贵州省黎平县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔2631行初14号
原告：潘年柏，男，1963年12月23日出生，侗族，住贵州省天柱县。
委托代理人：杨宗先，男，1947年12月11日出生，侗族，住天柱县，与原告系舅甥关系。
被告：天柱县卫生和计划生育局。（下面简称“被告卫计局”）
地址：天柱县凤城街道卫生路2号。
法定代表人：陶相甫，男，该局局长。
委托代理人：张小勇，男，该局执法大队长。
委托代理人：杨敏，男，贵州清水江律师事务所律师。
被告：天柱县人民政府。
地址：天柱县凤城街道正中街十八号。
法定代表人：吴绍东，男，该县县长。
委托代理人：甘功东，男，该县法制办主任。
第三人：周桂英，女，1973年10月17日出生，住天柱县。
委托代理：潘年柏，男，1963年12月23日出生，侗族，住贵州省天柱县，系第三人周桂英之丈夫。
原告潘年柏诉被告天柱县卫生和计划生育局、天柱县人民政府不服征收社会抚养费决定和复议决定以及要求对规范性文件进行审查一案，于2018年5月4日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉材料等法律文书，并依法组成合议庭。于2018年7月18日公开开庭进行了审理。原告潘年柏及其委托代理人杨宗先，被告天柱县卫生和计划生育局的委托代理人张小勇、杨敏，被告天柱县人民政府的委托代理人甘功东，第三人周桂英的委托代理人潘年柏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：被告天柱县卫生和计划生育局于2018年1月10日根据《贵州省人口与计划生育条例》第三十九条第一款和第三款之规定对原告潘年柏和第三人周桂英作出了天卫计征石决字[2017]003号《征收社会抚养费决定书》，决定对双方共计征收社会抚养费人民币15924元。被征收人在收到本决定之日起30日内，将社会抚养费交至天柱县石洞镇计划生育办公室。原告不服，向天柱县人民政申请复议，被告天柱县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，于2018年4月8日作出天府复议字[2018]第3号《行政复议决定书》，维持了天柱县卫生和计划生育局作出的天卫计征石决字[2017]003号《征收社会抚养费决定书》。
原告潘年柏诉称，一、原告潘年柏生育第二孩不适用1998年颁布的《贵州省计划生育条例》。二、原告潘年柏的第二孩也不适用2016年4月27日《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》。因为《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》只是个意见，意见没有确定性、非强制性，应依据的是2016年3月31日《贵州省人口与计划生育条例》（修正案）。因为条例优于意见，新法优于旧法，上位法优于下位法的原则。三、《天柱县人民政府行政复议决定书》违背了《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。《行政复议决定书》也违反了《中华人民共和国法法》第九十三条的规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治例和单行条例、规章不溯及既往．但为了更好地保护公民、法人和他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”之规定。四、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条之规定，被告“使用依据错误、具体行政行为明显不当的”决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。综上，《天柱县人民政府行政复议决定书》、《征收社会抚养费决定书》和《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》第四点第二款对原告进行处理的适用不当，严重地侵害了原告潘年柏的合法权利及利益。为此，依据我国《行政诉讼法》的有关规定提起行政诉讼，请求法院依法撤销天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》和天府复议字[2018]第3号《天柱县人民政府行政复议决定书》；请求法院一并审查《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》（黔卫计发[2016]23号）；被告承担本案诉讼费。
在举证期限内原告向本院提交以下证据材料：
1、征收社会抚养费决定书，证明被处罚依据；
2、天柱县人民政府行政复议决定书，证明经过复议程序；
3、身份证，证明潘年柏的基本情况。
被告天柱县卫生和计划生育局辩称，一、原告及其妻子周桂英生育小孩的时间是2001年4月8日，属于1998年颁布的《贵州省计划生育条例》的调整范围。国家政策放宽生育二孩后，2016年3月31日，贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议才进行第五次修正，允许生育二孩。二、本案牵涉到原告及第三人于2001年4月8日生育二孩是适用旧的《贵州省计划生育条例》还是2016年3月31日第五次修正后的《贵州省计划生育条例》的问题。根据黔卫计发【2016】23号《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》第四条第（二）款“全面两孩政策实施前，违反规定生育第二个子女的，依照生育行为发生的《条例》和政策规定，已作出处理法定的维持不变，……，但未作出处理决定的，依照生育行为发生的法律政策规定，作出处理决定并执行”之规定，本案应适用1998年颁布的《贵州省计划生育条例》。原告生育二孩应按1998年颁布的《贵州省计划生育条例》进行处罚。三、原告及第三人于2001年4月8日生育第二孩的事实客观存在。原告在行政起诉书中也已经自认。四、答辩人于2018年1月10日作出的《征收社会抚养费决定书》适用法律法规正确，答辩人按照天柱县上年度居民人均可支配收入的2倍对原告夫妻征收抚养费，是合法的。综上所述，答辩人对原告及第三人作出的《征收社会扶养费决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
在举证期限内被告天柱县卫生和计划生育局向本院提交以下证据材料：
1、法定代表人证明，证明被告法定代表人姓名；
2、身份证，证明被告法定代表人身份；
3、信用代码证书，证明被告主体适格；
4、天教科决[2017]3号文件，证明原告生育超生第二孩被开除；
5、家庭档案卡，证明被告及第三人生育二孩违反计划生育；
6、贵州省计划生育条例，证明被告使用法律正确；
7、黔卫计发[2016]23号文件，证明本案适用旧的《贵州省计划生育条例》；
8、征收社会抚养费告知书及回证，证明已通知原告有陈述，申辩权利；
9、征收社会抚养费告知书及回证，证明已依法将决定送达给被告；
10、陈诉申辩书，证明原告申辩；
11、天府复议字[2018]第3号天柱县人民政府行政复议决定书，证明被告的行政行为得到天柱县人民政府维持。
被告天柱县人民政府辩称，一、天柱县卫生和计划生育局作出的天卫计征石决定[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》以及天柱县人民政府作出的天府复议字[2018]第3号《天柱县人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。天柱县卫生和计划生育局根据群众举报于2016年8月22日对潘年柏夫妻违反计划生育情况开展调查核准后,2018年1月10日作出并送达天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》。向天柱县人民政府申请行政复议，答辩人受理后，根据双方提供的证据，依据作了全面审核，依法作出天府行复议字[20181第3号《天柱县人民政府行政复议决定书》。原告关于撤销天卫计征石决定[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》及天府复议字[2018]第3号《天柱县人民政府行政复议决定书》的诉求理由不成立，因原告的事实属于1998年颁布的《贵州省计划生育条例》的调整范围。二、天柱县卫生和计划生育局作出的天卫计征石决定[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》及天柱县人民政府作出的天府复议字[2018]第3号《天柱县人民政府行政复议决定书》适用法律依据正确，程序合法。天柱县卫生和计生局在行使和查处职权过程中，按照相关的操作规程进行，是因为潘年柏的客观事实存在，由于他本人于2001年4月8日是在无任何法定条件下，夫妻俩已生育第二小孩，属计划外生育，因一直隐瞒至2016年被群众举报后，经有关部门核准并立案查处。因此，经核准后2017年12月27日由县卫计局向潘年柏送达天卫计征石告字[2017]第003号《征收社会抚养告知书》，并下达了《征收社会抚养决定书》具体行为，对潘年柏的处理法律法规条款是根据《贵州省计划生育条例(1998)》第十五条、第二十一条、第二十二条、第三十九条。同时还依照贵州省卫生和计划生育委员会【黔卫计发[2016]23号】《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》，对被答辩人的客观事实作出的处理是正确的。答辩人在行政复议过程中，严格按照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》相关规定进行，故被答辩人向人民法院诉求的关于认为答辩人作出的行政复议时适用法律错误的理由不成立。综上所述，答辩人依法作出的（天府复议字[2018]第3号）《天柱具人民政府行政复议决定书》及（天卫计征石决字[2017]第003号）《征收社会抚养费决定书》的具体行政行为程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确，内容适当，敬请黎平县人民法院依法驳回被答辩人的诉求，维护答辩人作出的具体行政行为。
在举证期限内被告天柱县人民政府向本院提交以下证据材料：
1、天卫计证石决字[2017]第003号《征收社会抚养决定书》及《征收社会抚养费告知书》，证明县卫生和计划局作出的具体行政行为的真实性；
2、①2018.2.6天府复议受字[2018]第3号《行政复议受理通知书》及受理送达回证。②2018.4.8答辩人作出的天府复议字[2018]第3号《行政复议决定书》及向各方送达文书回证。证明由答辩人依法受理并作出行政行为的合法过程；
3、①人口和计生家庭档案卡。②《贵州省计划生育条例》（1998年7月24日贵州省第九届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）。③《贵州省卫生和计划生育委员会文件》（黔卫计发[2016]23号）。④2016年8月22日天柱县卫生和计生局文件（天卫计发[2016]71号）。均证明被答辩人的二孩出生时间，属违反计划生育的客观事实，由被答辩人按照法律规定作出的行政行为适用性正确。
第三人周桂英述称，被告天柱县卫生和计划生育局没有将天卫计证石决字[2017]第003号《征收社会抚养决定书》及《征收社会抚养费告知书》送达给我，我至今也没有收到。被告的处理程序不合法，请求法院依撤销被告的行政行为。
在举证期限内第三人周桂英没有向本院提交证据材料。
经庭审质证，被告、第三人对原告提交证据1、2、3均无异议；被告天柱县人民政府、原告、第三人对被告天柱县卫生和计划生育局提交的证据1-11均无异议；被告天柱县卫生和计划生育局、原告、第三人对被告天柱县人民政府提交的证据1、2、3均无异议。
本院对原、被告及第三人提交的证据作如下认定：原告提交的证据1、2、3被告、第三人均无异议，故本院予以确认；被告天柱县卫生和计划生育局提交的证据提交的1-11号证据原告、第三人、被告天柱县人民政府均无异议，本院予以确认；被告天柱县人民政府提交1-3组证据原告、第三人被告天柱县卫生和计划生育局均无异议，故本院予以确认。
经审理查明，原告潘年柏与第三人周桂英在1994年3月24日办理结婚登记，于1994年11月4日生育长女潘某林，2001年4月8日原告和第三人在不符合条件生育条件下，又生育二女儿潘某莲，并将潘某莲登记在石洞镇岑卜村潘某（潘年柏之侄儿）的户口本上进行隐瞒。后被群众举报，于2016年8月22日被告天柱县卫生和计划生育局对潘年柏夫妻违反计划生育情况开展调查核准并立案查处。因此，经核准后2017年12月27日由县卫计局向潘年柏送达天卫计征石告字[2017]第003号《征收社会抚养告知书》，于2018年1月10日被告天柱县卫生和计划生育局根据《贵州省计划生育条例》第十五条、第三十九条作出了天卫计证石决字[2017]第003号《征收社会抚养决定书》，对双方共计征收社会抚养费人民币15924元。被告天柱县卫生和计划生育局在该征收决定书上还规定了原告和第三人缴费的期限、地点及逾期缴费的法律后果。2017年12月27日原告不服，向天柱县人民政府申请复议，在复议过程中，被告天柱县人民政府根据《贵州省计划生育条例(1998)》第十五条、第二十一条、第二十二条、第三十九条。同时还依照贵州省卫生和计划生育委员会【黔卫计发[2016]23号】《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》，作出了天府复议字[2018]第3号《天柱具人民政府行政复议决定书》维持被告天柱县卫生和计划生育局作出的天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》。原告不服向本院提起行政诉讼，请求复议撤销天柱县卫生和计划生育局作出的天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》和天府复议字[2018]第3号《天柱具人民政府行政复议决定书》。同时查明，原告潘年柏原系天柱县石洞中学职工，第三人周桂英系农业人口。
本院认为，公民、法人或者其他组织对于行政机关作出涉及其权利义务的行政处理决定，依法享有陈述权和申辩权。行政机关在涉及其权利和义务的行政处理决定前，将行政处理决定的事实、理由及依据告知当事人，并告知当事人依法享有的权利，是行政机关执法活动应当遵循程序法定原则的具体体现。关于被告天柱县卫生和计划生育局征收社会抚养费决定书的程序是否合法的问题，本案中被告天柱县卫生和计划生育局无证据证明其在作出征收社会抚养费决定前，告知原告与第三人其作出的征收社会抚养费所认定的事实、理由及依据，并告知原告和第三人享有的权利。被告天柱县卫生和计划生育局辩称其已经送达征收社会抚养费告知书证明原告已知道并已行使陈述权和申辩权。本院认为：该份通知书只是有潘年柏名字，并没有告知周桂花，以及天柱县卫生和计划生育局在送达该通知书时，在潘年柏和周桂花均不在家的情况下，交由给其他无关的人员代收，故并不能证实原告和第三人已经知道其享有陈述权和申辩权。故被告天柱县卫生和计划生育局在作出的征收社会抚养费决定在程序上存在违法，因此，被告天柱县卫生和计划生育局的辩解理由不能成立，本院不予采信。关于被告天柱县卫生和计划生育局作出的天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》所认定的事实是否清楚的问题，在天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》中，被征收人为潘年柏和周贵英二人，该决定书的事实与理由“你于2001年4月8日生育一女孩，违反了《贵州省人口与计划生育条例》第十五条。”与已生效的天教科决（2017）3号关于给予潘年柏开除工职处分的决定所认定的事实不相符合，因此，本案存在认定事实不清，证据不足，故本院不予采信；关于被告天柱县卫生和计划生育局在作出该征收社会抚养费决定适用的法律、法规的问题，从1987年7月16日实施的《贵州省人口与计划生育试行条例》，1998年7月24日通过《贵州省计划生育条例》（2002年9月28日第一次修改），到2009年9月25日修改《贵州省计划生育条例》为《贵州省人口与计划生育条例》（2014年5月17日第三次修改、2015年9月25日第四次修改、2016年3月31日第五次修改），而《贵州省人口与计划生育条例》第十五条和第三十九条第一款和第三款并不是本案处罚的依据，因此，被告天柱县卫生和计划生育局适用的处罚依据错误，故本院不予采信。关于被告天柱县卫生和计划生育局作出征收社会抚养费决定的征收抚养费标准的问题，本案中，潘年柏当时属国家干部，潘年柏夫妇因违反《贵州省计划生育条例》的有关规定，应分别向原告和第三人征收社会抚养费，潘年柏是城镇居民，故其应按城镇居民人均生活费的2-5倍征收计划外生育费，周桂英是农业人口，故其应按农民人均纯收入2-5倍征收计划外生育费，但该征收决定均以居民人均可支配收入的2倍向原告夫妻双方征收社会抚养费共计人民币15924元，故存在认定事实不清，证据不足，本院不予采信。关于原告要求审查黔卫计发[2016]23号《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》（以下简称“意见”）的合法性问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条之规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政复议行为申请行政复议时，可以一并向行政机关提出对该规定的审查申请；”本案中，被诉行政行为系天柱县人民政府所作复议决定，被诉天府复议字[2018]第3号复议决定所依据的法律规范是《行政复议法》的相关条款，而黔卫计发[2016]23号虽在天府复议字[2018]第3号复议决定中有所提及，但并非被诉行政行为的依据，并不是本案审查范围，故原告潘年柏向本院请求一并审查《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》（黔卫计发[2016]23号），没有法律依据，本院不予支持。被告天柱县人民政府在复议过程中，未尽到审查核实的义务，在被告天柱县卫生和计划生育局对原告潘年柏夫妇征收社会抚养费过程中未查清案件事实，以及在适用法律、法规错误的情况下依然维持天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》，属认定事实不清，证据不足，适用法规、规章错误，故本院不予采信。为此，依照第六十九条、第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告天柱县卫生和计划生育局于2018年1月10日作出的天卫计征石决字[2017]第003号《征收社会抚养费决定书》和被告天柱县人民政府于2018年4月8日作出的天府复议字[2018]第3号《天柱县人民政府行政复议决定书》；由被告天柱县卫生和计划生育局重新作出新的行政行为；
二、驳回原告潘年柏请求一并审查《省卫生计生委关于实施全面两孩政策有关问题的意见》（黔卫计发[2016]23号）的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告天柱县卫生和计划生育局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 吴义杰
人民陪审员 吴化明
人民陪审员 陈文聪
二〇一八年八月十五日
书 记 员 松宇星