山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）聊行初字第1号
原告：史存友，男，1938年4月19日出生，汉族，农民，住临清市。
委托代理人：史洪富，男，1956年1月23日出生，汉族，临清市金郝庄联校教师，住临清市。
委托代理人：姚炳忠，山东豪才律师事务所律师。
被告：临清市人民政府。住所地：临清市龙华街*号。
法定代表人：李新阁，男，市长。
委托代理人：陈挺，男，临清市林业局副局长。
委托代理人：赵立新，男，临清群星法律服务所法律工作者。
原告史存友不服被告临清市人民政府林权行政登记纠纷一案，于2013年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月4日受理后，于2013年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月25日公开开庭进行了审理。原告史存友委托代理人史洪富、姚炳忠，被告临清市人民政府委托代理人陈挺、赵立新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
临清市人民政府于2013年8月26日对史存友作出《告知书》，主要内容为：史存友持有的原临清县人民政府1983年颁发的《林权证》树木已经更新，树木更新后，未向林业主管部门申请登记，根据《山东省集体林权制度改革工作细则》第九条“对集体和个人过去持有的林权有效证明，在这次改革中，经调查凡林权灭失的要予以注销，林权变化或人、地、证相符的都要登记换发新版林权证。主体改革完成后（2011年），除持有的新版林权证外，原发放的有关林地、林木权属凭证一律自行失效”，经研究决定，对史存友持有的原临清县人民政府1983年颁发的《林权证》予以收回并“注销”。若对本决定不服，可自接到本告知书之日起60日内向聊城市人民政府申请复议，也可依法向人民法院提起行政诉讼。
2013年12月17日，被告临清市人民政府向本院提供了以下证据：
李庆山诉史存友排除妨害一案，临清市人民法院于2009年12月9日制作的勘验笔录、2011年8月30日民事开庭笔录。证明史存友在民事诉讼中已经承认其林权证上显示栽植的树木于2003年更新重栽。
2012年6月临清市林业局《关于注销史存友所持有林权证的请示报告》。
临清市人民政府于2012年8月8日对临清市林业局作出《关于同意注销史存友所持林权证请示的批复》。主要内容为：“根据《中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见》第三部分第八条、第九条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款和《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》第四部分第二条规定，原则同意你局意见，对史存友所持有的1983年由原临清县人民政府颁发的《林权证》予以收回并注销。”
临清市人民法院于2013年5月10日作出的（2011）临民一初字第1230号民事判决书第7页第2段记载的内容。证明原告早已知道临清市人民政府作出的批复内容，原告于2013年12月3日提起行政诉讼，已超过3个月的法定起诉期限。
原告史存友诉称：被告临清市人民政府作出的本案被诉《告知书》认定事实不清，适用法律错误。1、原告的树木不属于更新，而是将死亡的树木进行了补栽。假如是更新树木，也不属于林权灭失，根据《山东省集体林权制度改革工作细则》第三十一条第（三）项规定，更新树木也不符合注销情形。2、原告不知道有换发新版林权证的规定，被告未告知原告，责任应由被告承担。被告不应以该理由注销原告的林权证，且原告所在村村民均未换发过新版林权证，被告仅注销原告的林权证，显失公平。综上，被告临清市人民政府作出的《告知书》错误，请求依法予以撤销。
被告临清市人民政府辩称：1、临清市人民政府作出的《告知书》是行政处罚决定的前置程序，行政处罚尚未成立，《告知书》不具有可诉性。2、原告起诉已过法定起诉期限。2012年6月临清市林业局作出《关于注销史存友所持有林权证的请示》，2012年8月8日临清市人民政府作出《关于同意注销史存友所持林权证请示的批复》，同意对史存友持有的林权证予以收回并注销。2013年8月26日被告作出《告知书》的内容与批复内容基本一致，属于两次告知。临清市人民法院于2013年5月10日作出的（2011）临民一初字第1230号民事判决载明史存友已在六个月前即知道了批复的内容，原告史存友于2013年12月3日提起行政诉讼，已超过3个月的法定起诉期限。3、被告作出的《告知书》合法。《山东省集体林权制度改革工作细则》第九条规定，对集体和个人过去持有的林权有效证明，在这次改革中，经调查凡林权灭失的要予以注销，林权变化或人、地、证相符的都要登记换发新版的林权证。待主体改革完成后，除持有的新版林权证外，原发放的有关林地、林木权属凭证一律自行失效。原告林地上的树木更新是客观存在的（有临清法院民事开庭笔录为证），树木更新后，原告未向林业主管部门申请登记，被告依照上述规定，依法将原告持有的林权证予以注销，符合法律规定。原告起诉不符合法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质辩，对以下事实，各方当事人均没有异议，本院予以确认：1983年原临清县人民政府为原告史存友颁发了林权证，林权证“现有树种、株树”一栏记载有榆树30棵。2012年6月临清市林业局作出《关于注销史存友所持有林权证的请示》，2012年8月8日临清市人民政府对临清市林业局作出《关于同意注销史存友所持林权证请示的批复》，原则同意对史存友持有的林权证予以收回并注销。2013年8月26日临清市人民政府作出本案被诉的《告知书》，并于2013年10月25日送达给原告史存友。
本案经合议庭评议，本院认为：
本案的争议焦点有三个：一是本案被诉的告知行为是否具有可诉性；二是史存友起诉告知行为是否已过法定起诉期限；三是临清市人民政府作出的告知行为是否合法。
本案被诉的告知行为是否具有可诉性
被告临清市人民政府述称其作出的《告知书》系行政处罚前的告知，并不是最终的行政处罚决定，因此不具有可诉性。但《告知书》内容中显示，“经临清市人民政府研究决定，对史存友持有的原临清县人民政府1983年颁发的林权证予以收回并注销。若对本级人民政府所作以上决定不服，可以向聊城市人民政府申请复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼”。根据上述内容可以得知，虽然名义上叫《告知书》，但该名义上的《告知书》实质是对史存友所持林权证的注销决定，是可诉的具体行政行为。但注销决定不是行政处罚，故被告所持《告知书》系行政处罚前告知的主张本院不予支持。
（二）史存友起诉《告知书》时是否已过法定起诉期限
原告史存友认为，其于2013年10月25日收到被告临清市人民政府作出的本案被诉《告知书》，其于2013年12月3日提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。被告认为，其于2012年8月8日作出《关于同意注销史存友所持林权证请示的批复》，2013年8月26日被告所作《告知书》的内容与批复内容基本一致，本次告知是属于对批复内容的重复告知，原告起诉期限应从原告知道批复内容之日起计算；临清市人民法院于2013年5月10日作出（2011）临民一初字第1230号民事判决载明史存友已在起诉前6个月即知道了批复的内容，原告史存友于2013年12月3日提起行政诉讼，已超过3个月的法定起诉期限。被告作出的批复系针对临清市林业局的请示作出的内部批复，《告知书》才是对外发生效力的处理决定，原告起诉的也是本次告知行为；且被告提交的（2011）临民一初字第1230号民事判决已于2013年11月21日被本院（2013）聊民一终字第387号民事裁定予以撤销。因此，被告以原告知道批复的时间来证明原告起诉本案被诉告知书超过法定起诉期限，本院不予支持。原告于2013年10月25日收到被告临清市人民政府作出的本案被诉《告知书》，其于2013年12月3日提起行政诉讼，未超过3个月的法定起诉期限。
临清市人民政府作出的告知行为是否合法
《山东省集体林权制度改革工作细则》第九条规定，对集体和个人过去持有的林权有效证明，在这次改革中，经调查凡林权灭失的要予以注销，林权变化或人、地、证相符的都要登记换发新版的林权证。待主体改革完成后，除持有的新版林权证外，原发放的有关林地、林木权属凭证一律自行失效。《山东省集体林权制度改革工作细则》第三十一条第（三）项规定，注销林权登记是指因林地被依法征占用、林权流转、收回或自然灾害等原因造成林权灭失而进行的林权注销登记、注销林权证书。本案中，原告史存友的林权地从1983年原临清县人民政府颁证至今一直由原告使用，被告临清市人民政府以原告林权地上的树木已经更新为由认定原告林权证所载林权已经灭失，并据此将原告的林权证注销，不符合上述法律规定，被告作出的注销决定既认定事实不清，又属适用法律错误。对于被告所称原告未换发新版林权证问题，依照上述规定，原告未换发新版的林权证，原发放的林权证自行失效，被告亦无需作出被诉注销决定。
根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，被告临清市人民政府在未听取原告史存友意见的情况下，即作出注销原告史存友的注销决定，属违反法定程序。
综上所述，被告临清市人民政府作出的告知书认定事实不清，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
撤销被告临清市人民政府于2013年8月26日作出《告知书》的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告临清市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 孙金昌
审判员 李 扬
审判员 孟庆杰
二〇一四年二月十七日
书记员 路普光