黑龙江省佳木斯市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黑08行初28号
原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司，住所地鹤岗市兴安区兴长路。
法定代表人苏德坤，该公司董事长。
委托代理人杨亚春，该公司员工。
委托代理人袁春林，鹤岗市法律援助中心律师。
被告黑龙江省桦川县人民政府，住所地桦川县悦来镇中兴路。
法定代表人姜宇峰，该县县长。
委托代理人王金德，该县人民政府法制办副主任。
委托代理人徐宏宇，黑龙江合林律师事务所律师。
被告黑龙江省桦川县国土资源局，住所地桦川县悦来镇。
法定代表人高明文，该局局长。
委托代理人李子渊，该局法律顾问。
委托代理人张宏宇，该局科员。
第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司，住所地佳木斯市向阳区。
法定代表人王景富，该公司总经理。
委托代理人李洪伟，黑龙江明阳律师事务所律师。
第三人裴荣江，男，汉族，1949年7月27日出生，黑龙江省桦川县悦来镇8委*组公安楼***号居民。
委托代理人关晓星，黑龙江关晓星律师事务所律师。
原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司因要求确认被告黑龙江省桦川县人民政府和被告黑龙江省桦川县国土资源局为第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司颁发《建设用地批准书》的行政行为违法无效并予以撤销，于2016年6月27日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月29日立案后，于2016年6月30日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司委托代理人杨亚春、袁春林，被告桦川县人民政府负责人张义利（副县长），委托代理人王金德、徐宏宇，被告桦川县国土资源局负责人高明文（局长），委托代理人李子渊、张宏宇，第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司委托代理人李洪伟，第三人裴荣江委托代理人关晓星到庭参加诉讼。在本案审理过程中，原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司和被告桦川县人民政府分别申请追加第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司和第三人裴荣江参加本案诉讼。本案现已审理终结。
原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司（以下简称乾坤公司）诉称，2008年9月3日，原告通过转让形式获得桦川县悦来镇25委原桦川给排水公司12875.94平方米的土地使用权(桦政土发[2008]18号)。该土地后被裴荣江伙同他人在被告国土资源局处用私刻我公司印章、法定代表人名章并伪造相关转让合同的方式，未经我公司同意，变更到佳木斯天龙房地产开发有限责任公司名下。而后，原告分别在桦川县和佳木斯市公安局报案。桦川县法院于2010年11月以裴荣江犯伪造公司印章罪判处有期徒刑一年，缓刑二年。原告认为，二被告在办理土地权属登记过程中，未尽审慎审查义务，在原告方未提交土地变更登记申情书，缺少转让方法定代表人的身份证明，且使用与备案公章及名章明显不符的假印章的情况下，仍将土地使用权变更至他人名下，该行为违反了法定程序，不具有合法性。特请求人民法院依法支持原告的诉讼请求，确认二被告向佳木斯天龙房地产开发有限责任公司颁发《建设用地批准书》的行政行为违法无效并予以撤销。
被告黑龙江省桦川县人民政府（以下简称桦川县政府）辩称，原告乾坤公司在取得桦川县悦来镇25委原桦川给排水公司的12875.94平方米土地使用权后，被告并未将该地块向第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司颁发《建设用地批准书》，原告所诉行政行为并不存在，其起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。请求驳回原告的起诉。
被告黑龙江省桦川国土资源局（以下简称桦川国土局）辩称，原告所诉毫无事实依据，被告并未向第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司颁发《建设用地批准书》，原告的起诉不符合行政诉讼法规定的起诉条件。请求驳回原告的起诉。
第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司（以下简称天龙公司）未向本院提交书面陈述意见，在庭审过程中述称，2012年5月30日，原告乾坤公司向佳木斯市公安局控告第三人裴荣江诈骗犯罪，经公安机关调查作出会议纪要，认为不构成刑事犯罪而是经济纠纷，达成由裴荣江给付乾坤公司170万元补偿的和解协议，并且已经给付了70万元，其中由天龙公司给付50万元，从和解之日起即为计算起诉期限的起点，原告的起诉已超过起诉期限，应予驳回。
第三人裴荣江述称，原告乾坤公司的诉求与第三人裴荣江无关，原告在提起行政诉讼时并未一并提起民事诉讼，人民法院不应主动审理民事争议；第三人裴荣江积极履行双方的和解协议，原告乾坤公司拒绝接受裴荣江的履行，而是提起行政诉讼，其提起行政诉讼已超过法定起诉期限，其起诉应予驳回。
经审理查明，第三人裴荣江分别于2004年7月1日和2008年9月29日以出让方式获得桦川给排水公司二水源地8988.30平方米和3668.81平方米二块国有土地使用权，总计12657.11平方米。2008年7月，经人介绍，裴荣江与乾坤公司及挂靠乾坤公司的杨雅东达成以450万元的价格将该土地使用权转让给乾坤公司开发建设的协议，经裴荣江办理，乾坤公司取得了桦川城乡规划局颁发的《建设用地规划许可证》，用地面积8695.00平方米，用地项目名称为英才花苑住宅小区。原告乾坤公司委托裴荣江出面帮助到桦川发改委、规划局、国土资源局等单位办理项目开发建设的先期手续。裴荣江采取伪造原告乾坤公司印章和原告法定代表人苏德坤名章的手段，制作《联合开发合同书》等手续，先后获得了该项目的《建设项目选址意见书》，县发改委桦发改发（2008）67号《关于下达鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司英才花苑小区基本建设计划的通知》，桦川县政府桦政土发（2008）18号《关于英才花苑住宅小区基本建设用地批复》，桦川（2008）字第18号《建设用地批准书》和黑桦国土资监字（2008）第010号《用地许可证》等手续，并开工建设。由于原告资金紧张又临冬季等暂停施工，第三人裴荣江去鹤岗与原告法定代表人苏德坤等人商谈转让开发项目一事，因价格问题双方未达成协议。经人介绍，第三人裴荣江又联系挂靠天龙公司的王歧，达成项目转让《协议书》，并将所办手续转交王歧，裴荣江又用私刻的原告公司印章及法定代表人名章与天龙公司王岐签定书面《声名》（声明）：“鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司所开发的英才花苑小区因资金缺口，无能力施工，无条件将英才花苑住宅小区转交给佳木斯天龙房地产开发有限责任公司开发施工”。2009年3月17日，裴荣江又持此《声名》到桦川发改委为天龙公司骗得了桦发改发（2009）16号《关于变更桦川英才花苑小区建设项目投资主体的通知》和桦川城乡规划局地字第230826200800024号《建设用地规划许可证》和桦规（2008）工程GJ024号《建设工程规划许可证》等手续。而后，裴荣江又找到桦川国土资源局副局长季福华准备为天龙公司办理《建设用地批准书》和《用地许可证》，季福华并未收回为乾坤公司颁发的《建设用地批准书》和《用地许可证》，只让裴荣江打了一个欠条，写明三天内交回，便为本案第三人裴荣江颁发了桦川（县）（2009）桦政土字第4号《建设用地批准书》（面积为12875.94平方米）和黑桦国土资监字（2009）第005号《用地许可证》（面积12875.94平方米）等手续，裴荣江将上述手续交给天龙公司，由天龙公司王岐继续开发建设了该项目，现已交工投入使用。
另查明，2010年11月26日，桦川县人民法院以（2010）桦刑初字第81号刑事判决书认定，裴荣江于2008年8月在没有取得鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司同意的情况下，私刻乾坤公司的印章和公司法定代表人苏德坤的名章，办理转让合同，将乾坤公司的开发权转让给天龙公司，其行为扰乱公共秩序，已构成伪造公司印章罪，依法判处裴荣江有期徒刑一年，缓刑二年。2012年4月12日，桦川县人民法院以（2012）桦刑初字第21号刑事判决书认定，2008年7月26日，裴荣江和鹤岗乾坤房地产公司杨雅东签订了英才花苑小区项目买卖合同后，裴荣江按照协议已将该项目的所有开发手续办成鹤岗市乾坤房地产公司的名下，并按合同约定收取了杨雅东111.7万元的先期费用。时任桦川国土资源局副局长季福华给鹤岗乾坤房地产公司批准办理了《建设用地批准书》和《用地许可证》。但是由于杨雅东暂时出现了资金问题，裴荣江向杨雅东提出如果开发不成可以转让他人，双方因转让价格问题没有谈成，杨雅东没有同意退出，此时，只有杨雅东的出资方张志刚一人在退出协议上签字。裴荣江拿到张志刚签字的退出协议后，又伪造了鹤岗乾坤房地产公司的退出声明，将英才花苑小区项目在鹤岗乾坤房地产公司杨雅东不知情的情况下，到县发改委办理了开发主体变更手续，将此项目转让给了佳木斯市天龙公司，然后到国土资源局找季福华重新办理了《建设用地批准书》。办证前，季福华按照工作程序必须收回先前发给鹤岗乾坤房地产公司的《建设用地批准书》和《用地许可证》，才能核发新的《建设用地批准书》和《用地许可证》。但季福华没有履行自身职责，只是让裴荣江打了一个欠条，写明三天内交回先前所发的文件，这两份文件在杨雅东处，而杨雅东并不同意退出开发，裴荣江为了私自变更开发主体，没有向杨雅东要回这两份文件，这两份文件至今没收回，因此造成了裴荣江用一块地卖两家的事实，致使鹤岗市乾坤房地产公司杨雅东失去英才花苑小区开发权，并且于2008年先期投入的111.7万元资金，只在2010年佳木斯市公安局受案侦查后追回70万元，余款41.7万元至今没有收回，到目前为止，裴荣江拒不返回此余款，给杨雅东造成较大经济损失。桦川县人民法院经审理认为，被告人季福华作为国家机关工作人员，玩忽职守，致使人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，依法判处被告人季福华犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告桦川县人民政府、桦川县国土资源局提供的2012年2月27日桦川县人民检察院询问乾坤公司法定代表人苏德坤的笔录中体现，至迟在2012年2月27日，乾坤公司及其法定代表人苏德坤就应当知道裴荣江已将该开发项目转让给天龙公司，及经佳木斯市公安局调解乾坤公司提出由裴荣江返还乾坤公司先期投资加利息共计170万元后同意解除合同的事实，后因裴荣江只给付70万元，乾坤公司才未与裴荣江解除合同。
经庭审举证，原、被告及第三人均未举出二被告为第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司颁发《建设用地批准书》的证据。
本院认为，原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司认为被告桦川县人民政府及被告桦川国土资源局为第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司颁发《建设用地批准书》的行政行为违法，但并未举出相关证据证实二被告为第三人天龙公司颁发过该批准书。经庭审调查，除二被告所举桦川县人民法院（2012）桦刑初字第21号刑事判决书中体现“裴荣江拿到杨志刚签名的退出协议后，又伪造了乾坤公司的退出‘声明’，将英才花苑小区项目在鹤岗乾坤房地产公司杨雅东不知情的情况下，到县发改委办理了开发主体变更手续，将此项目转给了佳木斯天龙公司，然后到国土资源局找季福华重新办理了《建设用地批准书》……”外，并无其他证据佐证二被告曾为天龙公司颁发过《建设用地批准书》的行政行为存在。事实是第三人裴荣江持伪造的乾坤公司的退出“声明”将该项目转让给天龙公司后，被告桦川国土局于2009年4月1日重新为裴荣江颁发了桦川（县）（2009）桦政土字第4号《建设用地批准书》，批准用地面积为12875.94平方米，并未向第三人天龙公司颁发《建设用地批准书》。即“将该项目转给了佳木斯天龙公司，然后到国土资源局找季福华重新办理了《建设用地批准书》……”是指重新为裴荣江办理了《建设用地批准书》，而非为天龙公司办理了《建设用地批准书》。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案中，原告乾坤公司在起诉时及庭审中均未能提供二被告为天龙公司颁发过《建设用地批准书》的证据，二被告当庭也否认为天龙公司颁发过该批准书，两个第三人也均证实二被告并未向天龙公司颁发过该批准书，故原告乾坤公司的起诉缺乏事实证据，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，其起诉应予驳回。原告乾坤公司于2008年取得桦川城乡规划局颁发的《建设用地规划许可证》等手续后即开工建设，因缺少资金等因素停工后，第三人裴荣江便去鹤岗与原告单位及相关人员协商将该项目转让他人，只因价格问题未达成协议，而后裴荣江用私刻的公章和名章骗得相关转让手续后交由第三人天龙公司将该开发项目继续开发建设直至交工使用。此过程原告均是明知的，本案所诉《建设用地批准书》只是该开发项目中的相关批准文件之一，多年来原告一直向第三人裴荣江主张权利，一直未对被告桦川县政府和桦川国土局提起行政复议或行政诉讼，其起诉早已超过行政诉讼的起诉期限。经原告及其代理人杨亚春的哥哥杨雅东（曾用名杨亚东）的控告，裴荣江于2010年11月26日因用私刻的乾坤公司公章和法定代表人名章将该项目开发权转让给天龙公司，被桦川县人民法院以伪造公司印章罪被判处有期徒刑一年，缓期二年，此时，该项目开发权已转让给天龙公司原告是明知的，但其未对二被告提起行政诉讼。2012年2月27日，原告法定代表人苏德坤在桦川县人民检察院的询问笔录中称，“听说裴荣江把项目转走后，我们就到佳木斯公安局报案了。佳木斯公安局给我们和裴荣江之间进行调解，我们提出让裴荣江返还先期投资加利息共170万元，我们就解除合同，自行撤诉。后来裴荣江只给我们70万，因此我们才继续告”。此时，原告及其法定代表人对该项目已转给天龙公司是明知的，但其并未向被告桦川县政府和桦川国土局申请行政复议或提起行政诉讼，而只是向裴荣江主张民事权利。2012年5月31日，佳木斯市公安局直属公安分局向控告人杨雅东作出佳公直字（2012）001号《不予立案通知书》：“你于2009年4月16日提出控告的要求公安机关查处裴荣江涉嫌合同诈骗一案，我局经审查认为，该案不够定性为合同诈骗，控告人应到法院申诉走民事诉讼程序；根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条之规定，决定不予立案”。原告明知该项目已转给天龙公司，仍未提起行政诉讼。2012年4月12日，原桦川国土局副局长季福华因违法为裴荣江办理该项目转让给天龙公司的手续，被桦川县人民法院以玩忽职守罪定罪免予刑事处罚，原告乾韩公司均知晓，但其仍未向法院提起行政诉讼，直至2016年才向人民法院提起行政诉讼，早已超过法定起诉期限，其起诉应予驳回。此外，该判决还体现原告乾坤公司只给付裴荣江111.7万元的先期费用，2010年在佳木斯市公安局受案侦查后追回70万元，余款41.7万元至今没有收回，结合原告法定代表人苏德坤的询问笔录，可以体现出在佳木斯市公安局主持调解下，原告乾坤公司已与裴荣江达成由裴荣江返还乾坤公司先期投资款加利息共计170万元的协议，只是由于裴荣江认为其与乾坤公司及杨雅东之间还有债权债务关系未结清及裴荣江所称乾坤公司拒绝接受其履行等原因，余款才未付清，对此，原告乾坤公司仍可通过民事诉讼程序主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司的起诉。
诉讼费用50.00元由原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 王庆建
审判员 石广玉
审判员 桑立民
二〇一七年十二月二十八日
书记员 鲁晓薇