甘肃省兰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）兰行终字第94号
上诉人（原审原告）兰州神农药业有限责任公司（简称：神农公司）。住所地：兰州市城关区酒泉路中街107—*号。
法定代表人侯西和，该公司董事长。
委托代理人白存文，甘肃同人行律师事务所律师。
委托代理人裴晓东，男，神农公司职员。
被上诉人（原审被告）兰州市财政局（简称：市财政局）。住所地：兰州市城关区中山路**号。
法定代表人张鹏举，该局局长。
委托代理人陈玉萍，甘肃中立源律师事务所律师。
委托代理人张翼，甘肃中立源律师事务所律师。
上诉人神农公司因诉市财政局要求履行法定职责一案，不服兰州市城关区人民法院（2014）城行初字第99号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人神农公司法定代表人侯西和及其委托代理人裴晓东；被上诉人市财政局的委托代理人张翼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，神农公司成立于2000年1月21日，系由甘肃医药集团直属企业兰州药材站具有独立法人资格的第四经营部改制而来。2001年1O月28日，甘肃医药集团作出甘药集资管发（2001）205号“关于兰州药材站和兰州神农药业有限责任公司国有资产划拨的通知”，通知中明确从兰州药材站国有资产中划出790万元，由原告神农公司经营使用。该790万元资产中包含了建西路小库区13014平方米（19．52亩），约50O万元的地价。此外，该通知还明确划拨给原告的固定资产，剥离养老费用、医疗费用和置换费用249．6万元后，其余国有资产54O.4万元，原告具有使用权，非经集团公司和国有资产管理部门批准，不得私自处置。2003年6月18日，原告神农公司与兰州药材站达成“兰州药材站部分国有资产向兰州神农药业有限责任公司进行划拨移交和办理有关手续”的协议书，约定将建西路小库区13014平方米的地块，由兰州药材站向国土资源管理部门致函提出正式划拨申请，并提供相应的原始文件资料，办理有关划拨移交手续。2011年6月3日，兰州市人民政府作出兰政地（2011）2O号“兰州市人民政府关于同意向兰州神农药业有限责任公司协议出让国有建设用地使用权的批复”，同意将原属甘肃医药集团兰州药材采购供应站使用的位于七里河区龚家湾B233#规划路以南，T226#规划路以东的12403．3平方米（合18．605亩）国有建设用地使用权收回，出让给改制后的兰州神农药业有限责任公司作为居住用地，并确定土地出让价款为9271467元。该批复中所指向的地块与前述建西路小库区13014平方米的地块为同一地块。依照该批复要求，兰州市国土资源局遂与原告签订了“国有建设用地使用权出让合同”。原告后于2011年8月2日，上交了9271467元的土地出让金。原告认为依照相关政策规定，被告应向原告全额返还上述土地出让金，故于2012年2月21日以兰神药司（2012）02号“关于申请全额返还土地出让金的报告”向被告市财政局提出申请，请求被告全额返还其缴纳的土地出让金。被告于2012年5月28日作出“关于兰州神农药业有限责任公司申请全额返还土地出让金问题的答复意见”，告知原告土地出让金不能予以返还。2012年10月6日，原告再次向被告提交兰神药司［20l2］06号“关于继续申请全额返还土地出让金的报告”。2013年5月31日，被告市财政局及兰州市国土资源局、兰州市人民政府国有资产监督管理委员会、兰州市人民政府法制办公室联合作出兰财非税（2013）37号“关于兰州神农药业有限责任公司申请全额返还土地出让金的第二次答复意见”，明确答复原告土地出让收入不能返还。现原告不服，提起行政诉讼请求法院判令被告履行财政行政管理职责，给付原告土地出让金9271467元。原审法院认为，依照《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款之规定：“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作”，被告市财政局具有负责土地出让收支管理的职责。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定：“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等”。在本案中，原告神农公司是由国有企业甘肃医药集团直属企业兰州药材站第四经营部改制而来，成立于2000年1月21日。2001年10月28日，甘肃医药集团作出的甘药集资发（2001）205号“关于兰州药材站和兰州神农药业有限责任公司国有资产划拨的通知”中，明确划拨给原告的固定资产，剥离养老费用、医疗费用和置换费用249．6万元后，其余国有资产540.4万元，原告仅具有使用权，非经集团公司和国有资产管理部门批准，不得私自处置。即在改制过程中，并未直接将土地处分至原告名下。直至2011年兰州市国土资源局与原告签订了国有建设用地使用权出让合同后，原告才取得建设用地使用权，并依照合同约定于2011年8月2日，上交了9271467元的土地出让金。后原告先后两次向被告提交申请，要求全额返还土地出让金。鉴于原告的改制工作完成在前，取得建设用地使用权及依约缴纳土地出让金在后。故其于2012年开始主张被告向其全额返还土地出让金时，应适用申请时的相关规定。依照2007年1月1日起实施的《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，原告的情况已不符合享受土地出让金返还的条件。故对于原告主张应依照省委发（1996）33号文、甘土发（1997）10号文、国家土地管理局（1998）第8号令及兰政发（1998）34号文之规定向其全额返还土地出让金的诉讼请求，不予支持。综上，原告要求被告履行法定职责的主张不能成立，起诉被告不作为理由亦不能成立。据此，根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告兰州神农药业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告兰州神农药业有限责任公司承担。
宣判后，神农公司不服，向本院提起上诉。其上诉理由为，一审法院认定并判决兰州神农药业不符合申请返还土地出让金的条件，事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人全力安置了职工，但政府管理部门没有落实返还土地出让金的相关政策，导致企业负债度日，一审判决对事实调查不清，不理会上诉人的实际困难，公然违背法律、政策的明确规定要求，该份判决是错误的，是明显不公平的。兰州市财政局作为政府职能部门，公然违背政策法规的要求，私自扣押企业应得的土地出让金不予返还，其行为严重违法。一审草率审理判决，不但侵害兰州神农药业的合法权益，更严重损害了企业广大员工合法权益，请求二审法院重新审理认定，支持兰州神农药业的上诉请求，切实维护特殊行业兰州神农药业及全体员工合法权益。
被上诉人市财政局答辩，一、答辩人不具有返还土地出让金的法定职责，国家明确禁止以各种形式返还土地出让金。财政部门只有依法监督、确保土地出让金收缴国库的职责，而没有决定返还土地出让金的职责。土地出让金的支出是由各级地方预算作出的，财政部门不是作出地方预算的部门，更无权返还土地出让金。二、被答辩人企业改制时未发生土地处置行为，其缴纳土地出让金和取得建设用地使用权远在其改制之后，故应当适用申请返还土地出让金时的规范性文件，一审判决认定并无不当。三、本案上诉人的起诉早已超过起诉时限，已经丧失胜诉权。
经二审审理查明的事实与一审一致。
本院认为，上诉人神农公司向被上诉人市财政局提出申请，请求市财政局向其全额返还缴纳的土地出让金。市财政局作出书面答复意见后，神农公司二次提出申请，市财政局及兰州市国土资源局、兰州市人民政府国有资产监督管理委员会、兰州市人民政府法制办公室联合作出答复意见，明确答复土地出让收入不能返还。神农公司诉至法院要求市财政局全额返还土地出让金，其请求的依据为省委发（1996）33号文、甘土发（1997）10号文、国家土地管理局（1998）第8号令及兰政发（1998）34号文等政策文件。经审查，以上政策文件是针对当时国有企业改制处置土地使用权的行为。神农公司的改制发生在2001年，但兰州市人民政府向其出让土地的行为发生在2011年，其以上述文件要求市财政局返还土地出让金，法律、法规依据不足。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条规定：“任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。”故原审法院以原告要求被告履行法定职责的主张不能成立，原告起诉被告不作为理由不能成立为由，判决驳回神农公司的诉讼请求并无不当，应予维持。神农公司的上诉请求，法律依据不足，本院不予支持。至于被上诉人提出原告的起诉已超过了法定起诉期限的主张。因本案市财政局给神农公司的答复意见中，没有告知其诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，该案的起诉期限应从原告知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的期限计算。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由兰州神农药业有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 柴宗奉
审 判 员 刘国权
代理审判员 芦 卫
二〇一四年十月二十二日
书 记 员 汪 洋