海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼97行初311号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2017）琼97行初311号
原告昌江红林投资有限公司。
法定代表人肖淦鑫，总经理。
委托代理人王国章，北京中银律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，该县县长。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
委托代理人郭教升，昌江黎族自治县国土资源局科员。
第三人昌江黎族自治县国土资源局。
法定代表人李锋，该局局长。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
委托代理人郭教升，昌江黎族自治县国土资源局科员。
原告昌江红林投资有限公司（以下简称红林公司）因诉被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）及第三人昌江黎族自治县国土资源局（以下简称昌江县国土局）收回国有土地纠纷一案，于2017年10月25日向本院提起行政诉讼，本院于2017年11月6日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告红林公司的委托代理人王国章，被告昌江县政府及第三人昌江县国土局的共同委托代理人陈家圣、郭教升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2017年9月14日，昌江县政府作出昌府[2017]77号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称77号决定），该决定认为：2013年3月15日，昌江县国土局与红林公司签订《国有建设用地使用权出让合同》后，该公司取得地块土地后一直未动工建设，昌江县国土局拟定《昌江红林投资有限公司环城东二横路北侧03号地块闲置土地处置方案》（以下简称处置方案）上报昌江县政府，认为该地块属于企业原因造成土地闲置，且超过土地出让合同约定动工日期满2年未动工开发，应该依法无偿收回该宗土地使用权。
原告红林公司诉称：一、昌江县政府作出的77号决定事实不清、证据不足。（一）昌江县政府没有按照法律规定程序调查案件的事实。昌江县国土局在作出昌土环资函[2016]66号《关于昌江县环城东二横路北侧03号地块责令限期动工的告知函》（以下简称66号告知函）、《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、《无偿收回国有建设用地使用权决定书》等决定文件之前，没有履行法律规定的调查核实的义务。（二）77号决定没有事实认定，昌江县国土局虽在前置的《闲置土地认定书》中认为是企业自身原因造成土地闲置，但被告及昌江县国土局又没有充分有效的证据支持这一事实。从原告提交的相关证据足以证明，昌江县国土局认定原告”自身原因”造成土地闲置的事实不能成立，且与其自己的认定明显矛盾，认定事实亦不清。原告在收悉66号告知函后的第10日，即2016年6月22日就向昌江县住房和城乡建设局（以下简称昌江县住建局）送达了红林投资函字[2016]4号《昌江红林投资有限公司关于申请恒基花园项目二期加快规划方案调整公示的函》（以下简称4号函），并附录了昌江县国土局的责令限期动工的告知函，并由昌江县住建局出具了”文件签收回执单”予以证明，但昌江县住建局始终不予同意批准并公示，导致原告无法开工，不是原告自己的原因导致不能动工开发建设。（三）77号决定认定”你公司取得地块土地使用权后一直未动工建设”与事实不符，昌江县政府没有查清客观事实。事实是原告在涉案土地上已经完成了道路修建、临建房建设、土地平整、地基开挖、管线铺设等大量工作，该决定书没有依法调查与事实情况明显不符。2016年6月12日，昌江县国土局下达66号告知函后，不是原告不动工建设，事实上是昌江县住建局一直不允许动工，不批准不公示动工开发前期文件，致使原告无法施工。被告在作出77号决定时并未考虑原告的陈述和申辩，不符合《闲置土地处置办法》的相关规定，没有依法行政。二、被告作出的77号决定适用法律错误。作被告作出77号决定的依据是《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》第二条，而66号告知书作出的依据是《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十八条，对同一事实，被告同时采取两个截然不同的法条进行适用、明显属于适用法律、法规错误。被告前后的行为明显违反行政法的信赖保护原则，行政权力行使明显不当，对原告的合法权益必然造成损害。综上，原告认为被告作出的具体行政行为事实不清、证据不足、适用法律法规错误，被告作出的具体行政行为违反了法定程序。故提起本案诉讼，请求人民法院依法撤销昌江县政府作出的昌府[2017]77号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。
原告红林公司向本院提交以下证据：1.《国有建设用地使用权出让合同》，证明2013年3月15日原告依据与被告签订的土地出让合同，依法对涉案土地享有土地使用权，原告的合法权利应得到法律保护，合同约定原告有权按照第十三条之约定开发建设涉案土地，并有权按照住建部门提供的规划技术指标执行，不得随意改变，合同就土地闲置处理作出约定等。2.国有土地使用权证（2014年2月26日取得），证明由于被告的原因，2014年2月26日原告才取得涉案土地使用权证，无法在2013年6月15日前动工。3.昌江国土局66号告知函，证明2016年6月12日被告在未履行合法手续的情况下单方直接依据《闲置土地处置办法》第十四条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十八条规定，认定原告使用土地闲置满1年不满2年，同时又依据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条之规定认定属于政府、相关部门的原因造成土地闲置，给予原告延长90日动工的决定，这样的认定与2017年无偿收回决定事实及法律适用明显矛盾。4.4号函及文件签收回执单，证明2016年6月22日原告接到昌江县国土局发送的责令限期动工告知函后，深知问题的严重性，第一时间积极向昌江县住建局报建并附昌江国县土局限期动工告知函，要求昌江县住建局尽快审批公示施工许可办理必备之规划方案，但昌江县住建局一直不予审批，致使原告一直无法动工建设，涉案土地的闲置不是原告主观故意造成闲置的。5.《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、《听证权利告知书》，证明被告在未认真调查土地开发利用真实情况的情况下，违法作出没有任何具体事实和法律依据的相关文件。6.昌江县政府77号决定书，证明在没有查明涉案土地开发建设事实，且在原告充分告知被告土地闲置非原告原因导致的听证陈述意见的情况下，被告仍违法作出无偿收回土地决定书。7.《海南省建设工程勘察成果文件审查合格书》、2011年10月21日《海南省建设用地规划许可证申请表》、《建设用地规划许可证》、《昌江黎族自治县住房和城乡建设局关于石碌环城东二横路02、03号地块规划设计技术指标的复函》、2011年12月28日《海南省建设工程规划许可证申请表》、《海南省建设工程规划临时许可证》、《海南省昌江恒基花园居住小区修建性详细规划方案（优化方案）专家咨询意见》及答复、2014年4月《海南省建设工程规划许可证申请表》及《恒基花园项目面积统计表》、2014年4月14日《海南省建设工程规划临时许可证》（变更）和《恒基花园项目面积统计表》及附图、2012年3月22日琼施设审2012字010号《海南省建设工程施工图设计文件审查合格书》、2014年5月29日《施工图设计文件审查协议书》，以上证据证明：第一，原告一直依法积极开发建设涉案土地，办理勘察、设计等各类手续，没有主观上恶意造成土地闲置的故意；第二，原先最初报建的短期指标包括建筑限度小于40M，层高11层等均符合核定用地规划指标，完成符合双方合同约定和建设主管部门的技术指标要求；第三，最初的规划设计及技术指标确定后，政府部门土地更改建筑为”暖色调”；第四，按照规划设计及技术指标要求及其后调整，2012年3月22日，涉案土地获得海南省建设工程”琼施设审2012字010字”《施工图设计文件审查合格书》；第五，因昌江县住建局对原告最初规划设计方案提出优化变更要求，致使原告已经形成的规划设计及开发建设无法顺利实施，2013年10月19日，由昌江县住建局主持，对涉案土地召开《海南昌江恒基花园居住小区修建性详细规划》（优化方案）转件咨询意见会议，会议要求：（一）规划总平面图布局高层部分设置集中绿地；（二）配电房考虑调整位置到不影响交通位置，2013年10月22日海南省农垦设计院答应对原规划设计进行调整；第六，在昌江县住建局及昌江县政府的要求下，2014年4月原告改变了原来的规划设计，并响应政府要求，将规划设计又调整为”暖色调、坡屋顶为主”2014年5月29日、2015年10月29日完成整个项目规划设计变更调整。8.海南省人民政府琼府[2017]15号《海南省人民政府关于加强城市设计和建筑风貌管理的通知》，证明原告的土地项目不适用于该文件的法律约束，昌江县住建局不批准施工是违法的，不是原告的主观恶意造成涉案土地的闲置。9.2015年10月29日《施工图设计文件审查协议书》，证明涉案土地因政府相关部门的要求及主管领导的指示，导致反复调整修改，致使原告无法正常开发建设，同时在没有任何法律依据的情况下，昌江县住建局及政府领导后又以”显山露水”层高必须调至9层不批准施工是导致目前闲置的主要原因。10.昌江县住建局2017年9月30日《关于山海黎巷项目（三期）规划报建的意见》，证明昌江县住建局根据海南省人民政府房地产调控的通知，执行”双暂停”政策，不会批准超出建设指标的项目开发建设，这也是昌江县住建局不予批准涉案土地施工开发建设的理由之一。11.2017年6月16日昌江县存量国有建设用地专项清理小组办公室《昌江红林公司环城东二横路北侧03号地块闲置土地处置方案》，证明昌江黎族自治县2016年下半年属于”两个暂停”范围的市县，项目用地在报建时不能获批，政府再次承认两个暂停也是涉案土地不能正常开发建设的原因之一，更足以证明是政府或政府部门的原因导致原告不能正常开发建设土地。12.照片6张，证明涉案土地根本不是被告调查核实的情况，基坑开挖、临建、路面平整、管线预埋等全部已经实施，涉案土地原告一直在积极开发建设，因政府部门原因导致无法顺利进行。13.竣工验收备案证3本，证明原告一直积极履行土地开发建设，2015年9月17日已经完成”恒基花园一期”项目建设，涉案土地属于二期项目，因政府原因导致无法顺利进行。14.听证笔录、录音及档案，证明：第一，在原告各方面条件都符合规划设计技术指标的情况下，昌江县住建局一直承认后期是因为政府部门要求原告降低层高，导致原告不能正常开发建设，土地闲置主要原因是政府及相关部门；第二，听证中原告提交了昌江黎族自治县县委书记在2013-2015年对”暖色调”、”显山露水”、”坡屋顶”等方面的要求，可以证明原告向法庭提交的文件涉及原因是属实的；15.红林公司于2016年1月14日给昌江县住建局发送的《关于恒基花园03地块项目部分工程设计优化调整申请的函》、《恒基花园项目面积统计表》以及（2017）琼州证字第10348号《公证书》，证明红林公司于2016年1月14日向昌江县住建局发送过《关于恒基花园03地块项目部分工程设计优化调整申请的函》及《恒基花园项目面积统计表》。
被告昌江县政府辩称：一、77号决定认定事实清楚。2013年3月15日，原告与昌江县国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，电子监管号为×××，宗地位于××县北侧，面积为3.4564公顷，土地用途为城市住宅，约定的动工日期为2013年6月15日之前，并于2015年3月15日之前竣工。2016年6月12日，第三人昌江县国土局对原告下达了66号告知函，责令其抓紧动工建设，但至今仍未动工。经现场核查，该宗地尚未开挖基坑或使用桩基，未达到《闲置土地处置办法》第三十条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第五条规定的动工开发的标准，该宗地超过《国有建设用地使用权出让合同》约定的动工开发日期超过2年未动工开发，已构成闲置。2016年10月31日，昌江县国土局对原告下达《闲置土地调查通知书》，对该地块启动闲置处置工作。原告针对不具备动工条件的认定提出了申辩意见，昌江县国土局针对原告的申辩意见，发函到有关单位核定有情况后认定：该地块属于非政府原因和不可抗力造成土地闲置，且超过《国有建设用地使用权出让合同》约定动工开发日期满２年未动工开发。2017年４月20日，经县领导小组组织法制、国土、住建等相关部门，对第三人昌江县国土局拟定的《昌江红林投资有限公司环城东二横路北侧03号地块闲置土地处置方案》进行研究，认为企业原因造成土地闲置。2017年4月24日，第三人昌江县国土局向该宗地使用权人发出了《闲置土地认定书》、《闲置土地告知书》、《听证权利告知书》。2017年6月1日依原告的申请在××县织听证。综合上述原因，该地块属于企业原因造成土地闲置，且超过土地出让合同约定动工开发日期满2年未动工开发。2017年9月15日，被告依法向原告送达了77号决定。二、77号决定作出的程序合法。被告根据《闲置土地处置办法》、《海南省闲置土地认定和处置规定》规定的程序，依法调查核实原告土地闲置的事实，向原告送达了66号告知函、《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、《听证权利告知书》、依申请举行听证会，并依法送达77号决定。三、77决定适用法律正确。被告依据《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条、《海南省存量国有建设用地处置若干问题的意见》第二条的有关规定，决定无偿收回土地，适用法律正确。综上所述，77号决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告昌江县政府提交了以下证据：1.国有建设用地使用权出让合同（合同编号：2013-005），证明2013年3月15日，昌江国土局和原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将涉案土地34564平方米出让给原告，本合同项下宗地建设项目在2013年6月15日之前开工，在2015年3月15日之前竣工等等；2.昌江县政府昌国用（2014）第0012号《国有土地使用权证》及送达回证，证明涉案土地已于2014年2月26日办理国有土地使用权证及记载内容；3.昌江县国土局66号告知函，证明原告未在出让合同约定的动工日期2013年6月15日前动工，造成闲置，责令其自收到告知函之日起90日内动工建设，逾期将报县政府批准无偿收回土地；4.昌江县国土局昌国土资闲调字[2016]11号《闲置土地调查通知书》，证明原告对涉案土地逾期未开发，已涉嫌构成闲置土地，依法进行调查并通知原告；5.昌江黎族自治县林业局昌林函[2017]29号《关于提供林地征占情况的复函》及附件昌林地准[2012]10号《使用林地审核同意书》，证明涉案土地已于2012年12月25日取得使用林地审核同意书；6.昌江县住建局昌住建函[2017]107号《关于要求提供用地报建情况的复函》，证明涉案土地符合《昌江县石碌城区保梅组团控制性详细规划》，项目尚未办理《工程规划许可证》；7.涉案土地闲置土地现场调查照片，证明已对涉案土地闲置进行调查核实，对现场拍照取证；8.昌江县国土局国土资闲定[2017]8号《闲置土地认定书》、昌国土资闲况[2017]8号《闲置土地情况告知书》和昌国土资闲告[2017]8号《听证权利告知书》及送达回证，证明涉案土地依法被认定为闲置土地，闲置原因是为原告未按合同约定开发，属用地单位自身原因，将无偿收回，并告知原告有申请听证的权利；9.昌江县国土局昌国土资闲通字[2017]2号《听证通知书》、发给住建局的《关于要求参加听证的函》和《听证笔录》，证明已通知原告和昌江县住建局，并于2017年6月1日举行了听证会；10.昌江县国土局昌国土资[2017]63号《关于审批昌江红木投资有限公司环城东二横路北侧03号地块闲置土地处置方案的请示》及附件，证明昌江县国土局就涉案土地闲置处置方案请示县政府；11.昌江县政府昌府函[2017]351号《关于昌江红林投资有限公司环城东二横路北侧03号地块闲置土地处置方案的批复》，证明昌江县政府已批复同意对涉案土无偿收回。
第三人昌江县国土局的答辩意见与被告昌江县政府的答辩意见一致。
第三人昌江县国土局提交的证据与被告昌江县政府提交的证据一致。
本院依职权于2017年12月26日向昌江县住建局调取了如下证据：《关于申请恒基花园项目二期加快规划方案调整公示的函》，收文单位为住建局，收文时间为2016年6月22日，收文号为854号。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
（一）关于原告红林公司提交的证据：被告对原告提交的证据1真实性无异议，书面证明内容无异议，但对原告说其行为合法有异议；证据2真实性无异议，证明内容有异议，是因为原告没有及时交土地费造成影响办证影响土地使用；证据3真实性无异议，证明内容有异议；证据4对签收回执单的真实性无法确认，对其证明内容有异议，无法证明其向昌江县国土局提交了材料；证据5真实性无异议，证明内容有异议，以我方的证明内容为主；证据6真实性、证明内容有异议，以我方的证明内容为主；证据7关联性有异议，对这些文件的真实性无异议，2012年之前的材料与本案没有关联，2014年规划许可证申请表的真实性无异议，但申请表的内容与本案相冲突，原告的房屋层高超高，2014年4月14日《海南省建设工程规划临时许可证》（变更）不能作为其取得规划许可的证据材料，只是图审的材料；证据8关联性有异议，与本案无关联；证据9真实性无异议，证明内容有异议，该证据没有昌江县住建局的盖章，不能证明是昌江县住建局提的相关要求；证据10-11关联性有异议，与本案无关，双暂停落实前原告的土地已经闲置满两年，双暂停不影响原告开发利用土地，截止该政策落实前，原告土地已闲置满两年；证据12只能证明平整土地，不能证明已开发；证据13与本案无关，该证据是一期的项目；证据14以当时实际听证的材料为主；对证据15的真实性没有异议。第三人昌江县国土局与被告的质证意见一致。
（二）关于被告昌江县政府、昌江县国土局提交的证据：原告对被告、第三人提交的证据1真实性无异议，证明目的不予认可，根据合同的第13条专门约定原告是按照该条约定开发建设的，事实是合同约定开发的技术指标发生变更，不是原告的原因；证据2真实性无异议，证明目的无异议；证据3真实性无异议，合法性、证明目的有异议，被告并没有在作出行政行为前按照土地闲置办法的规定告知原告相关的权利，没有告知土地闲置情况的原因；证据4真实性无异议，合法性、证明目的有异议，被告没有调查土地闲置的真实原因是政府相关部门的原因造成的，而不是原告的原因；证据5真实性、合法性、证明目的无异议；证据6真实性、合法性、证据目的无异议；证据7真实性、合法性、证据目的均有异议，没有原始载体，无法核对被告是何时进行的拍摄，无法证明是作出行政行为前拍摄的；证据8真实性、合法性无异议，证据目的有异议，被告认为闲置原因是原告造成是错误的；证据9真实性、合法性、证据目的无异议，但听证会内容证明是政府相关部门的原因造成土地闲置；证据10真实性无异议，证据目的原告无法核实，被告的附件的第4页第一行、第3页最后一行，在原听证中原告提供的县领导的讲话和截图，被告是认可的，证明坡屋顶要求显山露水，都是官方媒体报道的领导要求，第4页第5行是县政府部门提出新理由第一次出现，以此不批准原告的项目；证据11真实性无异议，证明目的无异议。
（三）关于本院依职权调取的证据。原告、被告及第三人均质证称对本院调取的证据的真实性无异议。
本院对上述证据的认证意见如下：
（一）关于原告红林公司提交的证据：本院认为，对证据1-3、证据5-14的真实性，被告及第三人均无异议，本院予以确认；关于证据4《文件签收回执单》的真实性，该回执单上显示的签收单位为：”住建局”，签收人为：”秦秀丽”，而被告提交的证据9《送达回证》上显示受送达人：”住建局”，经办人（签字）一栏显示：”秦秀丽”，可见，秦秀丽系昌江县住建局工作人员，根据常理，其只有收到红林公司提交的《昌江红林投资有限公司申请恒基花园二期加快规划调整公示函》才会给红林公司出具《文件签收回执单》，故本院对原告提交的证据4的真实性、合法性及关联性均予以确认；对证据15的真实性予以确认。
（二）关于被告昌江县政府、昌江县国土局提交的证据：本院认为，对证据1-10的真实性，原告及第三人均无异议，本院予以确认。
（三）关于本院依职权调取的证据。本院对该份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
经审理查明，2013年3月15日，昌江县国土局作为出让人与受让人红林公司签订了合同编号为2013-005的《国有建设用地使用权出让合同》，约定：出让土地所有权属国有，出让人根据法律的授权出让国有建设用地使用权，受让人依法取得国有建设用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。出让宗地编号为环城东二横路北侧03号，宗地总面积34564平方米，竖向界限以地表以上40米为上界限，以地表面为下界限，高差为40平方米；出让宗地的用途为住宅；出让人同意在2013年3月31日前将出让宗地交付给受让人；国有建设用地使用权出让年期为70年；受让人同意分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款；第一期4265197.5元，付款时间2013年4月15日之前，第二期4265197.5元，付款时间2013年9月15日之前；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，主体建筑性质居住，建筑总面积51846平方米，建筑容积率不高于1.5不低于1.0，建筑限高≤40米，建筑密度不高于26%，绿地率不低于40%，其他土地利用要求按住建部门提供的规划技术指标执行；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年6月15日之前开工，在2015年3月15日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建期限不得超过一年；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设土地使用权。该合同自双方签订之日起生效。2014年2月26日，昌江县政府给红林公司颁发了昌国用（2014）第0012号《国有土地使用证》（以下简称0012号土地证）。
2016年6月12日，昌江县国土局作出66号函，认定：红林公司于2013年3月15日取得涉案土地国有建设用地使用权，约定的动工时间为2013年6月15日之前；红林公司取得该宗地后一直未动工建设，造成土地闲置至今；红林公司应根据合同第三十三条约定，每延期一日，应支付土地出让价款总额1‰的违约金，并按照土地出让价款的20%征缴土地闲置费，同时责令红林公司自收到本告知函之日起90日内动工建设，逾期将无偿收回该宗国有土地使用权。该函于2016年6月16日送达红林公司。2016年10月31日，昌江县国土局作出昌国土资闲调字[2016]11号《闲置土地调查通知书》，通知红林公司于本通知书送达之日起30日内向该局提供以下材料：土地权利证明文件、土地开发利用情况；宗地是否存在抵押或查封情况及辅证材料；其他关于红林公司宗地的后续利用意见。该通知书于2016年11月1日送达红林公司。2017年3月15日，昌江黎族自治县林业局向昌江县国土局作出昌林函[2017]29号《关于通过林地征占情况的复函》，复函如下：宗地编号为环城东路二横路北侧03号地块，位于××县北侧，面积3.4564公顷（项目名称昌江恒基花园住宅小区项目二期），已于2012年12月25日取得使用林地审核同意书。2017年3月29日，昌江县住建局作出昌住建函[2017]107号《关于要求通过用地报建情况的复函》函复昌江县国土局：宗地编号为环城东路二横路北侧03号地块（恒基花园小区二期），位于××县北侧，总面积34564㎡（51.58亩）。该地块符合《昌江黎族自治县石碌城区保梅组团控制性详细规划》，项目尚未在该局办理《工程规划许可证》。
2017年4月24日，昌江县国土局作出昌国土资闲定[2017]8号《闲置土地认定书》、昌国土资闲况[2017]8号《闲置土地情况告知书》、昌国土资闲告[2017]8号《听证权利告知书》，告知红林公司涉案土地被认定为闲置土地，造成土地闲置原因系用地单位自身原因，将无偿收回该土地使用权，红林公司接到告知书后5日内可申请听证。上述三份文书于2017年4月27日送达红林公司。2017年5月16日，昌江县国土局作出昌国土资闲通字[2017]2号《听证通知书》并于该日送达红林公司，同日向昌江县住建局送达了《关于要求参加听证的函》。2017年6月1日，昌江县国土局主持了关于红林公司（环城东路二横路北侧03号地块）闲置土地收回使用权争议质证听证会。参会人员有红林公司、昌江县国土局、昌江县住建局工作人员。2017年6月21日，昌江县国土局作出昌国土资[2017]63号《关于审批昌江红林投资有限公司环城东路二横路北侧03号地块闲置土地处置方案的请示》请示昌江县政府并附处置方案，该方案认定该宗地尚未开挖基坑或使用桩基，未达到《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》第五条规定的动工开发的标准，该宗地超过约定动工开发日期超过2年未动工开发，已构成闲置，属于非政府原因和不可抗力原因造成。处置意见：由县政府依法无偿收回该宗国有土地使用权，并由县政府下达《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。昌江县政府于2017年7月26日作出昌府函[2017]351号《关于昌江红林投资有限公司环城东路二横路北侧03号地块闲置土地处置方案的批复》，同意无偿收回该宗国有建设用地使用权，并于2017年9月14日作出77号决定，认定红林公司的动工日期为2013年6月15日之前，竣工日期为2015年3月15日之前，决定依法无偿收回红林公司位于××县北侧，面积为3.4564公顷（土地证号为：昌国用[2014]第00**号）地块的土地使用权。该决定书于2017年9月15日送达红林公司。红林公司不服该决定，向本院提起本案诉讼。
另查明，涉案土地项目名称为昌江恒基花园住宅小区项目二期。2011年7月25日，昌江县住建局向红林公司作出昌住建函[2011]114号《关于石碌环城东路二横路02、03号地块规划设计技术指标的复函》，函复如下：一、用地性质：商住用地；二、容积率：≤1.8；三、绿地率：≥40；四、建筑密度：≤26%；五、建筑限高：≤40米；03号地块：东13米；西3米；南13米；北满足日照要求。2011年10月21日，红林公司取得包含涉案土地在内的《建设用地规划许可证》（证号为：昌住建审地字第469026201100049号），用地项目名称为海南省昌江恒基花园居住小区。2013年10月19日，昌江县住建局在海口椰海酒店3号会议厅主持召开《海南昌江恒基花园居住小区修建性详细规划方案》（优化方案）专家咨询意见会议。2013年10月22日，海南省农垦设计院作出《关于海南昌江恒基花园居住小区修建性详细规划方案（优化方案）专家咨询意见的答复》，答复意见：（一）总平面规划布局已优化，移除了部分高层中间绿地的停车位。（二）已将配电房移至道路东侧，取消了道路上底层架空的物业管理用房，移至中间道路东北一侧。2012年3月22日，海南城建业工程施工图设计文件审查服务中心作出《建设工程施工设计文件审查合格书》显示：项目名称昌江恒基花园8#、9#、15#-18#、56-58#。审查意见：经审查，本项目施工图设计符合国家现行有关强制性规范和标准条文要求，同意发合格书。2014年5月29日，红林公司与海南城建业工程施工图设计文件审查服务中心签订了《施工图设计文件审查协议书》，审查项目名称为恒基花园二期工程（19#、20#...39#等19幢单体工程）。2015年10月29日，红林公司与海南城建业工程施工图设计文件审查服务中心签订了《施工图设计文件审查协议书》，项目为恒基花园二期工程（19#、20#、36#、37#、38#、39#）修改设计。
再查明，根据昌江县国土局于本院庭审中的陈述，红林公司于2014年向昌江县住建局提交了申请表。2016年1月14日，红林公司以邮件的方式向昌江县住建局发送了《关于恒基花园03地块项目部分工程设计优化调整申请的函》及《恒基花园项目面积统计表》文件。《关于恒基花园03地块项目部分工程设计优化调整申请的函》内容如下：红林公司对恒基花园03地块项目部分单体工程进行进一步优化调整设计，优化调整后各项经济技术指标均符合昌江县住建局的规划要求，现将优化调整后重新编制的方案报建册连同原批准的方案报建册一同提交，请昌江县住建局审核并批复盖章。2016年6月22日，红林公司向昌江县住建局递交了《昌江红林投资有限公司关于申请恒基花园二期加快规划方案调整公示函》（红林投资函字[2016]4号），该函主要内容如下：红林公司投资开发的恒基花园项目，早期规划方案于2011年4月份向昌江县住建局统一报建分两期建设，一期已于2013年全部竣工交付。红林公司正启动建设项目二期时，政府提出对住宅风格改为坡屋顶的新要求，红林公司按要求进行了规划调整，调整后的方案通过了规划专家评审会和县规划委等工程工作流程，于2014年4月份获得住建局规划许可审批备案。红林公司在已获批准的二期方案基础上，将小户型变成大户型，相关指标都不突破原批准规划指标，优化方案也已按程序提交到昌江县住建局规划部门，并多次催促，但优化方案迟迟未给予公示。红林公司认为项目并非新项目，且优化方案符合项目批准的规划数据指标，不存在超高问题。红林公司因为恒基花园二期的规划调整，生产的设计费、图审费和管理费额外增加了500多万元。为加快推进项目建设，完善项目整体形象，二期急待开工建设，请昌江县住建局尽快给予批准方案的公示。昌江县住建局于2016年6月22日收到该函后未向红林公司回复及作出相关行政行为。
根据昌江县政府提交的现场照片及本院组织双方当事人勘查现场情况，现涉案土地上有开挖的基坑，埋设的管线及工棚等。
本院认为，本案的争议焦点系造成涉案土地闲置是由政府原因造成还是红林公司自身原因造成。《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：”本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额的25%；......”；第六条规定：”本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期”；第十三条规定：”有下列情形之一的，可以认定为政府或者政府有关部门原因（以下统称政府原因）造成土地闲置：（一）因未按照国有建设使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致无法动工开发的；（四）因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的；......”本案中，昌江县国土局与红林公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定昌江县国土局同意在2013年3月31日前将涉案土地交付给红林公司，红林公司同意在2013年6月15日之前开工，在2015年3月15日之前竣工，并约定了红林公司未能如期开工应承担的责任。但实际中，昌江县政府于2014年2月26日才将涉案土地使用证0012号土地证颁发给红林公司，即昌江县国土局未能如约于2013年3月31日前将涉案土地交付给红林公司，依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，红林公司应以核发土地使用权证之日即2014年2月26日起1年为动工开发日期。昌江县政府作出的77号决定认定红林公司动工日期为2013年6月15日之前，属于认定事实错误。2014年5月29日，海南城建业工程施工图设计文件审查服务中心审查了恒基花园二期工程（19#、20#...39#等19幢单体工程）的施工图，红林公司于2014年向昌江县政府的职能部门昌江县住建局提交了申请表。2015年10月29日，海南城建业工程施工图设计文件审查服务中心再次审查了恒基花园二期工程（19#、20#、36#、37#、38#、39#）施工图的修改设计。2016年1月14日，红林公司向昌江县住建局发送了《关于恒基花园03地块项目部分工程设计优化调整申请的函》及《恒基花园项目面积统计表》申请报建。2016年6月12日，昌江县国土局作出66号函责令红林公司于收到该函之日起90日内动工建设。2016年6月22日，红林公司再次向昌江县住建局递交《昌江红林投资有限公司关于申请恒基花园二期加快规划方案调整公示函》，请求昌江县住建局尽快给予批准方案的公示。根据本院查明的事实，红林公司已在涉案土地实施开挖基坑、埋设管线，搭建工棚等动工前期工程，且多次修改施工设计图并在动工期限内向昌江县住建局申请报建，但昌江县住建局对于红林公司的多次申请均未予答复亦未给红林公司颁发相关许可证。依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（四）项的规定，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，导致无法动工开发的属于政府原因。因此，本院认为，造成涉案土地闲置未被开发的原因系由政府原因造成。昌江县政府认定造成涉案土地闲置系由红林公司造成没有事实依据，证据不足，依法应予撤销。
综上，被告昌江县政府作出77号决定认定事实错误，主要证据不足，依法应予撤销。原告红林公司诉请理由成立，本院依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告昌江黎族自治县人民政府于2017年9月14日作出的昌府[2017]77号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费人民币50元,由被告昌江黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 黄海浪
审 判 员 符 波
审 判 员 张德雄
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 林朝霞
书 记 员 管 娜
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。