山东省泰安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泰行终字第60号
上诉人（一审被告）：宁阳县人民政府。住所地：宁阳县城金阳大街。
法定代表人：黄正玉，县长。
委托代理人：曹阳，山东一山律师事务所律师。
委托代理人：周永华，宁阳县国土资源局法规监察科科长。
上诉人（一审第三人）：黄昌华。
委托代理人：潘锦毅，宁阳堽城法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）：郑秀珍。
委托代理人：胡林，山东胡林律师事务所律师。
委托代理人：孙翔。
郑秀珍诉宁阳县人民政府土地行政登记一案，东平县人民法院于2014年7月15日作出（2014）东行初字第58号行政判决。一审被告宁阳县人民政府和一审第三人黄昌华不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人宁阳县人民政府的委托代理人曹阳、周永华，上诉人黄昌华的委托代理人潘锦毅，被上诉人的委托代理人胡林、孙翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2001年3月23日，上诉人宁阳县人民政府向上诉人黄昌华颁发了宁集用（2001）字第003104号《集体土地使用证》（以下简称《土地证》），主要内容是：“土地使用者：黄昌华；土地所有者：班堂村委会；座落：班堂村街北；用途：住宅；使用权类型：批准拨用；使用权面积：224.0平方米；日期：2001.3.23；内容：经年检合格换证，原旧证丢失作废；黄昌华宅基地草图：东至空闲、西至路、南至空闲、北至路。”被上诉人郑秀珍认为该《土地证》侵犯其合法权益，提起本案诉讼，请求撤销《土地证》和相应的土地登记。
一审法院查明：1．涉案土地位于宁阳县堽城镇班家堂村，面积约160平方米。该土地上生长着原告和第三人存在所有权争议的五棵树株。1998年以来，原告与第三人就涉案土地使用权问题一直存在争议，村委会曾多次进行调解。2012年，原告在该宗土地上建设了围墙。2012年12月，第三人以原告及原告之子孙翔侵犯其宅基地使用权为由向宁阳县人民法院提起民事诉讼，请求判令原告及孙翔返还侵占第三人的“宅基地160平方米，并清除地上附属物”。
2.2013年1月23日宁阳县人民法院开庭审理第三人诉原告及原告之子孙翔侵权纠纷一案时，原告知道的《土地证》的内容。
3.被告没有提供《土地证》系由1997年12月对第三人颁发《集体土地使用证》（以下简称《1997年土地证》）换发的证据，没有提供其曾经颁发过《1997年土地证》的证据，亦没有提供进行土地登记所应当依据的“土地登记申请”、“地籍调查”、“权属审核”等证据材料；第三人一直未在涉案土地上建成房屋。
一审法院认为：
一、关于原告是否具备诉讼主体资格问题。
1.根据《若干解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，原告与第三人对《土地证》所涉及的160平方米土地长期存在权属争议，并且第三人已经对原告提起民事诉讼。因此，原告与被诉土地登记行为有法律上的利害关系，具备提起本案诉讼的主体资格。2.被告、第三人关于原告不具备诉讼主体资格的观点没有事实根据和法律依据，应不予支持。（1）《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十二条并未将行政诉讼的原告限定为相对人，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”均可以作为行政诉讼的原告。因此，被告关于“原告不是行政行为的相对人，不具备提起本案诉讼的原告主体资格”的观点不能成立。（2）行政诉讼原告资格是一种程序权利而不是实体权利，行政诉讼原告资格的取得，不是以当事人的合法权益已经遭到行政行为的客观侵害为前提，而是存在当事人的合法权益受到被诉行政行为侵害的客观可能性。本案涉案土地上生长着原告和第三人存在所有权争议的五棵树株，原告和第三人因为该土地的使用权长期存在争议，且已经提起了民事诉讼。被告土地登记行为的存在，成为原告寻求民事权利救济的障碍。因此，原告与被诉土地登记行为具有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
二、关于原告起诉是否超过法定期限问题。
1.根据《若干解释》第二十七条第（一）项的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。被告未提供证明原告超过法定期限的有效证据，应当承担于己不利的法律后果。2.根据《若干解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过“2年”。原告于2013年1月23日知道《土地证》的内容后，于2013年8月7日提起本案诉讼，没有超过法定“2年”的期限。
三、关于被告作出的土地登记行为事实是否清楚、证据是否充分问题。
1.被告称《土地证》系由《1997年土地证》换发，但未提供相应证据予以证实，故其该项理由没有事实根据，本院不予采纳。2.1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件材料：……（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”。据此，政府进行土地登记，应当以当事人事实上已经取得了相关土地权益为前提。但是，本案被告并未提供证据证明其对第三人进行土地登记时，第三人取得了对涉案土地的使用权。并且，直至本案起诉之日止，第三人仍未在涉案土地上建成房屋，没有事实上取得对涉案土地的使用权。因此，被告作出土地登记行为的主要证据不足。
综上，行政主体作出的行政行为应当事实清楚、证据充分，但本案被告对第三人颁发《土地证》及作出的土地登记行为主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销被告宁阳县人民政府2010年3月23日对第三人黄昌华颁发的宁集用（2001）字第003104号《集体土地使用证》及相应的土地登记。案件受理费50元，由被告宁阳县人民政府负担。
宁阳县人民政府不服一审法院判决，上诉称：一、一审判决认定被上诉人具有提起本案诉讼的原告主体资格是错误的。被上诉人据以主张权利的《土地房屋所有权证》早已无效，其对争议的土地没有合法权益。被诉土地登记行为合法与否与树株所有权的争议没有法律上的利害关系。二、被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。一审已经查明，自1998年以来，被上诉人与上诉人黄昌华就涉案土地使用权问题一直存在争议，村委会曾多次进行调解。上述事实足以证明，被诉具体行政行为的内容，被上诉人早在十多年前就知道或应当知道，一审判决认定被上诉人于民事诉讼开庭时知道《土地证》内容显然与客观事实不符。请求二审法院判决：1.撤销一审判决；2.裁定驳回被上诉人郑秀珍的起诉。
黄昌华不服一审法院判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院查明的“村委会曾多次进行调解”与一审判决认定的“原告于2013年1月23日知道《土地证》的内容后，于2013年8月7日提起本案诉讼没有超过2年的期限”前后矛盾。一审判决认为“存在当事人的合法权益受到被诉行政行为侵害的客观可能性”，在没有充分证据证明的情况下，用“可能性”来作为定案的依据违反法律原则。二、一审法院适用法律错误、程序违法。一审判决既然认定土地使用权存在争议，就认可了被上诉人持有的《土地房屋所有权证》与上诉人黄昌华的《土地证》相互矛盾，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，一审法院不应就土地登记行为进行审查和判决，应由政府先处理土地使用权纠纷，在政府行政裁决前，本案不属于行政诉讼的受案范围，一审法院应裁定驳回被上诉人的起诉。三、被上诉人没有原告主体资格。被上诉人没有提交证据证明行政行为侵犯其合法权益，也没有证据证明被诉行政行为与其有法律上的利害关系。四、一审法院认为“被告土地登记行为的存在，成为原告寻求民事权利救济的障碍”，但一审法院顾及了被上诉人的民事权益，却牺牲了上诉人黄昌华的民事权益，有失法律的公平。综上，请求二审法院判决：1.撤销一审判决，依法驳回被上诉人的起诉；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人郑秀珍庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1.被上诉人是否具有本案原告主体资格；2.被上诉人起诉是否超过起诉期限；3.被诉土地登记行为认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人宁阳县人民政府认为，被上诉人据以主张权利的证据是他手中持有的《土地房屋所有权证》，而该证据早已失效，所以，其与本案所诉争的土地没有合法权益所言，既然没有合法权益，就更不存在其合法权益受到被诉行政行为侵害的客观可能性，因此，被上诉人与被诉土地登记行为根本没有法律上的利害关系，被上诉人不具备本案诉讼的原告主体资格。综上，一审认定被上诉人与被诉土地登记行为具有法律上的利害关系是错误的，被上诉人不具备原告主体资格。
上诉人黄昌华认为，被上诉人从行政复议到本案一审判决前，没有提供任何证据证明自己对该块土地具有使用权，也没有任何证据证明该土地上的树株是被上诉人所种植，所以，该土地与被上诉人没有任何法律上的利害关系，被上诉人的起诉没有事实根据和法律依据，其起诉不符合行政诉讼关于原告主体资格的有关规定，应驳回被上诉人的起诉。
被上诉人郑秀珍认为，1.上诉人黄昌华依据《土地证》对被上诉人提起民事诉讼，被上诉人与被诉土地登记行为具有很明显的利害关系；2.两上诉人所说的土地存在争议，是实体争议，与行政诉讼中的利害关系是两个法律问题，一审法院对利害关系已经做出了阐述，被上诉人具备当然的利害关系，具备原告主体资格。3.被上诉人向法庭提供的第2号证据（按照一审判决的证据编号，以下同）即《土地房屋所有权证》一直合法有效，该证包含涉案土地。
针对第二个审理重点，上诉人宁阳县人民政府和上诉人黄昌华的意见均同上诉意见。
被上诉人郑秀珍认为，1998年以来多次调解的是种树的事情，被上诉人真正见到《土地证》是2013年1月23日在宁阳开庭的时候。
针对第三个审理重点，上诉人宁阳县人民政府认为，涉案土地证是由《1997年土地证》换发而来，相关的换发手续由于政府管理不善，没有提交，并认可一审判决查明的第三部分事实。
上诉人黄昌华认为，当时在规划宅基地时，乡镇土地管理所到现场进行了丈量、勘验，并定了点、放了线，其递交了一份申请等待批复，并向相关单位支付了相应的工本费。
被上诉人郑秀珍认为，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人宁阳县人民政府在一审且截至二审庭审均未提供合法有效的证据来证明《土地证》是正确的，一审法院予以撤销是正确的。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审庭审中，上诉人黄昌华向法庭提供了两份交费单据复印件，证明1997年乡镇土地管理所收取了其办理《1997年土地证》的工本费。被上诉人郑秀珍对该两份证据不予质证。因该两份证据上诉人黄昌华无正当事由在一审程序中未提供且未提供证据原件，本院对该两份证据不予采纳。
经审理，同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
被上诉人以其持有的向法庭提供的第2号证据《土地房屋所有权证》主张其具有本案涉案土地的使用权，上诉人黄昌华持《土地证》亦主张其具有涉案土地的使用权，被上诉人以《土地证》侵犯其合法权益为由提起本案诉讼，不适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于土地使用权争议由政府先行处理的规定，本案属于行政诉讼的受案范围。
上诉人黄昌华与被上诉人郑秀珍就涉案土地的使用权长期存在争议，被上诉人郑秀珍对涉案土地主张使用权，且上诉人黄昌华对被上诉人提起了民事诉讼，因此，被上诉人与被诉土地登记行为存在法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
被上诉人于2013年1月23日知道了《土地证》的内容，且两上诉人无证据证明被上诉人在此前已知道上诉人宁阳县人民政府向上诉人黄昌华颁发了《土地证》，因此，被上诉人于2013年8月7日提起本案诉讼，未超过法定的两年的起诉期限。
上诉人宁阳县人民政府认为《土地证》是由《1997年土地证》换发而来，但其未提供相关换发的证据，因此，上诉人作出被诉土地登记行为主要证据不足，依法应予撤销。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁阳县人民政府和上诉人黄昌华各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王西珍
审 判 员 郑露丹
代理审判员 陈 宇
二〇一四年十二月十一日
书 记 员 单绪虎