河北省滦县人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）滦行重字第1号
原告张合，农民。
被告滦县发展改革局。
法定代表人牛良，男，任该局局长。
委托代理人龚树峰。
原告张合不服被告滦县发展改革局于2010年3月25日作出的【滦发改字（2010）31号】《关于“滦州古城”文化旅游总体开发建设项目的备案通知》（以下简称《备案通知》）一案。本院于2012年11月12日作出（2012）滦行初字第16号行政判决，判决后原告张合不服并上诉至唐山市中级人民法院，唐山市中级人民法院经审理作出（2013）唐行终字第13号行政裁定，裁定撤销我院（2012）滦行初字第16号行政判决，并将该案发回我院重审。我院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张合，被告委托代理人龚树峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告滦县发展改革局于2010年3月25日适用备案制对唐山滦州古镇置业有限公司作出《备案通知》，内容略。被告于2012年9月11日，向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、主体资格及权限：证据1.被告组织机构代码。原告对此无异议；证据2.《河北省政府核准的投资项目目录》（2004）修订版，冀发改投资（2009）1444号第十“旅游”项；证据3.《国务院关于投资体制改革的决定》国发（2004）20号第二条、第（三）项；证据4.河北省发展和改革委员会进一步转变职能深化投资体制改革的实施意见【冀发改投资（2008）733号】一、（一），上述均证明主体资格合法。原告对此有异议，认为被告超越了法定权限。二、证明程序合法：有证据4.河北省发展和改革委员会冀发改投资（2008）733号文件二、切实提高办事效率1、一日备案制；证据5.《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导通知》发改投资（2004）2656号第二项（二）款；证据6.《河北省固定资产投资项目备案管理办法》冀政（2005）32号第五条；证据7.河北省固定资产投资项目备案申请表；证据8.唐山滦州古城置业有限公司营业执照及组织机构代码复印件；证据9.“滦州古城”文化旅游总体开发建设项目简介。原告质证：程序违法，认为被告缺少冀政（2005）32号第五条第（四）、（五）项，是否经过旅游局的审批国土使用权的来源文件，缺少冀发改投资（2009）1306号文件河北省企业投资项目备案流程示意图中的节能报告、招投标方案、未公示、未听证，违反了《行政许可法》第36条、第46条、第47条及冀政（2005）32号文件《河北省固定资产投资项目核准实施办法》第十三条的有关规定。三、证明事实和适用法律：证据2.《河北省政府核准的投资项目目录（2004）修订版》冀发改投资（2009）1444号第十“旅游”项：证据3.《国务院关于投资体制改革的决定》国发（2004）20号第二项、第（三）点。证据4.河北省发展和改革委员会冀发改投资（2008）733号第一条第（一）项：证据5.国家发展改革委《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》发改投资（2004）2656号第二项第（二）款，以上均证明该项目属一般旅游项目，不是国家重点旅游项目；是企业自筹资金，不是政府投资；是备案项目，不是核准项目。原告质证：有意见，该项目应属于核准项目，被告用备案替代核准属违法。
原告张合诉称，我在滦州古城文化旅游总体开发建设项目别花苑一期二标段拥有国有出让工业用地使用权8684平方米，地上建筑房产4259平方米，均有合法证书。2012年5月26日，我向被告提出信息公开申请，于2012年6月1日收到被告作出的复函中附送：《滦县发展改革局关于“滦州古城”文化旅游总体开发建设项目的备案通知》【滦发改字（2010）31号】。原告对备案通知的合法性产生很大质疑，理由如下：对《备案通知》一、建设规模及内容，根据《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》二、从严审批各类非农建设用地…对限制类项目严格限制供应土地，禁止类项目一律不得通过土地预审、审核报批和供应土地。利用滩涂、荒山、荒地等进行非农建设的，也必须依法报批。擅自供应土地的，要依法依规予以查处。《限制用地项目目录（2006年本）》十四、其他项目2、大型游乐设施、主题公园（影视城）、仿古城项目。3、低密度大套型住宅项目（指住宅小区建筑容积率低于1.0、单套住房建筑面积超过144平方米的住宅项目）《禁止用地项目目录（2006年本）》十五、别墅类房地产开发项目。原告认为，被告是在用复古替代仿古，逃避国家禁止项目，玩的文字游戏。实际建设的是大套型房估别墅类房地产开发项目。《备案通知》二“工程概算总投资50亿元，由公司自筹解决”。《河北省政府核准的投资项目目录（2004年修订版）》（2009）1444号，十社会事业……旅游：……该项目总投资达到了50亿，项目立项需要国家发展和改革委员会审批，而不是经滦县发展改革局实行同意备案即可，是超越法定职权行为。《备案通知》三…拟占地2000亩…依据《土地管理法》第四十五条的规定，应由国务院批准绝非是报滦县人民政府批准就可以的，应属严重违法。2010年3月25日将该宗土地备案至唐山滦州古镇置业有限公司，3月27日挂牌竞价招标出让该宗土地使用权，显然是在走形式进行邀请招标，损害了国家利益。原告是该通知的部分土地使用权持有者，被告颁发【滦发改字（2010）31号】备案也不告知听证，前置手续和土地使用权如何解决的。综上，“滦州古城”文化旅游总体开发建设项目是《政府核准的投资项目目录》中的旅游项目，而且是国家禁止项目，被申请人用备案制取代国家审批，严重违法。1、被告办理该备案缺少必备先置要件，违反法定程序。2、被告没有对项目依法进行严格审查，将应该核准项目实行了备案。3、被告作出总投资50亿项目备案超越备案分级管理权限范围。原告请求：依法确认被告作出的《备案通知》【滦发改字（2010）31号】文件违反法律规定，并予以撤销。
原告向本院提交如下证据：证据1.冀政（2005）32号文件《河北省固定资产投资项目备案管理办法》第二条证明被告管50万以上，第六条证明被告管理3000万以下。证据2.《河北省发展和改革委员会关于精简行政许可审批事项的意见》冀发改投资（2008）436号文件一、（一）下放备案项目的管理权限，证明被告主体资格不合法超越了法定权限。被告质证意见：有异议，（2008）733号文件比（2008）436号文件靠后。后法优于先法，更具法律效率。被告证据3第二项、第三项对目录以外和属地管辖的原则证明企业应当向当地政府实行备案：被告证据2第十项社会事业旅游项目证明旅游项目是一般的不是重点的旅游项目，且由唐山滦州古镇置业有限公司自筹资金不受限额限制。证据3.冀发改投资（2009）1306号文件河北省企业投资项目备案流程示意图。原告以证据1、第五条第（四）款、第（五）款：没有旅游局的批准文件、国土使用权的来源文件和第十三条：应当公示未公示及原告证据3.冀发改投资（2009）1306号文件缺少河北省企业投资项目备案流程示意图中的节能报告，投招标方案未公示未通知利害关系人听证，来证明被告程序违法。证据4.中国兴化发展和改革委员会网络“发改委备案项目办理说明”第五条第4项，证明土地使用权问题是备案通知的重要条件，是企业办理建设项目备案手续。证据5.冀发改投资（2009）1444号第十条旅游项目应该国务院核准，我认为被告说的不在上述区域内不受上述法规限制的观点不对。证据6.河北省发展和改革委员会文件冀发改投资（2008）733号文件第一条第（一）项应该适用核准项目。证据7.网络截图照片。证据8.《禁止用地项目目录》（2006年本）证河北省发展和改革委员会文件明古城项目是商业设施项目、仿古城项目、低密度大套型住宅项目、单套住宅超过144平河北省发展和改革委员会文件米的住宅项目。证据9.《限制用地项目目录》（2006年本）。证据10.《限制用地项目目录》2006年增补本。证据11.关于印发《城市房屋拆迁工作规程》河北省发展和改革委员会文件的通知建住房（2005）200号。证据12.中华人民共和国《土地管理法》。证据13.河北省发展和改革委员会文件国土资电发（2006）17号。证据14.《土地分类》（国土资发（2001）255号）。证据15.滦县国土资源局政府信息不存在告知书【滦国土资公开告知（2011）001号】。证据16.滦县国土资源局关于对张合信息公开申请的情况说明。证据17.河北省住房和城乡建设厅关于对张奎申请公开信息的答复。证据18.河北省住房和城乡建设厅关于刘利平申请公开信息的答复意见。以上证据证明，“备案项目”里有高档房地产核准项目、国家禁止用地、限制用地等项目，这些都是国家核准的项目，被告超越权限、未告知听证，未公示，被告将上述项目混合在一起实行备案制是错误的，应该实行核准制。证据19.房屋所有权证，证据20.国有土地使用证。证明自己是利害关系人。证据21.滦县发展改革局关于“滦州古城”文化旅游总体开发建设项目备案通知。证据22.唐山市发展改革委员会行政复议决定书唐发改字复议（2012）14号。
被告滦县发展改革局辩称：一、对滦州古城文化旅游总体开发建设项目实行备案制管理符合相关规定，《河北省政府核准的投资项目目录（2004年本修订版）》（冀发改投资（2009）1444号）第十条规定，“旅游”项目规定，滦州古城文化旅游总体开发建设项目所在地滦县古城区不属上述特定区域，因此不适用该规定。原告提出此建设项目适用该条规定的说法是完全错误的。根据《国务院关于投资体制改革的决定》，“对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制。除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案”。滦州古城文化旅游总体开发建设项目属于企业投资项目，且不在《政府核准的投资项目目录》之内，故应实行备案制。二、对滦州古城文化旅游总体开发建设项目进行备案主体合法：根据河北省发改委《关于进一步转变职能，深化投资体制改革的意见》（冀发改投资（2008）733号），“除国家明确由省级管理及跨市域、跨流域的项目外，一律按属地原则，由项目所在地县（市、设区市城市规划外的独立区）或省级及以上开发区投资主管部门备案，设区市投资主管部门只负责城市规划区内和跨县域项目的备案”。滦县发改局作为县级人民政府投资主管部门，对“滦州古城文化旅游总体开发建设项目”进行备案，主体资格完全合法。三、滦州古城文化旅游总体开发建设项目不是“别墅类房地产开发项目”而是依托滦县三千年文化底蕴而开发建设的文化旅游项目。项目备案建设规模及内容为建设主广场等复古建筑，修建“九龙河”、“青龙溪”，在古城内兴建小吃一条街等。现已初具规模。项目实施以来，受到国家、省、市各级领导和部门的高度重视。各级领导先后到“滦州古城”视察和指导，对滦县文化旅游产业的发展给予了充分肯定。“滦州古城”也被评为“最具发展潜质景区”、“中国最具国际影响力旅游区”，被河北省确定为“十二五”精品旅游景区，被唐山市列入“十二五”七大重点旅游项目和“十大文化产业园区”。该项目部分景区现已开始接待游客，是典型的文化旅游开发项目。建设内容中包括的各种建筑，都是古滦州深厚历史文化的载体，是实现该项目文化旅游功能不可缺少的组成部分。原告提出的该项目是“别墅类房地产开发项目”没有依据。四、项目用地手续不是项目备案的前置条件：国家发展改革委《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》有规定，“环境保护、国土资源等部门应按照职能分工，对投资主管部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续“。《河北省固定资产投资项目备案管理办法》（冀政（2005）32号）第十条规定，企业凭河北省固定资产固定资产投资项目备案手续办理用地、规划、建设、环保、水资源等相关手续，备案制管理的用地手续，属于发改部门办理项目备案后履行的手续，而不是前置条件。原告对于滦州古城项目用地方面的疑义，不属于发展改革部门的审查范围，也不影响本项目备案的效力。综上，我方的行政行为完全合法。被答辩人请求撤销滦发改字（2010）31号文件的理由不成立。恳请贵院查清事实依法驳回被答辨认的诉讼请求。
经庭审质证，合议庭合议，本院对以下证据作如下确认：对原告证据1、2、3、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、19、20、21、22予以确认；对被告证据1、2、3、4、5、6、7、8、9予以确认。
经审理查明，原告张合在滦州古城拥有国有出让工业用地使用权8684平方米，地上建筑房产4259平方米。唐山滦州古镇置业有限公司自筹资金50亿元向被告滦县发展改革局申请开发建设滦州古城文化旅游总体项目，被告收到其申请材料后，于2010年3月25日依法作出《滦县发展改革局关于“滦州古城”文化旅游总体开发建设项目的备案通知》【滦发改字（2010）31号】。原告的房屋、土地在该《备案通知》范围之内，原告于2012年5月26日向被告提出信息公开申请，于2012年6月1日收到被告作出的复函中附送了《备案通知》。原告不服向唐山市发展和改革委员会提起行政复议，唐山市发展和改革委员会于2012年8月2日作出唐发改复议（2012）14号行政复议决定书，维持滦发改字（2010）31号行政行为。原告不服于2012年8月23日向本院提起行政诉讼。
另查明，被告滦县发展改革局系机关法人，唐山滦州古镇置业有限公司系企业法人（民营企业）。“滦州古城文化旅游总体开发建设项目”由“唐山滦州古镇置业有限公司”自筹资金50亿元进行开发建设。
本院认为，依照《河北省政府核准的投资项目目录》（冀发改投资（2009）1444号）第十条“旅游”项目规定：国家重点风景名胜区，国家自然保护区、国家重点文物保护单位内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护措施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目由国务院投资主管部门核准；上述限额以下的项目和省重点风景名胜区、省自然保护区、省重点文物保护单位区域内的项目，由设区市政府投资主管部门核准”。滦州古城文化旅游总体开发建设项目，不是国家或省重点旅游项目，不在此《核准项目目录》范畴之内，本案不适合核准制；依据国务院关于投资体制改革的决定【国发（2004）20号】第二条第（三）项“对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案”的法律规定，本案应适用备案制；鉴于“滦州古城文化旅游总体开发建设项目”系由唐山滦州古镇置业有限公司这一民营企业自筹资金、不是使用政府投资开发建设的，依据上述法律规定，企业应当向县政府投资主管部门即滦县发展改革局备案；故被告作出的该《备案通知》事实清楚，主体资格合法，没有超越权限；适用法律、法规正确。对于原告提交的证据4、17、18因与本案无关联性，本院不予采纳；对原告证据7、19、20、21、22本院予以采信；对原告其余证据，本院均不予采纳。所以，原告证明被告主体资格不合法、超越法定权限及应适用核准制的理据不成立，本院不予支持。被告备案时，已经取得了企业报送的《备案申请表》、企业营业执照副本及复印件、组织机构代码及复印件、《项目简介》等资料，经科室审核、领导签字，被告履行了备案项目所必须的备案程序，符合《河北省固定资产投资项目备案管理办法备案管理办法》冀政（2005）32号、《国家发展改革委员会关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》和《河北省发展和改革委员会进一步转变职能深化投资体制改革的实施意见》等有关备案程序的规定，程序合法；同时既符合国家发展改革委《关于实行企业投资项目备案指导意见的通知》【发改投资（2004）2656号】中环境保护，国土资源等部门对投资主管部门予以备案的项目依法独立进行审查和办理相关手续的规定；也符合《河北省固定资产投资项目备案管理办法》（冀政（2005）32号）第十条规定，企业凭河北省固定资产固定资产投资项目备案手续办理用地、规划、建设、环保、水资源等相关手续的规定。原告认为被告备案缺少相关材料、取得土地使用权是备案的前置条件、未经旅游局审批、未公示，违反《行政许可法》第36、第46、第47条和《河北省固定资产投资项目核准实施办法》第13条规定等，属违反法律程序的理据不足，本院不予支持。根据以上相关法律、法规的规定，本院认为被告作出的该【备案通知】行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，合法有效。原告张合虽是《备案通知》行为的利害关系人，但该《备案通知》是针对滦州古镇置业有限公司而做的，对原告并未产生实际的影响，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项和第六十三条第一款第二项之规定，裁定如下：
驳回原告张合的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日，内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。
审 判 长 薛 荣
审 判 员 尹文蕊
代理审判员 张 新
二〇一三年七月十六日
书 记 员 陈筱飞