包头市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）内02行赔初4号
原告石永峰，男，1981年10月17日出生，汉族，无职业，现住内蒙古自治区包头市。
委托代理人张海军，内蒙古瀛昊律师事务所律师。
被告内蒙古自治区固阳县人民政府。
法定代表人杨二喜，县长。
委托代理人吕巍，该县政府法制办工作人员。
委托代理人张济勇，内蒙古塞星律师事务所律师。
被告内蒙古自治区固阳县国土资源局。
法定代表人武智勇，局长。
委托代理人贾悦，该局工作人员。
委托代理人周凯北，内蒙古北琛律师事务所律师。
被告内蒙古自治区固阳县公安局。
法定代表人张占良，局长。
委托代理人祈英瑞，该局法制大队大队长。
委托代理人董慧明，该局法制大队教导员。
被告内蒙古自治区固阳县下湿壕镇人民政府。
法定代表人杜守仁，镇长。
委托代理人刘永明，该镇工作人员。
原告石永峰诉被告内蒙古自治区固阳县人民政府（以下简称县政府）、内蒙古自治区××县国土局）、内蒙古自治区固阳县公安局（以下简称县公安局）、内蒙古自治区固阳县下湿壕镇人民政府（以下简称镇政府）行政赔偿一案，本院2015年10月10日受理后，于2015年12月28日作出（2015）包行初字第82号行政赔偿判决，原告石永峰提起上诉。2016年8月21日，内蒙古自治区高级人民法院经审理将本案发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2016年10月26日公开开庭审理了本案。原告石永峰的委托代理人张海军，被告县政府的委托代理人吕巍、张济勇，被告县国土局的委托代理人贾悦、周凯北，被告县公安局的委托代理人祈英瑞、董慧明，被告镇政府的委托代理人刘永明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告石永峰诉称，原告将自己撂荒多年的土地及租赁其他村民的荒地共计26亩用来种植培育树苗。2014年10月初购买树苗，雇人开始种植，在10月中旬全部种植完毕。2014年11月4日听说同样种植树苗的曹军亮被刑事拘留，正追捕原告，遂原告躲了起来。同年11月7日几方被告联合执法，雇佣当地村民将原告四块土地上种植的树苗全部拔掉、损毁，损毁的树苗每亩4000苗左右，共计12万多苗，每颗树苗购买价5元，总计60多万元。种植树苗支出的人工费、拉运费、机械费共计45000多元。几方被告联合执法行为侵犯了原告的合法权益，对造成的损失理应赔偿。请求人民法院查明事实，依法裁判。
原告石永峰向本院提供了以下证据，1、五份土地承包协议；2、村民签字证明；3、信访中心分流单；4、录音一盘；5、照片四张；6、纸质照片一组。庭审中补充了承包经营权证一份。
被告县政府辩称，1、原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第36条的规定，应予惩处；2、县国土局依职权查处土地违法案件，县公安局依职权侦查涉嫌土地犯罪案件，行为合法，并无不妥；3、镇政府组织人员在相关部门配合下，清理违法抢种树苗，有法可依；4、县政府对本案没有作出任何行为。
被告县政府庭审前未向本院提交证据，庭后提交清理树苗花费人工费、燃料费共计17400元的单据。
被告县国土局答辩称，1、被告主体不适格。县国土局只对原告的违法行为进行了调查，并未作出行政处罚决定，也未联合执法。县国土局与县公安局都是县政府的职能部门，原告列县政府为被告，就不应列其职能部门为被告。2、2014年9月固阳县传出加宽固阳县到武川县公路的消息，原告为在修路时获得高额地上物补偿款，提前租赁土地，在紧靠公路边抢种树苗，而且原告占有的12亩多土地属于基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，因此，原告在基本农田上抢种树木违法，应当依法受到处罚，请求人民法院驳回原告的起诉。
县国土局向本院提供以下证据，1、责令停止违法行为通知书及送达回执；2、责令改正违法行为通知书及送达回执；3、对石永峰的询问笔录；4、现场勘测记录及测绘成果材料；5、土地违法案件调查报告；6、涉嫌犯罪案件移送书及回执。
被告县公安局答辩称，1、2014年10月29日，县公安局接到县国土局的涉嫌移送犯罪案件移送书，县公安局按照办理刑事案件程序规定受理后开始调查，经查原告擅自改变耕地用途抢种树苗，存在非法占用农用地行为，触犯《中华人民共和国刑法》第342条规定，涉嫌非法占用土地罪，而且占用基本农田达12亩多，符合非法占用农用地罪刑事立案标准，于2014年11月26日立为刑事案件，并对原告采取刑事拘留强制措施实施网上追逃。后移送固阳县检察院，固阳县检察院认为原告非法占用农用地事实存在，但其非法占用农用地后果未达到严重破坏耕地程度，情节轻微，不认为是犯罪，通知撤销刑事案件。我局于2015年4月4日作出撤销案件决定，同时撤销追逃措施，并将该案移送县国土局对原告非法占用农地行为作一般行政违法处罚。2、县公安局并未参与清理原告非法占用农地种植树苗行为，2014年11月7日清理原告非法占用耕地种植树苗是镇政府组织相关人员依照相关规定开展的纠正违法行为的合法行为，县公安局派出警力维护有关部门执法秩序是履行自身职责，并无不当。
县公安局向本院提供以下证据，1、责令停止违法行为通知书及送达回执。2、责令改正违法行为通知书及送达回执。3、现场勘测记录及测绘成果材料。4、土地违法案件调查报告。5、涉嫌犯罪案件移送书。6、三份询问笔录。7、受案登记表。8、立案决定书。9、检察院通知撤销案件书。10、县公安局撤销案件决定书。
被告镇政府答辩称，1、原告在拟征用土地范围内抢种树木，违反《中华人民共和国土地管理法》第36条第3款及《基本农田保护条例》第17条第2款规定，其行为违法。2、镇政府依据《包头市农村集体土地及地上物征拆补偿暂行办法》第19条规定清理违法抢种的树木，行为合法。原告的诉讼请求没有法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告镇政府向本院提供以下证据，1、2014年10月22日报案材料。2、责令停止违法行为通知书及送达回执。3、责令改正违法行为通知书及送达回执。4、2014年10月28日包头市北斗测绘公司作出的石永峰非法占地测绘技术资料。5、2014年11月7日清理现场照片。
根据各方当事人的庭审陈述及提供的证据，本院对证据作以下认定：原告石永峰提供的证据1和提供的承包经营权证能够证明原告在自己承包地和租赁他人土地上种植树苗，本院予以采信。原告提供的证据2能够证明树苗被清理的事实，本院予以采信。原告提供的证据3与本案不具有关联性，本院不予采信。原告提供的证据4能够证明本次是县政府组织镇政府执法。被告县国土局提供的证据1、2和被告县公安局提供的证据1、2及被告镇政府提供的证据2、3相同，能够证明被告县国土局曾向原告下发并送到停止违法行为及改正违法行为通知书。被告县国土局提供的证据3能够证明原告石永峰种植树苗的事实，本院予以采信。被告县国土局提供的证据4和被告县公安局提供的证据3及被告镇政府提供的证据4相同，能够证明原告种植树苗的土地为基本农田，本院予以采信。被告县国土局提供的证据5、6及被告县公安局提供的证据4-10能够证明县国土局移送相关材料，由县公安局立案受理案件的事实，本院予以采信。被告镇政府提供的证据5能够证明清理原告种植树苗的事实，本院予以采信。被告县政府庭后提交的清理树苗花费人工费、燃料费共计17400元证据，因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干的问题》的相关规定，本院不予采信。
经审理查明，2014年10月初，原告石永峰在自己承包的3亩土地及向其他村民租赁的共计约26亩土地上，种植松树。2014年10月28日，县国土局向原告石永峰下发责令停止违法行为通知书，同日又下发责令改正违法行为通知书。期间，县国土局委托包头市北斗测绘有限公司对石永峰在下湿壕镇非法占用基本农田情况进行了各项测绘。原告石永峰种植树苗的约26亩土地均系基本农田。后县国土局将案件移送县公安局。县公安局于2014年11月25日受案，2014年11月26日下发立案决定书，2015年3月26日固阳县检察院通知撤销案件，2015年4月4日，县公安局下发撤销案件决定书。2014年11月7日被告县政府基于保护基本农田，在县国土局、县公安局参与下，组织被告镇政府将原告种植的树苗清理。
本院另查明，原告石永峰不能提供所种植树苗符合国家检疫标准且购买树苗有明确价格、数量的合法证据，只能提供部分种植树苗现场的照片，被告也不能提供清理原告树苗数量的相关证据。根据原、被告提供的现场种植树苗部分照片，本院向包头市林木种苗站进行调查，包头市林木种苗站给出种植苗木的高度40厘米左右，株距0.8米、行距1米，根据2014年包头市苗木市场行情，苗木每株1.3-1.8元参考价的情况说明。依据以上专业部门给出的苗木株、行距和苗木每株按1.8元的最高参考价计算，原告石永峰每亩种植树苗833株，26亩共种植树苗21658株，种植树苗的总价为38984.4元。
本院认为，原告石永峰在其承包及租赁他人的基本农田种植树苗，违反《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定，县国土局对其下发了限期停止违法行为通知书及责令改正违法行为通知书，并送达原告石永峰。在此情况下，原告仍未采取任何措施停止并改正违法行为，被告县政府基于本行政区域内基本农田保护管理工作职责，组织被告镇政府采取制止违法行为的行政措施，清理原告种植的树苗，不违反相关法律规定。但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，被告县政府组织被告镇政府清理原告违法种植树苗后，未将清理出树苗返还原告，造成原告树苗残值灭失，被告县政府和被告镇政府应承担原告树苗灭失的赔偿责任。另根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。鉴于本案原被告均不能提供种植树苗合法、明确价格、具体数量，只能提供现场种植树苗的部分照片，原告种植树苗已被清理灭失，树苗数量和价格无法鉴定，本院依据向相关部门的调查结果，酌情考虑原告石永峰被清理树苗的损失为38984.4元。被告县政府和被告镇政府应承担原告石永峰树苗灭失损失赔偿金38984.4元。被告县公安局、县国土局虽然参与清理原告树苗的执法活动，但没有具体实施清理原告树苗活动，不应承担相应赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。原告石永峰主张种植树苗支出的人工费、拉运费、机械费用等，由于是基于原告违法种植树苗行为造成的，被告县政府和被告镇政府依法不应承担赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第一款（四）项、第五条第（二）项、第三十六条（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下：
一、被告内蒙古自治区固阳县人民政府、被告内蒙古自治区固阳县下湿壕镇人民政府对原告石永峰种植树苗灭失损失承担赔偿金38984.4元。
二、驳回原告石永峰要求被告内蒙古自治区固阳县人民政府、内蒙古自治区固阳县下湿壕镇人民政府赔偿种植树苗支出的人工费、拉运费、机械费的赔偿请求。
三、驳回原告石永峰要求被告内蒙古自治区固阳县公安局、内蒙古自治区固阳县国土资源局承担树苗赔偿责任等的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 薛尚清
审 判 员 夏经坤
代理审判员 谷天华
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 赵丹萍
附：本案所适用的相关法律条文
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
（三）法律规定的其他情形。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。