山西省运城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）晋08民终1856号
上诉人（原审原告）：稷山县总工会，所在地稷山县大佛北路。
法定代表人：薛彦明，工会主席。
委托诉讼代理人：赵建宏，山西汾水律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：焦红娟，女，1980年11月29日出生，汉族，稷山县小太阳幼儿园校长，稷山县化峪镇上胡村人，住稷山县。
被上诉人（原审被告）：稷山县小太阳幼儿园，所在地稷山县大佛北路（工会院内）。
法定代表人：焦红娟，校长。
二被上诉人共同委托诉讼代理人：吴建刚，山西圣剑律师事务所律师。
上诉人稷山县总工会因与被上诉人焦红娟、稷山县小太阳幼儿园租赁合同纠纷一案，不服山西省稷山县人民法院（2018）晋0824民初60号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
上诉人稷山县总工会上诉请求：一、依法撤销原判，改判解除上诉人与二被上诉人之间的房屋租赁协议，并限期二被上诉人腾出所租赁房院。二、一二审诉讼费由二被上诉人承担。事实与理由：原判对上诉人与二被上诉人之间的房屋租赁协议不予解除，违背了事实、法律、行政法规、国家政策精神及现实情形，应依法撤销并予纠正。一、双方订立协议的前提存在不合法。1、2006年7月1日实施的《行政单位国有资产管理暂行办法》第二十四条规定，本案双方签订的合同，并未依照上述规定办理上报审批手续，该租赁协议明显违背国家强制性规定；2、双方签订的《房屋租赁协议》中，乙方签订主体为稷山县小太阳幼儿园，内容体现为租赁给乙方开办稷山县小天使幼儿园，落款签字却加盖的稷山县小太阳婴幼儿成长训练中心的公章，一份协议中的乙方以多个名称出现，且签订主体稷山县小太阳幼儿园在签订合一同时尚未依法成立，该主体根本就不存在，完全违背了我国《中华人民共和国合同法》第九条关于当事人订立合同，应当具有相应的权利能力和民事行为能力的规定。由于双方签订协议的程序和主体不合法，该协议当属无效。但原判却认为签订房屋租赁协议时国家法律和行政法规没有对党政机关办公用房租赁做出要求批准的强制性规定，及不考虑合同主体错误的情况，认定事实明显错误。二、双方协议违反了国家政策性规定，无法继续履行。在合同履行期间，由于国家对办公用房清理整改的需要，中央、省、市、县下发了一系列相关文件。2013年7月14日中办发[2013]17号文件出台，明确规定未经批准改变办公用房使用功能的，原则上应恢复使用功能；2013年9月2日运停清办（2013）3号第一条第4项明文要求：党政机关未经有关部门批准，擅自改变办公用房使用功能的，应恢复使用功能；2015年2月2日运办发[2015]2号文件再次规定：党政机关出租（借）的办公用房，17号文件印发前已经出租（借）且租赁合同到期但未收回的，由机关事务主管部门或有关主管部门负责协调督促有关党政机关及时收回，租赁合同尚未到期的，应向机关事务主管部门备案，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期及时收回；机关事务主管部门应负责协调督促有关党政机关将办公用房尽早收回并进行统一管理。根据上述文件要求，将办公用房尽早收回才是核心重点。2016年11月2日，上诉人的主管机关中共稷山县委办公室专门向上诉人单位下发了“关于县总工会停止房屋租赁限期收回的通知”，可见，双方租赁协议无法继续履行，是党政要求、是政治任务，上诉人不可能违背党和国家政策。上述国家政策文件，属于不可抗力因素，同时符合双方协议第四条第8项约定的不可抗力的特殊情形，由于双方合同确因主客观情况发生变化使合同履行不可能，合同继续存在已失去积极意义，将会造成不当的后果。原判对国家政策不全面深入理解和贯彻执行，放任不当后果的发生，导致判决结果错误。三、二被上诉人迟延交付租金，已经构成严重违约，双方租赁协议依法应予解除。根据《房屋租赁协议书》第三部分关于交款方式及时间的约定，乙方必须主动按时交款，超过付款时限，甲方有权终止协议。依据双方协议约定，对于交付租金的义务是二被上诉人主动按时交款，交付期限是2013年7月1日前交清。截至目前，二被上诉人逾期付款将近五年时间，已经构成严重违约，我国《中华人民共和国合同法》第二百二十六条明文规定，承租人应当按照约定的期限支付租金。上诉人据此要求解除双方协议符合双方约定，理据正当，依法应当予以支持。原判引用《中华人民共和国合同法》第二百二十七条．但该条对出租人可以要求承租人在合理期限内支付租金，仅是一个选择性的要求，而不是必要性的、强制性的要求。假使上诉人未催交过租金，二被上诉人不按照约定交付租金就是正当的吗？就不应受法律的约束吗？原判将二被上诉人的责任义务强加于上诉人，何谈公正。更何况，二被上诉人迟延交付租金后，上诉人派专人多次通知、及与二被上诉人的代言人进行座谈的形式要求二被上诉人交付拖欠的租金、协商幼儿园搬迁事宜，均有上诉人提供的会议记录予以佐证。而且，二被上诉人拖延交付租金将近五年，上诉人不去催要，合乎情理吗？原判却对此事实不予认定，明显偏袒被上诉人。我国《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同，而事实上，本案具备了该条规定的五项解除合同的全部情形，原判适用了该条规定，却认为上诉人与二被上诉人在履行合同过程中未产生解除合同的情形，更是适用法律和认定事实的错误。四、双方租赁协议根据现实情况也不能再继续履行。被上诉人稷山县小太阳幼儿园的上、下学时间，正好也是上诉人单位的上、下班时间，双方同进一个大门，大门通道时常被接送孩子的家长及轿车、三轮车、电摩、摩托车等车辆堵塞。而且，在上诉人上班期间，单位的正常办公秩序被一墙之隔的幼儿园学生的嬉闹声、鼓乐声、音响等噪杂声干扰，由其是在幼儿园举行节日表演及日常排练的时候，上诉人的开会、谈话经常被干扰影响中断，上诉人单位的工作秩序受到极大的破坏，虽经上诉人派人多次劝阻，但被上诉人一直不进行整改。根据现实情况，双方租赁协议也不适宜再继续履行。对此主张，上诉人已在原审提出，但在原判中却只字未提。综上，上诉人请求解除与二被上诉人的房屋租赁协议不仅符合合同约定，也符合法律、行政法规、国家政策的规定和要求，原判认定事实错误，适用法律不当，判决结果明显错误，故应依法予以撤销。请求二审法院查明事实，依法对原判纠正改判，以示公正。
被上诉人焦红娟、稷山县小太阳幼儿园辩称，一、双方于2013年7月1日所签订的房屋租赁协议书是合法有效的。1、财政部颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》属于规章，不能作为认定合同效力的根据；该办法第二十四条虽然规定了单位对外出租房屋事先要上报财政部门审核批准，但他属于管理性规定，且不属于法律、法规，更不是所谓的强制性规定；《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定：“当事人以房屋租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，人民法院不予支持。”故上诉人以未上报、审批企图否认合同的效力，没有法律依据。2、答辩人租赁上诉人的房屋就是为了办幼儿园，至于幼儿园起名字为“小太阳幼儿园”或者“小天使幼儿园”均不影响合同的成立；客观上“小太阳幼儿园”已依法成立，且已经享有合同的权利，履行了合同的义务，否则上诉人也不会主张解除和答辩人稷山县小太阳幼儿园之间的房屋租赁协议；至于合同后面加盖的稷山县小太阳婴幼儿成长训练中心的公章，是借章，对此双方都是明知的，不存在违法和无效之说。3、房屋租赁协议书是在双方相互协商、平等自愿的基础上签订的，根据合同法第八条的规定，应受到法律的保护。二、依据国家政策规定，合同应当继续履行。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》中办发【2013】17号第三条第三项“已经出租、出借的办公用房到期应予收回，租赁合同未到期的，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期后不得续租。”中共运城市委办公厅、运城市人民政府办公厅《关于进一步做好全市党政机关办公用房清理整改工作的通知》运办发【2015】2号（三）3“党政机关出租（借）的办公用房，17号文件印发前已经出租（借）且租赁合同到期未收回的，由机关事务主管部门或者有关主管部门负责协调督促有关党政机关及时收回。租赁合同未到期的，应向机关事务主管部门备案，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期时收回。”双方租赁合同的生效时间是2013年7月1日，中办发【2013】17号文件的印发时间是2013年7月14日，因租赁合同在前，根据中央、省、市相关文件精神，对未到期的租赁合同，承认其法律效力，继续履行，不得提前解除，显然，上诉人以中央到地方的相关文件规定作为解除合同的理由，没有依据。三、被上诉人没有违约行为，合同不应解除。1、房屋租赁协议书第三条虽然约定：交款方式分为三次付款，具体交款数量和时间：第一次付款20万元，时间是2013年7月1日前交清；……。表面上看，如今稷山县小太阳幼儿园只交了租赁费12万元，还有8万元未交付，但客观情况是：答辩人因资金周转困难，经和上诉人负责人协商，其同意缓后分批次交租赁费，故交款时间是双方协商一致变更了，虽然没有书面文字证据，但从答辩人分别于2013、9、13给稷山县总工会通过农行转租赁费10万元、2014、5、8给稷山县总工会通过农行转租赁费2万元，稷山县总工会全部不仅接受，而且没有提出任何异议，证明双方约定的变更交款时间的口头协议是客观存在的；2、2015年至今上诉人没有催收过租金行为，也印证了双方变更交付租金的约定是真实的；3、上诉人在通知和起诉书中也未谈到租金，证明租金的给付是符合双方口头约定的；4、上诉人没有、也不应当有催告答辩人交付租金的事实，缺少法律规定的“经催告后”的前置程序。证实了原告的起诉不符合合同法第九十四条（三）规定的情形；5、《中华人民共和国合同法》第227条规定：“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人逾期不支付的，出租人可以解除合同。”这是法律对出租人行使解除权的要求，既不是选择性的要求，也不是一审法院强加于上诉人的义务，而是上诉人必须履行的法定义务，因上诉人从来就没有“催交过房租”，所以，也不可能有这方面的证据，故，一审判决是正确的。四、根据现实情况合同必须履行。1、上诉人的房屋在出租给答辩人前，就是办幼儿园的，答辩人租房时也明确是办幼儿园，对此双方在签订合同时都非常清楚，幼儿园有歌声、笑声是正常现象，签订合同时双方对此都是明知的；2、稷山县总工会与小太阳幼儿园一个在东，一个在西，以墙为界，在家长们接送孩子时有个别家长不遵守秩序偶然会有发生，但不是解除合同的法定理由；上诉人所谓的影响办公等一系列不实之词更不是法律规定解除合同的事由；3、小太阳幼儿园现有生源200名，涉及到200个家庭，或者更多的家庭，家长们选择子女在小太阳幼儿园就读，是从设施、师资、环境、交通、安全、居住等方方面面的考虑，如果合同解除，必然造成200名儿童无处就学，就目前稷山县现有的条件，也没有一下子能容纳200名生源的教学场所和师资力量，必然造成混乱局面，对稷山县的和谐与稳定极为不利，从安定与民生的大局出发，合同也不能解除，请求法庭驳回上诉人的上诉请求。
上诉人稷山县总工会向一审法院起诉请求：依法解除原、被告之间的房屋租赁协议，并限期被告腾出所租赁房院。
一审法院认定事实：2013年7月1日，原告将办公大楼楼梯以西三层办公楼（上下共27间房屋）以及与之相对应的西边小院和院内的厕所及西房全部租赁给被告稷山县小太阳幼儿园使用，协议约定租赁期限12年，即2013年7月1日至2025年7月1日，每年租赁费2.5万元，共计30万元。合同约定的交款方式及交款时间为，第一次付款20万元，时间是2013年7月1日前交清；第二次付款5万元，时间是2018年7月1日前交清；第三次付款5万元，时间是2021年7月1日前交清。乙方必须主动按时交款，超过付款时限，甲方有权终止协议。被告焦红娟系被告稷山县小太阳幼儿园法定代表人。在合同履行期间，被告焦红娟以自己名义向原告缴纳租金12万元。原告根据中央、省、市县关于“办公用房清理整改”文件的要求，通知被告协商解除租赁协议事宜，但未能达成一致。
一审法院认为，本案的争议焦点一、被告焦红娟是否是本案适格被告？本案中2013年7月1日签订的《房屋租赁协议书》首部甲、乙方双方为稷山县总工会与稷山县小太阳幼儿园（法人代表焦红娟），被告焦红娟在合同上签字，并加盖稷山县小太阳婴幼儿成长训练中心公章。经查稷山县小太阳幼儿园于2015年7月1日取得民办学校办学许可证（校长焦红娟），于2017年5月19日取得民办非企业单位登记证书（法定代表人焦红娟），合同的签订时间早于稷山县小太阳幼儿园的登记成立时间，即在合同签订时，被告稷山县小太阳幼儿园不具有法人资格。合同签订后，双方已实际履行了合同内容，被告焦红娟作为实际管理人以个人名义两次向原告稷山县总工会付款，原告稷山县总工会也已接收，故被告焦红娟与原告稷山县总工会之间存在事实上的合同关系，具有合同当事人的资格，被告焦红娟是本案的适格被告。在合同履行过程中，被告稷山县小太阳幼儿园完成登记注册，取得法人资格，并实际使用了租赁房屋。争议焦点二、房屋租赁协议履行期间是否应解除合同？原告根据中央、省、市、县关于“办公用房清理整改”的文件要求，且原告租给被告的办公用房未经批准，认为协议无法再履行，要求解除合同。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”本案原被告签订房屋租赁合同时的国家法律和行政法规没有对党政机关办公用房租赁做出要求批准的强制性规定，当事人的签约行为是双方真实意思的表示，并未违反有关禁止性或者强制性规定，合法有效。且根据“办公用房清理整改文件”精神，租赁合同尚未到期的，应向机关事务主管部门备案，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期及时收回。第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明将不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理的期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”原被告在合同履行过程中未产生解除合同的情形，不符合法定解除合同的情形。原告基于合同第三条关于交款方式及时间的约定，认为被告已严重违背了双方协议的约定，据此要求行使合同的解除权，但《中华人民共和国合同法》第二百二十七条规定：“承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人逾期不支付的，出租人可以解除合同”。现原告并无证据证明已在合理期限内要求被告支付租金，故原告要求按协议第三条的约定解除合同因证据缺乏亦不符合法律规定。综上所述，原告请求解除与被告之间的房屋租赁合同即不符合合同约定，亦不符合法律规定合同解除的理由，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：驳回原告稷山县总工会的诉讼请求。案件受理费100元，由原告稷山县总工会承担。
本院二审期间，上诉人稷山县总工会向法庭提交了四份证据，一是相关的政策文件，说明双方合同解除是根据国家政策、行政法规要求。二是上诉人稷山县总工会全部成员签名和幼儿园接送孩子照片，说明现在小太阳幼儿园影响上诉人正常工作秩序。三是关于催要租金的情况说明及会议记录。四是关于解除房屋租赁协议的通知。被上诉人质证认为证据一中办国办17号文件明确规定，已经出租、出借的办公用房到期应予收回，租赁合同未到期的，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期后不得续租。本案解除租赁合同没有依据，也与文件相悖。关于证据二，上诉人成员签名因与上诉人存在利害关系，不能作为证据使用，关于接送孩子照片，上诉人在与被上诉人签订合同时就明知存在此种情况，且之前该房屋就是办幼儿园的。关于证据三，会议记录是上诉人内部行为，不能作为证据使用，关于催要租金的情况说明，如果说因为被上诉人没有按期预交房租，从2013年7月2日就已违约，但上诉人一直没有催要房租，说明双方口头达成了缓交租金的约定，变更了原约定。关于证据四，本案从2016年开始诉讼，该解除协议通知是在一审判决下发后发生的，之后增加的诉讼理由不能作为判决的依据。二审查明其他事实同一审基本一致。
本院认为，本案双方之间的争议焦点有四：一、双方签订的《房屋租赁协议》是否有效。二、二被上诉人是否构成了违约。三、双方租赁的协议是否存在不能继续履行的情形。四、双方所签订的房屋租赁协议应否解除。
关于焦点一，根据一二审查明事实，2013年7月1日，上诉人将办公大楼楼梯以西三层办公楼以及与之相对应的西边小院和院内的厕所及西房全部租赁给稷山县小太阳幼儿园使用，协议约定租赁期限12年，即2013年7月1日至2025年7月1日，每年租赁费2.5万元，共计30万元。该租赁协议双方已实际履行至今。1、上诉人认为根据《行政单位国有资产管理暂行办法》第二十四条规定，行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。而本案双方签订的合同，并未依照上述规定办理上报审批手续，该租赁协议明显违背国家强制性规定。本院认为，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第四条规定：当事人以房屋租赁合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，人民法院不予支持。本案双方未约定以办理登记备案手续为房屋租赁合同生效条件，且《行政单位国有资产管理暂行办法》系2006年7月1日开始施行，本案双方已于2013年7月1日签订房屋租赁协议，故上诉人认为协议违背国家强制性规定上诉请求不能成立。2、上诉人认为双方签订的《房屋租赁协议》中，乙方签订主体虽然是稷山县小太阳幼儿园，但内容体现为租赁给乙方开办稷山县小天使幼儿园，落款签字加盖的稷山县小太阳婴幼儿成长训练中心的公章，认为双方签订协议的程序和主体不合法，该协议当属无效。二被上诉人称租赁上诉人的房屋就是为了办幼儿园，至于幼儿园起名字为“小太阳幼儿园”或者“小天使幼儿园”均不影响合同的成立。本院认为，本案双方所签协议从2013年7月1日起已实际履行，当事人的签订协议行为是双方真实意思的表示，并未违反有关禁止性或者强制性规定。上诉人未提供足够证据证明本案符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的相关规定，故应认定双方所签协议合法有效。
关于焦点二，上诉人认为二被上诉人迟延交付租金，构成严重违约，双方租赁协议依法应予解除。二被上诉人认为自己没有违约行为，合同不应解除。本院认为，虽然本案双方签订的房屋租赁协议书第三部分关于交款方式及时间的约定，乙方必须主动按时交款，超过付款时限，甲方有权终止协议。第三条约定：交款方式分为三次付款，具体交款数量和时间：第一次付款20万元，时间是2013年7月1日前交清；……。但上诉人于2013年9月13日收取被上诉人租赁费10万元，于2014年5月8日收取被上诉人租赁费2万元，能够认定上诉人同意被上诉人迟延支付租金，且因2016年上诉人的起诉致使之后的房租无法交清。根据《中华人民共和国合同法》第二百二十七条规定，承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的，出租人可以要求承租人在合理期限内支付。承租人逾期不支付的，出租人可以解除合同。上诉人无证据证明本案诉讼发生前曾要求承租人在合理期限内支付租金，二被上诉人二审当庭承诺，只要上诉人愿意接收租金，被上诉人可随时交清。故上诉人关于二被上诉人违约的上诉请求不予支持。
关于焦点三，1、上诉人认为根据中央、省、市、县关于“办公用房清理整改”的文件要求，双方协议违反了国家政策性规定，无法继续履行。根据2015年2月2日运办发[2015]2号文件规定，党政机关出租（借）的办公用房，17号文件印发前已经出租（借）且租赁合同到期但未收回的，由机关事务主管部门或有关主管部门负责协调督促有关党政机关及时收回，租赁合同尚未到期的，应向机关事务主管部门备案，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期及时收回；机关事务主管部门应负责协调督促有关党政机关将办公用房尽早收回并进行统一管理。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》（中办发【2013】17号）第三条第三项规定，已经出租、出借的办公用房到期应予收回，租赁合同未到期的，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期后不得续租。因中办发【2013】17号文件下发时间为2013年7月14日，本案房屋租赁合同在17号文件印发前签订，且租赁合同尚未到期，故双方所签协议未违反相关国家政策性规定。2、上诉人认为被上诉人稷山县小太阳幼儿园影响上诉人的正常办公秩序，双方租赁协议根据现实情况也不能再继续履行。本院认为，上诉人在签订房屋租赁协议时即明确知道租赁房屋是为办幼儿园所用，幼儿园必然会产生交通和环境影响，故上诉人以该理由认为不能再继续履行协议应不予支持。在当前各级政府不断支持发展学前教育的形势下，作为党政事业单位，更应从民生和安定出发，从社会的和谐与稳定出发，给予理解支持，正确认识和处理好双方关系。被上诉人稷山县小太阳幼儿园亦应遵守相关协议约定，办好公益事业的同时尽量保持交通有序减少吵闹，最大程度保证上诉人办公秩序正常。
关于焦点四，从以上三个问题的分析来看，双方所签房屋租赁协议未违背国家强制性规定，稷山县小太阳幼儿园主体适格，该房屋租赁协议合法有效。二被上诉人未违反协议约定，亦未违反了国家政策性规定。现实情况中虽对上诉人存在部分影响，但双方继续履行有利于民生和社会稳定，故一审法院驳回原告稷山县总工会的诉讼请求并无不当。
综上所述，上诉人稷山县总工会的上诉请求不能成立，应予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人稷山县总工会负担。
本判决为终审判决。
审判长 任志敏
审判员 杨云芳
审判员 李满良
二〇一八年九月十三日
书记员 张廷政