兰州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）甘71行终121号
上诉人（原审原告）王永艳，女，汉族，1974年7月10日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省白银市。
委托代理人吕银斌，甘肃法翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）白银市白银区四龙镇人民政府，住所地甘肃省白银市白银区四龙镇商业街12号。
法定代表人张乾兵，该镇镇长。
委托代理人张国春，甘肃赤辉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）白银市白银区人民政府，住所地甘肃省白银市白银区天津路1号。
法定代表人石福胜，该区区长。
委托代理人关惠宗，该区法制办公室主任。
委托代理人雒燕燕，该区法制办公室科员。
原审第三人白银市白银区四龙镇民乐村村民委员会，住所地甘肃省白银市白银区四龙镇民乐村。
负责人ＸＸ会，该村民委员会主任。
委托代理人张国春，甘肃赤辉律师事务所律师。
上诉人王永艳因诉白银市白银区四龙镇人民政府（以下简称镇政府）、白银市白银区人民政府（以下简称区政府）、原审第三人白银市白银区四龙镇民乐村村民委员会（以下简称村委会）土地承包经营权行政确认及行政复议一案，不服兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初477号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。
上诉人王永艳诉称：一、王永艳在1983年的承包地被村委会收回的事实，镇政府、区政府和村委会的答辩所陈述的内容能充分证明。二、镇政府、区政府和村委会的答辩陈述，村委会收回王永艳承包地有政策和法律规定，但一审法庭辩论结束前并未见到依法收回承包地的证明材料。三、收回王永艳承包地证据材料，镇政府、区政府和村委会所说的按照中办发(1997)16号文件，文件中找不到所说收回王永艳承包地的政策规定。王永艳认为自己的土地承包经营权依法应当受到法律的保护，其合法权益受到侵害，希望二审法院严肃执法，使其委屈得以伸张，在本案中切实感受到司法公正。
王永艳提出上诉请求为：一、依法撤销兰州铁路运输法院(2017)甘7101行初477号行政判决；二、撤销《关于王永艳要求恢复土地承包权有关问题的答复》;三、撤销《白银市白银区人民政府行政复议决定书》;四、依法确认王永艳在白银区四龙镇民乐新村享有土地承包经营权;五、判令镇政府依法解决村委会发包给村民王永艳土地承包经营权；六、村委会依法返还王永艳承包耕地；七、本案诉讼费由被上诉人承担；
被上诉人镇政府辩称：一、王永艳被收回的土地属于家庭联产承包土地，承包土地被村委会收回符合当时的国家土地政策和法律规定，人民法院应当驳回王永艳的全部诉讼请求。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，王永艳诉讼由镇政府解决村委会发包给王永艳的土地承包经营权，镇政府在土地承包经营权调整过程中没有作出过具体行政行为，王永艳陈述承包土地已经于1998年被调整，于2016年12月提起诉讼已经超过法律规定的诉讼时效，法院应当依法驳回其全部诉讼请求。
被上诉人区政府辩称：一、第二轮土地承包时，村委会收回王永艳家的属于王永艳承包份额的土地，符合当时的国家土地政策及法律规定。二、集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策，目前国家没有再次调整土地的相关政策。三、本案行政复议程序合法。区政府认为白政复决字（2017）2号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初477号行政判决认定事实清楚，判定理由充分，请求二审法院判决驳回王永艳的诉讼请求。
原审第三人村委会述称：一、王永艳提起上诉要求撤销一审判决并依法返还承包地的上诉请求与事实不符，与法不合。二、王永艳现在依据《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，提起诉讼要求返还承包地，明显违反法律。村委会请求法院依法驳回王永艳的全部诉讼请求，并维持原判决。
本院认为，王永艳一审提出了六项诉讼请求，其中既有符合行政诉讼范围的事项，也有不属于行政诉讼的事项，一审法院当庭释明，确定王永艳的诉讼请求为三项：一、撤销镇政府作出的《关于王永艳要求恢复土地承包权有关问题的答复》；二、撤销区政府作出的白政复决字（2017）2号《行政复议决定书》；三、判令村委会依法返还王永艳承包耕地，其中第三项仍然不属于本案行政诉讼审理的范围。二审中王永艳提出七项诉讼请求，对第四、五、六项诉讼请求，因超出一审起诉请求范围或不属于行政诉讼范围的事项，依法不予审理。
农村承包经营户的土地承包经营权属于其合法财产权利，依法受到法律保护。本案争议虽发生于1998年，即便以当时的法律判断，对于农村承包经营户的土地承包经营权的保护并非无法可依。1987年1月1日施行的《中华人民共和国民法通则》第二十八条规定：”个体工商户、农村承包经营户的合法权益，受法律保护。”第八十条第二款规定：”公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。”《中华人民共和国妇女权益保障法》（1992）第三十条规定：”农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障。”村民委员会是村民的基层群众性自治组织，如果农村承包经营户的成员认为村委会收回其承包地的行为侵害其合法土地承包经营权，有依法获得救济的权利。
王永艳一家在村委会收回土地之前并未签订土地承包合同，没有取得土地承包经营权证。王永艳婚后其户籍也未迁出民乐村。王永艳无法与村委会协商解决情况下，向镇政府提出申请要求解决土地承包经营权问题。王永艳是认为镇政府负有解决农村土地承包经营权争议的法定职责，因而提出的是履行法定职责的申请。
镇政府虽然在《关于王永艳要求恢复土地承包权有关问题的答复》中进行了事实说明，但镇政府作出了因认为不具有法定职责而”不予受理”的答复，并未对土地承包经营权权属争议作出明确处理决定。王永艳认为镇政府不履行法定职责又向区政府提出行政复议，区政府除审查行政复议申请是否符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的条件外，还应当对镇政府是否具有相应的法定职责，履行法定职责的事由是否已经发生，镇政府是否不履行、拖延履行或不予答复等方面的情况予以查实。但区政府作出《行政复议决定书》维持了镇政府的《关于王永艳要求恢复土地承包权有关问题的答复》。
本案首先需要解决的问题是镇政府是否具有法定职责处理农村土地承包经营权权属争议，在《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：”......乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［2005］6号）第一条第二款的规定，”......集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”根据上述法律及司法解释的规定，镇政府负有农村集体土地承包及承包合同管理职责，王永艳因村委会收回承包地而没有实际取得土地经营权，要求镇政府履行相关监督管理职责，镇政府依法应当在接到申请后于法定期限内作出处理，一审判决对镇政府没有相关法定职责的认定不当。而且之前白银市白银区人民法院（2016）甘0402民初1154号民事裁定和白银市中级人民法院（2016）甘04民终611号民事裁定均确认王永艳以村委会为被告起诉的农村土地承包合同纠纷不属于民事诉讼，”王永艳应向有关行政主管部门申请解决”为由，裁定驳回起诉，王永艳已经不能通过民事诉讼获得救济。
上诉人王永艳在上诉书中将村委会列为被上诉人，不符合法律规定，村委会因同被诉行政行为有利害关系在一审中列为第三人，但在本案中村委会并不具有行政主体资格，在一审中也并未被确定承担法律责任，其第三人的诉讼地位并未发生变化，在二审中确定为原审第三人。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：”当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。”而一审判决书却显示区政府委托代理人为三名，此种做法也不符合行政诉讼程序的规定。此外还需指出，本案审理时在未确定镇政府具有对土地权属争议确权的法定职责之前，法院不宜对案件的实体问题进行审查和判断。
综上所述，一审判决未能对行政机关的法定职责进行准确判断，属于认定事实不清，且审理程序中存在不当之处，王永艳的部分上诉理由成立，其关于撤销原审判决的上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销兰州铁路运输法院（2017）甘7101行初477号行政判决；
二、发回兰州铁路运输法院重审。
二审案件受理费50元，退还上诉人王永艳。
审判长 潘海义
审判员 马世元
审判员 范赣鑫
二〇一八年四月二十四日
书记员 马 静