江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00237号
上诉人（原审原告）南通市通州区恒达工贸有限公司，住所地南通市通州开发区通灵桥南首。
法定代表人曹妙芬，总经理。
委托代理人金建国，江苏友诚（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市环境保护局，住所地南通市青年中路261号。
法定代表人谢晓军，局长。
委托代理人陈卓，南通市通州区环境保护局副局长。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
南通市通州区恒达工贸有限公司（以下简称恒达公司）因与南通市环境保护局（以下简称南通环保局）环境行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00085号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审认定，1998年1月25日恒达公司经工商登记设立，经营范围包括净水剂。2004年3月，恒达公司向原通州市环境保护局报送年裂解废轮胎1800吨建设项目环境影响报告表，原通州市环境保护局审批同意建设该项目。2004年5月，恒达公司经工商变更登记，增加裂解废轮胎经营范围。2004年7月，恒达公司裂解废轮胎项目的环境保护设施通过环保竣工验收。2006年起恒达公司从事废油加工生产，但未向环境保护行政主管部门办理环保审批手续，也未建设配套的环境保护设施。2014年7月7日，南通环保局作出通环罚委告字[2014]2号《行政处罚事先告知书》，告知恒达公司拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩权。后南通环保局根据恒达公司的申请组织了听证。8月14日，南通环保局作出通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》，并于8月19日向恒达公司送达。恒达公司不服，向江苏省环境保护厅申请行政复议。12月25日，江苏省环境保护厅作出苏环复[2014]第23号《行政复议决定书》，决定维持南通环保局作出的被诉行政处罚决定。恒达公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》（1989年制定，以下同）第七条第二款之规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。故南通环保局具有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。
恒达公司对于其从事废油加工及净水剂项目的生产以及净水剂项目未办理环境保护审批手续、未建设配套的环境保护设施的基本事实不持异议。根据诉辩双方的意见，本案的争议焦点在于：一、恒达公司的废油加工项目有无建成环境保护设施；二、南通环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对恒达公司予以处罚是否正确。
关于恒达公司的废油加工项目有无建成环境保护设施的问题，可以从以下几个方面分析得出结论：
第一，恒达公司的废油加工项目应当进行环境影响评价，并根据该项目特点提出并建成相应的环境保护设施。《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。同时该法第十六条、第十七条规定，对建设项目的环境影响评价根据对环境造成的影响大小实行分类管理，编织环境影响报告书、报告表或者填报环境影响登记表等。环境影响报告书应当包括建设项目概况、建设项目周围环境现状、建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估、建设项目环境保护措施及其技术、经济论证、建设项目对环境影响的经济损益分析、对建设项目实施环境监测的建议等。《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。从以上法律规定可见，对于可能造成环境影响的建设项目，应当针对该特定项目进行环境影响评价，根据项目实际情况提出相应的环境保护措施方案并与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。恒达公司的废油加工项目自然应当符合上述法律规定的要求。而事实上，恒达公司并未针对废油加工项目编织环境影响评价材料，未办理环境影响报告审批手续，也未制定和落实环境保护措施。
第二，恒达公司关于其经过审批并验收合格的裂解废轮胎项目的环境保护设施应当作为废油加工项目环境保护设施的主张不能成立。首先，根据上述法律规定，环境保护设施应当在根据特定建设项目的实际情况进行环境影响评价的基础上制定并建成。裂解废轮胎炼油项目和废油加工项目属于不同项目类别，对环境的影响、产生的污染物质也不尽相同，应当分别进行环境影响评价并分别确定相应的环境保护设施，这既是上述法律立法宗旨的体现，也是不同建设项目对环境产生不同影响这一客观实际的必然应对。裂解废轮胎炼油项目的污染防治设施不能当然成为废油加工项目的污染防治设施。其次，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。即使如原告所称，裂解废轮胎项目和废油加工项目仅是生产工艺发生了变化，也应当重新办理环保审批手续，重新确定环境保护设施。原通州市环境保护局在对恒达公司裂解废轮胎炼油项目的环境影响报告审批意见中也载明：该项目若扩大规模或更新生产内容，另行办理环保审批手续。当然从企业自有资产合理利用的角度来说，在针对废油加工项目建设环境保护设施的过程中，恒达公司原先在裂解废轮胎项目中投入的设施建设可以在一定程度上为其所用，但并不等同于裂解废轮胎项目的环境保护设施即为废油加工项目的环境保护设施。综上，南通环保局认定恒达公司的废油加工项目未建成环境保护设施的事实清楚。
关于南通环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对恒达公司予以处罚是否正确的问题。
《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定，产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。第二十六条规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。以上即为我国环境保护法律制度中的“三同时”制度。“三同时”制度的意义在于避免和及时处理企业在生产过程中对环境造成的污染。违反“三同时”制度应当承担相应的法律责任。《中华人民共和国环境保护法》第三十六条规定，建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条进一步规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。
恒达公司认为其在1998年1月25日设立之时即在工商行政部门登记了净水剂生产经营范围，当时法律并未要求恒达公司履行环保审批手续和建成环境保护设施，故1998年11月制定的《建设项目环境保护管理条例》关于净水剂项目的环保审批制度、“三同时”制度以及相关法律责任的规定对恒达公司并不适用。原审法院认为，法律一经制定施行，便具有普遍适用性，任何生产经营行为都应当符合行为时的法律规定。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》等法律、行政法规、规章的规定，恒达公司所从事的净水剂生产项目属于可能对环境造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，在生产过程中应当建设配套的环境保护设施，以消除或减少对环境造成的污染。以上法律规定普遍适用于当前任何企业的生产经营行为，也即任何生产经营行为都应当遵守现行法律，履行现行法律规定的义务。恒达公司的生产经营行为一直持续至今，其生产经营行为也应当在现行法律法规框架内进行，违反相关法律规定，则应当承担相应的法律责任。不可否认，恒达公司在设立之时经工商行政主管部门登记许可其从事净水剂生产经营。但是，获得经营许可并不等于其后的生产经营行为将永远排除在我国现行环境保护制度的约束和制裁范围之外。恒达公司以公司设立之时允许生产经营，因而不适用此后出台的法律约束的主张不能成立。
恒达公司认为南通环保局应当先告知其补办环保审批手续，在不予补办或补办不成的情况下才可以处罚的主张亦不能成立。未履行环保审批手续和在未建成环境保护设施下从事生产属于两个独立的违法行为。两者违反的是不同的法律制度，前者违反的是建设项目的环境影响评价制度，后者违反的是“三同时”制度；两者具有不同的社会危害性，前者破坏了国家对开办建设项目的环境保护源头管理秩序，后者通过实际生产活动已对环境造成了现实的危害。因此，后一违法行为具有独立的应受处罚性，并不以有无补办环保审批手续为处罚前提。对于法律所规定的建设项目投入生产的同时应当建设配套的环境保护设施，任何人都必须自觉遵守，法律并未作出行政机关履行提醒义务和未经提醒不得作出处罚的强制性规定。恒达公司关于南通环保局在未要求其补办环保审批手续和建成环境保护设施的前提下处罚违法的主张不能成立。
至于恒达公司主张的净水剂项目不在《建设项目环境影响评价分类管理名录》所列范围内的问题。《建设项目环境影响评价分类管理名录》环评类别L石化、化工类第2项中包括水处理剂，而根据《国民经济行业分类注释》，净水剂属于水处理剂的一种，故恒达公司的这一主张不能成立。
需要指出的是，南通环保局未在法定期限内提供作出被诉行政处罚的全部证据材料，属于未完全履行诉讼中的举证义务。为了保证诉讼程序的严肃性，对南通环保局超过答辩期提供的证明已履行听证程序的证据材料当不予认定。但人民法院对具体行政行为合法性审查的目的在于保障人民群众合法权益和监督依法行政，虽然本案中关于听证程序的证据未被采纳，但南通环保局已履行听证程序这一事实得到恒达公司的认可，故对于原被告陈述一致的事实本院予以认定。基于这一事实客观存在，南通环保局并未侵犯恒达公司的听证权利，恒达公司也未提出异议，本院认为，本案中南通环保局未完全履行举证义务的行为尚不足以推翻被诉行政处罚行为本身的合法性。
综上，南通环保局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。恒达公司“未批先建”废油加工项目，在废油加工、净水剂生产过程中未建成配套的环保设施，南通环保局作出罚款人民币10万元的处罚并不明显有失公正。恒达公司的诉讼主张不能成立，对此不予支持。据此，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回恒达公司关于撤销南通环保局作出的通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
恒达公司上诉称，被诉处罚决定对恒达公司的废油加工项目直接处以责令停止加工，罚款10万元属适用法律错误；被诉处罚决定对恒达公司的净水剂生产项目处以责令停止加工，罚款10万元属适用法律错误；原审法院未充分考虑相关法律法规规定，判决驳回其诉讼请求错误。请求撤销原审判决，依法改判撤销南通环保局作出的通环委罚字[2014]2号《行政处罚决定书》。
南通环保局辩称，本案被诉行政处罚决定针对的是上诉人没有执行相关制度，未履行相应的环评手续，原审判决结论及适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立。
在恒达公司提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。
本院经审理，对原审法院审核的证据和查明的案件事实依法予以确认。
二审中，恒达公司提供了国务院法制办公室对《关于对〈建设项目环境保护管理条例〉第二十四条法律适用问题的请示》的答复、《关于第二十八条适用问题的请示》的复函，用于证明南通环保局应在处罚前先行责令恒达公司限期补办手续，而不是直接处以责令停止加工、生产，罚款10万元的行政处罚。
本院审核认为，恒达公司提供的系国务院法制办公室的答复、复函，从法律性质上讲不属于证据范畴。故本院不作为证据予以采信，但在审理本案时本院将结合《建设项目环境保护管理条例》的相关规定加以分析。
本院认为，本案争议焦点是，被诉行政处罚决定适用法律是否正确；原审判决适用法律是否正确。
结合上述争议焦点，本院将从以下几个方面进行评判。
一、关于被诉处罚决定对恒达公司的废油加工项目直接处以责令停止加工，罚款10万元是否属于适用法律错误问题
首先，《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定了有下列三种情形，即：1.未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；2.建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化，未重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的；3.建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表自批准之日起满5年，建设项目方开工建设，其建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表未报原审批机关重新审核的，由负责审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款。简而言之，是指未报批、未重新报批、未重新审核建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为。
其次，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条作为该条例第四章“法律责任”中的一个条款，其针对的则是建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，而主体工程正式投入生产或者使用的的三种行为。对于这三种行为，可以由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门采取责令停止生产或者使用，处10万元以下罚款等处罚措施。
再次，本院注意到，该条例第二十四条规定的未报批、未重新报批、未重新审核建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表这三种行为，与该条例第二十八条规定的建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收但不合格，而主体工程正式投入生产或者使用这三种行为，属于不同性质的行为。前者强调的是建设单位未向审批机关报批、未向审批机关重新报批、未报原审批机关重新审核建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为。后者强调的是建设单位的建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用这三种行为。换言之，该条例第二十四条强调的是未报批、未重新报批、未重新审核建设项目环境影响报告书、报告表、登记表这三类法律文书的行为。第二十八条强调的是建设单位需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，而主体工程正式投入生产或者使用的行为。即前者强调的是三种环境影响的法律文书，后者强调的是建设单位自己的环境保护设施。而恒达公司在二审中提供的国务院法制办公室的答复、复函的内容，与本院在本部分判决理由中所作的评判，即何种行为应当适用何种法条处理并无二致。故本院仍以《建设项目环境保护管理条例》的相关规定作为评判本案被诉行政处罚决定以及原审判决适用法律是否正确的依据。
最后，本案中，恒达公司的废油加工生产虽然是在废轮胎裂解项目所用设备设施基础上进行的生产项目，但与废轮胎裂解项目明显是两个不同的生产项目。故须依照《建设项目环境保护管理条例》的规定，配套建设相关的环境保护设施。何况，即使如恒达公司所称废油加工项目仅是生产工艺发生了变化，那么根据《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款的规定，恒达公司也应当重新报批建设项目环境影响报告书、报告表、登记表，其客观上却并未重新报批。因此，根据恒达公司未建设与废油加生产项目相配套的环境保护设施的事实，结合恒达公司亦未重新报批建设项目环境影响报告书、报告表、登记表的事实，环境保护行政主管部门可以根据该条例第二十四条的规定，采取责令限期补办手续的方式处理，也可以依据该条例第二十八条的规定，以建设单位“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收但不合格，而主体工程正式投入生产或者使用的”等为由，对其采取责令停止生产或者使用，处10万元以下罚款的处罚。
二、关于被诉处罚决定对恒达公司的净水剂生产项目处以责令停止加工，罚款10万元是否属于适用法律错误问题
首先，关于原审认为对恒达公司从事净水剂生产经营行为应否适用环保审批制度、“三同时”制度及相关法律责任规定的理由是否违反“法不溯及既往”原则问题。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。这即是我国法律中的“法不溯及既往”原则及其除外规定。
其次，本案中，恒达公司于1998年1月25日设立后在从事净水剂生产经营行为时，当时的法律确实未对此类生产经营行为应当履行环保审批手续和建成环境保护设施作出规定，但恒达公司从事净水剂生产经营行为具有连续性、持续性的特点。即在《建设项目环境保护管理条例》实施后，其仍在从事该生产经营行为系客观事实，故理应遵守该条例的规定。据此，南通环保局根据恒达公司在《建设项目环境保护管理条例》实施后仍然从事净水剂生产项目的事实，结合其未建设相关环境保护设施的事实，适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定责令恒达公司停止净水剂生产，（与停止废油加工一起）罚款10万元并不属于适用法律错误。原审法院在此基础上，认为对于恒达公司的该生产经营行为应当适用《建设项目环境保护管理条例》，即恒达公司应当执行净水剂项目的环保审批制度、“三同时”制度，以及未执行这些制度应当承担相关法律责任等理由并无不当。该判决理由并未违反“法不溯及既往”原则及其除外规定。
最后，本院同时注意到，本案被诉行政处罚决定中，认定恒达公司环境违法的事实是该公司所从事的废油加工、净水剂生产项目无配套的污染防治设施，并认为该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定。而《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定的则是建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收的情形。也就是说，建设单位无配套环境保护设施是指客观上不存在该设施，而竣工验收则是指客观上存在该设施但需要申请竣工验收。即前者是指建设单位客观上无环境保护设施的事实，后者是指客观上有环境保护设施的事实。因此，本院需要指出，被诉行政处罚决定既然已认定恒达公司无污染防治设施即无环境保护设施，则没有必要又认为该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条关于“竣工验收”的规定。这种做法明显属于认定事实与处罚理由不一致情形。故对存在的此类问题，南通环保局应当在以后的工作中加以重视和解决。但总体而言，根据前述分析，被诉行政处罚决定适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作为处罚依据仍然正确。
综上，原审认为被诉行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恒达公司的诉讼主张不能成立等判决理由并无不当，判决结果正确，应予维持。恒达公司的上诉请求没有事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市通州区恒达工贸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一五年八月三十一日
书记员 吴 迪
附相关法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；