辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终1161号
上诉人（原审原告）：瓦房店市仙浴湾镇仙浴湾村民委员会，住所地瓦房店市仙浴湾镇仙浴湾村。
负责人：乔丰，该村委会主任。
委托代理人：董呈开，男，1953年10月5日出生，汉族，住址瓦房店市。
被上诉人（原审被告）：瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人：高顺东，该市政府市长。
委托代理人：于德友，瓦房店市农村经济发展局工作人员。
委托代理人：姜萍，辽宁昌信律师事务所律师。
被上诉人：瓦房店市农村经济发展局（原瓦房店市海洋与渔业局并入瓦房店市农村经济发展局），住所地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人：丁玉春，该局局长。
委托代理人：于德友，瓦房店市农村经济发展局工作人员。
委托代理人：姜萍，辽宁昌信律师事务所律师。
原审第三人：段云，女，1954年1月22日出生，汉族，住址瓦房店市。
委托代理人：邵永顺，辽宁金刚石律师事务所律师。
原审第三人：梁恒余，男，1956年6月29日出生，汉族，住址瓦房店市。
瓦房店市仙浴湾镇仙浴湾村民委员会（以下简称仙浴湾村委会）因诉瓦房店市人民政府（以下简称瓦房店市政府）、瓦房店市海洋与渔业局（后并入瓦房店市农村经济发展局，以下简称瓦房店市海洋局）撤销海域使用权证一案，对大连海事法院（2016）辽72行初12号行政裁定不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年12月17日，梁恒余提出海域使用申请，2005年1月21日，瓦房店市政府向梁恒余颁发了国海证042100456号海域使用权证书，2007年该证书的海域使用权人变更为兰德利，瓦房店市政府向兰德利颁发了国海证072100673号海域使用权证书，2009年国海证072100673号海域使用权证书项下部分海域的使用权人变更为段云，瓦房店市政府向段云颁发了国海证092101974号海域使用权证书。瓦房店市海洋局在对案涉区域进行确权公示时，确认其位于为瓦房店市仙浴湾镇仙浴湾村。
原审法院认为，仙浴湾村委会主张案涉区域不属于海域，瓦房店市政府及瓦房店市海洋局不具有管辖权，且对瓦房店市政府向初始登记的海域使用权人梁恒余颁发海域使用权证的行为即有异议，而并非仅对瓦房店市政府将案涉区域的使用权人由兰德利变更至段云并颁发国海证092101974号海域使用权证的行为有异议，则仙浴湾村委会认为其与瓦房店市政府就案涉区域颁发海域使用权证的行政行为间存在的利害关系，自瓦房店市政府向案涉区域颁发初始登记的海域使用权证时即已存在。本院向仙浴湾村委会释明，本案是否就初始登记的颁证行为及后续转移登记的颁证行为一并提起诉讼，其在答复就案涉区域的颁证行为一并提起诉讼并要求撤销颁证行为后，在庭审时又提出，仅对瓦房店市政府最后向段云颁发海域使用权证的行为提起诉讼，对之前的颁证行为不再提起诉讼，并明确表示以庭审的诉讼请求为准。
关于本案的诉讼请求，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；……。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”据此，对于存在转移登记的情形，利害关系人应当将最初与其形成利害关系时的行政行为提起诉讼，或将其与后续转移登记行为一并提起诉讼，而不能仅对后续登记行为提起行政诉讼。故仙浴湾村委会的起诉不符合起诉条件。
关于仙浴湾村委会的诉讼主体资格，行政诉讼的原告必须与行政行为具有利害关系，即原告认为行政行为侵犯其合法权益，则本案原告应首先证明其对案涉区域享有合法权益。仙浴湾村委会称案涉区域系其所有的土地，并向本院提供了相关证据，其中由瓦房店市海洋局出具的海岸线的修测数据、大连海天测绘公司的测绘图仅能证明瓦房店市的海岸线位置，仙浴湾村委会提供的书面证言因证人未出庭，无法核实其真实性，即便证言属实，也不能证明案涉区域为其所有，仙浴湾村委会庭后补充提供的两份测绘图，没有出具单位的公章，无法核实其真实性，即便属实，也仅能证明案涉区域位于其四至范围内，而案涉区域位于仙浴湾村四至范围，在瓦房店市海洋局就案涉区域进行确权公示时予以确认，亦不能证明案涉区域属仙浴湾村委会所有，关于仙浴湾村委会提供的瓦房店市国土资源局地籍科出具的地图，该证据仅能证明瓦房店市国土资源局将案涉区域标注为坑塘水面，并不能证明该坑塘水面由原告所有。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。该法第十三条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”据此，土地的所有权归属应以核发证书为准，故仙浴湾村委会提供的上述证据，均不足以证明案涉区域属于其所有的土地，即仙浴湾村委会未能证明其对案涉区域享有合法权益，不具有行政诉讼的原告资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第（十一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定：驳回仙浴湾村委会的起诉。案件受理费100元，退还仙浴湾村委会。
仙浴湾村委会上诉称，通过仙浴湾村委会一审时提交的证据，充分证明案涉区域的水域、滩涂为仙浴湾村集体所有。一审裁定以仙浴湾村委会没有主体资格为由驳回起诉错误。且在二审期间，针对原告主体资格问题，瓦房店市国土资源局于2018年6月27日出具《土地权属情况说明》，内容为“经查阅2016年土地变更调查数据库，位于仙浴湾镇仙浴湾村委会办公楼东西两侧的坑塘水面，属于仙浴湾村农民集体所有的土地”，更进一步证明了案涉区域属于仙浴湾村委会所有，仙浴湾村委会具有原告主体资格。瓦房店市政府违法向第三人颁发海域使用证，严重侵犯了集体经济组织利益。请求撤销原审裁定，发回重审。
瓦房店市政府答辩称，一审裁定正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
瓦房店市农村经济发展局、段云的答辩意见与瓦房店市政府一致。
梁恒余未向本院提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，2005年1月21日，瓦房店市政府向梁恒余颁发国海证042100456号海域使用权证书，同日瓦房店市海洋局予以公告。2016年1月12日，仙浴湾村委会提起本诉。
本院认为，本案的争议焦点为仙浴湾村委会的起诉是否符合起诉条件。关于仙浴湾村委会的诉讼请求。本案中，仙浴湾村委会一审起诉状中的诉讼请求为“一、撤销被告为段云所办理的国海字092101974号海域使用权证书；二、赔偿为原告所造成的经济损失；三、诉讼费用由被告承担。”后经原审法院释明初始登记与仙浴湾村委会具有利害关系，可以对初始登记与转移登记一并提起诉讼后，仙浴湾村委会选择请求撤销初始登记与转移登记。虽然在一审庭审时，仙浴湾村委会又明确选择只针对最后一次转移登记进行诉讼，但在仙浴湾村委会作出该选择后，原审法院对该诉讼的法律后果并未尽到完全的释明义务，并以此为由认定仙浴湾村委会的起诉不符合条件不当。在本院二审询问时，经本院释明，仙浴湾村委会请求对初始登记及转移登记行为一并提起诉讼，其诉讼请求符合起诉条件。
关于仙浴湾村委会的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”据此，在审查起诉条件中的原告主体资格时，只要原告符合条件且初步提供证据证明其与被诉行政行为具有利害关系即可，并不要求其具有合法权益。原告是否具有合法权益，合法权益是否受到行政行为损害及是否应当赔偿，属于案件实体审理的问题。本案中，各方当事人对于案涉区域位于仙浴湾镇仙浴湾村均无异议，争议的只是该区域属于“仙浴湾村集体所有的坑塘水面”还是“海域”。且在二审期间，瓦房店市国土资源局出具情况说明，证明仙浴湾村委会办公楼东西两侧的坑塘水面为仙浴湾村集体所有，故仙浴湾村委会与被诉行政行为具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。案涉区域是否属于仙浴湾村集体土地，颁发海域使用权证的行为是否侵犯了仙浴湾村委会的权益及是否应予赔偿，属于案件实体审理的问题，并非仙浴湾村委会是否享有诉权的法定条件。原审法院认为仙浴湾村委会提供的证据不能证明案涉区域为其所有，其不享有合法权利，不具有原告资格的观点错误，本院予以纠正。仙浴湾村委会认为其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，具备本案原告主体资格的上诉理由成立，本院予以支持。
关于起诉期限问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十一条第一款规定：“颁发海域使用权证书，应当向社会公告。”《辽宁省海域使用管理办法》第十七条规定：“海域使用申请经依法批准后，由批准的人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书，并在1个月内向社会公告。登记造册、颁发证书和公告的具体工作，由海洋行政主管部门负责。省、市海洋行政主管部门应当将登记资料副本送达项目所在地县海洋行政主管部门。”颁发本案被诉海域使用权证书时适用的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，瓦房店市政府颁发海域使用权证书后，瓦房店市海洋局进行了公告。从公告之日起，即应视为仙浴湾村委会应当知道行政行为的内容。且案涉区域位于仙浴湾村，一直由他人经营使用，仙浴湾村委会对此知晓。仙浴湾村委会认为案涉区域为其所有的集体土地，必然向案涉区域的实际使用人主张权利，实际使用人应当告知其使用的依据。据此，仙浴湾村委会应当了解海域使用证的发放情况。在本院询问时，仙浴湾村委会也自认知道案涉区域被他人使用的情况，但其怠于行使诉讼权利，直到2016年1月12日才提起本诉，显然超过了法律规定的起诉期限，对其起诉亦应予以驳回。
综上所述，仙浴湾村委会的部分上诉理由成立，但其起诉仍不符合起诉条件。原审裁定结果正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 武 江
审 判 员 徐桂伶
审 判 员 李 明
二〇一八年七月三十日
法官助理 李 鑫
书 记 员 鞠 林