海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼02行初435号
原告秦道银，男，1941年12月3日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人滕春珊，女，1943年11月13日出生，汉族，现住三亚市，系秦道银妻子。
委托代理人李谨文，海南三和元律师事务所律师。
被告三亚市住房和城乡建设局，住所地三亚市河东路182号。
法定代表人黎觉行，该局局长。
委托代理人洪宇，该局工作人员。
委托代理人杜国华，海南邦威律师事务所律师。
被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人江雄标，该区区长。
委托代理人李慧姣，三亚市天涯区人民政府法制办公室工作人员。
被告三亚市综合行政执法局，住所地三亚市天涯区凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，该局局长。
委托代理人罗政伟，该局工作人员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
原告秦道银诉被告三亚市住房和城乡建设局（以下简称三亚市住建局）、三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）房屋外立面改造纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原告秦道银诉称：原告于2007年购置一套位于三亚市解放二路299号的房产。2016年10月底，原告和妻子回到三亚，发现紧挨着自家房屋的窗户外约20公分处竟堵上了一米多高的墙，遮挡了半截窗户，不但严重影响了原告房屋的通风和采光，遮蔽视野，还给行人带来极大的安全隐患。由于窗户防盗网原本向外设置活动门作为消防逃生通道，该墙将活动门封死，一旦发生火灾，屋内人员将无法逃生。同时，该墙体与房屋之间还留有20公分宽的缝隙，下雨极易蓄水，可能导致墙体渗水脱落，对他人人身安全造成损害，进而给原告带来承担相关民事责任的风险。据了解，该墙体是因三亚市解放路（示范段）综合环境建设工程项目（以下简称解放路环境建设项目）所建，三亚市住建局和天涯区政府、三亚市执法局是具体负责本次工程的建设单位。原告认为，三亚市市委、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）着力推进“双修”“双城”建设还景于民，是一项实实在在的民生工程。但上述建设单位没有处理好“双修”“双城”建设与市民生活的关系，在未经原告同意的情况下修建该墙，侵犯了原告的合法权利，同时也给原告带来了极大的安全隐患。原告当初在三亚休养选择购置该套房屋的主要原因是房屋采光良好，推窗即见繁华。如今一墙之隔让原告轻松愉悦的心情消失殆尽，窗外风景难以触及，“双修”“双城”还景于民从何谈起。由于原告房屋已无法达到原告对精神生活的基本要求，且有着极大的安全隐患，因此该房屋此后一直闲置。原告试图与建设单位沟通解决该问题，但均未果。无奈，原告于2016年11月向三亚市城郊人民法院提起民事诉讼，该法院作出（2016）琼0271民初8599号民事裁定，以该案属于行政诉讼受案范围为由驳回原告起诉。因此，根据《行政诉讼法》第十二条第（十二）项、《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第二十二条之规定，请求：一、确认三亚市住建局、天涯区政府、三亚市执法局在原告房屋窗口砌墙的行为违法；二、判决三亚市住建局、天涯区政府、三亚市执法局拆除原告房屋窗外墙面；三、三亚市住建局、天涯区政府、三亚市执法局承担原告因本案诉讼所产生的律师费2000元。
被告三亚市住建局辩称：一、涉案工程项目的立项、设计及规划等行为均符合法定程序，三亚市住建局严格依照规划设计要求进行建设合法合规，依法应予维持。2015年8月13日，三亚市发展和改革委员会（以下简称三亚市发改委）作出三发改投〔2015〕567号《三亚市发展和改革委员会关于三亚市解放路(示范段)综合环境建设项目的批复》（以下简称567号《批复》），同意建设解放路环境建设项目，主要建设内容包括建筑立体改造工程、照明工程、绿化工程、景观工程等。2015年9月8日，三亚市规划局作出三规建设函〔2015〕222号《三亚市规划局关于三亚市解放路(示范段)综合环境建设工程项目规划意见的复函》（以下简称222号《复函》），同意解放路环境建设项目建设，同时明确中国城市规划设计研究院（以下简称中规院）为设计单位，且该规划设计方案已通过专家评审会。2016年3月23日，三亚市规划局作出三规建工审〔2016〕51号《三亚市规划局关于三亚市解放路(示范段)综合环境建设项目外立面改造的审批意见》（以下简称51号《审批意见》），称根据市“双修”工作部署要求、市规委会2015年第三次会议对项目建筑设计方案审议决定，以及三亚市发改委567号《批复》，经对项目外立面效果图审核，同意按市政府审定、由中规院（北京）规划设计公司设计的方案实施改造。因此，解放路环境建设项目经三亚市发改委批准立项，三亚市政府市长办公会议及三亚市城乡规划委员会审议决定，中规院提交设计方案并通过专家评审，项目内容合法合规。三亚市住建局严格依照规划设计要求开展工作，所建设的外立面工程合法正当，应予维持。二、解放路环境建设项目外立面工程并未对原告的房屋产生侵害，原告关于拆除墙面并赔偿律师费用的诉讼请求无事实根据和法律依据，且其起诉行为已超过法定的起诉期限，应予驳回。解放路环境建设项目外立面工程旨在改善解放路旁建筑老旧、破败且混乱不一的外观形象，是提升三亚城市印象，打造精品化城市的重要举措，该工程无疑提升了包括原告房屋在内的整个解放路外观形象，客观上亦提升了原告房屋的美观程度和整体价值。况且，该外立面并未对原告房屋的正常使用造成实质性损害，亦不存在安全隐患或侵害结果，被告不应就合法合规的建设项目对原告承担相关责任，原告要求的律师费用不应支持。另外，涉案项目于2016年10月即建设完毕，原告在此前便接到相关部门的通知并已征求其意见，原告若对该行为不服，应在法定期限内提起行政诉讼，但原告提起本案诉讼显然已超过法定的起诉期限，应驳回其起诉。三、“双修”项目系由三亚市试点继而推广至全国的民生工程，其合法性和正当性毋庸置疑，原告的诉讼请求不符合三亚城市形象和社会公共利益，所建墙体不宜被拆除。2016年11月25日，住房和城乡建设部办公厅发出《关于全国城市修补生态修复工作现场会的通知》（建办规函〔2016〕1023号），定于2016年12月10日在三亚市召开全国城市修补生态修复工作现场会，宣传开展城市修补生态修复的重大意义，学习交流经验，动员和部署全国城市修补生态修复工作。期间，参观团参观了包括解放路环境建设项目在内的三亚市城市修补生态修复重点工程，评价此工程为“全国城市修补工程之典范”，并向全国推广，现该项目已成为三亚市的形象工程之一。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告天涯区政府辩称：一、天涯区政府不是本案的适格被告。三亚市被获批成为全国唯一一座“双修”“双城”综合试点城市以来，“双修”“双城”工作取得显著成果。解放路环境建设项目是该工作的一部分，是市政工程，该工程是在三亚市政府的统一授权、指挥下，由所辖区政府和市各职能部门相互配合、通力协作完成的，中规院为该工程的设计单位，三亚市住建局为该工程的项目业主单位。在该工程中，依据第315期《三亚市人民政府市长办公会议纪要》以及第18期《三亚市重点项目推进工作会议纪要》的工作部署，天涯区政府与三亚市公安局配合做好项目施工期间的交通疏导工作，天涯区政府的具体行政行为未对原告的实体权利义务产生实际影响，不是本案适格被告。二、解放路环境建设项目是依法进行的，其设计符合规划要求，不影响原告通风、采光，不存在行政违法的事实。建设解放路环境建设项目是深化、提升三亚城市规划建设水平的需要，是保障和改善民生的需要。在进行该项工程之前，天涯区政府依法进行了摸底调查，解放路299号共64户，同意改造的49户，占77%。根据不同意改造的住户提出的理由，采用不入户方案，该方案未对原告造成任何侵害。2015年8月13日，三亚市发改委批复同意建设解放路环境建设项目，该工程规划设计方案已通过专家评审会和三亚市规划局审议同意，工程设计、建设均依法进行，墙体设计符合通风、釆光、规划要求，原告要求确认该改造行为违法，并要求拆除原告窗外墙体没有事实与法律依据。三、原告要求三亚市住建局、天涯区政府、三亚市执法局负担律师代理费没有法律依据。综上，请求驳回原告对天涯区政府的起诉。
被告三亚市执法局辩称：本案被诉砌墙行为与三亚市执法局没有任何关系，三亚市执法局不是本案适格被告。请求驳回原告对三亚市执法局的起诉。
经审理查明：2015年8月13日，三亚市发改委针对三亚市住建局报送的《关于办理三亚市解放路（示范段）综合环境建设工程立项的函》，向三亚市住建局作出567号《批复》，同意建设解放路环境建设项目，该项目位于三亚市××路两侧，项目总长约850米，主要建设内容包括建筑立体改造工程、照明工程、绿化工程、景观工程等。2015年9月8日，三亚市规划局针对三亚市住建局报送的《关于办理三亚市解放路（示范段）综合环境建设工程项目规划意见的函》，向三亚市住建局作出222号《复函》，原则同意解放路环境建设项目建设，并根据三亚市政府市长办公会议纪要第221期会议精神，中规院为《三亚市解放路（示范段）综合环境建设工程》的设计单位，三亚市住建局为项目业主单位；该规划设计方案已通过专家评审会，目前，正按程序提交市城乡规划委员会待审议。2016年3月7日，三亚市委办公室、三亚市政府办公室联合作出三办发〔2016〕8号《中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室关于印发三亚市2016年“双修”“双城”大会战工作方案的通知》，要求各区党委和人民政府，各工委和管委会，市委各部门，市级国家机关各部门，各人民团体，市属企事业单位认真组织实施《三亚市2016年“双修”“双城”大会战工作方案》，该方案提出：为做好三亚市“双修”“双城”试点和城市管理各项工作，进一步优化生态环境，提升城市形象，完善城市功能，实现“十三五”良好开局，市委、市政府决定在全市范围内开展“双修”“双城”大会战活动，并成立了以市委、市政府、市人大领导为组长、副组长，各职能部门负责人为成员的工作领导小组，下设五个具体工作组。其中，三亚市执法局主要负责环境综合整治方面的工作，即研究确定城市各片区广告牌、店招牌的规范化、城市治理管理的常态化管理制度，制订规范性文件，研究并完善《三亚市违法建筑管控办法》等等；天涯区政府为五个具体工作组成员单位，与市交警支队等单位配合，完成城市道路停车、城市道路标识标牌、公交站牌等专项整治工作；三亚市住建局是解放路及周边地区综合环境整治工程的项目责任单位。2016年3月23日，三亚市规划局就三亚市住建局报送的关于解放路环境建设项目外立面改造的申请，向三亚市住建局作出51号《审批意见》，内容为：根据三亚市“生态修复、城市修补”工作部署要求、市规委会2015年第三次会议对项目建筑设计方案审议决定，以及三亚市发改委567号《批复》，经对项目外立面效果图审核，同意按市政府审定、由中规院（北京）规划设计公司设计的方案实施改造；该工程包括解放路光明街至和平街两侧约850米，主要对范围内两侧沿街建筑立面增加骑楼和建筑细部、门窗改造、墙面改造、招牌改造，以及与建筑改造相配套的道路改造、照明改造、景观改造等。涉及改造建筑外立面总面积约21063平方米，新增骑楼建筑面积约1258平方米，改造骑楼建筑面积约293平方米。2016年7月19日，三亚市住建局取得建筑工程施工许可证。2016年7月25日，三亚市重点项目推进督查领导小组办公室作出第18期《三亚市重点项目推进工作会议纪要》，要求天涯区继续做好沿街住户的工作，确保能正常施工；三亚市住建局确保该工程在时间节点内完成。2016年9月9日，三亚市政府办公室作出第315期《三亚市人民政府市长办公会议纪要》，要求三亚市住建局等单位加快推进解放路环境建设项目建设，其中外立面改造工程要在9月15日前完成；三亚市住建局负责监督落实；天涯区政府、市公安局配合做好项目施工期间交通疏导工作。期间，天涯区政府对印象南海公寓入户进行摸底调查。调查结果为该公寓共64户，同意改造的49户，不同意改造的15户。其中，原告一户属于电话联系不接的情况。此后，三亚市住建局负责解放路环境建设项目的建设工作，施工单位是海南建设工程股份有限公司。在外立面改造过程中，新增骑楼墙体遮挡了涉案房屋的部分窗户，造成原告防盗网处的逃生通道受阻，阳台排水不畅。
2016年10月，原告回三亚得知此事后，于2016年11月28日向三亚市城郊人民法院提起排除妨害之诉，该法院经审理后于2017年1月9日作出（2016）琼0271民初8599号民事裁定，以原告起诉的建设行为属于行政行为，其提起民事诉讼不符合法律规定为由，驳回了原告的起诉。2017年2月20日，原告向海南三和元律师事务所交纳律师服务费及税额共计2000元。2017年8月18日，原告以三亚市住建局、天涯区政府、三亚市执法局为共同被告向本院提起本案诉讼，要求：确认三亚市住建局、天涯区政府、三亚市执法局在其房屋窗口砌墙的行为违法；判决上述三家单位拆除该墙体，并承担其因本案诉讼所产生的律师费2000元。
在本案诉讼过程中，海南建设工程股份有限公司根据原告要求，更换涉案房屋窗户上的防盗网，加工逃生通道，并给原告重做阳台排水。现已施工完毕，对此，原告予以认可。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，根据三亚市委、市政府制订的《三亚市2016年“双修”“双城”大会战工作方案》的工作安排以及三亚市重点项目推进督查领导小组办公室第18期《三亚市重点项目推进工作会议纪要》、三亚市政府办公室第315期《三亚市人民政府市长办公会议纪要》的工作要求，解放路环境建设项目的责任单位是三亚市住建局，对此，三亚市住建局也予认可。因此，原告秦道银对该项目的外立面改造行为不服，应当以三亚市住建局为被告，三亚市住建局是本案适格被告。原告将天涯区政府、三亚市执法局列为本案共同被告，但没有充分有效的证据证明天涯区政府、三亚市执法局是本案适格的行政主体。因此，应当依法驳回原告对天涯区政府、三亚市执法局的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告秦道银对三亚市天涯区人民政府、三亚市综合行政执法局的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 张维青
审 判 员 吉 红
陪 审 员 陈作义
二〇一八年二月六日
法官助理 陈 浩
书 记 员 张佳佳
附：本裁定所适用的法律、法规及司法解释条文
中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。