山东省利津县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁0522民初1015号
原告：林守坤，男，1955年12月25日出生，汉族，现住利津县。
被告：利津县住房与城乡规划建设局。住所地：利津县利一路***号。
法定代表人张顺，局长。
委托代理人王希国，山东诚正勤律师事务所律师。
被告：利津县工商行政管理局。住所地：利津县利一路***号。
法定代表人黄昕，局长。
委托代理人卜祥亭，山东诚正勤律师事务所律师。
原告林守坤与被告利津县住房与城乡规划建设局、利津县工商行政管理局合同纠纷一案，本院于2016年6月8立案受理，依法由审判员许孝坤适用简易程序公开开庭进行了审理。原告林守坤、被告利津县住房与城乡规划建设局委托代理人王希国、被告利津县工商行政管理局委托代理人卜祥亭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告林守坤诉称，利津县实施既有居住建筑节能改造项目惠民工程。2015年8月，县里安排对原告居住的利津县工商行政管理局家属院进行改造，原告按照规定及时足额上缴改造费2340元。同年10月底，在改造施工过程中，因对外窗安装施工方式是室内还是室外问题，施工人员与原告发生分歧后给原告停工，原告多次与被告协商未果，被告的行为已经影响到原告正常生活。故原告请求法院判令两被告在10日内给原告在户外继续履行安装节能改造外窗义务，判令两被告向原告赔礼道歉，诉讼费由被告承担。
被告利津县住房与城乡规划建设局辩称，1、被告不是本案适格主体，原告起诉利津县住房与城乡规划建设局合同纠纷属于主体错误。涉案施工合同是通过招投标方式确定施工单位，中标施工单位系山东安泰建筑筑路工程有限公司，利津县住房与城乡规划建设局作为职能部门在招投标过程中仅参与履行了涉案工程的招投标工作，并非该工程的施工单位，在施工过程中原告因安装方式问题与施工人员所发生的纠纷是施工企业与原告之间的民事法律关系，与被告利津县住房与城乡规划建设局无关，因此原告起诉利津县住房与城乡规划建设局为被告属�主体错误。2、原告所居住的工商局家属院节能改造工程除原告的窗户没有改造完之外，其余住户均已改造完毕，在原告与施工单位因安装方式问题发生纠纷后，被告利津县住房与城乡规划建设局也曾对此问题对双方进行劝解，但因双方就施工方式问题分歧较大，导致外窗户安装没有顺利完成，对此被告利津县住房与城乡规划建设局已尽到了劝解义务，利津县住房与城乡规划建设局希望原告和其他住户一样配合施工人员将窗户安装完毕。综上，请求法院在查明事实的基础上依法裁判。
被告利津县工商行政管理局辩称，1、原告起诉利津县工商行政管理局为被告属于主体错误，被告利津县工商行政管理局不是适格被告。在该项惠民工程中，利津县工商行政管理局只是负责代收所在单位家属区住户应承担部分的节能改造款项，且该款项已经全部交给了利津县住�与城乡规划建设局，即本案第一被告，因此利津县工商行政管理局既不是涉案工程实施主体，也不是涉案工程责任方，只是协助单位。2、原告的外窗户没有安装完毕的原因是因为原告与施工单位发生纠纷导致，利津县工商行政管理局也曾积极进行协调未果，利津县工商行政管理局已尽到了协助义务。
经审理查明，自2009年以来，利津县对多个小区、40余万平方米既有建筑进行了节能改造，其中包括原告居住的案涉小区。2015年7月6日利津县住房与城乡规划建设局制定了“2015年利津县既有居住建筑节能改造项目实施方案”（以下简称实施方案），该方案包含基本情况、改造方案、工作措施及任务分工、施工计划四部分。在实施方案工作措施及任务分工第2条明确规定：“加快项目确定后，各有关单位应严格落实责任，确保工程按时完成。住建局负责工程项目前�手续办理、工程招投标、项目资金争取及拨付、工程验收工作，并组织相关人员对工程质量安全、进度进行抽查、督导工作；各项目单位应成立工作小组，负责对居民进行调查摸底工作，负责居民自筹资金的收取，协调居民做好施工配合工作，负责工程进度、质量安全的日常监督工作，负责项目资金拨付的初审工作配合住建部门做好现场签证及审计工作。各项目单位应于8月15日前，完成居民自筹资金及单位配套资金的收取工作，过期视为自动放弃。”按照实施方案规定，利津县住房与城乡规划建设局组织了涉案工程施工单位的招投标工作，最终由山东安泰建筑筑路工程有限公司中标，负责施工包括原告居住的利津县工商行政管理局宿舍楼既有居住建筑节能改造。
另查明，原告林守坤不属于利津县工商行政管理局本单位职工，其拥有的房屋是通过购买取得。原告按照节能改造款缴款说明及时缴纳了应该由个人承担的2340元节能改造款，2016年1月8日，利津县工商行政管理局给原告出具了“代收节能改造款”即山东省资金往来结算票据一份，代收金额为人民币2340元。2015年10月底，因外窗安装方式问题，施工人员与原告发生分歧致使原告外窗安装停工至今。
以上事实有原告提供的2015年利津县既有居住建筑节能改造项目实施方案、山东省资金往来结算票据、关于工商局宿舍楼节能改造缴款有关情况的说明各一份，被告利津县住房与城乡规划建设局提供的2015年利津县既有居住建筑节能改造项目实施方案、2015年利津县既有居住建筑节能改造工程施工及监理招标公告、中标通知书各一份、被告利津县工商行政管理局提供的山东省资金往来结算票据一份、中国农业银行现金缴款单三份及原、被告当庭陈述在案为证。
本案争议焦点问题：两被告主体是否适格。
原告认为，两被告主体适格。原告的诉讼请求中明确要求两被告在户外给其安外窗户。虽然原被告之间没有签订民事合同，但是在施工过程中，原告一直与两被告联系，与施工单位之间没有关系。而且原告按照节能改造要求足额交纳了应该由个人承担的2340元节能改造款，被告利津县工商行政管理局给原告出具了代收票据。
被告利津县住房与城乡规划建设局认为其不是适格的被告。在涉案具有惠民性节能改造工程施工过程中，按照实施方案规定，被告利津县住房与城乡规划建设局仅作为职能部门进行协调管理和对工程质量的验收，原告的外窗没有安装完毕的原因系与中标施工单位之间因安装方式发生分歧所致，与被告利津县住房与城乡规划建设局无关。综上，利津县住房与城乡规划建设局不是本案适格的被告。
被告利津县工商行政管理局认为，在涉案工程施工过程中，原告与中标的施工单位之间形成了民事合同关系，利津县工商行政管理局按照实施方案的规定履行了代收住户应交的部分自筹节能改造款等义务，属于协调性的配合工作，利津县工商行政管理局与原告之间没有形成任何民事法律关系。综上，原告起诉利津县工商行政管理局在10日内给原告在户外继续履行安装节能改造外窗义务，不存在基础的民事合同法律关系，故原告起诉利津县工商行政管理局为本案被告错误，利津县工商行政管理局不是本案适格的被告。
本院认为，被告利津县住房与城乡规划建设局、被告利津县工商行政管理局不是涉案适格的主体。分析如下：一、原被告之间就涉案施工问题没有形成民事合同关系。原被告提交的“2015年利津县既有居住建筑节能改造项目实施方案”系利津县住房与城乡规划建设局按照国家对既有居住建筑节能改造惠民政策单方制定，制定过程中没有邀请节能改造范围内的住户参与，也没有与住户进行平等协商，是单方意思表示，不属于民事合同。实施方案明确规定了两被告的职责均系协助、监督性质的工作，故，原被告之间就涉案施工问题没有形成民事合同关系。二、两被告代收、暂存原告节能改造款系按照实施方案规定履行协调配合义务的行为。在代收过程中，两被告均系代中标施工单位临时收取、保管、监督、支付，并非该款的实际所有人。虽然两被告代中标施工单位临时收取原告节能改造款的行为具有民事因素，但原告在本案诉讼请求中并没有要求返还自筹节能改造款2340元的诉讼主张，原告诉讼请求系要求两被告在10日内继续履行在户外对原告住宅建筑节能改造窗户安装的义务。因原被告�间就涉案施工问题没有形成民事合同法律关系，原告要求利津县住房与城乡规划建设局、利津县工商行政管理局作为在户外继续履行安装节能改造外窗纠纷的义务主体，本院认为，被告主体不适格。
综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，裁定如下：
驳回原告林守坤的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。
审判员 许孝坤
二〇一六年六月二十九日
书记员 程 燕