河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终103号
上诉人（一审原告）王翠英，女，汉族，1964年10月24日出生，住濮阳市华龙区。
委托代理人刘献平，男，汉族，1963年2月24日，住内黄县。
上诉人（一审原告）刘银花，女，1970年3月4日出生，汉族，住濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）牛红梅，女，汉族，1965年12月30日出生，住濮阳市华龙区。
委托代理人董国军，男，汉族，1965年5月5日出生，住濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）鲁宝字，女，汉族，1963年12月15日出生，住濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）沈瑞萍，女，汉族，1964年1月19日出生，住濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）王丽芳，女，汉族，1975年9月12日出生，住濮阳市华龙区。
上诉人（一审原告）王学玲，男，汉族，1958年7月15日出生，住濮阳市华龙区。
被上诉人（一审被告）濮阳经济技术开发区规划建设局，住所地：濮阳市中原路440号。
法定代表人张中山，局长。
出庭负责人张志辉，常务副局长。
委托代理人王岚星，河南优诚律师事务所律师。
一审第三人濮阳市军安诚信房地产开发有限公司，住所地：濮阳市昆吾路西绪环路南，统一社会信用代码914109007457871518。
法定代表人魏四方，董事长。
委托代理人董彦军，河南董彦军律师事务所律师。
上诉人王翠英、刘银花、牛红梅、鲁宝字、沈瑞萍、王丽芳、王学玲因被上诉人濮阳经济技术开发区规划建设局建设工程规划行政许可一案，不服濮阳县人民法院（2017）豫0928行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人王翠英、刘银花、鲁宝字、王丽芳、王学玲、上诉人王翠英委托代理人刘献平、上诉人牛红梅委托代理人董国军，被上诉人濮阳经济技术开发区规划建设局负责人张志辉及委托代理人王岚星，一审第三人濮阳市军安诚信房地产开发有限公司委托代理人董彦军到庭参加诉讼。沈瑞萍经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
一审查明：2017年3月15日，第三人濮阳市军安诚信房地产开发有限公司向被告濮阳经济技术开发区规划建设局申请办理军安·翰林苑1#、2#、5#、6#住宅楼及3#、7#商住楼建设工程规划许可证，被告于当日予以受理。2017年3月28日，被告对建设工程项目进行批前公示。公示期间，位于翰林苑北邻的如意城市花园1#、5#楼居民提出异议。2017年4月6日，被告对批前公示问题进行回复，以3月10日已组织该项目修建性详细规划的听证会，并对相关问题进行了现场答复，在履行完相关程序后，按法定程序对该项目的修建性详细规划进行了审定。2017年5月8日，被告为第三人建设的军安·翰林苑3#楼颁发了建字第濮经开4109012017010号建设工程规划许可证。原告王清合等十二人不服，提起诉讼。在诉讼过程中，原告王清合、刘红霞、王胜磊、孙艳霞、朱桂荣自愿申请撤回起诉，本院已作出裁定予以准许。
一审认为：一、本案原告系如意城市花园1#、5#楼居民，是建设工程规划许可证建设项目翰林苑3#楼的北邻，建设工程规划许可事项关系到原告的日照采光，涉及其利害关系，故原告主体资格适格。二、双方争议的焦点问题是建筑间距问题。翰林苑3#楼与如意城市花园5#楼不属于正面被遮挡，只考虑日照分析。翰林苑3#楼与如意城市花园1#楼属于正面遮挡，楼间距37.131米，大于翰林苑3#楼建筑高度69.5米的0.5倍，符合《濮阳市城市规划管理指导意见(试行)》（濮政〔2012〕78号）第二十九条要求的“不小于遮挡建筑高度的0.5倍”的要求。关于日照标准，《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2016）5.0.2规定Ⅱ气候区的大城市日照标准为大寒日大于或等于2小时，中小城市为大寒日大于或等于3小时。故双方争议的焦点问题实质是濮阳市是否属于大城市。关于城市规模有两种意见，一是原《城市规划法》第四条规定的“市区及近郊非农人口50万以上的城市为大城市”，二是2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）规定大城市为“城区常住人口100万以上500万以下的城市”，二者中的“大城市”不是同一概念，不能等同适用。被诉行政行为作出时，濮阳市适用的是经河南省人民政府2007年批复实施的2005-2020年总体规划，即第三版规划，其确定的2020年城市实际居住人口控制在90万以内，符合原《城市规划法》第四条规定的大城市标准。2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定：“各地区、各部门出台的与城市规模分类相关的政策、标准和规范等要按照新标准进行相应修订”。但濮阳市第三版规划批准实施后，至本案被诉建设工程规划许可证颁发之前，未按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》进行相应修订。被告在修订前作出建设工程规划许可时仍按照总体规划适用“大城市”标准审查并无不当。三、关于被诉行政行为的适用程序问题。本案被诉行政行为属于行政许可，应适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定。被告进行了批前公示，但又以修建性详细规划举行了听证会为由，规划许可证公示之后不再举行听证会，程序存在瑕疵。但被告许可行为所依据的日照标准符合濮阳市整体规划要求，相邻权人大寒日2个小时日照的基本权利并无受到损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王翠英、刘银花、牛红梅、鲁宝字、沈瑞萍、王丽芳、王学玲七人要求撤销被告濮阳经济技术开发区规划建设局为第三人濮阳市军安诚信房地产开发有限公司颁发建字第濮经开4109012017010号建设工程规划许可证的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。
上诉人王翠英等七人不服一审判决，上诉称：原审判决适用大城市标准适用法律错误。理由如下：一、1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市规划法》已被2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》废止，《中华人民共和国城市规划法》规定的市区及近郊农业人口50万以上就属于大城市的标准已不能适应现实。二、《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》规定了大城市为“城区常住人口100万以上500万以下的城市”，该文件是国家关于调整城市规模的规范性文件，该文件还规定了各地区、各部门出台的与城市规模分类相关政策、标准和规范等要按照该文件规定的标准进行相应修订。原审判决认为濮阳市在第三版规划批准实施后至被诉规划许可证颁发之前，未按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》进行相应修订，适用原《城市规划法》规定的大城市标准，属于对该国务院文件相关条文的错误理解。濮阳市是否修订相关政策、标准和规范都不得与国务院文件相抵触，也必须按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》执行。三、《城市居住区规划设计规范》〔GB501801-93（2016版）〕5.0.2确定的日照标准是国家标准，地方政府出台的任何规定都不得与其抵触。濮阳市属于二类气候区的中小城市，大寒日日照不应低于3个小时。诉讼请求：一、依法撤销濮阳县人民法院（2017）豫0928行初63号行政判决；二、依法判决撤销被上诉人濮阳经济技术开发区规划建设局向一审第三人颁发的建字第濮经开4109012017010建设工程规划许可证；三、如根据实际情况无法撤销，则请求判决确认被上诉人濮阳经济技术开发区规划建设局向一审第三人颁发的建字第濮经开4109012017010号建设工程规划许可证的行为违法，并且由一审第三人赔偿上诉人的经济损失。四、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人濮阳经济技术开发区规划建设局未提交书面答辩材料，口头答辩称：一、一审判决存在程序瑕疵，请求予以纠正，濮阳县人民法院（2017）豫0928行初63号行政案件中有5名原告已撤诉。二、第三项上诉请求超越法律规定，不是一审诉讼请求事项，二审应不予审理。三、一审判决认定事实正确，适用法律正确，对一审判决应予维持。四、关于日照时间2个小时的问题属于行政行为中的技术资料范畴，该技术资料是具有资质的规划设计部门设计，且又专门委托其他部门进行了日照分析，符合技术规范，上诉人的上诉没有事实、法律依据，应予驳回。
一审第三人濮阳市军安诚信房地产开发有限公司未提交书面答辩材料，口头答辩称：一、上诉请求第三项超越法律规定，不是一审诉讼请求事项，二审应不予审理。二、翰林院建设项目经行政机关依据建设规划要求和审定的建设设计方案以及日照分析报告依法颁发了建设规划许可证，行政行为依据充分，合法有效，目前该项目已完工并销售完毕。一审判决正确，应予维持。
本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。
本院认为，本案争议的焦点是案涉规划许可应适用大城市日照标准大寒日大于或等于2小时还是小城市日照标准大寒日大于或等于3小时，其争议实质为濮阳市属于大城市还是中小城市。1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第四条第二款规定：“大城市是指市区及近郊区非农人口50万以上的城市为大城市。”2007年4月25日，《河南省人民政府关于濮阳市城市总体规划（2005-2020年）的批复》同意实施《濮阳市城市总体规划（2005-2020年）》，城市规模为2020年城市实际居住人口控制在90万人以内。2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止，《中华人民共和国城乡规划法》未对大城市、中等城市、小城市及其人口规模作出规定。在《濮阳市城市总体规划（2005-2020年）》有效期内制定的《濮阳市城市规划管理指导意见(试行)》（濮政〔2012〕78号）第二十九条规定：“居住建筑的正面间距，应采用住建部推广的日照分析软件进行日照分析确定，若正面被遮挡建筑有日照规定要求的，应同时满足不小于遮挡建筑高度的0.5倍。”2014年10月29日，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）将城市划分为五类七档，其中城区常住人口50万以下的城市为小城市，城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市，城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市。该通知要求各地区、各部门出台的与城市规模分类相关的政策、标准和规范等要按照新标准进行相应修订。案涉建字第濮经开4109012017010号建设工程规划许可证于2017年5月8日颁发时，濮阳市尚未完成2015年启动的《濮阳市城乡总体规划（2015-2035年）》制定工作，《濮阳市城市总体规划（2005-2020年）》依然有效，《濮阳市城市规划管理指导意见(试行)》（濮政〔2012〕78号）仍应与《濮阳市城市总体规划（2005-2020年）》相适应，仍然适用文件制定时应当采用的标准，保持城市规划的一致性。自2017年9月1日起施行的《濮阳市城乡规划管理技术规定》（濮政〔2017〕27号）中5.1.2将日照标准明确规定为居住建筑间距应符合不低于大寒日日照2小时的标准要求。该规定虽在案涉建设工程规划许可证颁发后施行，不适用于本案，但可以印证濮阳市城乡规划保持了一致性。故案涉建设工程规划许可证采用居住建筑间距应符合不低于大寒日日照2小时的日照标准并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回王翠英等人的诉讼请求亦无不当，应予维持。上诉人王翠英、刘银花、牛红梅、鲁宝字、王丽芳、王学玲的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。一审中，原告王清合、刘红霞、王胜磊、孙艳霞、朱桂荣自愿申请撤回起诉，一审法院已裁定准予其五人撤诉后，又在一审判决中将其五人列为原告不当，本院予以指出。二审中，上诉人沈瑞萍经传票传唤，无正当理由拒不到庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十三条、一百七十四条之规定按撤回上诉处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人王翠英、刘银花、牛红梅、鲁宝字、王丽芳、王学玲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许广慧
审 判 员 周培勋
审 判 员 葛传立
二〇一八年九月十日
法官助理 李文珂
书 记 员 王德东