重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝高法行终字第00106号
上诉人（一审原告）刘丽敏
委托代理人田小江，重庆锋度律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地：秀山县中和街道站前大道行政中心*楼。
法定代表人王杰，该县县长。
委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。
委托代理人王利，重庆春雨律师事务所律师。
刘丽敏诉重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）行政强制决定一案，不服重庆市第四中级人民法院（2014）渝四中法行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现审理终结。
一审法院审理查明，刘丽敏无建设工程规划许可，在秀山县城市总体规划范围内的中和街道丹凤居委会香林街，修建了二栋平房（面积620.35平方米），未办理房屋产权登记。2007年秀山县政府对县城无产权证房屋进行清查整顿，政策允许无产权证的建房户可在2007年11月30日前到指定地点缴费、办理产权证。刘丽敏未在政策规定的期限内到指定地点对修建的二栋房屋缴费并办理产权登记，致使扩建的房屋至2013年7月无合法产权证明。
秀山县规划局根据举报，经初查刘丽敏位于城市规划区中和街道丹凤居委会香林街的房屋，涉嫌修建违法建筑物。2013年8月16日对刘丽敏在香林街修建的房屋进行立案调查，确认刘丽敏在香林街修建的二栋房屋未办理《建设工程规划许可证》，也未申请竣工规划核实。2013年8月22日，秀山县规划局以刘丽敏未取得《建设工程规划许可证》在香林街修建违法建筑为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条的规定，作出渝规限秀字（2013）199号《限期拆除违法建筑决定书》（以下简称《限拆决定书》），要求刘丽敏在该决定书送达之日起3日内自行拆除违法建筑。同日向刘丽敏送达了《限拆决定书》。刘丽敏未在规定期限内自行拆除违法修建的房屋。2013年8月28日，秀山县规划局以秀山规文（2013）90号《关于强制拆除违法建筑的请示》，提请秀山县政府对刘丽敏的违法建筑作出强制拆除决定。同日，秀山县政府根据《城乡规划法》第六十八条的规定作出秀山府（2013）198号《关于强制拆除违法建筑决定书》（以下简称《强拆决定书》），决定对刘丽敏的房屋予以强制拆除，于同日向刘丽敏送达了该《强拆决定书》。刘丽敏不服，于同年9月9日向重庆市人民政府申请行政复议。重庆市人民政府于2013年12月5日作出渝府复（2013）532号《行政复议决定书》，维持秀山县政府作出的《强拆决定书》，并于2013年12月12日向刘丽敏送达。2013年12月25日，刘丽敏向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销秀山县政府作出的《强拆决定书》。
一审法院审理认为，本案争议的焦点：一是秀山县政府依据《城乡规划法》作出《强拆决定书》适用法律是否正确？二是秀山县政府作出《强拆决定书》的程序是否合法？并就争议焦点评述如下：一、秀山县政府适用《城乡规划法》是否正确的问题。在规划区内进行建设活动，必须取得规划许可，《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）和《城乡规划法》均对此作出了规定。1990年4月1日起施行的《城市规划法》第四十条规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施……”。《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”刘丽敏未经规划许可，在城市规划建设区内修建房屋，依据前述规定，不论是适用《城市规划法》还是《城乡规划法》，均系违法建筑物，应予拆除。2007年秀山县政府出台政策，允许无产权房在规定的时间内缴纳费用后办理房屋产权证，但刘丽敏放弃了此时将违法建筑物通过缴费变为合法建筑物的机会，不对其违法建筑物办理产权登记，使其修建的房屋一直属违法建筑，其违法行为持续至2008年1月1日《城乡规划法》实施，根据程序从新的法律适用原则，秀山县政府适用《城乡规划法》作出《强拆决定书》正确，刘丽敏诉称秀山县政府适用《城乡规划法》错误的理由不成立。《城乡规划法》授予了县级以上地方人民政府对其辖区城市规划范围内的违法建筑有强制拆除的权利，刘丽敏修建的房屋在秀山县城市总体规划范围内，秀山县政府依法对刘丽敏作出行政强制决定，其具有合法的主体资格。二、秀山县政府作出《强拆决定书》程序是否合法的问题。第一，催告程序是指当事人不履行行政决定确定的义务时，行政机关在实施行政强制执行之前以书面形式向当事人发出通知，督促其自觉履行，并告之其如在一定期限内不履行，行政机关将对其采取强制执行的行政行为。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项……。”《强拆决定书》是强制执行的依据，秀山县政府对刘丽敏作出强制拆除决定前，秀山县规划局已作出了书面的《限拆决定书》，并向刘丽敏进行了送达，《限拆决定书》已告知刘丽敏应自行拆除违法建筑物的期限，逾期不自行拆除的，将强制拆除，应视为秀山县政府履行了催告义务。《行政强制法》第三十七条是对作出《强拆决定书》的程序规定，没有规定必须等待行政复议或行政诉讼期限届满，秀山县政府才能作出《强拆决定书》，秀山县政府在《限拆决定书》的行政复议或行政诉讼期限届满前作出《强拆决定书》并不违法。第二，《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条是对强制拆除行为的规定，并不是对《强拆决定书》的规定，本案诉的是《强拆决定书》，不应适用《行政强制法》第四十四条。刘丽敏主张秀山县政府程序违法，适用法律错误的理由不成立。
刘丽敏于2013年12月12日收到重庆市人民政府对《强拆决定书》作出的行政复议决定，同月25日向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼，没有超过15日法定起诉期限，秀山县政府辩称刘丽敏起诉超过法定期限的理由不成立。综上，遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决驳回刘丽敏的诉讼请求。案件受理费50元，由刘丽敏承担。
刘丽敏上诉称，一、一审判决认定刘丽敏未在秀山县政府文件规定的时间内对修建房屋缴费并办理产权登记致使其修建的房屋至2013年7月无合法产权证明属错误认定，其未办理产权证明是因为秀山县政府出台的政策是非法的。二、刘丽敏房屋是在2008年之前修建，其房屋的所在地当时并不属于城市规划范围，既不能依据《城市规划法》也不能依据《城乡规划法》认定刘丽敏修建的房屋属于违法建筑。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销秀山县政府作出的秀山府（2013）198号《强拆决定书》。
秀山县政府答辩称，刘丽敏的房屋所在的地点于1998年以前就已纳入秀山县城总体规划，刘丽敏的违法行为一直处于持续状态，秀山县政府依据《城乡规划法》的规定对其作出强拆决定正确。刘丽敏现已与秀山县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）订立《香林街（城中村）项目房屋征收产权调换安置协议书》并与秀山华信国有资产经营管理有限公司订立香林街（城中村）项目房屋征收产权调换安置协议》，刘丽敏的房屋拆除之后已达成协议，《强拆决定书》对刘丽敏已不再产生拘束力。
秀山县政府一审中提供并经庭审质证的证据如下：
1、规划执法监察案件登记表。拟证明秀山县规划局应秀山县香林街征地拆迁指挥部的来电，对刘丽敏在香林街征地拆迁范围内修建的房屋是否取得规划许可进行立案调查。
2、刘丽敏的房屋照片。拟证明刘丽敏的违法建筑现状。
3、秀山县征收办给秀山县规划局的函一份，秀山县规划局给秀山县征收办的复函一份（秀规函（2013）73号），秀山县规划局给秀山县国土资源和房屋管理局的函一份（秀规函（2013）74号），秀山县国土资源和房屋管理局给秀山县规划局的复函一份（秀山国土房管函（2013）121号）。拟证明刘丽敏违法建筑的房屋面积和已办理房地产权属证明的情况。
4、渝规限秀字（2013）199号《限拆决定书》一份、送达回证一份。拟证明秀山县规划局对刘丽敏的违法建筑做出了限期拆除决定书，秀山县规划局已将该决定书送达给刘丽敏。
5、《关于强制拆除违法建筑的请示》一份，《强拆决定书》一份，送达回证一份。拟证明秀山县政府根据秀山县规划局的申请，对刘丽敏做出强制拆除违法建筑的决定，并将决定书送达给刘丽敏。
刘丽敏对秀山县政府提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性有异议，香林街拆迁指挥部已对土地进行了丈量并公告，其之后才提出异议，是无效的。对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，不能证明刘丽敏的房屋是违法建筑，也不能证明刘丽敏的房屋修建时间。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议。对证据4、5的真实性、合法性、关联性有异议，在《限拆决定书》复议期内作出《强拆决定书》违法。
刘丽敏一审中提供并经庭审质证的证据如下：
1、秀山府（2013）198号《强拆决定书》。拟证明《强拆决定书》依据《限拆决定书》作出，而《限拆决定书》复议期未届满，程序违法，适用《城乡规划法》错误。
2、渝府复（2013）532号《行政复议决定书》及邮寄送达《行政复议决定书》的挂号信封、挂号信查询单。拟证明刘丽敏起诉没有超过法定期限。
秀山县政府对刘丽敏提交的证据质证意见如下：证据1无异议，但不能实现证明目的；对证据2无异议。
一审法院在审理过程中要求秀山县政府提交了如下证据：
1、重庆市人民政府关于秀山县城市总体规划的批复；
2、（1998-2020）和（2004-2020）规划图；
以上证据1、2拟证明中和镇在城市规划区内。
3、在县城无证建房清查整顿工作会议上的讲话（摘要）。拟证明秀山县政府已给2007年8月前无证建房户缴费办证的机会。
刘丽敏对上述证据质证认为，对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，无重庆市人民政府的批准，不能达到秀山县政府的证明目的；对证据3的真实性、合法性、关联性有异议。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：刘丽敏提交证据1、2来源合法，内容真实，能证明提出起诉的时间符合诉讼法的规定，与待证事实有关联性，予以采信。秀山县政府提交的证据系秀山县政府作出《强拆决定书》的事实及程序依据，真实、合法，与本案待证事实有关联性，予以采信。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。另查明，一审判决作出后，2014年3月17日，秀山县人民法院作出（2014）秀法行初字第00003号行政判决，确认秀山县规划局作出渝规限秀字（2013）199号《限拆决定书》违法，该判决已发生法律效力。2014年1月16日，重庆市第四中级人民法院作出（2013）渝四中法行初字第00106号行政判决，确认2013年9月12日至13日秀山县政府组织人员强制拆除刘丽敏的涉案房屋违法，该判决已发生法律效力。本案二审审理中，本院针对刘丽敏等人诉秀山县政府行政赔偿一案作出（2014）渝高法行赔终字第00021号行政赔偿判决书，查明2014年1月16日刘丽敏与秀山县征收办签订产权调换安置协议并领取相关安置补偿款项。
本院认为，根据《行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”规定，以及《城乡规划法》第六十八条赋予县级以上地方人民政府强制执行法定职权的程序规定，秀山县政府具有作出《强拆决定书》的主体资格，本案履行催告法定义务的行政主体应为具有行政强制执行权的秀山县人民政府。秀山县规划局《限拆决定书》虽然已告知刘丽敏应自行拆除违法建筑物的期限，逾期不自行拆除将强制拆除，但《限拆决定书》作出机关秀山县规划局并不是具有行政强制执行权的行政机关，因此，秀山县政府未进行催告程序违法。行政强制执行的根据是已生效的行政决定，秀山县规划局作出的《限拆决定书》是秀山县政府作出《强拆决定书》的前提要件，因秀山县规划局作出的《限拆决定书》已被秀山县人民法院（2014）秀法行初字第00003号行政判决确认违法，故《强拆决定书》据以执行的行政决定已经被确认违法。鉴于本案争议房屋已被拆除，本案已不具有可撤销的内容，应当依法确认秀山县政府作出《强拆决定书》行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销重庆市第四中级人民法院（2014）渝四中法行初字第00011号行政判决；
二、确认重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府作出的秀山府（2013）198号《秀山土家族苗族自治县人民政府关于强制拆除违法建筑决定书》违法。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人重庆市秀山土家族苗族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 邬继荣
代理审判员 谭秋勤
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 陈晓岑