辽宁省普兰店市人民法院
民 事 判 决 书
（2015）普民初字第597号
原告：大连博益置业有限公司，所在地普兰店市经济开发区李店社区9一43一2。
法定代表人：宋建忠，系董事长。
委托代理人：徐建军，男，1971年3月20日出生，汉族，系该公司职工，住大连市沙河口区。
委托代理人：张丽梅，女，1982年5月16日出生，满族，系该公司职工，住大连经济技术开发区。
被告：大连普兰店经济开发区李店社区居民委员会，所在地普兰店市世纪路中段180号。
法定代表人：王恩广，系主任。
委托代理人：王庆云，系辽宁瑞石律师事务所律师。
被告：普兰店市财政局，所在地普兰店市世纪大道中段4号。
法定代表审：韩洪良，系局长。
委托代理人：邱岳峰，系辽宁明峰律师事务所律师。
被告：普兰店市国土资源局，所在地普湾新区普湾广场1号。
法定代表人：宋守刚，系局长。
委托代理人：任小龙，男，1977年5月18日出生，汉族，系该局职工，住普兰店市。
委托代理人：牟晓琳，系辽宁明峰律师事务所律师。
被告：大连普兰店经济开发区管理委员会，所在地普兰店市渤海路兴中街5号。
法定代表人：唐勇，系主任。
委托代理人：王金有，系辽宁莲城律师事务所律师。
原告大连博益置业有限公司诉被告大连普兰店经济开发区李店社区居民委员会（以下简称李店居委会）、普兰店市财政局（以下简称财政局）、普兰店市国土资源局（以下简称国土局）、大连普兰店经济开发区管理委员会（以下简称管委会）为合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告法定代理人宋建忠及其委托代理人徐建军、张丽梅，被告居委会的委托代理人王庆云，被告财政局的委托代理人邱岳峰、被告国土局的代理人任小龙、牟晓琳、被告管委会的托代理人王金有均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年7月15日，为开发普兰店市海皮路忠发加油站周边地块，原告应被告国土局要求缴纳征地保证金、报件费等前期费用共计11624013.00元，用于保证项目的顺利实施。原告应被国土局要求，已将上述款项打入被告财政局账户。已发生费用分别为：耕地开垦费1.1101公顷，共计22.2020万元；新增建设费5.4020公顷，共计151.2560万元；征地管理费12.0096公顷，共计21.6173万元；根据辽宁省人民政府关于普兰店市2013年度第50批次建设用地的批复（辽政地【2013】1344号）内容，补偿李店社区农民耕地和宅基地费用：其中（旱地）1.1101公顷，按照每亩9万元补偿，共计149.8635万元；农民宅基地1.9747公顷，按照每亩5万元补偿，共计148.1万元；总计4930388.00元，剩余6693625.00元。因原告与被告国土局之间在双方形成购买案涉土地使用权意向之后，原告按照被告国土局指令垫付上述款项，即原告与被告国土局之间已经形成一种非典型的借贷关系，原告对于已发生的费用予以认可，现要求被告国土局应当承担还款剩余款项6693625.00元的义务，但因款项不在国土局掌控之下，案涉款项经被告管委会下拨至被告李店居委会，故被告财政局、国土局、管委会均负有监督管理职责，四被告应对案涉款项承担连带返款责任。
被告李店居委会辩称：不同意原告的诉讼请求。李店居委会与原告之间不存在民间借贷法律关系，原告要求李店居委会返还6693625元，无事实和法律依据。李店居委会所受到的9673260元时被告李店居委会的村集体土地被告政府征收转变为国有土地而获得的国家补偿款，具体付款人是普兰店市经济技术开发区管理委员会，李店居委会所收取的款项与原告没有任何法律关系，根据土地管理法事实条例26条规定，土地补偿款归农村集体经济组织所有，因此原告无资格要求被告李店居委会予以返还。
被告财政局辩称：不同意原告诉讼请求。原告与被告国土局协商，为了征用被告李店居委会集体所有土地而向政府交纳的保证该征地行为成立与履行的保证金。我们是收到被告国土局的通知财收取原告的款项。其他同意被告国土局的答辩意见。
被告国土局辩称：不同意原告诉讼请求。1、被告国土局与原告之间没有借贷关系，因此原告起诉案由错误，且原告在诉状中对被告国土局没有具体的诉讼请求，对原告的起诉应予以驳回。2、被告国土局向原告收取的是征地保证金，由征地补偿费保证金和征地报价费保证金两项构成，征地保证金是为了避免土地资源浪费，由用地意向单位向被告国土局缴纳的缔约保证金，待案涉用地挂牌出让、原告参加竞买成交并缴纳土地出让金后，已经收取的征地保证金将全部返还给原告。原告诉状中陈述的实际发生的各项费用均出自国库，与原告缴纳的征地保证金无关，原告所缴纳的征地保证金现全额存放在被告财政局的账户，所发生的征地款项并不是原告诉状中陈述的是其缴纳的“前期费用”。3、现因该地块并未挂牌出让，原告要求返还征地保证金的条件未成就，原告起诉没有事实和法律依据，因此被告国土局不应该返还该笔款项，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告管委会辩称：不同意原告诉讼请求。列管委会为本案被告不当，管委会按职权接受财政局拨付李店社区拆迁补偿款，收款后直接拨付给被告李店居委会，这一行为与原告不存在任何法律关系，因此被告管委会对原告的诉讼请求不承担任何法律责任。
经审理查明：原告与被告国土局及有关部门达成口头用地意向，该地块位于大连普兰店经济技术开发区李店社区内即被告李店居委会所有的集体所有性质的土地12.0096公顷。2013年7月15日，被告国土局向原告出具国土资源局征地收费计算结果会审表后，指令原告向被告财政局缴纳征地保证金1162.4013万元。原告依被告国土局指令向被告财政局缴纳了1162.4013万元的征地保证金，被告财政局于2013年7月19日向原告出具了辽宁省行政事业单位资金往来结算票据，明确收款项目为征地保证金，金额为11624.013.00元。2013年10月16日，辽宁省人民政府下发辽政地【2013】1344号文件，即辽宁省人民政府关于普兰店市2013年度第50批次建设用地的批复：“一、同意将普兰店市农用地1.3383公顷转为建设用地，同时征收大连普兰店经济技术开发区李店社区旱地1.1101公顷、农村道路0.0985公顷、坑塘水面0.1297公顷、宅基地1.9747公顷、工业用地4.6329公顷、未利用地4.0637公顷，合计批准征收集体土地12.0096公顷，作为普兰店市实施县级规划建设用地。”庭审中，被告国土局及被告财政局均主张原告依被告国土局指令向被告财政局账户缴纳的11624.013.00元，现仍全额存放在财政局账户，拨付被告李店居委会收取的征地补偿费系财政拨款，而非来使用了原告缴纳的征地保证金。同时，原告主张虽依被告国土局的指令向被告财政局缴纳了11624.013.00元，但本次诉讼仅要求返还6693625.00元，其余款项不予主张。
另查，2014年6月16日，普兰店市国土资源局征地专项资金向被告大连普兰店经济技术开发区管理委员会拨付征地专项资金9673260.00元，后被告管委会将该笔征地专项资金拨付被告李店居委会。现案涉土地已经征收为建设用地，但尚未挂牌出售。庭审中被告国土局提供大连市国土资源和房屋局（大国土房屋发【2015】24号）文件，欲证明政府用文件认可并确定各级政府在实际操作中收取保证金的行为。
本院所确认的上述事实，有原告提供的资金往来结算票据、会审表、辽政地【2013】1344号文、被告财政局提供的补偿明细表、被告李店社区及被告管委会提供的银行进账单、资金往来票据、财务结算收费收据及当事人陈述笔录等在案为凭。这些证明材料已经开庭质证和本院的审查，可以采信。
本院认为：被告国土局让原告缴纳的11624.013.00元征地保证金是否有法律依据是本案的争议焦点。关于被告国土局主张原告起诉案由错误，与原告之间不存在民间借贷关系一节，因庭审中原告表示其诉讼请求已明确，具体案由由法院审查确定，原告对法院经审查确定的案由无异议，本案因原告与被告国土局及关部门达成口头用地意向，从而交纳案涉款项引发争议，故本案应确定为合同纠纷。关于被告国土局辩称原告系案涉土地（征收前）的用地意向单位，为了防止政府征收集体所有土地为建设用地后，而原告不参加竞拍造成建设用地流拍的后果，故要求原告在政府征地前先交纳征地保证金一节，一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划；下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。集体所有性质的土地是否需要征收为建设用地，是以政府的土地利用总体规划为依据，而非以某个企业的需求为依据；另一方面，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让；第二十条的规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。因案涉土地尚未进行招标拍卖挂牌出让，被告国土局辩称要求原告在政府征地前先交纳征地保证金一节并无法律依据，故对被告国土局的该项辩解本院不予采信。关于被告国土局庭审中提供的大国土房屋发【2015】24号文件一节，因一方面案涉款项的缴纳时间为2013年7月19日，而大国土房屋发【2015】24号文件的下发时间为2015年2月10日，即该文件的形成时间在本案的事实发生之后，对双方当事人的行为没有约定力；另一方面，该文件的性质既非法律，也非地方法规或行政规章，无法证明其主张收取原告“征地保证金”的合法性，故对被告国土局提供的该份证据材料，本院不予采信。关于原告主张虽依被告国土局的指令向被告财政局缴纳了11624.013.00元，但本次诉讼仅要求返还6693625.00元，其余款项本次诉讼不予主张一节，因是原告对自己诉讼权利的一种处分，本院予以照准。关于原告主张要求四被告连带返还案涉款项6693625.00元一节，因经庭审核实原告依被告国土局指令交到被告财政局账户中的11624.013.00元，被告财政局辩称该款项仍全额存放在财政局账户后，但原告未提供证据证明普兰店市国土资源局征地专项资金向被告大连普兰店经济技术开发区管理委员会拨付征地专项资金9673260.00元，（后被告管委会将该笔征地专项资金拨付被告李店居委会）系原告的资金，故原告要求被告大连普兰店经济技术开发区管理委员会及被告李店社区承担连带返还6693625.00元无事实和法律依据，本院对此不予支持。综上，案涉土地尚未招标拍卖挂牌出让，被告国土局责令原告大连博益置业有限公司向被告财政局交纳征地保证金没有法律依据应予以返还，因该案涉款项存放于被告财政局账户，受被告财政局的管理控制，故被告财政局对案涉款项的返还负有连带返还义务。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条、第四十六条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条、第二十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
一、被告普兰店市国土资源局、被告普兰店市财政局于本判决生效之日起十日内连带返还原告大连博益置业有限公司征地保证金6693625.00元；
二、驳回原告大连博益置业有限公司其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费减半收取58655元，由被告普兰店市国土资源局、被告普兰店市财政局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审判长 颜丙丽
审判员 石家文
审判员 林丽娜
二〇一五年五月十三日
书记员 于 佳