陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕04行初148号
原告：西安中尖运输发展有限公司。住所地：西安市户县蒋村镇蒋村**组**号。
法定代表人：王宏策，该公司经理。
委托诉讼代理人：张红军。
被告：杨凌示范区国土资源局杨陵分局，住所地：杨陵区凤凰路中段。
法定代表人：辛伟，该局局长。
委托诉讼代理人：王恩世，杨凌示范区国土资源局杨陵分局工作人员（因车祸未能出庭）。
委托诉讼代理人：刘波，陕西至柔律师事务所律师。
被告：咸阳市杨陵区人民政府，住所地：杨陵区康乐路20号。
法定代表人：单舒平，职务：区长。
委托诉讼代理人：陈曦。
委托诉讼代理人：乔晓强，陕西松意律师事务所律师。
原告西安中尖运输发展有限公司（以下简称中尖公司）诉被告杨凌示范区国土资源局杨陵分局（以下简称杨陵区国土资源分局）以及咸阳市杨陵区人民政府（以下简称杨陵区政府）行政强制措施一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告法定代表人王宏策及其委托诉讼代理人张红军，被告国土资源局杨陵分局委托诉讼代理人刘波，被告杨陵区政府委托诉讼代理人陈曦和乔晓强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2017年8月11日凌晨3:00许，原告三辆营运半挂牵引车（陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××、陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××、陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××，均为空载）沿宝鸡市蒙牛大道由南向北正常行驶，被第二被告组织的联合执法行动组织强行拦截，并予以强行查封、扣押至杨凌示范区博迪森停车场至今。当日第一被告在原告车门上贴封条，以示查封、扣押。原告多次找第一被告索要查封、扣押决定书。第一被告拒绝，并将原告推向第二被告，相互推诿。至今未给原告出具任何查封、扣押车辆决定书。无奈，原告于2017年8月14日向第二被告提出对第一被告的行政复议申请，而第二被告至今未作出复议决定。原告认为，以上两被告都应依法履行职责。首先其强行拦截原告正常行驶的营运车辆，并予以查封、扣押的行政行为违反了《中华人民共和国行政强制法》相关规定，属于违法行政滥用公权行为。其次原告车辆在宝鸡市区域内行驶，被告涉嫌越权执法。再者第二被告超过法定期限未作出复议决定的行为违犯了《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，是行政不作为的具体表现。请求：依法确认两被告查封、扣押原告营运车辆的行政行为违法，诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张，提供以下证据：
第一组：营业执照，法定代表人身份证明，证明中尖公司合法注册，王宏策是公司法定代表人；
第二组：查封、扣押车辆的照片8张，证明查封、扣押的行政主体、时间、地点，被扣押车辆的数量，证明三辆车被杨凌示范区国土资源局杨陵分局于2017年8月11日扣押于杨陵博迪森停车场;
第三组：被查封、扣押车辆的行驶证、营运证，证明该车辆产权属于中尖公司；
第四组：音频资料及其文字说明，证明联合执法行动是由杨陵区政府组织的，查封、扣押行为与杨陵区政府有密切关系；
第五组：行政复议申请书及文件批办单，证明原告已于2017年8月14日向杨陵区政府申请了行政复议；
被告杨陵区国土资源分局质证认为：对第一、二、三、五组证据实性无异议，予以认可；第四组证据来源不合法，不予认可。
被告杨陵区政府质证认为：对第一、三组证据的真实性及证明目的均无异议；对第二组证据的真实性没有异议，该证据恰好证明了扣押车辆的行为是第一被告作出的，与杨陵区政府无关；第四组证据视频资料的拍摄没有经过被拍摄对象同意，属偷拍，且存在诱导性发问，被拍摄对象的言论不能代表政府的意见，查封、扣押行为与杨陵区政府没有任何关系；第五组证据的真实性与证明目的均予以认可，杨陵区政府确实没有在法律规定时间内向原告作出答复。
本院认为，原告提供的第一、二、三、五组证据，来源合法，内容真实，能证明原告所诉车辆在2017年8月11被杨陵区国土资源分局查封、扣押，予以认定；第四组证据不能证明原告所诉查明、扣押行为系杨陵区政府组织实施，不予认定。
被告杨陵区国土资源分局答辩称：一、基本事实是2017年8月初，周至县、眉县、户县一带个别人伙同杨陵辖区的个别人，借位于杨陵区揉谷镇姜塬村河道内滩地管理不便之际，相互勾结，大肆在该地非法挖掘矿产砂石，致使国有资产大量流失，更为严重的是损害了自然环境。为维护国有资产不流失，保护自然环境，杨陵区政府根据国家赋予的公权力，依法组成多部门联合执法队，由国土资源局杨凌分局具体实施，于2017年8月11日凌晨分别在挖掘现场、装运途中一举抓获22人，暂扣装载机3台、双桥载重卡车8辆、半挂载重车3辆（含中尖公司所述的3辆车）。经初步审理查明：这些非法挖掘砂石人员是有组织、有计划，挖掘、运输、销售一条龙式的组织活动。据涉案人王嘉隆陈述，中尖公司的3辆车是联合执法当晚来“砂石厂”购买挖运砂石的车辆。为了进一步查明国有资产流失的情况，经调查，杨陵区国土资源分局于2017年8月21日向陕西省国土资源厅上报了《关于申请对非法采砂点进行矿产资源破坏价值鉴定的报告》（杨管土资字〔2017〕49号），申请对非法采砂点进行矿产资源破坏价值鉴定，现仍在鉴定中。2017年9月14日，杨陵区国土资源分局给示范区交警一大队发函提请“对暂扣的14台机械车辆（3台装载机，8辆双桥车、3辆半挂车）予以放行”。2017年9月14日杨陵区国土资源分局工作人员电话通知中尖公司暂扣车辆予以放行。截止目前，由于鉴定没有结论，采挖砂石行为的损害后果是否延伸到其他行政处理或者追究刑事责任还不能确定。如一旦进入刑事程序，应按照“先刑后民”原则进行处理。依职权行使国家法律赋予的公权力，是每一个国家执法单位的基本权利，国土资源局的具体行政行为并无不当。二、执法机关行使暂扣涉嫌非法设备是法律赋予的基本权利，行使该权利并无不当。如在调查落实之中即刻对扣押的设备予以放行，对案件进一步深入查处存在障碍。调查期间，中尖公司在得到放行通知后坚持不提车，无疑扩大了损害，其责任应由中尖公司自行承担。综上所述，杨陵区国土资源分局依法行使国家赋予的权利，维护国有资源不被违法行为采挖流失，对非法采挖砂石的设备暂扣的具体行政行为并无不当，该行政行为没有侵犯中尖公司的权益。
杨陵区国土资源分局提供以下证据：1、询问笔录，证明原告所诉车辆是当晚执法活动中被扣押车辆中的三辆,被扣地点在眉县盗采砂石地点运输道路；2、杨陵区国土资源分局杨管国土资字〔2017〕49号报告，证明该局已经向省国土资源厅申请对非法采砂点进行矿产资源破坏价值鉴定；3、该局2017年9月14日《关于放行暂扣车辆的函》，证明该局函告杨凌示范区交警支队一大队，对被暂扣的14辆车予以放行；4、电话通话记录单，证明该局工作人员电话通知原告及时提取被扣车辆。
原告对杨陵区国土资源分局上述证据质证认为：对证据1、2不认可，该证据与扣押其车辆无关，因为其车辆当时是空车；对证据3不认可，交警队不是查封、扣押的主体；对证据4不认可，行政机关的电话通知不能视为行政文书。
被告杨陵区政府经过质证，对杨陵区国土资源分局提供的证据真实性、合法性及证明目的均予认可。
本院认为，杨陵区国土资源分局提供的证据1来源合法，能够证明原告所诉车辆被其在执法活动中扣押,但不能证明扣车的地点；证据2与本案没有关联性，不予认定；证据3来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以认定；证据4，不能证明杨陵国土资源分局电话通知原告提取被扣车辆，本院不予认定。
被告杨陵区政府辩称：一、中尖公司将杨陵区政府列为被告，于法无据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，复议机关作为被告只有三种情形：1.复议机关改变了原具体行政行为；2.复议机关维持了原具体行政行为；3.复议机关对复议申请不答复或不受理。而将作出原具体行政行为的机关和复议机关列为共同被告，只限于第1、2两种情形。而本案中，复议机关并没有作出维持或改变原具体行政行为的决定，因此原告将复议机关列为被告无法律依据。二、原告诉称的具体行政行为的作出主体为第一被告而非杨陵区政府，因此中尖公司诉请“确认两被告的查封、扣押行政行为违法”是错误的，因为杨陵区政府并没有实施任何查封、扣押的行为，理由如下：1、原告诉称：“第一被告在原告车门上贴封条，以示查封、扣押”。从执法行为的外观来看，作出查封、扣押行政强制措施的是杨陵区国土资源分局。2、从原告在起诉前提交的复议申请也可以看出，作出具体行政行为的机关系杨陵区国土资源分局。三、原告认为查封、扣押行为侵犯其合法权利，应以杨陵区国土资源分局为被告提起行政诉讼，如果认为杨陵区政府的复议行为不合法可以以杨陵区政府为被告提起行政诉讼。总之，原告将复议机关和原具体行政行为的机关作为共同被告于法无据，请法院予以驳回。
杨陵区政府没有提供证据。
经审理查明：2017年8月11日凌晨，杨陵区国土资源分局联合多部门，在杨陵××××乡李卫村对非法盗采砂石行为进行查处时，扣押了14辆机械车辆，其中包括原告中尖公司的三辆半挂牵引车陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××、陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××、陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××，原告车辆当时均为空车。当日，上述车辆被杨陵区国土资源分局查封于杨陵区博迪森停车场。2017年9月14日杨陵区国土资源分局函告杨凌示范区交警支队一大队，请其对暂扣的14辆车予以放行。后杨陵区国土资源分局电话通知原告领取车辆，原告以没有书面文书为由拒绝领取车辆。现该车仍在博迪森停车场。
本院认为：第一，关于杨陵区政府是否实施了本案查封、扣押行为的问题。杨陵国土资源分局在查处盗采砂石行为过程中，以自己的名义，而非以杨陵区政府的名义实施扣押、查封原告车辆的行为，没有证据证明杨陵区政府组织实施了上述行为。虽然查处盗采砂石行为有公安、水务等部门予以协助，但不能据此认为该行为系杨陵区政府组织实施，杨陵区政府没有作出复议决定的行为同样不能证明其为本案被诉扣押、查封行为的实施主体。因此，中尖公司主张杨陵区政府查封、扣押行为违法，没有事实根据，其对杨陵区政府的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项的规定，应予以驳回。第二，关于杨陵区国土资源分局在本案中的查封、扣押行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十三条规定，查封、扣押的对象限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。本案中，杨陵区国土资源分局是在查处盗采砂石行为时，对原告所诉车辆予以查封、扣押的，但在查封、扣押前该局并没有证据证明原告所诉车辆用于盗采砂石，在查封、扣押后该局通过调查也没有相关证据证明原告所诉车辆用于盗采砂石，故杨陵区国土资源分局查封、扣押原告车辆的强制措施没有事实根据和法律依据；在查封、扣押过程中杨陵区国土资源分局也没有向原告出具查封、扣押决定书和清单，违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十四条关于查封、扣押程序的规定。综上，综上，原告中尖公司请求确认被诉查封、扣押行为违法，理由正当，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（十）项的规定，判决如下：
一、驳回原告西安中尖运输发展有限公司对被告杨陵区人民政府的起诉；
二、确认被告杨凌示范区国土资源局杨陵分局于2017年8月11日查封、扣押原告西安中尖运输发展有限公司营运半挂牵引车陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××、陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××、陕Ａ×××××牵引陕Ａ×××××的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告杨凌示范区国土资源局杨陵分局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 刘宏刚
审判员 周昌柱
审判员 张 娟
二〇一七年十二月八日
书记员 李朝伟