贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）黔01行赔终41号
上诉人（原审原告）王六妹，女，1975年1月1日出生，汉族，住贵阳市花溪区。
委托代理人熊琪，系王六妹之夫。
委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。
上诉人（原审被告）贵阳市花溪区城市综合执法局，地址贵阳市田园北路花溪行政中心大楼2楼。
法定代表人余光平，局长。
委托代理人徐晓兵，贵州威克律师事务所律师。
原审被告贵阳市花溪区人民政府，地址贵阳市花溪区明珠大道192号花溪区行政办公大楼B区3层。
法定代表人梅俊，区长。
上诉人王六妹、上诉人贵阳市花某区城市综合执法局（以下简称花某综合执法局）因城建行政管理行政赔偿一案，不服贵阳市南明区人民法院(2017)黔0102行赔初39号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。因本案案情复杂经上级法院批准延长两个月审理期限，现已审理终结。
原判查明，原告王六妹系贵阳市花溪区洛平村村民，其在该村有自建砖混结构一栋二层，建筑面积300平方米。被告花溪综合执法局于2014年4月10向熊琪发出花行限决字（2014）第0000576号限期拆除决定书。2014年4月16日，原告王六妹向贵阳市城市综合执法局提出复议申请，请求撤销花溪区城市综合执法局作出的花行限决字（2014）第0000576号限期拆除决定书。2014年4月23日，被告将原告王六妹案涉房屋强制拆除。2014年6月16日，原告王六妹以被告花溪区城市综合执法局拆除其房屋具体行政行为违法及行政赔偿为由，向花溪区人民政府申请行政复议。2014年7月22日，贵阳市城市综合执法局以限期拆除决定程序违法，作出筑综行复决字（2014）06号行政复议决定书，撤销了被告花溪区城市综合执法局作出的花行限决字（2014）第0000576号限期拆除决定。2014年10月8日，花溪区政府作出花府复决字（2014）06复议决定，驳回王六妹的复议申请。原告不服，诉至贵阳市中级人民法院，2014年11月17日，贵阳市中级人民法院将王六妹诉花溪区政府行政复议案移交花溪区法院审理。2015年5月12日，花溪区法院作出（2014）花行初字第46号行政判决书，判决撤销花府行复决字（2014）06号复议决定，并判决花溪区政府对王六妹的复议申请重新作出具体行政行为。花溪区政府上诉中院，2015年10月21日贵阳市中级人民作出（2015）筑行终字第169号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2015年12月24日，花溪政府重新作出花府行复决字第（2015）05号行政复议决定：1、确认花溪区城市综合执法局强制拆除王六妹修建房屋的具体行政行为违法；2、对王六妹的赔偿请求不予支持。该复议决定认定房屋面积为300㎡砖混结构的一栋二层，未取得工程规划许可手续，未办理产权户籍登记手续。原告王六妹对复议驳回其赔偿请求不服，遂向法院单独提起行政赔偿诉讼。2016年11月30日原审法院作出（2016）黔0102行赔初5号行政赔偿判决，原、被告均不服，上诉至向贵阳市中级人民法院。2017年6月26日贵阳市中级人民法院作出（2017）黔01行赔终52号行政赔偿裁定书，以原判事实不清为由，发回重审。
另查明，2014年4月3日花溪区房屋征收局作出G07（35）征收公告，对花溪区洛平村实施城中村和棚户区改造。原告王六妹案涉房屋，属于征收规划红线范围内。根据《花某区G07（35）地块城中村改造、大地之舞艺术中心建设项目房屋征收补偿方案》依照一户一宅的原则，未持有农房建筑施工许可证的被征收房屋，被征收人自征收公告发布之日起可向相关部门提出确权申请，确权认定标准上限为240㎡/户，经申请未获得确权认定的房屋或在规定时限内不提出确权申请的房屋，按无证自建房屋处理。
原判认为，被告花溪综合执法局依法具有对未取得合法建房手续而修建的房屋进行查处的行政职权。被告作为具有相应行政职权的执法机关，其在行政执法过程中应严格按照法定执法程序，在查清违法事实的基础上，正确适用相关法律法规作出相应的行政行为。本案被告花溪综合执法局在作出拆除原告王六妹的房屋的行政行为后，该拆除行为已经被依法确认为违法，原告有权提起行政赔偿诉讼。
我国《国家赔偿法》设立的目的之一在于督促行政主体必须依法行政，也即对违法行为应通过合法的手段予以制止，不能以恶制恶。被告花溪综合执法局违法强制拆除原告的自建房屋，已经违背了依法行政的执法要求，违背了行政程序的法定性和正当性。被告的强制拆除行为虽然已经被确认违法，但由于原告修建的案涉房屋实际并未取得合法修建许可，其修建行为本身就不具有合法性，对这种违法行为的查处是法律法规赋予被告的行政职权，但在查处过程中，应当充分体现行政行为的合法性，同时也应考虑行政行为的合理性。被告花某综合执法局实施了违法强制拆除行为，其理应承担由此带来的不利后果。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件中，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述规定，在行政赔偿诉讼中，原告对违法行为是否造成实际损失、具体损失数额多少承担举证责任。若事实证据充分，被告应当承担赔偿责任。当然，不能因为被违法强制拆除的房屋未办理相关审批手续，就对由此给原告造成的合法利益损失一概不予赔偿，这样有纵违法行政之嫌，同时，也不能因被告的强制拆除行为违法，而完全按照原告的请求予以支持，这样也不利于对私搭乱建违法现象的扼制。因此，不论是行政执法者违法，还是行政相对人违法，在实施违法行为之初就应当预见有可能承担的法律后果，司法审判的宗旨是对所有违法行为均应予以惩戒，不能让违法者获取非法利益，避免出现因违法成本太低，而使违法现象肆意蔓延的情况发生。现本案的争议焦点是原告被诉拆除房屋面积的认定及赔偿标准，以及原告被拆除房屋内财产损失数额的认定。
关于原告被诉拆除房屋面积的认定问题。审理中，原告王六妹主张其被拆除房屋面积为760平方米，但其未向法庭提交相应证据予以佐证，而被告主张采用2014年6月9日测绘的分层分户平面图截面积132.81平方米，但该测绘图上无原告签字认可的证据，亦无被告通知原告进行现场测绘而原告拒绝到场的证据。故对原、被告所主张的房屋面积本院均不予采信。现花溪区政府作出的花府行复决字（2015）05号行政复议决定书中查明事实部分认定原告的案涉房屋建筑面积为300平方米，原告对驳回行政赔偿请求的复议结果不服，并未对该生效复议决定书认定的事实提出异议。现因被告花溪区综合执法局在拆除案涉房屋的过程中，并未对房屋进行证据保全，致房屋灭失，无法进行重新测量，其应承担由此带来举证不利的后果，故应认定原告被拆除房屋面积为300平方米。按照花溪区（35）号征收公告内容，原告的房屋在征收规划红线范围内，又鉴于未取得合法建房批准手续，故其要求恢复原状的请求不予支持。同时，由于原告未按征收方案的规定向相关部门提出确权申请，只能参照征收补偿方案中对无证房的补偿标准计算赔偿数额。因原告所修建房屋并未取得合法手续，其亦应承担由此带来的不利后果，现征收补偿方案中对于无证房屋的赔偿标准是框架、砖混结构453元/㎡。在对违法行政行为惩戒及对未批先建违法行为打击，及对违法者所应承担的法律后果的综合考量后，酌定案涉房屋按300元/㎡计算损失金额。另除房屋之外，原告房屋内也存在其他合法财产，现原告在提交的财产清单中列举了衣服、被褥、家电、家具等日常生产生活用品财产，由于这些财产基本上是动产，其本身的价值客观性不容否认，在性质上也不同于违章建筑，在形态上是可与违法建筑分离的，被告在实施强拆过程中是完全可以避免此类损失的产生的，但就是因为被告在执法过程中并未对原告屋内财产进行清点并制作财产清单，致使现在原告屋内究竟有何财产无法查清，但这不能免除原告所应承担的财产实际受损的举证责任。原告除了向法庭提供房屋被拆除时屋内存放物品的实际情况外，还需向法庭举证证实因被告的违法行为所造成的物品的实际受损情况。被告虽然主张强拆时已将原告的屋内物品搬至村委会保存，但在本院组织原、被告双方到村委会认领物品时，原告并未在村委会存放的物品中找到自己的物品，被告也无法证明哪些物品属于原告财产，由于原、被告双方均不认可对方所主张的财产损失，现原告除财产清单外，再无其他证据予以佐证，被告虽不认可原告的财产清单，但亦无有效证据予以反驳，基于证据的可得性、当事人提供证据的便利性以及对违反法定程序的被告的惩戒性，在因被告违法行为造成原告举证困难的情况下，被告应对被拆除房屋内的合理部分损失承担赔偿责任，结合行政赔偿的价值取向、举证目的、证明对象的实际情况，并遵循日常生活常理，在符合逻辑及日常生活经验的情况下，综合判断后对原告按照日常生活必需品的范围酌定财产损失金额为2万元。另，花溪区政府没有作出侵犯原告合法权益的行政行为，不是本案适格被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、<最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》>第三十二条、第三十三条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条第（三）和（四）项之规定，判决：一、被告贵阳市花溪区城市综合执法局在本判决生效之日起十日内支付原告王六妹被强制拆除房屋赔偿金人民币90000元；二、被告贵阳市花某区城市综合执法局在本判决生效之日起十日内支付原告王六妹财产损失赔偿金人民币20000元；三、驳回原告王六妹的其他诉讼请求。本案不收取案件受理费。
原审宣判后，王六妹、花某综合执法局均不服，向本院上诉。
王六妹上诉称，一、上诉人要求恢复房屋原状，有事实和法律依据。原判查明上诉人的房屋属于花府征（2012）02号房屋征收决定及《花某区洛平村G07（35）地块城中村改造、大地之舞艺术中心建设项目房屋征收补偿方案》（以下简称《大地之舞征收补偿方案》）的征收范围，但上诉人的房屋占用的是集体土地，对农村集体土地征收，应当取得省政府或国务院对土地征收及地上附着物补偿标准的批准文件，上述征收行为违反法律强制性规定。没有证据证明存在合法有效的征地批文的情况下，对上诉人的房屋及土地进行征收，其行为违反《土地管理法》的规定。因此，上诉人有权要求恢复房屋原状。原审将涉案房屋未取得合法建房手续作为不予判定恢复原状的理由，显性错误。原审勿视上诉人房屋属历史遗留问题、相关部门普法不到位、执法不到位，造成上诉人在内的村民建房一直未取得相关建房手续。因此在没有法定职能部门依法依程序认定上诉人房屋是违法建筑的前提下，在不违反用地原则的前提下，上诉人的房屋是合法的，被上诉人应恢复上诉人被强制拆除的房屋。二、《大地之舞征收补偿方案》所确定的补偿标准违法，不能作为被强拆房屋的赔偿依据。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案依法经批准后，在征收所在地乡、村予以公告，并由市、县政府行政主管部门根据批准的征地方案拟定征地补偿、安置方案，在乡村公告，听取集体经济组织和村民意见。案涉征收补偿方案是花溪区房屋征收局作出，其没有作出补偿方案的职权。原判以上诉人未按照补偿方案对房屋申请确权，而直接适用方案中无证房屋标准，但没有证据证明上诉人知道或应当知道该方案内容，在不能证明上诉人存在过错的情况下，认定上诉人房屋为方案中的无证房屋，显属违反实事求是的原则。三、被上诉人对上诉人财产损失应当承担举证不能的法律后果。根据《行政诉讼法》第三十八条规定，被上诉人造成上诉人对财产损失举证困难，则其应当承担举证不能的后果，原判酌定损失金额，没有任何事实依据，违反《国家赔偿法》规定。故上诉请求：1、撤销原判，2、恢复房屋原状；3、判令被上诉人赔偿上诉人房屋被强拆的财产损失。
花某综合执法局上诉称，原判依据被上诉人在接受查处时的陈述认定房屋面积为300平方米，但花溪区征收局委托贵州鸿铧房屋拆除安置有限公司对该房屋测绘面积为132.81平方米。原判对于被上诉人被拆除房屋面积的认定没有事实根据，应予以改判。故上诉请求：撤销原判第一项，依法改判。
经二审审理查明，2012年4月2日花溪区政府作出花府征（2012）02号房屋征收决定，对G07（35）地块城中村改造、大地之舞艺术中心建设项目规划红线范围内的房屋实施征收。同年7月2日，花溪区政府作出房屋征收延期公告，将上述征收项目签约期限延长至2014年7月2日止。2014年4月3日，花溪区房屋征收局作出G07（35）征收公告，对花溪区洛平村实施城中村和棚户区改造。《花某区G07（35）地块城中村改造、大地之舞艺术中心建设项目房屋征收补偿方案》第六条规定：必须符合一户一宅的原则，未持有农房建筑施工许可证的被征收房屋，被征收人自征收公告发布之日起可向相关部门提出确权申请，确权认定标准上限为240㎡/户，经申请未获得确权认定的房屋或在规定时限内不提出确权申请的房屋，按无证自建房屋处理。王六妹的案涉房屋，属于征收规划红线范围内。诉讼中，洛平村村民委员会于2018年5月31日出具证明，内容为：王六妹在该村宅基地建有房屋一栋，已被强制拆除，经调查核实属于一户一宅。二审审理查明的其余事实与原判认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，花溪区综合执法局依法具有对辖区内违反城乡规划的建设施工行为进行查处的行政职权，其在行政执法过程中应严格按照法定程序在查清违法事实的性质、情节，正确适用相关法律法规作出相应的行政行为。本案中，花某综合执法局未严格根据《中华人民共和国共城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相应的立案调查、责令相对人自行拆除违法建筑、作出限期拆除决定等行政程序，其实施拆除王六妹房屋的行为已被生效行政复议决定确认为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。因此，花某综合执法局应为其违法强制拆除行为给王六妹造成的财产损失承担相应赔偿责任。关于王六妹的房屋性质和赔偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，农村村民经批准可享有一户一宅建房权利。本案中，王六妹修建房屋未取得建房审批手续，其修建行为不具有合法性，且在征收过程中王六妹未按照征收方案的规定向相关部门提出确权申请，因此，王六妹的被拆除房屋只能参照征收补偿方案中的无证房补偿标准并考虑对王六妹未批先建违法行为的惩戒酌情确定相应赔偿金，原审据此确定按300元/㎡计算房屋损失数额，并无不当。关于房屋面积计算，因花溪区政府作出的花府行复决字（2015）05号行政复议决定书认定王六妹的案涉房屋建筑面积为300平方米，王六妹对驳回行政赔偿请求的复议结果不服，并未对该生效复议决定书认定的事实提出异议。而花溪区综合执法局在拆除案涉房屋的过程中未对房屋进行证据保全，致房屋灭失后无法进行重新测量，应承担举证不利的后果，原判综合上述情况认定王六妹被拆除房屋面积为300平方米，亦无不当。关于王六妹上诉要求恢复房屋原状之诉请，因王六妹的房屋在征收规划红线范围内，基于公共利益对房屋实施征收具有不可撤销性，故其要求恢复原状的请求不予支持。关于王六妹要求赔偿室内物品损失的请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”之规定，王六妹对其物品损失的主张负有举证责任，但其仅提供了房屋内物品和钱款清单，未能提交相关证据证实其实际损失，同时考虑花溪综合执法局在强制拆除王六妹的房屋时未制作现场笔录、未对房屋内财产进行清点及公证，而王六妹所主张的房屋内物品均为生活必需物品，结合日常生活经验可酌情确定室内物品损失，原审据此确定室内物品损失为20000元，亦无不当。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。上诉人王六妹、花某综合执法局的上诉理由均不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 云
审 判 员 黄 晓
审 判 员 黄永福
二〇一八年八月七日
法官助理 吴冬梅
书 记 员 潘盛机