江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏1291行初34号
原告孙小荣。
被告靖江市西来镇人民政府，住所地靖江市西来镇花苑路。
法定代表人缪立强，该镇政府镇长。
委托代理人姚正宇（特别授权）、刘红明，该镇政府工作人员。
原告孙小荣诉被告靖江市西来镇人民政府（以下简称西来镇政府）违法摊派费用行政纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原告孙小荣诉称，原告原居住在靖江市西来镇，育有二子孙海明、孙海军（君），一家八口人生活在狭小的旧房中，因被告西来镇政府不批准原告在宅基地上进行翻建，原告不得不接受到集中居住区安置。但被告在对原告进行安置的过程中，要求原有宅基地不足的户，需要交纳8万元的基础设施建设配套费。原告认为，被告在安排集中居住时，对有些住户保留了原有宅基地，还违法收取费用。请求法院判决：1、确认被告西来镇政府向原告户收取8万元基础建设配套费的行为违法；2、责令被告向原告退还8万元费用并支付占有该资金期间的利息。
原告为证明其主张，向本院提交如下证据：
1、缴费通知书，系原告本人于2012年10月28日左右至政府建设办领取。在其两个儿子拿着通知书去交费前，原告复印备份；2、行政事业单位资金往来结算票据；3、丁银成出具的证明，证明原告购买土方花去2000元，应由被告赔偿；4、申请报告；5、靖江日报，说明集中居住相关政策；6、《关于加强农村宅基地管理的意见》，证明部分住户参加集中居住的同时保留了原宅基地，应当予以查处；此外，该意见还规定不得就宅基地审批向农民申请补偿费。
被告西来镇政府辩称：1、原告的诉讼主体不适格，被告收到孙海明工程款24万元，配套设施费8万元，并未收到原告任何款项。原告并非收取配套设施费的相对人，故其不具有原告主体资格；2、为节约国家土地资源，根据实际情况，被告推行集中居住政策，有些村庄不再在原宅基地上翻建，而是集中进入居住规划区。为保证质量和规划统一，所以采取集中代建的方式。住户依约向被告交纳建房款后，由被告向施工方支付工程款，故配套设施费并非行政收费，而是民事行为。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其抗辩主张，向本院提交如下证据：
1、行政事业单位资金往来结算票据，证明原告主体不适格；且从票据类型来看，该票据相应的收费亦非行政收费；2、情况说明，系被告对配套设施费所作说明；3、关于配套设施相关的施工合同若干，证明配套设施费的支出去向；4、孙海明的承诺书；5、孙海明申请进入集中居住区的报告。
经庭审质证，被告对原告所举证据1、2的真实性无异议，对证据3-6的关联性不予认可。原告对被告所举证据1、4的真实性无异议，对证据2、3的真实性不予认可，对证据5的真实性起先认可，后又对其内容及“孙海明”签名予以否认。
本院质证认为，被告对原告所举证据1、2予以认可，本院亦予确认；原告所举证据3、4，与本案不具有关联性，依法不予采纳；原告所举证据5、6，系相关法律依据与政策宣传，与本案是否具有关联性在后文予以评判。原告对被告所举证据1、4的真实性无异议，本院予以确认。被告所举证据2系被告出具的说明，其真实性与证据3关于费用支出的证明内容均无法核实，不予采信。原告对被告所举证据5之真实性予以认可，后又予以否认，故对其真实性暂无法确认。
经审理查明，原告称其育有二子孙海明、孙海军（君），原居住在靖江市西来镇永胜村。为改善居住条件，孙海军（君）、原告随子孙海明均申请进入靖江市西来镇见龙集居点居住。
2012年10月28日，孙海明、孙海军（君）收到见龙集居点缴款通知书，其中孙海明户通知书载明：“见龙集居点建设的前期准备工作已经就绪，你户经镇村集体会审符合进点的相关政策条件，现根据靖政发[2011]18号文件精神，你户经国土测量的宗地图斑建筑占地面积为0㎡，原宅基宗地面积为0㎡，你户需缴纳基础设施建设费8元（计算标准为：对进入集中居住区建筑占地面积超过原建筑占地面积的农村居民户，超出部分按每平方米600元的标准收取费用，用于基础设施建设；原宅基地面积达到0.6亩以上的免收。我镇见龙集居点户均建筑占地面积为95㎡），集居点统建房工程预收款24万元（其中含房屋中标价23.405万元，暂定项目调整价，待统建房竣工验收交付时据实结算，多退少补）；拆房保证金3万元（也可以作为工程款不足部分的转结款，待复垦验收达标后退还余额），共计35万元。请你户接通知后于2012年11月10日前迅速筹措资金，一次性足额缴纳至镇财政所。逾期不交即视自动放弃本次进点机会”。原告称其代领了上两份通知书。
2012年10月31日，原告及子孙海明、孙海军等人向被告西来镇政府出具承诺书，上载：“我户住永胜村3组西八圩现有5家梁平房四间。因宅基位置偏近河边，面积较少，我户承诺扣国土部门宗地不够建库。我户愿意缴纳相关费用，并服从上级管理”。
2012年11月5日，孙海明向被告西来镇政府交纳见龙集居点房屋工程款24万元、配套设施费8万元及保证金3万元，西来镇政府开具了行政事业单位资金往来结算票据2张。
审理中，原告自认在出具上述承诺书、交款之前，已经将原居住房屋腾让交付拆除，交款后一个月左右受领了集居点的新房。
本院认为，本案原告孙小荣所诉的是被告西来镇政府向其收取8万元的行为。原告认为被告收取该8万元系欠缺法律依据的摊派费用，而被告则认为系民事委托行为。因此，被告收取该8万元行为的性质系本案的争议焦点。
行政行为系行政机关依职权单方作出的创设行政法律效果的行为，具有拘束力、执行力。对行政相对人而言，行政行为创设的义务内容以及该义务的履行或执行，均具有强制性与可强制性。本案中关于8万元费用，被告西来镇政府并未作出任何对原告孙小荣户产生直接影响的具有执行力的文书，原告孙小荣户交纳该款亦非基于被告西来镇政府之强制执行行为，故被告西来镇政府收取8万元费用未涉及行政职权之运用，并非行政行为。
从宅基地置换之过程分析，双方虽未签订书面协议，但原告同意交出宅基地及房屋，被告予以安置或补偿。由此，双方实际系以要约、承诺的方式创设了各自的权利与义务，该置换协议应已成立。现原告否定孙海明申请进入集中居住区的报告之真实性，否认曾向被告作出交纳8万元作为配套建设费之承诺，但原告户实际向被告自愿给付了8万元，被告亦予以受领；结合原告向被告出具的承诺书，可以认定原告户系以实际履行行为确认了8万元的给付作为双方间宅基地置换协议中权利与义务之一部；至于该协议之效力、给付的对价及该对价是否合理，并非本案讨论问题。综上，双方间所涉系事实上的合同权利义务关系，因该合同关系成立于2015年5月1日前，故讼争纠纷不属行政协议争议范畴。
据此，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告孙小荣的起诉。
案件受理费50元，于本裁定生效后向原告退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 李剑峰
人民陪审员 肖桂明
人民陪审员 李华萍
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。