河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行提字第00012号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）穆顺喜，男，1959年出生，汉族，住内黄县。
委托代理人段书予，河南豫龙律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）内黄县交通运输局，住所地：内黄县城红旗18号。
法定代表人张宏伟，该局局长。
委托代理人张俊田，河南高陵律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）内黄县人民政府，住所地：内黄县城朝阳路中段。
法定代表人卢萍，该县县长。
委托代理人卜令忠，内黄县人民政府法制办工作人员。
穆顺喜因诉内黄县交通运输局（以下简称内黄县交通局）、内黄县人民政府（以下简称内黄县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服安阳市中级人民法院（2010）安行终字第36号行政判决，向本院申请再审。本院于2014年12月9日裁定提审此案后，依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。穆顺喜及其委托代理人段书予，内黄县交通局委托代理人张俊田，内黄县政府委托代理人卜令忠到庭参加诉讼。因内黄县六村乡人民政府与本案无关，故本院未通知其作为本案第三人参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年5月17日，内黄县交通局作出《交通行政强制执行决定书》，认定位于原内黄县道码白路穆六村段公路北侧穆顺喜房屋系1991所建，距离公路油路面3.1米，砖混结构，共有两间房屋一座门楼。依据《中华人民共和国公路法》第八十一条、《河南省人民政府关于加强公路路政管理的通告》之规定，决定拆除位于原内黄县道码白路穆六村段公路北侧穆顺喜的房屋两间和门楼一座，限穆顺喜三日内履行义务。2005年7月21日，内黄县交通局对该决定予以强制执行，将穆顺喜的上述房屋及门楼拆除，并已执行完毕。穆顺喜不服，提起行政诉讼，要求确认上述强制执行决定、交通违法行为通知违法并赔偿损失。
汤阴县人民法院一审查明：穆顺喜涉案房屋房屋两间及一座门楼，位于内黄县道码白路穆六村段公路北侧，砖混结构，距离公路油路3.1米，位于公路建筑控制区。内黄县交通局于2005年5月13日向穆顺喜送达了《交通违法行为通知书》，并告知了作出具体行政行为的事实、理由、依据及依法享有的陈述、申辩、听证权利。2005年5月17日，内黄县交通局作出《交通行政强制执行决定书》行政处罚，并于同日送达穆顺喜。因穆顺喜在规定的期限内未履行义务，内黄县交通局在内黄县政府的支持及有关部门的配合下，将穆顺喜的房屋两间及门楼拆除，并已执行完毕。
一审法院认为，穆顺喜的两间门面房距离公路油路面3.1米，位于公路建筑控制区内，内黄县交通局作出的《交通行政强制执行决定书》行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。故穆顺喜要求确认内黄县交通局作出的交通行政处罚违法及行政赔偿的诉讼请求应予驳回。内黄县交通局于2005年5月13日送达《交通违法行为通知书》的行为，不是一个独立的具体行政行为，而是整个具体行政行为过程中的一个环节，不具有可诉性，穆顺喜的此项诉讼请求也应予以驳回。穆顺喜要求确认内黄县政府行为违法，但其提供的证据不能证明其主张，其要求确认内黄县政府行为违法并要求行政赔偿的诉讼请求无事实依据，应予驳回。穆顺喜要求内黄县交通局、内黄县政府承担安置补偿责任的诉讼请求，不属于本案的审理范围。关于穆顺喜建房问题，根据有关规定和本案实际情况，一审认为，1、在公路边能否建房应是政府相关部门统一协调的工作，而不是建房者考虑到的；2、群众建房不知道都需要哪些批准程序；3、穆顺喜和同组的群众在建设房屋时没有人告知他们不允许建房；4、公路没有设立控制区标志。故对政府部门之间协调不到位、工作不力造成穆顺喜违章的情况下，房屋虽应拆除，但也应获得补偿。现穆顺喜要求赔偿损失或补偿损失，可通过其他途径解决。一审法院据此作出（2009）汤行初字第44号行政判决判决：驳回穆顺喜要求确认内黄县交通局、内黄县政府具体行政行为违法和要求行政赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由穆顺喜承担。
穆顺喜不服一审判决，提出上诉。
安阳市中级人民法院二审查明事实与一审法院一致。
二审认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条第二款、第八十一条的规定，内黄县交通局具有作出本案被诉具体行政行为的法定职权。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物…..”《中华人民共和国公路管理条例》第三十一条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。”《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第二十二条规定：“村镇内的各项建设工程开工前，必须按照下列规定办理开工手续：…..（二）住宅建设，建设单位或个人持有有关证件向乡级人民政府提出申请，经审查同意，核发批准证件……”本案中，穆顺喜所建的两间门面房距离内黄县原县道码白路油路面3.1米，位于该公路建筑控制区内，属于违章建筑。穆顺喜上诉称其所建的两间门面房及门楼一座位于自家老宅院内是合法建筑，但穆顺喜未提供其所建上述门面房及门楼经过交通、公路及有关部门批准的证据。内黄县交通局在作出本案被诉具体行政行为时，按照法定程序依法履行了送达、告知等义务，程序上并无不当。故穆顺喜要求确认内黄县交通局作出本案被诉具体行政行为违法，并要求赔偿的理由不成立。内黄县交通局于2005年5月13日送达《交通违法行为通知书》的行为，不是一个独立的具体行政行为，而是整个具体行政行为过程中的一个环节，不具有可诉性，穆顺喜的此项诉讼请求也应予以驳回。穆顺喜要求确认内黄县政府行为违法，但其提供的证据不能证明其主张，其要求确认内黄县人民政府行为违法并要求行政赔偿的诉讼请求无事实依据，应予驳回。穆顺喜要求内黄县交通局、内黄县政府承担安置补偿责任的诉讼请求，不属于本案的审理范围。关于穆顺喜建房问题，根据有关规定和本案实际情况，二审认为，穆顺喜经过土地管理部门批准，在公路建筑控制区内建房，虽然没有经过公路管理部门批准，违反了《中华人民共和国公路管理条例》第三十一条的规定，属违章建筑，但违章责任不能归责于穆顺喜。现穆顺喜要求赔偿损失或补偿损失，应通过其他途径解决。二审据此作出（2010）安行终字第36号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人穆顺喜负担。
穆顺喜不服二审判决，申请再审称：涉案房屋位于穆顺喜家老宅基地上，已经居住几十年，内黄县有关部门为了节省拆迁费，按违章建筑拆除房屋且不赔偿，明显不公。拆迁行为违反法律规定，应依法撤销。请求撤销一、二审判决，支持再审申请人的诉讼请求。
被申请人内黄县交通局未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：被诉行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。请求维持二审判决。
被申请人内黄县政府答辩称：涉案房屋不是答辩人所拆，要求答辩人赔偿或补偿均缺乏事实依据。请求维持二审判决。
本院再审除确认原一审及二审法院查明事实外，另查明：一、2005年7月21日，由内黄县政府有关负责人带队，内黄县交通局、公安局等职能部门共同参与，拆除了涉案房屋。认定上述事实的证据是现场照片和录像；二、内黄县政府未在法定期限内提供征收涉案集体土地的审批文件；三、本案被拆除建筑物系穆顺喜1991年在其家老宅基地即集体土地上所建的临街两间房及一门楼，其中房屋面积57.5平方米，门楼面积按28.6平方米计算，砖混结构。该房屋被拆除前兼用于营业。认定上述事实的证据是内黄县交通局提供的交通行政执法现场勘验图、现场照片及当事人陈述等。四、原内黄县拆迁管理办公室在2005年4月12日的通告中，明确应按照内黄县2003年城市房屋拆迁货币补偿基准价等组织实施。庭审中，本院要求内黄县政府在5日内提交内黄县的上述文件，否者将按照安阳市的有关补偿标准予以赔偿，但内黄县政府未在本院指定的期限内提供有关文件。
本院再审认为，内黄县交通局认定穆顺喜房屋违章的主要理由是涉案房屋位于公路建筑控制区内且距离道路低于法定范围，依照《中华人民共和国公路法》的规定应予拆除。但是，认定公路建筑控制区的前提在于已经对集体土地进行了征收或进行了补偿，而本案集体土地并未履行过征收或补偿程序，故内黄县交通局的行政强制适用法律错误。由于交通违法行为通知只是作出交通行政强制执行决定的过程性行政行为，故不再单独对该行政行为进行合法性评价。穆顺喜的房屋系1991年在自家老宅基地上所建房屋，根据当时国家对农村土地的管理情况应承认其正当权益，该权益本应在集体土地征收程序中获得补偿，但由于内黄县交通局的违法拆除，该权益应在本次行政赔偿程序中解决。内黄县政府、内黄县交通局依据违法的强制执行决定共同参与拆除涉案建筑物，应当对其违法拆除行为所造成的损失共同承担行政赔偿责任。参照《安阳市2003年城市房屋拆迁补偿标准基准价等问题的若干规定》，穆顺喜因房屋被拆除所造成的房屋损失为60829.65元［（324＋450×85%）×86.1］，临时安置补助费损失56309.4元［（18×3＋100×6）×86.1］，交通、住宿等其他损失酌定为5000元，以上共122139.05元，应由内黄县政府、内黄县交通局承担连带赔偿责任。原一审、二审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销安阳市中级人民法院（2010）安行终字第36号行政判决，撤销汤阴县人民法院（2009）汤行初字第44号行政判决；
二、确认内黄县交通运输局于2005年5月17日对穆顺喜作出的交通行政强制执行决定违法；
三、穆顺喜因房屋被拆除所造成的损失122139.05元，及上述款项从2005年7月21日至2015年4月1日的同期银行活期存款利息，由内黄县人民政府、内黄县交通运输局承担连带赔偿责任。以上赔偿款项于收到本判决之日起30日内付清，逾期则按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息；
四、驳回穆顺喜的其它诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由内黄县人民政府、内黄县交通运输局各承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 郭建花