湖北省黄石市黄石港区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂0202行初14号
原告黄石某物业服务有限公司。
委托代理人钟双训、田中林，湖北邦理律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告（原行政机关）黄石港区城市管理局（黄石港区城市管理执法大队）（以下简称城管局），住所地黄石市黄石港区黄石大道906号。统一社会信用代码124202020606702920。
法定代表人郑朝辉，局长。
委托代理人邓杰，湖北元初律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告（复议机关）黄石市黄石港区人民政府（以下简称区政府），住所地黄石市磁湖路180号。
法定代表人徐莉，区长。
参加诉讼行政机关负责人黄铮，系黄石市黄石港区人民政府副区长。
委托代理人温涛，湖北群力律师事务所律师。代理权限：一般代理。
第三人胡某，男，汉族，身份证登记住址湖北省黄石市黄石港区，现住黄石市黄石港区。
第三人肖某，男，汉族，身份证登记住址湖北省黄石市西塞山区，现住黄石市黄石港区。
委托代理人王某，女，汉族，身份证登记住址湖北省黄�市西塞山区。系肖某之祖母。代理权限：特别授权。
第三人叶某1，男，汉族，身份证登记住址湖北省大冶市，现住黄石市黄石港区。
委托代理人叶某2，男，汉族，身份证登记住址湖北省大冶市。系叶某1之父。代理权限：特别授权。
第三人支某，女，汉族，身份证登记住址湖北省黄石市黄石港区，现住黄石市黄石港区。
委托代理人刘某，男，汉族，身份证登记住址湖北省黄石市黄石港区。系支某之夫。代理权限：特别授权。
第三人周某，男，汉族，身份证登记住址湖北省大冶市，现住黄石市黄石港区。
委托代理人李某，女，汉族，身份证登记住址湖北省大冶市。系周某之母。代理权限：特别授权。
原告黄石某物业服务有限公司不服被告黄石港区城市管理局（黄石港区城市管理执法大队）、黄石市黄石港区人民政府，第三人胡某、肖某、叶某1、支某、周某城市管理行政行为，于2018年3月14日向本院提起诉讼。本院于同年3月19日立案后，向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年4月13日组织原、被告进行了证据交换，送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2018年6月1日公开开庭审理了本案。原告法定代表人闻江湖及其委托代理人钟双训、田中林，被告城管局法定代表人郑朝辉及其委托代理人邓杰，被告区政府副区长黄铮及其委托代理人温涛，第三人胡某、第三人肖某委托代理人王某，第三人叶某1委托代理人叶某2，第三人支某委托代理人刘某，第三人周某委托代理人李某均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年12月22日，被告城管局对原告作出港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》，认定原告未取得建设规划许可擅自在江泰春岸小区1号楼1楼外扩一层钢结构房屋，总建筑面积145.8平方米，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据该法第六十四条规定，责令原告五日内自行拆除。原告向被告区政府申请行政复议，2018年2月28日，被告区政府作出港政复决字[2018]第001号《行政复议决定书》，维持了被告城管局的港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》。
原告黄石某物业服务有限公司诉称：1、被告城管局作出行政处罚认定的主要事实错误。原告是应小区居民的强烈要求，为了方便群众就近买菜而向开发商借用江泰春岸1号楼一层两个门面自筹资金建设综合菜场，此前原告及居民代表曾找社区及街道办事处的领导说明居民的请求并希望得到政府的支持，黄石港规划分局领导亦提出意见，在不改变功能用途并不影响规划的前提下，建议区政府给予�持。原告建设的钢结构构筑物经相关部门鉴定，结构安全满足规范要求，无安全隐患。被告城管局的处罚决定违背了正当行政的目的。2、涉案构筑物的合法性，已经黄石港区规划局领导签批意见，该意见已经外化，对原告具有行政行为所确定的公定力、确定力、拘束力、执行力，且涉案构筑物修建在规划红线内，不影响规划及市容市貌。3、被告城管局处罚决定适用法律错误，处罚主体、处罚程序亦有错误。涉案构筑物属于城市规划批准项目实施过程中的违法、违章建设，根据《黄石市相对集中城市管理行政处罚权试点工作实施方案的通知》的规定，涉案构筑物是否违法，以及是否应当作出处罚应由规划部门认定及作出，而不应由被告城管局管理，被告城管局只能行使行政处罚权，认定构筑物违法的职权应当属于规划部门。本案作出行政处罚主体为“黄石港区城市�理执法大队”，根据有关规定，行政处罚权只能是由被告城管局行使，城管执法大队仅为具体实施的内设机构，无权以城管执法大队的名义对外作出行政处罚行为。被告城管局作出限期拆除决定书之前，未告知原告享有的权利，也未听取原告的陈述和申辩，并且在2017年9月、10月两次强制拆除了全部的玻璃，12月8日拆除了部分立柱。要求：撤销黄石港区城市管理执法大队于2017年12月22日作出的港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》。
原告黄石某物业服务有限公司向本院提交了以下证据：
证据一，黄石港区政府文件处理、传阅登记卡；证明黄石港规划分局领导于2017年11月14日提出意见“经现场踏勘并核对相关规划性质，江泰春岸小区菜市场为商业，该区域范围内没有其他菜市场，居民买菜着实不便，在不改变功能用途并不影响规划前提下，建议区政府给予支持，分局原则支持”。原告建设综合菜场得到了规划部门的许可，并非原告擅自建设。
证据二，武汉华中科大建筑规划设计研究院有限公司《工程项目安全鉴定联系函》；证明原告为了保证钢结构雨棚的安全，自筹资金在武汉华中科大建筑规划设计研究院有限公司对钢结构的安全性能进行了鉴定：新增钢结构及与之相连主楼部分进行结构计算复核，经计算，正常使用情况下，结构安全满足相关规范要求，无安全隐患。
证据三，《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；证明江泰春岸小区的用地及建设已经取得了相关的许可证，该项目一期工程尚在开发建设过程当中（一期工程共计10栋楼，尚有5栋在建设过程中），被告城管局认定的违法建筑属于“城市规划批准项目实施过程中”的行为，应当由规划部门管理。
证据四，2017年10月14日及2017年12月8日黄石港区城市管理执法大队拆除涉案构筑物的现场照片；证明在作出《责令限期拆除决定书》之前，黄石港区城市管理执法大队就实施了拆除行为。
证据五，医疗费票据；证明在2017年12月8日的拆除过程中，被告执法人员与小区业主发生冲突，造成小区业主受伤住院。
被告城管局辩称：1、原告未经规划审批违法建设构筑物，被告有权对该违法建筑进行强制拆除。小区居民的请求、违法建筑经鉴定没有安全隐患均不代表违法建筑物存在的合法性，不是违法建筑物存在的理由。2、《黄石市控制和查处违法建筑实施办法（试行）》中对违法建筑作出了详细的规定，涉案构筑物属于违法建筑，被告有权强制拆除。3、根据黄石港区机构编制委员会相关文件及《事业单位法人证书》上名称的表述可以得知，“黄石港区城市管理执法大队”和“黄石港区城市管理局”系一套班子、两块牌子，均可以代表被告城管局。4、被告城管局在作出《限期拆除决定书》以前进行了充分调查，对江泰物业的法定代表人闻江湖的调查笔录中已经告知了行政相对人依法享有的权利，在决定书中又多次告知，已经履行了法定程序，执法程序并未违反法律规定。5、本案的第三人并非被诉行政行为利害关系人，被告城管局作出的行政行为并未侵害第三人的权利，第三人无诉讼主体资格。请求法院对被告城管局的被诉行政行为予以维持。
被告城管局向本院提交了证明原行政行为的以下证据、依据：
证据一，《中华人民共和国城乡规划法》；
证据二，国法函[2002]163号《关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；
证据三，《黄石市相对集中城市管理行政处罚权试点工作实施方案》；
证据四，《黄石市控制和查处违法建筑实施办法》；
证据五，黄编办发[2012]69号《关于市区城管执法体制和人员编制调整等问题的通知》；
证据六，港政办[2014]18号《区人民政府办公室关于印发〈黄石港区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》。
上述证据一至证据六证明被告城管局作出被诉行政行为的法律依据。
证据七，行政处罚立案审批表；
证据八，调查笔录一份；
证据九，营业执照；
证据十，现场证物照片；
证据十一，勘察笔录；
证据十二，行政处理审批表；
证据十三，港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》及送达回证；
证据十四，港城管拆告字[2017]第94号《强制拆除事�催告书》及送达回证；
证据十五，被告城管局执法人员张贴《限期拆除公告》的照片、港城管拆公字[2017]第94号《限期拆除公告》；
上述证据七至证据十五证明被告城管局依法履行了调查、勘察、内部审批、行政告知、送达、公告等行政程序。
被告区政府辩称：同意被告城管局对本案第三人诉讼主体资格提出的异议。1、被告区政府于2018年1月3日依法受理了原告的行政复议申请，同日向被申请复议人下达了《行政复议答复通知》和停止执行港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》的通知，同年3月2日向原告送达了《行政复议决定书》。2、被告区政府经审查被告城管局的《责令限期拆除决定书》，认为被告城管局作出该决定书符合法律规定，应予维持。3、原告未经规划审批违法建设构筑物，属于违法建筑，被告城管局有权对该违法建筑进行强制拆除，周围居民的请求并不能使违法建筑合法存在，规划局领导的签批只表述“菜场”，并未包括本案中应当拆除的构筑物。4、依据《黄石市控制和查处违法建筑实施办法（试行）》中对违法建筑的规定，涉案构筑物属于违法建筑，被告城管局有权强制拆除。5、被告城管局在作出《责令限期拆除决定书》以前进行了充分的调查，执法程序符合法律规定，该局在对原告法定代表人的调查笔录中已经告知了相关权利义务，且在文书中也作出了告知。被告城管局的被诉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当；被告区政府复议程序合法，复议决定符合法律规定，请求人民法院依法维持本案涉及的行政行为。
被告区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
证据一，行政复议申请受理通知�；
证据二，行政复议提出答复通知书；
证据三，关于停止执行港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》的通知；
证据四，行政复议书面答复；
证据五，港政复决字[2018]第001号《行政复议决定书》和送达回证；
上述五份证据证明被告区政府作为行政复议机关依法履行了行政复议职责，复议程序合法，行政复议决定正确。
第三人胡某、肖某、叶某1、支某、周某陈述，我们是江泰春岸小区的业主代表，由于小区周围没有菜场超市，造成业主们的生活十分不便，因此，原告找开发商借用了小区内1号楼一层的商业门面修建菜场，并从安全着想，将门面前的通道做成封闭式，方便了雨雪天气时小区内老人们的行走。我们认为，原告在菜场超市门前修建封闭通道，本就是造福于全体业主的好事，又是在小区�面修建的，不存在影响市容的问题，请求法院给予支持。
第三人胡某、肖某、叶某1、支某、周某未向本院提交证据。
庭审质证时，原告对被告城管局出示的证据认为，对证据一至六的关联性和证明目的均有异议；证据七、十二是被告内部文件，无法确定真实性；证据八的关联性与证明目的不予认可；证据九无异议；证据十、十一的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，两份材料时间不一致；证据十三的合法性及证明目的有异议；证据十四、十五的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，两份证据并未向原告送达，且属于被诉行政行为作出后形成的证据材料。被告区政府及第三人胡某、肖某、叶某1、支某、周某均对被告城管局出示的证据无异议。原告对被告区政府出示的证据认为，证据一至三无异议；证据四、五的内容无异议，但对证据目的有异议。被告城管局及第三人胡某、肖某、叶某1、支某、周某均对被告区政府出示的证据无异议。被告城管局、区政府对原告出示的证据认为，证据一是政府内部材料，原告不可能通过合法的途径得到该份材料，该证据系违法证据；证据二的合法性、关联性有异议；证据三的关联性有异议；证据四无原始载体，真实性、合法性、关联性均有异议；证据五的合法性、关联性有异议。第三人胡某、肖某、叶某1、支某、周某对原告出示的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告城管局出示的证据一至十三均符合证据的关联性、合法性、真实性，均是被告城管局作出被诉行政行为认定事实、程序及法律适用的依据，本院予以确认；证据十四、十五的形成时间晚于被诉行政行为作出的时间，与本案争议无关，不予确认。被告区政府出示的证据均符合证据的关联性、合法性、真实性，是被告区政府作出行政复议决定的程序证据，本院予以确认。原告出示的证据一无原件核对，无法确定该证据的真实性，且无公章，无法确定签署意见系单位意见；证据二、四、五与本案争议无关；证据三的用地及建设单位均非原告，故本院均不予确认。
经审理查明：被告城管局因在工作中发现原告黄石某物业服务有限公司在未取得建设规划许可的情况下，擅自在黄石市黄石港区江泰春岸小区1号楼外扩建了一层钢结构构筑物，故该局在2017年12月12日决定立案查处。同年12月21日，被告城管局工作人员向原告法定代表人进行了调查核实，了解到涉案构筑物系由原告出资，于2017年8月开始建设，面积约100平方米，至被告城管局工作人员调查之时，原告尚未取得规划部门的许可。当日，被告城管局工作人员对涉案构筑物进�了勘察，确认总建筑面积为145.8平方米，并制作了勘察笔录，原告法定代表人在勘察笔录上签字认可。2017年12月22日，被告城管局以黄石港区城市管理执法大队的名义对原告作出港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》，认定原告未取得建设规划许可擅自在江泰春岸小区1号楼外扩一层总建筑面积为145.8平方米钢结构房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，依据该法第六十四条的规定，责令原告五日内自行拆除，并告知原告有权在三日内提出陈述和申辩，并可要求听证，还告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2018年1月3日，原告向被告区政府申请行政复议，被告区政府于当日受理了原告的复议申请，并向被告城管局发出书面答辩通知书，要求被告城管局提交当初作出行政行为的证据，当日，被告区政府对被告城管局发出停止执行上述《责令限期拆除决定书》的通知。2018年2月28日，被告区政府作出港政复决字[2018]第001号《行政复议决定书》，维持了被告城管局港城管责拆字[2017]第94号《责令限期拆除决定书》。由此，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据国务院及黄石市人民政府的授权，被告城管局有权在其管辖的城区范围内，对未取得规划部门审批手续建设建筑物、构筑物和其他工程设施的行为行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告区政府作为被告城管局的同级人民政府，有权受理不服被告城管局的行政行为而提起的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。原告并非江泰春岸小区的建设单位，涉案构筑物并非该小区的建设单位在规划批准项目实施过程中违法建设的，原告主张对该建筑物的查处职责应属规划局而非城管局的起诉理由不�成立。原告在未取得规划审批的情况下，擅自在已建成的楼房外扩建钢结构构筑物，其行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，即使原告建设该构筑物的初衷是为了满足小区居民的生活需要，也必须依法经过规划部门审批后方可实施。黄石港区城市管理局与黄石港区城市管理执法大队系同一主体两个名称，并非内设机构，行政职能及权限并无差别，原告在起诉状中亦将此两个名称作为同一主体提起诉讼，两个名称均可代表同一主体行使城市管理行政职责。黄石港区城市管理执法大队责令原告限期拆除违法建设的涉案构筑物，并未超出法定的处理方式和程度，且已告知原告具有陈述、申辩、听证的权利，其作出被诉行政行为并无不当。被告区政府依法受理原告的行政复议申请之后，按照复议程序规定，要求被申请人（即被告城管局）提出书面答复及相关证据材料，并在依法审查了原行政行为的事实、程序、法律适用后，认定原行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，作出维持原行政行为的行政复议决定，亦无不当。原告主张黄石港区城市管理执法大队在2017年12月22日作出被诉行政行为之前，已于同年9、10月份强制拆除涉案构筑物的玻璃及部分立柱，属另一行政行为，原告如对该强制拆除行为不服，可另行提起行政诉讼。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：
驳回原告黄石某物业服务有限公司的诉讼请求。
诉讼费用50元由原告黄石某物业服务有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事�的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。
审 判 长 朱晓冬
人民陪审员 张 景
人民陪审员 朱泽山
二０一八年八月二十二日
书 记 员 刘 灿