山西省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）晋行终270号上诉人（原审原告）太原航宇电子仪器厂，住所地：太原市小店区坞城路**号。法定代表人李元喜，该厂厂长。委托代理人贾鹏飞，山西晋然岭律师事务所律师。上诉人（原审被告）太原市小店区人民政府，住所地：太原市小店区昌盛西街19号。法定代表人杨继承，该区区长。委托代理人周杏梅，山西杏梅律师事务所律师。原审第三人山西海基房地产开发有限公司，住所地：太原市小店区坞城路38号。法定代表人张书刚，该公司董事长。委托代理人张晨亮，该公司总经理。上诉人太原航宇电子仪器厂、太原市小店区人民政府因太原航宇电子仪器厂不服太原市小店区人民政府不履行返还土地出让金义务一案，不服山西省太原市中级人民法院（2015）并行重字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人太原航宇电子仪器厂的委托代理人贾鹏飞，上诉人太原市小店区人民政府的负责人王成周及委托代理人周杏梅，原审第三人山西海基房地产开发有限公司的委托代理人张晨亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定如下事实，2003年太原航宇电子仪器厂经太原市小店区企业改革领导组批准实施改制，由山西海基房地产开发有限公司对其进行兼并重组，截至2009年12月山西海基房地产开发有限公司先后向太原市国土资源局缴纳土地出让金共计3339．72万元。根据“先交后返”等相关规定，太原航宇电子仪器厂于2006年1月向太原市小店区中小企业局申请领取已返还到小店区财政局的前期缴纳的土地出让金753．3922万元，当月18日太原市小店区中小企业局致函区财政局指示予以部分拨付，当日小店区财政局拨付100万元给太原市小店区中小企业中心，拨付653．2900万元给太原航宇电子仪器厂。2010年11月小店区人民政府提交《关于尽快返回太原航宇电子仪器厂土地出让金的报告》给太原市人民政府，要求返还剩余的土地出让金2586．33万元。同年12月经有关市领导批示，太原市财政局经审核后将太原市航宇电子仪器厂交纳的土地出让金2327．69万元（扣除10％廉租房基金258．63万元后）拨付至太原市小店区财政局，统筹用于区属企业改制。另查明，太原市小店区企业改革领导组办公室2010年12月2日向太原市财政局出具《关于部分区属企业改制成本或职工安置费用情况》中明确太原市航宇电子仪器厂改制成本4271．64万元，区企改办批准改制的11户企业改制成本或职工安置费用存在5101．23万元的缺口，小店区人民政府收到太原市财政局返还的土地出让金2327．69万元后，于2014年7月11日向太原市人民政府办公厅秘书三处提交《关于太原航宇电子仪器厂土地出让金返还款处置意见的报告》，将太原航宇电子仪器厂的改制情况、土地出让金财政返还情况予以说明，并明确：根据市政府有关会议精神以及我区的具体实施办法，此款项首先用于返回企业改制成本，当企业改制成本小于返还款项时，统筹用于区属企业改制。根据我区2010年测算，太原航宇电子仪器厂的改制大于2327．69万元的市财政返还资金，我区将此数据于2010年12月2日上报市财政局。并进一步建议：将太原航宇电子仪器厂交纳的2327．69万元土地出让金按照《关于进一步明确区属企业土地出让金返还有关问题通知》（并企改办[2008]27号）有关规定返还该企业。该27号通知于2007年7月市企改办下发给小店区政府及有关单位，明确“一、区属国有（集体）企业改制补办出让及变更土地用途交纳的土地出让金，按有关规定程序批准后，原则上返还区政府，纳入区属国有企业改革专项资金管理，统筹用于区属企业改革。二、区属集体企业改制交纳的土地出让金，只能用于职工安置，不得用于债务偿还等其他项目”。原审法院认为，太原航宇电子仪器厂作为改制企业，在向太原市国土资源局交纳相应土地出让金后，按照国务院及太原市政府的一系列规定，有权要求返还土地出让金用于改制国有企业职工安置费支出等，其诉讼主体资格合法。其所属的太原市小店区人民政府向太原市人民政府办公厅提出申请并报分管市领导批准后，由市财政局办理资金返还手续，将土地出让金2327．69万元拨付至太原市小店区财政局符合相关规定。在太原市航宇电子仪器厂改制成本大于返还土地出让金的前提下，太原市小店区人民政府应当及时履行返还该笔款项给太原市航宇电子仪器厂的义务，以保障企业改制工作的顺利进行。但从2010年12月收到该笔返还资金后，时至2014年7月11日太原市小店区人民政府再次向太原市人民政府提请报告申明返还该笔款项给太原市航宇电子仪器厂的意愿，并非恰当履行返还义务的方式，也未提供证据证明其必要性。太原航宇电子仪器厂据此提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限。综上所述，太原航宇电子仪器厂的起诉事实清楚，依据充分，土地出让金应根据相关规定酌情予以返还；其利息请求于法无据，本院不予支持。太原市小店区人民政府的抗辩理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立。因此判决小店区人民政府于判决生效后三十日内向太原航宇电子仪器厂返还土地出让金2327.69万元，驳回太原航宇电子仪器厂的其他诉讼请求。太原航宇电子仪器厂上诉称：原审认定事实清楚，法律适用正确，判决太原市小店区人民政府向太原航宇电子仪器厂返还土地出让金的事项应予维持。但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条以及第三十六条的规定，太原市小店区人民政府利用其行政特权，将本应返还太原航宇电子仪器厂的2327.69万元土地出让金挪用长达5年零6个月之久，理应支付自2010年12月11日至2016年5月12日长期占用该笔资金所产生的利息。请求判令太原市小店区人民政府向太原航宇电子仪器厂支付银行同期贷款利息805.895636万元。太原市小店区人民政府上诉称：一、太原航宇电子仪器厂诉太原市小店区人民政府返还土地出让金2327.69元是通过诉讼判决改变本案涉及的财政资金的“统筹性质”以达到“据为已有”的目的，太原市小店区人民政府没有太原航宇电子仪器厂返还的法定职责或者政策义务，一审法院对此事实认定错误，二审法院应予改判。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……”和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（二）“请求判决机关履行法定职责或者给付义务”的规定，太原市小店区人民政府作为国家机关法人，有太原市小店区人民政府自身的法定职责和义务；在本案涉及的国有企业改制兼并中，依据太原市国有企业改革兼并等相关政策性文件，太原市小店区人民政府没有向太原航宇电子仪器厂履行法定职责或者给付义务的政策职责或义务；二、一审法院在本院认为部分错误的理解了太原市小店区人民政府向太原市人民政府打报告的本意，二审法院在审查本案时应明确区分内部请示和具体行政行为的区别，更要注重内部请示的政策依据和必然性，还要防止国有资产、财政资金以诉讼判决的形式造成严重流失；三、本案涉及的土地出让金2327.69万元，依据太原市国有企业改制兼并的相关政策文件，太原市小店区人民政府不应返还给太原航宇电子仪器厂，而应统筹用于区属企业改革；四、太原航宇电子仪器厂没有主体资格且案件已超过起诉期限。本案涉及的土地出让金由山西海基房地产开发有限公司缴纳，因此太原航宇电子仪器厂不具备诉讼主体资格；根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，太原航宇电子仪器厂陈述在2010年12月底就知道土地出让金已经由市财政局返还给了区财政局，却在2015年3月3日才起诉，已超过起诉期限。请求依法撤销一审判决；并依法改判上诉人不应返还被上诉人土地出让金。本院经审理认定的事实与原审法院一致，本院予以确认。本院认为，根据并发【2004】1号《中共太原市委、太原市人民政府关于加快推进国有工交、商贸企业改革的实施意见》规定，在国有净资产余额为负数时，应交的土地出让金先全交，然后返还，作为原企业的改制成本。太原市财政局在收到交纳的土地出让金2327．69万元后，已于2010年12月将2327.69万元拨付给小店区财政局。小店区政请【2014】123号《太原市小店区人民政府关于太原航宇电子仪器厂土地出让金返还款处置意见的报告》中载明“根据市政府有关会议精神以及我区的具体实施办法，此款项首先用于返还企业改制成本，当企业改制成本小于返还款项时，统筹用于区属企业改制”。本案中太原市小店企业改革领导组曾明确太原航宇电子仪器厂的改制成本为4271.64万元，而返还款项2327.69万元小于改制成本款项，符合相关的政策规定，太原市小店区应将该笔款项返还太原航宇电子仪器厂。太原航宇电子仪器厂主张其于2014年9月才知道2327.69万元返还到太原市小店区，太原市小店区人民政府并没有提供证据证明太原航宇电子仪器厂的起诉超过起诉期限，因此其主张太原航宇电子仪器厂的起诉超过起诉期限的理由不能成立。太原航宇电子仪器厂主张太原市小店区人民政府应按《中华人民共和国国家赔偿法》的规定支付太原航宇电子仪器厂银行同期贷款利息，本案并非行政赔偿案件，太原航宇电子仪器厂上诉理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。经本院审判委员会刑事专业会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人太原航宇电子仪器厂负担25元，上诉人太原市小店区人民政府负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  郑 宏代理审判员  魏佩芬代理审判员  卞俊梅二〇一六年十一月二日书 记 员  贺芳丽