昆明铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）云7101行初24号
公益诉讼人富民县人民检察院。
被告富民县林业局。
法定代表人张德华，局长。
住所地：富民县永定镇环城南路***号附*号。
委托代理人角相银，该局林政科科长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人肖世中，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
公益诉讼人富民县人民检察院（以下简称县检察院）诉被告富民县林业局（以下简称县林业局）不履行法定职责一案，于2017年3月17日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年3月24日立案，并依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼人县检察院检察员林卫民、李支芬、被告县林业局行政机关负责人李国宏及其委托代理人角相银、肖世中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人县检察院起诉称：2015年4月9日至2016年11月，苏建华未经林业主管部门批准，擅自在富民县永定街道办事处白石岩村委会九龙箐村皮家山（小地名污泥洞）集体所有的山林内，占用林地和农地修路、拨土采石，造成占用范围内的地形、地貌改变，地上原有森林植被、植物不复存在或者毁坏的现状。经富民县森林公安机关现场勘查、勘验，确定苏建华非法占用林地面积23.44亩，其中采石区、弃土区占用林地面积22.1亩（商品林地面积19.2亩、国家公益林地面积2.9亩）；修建道路占用防护林地1.34亩。此后，县林业局未全面履职，苏建华非法占用农用地现场仍有开采作业，涉案被毁林地未进行补种。县检察院于2016年11月9日向县林业局发出检察建议，督促其履行相应法定职责。县林业局分别于2016年12月8日、2017年1月6日回复称，县森林公安局已经下达停止违法行为及恢复植被通知书，苏建华正在组织人员进行植被恢复；2016年12月7日，县林业局检查发现苏建华仍然未停止违法行为，即下达停止违法行为通知书，并责令苏建华补办使用林地手续，对已恢复植被地块进行浇水管护；2016年11月23日，县林业局要求苏建华缴纳生态修复金，若其不补办使用林地手续，林业局将用缴纳的修复金进行植被恢复；2017年1月5日，县林业局函告县公安局对苏建华采石场停止供应炸药，函告县司法局对苏建华加强社区矫正监督管理；2017年1月6日，县林业局、县森林公安局再次到苏建华采石场进行核查，要求限期恢复植被，完善整改事项，目前苏建华已停止非法采石行为。县检察院发出检察建议后，虽然县林业局采取了下达停止违法行为通知书，责令限期补办使用林地手续，督促苏建华对已恢复植被地块进行浇水管护等履职行为，但至今苏建华仍未办理林地使用手续，被毁坏的林地植被仍未恢复原状，该地生态环境遭到破坏仍在持续中。综上，依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起诉讼，请求确认县林业局未依法履行法定职责的行为违法；判令其依法继续履行法定职责，在一定期限内恢复被毁林地植被。
被告县林业局答辩称：2016年5月24日，县林业局发现苏建华的九龙箐污泥洞有开采情况，于是作了林业行政处罚决定，责令限期恢复，并进行罚款；2016年9月28日，县林业局发现苏建华仍有毁林开采的行为，于是下发了责令停止违法行为通知书，并限期补种。在此过程中，县林业局依法履行了林业行政监管职能。县林业局收到县检察院的检察建议后，先后于2016年11月25日、12月6日、12月7日对苏建华现场及植被恢复情况进行检查，发现苏建华仍有违法开采行为后，即下达了停止违法行为通知书，并责令其到林业局办理相关林地使用手续，要求加强已恢复植被地块的浇水管护。由于法律没有赋予林业部门行政强制手段，为制止苏建华的违法行为，县林业局想尽各种办法，寻求多种途径，于2017年1月6日函告富民县公安局要求停止供应苏建华炸药，同日函告县司法局建议对苏建华加强社区矫正的监督管理。县林业局自2015年7月发现苏建华非法占用林地以来，虽然做了持续不断的处罚及监管，但是效果不明显，苏建华非法占用林地涉嫌刑事犯罪，根据以往的执法经验，对于行政处罚，一般需待刑事处罚有结果后方才进行，由于刑事案件的过程较长，客观上也导致行政处罚较为滞后，但林业局在这一过程中进行了各项专项检查并未停止过监管。苏建华面临刑事处罚不但没有对其起到威慑作用，却仍在此期间违法占用林地开采，县林业局虽然多次对其进行行政处罚，并责令恢复，但效果甚微。在县检察院发出检察建议后，县林业局要求苏建华恢复植被，苏建华也进行了部分恢复，但是由于季节不对等多种原因恢复效果不明显。植被恢复是一项系统工程，在进行恢复前，要对恢复土地的性状、选址、适合的树种、恢复措施、时间安排、资金投入等多方面综合考虑，不是一蹴而就的，也不是短期内就能完成的，因此，县林业局未能在县检察院发出检察建议后至提起公益诉讼前的这段时间完成植被恢复，并非林业局不作为或者不正当作为，实在是有客观情况的限制。综上，对于县林业局的森林资源的监管职能和植被恢复，无论本案结果如何，林业局将继续依法正确履职、充分履职，对于县检察院提出的意见和建议，林业局将在今后的工作中不断改进和强化，集思广益，开拓创新，争取执法的有效性，避免盲目执法。
公益诉讼人县检察院向本院提交了以下证据：
第一组：1．石塘承包合同。2．涉案人照片。3．归案情况说明。4．立案决定书。5．起诉意见书。6．刑事判决书。7．采矿许可证。8．营业执照。9．机构代码证。10．税务登记证。11．证明。12．情况说明。13．鉴定聘请书、现场查勘报告。14．询问笔录。15．起诉意见书、判决书、司法鉴定书。上述证据证明苏建华毁坏林地，破坏生态，使国家和社会公共利益受到侵害。
第二组：16．现场照片及光碟。17．林业局工作职责及行政审批事项。18．苏建华笔录。19．责令停止违法行为通知书及限期补种林木通知书。20．执行通知书。21．组织机构代码证。22．检察建议书及送达回证。23．情况报告。24．关于苏建华文件。25．图片打印件三张。26．云南省环境科学研究院出具的专家意见。27．关于“富民县永定街道办事处白石岩村委会九龙箐村乌龙洞山采石场生态环境影响”的咨询意见。上述证据证明苏建华的违法行为对森林的破坏及县林业局履行法定职责不到位。
被告县林业局在举证期限内向本院提交了以下证据：
第一组：1．县林业局统一社会信用代码证。证明县林业局的主体身份情况。
第二组：2．承包合同二份。证明苏建华承包石塘的情况。3．2015年7月8日接处警记录及刑事判决书一份。证明2015年7月县林业局接到报警后对苏建华立案侦查并移送起诉、审判。
第三组：4．县林业局关于印发《富民县林业局专项清理整治破坏森林资源工作方案》的通知。证明县林业局开展的专项行动情况。5．县林业局2015年工作总结。证明县林业局2015年履行林业行政管理职能的情况。6．昆明市林业局2016年4月5日关于《在全市开展打击非法破坏林地专项行动工作方案》的通知及同年7月20日的督办通知。证明昆明市林业部门在2016年3月至6月间开展打击破坏林地的专项行动。7．2016年5月对苏建华的石场进行的行政处罚材料。证明在专项行动期间对苏建华石场的监管情况。8．县林业局关于严厉打击非法盗采名木古树和移植活立木等违法行为的通知。证明县林业局的履职情况。9．县林业局2016年8月8日关于印发《加强森林资源管理改革工作方案》的通知。证明县林业局的履职情况。10．富民县森林公安局2016年9月8日关于严厉打击非法占用林地等违法犯罪专项行动工作实施方案。证明县林业局的履职情况。11．县林业局关于印发集中整治矿产资产资源开发违法行为加强生态环境保护实施方案的通知。证明县林业局的履职情况。12．2016年9月28日查处苏建华石场，责令停产及补种材料。证明县林业局的履职情况。13．2016年12月21日县林业局关于集中整治破坏森林资源违法行为专项行动案件梳理排查情况报告、2016年处理的案件名录表。证明县林业局的履职情况和在专项整治中查处的案件情况。
第四组：14．县检察院的检察建议。证明县检察院的监督情况。15．2016年11月25日、12月6日、12月7日对苏建华石场的监督情况说明及相应图片。证明县林业局对苏建华石场的监管及植被恢复的监督情况。16．2016年12月7日对苏建华停止违法行为通知书。证明县林业局对苏建华石场的监管处理情况。17．富林函（2017）1号、2号。证明县林业局为了制止苏建华的违法行为发函给县公安局和司法局。18．富林（2016）7号、8号县林业局回复县检察院的情况报告。证明县林业局对检察建议的办理情况。19．县林业局2017年收取苏建华修复金70320元的收据。证明县林业局收取款项情况。20．2016年县林业局工作总结。证明县林业局2016年的履职情况。21．昆明霖化林业社会化服务有限公司植被恢复作业设计。证明苏建华地块县林业局已要求中介机构做了作业设计，并将按作业设计进行林地恢复。
经庭审质证，公益诉讼人对被告提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据中的证据4、证据5、证据6、证据7、证据8、证据9、证据10、证据11，第四组证据中的证据14、证据16、证据17、证据18、证据19、证据20、证据21的三性予以认可；对第三组证据中的证据12和证据13，第四组证据中的证据15不予认可；公益诉讼人对被告出具的所有证据欲证明县林业局已经依法履行法定职责的证明目的不予认可。
被告对公益诉讼人提交的第一组、第二组证据中的证据18、证据21的三性予以认可；对第二组证据中的证据16、证据25、证据26、证据27的三性不予认可，对第二组证据中的证据17、证据19、证据20、证据22、证据23、证据24、证据25的真实性和合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提交的所有证据合法、真实，与本案具有关联性，予以采纳。被告提交的第一组、第二组、第三组除证据12和证据13以外的证据、第四组除证据15以外的证据合法、真实，与本案具有关联性，予以采纳，但对其欲证明被告已经依法履行法定职责的证明目的不予采纳；被告提交的第三组证据中的证据12和证据13，与本案不具有关联性，不予采纳；被告提交的第四组证据中的证据15，真实性存疑，不予采纳。
经审理查明：2015年4月9日至2016年11月，苏建华未经林业主管部门批准，擅自在富民县永定街道办事处白石岩村委会九龙箐村皮家山（小地名污泥洞）集体所有的山林内，占用林地和农地修路、拨土采石，造成占用范围内的地形、地貌改变，地上原有森林植被、植物不复存在或者毁坏的现状。经富民县森林公安机关现场勘查、勘验，确定苏建华非法占用林地面积23.44亩，其中采石区、弃土区占用林地面积22.1亩（商品林地面积19.2亩、国家公益林地面积2.9亩）；修建道路占用防护林地1.34亩。此后，县林业局未全面履职，苏建华非法占用农用地现场仍有开采作业，涉案被毁林地未进行补种。县检察院在履行职责中发现上述情况后，展开调查工作，于2016年11月9日向县林业局发出检察建议，督促其履行相应法定职责。2017年3月17日，县检察院在经过相应诉前程序后，县林业局虽然采取了下达停止违法行为通知书，责令限期补办使用林地手续，督促苏建华对已恢复植被地块进行浇水管护等履职行为，但至今苏建华仍未办理林地使用手续，被毁坏的林地植被仍未恢复原状，该地生态环境遭到破坏仍在持续中，县检察院向本院提起诉讼。
本院认为，根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定：“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”县检察院有权提起相应行政公益诉讼，是本案的适格主体。根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条：“行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。”及《中华人民共和国森林法》第十条：“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”的规定，县林业局作为县级地方人民政府林业主管部门，具备相应行政管理职责，是本案适格被告。
国家设置行政公益诉讼制度的目的在于更好地实现对行政机关依法行政的有效促进，这一制度目的的实现客观上要求法院的相关审理工作兼顾检察机关法律监督和人民法院司法审判两方面职能作用的发挥，因而人民法院对于行政公益诉讼中行政机关相关行政行为的合法性审查，应当采取较公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼中更为严格的审查标准。本案中，根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条、第二十三条、第四十四条的规定，县林业局对富民县森林资源负有保护、发展、监督、管理的法定职责，其对苏建华的相应生态修复责任落实的督促管理职责并不因森林公安机关的先期处理而减小或消除。2015年4月9日至2016年11月，苏建华未经林业主管部门批准，擅自占用林地和农地修路、拨土采石，造成占用范围内的地形、地貌改变，地上原有森林植被、植物不复存在或者毁坏的现状，被告县林业局其后虽然采取了下达停止违法行为通知书，责令限期补办使用林地手续，督促苏建华对已恢复植被地块进行浇水管护等履职行为，但至今苏建华仍未办理林地使用手续，被毁坏的林地植被仍未恢复原状，该地生态环境遭到破坏仍在持续中，县林业局的行为属于对《中华人民共和国森林法》规定的相应法定职责的不正确履行，故本院对公益诉讼人提出的确认县林业局未依法履行法定职责的行为违法的意见，予以支持。关于县林业局收到检察建议后就要求苏建华恢复植被，苏建华也进行了部分恢复，但是由于季节不对等多种原因恢复效果不明显的答辩意见，本院已经注意。公益诉讼人发出检察建议后，县林业局虽采取了一定的措施并履行了一定的督促职责，但至今被毁坏的林地植被仍未恢复原状，该地生态环境遭到破坏仍在持续中，县林业局对苏建华承担的相应生态修复责任应当继续进行督促并确保落实，其上述法定职责仍有继续履行的可能性和必要性，故本院对于公益诉讼人提出的责令县林业局继续履行法定职责的意见，予以支持。
综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项以及《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二十二条、第二十三条的规定，判决如下：
一、确认被告富民县林业局对苏建华非法占用林地未依法履行法定职责的行为违法。
二、被告富民县林业局依法继续履行法定职责。
本案案件受理费五十元，由被告富民县林业局负担，于本判决生效后三日内缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。
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审判长 贺春辉
审判员 甘律然
审判员 龚 袭
二〇一七年六月二十一日
书记员 李 姝