中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4117号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）玉林市玉州区城西街道新团社区居民委员会第七居民小组。住所地：广西壮族自治区玉林市玉州区城西街道新团社区居民委员会第七居民小组。
诉讼代表人文祖勤，组长。
委托代理人杨新辉。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）玉林市人民政府。住所地：广西壮族自治区玉林市人民东路***号。
法定代表人苏海棠，市长。
委托代理人冯光兆，玉林市国土资源局工作人员。
委托代理人梁卫，广西国锐律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市民生路*号。
法定代表人陈武，自治区政府主席。
委托代理人李文金、莫耘红，自治区法制办公室工作人员。
原审第三人玉林市国土资源局。住所地：广西壮族自治区玉林市一环东路。
法定代表人封寅芳，局长。
委托代理人冯光兆，玉林市国土资源局工作人员。
委托代理人梁卫，广西国锐律师事务所律师。
再审申请人玉林市玉州区城西街道新团社区居民委员会第七居民小组（以下简称新团第七小组）因诉玉林市人民政府、广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）及原审第三人玉林市国土资源局土地行政批复及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年7月29日作出的（2016）桂行终291号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年6月5日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年7月13日上午组织各方当事人在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开询问，再审申请人新团第七小组的诉讼代表人文祖勤及委托代理人杨新辉，被申请人玉林市人民政府及原审第三人玉林市国土资源局的共同的委托代理人冯光兆、梁卫，被申请人广西区政府的委托代理人李文金、莫耘红，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
1994年，原县级玉林市人民政府根据广西壮族自治区土地管理局桂土征（1994）88号批复，征用集体土地442.274亩，作为玉林至公馆公路入城路段及两侧绿化、配套设施建设用地和田丰公司兴建商住小区建设用地。其中实际征用新团第七小组集体土地为59.253亩。玉林市人民政府通过玉林市地产公司与新团第七小组分别于1994年4月2日签订征用土地协议书、1994年8月2日签订征地补充协议，约定安排新团第七小组第三产业用地按征地的实际面积的8%安排（含地基面积），新团第七小组按协议交纳了第三产业用地的相关费用。2001年8月22日，广西玉林田丰房地产有限公司（以下简称田丰公司）与新团第七小组共同签名确认《新团七社三产用地平面图》，新团第七小组时任组长文祖平在该图上签名并盖有新团村第七农经社公章，图中文字记载的主要内容为：根据七社全体三产用户要求，重新划给七社的三产用地地块已于2000年1月12日上午划给七社并确认，共3160平方米（包括含路基面积）；至2001年7月止，农户共有1502.929平方米转让给田丰公司，未转让的三产用地面积1657.071平方米，现按图中红线框内划留给七社；该块地划分符合市规划要求，建设时必须按规划报建方可建设。2004年8月23日，玉林市人民政府根据玉林市国土资源局请示，作出玉政函（2004）343号《玉林市人民政府关于同意补办国有土地使用权出让手续给广西玉林田丰房地产有限公司的批复》（以下简称343号批复），主要内容为：同意补办土地出让手续给田丰公司，将经原自治区土地管理局桂土征（1994）88号文件批准征用、位于玉林市××民主西××、北两侧的国有土地使用权面积120164.50平方米（180.246亩）协议出让给该公司作为住宅用地，出让年限70年。2007年4月20日，玉林市国土资源局向新团第七小组发出通知，确认新团第七小组三产用地余下的1657.071平方米，已安排在人民西路北侧，请其与田丰公司联系到该局办理有关用地手续。2009年9月8日，玉林市国土资源局就新团第七小组文祖联等人提出的《七社关于办理第三产业用地手续的要求申明》作出玉国土资信处字（2009）第37号国土资源信访事项处理意见书；2010年3月1日，自治区国土资源厅作出桂国土资信查字（2010）01号国土资源信访事项复查意见书；2010年7月13日，广西区政府作出桂信核字（2010）32号《关于对文祖联等人信访事项复核意见的函》。上述三份信访处理意见主要内容是认为新团第七小组三产用地已经由田丰公司代表原玉林市地产公司安排清楚，没有违反双方《征地补充协议》的约定。新团第七小组申请行政复议，请求撤销343号批复，责令玉林市国土资源局给其办理1657.071平方米三产用地划拨手续，并颁发国有土地使用证。2015年7月13日，广西区政府作出桂政行复（2015）50号行政复议决定（以下简称50号复议决定），认为343号批复事实清楚，土地权属来源清晰，程序合法；新团第七小组关于第三产业用地划拨的问题已经信访复查、复核，不予审查；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持玉林市人民政府作出的343号批复。2015年7月29日，新团第七小组提起本案行政诉讼，请求撤销343号批复和50号复议决定，判决玉林市国土资源局在被征地范围内安排1657.071平方米第三产业用地并颁发国有土地使用证。
广西壮族自治区玉林市中级人民法院（2015）玉中行初字第44号行政判决认为，343号批复是同意将已征收为国有的土地出让给田丰公司使用，与确定给新团第七小组的第三产业用地并无联系，玉林市人民政府作出343号批复并没有损害到新团第七小组的合法权益。新团第七小组无法举证证明343号批复的作出损害了该小组的合法权益，其请求撤销343号批复理由不成立，不予支持。新团第七小组请求撤销50号复议决定，理由不成立，亦不予支持。对于新团第七小组关于判决玉林市国土资源局在该小组原被征地范围内安排1657.071平方米第三产业用地并颁发国有土地使用证的诉讼请求，不予支持，理由是新团第七小组的第三产业用地早已得到落实，不管安排新团第七小组第三产业用地是否有企业参与，这与新团第七小组当时同意得回前述第三产业用地的意思不违背。新团第七小组以由私人企业安排第三产业用地为由，主张安排给新团第七小组的第三产业用地违法理由不成立，不予采信。新团第七小组可以依法申请使用，请求该院判决为其安排第三产业用地并为其颁发国有土地使用证理由不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回新团第七小组的诉讼请求，新团第七小组不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终291号行政判决认为，343号批复确认出让给田丰公司的土地使用权于1994年依法变为国有建设用地，原为划拨给建设指挥部用于公路等设施建设。根据1998年《中华人民共和国土地管理法》第五十三条和第五十六条的规定，玉林市人民政府是上述法律规定的建设单位使用国有土地的批准机关。玉林市人民政府根据玉林市国土资源局的请示作出343号批复，符合上述规定。同时，田丰公司进行的是房地产开发项目，玉林市人民政府有改变土地用途的法定职权，新团第七小组认为玉林市人民政府超越职权属对法律规定的误解。新团第七小组主张的三产用地并不在343号批复确定出让给田丰公司的国有土地范围内，新团第七小组认为该批复侵害其合法权益，没有事实依据。至于新团第七小组提出343号批复确认的土地出让金标准不符合法律规定问题，经查该批复没有就土地出让金作出规定，故不属本案审查范围。新团第七小组第三产业用地安排问题，是1994年玉林市地产公司代表政府征地时的安置补偿内容，2001年田丰公司代表地产公司与新团第七小组为落实协议，双方确认了新团第七小组第三产业用地的地点、范围和面积，2007年玉林市国土资源局通知新团第七小组办理手续。之后，新团第七小组就该问题向玉林市国土资源局提出主张，该问题已由有关部门按信访程序作信访终结处理。广西区政府50号复议决定对该项复议请求不予审查，于法有据。行政机关办理第三产业用地手续及颁发国有土地使用证属于依当事人申请才能作出，新团第七小组没有依法提出申请，故一审驳回新团第七小组要求判决玉林市国土资源局安排第三产业用地及颁发国有土地使用证的诉讼请求，符合土地管理法的相关规定。本案被诉343号批复是玉林市人民政府对玉林市国土资源局作出，田丰公司不是该批复的直接对象，且田丰公司也不是50号复议决定的当事人，故一审未追加田丰公司作为本案第三人参加诉讼，不属于违反法定程序情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
新团第七小组再审申请称：1.原审判决认定事实的证据不足。原审判决认定原县级玉林市人民政府根据桂土征（1994)88号批复征用包括新团第七小组使用的99.734亩在内的集体土地为442.274亩的事实存在错误，征用的新团第七小组集体土地为59.253亩，仍有40.481亩未被征用而依法属于新团第七小组所使用。2.原审判决认定玉林市人民政府具有改变土地用途法定职权的事实适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十六条规定，具有改变涉案土地用途的主体为原批准用地机关即广西壮族自治区国土资源厅。3.有新证据足以推翻原审判决，依法必须予以再审。新团第七小组提交了一审庭审答辩状及庭审笔录，用以证明玉林市人民政府承认新团第七小组的集体土地仅有59.253亩被征用的事实。请求撤销一、二审行政判决，撤销343号批复和50号复议决定。
玉林市人民政府答辩称：原审判决事实认定无误，适用法律正确，新团第七小组的再审请求及理由没有事实和法律依据。343号批复没有可予撤销的法定事由。请求驳回新团第七小组的再审申请。
广西区政府答辩称：该府受理、审理行政复议案件及作出行政复议决定的程序合法。请求驳回新团第七小组的再审申请。
玉林市国土资源局答辩称：原审判决认定事实正确；本案343号批复完全合法，没有损害新团第七小组的合法权益，依法没有可予撤销的理由。请求驳回新团第七小组的再审申请。
本院经审查认为，玉林市人民政府作出的343号批复，具有法定职权，程序符合规定，认定事实清楚，且并未侵害新团第七小组的三产用地等合法权益，应予维持。广西区政府作出的50号复议决定，认定事实及适用法律亦无不当之处。一、二审判决据此驳回新团第七小组的诉讼请求，并无不当，应予维持。新团第七小组在再审申请中提出的主张均不能成立。
新团第七小组主张40.481亩集体土地是否包含在343号批复所确定的180.246亩国有土地中的问题。本案中，根据广西壮族自治区土地管理局桂土征（1994）88号批复，原县级玉林市人民政府拟征用新团第七小组集体土地99.734亩。但在玉林市国土资源局下属的玉林市地产公司与新团第七小组签订的征地补充协议中，双方合意确认以实际测量数据作为依据进行征收，最终确定实际征用新团第七小组59.253亩集体土地。征地补充协议中约定，三产用地按照征地实际面积的8%安排。而2001年8月22日田丰公司与新团第七小组共同签名确认《新团七社三产用地平面图》中确认的三产用地面积为3160平方米（约4.74亩），可以倒推出实际征地面积为59.253亩。此外，玉林市国土资源局出具的1994年9月16日的《收款收据》亦载明“被征地59.253亩，第三产业用地4.74亩”。新团第七小组称有新证据足以推翻原审判决，并提交一审庭审答辩状及庭审笔录，双方当事人均承认新团第七小组的集体土地仅有59.253亩被征用的事实。故原县级玉林市人民政府征用的新团第七小组集体土地仅为59.253亩，由本案被诉343号批复的内容“……将经原自治区土地管理局桂土征（1994）88号文件批准征用的国有土地使用面积120164.5平方米（180.246亩）协议出让给该公司作为住宅用地……”可知，该批复作出的出让决定涉及的土地仅包含在（1994）88号文件批准征用的国有土地中，而新团第七小组诉称的尚未被征用的40.481亩集体土地并未包含在其中，因此一、二审认定新团第七小组未能举证证明343号批复侵害其合法权益并不存在错误。新团第七小组的该项主张没有事实根据，本院不予采信。
关于玉林市人民政府是否具有改变土地用途的法定职权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。”本案中，根据上述法律规定，玉林市人民政府是批准建设单位使用国有土地的本级人民政府，也具有改变土地建设用途的法定职权，作出343号批复符合法律规定。一、二审认定玉林市人民政府具有改变土地用途的法定职权，适用法律并无错误。新团第七小组主张应当适用《中华人民共和国土地管理法》第二十六条之规定，属于对“土地用途”和“土地利用总体规划”概念的混用。新团第七小组的该项主张缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上，新团第七小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、三、四项之规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回玉林市玉州区城西街道新团社区居民委员会第七居民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 钱小红
审 判 员 龚 斌
二〇一七年九月五日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国土地管理法
第二十六条经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。