浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙11行终60号
上诉人（原审原告）田弟应，男，1966年2月4日出生，土家族，住湖北省长阳土家族自治县资丘镇柳松坪村*组，现住青田县。
法定代理人田某（系原告之父），男，1941年7月24日出生，土家族，住湖北省长阳土家族自治县。
委托代理人田第首（系原告之兄），男，1964年12月13日出生，土家族，住湖北省长阳土家族自治县资丘镇泉水湾村*组，现住青田县。
被上诉人（原审被告）青田县安全生产监督管理局，住所地青田县鹤城街道塔山路109号。
法定代表人张利勇，该局局长。
委托代理人陶土才，浙江五洲律师事务所律师。
上诉人田弟应为与被上诉人青田县安全生产监督管理局不履行法定职责一案，不服松阳县人民法院（2017）浙1124行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定，2008年9月26日上午10时许，原告田弟应在温溪镇江岱扶贫小区08幢联建房工地劳动时，被从工地上空掉下的木料砸伤头部，造成左侧顶骨粉碎性骨折。2015年2月3日，丽水市劳动能力鉴定委员会对田弟应以丽劳鉴（108）号劳动能力鉴定结论通知书的形式鉴定田弟应伤残等级为四级，部分护理依赖。原告田弟应于2017年7月20日向被告青田县安全生产监督管理局发出，温溪镇人民政府在从事温溪镇江岱扶贫小区从事生产经营活动中、有损害田弟应权益的安全生产违法行为要求你局履职查处呈证函。被告青田县安全生产监�管理局于2017年7月27日作出青安监信（访）告字（2017）1号信访事项不予受理告知单，2017年7月28日以邮件编号XA55826190033的国内挂号信函方式向原告田弟应提交申请时的地址寄出青安监信（访）告字（2017）1号信访事项不予受理告知单。2017年8月9日青田县邮政部门以原址查无此人将邮件编号XA55826190033的国内挂号信函退回被告青田县安全生产监督管理局。2017年11月13日原告田弟应向法院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，被告青田县安全生产监督管理局作为县级地方人民政府安全生产监督管理部门，具有对本辖区内安全生产工作实施综合监督管理的法定职责。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法之规定，被告青田县安全生产监�管理局在收到原告田弟应的履职查处申请后，鉴于本案原告田弟应实际上系受雇于个人在施工工地劳动时受伤，其受伤事故与任何单位无涉的情况。被告青田县安全生产监督管理局就原告田弟应提出的，要求对温溪镇人民政府在从事温溪镇江岱扶贫小区从事生产经营活动中、有损害田弟应权益的安全生产违法行为的履职查处的申请，以已经或属依法应当通过诉讼等法定途径解决的信访事项的青安监信（访）告字（2017）1号信访事项不予受理告知单的形式作出了履行职责的行政行为。虽然被告青田县安全生产监督管理局在作出履职行为回复时采用了信访事项不予受理告知单的形式，及在依法送达信访事项不予受理告知单上存在瑕疵，但因对原告权利不产生实际影响，予以指正。原告田弟应提出的请求依法认定原告举报，温溪镇人民政府生产经营场所内，有损害原告田�应权益的安全生产违法行为，被告青田县安全生产监督管理局不依法及时履职查证处理，是违法行政不作为及责令被告及时依法履职查处、损害原告权益的安全生产违法行为，并主动书面公开履职结果给原告作为维权证据的诉讼请求，于法无据，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告田弟应的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田弟应负担。
上诉人田弟应不服原判，其主要上诉理由是：一、查清认定本事故是生产经营单位非法从事生产经营活动造成上诉人伤害的安全生产事故，被上诉人不及时履行职责行为违法。原判认定，上诉人实际受雇于个人在施工工地劳动中受伤的事实，关联本事故的自然人有李文光、刘旭文及王志胜。二、依照2007年10月9日国家安全生产监督管理总局《关�生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号），《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动或者经营活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。综上，自然人李文光或者李文光代表的未经工商注册登记、备案的青田县丰源建筑按装工程有限公司，是无证照的生产经营单位，其擅自从事安全生产活动，造成上诉人伤害，是非法生产经营造成事故，是被上诉人的法定职责。被上诉人作出的信访答复，不能证实被上诉人履行了查处安全生产违法行为法定职责的事实�请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人青田县安全生产监督管理局答辩称：一、答辩人受理举报有明确的法律规定，受理范围是生产经营单位在生产经营过程中存在事故隐患或者安全生产违法行为。二、上诉人的举报不在答辩人受理举报的职责范围。1、根据其“履职查处呈证函”可见，上诉人并不是举报生产经营单位在生产经营过程中存在事故隐患或者安全生产违法行为。而是对事故处理单位的处理提出异议，要求答辩人认定处理行为违法并对处理单位作出处罚。该材料并不是真正意义上的举报材料；2、举报强调的是行为的“存在”，即举报时现存的或者正在发生的现象或者行为。本案上诉人举报的是多年前可能出现过的行为，不在答辩人受理举报或者实施查处的职责范围；3、上诉人受伤的事故无生产经营单位参与，答辩人没有对上诉人受伤事故进行调查处理的职责。综上，上诉人的诉请没有法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审一致，故对原判认定的事实予以确认。
本院认为，根据法律规定，被上诉人青田县安全生产监督管理局对辖区内生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为，有实施监督管理的职责，上诉人如对上述行为实施举报，被上诉人应予受理并调查核实。但本案上诉人系受雇于个人在施工工地现场劳动时致伤，故本案的争议焦点是能否认定个人为生产经营单位。国家安全生产监督管理总局虽在“政法函[2007]39号”《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》中明确“生产经营单位”既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体，但该解释系对修改前的《安全生产法》法条中的“生产经营单位”所作的解释，且该解释将“自然人”纳入生产经营单位范畴，等同于无限扩大了“生产经营单位”的范围，不具有现实操作性。2014年《安全生产法》修改后，法条中虽然仍然沿用了“生产经营单位”的称谓，但国家安全生产监督管理总局此前针对旧法所作的解释能否继续适用本身存在争议。况且2016年浙江省人大常委会以修改后的《安全生产法》为依据对《浙江省安全生产条例》也进行了修订，其中第二条明确“生产经营单位”仅含“个体工商户”，摒弃了此前国家安监总局作出的“生产经营单位”包含“自然人”的解释，意味着对修改后的《安全生产法》中的“生产经营单位”应作不含“自然人”的限缩性理解。综上，被上诉人针对上诉人举报的个人雇佣活动中存在的违法行为，未予调查核实，而以信访事项不予受理告知书的形式作了回复，无明显不当。上诉人要求被上诉人对举报事项进行调查核实并作出处理，理由尚不充分。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田弟应负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 李月群
审 判 员 黄 维
二〇一八年五月二十四日
代书记员 叶 娃