广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第538号
上诉人（原审原告）：台山市斗山镇曹厚村镇口里经济合作社（以下简称镇口里经合社）。住所地：广东省台山市斗山镇曹厚村。
负责人：赵瑞元，社长。
委托代理人：周国平、林周行，均为广东时通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台山市人民政府（以下简称台山市政府）。住所地：广东省台山市台城街道办事处中山路**号。
法定代表人：张磊，市长。
委托代理人：冯宏略，台山市法制局工作人员。
委托代理人：李洪，台山市国土资源局工作人员。
原审第三人：台山市斗山镇曹厚村民委员会（以下简称曹厚村委会）。住所地：广东省台山市斗山镇曹厚村。
负责人：曹炳耀，主任。
台山市斗山镇曹厚村镇口里经济合作社（以下简称镇口里经合社）诉台山市人民政府土地行政确认纠纷一案，广东省江门市中级人民法院于2013年6月26日作出（2013）江中法行初字第4号行政判决。镇口里经合社不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：曹厚村委会由原曹厚大队、曹厚乡人民政府、曹厚管理区演变而来，其下辖曹厚村、大道村、新龙村、白石村、镇口里五条自然村。本案争议的土名为“大王围”的土地位于曹厚村委会辖区内，与镇口里村毗邻，面积约为24.05亩。土地改革时，“大王围”土地分配给镇口里村村民使用。1998年至1999年期间，当时的曹厚管理区（即现在的曹厚村委会，以下统称曹厚村委会）多次召开党支部扩大会议和村长以上干部会议讨论将南北公路附近包括“大王围”在内约200亩土地调整给曹厚村委会统一发展并由曹厚村委会承担相应的国家公购粮任务的方案，时任镇口里村长的黄瑞仍多次参加上述调整土地相关会议。1999年底至2000年初，曹厚村委会辖下五条自然村将南北公路附近约200亩土地（包括本案争议的“大王围”土地）调整给曹厚村委会使用至今。曹厚村委会于2001年在涉案“大王围”土地上建设面积为1155平方米的镇口里市场，台山市政府于2009年1月5日向台山市斗山镇曹厚经济联合社颁发台集用（2009）第00013号《集体土地使用证》，确认其为位于台山市斗山镇曹厚村委会镇口圩市场1号面积为1155平方米土地的使用权人。除建设镇口里市场的其他“大王围”土地由曹厚村委会统一规划作宅基地使用，镇口里经合社部分村民也使用该宅基地建房。
2010年11月2日，镇口里经合社向台山市国土资源局（以下简称台山国土局）提交了《土地权属争议案件申请书》，请求确认涉案“大王围”土地归镇口里经合社所有并由其经营管理。台山国土局于2010年11月5日向镇口里经合社发出台国土资（地籍）字（2010）40号《土地权属争议案件受理通知书》，并于同日向曹厚村委会发出台国土资（地籍）字（2010）41号《答辩通知书》。台山国土局于2011年5月23日分别向镇口里经合社和曹厚村委会发出台国土资（地籍）字（2011）30、31号《延期调查处理通知书》。台山国土局又于2011年11月29日分别向镇口里经合社和曹厚村委会发出台国土资（地籍）字（2011）62、63号《调解通知书》，并组织了争议双方于2011年12月2日就“大王围”土地权属争议进行调解，但争议双方无法达成调解。台山国土局还分别向斗山镇人民政府、曹厚村委会、镇口里经合社黄瑞仍、李耀生等部分村民以及曹厚村辖下白石、大道、新龙、曹厚等四条自然村相关人员进行调查取证。
2012年8月30日，台山国土局向台山市政府提交《对斗山镇曹厚村“大王围”土地权属争议的处理意见》。台山市政府于2012年12月11日作出涉案台府决字（2012）2号《土地权属争议案件行政决定书》，认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案属于单位之间的土地所有权和使用权争议，应由县级以上人民政府处理。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”，第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。本案争议土地“大王围”原由镇口里村使用，但自1999年曹厚村委会辖下的曹厚村、大道村、新龙村、白石村、镇口里村上调土地给曹厚村委会统一开发以来，该地及其他上调土地一直由被申请人曹厚村委会使用至今，曹厚村委会在“大王围”等土地上投资了大量的资金进行开发建设，所得收益用于缴纳公购粮任务等公益事业。因此，根据上述法律法规规章规定，争议土地“大王围”所有权应归曹厚村委会下辖村民集体所有。决定：“大王围”土地所有权属台山市斗山镇曹厚村委会辖下的村民集体所有。镇口里经合社不服上述《土地权属争议案件行政决定书》，于2013年1月8日向江门市人民政府提起行政复议。江门市人民政府于2013年3月11日作出江府行复（2013）1号《行政复议决定书》，决定：维持台山市政府于2012年12月11日作出的台府决字（2012）2号《土地权属争议案件行政决定书》。2013年3月27日，镇口里经合社不服该行政复议决定，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：依法撤销台山市政府作出的台府决字（2012）2号《土地权属争议案件行政决定书》，并判令台山市政府依法将本案讼争的“大王围”土地所有权确认归镇口里经合社所有并由镇口里经合社负责经营管理。
另查明：曹厚村委会在1996年没有承担任何国家公购粮任务。曹厚村委会在2000年承担了178亩责任田的国家公购粮任务。另外，曹厚村委会自2000年以来先后投入资金对包括镇口里经合社在内的辖下各村进行铺设水泥道路、水泥禾场、清洗河涌等公共设施建设。
原审法院认为，本案系土地行政确认纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，台山市政府作为县级以上人民政府，依法负有对单位之间的土地争议案件进行处理的法定职责，其在本案中对镇口里经合社与曹厚村委会之间的土地争议作出涉案《土地权属争议案件行政决定书》主体适格，予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为台山市政府作出的台府决字（2012）2号《土地权属争议案件行政决定书》事实依据是否充分，适用法律是否正确？
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。……”本案现有证据显示，镇口里经合社从土地改革时开始使用涉案“大王围”土地，虽没有获得土地所有证，但根据一九六二年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》（即上述《六十条》）第二十一条“生产队范围内的土地，都归生产队所有”的规定，在实施《六十条》当时，涉案“大王围”土地应属当时的镇口里生产队所有。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。……（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；……”本案现有证据显示，2001年，曹厚村委会在“大王围”土地上建成了镇口里市场并将市场出租作为集体事业收益，并由曹厚村委会进行管理至今。曹厚村委会基于兴建农贸市场等集体事业而使用涉案“大王围”的土地，按照上述法律法规规定应按其使用现状确定集体土地所有权。
另外，本案现有证据显示，曹厚村委会通过调整土地统一发展集体经济，由曹厚村委会负担调整土地相应的农业税任务以减轻农民负担，这在当时公购粮等农业税任务较重的背景下具有一定的现实意义。当时的土地调整方案经过会议讨论决定，并已实际履行。包括涉案“大王围”土地在内约200亩土地自2000年开始交由曹厚村委会统一使用至今，涉及调整土地的农业税任务及水利费用等已由曹厚村委会负担。曹厚村委会辖下的其他各村至今没有异议，镇口里经合社直至2010年才对涉案“大王围”土地提出争议。曹厚村委会使用涉案“大王围”土地后，既兴办了农贸市场等集体事业，也利用集体收益对辖下各村进行了公用设施建设，也没有损害镇口里经合社村民使用宅基地的合法权益。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”以及第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，曹厚村委会使用镇口里经合社的土地未满二十年，应由台山市政府根据具体情况确定土地所有权。台山市政府经过调查取证，根据上述曹厚村委会使用涉案“大王围”土地的历史原因、土地使用现状以及对使用土地的投入与支出等具体情况，以台府决字（2012）2号《土地权属争议案件行政决定书》将涉案“大王围”土地所有权确定给曹厚村委会辖下的村民集体所有也未违反上述法律规定。镇口里经合社关于撤销涉案《土地权属争议案件行政决定书》的诉讼请求事实和法律依据不充分，不予支持。
综上所述，台山市政府作出涉案《土地权属争议案件行政决定书》的具体行政行为认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，处理恰当。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回台山市斗山镇曹厚村镇口里经济合作社的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由台山市斗山镇曹厚村镇口里经济合作社负担。
上诉人镇口里经合社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误。曹厚村委会规划宅基地未经过村民会议表决。曹厚经联社提供证明其承担涉案土地公购粮和农业税等任务的证据均为其自行制作的单据等。二、涉案“大王围”土地所有权一直是属于镇口里经合社所有的，被诉土地处理决定和一审判决均适用法律错误。三、涉案“大王围”土地所有权目前还属集体土地，没有被国家征收，不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（二）项的规定。四、曹厚经联社建设市场是用于出租、经营、收益的，明显与《土地管理法》及国务院相关文件所规定的农民集体所有的土地只能用于“乡镇企业、乡（镇村公共设放和公益事业建设、农村村民住宅”三类使用用途相违背，即使有相关政府部门的审批，也是违法的无效审批。曹厚经联社占有、使用涉案“大王围”土地的行为应认定为违法侵占土地行为，不能推定为土地所有权发生变更。请求：撤销原审判决，改判支持镇口里经合社一审的起诉请求。
被上诉人台山市政府答辩称：一、被诉土地处理决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，内容适当。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据。请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人曹厚经联社答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，争议的涉案“大王围”土地原属于镇口里村集体所有。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。……（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；……”第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。包括涉案“大王围”土地在内约200亩土地自2000年开始调整由曹厚村委会统一使用至今，曹厚村委会于2001年在“大王围”土地上建成了镇口里市场并一直管理出租市场用于集体事业收益，利用集体收益对辖下各村进行了公用设施建设。台山市政府结合曹厚村委会使用涉案“大王围”土地的历史原因、土地使用现状等情况，作出被诉行政决定，将争议土地所有权确定给曹厚村委会辖下的村民集体所有，属于其行使裁量权的范围，符合上述规章的规定，并无不当。原审判决驳回镇口里经合社的诉讼请求正确，本院予以维持。镇口里经合社上诉主张，涉案“大王围”土地所有权一直属于镇口里经合社所有，曹厚经联社建设市场是用于出租和经营收益，属于无效审批等，请求撤销原审判决及被诉行政决定，争议土地所有权确认归镇口里经合社所有并由镇口里经合社负责经营管理，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；镇口里经合社上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人镇口里经合社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年六月二十日
书 记 员 张晓文