海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第32号
上诉人（原审原告）吴上谦，男，汉族。
上诉人（原审原告）吴神平，男，汉族。
以上二位上诉人的共同委托代理人李跃进，东方市148法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）东方市板桥镇人民政府。
法定代表人钟祯覃，镇长。
委托代理人黄俊璋，东方市司法局板桥镇司法所科员。
原审第三人林乙付，男，汉族。
委托代理人彭文清，海南遂良律师事务所律师。
上诉人吴上谦、吴神平因其与被上诉人东方市板桥镇人民政府（简称板桥镇政府）以及原审第三人林乙付土地行政裁决纠纷一案，不服东方市人民法院作出的（2015）东行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月18日公开开庭审理了本案。上诉人吴神平及二上诉人的共同委托代理人李跃进，被上诉人板桥镇政府的委托代理人黄俊璋，原审第三人林乙付及其委托代理人彭文清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人板桥镇政府于2014年9月5日作出板府字（2014）75号《关于土地使用权属的处理决定》（简称《处理决定》），将上诉人吴上谦、吴神平与原审第三人林乙付争议的91.08平方米宅基地的使用权确权归林乙付一户。
原审法院查明：争议地位于本廉村公路西面（本廉市场附近），四至范围为：东至牛车路，西至林乙付老房子，南至牛车路，北至牛车路，面积91.08平方米。争议地现状是林乙付之子林海弟平整该地，在上面囤积建筑材料。解放前至1982年，吴上谦一家在争议地上居住，1982年搬至本廉村东居住。吴上谦一家搬走后，林乙付开始使用该争议地至今。后吴上谦、吴神平认为争议地是其宅基地，与林乙付发生争议，林乙付向板桥镇政府申请土地确权。2014年9月5日，板桥镇政府作出《处理决定》，将争议地使用权确权给林乙付一户使用。吴上谦、吴神平不服该决定，向东方市人民政府申请复议。东方市人民政府于2014年12月15日作出东府复决（2014）18号《行政复议决定书》，维持板桥镇政府的《处理决定》。吴上谦、吴神平不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销板桥镇政府作出的《处理决定》。
原审法院认为，本案的争议焦点为：板桥镇政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律法规是否正确。首先，关于板桥镇政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚的问题。板桥镇政府在受理林乙付的确权申请后，对争议地进行调查取证，通过吴神平、兰岳珍、吴利培、吴丁超、邓义宁的调查笔录和本廉村委会的证明，查清争议地的情况是解放前至1982年由吴上谦一家使用争议地，1982年吴上谦一家搬走后，林乙付开始使用争议地至今。板桥镇政府经过充分调查之后对以上事实的确认，对争议地历史使用情况和现状的事实认定清楚，证据充分。其次，关于板桥镇政府作出的《处理决定》程序是否合法，适用法律法规是否正确的问题。板桥镇政府在处理土地权属过程中，依法组织双方当事人到争议地指界、进行实地测量，但板桥镇政府在制作的《争议地平面图》中未按照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条的规定由主持核定的人员对核定结果签名，制作《争议平面图》的程序存在瑕疵，但双方当事人对该《争议平面图》记载的内容没有异议，故该程序瑕疵不足以认定板桥镇政府作出《处理决定》程序违法。板桥镇政府组织双方当事人进行调解，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条关于“应当现行调解”的规定。第三，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条、第五十二条的规定，因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者。板桥镇政府将争议地确权给土地现使用者林乙付符合法律规定。第四，吴上谦、吴神平认为林乙付申请确权的面积为32平方米，板桥镇政府却将面积为91.08平方米的争议地确权给林乙付程序违法。原审法院认为，争议地的实际面积经板桥镇政府组织双方当事人指界并实地测量，双方当事人并无异议；在庭审中，吴上谦、吴神平与林乙付对争议地的四至范围和面积也未提出异议，故板桥镇政府作出的《处理决定》认定争议地面积为91.08平方米是以实际测量为准，并无不妥。综上所述，板桥镇政府所作出的《处理决定》认定的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。板桥镇政府作出的《处理决定》虽然程序存在瑕疵，但不足以此认定其作出的《处理决定》程序违法。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吴上谦、吴神平的诉讼请求。案件受理费50元，由吴上谦、吴神平负担。
吴上谦、吴神平不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销东方市人民法院作出的（2015）东行初字第2号行政判决，并改判支持上诉人原审诉讼请求。理由如下：一、原审判决认定的事实不清，应依法予以撤销。首先，本案争议地四至为：东至吴利培；南至林仁波、林道芬；西至林乙付；北至吴丁超。与原审查明的四至明显不同。其次，林乙付从未使用本案争议地，其儿子林海弟也没有平整过该争议地。该争议地系吴上谦大儿子于2001年平整的，当时想在该地块盖房子，后因盖房子的工具全部被他人偷完才盖不了房子。因此，该地块一直以来是块空地。再次，板桥镇政府在确权过程中所作的调查笔录中，吴神平和吴利培当时是说林乙付是在自己房子前种树和盖厕所，并没有说树和厕所就在本案争议地上，故板桥镇政府所制作的调查笔录与其二人所述内容明显不一致。而兰岳珍、吴丁超所作的笔录内容明显袒护林乙付，均不可信。故原审在林乙付没有提交任何证据的情况下，采纳了林乙付的意见，明显偏袒林乙付。二、《处理决定》将争议地使用权确权给林乙付的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。本案中，板桥镇政府和林乙付在调查和陈述中均查明和认可该宅基地从解放前至1982年这几十年来均由吴上谦一家使用。由此可见，该宗宅基地使用权归吴上谦一家是无可争辩的事实。后来，虽然吴上谦一家搬出争议地，但村委会并没有对该块宅基地作出调整。因此，该宅基地使用权仍属吴上谦一家所有。板桥镇以该地系由林氏家族分给林乙付为由，将该块宅基地确给林乙付，违反了法律规定，明显偏袒林乙付，有意歪曲事实真相。其次，根据林乙付提交的《关于要求划拨宅基地申请书》、《报告书》等材料均足以证实其只主张对该宗地的32平方米享有使用权，而板桥镇政府却自作主张将91.08平方米的土地全部确权给林乙付，程序明显违法。再次，板桥镇政府没有通知该争议地的四至相邻人到现场指界，程序明显违法。三、本案争议地属本廉村第九村民小组的宅基地，林乙付是本廉村第十三村民小组成员，依法不能享受该争议地。在本案中，吴上谦与林乙付系两个不同村民小组的成员，而第九村民小组从解放前至今都由其成员居住和使用，该地所有权属于第九村民小组是不可争辩的事实。板桥镇政府没有查清上述事实就将争议地确权给林乙付，严重地损害了本廉村第九村民小组的利益，法院应予纠正。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清，证据不足，理应依法予以撤销，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人板桥镇政府辩称：一、板桥镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚，程序合法。首先，上诉人认为争议地的四至为：东至吴利培，南至林仁波、林道芬，西至林乙付，北至吴丁超。而事实上争议地的四至范围为：东至牛车路，南至牛车路，西至林乙付老房子，北至牛车路，恰如原审法院认定的范围，这一事实有拍摄的现场照片为证。其次，兰岳珍在笔录中陈述：“在1989年林乙付和林道芬就因这块地产生过纠纷，但当年林乙付在使用该宅基地，并且有1952年政府颁发的土地证，所以我们镇政府把这块宅基地处理给了林乙付”，这一陈述说明了林乙付在使用该争议地，1989年林乙付与林道芬因该争议地产生过纠纷。上诉人提到吴丁超已经占用了一小块争议地盖厕所更是缺乏事实根据，吴丁超的厕所与争议地尚且隔着一条约2米宽的牛车路。第三，上诉人称“1982年吴上谦一家搬走后，林乙付也没有使用该地”，而上诉人吴神平却在笔录里提到“......后来林乙付在我们家的老房子上面绑牛、种树等”这正好说明了自从上诉人于1982年搬离争议地后，林乙付确实在使用争议地的事实，况且还有本廉村委会的证明书和邻居吴丁超、吴利培、邓义宁等人的笔录佐证。二、《处理决定》认定91.08平方米争议地的使用权归林乙付，证据确凿，程序合法。板桥镇政府按正常程序受理了当事人的土地使用权确权申请后，做了充分的调查，并在规定的工作日内召集了双方进行调解，让双方据实陈述。调解过程中，双方各持己见，互不相让，在调解未能成功的情况下，最后才作出《处理决定》。而并非上诉人所称“以林氏家族分给第三人林乙付为由，将该块宅基地确权给林乙付”。上诉人称“第三人只主张对该宗地的32平方米有使用权，而板桥镇政府却自作主张将91.08平方米全部确权给林乙付，程序明显违法”。首先，32平方米只是主张的面积，不等于争议的面积，91.08平方米是争议的面积，这是经过双方指界确认，双方都认可的争议面积，故板桥镇政府处理争议的面积并无不妥。其次，本案的争议地东、南、北三面均至牛车路并无相邻人，故没有相邻人到现场指界并没有违反程序。三、板桥镇政府在充分调查的基础上，依据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条第一款和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条等有关法律法规的规定，同时结合该争议地的具体使用情况，依法作出《处理决定》，适用法律正确，应予以维持。四、上诉人认为该争议地使用权归其所有没有事实根据和法律依据。首先，上诉人虽然自解放前至1982年在争议地上居住，但是其于1982年搬到村东面居住后，林乙付便开始使用争议地，至今已有32年之久。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的规定，板桥镇政府将该争议地使用权确定给第三人也是有充分的法律依据的。其次，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条“任何单位和个人不得以祖宗地为由要求确认土地权属”的规定，上诉人以其解放前一家便居住在该争议地上为由，主张该地块使用权显然缺乏法律依据。第三，根据板桥镇政府所作的调查笔录、村委会出具的证明，足以说明林乙付自1982年来一直使用争议地的客观事实，上诉人的主张缺乏事实根据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人林乙付述称：一、上诉人的上诉理由不能成立，依法应驳回其上诉请求。首先，上诉人认为原审判决认定争议地的四至范围错误，属认定事实不清，该主张没有事实根据。在处理争议的过程中，板桥镇政府根据双方当事人的共同指界制作了争议地现场草图，载明该争议地的四至范围为东至牛车路，西至林乙付老房子，南至牛车路，北至牛车路。上诉人当时在该草图签名予以确认，可见其认可该争议地的四至范围，且无论是在土地确权阶段、行政复议阶段还是在原审审理阶段，上诉人对于该争议的四至范围都没有提出任何的异议，足以证明上诉人对于板桥镇政府所认定争议地的四至范围是予以认可的，而原审判决根据争议处理过程双方确认的草图来认定争议地四至范围并无不当。其次，上诉人称该争议地为空地。然而本廉村委会出具的证明及争议地现状，可以证明1982年后，林乙付一家便在该争议地上建造卫生间、牛栏和种树，该地块一直由林乙付一家使用，并非空地。第三，上诉人认为板桥镇政府在处理争议的过程中并没有通知相邻人指界，程序违法。然而根据板桥镇政府在处理争议过程中所制作的争议地草图，足以证明该地块并没有相邻人，故不存在相邻人指界的问题，况且该草图也得到了上诉人的签名认可，故上诉人这一上诉理由不能成立。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。理由：1、上诉人主张争议地使用权的理由是该地块自解放前至1982年由其使用，虽在1982年搬离后，村委会并没有重新调整，所以该地块的使用权应归其所有。可见上诉人是以该地是其家的“祖宗地”为由来主张该地块的使用权。依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条“任何单位和个人不得以‘祖宗地’为由要求确认土地权属”之规定，上诉人以其解放前一家居住在该争议地上为由，主张该地块使用权显然缺乏法律依据。2、自1982年上诉人搬离争议地后，留下的空房年久失修毁坏，之后该争议地一直由林乙付一家使用，至今已有三十多年之久。依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条的规定，林乙付对该争议地拥有合法的使用权。三、上诉人现在才提起权利主张己超诉讼时效。根据上诉人所陈述的意见，其自1982年就搬迁到村东居住，之后该争议地一直由林乙付一家使用，至今已有三十多年，故上诉人现在才提起权利主张，显然己超过二十年的诉讼时效。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见一致。上诉人在二审中提交的两份证明和现场照片，鉴于其无正当事由未在一审中提交，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院在二审中不予接纳。
本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是板桥镇政府作出《处理决定》的行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法以及适用法律、法规是否正确。首先，关于板桥镇政府作出《处理决定》的行政行为认定事实是否清楚的问题。从板桥镇政府提交的证据材料以及各方当事人在庭审中一致的陈述来看，可以证实上诉人一家虽然在解放前至1982年期间曾使用过本案争议地，但自从其于1982年搬离该地后，原审第三人林乙付一家便开始一直在使用本案争议地，至今已有三十多年。本案中也没有证据证明上诉人在林乙付一家使用本案争议地期间曾提出过异议。故板桥镇政府作出《处理决定》的行政行为认定事实清楚，所依据的主要证据充足。关于上诉人主张本案争议地系本廉村第九村民小组的宅基地，板桥镇政府没有查清该事实就将争议地使用权确权给林乙付一家损害了本廉村第九村民小组的利益问题。由于本案中没有证据证明上诉人提出的该主张，故上诉人该主张理由缺乏事实根据。其次，关于板桥镇政府的确权程序是否合法的问题。板桥镇政府在确权过程中，依法组织双方当事人到争议地进行指界、实地测量，绘制《争议地平面图》并由双方当事人在该图上签名确认，依法对双方当事人和相关知情人进行调查并制作笔录，在作出《处理决定》前依法先进行了调解，在调解未果后才作出《处理决定》，故板桥镇政府的确权程序并无不当。关于上诉人主张板桥镇政府没有通知争议地的四至相邻人到现场指界，程序违法的问题。从板桥镇政府提交的《争议地平面图》和一、二审法院现场察看的情况来看，争议地除了西至林乙付老房子外，其余三面都至牛车路，故争议地的东、南、北三面并无实际相邻人，而上诉人所主张的相邻人的房屋在牛车路旁边，与本案争议地间隔着牛车路，故板桥镇政府没有通知相邻人进行指界并无不当，上诉人主张板桥镇政府的确权程序违法的理由不能成立。虽然板桥镇政府主持现场核定的工作人员没有在《争议地平面图》上对核定结果签名确认，但却加盖了板桥镇政府的公章，故上诉人据此主张确权程序违法的理由亦不充分。最后，关于板桥镇政府作出《处理决定》的行政行为适用法律、法规是否正确的问题。根据本案查明的事实，林乙付一家从1982年至争议发生时一直实际管理使用争议地，板桥镇政府根据争议地的具体使用情况，依照《中华人民共和国土地管理法》第九条和第十六条第一款的相关规定作出《处理决定》，该行政行为适用法律正确，处理结果并无不当。但是，由于上诉人吴上谦主张争议地的使用权归其所有的理由是其本人曾在争议地上居住过，并非以其祖先曾使用过争议地为由主张使用权，不属于《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条所规定的“以‘祖宗地’为由要求确认土地权属”的情形，故板桥镇政府作出《处理决定》时适用该条法规的规定不当，但处理结果并无不当。原审判决关于板桥镇政府作出《处理决定》适用法规正确的认定不当，本院予以纠正。综上，板桥镇政府作出《处理决定》的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，但适用法规不当。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人吴上谦、吴神平的上诉理由均不成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴上谦、吴神平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张德雄
代理审判员 李雪刚
代理审判员 曹荣刚
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 李 治
附：本案适用的相关法律条文
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉；维持原判；
原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
审核：张德雄撰稿：张德雄校对：李治印刷：刘传凤海南省第二中级人民法院2015年5月29日印制（共印25份）