广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终27号
上诉人（原审原告）：恩平市永安电器厂。住所地：广东省恩平市。
经营者：吴伟豪，男，香港居民。
被上诉人（原审被告）：恩平市国土资源局。住所地：广东省恩平市。
法定代表人：张艺红，局长。
出庭负责人：黎坚宁。
委托代理人：冯贵华。
被上诉人（原审被告）：江门市人民政府。住所地：广东省江门市。
法定代表人：邓伟根，市长。
委托代理人：林健潮�吴璧廷。
上诉人恩平市永安电器厂（以下简称“永安电器厂”）因与被上诉人恩平市国土资源局（以下简称“恩平国土局”）、江门市人民政府（以下简称“江门市政府”）土地行政管理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第170号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明：2001年12月8日，永安电器厂与恩平市东安镇人民政府签订《土地转让合同》，该合同约定：恩平市东安镇人民政府向永安电器厂转让位于恩平市××国道旁边西侧，东安镇经济开发区A区之内的A11、A12、A17、A18地块，面积共为10.5亩。四至范围：东至20米街，南至A10、A16，西至30米街，北至30米街。永安电器厂从签订合同之日起三天内付款3万元给恩平市东安镇人民政府，恩平市东安镇人民政府立即�手办理国土证和规划证。恩平市东安镇人民政府办理好国土证和规划证后，永安电器厂就要付清余下的2.25万元欠款给恩平市东安镇人民政府并同时取回两证。
2002年7月5日，永安电器厂分别申请并领取了恩府国用（2002）字第00524、00525、00526、00527号《国有土地使用证》。以上四份《国有土地使用证》土地使用者皆为“恩平市永安电器厂”，皆座落“东安工业区A区”，用途皆为“工业”，使用权类型皆为“出让”；地号为“A11”的使用权面积为1500平方米，地号为“A12”的使用权面积为1500平方米，地号为“A17”的使用权面积为2000平方米，地号为“A18”的使用权面积为2000平方米。永安电器厂在取得上述土地使用权后至今没有开发建设。
2013年11月18日，恩平国土局经立案调查并向永安电器厂发出恩国土资[2013]65号《闲置土地调查通知书》，通知永安电器厂接受调查并在收到该通知书之日起30日内向恩平国土局提供相关材料。2014年7月14日，恩平国土局分别作出恩国土资（2014）02号《闲置土地认定书》、恩国土资（2014）03号《闲置土地情况告知书》、恩国土资听字（2014）01号《闲置土地处置听证权利告知书》，并已送达永安电器厂。2014年9月24日，恩平市法制局根据永安电器厂的申请召开听证会并制作《听证记录》及《听证报告书》。经恩平市人民政府（以下简称“恩平市政府”）同意，恩平国土局于2015年2月4日作出恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案四宗闲置土地使用权并告知永安电器厂对该决定不服的救济途径。该《收回国有建设用地使用权决定书》已于同年2月5日送达永安电器厂经营者吴伟豪。
永安电器厂不服该决定，于2015年4月1日向江门市政府提交《行政复议申请书》，申请撤销收回涉案土地的决定。江门市政府当天立案受理该申请并分别作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》，分别送复议双方。2015年4月28日，江门市政府到涉案土地现场进行勘验、制作勘验笔录及现场照片；并组织双方开庭审理涉案行政复议。因情况复杂，江门市政府依法延长审查期限，并已分别通知复议双方。2015年6月9日，江门市政府作出予以维持的江府行复[2015]6号《行政复议决定书》，并分别送达复议双方。永安电器厂不服该复议决定，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案属于土地行政管理纠纷。根据《闲置土地处置办法》第四条“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施……”、第十四条第（二）项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。……”的规定，恩平国土局是县级国土资源主管部门，依法具有向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权，恩平国土局作出恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人�政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”以及《闲置土地处置办法》第十四条第二款“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。……”的规定，涉案《收回国有建设用地使用权决定书》是由恩平国土局报经恩平市政府批准作出的，恩平市政府应该作为涉案复议申请的被申请人，其上一级人民政府江门市政府依法可以作为涉案的复议机关。江门市政府作出江府行复[2015]6号《行政复议决定书》主体适格。
本案的争议焦点是：一、恩平国土局作出的恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法；二、江门市政府作出涉案江府行复[2015]6号《行政复议决定书》是否合法。
根据《闲置土地处置办法》第二条第一款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”、第二十二条第二款“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”的规定，闲置土地是指超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。现有证据显示，永安电器厂与恩平市东安镇人民政府签订的《土地转让合同》中没有约定、规定动工开发日期，但永�电器厂已于2002年7月5日分别取得涉案地块的四份《国有土地使用证》，即永安电器厂已经于2002年7月5日取得涉案土地的使用权。截止2013年11月18日，涉案土地仍未动工开发，连续闲置已经超过两年。因此，恩平国土局认定涉案土地为闲置土地并无不当。
根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，……：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定�用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”以及第十四条第二款“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”的规定，政府、未按照约定、规定的期限、条件交付土地或因土地利用总体规划、城乡规划修改而导致国有建设用地使用权人未能开发土地的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地存在属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的证明材料。根据本案现有证据，从恩平国土局立案调查至作出涉案收回国有建设用地使用权决定期间，永安电器厂虽然提出曾向恩平市规划局申请报建未获批准，但未能提供相关的说明材料。国有土地使用权人非因《闲置土地处置办法》第八条中规定的六种情形造成土地闲置且未动工开发满两年的，市、县国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准后，有权收回国有建设用地使用权。恩平市东安镇人民政府与永安电器厂签订的《土地转让合同》中并没有约定关于涉案土地进行三通一平的问题，而且对土地进行三通一平不是土地转让的法定条件。另外，永安电器厂未能提供充分的证据证明其曾向恩平市规划局申请建设工程规划许可，但因不符合总体规划而没有得到核准。因此，永安电器厂未能提供材料证明涉案土地符合上述六种由于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形之一，且涉案土地已超过2年未动工开发，恩平国土局报经恩平市政府批准后，向永安电器厂下达恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》，适用法律、法规正确，处理适当。永安电器厂认为涉案土地存在属于政府、政府有关部门的行为造成其动工开发延迟的证据不足，理由不充分，原审法院不予支持。
江门市政府在受理永安电器厂提出的行政复议申请后依法进行了通知、调查取证、现场勘验、告知，经合法延期后在法定期限内作出维持涉案决定的《行政复议决定书�并送达给各方当事人，没有违反法定程序。
综上，永安电器厂的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条之规定，原审法院判决驳回永安电器厂的诉讼请求，案件受理费50元，由永安电器厂负担。
永案电器厂不服原审判决，向本院提起上诉，请求：l、撤销广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第170号《行政判决书》，并依法改判：（1）撤销恩平国土局作出的恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》；（2）撤销江门市政府作出的江府行复[2015]6号《行政复议决定书》。2、由恩平国土局、江门市政府承担本案的全部诉讼费用。主要事实和理由：（一）一审法院对涉�地块造成闲置的事实认定有误，涉案土地的闲置并非由永安电器厂造成，而是由其它不可抗力及政府行为导致的。1、恩平市东安镇经济开发区没有对出让土地进行建设前三通一平工作，导致永安电器厂无法开工建设。根据永安电器厂与东安镇经济开发区签订的《土地转让合同》，建设前作出土地出让方应完成三通一平工作，虽然在土地转让合同中没有约定，但这是属于合同附随义务，作为东安镇经济开发区有义务将转让土地达到可开发利用条件。由于东安镇经济开发区一直没有履行这一合同附随义务才导致永安电器厂一直无法进行建设。2、东安镇经济开发区没有办理好建设工程规划许可证给永安电器厂，这也导致了永安电器厂无法进行开工建设。根据永安电器厂与东安镇经济开发区达成的《土地转让合同》中第四条第1小点约定，东安镇经济开发区负责办理建设工程规划许可证给永安电器厂，但东安镇经济开发区一直没有办理这一许可证，也导致了永安电器厂无法进行开工建设，责任也不在永安电器厂，而是由其它人造成的，因此产生的后果不应由永安电器厂来承担。3、涉案土地规划进行了变更，规划局未告知永安电器厂及相关权利人便变更了规划，侵犯了永安电器厂的权益。当永安电器厂向规划部门提出要进行报建时被告知由于规划变更，无法进行工厂厂房报建规划，这也是导致永安电器厂没有进行建设的最主要原因。永安电器厂购买涉案土地的目的是用于厂房建设，进行工业生产，但是规划局却将其中两块地转为商住用地，商住用地对于一个购买用于工业生产的企业来说是完全没有用的，这也是涉案地块一直无法进行建设的主要原因，一审法院以永安电器厂没有证据证明有向规划部门报建为由不采信实属荒唐。根据永安电器厂一审提交的东安镇经济开发区规划图出图日期为2001年11月，也就是在永安电器厂受让涉案土地后一年不到的时间规划部门就已改变了规划，永安电器厂这个时候去申请规划报建，根据法律规定，规划部门根本不会同意批准永安电器厂的报建申请，因此对于这个法律规定很清楚的事实，不需要永安电器厂来举证。况且永安电器厂递交的申请书也是在恩平市规划部门，规划部门也没有进行答复，所以永安电器厂也不可能有申请的相关书面材料。（二）一审法院没有查清恩平国土局没有对与永安电器厂具有同样性质的土地作出相应的法律处罚，仅针对永安电器厂作出处罚，是一种报复式的执法行为，违反程序正义及实体正义规则。与永安电器厂涉案土地同在一个地理位置的大约有四个业主，这些业主的土地与永安电器厂的土地一样未进行任何开发建设，自政府提�征收时，政府部门也同意向永安电器厂支付征收补偿款，但由于政府报价太低永安电器厂没有同意，而其他业主在抗争之后都接受了政府的报价，因此其他业主便获得了对应补偿金，只是永安电器厂一直没有与政府达成征收补偿协议才导致政府作出这种不公平处理，找莫须有理由侵占一个普通平民百姓的合法财产。法律面前人人平等，对恩平国土局这种报复式的执法，以及针对性的执法是与现代行政法治明显相违背的。（三）恩平国土局在一审中提交虚假证据，误导一审法院作出事实认定，也导致了一审法院作出错误判决。恩平国土局在一审中提交的2001年12月8日《土地转让合同》是假合同，永安电器厂真正受让合同土地时间是永安电器厂在一审时提交的2000年12月18日。恩平国土局提交的《土地转让合同》公章不是永安电器厂的，与永安电器厂合法备案的公章是完�不同的，另外，根据永安电器厂的营业执照，成立时间是2002年1月17日。2001年12月8日永安电器厂还未成立，怎么可能会有公章用于签订合同。结合上面的事实已很清楚，恩平国土局一审提交的是假合同，企图误导法院。因此，永安电器厂强烈要求二审法院对此份证据作出司法鉴定以证真伪。（四）江门市政府在复议过程中未能对事实作出公平客观的认定，存在错误，因此根据法律规定应对江门市政府的复议作出撤销。
被上诉人恩平国土局答辩称：（一）恩平国土局对永安电器厂作出无偿收回的决定事实清楚、适用依据正确、程序合法。1、恩平国土局对永安电器厂作出无偿收回的决定事实清楚、证据充分、适用依据正确。永安电器厂位于恩平市东安工业区A区的四宗土地使用权，其中，宗地一面积为1500平方米，土地证号为恩府国用（2002）字第005**号；宗地�面积为1500平方米，土地证号为恩府国用（2002）字第005**号；宗地三面积为2000平方米，土地证号为恩府国用（2002）字第005**号；宗地四面积为2000平方米，土地证号为恩府国用（2002）字第005**号。四宗土地用途均为工业，批准日期为2002年6月27日。该四宗土地自批准使用之日以来未动工建设，一直闲置至今，该事实有现场勘察及调查照片等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”以及《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”、第十四条“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”、第二十二条第二款“因特殊情况，�约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期”的规定，永安电器厂与恩平市东安镇人民政府于2001年12月8日签订了《土地转让合同》，约定以优惠价转让土地给永安电器厂并要求其迅速开发，并约定立即着手办理国土证和规划证，而永安电器厂也于2002年7月5日分别取得转让地块的四份《国有土地使用证》。上述宗地属于城市规划区范围内以出让方式取得的国有土地使用权，虽然未约定、规定动工开发日期，但依据上述规定，永安电器厂取得土地权属证书后至今没有动工开发，因此，恩平国土局认定其闲置土地满两年，报经恩平市政府批准后作出无偿收回国有建设用地使用权的决定事实清楚、证据充分，符合上述相关规定。2、恩平国土局作出无偿收回国有建设用地使用权决定的程序合法。恩平国土局在对永安电器�闲置行为认定的过程中，依法进行了立案、勘察、拍照，2013年11月18日向永安电器厂发出《闲置土地调查通知书》，2014年7月23日向永安电器厂送达了《闲置土地认定书》和《闲置土地情况告知书》，告知认定事项及土地闲置情况。2014年8月12日恩平国土局发出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知永安电器厂可在接到告知书5个工作日内向恩平国土局提出听证申请，但永安电器厂于2014年9月10日才提出听证申请，虽然已超过提出听证申请的期限，但为了更好保障永安电器厂的合法权益，恩平国土局同意于2014年9月24日举办了听证会，永安电器厂出席听证会并陈述了己方意见。2015年1月27日，恩平市政府作出恩府办函[2015]64号《关于无偿收回恩平市永安电器厂四宗闲置土地使用权的复函》，批准恩平国土局依法无偿收回永安电器厂的四宗闲置土地。2015年2月4日，恩平国土�向永安电器厂作出恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》。因此，恩平国土局作出无偿收回闲置土地的认定程序是合法的。江门市政府于2015年6月9日作出的江府行复[2015]6号《行政复议决定书》及江门市江海区人民法院2015年12月31日作出的（2015）江海法行初字第170号《行政判决书》也进一步述明恩平市人民政府批准恩平国土局作出的无偿收回国有建设用地使用权决定符合其法定职权，法律依据正确、内容适当，程序合法。3、永安电器厂提出撤销恩平国土局作出的恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》的诉求缺乏法律及事实依据，依法不成立。第一，永安电器厂提出恩平市东安镇经济开发区没有对出让土地进行建设前三通一平工作，导致永安电器厂无法开工建设，事实上，永安电器厂位于恩平市东安工业区A区的四宗土地在取得土地�用权时已实现三通一平。当时，位于该四宗土地旁边的XX纺织（恩平）有限公司和恩平XX电子科技有限公司在同样的建设条件下，在2007年之前已经建好厂房、办公楼并投入使用。第二，永安电器厂提出东安镇经济开发区没有办理好建设工程规划许可证给永安电器厂，导致了永安电器厂无法进行开工建设，实际上是永安电器厂一直未有对涉案宗地提出报建申请，因而也一直未有办理相关建设工程规划许可证。第三，永安电器厂提出涉案土地规划进行了变更，规划局未告知永安电器厂及相关权利人便变更了规划，侵犯了永安电器厂的权益，当永安电器厂向规划部门提出要进行报建时被告知由于规划变更，无法进行工厂厂房报建规划，也是导致永安电器厂没有进行建设的最主要原因，永安电器厂用以举证的资料为“东安镇经济开发区规划图出图日期为2001年11月”，经了解，2001年东安镇经济开发区A区E区规划图上所盖的章是“恩平市城市规划设计室业务专用章”，仅作为内部设计规划图，是由相关股室设想的大致设计规划方向，该规划图没有加盖恩平市城市规划局的公章，因此对外并无效。该地正式的对外规划文件“锦江新城控制性详细规划”于2007年7月23日经恩平市政府批准实施，并于2009年7月27日发出《关于锦江新城城市建设的通告》，而永安电器厂没有充分的证据证明其在2000年至2007年期间有向恩平市城乡规划部门申请对涉案宗地的报建申请未获批准，因此，涉及永安电器厂四宗地形成土地闲置与恩平市政府调整用地功能之间不存在关联性，且没有相关证据材料予以证实。因此，永安电器厂四宗土地形成闲置的情况完全是由于自身原因而造成的，与政府行为没有任何关系。所以并不适用《闲置土地处置办法》第八条规定“属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟”的情况。即恩平国土局于2005年2月4日作出的恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚、依据充分、法律适用准确、程序合法。
（二）恩平国土局对永安电器厂作出无偿收回的决定完全符合法律规定，不存在法律不公的问题。如上所述，恩平国土局对永安电器厂作出无偿收回的决定事实清楚、依据充分、法律适用准确、程序合法，完全符合法律规定。为减少社会矛盾，恩平市人民政府曾与永安电器厂协商以有偿方式收回涉案地块，当时恩平市人民政府提出的补偿款项已达到并超过永安电器厂工业用地的补偿标准，但永安电器厂因个人原因一直不同意，因此，恩平国土局只能按照法律事实进行合法收回，并不存在任何法律不公的问题。
（三）恩平国土局从未提交虚假证据，永安电�厂认为恩平国土局提交的证据不实的说法应予驳回。永安电器厂提到的《土地转让合同》，实际上是由宗地的土地转让方和土地受让方双方共同行为产生的土地流转关系，涉及到土地转让方和土地受让方的利害关系，需由土地转让方和土地受让方双方提交相关资料，恩平国土局根据双方提交的资料进行审核登记。恩平国土局仅作为土地登记部门，只负责收件和土地登记，所有资料均由土地转让和受让双方提供，恩平国土局完全不可能也无必要对《土地转让合同》进行伪造。
综上所述，一审判决正确，恩平国土局于2015年2月4日作出的恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》及江门市政府2015年6月9日作出的江府行复[2015]6号《行政复议决定书》事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，永安电器厂的诉讼请求事实证据不足、理由不充分，请求判决驳回永安电器厂的诉讼请求。
被上诉人江门市政府答辩称：（一）鉴于涉案恩平国土局作出的恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》和江门市政府作出的复议决定均符合相关法律规定，一审法院判决驳回永安电器厂诉讼请求，合法有据。1、永安电器厂位于恩平市东安工业区A区的四宗土地使用权，其中，宗地一面积为1500平方米，土地证号为恩府国用(2002)字第005**号；宗地二面积为1500平方米，土地证号为恩府国用(2002)字第005**号；宗地三面积为2000平方米，土地证号为恩府国用(2002)字第005**号；宗地四面积为2000平方米，土地证号为恩府国用(2002)字第005**号。四宗土地用途均为工业，批准日期为2002年6月27日。该四宗土地自批准使用之日以来未动工建设，一直闲置至今，该事实有现场勘验及调查照片等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《闲置土地处置办法》等相关规定，永安电器厂于2002年7月5日分别取得转让地块的四份《国有土地使用证》，上述宗地属于城市规划区范围内以出让方式取得的国有土地使用权，虽未约定、规定动工开发日期，但永安电器厂取得土地权属证书后截止2013年11月18日仍未动工开发，因此，恩平国土局认定其闲置土地满两年，经立案调查、勘察认定和组织听证等工作后，报恩平市政府批准无偿收回该国有建设用地使用权的决定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法。2、江门市政府收到永安电器厂提交的《行政复议申请书》、《收回国有建设用地使用权决定书》等相关书面材料，依法立案受理并制作、送达相关文书，指定二名行政复议工作人员负责审理，并对涉案地块开�现场勘验并实地调查、核实有关证据材料、进行调解后，江门市政府作出维持原具体行政行为即江府行复[2015]6号《行政复议决定书》。江门市政府作出的行政复议行政行为符合《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条、第二十八条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第四十三条等相关行政复议程序的规定。（二）永安电器厂在其上诉状中提出的上诉请求及理由不成立，依法应予以驳回。1、永安电器厂提出涉案土地的闲置并非由永安电器厂造成，而是由其他不可抗力及政府行为导致的理由没有事实和法律依据。首先，永安电器厂位于恩平市东安工业区A区的四宗土地在取得土地使用权时已实现三通一平，且当时位于该四宗土地旁边的XX纺织（恩平）有限公司和XX电子科技有限公司在同样的建设条件下，分别在2007年之前已经建好厂房、办公楼并实际投入使用，不存在永安电器厂所述的因政府、政府有关部门对出让土地未进行建设前三通一平的行为而导致上述地块开发延迟的情形，并且永安电器厂与恩平市东安镇人民政府签订的《土地转让合同》并没有约定该问题，而且对土地进行三通一平也不是土地转让的法定条件。其次，永安电器厂提到涉案土地规划进行了变更，规划局未告知永安电器厂及相关权利人便变更了规划，侵犯了永安电器厂的权益，经了解，2001年东安镇经济开发区A区E区规划图上所盖的章是“恩平市城市规划设计室业务专用章”，仅作为内部设计规划图，该规划图由于没有加盖恩平市城市规划局的公章，因此对外并无法律效力。最后，该地块正式的对外规划文件“锦江新城控制性详细规划”于2007年7月23日经恩平市政府批准实施，并于2009年7月27日发出《关于锦江新城城市建设的通告》，而永安电器厂没有充分的证据证明其在2002年至2007年期间有向恩平市城乡规划部门申请对涉案宗地的报建申请未获批准，即不存在协助永安电器厂办理建设工程规划许可而导致永安电器厂无法施工建设的情形。因此，涉及永安电器厂四宗地形成土地闲置与恩平市政府调整用地功能之间不存在关联性，且没有相关证据材料予以证实。2、永安电器厂提到与永安电器厂具有同样性质的土地，恩平国土局却没有作出相应的法律处罚，仅针对永安电器厂作出处罚没有事实依据，恩平国土局是依法认定其闲置土地满两年，经立案调查、勘察认定和组织听证等工作后才作出决定，完全符合法律相关规定。3、永安电器厂提出恩平国土局在一审中提交的2001年12月8日的《土地转让合同》是假合�的主张不成立，永安电器厂没有提供充分的证据支持该主张。综上，永安电器厂的上诉理据不足，请求判决驳回上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案为土地行政管理纠纷。根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。……”的规定，恩平国土局是县级国土资源主管部门，依法具有向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设�地使用权决定书》的法定职权，恩平国土局报经恩平市政府批准后，作出恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》，主体适格，程序合法，本院予以确认。再根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”以及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案《收回国有建设用地使用权决定书》是经过恩平市政府批准的，则恩平市政府作为被申请人，江门市政府作为复议机关，主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点：一、恩平国土局作出的恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法；二、江门市政府�出的江府行复[2015]6号《行政复议决定书》是否合法。
关于第一个争议焦点，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”以及第二十二条第二款“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准”的规定，闲置土地是指超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。现有证据显示，永安电器厂与恩平市东安镇人民政府签订的《土地转让合同》中没有约定、规定动工开发日期，但永安电器厂已于2002年7月5日分别取得涉案地块的四份《国有土地使用证》，即永安电器厂已经于2002年7月5日取得涉案土地的使用权。截止2013年11月18日，涉案土地仍未动工开发，连续闲置已经超过两年。因此，恩平国土局认定涉案土地为闲置土地并无不当。
根据《闲置土地处置办法》第八条“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，……：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理”的规定，本案现有证据不能证明涉案土地是属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的。
《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄�相关土地抵押权人。”涉案土地已超过2年未动工开发，恩平国土局报经恩平市政府批准后，作出恩国土资收[2015]01号《收回国有建设用地使用权决定书》，并未违反法律规定。永安电器厂认为涉案土地存在属于政府、政府有关部门的行为造成其动工开发延迟的，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于第二个争议焦点，江门市政府在受理永安电器厂提出的行政复议申请后依法进行了通知、调查取证、现场勘验、告知，经合法延期后在法定期限内作出维持涉案决定的《行政复议决定书》并送达给各方当事人，没有违反法定程序。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由�诉人恩平市永安电器厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 陈 健
代理审判员 陈敏婷
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 陈秀霞