安徽省淮南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖04行终55号
上诉人(一审原告)杨凡玉，男，汉族，1947年8月4日生，住安徽省寿县。
委托代理人闫法顺，安徽大森律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）寿县三觉镇人民政府，住所地安徽省寿县三觉镇东大街100米处，统一社会信用代码11340422003234160Q。
法定代表人丁友康，该镇镇长。
杨凡玉诉寿县三觉镇人民政府（以下简称三觉镇政府）其他行政行为一案，杨凡玉不服寿县人民法院作出的（2018）皖0422行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
杨凡玉向一审法院起诉称：2017年4月，其向三觉镇政府下属的三觉镇农村老兽医身份及工龄补助认定工作小组提交《安徽省农村老兽医身份和工龄认定》申请材料，要求对本人的老兽医身份及工龄补助给予认定。同年11月29日，该小组作出《关于农村老兽医身份和工龄认定初审结果的通知》（以下简称《初审通知》），认定杨凡玉不符合老兽医身份认定的条件。该初审所作结论没有事实和法律依据，请求：判决撤销该《初审通知》，责令三觉镇政府重新调查并作出认定结论，报送寿县人民政府（以下简称县政府）下属寿县老兽医工龄补助专项工作领导小组审核。
一审法院经审理查明：2014年5月15日，安徽省农业委员会、安徽省财政厅、安徽省人力资源和社会保障厅联合下发《关于为老兽医发放工龄补助的实施方案》[皖农办（2014）95号](以下简称95号《实施方案》)，决定对本省农民身份曾经受聘在基层畜牧兽医技术推广服务机构工作过的农村老兽医发放工龄补助，并制定了《安徽省农村老兽医身份和工龄认定及补助发放工作实施细则》[皖农办（2014）125号](以下简称125号《实施细则》)。被告为此成立了认定工作小组，具体负责本镇范围内的农村老兽医的身份认定工作。2014年，杨凡玉向三觉镇政府申请农村老兽医身份认定，并提交了证人证言、证明等相关材料，三觉镇政府通过调查、审查，口头告知其不符合上述文件规定的农村老兽医身份认定标准。杨凡玉不服，与本县范围内与其身份条件相同的、曾经从事过兽医工作的程新好等人（部分人已分别与原告同时提起同类诉讼）一起，先后向县政府和淮南市人民政府分别提出信访、复查和复核申请，请求认定自己符合农村老兽医身份，并享受政策规定的农村老兽医工龄补助待遇。两级人民政府的相关部门先后作出答复、复查和复核意见，认为程新好等人属于大队赤脚兽医或者村级防疫员，不符合政策规定的条件，不能认定其农村老兽医身份及享受工龄补助。淮南市信访工作联席会议办公室报请安徽省信访事项复核委员会批准终结该信访事项，安徽省信访事项复核委员会于2017年7月7日作出《关于程新好等人信访事项依法终结的决定》（以下简称《信访终结决定》），同意对该信访事项依法终结。在此期间，原告于2016年8月18日再次向三觉镇政府递交了关于农村老兽医身份和工龄认定的申请材料、相关证明及证人证言，请求重新对其农村老兽医身份审查认定。被告于2017年11月29日作出本案涉诉的《初审通知》，认定杨凡玉不符合当前政策规定的农村老兽医身份和工龄认定条件。杨凡玉不服，向县政府申请行政复议，县政府认为其复议申请不符合行政复议案件的受案范围和受理条件，决定不予受理。杨凡玉遂向一审法院提起本次诉讼。
一审法院认为，95号《实施方案》和125号《实施细则》，是安徽省人民政府为妥善解决本省农村老兽医待遇等历史遗留问题发布的政策规定，一审被告经对其申请的事项初步审查，认定原告不符合农村老兽医身份条件，并告知其初审结果属于执行上述政策的行为。杨凡玉等人不服三觉镇政府的初审意见，曾逐级向县、市人民政府提出信访，各级人民政府相关工作部门已经明确答复其不符合政策规定的农村老兽医身份条件，该信访答复意见经安徽省信访评议团集体评议认可，信访事项已经依法终结。在各级人民政府已经对该争议事项作出明确处理结论的前提下，一审被告作出的《初审通知》实际属于对杨凡玉等人先前申请事项的重复处理行为，并未对原告重新设定新的权利义务。如果人民法院将此类案件纳入行政诉讼范围，则必然涉及对省、市、县人民政府信访处理、复查和复核意见的合法性评价，势必将已经过信访实质性处理的事项又重新导入司法诉讼程序审理，形成信访和诉讼的无序循环。综上，本案原告起诉的对象属于解决历史遗留问题的落实政策行为，不属于行政诉讼受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回杨凡玉的起诉。
杨凡玉不服一审裁定，上诉至本院称：一审法院以本案经过信访处理，并作出过实质性结论，为避免信访与诉讼的无序循环为由，驳回上诉人的起诉，没有事实和法律根据。首先，本案上诉人的确逐级上访过，但信访部门并没有实质性处理过上诉人要求，认定上诉人是否符合条件。在上诉人逐级信访中，除寿县畜牧兽医局（以下简称县兽医局）认为上诉人属于“赤脚兽医”，不符合条件外，淮南市畜牧兽医局、安徽省农业委员会、安徽省信访局都未说过上诉人不符合条件，他们只是重申了95号《实施方案》、125号《实施细则》、《安徽省政策范围内无物证农村老兽医身份和工龄认定工作实施细则》三份文件政策，建议上诉人逐级申报。一审法院认为省、市、县各级政府均认为上诉人不符合条件，是没有事实根据的。安徽省信访评议团终结信访，只是认为需要讨论的问题已明确，建议上诉人依法逐级申请，按政策来，从来也没说过上诉人不符合条件。其次，信访与司法途径并不矛盾，一审法院以上诉人信访过，为避免无序循环为由，驳回其起诉，无法律根据。信访是公民基本权利，主要是向行政机关表达诉求，信访处理结果一般也并非具体行政行为，已经为行政诉讼法所排除。公民在信访之外，可以通过行政诉讼方式维护自己的合法权益，两者并不矛盾。本案中，上访并未解决上诉人申请老兽医是否合格的问题。因此，上诉人按95号《实施方案》、125号《实施细则》和《安徽省政策范围内无物证农村老兽医身份和工龄认定工作实施细则》三份文件规定的政策程序，依法申请享受老兽医待遇，被上诉人依据程序作出《初审通知》，就是对上诉人排除适用老兽医待遇的政策，直接影响上诉人权益，上诉人当然有权对此具体行政行为起诉。一审法院以《初审通知》未重新设定新的权利义务为由，不予受理，驳回起诉，显然没有道理。综上，一审裁定驳回起诉没有事实和法律依据，请求二审法院：撤销（2018)皖0422行初30号行政裁定，指令寿县人民法院继续审理本案。
本案争议焦点：一、一审原告杨凡玉提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围；二、一审裁定是否正确。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，杨凡玉起诉三觉镇政府，要求应当按照国家政策，为其落实身份认定和退休待遇等问题，因其所涉事项属于行政机关行使自由裁量权的政策性决策行为，属于国家政策调整的范围，人民法院无法对该行为进行合法性审查，因此不属于行政诉讼受案范围。一审裁定驳回其起诉，并无不当，应予维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杜本硕
审判员 张德玉
审判员 李 平
二〇一八年八月二十八日
书记员 石 静
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。