广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1702号
上诉人（原审原告）：黄文军，男，汉族，1967年11月20日出生，住广东省东莞市。
委托代理人：柯劲恒、何静，均为广东东方星联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：连州市人民政府。住所地：广东省连州市连州镇爱民路*号。
法定代表人：江绍勇，市长。
委托代理人：李铮，连州市国土资源局工作人员。
委托代理人：成辉华，广东北湖律师事务所律师。
上诉人黄文军因与被上诉人连州市人民政府确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年10月29日，原连县制毯厂领取了原连县人民政府颁发的连府国用总字第001XX4号［（连轻企）第0X4号］国有土地使用证，地址座落于连县连州镇城东管理区下菜园村，用地面积2370平方米，用途是兴建车间，土地使用期限至2038年10月29日。2016年2月24日，广东省连州市人民法院作出(2005)连法执字第227号恢1号执行裁定，将原告黄文军变更为连州市人民法院(2005)连法执字第227号执行案件的申请执行人。该227号执行案的被执行人分别为连州制毯厂(原连县制毯厂)和连州镇工业总公司。执行期间，原告黄文军申请连州市人民法院查封登记在连州制毯厂名下的连府国用总字第001XX4号［（连轻企）第0X4号］国有土地使用权。2013年11月25日，连州市国土资源局出具了一份《关于原连县织布厂、制毯厂用地情况的说明》给连州市人民法院称，原连县织布厂、制毯厂分别领有“连府国用（连轻企）第005号、连府国用（连轻企）第0X4号”国有土地使用证各一本，……上述两宗土地因城市建设需要已征收另行安排他用，此二宗地无法提供用地。
2016年6月29日，原告黄文军以“连州制毯厂名下只有‘证’没有地，国土部门将该地弄丢应负赔偿责任”等为由，以其自己为申请人，以连州制毯厂、连州镇工业总公司为赔偿请求人，以连州市国土资源局为赔偿义务机关，向连州市国土资源局提出国家赔偿申请，要求赔偿2350平方米的工业用地或同等价值的价款。同年的7月25日，连州市国土资源局向黄文军作出《关于“行政赔偿申请书”有关事项的告知书》，内容为：你2016年7月7日以邮寄的方式寄来的“行政赔偿申请书”，经我局对“申请书”所提的内容进行审查核对，发现我局从未与你发生过任何行政上的业务关系，“行政赔偿”不知从何说起？因此，将你寄来的“行政赔偿申请书”退回给你。
2016年10月13日，原告黄文军以“连州制毯厂名下只有‘证’没有地，国土部门将该地弄丢应负赔偿责任，连州市人民政府是连州市国土资源局的法人要承担赔偿责任”等为由，以其自己为赔偿申请人，以连州市人民政府为赔偿义务机关，向连州市人民政府提出国家赔偿申请，要求赔偿连州制毯厂名下2350平方米的土地价款2350，000元(以每平方米1000元计)。同年的11月8日，连州市人民政府向黄文军作出《关于黄文军申请行政赔偿的回复》，内容为：一、申请人的申请主体错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”连州市人民政府及其工作人员并未对申请人违法作出具体行政行为，也未因行使职权而损害申请人的合法权益，所以连州市人民政府不应作为赔偿义务机关，申请人应向有赔偿责任的机关提出赔偿申请。二、连州市人民政府与连州市国土资源局是上级与下级、领导与被领导的关系，两者均为独立的法人机构，有独立承担赔偿责任的能力。申请人所称“连州市政府是连州市国土局的法人”并要求连州市政府承担赔偿责任是于法无据。
原告黄文军不服连州市国土局和连州市政府的上述两份回复，遂以连州市政府为被告向原审法院提起行政诉讼并提出行政赔偿请求，请求：1、被告下属的连州市国土资源局将（2005）连执字第227号民事裁定书的被执行人名下的土地即[连府国用总字（连轻企）第0X4号]国有土地使用证载明的2370平方米的土地给灭失了，也就是有证无地的现象，判令被告导致的这种有证无地的行为是行政违法行为。2、对被告的《关于黄文军申请行政赔偿的回复》不服，判令被告的行政违法行为应当在连府国用总字（连轻企）第0X4号国有土地使用证载明的2370平方米的工业用地，按现在市场价格1000元每平米计算，2370*1000=2370000元的土地市场价值范围内赔偿给原告。诉讼中，原告提交了若干照片，认为涉案土地已经被他人建设了楼房。
另查明：1995年3月29日，连州市第六建筑公司第二工程队(甲方)与夏立兴、夏新民、黄述荣(乙方)分别签订《土地转让协议书》，甲方分别将位于连州市连港小区125、125、163平方米的土地转让给乙方，土地价格为每平方米350元等。同年的7月15日，连州市规划国土局分别以连国土征字(1995)第595号、594号、596号《批复》，同意该三人使用连州市连州镇城东管理区下菜园村连港小区地段荒地作建房之用。1995年6月16日，连州市第六建筑公司第二工程队(甲方)与连州市民政局(乙方)签订《协议书》，甲方将位于连州市连港小区3770平方米的土地转让给乙方，土地价格为每平方米428元、四至范围：东至12米路，南至连港路，西至20米路，北至12米路等。同年的7月20日，连州市规划国土局以连国土征字(1995)第588号《关于连州市民政局兴建综合楼需要使用土地的批复》，同意该局使用连州市连州镇城东管理区连港小区地段荒地建综合楼，面积折合3770平方米等。
又查明：2016年3月6日，原告黄文军以连州市国土资源局为被告向连州市人民法院提起行政诉讼，要求被告连州市国土资源局赔偿被申请执行人连州织布厂2916平方米土地同等价值的土地或者银行价款等。同年5月19日，连州市人民法院作出(2016)粤1882行初13号行政裁定书，以“按原告黄文军提供的送达地址无法送达答辩状、开庭传票等文书，根据《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》的相关规定，视为原告黄文军经合法传唤无正当理由拒不到庭”，故裁定：本案按撤诉处理。
原审法院认为：本案是原告黄文军以连州市人民政府为被告提起的确认行政行为违法及行政赔偿纠纷，根据原告的诉讼理由及被告的行政职能以及本案查明的事实，应驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：
首先，根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法规的规定，被告连州市人民政府作为县级人民政府对本辖区内的土地所有权和使用权具有登记造册的行政职能，同时，该法也规定了人民政府的土地行政主管部门是当地土地的管理机关。连州市国土资源局是连州市人民政府的下属行政机关，其具有独立的行政主体资格，对外也可以独立承担相应的法律责任。原告黄文军以“连州制毯厂名下只有‘证’没有地，国土部门将该地弄丢应负赔偿责任，连州市人民政府是连州市国土资源局的法人要承担赔偿责任”等为由，以连州市人民政府为被告提起本案的诉讼，属错列被告，其要求被告行政赔偿没有法律上的依据。
其次，根据现有的证据虽然无法证实登记在连州制毯厂名下的涉案土地在连州制毯厂停业前已经由其进行了处分，但是，根据被告提供的证据反映，涉案土地的使用权在1995年3月已经归连州市第六建筑公司第二工程队所有，并由该队进行了转让，转让行为也经过了当地土地管理部门依法批准。连州市第六建筑公司第二工程队转让登记在连州制毯厂名下的涉案土地时，连州制毯厂一直并没有提出异议，说明连州制毯厂在停业前有处分涉案土地的事实。同时，1996年工商银行连州支行起诉连州制毯厂时也没有申请查封涉案土地，进一步说明在1996年时连州制毯厂对涉案土地已经实际上不具有使用权。根据上述相关事实证明，导致目前“证地不一致”的情况应该是因为涉案土地已经实际流转，但由于出让人及受让人没有及时办理相应的土地变更登记的原因造成的。涉案土地的流转过程中并没有被告连州市人民政府依照《土地管理法》依法征收、征用或依法收回国有土地使用权的行为存在，原告也没有证据证明被告存在上述针对涉案土地的行政行为存在。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：….(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据现有的证据，原告认为被告存在违法行为侵犯了其合法权益并要求国家赔偿，事实依据不足。
再次，造成连州制毯厂名下有证没有土地可用的现象，并不是被告及其下属的国土管理部门的原因造成的。《土地登记规则》第三十六条规定，凡申请土地使用权、所有权以及他项权利变更登记的，土地权属者必须向土地管理部门提交原土地证书。连州制毯厂在处分涉案土地时，以及连州市第六建筑公司第二工程队转让该土地时没及时提供土地使用证原件给连州市国土资源局，造成连州市国土资源局无法注销该宗土地登记或者进行变更登记，责任在于连州制毯厂，并不能归责于土地管理部门或者本案的被告。原告以“有证无地”等为由要求土地管理部门或者本案的被告承担过错责任并赔偿损失，没有事实依据和法律依据。
综上所述，原告黄文军的诉讼请求和理由没有事实依据和法律依据，依法不予支持。被告连州市人民政府的答辩意见理据充分，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄文军的诉讼请求。
上诉人黄文军不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，涉案土地从未被过户给连州市第六建筑公司第二工程队。国土证上加盖了连州市人民政府土地证管理专用章，连州市人民政府应承担赔偿责任。原审判决适用法律错误，上诉人上诉请求与一审诉讼请求一致，另请求加判：上诉人在2370000元市场价值内有优先受偿权。
被上诉人连州市人民政府二审答辩称：一审法院根据本案事实及法律规定作出的行政判决是正确的，上诉人的上诉请求与事实不符且于法律无据，不应受到保护。请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为确认行政行为违法及行政赔偿纠纷。二审争议的焦点为：上诉人黄文军请求被上诉人连州市人民政府行政赔偿的诉讼请求应否得到支持。
首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”本案中，被上诉人连州市人民政府及其工作人员并未对上诉人黄文军违法作出行政行为，也未因行使职权而损害上诉人黄文军的合法权益，因此，被上诉人连州市人民政府不应作为本案的赔偿义务机关。且连州市国土资源局是连州市人民政府的下级行政机关，其具有独立的行政主体资格，对外也具有独立承担赔偿责任的能力。上诉人黄文军以“连州制毯厂名下只有‘证’没有地，国土部门将该地弄丢应负赔偿责任，连州市人民政府是连州市国土资源局的法人要承担赔偿责任”等为由，以连州市人民政府为被告提起本案诉讼，属错列被告，其要求连州市人民政府承担行政赔偿责任没有法律上的依据。
其次，本案现有的证据虽然无法证实登记在连州制毯厂名下的涉案土地在连州制毯厂停业前已经由其进行了处分，但是，根据连州市人民政府提供的证据反映，涉案土地的使用权在1995年3月已经归连州市第六建筑公司第二工程队所有，并由该队进行了转让，转让行为也经过了当地土地管理部门依法批准。连州市第六建筑公司第二工程队转让登记在连州制毯厂名下的涉案土地时，连州制毯厂一直并没有提出异议，证明连州制毯厂在停业前有处分涉案土地的事实。因此，导致目前“证地不一致”的情形是因为涉案土地已经实际流转，但由于出让人及受让人没有及时办理相应的土地变更登记的原因造成的。涉案土地的流转过程中并没有被上诉人连州市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》依法征收、征用或依法收回国有土地使用权的行为存在，上诉人黄文军也没有证据证明连州市人民政府存在上述行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：….(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……。”根据现有的证据，上诉人黄文军认为连州市人民政府存在违法行为侵犯了其合法权益并要求国家赔偿，事实依据不足。
再次，造成连州制毯厂名下“有证无地”的情形，并不是连州市人民政府及其下属的国土管理部门的原因造成的。《土地登记规则》第三十六条规定：“凡申请土地使用权、所有权以及他项权利变更登记的，土地权属者必须向土地管理部门提交原土地证书。”连州制毯厂在处分涉案土地时，以及连州市第六建筑公司第二工程队转让该土地时没及时提供土地使用证原件给连州市国土资源局，造成连州市国土资源局无法注销该宗土地登记或者进行变更登记，责任在于连州制毯厂，并不能归责于土地管理部门或者连州市人民政府。上诉人黄文军以“有证无地”等为由要求土地管理部门或者连州市人民政府承担过错责任及行政赔偿责任，没有事实依据和法律依据。原审判决驳回上诉人黄文军的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人黄文军上诉请求支持其一审的诉讼请求，加判其在2370000元市场价值内有优先受偿权，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄文军负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年六月二十一日
书记员 郑丽云