山东省兰陵县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1324行初35号
原告张士华，男，1968年2月13日出生，汉族，居民，住郯城县，
委托代理人陈晓峰，山东陈晓峰律师事务所律师。
被告郯城县人民政府。住所地：郯城县人民路**号。
法定代表人陈海玲，县长。
委托代理人张仲凯，男，1974年11月3日出生，汉族，郯城县规划局工作人员，住郯城县。
委托代理人陈庆龙，山东三禾律师事务所律师。
被告郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会。住所地：郯城县沙窝崖街。
法定代表人刘振华，主任。
委托代理人刘金栋，郯城星洋法律服务所法律工作者。
原告张士华诉被告郯城县人民政府、郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书，2017年11月30日本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人陈晓峰、被告郯城县人民政府委托代理人张仲凯、陈庆龙、被告郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会委托代理人刘金栋到庭参加诉讼,本案现已审理终结。
原告张士华诉称，原告作为郯城县郯城街道沙窝崖村居民，国家联产承包责任制时，原告分得宅基地一处，四至:东是路，南是路，西是赵姓，北是张士成。2009年，原告向被告居委会申请办理集体土地村镇建设规划选址意见书，居委会给出具了证明和规划图，图上标明了四至，图上加盖了居委会公章。原告持居委会出具的证明和图纸到郯城县郯城街道办事处办理集体土地村镇建设规划选址意见书，但街道办以居委会证明没有标明东西米数、南北米数为由拒绝办证，为此原告四处上访。2016年8月18日，郯城街道办事处给原告出具一份介绍信，内容是要求郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会给原告丈量宅基地，在图上标明东西、南北米数。原告拿着介绍信，找到居委会主任王恩善，王恩善认可宅基地的证明和图都真实、正确，但表示不方便给丈量、标明尺寸，没有说明理由，因此，原告的规划证至今没有办出。集体土地村镇建设规划选址意见书，应当由政府办理。程序是先由居民向所在居委会提出申请，居委会提出初步规划意见，报乡镇人民政府审核同意，由县级人民政府颁证。在规划法律关系中，居委会行使的是国家规划法的权力，具有行政主体资格。原告自2009年申请办证，各级信访部门也都认为原告的申请合理合法，均要求给予办理，街道办和居委会不给丈量、办证，构成行政不作为。为此，原告向郯城县人民政府申请行政复议，郯城县人民政府驳回了原告的复议请求。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求:1、依法确认被告行政不作为。2、判令被告给原告丈量宅基地的东西、南北米数并在宅基地图上标明，给原告办理集体土地村镇建设规划选址意见书。3、诉讼费用由被告承担。
原告张士华向本院提交了以下证据：
1、（2017）鲁1324行初33号和（2017）鲁1324行初34号行政判决书各一份，拟证明本案与上述两案件是相同的案件，三起案件中三原告是亲兄弟，事实理由证据都一样，上述两份判决书已生效，原告已胜诉。
2、郯城县土地管理局官网上向全社会公布的郯城县农民宅基地的审批程序，拟证明申请宅基地的审批程序。
3、临沂市农村宅基地管理暂行办法，拟证明该办法规定的农村宅基地的申请程序与郯城县土地管理局规定的办理程序相同。
4、宅基地四至简易图，拟证明涉案宅基地的位置、长宽米数。
5、郯城县郯城镇沙窝崖居民委员会证明及附图一份，拟证明原告向被告居委会申请了宅基地颁证，居委会也接受了申请，但是不依法正确履行职责，拒绝给丈量长宽米数。
6、郯城县郯城街道信访办答复意见书一份，拟证明街道办要求居委会丈量涉案宅基地的长宽米数。
7、责令限期拆除通知书一份，拟证明郯城县城市管理行政执法局要求原告拆除房屋，理由是只建房未办证。
8、民事申诉状一份，拟证明案外人侵占原告的宅基地，原告起诉后，法院以原告没有宅基地使用证为由驳回了原告起诉。
9、（2010）临民一终字第521号民事判决书一份，拟证明原告起诉案外人侵权，因原告无宅基地使用证原告败诉。
10、郯城县人民政府行政复议决定书一份，拟证明行政复议办公室虽知原告向郯城县人民政府申请过颁发宅基地使用证，但还是驳回了行政复议请求。
被告郯城县人民政府辩称，1、郯城县人民政府不是本案适格被告，不存在行政不作为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条和《山东省城乡规划条例》第五十八条的规定，郯城县人民政府没有核发选址意见书的权利和义务。郯城县规划局作为郯城县人民政府下属的城乡规划主管部门，原告从未向郯城县规划局提出过办理选址意见书的申请，也未提交证据证明其曾经向郯城县人民政府及郯城县规划局提出过申请。2、原告所主张的宅基地不符合办理选址意见书的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定，原告主张的宅基地不属于该条规定的建设项目，原告要求办理集体土地村镇建设规划选址意见书缺乏事实和法律依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会辩称，居委会是居民自我管理、自我服务的基层自治组织，不是行政机关，也没有法律授权，居委会作为本案被告诉讼主体不适格。
被告郯城县人民政府、郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对原告提交的上述证据认证如下：证据1、5、6、10与本案待证事实具有关联性，能够证明案件事实并达到其证明目的，本院予以采信。证据4系原告自行制作，被告不予认可，本院不予采信。证据7、8、9与本案处理结果无关联性本院不予采信。
经审理查明：原告张士华原为郯城县郯城街道沙窝崖街村民，后转为城镇户口，一直在郯城街道沙窝崖街居住。与案外人张巧成（曾用名张士成）、张士春系同胞兄弟关系。关于涉案宅基地，被告郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会于2009年4月17日出具“证明”一份及附图，“证明”内容为：“兹证明张士春居住在我街，户口不在我街，居住地系兄弟仨的，老二张士成，老四张士华，本人张士春。沙窝崖居委会，2009.4.17号”。附图中展示了张士春、张士成、张士华的宅基地位置，没有载明宅基地的四至、长宽及面积。附图下方的说明部分内容为：“图中所示张士成、张士华、张士春的宅基地为两位宅基地分割成三位宅基地，以便弟兄仨都有地方住”。“证明”及附图中均盖有“郯城县郯城镇沙窝崖居民委员会”的公章。
案外人张士春于2016年8月15日到郯城县郯城街道信访办公室反映，要求村街给予出具张士春、张士成、张士华三户宅基地四至及长宽尺寸等证明。2016年8月18日，郯城街道信访办公室作出信访答复，要求沙窝崖村委会针对张士成、张士华、张士春三户宅基地问题，根据村里实际情况，实事求是，研究决定出具证明问题。
2016年11月30日，原告张士华以郯城街道办事处和郯城县沙窝崖村居民委员会为被申请人向郯城县人民政府申请行政复议，要求确认被申请人行政不作为，并责令被申请人丈量涉案宅基地的东西、南北米数，在宅基地图上标明，为原告办理集体土地村镇建设规划选址意见书。2017年1月24日，郯城县人民政府驳回张士华的复议请求。
郯城县郯城镇沙窝崖居民委员会的名称现已变更为郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会。
本院认为：一、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会可以协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。在农村村民宅基地的审核批准制度中，村民委员会对村民的申请作出审批是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节，村民委员会的审批意见直接影响到村民能否使用宅基地。因此，被告郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会是本案适格被告。
《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。”
原告张士华属于城镇非农业户口，要求办理选址意见书，应先向郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会提出申请，经沙窝崖街居委会同意后，再按上述规定的审批程序办理。因此被告郯城县人民政府应当列为本案被告。
二、根据沙窝崖街居委会于2009年4月17日出具的盖有公章的“证明”及附图的内容，能够看出，原告针对其申请事项曾向沙窝崖街居委会提出过。盖有公章的证明及附图，应视为沙窝崖街居委会对原告申请的事项已经村民会议讨论通过，并且为原告批划了宅基地，但附图中对宅基地的详细四至及东西、南北米数没有明确。无论原告主张的“由于居委会没有在附图中标明东西、南北米数，且无故不给丈量、标明尺寸，导致原告的村镇规划选址意见书至今不能办出”是否属实，被告沙窝崖街居委会均应在其职能范围内对原告申请的宅基地方面的问题作出处理，被告沙窝崖街居委会的行为属于未完全履行法定职责的情形，应当继续履行。原告对被告沙窝崖街居委会的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”。根据证据材料，原告虽经过上访、复议等途径寻求解决问题，但并未向被告郯城县人民政府的相关职能部门提出申请，原告要求确认郯城县人民政府行政不作为的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、责令被告郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会自本判决生效之日起60日内对原告张士华的申请继续履行法定职责。
二、驳回原告张士华对被告郯城县人民政府的诉讼请求。
案件受理费50元由被告郯城县郯城街道沙窝崖街居民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 杨艳君
人民陪审员 李昌军
人民陪审员 孙士忠
二〇一七年十二月七日
书 记 员 吴常青