广东省广州市番禺区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗番法行初字第70号
原告：陈淑英，女，1964年1月20日出生，汉族，住广东省深圳市福田区。
原告：梁琼玉，女，1963年1月19日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。
原告：李跃明，男，1960年3月23日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。
原告：梁国雄，男，1965年1月18日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。
原告：黄树臻，男，1973年10月28日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。
原告：萧活，男，1978年7月30日出生，汉族，住广东省云浮市云城区。
原告：黄宇文，男，1964年11月20日出生，汉族，住广东省广州市番禺区。
上述原告的委托代理人：李玉琳，系广东汉章律师事务所律师。
被告：广州市番禺区石楼镇人民政府。
法定代表人：曾富强。
委托代理人：高俏颜，系广东仲衡律师事务所律师。
委托代理人：谢炜哲，系广东仲衡律师事务所律师。
原告陈淑英、梁琼玉、李跃明、梁国雄、黄树臻、萧活、黄宇文诉被告广州市番禺区石楼镇人民政府（以下简称石楼镇政府）关于清拆生猪养殖场的通知，原告于2014年6月16日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2014年7月17日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告陈淑英、梁琼玉、李跃明、黄树臻及原告的委托代理人李玉琳，被告石楼镇政府的委托代理人高俏颜、谢炜哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告石楼镇政府于2013年8月26日作出关于清拆生猪养殖场的通知，认为：为整治环境、美化镇容，根据《广州市生猪养殖管理办法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《广东省环境保护条例》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》等法律法规，以及《广州市城市管理工作领导小组广州市“散小乱”畜禽养殖场专项整治行动工作方案》（以下简称畜禽养殖场整治方案，穗城管办（2013）78号）的有关规定，取缔非法畜禽养殖场，现决定对镇辖区内污染大、乱搭建及无有效的排污许可证、动物防疫条件合格证的生猪养殖场（户）进行清理。现将有关事项通知如下：一、希望各养殖户于接到通知后至2013年11月30日前自行清拆生猪养殖场，并搞好清洁、恢复原貌至建场前状况。二、对至2013年11月30日止未自行清拆的生猪养殖场，将实行停水停电处理，并由镇政府组织有关职能部门进行强制拆除，强拆的费用将依法由各养殖户承担。被告石楼镇政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、接案记录（2013年10月13日、2013年10月21日、2013年7月18日、2013年6月27日、2013年7月24日、2012年10月8日、2013年9月22日、2013年11月27日），2、猪场投诉案件汇总表，以上述证据证明被告接到多宗关于生猪养殖场污染环境的投诉；3、新快报报道文章《探访：猪场建设简陋，村里酸臭明显》，以此证明新快报报道有关茭塘村生猪养殖场污染环境的情况；4、2014年1月7日番禺日报报道文章《改善环境质量规范生猪养殖》，以此证明番禺日报报道被告对辖区范围内的违规生猪养殖场开展全面清拆整治行动；5、情况说明，以此证明宇文农场未办理建设用地手续，涉嫌违法用地，石楼国土资源管理所于2012年6月28日向宇文农场经营者发出停工整改通知；6、广州市番禺区环境监测站监测结果（水）（两份），以此证明根据广州市番禺区环境监测站2013年8月9日的监测结果，石楼黄宇文养殖农场及梁国雄养猪场排放的污染物均不达标；7、番环罚（2013）392号行政处罚决定书及送达回执，以此证明环保部门于2012年5月14日检查发现黄树臻未办理环境影响评价报批手续，于2013年12月12日对其作出行政处罚；8、番禺电视台对涉案生猪养殖场污染环境的采访报道视频（光盘），以此证明石楼镇辖区内的生猪养殖场对附近的环境造成极大的污染；9、生猪养殖场地理位置图（光盘），以此证明原告的生猪养殖场位于居民生活区、教学区附近，对附近居民造成极大影响；10、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以此证明被告有管理本行政区域内社会、经济、民生、卫生等行政工作的职权；11、《中华人民共和国环境保护法（试行）》（1979年），12、《中华人民共和国动物防疫法》（1997年），13、《畜禽养殖污染防治管理办法》（2001年），14、《广东省环境保护条例》（2004年），15、《中华人民共和国畜牧法》（2005年），16、《广州市生猪养殖管理办法》（2010年），以上述证据证明原告动物防疫条件合格证已过期且没有续期，没有办理排污许可证等证照，其养殖行为已经违反生猪养殖法律法规的规定；17、照片，以此证明黄树臻拒收关于清拆生猪养殖场的通知，被告采取留置送达方式送达；18、送达回证，以此证明被告已经将关于清拆生猪养殖场的通知送达原告。
原告陈淑英、梁琼玉、李跃明、梁国雄、黄树臻、萧活、黄宇文诉称：（一）被告作出的具体行政行为缺乏事实依据。1.黄宇文是广州市番禺区石楼镇茭东村村民，黄宇文与陈淑英、梁琼玉、李跃明合伙开设养殖场，与本村村民依法签订了租赁合同，依法办理了该养殖场的个体工商户营业执照、种畜禽生产经营许可证、组织机构代码证、动物防疫合格证。后黄宇文与陈淑英、梁琼玉、李跃明签订了退伙协议书，并于2013年7月9日，与陈淑英、梁琼玉、李跃明签订了委托书，委托陈淑英、梁琼玉、李跃明代理黄宇文在该养殖场的所有业务。2.萧活与梁国雄合伙开设、经营养殖场，与茭塘西村村民签订了租赁土地种养业合同，依法办理了该养殖场的个体工商户营业执照和动物防疫合格证。后萧活与梁国雄签订了退伙协议书，于2012年2月10日与梁国雄签订了委托书，委托梁国雄全权代理萧活在该养殖场的所有业务。3.黄树臻是茭塘西村村民，在本村自有的土地上开设、经营养殖场。黄树臻依法办理了该养殖场的个体工商户营业执照、动物防疫合格证、税务登记证。黄树臻填写了广州市畜禽养殖场、养殖小区备案表，向广州市番禺区畜牧兽医局进行了备案。4.被告违法作出关于清拆生猪养殖场的通知，目的就是逼走原告，并且不用给原告任何赔偿。（二）被告作出的具体行政行为不合法。1.违反法定程序。首先，依照我国行政许可法律的规定，对公民、法人或其他组织作出具体行政行为，一般要经过受理、立案、调查取证、告知、听证或申辩、作决定、送达、执行、评估、调解、赔偿等程序。被告未按照相关法定程序，且程序不公正、不公开，直接作出关于清拆生猪养殖场的通知，也未经过送达的法定程序，严重违反法定程序。2.即使被告欲对原告的养殖场强拆，都应有相应的补偿，无论是广东省相关政策还是国家政策，都明确指出对确实需要搬迁的养殖场进行市场化补偿。3.原告的养殖场建立前或建设中，都签订了用地合同，并在一定程度上得到当地村民及基层组织支持、畜牧兽医主管部门及农业保险组织的业务指导，国务院、农业部、国土资源部陆续发过通知，要求各地必须支持、鼓励农业养殖，并不得以新农村建设和整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖，因此，农业养殖不但合法，而且是政府大力扶持的产业，现被告突然宣布欲对原告的养殖场进行强拆，并且不给原告任何赔偿，是不合法的。（三）被告适用法律法规错误。1.被告方的程序不合法，不公正，没有程序的公正，就没有实体的公正，因此，被告方适用法律法规也是错误的。2.被告适用《广州市生猪养殖管理办法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《广东省环境保护条例》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、畜禽养殖场整治方案属适用法律法规错误。原告开设、经营的养殖场并不在禁养区范围内，而且，根据畜禽养殖场整治方案的规定，原告开设、经营的养殖场应予以保留，而不应被被告强拆。3.被告适用上述法律法规错误，黄树臻及其家人在1983年已开设、经营养殖场，上述法律法规均是在黄树臻开设、经营养殖场之后才开始施行，根据”法律不溯及既往”的原则，不能对黄树臻适用上述法律法规，故被告适用法律错误。4.穗农函（2013）831号《广州市农业局关于做好畜禽养殖用地需求统计工作的通知》指出，现有应当保留并稳定发展规模化畜禽养殖场，养殖场的用地需求，要充分考虑其进一步发展，预留空间。原告开设、经营的养猪场年出栏3000头以上，办理了种畜禽生产经营许可证，应当列入用地需求，被告现在欲对原告开设、经营的养殖场进行强拆，属滥用法律法规。5.国土资源部与农业部曾联合发文《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，规定”任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖”，被告欲对原告的养殖场进行强拆，损害了原告的合法权利和利益。6.根据2013年10月8日国务院第26次常务会议通过的《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，被告欲对原告的养殖场进行强拆，不给原告任何赔偿和补偿，属适用法律法规错误。（四）被告滥用职权。即使被告为公共利益需要征用养殖场土地，也必须对原告进行合理的市场化补偿和拆迁补偿，所以被告作出的具体行政行为滥用职权，显失公平，侵害了原告的合法权益。综上所述，被告于2013年8月26日作出的关于清拆生猪养殖场的通知，在认定事实、适用法律上以及在法定程序上，均存在错误，而且滥用职权，特此提起诉讼，请求法院撤销被告于2013年8月26日作出的关于清拆生猪养殖场的通知，并由被告承担本案全部诉讼费用。原告提供了以下证据：（一）黄宇文、陈淑英、梁琼玉、李跃明提供的证据：1.（1）2009年5月9日，黄宇文与本村村民黄杰峰、范运煌签订的租赁合同，（2）2009年5月9日，黄宇文与本村村民赖济民签订的租赁合同，（3）2010年6月1日，黄宇文与本村村民黄杰峰签订的租赁合同，（4）2010年1月13日，黄宇文与本村村民范来胜、范运煌签订的租赁合同及收据，（5）2011年10月1日，黄宇文与本村六队一组黄冠华等人签订的租赁合同、茭东村六队1组第九（土名）丈量尺寸及面积表，（6）个体工商户营业执照、种畜禽生产经营许可证、组织机构代码证和动物防疫合格证，以上述证据证明黄宇文是茭东村村民，其开设、经营养殖场，与村民签订了租赁合同，并按时、足额缴纳了租金，办理了一系列相关合法证件，原告开设、经营养殖场经相关部门批准、同意，不存在违法行为；2.黄宇文与陈淑英、梁琼玉、李跃明签订的委托书、合伙协议书、退伙协议书，以此证明黄宇文委托陈淑英、梁琼玉和李跃明全权代理黄宇文在该养殖场的所有业务，原告主体适格；3.番禺区2010年牧业创“三高”活动获奖名单，以此证明黄宇文养殖农场应予保留，不应被强拆；4.石楼镇政府于2013年5月31日向黄宇豪发出的通知、石楼镇政府强制拆除违法建设通知书（2013年7月3日）、番石（2013）01号国土资源行政执法调查通知书，以此证明被告及其他行政机关向原告发出通知，欲对原告的养殖场进行强拆而不予补偿。（二）原告萧活、梁国雄提供的证据：1.（1）2009年9月1日，黄景泉与梁国雄、萧活签订的租赁土地种养业合同，（2）2009年9月1日，冯锦添、冯锦英与梁国雄签订的租赁土地种养业合同，（3）个体工商户营业执照、动物防疫合格证，以上述证据证明原告依法与茭塘西村村民签订了租赁土地种养业合同，并按时、足额缴纳了租金，依法办理了相关证照，原告开设、经营养殖场经相关部门批准、同意，不存在任何违法行为；2.萧活与梁国雄签订的委托书、合伙协议书、退伙协议书，以此证明梁国雄全权代理萧活在该养殖场的所有业务，原告主体适格。（三）原告黄树臻提供的证据：1.2009年7月21日茭塘西村民委员会证明，2.2011年3月30日茭塘西村民委员会证明，3.黄树臻户口簿，4.广州市畜禽养殖场、养殖小区备案表，5.个体工商户营业执照、动物防疫合格证、税务登记证，以上述证据证明黄树臻是茭塘西村村民，依法在自己的土地上开设、经营养殖场，并依法办理了相关证照，原告开设、经营养殖场经相关部门批准、同意，不存在任何违法行为。（四）照片33张，以此证明相关部门和企业违法对原告的养殖场进行断水、断电，欲对原告的养殖场进行强拆，并不予补偿。（五）照片2张，以此证明被告欲对梁国雄开设、经营的养殖场予以强拆，并不予补偿。（六）照片1张，以此证明茭东村委会作出搬走生猪及物品通知书，欲对原告的养殖场进行强拆，并不予补偿。（七）1.照片17张，2.视频资料，以上述证据证明被告对原告陈淑英、梁琼玉、李跃明开设、经营的养殖场进行违法强拆，并不予补偿。（八）关于清拆生猪养殖场的通知，以此证明被告违法作出具体行政行为，欲对原告的养殖场进行强拆并不予补偿。
被告石楼镇政府辩称：（一）原告的生猪养殖场多次被附近居民投诉，且环境等部门已经确认其违法，故被告向原告发出关于清拆生猪养殖场的通知。自2012年年初起，被告多次接到群众投诉，称原告在经营生猪养殖场的过程中，每天产生的粪便、污水未经处理直接排入河涌，使河水发黑发臭，并燃烧工业垃圾煮猪食，产生大量黑烟，排放出恶臭，对居民生活环境、空气、水源、土壤等造成了严重的污染。省、市电视台、报纸等海内外媒体也多次到石楼镇进行采访报道。此外，区、镇两级人大代表也联名提交议案，要求被告尽快解决生猪养殖场污染环境的问题。石楼镇内有全国历史文化名村
--大岭村，广州市美丽乡村建设试点村--胜洲村，国家4A级旅游景区--莲花山旅游区，国家中心渔港--
莲花山渔港等等，但养殖场不达标的排放对周边环境造成污染，对石楼现代产业、旅游业等产业发展造成了严重的影响，更与“规划建设有序、村容村貌整洁、生态环境优良”的美丽乡村的建设规划不相匹配。被告对群众、媒体和人大代表反映的问题高度重视，迅速开展对生猪养殖场的专项整治行动。根据《广州市生猪养殖管理办法》（穗府（2010）15号）等有关规定，被告多次对原告作出劝喻，但是，原告并未采取有效的整改措施，污染仍未得到改善。与此同时，环境等职能管理部门也依法对生猪养殖场作出相应的处理，因此，被告向原告发出关于清拆生猪养殖场的通知，希望原告自行清拆。（二）被告发出清拆通知的行为并非具体行政行为。从内容上来看，清拆通知仅仅表明被告希望原告自行清拆生猪养殖场的意愿，以及告知原告未自行清拆可能导致的后果。清拆通知不是行政许可，更不是行政处罚，并没有对原告权利义务产生任何实质性的影响。因此，原告所称被告没有经过受理、立案、调查取证、告知、听证、送达等程序就作出清拆通知，是严重违反法定程序，是不合法的具体行政行为，这是原告对清拆通知的误解。当然，对于不符合相关规定经营、严重污染环境的生猪养殖场，被告及其职能部门一定会依法进行查处，责令限期整改；如在禁养区域范围内的，坚决实施限期关闭或搬迁。（三）原告经营生猪养殖场的行为应当受《广州市生猪养殖管理办法》等法律法规的约束。原告以“法律不溯及既往”为由，诉称不适用《广州市生猪养殖管理办法》等法律法规，这是对法律适用的误解。原告经营生猪养殖场的行为是连续的、不间断的，在《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省环境保护条例》、《广州市生猪养殖管理办法》、畜禽养殖场整治方案实施后仍然在持续进行，就应当受到上述法律法规规范的约束，原告经营的生猪养殖场均未办理排污许可证，动物防疫合格证已过期，已违反上述法律法规规范的规定。（四）即使被告发出清拆通知是具体行政行为，原告起诉也已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，原告诉称清拆通知是在2013年8月26日作出，此时原告已经收到该通知，并知晓通知的内容，但其向贵院提起诉讼的时间却是在2013年12月30日，可见原告的起诉已超过法律规定的诉讼时效。综上所述，被告实施的不是具体行政行为，原告的起诉已超过诉讼期限，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
经庭审质证，本院认为被告提供的证据1中的接案记录（2013年10月13日、2013年10月21日、2013年9月22日、2013年11月27日），在作出关于清拆生猪养殖场的通知后取得，依法不予采信，接案记录（2012年10月8日）与本案无关，依法不予采信；证据2猪场投诉案件汇总表除序号103、105、107投诉外，其余投诉没有相应证据予以佐证，依法不予采信；证据3、4在作出关于清拆生猪养殖场的通知后取得，依法不予采信；证据8番禺电视台对涉案生猪养殖场污染环境的采访报道视频光盘，不符合法定形式，依法不予采信；证据18已过举证期限，依法不予采信；被告提供的其余证据来源合法，客观真实，与本案有关联性，原告提出的异议不成立，对被告提供的其余证据，依法予以采信。原告提供的证据（一）中的3、4未提供原件核对，（四）至（七）与本案无关，且证据（七）已过举证期限，依法不予采信；原告提供的其余证据来源合法，客观真实，能反映本案的有关情况，被告提出的异议不成立，对原告提供的其余证据，依法予以采信。
经审理查明：2009年1月4日，黄宇文取得广州市番禺区石楼宇文农场（以下简称宇文农场）个体工商户营业执照。随后，黄宇文先后与黄杰峰、范运煌、赖济民、范来胜以及广州市番禺区石楼镇茭东村六队一组黄冠华等人签订租赁合同，租赁茭东村的土地，并与陈淑英、梁琼玉、李跃明共同经营养殖场。2011年4月8日，宇文农场取得种畜禽生产经营许可证。2011年4月21日，黄宇文养殖农场取得动物防疫合格证。
2009年9月1日，梁国雄分别与黄景泉、冯锦添、冯锦英签订了租赁土地种养业合同，租赁茭塘西村12队的土地，与萧活共同经营养殖场。2010年1月11日，萧活取得广州市番禺区石楼萧活畜禽养殖场（以下简称萧活养殖场）的动物防疫合格证。2010年2月10日，萧活养殖场取得个体工商户营业执照。
黄树臻是广州市番禺区石楼镇茭塘西村村民，在本村自有养殖地约12亩，2011年4月7日，黄树臻领取了广州市番禺区石楼树臻畜禽养殖场（以下简称树臻养殖场）的个体工商户营业执照。2011年5月31日，树臻养殖场取得广州市国家税务局颁发的税务登记证。2011年6月13日，树臻养殖场取得广州市地方税务局颁发的税务登记证。2012年4月9日，树臻养殖场取得动物防疫合格证。
石楼镇政府于2013年8月26日作出关于清拆生猪养殖场的通知，内容为：为整治环境，美化镇容，根据《广州市生猪养殖管理办法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《广东省环境保护条例》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》等法律法规，以及畜禽养殖场整治方案（穗城管办（2013）78号）的有关规定，取缔非法畜禽养殖场，现决定对镇辖区内污染大、乱搭建及无有效的排污许可证、动物防疫条件合格证的生猪养殖场（户）进行清理。现将有关事项通知如下：一、希望各养殖户于接到通知后至2013年11月30日前自行清拆生猪养殖场，并搞好清洁、恢复原貌至建场前状况。二、对至2013年11月30日止未自行清拆的生猪养殖场，将实行停水停电处理，并由镇政府组织有关职能部门进行强制拆除，强拆的费用将依法由各养殖户承担。
本院认为，《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。”《广东省环境保护条例》第三十五条规定：“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定：“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”因此，只有市、县人民政府才有权依法对污染严重的畜禽养殖密集区域制定综合整治方案，采取有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理，因此，石楼镇政府作出关于清拆生猪养殖场的通知，属超越职权。
石楼镇政府认为陈淑英等人的起诉超过法定的起诉期限，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”石楼镇政府提交的送达回证已过举证期限，本院依法不予采信，其主张陈淑英等人的起诉超过法定的起诉期限，未能举证证实。此外，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”石楼镇政府在关于清拆生猪养殖场的通知上并未告知陈淑英等人诉权及起诉期限，故陈淑英等人的起诉期限应从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，故石楼镇政府主张陈淑英等人的起诉超过法定期限，本院不予采纳。
综上，被告石楼镇政府作出的关于清拆生猪养殖场的通知，属超越职权的行为，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，判决如下：
撤销被告广州市番禺区石楼镇人民政府于2013年8月26日作出关于清拆生猪养殖场的通知。
本案诉讼费46.9元，由被告广州市番禺区石楼镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。
审 判 长 谭碧仪
人民陪审员 黄苑仪
人民陪审员 何玉玲
二〇一四年八月十八日
书 记 员 邓颖珊