广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）珠中法行初字第16号
原告：郑文城。
委托代理人郑荣业。
委托代理人赵厚轩。
被告：珠海市人民政府。
法定代表人：何宁卡
委托代理人：黄键生。
被告：珠海市国土资源局。
法定代表人：吴康模
委托代理人：李军华
原告郑文城诉被告珠海市人民政府（下称市政府）、珠海市国土资源局（下称市国土局）收地行为及土地行政补偿一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭于2013年6月26日公开开庭审理了本案。原告郑文城的委托代理人赵厚轩、郑荣业，被告市政府的委托代理人黄键生，市国土局的委托代理人李军华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
郑文城起诉称，其一，市政府及市国土局的行为属行政侵权行为，应当从法律上予以确认，对郑文城造成的损失要予以补救。珠海市金湾西湖城区R6地块别墅小区自建别墅项目是1995年珠海市西区建设指挥部（珠海市政府92年为开发珠海大西区而设立的机构）开发并于同年向社会公开推出的房地产项目。该房地产项目当年已通过立项、报批、工程施工图纸设计，并完成项目工程施工报建手续，也已进入项目工程施工阶段（地下排水、排污管道工程已完成，道路已完成至路基工程）。按珠海市西区建设指挥部向社会公开推出购买该自建别墅的承诺，该别墅小区除别墅主体由郑文城建造外，小区的道路、排水、排污、供水、供电、通讯、绿化及生活设施以及管理设施的配套工程由珠海市西区建设指挥部负责。在上述背景前提下，出于对市政府的信赖，1999年2月2日，市国土局西区分局作为甲方与作为乙方的郑文城签署了《国有土地使用权出让合同书》。合同约定，甲方将位于珠海市西区金湾首期开发区R6地块面积为200.10平方米的国有土地使用权出让给乙方，地块用途为别墅，容积率为1：1，使用年限50年（自1999年2月2日至2049年2月2日止），综合单价（含土地出让金、征地拆迁平整费、综合配套费、小区配套费、土地管理费）为人民币700元／平方米，总额为140070元。该合同未违反法律、行政法规的强制性规定，为合法有效合同。合同签订后，郑文城依约向甲方足额缴纳了价款，已履行了合同受让方应尽的义务，并向市政府申办了土地使用证（编号：粤房地产证字第20020**号），珠海市规划局西区分局也向郑文城颁发了建设用地规划许可证（珠规西地字（1999）第042号），郑文城由此依法取得了R6地块土地使用权属以及别墅用地规划许可。就在郑文城等待珠海市西区建设指挥部（该指挥部于2001年被撤销）完成R6别墅小区配套工程及将该别墅用地交付给郑文城的过程中，不料珠海市规划国土局西区分局于2001年12月18日发布了《公告》，告知郑文城在内的众多别墅用地权属人，称经市政府批准，对主城区范围内的用地（东至泥湾水道，南至金湾高尔夫球场，西至机场北路，北至白藤山、珠海大道）进行规划调整，在规划控制调整期内，对调整范围内的用地停止办理各类建设用地的审批、报建手续，各建设用地单位未经许可，不得进行开发和工程建设。对照该局调控范围，郑文城发现自行拥有土地使用权的R6别墅用地恰好处于被调控的区域，至时，郑文城拥有的R6别墅用地使用权被冻结，这是郑文城至今未能如期开发建设的根本原因。之后，郑文城像众多其他用地者一样，焦急等待问题的解决，但土地使用权解冻和市国土局需将别墅用地交付给郑文城的那一天始终没有来临。2004年，由市政府批准，市国土局具体实施，珠海市实验中学在R6的地块上建造了珠海市实验中学高中部，占地面积约18.9万平方米。2009年9月27日，珠海市国土资源局金湾分局在《珠海特区报》上发布了《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》，告知郑文城及众多用地者，根据七届九次、十五次及二十八次市土地管理领导小组会议研究决定，须收回金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地，并通知郑文城及众多用地者到该局对R6土地权属进行核实登记。2010年9月9日，市国土局在《珠海特区报》又发布了《关于办理金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）和R7A地块收地补偿手续的公告》，告知郑文城等众多用地者到市国土局金湾分局协商收地事宜并领取收地补偿款（后经了解，补偿标准为退回购地本金加一年期银行同期贷款利息），至此，郑文城才真正意识到其自建别墅土地使用权遭受了侵害。之后，郑文城虽多次联名向市政府、市国土局、市信访局、市人大及省市等有关部门和领导反映情况，但问题至今未能解决。郑文城认为，市政府、市国土局将包括郑文城在内的合法拥有的R6土地使用权划拨给珠海市实验中学，修建该校高中部，事前并未告知郑文城并征得郑文城同意，也未商讨收地补偿事宜，更未经过必要的听证程序，不仅程序上违反了收地补偿的相关规定，而且实体上对郑文城合法享有的占有、使用、收益及处分的权属造成了侵害。市政府及市国土局的行为属行政侵权行为，应当从法律上予以确认，对郑文城造成的损失要予以补救。
其二，市政府和市国土局是本案适格被告。本案诉讼中，郑文城之所以列珠海市政府、珠海市国土局为本案被告，是因为上述诸多行政行为是由市政府批准的，并由市国土局具体实施。郑文城当初之所以和珠海市国土局西区分局签订了土地使用权转让合同，主要原因是出于对市政府的信赖。珠海市规划国土局西区分局2001年12月28日的《公告》，明确说明对西湖主城区范围用地规划调整是经市人民政府批准的；2009年9月7日由市国土局金湾分局发布的《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》，明确告知R6、R7A地块用地者，收回金湾区西湖主城区R6地块和R7A地块是根据七届九次、十五次及二十八次市土地管理领导小组会议研究决定的。珠海市土地管理领导小组是2003年6月根据《珠海市人民政府关于进一步加强城市规划和土地资源管理的暂行规定》成立，代表市政府行使土地管理的决策职能，市政府下发的《关于印发珠海市土地管理领导小组议事办法的通知》明确告知，土地小组的决定属市人民政府的行政行为。2012年9月21日，市国土局金湾分局《关于对金湾区西湖城区R6地块收地补偿公告异议的复函》（珠国土金函（2012）315号），更加明确答复，珠海市实验中学高中部之所以建在金湾西湖城区R6地块内，是有《市政府常务会议纪要》（珠府常字（2002）11号）和《市长办公会议纪要》（2002年第44号）的精神作为根据的。从上述诸多方面可以看出，自上世纪九十年代至本世纪十年间，市政府出让土地以及之后改变规划乃至最终收回土地的行为是一脉相承的。此一系列行为，包括R6地块用途的规划调整、修建学校以及之后将该地块收回及如何补偿，均是经市政府批准决定的，市国土局是根据市政府的决定具体实施行政行为的单位。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告”之规定，市政府和市国土局均为本案适格共同被告，应共同承担侵权行政责任。综上，市政府及市国土局未经法定程序擅自将郑文城合法拥有的土地划拨给他人修建学校，并决定将郑文城土地所有权收回，不仅程序违法，而且对郑文城合法权益造成了损害，而市国土局代表市政府单方制定的补偿方案不足以弥补郑文城的损失，故郑文城只能将该案向人民法院提起诉讼。请求：1.依法判决确认市政府、市国土局将郑文城所有的位于珠海市西区金湾首期开发区R6地块面积200.1平方米的国有土地侵占、收回的行政行为违法；2.依法判决市政府、市国土局按市值共同赔偿郑文城因上述违法行政行为所造成的损失；3.依法判决市政府、市国土局共同承担本案涉案土地评估费用及案件受理费用。
郑文城向本院提交了如下证据材料：1.珠海市西区西湖（金湾）首期花园式底层住宅区出让的优惠政策；2.珠海市国有土地使用权出让合同书（珠国土西区合字［99］第012号）；3.房地产权证（粤房地产证字第20020**号）；4.建设用地规划许可证（珠规西地字（1999）第042号）；5.珠海市国土局收费专用收据（№0006667）；证据1-5证明基于优惠政策，郑文城与市国土局签订合同，购买别墅用地，依法缴清了价款，取得了房地产权证和建设用地规划许可证。6.准予迁入证明；证明郑文城户口已经落到别墅上，与优惠政策是一致的，涉案土地是房地产开发的形式进行操作的，不是简单的土地出让的形式，市政府的行为是违法了相关的规定；7.《公告》，证明郑文城依法购买的土地不能使用；8.市政府投资建设工程管理中心及珠海市实验中学高中部简介资料，证明建设珠海市实验中学是市政府的行为；9.《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》、《关于办理金湾区西湖主城区R6地块和R7A地块收地补偿手续公告》（珠国土公告（2010）12号）；10.《珠海市人民政府关于进一步加强城市规划和土地资源管理的暂行规定》；11.《关于调整珠海市土地管理领导小组成员的通知》（珠府办函（2011）105号）；12.《关于印发珠海市土地管理领导小组议事办法的通知》；13.《关于对金湾区西湖城区R6地块收地补偿公告异议的复函》（珠国土金函（2012）315号）。证据10-13证明收地行为是市政府和市国土局的行为，市政府和市国土局是适格被告。14.2012年8月27日本院的告知书，证明郑文城2012年8月20日已经向本院提起诉讼，没有超过法定的诉讼时效。
市政府辩称，其一，市政府未作出收回郑文城涉案土地使用权的具体行政行为。2009年9月发布《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》的主体是市国土局金湾分局，而2010年9月发布《关于办理金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）和R7A地块收地补偿手续的公告》的主体是市国土局。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的相关规定，有权收回国有土地使用权的主体是“有关人民政府土地行政主管部门”。据此，有权收回郑文城土地使用权的主体是市国土局。市政府只是在收回土地使用权的过程中，根据“经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的法律规定，依法进行决策审批。市政府的决策审批行为不等同于收回土地使用权的具体行政行为。其二，市政府不是适格被告。不论是市政府的常务会议、市长办公会议，还是市土地领导小组工作会议，均是政府内部的行政决策行为，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条的规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，市政府既未作出收回原告涉案土地使用权的具体行政行为，也未在对外发生法律效力的文书上署名，市政府不是适格被告，恳请人民法院查清事实，依法驳回郑文城的起诉。
市政府向本院提交了如下证据材料：1.《中华人民共和国行政诉讼法》；2.《最高人民法院关于执法﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》；3.《中华人民共和国土地管理法》。以上三份证据证明根据相关法律和司法解释的规定，实施收回国有土地使用权具体行政行为的机关是国土部门，市政府没有在相关法律文书上署名，作为被告主体不适格。
市国土局辩称，根据郑文城所诉称的事实，郑文城于2010年9月9日完全知晓被诉行政行为的具体内容，但却于2013年1月31日才向珠海市中级人民法院递交起诉状和诉讼材料。郑文城在完全知晓被诉行政行为的具体内容后超过两年才提起行政诉讼，其行使诉讼权利时已经超过法律所规定的起诉期限，其起诉应当驳回。
市国土局向本院提交了如下证据材料：1.《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》、《关于办理金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）和R7A地块收地补偿手续的公告》（珠国土公告（2010）12号），证明市国土局分别于2009年、2010年就土地调整事宜刊登公告；2.《关于办理金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）和R7A地块收地补偿手续的公告》的回应，证明郑文城于2010年9月29日就公告发函回应；3.希望责令市国土局纠正其违法行政行为的诉求。证据2、3证明郑文城知晓行政行为的时间是2010年9月11日，并于2010年12月向市政府信访。
对于市政府提供的证据材料，郑文城认为，涉案行政行为都是由市政府批准的，市政府并不能对其行政行为的合法性进行举证，作出的行政行为没有任何事实依据，市政府引用的法律法规已经被《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条代替。市国土局认可市政府提供的证据材料及其证明目的。
对于市国土局提交的证据材料，郑文城认为其真实性和关联性没有异议，但不能证明郑文城的起诉超过期限，更不能证明市国土局涉案行政行为合法适当。市政府认可市国土局提交的证据的关联性、真实性和合法性。
对于郑文城提交的证据材料，市国土局认为，证据1真实性合法性认可，但关联性不认可，与本案审理没有直接关系；证据2-7、证据9的关联性、合法性与真实性予以认可；证据8三性均不认可，与本案没有关联性；证据10-12具有真实性、合法性，但不具有关联性，行政行为由市国土局作出而不是市政府；证据13具有真实性、合法性；证据14恰好证明郑文城的起诉超过三个月的起诉期限。市政府对郑文城提交的证据材料的质证意见与市国土局基本一致，同时强调收地主体是市国土局而不是市政府。
结合各方质证意见，本院对各方提供的证据材料确认如下：市政府提供的法律及司法解释不属于证据法意义上的证据，主要为了说明本案适格被告应为市国土局，对此主张本院将在“本院认为”部分评述。
市国土局提交的证据与本案具有关联性、合法性和真实性，可作为定案依据。
郑文城提供的证据1-6可以证明郑文城购买了涉案土地，依法缴纳了相关价款，并办理了房地产权证和建设用地规划许可的事实；证据7可以证明郑文城购买的土地因规划控制调整而不能开发建设的事实；证据8-12可以证明市政府为本案适格被告；证据13金湾区西湖主城区R6地块部分土地使用权人对补偿存在异议；证据14可以证明郑文城就本案诉讼请求于2012年8月20日向本院提起了诉讼。以上证据均可作为定案依据。
本案审理过程中，本院多次组织各方当事人协商确定土地价值，各方当事人商定以评估的方式确定土地的市场价：即在入选广东省高级人民法院的具有土地评估资质的评估机构（资质B级以上）和入选本院的具有土地评估的评估机构（资质B级以上）中摇珠选择三家评估机构，以委托评估日为基准日，对（2013）珠中法行初字第16号案的土地的市场价格进行评估，取各评估机构评估结果的平均值作为本案补偿数额计算依据。本院两次摇珠确定了广东公评房地产与土地估价有限公司、珠海正拓土地房地产与资产评估公司、珠海市中正土地房地产与资产评估有限公司三家评估机构，并向以上三家评估机构出具了《司法委托评估委托书》。本院于2013年12月30日组织各方当事人对评估报告初稿进行听证。广东公评房地产与土地估价有限公司、珠海市中正土地房地产与资产评估有限公司、珠海正拓土地房地产与资产评估公司的最终评估结果分别为6380元／㎡、6342元／㎡、6323元／㎡。本院于2014年5月5日组织各方当事人对评估报告进行了质证。郑文城认为三家评估机构的评估报告“先定后评”，评估过程草率，评估数据不实，所选案例存在缺陷，将土地作为单一地块而非别墅小区开发用地评估，委托评估时未考虑市政府、市国土局实际侵占土地至评估时点2013年9月28日期间的损失，评估结论严重偏离土地的实际市场价值。市政府和市国土局认为三家评估机构的评估结果客观、合理，可以作为定案依据。
对于三家评估机构的评估报告及郑文城的质证意见，本院认为，三家评估机构已经考虑了涉案土地连片开发建设的事实，郑文城认为评估机构未考虑涉案土地连片开发事实的主张不能成立；各方当事人一致确认委托评估日为评估基准日，故郑文城认为法院委托时未将两被告实际占用郑文城土地之日至评估时点的损失纳入评估范围的主张，与其先前请求法院委托评估的事项矛盾。本院司法委托书中标注“涉案土地按商住用途评估，同时考虑当时以别墅用地出让的因素”是各方当事人的真实意思表示，这在2013年8月29日的笔录中有明确记载。各评估机构所选案例同处于珠海西部主城区，具有可比性。本院确定评估机构、委托评估程序及三家评估机构的评估资质、程序、方法均符合规定，郑文城对评估结果的质疑缺乏理据。因此，三家评估机构的评估结果可以作为定案依据。
本院经审理认定事实如下：
珠海西区建设指挥部1993年10月25日发布《珠海市西区（金湾）首期花园式低层住宅区（含部分综合用地）出让的优惠政策》。1999年2月2日，市国土局西区分局作为甲方与作为乙方的郑文城签署了《国有土地使用权出让合同书》（珠国土西区合字［99］第012号）。郑文城受让的土地面积为200.10㎡，单价为700元／㎡。郑文城于1999年2月9日缴纳了购地款140070元。1999年7月5日郑文城取得了房地产权证（粤房地产证字第20020**号）。1999年1月26日，珠海市规划局西区分局向郑文城颁发了建设用地规划许可证（珠规西地字（1999）第042号）。2000年6月30日，珠海市公安局出具《准予迁入证明》给珠海市红旗派出所，同意郑文城一家迁入上述地块。郑文城由此依法取得了R6地块土地使用权属以及别墅用地规划许可。
2001年12月28日，珠海市规划国土局西区分局发布《公告》称，经市政府批准，对金湾区主城区范围用地（东至泥湾水道，南至金湾高尔夫球场，西至机场北路，北至白藤山、珠海大道）进行规划控制调整，在规划调整期内停止办理各类建设用地的审批、报建手续，停止办理房地产权转让、出租、抵押登记手续，各建设用地单位未经许可，不得进行土地开发和工程建设。郑文城受让的土地属于调控的范围。2004年，珠海市实验中学高中部在金湾区西湖主城区R6地块上建成，占用了郑文城受让的土地。
2009年9月27日，市国土局金湾分局在《珠海特区报》上发布《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》称，根据七届九次、十五次及二十八次市土地管理领导小组会议研究决定，须收回珠海市金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地和R7A地块范围内用地，市国土局金湾分局称将对相关用地者进行核查，请公告中载明的用地者（包括郑文城在内）自上述公告登报之日起15日内携带相关用地的地价款缴交凭证等资料到该局核实登记。2010年9月9日，市国土局在《珠海特区报》上刊登《关于办理金湾区西湖主城区R6地块和R7A地块收地补偿手续公告》（珠国土公告（2010）12号），请公告中的权属人（包括郑文城在内）携带相关用地的地价款缴交凭证等资料，到市国土局金湾分局协商收地事宜并领取收地补偿款（逾期未领取的，补偿款的利息计至2010年9月30日截止）。郑文城不服该补偿方案，于2012年8月20日向本院递交诉讼材料，提起诉讼。
广东公评房地产与土地估价有限公司、珠海市中正土地房地产与资产评估有限公司、珠海正拓土地房地产与资产评估公司对位于同一地块的（2013）珠中法行初字第16号案的土地评估单价分别为6380元／㎡、6342元／㎡、6323元／㎡，均价为6348元／㎡，评估基准日为委托评估日。
本院另查明，依据《珠海市人民政府关于进一步加强城市规划和土地资源管理的暂行规定》，市政府成立了珠海市土地领导小组《关于印发珠海市土地管理领导小组议事办法的通知》（珠府办（2005）66号），该议事办法第二条规定，珠海市土地领导小组作出的决定属于市政府的行政行为。
本院认为，市政府和市国土局是本案适格共同被告。《关于印发珠海市土地管理领导小组议事办法的通知》（珠府办（2005）66号），该议事办法第二条规定，珠海市土地领导小组作出的决定属于市政府的行政行为。经过市政府的批准，市国土局西区分局对金湾区主城区范围用地（东至泥湾水道，南至金湾高尔夫球场，西至机场北路，北至白藤山、珠海大道）进行规划控制调整。珠海市实验中学高中部也是经过市政府批准建设的。可见，由市政府的行政批准以及市国土局的具体实施，导致涉案土地被实际占用，故市政府和市国土局应作为本案共同被告。
郑文城的起诉未超过法定起诉期限。市国土局2010年9月9月在《珠海特区报》上刊登《关于办理金湾区西湖主城区R6地块和R7A地块收地补偿手续公告》（珠国土公告（2010）12号）后，郑文城应当知道涉案土地被占用的事实，但上述公告并未告知郑文城诉权或起诉期限。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，郑文城在2012年8月20日向本院提起行政诉讼，并未超过两年的起诉期限。
市政府、市国土局占用郑文城受让土地的行为程序违法，应当依评估价补偿郑文城的损失。涉案土地已经依法出让给郑文城，市政府、市国土局在涉案土地上建设珠海市实验中学高中部，虽然是为了公共利益，但仍应依法定程序先行收回原受让人的土地使用权，并对原受让人依法予以补偿。市政府和市国土局在未收回原受让人的土地使用权、未对受让人依法补偿的情况下，即开工建设，竣工后才于2009年启动土地补偿事宜，明显违反法定程序，市政府、市国土局占用涉案土地的行为应确认违法，并应当依法补偿郑文城的损失。
郑文城受让的土地面积为200.10㎡，故市政府、市国土局应当补偿的数额为：200.10㎡×6348元／㎡=1270234.8元。郑文城认为，市政府、市国土局应当补偿实际占用涉案土地之日至法院委托评估期间的经济损失。对此，本院认为，市政府、市国土局直接占用涉案土地虽然程序违法，但占用土地建公办学校，并未因此获取商业利润；而且，就涉案土地的市场价值而言，2013年9月的市场价值远高于2004年的市场价值，故将涉案土地的评估基准日确定为法院委托评估之日，而不是2004年市政府、市国土局实际占用涉案土地之时，已充分考虑了涉案土地2004年被占用以来郑文城的经济损失。在选择确定评估机构、评估事项的过程中，本院多次充分听取了各方当事人的意见，各方当事人并未要求法院委托评估2004年涉案土地被占用至法院委托评估之日期间的损失。因此，在评估机构出具评估报告定稿之后，对郑文城要求市政府、市国土局赔偿涉案土地被实际占用之日至法院委托评估期间的损失的主张，本院不予支持。
综上，市政府、市国土局占用郑文城受让土地的行为违法，应补偿其损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：
一、确认被告珠海市人民政府、珠海市国土资源局占用郑文城受让的200.10㎡土地的行为违法；
二、被告珠海市人民政府、珠海市国土资源局于本判决生效之日起三个月内向郑文城支付土地补偿款人民币1270234.8元；
三、驳回郑文城的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元以及评估费15300元，均由被告珠海市人民政府、珠海市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 张一平
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年五月二十三日
书 记 员 李 羚