陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榆中行终字第00083号
上诉人（原审原告）白某某。
委托代理人尉迟某某。
被上诉人（原审被告）某某局。
法定代表人李某某。
委托代理人田某某。
上诉人白某某因与被上诉人某某局治安行政处罚一案，不服陕西省榆林市榆阳区人民法院（2015）榆行初字第00039号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告白某某从2007年开始，以房屋拆迁等事宜先后多次前往北京中南海周边等地非信访接待场所上访，被北京市公安机关民警查获送往马家楼分流中心，后被接访人员接回榆林。2007年12月26日，原告前往北京上访时在天安门城楼下扬言跳河自杀。为此，某某政府驻北京联络处多次对白某某非正常上访的情况进行通报。2013年3月3日两会期间，原告白某某再次前往北京中南海周边非信访接待场所上访，北京市公安局西城分局府右街派出所认定其到北京市中南海周边地区非信访接待场所上访，属非法上访，对其出具训诫书给予训诫后，将其分流至马家楼分流中心。榆林市“两会”期间驻京工作人员立即前往劝解原告离京返回榆林处理上访反映问题未果后，由接访人员将原告接回榆林送至被告单位。被告于2013年3月7日立案受理，进行询问调查，履行相关程序后，依据上述事实，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款规定的情形，对原告白某某作出行政拘留十五日的治安行政处罚。并于当日给原告送达了处罚决定书，同时将原告送往榆林市榆阳区拘留所执行拘留。2013年3月8日，被告作出暂缓执行行政拘留决定书将原告释放后，原告不服被告作出的该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销某某局榆公（鼓）决字（2013）第810号《公安行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担；3、公开给原告赔礼道歉。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告白某某居住地系榆林市榆阳区，故根据上述规定，被告榆阳分局对原告白某某的上述行为具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《信访条例》第二条第一款规定“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。第二款规定“采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人”。第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通”。第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育”。第二款规定“经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚”。
本案根据被告提供证据，能够证明原告白某某以走访形式曾先后多次前往北京中南海周边等地非信访接待场所上访，被北京市公安机关民警查获送往马家楼分流中心后，由接访人员接回榆林。所以，原告已明知北京中南海周边地区，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，仍然几次前往非正常上访。而且，根据北京市公安局西城区分局府右街派出所于2013年3月3日出具的训诫书亦能证明原告上访行为属非法上访。故根据上述规定，能够认定原告行为已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，被告有权依据该事实，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对原告白某某非法上访行为作出相应处罚。但是，被告在未能提供证据证明原告白某某系聚众上访首要分子的情况下，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款规定的情形对原告作出行政拘留十五日的治安行政处罚，显属事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚不当。原告诉请撤销该行政处罚决定之理由成立，本院依法予以支持，被告所作该行政处罚决定依法予以撤销。原告提出要求被告给其公开赔礼道歉的诉讼请求，因原告上访行为显属违法，故其该项诉讼理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告某某局于2013年3月7日作出的榆公（鼓）决字（2013）第810号公安行政处罚决定书。二、责令被告某某局在本判决生效后重新作出行政行为。三、驳回原告白某某的其它诉讼请求。案件受理费五十元，由被告某某局负担。
宣判后，白某某不服上述判决第二条，第三条以及判决中有关事实的认定，上诉称：一、一审判决查明上诉人从2007年以房屋拆迁上访是不符合事实的。训诫书未与原件核实，且存在没有签发时间等瑕疵的情况下，一审法院就以该训诫书推定上诉人属非法上访，同时认定上诉人违法，无事实和法律依据。且如果公安机关认定训诫书是真实的，被上诉人再次对白某某处罚，违反了“一事不再罚”的原则；二、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但违法行为发生地公安机关应该按照法定程序进行案件移交。而本案被上诉人所认定的违法事实发生在北京，被上诉人在一审过程没有提供关于案件发生地北京公安向被上诉人依法移交案件的任何法律文书，更没有提供可以证明上诉人适合居住地处理的理由。一审判决认定被上诉人具有管辖权错误；三、被上诉人提供的证据均不能证实上诉人实施了：在中南海滞留、聚集，扰乱了该单位秩序的行为和后果。一审法院认定上诉人属违法并判决被上诉人重新作出行政行为是没有事实和法律依据的。综上，上诉请求：1、依法撤销榆林市榆阳区人民法院（2015）榆行初字第00039号判决第二条，第三条；2、本案诉讼费由被上诉人承担；3、判决被上诉人公开给上诉人赔礼道歉；4、纠正一审判决错误认定的事实。
被上诉人某某局答辩称：1、关于管辖问题，陕西省《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》中规定：赴京上访，由户籍所在地的公安机关管辖更为适宜，《信访条例》第八条、第二十条也有明确规定。本案应由我局进行管辖比较适宜。2、被上诉人提供的训诫书是真实的，除此之外，我们对上诉人作出的处罚决定还有与其两次询问笔录等其他证据，从上诉人的上访时间来看，是两会期间，从白某某的本人陈述“给党交心”，可以证明其是非法上访，足以证明上诉人已经触犯了治安管理处罚法。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
双方当事人在二审期间均未提供新证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：综合一审裁判结果、结合双方当事人的诉辩观点，双方当事人对一审认定被上诉人某某局未能提供证据证明白某某系聚众上访首要分子的事实均无异议。本案二审争议的焦点是：1、被上诉人是否有权管辖涉诉行政处罚案件；2、被诉行政行为据以认定白某某违法事实的证据是否充足。
关于被上诉人是否有权管辖涉诉行政处罚案件的问题，上诉人主张被上诉人管辖本案应以被处罚人违法行为地公安机关移交为前置程序，本案中无北京警方移交的法定手续，被上诉人无权管辖。被上诉人认为应由违法行为人居住地管辖更为适宜，被上诉人有权管辖本案。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的行政案件外，如违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。从教育目的及对被处罚人的执行等方面看，由上诉人白某某居住地的公安机关即被上诉人某某局进行管辖并无不妥。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”的规定调整的仅是公安机关在案件移交中的权利义务，上诉人依据上述规定认为违法行为人居住地公安机关管辖权的取得需以违法行为发生地公安机关的案件移交为前提的观点，本院不予采纳。
关于被诉行政行为据以认定白某某违法事实的证据是否充足的问题，上诉人称被上诉人所提供证据训诫书未与原件核对，且存在没有签发时间等瑕疵，一审法院据此推定上诉人属非法上访，并认定上诉人违法，无事实和法律依据。被上诉人称训诫书是真实的，且被诉处罚决定除训诫书外，还有与上诉人两次询问笔录等其他证据佐证，足以认定上诉人的违法事实。经查，训诫书虽未与原件核对，但能与被上诉人提供的询问笔录、榆林市驻京劝返工作领导小组出具的《关于白某某来京非正常上访的情况说明》、多期北京信访动态、榆林市榆阳区鼓楼街道办事处工作人员与白某某的谈话相互印证证明白某某曾先后多次前往北京中南海周边等地非信访接待场所上访，被北京市公安机关送往马家楼分流中心后，由接访人员接回榆林，北京市公安局西城区分局府右街派出所还于2013年3月3日向白某某出具了训诫书，综上，被上诉人认定白某某的上访行为属非法上访并无不当。
关于上诉人所持如训诫书是真实的，被上诉人再次对白某某处罚，违反“一事不再罚”原则的观点，因训诫系公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定，为维护正常信访秩序，对非正常信访人所采取的一种行政措施，而不是一种行政处罚，故本案不存在因同一事实、对同一行为重复作出行政处罚的情形。
综上，被上诉人某某局未能提供证据证明白某某系聚众上访的首要分子，但却适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”之规定对白某某进行处罚，属适用法律错误，一审法院撤销被诉治安行政处罚决定、并判决被上诉人重新作出行政行为正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人白某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 静
代理审判员 刘红梅
代理审判员 常跃华
二〇一六年一月二十六日
书 记 员 寇艳艳