广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终14号
上诉人（原审原告）廖钟燎，男，汉族，住广东省广州市从化区。
委托代理人石淼，北京大成（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市从化区人民政府（原从化市人民政府），住所地广东省广州市从化区街口街新城东路99号。
法定代表人蔡澍，区长。
委托代理人黄锦新。
委托代理人胡海源，广东流溪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市从化区国土资源和房屋管理局（原从化市国土资源和房屋管理局），住所地广东省广州市从化区河滨南路63号。
法定代表人李名扬，局长。
委托代理人黄锦新，该局工作人员。
委托代理人方跃光，广东建友律师事务所律师。
上诉人廖钟燎因诉被上诉人广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局确认行政强制拆除违法及赔偿纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第325号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，廖钟燎系广州市从化区太平镇井岗村中和一队的村民，于1992年11月5日取得原从化县人民政府核发的从集建（1992）字第0122141808999号《集体土地建设用地使用证》，该证记载：土地使用者为廖钟燎；土地地址位于原从化县神岗镇井岗村中和一队；土地类别为宅基地；用地面积212平方米，其中建筑占地212平方米；用途为住宅。
2012年6月15日，广州市从化区人民政府办公室向广州市从化区国土资源和房屋管理局作出从府办批（2012）170号《批复》，同意该局提出的大广高速广东省连平（赣粤界）至从化公路项目（从化段）征地补偿工作实施方案，并由该局指导各镇街组织实施。该补偿方案规定，集体土地房屋拆迁补偿按从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》以及从化市现行的有关规定执行。2012年7月16日，广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国土征预字（2012）21号《征收土地预公告》，拟征收包括从化区太平镇井岗村在内的533.5267公顷土地，用于建设高速公路。2012年7月30日，广州市从化区国土资源和房屋管理局与从化市重点工程征地拆迁领导小组办公室以及太平镇人民政府签订《委托太平镇预征地调查协议书》［广东省连平（赣粤界）至从化公路项目（从化段）］，协议约定：经广州市从化区人民政府同意，广州市从化区国土资源和房屋管理局委托太平镇人民政府负责拟征地范围内涉及太平镇井岗村的土地征收调查工作以及用地经依法批准后的征地补偿实施工作，并负责征地范围内地上附着物等的清理工作。2012年8月30日，广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国房字（2012）67号《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，要求太平镇人民政府等单位负责大广高速公路从化段的房屋征收安置工作，本项目征收土地补偿按照（2010）51号《从化市征收集体土地暂行规定》的有关规定，房屋征收安置补偿按照从府（2010）52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》和从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》等文件的规定执行。该安置方案第三条规定的房屋和附着物征收补偿标准与（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的征收补偿标准相同。
2013年7月12日，国土资源部向广东省人民政府作出国土资函（2013）500号《国土资源部关于连平（赣粤界）至从化公路从化段工程建设用地的批复》，经国务院批准，同意征收从化区农民集体所有的土地483.4661公顷以及国有土地48.7281公顷，共计批准建设用地532.1942公顷，作为连平（粤赣界）至从化公路从化段工程建设用地。2014年5月26日，广州市从化区人民政府发出从府（2014）15号《从化市人民政府征收土地公告》，公告国土资源部以国土资函（2013）500号文批复同意征收从化区城郊街、太平镇等28个村属下的农民集体土地483.4661公顷，同时将依法批准的《征收土地方案》以及经该府批准的《征地补偿安置方案》予以公告。2014年7月30日，广州市从化区国土资源和房屋管理局发出《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》，要求太平镇井岗村征地范围内尚未办理征地补偿登记的权益人于公告发布之日起七日内向太平镇人民政府办理补偿登记手续，对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记，将按照从化市公证处、太平镇人民政府所作的调查情况实行证据登记保全，并按照从府（2010）51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》核算补偿款，交由从化市公证处提存。提存后，该局将配合太平镇人民政府及相关职能部门开展征地清场工作。由于廖钟燎对征收补偿标准有异议，拒绝办理补偿登记手续和签订补偿协议。2014年7月25日，中国有色金属长沙勘察设计研究院有限公司从化分公司受太平镇人民政府的委托，对廖钟燎位于井岗村的涉案房屋进行测量，测得房屋面积194.69平方米，天井面积16.9743平方米，总面积211.6643平方米，从化市公证处对上述测量过程进行证据保全公证。2014年8月6日，太平镇人民政府会同从化市公证处以及太平镇井岗村村委会的工作人员向廖钟燎送达《领取提存款通知》，通知廖钟燎被征收宅基地211.6643平方米、红砖瓦房194.69平方米，应支付土地补偿款74082.51元、地上附着物补偿款107079.50元，共计181162.01元，上述款项提存于从化市公证处，要求廖钟燎接到通知后到该处领取提存款。2014年9月26日，廖钟燎的涉案房屋被强制拆除。廖钟燎不服，向原审法院起诉要求：1、确认广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源与房屋管理局对其实施的房屋拆迁具体行政行为违法；2、赔偿其因违法强拆宅基地房屋而遭受的财产损失2411500元。
根据廖钟燎向原审法院提供的视频光盘以及照片显示，房屋拆除现场有头戴“大广高速S31标中铁二十三局集团”字样头盔以及“城管”字样头盔的数十名工作人员参与，广州市从化区人民政府庭审确认拆除现场有太平镇人民政府工作人员参与。
原审法院另查明：广州市从化区人民政府于2011年4月18日印发的从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》的附件1《房屋拆迁等级分类补偿标准》规定：混合结构三等房屋补偿标准为每平方米750元。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府（2010）51号《从化市征收集体土地暂行规定》的附件1《从化市土地分类表》规定，太平镇所有地区属于二类地区第一等级。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府（2010）52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》的附件2《从化市宅基地所有权区位补偿单价》规定，从化区太平镇的宅基地所有权区位补偿单价为每平方米350元。庭审期间，双方均确认廖钟燎的房屋等级属于从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的混合结构三等。广州市从化区人民政府表示同意补偿廖钟燎的房屋残值5000元。
诉讼期间，广州市行政区划经国务院批准，原县级从化市被撤销，设立广州市从化区。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，广州市从化区太平镇井岗村的部分集体土地于2013年7月经国务院批准，被征收为大广高速公路建设用地。廖钟燎房屋属于上述被征收范围，于2014年9月26日被强制拆除。虽然广州市从化区人民政府主张廖钟燎房屋是被广州大广高速公路有限公司强制拆除，但该府作为县级人民政府，依据上述规定负有组织实施集体土地征收工作的职责，且在井岗村集体土地经国务院批准征收前，已批准同意广州市从化区国土资源和房屋管理局委托从化区太平镇人民政府负责征地范围内地上附着物等的清理工作，而廖钟燎房屋被拆除现场不仅有太平镇人民政府的工作人员参与，还有头戴“大广高速S31标中铁二十三局集团”字样以及“城管”字样头盔的数十名工作人员参与，故廖钟燎主张广州市从化区人民政府是强制拆除其房屋的组织实施者具有事实根据，法院予以采信。广州市从化区人民政府认为其不是本案适格被告的答辩意见不能成立，法院不予采信。廖钟燎主张广州市从化区国土资源和房屋管理局是强制拆除其房屋的实施者，并无充分证据予以证实，法院不予采信。因此，广州市从化区国土资源和房屋管理局并非本案适格被告，原审法院依法驳回廖钟燎对广州市从化区国土资源和房屋管理局提起的诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋必须由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。本案中，由于廖钟燎对征地补偿标准有异议，拒绝领取征收补偿款，广州市从化区人民政府在土地行政主管部门并未作出责令交出土地决定书，也未向法院申请强制执行的情况下，于2014年9月26日组织人员对廖钟燎房屋直接予以拆除，不符合上述法规的规定，程序违法。鉴于广州市从化区人民政府的强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。廖钟燎因其房屋被广州市从化区人民政府违法拆除导致的经济损失，依据上述规定有权向广州市从化区人民政府主张赔偿。廖钟燎房屋位于太平镇井岗村，虽然与城郊街同属于被征收范围，但分属不同地段，廖钟燎主张按照城郊街地段房屋的补偿标准赔偿其房屋损失，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。廖钟燎房屋系井岗村集体土地的宅基地房屋，现已被强制拆除，各方当事人均未委托房地产评估机构对房屋进行评估，故根据廖钟燎房屋的实际状况，原审法院参照广州市从化区人民政府制定的从府（2010）51号《从化市征收集体土地暂行规定》以及从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的补偿标准计算廖钟燎的房屋损失。从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定混合结构三等房屋的补偿标准为每平方米750元，《从化市宅基地所有权区位补偿单价》规定太平镇的宅基地所有权区位补偿单价为每平方米350元，廖钟燎被征收的宅基地面积以及房屋面积经测量分别为211.6643平方米和194.69平方米，故计得廖钟燎的宅基地房屋损失为220100元，依法应由广州市从化区人民政府予以赔偿。廖钟燎房屋为混合结构房屋，具有一定的残值，虽然廖钟燎无提供证据证实房屋建筑材料的残值，但广州市从化区人民政府庭审期间表示同意补偿廖钟燎房屋残值5000元，亦属合理，法院予以照准。因此，广州市从化区人民政府因违法强制拆除廖钟燎房屋，依法应赔偿廖钟燎经济损失合计225100元。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项以及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认广州市从化区人民政府强制拆除廖钟燎位于从化市太平镇井岗村中和一队的涉案房屋的行为违法；二、广州市从化区人民政府于本判决发生法律效力之日起30日内赔偿廖钟燎的经济损失225100元；三、驳回廖钟燎的其他诉讼请求。一审案件受理费50元由广州市从化区人民政府负担。
上诉人廖钟燎不服原审判决，向本院上诉称：一、一审法院以被上诉人制定的最低补偿标准作为计算上诉人损失赔偿的依据明显不当。被上诉人制定的征地方案中所附的补偿标准，并未组织听证程序，属于违反法定程序单方面制定的标准。《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》（穗国房字（2010）351号）第七条规定，项目所在地的房管部门应当对拆迁人提交的拆迁安置方案进行审查，并告知被拆迁人征收房屋的补偿标准和听证的权利，并依据听证情况修改完善补偿安置方案。按照《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府（2010）51号文）第五条规定，被征地的所有权人和使用权人对征收地块的补偿标准有请求听证的权利。本案中《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》并未遵照上述程序。从府（2010）51号文、（2011）5号文中规定的补偿标准，只是被上诉人辖区内土地房屋补偿标准的最低标准。《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》第九条规定，货币补偿应当根据被拆迁集体土地住宅房屋的重置新价和宅基地使用权区位补偿价确定。而从府（2010）51号文、（2011）5号文中规定的补偿标准只是最低标准，且在具体拆迁工作中也未严格执行。上诉人房屋位于太平镇，距离城郊街距离仅为3公里，按照《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》第五条规定，太平镇全区土地定为“二类地区第一等级”，城郊街道涉及征地范围定为“一类地区第二等级”，两个等级土地的标准相同，上诉人请求参照城郊街道的标准赔偿上诉人的损失并无不当，一审法院未考虑上述情况，仅以上诉人房屋所处位置与城郊街不同而直接按照最低标准计算上诉人的财产损失显然不当。二、一审判决未考虑政府未履行房屋安置义务的事实。被上诉人对上诉人的安置采取的是房屋安置的补偿方式，但至今未对上诉人予以安置补偿。依照补偿安置方案，上诉人有权选择货币补偿或者房屋补偿，一审法院未考虑上述情况，仅以房屋安置的货币补偿计算上诉人的财产损失显然不公。综上所述，上诉请求：撤销原审判决第二项，判令被上诉人赔偿上诉人遭受的人身与财产损失共计2411500元。
被上诉人广州市从化区人民政府和广州市从化区国土资源和房屋管理局二审答辩称：其并未组织实施本案的拆迁行为，拆迁人是广州大广高速公路有限公司。此外，两被上诉人对于一审判决认定的其他事实无异议，对判决确定的赔偿数额亦无意见。对于涉案地块的补偿问题，被上诉人表示其采取的是货币补偿和安置补偿相结合的办法。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，广州市从化区人民政府应为涉案土地征收行为的实施主体，本案中广州市从化区人民政府发布了征地公告，并批准广州市从化区国土资源和房屋管理局委托从化区太平镇人民政府负责征地范围内的土地清理工作，原审法院作出广州市从化区人民政府作为涉案强制拆除行为的实施主体，应为本案适格被告的认定理由充分，本院予以确认。因无证据证实广州市从化区国土资源和房屋管理局为涉案强制拆除行为的实施主体，原审判决据此驳回上诉人对该局的起诉亦无不当，本院予以确认。广州市从化区人民政府答辩认为其并非涉案强制拆除的主体理据不足，本院不予采纳。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据该规定，对于上诉人未交出被征收土地的，广州市从化区人民政府应当责令其交出土地，如上诉人仍拒绝交出土地，其应当申请人民法院强制执行，本案中广州市从化区人民政府未履行法定程序，直接对被征收土地上的房屋实施拆迁违法，依法应当撤销。因涉案房屋已经被拆除，原审法院确认其拆除行为违法事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。广州市从化区人民政府作为征收土地行为的法定实施主体，本应依照法定程序实施强制拆除行为，依法保护行政相对人的合法权益，但却违法实施拆除行为，实施后又拒不承认，有失人民政府应有的担当，应当注意在今后工作中加以纠正。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……。”本案中广州市从化区人民政府对涉案房屋违法强制拆除，上诉人依法享有获取赔偿的权利。涉案房屋在被拆除前已经对房屋面积及宅基地面积进行测量，且各方当事人已确认被拆除的涉案房屋为混合结构三等，原审法院依据涉案房屋及宅基地面积，房屋结构，以及房屋位于太平镇范围的情况，参照《从化市征收集体土地暂行规定》以及《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的补偿标准，判决对上诉人给予赔偿理据充分。上诉人主张对涉案房屋的赔偿标准应当参照上述补偿标准中确定的城郊街补偿标准给予赔偿缺乏事实依据，本院不予支持。至于上诉人认为该补偿标准过低且未经听证程序单方制定的问题，上述《从化市征收集体土地暂行规定》以及《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》两份文件确定的补偿标准为广州市从化区人民政府依据土地管理相关法律法规制定的，在该区范围内普遍沿用，原审法院在本案中以该文件确定的标准为参考依据，确定对上诉人的赔偿标准并无不妥。
关于上诉人主张原审判决未保障其选择货币补偿权利的问题。本案是针对广州市从化区人民政府对上诉人涉案宅基地上房屋强制拆除行为的合法性进行审查，并非对上诉人所有的房屋或者土地的征收补偿是否合法进行审查，上诉人在本案中主张保障其货币补偿选择权利的理由不足，原审法院对涉案违法强制拆除行为导致其房屋受损判决予以金钱赔偿并无不当，本院予以确认。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人廖钟燎负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付洪林
代理审判员 林劲标
代理审判员 戴剑飞
二〇一六年七月十三日
书 记 员 唐亚文