昆明市呈贡区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）呈行初字第78号
原告王仕翠，女，汉族，1983年4月13日生，云南省巧家县人，农民。
委托代理人李正富，男，汉族，1950年11月23日生，云南省昭通市巧家县人，农民。特别授权代理。
被告昆明市人力资源和社会保障局。
法定代表人姚振康，该局局长。
委托代理人杨艳，云南唯真律师事务所律师。特别授权代理。
第三人安宁市兴隆页岩空心砖厂。
法定代表人付洪兴，该厂厂长。
委托代理人何水全，该砖厂代理厂长。特别授权代理。
原告王仕翠因要求被告昆明市人力资源和社会保障局（下简称昆明人社局）履行工伤行政确认法定职责，于2015年11月11日向本院提起行政不作为诉讼。本院于2015年11月11日受理后，依法由审判员李兴辉、邓宗斌、人民陪审员戴海珍组成合议庭，于同年12月15日公开开庭进行了审理。原告王仕翠及委托代理人李正富，被告昆明人社局委托代理人杨艳，第三人安宁市兴隆页岩空心砖厂（下简称兴隆砖厂）委托代理人何水全到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告王仕翠于2015年7月29日向被告昆明人社局提出申请，要求作出工伤认定决定。被告于2015年7月29日以原告需要补充医疗机构诊断证明、现场目击证人手写材料及身份证为由，依据工伤认定办法等的规定，要求王仕翠补充提交前述材料；被告同时于2015年7月29日出具了工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书给原告王仕翠，但没有就原告受伤情形作出具体的工伤认定决定。原告对此不服诉诸来院。
原告王仕翠起诉称：起诉请求人民法院依法判决责令被告在法定期限内作出工伤认定的具体行政行为。
事实与理由：原告于2015年7月29日向被告提交了工伤认定申请书等相关材料。被告向原告下发补正材料通知书，要求原告补正以下材料：1、医疗机构伤情诊断证明原件；2、现场目击证人手写证明材料一份。3、现场目击证人身份证复印件。因前述三组材料均属第三人兴隆砖厂掌握管理，导致原告无法提供。被告已于2015年7月29日以工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书受理了原告提出的工伤认定申请，但至今已八十多天仍未收到昆明人社局作出的相关工伤认定决定书。为此，原告特起诉请予公判。
被告昆明人社局于2015年11月20日向本院递交了答辩状，并在庭审中答辩称：
一、请求依法驳回原告的全部诉讼请求；二、本案诉讼费用由原告承担。
事实及理由：一、本案的基本事实。2015年7月29日，我局受理王仕翠提出的工伤认定申请。申请人王仕翠自述：2015年4月25日，王仕翠在兴隆砖厂从事出砖工作时被运送砖的电瓶车压伤左脚背。被送往安宁市人民医院诊治。我局经审查工伤认定申请人提供的相关材料，认为王仕翠提供的医疗诊断证明系印章不清的复印件，无法辨别真伪；且缺乏在用人单位因工受伤的事实依据，不能作为其受到工伤事故认定事实的依据。我局依程序于2015年7月29日向王仕翠发出第（2015）06001号《工伤认定补正材料通知书》要求其补正相关材料，而工伤认定程序予以中止。
二、作出要求工伤认定申请人补正材料的理由和依据。根据《工伤保险条例》的规定，职工因工作遭受事故伤害或患职业病称之为工伤。建立工伤保险制度的目的在于保障职工因工作遭受事故伤害或患职业病时能获得医疗救治和经济补偿。工伤保险制度从法律上规定了工伤认定程序的申请时限、受理条件、认定要件等，我局必须严格按照法律规定的工伤保险制度进行。（一）申请工伤认定的时限制度。根据《工伤保险条例》第十七条、《工伤认定办法》第四、五条的规定，用人单位未在规定期限内提出工伤认定申请的，受伤害职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。（二）工伤认定申请受理要件。根据《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第四、五条的规定，工伤认定申请人应当提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料、医疗诊断证明或者职业病诊断证明书。工伤认定申请人提供材料完整的，社会保险行政部门应当受理。
工伤认定主要实行书面审查，因此工伤认定申请人应当提交全面的、真实的书面材料，以便于工伤认定部门准确、及时的作出工伤认定。工伤认定部门在审查工伤认定申请人提供的材料时，如果发现材料不完整，有义务一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的材料。另根据《工伤认定办法》第十一条：社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：……（三）调查核实工作的证据收集参照行政诉讼法证据收集的有关规定执行。《工伤认定办法》第十二条：社会保险行政部门工作人员进行调查核实时，有关单位和个人应当予以协助。本案原告在工伤认定程序中，并未提交相应的本人可以掌握或持有的医疗机构诊断证明书的原件，对于我局要查明的工伤事实和作为工伤认定结论的依据，当然有权要求工伤认定申请人提供客观真实的材料。
综上所述，原告王仕翠诉我局不履行工伤认定法定职责无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
第三人兴隆砖厂陈述称：同意被告的答辩意见，王仕翠的伤情诊断证明和出院证明是在第三人处，现场目击证人的手写材料我方没有，也没有现场目击证人。
原告在起诉时提供以下证据材料证明所主张的事实：1、工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书，2、（2015）06001号工伤认定补正材料通知书，3、第三人兴隆砖厂的工商登记卡片，要证明原告2015年7月29日已合法有效向被告提出了履行工伤认定管理职责申请的事实。
被告昆明人社局经质证认为：对1、工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书，2、（2015）06001号工伤认定补正材料通知书，3、第三人兴隆砖厂的工商登记卡片等证据材料的真实、合法及关联性均无异议，但不能有效证明原告主张的事实。
第三人兴隆砖厂经质证认为：对1、工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书，2、（2015）06001号工伤认定补正材料通知书，3、第三人兴隆砖厂的工商登记卡片等证据材料的真实、合法及关联性均无异议，但对原告是否有效提出工伤认定申请的事实不清楚。
被告昆明人社局于2015年11月20日向本院提供了以下证据材料证明所主张的事实：
第一组证据材料：1、《工伤保险条例》第五条、《工伤认定办法》第四条；2、昆劳社通（2009）41号《关于调整工伤认定委托下放权限有关问题的通知》，3、昆劳社通（2009）130号补充通知，证明被告昆明人社局是第三人兴隆砖厂所在地的市级工伤认定行政管理部门，有相应的法定职责和职权；原告王仕翠具备工伤认定申请人的主体资格，被告也受理了原告提出的申请。第二组证据材料：4、工伤认定申请表，5、申请书、王仕翠身份证复印件，6、诊断证明书复印件，7、第三人兴隆砖厂的工商登记卡片，8、安劳人仲案（2015）第194号仲裁调解书，9、赵昌才证词及身份证复印件，10、工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书，11、（2015）06001号工伤认定补正材料通知书，要证明被告作出的补正材料通知有事实法律依据，以及执法程序合法等的事实。第三组证据材料：12、工伤保险条例，13、工伤认定办法，要证明我局依据工伤保险条例第十八条、工伤认定办法第十一条、第十二条等规定，要求工伤认定申请人补正材料的做法有相应法律依据的事实。
原告王仕翠经质证认为：对第一组证据材料（1、《工伤保险条例》第五条、《工伤认定办法》第四条；2、昆劳社通（2009）41号《关于调整工伤认定委托下放权限有关问题的通知》，3、昆劳社通（2009）130号补充通知等证据材料）的真实、合法及关联性无异议。对第二组证据材料中的4-10（4、工伤认定申请表，5、申请书、王仕翠身份证复印件，6、诊断证明书复印件，7、第三人兴隆砖厂的工商登记卡片，8、安劳人仲案（2015）第194号仲裁调解书，9、赵昌才证词及身份证复印件，10、工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书）等证据材料的真实、合法及关联性无异议，但对被告的证明观点有异议；对11、（2015）06001号工伤认定补正材料通知书等的真实性无异议，但对合法性有异议，我方认为已经提交了相应材料。对第三组证据材料（12、工伤保险条例，13、工伤认定办法）等证据材料的真实、合法及关联性无异议，但对被告的证明目的不认可。
第三人兴隆砖厂经质证认为：对第一组证据材料（1、《工伤保
险条例》第五条、《工伤认定办法》第四条；2、昆劳社通（2009）41号《关于调整工伤认定委托下放权限有关问题的通知》，3、昆劳社通（2009）130号补充通知）的真实、合法及关联性无异议。对第二组证据材料（4、工伤认定申请表，5、申请书、王仕翠身份证复印件，6、诊断证明书复印件，7、第三人兴隆砖厂的工商登记卡片，8、安劳人仲案（2015）第194号仲裁调解书，9、赵昌才证词及身份证复印件，10、工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书，11、（2015）06001号工伤认定补正材料通知书等）的真实、合法及关联性无异议，但对被告的证明观点有异议。对第三组证据材料（12、工伤保险条例，13、工伤认定办法等证据材料）的真实、合法及关联性无异议。
本案原、被告对以下事实及法律适用存在争议：
1、原告王仕翠是否具备申请的法定条件，是否合法有效向被告提出了履职申请和要求。
2、被告针对原告申请是否存在不履行或拖延履行法定职责的情形，是否存在法定阻却理由。
3、原告的诉请是否有事实法律依据，应否支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十八条第一款，以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，原告王仕翠应承担起诉符合法定条件及合法有效向被告提出履职申请等事实的举证责任；被告昆明人社局应对是否存在不履行或拖延履行法定管理职责或者具有阻却履行职责的法定正当理由等的事实及执法程序合法性承担举证责任，并提供法律依据规范性文件。
本院针对上述事实及法律适用争议，结合各方当事人庭审质证意见，对各方当事人提交的证据材料作出如下认证及阐述：
1、关于原告王仕翠是否具备申请的法定条件以及是否合法有效向被告提出了履职申请和要求问题。原告王仕翠认为自己在工作过程中受伤，具有申请工伤认定的合法主体资格并且符合相关法律规定，其已合法有效向被告昆明人社局提出了工伤认定申请；被告昆明人社局则认为原告王仕翠没有按照补正通知要求提交医疗机构伤情诊断证明、目击证人手写材料等证据材料原件，导致其申请不符合有关法律法规规定。本院认为，被告昆明人社局提交的国务院《工伤保险条例》、人社部2011年1月1日施行的《工伤认定办法》的文本复印件、王仕翠提交的工伤认定申请表及申请书、安宁市人民医院诊断证明书复印件、安劳人仲案（2015）第194号仲裁调解书、证人赵昌才书面证言及身份证复印件，以及工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书等证据材料具有相应的真实、合法及关联性，相互印证可以证明以下事实：原告王仕翠与第三人兴隆砖厂之间经安宁市劳动争议仲裁院仲裁确认自2015年3月26日至同年7月17日期间存在劳动关系，王仕翠可能于当年4月25日在该砖厂劳动过程中被电瓶车压伤左脚随后于同年7月29日向被告昆明人社局申请进行工伤认定；被告于同年7月29日以工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书明确受理了王仕翠的工伤认定申请，但同时以书面通知要求王仕翠补充提交伤情诊断证明及现场目击证人手写材料原件等材料。本院依法对原告王仕翠已于2015年7月29日有效向被告昆明人社局提出工伤认定申请以及被告已正式予以受理的事实予以确认。2、关于被告针对原告申请是否存在不履行或拖延履行法定职责的情形，是否存在法定阻却理由问题。原告王仕翠认为被告昆明人社局受理原告工伤认定申请后至今未依法作出工伤认定决定，存在不履行工伤认定法定职责的情形，其要求原告补充提交证据材料的理由并不符合法律规定；被告昆明人社局认为因原告王仕翠提出的工伤认定申请尚缺乏医疗机构的伤情诊断证明及现场目击证人本人书写出具的证言等证据材料原件，进而导致申请人的工伤认定申请不符合法定认定条件，被告在相应材料没有补充提交完善的情形下暂时未作出工伤认定决定的情形符合相关法律规定而具有正当的阻却理由。本院认为，原告王仕翠和第三人兴隆砖厂对被告昆明人社局因相关材料尚未补充提交而没有对原告受伤情形作出工伤认定决定的事实均予认可，本院依法对此予以确认。至于被告提出的因工伤认定申请人王仕翠没有补充提交医院的伤情诊断证明和现场目击证人本人书写出具的证言等材料原件，是否属于法定正当阻却理由，应依据相关法律法规规定进行具体评判认定。国务院现行工伤保险条例第十七条第一款、第二款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日起或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”，可见工伤认定申请人包含了用人单位和工伤职工或其近亲属、或者工伤职工所属工会组织等个人或组织；该条例第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理”、第十九条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关单位应当予以协助。……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证职责”，从前述规定可以看出，不仅是工伤职工或者其近亲属提出工伤认定申请的时限要明显长于（或标准宽于）用人单位作为申请主体的时限，而且，因工伤职工或近亲属属实际处于综合弱势地位的当事人，往往因用人单位实际用工而拒不签订劳动合同、或者不依法为职工办理缴纳工伤等各项社会统筹保险手续及费用，一旦发生工伤事故，时常出现用人单位为逃避工伤赔偿法律责任而极力否认职工相应伤害或死亡情形为工伤的情况，鉴于此，针对受伤害职工本人或者死亡者近亲属提出的工伤认定申请，相应受理环节对劳动关系、医疗诊断证明或者职业病诊断证明等事实方面的举证（提交相应有效证据材料）要求及充分程度的标准，也应明显低于或宽松于用人单位为工伤认定申请者的标准。具体对应本案原告王仕翠而言，其在申请工伤认定时已经提交工伤认定申请表、申请书、确认劳动关系仲裁调解书、证人赵昌才加盖指印的“证明”（证人证言）及身份证复印件，以及安宁市人民医院出具的诊断证明书的复印件等证据材料，综合判断认定彼此之间已形成相互印证的较为完备的关联性，与工伤保险条例规定的受理要件实质相符；至于被告强调书面要求王仕翠补充提交医疗机构伤情诊断证明及现场目击证人本人书写证据材料原件问题，其一，第三人兴隆砖厂在庭审中已明确承认王仕翠的出院证及伤情诊断证明书原件在第三人处，依法应由被告依职权主动进行调查核实，在王仕翠客观上已不再持有相应证据材料原件也难以提交的情形下，不应再简单机械地苛责要求受伤职工继续承担提交原件的举证责任；其二，原告王仕翠提交的由赵昌才加盖指印的“证明”与该证人亲笔书写出具的证言即便存在复印件与原件的差异，但只要都属于非经相应执法程序及执法人员调查获取或是到庭作证陈述而形成，则其法律上的证据效力并无本质差异，均难以完全有效排除或杜绝妨碍证人客观如实作证的诸多不良甚至非法的干扰因素，其证明效力明显低于合法规范程序下所得相似证据。因此，被告昆明人社局要求原告王仕翠补充提交的证人赵昌才等人的所谓现场目击证人亲笔书写的证言，虽系原件但本质上仍然不属法定必要的要件；换言之，被告前述补充提交现场目击证人亲笔证言的要求，本质上并不属于工伤保险条例第十八条规定的工伤认定申请受理要件之一，属于无法律依据且对申请人明显不当而额外课予的义务，因此，不能构成被告不履行工伤认定法定管理职责的正当阻却理由。第三，被告昆明人社局在明确以工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书受理原告王仕翠申请的情形下，再以前述明显缺乏合理正当性或法律依据的补充提交涉案材料的理由拒绝履行工伤认定职责的消极不作为行为，显属错误。相反，被告在已启动工伤认定行政执法程序的前提下，对应原告王仕翠提交材料的实际情况，就应严格依据工伤保险条例第十九条以及工伤认定办法第九条、第十八条等的规定履行调查核实认定相应事实并及时有效作出工伤认定决定的法定职责。基于前述认证，本院依法确认被告昆明人社局针对原告王仕翠工伤认定申请存在不履行或拖延履行法定职责的情形，并且该消极不作为不存在法定正当的阻却理由。3、关于原告的诉请是否有事实法律依据及应否支持问题。原告王仕翠认为其诉讼请求有相应的事实和法律依据并应得到支持；被告昆明人社局认为原告的诉请缺乏事实法律依据，应予驳回。综合上述两项事实认证及相关法律适用阐述，本院依法确认原告王仕翠请求被告昆明人社局作出工伤认定决定的诉请有相应事实法律依据，符合情理并应依法得到支持。
综上所述，本院根据以上有效证据及当事人质证意见确认以下事实：
原告王仕翠与第三人兴隆砖厂之间经安宁市劳动争议仲裁院仲裁确认自2015年3月26日至同年7月17日期间存在劳动关系。2015年4月25日，王仕翠在该砖厂劳动过程中被电瓶车压伤左脚并经安宁市人民医院诊断为左足压砸伤并足背皮肤剥脱伤、皮肤软组织重度挫伤、开放性损伤并伤口内感染。王仕翠随后于2015年7月29日向被告昆明人社局申请进行工伤认定。被告昆明人社局于2015年7月29日以工认申（2015）060252号工伤认定申请受理决定书明确受理了王仕翠的工伤认定申请，但同时以（2015）06001号工伤认定补正材料通知书要求补充提交伤情诊断证明及现场目击证人手写材料原件等材料。被告昆明人社局自作出工伤认定申请受理决定后至今没有针对原告王仕翠受伤情形作出工伤认定决定。原告不服诉诸来院请求判令被告履行工伤认定法定管理职责。
本院认为：原告王仕翠与被告昆明人社局未依据相应申请对原告受伤情形作出工伤认定决定的消极不作为行为之间存在直接的利害关系，依法享有诉讼主体资格及相应的诉讼权利；并且，原告自2015年7月29日向被告昆明人社局提出履行工伤认定职责之日起，在被告接到申请之日起两个月内不履行工伤认定法定职责的情形下，其提起的本案行政不作为诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定（“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”），原告提出的对其受伤情形作出工伤认定决定的申请具有较充分的合理正当性，原告已同时提交仲裁调解书、医院的伤情诊断证明书复印件及加盖赵昌才指印的“证明”材料，原告作为受伤职工为工伤认定申请提交的证据材料已经具备相对的充分完备性，符合工伤保险条例规定的受理要件。鉴于此，原告的诉讼请求有相应的事实和法律依据，依法应予支持。本院认为被告昆明人社局提出的因原告王仕翠作为工伤认定申请人没有按照该局补正通知要求补充提交医疗机构伤情诊断证明原件及目击证人亲笔书写证言而致不符合法定受理要件的主张缺乏事实及法律依据，依法不应支持。被告昆明人社局自2015年7月29日受理原告提出的工伤认定申请后，就应根据相应伤情诊断证明和出院证原件材料实际由第三人兴隆砖厂持有保管的实际情况，依法积极主动履行调查询问及获取相应证据材料的职责，向安宁市人民医院、证人赵昌才以及其他有关人员或单位调查核实涉案事实，在查清本案事实的情况下及时履行工伤认定的法定职责，针对原告王仕翠的受伤情形及时作出工伤认定决定（包括正向构成工伤的结论或者负向不构成工伤的结论在内）。因此，被告以工伤认定申请人拒不补充提交医疗诊断证明原件及目击证人手写证言的既缺乏法律依据也显失公平合理正当性的情由，消极不履行工伤调查认定法定职责的不作为情形，错误而违法。因本案用人单位第三人兴隆砖厂经营住所地在被告昆明人社局辖区内，被告是涉案的工伤认定法定行政管理机关，享有相应的法定管理职责。故被告昆明人社局的行政主体资格适格，本院依法对此予以确认。第三人兴隆砖厂作为王仕翠的用人单位，与本案工伤认定结果存在利害关系，应依法参与诉讼并享有相应诉讼权利。被告昆明人社局应依据现行国务院《工伤保险条例》第十七条第二款、第十八条、第十九条，以及人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第七条、第九条、第十八条等规定，积极履行本案工伤认定的法定职责，切实有效地维护当事人合法的人身及财产权益。现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”、第六十三条第一款、第三款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章”、第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。据此，依照现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、第六十三条第一款、第三款、第七十二条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条，国务院现行《工伤保险条例》第十七条第二款、第十八条、第十九条，人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第七条、第九条、第十八条，以及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决如下：
由被告昆明市人力资源和社会保障局在本判决生效之日起的六十日内，根据原告王仕翠申请对其受伤情形作出工伤认定决定。
案件受理费50元，由被告昆明市人力资源和社会保障局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
审 判 长 李兴辉
审 判 员 邓宗斌
人民陪审员 戴海珍
二〇一六年一月十五日
书 记 员 李 艳
-14-
-1-