湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂11行赔终2号
上诉人（原审被告）英山县道路运输管理局，住所地：湖北省英山县温泉镇毕升大道128号。统一社会信用代码：42088116-6。
法定代表人方中诚，局长。
委托代理人王瑾，英山县道路运输管理局法制股股长。代理权限为一般代理。
委托代理人邓光曙，湖北毕升律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）英山县兴盛机动车驾驶员培训有限公司，住所地：湖北省英山县杨柳镇三门河村318国道旁。统一社会信用代码：91421124MA48AHNC7Q。
法定代表人黎昆鑫，董事长。
委托代理人黎忠平，该公司执行董事。代理权限为一般代理。
委托代理人秦红兰，湖北齐安律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人英山县道路运输管理局（以下简称英山县运管局）因与被上诉人英山县兴盛机动车驾驶员培训有限公司（以下简称英山县兴盛驾驶员培训公司）撤销行政许可决定及行政赔偿一案，不服浠水县人民法院（2018）鄂1125行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人英山县运管局副局长朱富川及委托代理人王瑾、邓光曙，被上诉人英山县兴盛驾驶员培训公司的委托代理人黎忠平、秦红兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，英山县兴盛驾驶员培训公司于2016年11月1日向英山县运管局申请三级普通机动车驾驶员培训（C1）经营许可，并提交了公司章程、工商营业执照、该公司与培训场地出租方英山县杨柳湾镇三门河村于2016年6月18日签订的土地租赁合同等相关材料。英山县运管局对该申请进行了审查，认为申请符合《中华人民共和国道路运输条例》（2016修订前）第四十条、《机动车驾驶员培训管理规定》第六条、第十条、第十二条、《湖北省道路运输条例》第三十五条的规定，于2017年2月24日向英山县兴盛驾驶员培训公司作出鄂英山运许字201700069号准予交通行政许可决定。在行政许可公告期间，兴隆公司、陆友公司以英山县兴盛驾驶员培训公司的教练场地违反了建设用地的规定，其申请不符合验收标准，向英山县运管局提出异议。该局审查后，于2017年4月19日向英山县兴盛驾驶员培训公司作出鄂英运撤字（2017）第001号撤销交通行政许可决定，撤销鄂英山运许字201700069号准予交通行政许可。次日，英山县运管局以英山县兴盛驾驶员培训公司的申请存在未办理农用地转用审批手续的情况下，在租用土地上建设训练场的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，同时其无法提供出租方土地使用证明为由，认为不符合《机动车驾驶员培训管理规定》第十条第（七）项的“有必要的教学设施、设备、场地”规定，遂根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，向英山县兴盛驾驶员培训公司作出鄂英山运许字201700069号不予交通行政许可决定。英山县兴盛驾驶员培训公司不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院审理后，以英山县运管局的行政行为程序违法、主要证据不足、适用法律错误为由，分别作出（2017）鄂1125行初50号、（2017）鄂1125行初51号行政判决，撤销该局作出的撤销决定和不予许可决定。英山县运管局不服而提起上诉，本院分别作出（2017）鄂11行终149号、（2017）鄂11行终206号行政判决书，维持了一审法院作出的上述判决。英山县运管局在二审期间，提交了英山县国土资源局于2016年5月10日作出的英土资执罚（2016）11号行政处罚决定、英山县国土资源局英土资执移[2016]11号非法财物移交书及英山县国土资源局于2017年9月25日作出的英土资函[2017]14号函件等相关证据。2018年1月2日，英山县运管局召开行政许可会议，经集体讨论，认为英山县兴盛驾驶员培训公司所建设的训练场地，属非法用地，决定启动撤销行政许可程序。2018年1月3日，该局向英山县兴盛驾驶员培训公司送达了鄂英运撤告字［2018］第001号《撤销行政许可告知书》，告知其拟作出的行政行为、事实、理由及依据和享有陈述、申辩及申请听证的权利。2018年1月15日，英山县运管局以英山县兴盛驾驶员培训公司“所建设的训练场地，其用地为非法用地”为由，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项的规定作出鄂英运撤决字［2018］第001号撤销行政许可决定，撤销鄂英山运许字201700069号准予交通行政许可决定。英山县兴盛驾驶员培训公司不服该撤销行政许可决定，认为英山县运管局根据同一事实和理由再次作出撤销行政许可决定违法，且该违法行为对该公司造成巨大的经济损失，遂提起诉讼，请求判如所请。
一审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条、第三十九的规定，英山县运管局具有对辖区内申请从事机动车驾驶员培训业务进行审查，作出许可或不予许可的法定职责。《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条、交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条规定，申请从事普通机动车驾驶员培训业务的，应当有必要的教学设施、设备、场地。英山县兴盛驾驶员培训公司申请行政许可时，提交了租赁期限不少于3年的书面租赁合同和出租方为英山县杨柳湾镇三门河村的土地使用证明及该公司所作的承诺。英山县运管局作出鄂英运撤决字（2017）第001号撤销行政许可决定是以英山县兴盛驾驶员培训公司申请从事机动车驾驶员培训不具有《机动车驾驶员培训管理规定》第十条应当有必要的教学场地的规定，对该公司租用的场地进行审查，认为租用的场地不合法，撤销其作出的鄂英山运许字201700069号准予交通行政许可决定。一审法院（2017）鄂1125行初50号判决及本院（2017）鄂11行终149号行政判决，均认为英山县运管局对英山县兴盛驾驶员培训公司提交的资料进行审查，把教练场地建设的合法性作为审查是否准许行政许可的依据，属于超越权限和范围审查，亦属增设行政许可的条件，撤销英山县运管局作出的鄂英运撤决字（2017）第001号撤销行政许可决定。该局于2018年1月15日作出鄂英运撤决字［2018］第001号撤销行政许可决定，以该公司不具有《机动车驾驶员培训管理规定》第十条规定的应当有必要的教学场地为由，对其所建设的训练场地的合法性进行审查，认为用地不合法，撤销鄂英山运许字201700069号准予交通行政许可决定。该局重新作出鄂英运撤决字［2018］第001号撤销行政许可决定与鄂英运撤决字（2017）第001号撤销行政许可决定所依据的事实与理由基本相同，依法应予撤销。英山县兴盛驾驶员培训公司请求英山县运管局发放《道路经营许可证》并办理相关手续，属行政机关的职权范围，依法不予支持。英山县兴盛驾驶员培训公司认为英山县运管局作出撤销行政许可的决定造成其损失，请求予以赔偿。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告对其主张的损失承担举证责任。因英山县兴盛驾驶员培训公司未能提供充分的证据证明其实际损失，其赔偿请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十一条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决撤销英山县运管局于2018年1月15日作出的鄂英运撤决字［2018］第001号撤销行政许可决定；驳回英山县兴盛驾驶员培训公司其他诉讼请求。
英山县运管局上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误，请求撤销一审判决，维持被诉的撤销行政许可决定。理由如下：1、英山县兴盛驾驶员培训公司并无教练场地，其原取得的准予行政许可属隐瞒事实真相而取得。该公司建设的机动车驾驶员教练场地，属英山县海泉苗木专业合作社承包经营的土地，是集体土地、农业用地，在该土地上的建设行为应属违法用地，对此，英山县国土资源局已作出行政处罚并已发生法律效力，且已申请人民法院强制执行，故英山县兴盛驾驶员培训公司实质无教练场地。2、被诉撤销行政许可决定是在取得的证据足以证明英山县兴盛驾驶员培训公司不具有教练场地的情形下而作出，并不存在对该公司教练场地进行合法性审查的问题。英山县国土资源局对英山县兴盛驾驶员培训公司非法建设教练场地的行为进行了审查并作出处罚决定，我局调取相关材料，实质上并不存在一审判决所认定的对该公司的用地合法性进行审查的情形。3、英山县国土资源局所作行政处罚决定，足以证明英山县兴盛驾驶员培训公司没有教练场地，该公司的申请不符合法定条件，因此本案被诉行政行为符合法律规定。4、生效判决并未责令英山县运管局重新作出行政行为，同时被诉行政行为亦不属于以相同的事实与理由作出同一行政行为，因此，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条，属适用法律错误。
英山县兴盛驾驶员培训公司辩称，英山县运管局原已作出鄂英山运许字201700069号准予交通行政许可决定，许可英山县兴盛驾驶员培训公司从事三级普通机动车驾驶员培训（C1）培训。在申请办理过程中，均是按照相关规定提交申请材料并经英山县运管局审查，不存在隐瞒事实、欺骗该局的行为；英山县兴盛驾驶员培训公司是依法申请行政许可，英山县运管局作出许可后又予以撤销属违法行为；英山县国土资源局所作行政处罚，其处罚对象是英山县海泉苗木专业合作社，与本案无关。请求驳回上诉，维持原判。
英山县运管局、英山县兴盛驾驶员培训公司向一审法院提交的证据均随卷移送本院。一审法院对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。
二审中，英山县运管局、英山县兴盛驾驶员培训公司均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审无异。
本院另查明，2016年5月10日，英山县国土资源局向英山县海泉苗木专业合作社作出英土资执罚〔2016〕11号行政处罚决定，主要内容为“英山县海泉苗木专业合作社未经批准，于2015年12月占用英山县杨柳湾镇三门河村集体土地12.69亩（土地承包经营权已流转至该合作社，其中采矿用地8.15亩，旱地4.54亩）建设驾校训练场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，决定：一、责令英山县海泉苗木专业合作社在将非法占用的12.69亩集体土地退还给英山县杨柳湾镇三门河村，并恢复种植条件；二、将在非法占用的符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物和其他设施上缴英山县国资局；三、对非法占用的8.15亩采矿用地处以10元／㎡的罚款；对非法占用的4.54亩耕地处以10元／㎡的罚款，罚款金额共计84600元。”2017年3月10日，英山县国土资源局作出英土资执强申〔2016〕11号强制执行申请书，向英山县人民法院申请强制执行上述行政处罚决定，在申请书载明申请执行内容为“强制收缴当事人应缴罚款84600元”。2017年3月10日，英山县国土资源局向英山县国有资产管理局作出英土资执移[2016]11号非法财物移交书，主要内容为“英山县海泉苗木专业合作社于2015年12月擅自占用杨柳湾镇三门河村集体土地12.69亩建设驾校训练场的行为，我局已作出行政处罚决定，并于2016年5月10日将《行政处罚决定书》（英土资执罚〔2016〕11号）送达当事人。现将非法财物移交比单位，请依照国家有关规定处理。”2017年9月25日，英山县国土资源局向英山县运管局发出英土资函[2017]14号函，主要内容为“英山县兴盛驾驶员培训公司在英山县杨柳湾镇三门河村318国道旁建设和使用的机动车驾驶员培训场地，是英山县海泉苗木专业合作社承包经营的地块，属非法占地建设，我局已依法对该合作社进行了行政处罚，该处罚决定已发生法律效力，鉴于该合作社没有履行该处罚决定，我局已依法申请英山县人民法院强制执行，该案现在执行之中。”
同时查明，2018年7月17日，本案开庭庭审中，英山县运管局认可英山县兴盛驾驶员培训公司训练场地事实存在。
本院认为，本案是英山县兴盛驾驶员培训公司不服英山县运管局作出的鄂英运撤决字［2018］第001号撤销行政许可决定，而提起的撤销该决定及行政赔偿诉讼。争议焦点是被诉撤销行政许可的行为是否合法，英山县运管局是否赔偿英山县兴盛驾驶员培训公司损失。
一、被诉撤销许可决定是否合法。涉及是否适用法律错误、“用地属非法用地”是否属于行政许可法第六十九条第一款第四项规定的“不具备申请资格或不符合法定条件”的问题。
首先，经审查英山县运管局提交的相关证据，相应证据系英山县国土资源局作出的行政处罚决定、函等，系对英山县海泉苗木专业合作社违法占地新建建筑物和其他设施作出行政处罚决定，该行政处罚决定的相对人是英山县海泉苗木专业合作社，而非英山县兴盛驾驶员培训公司，且该行政处罚决定并未认定该训练场地属英山县兴盛驾驶员培训公司建设。在此情形下，英山县运管局迳行认定英山县兴盛驾驶员培训公司所建设的训练场地属非法用地，有悖于依法行政原则，同时，英山县运管局在本案庭审中亦认可英山县兴盛驾驶员培训公司训练场地现事实存在。故，被诉撤销行政许可决定明显缺乏事实依据。
其次，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，行政机关可以撤销其认为错误或违法作出的行政许可。但行政许可一经作出，即具有公定力、确定力，对行政机关和相对人均产生约束力。对行政机关来说，非经法定程序和符合法定事由，不得随意改变其行为内容，或就同一事项重新作出行政行为；对于行政相对方而言，不得否认行政行为的内容或随意改变，非依法也不得请求改变行政行为。这也是行政效率原则的要求。本案中，英山县运管局适用《行政许可法》第六十九条第一款第（四）项“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；”而作出被诉撤销行政许可决定。该条规定适用的前提是“不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”，并未明确被诉撤销行政许可决定所认定的情形可予撤销，英山县运管局以案涉训练场地用地非法为由作出撤销行政许可决定，明显法律依据不足。同时，英山县运管局在作出涉案撤销行政许可决定时，未将认定的“案涉训练场地用地非法”属于“不具备申请资格或不符合法定条件”，在诉讼中提出因用地违法导致英山县兴盛驾驶员培训公司并无教练场地的主张明显不当。
二、英山县运管局是否赔偿英山县兴盛驾驶员培训公司损失。
根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。…”本案中，英山县兴盛驾驶员培训公司在原审中提供的工资表、办公楼装修合同、道路硬化合同、房屋租赁合同、车辆保险单、检测费发票、收据、租金收条等证据，均属该公司单方提供，同时未提供其他相关联证据予以证实，且英山县运管局并未认可。故，英山县兴盛驾驶员培训公司提供的证据并不能确实、充分的证明其主张的损失。
综上所述，英山县运管局的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决撤销被诉鄂英运撤决字［2018］第001号撤销行政许可决定；驳回英山县兴盛驾驶员培训公司其他诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由英山县道路运输管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 静
审 判 员 陈 军
审 判 员 王爱国
二〇一八年九月六日
法官助理 徐 云
书 记 员 陈 耕