广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1066号
上诉人（原审原告）：蔡伟荣，男，1956年6月8日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：陈木周，男，1972年7月30日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：邓亚龙，男，1972年8月9日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：梁亚旺，男，1965年8月7日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：吴永金，男，1967年1月4日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：李英干，男，1955年11月27日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：张如兴，男，1957年3月17日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：黄顺祝，男，1952年11月2日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：陈全志，男，1947年11月2日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：陈日路，男，1960年7月4日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：李冠华，男，1970年9月4日出生，汉族，住广东省电白县（渔）。
上诉人（原审原告）：叶繁青，男，1955年2月21日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：陈亚造，男，1953年2月14日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：陈德平，男，1956年11月11日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：杨成伟，男，1957年10月15日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：潘冠山，男，1957年8月25日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：张观锡，男，1962年9月2日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：黄勇，男，1961年8月18日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：潘茂才，男，1956年9月17日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：吴景文，男，1960年8月20日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：陈全礼，男，1939年11月17日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：陈土村，男，1970年5月22日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：邓社，男，1963年9月24日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：黄广，男，1967年10月12日出生，汉族，住广东省电白县。
上诉人（原审原告）：杨玉喜，男，1967年3月14日出生，汉族，住广东省茂名市茂港区。
上诉人（原审原告）：邓林，男，1971年4月30日出生，汉族，住广东省电白县。
被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区水东镇海滨新区。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：吴国华，广东民道律师事务所律师。
委托代理人：杨金盘，茂名市海洋与渔业局电白分局工作人员。
上诉人蔡伟荣等26人因诉被上诉人茂名市电白区人民政府（下称电白区政府）强制清理整治决定行政纠纷一案，不服广州海事法院（2016）粤72行初63号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年8月5日，广东省人民政府（下称广东省政府）印发了《广东省海洋功能区划》，其中第三十五条第（一）项规定“严格实行海洋功能区划制度，养殖、盐业、交通、旅游、矿产等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”该区划经国务院批准生效，区划期限到2010年，将水东港区列为港口区、渔港区、海洋和海岸生态自然保护区，未将水东湾列为养殖区和增殖区。2013年1月22日，广东省政府印发了《广东省海洋功能区划（2011-2020）》，其中第三十五条规定“海洋功能区划是各级人民政府审批海域使用项目的法定依据，必须严格执行。”该区划经国务院批准生效，列明的海域综合整治目标将水港综合整治列为重点海湾综合整治工程，将水东湾规划为港口航运区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区，未列为农渔业区。自广东省政府于2008年8月5日颁布《广东省海洋功能区划》后，被告对水东湾海域的用海类型为养殖的海域使用权申请停止审批。
茂名市人民政府（下称茂名市政府）办公室于2010年6月22日向茂港区、电白县人民政府（下称电白县政府）及有关单位发出《关于开展水东湾清理整治行动的通知》，清理整治范围为水东湾湾口门以内的整个水东湾海域，清理整治对象为上述海域范围内所有养殖、定置作业设施及构筑物，要求电白县政府要提前发布清理整治通告，减少养殖户不必要的损失。2012年6月25日和同年8月21日，茂名市政府办公室先后向茂港区、电白县政府、市直有关单位发出关于印发《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》的通知及补充通知，称《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》业经茂名市政府同意，请组织实施。在该方案所附水东湾养殖设施清理补助和奖励标准表列明网箱养殖按箱计，箱体基准规格为3米×3米，具体按箱体木框架实际面积折算，每箱补助标准2500元、奖励标准1500元，并附注了养殖户持有效海域使用权证书和养殖证的，网箱养殖每箱奖励增加300元。
电白县政府于2010年6月28日向社会发出电府通[2010]5号《关于清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的通告》（下称5号《通告》），原告所有的网箱养殖设施及构筑物被列入清理整治的范围和对象。应在本通告公布之日起10天内，持有效身份证件到电××水东××整治工作领导小组办公室（××在电××县海洋与渔业局）登记养殖用海情况。若持有海域使用权证书、水域滩涂养殖使用证的，同时携带登记。第一期清理整治范围：水东湾口门至水东湾××村口电××县辖区海域。本范围内的开放式养殖用海（如网箱养殖、底播养殖等）业主和定置作业业主，应在本通告发布之日起30日内自行清理其海产品并拆除用海设施及构筑物，退出使（占）用海域。经验收，由电白县政府按《电白县海域养殖场拆除补偿（补助）暂行办法》给予相应的补偿（补助）。逾期不自行清理和拆除的，由电白县政府组织有关部门依法强制拆除，拆除费用和损失由使（占）用者自行承担。第二期清理整治范围：水东湾陈村口至湾内××电××县辖区海域。本范围内的养殖用海、定置作业和水东湾其他范围（电白县辖区海域）所有养殖设施及构筑物，在2011年6月30日前清理完毕。电白县政府于2012年9月3日发出电府通[2012]9号《关于清理整治水东湾海域养殖设施及构筑物的补充通告》（下称9号《补充通告》），称对于在2012年11月30日前与县政府签订拆除补助协议并完成自行拆除清理养殖设施及构筑物的养殖户，按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电〔2012〕38号）和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电〔2012〕54号）规定的标准给予补助和奖励；对于在2012年12月1日至31日期间与县政府签订拆除补助协议并自行拆除清理养殖设施及构筑物的养殖户，按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电〔2012〕38号）和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电〔2012〕54号）规定的标准给予相应补助，不予奖励；2012年12月31日后仍未自行拆除清理的养殖设施及构筑物，县政府将组织有关部门依法强制拆除。2012年10月31日，电白县政府印发了《电白县水东湾海域养殖设施及构筑物清理拆除补助和奖励工作方案》，指出5号《通告》发布之日前在水东湾××××县辖区海域从事正常养殖生产的养殖户属清理整治补助和奖励对象，具体部署了水东湾海域用海设施及构筑物调查登记、复核、补助和奖励评定会签公示、拆除验收、资金申请等环节的工作。
在原审法院受理的（2016）粤72行初2号至58号案的行政判决中,原告确认与被告签订《电白县水东湾清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议》，同时按《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》的标准领取了补助，并按照协议的期限自行处理了鱼产品、网箱及其它养殖设施，将网箱自行拖离了水东湾海域。
另查明，国务院于2014年1月25日向广东省政府发出《国务院关于同意广东省调整茂名市部分行政区划的批复》，同意撤销茂名市茂港区和电白县，设立茂名市电白区，以原茂港区和电白县的行政区域为电白区的行政区域，广东省政府于2014年2月12日向茂名市政府转发了该批复。
蔡伟荣等26人不服原电白县政府发布的涉案5号《通告》及9号《补充通告》，于2016年9月14日向原审法院提起本案诉讼，请求确认被告作出的清理整治水东湾海域用海设施及构筑物决定的行政行为违法。
原审法院认为，被告为清理整治水东湾海域用海设施及构筑物发布了5号《通告》及9号《补充通告》。原告认为被告作出该决定缺乏依据,请求确认被告作出的5号《通告》及9号《补充通告》的行政行为违法。
在该院受理的（2016）粤72行初2号至58号案的行政判决中,原告确认根据《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》的标准领取了补助，并按照协议的期限自行处理了鱼产品、网箱及其它养殖设施，将网箱自行拖离了水东湾海域。“清理整治”通告所涉及海域的原使用权人已与被告达成补偿协议，在原告领取补偿款后自行拆除“清理整治”通告划定范围内的渔排、网箱等养殖设施和构筑物。这说明原告蔡伟荣、陈木周等26人在接受了“清理整治”补偿款后，已丧失了对“清理整治”通告所涉及海域的使用权，与被告作出“清理整治”行政行为不再具有法律上的利害关系。因此，原告蔡伟荣、陈木周等26人不再具有提起本案行政诉讼的资格，无权向该院起诉要求确认被告作出的“清理整治”通告（5号《通告》及9号《补充通告》）违法。此外，原告根据《电白县水东湾清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议》与被告达成补助协议,补助款也是依据涉案通告颁布的标准执行,即原告在2013年与被告签订补助协议时，已知晓涉案通告的存在，原告称其于2016年3月15日才知道涉案通告，与查明事实不符，故原告提起本案诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的起诉期限。
综上，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其提起本案诉讼已超过起诉期限,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定：驳回原告蔡伟荣、陈木周等26人的起诉。
蔡伟荣等26人不服原审裁定提起上诉称：一、被上诉人作出的被诉清理整治决定行为是针对水东湾渔排及构筑物作出的，而上诉人的渔排在该区域，被诉行政行为是导致上诉人渔排被清理的原因和依据，损害了上诉人的财产权益，上诉人与之具有法律上诉人的利害关系。二、在本案原审裁定作出前，广州海事法院（2016）粤72行初2至58号行政裁定未经二审裁判生效，原审裁定以未生效、仍存有争议的事实作为本案裁定的事实依据，实属错误。即使上述案件二审裁定生效，但其认定的事实与本案被诉行政行为无关，反而恰恰证明本案被诉行政行为是导致一系列清理整治工作的原因，对上诉人的财产产生直接的影响。三、上诉人诉的是电白区政府作出的清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的行政行为，而非该行为所呈现的载体即5号《通告》及9号《补充通告》。上诉人系于2016年3月15日参加原审法院开庭审理电白区政府强制拆除渔排行政强制执行行为一案时，才知道本案被诉行政行为，且被诉行政行为未告知上诉人诉权及起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人提起本案诉讼并未超期。四、上诉人签订涉案补偿协议时，该协议仅有涉案通告的文号，并没有告知具体行政机关、行政内容、诉权、诉权期限等明确内容。且被上诉人也未能提供证据证明其已经将涉案两份通告进行公告张贴或者送达。原审裁定认为上诉人签订协议时即知道被诉行政行为，是错误的。综上，电白区政府作出的被诉清理整治行政决定侵害了上诉人的财产权益，上诉人与之具有法律上的利害关系，上诉人起诉并未超期，原审裁定错误，请求二审撤销原审裁定，依法确认被上诉人电白区政府清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的行政行为违法。
被上诉人电白区政府二审辩称：一、上诉人起诉请求确认答辩人作出的清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的行政决定的行政行为违法，但又称涉案通告不是本案被诉行为，诉讼请求不具体，不符合起诉条件。二、涉案水东湾属于国有海域，上诉人未经批准并申领海域使用权证及养殖证等，占用该海域从事养殖，违反了广东省海洋功能区划和海域使用法等的规定，属于违法的用海行为，其无权对政府的合法整治行为提起诉讼。答辩人根据上级政府的要求及相关法律法规，有权也有责任对水东湾进行治理。且答辩人在治理水东湾的同时，已经尽量减少养殖户的损失，并对养殖户进行了补助。包括上诉人在内的在水东湾从事养殖的400多名养殖户，全部都自愿与有关部门签订了补助协议，领取了答辩人支付的补助款，并且自行清理了鱼排等设施。上诉人与答辩人作出清理整治行政决定的行政行为已不再具有法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格。三、涉案通告及补充通告已由答辩人在政府公报以及政府公网上公开刊登并且进行广泛的宣传，也在有关村委会及自然村进行张贴。因此，上诉人应在涉案通告及补充通告于2010年、2012年发布时已经知晓或者应当知晓通告的内容。且上诉人于2013年与有关部门签订涉案补助及奖励协议时，协议里明确载明以涉案通告及补充通告作为依据之一。在上诉人诉答辩人行政强制措施和行政赔偿纠纷的系列案中，开庭审理时间为2016年3月15日，答辩人已经在庭前的证据交换中将涉案通告提交给上诉人，故上诉人最迟已经于2016年3月知道涉案通告的内容。涉案通告系于2010年6月28日作出，到上诉人起诉时已超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的最长5年起诉期限，上诉人于2016年11月才提起本案诉讼，无论从以上哪一个时间点起诉，都已经明显超期。四、涉案通告没有具体的管理相对人，也没有具体的执行内容，是具有普遍约束力的规范性文件。且通告也明确“逾期不自行清理和拆除的，由电白县政府组织有关部门依法强制拆除”。因此，清理仍是一个依法的程序，并非直接依据通告实施。答辩人发布涉案通告，属于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定的发布决定和命令的抽象行政行为，法院应不予受理。五、答辩人发布涉案通告，是依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的授权及执行上级行政机关决定的行为，对上诉人违法占用非养殖区的水东湾进行养殖的行为发布涉案清理整治决定的行政行为，是依法对水东湾进行保护和管理，履行法定职责和义务的行为，合法有效。综上，原审裁定认定事实清楚，证据充分，应予维持。请求二审驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明，蔡伟荣等26人最迟已于2014年4月前与电白区水东湾清理整治工作领导小组签订涉案补助及奖励协议，该协议载明“根据《中华人民共和国海域使用管理法》……电白县人民政府《关于清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的通告（电府通[2010]5号）、《关于清理整治水东湾海域养殖设施及构筑物的补充通告》（电府通[2012]9号）……，经甲、乙双方协商，达成如下协议：……”，且补助款已于2014年4月16日前已经全部转到蔡伟荣等26人的账户内。
再查明，蔡伟荣等26人于2016年9月14日向原审法院提交本案的起诉状，并于同年10月25日、11月3日、11月24日三次补正起诉材料。
本院认为，本案争议焦点是上诉人蔡伟荣等26人提起本案诉讼是否具有事实根据以及是否超过法定起诉期限。
关于蔡伟荣等26人提起本案诉讼是否具有事实根据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”蔡伟荣等26人不服电白区政府为清理整治水东湾海域用海设施及构筑物发布的5号《通告》及9号《补充通告》，提起本案诉讼，请求确认电白区政府作出上述两份通告的行政行为违法。但蔡伟荣等26人已经和相关部门签订了涉案清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议，已经按《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》制定的标准领取了补助，并按照上述协议的期限自行处理了其在水东湾的鱼产品、网箱及其他养殖设施，将网箱自行拖离了水东湾海域。电白区政府发出涉案两份通告后，是依照法律规定和涉案协议对蔡伟荣等26人的养殖设施进行清理整治的，并没有损害其合法权益。现蔡伟荣等26人提起本案诉讼，请求确认涉案两份通告违法，缺乏事实根据，不符合上述法律规定的起诉条件。
关于蔡伟荣等26人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”电白区政府已于2010年6月28日发布5号《通告》，于2012年9月3日发布9号《补充通告》。蔡伟荣等26人最迟已于2014年4月前与相关部门签订涉案清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议，且协议里载明5号《通告》及9号《补充通告》是达成协议的依据之一。由此可知，蔡伟荣等26人最迟已于2014年4月前签订上述协议时已经知道上述两份通告，其于2016年9月14日向原审法院提起本案诉讼，已经超过上述司法解释规定的2年起诉期限。
综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，原审裁定驳回蔡伟荣等26人的起诉并无不当，本院依法予以维持。蔡伟荣等26人上诉主张原审裁定驳回其起诉错误，请求撤销原审裁定，依法确认电白区政府作出的清理整治水东湾海域用海设施及构筑物决定的行政行为违法，亦即确认涉案5号《通告》及9号《补充通告》违法，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十二月二十日
书记员 温 瑜