河南省新县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫1523行初12号
原告刘福华，女，汉族，住商城县。
委托代理人赵莹，河南惠人律师事务所律师。
被告商城县国土资源局。
法定代表人余赟，该局局长。
委托代理人许峰，该局工作人员。
被告商城县人民政府。
法定代表人周哲，该县县长。
委托代理人王科，该县法制办工作人员。
原告刘福华不服被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》及被告商城县人民政府作出的《行�复议决定书》一案，经河南省信阳市中级人民法院指定管辖，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告刘福华及其委托代理人赵莹，被告商城县国土资源局委托代理人许峰，被告商城县人民政府委托代理人王科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘福华诉称，1、被告作出《限期交出土地决定书》程序和内容违法。原告房屋所在的土地是集体所有制土地，按照国家和相关法律规定，进行拆迁必须与集体所有制土地的使用人协商一致，确定了拆迁安置补偿方案并达成拆迁安置补偿协议后按相关程序进行拆迁，但是两被告并未与村民协商好，拆迁动员大会组成、形式及程序均不合法，在未达成一致的拆迁安置补偿方案未形成补偿协议的情况下即开始拆迁工作，下达《限期交出土地决定书》的内容和程序均不合法。原告要求被告公开拆迁�员大会的会议记录及形成协议后的协议内容。2、被告单方制订的补偿标准不统一、不公正、不合法，严重侵害了原告的合法权益。被告针对不同的被拆迁对象制订不同的补偿标准，在同等条件下厚此薄彼，各个击破，并未按发布的拆迁补偿方案的标准统一进行，导致被拆迁人之间补偿标准差别较大，原告的合法权益得不到保护。原告要求被告公开本组22户拆迁户的补偿结果和协议内容，以便村民共同监督达到公平、公正。3、被告选择的评估机构和评估程序以及评估结果不合法。被告私自选定评估机构，并未按法律规定的程序进行选择，评估的结果与实际价值差距过大，远远低于市场价值，对于这种评估机构评估出来的评估结果，原告无法接受，评估机构的选定和评估程序以及评估结果也均违反相关法律规定和标准。4、被告提出的安置补偿方案不符合法律和政策规�。法律和政策规定，被拆迁人的安置补偿要适当高于被拆迁前的水平，被拆迁人的生活水平不能降低。但是，两被告提供的三种拆迁安置方案均低于原告原房屋的实际价值，产权置换位置、面积均不如被拆迁前，货币置换由于评估结果偏低于市场价值，货币置换金额也低于房屋的实际价值，因此，一旦拆迁，原告的基本生活不能保证，还因此背上沉重的债务，致使原告无法维持正常的生活状态。5、拆迁程序违法。在没有达成拆迁安置补偿协议的前提下，被告进行暴力拆迁，两次打伤原告七十多岁老母亲，并将水电断掉，将房屋周围道路挖断，地面严重破坏，房屋房顶震坏，门面房不能正常营业，现在烧饼店又被强拆，这时家里唯一的生活来源也断掉了，因此拆迁给原告造成极大的经济损失。6、行政复议未按相关程序和规定进行审查，不公正，不合法，应当予以撤销。商城县人民政府的复议完全是走过场，一味地偏袒商城县国土资源局，无任何合法性和合理性可言，不符合事实和法律，依法应当予以撤销。综上，请人民法院查明事实，依法作出判决，支持原告的诉讼请求：1、撤销商城县人民政府商政行复决字【2017】12号《行政复议决定书》；2、撤销商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》；3、两被告负责恢复原告被拆迁房屋、水电、道路等原状或赔偿损失，损失待法院委托作出评估后确定金额；4、本案诉讼费由两被告承担。
原告提交以下证据：第一组证据：关于宅基地的申请、证明、缴费票据等材料，证明涉案房屋是经批准合法建设的以及刘福华对该合法建设房屋依法享有的继承权，原告是合法的被征收人。房屋面积80平方米，烧饼铺70平方米，总共建设面积150平方米。征收人对原告的征收应该把房屋和土地分开，对集体所有制土地征收应该按照相关标准进行补偿，并与原告协商一致才能责令原告交出土地，对原告的房屋应该按照国有土地上的房屋进行补偿安置，被告曾按照以前计划时代的老标准进行补偿明显是与事实不符，综上原告对被告作出的责令交出土地要求复议；第二组证据：13张照片，证明屋被告征收的是4层房屋，实际面积是320平方米，还有附属设施楼梯，原告的房屋有相关的经营行为，被告应该赔偿原告停产停业期间的损失。烧饼铺是原告所有，被告已经非法拆迁，就算是违法建筑，被告应该出具相关文件后再进行拆迁，被告违法暴力拆迁，明显违法，被告的拆迁割断原告的唯一经济来源。原告的楼梯属于原告合法建筑面积内，但是被告在拆迁安置时漏算，被告把原告的楼梯挖断，把原告的水电断掉，把原告的土地路面破坏。以上证据证明被�未经过相关合法程序就违法拆迁原告合法所有的财产，被告不仅违法，而且应当赔偿原告上述相关损失。另外原告于2018年4月4日向法院递交调查取证申请书，现提供法院调取的刘福杰、刘兴坤、刘福国、刘福禄四人与商城县鲇鱼山街道办事处签订的“房屋征收补偿安置协议书”、支付拆迁安置补偿款转账凭证（选择货币置换方式的）安置房面积及位置（选择产权置换的）等相关材料，证明申请人同村同组安置补偿情况，上述四户在都没有经营许可证，但都赔偿了停产停业费，而且上述四户临时搭建的建筑面积都计算入赔偿面积之中。刘福国、刘兴坤家均是两层，按照安置补偿方案，不足三层的按实际层数计算，但该二人的实际补偿协议全按照三层计算补偿。
被告商城县国土资源局质证如下，建房申请和证明是复印件，不能达到原告的证明目的。关于原告申请调取的其他四户征收户补偿信息，对该证据真实性无异议，但该证据与本案没有关联性。
被告商城县人民政府质证如下，请法庭核实原告提供证据的真实性，证明上是刘福华的名字，集体土地使用证登记的是刘兴成，证明内容与土地证上登记名不一致，建筑证上图纸面积与实际是否一致，请法院予以核查。原告说是其合法取得老宅的继承权，请原告提供其合法取得继承权的证据，至于内部转批文件，文件上没有任何批准意见，合法的继承权是基于父女子女等的身份取得的，不能仅凭程序性的转批文件就能享有合法继承权。
被告商城县国土资源局辩称，一、本案中商城县人民政府的征地符合征收条件。2015年，经信阳市人民政府信政土【2015】376号文件批准商城县鲇鱼山街道办事处木河村集体耕地12.0361公顷、园地0.0855公顷、林地0.2963公顷、其他农用地0.4771公顷农用地转为建设用地。2016年，经河南省人民政府豫政土【2016】664号文件批准转用并征收商城县鲇鱼山街道办事处木河村集体耕地12.0361公顷、园地0.0855公顷、林地0.2963公顷、其他农用地0.4771公顷。征收商城县鲇鱼山街道办事处木河村集体建设用地5.5091公顷、未利用地0.4672公顷，共计18.8713公顷，作为商城县2015年度第一批城市建设用地，该地块符合商城县土地利用总体规划和年度土地利用计划，纳入拟征收范围，符合土地征收条件。二、本案中征收程序合法。2016年5月23日，经河南省人民政府豫政土【2016】664号《河南省人民政府关于商城县2015年度第一批城市建设用地的批复》批准征收。2016年7月5日商城县人民政府已发布商征【2016】第26号《商城县人民政府征收土地方案公告》。2016年7月18日商城县国土资源局已发布商征安【2016】第26号《商城县国土资源�征地补偿安置方案公告》。县政府严格按照法定程序，召开动员大会，公布房屋补偿标准方案及具体实施时间，再次召开拆迁户动员大会，上门进行征地补偿、房屋面积丈量、地上附作物的调查登记，评估房屋并公布丈量、评估结果，征地补偿安置方案公告和评估报告已送达刘福华。2017年4月15日已通知刘福华办理征收补偿手续，刘福华未办理征收手续，未腾出房屋，经多次协商，也没有达成土地房屋补偿安置协议。答辩人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定于2017年5月22日向刘福华发出《责令交出土地通知书》，刘福华未在通知期限内交出土地，答辩人于2017年6月23日向刘福华发出《责令限期交出土地决定书》。三、本案证据确凿充分，能充分证明上述事实清楚和程序合法。本案证据主要有河南省人民政府土地管理文件、商城县人民政府�件、商城县人民政府征收土地方案公告，商城县国土资源局征地补偿安置方案公告、房屋入户丈量表、估价报告书、听证笔录、座谈笔录、送达《房屋估价报告书》照片、《责令交出土地通知书》、送达回证、《关于刘福华拆迁安置情况的报告》等证据材料，以上证据能充分证实本案事实清楚，程序合法。
被告商城县国土资源局提交以下证据：证据材料一本；内含：1、河南省人民政府豫政土【2016】664号土地管理文件，证明商城县人民政府的征地通过省政府批准，符合征收条件；2、商城县人民政府征收土地方案公告商征【2016】第26号，证明商城县人民政府已经发布征地公告；3、商城县国土资源局征地补偿安置方案公告商征安【2016】第26号，证明商城县国土资源局已经发布征地补偿安置方案公告；4、河南省人民政府士地管理文件豫政土【2010】366号；证明�城县人民政府的征地通过省政府的批准，符合征收条件；5、商城县人民政府征收土地和征地补偿安置方案公告商征安【2012】第5号，证明商城县人民政府已经发布征收土地、征地补偿安置方案公告；6、商城县人民政府文件商政【2015】8号，证明已经出台制定房屋补偿标准方案；7、征地平面位置图，证明征地位置；8、房屋入户丈量图，证明房屋已丈量；9、估价报告书，证明房地产已估价；10、估价报告书送达资料，证明估价报告书已送达；11、房屋拆迁补偿协议，证明需签订房屋拆迁补偿协议；12、与刘福华协商签订协议的资料，证明与刘福华协商签订协议情况；13、土地征收及房屋征收指挥部提出三种安置方案资料，证明给刘福华安置三项选择；14、告知权利通知书及送达回证，证明告知权利通知书已送达；15、责令限期交出土地通知书及送达回证，证明责令限期�出土地通知书已送达；16、责令限期交出土地决定书及送达回证，证明责令限期交出土地决定书已送达。
原告质证认为，上述证据是复印件，对其真实性暂不发表意见，有待核对原件。被告提出的证据没有国土局在答辩状中的信政土376号文件，证据一直是河南省政府的批复，商城县政府没有得到信阳市政府的批准，程序上违法。证据2的公告时间是不合法的，被告没有在十日内发布公告。同时也没有信阳市政府的公告。证据3补偿安置方案商征安【2016】第26号，证据4文件与本案没有关系。证据5公告与本案无关，只是2012年的公告，被告没有经过上级部门批准违法征收土地，此公告的时间与本案无关联，证据6商政【2015】8号文件，按照复议决定书上被告给原告三种安置方案，对比该文件中安置相关内容，被告给原告的安置方案与文件中的安置方式与标准都严重不符，该文件的第10页第22条规定的安置内容与被告给原告的三种安置方案标准差距明显。证据7评估位置与征地位置不一致，被告的文件前后矛盾。证据8入户丈量表，没有停产停业损失，停业期间的经营损失没有计算在内，计算面积与实际面积不相符，楼梯附属设施是漏计项目，实际面积是324平方米，丈量面积是284平方米，烧饼店的面积70平方米，虽然不是砖混结构，虽然不应该按相同标准计算，但是也不能不计入补偿面积，被告并没有计算在内。证据9估价报告书，评估机构的选择违法，没有按照国有土地评估办法规定的程序规定进行选择评估机构。评估对象与实际不一致，评估内容违法，评估机构的评估依据也与实际不符。被告的评估价格891元每平方米是依据何标准得来的，江坪子与高围子位置相差较远，没有事实依据，也没有法律依据。证据10估价报告书的留�送达，留置送达是法院送达方式的一种，被告无权进行留置送达，被告送达文书时我看到文件中位置不符，所以我才拒签的，证据11补偿协议的签名不是刘福华本人的签名，办事处没有签订资格，也没有相关的委托手续，该协议不具有任何法律效力。证据12不具有合法性，没有体现与该原告的协商内容，被告把原告的房屋和土地混在一起，被告把原告的房屋当做土地附属物安置补偿，明显不符合相关规定，房屋拆迁应该单独批准并补偿，被告对原告的房屋拆迁明显违法。证据13不是证据，是被告单方面出具的。证据14送达违法。证据15与证据12的质证意见一致。责令交出土地通知书是一个强制性命令，其本身内容程序就违法，而且没有告知和保障原告相关权利。
被告商城县人民政府则无异议。
被告商城县人民政府答辩如下，1、本案事实清楚。2016年5月23日，经河南省人民政府豫政土【2016】664号文件《河南省人民政府关于商城县2015年度第一批城市建设用地的批复》批准征收，2016年7月5日商城县人民政府已发布商征【2016】第26号《商城县人民政府征收土地方案公告》。2016年7月18日商城县国土资源局已发布商征安【2016】第26号《商城县国土资源局补偿安置公告》。县政府严格按照法定程序，召开动员大会，公布房屋补偿标准方案及具体实施时间，再次召开拆迁户动员大会，上门进行征地补偿、房屋面积丈量、地上附作物的调查登记，评估房屋并公布丈量、评估结果，征地补偿安置方案公告和评估报告已送达给刘福华。2017年4月15日已通知刘福华办理征收补偿手续，刘福华未办理征收补偿手续，未腾出房屋、经多次协商，也没有达成安置协议，商城县国土资源局于2017年5月22日向刘福华发出《责令交出土地通知书》，刘福华未在通知期限内交出土地，于2017年6月23日向刘福华发出《责令限期交出土地决定书》。二、在征地过程中，程序合法，公开公正。从取得省政府批准，到发布征地两公告，到制定房屋补偿标准，召开动员大会，公布房屋补偿标准方案及具体实施时间，到上门丈量、评估房屋并公布丈量、评估结果，到最后协商签订房屋拆迁补偿协议，上述过程都严格按照法定程序进行。但最终被答辩人拒不签订协议，也不交出土地，商城县国土资源局先对刘福华做出《责令限期交出土地决定书》。三、本案证据确凿，能充分证明本案事实清楚、程序合法。本案主要证据材料有河南省人民政府文件、商城县人民政府文件及公告、商城县国土资源局公告、听证笔录、估价报告书、房屋照片、送达《房屋估价报告书》照片、《责令交出土地通知书》、送达回证、调查笔录等证据材料。综上，县政府认为：商城县国土资源局于2017年6月23日所作出的《责令限期交出土地决定书》具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。请求人民法院驳回答辩人的诉讼请求。
被告商城县人民政府提交以下证据：1、责令限期交出土地决定书，证明原告收到责令限期交出土地决定书。2、行政复议申请书；3、申请人身份证复印件及相关材料；4、行政复议立案受理审批报告表；5、行政复议答复书；6、行政复议决定书起草文件处理笺；7、行政复议决定书；8、送达回证及相关材料。
原告质证认为，对被告所提交的证据的真实性不予认可，申请书没有刘福华的签字，复议程序违法，被告作为复议机关，根本没有对被告国土资源局作出的决定的事实进行审查，被告做出复议决定的事实与内容均是按照被告国土局的意见进行复议回复的，被告既然没有进行审查，其所做出的复议决定和复议程序当然违法。
被告商城县国土资源局质证表示无异议。
经审理查明，原告刘福华系商城县鲇鱼山办事处木头河村高围子组人。2015年9月18日，商城县人民政府发布商征【2015】8号文件，即《商城县人民政府关于批转县国土资源局商城县商务中心区一期项目土地征收及房屋征收补偿方案的通知》，同意县国土资源局制定的《商城县商务中心区一期项目土地征收及房屋征收补偿方案》。原告刘福华所有的房屋在上述征收范围内。2016年5月23日，河南省人民政府豫政土【2016】664号文件批准商城县转用并征收商城县鲇鱼山街道办事处木河村集体耕地12.0361公顷、园地0.0855公顷、林地0.2963公顷、其他农用地0.4771公顷；批准商城县征收商城县鲇鱼山街道办事处木河村集体建设用地5.5091公顷、未利用地0.4672公顷，共计18.8713公顷，作为商城县2015年度第一批城市建设用地。上述文件还同意国土资源局拟定的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。2016年7月5日，商城县人民政府发布商征【2016】第26号《商城县人民政府征收土地方案公告》。同年7月18日，商城县国土资源局发布商征安【2016】第26号《商城县国土资源局征地补偿安置方案公告》。商城县国土资源局公布附属物补偿标准、各类装饰装修补偿标准，并上门入户丈量、调查登记，还委托安徽中安房地产评估咨询有限公司信阳分公司对征收范围内原告刘福华等14户的房屋进行评估。安徽中安房地产评估咨询有限公司信阳分公司作出的皖中安（信）评（2016）字第4115000326号房地产估价报告载明：刘福华征收房屋建筑面积284平方米，征收评估单价为891元/平方米，征收评估总价为253044元。同年11月30日，被告商城县国土资源局将上述估价报告书送达给原告刘福华，因原告刘福华拒签，被告商城县国土资源局遂留置送达。后被告商城县国土资源局通知刘福华办理征收补偿手续，刘福华不愿办理，后经多次协商，原、被告未能协商一致，原告刘福华未与被告签订房屋征收补偿安置协议书。2017年4月6日，被告商城县国土资源局对原告刘福华送达《房屋补偿拆迁通知书》，要求原告刘福华于2017年4月15日前办理拆迁征地手续，选择补偿方式或领取补偿款，并在2017年5月15日前腾房交地。如逾期不办理，将依法作出责令交出土地的行政决定。因原告刘福华未按照上述通知履行，2017年5月22日，被告商城县国土资源局对原告刘福华作出《责令交出土地通知书》，通知原告刘福华在通知书送达后20日内自行交出所涉土地，逾期不办理，将依据《中华人民共和国土地管理�实施条例》第45条之规定，作出责令限期交出土地决定书。被告商城县国土资源局作出的《责令交出土地通知书》载明了拟作出的行政决定、依据的事实、理由及法律规定，但没有告知原告刘福华依法应当享有的陈述及申辩权利。2017年6月23日，被告商城县国土资源局对原告刘福华作出《责令限期交出土地决定书》，责令原告刘福华自决定书送达之日起20日内交出土地，同时告知了原告刘福华的权利救济途径与方式，同年6月26日被告商城县国土资源局将上述决定书留置送达原告刘福华。原告刘福华不服，向被告商城县人民政府申请行政复议。被告商城县人民政府受理后，依法定程序进行了审理，后于2017年12月15日作出商政行复决字【2017】12号行政复议决定书，维持了被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》。
原告刘福华认为被告商城县国�资源局作出《责令限期交出土地决定书》程序和内容违法，制订的补偿标准不统一、不公正、不合法，严重侵害了原告的合法权益，选择的评估机构和评估程序以及评估结果不合法，提出的安置补偿方案不符合法律和政策规定，在没有达成拆迁安置补偿协议的前提下，进行暴力拆迁拆迁程序违法，被告商城县人民政府未按相关程序和规定进行行政复议，完全是走过场，一味地偏袒商城县国土资源局，故提起本诉。
上述事实由原、被告当庭所作陈述及提供的上述证据等在卷佐证，足以证实。
本院认为，我国现行法律规定，行政诉讼对行政行为是否合法进行审查，因此，本案需审理的核心内容为：一、被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》是否合法；二、被告商城县人民政府作出的商政行复决字【2017】12号《行政复议决定书》�否合法；三、原告刘福华请求两被告恢复其被拆迁房屋、水电、道路等原状或赔偿损失问题。
一、关于被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》的合法性问题
原告刘福华所有的房屋在征收范围内属实，但被告商城县国土资源局对涉案土地的征收及补偿安置等行政行为均应依法定程序进行。被告商城县国土资源局在作出责令限期交出土地决定前，作出的《责令交出土地通知书》虽载明了拟作出的行政决定、依据的事实、理由及法律规定，但是没有告知原告刘福华依法应当享有的陈述及申辩权利，所以被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》违反法定程序，应依法予以撤销。
二、关于被告商城县人民政府作出的商政行复决字【2017】12号《行政复议决定书》的合法性
被告商城县人民政府受理原告刘福华的复议申请后，依法定程序进行审理，在被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书》存在违反法定程序的情形下，被告商城县人民政府却仍然予以维持，即行政复议决定程序虽然合法，但适用法律错误，导致复议结果错误，故行政复议决定应依法予以撤销。
三、原告刘福华请求两被告负责恢复原告被拆迁房屋、水电、道路等原状或赔偿损失问题
原告刘福华请求二被告负责恢复原告被拆迁房屋、水电、道路等原状或赔偿损失，因该请求与本案非同一法律关系，不属于本案审理范围，本案不予审理，但原告刘福华可以另行主张权利。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告商城县国土资源局作出的《责令限期交出土地决定书�；
撤销被告商城县人民政府作出的商政行复决字
【2017】12号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，决定由被告商城县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审判长 胡 斌
审判员 张 刚
审判员 徐 虎
二〇一八年八月九日
书记员 李双双