四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川07行终2号
上诉人（原审原告）江油市涪西机砖厂。
法定代表人顾万贵，厂长。
被上诉人（原审被告）江油市国土资源局。
法定代表人刘国虎，局长。
委托代理人晏武，该局工作人员。
委托代理人吴彬，四川博思律师事务所律师。
委托代理人杨胜梅，四川博思律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江油市人民政府。
法定代表人马辉，市长。
委托代理人陈定伦，该府法制办副主任。
委托代理人张建，四川鼎天律师事务所律师。
原审第三人江油市太平镇天池村二组。
负责人王寿云，该组组长。
委托代理人刘爱明，江油市太平镇天池村主任。
原审原告江油市涪西机砖厂因诉原审被告江油市国土资源局土地行政决定、江油市人民政府行政复议决定一案，不服江油市人民法院（2015）江油行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭进行了审理。原审原告江油市涪西机砖厂的法定代表人顾万贵，原审被告江油市国土资源局的委托代理人宴武、吴彬，原审被告江油市人民政府的委托代理人陈定伦、张建，原审第三人江油市太平镇天池村二组的委托代理人刘爱明到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：因原告江油市涪西机砖厂与第三人江油市太平镇天池村二组存在土地权属争议，原告申请被告江油市国土资源局调查处理。2002年7月8日，被告根据调查的基本事实作出《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》。2015年6月30日，第三人江油市太平镇天池村二组向被告递交书面申请，要求撤销《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》。被告审查认为，上述处理意见不符合《土地权属争议处理暂行办法》第四条的规定，于2015年7月2日作出江国土资函（2015）117号关于撤销《涪西机砖厂征用土地的处理意见》的决定，并向争议双方当事人送达了撤销决定书。原告不服撤销决定，在法定期限内向江油市人民政府申请行政复议。江油市人民政府审查认为，江油市国土资源局在对土地权属争议调解无果，且未报江油市人民政府的情况下，即以本局名义作出处理意见，超越了法定的权限。该局作出撤销处理意见的决定合法，应予维持。2015年9月2日，被告江油市人民政府作出江府复决字（2015）6号行政复议决定，维持江油市国土资源局作出的江国土资函（2015）117号关于撤销《涪西机砖厂征用土地的处理意见》的决定。同日，江油市人民政府向原告送达了行政复议决定书。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权证以，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之见、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议处理暂行办法》第四条规定：“土地权属争议，由当事人协商解决；协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解；调解无效的，由人民政府作出处理决定。”根据上述法律和部门规章的规定，江油市国土资源局有权对当事人之间的土地权属争议进行调解，在调解不成时，无权作出处理决定。当事人对江油市国土资源局作出的关于撤销《涪西机砖厂征用土地的处理意见》的决定不服提起诉讼，该局是本案适格的被告。江油市人民政府受理江油市涪西机砖厂的申请，作出维持江油市国土资源局行政行为的行政复议决定后，江油市涪西机砖厂不服提起诉讼，江油市人民政府是本案适格的共同被告。江油市涪西机砖厂和江油市太平镇天池村二组与被诉行政行为存在法律上的利害关系，是本案适格的原告和第三人。
根据庭审中原、被告及第三人的诉辩意见，本案有以下争议焦点：一、被告于2002年7月8日作出的处理意见是行政处理决定还是处理建议？二、被告江油市国土资源局作出的撤销处理意见的决定以及江油市人民政府作出的行政复议决定是否合法？三、二被告按照“法不溯及既往”的原则适用《土地权属争议处理暂行办法》是否符合法律规定？
一、被告于2002年7月8日作出的处理意见是行政处理决定还是处理建议？
被告江油市国土资源局作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》，是针对特定的当事人之间的土地权属争议事项作出了具体的处理意见，在主文第（一）项关于“涪西机砖厂征用土地合法，补偿费用已全额支付，责成天池村二社退还土地13.3亩”的文字表述，有可供执行的内容，明显具备行政决定法律文书的特征。因此，该处理意见属于行政决定，而非处理建议。
二、被告江油市国土资源局作出的撤销处理意见的决定以及江油市人民政府作出的行政复议决定是否合法？
根据土地管理法和土地权属争议处理暂行办法的规定，被告江油市国土资源局对当事人之间的土地权属争议无权作出处理决定，只有人民政府才有权作出处理。该局作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》对土地权属争议作出了评判和处置，超越了法定职权，应当依法予以纠正。根据江油市太平镇天池村二组的申请，被告江油市国土资源局作出的关于撤销《涪西机砖厂征用土地的处理意见》的决定符合法律规定，该行政行为合法。被告江油市人民政府作出维持江油市国土资源局行政行为的行政复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，该行政行为合法。
三、二被告按照“法不溯及既往”的原则适用《土地权属争议处理暂行办法》是否符合法律规定？
《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”在被告江油市国土资源局作出撤销决定和被告江油市人民政府作出行政复议决定时，均适用了《土地权属争议处理暂行办法》（原国家土地管理局令（1995）第4号）第四条的规定，且该部门规章也是被告江油市国土资源局作出《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》的法律依据。因此，二被告适用法律符合《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定。
综上所述，被告江油市国土资源局和江油市人民政府作出的行政行为合法，原告起诉的事实和理由均不能成立，对其诉讼请求法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决：驳回原告江油市涪西机砖厂的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。
宣判后，上诉人江油市涪西机砖厂不服，以“原审法院认定事实错误、适用法律错误”等为由提起上诉，请求二审法院：一、依法撤销原审判决；二、依法判决撤销二被上诉人2015年二个违法错误决定，判决2002年《处理意见》合法有效；三、判决二被上诉人立即履行法定义务，限期处理本案土地纠纷。
上诉人与被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审开庭审理查明的基本事实和证据与原审法院一致，本院依法予以确认。
本院认为：被上诉人江油市国土资源局于2002年7月8日作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》已对争议土地事项进行了实质性的处理，且该处理意见第（三）项载明：“请太平镇人民政府协调落实处理”，故该处理意见具备行政处理决定的特征。上诉人江油市涪西机砖厂认为被上诉人江油市国土资源局于2002年7月8日作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》属于处理意见不属于处理决定的理由不成立，本院不予支持。《土地权属争议处理暂行办法》是争议发生时有效的部门规章，被上诉人江油市国土资源局纠正其违法行为适用当时争议时有效的部门规章并无不当。被上诉人江油市国土资源局于2002年7月8日作出的《关于涪西机砖厂征用土地的处理意见》属超越职权，其于2015年7月2日作出江国土资函（2015）117号关于撤销《涪西机砖厂征用土地的处理意见》的决定纠正其违法行为，本院予以支持。被上诉人江油市人民政府作出维持被上诉人江油市国土资源局的复议决定合法，本院予以支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人江油市涪西机砖厂的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案受理费50元，由上诉人江油市涪西机砖厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 李
审判员 魏继军
审判员 向 茜
二〇一六年二月二十六日
书记员 林 欢