江苏省苏州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏05行终38号
上诉人（原审原告）张桂福。
上诉人（原审原告）吴三林。
上诉人（原审原告）郁根中。
委托代理人朱进，上海小城（苏州）律师事务所律师，代理以上三位上诉人。
被上诉人（原审被告）昆山市淀山湖镇人民政府（下称淀山湖镇政府），住所地江苏省昆山市淀山湖镇府前路78号。
法定代表人李晖，镇长。
委托代理人曾飞，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
委托代理人李洪英，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
原审第三人昆山市淀山湖镇永新村村民委员会（下称永新村委会），住所地江苏省昆山市淀山湖镇永字路999号。
负责人王文奎，主任。
委托代理人曾飞，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
委托代理人李洪英，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
上诉人张桂福、吴三林、郁根中因城乡建设行政管理一案，不服江苏省昆山市人民法院（2015）昆行初字第00154号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年3月19日，淀山湖镇政府作出昆淀农建字第57号村镇建设工程位置申请、审批书，批准原永安村委会在原永安村双永路闲散地上建设临时建筑480平方米，该土地性质为临时用地、期限一年。同时向原永安村委会颁发的农房施工建筑执照上还载明“规划需用应无条件拆除”。张桂福、吴三林、郁根中共同出资在该临时用地上建造了店面，其中，张桂福建造店面四间、吴三林建造店面两间、郁根中建造店面两间，并利用上述店面开设了“昆山市淀山湖镇永安便利店”。上述临时用地在一年期满后，并未办理续期手续。
2009年11月6日，永新村委会向张桂福、吴三林、郁根中三人发出《迁让通知》，载明：“接镇建管所、镇国土资源所通知要求，昆淀农建字第57号农房施工建筑执照许可的临时性用地现属镇规划建设用使用范围，根据临时性用地期限一年及规划需要应无条件拆除地上临时建筑的执照要求，请于2009年11月底前拆除该临时性用地上之临时建筑，迁让出让临时性用地，并平整土地恢复原貌，归还我村。逾期不拆除临时建筑及不迁让出该临时性用地的，将由你依法承担相应的法律责任。”因张桂福、吴三林、郁根中与永新村委会之间就补偿费用问题无法达成一致意见，2009年12月8日，张桂福、吴三林、郁根中均书面授权昆山市淀山湖镇人民调解委员会调解员沈金龙就涉案临时建筑拆除补偿事宜进行调解，根据房屋装修及附属物评估价格，吴三林与永新村委会签订房屋拆除协议书，约定永新村委会对其房屋实行收购拆除，合计补偿76654元；郁根中也与永新村委会签订房屋拆除协议书，约定永新村委会对其房屋实行收购拆除，合计补偿53436元；张桂福对永新村委会提出的162149元补偿费用表示要回去考虑下，当场未签订书面补偿协议。后吴三林、郁根中反悔，赴永新村委会处将房屋拆除协议收回。
2010年1月下旬，涉案房屋被拆除。拆除当天，张桂福、吴三林、郁根中均获知其房屋被拆的事实。2010年6月，张桂福、吴三林、郁根中向淀山湖镇政府信访反映涉案房屋被拆除但没有得到合理补偿的问题。淀山湖镇政府同年7月2日作出《关于张桂福等同志信访事项的答复意见》称：一，1998年3月永新村委会经审批在原永安村双永路的闲散地上建造的480平方米临时建筑，根据审批文件明确规划需要时应无条件拆除；二，信访人提出所建造的房屋是小产权房的主张并无依据，经评估，对拆除建筑的补偿合理；三，信访人仅在使用土地的前2至3年交纳了土地使用费，其余未交纳的部分将在本次补偿中一并扣除。
2011年10月，张桂福、吴三林、郁根中及案外人沈建福就其房屋拆迁安置补偿合同纠纷向昆山法院提起民事诉讼，要求淀山湖镇政府承担民事责任。在该起诉讼中，淀山湖镇政府将其于1998年3月19日作出的昆淀农建字第57号村镇建设工程位置申请、审批书作为证据提交原审法院，该院依法将该证据材料交由张桂福、吴三林、郁根中。2011年10月17日，张桂福、吴三林、郁根中申请撤回起诉。同日，原审法院书面裁定准予撤诉。
2014年1月，张桂福、吴三林、郁根中又向原审法院分别提起民事诉讼，均将淀山湖镇政府、永新村委会、昆山市淀山湖宏宇房屋拆迁有限公司列为共同被告，认为其共同实施侵权行为，要求赔偿损失。2014年7月8日，原审法院分别制作了（2014）昆民初字第250、251、252号民事判决书，认为2009年临时用地期限到期后永新村委会要求张桂福、吴三林、郁根中迁让并无不当，张桂福、吴三林、郁根中要求赔偿其房屋和室内物品损毁时的实际价格、经营损失的主张无事实及法律依据，但永新村委会自愿补偿张桂福各项损失162149元系对自身权利的处分，予以准许；吴三林、郁根中也各自与永新村委会就涉案房屋拆除达成协议书，虽事后二人反悔，但上述两份协议书产生了法律效力，现永新村委会仍愿按协议书的约定补偿吴三林76654元、郁根中53436元的各项损失，予以准许；故最终判决：永新村委会支付张桂福补偿款162149元、支付吴三林补偿款76654元、支付郁根中补偿款53436元，同时三份判决书均驳回了三人的其它诉讼请求。上述判决书送达后，张桂福、吴三林、郁根中各自均提起上诉。2015年3月3日，苏州市中级人民法院分别作出（2014）苏中民终字第04559、04557、04558号民事判决书，均驳回上诉、维持原判。
原审另查明，2001年8月18日，昆山市人民政府批准淀山湖镇政府对村域作出调整，撤销永安村、永义村、永生村、永益村，以该四村原区域设立永新村。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案张桂福、吴三林、郁根中在2011年10月就已知悉淀山湖镇政府作出的昆淀农建字第57号村镇建设工程位置申请、审批书，但直至2015年8月才提起行政诉讼，显然超过上述法定两年的起诉期限，依法应当裁定不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告张桂福、吴三林、郁根中的起诉。
上诉人张桂福、吴三林、郁根中上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误。一、1998年3月19日，被上诉人通过原永安村委会向包括上诉人在内的五名村民收取了第一期拟建房屋的土地证工本费、村镇建设许可证工本费及房屋所有权证工本费，并向上诉人出具了财政收费收据，承诺上诉人只管建房，相关手续及权证由政府统一负责办理。上诉人得到承诺后投资在被上诉人指定的建设地点共建营业房7间。上诉人建房时从被上诉人处得到的只有上述“工本费收据”以及被上诉人负责代为办理相关手续和产证的承诺，对所谓临时用地、一年期限以及无条件拆除等均不知情。房屋建成后，上诉人用于经营长达11年之久，并取得公安门牌号，村委会及被上诉人均曾为上诉人的经营所需出具过相关房屋权属证明材料。二、上诉人从未主张被上诉人1998年颁发的建设审批文件违法是其合法权益受损的根源，上诉人在本案中的主张是被上诉人号召建房，向上诉人收取建设许可证、房屋产证等办证费用并承诺负责为上诉人办理全部手续和产证，最终却只收费而未办理后续手续的行为违法。被上诉人1998年颁发的建设审批文件（即被上诉人在2011年的民事案件中提交的“昆淀农建字第57号农房施工建筑执照许可”等材料），申请主体是永安村民委员会，建设单位也是永安村民委员会，但上诉人的房屋建设单位是上诉人，主体显然不一致。《昆山市淀山湖镇农房施工建筑执照》上记载的开工日期是“98.3.25”，竣工日期是“98.4.30”，而上诉人当时建造的房屋，最早是张桂福在1998年6月初，因为需要填埋深达4米的鱼塘，耗时达三个月之久，建造最晚的是郁根中及其余两户村民，其被拆房屋建于2000年。因此上诉人建造的房屋不可能是一个期限只有一年的临时用地性质。上诉人认为被上诉人提交的所谓98年的审批材料并非上诉人建房的审批材料，上诉人的诉请也并非针对该审批行为，原审裁定以2011年10月民事诉讼中知晓该审批材料为起诉期限的起算点，显属错误。基于被上诉人已经收取了建设许可证、土地证、房屋产证等办证费用，且其所建房屋用于经营长达11年之久，期间被上诉人及其下属部门还为上诉人开具过正式经营用房的各种证明材料，公安部门为相关房屋核定了相应门牌号码等一系列事实，上诉人一直认为被上诉人已经按照当初的承诺为相关房产办理了所需的后续审批手续。直到苏州市中级人民法院2015年5月作出的相关民事终审判决，将上述所谓审批手续认定为涉案房屋的审批手续后，上诉人无奈之下才认识到被上诉人可能在收取建设许可证、土地证、房屋产证等办证费用后从未为其房屋办理后续的审批手续，故于2015年7月提起行政诉讼，因此并未超过法定起诉期限。综上，请求撤销原审裁定，依法裁定本案继续审理。
被上诉人淀山湖镇政府答辩称，一、2011年10月，上诉人以房屋拆迁安置补偿合同纠纷向昆山市人民法院提起诉讼，请求被上诉人赔偿涉案房屋拆除损失时，被上诉人在该案诉讼中提交了昆淀农建字第57号施工建筑执照和审批申请书作为证据。上诉人在当时就已经知道被上诉人作出的建设执照和审批申请书，但直到2015年8月才提起行政诉讼，已经超过2年的法定起诉期限。二、涉案房屋的建设申请人和建筑执照的缴款人均为永新村委员会，并非上诉人。被上诉人也不可能承诺为上诉人办理所谓的全部手续或者办理产证。三、涉案房屋的建设审批符合法律、法规和规章的规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人永新村委会未向本院提交书面意见。
本院二审查明的事实与原审查明一致。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
关于上诉人认为2011年民事案件中淀山湖镇政府提交的昆淀农建字第57号《昆山市淀山湖镇农房施工建筑执照》并非涉案房屋的建设审批材料，直到本院2015年的民事终审判决，将上述审批手续认定为涉案房屋的审批手续后，上诉人才认识到被上诉人可能未为其房屋办理后续的审批手续，故其于2015年提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。对此，本院认为，上诉人在2009年收到《迁让通知》以及2010年的信访答复后，就应当知道涉案房屋属临时建筑及本案被诉的建设审批行为，2011年又通过民事诉讼拿到了涉案房屋的建设审批材料，即昆淀农建字第57号《昆山市淀山湖镇农房施工建筑执照》。因此，上诉人于2015年提起本案诉讼，要求确认该建设审批行为违法，明显超过2年的法定起诉期限。综上，上诉人的主张不能成立，不予支持。原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 曹 军
代理审判员 林 磊
代理审判员 赵 芬
二〇一六年三月三十日
书 记 员 王雪麟