河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第1046号
原告乔中磊，男，汉族，住河南省新郑市。
原告荆振兴，男，汉族，住河南省新郑市。
原告董武臣，男，汉族，住河南省新郑市。
委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。
被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路西段186号。
法定代表人刘建武，市长。
委托代理人花磊，该府法制办工作人员。
委托代理人曹妍，新郑市司法局工作人员。
原告乔中磊、荆振兴、董武臣因不服被告新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）国有土地上房屋征收决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。原告乔中磊、荆振兴、董武�及其委托代理人范家华，被告委托代理人花磊、曹妍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新郑市人民政府于2015年5月11日作出本案被诉《新郑市人民政府关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》，以“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程建设”为征收目的，以“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路龙湖段规划红线内所有房屋及附属物、构筑物（具体范围见红线图）”为征收范围，决定实施征收，征收实施期限为2015年5月11日至2015年5月25日。该决定还规定补偿方式、补偿原则及具体补偿标准按《郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿安置方案》执行，并将该方案作为征收决定的附件等等内容。
原告诉称：2015年5月11日，被告新郑市政府作出“关于对郑州市南四环至郑�南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定”，以“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程建设”为征收目的，决定对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段规划红线内所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。涉案征收工作人员告知原告的房屋在上述征收范围内。原告认为被告该征收决定存在诸多违法之处：1、被告征收的目的不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定；2、涉案征收决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定；3、涉案征收决定中载明的征收补偿安置方案没有征求公众意见，也没有经过不少于30日的法定征求意见期限，更没有将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；4、涉案征收决定作出前未依法进行社会稳定风险评估；5、涉案征收决定作出前补偿费用未依法足额到位，没有专户存储、专款专用。综上，涉案征收决定侵害原告合法权益。请求撤销被告于2015年5月11日作出的“关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定”。
原告提交的证据为三原告的房产证及国有土地使用权证复印件，证明原告的房屋在本案被征收房屋范围之内，原告是本案适格的诉讼主体。
被告辩称：1、新郑市政府2015年5月11日作出的征收决定目的合法。郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程于2014年1月28日经河南省发展和改革委员会豫发改基础[2014]319号文件批准项目的立项审批。该项目目的是为进一步优化郑州城市空间，加快郑州中心城区与南龙湖、航空港区的联系，带动铁路沿线经济加快发展。城郊铁路是经批准的公共交通基础设施建设，为了完成建设，新郑市政府需对郑州南四环至郑州南站城郊铁路规划红线内房�、构筑物实施征收。该工程是由郑州市政府组织实施的公共交通基础设施建设且符合相关规划，新郑市政府按规划需要对设计红线范围内的房屋作出征收决定。故被诉征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项和第九条的规定。2、被诉征收决定作出程序合法。为实施城郊铁路建设，被告作出《关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》。在作出决定前，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序依法依规进行，包括公布征收补偿方案、征求公众意见、进行社会稳定风险评估、选取评估机关、对被征收房屋进行评估等程序事项。综上，被告为完成公共交通城郊铁路基础设施建设作出的征收决定，征收目的合法、征收程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告提交的证据有：
第一组证据：1、2014年1月28日河南省发展和改革委员会豫发改基础（2014）319号文件。证明该建设项目符合国民经济和社会发展规划，也属于政府实施的交通基础设施项目。2、2014年3月18日郑州市城乡规划局郑城规函（2014）96号工程规划选址意见。证明这个工程选址符合城乡建设规划。3、2014年11月6日新郑市国土资源局关于郑州市城郊铁路工程用地意见的复函及龙湖镇土地利用总体规划图。证明项目选址符合土地利用总体规划。
第二组证据：4、2015年3月2日新郑市房屋征收与补偿办公室与新郑市龙湖镇人民政府签订的房屋征收委托合同。5、2015年3月11日新郑市房屋征收与补偿办公室出具的《关于郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称“征收补偿方案”）的请示及补偿方案（征求意见稿）。6、2015年3月19日郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地房屋征收与补偿安置方案征求意见论证会会议纪要。7、2015年4月1日新郑市人民政府（2015）3号常务会议纪要。该组证据证明新郑市人民政府在征收决定作出之前征求了相关部门的意见，对征收决定进行了论证，并且报政府常务会议研究决定，征收程序合法。
第三组证据：8、2015年4月8日新郑市人民政府《征收补偿方案》征求意见稿的通告及公示照片。9、被征收人对征收补偿方案（征求意见稿）提出的意见、公示及照片。10、2015年5月8日新郑市房屋征收与补偿办公室出具的征收补偿方案征求意见采纳情况公告及中铁十九局集团有限公司郑州市城郊铁路一期土建02标段项目部出具的现实际设计征地线平面图及公示照片。11、2015年5月6日新郑市房屋征收与补偿办公室出具的郑州市南四环至正征收南站城郊铁路（龙湖段）建设工程房屋征收工作社会稳定风险评估报告。12、2015年5月11日新郑市人民政府关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定及公示照片。13、2015年5月11日新郑市人民政府《关于对城郊铁路工程龙湖段》国有土地上房屋实施征收决定的通告及公示照片。该组证据证明征收补偿方案经新郑市人民政府常务会议讨论决定后在被征迁的范围内以张贴通告的形式让被征收人知晓了征收补偿方案的内容，征求了公众意见，并且经过了不少于三十天的征求意见期限，对于被征求人的合理意见予以了采纳，将设计征地平面图进行了明示，进一步明确了征收范围，且新郑市人民政府在作出征收决定之前进行了社会风险评估，征收程序正当合法。
第四组证据：14、2015年5月11日城郊铁路工程龙湖段国有土地房屋征收推荐评估机构�单及公示照片。15、被征收人评估机关选择表。16、评估机构选择结果及公示照片。17、本案原告荆振兴、乔中磊的入户调查表、预评估报告及评估明细表。18、2015年12月18日新郑市龙湖镇财政分局情况说明及新郑市财政局文件一份。19、征迁范围39户除本案原告外的36户预评估报告及评估明细表。该组证据证明新郑市人民政府在征收决定作出之后，按照法定程序选取评估机构，对被征迁人的房屋及土地使用权进行了评估，财政部门做到了补偿经费足额到位。
第五组证据：20、2015年12月16日中铁十九局集团有限公司郑州市城郊铁路一期土建02标段项目部出具的情况说明及现场照片。证明被告实施征收行为程序合法。
经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：
被告对原告证据的真实性无异议，且没有其他意见。
原告对被告证据的质证意见：第一组证据：1、对豫发改基础（2014）319号文件的关联性不予认可，项目建议书的批复为过渡性审批文件，立项批文最终应以可行性研究报告的批复为准。2、对郑州市城乡规划局郑城规函（2014）96号工程规划选址意见的函的合法性、关联性不予认可，一是该文件不能代替城乡规划和专项规划；二是该文件没有附征收房屋范围红线图，不符合《郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条关于“依照《条例》第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，由项目单位提出申请，发展改革、国土资源、规划等部门根据我市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划分别出具相关意见（含征收房屋范围红线图）”的规定。3、对新郑市国土资源局关于郑州市城郊铁路工程用地意见的复函及龙湖镇土地利用总体规划图的真实性、关联性不予认可，需提供新郑市土地利用总体规划来证明是否符合土地利用总体规划。对三份证据的证明目的均不予认可。第二组证据：4、对新郑市房屋征收与补偿办公室与新郑市龙湖镇人民政府签订的房屋征收委托合同的合法性不予认可。新郑市房屋征收与补偿办公室是被告于2015年5月11日作出涉案征收决定时确定为涉案房屋征收部门的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款关于“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”的规定，新郑市房屋征收与补偿办公室在2015年5月11日之后才有权与龙湖镇人民政府签订涉案房屋征收委托合同。5、对2015年3月11日新郑市房屋征收与补偿办公室出具的《关于郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称征收补偿方案）的请示及补偿方案（征求意见稿）的合法性不予认可。2015年3月11日，新郑市房屋征收与补偿办公室尚未被确定为涉案房屋征收部门，其无权以房屋征收部门的身份拟定补偿方案征求意见稿。6、对国有土地房屋征收与补偿安置方案征求意见论证会会议纪要的真实性、合法性、关联性不予认可。一是没有参会人员的发言，无法体现论证的过程；二是与会人员身份不明；三是该会议纪要没有形成公文的样式，也没有被告的盖章，无法认定为会议纪要。7、对新郑市人民政府（2015）3号常务会议纪要的真实性、合法性、关联性不予认可，没有参会人员的发言和签字，不是涉案征收法定要件，与本案无关联。第三组证据：8、对新郑市人民政府《征收补偿方案》征求意见稿的通告及公示照片的真实性、关联性不予认可，照片无法体现何时何地发布的通告。9、对被征收人对征收补偿方案（征求意见稿）提出的意见没有异议，但照片无法体现何时何地进行了公示，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款关于“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”的规定。对其合法性不予认可。10、2015年5月8日新郑市房屋征收与补偿办公室出具的征收补偿方案征求意见采纳情况公告及中铁十九局集团有限公司郑州市城郊铁路一期土建02标段项目部出具的现实际设计征地线平面图及公示照片：对采纳情况公告的合法性、真实性不予认可。一是被征收人提出了9条意见和建议，被告只答复了1条，对其他8条没有任何回应。二是照片无法体现何时何地将采纳情况进行了公告。三是现实际设计征地线平面图过于简化，无法让被征收人明确自己房屋所处的具体位置，对其合法性、真实性不予认可。11、�社会稳定风险评估报告的合法性不予认可。首先，没有充分听取意见。其次，没有进行全面分析论证。第三，未经评估报告由评估主体主要负责人签字后报送决策机关这一法定程序。不符合《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）中关于“（六）评估程序：1、充分听取意见。根据实际情况，可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式，就决策事项听取各方面意见。对受决策影响较大的群众、有特殊困难的家庭要重点走访，当面听取意见。听取意见要注意对象的广泛性和代表性，讲清决策的法律和政策依据、决策方案、决策可能产生的影响，以便群众了解真实情况、表达真实意见。2、全面分析论证。分门别类梳理各方意见和情况，对决策方案的合法性、合理性�可行性和风险可控性进行全面深入研究，查找社会稳定风险点。对所有风险点逐一进行分析，参考相同或者类似决策引发的社会稳定风险情况，预测研判风险发生概率，可能引发矛盾纠纷的激烈程度和持续时间、涉及人员数量，可能产生的各种负面影响，以及相关风险的可控程度。3、确定风险等级。根据分析论证情况，按照决策实施后可能对社会稳定造成的影响程度确定风险等级。风险等级分为高风险、中风险、低风险3类，大部分群众有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件的，为高风险；部分群众有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突的，为中风险；多数群众理解支持但少部分人有意见的，为低风险。风险等级的具体划分标准由各地区有关部门予以明确。4、提出评估报告。评估报告应当包括评估事项和评估过程，各方意见及其采纳情况，决策可能�发的社会稳定风险，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。评估报告由评估主体主要负责人签字后报送决策机关，需要多级党政机关决策的要逐级上报，并抄送决策实施部门和政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门”的规定。第四，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款关于“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”的规定，涉案社会稳定风险评估工作应该由被告组织进行。涉案的社会稳定风险评估工作由新郑市房屋征收与补偿办公室及龙湖镇人民政府等被告处下属工作部门组织实施，且形成的社会稳定风险评估报告未经被告审批通过，明显违反法律规定。12、对新郑市人民政府关于对郑州市�四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定及公示照片的合法性不予认可。13、对新郑市人民政府《关于对城郊铁路工程龙湖段》国有土地上房屋实施征收决定的通告及公示照片的合法性不予认可。第四组证据：14、对城郊铁路工程龙湖段国有土地房屋征收推荐评估机构名单及公示照片的合法性、真实性、关联性均不予认可。一是根据《河南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第五条关于“市、县级房地产管理部门应当根据《房地产估价机构管理办法》(建设部令第142号)有关规定,选择、推荐一批社会信誉好、综合实力强的房地产价格评估机构,供被征收人选择,同时加强对房地产价格评估机构的监督、指导”的规定，新郑市房屋征收与补偿办公室不是房地产管理部门，无权推荐房地产价格评估机构。二是本案是征收决定行政�纷，评估程序属于补偿决定方面的内容，该证据跟本案无关。15、对被征收人评估机构选择表的真实性、合法性、关联性均不予认可。一是22人都选择同一家评估公司，并非是自愿选择，而是在签订房屋征收补偿协议时被迫填写。二是组织22人选择同一家评估公司是为了对抗包括原告在内的16人选择北京的一家房地产评估公司。三是本案是征收决定行政纠纷，评估程序属于补偿决定方面的内容，该证据跟本案无关。16、对评估机构选择结果及公示照片的真实性、合法性、关联性均不予认可。质证意见同上。17、对荆振兴、乔中磊的入户调查表、预评估报告及评估明细表的关联性不予认可。与本案无关，本案不涉及评估测量问题。18、对新郑市龙湖镇财政分局情况说明及新郑市财政局文件一份的真实性、合法性、关联性均不予认可。该证据恰好证明涉案征收补偿费用没有�到足额到位、专户存储、专款专用。19、征迁范围39户除本案原告外的36户预评估报告及评估明细表，与本案无关，关联性不予认可。20、对中铁十九局集团有限公司郑州市城郊铁路一期土建02标段项目部出具的情况说明及现场照片的关联性不予认可。不影响施工，不代表原告房屋不在涉案征收范围内，该证据与本案无关。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告证据客观真实且被告未提出异议，本院予以采信。被告第一组证据系发改、规划、国土等部门出具的正式文件、函件、规划图，客观真实，具有关联性、合法性，本院予以采信。被告证据4客观真实且与本案具有关联性，但原告因《房屋征收委托合同》签订于2015年5月11日被诉征收决定作出之前的2015年3月2日而不认可其合法性，对此本院认为在征收决定作出前的准备阶段被告即可委托被征收房屋所在地的龙湖镇人民政府协助被告开展工作，该委托合同中约定的龙湖镇政府协助新郑市房屋征收与补偿办公室完成拆迁调查工作、协助制定征收计划和征收方案并提供咨询意见，以及负责组织征求意见、听证、论证、公示等，也充分体现了这一点，故对该证据本院予以采信。证据5客观真实且与本案具有关联性，但原告认为2015年3月11日新郑市房屋征收与补偿办公室尚未被确定为涉案房屋征收部门、其无权以该身份拟定补偿方案征求意见稿进而不认可该证据的合法性，对此本院认为因2015年5月11日公布的被诉征收决定中已经一并公布了该项目的征收与补偿安置方案，因此在此之前新郑市房屋征收与补偿办公室作为新郑市政府依法设置的专门负责房屋征收与补偿工作的职能部门、接受新郑市政府指令先行拟定涉案征收与补偿安置方案征求意见稿并无不当，故该证据本院予以�信。证据6，原告虽提出无参会人员发言记录、参会人员身份不明、未形成公文并加盖公章等异议而对该证据三性不予认可，但本院认为该会议纪要附有参会人员签到表（体现单位及姓名）、所载内容能体现论证内容及结论，且会议纪要文种本身就无需加盖公章，故本院对该证据予以采信。证据7客观真实，且该会议纪要第五部分为“关于郑州南四环至郑州南站城郊铁路龙湖新市场段房屋征收与补偿安置遗留问题”，与本案具有关联性，本院予以采信。证据8和9，原告对征收与补偿安置方案征求意见稿和被征收人对该征求意见稿提出的意见本身无异议，但认为照片无法显示何时何地公示，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第一款的规定，不认可其合法性，本院认为两份证据结合起来能够证明被告将涉案征收与补偿安置方案征求意见稿的通告进行了张�并收集、听取了被征收人对该征求意见稿的意见。证据10客观真实，能够证明被告将征收与补偿安置方案征求意见采纳情况公告及现实际设计征地线平面图进行了张贴公示，且该征地线平面图中对涉及龙湖新市场商铺的每排、每栋及具体位置都能显示，故本院对该证据予以采信。证据11客观真实，本院予以采信。证据12和13客观真实，本院予以采信。被告证据14-17、19均系本案被诉征收决定作出后，新郑市房屋征收与补偿办公室等单位具体实施征收行为的证据，与原告本案所诉被诉征收决定合法性无关，故本院不予采信。被告证据18涉及作出房屋征收决定前征收补偿费用是否足额到位等问题，与本案相关，且客观真实，本院予以采信。被告证据20证明三原告房屋不影响城郊铁路施工及其现状，客观真实，本院予以采信。
经审理查明：原告乔中磊、荆振兴、董�臣的合法房产在本案被诉《新郑市人民政府关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》的征收范围内。原告对该征收决定及《郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿安置方案》不服，未与被告新郑市人民政府及其确定的征收实施部门新郑市房屋征收与补偿办公室、征收实施单位新郑市龙湖镇人民政府签订征收补偿安置协议，被告也未对原告作出房屋征收补偿决定。原告房屋并未被拆除。荆振兴房屋最近处距铁路设施边缘1.3米；乔中磊房屋最近处距离7.2米；董武臣房屋最近处距离12.2米。2015年11月26日原告认为被诉征收决定违法，诉至本院。
2014年1月28日，河南省发展和改革委员会作出《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程项目建议书的批复》（豫发改基础〔2014〕319号），同�建设郑州市建设南四环至郑州南站城郊铁路工程，并确定其建设规模和主要技术标准、投资估算和资金筹措等。同年3月18日郑州市城乡规划局作出《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程规划选址意见的函》（郑城规函〔2014〕96号），函告郑州市轨道交通建设管理办公室上述项目符合城市规划要求，请按程序办理《建设项目选址意见书》及前期工作。同年11月6日，新郑市国土资源局作出《关于郑州市城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）用地意见的复函》，告知郑州市轨道交通有限公司其申请函中拟进行的城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）依据提供的规划图坐标上图后，总面积是2.9222公顷，其中2.5861公顷符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年），0.3361公顷不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）。
2015年3月2日，新郑市房屋征收与补偿办公室与新郑市龙湖镇人民政府签订《房屋征收委托合同》约定，后者接受前者委托后应当按照前者的征收方案和征收计划完成征收工作；后者应当协助前者完成拆迁调查工作，查明建设用地范围内的被征收人的基本情况；后者协助前者制定征收计划和征收方案并为其提供咨询意见；后者在前者发布公告后派工作人员在前者指定的办公场所开始房屋征收工作（包括送达通知、洽商安置补偿事宜、宣传和执行法律规定和政策、协商达成签订补偿协议、发放补偿款、产权调换的负责要求被征收人缴纳产权调换差价及费用、组织征求意见、听证、论证、公示、组织评估、拆除等）；征收补偿预算款，后者需专户存储，专款专用等。同年3月11日，新郑市房屋征收与补偿办公室向新郑市政府上报《关于郑州南四环至郑州南�城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案的请示》（新征办〔2015〕1号），报请市政府审查论证该办拟定的《郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案》并在拟征收范围内予以公示。同年3月19日，新郑市郑州轨道交通2号线南延工程征迁工作领导小组召开郑州市南四环至郑州南站城郊铁路房屋征收与补偿安置方案征求意见论证会，与会一致同意征迁办拟订的《郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案》。该会议形成了会议纪要，并附有与会人员签到表。同年4月1日，新郑市人民政府召开常务会议对“关于郑州南四环至郑州南站城郊铁路龙湖新市场段房屋征收与补偿安置遗留问题”进行了研究，会议原则同意市郑州轨道交通2号线南延工程征迁工作领导小组提出的龙湖新市场段房屋征收与补偿安置意见，并于4月16日形成《新郑市人民政府常务会议纪要》（〔2015〕3号）。同年4月8日新郑市人民政府发布《关于郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的通告》，并在征收范围内张贴。同年5月3日，包括三名原告在内的18名业主联名提交了《对“郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）”的意见》，提出了九条意见。同年5月8日，新郑市房屋征收与补偿办公室发布《郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见采纳情况公告》，明确征收范围为“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路龙湖段规划红线内所有房屋及其附属物、构筑物（具体范围见附件红线图），并将该公告以及附件红线图一并张贴公示。同年5月6日，新郑市房屋征收与补偿办公室向新郑市政府提交《郑州市南四环至郑州南站城郊铁路（龙湖段）建设工程房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，结论为本次房屋征收项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，将采取一系列风险防范措施，各有关职能部门配合、通力协作，加大风险防范措施执行力度，最大限度地降低以致消除可能引发社会稳定风险的各类不安定因素。同年5月11日，新郑市人民政府作出本案被诉《关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》。同日，新郑市人民政府发布《关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定的通告》，将被诉征收决定予以公布，自公布之日起执行，并将被诉征收决定及征收决定的通告在征收范围内张贴公示。后政府开始实施征收补偿安置工�，绝大多数被征收人已经与政府签订征收补偿安置协议。目前，郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段已建成完工，即将通车。
2011年7月6日，新郑市财政局制发《关于会计集中核算向国库集中支付转轨的实施办法》（新财〔2011〕36号），按照《河南省财政厅关于深化国库集中支付改革的指导意见》（豫财库〔2010〕36号），郑州市财政局《关于转发<河南省财政厅关于会计集中核算向国库集中支付转轨的实施意见>的通知》（郑财办文〔2011〕12号）、郑州市财政局《关于会计集中核算向国库集中支付转轨的实施方案》（郑财办库〔2011〕5号）和新郑市委办公室市政府办公室《关于印发<新郑市会计集中核算向国库集中支付转轨的实施方案>的通知》（新办〔2011〕29号）等有关精神，结合该市实际，制定本实施办法。该实施办法中规定，新郑市会计核算中心与新郑市国库支付中心合并，单独设立“新郑市国库支付中心”；国库科在国库集中支付业务代理银行统一开设一个财政专户，该账户性质为财政代管单位自有资金；该财政专户资金纳入国库集中支付系统先支付后清算时，变成一个预算单位自有资金清算账户；对预算单位实体账户进行清理，会计核算业务移交预算单位后，财政部门不得为预算单位重新开立实有资金基本存款账户。预算单位不得擅自开设银行账户，凡私自开设银行账户或转移资金的一律按小金库处理；转轨后的财政直接支付程序：由单位填写《付款申请书》，附手续完备的原始凭证，经财政支出业务科室、国库集中支付中心审核后，签发“财政资金支付凭证”，通过财政零余额账户将资金直接支付到收款单位或个人。2015年12月18日，新郑市龙湖镇财政分局出具情�说明，说明根据新郑市财政局新财〔2011〕36号文件规定，从2011年9月1日起，要求按照规范的国库集中支付运行机制拨付资金，所有财政资金通过国库单一账户体系实行先支付后清算；各预算单位撤销原来的会计核算中心账户，其业务账户也全部取消，统一纳入国库集中支付范围。各预算单位不得私自设立账户。乡镇统一账户新郑市财政局财政账户，账号17×××66，工行新郑支行营业部。地铁二号线项目从2014年5月开始建立专账，根据项目工作小组规定，财政分局负责把资金打入个人提供的账户中，截止目前（2015年12月18日）用于该项目的资金共计317290623.22元。
另查明，庭后新郑市龙湖镇财政局、新郑市财政局分别向本院出具情况说明，说明截止2015年5月11日，新郑市财政局共转给新郑市龙湖镇财政分局地铁二号线拆迁专项资金243902925.67元。新郑市国土资源局�本院出具情况说明，说明郑州市城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）用地中不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）的0.3361公顷为107国道规划绿色廊道用地。
本院认为：一、关于被诉征收决定征收目的是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”本案被诉《新郑市人民政府关于对郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋实施征收的决定》，是新郑市人民政府为组织实施郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程（龙湖段）这一交通基础设施建设的需要而决定实施的征收，符合公共利益的需要。且三原告的房屋紧邻铁路工程设施，不论是出于三原告房屋自身安全、还是铁路工程设施安全考虑，三原告房屋均在该交通基础设施建设确需征收的范围内。故被诉征收决定的征收目的合法。
二、关于被诉征收决定是否符合规划问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”涉案郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程经郑州市发展和改�委员会报请河南省发展和改革委员会《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程项目建议书的批复》（豫发改基础〔2014〕319号）批复同意建设，并批准了该项目的建设规模和主要技术标准、投资估算和资金筹措等，故该项目符合国民经济和社会发展规划；由郑州市城乡规划局向郑州市轨道交通建设管理办公室出具的《关于郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程规划选址意见的函》（郑城规函〔2014〕96号），重申了河南省发展和改革委员会批准的项目建设规模及主要路线，认定该项目符合城市规划要求；由新郑市国土资源局对郑州市轨道交通有限公司出具的《关于郑州市城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）用地意见的复函》，告知其申请函中拟进行的城郊铁路工程（新郑市老107国道和泰山路交叉口东北角龙湖新市场）依据提供的规�图坐标上图后，总面积是2.9222公顷，其中2.5861公顷符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年），0.3361公顷不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年），而被告当庭辩称并于庭后提交新郑市国土资源局出具的情况说明，说明不符合龙湖镇土地利用总体规划（2010-2020年）的0.3361公顷土地为107国道绿色廊道用地，根据豫发改基础〔2014〕319号批复和郑城规函〔2014〕96号函可见郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程的规划及选址系郑州市轨道交通建设管理部门、规划部门和省、市发展和改革部门规划决定，新郑市人民政府及其相关职能部门无权决定，该0.3361公顷道路绿色廊道用地因上级确定的城郊铁路工程建设项目需要而实际调整为铁路建设用地并无不可，不能据此认定城郊铁路工程建设项目不符合土地利用总体规划，应视为其基本符合土地利用总体规划；郑州市南四环至郑州南站城郊铁路工程系郑州市重大交通基础设施建设工程，旨在进一步优化郑州城市空间布局，加快郑州中心城区与航空港经济综合实验区联系，促进实验区加快发展，且经过郑州市、省相关部门批准，符合郑州交通基础设施建设专项规划。因该项目系郑州市重大交通基础设施建设项目，关于制定该项目的各项规划时广泛征求社会公众意见、经过科学论证的证据均非由被告新郑市人民政府制作或保存，其未提供证据并无不当，但不能据此就认为该项目不符合各项规划要求。
三、关于被诉征收决定所载征收补偿安置方案是否征求公众意见，是否经过不少于30日的征求意见期限，是否将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，以及上述问题是否影响被诉征收决定合法性问题。经查明，涉案房屋征收与补偿方案（征求意见稿）2015年3月11日由新郑�房屋征收与补偿拟定并上报新郑市政府；3月19日组织对该方案的征求意见论证会；4月1日新郑市人民政府常务会议研究同意龙湖新市场段房屋征收与补偿安置意见；4月8日新郑市人民政府发布涉案房屋征收与补偿方案（征求意见稿）的通告并在征收范围内张贴；5月3日包括三名原告在内的18名业主联名提交了《对“郑州南四环至郑州南站城郊铁路工程龙湖段国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）”的意见》；5月8日新郑市房屋征收与补偿办公室发布涉案房屋征收与补偿方案征求意见采纳情况公告，明确征收范围为“郑州市南四环至郑州南站城郊铁路龙湖段规划红线内所有房屋及其附属物、构筑物（具体范围见附件红线图）并将该公告以及附件红线图一并张贴公示。从形式上看，新郑市人民政府基本履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定的拟定�收补偿方案、报市政府批准、组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布、不少于30日的征求意见期限，以及第十一条规定的将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布的程序要求。
四、关于被告在作出房屋征收决定前是否进行了社会稳定风险评估、是否做到了“征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”问题。被告提交了2015年5月6日新郑市房屋征收与补偿办公室向其提交的《郑州市南四环至郑州南站城郊铁路（龙湖段）建设工程房屋征收工作社会稳定风险评估报告》，可以证明其对该项目进行了社会稳定风险评估。关于征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用问题。在法定举证期限内被告提供了负责具体向被征收人直接支付征收补偿费用的新郑市龙湖镇财政分局的情况说明以及新郑市财政局根据河南省财政厅、郑州市财政�有关国库集中支付制度改革的文件而制定实施的《关于会计集中核算向国库集中支付转轨的实施办法》（新财〔2011〕36号），足以证明因国家财政实行国库集中支付制度改革，新郑市财政局对市财政资金从2011年9月1日起按照规范的国库支付运行机制拨付资金，所有财政资金通过国库单一账户体系实行先支付后清算，即新郑市人民政府以其国库资金担保涉案征收补偿费用的足额到位；涉案项目从2014年5月开始建立专账，截止2015年12月18日新郑市龙湖镇财政分局已支付该项目资金317290623.22元；庭后新郑市龙湖镇财政分局及新郑市财政局亦向本院说明，截止2015年5月11日被诉征收决定作出时新郑市财政局共转给新郑市龙湖镇财政分局涉案项目拆迁专项资金243902925.67元；客观上，除原告等个别被征收人未与政府签订征收补偿安置协议外，绝大多数被征收人已经签订征收补偿安�协议并领取了相应的补偿费用，也印证了被诉征收决定作出前征收补偿费用是足额到位的。故原告据此认为被诉征收决定违法并请求撤销，本院不予支持。
五、关于原告当庭所称被告未对被征收范围内房屋进行调查登记并将调查结果在房屋征收范围内公布，以及未组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中被告提交的证据中有三原告的房屋所有权证和国有土地使用证的复印件，公示有详细的征收范围红线图、被告接受了包括三名原告在内的18名业主联名提交的对涉案房屋征收与补偿方案（征求意见�）的书面意见，征收决定作出后对三原告进行现场勘查及房地产预评估，以及绝大多数被征收人已与政府成功签约，均能印证被告对征收范围内的房屋进行了调查登记。关于被告未将调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布问题，因该项程序设置的目的是让被征收人相互监督，防止房屋征收补偿中暗箱操作，从这个意义上讲，调查结果的公布与征收决定作出之后的房屋征收补偿协议或房屋征收补偿决定关系更为密切，其并非作出房屋征收决定的法定要件，故被告该程序的欠缺不足以导致撤销被诉房屋征收决定。关于原告称被告在作出房屋征收决定前未组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理问题，首先这是以存在未经登记的建筑为前提的，本案中被告已对被征收人及被征收房屋的产权状况等进行了调查，即便存在未登记的建筑而未�查认定问题仍可在补偿环节解决，且该问题并不侵害三原告的合法权益，亦不能成为三原告诉请撤销被诉征收决定的理由。
另被告作出本案被诉征收决定后及时发布了公告，而且公告的被诉征收决定中已经明确载明了征收补偿方案，并告知了行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定的程序要求。综上，原告诉请撤销被诉征收决定的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告乔中磊、荆振兴、董武臣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 张好娜
附：本判决适用的相关法律依据
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修�的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
第十四�被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）
第六�九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。