河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀01行终311号
上诉人（原审原告）霍键，男，汉族，1955年4月14日出生，住天津市河北区。
上诉人（原审原告）黄国兴，男，汉族，1946年12月1日出生，住天津市河东区。
被上诉人（原审被告）石家庄市教育局，住所地石家庄市中山东路87号。
法定代表人闫纯楷，局长。
委托代理人张志刚，该局政策法规与社会办学处处长。
委托代理人王军，河北决策律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）井陉县教育局，住所地石家庄市井陉县河边东路13号。
法定代表人刘志华，局长
委托代理人王兴国，该局工作人员。
上诉人霍键、黄国兴因被上诉人石家庄市教育局、井陉县教育局颁发办学许可证一案，不服桥西区人民法院（2014）西行初字第00023号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，关于颁发社教证字C01043号《社会力量办学许可证》的相关情况。原告霍键、黄国兴与范全喜（名下有7个小股东）及井陉县老区建设促进会于2000年4月16日签订《联合办学协议》，协议约定了各自的出资数额及其他事项，霍键、黄国兴与范全喜等人向井陉县老区建设促进会缴纳了办学集资款，并向石家庄市教育委员会申请开办井陉翰林中学。申报审批表中填写的法定代表人为霍键。同日，原告霍键与井陉县第三陶瓷厂签订租赁合同书，约定租赁部分厂区办校。当时省、市教育部门规定办中学须有自己的校舍，否则不予审批。因霍键、黄国兴与其他股东在自建教学楼方面意见不一致，后经股东协商，霍键、黄国兴退出了办学，于2000年6月21日、6月28日、7月5日撤回了办学集资款。2000年7月，石家庄市教育委员会下发办学批复，内容为：“井陉翰林中学，你们申请办学的材料已收到，经市教委研究，省教育厅同意筹建学校。望抓紧做好建校的各项准备工作。”范全喜与原入股的几个小股东商议继续办学，并选举高海龙为法定代表人，开始进行新建教学楼的工作，同时利用原来的办学申报材料，办理办学许可证。范全喜时任井陉县教育局教研室副主任，办理办学许可证时，范全喜告知石家庄市教育局工作人员，董事会在学校法定代表人问题上有争议，希望把许可证先取走，待董事会协商一致后自己填写。被告石家庄市教育局当时负责办证的工作人员填写了“名称、办学层次、招生对象”，在其他栏目空白的情况下，同意范全喜取走了办学许可证。后由范全喜本人填写了“地址、法定代表人、办学范围、主管机关”等内容，范全喜根据董事会提议高海龙为法定代表人的情况，法定代表人一栏填写为高海龙。取得办学许可证后，范全喜等股东也未再向审批机关补交申请变更法定代表人的相关材料；关于颁发社教证字C01043号《社会力量办学许可证》后的相关情况。2001年9月，翰林中学开始招生办学，2002年12月，石家庄市教育局发文对全市民办学校进行年检时，鉴于翰林中学存在诸多问题，收缴了翰林中学的办学许可证，翰林中学未能通过年检。之后学校违规招生引发矛盾，被《河北青年报》曝光，此事引起当地政府的重视。2003年11月，翰林中学提出了变更学校名称及举办者的申请。2003年11月25日，井陉县教育局向石家庄市教育局提交了《关于民办翰林学校变更名称和举办者的意见》。2003年12月2日，石家庄市教育局作出石教政社（2003）22号批复，批准翰林中学更名为景秀学校，试办期为一年。一年后，因学校举办者提出经济困难无力继续办学，要求停止办学的申请。2005年1月10日，石家庄市教育局对井陉县教育局《关于民办景秀学校要求停止办学的请示》作出石教（2005）3号批复，同意景秀学校终止办学，责成井陉县教育局做好善后处理工作。原告霍键、黄国兴认为被告颁发办学许可证一事涉嫌违法，向公安部门举报，要求立案，并多次向相关部门递交举报材料。2004年9月21日，石家庄市政府纠风办根据上级政府及石家庄市纪委的要求，作出《关于反映石家庄市教育局违规审批井陉翰林中学问题的调查报告》。该报告对井陉县翰林中学申办过程、现状及颁发办学许可证的问题进行调查认定，对经办人苏新平、范全喜给出了处理意见。原告霍键、黄国兴对石家庄市政府纠风办的调查报告不予认可，提出多点质疑，继续进行信访。2014年5月5日，石家庄市教育局纪委作出《关于对群众质疑原井陉翰林中学审批问题调查处理报告的答复意见》，认为涉法涉诉问题应由司法部门作出判决或移交后，再受理涉及该问题的信访。
原审认为，关于原告的主体资格问题。本案系原告不服被告颁发办学许可证引发的行政诉讼，虽然在颁发办学许可证时二原告已撤回投资，但因范全喜等申请人并未变更申请材料，被告石家庄市教育局是在核审原申报材料的基础上颁发的办学许可证，该证的颁发与原告霍键、黄国兴存在利害关系，原告霍键、黄国兴有权对该行政行为提起诉讼；关于被告石家庄市教育局的颁证行为。根据《河北省民办教育条例》第十二条第（一）款第3项、第4项之规定，被告石家庄市教育局为办学许可证的行政审批部门。该条例第九条规定，设立民办教育机构，要有适应办学需要的师资队伍和行政管理人员。该条例第十条规定，申请举办民办教育机构的，应当向审批机关提交举办者、拟任校（院）长或者主要负责人、拟聘教师、财务人员的资格证明及举办者的履历。该条例第三十六条规定，民办教育机构改变名称、性质、层次的，举办者应当报审批机关批准；变更其他事项应当报审批机关备案。现查明，被告石家庄市教育局在明知举办者发生变化的情况下，未要求举办者提交相应的变更材料并予以资格上的审查，向申请人发放了有多个空白项的办学许可证，事后也未要求申请人补充材料并进行备案，明显违反法定程序。3.关于原告霍键、黄国兴的诉讼请求。原告要求追究被告刑事责任的请求，不属于行政诉讼的权限范围，不予支持。原告诉讼请求第一项要求依法追究被告违法颁发教社证字C01043号许可证的法律责任。起诉伊始，原告的该项请求为依法撤销社教证字C01043号办学许可证，将翰林学校的办学许可证颁发给原告。在诉讼过程中，翰林中学（更名后为景秀学校）被终止办学，改变了原行政行为，经询问原告，原告不同意撤诉，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为为违法的；”之规定，确认被告石家庄市教育局颁发教证字C01043号《社会力量办学许可证》的行政行为违法。原告诉讼请求第二项关于对批复的请求，因批复内容是在审核颁发许可证过程中的一个前置告知，不构成具体行政行为，故对原告该请求不予支持。原告诉讼请求第三项和第四项，均超出了原中止案件的诉讼请求范围，本案恢复审理后，还应在原告原请求范围内予以审理。翰林学校更名、终止办学等行为均是超出颁发办学许可证之外的新的行政行为，不是本案的审核对象，同时，建设教学楼和实际办学的行为主体也不是本案被告，故对原告诉讼请求第三项和第四项不予处理。关于原告要求被告对因为错误的行政行为，给原告造成的损失和精神损害承担责任的请求，针对该项请求，原告在庭审中未就损失提出具体数额和证据，也未就损失和行政行为之间的因果关系提供相关证据，故对原告的该项请求不予支持。遂判决被告石家庄市教育局颁发教证字C01043号《社会力量办学许可证》的行政行为违法；驳回原告霍键、黄国兴的其他诉讼请求。
上诉人霍键、黄国兴不服提起上诉，请求依法审理被上诉人违法颁证相关事实，赔偿给上诉人造成的经济损失，请求依法、依规给予公正判决。事实与理由：1.本案从源头上存在多种违法事实，一审法院卷宗都有记录，就不多重复了。一审法院提出被告其他涉嫌违法问题，不在本案范围，可找司法及纪检相关部门去解决，只受理被告颁发社会力量许可证违法一项，上诉人认为可以理解法院提出的不受理，法院迈出判决违法已很不容易了；2.关于索赔项目事实与理由。上诉人霍键从办学辞职今已14年没有教学工作，因学校规定辞职后就不能回校工作，属于编外人员，只发400多元生活费，每月损失2000元计算，14年损失33.6万元；办学审批材料及各项费用包括车旅费、住所费、电话费及其他各项费用，损失8万元；上诉人黄国兴1998年辞去业务员的工作筹建翰林中学至退休前只满足温饱生活费，每年损失1万元，共计损失14万元。14年的投诉、上访、控告给其带来的精神损害及财产损失费20万元；被上诉人侵犯了原告的审批材料里14名天津高级教师的身份权、肖像权、名誉权等，赔付每人2万元，共计28万元，总计赔偿金额103.6万元。
被上诉人石家庄市教育局、井陉县教育局口头辩称，一审判决客观公正，应当依法维持；上诉人的其他诉讼请求与本案没有关系，应当依法予以驳回。
经审理，二审查明的事实与一审查明认定的事实一致，
本院认为，根据《河北省民办教育条例》规定，被上诉人石家庄市教育局具有审批颁发教育许可证的职责。《河北省民办教育条例》第十三条规定，审批机关应当设立民办教育评议组织。评议组织负责对申请举办民办教育机构的基本条件进行初步审查评议，审批机关根据评议结果审批。该条例第三十六条规定，民办教育机构改变名称、性质、层次的，举办者应当报审批机关批准；变更其它事项应当报审批机关备案。被上诉人石家庄市教育局为翰林中学审批颁发办学许可证，并未成立教育评议组织进行评议，并且向申请人发放有多个空白项的办学许可证，明显违反法定程序。因该证已撤销并不需要判决被上诉人履行，一审判决予以确认违法是正确的。关于上诉人要求依法追究给井陉翰林中学的批复、颁发办学许可证及用批复非法集资、非法招标欺骗社会、国家和多次非法变更法人及学校名称造成严重的社会混乱等相关人员的法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人上述要求追究相关人员的法律责任，不属于本案审查范围。关于上诉人提出错误行政行为给其造成损失的行政赔偿诉求，上诉人霍键、黄国兴与范全喜及井陉县老区建设促进会于2000年4月16日签订《联合办学协议》，后缴纳了办学集资款，但上诉人于2000年6月21日、6月28日、7月5日撤回了办学集资款。虽然被上诉人颁发办学许可证程序违法，但并未直接造成上诉人的财产损失，一审判决不予支持并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人霍键、黄国兴负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐进富
审判员 颜景山
审判员 魏其仓
二〇一六年七月二十八日
书记员 苏晓华