江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0611行初94号
原告南通市梅观堂道院，住所地南通市崇川区文峰街道红星路。
负责人俞勇军，职务主持。
委托代理人顾军，江苏君哲律师事务所律师。
被告南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区青年中路128号。
法定代表人龚培湘，职务局长。
应诉负责人毛丽华，南通市崇川区城市管理行政执法局党组成员。
委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。
原告南通市梅观堂道院（以下简称梅观堂道院）不服被告南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川区城管局）城市管理行政强制，于2018年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于3月13日向被告崇川区城管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月25日公开开庭审理了本案。原告梅观堂道院的负责人俞勇军及委托代理人顾军，被告崇川区城管局应诉负责人毛丽华及委托代理人季翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年3月7日，被告崇川区城管局对原告梅观堂道院作出通崇执法停字[2018]第0302号《停工（核查）通知书》，认定原告梅观堂道院在南通市××路××道院内的搭建行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，责令原告梅观堂道院自接到通知书之日起，立即停止上述行为，并于3月7日13时前到文峰城管执法队办公室接受调查处理。逾期不接受调查或者继续上述行为的，将依法查处。3月8日上午，被告崇川区城管局强制拆除了原告梅观堂道院在建的建筑。
原告梅观堂道院诉称：1.被告崇川区城管局不是认定建筑是否违法的法定主管部门，无权认定涉案建筑违法。根据城乡规划法的有关规定，城乡规划主管部门是对违法建筑做出认定和责令限期拆除的法定部门，被告崇川区城管局作为城市管理部门，无权对案涉建筑作出违法及拆除的决定。2.《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定了违法建筑行政强制的适用条件，被告崇川区城管局于2018年3月7日作出《停工（核查）通知书》，次日即对案涉建筑实施强拆，不符合法定程序。请求确认被告崇川区城管局2018年3月8日拆除原告梅观堂道院1106.38平方米建筑的行为违法，诉讼费由被告崇川区城管局承担。
原告梅观堂道院向本院提供以下证据：
1.通崇执法停字[2018]第0302号《停工（核查）通知书》，证明被告崇川区城管局无权认定案涉建筑是否违法。
2.照片、视频资料，证明被告崇川区城管局在发出《停工（核查）通知书》次日即对案涉建筑进行强拆，违反法定程序。
3.南通市社会稳定风险评估评审表、选字第320600201620
061号《建设项目选址意见书》、2015请字0380号《南通市人民政府办公室办文单》、2014第7期《规划办公会会议纪要》、关于梅观堂道院原址重建的申请、通民宗[2015]35号《关于同意梅观堂道院原址重建的批复》、第13号《八届区政府第43次常务会议纪要》、崇川发改投资复[2016]13号《崇川区发改委关于梅观堂道院原址重建工程项目建设书的批复》、南通市建设项目规划条件及所附红线图，证明原告梅观堂道院建造案涉建筑有合法手续。
4.（2017）苏0611行初45号《行政判决书》，证明人民法院判决认为行政机关在行政强拆前需经催告，在当事人无正当理由逾期不履行行政决定后方可以强制执行。
被告崇川区城管局辩称：1.根据《中华人民共和国行政处罚法》《国务院法制办关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》《南通市相对集中行政处罚权试行办法》以及《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》的规定，被告崇川区城管局有权履行法律法规赋予的职责，对原告梅观堂道院违反城市规划管理的违法行为开展行政执法管理工作。2.原告梅观堂道院未履行规划审批手续的情况下，擅自建设房屋，属于正在进行中的违法建设行为，如不及时制止将会给公共利益造成重大损失，被告崇川区城管局依法责令停止建设，并帮助拆除的行为并无不当。请求驳回原告梅观堂道院的诉讼请求。
2018年3月27日，被告崇川区城管局向本院提供了以下证据、依据：
1.国法函[2000]157号《国务院法制办关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、苏政办发[2001]14号《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、通政发[2001]84号《南通市相对集中行政处罚权试行办法》、通政发[2013]17号《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》，证明被告崇川区城管局具有行政执法权。
2.南通市土地储备中心和南通市崇川城市建设投资有限公司出具的《函》、立案调查审批表、现场勘察笔录、现场（证物）照片、通崇执法停字[2018]第0302号《停工（核查）通知书》、调查询问笔录，证明原告梅观堂道院违法建设的事实。
法律法规依据：《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》《江苏省城乡规划条例》《住建部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。
被告崇川区城管局于2018年5月4日本院组织证据交换时补充提供了通崇执法发[2018]11号《关于依法强制拆除梅观堂违法建设的请示》及《关于责成区城管执法局对梅观堂道院违法建设进行强制拆除的批复》，证明崇川区政府责成被告崇川区城管局拆除原告梅观堂道院违法建筑。
经庭前证据交换及庭审质证，原告梅观堂道院对被告崇川区城管局提供的证据1认为不能证明被告崇川区城管局有权行使规划方面的行政处罚权；对证据2《函》的真实性不予认可，对其他证据材料的真实性无异议，但认为被告崇川区城管局无权认定案涉建筑为违法建筑以及强制拆除不合法；对补充的证据认为未在举证期限内提供，系作出行政行为后补的，不能作为证明行政行为合法的依据。
被告崇川区城管局对原告梅观堂道院提供的证据1无异议，但认为不能达到原告梅观堂道院的证明目的；对证据2认为不能达到原告梅观堂道院的证明目的；对证据3无异议，但认为原告梅观堂道院未取得建设工程规划许可证即开工建设属于违法建设行为；对证据4无异议，恰恰证明被告崇川区城管局具有行政执法权力。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力；被告崇川区城管局提供的证据1能够证明经法律授权以及国务院、省、市人民政府决定，被告崇川区城管局具有对辖区内违反规划管理方面的违法建设行为查处的职权；证据2不能达到被告崇川区城管局的证明目的；补充提供的证据逾期提供，且没有正当理由，不予认定。原告梅观堂道院提供的证据1、3的真实性予以认定，但无法达到其证明目的；证据2能够达到其证明目的；证据4与本案不具有关联性，不予认定。
经审理查明，2015年4月28日，原告梅观堂道院向南通市民族宗教事务局报送《关于梅观堂道院原址重建的申请》。4月29日，南通市民族宗教事务局作出通民宗[2015]35号《关于同意梅观堂道院原址重建的批复》，同意原告梅观堂道院的申请，要求严格落实《规划办公会会议纪要》规定的控制范围100米×70米、临时设置20米绿化带，项目总建筑面积约3500平方米，项目总投资约2000万元，资金自筹。2016年4月19日，南通市崇川区发展和改革委员会作出崇川发改投资复[2016]13号《崇川区发改委关于梅观堂道院原址重建工程项目建设书的批复》，同意立项。7月15日，南通市行政审批局作出选字第320600201620061号《建设项目选址意见书》，载明拟用地面积4200平方米，拟建筑规模3500平方米。7月25日，南通市行政审批局作出规设20160045号《南通市建设项目规划条件》。
2018年3月5日，南通市崇川城市建设投资有限公司、南通市土地储备中心向被告崇川区城管局反映红星路北梅观堂道院东侧地块正进行违法建设，该地块已由南通市土地储备中心收储，此违法建设行为严重扰乱了用地管理秩序，要求被告崇川区城管局即时采取行政强制措施。3月6日，被告崇川区城管局立案调查。3月7日，被告崇川区城管局到现场勘察，并制作了现场勘察笔录，同时对原告梅观堂道院的负责人俞勇军制作了调查询问笔录，俞勇军在笔录中承认原告梅观堂道院在未取得建设工程规划许可证的情况下于2017年12月29日开工建设房屋，建筑占地450平方米左右，地基及框架结构已经浇筑完成，第二层屋面也已经建造完成等。同日，被告崇川区城管局对原告梅观堂道院作出通崇执法停字[2018]第0302号《停工（核查）通知书》，以原告梅观堂道院在南通市××路××道院内的搭建行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，责令原告梅观堂道院自接到通知书之日起，立即停止上述行为，并于3月7日13时前到文峰城管执法队办公室接受调查处理。逾期不接受调查或者继续上述行为的，将依法查处。3月8日上午，被告崇川区城管局强制拆除了原告梅观堂在建的房屋。
本院认为，根据当事人双方的诉辩意见，本案的争议焦点是1.被告崇川区城管局有无对违法建设处理的法定职权；2.被诉行政强制行为是否合法。
关于被告崇川区城管局有无对违法建设处理的法定职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行政相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2000]157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发[2001]14号）中明确，省政府同意南通市在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。南通市人民政府在《南通市相对集中行政处罚权实行办法》（通政发[2001]84号）中明确，市政府决定在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，集中行使行政处罚权的行政机关的名称为南通市城市管理行政执法局，其中崇川区、港闸区行政执法局是区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关。上述法律法规和规范性文件表明，国务院授权江苏省人民政府决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。江苏省人民政府根据授权，决定在南通市城市规划管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府进一步明确，南通市集中行使行政处罚权的行政机关职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。南通市人民政府决定将崇川区范围该职权由被告崇川区城管局行使。因此，被告崇川区城管局具有本辖区内未经规划审批，擅自违法建设的行为作出行政处罚的法定职权。
关于被诉行政强制行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。原告梅观堂道院未经规划批准擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。
根据《中华人民共和国行政强制法》第四条、第十三条、第三十四条至第四十四条的规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。对于违法建筑物或构筑物实施强制拆除的程序，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第四十四条对行政强制执行程序作出了非常严谨的程序性规定，明确了行政机关依法作出行政决定后，还应当履行催告、听取陈述申辩意见、作出强拆决定以及实施强拆前进行公告，并等待相对人复议、诉讼期限届满后方可实施。本案中，被告崇川城管局既未针对原告梅观堂道院的行为作出任何行政决定或者限期拆除公告，也未履行法律规定的强制执行的一系列法定程序。故被告崇川城管局拆除原告梅观堂道院建筑物的行为违反法定程序。
退一步讲，即便原告梅观堂道院建设的建筑物尚未完工，属于在建项目，从提高行政效率，减少后续行政机关拆违工作的难度和成本，避免行为人因继续投入人工费、材料费等费用导致损失进一步扩大，尽快遏制或者消除违法建设对社会秩序和公共利益所造成损害考虑，可以适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的特别规定实施拆除，不受《中华人民共和国行政强制法》规定的强制执行程序限制。但根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。从该规定可以看出，行政机关仍应当履行相应的程序，即由城乡规划主管部门（城市管理行政执法部门）作出限期拆除的决定，如果当事人逾期不拆除的，由县级以上人民政府责成有关部门直接对当事人的违法建筑实施强制拆除。而本案中，被告崇川区城管局既未对原告梅观堂道院作出书面限期拆除的决定，亦未受南通市崇川区人民政府的责成，而直接实施了强制拆除行为，程序违法，依法应当确认行为违法。
至于被告崇川区城管局辩称的“帮助拆除”问题，被告崇川区城管局并未提供证据证明受谁邀请实施帮助行为。即使被告崇川区城管局主观上有帮助原告梅观堂道院拆除以减少损失的意愿，其拆除行为也未得到被帮助主体即原告梅观堂道院的认可。事实上，从原告梅观堂道院提供的视频资料当中可以看出，被告崇川区城管局在拆除过程中，设置了警戒区域，原告梅观堂道院的人员都无法进入拆除现场，只能在围墙外拍摄视频。可见，被告崇川区城管局所称的“帮助拆除”行为本质上仍属于其以自己的意志实施的强制性的行为。如果任由行政机关在没有经过法定程序的情况下，对相对人强制性施加所谓“帮助”行为的话，将会导致行政权力的恣意行使。被告崇川区城管局的该主张完全与依法行政原则相悖，本院不予支持。
综上，被告崇川区城管局作出被诉强制拆除行为违法。原告梅观堂道院要求确认拆除行为违法的主张应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告南通市崇川区城市管理行政执法局2018年3月8日拆除原告南通市梅观堂道院房屋的行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 齐海生
人民陪审员 朱卫民
二〇一八年六月二十五日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。