贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遵市法行终字第49号
上诉人（一审原告）侯天华。
委托代理人赵廷友，贵州大智律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）遵义市工商行政管理局。
法定代表人彭登高，局长。
一审第三人遵义瑞星房地产开发有限公司，住所地遵义市汇川区高九路政府小区C8栋。
法定代表人杨坤，执行董事。
一审第三人秦雯。
一审第三人杨坤。
上诉人侯天华因工商行政处罚一案，不服红花岗区人民法院（2014）红行初字第49号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现本案已审理终结。
一审法院经审理查明，第三人瑞星公司成立于2010年3月12日，注册号为520300000036383，公司类型为自然人投资或控股的有限公司，法定代表人为第三人杨坤，原始股东为第三人秦雯、杨坤。第三人瑞星公司于2011年5月26日向被告提出公司变更登记申请，申请将第三人瑞星公司股东变更为侯天华、秦雯，侯天华持股比例99%、秦雯持股比例1%，变更法定代表人为侯天华，并提交变更登记申请书、法定代表或者共同委托代理人的证明、股东出资情况表、法定代表人信息、董事监事经理情况、任职证明、免职证明、新股东决议、股东会决议、公司章程修正案、股份转让协议书、企业法人营业执照等资料，被告对第三人瑞星公司的上述申请予以受理，并于2011年5月31日变更了第三人瑞星公司的股东登记及法定代表人。第三人瑞星公司于2011年10月21日再次向被告提出公司变更登记申请，申请将第三人瑞星公司股东变更为侯天华一人，侯天华持股比例100%，变更公司类型为自然人独资的有限公司，并提交变更登记申请书、法定代表或者共同委托代理人的证明、股东会决议、新股东决定、股份转让出资合同书、股东出资信息、董事监事经理情况、公司章程、承诺书、营业执照副本等资料，被告对第三人瑞星公司的上述申请予以受理，并于2011年11月3日变更了第三人瑞星公司的股东登记以及公司类型。第三人杨坤、秦雯于2013年7月8日向被告举报，称第三人瑞星公司于2011年5月26日及其后申请公司变更登记所提交的材料虚假，请被告予以调查并重新登记。第三人杨坤、秦雯举报时提交了重庆市公安局物证鉴定中心于2013年6月18日作出的渝公鉴（文）（2013）195号《鉴定文书》、遵义汇川区公安局对侯天华的询问笔录、桐梓县公安局对杨坤的询问笔录、公证书予以佐证。渝公鉴（文）（2013）195号《鉴定文书》明确，第三人瑞星公司向被告申请公司变更登记时提供的2011年5月26日的公司变更登记申请书、指定代表或者共同委托代理人的证明、新股东决议、股东会决议、法定代表人信息、股份转让协议书两份、以及2011年10月21日的公司变更登记申请书、股东会决议、新股东决定、股份转让出资合同书、公司章程等12份资料中，“侯天华”的签名均不是侯天华所书写，“杨坤”的签名均不是杨坤所书写，“秦雯”的签名均不是秦雯所书写。被告对第三人瑞星公司提交虚假材料申请变更登记一案予以受理并进行调查。在被告调查过程中，原告侯天华、第三人秦雯、杨坤均认可第三人瑞星公司两次申请变更登记所提交的材料中的签名均不是其本人所签，第三人秦雯、杨坤主张与原告侯天华之间的股权转让不真实，原告侯天华主张股权转让是事实，但提交不出支付股权转让款的证据。被告调查后拟对第三人瑞星公司进行处罚，于2013年11月4日在第三人瑞星公司的办公室向第三人瑞星公司送达了《行政处罚听证告知书》，并告知了拟处罚的事实、理由、依据及第三人瑞星公司依法享有的权利，第三人瑞星公司工作人员刘世芬在送达回证上签收并加盖第三人瑞星公司的公章。第三人瑞星公司未提出申辩及听证。2013年11月7日，被告作出遵市工商注行处字（2013）07号《行政处罚决定书》。2014年4月2日，被告作出遵市工商法执监字（2014）01号《注销行政处罚决定书》，认为遵市工商注行处字（2013）07号《行政处罚决定书》程序上存在瑕疵，决定撤销遵市工商注行处字（2013）07号《行政处罚决定书》。2014年5月12日，被告作出遵市工商注行处字（2014）04号《行政处罚决定书》，认为第三人瑞星公司在进行股权及股东变更登记时伪造股东签名、虚构股权及股东变更事实，向工商机关提供伪造的《股份转让协议》及《股东会决议》等资料骗取变更登记，根据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定，决定撤销瑞星公司2011年5月31日及11月3日的两次股权及股东变更登记，并罚款200000元。被告于2014年5月12日向第三人瑞星公司送达了该处罚决定。原告不服该处罚决定向遵义市人民政府提起行政复议，遵义市人民政府于2014年7月31日作出遵府行复（2014）180号《行政复议决定书》，维持了被告的具体行政行为。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
另查，案外人李小梅与吴正权到遵义市公安局汇川区分局高桥派出所报案，称第三人瑞星公司行政章、三本财务会计证被盗。2013年5月14日，第三人瑞星公司在《贵州都市报》上刊登遗失声明，声明其于2013年5月8日不慎遗失行政公章一枚，声明作废。其后，第三人瑞星公司到遵义市公安局申请刻制了新公章。2013年5月16日，第三人瑞星公司在《贵州都市报》上刊登公告启事，公告其新行政公章于2013年5月14日起启用，原有行政公章停止使用。原告侯天华因涉嫌敲诈勒索罪，其持有的第三人瑞星公司的公章于2013年5月28日被桐梓县公安局扣押。
一审法院认为，本案的争议焦点是被告的具体行政行为是否合法。首先，被告是否具有作出处罚的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”、第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第八条的规定，被告是第三人瑞星公司的登记管理机关，故有对第三人瑞星公司的登记行为是否合法作出行政处理的法定职权和职责。其次，被告对第三人瑞星公司于2011年11月3日的变更登记作出处罚是否超过处罚的法定期限。根据《中华人民共和国处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”以及国务院法制办公室（国法函（2006）243号）《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》“虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。如果违法的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为”的规定，第三人瑞星公司提交虚假材料的行为在被被告处罚前一直未予纠正，应视为第三人瑞星公司违法行为的继续状态，故被告在2013年7月8日接举报对第三人瑞星公司进行调查并作出处罚未超过法定期限。第三，被告的处罚程序是否合法。原告认为其系第三人瑞星公司的法定代表人，从未授权委托过任何人签收文书，第三人瑞星公司的公章已被桐梓县公安局扣押，被告在作出处罚前未向其送达《行政处罚听证告知书》，程序违法。经查，被告将文书送达到第三人瑞星公司的办公室由工作人员签收，并加盖了遵义市公安局刻制的合法有效的第三人瑞星公司的公章，该程序符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收”以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》第81条“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”关于送达程序的规定，故被告向第三人瑞星公司送达《行政处罚听证告知书》的程序合法，本院对原告的上述主张不予支持。第三人瑞星公司收到告知书后，在法定期限内未提出陈述、申辩，也未要求举行听证，被告遂作出处罚决定，程序合法。第四，被告作出的具体行政行为事实是否清楚。被告以第三人瑞星公司提交虚假材料骗取公司变更登记为由对其作出行政处罚。第三人瑞星公司申请变更登记时提交的材料中杨坤、秦雯、侯天华的签名均不是本人所签，对此原告主张为便捷的变更登记委托经办人员所为，且杨坤对变更登记的事实也予以追认。本院认为民事行为的追认必须要有行为人的明确意思表示为前提，不能推定杨坤追认了该行为。在被告处罚前进行调查时，原告未举证证明杨坤追认了上述行为，且第三人杨坤明确表示未实际参与第三人瑞星公司的经营管理，对股权转让不知情。且不论杨坤、秦雯对变更登记是否知情、是否追认，第三人瑞星公司申请变更登记时提交了虚假材料是客观事实，也一直未予纠正，故被告以原告提供虚假材料骗取变更登记为由进行处罚，认定事实清楚，证据充分。第五，被告作出具体行政行为适用法律是否正确、处罚幅度是否适当。第三人瑞星公司的提供虚假材料申请变更登记的行为在2011年5月26日以及2011年10月21日，应当适用行为发生时的法律法规来评判第三人瑞星公司的行为是否违法。被告依据经修订后于2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》第一百九十九条“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定，对第三人瑞星公司提供虚假材料申请变更登记的违法行为进行处罚，适用法律法规正确。关于处罚幅度是否适当的问题，主要看第三人瑞星公司的违法行为是否属于情节严重。因第三人瑞星公司不仅申请变更登记的材料形式虚假，也无任何证据证明股权转让的真实性，故第三人瑞星公司的行为显属情节严重，被告作出的处罚幅度适当。对原告主张被告滥用职权，超越职权认定事实的问题，因被告处罚的原因是第三人瑞星公司提供虚假材料申请变更登记，被告查清提供虚假材料申请变更登记的原因，有利于衡量第三人瑞星公司违法行为的严重程度，被告作出的行政处罚行为并无滥用职权、超越职权的情况，故本院对原告的该主张不予支持。综上，被告遵义市工商行政管理局于2014年5月12日作出的遵市工商注行处字（2014）04号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”的规定，对原告关于撤销被告作出的遵市工商注行处字（2014）04号《行政处罚决定书》的请求，因无事实和法律依据，本院依法予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告侯天华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告侯天华承担。
宣判后，侯天华不服，向本院提出上诉，请求：1、撤销遵义市红花岗区人民法院于2014年11月19日作出的（2014）红行初字第49号行政判决；2、撤销遵义市工商行政管理局于2014年5月12日作出的遵市工商注行处字（2014）04号行政处罚决定；3、由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。其上诉理由为：一、一审判决认定被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确，该认定没有法律依据。行政处罚决定以瑞星公司在办理工商变更登记中提供虚假材料为由，依据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定进行处罚，明显属于适用法律错误。二、被上诉人作出的遵市工商注行处字（2014）04号行政处罚决定认定事实不清，错误采信证据，滥用职权、超越职权对与处罚决定无关的其它事实违法认定和评价。具体体现在：（一）被上诉人作出的该处罚决定认定事实不清。1、被上诉人根据遵义瑞星房地产开发有限公司的《实收资本明细帐》复印件一份（共计六页）认定遵义瑞星房地产开发有限公司股本资金信息与上诉人侯天华没有关联，该认定事实不清，证据不足；2、被上诉人作出的行政处罚决定对遵义瑞星房地产开发有限公司经营、管理及印章使用的基本事实认定含糊不清、混淆是非；3、被上诉人作出的处罚决定认定上诉人侯天华竞买汇川区2011-03号地块的资金由刘世芬“提供”，该认定没有事实和法律依据；4、被上诉人作出的处罚决定以《承诺书》、《名称驳回通知书》及《遵义市汇川区人民政府文件》（汇复（2011）35号）复印件证明遵义瑞星房地产开发有限公司虚构股权股东变更登记，提供虚假材料变更股权登记，该认定事实不清，证据不足。（二）被上诉人作出的行政处罚决定以第三人杨坤、秦雯提供非合法来源的公安机关在对侯天华调查时所作的笔录及公安机关对杨坤等的询问笔录作为认定事实的依据是极其荒唐错误的，且一审判决认定前述证据具有合法性也是错误的。（三）上诉人侯天华与瑞星公司原股东杨坤、秦雯之间股权转让是否当事人的真实意思表示，是否实际履行，以及转让行为对当事人是否具有约束力等属于民事争议范畴，并不属于工商行政管理范畴，被上诉人以该事实作出处罚决定存在滥用职权和超越职权对与处罚决定无关的其它事实违法认定和评价。三、被上诉人作出的该处罚决定程序严重违法，该处罚决定未按照法律的规定进行送达，一审判决认定其程序合法是错误的。四、瑞星公司于2011年5月26日的变更登记行为已过处罚时限，被上诉人对该登记行为进行处罚，程序上是错误的。
被上诉人遵义市工商行政管理局未提交书面答辩意见。
一审第三人遵义瑞星房地产开发有限公司未提交书面参诉意见。
一审第三人杨坤未提交书面参诉意见。
一审第三人秦雯未提交书面参诉意见。
各方当事向一审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，一审法院对证据的认证符合法律规定，本院依法予以确认。本院查明的案件事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点为遵义市工商行政管理局于2014年5月12日作出的遵市工商注行处字（2014）04号《行政处罚决定书》是否合法。
遵义瑞星房地产开发有限公司于2011年5月26日、2011年10月21日两次提供的变更登记申请书、指定代表人或者共同委托代理人的证明、新股东决议、股东会决议、法定代表人信息、股份转让协议书等资料中，“侯天华”的签名均不是侯天华所书写，“杨坤”的签名均不是杨坤所书写，“秦雯”的签名均不是秦雯所书写，因此其提供虚假材料取得股东变更登记及公司法定代表人变更登记的客观事实存在，且没有证据证明侯天华分两次取得遵义瑞星房地产开发有限公司100%的股权存在真实的交易行为并支付了相应对价，根据2006年1月1日实施的《中华人民共和国公司法》第一百九十九条以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条之规定，遵义市工商行政管理局作出的遵市工商注行处字（2014）04号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，处罚适当。本案行政处罚适用的法律依据是2006年1月1日实施的《中华人民共和国公司法》第一百九十九条以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条，上述法律规定与2014年3月1日实施的《中华人民共和国公司法》第一百九十八条以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条内容一致。行政处罚应适用2014年3月1日实施的《中华人民共和国公司法》第一百九十八条以及《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条。但此法律适用问题并非适用法律错误。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人侯天华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱晓东
代理审判员 方 兵
代理审判员 冯再军
二〇一五年三月十六日
书 记 员 李辉静