安徽省潜山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0824行初5号
原告：安徽赛杭家纺集团有限公司，住所地安徽省安庆市潜山县综合经济开发区，机构代码79981594-7.
法定代表人：储吴桂，董事长。
委托代理人：谢登，安徽天柱律师事务所律师。
委托代理人：余喜，安徽天柱律师事务所实习律师。
被告：潜山县国土资源局，住所地，潜山县，组织机构代码，00312758-4.
法定代表人：吴兴华，局长。
委托代理人：范本胜，安徽安潜律师事务所律师。
原告安徽赛杭家纺集团有限公司不服被告潜山县国土资源局土地管理行政处罚纠纷一案，本院于2016年2月26日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，�2016年6月8日公开开庭审理了本案。原告法定代表人储吴桂及委托代理人谢登、余喜、被告法定代表人吴兴华及委托代理人范本胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
潜山县国土资源局于2015年9月1日作出潜国土资罚决字（2015）076号行政处罚决定书，认定原告未经批准，擅自改变土地用途，在2062.78平方米的工业用地上建成成套住宅，并且将此住宅对社会公开销售，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，1、责令原告公司交还改变用途的国有土地2062.78平方米；2、并处改变用途土地30/平方米罚款，计人民币61883.4元。潜山县国土资源局在法定期限内向本院提交其作出前述行政行为的证据、依据：一、认定事实证据。（一）《国有建设用地使用权出让合同》，证明1、出让土地用途为工业。2、第十四条约定：受让人同意不在受让宗地范围内建成住宅、专家楼、宾馆、招待执行所和培训中心等非生产性设施。（二）地籍档案，证明原告在总土地证分割出2062.78平方米办理分证的事实；该分证载明用途仍为工业，该“综合楼”B楼系原规划的厂房第9幢变更。（三）《赛杭家纺土地使用现状说明》、《产业园平面图》、《住户登记表》、《住户平面图》、《房产证》及附图，证明建成后的住宅楼面积为5320.38平方米、对外出售住房35户，原告在迎宾大道另建综合楼的事实。（四）询问笔录10份、现场照片10组，证明原告建成48套三室两厅一厨一卫的生活用房对外出售。（五）潜山县人民政府办公室潜政办（2011）13号文件《关于加强“园中园”管理的有关规定》，证明原告只能对已入园的企业或个体工�户转让或租赁厂房及配套用房。（六）潜山县人民法院（2015）潜行初字第00002号判决书，证明原告在用途为工业的土地上建设住宅对外销售的事实已被生效判决所确定。二、处罚程序证据。重新立案报告、立案呈批表、违法案件处理决定呈批表、处罚告知书及送达回证、听证告知书及送达回证、处罚决定书及送达回证。证明对原告实施处罚程序合法。三、处罚依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。第八十条依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。证明对原告处罚及其幅度、标准符合法律规定。
原告安徽赛杭家纺集团有限公司诉称：原告在依法取得的国有建设用地上，依据批准的规划手续建设的是厂房及附属用房，并非成套住宅。相关部门验收合格并颁发了房产证和土地证。被告潜国土资罚决字（2015）076号行政处罚决定书，认定原告未经批准，擅自改变土地用途，在2062.78平方米的工业用地上建成成套住宅，并且将此住宅对社会公开销售，属于认定事实错误。原告在与投资入园人所签的合�协议中明确约定转让的是工业厂房及附属用房，并规定须用于工业目的。被告将《合作协议书》视为“商品房销售合同”是对事实的歪曲。即便部分投资人受让房屋后目前尚未用于工业目的，应受处罚的也应是投资人而不应当是的原告。被告因此处罚原告，属于处罚对象错误。请求依法撤销潜山县国土资源局潜国土资罚决字（2015）076号行政处罚决定书。原告向本院提交以下证据：1、法人营业执照、组织机构代码证，证明原告主体资格；2、潜政秘[2010]75号文件、潜开[2010]69号文件，证明原告为家纺产业园，有权享受县政府关于“园中园”的相关优惠政策。3、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权证，证明1、原告在受让的宗地内建设生活服务设施的面积可达1304.1㎡；2、原告有权全部或部分转让土地使用权。4、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建�工程规划许可证、潜政办[2011]13号文件，证明县建设局批准原告建设的项目不仅包括厂房，还包括附属设施，即县政府文件所称的“配套居住用房”。5、房地权证潜梅城字第××号，证明综合楼竣工验收合格并符合规划用途，县房管局因此才向原告颁发讼争房地产的房产证。6、合作协议书（肖明南等接受被告询问8人）及通告、照片，证明1、原告与接受被告调查的8人均签订了合作协议书，明确土地用途为工业，合作者须提供投资入园项目。2、原告以通告形式督促尚未履行项目入园义务的投资人尽快履行义务的事实。7、合作协议书、营业执照，证明部分投资者已提供了入园项目的事实。8、民事调解书，证明讼争土地上部分房产已经法院裁决的事实。
被告潜山县国土资源局辩称：1、被告经调查核实，认定原告未经批准，擅自改变土地用途，在2062.78平方米�工业用地上建成成套住宅，公开销售，事实清楚，证据确实充分。2、原告擅自改变土地用途，在工业用地上建住宅并转让给普通居民居住，处罚对象当然是建设方和转让方，而不是受让方。3、被告决定对原告涉嫌的违法行为立案查处后，依法进行了调查，作出处罚决定前对原告进行了告知，听取了原告的陈述和申诉，并依原告申请举行了听证。程序合法，请依法驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告所提交证据作如下确认：1、原告对被告认定事实证据（四）中的现场照片提出异议，认为原告转让给投资人（即被告所称的住户或房屋受让人）的讼争房屋是小型综合型厂房，投资人可以作为车间使用，也可以作为住宅使用，不能证明原告建成的是成套住宅。原告对被告认定事实证据（四）中的询问笔录提出异议，认为八名投资人证言的效力应低于其与原告所签合作协议书的书证效力，不能证明原告是销售房屋行为。且投资人与原告之间存在利益冲突，其证据不应采信。被告认为，原告所建的讼争房屋是三室两厅一厨一卫住宅户型。受让房屋的居民除一位公司职工外，其余均是社会民众。住户证实所购套房均用于居住。被告的证据及证明力应予认定。合议庭认为，讼争房屋的户型为住宅。现有住户（即原告所称的投资人）仅将房屋作为住宅使用，没有一人带资入园。合作协议书没有对受让房屋人的投资问题做任何约束和规定。原告在上一个处罚诉讼中称讼争房屋为附属生活设施的综合楼，本次诉讼中又称之为小型综合型厂房，关于讼争房屋的用途的说法相互矛盾。综合以上情况可以确定，原告的行为属于建设住房、进行有偿转让。原告对被告该组证据的异议不予采信。2、原告对被告程序证据提出异议，认为缺少关于原告违法使用土地的调查报告和会审记录，属于程序违法；认为被告于第一次开庭后补交的调查报告和会审记录，超过了举证期限，不应认定。合议庭认为，调查报告和会审记录属于行政机关的内部程序材料，不是必须提交的程序证据，不能因此认定被告程序违法。且被告第一次开庭时即已提交，事实存在。原告的异议不应认定。3、当事人对其他证据并无实质性的异议，合议庭予以采纳。
经审理查明，2010年，原告通过出让方式取得潜山县综合经济开发区的一块面积为18630.05㎡的建设土地，办理了潜国用（2010）第01021003号国有土地使用证，规划用途为工业，建设项目名称为“赛杭家纺产业园”。出让合同约定：受让宗地用于企业内部行政办公及生活设施的占地面积不超过宗地的7%即1304.1平方米；受让人同意不在受让宗地范围内建设住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。2010年，赛杭家纺产业园建设过程中，原告将原规划的第9幢楼房建成一幢拥有48套三室两厅一厨一卫样式的生活用房。并自2010年开始以赛杭家纺产业园合作协议的形式与社会公民签订有偿转让房屋协议。协议虽同时约定房屋受让人须带项目投资入园，但未对社会公民的投资问题做任何约束性规定。2011年原告将该楼房所在的区域2062.78㎡土地申请分立办证，办理了潜国用（2011）第01021019号土地使用证。2013年，部分合作协议签订者在没有入园项目情况下入住该生活用房。2014年，原告在位于开发区迎宾大道旁开工建设十二层的赛杭综合楼。2014年经人举报，被告对原告建设该楼房的行为进行调查。认定原告未经批准，擅自改变用途将工业用地2062.78平方米建成住宅楼并对社会公开销售。被告作出潜国土资罚决字[2014]70号《行政处罚决定书》，原告不服，于2014年12月22日诉至本院。案经本院审理，于2015年2月4日以被告程序错误为由予以撤销。被告重新立案处理，于2015年9月1日作出潜国土资罚决字（2015）076号行政处罚决定书。原告不服，又诉至本院。
又查，2011年4月18日，潜山县人民政府办公室下发的潜政办[2011]13号文件中《安徽省潜山经济开发区关于加强“园中园”管理的有关规定》规定：园中园经营管理单位不得改变开发区所供用地性质，配套居住用房只能按比例转让、租赁给该“园中园”入园企业。
本院认为，原告所取得的建设用地为工业用地，出让合同约定：受让人同意不在受让宗地范围内建成住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心和非生产性设施。原告将争议楼盘建成住宅式建筑，违反了出让约定和相关政策规定。2011年潜山县的“园中园”政策规定：配套居�用房只能按比例转让、租赁给该“园中园”入园企业。而原告于2010年就与社会公民签订有偿转让争议楼盘生活用房的协议，协议没有对签约公民的投资问题做任何约束性规定，投资问题形同虚设。2013年又允许签约公民在没有任何入园项目的情况下入住该楼盘，作为住宅使用。原告的行为应认定为建设住宅对外销售行为。原告擅自改变土地用途，在工业用地上建住宅并转让给普通居民居住，处罚对象应当是原告，而不应是受让公民。被告处罚对象并无错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告安徽赛杭家纺集团有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告安徽赛杭家纺集团负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交�诉状副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 聂小宁
审 判 员 汪秀锋
人民陪审员 王余应
二〇一六年七月十一日
书 记 员 张 媛
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者一个申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。