浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第195号
上诉人（原审原告）严保健。
委托代理人胡朝晖，浙江鑫家律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人力资源和社会保障局。
法定代表人徐红岗。
委托代理人周海军。
委托代理人王日保，浙江朗铭律师事务所律师。
原审第三人杭州市拱墅区住房和城市建设局。
法定代表人王益坚。
委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
委托代理人成一飞，浙江宏昊律师事务所实习律师。
上诉人严保健因诉杭州市拱墅区人力资源和社会保障局（以下简称拱墅区人社局）劳动和社会保障行政审批一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2015）杭拱行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月24日受理后，依法组成合议庭，并于2015年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人严保健及其委托代理人胡朝晖，被上诉人拱墅区人社局的委托代理人周海军、王日保，原审第三人杭州市拱墅区住房和城市建设局（以下简称拱墅区住建局）的委托代理人江斌、成一飞到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限至2015年8月24日，现已审理终结。
原审原告严保健诉至原审法院，请求：一、撤销拱墅区人社局审批同意的退休人员登记表上的岗位“管理九级”，按文件规定给严保健办理七级管理员的退休证和享受七级管理员的工资待遇；二、诉讼费由拱墅区人社局承担。
原审法院经审理查明，严保健，19××年×月出生，退休前系拱墅区住建局下属事业单位杭州市拱墅区米市小河房地产管理站工作人员，于2012年12月30日在杭州市成人职高参加成人职业高中“双证制”学习，取得毕业证书。2013年5月，杭州市拱墅区米市小河房地产管理站及拱墅区住建局向拱墅区人社局提交关于严保健退休的申请报告（退休人员登记表），并向拱墅区人社局出示聘用合同（管理九级）、前述毕业证书等材料。该退休人员登记表载明严保健的身份情况，技工等级为管理九级等内容，并盖有杭州市拱墅区米市小河房地产管理站及拱墅区住建局的公章，确认前述情况，并同意从2013年6月计发退休费，拱墅区人社局在该登记表上作为批准机关盖章确认。2013年5月后，严保健领取退休证，并领取退休金。
原审法院认为，根据本案审理情况，各方当事人的主要争议之一在于严保健退休前，能否被原单位聘用为管理七级岗位。《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发[2006]70号）第二十八条规定：事业单位聘用人员，应在岗位有空缺的条件下，按照公开招聘、竞聘上岗的有关规定择优聘用。第二十九条规定：事业单位应当与聘用人员签订聘用合同，确定相应的工资待遇。聘用合同期限内调整岗位的，应对聘用合同的相关内容作出相应变更。《事业单位岗位设置管理施行办法实施意见》（国人部发[2006]87号）第35条规定：事业单位按照《试行办法》和本实施意见、行业指导意见以及核准的岗位设置方案，根据按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用的原则，确定具体岗位，明确岗位等级，聘用工作人员，签订聘用合同。《关于印发<拱墅区事业单位七、八级普通职员管理办法>（试行）的通知》（拱人[2012]6号）进行了具体规定。从上述规定看，事业单位选拔聘用七、八级管理人员等，均需按照一定的程序，与其单位聘用人员签订涉及具体岗位、岗位等级等的聘用合同。在本案中，严保健能否聘用为七级管理员，涉及其用人单位及相应的主管部门，但行政机关是否聘用其工作人员、聘用为何种工作岗位及主管部门是否审批同意，系行政机关内部任免等决定，并不属于法院行政诉讼的受案范围。本案中，严保健在退休前能否被聘用为管理七级岗位，并不属于行政诉讼的受案范围。严保健本案所诉的行政行为，与前述是否聘用严保健为七级岗位的行为具有关联性，且系前述行为的后续行为。本案所诉行为系拱墅区人社局核准严保健按管理九级办理退休的审批决定。严保健认为，《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》规定：对连续工龄满三十年，首次七、八级普通职员选拔聘用工作时距法定退休年龄不足三年、聘任在管理岗位或专业技术岗位上连续工作满五年，且近五年年度考核为合格以上等次的人员，在退休时可将其聘任为七级普通职员，不占相应等级岗位数。故严保健应当按照管理七级退休。原审法院认为，诚如前述，退休时聘任为七级普通职员的行为与退休审批决定并非同一行政行为，本案办理严保健的退休手续时，拱墅区人社局审核杭州市拱墅区米市小河房地产管理站及拱墅区住建局提交退休人员登记表、聘用合同等材料，并据此作出退休审批决定，实体处理并无不当。综上，拱墅区人社局对严保健作出的上述具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序基本合法。严保健的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回严保健的诉讼请求。案件受理费50元，由严保健负担。
宣判后，严保健不服，向本院上诉称，一、原审判决认定“原告能否聘用为七级管理员，涉及其用人单位及相应的主管部门，现行政机关能否聘用其工作人员、聘用为何种工作岗位及主管部门是否审批同意，系行政机关内部任免等决定，并不属于法院行政诉讼的受案范围”有失偏颇和认定“退休时聘任为七级普通职员的行为与退休审批决定并非同一行政行为，本案办理上诉人的退休手续时，被上诉人审核拱墅区米市小河房地产管理站及第三人提交退休人员登记表、聘用合同等材料，并据此作出退休审批决定，实体处理并无不当”的事实和结论明显错误，二审应依法改判、撤销或者变更。首先，从拱墅区人社局证据1、2等规定可知被上诉人是兼具“事业单位的岗位管理级别”核准权和“事业单位员工退休待遇”审批权的法定机关，是基于拱墅区住建局的申报，应依法审核上诉人的退休待遇。这是其对国家和社会事务进行管理和服务时所实施的对上诉人产生法律效果的行为，直接影响上诉人个人的权益，都应属于行政行为。从拱墅区住建局诉讼过程中的陈述可以确认：“严保健1970年10月参加工作，于2012年12月取得了杭州现代财经专修学校成人职业高中‘双证’制毕业证书。根据拱人[2012]6号文件及《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》之规定，拱墅区住建局在为严保健办理退休手续之前，数次向拱墅区人社局汇报沟通，咨询为严保健办理晋升七级普通职员的手续问题，但拱墅区人社局认定严保健的学历不符合晋升条件。但是，杭州市教育局亦出具说明，确认“成人职高、成人高中、成人中专是成人中等学历教育，国家承认其学历，与普通高中、普通职高、普通中专同属高中段学历。”在此情况下，拱墅区住建局再次与拱墅区人社局沟通协调，并根据拱墅区人社局的要求，于2014年8月11日以局党委名义向拱墅区人社局提交《关于严保健等同志晋升七级普通职员的请示》，恳请拱墅区人社局本着以人为本的宗旨综合考虑，采用杭州市教育局给予“该学历与普通职高、普通高中、普通中专属于同属高中段学历”的答复意见，并借鉴其他城区七、八级普通管理岗位晋升办法，同意将严保健等3名同志办理七级普通职员手续。但拱墅区人社局对此请示一直未予答复。整个过程可知，被上诉人拱墅区人社局怠于行使其职权（行政行为），已经侵犯了上诉人的合法正当的权益。其次，根据《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》规定，严保健在退休的时间节点，完全符合被聘任为七级普通职员的条件，被上诉人应当至迟在为严保健审批退休手续的同时为其核准管理七级。因此，被上诉人为严保健核定七级岗位及办理退休手续行使职权，不是割裂的两个行政行为。为此，上诉人要求被上诉人履行法定职责为上诉人核定为管理七级并纠正被上诉人原审核的退休待遇，均属于行政诉讼的受案范围。第三，行政法律规范依据适用中存在的“信赖保护原则”。我国行政诉讼法规定合法的行政行为必须同时具备相应条件，被上诉人在为上诉人审核退休待遇时，一是应审核严保健的工龄、退休身份（管理岗位）等基本证据是否确凿；二是被上诉人所作出的行政行为适用依据是否正确。1、关于确认上诉人退休待遇的证据问题。退休身份（管理岗位）是确定职员退休待遇的重要因素之一，退休身份（管理岗位）的错误直接影响职员的退休待遇。被上诉人对上诉人的级别核定，证据明显不足才会出现错误。2、关于被上诉人行政行为中法律规范依据的适用问题。我国目前尚无退休、退职待遇和手续办理办法的统一规定。有关退休、退职的依据，都是由各地的规范性文件规定。为此，《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》是核定严保健退休身份（管理岗位）的重要法律规范依据。上诉人认为被上诉人在适用办理退休手续时的政策存在认知偏差（学历问题），才导致严保健退休待遇偏低，这属被上诉人适用法律法规错误。这实际上涉及到这个行政法律法规依据适用中的信赖保护原则问题，具体包含形式和内容两个方面的含义，即内容上要求法律规范依据必须明确具体，可以明白无误地理解；形式上表现为法律规范依据的稳定性和可靠性。事业单位职员达到法定退休年龄后，其可预见的退休待遇系其退休时的相关政策规定的。被上诉人未按照《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》规定为上诉人办理退休手续并不是上诉人或者拱墅区住建局的原因造成的，且不能按照《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》的条件享受相应的待遇，也与严保健的意愿相违背。因此，所产生的不利后果不应由职员个人承担。原审判决却故意割裂被上诉人办理退休手续和之前应首先审核退休身份（管理岗位）两者的因果关系。二、被上诉人核定上诉人退休身份（管理岗位）等基本证据事实错误，适用法律、法规错误。人民法院应撤销其对上诉人退休待遇的不当审核行为，确认被上诉人的行政行为违法，同时责成拱墅区住建局重新进行填报相关审批材料，由被上诉人重新作出行政行为，并限定被上诉人重新作出行政行为的期限。被上诉人审核退休待遇是其法定职责范围，退休人员所享有退休身份（管理岗位）和退休待遇，应根据退休人员法定退休时的政策或法律规范的规定。2004年7月12日，原国家人事部《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见（试行）》（国人部发[2004]63号）第五条有关“受聘人员的退休待遇”第二款、第三款规定与《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》规定内容一脉相承，只要符合条件就按照七级管理岗位核定即可。请求：一、撤销杭州市拱墅区人民法院（2015）杭拱行初字第2号行政判决，请求二审依法改判撤销被上诉人对上诉人退休待遇的不当审核行为，确认被上诉人的行政行为违法，同时责成拱墅区住建局重新进行填报相关审批材料，由被上诉人重新作出行政行为，并限定被上诉人重新作出行政行为的期限；二、一审、二审的诉讼费用应由被上诉人负担。
被上诉人拱墅区人社局答辩称，一、被上诉人对上诉人退休待遇审核所依据的事实清楚，证据确凿。上诉人退休前基本情况如下：严保健，男，1953年05月出生，于1970年10月参加工作，工作年限44年，为事业单位杭州市拱墅区米市小河房地产管理站管理九级岗位工作人员，其退休前岗位工资590元，薪级工资为35薪，即869元。上诉人退休前所在单位杭州市拱墅区米市小河房地产管理站审核并经其主管单位杭州市拱墅区住房和城市建设局审核同意递交至被上诉人处的《退休人员登记表》，就上述事实均有明确记录。就上诉人提出的应按照七级管理岗位审核其“退休身份”的主张，因上诉人在退休前并未被其所在单位聘为七级管理岗位，且在报至被上诉人处审核的材料中也明确写明上诉人退休前岗位是“管理九级”，因此被上诉人在审核其退休待遇时，并无事实依据也无法定权力将上诉人岗位认定为管理七级岗位，被上诉人对于该部分事实的认定清楚，证据确凿。二、被上诉人对上诉人退休待遇审核适用法律正确。《浙江省人事厅关于机关事业单位一九九三年十月一日以后离退休的人员有关待遇问题的实施意见的通知》（浙人退（1994）85号）第二条第（二）款第1项规定，“事业单位退休人员的退休费按本人职务（技术等级、等级）工资和津贴部分两项之和的一定比例计发。其中，退休时工作满三十五年的，退休费按90%计发。”《浙江省人事厅、浙江省财政厅关于印发<浙江省机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见>的通知》（浙人薪（2006）308号）第一条第（二）款第2项规定，“事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发。”上诉人工资类别为事业管理，工作年限为44年，被上诉人在审核上诉人退休待遇时，适用上述规定正确，核定其退休待遇并无不当。三、被上诉人对上诉人退休待遇的审核符合法定程序。上诉人所在单位审核其相关资料准予其退休后，经拱墅区住建局核实盖章后交被上诉人，被上诉人经审核计算其退休待遇无误，给予批准。上诉人的退休待遇审核程序经过单位申报、拱墅区住建局审核、被上诉人作出审核决定、送达单位及行政相对人等程序，符合法定程序。四、针对其他上诉理由的答辩意见：1、《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发[2006]70号）以及《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》中关于被上诉人对于事业单位岗位管理级别的核准权指对事业单位“岗位设置”的核准权，是行政机关内部管理行为，不属于行政行为。2、上诉人的岗位级别聘用，应由上诉人所在的事业单位根据相关规定按照程序自主聘用，《事业单位岗位设置管理试行办法》第二十八条、二十九条，《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》第三十五条对此做了明确的规定，并且《关于印发<拱墅区事业单位七、八级普通职员管理办法>（试行）的通知》（拱人[2012]6号）对事业单位聘岗的主体以及具体程序等也进一步做了明确的规定。3、被上诉人无权直接将上诉人聘为管理七级岗位，退休时聘任七级岗位的行为与被上诉人审核上诉人退休待遇的行为并非同一行政行为，因此不存在上诉人所称的“行政行为被割裂”的情况。4、上诉人援引的《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》的规定，与被上诉人前述规定系一脉相承，并无冲突。且被上诉人的行政行为系审核上诉人的退休待遇，与《口径》中所规定的内容并非同一事项，且二者并不矛盾。5、信赖利益保护原则的基础是在先的行政行为使行政相对人受益，在本案中并不存在上诉人因在先行政行为享受到利益的情形，“信赖利益”尚不存在，因此也不存在上诉人所谓的信赖利益保护。6、被上诉人并无直接将上诉人聘为七级管理岗位的法律授权，因此不存在上诉人所称的“未依职权主动履行法定职责的情形”。7、拱墅区人社局与被上诉人之间关于上诉人晋升七级普通职员的往来沟通，属于行政机关内部行为，不属于具体行政行为，不具有可诉性。综上所述，被上诉人行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。恳请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人拱墅区住建局述称，一、关于本案的相关事实，与在原审时的陈述一致。二、关于本案的主要争议问题，即上诉人退休前能否被聘用为管理七级岗位的问题，拱墅区住建局同意原审法院的观点。行政机关是否聘用其工作人员、聘用为何种工作岗位及主管部门是否审批同意，均属于行政机关内部人事任免，不属于可诉的行政行为。三、关于本案的处理，恳请二审法院查明事实，依法裁判，拱墅区住建局将尊重法院的最终判决。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，在申报上诉人严保健退休时，由杭州市拱墅区米市小河房地产管理站、拱墅区住建局盖章确认的退休人员登记表中记载严保健岗位为管理九级，同时申报单位向被上诉人拱墅区人社局出示了严保健管理九级的聘用合同，被上诉人据此确认上诉人按管理九级的身份退休并享受相应的退休待遇，具有事实依据。上诉人认为其符合《关于市属事业单位首次聘任七级普通职员的补充口径》的条件，被上诉人应当至迟在办理退休审批时依职权为其核准管理七级。补充口径明确市属事业单位依据杭人社发[2011]308号《杭州市市属事业单位七、八级普通职员管理办法（试行）》文件规定，对符合一定条件的，在退休时可将其聘任为七级普通职员，不占相应等级岗位数。即便按照补充口径，也应当依照规定由事业单位聘任为七级普通职员。本案中，上诉人原属事业单位并未将其聘任为七级普通职员，被上诉人在审核退休审批时没有直接认定严保健为管理七级的职权依据，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人严保健负担。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一五年八月二十一日
书 记 员 汪金枝
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。