浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终26号
上诉人（原审原告）郑小军，男，1970年9月26日出生，汉族，住浙江省龙游县。
上诉人（原审原告）暨上诉人郑小军的委托代理人王群，女，1973年11月22日出生，汉族，住址同上。系上诉人郑小军之妻。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人刘华锋，金华市人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）金华市国土资源局，住所地金华市双龙南街818号。
法定代表人楼东江，局长。
委托代理人洪友红，浙江金奥律师事务所律师。
郑小军、王群诉金华市人民政府、金华市国土资源局土地行政登记及行政赔偿一案，金华市中级人民法院于2016年11月23日作出（2015）浙金行初字第220号行政判决。郑小军、王群不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人王群及上诉人郑小军的委托代理人王群，被上诉人金华市人民政府的委托代理人刘华锋，被上诉人金华市国土资源局的副局长郑伟成及委托代理人洪友红到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2006年12月4日，案外人廖开仙向金华市江晨房地产有限公司购买金厦花园15-2-401室经济适用房，合同中约定“土地使用性质为：行政划拨”。2007年1月15日，廖开仙取得金房权证婺字第××号房产证，该房产证附记中注明“经济适用住房”。2007年2月份，廖开仙持金华市江晨房地产有限公司名下金市国用（2005）第7-30626号土地证和金房权证婺字第××号房产证申请办理土地变更登记。被告金华市人民政府于2007年2月9日颁发涉案的（2007）第7-140号土地使用权证，记载土地性质为国有“出让”土地。2008年12月10日，金华市金穗拍卖有限公司受金华市婺城区人民法院委托公开拍卖金厦花园15-2-401房屋及附房产权，拍卖公司基于国有土地使用权证，以国有出让土地使用权价格进行评估，郑小军、王群以18万元的价格竞得并付款。2009年2月6日，金华市婺城区人民法院作出（2008）婺执字第1400号裁定书，裁定将金厦花园15-2-401[金市国用（2005）第7-30626号]房屋所有权、土地使用权过户给买受人王群、郑小军所有，并分别向金华市国土资源局、金华市建设局房管处发出（2008）婺执字第1400号协助执行通知书，要求两机关将廖开仙名下不动产过户到郑小军、王群名下。同月，郑小军、王群在申请办理房产证过户时得知，该房产因为是2007年办证的经济适用房，要满5年后才能过户。2009年2月24日，金华市房地产管理局根据上述法院裁定撤销了原房主的抵押登记，为郑小军、王群办理了预告登记。2015年5月，郑小军、王群向金华市国土资源局申请过户时，被告知金厦花园15-2-401室为划拨土地性质，办理过户变更登记必须先补缴土地出让金。2015年2月6日，金华市土地资产评估中心有限公司作出金市地（2015）（估）字第81号土地估价报告，认为涉案地块共需补交出让金额为234218元，该次土地评估费用为905元。2015年8月18日，郑小军、王群向以金华市人民政府、金华市国土资源局为共同被申请人，向金华市国土资源局邮寄行政赔偿申请书，请求确认金市国用2007第7-140号土地登记违法，并赔偿损失土地出让金出让金额为234218元、土地评估费用905元。因金华市人民政府、金华市国土资源局一直未予答复，郑小军、王群遂于2015年10月19日向本院提起本案诉讼。另查明，金厦花园15-2-401室在金华市国土资源局不动产登记簿上记载的土地使用权性质现为“出让”类型国有土地使用权，与金市国用（2007）第7-140号土地使用权证记载情况一致。
原审法院认为，一是关于本案适格被告问题。根据在卷证据表明，颁发涉案土地使用权证的主体为金华市人民政府，故金华市国土资源局并非本案适格的被告，郑小军、王群对金华市国土资源局的起诉应予驳回。二是关于本案颁证行为是否合法的问题。本院认为，本案颁证行为发生于2007年2月，金华市人民政府提供的《土地登记管理办法》及《金华市区经济适用住房管理办法》均在本案颁证行为之后实施，不能作为本案颁证行为的规范性文件依据。依据当时有效的《建设部、国家发展改革委、国土资源部、中国人民银行关于印发〈经济适用住房管理办法〉的通知》第二十五条规定：“居民个人购买经济适用住房后，应当按照规定办理权属登记。房屋、土地登记部门在办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地”。同时，《金华市市区经济适用住房管理暂行办法》第二十四条明确规定，对于经济适用住房，应在办理权属登记时注明为划拨土地。案外人廖开仙在申请土地登记时所提交的金房权证婺字第××号房产证上明确房屋产权性质为“经济适用住房”，而金华市人民政府在颁发涉案金市国用（2007）第7-140号国有土地使用权证时，仍将国有土地使用权类型登记为“出让”土地，明显违反上述规范性文件规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，本案被诉颁证行为违法，依法应予撤销。但鉴于郑小军、王群实际已通过拍卖方式善意取得涉案土地使用权，涉案颁证行为具有不可撤销事由，应予确认违法。三是关于损失赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。本案中，郑小军、王群未向本院提供证据证明其已实际补缴土地出让价款，且因涉案土地在不动产登记薄上现仍登记为国有出让土地，郑小军、王群所主张的因补缴土地出让价款而产生损失实际尚未发生，故郑小军、王群提出的该项赔偿请求缺乏事实依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告金华市人民政府颁发金市国用（2007）第7-140号国有土地使用权证的行政行为违法。二、驳回原告郑小军、王群对被告金华市国土资源局的起诉。三、驳回原告郑小军、王群要求赔偿经济损失人民币235123元的赔偿请求。
郑小军、王群上诉称：2008年12月10日，金华市金穗拍卖有限公司受金华市婺城区人民法院委托公开拍卖金厦花园15-2-401房屋(土地使用权为出让性质），上诉人以18万元价格竞得并付清款项，取得了金华市婺城区人民法院裁定书、协助执行通知书。2009年2月上诉人在申请办理房产证过户时得知，涉案房产是2007年办证的经济适用房，满5年后才能过户。同日，金华市房地产管理局根据法院裁定书撤销了原房主的抵押登记，为上诉人办理了预告登记。2015年5月，上诉人向被上诉人金华市国土资源局申请过户，被告知金厦花园15-2-401的土地登记原始档案是划拨土地性质，要过户房产必须先补交土地出让金。经金华市土地资产评估中心有限公司评估，该房产需补交出让金234218元才能取得出让土地使用证。一审审理过程中，被上诉人金华市国土资源局一直做虚假陈述，认为涉案土地为划拨性质，上诉人所持的土地证与土地档案登记簿不符。后一审法院依职权调取证据发现，涉案不动产登记簿上记载的土地使用权性质也为“出让”。被上诉人却在上诉人先前办理过户手续中要求上诉人补缴土地出让金，欺骗上诉人及法庭。一审法院已查明涉案不动产的土地使用权性质为“出让”土地，且拍卖公司基于国有土地使用证以国有土地使用权价格为根据进行评估拍卖上市，上诉人竞得涉案不动产，已经完成商品房正常流通交易，其拍卖兑现价格已经是当时出让性质的商品房市场价格。一审判决确认被上诉人行政行为违法，就应责令被上诉人为上诉人办理商品房登记证书。但由于金华市国土资源局捏造事实，造成一审法院未对违法行为彻底纠正。调解过程中，被上诉人只同意为上诉人变更产权证姓名却仍需备注经济适用房，严重损害了上诉人的利益，造成要再次缴纳土地出让金的现实，与法律相悖。请求二审法院依法改判，判令被上诉人为上诉人办理金华市金厦花园15-2-401室的商品房登记证书。
金华市人民政府答辩称：一、针对上诉人提出的第一项诉讼请求，一审法院已判决确认金市国用（2007）第7-140号国有土地使用证的具体行政行为违法。按照国家赔偿法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。但截至目前，上诉人没有提交证据证明答辩人颁发该国有土地使用证的具体行政行为对上诉人财产权造成损失，一审判决驳回其赔偿请求正确。二、上诉人提出的第二项诉讼请求属于新的诉讼请求，依法应当另行起诉。另外，不动产登记条例实施后，上诉人提出的商品房登记事项已非答辩人法定职责，上诉人应当向不动产登记部门提出。请求二审法院依法裁判。
金华市国土资源局答辩称：一审判决合法有据，作出被诉颁证行为的机关是金华市人民政府，并非答辩人金华市国土资源局，故请求驳回上诉人对答辩人的诉请。《土地管理办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法向县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。答辩人并不是适格的被告，应驳回对答辩人的诉讼请求。请求二审法院查明事实，依法判决。
庭审中，各方当事人围绕下列审理重点：1、金华市国土资源局是否具有适格的被告主体资格；2、被上诉人金华市人民政府于2007年2月12日向廖开仙颁发金市国用（2007）第7-140号国有土地使用证的行为是否具备事实和法律依据；3、上诉人郑小军、王群提出的判令两被上诉人赔偿损失235123元的请求是否具备事实和法律依据，进行了质证、辩论。
本院认为，本案系上诉人郑小军、王群对被上诉人金华市人民政府颁发金市国用（2007）第7-140号国有土地使用证的行为不服提起的诉讼。该土地权属证书登记的土地使用权人为案外人廖开仙，颁证时间为2007年2月12日。而两上诉人系于此后的2008年12月25日通过拍卖取得涉案房屋的所有权和土地使用权，与被诉土地使用权颁证行为之间并不存在法律上的利害关系，不具有对该行为提起诉讼的原告主体资格，故应裁定驳回其起诉。一审法院在对郑小军、王群的原告主体资格未加审查的情况下,径直对被诉颁证行为进行审查，并作出实体判决，属认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第(一)项之规定，裁定如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第220号行政判决。
二、驳回上诉人郑小军、王群的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年四月十二日
书 记 员 韦若莎