山东省昌乐县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）乐行初字第19号
原告李俊英。
委托代理人王伟，宝××律师事务所律师。
委托代理人高瑞梅，系原告李俊英之女。
被告昌乐县人力资源和社会保障局（以下简称人社局）。
法定代表人段洪祥，局长。
委托代理人吕冰，性别：××，××年××月××日出生，××族，人社局职工。
原告李俊英要求确认人社局（原昌乐县劳动和社会保障局）对原告之子高相军作出的处理意见系行政处理决定，向本院提起行政诉讼。本院于2013年9月16日受理后，于同年9月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年11月11日公开开庭进行了审理，原告委托代理人王伟、高瑞梅、被告委托代理人吕冰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原昌乐县劳动和社会保障局（以下简称原劳动局）于2000年1月26日对原告之子高相军作出《昌乐县劳动和社会保障局关于对二建公司职工王瑞花信访案件的处理意见》（以下简称《处理意见》）。被告于2013年9月26日向本院提交行政诉讼答辩状，并提交如下证据、依据：
1、潍坊市人力资源和社会保障局《关于转办群众来信的函》一份和高燕民的上访信《遗属抚恤金被长达八年“骗扣”的申诉》一份，证明高相军死亡后待遇支付的实际情况；
2、依据《企业职工工伤保险试行办法》，证明高相军死亡时被告在工伤保险方面的职权、工伤认定程序；
3、依据《因工死亡职工供养亲属范围规定》、《工伤保险条例》，证明被告目前在工伤保险方面的职权、社会保险经办机构的职权。
原告诉称，高相军是其儿子，昌乐县第二建筑公司（以下简称二建公司）职工。1998年11月5日高相军在联系业务工作时遭车祸死亡。原告认为该处理意见为被告对高相军工亡待遇做出的行政处理决定。该处理决定作出后，被告支付了工亡补助金差额8920.86元，自2000年至2012年6月30日每月支付亲属抚恤金145.85元。原告了解到，自2005年7月起，工亡人员抚恤金数额每年都发生增调，且相关国家文件规定工亡亲属应由原劳动保险处支付。为此原告多次找到被告，要求处理，但被告以种种理由推诿。现请求法院：一、依法确认2000年1月26日被告作出的《处理意见》系对高相军工亡事故的行政处理决定；二、变更该处理意见中第一条第〈二〉款为：支付抚恤金主体为被告；抚恤金标准按照国家、山东省相关规定；供养亲属确定为高相军之母李俊英；三、判令被告支付2013年9月份以前抚恤金共计48696.6元；四、诉讼费用由被告承担。原告在庭审前，撤回第二、三项诉讼请求。原告向法庭提交了如下证据：
1、《昌乐县劳动和社会保障局关于对二建公司职工王瑞花信访案件的处理意见》一份；
2、高燕民同意放弃本人供养亲属抚恤金、明确供养亲属为李俊英的《意见书》文字材料一份；
3、《遗属抚恤金被长达八年“骗扣”的申诉》文字材料一份；
4、山东省关于工亡人员亲属抚恤金执行标准情况表一份，其中注明被扣发抚恤金计算数据；
5、人社局向昌乐县信访局出具的《关于营丘镇明河村高燕民来信的查处报告》一份；
6、人社局向高燕民出具的《群众来信答复意见书》一份。
被告辩称，一、原告关于2000年1月26日的《处理意见》系高相军因工死亡的行政处理决定的主张没有法律依据。该《处理意见》中关于死亡待遇的标准和支付方式、超额奖金、垫付工程材料款的处理意见，均不是被告的行政职能。同时，根据文件标题和关于“本意见经双方签字后生效，不能再因上述问题产生争议”的表述可见，本《处理意见》的主体是二建公司和王瑞花两方，本意见是王瑞花信访案件的调解协议，而不是被告基于职权作出的具体行政行为。如果将本《处理意见》认定为被告的行政决定，在行政行为主体、相对人、处理对象、可救济性等方面均与行政法规不符。
原告的诉讼请求，是基于原告认为2000年1月26日的处理意见有效的前提下提出的，该处理意见是否属于行政决定、是否可以变更，应由人民法院确认。
高相军的死亡待遇，应按照有关法律法规和政策执行。被告认为，本案的核心问题是高相军是否因工死亡，如果高相军的死亡被确认为非因工死亡，其死亡待遇应由二建公司支付。如果高相军的死亡被确认为因工死亡，其供养亲属、抚恤金标准应由社会经办机构按照有关法规和政策确定。被告不是供养亲属享受抚恤金待遇资格核定和抚恤金的支付主体。原告关于变更供养亲属、抚恤金标准和支付办法的诉讼请求，应另案处理。
经庭审质证，原告对被告提交的1-3证据真实性无异议。被告对原告提交的1-6号证据真实性无异议，但认为重新作出工伤认定已超过诉讼期限，且《处理意见》是对信访案件的处理意见，不能作为行政处理决定使用。
合议庭评议认为，原告提交的1-6号证据、被告提交的1-3号证据，系双方依法取得，客观真实，对本案待证事实具有证明力，且与本案有关联，确认为有效证据。
经审理查明，1998年11月5日，二建公司职工高相军骑摩托车摔倒，入院抢救无效死亡。1998年时，二建公司为原劳动局下属企业单位，原劳动保险处为原劳动局下属事业单位。
二建公司向原昌乐县劳动保险处（以下简称原劳动保险处）申报工伤，原劳动保险处根据乐政发【95】1号文件规定，支付了一次性救济费、医疗费、丧葬费共计20249.34元。但未对高相军生前供养亲属按规定抚恤。为此，高相军之妻王瑞花向原劳动局进行反映，要求给予处理。2000年1月26日，原劳动局作出了《处理意见》，决定：（一）原劳动保险处按潍政发［98］51号文件支付一次性工亡补助金……（二）二建公司对高相军父母中一人，从2000年元月份开始发放供养亲属抚恤金，其抚恤标准是每人每月145.85元……2000年以来，二建公司一直按协议约定支付遗属待遇。2012年以来，高燕民多次向被告反映，要求按照国家工亡人员抚恤金标准支付供养亲属抚恤金。
2013年6月21日，被告人社局向昌乐县信访局出具《关于营丘镇明河村高燕民来信的查处报告》，其中认定，1998年11月5日，高相军下班后外出饮酒，酒后驾驶摩托车摔倒，经抢救无效死亡。高相军死亡后，其家属和二建公司曾提出过工伤认定申请，但因高相军死亡不符合工亡情形，没有被认定为工亡。因二建公司和高相军亲属对高相军的死亡待遇存在争议，2000年1月26日，在原劳动局的协调下，二建公司与高相军的妻子王瑞花就死亡待遇、超额奖金、垫付工程款的问题达成一致意见，双方签署了一份协议。虽然高相军不属于因工死亡，但当时为了照顾职工亲属，确定死亡待遇时参照了较高的因工死亡待遇标准，一次性工亡补助金由原劳动保险处从工伤保险基金中支付，遗属补助由二建公司支付。2013年8月9日，被告人社局向高燕民出具《群众来信答复意见书》。
2013年9月16日，原告以要求确认被告人社局对原告之子高相军作出的处理意见系行政处理决定为由，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告作为县级社会保险行政部门，负责本行政区域内的工伤保险工作，其依申请启动调查并对工伤认定作出决定，是其应履行的法定职责。
关于认定高相军死亡是否为工亡的问题。因为被告在向昌乐县信访局出具《关于营丘镇明河村高燕民来信的查处报告》中认定，高相军下班后外出饮酒，酒后驾驶摩托车摔倒，经抢救无效死亡。社会保险行政部门具有认定工伤的法定职权，但被告未作出是否工亡认定，现被告却又以高相军饮酒为由，认定其不符合工亡情形，不应被认定为工亡，这与被告原做出的处理意见不符，相互矛盾，且原处理意见已按工亡认定并且实际履行，产生纠纷的原因是因自2005年7月起，工亡人员抚恤金数额每年都发生增调，且相关国家文件规定，工亡亲属应由原劳动保险处支，原告多次要求被告处理未果而引起。在原、被告双方均未提交其他有力证据证明高相军工亡认定的情况下，结合上述已查明事实，本院认为，社会保险行政部门原处理意见已将高相军的死亡视为工亡。
原劳动保险处作为原县级社会保险经办机构，具体承办工伤保险事务，负责工伤保险基金的筹集、管理和待遇支付等。
关于《处理意见》的性质问题。根据《中华人民共和国劳动法》第七十三条的规定以及1996年生效的《企业职工工伤保险试行办法》（现已失效）第一条的规定，“为了保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防，根据《劳动法》，制定本办法。”劳动者经社会保险行政部门认定为工伤、工亡是核定并享受工伤保险待遇的合法前提。因为被告未及时将高相军的死亡是否认定为工亡，而后被告又与原告达成《处理意见》，认定高相军的死亡为工亡，且该《处理意见》涉及的工伤保险待遇、超额奖金、垫付工程款等问题，已实施多年无争议。应认定该《处理意见》是以信访答复形式履行行政管理职责的行为，故应认为该《处理意见》是对高相军工亡待遇的行政处理决定。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
确认被告对原告作出的《昌乐县劳动和社会保障局关于对二建公司职工王瑞花信访案件的处理意见》视为工亡认定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 刘成信
代理审判员 赵洋洋
人民陪审员 李仕德
二〇一三年十二月十一日
书记 员代 丽霞1