广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂10行终79号
上诉人（原审原告）陆君，女，1960年5月4日出生，壮族，百色市塑料厂退休工人，住广西百色市右江区。
委托代理人莫桂森，广西金狮律师事务所律师。
委托代理人罗莉坦，广西狮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）百色市公安局右江分局。住所地：广西百色市中山一路***号。
法定代表人韦红铭，该局局长。
出庭负责人林河，该局副局长。
委托代理人柯樱，女，该局法制大队教导员。
委托代理人罗予，男，该局法制大队副大队长。
被上诉人（原审被告）百色市公安局。住所地：广西百色市右江区中山一路***号。
法定代表人秦运彪，该局局长。
委托代理人黄积转，该局法制支队干警。
委托代理人张发思，该局法制支队干警。
上诉人陆君因百色市公安局右江分局（以下简称右江分局）、百色市公安局治安行政处罚一案，不服百色市右江区人民法院2016年6月10日作出的（2016）桂1002行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陆君及其委托代理人莫桂森、罗莉坦到庭参加诉讼，被上诉人右江分局的出庭负责人林河、委托代理人柯樱、罗予到庭参加诉讼，被上诉人百色市公安局的法定代表人秦运彪因有公务未出庭参加诉讼，其委托代理人黄积转、张发思到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，原告因欧志强（原告前夫）故意伤害一案，不服被告右江分局撤销案件决定及检察机关不启动立案监督程序问题，在经过广西壮族自治区人民检察院“桂检信访答（2013）75号、（2014）118号”信访通知书作出答复后，于2015年7月27日到北京最高人民检察院和全国人大上访反映问题。2015年8月3日原告再次到北京中南海周边非信访接待场所投递信访材料，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获训诫，并将原告送至马家楼接济中心。在接济中心，原告拒绝和工作组沟通，不听政府工作人员劝返。2015年8月6日，百色市工作组接访人员将原告接回百色。2015年8月7日，被告百色市公安局右江分局在告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知原告有陈述、申辩的权利后，对原告作出百公右行罚决字（2015）01261号《行政处罚决定书》，对原告处拘留十日的行政处罚并已执行。原告不服，于2015年9月24日向百色市公安局申请行政复议，百色市公安局于2015年11月16日作出百公复决字（2015）第00006号《行政复议决定书》，维持行政处罚决定，原告不服，遂诉至本院。另查明，原告因该信访问题，曾于2013年10月15日、2014年2月21日、2014年10月9日到北京上访反映相关情况。
原审法院审理认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”根据以上法律授权，被告百色市公安局右江分局具有管理涉案治安案件的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；。”据此，县级以上公安行政管理机关对有扰乱公共场所秩序行为的，有权处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，有权处五日以上十日以下拘留。本案中，原告反映问题应当依法有序进行，在已明知北京市中南海周边地区不是信访接待场所情况下，于2015年7月27日再次到该地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。被告百色市公安局右江分局根据查处的上述事实，认定原告的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出百公右行罚决字（2015）01261号行政处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。被告百色市公安局作出维持行政处罚的复议决定程序合法。原告关于其无非访及扰乱公共场所秩序违法行为的主张，无事实根据，本院不予以采信，对其上述请求，本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陆君的诉讼请求。一审判决后原告陆君不服，在法定期间内提起上诉。
上诉人陆君上诉称，一、一审法院认定事实错误。具体如下：（一）一审判决错误认定右江分局的第15份证据《训诫书》为北京公安部门移交地方的移交联。2016年3月23日开庭审理过程中，被上诉人提供不了涉案地北京市公安局西城分局府右街派出所作出的立案证据、案件移送书、行政处罚案件调查终结表、办案人员处理意见等重要证据。被上诉人也承认没有北京公安机关移交联等证据，并告知上诉人《训诫书》是报案单位右江区政府信访局提供给被上诉人的。上诉人在一审提交的西公（2015）第378号-答复告《政府信息答复告知书》这份证据内容为“立案移交到广西百色公安局右江分局作为行政处罚手续的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项，本机关未制作，该政府信息不存在”。对上诉人提交的这份证据一审法院予以确认，这与一审判决认定《训诫书》系北京公安部门移交给地方的移交联互相矛盾。（二）一审判决认定“原告在已明知北京中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，于2015年7月27日再次到该地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫”，上诉人认为该事实的认定被上诉人无法提供现场笔录、现场拍照等证据证明，一审仅凭被上诉人的辩称内容便认定该事实是错误的。（三）被上诉人在庭上提交的6份《训诫书》上面的照片都是相同的，使用上诉人已过期作废的第一代身份证上的照片是不合法的，且没有违法行为人在涉案地作出违法行为时的现场照片。（四）由于被上诉人严重违反法律法规，作出撤销故意伤害案的立案决定，至今也没有正式法律文书，为此上诉人根据法律规定的程序逐级向有关监督部门提起立案监督。上诉人每到一个监督部门都有机关工作人员指导陪同，按照工作人员的指导进入该机关提交申请书，不存在违法越级上访行为。对该事实一审法院没有查清。（五）上诉人到北京中南海周边邮政投递信件提请立案监督的相关材料，投递信件的行为并不会扰乱国家机关正常办公秩序，也不会导致公共秩序的混乱。如果上述行为是违法行为，上诉人每次去中南海邮政局投递信件时都应当被训诫，但根据被上诉人持有的6份《训诫书》，那两天都没有出具训诫书。一审法院认定上诉人到北京中南海邮政投递信件是违法行为，违背事实。二、上诉人对被上诉人提交的6份《训诫书》的真实性、合法性、关联性存在质疑。理由如下：（一）《训诫书》上没有上诉人签字，没有北京公安局西城分局府右街派出所办案民警的签字，没有移送单位和移送人等内容。训诫书的照片是上诉人已经过期的身份证照片，而没有违法行为人实施违法行为时的现场照片。（二）北京西城分局府右街派出所出具的《训诫书》应发给上诉人，但上诉人手上未持有。被上诉人取得该证据应该是向上诉人索取或者由北京西城分局府右街派出所移交给被上诉人，但被上诉人无法提供《训诫书》是由北京西城分局府右街派出所移交的证据材料，因此该《训诫书》来源不合法，不能作为定案依据。（三）《训诫书》没有记录上诉人有违法行为，也没有说明上诉人有过激行为，扰乱中南海办公秩序，造成严重后果。被上诉人没有任何证据直接以6份《训诫书》认定上诉人违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出行政处罚决定，属认定违法事实不清，违反了《行政处罚法》第三十条的规定。三、一审法院适用法律错误。根据《行政处罚法》第二十条的规定“行政处罚应当由违法行为地的行政机关管辖。”本案涉案地在北京，上诉人的行为是否构成违法应当由北京西城分局府右街派出所来认定，被上诉人无权直接认定上诉人在北京涉案地有违法行为，一审法院认定被上诉人有行政处罚权是错误的。四、一审法院没有根据《行政诉讼法》对被上诉人作出的具体行政行为进行合法性审查，违反法律规定。根据《行政诉讼法》第69条的规定，行政诉讼的证明标准为“证据确凿”。本案被上诉人的证据多处存在质疑，没有其他有效的证据佐证，未达到“证据确凿”的标准，一审法院没有对被上诉人的具体行为的合法性进行审查，依据有质疑的证据作出判决，严重违反了法律的规定。五、被上诉人作出百公右行罚决字（2015）01261号《行政处罚决定书》认定“上诉人在北京市中南海周边投寄信访材料并滞留，2013年10月15日、2014年2月21日、2014年10月9日、2015年2月27日、2015年7月27日到北京中南海周边非正常上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所出具训诫书”的事实是凭空捏造的。被上诉人的6份《训诫书》根本不存在，据此所作出的行政处罚是违法的。一审法院无视被上诉人违法行为所作出的判决，也是错误的。综上所述，上诉人认为一审法院错误确认被上诉人右江分局出具的《训诫书》系北京公安部门移交地方的移交联，错误认定被上诉人具有行政处罚权，对被上诉人的违法行政行为视而不见，所作出的判决认定事实和适用法律错误，严重损害了上诉人的合法权益。请求二审法院改判原审法院错误判决，确认右江分局作出的百公右行罚决字（2015）01261号行政处罚决定违法，并予以撤销。由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人右江分局答辩称，一、被上诉人作出行政处罚的程序合法。上诉人于2015年8月3日17时许，在北京市中南海地区非信访接待场所上访滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并送至北京市马家楼接济分流中心，后由百色市维稳工作组遣返至百色市。该案由百色市右江区信访局报案至右江分局，并移交了训诫书、关于陆君信访事项办理情况的报告、工作说明、情况说明等证据材料。右江分局受理案件后，经过调查取证、处罚告知等程序作出处罚决定。二、上诉人因被前夫欧志强殴打致伤，不服公安机关处理一案，该案件从2011年至2012年经广西政法机关终审判决、裁定和信访复查、复核及立案监督，三级对上诉人反映的涉法涉诉信访案件予以终结。信访事项终结后，上诉人仍以同一事由继续缠访，在2013年10月27日至2015年3月6日期间多次在敏感时期到北京市中南海周边地区非信访接待场所上访滞留，借势对政府施压，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警多次给予训诫。2015年8月3日上诉人再次携带上访材料到北京市中南海地区非正常上访，因不听劝阻被送至北京市马家楼接济分流中心，后由百色市维稳工作组遣返至百色。上诉人的行为已违反《信访条例》第十八条第一款“以走访形式提出信访事项，不在指定信访接待场所提出的”和第二十条“扰乱信访工作秩序和社会公共秩序”的规定。该事实有上诉人在公安机关的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、百色市驻京信访维稳工作组出具的《关于右江区陆君在北京非访的情况汇报》等证据证实，足以证明上诉人前往北京中南海周边地区信访的事实。被上诉人提供的询问笔录、训诫书、工作说明、情况说明、情况汇报、信访答复通知书等证据，证明上诉人存在违法的事实。被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，以扰乱公共场所秩序为由对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚决定是有事实和法律依据。三、《训诫书》是右江区政府信访局提供给被上诉人，属于原件书证。该《训诫书》是北京市公安局西城分局府右街派出所出具的，记载内容有上诉人真实信息、相片以及训诫内容。有承办民警的签名和单位的公章，上诉人否认该《训诫书》的合法性和真实性无任何依据。根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。只有信访人员在明知中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，被公安机关训诫后，仍不离开现场的行为，才是违法行为。上诉人“以到北京中南海邮政投递信件不等同违法行为”来混淆公民正常反映问题的权利是不对的。2015年，上诉人向北京市公安局西城分局书面申请政府信息公开其被北京市公安局西城分局训诫和立案移交的信息。北京市公安局西城分局出具西公（2015）第378号答复称，该政府信息不存在，该机关未制作。虽该政府公开信息不存在，并不代表上诉人无扰乱公共场所秩序行为，且该事实客观存在，证据确凿。四、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被上诉人是负责其行政区域内治安管理的法定授权机关，具有合法的行政主体资格。上诉人的居住地在被上诉人管辖区内，被上诉人作为治安管理机关，对该案件依法享有行政管辖职权。综上所述，被上诉人依法对上诉人作出的百公右行罚决字（2015）01261号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚得当。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人百色市公安局答辩称，一、一审判决认定上诉人存在扰乱公共场所秩序违反治安管理行为的事实是清楚的。广西壮族自治区检察院对上诉人的信访案作出“桂检信访答（2013）75号、（2014）118号信访通知书”答复后，上诉人其仍以同一事项于2013年10月至2015年8月多次到北京中南海周边非正常上访反映问题。2015年8月3日上诉人再次到北京中南海周边非正常上访反映问题，被北京警方查获训诫，送到北京马家楼接济服务中心。在该中心，上诉人拒绝和工作组沟通，不听政府工作人员劝返。2015年8月6日，百色市公安局向阳派出所民警依法传唤上诉人调查。次日，百色市公安局右江分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，以扰乱公共秩序为由对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚决定，当场宣布送达处罚决定书，并送百色市拘留所执行行政拘留。上述事实有充分的证据证明，处罚程序合法。二、《训诫书》是北京公安部门作出的真实的法律文书，记录了上诉人何时何地因何事被训诫的内容，训诫内容通过广播、展板等形式向上诉人宣读。北京市公安局西城分局府右街派出所的多份《训诫书》足以反映上诉人多次到北京非信访接待场所非正常上访，被北京公安部门查获并训诫的事实，该《训诫书》均由百色市右江区政府信访局提供，来源合法有效。三、上诉人被伤害案公安机关已严格依法侦查完毕，不存在不公正的问题。有关部门对上诉人的涉诉信访案件已终结，上诉人非要到北京中南海邮寄信件，是想以此来掩盖其违法越级上访的行为。综合整个案件事实和全部证据，足以证明上诉人存在违法、越级上访扰乱公共秩序的事实。综上，被上诉人是依法作出的行政复议决定，请二审法院维持一审判决。
二审审理过程中，上诉人陆君向本院提交以下证据：1、预防腐败监督网的《上访者被拘留实质上就是侵犯公民权》，拟证明右江分局对上诉人作出的《行政处罚决定书》是违法的，对上诉人进行行政拘留认定的事实和适用法律错误。2、随案廉政监督卡，拟证明一审法院的法官没有依法认真审理本案，审理过程中违反公平公正原则，对当事人进行打击报复，违法违纪，严重损害当事人的合法权益。被上诉人右江分局、百色市公安局质证意见为，上诉人提交的证据均与本案没有关联性。本院对上诉人提交的证据的分析与认定：证据1为社会学者对上访者被行政拘留存在的问题发表个人的看法及建议，非具有法律效力的规范性文件，该证据与本案没有关联性，故本院不予采纳；证据2为法院随案监督卡，由当事人按照监督卡所列的监督事项对办案法官进行监督，如法官存在所列事项的问题，应向监察部门反映情况，由于该证据与本案没有关联性，故本院不予采纳。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机设立或者指定的接待场所提出。该条例第二十条第一款第（六）项规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。以及根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，广西壮族自治区人民检察院对上诉人陆君的信访事项作出答复后，上诉人分别于2013年10月15日、2014年2月21日、2014年10月9日、2015年2月27日、2015年7月27日到北京上访，该事实有上诉人陆君在百色市公安局向阳派出所的询问笔录证实。期间上诉人到北京市中南海周边非正常上访，分别于2013年10月27日、2014年2月24日、2014年3月13日、2014年10月23日、2015年3月6日被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫。2015年7月27日上诉人陆君再次到北京最高人民检察院和全国人大上访反映问题，于8月3日再次到北京中南海周边非信访接待场所投递信访材料，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警书面训诫，并将其送至马家楼接济中心。在接济中心，上诉人拒绝和工作组沟通，不听政府工作人员劝返。2015年8月6日，百色市工作组接访人员将上诉人接回百色。上述事实有询问陆君笔录、询问谷红英笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、关于百城街道陆君近年来进京非正常上访的情况说明、关于右江区陆君在北京非访的情况汇报及续报、黄可敏等人情况说明、百色市右江区政府提供的陆君信访材料等证据予以证实。被上诉人依据查明的事实和上述条款规定，对上诉人的行为进行立案、调查，将拟作出行政处罚的事实、理由及依据告知上诉人，告知其享有陈述、申辩的权利后，对上诉人作出百公右行罚决字（2015）01261号《行政处罚决定书》并无不当。关于上诉人称其到北京中南海周边只是投递信件没有扰乱公共秩序，《政府信息答复告知书》这份证据证明了6份《训诫书》根本不存在，被上诉人依据不存在的《训诫书》给予上诉人行政处罚属违法的上诉理由。本院认为，上诉人要通过信访途径解决其访求，应通过合法的方式进行，中南海并不是信访接待地，上诉人在中南海周边投寄信件，并不是正常信访的途径，其目的是给地方政府施加压力，其行为扰乱了中南海周边地区公共场所秩序，并被北京市公安局西城分局府右街派出所书面训诫。上诉人出具的《政府信息答复告知书》，是北京市公安局西城分局针对上诉人的政府信息公开申请作出的答复，该告知书是对移交手续的信息不存在做出答复，不能证明涉案《训诫书》不存在。被上诉人提供的《训诫书》加盖了北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，且有承办民警签字，该训诫书具有真实性。上诉人该上诉理由本院不予采信。关于上诉人称被上诉人无权直接认定上诉人在北京涉案地有违法行为，被上诉人没有行政处罚权的上诉理由。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人的行为不属于必须由违法行为地公安机关管辖的情形，被上诉人作为上诉人居住地的公安机关，对辖区内的违法行为人有进行治安管理行政处罚的权利。北京市公安机关依据违法行为地具有管辖权并不否认右江分局依据违法行为人的居住地具有管辖权。上诉人认为被上诉人没有管辖权的上诉理由依法无据，本院不予采信。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陆君负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄春雷
审 判 员 何振峰
代理审判员 许彩乐
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 黄 强