陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终567号
上诉人（原审原告）：郑辉，女，汉族。
委托代理人：翁碧霞，北京圣运(天津)律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：黄陵县人民政府，住所地：黄陵县高阳路013号。
法定代表人：高勇，县长。
委托代理人：王晓军，黄陵县桥山街道办事处主任。
委托代理人：张涵，陕西桥山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：延安市人民政府，住所地：延安市宝塔区南关街57号。
法定代表人：薛占海，市长。
委托代理人：常荣，延安市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：贺晔，延安市人民政府行政复议应诉专家咨询组成员。
上诉人郑辉因诉被上诉人黄陵县人民政府、延安市人民政府房屋征收决定及行政复议决定一案，不服延安市中级人民法院(2017)陕06行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人郑辉及其委托代理人翁碧霞，被上诉人黄陵县人民政府委托代理人王晓军、张涵，被上诉人延安市人民政府委托代理人常荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，2011年7月19日，陕西省人民政府经省政府2011年第11次常务会审议通过，下发陕政发[2011]41号《关于印发黄帝文化园区总体规划（2011-2030年）的通知》文件，对该总体规划的控制范围四至及实施落实予以明确和要求。2014年7月8日，陕西省人民政府办公厅依照《黄帝文化园区总体规划（2011-2030年）》的要求，经省政府2014年第3次常务会议审议通过，下发陕政办发[2014]101号《黄帝文化园区陵东片区西部门户区修建性详细规划》和《黄帝文化中心建筑设计方案》的通知，对其中的重点片区和重大公益项目制定了修建性详细规划和建筑设计方案。2016年3月8日，黄陵县人民政府提出关于黄陵县2015年与2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告，将黄帝文化园区和梨园新区及重点镇建设列为该县加快推进重大项目建设中的重点项目之一，并经十六届人大六次会议审议和上级人民政府批准，于2016年8月11日向各镇人民政府、桥山街道办事处，县政府各工作部门、直属机构印发了《黄陵县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的通知，要求上述部门认真贯彻执行。2016年3月24日，黄陵县经济发展局对黄陵县住建局上报的关于东关片区棚户区改造项目建议书作出批复，原则同意东关片区棚户区改造项目建设，主要批复内容：1.东关片区棚户区改造项目位于县城东关；2.该项目改造范围涉及拆迁居民住房2198套，涉及拆迁面积302664.6㎡，安置方式采取货币补偿的方式安置。3.项目估算投资约98030.8万元，资金来源为上级补助、自筹及融资投资解决。2016年3月28日，黄陵县住房和城乡建设规划局核发了黄城选字第（2016）10号建设项目选址意见书。2016年3月28日，黄陵县住房和城乡建设规划局编制了建设项目环境影响登记表，并经黄陵县环境保护局的审查和同意。2016年4月13日，黄陵县国土资源局对黄陵县住房和城乡建设规划局上报的《关于电力巷片区棚户区改造项目用地预审的请示》作出了黄国土资函[2016]46号函，同意了该项目拟用地的预审。2016年8月29日，黄陵县人民政府召开第65次常务会议，审议了黄陵县桥山街道办事处拟定的《黄陵县城东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收安置与补偿方案（征求意见稿）》(以下简称征收安置与补偿方案征求意见稿)并于当日向东关片区征收范围内的被征收人进行了公示，征求意见。2016年8月25日，黄陵县桥山街道办事处作出社会稳定风险评估方案。2016年8月29日黄陵县桥山街道办事处作出社会稳定风险评估实施方案。2016年9月8日，黄陵县桥山街道办事处作出重点评估社会稳定风险评估报告、矛盾化解工作对策及应急工作预案、突发事件应急处置工作预案。2016年9月13日，黄陵县委维护稳定工作领导小组办公室向黄陵县经济发展局出具《关于黄陵县城东关片区棚户区改造项目开展社会稳定风险评估工作的函》，对该项目社会稳定风险评估评定为中级风险给予了书面说明。2016年9月28日，黄陵县人民政府召开第68次常务会议，审议同意了《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案》(以下简称征收安置与补偿方案)。2016年9月29日，黄陵县人民政府将征收补偿与安置方案征求意见稿的征求意见情况和修改完善情况向东关片区棚户区改造项目房屋被征收人进行了公示，并于同日作出黄政征决[2016]2号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》(以下简称黄政征决[2016]2号征收决定)和黄政征告[2016]5号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定的公告》(以下简称黄政征告[2016]5号公告)，以及印发了黄政发[2016]16号《黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收补偿与安置实施方案的通知》，在征收范围内进行了公告张贴，公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。郑辉系征收范围内的被征收人，不服黄陵县人民政府作出的搬迁房屋征收决定，于2016年11月22日向延安市人民政府申请行政复议。延安市人民政府2016年11月24日予以受理。2017年1月20日复议程序中止，延安市人民政府向双方当事人邮寄送达了延政复中字（2016）9号中止行政复议通知书。2017年2月24日，延安市人民政府向双方当事人发送了听证会通知，于2017年3月2日组织召开了听证会。2017年3月10日复议程序恢复审理，被告延安市人民政府向双方当事人邮寄送达了延政复审字（2017）4号恢复审理通知书。2017年3月14日，延安市人民政府作出延政复决字[2016]26号行政复议决定书，维持了黄陵县人民政府作出的搬迁房屋征收的决定，向双方当事人邮寄送达。郑辉不服，向本院提出行政诉讼。
一审法院认为，黄陵县人民政府实施的黄陵县东关片区棚户区改造项目纳入到了黄陵县国民经济和社会发展年度计划，符合黄陵县土地利用总体规划，并经过了国土资源部门的用地预审，该建设项目的规划、立项、用地审批程序合法。黄陵县桥山街道办事处作为建设项目所辖地的政府派出机关，有权依法对本级政府赋予的职责分工履行职权。该街道办事处拟定的征收补偿方案报经黄陵县人民政府常务会讨论议定后，在被征地范围内进行了公布，广泛的征求了公众意见，并在征求意见期满后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时进行了公示，该房屋征收补偿方案的拟定和征求意见程序合法。黄陵县人民政府在作出黄政征决[2016]2号征收决定前，由桥山街道办事处对建设项目进行了社会稳定风险评估，并经黄陵县委维护稳定工作领导小组评定了风险等级，修改后的房屋征收补偿方案也再次报经黄陵县人民政府常务会议的审议议定，征收补偿费用虽晚于征收决定作出的日期一天，但足额到位、专户存储，未影响到款项的使用，该房屋征收决定的作出程序合法。黄陵县人民政府作出房屋征收决定后，及时进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，该房屋征收决定的送达即告知程序合法。郑辉不服该房屋征收决定向延安市人民政府申请行政复议，延安市人民政府依法予以了受理和审理，复议程序中发生的中止行政复议和恢复审理程序也以通知书的形式向双方当事人进行了邮寄送达，并组织双方当事人进行了听证，最后根据议决会讨论意见作出行政复议决定，该行政复议程序合法。
综上，黄陵县人民政府作出的关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定以及延安市人民政府作出的行政复议决定，符合法律规定。郑辉的诉讼理由不能成立，诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郑辉的诉讼请求；案件受理费50元，由郑辉负担。
上诉人郑辉上诉称：原判决认定事实不清，证据不足，程序严重违法，适用法律错误，认定证据过程中违反相关法律法规，枉法袒护被上诉人，显失中立、公平、公正原则。
1.黄政征决[2016]2号征收决定所涉及的土地中涉及集体土地和国有土地两种性质土地，黄陵县人民政府辩称于1992年已将其房屋所在地土地批准为国有土地，但未能提供相关证据证明其所述事实。一审法院未能对该事实进行认真调查，认定事实错误。
2.依据国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）相关规定，其房屋所在地基础设施完备，交通便利，不属于规定的四类棚户区类型，不应以棚户区名义进行改造。另外，针对棚户区改造项目建设的审批文件仅有一份涉及电力巷片区的用地预审函没有正式的批准手续，仅能针对国有土地，且所涉土地不能涵盖其房屋所在地的整个东关片区（即黄政征决[2016]2号征收决定所涉及的土地范围），黄陵县人民政府将棚户区改造项目纳入到黄帝文化园区建设规划中，套用同一套审批手续，以棚改之名进行文化园区建设的拆迁改造项目，涉嫌套取国家扶持资金，属于严重的违法行为。
一审法院忽略其房屋所在地的事实情况，未对黄政征决[2016]2号征收决定前置程序的相关证据进行认真核查，认定东关片区棚户区改造项目的规划、立项、用地审批程序合法，属于认定事实错误。
3.黄陵县人民政府在作出征收决定期间，未能切实深入调查，违背公开原则，未能够充分征询被征收人意见，未结合被征收人主动反映的情况意见切实解决征收过程中出现的诸多问题，侵害了其知情权等权利。一审法院对于该事实未经认真审查。
4.依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，未经补偿不得征收。被上诉人黄陵县人民政府提供的证据补偿资金到位证明，作出主体不合法，且预算拨款证明未能明确表明该拨款针对的是东关片去棚户区改造项目，数额与项目估算投资数额相差巨大，无法证明专项资金足额到位。一审认定该项事实错误。
5.延安市人民政府未能认真核查清楚事实，作出维持决定，实体违法。在复议过程中未能依法通知复议进程，侵害其知情权，程序上严重违法。
综上所述，被上诉人黄陵县人民政府作出房屋征收行为严重违法，被上诉人延安市人民政府作出复议决定严重违法，一审法院认定缺乏事实依据和法律依据。请求：1.撤销延安市中级人民法院作出的（2017）陕06行初23号行政判决书；2.撤销延安市人民政府作出的延政复决字[2016]26号行政复议决定书；3.撤销黄陵县人民政府作出的黄政征决[2016]2号征收决定；4.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人黄陵县人民政府答辩称：(一)其作出的黄政征决[2016]2号征收决定符合《黄陵县县城总体规划》、《黄帝文化园区总体规划（2011-2030年）》、《陕西黄帝文化园区重点片区修建性详细规划》、《黄陵县土地利用总体规划》和黄陵县国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要。
2016年8月29日黄陵县县政府第65次常务会议讨论审议通过了黄陵县桥山街道办事处提出的征收安置与补偿方案征求意见稿，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对东关片区房屋进行征收，确定黄陵县桥山街道办事处为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，拟定了征收补偿方案和进行社会稳定风险评估。
2016年8月29日黄陵县政府在房屋征收范围内张榜公布征收安置与补偿方案征求意见稿，按程序征求意见30日，在公示期内，还多次组织被征收群众进行社会稳定风险评估和征收方案讨论座谈会，征求群众意见，公示征询意见情况，对征收方案进行修改完善，并于2016年9月8日出具了《社会稳定风险评估报告》，2016年9月13日，出具了黄陵县委维护稳定工作领导小组办公室按照规定程序作出了《社会稳定风险评估工作的函》，2016年9月28日县政府第68次常务会议审议通过了征收安置与补偿方案。2016年9月29日作出黄政征决[2016]2号征收决定和征收安置与补偿方案，并于2016年9月30日发布了公告，决定对东关片区棚户区改造项目范围的房屋实施征收。
(二)黄陵县人民政府作出的黄政征决[2016]2号征收决定所涉及土地均为国有土地。本次黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收涉及三个片区：电力巷、暖泉沟、石山。电力巷属于企事业单位和居民区，其土地属于国有土地。暖泉沟村全部集体土地在1992年前收为国有土地，1992年12月21日陕西省土地管理局、计划委员会、公安厅、粮食局联合发文陕地建发（1992）38号《关于延安地区黄陵县桥山镇暖泉沟村“撤村转户”的批复》。石山村集体土地经陕西省人民政府于2016年12月31日发布的陕政土批（2016）469号《关于黄陵县2016年度第十四批次农用地转用和土地征收的批复》批复将农用地转为建设用地，同意依法征收为国有。
(三)本次征收符合棚户区改造相关规定。本次征收房屋所属区域绝大部分房屋为平房，或简易楼房，该片区属于黄帝文化园区规划区域，多年来一直没有批准除黄帝文化园区建设项目以外的新建项目，城市基础设施配套不齐全，部分房屋存在违法搭建，质量差，公共通道狭窄，交通不便利，消防安全隐患较大，环境卫生脏、乱、差，该区域现状符合棚户区改造政策的条件和对象。2016年5月16日陕西省住房和城乡建设厅和陕西省财政厅下发了《关于下达2016年城市棚户区（第二批）项目计划的通知》，将该项目列入2016年城市棚户区改造（第二批）项目计划中，并且落实了项目资金。本次房屋征收的安置房位于黄陵县梨园新区，该区域将是黄陵县的政治、经济、文化中心。
黄陵县结合黄帝文化园区项目建设实际需要和棚户区改造的实际情况，作出的黄政征决[2016]2号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的文化等公共事业的需要，已经列入2016年城市棚户区改造（第二批）项目计划中，同时受到绝大多数群众的支持，补偿资金足额到位，目前该拆迁项目已经基本实施完毕，涉及被拆迁房屋共计1036院（套），已经达成协议并拆迁的有1018院（套），补偿安置到位已达到98.3%，足以证明本次房屋征收符合绝大多数群众的利益和公共事业的需要。
(四)本次黄陵县东关片区棚户区改造项目立项、规划、用地预审批手续齐全合法。2016年3月21日黄陵县住房和城乡建设规划局给县经济发展局出具《关于东关片区棚户区项目建议书的报告》，2016年3月24日黄陵县经济发展局作出了《关于东关片区棚户区改造项目建议书的批复》，同意东关片区改造项目建设。2016年3月28日黄陵县住房和城乡建设规划局出局了拆迁项目的《建设项目选址意见书》。因本次黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收涉及电力巷、暖泉沟、石山三个片区，项目用地预审批手续分别由三个组成，即：2016年4月13日黄陵县国土资源局黄国土资（2016）46号《关于电力巷片区棚户区改造项目用地预审的函》、黄国土资（2016）47号《关于暖泉沟片区棚户区改造项目用地预审的函》和黄国土资（2016）48号《关于石山片区棚户区项目用地预审的函》。
综上所述，黄政征决[2016]2号征收决定合法有效，延安市中级人民法院作出的一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决适当，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人延安市人民政府答辩称：其作出的行政行为合法。其于2016年11月22日收到上诉人郑辉不服黄陵县人民政府作出的黄政征决[2016]2号房屋征收决定的行政复议申请，并于11月24日将行政复议申请书副本发送黄陵县人民政府。2017年1月20日，因案件出现需要中止行政复议的情形，其作出了中止行政复议通知。2017年3月10日，行政复议中止情形消除，恢复了该行政复议审理。2017年3月2日，其组织召开行政复议听证会，对该起案件进行听证审理。2017年3月15日，其组织召开行政复议案件决议会，根据决议意见，同日，作出行政复议决定书。
综上，延安市人民政府作出的延政复决字[2016]26号行政复议决定书，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
二审查明事实与一审一致,本院予以确认。
本院认为,本案审理问题是黄陵县人民政府作出的黄政征决[2016]2号征收决定是否合法。
按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，政府在作出房屋征收决定前征收补偿费用应足额到位，专款专用，专户存储。本案中黄陵县政府提供的证据显示,征收补偿费用晚于征收决定作出日期一天到账，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第一项的规定的“程序轻微违法”的情形。被上诉人黄陵县人民政府在作出征收决定前，虽然征求了被征收人的意见，但未能提供证据证明对被征收人的意见进行修改后再次告知过被征收人，亦违反了相关程序要求。黄陵县政府在程序性事项准备不充分的情况下作出被诉征收决定，应属于违反法律规定程序的行为。一审以征收补偿费用最终足额到位、专户存储，未影响到款项的使用为由，认定黄陵县政府作出征收决定程序合法并判决驳回上诉人的诉讼请求，属于事实认定不清，适用法律错误，应予纠正。
另已经查明，本案征收改造项目涉及人超过千户，征收工作大部分已经完成，未签订协议包括上诉人在内剩余二十余户。鉴于上述实际情况及黄陵县的征收目符合公共利益，征收程序中其他事项均完备的情形，若撤销被诉征收决定，将会给社会公共利益和其他已达成拆迁协议的被拆迁人造成重大损害，故对该行政行为不予撤销，应当判决确认违法，由黄陵县政府依法采取补救措施。
延安市人民政府在收到上诉人的申请后，对被诉征收决定的合法性认定错误，作出错误的复议决定。同时，在复议决定书及恢复行政复议通知书送达的日期同为2017年3月15日，有违程序正当要求,应该予以撤销。
综上，黄陵县人民政府作出的黄政征决[2016]2号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》依法应当确认违法，延安市政府复议决定违法，应予撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销延安市中级人民法院(2017)陕06行初24号行政判决；
二、确认黄陵县人民政府作出的黄政征决[2016]2号《关于黄陵县东关片区棚户区改造项目搬迁房屋征收的决定》违法；
三、撤销延安市人民政府作出的延政复决字[2016]26号行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由黄陵县人民政府、延安市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年六月二十六日
书记员 刘 媛