湖南省邵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）邵中行初字第2号原告城步苗族自治县南山镇蕨枝坪村民委员会。法定代表人王学文，该村村委会主任。委托代理人吴本来。委托代理人蒙英武，广西桑江律师事务所律师。被告城步苗族自治县人民政府。法定代表人杨博理，该县县长。委托代理人杨家顺，城步苗族自治县人民政府法制办主任。第三人湖南省南山种畜牧草良种繁殖场。法定代表人刘跃发，该场场长。委托代理人唐学中，湖南承信律师事务所律师。原告城步苗族自治县南山镇蕨枝坪村民委员会（以下简称蕨枝坪村委会）诉被告城步苗族自治县人民政府（以下简称城步县政府）及第三人湖南省南山种畜牧草良种繁殖场（以下简称南山牧场）民政行政批准一案，本院于2014年10月31日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。原告蕨枝坪村委会的法定代表人王学文及其委托代理人吴本来、蒙英武，被告城步县政府的委托代理人杨家顺，第三人南山牧场的委托代理人唐学中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蕨枝坪村委会诉称，城步县政府于2011年10月17日作出的城政函（2011）39号《关于同意成立南山镇蕨枝坪村民委员会的批复》（以下简称39号批复）违反法定程序，没有征求该村村民的意见，划定蕨枝坪村的区划范围事实不清，大幅缩小了该村历来管业的林地范围，将本属于广西壮族自治区的土地划入该村的区域范围，把本属该村管业的13000余亩山林土地范围划入了南山牧场，严重侵害了原告的合法权益，属滥用职权的行为。请求撤销39号批复的第二项，责令被告根据1982年城政发第013号《山林所有证》确定的山界林权范围重新划定原告的行政区域范围。原告向法庭提供了以下证据：1、1982年南山牧场蕨枝坪中队城政发第013号山林所有证，拟证明该村历来跟管的林地范围及面积；2、2004年6月12日蕨枝坪村与湖南南山天湖水域综合开发指挥部的用地补偿协议，拟证明原告对自有的山场一直进行实际管业；3、广西与湖南交界之间关于广西山场及插花山位置、面积的协议、会议纪要等；4、大唐华银公司与广西龙胜县伟江乡甘甲村签订的土地补偿协议。上述3、4号证据拟证明39号批复将广西壮族自治区的土地划入了蕨枝坪村的区域范围。被告城步县政府辩称，城步县政府根据南山镇人民政府的申请，经调查后作出的39号批复，符合《中华人民共和国村民组织法》第三条的规定，批复划定的该村区域内确实有属于广西壮族自治区的插花山，但划定行政区域范围不等于林权确认，原告关于批复内容侵害其山林所有权的主张不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。为证明被诉具体行政行为的合法性，被告在法定期限内向法庭提交了以下证据和法律依据：1、南山镇人民政府《关于申请成立南山镇蕨枝坪行政村的报告》（南政呈（2011）12号），拟证明被诉具体行政行为39号批复系应申请作出；2、城步县民政局《关于蕨枝坪行政村区划设置有关问题的调查报告》，拟证明39号批复作出之前经过了调查程序；3、南山牧场1982年城政发第012号山林所有证；4、南山牧场1982年城政发第014号山林所有证；5、南山牧场蕨枝坪中队1982年城政发第013号山林所有证；6、1998年颁发的南山牧场国有98字第40号《国有土地使用证》；上述3——6号证据拟证明39号批复划定蕨枝坪村的区域范围有事实依据。7、1996年11月30日广西龙胜县与湖南城步县《关于同江水以东黄家对面一处山场土地权属问题的协议书》；8、1988年湖南邵阳市与广西桂林地区《关于处理边界纠纷问题的会议纪要》；9、1996年10月28日广西龙胜县与湖南城步县《关于维护和处理越界作业经营的插花地和飞地的协议》；10、湖南省、广西壮族自治区行政区域界线详图集。上述7——10号证据拟证明39号批复所划定的蕨枝坪村委会区域范围中与广西壮族自治区的界线部分有事实依据。11、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条，关于“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立；村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。”的规定，拟证明39号批复的合法性。第三人南山牧场述称，城步县政府作出设立蕨枝坪行政村的批复，虽划定了蕨枝坪村的行政区域范围，但并没有对蕨枝坪的林权进行划界确认，原告关于该批复侵害其林权的主张不成立，请求法院判决维持该批复，驳回原告的诉讼请求。第三人南山牧场没有向本院提交证据。经庭审质证，原、被告双方对39号批复划定的区域范围涵盖了广西壮族自治区的插花山的事实没有异议，且双方均提供了相关证据予以证明，本院对原、被告提供的涉及湖南与广西分界线且内容相一致的证据予以采信。原、被告提供的《山林所有证》和《国有土地使用证》，所标注的面积是否准确，在本案无法查实，且这些证书所标注的土地面积与本案的被诉具体行政行为没有关联性，故本院对上述四证不予审查和确认。根据双方提供的证据及庭审调查，本院查明以下事实：2006年经城步县政府上报方案，省民政厅下发了湘民字（2006）号《关于同意城步苗族自治县设立南山镇及调整部分乡镇行政区划的批复》，主要内容为：“同意设立南山镇，并将五团镇的坪山村、长安营乡的长安营和双塘等3个建制村划归南山镇管辖，新设立的南山镇以南山牧场和新划入的三个建制村为其行政区域。南山镇辖3个社区居委会、4个建制村。”2011年9月，南山镇人民政府向城步县政府递交了《关于申请成立南山镇蕨枝坪行政村的报告》，要求设置蕨枝坪行政村。城步县委、县政府决定由县民政局牵头，从该县政府办、法制办、山林纠纷调处办、林业局、国土局等单位抽调人员，组成专门调查组对蕨枝坪的历史变迁及区域范围进行调查。调查组经调查形成了书面报告，并对南山牧场与蕨枝坪的界址做了拟定，城步县政府根据调查组的报告，于2011年10月17日作出了城政函（2011）39号《关于同意成立南山镇蕨枝坪村民委员会的批复》，主要内容如下：（一）同意成立南山镇蕨枝坪村民委员会，驻地蕨枝坪，辖区人口140人，下设三个村民小组；（二）区域范围：东：从大河边东面的1758.5山峰朝南沿山脊崎岭经1761山峰到1747山峰；从1747山峰沿崎岭下至小山包；从小山包沿山脊朝西南方向下至水溪；从水溪朝西南方向沿山脊上至1729.2山峰；从1729.2山峰沿大崎岭朝西南方向下至1727.5山峰；从1727.5山峰朝南过小山包；从小山包朝西南方向沿山脊过1675.0山峰至1763.2山峰（寨南坪）；从1763.2山峰朝西南方向沿山脊下至深冲河小溪；从深冲河小溪朝南沿山脊上至1758山峰；从1758山峰朝东沿山脊到1764山峰；从1764山峰朝南沿山脊经1724.5山峰；从1724.5山峰朝东南方向到1801山峰；从1801山峰朝南沿山脊下至渡漕，从渡漕朝西沿山脊上至1651山峰；从1651山峰沿崎岭过1693.9山峰至1651山峰；从1651山峰沿山脊下至冷水溪小桥至犁头嘴；从犁头嘴朝东南方向沿山脊上至1683山峰；从1683山峰下到丫掌，从丫掌朝南沿山漕下至水溪小路边；从水溪小路朝南沿小路到香草坪山坳止。南：从香草坪山坳的小路朝西南方向的小漕下至水溪，沿水溪下至架桥溪交汇处，再沿架桥溪下至上同江水交汇处。西：架桥溪与上同江水交汇处沿河上，经黄家、段家坪、杨家、陶家、长滩坪、青草坪、蕨枝坪的桥头小河，从桥头小河朝西北方向到第一个大湾；从第一个大湾处小路上至芙蓉界与省界线交汇处，再沿省界线朝东南方向下至1633.5山峰；从1633.5山峰沿崎岭下至金鸡洞小溪，沿小溪上至南山牧场石围子止。北：从金鸡洞小溪沿南山牧场石围子朝东至水牛背下面山漕，再沿山脊上至1735.5山峰，从1735.5山峰朝东北方向沿山脊经1742.1山峰到1774.1山峰；从1774.1山峰朝东沿山脊下至大河边，从大河边朝东沿山脊上至1785.5山峰止；（三）为了发展畜牧业，蕨枝坪村民现租赁南山牧场的草山，其费用减半征收；（四）南山牧场及其它单位在该村区域内原有的一切设施，含公路、电站、渠道和其他建筑物等权属不变，维持现状。蕨枝坪村委会不服城步县政府作出的39号批复中关于区域范围的划分，向邵阳市人民政府申请行政复议。邵阳市人民政府经审查认为，39号批复只是明确了南山镇蕨枝坪村民委员会的行政区域范围，并没有进行土地确权，蕨枝坪村与南山牧场之间存在的土地权属争议，可向有关机关申请土地确权处理，遂于2012年3月24日作出邵复决字（2012）17号《行政复议决定书》，维持了城步县政府作出的城政函（2011）39号《关于同意成立南山镇蕨枝坪村民委员会的批复》。蕨枝坪村委会不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销城政函（2011）39号《关于同意成立南山镇蕨枝坪村民委员会的批复》第（二）项，即撤销批复关于划定蕨枝坪村委会行政区域范围的内容。本院认为，本案系民政行政批准纠纷。批准设立村民委员会，属于县级人民政府的职能范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立；村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。据此，城步县政府在批准设立蕨枝坪村民委员会以及划定该村的行政区域范围前，应当经该村村民会议讨论同意。而城步县政府在批准设立蕨枝坪村民委员会之前并未经该村村民会议讨论同意，且所批准的区划范围依据不足，故蕨枝坪村委会关于城步县政府作出的39号批复程序不当、事实不清的理由成立，对其要求撤销39号批复第二项的诉讼请求，本院予以支持。综上，被告城步县政府作出的39号批复关于蕨枝坪村委会区域范围划定的程序不当、依据不足，应予撤销重作。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项3目的规定，判决如下：撤销被告城步苗族自治县人民政府2011年10月17日作出的城政函（2011）39号《关于同意成立南山镇蕨枝坪村民委员会的批复》的第二项，由城步苗族自治县人民政府就南山镇蕨枝坪村区域范围重新作出具体行政行为。本案诉讼费50元，由被告城步苗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  肖竹梅审判员  段嫦娥审判员  尹东初二〇一四年十二月十二日书记员  成 庆附相关法律条文：《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第三条村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：⒈主要证据不足的；⒉适用法律、法规错误的；⒊违反法定程序的；⒋超越职权的；⒌滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。