海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼02行终97号
上诉人（原审原告）王德鑫。
委托代理人关少凰，海南琼亚律师事务所律师。
委托代理人罗琼，海南琼亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市国土资源局，住所地三亚市河东路182号。
法定代表人高富宅，该局局长。
委托代理人潘天雷，该局工作人员。
上诉人王德鑫因其诉被上诉人三亚市国土资源局（以下简称三亚市国土局）行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审查明，2016年9月8日，三亚市凤凰镇槟榔村民委员会黄猄五村民小组（以下简称黄猄五组）与三亚通联机动车驾驶员培训有限公司（以下简称通联培训公司）签订《合作培训协议》，约定由黄猄五组提供土地用于建设驾驶员培训场地。王德鑫及其开办的三亚槟榔缘实业有限公司（以下简称槟榔缘公司）作为”土地方”在《合作培训协议》上签字盖章。在该协议签订之前，相关项目已经开始占地施工。2016年9月30日，在对涉案占地行为进行调查的过程中，经三亚市国土局询问，王德鑫承认其为涉案项目的建设投资人，且在未申请办理用地审批手续的情况下，该项目已于2016年8月开始动工建设，进行了地面硬化用于建设驾驶员练习场地。同日，三亚市国土局向王德鑫发出三土资察2016字（责）第104号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。经实地勘测，涉案项目施工建设占用土地的规划用途为基本农田，占地面积为4875平方米（约7.3亩）。2016年10月13日，三亚市国土局向王德鑫发出三土资察〔2016〕391号《责令改正违法行为通知书》，责令其在7日内改正违法行为，恢复土地原状，退还土地。2016年11月28日，三亚市国土局向王德鑫发出三土资察〔2016〕437号《行政处罚事先告知书》，告知其违法事实、证据、法律依据、拟作出的处罚及陈述、申辩、要求听证的权利、途径及期限。2016年12月14日，三亚市国土局作出三土罚决字〔2016〕29号《行政处罚决定书》（以下简称29号处罚决定），2016年12月20日向王德鑫送达。王德鑫对该处罚决定不服，遂提起本案诉讼。
原审认为，根据查明的事实，涉案土地属基本农田，根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，任何单位和个人都不得从事破坏基本农田的活动。涉案项目的施工建设行为，未办理用地申请和审批手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条和第四十四条第一款的规定。在三亚市国土局的调查过程中，王德鑫承认涉案项目的占地施工行为系其投资建设。另外，王德鑫作为涉案项目的土地提供方参与了《合作培训协议》的签订。据此，三亚市国土局认定王德鑫系本案非法占地行为的责任主体，并在制止该违法行为未果且告知了其享有的陈述、申辩和要求听证等权利的情况下，按照所占地类和面积，根据《土地管理法》第七十六条和《海南经济特区土地管理条例》第八十一条的规定，对王德鑫作出29号处罚决定予以处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条之规定，判决：驳回原告王德鑫的诉讼请求；案件受理费50元由原告王德鑫负担。
上诉人王德鑫上诉称，原审判决认定事实错误，且遗漏了应该参与本案的当事人，应予撤销。理由如下：一、原审判决以上诉人王德鑫及槟榔缘公司作为”土地方”在《合作培训协议》上签字盖章为由，认定上诉人为该案非法占地行为的责任主体，属认定事实错误。黄猄五组（甲方）与通联培训公司（乙方）签订的《合作培训协议》，该协议约定乙方负责场地的临时平整。因该协议第四条内甲方要求，王德鑫作为”土地方”才在《合作培训协议》上备注”我方有项目开发甲乙双方无偿退出”，如果说该项目是上诉人投资建设的，就不可能要求自己退出。原审判决认定在该协议签订之前相关项目已经占地施工，这与黄猄五组在2016年8月10日出具的《情况说明》相符，是黄猄五组及其合作方通联培训公司对土地进行平整的，费用由通联培训公司赵金山支付，上诉人没有参与收取，投资收益由通联培训公司赵金山取得，与上诉人无关。三亚市国土局在作出29号处罚决定前，对《情况说明》中载明的事实既没有找黄猄五组，也没有找通联培训公司核实，原审法院也忽视上述证据，直接认定王德鑫为该非法占地行为的责任主体，属于认定事实错误，且遗漏了应该参与本案的当事人，致使本案主要事实没有查清。二、原审判决认定被上诉人作出的29号处罚决定事实清楚，存在错误。上诉人王德鑫在被上诉人三亚市国土局的询问中因误解作出了错误回答，涉案土地硬化系通联培训公司造成。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。三亚市国土局不能仅凭王德鑫的陈述而作出处罚。涉案土地是通联培训公司赵金山出资预定混凝土，组织民工施工进行了土地硬化，上诉人没有投资和参与。上诉人并非《合作培训协议》的主体，亦未占用土地、实施平整硬化土地。三亚市国土局应当找黄猄五组、通联培训公司及赵金山调查核实相关的事实，而不应对王德鑫进行行政处罚。三、29号处罚决定过当，罚金数额过高。涉案土地在被平整前一直荒弃，是垃圾堆放地，没有作为基本农田耕种使用，王德鑫并不知道涉案土地为基本农田，只是进行了清理平整。从违法行为的情节及社会危害程度来看，在三亚市国土局的通知下达后，涉案土地已经恢复原状。王德鑫是将农用地改为建设用地的责任主体，并没有造成土地任何危害后果。三亚市国土局对王德鑫按每平方米150元处以731250元的最高额罚款，明显过高，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条和第二十七条的规定。综上，请求二审法院依法发回重审，或予以改判；请求判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
二审中，上诉人王德鑫向本院补充提交了以下证据：1.涉案土地断层照片四张，证明涉案土地从旧砖厂变为垃圾场，该土地没有做过基本农田；2.三亚青年驾校槟榔河练习场收据一张，证明涉案土地投资方为三亚青年驾校槟榔河练习场，投资人赵金山在2016年11月25日已招进学员，开始经营，王德鑫并没有收取该资金。
经庭审质证，被上诉人三亚市国土局对上诉人证据1、证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明效力有异议，认为不能以证据1四张照片上土地的现状来确认涉案土地是否为基本农田，应以土地利用总体规划来确定涉案土地性质；认为证据2不能证明王德鑫不是违法用地责任主体。本院认为，王德鑫提交的证据1、证据2的来源真实、形式合法，但不能证明涉案土地非基本农田，也不能证明涉案土地投资人为赵金山。
被上诉人三亚市国土局辩称：王德鑫及其开办的槟榔缘公司作为”土地方”在合作协议上签字盖章；王德鑫在三亚市国土局调查询问过程中，承认自己为涉案土地上项目的投资方。基于上述两点理由，三亚市国土局和原审判决认为王德鑫为违法使用土地的责任主体没有错误，请求二审法院维持原审判决。
庭审中，王德鑫称：2009年9月18日，其开办的三亚市槟榔河兴农项目推广中心（以下简称槟榔河推广中心）作为甲方与乙方黄猄五组签订《建立槟榔村农副产品批发市场合作协议》，约定由槟榔河推广中心设计规划自筹资金，黄猄五组出地30亩，共同建立槟榔村农副产品批发市场，市场由甲方运作，自负盈亏，甲方给乙方每亩地分配利益16万元，合作期限70年。后因上述项目没有办理审批手续，该土地一直闲置；通联培训公司与黄猄五组签订《合作培训协议》后，向黄猄五组交纳了两万元租金，未向其交过租金；在三亚市国土局向其送达《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》《行政处罚事先告知书》等一系列执法文书时，其均申辩未投资黄猄五组汽车练习场，不是《合作培训协议》的签订方，未从中受益，但未向三亚市国土局提交书面申辩材料。
经查，2016年9月8日，黄猄五组作为甲方与乙方通联培训公司签订《合作培训协议》，约定：黄猄五组提供场地和培训计划，由于该场地使用的土地是黄猄五组发包给槟榔缘公司的，由黄猄五组自行协调不再收取土地费或由黄猄五组协商使用方案并在本合同上签字同意；通联培训公司负责报名、联网培训和派出培训教练，负责场地的临时平整和硬化绿化。黄猄五组作为”甲方”，通联培训公司作为”乙方”在《合作培训协议》上盖章，三亚市天涯区槟榔村民委员会作为”批准方”在《合作培训协议》上盖章，王德鑫及其开办的槟榔缘公司作为”土地方”也在《合作培训协议》上签字盖章并备注”我方有项目开发甲乙双方无偿退出”。
另查明，2016年12月22日，三亚市国土局作出《关于移送涉嫌国土资源犯罪案件的函》（三土资察〔2016〕469号），认为王德鑫的违法占地行为涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条以及相关司法解释的规定，遂将该案移送至三亚市公安局处理。2016年12月29日，三亚市公安局作出《立案告知书》，认为王德鑫非法占用农用地一案符合刑事案件立案条件，予以立案。目前，王德鑫尚未交纳29号处罚决定中的731250元罚款，涉案土地上的汽车练习场设施已拆除完毕。
二审中，本院向三亚市公安局了解王德鑫涉嫌非法占用农用地一案的侦办情况。2018年1月2日，三亚市公安局作出复函，对王德鑫涉嫌非法占用农用地一案已立案，目前案件正在侦办中。
本院认为，根据《行政诉讼法》第二十九条的规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。经查，黄猄五组作为甲方与乙方通联培训公司就涉案土地签订《合作培训协议》，双方约定黄猄五组提供场地和培训计划，通联培训公司负责报名、联网培训和派出培训教练，负责场地的临时平整和硬化绿化。由此可见，按照《合作培训协议》约定，黄猄五组是涉案违法占地驾驶员练习场的场地提供方，通联培训公司是场地平整、硬化方。三亚市国土局未向黄猄五组及通联培训公司作任何调查，仅依据王德鑫在接受调查询问时的自认以及其在《合作培训协议》上作为”土地方”的签字，便认定王德鑫为本案非法占地行为的责任主体，并对其作出29号处罚决定，事实不清，证据不足。原审法院未通知黄猄五组及通联培训公司作为第三人参加诉讼，违反上述法律规定；原审判决遗漏当事人，导致查明事实不清、证据不足。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十三）项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初141号行政判决；
二、发回海南省三亚市城郊人民法院重审。
上诉人王德鑫预交的二审案件受理费50元予以退还。
审 判 长 杨冲冲
审 判 员 吉 红
审 判 员 陈兴科
二〇一八年一月二十二日
法官助理 李 利
书 记 员 张佳佳
书 记 员 张佳佳
附：本裁定适用的相关法律及司法解释依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六十三条裁定适用于下列范围：
（一）不予受理；
（二）驳回起诉；
（三）管辖异议；
（四）终结诉讼；
（五）中止诉讼；
（六）移送或者指定管辖；
（七）诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；
（八）财产保全；
（九）先予执行；
（十）准许或者不准许撤诉；
（十一）补正裁判文书中的笔误；
（十二）中止或者终结执行；
（十三）提审、指令再审或者发回重审；
（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为；
（十五）其他需要裁定的事项。
对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。