广西壮族自治区百色市右江区人民法院行 政 判 决 书（2014）右行初字第2号原告李美珍（曾用名李妈谋），女，1947年3月8日出生，壮族，广西凌云县人，现住广西凌云县。委托代理人黄玉甫，男，1946年8月4日出生，壮族，系原告李美珍丈夫。委托代理人黄忠略，男，1974年10月10日出生，壮族，无职业，现住广西凌云县。系原告李美珍儿子。被告百色市人民政府。法定代表人周异决，男，该市市长。委托代理人潘佯伊，男，系百色市法制办公室行政复议应诉科副科长。委托代理人彭林，女，系百色市行政执法监督局科员。第三人黄仲全，男，1955年6月4日出生，壮族，农民，现住广西凌云县。委托代理人黄尚林，1983年9月11日出生，壮族，农民，系原告黄仲全儿子。原告李美珍不服被告百色市人民政府作出百政复决字（2013）第66号《百色市人民政府行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2014年1月8日立案受理后，于2014年1月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月12日上午公开开庭审理了本案。原告李美珍及委托代理人黄玉甫、黄忠略，被告的委托代理人潘佯伊、彭林，第三人黄仲全及委托代理人黄尚林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告百色市人民政府于2013年7月26日作出百政复决字（2013）第66号《百色市人民政府行政复议决定书》，决定书以凌云县人民政府2013年3月7日作出的凌政决字（2013）1号《凌云县人民政府关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》认定事实不清、适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三项）第1、2目之规定，撤销凌云县政府的1号决定，并责令凌云县人民政府依法重新调查处理。被告于2014年1月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、行政复议申请书；2、立案审批表；3、受理通知书；4、答复通知书；5、送达回证；6、延长审限审批表；7、决定延期通知书；8、送达回证；9、复议决定书；10、送达回证，以上证据证实被告作出复议决定的程序合法；11、凌政决字（2013）1号处理决定；12、行政复议申请书；13、行政复议答复书；14.凌政字第0105010号土地承包经营权证书，证实第三人持有经营权证；15-16、农村土地承包经营权纠纷仲裁申请书、（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》，证实纠纷经仲裁裁决；17-18、凌云县法院2010年10月21日开庭笔录、（2010）凌民一初字第464号《民事裁定书》，证实当事人不服仲裁裁决向人民法院提起民事诉讼，经法院主持调解后撤诉；19、凌政决字（2013）1号《凌云县人民政府关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》，证实凌云县政府作出具体行政行为认定事实不清、适用法律错误；20.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条，证实被告作出被诉具体行政行为所依据的法律。原告诉称，请求撤销百色市人民政府作出百政复决字（2013）第66号《百色市人民政府行政复议决定书》。理由：行政复议决定书认定事实错误。第三人原来不是伶兴村弄林屯一组村民，在1984年到1999年第一轮土地承包期间，其在弄林屯并没有土地承包经营权，却有2000年至2030年第二轮土地延包经营权。这严重违背了国家关于第二轮土地延包的政策。凌云县伶站乡经管站未经弄林一组三分之二村民开会讨论通过，于2001年3月19日擅自通知组干给第三人办理凌政字第0105010号《土地承包经营权证书》，违反了1997年8月27日颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中的相关规定。《证书》所填写内容与事实不符且有涂改，填写存在时间倒置。复议决定认定第三人推倒原告的房屋重建与事实不符。2010年10月21日第三人不服凌云县农村土地承包仲裁委员会（2010）凌农土裁字第03号裁决书向凌云县法院起诉后又撤诉，依照法律规定，裁决书已生效，凌云县政府依据已经生效的裁决作出凌政决（2013）第1号《关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》是正确的。1号决定适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条有关规定时存在错字，将“项”错成“款”，凌云县政府在答复中已承认，被告不能以此认定凌云县政府适用法律错误，牺牲原告的合法权益。被告在行政复议的过程中未通知原告作为第三人参加复议，剥夺了原告陈述、申辩和听证的权利，存在程序违法。综上，被告百色市人民政府作出的百政复决字（2013）第66号《百色市人民政府行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，请求人民法院予以撤销。原告向法庭提交了以下证据：1、凌云县伶站乡调解委员会出具的情况汇报，证实黄仲全持有的《承包经营权证书》无效；2、凌云县政府（2013）第1号《关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》；3、百色市人民政府行政复议决定书；4、凌云县农村土地承包权纠纷的仲裁裁决书；5、凌云县法院民事裁定书；6、2006年2月7日凌云县经管站的调查报告；7、李美珍2005年12月4日的注销申请书；8、凌云伶站乡经管站、法律服务所的处理意见，证实经管站越权处理；9、黄仲全的询问笔录；10、土地承包经营权证书，证实该合同书被伪造涂改；11、凌云县政府凌发（1998）89号文件；12、中共中央办公厅通知，证实第一轮土地承包到期后再延长30年，小调整要经村民大会或是村民代表三分之二以上成员同意；13、自留山使用名册，证实原告在1984年还有经营权；14、国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知及2006年经管站的补充调查，证实原告有土地承包经营权；15-16、《行政复议法》十六条及《行政复议法实施条例》，证实被告未通知原告作为第三人参加诉讼，程序违法。被告辩称，一、百色市人民政府2013年7月26日作出的66号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分、适用法律法规正确。（一）、1998年以来，李美珍与黄仲全因土地承包权问题发生矛盾并持续至今，其间虽经县乡两级政府有关部门多次协调处理，均未能解决。2010年5月12日，李美珍向凌云县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。凌云县农村土地承包仲裁委员会经开庭审理后作出（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》，裁决李美珍等4人对百坤老、史朝、皮老、巴卜合、拉史、乱盘、拉兰竹拉、人平、坤乃等九处土地拥有承包经营权，黄仲全应将凌政字第0105010号《土地承包经营权证书》交回发证机关，以便办理注销手续。黄仲全不服该裁决，向凌云县人民法院提起诉讼。凌云县人民法院于2010年10月21日开庭审理此案，在庭审笔录中记载：“经法庭主持调解，双方当事人一致达成协议如下：按凌政字第0105010号土地承包经营权证书上的史朝、百坤老、皮老、巴卜合、拉史、乱盘、拉兰竹拉、人平、旁可拉、坤乃、岩可夜的土地按实际丈量亩数划分40%给被告李美珍，划分60%给原告黄仲全。原告黄仲全表示同意。”，庭审笔录有合议庭法官、书记员、黄仲全、李美珍等人的签字。2010年10月21日凌云县人民法院作出（2010）凌民一初字第464号《民事裁定书》，认为因黄仲全与李美珍已达成和解协议，黄仲全提出撤诉申请，裁定准许黄仲全撤回起诉。2013年3月7日凌云县人民政府作出凌政决字（2013）1号《凌云县人民政府关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》，认为黄仲全不服（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》，向凌云县人民法院起诉，尔后又向法院申请撤诉，凌云县法院准予撤诉，（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》发生法律效力，遂根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款、第二十一条的规定，决定注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书，再按照有关规定重新核发土地承包经营权证书。黄仲全不服该决定，向被告提出行政复议申请。（二）根据《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定，行政机关作出的具体行政行为应当认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，行政复议机关对于下级行政机关违法的具体行政行为，有必须纠正的职责。凌云县人民政府在凌政决字（2013）1号《凌云县人民政府关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》中适用并不存在的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第四款作为作出具体行政行为的法律依据，属于适用依据错误，而直至黄仲全向被告提出行政复议申请时，凌云县人民政府也未对此错误进行纠正。此外，当事人对农村土地承包仲裁裁决不服向法院起诉后，仲裁裁决自动失去了效力。凌云县人民法院在（2010）凌民一初字第464号《民事裁定书》中认定：“因原告黄仲全与被告李美珍已达成和解协议，原告黄仲全于2010年10月21日向本院提出撤诉申请”，表明黄仲全与李美珍已经在人民法院的调解下达成和解协议，黄仲全因此而提出撤诉申请。当事人在庭审中达成和解协议，是当事人合法处分自己民事权利和诉讼权利的行为，具有法律效力。虽然（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》也对当事人的民事权利进行了处分，但因黄仲全在法定时间内向人民法院提起民事诉讼而未发生法律效力。即便后来双方当事人对和解协议不予认可，也应作为新的纠纷重新处理。因此，凌云县人民政府认定（2010）凌农土裁字第03号裁决内容发生法律效力是错误的。百色市人民政府本着有错必纠的原则，依照法定职权，撤销凌政决字（2013）1号《凌云县人民政府关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》，并责令被申请人凌云县人民政府依法重新调查处理，所作出的具体行政行为并无不妥。二、百色市人民政府2013年7月26日作出的66号《行政复议决定书》程序合法。黄仲全不服凌云县人民政府作出凌政决字（2013）1号决定，于2013年5月3日提出行政复议申请，被告作为凌云县人民政府的上一级地方人民政府依法予以受理，符合法律规定。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”及第九条第三款：“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。”的规定，行政复议机构认为申请人以外的其他行政相对人与被审查的具体行政行为或者审查结果有利害关系的，可以通知其参加行政复议，但不是必须通知，通知与否，取决于行政复议机构的自由裁量。如认为案件事实清楚，证据确实充分，可以不听取第三人的意见，直接作出行政复议决定。因此被告不通知李美珍参加行政复议并不违反法律规定。综上所述，被告2013年7月26日作出的66号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，人民法院应予维持。第三人黄仲全陈述，同意被告百色市人民政府的答辩意见。第三人无证据向法庭提交。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对于被告所提交的证据1、3-4、6-10、11、13、15-20原告没有异议，本院予以确认；对证据2、5，原告有异议，认为被告不应立案受理原告的复议申请，本院认为，被告对凌云县人民政府作出的具体行政行为，当事人不服申请行政复议的，予以受理并将受理通知书送达当事人符合法律规定，故对证据2、5本院予以认定；对于证据12第三人的复议申请书，是行政复议提起的程序性证据，本院予以确认；证据14证实土地承包经营权证现登记在黄仲全名下，与事实相符，对该证据本院予以确认。第三人对被告的证据均无异议。对于原告所提交的证据2-7、10-16的真实性，被告无异议，但认为不能证实原告对经营权归属问题的主张，且与本案无关；对于证据1、8、9无原件佐证，被告有异议；本院认为，对于证据2-6、10与被告提交的证据一致，本院作为本案证据予以认定；对原告提交的证据1、7、8证实了原告与第三人土地经营权纠纷经多部门处理，本院对于其程序性证明予以认定；证据9、11-14原告意在证明经营权的归属及法律依据，因本案审查的是被告作出复议决定这一具体行政行为，故对上述证据、依据本院不作认定；证据15、16与本案无直接关联，本院不作认定。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：1998年以来，李美珍与黄仲全因土地承包权问题发生矛盾并持续至今，期间虽经县乡两级政府有关部门多次协调处理，均未能解决。2010年5月12日，原告李美珍向凌云县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。2010年7月23日，凌云县农村土地承包仲裁委员会作出（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》，裁决李美珍对在弄林一组的百坤老、史朝、皮老、巴卜合、拉史、乱盘、拉兰竹拉、人平、坤乃等九处土地土地享有承包经营权，黄仲全在浩坤村坤内屯原分得的承包地在2000年第二轮土地延包时继续拥有承包经营权，并限令黄仲全在裁决生效后十日内向发证机关交回所持有的凌政字第0105010号《土地承包经营权证书》，以便发证机关办理注销手续。黄仲全收到仲裁裁决后不服，向凌云县人民法院提起民事诉讼。2010年10月21日，凌云县人民法院开庭审理该案，经法院主持调解，原告与第三人达成调解协议：凌政字第0105010号土地承包经营权证书上的史朝、百坤老、皮老、巴卜合、拉史、乱盘、拉兰竹拉、人平、旁可拉、坤乃、岩可夜的土地按实际丈量亩数划分40%给被告李美珍，划分60%给原告黄仲全。各方当事人在庭审笔录中签名确认。2010年10月21日凌云县人民法院作出（2010）凌民一初字第464号《民事裁定书》，以双方当事人已达成和解协议为由，黄仲全申请撤诉，予以准许，该案以撤诉方式结案。2013年3月7日，凌云县人民政府认为黄仲全不服（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》，向法院起诉后又申请撤诉，法院准予撤诉后，（2010）凌农土裁字第03号《裁决书》即发生法律效力，遂作出凌政决字（2013）1号《凌云县人民政府关于注销凌政字第0105010号土地承包经营权证书的决定》。黄仲全不服向百色市人民政府申请行政复议，2013年7月26日，百色市人民政府作出百政复决字（2013）第66号《百色市人民政府行政复议决定书》，撤销凌云县人民政府该注销决定。2013年8月20日，李美珍对百色市人民政府的行政复议决定不服，向法院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，故被告百色市人民政府作为凌云县人民政府的上一级人民政府对本案具有作出行政复议的职权。本案凌云县农村土地承包仲裁委员会作出仲裁裁决后，当事人一方不服向人民法院起诉，仲裁裁决不发生法律效力。当事人起诉后又申请撤诉，仲裁裁决本应发生法律效力，但本案凌云县法院准许当事人撤诉是由于在法庭审理中双方自愿达成和解协议，而且和解协议的内容改变了仲裁裁决的事项，故不能因法院准许撤诉而认定仲裁裁决当然生效。庭审中原告提出，依据《行政复议法》第八条“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”的规定，黄仲全不能提起行政复议，本案被告也不应受理黄仲全的复议申请。本院认为，本案第三人黄仲全提起复议的对象是凌云县政府作出注销决定这一具体行政行为，而不是原告与第三人土地承包经营权的纠纷，原告以该条法律的规定认为被告不应受理第三人黄仲全的行政复议申请属对法律的错误认识，故对原告的该主张本院不予支持。原告提出被告未通知原告作为第三人参加行政复议属程序违法，本院认为，行政复议机构认为申请人以外的其他人与被审查的具体行政行为或者审查结果有利害关系的，可以通知其参加行政复议，通知与否，取决于行政复议机构视案件事实是否清楚、证据是否确实充分而行使自由裁量权，本案被告未通知原告作为第三人参加诉讼，不影响被告对案件事实的认定，故对原告的主张本院不予支持。综上，被告百色市人民政府作出的行政复议决定认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一（项）之规定，判决如下：维持被告百色市人民政府2013年7月26日作出的百政复决字（2013）第66号《百色市人民政府行政复议决定书》。案件受理费50元，由原告李美珍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。审 判 长  梁 琳代理审判员  李玮全人民陪审员  罗钢铁二〇一四年三月二十日书 记 员  杨二月