浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙05行终61号
上诉人（原审原告）孙云峰。
上诉人（原审原告）郑月峰。
上诉人（原审原告）张海生。
上诉人（原审原告）李治中。
上诉人（原审原告）徐幸儿。
上诉人（原审原告）徐志强。
上诉人（原审原告）孟敏翔。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人严峻，男，1965年3月31日出生，汉族，住湖州市吴兴区凤凰街道凤凰新村***幢***室。
上诉人（原审原告）蔡坤华。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人刘杏萍，女，1965年4月8日出生，汉族，住湖州市吴兴区凤凰街道凤凰新村***幢***室。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人顾丽英，女，1954年1月11日出生，汉族，住湖州市吴兴区凤凰街道凤凰新村***幢***室。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人曹春乐，男，1950年2月13日出生，汉族，住湖州市吴兴区爱山街道仪凤桥小区*幢***室。
上诉人（原审原告）杨掌花。
上诉人（原审原告）张卫娟。
上诉人（原审原告）韦煜华。
上诉人（原审原告）杨金寿。
上诉人（原审原告）姚根林。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人汤新忠，男，1951年2月21日出生，汉族，住湖州市凤凰街道凤凰新村**幢***室。
上列十八位上诉人的共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
上列十八位上诉人的共同委托代理人委托代理人华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人湖州市规划局，住所地湖州市红旗路618号。
法定代表人戴健，该局局长。
委托代理人施彬华，湖州市规划局开发区分局副局长。
委托代理人徐晓青，浙江银湖律师事务所律师。
原审第三人湖州恒佳房地产开发有限公司，住所地湖州市望湖花园天和苑18幢凤凰路18号。
法定代表人陈建荣，该公司董事长。
上诉人孙云峰等十八人与被上诉人湖州市规划局、原审第三人湖州恒佳房地产开发有限公司（以下简称恒佳公司）规划行政许可一案，不服德清县人民法院(2015)湖德行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月21日立案受理后，依法组成合议庭，于同年4月12日公开开庭进行了审理。孙云峰等十八位上诉人的委托代理人徐利平，被上诉人湖州市规划局的副局长陈嗣栋及委托代理人施彬华、徐晓青到庭参加诉讼，原审第三人恒佳公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：孙云峰等18人均系湖州市吴兴区凤凰街道侨兴花园二期的业主。侨兴花园二期位于湖州凤凰分区2010-74号地块的东侧。湖州凤凰分区2010-74号地块开发建设项目主要用于住宅、商业办公用房，并置办幼儿园一所。该地块于2010年9月7日由湖州市规划与建设局下发了《凤凰分区华源地块国有土地公开出让主要规划条件》（湖开规330504201000029号）。2010年11月恒佳公司通过拍卖取得该地块。2013年5月2日恒佳公司就该地块办理了湖土国用(2013)第005213号国有土地使用权证。2013年5月17日湖州市发展和改革委员会作出备案号为05001305174110127024的《湖州市企业投资项目备案通知书》，对湖州凤凰分区2010-74号地块开发建设项目准予备案。后因项目地下建筑面积调整，恒佳公司向湖州市发改委申请备案变更，湖州市发改委于同年5月30日同意变更备案，变更后文件的备案号为05001305174110127024的《湖州市企业投资项目准予变更备案通知书》。2013年8月5日，湖州市住房和城乡建设局向恒佳公司核发编号为3305010501201300026的《节能审查意见书》，认为恒佳公司开发建设的湖州凤凰分区华源地块太阳城商住小区项目（以下简称太阳城项目）设计方案符合节能设计要求。2013年9月18日湖州市环境保护局作出了《关于湖州恒佳房地产开发有限公司湖州凤凰分区2010-74号地块开发建设项目环境影响报告书的批复》。2013年9月27日，湖州诚信房产测绘有限公司出具《测绘成果报告书》。湖州市规划局下设的开发区分局于2013年9月29日向恒佳公司核发建字330504201300047的《建设工程规划许可证》，“根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证；建设项目：湖州凤凰分区2010-74号块开发建设项目；建设位置：湖州凤凰分区华源2010-74号地块；建设规模总计94310.68平方米”。2014年1月16日，湖州市规划局在湖州市建设信息网上张贴“湖州市恒佳·太阳城住宅小区规划许可批前公示”，公示时间为2014年1月16日至2014年1月25日。2014年1月28日，湖州市规划局派出机构湖州市规划局开发区分局（以下简称开发区分局）向恒佳公司颁发建字第330504201400009号《建设工程规划许可证》。2015年1月9日湖州市人民政府作出湖政复决字〔2014〕64号行政复议，维持该行政行为。孙云峰等十八人不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院另查明，湖州市规划局开发区分局系湖州市规划局的派出机构。太阳城项目中12号楼建造32层，位于侨兴花园西偏北，距离侨兴花园9号楼30米。原审法院还查明，被告湖州市规划局下设的开发区分局于2014年1月28日向原审第三人恒佳公司核发建字330504201400009的《建设工程规划许可证》，载明“根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经审核，本建设工程符合城乡规划要求，颁发此证；建设项目：太阳城12、15-20幢，C、D、E幢，3号地下室；建设位置：湖州凤凰分区华源2010-74号地块；总建筑面积汇总95385.34平方米”。
原审法院认为，本案的争议焦点之一是湖州市规划局开发区分局作出被诉行政行为是否有依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。湖州市规划局在无法律法规授权的情况下，将自己的职权授权给湖州市规划局开发区分局行使，为委托行为。湖州市规划局开发区分局在湖州市规划局职权范围内行使行政职权的，湖州市规划局应为该行政行为承担相应的法律责任，且在庭审中，湖州市规划局亦对开发区分局的行为表示追认。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。湖州市规划局具有作出被诉行政行为的职权。故孙云峰等十八人以湖州市规划局开发区分局不具备行政执法资格为由要求确认被诉行政行为无效，无法律支持，原审法院不予支持。本案的争议焦点之二是孙云峰等十八人对被诉行政行为是否有起诉权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第十二条第（十二）项，“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，本案中，孙云峰等十八人均系湖州市吴兴区凤凰街道侨兴花园二期的业主，与太阳城项目毗邻，孙云峰等十八人认为该楼对其房屋在采光等方面造成严重影响，侵害了其相邻权，有权对被诉行为提起诉讼，具备本案主体资格。本案的争议焦点之三是被诉行政行为是否符合法律法规的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，恒佳公司取得了太阳城项目的《建设用地规划许可证》，申请办理建设工程规划许可时，提交了湖土国用(2013)第005213号国有土地使用权证、《湖州市企业投资项目备案通知书》、《节能审查意见书》、《关于湖州恒佳房地产开发有限公司湖州凤凰分区2010-74号地块开发建设项目环境影响报告书的批复》、《测绘成果报告书》等材料。其中因太阳城项目位于侨兴花园二期的西偏北，距离侨兴花园9号楼30米，不违反中华人民共和国建设部《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）5.0.2.3所规定13米的侧面间距。湖州市规划局于2013年9月29日向恒佳公司核发建字330504201300047的《建设工程规划许可证》与被诉的建设用地规划许可证所允许恒佳公司建造的建筑容积率与建筑密度，不违反《凤凰分区华源地块国有土地公开出让主要规划条件》和3305012010A21168的《国有建设用地使用权出让合同》的规定。2013年8月19日至2013年9月2日湖州市规划局已在湖州市建设信息网上张贴“湖州市恒佳·太阳城住宅小区规划许可批前公示”。《中华人民共和国城乡规划法》也未规定办理建设工程规划许可证应当主动举行听证会。故本案不属于上述规定应当举行听证的情形，孙云峰等十八人提出应告知相邻人并进行听证，不予支持。孙云峰等十八人所述建筑风格等问题与孙云峰等十八人无实际法律关系，原审法院不予支持。综上，湖州市规划局于2014年1月28日向恒佳公司颁发建字第330504201400009号《建设工程规划许可证》符合法律规定，孙云峰等十八人的诉讼请求本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙云峰等十八人的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙云峰等十八人负担。
上诉人孙云峰等十八人上诉称，18位上诉人都是湖州市吴兴区凤凰街道侨兴花园二期的业主，2000年来在该小区购买了房子，一直居住至今。按照当时开发单位湖州康泰食品有限公司等单位的设计图纸，小区7幢西侧有一大块绿地，还有9幢的北面也有一大块庭院绿地。这些土地都在小区的范围之内，但却被湖州凤凰分区2010-74号地块“恒佳太阳城”项目占用。2014年初以来，在建设的湖州凤凰分区2010-74号地块“恒佳太阳城”项目，在上诉人小区的西侧开始建设商住楼，侵占了小区7幢西侧的大块绿地，还弄虚作假将9幢北面的大块庭院绿地，也算进其项目绿地面积之内。另外，该项目在侨兴花园9幢的正西侧打桩建设32层高的大楼，严重危及侨兴花园住户的建筑安全，严重侵害了住户们的采光通风的权益。该32楼北面的建筑的高度却大大低于32层，这种现象不符合建筑的基本规则。这个开发设计很不合常理。目前，由于“恒佳太阳城”项目施工，已经造成侨兴小区3幢房子开裂，并逐步表面化加重化。整个小区的住户，日夜担惊受怕，唯恐出现重大安全事故。上诉人后来通过政府信息公开途径了解到，湖州市规划局开发区分局于2013年5月30日，给“湖州恒佳房地产开发有限公司”核发了工程规划许可证，允许其用地建设。上诉人认为，这个行政行为是违法的。第一，湖州市规划局开发区分局没有行政主体资格，却以自己的名义作出行政行为，严重违法。第二，程序违法，作为和上诉人房屋密切相连的项目工程规划行政许可，和上诉人有着直接的重大的利害关系，开发区分局没有依照《行政许可法》等法律法规听取利害关系人的意见。第三，工程规划存在严重安全问题，并对侨兴小区的通风采光等构成重大影响，“恒佳太阳城”项目距离侨兴小区近，建筑高度高，有的达到30多层，又在小区的西侧，实际上已经围堵了侨兴小区。故上诉人请求判决1、撤销原审法院（2015）湖德行初字第42号行政判决书；2、撤销上诉人的派出机构湖州市规划局开发区分局于2014年1月28日核发的建字第330504201400009号的《建设工程规划许可证》。
被上诉人湖州市规划局答辩称，上诉人诉称湖州市规划局开发区分局分别于2013年9月29日及2014年1月28日给第三人湖州市恒佳房地产开发有限公司核发了工程规划许可证是违法的，该主张不能成立。关于第一点主体问题，本案中被上诉人湖州市规划局核发的涉案两个建设工程许可证，发证机关一栏虽然是湖州市规划局开发区分局但落款公章是湖州市规划局，因此作出被诉行政行为的行政机关是被上诉人湖州市规划局。根据中华人民共和国城乡规划法第11条的相关规定，被上诉人湖州市规划局作为湖州市行政区域内主管城乡规划工作的管理机关，具有作出本案被诉行政行为的法定职权。关于第二点程序问题，根据中华人民共和国行政许可法第46条、36条的相关规定，行政许可法未列出重大利益的情形，因此确定行政许可的事项是否直接关系到利害关系人重大利益以及是否举行听证，除法律法规规章规定的外，均属于行政机关自由裁量权，且中华人民共和国城乡规划法并未强制性规定核发建设工程规划许可证之前必须履行告知或者举行听证。本案中上诉人并非被上诉人行政决定的相对人，被诉的规划行政许可是针对湖州凤凰分区2010—74号地块，开发建设项目范围的规划，与上诉人房屋或者使用的土地并无关联。涉案建设工程规划行政许可的法律后果并未涉及上诉人合法权益的处置，没有直接涉及上诉人的重大利益。即使如此被上诉人为依法合理的作出行政决定，于2014年1月16日至2014年1月25日将涉案建设项目太阳城小区剩余的建筑规划建设方案在湖州市建设信息网络和项目建设现场进行了公示。公示期间及公示结束后被上诉人多方面听取及采纳包括上诉人在内的周边居民提出的相关合理意见和建议，在涉案建设项目规划条件完全符合国家规范的基础上对设计方案进行进一步的规划完善。由此被上诉人已经按照行政许可法等法律法规及规范性文件的有关规定适当听取了相关公众意见，已保障了包括上诉人在内的周边公众陈述申辩等相关权利，被诉行政行为程序合法。关于第三点规划许可审核问题，根据中华人民共和国城乡规划法第40条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计方案等材料，本案中被上诉人依法合理审核原审第三人提交的相关申请材料，其中涉案建设项目使用土地的有关证明文件包括国有建设用地使用权出让合同及其补充合同，国有土地使用权证等使用土地的证明文件完整有效。上诉人所谓的工程规划存在严重的安全问题没有事实依据。涉案审批前置条件齐备行政行为事实依据充分，对于涉案建字第330504201400009号建设工程规划许可证项下的建筑单体其涉及的建筑间距也就是太阳城高层建筑与侨兴小区建筑之间的最小间距为30米，符合并且优于中华人民共和国建设部城市居住区规划设计规范所规定的高层与各种层数建筑之间的相关规定。涉案建设工程设计方案涉及的日照分析，根据中华人民共和国国家标准建筑采光设计标准所规定的日照分析，一般只对分析对象的主朝向进行分析，次要朝向可不作认定分析。涉案建设项目位于侨兴小区的西面，与侨兴小区二者东西向平行不属主朝向窗户，涉案建筑工程无须进行规划设计的日照分析，因此被上诉人实施为原审第三人核发涉案建设工程规划许可证的行政行为适用法律法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判决。
原审第三人恒佳公司未出庭发表意见。
各方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理认定，被诉《建设工程规划许可证》系被上诉人湖州市规划局盖章并向原审第三人恒佳公司颁发。本院审理认定的其他事实与原审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，被上诉人湖州市规划局具有作出被诉《建设工程规划许可证》的法定职权。而被诉《建设工程规划许可证》系湖州市规划局盖章发证，并未违反法律规定。
根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。由此，听证并非被上诉人颁发被诉《建设工程规划许可证》时的必经程序。且被上诉人在作出被诉行政行为前已通过网站、项目建设现场公示以及座谈会等形式保障了上诉人的知情权，并听取了上诉人的意见，故本院对于上诉人认为行政机关未依照法律、法规听取利害关系人意见的主张不予采信。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，“恒佳太阳城”项目坐落于侨兴花园二期小区西侧，距离侨兴花园二期小区30米，并不违反《城市居住区规划设计规范》中关于侧面间距的规定。原审第三人恒佳公司申请办理被诉《建设工程规划许可证》时，提交了湖土国用(2013)第005213号国有土地使用权证、《湖州市企业投资项目备案通知书》、《施工图》等材料，被上诉人在审查后认为该申请符合法定条件，向原审第三人颁发被诉《建设工程规划许可证》，并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人孙云峰等十八人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年六月十七日
书 记 员 凌烈妮