广东省肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1203行初132号
原告：江伟星，男，1953年7月15日，香港居民，住广东省广州市。
委托代理人：伍松时，广东圣禾律师事务所律师。
被告：肇庆市国土资源局。住所地：肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人：黄建平，该局局长。
委托代理人：王仲立，该局科员。
委托代理人：黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。
被告：四会市国土资源局。住所地：四会市政府大院。
法定代表人：徐响，该局局长。
委托代理人：洪桂玉，该局工作人员。
委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。
第三人：江伟福，男，1951年11月3日出生，住广东省四会市。
原告江伟星诉肇庆市国土资源局（以下简称肇庆国土局）、四会市国土资源局（以下简称四会国土局）、第三人江伟福行政复议纠纷一案，原告于2016年7月26日向本院提起行政诉讼，本院于2016年8月8日受理后，于2016年8月16日向二被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人伍松时，被告肇庆国土局委托代理人王仲立、黄秋实，被告四会国土局的的委托代理人洪桂玉、欧庆华，第三人江伟福等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
3月30日四会国土局作出《信访答复书》，处理意见为：原告与江炽荣实际能使用的土地面积共158.44平方米，现你要求国土部门给你核发292.94平方米面积的《建设用地许可证》是没有根据的。至今，你与江炽荣均为办理158.44平方米实际用地的《土地使用证》。如你需要核发《土地使用证》，请带齐相关合法原始资料到我局咨询办理。原告不服，肇庆国土局申请行政复议。肇庆国土局于2016年7月5日，肇庆国土局作出肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》，认为原告针对《信访答复书》的内容不符申请行政复议，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
原告诉称，上世纪八十年代，原告向当时四会县国土局申请并获取批准建设商店的292.94平方米用地，该用地位于罗源圩地段的水田。我当年在这292.94平方米建设用地范围内建造了一栋四个铺面占地面积158.44平方米的楼房，余下134.5平方米面积土地作庭院用地。2015年8月，原告发现第三人在其庭院用地范围内拆除搭有的简易建筑，建造一栋占地面积60多平方米的楼房，侵占原告的土地使用权。原告于2015年8月31日向罗源镇政府投诉，罗源镇作出复字（2015）16号《信访事项处理答复意见书》，认定第三人施工的60多平方米面积土地不在我原购买的292.92平方米土地范围内。原告不服又向四会市政府投诉，四会市政府于2015年10月13日又以本案属土地使用权纠纷不属于信访复查受理而拒绝处理。在此过程中，四会国土局和罗源镇政府均无制止第三人违法施工，罗源镇“维稳中心”还向原告出示一份2000年8月23日四会市国土局以四国征字（2000）130号的《关于罗金洪住宅用地手续的批复》，以此去证明第三人没有侵占我的庭院地。原告看到这份批复后找罗金洪理解情况，罗金洪声称没有向国土部门申请过任何补办住宅用地手续。后来由罗金洪出面制止第三人违法施工，并于2015年11月5日向原告作出《关于四国征字（2000）130号批复的说明》。四会国土局在《信访答复书》中声称转让给铁坑村木工的60平方米土地不在我原购买的292.92平方米土地范围内，侵犯了原告的合法权益。该《信访答复书》，虽然是以《信访答复书》行文，但具有行政执行力和约束力。2000年8月23日作出的四国征字（2000）130号《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》虽然是内部审批，不但已流出社会，而且第三人已在建房，其实质是具体行政行为。原告找四会国土局及有关部门提出对第三人的侵权行为给予制止也置之不理，严重侵犯了原告的权益。原告向肇庆国土局提请复议，肇庆国土局驳回了原告的行政复议申请。根据《广东省信访条例》第36条的规定，肇庆国土局作出的肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》、四会国土局作出的《信访答复书》和（2000）30号《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》是错误的，应全部撤销。综上，请求法院判令：1、撤销肇庆国土局于2016年7月5日作出的肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》驳回申请人的行政复议申请的行政行为；2、撤销四会国土局于2000年8月23日作出的四国征字（2000）130号《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》；3、撤销四会国土局在《信访答复书》第4点所述批准给铁坑村木工60平方米用地的行政行为。4、责成四会国土局确认原告购置位于罗源镇窑塘村坑边建设商铺的土地为213.72平方米。5、本案诉讼费由肇庆国土局、四会国土局承担。
原告提交了如下证据：
原告的身份证及身份证明材料。证明原告的主体资格。
四会国土局和肇庆国土局的机构代码证。证明四会国土局和肇庆国土局的主体资格。
行政复议决定书。证明肇庆国土局应按复议程序处理原告的申请，驳回是错误的。
4、信访答复书。证明四会国土局作出具体行政行为，对原告有强制执行力。
5、四会县区、乡（镇）征用土地补办手续申请表、非农业用地登记表、四会县人民政府征地办公室四征办（1986）012号文，证明原告合法取得本案争议土地的使用权。
6、信访复字（2015）16号信访事项处理答复意见书、复查申请书、四会市政府信访事项复查不予受理告知书。证明本案原告向镇、市两级信访部门投诉情况。
7、《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》。证明四会国土局将原告拥有合法使用权的土地非法转让他人，侵害原告的合法权益。
8、罗金洪的身份证、《关于四国征字（2000）130号批复的说明》、《保证书》，证明四会国土局有弄虚作假的行为，严重侵害原告的合法权益。
9、行政起诉状、投诉函、四会市人民法院预交受理费通知书、四会市人民法院通知书、控告函。证明原告就本案曾经诉至法院。
被告肇庆国土局辩称，一、我局作出涉案《行政复议决定书》主体适格。根据《行政复议法》第十二条第一款的规定和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定我局作为四会国土局的上一级主管部门，依法有权接收原告行政复议材料并在审查后作出驳回原告行政复议申请的决定。二、我局审查后作出驳回原告行政复议申请的复议决定是合法的，正确的。（一）从程序角度，原告通过《投诉函》的方式提出信访事项，四会国土局在转送收到该信访案件后通过《信访答复书》对原告进行了信访答复，该事实清楚，程序正确。（二）从实际内容角度，涉诉的《信访答复书》是四会国土局根据有关法律法规及《信访条例》的规定，对信访人反映情况作出的解释、答复，并未对信访人的权利义务造成影响，不符合具体行政行为的特征，故该信访答复不属于《行政复议法》第六条规定的可提起行政复议的具体行政行为。根据肇庆市纪委转送的《投诉函》摘录内容，原告信访反映的是认为四会国土局弄虚作假作出《补办罗金洪住宅用地手续的批复》及认为四会国土局将属于原告的60多平方土地划拨给其他人，因而不愿核发《建设用地使用证》。针对原告的反映内容，四会国土作出《信访答复书》围绕上述反映事项进行解释说明，对《补办罗金洪住宅用地手续的批复》的出具情况作出解释，并告知原告可带齐相关合法原始资料到四会国土咨询办理《土地使用证》。而并不是通过该信访答复作出《补办罗金洪住宅用地手续的批复》抑或批准铁坑村木工60平方米用地，更没有作出拒绝办理《土地使用证》的决定。（三）原告提出的行政复议申请事项，实际是对该《信访答复书》的答复内容不服，无论在程序上还是实体上均不属于行政复议的受理条件，应通过复查程序寻求救济。三、我局作出涉案《行政复议决定》程序合法。我局于2016年5月3日收到原告提交的复议申请，由于原告提供材料不齐全，我局于2016年5月6日作出《补正行政复议申请通知书》，在原告补正材料后，于2016年5月13日作出《行政复议受理通知书》，并于2016年5月17日分别寄送给原告行政复议委托代理人并将《行政复议答复通知书》送达四会国土局。四会国土局于同年5月26日提交答复书及相关材料。经过审查，我局于2016年7月5日作出《行政复议决定书》并进行送达，决定驳回原告的行政复议申请，并告知原告如对该复议决定不服，可在收到该决定后15日内向人民法院提起行政诉讼。上述程序符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，程序合法。综上所述，请求法庭依法驳回原告诉讼请求。
被告肇庆国土局提交了如下证据、依据：
《行政复议法》第十二条、《行政复议法实施条例》第四十八条，证明我局是作出涉诉行政复议决定的适格主体。
2、《广东省信访条例》第二十八条、第三十四条。证明我局有权证据将应由四会国土局处理的信访事项转送四会国土局处理，四会国土是作出信访答复的适格主体。
3、《信访条例》第十四条、《广东省信访条例》第二十八条。证明原告提出的《投诉函》属于规定所列举的信访事项。
4、《信访条例》第三十四条、《广东省信访条例》第四十八条。证明原告对信访答复不服应该向上一级机关申请复查。
5、《行政复议法》第六条、第十七条、《广东省信访条例》第四十二条。证明四会国土作出的《信访答复书》不属于行政复议事项的受理范围，对此应作出不予受理的行政复议决定。
6、中共肇庆市纪律检查委员会向肇庆国土局发的函及编号为肇2016-0034的群众信访材料，证明原告通过信件形式向中共肇庆市纪律监察委员会提出信访申请，市纪委将摘录后的信访材料转送我局。
7、《国土资源信访事项转送书》、《群众信访事项表》，证明答辩人在收到信访材料后，依照规定，转送四会国土局进行处理，对信访事项进行登记。
8、信访事项受理告知书及送达回证、《信访答复书》、土地管理公文送达回证、EMS单复印件。证明四会国土局受理该信访事项后，作出《信访答复书》并进行送达后已向我局通报备份。
9、《补正行政复议申请通知书》《行政复议申请书》及证据清单，《行政复议受理通知书》及EMS单。
10、《行政复议答复通知书》及送达回证、《四会国土资源局行政复议答复书》及附件。
11、《行政复议决定书》及EMS单、送达回证。
12、证据1-3证明我局作出的复议决定的程序合法、正确。
13、原告行政复议阶段的授权委托材料、证明我局向原告在复议阶段的委托代理人送达相关文件程序合法。
被告四会国土局辩称，一、肇庆国土局作出的肇国土资复（2016）6号行政复议决定书程序合法，适用法律适当，应予以维持。根据《广东省信访条例》及《国土资源信访规定》的规定，原告江伟星不服我局的《信访答复书》，应该向四会市人民政府或肇庆市国土资源局申请复查，江伟星提出行政复议的请求事项，均不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。二、我局作出的《信访答复书》认定的事实清楚，告知明确，江伟星的合法权益没有因我局的答复行为受到侵害。2016年2月16日，答辩人收到上级部门转交来的江伟星信访资料，即按信访程序予以受理，并告知江伟星。之后，我局根据江伟星的信访资料，到现场调查了解，向辖区国土所征询了意见，查询了相关用地资料，走访了知情人。在此基础上，我局于3月30日出具了书面《信访答复书》，逐一地对江伟星的信访事项作出回复，同时提出了处理意见和不服答复的救济途径。答辩人的答复仅是就江伟星提出问题的调查核实，是对已经存在的事实进行陈述回复，并非重新作出确认相关事实的行政行为。信访答复不具有行政强制性，没有侵犯到江伟星的合法权益。三、江伟星的起诉没有事实和法律依据，应予以驳回。1、江伟星诉称其与信访资料上涉及的“江卫星”是同一人，但却没有户籍管理部门的证明文件，有的仅是其本人的自述。现有资料不足以证明“江伟星”于“江卫星”同属一人。原告江伟星是否是涉案土地的权利人有待核实。2、江伟星主张的292.94平方米土地的征用手续是补办的，是先有地上建筑物，再补办用地手续。依据申请表的记载内容，可以印证当年“江卫星”是根据地上建筑物的实际占地情况申请补办征用地手续的。3、答辩人作出的四国征字（2000）130号批复涉及的31.20平方米土地，及江伟星诉称的“铁坑村木工60平方米用地”，均不在案涉土地范围。4、江伟星诉称的办理土地使用证问题，答辩人在信访回复中已明确告知其可备齐合法原始资料前来办理，江伟星并不是遵循规定的程序申办土地使用证。答辩人对江伟星作出的信访回复程序合法，事实认定正确，应予以维持。
被告四会国土局提交了如下证据、依据：
行政复议法。证明涉案的行政复议决定书符合法律规定，应予以维持。
2、广东省信访条例。
3、国土资源信访规定。证据2-3证明四会国土局按信访程序对转交来的原告信访事项作出回复，符合规定的程序。
4、国土资源信访事项转达书。证明四会市国土局作出信访回复的资料来源。
5、投诉函及附件。证明四会市国土局收到原告信访投诉的资料，并根据投诉资料作出相应的调查。
6、信访事项实体性受理告知书。
7、送达回证。证据6-7证明四会国土局按程序受理原告信访事项，并告知原告。
8、情况说明。
9、照片。
10、地籍登记资料。证明8-10证明四会市国土局根据原告的信访投诉，逐一作出了调查核实。
11、信访回复书。
12、送达回证。
13、邮寄资料。
14、报告。证明11-14证明四会国土局按规定程序对原告的信访作出回复，并上报主管部门。
第三人江伟福述称，原告的起诉是错误的，请求法院驳回。
第三人江伟福未向法庭提交证据。
经庭审质证，原告对被告肇庆国土局提供的证据真实性均无异议，但对上述证据的证明内容有异议，上述证据不能证明被告的行政行为是正确的。原告对被告四会国土局提供的证据真实性无异议，但对上述证据的证明内容有异议，上述证据不能证明被告的行政行为是正确的。
被告肇庆国土局和对原告提交的证据1中的证明的真实性由法庭核实；对证据8不予认可，无法证明是否罗金洪本人签订的；对原告提交的其他证据的真实性予以确认。对被告四会国土局提交的证据均无异议。
被告四会国土局对原告提交的证据对证据1中的证明有异议，不是法定的户籍部门作出的对证据8不予认可，罗金洪本人从未就用地批文向四会市国土局提出异议。对原告提交的其他证据均无异议。对肇庆国土局提交的证据均无异议。
第三人对原告提交的证据对证据1中的证明有异议，不是法定的户籍部门作出的对证据8不予认可，无法证明是否罗金洪本人签订的。
本院经审查认为，原告提交的证据8，与本案无关，对其真实性本院不做认定；对原、被告提交的其他证据的真实性，本院予以确认。
经审理查明：2016年1月26日，肇庆市纪委信访室监察局举报中心收到原告江伟星的《投诉函》，该《投诉函》称“原告向法院递交了状告四会市国土局弄虚作假发出《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》、伪冒业权人将原本属于原告所有的292.94平方米范围内用地转出60错平方米给铁坑村一木工、拒绝核发其292.92平方米《建设用地使用证》、不制止第三人在其用地范围内违法施工”等内容。2016年1月29日，肇庆市纪委将摘录该《投诉函》转区肇庆国土局，2016年2月16日，肇庆国土局将有关资料转去四会国土局。2016年2月29日，四会国土局作出《信访事项实体性受理告知书》，对该投诉进行受理。2016年3月30日，四会国土局作出《信访答复书》，处理意见：原告与江炽荣实际能使用的土地面积共158.44平方米，现你要求国土部门给你核发292.94平方米面积的《建设用地许可证》是没有根据的。至今，你与江炽荣均为办理158.44平方米实际用地的《土地使用证》。如你需要核发《土地使用证》，请带齐相关合法原始资料到我局咨询办理。原告不服，于2016年5月3日向肇庆国土局申请行政复议。肇庆国土局于2016年5月13日受理后，于2016年5月17日向四会国土局送达行政复议答复通知书。2016年5月26日，四会国土局提交《四会国土局行政复议答复书》，并提交《四会县区、乡（镇）土地补办手续申请表》、《关于补办江卫星征用地手续的批复》、《非农用地登记表》、《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》等证据。2016年7月5日，肇庆国土局作出肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》，认为原告针对《信访答复书》的内容不符申请行政复议，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼……”之规定，原告江伟星因不服被告肇庆国土局的《行政复议决定书》而提起行政诉讼，故被告肇庆市国土资源局是本案的适格被告。
本案的争议焦点是被告肇庆国土局对原告的申请以不属于行政复议受案范围为由驳回是否正确，核心问题是被告肇庆国土局认定原告的投诉函反映的事项属信访事项的依据是否充分。判断原告的反映的事项是否为信访事项，应主要以其是否提出的实体请求为标准，原告递交《投诉函》，向肇庆市纪委等单位反映“原告向法院递交了状告四会市国土局弄虚作假发出《关于补办罗金洪住宅用地手续的批复》”等事项，是认为四会国土局具有违法行为进行举报，并未提出要求四会国土局作出具体行政行为的实体请求，属于信访事项。被告肇庆国土局在行政复议立案受理后，根据原告的申请、四会国土局的答复，查明事实，认为原告的申请是针对信访答复的处理意见不服，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。肇庆国土局作出的《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。对于原告第二项、第三项、第四项诉讼请求，不符合人民法院行政诉讼的立案要求，本院已作出（2016）粤1203行初132号《行政裁定书》予以驳回起诉，本案中不作处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江伟星请求撤销被告肇庆市国土资源局作出的肇国土资复（2016）6号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
代理审判员 李子君
人民陪审员 张燕萍
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 李雅筠