浙江省江山市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）衢江行初字第39号
原告：周财旺。
委托代理人（特别授权）：王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）：宁文博，北京市农权律师事务所律师。
被告：江山市长台镇人民政府。
法定代表人：姜海龙。
出庭负责人：杨义炎。
委托代理人（特别授权）：王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。
原告周财旺因要求确认被告江山市长台镇人民政府关停生猪养殖场行为违法，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月11日立案后，于8月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月18日公开开庭审理了本案。原告周财旺及其委托代理人王蕾蕾、宁文博，被告江山市长台镇人民政府出庭负责人杨义炎及其委托代理人王君鸽到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告周财旺起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告根据江山市政府生猪养殖业转型升级的整改要求，对位于适养区内的养殖场投入数万元资金进行整改，但被告在没有进行价值评估的情况下，就要求原告签订关停退养协议，并胁迫原告签订关停退养补助验收意见。2015年4月，被告关停了原告的生猪养殖场。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，就直接关停和拆除了原告的养殖场，显然关停行为违法。同时，被告也未妥善安排引导原告养殖转型，反而要求原告在短期内将生猪处理完毕，并错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）进行补助，给原告造成重大经济损失。综上，原告起诉要求，1、确认被告对原告生猪养殖场的关停、拆除行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将其第1项诉讼请求变更为确认被告对原告生猪养殖场的关停行为违法，并依法进行赔偿。
原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《生猪养殖场限期关停退养通知书》、通知、告知书各一份，证明被告对原告养殖场作出责令关停行为，并拆除猪房产生损失的事实。
2、照片、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）各一份，证明原告的养殖场在适养区，但被告却依据《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）限养区“村中场”的规定对原告养殖场实施关停，故被告认定事实的依据错误。
3、损失清单、照片、江山市强制免疫用生物制品和标识领用登记卡、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）各一份，证明原告所受经济损失1709501元。
4、畜禽饲养地和设施农业用地及养殖水面用地备案表、江山市发展和改革局项目服务联系单、养殖项目环境影响报告审查意见、税务登记证各一份，证明原告从事的生猪养殖属于合法经营，且手续齐全。
被告江山市长台镇人民政府答辩称：被告作为乡镇人民政府，有宣传国家法律、法规及贯彻落实上级机关政策、决定等职责。为消除生猪养殖污染，保护生态环境，被告以发送宣传资料及签订《生猪养殖场关停退养协议》的形式，与原告达成生猪养殖场关停退养事宜。协议签订后，原告自行关停和拆除了养殖场，并从被告处领取补助款。被告认为，原告自行关停和拆除养殖场，系原告基于《生猪养殖场关停退养协议》的履约行为，且双方对协议约定的内容已经履行完毕，故原告的起诉不符合行政诉讼受理条件，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《生猪养殖场关停退养协议》、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、银行进账单及收款凭证各一份，证明原告养殖场的关停退养系协议签订后原告的履约行为，且被告也依约支付了补助款，进而证明原告养殖场的关停退养并非被告对其作出强制关停行为所致。
2、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》（江政发（2012）59号）、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》（江政办发（2012）181号）、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》（市委发（2012）48号）、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）各一份，证明被告向其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖管理和污染防治方面进行宣传的依据。
庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据中的《生猪养殖场限期关停退养通知书》认为，因原告不能提供原件进行核对，客观上被告也未向原告发过该通知书，故对其真实性不予认可；对第1组证据中的通知、告知书的真实性无异议，但认为这两份文书系被告对上级文件内容及相关政策进行宣传而发送的材料，不属于行政执法文书；况且告知书的落款时间是在《生猪养殖场关停退养协议》签订后的2015年5月7日，是被告以告知书的形式督促原告履行协议约定的义务，故原告主张的证明对象不能成立。对第2组证据中的照片的真实性、关联性均有异议，对政府文件的真实性无异议，但认为从原、被告双方签订的《生猪养殖场关停退养协议》内容来看，原告同意按照《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规定的补助标准进行补助。对第3组证据中的损失清单认为，该清单系原告单方制作，仅代表原告的单方意思表示，故无证明效力；对第3组证据中的照片、江山市强制免疫用生物制品和标识领用登记卡认为，与本案无关联性，不能作为定案依据。对第4组证据认为与本案无关联性，故亦不能作为定案依据。对第2、3组证据中的二份政府文件的真实性无异议。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据的签名真实性无异议，但认为《生猪养殖场关停退养协议》的部分条款内容已表明被告在没有执法主体资格的情况下对原告的养殖场作出了责令停产停业的行政处罚，且被告没有按照《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）补偿标准进行补偿，而是错误地适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）限养区“村中场”的规定进行补偿，显然是不公平、不合理的。从限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见的内容来看，被告也是在没有法定职权的情况下对拆除的养殖场进行验收的，这更能说明被告已实施了关停养殖场的行为，故该验收意见不具有合法性。对第2组证据认为，该组证据系被告无正当理由逾期提供的，应视为没有相应证据，故不发表质证意见。
经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：
关于原告提供的证据：当事人向人民法院提供证据，应当提供原件。因原告无法提供《生猪养殖场限期关停退养通知书》原件与其提交的复印件进行核对，且被告对该复印件亦持有异议，故本院对该通知书的真实性不予确认，对该证据不予采信。从原告提供的通知及告知书的内容来看，是被告向生猪养殖户传达《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》文件精神及告知相关内容而发放的宣传资料，其传达和告知的对象是被告行政辖区范围内的全体生猪养殖户，而非直接对应的特定原告，被告发放的宣传资料对原告的权利和义务不产生实际影响，故原告就此主张的证明对象不能成立。从第2组证据中的照片的内容来看，反映的是原告养殖场在拆除前后的现场基本状况，而原告主张的被强制拆除的事实和过程在照片中却没有客观体现，故原告主张的证明对象不能成立。被告对原告提供的第3、4组证据及二份政府文件的质证意见成立，本院予以采纳。
关于被告提供的证据：《生猪养殖场关停退养协议》是原、被告双方协商一致的结果，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分，况且在协议签订后，各方也按照约定并通过限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、银行进账单及收款凭证的形式确定了各自应当履行的义务。虽然原告提出要求对《生猪养殖场关停退养协议》落款时间是否由其本人书写的真实性进行鉴定，但鉴于原告对该协议上其签名真实性的自认及原告又未能提供其他反驳证据予以佐证的情况下，本院对原告要求鉴定的程序不作启动。虽然行政诉讼法规定被告无正当理由逾期提供证据视为作出被诉行政行为没有相应证据，但本案被告在作出无被诉行政行为抗辩的情况下，为查明案件事实向本院提供第2组证据并无不当。据此，原告对被告提供的第1、2组证据的质证意见不能成立，本院不予采纳，对被告提供的第1、2组证据本院予以采信。
经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年3月9日，原、被告签订一份《生猪养殖场关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年4月30日前关停生猪养殖场，并彻底拆除养殖场建筑物，拆除养殖场建筑面积853.60平方米；被告在原告完成关停退养后，按照《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的规定给予原告补助，补助金额为85360元等内容。协议签订后，原告关停养殖场并拆除猪房853.60平方米，被告支付原告补助款85360元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或其他组织对其主张的诉讼请求和事实根据有责任提供相应的证据材料予以证实。但根据本院前述认证，因原告提供的证据不能有效证明被告对其养殖场实施了责令关停行政行为，故其应承担举证不能的法律后果。据此，本院对原告要求确认被告对其养殖场实施了关停行为违法的起诉依法予以驳回。关于原告要求赔偿损失的请求，本院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。更何况本案原告不能提供有效证据来证明被告对其养殖场实施了关停行为，故其丧失了要求被告赔偿相关损失的基础，据此，本院对原告要求赔偿损失的起诉亦依法予以驳回。基于同一理由，本院对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动，对原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》的请求不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，裁定如下：
驳回原告周财旺的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 何伟平
审 判 员 毛红菊
人民陪审员 姜正柏
二〇一六年一月七日
书 记 员 李 岚