贵州省天柱县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）天行初字第11号
原告潘长角。
被告天柱县人民政府。
法定代表人陆再义。
委托代理人杨廷安。
委托代理人吴昭杜。
第三人天柱县社学乡摆溪村一组。
代表人潘昌德。
第三人天柱县社学乡摆溪村四组。
代表人潘代本。
第三人潘茂盛。
委托代理人刘光美，天柱县中心法律服务所法律工作者。
原告潘长角不服被告天柱县人民政府于2013年7月1日作出[2013]天府调4号《关于社学乡摆溪村四组潘长角与一组潘茂盛为岗下荒林木林地权属争议的处理决定》的具体行政行为，于2013年10月9日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法于2013年10月15日向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭于2013年11月5日公开开庭进行了审理，原告潘长角，被告天柱县人民政府的委托代理人杨廷安、吴昭杜，第三人潘茂盛及其委托代理人刘光美均到庭参加诉讼，第三人天柱县社学乡摆溪村一组的代表人潘昌德、四组的代表人潘代本经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告天柱县人民政府于2013年7月1日作出[2013]天府调4号《关于社学乡摆溪村四组潘长角与一组潘茂盛为岗下荒林木林地权属争议的处理决定》的具体行政行为，将争议地“岗下荒”公路坎上上抵田、下抵公路、左抵壕、右抵潘长角自留山的林地所有权确定给第三人社学乡摆溪村四组所有，林地使用权和林木所有权确定给原告潘长角所有；公路坎下上抵公路、下抵河、左抵壕、右抵壕的林木林地所有权各半处理，征地补偿费由原告潘长角和第三人潘茂盛各领取一半。被告天柱县人民政府于2013年11月4日向本院提供了作出具体行政行为的证据和依据：1、申请书，2、答辩书，3、社学乡关于潘长角与潘茂盛山林土地权属纠纷的处理意见，4、天柱县调处办受理、答辩通知书，5、调解会议记录，证据1-5证明本案程序合法；6、第三人潘茂盛《山林承包使用证》，证明与山场不符；7、潘长桷《山林承包使用证》，证明与山场吻合，但部分内容与所有权证不符；8、969号《山林所有证存根》，证明与争议地公路上部分吻合，不包含公路下坎部分；9、979号《山林所有证存根》，证明与争议地不符。
原告潘长角诉称：（1984）天府发字第1011号《山林承包证》对争议地岗下荒明确规定承包人为溪口乡（现为社学乡）摆溪村潘长桷（现为潘长角），树种为杂山，面积为半亩，性质为自留山，四抵为上抵一组，下抵河，左抵壕，右抵壕，该证的填写日期为1986年5月4日。但在2013年7月1日被告作出的（2013）天府调4号处理决定中，把县政府早在1986年5月4日就确权给原告的自留山，以公路为界分为两部分，把公路下到河边的部分，又一分为二，把原告的自留山分给潘茂盛，侵害了原告的合法权益。理由：首先，县政府在审查本案和州政府在复议本案时均已查明，潘茂盛没有任何依据享有争议地的承包权，但两级政府却人为地把原告的自留山划出一部分给他，是典型的侵权行为。其二，县政府81年的《天柱县山林所有证存根》没有载明争议地公路以下的部分为二组，也与原告及本案无关，因为从时间上讲两证的效力，原告持有的《山林承包证》是1986年5月4日填写的，比1981年的《山林所有证存根》要晚5年，同一件事新的否定了旧的，何况81年的《山林所有证存根》并不是原告的《山林承包证》存根，它无法否定原告的《山林承包证》的真实性、合法性和有效性。其三，县政府81年的《山林所有证存根》并不是山林承包证，被告混淆了两者的法律关系，导致作出了错误的处理。
原告向本院提交的证据有：1、身份证，证明原告的身份情况；2、黔东南府复议字（2013）57号复议决定书，证明被告的处理决定经黔东南州人民政府复议并予以维持；3、（2013）天府调4号处理决定及争议地山场示意图，证明被告对争议地作出的具体行政行为；4、（1998）黔东行终字第31号行政判决书，证明法院将争议山林判给了原告；5、0000969号山林所有证存根，证明争议地原属摆溪大队第二生产队所有；6、（1984）天府发字1011号《山林承包使用证》，证明一、二组划片过后争议地是属于二组的，后来与四组对换是属于四组的；7、证实，证明一、二组对山林是经过划片了的，这一片山林都属于二组。
被告天柱县人民政府辩称：一、本案争议地涉及社学乡摆溪村内两个集体经济组织之间的林地所有权纠纷，根据“城市郊区和农村的土地属于集体所有”的法律规定，被答辩人单独不具备本案诉讼的主体资格。二、被答辩人对本案争议地公路坎下部分取得承包证不符合法律规定。本案争议地公路坎下部分在各个历史时期均未经县级以上人民政府明确权属，即社学乡摆溪村四组对该林地并没有取得所有权的情况下发包给本集体经济组织成员的行为违反法律规定。为此，答辩人根据《土地承包法》第五条：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的土地”、第十二条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由本集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体土地，由村内各集体经济组织或村民小组发包，村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。”等法律规定结合《山林承包合同书》第1条：巩固“林业三定”成果约定和《山林承包使用证》填证说明第3页：“本使用证，将自留山和责任山逐一填写，由发包单位，村、乡、政府共同审查，做到不重不漏。本证填写年发生山林纠纷，由发包单位，村、乡、政府共同解决。”之规定作出处理，并非滥用职权的侵权行为。三、被答辩人混淆了《山林所有证》和《山林承包使用证》的概念。《山林所有证》是由县级以上人民政府直接实施的确权行为的结果，而《山林承包使用证》是由县人民政府组织、由乡（镇）人民政府监督、由土地所有权单位具体实施的土地发包结果。所以被答辩人后发的证否定先发的证是混淆了两证的概念，没有法律依据。四、答辩人在本案中以《山林所有证存根》来作为确定农民集体的林地所有权、以《山林承包使用证》来作为农村集体经济组织成员的林地承包使用权不仅没有混淆法律关系，而且是完全依法作为的行政行为，所以并未导致处理结果的错误。综上所述，答辩人所作的具体行政行为程序合法、认定事实清楚、适用法律法规适当，请法院依法维持。
第三人天柱县社学乡摆溪村一组和四组均未向本院提交答辩状及证据。
第三人潘茂盛辩称：一、被答辩人要求撤销天柱县人民政府（2013）天府调4号处理决定，答辩人完全同意。二、被答辩人诉称的事实及理由是不能成立的。1、被答辩人持有的（1984）天府发字第1011号《山林承包证》1986年5月4日登记地名岗下荒上抵一组，下抵河，左抵壕，右抵壕的土地不在争议地范围，如果以在争议地范围的情况来认定，首先，该登记范围就已把田和公路包括了，是不符合客观事实的。其次，该证登记的范围是与被答辩人持有的（81）天林权字第0000969号《天柱县山林所有证存根》登记的“岗下荒”上抵岗下荒田，下抵公路，左抵放木沟，右抵壕所抵的范围是不相一致和冲突的，是不符合客观事实的。其三，争议地由政府于1986年4月30日登记给答辩人承包经营，被答辩人是1986年5月4日登记的，如果登记的地块为争议地，就属于后于答辩人重复登记，另外，被答辩人的（81）天林权字第0000969号《天柱县山林所有证存根》登记的范围如认为是争议地的范围，争议地的左边是壕，而不是沟，是不符合客观事实的，该证不能作为争议地的依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条第（二）项之规定，该土地承包经营权归答辩人享有，不属于被答辩人享有，答辩人可以肯定被答辩人山林承包证和（81）天林权字第0000969号《天柱县山林所有证存根》登记的土地不是争议地的土地。2、被答辩人认为2013年7月1日县政府作出的（2013）天府调4号《关于社学乡摆溪村四组潘长角与一组潘茂盛为岗下荒林木林地权属争议的处理决定》中把争议地一分为二，把自留山分给潘茂盛，政府完全是滥用职权。在林业三定开始之前，答辩人持有的（81）天林权字第0000979号《天柱县山林所有证存根》登记的土地和被答辩人持有的土地以及这两个土地证四至左右两边往下延至河边范围都属于答辩人所在集体一生产队的土地。进入林业三定后，答辩人所在的生产队分为一组和二组，答辩人被分为一组的村民，生产队将上面所称两个山林所有证范围土地和公路下面土地进行了分割，一组取得（81）天林权字第0000979号《天柱县山林所有证存根》土地证登记的这一块山和该块山往下延伸至河公路下面的这块山，二组取得（81）天林权字第0000969号《天柱县山林所有证存根》土地证登记的这块山和该山延伸至河公路下面的这块山。而且是以放木洪沟为界，并且一组也把争议地和争议地公路以下的山交给了答辩人管理，二组将其分得的属于（81）天林权字第0000969号山林证范围的山林跟四组对换，河坎下山林没对换，这样四组就将跟二组换得的岗下荒河坎上的山，也就是答辩人所管理的这块山的右边的山，分给被答辩人的哥潘长金（又名潘长锦）承包使用，然后潘长金就取得了答辩人这块山右边的山的使用权。答辩人取得的这幅山（争议地）属于岗下荒的范围，答辩人及所在之组的人是以河口为参照物来界定山场的地点地名的，而答辩人分得的这幅山和二组原分得的这幅山比较起来，答辩人这幅山离河口远，二组这幅山离河口近，答辩人和组里人用侗语把答辩人这块山叫“下登”，所以办证时就登记为下登。事实上一组不但把证上山林（争议地）交给答辩人使用经营，而且还把公路下的山林也交给答辩人使用经营，天柱县人民政府把岗下荒（下登）公路坎上上抵田，下抵公路，左抵壕，右抵潘长角自留山的林地确权给摆溪村四组所有，林地使用权和林木所有权确权给潘长角所有，将公路坎下上抵公路，下抵河，左抵壕，右抵壕的林木林地所有权各半处理，征地补偿费由潘长角和潘茂盛各领取一半确实是没依照客观事实和证据袒护被答辩人而为的，被答辩人从中取得了不法和不义之财。争议地林地所有权应属于摆溪一组所有，林地使用权和林木所有权属于答辩人所有，公路以下的林地所有权属摆溪村一组所有，使用权属答辩人所有，征地补偿费用归答辩人享有，而人民政府都还没把这些权属和利益确认给答辩人，本案中权益受到损害的是答辩人，而不是被答辩人，被答辩人明明已经得到被告天柱县人民政府的袒护，从中不当得利，反而不服而起诉。为此，请求法院撤销天柱县政府作出该案的具体行政行为，判决天柱县政府重新作出本案的具体行政行为。
第三人潘茂盛向本院提交的证据有：1、（1996）黔东行终字第5号行政判决书，证明岗下荒经社学乡政府认定由一、二组管理状况以放木洪沟为界，右边属二组，左边属一组，潘长角管右边部分，潘茂盛管左边部分；2、（1998）黔东行终字第31号行政判决书，证明岗下荒林地原经天柱县人民法院判决认定原一、二生产队记载有放木洪沟为界的事实；3、1986年山林承包证，证明争议地经县政府颁发山林承包证给第三人潘茂盛；4、村委会证明，证明一组没有任何人跟潘长角更换过山林；5、证实材料，证明一、二组都证明争议地原属于一组，以放木洪沟为界，争议地由潘茂盛管理；6、民事诉状，证明潘茂盛1993年在争议地造林，潘长角进行损坏，潘茂盛向法院起诉；7、申请书，证明第三人向县政府申请处理山林纠纷；8、争议山情况说明，证明潘茂盛对土地来源管理情况进行说明，争议山是属于潘茂盛的。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
（一）被告向本院提供的证据：1、证据1、2、3、4、5能客观反映被告处理案件的全过程，被告用于证明具体行政行为程序合法的目的，予以采信；2、证据6是真实、合法的，其所记载的使用权土地不能证明与争议地相符，被告用于证明的目的予以采信；3、证据7是真实、合法的，但该证四至中“下抵路”将天柱至远口的公路包括在内，与客观事实明显不符，结合黔东南州中级人民法院（1996）黔东行终字第5号行政判决所认定将争议地确定为公路之上的事实，被告天柱县人民政府的证明目的本院予以采信；4、证据8、9均不属于对外产生法律效力的所有证，也没有其他证据予佐证，其效力本院不予认定，不能作为争议地权属归属的依据。
（二）原告向本院提交的证据：1、证据1证明原告的身份，具有真实性、合法性，予以采信；2、证据2和证据3中的处理决定为本案被诉的具体行政行为，不能作为本案的定案依据，但证据3中的争议山场示意图系被告在对本案争议地进行调处时对争议山场所作的示意图，且经原告潘长角和第三人潘茂盛签字确认，具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信；3、证据4是人民法院作出的生效裁判文书，是真实、合法的，但不能证明争议地属原告所有；4、证据5不属于对外产生法律效力的所有证，也没有其他证据予佐证，其效力本院不予认定，不能作为争议地权属归属的依据。5、证据6与被告所举的证据7相同，作同一认定；证据7的证言属多人在同一内容上签名，不符合证据规则形式，不予以采信。
（三）第三人潘茂盛向本院提交的证据：1、证据1、2是人民法院作出的生效裁判文书，是真实、合法的，但不能证明争议地权属及分界，因此，第三人用于证明放木洪沟为界的事实不予支持；2、证据3与被告所提交的证据相同，不能证明争议地属第三人所有的事实；3、证据4、5、6、7均与州中级人民法院已经生效的裁判文书相抵触且与事实不符，不予以采信。
经审理查明：争议地“岗下荒”位于社学乡摆溪村偏桥上去约一公里位置，以天柱至远口为界分为二部分。公路坎上四抵为：上抵一组山，下抵公路，左抵壕，右抵壕；公路坎下四抵为：上抵公路，下抵河，左抵壕，右抵壕。公路坎上山林在社教时属原摆溪大队一队所有，1969年一队分为一、二队，并对山林进行划分管理。林业三定时期，四组与二组调换了部分山林，其中四组将争议地调换给原告使用。1987年原告潘长角在公路坎上造林时与第三人潘茂盛发生争议，1994年社学乡人民政府作出处理决定将争议地公路坎上右部分确定给原告所有，左部分确定给潘茂盛所有，原告不服，向人民法院提起诉讼，1996年4月24日，州中级人民法院作出（1996）黔东行终字第5号行政判决，以证据不足，适用法律错误为由撤销了社学乡人民政府的处理决定。1997年1月7日，社学乡人民政府作出（1997）社府处字第2号处理决定，将争议地公路坎上部分以放木沟为界，右部分土地所有权确定给四组，使用权确定给原告潘长角所有，左部分土地所有权确定为一组所有，使用权确定为潘茂盛所有。原告潘长角不服，向法院提起诉讼，1998年6月12日，黔东南州中级人民法院作出（1998）黔东行终字第31号行政判决，以社学乡人民政府超越职权为由撤销（1997）社府处字第2号处理决定。2012年原告潘长角再次向社学乡人民政府申请处理，社学乡人民政府报请被告天柱县人民政府处理，被告于2013年7月1日作出（2013）天府调4号处理决定，将争议地公路坎上部分土地所有权确定为摆溪村四组所有，使用权确定为原告潘长角所有；争议地公路坎下部分土地所有权由摆溪村一组、四组各享有一半，征地补偿款由原告潘长角、第三人潘茂盛各享有一半。原告不服，向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府复议维持了被告天柱县人民政府所作的处理决定。原告潘长角不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”，争议地“岗下荒”公路坎上部分土地所有权已经确认由摆溪村二组调换给摆溪村四组所有，应属摆溪村四组所有，摆溪村四组依据法律法规的规定承包给原告潘长角管理使用并颁发了山林承包使用证，是合法有效的。但是，《中华人民共和国公路法》明确规定公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或非法占用公路，而原告潘长角所持有的土地承包使用证将我国实行家庭联产承包责任制之前已经形成的通县公路包括在内，明显违反了法律法规的禁止性规定，应属于林木、林地四至不清的情形，原告潘长角的承包中“岗下荒”记载的公路坎下部分应视为无效。因此，被告天柱县人民政府对争议地“岗下荒”公路坎上部分确认原告潘长角持有有效证据，将公路坎下部分确认原告潘长角与第三人潘茂盛均不持有有效证据的具体行政行为属其职权范围，符合法律法规的规定，本院应当依法予以支持。依据《贵州省林地管理条例》第二十条第一、三项之规定，被告天柱县人民政府将争议地“岗下荒”公路坎上上抵田、下抵公路、左抵壕、右抵潘长角自留山的林地所有权确定给第三人社学乡摆溪村四组所有，林地使用权和林木所有权确定给原告潘长角所有；公路坎下上抵公路、下抵河、左抵壕、右抵壕的林木林地所有权各半处理，征地补偿费由原告潘长角和第三人潘茂盛各领取一半的具体行政行为，是其行政职权中自由裁量的体现，没有违反法律法规的规定，应依法予以支持。综上所述，被告天柱县人民政府的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下：
维持被告天柱县人民政府2013年7月1日作出[2013]天府调4号《关于社学乡摆溪村四组潘长角与一组潘茂盛为岗下荒林木林地权属争议的处理决定》的具体行政行为。
案件受理费50元，由原告潘长角负担。
如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 欧阳广福
审 判 员 黄 琳
人民陪审员 姜 继 忠
二〇一三年十一月十五日
书 记 员 田 锡 斌