甘肃省张掖市甘州区人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘0702行初1号
原告：钱某，男，汉族，1959年5月8日出生，甘肃省山丹县人，住甘肃省山丹县。
委托代理人：花原，山丹县法律援助中心律师。
被告：山丹县东乐镇人民政府。
法定代表人：张永盛，系该镇镇长。
诉讼代表人：周毅年，系该镇副镇长。
委托代理人：陈晓红，甘肃瑞雪律师事务所律师。
原告钱某诉被告山丹县东乐镇人民政府（以下简称东乐镇政府）不履行土地承包使用权确权职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告钱某诉称：1982年实行分田一轮承包制时，原告承包了山丹县东乐镇五墩村八社耕地5.5亩，其中土堆地2.1亩，小南沟地0.45亩，洋沟地1.05亩，自留地0.7亩，洋路沟地1.2亩。2003年秋，因原告妻子患病治疗，就将自己所承包的5.5亩耕地交由安兴龙、王希林、安登英、张志奇四人代耕。后来，原告向四人要求返还原承包耕地，四人拒绝返还，强行耕种至今。为此，原告多次向被告反映并申请处理，但被告迟迟不履行土地行政处理的法定职责。为保护原告的合法权益，依法提起行政诉讼，请求：1.判令被告将争议土地承包使用权确权给原告；2.要求被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了：1、张掖市农业局的函复印件一份；2.农村承包土地经营权证书复印件一份，该证书是红寺胡乡进行第二轮承包土地的经营权证书，3、土地承包合同一份，证明原告是以家庭承包方式取得土地承包经营权的，原告是承包人。4、山丹县清泉乡郑庄村一社土地承包基本情况登记表一份。以上证据证明原告所在的村没有进行第二轮承包。5.东乐镇大寨村的土地经营权证，证明第二轮承包没有落实。6、山丹县霍城乡的土地经营权证，证明霍城乡的第二轮土地承包程序合法，有盖章。
经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见是：
对张掖市农业局的函的三性无异议。但该份证据与本案无关联。
对农村承包土地经营权证书的真实性有异议，该份证据是复印件，不予认可。
对土地承包合同一份的真实性无异议。但这是第一轮承包合同，第一轮承包现已结束。
对大寨村的土地经营权证有异议，因该证据不是本案所在的村社，不能作为本案的证据。
对东乐镇的土地经营权证有异议，因该证据不是本案所在的村社，不能作为本案的证据。
被告东乐镇政府书面答辩称：1.被答辩人要求答辩人对其农村土地承包经营权进行确权的请求，缺乏法律依据，根据农村土地承包法的规定，仅仅赋予了东乐镇政府调解的权限，调解不成的，原告只能提起民事诉讼；2.镇政府已经作了相应的调解工作，履行了调解职责，因此不存在不作为的情形，请求驳回原告的诉请。
被告东乐镇政府向本院提交了以下证据：1、甘肃省农村土地确权登记证工作领导小组办公室核查通知，证明被告钱某要求耕地确权及接受此案的时间、案件来源。2、关于《甘肃省农村土地确权登记颁证领导小组办公室核查通知》反馈情况的调查报告，证明省确权办要求核查的问题被告进行了调查核实并上报了调查报告。3、山丹县东乐镇政府给张掖土地确权办公室的核查报告，证明被告收到省确权办核查通知后，做了调查核实工作并对纠纷进行了调解处理。4、会议记录一份，证明被告召开专项会议对本案土地纠纷进行调解处理。5、关于东乐镇五墩村村民钱维高反映土地经营权确权登记有关问题核查落实情况的报告，证明被告给县确权办就要求核查的问题进行了调查核实并上报核实落实情况的报告。6、钱某土地承包经营权确权申请申报县、乡两级领导人批示，证明钱某对土地纠纷进行信访，县、乡两级领导进行了批示，对信访情况调查答复。7、山丹县东乐镇人民政府实体性受理告知书一份、东乐镇人民政府关于钱某信访事项的结案报告一份、山丹县东乐镇人民政府信访事项处理意见书一份、山丹县东乐镇政府信访事项结案报告单一份、送达回证一份，证明被告受理了钱某的土地纠纷信访并进行了调查做出了信访处理意见。8、钱某再次到山丹县政府信访及县领导责成东乐乡政府答复的文件批示单一份、文件处理单一份、土地确权申请书一份，证明钱某以群众来信的方式对本案土地纠纷再次信访，县政府领导做了批示。9、土地承包证二份，证明第一轮承包时给钱维高颁发的证书。10、户口迁移证二份，证明2002年3月29日，钱某及家人将在东乐乡五墩村的户口迁往山丹县城关镇（农转非）。11、五墩村八社土地调查分配会议记录一份，证明五墩村委会根据农田水利工程的投资投劳情况将耕地进行了调整。12、清泉镇长城社区城市低保发放花名册一份，证明钱某及妻子现为城镇居民并享受城镇居民低保金。13、协调会音频资料一份，证明2016年4月15日，县土管局、经管局、镇政府、村委会及群众代表召开土地确权登记会议。需要说明的是当时省、市、县上报的调查报告没有盖章因为该报告盖章已经上报，这是留存，因此没有盖章。我们针对土地分配事宜已经进行了调查处理，但是我们没有土地确权的职责，土地确权职责是国土资源局的。14.农村土地承包土地经营权证书，证明第二轮承包时给张祥林等五人颁发的证书。15.确权申请及批示，证明原告再次进行土地确权申请。16.东乐镇人民政府文件，证明镇政府就信访事项作出了答复。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：
对被告提交的甘肃省农村土地确权登记证工作领导小组办公室核查通知三性没有异议。
对被告提交的关于《甘肃省农村土地确权登记颁证领导小组办公室核查通知》反馈情况的调查报告不合法，没有任何单位签署也没有盖章，从核查内容看也不真实。
对被告提交的山丹县东乐镇政府给张掖土地确权办公室的核查报告有异议，因为报告反映的内容不真实，并与本案没有关联性。
对会议记录的真实性有异议，与本案无关联性，不认可。
对被告提交的关于我反映土地经营权确权登记有关问题核查落实情况报告的真实性合法性有异议，没有签章。
对被告提交的送达回证三性没有异议。
对被告提交的原告再次到山丹县政府信访及县领导责成东乐乡政府答复的文件批示单和本案没有关联性。
对被告提交的原告的土地承包证三性没有异议。
对被告提交的清泉镇长城社区城市低保发放花名册三性没有异议。
对被告提交的户口迁移证及其存单三性没有异议；
对被告提交的五墩村八社土地调查分配会议及会议记录有异议，与本案无关联性。
对土地经营权证的真实性没有异议，但第二轮承包时，本身就没有落实，该经营权证是被告为了应付本次诉讼和上面的检查，自己盖的章子，不该盖村委会的章子，应盖农业承包管理委员会的章子，因此属于违法行为。
对给张祥林等五人颁发的农村土地承包土地经营权证书、确权申请及批示、东乐镇人民政府文件的真实性均无异议，但与本案无关联。
本院对当事人提交的证据认证如下：对原告提交的张掖市农业局的函的真实性、合法性予以确认；对原告提交的红寺湖乡进行二轮承包土地的经营权证书与本案的关联性不予确认；对原告持有取得的土地承包经营权证的三性予以确认，对其所要证明的问题不予确认。对山丹县清泉乡郑庄村一社、东乐镇大寨村、山丹县霍城乡的土地经营权证与本案的关联性不予确认。对被告提交的证据的三性予以确认，该证据证明了原告提出申请的实质，也证明了被告履行了调解的职能。
经审理查明：原告钱某原系山丹县东乐镇五墩村八社村民，现为山丹县清泉镇长城社区居民。1982年1月起，原告以家庭承包经营方式承包山丹县东乐镇五墩村八社耕地5.4亩，山丹县人民政府在1985年1月为原告颁发土地承包使用证，载明土地使用期二十年不变。因当时国家农业政策原因，加之原告所在乡镇的土地干旱缺水，为解决此问题，向受益农户分配了群众筹资投劳进行引水工程的任务，部分村民在此期间外出谋生。1998年，东乐镇五墩村八社的第二轮土地承包工作完成，原告所在五墩村八社的其他大部分村民均取得了山丹县人民政府盖章颁发的农村土地承包经营权证书，对承包人依法获得的土地承包经营权进行确认。上述经营权证书上记载的承包期限为30年，自1996年6月1日起至2025年12月31日止。在此轮承包中，原告未取得农村土地承包经营权证书。2002年3月29日，原告夫妻及其女儿通过户口迁移以农转非为由从所在村社正式迁入山丹县城关镇落户，并享受城市低保金。2002年4月16日，原告所在五墩村八社全社社员召开社员大会，会议内容为研究讨论本社土地调整情况，并记录：由于1995年至2000年，本社村民钱某......等人，没有参与修建引水工程等建设项目，对分配的所有工程任务即所有自筹款项都未完成和上交，因此，经全体社员大会会议决定，取消钱维高、钱浩武等人土地26亩，对转入非农业户口和不在本社的农业户口，现有耕地和荒地按现有人口分配，上述会议记录有社员的签字捺印。2009年12月3日，五墩村八社召开土地调整分配会议，并记载本次土地调整按照南滩打井取水工程投资投劳重新分配耕地，将八社现有耕地按照投资多少分给缺少耕地的群众，会议记录上有参会社员的签字盖印。2016年开始，原告就自己承包土地的问题向张掖市确权办公室进行反映。2016年4月15日，在五墩村八社，有镇政府代表、县国土局代表、村民代表、原告夫妇等人参与下，召开了”关于钱某土地确权问题的会议”，原告在此次会议上陈述：其现居住于长城社区，1999年秋迁入城里，土地一直未耕种，地交与安兴龙耕种，也未签流转合同......并提出要求：现耕种者立即交还本人土地进行耕种，并确权。原告妻子安文琴在会议上陈述：虽未投资投劳，现耕种者为了个人利益投资投劳，已经受益，我的土地村民无权力评议。经过参会村民代表发言，均不同意给钱某夫妇调整土地。钱某在会上表示，坚决反对村上开会不给土地、不确权的行为。随后，原告于2016年12月5日向山丹县人民政府提交”土地承包经营权确权申请书”，山丹县东乐镇人民政府以信访事项受理并作了处理，处理意见的主要内容为：钱某未参与引水工程的投资投劳，对承包的耕地长期撂荒，鉴于此，经召开社员大会讨论，八社群众不同意将钱维高提出的5.5亩土地予以确权登记。2017年2月23日，原告钱某向被告东乐镇政府再次提交”土地承包经营权确权申请书”，要求被告确认位于山丹县东乐镇五墩村八社5.5亩耕地承包经营权为钱某所有。被告镇政府作出答复说明：2000年-2002年，钱某连续2年没有对耕地进行耕种，也没有承担分配的工程劳务和款项的承担。同时农民集体所有的土地属于村农民集体，土地的调整必须符合村民自治的会议程序，作为镇政府无权确定钱维高提出的土地承包经营权。期间，原告钱某于2016年9月12日，将同社村民安兴龙等四人以农村土地承包合同纠纷起诉至山丹县人民法院，后在2016年11月22日又撤回起诉。随后向本院提起了本案行政诉讼。
本院认为：原告提出的诉讼请求为”判令被告将争议土地承包使用权确权给原告”，通过庭审中的举证、质证，可以确定原告纠纷的实质是承包地收回、重新调整分配的问题。
《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定，农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法。农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。以上法律对农村土地承包经营权纠纷的类型进行了明确的列举和划分。本案中，原告在二次承包时未取得土地承包经营权，其认为是另外代耕的四人以及村委会侵犯了其合法的权利，在此情况下，原告主张的纠纷即属于上述法律规定的情形。而土地权属争议是指因土地所有权和使用权的归属不清所产生的纠纷。根据2003年3月1日起施行的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。该办法第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。从以上法条中可以看出，土地承包经营权纠纷和土地权属争议存在不同的内涵和范围，法律将农村土地承包经营权纠纷、争议和其他土地所有权或者使用权归属争议进行了区别对待，以不同的法律规范和条文，定义了两种纠纷的范围，并明确了农村土地承包经营权争议案件不作为土地所有权或者使用权归属争议来进行处理。
《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。从以上规定可以看出，农村土地承包法及相关法律法规及规章并没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职责。对农村土地承包经营权权属争议，乡镇政府可以根据当事人的的请求，组织双方进行调解，如调解不成，当事人应通过仲裁或民事诉讼途径解决争议。职权法定是行政机关行使行政职权的基本原则，行政机关在农村土地承包经营纠纷中只能扮演居中调解的角色，因此，原告要求被告对其农村土地承包经营权进行确权的请求，缺乏法律依据。现被告在原告向其申请后，已经依法调解，并作出了答复说明的处理，因此，被告已经根据上述法律规定的内容，履行了调解的职责，原告要求被告对其农村土地承包经营权进行确权的请求，缺乏法律依据，其理由依法不能成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告钱某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告钱某负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。
审判长刘艳
人民陪审员王彩云
人民陪审员周萍
二〇一八年三月二十六日
书记员李维佳