四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川行终154号
上诉人（原审原告）程应琼，女，1971年10月29日出生，汉族，住四川省峨眉山市。
被上诉人（原审被告）峨眉山市人民政府。住所地：四川省峨眉山市绥山镇名山西路*号。
法定代表人吴小怡，市长。
委托代理人赵康靖，峨眉山市人民政府工作人员。
上诉人程应琼因诉峨眉山市人民政府（以下简称峨眉山市政府）行政复议一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2017）川11行初29号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年10月16日，峨眉山市公安局作出峨公（胜）行罚决字〔2016〕第101604号行政处罚决定（以下简称第101604号行政处罚决定），认定程应琼20**年6月21日到北京市天安门地区非正常上访，被公安机关行政处罚；又于2016年10月14日到北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区公安分局治安大队（以下简称天安门治安大队）训诫，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，决定对程应琼行政拘留五日。程应琼不服，于2016年12月13日向峨眉山市政府申请行政复议。2017年6月14日，峨眉山市政府作出峨府复〔2016〕17号行政复议决定（以下简称第17号行政复议决定），认为程应琼于2016年10月14日在天安门地区非正常上访，其扰乱天安门地区公共场所秩序的违法行为依法应当予以处罚。峨眉山市公安局作出的第101604号行政处罚决定上告知申请人在三个月内向人民法院起诉，该告知内容与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定不符，属程序违法。但鉴于被申请人在复议期间已撤销了第101604号行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认第101604号行政处罚决定违法。
程应琼起诉至法院，请求：撤销被告作出的第17号行政复议决定，案件受理费由被告负担。
一审法院经审理查明，2016年10月14日，天安门治安大队作出的《训诫书》载明，2016年10月14日11时15分程应琼到天安门地区信访反映拆迁问题被该队训诫。同月16日，程应琼被有关部门人员遣返回峨眉山市,峨眉山市公安局就此予以立案调查并对其进行询问。同日，峨眉山市公安局对程应琼作出《行政处罚告知笔录》，告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利，程应琼拒绝在告知笔录上签字。同日，峨眉山市公安局作出并向程应琼送达第101604号行政处罚决定，决定对程应琼行政拘留5日，并于10月16日至10月21日对该行政处罚决定予以执行。程应琼不服该行政处罚决定，于同年12月13日向峨眉山市政府申请复议,峨眉山市政府于同月16日予以受理。复议期间，峨眉山市公安局于2017年2月8日作出峨眉公行撤字〔2017〕第4号撤销行政处罚决定，以对程应琼决定拘留的行政处罚适用法律不当为由将第101604号行政处罚决定予以撤销。同年2月10日，峨眉山市政府以情况复杂为由，决定延长复议期限30日。同月27日，峨眉山市政府以该案审理需以（2016）川1102行初210号一案的审理结果为依据决定中止复议。同年6月2日，峨眉山市政府恢复行政复议程序并于同月14日作出第17号行政复议决定，确认第101604号行政处罚决定违法。同月19日，峨眉山市公安局作出峨眉公（胜）行罚决字〔2017〕第061903号行政处罚决定，认定程应琼20**年6月21日到北京市天安门地区非正常上访，被公安机关行政处罚；又于2016年10月14日到北京市天安门地区非正常上访被天安门治安大队训诫，依据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对程应琼行政拘留五日。
另查明：程应琼此前曾多次进京上访。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，峨眉山市政府作为本级人民政府，有对程应琼不服治安管理处罚决定作出复议的职权。
根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，峨眉山市公安局作为原告户籍地公安机关，对程应琼违反治安管理的行为具有管辖权。《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。程应琼反映征地拆迁的情况，应当依据《信访条例》的规定到有关机关设立或者指定的接待场所提出。天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，峨眉山市公安局提供的府右街派出所出具的训诫书、《劝返接回通知单》、峨眉山市人民政府信访局《关于程应琼等4人到京非正常上访的情况说明》、四川省人民政府驻北京办事处信访处《关于程应琼等5人到京非正常上访的情况说明》等证据证明，程应琼于2016年10月14日到天安门地区信访反映拆迁问题被天安门治安大队训诫。程应琼在天安门地区虽然没有过激行为，但同样扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序。根据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱天安门公共场所秩序的违法行为，依法应当予以处罚。据此，第17号行政复议决定认定峨眉山市公安局根据程应琼的违法事实和上述法律规定作出的第101604号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿并无不当。但第101604号行政处罚决定上告知程应琼可在三个月内向人民法院起诉，与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定不符，属适用法律错误，而第17号行政复议决定认定该情形属程序违法存有瑕疵，该院对此予以指出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条规定“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外”。本案复议被申请人峨眉山市公安局在复议期间主动撤销了第101604号行政处罚决定，复议对象的效力已经不存在，复议机关据此确认第101604号行政处罚决定违法并无不当。
综上，程应琼请求撤销第17号行政复议决定的诉讼请求缺乏事实依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告程应琼的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告程应琼负担。
程应琼不服，上诉称：一审判决认定峨眉山市政府认为峨眉山市公安局对上诉人涉嫌在北京天安门地区的违法行为享有依法管辖的职权和作出行政处罚决定，以及峨眉山市政府作出的第17号行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序是错误的，峨眉山市政府作出的行政复议决定行政不作为严重违法。请求二审法院撤销一审判决，判决峨眉山市政府作出的第17号行政复议决定行政不作为违法并撤销。
峨眉山市政府答辩称：一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求依法不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
峨眉山市政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
第101604号行政处罚决定，撤销行政处罚决定，行政复议申请书，受案登记表，峨眉山市公安局胜利派出所对郑银洪、程应琼、郑小玲、邹淑明的询问笔录，行政案件权利义务告知书，行政处罚告知笔录，统一送返告知书，峨眉山市人民政府信访局《关于程应琼等4人到京非正常上访的情况说明》，四川省人民政府驻北京办事处信访处《关于程应琼等5人到京非正常上访的情况说明》，劝返接回通知单，训诫书，峨眉公（胜）行罚决字〔2016〕533号行政处罚决定，程应琼的身份信息，行政拘留执行回执，延期审理通知书，中止行政复议通知书，（2017）川11行终78号行政判决书，恢复审理通知书，行政复议答复通知书，行政复议被申请人答复书，行政复议调查笔录。
程应琼向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
行政处罚决定、撤销行政处罚决定、行政复议申请书。
上述证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了双方当事人对证据的质证意见。经审查，双方当事人提交的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。
本院根据一审庭审笔录及当事人无争议的证据查明的案件事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。程应琼不服峨眉山市公安局作出的治安管理处罚决定，向峨眉山市政府申请行政复议，峨眉山市政府作为峨眉山市公安局的本级人民政府，具有对该复议申请作出复议决定的职权。
根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，峨眉山市公安局作为程应琼户籍地公安机关，对程应琼违反治安管理的行为具有管辖权。《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。程应琼反映征地拆迁的情况，应当依据《信访条例》的规定到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市天安门地区不是信访接待场所，程应琼20**年10月14日到该地区上访违反了上述规定，因而被天安门治安大队挡获并予以训诫。峨眉山市公安局胜利派出所在受理该案后，进行了立案调查，并根据在案证据，认为程应琼的行为违反了治安管理处罚法的规定，根据该法第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，作出第101604号行政处罚决定。该行政处罚决定认定事实清楚，处罚适当。但该行政处罚决定适用了治安管理处罚法第二十条第（四）项，却未对程应琼的违法行为予以从重处罚，属适用法律部分不当；峨眉山市公安局在该行政处罚决定上告知程应琼可在三个月内向人民法院起诉，与《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限不符，属程序违法。
峨眉山市政府收到程应琼的复议申请后，在行政复议期间，峨眉山市公安局以适用法律不当为由，将第101604号行政处罚决定予以撤销。峨眉山市政府经审查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出确认第101604号行政处罚决定违法的第17号行政复议决定并送达程应琼，并无不当。峨眉山市政府作出的该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。程应琼起诉要求撤销峨眉山市政府作出的第17号行政复议决定，理由不成立。一审判决驳回程应琼的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。程应琼要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程应琼负担。
本判决为终审判决。
审判长 王凤红
审判员 朱 珠
审判员 蒋 茜
二〇一八年六月十一日
书记员 何卓蔚