广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）佛城法行初字第29号
原告李春江，女，汉族，户籍所在地：广西柳州市鱼峰区。
被告佛山市禅城区发展规划和统计局。住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人杜梅，局长。
委托代理人黎永强、梁健冬，均是广东广立信律师事务所律师。
第三人佛山市禅城区土地储备中心。住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人黄碧君，主任。
委托代理人夏翠明、严天林。
原告李春江不服被告佛山市禅城区发展规划和统计局行政处理决定纠纷一案，原告于2013年1月22日向本院提起诉讼。本院于2013年1月28日受理后，依法组成合议庭，于2013年1月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佛山市禅城区土地储备中心与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并于2013年2月22日依法向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本案现已审理终结。
原告诉称，2012年9月10日，原告通过佛山市国土资源和城乡规划局递交的行政复议答复材料获悉被告于2009年9月作出禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》，原告不服被告作出的上述具体行政行为向佛山市发展和改革委员会申请行政复议，原告于2013年1月9日收到佛山市发展和改革委员会的《行政复议决定书》，该复议决定错误地维持了被告的具体行政行为。原告认为，被告作出的禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》违法。一、被告作出禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》的行政行为属超越法定职权的行为，因该行为无法律依据。二、被告作出禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》的行政行为没有事实依据。1、根据《建设项目用地预审管理办法》第十三条的规定，预审意见是建设项目批准、核准的必备文件。而被告作出禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》时并没有建设项目用地预审意见。2、根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。但被告作出禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》时没有建设项目环境影响审批文件。3、根据《建设项目选址规划管理办法》第五条的规定，发展改革部门立项批复时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。但禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》没有建设项目选址意见书。三、被告作出禅发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》的行政行为没有法律依据。根据《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》第一条的规定，现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。而被告作出的是立项批复，明显与国家计委关于基本建设程序和审批的规定不符。据此，原告依据《行政诉讼法》第三十八条的规定提起行政诉讼，请求依法判决：1、撤销被告作出阐发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》的具体行政行为；2、本案诉讼费由被告承担。
被告辩称，一、案件基本情况。为贯彻佛山市委、市政府关于“三旧改造”的方针政策，禅城区在2009年启动了石湾街道澜石片区旧城改造工程。2009年8月31日，原佛山市国土资源局根据佛山市政府的相关批复，在《佛山日报》发出《收回国有建设用地使用权公告》，决定收回澜石片区内部分国有建设用地使用权。2009年9月2日，佛山市禅城区土地储备中心依据《关于石湾镇街道澜石片区地块纳入旧区改造的请示（禅石办联合（2009）1号）》及《禅城区人民政府办公室办文反馈表（办文编号：1059）》，向原禅城区发展和改革局提交《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期整理开发工作的函（佛禅土储（2009）38号）》，申请对涉案储备土地进行前期整理开发工作的审批。原禅城区发展和改革局根据相关法律法规的规定，于2009年9月3日作出《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》（禅发改投函（2009）81号），（以下简称《复函》），同意禅城区土地储备中心对涉案储备土地进行前期开发准备工作。二、原禅城区发展和改革作出《复函》的行政行为，主体适格、符合职权范围。（一）行政主体适格。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）和省发改委《关于地方政府投资项目审批权限问题的通知》（粤发改资（2009）374号）的规定，我省地方政府投资项目除规定须报国家发展改革委或省人民政府审批外，全部由本级政府投资主管部门审批。原禅城区发展和改革局为禅城区政府投资主管部门，对禅城区政府投资项目具有审批权，实施被诉行政行为，行政主体适格。（二）审批行为符合行政职权范围。根据《佛山市土地储备实施办法》第十四条、第十七条的规定，禅城区土地储备中心应该对储备土地进行适当的前期整理、开发，以使其具备供应条件，而土地储备资金主要来源于财政拨款。可见，对储备土地进行的前期整理、开发准备工作，属于政府投资项目范畴，应由本级政府投资主管部门审批。原佛山市禅城区发展和改革局对禅城区政府投资项目——澜石片区拆迁改造项目中的储备土地前期整理开发项目作出相关同意批复意见，完全在合法的行政职权范围内实施，符合法律规定。三、原佛山市禅城区发展和改革局作出《复函》的行政行为，法律依据充分、行为合法。（一）涉案土地已根据佛山市国土资源局的《收回国有建设用地使用权公告》的生效而被收回使用权。同时根据佛山市禅城区政府相关土地储备的批准文件，涉案土地被列入土地储备范畴。（二）根据《土地储备管理办法》第十八条关于“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”的规定，以及《佛山市土地储备实施办法》第十四条的规定，禅城区土地储备中心申请对涉案地块进行项目建设前期整理开发工作，具有法律依据。（三）根据《佛山市土地储备实施办法》第十六条“在储备土地的整理、开发中，土地储备机构可凭有关储备土地批准文件或已生效的《国有土地使用权收回协议书》直接到所在市（区）有关部门办理临时建筑报建及有关审批或登记手续”的规定，原禅城区发展和改革局根据《关于石湾镇街道澜石片区地块纳入旧区改造的请示（禅石办联合（2009）1号）》及《佛山市禅城区政府办公室办文反馈表（办文编号：1059）》以及原佛山市国土资源局《收回国有建设用地使用权公告》等土地储备批准文件及收地文件，即对涉案储备土地开展前期整理及开发项目进行批复，完全符合法律规定。四、对原告主张的回应。原告认为原禅城区发展和改革局作出批复时没有建设项目用地预审意见、建设项目环境影响审批文件、建设项目选址意见书等。对此，被告认为原告是将建设项目立项审批与土地储备前期整理开发项目的审批混为一谈。根据《土地储备管理办法》第十九条及《佛山市土地储备实施办法》第十四条的规定，土地储备中的前期整理开发工作是土地开发建设前的准备工作，包括土地拆迁、建筑物拆除、土地平整、公共配套基础设施建设等，其项目审批的申请主体、审批程序、适用法律等均与建设项目立项审批不同属一范畴。而《建设项目用地预审管理办法》、《环境影响评价法》、《建设项目迁址规划管理办法》等的相关规定，适用于建设项目立项审批并不适用于土地储备前期整理发开项目。五、原告不是适格的行政诉讼主体，请求法院驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款第一项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，可以对具体行政行为提起诉讼的适格原告，须是与该具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。原告位于澜石片区的房屋已于《收回国有建设用地使用权公告》生效之日，其原享有的土地使用权已被国家依法收回，其原享有土地使用权、房屋所有权将依法通过拆迁补偿安置程序得以实现。而《复函》是对禅城区土地储备中心核发，其内容并不对原告产生直接的权利义务约束，也不直接涉及原告的房屋所有权以及相应的土地使用权。另外，《复函》仅是土地收储整理过程中的过程性行为。因此，《复函》对原告的权利义务不产生实际影响，与原告没有法律上的利害关系。
经审查，本院认为，涉案的阐发改投函（2009）81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》，是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施及《城市房屋拆迁管理条例》被废止前，原佛山市禅城区发展和改革局根据社会的发展和实际需要，向土地储备机构作出的建设项目批准文件。该《复函》是原佛山市禅城区发展和改革局批准佛山市禅城区土地储备中心对其收储的石湾镇街道澜石片区（佛山大道以东、澜石二马路以南、东平河以北、澜石中学与棉纺厂交界规划中的25米道路以西）范围进行项目建设前期开发整理，使该国有土地具备供应条件的行政行为。原告享有土地使用权和房屋所有权的涉讼房屋已于2009年开始划入佛山市澜石旧城改造拆迁片区，根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁”的规定，原告作为被拆迁人，对其享有权属的土地使用权、房屋所有权依法享有获得补偿的权利。原告原享有的土地、房屋权利应通过拆迁补偿安置程序得以实现，原告与拆迁人无法达成协议后，依法享有申请行政裁决、对拆迁许可和行政裁决进行复议、诉讼的救济权利，原佛山市禅城区发展和改革局批准佛山市禅城区土地储备中心进行建设项目前期整理准备工作的行政行为与原告并无法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告不符合法定的主体资格，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：
驳回原告李春江的起诉。
本案受理费人民币50元，根据《诉讼费用交纳办法》的规定，经原告申请后本院全额退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 邬青山
代理审判员 陈青兰
人民陪审员 陈惠珊
二〇一三年三月七日
书 记 员 吴桂萍
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（二）、起诉人无原告诉讼主体资格的；
……
第六十三条裁定适用于下列范围：
……
（二）驳回起诉；
……
对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。