渭南市临渭区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0502行初23号
原告:王新卫，男，1977年12月9日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区，农民。
委托代理人：张冰，陕西赛高律师事务所律师。
被告渭南市交通运输局，住所地：陕西省渭南市临渭区。
法定代表人：陈春明，局长。
委托代理人：党振兰，陕西恒济律师事务所律师。
委托代理人：唐娴，渭南市交通运输局副局长。
被告渭南市客运管理处，住所地：渭南市高新区。
法定代表人：孟汝力，处长。
委托代理人：华新仓，陕西新仓律师事务所律师。
原告王新卫与被告渭南市交通运输局、渭南市客运管理处行政不作为纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告王新卫及其委托代理人张冰、被告渭南市交通运输局委托代理人党振兰、唐娴、被告渭南市客运管理处委托代理人华新仓到庭参加了诉讼、被告渭南市交通运输局法定代表人陈春明、渭南市客运管理处法定代表人孟汝力未到庭，本案报请本院审判委员会决议，现已审理终结。
原告王新卫诉称，原告自2000年开始从事出租车经营，属于出租车个体经营户。原告经营出租车拥有合法手续，包括工商部门颁发的《个体工商户营业执照》、税务部门颁发的《税务登记证》、质监部门颁发的《组织机构代码证》、城建部门颁发的《城市出租汽车经营许可证》。在2010年以前城建部门作为出租车营运的主管部门，每年年底对原告持有的《城市出租汽车经营许可证》进行年度审核，原告一直正常经营，到2011年10月，政府机构改革，出租车营运主管部门由城建部门变更为被告渭南市交通运输局，城建部门不再管理出租车，后被告就将原建设局发给原告经营出租车的《出租车营运证》换发成《中华人民共和国道路运输证》，《驾驶员准驾证》换发成《中华人民共和国道路运输从业资格证》。但迟迟没有对原告持有的《城市出租汽车经营许可证》进行换发，也不对《城市出租汽车经营许可证》进行审核。2016年4月27日原告以书面形式申请被告对原告持有的《城市出租汽车经营许可证》进行换发，被告在2016年5月17日书面回复，不同意为原告换发《城市出租汽车经营许可证》，认为原告持有的《城市出租汽车经营许可证》合法有效，所以不需要换发新证，此后，原告到陕西省交通运输厅要求换发新证，陕西省交通运输厅答复换发新证问题应当由渭南市交通运输局研究解决，省交通运输厅与市级交通运输局属于指导关系而非上下级领导关系。原告换发《城市出租汽车经营许可证》具体要找被告解决。但是截至起诉之日，被告依旧没有将原告持有的《城市出租汽车经营许可证》换发成《道路运输经营许可证》。根据《陕西省出租汽车客运条例》第十五条：“出租汽车经营者应当在出租汽车经营许可证核准的经营期限和营运区域内营运，未取得出租汽车经营许可证件和车辆营运证件的单位和个人，不得从事出租汽车经营活动”。原告经营出租汽车应当持有合法有效的经营许可证件。第五十一条规定：“违反本条例规定，未依法取得出租汽车经营许可证件和车辆营运证件从事出租汽车营运的，出租汽车行业管理机构可以暂扣车辆，没收违法所得，并处以一万元以上五万元以下罚款，向社会公布非法经营者及其车辆号牌。”没有合法有效证件，原告就可能面临巨额罚款。被告不履行法定职责的行为，给原告造成很大困扰，导致原告无法安心经营。原告认为，根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条“直辖市、设区的市或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理。”被告作为出租汽车行政主管部门，未依法履行审核原告持有的《城市出租汽车经营许可证》，换发原告持有的《城市出租汽车经营许可证》为《道路运输经营许可证》的不作为行为违法，侵害了原告的合法权益，应当予以纠正。综上，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第三十九条之规定提起诉讼，请求人民法院依法：1、确认被告渭南市交通运输局未依法履行审核原告持有的《城市出租汽车经营许可证》、换发原告持有的《城市出租汽车经营许可证》为《道路运输经营许可证》的不作为行为违法；2、判令渭南市交通运输局在10个工作日内履行依法审核原告持有的《城市出租汽车经营许可证》、换发原告持有的《城市出租汽车经营许可证》为《道路运输经营许可证》的法定职责。
原告向本院提交了以下证据：第一组：1、王新卫身份证复印件；2、陕ET05**出租车权属证书；3、临渭区渭南旅游出租王新卫营业执照（副本）；4、临渭区渭南旅游出租王新卫组织机构代码证；5、临渭区渭南旅游出租王新卫税务登记证；6、王新卫城市出租汽车经营许可证；证明原告是陕ET05**出租车的经营者，持有城建部门核发的《城市出租汽车经营许可证》，对本案具有相应诉权；第二组：1、2006年8月15日陕西省事业性收费现金专用缴款书；2、2015年7月8日陕西省政府非税收入一般缴款书；3、2015年1月9日陕西省政府非税收入一般缴款书；证明原告按期向被告渭南市客运管理处缴纳出租车经营权有偿使用费，二被告应当向原告换发《道路运输经营许可证》；第三组：1、交通局行政权力事项汇总表（一）权力编码：21XK012；证明：出租汽车经营许可证的发放、管理属于被告法定职责。被告应当依照权力清单向原告换发《道路运输经营许可证》；第四组：1、2016年4月27日关于请求换发出租汽车经营许可证的申请书；2、2017年5月31日请求换发出租汽车经营许可证的书面申请；3、编号1042274535523的EMS邮寄单；4、编号1042274535523的EMS邮寄单的妥投记录截图；证明：原告向二被告递交了换发出租汽车经营许可证的书面申请，但二被告未履行法定职责，对原告的出租汽车经营许可证进行换发；第五组：1、亚心网2015年11月20日题为《新疆昌吉市的哥的姐快来换新证》的新闻报道；证明：其他地区交通局与客运管理处已经将城建部门发放的出租汽车经营许可证换发成新式道路运输经营许可证，换发道路运输经营许可证属于二被告法定职责。
被告渭南市交通运输局辩称，一、被告渭南市交通运输局不是适格被告，被告渭南市交通运输局是交通运输行政主管部门，但不是批准城市出租汽车经营许可证件的行政机关。具体履行出租汽车客运管理职责的单位是渭南市客运管理处，并非被告渭南市交通运输局。《陕西省出租汽车客运条例》第六条第二款规定，市、县（区）人民政府交通运输行政主管部门，负责本行政区域内出租汽车客运管理职责。即出租汽车行业管理机构属于该法规授权的具体履行出租汽车客运管理职责的组织，渭南市出租汽车客运管理机构是渭南市客运管理处，2007年以前，渭南市客运管理处归其他政府部门管理，是一直负责城市客运管理的组织，上述法规施行后，2007年左右划归被告渭南市交通运输局下辖管理，是专门负责城市客运行政管理的部门，也包括对城市出租车的日常行政管理，是独立的事业单位法人组织，和被告渭南市交通运输局是两个独立、分工不同的行政主体，有不同的行政职责，依据《行政诉讼法》第二条第二款规定，可知法律法规规章授权的组织也是独立的行政诉讼主体，能够对外独立承担责任。原告要求被告为其换发《道路运输经营许可证》，被告渭南市交通运输局作为主管交通的行政单位，没有发放《道路运输经营许可证》的具体职能，不能超越法律授权作为。综上，被告渭南市交通运输局不是适格被告，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第三款“错列被告且拒绝变更的，应当驳回原告起诉”之规定，法院应当驳回起诉。二、被告渭南市交通运输局没有对《道路运输经营许可证》审批的权利，但作为管理部门，已经积极履行职责，及时作出书面回复，对此原告也是知情的。2016年4月27日，原告王新卫以书面形式申请对其持有的《城市出租汽车经营许可证》换发《道路运输经营许可证》，被告渭南市交通运输局十分重视，作为渭南市客运管理处的上级单位，已经于2016年5月17日对原告反映的问题作出继续协调处理的书面答复。被告渭南市交通运输局不是审核该具体行政行为主管单位。原告认为被告享有该行政职权是原告的错误认识，其诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告渭南市交通运输局提供了以下证据：1、事业单位法人证书；证明渭南市交通运输局与渭南市客运管理处是两个不同的行政主体，城市出租车具体营运资格证管理由渭南市客运管理处负责，不在渭南市交通运输局。2、渭编发（2007）68号渭南市机构编制委员会关于渭南市客运管理处升格的批复；证明2007年渭南市客运管理处在城乡建设局管理范围内已经是独立的管理城市出租车的具体机构；3、渭政发（1996）60号渭南市人民政府关于印发《渭南市城市客运管理暂行规定》的通知，证明渭南市客运管理处具体负责城市客运管理工作，包括对各种营运证的发放；4、渭编发（2015）79号渭南市机构编制委员会关于印发渭南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，证明渭南市客运管理处不属于机关法人内设机构，是独立的事业法人组织；5、关于对王新卫申请换发出租汽车道路运输经营许可证的书面回复；证明渭南市交通运输局对原告的申请有明确的答复。
被告渭南市客运管理处辩称，《渭南市出租汽车客运管理办法》第十八条规定：“本办法实行前，以无偿方式取得出租汽车经营权的，不得转让和继承。经营期满后要求继续经营的，应当依照本办法规定执行，对其逐步实行公司化改造。”第三十二条规定：“出租汽车客运管理机构对出租汽车个体工商户实行委托管理。出租汽车个体工商户应当与受委托的出租汽车经营企业签订服务管理协议。”根据上述规定，渭南城区出租汽车个体工商户的相关权利应由受委托的出租汽车经营企业行使，2010年国家实行大部制机构改革，全国出租汽车行业管理职能由国务院城建部门划归交通运输部门管理，渭南市客运管理处根据相关规定，向渭南城区符合条件的出租汽车企业核发了《道路运输经营许可证》，出租车个体工商户的经营许可由委托的出租汽车经营企业代为享有。交通运输部令（2016年第64号）《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十一条规定：“县级以上人民政府出租汽车行政主管部门对巡游出租汽车经营申请作出行政许可决定的，应当出具《巡游出租汽车经营行政许可决定书》，明确经营范围、经营区域、车辆数量及要求、巡游出租汽车车辆经营权限等事项，并在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》”。原告王新卫现持有的原渭南市城乡建设局核发的《城市出租汽车经营许可证》不能替代《巡游出租汽车经营行政许可决定书》，两者为前置条件关系不是替代换发关系。交通运输部颁布的《巡游出租汽车经营服务管理规定》已于2015年1月1日施行。目前，《陕西省出租汽车客运条例》仍在施行和有效，而渭南市出租汽车新的管理办法尚未出台，但个体挂靠公司经营的出租车运营并未受到影响。综上，请求人民法院驳回原告的诉求。
被告渭南市客运管理处提交了以下证据：1、渭政发（2011）50号文件渭南市人民政府关于印发《渭南市出租汽车客运管理办法》的通知；2、《陕西省出租汽车客运条例》；3、交通运输部关于修改《出租汽车经营服务管理规定》的决定（交通运输部令2016年第64号）证明：出租车的经营许可权应该为道路交通运输许可证，陕西省没有颁布新的出租巡游相关规定，是否换证也没有对原告的权利产生影响。
本院在审理过程中依法调取了1、2014年12月8日原告王新卫与渭南市旅游出租汽车有限责任公司签订的协议；2、2015年11月22日被告渭南市客运管理处给渭南市旅游出租汽车有限责任公司颁发的陕交运管许可渭字610501900004号《道路运输经营许可证》及其营业执照；3、渭南市人民政府专项问题会议纪要；4、渭编发[2017]51号渭南市机构编制委员会文件。
经庭审质证，被告渭南市客运管理处对原告提供的第一组证据中证据6城市出租汽车经营许可证真实性不认可，认为该许可证审核只到2010年，已经失效。认为原告提供的第二组证据的真实性无异议，但认为与本案无关，原告提供的第三组证据真实性无异议，但达不到原告的证明目的，第五组证据真实性有异议，且与本案无关。
被告渭南市交通运输局对原告提供的第一组证据中有关王新卫身份信息的证据的真实性无异议，但认为原告提供的机动车的登记及所有权信息和本案无关，不能达到其证明目的，城市出租汽车经营许可证是否有效目前不清楚，原告提供的第二组证据可以看出管理单位是客运管理处，并非交通局的行政职权，第三组证据的真实性有异议，其中21XK012文件证明颁发证件需要升级的法律法规，遵守各省的法律规定，原告持有经营许可证，经营许可证的发放依然有效。第五组证据真实性有异议，达不到原告的证明目的，和陕西省的管理没有关联。
原告对被告渭南市客运管理处提供的证据的真实性予以认可，证明目的不予认可，认为出租汽车经营许可证件应当由县级以上交通管理部门进行管理，原告申请符合相关法律规定，不换证，原告的相关权利无法得到保证。
原告认为被告渭南市交通运输局提交的证据2能够看出，渭南市客运管理处属于副县级单位，不属于巡游车租车管理规定及国务院412号令的主管单位，证据3已经被废止，不具有法律效力，证据4明确出租车行业的管理及有关基础设施的建设属于渭南市交通运输局职责，证据5恰好说明了被告在长达一年多的时间内，不履行法定职责的事实。
被告渭南市交通运输局对被告渭南市客运管理处提交的证据均予以认可。
被告渭南市客运管理处对被告渭南市交通运输局提交的证据均予以认可。
本院对原、被告双方提交的各方无异议的证据予以确认，对其余证据结合其证明目的做综合认定。
经审理查明，原告王新卫为出租客运车辆陕ET05**号出租车的个体工商户，拥有渭南市工商行政管理局临渭分局颁发的营业执照，2016年4月27日，原告王新卫以书面形式向被告渭南市交通运输局提出申请，要求将《城市出租汽车经营许可证》换发为《道路运输经营许可证》，2016年5月17日，渭南市交通运输局对原告王新卫请求换发出租汽车经营许可证的申请进行了回复。回复内容载明：“王新卫并不需要换发新的经营许可证，对于王新卫的申请，渭南市交通运输局已逐级向上级主管部门书面反映，待上级部门书面答复后，被告渭南市交通运输局将积极稳妥的予以处理，且全国全省其他地区至今未有因为没有换证影响出租汽车正常经营的报道。”2017年5月31日，本案在审理过程中原告王新卫向被告渭南市客运管理处也提交了书面申请，要求渭南市客运管理处为其换发出租汽车经营许可证。
2010年10月27日，渭南市人民政府召开专项问题会议纪要，将市公交公司、客运管理处从市住建局移交到市交通局，从2010年11月1日起，市交通局全面履行公交和客运行政管理职能，负责管理公交公司与客运管理处。渭编发[2017]51号渭南市机构编制委员会文件渭南市机构编制委员会关于印发渭南市交通运输局所属事业机构编制规定的通知附件2渭南市客运管理处机构编制规定关于渭南市客运管理处的职责任务中渭南市市客运管理处的职责范围主要包括以下几个方面：（一）拟定城市客运行业发展规划；负责客运企业服务质量信誉考核、车辆审验、资质审查工作；（二）负责城市客运行业从业人员的资格审查和岗位培训，核发从业资格证；（三）监督、检查和指导客运经营者的经营活动，对违反规定者依照有关规定进行处理；（四）受理城市客运行业乘客的投诉和纠纷；（五）负责对非法从事客运经营活动的七座及以下机动车辆进行查扣及处罚；（六）负责城市客运行业安全日常监督；（七）负责城市客运行业信息化建设工作；（八）负责城市客运行业行使执法监督检、规范性文件草拟，行政复议案件办理以及执法人员违规违法案件的查处；（九）配合物价、税务等部门制定客运车辆统一收费标准和收费办法等；（十）指导各县市城区客运管理工作。渭南市客运管理处是渭南市交通运输局下属事业单位。
2014年12月8日，原告王新卫与渭南市旅游出租汽车有限责任公司签订服务协议，该协议对甲乙双方的权利义务作了明确约定，其中甲方（渭南市旅游出租汽车有限责任公司）权利义务第1条约定“经甲方同意，乙方（王新卫）自愿以享有经营权的陕ETO5**车辆自愿加入甲方公司进行出租客运业务，并同意由甲方统一管理。”第8条约定“甲方应及时为乙方办理车辆的营运手续，并协助乙方解决营运中发生的事故纠纷，维护乙方的合法权益”。
2015年11月22日，被告渭南市客运管理处给渭南市旅游出租汽车有限责任公司颁发了陕交运管许可渭字610501900004号《道路运输经营许可证》。
本院认为，原告提供的从政府网站上下载的交通局行政权利事项汇总表上列明交通局权利事项第12项（权利编码21XK012）的权力事项为出租汽车经营许可证及出租汽车道路运输证的行政许可权,其次2010年修正的《陕西省出租汽车客运条例》第六条规定：“各省人民政府交通运输行政主管部门负责本行政区域内出租汽车客运管理工作，其所属的出租汽车行业管理机构具体履行出租汽车客运管理职责。”2016年交通运输部修订的《巡游出租汽车经营服务管理规定》第六条(三)款规定：“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或者人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施巡游出租汽车管理”上述法律均赋予了交通运输局出租汽车行政管理的职责，而渭南市出租汽车对外核发《道路运输经营许可证》的机关是渭南市客运管理处，故原告将二被告列为本案的共同被告提起诉讼不违反上述法律的规定，本案被告适格。原告向本院起诉要求被告为其颁发《道路运输经营许可证》的主要法律依据是交通运输部2016年修改的《巡游出租车经营服务管理规定》，原告认为被告不给其换发出租汽车道路运输经营许可证的行为违反了《巡游出租车经营服务管理规定》第六条规定，被告有可能依据《陕西省出租汽车客运条例》第十五条、第五十一条之规定，对原告进行巨额罚款，但原告依据的《巡游出租车经营服务管理规定》属于部委规章，而2010年《陕西省出租汽车客运条例》属于地方性法规，《中华人民共和国立法法》第八十六条规定,地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限做出裁决:“（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何使用时，由国务院提出意见；国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决……”，根据上述法律规定，2010年陕西省修订的《陕西省出租汽车客运条例》目前没有废止，2010年《陕西省出租汽车客运条例》第二十二条规定经营出租汽车的个体工商户可以自主经营，也可以组成或者加入合伙企业。原告王新卫自愿与渭南市旅游出租汽车有限责任公司签订服务协议，应遵循合同约定，服从公司的统一管理，虽然2016年修订的《巡游出租车经营服务管理规定》是目前关于出租车行业管理方面最新的部门规章，但陕西省目前一直依据的是2010年《陕西省出租汽车客运条例》、《渭南市出租汽车客运管理办法》在对出租车行业进行管理，且被告渭南市客运管理处于2015年11月22日已经给原告所加入的旅游出租公司发放了《道路运输经营许可证》，被告渭南市交通运输局和渭南市客运管理处在行驶出租汽车客运管理职责时也并未因原告个人没有《道路运输经营许可证》而对原告进行过处罚，是否给原告个人颁发《道路运输经营许可证》目前并未给原告带来利益损失，故在陕西省关于出租车行业方面新的地方性法规未出台前不宜打破原有管理模式直接依据2016年交通运输部修订的《巡游出租车经营服务管理规定》为原告个人颁发《道路运输经营许可证》。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王新卫的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王新卫承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审 判 长 邓卫民
审 判 员 刘雪姣
人民陪审员 马淑雅
二〇一八年五月十六日
书 记 员 李 玉