河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫15行初21号
原告余永良，男，汉族，1948年12月7日生。
委托代理人骈天民，河南冠南律师事务所律师。
委托代理人余少来。
被告（原行政机关）商城县人民政府。
法定代表人周哲，县长。
委托代理人魏勇，商城县国土资源局工作人员。
被告（复议机关）信阳市人民政府。
法定代表人乔新江，市长。
委托代理人李巧云，该市政府工作人员。
第三人商城县余集镇人民政府。
法定代表人梅德峰，镇长。
委托代理人邓真，该镇政府工作人员。
委托代理人岳克友，河南宇楼律师事务所律师。
原告余永良不服被告商城县人民政府及第三人商城县余集镇人民政府行政处理决定一案，于2016年2月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2016年2月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因信阳市人民政府对此批复作出行政复议，本院依法追加其为被告参加诉讼。本院依法组成合议庭于2016年5月17日公开开庭审理了本案。原告余永良及其委托代理人余少来、骈天民，被告商城县人民政府委托代理人魏勇，被告信阳市人民政府委托代理人李巧云，第三人商城县余集镇人民政府委托代理人邓真、岳克友到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告商城县人民政府于2014年11月20日作出商政文（2014）220号《关于余集镇人民政府与余集镇余集街余永良土地争议的处理决定》：余集镇人民政府与余永良争议的土地所有权归余集镇农民集体所有，由余集镇人民政府依法经营、管理。原告余永良不服，申请行政复议，被告信阳市人民政府于2015年12月11日作出信政复决字（2015）28号行政复议决定：维持商城县人民政府商政文（2014）220号《关于余集镇人民政府与余集镇余集街余永良土地争议的处理决定》。
原告余永良诉称：①原告祖父在余集街道有前屋4间、后屋5间、横屋3间、厕所、牛栏共14间。1965年3月原告父亲把南面3间横屋卖给余集乡兽医站，1966年原告随父亲被下放到商城县冯店乡七冲村陶湾组落户，1968年冬至1969年当时的公社将原告家的房屋翻建做公社招待所，1980年落实政策时原告余永良回到余集镇，后向第三人余集镇政府主张落实归还房屋政策，第三人向被告商城县政府申请确认原告的房屋归第三人所有，被告作出了（2014）220号《处理决定》将原告的房屋确权给第三人经营管理。原告申请复议，被告信阳市人民政府作出复议决定维持了确权行为。②被告商城县人民政府认定事实错误。原信阳地区中级人民法院生效的（1994）信中法民终字第248号民事裁定认定：“1968年冬至1969年当时公社将上诉人（余永良）临街门面房翻建作公社招待所。”被告认定“1958年左右，后面五间草房、南面的厕所、牛栏因无力修缮自行倒塌，杨永贵在此空地上盖房；1961年前面四间草屋被余集公社拆除”错误。③（2014）220号处理决定适用法律错误。原告主张的房屋是文革期间被挤占的房屋，属于历史遗留问题，应当按商革（1980）171号文件精神予以落实政策。起诉请求判决撤销被告作出的（2014）220号《处理决定》和复议决定。原告提交了以下证据复印件：
1、现场照片。以证明大部分墙体现还存在，房子只是修缮，墙体还是解放前的。2、证人雷某的证言，证明1965年买房，其他草房还在，只是换了房顶，墙体没动。
被告商城县人民政府辩称：①被诉（2014）220号《处理决定》认定事实清楚，证据充分。被告祖屋已自行坍塌、拆除，土地使用权应收归集体，不应退还。在1966年文化大革命开始时，原告祖屋使用权已不存在，不属于私房落实的对象，没有被纳入私房落实的范围。原告提出无房居住的问题，可以通过申请宅基地建房等正常途径解决。②被诉处理决定适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》是处理历史土地问题的依据，依据该规定和《中华人民共和国土地管理法》作出被诉处理决定正确。请求依法驳回原告诉讼请求。被告商城县人民政府提交了以下三组证据复印件：
第一组：申请人材料。1、余集镇人民政府关于要求对政府老办公区土地确权的请示。2、确权申请书。3、土地权属争议案件申请书。4、授权委托书。5、身份证复印件两份。6、受理通知书。7、土地权属争议案件受理通知书。8、函。9、土地权属争议案件文件送达回证。10、原余集乡招待所使用状况说明。11、杨永贵赔偿房子字据。12、关于以私房视为公房调换给杨永贵解决处理意见的请示报告。13、杨永贵赔得房子字据。14、杨永贵询问笔录。15、解决余祖根调换处理增补意见的请示报告。16、余祖根赔房买卖字据。17、关于陈祖格私房解决赔偿意见的请示报告。18、陈祖格买卖房子文约。
第二组：被申请人材料。1、答辩通知书。2、余永亮答辩书。3、余永良信访登记。4、余永良身份证、户口本复印件。5、土地权属争议案件文书送达回证。6、洪明芳、余良金、赵三心、余走华、刘文来证言。7、余永亮申诉材料。8、商城县人民法院信访意见。9、余集粮管所证明。10、余永良确权申请书。
第三组：调查材料。1、商城县革命委员会商革（1980）171号文件。2、中共商城县委、商城县人民政府商发（1984）106号文件。3、土地权属争议调查处理办法。4、信阳地区中级人民法院（1994）信中法民终字第248号民事裁定书。5、争议现场照片。6、宗地界址图。7、争议现场平米草图。8、冯店乡、冯店村证明。9、雷某证明。10、余永良申请书。11、房权调查组关于余永良历史遗留问题的调查报告。12、余永良、余永强、张玉召、陈祖格、丁显芳、雷某、余信功、丁显芳、余庆先、陈焕新、张联红、余长青、雷呈煌调查笔录。13、关于原余集人民公社招待所使用土地的情况说明。14、李善文土地房产所有证。15、座谈笔录。16、商城县国土资源局关于房屋争议的调查报告。17、关于余集镇人民政府与余永良权属争议一案调查处理延期申请。18、商城县国土资源局关于余集镇人民政府与余集镇余集街居民余永良土地争议的处理意见。19、商城县国土资源局土地权属争议案件调解书。20、商城县人民政府关于余集镇人民政府与余集镇余集街居民余永良土地争议的处理决定。21、送达回证。以证明处理决定适用法律正确，程序合法。
被告信阳市人民政府辩称：①商政文（2014）220号《关于余集镇人民政府与余集镇余集街余永良土地争议的处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告余永良与第三人商城县余集镇人民政府争议的区域位于余集镇老街。解放前由原告祖父购买，原有前屋4间、后屋5间、横屋3间、厕所、牛栏共14间。1958年左右，后屋5间和厕所、牛栏自行倒塌，杨永贵在此空地建房。1961年前面4间草屋被公社拆除。3间横屋瓦房于1965年3月16日卖给余集镇兽医站。1966年原告随父下放。1968年左右，余集公社建公社招待所，占用了杨永贵、余祖根、陈祖格等户的房屋及房屋范围内的土地，亦包括争议土地。1981年落实《商城县革命委员会关于处理文化大革命中被接管、挤占的私房落实政策的通知》文件精神，杨永贵、余祖根、陈祖格等户得到了补偿，余集公社未将原告列入落实对象。余集公社招待所撤销、兽医站机构改革后，其资产由第三人管理。原告与第三人因该处土地、房屋权属争议多次协商未果。2014年5月4日第三人向商城县政府申请对包括争议地其老办公区的土地进行确权。商城县政府经询问、现场勘查、调取相关资料、调解等，根据《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出了被诉处理决定。②信政复决字（2015）28号行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，经立案审批、送达提出答复通知书、答复书，依法作出复议决定。请求依法驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据复印件。
1、商城县人民政府商政文（2014）220号《处理决定书》、原告行政复议申请书、身份证明等材料。以证明：余永良申请了行政复议。2、立案审批表。以证明：受理了余永良的复议申请。3、提出答复通知书、送达回证、答复书等。以证明：向商城县政府发出提出答复通知。4、答复书送达回证、余永良补充材料。以证明：通知余永良领取答复、查看材料。5、第三人参加复议告知书、送达回证。以证明：依法通知了第三人参加复议。6、延期审理书、领导签批。以证明：对该案件进行了延期审理，并送达。7、行政复议决定书、领导签批、送达回证。以证明：按照法律规定作出了复议决定，并送达。综上证明：行政复议程序合法，事实清楚，适用法律正确。
第三人商城县余集镇人民政府述称，商城县人民政府认定事清楚，证据充分，适用法律法规正确。原告家祖房不在私房政策落实范围内，不属于私房落实政策对象。请求依法驳回原告诉讼请求。第三人提供了以下证据复印件：
1、证人李某证言，系原民事案件中余永良提交。以证明：余永良前四间草房是一九六五年拆的。2、证人蔡某证言，系原民事案件中余永良提交，以证明：余永良祖房是一九六五年拆的。3、商城县人民法院原案审判长闻春风绘制的余永良房屋11间示意图。以证明：其中门面草图四间，1965年已拆除。4、余集镇居民委员会证明一份。以证明：余永良1966年下放，1980年冬季回迁余集镇。5、原中共余集乡委员会、余集乡人民政府报告一份，以证明：余永良非法入侵漆厂门市部有关情况。6、商城县人民法院民事裁定书。以证明：被告余永良侵占余集制漆厂房屋，法院令其搬出侵占的房屋。7、河南省城乡建设环保厅信访科信访处理笺。以证明：原告为祖房问题曾逐级上访至河南省城乡建设环保厅，上级政府曾给予重视，其诉求已为各级政府处理过。8、余集乡房权调查组调查报告一份，以证明：余永良祖屋历史情况，其中其门面房草屋四间被拆，属“五风”问题，不是在文化大革命期间被拆除。9、余集乡人民政府关于余永良房屋历史遗留问题处理意见的通知。以证明余集乡人民政府于1992年6月23日对余永良申请要求解决他在余集老街的房屋历史遗留产权问题作出过处理，确认余集制漆厂门市部使用的房屋，其所有权属余集制漆厂，不属于余永良所有。10、余集乡人民政府处理决定书。以证明：余集乡人民政府对余集制漆厂与余永良房屋侵权纠纷一案，作出过处理决定：①双方争议的余集制漆厂门市部的房屋所有权属于余集制漆厂，不属于余永良所有。②余永良擅自自强行住进漆厂门市部营业房，属民事侵权行为。③余永良必须于1994年10月20日前，无条件搬出漆厂门市部营业房。
经过庭审质证，二被告及第三人对于原告提交的证据真实性没有异议，但认为证据1不能证明墙体属文革前的，证据2与生效裁定书认定事实不一致，不认可。原告对被告商城县政府提交的第一组证据中证据2，真实性没有异议，但认为描述与事实不符，事实与理由有异议。对证据4、5、6没有异议。认为证据10时间不符，应该是1968年左右。认为证据11、12都由一个人书写，签名亦是同一人，不认可，1966年建招待所与事实不符，应当是1968或1969年，杨永贵不可能盖房子。认为证13、14称1963年盖房子，前后矛盾。没有询问人和相关说明，真实性、合法不认可。认为证据16、17、18与本案无关联性，且证据18描述的是1968年建招待所，而不是1966年。对第二组证据没有异议，且印证了起诉的事实。对第三组证据调查材料中认为证据10、12不是余永良本人书写、签字，不真实。认为证据11为复印件，看不清无法质证。对丁显芳第一份调查笔录没有异议。对余永良、余永强、雷某、余信功、丁显芳第二份调查笔录真实性有异议，认为里面有别人签字、按手印，不认可。对证据13、14、15、18真实性无异议，但认内容、时间与事实不符。对证据19、20不认可。信阳市人民政府、商城县余集镇人民政府均对商城县人民政府提供的证据无异议。余永良、商城县人民政府、余集镇人民政府均对信阳市人民政府提供的证据无异议。原告对第三人提供的证据1、2、8真实性没有异议，但认为几间草房是1965年拆的，且仅仅是换了屋顶，墙体没动。对证据3、4、7没有异议。对证据5定性有异议。认为证据6不是生效文书。认为证据10与生效的文书认定相背。二被告对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2、3、4、7、8、10、12、13真实性，被告没有异议，本院予以认可；对原告提交的证据5、6，因原告未能提供原件予以核对，本院不予采信。对原告及被告商城县人民政府提交的信阳地区中级人民法院（1994）信中法民终字第248号民事裁定书，本院予以采信；对被告信阳市人民政府提交的证据因原告对其真实性无异议，本院予以认可；对第三从提交的商城县人民法院（1992）商法民字第16号民事裁定书，因有已发生法律效力的二审裁定对该事实的否定，本院不予采信。
经审理查明，原告余永良祖父在余集街道有前屋4间、后屋5间、横屋3间、厕所、牛栏共14间。1965年3月原告父亲把南面3间横屋卖给余集乡兽医站，1966年原告随父亲被下放到商城县冯店乡七冲村陶湾组落户，1968年冬至1969年当时（余集）公社将余永良临街门面房翻建作公社招待所。1980年落实政策时原告余永良回到余集镇，余集公社招待所撤销、兽医站机构改革后，其资产由第三人余集镇人民政府管理。余集公社未将原告列入落实对象。1992年6月25日，原余集乡人民政府以书面形式对争议房屋作了确权通知书：明确争议房屋归余集制漆厂所有。1992年11月余永良住进争议房屋至今。余集制漆厂遂以余永良侵权为由起诉至法院，要求判令余永良搬出争议房屋。1994年8月18日原河南省信阳地区中级人民法院作出（1994）信中法民终字第248号民事裁定，以余永良的房屋属于落实私房政策处理范畴，驳回了余集制漆厂的起诉。原告与第三人因该处土地、房屋权属争议多次协商未果。2014年5月4日，第三人向被告商城县政府申请确认诉争的土地归第三人所有，被告作出了（2014）220号《处理决定》：诉争的土地所有权归第三人农民集体所有，由第三人依法经营、管理。原告不服，申请行政复议，被告信阳市人民政府作出复议决定维持了该决定行为。原告仍不服，起诉至法院。
本院认为，已发生法律效力的民事裁定书认定原告余永良诉争的土地上的房屋属于落实私房政策处理范畴。第三人商城县余集镇人民政府向被告商城县人民政府申请对争议土地的确权申请前，并未对该房屋属于落实私房政策处理范畴的事实作出处理。商城县人民政府在作出处理决定时，应当查清就原告所占房屋在生效裁定认定为属于落实私房政策处理范畴后，第三人对此房及所占土地是否提出过权利要求，余永良自1992年11月至今住在争议土地上的房屋中，在原告没有其它宅基地及住房的情况下实际连续占用该房产已超过二十年。被告商城县人民政府在作出处理决定时，应当考虑原告的实际情况，查清争议土地上房屋是否属于应当给予原告落实私房政策，后再作出处理决定。被诉处理决定认定“1966年前余永良祖屋已不存在”与发生法律效力的民事裁定认定“1968年余永良临街门面房仍存在”的事实相矛盾，被告并未提供证据予以证明。其作出的被诉处理决定，属于主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告信阳市人民政府作出复议决定亦属主要证据不足。原告请求判决撤销被诉处理决定和复议决定，理由正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，并报经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销被告商城县人民政府于2014年11月20日作出商政文（2014）220号《关于余集镇人民政府与余集镇余集街余永良土地争议的处理决定》；
二、撤销被告信阳市人民政府于2015年12月11日作出信政复决字（2015）28号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告商城县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 阮晓强
审 判 员 许立杰
代理审判员 胡素琴
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 樊 鑫