江西省萍乡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）赣03行终49号
上诉人（一审原告）ＸＸ栋，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）黎堂国，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）黄科，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）邹仁正，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）叶光华，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住址＊＊市＊＊区。
上诉人（一审原告）邹庆，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）谢加辉，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）梁国福，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）张晓兰，女，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）兰华玲，女，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）兰垂桂，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）柳忠，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）敖海，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）钟明根，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）袁理智，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，湖南省人，现住＊＊县。
上诉人（一审原告）柳桂林，女，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
上诉人（一审原告）黄政，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
原告李相富，男，＊＊年＊＊月＊＊日出生，汉族，上栗县人，住＊＊县。
十八上诉人共同推选的诉讼代表人黎堂国，钟明根，袁理智。
十八上诉人共同委托代理人钟鹏程，江西公平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上栗县规划局，住所地上栗县李畋大道，组织机构代码58161927-3。
法定代表人文友良，该局局长。
委托代理人王鸿萍，该局法律顾问。
第三人萍乡宝鼎置业有限公司，住所地上栗县上栗镇兴盛大道贸易广场。
法定代表人陈良友，该公司执行董事。
ＸＸ栋等十八人因诉上栗县规划局建筑规划管理决定一案，不服江西省上栗县人民法院（2016）赣0322行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审查明，被诉行政行为的主要内容是：上栗县规划局于2015年5月28日根据第三人萍乡宝鼎置业有限公司的申请，向其下发了《关于批准〈上栗县城市花园住宅小区三、四期规划建筑设计方案〉的批复》（以下简称栗规字（2015）31号批复文件），该批复认为第三人城市花园三、四期规划建筑设计方案的相关经济技术指标符合控制性规划要求，同意第三人城市花园小区三、四期规划设计方案。并要求第三人严格按批准的规划建筑方案进行设计。
一审还查明，第三人宝鼎置业公司于2002年9月通过置换协议受让位于上栗县城南侧，兴盛大道与胜利南路交叉处一块60亩的土地使用权，使用性质为综合用地。第三人将该地块土地开发的项目即“上栗县贸易广场”。2005年至2009年间，除黄政外（因其未提供土地出让合同），十七名原告先后分别与第三人签订书面土地出让合同书，从第三人处受让了位于“上栗县贸易广场”中部分的土地使用权。受让上述土地后，原告各自先后都按合同约定已将房屋建设好。第三人亦按“贸易广场”项目要求开工建设了部分用于蔬菜交易中心的建筑物，但由于市场原因等各种因素，“贸易广场”内的上栗蔬菜交易中心并未经营成功，其他如汽车南站等项目设施亦未再建设。原告与第三人在签订的土地出让合同中，未约定原告购地价的参考标准是以第三人将原贸易广场这个项目要开发成功为附加条件，也未约定原告所购地如遇到第三人变更项目而需应承担相应违约责任。2015年5月28日，被告根据上栗县人民政府第三十次县长办公会会议作出纪要（2009）27号文件，以及上栗县人民政府栗府字（2015）26号批复文件，对第三人提交的《关于请求给予审批上栗县城市花园住宅小区三、四期规划建筑设计方案》以及之前向第三人下发的栗规设2015001号规划设计通知书中控规指数，作出了栗规字（2015）31号批复文件，同意了上述三、四期规划建筑设计方案。且被告对上述三、四期规划建筑设计方案在现场进行了规划公示，公示中包括方案主要技术指标以及江西省萍乡市建筑设计院绘制的总平面图等信息，公示时间是2015年6月6日至2015年7月6日。此后，被告向第三人颁发了地字第58161927-3-032建设用地规划许可证，载明用地性质商住用地、面积25015平方米、规模54403.49平方米，许可证并注明：“将原编号‘58161927-3-0099’的用地规划许可证收回并作废。根据栗府字（2015）26号文件，将上栗县贸易广场A-1地块与栗国字（2013）7567号地块整合为城市花园地块，整合后重新核发此证”。原告以上栗县规划局作出的“栗规字（2015）31号”批复文件将导致原告的土地、所建房屋价值降低为由，向该院提起行政诉讼。一审另查明，2009年被告的名称是上栗县建设规划局，2011年7月之后被告名称又更名为上栗县规划局。
一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，与行政行为有利害关系的公民有权提起诉讼。“利害关系”，在法律上分作“法律上的利害关系”和“事实上的利害关系”两种。具体哪种利害关系人可以进入诉讼，最高人民法院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定进一步进行了具体的明确，即与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。“法律上利害关系”，一般是指原告主张的合法权益必须是法律上值得保护的权益，而不包括事实上的利害关系。“事实上的利害关系”，指当事人并非基于法律关系而享有的权益，而只是由于行政行为而获得的某种事实上的优势或者带来的不便。本案中，原告从第三人萍乡宝鼎置业有限公司原开发的贸易广场项目用地中，分割受让的部分土地使用权均系基于其与第三人民事合同这种民事法律行为而获得的，根据民事合同自身具有的属性，土地出让合同中关于转让土地的位置、面积、价格等相关购地事宜的约定完全是原告与第三人意思自治情形下的真实意思表示。另，原告在起诉状、代理词和庭审中对以下事实作了确认：“即原告受让土地之后先后各自陆续已将私房建设好，而第三人虽最初按原“贸易广场”规划方案已建设了部分里面用于蔬菜交易中心的建筑物，但后来由于市场规律等各种综合因素，“贸易广场”内的上栗蔬菜交易中心并未经营成功，所建的部分建筑闲置多年甚至成为了烂尾楼。被告就第三人申请的《关于批准上栗县城市花园住宅小区三、四期规划建筑设计方案》的批复行政行为中所批准的建设用地并未侵犯原告所购土地、所建房屋不动产物权，更未侵犯原告所建房屋的通风、采光等相邻权”。该院认为，原告与被告作出的栗规字（2015）31号批复行政行为之间的利害关系符合上文阐述的事实上利害关系的特征。经审查原告与第三人在签订的土地出让合同中，未约定原告购地价的参考标准是以第三人将原贸易广场这个项目要开发成功为附加条件，更未约定原告所购地如遇到第三人变更项目而需应承担相应违约责任，反而合同中约定了原告建房必须在所购土地上建，不得逾越合同约定的用地红线。事实上，第三人开发的土地与原告所购的土地在功能、规划上已经完全不同。显然，原告通过民事合同取得第三人的土地以及在土地上所建私房屋在将来能否有升值空间本身就带有不确定性。实际上，原告受让第三人土地应是出于对开发的“贸易广场”将来能为其带来商业价值而进行的一种自愿商业投资行为。显然，原告主张的权益并非基于其与第三人的合同关系而享有的权益，即并非基于法律关系而获得的权益，原告认为并主张的合法权益没有法律依据。因此，被告作出的栗规字（2015）31号批复行政行为对原告权利义务并不产生实际影响。综上，原告诉讼主体资格不能成立。对于原告所称受让第三人部分土地的原因是因为第三人建设“贸易广场”的主张，上述已阐述了原告受让第三人土地的合同中并未约定是缘于“贸易广场”为相关条件。反而本案中第三人将已停滞多年的“贸易广场”项目重新定位重新规划，既盘活了原停滞无法开发的项目，又为区域镇城的发展起到了一定的积极作用。因此，原告所称的被告对第三人开发的城市花园三、四期规划变更作出（2015）31号批复行为是受害方的主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回ＸＸ栋等十八人的起诉。
ＸＸ栋等十八人不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1、判决撤销上栗县人民法院（2016）赣0322行初字第3号行政裁定书；2、判决撤销被上诉人上栗县规划局2015年5月28日作出的《关于批准﹤上栗县城市花园住宅小区三、四期建筑设计方案﹥的批复》。其上诉理由：一、一审行政裁定书将上诉人所购土地使用与被上诉人所作出的《关于批准﹤上栗县城市花园住宅小区三、四、期规划建筑设计方案﹥的批复》所批准的土地使用权进行割裂认定是错误的。1、一审裁定认定“第三人开发的土地与上诉人所购的土功能、规划上已经完全不同”的认定是错误的。上诉人在购买土地后（包括之前）与一审第三人的土地均应在同一规划方案内，原告等购买土地是第三人在该宗地上已建设十栋商业楼（目前仍有两栋未拆除）的情况下购买的；2、一审裁定书认为上诉人与被上诉人作出的栗规字（2015）31号批复行政行为之间的利害关系符合“事实上的利害有关系”的特征。而该裁定书在阐述“事实上的利害关系”时认为“指当事人并非基于法律关系而享有的权益，而只是由于行政行为而获得某种事实上的优势或者带来的不便”。这种认定及其阐述的理由及与本案的事实不符，如前所述，上诉人与第三人享有土地使用权实为同一宗地上分割出来的，都受同一规划限制，因此，双方所产生的利害关系并非是事实上的利害有关系，而是受同一规划进行调整的关系，很明显属于法律上的利害关系。二、一审对《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定的“与具体行政行为有法律上的利害关系”，片面理解为民法上的利害关系。城乡规划在本质上属于公共政策，通过行政权力的形式来实施管理，其利害关系的概念是通过相关法律来进行确认的，不仅仅包括《物权法》、《民法通则》等民事法律，还应包括行政法律法规，如《城乡规划法》、《行政许可法》、《物业管理条例》等。因此，在城乡规划领域，仅用“损害”或“影响”来衡量利害关系是不够的。因为城乡规划并不一定就给利害关系人带来民事权利损害（就本案来说，因上栗易贸广场规划的变更，导致贸易广场市场功能的丧失，对上诉人民事权利必然造成损害），而城乡规划的利害关系应该还涉及“知情权”、“参与权”等权利，一审裁定书认仅以《物权法》、《民法通则》等民事法律来确定上诉人的民事权益是否受损来进行认定，是对行政诉讼法司法解释规定的“法律上利害关系”的片面理解，明显将范围缩小了，也不符合立法精神。
被上诉人上栗县规划局答辩称，一、一审判决认定ＸＸ栋等十八人不符合原告主体资格，符合法律规定。首先，根据《行政诉讼法》的相关规定，构成原告资格的条件是：第一，起诉人认为其合法权益受到具体行政行为侵害；第二，起诉人与具体行政行为之间存在法律上的利害关系。法律上了利害关系即法律上的权利、义务关系，“与具体行政行为之间具有法律上的利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。本案中，城市花园三、四期的规划用地与上述人毗邻，均按国家规定的通风采光消防环保等要求进行规划设计，上诉人的自建房在城市花园三、四期的规划用地红线外，该具体行政行为并未侵害上诉人的合法权益。上诉人的自建房未在城市花园三、四期的规划用地红线内，上诉人与答辩人对城市花园三、四期作出的具体批复行为不存在法律上的利害关系。所以，一审法院认定上诉人诉讼主体不适格，是符合法律规定的。其次，上诉人提出关于“知情权”、“参与权”、“监督权”等权利，就事实而言，上诉人均已行使以上权利。上诉人从2010年房地产销售沙盘模型中及公示中明确得知该小区的详细规划。其中有上诉人柳忠于2011年3月13日与城市花园开发商萍乡市宝鼎置业有限公司（即本案第三人）签订商铺买卖合同，购买了店铺，由此证明原告对城市花园项目是清楚的，同时并未对城市花园三、四期开发提出任何异议。说明上诉人享有的知情权得到实现。上诉人在2015年对城市花园三、四期规划提出异议，向被上诉人反映相关情况。被上诉人随即就所提出的问题进行如实的回复，说明上诉人享有的“参与权”、“监督权”得到实现。二、一审法院认定事实清楚，适用法律明确。上诉人的土地与第三人开发的上栗县城市花园住宅小区三、四期项目地块属于不同的地块，属于不同规划项目。第三人于2001年8月18日签订了上栗贸易广场60亩土地的国有土地使用权出让合同，并另行办理了规划许可。上诉人等在2005年至2007年间购买第三人宅基地并签订合同。根据《江西省建设项目城市规划行政许可规程》中第二十三条及《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，第三人和上诉人因土地转让后均重新申领了用地规划许可证，办理土地变更登记手续。即上诉人的用地规划许可证上的用地单位与第三人开发的上栗县城市花园住宅小区三、四期项目的用地单位不同，应认定为不同规划项目。上诉人国有土地使用证的土地使用权人与第三人开发的上栗县城市花园住宅小区三、四期项目的土地使用权人不同，可以认定为不同地块。2009年县长办公会讨论决定将贸易广场内原定建设为上栗县蔬菜交易中心29.4亩土地作为商住用地开发建设。但可确认的是，至目前第三人并没有改变用地性质进行开发。上诉人的审批也没有超出用地范围。上诉人按法定程序对第三人的用地地块的控制性详细规划进行优化调整，未对上诉人等的用地进行任何调整变更。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，第三人的土地使用权受法律保护。故而上诉人等所提到的其用地规划与第三人的用地规划受同一规划调整，是与事实不符的。综上，本案中，上诉人没有任何证据证明与该次批复的地块存在法律上的关联性，上诉人的上诉请求于法无据，一审法院认定事实清楚，适用法律明确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。
第三人萍乡宝鼎置业有限公司辩称，一、一审法院裁定查明的事实清楚、法律关系认定正确、适用法律正确，上诉人并非本案被上诉人（2015）31号批复行政行为的受害方，与该批复不存在法律上的利害关系，其原告主体不适格，且起诉超过法定期限，理应驳回其上诉请求。1、上诉人诉讼主体不适格。根据行政诉讼法及相关法律规定，上诉人不是本案诉请中修建性规划建筑设计方案的利害关系人和具体行政行为的受害方。涉案批复中的规划建筑设计方案有利害关系的应当是购买“城市花园”小区三、四期住宅、商铺的业主，上诉人并非业主，与第三人仅是相邻关系，不存在通风采光等合法权益受影响。一审庭审中，上诉人提供土地买卖合同证明其是利害关系人。第三人认为不能起到其证明目的，上诉人购买的仅仅是土地，与第三人取得的土地使用权不相关，上诉人无权干涉第三人合法取得的商住开发建设用地的开发使用权利，而涉案批复是对第三人所有的地块作出的行政行为，因此上诉人并该具体行政行为的相对人，不存在法律关系上的利害关系。2、本案已过诉讼期限。根据行政法及相关法律规定，诉讼期为6个月。本案被上诉人和第三人在第三人所有的城市花园三、四期项目地块上进行的该修建性规划的公示，公示期为2015年7月6日至8月6日，根据法律规定相关利害关系人应当在2016年2月6日之前提起诉讼，上诉人立案起诉至日已过诉讼时效，并且不是利害关系人，因此，一审法院认定其诉讼主体不适格并驳回其请求的裁定正确。二、第三人依法取得国有土地使用权，用地性质属于商住开发建设用地，为优化小区建设，在符合控制性详细规划和规划涉及条件的前提下，取得该修建性建筑规划设计方案批复并予以公示，是受法律保护的。
二审查明的事实与一审一致。
本院认为，因一审未对案件进行实体审理，系以ＸＸ栋等十八人不符合原告主体资格为由裁定驳回其起诉，故二审不能就被诉行政行为的合法性问题直接进行审查。本案的焦点是，ＸＸ栋等十八人是否符合原告主体资格。对此，阐述如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼”，可见作为行政诉讼的原告有两类：一类为行政行为的相对人；另一类为“利害关系人”。因本案被诉行政行为是上栗县规划局针对萍乡宝鼎置业有限公司报来的“关于请求审批上栗县城市花园小区三、四期规划建筑设计方案”的申请，而给萍乡宝鼎置业有限公司下发的《关于批准〈上栗县城市花园住宅小区三、四期规划建筑设计方案〉的批复》，该批复内容是要求萍乡宝鼎置业有限公司做好建筑设计方面的相关事务，故该批复的行政相对人是萍乡宝鼎置业有限公司，ＸＸ栋等十八人不是被诉行政行为的相对人。关于ＸＸ栋等十八人可否作为被诉行政行为利害关系人而起诉的问题，应依据行政诉讼法的司法解释加以判断。《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉”，故有权提起行政诉讼的“利害关系人”应当是与被诉行政行为有法律上的利害关系，即该行政行为对其权利义务已经产生了实际影响或将要发生影响。本案中，ＸＸ栋等十八人受让的土地与涉案地块即第三人开发的城市花园三、四期的规划用地毗邻，属于不同地块。纠纷起因是ＸＸ栋等十八人认为被上诉人改变了涉案地块的规划，由原含有蔬菜市场的贸易广场变更为“城市花园”住宅小区，从而导致上诉人所购土地及地上房屋价值变低。本院认为，即便引起“价值变低”，但该情形不属于对上诉人的权利义务产生影响的范畴。上诉人作为相邻方，其享有的仅仅是基于相邻权人的权利。从本案的事实来看，上诉人认可其通行及房屋通风、采光并不受城市花园小区影响。故被诉行政行为既未减损上诉人（相邻权人）的权利，也未增加上诉人相邻权人的义务，即对上诉人的权利义务不产生影响。综上，ＸＸ栋等十八人不符合原告主体资格，一审裁定并无不当。上诉人的上诉理由不成立，依法不能采纳，其相关主张应当驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持江西省上栗县人民法院（2016）赣0322行初3号行政裁定。
二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ栋等十八人负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李修贵
审 判 员 周金颉
代理审判员 张豫鹏
二〇一六年十二月五日
书 记 员 邱玉西