广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第281号
上诉人（原审第三人）：陈坤全，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省雷州市。
委托代理人：冯荣，雷州市公职律师事务所律师。
委托代理人：陈妃红，男，汉族，1959年9月17日出生，住广东省雷州市。
被上诉人（原审原告）：黄荣任，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省湛江市赤坎区。
被上诉人（原审原告）：黄干仁，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省湛江市霞山区。
被上诉人（原审原告）：黄荣之，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省雷州市。
被上诉人（原审原告）：黄干昌，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省湛江市霞山区。
被上诉人（原审原告）：杨家镇杨家村委会杨家圩村民小组。
法定代表人：刘光智，小组长。
上述五被上诉人的共同委托代理人：梁治卿，广东雷三元律师事务所律师。
原审被告：雷州市人民政府。住所地：广东省雷州市。
法定代表人：吴国雄，市长。
委托代理人：韩琦震，雷州市国土资源局干部。
委托代理人：刘卫强，雷州市国土资源局干部。
上诉人陈坤全因与被上诉人黄荣任、黄干仁、黄荣之、黄干昌、杨家镇杨家村委会杨家圩村民小组（以下简称杨家圩村）、原审被告雷州市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案土地位于杨家镇杨家圩，四至为东至空地、南至与陈升祖住宅共巷2.45米、西至与陈发住宅共滴水0.50米、北至4米路，面积74.4平方米。涉案土地东边与四原告的祖坟相邻。
2008年11月8日，安苗村委会出具《证明》，主要内容为：涉案的土地为陈坤全宅基地，该地四至权属清楚，请国土部门给予办理土地有关手续。
2008年12月15日，第三人陈坤全向雷州市国土资源局递交《土地登记申请书》，对涉案土地使用权申请登记；申请登记类型为：国有土地使用权初始登记，申请登记依据有：1、建设用地规划通知书，2、建设用地规划许可证，3、杨家镇人民政府证明。
2008年12月27日，陈坤全提出对涉案土地的建设用地规划申请书，2009年5月15日，获得地字第24109004号《建设用地规划许可证》。
2009年1月4日，被告的工作人员对涉案土地进行调查并填写了《土地登记调查表》和《土地登记审批表》，调查表上记载的土地权属来源有：1、建设用地规划通知书，2、建设用地规划许可证，3、杨家镇人民政府证明，4、出让合同，5、清查清理会审表；邻宗地指界人签名栏有陈发、陈升祖的签名。
2009年3月20日，雷州市杨家镇人民政府对涉案土地给陈坤全出具《土地权属来源证明书》，该证明的主要内容为：涉案土地于1995年经杨家镇政府在杨家圩圩区总体规划范围内安排使用，权属来源清楚，四至无争议，请土地管理部门给予办理国有土地使用权证。
2009年5月10日，雷州市国土资源局与陈坤全签订《国有建设用地使用权出让合同》，由雷州市国土资源局将涉案土地出让给陈坤全。
2009年6月15日，雷州市国土资源局作出雷国土资函（2009）269号《关于同意陈家荣王勃黄培智陈光雀等75人补办划拔国有土地使用权出让手续的批复》，该批复的主要内容为：经报雷州市政府批准，同意将含涉案土地在内的该批土地按雷府办（2008）60号文有关规定补办国有建设用地使用权出让和转让手续。
2009年7月28日，被告雷州市人民政府给第三人陈坤全颁发涉案土地证，该证记载内容为：土地使用权人：陈坤全，座落：杨家镇杨家圩，地类（用途）：住宅用地，使用权类型：出让，使用权面积：74.4㎡。涉案土地登记审批表中，登记类型：国有土地使用权设定登记；权属性质：国有土地使用权；土地所有权：国家。
2014年8月，因陈坤全在涉案土地上开工建房与四原告发生争议；同月27日，杨家镇国土资源所主持双方进行调解，并制作了《调解会议记录》。
2014年10月9日，杨家镇人民政府出具《证明》，该证明的主要内容为：涉案的土地不在该镇征用地范围内，2009年3月20日给涉案土地出具《证明》的依据是安苗村委会的土地权属《证明》而出具的。
另查明，陈坤全提供了一份与陈乃武签订年《宅基地转让书》，主张证明涉案土地是其从陈乃武处受让而来的。
原审法院认为：本案属土地行政登记纠纷。杨家圩村认为涉案土地属其村所有，黄荣任、黄干仁、黄荣之、黄干昌认为涉案土地的发证行政行为侵犯了其祖墓用地，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”规定，根据前述认定的事实，五原告与本案存在法律上的利害关系，其原告诉讼主体适格。
关于原告是否超过起诉期限的问题。经查，2014年8月27日在杨家国土资源所组织黄荣任等原告与第三人进行的调解，应视为原案土地证的具体行政行为，至同年原告方10月13日向本院提起行政诉讼，尚未超过《最高人法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”中规定的“2年”起诉期限，依法应予受理。
关于各方争议的涉案土地证其土地权属来源是否合法的问题。经查，根据被告提供的证据材料，被告是以杨家镇政府2009年3月20日出具的《土地权属来源证明书》和《国有建设用地出让合同》等资料作为涉案土地的权属来源依据颁发涉案土地证的，被告主张涉案土地是杨家镇政府征地后，由国家出让给第三人使用；但杨家镇政府在2014年10月9日出具了另一份《证明》，主张涉案土地不在该镇征用地范围内，即否认了其2009年3月20日出具的《土地权属来源证明书》的内容的客观性和真实性。另在庭审中，被告主张涉案土地是由雷州市国土地资源局出让给第三人的，但第三人却声称涉案土地是其向陈乃武购买得来的，两者相互矛盾。因此，第三人使用涉案土地到底是来源于国家征收后的出让，还是来源于陈乃武的转让该事实不清；即被告给第三人颁发涉案土地的事实不清、证据不足，依法应予撤销。
综上，被告雷州市人民政府于2009年7月28日给第三人陈坤全颁发雷府国用（2009）第0038135号《国有土地使用证》的具体行政行为事实不清、证据不足，依法应予撤销。第三人的辩解缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销被告雷州市人民政府于2009年7月28日给第三人陈坤全颁发雷府国用（2009）第0038135号《国有土地使用证》的具体行政行为，案件受理费50元，由被告雷州市人民政府负担。
陈坤全不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）一审判决认定五被上诉人的起诉未超过起诉期限错误。根据雷州市人民政府提交的证据5《公告》，雷州市人民政府给上诉人颁证之前已经于2009年3月进行了公告，五被上诉人知道或者应当知道该具体行政行为的内容。五被上诉人2014年10月才起诉，已经超过《最高人法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条第一款规定的2年的起诉期限。即使从涉案土地证的颁发时间2009年7月起算，也同样已经超过2年起诉期限。（二）一审判决认定五被上诉人原告主体适格错误。被上诉人黄荣任四兄弟声称涉案土地旁的祖墓已有一百多年历史与事实不符，该坟墓实为人民公社时期安葬的；涉案坟墓围栏外缘到涉案土地之间的距离有5米，依据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》的规定，宗地与临宗地界限间距大于0.5米的，可只有本宗地直接人指界，并签名认可。因此，被上诉人黄荣任四兄弟作为墓主人与涉案土地的登记行为不具有利害关系。涉案土地在建镇制市区范围内属国有土地，与杨家圩村无关，与涉案土地没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。（三）一审认定涉案土地来源不清错误。涉案土地处于杨家镇市区范围内，依法属于国有土地，当然不需要征用，所以杨家镇政府出具的两份证明并不矛盾；上诉人和陈乃武都不知道法律规定，陈乃武自认为涉案土地是他的，要转让给上诉人，从而与上诉人签订转让书，后来上诉人从政府处得知此块土地属于国有土地，所以又与雷州市国土资源局签订出让合同，并不矛盾。土地来源清楚。雷州市国土资源局2009年6月15日做出的《关于同意陈家荣王勃黄培志陈光雀等75人补办土地使用权出让手续的批复》和杨家镇政府2014年10月9日出具的《证明》都可以证实。请求：1、撤销湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第122号行政判决，驳回被上诉人的起诉；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
黄荣任、黄干仁、黄荣之、黄干昌、杨家圩村二审答辩称：（一）在杨家镇政府组织双方调解（2014年8月27日）之前，答辩人根本不知道上诉人陈坤全已经办理了涉案土地的国有土地使用证，更不知道涉案土地使用证的具体内容，答辩人于2014年10月13日向人民法院起诉，没有超过法律规定的起诉期限。（二）被上诉人具有原告主体资格。涉案土地是杨家圩村的集体土地，该坡地曾经作为村公共墓地安排给本村村民使用。涉案土地上的坟墓足以证明答辩人于被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。（三）涉案土地来源不清。涉案土地属于杨家圩村的集体土地，杨家镇政府于2014年10月9日出具的《证明》证实该土地不在镇政府征用地范围内，同时证实该镇是根据安苗村委会于2008年11月8日出具的一份土地来源《证明》，再由镇政府出具该宗土地来源证明书上报市国土局给陈坤全办理本案涉案土地的《国有土地使用权证》。而事实上安苗村委会对涉案土地根本没有所有权和使用权。安苗村委会主任陈庆儒在2014年8月27日镇政府组织的调解会上表示，他对涉案宅基地不清楚，具体位置、面积多少全然不知，至于陈坤全办土地证的事情他全然不知。由此可见，杨家镇政府2009年3月20日为陈坤全出具的《土地权属来源证明书》是未经调查、核实情况下出具的，属于虚假证据。以上事实足以证明雷州市人民政府给涉案土地办法土地证的事实不清，证据不足。请求驳回上诉，维持原判。
雷州市人民政府二审答辩称：其是根据杨家镇政府出具的《土地权属来源证明书》作为发证的权属来源依据的，土地权属来源证明是否真实由杨家镇政府承担。涉案土地的发证行为事实清楚、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案属土地行政登记纠纷，二审争议的焦点是雷州市人民政府给陈坤全颁发雷府国用（2009）第0038135号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。
关于五被上诉人是否具有原告的诉讼主体资格问题。杨家圩村认为涉案土地属其村集体所有，黄荣任、黄干仁、黄荣之、黄干昌认为涉案土地的发证行政行为侵犯了其祖墓用地，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，五被上诉人与本案有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格。
关于原告的起诉是否已经超过起诉期限问题。没有证据证明在2014年8月27日杨家镇政府组织本案双方当事人调解之前，五被上诉人已经知道雷州市人民政府为上诉人陈坤全办理了涉案土地的国有土地使用证以及知道涉案土地使用证的具体内容，故五被上诉人2014年10月13日向人民法院起诉时没有超过规定的“2年”起诉期限。
关于雷州市人民政府为陈坤全颁发涉案《国有土地使用权证》的行政行为是否合法问题。由于本案中雷州市人民政府在为陈坤全颁发涉案国有土地使用权证时，未查清涉案土地是否已经被征收为国有土地，存在土地权属来源不清问题。原审判决撤销雷州市人民政府给第三人陈坤全颁发涉案《国有土地使用证》的具体行政行为并无不当，本院应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈坤全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
代理审判员 董嫦青
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 朱钟涛