北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0113行初35号
原告李淑霞，女，1955年8月29日出生。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人张维，主任。
委托代理人申朝君，北京市规划和国土资源管理委员会工作人员。
委托代理人程芳，北京市玖典律师事务所律师。
原告李淑霞不服被告北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4125号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月11日立案后，在法定期限内向市规土委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。李淑霞及市规土委的委托代理人申朝君、程芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年11月16日，市规土委对李淑霞作出被诉处罚决定书，主要内容为：李淑霞，本机关于2017年4月17日对你在顺义区×镇×村非法占地一案立案调查。经查，你未经政府批准，擅自占用顺义区×镇×村集体土地建设房屋。经测量，占用集体土地4238.32平方米，建设房屋861.12平方米，硬化地面96.44平方米。该宗土地利用现状为设施农用地，土地利用总体规划为一般农地区。此种行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属非法占地行为。上述违法事实有下列证据证实：1.询问笔录；2.现场勘测笔录；3.测量成果报告及现场勘测图；4.土地利用总体规划图；5.土地利用现状图；6.李淑霞身份证复印件；7.现场照片。本机关已于2017年8月11日依法向你进行了告知和听证告知，你未在规定期限内进行陈述、申辩，也未要求举证听证会。根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定处罚如下：拆除你在顺义区×镇×村非法占用的4238.32平方米土地上建设的房屋861.12平方米，硬化地面96.44平方米，恢复土地原状。你应当在本处罚决定书送达之日起十五日内履行本行政处罚决定，自行拆除上述违法建筑。如不服本处罚决定，可以在收到本处罚决定书之日起六十日内依法向北京市人民政府或国土资源部申请行政复议，或十五日内直接向北京市顺义区人民法院提起诉讼。
李淑霞诉称：1998年时，北京市人民政府农林办公室、北京市财政局、北京市农村金融体制改革领导小组办公室出台关于发展家庭养殖业的扶持意见（京政农发〔1998〕010号、京财农〔1998〕150号），该意见鼓励郊区农民从事养殖业，并给予相关扶持。在此前提下，李淑霞的丈夫胡仲作为家庭户户主与×镇×村经济合作社签订土地承包经营合同书，胡仲承包了×镇×村经济合作社的11.69亩土地用于开展养殖业，承包期限为30年，自1999年9月至2029年9月。同时，胡仲交纳了承包费。由于养殖场生意兴隆，被镇政府认定为养殖专业户，期间还发放了奖励款2000元。2017年时，北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义分局）向李淑霞送达了责令改正违法行为通知书。2017年11月16日，市规土委向李淑霞作出被诉处罚决定书。第一，作出行政处罚主体及被处罚的主体错误。在处罚决定书上加盖的公章为市规土委，且为代章，但是否有市规土委的授权李淑霞并不知情，相关授权也没有在被诉处罚决定书中体现。另外，涉案土地的承包经营权人为胡仲，如果需要处罚，处罚当事人也应当是胡仲或是家庭农户。但本案被处罚人是李淑霞，被处罚主体明显错误，程序严重违法。第二，市规土委认定李淑霞存在非法占地行为的事实不清，侵害了李淑霞等承包人的合法承包经营权。根据胡仲与×村经济合作社签订的土地承包合同书，胡仲家庭户七人已经取得涉案土地的承包经营权，同时顺义区人民政府也向胡仲颁发了土地承包经营权证书。由此可见，李淑霞并不存在非法占地行为。第三，李淑霞收到听证通知书后，按照通知的时间、地点前往听证，陈述了观点并提交了证据材料，相关工作人员也作了记录。2017年11月16日，李淑霞在没有收到听证结果的前提下，市规土委就作出了被诉处罚决定书，且其中记载李淑霞未要求听证，也未提出陈述、申辩。市规土委对此事实认定严重错误，行政处罚程序违法。第四，根据京政农发〔1998〕010号、京财农〔1998〕150号文件精神，李淑霞在承包经营的土地上建造用于养殖的房舍是合法的，李淑霞并不存在未经政府批准在集体土地上建设房屋的行为。综上，请求：1.撤销市规土委作出的被诉处罚决定书；2.本案诉讼费由市规土委承担。
李淑霞在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.《责令改正违法行为通知书》，证明不应该认定为违法建设，也不应该责令李淑霞改正，因为当时是响应国家号召。
2.《听证告知书》，证明是1998年建设的，不是现在建设的，不应当处罚。
3.《听证通知书》及听证当事人权利义务告知书，证明市规土委向李淑霞送达了听证通知，李淑霞依法提出了听证。
4.要求召开听证会申请，证明李淑霞申请听证。
5.情况说明，证明被诉处罚决定书是受人栽赃陷害的。
6.被诉处罚决定书，证明李淑霞不服该处罚决定，提起了行政诉讼。
7.向政府领导的求助信，证明李淑霞针对市规土委处罚一事向相关领导反映过。
8.《协议书》两份，证明李淑霞2008年以前的养鸭损失政府给予了赔偿，2008年以后的还没有给李淑霞。
9.《关于发展家庭养殖业的扶持意见》（京政农发〔1998〕010号、京财农〔1998〕150号），证明李淑霞当时的养殖业符合国家政策，是在村委会同意的情况下建的养殖场。
10.土地承包经营权证书，证明响应国家号召承包土地。
11.承包合同书（封面），证明承包了土地。
12.交费收据，证明向村委会交了养殖地的费用，交费后建的养殖场。
13.照片12张，证明养殖场的现状。
14.政府信息答复告知书（不存在类、公开类各一份）及顺义分局提供的附图四张，证明李淑霞向顺义分局申请过信息公开，顺义分局给李淑霞的答复。
15.上访途中遭受打击报复的经过，证明李淑霞受段海山打击报复的经过。
16.《关于进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》，证明国家支持养殖业。因为一直在上访所以没有备案，政府应当妥善处理而不应当直接处罚李淑霞。
17.盗采砂石及李淑霞被打击报复材料，证明李淑霞多年对段海山盗采砂石跟踪、上访情况。
市规土委辩称：经群众信访举报，顺义分局对李淑霞违法占用集体土地的行为进行了立案查处。李淑霞在接受执法人员询问时，承认违法占地房屋和硬化地面由其实际建设，因此李淑霞作为被处罚人是正确的。市规土委根据李淑霞的申请就其违法占地行政处罚一事举行了听证会，李淑霞已参加听证会并充分进行了陈述和申辩，因此被诉处罚决定书所载李淑霞“未在规定期限内进行陈述、申辩，也未要求举行听证会”显属笔误，市规土委已作出书面《更正》。综上，市规土委作出被诉处罚决定书具有法定职责，依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回李淑霞的诉讼请求。
市规土委在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.询问笔录，证明李淑霞在接受执法人员询问时，承认违法占地房屋和硬化地面是其所建，市规土委确定李淑霞为被处罚行为人是正确的。
2.现场勘测笔录、测量成果报告及现场勘测图，证明市规土委对李淑霞的违法建设情况进行了现场勘测、作出测量报告及李淑霞违法占地的客观事实情况。
3.木林镇土地利用总体规划图（局部），证明李淑霞违法占地违反了木林镇土地利用总体规划。
4.《责令改正违法行为通知书》及送达回证，证明市规土委作出行政处罚决定前要求李淑霞限期自行改正违法占地行为，履行了通知义务。
5.《告知书》及送达回证、案件调查登记表，证明市规土委依照法律、法规的规定，在作出行政处罚前对李淑霞履行了告知义务，告知其享有陈述和申辩的权利。
6.《听证告知书》及送达回证，证明市规土委依照法律、法规的规定，在作出行政处罚前依法举行了听证程序。
7.要求召开听证会申请及听证笔录，证明市规土委依照法律、法规的规定和李淑霞的申请，依法对其违法占地情况举行了听证会，充分保证了李淑霞陈述和申辩的权利。
8.被诉处罚决定书、《更正》及两份送达回证，证明对李淑霞违法占地的最终处理结果，以及处罚决定书中载明李淑霞“未在规定期限内进行陈述、申辩，也未要求举行听证会”属于笔误，市规土委事后已进行了书面更正。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1.李淑霞、市规土委提交的被诉处罚决定书系本案被诉行政行为，对其合法性本院在此不作评价。2.李淑霞提交的证据1、2、3、4、10、11、12、13、14客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明市规土委向李淑霞作出《责令改正违法行为通知书》《听证告知书》《听证通知书》、听证当事人权利义务告知书，李淑霞提出听证申请，胡仲与大韩庄村经济合作社签订承包合同书，胡仲持有土地承包经营权证书、交纳租金及占地费，地上物的现状等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；李淑霞提交的证据5、7、8、15、17与本案被诉处罚决定书的合法性审查没有直接的关联性，本院不予接纳；李淑霞提交的证据9、16系相关文件，本院不作评价。3.市规土委提交的其他证据能够证明其作出被诉处罚决定书前履行相关程序以及事后对被诉处罚决定书内容予以更正的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。
经审理查明：
李淑霞系×镇×村村民，其夫胡仲与×村经济合作社签有承包合同书，且持有土地承包经营权证书，胡仲交纳了部分年份的占地费。2006-2020年的木林镇土地利用总体规划图（局部）显示，上述土地为一般农地区。庭审过程中，李淑霞称其夫妻二人在承包地内建有石棉瓦棚，两处地面进行了硬化；石棉瓦棚是1998年、2001年建设的，地面是2001年硬化的；石棉瓦棚的用途是养鸭子。
2016年11月15日，市规土委通过信访举报发现案件。
2017年4月18日，顺义分局的执法人员对李淑霞进行询问。询问笔录中记载：“问：您是当事人吗？答：是。问：您盖的房屋有用地手续吗？答：没有。问：您的土地租赁合同与谁签订的？答：没有合同。但是当时交纳给村委会养殖占地费。问：养殖占地费交了多少钱？答：养殖占地2亩多，每年交100元钱。从1998年到2003年12月25日。问：您建设之前土地现状是什么样的？答：一片荒地。问：您占用的土地面积大约是多少？建筑面积是多少？答：2亩多，建筑面积不清楚。问：是哪年建设的？都有何建筑？答：1998年建设的。建了3间石棉瓦棚，2间棚子。问：您施工建设的时候村委会知晓吗？有制止过您的建房行为吗？答：知道，没有制止。问：您建的房屋是什么结构的？用途是什么？答：结构是砖土石棉瓦房，用途是养鸭子。问：建成后归谁所有？答：归本人所有。问：您还有什么需要补充的吗？答：2002年三月份在养鸭厂西侧建立粉石场，因噪音粉尘妨碍无法养殖，造成了经济损失。后来就没有交占地费。”李淑霞在询问笔录上签字，并注明“以上看过，情况属实”。对于笔录中记载的房屋建成后归李淑霞本人所有一节，庭审过程中，李淑霞称自己文化有限，执法人员询问时不知道是什么情况，当时想表达的意思是房屋是自己家的。
2017年7月28日，顺义分局对涉案承包地进行现场勘测。受顺义分局委托，陕西国土测绘工程院进行了实地测量，并制作了测量成果报告。报告所附现场勘测图记载：总面积4238.32平方米，建筑面积861.12平方米；建筑占地面积861.12平方米；硬化地面积96.44平方米。李淑霞不认可勘测结果，称现场勘测时其在场，但因对勘测方式不认可，故拒绝在勘测笔录中签字。
2017年8月2日，顺义分局对李淑霞作出京国土（顺）分局改字〔2017〕第4119号《责令改正违法行为通知书》，要求李淑霞自收到该通知书之日起7日内改正违法行为，恢复土地原貌。当日，李淑霞收到该通知书。2017年8月11日，市规土委对李淑霞作出《告知书》及《听证告知书》，告知李淑霞拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚结果、享有的陈述、申辩、听证权利以及提出陈述、申辩、听证的期限、方式、途径。当日，市规土委向李淑霞送达《告知书》及《听证告知书》。2017年8月14日李淑霞提出听证申请。2017年10月11日，市规土委召开听证会。李淑霞在听证会上提出：1.承包合同是胡仲签订的，收据、土地承包经营权证的主体也是胡仲，处罚相对人应当是胡仲。2.当时建设是为了响应党和政府的号召，大韩庄村委会、木林镇政府都没有办理用地手续。
2017年11月16日，市规土委作出被诉处罚决定书，并于当日向李淑霞送达。2017年12月12日，市规土委作出并向李淑霞送达《更正》，将被诉处罚决定书中“你未在规定期限内进行陈述、申辩，也未要求举行听证会”更改为“你在规定的期限内提交了申请听证的材料，并举行了听证会。本案经过听证会后，作出《李淑霞行政处罚听证会后续工作研讨会会议纪要》（顺义分局专题会议纪要第56期），本案行政处罚应当继续往下处理。”
李淑霞不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：
《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法经过批准。且建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，涉案土地为一般农用地，因建设者未履行上述审批程序，故市规土委在履行了调查、询问、告知等程序后，依照上述法律规定进行处罚，其认定的违法占地这一事实清楚，适用法律正确，职权及主要执法程序合法。
但是，市规土委作出被诉处罚决定书存在以下问题：
第一，处罚相对人认定不当。
本案中，虽然2017年4月18日执法人员对李淑霞进行询问时，李淑霞回答石棉瓦房建成后归本人所有，但因李淑霞在听证程序中已经对处罚相对人一节提出质疑，并明确告知市规土委“承包合同是胡仲签订的，收据、土地承包经营权证的主体也是胡仲”，故市规土委在明知承包合同的签订方、土地承包经营权证的承包方另有其人的情况下，仅处罚李淑霞，而未将胡仲一并列为处罚相对人，此举剥夺了胡仲的陈述、申辩权，属认定事实不清，主要证据不足。
第二，处罚程序轻微违法。
从2016年11月15日市规土委通过信访举报发现案件，到2017年11月16日作出被诉处罚决定书，历时一年。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，市规土委未提交证据证明立案时间，亦未提交证据证明是否经过审批延长了办案期限，构成程序轻微违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告北京市规划和国土资源管理委员会于二〇一七年十一月十六日作出的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4125号《国土资源行政处罚决定书》。
案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 刘琳琳
人民陪审员 马淑贤
人民陪审员 田连香
二〇一八年六月二十七日
书 记 员 郑方圆
书 记 员 徐 鹤