安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖08行终24号
上诉人（一审原告）：朱冬生，男，1954年11月21日生，汉族，个体工商户。
被上诉人（一审被告）：宿松县公安局。
法定代表人：凌勇，局长。
委托代理人：祝翀，宿松县公安局副局长。
委托代理人：吴钢，宿松县公安局法制室民警。
上诉人朱冬生因诉宿松县公安局行政处罚决定及行政赔偿一案，不服安徽省宿松县人民法院（2015）松行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月21日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
朱冬生在一审起诉称：原告孤身一人，且身体残疾，因要求对租赁房屋享有优先购买权等问题进行处理，一直未得到解决，只得到北京信访。被告决定书认定“原告在信访终结的情况下，仍到北京中南海周边扰乱公共秩序”不实事求是。在2011年5月1日以前，原告的信访事件没有终结，真正时间2011年5月24日，被告拘留原告违背事实；原告到北京上访没有散传单、没有任何行为、没有扰乱秩序，是按照法律及信访条例规定程序文明上访。原告乘公交车路过天安门广场，宿松县公安局依据北京公安的训诫书对原告处罚没有事实依据，处罚错误。训诫书是对没有违法但有一定违法可能性采取的一种措施，是一种极度轻微的警告。因此，训诫书只能证明原告有上访的行为，而不能证明有扰乱公共场所秩序的行为，也就是说训诫书证明原告没有违法就是合法。所以训诫书是原告合法的证据；训诫书来源不合法，训诫书应当是由北京派出所给原告出具的，被告只有向原告索取才是其合法持有的唯一途径，但原告并不知道派出所给其开过训诫书，更不清楚应当交原告的训诫书是怎么落到被告手中的。因此，该训诫书不合法、不真实，不能作为定案的依据；假使北京公安派出所向原告出具了训诫书，那么说明北京警方已对原告进行了行政处罚。根据“一事不再罚”的原则，被告再对原告处罚违背了法律规定；即使原告在北京上访违法应该由北京公安机关处罚，当地公安机关没有处罚权。综上，被告对原告处罚事实不清、证据不足、适用法律错误，严重侵害了原告的合法权益。故请求法院判决：1、撤销宿松县公安局宿公（治）行决字（2011）第087号公安行政处罚决定；2、被告赔偿原告因拘留致右脚染上皮肤病治疗所花费用；3、被告为原告恢复名誉，向原告赔礼道歉；4、被告承担本案的一切费用。
一审法院经审理查明的事实：朱冬生以反映“其主张的租赁房屋优先购买权问题至今未解决”为由到北京上访。2011年4月26日朱冬生携带上访材料到北京中南海周边北京天安门地区非正常上访时，被北京市公安局天安门分局治安大队民警现场查获并予以训诫，然后被收容至久敬庄分流中心。2011年5月1日宿松县信访工作领导小组指派工作人员将朱冬生接回并将该案移交宿松县公安局要求处理。宿松县公安局受理案件后，经过调查取证、权利告知、行政审批等程序，认定朱冬生到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱公共秩序，根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予朱冬生行政拘留五日的处罚并已执行。
一审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”据此，宿松县公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。对朱冬生关于宿松县公安局没有处罚权的意见不予支持。信访活动应当依法、有序进行。本案中，朱冬生携带上访材料到北京中南海周边地区上访，受到北京市公安机关的训诫，其行为违反了《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”的规定，已构成非正常上访。朱冬生明知中南海周边地区非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不准许信访人员滞留或聚集，仍携带上访材料到中南海周边非正常上访，根据公安部2008年7月6日发布的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一节规定，朱冬生非访行为扰乱了公共秩序，依照《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，依法应当受到处罚。宿松县公安局对朱冬生作出行政处罚决定认定的事实有北京市公安机关的训诫书、对朱冬生的询问笔录和证人证言、宿松县信访工作领导小组松信组案件转交函等证据证实，处罚过程遵循了受案、调查、权利告知、作出决定和送达等法定程序。该处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、处理适当，依法予以支持。对朱冬生关于处罚决定无事实和法律依据的意见不予支持。关于朱冬生提出宿松县公安局对其处罚违反了“一事不再罚”原则，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”和《中华人民共和国治安处罚法》第十条“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”的规定，北京公安机关的训诫并不属行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，宿松县公安局对朱冬生作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。宿松县公安局关于原告起诉超过起诉期限的意见。经查，被告对原告作出拘留五日的决定书送达日期为2011年5月1日，原告起诉的日期为2011年8月4日。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算内。”的规定，原告起诉在法定期限内，对被告该意见不予支持。关于朱冬生起诉要求被告赔偿损失、恢复名誉等诉求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《中华人民共和国国家赔偿法》第三条的规定，判决驳回原告朱冬生的全部诉讼请求。
朱冬生上诉称：1、训诫书只能证明朱冬生有上访的行为，而不能证明有扰乱公共场所秩序的行为，也就是说训诫书证明朱冬生没有违法就是合法。所以训诫书是朱冬生合法的证据；训诫书来源不合法，训诫书应当是由北京派出所给朱冬生出具的，被告只有向朱冬生索取才是其合法持有的唯一途径，但朱冬生并不知道派出所给其开过训诫书，更不清楚应当交朱冬生的训诫书是怎么落到被告手中的。因此，该训诫书不合法、不真实，不能作为定案的依据。被上诉人作出行政处罚没有事实依据。2、上诉人起诉时间是2011年，一审法院拖延办案，程序违法。上诉要求撤销一审判决及宿松县公安局宿公（治）决字（2011）第087号公安行政处罚决定；赔偿因拘留致上诉人左腿残疾病情加重治疗所花费用；诉讼费用由被上诉人承担。
宿松县公安局二审辩称：2011年4月26日，朱冬生在信访事项终结的情况下，仍到北京中南海周边地区非访，扰乱公共秩序的事实有宿松县信访工作领导小组案件转交函、朱冬生的陈述、证人证言、北京市公安局天安门分局（2011）第818号训诫书等证据证实。宿松县公安局根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定对该案有管辖处罚权，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对朱冬生予以拘留五日处罚，认定事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。一审判决正确，应予以维持。
宿松县公安局向一审法院提举的证据材料为：1、宿松县公安局受案登记表；2、宿松县信访工作领导小组文件松信组字（2011）4号案件转交函；3、宿松县公安局对朱冬生、朱仲君的询问笔录；4、朱冬生身份信息；5、北京市公安局（2011）第818号训诫书；6、安庆市驻京接访劝返工作组情况说明；7、安庆市进京非访人员登记表；8、劝返接回通知单；9、宿松县信访局情况说明；10、宿松县商务局关于朱冬生上访问题答复；11、宿松县公安局公安行政处罚告知笔录；12、公安行政处罚审批表；13、宿松县公安局宿公（治）行决字（2011）第087号公安行政处罚决定书及送达说明；14、宿松县公安局行政拘留执行回执，证明朱冬生在信访事项已终结的情况下，仍到北京中南海周边地区非访事实清楚，处罚程序合法。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
朱冬生向一审法院提举的证据材料为：1、朱冬生居民身份证复印件；2、宿松县公安局宿公（治）决字（2011）第087号公安行政处罚决定书复印件，以上证据证明被诉行政行为存在，原告主体适格；3、国内特快专递邮件详情单复印件，证明朱冬生向法院起诉时间为2011年8月4日，未超过法定起诉期限；4、天公（2015）445号——回登记回执及天公（2015）第366号——不存政府信息不存在告知书，证明朱冬生2011年4月26日没有在天安门地区扰乱公共秩序，未被查获，未被训诫，天安门地区公安分局未立案也未移交宿松县公安局处理；5、安徽省公安厅编号（2013）2114号、（2014）378号转送信访事项告知书，中共安徽省委安徽省人民政府信访局皖访2011（B）号、2012（B）2736号、2014（B）664号来访事项转送告知书，中共安徽省纪律检查委员会安徽省监察厅2013年1月23日介绍函，中共安徽省委安徽省人民政府信访局皖访字（2013）B232号3248号、B915号、皖访2014（B）664号来访事项转送通知书等复印件，证明朱冬生逐级依法上访。6、宿松县中医院、浙江大学医院附属第一医院门诊病历复印件，证明朱冬生右下肢皮肤患病情况；7、房屋租赁协议书、调解协议书复印件，证明朱冬生信访的事项未终结；8、非法拘禁罪的立案标准文章、上访者被拘留实质上就是侵犯公民权［预防腐败监察网］文件复印件，证明上访是法律赋予公民的权利，被告处罚原告违法。
上述证据均已随卷移送本院。
对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本案的争议焦点是宿松县公安局作出的宿公（治）决字（2011）第087号公安行政处罚决定是否合法？
本院认为：《信访条例》规定信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关或者指定的接待场所提出。上诉人至北京中南海周边天安门地区非正常上访，属扰乱公共场所秩序行为，依法应给予治安处罚。故上诉人的上诉理由不能成立。宿松县公安局作出的宿公（治）决字（2011）第087号公安行政处罚决定并无不当。一审判决正确，应予以维持。上诉人的上诉请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱冬生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
代理审判员 汪雨情
二〇一六年三月八日
书 记 员 刘萌乔
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；