舟山市定海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）舟定行初字第34号
原告韩友存。
委托代理人何忠诚，舟山市海山法律服务所法律工作者。
委托代理人范亚仙。
被告舟山市定海区人民政府双桥街道办事处，住所地舟山市定海区双桥街道南善桥。
法定代表人陆翰恺，主任。
委托代理人王成华，该街道办事处副主任。
委托代理人洪溪彪，浙江万晟律师事务所律师。
原告韩友存诉被告舟山市定海区人民政府双桥街道办事处（以下简称双桥街道）不履行农村土地承包经营权变更登记职责一案，本院于2015年11月2日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原、被告及委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告双桥街道于2016年2月4日以原告韩友存提交的农村土地承包经营权变更登记申请材料不齐全，且经二次补正通知后仍未补正为由，作出不予受理通知。
被告向本院提供具体行政行为的证据、依据：
一、原告韩友存提交的申请登记材料（农村土地承包经营权证变更申请表（原件），《农村土地承包经营权证》、身份证、调田协议、承包土地的草图、申请互换承包地的报告、土地征收款归章兴妙的收据、信访事项受理听证告知单项。）拟证明原告于2015年9月16日向被告提交农村土地承包经营权变更申请材料的事实。
二、中共舟山市委组织部和中共舟山市委党校文件《关于举办2015年全市中青年干部培训一班的通知》，载明被告法定代表人在当年9月7参加为期三个月的培训。拟证明原告邮寄给陆翰恺本人的快递信件，直至2015年12月7日陆翰恺回单位上班拆件之日，才可算作被告收讫确认之日。
三、两份补正材料通知书及送达凭证，拟证明因原告申请材料不齐全，被告两次通知原告需要补正的全部内容，但原告逾期未能补正的事实。
四、不予受理通知书及送达凭证，拟证明被告对原告的申请已依法作出行政行为，原告起诉被告行政不作为没有事实依据。况且，被告所作不予受理之决定符合相关规定。
五、《农村土地承包经营权证管理办法》节选，其中第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其他拟证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。拟证明被告作出不予受理决定的适法依据。
原告诉称：原告系定海区双桥街道桥头施村（溪口）村民，案外人章兴妙同系该桥头施村（东方）村民。1996年农村土地承包时，原告家庭承包了一块位于桥头施村东方韩家门口湗潭洋面积1.4亩的土地，章兴妙同时期也承包了一块位于该村东方小山干蒋阿帮屋后面积0.9亩的土地，双方于1999年4月各自取得《农村土地承包经营权证》。2009年2月，因该村的一条河流即东方河改造之需，原告与章兴妙自愿将各自的0.813亩承包地进行互换，并签订了书面调田协议。此后的几年中，原告多次要求当地街道办事处和社区管理委员会对原告与章兴妙互换的土地承包经营权进行变更登记，但该两者以种种理由相互推诿，至今未予办理。故起诉要求被告履行农村土地承包经营权变更登记职责。庭审中，因被告在诉讼期间对原告的申请作出不予受理决定，遂变更诉讼请求，要求撤销该不予受理决定，并责令被告受理后作出准许变更登记行为。
原告提供如下证据：
一、同被告提供的证据“一”，拟证明原告首次向被告申请的时间是2015年8月17日，而非同年9月16日。
二、股份经济合作社股权证，拟证明原告与章兴妙同属桥头施村股份经济合社，双方之间互换承包地行为合法。
被告辩称：一、被告对原告的申请已作出不予受理的答复，原告状告被告不履行职责，无事实依据。二、被告作出的不予受理决定，符合相关规定。原告与案外人目前虽然同属一个合并后的桥头施村股份经济合社，但该股份经济合社是定海区村镇撤并的产物，与农村土地承包法上规定的同一集体经济组织概念不相吻合，故在桥头施村股份经济合社的股权证上分别标注（东方）和（溪口）字样，以示区别。因此，原告与案外人互换土地承包经营权不符合法律规定，且涉嫌损害案外人利益，故请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下：
关于被告双桥街道提供的证据：原告对除证据四外的其他证据三性均没有异议，但对被告证明内容均有异议，认为证据一和二所反映的是原告首次申请时间应在2015年8月17日，而非同年9月16日。故被告以街道主任外出培训为名抗辩从2015年12月7才算作为收讫确认的时间不合法；认为证据三原告在收到后去过被告处，是被告工作人员相互推诿不愿接受原告材料；认为证据四非属证据，而是原告庭审前追加的要求撤销的行政行为。关于原告韩友存提供的证据：被告对证据一有关原告于2015年8月17日的邮件，并不清楚。但认为即使被告收悉该邮件，也不能确认被告当时即负有履责之义务。因为原告先前就同一事项状告被告行政不作为尚在审理之中，被告直到当年8月底才收到一审法院驳回原告起诉的裁定书，故被告只能等待该裁定生效后再处理原告的申请事项。而等到差不多裁定生效之日，原告又于2015年9月16日向被告法定代表人邮寄申请材料，而该时法定代表人恰好外出参加封闭式培训三个月，故从2015年12月7被告法定代表人上班拆邮件之日才能算作为被告收讫确认的时间。对证据二的关联性、合法性及真实性无异议，但对证明内容有异议（详见被告辩称部分）。经审核，原、被告提供的证据，除被告提供的证据四不属于证据范畴外，其余证据均与三性相符，可以作为定案依据。至于该些证据的证明力，尚需要通过解释相关规范来实现（详见下文“本院认为部分”）。
依据上述质证之证据，本案确认如下事实：
原告韩友存系舟山市定海区双桥街道桥头施村（溪口）村民，案外人章兴妙同系该村（东方）村民。1996年农村土地承包时，原告家庭承包了一块位于桥头施村东方韩家门口湗潭洋面积1.4亩的土地，章兴妙同时期也承包了一块位于该村东方小山干蒋阿帮屋后面积0.9亩（承包权证记载）的土地。1999年4月，双方各自取得了《农村土地承包经营权证》。2009年2月，因桥头施村的一条河流即东方河改造之需，原告与章兴妙自愿将各自的0.813亩承包地进行互换，并签订了书面调田协议。此后，原告就其与章兴妙互换承包地事项向当地社区管理委员会申请报备，但当地社区以原告与章兴妙并非属于农村土地承包法规定的同一集体经济组织，且所调之地涉嫌损害案外人徐某某利益为由拒绝备案。原告为此曾向被告信访，但未果。2015年6月4日，原告以被告不履行农村土地承包经营权流转登记职责为由向本院提起行政诉为讼。本院经审理后认为，申请系履责之前提，在被告否认而原告又不能举证的情况下，遂作出驳回原告起诉的裁定，并于2015年8月21日送达双方当事人。
另查一，在前一履责案件审理期间，原告于2015年8月17日向被告法定代表人邮寄了申请材料，但被告对该次申请未予回应。待前一案件之裁定书生效后，原告又于同年9月16日向被告法定代表人邮寄了申请材料。时下，被告法定代表人从同年9月7日起参加了为期三个月的培训。同年12月7日，被告法定代表人回单位之日自认收讫确认原告申请，并于当月10日作出第一份补正材料通知书，但该通知直到当月30日才邮寄给原告，原告于次日收件。后因该份通知未限定补正时间，被告遂于2016年1月22日再次向原告邮寄第二份补正材料通知书，并限原告于收件后三日内补正材料，原告于同年1月26日收件。同年2月4日，被告以原告提交的变更申请材料不齐全，且经二次补正通知后仍未补正为由，作出不予受理通知，并邮寄送达原告。
另查二，现双桥街道桥头施村由原来的五个行政村调整而来。2002年5月23日，原顺利村、东高岭村、溪口村合并为一个顺溪村；2005年5月11日，顺溪村与东方村又合并成现在的桥头施村。经法庭向桥头施社区管理委员会了解，该桥头施村现在虽然成立了统一的桥头施村股份经济合作社，但原来四个行政村各自土地征收所获得的失地农民养老保险等待遇，并不能为其他行政村人员所享受。
本院认为：一、根据2004年1月1日起施行的《农村土地承包经营权证管理办法》第十六条之规定，被告双桥街道负有在其行政管辖区域内，对农村土地承包经营权变更登记申请予以受理、审核并上报的职责。二、本案原告状告被告行政不作为，而被告在本案诉讼期间作出行政行为，原告随之变更诉讼请求。则本案着重要审查的是先前行政不作为是否理由正当，后续行政作为是否合法。三、从本案原告提供的证据看，原告曾于2015年8月17日向被告提出过申请，而该时原告就同一事项状告被告行政不作为案件正在审理之中，故被告对该次申请未予答复，并不违法。待原告第二次向被告申请时，因收件人写明系被告法定代表人个人，而该时被告法定代表人又确实外出参加为期三个月培训，故对原告申请材料的初审期间应扣除该三个月时间，待被告法定代表人回单位上班之际即2015年12月7日可视为对原告申请的收讫确认。然而，被告虽然于同年12月10日作出补正材料通知，但实际该通知至当月30日才向原告进行邮寄。对该节变更登记中的告知补正日期，《农村土地承包经营权证管理办法》虽然未曾作出明确规定，但该管理办法对颁发农村土地承包经营权证初始登记中发包方报送材料不符合规定需要补正的，作出了15个工作日补正的规定。而2004年7月1日起施行的《行政许可法》和2008年2月1日起施行的《土地登记办法》都规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的应当当场或者五日内一次性告知申请人补正的内容。按法治政府之要求，被告作为一级政府，负有对一定事项的民众办证服务职能，在其未能向法庭提供窗口办证程序规则情况下，本院结合上述规定，认定被告在收讫后逾15个工作日才向原告送达补正通知书，属程序轻微违法。四、《农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应向乡（镇）人民政府农村经营管理部门提交下列材料：①变更的书面请求；②已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；③农村土地承包经营权证原件。而从现有证据来看，原告提交的申请登记材料不齐全，在告知补正内容后仍未能补正。被告据此作出不予受理通知，不违背相关规定。五、至于原告与他人互换的农村土地承包经营权是否合法一节，非本案审查范围。综上所述，被告作出的不予受理通知，程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，判决确认违法，但不撤销该行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告舟山市定海区人民政府双桥街道办事处于2016年2月4日对原告韩友存作出的不予受理通知行为违法。
二、驳回原告韩友存的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告舟山市定海区人民政府双桥街道办事处承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 曾宏涛
代理审判员 黄 丽
人民陪审员 杨广世
二〇一六年四月六日
书 记 员 徐瑜鸿