贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔05行终90号
上诉人（原审第三人）贵州半岛温泉房地产开发有限公司。
地址：织金县城关镇金中路平远明珠商住楼6层2号。
法定代表人陈德加，该公司董事长。
委托代理人（特别授权）陈胜华，贵州本芳律师事务所律师。执业证号：15224200010944387。
委托代理人戴大华，贵州本芳律师事务所律师。执业证号：15224201220169294。
被上诉人（原审原告）谌宏君，男，1986年11月28日出生，汉族，住织金县。
委托代理人（特别授权）李质彬，织金县龙场法律服务所法律工作者。
委托代理人周瑞鹏，织金县龙场法律服务所法律工作者。
原审被告织金县人民政府。
地址：织金县城关镇新华北路5号。
法定代表人潘发勇，该县县长。
委托代理人林跃文，贵州施仁律师事务所律师。执业证号：15224200210518958。
上诉人贵州半岛温泉房地产开发有限公司（以下简称半岛公司）因土地行政管理纠纷一案，不服贵州省黔西县人民法院（2017）黔0522行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原判经审理查明：2012年10月22日，北京德诚信丰投资有限公司（以下简称信丰公司）申请参加对编号为织国土2012--
2（A6）号地块的竞买，并交纳竞买保证金。2012年11月23日，信丰公司与织金县国土资源局签订《国有建设用地交地确认书》。2012年11月26日，信丰公司与织金县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，出让人织金县国土资源局将坐落于织金县绮陌乡三架山村A6地块总面积为23740.41平方米的国有土地出让给信丰公司，用途为其他普通商品住房用地，出让价格为14730000元，自合同签订之日起分两期向出让人支付出让价款。2013年4月，贵州半岛温泉房地产开发有限公司在织金县注册成立，隶属于信丰公司。2013年10月，信丰公司将该宗土地出让金及相关契税交纳完毕。2013年12月，信丰公司向织金县国土资源局提出申请，要求办理织国土2012
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2（A6）号地块国有土地使用权证，并请求将土地权利人登记为公司下属的贵州半岛温泉房地产开发有限公司。半岛公司按照《土地登记办法》的有关规定向织金县政府提交了申请土地登记的材料，织金县政府按照法定程序予以受理，经过初审、复核、批准等程序，认为涉案土地权属来源合法、四至清楚、面积准确，符合登记条件，于2014年3月6日为半岛公司颁发织国用（2014）第2090006号《国有土地使用证》。该宗地四至界限为：东抵金玉龙城地界、南抵空地、西抵40米大道、北抵半岛公司织国土2012
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2（A5）号地块。该宗地“南抵空地”部分属谌宏君及其父亲谌贻祥分别于2006年至2013年期间，向织金县绮陌乡三架山村四角田组部分农户及谌宏君邻居余兴全、雷正平、杨永等人流转取得，后谌宏君在该流转的土地上修建了围墙及花园，用于景观苗木种植及苗圃培育等。谌宏君使用的部分土地在被诉《国有土地使用证》的范围之内，该部分土地未被征收。
另查明，织金县政府在对涉案土地进行地籍调查时，在界址的认定中未通知本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，未绘制宗地草图，未填写界址调查员姓名，未填写“界址线类别”及“界址线位置”，未填写权属调查记事及调查员意见，调查员未签名，未填写地籍勘丈记事，勘丈员未签名，未填写地籍调查结果审核意见，审核人未签章。谌宏君于2016年9月12日以半岛公司为被告，向织金县人民法院提起民事诉讼，该案正在审理中。谌宏君以织金县政府的被诉行政行为侵犯其合法权益为由诉至一审法院，请求判决撤销织金县政府颁发给半岛公司的织国用（2014）第2090006号《国有土地使用证》。
原判认为：一、关于谌宏君是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，谌宏君起诉的行政行为是织金县政府给半岛公司颁发织国用（2014）第2090006号《国有土地使用证》的行为，谌宏君部分土地在被诉《国有土地使用证》的范围之内，其作为诉争土地的实际使用人，与被诉行政行为有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格。织金县政府认为谌宏君与被诉的土地登记行为无利害关系，不具备诉讼主体资格的理由不能成立。至于织金县政府认为谌宏君的土地来源不合法，与本案被诉的土地登记行为无关联性，不属本案审查范围。
二、关于谌宏君的起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。织金县政府于2014年向半岛公司颁发了织国用（2014）第2090006号《国有土地使用证》。但织金县政府没有提供证据证明谌宏君当时即知道该颁证行为的内容。因此谌宏君2016年9月知道该颁证行为内容后，于2017年7月提起诉讼，没有超过起诉期限。
三、关于织金县政府颁发涉案土地使用权证的行政行为是否合法的问题。织金县政府在办理涉案土地使用权证时存在以下问题：一是违反了“净地出让”的土地出让原则。半岛公司取得的土地使用权证涉及谌宏君实际使用的土地部分应在征收谌宏君土地的前提下方能办理，但是在织金县政府于2014年向半岛公司颁发涉案土地使用权证前，织金县政府并未对谌宏君涉案土地进行征收，将不具备“净地”资格的土地出让给半岛公司，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于土地征收的相关规定，故织金县政府的该行政行为违法；二是织金县政府在为半岛公司办理《国有土地使用证》时事实不清，程序违法。根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得”。《城镇地籍调查规程》规定：“按调查工作计划，分区分片公告通知或邮送通知单，通知土地使用者按时到场指界”、“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”、“调查结果应在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图”、“地籍调查表主要内容：……宗地草图；权属调查记事及调查员意见；地籍勘丈记事；地籍调查结果审核”。本案中，半岛公司向织金县国土资源局申请办理涉案土地登记时，虽提交了《土地登记申请书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地交地确认书》、地籍调查表及宗地图等，但在进行地籍调查时，在界址的认定中未通知本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，未绘制宗地草图，未填写界址调查员姓名，未填写“界址线类别”及“界址线位置”，未填写权属调查记事及调查员意见，调查员未签名，未填写地籍勘丈记事，勘丈员未签名，未填写地籍调查结果审核意见，审核人未签章。织金县政府的上述行为，严重违反了《土地登记规则》及《城镇地籍调查规程》的相关规定，属事实不清、证据不足，违反法定程序。织金县政府的被诉行政行为，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。本案中，因半岛公司在取得涉案土地使用权证后，已建成竣工的住宅楼，且已对外销售给社会公众，部分房屋已经实际入住，若撤销该涉案土地使用权证，将对不特定的社会公众产生重大影响，给社会公共利益造成重大损害，因此，根据上述法律规定，依法确认织金县政府办理涉案土地使用权证的行政行为违法，但不撤销该行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认织金县人民政府向贵州半岛温泉房地产开发有限公司颁发的织国用（2014）第2090006号《国有土地使用证》的行政行为违法；案件受理费50.00元，由织金县人民政府负担。
宣判后，上诉人贵州半岛温泉房地产开发有限公司不服，向本院提出上诉称：谌宏君对涉案土地无合法权益，不具有诉讼主体资格；谌宏君起诉所依据的事实与理由均为行政征收法律关系，该行政征收行为是否合法，不能推翻半岛公司合法有效受让的行政许可；按照新法优于旧法的原则，原判适用法律错误，不应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定，应当优先适用2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，谌宏君的起诉已超过起诉期限。综上，请求撤销原判，驳回谌宏君的诉讼请求，诉讼费用由谌宏君承担。
被上诉人谌宏君答辩称，原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告织金县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见。二审中口头答辩称同意上诉人的上诉意见。
二审中各方当事人均未向本院提交新的证据。
二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，一、关于本案是否超过起诉期限问题。织金县人民政府于2014年向半岛公司颁发了涉案《国有土地使用证》，但谌宏君当时并不知道该颁证行为的内容。根据当时《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，谌宏君于2016年9月知道该颁证行为内容，但不知道起诉期限，其于2017年7月提起诉讼时，并未超过起诉期限。二、关于谌宏君是否具有诉讼主体资格问题。在被诉《国有土地使用证》的范围内，包含了谌宏君及其父向他人流转的部分土地，且谌宏君在土地上修建了围墙及花园，其作为诉争土地的实际使用人，与被诉行政行为存在利害关系，具有诉讼主体资格。三、关于涉案土地颁证行为是否合法。织金县人民政府没有提供将谌宏君使用的土地征收为国有土地的依据，且在办理《国有土地使用证》时，存在未通知相邻宗地使用者亲自到现场指界，未填写地籍调查结果审核意见等，违反《土地登记规则》等的相关规定，程序违法。上诉人取得涉案土地使用权后，已建成竣工的住宅楼，且已对外销售给社会公众，若撤销该颁证，对社会公共利益将造成重大损害，原判依法确认颁证行为违法符合法律规定。因此，上诉人所提上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人贵州半岛温泉房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张多周
审 判 员 吴 岚
审 判 员 赵 娟
二〇一八年五月十五日
法官助理 冯娜娜
书 记 员 支 玉