山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第282号
上诉人（原审原告）杜承栋，男，1968年10月21日出生，汉族，农民，住商河县。
委托代理人王龙，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）商河县人力资源和社会保障局，住所地商河县。
法定代表人张勇，局长。
委托代理人赵福勇、于进贞，均系山东撼岳律师事务所律师。
上诉人杜成栋因劳动监察一案，不服商河县人民法院作出的（2014）商行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人杜成栋及其委托代理人王龙，被上诉人商河县人力资源和社会保障局（以下简称商河人社局）的委托代理人于进贞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人商河人社局于2014年4月14日对上诉人杜承栋作出商人社不受字（2014）第2号《劳动保障监察不予受理决定书》，认定上诉人被辞退之日即被投诉人不缴纳社会保险费等行为的终了之日，距其投诉之日已超过2年。根据《劳动保障监察条例》第二十条和《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第十八条的规定，决定对上诉人的投诉不予受理。
原审法院查明，原告杜承栋于1988年被原燕家乡政府招聘为临时工，2005年在燕家乡与沙河乡合并后，在沙河乡工作，于2008年5月被沙河乡人民政府辞退。2005年11月，商河县人民政府撤销燕家乡，将其行政区域并入沙河乡。因此，原燕家乡人民政府的权利义务由行政区划调整后的沙河乡人民政府承继。2014年4月3日，原告通过EMS（投递号1019158966105）向被告邮寄了对沙河乡人民政府的投诉书，请求被告责令该镇政府为原告补交劳动关系存续期间的社会保险费并支付解除劳动合同经济补偿金。2014年4月8日10时40分，被告工作人员卞晓雷签收该邮件。被告收到原告的投诉材料后，通过对原告的投诉事项及事实理由进行审查，认为原告的投诉不符合劳动保障监察案件受理条件，于2014年4月14日，作出了商人社监不受字（2014）第2号《劳动保障监察不予受理决定书》，并于2014年4月18日向原告送达了该决定书。原告在法定期限内向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府于2014年6月3日作出济政复集决字（2014）36号《行政复议决定书》，维持了被告作出的商人社监不受字（2014）第2号《劳动保障监察不予受理决定书》。
原审法院认为，关于被告商河县人力资源和社会保障局的职权问题。根据《劳动保障监察条例》的规定，劳动保障行政机关具有受理对违反劳动保障法律、法规或规章的行为的举报、投诉，并依法进行纠正、查处的法定职责。关于原告杜承栋向被告商河县人力资源和社会保障局投诉事项是否已超过投诉期限的问题。原告于2014年4月3日向被告投诉沙河乡政府，要求被告责令该乡政府为原告补交劳动关系存续期间的社会保险费并支付解除劳动合同经济补偿金。而原告自2008年5月即被沙河乡政府辞退。本案中，原告投诉的用人单位不缴纳社会保险费的违法行为即属于不作为的违法行为，且此违法行为处于连续状态，因此，原告自被沙河乡政府辞退之日，也即该单位为原告缴纳社会保险费的终了之日。原告投诉的用人单位支付解除劳动合同经济补偿金的违法行为发生之日亦为原告被辞退之日，即2008年5月。《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处；第二款规定，前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。因此，原告的投诉已经超过《劳动保障监察条例》上述规定所确定的追诉期限。关于被告的法律适用问题。原告认为，《劳动保障监察条例》第二十条的规定适用的范围是行政处罚行为，而原告的投诉事项之一是有关社保费用的缴纳，不应当受2年的时间限制。因此，原告认为该案应适用的法律是劳动办公厅劳办发（1996）215号《关于临时工的用工形式是否存在的问题的请示》第一条；《社会保险费征缴条例》第四条、第五条、第十八条及第二十一条；《社会保险法》第六十三条第一款、第八十六条；《实施社会保险法的若干规定》第二十七条；《劳动保障监察条例》第八条、第十条、第十一条、第十四条第一款；《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第六条、第七条、第八条。原审法院认为，《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”而非违反劳动保障法律、法规或者规章应受行政处罚行为，因此原告的异议不成立。原告投诉的是用人单位不为其缴纳社会保险费等违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，故被告适用《劳动保障监察条例》第二十条的规定，适用法律正确。关于被诉行政行为的行政程序问题。原告认为原告于2014年4月3日向被告投诉，被告于2014年4月18日将不予受理决定送达给原告，超过了五个工作日的审查期限，属程序违法。原审法院认为，《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十八条第二款规定，对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。原告是2014年4月3日通过EMS特快专递向被告邮寄了投诉材料，被告于2014年4月8日收到原告的投诉材料，于2014年4月14日作出不予受理决定，没有超出上述规定的审查时限；被告虽于2014年4月18日将不予受理决定书送达原告，且原告在法定期限内向行政复议机关申请行政复议，复议机关亦已受理并作出处理，故该送达程序的瑕疵没有影响到原告实体权利的实现。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告杜承栋要求撤销被告商河县人力资源和社会保障局作出的商人社不受字（2014）第2号《劳动保障监察不予受理决定书》并依法判令被告受理投诉事项的诉讼请求；案件受理费50元，由原告杜承栋承担。
上诉人杜成栋不服原审判决上诉称，一、被上诉人作出的劳动监察决定程序违法。首先，上诉人于2014年4月3日通过EMS特快专递向被上诉人邮寄了投诉材料，被上诉人于2014年4月14日作出不予受理决定，并于2014年4月18日将不予受理决定书送达原告。原审判决认定“2014年4月8日10时40分，被告工作人员卞晓雷签收该邮件。”但被上诉人在诉讼过程中未提供任何证据证明其收到上诉人投诉材料的时间。其次，被上诉人作出被诉决定的落款时间为2014年4月14日，而被上诉人送达的时间却为2014年4月18日，即使按照原审判决认定的被上诉人收到投诉材料的时间为2014年4月8日，被上诉人向上诉人送达被诉决定的时间也超过了5个工作日，其程序违法毋庸置疑。最后，原审判决认为“该送达程序的瑕疵未影响到原告实体权利的实现”错误，被诉具体行政行为程序是否违法不以是否影响当事人的实体权利的实现为评价标准，否则，程序正义将无从谈起。二、原审判决适用法律错误。首先，《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”该条款的上位法渊源为《行政处罚法》第二十九条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因此，《劳动保障监察条例》第二十条规定的“劳动保障行政部门不再查处”指劳动保障行政部门不再给予行政处罚。本案中，上诉人向被上诉人提出的投诉请求是责令用人单位为上诉人补缴社会保险费用并支付解除劳动合同的经济补偿金，即上诉人是要求被上诉人责令用人单位改正违法行为，而不是要求对用人单位作出行政处罚，责令改正属于行政强制措施而不是行政处罚行为，不受“2年追诉时效”的约束。其次，根据《社会保险费征缴暂行条例》第四条第一款：“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。”、第五条：“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”以及第十二条：“缴费单位和缴费个人应当以货币形式全额缴纳社会保险费。缴费个人应当缴纳的社会保险费，由所在单位从其本人工资中代扣代缴。社会保险费不得减免。”的规定，按时、足额缴纳社会保险费用是法律为用人单位和劳动者设定的强制性义务，用人单位和劳动者均无权“放弃”或以“合意”的方式作出处分，社会保险费用的征缴不仅关乎上诉人的切身利益，更是关乎到全社会劳动者的公共利益，上诉人作为劳动行政主管部门向用人单位和劳动者追缴社会保险费用属于法定职责。被上诉人以超过2年时效为由不受理上诉人的投诉系典型的行政不作为，原审判决适用法律错误。请求二审法院依法撤销原审判决，撤销商人社监不受字（2014）第2号《劳动保障监察不予受理决定书》，并判令被上诉人对上诉人的投诉依法受理。
被上诉人商河人社局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人商河人社局没有提供作出该具体行政行为的证据。
被上诉人商河人社局提供的法律依据有：1、《劳动保障监察条例》第二十条；2、《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十八条。
上诉人向原审法院提交了以下证据：1、劳动保障监察不予受理决定书；2、2014年4月24日商河县劳动监察大队出具的证明。以上证据用来证明被诉具体行政行为的存在及上诉人收到不予受理决定书的日期。
以上证据、依据均经原审庭审质证并随卷移送本院。经过二审庭审质证，本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案的争议焦点为，一、被上诉人作出劳动保障监察不予受理决定的行政程序是否合法？二、被上诉人作出劳动保障监察不予受理决定适用法律是否正确？
关于第一个争议焦点问题。劳动和社会保障部《关于实施若干规定》第十八条第一、二款规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；……对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。”本案中，上诉人于2014年4月3日向被上诉人邮寄投诉材料，被上诉人称其于2014年4月8日收到该材料，但未提交相关证据予以证实，被上诉人于2014年4月14日作出不予受理决定，并于2014年4月18日向上诉人送达。被上诉人的处理时限不符合上述法律规定，但并未对上诉人的权利义务造成实质影响，可以视为行政程序瑕疵，该瑕疵不足以导致被诉行政行为被撤销。
关于第二个焦点问题。上诉人认为，《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定的“劳动保障行政部门不再查处”指劳动保障行政部门不再给予行政处罚，而本案中，上诉人向被上诉人提出的投诉请求是责令用人单位为上诉人补缴社会保险费用并支付解除劳动合同的经济补偿金，即上诉人是要求被上诉人责令用人单位改正违法行为，而不是要求对用人单位作出行政处罚，责令改正属于行政强制措施而不是行政处罚行为，不受“2年追诉时效”的约束。本院认为，劳动和社会保障部《关于实施若干规定》第十八条第二款规定：“对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。”亦即上诉人的投诉，只要不符合“违反劳动保障法律的行为发生在2年内的”条件，劳动保障行政部门就“应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理”，而不是仅指对用人单位不予行政处罚。被上诉人作出的劳动保障监察不予受理决定适用法律并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杜成栋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
代理审判员 鞠吉瑞
代理审判员 陈 伟
二〇一四年十二月二日
书 记 员 徐彬彬