河南省郑州市二七区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）二七行初字第129号
原告周宁勤，女，汉族，1969年11月16日出生。
委托代理人王福立，河南鑫苑律师事务所律师。
委托代理人吕长宝，河南鑫苑律师事务所律师。
被告郑州市工商行政管理局。
法定代表人岳希忠，局长。
委托代理人张顺兴，新郑市“148”法律服务所法律工作者。
委托代理人仝风雷，郑州市工商行政管理局工作人员。
第三人郑州铭康物业管理有限公司。住所地中牟县白沙镇国道220线北侧白沙村西。
法定代表人孙国伟，经理。
委托代理人郑纪宝，河南佳鑫律师事务所律师。
原告周宁勤诉被告郑州市工商行政管理局工商行政处罚一案，本院受理后，依郑州铭康物业管理有限公司的申请，依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告周宁勤的委托代理人王福立、被告郑州市工商行政管理局的委托代理人张顺兴、仝风雷、第三人郑州铭康物业管理有限公司的法定代表人孙国伟及委托代理人郑纪宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周宁勤诉称：2001年7月，孙国伟冒用其侄孙元杰的名义登记20%股份，孙国伟登记80%股份，设立郑州铭康物业管理有限公司（下称铭康公司）。2004年7月7日，孙国伟将其股权变更为原告，由原告作为法定代表人，实际经营该公司。因孙元杰系冒名股东，既未实际出资也未参与公司经营（已经中牟县工商局（2010）160号行政处罚决定确认），2005年7月15日，其名下股东变更为周曦之，仍由原告作为公司法定代表人而实际经营。原告对公司实际经营过程中，由于家庭关系的变化，孙元杰在本非实际股东的情况下，却于公司经营近十年、股权变更登记数年后的2011年3月，以股权变更登记材料虚假为由，向被告反映要求行政处理。被告接举报后对铭康公司做出郑工商经检（2011）005号责令改正通知。孙元杰向二七区人民法院提起行政诉讼，以被告的行政处理不当为由，要求人民法院判令变更行政处理。被告以铭康公司的行为是否达到情节严重难以认定为由，主张其做出的责令改正行政行为合法。二七区人民法院依法作出（2011）二七行初字第392号行政判决，驳回孙元杰的诉讼请求。
2011年10月16日，原告及公司其他股东与刘正普、段国帅达成股权转让协议，将公司股权予以转让，公司的经营交由转让后的股东，原告退出公司经营。2012年10月，原告从股权受让方刘正普处得知：因被告对铭康公司作出郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定，撤销公司2004年7月7日及2005年7月15日的股权变更登记，中牟县工商行政管理局又对第三人做出牟工商处（2011）206号行政处罚决定，撤销2011年11月20日的股权变更登记，已经提起诉讼进入二审阶段。原告得知上述事实后认为：被告及中牟县工商行政管理局对第三人做出的处罚决定，实际上均直接侵犯的是原告的权益，两级工商局却均未向原告送达上述处罚决定。原告为维护合法权益，在知道上述具体行政行为后，依法提起该案诉讼。
根据上述事实，被告的行政处罚系典型的非法行政，依法应予撤销。一、被告的行政处罚程序严重违法。被告行政处罚决定所认定的违法事实是“提供虚假资料取得变更登记”，而该事实的发生日是变更登记取得日。被告所认定的违法事实是基于孙元杰2011年3月18日的举报而受理、调查后发现。依照《行政处罚法》第29条规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。而该案被告发现其所认定违法行为是在六年以后，依法不应通过行政处罚处理。被告对第三人作出的处罚决定，实际上均直接侵犯的是股权转让双方的权益，实际行政相对人也是股权转让双方，被告至今未向实际行政相对人送达处罚决定，违反《行政处罚法》关于七日内送达的程序规定，又是明显的程序违法。二、行政处罚认定事实不清，法律适用不当。公司设立时，孙元杰仅是被作为冒名股东出现，从未行使过股东权利，更未履行过股东职责，中牟县工商行政管理局对此也作出认定。2004年7月7日的股权变更，仅涉及到股东会决议签名是否真实，该决议依法仅对孙元杰是否优先受让股权产生影响，如孙元杰主张优先受让，应首先通过民事程序，而不应认定为情节严重。况且，被告之前作出责令改正，也同样认为不应认定情节严重。可被告一方面认为达不到情节严重，对此案作出责令改正合法正确，一方面却又基于同一事实，以情节严重作出撤销登记的处罚。在处罚认定事实上，有意回避下级机关已作出的孙元杰冒名股东的认定。三、被告的行政处罚将产生极恶劣的社会后果。如果工商机关不慎用撤销处罚权，将对依赖行政机关公信力、档案记载公信力的股权转让，甚至公司的正常经营活动产生极大地影响。为此，原告在知道该行政行为后，提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告对郑州铭康物业管理有限公司所作出的郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定。
原告周宁勤提供的证据有：牟工商行处（2012）206号行政处罚决定书复印件。
被告郑州市工商行政管理局辩称：被告作出的郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定书所依据的事实清楚、证据充分、定性准确、处罚适当、程序合法、适用法律正确，应予以维持；原告关于被告“行政处罚认定事实不清、法律适用不当”的诉称不能成立，依法应当驳回。被告经调查证实，第三人于2004年7月7日和2005年7月15日的公司变更登记申请材料上“孙元杰”的名字都不是孙元杰本人所写。被告严格按照程序办案，第三人涉嫌提供虚假材料取得2004年7月7日和2005年7月15日公司变更登记的违法行为系持续状态，被告作出涉案处罚决定不超过处罚期限。原告诉称被告程序违法没有事实根据和法律依据。宋一明系第三人涉嫌提供虚假材料取得2004年7月7日和2005年7月15日公司变更登记行政处罚程序中的代理人、被指定行政处罚文书的代收人，其签收行为对第三人及其当时的法定代表人周宁勤产生法律效力。第三人是在2011年11月21日由宋一明律师签收涉案行政处罚决定书，当日原告就已经知道被告作出了具体行政行为，第三人在法定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼，本案的起诉期限应于2012年2月21日届满，原告于2012年11月10日书写起诉状，已超过了法定起诉期限，其诉讼请求依法应予驳回。
被告郑州市工商行政管理局提供的证据有：1、立案审批表；2、郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定书；3、郑州铭康物业管理有限公司营业执照复印件一份；4、郑州市工商行政管理局询问通知书一份；5、郑工商经检（2011）155号行政处罚听证告知书；6、郑工商经检（2011）001号行政处罚听证通知书；7、要求听证申请书；8、郑州铭康物业管理有限公司授权委托书；9、郑州市工商行政管理局责令改正通知书；10、送达回证；11、郑州市工商行政管理局听证笔录；12、郑州市工商行政管理局询问笔录、陈述书；13、第三人2004年7月7日、2005年7月15日、2007年7月19日申请变更登记的相关材料；14、郑州市工商行政管理局案件来源登记表；15、举报材料；16、告知书；17、（2011）二七行初字第392号行政判决书；18、情况说明；19、郑州市工商行政管理局案件调查终结报告；20、行政处罚案件结案报告；21、郑州市工商行政管理局行政处罚案件有关事项审批表；22、行政处罚决定审批表；23、郑州市工商行政管理局经济检查支队案件审核表；24、郑州铭康物业管理有限公司提交虚假材料取得公司变更登记案听证报告；25、第三人初始登记时的相关材料及第三人或其股东参与的相关行政处罚或行政诉讼的相关证据材料。
第三人郑州铭康物业管理有限公司述称：一、原告诉讼主体不适格。二、本案原告起诉已超过起诉期限，且（2012）郑行终字第378号判决也查明并认定本案诉争的郑工商处经检155号行政处罚决定书已发生法律效力。三、孙元杰系铭康公司的合法股东，依法享有股东的权利和义务。四、郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法，适用法律法规正确，应予以维持。五、原告诉称2011年10月16日“原告及公司其他股东与刘正普、段国帅达成股权转让协议，将公司股权予以转让”，第三人认为该行为系非法、恶意、虚假转让股权，是无效的，（2012）郑行终字第378号判决已经认定。六、根据我国《行政处罚法》第23条的规定，被告所作出的责令改正通知只是实施处罚前的程序，不存在一个违法行为两次行政处罚；本案虚假登记一直处于持续状态，不存在超过二年期限处罚的问题。
第三人郑州铭康物业管理有限公司提供的证据有：1、（2012）郑行终字第378号行政判决书；2、录音资料及光盘1张。
以上证据经庭审质证，本院认证如下：（一）原告周宁勤提供的证据牟工商行处（2012）206号行政处罚决定书复印件能够与本案其它证据相印证，客观、真实，本院予以确认。（二）被告郑州市工商行政管理局提供的证据1-13能够证明被告依据当事人举报由领导交办，对第三人涉嫌提供虚假材料取得2004年7月7日、2005年7月15日申请的法定代表人及股东变更登记一案进行立案、调查取证、听证后作出郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定的事实，客观、真实，本院予以确认；被告郑州市工商行政管理局提供的证据14、15能够证明被告查处该案的案件来源，本院予以采信；被告郑州市工商行政管理局提供的证据16内容有矛盾之处，本院不予确认；被告郑州市工商行政管理局提供的证据17系本院行政判决书，本院予以采信；被告郑州市工商行政管理局提供的证据18中能够与本案其它证据相印证的部分本院予以采信；被告郑州市工商行政管理局提供的证据19-24系被告对涉案行政处罚案件调查处理的相关报告和内部审批材料，客观、真实，本院予以确认；被告郑州市工商行政管理局提供的证据25能够与本案其它证据相印证，符合证据的关联性要求，本院予以确认。（三）第三人郑州铭康物业管理有限公司提供的证据1系郑州市中级人民法院的行政判决书，本院予以采信；第三人郑州铭康物业管理有限公司提供的证据2无其它证据相印证，本院不予确认。
根据以上有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：第三人郑州铭康物业管理有限公司成立于2001年7月5日，成立时法定代表人孙国伟，注册资本51万元，孙国伟持该公司80%股份，孙元杰持该公司20%股份，住所位于郑州市铭功路221-1号，注册号4101002204597。该公司工商登记档案显示，2004年7月7日，第三人向登记机关申请变更法定代表人及股东，将孙国伟所持有的该公司80%的股权转让给了原告周宁勤，并将该公司的法定代表人变更为周宁勤，变更后该公司的股东为周宁勤、孙元杰。2005年7月15日，该公司再次申请变更公司股东，将孙元杰持有的该公司20%的股份转让给了周曦之，周宁勤将所持有的公司股份的25%转让给杨春菊，变更后公司的法定代表人为周宁勤，股东为周宁勤、周曦之、杨春菊，并分别取得了2004年7月7日和2005年7月15日申请的公司变更登记。2005年7月15日该公司住所变更为郑州市二七区东陈庄街115-3号。2007年7月31日该公司住所变更为中牟县白沙镇国道220线北侧白沙村西，注册号：410122100000377。
2010年3月18日，中牟县工商行政管理局接举报称第三人在登记注册时所提交的部分材料存在虚假行为，于当日立案调查。该局经调查查明，第三人在登记注册时提交孙元杰虚假材料取得公司登记，于2010年7月16日作出牟工商行处（2010）160号行政处罚决定，决定责令第三人在登记注册时所提交的孙元杰虚假材料行为予以改正，并处以50000元罚款。2010年7月20日该公司向中牟县工商行政管理局缴纳了罚款50000元。
2010年12月17日，被告由上级交办受理第三人涉嫌提供虚假材料取得2004年7月7日和2005年7月15日申请的公司变更登记一案。被告经调查取证，认定2004年7月7日，第三人向登记机关申请变更法定代表人及股东时，提交了伪造股东孙元杰签名的虚假“股东会决议”、“公司章程修正案”等材料，2005年7月15日，该公司再次申请变更公司股东时，向被告提交了伪造股东孙元杰签名的虚假“股东会决议”、“股权转让协议”、“收款证明”等材料，并分别取得了2004年7月7日和2005年7月15日申请的公司变更登记。2011年3月18日，被告作出郑工商经检字（2011）005号责令改正通知书，认为第三人提供虚假材料取得公司变更登记的行为属违法行为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定，责令第三人改正上述违法行为。2011年9月28日，被告拟作出撤销该公司上述两次变更登记的行政处罚，并向第三人下达了郑工商经检（2011）155号行政处罚听证告知书，由宋一明律师于2011年10月17日领取，第三人于2011年10月20日向被告出具了要求听证申请书，被告于2011年11月4日举行了听证会，第三人委托宋一明律师为代理人参加听证，其委托有效期自2011年10月19日至听证完结止。2011年11月7日，孙元杰授权律师向被告提交了委托事项情况说明，确认公司成立时曾委托孙国伟办理公司登记事宜，但对上述2004年及2005年两次公司变更登记毫不知情，并提出要求被告撤销以上两次公司变更登记。被告经调查后认为，第三人的上述行为已违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条的规定，属于以提交虚假材料取得公司变更登记的行为。第三人在两次申请变更公司登记事项时，均提供了多项虚假材料，隐瞒了重要事实，属情节严重。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条的规定，于2011年11月18日作出郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定，决定撤销第三人于2004年7月7日和2005年7月15日的公司变更登记。被告于2011年11月21日向宋一明送达了郑州铭康物业管理有限公司的处罚决定书。2012年6月7日，中牟县工商行政管理局为第三人颁发了法定代表人为孙国伟的营业执照。原告不服，向本院提起诉讼，请求依法撤销被告对郑州铭康物业管理有限公司所作出的郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定。
另查明：2009年，孙元杰曾以周曦之为被告向郑州市金水区人民法院提起民事诉讼，请求判令周曦之返还其占有孙元杰在第三人铭康公司20%股权，于2010年11月9日撤诉。
2011年孙元杰曾向本院提起行政诉讼，请求判令被告撤销第三人2004年、2005年的违法变更登记。本院经审理认为，原告是以被告不作为提起的行政诉讼，因原告未向本院提供其曾向被告提出过申请的证据材料，原告起诉被告不作为理由不成立，于2011年6月24日作出（2011）二七行初字第392号行政判决，判决驳回原告孙元杰的诉讼请求。孙元杰不服，向河南省郑州市中级人民法院提起上诉，在二审期间，上诉人孙元杰向河南省郑州市中级人民法院提出撤回上诉、撤回起诉，该院于2011年10月26日作出（2011）郑行终字第245号行政裁定，裁定准许孙元杰撤回上诉、撤回起诉，撤销本院（2011）二七行初字第392号行政判决。
再查明，2011年10月20日，第三人向中牟县工商行政管理局提出申请，将公司的股东周宁勤、周曦之、杨春菊变更登记为刘正普、段国帅，法定代表人由周宁勤变更为刘正普。中牟县工商行政管理局于2011年10月21日对第三人的股东及法定代表人进行了变更登记。2011年12月9日，中牟县工商行政管理局接上级交办受理第三人涉嫌提供虚假材料隐瞒重要事实取得公司登记一案。中牟县工商行政管理局经调查于2012年5月24日作出牟工商行处（2012）206号行政处罚决定，决定撤销第三人2011年10月21日的变更登记。刘正普、段国帅不服，向中牟县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销牟工商行处（2012）206号行政处罚决定。中牟县人民法院经审理作出（2012）牟行初字第14号行政判决，判决驳回刘正普、段国帅的诉讼请求。刘正普、段国帅不服，向河南省郑州市中级人民法院提起上诉。郑州市中级人民法院经审理，于2012年12月21日作出（2012）郑行终字第378号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
本院认为：1、关于原告周宁勤的诉讼主体资格问题。原告周宁勤系第三人郑州铭康物业管理有限公司2004年7月7日申请法定代表人及股东变更登记的变更后的法定代表人和股东，也是2005年7月15日该公司申请股东变更登记的股权转让方，与涉案行政处罚决定具有法律上的利害关系，故原告周宁勤具备本案诉讼主体资格。
2、关于起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。本案中中牟县工商行政管理局于2011年10月21日对第三人的股东及法定代表人进行了变更登记，将公司的股东周宁勤、周曦之、杨春菊变更登记为刘正普、段国帅，法定代表人由周宁勤变更为刘正普。被告于2011年11月18日作出涉案的行政处罚决定，于2011年11月21日向宋一明律师送达了郑州铭康物业管理有限公司的处罚决定书。此时原告既不是该公司的法定代表人，也不是该公司的股东，尽管该公司听证程序中委托的宋一明律师系在周宁勤担任该公司法定代表人期间委托，但该律师系第三人公司的代理人，而非周宁勤个人的代理人，代理人的代理行为只对被代理人产生效力。被告提供的证据不足以证明原告在提起本案诉讼法定期限届满前就知道或者应当知道涉案具体行政行为的内容，故原告周宁勤提起本案诉讼不超过起诉期限。
3、关于涉案具体行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中第三人涉嫌提供虚假材料取得2004年7月7日和2005年7月15日申请的公司变更登记的行为呈连续状态，故被告对第三人查处不超过处罚期限。被告依照相关法律规定对本案立案调查后，经调查取证查明，第三人于2004年7月7日申请公司变更法定代表人及股东时以及2005年7月15日申请变更公司住所及股东时，均提交了伪造股东孙元杰签名的虚假材料，并分别取得了2004年7月7日和2005年7月15日申请的公司变更登记，事实清楚，证据充分。被告在依法履行相关的听证、告知等程序后，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关规定作出涉案行政处罚决定，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。但被告在作出涉案行政处罚决定书之后，将应送达给郑州铭康物业管理有限公司的处罚决定书送达给了该公司在行政听证程序中委托的律师。按照被告提供的第三人在行政程序中的委托书记载，其委托有效期自2011年10月19日至听证完结止，鉴于律师身份的特殊性，其代理行为应严格按照委托人的委托权限、期限行使代理权，不能据此认定该律师系该公司整个行政处罚程序的代理人，故被告将应送达给第三人郑州铭康物业管理有限公司的处罚决定书送达给了并没有代理权限的律师宋一明，属程序违法。
综上所述，被告郑州市工商行政管理局2011年11月18日作出的郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告郑州市工商行政管理局2011年11月18日作出的郑工商处经检（2011）155号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告郑州市工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 张西俊
审 判 员 赵惠红
人民陪审员 王广明
二〇一三年四月二十七日
书 记 员 李晶莹
附：
相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
（三）被告不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。