新疆维吾尔自治区阿克苏地区中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新29行终16号
上诉人（原审原告）：新疆阿克苏永盛水泥制品有限责任公司，住所地阿克苏市乌喀东路36号。
法定代表人：方亮，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：王惠民，新疆星河律师事务所律师。
委托诉讼代理人:余之荣，新疆天山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告)：新疆维吾尔自治区阿克苏地区工商行政管理局。
地址：阿克苏市人民南路9号。
法定代表人：卡尔曼·赛丁，系该局局长。
委托诉讼代理人:杨宏伟,阿克苏地区工商行政管理局副局长。
委托诉讼代理人:谭韬,新疆制衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区阿克苏地区行政公署。
地址：阿克苏市北大街11号。
法定代表人：麦尔丹·木盖提，阿克苏地区行署专员。
委托诉讼代理人：汪丽丽，阿克苏地区行署法制办科员。
委托诉讼代理人：罗志强，新疆和远律师事务所律师。
上诉人新疆阿克苏永盛水泥制品有限责任公司（以下简称阿克苏永盛公司）因与被上诉人新疆维吾尔自治区阿克苏地区工商行政管理局（地区工商局）、新疆维吾尔自治区阿克苏地区行政公署（阿克苏地区行署）不服工商行政处罚行政行为纠纷一案，不服阿克苏市人民法院（2016）新2901行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人阿克苏永盛公司的委托代理人王惠民、余之荣，被上诉人地区工商局的委托代理人杨宏伟、谭韬，被上诉人阿克苏地区行署的委托代理人汪丽丽、罗志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年7月8日，自治区工商局转办法蒂玛·马合木提《关于候立成反映有关阿克苏永盛水泥制品有限公司股权变更的申诉材料》。该材料反映：侯立成于2005年6月与卢建成共同出资670.8万元购买了阿克苏永盛公司，侯立成出资383.3万元，占股57.14%，并将公司交给卢建成经营。直到2014年9月，侯立成才知道自己的全部股权在2008年12月，其本人不知道的情况下转让给了阿克苏地区金桥房产公司，侯立成遂调取工商档案，发现变更登记时本人的签字均是伪造其签字，侯立成在2015年4月27日将股权变更异议向工商局反映，2015年5月7日工商局答复为”两次变更合法”。但未对案件进行调查。后地区工商局收到自治区工商局上述转办后，遂对本案进行立案调查。工商档案显示以下变更情况：阿克苏永盛公司2000年9月4日取得企业法人营业执照，企业类型为有限责任公司，法定代表人：于继怀，注册资金124.52万元，经营范围：水泥混凝土制品、水泥预制构建等。经营方式：制造及销售，公司股东于继怀、ＸＸ、苗地生等49人。2002年1月3日，公司注册资本变更为534.739万元，股东变为于继怀等48人（其中王连新将股权转让给张建明）。2003年2月14日，公司注册资本变更为670.8万元，股东由49人变更为46人（3名股东退出公司，将股权转让给其他原公司股东），公司法定代表人由于继怀变更为张建民。2004年3月21日，公司法定代表人由张建民变更为于继怀。2005年6月24日，公司46名股东变更为2人（46人将其股权转让给卢建成、候立成，其中卢建成出资278.5万元，占股42.86%，侯立成出资383.3万元，占股57.14%，），公司法定代表人由于继怀变更为卢建成。2006年8月25日，公司法定代表人由卢建成变更为王小永。2005年9月13日卢建成和王小永达成股权转让协议，约定公司股东卢建成将其股份转让给王小永，股权占比不变。2006年12月20日阿克苏地区工商局出具受理通知。2008年12月10日阿克苏永盛公司向工商局提交公司变更登记申请书，要求将公司股东候立成变更为阿克苏金桥公司，股权占比不变，并出具2008年12月5日侯立成与阿克苏金桥公司签订的股权转让协议。2008年12月31日工商局出具受理通知。2014年2月27日，公司股东王小永变更为房亮，股权占比不变，公司法定代表人由王小永变更为房亮。2015年4月15日,阿克苏金桥公司与宋占文达成股权转让协议，阿克苏金桥公司将股权转让给宋占文，公司股东新疆阿克苏金桥房地产开发有限责任公司变更为宋占文，股权占比不变。对以上公司档案的变更，地区工商局查实以下虚假变更情况：一、当事人（阿克苏永盛公司）2008年12月31日股东候立成变更为阿克苏金桥公司；二、当事人（阿克苏永盛公司）2014年2月27日股权变更登记；三、当事人（阿克苏永盛公司）2015年4月21日股权变更登记。2015年12月15日，工商局向当事人（阿克苏永盛公司）送达了阿地工商听告（2015）7号《行政处罚听证告知书》。阿克苏永盛公司于2015年12月18日提出书面听证申请。2015年12月31日上午10点30分，阿克苏地区工商局依法举行了听证会。地区工商局认为，阿克苏永盛公司构成提交虚假材料进行变更登记，且情节严重。2014年2月27日股权变更登记和2015年4月21日股权变更登记是2008年12月31日股权变更登记的延续。遂于2016年2月23日作出阿地工商监处（2015）7号行政处罚决定书。对阿克苏永盛公司作出以下处罚:一、撤销当事人（阿克苏永盛公司）2008年12月31日股权变更登记；二、撤销当事人（阿克苏永盛公司）2014年2月27日股权变更登记；三、撤销当事人（阿克苏永盛公司）2015年4月21日股权变更登记。阿克苏永盛公司对地区工商局作出阿地工商监处（2015）7号行政处罚决定书不服，于2016年3月4日向阿克苏地区行署提出行政复议申请，阿克苏地区行署于2016年3月7日作出行政复议受理通知书和行政复议答复通知书，于2016年3月8日和9日进行了送达。阿克苏地区工商局于2016年3月17日提交了行政复议答辩状。针对双方提交的证据材料，阿克苏地区行署于2016年5月16日作出阿行行复决字（2016）05号行政复议决定书，决定：维持被申请人（阿克苏地区工商局）于2016年2月23日做出的阿地工商监处（2015）7号行政处罚决定书。一审中，阿克苏永盛公司认为公司实际控制人为卢建东，但未出具卢建东是阿克苏永盛公司股东或其是阿克苏永盛公司实际控制人的任何证据，也未出具公司股权变更过程中，除侯立成以外其他人向工商局因股权变化报案的证据，阿克苏永盛公司对2008年12月31日股权变更登记中，侯立成三字不是本人所签认可。原审法院调取了阿克苏永盛公司在阿克苏地区工商局注册及变更档案材料，各方当事人对2008年12月31日、2014年2月27日、2015年4月21日股权变更登记档案材料均无异议。对于2014年2月27日，公司股东王小永变更为房亮，股权占比不变，公司法定代表人由王小永变更为房亮。对此阿克苏永盛公司未出具侯立成知道此事并同意转让的相关证据。
原审法院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定：有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止。应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。第四条规定：工商行政管理机关是公司的登记机关。从上述行政法规可以看出，工商局是负责本辖区内公司设立、变更、终止的登记、管理机关。任何公司在设立、变更、终止登记过程中应当对自己提交的文件的真实性、合法性负责。上述法规第六十九条又规定：提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。《中华人民共和国公司法》第一百九十八条：”违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。工商局对公司登记过程中提供虚假材料的享有行政处罚权，其享有对虚假公司登记的撤销权。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条规定：”复议机关决定维持原行政行为行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案阿克苏地区工商局虽然在法律规定的举证期限内为提供证据，阿克苏地区行署作为复议机关在法律规定的举证期限内为提供了阿克苏地区工商局作出行政处罚时所依据的法律和相关程序合法及提供的相关证据，该证据可以视为阿克苏地区工商局行政处罚合法性依据。本案争议的焦点是：一、阿克苏地区工商局作出的行政处罚决定书是否有法律依据，是否应当撤销阿克苏永盛公司于2008年12月31日、2014年2月27日、2015年4月21日股权变更登记；二、阿克苏永盛公司在地区工商局听证本案中，提出2005年的变更登记是虚假，股东是卢建东，阿克苏地区工商局是否应当一并审查予以撤销；三、2014年2月27日、2015年4月21日股权变更登记，是否属于2008年12月31日股权变更登记延续的行为，是否属于《行政处罚法》第二十九条第二款的情形；四、程序上的瑕疵对实体处罚决定的影响；五、阿克苏地区行署对行政处罚决定书是否应予维持。首先，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，阿克苏永盛公司必须保证其对工商局申请备案材料的真实性，其中包括对公司股权变更登记材料的真实性。阿克苏永盛公司对2008年12月31日股东候立成变更为阿克苏金桥公司，在侯立成不知情且也未实际转让的情况下，进行股权变更登记，对此，阿克苏永盛公司也予以认可，其行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条和《中华人民共和国公司法》第一百九十八条相关规定，变更登记行为无效，地区工商局撤销该登记，并无不当，应予支持。无效的民事行为，从一开始就没有法律效力。阿克苏永盛公司2008年12月31日、2014年2月27日和2015年4月21日股权变更登记三次变更登记之间具有关联性，地区工商局享有对三次变更登记合法性审查的权利。故地区工商局作出的行政处罚有法可依，依照法律赋予的职权进行审查，撤销2008年12月31日、2014年2月27日和2015年4月21日股权变更登记依法有据，复议机关维持决定应予支持。其次,《中华人民共和国行政诉讼》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案是阿克苏永盛公司对地区工商局作出的对三次股权变更登记予以撤销的行政处罚不服的诉讼，法院只对行政机关阿克苏地区工商局作出行政处罚的部分进行合法性审查，即对地区工商局撤销2008年12月31日、2014年2月27日和2015年4月21日股权变更登记是否有事实依据，程序是否合法，是否有法律依据进行审查，而对于2008年之前的股权变更登记是否虚假登记，王小永是不是挂名股东、卢建东是不是实际控股人，则需要股权登记的当事人提供相关股东的凭证，或者确定股东身份的有效凭证，向工商局另行申请变更的材料，另行向工商局进行申请变更登记或举报，进行查处，与本案无关，不属于本案审理范围。关于三次变更登记是否属于连续或持续状态的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：”违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”经查实阿克苏永盛公司在2008年12月31日向工商局提交的股权变更股东卷中第9页《股权转让协议书》和第10页《交割证明新疆阿克苏永盛水泥制品有限责任公司》文书中的转让方：”候立成”签名并非本人签名，阿克苏金桥公司也实际并未出资，阿克苏永盛公司构成提交虚假材料进行变更登记，对此阿克苏永盛公司也予以认可，对此次虚假登记，依照法律规定应当予以撤销；《中华人民共和国公司法》第七十一条：”有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权。股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意。股东应就其股权转让事项书面通知其他股东征求同意，其他股东自接到书面通知之日起满三十日未答复的，视为同意转让。其他股东半数以上不同意转让的，不同意的股东应当购买该转让的股权；不购买的，视为同意转让。经股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东有优先购买权。两个以上股东主张行使优先购买权的，协商确定各自的购买比例；协商不成的，按照转让时各自的出资比例行使优先购买权。公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。”《行政许可法》第六十九条第二款：”被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”2014年2月27日，公司股东王小永变更为房亮，股权占比不变，此次登记依照上述规定，侯立成享有优先购买权，阿克苏永盛公司进行股权变更登记中，对此阿克苏永盛公司未出具侯立成知道此事并同意转让的相关证据，也应视为虚假登记，应予撤销；2015年4月21日,公司股东阿克苏金桥公司变更为宋占文，此次变更中，金桥公司在未实际出资且在侯立成未签字情况下，将取得的虚假股权又转让给宋占文，在2008年、2015年两次转让有因果关系，故应认定2015年4月21日股权变更登记是2008年12月31日虚假转让股权的延续。2008年、2014年、2015年三次转让过程中虽然实施的是独立的行为，但所触犯的是同一个法律规范即《公司法》和《公司登记管理条例》，故应视为《行政处罚法》第二十九条第二款的规定违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算情形。阿克苏永盛公司股权变更登记的违法行为应从2015年4月21日起计算。关于程序上的瑕疵对此次行政处罚决定的影响。地区工商局虽然在作出本次行政处罚过程中存在立案审批和转办的日期存在笔误，以及送达人是1人，不符合规定；对王小永送达回证上的送达文件错误、给金桥公司的送达超期；听证记录没有主持人和记录人员的签字；对侯立成询问时是3人，但只有两人签字等瑕疵，但并未影响地区工商局处罚决定书的公正性，故阿克苏永盛公司的诉求不能成立。关于阿克苏地区行署复议决定是否正确的问题。阿克苏地区行署收到行政复议申请书后在规定时间内作出行政复议受理通知书和行政复议答复通知书，并进行了送达。针对双方提交的证据材料，阿克苏地区行署于2016年5月16日作出阿行行复决字（2016）05号行政复议决定书，决定：维持被申请人（阿克苏地区工商局）于2016年2月23日做出的阿地工商监处（2015）7号行政处罚决定书。其复议决定程序合法，适用法律正确。原审法院认为，地区工商局于2016年2月23日做出的阿地工商监处（2015）7号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。阿克苏地区行署在收到阿克苏永盛公司的复议申请书后，履行行政职责，在法定限期作出维持的复议决定认定，程序合法，应予认可。阿克苏永盛公司的诉讼请求不能成立，应予驳回。
原审法院判决：驳回原告新疆阿克苏永盛水泥制品有限责任公司的诉讼请求。
上诉人阿克苏永盛公司不服原审判决上诉称：首先，一审法院认定事实错误，适用法律错误。侯立成对于上诉人公司而言是不存在的，上诉人2008年股东变更登记材料的虚假与2005年股权变更登记材料中的签字不真实有直接的因果关系，从2005年至2008年侯立成均不是公司实际股东，只是借用了其身份，地区工商局未对上诉人2005年的股权变更登记进行调查，一审法院对此未做审查错误。上诉人只认可所涉及侯立成签字的部分均为他人所代签，但从未认可过侯立成的”实际股东”身份。上诉人2005年的股权变更材料中，侯立成的签字即为虚假，既然一审法院认为无效民事行为自始无效，且自2005年之后的股权变更具有关联性，那么对于2005年上诉人公司的股权变更登记也应当予以撤销。其次，一审法院应当对被上诉人地区工商局的行政行为进行全面审查。被上诉人地区工商局进对上诉人公司2008年、2014年、2015年的公司变更登记进行撤销，而未对2005年的变更登记进行审查，属违法行政，法院应当对其行政不当行为进行审查，而不应当仅对三次撤销行为进行审查。第三，被上诉人地区工商局撤销的三次登记是相互独立的，从每次工商局受理登记开始到变更登记行为被核准结束，不存在变更登记行为的连续性，一审法院将被上诉人对违法变更登记的行政处罚时效的起算时间认定为2015年4月21日即最后一次股权变更登记之日错误。2008年上诉人提交虚假材料的违法行为并没有延续至2015年4月21日。上诉人提交的2014年、2015年的股权变更登记材料均是真实的，2008年的材料虽然存在虚假但已经超过两年的处罚时效。第四，一审法院对被上诉人地区工商局的行政处罚程序违法未作认定，而仅认为是程序瑕疵错误。第五，被上诉人阿克苏地区行署的复议决定错误。被上诉人阿克苏地区工商局的行政处罚存在实体和程序上的诸多错误，行政处罚不合法不公正。被上诉人阿克苏地区行署应当对违法行政行为进行监督，但该复议决定却维持了被上诉人地区工商局的行政处罚，也应一并予以撤销。综上，请求撤销原审判决，对本案予以改判。
被上诉人地区工商局答辩称：被上诉人地区工商局受理本案并进行调查是因为上级转办的申诉材料，其中并未提及2005年上诉人公司股权变更虚假的问题，被上诉人地区工商局在进行调查时上诉人对此也并未提出异议，故被上诉人地区工商局未对上诉人公司2005年的股权变更登记情况进行调查处理并无不当。2015年上诉人公司的股权变更登记是建立在2008年登记之上的，经调查上诉人公司在2008年的股权变更登记中，确实存在提交虚假材料的事实，故被上诉人地区工商局对上诉人公司2008年及之后的股权变更登记予以撤销并无不当。程序处理瑕疵并不代表程序违法，被上诉人地区工商局作出的该处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。
被上诉人阿克苏地区行署答辩称：上诉人请求对2005年其公司的股权变更登记进行审查没有事实及法律依据。根据自治区工商局转办的申诉材料仅要求对2008年以来上诉人公司的三次股权变更登记进行审查，被上诉人地区工商局未对上诉人公司2005年的股权变更情况进行调查并不违法。2014年、2015年的股权变更登记是在2008年违法变更基础上作出的变更登记，具有延续性，被上诉人地区工商局的行政处罚是2016年作出的，并未超过处罚时效。被上诉人阿克苏地区行署作出维持行政处罚的复议决定并无不当。
本院二审查明的事实与原审法院查明的一致。
本院认为，《公司登记条例》第四条规定：”工商行政管理机关是公司登记机关。”被上诉人地区工商局作为阿克苏地区的工商行政管理机关，具有对本辖区内公司申请的设立、变更、注销等登记申请进行受理并审核的法定职责。2016年2月23日，被上诉人地区工商局作出阿地工商监字（2015）第7号《行政处罚决定书》，决定对上诉人阿克苏永盛公司2008年12月31日、2014年2月27日及2015年4月21日的股权变更登记予以撤销。根据《工商行政管理局注册登记撤销程序细则规定》（以下简称《规定》）第二条：”本规定所称撤销工商登记（以下简称撤销登记）是指工商行政管理机关基于特定事实，根据利害关系人的请求或者依据职权，按照法定程序撤销企业登记（包括设立登记、变更登记、备案登记、注销登记）的行政行为”。第六条：”有下列情形之一，应当撤销登记：（一）虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取登记，情节严重的”。根据上述规定，被上诉人地区工商局可以根据已经查明的事实作出对上诉人阿克苏永盛公司撤销变更登记的行为。2017年2月23日，全国人大常委会法制工作委员会向国家工商行政管理总局《关于公司法第一百九十八条”撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复[2017]2号）明确了工商行政机关根据公司法第一百九十八条之规定撤销公司登记的行为属于对违法行为的纠正，不属于行政处罚。故本案被上诉人地区工商局经调查后，认为上诉人阿克苏永盛公司2008年向其提交的公司股权变更登记材料存在虚假，对上诉人阿克苏永盛公司2008年之后的股权变更登记予以撤销，该撤销公司变更登记的行为不属于行政处罚，应当是行政机关的自我纠正行为，该行为并不受行政处罚两年时效的限制。被上诉人地区工商局以行政处罚的形式和程序撤销上诉人阿克苏永盛公司的股权变更登记实属不当，应当予以撤销。同时《规定》第十条规定：”登记事项涉及出资份额或股权转让，当事人对股东会决议、合伙协议或转让协议等文件的有效性存在争议的，工商行政管理机关原则上不直接判断该决议或协议是否有效，应建议当事人提起民事诉讼。”本案中，侯立成对上诉人阿克苏永盛公司2008年股权变更登记材料中的《股权转让协议书》等变更登记材料中的签名有异议，认为不是其本人所签，进而对《股权转让协议书》的有效性产生争议，被上诉人地区工商局应当按照国家工商总局的《规定》告知当事人先行民事诉讼，解决股权争议。被上诉人阿克苏地区行署在作出行政复议决定时，未对被上诉人地区工商局对上诉人阿克苏永盛公司的股权变更登记撤销的行政行为性质进行审查，对被上诉人地区工商局的不当行政处罚行为予以维持错误，应当予以撤销。综上，原审判决认定事实不清，判决不当，应当予以纠正。现参照《工商行政管理局注册登记撤销程序细则规定》第十条,并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销阿克苏市人民法院（2016）新2901行初27号行政判决；
二、撤销新疆维吾尔自治区阿克苏地区工商行政管理局于2016年2月23日作出的阿地工商监字（2015）第7号《行政处罚决定书》；
三、撤销新疆维吾尔自治区阿克苏地区行政公署于2016年5月16日作出的阿行行复决字[2016]05号《行政复议决定书》。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人新疆维吾尔自治区阿克苏地区工商行政管理局、新疆维吾尔自治区阿克苏地区行政公署负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 倪 倩
审 判 员 曹 燕 燕
代理审判员 阿布都沙拉木·托乎提
二〇一七年八月三十日
书 记 员 王 晋 琼