广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第424号
上诉人（原审原告）：区健文，男，汉族，住佛山市高明区。
委托代理人：刘立新，广东荆紫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市高明区人民政府。住所地：佛山市高明区。
法定代表人：黄棋泰，区长。
委托代理人：赖晓立、黄楚健。
上诉人区健文因诉佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）不履行法定职责行政纠纷一案，不服佛山市中级人民法院于2015年6月9日作出的（2015）佛中法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年4月，原告区健文以区军桥为被告，向佛山市高明区人民法院提起物权保护民事诉讼，该院于2013年6月28日作出（2013）佛明法民一初字第432号《民事裁定书》，认定该民事纠纷属于土地所有权及用益物权产生的权属纠纷，应当由有关行政部门处理，并以此为由，裁定驳回原告的起诉。佛山市中级人民法院于2013年9月23日作出（2013）佛中法民一终字第2279号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2013年7月，原告向高明国土局递交《申请书》，请求被告高明区政府依法处理其与区军桥之间的宅基地权属争议。经调查，高明国土局于2013年7月11日向原告作出《答复书》，决定不予受理原告与区军桥的土地权属纠纷。原告不服该《答复书》，以高明国土局为被申请人向佛山市国土资源和城乡规划局提起行政复议，该局于2013年12月13日作出佛府行复案（2013）649号《行政复议决定书》，决定撤销高明国土局作出的《答复书》。至原告起诉时止，被告未作出任何处理决定。原告认为被告存在行政不作为的违法情形，遂向原审法院起诉，请求法院判令被告依法受理区健文与区军桥自留地使用权争议申请并作出处理，本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据上述规定，被告高明区政府负有处理本行政区域内土地所有权和使用权争议的职责。原告区健文因认为被告未在法定期限内作出土地权属争议的行政处理决定而起诉被告，符合法定的起诉条件。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”即在土地权属争议案件的处理中，县级以上国土资源行政主管部门负责案件的调查和调解工作以及拟定处理意见，而同级人民政府负责作出处理决定。本案中，原告区健文因主张被告高明区政府受理其土地权属争议调查处理申请后近两年仍未作出处理决定属于行政不作为而提起本案诉讼。经查，原告于2013年7月向高明国土局提交了涉案土地权属争议调查处理申请，该局于2013年7月11日向原告作出《答复书》，决定不予受理原告与区军桥的土地权属纠纷。原告不服该《答复书》，以高明国土局为被申请人向佛山市国土资源和城乡规划局提起行政复议，该局于2013年12月13日作出佛府行复案（2013）649号《行政复议决定书》，决定撤销高明国土局作出的《答复书》。之后高明国土局未向被告报送任何处理意见，被告也未作出任何处理决定。虽然从形式上看被告没有履行其在土地权属争议处理中所负有的作出处理决定的职责，但原因是原告向高明国土局提交申请，而高明国土局至今未将拟定处理意见报送被告，且亦无证据显示被告在起诉前已知晓原告向高明国土局提交土地权属争议处理申请的事实，即被告尚不具备作出行政处理决定的前提条件，不属于行政不作为的违法情形。原告主张因高明国土局属于被告的职能部门，其向高明国土局提出申请即视为已向被告提出申请，故被告应在法定期限内作出处理意见。但《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”根据上述规定可知，申请人可以根据实际情况向县级、乡级以上人民政府提出申请，也可以向国土资源行政主管部门提出申请。高明国土局作为县级人民政府国土资源行政主管部门依法有权履行其接收申请人提出的土地权属争议处理申请并进行相应调查工作的职责，其与被告在土地权属争议处理的具体工作职能上存在分工。原告认为向高明国土局提出申请即视为向被告提出申请的主张，于法无据，不予支持。综上，原告认为被告对其土地权属争议申请的处理存在行政不作为以及要求判令被告限期履责的主张缺乏事实及法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告区健文的诉讼请求。一审诉讼费50元，由原告区健文承担。
区健文不服原审判决，向本院提出上诉称：虽然接收上诉人的材料为被上诉人的职能机关，但不影响被上诉人作为法定土地争议处理机关的地位，从被上诉人在一审庭审中确认的内容处理程序来看，其最终对外署名的法定机关也是被告。而本案中，被上诉人以其下属职能部门未向其拟送处理意见为由，回避其不作为的法定职责，显然是符合高效便民的行政原则。普通公民是无法知晓行政机关的内部处理程序。另外，一审法院认定，被上诉人在一审起诉前不知道被上诉人的职能机关（土地主管部门）受理了上诉人的申请，但至少在接到起诉状后是知道的。但自上诉人起诉至今，被上诉人还是没有就上诉人的申请作出任何处理。从此角度，被上诉人的不作为行为还是在继续，一审法院认定被上诉人存在不作为的行政行为是符合事实的。综上所述，请求二审法院依法撤销一审判决，判决被上诉人依法受理上诉人的土地权属争议申请并作出处理。
被上诉人高明区政府答辩称：一、答辩人诉讼中知晓上诉人权属争议申请不等同受理其申请。二、上诉人认为高明区国土局提出土地权属争议调查处理申请即视为向答辩人提出申请的主张于法无据。三、答辩人高明区政府不具备作出行政处理决定的前提条件。综上，答辩人不存在行政不作为的情形，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律准确，请二审法院依法维持一审判决。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”上诉人于2013年7月向高明国土局提交涉案土地权属争议调查处理申请，但高明区国土局一直未将拟定处理意见报送被上诉人，且亦无证据证明被上诉人在上诉人提起本案诉讼前已知晓上诉人向高明国土局提交了土地权属争议处理申请，因此，被上诉人尚不具备作出行政处理决定的前提条件，不存在行政不作为的违法情形。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”根据上述规定，上诉人发生土地权属争议可依法向当地人民政府提出申请，也可以向国土资源行政主管部门提出申请。高明国土局作为县级人民政府国土资源行政主管部门依法有权履行其接收申请人提出的土地权属争议处理申请，并进行相应调查工作的职责，其与被上诉人在处理土地权属争议的工作中存在不同的分工。上诉人上诉主张，接收上诉人材料的机关虽是被上诉人的职能机关，但被上诉人是土地争议的法定处理机关，被上诉人应依法对上诉人的权属争议作出处理决定，原审判决认定被上诉人不存在行政不作为错误，请求二审法院依法撤销一审判决，判决被上诉人依法受理上诉人的土地权属争议申请并作出处理决定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人区健文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
审 判 员 杨雪清
代理审判员 董嫦青
二〇一五年十二月三十一日
书 记 员 朱钟涛