河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第148号
原告刘兰芬，女，汉族，1965年7月5日出生。
委托代理人王爱国，男，汉族，1948年9月4日出生。
委托代理人贾彦华，男，汉族，1980年7月3日出生。
被告郑州市金水区人民政府。
法定代表人陈宏伟，区长。
委托代理人聂思军，郑州市金水区未来路办事处主任。
委托代理人宋艳娟，河南路德律师事务所律师。
原告刘兰芬不服被告郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）拆除行为违法及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年3月31日公开开庭审理了本案。原告刘兰芬及其委托代理人王爱国、贾彦华，被告委托代理人聂思军、宋艳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：其在金水区未来路与纬二路交叉口郑州自来水公司家属院有一处合法房屋。2013年12月8日下午，不明身份的人正在用大型钩机毁坏原告合法房产，原告拨打110求助，警察及时阻止对房屋打砸的违法行为。2013年12月9日夜晚，一群不明身份的人突然围困原告家人，动用大型钩机，疯狂捣毁原告房产，原告拨打110报警，郑州市公安局未来分局出警调查是金水区人民政府所为。金水区人民政府公然挑战法律和公民权利底线，给原告造成巨大物质损失和精神折磨。请求确认被告拆除原告房屋的行为违法，判令被告将原告房屋恢复原状，依法赔偿原告的临时过渡费。原告提交的证据有：1、原告身份证及残疾人证，证明原告的合法身份；2、原告房产证，证明原告在当地有合法房产；3、郑州市公安局两份《依申请政府信息公开告知书》复印件；4、郑政（行复决）（2014）540号《行政复议决定书》。证据2-4综合证明拆除行为是被告所为。5、（2013）中行初字第71号《行政判决书》，证明被告的征收行为已经生效判决确认违法，被告拆除行为违法。
被告辩称：原告诉称内容完全是主观臆测，没有任何证据。郑州市公安局未来分局从未调查确认拆房行为是被告所为。被告也从未实施拆除原告房屋的行为，本案所诉行政行为不存在。被告事后调查得知，原告所在郑州市自来水公司家属院（未来路32号院）属于2012年10月26日郑州市金水区人民政府房屋征收决定书（金房征决（2012）2号）的征收范围。该家属院72户业主已有71户签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，只剩原告一户置补偿方案于不顾，以要求为其解决两套住房为由拒不签订协议。根据项目规划，原告楼房正处于聂庄村民安置区内，村民迫切要求早日回迁，金水区燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部从2000余村民切身利益出发，为保证安置区早日开工建设，在原告已腾空房屋情况下，安排爆破公司拆除了原告所在楼房，原告房屋作为整栋楼的一部分不可能单独存在。金水区燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部是中共郑州市金水区未来路办事处聂庄社区支部委员会报请燕庄村两委成立的临时机构，不是法律、法规授权的组织，没有拆除该房屋的法定职权，也未经被告委托实施拆除行为。该指挥部拆除原告房屋的行为不是行政行为，更不是被告的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案拆除房屋的行为既不是被告或其工作人员实施，也非被告委托实施，原告诉被告拆除房屋行为违法不符合行政诉讼法的规定，起诉主体错误。原告请求被告将房屋恢复原状更是无稽之谈。请求人民法院依法驳回其起诉。退一步讲，如果原告所诉拆房行为是行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人和其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。原告知道房屋拆除已超过一年，早已超过诉讼时效，应当被驳回。综上，请求驳回原告的起诉。
被告提交的证据有：1、金水区人民政府金房征决（2012）2号房屋征收决定书及《金水区聂庄片区改造项目国有土地房屋征收与补偿安置方案》，证明原告涉案房屋已被征收，对被征收房屋被告发布实施了合理的补偿安置方案；2、《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，证明原告所在楼房已有71户按照补偿安置方案签订了产权调换协议；3、《请示》；4、《关于成立聂庄村城中改造项目指挥部的建议人员名单》；5、《关于成立聂庄村城中村改造工作指导组、项目指挥部的批复》；6、燕庄村党总支、燕庄村民委员会《关于成立燕庄村聂庄城中村改造工作指导组、燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部的通知》。证据3-6证明郑州市金水区燕庄村两委批准成立了郑州市金水区燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部。该指挥部与被告没有关系，不是被告成立的。7、《聂庄片区国有土地上建筑工程拆除协议书》；8、发票2张。证据7-8证明郑州市金水区燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部委托河南永安爆破拆除工程有限公司对原告房屋实施了拆除，拆房行为不是被告实施的，也不是行政行为。9、2014年4月25日郑州市金水区燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部出具的《关于郑州市自来水公司家属院（未来路32号院）拆除工程的情况说明》，证明拆除原告房屋的行为是郑州市金水区燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部实施的，不是被告实施的行政行为。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
原告证据1，被告认可，本院予以采信。原告证据2，被告对其真实性无异议，认可原告房屋在征收范围内，但不承认原告房屋系其拆除；本院对该证据予以采信。原告证据3两份政府信息公开告知书为复印件，原告未提供原件核对，被告不认可其真实性及证明目的。原告证据4郑政（行复决）（2014）540号行政复议决定书，被告认可其真实性，但不认可其证明目的。本院认为原告证据4系对原告证据3中的2014年4月28日郑州市公安局依申请政府信息公开告知书进行行政复议而作出的，系生效的行政复议决定书，该决定书认为原告报警反映的事项属于征收拆迁引起的纠纷（即告知书中认定的刘兰芬与金水区政府的征收拆迁行为产生纠纷），不属于公安局管辖范围，也不存在对案件侦破情况的信息，因此决定维持该政府信息公开告知书；原告证据4对2014年4月28日的政府信息公开告知书及其内容给予了印证，故本院对原告证据3中的2014年4月28日政府信息公开告知书和原告证据4及其证明目的予以采信。原告证据3中的2014年7月14日郑州市公安局依申请政府信息公开告知书，系复印件，被告不认可其真实性，且无其他证据印证，本院不予采信。原告证据5即（2013）中行初字第71号行政判决书，被告认可其真实性，但认为与本案无关，不能证明原告证明目的；经本院核实，被告金水区政府不服该判决提起上诉，后本院作出（2014）郑行终字第467号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判，即最终确认被告金水区政府作出的金房征决（2012）2号房屋征收决定中决定征收柳鸿鸣居住的郑州市纬五路54号院3号楼3号房屋违法，责令被告采取相应补救措施解决与柳鸿鸣之间的房屋征收纠纷；本院认为该判决仅确认被告决定征收柳鸿鸣房屋违法，单凭该证据不足以证明被告对刘兰芬等其他人房屋的征收行为也违法，且这与刘兰芬本案所诉被告拆除其房屋行为违法也不属于同一个法律关系，故该证据与本案无关联性，本院不予采信。
被告证据1，原告对其真实性无异议，但认为金房征决（2012）2号房屋征收决定不能证明其证明目的，认为征收与补偿安置方案与本案无关，被告未对原告补偿；本院认为原告房屋在金房征决（2012）2号房屋征收决定征收范围内，能够证明被告已决定对原告房屋进行征收并启动了征收程序，并发布实施了征收与补偿安置方案，但客观上被告并未对原告房屋进行补偿。被告证据2，因被告在举证期限内仅提供了几份产权调换协议，并未将原告所住楼房71户的产权调换协议全部提供，原告认为不能证明71户都签订了安置补偿协议，对此本院认为，原告所住楼房71户已经签订产权调换协议系被告掌握的客观信息，被告庭后已将全部71户的产权调换协议交本院查验，且原告在其之前相关的政府信息公开诉讼中也已知悉71户已经签订产权调换协议，故对该事实本院予以认定。被告证据3-9，原告对其真实性、关联性均无异议，可以作为认定本案事实的依据，但原告不认可其证明目的，认为上述证据恰恰证明拆除原告房屋系被告所为，项目指挥部是区委区政府成立的，请示和批复都是被告导演的，所谓的指挥部没有任何民事行为能力，不能负民事责任。对此本院认为，金水区燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部实施的对原告房屋的拆除行为，应视为是受被告金水区政府及其相关部门委托实施的行为，详细理由在本院认为部分论述。
经审理查明：原告刘兰芬在金水区未来大道32号院即郑州市自来水公司家属院内有一处合法房产。2012年10月26日被告金水区政府作出金房征决（2012）2号房屋征收决定书，对包括原告家属院在内的金水区黄河路以南、金水路以北、东明路以东、未来路以西及周边部分规划区域内涉及的国有土地上的房屋及其附属物、构建物予以征收，征收项目名称为“金水区聂庄片区改造项目”，《金水区聂庄片区改造项目国有土地房屋征收与补偿安置方案》作为该决定的附件一并公布。该方案中明确，征收人系被告金水区政府、征收部门系金水区房屋征收与补偿办公室、征收实施单位是金水区未来路街道办事处。为组织实施此次征收拆迁工作，金水区委和区政府成立了金水区聂庄片区改造项目指挥部，其还针对聂庄村城中村改造项目（即聂庄集体土地及其附属物的征地拆迁）成立了金水区聂庄村城中村改造项目指挥部。2012年4月经中共郑州市金水区未来路街道办事处聂庄社区支部委员会向燕庄村党总支、村民委员会请示及批复，燕庄村党总支、村民委员会批准成立燕庄村聂庄城中村改造工作指导组及燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部。郑州市自来水公司家属院72户业主中有71户已与郑州市金水区房屋征收与补偿办公室、郑州市金水区聂庄片区改造项目未来路街道办事处分指挥部签订了《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》，剩刘兰芬一户未签订产权调换协议或征收补偿安置协议。原告家属院所占地块规划为安置区建设用地，用于建设拆迁居民的安置房。为保证安置区早日开工建设，2013年11月25日燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部与河南永安爆破拆除过程有限公司签订《聂庄片区国有土地上建筑工程拆除协议书》，委托该公司拆除“金水区未来大道32号（郑州市自来水公司办公楼、商业及家属院）”。2013年12月8日和9日，指挥部安排该公司将包含刘兰芬房屋在内的郑州市自来水公司家属院拆除，2014年1月27日支付该公司拆除工程款。另经核查，除遗留个别征收补偿安置纠纷外，“金水区聂庄片区改造项目”和“聂庄城中村改造项目”已征收、拆迁完毕，该片土地上规划的安置房及其他建筑已基本建成。
本院认为：本案争议焦点有四个，一是被告金水区政府是否为本案适格被告；二是原告起诉是否超过法定起诉期限；三是拆除原告房屋的行为是否合法；四是原告的赔偿请求是否成立。
关于焦点一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第四条和第八条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告金水区政府就“金水区聂庄片区改造项目”下达了金房征决（2012）2号房屋征收决定，对包含原告刘兰芬房屋在内的国有土地上房屋及其附属物进行征收；为组织实施征收拆迁补偿工作，被告成立了金水区聂庄片区改造项目指挥部。金房征决（2012）2号房屋征收决定所附征收与补偿安置方案也明确规定该项目征收人系金水区政府、征收部门系金水区房屋征收与补偿办公室、征收实施单位是金水区未来路街道办事处。据此，有权负责和组织实施该项目国有土地上房屋征收、补偿、拆迁、安置工作的只能是被告及其下属政府部门。此外，被告还就聂庄村城中村改造项目（即聂庄集体土地及其附属物的征地拆迁）成立了金水区聂庄村城中村改造项目指挥部。虽然原告房屋表面上是否由燕庄村党总支、村民委员会批准成立的燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部委托河南永安爆破拆除过程有限公司具体拆除的，但依法燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部根本无权实施国有土地上房屋的征收、拆除工作，据成立文件可见该指挥部也是在被告成立金水区聂庄城中村改造项目指挥部后为协助配合被告及其部门实施聂庄（片区）城中村改造工作成立的，原告当庭亦陈述在具体征收拆迁工作中聂庄片区改造项目指挥部和聂庄城中村改造项目指挥部的机构、人员和工作混同，因此该城中村改造指挥部委托河南永安爆破拆除过程有限公司实施的拆除原告房屋的行为，应视为是受被告金水区政府及其相关部门委托实施的行为，对此，被告金水区政府应承担相应的法律责任。故被告金水区政府是本案的适格被告。
关于焦点二，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中原告刘兰芬的房屋虽然已被被告征收，但除公告的金房征决（2012）2号房屋征收决定外，刘兰芬并未收到被告的其他手续，亦未与被告及其相关部门签订征收国有土地住宅房屋产权调换协议或征收补偿安置协议，迄今原告仍未获得补偿或赔偿。2013年12月8日和9日原告房屋被燕庄村聂庄城中村改造项目指挥部委托河南永安爆破拆除过程有限公司拆除，相关单位均未告知其诉权和起诉期限，2015年2月6日原告向本院提交诉状、提起本案诉讼，未超过该条规定的2年的起诉期限。
关于焦点三，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中被告虽然公告了房屋征收决定，但在其房屋征收部门未与原告达成征收补偿协议，被告亦未对原告作出征收补偿决定，原告未获得任何补偿的情况下，原告房屋即被被告及其相关部门拆除，违反上述法规规定，该拆除行为违法。
关于焦点四，被告在未给予原告征收补偿安置的情况下行，违法拆除原告房屋，原告有权利获得行政赔偿。本案中原告提出的行政赔偿请求是判令被告将原告房屋恢复原状，依法赔偿原告的临时过渡费（即原告所称因其房屋被拆被迫在外租房居住等产生的费用）。但客观上包括原告国有土地上房屋在内的“金水区聂庄片区改造项目”，以及“聂庄城中村改造项目”，除遗留个别征收补偿安置纠纷外，已征收、拆迁完毕，该片土地上规划的安置房及其他建筑已基本建成；且原告房屋位于家属楼的四层，系该楼72套房屋中的一套，无法区分独立存在，而其他71套户主已签订《征收国有土地住宅房屋产权调换协议》、同意拆除房屋，原告要求判令被告将其被拆房屋恢复原状，客观上无法实现，故原告该项赔偿请求本院不予支持。关于原告要求赔偿其临时过渡费问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二十二条规定“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”根据上述规定，原告有权利获得搬迁费及因其房屋被拆在外租房居住等产生的费用，也即原告所称临时过渡费的赔偿。但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，赔偿请求人应当对被诉行政行为造成损害的事实，也即对其主张的损失提供证据，而原告在本案诉讼中并未提交相关证据；虽然原告代理人当庭表示同意被告按他人已签订拆迁补偿安置协议上临时过渡费的支付标准、就高不就低赔偿原告，但庭后原告本人向本院明确表示上述标准太低、不足以弥补其实际损失，等其收集相关证据后另行主张。因此，原告要求赔偿其临时过渡费的请求，本案中亦无法支持。原告可在收集证据后，另案起诉。虽然本案中原告提出的赔偿请求，本院无法支持，但是被告有义务对因强制拆除原告房屋给原告造成的各项损失积极予以赔偿。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告郑州市金水区人民政府拆除原告刘兰芬房屋的行政行为违法；
二、驳回原告刘兰芬请求判令被告将其房屋恢复原状、赔偿其临时过渡费的赔偿请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一五年九月二十三日
书 记 员 张 霞