江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2015）港行初字第00226号原告方德泉。委托代理人李晓白，江苏山水律师事务所律师。被告南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路150号。法定代表人吴永宏，职务局长。委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。第三人南通市土地储备中心，住所地南通市跃龙路**号。法定代表人单伟，职务主任。委托代理人凌晨，系南通市土地储备中心工作人员。第三人南通中城房屋拆迁有限公司，住所地南通市崇川区万象西园8号楼5层。法定代表人黄新明，职务总经理。第三人胡社平。原告方德泉不服被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）2015年4月22日作出的通房决（2015）2号《行政裁决不予受理决定书》，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年5月25日向被告南通房管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市土地储备中心（原南通市土地资产储备投资中心，以下简称土地储备中心）、南通中城房屋拆迁有限公司（以下简称中城拆迁公司）、胡社平与本案存在利害关系，本院依法通知土地储备中心、中城拆迁公司、胡社平作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月17日公开开庭审理了本案。原告方德泉及委托代理人李晓白，被告南通房管局局长助理沈斌及委托代理人高婷婷，第三人土地储备中心的委托代理人凌晨，第三人中城拆迁公司的法定代表人黄新明，第三人胡社平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年4月22日，被告南通房管局作出通房决（2015）2号《行政裁决不予受理决定书》，以原告方德泉申请裁决的湾子头东巷10号10室房屋承租人为潘建文，房屋已被拆除为由，根据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定，决定对原告方德泉提出的行政裁决申请不予受理。原告方德泉诉称，原告方德泉租住的湾子头东巷10号10室房屋在未签订拆迁补偿安置协议、未经行政裁决、未经人民法院判决的情况下，被南通市崇川区城东街道办事处于2009年5月擅自强行拆除。在多年与拆迁人协商无果的情况下，原告方德泉曾于2013年7月提起民事诉讼，人民法院裁定不予受理，告知向有关行政管理部门申请裁决。2015年4月15日，原告方德泉向被告南通房管局申请行政裁决，被告南通房管局未认真审核房屋实际居住人情况，根据原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定作出的不予受理决定不符合法律规定。请求撤销被告南通房管局作出的通房决（2015）2号《行政裁决不予受理决定书》，并判令被告南通房管局依法受理原告方德泉2015年4月15日提出的行政裁决申请。原告方德泉向本院提供以下证据：1.居民身份证复印件，证明原告方德泉的身份情况。2.通房决（2015）2号《行政裁决不予受理决定书》，证明存在被诉行政行为。3.（2014）崇民诉初字第00005号《民事裁定书》、（2014）通中民诉终字第00012号《民事裁定书》、（2014）通中行诉初字第00022号《行政裁定书》，证明原告方德泉向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理，告知向有关行政部门申请行政裁决。4.死亡登记表，证明潘建文于1993年5月20日去世的事实。5.字第1605号《结婚证》、常住人口登记表，证明第三人胡社平与潘建文系夫妻，潘建文去世后，第三人胡社平合法居住案涉房屋。6.J320602-2011-001549号《结婚证》，证明原告方德泉与第三人胡社平于2011年3月29日登记结婚。7.授权委托书，证明第三人胡社平授权原告方德泉处理案涉房屋拆迁的一切事务。被告南通房管局辩称，南通市崇川区湾子头东巷10号10室房屋的承租人为潘建文，并非原告方德泉。原告方德泉不是拆迁当事人，且该房屋在原告方德泉提出行政裁决申请前就已经被拆除。被告南通房管局依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定在法定期限内作出不予受理决定，并邮寄给原告方德泉，被诉行政行为合法有据。请求驳回原告方德泉的诉讼请求。2015年6月3日，被告南通房管局向本院提供了以下证据、依据：1.行政裁决申请书；2.东字第103477号《直管公房使用证》（租赁合同）；3.通房决（2015）2号《行政裁决不予受理决定书》及国内挂号信函收据。上述证据证明原告方德泉非案涉房屋的拆迁当事人，且该房屋在原告方德泉申请行政裁决前已经灭失，被告南通房管局作出不予受理决定合法有据。法律法规依据：《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（二）项、第（四）项。第三人土地储备中心述称，同意被告南通房管局的答辩意见。第三人土地储备中心向本院提供了通拆许字（2003）第047号《房屋拆迁许可证》、关于延长北街小学周边地块工程拆迁期限的申请，证明第三人土地储备中心为合法拆迁主体。第三人中城拆迁公司述称，同意被告南通房管局的答辩意见。第三人中城拆迁公司向本院提供了以下证据：1.拆除直管非住宅公房协议书；2.北街小学周边改造工程拆除直管公房统计表。上述证据证明租住国有公房的主体应是房屋所有权人及承租人，第三人中城拆迁公司已与房屋所有权人达成拆迁协议。第三人胡社平述称，第三人胡社平与原告方德泉系夫妻关系，第三人胡社平委托原告方德泉提起行政裁决申请，被告南通房管局不予受理没有法律依据。第三人胡社平未向本院提供证据。经庭审质证，原告方德泉、第三人胡社平对被告南通房管局提供的证据真实性无异议，但认为证据2不能达到被告南通房管局的证明目的；证据3不予受理的理由不能成立。第三人土地储备中心、中城拆迁公司对被告南通房管局提供的证据无异议。被告南通房管局、第三人土地储备中心、中城拆迁公司对原告方德泉提供的证据1-3无异议；对证据4-6的真实性无异议，但认为原告方德泉与第三人胡社平结婚在房屋拆迁之后；对证据7不予认可，认为起诉的权利不能委托。第三人胡社平对原告方德泉提供的证据无异议。原告方德泉、第三人胡社平对第三人土地储备中心提供的证据的真实性无异议，但认为许可证有效期为一年，延期不可能延长6年之久，2009年的强拆行为违法。被告南通房管局、第三人中城拆迁公司对第三人土地储备中心提供的证据无异议。原告方德泉、第三人胡社平对第三人中城拆迁公司提供的证据1认为不是住房拆迁协议，且拆迁时应当与租赁户签订补偿安置协议；对证据2的真实性不予认可。被告南通房管局、第三人土地储备中心对第三人中城拆迁公司提供的证据无异议。本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力；被告南通房管局提供的证据的真实性予以认定，证据2租赁合同载明承租人为潘建文，能够达到被告南通房管局的证明目的；至于不予受理理由是否成立将在本院认为部分阐述。原告方德泉提供的证据4-6的真实性予以认定；证据7的真实性予以认定，但该授权委托书载明授权代理诉讼事务，并未提及行政裁决，而且被授权人亦应当以委托人的名义从事代理行为。第三人土地储备中心提供的证据的真实性予以认定。第三人中城拆迁公司提供的证据1的真实性予以认定，但不能达到第三人中城拆迁公司的证明目的；证据2无制作单位、制作时间，真实性不予认定。经审理查明，南通市崇川区湾子头东巷10号10室的房屋原系被告南通房管局管理的直管公房。第三人胡社平与潘建文1984年11月27日登记结婚。1991年4月19日，潘建文作为乙方与甲方南通市城东房地产管理所签订了东字第103477号《租赁合同》一份，由潘建文承租南通市崇川区湾子头东巷10号10室房屋二间，使用面积23.79平方米，租赁期限二年，自1991年4月19日起至1993年4月18日止。合同同时约定，合同到期乙方持证交甲方验证合格的，本合同继续生效，未经验证或验证不合格的，甲方有权收回房屋另行安排。验证工作每二年进行一次。不得擅自转租、转让、转借、改变使用性质或进行违法活动，否则即视合同自动终止等内容。原南通市房地产管理局颁发了东字第103477号《直管公房使用证》。在东字第103477号《直管公房使用证》验证记录中有1995年3月14日验证的记录。1993年5月20日，潘建文逝世。2003年8月，案涉房屋所在地块被列入北街小学及周边地块改造项目拆迁范围，拆迁人为第三人土地储备中心，拆迁实施单位为第三人中城拆迁公司。2009年5月，案涉房屋被拆除。2011年3月29日，原告方德泉与第三人胡社平登记结婚。2013年12月，原告方德泉向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，要求第三人土地储备中心恢复房屋原状。2014年5月20日，南通市崇川区人民法院作出（2014）崇民诉初字第00005号《民事裁定书》，以原告方德泉提起的民事诉讼实为房屋拆迁安置补偿争议，因双方未就拆迁补偿安置达成协议，不属于民事诉讼的受理范围为由，裁定不予受理。原告方德泉不服，上诉至南通市中级人民法院。7月8日，南通市中级人民法院作出（2014）通中民诉终字第00012号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年8月，原告方德泉向南通市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认南通市崇川区人民政府强制拆除行为违法，并判决恢复房屋原状或按规定给予赔偿。9月15日，南通市中级人民法院作出（2014）通中行诉初字第00022号《行政裁定书》，以原告方德泉超过法定起诉期限为由，裁定不予受理。2015年4月15日，原告方德泉向被告南通房管局申请行政裁决。4月22日，被告南通房管局作出通房决（2015）2号《行政裁决不予受理决定书》，对原告方德泉提出的行政裁决申请决定不予受理。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告南通房管局作出的不予受理决定是否符合法律规定，具体而言包括：1.原告方德泉是否具备行政裁决申请人资格。2.房屋因强拆灭失能否成为不予受理行政裁决申请的条件。关于原告方德泉是否具备行政裁决申请人资格的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。该规定表明，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前已经取得房屋拆迁许可证的项目，仍然适用原《城市房屋拆迁管理条例》的规定办理。本案拆迁许可行为发生在2003年，故对该次拆迁的遗留问题仍应适用原《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定处理。原《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。从上述规定可以看出，被告南通房管局负有本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决的职责。原《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。第十三条第二款规定，拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（二）项规定，申请人或者被申请人不是拆迁当事人的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。从上述规定中可以看出，被拆迁房屋的所有人或者承租人与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，可以向房屋拆迁管理部门申请裁决。申请行政裁决的当事人包括拆迁人、被拆迁人及房屋承租人。申请人或者被申请人不是拆迁当事人的，房屋拆迁管理部门对行政裁决申请不予受理。直管公房承租人系因为与出租人之间建立的租赁法律关系而取得直管公房的承租权，仅享有居住使用权，并不享有房屋所有权，直管公房的产权属于人民政府，承租者通常需要符合一定条件才能够享有承租的资格，因此，承租人的变更通常需要直管公房管理部门的审核同意，否则不发生承租权转移的效力。具体到本案而言，南通市崇川区湾子头东巷10号10室房屋的原承租人为潘建文，合同期限到1993年4月18日到期，而潘建文与南通市城东房地产管理所签订的《租赁合同》明确规定了合同到期需要验证合格，合同方继续生效，未经验证或验证不合格的，直管公房管理部门有权收回房屋另行安排。承租人不得擅自转租、转让、转借、改变使用性质或者进行违法活动，否则视为合同自动终止。潘建文于1993年5月逝世。潘建文签订的租赁合同到期后，并未经直管公房管理部门审核同意变更承租人为方德泉，在1995年3月验证一次后也未有继续验证的记录。原告方德泉于2011年3月与第三人胡社平登记结婚，此时，案涉房屋已经被拆除。现有证据不能证明原告方德泉是案涉房屋的所有权人或者承租人，故原告方德泉不属于拆迁当事人，不具备申请行政裁决的申请人资格。原告方德泉申请行政裁决不符合行政裁决的法定要件，被告南通房管局以原告方德泉不是拆迁当事人为由作出不予受理决定并无不当。至于原告方德泉主张系受第三人胡社平委托而申请行政裁决的问题。《中华人民共和国民法通则》第六十三条第二款规定，代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。这表明，从事民事代理行为应当以被代理人的名义实施。同理，在行政法律关系当中，代理人同样应当以被代理人的名义从事行政法律行为。况且，原告方德泉提供的授权委托书并未有授权申请行政裁决的权限，仅是授权从事诉讼事务，故原告方德泉的该主张不能成立。关于房屋因强拆灭失能否成为不予受理行政裁决申请的条件的问题。根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款的规定，只要拆迁人与被拆迁人或者承租人达不成补偿安置协议，当事人即可申请行政裁决，并无其他条件限制。而原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项规定房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。本院认为，该规定中“房屋灭失”应当指的是房屋的自然灭失或者因地震、泥石流等自然灾害所造成的灭失，不包括行政机关或者拆迁公司强制拆除的灭失情形。否则，不加区分地一律将房屋灭失排除在行政裁决范围之外，将导致房屋权利人对强制拆除行为无救济途径可寻的境地。因为在未达成补偿安置协议的情况下，房屋权利人向人民法院提起民事诉讼，人民法院裁定不予受理。房屋权利人向房屋拆迁管理部门申请行政裁决，房屋拆迁管理部门又以房屋灭失为由不予受理，将导致房屋权利人在权利受到侵害时没有任何渠道可寻求救济。因此，“房屋灭失”不能简单地作为不予受理行政裁决申请的法定条件，而应当具体情况具体对待，不能一律以房屋灭失为由不予受理行政裁决申请。在拆迁当事人未达成补偿安置协议的情况下，对于因行政机关或者拆迁公司强制拆除导致的房屋灭失，申请人提出行政裁决申请的，房屋拆迁管理部门应当予以受理，为拆迁当事人提供一个救济的途径。此外，从法律适用角度分析，原《城市房屋拆迁管理条例》对拆迁当事人申请行政裁决并无其他条件的限制，只要是拆迁当事人达不成补偿安置协议即可申请裁决。因此，对原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）项的规定应当严格审慎适用，不加区分地一律以房屋灭失为由不予受理显然是不妥当的。本案中，案涉的南通市崇川区湾子头东巷10号10室房屋于2009年5月被强制拆迁，不属于自然灭失或者自然灾害造成的灭失，故被告南通房管局以房屋灭失不予受理行政裁决申请的理由不能成立。综上，原告方德泉不是案涉房屋的拆迁当事人，不具有房屋行政裁决申请人资格。被告南通房管局作出的不予受理决定符合法律法规规定，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告方德泉要求撤销被告南通市住房保障和房产管理局作出的通房决（2015）2号《行政裁决不予受理决定书》，并依法受理原告方德泉2015年4月15日提出的行政裁决申请的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告方德泉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。审 判 长  徐建云审 判 员  齐海生人民陪审员  王秀梅二〇一五年十一月十日书 记 员  倪保晖附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。