洁洗衣部的实际投资人和经营者的作用。故被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局认定上诉人是新洁洗衣部的实际经营者并无不当。
关于被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局未将《行政处罚告知书》直接送达给上诉人本人是否违反法定程序的问题。该局在作出行政处罚前，于2015年7月1日到新洁洗衣部送达《行政处罚告知书》并由施树军签收。次日，上诉人即提交了书面的陈述、申辩意见并申请听证，后上诉人又于2015年8月11日再次书面申请放弃听证的权利。该局虽未将《行政处罚告知书》直接送达给上诉人本人，但以上证据足以证明其已经依法履行了向上诉人进行行政处罚前告知的义务，上诉人在书面陈述、申辩意见中亦确认其已经接到《行政处罚告知书》，并行使了相应的陈述、申辩、申请听证等权利。故被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局作出行政处罚决定并未违反法定程序。
关于被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局对上诉人罚款10万元是否违法及过重的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”和第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，需要配套建设环境保护设施的建设项目未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，环境保护行政主管部门可以直接适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对生产者或者使用者进行处罚。该局根据新洁洗衣部违法行为持续时间长、每月用水量约400立方米、未取得排污许可证、未设置任何污水处理设施即直接排放污水的实际情况，对上诉人处以罚款10万元的处罚，符合上述法律规定，并非处罚过重。
综上所述，被上诉人广州市荔湾区综合行政执法局对上诉人作出荔综环罚[2015]03031号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确；被上诉人广州市荔湾区人民政府作出荔湾府[2015]90号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人卢伟光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 罗碧虹
黄慧