广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终374号
上诉人（原审原告）纪顺平，男，1961年11月24日出生，汉族，住广东省汕头市。
委托代理人陈映虹，广东中大中律师事务所律师。
委托代理人王惠明，男，1950年1月28日出生，汉族，住广东省汕头市金平区。
被上诉人（原审被告）汕头市龙湖区鸥汀街道办事处，住所地广东省汕头市龙湖区汕樟路金鸥园*座。
负责人詹培东，主任。
委托代理人邢楚銮，该办事处工作人员。
委托代理人汤少新，广东众大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汕头市龙湖区城市管理行政执法局，住所地广东省汕头市龙湖区长江路19号。
负责人张华展，副局长。
委托代理人郑杰勇、林深培，系广东国源岭东律师事务所律师、律师助理。
被上诉人（原审被告）汕头市人民政府，住所地广东省汕头市跃进路28号。
负责人郑剑戈，市长。
委托代理人刘萍、黄丹娜，均系广东特力律师事务所律师。
原审第三人汕头市龙湖区鸥汀街道蔡社社区居民委员会，住所地广东省汕头市龙湖蔡社居委大巷旁。
负责人蔡瑞波，主任。
委托代理人汤少新，广东众大律师事务所律师。
上诉人纪顺平因与被上诉人汕头市龙湖区鸥汀街道办事处（以下简称鸥汀街道办）、汕头市龙湖区城市管理行政执法局（以下简称龙湖执法局）、汕头市人民政府（以下简称汕头市政府），原审第三人汕头市龙湖区鸥汀街道蔡社社区居民委员会（以下简称蔡社居委会）行政处理纠纷一案，不服广东省汕头市中级人民法院（2016）粤05行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年6月23日，龙湖执法局和鸥汀街道办根据群众投诉举报到位于汕头市龙湖区鸥汀街道所在××路北侧的建筑物现场检查，联合向纪顺平作出《责令限期拆除通知书》，主要内容为：纪顺平未经批准擅自在龙湖区鸥汀街道蔡社居委××路北侧集体所有土地上违章搭建，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《汕头经济特区城乡规划条例》的相关规定，现责令纪顺平在2016年7月31日前自行拆除违章搭建物。逾期未拆除的，龙湖区政府将牵头鸥汀街道办、龙湖执法局等部门联合进行强制拆除；对拒不配合拆除工作且涉嫌其他违法行为的，将依法追究其法律责任。龙湖执法局和鸥汀街道办现场张贴《责令限期拆除通知书》后拍照，并电话通知纪顺平当日到龙湖执法局处签收了上述通知书。
纪顺平不服鸥汀街道办、龙湖执法局于2016年6月23日作出的《责令限期拆除通知书》，于2016年7月8日向汕头市政府提起行政复议，请求撤销该《责令限期拆除通知书》。汕头市政府依法受理并将纪顺平的行政复议申请书副本送达龙湖执法局、鸥汀街道办、蔡社居委会。龙湖执法局、鸥汀街道办、蔡社居委会在法定期限内提出书面答复并提交了有关证据材料。因案情复杂，延长审查期限30天。2016年9月29日，汕头市政府作出《终止行政复议审查决定书》，认为由于《责令限期拆除通知书》实际没有执行，对纪顺平没有增加权利义务也没有造成直接经济损失，现因蔡社社区村民、蔡社社区老年人协会又投诉举报纪顺平的违章搭建物的行为，龙湖执法局对该举报投诉已立案调查，启动行政执法程序，因此继续审查该《责令限期拆除通知书》已无实际意义，应当终止审查，遂决定：根据《广东省行政复议工作规定》第十六条的规定，终止本案的审查，案件到此终结。该决定书于2016年10月10日送达纪顺平，于2016年10月8日送达龙湖执法局，于2016年10月11日送达鸥汀街道办、蔡社居委会。纪顺平不服该复议决定，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销汕行复案〔2016〕83号《终止行政复议审查决定书》；2.撤销鸥汀街道办、龙湖执法局于2016年6月23日作出的《责令限期拆除通知书》；3.本案诉讼费由鸥汀街道办、龙湖执法局、汕头市政府承担。诉讼期间，经原审法院释明，纪顺平表示坚持上述诉讼请求。
原审法院认为，本案系因纪顺平针对鸥汀街道办、龙湖执法局作出的《责令限期拆除通知书》和汕头市政府作出的汕行复案〔2016〕83号《终止行政复议审查决定书》一并提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……”本案中，纪顺平不服鸥汀街道办、龙湖执法局作出的《责令限期拆除通知书》向汕头市政府提出复议申请，其复议请求为请求复议机关对该通知书的合法性进行审查并撤销该通知书。汕头市政府根据《广东省行政复议工作规定》第十六条的规定作出《终止行政复议审查决定书》决定终止审查。汕头市政府该复议决定并未对纪顺平提出复议申请的《责令限期拆除通知书》的合法性进行审查并作出认定和处理，即汕头市政府实际上未根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定在法定期限内就申请人提出的复议申请作出复议决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。根据上述法律规定，纪顺平如对汕头市政府涉案行政复议行为不服，应单独以汕头市政府为被告提起诉讼；如系对《责令限期拆除通知书》不服，应以作出该通知书的鸥汀街道办及龙湖区执法局为被告提起诉讼。现纪顺平既起诉了作出《责令限期拆除通知书》的原行政机关龙湖执法局、鸥汀街道办，请求审查该行政行为的合法性，又起诉了作出《终止行政复议审查决定书》的复议机关汕头市政府，请求撤销其作出的《终止行政复议审查决定书》，其起诉不符合上述法律规定，属诉讼请求不明确，经原审法院释明，纪顺平拒绝变更其诉讼请求，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，依法应裁定驳回起诉。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款、第四十九条第（三）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回纪顺平的起诉。
上诉人纪顺平不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、汕头市政府作为复议机关作出《终止行政复议审查决定书》是复议决定的一种类型，而非复议不作为。终止行政复议审查决定是《广东省行政复议工作规定》所规定的决定方式，复议机关作出终止审查决定，其本身就是一种作为的行为。汕头市政府没有改变原行政行为，其内容显然是维持原行政行为的，只是认为《责令限期拆除通知书》实际上没有执行，因此终止审查。上诉人以三被上诉人为被告提起诉讼是正确的，一审法院应当予以撤销。二、2016年6月23日至2016年11月14日期间，龙湖执法局对上诉人的一系列作为是不可分割的同一行政行为。被上诉人违反程序所取得的证据，是不能作为行政行为的合法依据的。被上诉人在执法过程中采取双重标准，违反行政执法公平原则，同时违反行政合理性原则。被上诉人不属于本案的执法主体，无权进行行政执法。被上诉人作出的《责令限期拆除通知书》应当予以撤销。上诉人请求：撤销一审裁定并改判支持其一审时提出的全部诉讼请求。
被上诉人鸥汀街道办二审答辩称：复议机关汕头市政府作出《终止行政复议审查决定书》是依据《广东省行政复议工作规定》所作出的程序性决定书，该决定书没有在实体上对申请人所提出复议的内容进行实质性审查处理。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条所规定的法定期限内作出复议决定是指对具体行政行为作出维持或变更的实质性决定。终止行政复议审查作为行政复议工作在出现特定情形时作出的决定其实质就是不予审查的决定，因此，一审法院对此的认定基本是正确的。本案中，《责令限期拆除通知书》对上诉人的财产权益未造成侵害结果，不具备行政诉讼的可诉利益，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人龙湖执法局二审答辩称：上诉人未经规划部门批准，擅自建设钢结构搭建物，违法事实清楚、证据确凿，对其违建物依法应予拆除。涉案《责令限期拆除通知书》属于程序性行政行为，对上诉人的权利义务不产生任何实质性影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院驳回上诉人的起诉依法有据，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人汕头市政府二审答辩称：该府作出涉案《终止行政复议审查决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原审法院裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人蔡社居委会二审答辩称：一、蔡社居委会是汕头市××路北侧39.649亩集体建设用地的合法权属人。二、上诉人对汕头市××路北侧39.649亩集体建设用地没有合法使用权，是一个侵占行为。2007年9月1日所签订的《承租土地协议书》，是在未经居民代表大会重新开会表决的情况下所签，是无效的，况且《承租土地协议书》只是双方关于土地租赁的一份意向性协议，并非正式合同，故双方租赁合同关系并未确立，上诉人无权取得××路北侧39.649亩土地的合法租赁使用权。三、上诉人在没有取得××路北侧39.649亩土地的合法租赁使用权以及没有履行有关规划报建手续的情况下，在该地上搭建钢结构物的行为违法。四、复议机关汕头市政府作出《终止行政复议审查决定书》是依据《广东省行政复议工作规定》所作出的程序性决定书，该决定书没有在实体上对申请人所提出复议的内容进行实质性审查处理。本案的实质是上诉人利用程序手段在拖延时间，浪费诉讼资源。原审法院裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条对行政诉讼适格被告的确定作了规定。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是单独被告。本案中，汕头市政府作出的被诉的终止审查决定未实际对原行政行为进行审查，未实际认可该行为的处理结果，不属于上述法律规定的行政复议机关维持原行政行为的情形，不能同时列复议机关和原行政行为作出的机关为共同被告。上诉人要么选择以汕头市政府为单独被告，起诉该终止复议审查决定，由人民法院裁决是否应当责令该府重新恢复实质审查；要么选择以鸥汀街道办和龙湖区执法局为被告，直接起诉原行政行为即《责令限期拆除通知书》，由人民法院直接启动对该行为的合法性进行实质审查以实现救济。现经原审法院释明后，上诉人仍坚持针对上述两个不同的行政行为一并提起诉讼，原审法院据此裁定驳回其起诉符合法律规定，本院予以维持。
综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林秀雄
审 判 员 林劲标
审 判 员 刘德敏
二〇一八年五月三十一日
法官助理 郭琼瑜
书 记 员 张 铭