金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金婺行初字第145号
原告东阳市华能新型建材有限公司，住所地东阳市经济开发区白云大道11号（陶村油麻山坡）。
法定代表人王海眉，董事长。
委托代理人俞永良，该公司副总经理。
委托代理人汪亦武，北京华泰（杭州）律师事务所律师。
被告金华市环境保护局，住所地金华市双龙南街801号。
法定代表人石骁敏，局长。
出庭负责人李荣军，副局长。
委托代理人金丹华，该局法制处处长。
委托代理人左文辉，浙江一剑律师事务所律师。
被告东阳市环境保护局，住所地东阳市人民路269号。
法定代表人马旭升，局长。
委托代理人许洪钟，浙江良济律师事务所律师。
原告东阳市华能新型建材有限公司诉被告金华市环境保护局、东阳市环境保护局环保行政处罚及行政复议一案，于2015年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年9月22日公开开庭进行了审理。原告东阳市华能新型建材有限公司的委托代理人俞永良、汪亦武，被告金华市环境保护局的出庭负责人李荣军、委托代理人金丹华、左文辉，被告东阳市环境保护局的法定代表人马旭升、委托代理人许洪钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东阳市华能新型建材有限公司不服被告东阳市环境保护局于2015年3月6日作出的东环罚字（2015）37号行政处罚决定，于同年5月7日向被告金华市环境保护局申请行政复议。被告金华市环境保护局于同年7月17日作出金环复决字（2015）3号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持东阳市环境保护局东环罚字（2015）37号行政处罚决定。
被告金华市环境保护局向本院提供的证据及依据有（均系复印件）：1.行政复议申请书及附件、材料补正通知书及附件、原告说明及补充材料、行政复议案件受理通知书、行政复议案件答复通知书及送达回执各1份，证明第1被告依法受理复议申请；2.行政复议答复书及复议证据材料各1份，证明第2被告的答复及举证情况；3.金环复听字（2015）1号听证通知书及送达回执、委托代理手续、听证笔录各1份，证明第1被告依法进行了听证；4.金环复决字（2015）3号行政复议决定书及送达凭证各1份，证明第1被告被诉行政行为的基本内容及行政复议决定书已依法送达；5.《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》各1份，证明第1被告行政复议的法律适用依据。
原告东阳市华能新型建材有限公司起诉称：一、原告系以生产砖块为主的企业。2007年，原告为了响应国家新技术、新改革方向，为了减少排污，自筹资金把2座24门窑炉中的1座，改成直窑。当时第2被告也是知晓并赞许的。金华市人民政府及东阳市人民政府对原告进行了资金支持。通过门窑改造成直窑的方式，有效地改进了工艺，减少了污染的排放，符合我国现有的对砖瓦窑的政策引导，即减少甚至关停轮窑，鼓励支持向直窑转型。原告主动减少排污的行为，反而受到第2被告的处罚，这种处罚得到了第1被告的复议支持，不符合我国环境保护的基本国策的要求。二、2010年5月10日，第2被告组织相关部门及专家，对原告公司的技改项目进行验收，并通过验收。当时，原告轮窑改直窑的工作早已完成。第2被告及专家在验收时并没有异议，已验收通过，说明原告项目技改的排放符合国家规定，并得到第2被告认可。三、第2被告处罚的程序违法。原告在接到第2被告作出的东环罚先告（2015）11号行政处罚事先告知书后，在法定期间内向第2被告提出书面听证申请，并向第2被告作出书面陈述，但第2被告并没有组织听证。在复议审理过程中，第2被告的工作人员赵佳出庭，证明未收到过原告的听证申请书和陈述申辩书。第1被告无视本案庭审过程中的事实（即原告律师在庭审中询问赵佳收到听证申请书、陈述申辩书后是否出具收条，其明确答复没有），反而认定第2被告未在法定期限内收到原告的听证申请书和陈述申辩书、是依法作出行政处罚、符合法定程序。事实上，原告确实向第2被告递交了听证申请书和陈述申辩书，在复议审理过程中已提供证据加以证明。四、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告实施轮窑技改直窑的行为，在2007年就实施结束了。即使被认为是违法，早已超过2年，依法不得再行处罚。但两被告均认为违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起算，并认为原告的违法行为是处于连续状态。事实上，这种理解是错误的，原告轮窑技改直窑的行为在2007年已完成，无非是行为结束以后，该行为引起的后果有连续性或者持续状态。而《行政处罚法》第二十九条第二款规定的是“违法行为连续或者持续状态的，自行为终了时起算。”所以，不能将违法行为的后果具有连续或者持续状态，理解为违法行为有连续或者持续的状态。综上所述，第2被告的东环罚字（2015）37号行政处罚决定，在实体上对原告的违法行为及2年的免责时间认定错误，在程序上又剥夺了原告的听证申请权，理应撤销。但第1被告不但不查明事实，反而袒护第2被告，并作出维持第2被告行政处罚决定的金环复决字（2015）3号行政复议决定，严重侵害原告的合法利益。原告请求法院：1.撤销金华市环境保护局金环复决字（2015）3号行政复议决定作出的维持东阳市环境保护局作出的东环（2015）37号行政处罚决定；2.本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.营业执照1份，证明原告主体资格；2.东环罚先告（2015）11号行政处罚事先告知书1份，证明第2被告向原告作出事先告知书，告知原告有申请复议的权利；3.听证申请和陈述申辩情况说明各1份，证明原告在法定期限内向第2被告递交了听证申请书及意见；4.东环罚字（2015）37号行政处罚决定书及送达回执各1份，证明原告起诉的依据；5.2014年4月9日第2被告下发的关于原告2013年1-6月排污核定通知书、2014年5月12日第2被告下发的关于原告2013年1-6月排污费缴纳通知单及2014年5月15日在中国工商银行缴纳排污费电子回单各1份，证明原告排污经过第2被告批准，在排污范围内，也及时缴纳了排污费；6.2014年11月第2被告下发的关于原告2014年7月排污核定通知书、2014年11月第2被告下发的关于原告2014年7月排污费缴纳通知单、2014年12月9日在中国工商银行缴纳排污费电子回单及排污费缴纳发票各1份，证明2014年12月原告也在继续缴纳排污费，符合排放许可；7.金环复决字（2015）2号、金环复决字（2015）3号行政复议决定书各1份，证明2007年时原告就把1座门窑改成直窑，但数据上未修改，排放许可证就被撤销；8.（当庭提交）2009年4月9日情况说明1份，证明原告门窑改直窑、烟囱拆掉等情况是经过东阳市政府墙改办批准的。
被告金华市环境保护局答辩称：原告不服东阳市环境保护局（以下简称东阳环保局）作出的东环罚（2015）37号行政处罚决定，于2015年5月7日向我局申请行政复议，请求撤销东阳环保局作出的该行政处罚决定，并于2015年5月19日补正材料。我局依法受理后，进行了听证审理，于2015年7月17日作出维持东阳环保局东环罚字（2015）37号行政处罚决定的复议决定。我局在行政复议程序中查明：原告在环保验收后，生产工艺发生重大变化，未重新报批环评文件，未经环保“三同时”验收，擅自投入生产的违法行为，事实清楚，证据确凿。原告的前述违法行为一直处于连续或继续状态。东阳环保局在作出行政处罚决定前，已向当事人告知了陈述申辩和申请听证的权利。东阳环保局在法定期限内未收到原告的听证申请和陈述申辩。我局认为，原告主张“改变生产工艺在前，环保验收在后，东阳环保局及专家对新生产工艺验收通过”的理由，不能成立；东阳环保局依照《中华人民共和国环境影响评价法》第31条第1款及《建设项目环境保护管理条例》第28条规定，作出处罚决定，适用法律正确；本案不存在超过法定处罚时效的情形；东阳环保局的处罚程序符合法律规定。综上，我局作出金环复决字（2015）3号行政复议决定，于法有据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东阳市环境保护局答辩称：一、原告的生产工艺发生重大变化，未重新报批环评文件，未经环保“三同时”验收，擅自投入生产的违法行为，事实清楚。2014年12月22日，我局对原告进行现场执法检查。检查时，1座24门窑房和1座直窑正常生产，生产时使用煤作为内燃燃料。经调查，原告擅自把1座24门窑房改成直窑、改变内燃燃料的行为，均未取得环保部门审批同意。以上事实，有现场勘察笔录及调查笔录、现场勘察图、照片等证据证实。对于原告提出的轮窑改直窑的工作早已完成的情况，根据2012年7月《东阳市华能新型建材有限公司年开采5.5万吨页岩矿项目环境影响报告表》和2012年8月《东阳市华能新型建材有限公司利用污泥年产30万立方米烧结页岩保温空心砌块项目环境影响报告表》中显示，已审批项目使用的主要生产设备2座24门窑房，没有1座直窑。二、我局的行政处罚行为程序合法。我局对原告的行政处罚，严格按照立案、调查取证、审议等有关法律程序，并告知原告相应的权利和救济途径。原告称曾向我局提出申请听证及书面陈述意见，经对我局办公室收发人员及稽查科联系人赵佳核实，均未收到原告的提出申请听证及书面陈述意见。三、我局对原告的处罚得当。我局根据《中华人民共和国环境影响评价法》第31条第1款及《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定，对原告的违法行为进行了行政处罚。原告以《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定为由，认为我局的处罚不当。但我局认为，原告对此条款理解错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为之日计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日计算。”原告的违法行为处于连续状态。所以，我局认为，对原告的行政处罚是得当的。综上所述，原告的违法行为，事实清楚、证据充分，我局对原告处罚程序合法、处罚适当。金华市环境保护局复议决定维持我局的行政处罚决定正确。我局请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告东阳市环境保护局向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.金环复决字（2015）3号行政复议决定书1份，证明第1被告复议决定维持第2被告作出的行政处罚决定；2.东环罚字（2015）37号行政处罚决定书1份，证明第2被告行政处罚决定认定的事实、程序及适用的法律；3.行政处罚审批表1份，证明第2被告行政处罚经过合法审批；4.行政处罚事先告知书、送达回执各1份，证明第2被告作出行政处罚前，事先告知被处罚人享有的权利；5.行政处罚决定书送达回执1份，证明第2被告行政处罚决定已送达；6.立案审批表1份，证明第2被告对原告立案；7.调查报告1份，证明第2被告经调查认定的原告违法事实；8.现场检查笔录、调查询问笔录各1份，证明原告擅自把1座24门窑房改成直窑，改变了内燃燃料，上述行为都未经过环保部门审批同意；9.现场勘察图、现场照片各1份，证明原告擅自把1座24门窑房改成直窑，改变了内燃燃料，上述行为都未经过环保部门审批同意；10.身份证、委托书各1份，证明代表原告来接受调查询问人的身份情况；11.营业执照、组织机构代码证各1份，证明原告主体资格；12.集体审议记录1份，证明第2被告对原告的处罚决定是经过集体审议的；13.环境影响报告表3份，证明2012年表中显示原告使用的主要生产设备仍然是2座24门窑房，没有1座直窑；14.限期改正通知书、现场照片各1份，证明原告改变内燃燃料的行为，第2被告曾限期原告改正；15.《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国行政处罚法》各1份，证明第2被告行政行为的法律适用依据。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人的代理人对上述证据进行当庭质证。根据质证意见和证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对第1被告证据1、2、4、5，原告及第2被告均无异议。本院确认其证明力。
2.对第1被告证据3，第2被告无异议。原告提出：我方收到过听证通知书，听证笔录中注明第2被告收到行政相对人的相关资料一概不出具收条，不能证明其行为是合法的。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
3.对第2被告证据1、2、5、10、11、15，原告及第1被告均无异议。本院确认其证明力。
4.对第2被告证据3，第1被告无异议。原告提出：我方不清楚，是其内部程序文件。经查：原告异议部分成立。本院确认其证明力。
5.对第2被告证据4，第1被告无异议。原告提出：我方收到了，根据告知书，我方申请了听证。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
6.对第2被告证据6、7，第1被告无异议。原告提出：是其内部程序，我方不清楚。经查：原告异议部分成立。本院确认其证明力。
7.对第2被告证据8、9，第1被告无异议。原告提出：不知道是何时拍的。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
8.对第2被告证据12，第1被告无异议。原告提出：是其内部程序，我方不清楚。经查：原告异议部分成立。本院确认其证明力。
9.对第2被告证据13，第1被告无异议。原告提出：与本案没有关联性，项目没有实施；第3份报告确实是事实，但该报告中2座24门窑，事实上1座早就改掉了。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
10.对第2被告证据14，第1被告无异议。原告提出：不知道是什么时候拍的。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
11.对原告证据1、2、4，两被告无异议。本院确认其证明力。
12.对原告证据3，第1被告提出：对真实性、关联性及合法性均有异议；根据第1被告复议查明，原告没有向我局提交过听证申请和陈述申辩。第2被告提出：我局从未收到过原告的听证申请和情况说明；原告也没有提供任何证据证实其曾向我局递交过听证申请和情况说明。经查：两被告异议成立。本院不确认其证明力。
13.对原告证据5、6，第1被告提出：对关联性有异议；有无缴纳排污费，与本案讼争的行政行为不具有法律上的关联性。第2被告提出：对真实性无异议，对关联性有异议；缴纳排污费是企业应尽的法律义务，根据排污费征收使用管理条例规定，排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的行政法规规定的其他责任；因此，企业虽然缴纳排污费，但仍应严格按照排污许可证规定的排放污染证的种类、数量排污。经查：两被告异议成立。本院确认其部分证明力。
14.对原告证据7，第2被告无异议。第1被告提出：对真实性无异议；对原告主张的证明内容有异议，原告所谓的门改直、早在环评之前就已进行，根本说明不了这一事实。经查：第1被告异议成立。本院确认其部分证明力。
15.对原告证据8，第1被告提出：对真实性、合法性及关联性均有异议；这份情况说明无法辨认所谓的墙改办的公章；其次，墙改办也不是法定行政机关，无论墙改办出具过怎样的说明，与本案讼争行政行为也不具有关联性；从情况说明内容来看，仅仅是原告陈述将烟囱拆除的情形。第2被告提出：这仅是原告自述，不能看出墙改办在情况说明上签署意见并加盖公章；退一步讲，即使墙改办签署了意见、加盖了公章，也不能免除原告生产工艺发生重大变化后重新报批环评文件，经环保“三同时”验收后再投入生产的法定义务。经查：两被告异议成立。本院不确认其证明力。
根据本院确认证明力的上述证据和到庭当事人的代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
原告东阳市华能新型建材有限公司成立于1980年8月30日，经营范围是页岩烧结砖（废土制）制造销售、污泥（不含危险废弃物）无害化处理和再生利用等。2010年5月，被告东阳市环境保护局对原告“年产3600万块页岩空心砖、100万平方米GM防火板技改项目”进行环保验收，并提出整改意见。2012年7月《东阳市华能新型建材有限公司年开采5.5万吨页岩矿项目环境影响报告表》和2012年8月《东阳市华能新型建材有限公司利用污泥年产30万平方米烧结页岩保温空心砌砖项目环境影响报告表》均显示，2012年主要生产设备2座24门窑房。2013年12月31日，东阳市环境保护局责令原告停止使用内燃煤，原告承诺于2014年1月1日停止使用内燃煤。原告曾对生产工艺进行技改，未经审批、擅自将1座24门窑房改为直窑，并擅自使用内燃煤。2014年12月22日，东阳市环境保护局对原告进行执法检查，查明原告实施了以下环境违法行为：生产工艺发生上述重大变化，与原环评、批复、验收意见不相符，增加了大气污染物二氧化硫排放，未重新报批环评文件并审批、验收，未经环保“三同时”验收，擅自投入生产并处于持续状态。原告的行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”，及《建设项目环境保护管理条例》第十二条第一款“建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”的规定。东阳市环境保护局于2015年2月13日向原告送达行政处罚事先告知书；同年3月6日作出东环罚字（2015）37号行政处罚决定，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，责令原告立即停止生产，对原告罚款人民币6万元。次日，将该处罚决定书送达原告。原告不服，于同年5月7日向被告金华市环境保护局申请行政复议。金华市环境保护局次日通知原告补正材料，同月20日受理后，进行了听证审理；同年7月17日作出金环复决字（2015）3号行政复议决定，认为：①原告在环保验收后，生产工艺发生重大变化，未重新报批环评文件，未经环保“三同时”验收，擅自投入生产的违法事实清楚，证据确凿。原告认为的“改变生产工艺在前，环保验收在后，东阳市环境保护局及专家对新生产工艺验收通过”的理由不成立，“重大工艺改变减少了污染物排放”的理由也不成立。②东阳市环境保护局根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款及《建设项目环境保护局管理条例》第二十八条规定对原告的违法行为进行行政处罚，法律适用正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”及第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，原告的重大生产工艺改变、未经环保审批验收、擅自投入生产的行为一直处于连续或者继续状态。因此，原告认为“实施轮窑技改成直窑的行为早已超过2年，依法不得再行处罚”的理由不成立。③行政处罚程序合法。东阳市环境保护局在作出行政处罚决定前已向当事人告知了陈述申辩和申请听证的权利，原告未能提供证明向东阳市环境保护局递交了听证申请书和陈述申辩书。东阳市环境保护局在法定期限内未收到原告的听证申请和陈述申辩，依法作出行政处罚决定，符合法律程序。金华市环境保护局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持东阳市环境保护局东环罚字（2015）37号行政处罚决定。
本院认为：原告系生产页岩烧结砖的企业，应当严格执行环境保护的相关法律法规。虽然原告曾通过环保审批验收，并缴纳了排污费，但是，原告在环保验收后擅自把1座24门窑房改成直窑、改变内燃燃料的行为，属于生产工艺发生重大变化。原告应当重新申报环评文件及审批、验收。但原告未报批而擅自生产，原告的行为属于环境违法。原告的违法行为在被查处前处于持续状态，原告的行为不属《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”的情形。第2被告对原告行政处罚，第1被告复议维持第2被告对原告的行政处罚决定，并无不当。原告称其在第2被告作出行政处罚前曾提出听证申请，但原告在申请行政复议及本案行政诉讼过程中均未能提供充分证据证明其曾向第2被告提交听证申请。两被告的本案被诉行政行为，基本事实清楚，基本证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。综上所述，原告的诉讼请求依据不充分，本院不予支持。对两被告抗辩中合理有据部分，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东阳市华能新型建材有限公司的诉讼请求。
本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 鲍海源
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一六年一月二十一日
书 记 员 王 薇