中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申67号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）廖品方。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省浏阳市人民政府，住所地：湖南省浏阳市行政中心。
法定代表人余勋伟，该市市长。
委托代理人付志刚，湖南省浏阳市林权管理服务中心主任。
委托代理人邱鹏，湖南省浏阳市林权管理服务中心干部。
第三人浏阳市中岳林场有限公司。住所地：湖南省浏阳市大围山镇中岳村。
法定代表人刘维林，董事长。
委托代理人陈能兴。
再审申请人廖品方因诉湖南省浏阳市人民政府（以下简称浏阳市政府）林木林地行政处理决定一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第132号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员杨科雄、仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
原审法院认定以下主要事实：本案争议山小地名为象形坪，坐落在大围山镇中塅村下坳组境内，面积为76亩，其四至界限为：东：石嘴直上埂与肖迪全临界；南：齐大埂；西：齐中塅村大王湾组杨斯道山临界从小埂直上山顶；北：河坑为界。所有权人为大围山镇中塅村下坳组，承包人为廖品方。1991年11月18日，廖品方（合同中简称乙方）与浏阳县木材公司中岳林场（合同中简称甲方）签订《关于以林木作抵押的贷款协议》，约定：甲方贷款1500元整给乙方，乙方于1995年11月30日前归还本自息，乙方自愿将中塅村石板桥组象形坪侧本人营造的山林计76亩林木作价9000元整，为贷款抵押。四至为：上至山顶，下至河脚，东（左）至李国平家屋下田埂骑龙分水，西（右）至肖迪全同志责任山边挖沟为介（依山坐向）。1994年5月26日，廖品方（合同中简称乙方）与浏阳市木材公司中岳林场（合同中简称甲方）签订估山协议，约定：因1993年遭受特大洪水，乙方暂无力归还本息，多次要求将林木按贷款协议作价提前抵押给甲方，经协商，乙方自愿将山场的林木及林副产品一次性作价9000元整，转让给甲方，由甲方自主经营，乙方不得干涉。甲方经营管理期限为两个轮伐期，今后分成比例按原订造林合同执行；估山后，林木及林副产品属甲方所有，乙方不得以任何形式进山采伐，否则以盗伐森林论处；山场地名及四方界址与贷款协议的表述一致。
湖南省浏阳市中岳国营林场1997年对争议山场进行了间伐，2004年对争议山场进行了皆伐。2004年11月3日，廖品方领取了10163元的分成款。2005年，湖南省浏阳市中岳国营林场领取了争议山的林地使用权、林木使用权、林地使用权林权证，证号为长浏林证字（2005）4300834007号。因林地所有权本应登记为大围山镇中塅村下坳组而登记为大围山镇中塅村，2012年5月17日，浏阳市政府撤销了该林权证第六页（小地名象形坪）登记的内容，并通知按程序重新办证。2007年10月5日，第三人与下坳组签订关于完善联合造林合同的补充协议，对联营分益办法和联营管理期限等问题进行了明确。2008年，廖品方提起民事诉讼，要求解除与林场的联营造林合同和支付造林收益款。起诉后不久，第三人对现争议山进行了补植造林。2008年5月5日，浏阳市人民法院作出（2008）浏民初字第228号民事判决，驳回了廖品方的诉讼请求。2011年，廖品方不服该一审判决，向长沙市中级人民法院申请再审。长沙市中级人民法院作出（2011）长中民监字第0260号民事裁定，驳回其再审申请。
2014年2月16日，第三人向浏阳市政府申请对争议山进行确权。5月20日，浏阳市政府向廖品方进行了调查询问。7月15日，浏阳市政府组织廖品方和第三人进行调解，听取了双方的陈述意见，组织双方进行了质证，双方均不同意调解。7月30日，浏阳市政府作出被诉行政处理决定。廖品方不服，向长沙市人民政府提出行政复议申请。10月17日，长沙市人民政府作出长政复决字（2014）第284号行政复议决定，对被诉行政处理决定予以维持。
另查明，1986年，浏阳县中岳乡人民政府（合同中简称甲方）与浏阳县中岳林场（合同中简称乙方）、浏阳县中岳乡中塅村下坳组（合同中简称丙方）签订山林联合经营管理合同，约定：甲方、丙方提供联合经营的造林山场坐落地名为石板桥烟竹排对面、大曲糙廖屋对面等所属山场（廖品方、肖迪全、肖清明未造林的自留山和承包山全部山场）；林木权属为：联营新造林木（包括主伐以后的萌芽更新林），均属林场联营所有；联营分益办法为：所有新造林木（包括抚育间伐材和林副产品），由乙方统一采伐和经营，所得收入，除去采伐、山路运输工资、国家税收和费用等（造林抚育基建费用在外），按比例分成；另约定在未造林以前，必须与丙方协商好存山活立木山价款，方可有效。争议山不在联营合同约定范围内。
还查明，廖品方原有二处承包山，一处14亩即为大曲槽烂泥湖，包括在联营合同内，一处76亩即为象形坪，包括在贷款协议和估山协议内。2012年6月12日，下坳组对承包山林进行了调整，廖品方继续承包小地名象形坪76亩山林（自造林），原承包大曲槽烂泥湖14亩山林终止承包（联营造林山），但第一次林木承包山价归其所有。再查明，1992年，浏阳撤县建市，原浏阳县木材公司中岳林场更名为浏阳市木材公司中岳林场。1995年，原浏阳市木材公司中岳林场更名为湖南省浏阳市中岳国营林场。2007年7月，原湖南省浏阳市中岳国营林场改制，通过公开拍卖将包含现争议山在内的联营山林林地使用权、林木所有权、林木使用权转让给孔伏生、欧阳金辉等人；同年10月，原湖南省浏阳市中岳国营林场注销；同年11月，孔伏生、欧阳金辉等人注册成立浏阳市中岳林场有限公司。
湖南省长沙市中级人民法院一审认为，1.根据林业确权申请、林权处理决定、贷款协议第二条、估山协议的第一条以及大围山镇中塅村下坳组承包山林分配协议，贷款协议、估山协议和被诉林权处理决定关于争议山四至的表述虽有所不同，但范围一致，被诉林权处理决定中的争议山象形坪山场即为贷款协议、估山协议约定的象形坪侧山场的事实可以认定。廖品方称估山协议只包括14亩的大曲槽烂泥湖山场，不包括76亩的象形坪山场，与事实不符，不予采信。2.根据估山协议的第二条，廖品方和第三人之间关于争议山的权利义务应按山林联合经营管理合同认定，这一点已为生效判决（2008）浏民初字第228号民事判决所确认。根据联营合同关于林木权属的约定，联营新造林木（包括主伐以后的萌芽更新林），均属林场联营所有，所有新造林木（包括抚育间伐和林副产品），由林场统一采伐和经营，据此，争议山内现有林木，包括新造林木及天然生长林木，均应属第三人所有。浏阳市政府确定争议山内林木所有权和使用权属第三人，并无不当。同时，生效的（2011）长中民监字第0260号民事裁定也已确认，根据相关协议的内容，廖品方已将争议山场内的林木所有权处置给湖南省浏阳市中岳国营林场。廖品方认为争议山内林木系天然生长，故不应属第三人所有，与联营合同的内容也不相符，不予采信。廖品方主张其系争议山的造林人因而争议山内现有林木应归其所有，争议山之前虽系廖品方的造林山，但现有林木的所有权和使用权应按联营合同来认定，该主张与联营合同的内容不一致，不予采信。廖品方主张争议山现系荒山，属事实认识错误，与争议山林权属无关，不予采信。3.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第（一）项的规定，承包林地的使用权主体应为承包人。本案争议山的承包人始终是廖品方，即使是在联营期内，其承包关系也未终止，故本案争议山在联营期内的林地使用权主体应为廖品方，而不是第三人，浏阳市政府将争议山在联营期内的林地使用权确认给第三人，没有法律依据，应予纠正。第三人并未与争议山的所有权人形成承包关系，不能成为争议山的林地使用权主体，其根据估山协议和联营合同有权对争议山进行经营，实际上是作为承包人的廖品方将其拥有的林地使用权交由第三人行使，并不是林地使用权主体发生了变更，第三人对争议山的权利义务应由联营合同关系来调整。廖品方认为争议地的使用权人应为自己而不是第三人的理由成立，予以支持。4.根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，浏阳市政府作为县级人民政府，有权对廖品方与第三人之间的林权争议作出处理决定，其根据第三人的确权申请，进行了相关调查，组织双方进行了调解，在双方不同意调解的情况下，根据调查的情况作出被诉行政处理决定，符合法定程序。综上，浏阳市政府作出被诉行政处理决定程序合法，将争议山的林木所有权、使用权确认给第三人，具有事实根据和法律依据，但将争议山联营期内的林地使用权确认给第三人，没有法律依据，这一部分应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出（2014）长中行初字第00146号行政判决：一、撤销浏阳市人民政府浏林处字（2014）10号行政处理决定中关于“联营期内林地使用权属浏阳市中岳林场有限公司所有”的决定；二、驳回原告廖品方的其他诉讼请求。
湖南省高级人民法院二审认为，本案被诉的行政行为是浏阳市政府对浏阳市中岳林场有限公司与廖品方之间的林地林木权属争议所作的处理决定，本案中的林地使用权由廖品方通过承包的形式取得，廖品方与林场进行联营，并未将林地的使用权转让给林场，一审判决撤销处理决定中关于“联营期内林地使用权属浏阳市中岳林场有限公司所有”的决定正确。根据1986年的《山林联合经营管理合同》以及1994年的《估山协议》，浏阳市中岳林场有限公司依法享有争议山场林木的所有权和使用权。廖品方依据上述两个合同以其承包的林地使用权参加联营，可以合法享有收益分成的权利。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，浏阳市政府有权对当事人之间的林权争议作出处理决定。廖品方的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，作出（2015）湘高法行终字第132号行政判决：驳回上诉，维持原判。
廖品方不服，向本院申请再审称，第一，本案存在被告不实的问题。再审申请人误以为作出处理决定的行政单位或行政人员是受浏阳市政府委托，后发现把象形坪山场的林权处理给第三人的是浏阳市林权管理中心。原案被告应是浏阳市林权管理中心行政人员李全胜。原审判决将浏阳市政府列为被告有误。第二，在《估山协议》中无申请人自愿接受联营合同的约束依据，更不是要转让林地使用权。据此请求：1.将浏阳市林权管理中心列为再审被申请人。2.撤销被诉的浏阳市政府行政处理决定书。
浏阳市政府提交答辩意见为：1.浏阳市林权管理服务中心是浏阳市政府设立的林权争议处理机构，以浏阳市政府名义作出的浏政林处〔2014〕10号行政处理决定是合法的，行政处理决定的主体是浏阳市政府。2.浏政林处〔2014〕10号行政处理决定符合法定程序。3.浏政林处〔2014〕10号行政处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。4.廖品方将争议山抵押后又将山场及山上林木与林场联营并交由林场后续管护、抚育的行为真实自愿，林场在合同约定的两个轮伐期内对该山场享有林木所有权和使用权。5.浏阳市中岳林场有限公司通过公开拍卖取得原湖南省浏阳市中岳国营林场拥有的廖品方承包山上的林木所有权、林木使用权，具有合法主体资格。6.浏阳市大围山镇中塅村下坳组将争议山分给廖品方作为责任山，承包期限至2052年12月31日，联营合同期限在承包期内。7.关于联营合同期限，浏阳市政府根据《湖南省国营森工林场暂行管理办法》制定了《浏阳市政府关于稳定市属联营林场山林权属、巩固联营造林成果的通知》、《浏阳市政府办公室关于明确市乡联营林场林权证换发有关事项的通知》以及湖南省林业厅作出《湖南省林业厅关于联营合同期限问题的答复》等文件均明确：有关联营造林合同中有约定的，按照合同约定，没有明确联营合作期限的，按有关文件规定和交易习惯，联营合作期限一般应不少于50年（二个轮伐期）。
本院认为，本案的主要问题是被申请人被告资格和林木使用权、所有权和林地使用权的归属。（一）关于被申请人的被告资格问题。浏阳市林权管理服务中心是浏阳市政府设立的林权争议处理机构，被诉的行政处理决定是以浏阳市政府名义作出的，因此，本案的被告应为浏阳市政府。（二）关于本案争议的林木使用权、林木所有权以及林地使用权的归属问题。根据涉案的1994年《估山协议》，目前尚在两个轮伐期内，该协议并未终止。本案第三人浏阳市中岳林场有限公司系通过合法途径受让《估山协议》中的权利义务，依法享有争议山场内林木的所有权和使用权。廖品方依据《估山协议》以其承包的林地使用权参加联营，可享有收益分成的权利。鉴于廖品方是该争议山场的承包人，被诉的行政处理决定将争议山场在联营期内的林地使用权确认给第三人，没有法律依据。因此，原审判决撤销被诉行政处理决定中关于“联营期内林地使用权属浏阳市中岳林场有限公司所有”的决定并无不当。综上，廖品方提出的被告不实、其不受联营合同约束等主张，本院不予支持。
综上，廖品方的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人廖品方的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 杨科雄
代理审判员 仝 蕾
二〇一六年四月六日
书 记 员 徐 超