浙江省桐乡市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0483行初9号
原告傅国民。
原告俞凤琴。
委托代理人唐发兴、施梦玲，杭州市望江法律服务所法律工作者。
被告海宁市综合行政执法局，住所地：海宁市人民路181号。
法定代表人赵亚锋，该局局长。
委托代理人钟雪庆、李应龙，浙江俊德律师事务所律师。
被告海宁市人民政府，住所地：海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，该市市长。
委托代理人张琛，该市政府法制办工作人员。
第三人沈伟章。
原告傅国民、俞凤琴不服海宁市综合行政执法局（以下简称执法局）及海宁市人民政府（以下简称市政府）行政处罚决定及行政复议决定一案，于2016年1月20日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向执法局和市政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年4月15日公开开庭进行了审理。傅国民，俞凤琴委托代理人唐发兴、施梦玲，执法局副局长陆俞良及委托代理人钟雪庆、李应龙，市政府委托代理人张琛，到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
2015年9月24日，执法局作出海综执罚字（2015）许053号行政处罚决定，对沈伟章、傅国民、俞凤琴进行处罚。傅国民、俞凤琴对上述行政处罚不服，于2015年10月7日向市政府提出行政复议。市政府于2015年12月4日作出行政复议决定书，维持执法局作出的处罚决定。
两原告起诉称，2015年9月24日，执法局对其作出行政处罚，后其向市政府申请行政复议。12月4日，市政府作出复议决定，维持执法局行政处罚决定。上述决定应予撤销，理由：一、处罚决定中认定未依法办理用地审批手续擅自占用集体土地与事实严重不符。2008年5月18日，海宁市鑫发工贸有限公司（以下简称鑫发公司）股东之一沈伟章以杭州新星钢结构厂的名义与海宁市许村镇塘桥村油车组代表陈银高在该村委会的见证下签订了《协议书》，约定租用19.31亩土地给原告使用。同时，沈伟章与该村经济合作社签订《协议》，约定该村配合办理相关手续。11月，鑫发公司办完手续正式成立。鑫发公司与油车组及合作社签订的协议合法有效，鑫发公司支付了使用土地对价，有理由相信租用土地符合土地利用总体规划，该公司属村引进企业，镇政府也认可。鑫发公司作为承租人一直认为出租人即村委会、油车组已办齐所有手续，故并不存在擅自占用土地。鑫发公司已经营6年，根本不属于违法建筑。二、处罚决定自相矛盾。决定称，2008年6月原告未依法办理用地手续擅自占地建造厂房，提供的证据为租地协议书。事实上，上述协议证明原告只是鑫发公司投资者，实际租用人为鑫发公司。该决定违背信赖原则，处罚不当。三、处罚决定程序违法。处罚结果与油车组、厂房承租人、村合作社及涉及被处罚人的配偶都存在重大利害关系，却未保障利害关系人的合法权利。诉争房屋已有7年之久，已超过行政处罚法规定的2年，不得认定为违章建筑。故请求判令：一、撤销执法局作出的海综执罚字（2015）许053号行政处罚决定；二、撤销市政府作出的海政复决字（2015）15号复议决定。
原告向本院提供的证据有：
一、营业执照、组织机构代码、房屋权属证明、房屋产权人声明各1份，证明鑫发公司是经过该村村委、村镇建设服务中心、镇政府及主管领导同意认可的，且工商局、税务局、技术监督局依法向其颁发营业执照，房屋的合法产权人是鑫发公司，不属于违法建筑，且不位于已公告的城市房屋拆迁范围及饮用水地表水源保护范围内；
二、《协议书》、2009年12月7日《情况说明》各1份，证明第三人以杭州市新星钢结构厂（后更名鑫发公司）的名义与海宁市许村镇塘桥村油车组代表陈银高在村委会的见证下签订了租地协议，并与村委会签订协议约定由村委会协助办理相关手续，该公司每年上缴公益事业资金；2009年12月，该公司做出情况说明决定将协议书上的主体杭州市新星钢结构厂变更为鑫发公司，第三人作为代表签订了内容不变的协议书，该村为实际受益人；
三、收款收据、《情况说明》各1份，证明原告所投资的鑫发公司合法租赁该地块，并按约支付租金及公益事业资金的事实；
四、行政处罚决定书1份，证明执法局作出的行政处罚决定，依据的主要证据不足，认定的事实与实际不符，不讲行政诚信、严重违法行政、违背行政信赖原则、适用法律错误，侵犯原告的合法权益；
五、行政复议决定书1份，证明市政府审理查明的事实证实了原告所投资鑫发公司于2008年合法取得该土地，村委会同意原告生产经营且执法局所作出的行政处罚已超过了《行政处罚法》第二十九条规定的2年时间，不应认定为违法建筑。
六、照片（打印件）23份，证明海宁市许村镇人民政府管辖下的塘桥村村委会也属违章建筑，执法局却未一视同仁进行拆除，许村镇有大量违章建筑均未拆除，执法局行政不作为，没有合理行政。
原告提供的法律依据有：浙土资发[2014]49号、《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（2014）20号，说明原告所投资的鑫发公司的用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间，按规定可按土地利用现状办理用地手续，没必要被没收或拆除，执法局行政处罚不合理，是错误的。
执法局答辩称，一、执法局有权作出本案行政处罚，主体适格。根据《土地管理法》、《行政处罚法》及浙江省、嘉兴市关于开展城市管理相对集中行政处罚权等法律法规、规范性文件，执法局有权对非法占用土地进行处罚。二、执法局行政处罚认定事实清楚，证据充分。执法局经调查，两原告及第三人未经批准，非法占用土地，事实清楚，证据充分。三、行政处罚程序合法，适用法律正确。执法局在作出处罚前依法进行调查取证，告知并保障两原告及第三人享有的陈述、申辩及听证权利。执法局根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律、规范性文件作出处罚，适用法律正确。两原告及第三人非法占地行为属继续状态，仍处于行政处罚的追责时效内，依法仍应予以处罚。四、市政府行政复议保障了相关复议权利，符合法定程序，复议决定合法有效。五、两原告起诉缺乏事实和法律依据。两原告及第三人是未经批准非法占地行为的当事人，其所称鑫发公司实际租赁土地不能成立。执法局在作出处罚前未作出与该处罚相悖的行为，不存在信赖利益的基础和依据。综上所述，请求驳回两原告诉讼请求。
执法局向本院提供的证据有：
第一组证据（程序）：
1、立案呈批表及违法案件延期处理呈批表各1份，证明原告与第三人涉嫌未经批准非法占用土地符合立案条件，执法局于2015年7月16日立案查处，并于2015年9月4日，同意延期处理；
2、行政处罚（听证）告知书、法律文书送达回执、听证申请书、听证主持人指定书、听证通知书各1份，执法文书送达回证3份、个人委托书2份、户口簿1份、居民身份证1份、陈述意见1份、听证笔录1份，证明执法局为保障原告及第三人合法权益，按规定举行了听证；
3、行政处罚决定书1份、执法文书送达回执3份，证明执法局于2015年9月24日根据查明的违法事实，依法对原告及第三人作出了海综执罚字（2015）许053号行政处罚决定，并于9月38日送达两原告及第三人。
第二组证据（事实）：
4、现场勘测笔录1份、现场勘测图纸1份、实地照片4份，证明执法局现场实地勘测许村镇塘桥村杭浦高速南侧、塘许公路东侧鑫发公司占用土地现状，并与第三人确认现场实地占用面积为13213平方米；
5、询问笔录3份、身份证复印件3份，证明原告及第三人经执法局询问均陈述合伙租赁集体土地并于2008年6月至2009年底完成厂房、仓库等设施的建造，建造前未办理土地审批手续；2013年12月因意见不合，原告及第三人对在所租赁集体土地上建造的厂房进行了分割，并签订协议；因经营惨淡，2011年开始陆续向外出租厂房，部分厂房空置；2008年起，每亩5500元；2013年5月签订协议后，每亩5800元；
6、营业执照（复印件）、组织机构代码证（复印件）各1份、协议书（复印件）2份，证明2009年成立鑫发公司，法定代表人为第三人；2013年5月31日，约定土地租金及期限，鑫发公司因租赁土地每年向村委会支付村公益事业资金；
7、许村镇塘桥村收款收据5份、海宁市集体经济组织统一收据5份，证明2008年6月1日至2010年，土地资金由第三人缴纳；2010年，由鑫发公司缴纳；2007年，由第三人缴纳；2009年度，由鑫发公司缴纳；
8、协议书2份、合伙协议书1份，证明第三人以杭州市新星钢结构厂（后更名鑫发公司）的名义与海宁市许村镇塘桥村油车组代表陈银高在村委会的见证下签订了租地协议，并与村委会签订协议约定由村委会协助办理相关手续，该公司每年上缴公益事业资金；2009年12月，第三人作为代表签订了内容不变的协议书，并签订合伙协议；
9、用地审批情况确认书1份、土地利用总体规划情况确认表2份、土地权属及土地类型情况确认书2份，证明2015年7月29日确认如下事实：原告及第三人占用土地未办理农用地转用手续，有大部分土地性质属于基本农田；
10、土地勘测报告1份，证明涉案土地为13213平方米。
执法局提供的法律依据有：1、《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十六条、第七十六条；2、《土地管理法实施条例》第四十二条；3、《行政处罚法》第十六条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条；4、《嘉兴市国土资源局关于进一步规范全市国土资源行政处罚裁量权的实施意见》（嘉土资发[2011]107号）；5、《浙江省人民政府关于海宁市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》（浙政函[2007]103号）；6、《浙江省人民政府法制办公室关于海宁市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》（浙府法发[2007]29号）；7、《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市全面开展综合行政执法试点工作方案的通知》（嘉政发[2014]62号）；8、《海宁市人民政府关于印发海宁市全面开展综合行政执法试点工作方案的通知》（海政发[2014]43号），说明本案行政处罚主体适格，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确、裁定适当。
市政府答辩称，一、行政复议程序合法。二、行政复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。综上所述，原告请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。
市政府向本院提供的证据有：
第一组证据（程序）：
1、复议申请书、停止行政强制执行申请书、收件回执送达回证各1份；
2、行政复议案件受理通知书及送达回证各1份、行政复议答复通知书及送达回证各1份；
3、行政复议答辩状1份；
4、行政复议通知书及送达回证各1份；
5、行政复议答辩材料查阅通知书、送达回证、行政复议查阅登记表各1份；
6、行政复议决定书1份、送达回证3份；
以上证据证明复议程序。
第二组证据（事实）：
行政处罚决定书及情况说明、权属证明、鑫发公司、工商登记材料及委托手续各1份，证明行政复议申请人提供的证据材料。另说明，对执法局已提供的证据不再重复提交。
市政府提供的法律依据有：《海宁市人民政府关于印发海宁市全面开展综合行政执法试点工作方案的通知》（海政发[2014]43号），说明执法局具有行政处罚权的主体资格。
对执法局提供的证据，傅国民、俞凤琴质证认为，对第一组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议。1、处罚对象错误。原告系海宁市鑫发工贸有限公司的投资人，土地系公司承租的，位于许村镇塘桥村杭浦高速南侧、塘许公路东侧，原告仅进行厂房投资，处罚对象应为海宁市鑫发工贸有限公司，而非原告与第三人，请求依法撤销。2、超过行政处罚时效。2009年成立公司，厂房建造时，村委会等相关部门均认可，是合法的，并不属于违章建筑。执法局应在当时制止，距今有七年之久，违法行为在2年内未被发现的，不应再给予行政处罚。3、程序违法。听证遗漏应参与人，未做到公正公开，仅通知两原告及第三人。4、不符合合理行政、比例行政、诚实信用、信赖保护等原则。塘桥村村委会系带头违章建筑，尚有很多违章建筑；行政处罚极大侵害原告合法权益；该项目系村委会招商引资，原告进行投资镇政府予以认可，且每年上缴租金及公益资金。对第二组证据真实性无异议，对关联性有异议，处罚对象错误，应处罚鑫发公司。证据4中，勘测内容为该公司，对设计图无异议，对照片，说明违章的为公司，处罚对象错误；证据5，对询问笔录真实性、合法无异议，无法证明土地系原告及第三人违法使用；证据8，对协议书真实性、合法性无异议，每年向村经济合作社交公益事业基金，且已认可该土地合法，系受益行为投资；证据9，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，行政处罚已超过时效；其余证据均无异议。原告对执法局提供的法律依据无异议，但认为处罚对象错误，应处罚鑫发公司，适用错误。市政府对执法局提供的证据及法律依据均没有意见。
对市政府提供的证据，原告对第一组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，处罚对象错误，应处罚鑫发公司，即便违法属实，已超过法律规定的处罚时效；对第二组证据无异议。执法局对市政府提供的证据及法律依据均无异议，另说明：对复议中原告提供证据事实无异议，对证据关联性有异议，提交证明理由不成立，相关证明无原件；对权属证明出具对象有异议，镇政府不属于不动产登记部门，无确权职责，没有法律效力；对工商登记，真实性无异议，鑫发公司成立于原告及第三人非法占用土地之后，鑫发公司成立前，两原告已非法占用土地。
对原告提供的证据，执法局质证认为，证据一，对真实性、合法性无异议，对关联性有异议，同前已发表意见；证据二，对协议书真实性无异议，对关联性有异议。结合两原告与第三人签订的合伙协议及两原告及第三人所作询问笔录可以看出，两原告与第三人在2008年5月，由第三人拿到租赁土地，与两原告合伙建造厂房，实施未经批准占用土地，2009年成立鑫发公司；结合三位行政相对人陈述，因意见不合，对房屋进行了分割；结合其他证据，说明原告所要证明的目的不能成立，相反证明了执法局对原告及第三人作出的行政处罚的对象是正确的，不应处罚鑫发公司，应处罚实际违法人；对证据三无异议；对证据四、五无异议，但不能证明原告的证明内容；对证据六，真实性、合法性、关联性均有异议，是否为原告所标明的地点及建筑无法确认；即使为真实的，与本案无任何关联性，照片本身不能证明原告所讲的为许村镇违法建筑，需要调查。对原告提供的法律依据，执法局对合法性无异议，但认为与本案对两原告及第三人的处罚行为无关联性，应先按土地政策等处理后，再办理用地手续。对原告提供的证据及法律依据，市政府同意执法局意见。
沈伟章未向本院提供证据及法律依据。
本院认证意见：
对执法局、市政府提供的证据真实性，两原告均未提出异议，对证据真实性予以确认。对两原告提供证据一、二、六，执法局异议成立，对该证据不予认定；证据三至五，当事人对证据真实性、关联性无异议，对该证据载明事实予以确认。
本院经审理查明：
2015年7月16日，执法局在检查中发现，傅国民、俞凤琴与沈伟章涉及违法占地建造厂房，予以立案查处。经调查查明：2008年5月18日，沈伟章以杭州新星钢结构厂的名义与海宁市许村镇塘桥村经济合作社及海宁市许村镇塘桥村油车组签订协议，租用塘桥村油车组19.31亩土地用于生产经营。同年9月，傅国民、俞凤琴与沈伟章签订合伙协议，约定三人共同投资租赁的19余亩土地，并以每人33.3%的比例在该土地上投资建造厂房、仓库和办公设施等。经海宁市国土测绘规划院测绘，建筑物占地面积13213平方米。经海宁市国土资源局确认，上述建筑物未办理审批手续。根据2013年度土地利用现状数据及2006-2020年土地利用总体规划数据，上述建筑物占用农用地2317平方米（全部为基本农田），建设用地10896平方米，所占土地10896平方米符合土地利用总体规划，有2317平方米不符合土地利用总体规划。
2015年8月3日，执法局向傅国民、俞凤琴、沈伟章送达听证告知书。根据该三人听证申请，执法局通知三人于9月11日进行听证，并按期组织听证。9月24日，执法局作出海综执罚字（2015）许053号行政处罚决定，依照《土地管理法》第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》等规定作出如下处罚：一、责令该三人在收到本处罚决定书之日起十五日内退还非法占用的13213平方米集体土地；二、没收非法占用符合土地利用总体规划的10896平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、限期十五日内自行拆除非法占用不符合土地利用总体规划的2317平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；四、并处非法占用符合土地利用总体规划的10896平方米土地每平方米12元的罚款；处非法占用不符合土地利用总体规划的2317平方米土地每平方米22元的罚款，总计人民币181726元。
傅国民、俞凤琴对上述行政处罚不服，于2015年10月7日向市政府提出行政复议。市政府于同月12日予以受理，并向该两人送达受理通知书。同日，市政府向执法局送达行政复议案件答复通知书，并通知沈伟章。市政府于2015年12月4日作出行政复议决定书（海政复决字[2015]15号），维持执法局作出的处罚决定。
本院认为，本案争议的焦点为：一、执法局行政处罚是否合法，包含处罚程序是否正当、处罚对象是否正确、处罚内容是否合理。二、市政府复议行为是否合法。
一、关于处罚行为的合法性。1、处罚程序。原告认为，该处罚行为超过行政处罚法规定的2年的处罚时间。执法局及市政府认为，违法占地行为处于继续状态，处罚行为未超过规定时间。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告建造行为虽发生在2008年，但违法占地行为处于继续状态，至执法局立案查处，违法行为仍未消除，故该处罚并未超过规定时间。原告另称，执法局未保障利害关系人的听证等权利。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，应当告知当事人有要求举行听证的权利，而非利害关系人，故该理由不能成立。2、处罚对象。原告称，鑫发公司已经营6年之久，建筑物不属于违法建筑，即便违法处罚对象应该是鑫发公司。执法局及市政府称，建筑物在鑫发公司成立前已由两原告与沈伟章建造完成，处罚对象正确。本院认为，建设占用土地需依法办理相关手续，两原告与沈伟章未经批准占用土地违反法律规定，尽管当事人之间签订土地使用协议且其他行政机关作出行政许可，但均不能代替土地审批行为。且，在鑫发公司成立前，相关建筑物已由该三人建成，原告亦未在处罚过程中举证证明建造房屋系公司成立的预备行为。故执法局处罚对象正确。3、处罚内容。原告称，租用土地合法有效，一直认为出租人已办齐手续，使用集体土地上交该村公益事业资金，无须申请使用国有土地。本院认为，建设用地需办理相关手续上文已阐述，原告上述理由缺乏法律依据。另，执法局经授权享有对违法占地行为进行处罚的职权，且处罚程序正当。故，原告请求撤销执法局行政处罚行为，缺乏事实和法律依据。
二、关于复议行为合法性。原告认为复议行为违法，主要基于其认为被复议的行政处罚行为违法，而根据上述意见，原告请求撤销执法局行政处罚行为缺乏依据，故其所称复议行为违法亦不能成立。且，市政府复议行为程序正当，适用法律正确。故，原告请求撤销市政府行政复议行为，缺乏依据。
综上所述，原告请求撤销执法局行政处罚行为及市政府行政复议行为，均缺乏依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告傅国民、俞凤琴诉讼请求。
本案受理费50元，由原告傅国民、俞凤琴负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。在当事人收到《预交上诉案件受理费通知书》后，按通知规定期限、金额预交上诉案件受理费用。
审 判 长 叶克钊
审 判 员 王红娟
代理审判员 唐雪平
二〇一六年六月三十日
书 记 员 郭 会