河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行再81号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李玉英，女，汉族，1951年3月17日出生，住驻马店市。
委托代理人邸顺红，北京京沐律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）新蔡县人民政府。
法定代表人申保卫，该县县长。
委托代理人陈俊言，县政府法制办工作人员。
委托代理人赵令琦，河南另奇律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）吴素平，又名吴素萍，女，汉族，1959年5月16日出生，住新蔡县。
再审申请人李玉英因诉被申请人新蔡县人民政府、吴素平土地确权纠纷一案，不服驻马店市中级人民法院（2013）驻行再终字第11号行政判决，向本院申请再审。本院2017年10月15日作出（2017）豫行申632号行政裁定，对本案进行提审。本案提审后，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人李玉英及其委托代理人邸顺红，被申请人新蔡县人民政府的委托代理人陈俊言、赵令琦到庭参加诉讼。吴素平经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
新蔡县人民政府2012年2月10日作出新政文[2012]11号《关于李志中与吴素平(萍)一宗土地权属纠纷的处理决定》，决定将争议之土地使用权确定给吴素平享有。李志中起诉要求撤销新政文[2012]11号《关于李志中与吴素平(萍)一宗土地权属纠纷的处理决定》，确认宅基地使用权归其所有，换发新证，并赔偿损失260万元。
平舆县人民法院一审2070查明，李志中亡妻罗新会的父母(罗保义、王俊英，均已故)原有宅基地一处，位于新蔡县和平街前巷，该宅基地上原有草房三间。“75·8”洪水将该房屋浸泡成危房，县房产所通过做工作，将此房扒掉，在此新建房屋三间，并租赁给韩绍奎(吴素平公爹)居住。后王俊英想要回该宅基地，多次找有关部门反映，1988年9月15日，新蔡县非农业占地清查领导小组办公室转办新蔡县古吕镇调查处理。同年10月10日，古吕镇土管所通过调查写出调查报告，古吕镇政府将调查情况及处理意见向新蔡县非农业占地清查领导小组办公室进行回复并予以请示。1989年6月16日，新蔡县古吕镇土管所作出土监字(1989)3号《关于王俊英与房产所宅基纠纷的处理决定书》，责令房产所立即停止租赁，退还给王俊英宅基地使用权。1989年初，房产所将韩绍奎租赁的房屋卖给韩绍奎之子韩斌尚，韩斌尚又将其转让给兄嫂吴素平，吴素平于1992年6月24日办理房屋所有权证，2000年6月办理国有土地使用证，2009年5月5日办理建设工程规划许可证。吴素平扒掉旧房盖新房时，李志中阻止其建房，双方发生纠纷，李志中向法院提起行政诉讼，要求撤销新蔡县人民政府为吴素平颁发的国有土地使用证，并退还其祖传宅基地。该案经驻马店市中级人民法院指定平舆县人民法院审理认为，新蔡县人民政府在对土地纠纷没有处理的情况下就为吴素平颁发土地使用证，违背有关法律法规的规定，判决撤销新蔡县人民政府为吴素平颁发的国有土地使用证，驳回李志中要求退还其祖传宅基地的诉讼请求。吴素平不服，向驻马店市中级人民法院提起上诉，驻马店市中级人民法院审理后判决驳回上诉，维持原判。宣判后，李志中、吴素平均向新蔡县人民政府提出土地确权申请。新蔡县人民政府2012年2月10日作出的新政文[2012]11号《关于李志中与吴素平(萍)一宗土地权属纠纷的处理决定》，将争议之土地使用权确定给吴素平享有。李志中2012年2月13日向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府审理后，于2012年6月7日作出豫政复决[2012]第214号复议决定，维持新蔡县人民政府新政文[2012]11号处理决定。李志中接到复议决定后仍不服，向法院提起行政诉讼，在法庭审理过程中，李志中主动撤回诉讼请求第三项要求赔偿经济损失260万元请求。
平舆县人民法院一审认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。本案李志中与吴素平因土地使用权问题长时间发生纠纷，并且矛盾激化，相互之间打不成共识，且双方均申请政府进行确权处理，新蔡县人民政府应当依照法律规定对争议土地进行确权处理。国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，己经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际使用者。本案争议的土地虽然“75·8”洪水前由李志中的岳父罗保义使用，但洪水后，新蔡县房地产管理所(以下简称房产所)通过做工作，已将争议土地上罗保义的三间危房扒掉，并新建房屋三间，租赁给韩绍奎(吴素平公爹)居住。1989年按照当时新蔡县的公房改革政策，韩绍奎之子将此房购买，后吴素平凭购房手续办理房权证，为此韩家一直在此居住。2009年吴素平按照建设工程规划许可证的许可，扒掉旧房建新房时，已居住长达三十多年，新蔡县政府将争议的土地确权给吴素平使用并无不妥，符合上述有关规定。吴素平扒掉旧房盖新房时，因李志中阻止造成吴素平房屋未能建成，现吴素平的建房原材料仍在争议土地上。故李志中代理人以2009年吴素平已将争议土地上的房屋拆除，其已不再是土地的实际使用者要求撤销新蔡县人民政府确权决定的理由不能成立，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告，李志中请求撤销豫政[2012]第214号行政复议决定，没有法律依据，不予支持。李志中第二项请求判令新蔡县人民政府执行驻马店市中级人民法院(2011)驻法行终字第129号行政判决书，确认争议土地使用权归李志中并为其换发国有土地使用证，经查（2011）驻法行终字第129号行政判决书，没有该项内容，且该请求不属法院审理案件范围，不予支持。在法庭审理过程中李志中主动撤回诉讼请求的第三项，即要求新蔡县人民政府赔偿经济损失260万元的请求，符合有关规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一的规定，应当准许。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项规定，作出平舆县人民法院（2012）平行初字第28号行政判决：驳回李志中的诉讼请求。
李志中不服一审判决，提起上诉。
驻马店市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。
驻马店市中级人民法院二审认为，本案争议的土地，在“75·8”洪水前，李志中的岳父罗保义使用，因洪水浸泡，该土地上的三间草房成危房，新蔡县房产所将三间危房扒掉新建三间瓦房租给韩绍奎（吴素平公爹）居住。1989年按照当时新蔡县房改政策，韩绍奎之子购买此房后转让给吴素平，吴素平持购买手续办理房权证，韩家一直在此居住。2009年，吴素平持建设规划许可证扒掉旧房建新房时，李志中阻止其建房，新蔡县人民政府经调查，将该争议的土地确权为吴素平使用，事实清楚，适用法律适当。吴素平将原房拆除，建新房时因李志中的阻止，至今未建成，并不能认为吴素平不是该土地的实际使用人。李志中称吴素平不是现土地实际使用人理由不足。吴素平原取得的房屋，是经政府公房改革后转让取得的，其房屋占用的土地，吴素平具有使用权，新蔡县人民政府没有将代表政府出售房屋的房产所列为处理中的当事人，一审亦未将新蔡县房产所列为诉讼的第三人参加诉讼，并无不当，一审法院不属漏列第三人的情形。本案属于土地权属争议，按照《土地管理法》第十六条的规定，确认土地使用权，属于人民政府的职权，并无法律规定人民法院可以直接确认土地权属的职权，因此，该案不属于行政附带民事的情形。所以，李志中的上诉理由不足，其请求不予支持。一审判决正确，应予维持。至于李志中认为新蔡县房产所“75·8”洪水后扒掉罗保义三间危房行为，可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出驻马店市中级人民法院（2012）驻行终字第130号行政判决：驳回上诉，维持原判。
李志中申请再审，河南省高级人民法院2013年11月12日作出（2013）豫法行申字第00156号行政裁定，指令驻马店市中级人民法院再审。
驻马店市中级人民法院再审查明事实与二审一致。
驻马店市中级人民法院再审认为，本案中，李志中与吴素平有争议的是土地使用权，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上政府处理”，新蔡县人民政府享有对本行政辖区内发生的土地使用权争议作出处理决定的职权。新蔡县人民政府在收到李志中、吴素平对同一宗土地提交的确权申请后，经过调查，鉴于吴素平对该宗土地长期直接使用、系该宗土地实际使用者的事实，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者”及其他相关法律规定作出的新政文【2012】11号确权处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据原审查明的事实，李志中的岳父罗保义在“75·8”洪水之后已丧失对本案争议土地的实际使用，吴素平长期在该土地上居住，为争议土地的实际使用者。李志中申诉称其对争议土地享有所有权与使用权与事实不符，不能成立。关于法律适用问题，李志中、吴素平分别于2011年8月12日、2012年2月2日向新蔡县人民政府提出土地确权申请，新蔡县人民政府适用当时正在实施的《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关法律规定并无不当。另，李志中申诉称驳回赔偿请求与理由相矛盾，经审查，李志中在本案一审中主动撤回要求新蔡县人民政府赔偿经济损失260万元的请求，平舆县人民法院依法予以准许，据此，其该申诉主张因缺乏依据不能成立。综上，原审判决在认定事实及适用法律上并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，作出驻马店市中级人民法院（2013）驻行再终字第11号行政判决：维持驻马店市中级人民法院（2012）驻行终字第130号行政判决。
李玉英申请再审称，原审判决认定事实不清，将原来属于李玉英的土地使用权错误地认定成“变更了实际土地使用者”；原审判决适用法律错误，土地使用权应当确权给李玉英所有。综上，请求撤销原审判决，支持李玉英的诉讼请求。
新蔡县人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回再审请求。
本院再审查明，李志中2016年4月去世，李玉英作为继承人参加诉讼。其他事实与原审一致。
本院再审认为，涉案土地使用权原归李志中妻子罗新会的父母罗保义、王俊英所有，“75·8”洪水之后，争议地被新蔡县房产所占用，王俊英始终未放弃对争议地主张权利，新蔡县古吕镇土管所1989年6月16日作出土监字(1989)3号《关于王俊英与房产所宅基纠纷的处理决定书》，责令新蔡县房产所退还涉案宅基地使用权，说明王俊英对争议地拥有合法权益，罗保义、王俊英去世后，涉案土地使用权由李志中承受。1989年初，新蔡县房产所明知涉案土地使用权存在争议，仍然将争议地上韩绍奎租赁的房屋卖给韩绍奎之子韩斌尚，侵犯李志中的合法权益。在吴素平持有的国有土地使用证被撤销之后，新蔡县人民政府对本案争议地使用权重新进行确权，应当充分考虑李志中对争议地的合法权益，以及韩绍奎之子韩斌尚受让争议地上房屋并转让给其兄嫂吴素平的情况，特别是需要查清韩斌尚和吴素平是否属于善意受让房产的事实，新蔡县人民政府在未查清上述事实的情况下，作出新政文[2012]11号《关于李志中与吴素平(萍)一宗土地权属纠纷的处理决定》，将争议地使用权确定给吴素平所有，事实依据和法律依据不充分，依法应予撤销。李玉英请求确认争议地使用权归其所有，超出人民法院的职权范围，该项诉讼请求应予驳回。撤销新政文[2012]11号《关于李志中与吴素平(萍)一宗土地权属纠纷的处理决定》之后，新蔡县人民政府应当对本案争议进行处理，依法重新作出处理决定，确认争议土地权属，有效解决本案争议。综上，原审法院适用法律错误，依法应予撤销。李玉英的再审请求成立，依法予以支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销驻马店市中级人民法院（2013）驻行再终字第11号行政判决、驻马店市中级人民法院（2012）驻行终字第130号行政判决及平舆县人民法院（2012）平行初字第28号行政判决；
二、撤销新蔡县人民政府2012年2月10日作出新政文[2012]11号《关于李志中与吴素平(萍)一宗土地权属纠纷的处理决定》；
三、责令新蔡县人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出土地处理决定；
四、驳回李玉英的其他诉讼请求。
本案一审、二审受理费各50元，均由新蔡县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 秦德平
审判员 杨 巍
审判员 肖贺伟
二〇一八年九月六日
书记员 张典军