广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1033号
上诉人（原审原告）：杨小丽，女，汉族，1979年11月28日出生，住广东省增城市。
上诉人（原审原告）：杨容花，女，汉族，1981年2月5日出生，住广东省增城市。
上诉人（原审原告）：杨燕群，女，汉族，1983年5月28日出生，住广东省增城市。
上列上诉人共同的委托代理人：文开齐，广东扬权律师事务所律师。
上列上诉人共同的委托代理人：汪曼，广东扬权律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：增城市人民政府。住所地：广东省增城市挂绿路**号*楼。
法定代表人：罗思源，市长。
委托代理人：杨进、朱国良，均为广东金美律师事务所律师。
杨小丽、杨容花、杨燕群诉增城市人民政府《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》纠纷一案，广东省广州市中级人民法院于2014年6月13日作出（2013）穗中法行初字第195号行政判决。杨小丽、杨容花、杨燕群不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，杨小丽、杨容花、杨燕群系案外人杨福如之女，三人户籍登记在增城市荔城镇光明村光明路35号，该地址属挂绿湖水利工程核心区范围内。2001年7月6日，杨小丽与阳西县沙扒镇新光渔委会居民陈家全结婚。2009年5月12日，杨容花与广东省五华县横陂镇村民蔡文雄结婚。2011年5月18日，杨燕群结婚。据增府集建字（1990）第01250101836号《集体土地建设用地使用证》记载，位于原增城县荔城镇光明竹溪村的宅基地使用者为杨福如，自有使用权面积为127平方米和38平方米，填发日期为1990年9月25日。2013年7月22日，案外人杨福如与增城市人民政府荔城街道办事处签订《挂绿湖水利工程核心区（荔城湖区）房屋征收安置补偿协议书》，双方就征收杨福如宅基地及房屋等事项达成了协议。同日，增城市人民政府荔城街道办事处向杨福如支付了上述宅基地及房屋安置补偿款820442元。
2013年3月31日，增城市人民政府根据挂绿湖水利工程核心区（65平方公里）规划建设需要，对该区域（包含增城市荔城街、朱村街、石滩镇、增江街共四个镇街中在挂绿湖水利工程核心区内的村庄）的房屋进行征收和拆迁补偿安置，发布了增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》，将《挂绿湖水利工程核心区土地征收补偿办法》和《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》印发各镇政府、街道办事处、市府直属有关单位。
上述9号文中的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》共分八章三十条，其主要内容对挂绿湖水利工程核心区房屋拆迁补偿、安置、临迁、奖励措施、社会养老保险、村场征用等事项进行了明确。《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条规定：“安置对象以发布征地拆迁公告之日作为被拆迁人年龄及人口户籍核定时间，安置对象确定为：（一）户口在拆迁范围内，有合法房屋或宅基地，并在拆迁范围内农村集体经济组织享有权利和承担义务的常住人员。（二）原籍在拆迁范围而户口已外迁的，在拆迁范围内有合法房屋和有合法宅基地，且享受村社集体分红并承担该村社集体社员义务的人员。（三）纯女户入赘的可享受安置（父母随入赘户为一户）。（四）外嫁女不享受安置。”第八条规定：“安置分户的标准·对自愿选择接受安置的住户，进行分户，分户条件如下：（一）已婚夫妇与未婚子女为一户。（二）已婚夫妇必须与其一男孩安置在一起为一户。如被拆迁户有两个或以上男孩，其中有一个或以上男孩未达法定婚龄的，父母可与一个未达法定婚龄的男孩为一户，其余已达法定婚龄的男孩独立分户，剩余未达法定婚龄的男孩可参照第九条第四点处理。（三）在拆迁公告之日前离婚且双方未再婚的，其一子必须随父为一户；女方户口仍未外迁、在拆迁范围内有房屋且享受集体福利的，可享受一套70平方米的高层指标。同时离婚双方必需以书面承诺保证，如果以后共同生活或复婚的，则按照挂绿湖分户安置标准进行安置，其多分的房屋及相关奖励须交回政府处理，否则追究相关法律责任。（四）特殊情况，由村民会议讨论提出申请，由挂绿湖拆迁领导小组研究批准的也可分户。（五）分户结果在拆迁村社张榜公示7天后确定。（六）以下所称的户均为按符合本条标准分户后的每户。”第九条规定：“安置标准·被拆迁人在完成拆迁签约、交付旧房屋、青苗清表、山坟迁移等事项的前提下，以户为单位进行安置。（一）安置方式：1.联排户型，占地80平方米，建筑面积为218平方米，共两层半。2.高层公寓，每户240平方米指标，可选择二套以上高层公寓，户型分别为70平方米、90平方米、120平方米共三种，另可按优惠价1500元／平方米多购买40平方米以内的高层公寓。3.货币安置，放弃全部或部分安置指标的，由政府以5000元／平方米进行补偿（每户安置指标以240平方米计算）；如放弃全部安置指标的，政府额外给予每户10万元奖励；选择部分放弃安置指标的，其剩余选择安置指标面积必须符合上述户型面积要求；选择放弃全部或部分安置指标后，不能按优惠价购买安置房。（二）如选择高层公寓安置，该房屋办理国有土地使用证。如选择联排户型房屋，该房屋办理集体土地使用证。（三）选择高层公寓的，按分户标准每户分配一个停车位；如放弃停车位的，每个停车位给予10万元补偿。（四）符合第七条第一、二点的被拆迁人分户后，安置户有两名或以上未到法定结婚年龄的男孩，在父母必须跟随着一男孩为一户的前提下，未达到分户条件的男孩，每一男孩可以1500元／平方米回购一套120平方米的高层公寓。（五）被拆迁户在本行政村内还有其他房屋的，必须一并拆除才可享受拆迁安置，否则只按评估价格货币补偿其在拆迁范围内的房屋。”
杨小丽、杨容花、杨燕群对《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第四项“外嫁女不享受安置”及第八条第二项排除女孩分户安置的规定不服，向广州市人民政府提起行政复议，要求广州市人民政府撤销《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》。广州市人民政府经审核后认为《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》并未违反相关法律法规的规定，于2013年7月22日作出穗府行复（2013）408号《行政复议决定书》，决定维持增城市人民政府作出的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》。
2013年9月12日，杨小丽、杨容花、杨燕群不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：一、确认增城市人民政府2013年3月31日作出的增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》中《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项规定“外嫁女不享受安置”的行政行为违法；二、确认增城市人民政府2013年3月31日作出的增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》中《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（二）项、第（三）项排除女性村民享有的分户、安置权利的行政行为违法；三、判令增城市人民政府依法更正安置办法中的违法行政行为。
另查明，2014年1月28日，增城市人民政府作出增府办（2014）6号《增城市人民政府办公室关于印发〈挂绿湖水利工程核心区土地预征收补偿指导意见〉和〈挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置指导意见〉的通知》，将《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》进行了修改，其中涉及杨小丽、杨容花、杨燕群诉请的内容有：①将上述办法第七条第（四）项“外嫁女不享受安置”的规定予以删除；②将该办法第八条第（二）项：“已婚夫妇必须与其一男孩安置在一起为一户。如被拆迁户有两个或以上男孩，其中有一个或以上男孩未达法定婚龄的，父母可与一个未达法定婚龄的男孩为一户，其余已达法定婚龄的男孩独立分户，剩余未达法定婚龄的男孩可参照第九条第四点处理。”修改为：“已婚夫妇必须与其一男孩安置在一起为一户。”③将该办法第八条第（三）项：“在拆迁公告之日前离婚且双方未再婚的，其一子必须随父为一户；女方户口仍未外迁、在拆迁范围内有房屋且享受集体福利的，可享受一套70平方米的高层指标。同时离婚双方必需以书面承诺保证，如果以后共同生活或复婚的，则按照挂绿湖分户安置标准进行安置，其多分的房屋及相关奖励须交回政府处理，否则追究相关法律责任。”修改为：“四代或四代以上同堂的分户安置。在已婚夫妇必须与其一男孩安置在一起为一户的前提下，如出现四代或四代以上同堂的情况，可以享受1500元／平方米的标准回购一套70平方米的高层指标。”2014年4月2日，原审法院通知杨小丽、杨容花、杨燕群到庭就增城市人民政府在本案审理期间改变原具体行政行为后，杨小丽、杨容花、杨燕群是否同意撤诉征询其意见。杨小丽、杨容花、杨燕群表示不同意撤诉和坚持起诉状的诉讼请求，但拒绝在告知笔录上签名。
以上事实有增府集建字（1990）第01250101836号《集体土地建设用地使用证》、增府办（2013）9号《增城市人民政府办公室关于印发挂绿湖水利工程核心区土地征收及房屋征收拆迁补偿安置办法的通知》等相关证据材料以及当事人的当庭陈述等证据予以证实。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被诉的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》系针对挂绿湖水利工程核心区房屋进行拆迁补偿安置而制定的，故该办法属于对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的具体行政行为，现杨小丽、杨容花、杨燕群认为该办法相应条款侵犯其合法权益，根据上述法律的规定，其有权提起本案诉讼。增城市人民政府认为《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》并非具体行政行为，因此该办法不属于行政诉讼受案范围主张不能成立，不予支持。
《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条规定：“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”本案中，《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项外嫁女不享受安置及第八条第（二）项排除女孩分户安置的内容，将杨小丽、杨容花、杨燕群排除在安置对象及安置分户之外，未能保障作为妇女的杨小丽、杨容花、杨燕群在挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置中所享有的与男子平等的权利，与上述法律法规的规定相抵触，属于适用法律法规错误，理应予以撤销。但考虑到增城市人民政府已经对该办法进行了修改，被诉的具体行政行为已发生改变，不具有可撤销的内容，应对上述内容确认违法。同时，鉴于增城市人民政府已对上述办法中第七条第（四）项、第八条第（二）项内容进行了修改，因此，杨小丽、杨容花、杨燕群要求增城市人民政府更正上述办法中第七条第（四）项、第八条第（二）项内容的诉请已无实际履行的必要，故原审法院对杨小丽、杨容花、杨燕群要求增城市人民政府更正上述办法中第七条第（四）项、第八条第（二）项内容的诉请予以驳回。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，被诉的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（三）项内容，系对符合上述办法安置对象为离婚夫妇如何进行分户及安置的规定。而杨小丽、杨容花、杨燕群并未提供其曾离婚的证据，所以杨小丽、杨容花、杨燕群的情形与被诉办法第八条第（三）项的内容不相符，二者之间并不存在法律上的利害关系，故原审法院对杨小丽、杨容花、杨燕群要求确认《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（三）项内容违法并要求更正的诉请予以驳回。
综上所述，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认增城市人民政府于2013年3月31日发布的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项、第八条第（二）项内容违法。二、驳回杨小丽、杨容花、杨燕群要求确认增城市人民政府于2013年3月31日发布的《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（三）项内容违法并要求对该办法第七条第（四）项、第八条第（二）、（三）项内容予以更正的诉讼请求。一审案件受理费50元由增城市人民政府负担。
上诉人杨小丽、杨容花、杨燕群不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项外嫁女不享受安置及第八条第（二）项排除女孩分户安置的内容违法，却不更正错误的具体行政行为。一审法院应当更正违法的行政行为为“外嫁女与男性一样享受安置”，保障上诉人的合法权益。二、修改后的（2014）增府办6号文把“外嫁女不享受安置”予以删除，并没有让上诉人的权益得到保障。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，由于增城市人民政府作出违法的具体行政行为，将外嫁女排除在安置对象及安置分户之外，导致三上诉人无法得到安置补偿，给三上诉人造成了极大的经济损失。一审法院依法应当判决增城市人民政府承担赔偿责任，作出具体到位的安置补偿。一审判决程序违法，实体未能保障上诉人的权益。请求：1、依法撤销原审判决第二项；2、依法判令增城市人民政府将安置办法中的违法行政行为更改为“外嫁女与男性一样享受安置”；3、依法判决增城市人民政府对杨小丽、杨容花、杨燕群进行安置补偿；4、依法判决杨小丽、杨容花、杨燕群享受与其他男性村民一样的安置，包括：临迁费1600元／人／月（房屋拆迁之日起至交付回迁房止），补偿增城市城乡居民养老保险第五档标准个人应缴部分16200元及房屋安置。
被上诉人增城市人民政府答辩称：一、杨小丽、杨容花、杨燕群在二审中增加新的诉讼请求，程序错误，不符合法律规定，二审法院不应当受理新增加的诉讼请求。二、被诉《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项及第八条第（二）项已在诉讼中由增府办（2014）6号文终止执行，补偿安置问题由相关镇政府、街道办事处具体负责实施执行，杨小丽、杨容花、杨燕群的起诉目的已经实现，其上诉请求应当不予支持。三、杨小丽、杨容花、杨燕群均属于已婚妇女，且户籍所在家庭户已根据该办法享受安置分户，《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（二）、（三）项的规定与其无法律上的利害关系，起诉缺乏法律依据，依法应予驳回。《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》适用法律正确，内容适当，是符合法律、法规的行为。请求驳回全部上诉请求。
经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案被诉《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》系针对挂绿湖水利工程核心区房屋进行拆迁补偿安置而制定的。原审法院认为该办法属于对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的具体行政行为，并赋予杨小丽、杨容花、杨燕群提起本案行政诉讼的主体资格，并无不当，本院予以维持。
由于《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项外嫁女不享受安置及第八条第（二）项排除女孩分户安置的内容，将杨小丽、杨容花、杨燕群排除在安置对象及安置分户之外，未能保障作为妇女的杨小丽、杨容花、杨燕群在挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置中所享有的与男子平等的权利，与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条、第三十二条、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条第一款的规定相抵触。原审法院认为被诉补偿安置办法第七条第（四）项外嫁女不享受安置及第八条第（二）项排除女孩分户安置的内容属于适用法律法规错误，应予以撤销，但考虑到增城市人民政府已经对该部分内容进行了修改，被诉具体行政行为已发生改变，不具有可撤销的内容，并据此判决确认被诉《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第七条第（四）项、第八条第（二）项内容违法，并无不妥。同时，鉴于增城市人民政府在诉讼期间已对上述两条文进行了修改，删除了有关“外嫁女不享受安置”的条款，因此，原审判决认为上诉人要求增城市人民政府更正《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》有关条款的诉请已无实际履行的必要，并判决驳回其要求增城市人民政府更正上述办法中第七条第（四）项、第八条第（二）项内容的诉讼请求并无不当，本院予以维持。至于《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（三）项内容，系对符合上述办法安置对象为离婚夫妇如何进行分户及安置的规定。因杨小丽、杨容花、杨燕群并未提供其曾离婚的证据，与上述办法第八条第（三）项的内容不相符，二者之间并不存在法律上的利害关系。故原审法院判决驳回其要求确认《挂绿湖水利工程核心区房屋征收拆迁补偿安置办法》第八条第（三）项内容违法并要求更正的诉讼请求，并无不当，本院亦予以维持。杨小丽、杨容花、杨燕群上诉请求撤销原审判决第二项，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”杨小丽、杨容花、杨燕群上诉时提出的第二、三、四项上诉请求内容，均超出了一审提起诉讼请求的范围，不符合上述规定，本院不予审查。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；杨小丽、杨容花、杨燕群请求改判的理据不足，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人杨小丽、杨容花、杨燕群共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 方丽达
代理审判员 戴剑飞
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 邓丽华