广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1072号
上诉人（原审原告）：周兰珍，女，汉族，1950年9月9日出生，住海南省五指山市。
上诉人（原审原告）：周兰英，女，汉族，1956年4月5日出生，住广东省海丰县。
上诉人（原审原告）：周兰芬，女，汉族，1959年7月30日出生，住广东省高州市。
上诉人（原审原告）：周兰青，女，汉族，1962年3月10日出生，住海南省保亭黎族苗族自治县。
上述四上诉人共同委托代理人：林新，广东高凉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：高州市人民政府。住所地：广东省高州�潘州街道中山路**号。
法定代表人：朱春保，市长。
原审第三人：周兰芳，女，汉族，1951年12月13日出生，住广东省高州市。
法定代理人：陈某，女，汉族，1986年8月26日出生，系周兰芳的女儿，住址。
上诉人周兰珍、周兰英、周兰芬、周兰青(以下简称周兰珍等四人）因与被上诉人高州市人民政府（以下简称高州市政府）及原审第三人周兰芳土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2016）粤09行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告周兰珍、周兰英、周兰芬、周兰青四人和第三人周兰芳是同胞姐妹，其父亲周国祥早年已故，其母亲苏丽英也于2009年2月去世。涉案土地位于广东省××州市南湖××号，面积40平方米，属于拆�赔退用地。拆迁赔退之前，苏丽英领有高府集建（91）字第270600726号《集体土地使用证》，该证所记载的土地位于高州城××街道××队。1995年12月30日，高州市国土局发出高国征字（1996）3号《征地通知》，征用南湖塘管理区有关村组的土地，苏丽英持有的上述《集体土地使用证》项下的土地也在该通知的征地范围内。1996年2月3日，周兰芳作为甲方，与高州市城区建设拆迁指挥部（以下简称高州市城建指挥部）作为乙方签订《房屋拆除协议书》，双方约定拆迁甲方位于南湖区南湖××队的房屋一幢，建筑面积19.44平方米，占地面积100平方米。1996年4月10日，在见证人周某1、周某2的见证下，苏丽英出具一份书面材料，内容为：“我是高州县南湖塘管区人，我叫苏丽英，我丈夫早年已故，只生五女无子。我祖父分给我面份的房屋面积100平方米，因前年大风大雨，我的房屋大�倒塌，现只剩下19.44平方米面积居住。目前我的生活和居住非常贫寒，现由我本人主持，已经开好家庭会议，决定将我的房屋及土地使用所有权，移给二女周兰芳永远使用。希有关负责同志查明，给予帮助。谨呈拆迁办负责同志台鉴。”该份书面材料落款处有苏丽英的签名和指模，见证人周某1的签名以及周某2的签名和指模。1996年12月19日，周兰芳办理了高国（96）证字第935号《建设用地规划许可证》，该证记载的土地使用者为周兰芳，用地地点为府前路续建工程南湖塘拆迁安置小区，批准面积为40平方米，批准文号是高国征[1996]3号，用地界至为：东至周朝华，南至7米巷边，西至杨文娟，北至9米巷边。2011年12月23日，高州市城镇房屋拆迁管理办公室（以下简称高州市拆迁办）向高州市国土局出具《证明》，内容为：“1996年因高州市府前路续建工程的需要，拆除位于�湖区南湖××队户主为苏丽英的房屋一幢拆迁协议书由苏丽英的女儿周兰芳代签，拆迁双方当事人认可其效力。已办出户名为周兰芳的建设用地许可证。特此证明。”2012年4月26日，周兰芳向被告提交《土地登记申请书》，称“该宗地属政府征地拆苏丽英高集建（91）字第270600726号赔退给周兰芳住宅用地”，申请对坐落在南湖三区48号的40平方米住宅用地进行初始登记。周兰芳还提供了高国（96）证字第935号《建设用地许可证》、1995年12月30日的高国征字（1996）3号《征地通知》、规划图和申请书等材料。被告依照周兰芳的申请，经地籍调查、绘制宗地图、逐级审核审批等程序，于2012年5月22日为周兰芳核发了涉案高府国用（2012）第0265号《国有土地使用证》。周兰珍等四人在周兰芳诉周兰芬、周兰青排除妨碍纠纷一案[案号为（2016）粤0981民初2610号]中知道了被告给周兰芳�发涉案土地证的行政行为，遂于2016年10月31日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被告高州市人民政府、高州市国土局于2012年5月22日为第三人周兰芳核发的高府国用（2012）第0265号《国有土地使用证》。
另查明，因本案的适格被告是高州市人民政府，高州市国土资源局不是本案适格被告，原审法院于2017年1月5日书面通知该局退出诉讼。同年1月13日，原告周兰珍等四人向原审法院提出司法鉴定申请书，请求对被告提供的证据九中的“苏丽英”的签名和指模进行鉴定，后又于同年2月28日提交申请书，撤回前述委托司法鉴定的申请，不再要求委托有关司法鉴定。
还查明，周兰芳患有未分化型精神分裂症，于2016年7月9日在茂名市第三人民医院就诊入院治疗，于同年8月3日出院。周兰芳的丈夫已去世，其女儿陈某已成年，具有完全民事行为能力，是周兰芳唯一的法定代理人。
原审法院经审理认为，本案的焦点是涉案土地的权属来源是否清楚、发证程序是否合法。从被告提交的证据可见，苏丽英持有的高府集建（91）字第270600726号《集体土地使用证》中位于高州城××街道××队的土地，已于1995年12月30日被高州市国土局征收，苏丽英于1996年4月10日出具书面材料将其“房屋及土地使用所有权，移给二女周兰芳永远使用”，该书面材料落款处有苏丽英的签名和指模，还有两位见证人签名，应视为苏丽英的真实意思表示。由此可见，苏丽英生前已将其名下的房屋和土地处分给第三人周兰芳，故周兰芳拥有了涉案土地的权属。周兰芳于1996年12月19日以自己名义办理高国（96）证字第935号《建设用地规划许可证》时，也无人提出异议。被告根据周兰芳的土地登记申请及高国（96）证字第935号《建设用地许可证》、高国征�（1996）3号《征地通知》、规划图、申请书等材料，经地籍调查、逐级审核审批等程序，向周兰芳颁发高府国用（2012）第0265号《国有土地使用证》的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。关于原告周兰珍等四人主张涉案土地是苏丽英的遗产，否认苏丽英将涉案土地处分给周兰芳，对被告提交的证据9中“苏丽英”的签名和指模提出质疑，认为不是苏丽英本人的签名和指模的问题。由于四名原告对“苏丽英”的签名和指模提出鉴定申请后又撤回鉴定申请，且未提供其他能够证明苏丽英未将涉案土地处分给周兰芳的证据，故四名原告应对其上述主张承担举证不能的法律后果。综上所述，原告周兰珍等四人的诉讼请求理由不成立，不予支持。被告作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周兰珍等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周兰珍等四人共同负担。
周兰珍等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）高州市政府向法庭出具的证据9（苏丽英处理其房地产手续）的真实性、合法性无法确认。因为苏丽英是文盲，在2009年身故，该证据上苏丽英的签名和指模的真实性无法确认。该证据中见证人周某1、周某2的身份无法确认，庭审中该二人没有出庭作证。高州市政府或周兰芳也无其他证据佐证该证据的真实性、合法性。苏丽英生前是否将其名下的房屋及土地处分给周兰芳，上诉人作为亲生女儿从来不知道此事。（二）上诉人有足够的事实和证据推翻高州市政府提交的证据9。苏丽英从1985年1月至2008年3月一直随大女儿周兰珍在海南省指山家垦大院居住，1996年1月1日至12月31日未曾离开五指山市�有长期与苏丽英居住一起的农场职工和单位的证明证实。原审认定证据9中苏丽英的签名、捺指模应视为其真实意思表示是错误的，苏丽英已将涉案房屋及土地处分给周兰芳的事实是不存在的。（三）周兰芳对苏丽英的房屋及土地权属独自占有早有预谋。周兰芳在没有苏丽英授权和委托之下，以自己名义与高州市城建指挥部签订《房屋拆除协议书》，将涉案房屋拆除，然后伪造苏丽英将涉案房屋及土地使用权、所有权移交给周兰芳永远使用的材料，达到掩人耳目的目的。周兰芳在未征得苏丽英授权委托情况下，以自己名义办理涉案《建设用地许可证》，其目的是独自侵吞上诉人与其共同共有的财产。（四）原审对涉案土地权属登记来源的认定错误。涉案房屋权属人苏丽英是否召开了家庭会议，是否苏丽英本人真实意思表示，其签名、盖指模是否真实，见证人签名是�属实，均未有证据佐证，高州市政府证据9的真实性无法确定，原审直接采信该证据，认定周兰芳取得涉案房屋土地权属错误。（五）被上诉人发证程序违法。根据《土地登记规则》第六条、第十条和第二十四条的规定，苏丽英本应在土地所有权性质变更三十日内，持原《集体土地使用证》和其他有关文件申请国有土地使用权进行设定登记。高州市政府不应在苏丽英未在期限内申请该宗地使用权设定登记时，在没有认真审查周兰芳提交的涉案房屋及土地权属材料及其他材料的真实性、合法性，也无房屋四邻签字确认和苏丽英的继承人（上诉人）签字确认情况下，便为周兰芳办理涉案《建设用地许可证》。周兰芳没有取得苏丽英生前持有的《集体土地使用证》，无法进行涉案国有土地使用权设定登记，其在2011年11月23日再次冒用苏丽英名义，在茂名日报刊登遗失声明作为其先取得集体土地使用权，后变更为国有土地使用权的土地来源依据，进而在2012年4月26日申请涉案土地登记，最终骗取了涉案《国有土地使用证》。高州市政府审批表中的调查员、审查人、行政主管负责人、人民政府负责人，以及登记人员和主管领导在土地登记卡的经办人、审核人栏，签字时间均为2012年5月22日，显然违背了《土地登记规则》第十五条、第十八条规定的登记、公告法定程序。另外，高州市政府在原审中提交的证据目录多处出现缺页缺码现象，对自己不利的页码故意不提供。综上所述，高州市政府多次发证，程序审查、审核不严，发证程序违法，原审认定事实和判决结果错误。请求二审撤销原审判决，改判支持周兰珍等四人在原审中提出的诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人高州市政府二审辩称，该府给原审第三人核发涉案《国有土地使用证》权力来源和权属来源都清楚，程序合法。上诉人否认该府在一审的证据九中“苏丽英”签名和指模的真实性，但该证据是由拆迁办出具，该拆迁行为发生在苏丽英在世时，但苏丽英一直未对该证据提出异议，证明该证据是真实并且反映苏丽英真实意愿的。上诉人认为该府发证程序违法，并且“不利己的页码故意不提供”，缺乏事实根据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人周兰芳二审未陈述意见。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明，本案原审期间，周兰珍等四人在起诉状中称，涉案土地上的楼房是其母亲苏丽英于1999年建造，建成后苏丽英和周兰青长期在该楼房居住，在外地的其他原告每次与母亲及周兰芳团聚时都在此居住、共同使用该房屋。本院二审期间，�兰珍等四人提交一份2017年4月13日由海南省农垦总局五指山市招待所出具的证明，内容为：“1985年1月-2008年3月苏丽英与其大女儿周兰珍同志（我单位退休职工），居住在海南省××山市农垦大院。1996年1月1日-12月31日未离开海南省××山市。”该证明上另有11位见证人签名并按指模。周兰珍等四人向本院提交笔迹鉴定申请书，请求鉴定高州市政府提交的的苏丽英于1996年4月10日出具书面材料将其“房屋及土地使用所有权，移给二女周兰芳永远使用”中的签名“苏丽英”“周某1”及证据上书写内容是否同一人书写，是否周某1一人书写。周兰芳向本院提交周世旭、周蓉分别出具的证明，称周兰珍等五姐妹与该二人是堂姐妹关系，与周某2是堂姐弟关系，周某1是周兰珍等五姐妹的叔公，苏丽英在1996年曾回高州探亲、居住。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，争议�点是高州市政府向周兰芳颁发涉案高府国用（2012）第0265号《国有土地使用证》的具体行政行为是否合法。
《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中的土地虽然原由周兰珍等五姐妹的母亲苏丽英持有集体土地使用证，但该土地已在1995年由高州市国土局发出《征地通知》予以征收，转为国有性质。征收拆迁过程中，由周兰芳作为甲方于1996年2月3日与高州市城建指挥部签订了《房屋拆除协议书》，苏丽英也于同年4月10日出具了书面材料，称将其“房屋及土地使用所有权，移给二女周兰芳永远使用”。该材料上苏丽英的签名虽不足以认定是其本人所写，但该材料上有其指模，并有见证人周某1的签名以及周某2的签名和指模。周兰珍等四人虽在原审中申请对“苏丽英”的签名和指模进行鉴定，但后又撤回申请，其在本院二审中再次提出相关鉴定申请，本院不予准许。另外，周兰珍等四人在原审起诉状中称其母亲苏丽英于1999年在涉案土地上建成楼房后长期在此居住，但在本院二审期间又提交证明称苏丽英1985年1月至2008年3月与其大女儿周兰珍居住在海南省××山市农垦大院，二者前后矛盾，本院不予采信。同时，周兰芳也于1996年12月19日以自己名义办理了高国（96）证字第935号《建设用地规划许可证》，涉案土地上的房屋于1999年已经建成。周兰珍等四人对涉案土地上的旧房如何被拆除、新房如何建成、相关手续如何办理等情况理应清楚，而其多年来并没有提出异议。周兰芳于2012年4月26日向高州市政府申请对涉案土地登记发证时，提交了上述高国（96）证字第935号《建设用地许可证》、高国征字（1996）3号《征地通知》、规划图和申请书等材料。高州市政府根据周兰芳的申请，经地籍调查、绘制宗地图、逐级审核审批等程序，向其颁发涉案高府国用（2012）第0265号《国有土地使用证》并无不当。周兰珍等四人所提出的涉案土地和房屋属于遗产未分配，应由其五姐妹共同继承和使用的问题，可另循途径解决，不属于本案审理范围，本院不予审查。原审法院经审理认为周兰珍等四人请求撤销高州市政府颁发的涉案《国有土地使用证》的理由不成立，判决驳回其诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。周兰珍等四人的上诉请求和理�缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周兰珍、周兰英、周兰芬、周兰青共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月二十九日
书记员 温 瑜