浙江省青田县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1121行初70号
原告钭兆福，男，1944年7月20日出生，汉族，住缙云县。
委托诉讼代理人吕正卫，缙云县政鼎法律服务所法律工作者。
被告缙云县大源镇人民政府，住所地缙云县大源镇51号。
法定代表人吕君丹，镇长。
委托诉讼代理人梅亚宝，浙江法和律师事务所律师。
被告缙云县大源镇大源村民委员会，住所地缙云县大源镇大源村商品街374号。
法定代表人钭凤明，村主任。
委托诉讼代理人钭国政，男，1960年7月13日出生，住缙云县，系村调解员。
原告钭兆福诉被告缙云县大源镇人民政府（以下简称大源镇政府）、缙云县大源镇大源村民委员会（以下简称大源村委会）劳动和社会保障行政管理（劳动、社会保障）一案，本院于2017年8月3日立案受理后，依法组成合议庭于2017年9月20日公开开庭进行了审理。原告钭兆福及委托诉讼代理人吕正卫，被告大源镇政府的出庭负责人刘婧榕、委托诉讼代理人梅亚宝，被告大源村委会出庭负责人钭凤明、委托诉讼代理人钭国政到庭参加诉讼，本案现已经审理终结。
2015年初，缙云县人力资源和社会保障局（以下简称缙云人社局）要求大源村落实20名被征地农民基本生活保障指标。大源村通过村双委会议、公告等程序确定了参保名额，并上报大源镇政府。大源镇政府又上报了缙云人社局。后原告对参保人员提出异议，经被告大源镇政府核实，原确定的20人中14名继续参保，6人自愿退保。
原告起诉称：大源镇政府因建邮政大楼、商品房的需要，于1996年、1998年、2005年先后向大源村征地共计16.22亩。1996年征收的6.4亩土地中有原告的责任田400平方米左右。原告土地被征用的事实有钭靖岳、李水强、李远庆等人以及被征地农民基本情况表证实。根据缙云县人民政府办公室缙政发[2012]87号、42号文件精神，原告符合参保范围。大源镇政府、大源村委会根据缙云县社会保险事业管理中心（以下简称缙云县社保中心）文件（缙社险中心[2015]8号）精神，要求符合参保人员填写依申请公开政府信息公开表。原告填写了该申请表，并由村双委将名单研究讨论公示后报镇政府审批，再报相关部门确定参保人员。2015年，大源村领导将自己亲戚朋友20人列入征地参保名单，既未进行审查研究，也未经村民代表同意，又未进行公示。大源镇政府未按有关标准进行审查就将该20人上报有关部门批准，该20人土地均未被征用，原告等被征用土地的人却不能被批准参保。大源镇政府和大源村干部的行为侵犯了原告等村民的合法权益。事后，原告等人一直上访。2016年3月29日，大源镇政府作出大源信访告（2016）9号受理告知书，查明大源村双委在确定被征地农民基本生活保障指标分配方案时，未实行被征地农户家庭成员优先参保，而是由全村村民自己申请的方式落实指标分配。大源镇政府责令大源村重启被征地农民基本生活保障工作程序，严格按照有关规定尽快落实被征地农民基本生活保障工作。但该工作至今没有动静，原告等人参保问题一直未解决。原告认为两被告未按照法律和相关规定，给未失地农民办理了参保手续是失职违法行为，现原告请求法院判令：一、被告履行为原告办理被征地农民基本生活保险的职责；二、本案诉讼费由被告负担。原告在庭审中陈述，因被告封锁村民可自愿申请参加失地农民保险消息，所以未向大源村委会提出过参保申请。
原告在举证期限内向本院提交了如下证据：1、《征用土地协议书》，待证原告的土地于1996年5月15日被征收的事实；2、大源信访告（2016）9号信访事项受理单、大源访答字（2016）46号信访答复意见书，待证原来的社保办理程序有瑕疵，最后进行了纠正并作出答复意见。
被告大源镇政府答辩称：1、本案的基本事实。2012年缙云县国土资源局下发文件（缙土资函[2012]25号，以下出现相同文件均以文件号代指）至答辩人处，要求核定全县1999-2011年因土地征收产生的被征地农民数，答辩人确定了大源村参保人数为20人。2015年初，缙云县人社局要求被征地农民基本生活保障工作要在2015年4月30日前完成。后大源村在接到通知后采用动员村民自主报名的方式确定了参保名额，并经大源村双委会决议后通报给答辩人，再由答辩人将名额上报给缙云县人社局。2016年2月，因大源村有村民就参保名额一事提出异议，人社局暂停发放20人的社保待遇。2016年7月6日，大源村召开村民代表大会讨论参保名单后报给答辩人，后经人社局同意，原14名参保人员继续参保，原6名参保人员作退保处理。根据缙土资函[2012]25号中确定的被征收土地面积结合（2002）年第1号缙云县人民政府征用土地方案公告及征用土地情况调查表可以明确：大源村产生的20个参保名额是指2001年被征用的土地，征用总面积为1.0814公顷（16.221亩），其中耕地为0.9656公顷（14.848亩），根据人均0.7597亩计算，产生了20个名额。2、本案不是一个可诉的具体行政行为。无论是缙政发[2012]42号文件还是《关于被征地农民基本生活保障指标分配原则和办理程序的指导意见》（缙土资[2015]8号），答辩人在参保过程中的职责是负责监督和指导行政村做好失地农民保险工作，属于监督指导地位。答辩人的行为不属于具体行政行为，不具有可诉性。3、原告对于参保名额的范围和对象理解有误。原告理解的自己在1996年有地被征收而应获得参保名额有误。从原告提交的证据可以看出，国土资源局下发的名额针对的是1999-2011年被征土地下发的，故即使原告有土地在1996年被征用，也不能优先享受参保。缙政发[2012]42号文件规定：参保人员范围是被征地村被征地时在册农业人员（其中未满16周岁或已享受职工基本养老保险养老金待遇的人员，不纳入被征地农民基本生活保障范围），所以大源村此次参保人员资格条件均符合文件规定。4、答辩人已经履行了自己的职责。2015年底，答辩人发现大源村上报名单只是经过村双委决议并未经过村民代表大会通过，答辩人与缙云县国土资源局、缙云县人社局等单位沟通，已经暂停了大源村已参保发放人员的生活保障金，并要求大源村按政策、按程序重新办理失地农民参保工作。答辩人已经充分积极的履行了自己的监督、指导职责，并不存在过错。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告大源镇政府在举证期间内向本院提交了下列证据：1、《缙云县国土资源局关于核定全县1999-2011年土地征收产生的被征地农民人数的函》（缙土资函[2012]25号），待证大源镇大源村可参保农民人数、名额产生的时间、征地面积、征地时间，可以说明该参保名额是依据2001年被征的土地所产生；2、《关于被征地农民基本生活保障指标分配原则和办理程序的指导意见》（缙土资[2015]8号）、《关于抓紧办理被征地农民基本生活保障工作的函》（缙社险中心[2015]8号），待证（1）缙云县社保中心要求在2015年4月30日前完成参保办理工作；（2）大源镇政府在参保过程中的职责是负责监督和指导行政村做好被失地农民保险工作，属于监督指导地位；3、《缙云县人民政府关于印发缙云县被征地农民基本生活保障实施办法的通知》（缙政发[2012]42号），待证失地农民基本生活保障的对象是指被征地村被征地时在册农业人员，而不仅仅是失地农民；4、《缙云县人民政府征用土地方案公告》（[2002]年第1号）及征用土地情况调查表，待证大源村产生20个参保名额的土地是指2001年被征用的土地，征用总面积为1.0814公顷（16.221亩），其中耕地为0.9656公顷（14.848亩），根据人均0.7597亩计算，产生了20个名额；5、大源村双委扩大会议、村民代表会议记录，待证大源镇发现大源村上报名单只是经过村双委决议并未经村民代表大会通过时，在与国土资源局、缙云人社局等单位沟通之后，已要求大源村按政策、按程序重新办理失地农民的参保工作；6、《关于恢复大源镇大源村陈菊园等14名人员失地保险的函》（大源政[2016]93号），待证大源村委已对被征地农民基本生活保障工作进行了纠错，并经村双委同意决定恢复陈菊园等14人的失地保险。
被告大源村委会答辩称：1、村里办理失地农民参保，个人条件符合、程序合规、手续完备。2015年3月25日，接到镇领导大源村有23个失地社保名额后，村委领导在大源镇政府指导下，按照常规议事规则，召开双委会议集体研究决定方案后，于4月7日在村公告窗张贴了“报名公告”。到报名期满，村双委根据报名情况，再次召开审核了23名村民的资格（包括麻车自然村3名），并于4月14日将上报名单在村公告窗进行了公示。在公示期没有异议后，村委将名单报镇政府。镇政府签字同意并盖章后，最后经县人社局批准发放。得到批准发放6个月后，上级暂停缴纳或发放。经过几个月后镇政府领导班子作出决定恢复14人，退保6人，并且得到缙云县人社局的同意和支持。2017年1月16日开始，14名村民补交了停缴期间的统筹金，补领了停发期间的养老金。答辩人认为，村委根据报名对对象进行审核研究确定，没有利用职权舞弊的行为。上报村民均符合申报条件。办理过程请示了镇领导并在经过同意的情况下进行。手续办理经过了镇政府审核同意盖章，并且得到了缙云县人社局的确认。所以23名村民特别是14名已经享受失地社保的村民应予认可，他们的正当权益应予维护和保障。2、原告没有报名申请，在批准后提出申报诉求，其主张已经无效。在公示期满之日止，村委一直没有接到原告任何形式的报名申请。原告是在23名村民批准享受6个月后，才提出申报要求。从当时镇政府通知的办理时间要求和村委公告时效的要求来说，都已经超过期限。镇政府和村委不应也无能力承担原告本身的责任。综上所述，答辩人认为村委是在镇里的正确领导下，认真按照镇领导的指示进行操作，程序合规，参保的村民都符合申报条件。同时原告在经过公开报名申请、逐级审核、公示、上报、批准等程序以后提出要求是无效的，也是不可行的。
被告大源村委会在举证期限内向本院提交的证据如下：1、2015年4月6日大源村双委会议记录及公告，待证村双委会议决定参保的20个名额采取公开自愿申请的形式确定，且会议内容已经公示；2、2015年4月14日大源村双委会议记录及公告，待证村双委会讨论确定了20个参保人员名单，并已将名单进行公示；3、2016年7月6日双委扩大会议、村民代表会议记录，待证大源村已按照上级领导的要求重新召开双委扩大会议、村民代表会议，确定被征地农民养老保险名单。
经庭审质证，原告提供的证据被告大源镇政府质证认为：证据1真实性无异议，与本案无关联性。本案20个参保名额是针对2001年被征地农民。证据2真实性无异议，在2015年初办理失地农民保险时确实存在瑕疵，但在发现问题后，已经进行了纠正，并且在答复意见书中答复了原告，被告已经尽到了监督职责。被告大源村委会质证认为：质辩意见与被告大源镇政府一致。2015年镇里通知我们上报20个参保名额，当时没有具体文件下发，不知道有年限限制，后来纠正的时候才知道这个参保名额有限制。
被告大源镇政府提供的证据，原告质证认为：证据1，不能证明被告的待证事实；证据2真实性没有异议，该文件能证明镇政府负有审核职能，包括被征地农民参保名额程序是否到位等；证据3真实性没有异议，根据该文件第一条，原则是保障被征地农民的利益；证据4无法明确其中的亩数；证据5没有会议记录，能证明原参保有问题，事后进行了纠正；证据6，证明之前的参保有过错，事后才进行纠正。被告大源村委会对被告大源镇政府的证据无异议。
被告大源村委会提供的证据，原告质证认为：村里核定参保农民名额程序不合法，对该3组证据真实性、合法性、关联性有异议。被告大源镇政府对被告大源村委会提供的证据无异议，并认为证据3表明大源镇政府已经督促大源村重新办理失地保险名单，履行了管理职责。
本院认证认为：被告大源镇政府提供的证据2待证内容第二项，系本案争议焦点，本院将结合事实认定予以分析。其余证据相互印证，能够形成证据链，原告的抗辩意见依据不充分，被告大源镇政府证据的待证内容本院予以采信。被告大源村委会提供的证据1、2，原告不予认可，但未提供证据反驳，该两组证据的待证内容本院予以采信。证据3与被告大源镇政府提供的证据5-6，可以相互印证，待证内容本院予以采信。原告提供的证据1，真实性两被告无异议，本院予以确认，关联性本院将结合事实认定予以分析。证据2与被告大源镇政府提交的证据5-6，被告大源村村委提交的证据3可以相互印证，本院予以采信。庭审中原告陈述被告封锁村民自愿申请参保消息，因无依据本院不予采信。
本院认定事实如下：原告钭兆福系缙云县大源镇大源村村民。2001年12月，经浙江省人民政府批准，缙云县人民政府征用了大源村共计1.0814公顷（16.22亩）的土地。2012年10月30日，缙云县国土资源局发布缙土资函[2012]25号文件，对1999年-2011年因各类土地被征用而产生的失地农民人数进行了核算，确定大源村在2001年征用的16.22亩，共有可享受失地保险待遇的名额数为20人。2012年6月25日，缙云县人民政府发布缙政发[2012]42号文件，总括规定了各部门的职责与办理流程：“县人力社保部门根据县国土部门提供的应参保人数通知相应乡镇（街道）。各乡镇（街道）会同村级集体经济组织依法确定参加基本生活保障对象名单并公示后，经乡镇人民政府（街道办事处）审查确认，报县社会保险经办机构备案，由各村统一办理参保手续”。2015年1月27日，缙云县国土资源局、财政局、人力社保局、房屋与土地征用办公室联合发布缙土资[2015]8号文件，对办理的流程及行政村、乡镇政府的职责进行了确定：1、“参保对象可以在集体经济组织内部推选产生，具体产生方式：……三是集体研究的其他合理方式确定参保对象”。2、“行政村：负责研究制定被征地农民基本生活保障参保指标的分配落实方案，依法合理确定参加被征地农民基本生活保障对象，统一办理参保手续，负责保费的收缴和缴纳工作；行政乡镇（街道）：负责与国土、征收办、社保部门衔接，核对被征地农民基本生活保障指标，监督和指导行政村做好被征地农民基本生活保障工作；负责审核行政村办理被征地农民基本生活保障的程序是否到位、参保指标分配是否合理、参保对象的参保条件是否符合等，并对各行政村征地情况、参保指标分配等情况建立台账”。3、“被征地农民基本生活保障指标分配方案由村双委集体研究，并经村民大会或村民大会决议通过，做到'名额公开、申请人公开、程序公开、结果公开'”。
2015年4月3日，缙云县社保中心向各乡镇人民政府发函（缙社险中[2015]8号），要求各乡镇人民政府在2015年4月30日前，通知相关村，监督、指导、落实好参保及转保工作。2015年4月6日，大源村召开双委会议后，动员村民以自主报名的方式申请参保，并通过公告形式在村公务栏进行告知，要求在公告后7日内向大源村提出申请。期后原告未向大源村申请参保。2015年4月14日，大源村召开双委会议讨论确定了20个参保人员名单，随后将该20人名单在村公务栏进行公示。
2016年3月29日，被告大源镇政府受理原告等四人反映的大源村参保名额被村干部亲戚朋友占用的信访事项。2016年9月，被告大源镇人民政府作出信访答复，该答复认为大源镇确定参保名额程序欠缺。缙云县社保中心于2016年2月份停止享受失地保险的23人的保险待遇，暂停发放符合年龄的14名参保对象养老金，并对不符合条件的6人做了退保处理。2016年7月6日，被告大源村委会召开双委扩大会议、村民代表会议，确定了通过了为原来20人中符合年龄的14人恢复失地保险待遇，纠正了原名单通过的程序欠缺问题。2016年11月16日，被告大源镇人民政府向向缙云县社保中心发函，告知大源村确定参保名单已经在程序上进行了纠错，要求恢复陈菊园等14人的失地保险，现陈菊园等14人失地保险待遇已经恢复。原告以自己亦为失地农民为由，要求两被告履行法定职责，为其办理失地农民保险。
本院认为：本案中原告要求两被告履行为其办理失地保险手续的法定职责，争议焦点有三个。1、原告的资格问题。缙土资[2015]8号文件规定村集体可以以合理方式确定本村参保名额，大源村委会根据本村实际情况采用全村自主报名的方式确定名额符合该文件的规定。原告作为该村村民享有通过申请而获得失地保险待遇的资格。2、被告大源镇政府职责问题。缙政发[2012]42号文件规定“各乡镇（街道）会同村级集体经济组织依法确定参加基本生活保障对象名单……”，缙土资[2015]8号文件对乡镇人民政府与行政村的职能进行了细化明确，将被告大源镇政府的职责定位为衔接、核对、监督、指导，即被告大源镇并非办理村失地农民参保的组织、决定机关，其职责为事前指导、事后监督、衔接核对，原告直接诉请被告大源镇政府为其办理参保手续，超出了被告大源镇政府的职责范围。3、原告申请问题。被告大源村委会采用全村村民自行申报的方式确定参保名额，并已经将申请方式通过公告的形式向全村村民告知，尽到了告知义务，原告在庭审中也认可并未向被告大源村委会提出过申请参保。综上，原告诉请两被告履行法定职责为其办理失地农民保险手续，但未在被告大源村委会告知的申请时间内申请，且其请求也并非被告大源镇政府的职责范围，故其要求两被告履行法定职责的理由均不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：
驳回原告钭兆福的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告钭兆福负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 陈青华
人民陪审员 尚家胜
人民陪审员 陈祝君
二〇一七年十一月二十二日
代书 记员 徐嘉静
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附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。