浙江省江山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衢江行初字第31号
原告：ＸＸ富。
委托代理人（特别授权）：王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）：宁文博，北京市农权律师事务所律师。
被告：江山市清湖镇人民政府。
法定代表人：周才良。
出庭负责人：宁晓军。
委托代理人（特别授权）：徐方忠，浙江达正律师事务所律师。
原告ＸＸ富因要求确认被告江山市清湖镇人民政府关停生猪养殖场行为违法，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月11日立案后，于8月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月17日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ富及其委托代理人王蕾蕾、宁文博，被告江山市清湖镇人民政府出庭负责人宁晓军及其委托代理人徐方忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告ＸＸ富起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告根据江山市政府生猪养殖业转型升级的整改要求，对位于荒山上的养殖场投入数万元资金进行整改，但被告在没有进行价值评估的情况下，就要求原告签订关停退养协议，并胁迫原告签订关停退养补助验收意见。2015年4月，被告关停了原告的生猪养殖场。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，就直接关停和拆除了原告的养殖场，显然关停行为违法。同时，被告也未妥善安排引导原告养殖转型，反而要求原告在短期内将生猪处理完毕，并错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）进行补助，给原告造成重大经济损失。综上，原告起诉要求，1、确认被告对原告生猪养殖场的关停、拆除行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将其第1项诉讼请求变更为确认被告关停原告生猪养殖场的行为违法，并依法进行赔偿。
原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《生猪养殖场限期关停退养通知书》一份，证明被告对原告作出责令关停养殖场的行为，原告养殖场的关停与被告送达的该份通知有直接的因果关系。
2、江山新闻网的网页转载、“今日江山”报纸、损失清单、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）各一份，证明原告养殖场已被拆除及拆除面积，并产生经济损失1272170元。
3、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）附件（江山市百村整治名单）一份，证明原告的养殖场不在该文件规定的关停范围内，被告适用该文件关停原告养殖场属于适用对象错误，进而证明被告关停养殖场缺乏事实依据。
被告江山市清湖镇人民政府答辩称：被告从未对原告实施过原告所主张的关停、强拆行政行为。被告向原告发送《生猪养殖场限期关停退养通知书》，系告知原告其生猪养殖场在规定期限内完成关停退养能够获得何种补助政策的宣传履职行为，不存在执法主体不适格、执法程序违法等问题。原告生猪养殖场的拆除，系原、被告双方基于《生猪养殖场关停退养协议书》签订后的履约行为，且各自的义务双方已经履行完毕。被告认为，其行为未侵犯原告的合法权益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《生猪养殖场关停退养协议书》、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、补助款发放单各一份，证明原告养殖场的关停退养系协议签订后原告的履约行为，且被告也依约支付了补助款，进而证明被告的行为没有对原告的合法权益产生侵害。
2、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》（江政发（2012）59号）、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》（江政办发（2012）181号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）各一份，证明被告向其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖管理和污染防治方面进行宣传的依据。
庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
对《生猪养殖场限期关停退养通知书》的真实性无异议，但认为该通知书是被告对相关法律法规及政策所作的一种宣传，是告知原告其生猪养殖场在一定期限内关停退养能获得何种补助的宣传，被告向原告送达该通知书的行为是不可诉的。对第2组证据中的限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见的真实性无异议，但认为该验收意见是被告基于协议约定向原告支付补助款的前提条件，验收意见所明确的仅是原告自行拆除养殖场的面积，是双方当事人履约行为的客观展现；对第2组证据中的损失清单认为，该清单系原告单方制作，仅代表原告的单方意思表示，故无证明效力；对第2组证据中的网页转载、“今日江山”报纸认为，证据上的内容均表明被告组织力量协助原告拆除养殖场，其目的是为了减少养殖户自行拆除的损失，况且助拆是无偿的，故原告主张的证明对象不能成立；对第2组证据中的政府文件的真实性无异议，但认为不能直接证明原告主张的证明对象。从第3组证据的内容来看，在2014年至2015年间，每年要各安排100个行政村开展生猪污染整治行动，原告主张的整治名单仅指2014年所涉行政村，原告不能以此就排除了2015年的整治对象，况且双方签订的关停退养协议适用江政办发（2014）29号文件，其适用的是该文件规定的补偿标准，故原告主张的证明对象不能成立。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据的签名真实性无异议，但对《生猪养殖场关停退养协议书》认为，该协议的部分条款内容及《生猪养殖场限期关停退养通知书》均表明被告在没有执法主体资格的情况下对原告的养殖场作出了责令停产停业的行政处罚，且被告没有按照《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）的规定来界定原告的养殖场属于村中场，而是错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的规定来界定村中场并进行补偿，显然是不公平、不合理的。原告还认为，其养殖场拆除在先，协议签订在后，且协议落款时间由被告单方填写，故被告主张先签订协议后拆除养殖场的事实不能成立的，请求对落款时间是否由原告书写的真实性予以鉴定。对第1组证据中的限养区生猪养殖关停退养补助验收意见、补助款发放单认为，被告在没有法定职权的情况下对拆除的养殖场进行验收，这更能说明被告已实施了关停原告养殖场的行为，故该验收意见及发放单不具有合法性。对第2组证据认为，被告无正当理由逾期提供的证据，应视为没有相应证据，故不发表质证意见。
经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：
关于原告提供的证据：《生猪养殖场限期关停退养通知书》的内容可分为二部分，一是告知原告如果养殖排泄物不能达标处理的生猪养殖场和限养区村庄内的生猪养殖场将被关停退养，如果在规定期限内完成关停退养将享受的生猪养殖补助政策和补助标准；二是告知原告生猪养殖排泄物处理不达标或不具备处理条件，须在2015年4月30日前停止生猪养殖。该通知书的性质是否属于原告主张的行政法意义上的责令停产停业行政决定，应当结合江山市人民政府关于畜禽养殖污染整治和规范管理等方面的相关规定和要求，以及被告送达通知书的目的等方面来综合判断。《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第五条第（三）款规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的原则，负责做好辖区禁养区内现有畜禽养殖场限期关停、转产或搬迁和限养区、适养区畜禽养殖场的污染治理工作。《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》第十一条规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的要求，加强对辖区生猪养殖场及其污染治理设施的日常巡查监管，指导督促生猪养殖场做好污染治理，并配合部门执法。《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》第五条第（三）款规定，各乡镇（街道）要抓紧对辖区内生猪养殖场进行调查核实，并逐户落实整治措施。为了深入推进“五水共治”、“三改一拆”等工作，被告根据前述文件精神，在其行政辖区范围内开展以生猪养殖污染整治为主要内容的管理工作是被告应承担的责任和义务。从通知书开宗明义部分的内容来看，首先就明确了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》是该通知书的制定依据之一，而《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第六条第（八）款规定，关停是指畜禽养殖场拆除建筑物、构筑物，并恢复原状。据此，本院认为，该通知书的性质不属于行政法意义上的责令停产停业行政决定，故原告以该通知书来主张被告对其养殖场作出责令停产停业行政决定的证明对象不能成立。被告对原告提供的第2、3组证据的质证意见成立，本院予以采纳。
关于被告提供的证据：因原告对第1组证据的签名真实性无异议，故本院对该组证据的真实性予以确认。虽然原告提出要求对《生猪养殖场关停退养协议书》落款时间是否由其本人书写的真实性进行鉴定，但鉴于原告对该协议上其签名真实性的自认及原告又未能提供其他反驳证据予以佐证的情况下，本院对原告要求鉴定的程序不作启动。《生猪养殖场关停退养协议书》是原、被告双方协商一致的结果，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分，况且在协议签订后，各方也按照约定并通过限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、补助款发放单的形式确定了各自应当履行的义务。虽然行政诉讼法规定被告无正当理由逾期提供证据视为作出被诉行政行为没有相应证据，但本案被告在作出无被诉行政行为抗辩的情况下，为查明案件事实向本院提供第2组证据并无不当。据此，原告对被告提供的第1、2组证据的质证意见不能成立，本院不予采纳，对被告提供的第1、2组证据本院予以采信。
经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了进一步改善和保护生态环境，提升人民群众生活环境，全面推进浙江省“五水共治”共建生态家园活动，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年2月13日，被告向原告送达了一份《生猪养殖场限期关停退养通知书》，告知生猪养殖场关停退养的情形及规定期限内完成关停退养可享受的补助政策和标准。2015年5月28日，原、被告签订一份《生猪养殖场关停退养协议书》。协议约定：原告同意在2015年5月28日前关停生猪养殖场，并彻底拆除养殖场建筑物，拆除面积1468平方米；被告在原告完成关停后，按照《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）文件规定给予原告补助，补助金额为146800元等内容。协议签订后，原告关停养殖场并拆除猪房1468平方米，被告支付原告补助款146800元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作，其为了履行行政职责实现行政管理目标与原告经过协商一致达成的《生猪养殖场关停退养协议书》，是原、被告双方当事人的真实意思表示，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分。从原告收到《生猪养殖场限期关停退养通知书》及后续签订《生猪养殖场关停退养协议书》，到自行处置生猪及自行拆除猪房和收取补助款等一系列行为来看，都是原、被告各方的自愿履约行为，被告送达相关文书及履约行为未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，本院依法不予支持。鉴于本院已驳回原告的诉讼请求，故对原告提供的有关损失方面的证据不予采信，对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，且制定的补助标准不合法、不合理。经审查，本院认为，江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，原、被告双方通过签订协议的方式明确以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告ＸＸ富的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告ＸＸ富负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 何伟平
审 判 员 毛红菊
人民陪审员 姜正柏
二〇一六年一月七日
书 记 员 徐 宁