广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初3141号
原告：曹满华，男，汉族，1977年10月24日出生，住广州市白云区，
委托代理人：曹灼华，男，汉族，1971年12月4日出生，住广州市越秀区，系曹满华之兄。
被告：广州市白云区城市管理局（原广州市城市管理综合执法局白云分局），住所地广州市白云区黄石东路323号白云交通大楼3-6楼，统一社会信用代码1144011100750261XX。
法定代表人：冯志锋，职务：局长。
委托代理人：朱岚，该局工作人员。
委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。
原告曹满华不服被告广州市白云区城市管理局行政处理决定纠纷一案，原告于2017年9月4日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭进行了审理。原告曹满华及其委托代理人曹灼华，被告广州市白云区城市管理局的委托代理人朱岚、官少鸣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告曹满华诉称，一、事实：原告及家人承包的人和镇凤和村西二生产队的果园和鸡棚等设施是依法承包的，该养殖场已有鸡棚设施和果树4.2亩。该养鸡场在上世纪80年代末90年代初分田到户后开始养鸡和种植果树并逐渐扩大。当年种养时还得到人和镇政府和凤和村委的大力支持和鼓励，用电的电表也是免费安装的。当年鸡场的鸡舍原来是用石棉瓦建的平房，后逐渐加固转换成铁皮棚。原告家人2007年续包该鸡场时原来已有约700-800平方米鸡棚等建筑物和设施，后来因鸡棚等建筑物破旧成危房而不断进行加固改造为现在的铁皮棚。约2012年底原告对鸡棚进行加固改造前，当时原告专门打报告给村委和人和镇政府，原告分别将《关于申请危房加固改造的情况报告》递交给人和镇国土所、人和城管执法中队和人和镇规建办，但三个部门的工作人员只收取报告均没有开具回执，称只是作备查用。当年改造过程中一直未有执法部门前来制止和告知，至2013年人和镇国土部门告知原告，称原告鸡场其中有一处建筑物和设施属违法用地和违法建设，于是对原告作出云国土行处[2014]348号《土地违法案件行政处罚决定书》进行行政处罚，要求拆除并处罚款，后经原告向广东省国土资源厅申请行政复议认为市国土局对原告的行政处罚无事实依据和法律依据，作出粤国土行复[2014]51号《广东省国土资源厅行政复议决定书》撤销了市国土局对原告的处罚决定。2017年8月30日，被告在没有依法进行全面调查的基础上，对原告最近一次改造的鸡棚认定为违法建设，并违法对原告作出穗综云蚌违处字[2017]第A001号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》和穗综云蚌强拆公字[2017]A001号《广州市城市管理综合执法限期拆除违法建设公告书》。二、理由：（一）被告对原告作出的行政处理决定没有事实依据。被告认定原告未经城乡规划行政主管部门批准，于2016年开始搭建一个一层200平方米铁棚，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，没有事实依据。第一，原告所承包的鸡场在80、90年代分田到户后已形成，所搭建的200平方米铁棚鸡舍原来已有建筑物，鸡舍由原来石棉瓦砖木平房改造为现在的铁皮棚。第二，原告对鸡舍鸡棚改造前已专门打报告给凤和村委和人和镇政府，凤和村委也加盖公章并同意改造。当时原告分别将该《关于申请危房加固改造的情况报告》递交给人和镇国土所、人和城管执法中队和人和镇规划办，但三个部门的工作人员只收取报告但均没有开具回执，称只是作备查用。第三，根据国土资发[2014]127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第二条的规定和粤国土行复[2014]51号《广东省国土资源厅行政复议决定书》的事实认定，原告所搭建的铁皮棚用作鸡舍用，属直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，不需办理农用地转用审批手续，也不需要相关部门的审核批准。因此，被告以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定是没有事实依据的。（二）被告对原告作出的行政处理决定没有法律依据。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告限期拆除所搭建的200平方米铁棚鸡舍，没有法律依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对未取得建设工程规划就许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。被告并非是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，被告以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告限期拆除所搭建的200平方米的铁棚鸡舍，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第十五条的规定，被告的行为属超越职权的违法行政行为。因此，被告对原告作出的行政处理决定没有法律依据。（三）被告对原告的行政行为违反法定程序。被告在未经依法向原告告知、全面调查、认定的前提下，即对原告作出行政处理决定，在原告法定申请复议和提起行政诉讼期限内，即发出穗综云蚌强拆公字[2017]A001号《广州市城市管理综合执法限期拆除违法建设公告书》，严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第四十一条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等有关法律规定，侵害了原告依法享有告知、申诉、陈述，提起行政诉讼的合法权利和权益。综上所述，被告对原告的行政行为没有事实依据和法律依据，违反法律规定的程序，是超越职权的违法行政行为，故起诉，请求：1.确认被告于2017年8月30日作出的穗综云蚌违处字[2017]第A001号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》的行政行为违法；2.撤销被告作出的穗综云蚌违处字[2017]第A001号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》和穗综云蚌强拆公字[2017]A001号《广州市城市管理综合执法限期拆除违法建设公告书》；3.被告承担本案诉讼费。
被告广州市白云区城市管理局辩称，一、我局依法具有查处辖区范围内违法建设的职权，有权责令原告限期拆除涉案的违法建筑。根据《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款“据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、环境绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”和《广州市违法建设查处条例》第四条第二款“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设”等相关规定，我局负有查处辖区内违法建设的行政职责，有权责令原告限期拆除涉案的违法建筑。二、原告未批先建的200平方米铁棚构成违法建设，依法应当拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，均需遵守规划行政管理。三、原告主张其建设行为符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等规范性文件没有事实和法律依据。1、原告所建的200平方米铁棚不属于上述通知所规定的“直接用于或者服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施”。执法调查中，原告一直拒绝接受调查，也未向我局出具任何相关证据证明该200平方米铁棚系用于或者服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施。结合之前改涉案地块上曾出现过将铁皮房用作商业仓库的情形，我局认定该铁棚用地不属于“直接用于或者服务于农业生产的生产设施、附属设施和配套设施”，不应该按照设施农用地进行备案管理，而应按照建设用地进行管理。2、即使涉案地块属于设施农业用地，但原告进行设施农用地建设也需要符合规划管理。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》等规范性文件主要针对设施农用地的用地管理，而非规划管理，故原告即使是进行设施农用地建设也需要符合规划管理。3、即使涉案地块属于设施农业用地，虽然不需办理农用地转用审批手续，但仍需要根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》履行相关备案手续。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三部分规定，设施农用地使用前，经营者应先拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后进行公告，公告期结束无异议的，乡镇人民政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。但在本案执法调查中，原告一直拒绝接受调查，也未向我局出具任何相关证据证明涉案用地依法办理了相关备案手续。四、我局作出行政行为的程序符合法律规定。我局在作出穗综云蚌违处字[2017]第A001号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》前，曾多次到现场进行检查并制作《检查笔录》，并向原告送达《询问通知书》《责令限期改正通知书》，但原告一直拒绝配合在相关法律文书上签字，我局依法将相关资料交见证人签名确认。另，我局于2017年8月30日在人和镇凤和村委告知原告相关陈述、申辩权利，但原告置之不理，拒绝接受相关调查。此外，我局出具的穗综云蚌强拆公字[2017]A001号《广州市城市管理综合执法限期拆除违法建设公告书》，也载明了原告依法享有陈述权、申辩权。综上，我局作出的穗综云蚌违处字[2017]第A001号《广州市城市管理综合执法违法建设行政处理决定书》具有实施和法律依据，程序合法，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
经审理查明，涉案房屋位于广州市白云区人和镇凤和村西二经济合作社人和镇第五小学北面（以下简称涉案地址）。
2016年11月29日，被告派员到涉案地址检查，并拍摄照片、制作检查笔录，记载：“……被检查人：姓名:曹满华……1、现场立起钢柱，共10根，其棚顶没有搭建，占地面积为200平方米；2、地上放置搭建铁棚材料，现场无人施工；3、现场没有挂示相关报建手续；4、现场走访没有找到当事人；5、拍照取证，继续监控。”2016年12月1日，被告再次派员到涉案地址检查，笔录记载:“……1、现场保持在2016年11月29日检查时现状；2、到凤和村村委会告知该处无手续搭建铁棚，要求其转告当事人自行拆除；3、拍照取证。”
2017年1月9日，被告派员到涉案地址检查，拍照，根据笔录记载：“……1、当事人在无手续情况下，抢建一个一层占地面积为200平方米铁棚。将原来立钢柱位置搭建星瓦棚顶。2、现场没有找到当事人。3、再次联系凤和村村委告知当事人将铁棚自行拆除。4、拍照取证。”2017年1月11日，被告再次派员到涉案地址检查，拍照，根据笔录记载：“……1、该处铁棚没有进行自拆；2、联系凤和村委会约当事人到村委办公室。我队对曹满华发《责令限期改正通知书》（穗综云蚌责字[2017]（0005号），责令当事人于2017年1月21日前自行拆除。当事人拒签。我队直接送达，拍照取证，见证人：凤和村国土员陈某。”根据该《责令限期改正通知书》（穗综云蚌责字[2017]（0005号）记载，被告认定违建当事人于2017年1月11日在人和镇凤和村土名“猪乸地”进行违法搭建简易棚，违反相关规定，责令立即停止违法行为，并于2017年1月21日12时前自行拆除整改。被告并拍摄现场向原告送达的照片，并注明原告拒签。
2017年8月22日，被告再次派员到涉案地址检查、拍照，笔录记载当事人未自行拆除铁棚，被告现场留置送达《责令限期改正通知书》《询问通知书》等。照片显示被告将上述文书张贴在涉案地址立柱之上。
2017年8月30日，被告对原告作出穗综云蚌违处字[2017]第A001号《违法建设行政处理决定书》，查实：原告未经城乡规划行政主管部门批准，于2016年开始在广州市白云区人和镇凤和村西二经济合作社人和镇第五小学北面搭建一个一层200平方米铁棚，目前已停止建设，原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，责令原告限期拆除位于广州市白云区人和镇凤和村西二经济合作社人和镇第五小学北面搭建的一个一层200平方米铁棚违法建设，并告知逾期不履行，被告将依法报白云区人民政府批准后组织强制拆除。当日，被告作出穗综云蚌强拆公字[2017]A001号《限期拆除违法建设公告书》，记载：根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对上述违法建设予以公告督促违法建设当事人在上述处罚规定的期限内自行拆除，逾期不拆除的，被告将依法实施强制拆除，并告知公告期间，违法建设当事人依法享有陈述权、申辩权。上述涉案处理决定书、公告书均加盖广州市城市管理综合执法局白云分局的公章。根据送达回证记载，原告拒签上述《违法建设行政处理决定书》，但有参加人员刘某、苏某等以及见证人陈某签名，被告并拍摄有送达时的照片。当日，被告还制作检查笔录，记载：……联系凤和村委会将当事人约来村委会办公室，被告发出《违法建设行政处理决定书》，当事人拒签但带走该文书，被告到违建铁棚现场张贴《限期拆除违法建设公告书》，等等。
诉讼中被告陈述广州市城市管理综合执法局白云分局的职能已合并到广州市白云区城市管理局，虽然执法业务中仍使用广州市城市管理综合执法局白云分局的公章，但广州市城市管理综合执法局白云分局已经没有主体地位，故其以广州市白云区城市管理局名义应诉。另，被告所作涉案相关检查笔录均无原告签名，但有见证人苏某、刘某等的签名。
另查，2014年9月3日，广州市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土局）对原告作出云国土行处[2014]348号《土地违法案件行政处罚决定书》。因原告不服申请行政复议，广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）于2015年1月22日对原告作出粤国土行复[2014]51号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，省国土厅查明：原告在人和镇凤和村西二社“鸡场”（土名）地块处搭建一个锌瓦棚，拟作养殖使用，市国土局认为原告涉嫌非法占用土地，经过调查、询问、听证等程序，于2014年9月3日向原告作出云国土行处[2014]348号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令原告退还在白云区人和镇凤和村西二社“鸡场”（土名）地块处非法占用200平方米土地，限期拆除在该土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并对原告处以20元/平方米罚款，罚款金额为人民币4000元。省国土厅认为：一、非法占用土地行为是指法律规定须经依法批准方可占用土地而行为人未经批准即实施了占地的行为。根据《凤和村西二生产队猪哪地租赁合同》内容显示，人和镇凤和村西二社“鸡场”（土名）地块原是凤和村西二经济合作社出租给肖江和刘雪芳土地的一部分，后又由此二人转给原告使用。原告于2013年11月开始在该地块搭建一个拟作农业养殖遮阴棚使用的锌瓦棚，占地面积约200平方米，符合《国土资源厅、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第二条第（一）项“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续”规定的情形，属于设施农用地范畴。同时，根据该通知第三条的规定，目前设施农用地的使用只需向县级国土资源主管部门和农业部门进行用地协议备案，不需要有关部门的审核批准。根据从旧兼从轻的法律原则，原告于2013年11月开始在人和镇凤和村西二社“鸡场”（土名）地块处搭建一个拟作农业养殖遮阴棚使用的锌瓦棚，现依法不应再认定为“未经批准……，非法占用土地的”行为。该案所涉面积约200平方米的土地为设施农用地，原告也不存在违反《白云区人和镇土地利用总体规划（2010-2020年）擅自将农用地改为建设用地的土地违法行为》。……综上，省国土厅认为云国土行处[2014]348号《土地违法案件行政处罚决定书》主要事实不清、证据不足，适用依据错误，决定撤销市国土局作出的云国土行政[2014]348号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告认为省国土厅粤国土行复[2014]51号《广东省国土资源厅行政复议决定书》已认定涉案地址建筑为设施农用地，原告改建鸡棚并未违反规定。
以上事实，有检查笔录、照片、《责令限期改正通知书》、询问通知书、《违法建设行政处理决定书》《限期拆除违法建设公告书》《广东省国土资源厅行政复议决定书》等证据及各方当事人陈述予以证实。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告经过现场检查认为原告未经城乡规划行政主管部门批准，于2016年开始在广州市白云区人和镇凤和村西二经济合作社人和镇第五小学北面搭建一个一层200平方米铁棚，违反了相关规定，并在向原告发出《责令限期改正通知书》等后，作出穗综云蚌违处字[2017]第A001号《违法建设行政处理决定书》，但被告并未听取原告陈述和申辩，程序不当。原告认为被告作出的上述《违法建设行政处理决定书》违法并请求撤销，本院予以支持。
关于穗综云蚌强拆公字[2017]A001号《限期拆除违法建设公告书》。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”结合上下文，该条文系规范违法建设强制拆除阶段的行为，而当事人在法定期限内申请复议或提起诉讼系针对强制拆除决定提出的复议或诉讼，亦非针对公告行为。本案中，穗综云蚌强拆公字[2017]A001号《限期拆除违法建设公告书》的内容系公告督促原告执行穗综云蚌违处字[2017]第A001号《违法建设行政处理决定书》的内容，并告知原告公告期间享有陈述权、申辩权。因此，从内容上来说该公告系依附于上述《违法建设行政处理决定书》而非独立的行政行为，且属于过程性行政行为而非终局性行政行为，该行为对原告的合法权益不产生实际影响，故该公告不属于行政诉讼审查对象，因此本案中对原告的该项诉讼请求不予调处。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告广州市白云区城市管理局于2017年8月30日作出的穗综云蚌违处字[2017]第A001号《违法建设行政处理决定书》。
案件受理费50元，由被告广州市白云区城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 冼静文
人民陪审员 李月桂
二〇一八年二月二十三日
书 记 员 陈秋容