广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）粤高法审监民提字第25号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：陈友镇，男，汉族，住广东省汕头市龙湖区。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：陈松文，男，汉族，住广东省汕头市龙湖区。
委托代理人：王建喜，广东国源岭东律师事务所律师。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：陈浩忠，男，汉族，住广东省汕头市龙湖区。
委托代理人：王建喜，广东国源岭东律师事务所律师。
申诉人（一审起诉人、二审上诉人）：陈宏才，男，汉族，住广东省汕头市龙湖区。
被申诉人（被起诉人）：汕头市龙湖区鸥汀街道龙美经济联合社，住所地广东省汕头市龙湖区。
负责人：陈昭澄，主任。
委托代理人：郑豪，广东中大中律师事务所律师。
委托代理人：郑佳娜。
被申诉人（被起诉人）：侯伟明，男，汉族，住广东省汕头市金平区。
被申诉人（被起诉人）：林师衡，男，汉族，住广东省汕头市金平区东方。
上列两被申诉人的委托代理人：林叙勇，广东铭扬律师事务所律师。
上列两被申诉人的委托代理人：许钦城，广东铭扬律师事务所律师。
二审上诉人（一审起诉人）：陈惠胜，男，汉族，住广东省汕头市龙湖区。
委托代理人：王建喜，广东国源岭东律师事务所律师。
申诉人陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才因诉被申诉人汕头市龙湖区鸥汀街道龙美经济联合社（简称龙美经济联合社）、侯伟明、林师衡及二审上诉人陈惠胜确认合同无效纠纷一案，不服汕头市中级人民法院（2012）汕中法立民终字第66号民事裁定，向检察机关申诉。广东省人民检察院于2014年11月21日作出粤检民抗字（2014）164号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年12月16日作出（2014）粤高法审监民抗字第206号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派陈蓉、李满怀出庭。申诉人陈松文、陈浩忠及他们与二审上诉人陈惠胜共同的委托代理人王建喜，被申诉人龙美经济联合社的委托代理人郑豪、郑佳娜，被申诉人侯伟明、林师衡的委托代理人林叙勇、许钦城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年8月1日，陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才、陈惠胜起诉至汕头市龙湖区人民法院称，龙美经济联合社与侯伟明、林师衡于2004年5月18日签订的《龙美经联社自用地承包合约》、2004年8月18日签订的《龙美经联社自用地延长承包合约》没有经过龙美经济联合社村民会议2／3成员或者2／3以上村民代表同意，也没有报龙湖区土地管理部门批准，合同约定的租赁期限也超过了合同法规定的20年期限，合约违反法律规定，损害了集体经济组织成员的合法权益，请求判令被起诉人签订的合约无效，诉讼费用由被起诉人承担。
汕头市龙湖区人民法院经审查认为，本案被起诉人签订的合约，是集体经济组织内部对集体财产的自主处理，属于村民自治的范畴，不属于人民法院审理的范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、第一百一十二条的规定，汕头市龙湖区人民法院作出（2012）汕龙下立民初字第3号民事裁定：对陈友镇、陈惠胜、陈松文、陈浩忠、陈宏才的起诉，不予受理。
陈友镇、陈惠胜、陈松文、陈浩忠、陈宏才不服，向汕头市中级人民法院提起上诉称，本案涉及《龙美经联社自用地承包合约》、《龙美经联社自用地延长承包合约》二份合同的签订没有经过龙美经济联合社村民会议或者村民代表会议讨论通过，违反《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的规定，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条和二十四条的规定；该土地的使用实际是用于非农建设，没有得到国土部门的批准，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十条和六十三条的规定，属于违法用地行为；《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）、（三）、（五）项规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效；以合法形式掩盖非法目的的合同无效；违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。上诉人作为龙美村的村民，对村集体对外签订的土地承包合同，认为该合同违反合同法的规定，而且在合同双方当事人都不主张权利的情况下，村集体的成员依照合同法的规定，向合同双方当事人主张权利，并请求法院判令该合同无效，主体是适格的，一审法院认为龙美村对外签订的合约属于村集体经济组织内部对集体财产的自主处理，属于村民自治的范畴，不属于人民法院受理的范围，这一认定不符合法律规定。上诉人请求撤销一审法院裁定书，裁定一审法院依法受理本案。
汕头市中级人民法院经审查认为，本案系因村集体经济组织自主处理集体财产引致的争议。上诉人在起诉中提出本案存在违法用地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，是否属于违法用地，应由行政主管部门进行处理。一审法院以上诉人的起诉不属人民法院受理的民事诉讼范围为由裁定不予受理并无不当。上诉人的上诉理由不成立，依法不予采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项、第一百五十四条的规定，汕头市中级人民法院作出（2012）汕中法立民终字第66号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。
陈友镇、陈惠胜、陈松文、陈浩忠、陈宏才不服二审裁定，向汕头市中级人民法院申请再审。汕头市中级人民法院作出（2013）汕中法立民申字第13号民事裁定：驳回陈友镇、陈惠胜、陈松文、陈浩忠、陈宏才的再审申请。
广东省人民检察院抗诉认为，村民陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才因龙美经济联合社与侯伟明、林师衡签订的合同侵害了集体村民合法权益而提起的诉讼，人民法院应当受理。根据2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”的规定，村民陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才因龙美经济联合社与村集体以外第三人侯伟明、林师衡签订的合同未经村民会议2／3成员或者2／3以上村民代表同意，且合同约定的租赁期限超过规定的期限，侵害了集体村民合法权益为由，向法院提起诉讼，人民法院应当受理。综上所述，汕头市中级人民法院（2012）汕中法立民终字第66号民事裁定书以本案系村集体经济组织自主处理集体财产以及违法用地应由行政主管部门进行处理为由，裁定对陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才等人的起诉不予受理，适用法律确有错误。
本院再审过程中，申诉人同意检察机关的抗诉意见。
被申诉人龙美经济联合社答辩称，一、依据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定，各申诉人只能提起撤销集体经济组织侵权决定的诉求，无权提起确认合同无效的诉求。撤销集体经济组织侵权决定的撤销对象仅限于内部作出的决定，这是对集体经济组织内部秩序的法律调整，不涉及外部对第三方的法律行为，故各申诉人的诉求已经超出内部决定的范畴。二、依据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款起诉，必须以集体经济组织决定侵犯集体经济组织成员的合法权益为前提条件，但各申诉人并没有提供相应的证据，因此不具备起诉条件。三、撤销民事行为的除斥期间为行为成立之日起一年内，各申诉人要求撤销的民事行为均已发生超过八年以上，因此，各申诉人已经丧失诉权。四、各申诉人不是合同当事人，不是确认合同无效的适格主体，无权提起确认龙美经济联合社与承租人之间合同无效的诉讼。五、集体经济组织行使正常经营自主权受法律保护，司法机关不应当干涉。六、龙美经济联合社不存在违法行为。1、在出租涉案土地前，龙美经济联合社均通过村民代表会议民主程序审议通过，租赁收入用于集体公益建设和集体成员红利分配，未损害集体成员利益。2、出租土地都经过国土部门批准变更为集体建设用地，没有违反法规禁止性规定。3、出租、转租期限未超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限，符合法律规定。七、部分申诉人不具有龙美经济联合社的社员资格，提交的授权村民签名不真实。据了解部分申诉人因犯罪行为被收监，没有履行集体成员应承担的义务，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，不属于集体组织成员。申诉人提交的签名页没有任何授权的文字，不能说明名单与本案存在任何关联，且签名中有明显冒签的迹象。八、申诉人提出的佛山案例，不能作为本案审理的依据。
被申诉人侯伟明、林师衡答辩称，同意龙美经济联合社的意见，另补充如下：一、陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才并非本案的适格主体，无权提起诉讼。1、根据合同相对性原则，本案的合同主体是龙美经济联合社与侯伟明、林师衡，并非陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才。2、陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才四名村民，无法代表全体村民的意志。广东省高级人民法院粤高法（2012）240号《全省民事审判工作会议纪要》关于涉农纠纷案件的内容中已对诉讼主体的问题进行了明确：发包方所属的半数以上村民，以发包方签订承包合同时违反民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同无效提起诉讼的，人民法院应予受理。这里受理的前提是要求半数以上的村民，而陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才仅为四人，远远达不到半数以上的要求，根本无法代表村民的意志，无权提起诉讼。同时一审起诉时，陈友镇等人并未被村民推选为代表人，后来二审提交了委托书，但因为合法性存在问题也未被认可，签名的村民对其签名的授权内容并不清楚，村民身份信息不清楚，仅有435人达不到龙美村半数，从笔迹无法认定为村民本人签名，因此陈友镇等人并非本案适格主体。二、申诉人提起的是确认合同无效的诉求，物权法第六十三条第二款规定的是撤销之诉，这是两个不同的法律关系。广东省人民检察院依据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款的规定，认为法院应当受理本案属于适用法律错误，恳请维持原审裁定。此外，侯伟明、林师衡是为响应村集体及上级政府活跃村镇经济、解决村集体富余劳动力的号召，与龙美经济联合社平等自愿协商，经过合法的程序而签订合同的，合同签订后，侯伟明、林师衡每年按时依约向村集体缴纳管理费，并一次性付清承包款及租金，从没有侵害村集体及村民合法权益的行为。三、本案的类型及事实情况不属于《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定的受理范围，法院受理本案依法无据。四、陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才主张本案的用地没有得到国土部门的批准，属于违法用地行为，并以此要求确认合同无效不属于法院的受理范围。依据《土地管理法》及《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第三条规定：当事人因农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷向人民法院提起民事诉讼，部分诉讼请求涉及违法用地或非法建筑需先由行政主管部门处理后才能确定其财产权益关系，人民法院对涉及违法用地或非法建筑的部分不予审理，并告知当事人向行政主管部门申请处理。本案中，二审法院认为陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才提出的本案存在违法用地行为应由行政主管部门处理，不属于法院的受理范围是正确的，恳请予以维持。
二审上诉人陈惠胜称，其意见与申诉人的意见一致。
本院再审认为，本案是陈友镇、陈松文、陈浩忠、陈宏才、陈惠胜对龙美经济联合社与侯伟明、林师衡签订的合同的效力发生争议而引起的纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”龙美经济联合社与侯伟明、林师衡签订的合同不是将集体所有的土地用于农业生产，而是用于兴办厂场，故根据上述《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，龙美经济联合社与侯伟明、林师衡签订的合同所涉纠纷不是农村土地承包纠纷，而是集体土地出租用于非农业建设纠纷。
《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”；第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。2003年6月发布的粤府（2003）51号《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》第三部分关于“农村集体建设用地使用权流转的审批程序”规定：“农村集体建设用地使用权，需出让、转让、出租和抵押的，由土地权利人向土地所在的县或市国土资源部门申请，其中由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的，在申请前应经依法召开的村民会议讨论同意。符合本通知规定的，市、县国土资源部门应当依法予以批准。具体程序原则上参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的，应当向土地所在的县或市国土资源部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权和土地他项权利。”第四部分“加强组织领导，确保农村集体建设用地使用权流转管理工作有序进行”规定：“……各级人民政府要切实加强组织领导，搞好协调，确保此项工作有序进行。各级国土资源部门要切实加强对农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的指导和监督，加快推进农村集体土地产权登记步伐，加强农村集体土地的产权管理，逐步建立与城镇地价体系相衔接的农村集体建设用地地价体系。各市、县要尽快制定和公布农村集体建设用地基准地价，防止借机违法占用耕地和炒买炒卖农村集体建设用地。凡本通知下发以前出让、转让、出租和抵押农村集体建设用地的，要按本通知的规定进行清理，补办有关手续。不符合本通知规定的出让、转让、出租和抵押条件的，要限期改正，否则将依法追究有关当事人责任。”2005年10月1日起施行的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对广东省集体建设用地使用权流转的原则、条件、程序等作了进一步的规范，其中第十四条规定：“集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权属证明、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），按规定向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理。”本院再审期间，被申诉人龙美经济联合社与侯伟明、林师衡未提交有关涉案土地的使用权证，也未提交涉案土地使用权流转已经过相关部门审批的证据。申诉人在起诉、上诉中均提出本案存在违法用地行为，并主张合同应为无效。根据上述《中华人民共和国土地管理法》及广东省关于集体建设用地使用权流转的相关规定，对申诉人主张的违法用地问题，申诉人应首先向行政主管部门申请处理，原二审裁定认为“上诉人在起诉中提出本案存在违法用地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，是否属于违法用地，应由行政主管部门进行处理”并无不当，在行政主管部门对涉及的土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，当事人可就相关民事纠纷向人民法院提起民事诉讼。
综上所述，原二审裁定适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
维持广东省汕头市中级人民法院（2012）汕中法立民终字第66号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 严加武
代理审判员 谭 甄
代理审判员 蒋晓莉
二〇一五年八月二十四日
书 记 员 钟 蕾