中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申3914号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）叶兴会，女，1971年12月26日出生，汉族，住重庆市渝北区。
委托诉讼代理人罗贵旭，重庆智圆律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。
法定代表人石强，该县县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县绍庆街道河堡街2号。
法定代表人严海林，该局局长。
原审第三人重庆升辉物业开发有限公司，住所地重庆市渝北区龙溪镇新牌坊三路103号升辉雅舍1单元1-4号。
诉讼代表人重庆经纬资产清算有限公司，重庆升辉物业开发有限公司破产清算管理人。住所地重庆市大渡口区春晖路街道陈庹路***号*栋***号。
原审第三人重庆市尧舜房地产开发有限公司，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道石嘴街138号。
法定代表人龙兴顺，该公司董事长。
原审第三人周海燕，女，1987年1月15日出生，汉族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
再审申请人叶兴会因与重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府（以下简称彭水县政府）、重庆市彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称彭水县国土房管局）注销网签登记行为一案，不服重庆市高级人民法院（2016）渝行终714号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院经审理查明，2008年4月17日，重庆市尧舜房地产开发有限公司（以下简称尧舜公司）与重庆升辉物业开发有限公司（以下简称升辉公司）签订《房地产开发项目股权转让协议》，尧舜公司将彭水“金山佳园”项目开发股权全部转让给升辉公司。2012年7月14日，尧舜公司与升辉公司达成补充协议，约定升辉公司以尧舜公司名义，对金山佳园项目的房屋进行销售。
2012年9月18日，甲方尧舜公司与乙方叶兴会就预售的商品房签订《重庆市商品房买卖合同》（合同编号：YS0007881），合同载明乙方所购商品房位于重庆市××汉葭街道县坝街××金山××Ｂ-3，楼层名义层为25层。该合同第十二条是关于办理合同登记备案的约定，该条第1项规定：“预售商品房的，自本合同签订之日起10日内，由甲乙双方向房屋所在地土地房屋登记机构申请办理本商品房预购商品房合同登记备案，提交土地房屋登记机构规定的相关资料，并取得土地房屋登记机构出具的登记受理单。”
2014年12月25日，尧舜公司、升辉公司向彭水县国土房管局提出申请，两公司认为与叶兴会网签的房屋买卖合同不是购房的真实意思表示，并且未实际支付购房款，系变相的流抵条款，违背了法律的相关规定，网签行为当属无效，申请彭水县国土房管局对以物抵债的网签房屋进行解除。
2015年1月14日，升辉公司以网签房屋不是叶兴会的真实意思表示，系以物抵债，属无效行为为由，向叶兴会作出通知，告知该公司已向房屋主管部门提出解除网签房屋申请。该通知于2015年11月3日转交叶兴会的代理人罗贵旭。
2015年5月6日，甲方尧舜公司与乙方周海燕就预售的商品房签订了《重庆市商品房买卖合同》（合同编号：B-25-3），合同载明乙方所购商品房位于重庆市××汉葭街道县坝街××金山××单元25-3，楼层名义层为25层。该合同第十二条是关于办理合同登记备案的约定，该条第1项规定：“预售商品房的，自本合同签订之日起10日内，由甲乙双方向房屋所在地土地房屋登记机构申请办理本商品房预购商品房合同登记备案，提交土地房屋登记机构规定的相关资料，并取得土地房屋登记机构出具的登记受理单。”同日，业务编号为201505078000709的《重庆市商品房联机备案登记表》载明：申请事由：商品房期房买卖预备案登记；房屋座落：彭水县汉葭街道县坝街49号金山佳园2单元25-3；出卖人尧舜公司，买受人周海燕。该登记表同时告知：“交易双方必须在该申请表打印后10日内，持商品房买卖合同，本申请表以及相关证件到重庆市彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局完善合同登记手续。”现周海燕对该套房屋已取得316房地证2015字第02××86号房地产权证。
2015年12月18日，叶兴会向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼，叶兴会所提交的行政起诉状（第一次提交的诉状，落款时间为2015年12月6日）上载明的诉讼请求共有六项，其中第一项为：“请求判决县政府、县房管局注销原告网签房屋备案登记行为违法。”本案立案前，叶兴会对起诉状进行了变更（第二次提交的诉状，落款时间为2015年12月6日），该次诉状所列当事人与第一次诉状相同，诉讼请求变更为三项：“一、请求判决县政府、县房管局强制注销原告网签房屋备案登记行为违法；二、请求判决县政府、县房管局撤销原告购买的彭水县汉葭镇金山佳园2单元25-3、26-3房屋自原告网签成功之日起的注销及后续设权登记行为；三、请求一并审理原告与第三人之间的商品房买卖合同纠纷并确认原告对网购房屋的所有权；四、本案诉讼费由被告承担。”一审法院立案后，将叶兴会第二次提交的诉状发送给了其他各方当事人，彭水县政府与彭水县国土房管局进行了答辩。2016年4月8日，一审法院就相关问题对叶兴会进行了释明，针对叶兴会第二次起诉状上的诉讼请求，一审法院所作释明内容包括：1.对两套房屋所涉行政行为应分案起诉。2.请求撤销后续设权登记行为也需分案起诉，并对后续登记行为进行明确。3.如果诉讼目的是撤销行政行为，那么请求判决撤销就涵盖了请求确认违法。4.关于叶兴会的附带民事诉讼请求如何处理的问题。经释明，叶兴会同意分案起诉，并对诉讼请求进行明确及补正。当日，叶兴会向一审法院提交了变更的行政起诉状（第三次提交的起诉状，落款时间为2016年4月8日），该起诉状载明的诉讼请求为：“一、请求判决撤销二被告注销网签登记行为；二、本案诉讼费由两被告承担。”一审法院将变更后的起诉状及相关应诉材料发送给了各方当事人，彭水县政府与彭水县国土房管局再次进行了答辩。2016年6月15日，本案开庭审理，在举证质证结束，一审法院向当事人询问时，叶兴会主张其请求判决撤销彭水县政府与彭水县国土房管局注销网签登记行为，该“注销网签登记行为”是指“撤销楼盘表预备案信息”，并坚持当庭变更。庭审结束后，叶兴会的代理人向一审法院提交了代理词，认为诉讼请求不用变更，撤销楼盘表预备案信息登记行为就是撤销网签登记行为。
重庆市第四中级人民法院一审作出（2016）渝04行初27号行政裁定认为，本案争议的焦点是：一、关于叶兴会诉讼请求的问题；二、彭水县政府是否是适格的被告；三、彭水县国土房管局是否存在注销网签合同备案登记的行为。
一、关于叶兴会诉讼请求的问题。
（一）本案所涉“网签”，是指网上签订商品房买卖合同，叶兴会起诉的行政行为是“注销网签登记”，该行为就是指“注销网签合同备案登记”。理由是：1.叶兴会变更前的两次诉状载明的均是“注销原告网签房屋备案登记行为”，所诉的行政行为是明确的，注销行为指向的对象是备案登记，而备案登记只能是针对网签合同，故起诉状在文字上表述为“网签房屋”虽不规范，但不影响其实质含义。2.该院2016年4月8日对叶兴会进行释明，释明的内容并不包括对已经明确的行政行为（注销网签房屋备案登记行为）进行变更，叶兴会也未提出对该行政行为进行变更，也未主张所诉的是撤销楼盘表预备案信息。3.叶兴会向该院提交的三次诉状上从未提及撤销楼盘表预备案信息，其他人无从知晓该行为。
（二）叶兴会在庭审中主张所诉的是“撤销楼盘表预备案信息”，系对诉讼请求进行了变更。理由是：根据《重庆市国土房管局关于当前房地产交易登记环节若干问题处理意见通知》（2007年3月1日印发）第二条“买卖双方签订商品房买卖合同后，通过联机备案或网上签约系统将商品房买卖信息传送至登记机构计算机楼盘信息系统进行预备案，但未向登记机构申请买卖合同登记备案，其网上签约或联机备案信息已在登记机构数据库中生存，双方经协商要求撤销楼盘表预备案信息的，可以申请撤销”的规定，楼盘表预备案信息与买卖合同登记备案实质不同，故撤销楼盘表预备案信息与注销网签合同备案登记系不同的行为。叶兴会在庭审中主张所诉的是“撤销楼盘表预备案信息”，实质是对起诉的行政行为进行了变更，导致变更了本案的诉讼请求。
（三）该院对叶兴会变更诉讼请求不予准许。理由是：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条第三款规定：“当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。”本案叶兴会变更诉讼请求，是在举证期限届满后提出，不符合上述规定，且本案其他当事人是针对叶兴会变更前的诉讼请求进行答辩、举证，并对叶兴会变更诉讼请求明确表示异议，故该院对叶兴会变更诉讼请求不予准许，该院依法对叶兴会变更前的诉讼请求进行审理。至于叶兴会变更后的诉讼请求，可另行主张。
二、关于彭水县政府是否是适格被告的问题。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》四十五条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”因此，彭水县国土房管局作为房地产行政主管部门具有对商品房预售合同进行登记备案的法定职责，而彭水县政府并无此项法定职责。本案叶兴会提供的证据也不能证明彭水县政府存在注销其网签合同备案登记的行为，故彭水县政府不是本案适格的被告。
三、关于彭水县国土房管局是否存在注销网签合同备案登记行为的问题。
行政机关对作出的行政行为负有举证责任，在行政机关否认作出了行政行为，否认存在被诉行政行为时，原告应当对被诉行政行为的存在负举证责任，这也是原告提起诉讼应当符合的条件，即具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“事实根据”。本案彭水县国土房管局主张叶兴会与尧舜公司的网签合同未进行备案登记，故不存在注销网签合同备案登记，在此情形下，叶兴会对网签合同进行了备案登记应负举证责任。而本案叶兴会举示的证据不足以证明其网签合同进行了备案登记，因此其所诉的注销行为缺乏对象和前提，故叶兴会主张彭水县国土房管局存在注销网签合同备案登记的行为，缺乏事实根据。
综上，彭水县政府不是本案的适格被告，经该院释明，叶兴会拒不变更。叶兴会主张彭水县国土房管局存在注销网签合同备案登记的行为，缺乏事实根据。故重庆市第四中级人民法院裁定驳回叶兴会的起诉。
叶兴会提出上诉,重庆市高级人民法院二审作出（2016）渝行终714号行政裁定认为，叶兴会向一审法院提起的诉讼请求是请求撤销彭水县政府、彭水县国土房管局注销其与尧舜公司签订的《重庆市商品房买卖合同》网签登记行政行为。彭水县国土房管局作为房地产行政主管部门具有对商品房预售合同网上签约登记进行管理的法定职责，而彭水县政府并无此项法定职责，也未共同作出被诉行政管理行为，故彭水县政府不是本案适格被告。一审法院在诉讼中向叶兴会进行相关释明，但叶兴会拒绝变更，仍坚持对彭水县政府提起涉案诉讼，一审法院据此对叶兴会的起诉予以驳回并无不当。另外，叶兴会针对彭水县国土房管局所提起的起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条关于行政诉讼级别管辖的规定，因彭水县国土房管局才是本案适格被告，故本案应由基层人民法院管辖，而不应由中级人民法院管辖。叶兴会经一审法院释明之后仍坚持起诉不适格被告彭水县政府，其起诉存在滥用起诉权而导致案件级别管辖的提升，构成规避法律确立的级别管辖情形，故叶兴会的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。因此，为规范当事人起诉行为，维护诉讼层级管辖规则，对叶兴会针对彭水县国土房管局所提起的涉案诉讼应予驳回。一审法院裁定驳回起诉的结果正确，但其部分理由不当，该院对此予以纠正。故重庆市高级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。
叶兴会不服，向本院申请再审称,（一）注销网签登记，将叶兴会购买的涉案房屋强行过户给周海燕是彭水县政府以会议纪要形式授意彭水县国土房管局所为，彭水县政府是本案适格被告。一、二审裁定认为彭水县政府不是适格被告，属事实认定错误。（二）本案案情疑难复杂，基层人民法院不宜审理该案，属法律规定由中级人民法院管辖的情形，叶兴会就本案起诉的同时向一审法院提交了《指定（或者提级）管辖申请书》，故叶兴会可以向重庆市第四中级人民法院提起诉讼。二审法院认为叶兴会存在滥用起诉权而导致案件级别管辖的提升，属法律适用错误。（三）一审法院受到司法干扰，多次动员叶兴会撤诉，存在审判人员枉法裁判的情形。综上，请求撤销一、二审行政裁定，依法再审本案。
本院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，叶兴会就注销其与尧舜公司签订的《重庆市商品房买卖合同》网签登记行政行为提起行政诉讼。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》及《重庆市商品房销售网上签约办法（试行）》的相关规定，房屋网上签约登记管理职责应由相关房地产行政部门具体负责。彭水县国土房管局作为房地产行政主管部门具有对商品房预售合同网上签约登记进行管理的法定职责，而彭水县政府并无此项法定职责，也未共同作出被诉行政管理行为，不是本案适格被告。叶兴会以彭水县政府作为本案的被告提起行政诉讼，属错列被告，经一审法院释明之后仍拒绝变更，不符合上述司法解释的规定。故原审裁定驳回叶兴会的起诉，并无不当。叶兴会关于原审裁定认定事实、适用法律错误的申请再审理由不能成立，本院不予支持。另，叶兴会的其他申请再审请求及理由，经审查，尚不足以否定原审生效裁定，本院亦不予支持。
综上，叶兴会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回叶兴会的再审申请。
审 判 长 杨科雄
审 判 员 潘勇锋
审 判 员 郭载宇
二〇一七年十一月十四日
法官助理 苏国梁
书 记 员 谌虹蓉