广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第908号
上诉人（原审原告）：张世文，男，汉族，××年××月××日出生，现住平远县。
被上诉人（原审被告）：平远县人民政府。住所地：平远县。
法定代表人：刘许川，县长。
委托代理人：张忠明，平远县公职律师事务所律师。
委托代理人：黄云伟，平远县法制局干部。
上诉人张世文因与平远县人民政府确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服梅州市中级人民法院（2014）梅中法行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
张世文一审诉称：一、2012年4月23日，张世文以平远县66名农村集体劳动纠纷案代理人身份，接受委托到北京国家信访局反映农民劳动纠纷问题，在石某汽车上，连同其他十三名农电工被平远县公安局国内安全保卫大队、石某派出所、平远县供电局职工、社会闲杂等人员强行抓扣下车，随后押送到平远县公安局国内安全保卫大队办公室进行询问至4月24日3时许，未出具任何扣押清单被扣押旅行包，经张世文母亲陈某甲的强硬交涉下归还，但当时并无清单旅行包。二、2012年4月24日下午6时许，张世文在石正镇的朋友王杏明家旁边又被平远县公安局国内安全保卫大队工作人员强行抓扣到平远县综治维稳中心关押至4月27日0时许，三班轮流看守人员含公安、公安辅警、县政府机关工作人员、各乡镇政府工作人员、平远县供电局工作人员、社会闲杂人员，期间没收了张世文的钱包手机等物品并且不准张世文吃饭睡觉洗澡，林某甲又告诉张世文说他已将王某家中张世文的旅行包拿到公安局了，但是在4月27日23时许，大柘派出所的警察在平远县拘留所移交扣押物品时，旅行包内含7万元现金、htc智能手机和笔记本电脑不翼而飞，当时大柘派出所所长陈某乙告诉张世文母亲包内物品还扣押在林某甲处。三、在紧接着的广东省平远县人民法院（2012）梅平法刑初字第45号刑事诉讼中，张世文在质证过程中得知：张世文因拟上访被公安人员按“县委县政府领导指示精神”截获送信访局学习信访条例，随后莫须有行政拘留，接着被公安伪造刑事案件来源采取诱供且属孤证口供定罪。四、张世文因《公安机关伪造刑事案件来源采信诱供且属孤证口供定罪的》平远县人民法院（2012）梅平法刑初字第45号刑事判决人身自由受限制特殊情况耽误法定诉讼期限，在2014年5月9日刑满释放障碍消除后的十日内，申请人民法院延长期限。五、张世文认为，平远县人民政府作为地方县级国家行政机关，根据中华人民共和国突发事件应对法第七条的规定，具有突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展的职权，平远县人民政府以张世文插手农电工纠纷煽动他们越级上访为由进行“迅速查清张世文的下落，并对其实施稳控”是允许的一项维护社会安全和稳定行政强制措施。但平远县人民政府在行使行政职权时，并无发生违法事实，指示所属工作人员将张世文拦卡堵截并看守于平远县综治维稳中心3天3晚，胁迫张世文放弃代理集体维权案件及向国家主管机关隐瞒突发事件是真，且限制人身自由超过24小时禁止张世文进行合法的民事行为，系滥用职权非法拘禁张世文，显属《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目规定的滥用职权的违法行为。而“因案件需要检查张世文的财物”是《公安机关办理行政案件程序规定》所允许的一项行政强制措施，但平远县人民政府在行使职权时，未发生违法事实，且未能按“必须依照法定程序，收集能够证明违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据，与案件无关的物品，应当按照有关规定予以登记、保管、退还”的规定，旅行包内的7万元现金不知所踪，系公安机关人民警察滥用职权及玩忽职守，张世文请求确认平远县人民政府实施的具体行政行为违法并造成直接人身及财产损害，证据确实充分，应予支持。请根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决具体行政行为违法。请求法院：1、判决平远县人民政府2012年4月23日至27日“拦卡堵截”拟上访人员和变相限制上访人员人身自由违法；2、判决平远县人民政府归还非法扣押的电脑和现金7万元；3、判决平远县人民政府作出国家赔偿含精神抚慰金合计1000元。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。张世文提起行政诉讼，未能提供有平远县人民政府作出具体行政行为侵害其合法权益的事实依据，且其诉称实施行为的是平远县人民政府的工作部门，平远县人民政府不是适格的被告，张世文提起本案行政诉讼不符合上述法条规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回张世文的起诉。
张世文不服上述裁定，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实错误。原审提交且经过庭审质证的证据平远县公安局国内安全保卫大队2012年10月12日作出的四份《情况说明》是《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条（一）书证，已符合《中华人民共和国行政诉讼法》第41条所有条件。原审提交经过庭审质证当事人（张世文）的陈述是《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条（五）的证据，已符合《中华人民共和国行政诉讼法》第41条所有条件。原审提交经过庭审质证的各种证人证言，证明公安人员直接拿走张世文行李包，7万现金不知所踪，人身自由被限制。局领导及韩园德是平远县人民政府工作人员，两个以上行政机关做出同一具体行政行为的，共同做出具体行政行为的行政机关是共同被告。平远县人民政府是本行政区域内突发事件应对工作的领导机关，为防止越级上访而对张世文进行稳控是平远县人民政府的职权，平远县人民政府为维稳而侵犯张世文的人身权、财产权，属于适格被告。（二）原审法院诉讼程序违法。原审无法律依据不准许梅州市公安局110指挥中心出庭作证、不准许陈雪震、张某、涂作尹、林某乙出庭作证。裁判文书未能按照司法公开的要求，充分表述法院调查取证的处理过程以及依据和证据的采信理由并对权利救济方式做出明确的提示。未能告知张世文变更、追加被告或者通知其以第三人的身份参加诉讼。请求二审法院：1、撤销（2014）梅中法行初字第19号行政裁定；2、确认平远县人民政府2012年4月23日下午2时至24日凌晨3时行政强制措施拦卡堵截上访人员是滥用职权非法限制张世文人身自由；3、确认平远县人民政府2012年4月24日晚6时至27日0时行政强制措施是超越职权通过其他方式非法剥夺张世文人身自由，涉嫌职权犯罪移送检察机关查处；4、确认平远县人民政府2012年4月23日起行政强制措施是滥用职权扣押笔记本电脑及玩忽职守造成7万元现金不翼而飞；5、判决平远县人民政府行政强制措施违法，作出国家赔偿含精神抚慰金合计71000元。
平远县人民政府答辩称：（一）张世文起诉基本事实不清，主体不明，原审裁定驳回起诉正确，符合法律规定。根据中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起行政诉讼应当符合四个法定条件包括“有明确的被告”和“有具体的事实根据”。张世文在原审所诉的行政行为包括限制人身自由和扣押物品和现金，都是强制措施，一般情况下只有办案的公安机关和司法机关才有权做出。平远县人民政府从未对张世文做出决定或实施过上述行为，张世文也没有任何证据证明是平远县人民政府所为并侵害其合法权益，平远县人民政府与张世文之间并未发生任何行政法律关系。而且起诉主体不明，张世文诉称实施行政行为的是其他机关，那么平远县人民政府就不是适格的被诉主体。（二）原审程序合法。请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院认为：本案是确认行政行为违法及行政赔偿纠纷，争议的焦点是张世文以平远县人民政府为被告提起行政诉讼是否符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，张世文提起行政诉讼，未能提供有平远县人民政府作出具体行政行为侵害其合法权益的事实依据，且其诉称实施行为的是平远县人民政府的工作部门，平远县人民政府不是适格的被告，张世文提起本案行政诉讼不符合上述规定的起诉条件。原审裁定驳回张世文的起诉并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄伟明
代理审判员 窦家应
代理审判员 郭琼瑜
二〇一四年十月三十一日
书 记 员 严崇哲