新疆维吾尔自治区和田地区中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）和中行初字第13号
原告：新疆乐葡庄园葡萄酒业有限公司。地址：新疆和田地区洛浦县和田路**号。
法定代表人：杨建军，公司总经理。
委托代理人：王才亮，北京才良律师事务所律师。
委托代理人：陈伟，北京才良律师事务所律师。
被告：洛浦县人民政府。地址：洛浦县双拥路**号。
委托代理人：买买提依明.阿布拉，洛浦县人民政府副县长。
委托代理人：刘云峰，新疆沙舟律师事务所律师。
原告新疆乐葡庄园葡萄酒业有限公司（以下简称乐葡公司）诉被告洛浦县人民政府土地行政合同纠纷一案，于2015年6月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月10日公开开庭审理了本案。原告乐葡公司的委托代理人王才亮、陈伟，被告洛浦县人民政府的委托代理人买买提依明.阿布拉、刘云峰到庭参加了诉讼。在审理中，原告乐葡公司申请中止本案诉讼，本院于2015年12月21日裁定本案中止诉讼。本案现已审理终结。
原告乐葡公司诉称：2006年7月18日洛浦县人民政府与和田昆仑农业科技有限公司（2007年5月29日变更为乐葡公司）签订了《合同书》，合同约定：洛浦县人民政府出让1万亩荒地及88亩盐碱地给乐葡公司、并负责办齐88亩发酵站建设用地及1万亩荒地的《国有土地使用权证》。2007年12月25日洛浦县人民政府颁发了1万亩荒地的《国有土地使用权证》，但是88亩发酵站建设用地未办理《国有土地使用权证》，1万亩荒地中还有2500余亩未交付使用。乐葡公司多次找洛浦县人民政府解决，均以各种理由拖延。2015年4月29日洛浦县委书记及常务副县长等人，口头告知乐葡公司停止开发，致使乐葡公司的损失一直在扩大。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条等相关规定，诉请法院判令：1、被告洛浦县人民政府依法履行合同；2、本案诉讼费由被告洛浦县人民政府负担。
原告乐葡公司为支持自己的主张，提供如下证据：
1、乐葡公司的营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人身份证明书。用于证明乐葡公司的基本情况。
经被告洛浦县人民政府质证，对上述证据的客观性、真实性无异议。
2、洛浦县人民政府与和田昆仑农业科技有限公司签订的合同书、1万亩土地的使用权证、洛浦县工商局证明公司变更情况材料等。用于证实，2006年7月18日洛浦县人民政府与和田昆仑农业科技有限公司（2007年5月29日变更为乐葡公司）签订合同，合同约定：洛浦县人民政府给乐葡公司出让1万亩荒地及88亩盐碱地，并负责办理国有土地使用权证。
经被告洛浦县人民政府质证，对2007年5月29日变更为乐葡公司的合同合法性有异议，认为该合同不合法，其他内容无异议。
3、乐葡公司向洛浦县人民政府《申请尽快对1万亩基地进行勘界和办理88亩国有土地使用权证的请示》。用于证明，乐葡公司向洛浦县人民政府提交过书面申请的相关情况。
经被告洛浦县人民政府质证，对上述证据的客观性、真实性及与本案的关联性均有异议，不予认可。认为不能证明该请示已经提交给了洛浦县人民政府。
4、乐葡公司向洛浦县招商局提出《关于办理88亩工业用地国有土地使用权证的申请》、洛浦县招商局致乐葡公司的《答复》。用于证实，乐葡公司向洛浦县招商局提出书面申请及洛浦县招商局作出书面答复待土地修编结束即启动88亩国有土地使用权证的办理工作等相关情况。
经被告洛浦县人民政府质证，对上述证据的客观性、真实性及与本案的关联性均有异议并不予认可。认为洛浦县招商局无权办理，乐葡公司2010年12月3日申请办证，洛浦县招商局2010年12月2日答复，认为答复在前、申请在后是假证。
被告洛浦县人民政府辩称：洛浦县人民政府将洛浦镇兰干村88亩农用土地出让给乐葡公司，用于葡萄酒厂建设用地以及一次性审批开垦国有荒地1万亩的批准供地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第4条、第44条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第17条；《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》第5条、第31条、第26条的规定，属于超越批准权限非法批准土地和违反法律规定的程序批准土地的行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第78条规定，其批准文件无效。因此，原、被告双方依据该违法审批文件订立的涉案土地出让合同，应当认定为无效。理由：第一，根据洛国土资组办纪（2006）1号会议纪要和洛政函【2006】83号土地出让批复记载，该宗88亩土地属于洛浦镇兰干村的集体农用土地。《中华人民共和国土地管理法》第4条明确规定：”国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。”第44条规定：”建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》第5条、第31条对土地用途管制、农用地转用审批、以及各级人民政府在农用地转为建设用地办理中的审批权限均有明确规定。根据上述法律和地方性法规规定，涉及本案的88亩农用地转为建设用地的审批手续，应由自治区人民政府批准。因此，洛浦县人民政府有关88亩农用土地转为建设用地出让的审批行为属于行政法上的越权审批行为。第二、根据洛政函【2006】117号土地出让批复记载，该宗土地开荒面积为1万亩（折合667公顷）。《中华人民共和国土地管理法》第39条明确规定：”开垦未利用的土地，必须经依法批准后进行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第17条规定：”一次性开发未确定土地使用权的国有荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。”《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》第26条对开发国有荒地的审批权限规定为：”一次性开垦荒地30公顷以下的，由县（市）人民政府批准；一次性开垦荒地超过30公顷不足60公顷的，由地（州）人民政府批准；超过60公顷不足600公顷的，由自治区人民政府批准；超过600公顷的，由自治区人民政府审核后，报国务院批准。”根据上述法律和地方性法规规定，涉及本案的1万亩国有荒地一次性开发的审批手续，应由自治区人民政府审核后，报国务院批准。第三、《中华人民共和国土地管理法》第78条规定：”无权批转使用土地的单位或者个人非法批转占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，或者违反法律规定的程序批准占用土地的，其批准文件无效。”《中华人民共和国合同法》第56条规定：”无效的合同，自始没有法律约束力。”由于原、被告之间订立合同的土地出让行为违法、越权、无效，合同继续履行无疑会进一步损害国家、集体的利益。因此，原告的诉讼请求不能成立，请求依法驳回。
被告洛浦县人民政府为证明自己的主张，提供如下证据：
第一组证据：1、2006年6月1日由新疆和田昆仑酒业有限公司负责人吴中田向洛浦县国土资源局提交的申请办理葡萄酒厂用地的报告；2、2006年7月10日葡萄酒发酵站投资预算报告；3、2006年6月1日新疆和田昆仑酒业公司吴中田关于5000亩荒地开发种植优质葡萄的报告；4、新疆和田昆仑农业科技有限公司的组织机构代码证；5、2006年8月1日和田昆仑农业科技有限公司向国土局提交的关于申请出让1万亩荒地的报告。用于证明：乐葡公司最初投资建设是由吴中田个人办理的，因为他是公司法人，是其公司行为，对确定的地块他们都进行了考察、投资建设。
原告乐葡公司质证，未看到过这些材料，除对该公司代码证无异议，对其它4份材料我方保留意见。对吴中田提出的申请我方没有异议。
第二组证据：1、2006年6月12日洛浦县国土资源局领导小组办公室会议纪要，编号是（2006）1号；2、2006年6月13日编号为（2006）83号关于同意出让洛浦镇兰干村88亩土地使用权的批复；3、2006年8月23日洛浦县政府（2006）117号关于出让1万亩土地使用权的批复。用于证明：1、涉及到88亩土地属于农用地；2、这88亩土地的出让价格是284.8854万元，出让后该土地的性质是工业用地，年限是50年；3、该88亩地中明确记载是农用集体土地；4、出让1万亩地，出让金是1400万元，用途是用于种植业和林果业。
原告乐葡公司质证：认为该证据为复印件，不发表意见。但对关联性及合法性，我方认为与本案有关联，但不能证明被告的目的，恰好证明双方订立的合同是有效的。
第三组证据：1、双方于2006年7月18日订立的涉及本案诉讼的两宗土地的合同，2、原告乐葡公司缴纳土地出让金的收据，用于证明根据批复，双方订立了土地使用权出让合同，乐葡公司缴纳1万亩土地出让金的收据证明这只是100万元出让金；第三，双方对投资是有约定的，不是卖地，88亩地双方约定，合同签订后乐葡公司要在该宗土地上建1500平方米的厂房，投资额要达到350万元-400万元，这是对酒厂的投资。关于荒地，合同签订后一年内基础设施投资要达到350万元-400万元。同时，双方合同第3条约定，受让方未能完成投资额，要承担赔偿责任，荒地未能完成第一期投资额的50%，出让方有权收回土地。88亩葡萄酒发酵站的土地出让金至今未交。乐葡公司因未及时办理手续、未缴纳土地出让金、没有投资，所以未办证。
原告乐葡公司质证，对合同真实性无异议，对证明的目的不予认可，这恰好证明乐葡公司缴纳了第一个10年的出让金100万元，发酵站的土地出让金对方认为我方没有交，但土地出让金交付时间没有约定，约定了对方办证的时间。合同第5条第一款有约定，因对方没有及时办88亩地的使用证，所以我方没有交付土地出让金。
第四组证据：相关法律依据，《中华人民共和国土地管理法》第4条，证明国家实行土地用途的管制，国家严格限制农业用地转建设用地。第44条是关于农用地转建设用地的审批手续，证明88亩土地政府没有审批确实违法，对违法批地行为的后果，第88条规定，构成犯罪的追究刑事责任。1万亩地的审批权限，国务院256号令第17条明确规定了土地审批权限，说明了县级人民政府的审批权限是600公顷以下，1万亩地是667公顷，审批权限属于国务院。关于建设用地出让金的缴纳，国务院1990年55号令第14条规定，签订合同后60日内土地使用者支付土地使用出让金，逾期的予以收回。2500亩地没有划出是因为1万亩地坐标范围内一部分土地洛浦县人民政府已经在1990年底出租给他人使用。
原告乐葡公司质证，1、对法律的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，洛浦县人民政府提出与本案无关联性，对方对第17条理解有误，该条中的开发是将荒地用于房地产开发，第3款明确规定，开发荒地用于种植业的可以经县级以上政府批准，期限为50年。因此我方的行为是合法有效的。2、88亩地当时是盐碱地，政府调整为工业用地，并出让给乐葡公司也是合法有效的，责任不在乐葡公司，当时出让的就是工业用地，当时厂房、发酵罐已经建立，乐葡公司当时主动去交钱，但政府不收，因为它要进行规划调整，此期间我方一直进行沟通。
经审理查明：2006年6月1日，原告乐葡公司原公司法定代表人吴中田向洛浦县国土资源局分别提交了申请工业用地建葡萄酒发酵站和开发国有未利用荒地种植葡萄的申请报告。2006年7月10日，原告向被告提交了葡萄酒厂发酵站投资预算报告。2006年8月1日，原告向洛浦县国土资源局提交了申请出让1万亩国有未利用荒地种植葡萄的申请报告。2006年6月12日，洛浦县国土资源领导小组通过（2006）1号会议纪要，同意将洛浦镇兰干村88亩农用土地出让给原告乐葡公司，用于葡萄酒发酵站建设用地。2006年6月13日，被告洛浦县人民政府下达土地出让批复（洛政函【2006】83号），同意将洛浦镇兰干村88亩集体土地出让给原告，用于葡萄酒发酵站建设。用途为工业用地；使用年限不超过50年。2006年8月23日，被告下达开荒出让土地批复（洛政函【2006】117号），同意将洛浦县多鲁乡敦吾斯坦村附近1万亩国有未利用土地以开荒出让方式出让给原告，用于葡萄等林果业种植。土地使用期限为50年。2006年7月18日，被告洛浦县人民政府与和田昆仑农业科技有限公司订立国有土地使用权出让和投资建厂、荒地开发《合同书》。双方约定：洛浦县人民政府将位于洛浦县洛浦镇栏杆村，县城以东，去和田市的315国道入口以北，排碱渠以东的88亩盐碱地建设葡萄酒发酵站及将洛浦县多鲁乡墩吴斯坦村1万亩荒地出让开发，土地用途：发酵站为工业用地。荒地开发：开荒后从事葡萄等果树栽培、种植业、相关产品加工、荒地开发配套等建设。土地出让金缴纳与返还：发酵站的土地出让金1968854元全部交洛浦县财政后，15日内将1718854元返还给乐葡公司。荒地土地使用权出让金分期分批缴纳，第一个10年内缴纳出让金100万元（洛浦县人民政府下批复后乐葡公司在10日内缴纳50万元，洛浦县政府在2007年6月30日前办齐1万亩荒地国有土地使用权证后30日内乐葡公司缴纳50万元出让金）；第二个10年缴纳300万元（在第5年度12月31日前缴纳出让金100万元，最后一个年度12月31日前缴纳200万元）；第三个10年缴纳400万元（在第5年度12月31日前缴纳出让金100万元，最后一个年度12月31日前缴纳300万元）；第四个10年缴纳600万元（在第5年度12月31日前缴纳出让金100万元，最后一个年度12月31日前缴纳500万元）。合计1400万元的1万亩荒地出让金在40年内交清。洛浦县人民政府负责于2006年7月31日前办齐88亩发酵站建设用地的国有土地使用权证。出让年限均为50年。2007年5月29日和田昆仑农业科技有限公司变更为乐葡公司。2007年12月25日，洛浦县人民政府颁发了1万亩荒地的《国有土地使用权证》，发酵站已建部分厂房，发酵站的88亩土地出让金未缴纳，国有土地使用权证未予办理。乐葡公司已缴纳第一个10年的荒地出让金100万元，已开发荒地7500亩，在开发剩余的2500亩荒地时与他人发生争议，这部分荒地洛浦县人民政府已在1990年出租给他人使用。洛浦县人民政府未供给2500亩土地的合同义务。
归纳双方争议焦点：一、关于双方签订的合同是否有效的问题；二、关于双方在合同履行中是否存在违约行为问题。
一、关于双方签订的合同是否有效的问题。本院认为，本案是行政合同，是行政机关为达到维护与促进公共利益，为实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同中，行政机关是以行政主体的身份与行政相对人订立涉及民事权利义务关系的协议，在合同的履行过程中行政主体享有行政优益权。行政合同依法成立之后，行政主体和相对人必须根据行政合同规定的权利和义务全面履行行政合同的条款。行政合同的全面履行是行政合同依法成立的必然结果，是行政合同法律效力的核心和行政合同消灭的主要原因。
乐葡公司是洛浦县人民政府以招商引资的方式引进洛浦县，双方在友好协商下签订了国有土地使用权出让和投资建厂、荒地开发合同，这是洛浦县人民政府代表国家与行政相对人乐葡公司签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给乐葡公司，乐葡公司支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。由土地行政管理部门对合同的履行进行监督，签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益符合国家的法律及政策要求，属有效合同。
二、关于双方在合同履行中是否违约的问题。
1、关于88亩土地投资建设葡萄酒发酵厂履约情况。本院认为，双方在合同签订后就应当严格履行合同义务。双方在合同签订后，洛浦县人民政府按照合同约定将88亩土地全部交付给了乐葡公司，合同中双方虽未约定交付土地出让金的时间，但按照交易习惯乐葡公司应当先缴纳土地出让金，洛浦县人民政府再办理土地使用权证为妥。但乐葡公司未先行缴纳土地出让金，致使该部分合同未全部履行。当时该宗土地属于工业用地，后经调整规划该宗地为农用地，根据土地管理法的相关规定，对于国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。洛浦县人民政府依此不予办理该宗土地使用权证，是对乐葡公司履约情况的监督管理及维护公共利益，其行为并无不当，故对乐葡公司请求洛浦县人民政府继续履行合同义务办理88亩葡萄酒发酵站国有土地使用权证，本院不予支持。
2、关于1万亩荒地开发合同履约情况。本院认为，双方在合同签订后，洛浦县人民政府将荒地交付乐葡公司开发，乐葡公司按照合同约定缴纳了第一个10年的土地出让金100万元，洛浦县人民政府也办理了1万亩国有土地使用权证，乐葡公司在洛浦县人民政府指定区域内已开发荒地7500亩，剩余2500亩在指定区域内已无法继续开发，洛浦县人民政府在乐葡公司依法开发土地中，未保证开发土地的全部给予属于违反合同约定，乐葡公司请求洛浦县人民政府继续履行合同义务合理合法，应予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条之规定，判决如下：
一、被告洛浦县人民政府于判决生效之日起十日内向原告新疆乐葡庄园葡萄酒业有限公司交付2500亩荒地；
二、驳回原告新疆乐葡庄园葡萄酒业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告洛浦县人民政府负担25元，由原告乐葡公司负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审判长 郭 新 华
审判员 阿不来提卡迪尔
审判员 王 庆 波
二〇一七年五月二十三日
书记员 陈 建 兵