湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行初54号
原告彭子建，男。
委托代理人戴晓春，永兴县维群法律服务所法律工作者。
被告永兴县人民政府，住所地湖南省永兴县便江镇大桥路246号。
法定代表人刘朝晖，该县人民政府县长。
委托代理人廖勋智，男，住湖南省永兴县永兴大道。
委托代理人陈德军，湖南尚友律师事务所律师。
第三人永兴县房产管理局，住所地湖南省永兴县便江镇干劲路106号。
法定代表人李孔辉，该局局长。
委托代理人曹行飞，男，住湖南省永兴县便江镇内环路。
原告彭子建不服被告永兴县人民政府土地行政批准，于2017年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月13日立案后，于2017年7月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因永兴县房产管理局与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。原告彭子建的委托代理人戴晓春，被告永兴县人民政府的委托代理人廖勋智、陈德军到庭参加诉讼。第三人永兴县房产管理局经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
被告永兴县人民政府于2009年6月26日作出（2009）永土征字07号国家建设征（拨）用土地批复（以下简称7号划拨土地批复），该批复载明：申请用地单位为永兴县房产管理局；被征（拨）用地单位为永兴县城关镇县正街22—32号；基建项目为廉租房；县人民政府同意征（拨）用的土地种类面积为国有地3787.54平方米。
原告彭子建诉称：2009年永兴县人民政府为全面完成廉租房建设任务，争取更多廉租房建设补助金，经时任的永兴县人民政府有关领导同意，将彭子建和永兴县人民政府在永兴县县正街22至32号的老旧房进行共同改造，彭子建于2009年6月20日与第三人永兴县房产管理局签订了合建房协议书。2015年合建房屋已建成并按合同约定交付使用，但永兴县房产管理局没有按照上述协议的约定为彭子建办理国有土地使用证、房屋所有权证，经多次催办仍未果。2017年2月，彭子建找相关部门咨询时得知涉案建设项目只有一份总用地批复，即7号划拨土地批复，该批复将彭子建的私有建设土地也含在其中，侵犯了彭子建的合法权益，经多次找相关部门要求更正未果。请求人民法院依法撤销被诉行政行为并责令永兴县人民政府重新作出建设用地许可；本案诉讼费由永兴县人民政府负担。
原告彭子建向本院提交以下证据：
1、永兴县人民政府（2009）永土征字07号国家建设征（拨）用土地批复。拟证明被诉行政行为内容，且该批复侵犯其合法权益。
2、彭子建的房权证永兴县字第0070**号房屋所有权证。拟证明彭子建拥有涉案批复中的地上房屋所有权。
3、彭子建等人与永兴县房产管理局于2009年6月20日签订的合建房协议书。拟证明彭子建的房屋位于涉案批复的范围内，该房屋所有权与涉案批复中的土地使用权存在权利主体不一致。
4、永兴县房产管理局于2009年6月26日向永兴县国土资源局出具的承诺书。拟证明永兴县国土资源局在永兴县房产管理局未提供任何资料的情况下就其申请办理了廉租房划拨用地手续，程序违法。
被告永兴县人民政府答辩称：一、涉案批复是行政机关的内部审批行为，对行政相对人不产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。二、涉案批复程序合法。涉案廉租房建设项目经过了永兴县发展和改革局的立项审批，取得了永兴县规划局颁发的建设用地规划许可证。三、本案实质为合同纠纷，彭子建签订了合建房协议书，合同约定了双方的权利和义务，但该诉讼属民事诉讼中的合同纠纷。请求人民法院驳回彭子建的起诉。
永兴县人民政府在法定期限内提交以下证据：
1、永兴县人民政府（2009）永土征字07号国家建设征（拨）用土地批复。拟证明被诉行政行为内容以及涉案土地来源合法。
2、永兴县发展和改革局《关于永兴县2010年县正街22号至32号土地段廉租房建设工程可行性研究报告的批复》（永发改复〔2009〕19号）。拟证明涉案廉租房建设工程项目获得了永兴县发展和改革局的立项审批。
3、永兴县规划局永规公地字2009—19号建设用地规划许可证。拟证明涉案用地项目符合城市规划要求，许可用地。
4、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十三条。
第三人永兴县房产管理局未陈述。
永兴县房产管理局无正当理由未到庭，在开庭后也未提交书面陈述意见，但向本院提交了7号划拨土地批复、永兴县规划局建设用地规划许可证及附件、永兴县房产管理局与彭子建等人签订的合建房协议书等证据。上述证据与永兴县人民政府、彭子建提交的证据相同。
本院依法调取了彭子建提供的承诺书复印件的原件，经核对，该复印件与原件一致。
经庭审质证，彭子建对永兴县人民政府提交的证据的真实性、关联性没有提出异议，对合法性提出异议，认为涉案批复侵犯了彭子建的合法权益，将彭子建的房屋用地作为划拨用地批复给永兴县房产管理局。永兴县人民政府除对彭子建提交的永兴县房产管理局向永兴县国土资源局出具的承诺书提出异议外，对其他证据没有提出异议，但认为涉案批复的土地属于国有存量土地，没有涉及彭子建的房屋用地。
本院对上述证据认证如下：彭子建、永兴县人民政府分别提交的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明：2009年4月，永兴县房产管理局向永兴县发展和改革局呈报《关于审批永兴县县正街22号至32号地段廉租房建设工程可行性研究报告的请示》，永兴县发展和改革局于2009年4月28日作出《关于永兴县2010年县正街22号至32号地段廉租房建设工程可行性研究报告的批复》（永发改复〔2009〕19号），该批复同意将县正街22号至32号旧公房拆除兴建廉租房，并就建设廉租房的规模、项目总投资及资金来源等内容作出具体规定。2009年6月20日，永兴县房产管理局与彭子建等人签订了合建房协议书，该协议书明确了双方的房屋系自墙，分别位于县正街22号至32号；永兴县房产管理局的房屋临街宽25.64米（22号至26号7.28米、28号至32号18.36米）；彭子建等人旧房屋临街宽4.6米（房产证号0746、0070**），旧房底层建筑面积160平方米。此外，该协议还就双方合建房的设计要求、旧房拆除和建房手续办理、合建房屋产权的划分和费用的分摊以及双方责任等内容作出具体规定。2009年6月25日，永兴县规划局为永兴县房产管理局核发永规公地字2009—19号建设用地规划许可证。2009年6月26日，永兴县人民政府作出7号划拨土地批复，该批复载明：申请用地单位永兴县房产管理局；被征（拨）用地单位永兴县城关镇县正街22—32#；基建项目廉租房；县人民政府同意征用的土地种类面积为国有地3787.54平方米。
另查明，永兴县房产管理局于1999年11月29日为彭子建核发房权证永兴县字第0070**号房屋所有权证，该权证载明：房屋所有权人彭子建；房屋坐落城关镇东正街162号；产别私产；建筑面积94.93平方米。永兴县房产管理局与彭子建等人的合作建房于本案诉讼前已建设完成并交付使用，彭子建于2017年2月在催办房屋所有权证中得知涉案批复将其房屋用地以划拨的形式批复给永兴县房产管理局后，认为涉案批复侵犯其合法权益（土地使用权），遂起诉至本院，请求撤销涉案批复并责令永兴县人民政府重新作出建设用地批复。
还查明，永兴县城关镇东正街已变更为永兴县便江镇县正街。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条关于公益事业建设用地，经县级以上人民政府依法批准可以以划拨方式取得的规定，永兴县人民政府具有对永兴县房产管理局因廉租房建设申请划拨用地进行批准的法定职权。本案争议焦点是：一、7号划拨土地批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、7号划拨土地批复是否符合法律规定。
关于第一个焦点问题。公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼，这是《中华人民共和国行政诉讼法》赋予的权利。本案中，从永兴县房产管理局与彭子建等人签订的合建房协议可知，彭子建的房屋位于7号划拨土地批复的范围内，该批复对彭子建的权利义务产生了实际影响，彭子建因与永兴县房产管理局合作建房后，得知不能办理房屋所有权证的原因系其房屋用地已被永兴县人民政府划拨给永兴县房产管理局，并知道了7号划拨土地批复的内容。因此，彭子建对该批复不服提起行政诉讼，人民法院应予受理。永兴县人民政府主张该批复属于内部行政行为，没有对彭子建的权利义务产生实际影响的理由不能成立，本院不予支持。
关于第二个争议焦点问题。根据《房屋登记办法》第八条规定，办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致的原则。这就是说，在权属登记方面，应遵循房、地主体一致的原则。本案中，彭子建于1999年11月29日取得了7号划拨土地批复中所涉地上房屋所有权，虽然彭子建没有办理该房屋占有范围内的土地使用权证，但这并不能否定彭子建拥有该房屋占有范围内的土地使用权，且该地一直由彭子建占有、使用，直至与永兴县房产管理局合作建房，同时，该合作建房也没有改变彭子建使用该土地的性质。永兴县人民政府在永兴县房产管理局没有提供涉案地的权属证明资料及涉案地没有被收回、征用等情况下，将彭子建房屋占有范围内的土地使用权以划拨的形式批复给永兴县房产管理局，侵犯了彭子建的土地使用权，造成7号划拨土地批复所涉地上房屋所有权与土地使用权不相符。因此，永兴县人民政府作出的7号划拨土地批复，主要证据不足，事实不清。
综上所述，7号划拨土地批复将彭子建的房屋用地划拨给永兴县房产管理局，侵害了彭子建的土地使用权，故7号划拨土地批复主要证据不足，事实不清。彭子建请求撤销7号划拨土地批复等诉求，理应支持，但由于本案系廉租房建设用地，且廉租房建设已经完成并交付使用，如撤销7号划拨土地批复，将会给国家利益、公共利益造成重大损失，因此，行政机关应对该行政行为进行补救。永兴县人民政府认为7号划拨用地批复没有侵犯彭子建的合法权益，系合法的行政行为的理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认永兴县人民政府2009年6月26日作出的（2009）永土征字07号国家建设征（拨）用土地批复违法；
二、责令永兴县人民政府采取相应的补救措施。
案件受理费50元，由被告永兴县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 员 李红兵
人民陪审员 王宪明
人民陪审员 韩 霓
二〇一七年八月二十五日
法官 助理 侯 睿
书 记 员 蔡 霞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。