海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第245号
上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人李永群，代县长。
委托代理人黎俊，该县政府法制办主任。
委托代理人高芳亮，该县政府法制办科员。
上诉人（原审被告）海南省公路管理局乐东公路分局。
法定代表人陈求壮，局长。
委托代理人吉明释，该局职工。
委托代理人王兆冠，海南坤和律师事务所律师。
上诉人（原审被告）乐东黎族自治县住房和城乡建设局。
法定代表人林丹华，局长。
委托代理人黎俊，该县政府法制办主任。
委托代理人邢朝辉，该县城乡建设综合行政执法局法制室主任。
被上诉人（原审原告）袁娟。
委托代理人娄春艳，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邢孔明。
委托代理人娄春艳，海南昌宇律师事务所律师。
上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）、乐东黎族自治县住房和城乡建设局（以下简称乐东县住建局）、海南省公路管理局乐东公路分局（以下简称乐东公路分局）与被上诉人袁娟、邢孔明房屋行政强制及赔偿一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月4日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人乐东县政府、乐东县住建局的委托代理人黎俊，乐东县政府的委托代理人高芳亮，乐东公路分局的委托代理人吉明释、王兆冠，乐东县住建局的委托代理人邢朝辉，被上诉人袁娟本人及其与邢孔明的共同委托代理人娄春艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局于2013年2月1日强制拆除位于乐东黎族自治县（以下简称乐东县）利国（冲坡）中学大门前，海榆西线公路K343＋280M至K343＋300M处左侧一栋二层楼房。
原审查明，本案涉诉房屋位于乐东县利国（冲坡）中学东校区大门前，在海榆西线公路K343＋280M至K343＋300M处左侧距公路外缘20米范围内。2012年3月20日，乐东公路分局通过勘验检查，认定罗兴胜擅自在距国道海榆西线公路外缘6米处修建永久性地面构造物，违反了法律的规定，并对其建设行为予以制止。因制止无效，乐东公路分局于2012年3月30日对罗兴胜作出责令改正通知书，责令停止违法建设行为，并再次到现场进行制止。2012年4月2日，乐东公路分局对罗兴胜作出责令拆除通知书和强制措施告诫书，告诫罗兴胜应于4月3日自行拆除违法建筑，恢复原状，逾期不拆除的将进行强制拆除，并告知当事人在收到告诫书之日起3日内进行陈述和申辩。2012年4月8日，乐东公路分局作出路政强制措施决定书，决定于4月10日对上述构造物予以强制拆除。乐东公路分局所作的上述文书送达时，罗兴胜拒绝接收，在整个执法过程中，没有任何单位或个人向乐东公路分局进行陈述或者申辩。2012年4月10日，乐东公路分局用推土机强制推倒地面构造物，填平地基，恢复地面原状。2012年5月3日，冲坡中学师生向乐东县人大常委会举报，要求执法部门对冲坡中学东校区大门口左侧非法抢建楼房的行为予以立案查处，乐东县城乡建设综合行政执法局受理后，以该地块不属于规划建设区，该房屋建在公路用地禁止修建永久性工程设施的范围内，于5月9日将案件移送乐东公路分局进行查处，在移送函中明示修建房屋的业主为邢智中。邢智中系本案袁娟的丈夫，邢孔明的叔叔。2012年5月30日，乐东公路分局以其先后三次到现场制止违法建设行为，事主刁蛮对抗执法为由，请求乐东县政府组织各单位联合执法，依法对该违法建筑强制拆除。2012年6月8日，乐东县政府召开县长办公会议，针对冲坡中学东大门前违法建筑处置问题，要求乐东公路分局尽快提出具体实施方案，县政府各有关单位根据实施方案做好配合工作。2012年12月27日，乐东县政府成立打击违法建筑专项治理行动领导小组，领导小组下设全县打击违法建筑行动指挥办公室，办公室设在乐东县城乡建设综合行政执法局，办公室负责组织实施全县性重大的违法建筑拆除行动，对日常性违法建筑拆除行动进行指挥、调度、检查、监督、处置等。2013年1月30日，经报请乐东县政府批准，乐东县打击违法建筑专项治理行动领导小组办公室发出违法建筑强制拆除通告，告知将于2013年2月1日对位于海榆西线225国道九所至冲坡中学东校区路段的七幢建筑实行强制拆除。该通告第一条列明对以下两幢“两违”清理期间顶风抢建的违法建筑依法实行强制拆除，其中一幢是罗兴胜位于冲坡中学东校区大门左侧的违法建筑（即本案涉诉房屋），一幢是罗兴胜位于冲坡中学东校区东南角的违法建筑。2013年2月1日，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局等各部门组织联合执法队伍将本案涉诉房屋强制拆除。袁娟、邢孔明认为乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局强制拆除其房屋没有事实根据和法律依据，严重违反法定程序，遂诉至法院请求依法确认强拆行为违法。
原审认为，根据《公路安全保护条例》第十一条第二款“公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为国道不少于20米”的规定，本案涉诉房屋位于海榆西线225国道边侧距公路外缘20米范围内，属于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”；第八十一条规定“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”第八十二条规定“除本法第七十四条、第七十五条的规定外，本章规定由交通主管部门行使的行政处罚权和行政措施，可以依照本法第八条第四款的规定由公路管理机构行使。”乐东公路分局将违法行为人在海榆西线公路K343＋280M至K343＋300M处擅自修建永久性建筑物和地面构造物的行为认定为违法行为，责令限期改正并决定和实施强制拆除符合上述法律规定。袁娟、邢孔明称乐东公路分局所作的责令改正通知书、强制措施决定书等文书均是针对罗兴胜而不是针对其二人作出，采取突然袭击的方式强制拆除其房屋没有法定依据，该院认为，乐东公路分局查处违法建筑针对的是违法建设行为，在执法过程中，建设行为人采取避而不见的态度，乐东公路分局到现场进行制止之后没有任何人提出异议或者到乐东公路分局进行陈述和申辩，在这种情况下，乐东公路分局根据举报材料认定建设行为人为罗兴胜，合乎常理。2012年4月10日，乐东公路分局用推土机强制推倒地面构造物，填平地基，恢复地面原状，用实际行动向社会公开表明执法态度，起到了宣告和警示作用。然而，袁娟、邢孔明明知此地修建建筑物违法，在未经任何单位审批同意的情况下，再次在被强制填平的地基上修建房屋，属于明知故犯，乐东公路分局将该房屋认定为违法建筑上报乐东县政府，请求联合执法予以拆除，并无不妥。应乐东公路分局请求，乐东县政府、乐东县住建局与乐东公路分局组成联合执法队伍将上述房屋强制拆除有事实根据和法律依据，在实体上符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，行政机关对违法建筑物实施强制拆除之前应当针对当事人进行公告，限期当事人自行拆除。2012年5月9日，乐东县城乡建设综合行政执法局在关于冲坡中学东校区大门前违法建设的移送函中已向乐东公路分局明确表明建设房屋的业主为邢智中，在此后的强制执行过程中，行政机关就应当将邢智中作为当事人，告知其相关权利和义务，听取陈述和申辩，并给予合理的时间限期自行拆除。乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局在实施强制拆除行为之前没有遵循法律规定的程序要求，违反了法定程序，依法应确认违法。由于乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局共同参与了强制拆除房屋的行动，其辩称不是本案适格被告的理由不成立，该院不予采纳。在本案审理过程中，袁娟、邢孔明以法院对强拆行为作出判决后，再决定是否申请国家赔偿为由申请撤回赔偿请求，该院予以准许，因此，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局是否承担赔偿责任本案不作审查。乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局主张袁娟、邢孔明起诉已超过法定期限，因本案被诉行政行为是2013年2月1日强制拆除原告房屋的行为，在实施该行为时没有告诉袁娟、邢孔明诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，提起行政诉讼的期限应当是强制拆除行为发生之日起二年内，袁娟、邢孔明于2013年12月25日向乐东县法院提起诉讼，没有超过法定起诉期限，该院对乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局关于袁娟、邢孔明起诉超过法定期限的主张不予采纳。综上所述，原审认为涉诉房屋属于违法建筑，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局对该房屋实施强制拆除，在实体上符合法律的规定，但程序违法，且该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认违法。遂判决确认乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局于2013年2月1日强制拆除袁娟、邢孔明房屋的行政行为违法。
乐东县政府、乐东县住建局上诉称，一、原审判决认定其是适格被告错误。拆除公路建筑物控制区范围内的违建是乐东公路分局的职责范围，乐东县政府与乐东县住建局是因乐东公路分局行政执法力量不足而参与强制拆迁。二、原审事实认定不正确。涉案违建的行为人无法确定，原审认定有误，袁娟、邢孔明均不是本案适格原告。三、本案被诉行政强拆行为合法。乐东县政府请求撤销原判，确认被诉行政行为合法，驳回袁娟、邢孔明的诉讼请求。
乐东公路分局上诉称，一、原审判决事实认定不清。原审判决认定邢智中系袁娟的丈夫、邢孔明的叔叔无证据证实；原审认定袁娟、邢孔明的原告主体资格有误；原审对涉案被拆房屋的建设人前后认定不一致，不正确，应认定为罗兴胜。二、本案被诉行政强拆行为程序合法。乐东公路分局在2013年3月20日发现违法建造房屋后，先后发出《责令改正通知书》《路政强制措施告诫书》《路政管理责令拆除通知书》和《路政强制措施决定书》，已明确告知陈述和申辩的权利，并要求限期自行拆除，充分保障了当事人的合法权益，未损害相对人的实体权利，故被诉行政强拆行为程序合法。乐东公路分局上诉请求撤销原审判决，改判驳回袁娟、邢孔明的诉讼请求。
袁娟、邢孔明答辩称，一、原审证据采信不当，事实认定错误。袁娟、邢孔明提供的原审证据《商住用地权属证明书》《证明书》《征（拨）土地协议书》应当予以采信。二、认定违法建筑属于行政机关的职权范围，原审认定涉案被拆房屋属于违法建筑超越了法院的审理范围。三、原审法院确认被诉强拆行政行为违法正确，但应判决行政机关赔偿袁娟、邢孔明的合理损失。袁娟、邢孔明请求判决上诉人赔偿其损失，并驳回上诉人的上诉请求。
二审中，袁娟向本院提交了以下证据：证据1、《结婚证》，证明其与邢智中系夫妻关系，原审查明该事实属实；证据2、《户口本》，证明袁娟家庭人口信息，证明袁娟及家人系抱新村委会村民；证据3、抱新村委会开具的《证明书》，证明涉案土地中281.25平方米土地系抱新村委会划分给袁娟使用。乐东县政府、乐东县住建局对袁娟提交的证据1、证据2真实性无异议，对证据3的真实性、合法性不予认可，对袁娟、邢孔明二人合作建房的事实不予认可。乐东公路分局对袁娟提交的证据1、证据2真实性无异议，对证据3的合法性有异议。本院认为，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局对袁娟提供的证据1、证据2的真实性无异议，本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认；证据3系袁娟、邢孔明原审中可以提供的证据，不构成新证据，本院不予接纳。
二审庭审后，袁娟、邢孔明陈述其二人系利用抱新村委会划分给其二人涉案土地合作建房。乐东县政府、乐东县住建局对袁娟、邢孔明二人合作建房事实不予认可。乐东公路分局认为袁娟与邢孔明之间是否合作建房与本案被诉行政行为无关联。本院认为，袁娟、邢孔明在原审中提供了抱新村委会出具的《证明书》、涉案被拆房屋的施工承建《合同书》与结算收据，并认可系利用抱新村委会划分给其二人的涉案土地进行合作建房，结合农村建房的实际情况，上述证据应予确认，原审对上述证据不予确认，本院予以纠正。
本院二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、袁娟、邢孔明是否具备本案原告主体资格；二、乐东县政府、乐东县住建局是否为本案适格被告；三、本案被诉行政强拆行为程序是否合法。
首先，关于袁娟、邢孔明是否具备本案原告主体资格的问题。根据本院查明事实，可以确认袁娟、邢孔明系利用乐东县利国镇抱新村委会给其二人安排的村集体土地进行合作建房。涉案房屋建成后，于2013年2月1日被拆除，故本案被诉行政强拆行为与袁娟、邢孔明二人有利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，袁娟、邢孔明具备本案原告诉讼主体资格。乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局主张袁娟、邢孔明不具备本案原告诉讼主体资格，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
其次，关于乐东县政府、乐东县住建局是否为本案适格被告的问题。根据本案查明事实，2013年1月30日，乐东县政府以乐东县打击违法建筑专项行动领导小组办公室名义，就涉案被拆建筑发出《违法建筑强制拆除通告》。同年2月1日，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局的相关工作人员均参与涉案房屋拆迁。在本案二审庭审中，乐东县政府、乐东县住建局均自认参与本案被诉行政强拆行为，故乐东县政府、乐东县住建局系本案适格被告，其上诉理由不成立。
再次，关于本案被诉行政强拆行为程序是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，乐东县政府就涉案被拆建筑于2013年1月30日发出《违法建筑强制拆除通告》，决定于第二天（2013年2月1日）将包括涉案的被拆房屋在内的若干建筑进行强制拆除。第二天，乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局遂强制拆除涉案房屋。乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局在作出拆除涉案房屋行政行为前，并未按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定先作出公告，给予当事人合理的拆除时间，而是直接决定拆除涉案房屋，因此，本案被诉行政强制拆除行为程序违法。乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局主张行政强制拆除行为合法，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。本案因袁娟、邢孔明在原审中撤回行政赔偿的诉讼请求，原审法院予以准许。故本院对其二审辩称三位上诉人应赔偿其损失的主张不予支持。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人乐东县政府、乐东县住建局、乐东公路分局的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人乐东黎族自治县人民政府、乐东黎族自治县住房和城乡建设局、海南省公路管理局乐东公路分局共同负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 朱望锋
审判员 尹茂平
审判员 冯 坤
二〇一五年十二月十一日
书记员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……