浙江省台州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2012）浙台民终字第969号
上诉人（原审原告）：临海市河头镇仙人村村民委员会。
法定代表人：褚尚湖。
委托代理人：叶可森。
被上诉人（原审被告）：陈建洋。
委托代理人：沈赟。
委托代理人：董灵敏。
上诉人临海市河头镇仙人村村民委员会（以下简称仙人村委会）因确认合同无效纠纷一案，不服临海市人民法院（2011）台临民初字第3210号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2013年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人仙人村委会的法定代表人褚尚湖及其委托代理人叶可森、被上诉人陈建洋及其委托代理人沈赟、董灵敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：1992年，临海市市委派驻仙人村扶贫工作队从发展该村集体经济目的出发，结合仙人村的具体情况，经村两委讨论，决定在该村坑口低洼地段建立停车场和兼办企业，并在村祠堂多次召开村民大会，由村党支部书记褚汝城主持，扶贫工作队队长冯玉明讲话动员。停车场采用招投标形式进行，招标公告公开进行张贴。1992年12月，在仙人村祠堂公开进行招投标，参加人员有河头镇政府工作人员、市委扶贫工作队工作人员、村两委成员、仙人村村民、参加投标人员约五六人。经现场招投标，最后确定被告陈建洋（时任仙人村委会主任）中标。1992年12月15日，双方签订了一份《关于坑口土地有偿使用的协议书》，甲方由仙人村党支部代表褚汝城、村委会代表褚天经和褚胜利、村镇规划组褚尚朗签字，并加盖仙人村委会公章；乙方为陈建洋签字；鉴证单位为临海市河头镇人民政府，由镇长金道祖和副镇长许人侃签字并加盖公章；市委扶贫工作队代表由车洪轮签字。该协议书具体内容如下：“为了加快仙人村经济的发展和村镇规划的实施，确定在坑口低洼地段建立停车场和兼办企业，经1992年12月15日投标，中标者陈建洋（称乙方），仙人村‘两委’（称甲方），根据投标前的有关规定，双方订立以下协议：一、范围：东至地堪，南至路，北至南大街，西至路，计面积6.247亩（附平面图）。二、标的：20201元。已交押金5000元作第一期上交，其余15201元分五年付款，自1993年至1996年，每年交款3000元，1997年交款3201元，在每年阳历年底前交清。自1998年起，乙方每年上交村2500元，若所经营的工业企业销售产值超过50万元，以工业销售产值实绩千分之五计算上交（以税务发票为准），在翌年一月底交清。三、使用期七十年，期满后由乙方优先继续使用签订协议或作价归村集体收回。四、中标后乙方即拥有该土地使用权，但仅限于停车场和兼办工商企业，使用期间不准出卖和转让，但可出租。审批停车场、土地征用、教育基金等费用，一律由乙方负责。五、乙方负责建好南侧一条块石溪坝，坝的标准：长120米（从松树坦至渡口），坝脚平均宽2米，坝顶60公分，坝平均高度3米。并建好渡船埠头。负责建好坝上5米宽村路一条。坝、路集体所有。在使用期内，若遇有坝、路倒塌，由乙方负责修理。六、陈光溪屋后至溪流的一段15米排水沟，由乙方负责建好。南大街路2米，西边的路1.5米，由乙方负责填好。七、乙方在协议签订后，一个月内动工，一年内坝、路、低洼处填平搞好。如不按时动工，村集体有权没收押金，重新进行招标。八、甲方负责处理好地面作物和土地政策，保证乙方按时动工。九、乙方有违犯规定，甲方有权收回或采取其他措施，特殊情况协商解决。十、未尽事实，双方协商解决。十一、双方自签订协议之日起生效。本协议一式六份。”协议签订后，被告陈建洋以其开办的临海市文溪仙人工艺美术厂名义与原告仙人村委会签订了征用土地协议书，并按照协议对坝、路、低洼处填平等约定内容进行建设。1992年12月24日，临海市计划经济委员会批准临海市文溪仙人工艺美术厂申报的自筹基建计划列入临海市92年度基建计划。1997年10月5日，临海市人民政府制发了河头集建（97）字第02003号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者登记为临海市文溪仙人工艺美术厂。
原审法院审理认为，在本案中，双方当事人争议的焦点是：一、双方所签订的《关于坑口土地有偿使用的协议书》是否存在以合法形式掩盖非法目的及恶意串通的事实。原告仙人村委会认为，被告以名为租赁、实为买卖集体用地的行为实际上是以合法形式掩盖非法目的，在本案招投标期间，被告担任村委会主任，与自己签订土地有偿使用协议的行为，系恶意串通，严重损害集体利益的行为。对此该院认为，在坑口低洼地段建立停车场和兼办企业，是当时临海市市委扶贫工作队根据仙人村的具体情况，为加快仙人村经济发展提出的方案。中标人除建立停车场和兼办企业外，还必须按约定将溪坝和路修好，修好的溪坝和路归村方所有，在使用期内还由中标人负责溪坝和路的维修。该方案经村两委讨论和多次召开村民大会，最终以招投标的方式确定。被告陈建洋以中标人的身份与村两委的代表签订了协议，该过程有河头镇政府和扶贫工作队人员见证，不存在被告与自己签订协议及恶意串通损害集体利益的行为。在协议签订时，施行的是1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》和1991年1月4日的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地管理法第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”实施条例第二十九条规定：“农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地；确需另外使用集体所有的土地的，必须持有关部门批准文件，向土地所在的村农民集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请，由村民代表会或者乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准。”可见，根据当时的法律规定，乡镇企业、农村承包经营户和个体工商户是可以依法使用农村集体土地的。2000年6月29日，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对此做出了更加明确的规定，即第三十四条“在农村的私营企业和个体工商户等从事非农业生产经营需要使用本集体经济组织所有的土地的，可以实行有偿使用，并提出用地申请，经当地乡（镇）人民政府审核，按照本办法第二十一条的规定办理审批手续；其中，涉及占用农用地的，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定经批准使用农民集体所有土地的，土地使用者与村民委员会或者农村集体经济组织应当按照批准文件签订土地使用合同，确定有偿使用土地的用途、面积、期限、费用等事项。使用土地期限已满的，应当将土地退还农村集体经济组织，地上的建筑物和其他设施按照土地使用合同的约定处理。使用土地期限已满需要续用的，应当依法办理续用手续。”故原、被告签订的协议与现行的法律规定也不相悖。二、关于本案所涉协议是否经村民会议决议的问题。在本案所涉坑口土地使用权的招投标问题上，村两委和市委扶贫工作队在仙人村祠堂多次召开村民大会，宣布加快仙人村经济发展的方案包括坑口土地的开发方案，并动员村民参与投标。该招投标以公开形式进行，所有村民都有平等协商参加投标的机会，最后中标的被告亦为本集体经济组织成员，招投标过程并不存在违法行为。本案所涉招投标和协议签订至今已将近二十年时间，被告已经按照协议约定进行了大量投入建设，现原告以未经村民会议讨论决定为由要求确认合同无效，理由不能成立，不予采纳。综上所述，原告以被告恶意串通、以合法形式掩盖非法目的及未经村民会议讨论为由，要求确认合同无效并据此要求被告返还土地的依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条第二款的规定，判决：驳回原告临海市河头镇仙人村村民委员会的诉讼请求。案件受理费80元，由原告临海市河头镇仙人村村民委员会负担。
宣判后，仙人村委会不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认为被上诉人以中标人的身份与村两委的代表签订了协议，该过程有河头镇镇政府和扶贫工作人人员见证，不存在被上诉人与自己签订协议及恶意串通损害集体利益的行为是错误的。在签订协议时，被上诉人担任上诉人村的村委会主任，其利用职务之便恶意串通、严重损害集体利益，违法对本村的集体土地进行招投标，实际上是被上诉人与自己签订协议。协议签订后，被上诉人一直私藏协议，证明被上诉人签订的协议，隐藏了很多不合法的事实。二、被上诉人取得的土地使用证不具有法律效力。被上诉人在土地报批时是以非耕地取得土地使用证，但被上诉人实际取得的土地是耕地，耕地未经批准不得以任何方式出租。《浙江省土地管理实施办法》第二十五条规定，使用5亩以上的土地应当经过省人民政府批准，被上诉人所用的耕地面积达到7.4亩，但被上诉人却分两次报批来规避法律。所以，被上诉人取得的土地使用证不具有法律效力。三、一审法院将本案案由定为确认合同无效纠纷不当，确认协议无效只是上诉人的一个诉讼请求，本案的案由应为土地租赁合同纠纷。四、租赁期限不得超过二十年，故被上诉人占用的土地因超过了法律规定的最长年限而必须予以返还。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，判决上诉人与被上诉人签订的《关于坑口土地有偿使用的协议书》无效，并判决被上诉人立即返还占用的集体土地。
陈建洋答辩称：一、由于本案合同所涉的地块当时在村里是一块状况相当差的低洼地，村民不愿在此建房而放弃了该地块，经扶贫队和村两委研究，对该地块进行公开招投标。投标是进行公示的，投标过程符合法律规定，最后被上诉人中标。签订协议时有扶贫工作队及村、镇、两级政府共同参与，因此协议签订的时候根本不存在恶意串通的情形。且该协议履行至今已二十年，上诉人也从未提出过异议。二、被上诉人目前取得的土地使用权证经过土管部门颁发土地使用权证，该使用权证颁发的程序合法，是真实的，故该土地使用权证具备相应的法律效力。三、上诉人提出确认合同无效的请求，因此，本案案由是符合法律规定的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理认定的事实与原审法院认定的事实一致，对原审法院认定的事实本院予以确认。
本院认为：1992年涉及讼争土地的公开招投标有市委扶贫工作队、河头镇政府有关人员、仙人村村两委成员、仙人村村民以及投标人员的参与，其目的是为促进村集体的经济发展，被上诉人陈建洋经过公开招投标后中标，并与上诉人仙人村委会签订《关于坑口土地有偿使用的协议书》的事实清楚。虽然上诉人主张被上诉人利用职务之便恶意串通、违法对本村的集体土地进行招投标，严重损害集体利益，但并未提供充分的证据，其主张依据不足。《关于坑口土地有偿使用的协议书》是双方真实意思表示，且不违反法律规定，其效力应予以确认。关于本案的案由问题，双方当事人是在有关政府部门主持下并经公开招投标后通过协议确认被上诉人使用讼争土地七十年，同时由被上诉人修好溪坝、排水沟以及路，之后还以被上诉人开办的临海市文溪仙人工艺美术厂名义与上诉人签订征用土地协议书，因此双方之间并非土地租赁关系，本案案由并非上诉人所称的土地租赁合同纠纷，也不适用关于租赁最长期限的规定。而上诉人的诉讼请求是要求确认双方签订的《关于坑口土地有偿使用的协议书》无效，并判决被上诉人返还占用的集体土地，故一审法院将本案案由定为确认合同无效纠纷并无不当。上诉人认为讼争土地实际上是耕地，但从双方签订的协议以及乡（镇）村集体建设用地呈报表等证据来看，被上诉人使用的土地并非耕地，本院对于上诉人的该点上诉理由不予采纳。至于被上诉人分两次报批是否涉及规避法律以及土地使用证是否合法，并不属于民事案件的审理范围，本院对此不予处理。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决得当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人临海市河头镇仙人村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 勇
审 判 员 汤坚强
代理审判员 张淑娅
二〇一三年三月六日
代书 记员 郭巧燕