海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）琼02行初3号
原告梁甜，女，1955年9月22日出生，汉族，现住三亚市。
被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市迎宾路483号。
法定代表人张华文，该区区长。
委托代理人吴海欧，该区政府工作人员。
委托代理人孙国海，海南唐海律师事务所律师。
原告梁甜诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）水电管理投诉处理纠纷一案，于2018年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月1日立案后，于2018年2月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。原告梁甜，被告吉阳区政府委托代理人吴海欧、孙国海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2018年1月6日，三亚市12345政府服务热线（以下简称12345热线）通过短信方式向梁甜转发如下答复：经查实了解，投诉人反映的三亚市××街）物业为无证、无照的个人经营出租房，投诉人已与房东自愿协商房间出租有关事宜，对租金、水电费等费用进行了约定，我调查人员已多次到现场要求收费人按国家规定标准收取水、电费，并将收费问题进行协调，收费人拒绝调解。根据《价格违法行为举报处理规定》第十三条第四项规定，如当事人一方拒绝调解的，此投诉件办结。投诉人可以通过民事诉讼、仲裁等方式维护自身的合法权益。
原告梁甜诉称：依据《中华人民共和国电力法》第四十四条、第六十六条，以及《价格违法行为行政处罚规定》第九条等的规定，
被告吉阳区政府负有维护社会经济秩序、惩治不法行为、维护人民群众合法权益的责任。但是，吉阳区政府利用对物价部门的管辖掌控权，滥用职权阻挠物价部门履行职责，且拒不委派物价部门对不法行为进行惩处。梁甜租住的福乐居公寓拥有70年合法产权，政府水电部门为该公寓每户居民安装了独立水电表，水电费由物业代收员直接转交水电部门。原告与房东在合同中约定了租期、租金支付方式和房屋设施维修事项，水电费由水电部门依据水电表读数收取，与房东无关，因此未在租房合同中约定，原告分两次将租金打给房东，房东将房屋交与原告使用，原告另外支付了600元物业管理费，与房东无经济纠纷。福乐居公寓仅有几十户居民，水电费由其中一位租户兼职物业管理员上门代收并直接交水电部门，该水电费代收员平时有自己的工作。该代收员违反法律规定，擅自把水价提高到5元/吨，电费提高至1.2元/度，有其开据的收据为证。2017年4月17日傍晚，该代收员再次上门收费，原告提醒其高收费违反国家规定，该代收员用拉闸断电锁电箱相威胁，后扬长而去，久未露面。2017年4月18日，原告向12345热线举报违法物业违法收费及侵害的事实，请求速派政府部门相关人员上门处理。12345热线将该事项转至被告吉阳区政府办理。依据三亚热线管理办关于处理紧急办件的规定，职能部门应在30分钟内到达现场处理并将结果回馈12345热线，但吉阳区政府却拒不上门处理。2017年底，原告再三要求被告吉阳区政府依法依规责令违法物业按政府定价结算住户水电费，并要求被告把对违法物业的处罚在福乐居公寓进行公示。2018年1月6日，吉阳区政府以办结决定宣布终止责任，其依据的《价格违法行为举报处理规定》属于部门规章，该办结决定违法，主要体现在：认定事实不清不符实；适用法律、法规错误；程序不合法。此外，依据《中华人民共和国宪法》第一百零七条的规定，吉阳区政府有权对物价行为进行管理，依据《中华人民共和国宪法》第一百零八条的规定，吉阳区政府有权改变或者撤销各工作部门和下级人民政府不适当的决定。区一级政府的职责由区政府办公室行使，并依法履行相应职责。综上，请求法院：一、依法撤销被告吉阳区政府于2018年1月6日作出的办结决定；二、责令被告履行其维护价格秩序的职责；三、判令被告责令其下属部门严惩福乐居公寓水电代收员违法收取原告水电费的违法行为；四、责成被告对原告造成的伤害予以书面致歉；五、将被告违法违纪行为移送相关部门处理；六、判令被告承担本案诉讼费。
原告梁甜向本院提交了以下证据：1.短信截图18张；2、2016年12月6日收据；3.租房合同；4.网页新闻截图7张；5.《三亚市12345政府服务热线管理办公室关于12345政府服务热线紧急办件处理流程的通知》；6.宪法相关条款内容；7.《中华人民共和国价格法》；8.《价格违法行为行政处罚规定》；9.《行政诉讼法学》摘录，以上证据拟证明：1.12345热线是政府提供给市民游客投诉的便捷平台；2.原告所收到所有的短信回复都是吉阳区政府办公室作出的，吉阳区政府是本案适格被告。
被告吉阳区政府辩称：一、被告吉阳区政府不是水电管理投诉事项的职能管理部门，原告梁甜所称的办结决定系12345热线对其作出的答复。《价格违法行为行政处罚规定》第二条规定，县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚。本案中，梁甜因房屋租赁关系对水电收取价格存在争议，通过12345热线进行投诉，该热线将其投诉事项按信访事项转发给吉阳区物价主管部门处理，三亚市吉阳区发展改革局（以下简称吉阳区发改局）经过处理后将处理结果反馈给12345热线，12345热线根据吉阳区发改局的回复向梁甜进行了答复。据此，吉阳区政府不是水电价格投诉事项的管理职能部门，也不是投诉事项答复行为作出机关。作出行政行为的行政机关才是行政诉讼的被告，因此吉阳区政府不是本案适格被告，法院应裁定驳回原告的起诉。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一条第二款第（九）项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，12345热线对原告所作的答复，是根据《信访条例》的规定，按信访程序作出的，且该答复并未对梁甜设定新的权利义务，属信访事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不具有可诉性，法院应裁定驳回原告的起诉。三、根据《行诉解释》第一条第二款第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。督促物价部门属于内部层级监督行为，不具有可诉性。本案中，涉案投诉事项管理职能部门系吉阳区发改局，且该职能部门也对乱收费方作出整改通知。吉阳区政府与吉阳区发改局属于内部层级监督关系。据此，督促履责属内部层级监督行为，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。四、被告不是涉案投诉事项的处理部门，12345热线答复未对原告设定新的权利义务，未侵犯其人身权，未致其精神损害，不应赔礼道歉。因此，原告该诉求无事实和法律依据。五、原告的诉讼请求既要求撤销违法行为，又要求督促履责，不符合诉的合并条件。因此，应当裁定驳回其起诉。六、原告投诉事项系价格违法行为，不属于《中华人民共和国电力法》调整的范围，该法规范的是电力建设、生产、供应及使用活动。本案收取水电费用的案外人不是电力的供应者、经营者，因此案外人基于租赁合同关系向原告收取电费不属于前述法律调整范围。七、原告诉请对被告违法违纪行为进行移送的问题，不属于人民法院受案范围，不应支持。综上，吉阳区政府不是本案适格主体，原告的诉求不属于法院行政诉讼受案范围，应当裁定驳回其起诉。
被告吉阳区政府向本院提交了一组证据：12345热线工单信息两份，拟证明：1.梁甜通过12345热线投诉的水电费收费事项属于信访事项；2.12345热线将原告的投诉转给吉阳区发改局；3.被告不是该投诉事项的处理部门，该投诉不属于被告的职责范围。被告当庭作出说明，该组证据中除了2018年1月6日的处理信息发送给原告外，其余信息均是12345热线内部流程信息，之前未发送给原告。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告梁甜证据的质证意见
被告对原告证据1短信截图内容的真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议，认为原告的投诉事项是通过12345热线进行的，属于信访事项；此外，对价格违法行为，政府明确投诉热线是12358，对价格违法行为处罚的机关是价格主管部门即吉阳区发改局而非被告；吉阳区发改局与原告进行过联系，已履行相应职责。对证据2的真实性、合法性无法确认，对关联性有异议，认为该收据不能直接证明水电费价格违法，收据载明的水电费内容实际上包含了一定的物业管理费。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，认为该合同中明确了水电物管等费用，因此原告所主张的水电费收费内容包含了一定的物业管理费用。对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该网页截图内容与本案不具有关联性。对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据6-9的真实性、合法性无异议，认为这些法律依据不属于证据，不具备证据资格。
（二）对被告吉阳区政府证据的质证意见
原告对被告证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为被告的证据不合法。
经庭审质证，原告证据1-3及被告的证据形式真实，来源合法，与所证争议事实有关联，可以作为认定本案争议事实的依据。原告证据4、5与本案争议事实不具有关联性，原告证据6-9属于法律、法规的规定，不能作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2016年4月19日，梁甜与案外人李某签订《租房合同》，双方约定：李某将福乐居公寓206房出租给梁甜，租期自2016年4月20日至2017年4月19日，梁甜承担房屋租赁期间的水电物管等费用。梁甜于2016年10月实际入住福乐居公寓，其入住后，水电费由案外人赵某代收后直接转交水电部门，赵某亦为该公寓的租户。2016年12月6日，赵某依照水费5元/吨、电费1.2元/度的标准，向梁甜收取水费65元、电费150元，并开具《收据》。2017年4月17日，赵某再次上门向梁甜收取水电费，梁甜提醒其高收费违反了国家规定，赵某用拉闸断电并锁了梁甜房屋的电箱。
2017年4月18日20时23分许，梁甜以易女士名义向12345热线举报赵某不合理收取水电费及侵害的事实。12345热线于当日20时25分将该投诉举报事项转派给12345吉阳区分中心。该分中心将投诉事项转至吉阳区发改局，由该局核实收费是否过高。吉阳区发改局受理后，于2017年4月25日作出处理，认为该公寓楼委托私人收取水电费，水费5元/吨、电费1.2元/度，是私人行为，无营业执照等相关证件，建议转交工商等有关部门处理。12345吉阳区分中心将吉阳区发改局的处理意见转至12345热线前台处理，12345热线将该事项转至三亚市工商行政管理局核实处理，该局作出答复：1.私人出租房不具备办理营业执照，2.收费不属于工商管辖范围，建议转相关部门处理。12345热线后台组于2017年5月1日将三亚市工商行政管理局的答复转至12345吉阳区分中心处理，该分中心将上述答复转至吉阳区发改局。吉阳区发改局经审核后作出处理：该公寓楼委托私人收取水电费，水费5元/吨、电费1.2元/度，是私人行为，无营业执照等相关证件，建议转有关部门处理。12345吉阳区分中心将吉阳区发改局的上述意见转至吉阳区政府办公室核实。吉阳区政府办公室于2017年5月8日作出答复：根据商品街社区的答复，私人住宅出租屋价格问题由承租人和出租人自行协调一致按合同约定决定，如需协调请市民到社区找协调员黄春辉主任协调。12345吉阳区分中心将吉阳区政府办公室的答复转至12345热线。12345热线前台分别于2017年5月9日10时44分、10时46分致电梁甜，电话均无人接听。之后，12345热线将吉阳区政府办公室转来的商品街社区答复以短信形式发给了梁甜。
2017年12月29日，梁甜以短信方式再次向12345热线投诉，要求立即责成吉阳区政府物价部门惩处违法收取水电费的物业代收员，并要求相关部门于当日把处分结果张贴于福乐居公寓。吉阳区发改局受理后，于2018年1月5日作出处理：投诉人反映的福乐居公寓物业为无证无照的个人经营性出租房，投诉人与房东自愿协商房间出租事宜，对租金、水电费等费用进行了约定，吉阳区发改局的调查人员已多次到现场要求收费人按国家规定标准收取水电费，并将收费问题进行协调，收费人拒绝调解，根据《价格违法行为举报处理规定》第十三条第四项规定，如当事人一方拒绝调解的，此投诉件办结。投诉人可以通过民事诉讼、仲裁等方式维护自身的合法权益。2018年1月6日，12345热线将吉阳区发改局的上述处理意见以短信方式回复梁甜，称该答复系吉阳区政府作出。梁甜不服上述答复内容，于2018年1月22日以吉阳区政府为被告提起本案诉讼。
庭审中，梁甜称，其承认知晓对于价格违法行为可向价格主管部门投诉举报，但由于12345热线提供了全方位服务，其拨打12345热线就是希望工作人员能将其投诉举报转给价格主管部门进行处理。吉阳区政府称，12345热线于2018年1月6日给梁甜的短信答复实际依照吉阳区发改局的回复内容作出的，而非吉阳区政府作出的答复。经当庭释明，梁甜仍坚持以吉阳区政府为本案被告，拒绝将本案被告变更为吉阳区发改局。
本院认为，本案争议焦点是：吉阳区政府是否为本案适格被告。
《价格违法行为行政处罚规定》第二条规定，县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚。本案中，梁甜投诉举报的水电费代收员违法高价收取水电费行为是上述规定中的价格违法行为，属于价格主管部门的监管范围，吉阳区政府系县级人民政府并非价格主管部门，不具有法定监管职责，该区价格主管部门为吉阳区发改局。事实上，12345热线接到梁甜投诉之后，也是将投诉信息转至吉阳区发改局处理，吉阳区发改局在处理过程中曾派工作人员到现场进行协调，在协调未果的情况下作出了处理意见，此后，12345热线也将该处理意见反馈至梁甜。因此，梁甜以吉阳区政府不履行职责为由将其列为本案被告无事实和法律依据。经本院释明后，梁甜仍拒绝变更被告，依法应驳回其起诉。
综上所述，吉阳区政府不是本案适格被告，原告梁甜错列被告且拒绝变更，依据《行诉解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告梁甜的起诉。
案件受理费50元，按规定退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 杨冲冲
审判员 吉 红
陪审员 王文伟
二〇一八年六月十九日
书记员 张佳佳
附：本裁定适用的相关法规、司法解释依据
价格违法行为行政处罚规定(2010修订)
第二条县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。