山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终753号
上诉人（原审第三人）姜爱萍，女，1976年4月30日出生，汉族，住山东省蓬莱市。
委托代理人梁秉楠，蓬莱市紫荆山法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审原告）姜玉葵，女，1939年3月14日出生，汉族，住山东省蓬莱市。
委托代理人沙建家，蓬莱市登州第二法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）蓬莱市人民政府，住所地蓬莱市钟楼东路1号。
法定代表人杨升岩，市长。
委托代理人包福乐，蓬莱市征地办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）蓬莱市国土资源局，住所地蓬莱市北关路191号。
法定代表人王学东，局长。
委托代理人聂玲家，山东蓬祥律师事务所律师。
委托代理人包福乐，蓬莱市征地办公室工作人员。
原审第三人姜英杰，女，1962年8月11日出生，汉族，住山东省蓬莱市。
上诉人姜爱萍因诉被上诉人姜玉葵、蓬莱市人民政府、蓬莱市国土资源局、第三人姜英杰土地行政登记一案，不服烟台市中级人民法院作出的（2016）鲁06行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
被上诉人姜玉葵在原审诉称，原告与丈夫梁志强（已故）于1984年在村内建房三间，东厢房二间，并由蓬莱市人民政府颁发房产证。2006年丈夫去世后，原告年老体弱，生活不能自理，便来到蓬莱女儿家居住由女儿赡养。由于房子无人居住无人管理，便自行倒塌。2014年原告便将房子转让给原告亲侄女姜英杰，当姜英杰准备申请翻建房子时发现被告将原告的宅基地批给第三人姜爱萍。为此双方发生争执，2014年2月27日，原告侄女姜英杰找到大柳行土地所赵所长反映情况，赵所长讲是村委会报批的，让原告侄女找村委会。原告侄女去找村委会，村书记无理的说房子已倒塌，也无人居住，为了节省土地，以未利用土地报批给姜爱萍。为了解决这个矛盾，原告侄女多次上访政府均未解决。原告认为被告没有依法行政，在没有征得原告同意的情况下，将属于原告的宅基地批给第三人。诉讼请求：1、请求判令撤销被告颁发给第三人的宅基地证书；2、诉讼费用由被告承担。
原审法院查明，原告姜玉葵与梁志强（2006年去世）系夫妻，共同育有梁彩玲、梁彩云、梁芳三个女儿。梁志强的父亲梁有国1894年建房一栋，梁有国于1985年1月1日去世，梁志强继承该房屋。1985年9月2日，蓬莱县人民政府为梁志强颁发了《房产所有证》，载明：正房3间，面积95.59平方米，东厢房2间，建房时间1894年。《房产所有证》内附有蓬莱县人民政府颁发的土地证，载明：经审查符合国务院《村镇建房用地管理条例》规定，特发此证。1991年，该房屋未换发新土地证。原告姜玉葵主张房屋2010年倒塌，被告提供的村委会“证明”主张1986年倒塌，双方均未进一步提供相关证据佐证。2013年6月10日，第三人姜爱萍提出农民建房使用土地申请，蓬莱市潮水镇峰山冷家村村民委员会、蓬莱市潮水镇人民政府以及被告市政府分别于2013年6月10日、2013年6月20日、2013年12月3日，在第三人姜爱萍的《蓬莱市农民建房使用土地审批表》上盖章同意。2013年12月3日，被告将涉案的宅基地登记在第三人姜爱萍名下，并为第三人姜爱萍颁发《宅基地使用权证书》（编号：20130229）。原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，诉至法院。
另查，原告姜玉葵及其三个女儿在本族人见证下于2014年10月28日书面将坐落在村中3间房屋无偿赠与第三人姜英杰。梁志强生前的户口及梁志强妻子、女儿的户口均不在蓬莱市潮水镇峰山冷家村。因不服被告为姜爱萍颁发的涉案《宅基地使用权证书》，姜英杰于2015年6月向烟台市人民政府申请行政复议，烟台市人民政府于2015年9月24日作出《驳回行政复议申请决定书》（烟政复驳字[2015]155号），认为姜英杰与行政行为无利害关系，未侵犯其合法权益，不符合受理条件，驳回了姜英杰的复议申请。姜英杰不服，向法院提起行政诉讼，审理期间，经协调，姜英杰提交撤诉申请，原审法院作出的（2015）烟行初字第138号裁定书，准予姜英杰撤诉。
原审法院认为，本案争议的焦点是：一、原告主体是否适格；二、原告起诉是否超过起诉期限；三、涉案的《宅基地使用权证书》是否合法。关于原告主体资格的审查。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条第二款“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”的规定，1985年9月2日，蓬莱县人民政府颁发房主为梁志强的《房产所有证》，2006年梁志强去世，姜玉葵作为梁志强的近亲属，认为被告为姜爱萍颁发涉案宅基地使用权证的行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼，主体适格。对被告关于原告不具有提起行政诉讼的资格的主张，不予支持。
关于原告起诉期限的审查。2013年12月3日，被告为姜爱萍发放了编号为20130229号《宅基地证》。原告诉称其于2015年3月至5月1日得知涉案《宅基地使用权证书》后，即开始主张权利，姜英杰提出申请行政复议、向法院起诉。在依法确认姜英杰主体不适格后，原告于2016年8月1日提起诉讼，未超过2年的起诉期限。第三人姜爱萍述称2014年3月份曾给姜英杰看过涉案宅基地使用权证，但未提交证据证实，不予采信。
关于涉案土地证合法性的审查。农村土地属于稀缺资源，土地使用权是集体成员重要的财产权利，其取得和收回必须依法实施。《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十六条规定：农村村民一户有两处以上宅基地的，可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予适当补偿，补偿标准由村民会议确定；也可以实行有偿使用，但房屋损坏不能利用的，必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续。1995年5月1日起施行的原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。依据上述规定，对于满足一定条件未恢复使用的宅基地，收回宅基地使用权，必须由集体经济组织报经县级人民政府批准，注销集体土地使用权登记。本案中，蓬莱县人民政府于1985年为梁志强确权发放了房产证及土地证，梁志强依法享有该宅基地使用权，未经法定程序注销，应受法律保护。被告在未注销梁志强宅基地使用权或者未提供证据证明梁志强的土地证被注销的情况下，将涉案宅基地分配给第三人姜爱萍使用，侵害了原告的权益，违背了程序正当性原则，违反了法定程序，依法应予撤销。
关于房屋坍塌的具体时间，是认定可否收回宅基地的重要时间节点。被告主张1986年房屋即被拆除，并提供照片证实，原告对此并不认可，认为照片只能证明房屋现状，原告2006年才放弃管理，2010年出现倒塌，2012年姜英杰把木头搬家去了，四周墙壁和山墙都在。关于房屋坍塌的具体时间，被告提交的村委会“证明”，无其他证据佐证；被告提交照片的只能证明房屋的现状，不能证实房屋坍塌的时间，根据行政诉讼法的规定，被告应对其行政行为负举证责任，被告不能举证房屋坍塌的具体时间，则应承担举证不能的后果。故对被告主张的1986年坍塌的事实，不予支持。被告还主张“在1991年进行土地权属调查时，梁志强未办理土地使用权登记，未取得土地使用权。因此，涉案土地早已不属于原告所有”。1991年是否办理土地使用权登记，未办理登记是否合法等，不是本案审查的范围，不予审查。无论梁志强1991年是否办理土地使用权登记，均应依照《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十六条规定，注销原有宅基地使用权才能重新分配给第三人姜爱萍。
综上，被告市政府、国土局为姜爱萍颁发的编号为20130229的《宅基地证》，程序违法，应予撤销，原告的诉讼请求，理由正当，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告蓬莱市人民政府、蓬莱市国土资源局2013年12月3日颁发的编号为20130229的《宅基地证》。案件受理费50元，由被告蓬莱市人民政府负担。
上诉人姜爱萍不服原审法院判决上诉称，原审法院认定关于房屋倒塌的具体时间，是认定可否收回宅基地的重要时间节点。上诉人提供了非常重要的证据来证明房屋是1986年就已倒塌，这份证据就是房屋所在村委会证明，但原审法院却没有认定这份证据的关联系、真实性、合法性，认定蓬莱市人民政府和蓬莱市国土资源局没有提供证据，完全是错误的。村委会作为村民自治组织，最了解村里的大事小情，是最能反映真相，具有最高的真实性。反而原审时原告没有提供证据证明房屋是何时倒塌。在1991年进行土地权属调查时，梁志强没有办理土地使用权登记，已自愿放弃土地使用权，蓬莱市人民政府将土地分配给上诉人使用，可视为注销之后的重新分配行为。综上所述，原审法院的判决是错误的，严重损害了上诉人的合法权益，特请求二审法院依法改判或者发回重审，依法保护上诉人的合法权益。
被上诉人姜玉葵提交书面答辩意见称，原审法院作出的判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。1、蓬莱市从2011年开始至今一律停止办理宅基地使用权证，但峰山冷家村村委会为上诉人姜爱萍办理宅基地使用权证的目的是为了对付第三人姜英杰。2、被上诉人的房子是1896年所建，1980年翻修过，1995年被上诉人农转非户口迁出峰山冷家村，但仍常回家管理。2006年丈夫梁志强病逝，此后被上诉人再没回家。2010年前后，房子开始逐渐倒塌，因第三人姜英杰是被上诉人的亲侄女，所以便将破房子转给姜英杰。2012年姜英杰将木料搬回家但四周墙体还在。村委会在未征得当事人的同意擅自撤销房产证是违法的。综上所述，请二审法院依法维护原审法院的公正判决，驳回上诉人的请求。
被上诉人蓬莱市人民政府未提交书面答辩意见。
被上诉人蓬莱市国土资源局提交书面答辩意见称，（一）梁志强的房屋是1894年建成的，1985年房屋普查时更换了新的房产证，但在1991年全国才开始发放土地证。蓬莱市国土资源局是1987年成立的，也就是说在更换新房产证时根本没有发放土地证。1991年土地重新确权时，因梁志强的房屋已经倒塌，没有办理土地证。原审法院认为被上诉人没有注销梁志强的土地证又将土地使用权登记给上诉人程序违法是不客观的，因为梁志强从来没有办理过土地证，被上诉人无法注销土地使用权证，原审法院的认定脱离客观事实。（二）梁志强的房屋是什么时候倒塌的，双方说法不一。1991年没有办理土地证，说明梁志强的房屋在之前已经倒塌，被上诉人也承认梁友国的妻子自1988年就到其女儿家，房子无人居住自然倒塌，还承认2010年房屋倒塌将木料、门窗拆走。这些说法和村委会证明完全一致，只是在时间节点有出入，但是通过逻辑推理可以肯定，梁志强的房子在1991年颁发土地证时就已经倒塌。（三）梁志强的房屋倒塌之后，被上诉人姜玉葵无权将其原占有的宅基地擅自转让给任何人，所以梁志强死后任何人不通过所在村里的批准，擅自转让行为都是违法的。被上诉人适用《中华人民共和国物权法》第三十条之规定是正确的，针对梁志强只有房产证没有土地证这种特殊情况，适用《中华人民共和国物权法》第三十条之规定是最合法的依据。综上，被上诉人认为针对本案这种情况，根据村委会出具的证明材料、现场房屋现状、结合原审中原告自述的有关事实，以及原审中原告不想恢复宅基地使用权的情况，被上诉人将宅基地另行批给第三人使用没有错误，望二审法院依法撤销或者改判，支持第三人的请求。
原审第三人姜英杰提交的书面陈诉意见与被上诉人姜玉葵的书面答辩意见一致。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。
二审中上诉人姜爱萍提交如下证据：1、2011年1月8日现场照片一张，证明在2011年时争议的宅基地上已经没有房屋，现场是一片空地；2、2007年峰山冷家村航拍图一份，证明2007年时争议的宅基地已经没有房屋；3、峰山冷家村村民委员会出具证明复印件一份，证明被上诉人姜玉葵及其子女户口已不在本村，且1991年全国土地权属调查时房屋已经不存在，也未办理土地使用权登记；4、峰山冷家村居民户口迁出登记表一份，证明被上诉人姜玉葵及其子女户口的户口全部迁出本村；5、证人证言四份，证明被上诉人姜玉葵的房屋20多年前就已经不存在了。
被上诉人姜玉葵提交如下新证据：1、国有土地使用证复印件，证明被上诉人姜玉葵在2002年前一直在峰山冷家村居住；2、墓地照片两张，证明被上诉人儿子下葬那天房子还在，没有倒塌；3、潮水派出所出具证明一份，证明被上诉人姜玉葵户口迁出的时间；4、现场照片四张，证明证明四周残墙断壁是上诉人自己拆除的，如果不拆除没法在自己山墙上抹白灰。
经质证，被上诉人蓬莱市人民政府、蓬莱市国土资源局对上诉人姜爱萍提交的1号证据无异议，认为被上诉人姜玉葵在原审中也承认在2011年就把房屋拆除了；对2号证据无异议；对3-4号证据的真实性无异议；对5号证据无异议，认为在1991年全国土地宅基地进行普查，被上诉人的房子没有进行普查也没有进行登记，可以认定在1991年的时候就全部拆掉。
被上诉人姜玉葵对上诉人姜爱萍提交的1号证据有异议，认为照片没有全部照下来，没有全部显示宅基地的面积和四周的残墙断壁；认为2号证据可以显示房屋的东西两山墙还在；对3-4号证据无异议；对5号证据有异议，认为缺乏真实性。
被上诉人蓬莱市人民政府、蓬莱市国土资源局对被上诉人姜玉葵提交的1号证据有异议，认为在1991年全国颁发土地使用权证时涉案房屋已经倒塌；对2号证据有异议，不认可其证明目的；对3号证据无异议；对4号证据有异议，认为无法证明被上诉人姜玉葵的主张。
上诉人姜爱萍对被上诉人姜玉葵提交的1号证据有异议，认为是复印件不具有真实性，无法证明房屋的拆除时间；对2号证据有异议，认为无法证明被上诉人姜玉葵的主张；对3号证据没有异议；对4号证据无异议，认可是争议宅基地的照片，可以证明房屋已经不存在。
本院对上述证据认证如下：上诉人姜爱萍提交的1-2号证据可以反映争议宅基地的现状，对其证据效力本院予以认可；3号证据为复印件，没有原件进行比对，对其真实性本院不予认可；4号证据各方当事人均无异议且与原审查明事实一致，对其证据效力本院予以认可；5号证据为加盖峰山冷家村村委会印章的村民证言，由于峰山冷家村与本案被诉行政行为有直接利害关系，其证据效力缺乏其他证据佐证，本院不予采信。
被上诉人姜玉葵提交的1-2号证据与本案事实没有直接关联，也没有其他证据佐证待证事实，本院不予采信；3号证据各方当事人均无异议且与原审查明事实一致，对其证据效力本院予以认可；4号证据为争议宅基地的现场照片，本院对其真实性予以认可。
经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“《房产所有证》内附有蓬莱县人民政府颁发的土地证，载明：经审查符合国务院《村镇建房用地管理条例》规定，特发此证”事实不当，应认定为《房产所有证》载明:经审查符合国务院《村镇建房用地管理条例》规定，特发此证。
本院认为，关于被上诉人姜玉葵的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。……”。本案中，被上诉人蓬莱市人民政府向上诉人姜爱萍颁发的《宅基地证》（编号：20130229）上所用土地与被上诉人蓬莱市人民政府（原蓬莱县人民政府）颁发给梁志强的《房产所有证》占用土地为同一地块，被上诉人姜玉葵作为原房屋所有人梁志强的近亲属，认为被上诉人蓬莱市人民政府的登记行为侵犯其合法权益，提起行政诉讼，符合法律规定。
关于涉案房屋倒塌时间的认定问题。在原审查明事实及本院质证过程中，各方当事人对于涉案房屋的倒塌时间产生争议，上诉人姜爱萍依据峰山冷家村村民委员会出具的书面证明，主张涉案房屋于1986年倒塌；被上诉人蓬莱市人民政府、蓬莱市国土资源局依据1991年全国土地权属调查时涉案房屋未办理土地使用权证的事实，主张涉案房屋于1991年之前倒塌；被上诉人姜玉葵主张涉案房屋于2005年至2010年之间倒塌。上述各方当事人的主张均为推断，没有直接证据证明涉案房屋的具体倒塌时间。通过上诉人姜爱萍提交的2号证据航拍图来看，目前可以确认涉案房屋于2007年之前就已经倒塌。
关于本案被诉《宅基地证》是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”。《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十六条规定：“农村村民一户有两处以上宅基地的，可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予适当补偿，补偿标准由村民会议确定；也可以实行有偿使用，但房屋损坏不能利用的，必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局1995年颁布）第四十八条规定：“非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”，第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。从以上法律法规可以看出，农村宅基地使用权是我国农村集体经济组织成员的重要财产性权利，取得和收回宅基地使用权必须依据法定程序实施。本案中，被上诉人蓬莱市人民政府向上诉人姜爱萍颁发《宅基地证》，但是《宅基地证》占用土地为原蓬莱县人民政府颁发给梁志强的《房产所有证》项下的土地，在梁志强的《房产所有证》未经法定程序注销或者宣布无效之前，其房屋所有权和土地使用权应受法律保护。法律规定对于满足收回宅基地使用权的情况，必须由集体经济组织报县级人民政府批准，注销集体土地使用权登记。被上诉人蓬莱市人民政府在未注销梁志强宅基地使用权或者未提供证据证明宅基地使用权被注销的情况下，将涉案宅基地使用权分配给上诉人姜爱萍使用，明显违反上述收回宅基地使用权的程序规定。因此，被上诉人蓬莱市人民政府的土地登记行为违反法定程序，依法应当撤销。原审法院认定被上诉人蓬莱市人民政府、蓬莱市国土资源局颁发的《宅基地证》程序违法应予撤销，并无不当。
至于被上诉人蓬莱市国土资源局主张梁志强从未办理过土地使用权登记而无法履行注销程序的问题。本院认为，虽然梁志强没有为涉案房屋办理过土地使用权登记，但基于我国房地一体的法律制度设计，在原蓬莱县人民政府为其颁发《房产所有证》的情况下，梁志强也应合法拥有涉案房屋的土地使用权，被上诉人蓬莱市国土资源局作为土地主管部门，如果认为梁志强的土地使用权应当收回，必须履行相应的注销程序，不能因其未办理土地使用权登记而直接将土地使用权登记给上诉人姜爱萍。对于被上诉人蓬莱市国土资源局的主张，本院不予支持。
至于上诉人姜爱萍主张梁志强、被上诉人姜玉葵及子女的户口均已迁出蓬莱市潮水镇峰山冷家村，其宅基地使用权应当依法收回。本院认为，涉案宅基地使用权是否应当收回属于行政机关的职权，不属于人民法院的审查范围，本院不予审查。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。根据上述规定，对于个人之间的土地使用权争议，应当由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，当事人对人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。本案中，上诉人姜爱萍和被上诉人姜玉葵及原审第三人姜英杰争议的焦点是涉案宅基地使用权的权属问题，对此各方当事人应当先由人民政府进行处理，从而明确涉案宅基地使用权的权利人。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人姜爱萍的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜爱萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 许 琳
审判员 孙晓峰
二〇一七年八月二十二日
书记员 王超群