河南省周口市中级人民法院
行 � � � 判 决 书
（2017）豫16行终158号
上诉人（一审第三人）闫国强，男，1971年4月20日出生，汉族，住河南省郸城县。
被上诉人闫国动（一审原告），又名闫国栋，男，1955年11月5日出生，汉族，住河南省郸城县。
委托代理人闫振祥，男，1980年1月12日出生，汉族，住址同上。
一审原告闫国良，男，1960年3月1日出生，汉族，住河南省郸城县。
一审被告郸城县人民政府。
法定代表人李全林，县长。
委托代理人丁永庆，郸城县国土资源局工作人员。
委托代理人张恒，河南洺水律师事务所律师。
一审原告闫国动、闫国良不服一审被告郸城县人民政府2011年3月29日作出的郸集建（2011）字第08-13/001号集体土地使用证，于2012年8月6日向郸城县人民法院提起诉讼。郸城县人民法院于受理�，于2012年8月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的审判须以一审原告闫国动、闫国良对周口市人民政府法制办公室2010年1月21日作出的关于对周政复决字（2009）44号行政复议决定书的补充说明提起的行政案件的审理结果为依据，而该案件尚未审结，郸城县人民法院于2012年9月20日作出（2012）郸行初字第203号行政裁定，裁定本案中止诉讼。2013年12月5日，本院指定本案由鹿邑县人民法院管辖。鹿邑县人民法院于2014年7月4日作出（2014）鹿行初字第5-1号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉于本院。2014年8月25日，本院作出（2014）周行终字第99号行政裁定，裁定撤销鹿邑县人民法院（2014）鹿行初字第5-1号行政判决，发回重审。鹿邑县人民法院于2014年12月10日作出（2014）鹿行初字第27号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。一审原告不服，上诉于本院。本院于2015年3月12日作出了（2015）周行终字第7号行政裁定书，裁定撤销鹿邑县人民法院（2014）鹿行初字第27号行政判决书，发回重审。鹿邑县人民法院于2015年4月21日登记立案后作出了（2015）鹿行初字第13号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。一审原告不服，上诉于本院。2017年1月29日，原审第三人闫敬魁去世。2017年2月27日，本院作出（2017）豫16行终28号行政裁定书，裁定撤销鹿邑县人民法院（2015）鹿行初字第13号行政判决，发回重审。鹿邑县人民法院于2017年5月18日重新登记立案后，闫敬魁之子闫国强申请参加本案诉讼。鹿邑县人民法院于2017年6月22日作出（2017）豫1628行初27号行政判决书，判决撤销郸城县人民政府为闫敬魁颁发的郸集用（2011）第08-13/001号集体土地建设用地使用证。第三人闫国强不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，于2017年10月24�公开开庭审理了本案。上诉人闫国强，被上诉人闫国动委托代理人闫振祥，一审原告闫国良，一审被告郸城县人民政府委托代理人丁永庆、张恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：原审第三人闫敬魁系原告闫国动、闫国良之父。本案争执地位于郸城县老牙集，漯双公路北。闫敬魁曾在此宅基地上建房六间，二原告结婚后，闫敬魁分别给二原告各三间。1992年2月15日，郸城县人民政府为闫国良颁发了郸城集建（土）字第08-13/0394号集体土地建设用地使用证，为闫国动颁发了郸城集建（土）字第08-13/0395号集体土地建设用地使用证，两份集体土地建设用地使用证所登记的土地使用权面积均为242.4平方米，后因换发已被收回。2009年4月21日，因闫敬魁与二原告就土地使用权发生争议，郸城县人民政府于2009年4月21日作出郸政国土资(2009)14号关于白马镇老�行政村老牙村村民阎敬魁与其子阎国栋、阎国良宅基地纠纷的处理决定，将上述共计484.8平方米的土地使用权确定给阎敬魁、阎敬朝。原告不服，向周口市人民政府申请行政复议。2009年8月22日，周口市人民政府作出周政复决字（2009）44号行政复议决定，认定“郸城县人民政府于1992年2月15日就该争议地分别为闫国栋、闫国良二人颁发了郸城集建（土）字第08-13/0395、第08-13/0394号集体土地建设用地使用证，面积均为242.4平方米，现该土地使用证尚在换发中，并未被注销，仍具有法律效力”，决定1、撤销郸政国土资(2009)14号《关于白马镇老牙行政村老牙村村民闫敬魁与其子闫国栋、闫国良宅基地纠纷的处理决定》，2、因原有房屋破旧、急需翻建，该宗地由闫国栋、闫国良二人建好房屋后各自提供一间房屋给其父亲闫敬魁所有，并由闫敬魁在世期间居住使用。2010年1月21日�周口市人民政府法制办公室作出关于对周政复决字（2009）44号行政复议决定书的补充说明，内容为“周口市人民政府于2009年8月22日下发了周政复决字（2009）44号行政复议决定书。现对该行政复议决定书中复议决定第二项作如下补充说明：该宗地由闫国栋、闫国良二人各自提供一间房屋给其父亲闫敬魁所有，本着地随房走的原则，该两间房屋土地使用权也属闫敬魁所有，具体房屋位置由闫国栋、闫国良和其父亲闫敬魁自行协商”。2011年3月29日，被告郸城县人民政府作出郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证，将本案争执的181.05平方米的土地使用权登记在闫敬魁名下。原告不服，向周口市人民政府申请行政复议。2012年4月24日，周口市人民政府作出周政复决字（2012）13号行政复议决定，决定维持郸集建（2011）字第08-13/001号集体土地建设用地使用证。原告就关于对周政复决字（2009）44号行政复议决定书的补充说明提起行政诉讼，郸城县人民法院作出（2012）郸行不字第3号行政裁定，裁定对闫国栋、闫国良的起诉不予受理。原告不服，上诉于周口市中级人民法院。周口市中级人民法院于2013年7月5日作出（2013）周立行终字第4号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2015年1月13日，郸城县人民政府作出郸政国土资（2015）2号文件，决定注销闫国强、闫敬朝、闫国良、闫国动四人的《集体土地建设用地使用证》。闫国栋、闫国良不服该决定，向周口市人民政府提起行政复议申请。2015年7月28日，周口市人民政府作出周政（行复决）（2015）31号行政复议决定书，决定维持郸城县人民政府作出的郸政国土资（2015）2号处理决定。2015年8月12日，闫国栋、闫国良向周口中院提起行政诉讼。2015年12月13日，周口市中级人民法院作出（2015）周行初字第115号行政判决书，判决撤消郸城县人民政府郸政国土资（2015）2号处理决定、周口市人民政府周政（行复决）（2015）31号行政决定书。2016年11月22日，郸城县人民政府作出郸政土（2016）25号文件，决定注销闫国强、闫敬朝、闫国良、闫国动集体土地建设用地使用证。
本案原审第三人闫敬魁于2017年1月29日去世。闫敬魁之子闫国强以其与本案有利害关系参加诉讼。
一审法院认为：原告在起诉中请求撤销的是被告为闫敬魁颁发的郸集建（2011）字第08-13/001号集体土地建设用地使用证，但事实上被告为闫敬魁颁发的是郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证；但因被告提供的为闫敬魁作出的具体行政行为的存根即显示为“郸集建（2011）字第08-13/001号集体土地建设用地使用证存根”，周口市人民政府在周政复决字（2012）13号行政复议决定中亦�定为郸集建（2011）字第08-13/001号集体土地建设用地使用证并予以维持，足以对原告产生误导；并且郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证由闫敬魁持有，原告与闫敬魁在被诉具体行政行为作出之前已经产生纠纷；在此情况下，原告将被告为闫敬魁作出的具体行政行为的编号及名称认作郸集建（2011）字第08-13/001号集体土地建设用地使用证，可以理解。本案中，被告为闫敬魁作出的被诉具体行政行为的正确编号及名称为郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证，本院在本案中应就郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证的合法性进行审查。
周政复决字（2009）44号行政复议决定书基于闫敬魁原有二间房屋被拆迁，无处居住，并年迈体弱，无经济能力建房的情况下决定“由闫国栋、闫国良二人建好房屋后各自提供一间房屋给其父亲闫敬魁所有，并由闫敬魁�世期间居住使用”，并未对本案争执地权属作出决定。周政复决字（2009）44号行政复议决定书补充说明虽然对本案争执地权属作出了说明，但该“补充说明”上加盖“周口市人民政府行政复议专用章”而非“周口市人民政府”印章，落款单位为“周口市人民政府法制办”而非“周口市人民政府”，故该“补充说明”不属于周政复决字（2009）44号行政复议决定书组成部分，不能作为认定本案争执地权属的依据。故被告依据周口市人民政府周政复决字（2009）44号行政复议决定书及周口市人民政府法制办公室《关于周政复决字（2009）44号行政复议决定书的补充说明》将本案争执地登记在闫敬魁名下，属于认定事实不清，主要证据不足。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：撤销被告郸城县人民政府为闫敬魁颁发的郸集用（2011）第08-13/001号集体土地建设用地使用证。本案案件受理费五十元，由被告负担。
上诉人闫国强上诉称，1、一审法院认定事实错误。郸城县人民政府颁发郸集用（2011）第08-13/001号集体土地建设用地使用证，是依据已生效的周口市人民政府周政复决字（2009）44号复议决定书及补充说明。补充说明加盖的周口市人民政府复议专用章就是代表周口市人民政府的，而且该补充说明只是把周政复决字(2009)44号复议决定书更加细化详实的加以说明，并不和复议决定书相冲突。一审法院认定补充说明上加盖的是“周口市人民政府行政复议专用章，而非周口市人民政府印章”此认定实属认定事实错误。2、审理程序不合法。本案审理过程中二审法院数次发回重审，根据相关法律规定，发回重审的案件应当按照第一审程序另行组成合议庭。本案在一审和二审，审理过程中合议庭成员重�，严重影响了案件审理的公平、公正，审理程序严重违法。3、周口中院作出的（2017）豫16行终28号行政裁定书严重违法。根据行政诉讼法第二十九条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织应作为第三人参与诉讼，由人民法院通知参与诉讼。此案周口市人民法院在开庭审理时未通知闫敬魁的委托代理人闫国强到庭参加诉讼，严重侵害了第三人的合法权益。为维护第三人的合法权益，本着有错必纠的原则请求二审法院撤销一审判决，维持郸城县人民政府作出的郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证。
被上诉人闫国动答辩称，一审法院判决公平公正，请求驳回上诉，维持原判。
一审原告闫国良陈述意见与被上诉人闫国动答辩意见相同。
一审被告郸城县人民政府陈述称，郸城县人民政府的颁证行为是依据�口市人民政府的复议决定书及其补充说明作出的，一审法院判决结果不当。请求撤销一审判决。
本院二审查明的事实与一审一致。
本案认为，（一）复议机关可以以“补充说明”的形式对其行政复议决定进行阐述、解释、说明，但不能超越原行政复议决定的范围。本案中，周口市人民政府2009年8月22日作出的周政复决字（2009）44号《行政复议决定书》决定“闫国动、闫国良建好房屋后，各提供一间房屋给其父闫敬魁所有，并由闫敬魁在世期间居住使用”，并没有对这两间房屋占用范围内的土地权属作出决定。2010年1月21日周口市人民政府法制办出具的《关于对周政复决字（2009）44号行政复议决定书的补充说明》认为“本着地随房走的原则，该两间房屋土地使用权也属闫敬魁所有”，该补充说明实质上改变了原行政复议决定的处理结果，超越了原�政复议决定的范围，对其效力本院不予认可。因此，郸城县人民政府以周政复决字（2009）44号《行政复议决定书》及其补充说明为依据，为闫敬魁颁发郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证，主要证据不足。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定，“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条规定，“第二审人民法院裁定发回重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理”。本案系多次发回重审案件，本次一审法院合议庭组成人员均未参与其他几次审理时的合议庭，故本次一审合议庭组成人员合法。至于二审中合议庭组成人员虽有重复但并不违反以上规定。（三）人民法院审理上诉案件，是对一审法院的判决、裁定和被诉行政行为的合法性进行全面审查。至于上诉人上诉所称“周口中院作出的（2017）豫16行终28号行政裁定书，未通知其作为第三人参加诉讼，程序严重违法”的问题，不属本案审理的范围。综上所述，郸城县人民政府为闫敬魁颁发郸集用（2011）第08-13/001号集体土地使用证的行为，主要证据不足，依法应予撤销。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人认为“一审法院认定事实错误，审判程序违法”的上诉理由缺乏事实根据，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人闫国强负担。
本判决为终审判决。
审判长 董小厂
审判员 郭金华
审判员 杜 磊
二〇一七年十月三十日
书记员 杨雪丽