山东省新泰市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行初字第77号
原告：路克平。
委托代理人：程大举，山东泰山法正律师事务所律师。
被告：宁阳县公安局磁窑派出所。住所地：泰安市宁阳县磁窑镇驻地。
负责人：张健，该所所长。
委托代理人：张继哲，宁阳县公安局法制科副科长。
原告路克平诉被告宁阳县公安局磁窑派出所不服治安不予行政处罚一案，于2014年10月27日向宁阳县人民法院提起行政诉讼，泰安市中级人民法院于2014年11月13日作出（2014）泰行辖字第42号行政裁定书，裁定本案由新泰市人民法院管辖。本院于2014年12月26日受理后，于2015年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月16日召开预备庭，组织双方当事人进行了证据交换，于2015年1月23日公开开庭审理了本案。原告路克平及其委托代理人程大举，被告宁阳县公安局磁窑派出所的委托代理人张继哲，证人李恩范到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁阳县公安局磁窑派出所于2014年7月7日对案外人韩祥富作出宁公（磁）不罚决字（2014）02号不予行政处罚决定书，认定路克平于2013年11月1日所报韩祥富盗窃财物一案，因双方对涉案杨树的所有权存在争议，违法事实不能成立。以上事实有路克平陈述、韩祥富陈述、证人证言等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项之规定，决定对韩祥富不予行政处罚。被告于2015年1月16日提交了作出宁公（磁）不罚决字（2014）02号不予行政处罚决定书的证据、依据：1.职权依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第七十七条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第四十七条；2.处罚依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条；3.受案登记表；4.不予行政处罚审批表；5.不予行政处罚决定书；6.送达回执；7.宁阳县公安局行政复议决定书；8.询问笔录（路克平）；9.询问笔录（韩克红）；10.询问笔录（韩祥富）；11.询问笔录（李祥元）；12.询问笔录（李恩范）；13.询问笔录（周庆平）；14.询问笔录（马秀德）；15.询问笔录（韩克奎）；16.询问笔录（李宝华）；17.询问笔录（韩祥来）；18.现场勘验笔录；19.土地承包合同；20.承包合同补充协议书；21.民事调解书；22.证明材料；23.办理砍伐证证明；24.办案说明。被告提交以上证据、依据证明其作出的被诉不予行政处罚决定具有法定职权，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。
原告路克平诉称：2001年9月16日，我与宁阳县磁窑镇关庄村民委员会签订承包合同，承包关庄村一片荒沟并种植杨树，期间没有任何人主张权利。2006年4月9日，韩祥富将我种植的23棵杨树砍掉，经宁阳县公安局立案调查，对韩祥富作出行政拘留7天的处罚决定，韩祥富未提异议。2013年11月1日，韩祥富又擅自将我承包地上的4棵杨树卖给韩克红砍伐，我于当日报警后，宁阳县公安局磁窑派出所经过8个月才作出宁公（磁）不罚决字（2014）02号《不予处罚决定书》。原告认为该《不予行政处罚决定书》认定事实不清，程序严重违法，请求人民法院依法撤销该《不予行政处罚决定书》并责令被告重新作出行政处罚决定，诉讼费用由被告承担。
被告宁阳县公安局磁窑派出所辩称：2013年11月1日上午9时许，我单位接路克平报警：有人偷他的杨树。经接处警，宁阳县公安局磁窑派出所于2013年11月1日依法受理该案并开展调查取证。经查证，认定：路克平与宁阳县磁窑镇关庄村民委员会于2001年9月16日达成承包合同一份。后合同双方发生争议、诉讼，案经一审、二审，在泰安市中级人民法院主持下，双方于2003年12月2日达成调解协议，同意对原承包合同进行变更，并按照调解协议另行签订新的合同，但双方至今未签订新的合同。2013年，关庄村南一处土地上四棵杨树被风刮倒，同年11月1日，韩祥富找人准备将该四棵杨树卖掉，在清理杨树的现场，路克平发现后并报警。调查过程中，路克平认为该四棵杨树系其2001年底在自己的承包地上栽种，韩祥富主张该四棵杨树是其在荒地上栽种，双方对杨树所有权存在争议。经向关庄村相关干部、村民调查了解，认定：1、该四棵杨树所在的地块，关庄村民委员会与路克平有争议，因双方未重新签订承包合同，土地承包权不明确；2、该四棵杨树所有权不明确，双方均不能提供明确的所有权根据。据此，韩祥富没有非法占有他人财物的主观故意，其行为不构成违反治安管理，被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项之规定，对韩祥富作出不予行政处罚决定。路克平不服该决定，向宁阳县公安局申请行政复议，宁阳县公安局予以维持。综上，被告不予行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1.被告对其作出的不予行政处罚决定是否具有法定职权；2.被诉不予行政处罚决定的作出程序是否合法；3.被诉不予行政处罚决定所依据事实是否清楚，证据是否充分；4.被诉不予行政处罚决定适用法律是否正确。
针对第一个庭审重点，被告提交1号证据，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第七十七条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第四十七条，证明被告对其作出的不予行政处罚决定具有法定职权。原告质证无异议。
针对第二个庭审重点，被告提交3号证据受案登记表，4号证据不予行政处罚审批表，5号证据不予行政处罚决定书，6号证据送达回执，7号证据行政复议决定书，证明被告依法履行了受案、审批、调查、送达等法定程序，对韩祥富作出不予行政处罚决定，符合法定程序。原告质证认为，3号证据显示接报时间是2013年11月1日9时41分，实际报案时间是7时左右；4号证据仅有承办单位意见，审核部门意见、领导审核意见空白；5号证据涉案不予行政处罚决定书作出时间是2014年7月7日，而原告报案时间是2013年11月1日，时隔8个月零6天，超过了公安机关办理治安案件期限，属于程序违法。其他证据无异议。被告答辩认为，4号证据系公安部制定的格式文书，我单位无权作出修改，被告对被诉不予行政处罚决定的作出具有法定职权，原告对此亦无异议，因此被告独立作出该不予行政处罚决定，不需由其他部门、领导审批；《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定了治安案件的办理期限，其目的是约束和督促民警及时办理案件，提高办案效率，防止久拖不决。办案超期问题，是一般的程序违规行为，不足以影响具体行政行为的合法性。
针对第三个庭审重点，被告提交8号证据路克平的询问笔录，证明原告于2013年11月1日报警称韩克红盗窃其四棵被风刮倒的杨树，该树是其2001年底栽种的，位于其承包的窑沟内。9号证据韩克红的询问笔录，韩克红称是韩祥富让其找人卖涉案四棵杨树。10号证据韩祥富的询问笔录，韩祥富称其在涉案地点开荒，种了四棵杨树，该荒地是原告承包前开垦的，其对四棵杨树有权处理。11号证据李祥元的询问笔录，证明原告与关庄村就土地承包问题发生过争议并诉讼，原告与关庄村未按照泰安市中级人民法院民事调解书确定的内容重新签订承包合同；争议的荒地在原告承包前有村民开荒，韩祥富曾在开垦的荒地上种植树木。12号证据李恩范的询问笔录，证明原告与关庄村委签订承包合同后发生争议，韩祥富没有在原先承包的地里开过荒，其任职时2000年关庄村统一办采伐证，将该处树全部砍伐了，窑沟内没有任何东西。13号证据周庆平的询问笔录，证明原告与关庄村因土地承包发生争议的事实；韩祥富在窑沟内有开的荒地，种的什么不知道，2000年村里统一办理采伐证，窑沟内因没有生产路，没有砍伐。14号证据马秀德的询问笔录，证明2001年马秀德与原告、韩克奎三人商量承包关庄村的窑沟，因当时窑沟内有其他村民栽种的树，容易发生纠纷，马秀德与韩克奎未再参与承包；韩祥富在窑沟东南角有栽种的杨树。15号证据韩克奎的询问笔录，证明2001年其与原告、马秀德三人承包窑沟，后韩克奎退出。16号证据李宝华的询问笔录，其作为现任村书记，对案件不知情。17号证据韩祥来的询问笔录，证明韩祥富在老苹果园边上有开的荒地。18号证据公安局现场查勘笔录，证实争议的四棵杨树所处的位置及现场情况。19号证据土地承包合同，证明2001年9月16日，关庄村委与原告、韩克奎、马秀德签订土地承包合同。20号证据补充协议书，系由关庄村于2001年10月10日单方出具的，对原告承包土地范围作了调整。21号证据泰安市中级人民法院民事调解书，证明原告与关庄村委因土地承包合同发生争议、诉讼的过程，原告与关庄村委达成调解协议，约定变更合同条款，重新签订合同，但双方至今未重新签订。22号证据证明材料一份，内容为韩祥来、李祥元、李保华三人证明韩祥富在窑沟内有开垦的荒地，该地块未作处理。23号证据办理砍伐证证明，由关庄村委于2014年6月27日出具，证明韩祥富在荒地内有杨树11棵，现刮倒四棵，申请办理采伐证。24号证据办案说明，本案笔录中所涉及的韩祥富、韩祥伟系同一人。
原告质证认为，对8号证据基本无异议。9号证据杀树的时间应当是2013年11月1日早上5时，笔录记载是8时；四棵杨树位置在河中间偏东，不是在小河东岸边上。10号证据询问时间是2014年6月26日，距原告报案时间7个月25天，超过治安管理处罚法规定的公安机关办理治安案件期限；韩祥富在苹果园干活的情况不属实；韩祥富陈述“我在荒地上栽的树现在就剩下和路克平争议的这4棵，在两棵大杨树往北再往东的地囵子上边有一棵梧桐树，地囵下边靠着边有4、5棵杨树都是我载的”，可见荒地上只有四棵树，但在23号证据关庄村出具的证明中记载“四荒地内有11棵树”，二者存在矛盾；本案事实是原告与关庄村委于2001年签订土地承包合同后，该片土地除北头大口井处有韩克伟的两棵小树以外，在我承包范围内土地上没有其他树株。11号证据对李祥元2014年6月26日笔录中记载的争议诉讼事实无异议，但李祥元是在2003年担任村主任的，原告与关庄村委于2001年签承包合同时，是李恩范任村主任，李祥元没有参与，不了解情况；李祥元2014年8月4日的询问笔录，形成于被诉不予行政处罚决定作出后，不能作为证明被诉行政行为合法性的证据。12号证据中李恩范2014年7月22日的询问笔录质证意见同11号证据中李祥元2014年8月4日的询问笔录。13号证据对原告与关庄村委诉讼的原因有异议，周庆平笔录中关于韩祥富在“窑沟”内种树的事实与14号证据马秀德的陈述不一致。14号证据对马秀德陈述的退伙原因有异议。17号证据韩祥来所陈述的承包土地，与原告、韩祥富争议的四棵杨树所在的土地不是同一块土地，与本案无关。22号证据三证人在同一份证明材料上签字，不符合证人证言的形式要件；证明内容在时间上不连贯，缺失李恩范担任村主任时的证明材料。23号证据是关庄村委于2014年6月27日出具的，而9号证据韩克红2013年11月1日的询问笔录中，韩克红称花了400块钱办的采伐证，二者相矛盾；该证明右上方记载“收到人：宁伟2014.8.3”，可见该证据亦是在被诉不予行政处罚决定作出后收集，证据不合法。不认可24号证据关于韩祥富与韩祥伟系同一人的说明。其他证据无异议。
原告申请证人李恩范到庭作证，证明李恩范担任关庄村主任期间，与原告签订了土地承包合同，交付原告合同范围内土地时地上无树木。原告提交反驳证据宁公行决字（2006）第843号行政处罚决定书，证明韩祥富曾在同一地块因砍伐原告种植的23棵杨树被行政处罚。被告质证认为，该处罚决定书与本案无关联性，不属于本案审查的范围。
被告答辩认为，原告对涉案四棵杨树所在土地有无承包权不是其对四棵杨树有无所有权的充分必要条件，对于四棵杨树的所有权，原告与韩祥富均没有提供合法有效、明确的符合森林法规定的权属证书；双方均主张该四棵杨树的所有权，被告在询问相关证人时，由于年代久远，证人证言之间亦存在矛盾，无法确定涉案杨树归原告还是韩祥富所有；公安机关的职能是对违反治安管理的行为作出处理，不具有查明财产所有权，解决权属纠纷的职能。原告辩论意见认为，通过原告与关庄村委签订的土地承包合同，足以认定四棵杨树归原告所有，如果其他的人主张四棵杨树的所有权，应当提交证据；被告调取的证据相互矛盾无法印证，无法确定争议的四棵杨树归韩祥富所有；公安机关有侦查权，能查明事实，确认权属。
针对第四个庭审重点，被告提交提交1、2号证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条的规定，证明被告作出不予行政处罚决定有明确的法律依据。原告质证认为，应当根据治安管理处罚法第九十五条第（四）项的规定进行处理，被告适用法律错误。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：1号证据原被告双方均无异议，能够确认被告对涉诉不予行政处罚决定具有法定职权依据。2号证据系被诉不予处罚决定的法律依据，原告认为被告适用法律错误，应当适用该条第（四）项，对证据本身无异议，能够证明被告作出被诉行政行为具有法律依据。3、4、5、6、7号证据能够证明被告履行了受案、审批、调查、送达等法定程序，同时也反映出被告超期限办案问题，该组证据有效。9、10、11、12、13、14、17、24号证据，原告认为该组证据内容存在相互矛盾，法庭认可原告意见，但就本案待证事实而言，正是由于被告所调取的证据中，各证人对案件事实的陈述不一，导致被告无法确知涉案四棵杨树的所有权属，故不能认定违反治安管理事实存在，确认该组证据在本诉中的证据效力。11号证据中李祥元2014年8月4日的询问笔录，12号证据中李恩范2014年7月22日的询问笔录，23号证据，因系被诉不予行政处罚决定作出后收集，法庭不予采纳。22号证据在证据形式方面存在瑕疵，且相关证人未到庭作证，对该证据效力应结合全案其他证据作出认定。8、15、16、18、19、20、21号证据，原被告双方均无异议，确认该组证据有效。原告方证人李恩范的证人证言，与12号证据李恩范的询问笔录表述基本一致，确认其证据效力。宁公行决字（2006）第843号行政处罚决定书与本案待证事实不具有关联性，法庭不予采纳。
经审理查明：2013年11月1日8时左右，原告路克平在其承包地块内，发现韩祥富将该地块上被风刮倒的四棵杨树卖给韩克红砍伐。路克平通过110报警，称有人偷他的杨树，被告宁阳县公安局磁窑派出所接警后，到现场进行了处警，并作为行政案件进行了受案、调查。经调查，路克平认为该四棵杨树系其2001年底在自己的承包地上栽种，韩祥富主张该四棵杨树是其在荒地上栽种，双方均主张对涉案四棵杨树的所有权。经向关庄村相关干部、村民询问了解，该四棵杨树所在的地块，关庄村民委员会与路克平有争议，因双方未重新签订承包合同，土地承包权不明确。通过调查相关证人，均不能确定四棵杨树的所有权属。因涉案四棵杨树的权属不明，被告无法认定韩祥富具有非法占有他人财物的主观故意，故路克平所报韩祥富盗窃财物的违法事实不能成立，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第（二）项之规定，于2014年7月7日对韩祥富作出宁公（磁）不罚决字（2014）02号不予行政处罚决定书。当日送达原告后，原告不服向宁阳县公安局申请行政复议，宁阳县公安局于2014年10月13日作出宁公复决字（2014）第2号行政复议决定书，维持了该不予行政处罚决定。原告于2014年10月27日向宁阳县人民法院提起行政诉讼，泰安市中级人民法院于2014年11月13日作出（2014）泰行辖字第42号行政裁定书，裁定本案由新泰市人民法院管辖。
本院认为，双方争议的焦点：一是被告超出法定期限作出不予行政处罚决定程序是否合法，二是被告是否正确履行了调查查明案件事实的法定职责。
一、被告超出法定期限作出不予行政处罚决定程序是否合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”从该条款的立法目的看，是为约束和督促人民警察及时办理治安案件，提高办案效率，防止案件久拖不决。公安机关担负着维护社会治安秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的职责和义务，对于案情复杂，在规定的期限内未能按期办结的治安案件，公安机关应当继续进行调查取证工作，待案件调查终结后尽快依法作出处理决定。以办案超期为由而停止案件的调查处理工作，既有可能放纵违法行为，也无法切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。超期限办案应属程序瑕疵，并不必然导致处罚决定被撤销的法律后果。
二、被告是否正确履行了调查查明案件事实的法定职责。本案中，被告接到原告报案后，及时进行了受理并进行了调查，由于原告与韩祥富均未提供明确直接有力证据证明对涉案四棵杨树拥有所有权，证人证言之间亦表述不一、存在矛盾，被告无法确知该四棵杨树的所有权，因而对韩祥富是否构成违反治安管理，是否存在非法占有他人财产的主观故意无法认定。公安机关不具有确认物权权属的职能，在涉案四棵杨树的所有权无法确定的情况下，被告认为原告所报韩祥富盗窃财物一案违法事实不能成立，对其作出不予行政处罚决定，适用法律正确。
综上，本院认为，被告所作宁公（磁）不罚决字（2014）02号不予行政处罚决定书，主体适格、程序合法、证据确实充分、适用法律正确，原告请求撤销该决定并责令被告重新作出行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告路克平请求撤销被告宁阳县公安局磁窑派出所于2014年7月7日作出的宁公（磁）不罚决字（2014）02号不予行政处罚决定书，并责令被告重新作出行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 李天民
审 判 员 高 山
人民陪审员 阚兆春
二〇一五年二月十三日
书 记 员 朱光霞