海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼02行初37号
原告杜培坚，男，1960年11月20日生，汉族，住三亚市。
委托代理人王竹，海南建亚律师事务所律师。
委托代理人杜泽佳，男，1989年10月15日生，住三亚市,系杜培坚的儿子。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人黄广明，三亚市法制办公室工作人员。
第三人孙荣镇，男，1943年3月16日生，汉族，住三亚市。
第三人三亚市崖州区镇海村民委员会，住所地三亚市崖州区镇海村。
法定代表人孙芳器，村委会主任。
委托代理人杜平，三亚市崖州区镇海村党支部委员会组织委员。
原告杜培坚因其诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、第三人孙荣镇、三亚市崖州区镇海村民委员会（以下简称镇海村委会）土地行政确认纠纷一案，于2017年2月23日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2017年3月15日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年4月13日、6月2日公开开庭审理了本案。原告杜培坚及其委托代理人王竹、杜泽佳，被告三亚市政府委托代理人黄广明，第三人孙荣镇、第三人镇海村委会委托代理人杜平到庭参加诉讼。本案经各方当事人申请协调未果，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2009年2月28日，经第三人孙荣镇申请，被告三亚市政府给孙荣镇的房屋办理了初始登记，并颁发了三集土房（2009）字第00032号《集体土地房屋权证》（以下简称00032号证）。该证记载：土地房屋座落于三亚市崖州区镇海村委会二组，宗地号为32-06-288，宅基地面积为175.00平方米，用地面积为605.07平方米，房屋建筑面积为122.04平方米。
原告杜培坚诉称：1985年起，原告将本案诉争土地用于圈养牛羊，直至1990年，原告将该土地作为门前空地使用，但第三人孙荣镇认为本案诉争土地使用权归他所有，双方发生争议。后孙荣镇在诉争土地上建造房屋，严重阻碍了原告出行，因长期无法解决该争议，原告与孙荣镇经常打架斗殴。2002年6月25日，镇海村委会为解决原告与孙荣镇之间的土地纠纷召开会议并达成一致意见，结论为诉争土地为镇海村委会所有，任何人不准侵占。2016年12月，孙荣镇准备在诉争土地上建房时，原告才知道被告已经将本案诉争土地使用权登记在孙荣镇名下。被告在未经查明事实，未经原告和镇海村村委会确认的情况下，将本案诉争土地使用权登记在孙荣镇名下，其颁证行为明显违反客观事实，主要证据不足且违反法定程序，应当予以撤销。请求人民法院依法撤销00032号证，本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：1.《关于杜培黎和孙镇屋基地矛盾的处理方案》，证明2002年6月25日，镇海村委会为解决原告与孙荣镇之间的诉争土地纠纷而召开会议并达成一致协商意见，确定诉争土地为镇海村委会之土地，供众人使用，任何人不准侵占；2.《集体土地房屋登记卡》，证明被告未经原告和镇海村委会确认的情况下，将存有异议的诉争土地使用权登记在孙荣镇名下；3.镇海村委会2014年4月14日给崖城国土所出具的《意见书》，证明被告给孙荣镇颁发00032号证南边多出2米，要求国土所对孙荣镇的宅基地使用范围重新丈量确权。
被告三亚市政府辩称：一、原告起诉已超过行政诉讼的法定期限，应依法驳回其起诉。市国土环境资源局、市住建局、原崖城镇政府和镇海村委会于2008年11月5日对办理涉诉土地房屋权证登记进行公告，告知如有异议请自公告之日起15日内提出，但原告直到起诉前也没有提出任何异议。原告于2017年2月起诉，已超过法定起诉期限。二、被告颁发00032号证的行政行为并未侵犯原告合法权益，应依法驳回。首先，从原告提交的2002年6月镇海村委会出具的《关于杜培黎和孙镇屋基地矛盾的处理方案》中可知，原告与孙荣镇关于涉诉土地争议经村委会处理完结，双方已对处理方案予以认可不存在争议。其次，原告使用的土地未与孙荣镇使用的土地相邻，原告并非涉诉土地房屋权证的指界人，办理房屋权证时无需征得原告的同意。最后，该涉诉土地属村委会所有，并未侵犯原告的合法权益，且村委会无论是在指界还是出具土地来源证明中均没有提出过异议，原告诉求依法应予以驳回。三、被告颁发00032号证的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。2008年11月1日，第三人孙荣镇向被告申请农村宅基地使用权和房屋所有权登记。同年11月26日，被告对该宅基地登记进行地籍调查，该宅基地经相邻人指界确认。2008年11月26日，宅基地所在镇海村委会出具了宅基地使用权来源的《证明》，证明该宅基地划给第三人孙荣镇使用，该证明也得到原崖城镇人民政府的认可。随后市国土环境资源局进行相关审核后，同意第三人孙荣镇的申请并予以办理土地房屋权证登记。2009年2月28日，经被告批准同意办理涉诉土地房屋权证初始登记。上述具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法。请人民法院根据本案的事实和有关的法律、法规规定，依法驳回原告的起诉。
被告向本院提供了以下证据：1.00032号证;2.《农村宅基地使用权和房屋所有权登记申请表》；3.《农村宅基地使用权和房屋所有权调查确认结果》；4.《农村宅基地地籍调查表》；5.《宗地图》、《用地界址点坐标》、《宅基地界址点坐标》、《房产分户图》和《房屋建筑面积总表》；6.镇海村委会出具的《证明》；7.《公告》；上述证据证明被告颁发00032号证证据确凿、程序合法。
第三人孙荣镇述称：原告捏造事实四处散布被告受贿为孙荣镇颁发房屋权证。原告、孙荣镇和镇海村委会工作人员于2002年6月协商方案上写剩下之地是村委会的，任何人不准侵占使用，是凭证证据。原告企图将其重建新屋门前道路西跨越道路东，侵占孙荣镇原圈养牛栏、猪栏、沼气池及村委会剩下的全长8.7米（其中2.7米为孙荣镇的）土地据为己有，目的阻碍众人出行。请求法院维持三亚市政府为孙荣镇土房00032号证的合法权益。诉讼费由原告承担。
第三人孙荣镇向本院提供了孙丽霞出具的《孙荣镇宅基地四至范围证明》，证明2006年镇海村委会因新农村建设，需扩大村道占用了孙荣镇部分宅基地，原村委会两委班子商定对孙荣镇补偿一千元，宅基地从灶房南墙起16米长度上再向南（即村委会方向）延长两米，作为土地补偿，共计全长18米整，作为南边终点的界限。
第三人镇海村委会述称：一、2002年6月25日镇海村委会对现诉争议地处理意见确定，现诉讼的争议地是属于镇海村委会集体共用地。二、三亚市国有土地资源局、市住建局、原崖城镇政府和镇海村委会于2008年11月5日对本案办理涉诉土地房屋权证登记进行公告，告知如有异议，公告之日起15日提起异议，原告没有在公告期提出异议。三、本案诉争土地，原告说于1985年起圈养牛羊情况不属实，该争议地使用权一直属于镇海村村委会集体用地。四、2013年孙荣镇拆掉旧房建新房时，村委会工作人员曾出来拉线，后原告建房飘出村委会拉线范围，原告与其发生争执，村委会也出面调解过。
第三人镇海村委会未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对原告杜培坚证据的确认
被告市政府对原告证据1的真实性、合法性无异议，对证明效力有异议，认为：2002年之前各方当事人的纠纷已经处理完结，不存在纠纷；从内容上看，土地是村委会所有，未侵犯原告的合法权益；根据2002年处理方案第一条内容，00032号证宗地图上所注明灶台往南15.85米，没有超出处理方案16米的范围。对证据2的真实性、合法性没有异议，证明目的有异议，认为因原告与涉诉土地房屋不相连，故不需要原告指界确认；村委会在指界和出具的土地来源证明中，也确认了原告与孙荣镇家土地房屋不相连的事实。对证据3的真实性没有异议，合法性有异议，称其未收到该意见书，土地确权已完毕。
第三人孙荣镇对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为村委会出具的证明意见未经第三方认可，不具有证明效力。对原告其他证据的质证意见与三亚市政府一致。
第三人镇海村委会对原告证据1的真实性、合法性和关联性均没有异议；对证据2的真实性、合法性没有异议，证明目的有异议，认为市政府给孙荣镇土地进行确权时，原告的新房还没建，颁证系经村委会同意并进行公告，原告没有在公告期限内提出异议。2002年原告和孙荣镇调解的时候，将村委会围墙到孙荣镇的外面的空地，调解给了村委会；对证据3的真实性、合法性没有异议，但称其现任村委会不知道此意见书，出具意见书和处理纠纷的是上届村委会，其尊重上届村委会的意见。
本院认为，原告提交的证据符合证据的客观性、合法性和关联性，可以作为认定本案事实的依据。
（二）对被告三亚市政府证据的确认
原告杜培坚对被告证据1-6的真实性、关联性无异议，证明目的有异议，认为2002年6月25日的处理方案能调解成功的原因是原告、第三人、镇海村委会三方达成一致意见，同意将争议土地列为公共用地，三方应遵守协议约定，被告根据孙荣镇所报信息，错误将包括争议地在内的土地确权给孙荣镇，未尽到审慎审查的义务，程序违法；对被告证据7真实性无异议，证明目的有异议，认为该统计表上表格的日期是手写，明显是后补上去的；《农村宅基地地籍调查表》指界签字等均为同一人，原告和第三人孙荣镇并未签名，其颁证程序违法。
第三人孙荣镇、镇海村委会对被告证据的真实性、合法性和关联性没有异议，但均承认《农村宅基地地籍调查表》的指界签名均不是原告和第三人孙荣镇签的，可能由当年确权登记的文书代签。第三人孙荣镇认为现争议地是其的，对于2002年的调处方案，因时间过久，也不知道村委会调解方案第一条的16米到那里，就算16米以后土地也是村委会的，亦跟原告没有关系，村委会给谁用，原告都没有理由制止。
本院认为，被告提交证据的真实性和关联性本院予以确认，但不能证明被告颁发00032号证认定事实清楚、程序合法。
（三）对第三人孙荣镇证据的确认
原告杜培坚对孙丽霞证明的真实性、合法性和关联性均有异议，认为孙丽霞系孙荣镇家亲戚，该证据恰恰证明了被告颁发00032号证多出了2002年三方协议的2米范围。
被告三亚市政府认为孙丽霞证明的真实性其无法确认。
第三人镇海村委会认为该份证据还有待核实。
本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条：”当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。”本案原告杜培坚出具的证明只有署名为”孙丽霞”的签名，而其他形式要件均不具备，且孙丽霞未出庭接受质证，该份证据亦与镇海村委会2014年4月14日给崖城国土所出具的《意见书》内容相矛盾，故该份证据的证明效力本院不予确认，不能证明2006年镇海村委会因扩建村道重新从孙荣镇家灶房南墙起16米再向南延长2米，作为土地补偿给孙荣镇的事实。
经审理查明：本案争议土地位于三亚市崖州区镇海村委会二组,东西长约12米，南北宽约2.3米，面积约30平方米，争议地紧邻第三人孙荣镇重建房屋的南面。长期以来，原告杜培坚与第三人孙荣镇多次因该地使用权发生争议。2002年6月25日，镇海村委会召开全村党员干部会议，就该争议地组织各方当事人进行解调，最终达成的处理结果为：1、确定孙镇（即孙荣镇）西墙南终点界线应从现在孙镇家新建之灶南墙起点向南全长壹拾陆米整；2、确定孙镇新屋基地南即东向西起点从南亚墙向西长壹拾陆米捌拾公分（其中内包公路宽4.8米）；3、规定孙镇西墙动工建筑房屋开挖地基之时，地下开多大，杜培黎（即杜培坚）不权干涉。但地面不得乱堆大石头大木块护墙。并严格依照界线办事，不得逾越前面第1、第2点规定的界线点；4、孙镇新屋基地之南终点所剩的土地为镇海村委会之土地，留供众人所用，任何人不准侵占。2008年11月，孙荣镇向三亚市政府下属土地房产部门申请办理农村宅基地使用权和房屋所有权确权登记，同年11月26日，镇海村委会向三亚市国土环境资源局、三亚市住房保障与房产管理局出具《证明》，主要内容为：孙荣镇为该村居民，1974年起一直使用座落在镇海村委会第二组的宅基地至今，该宅基地四至为：东至道路，西至巷道，南至空地，北至孙丽莲，批准面积175平方米，1974年6月在其宅基地上建1幢一层砖木结构的住宅楼，建筑面积122.04平方米。
2008年11月，三亚市政府对孙荣镇申请发证土地进行了地籍调查，在本院法庭质证过程中，原告杜培坚及第三人孙荣镇均否认《农村宅基地地籍调查表》指界签名是其本人,镇海村委会亦承认各方当事人的指界签名可能系由当年确权登记的文书代签。2008年11月5日，三亚市国土环境资源局、三亚市住房和城乡建设局、三亚市崖城镇人民政府及镇海村委会将镇海村委会一至五组村民申请登记的宅基地使用权和房屋所有权的初步审定结果统一在镇海村委会进行了张贴公告。2009年2月28日，三亚市政府同意给孙荣镇办理初始登记并颁发了00032号证，该证载明孙荣镇的土地地号为32-06-288，宅基地面积为175平方米，房屋建筑面积为122.04平方米，用地面积为605.07平方米。2013年，孙荣镇拆掉原有住房重建新房，镇海村委会派人依照2002年6月25日之调处方案第一条从北向南拉线，确定孙荣镇从北向南宅基地范围应建楼房为其现在建房的位置。2014年，因孙荣镇欲在现争议地上修建围墙，遭原告阻拦，镇海村委会出面调停未果。同年4月14日，镇海村委会就被告三亚市政府向第三人孙荣镇颁发00032号证四至范围向原崖城国土所出具《意见书》，主要内容为：孙荣镇和杜培坚因宅基地使用权发生纠纷，在2002年经村两委班子的调解下双方已同意达成共识。但2009年孙荣镇取得的宅基地确权证四至范围（即南边多出2米），我村委会认为孙荣镇的宅基地管理范围应以2002年的处理结果取得，现多出的2米应供公众所用，请国土所给予孙荣镇的宅基地使用范围重新丈量确权。2016年12月，孙荣镇再次修建围墙，并称该争议地在其00032号证范围内，双方发生争议，镇海村委会多次出面调停均未果,原告遂提起本案诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是：一、原告杜培坚的起诉是否已超过了法定期限；二、三亚市政府给孙荣镇颁发00032号证的程序是否合法，发证依据是否充分。
一、关于原告杜培坚的起诉是否已超过了法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。经查，本案中，三亚市政府和孙荣镇所提交的宅基地使用权和房屋所有权的初步审定公告所证明的事实发生在三亚市政府颁发00032号证前，无法证明杜培坚在三亚市政府颁发00032号证之后何时知道或应当知道被告颁发00032号证的内容，故原告在2016年12月因第三人孙荣镇再次修建围墙，并称该争议地在其00032号证范围内，于2017年2月23日提起本案诉讼，没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定。被告称将争议地确权给孙荣镇后，原告的起诉已超过法定起诉期限的主张依据不足，本院依法不予支持。
二、关于三亚市政府给孙荣镇颁发00032号证的程序是否合法，发证依据是否充分的问题。首先，《海南经济特区土地管理条例》第三十二条规定，农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米。《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交土地权属来源证明等有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。第十四条规定，国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查。本案中，三亚市政府在00032号证中登记确认孙荣镇的土地用地面积为605.07平方米。可是经本院查明，孙荣镇申请登记发证的土地权属来源证明只有镇海委会2008年11月26日的《证明》，该材料证明孙荣镇一直使用的宅基地面积仅为175平方米，除此之外没有其他有效证据证明孙荣镇实际使用的土地面积为605.07平方米。对于登记多出的430.07平方米土地，三亚市政府既没有依照《土地登记办法》的规定进行土地权属来源审查，也未对该土地的历史使用情况进行认真的调查。此外，根据镇海村委会2002年6月25日与杜培坚、孙荣镇确定的处理结果和孙荣镇在2013年兴建新房时镇海村委会派人给其拉线的情况及第三人孙荣镇2017年8月7日的陈述来看，现争议地应属于镇海村委会之用地。其次，从登记发证的程序上看，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条、第3.2.6.3条的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。本案中，被告三亚市政府给第三人孙荣镇登记颁发00032号证前，其下属国土部门虽然对孙荣镇申请登记的土地进行了权属审核和地籍调查，但其地籍调查表上”孙荣镇、杜培坚”指界人签名，均不是其本人，被告在未通知原告杜培坚及第三人孙荣镇指界签名的情况下，登记确认现争执地归孙荣镇所有，显然违反了前述规定，程序上违法。
综上，三亚市政府在登记办理00032号证的过程中未尽到审慎审查的义务，颁证程序违法，其确认孙荣镇的用地面积为605.07平方米没有充分的事实根据和法律依据，且与《海南经济特区土地管理条例》第三十二条的规定相悖。因此，原告诉请撤销00032号证的理由充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告三亚市人民政府给第三人孙荣镇颁发的三集土房（2009）字第00032号《集体土地房屋权证》。
本案受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 王 娜
审 判 员 陈兴科
人民陪审员 李新华
二〇一七年九月二十二日
书 记 员 邱海惠
附:本判决适用的相关法律依据
土地登记办法
第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
（一）土地登记申请书；
（二）申请人身份证明材料；
（三）土地权属来源证明；
（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；
（五）地上附着物权属证明；
（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；
（七）本办法规定的其他证明材料。
前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。
申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。
第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：