湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终286号
上诉人（原审原告）湖北国大置业有限公司（以下简称国大置业公司），住所地湖北省武汉市洪山区雄楚大道533号。
法定代表人崔振国，董事长。
委托代理人商鸿东，国大置业公司财务经理。
委托代理人曹红洲，湖北黄鹤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。
委托代理人李明，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人李厚轩，湖北得伟君尚律师事务所律师。
原审第三人武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府），住所地湖北省武汉市洪山区珞狮南路318号。
法定代表人陈新垓，区长。
委托代理人袁艺，湖北民本律师事务所律师。
上诉人国大置业公司因诉武汉市人民政府行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中行初字第00713号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2016年5月27日公开开庭审理了本案，国大置业公司的委托代理人商鸿东和曹红洲、武汉市人民政府的委托代理人李明和李厚轩、洪山区政府的委托代理人袁艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
国大置业公司向原审法院起诉称，1、复议决定认定事实错误，定性不准。争议合同系行政合同，而不是所谓的民事合同，复议机关认定事实严重错误。2015年10月20日，武汉市人民政府因国大置业公司申请行政复议作出武政复议（2015）第196号《行政复议决定书》，认为《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》约定由人民法院诉讼管辖，对不履行该协议约定应当提起诉讼，不属于行政复议范畴，故驳回了国大置业公司的复议申请。这明显是事实认定错误。2、适用法律错误，争议案件应当适用我国《行政诉讼法》关于行政合同的规定，而不是适用《合同法》及相关《民法通则》。因此，请求判决撤销武汉市人民政府的武政复决（2015）第196号行政复议决定，并责令其依法履行复议职责，受理国大置业公司的复议申请案件。
原审法院审理查明，2013年10月22日，洪山区政府作出洪政征决字（2013）第7号《房屋征收决定书》，决定征收雄楚大街（石牌岭路一楚平路）快速化道路改造工程项目范围内国有土地上的所有房屋，征收签约期为自评估结果公布之日起3个月内。国大置业公司在武汉市洪山区洪山乡卓刀泉村拥有商服用地5113.82平方米（国有土地使用权）。2015年5月26日，国大置业公司与征收实施单位武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室、征收实施签约单位武汉市洪山区重点工程房屋征收事务中心雄楚大道（洪山段）房屋征收项目部达成征收补偿协议，并签订《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，确定征收国有土地使用权面积526.73平方米，同意在十五个工作日内以支票形式支付补偿金额总计7740025元。2015年7月27日，国大置业公司以洪山区政府未依法履行上述协议的行政行为违法向武汉市人民政府申请行政复议。武汉市人民政府于同年10月20日作出武政复议（2015）第196号《行政复议决定书》，以争议不属于行政复议范围为由，驳回国大置业公司的行政复议申请，国大置业公司不服该行政复议决定提起诉讼。
原审法院另查明，在行政复议期间，武汉市洪山区重点工程建设拆迁还建办公室于2015年7月30日向国大置业公司支付了补偿金500万元。
原审法院审理认为，国大置业公司关于其国有土地上的房屋被洪山区政府依法征收，已于2015年5月26日与征收实施单位、征收实施签约单位达成征收补偿协议，并签订《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》。该协议书系洪山区政府基于公共利益的需要依据我国《城市房地产管理法》第六条、第二十条，《土地管理法》第二条第四款、第四十七条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，在其法定职责范围内与被征收人国大置业公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于我国《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼，该协议属于人民法院行政诉讼的受案范围。且《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》第七条明确约定因履行本协议发生争议通过法院诉讼方式解决。因此，国大置业公司就该补偿协议的不适当履行行为应直接向人民法院提起诉讼。行政机关不履行协议约定义务的行为不属于我国《行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。武汉市人民政府依据我国《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回国大置业公司的复议申请并无不当。国大置业公司起诉撤销武汉市人民政府作出的武政复决（2015）第196号行政复议决定，责令其依法履行复议职责并受理争议案件的请求于法无据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回国大置业公司的诉讼请求。本案案件受理费50元由其负担。
上诉人国大置业公司上诉称，1、原审法院认定事实前后矛盾，适用法律错误，依法应当予以改判。武汉市人民政府作出的武政复决（2015）第196号行政复议决定认为《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》是民事合同而非行政合同是错误的。原审法院虽然认识到该错误，但却在作出的行政判决中自相矛盾地认为“武汉市人民政府驳回国大置业公司的复议申请并无不当”。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，行政协议明显属于行政复议的受案范围。并且，从行政法学理论与实务一致的观点认为行政复议的受案范围明显大于行政诉讼的受案范围，而《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项规定“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”属于人民法院的受案范围，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条又规定将“土地、房屋等征收征用补偿协议”列入了人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定可知，属于人民法院受案范围的案件，公民、法人有选择权，既可能向人民法院提起诉讼，也可以先提起行政复议，对复议决定不服的再向人民法院起诉。因此，国大置业公司选择先提起行政复议并无不当。2、原审法院认为《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》第七条约定了因履行本协议发生争议通过诉讼解决，因此本案只能通过诉讼解决，适用法律不当。国大置业公司仅就武汉市人民政府是否应该履行职责受理本案提起行政诉讼，并未对行政合同中的民事部分提出诉讼请求，故原审应当适用我国《行政诉讼法》及其相关司法解释作出判决。我国《行政诉讼法》并没有规定行政案件可以约定管辖，原审法院如果根据双方约定来选择必须诉讼解决行政争议，则剥夺了国大置业公司是否行政复议和行政诉讼的选择权利，这与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定相违背。综上，原审法院处理本案适用法律错误，为维护国大置业公司的合法权益特提起上诉，请求二审法院改判切实保障上诉人国大置业公司的行政救济权，责令武汉市人民政府依法受理本争议。
被上诉人武汉市人民政府答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回国大置业公司的上诉，维持原判。
原审第三人洪山区政府述称，请二审法院驳回国大置业公司的上诉，维持原判。
上诉人国大置业公司、被上诉人武汉市人民政府，以及原审第三人洪山区政府向原审法院提交的证据均已随案移送至本院，本院对证据的分析及认定的案件事实与原审一致。
本院认为，原审法院认为国大置业公司于2015年5月26日签订的《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》，系洪山区政府基于公共利益的需要依据我国《城市房地产管理法》第六条和第二十条、《土地管理法》第二条第四款和第四十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，在其法定职责范围内与被征收人协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因此，本案中《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》签订后，作为一方当事人的国大置业公司在另一方洪山区政府不履行该协议约定的义务时，可以向人民法院提起行政诉讼。又因签订的《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》第七条明确约定“因履行本协议发生争议协商不成的按依法向人民法院提起诉讼的方式解决”。因此，原审法院认为国大置业公司就该补偿安置协议的不适当履行……应直接向人民法院提起诉讼，具有相应的事实和法律依据。并且，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形没有涉及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定的“补偿协议”，其第（六）项规定的“农业承包合同”并非该“补偿协议”。本案中的《国有土地及房屋征收补偿安置协议书》是否履行之争，也非《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》也没有规定涉及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定的“补偿协议”履行之争的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。国大置业公司诉称作为行政机关的洪山区政府不履行该补偿安置协议约定义务的行为属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围，缺乏相应的依据。原审认定武汉市人民政府驳回国大置业公司的复议申请并无不当，不存在前后矛盾及适用法律错误的情形，判决驳回国大置业公司关于撤销武政复决（2015）第196号行政复议决定，责令履行复议职责并受理争议案件的的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，是正确的。
综上，原审判决认定的事实清楚，适用法律正确。国大置业公司的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人国大置业公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩 黎
审判员 王 争
审判员 赵晓云
二〇一六年六月二十日
书记员 岳碧寒