福建省泉州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）泉行初字第26号
原告北京康恒达科技有限公司，住所地：北京市顺义区。
法定代表人蔡宝兴董事长
委托代理人谢美雄、洪金英，福建勤贤律师事务所律师。
被告泉州市泉港区人民政府，住所地：泉州市泉港区政府办公大楼。
法定代表人吴礼源，区长。
委托代理人陈国平，福建泉明律师事务所律师。
原告北京康恒达科技有限公司不服泉州市泉港区人民政府作出的（2013）1号《行政赔偿决定书》，于2014年4月10日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2014年4月16日受理后，于同年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月21日公开开庭审理了本案。原告北京康恒达科技有限公司的委托代理人谢美雄、洪金英，被告泉州市泉港区人民政府的委托代理人陈国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告北京康恒达科技有限公司诉称，2011年12月9日，厦门市中级人民法院委托福建省顶信拍卖有限公司、福建省中新拍卖行有限公司公开拍卖泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地土地使用权。原告通过竞拍取得上述标的，为此支付了拍卖成交价5052万元、拍卖佣金90万元，合计5142万元。拍卖成交后，原告向泉州市国土资源局泉港分局提交《关于泉州市泉港区后龙白石宫（三宗建设用地土地使用权）过户到北京康恒达科技有限公司的申请报告》，2012年2月7日该局回函称已于2011年11月2日函告厦门市中级人民法院，这三宗用地规划为“绿化用地”，且宗地范围内房屋未拆迁安�。这与被告颁发给原土地使用权人泉州市立天房地产开发有限公司《土地使用权证》所示的土地性质为“建设用地开发”明显不符。原告认为，原告通过拍卖竞得三宗建设用地，被告在建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要调整用地规划的，应履行征收或收回土地的行政决定并相应补偿土地使用权人。被告没有履行上述义务是违法的行政不作为，因而侵犯了原告合法取得的土地使用权并给原告造成巨额的经济损失。2013年10月10日，原告依据《中华人民共和国国家赔偿法》向被告提出行政赔偿申请。2013年12月2日，被告作出（2013）1号《行政赔偿决定书》。被告以［泉政（1996）综351号］规划是泉州市人民政府作出的，福建省人民政府［闽政（1997）文39号］批复同意了关于肖厝城市总体规划，被告不是具体行政规划的实施机关，原告的赔�要求没有法律依据为由驳回了原告的申请。为此请求撤销被告作出的（2013）1号《行政赔偿决定书》；判令被告赔偿因其违法行政行为给原告造成的损失58008188元及至实际付款日的利息（其中拍卖成交价5052万元、拍卖佣金90万元、利息暂计6588188元）。
被告泉州市泉港区人民政府辩称，一、事实方面：原告通过拍卖取得的三宗用地早在1994年2月由惠安县土地管理局颁发给惠安县地产公司的《国有土地使用证》，于1996年由福建省人民政府批准实施的《肖厝城市总体规划（1996－2020）》确定为绿化防护隔离带用地。泉州市国土资源局泉港分局在得知土地公开拍卖的信息后，于2011年11月2日致函厦门市中级人民法院，说明该地规划为“绿化用地”并经省政府批准同意，法院委托拍卖应告知竞买者具体用途为“绿化用地”等相关事项。受法院委托，拍卖公司在竞买协议书中提示和说明：本次拍卖标的以现场看样为准，拍卖人提供的信息仅供参考，不做为此次拍卖会的依据，请竞买人对此次拍卖标的进行详细了解后参与竞买。2011年12月9日，拍卖公司组织拍卖，在拍品目录一栏提示：标的物概况及瑕疵情况见厦巨（2011）字第010号评估报告及泉港国土函（2011）104号文件《关于泉州市泉港区后龙白石宫建设用地土地使用权拍卖有关问题的函》，并告知上述拍品按现状进行拍卖，均以实际看样为准，竞买人须自行多方了解竞买标的的详细情况及瑕疵情况。2011年12月9日，原告在签署竞买协议书时，明知标的物概况及瑕疵情况的前提下竞买成交。成交后，原告申请过户，泉州市国土资源局泉港分局已于2012年2月7日向其发出《关于泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地土地使用权有关问题�函》告知办理过户的相关事宜。二、被告作出的（2013）1号《行政赔偿决定书》事实清楚、程序合法，于法有据，应予维持。2013年10月11日，原告提出行政赔偿申请，请求确认被告的行政规划行为侵犯其土地使用权；请求收回泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地土地并赔偿因违法行政行为给原告造成的损失5770万元。被告认为，原告竞买的土地在1996年福建省人民政府批准实施的《肖厝城市总体规划（1996－2020）》已确定为绿化防护隔离带用地，被告没有实施原告所称的规划行为；法律、法规没有规定根据规划将建设用地调整为绿化用地，政府应履行收回土地并赔偿土地使用权人的行政行为；原告在明知标的物概况及瑕疵情况的前提下，自愿竞买系其处分民事权利，并不存在因违法行政行为造成其损失的事实。被告自收到原告申请之日起两个月内作出不予赔偿的决定�并在十日内书面通知原告，并说明了不予赔偿的理由。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当依法驳回。
原告就赔偿请求提供了以下证据：
证据1：泉港国用（2006）字第0052、0054、0055号《土地使用权证》复印件和证据2：泉港他项（2009）字第037、066号《土地他项权利证明书》复印件，证明泉州市泉港区后龙白石宫三宗土地用地性质为建设用地；
证据3：厦门市中级人民法院（2011）厦执行字第160号送达回证复印件、证据4：厦门市中级人民法院（2011）厦执行字第160－2号执行裁定书复印件及证据5：厦门市中级人民法院（2011）厦执行字第160号《协助执行通知书》复印件，证明原告通过竞拍取得泉州市泉港区后龙白石宫三宗地的土地使用权；
证据6：泉州市国土资源局泉港分局泉港国土函（2011）104号《关于泉州市泉港区�龙白石宫建设用地土地使用权拍卖有关问题的函》复印件和证据7：泉州市国土资源局泉港分局泉港国土函（2012）2号《关于泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地土地使用权有关问题的函》复印件，证明泉州市肖厝管委会将泉州市泉港区后龙白石宫三宗用地性质规划为绿化用地；
证据8：《福建省顶信拍卖有限公司、中新拍卖行有限公司2011年第32号期拍卖会资料》及《拍卖目录》、《竞买协议书》和《福建省拍卖成交确认书》复印件，证明在拍卖过程中，泉州市泉港区后龙白石宫三宗地用地性质为建设用地，原告通过完整合法的竞拍程序获得拍卖标的；
证据9：02817327和00610497号《土地使用权拍卖佣金发票》原件及证据10：中信银行进帐单（回单）原件，证明原告已通过竞拍获得标的，并已经支付相应款项；在本院庭审时补充提供证据11：：案外人洪碧玉的付款说明，证明通过洪碧玉账户转到福建省顶信拍卖有限公司的500万元的款项系代原告支付的拍卖款；
证据12：泉州市泉港区人民政府（2013）1号《行政赔偿决定书》原件，证明赔偿义务机关驳回原告的行政赔偿请求。
经质证，被告认为，对原告提供的证据的真实性没有异议。厦门市中级人民法院执行裁定书及《协助执行通知书》中明确需要协助执行的事项是办理相关过户手续，不存在收回原告取得竞买标的问题；泉州市国土资源局泉港分局《关于泉州市泉港区后龙白石宫建设用地土地使用权拍卖有关问题的函》证实被告所辖土地行政主管部门得知法院委托拍卖涉诉三宗土地时，及时发函告知土地使用权基本情况，并要求在拍卖时向买受人明示；泉州市国土资源局泉港分局《关于泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地土地使用权有关问�的函》证实原告只是主张将三宗土地使用权过户到其名下，不存在收回涉诉土地使用权的问题，泉州市国土资源局泉港分局已告知原告办理土地使用权过户的相关事宜；《福建省顶信拍卖有限公司、中新拍卖行有限公司2011年第32号期拍卖会资料》及《拍卖目录》、《竞买协议书》和《福建省拍卖成交确认书》证实拍卖行在拍卖时已经明确告知竞买标的的具体情况及瑕疵，原告没有查看标的物实际情况导致的后果应由其自身承担。原告不存在可要求国家赔偿的情形，被告做出不予赔偿决定书事实清楚，程序合法，依法应予维持。以上证据均无法证明原告因被告违法行为造成损失的事实。
被告就答辩内容提供了以下证据：
证据1：组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告作出不予赔偿决定的主体资格；
证据2：《福建省拍卖成交确�书》、《拍卖标的－惠安县地产公司所有的址在泉州市泉港区（原肖厝经济开发区）后龙白石宫部分土地使用权拍卖情况告知书》》、福建省高级人民法院《（2001）闽法执申字第55号－5民事裁定书》、《（2001）闽法执申字第55号责令履行协助义务通知书》等复印件，证明涉诉土地在2003年由福建省高级人民法院委托拍卖时，已经告知1994年2日由惠安县人民政府颁发给惠安县地产公司《国有土地使用证》，但1996年福建省人民政府批准实施《肖厝城市总体规划（1996－2020）年》中该地块已经规划为绿化防护隔离带用地的事实；并且在委托拍卖时，己告知在拍卖成交后，买受人竞得的土地使用权用途以政府土地行政主管部门确定的为准，所确定的土地用途可能给买受人在使用或者处分时造成包括土地使用价值、土地用途的限制等影响。福建省高级人民法院裁定书也只是要�协助办理过户到泉州立天房地产开发有限公司名下，不存在需要收回土地使用权的行政行为；
证据3：福建省建设厅闽建规（2003）53号《福建省建设厅关于泉州泉港区白石宫局部地块性质调整意见的函》复印件，证明对泉州市人民政府提出涉讼宗地用地性质调整问题，福建省建设厅也只是认为不宜调整为商住用地，但仍属于建设用地性质；
证据4：泉州市国土资源局泉港分局泉港国土函（2011）104号《关于泉州市泉港区后龙白石宫建设用地土地使用权拍卖有关问题的函》、《拍卖规则》、《拍品目录》、《竞买卖协议书》、《福建省拍卖成交确认书》等复印件，证明泉州市国土资源局泉港分局作为该地的主管部门，在得知法院委托拍卖时已提前明确告知标的物概况及瑕疵情况。拍卖公司提供的拍卖规则、拍品目录中已明确告知标的物概况及瑕疵情�，对标的物存在风险作了重点提示。原告系在明知的前提下自主决定成交，与任何第三方无关；
证据5：泉州市国土资源局泉港分局泉港国土函（2012）2号《关于泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地使用权有关问题的函》，证明原告竞买成交后，向泉州市国土资源局泉港分局提交过户申请报告，该局已于2012年2月7日向原告发函告知办理过户的相关事宜；
证据6：泉州市泉港区人民政府（2013）1号《行政赔偿决定书》、《送达回证》，证明针对原告提出的赔偿请求，被告依据事实和法律作出的行政赔偿决定书事实清楚、程序合法，于法有据。
经质证，原告认为，对被告提供的证据的真实性没有异议。政府在履行人民法院协助产权证过户时，收回土地使用权是被告的职责；如果涉诉土地不宜调整为商业用地，原告作为以营利为目的是企业�购买土地不能开发必然会造成损失。被告有义务采取措施解决，而不能任由土地使用权流转导致企业损失。
经庭审质证，本院对双方提供的所有证据的真实性予以确认。根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：址在泉州市泉港区后龙白石宫三宗土地原于1994年由惠安县土地管理局颁发给惠安县地产公司《国有土地使用权证》，泉州市人民政府泉政（1996）综351号《肖厝城市总体规划（1996－2020）》，将上述标的规划为绿化用地，福建省人民政府以闽政（1997）文39号《福建省人民政府关于肖厝城市总体规划的批复》同意泉州市人民政府的总体规划。2001年，因民事诉讼需执行拍卖惠安县地产公司财产，福建省拍卖行在拍卖时告知了竞买人有关上述地块的规划变更，以及所确定的土地用途可能给买受人在使用或者处分时造成包括土地使用价值、土地�途的限制产生影响等情况。泉州市立天房地产开发有限公司通过竞拍取得上述土地使用权。2004年9月24日福建省高级人民法院责令泉州市泉港区国土资源局协助履行义务，将土地使用权过户登记在泉州市立天房地产开发有限公司名下。2006年，泉州市立天房地产开发有限公司取得被告泉州市泉港区人民政府颁发的上述三宗地块的《国有土地使用权证》，地类用途为“建设用地开发”，使用权类型为“出让”。
2011年，因民事诉讼执行需要，厦门市中级人民法院委托福建省顶信拍卖有限公司、福建省中新拍卖行有限公司公开拍卖上述泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地土地使用权。同年11月2日，泉州市国土资源局泉港分局以泉港国土函（2011）104号《关于泉州市泉港区后龙白石宫建设用地土地使用权拍卖有关�题的函》致函厦门市中级人民法院，告知涉诉地块规划为“绿化用地”及尚有150座民房未拆迁安置，不具备开发建设条件等情况。在拍卖公司提供的《拍卖规则》、《拍品目录》中提示针对上述三宗地块概况及瑕疵情况见泉州市国土资源局泉港分局以泉港国土函（2011）104号文，拍卖标的以现状拍卖，标的品质以实地查看为准。原告北京康恒达科技有限公司在与拍卖公司签订的《竞买卖协议书》中也确认了解并愿意接受《拍卖规则》、《拍品目录》的事实。2011年12月9日，原告竞拍取得上述三宗建设用地土地使用权。同年12月19日，厦门市中级人民法院（2011）厦执行字第160－2号执行裁定书裁定将三宗土地使用权过户至买受人北京康恒达科技有限公司名下并发出协助执行通知书。2012年2月7日泉州市国土资源局泉港分局以泉港国土函（2012）2号《关于泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地土地使用权有关问题的函》告知原告三宗地块规划为“绿化用地”及尚有150座民房未拆迁安置等情况，并要求原告书面承诺了解用地范围在泉港区城市总体规划为“绿化用地”，无法开发建设，同意支付用地范围内的民房拆迁安置费用及妥善解决其他遗留问题费用，缴交过户涉及的税费。
2013年10月11日，原告北京康恒达科技有限公司以因土地规划调整，没有履行收回土地并补偿土地使用权人的行政不作为违法，侵犯其合法权益并造成巨额经济损失为由向被告泉州市泉港区人民政府提出行政赔偿申请。被告于同年12月2日作出（2013）1号《行政赔偿决定书》，驳回北京康恒达科技有限公司的行政赔偿请求。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。原告北京康恒达科技有限公司主张被告泉州市泉港区人民政府在建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要调整用地规划的，应履行征收或收回土地的行政决定并相应补偿土地使用权人。被告没有履行上述义务是违法的行政不作为，侵犯了原告合法取得的土地使用权并造成巨额的经济损失。首先，泉州市泉港区后龙白石宫三宗建设用地早在原告竞买取得前的1996年就已经规划为绿化用地，且依据1989年《中华人民共和国城乡规划法》的规定经省级人民政府审批同意。《肖厝城市总体规划（1996－2020）》的编制单位和审批单位均不是被�泉州市泉港区人民政府。如果原告认为在规划调整前，行政机关就必须履行收回规划范围内国有土地使用权的职责，则其主张权利的被告主体不适格。其次，城市规划是政府对一定时期内城市建设布局、土地利用等有关事项的总体安排，城市规划的实施是一个逐渐推进的过程。《中华人民共和国城乡规划法》第二十八条规定：“地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划”。法律、法规并没有给行政机关设定在城市总体规划编制完成后，必须一次性收回规划范围内的国有土地使用权的职责。因此，被告不具有法定职责，也就不存在怠于履行职责的行政不作为行为。第三，泉州市国土资源局泉港分局在涉诉的三宗国有土地拍卖时已经明确告知了该标的的规划情况及目前�状，原告北京康恒达科技有限公司在明知该瑕疵情况可能对土地利用和开发建设产生影响的情况下，自愿参与竞拍。原告认为竞得该土地后造成其巨额经济损失，也不是被告泉州市泉港区人民政府的行政行为造成的。据此，被告泉州市泉港区人民政府作出驳回原告的行政赔偿请求的决定正确，原告北京康恒达科技有限公司请求被告赔偿其损失没有法律依据。依据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告北京康恒达科技有限公司赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈鹏腾
审 判 员 董丽珠
人民陪审员 秦贵美
二〇一四年七月十四日
书 记 员 何淑婷
附：本案所适用的法律、司法解释：
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；……
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。