四川省洪雅县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）洪行初字第5号
原告：黄淑蓉，女，1964年2月27日出生，汉族。
委托代理人：周文轩，四川必应律师事务所律师。
被告：洪雅县公安局。
法定代表人：周茂云，局长。
委托代理人：韩荣跃，洪雅县公安局法制大队教导员。
委托代理人：李庚旺，洪雅县公安局洪川派出所所长。
原告黄淑蓉不服洪雅县公安局洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚及行政赔偿一案，于2013年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2013年11月22日立案受理，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并向各当事人送达了举证通知书、开庭传票、告知合议庭组成人员通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月4日公开开庭审理了本案。原告黄淑蓉及其委托代理人周文轩、被告的委托代理人韩荣跃、李庚旺到庭参加了诉讼，被告的法定代表人周茂云未出庭。本案现已审理终结。
被告洪雅县公安局于2013年8月20日对原告黄淑蓉作出洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定。该决定认定原告因向有关部门请求确认国有土地使用权未果，于2013年6月23日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，不听公安机关劝阻，就同一事由再次于2013年8月18日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。黄淑蓉严重扰乱公共场所秩序，其行为已构成扰乱公共场所秩序。鉴于原告违法上访，扰乱公共场所秩序的行为，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予黄淑蓉行政拘留十日的处罚。被告于2013年11月29日向本院提供了作出具体行政行为的证据和法律依据。证据有：1、受案登记表；2、公安机关对黄淑蓉的询问笔录；3、北京市公安局西城分局（2013）第201306230323号训诫书；4、北京市公安局西城分局（2013）第201308180090号训诫书；5、行政处罚告知笔录；6、洪雅县公安局洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定书。法律及其他依据有：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》。
原告诉称：信访是宪法赋予公民的权利，自己虽然到了北京中南海周边上访，但并没有实施过扰乱公共秩序的过激行为，被告的处罚没有事实根据。对于原告的行为，北京公安机关已经作出训诫处罚，被告不应当重复处罚，而且被告对本案没有管辖权，所以请求确认被告作出的洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定违法并判决被告按规定标准向原告行政赔偿。
原告代理人提出：“中南海周边”本身是一个模糊的概念，被告认定原告进入了“中南海周边”的范围依据不足。
原告提供的证据材料有：
1、洪雅县公安局洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定书；2、洪雅县拘留所洪拘解字（2013）180号《解除拘留证明书》。
被告于2013年11月29日向本院递交了答辩状，并在庭审中辩称：原告于2013年6月23日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，返回洪雅后不听劝阻，于2013年8月18日再次到北京中南海周边非正常上访，又被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。黄淑蓉就同一信访问题先后二次到非信访接待场所的北京中南海周边上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序。北京市公安局西城分局的训诫，只是一种教育措施，并不是行政处罚，所以被告对原告的拘留处罚并不重复。鉴于原告的违法事实，被告认为案件由违法行为人居所地公安机关管辖更为适宜，该管辖符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项给予原告行政拘留十日的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当，恳请人民法院依法予以维持。
在庭审过程中，合议庭依法组织当事人对双方提供的上述证据进行了质证，情况如下：
被告对原告提供的二份证据无异议，表示认可。
原告对被告提供的证据1、3、4、5、6无异议，对证据2提出自己没有在询问笔录上签名盖章，不能作为有效证据使用。
对双方提供的证据，本院作如下认定：
一、对原告提供的证据1、2和被告提供的证据1、3、4、5、6双方没有异议，与本案具有关联性，反映的情况客观真实，本院予以采信。
二、对被告提供的证据2，因为没有被询问人的签名或者盖章，其真实性无法确认，不能作为定案依据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（四）项和第五十七条第（九）项的规定，本院不予采信。
根据上述采信的证据，本院认定以下案件事实：
原告因向其自认为有关的部门请求确认国有土地使用权未果，于2013年6月23日到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫内容第四项告知：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”原告被政府派人接回后，不听劝阻，就同一信访事由于2013年8月18日再次到北京中南海周边非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所再次对原告进行训诫，并将训诫材料移交原告居住地公安机关，原告也再次被接回。被告立案后，依法调查收集证据，对违法嫌疑人即原告进行了询问，但原告拒绝签名盖章。被告在告知原告作出行政处罚的事实理由及依据和依法享有的权利后，于2013年8月20日作出洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定：给予黄淑蓉行政拘留十日的处罚。该处罚已经执行。
关于行政赔偿的诉讼请求，原告已经当庭撤回，本院准许并已记录在案。
本院认为：原被告讼争的焦点是：1、被告对案件是否具有管辖权；2、被告作出的处罚是不是在北京公安机关的基础上重复处罚；3、原告是否进入了“中南海周边”，其行为是否扰乱公共场所秩序。现分析认定如下：
一、关于管辖权，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定了县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，而对具体的治安案件管辖则授权由国务院公安部门规定。公安部根据授权在《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”由此说明，被告对该治安案件的管辖是合法的，而且事实上，全国各地大量的违法上访人员聚集北京，北京公安机关如果全部自己处理困难很大，也不利于对违法上访人员的有效稳控，所以交由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，北京公安机关将对原告的《训诫书》移交给被告就是基于这些理由，所以，被告具有行为主体资格和该治安案件的管辖权。
二、关于重复处罚的问题，北京公安机关作出的是训诫，通俗说法就是批评教育，告诫其行为违法，不得再犯，不属于治安管理处罚的种类，所以被告的处罚不是在北京公安机关基础上的重复处罚。
三、关于原告是否进入了“中南海周边”，其行为是否扰乱公共场所秩序的问题，首先，本案中的“中南海周边”并不是一个地名，而是对北京公安机关等管理部门在中南海周围划定的信访禁区范围的称谓，是有确定范围的，不是通常意义上所说的“周边”，不是一个模糊概念。第二，原告进入了“中南海周边”是指其进入了北京公安机关等管理部门在中南海周围划定的信访禁区范围，从北京公安机关的训诫、制止和原告的当庭陈述可以确定。第三、原告在“中南海周边”虽然没有实施过激行为，但在其第一次被训诫后，明知该地是信访禁区，去了也不能解决自己的信访诉求，还会被依法处罚，其就同一事由再次去该地信访，行为动机不良，客观上造成“滞留”，形成“聚集”，给该公共区域的秩序造成影响，也给公安机关的管理增加了负担，其行为已构成扰乱公共场所秩序，情节较重，应当依法予以处罚。
综上所述，原告采用走访形式提出信访事项，没有按照《信访条例》第十六条和第十八条第一款的规定到有关机关或者指定的接待场所提出，而是无视公安机关的训诫，就同一事由再次进入信访禁区信访，其行为构成扰乱公共场所秩序，情节较重，应当依法予以处罚。原告确认违法的诉讼请求与事实和法律不符，依法不予支持，行政赔偿的请求已经撤回，不作审理。被告依据法律赋予的职权管辖并作出对原告的行政处罚，具有行为主体资格，所作出的洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，办案程序合法，处罚幅度并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告洪雅县公安局2013年8月20日作出的洪公（洪）行罚决字（2013）10214号行政处罚决定。
本案诉讼费50元由原告黄淑蓉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。
审判长 罗会军
审判员 何代祥
审判员 刘 平
二〇一三年十二月九日
书记员 丁明贵