内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内04行初11号
原告李某1，男，1963年2月12日出生，汉族，个体，住内蒙古自治区赤峰市。
委托代理人李某2，北京京平律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城党政综合楼。
法定代表人孟某，系市长。
委托代理人郭某，赤峰市人民政府法制办工作人员。
第三人赤峰市规划局。住所地：内蒙古自治区赤峰市新城区大明街**号。
法定代表人张某，系局长。
委托代理人陈某，赤峰市规划局工作人员。
委托代理人林某，内蒙古兴合律师事务所律师。
第三人赤峰市规划局松山区分局。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区建设大街昭乌达桥北综合楼。
法定代表人温某，系局长。
委托代理人冯某，内蒙古三易律师事务所律师。
原告李某1不服被告赤峰市人民政府行政复议一案，原告李某1于2017年1月19日向本院提起诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因赤峰市规划局、赤峰市规划局松山区分局与本案的处理结果存在法律上的利害关系，本院依法追加为第三人参加诉讼。本院于2017年3月21日依法公开开庭审理了本案，原告李某1及委托代理人李某2，被告赤峰市人民政府的委托代理人郭某，第三人赤峰市规划局的委托代理人陈某、林某，第三人赤峰市规划局松山区分局的委托代理人冯某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告赤峰市人民政府于2017年1月3日作出赤政复决字[2016]115号《行政复议决定书》，内容为：经审理查明，2016年7月12日，李某1向赤峰市规划局监察科邮寄了《行政查处申请书》，载明请求查处有关单位和人员未取得建设工程规划许可证即占用其承包土地进行建设的违法行为，并追究相关负责人和直接责任人的违法责任。通过查询邮件号码，该邮件于2016年7月14日已妥投。李某1未提供其向被申请人赤峰市规划局松山区分局提交《行政查处申请书》及被申请人曾收到该申请的相关证据。另查明，2016年3月1日，赤峰市机构编制委员会印发了赤机编发〔2016〕9号《关于调整中心城市规划管理体制的通知》，明确将我市中心城市规划审批权全部纳入市规划局统一管理，红山区、松山区、元宝山区规划分局分别更名为红山区、松山区、元宝山区城市规划监察大队，在市规划局和区政府的双重领导下工作，负责查处辖区内城市规划实施中的违法违章行为，负责处理辖区内涉及违法违章建设的群众来信来访工作。
被告赤峰市人民政府认为，《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款规定，县级以上人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。赤峰市机构编制委员会印发的《关于调整中心城市规划管理体制的通知》规定，我市中心城市规划审批权全部纳入市规划局统一管理，松山区规划局更名为城市规划监察大队，在市规划局和区政府的双重领导下工作，负责查处辖区内城市规划实施中的违法违章行为，负责处理辖区内涉及违法违章建设的群众来信来访工作。复议机关认为，按照以上法律规定和通知精神，市规划局既是我市中心城市规划审批主体，又是我市中心违法违章建设的查处主体，松山区城市规划监察大队属于受市规划局的委托查处辖区内城市规划实施中的违法违章行为，并处理辖区内涉及违法违章建设的群众来信来访工作。本案中，申请人李某1向市规划局邮寄了《行政查处申请书》，按其申请及以上法律和通知精神，其应以市规划局为被申请人或被告，向其上一级机关申请行政复议或向有管辖权的人民法院起诉。而申请人李某1在未提供其曾向赤峰市规划局松山区分局申请查处违法行为的有关证据的情况下，即以赤峰市规划局松山区分局为被申请人，请求确认其不履行查处法定职责的行为违法，并责令其继续履行，缺乏事实根据和法律依据。且申请人李某1提出的申请所列被申请人赤峰市规划局松山区分局不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项之规定，故该申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，复议机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定：驳回申请人李某1提出的行政复议申请。
原告李某1诉称，针对违法施工建设行为，原告曾向赤峰市规划局提交《行政查处申请书》，由于市规划局不履行职责，原告向被告申请行政复议，并向被告提交了曾向市规划局申请查处违法行为的有关证据，且被告为赤峰市规划局的上一级行政机关，系适格的复议机关。原告向被告申请复议的被申请人系赤峰市规划局，而非赤峰市规划局松山区分局。即便存在错列被申请人的情形，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定：”申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。”，被告未告知原告变更申请人，直接驳回原告的复议申请，违反法定程序，侵害了原告的合法权益。故请求法院撤销赤政复决字[2016]115号《行政复议决定书》，责令被告对原告的复议申请重新作出行政行为，并判令被告承担本案诉讼费。
为支持其主张，原告向本院提交了以下证据：1、李某1的身份证复印件、承包合同书、转包合同书，证明原告起诉主体适格。2、两份信息公开答复、违法占地照片，证明根据信息公开答复内容，相关单位在原告承包土地上违法施工建设，没有办理规划许可等手续。3、行政查处申请书和邮单，证明原告向赤峰市规划局提交过查处违法行为的申请。4、行政复议申请书、复议决定书，证明本案的由来及经过。
被告赤峰市人民政府答辩称，赤政复决字[2016]115号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序适当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
为支持其答辩意见，被告向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书及原告向被告提交的证据材料，证明原告申请复议提交的证据材料并不包括其曾向赤峰市规划局松山区分局申请查处违法行为的有关证据。2、行政复议答复通知书及送达回证。3、行政复议决定书及送达回证。2、3号证据证明被告作出的复议决定程序合法，事实清楚。法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条。
第三人赤峰市规划局述称，一、李某1承包的集体土地已被依法征收为国有后又出让，并拆除完毕，其已不再是原承包土地的使用权人，其不具有复议、诉讼主体资格，依法应裁定驳回其起诉。二、赤峰市规划局已依法履行查处法定职责。1、在进行执法检查时，市规划局发现涉案地块建造违章建筑，已于2015年5月18日、6月19日两次作出《停工（核查）通知书》并送达。另外，2015年7月27日，赤峰市国土资源局松山区分局作出《行政处罚决定书》决定：”责令退还非法占用的15260平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施1666平方米，并处罚款人民币76300元”。赤峰市规划局于2016年7月14日收到原告邮寄的《行政查处申请书》后，进行了调查。赤峰市国土资源局松山区分局已没收了该违法建筑，赤峰市规划局已不具备继续履行监管职责的条件。2、涉案土地已征收出让，建设单位已于2016年5月17日-2016年12月30日期间办理完毕全部规划审批手续，不存在违法建筑应予以查处行为。因此，赤峰市规划局在原告提交《行政查处申请书》之前，就已依法履行法定监管职责，在其提交申请之后，赤峰市规划局已无继续执法查处的可能。原告提起行政诉讼称”赤峰市规划局不履行查处法定职责”的理由，没有事实依据。三、原告所述”原告申请复议的被申请人系赤峰市规划局，而非赤峰市规划局松山区分局”与客观事实不符。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
为支持其陈述意见，赤峰市规划局向本院提交了如下证据：1、（2016）内04行初84号行政裁定书、《国有建设用地使用权出让合同》四份、《建设用地批准书》两份，证明原告承包的土地已被依法征收并出让，原告已不具备土地使用权人身份，不具有复议、诉讼资格。2、现场勘验笔录、现场调查询问笔录、《停工（核查）通知书》两份，证明赤峰市规划局已依法履行监管职责。3、《行政处罚决定书》一份、《建设用地规划许可证》两份、《建设工程规划许可证》，证明国土局已经没收违法建筑物，赤峰市规划局在原告提交查处申请书后，已无继续执法可能；结合《国有土地建设用地使用权出让合同》后附的《建设用地规划条件书》，赤峰大福房地产开发公司于2016年5月17日、7月25日以及12月30日取得涉案地块全部规划审批证件，现涉案建筑已属于合法建筑。4、赤峰市规划局《统一社会信用代码证书》，证明赤峰市规划局是规划行政管理机构，具有城乡规划管理职能。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。
第三人赤峰市规划局松山区分局庭审中述称，原告提起的诉讼与其无关。其未向法庭提交证据。
经庭审举证、质证，对原告提交的证据，被告提出如下质证意见：对证据1中的起诉状、身份证没有异议；承包合同和转包合同与本案无关。对证据2中的两份信息公开答复的真实性没有异议，但与本案无关；对照片有异议，没有合法的来源，无法证明其出处及与本案的关联性。对证据3行政查处申请书和邮单的真实性没有异议，证明了原告是向市规划局申请查处违法行为，和松山规划分局无关。对证据4认为行政复议申请书的快递邮单明确写明了是”市规划局查处不作为及相关材料”，和松山规划分局无关。第三人赤峰市规划局的质证意见为：证据1与本案无关，涉案土地已被征收为国有并出让，征收前签订的合同已不能证明原告对该土地仍享有权利，不能证明其主体资格。对证据2的证明内容有异议，原告提交查处申请书时，涉案的土地已被征收出让，建设单位已依法取得使用权，不存在违法占用原告土地进行建设的情形。对证据3没有异议。对证据4的证明内容有异议，原告所列的被申请人是松山规划分局，而不是市规划局。第三人赤峰市规划局松山区分局的质证意见如下：对证据1本身无异议，但从起诉书内容看，与松山区规划分局无关；对两份合同书证明原告主体资格有异议，只能证明原告在2001年签订合同，合同项下的土地权属在本案中是否发生变化缺少其他证据印证。对证据2本身无异议，但两份信息公开答复只能证明在答复的时间（2016年2月和1月），原告申请的事项是那种状态，但在本案中是否有所变化，很难判定；照片没有标注时间，很难反映出原告主张的违法占地的事实。对证据3查处申请书没有异议，恰好说明本案与松山规划分局无关。对证据4无异议。本院认为，原告提交的证据4中的行政复议申请书，列的被申请人为”赤峰市规划局”，与被告向本院提交的行政复议申请书中所列的被申请人不一致，原告未提交其他有效证据证明其向本院提交的复议申请书即是其向被告提交的复议申请书，故本院对该证据所要证明的问题不予确认；对其他证据本身的真实性予以确认。
对被告提交的证据，原告质证意见如下：对证据1复议申请书及原告申请复议时提交的材料没有异议。对证据2答复通知书及送达回证的真实性认可，程序也认可，但答复内容及相关材料均没有，对其具体履行职责情况不予认可。证据3复议决定书是本案争议的行政行为，对其程序、认定事实、适用法律均有异议。另外，被告列举的法律依据不齐全，本案还应适用《行政复议法实施条例》第二十二条、三十三条、三十四条。二第三人对上述证据无异议。本院对证据本身的真实性予以确认。
对第三人赤峰市规划局提交的证据，原告质证意见如下：证据1中，对行政裁定的证明目的不予认可，该裁定书没有生效，该裁定书却能说明原告与本案有关联；该裁定书驳回起诉后，原告上诉，终审裁定告知原告分开起诉，现已经立案；出让合同和用地批准书，不能证明原告不享有权利，依据最高人民法院关于农村集体土地征用后有关问题的答复，房屋和土地征收，原告的权利并不必然丧失，；本案复议时，市政府并没有以原告不具有利害关系为由驳回申请。对证据2、3，认为提起查处申请书时，市规划局没有进行答复，因此原告才向市政府申请复议，此期间原告没有看到规划局履行职责的相关证据，所以不能证明其查处行为的合法性和适当性；本案大福房地产公司对涉案地块是否具有建设资格，是市规划局查处的范围，而其并没有进入实体的审查。对证据4市规划局的代码证书没有异议。对法律依据没有异议。被告、第三人赤峰市规划局松山区分局对上述证据均无异议。本院对证据本身的真实性予以确认。
经审理查明，2016年7月13日，原告李某1以其承包地被违法施工建设为由，向赤峰市规划局提交《行政查处申请书》请求查处。2016年11月9日，李某1以未履行查处职责为由，将赤峰市规划局松山区分局列为被申请人，向被告赤峰市人民政府申请行政复议。2017年1月3日，被告作出赤政复决字[2016]115号《行政复议决定书》，认定将被申请人列为赤峰市规划局松山区分局不符合行政复议法及实施条例规定的行政复议受理条件，决定驳回李某1的行政复议申请。李某1不服，引发本案诉讼。
另查明，根据2016年3月1日赤峰市机构编制委员会印发了赤机编发〔2016〕9号《关于调整中心城市规划管理体制的通知》，赤峰市规划局松山区分局更名为松山区城市规划监察大队，但”赤峰市规划局松山区分局”公章至今仍继续使用，具有独立法人资格。
本院认为，本案争议焦点是被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字[2016]115号《行政复议决定书》是否合法、应否撤销，被告应否重新作出行政行为。现原被告双方争执的主要问题为，原告申请行政复议时所列的被申请人到底是”赤峰市规划局”还是”赤峰市规划局松山区分局”。原告称其是以”赤峰市规划局”为被申请人提起的行政复议，但从被告提交的复议申请书看，原告所列的被申请人是”赤峰市规划局松山区分局”，庭审中原告对被告提交的该证据无异议，所以应认定原告申请复议时所列的被申请人是”赤峰市规划局松山区分局”。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：”对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，本案原告以赤峰市规划局松山区分局为被申请人，向赤峰市人民政府申请行政复议，不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定：”申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人。”，如果被告受理原告的复议申请后，则应按照法律规定履行告知义务。被告主张其曾打电话向原告确认并变更被申请人、而原告明确表示将”赤峰市规划局松山区分局”列为被申请人，但却未提供证据予以证明，原告又否认，故对该主张本院不予支持，应认定被告未履行法律规定的告知义务即直接驳回原告的复议申请，属程序违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字[2016]115号《行政复议决定书》。
二、被告赤峰市人民政府于判决生效后的法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告负担。邮寄费60元，由原告、被告、二第三人各负担15元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 刘淑波
人民陪审员 蔡久兴
二〇一七年三月二十一日
书 记 员 马继骁