山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第186号
上诉人（原审第三人）张金水，济南毛巾总厂下岗职工。
委托代理人郝广忠，山东荣法律师事务所律师。
委托代理人王月海。
被上诉人（原审原告）王西合。
委托代理人李晓京，山东万航律师事务所律师。
委托代理人刘红英，山东万航律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王书华。
委托代理人王树堂。
原审被告山东省人民政府。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
王西合、王书华诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2015年4月13日作出（2015）济行重初字第1号行政判决，原审第三人张金水不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月16日公开开庭审理本案。上诉人张金水的委托代理人郝广忠、王月海，被上诉人王西合的委托代理人李晓京、刘红英，被上诉人王书华的委托代理人王树堂，原审被告省政府的委托代理人鲁伟涛，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：省政府于2013年9月27日作出的鲁政复决字（2013）209号行政复议决定（以下简称《209号复议决定》）认为，在1992年，张文轩与张金兰已就位于聊城市东昌府区柳园办事处豆营居委会（以下简称豆营居委会）的宗地达成了分割使用的调解协议。2001年，聊城市人民政府颁发聊国用（2001）字第633号《国有土地使用证》（以下简称《第633号国有土地使用证》），将该宗地全部确权给张金兰使用，属于认定事实不清，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销聊城市人民政府向张金兰颁发的《第633号国有土地使用证》。张金兰不服，向原审法院提起行政诉讼。后因张金兰在原审审理期间去世，原审法院依法通知张金兰的继承人王西合、王书华参加诉讼。
原审法院经审理查明：涉案宗地位于豆营居委会。1988年7月22日，山东省聊城市人民政府为张文轩（宣）颁发柳字第1××4号城镇私房所有权证（以下简称《1××4号房权证》）。该证记载：北屋两间，建筑面积为30.10平方米。1992年，第三人的父亲张文轩因退休无房居住，申请在该宗地上建房四间并获得许可，但受到张金兰的阻拦未能实际建成。后经豆营居委会等主持调解，张文轩与张金兰于1992年就该宗地达成分割使用调解协议，主要载明：原有老宅一块，总南北长22米80公分，张金兰要北头，南北长1150公分，张文轩要南头，南北长1130公分。1993年，张文轩去世。1994年，第三人张金水的母亲康秀英申请在该宗地上建房亦获得许可，因张金兰的阻拦未能实际建成。2012年底，康秀英去世。第三人张金水并非豆营居委居民。
原审法院另查明：2000年，豆营居委会给张金兰出具了“该宗地属张金兰老宅基，当时有纠纷没有确权，现在纠纷已经解决，望办理确权手续为盼”的证明。聊城市人民政府依据该证明、张金兰1993年的民用建筑许可证以及张金兰母亲的遗嘱等材料颁发《第633号国有土地使用证》，将涉案宗地确权给张金兰使用。2013年，第三人张金水对聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的具体行政行为不服，向省政府提起行政复议。省政府受理后，于2013年9月27日作出《209号复议决定》，撤销了聊城市人民政府给张金兰颁发的《第633号国有土地使用证》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，张金水对聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的行为不服，向被告申请行政复议。从本案证据材料看，聊城市人民政府于1988年7月22日为张金水的父亲张文轩颁发《1××4号房权证》，该证上记载有北屋两间。后张金水的父母分别于1992年、1994年申请在宅基地上盖房，因张金兰的阻拦未能建成。从《第633号国有土地使用证》中宗地平面图上看，并不存在张文轩《1××4号房权证》上记载的北屋两间。因此，张金水提供的证据材料不能证明2001年聊城市人民政府向张金兰颁发涉案《第633号国有土地使用证》时，涉案土地上存在其父母的房屋。张金水并非豆营居委居民，故其父母去世后，第三人以继承人的身份提起行政复议，与聊城市人民政府向原告张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的具体行政行为没有利害关系。被告省政府受理第三人张金水的行政复议申请，并作出《209号复议决定》，属于认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销被告省政府作出的《209号复议决定》。案件受理费50元，由被告省政府负担。
上诉人张金水不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，依法改判。事实与理由：1、原审法院判决认定事实错误。首先，《1××4号房权证》能够证明张文轩在豆营居委会57号因旧房翻建取得房屋，即在涉案土地上建有房屋。其次，张文轩及其妻子康秀英的建筑房屋申请表亦证明涉案土地上建有房屋，康秀英在1994年9月份向东昌府区人民法院提起的民事诉讼庭审笔录第39页也证明当时地上有北屋，因翻盖旧房被张金兰阻挡才提起诉讼。再次，1994年的民事案件撤诉后，豆营居委会等部门出具的调解书中也体现了涉案土地上建有两间房屋的事实。最后，王淑云的证人证言证明涉案土地在拆迁之前张文轩曾拥有房屋及豆营居委会曾进行调解的事实。2、上诉人提供的聊国用（2001）字第2942号《国有土地使用证》和聊国用（2001）字第2928号《国有土地使用证》，证明支玉姐、张淑芹在2001年取得土地使用证时，聊城市人民政府认可其北邻为张文轩，而不是张金兰。支玉姐出具的证明，证明张金兰办理土地使用证时，上面显示的邻居“支玉姐”签名及手印均不是支玉姐所为，系张金兰伪造取得的。张文轩依法享有涉案国有土地使用权，该土地并未被收回，上诉人张金水依法享有继承权。
被上诉人王西合答辩称，原审法院判决认定事实清楚。上诉人张金水的父母虽然自1992年4月就开始申请建房，但其提交的证据只能证明其并没有依据建房申请表建成房屋。《1××4号房权证》显示的房屋位置、南北宽度与《第633号国有土地使用证》不符，也与相关民事诉讼中法官绘制的现场图所载明的位置不符，因此至少至1995年张文轩的房屋就已经不存在了。故上诉人张金水对宅基地没有继承权，其与本案不具有法律上的利害关系。另外，王淑云的证言与《1××4号房权证》所载明的内容相矛盾，不能作为认定案件事实的依据。张文轩依据协议取得的土地也是无效的。
原审被告省政府答辩称，其作出《209号复议决定》认定事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法，适用法律正确。原审法院判决认定上诉人与聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的具体行政行为没有利害关系，属于认定事实不清，证据不足。
被上诉人王书华庭前未提交书面答辩意见。
本院二审确定案件的审理重点是：被上诉人省政府作出的《209号复议决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确；原审法院判决是否合法正确。
针对上述审理重点，上诉人张金水认为，《209号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在原审中提供的张文轩在1992年4月建筑申请表中显示的居委会意见为同意旧房翻建，说明张文轩申请建房时上面存在旧房。康秀英1994年4月的建房申请表中现有房屋一栏显示“4间，面积70平方米”，说明在1994年该土地上仍存在张文轩的房屋。《1××4号房权证》显示张金水的父母张文轩、康秀英拥有涉争房屋的所有权。办理该房屋产权证书时的平面图显示张文轩房屋北邻为张金芳，西邻为张金贵，证明了房屋的具体位置。东昌府区人民法院（1994）柳民初字210号民事案件39页庭审笔录中显示当时盖了两间北屋，仓库后来塌了，因翻盖房屋被张金兰阻拦才提起诉讼。以上四组证据证明涉案土地上有上诉人父母所建的房屋。
原审被告省政府认为，被上诉人并未提交有效证据证明涉案土地属于集体土地，原审法院以被省政府撤销的《第633号国有土地使用证》来证明上诉人与颁证行为没有利害关系，属认定事实错误。上诉人提交的《1××4号房权证》及张文轩与上诉人的关系证明，证明上诉人与聊城市人民政府的颁证行为具有利害关系。其他同意上诉人意见。
被上诉人王西合认为，省政府复议决定认定事实错误。1、1992年张文轩和张金兰达成协议的宅基地并不是国有土地而是集体土地，因此该协议无效。2、本案争议土地并非上诉人父亲张文轩老宅基，表现在张文轩妻子康秀英1994年诉张金兰排除妨碍民事纠纷案的起诉书、庭审笔录，说明争议宅基地并非张文轩继承的老宅基，而是花钱购买的仓库。仓库来源是张金兰的父母张文海、张孙氏的夫妻共同财产，原有三间房屋。在张文海去世后，张孙氏生活困难，拆掉一间，卖了木料作为生活费，后张孙氏有病，被女儿接到婆家赡养，这两间房屋就租赁给豆营大队作为仓库使用。后来，生产队将仓库返还给张金兰。张孙氏在去世前为女儿张金兰留下遗嘱，有两间房屋，并非张文轩老宅基。3、《1××4号房权证》登记资料载明，房屋产权来源及建成年份与事实不符，说明张文轩并非继承父母老宅基获得的房屋，实际是张文轩购买的仓库。按康秀英的说法，两间仓库已经在1994年前坍塌，房屋所有权证载明的两间房屋是他在仓库北边建设的。房屋所有权证登记资料显示康秀英及张文轩的两间房屋所在位置是院落的最西北角，房屋的西墙就是院落西墙，与领居之间没有空隙，房屋东西长7米，宽度4.3米，建筑面积31.1平方米。但1994年康秀英起诉张金兰排除妨碍民事纠纷一案法官绘制的现场勘验图显示有两间房屋，与院落西墙之间产生了空隙，说明到1994年张文轩房屋所有权证中载明的房屋已经不存在。2001年聊城市人民政府给张金兰颁发土地使用权证时，北边的房屋宽度6.5米，长度18.7米，这一事实也与《1××4号房权证》载明的位置、宽度、长度均不符。说明在2001年聊城市人民政府为张金兰颁发土地使用权证时，《1××4号房权证》中所载明的房屋已不存在。聊城市人民政府的颁证行为与上诉人之间不具有法律上的利害关系。4、上诉人提交的豆营居委2002年盖章的协议、支玉姐土地使用证均不能证明在2001年争议宅基地上有张文轩的房屋存在。支玉姐土地使用证取得于2002年，张文轩在1993年去世，不可能再回来给支玉姐签字取得土地使用权证。5、上诉人申请行政复议已超过了法律规定的60日的复议时效。原审被告未对申请人是否具有法律上的利害关系进行审查，也未审查法律规定的复议时效，更未对涉案土地的性质进行审查，就撤销了张金兰的《第633号国有土地使用证》，属于适用法律不当。6、原审法院判决认定上诉人父亲张文轩在争议宅基上没有房屋，上诉人不具有申请复议的法律上的利害关系，这一事实正确。
被上诉人王书华同王西合意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。二审中没有新的证据提交。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人申请行政复议应当与具体行政行为有利害关系。本案中，上诉人张金水对聊城市人民政府2001年向张金兰颁发的《第633号国有土地使用证》不服，向省政府申请行政复议，应当举证证明其与上述颁证行为具有法律上的利害关系。上诉人提交张文轩1992年4月的建筑房屋申请表及民用建筑许可证、康秀英1994年4月的建筑房屋申请表及建筑工程规划许可证，用以证明至2001年涉案土地上有张文轩的房屋，但从张文轩1992年4月的建筑房屋申请表及张文轩与张金兰1992年6月25日的调解协议上看，1992年张文轩申请建房时其宅基地上并无房屋，从而申请建房4间，面积70㎡。之后康秀英1994年又申请建房，其提交的建筑房屋申请表中现有房屋显示为四间，面积70㎡，该申请表显示的情况与张金水提交的柳园办事处豆营居委会人民调解委员会与聊城市柳园街道办事处于1994年7月共同出具的《关于张金兰、张文轩宅基纠纷的调解意见》（主要内容为：张金兰的北段为11.5米，张文轩的宅基南段为11.3米。1993年张金兰已建房三间。1993年张文轩病故。1994年张文轩家想建房，张金兰建南北墙把张文轩的11.3米宅基地隔为己有，不准张文轩建房。现根据豆营居委对张金兰与张文轩宅基纠纷的调解协议。张金兰不同意，张文轩有两间房子在张金兰那边。1994年4月份，经豆营居委调解，张文轩那两间房子归张金兰所有。张金兰建的院墙归张文轩所有。张文轩要建房，张金兰同意。张金兰盖了手印。调解的第二天上午，张金兰反悔，不准张文轩进砖，说豆营居委会强制其盖了手印。）中的情况相矛盾。另外，张金水对被上诉人王西合提交的《1××4号房权证》的真实性并无异议，该证档案材料中虽然记载1988年涉案宅基地上有北屋两间，张金水也自称其继承的房屋在涉案宅基地的最西北角，与两间仓库不是一回事，但房屋位置与东昌府区人民法院所作的勘查笔录中显示的房屋位置并不一致，且《第633号国有土地使用证》宗地平面图上并不存在上述北屋两间。因此张金水提交的证据不能证明至2001年涉案土地上有张文轩的房屋。因上诉人张金水并非豆营居委居民，故其父母去世后，张金水以继承人的身份提起行政复议，与聊城市人民政府向张金兰颁发《第633号国有土地使用证》的具体行政行为没有法律上的利害关系。原审被告省政府受理张金水的行政复议申请，并作出《209号复议决定》，属认定事实不清，证据不足，原审法院判决予以撤销并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律证据，程序合法，应予维持。上诉人张金水的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张金水负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 马新光
代理审判员 蒋炎焱
二〇一五年十二月二日
书 记 员 王 璐