广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0606行初1289号
原告杨绮云，女，1977年9月12日出生，汉族，住佛山市禅城区，
被告佛山市国土资源和城乡规划局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。
法定代表人杨小晶，局长。
委托代理人刘芬芳，该局工作人员。
委托代理人方程，广东泽康律师事务所律师。
被告佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。
法定代表人朱伟，市长。
委托代理人李嘉雯，佛山市法制局工作人员。
委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。
原告杨绮云不服被告佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市国土规划局）政府信息公开答复及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政复议一案，于2017年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月11日公开开庭审理了本案。原告杨绮云，被告市国土规划局的委托代理人刘芬芳、方程，被告佛山市政府的委托代理人李嘉雯、唐少婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2017年6月6日,原告以邮寄的方式向被告市国土规划局申请公开根据《城市规划管理办法》（建设部令第146号）第十一条第三款“控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。”和第二十四条第一款“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”的规定依据已经依法批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划。被告市国土规划局于2017年6月12日收到原告提出的政府信息公开申请。但是，被告市国土规划局在佛国土规划依公开〔2017〕14号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称《14号答复》）只公开了《祖庙东华里片区控制性详细规划—土地利用规划图》，而没有把整部规划完整公开。为此，原告于2017年8月21日向被告佛山市政府申请行政复议，请求撤销被告市国土规划局作出的《14号答复》以及责令被告市国土规划局向原告重新公开佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划。2017年10月26日，被告佛山市政府向原告送达佛府行复〔2017〕190号《行政复议决定书》（以下简称《190号行政复议决定书》），维持被告市国土规划局作出的《14号答复》，当中称经批准的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划于2008年7月已在佛山市禅城区规划管理部门的政务网站予以公布，《14号答复》所提供的《祖庙东华里片区控制性详细规划—土地利用图》来自佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划。2016年12月27日，国务院办公厅才在中央人民政府网站公布国务院于2016年12月19日批准实施的《佛山市城市规划（2011-2020）》的信息。通过比对可知，被告佛山市政府没有根据《城市规划管理办法》第十一条第三款和第二十四条第一款的规定，对被告市国土规划局提供的2008年7月已批准并公布的《祖庙东华里片区控制性详细规划—土地利用规划图》（属佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划）进行审查，便作出《190号行政复议决定书》维持《14号答复》。原告认为，被告市国土规划局没有依照原告的申请公开依据已经依法批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划的行为及被告佛山市政府没有根据《城市规划管理办法》第十一条第三款和第二十四条第一款的规定作出行政复议的行为，侵犯了原告依法获取该项政府信息的合法权益，系行政行为违法。为此，原告依法提起诉讼以维护原告的合法权益。现起诉请求判决：1.撤销被告市国土规划局作出的《14号答复》；2.撤销被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》；3.被告市国土规划局向原告重新公开依据已经依法批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划；4.本案诉讼费用由两被告承担。
原告在诉讼中提交了以下证据：原告的身份证复印件、《政府信息公开申请表》、《14号答复》及国内标准快递单、《祖庙东华里片区控制性详细规划—土地利用规划图》、《行政复议申请书》及快递邮单、《190号行政复议决定书》、国办函〔2016〕107号《国务院办公厅关于批准佛山市城市总体规划的通知》、《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》。
被告市国土规划局辩称，一、被告市国土规划局已经依原告的申请公开了政府信息。本案中，原告向被告市国土规划局提交《政府信息公开申请书》，申请被告市国土规划局向其公开“佛山市国土资源和城乡规划局（原佛山市城乡规划局、原佛山市规划局）根据《城市规划管理办法》（建设部令第146号）第十一条第三款‘控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制’和第二十四条第一款‘编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据’的规定依据已经依法批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划”。根据《广东省控制性详细规划管理条例》第十七条的规定，控制性详细规划经批准后应当公告，公告的内容应当包括控制性详细规划的具体范围、实施时间和查询方式等。该规定对应当公布的控制性规划内容只做了原则性规定，没有涉及详细内容，且被告市国土规划局已经公开的《祖庙东华里片区控制性详细规划—土地利用规划图》足以反映该控规的核心内容，故被告市国土规划局依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（一）项的规定，对原告作了书面答复，公开了《祖庙东华里片区控制性详细规划
--
土地利用规划图》，已充分履行政府信息公开的法定职责。若原告欲查阅控制性详细规划档案，则可根据《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十八条的规定，直接到被告市国土规划局办理查阅。且被告市国土规划局经审查，佛山市禅城区规划管理部门已于2008年7月在其政务网站按照《广东省城市控制性详细规划管理条例》的规定，将经批准的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划进行了批后公布。二、被告市国土规划局作出的案涉政府行为符合法定程序。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关不能当场答复申请的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，被告市国土规划局作出的行政行为符合上述法律规定。被告市国土规划局于2017年6月12日收到原告提交的《政府信息公开申请书》，经被告市国土规划局审查后，于2017年6月23日作出《14号答复》，并通过邮寄的方式送达原告，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条“行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”的规定。
综上所述，被告市国土规划局履行了法定职责，且作出的行政行为也符合法律法规的规定，原告的诉讼主张没有任何事实和法律依据，请法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的全部诉讼请求，维护被告市国土规划局的合法权益。
被告市国土规划局在诉讼中提交了作出被诉行政行为的以下证据：《政府信息公开申请表》及邮寄信封、《14号答复》及国内标准快递单、《佛山市禅城区规划部门批后公布截图》。
被告市国土规划局提交以下法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》《广东省城市控制性详细规划管理条例》。
被告佛山市政府辩称：一、被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》合法。（一）被告佛山市政府具有作出本案《190号行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告佛山市政府作为被告市国土规划局的本级人民政府，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）被告佛山市政府作出《190号行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》认定的事实如下：2017年6月6日，原告通过挂号信方式向被告市国土规划局寄了《政府信息公开申请表》，申请表中对所需的政府信息为“佛山市国土资源和城乡规划局（原佛山市城乡规划局、原佛山市规划局）根据《城市规划管理办法》（建设部令第146号）第十一条第三款‘控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制’和第二十四条第一款‘编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据’的规定依据已经依法批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划”，提供政府信息为纸质，获取政府信息方式为邮寄。被告市国土规划局于2017年6月12日收到原告的政府信息公开申请后，于2017年6月23日作出本案《14号答复》，称：经审核，本机关对你所申请的《祖庙东华里片区控制性详细规划——土地利用规划图》同意公开，具体见附件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（一）项规定，特此告知。次日，被告市国土规划局将该《14号答复》以特快方式寄给原告。原告不服，遂向被告佛山市政府提出行政复议申请。另查明，2008年7月，佛山市禅城区规划管理部门已将经批准的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划在其政务网站予以了批后公布，对控制性详细规划的编制范围、公布时间予以了公布，但没有涉及控制性详细规划的详细内容。（三）被告作出的《190号行政复议决定书》程序合法。原告不服被告市国土规划局作出的《14号答复》，于2017年8月19日向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于2017年8月21日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于2017年8月21日将申请材料副本寄送给被告市国土规划局，被告市国土规划局收到申请材料，在法定期限内向被告佛山市政府提交了涉案行政行为的相关证据材料。之后案件由被告佛山市政府的两名工作人员共同审理。由于本案案情复杂，被告佛山市政府于2017年10月16日依法决定延长一个月审理期限，并书面通知双方当事人。根据本案的证据材料，被告佛山市政府于2017年10月23日作出行政复议决定，并于2017年10月23日向原告及被告市国土规划局送达该决定书。因此，被告佛山市政府关于复议案件的审理，程序合法。（四）被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》适用法律、法规正确。被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》确认被告市国土规划局作出的《14号答复》内容合法，法律依据有《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条、第二十四条第二款，《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十七条、第十八条等。被告佛山市政府作出复议决定程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定，被告佛山市政府认为行政复议决定适用法律、法规正确。二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。原告请求撤销被告市国土规划局作出的《14号答复》和撤销被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》，具体理由如下：（一）、被告市国土规划局作出的《14号答复》只公开了土地利用规划图，并没有把整部规划完整公开；（二）、被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》违法，侵犯原告权益。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，具体理由如下：原告在起诉状中提出的以上理由，被告佛山市政府已在《190号行政复议决定书》“本府认为”部分进行了详细的说明，而原告也没有增加其他理由，故不再重复提交答辩意见。被告佛山市政府认为原告提出的主张没有事实和法律依据，理由请参见《190号行政复议决定书》“本府认为”部分。
综上所述，被告佛山市政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告佛山市政府在诉讼中提交了作出被诉行政行为的以下证据：《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、相关送达回证（1份）、《延长行政复议审查期限通知书》、《190号行政复议决定书》、EMS邮件单及网站查询送达截图（6份）。
被告佛山市政府提交以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《广东省城市控制性详细规划管理条例》。
经审理查明，2017年6月6日，原告通过邮寄的方式向被告市国土规划局提交《政府信息公开申请表》，原告以自身生活需要为由，向被告市国土规划局申请公开根据《城市规划管理办法》（建设部令第146号）第十一条第三款“控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。”和第二十四条第一款“编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。”的规定依据已经依法批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划。被告市国土规划局于2017年6月12日收到原告提出的政府信息公开申请。2017年6月23日，被告市国土规划局作出《14号答复》，告知原告对其申请的《祖庙东华里片区控制性详细规划—土地利用规划图》同意公开。并附《祖庙东华里片区控制性详细规划—土地利用规划图》。原告于2017年6月25日收到后，对《14号答复》不服，于2017年8月19日向被告佛山市政府提出行政复议。被告佛山市政府于2017年8月21日收原告的行政复议申请后，于当日立案受理，并向被告市国土规划局发出《提出行政复议答复通知书》。被告市国土规划局于2017年8月31日向被告佛山市政府回复《行政复议答复书》。因案件复杂，2017年10月16日，被告佛山市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，将案件审查期限延长30日，并将该份通知书分别于2017年10月17日、10月18日向被告市国土规划局及原告送达。2017年10月23日，被告佛山市政府作出《190号行政复议决定书》，并分别于2017年10月24日、10月26日向被告市国土规划局及原告送达。原告对此不服，遂于2017年11月16日向本院提起诉讼。
另查，2008年7月，佛山市禅城区规划管理部门已将经批准的《佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划》在其政务网站予以了批后公布，对控制性详细规划的编制范围、公布时间予以了公布，但没有涉及控制性详细规划的详细内容。
再查，原告以自身生活特殊需要为由，于2017年9月22日另向佛山市教育局提出申请公开“佛山市教育局2005-2008年部门预、决算”、“佛山市教育局2009年部门预算”、“佛山市教育局2008年度政府信息公开工作年度报告”等10份政府信息。
另再查，经本院在中国裁判文书网查询的广东省佛山市禅城区人民法院（2012）佛城法行初字第65、66、71、283、284号行政判决书及中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行审申6328号行政裁定书显示：原告与杨某原分别是佛山市禅城区上贤里某房和佛山市禅城区建设一街某房的国有土地使用权人和房地产权人。2007年10月23日，佛山市国土资源和城乡规划局作出《收回国有土地使用权公告》，决定收回佛山市禅城区祖庙东华里片区国有土地使用权。原告和杨某的上述房产在拆迁改造范围内。因原告和杨某与相关部门未就拆迁补偿事宜达成协议。原告和杨某分别以本案被告市国土规划局、佛山市对外贸易经济合作局、佛山市禅城区财政局、佛山市禅城区国土城建和水务局、广东省佛山市人民政府、广东省人民政府为被告，要求公开相关政府信息。据了解，在2013年期间，原告与杨某认为广东省人民政府、39个广东省省直行政机关、21个广东省地级以上市人民政府、佛山市法制局没有履行主动公开有关年度部门预算、决算、政府信息公开报告的职责，向广东省人民政府递交了487份行政复议申请，后又撤回。在2013年2月18日，原告以佛山市禅城区相关部门、四个镇街为被申请人向佛山市禅城区人民政府提出共253件行政复议申请，申请的内容涉及2008年至2012年各部门（及分单位）预（决）算以及部门年度信息公开报告等政府信息的主动公开内容，同一时期内，原告又向佛山市人民政府申请相关行政复议533宗，被申请人分别为佛山市五区人民政府及市直39个部门，同时，原告和杨某又分别向佛山市南海区、顺德区、三水区、高明区的人民政府提起行政复议197宗，内容也主要是有关部门没有履行主动公开有关年度部门预算、决算、政府信息公开报告的职责。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，被告作为被申请的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。
获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。但任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”该条明确规定，制定本条例的目的是“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《中华人民共和国政府信息公开条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。据上述本院查明的事实，原告所提出的政府信息公开的申请次数众多，除向本案被告市国土规划局提出申请公开的政府信息外，原告还向佛山市教育局申请公开10份政府信息。除原告现向本院提起的（2017）粤0606行初1289-1299号案外，原告及杨某以政府信息公开为由在2012年度另行提起了相关诉讼，同时，在2013年期间，原告及杨某以没有履行主动公开有关年度部门预算、决算、政府信息公开报告的职责为由，向广东省人民政府、39个广东省省直行政机关、21个广东省地级以上市人民政府以及佛山市五区的人民政府及有关部门，提出1000多宗政府信息公开申请，原告所申请公开的政府信息内容较为庞杂，也不能证实所申请公开的政府信息与其生产、生活或科研等特殊需要有何联系。原告不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现其个人利益的最大化。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该规定，本案原告的诉讼行为已经背离了要求救济受侵害的合法权益这一诉讼宗旨，不具有正当性。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。原告所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为，不应得到支持。
综上所述，原告诉请判决撤销被告市国土规划局作出的《14号答复》；撤销被告佛山市政府作出的《190号行政复议决定书》；被告市国土规划局向原告重新公开依据已经依法批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制的佛山市祖庙东华里片区控制性详细规划的主张，不具有正当性，缺乏诉的利益，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（十）项、《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十六条、第十七条之规定，裁决如下：
驳回原告杨绮云的起诉。
本案不收取受理费，原告杨绮云预付的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后之日起十五日内向本院申请退还。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 李海昌
人民陪审员 高莹莹
人民陪审员 王俊中
二〇一八年四月九日
书 记 员 陈 杨