江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行终396号上诉人（原审原告）南京啄木鸟工贸有限公司，住所地在南京市秦淮区长乐街26号。法定代表人王宝龙，南京啄木鸟工贸有限公司总经理。委托代理人史和萍，南京市建邺区南湖法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。委托代理叶小倩，南京市国土资源局工作人员。上诉人南京啄木鸟工贸有限公司（以下简称啄木鸟公司）因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）不履行法定职责一案，不服南京市秦淮区人民法院（2015）秦行初字第256号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人啄木鸟公司法定代表人王宝龙及其委托代理人史和萍，被上诉人市国土局委托代理人杨博炜、叶小倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，南京轮胎厂与南京基玛房产开发有限公司（以下简称基玛房产公司）于1993年签订协议书，南京轮胎厂将白鹭洲公园北门西侧水塘（面积有1400平方米）使用权有偿转让给基玛房产公司使用，基玛房产公司向南京轮胎厂支付费用16万元。1994年12月8日，基玛房产公司与南京全宇房地产开发有限公司（以下简称全宇房地产公司）签订协议书，基玛房产公司将秦淮区长白街1-1号的水塘地块转让给全宇房地产公司。1996年4月8日，基玛房产公司与全宇房地产公司签订协议书，终止履行双方于1994年12月8日签订的协议书，全宇公司将长白街1-1号水塘地块的开发使用权退回给基玛房产公司。1995年，基玛房产公司开展了权属证明书申请的部分工作，全宇房地产公司开展了长白街1-1号地块立项建设的部分工作。其间，基玛房产公司更名为南京百利房地产开发有限公司（以下简称百利房地产公司）。2002年8月8日，百利房地产公司与啄木鸟公司签订协议书，将白鹭洲公园北门西侧水塘面积1400平方米转让给啄木鸟公司使用。2007年5月22日，啄木鸟公司向市国土局申请办理长白街1-1号土地证。2007年9月5日，市国土局作出书面回复，告知啄木鸟公司若继续申请该地块建设公益性老年公寓，应按规定办理立项及规划批准手续。2007年11月28日，啄木鸟公司向市国土局提交了补充材料，并在此之后陆续提交了本案啄木鸟公司提供的证据材料。2015年3月23日，市国土局信访办对啄木鸟公司作出书面回复，告知啄木鸟公司未取得该地块土地使用权，该地块无法办理相关用地手续。啄木鸟公司不服，诉至原审法院。原审法院认为，《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”市国土局作为本市土地管理部门，是本案的适格被告。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。”啄木鸟公司申请市国土局办理土地权属证书，市国土局未予办理，啄木鸟公司起诉符合法定受理条件。因此，对于市国土局关于其不是本案适格被告、啄木鸟公司起诉超过法定期限的主张，原审法院不予采纳。《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；……”《江苏省土地登记办法》（江苏省人民政府令第83号）第十二条规定：“申请土地登记时，申请人应当向国土管理部门提交下列文件：……（三）土地权属来源证明；（四）土地权属证明；……”啄木鸟公司于2007年5月22日向市国土局申请土地登记，虽陆续向市国土局提交了补充材料，但并未提交上述规定中的全部材料。故市国土局未对啄木鸟公司的申请进行土地登记，符合有关规定。因此，对于啄木鸟公司要求市国土局办理长白街1-1号土地使用权证的请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回啄木鸟公司的诉讼请求。案件受理费50元，由啄木鸟公司负担。上诉人啄木鸟公司不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一审法院认为，依据“《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第九条规定：‘申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明；……’《江苏省土地登记办法》（江苏省人民政府令第83号）第十二条规定：‘申请土地登记时，申请人应当向国土管理部门提交下列文件：……（三）土地权属来源证明；（四）土地权属证明；……’”啄木鸟公司于2007年5月22日向市国土局申请土地登记，并且陆续依照市国土局的要求补充了材料，被上诉人至今也未明确表示还需要哪些材料，直至诉讼时为止。事实上，国土部门从未给该土地的原始所有者南京轮胎厂发放过土地权属证明。南京轮胎厂依据当时法律规定和事实将土地的权属以对价的方式转让给百利房地产公司，百利房地产公司同样以对价的方式将该地块转让给上诉人。从南京轮胎厂到百利房地产公司到上诉人，从未停止要求被上诉人发放权属证明。当时法律并未要求土地的转让需政府批准，以拍卖的方式转让。事实上，该土地在百利房地产公司名下时，已经具备领取土地权属证明的全部要求。被上诉人怠于行使行政许可职权，没有发放权属证明，导致上诉人在领取权属证明时出现了不必要的障碍。综上，由于被上诉人未能给上诉人发放土地权属证明，导致上诉人不能使用该块土地，给上诉人造成了重大的经济损失。上诉人已经具备了领取该地块权属证明的全部要件，被上诉人就应当依法发放该土地的权属证明。被上诉人以现在的法律规定为借口，拒绝给上诉人发放土地权属证明，违反了“法不溯及既往”的原则。现请求二审法院依法撤销一审判决，查清事实，重新判决，由被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。被上诉人市国土局辩称，案涉地块位于南京市秦淮区白鹭洲公园北门外，上诉人多次向被上诉人申请案涉地块的土地使用证，被上诉人亦多次回复。由于上诉人无法提供案涉地块权属来源材料，被上诉人无法为其办理土地登记。根据《不动产登记暂行条例》第十六条、《土地登记办法》第九条、《江苏省土地登记办法》第十二条之规定，上诉人申请土地登记应当提供相关不动产权属来源材料，否则被上诉人无法受理其土地登记申请。上诉人虽然陆续向被上诉人提交了材料，但并未提供土地权属来源的证明材料。事实上，案涉地块用地手续以及多次转让均未经南京市人民政府批准，上诉人并未合法取得案涉地块土地使用权，尚不符合土地登记办理要件。案涉地块早年由南京轮胎厂使用，此后几经转让给了上诉人。上诉人曾多次要求被上诉人办理案涉地块的土地证，被上诉人亦多次回复告知其尚未合法取得案涉地块的土地使用权，实际已履行了相应的职责。综上，被上诉人并非适格被告，针对此前上诉人多次办证申请亦多次予以回复，已履行了相应的职责。同时，案涉地块尚未办理相关用地手续，被上诉人客观上无法办理土地登记。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求法院驳回上诉，维持原判决。本院经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。本院认为，《国家土地管理局土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”被上诉人市国土局作为南京市国土资源行政主管部门，依法负有土地登记的法定职责，故上诉人向被上诉人提出土地登记申请并无不当。上诉人自2007年5月起多次向被上诉人提出本市秦淮区长白街1－1号地块的土地登记申请，并陆续提供相关申请材料。被上诉人多次向上诉人作出答复，并于2015年3月23日再次答复无法办理案涉地块的用地手续。该答复并未明确告知上诉人诉权及起诉期限。上诉人不服该答复提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人的起诉期限从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年。因此，上诉人于2015年12月21日提起本案诉讼并未超过起诉期限。2002年8月，上诉人与百利房地产公司签订了购买案涉地块土地使用权的协议。基于该购买事实，上诉人向被上诉人提出土地登记申请。《国家土地管理局土地登记规则》第三十七条第一款规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；……”《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。”2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”根据上述法律规定，申请人基于土地使用权转让事实申请土地登记的，其提供的申请材料应当包括证明转让方取得土地使用权的原土地权利证书等土地权属材料。本案中，上诉人向被上诉人申请土地登记，其提供的《南京轮胎厂关于白鹭洲公园北门外水塘权属说明》、权属证明书申请审批表、宁地资（95）第014号《划拨土地使用权补办出让手续土地地价意见书》、规选95字第193号《建设项目选址意见书》、土地使用范围平面图、城规土字[95]第127号《建设用地准备工作通知书》等材料，均不足以证明百利房地产公司在转让案涉地块土地使用权时已取得了该地块的国有土地使用权。因此，上诉人申请土地登记提供的材料不符合《国家土地管理局土地登记规则》、《土地登记办法》及《不动产登记暂行条例》的规定，被上诉人对上诉人的土地登记申请答复无法办理，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，啄木鸟公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由南京啄木鸟工贸有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  郝莉坤代理审判员  李 彭代理审判员  周 磊二〇一六年七月二十六日书 记 员  曹 洁