陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终221号
上诉人（一审被告）：汉中市人民政府。住所地：陕西省汉中市民主街**号。
法定代表人：方红卫，市长。
委托代理人：吴双贵，汉中市人民政府工作人员。
委托代理人：黄勇，陕西恒爱律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：王小兵，男，汉族。
被上诉人（一审原告）：张巧萍，女，汉族。系王小兵之妻。
共同委托代理人：徐荣海，北京市安衡律师事务所律师。
上诉人汉中市人民政府因被上诉人王小兵、张巧萍诉其强制拆除行为违法一案，不服陕西省安康市中级人民法院（2017）陕09行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人汉中市人民政府委托代理人吴双贵、黄勇，被上诉人张巧萍及王小兵、张巧萍委托代理人徐荣海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：王小兵、张巧萍系陕西省汉中市汉台区汉中路办事处上水渡村五组村民。1992年，王小兵之母杨素英经申请，依法取得该村五组集体建设用地一宗，其中建筑占地189.68平方米。杨素英故后，该房产由王小兵居住使用。因汉中市滨江新区开发建设需要，汉中市人民政府经会议研究确定汉中市人民政府统一征地拆迁出让办公室为汉中市滨江新区开发建设一期范围内的征地拆迁人，具体实施由汉中市滨江新区区管理委员会（以下简称滨江管委会）承担。2010年10月17日，汉中市人民政府统一征地拆迁出让办公室出具授权委托书，委托滨江管委会具体组织实施滨江新区建设规划用地范围内的征地拆迁工作。因王小兵、张巧萍的房屋在滨江新区建设项目征地拆迁范围内。2017年2月17日，滨江管委会以王小兵、张巧萍没有按时搬迁和交付房屋为由，组织有关人员将该房屋实施强制拆除。王小兵即向当地公安机关报案并请求依法处理，后于2017年7月27日向汉中市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、确认强制拆除其房屋的行政行为违法，2、诉讼费用由被告承担。后王小兵、张巧萍申请异地管辖，经陕西省高级人民法院裁定由安康市中级人民法院管辖。
另查明，汉中市人民政府统一征地拆迁出让办公室现更名为汉中市人民政府统一征地拆迁办公室（以下简称汉中统征办），系汉中市国土资源局举办的事业单位，业务范围包括为统征用地项目提供征地拆迁服务，重点建设项目的征地、拆迁、补偿安置等。滨江管委会系汉中市城乡建设规划局举办的事业单位，业务范围包括为滨江新区开发建设提供管理服务，滨江新区征地拆迁、安置等。
一审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，汉中市人民政府将汉中统征办确定为汉中市滨江新区开发建设一期范围内的征地拆迁人，具体实施由滨江管委会承担。由此，汉中统征办及滨江管委会所实施的征地拆迁行为，应视为汉中市人民政府的授权委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案滨江管委会在滨江新区开发建设一期征地拆迁工作中所实施的强制拆除行为，依法应由汉中市人民政府承担行政法律责任。
《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。因我国现行法律没有规定人民政府对集体土地上建筑物有行政强制执行权，故本案汉中市人民政府委托的组织滨江管委会在王小兵、张巧萍没有实际交付房屋的情况下，对该房屋实施强制拆除，属超越职权行为。但鉴于该行政行为已经实施，不具有可撤销内容，王小兵、张巧萍请求确认该行政行为违法，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第一项的规定，判决确认汉中市人民政府于2017年2月17日强制拆除王小兵、张巧萍位于汉中市汉台区汉中路办事处上水渡村五组集体土地上房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由汉中市人民政府负担。
汉中市人民政府上诉称：（一）一审程序违法。本案一审庭审中，王小兵、张巧萍当庭撤回对汉中市人民政府的起诉，并经法庭准许。但一审判决认为“原告撤回对上诉人的起诉请求，因不符合法律规定，不予准许，继续审理”，未反映当时庭审的事实，违反法律规定的庭审程序，依法应当撤销。（二）一审对本案的焦点事实认定不清。一审判决认为涉案房屋由滨江管委会拆除，但汉中市人民政府从未授权委托滨江管委会、也未委托汉中统征办实施该行为，一审判决显然是将第185次会议精神、6号文件规定看作是对强制拆除行为的授权委托，滨江管委会的行为与上述文件规定不具有法律上的因果关系。（三）一审判决适用法律不当。一审判决依据《土地管理法》第四十六条第一款规定，由汉中统征办、滨江管委会具体依法实施，汉中市人民政府从未也不可能授权委托从事强制拆除行为，一审判决适用《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，认为是汉中市人民政府委托汉中统征办、滨江管委会实施拆除行为不当。本案涉及的是集体土地上的拆迁，且已经达成安置协议，滨江管委会依据双方协议实施拆除，不是汉中市人民政府授权而为，汉中市人民政府未作出任何行政行为，不可能超越职权，一审判决适用《行政强制法》第十三条、《行政诉讼法》第七十条的规定，明显不当。请求依法撤销一审判决，改判驳回王小兵、张巧萍的起诉。
王小兵、张巧萍答辩称：（一）一审程序合法。根据《行政诉讼法》第六十二条的规定，当事人撤诉是否准许由人民法院裁定，一审法院作出不予准许撤诉的裁定符合法律规定。（二）一审判决认定事实清楚，适用法律正确。其房屋在涉案项目范围内，汉中市人民政府是该项目的建设单位，涉案安置方案是汉中市人民政府制作的，因此，汉中市人民政府是涉案土地征收的行政主体，也应是组织实施强拆行为的主体。汉中统征办是汉中市人民政府设立的工作部门，代表汉中市人民政府实施征地、拆迁，且将征收拆迁工作授权滨江管委会实施，该行为的法律后果应当由汉中市人民政府承担。请求驳回汉中市人民政府的上诉请求，维持一审判决。
经审理查明，对一审判决查明的事实当事人没有异议，本院予以确认。另查明，一审庭审记录中关于撤回起诉问题记载，当法庭询问原告是否坚持三个被告时，王小兵、张巧萍的委托代理人徐荣海回答：“这个问题我们也想到了，把三个被告列在一起，这个项目特别乱，经当事人协商撤回汉中市人民政府的起诉，保留第二被告与第三被告的起诉。”对汉中市人民政府的撤诉，一审三个被告均无异议，但并无记载一审法院当庭准许王小兵、张巧萍撤回对汉中市人民政府起诉的内容。
本院认为，本案涉及被诉行政行为是否合法及一审判决适用法律是否正确、程序是否合法问题。
本院认为涉案拆除行政行为违法，理由如下：
第一、汉中市人民政府应当为本案被告。《行政诉讼法》第二十六条第五项规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，虽然汉中市人民政府没有实施拆除王小兵、张巧萍房屋的行政行为，但滨江管委会实施的拆除行为来源于汉中市人民政府的授权，实质上是一种委托，汉中市人民政府应当依照上述法律规定承担责任。
第二、关于未授权委托问题。本院注意到，汉中市人民政府在上诉中认为其并未授权委托从事强制拆除行为，但是，《行政诉讼法》第二十六条第五项明确规定委托的行政机关为被告，并无超出委托事项范围的由受托的组织承担责任的规定，这是基于行政委托的特殊性而作出的区别于民事委托的规定。汉中市人民政府认为其未授权委托从事强制拆除行为因而不应承担责任的意见，本院不予采纳。
第三、关于涉案房屋被拆除是否属于履行民事协议行为的问题。汉中市人民政府认为涉案协议于2014年行政诉讼法实施前签订，应为民事协议，滨江管委会实施的拆除行为是基于民事协议的约定实施的履行协议的民事行为。2014年《行政诉讼法》实施前，相关司法解释明确拆迁安置补偿协议为民事协议，当事人因该协议发生争议为民事争议。但是，本案是因王小兵、张巧萍的房屋在未交付情况下被拆除引起的争议，该行为是行政机关在履行行政管理职权过程中的行为，因此引起争议是行政争议而非民事争议。即使拆迁安置协议是民事协议，在一方未交付协议财产或者同意对方处分该财产时，另一方当事人只能通过民事诉讼确定权利后由人民法院强制执行，而无权强行处分协议涉及的财产。需要指出的是，涉案房屋在汉中市人民政府建设项目征收拆迁范围内，且汉中市人民政府确定汉中统征办为建设土地征收拆迁职能机构，具体实施由滨江管委会承担，因此，汉中市人民政府与汉中统征办、滨江管委会之间法律关系明确，汉中市人民政府依法应当承担涉案房屋被拆除的法律责任。但是，上述单位推卸责任，与责任政府、服务政府的要求不相符合。
关于一审判决适用法律问题。依法行政是对政府工作的基本要求，《行政强制法》对行政机关实施强制行为或者强制措施有明确规定。本案中，滨江管委会受汉中市人民政府委托实施拆除涉案房屋，未执行《行政强制法》第十三条规定的规定，明显违法，一审判决认为滨江管委会的行为违法并判决汉中市人民政府承担责任，并无不当。
关于一审对于撤诉处理的程序问题。《行政诉讼法》第六十二条规定，“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该规定明确行政案件是否准许撤诉由人民法院决定，且未规定裁定的形式。一审经评议口头裁定不准许撤回对汉中市人民政府的起诉，告知当事人并在一审判决书中载明该内容，不违反法律规定。
综上，汉中市人民政府的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理结果正确，应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由汉中市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一八年六月十四日
书记员 鱼海洋