辽宁省建昌县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）建行初字第00003号
原告赵子伶。
委托代理人赵会。
被告绥中县国土资源局。
法定代表人李凤山。
委托代理人刘铁林。
委托代理人魏鹏。
原告赵子伶诉被告绥中县国土资源局土地行政处罚一案，于2012年12月30日向本院提起行政诉讼，本院当日受理，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2015年3月24日公开开庭审理了本案，原告赵子伶及委托代理人赵会，被告法定代表人的委托代理人刘铁林、魏鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告绥中县国土资源局于2014年7月3日作出绥国土罚字（2014）086号行政处罚决定：1、退还非法占用的土地，限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、罚款11823.56元。依据的事实是：赵子伶未经国土资源主管部门批准于2012年7月在小庄子镇盐锅村滨海公路南侧非法占地11823.56平方米建养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定作出前述处罚。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证明被诉行政行为合法的相关依据：1、询问赵子伶笔录；2、现场勘测笔录；3、现场照片；4、地籍证明；5、规划证明；6、违法案件会审记录；7、国资发（2010）155号文件及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》用以证明作出行政处罚的正确性。
原告诉称，原告于2012年6月1日与绥中县小庄子镇盐锅村委会签订了《荒滩租赁合同》，承包该村20亩集体荒滩建设一个标准化养猪小区。小区项目于2012年7月5日获得小庄子镇人民政府、绥中县动物卫生监督管理局的批准。2012年10月19日经绥中县人民政府批准。原告在进行养殖小区基础设施建设时，小庄子镇主管土地的副镇长、土地助理、土地所所长等人到现场查看土地，并确定土地为未利用地。原告将土地审批表报送到了城郊土地所及国土资源局，至今未收到国土资源局任何书面凭证。无土地审批手续是国土资源局严重不作为造成的。
被告作出的（绥国土罚字（2014）086号）行政处罚决定书，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条明显错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条是指在违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的情况下，才能适用“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状”。被告认定原告养殖小区地类为未利用地，被告又按照农用地改为建设用地进行处罚，前后矛盾。国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》下发后，国资发（2010）155号文件停止执行，按新文件要求不需要办理农用地转批手续.所以被告以未经审批为由作出处罚主要证据不足。请求撤销绥国土资罚字（2014）086号处罚决定。并向法庭提供：1、《畜禽养殖场、养殖小区申请表》；2、小庄子镇证明；3、《荒山租赁合同》；4、工商执照；5、《养殖用地备案表》；6、用地保证书.用以证明建养殖场手续齐全。
被告辩称，一、《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿。原告赵子伶未经政府国土资源行政部门批准建养殖场，非法占地11823.56平方米，（集体牧草地6781.87平方米、集体水域水利设施用地2098.47平方米、集体林地845.31平方米、集体其它土地61.26平方米、国有城镇村级工矿用地2036.65平方米）。二、《行政处罚决定书》程序合法。被告于2014年5月6日立案调查，5月27日下达了《行政处罚告知书》，6月20日作出了《听证意见书》，2014年7月3日下达了《行政处罚决定书》。三、《行政处罚决定书》适用法律正确。赵子伶未经批准，擅自在小庄子镇盐锅村滨海公路南占地11823.56平方米，具有非法占用土地的行为，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定。赵子伶所说经两级政府批准是依据其提供的《畜禽养殖场、养殖小区申报表》。“县政府意见”栏中只有当时主管农业的副县长的签字，没有县政府公章。国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土发（2010）155号）中“农业设施的建设与农用地由经营者提出申请，乡政府申报，县级政府审核同意”。赵子伶建养殖小区虽然经小庄子镇人民政府、绥中县动物卫生监督管理局批准，始终未取得国土资源管理部门下发的相关用地手续，绥中县人民政府从未批准。《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）于2014年9月29日下发，不能够规范2012年7月份发生的行为和事件。根据法的溯及力的原则，该《通知》只适用于其生效以后发生的行为和事件。国土所工作人员到现场查看，只是说明当时该养殖场选址时，基层国土所会同乡镇人民政府参与了设施农业选址。《养殖用地备案表》中“国土所意见”只是选址意见。赵子伶在其养殖场已建成后，于2012年10月到我局申请办理设施农用地手续。2012年4月6日将其建养殖场占用的部分地块已置换给县石油公司，因此答辩人已不能为其办理设施农用地审批手续，而且当时赵子伶提交的申请材料也不全。我局工作人员通知其将养殖场用地审批报表等申请材料领回，原告在明确知道其养殖场用地手续不能获得批准的情况下，一直未到我局领取材料。
经过庭审质证，本院对前述证据作如下确认：被告提供的1-5号证据对原告建养殖场及占地面积具有证明力；6号证据对被告办案程序合法具有证明效力。7号是有关政策和法律依据，具有合法性。原告提供的1
--6号证据对原告建养殖场履行相关手续具有证明效力。
经审理查明，2012年6月1日，原告承包小庄子镇盐锅村荒滩20亩建标准化规模养殖小区，2012年7月向村、镇申请同意后，2012年10月19日副县长签字同意建养殖小区，原告建养殖场占地11823.56平方米。2014年7月3日，被告以“未经国土资源主管部门批准在小庄子镇盐锅村非法占地11823.56平方米建养殖场”，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出：1、责令退出非法占用的土地，限期15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、罚款11823.56元的行政处罚。
另查，原告建养殖场镇政府主管土地领导、国土资源所工作人员等参与选址。养殖小区定位是设施农业，其养殖场占地属于农业用地，不是建设用地。原告将规模化养殖小区建设相关材料送交国土资源局，对此被告认可。
本院认为，原告建规模化养殖小区按当时正在执行的国土资源部、农业部《关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》精神，属于设施农业，占地为农用地。该通知规定，用地程序：经营者申请，乡镇人民政府申报，县级审核，其中国土资源部门根据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性及用地协议是否符合规定要求，由县级政府批复同意。原告建场时国土资源所参与选址，说明该用地符合国土资源部门有关设施农业用地的要求。主管县长签字同意，应该是代表政府批复同意。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条调整的是建设用地，而不是农用地。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，限期拆除在非法占用土地上新的建筑物和其他设施，恢复土地原状，亦是将农用地改为建设用地的法律后果。被告作出的处罚决定认定的客观事实与法定事实不符，所以被告作出的行政处罚决定主要证据不足、适用法律错误。原告将建养殖小区相关手续送国土资源局，应视为备案。国土资源局不受理，不能归责原告。原告诉讼请求合理，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、2目之规定，判决如下：
撤销被告于2014年7月3日作出的绥国土罚字（2014）086号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。
审 判 长 马忠文
审 判 员 时 昕
人民陪审员 王凤余
二〇一五年四月十七日
书 记 员 李新然