广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）珠中法民三终字第173号
上诉人（原审原告）：冼金娣，女，汉族，1960年10月22日出生，住珠海市香洲区。
委托代理人：邬元忠，广东嘉骏律师事务所律师。
委托代理人：吴文仪，广东嘉骏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市广兴股份合作公司，住所地：珠海市。
法定代表人：梁社保，副董事长。
委托代理人：冼德文，男，汉族，1977年11月15日出生，住珠海市香洲区。
上诉人冼金娣与被上诉人珠海市广兴股份合作公司（以下简称广兴公司）用益物权纠纷一案，上诉人冼金娣不服珠海市香洲区人民法院作出的（2013）珠香法湾民一初字第33号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：原珠海市南屏广昌村集体土地共计1513亩（包括涉案用地在内），已于1988年被统一征用。其后，该用地被出让给珠海ＸＸ路企业公司（以下简称ＸＸ路公司）。2000年，原珠海市规划国土局、ＸＸ路公司及广昌村签订珠国土（地政）字（2000）第6号《国家建设征用土地青苗补偿及相关事宜》，约定原珠海市规划国土局征用原广昌村土地共计1513亩，实际青苗补偿面积为1662.43亩，支付补偿款共计7809039.71元。此次补偿后，包括冼金娣在内的广昌村部分村民在未取得国土部门批准情况下，在该用地上种植青苗并搭建附着物。2003年11月28日，原珠海市国土资源局、原珠海市规划局作出珠国土字（2003）672号《关于收回珠海ＸＸ路企业有限公司位于南屏西珠海大桥桥头用地的决定》，决定收回上述用地中的848707.55平方米土地使用权，同时撤销相关建设、规划批准书及注销相关房地产权登记。2005年4月13日，珠海市市政基础设施土地开发管理中心（以下简称市土地开发中心）与珠海市南屏镇濂泉居委会（以下简称濂泉居委会）签订《市政府储备土地（南屏）综合管理协议书》，约定由濂泉居委会负责上述用地的综合管理，禁止任何人在用地范围内耕种养殖、搭建建筑物和构筑物。2009年7月8日，濂泉居委会不再代管该用地。2009年9月11日，珠海市土地储备发展中心（以下简称市土地储备中心）与珠海市凯宏物业管理有限公司（以下简称凯宏物业公司）签订《珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地物业管理委托合同》，由凯宏物业公司对珠海大道北侧、珠海大桥东侧约65万平方米进行管理，禁止在用地范围内新增加耕种养殖、搭建建筑物。2010年3月4日，广昌村均昌小组召开村民大会，经民主表决，决定若原ＸＸ路公司的用地被征收时，青苗补偿费以及其他补偿归均昌队集体所有，并按户口人数平分。2011年4月15日，广昌村同昌小组召开村民大会，经民主表决，决定同昌队所有土地今后若有各种青苗补偿，一律归集体所有，并按户口簿现有人数分配。2011年8月6日，珠海市香洲区人民政府和珠海市国土资源局对珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地面积为704962.14平方米（即涉案用地）发布《场地清场公告》，对用地上的房屋、附着物及青苗进行清理及测量。2011年8月17日，珠海市香洲区人民政府召开涉案用地的征收搬迁工作会议并作出《推进珠海大桥东侧、珠海大道北侧拟出让用地征收搬迁工作会议纪要》，决定将涉案用地上的青苗补偿款统一补偿给被告。珠海市国土资源局香洲分局于2011年9月28日发布《公示》（珠国土香公告（2011）19号），公示了《测绘成果报告》两份以及被告确认的《珠海大道北、珠海大桥东用地地上青苗及附着物补偿确认表》，公示期满，无人提出异议。2011年9月29日，土地储备中心和广兴公司签订《珠海大道北、珠海大桥东用地项目地上青苗及附着物补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），并将补偿款2182168.85元全额支付给了广兴公司。
原审法院另查明：广兴公司系承接原广昌村经济管理职能而成立的公司，负责管理原广昌村全部资产。广兴公司主张其已经于2013年3月11日将案涉补偿款支付给了同昌小组（1253190元）和均昌小组（928978.85元）。2013年8月16日，南屏广昌村同昌小组召开村民大会，经民主表决，决定对案涉补偿款的分配方案确定为田亩占总补偿款的65%，人口占总补偿款的35%。广兴公司举证的《同昌小组珠海大道北及其昌蔗地奖励金分配明细表》显示，56户中包括梁喜棠在内的53户签领了按上述分配方案分配的补偿款，其余3户（郭金欢、吴惠婵及刘九妹）则没有签名。
再查明：2012年8月31日，冼金娣以珠海市香洲区人民法院为被告，以广兴公司为第三人，向珠海市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销珠海市香洲区人民政府有关会议作出的将案涉土地上的青苗及附着物补偿款统一补偿给广兴公司的决定，判决广兴公司将青苗及附着物补偿款按规定应属冼金娣的部分归还冼金娣。2012年12月3日，珠海市中级人民法院作出（2012）珠中法行初字第32号《行政判决书》，认定珠海市香洲区人民政府将案涉土地上的青苗及附着物补偿款统一补偿给广兴公司并不违法，判决驳回冼金娣的诉讼请求。冼金娣不服该判决，向广东省高级人民法院提起上诉。2013年5月22日，广东省高级人民法院作出（2013）粤高法行终字第141号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
冼金娣一审的诉讼请求为：1、判令广兴公司向冼金娣返还地上青苗及附着物补偿款136300元；二、判令广兴公司自2012年1月1日起至付清之日按应返还补偿款数额并按银行同期贷款利率的4倍支付利息。
原审法院认为：冼金娣未经批准，也没有与土地行政主管部门签订租赁耕作协议，擅自在案涉已经被政府统征且已经进行过补偿的土地上种养，违反了《珠海市土地管理条例》第二十五条的规定。冼金娣主张其向政府委派的保安支付了管理费，政府默许其耕种的行为，但其举证不足以证实该主张，原审法院不予采信。同时，本案中广兴公司收取的补偿款，其性质并非统征补偿款或依据耕作协议而进行的补偿款，而是政府为有利于土地高效开发采取的奖励性措施。因此，冼金娣无权在案涉土地上进行复垦，亦无权以青苗和附着物所有权人的身份获得补偿。广兴公司作为承接原广昌村经济管理职能，负责管理原广昌村全部资产的公司，统一收取案涉土地的补偿款并不违法。根据广兴公司的主张，在广兴公司已经向同昌和均昌小组支付了全部补偿款后，冼金娣作为同昌或均昌小组的成员，是可以依据法定程序向所在集体申请参与案涉青苗及附着物补偿款的分配的，因此广兴公司统一收取补偿款并不妨碍冼金娣申请参与案涉青苗及附着物补偿款的分配。但在本案中，冼金娣并非是以集体成员身份依据村民大会的决议要求参与分配补偿款，而是以青苗及附着物所有权人的身份主张权利。由于冼金娣的主张法律依据不足，而且冼金娣亦未能举证证实其实际的种养作物和种养面积，故对冼金娣在本案中的全部诉讼请求，依法应当予以驳回。
综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，原审法院作出如下判决：驳回冼金娣的诉讼请求。一审案件受理费人民币3026元整，由冼金娣负担。
一审判决后，冼金娣不服，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法湾民一初字第33号民事判决书；2、依法改判被上诉人广兴公司向上诉人冼金娣返还（支付）青苗补偿费136300元；3、依法改判被上诉人广兴公司向上诉人冼金娣支付自2012年1月1日起至付清之日按银行同期贷款利率的4倍利息；4、依法改判被上诉人广兴公司负担本案全部诉讼费。事实和理由如下：一、一审法院认定事实错误。（一）、一审判决认为被上诉人广兴公司收取的补偿款性质是政府为有利于土地高效开发采取的奖励性措施，这与事实不符。1、根据《香洲区府（2011）36号会议纪要》、2011年9月29日珠海市土地储备发展中心与被上诉人广兴公司签订的《补偿协议书》、以及支付补偿款的《收据》上均载明由珠海市香洲区人民政府（以下简称区府）向被上诉人广兴公司支付的款项为“地上青苗及附着物补偿款”。2、补偿协议书上约定区府是依据《珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法》（珠府（2010）6号）所定的标准给予补偿，由此可见，区府是因为上诉人冼金娣所种养的青苗，才向被上诉人广兴公司支付涉案补偿款。上诉人冼金娣的种养与政府的补偿有直接的因果关系，一般的行政性奖励无需依据珠府（2010）6号文来确定标准。因此涉案款项为地上青苗及附着物补偿款是不争的事实，一审判决认定为行政性奖励明显违背事实。（二）、一审法院查明“2010年3月4日、2011年4月15日均昌小组和同昌小组分别召开村民大会，经民主表决，决定涉案土地青苗费等补偿归村集体所有，按户口人数分配”与事实不符。一审法院仅依据由被上诉人提交“会议纪录”而查明上述事实，证据不足。1、涉案土地上的青苗及附着物既不是集体耕种的，涉案土地亦不属于集体所有，将青苗补偿款交由集体分配是严重侵犯上诉人利益的行为。2、开会签署的“会议纪录”上的签字，并未逐一核实其真实性，其中相当一部分为同一人笔迹，且这些被签名的村民都表示从未在“会议纪录”上签过名。同时从签字的人数来看也不具备代表性和合法性。3、涉案的两份“会议纪录”内容显失公平，上诉人冼金娣自2008年始已在涉案地上种养，而村民开会在2010年以后，且参会村民大部分是没有种养的，当然希望把别人种养所得拿出来分给自已一份。综上，一审法院以这两份存在严重异议的会议纪录所查明的事实错误。（三）、一审认定“珠海市国土资源局香洲分局2011年9月28日发布的《公示》，公示了《测绘成果报告》及由被上诉人冼金娣确认的《青苗补偿确认书》，公示期满，无人提出异议。”这一认定，忽略了国土部门所犯的一个重大违规行为，即2011年9月28日其声称在同昌村张贴的公示行为是违规的。根据被上诉人广兴公司提供的证据资料，张贴公示的照片中公示的测量成果报告书和青苗补偿确认表故意隐去了青苗的权属人，仅仅列出了青苗的类别、面积、补偿标准，根本没有提交法院的证据材料中由梁社保签字，广兴公司盖章的页面，正因为这样，造成上诉人冼金娣误以为青苗补偿理应归自己而没有在规定时间内书面提出异议（大部分村民因公示贴出不到半小时即被人撕去而连公示内容都没看到）。该份补偿对象不明的青苗补偿公示，是不具备法律效力的。同时，根据《公示》内容，公示期为张榜之日（2011年9月28日）起三天。但只公示了一天，2011年9月29日，市土地储备中心、南屏镇政府、国土香洲分局就急不可耐地与被上诉人广兴公司签订了青苗补偿协议书，这明显违反程序。二、一审适用法律法规不当。一审法院认为“上诉人冼金娣未经土地行政主管部门批准在涉案土地上种养违反了《珠海市土地管理条例》第二十五条规定，无权获得青苗补偿”，这与《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地法》）第三十七条的立法原则不符，与珠海市政府的实际做法也不符。《土地法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农建设占用耕地一年内不用又可以耕种收获的，应当由原耕种该耕地的集体或个人恢复耕种。”上诉人冼金娣的耕种行为是符合上述规定的。虽然《珠海市土地管理条例》有规定这种耕种需经土地主管部门审批，但在实际执行中，珠海市土地主管部门对这种征而未用耕地由原耕地者继续耕种是默许的，基本上不要求办理审批手续，在政府使用土地时，仍然按政府征地行为对青苗给予补偿，这已是众所周知的事实，这也是政府执行《土地法》第三十七条规定的体现，具体案例比比皆是，如2009年珠海大道辅道工程使用了与案涉土地连在一起的由均昌村民梁北林未经政府批准种养的原耕地，负责修路的政府部门直接把青苗费支付给了梁本人。2005年4月因沿海高速建设需要，国土部门对原已征用的广生村位于南屏洪湾东侧至南屏科技园屏二路西侧土地进行清场，该地内由梁桂添等人种植的青苗，同样是没有经过土地部门的批准，却得到了由国土部门指定的青苗补偿（先期代收的广联公司曾拒绝支付给青苗种植人，经过两级法院裁定，最终得以获赔）。同时，根据《土地法》第四十七规定，国家征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补助费。对地上附着物和青苗补助费的归属，《土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上青苗及附着物补助费归地上青苗及附着物的所有者所有。涉案土地已被国家征用，土地属于国家所有，补偿款是国家征收土地后对再耕青苗者的再次补偿，根据法律规定，该青苗补偿款应归青苗所有权人（上诉人冼金娣）所有。四、对涉案土地青苗及附着物的合法性认定需要经过一定的行政程序，根据2011年6月8日发布的《场地清场公告》，对青苗及附着物的合法性认定应在青苗补偿前进行，通过行政执法部门依法认定后，再对于合法的青苗予以补偿，对于非法的青苗依法予以清除。珠海市国土管理部门未经上述认定程序而直接对上诉人冼金娣青苗做出补偿，是对上诉人冼金娣青苗合法性的默认。在珠海市国土管理部门已作出补偿的情况下，现被上诉人广兴公司认为上诉人冼金娣青苗为非法的而不予保护，这不仅不合情理，更与法定程序不符。五、一审法院认定上诉人冼金娣未能举证证实其实际种养作物和种养面积，与事实不符。广兴公司已指定工作人员伍志伟亲自丈量并亲笔签名确认香蕉地亩数。
综上所述，一审认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求，维护上诉人冼金娣的合法权益。
被上诉人广兴公司答辩称：被上诉人广兴公司认为上诉人冼金娣的诉讼请求没有事实和法律依据，其所诉称的事实及理由与事实不符，上诉人冼金娣的诉讼请求依法不能成立，应予以驳回。第一，被上诉人广兴公司是根据珠香“村转居”字（2001）1号文件精神，珠海市香洲区对村进行了改制，原广昌村委会改为广昌社区居委会，原村集体经济组织的经济管理职能由改制后的被上诉人广兴公司行使。本案所提及的青苗及附着物补偿（奖励金）是政府行为，被上诉人广兴公司只是配合政府开展相关工作，并无分配涉案土地青苗及附着物补偿款的权利。为此，上诉人冼金娣状告被上诉人广兴公司主体不能成立。第二、本案上诉人冼金娣所提及青苗及附作物补偿的土地已于1988年被珠海市政府统一征用。其后，该用地被出让给ＸＸ路公司。2000年，原珠海市规划国土局、ＸＸ路公司及广昌村签订珠国土（地政）字（2000）第6号《国家建设征用土地青苗补偿及相关事宜》，约定原珠海市规划国土局征用原珠海市南屏广昌村土地共计1513亩，实际青苗补偿面积为1662.43亩，支付补偿款共计7809039.71元。此次补偿后，包括上诉人冼金娣在内的广昌部分村民在未取得国土部门批准情况下，在该用地上种植青苗并搭建附着物。2003年11月28日，原珠海市国土资源局、原珠海市规划局作出珠国土字（2003）672号《关于收回珠海ＸＸ路企业有限公司位于南屏西珠海大桥桥头用地的决定》，决定收回上述用地中的848707.55平方米土地使用权，同时撤销相关建设、规划批准书及注销相关房地产权登记。2005年4月13日，市土地开发中心与濂泉居委会签订《市政府储备土地（南屏）综合管理协议书》约定由濂泉居委会负责上述用地的综合管理，禁止任何人在用地范围内耕种养殖、搭建建筑物和构筑物。2009年7月8日，濂泉居委会不再代管该用地。2009年9月11日，市土地储备中心与凯宏物业公司签订《珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地物业管理委托合同》，由凯宏物业公司对珠海大道北侧、珠海大桥东侧约65万平方米土地进行管理，禁止在用地范围内新增加耕种养殖、搭建建筑物。2011年8月6日，香洲区人民政府和珠海市国土资源局对珠海大道北侧、珠海大桥东侧用地面积为704962.14平方米土地（即涉案土地）发布《场地清场公告》，对用地上的房屋、附着物及青苗进行清理及测量。2011年8月17日，香洲区人民政府召开涉案土地的征收搬迁工作会议作出《推进珠海大桥东侧、珠海大道北侧拟出让用地征收搬迁工作会议纪要》，决定将涉案土地上的青苗补偿款统一补偿给被上诉人广兴公司。第三、本案涉案土地征地程序及征地补偿已经完成，区府会议纪要中所涉及补偿不同于征地补偿。珠府（2010）6号《珠海市征地（征用）土地青苗及附着物补偿办法》第七条规定：“政府已统征和预征土地范围内的清场补偿，参照本办法执行。”但是，珠府（2010）6号文是针对本市范围内征收土地涉及的青苗及附着物的补偿标准作出的规定，并未涉及青苗及附着物补偿的程序、方式。因此，依据珠府（2010）6号文第七条规定并不能推断出对政府统征用地范围内的清场补偿程序、方式应当参照征收土地补偿程序执行的结论。第四、在本案中，对涉案土地的青苗及附着物进行统计、确定补偿款金额后，区府根据工作职责，从推进涉案土地清场工作角度考虑，有权决定将涉案土地的青苗及附着物补偿款全额支付给涉案土地的原所有人即被上诉人广兴公司，由被上诉人广兴公司统筹解决包括上诉人在内的原同昌、均昌100多户共计500多失地村民的补偿问题。被上诉人广兴公司作为集体经济的管理者，一贯秉承公平公正公开的管理原则，曾召开涉案土地村民户代表大会，广泛聆听涉案村民对涉案土地青苗及附着物补偿分配意见，会议记录内容真实，具有代表性和合法性。除上诉人冼金娣等几户以外，涉案土地村民户代表超过三分之二以上同意由被上诉人广兴公司代收政府划拨的涉案用地青苗及附着物补偿款，待涉案土地的两个居民小组根据自身的实际情况研究确定分配方案后统一全额划拨分配。被上诉人广兴公司作为集体经济组织在涉案用地青苗及附着物补偿工作中只起代收代支义务，并无涉案土地青苗及附着物补偿款分配权。第五、被上诉人广兴公司认为案涉用地的两个居民小组100多户500多人基本上都是“村改居”居民，对于文化低、年龄偏大、就业困难的失地农民来说，耕种是他们谋生的本领，只是政府征用土地后无地可种，只能另谋出路，并不是怕辛苦。随着市场经济的快速发展，农副业产品的价格不断攀升，如果有地可种，涉案土地的绝大部分村民都非常愿意执耕执种的。涉案土地的大部分村民没有在涉案土地上执耕执种是他们积极响应政府的号召，正确理解政府的政策和法律法规的具体表现。第六、根据珠府行复（2012）44、45、46、47、48、49、50号决定书中所述：香洲区人民政府此次对案涉用地进行清场，依法是无需对地上青苗及附着物进行补偿的，这所以给被上诉人广兴公司进行补偿，完全是区府出于尽快推进涉案土地征收搬迁工作的考虑而作出的决定，属于行政奖励。根据广东省珠海市中级人民法院行政判决书（2012）珠中法行初字第28、29、30、31、31、32、33、34号所述：依据《珠海市土地管理条例》第二十四条的规定，在国家所有的存量建设用地上种养应经过市土地行政主管部门批推，上诉人冼金娣未经批准擅自在涉案土地上种养，违反了上述规定。上诉人冼金娣没有与市土地行政主管部分签订租赁耕作协议，不符合领取青苗补偿的条件。第七、上诉人在《民事上诉状》中所列举的案例与本案没有任何关联，不具有可比性。由于涉案土地是包括上诉在内的同昌、均昌两个居民小组在统征前一直使用的耕地，所以区府支付给被上诉人广兴公司的青苗及附着物补偿款（奖励金）将全额支付给同昌、均昌两个居民小组，再由居民小组根据自身实际统一分配到每家每户。而上诉人冼金娣要求被上诉人广兴公司归还属于上诉人冼金娣位于珠海大桥东、珠海大道北侧政府出让用地上的青苗及附着物的补偿款及由此产生的利息明显与法不符，不能成立。
综上所述，上诉人冼金娣要求被上诉人广兴公司支付上诉人冼金娣的青苗及附着物补偿及由此产生的利息的诉讼请求无法律与事实依据，依法不能成立，请求法院依法应予以驳回。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，上诉人冼金娣上诉主张2011年9月29日，市土地储备中心支付给被上诉人广兴公司2182168.85元补偿款中的136300元属于其应得的青苗补偿费，因此，本案的焦点为市土地储备中心支付给被上诉人广兴公司2182168.85元补偿款中的136300元的性质是否为涉案土地上的青苗补偿费以及是否该为上诉人冼金娣所有。为此，本院认为，首先，如原审查明事实所示，涉案土地已经于1988年被统征为国有土地，并已补偿完毕，现成为国家所有的存量建设用地。依据《珠海市土地管理条例》第二十三条关于“土地征收协议和有关补偿协议签订后，市土地主管部门应当及时支付有关补偿费，支付补偿费后，土地及土地上的青苗、附着物、建筑物归国家所有，市土地主管部门可以组织清理场地或委托取得土地使用权的单位清理场地”之规定，上诉人冼金娣无权再主张涉案土地的青苗、附着物补偿；其次，《珠海市土地管理条例》第二十五条规定：“统征土地在国家未使用前，经市土地主管部门批准，可以由农村集体经济组织耕种，由市土地主管部门与土地承租人签订租赁耕作协议。未经市土地主管部门批准，土地承租人不得改变用途和地貌，不得挖沙、取土、挖塘养鱼或进行其他非农业项目建设，不得种植生长期一年以上的经济作物。前款所称统征土地，是指签订了土地征收协议并付清了土地补偿费和安置补助费，已经市土地主管部门确认，土地所有权已被征收为国家所有的存量建设用地。”本案中，涉案用地先后于2005年4月和2009年9月由市土地开发中心和市土地储备中心委托濂泉居委会、凯宏物业公司管理，均禁止在用地范围内新增加耕种养殖、搭建建筑物。上诉人冼金娣未经市土地行政主管部门批准，亦没有与市土地行政主管部门签订租赁耕作协议，擅自在涉案土地上种养，违反了上述规定，故其认为有权根据《土地管理法》的规定在涉案土地上复垦的上诉理由不能成立；最后，为了加快清场进度，推进涉案土地建设开发，珠海市香洲区人民政府依据珠府办（2010）1号文确定的全市征地工作职责分工方案，决定再次对涉案土地上的青苗及附着物进行补偿的行为，并不属于《珠海市土地管理条例》第二十三条和第二十七条规定的统征补偿或依据耕作协议进行的补偿，而是有利于土地高效开发采取的奖励性措施。因此，上诉人冼金娣主张市土地储备中心支付给被上诉人广兴公司2182168.85元补偿款中的136300元为地上青苗及附着物补偿款没有事实依据，本院不予采纳。
综上所述，上诉人冼金娣的上诉请求没有事实及法律依据，依法应予以驳回。原审法院查明事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币3026元，由冼金娣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 泉
审 判 员 杨卫星
代理审判员 葛阳辉
二〇一四年五月十六日
书 记 员 陈 颖