江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终348号
上诉人（原审原告）周平平，女，1956年3月8日出生，汉族，住江西省赣州市赣县。
被上诉人（原审被告）赣州市�民政府。
法定代表人曾文明，系该市市长。
委托代理人王建亮，该市政府法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）信丰县西牛镇双溪村田段里村民小组。
诉讼代表人曹耀贵，系该村民小组组长。
委托代理人曾文平，赣县王母渡法律服务所法律工作者。
上诉人周平平因诉赣州市人民政府（以下简称赣州市政府）土地行政登记一案，不服赣州市中级人民法院作出的（2016）赣07行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，双方争议小鱼塘坐落在信丰县西牛镇××村民小组（以下××田段里小组)曹跃华房屋屋背，小鱼塘四至界址为：东塘、南曹跃华新屋、西冬青树、北公路，面积374平方米。小鱼塘现已被村民曹跃华填平，盖起了一层房屋。信丰县星村畜牧良种繁殖场成立于1969年，是信丰县农业局下属的一个农场。1974年改为信丰县畜牧良种繁殖场。1973、1975年，信丰县畜牧良种繁殖场分别与星村公社双溪大队双溪口生产队及双溪大队双溪口、田塅背、石子岭、井坑大队枫树下四个生产队签订协议，从附近生产队划入部分山林土地给信丰县畜牧良种繁殖场。2002年，因企业改制，信丰县人民政府将信丰县畜牧良种繁殖场予以拍卖。2003年9月15日，信丰县人民政府同意以32万元的价格将农科所、水科所、畜牧场出让给原告周平平，信丰县农业局场所转制领导小组与周平平签订了《土地转让协议》，将位于大阿东风村农科所、水科所及星村双溪口畜牧场(其中位于东甫因有争议的约147亩耕地除外)的林地、耕地及地上建筑物、鱼塘等资产，整体转让给周平平。2004年，周平平办理了个体商户营业执�，将信丰县畜牧良种繁殖场变更为信丰县树青良种场。2005年1月，周平平向信丰县人民政府申请土地登记。2015年1月22日，信丰县人民政府进行了地籍调查。争议小鱼塘地籍调查表登载名称为信丰县树青良种场，坐落西牛镇双溪曹屋，四至均为田，界址线中本宗地指界人姓名为周平平，在四至界址草图上写了曹屋(塘)并盖了信丰县西牛镇双溪村民委员会印章，总面积为374平方米，周平平在草图下写了情况属实。2015年2月4日，信丰县人民政府向周平平颁发了信国用(2005)第0500348号国有土地使用权证。2015年9月，田段里小组村民曹跃华在争议小鱼塘上建房。11月13日，信丰县国土资源局向曹跃华下达了责令停止国土资源违法行为通知书。同月，周平平以曹跃华建房侵犯其土地使用权为由向信丰县人民法院提起诉讼。2016年5月8日，曹跃华以不知信丰县人民政府向周平平颁发了信国用(2005)第0500348号国有土地使用权证为由，向赣州市人民政府提起行政复议。经复议机关审查，曹跃华不是涉案争议土地的所有权人，属主体资格不符，曹跃华撤回行政复议申请。7月26曰，田段里村小组向被告提起行政复议，赣州市人民政府于2016年9月23日作出赣市府复字[2016]68行政复议决定。周平平不服，向一审法院提出行政诉讼。
一审法院审理认为，该案争议的焦点是小鱼塘是否调整给原信丰县畜牧良种繁殖场。从1973年信丰县畜牧良种繁殖场与星村公社双溪大队双溪口生产队签订的《调整农田协议书》看，当时只调整了畜牧场门口堪下两口水面积肆亩的鱼塘给信丰县畜牧良种繁殖场，没有明确争议的小鱼塘在调整范围内，同时在协议书第3条明确大塘的用水中，可以看出大塘属于信丰县畜牧良种繁殖场所有。又从1975年信丰县畜牧良种繁殖场、星村公社�溪大队、星村公社东甫大队与双溪大队双溪口、田塅背、石子岭、井坑大队枫树下四个生产队签订的《关于划定县畜牧场厂址及经营山林地基的协议书》第1条对南面界址的表述“南东头以大路分界，紧靠生产队社员住房，南中端以畜牧场升降机房定线，南西端接连田塅里队曹姓房后的冬青树一直平行到老人行道边的新钉界牌，包括大路下的原有两口水塘和土禾坪在内”，同样确认是两口水塘给信丰县畜牧良种繁殖场。根据现场勘察，大路堪下现有大、中、小三口水塘，周平平与田段里小组对大塘和中塘属于原畜牧场所有均没有异议，信丰县人民政府将争议小鱼塘登记在周平平名下，依据不足。综上，赣州市人民政府作出的赣市府复字[2016]68行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不能成立。依照《中华人民�和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周平平的诉讼请求。
周平平不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，1973年《调整农田协议书》中第3条约定“畜牧场门口靠曹屋大塘的用水问题，通过协商，双方同意田段里生产队在不影响畜牧场养萍、养鱼的基础上放水灌溉曹屋门口圳以上路左侧的田，但应保持塘涵以上水位，为畜牧场繁殖养猪饲料，塘涵下的水有畜牧场自行决定，任何人不得为难。”从这句话可看出，那时说的大塘指的是现在的中塘，才能灌溉曹屋门口圳以上路左侧的田，而现在的大塘的海拔从古到今都比曹屋的田更低，中间隔了条水圳，水从哪里流进曹屋左侧的田，实际上这个现在的大塘的左侧全部是双溪双溪口的田，从这点可以看出畜牧场门口堪下鱼塘两口水面积四亩调换给畜牧场所有使用的其中一个塘确定是现在的中�，而另一个虽没有明确是左边的还是右边的，但从1973年《调整农田协议书》中第2条“又将畜牧场门口堪下鱼塘两口水面积四亩调换给畜牧场所使用。”畜牧场的大门在现在中塘上面，而现在的中塘和现在的小塘只有1米距离，现在的大塘和现在的中塘有8米以上的距离。若是两口塘指的是现在的大塘和中塘，则不符合“堪下鱼塘两口”及水面四亩，现在的大塘原始面积都有5亩。所以争议的小塘在1973年《调整农田协议书》上就划给了畜牧场。1975年《关于划定县畜牧场场址及其经营山林地基的协议书》中更进一步确认，至于调了两口塘，剩下的五口是在73年以前就有的。另外，从1973年年到2016年调整土地给畜牧场也有40多年了，田段里小组均没有提出争议土地是他们的，上诉人在2012年在小塘上修整过，把现在小塘和现在中塘相连一米的塘梗挖出一段，在小塘靠北边修了�条路，田段里小组也没有人来干涉。综上，田段里小组仅凭一张53年的土地证，事隔60多年还要推翻上诉人2005年办理的合法证件没有依据。据此，请二审法院撤销一审判决，撤销被诉复议决定。
赣州市政府答辩称：一、田段里村小组与被诉土地使用权证具有利害关系，是复议申请适格主体。田段里村小组申请复议时提供了土地证，该证四至为：东荣贵田、南自田、西自田、北自田，而周平平2005年领取的土地证四至也均为田，双方证载四至基本一致。二、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。复议期间，答辩人组织人员到实地勘察，双方一致认定畜牧场门口公路坎下一字排列有大、中、小三口鱼塘，其中大塘、中塘已经通过协议划归畜牧场所有，双方不存在争议。答辩人认为，本案争议焦点是争议小塘是否经过调整。从1973�签订的《调整农田协议书》看，当时只调整了两口水面积四亩的鱼塘，不包括争议的小鱼塘；1975年签订的协议书同样确认是两口鱼塘，也未涉及到争议小鱼塘。因此争议小鱼塘的所有权是谁，尚无证据证实。2005年，本案争议地块无任何一边与田相邻，实际四至是：东至塘、南至曹跃华屋、西至冬青树、北至公路，证载四至明显与实际不符。同时，该地籍调查表亦未经相关接界人签字，县政府发证程序违法。在此情况下信丰县政府将争议小鱼塘登记在上诉人名下，依据不足。三、答辩人作出复议决定程序合法。答辩人在复议期间，依法受理并送达了相关受理文书，在法律规定的期限内作出了决定并依法送达了双方当事人。综上，请二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
田段里小组答辩称：信丰县政府是依据1981年4月15日颁发给信丰县畜牧良种场的信林证字第0027173号江西省信丰县山林所有权证而给上诉人办理被诉土地使用权证的。该山林权证只能证明所载的山地为信丰县畜牧良种场所有，根本未包含双方争议的小鱼塘。信丰县政府不到实地调查，仅凭上诉人一面之词，在没有任何权属证明，且瞒着我组的情况下，给上诉人颁发被诉土地证不仅程序违法，更缺乏任何权属依据。一审法院深入实地调查勘测，且认真核实了两份协议书后，依法查清了争议小鱼塘不属于畜牧良种场的范围内作出的判决认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院维持一审判决。驳回周平平的上诉。
当事人向一审提供的证据有编号为0500348土地使用权证、信丰县政府作出的《关于同意将农业场所予以拍卖的批复》、信丰县农业局场所转制领导小组与周平平签订的《土地转让协议书》、信丰县农业局《关于要求同意农业场所协议出让的请示》、《关于划定县畜牧场场址及其经营山林地基的协议书》、《调整农田协议书》等，上述证据随卷移送本院。经核查，本院对上述证据的效力予以确认。
二审查明的事实与一审基本一致。经现场勘查，另查明如下事实：田段里村小组向赣州市政府提起复议时提供了一份1953年的土地证，主张该证中小地名为岺背排上塘一口（东至荣贵田、西至自田、南至自田、北至自田），即为争议小水塘。根据实地踏勘，争证水塘现四至为东至塘、南至曹屋、西至冬青树、北至大路。现北面大路坎下有三口鱼塘呈一字排开，从西至东依次为争议小塘、中塘、大塘。其中北面大路对面为畜牧场大门，该门正对大路堪下的为中塘及小塘。中塘与大塘距离较远，且两塘中间隔了一条已经干涸的水圳。2003年信丰县农业局出具证明，证明地处西牛镇双溪曹屋组的水塘面积374平方米土地使用权一直为信丰县农业局，该证明现存档于信丰县国土资源局。上诉人于2012年将争议小塘与中塘挖通，并因小塘周围挖掘工程赔偿了田段里小组部分林木费用。上述事实1953年土地证、信丰县农业局证明一份、现场调查笔录予以证实。
本院认为，从程序上看，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，复议申请人应当是认为行政行为侵犯其合法权益的利害关系人。本案中，被诉行政行为是不动产登记行为，启动对不动产登记的审查直接关系到物权关系的稳定，因此，复议机关及人民法院应当对申请人或起诉人的条件是否符合上述法律规定进行审慎的审查。田段里村小组主张其提供的土地证地名为岺背排上的塘即为争议小塘，但该地名与实地地名不符，所载四至与现小塘的四至亦不符。且信丰县政府给上诉人颁发被诉土地证依据之一是信丰县畜牧良种场持有的信林证字第0027173号林权证，该林权证上也反映不出有岺背排上这一地名，除此之外，田段里小组并未提供其他能够证明其对争议小塘享有权利的凭证，无法证明被诉土地证侵犯了其合法权益，因此其不具有对被诉土地证提起行政复议的主体资格。赣州市政府受理该复议申请不符合法律规定。同时，上诉人主张其于2012年对争议小鱼塘进行了挖掘，将小塘和中塘挖通养鱼，田段里小组对上述事实予以认可，那么其在2012年就应当知道被诉行政行为，其2016年才向复议机关提出复议申请明显超过复议期限。
从实体上看，1973年的《调整农田协议》第2条约定，“又将畜牧场门口堪下鱼塘两口水面积肆亩调换给畜牧场所有使用。”根据现场勘查，畜牧场门口坎下正对的是现在的中塘与小�，与大塘明显相隔较远，因此上述约定中的两口鱼塘应当是指小塘与中塘。赣州市政府及田段里小组提出被诉土地证载四至明显与实际不符且地籍调查表亦未经相关接界人签字，县政府发证程序违法。经查被诉土地证指界人姓名一栏及宗地图上均有信丰县西牛镇双溪委会的印章，赣州市政府及田段里小组提出该地籍表没有相关接界人签字的理由不能成立，关于被诉土地证载明的四至与现状不符的问题，本院认为，四至标注不明的情况下应当结合其他证据认定被诉土地证的正确与否，上诉人2003年通过与信丰县农业局场所转制领导小组签订协议一并受让了当地农科所、水科所、畜牧场的多宗土地（包括地上建筑物、设施、耕地、鱼塘等），该整体转让行为经信丰县人民政府批复同意，且信丰县农业局存档的信丰县畜牧良种繁殖场耕地坐落位置面积示意图已清楚的标注�争议小鱼塘，同时，信丰县农业局在2003年出具的证明，也明确指出争议鱼塘使用权是信丰县农业局。综合考虑上述情况，可以认定争议小鱼塘在原畜牧场的范围内，上诉人整体受让了畜牧场的土地，因此信丰县政府给上诉人颁发的被诉土地证并无不当。
综上，赣州市政府受理田段里小组的复议申请，并作出撤销被诉土地证的复议决定不符合法律规定。一审判决认定事实不清，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销赣州市中级人民法院（2016）赣07行初228号行政判决；
二、撤销赣州市人民政府作出的赣市府复字（2016）68号行政复议决定。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人赣州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 �芬
审 判 员 陈雯雯
审 判 员 章 华
二〇一八年一月二十三日
法官助理 丁 雪
书 记 员 张建平