广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）河市行终字第48号
上诉人（一审原告）宜州市龙头乡虾洞村莫七村民小组（以下简称莫七小组）。
诉讼代表人石国顺。
委托代理人韦记明，广西博爱律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府。
法定代表人周飞，市长。
委托代理人卢超能。
委托代理人潘敏。
被上诉人（一审第三人）宜州市龙头乡虾洞村民委员会（以下简称虾洞村委）。
诉讼代表人苏建构。
一审第三人韦广安。
一审第三人玉宝群。
一审第三人范开富。
一审第三人覃耿。
上诉人莫七小组因林地行政裁决一案，不服宜州市人民法院于2013年4月18日作出（2013）宜行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年7月26日公开开庭审理了本案。宜州市龙头乡虾洞村莫七村民小组诉讼代表人石国顺及其委托代理人韦记明，宜州市人民政府委托代理人卢超能、潘敏，宜州市龙头乡虾洞村民委员会讼代表人苏建构到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决确认宜政发（2012）42号《处理决定》所查明的事实，即：双方争议的林木、林地东邻可考屯北面大水沟，西邻拉浪林场林区，南邻莫七屯耕地和岭地，北邻龙江河及虾洞第六、第七村民小组耕地。争议林木、林地共分为3块，其中：争议地块①为小水库岭和水库边岭，位于虾洞村纳么屯、莫七屯的西北面，村集体水库的西南边，争议面积约76亩，现状为：小水库岭2002年纳么屯砍伐林木后长出的幼杉林；水库边岭南面有韦广安2004年开荒，2006年种植马尾松、2008年、2009年补种湿地松的幼松林面积约4亩；玉宝群1998年在水库边岭东面岭槽开荒种果（蜜柚和柑子）面积约5亩；范开富1998年在水库边岭北面坡开荒种果（蜜柚）、种桑树，面积约7亩；覃耿1998年在水库边岭岭顶开荒种甘蔗，2005年改种马尾松，面积约2亩。水库边岭上成材的杉木，是2000年11月虾洞村林场转变经营方式划分水库边岭林木给纳么村民小组经营管理，纳么村民小组于2004年又将林木分到各农户，农户没有砍伐而留存的成材杉木，其余为砍伐后再生的杉木幼林。争议地块②为公交岭（牛角岭）、水库岭、瓦厂岭，位于虾洞村纳么屯、莫七屯西北面，村集体水库的北面，面积约364亩。现状为2002年各村民小组砍伐林木后长出的成片再生幼杉林；争议地块③为腾浪岭、六丛岭和油桐岭，位于虾洞村纳么屯、莫七屯东北面，可考屯村庄前大水沟的西面，争议面积约290亩。现状为：腾浪岭南面有莫七小组1956年种植的杉木11.7亩，有成材林木；六丛岭南面有莫七小组1965年种植的杉木5.5亩，有成材林木；腾浪岭、六丛岭的其它位置和油桐岭都是1998年虾洞村委砍伐林木后长出的成片再生中成杉木林。1973年，原龙头公社高寿大队响应自治区林业厅的号召，在宜山县林业局技术员韦天忠的带领下，发动群众建立千亩连片林业基地，经各生产队干部充分讨论后，于1973年5月4日形成了《高寿林场办场决议》，并组织各生产队人力、物力和林业专业队开始在争议地各岭坡开荒造林。1974年6月至7月间，韦天忠同志对高寿大队宜林荒山进行了测量规划，11月绘制成《龙头公社高寿杉木、毛竹基地规划图》。图中标明各岭地面积、形状、原有林地、牧场和荒山荒地分布情况。争议地块①、②、③当中，地块①小水库岭、水库边岭和地块②公交岭（牛角岭）、水库岭、瓦厂岭在1973年之前均为荒山荒坡，1973年之后为虾洞村委分任务到各生产队集体造林。争议地块③除了腾浪岭南面和六丛岭南面共17.2亩是莫七小组1956年和1965年造林外，腾浪岭、六丛岭的其它位置和油桐岭都是荒山荒坡。1973年，高寿大队为了成片造林，按建场决议将莫七小组1956年在腾浪岭种的11.7亩的杉木林地和1965年在六丛岭种的5.5亩杉木林地，收归虾洞村委林场，并按办场决议处置办法处理林木。腾浪岭、六丛岭的荒坡和油桐岭于1973年由虾洞村委集体造林。当时大队林业专业队造林速度慢，难以完成千亩造林计划，于是便采用了将岭地造林任务分到各生产队的方法突击开荒造林。水库岭、公交岭（牛角岭）、瓦厂岭等荒山荒坡都是由各生产队开荒造的林。生产队在自己负责造林的岭上可间种木薯、花生等农作物两年。1980年，由于农村经济体制改革，高寿大队分为高寿和虾洞两个大队（现为高寿村委会和虾洞村委会），高寿大队林场也相应地分为高寿林场和虾洞林场。从莫耐坳沿侵蚀沟下，经过公路涵洞、沙子地，再沿糖油冲槽往北到龙江河边止，东面为高寿大队林场，西面为虾洞大队林场。现在双方争议的林木、林地都是1980年从高寿林场划分而来。1985年5月，虾洞林场林木被哄抢。事后，在原宜山县、乡工作组、村屯群众（包括莫七小组群众）的大力支持下，虾洞林场伐后再生的幼杉林得到保护。为了更有效的保护森林资源，1989年1月，虾洞村委与广西壮族自治区拉浪林场签订为期20年（1989年元月1日起至2009年12月31日止）的《场村联营造林、护林协议书》，借助拉浪林场技术和护林力量维护村委集体林场。期间，由于虾洞村委抽不出人力参加护林，于2000年11月召开各村民小组和各合作社社长、村民代表会，讨论决定转变经营方式，将原各生产队在村集体林场造林的岭地林木分到原造林的生产队（现村民小组）管理。2000年11月虾洞村林场转变经营方式后，各村民小组所分得的林木都在2002年砍伐出售，林地上生长的是再生林。在本案发生后，除莫七小组和可考村民小组之外，虾洞村各村民小组和各合作社均不单独提出林木、林地权属主张，决定由虾洞村委统一发包经营林木、林地，按建场决议确定的方案分成。第三人也没有单独提出权属主张。2010年4月至2010年9月，争议双方分别与河池市圣贵矿林投资有限公司签订《承包经营林地林木合同书》、《莫七林地开发补充合同书》，将争议的林地、林木发包给河池市圣贵矿林投资有限公司开发经营，并将再生林木全部砍伐，重新植树造林。2011年4月18日，争议双方与河池市圣贵矿林投资有限公司代表签订《再生林砍伐合同书》，将争议林地上的再生林全部砍伐清理（目前争议林地上的林木正在砍伐清理当中）。《再生林砍伐合同书》没有对第三人果园和新造幼松林作出处理的约定。2009、2010年虾洞村委、莫七小组分别向宜州市人民政府申请调处。宜州市人民政府于2012年4月13日作出宜政发（2012）42号《处理决定》，认为：双方当事人经过协商，砍伐清理争议地上的林木，属于双方当事人自愿处分自己的财产和权益，符合有关法律的规定。因此，市人民政府对争议林地上的林木不再作出处理。虽然，河池市人民政府河政复决字（2008）第136号《行政复议决定书》认定双方争议的土地在上世纪70年代经大队讨论签订过办场决议作为高寿林场联营用地，林场解散后，其决议效力已失效，但该土地自解放以来到2005年之前的各个历史时期，政府都未对该地进行过确权，长期以来为农民集体经营使用，土地性质应为农民集体土地。双方当事人均未能提供主张争议地的相关合法有效证据，证明自己依法全部拥有争议地权属。莫七小组主张争议地自解放以来一直为其使用和所有，没有合法有效证据。梁仲秋、黄桂开等老人的证明缺乏莫七小组使用争议地的事实和依据，其证明的四至范围内解放以来就有龙眼一、二组，虾洞三、四、六、七组耕地。1973年高寿林场办场决议，是经全大队各生产队参加讨论制定的，三七开分成也是大队三成、各生产队七成，没有与莫七小组单独分成。办场决议没有决定也没有记录使用莫七小组的岭地办场，且莫七小组居民点西北面六石岭、六达岭一带约400多亩牧场，村委并没有用于造林。虾洞村委提供的《高寿林场办场决议》、《龙头公社高寿杉木、毛竹基地规划图》、《划分林场协议书》、《场村联营造林、护林协议书》反映其对争议地使用事实和对争议地管理使用的连续性。本着尊重历史，遵循有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则，根据双方当事人对争议地的历史管护、使用状况，并依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条（六）项，第十一条第（二）项之规定，决定：一、争议地块①小水库岭和水库边岭面积约76亩，确认为虾洞村委农民集体所有，由其管理使用，水库边岭上第三人的果树、幼松林等附着物的处置，由虾洞村委与第三人协商解决；二、争议的地块②公交岭（牛角岭）、水库岭和瓦厂岭，以水库岭与瓦厂岭相邻之间的岭槽为界，界线以西的公交岭（牛角岭）和水库岭面积约264亩确认为虾洞村委农民集体所有，由其管理使用。界线以东的瓦厂岭面积约100亩确认为莫七小组集体所有，由其管理使用；三、争议的地块③腾浪岭、六丛岭、油桐岭面积约290亩确认为莫七小组集体所有，由其管理使用。莫七小组不服，向河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2012年11月9日作出河政复决字（2012）58号《行政复议决定书》，维持宜政发（2012）42号《处理决定》。莫七小组依法提起行政诉讼。
一审判决认为，宜州市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，对争议的林木林地权属纠纷作出处理决定，属依法行使其行政职权，其执法主体适格。其所举证据能证明其行政处理程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，村委会可以经营管理村农民集体所有的土地，并根据虾洞村委的申请受理本案并作出《处理决定》，没有违反法律规定。政府本着尊重历史，遵循有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则，根据双方当事人对争议地的历史管护、使用状况，将争议地分别确认给争议双方所有，属依法行使职权的行为，其所作出的宜政发（2012）42号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理结果适当。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回莫七小组诉讼请求
上诉人上诉称：（一）被上诉人作出的宜政发（2012）42号《处理决定》程序违法。（1）虾洞村委会依法是村民自治性组织，现虾洞无村一级的农民集体经济组织存在。依我国土地管理法第十条和其他相关法律的规定，在村级集体经济组织不健全的情况下，其所有的土地和其他资产由村委会经营管理，村委会只可有经营管理权，不具有集体土地所有权的主体资格，其以自己的名义对争议地所有权提出主张，处理决定把第三人列为争议当事人，又把争议地的一部分确认归“甲方当事人农民集体”所有。且上诉人在本案的行政程序中，依法答辩明确争议地在“四固定”时期已属自己所有，并提交了4位无利害关系的知情老干部的证人证言。被上诉人未进行调查核实，违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（一）项、第二十八条第二款、第三十一条第一款第（一）项的规定。（二）争议地在上诉人村背后，周边分布有上诉人自“四固定”以来一直耕种的常耕地（即承包地）44.6亩，是主要的耕作区域，“四固定”时是上诉人生产队范围内的土地，依据《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条的规定，自然属于上诉人所有。大队承诺砍完林木后土地归还上诉人与现高寿大队林场的土地已全部归相关生产队所有发包给农户经营的事实相符。（三）宜政发（2012）42号《处理决定》适用法律错误。1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。“经社员大会或者社员代表大会讨论同意，定下来以后，长期不变”。由此可知“四固定”时确定各队的土地范围不需要政府下文确权；并且当时大队一级基本不享有土地所有权，其建林场只能使用生产队的土地。被上诉人无证据证明本案具有《三大纠纷调处条例》第十五条、第十六条规定情形的情况下，滥用职权，以未经政府确权为由，依据《三大纠纷调处条例》第五条规定的原则作出处理决定，适用法律错误。恳请请二审人民法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的宜政发（2012）42号《处理决定》，责令其在法律规定的期限内重新依法作出处理决定。
被上诉人政府在庭审上答辩称：村农民集体所有的土地，在村农民集体经济组织不存在的情况下，由村民委员会经营管理，本案中村民委员会受十二个村民小组委托，是合法的。争议发生后，我们进行了充分调查，有《高寿林场办场决议》；《龙头公社高寿杉木、毛竹基地规划图》；《划分林场协议书》；《公证书》及《场村联营造林、护林协议书》；《虾洞村依法治理社队集体林场转变经营方式的实施方案》等证据材料证实当时虾洞村委会管理争议地的事实，同时组织双方协商，未果的情况下，根据土地管理法、森林法、广西调处条例第五条，第十条第（六）项、第十一条的规定，作出宜政（2012）42号《处理决定》符合法律法规规定，一审法院认定的事实清楚，判决公正。请河池市中级人民法院依法予以维持。
被上诉人虾洞村委在庭审上陈述：村委是农民集体，土地属于村委集体所有。
被上诉人政府一审期间提交作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组，作出处理决定的事实证据（均为复印件）：1、原告与第三人虾洞村委要求解决纠纷的申请报告、调解笔录；2、现场勘查图及笔录；3、《高寿林场办场决议》、《龙头公社高寿杉木、毛竹基地规划图》、《划分林场协议书》、《场村联营造林、护林协议书》、《转变经营方式实施方案》，对梁加珍、石世兰、石忠利、韦克成的询问笔录；4、《承包经营林地林木合同书》、《莫七林地开发补充合同书》、《再生林砍伐合同书》。第二组，作出处理决定的法律依据：1，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款；2、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款；3，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第（六）项、第十一条第（二）项。
上诉人在一审期间提供的证据材料有：1、争议地周边各承包地各户签名（复印件）。2、民事庭审笔录（复印件）。在二审庭审上提供的证据有梁仲秋、韦海荣的调查笔录
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。上诉人二审期间提供的证据，不符合行政诉讼证据的规定，不予采信。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》十七条明确规定，单位之间土地、林地的所有权和使用权争议，当事人协商不成，由县级以上人民政府处理。被上诉人宜州市人民政府作为一级人民政府对本辖区内土地、林地权属争议有权作出处理决定，其具备执法主体资格。
《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理，已经属于乡（镇）集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营管理。该条规定基本保持我国长期以来“三级所有、队为基础”的农村土地政策，表明我国农民集体土地所有权的三种形式，村农民集体土地所有是其中之一，村农民集体土地所有权的主体是全村农民，本案中，被诉具体行政行为确定争议土地性质为农民集体土地符合上述法律规定。从农村的实际情况看，家庭联产承包责任制后，能够真正代表农民行使集体土地所有权的只能是村民委员会和村民小组。
土地权属纠纷是当事人之间民事权益的争议，在政府处理阶段，各方当事人应对自己的主张承担举证责任。人民政府是根据双方提供的证据以及依职权调取的证据来认定案件的事实并依法作出处理。本案纠纷发生后，争议双方均提供不出争议地在解放后各个历史时期权属归已的书面凭证。1974年绘制的《龙头公社高寿杉木、毛竹基地规划图》客观地标明各岭地面积、形状、原有林地、牧场和荒山荒地分布情况，小水库岭、水库边岭和地块、公交岭（牛角岭）、水库岭、瓦厂岭在1973年之前均为荒山荒坡，除了腾浪岭南面和六丛岭南面共17.2亩是莫七小组1956年和1965年造林外，腾浪岭、六丛岭的其它位置和油桐岭都是荒山荒坡。现在双方争议的林木、林地都是1980年从高寿林场划分而来。而《高寿林场办场决议》、《龙头公社高寿杉木、毛竹基地规划图》、《划分林场协议书》、《场村联营造林、护林协议书》反映了争议地使用事实和村委员会对争议地管理使用的连续性。争议地面积约930亩，从地理位置看，位于纳么屯和莫七屯的西北、东北面，上诉人1956年和1965年在腾浪岭、六丛岭种杉木林地，在1973年已收归虾洞村委林场，并按办场决议处置办法处理林木，其提供的梁仲秋、韦海荣等人的材料亦未能证明其管理使用争议地的事实。
被上诉人宜州市人民政府在争议双方均未提供出争议地在各个历史时期权属归已书面证据的情况下，根据争议地的历史管护、使用状况，遵循有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则，作出的宜政发（2012）42号《处理决定》，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚、证据确凿、审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭凌云
审判员 寇四清
审判员 覃春燕
二〇一三年八月十九日
书记员 秦华健
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