江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00616号
上诉人（原审原告）范建振。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市解放路1号。
法定代表人陈晓东，该市市长。
委托代理人詹文天，如皋市人民政府法制办公室主任。
上诉人范建振因诉如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）政府信息公开一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2014）通中行初字第00094号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人范建振，被上诉人如皋市政府的委托代理人詹文天到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年7月10日，范建振通过在线申请方式，向如皋市政府提出政府信息公开申请。其申请公开的内容为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）相关规定，现依法向贵府申请如下信息，用于生态文明建设研究：1、如皋市政府自环境保护部2010年9月21日发布《关于进一步做好创建国家环境保护模范城市复核和再评估工作的通知（环办（2010）129号）》后，因如皋市国家环保模范城市技术再评估而向环境保护部提交制作的“技术再评估申请材料（申请材料主要包括：1、如皋市人民政府申请文件、2、如皋市国家环境保护模范城市持续改进工作报告、3、如皋市创建国家环境保护模范城市现行考核指标达标情况自评估报告、4、依法履责时获取的江苏省环保厅出具的如皋市国家环保模范城市省级技术预评估或推荐意见）”的全部原文复印件和如皋市政府因国家环保模范城市技术再评估（时间2012年12月26日至28日）通过而获取的《如皋市国家环保模范城市技术再评估意见》的全文原件复印件、《如皋市国家环保模范城市技术评估整改报告》及向环境保护部提交的《如皋市国家环保模范城市申请书》全文原件复印件。2014年7月22日，如皋市政府作出皋政依复（2014年］266号《如皋市人民政府政府信息公开申请答复书》（以下简称第266号答复书）。该答复书的主要内容为，根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，您申请获取的“江苏省环保厅出具的如皋市国家环保模范城市复核预评估或推荐意见”非本机关制作并保存的信息，本机关无此信息，您申请公开的其他内容均属于过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条规定，不属于《条例》所指公开的政府信息。范建振不服，向法院提起诉讼。
原审法院另查明，环境保护部环办（2010）129号《关于进一步做好创建国家环境保护模范城市复核和再评估工作的通知》规定，如皋市属于2008年前经原国家环保总局技术评估但未考核验收的城市，应按现行指标要求进行再评估。如皋市尚未被授予“国家环境保护模范城市”称号。
原审法院认为：一、关于被诉的第266号答复书是否具有事实和法律依据的问题。（一）如皋市政府针对范建振申请公开的“依法履责时获取的江苏省环保厅出具的如皋市国家环保模范城市省级技术预评估或推荐意见”的答复是否正确的问题。《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。根据该规定，信息公开义务主体的确定，应当根据政府信息的制作主体以及政府信息的来源，分别按照“谁制作谁公开和谁保存谁公开”的原则处理。本案中，范建振申请公开市政府“依法履责时获取的江苏省环保厅出具的如皋市国家环保模范城市省级技术预评估或推荐意见”，该文件由江苏省环保厅制作，不属于如皋市政府从公民、法人或者其他组织获取后保存的政府信息，作为非制作该文件的单位，如皋市政府并不具有公开该信息的义务。市政府针对该项请求所作出的答复并无不当。（二）如皋市政府针对范建振申请公开的其他信息是否属于过程性信息的问题。过程性信息，也称决策信息，一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。《国务院办公厅（国办发（2010）5号）关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。该意见虽然不属于行政法规和行政规章，但并不违反法律的规定，且具有合理性，在行政执法实践中应当具有执行效力。本案中，如皋市属于2008年前经过技术评估但未考核验收的城市，其按照要求进行再评估。环保部办公厅环办（2011）11号《国家环境保护模范城市创建与管理工作办法》规定，创建国家环境保护模范城市需要通过“创建申请、考核验收、公示公告”等程序。第三十八条规定，对于通过公示或经确认完成有关问题整改的城市，环境保护部审议通过后，授予国家环境保护模范城市称号。如皋市的国家环保模范城市的创建工作仍在进行过程之中，尚未被授予“国家环境保护模范城市”的称号。范建振申请公开的信息尚属于处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于应当公开的政府信息。被诉答复书的告知内容并无不当。
二、关于被诉的第266号答复书是否违反法定程序的问题。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，范建振向如皋市政府提出了信息公开申请，如皋市政府在法定期限内作出了答复，及时履行相关的告知义务，并未违反法定程序。
特别需要指出的是，公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，但是应该正当、理性、有序地行使权利，不得滥用权利。本案中：（一）范建振大量申请环境信息公开的行为属于不当行使知情权。《政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向相关政府和部门申请获取相关政府信息。本案中，范建振提出的大量政府信息公开申请，与其生产、生活等特殊需要无关，信息公开的数量之大也明显超过了正常合理的限度。范建振非科研工作者，并不从事科学研究，其虽然获取了大量的环境信息，但事实上从未进行过环境科学研究、发表过学术论文、从事过环境保护学术讲座等活动。范建振也非环境保护志愿者，其获取大量环境信息后，也从未参加过环境公益活动或者志愿开展了环保法律和环保知识宣传等活动。事实上，范建振获取大量政府信息后闲置未用等行为，已经造成了行政资源的巨大浪费。范建振大量申请信息公开，虽然在形式上、表面上满足了其个人对于政府信息的知情需求，但在实质上已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，超过了公民依法、正当行使知情权的合理限度。本院难以认定范建振的真实目的确实是“参与环境保护”，范建振的行为属于不当行使知情权。（二）范建振不当行使知情权的行为不符合“环境保护公众参与”原则。我国环境保护法第五条规定了“环境保护坚持公众参与”原则，但该原则提倡的是全社会公众的共同参与和有序参与，旨在通过建立公众有序参与的机制，运用法治思维和法治方式保障生态安全。本案中，范建振长期不当行使环境信息公开知情权的人员范围，仅仅局限于其家庭个别成员，并不具有全社会公众“共同参与”的基本特点。范建振大量申请信息公开，在获取政府信息后，也从未从事或者参与过“论文发表、环境公益”等有益活动，不符合环境保护“有序参与”的基本要求和特征。根据日常经验法则判断，范建振大量申请信息公开的行为明显缺乏合理性，难以认定该行为的目的具有正当性，不符合“环境保护公众参与”的原则。（三）范建振不当行使知情权的行为不符合《政府信息公开条例》规定的宗旨。该条例第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。本案中，范建振不当行使知情权的行为耗费了政府大量有限的行政资源，相关部门因此投入了巨大的人力和物力。由于行政资源具有公共性、有限性、稀缺性和效率性等特点，个别人对公共行政资源的大量占据并闲置浪费，势必会影响其他公民、法人和组织对于政府公共服务的依法享有和权利的依法行使，从而在实质上会侵犯到其他人的合法权益。范建振不当行使知情权的行为，不仅严重影响了行政机关工作的正常秩序，而且也影响了其他公民、法人和组织依法、及时、准确地获取政府信息，有序参与和监督环境保护工作，在根本上不利于透明政府和法治政府建设的有序推进。同时，其因不当行使知情权的行为提起行政诉讼，也浪费了宝贵的司法资源。范建振的行为不符合《政府信息公开条例》规定的基本宗旨，构成了知情权的滥用。其在今后的生产、生活中应当注意纠正。
综上，被诉行政行为并无不当，范建振大量申请政府信息公开的行为属于滥用知情权，该不当行为不应得到支持。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范建振的诉讼请求。
上诉人范建振上诉称，上诉人为响应国家环境保护部“公众参与环保事业”的号召，积极参与“建设美丽中国”和“生态文明建设”事业，有效监督地方政府申报国家生态城市的公开、公正，向被上诉人如皋市政府申请相关信息公开。上诉人所申请的政府信息系被上诉人依法应予主动公开的环保信息。上诉人依法行使知情权的行为符合“环境保护公众参与”原则。请求本院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的第266号答复书。
被上诉人南通市政府答辩称，上诉人要求公开的政府信息，其中江苏省环保厅出具的“如皋市国家环保模范城市省级技术预评估或推荐意见”非本机关制作或保存，本机关无此信息。上诉人申请公开的其他信息均为行政机关内部管理文件，不属于政府应当公开的信息。原审判决正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，原审法院根据国务院办公厅（国办发（2010）5号）《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》及《政府信息公开条例》的规定，对上诉人申请公开的非如皋市政府制作或保存的“如皋市国家环保模范城市省级技术预评估或推荐意见”，认定不属于如皋市政府信息公开职责并不不当。对于上诉人向如皋市政府申请公开的其他政府信息，因如皋市的国家环保模范城市创建工作仍在进行过程中，尚未被授予“国家环境保护模范城市”的称号，故原审法院认定该信息属于处于讨论、研究或审查中的过程性信息，而行政机关内部管理信息的公开可能会妨碍决策过程的完整性、不利于行政事务的有效处理和行政机关工作的正常开展，该理解和认定亦无不当。
上诉人作为普通公民积极关注环境保护工作，向有关行政机关提出合理建议和投诉是值得肯定的。但是公民申请政府信息公开，法律有相应的条件规定。上诉人并未提交有效证据证明其申请符合《政府信息公开条例》规定的系自身生产、生活、科研等特殊需要，故其向政府大量申请信息公开，原审判决认定明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，属于不当行使知情权，该认定正确。
综上，上诉人范建振的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范建振负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一五年十一月九日
书 记 员 胡志成
附相关法律条文
1、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）
二、准确把握政府信息的适用范围---
行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。
2、《政府信息公开条例》
第一条为了保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。
第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。