南昌铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2018）赣7101行初666号
原告南昌市红谷滩新区唱天下量贩式休闲会所，住所地南昌市红谷中大道348号白金汇大酒店一二楼。
经营者丁辉辉，该公司执行董事。
委托代理人罗久保，江西久保律师事务所律师。
委托代理人郭郡，江西久保律师事务所律师。
被告南昌市安全生产监督管理局，住所地南昌市红谷滩新区会展路199号红谷大厦B座6楼。
法定代表人陈曙，该局局长。
委托代理人张文涛，该局工作人员。
委托代理人廖志青，江西人民律师事务所律师。
原告南昌市红谷滩新区唱天下量贩式休闲会所（以下简称唱天下会所）不服被告南昌市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安全生产行政处罚一案，原告2018年6月14日向本院提起行政诉讼。本院2018年6月15日立案，并依法组成合议庭，向被告送达起诉状副本和应诉通知书。2018年8月7日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人罗久保、郭郡，被告出庭工作人员叶忠琼、被告委托的代理人张文涛、廖志青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年2月26日，被告市安监局作出（洪）安监罚[2018]01号行政处罚决定，认定唱天下会所未经批准非法组织改建装修施工；违规肢解、发包改建装修工程；违法拆除、停用消防设施并堵塞疏散通道；未认真履行场所内安全责任和消防安全管理责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第三款和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十五条的规定，对原告唱天下会所作出罚款人民币500万元的行政处罚。
原告唱天下会所诉称，2017年2月25日8时许，唱天下会所发生火灾。经认定，该起火灾是一起生产安全责任事故。原告经营者丁辉辉因涉嫌重大责任事故罪，于2月26日被依法刑事拘留。2018年2月26日，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第三款和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十五条的规定，给予原告罚款人民币五百万元行政处罚。原告认为程序违法，且处罚明显不当。第一，被告将《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》一同交由办理刑事案件的办案人员代为送达签收，因当时办案人员集体送达刑事诉讼文书，既未向原告出示授权委托书，也未向原告宣读告知书的内容并告知其依法享有的权利和听取原告丁辉辉本人的意见。原告在连同刑事案件的多份文件中也并未注意到这两份告知书。由于人身自由受限，也难以在法律规定的三日时间内申请听证、进行陈述和申辩，又正值农历大年三十前三天，更无法委托他人代理。原告也从未明确表示要放弃自己申请听证、进行陈述和申辩的权利。第二，本案原告方多次向被告及相关行政部门申请复议，均被以各种理由拒绝接受复议材料。另外，原告因被羁押，原告未被告知其有权申请复议或有权委托代理人申请复议，被告剥夺了原告申请复议的权利。第三，根据《南昌市“2.25”重大火灾事故调查报告》认定此次火灾事故的直接原因为：装修施工方使用气割枪在施工现场违法进行金属切割作业造成的火灾。工程施工承包方为事故主要责任方；唱天下量贩式休闲会所为事故主体责任单位；南昌白金汇海航酒店有限公司为起火建筑公共消防设施管理责任单位；江西三星七龙消防安全有限公司属于未依法依规履行消防技术服务机构职责；南昌市文英消防安装工程公司属于非法从事社会消防技术服务活动；江西省金兰德投资有限公司属于未依法履行产权方安全管理责任，对产权房屋安全管理缺失等诸多原因构成。因此事故发生的原因系多因一果，原告不是具体施工方，对事故的发生其只是负有管理职责，对负管理责任的原告进行顶格处罚明显不当。第四，事故发生后，原告按时、自愿超额支付了巨额赔偿款700多万元，其中包括火灾现场的全部修缮费用。得到了受害人的谅解。被告又针对此次事故作出罚款500万元的行政决定，处罚明显不当。原告现在也根本无执行顶格处罚的能力。综上，请求依法撤销被告（洪）安监罚[2018]01号行政处罚决定并承担本案诉讼费。
原告为支持其主张，提交了如下证据：第一组证据：1.原告营业执照复印件。2.经营者丁辉辉身份证复印件，用以证明原告诉讼主体资格。第二组证据：3.听证告知书。4.行政处罚决定书告知书。5.行政处罚决定书。6.律师会见笔录。7.刑事拘留通知书。8.逮捕决定通知书。用以证明《行政处罚听证告知书》《行政处罚告知书》均没有签写时间，该两份告知书的文书形式不合法；且送达人员当场没有出具被告委托刑事办案人员代为送达的委托书，未当场告知做出行政处罚的事实、理由和依据，未当场告知其享有申请听证的权利，以及其享有陈述权和申辩权，也未当场询问其是否申请听证并听取其陈述和申辩，丁辉辉是在回到监室之后阅读《听证告知书》《决定告知书》的内容才知道其在3天内，可以提出听证申请以及陈述和申辩，因其已被刑事拘留，从而剥夺了原告的申请听证权以及陈述、申辩权。被告程序违法。第三组证据：9.江西省安监局关于做好南昌市“2.25”重大火灾事故结案工作通知、南昌市“2.25”重大火灾事故调查报告。10.情况说明。11.涂水香出院记录、涂水香、丁伙芝的户口本复印件；王国礼诊断证明书、王国礼、吕爱珍的户口本复印件；赵奕朵疾病证明单，赵奕朵、张宁户口本复印件。用以证明，认定此次火灾事故的直接原因为：装修施工方使用气割枪在施工现场违法进行金属切割作业造成的火灾。工程施工承包方为事故主要责任方；唱天下量贩式休闲会所为事故主体责任单位；南昌白金汇海航酒店有限公司为起火建筑公共消防设施管理责任单位；江西三星七龙消防安全有限公司属于未依法依规履行消防技术服务机构职责；南昌市文英消防安装工程公司属于非法从事社会消防技术服务活动；江西省金兰德投资有限公司属于未依法履行产权方安全管理责任，对产权房屋安全管理缺失等诸多原因构成。因此事故发生的原因系多因一果，原告不是具体施工方，对事故的发生其只是负有管理职责。原告各股东家庭普通，各自面临一定的困境的情况下，原告作为六方责任方之一，主动承担民事赔偿责任中的主要责任，截至2018年6月4日，原告主动承担了本次事故的赔偿款7140930.98元，并积极配合红谷滩新区完成火灾现场修缮工作，承担了所有的修缮费用764500元，取得了受害人的谅解，社会矛盾已被消化。被告对原告作出500万顶格处罚明显不当。
被告辩称，第一，被告作出对原告的行政处罚依法有据、程序合法。2017年2月25日上午8时许，位于南昌市红谷滩新区红谷中大道348号海航白金汇的唱天下量贩式休闲会所发生火灾，造成10人死亡，13人受伤。经江西省人民政府审查批复的《南昌市“2.25”重大火灾事故调查报告》认定，南昌市“2.25”重大火灾事故是一起生产安全责任事故。2017年12月28日，南昌市人民政府办公厅〔洪府厅工转字（2017）1227号〕要求被告南昌市安全生产监督管理局等单位依法依规落实《南昌市“2.25”重大火灾事故调查报告》提出的党政纪处分和行政处罚。据此，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第三款,《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十五条的规定，对原告作出罚款500万元的行政处罚。第二，原告诉称没有事实和法律依据。2018年2月11日，被告依法送达行政处罚文书、告知了原告相应的权利。2018年2月26日，被告向原告下发的《行政处罚决定书》已明确写明若不服处罚决定，可依法在60日内向南昌市人民政府或江西省安全生产监督管理局申请行政复议或者6个月内向人民法院提起诉讼。原告是否按期向行政复议机关提交复议材料，是原告权利的自行处置，被告已经履行了书面告知义务。被告对事故负主要责任。造成10人死亡，13人受伤的重大责任事故，性质恶劣，情节严重，社会危害性大，被告依据法律规定在法定幅度内对原告给予罚款人民币500万元依法有据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其主张，提交了如下证据和法律依据、规范性文件：
第一组证据：1.南昌市人民政府办公厅公文转办单。2.江西省安监局关于做好南昌市“2.25”重大火灾事故结案工作的通知、南昌市“2*25”重大火灾事故调查报告。3.唱天下会所营业执照、娱乐经营许可证、卫生许可证、公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证复印件。4.原告经营者丁辉辉身份证复印件。5.2017年3月1日、3月9日、2017年3月15日丁辉辉三次调查谈话笔录。用以证明经依法认定本案属重大生产安全责任事故，原告是事故主体责任单位，对事故发生负主要责任。
第二组证据：6.处罚程序立案审批表。7.处罚程序审核表。8.行政处罚集体讨论记录。9.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政介绍信、南昌市第一看守所送达场所照片。10.行政处罚决定书。11.文书送达回执。用以证明被告南昌市安监局对原告做出的行政处罚，事实清楚、程序合法、适用法律正确。
第三组法律依据和规范性文件：《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国消防法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《建设工程质量管理条例》《建筑工程施工许可管理办法》《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》《关于停止江西省南昌市全国文明城市资格一年的复函》《中央和国家机关发电国务院安会办公室关于切实吸取两起重大火灾事故教训有针对性地加强安全生产工作的通知》。
经庭审质证，原告对被告提交证据质证意见如下：第一组证据三性无异议，但对证明目的提出异议，认为该组证据证明被告行政处罚过重；原告对被告提交第二组证据中证据6、7、10、11、12合法性有异议，认为被告未提交审核人员资质证明，送达程序违法。对证据8、9关联性异议，认为与本案无关。对其他证据无异议。
被告对原告提交证据质证意见如下：对第一组证据无异议；对第二组证据中证据6真实性有异议，对其他证据真实性无异议。但对证明目的有异议，认为原告已收到相应告知书，知晓相应权利；对第三组中证据10真实性有异议，对证据9、10、11的关联性有异议，认为与本案无关联性。对其他证据无异议。
依据各方当事人的质证和辩论意见及当庭陈述，本院对上述证据作如下认定：各方当事人提交的所有证据与本案事实相关联，且合法、真实，本院均予以采纳。
经审理查明：2017年2月25日8时18分，位于南昌市红谷滩新区红谷中大道348号唱天下量贩式休闲会所发生火灾。2017年2月26日，原告唱天下会所经营者丁辉辉因涉嫌重大责任事故罪被刑事拘留。2017年12月25日，经江西省人民政府审查批复的《南昌市“2.25”重大火灾事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）认定：南昌市2.25重大火灾事故是一起生产安全责任事故。造成10人遇难，13人受伤（1人重伤）。核定事故直接损失2778万元（截止2017年5月2日）。事故直接原因为唱天下会所改建装修施工人员使用气割枪在施工现场违法进行金属切割作业，切割产生的高温金属熔渣溅落在工作平台下方，引燃废弃沙发造成火灾。原告唱天下会所是事故主体责任单位。根据事故原因和责任划分，依据有关法律法规和党纪政纪规定，事故调查组对39名责任人、5家责任单位提出处理意见。其中关于行政处罚部分，《事故调查报告》载明依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，建议由安全生产监管部门对原告唱天下会所予以行政处罚。2017年12月28日，南昌市人民政府办公厅公文转办单〔洪府厅工转字（2017）1227号〕要求被告等单位依法依规落实《事故调查报告》提出的党政纪处分和行政处罚。原告经营者丁辉辉因涉嫌重大责任事故罪受审被羁押于南昌市第一看守所，2018年2月11日，被告将《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》委托该刑事案件受理法院通过丁辉辉所在监所南昌市第一看守所向丁辉辉进行送达。《行政处罚告知书》载明了行政处罚的事实、理由、证据和依据，拟行政处罚500万元及陈述、申辩、相关期限等权利事项。《行政处罚听证告知书》载明了申请听证、相关期限等权利事项。原告经营者丁辉辉在法定期限内未通过所在监所南昌市第一看守所或其刑事案件审理法院向被告提出相关陈述、申辩、申请听证意见。2018年2月26日，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项和《安全生产行政处罚自由裁量适用规则》第十五条的规定，作出《行政处罚决定书》，给予原告罚款人民币500万元的行政处罚。同日，被告用同样送达方式将《行政处罚决定书》送达原告经营者丁辉辉。原告收到《行政处罚决定书》后，不服该处罚，遂诉至法院，请求判如所请。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定,发生安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款…。根据上述法律规定，被告市安监局具有辖区范围安全生产监督行政处罚权。
本案争议焦点有二，一是被告行政处罚程序是否符合法定程序；二是根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项规定“发生重大事故的，处100万元以上500万元以下的罚款”，被告在此幅度内，对原告处500万元罚款是否恰当。本院评述如下：
一、关于被告作出行政处罚决定前是否告知原告依法享有陈述、申辩、听证的权利。被告送达文书是否符合法定程序。
《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第四十条、第四十一条、第四十二条规定，公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，享有陈述权、申辩权；行政机关作出处罚决定之前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利；行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《中华人民共和国民事诉讼法》第九十条规定，受送达人被监禁的，通过其所在监所转交。本案中，第一，2018年2月11日，被告将《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》委托该刑事案件受理法院在南昌市第一看守所向丁辉辉进行送达，丁辉辉予以签收的事实，双方当事人无异议。第二，经庭审质证《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》分别载明行政处罚的事实、理由、证据和依据，拟行政处罚500万元及陈述、申辩、听证相关期限等权利事项，双方当事人无异议。第三，原告经营者丁辉辉在法定期限内未通过所在监所南昌市第一看守所或其刑事案件审理法院向被告等有关部门提出相关陈述、申辩、申请听证意见的事实，双方当事人无异议。第四，处罚程序立案审批表、处罚程序审核表、行政处罚集体讨论记录、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政介绍信、南昌市第一看守所送达场所照片、行政处罚决定书、文书送达回执等证据证明，被告依法定程序作出行政处罚。综上，被告委托刑事案件受理法院通过南昌市第一看守所送达文书并未违反法律规定。原告委托代理人关于被告未向原告告知陈述、申诉、听证的权利，因原告受羁押且送达时期特殊（正值岁末），其陈述、申辩、申请听证渠道受限，原告多次向有关部门申请行政复议未果等主张，理由不能成立且没有证据支持，本院不予采纳。
二、被告对原告处500万元罚款是否恰当。
《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项规定，发生重大事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，安全生产监督管理部门依法对该单位处一百万元以上五百万元以下的罚款。《国家安全生产监督管理总局令（第31号）安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》第十五条第（七）项规定，当事人违法行为情节恶劣，造成人身死亡（重伤、急性工业中毒）或者严重社会影响的，应当依法从重处罚。本案中，案涉火灾事故造成10人遇难，13人受伤（1人重伤），核定事故直接损失2778万元（截止2017年5月2日），是一起生产安全责任重大事故。经江西省人民政府审查批复的《事故调查报告》认定，原告唱天下会所是事故主体责任单位。据此事实，被告依据上述法律和部门规章，从重处罚，作出罚款五百万元行政处罚决定并无不当，且符合《中央精神文明建设指导委员会办公室关于停止江西省南昌市全国文明城市资格一年的复函》文明办函[2017]73号、《国务院安委会办公室关于切实吸取两起重大火灾事故教训有针对性地加强安全生产工作的通知》安委明电[2017]5号文件的规定。
综上，原告以事故发生是多因一果，事故发生后已积极作出赔偿，以此要求撤销被诉处罚决定的诉讼理由缺乏事实及法律依据，其诉讼请求本院不予支持。被告在行政处罚决定书中将《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）项表述为《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（三）款，表述不当，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告南昌市红谷滩新区唱天下量贩式休闲会所的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。
审 判 长 吴艳清
人民陪审员 刘春香
人民陪审员 周美珍
二〇一八年八月二十四日
书 记 员 危国文
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：
…
（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；…。