广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）粤71行终930号
上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局。住所地：广州市荔湾区浣花路**号。
法定代表人：肖长安，局长。
被上诉人（原审原告）：梁玉霞，女，1973年12月10日出生，汉族，住广东省高要市。
委托代理人：黄京穗、林添财，均系广东恒生律师事务所律师。
原审被告：广州市荔湾区人民政府。住所地：广州市荔湾区芳村大道**号。
法定代表人：毕锐明，区长。
委托代理人：王蔚彬，该府工作人员。
委托代理人：嵩朕，北京大成（广州）律师事务所律师。
原审第三人：广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司。�所地：广州市荔湾区黄沙大道西猪栏14号。
法定代表人：潘志成，经理。
上诉人广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾执法局）因与被上诉人梁玉霞、原审被告广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）、原审第三人广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司（以下简称粤恒丰公司）行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初2779号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2003年1月23日，原广州市城市规划局对广州市水产供销公司作出穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》，记载：“你单位在荔湾区丛桂路地段拟建1幢2层临时水产商铺工程送审的建筑设计方案及有关资料收悉，经审查，基本同意送审的建筑设计方案�有关要求如下：一、同意建设的临时水产商铺工程，层数为2层，地上部分总建筑面积1200平方米。……三、本建设项目为临时建设，是为了在广州水产品中心批发市场投入使用之前安置拆迁商户所用，在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，你单位应无条件自行拆除本建设项目，你单位应按二〇〇三年一月十四日具结的保证书的内容办理。……十一、可按规定进行建筑施工图设计后，委托广州市城市规划勘测设计研究院进行放线，并在确认建筑间距符合规划审批要求后，备齐相关资料到我局申领建设工程规划许可证。”
2003年间，粤恒丰公司在广州市荔湾区丛桂路地段建成三幢2层建筑物，面积1154.5426平方米（以下简称涉案建筑）。
2011年8月5日，原广州市规划局对粤恒丰公司作出穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》，记载：“经查，广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司前经市规划局以‘穗规函[2003]404号’《关于送审建筑方案的复函》同意在广州市荔湾区丛桂路地段建设一幢2层建筑面积为1200平方米临时水产商铺的建筑设计方案。但建设单位在2003年期间，未领取《建设工程规划许可证》，擅自在上址改变房屋布局，建成三幢2层建筑面积为1154.5426平方米的商铺，建设工程总造价为1246906元。上述擅自建设行为，依据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《广州市城市规划条例》第二十八条、第六十三条的有关规定，已构成违法建设。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的有关规定，现作出行政处罚决定如下：对建设单位上述未领证施工改变房屋布局的建设行为，处以违法建设工程造价1246906元的8%的罚款，罚款金额为99752元。接受处罚后，上述擅自建设的1154.5426平方米违法建筑物同意临时保留作商铺使用，在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，应当自行拆除。临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。涉及有关房屋安全、消防安全等问题，应与有关专业管理部门联系并按其要求办理。……”粤恒丰公司于2011年8月11日缴纳罚款99752元。
2015年6月2日，荔湾区政府就黄沙水产市场环境综合整治问题召开会议，荔湾执法局、粤恒丰公司等参加了该次会议。根据当日作出的荔府会纪[2015]34号《关于研究黄沙水产市场环境综合整治工作第二次会议的纪要》（以下简称涉案会议纪要）第五点记载：“保持市场内通道的畅通。由区综合行政执法局牵头，拆除黄沙市场公司一仓前靠近沙基涌沿江一带的临时建筑商铺，拆除粤恒丰市场公司属下位于西猪栏横路和丛�路转角处的瓶颈口商铺，以上两家公司要妥善安置被拆迁的商户。”
2015年6月9日，荔湾执法局向广州市荔湾区国土资源和规划局作出荔综执法函[2015]706号《荔湾区综合行政执法局关于咨询西猪栏横路和丛桂路转角处三幢临时建筑使用期限的函》，就涉案建筑咨询如下问题：1、该址三幢临时建筑是否已超过使用期限；2、当政府由于城市管理、治理环境需要时，该址三幢临时建筑是否应定性为“无法采取改正措施消除影响的”情形。广州市荔湾区国土资源和规划局对荔湾执法局于2015年6月19日作出穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》，记载：“……现根据‘荔府会纪[2015]34号’《区政府工作会议纪要》关于黄沙水产市场环境进行综合整治的管理需要，上址临时建筑应予拆除。”
2015年7月17日，荔湾执法局到涉案建筑处进行检查并�作《检查笔录》，记载：“一、上址建有三幢2层框架结构商铺，建筑总面积为1154.5426平方米；二、当事人提供穗规决[2011]1001号违法建设行政处罚决定书及广东省罚款收据EJ38610916财政；三、发荔综城询字[2015]24号询问通知书No.0006025，要求当事人于2015年7月21日16时30分携有关资料到中队谈话。”
2015年7月21日，荔湾执法局询问粤恒丰公司的委托代理人周棉荧，周棉荧陈述其为粤恒丰公司办公室主任，涉案建筑由粤恒丰公司于2003年建设，该址原经市规划局穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》同意建设一幢2层建筑面积1200平方米的临时水产商铺，但因原设计无设通道，实际施工建设为三幢2层建筑，之间设为通道，并认为该址涉及违章的事实已于广州市规划局穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》体现清楚。当日，荔湾执法局还拍摄了现场照�。
2015年8月10日，荔湾执法局向广州市荔湾区国土资源和规划局作出荔综执法函[2015]1215号《荔湾区综合行政执法局关于处理从桂路与西猪栏横路交界处临时建设工程的函》，请求广州市荔湾区国土资源和规划局尽快向涉案建筑的建设单位发出限期拆除通知，并抄送荔湾执法局。广州市荔湾区国土资源和规划局于2015年8月14日向粤恒丰公司作出穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》，认为涉案建筑的穗规决[2011]1001号处罚决定中明确“临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除”，现根据黄沙水产市场环境综合整治的管理要求，涉案建筑属于“临时使用期限内城市规划、建设、管理需要”的情形，粤恒丰公司应按相关规定配合相关部门的执法工作。原告不服上述穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》，遂向广州市人民政府申请行政复议，经穗府行复[2015]896号《行政复议决定书》维持后向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼，被告为广州市国土资源和规划委员会及广州市人民政府，广州市越秀区人民法院审理后作出（2015）穗越法行初字第584号行政判决，判决撤销广州市国土资源和规划委员会作出的穗规函[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》及广州市人民政府作出的穗府行复[2015]896号《行政复议决定书》。该案经广州市国土资源和规划委员会上诉后，本院于2016年12月19日作出（2016）粤71行终1329号《行政裁定书》，裁定：一、撤销广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第584号行政判决；二、驳回梁玉霞的起诉。
2015年8月17日，荔湾执法局向粤恒丰公司送达荔综违建告字[2015]第36号《违法建设行政处理告知书》，告知根据规划行政主管部门意见（穗规荔湾[2015]161号），因为黄沙水产市场地区管理需要，涉案建设应当拆除，荔湾执法局将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，拟对当事人作出如下行政处理决定：限期拆除上述三幢建筑物，面积1154.5426平方米，并告知粤恒丰公司享有陈述、申辩的权利。
2015年8月21日，荔湾执法局对粤恒丰公司作出荔综违建处字[2015]第36号《违法建设行政处理决定书》（以下简称被诉处理决定），记载：“经查，当事人于2003年经市规划局以‘穗规函[2003]404号’《关于送审建筑设计方案的复函》同意在广州市荔湾区丛桂路地段建设一幢2层建筑面积为1200平方米临时水产商铺的建筑设计方案。但当事人在2003年期间，未领取《建设工程规划许可证》，擅自在上址改变房屋布局，建成三幢2层建筑面积为1154.5426平方米的商铺。对此，广州市规划局于2011年作出穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》，同意临时保留作商铺使用，且明确‘临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除’。根据规划行政主管部门意见（穗规荔湾[2015]161号），因为黄沙水产市场地区管理需要，上述违法建设应当拆除。我局现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出行政处理决定如下：当事人自接到本决定书之日起10日内，自行无条件拆除上述三幢建筑物，面积1154.5426平方米，整饬现场。逾期不履行本处理决定，我局将依法强制执行。……”当日，荔湾执法局向粤恒丰公司送达该决定书。
梁玉霞不服被诉处理决定，于2015年8月27日向荔湾区政府申请行政复议，荔湾区政府受理后，并于2015年8月31日向荔湾执法局送达《提出行政复议答复通知书》。2015年8月31日，荔湾区政府作出《中止行政复议审查通知书》，记载：因粤恒丰公司于2015年8月24日向广州市人民政府提出对广州市规划局作出的[2015]4485号《关于违法建设使用期限问题的函》的复议申请，广州市人民政府已受理，经审查，该复议结果对本府作出行政复议决定产生影响，根据相关规定决定中止审查，恢复时间另行通知。2015年9月11日，荔湾执法局于作出《行政复议答复书》。2017年5月15日，荔湾区政府作出《恢复行政复议审查通知书》决定当日恢复审查。2017年7月10日，荔湾区政府作出荔湾府行复[2015]65号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定维持荔湾执法局作出的荔综违建处字[2015]第36号违法建设行政处理决定。
另查明，粤恒丰公司、梁玉霞主张粤恒丰公司将涉案建筑整体出租给广州裕恩物业管理有限公司，广州裕恩物业管理有限公司将商铺分别出租给梁玉霞等人。粤恒丰公司、傅德亮、梁玉霞、钟林进、欧海福、杨文高、广州裕恩物业管理有限公司对于被诉处理决定不服，曾向荔湾区政府申请行政复议，后向原审法院提起行政诉讼，案号分别为（2017）粤7101行初2772、2773、2779、2785、2788、2789、2790号。梁玉霞并提交注册号为440103600317948的营业执照一份，记载：名称为广州市荔湾区百妃港鲍鱼行，类型为个体工商户，经营场所广州市荔湾区黄沙大道西猪栏14号之一01A铺，经营者梁玉霞，注册日期为2007年8月8日，经营范围为批发业，等等。另，梁玉霞(乙方)于2016年12月30日与广州裕恩物业管理有限公司（甲方）签订《租赁合同》，约定承租坐落于广州市荔湾区黄沙大道西猪栏14号之一01A铺商铺，自2017年1月1日起至2020年12月30日止，并约定“……第五条乙方权利与义务:……9、如因广州粤恒丰水产品综合批发市场有限公司水产市场建设需要或因政府城市规划、建设�管理等需要，需收回或拆除该房屋的，乙方同意在收到甲方发出的《解除租赁合同及退还该房屋的通知》后，五日内无条件腾空并搬出该房屋，同时将房屋移交给甲方且双方互不作任何赔偿。……”梁玉霞主张其一直租用上述场地并分期签订合同，上述合同为最新的合同。
原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一、二款规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》（粤府函[2013]103号）第二条第一款规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（十五）行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”因此，荔湾执法局具有对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行查处的行政职权。
《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日施行)第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《广州市城市规划条例》（1997年4月1日施行)）第二十八条规定：“在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划部门核发的建设工程规划许可�。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，粤恒丰公司于2003年间在广州市荔湾区丛桂路地段建成三幢2层建筑物，涉案建筑未按照原广州市城市规划局穗规函[2003]404号《关于送审建筑设计方案的复函》的要求建设，亦未申领建设工程规划许可证，依照当时实行的法律，已构成违法建设。但涉案建筑经原广州市规划局穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》罚款后同意临时保留作商铺使用，同时记载“……在广州水产品中心批发市场办理规划验收前，应当自行拆除。临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除。”因此，在保留使用期间，粤恒丰公司对涉案建筑拥有合法的使用权，粤恒丰公司将涉案建筑进行出租，承租人亦获得了对涉案建筑的合法使用权。现荔湾执法局以广州市荔湾区国土资源和规划局穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》等作为依据于2015年8月21日作出被诉处理决定，该决定对承租人的权利义务产生实际影响，承租人与处理决定有利害关系。但荔湾执法局未将拟作出的处理决定告知相关承租人、未听取相关承租人意见、亦未向相关承租人送达被诉处理决定，程序不当，应予纠正，荔湾区政府维持被诉处理决定亦属不当。原告请求撤销被诉处理决定及行政复议决定，原审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决：一、撤销被告荔湾执法局于2015年8月21日作出的被诉处理决定；二、撤销被告荔湾区政府于2017年7月10日作出的被诉复议决定。
上诉人荔湾执法局不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）涉案违法建设的承租人不是违法建设行政处罚案件的行政相对人，上诉人的行政处理程序符合法律规定。涉案违法建设行政处理决定的当事人是粤恒丰公司，上诉人按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定给予违法建设责任方依法享有的权利。承租人不是违法建设行政处理案件的行政相对人，不享有上述权利。因此，上诉人对涉案违法建设的处理程序符合法律规定。没有法律依据明确规定作出处理决定前应告知违法建设承租人，听取其意见，并向其送达处理决定。原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（三）项规定作出判决，属于适用法律错误。（二）违法建设承租人与违法建设有关的权利义务关系属于民事法律关系，上诉人对违法建设的处理不影响承租人的合法权益。违法建设的承租人与违法建设的关系是基于租赁合同而发生的民事法律关系，应按《中华人民共和国合同法》处理，而不能直接将承租人作为违法建设行政相对人，赋予其违法建设当事人的权利义务。上诉人处理违法建设是基于城乡规划法律法规规定以及违法建设对城乡规划影响程度，违法建设的出租情况对认定违法建设对城乡规划影响程度并不产生直接影响。涉案建筑物未经规划部门审批同意建设，虽然后经规划部门罚款处理过，但仍然属于违法建设，而且规划部门明确涉案违法建设只是临时保留使用。涉案违法建设承租人在承租时有义务知晓其承租的是随�可能拆除的违法建设，其仍然愿意承租，说明其对于可能会出现的拆除后果已充分认知并且接受。违法建设的承租人应当通过民事途径保护其合法权益，而不是通过行政诉讼要求保留违法建设继续使用。（三）被诉行政处理决定对承租人的权利义务不产生实际影响。被诉行政处理决定在前，承租人签订租赁合同在后，在前的被诉行政处理决定不影响在后的租赁合同。（四）涉案建筑违法状态没有消除，对其他已主动整改的当事人不公平。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决;2.维持荔湾执法局作出的被诉处理决定及荔湾区政府作出的被诉复议决定；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人梁玉霞答辩称：原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。（一）上诉人的处理行为属于复效行政行为，其行为直接影响了承租人的合法权利，其仅对粤恒丰公司作出处理决定有违程序规定。首先，承租人有合法承租基础，应受法律保护。因原广州市规划局已于2011年作出行政确认，同意将涉案建筑作为商铺使用，至广州水产品中心批发市场办理规划验收前自行拆除。承租人基于对行政行为的信赖，与粤恒丰公司建立长期租赁关系，依法取得经营证照，并对商铺进行装修装饰，配置设备设施，粤恒丰公司对涉案建筑的合法产权与承租人的添附构成物权法上的合法附和。承租人合法受让涉案建筑物权的占有、使用等权能，应与所有权人共同受法律保护。其次，上诉人的行为属于复效行政行为，其法律效力不仅及于相对人粤恒丰公司，还同时影响到承租人的合法权利，受到影响的承租人也应获得法律保护。因此，上诉人应听取承租人的意见，并告知应享有的权利。上诉人故意忽略受到重大影响的承租人，属于行政处理对象不清、不适格。（二）上诉人所称黄沙水产交易市场已自行拆除的问题与本案无关。（三）由于涉案建筑已依法附和承租人的合法财产，上诉人作出的行政处理决定会侵犯他人合法财产，属于违法决定，也无法执行。（四）涉案会议纪要仅要求拆除转角处的瓶颈口商铺，没有要求拆除全部商铺。上诉人在没有任何事实依据证明因城市规划、建设、管理需要，需拆除全部商铺的情况下，责令粤恒丰公司拆除全部商铺，侵害粤恒丰公司和承租人的合法权益。（五）涉案会议纪要只是研究讨论会议记录，不能作为行政处罚的依据。在荔湾区政府没有明确作出需拆除涉案建筑的行政决定前，上诉人无权对粤恒丰公司再次作出处罚。（六）行政部门如因环境整治需要确实要拆除涉案建筑，应当依照《国有土地�房屋征收与补偿条例》的规定作出房屋征收决定，并遵照先补偿后征收的原则处理涉案建筑，但上诉人却采用行政处罚决定形式强拆涉案建筑，严重违法，应予撤销。（七）原广州市规划局已对涉案建筑作出罚款处罚，并同意可以临时保留作商铺使用，粤恒丰公司也履行了处罚义务。上诉人又再次以违法建设为由处罚粤恒丰公司，违反“一事不再罚”原则。（八）原广州市规划局的穗规决[2011]1001号《违法建设行政处罚决定书》中关于“临时使用期限内城市规划、建设、管理需要时，应当自行拆除”的内容不属于行政处罚内容，以及该局出具的关于使用期限的复函经法院认定也不属于行政处罚，上诉人无权依据规划部门出具的上述文书对粤恒丰公司作出处罚决定。综上所述，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立�请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告荔湾区政府答辩称：（一）荔湾执法局作出最终处理决定前，已经依法听取了行政相对人粤恒丰公司的陈述和申辩，程序符合法定要求。涉案违法建设的承租人不是违法建设行政处理案件的行政相对人，不享有上述权利。（二）承租人与粤恒丰公司间的关系应通过民事诉讼途径解决。承租人在2015年已因涉案建筑的处理起诉至法院，证明其知悉该建筑已涉嫌违建处理。承租人与粤恒丰公司在荔湾执法局作出被诉处理决定后，明知涉案建筑要被拆除的情况下仍续签《租赁合同》，说明承租双方已经充分知晓签订合同的法律后果，应依法通过民事途径解决。综上所述，原审判决认定事实不清、适用法律错误，故请求二审法院依法撤销原审判决，维持荔湾执法局的被诉处理决定及荔湾区政府的复议决定�
原审第三人粤恒丰公司二审未陈述诉讼意见。
经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院另查明：林少建、杨文高、ＸＸ、欧海福、杜旬金、钟林进、广州裕恩物业管理有限公司、粤恒丰公司诉广州市荔湾区国土资源和规划局作出的穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》一案，经本院于2016年7月11日作出(2016)粤71行终367号终审判决，驳回原告的诉讼请求。
本院认为：粤恒丰公司在未领取建设工程规划许可证的情况下，于2003年擅自在广州市荔湾区丛桂路地段改变房屋布局建成三幢2层商铺，原广州市规划局于2011年依据建设时的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，认定上述涉案建筑属于违法建设，对粤恒丰公司作出罚款处罚，同意临时保留涉案建筑作商铺使用，但同�提出在广州水产品中心批发市场办理规划验收前或者因城市规划、建设、管理需要时，应自行拆除。粤恒丰公司对此事实并无提出异议，也已履行罚款处罚义务。由于荔湾区政府于2015年需对黄沙水产市场环境进行综合整治，广州市荔湾区国土资源和规划局向荔湾执法局作出穗规荔湾[2015]161号《关于咨询临时建筑使用期限的复函》，认为涉案建筑现因城市管理需要应予拆除，该复函后经本院生效判决亦确认其合法性。荔湾执法局根据上述复函意见，向粤恒丰公司发出《违法建设行政处理告知书》后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出被诉处理决定，责令粤恒丰公司限期自行拆除涉案商铺，具有事实和法律依据，且程序合法，并无不当。荔湾区政府作为复议机关，经复议审查后作出复议决定维持荔湾执法局的被诉处理决定，亦无不妥。
关于荔湾执法局作出被诉处理决定是否应当向涉案商铺承租人履行告知、送达等义务的问题。《广州市违法建设查处条例》第二十七条规定：“违法建设法律责任由违法建设的建设单位或者个人承担。违法建设受让人、承租人或者实际使用人应当配合城市管理综合执法机关或者镇人民政府处理违法建设。”依据上述规定，违法建设的法律责任应由建设者承担，相关承租人具有配合处理违法建设的义务。荔湾执法局作出责令限期拆除决定是针对违法建设行为，实质是要求违法行为人粤恒丰公司对其违法建设行为导致的违法状态予以恢复原状，故责令限期拆除决定的相对人应为违法建设行为人粤恒丰公司，而不是违法建设承租人。荔湾执法局是否听取涉案商铺承租人的意见及向其告知、送达被诉处理决定，并非法定程序要求。被上诉人基于租赁合同与粤恒丰公司产生的民事法律关系，应通过民事法律途径寻求救济。荔湾执法局作出被诉处理决定前，已听取粤恒丰公司的意见，并告知其违法事实、理由、依据以及依法享有的权利、救济途径等，作出被诉处理决定后依法送达给粤恒丰公司，充分保障了粤恒丰公司的知情权和陈述申辩权。因此，荔湾执法局作出被诉处理决定并未违反法定程序，应予支持。原审法院以荔湾执法局未向涉案商铺承租人履行告知、送达等义务，程序不当为由，判决撤销被诉处理决定及行政复议决定，缺乏法律依据，本院予以纠正。
关于荔湾执法局作出被诉处理决定是否违反“一事不再罚”处罚原则的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”虽然原广州市规划局曾于2011年对粤恒丰公司的违法建设行为作出罚款处罚，但同时附条件地同意将涉案建筑临时保留作商铺使用，荔湾执法局在涉案建筑应予拆除的条件成就后，作出责令限期拆除决定，并非再次行政处罚，亦不属于对同一违法行为给予两次罚款处罚的情形。因此，被上诉人认为荔湾执法局作出被诉处理决定违反“一事不再罚”处罚原则的意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律和处理不当，上诉人主张撤销原审判决的上诉请求成立，本院予以支持。被上诉人主张撤销被诉处理决定及复议决定的理由不能成立，对其诉讼请求本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项及第三款的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2779号行政判决；
二、驳回被上诉人梁玉霞的诉讼�求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人梁玉霞负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
审 判 员 金 霞
二〇一八年七月三十日
法官助理 李婷婷
书 记 员 吴 艳