浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第84号
上诉人（原审原告）戚水华。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人王惠、朱蔚然。
戚水华诉杭州市人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年3月25日作出（2014）浙杭行初字第39号行政判决。戚水华不服，向本院提出上诉。本院于2014年4月23日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年1月16日，浙江省人民政府作出浙土字A（2009）-0442号《浙江省建设用地审批意见书》，同意市政府2009年度计划第三十二批次建设用地35.2252公顷（农用地转用7.5102公顷，征收集体土地35.2252公顷）。其中，针对杭州铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司）建设的铁路东站枢纽区白石港以东地块农转居安置项目，批准的用地面积合计29.3665公顷，其中农用地6.1389公顷，农用地中包括耕地5.2577公顷。2010年2月1日，杭州市国土资源局向杭州铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司）作出（2010）025号《通知书》，通知其“杭州市2009年度计划第32批次（江干区），于2010年1月16日经省人民政府批准…其中铁路东站枢纽区白石港以东地块农转居安置项目，批准总面积29.3665公顷（农用地6.1389公顷，其中耕地5.2577公顷）…”。2013年12月9日，杭州市国土资源局根据戚水华的政府信息公开申请，作出（2013）第0500号《政府信息公开告知书》，向其提供了（2010）025号《通知书》。2013年12月24日，戚水华向市政府寄送《行政复议申请书》及申请材料，请求确认杭州市国土资源局作出的（2010）025号《通知书》违法。市政府于同月26日收到该申请后，于2013年12月31日作出429号不予受理决定认为，2010年2月1日，杭州市国土资源局对杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司）作出的（2010）025号《通知书》，告知其省政府已作出浙土字A（2009）-0442号《浙江省建设用地审批意见书》及该批次项目清单的内容并要求其办理拆迁手续。该《通知书》系行政机关作出的程序性告知行为，未对你的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。因此，针对该《通知书》提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，决定不予受理。该不予受理决定于2014年1月4日向戚水华寄送。戚水华于2014年1月7日签收。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第六条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。本案中，原告戚水华申请行政复议，系因不服杭州市国土资源局作出（2010）025号《通知书》，向建设单位通知建设项目用地批准情况的行为；但该行为只是浙江省人民政府批准用地后，杭州市国土资源局作出的程序性告知行为，并不是独立的、对外发生法律效力的具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围，被告市政府决定不予受理原告戚水华的行政复议申请，符合法律规定。原告戚水华的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告戚水华的诉讼请求。
戚水华上诉称：一、原审判决适用法律错误。原审判决适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定判决本案，而对被诉行政行为是否合法进行全面审查，是适用该规定的前提，只有在不足以作出维持判决的情形下，才能适用该项规定作出驳回诉请的判决。二、被上诉人的辩解理由不能成立。1、被诉不予受理决定没有事实依据。①《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。②国土资源部国土资发（2004）237号《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定，城市分批次建设用地，市、县每年报批应控制在5个批次内。涉案的农用地已经是第32批次，远远超过国土资源部的规定。③浙江省人民政府无权批准35.2252公顷农用地转用。对此，《土地管理法》第45条十分明确。因此，杭州市国土资源局作出的具体行政行为没有事实依据，被诉行为完全违法。2、2013第0500号信息公开告知中明确025号通知书属于“征地批文”。“征地批文”不能被视为程序性行为，应是行政许可行为，行政许可行为未对上诉人的权利义务产生实质影响是自欺欺人。三、原审判决认定事实不清。“征地批文”顾名思义，在征地法律规定中只有人民政府具备职责，杭州市国土资源局无权作出“征地批文”。“征地批文”在土地管理法中属于具体行政许可行为。一审法院错误认定“征地批文”属于程序性行为没有事实依据。而且，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，杭州市国土资源局的行政行为违反《土地管理法》规定。根据《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，或者认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政复议寻求救济，这是法律赋予公民的权利。一审法院缺失公正，错误判决本案，应依法撤销。请求撤销原审判决和被诉行政复议不予受理决定，判令被上诉人受理行政复议申请并作出公正复议决定。
杭州市人民政府答辩称：被诉行政复议不予受理决定事实清楚、法律依据充分。2013年12月26日，上诉人戚水华请求撤销杭州市国土资源局作出的（2010）025号征地批文通知书，向答辩人申请行政复议。经审查查明，2010年1月16日，浙江省人民政府作出浙土字A（2009）-0442号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市政府2009年度计划第三十二批次建设用地35.2252公顷，其中包括铁路东站枢纽区白石港以东地块农转居安置房项目。同年2月1日，杭州市国土资源局对上述项目的建设单位杭州市铁路东站及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司）作出（2010）025号《通知书》，告知其省政府已作出上述《浙江省建设用地审批意见书》及该批次项目清单的内容等。该《通知书》系行政机关作出的程序性告知行为，未对上诉人的权利义务产生实质影响，故上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，答辩人作出杭政复（2013）429号《行政复议不予受理决定》，告知上诉人对其行政复议申请不予受理，并告知其如对建设用地批准行为不服，可以向省政府申请行政复议。上诉人不服该决定提起行政诉讼，杭州市中级人民法院经过公开开庭审理，作出驳回其诉讼请求的判决，符合法律规定，应予支持。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人戚水华不服被上诉人杭州市人民政府行政复议不予受理决定提起的诉讼。被诉行政复议不予受理决定认为上诉人提出的行政复议申请事项，属于行政机关作出的程序性告知行为，未对上诉人的权利义务产生实质影响，不属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。本案中，由于行政复议被申请人杭州市国土资源局作出的（2010）025号《通知书》，仅是将浙江省人民政府浙土字A（2009）-0442号《浙江省建设用地审批意见书》的相关内容向有关用地单位进行传达，并未对上诉人设定新的权利和义务，故依法不属于行政复议的受案范围。被上诉人据此作出行政复议不予受理决定，符合法律规定。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被申请行政复议《通知书》系由杭州市国土资源局作出，并不属于《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定的“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定的“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条规定，人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十七条第二款规定，当事人对原审人民法院认定的事实有争议的，或者第二审人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的，第二审人民法院应当开庭审理。由于本案基本事实清楚，存在争议的仅为涉案《通知书》是否属于行政复议受案范围的法律问题，故本院二审不予开庭审理，符合法律规定。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人戚水华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年五月十六日
书 记 员 徐一菁