海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南一中行初字第4号
原告李隆光。
委托代理人吴多群，海南刚峰律师事务所律师。
委托代理人陈创文，海南刚峰律师事务所律师。
被告澄迈县人民政府。住所地：澄迈县金江镇文化北路政府大院。
法定代表人吉兆民，县长。
委托代理人莫景儒，澄迈县司法局科员。
原告李隆光因诉被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）行政强制清除行为违法及行政赔偿，于2014年12月18日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月25日受理后，于2015年1月6日向被告澄迈县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月5日上午在本院公开开庭审理了本案。原告李隆光及其委托代理人吴多群，被告澄迈县政府的委托代理人莫景儒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为为：2014年8月22日，被告澄迈县政府的派出机构老城经济开发区管理委员会（以下简称老城开发区管委会）组织海南美亿新型建材有限公司（以下简称美亿建材公司）对原告李隆光在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地（以下简称涉案土地）上种植的9.34亩花梨树予以强制清除。
经本院准许，被告澄迈县政府于2015年1月20日向本院提供了实施行政强制清除行为的证据：1.《国家建设征用土地协议书》；2.琼国用（1990）94号《关于海南海菱电子有限公司用地的批复》；3.《国有土地使用权协议出让合同书》；4.《关于97.72亩建厂用地补充协议》；5.老城国用（1992）字第101号、102号、103号、104号、105号《国有土地使用权登记卡》和《宗地图》。上述证据1-5证明经海南省人民政府同意，被告于1990年9月征用澄迈县老城镇石联村委会潭脉村（以下简称潭脉村）位于“八百地”地段的97.72亩土地并出让给海南海菱电子有限公司（以下简称海菱电子公司）作为兴建电子厂用地。6.《海南海菱电子有限公司破产财产处理和分配方案》；7.（1996）海中法经破字第5-3号《民事裁定书》；8.《委托拍卖合同》；9.《海南士德拍卖有限公司拍卖成交确认书》；10.澄府函（2005）30号《关于同意办理海南美亿新型建材有限公司51064.321平方米国有土地使用权过户登记手续并作为新型建材项目用地的批复》（以下简称澄府函（2005）30号《批复》）；11.老城国用（2005）第764号、765号、766号《国有土地使用证》和《海南美亿新型建材有限公司用地勘测定界图》。上述证据6-11证明海菱电子公司被宣告破产后，其老城国用（1992）字第101号、102号、104号、105号《国有土地使用权证》项下的51064.321平方米（折合76.67亩）国有土地使用权被依法拍卖，美亿建材公司通过拍卖程序取得了土地使用权，被告据此于2005年4月28日给该公司办理老城国用（2005）第764号、765号、766号《国有土地使用证》。12.澄迈县国土环境资源局（以下简称澄迈县国土局）于2006年12月16日在《海南日报》刊登的《公告》；13.美亿建材公司、潭脉村和老城开发区管委会于2012年11月5日签订的《补充协议书》；14.2013年5月10日《会议签到表》和《会议记录》；15.老城开发区管委会于2013年10月17日对原告作出的《通知》；16.《涉案土地地形图》和《涉案土地现状图》；17.照片2张。上述证据12-17证明澄迈县国土局和老城开发区管委会多次通知原告限期自行清理涉案土地上的青苗，否则将依法处理。18.《青苗、坟墓及附着物补偿统计表》，证明老城开发区管委会于2008年至2009年对涉案土地上的青苗进行统计时，地上种植的是小叶桉树，而不是花梨树。19.2008年、2009年、2010年、2011年、2012年和2014年的《航拍图》6份，证明涉案土地上的花梨树是2011年种植，而不是2006年种植。被告为了证明其给予原告的青苗补偿符合海南省人民政府的规定，于2015年2月12日向本院提供了证据20《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》。同时为了证明涉案土地上的花梨树种植于2011年，被告还于2015年2月12日向本院提供了证据21《海南澄迈县老城经济开发区部分地块地类判读》6份（2008年、2009年、2010年、2011年、2012年和2014年影像）和《关于海南澄迈县老城经济开发区部分地块的地类判读意见》。
原告李隆光诉称，位于潭脉村的美岭地约12亩坡地为原告家的自留地。1989年以前，原告一家在该地上开荒种植甘蔗、木薯等农作物。自2006年始，原告在该地上种植花梨树3600株。2012年，被告征用潭脉村土地时，其派出机构老城开发区管委会曾派员找原告商谈地上花梨树的补偿事宜，但因给予原告的补偿数额过低，双方未达成补偿协议。2014年8月22日上午8时许，被告未通知原告，即动用100多名警力包围现场，强行将原告种植的12亩花梨树清除。根据海南省人民政府发布的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》第五条的规定，征地中涉及名贵树木的补偿的，被告应委托有资质的估价机构评估确定补偿标准，或与产权人协商按照议价方式确定补偿标准。但被告在未履行上述程序的情况下，就强行将原告种植的花梨树清除，被告的行为明显违法，且给原告造成了极大的经济损失。故提起诉讼，请求人民法院依法判决：1.确认被告强制清除原告12亩花梨树（3600株）的行为违法；2.被告赔偿原告因花梨树被清除造成的经济损失人民币1200万元（实际赔偿数额以估价机构的评估为准）。
原告李隆光提供的证据有：1.视频资料和照片，证明被告于2014年8月22日上午强行将原告种植的3600株花梨树清除；2.《收款收据》，证明原告于2006年在涉案土地上种植了3600株花梨树；3.照片，证明被清除的花梨树普遍直径有12厘米。
被告澄迈县政府辩称：一、涉案土地已于1990年被征用，属国有土地。1988年2月28日，澄迈县国土局与潭脉村签订《国家建设征用土地协议书》，拟征用潭脉村100亩土地（含涉案土地9.34亩）。1990年9月1日，经海南省人民政府批准，海南省国土局作出琼国用（1990）94号《关于海南海菱电子有限公司用地的批复》，同意征用潭脉村位于“八百地”地段的97.72亩土地并出让给海菱电子公司作为兴建电子厂用地。1992年8月17日，澄迈县国土局与海菱电子公司签订《国有土地使用权协议出让合同书》，将上述97.72亩土地出让给该公司。1992年8月，我府就该97.72亩土地分别为海菱电子公司颁发了老城国用（1992）字第101号、102号、103号、104号、105号《国有土地使用证》。后因海菱电子公司被宣告破产，其老城国用（1992）字第101号、102号、104号、105号《国有土地使用权证》项下的76.67亩国有土地使用权于1998年6月被作为破产财产处理。2004年11月4日，美亿建材公司通过拍卖程序竞买取得该76.67亩土地使用权。2005年2月2日，我府作出澄府函（2005）30号《批复》，同意将该76.67亩土地使用权过户登记给美亿建材公司，并于同年4月28日向该公司颁发了老城国用（2005）第764号、765号、766号《国有土地使用证》。二、涉案的9.34亩土地位于美亿建材公司的用地范围内，但近年来，潭脉村部分村民（含原告）未经任何单位批准擅自在已被征用的97.72亩土地上耕作种植。为了解决历史遗留问题，美亿建材公司、老城开发区管委会和潭脉村经协商，于2012年11月5日签订《补充协议书》，约定：美亿建材公司一次性拨付人民币50万元赞助费给潭脉村以彻底妥善解决土地历史遗留问题；在用地范围内的青苗、坟墓及地上附着物的补偿，按琼府（2009）41文规定的标准给予补偿。三、我府依法不应赔偿原告的经济损失。理由如下：1.清除涉案土地上的青苗和附着物是美亿建材公司实施的行为，而不是由我府实施；2.原告使用涉案土地没有合法依据，其未经任何单位批准擅自在涉案土地上种植花梨树属违法行为，且涉案土地上的青苗和附着物被清除前，澄迈县国土局已于2006年12月16日在《海南日报》刊登公告，要求涉案土地上青苗和附着物的户主在公告之日起15日内自行清理。老城开发区管委会亦于2013年10月17日书面通知原告领取青苗补偿款并自行清理，但原告置之不理。综上所述，原告的诉请缺乏事实根据和法律依据，恳请人民法院依法驳回其诉讼请求。
2015年3月11日，本院依职权向美亿建材公司的法定代表人庄吉新进行了调查。庄吉新称：1.美亿建材公司于2005年4月领取涉案土地的《国有土地使用证》后，澄迈县国土局曾于2006年12月在《海南日报》刊登公告，要求原告自行清理涉案土地上的青苗，老城开发区管委会亦于同年组织美亿建材公司和原告对地上林木进行了清点，当时地上只种植有小叶桉树、木麻黄树，没有花梨树；2.2014年8月22日清除涉案土地上花梨树的行动是由老城开发区管委会组织、指挥的，老城开发区管委会派了几十名工作人员到场维持秩序，当时除了美亿建材公司租用的2台挖掘机到场外，老城开发区管委会亦租了1台挖掘机到场；3.为了和谐解决纠纷，以便美亿建材公司尽快进场施工，美亿建材公司同意给予原告青苗补偿人民币9.807万元，但由于原告嫌补偿过低，未与美亿建材公司完善领款手续，至今未领取该笔补偿款。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据及本院依职权调取的证据作如下确认：
对被告澄迈县政府所举证据的确认。证据1-5是涉案土地于1990年被征用并于1992年出让给海菱电子公司的相关证据，其真实性、合法性、关联性本院予以确认，该5份证据可以作为认定本案事实的依据。证据6-11是涉案土地作为海菱电子公司的破产财产被依法拍卖后，美亿建材公司通过拍卖程序竞买取得涉案土地并于2005年办理了土地使用权登记的相关证据，其真实性、合法性、关联性本院予以确认，该6份证据可以作为认定本案事实的依据。原告认为证据12所述地块与涉案土地不相符，故对该证据的关联性不予认可。经审查，该证据所载地块的四至范围包含涉案土地在内，该证据可以作为认定澄迈县国土局曾于2006年12月16日公告限期要求在涉案土地上种植林木的农户自行清理地上青苗及附着物的事实依据。证据13是美亿建材公司、潭脉村和老城开发区管委会为了解决历史遗留问题，于2012年11月5日签订的《补充协议书》，本院对该证据予以确认。原告对证据14中的《会议签到表》的真实性、合法性、关联性不作评论，却对证据14中的《会议记录》的真实性予以认可。本院认为，虽然原告对《会议签到表》的三性不作评论，但该证据记载的原告的要求与原告无异议的《会议记录》的内容相符，故证据14可以作为认定被告的工作人员曾于2013年5月10日和7月16日与原告协商过青苗补偿事宜的事实依据。原告称其未收到过证据15，故对该证据的真实性、合法性不予认可。经审查，老城开发区管委会于2013年10月17日对原告作出该证据后，其2名工作人员曾到原告家送达该证据，但原告拒绝签收，故老城开发区管委会的工作人员将该证据留置送达，本院对该证据予以确认，该证据可以作为认定老城开发区管委会曾于2013年10月17日通知原告领取青苗补偿款并自行清理涉案土地上林木的事实依据。原告认为其种植花梨树的面积为12亩，而非9.34亩，且被告没有通知其参加测量，故对证据16不予认可。经审查，证据16是老城开发区管委会根据涉案土地以及原告种植花梨树的现状经勘测而绘制的，其勘测结果与客观现状基本吻合，故本院对该证据予以确认。原告对证据17的真实性、关联性予以认可，本院对该证据予以确认，该证据可以作为认定涉案土地上曾有原告种植的花梨树的事实依据。原告认为证据18中所载原告种植的林木为小叶桉树，与原告实际种植的花梨树不相符，故对该证据的证明内容不予认可。经审查，该证据没有记载制作单位和制作时间，且没有注明出处，不符合提供证据的要求，故本院对该证据不予采信。原告认为其在涉案土地上种植花梨树是2006年，而不是2011年，故对证据19的证明内容不予认可。本院认为，根据证据21（国家测绘地理信息局第四航测遥感院对该证据的影像判读和判读意见），可以认定原告在涉案土地上种植花梨树的时间为2011年，原告称其于2006年在涉案土地上种植花梨树，其理由不能成立。证据20是《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》，本院对该证据予以确认。
对原告李隆光所举证据的确认。被告认为证据1的取得方式不合法，故对其合法性不予认可。经审查，虽然证据1是原告自己制作的视频资料和拍摄的照片，但该证据客观反映了涉案土地上的花梨树于2014年8月22日被清除的事实，故本院对该证据的证明内容予以确认。被告认为由证据2不能证明原告所购买的3600株花梨树苗于2006年种在了涉案土地上，故对该证据的关联性不予认可。本院认为，虽然原告提供了购买花梨树苗的《收款收据》，但原告未提供相应证据（如林权证）证明其购买的花梨树苗于2006年种在了涉案土地上，故本院对该证据不予采信。被告认为由证据3无法证明原告所主张的花梨树种植于涉案土地上，故对该证据的关联性不予认可。经审查，该证据与证据1能够相互印证，本院对该证据予以确认。
三、对本院依职权调取的证据的确认。美亿建材公司总经理庄吉新陈述的第1点事实与被告提供的证据12相符，其陈述的第2点事实与被告在庭审中述称“2014年8月22日清除涉案土地上的花梨树时，澄迈县国土局和老城开发区管委会曾派工作人员到场维持秩序”相吻合，故本院对庄吉新所述的第1点、第2点事实予以确认。
经审理查明，1988年2月28日，被告澄迈县政府的职能部门澄迈县国土局与潭脉村签订《国家建设征用土地协议书》，拟征用潭脉村位于“八百地”地段的100亩土地。1990年9月1日，经海南省人民政府批准，海南省国土局对被告作出琼国用（1990）94号《关于海南海菱电子有限公司用地的批复》，同意被告征用潭脉村位于“八百地”地段的97.72亩土地并出让给海菱电子公司作为兴建电子厂用地。1992年8月17日，澄迈县国土局与海菱电子公司签订《国有土地使用权协议出让合同书》，将上述97.72亩土地以人民币141.9886万元有偿出让给海菱电子公司。同日，被告就该97.72亩土地分别为海菱电子公司颁发老城国用（1992）字第101号、102号、103号、104号、105号《国有土地使用证》。后因海菱电子公司被宣告破产，其老城国用（1992）字第101号、102号、104号、105号《国有土地使用权证》项下的76.67亩国有土地使用权于1998年6月被作为破产财产处理。2004年11月4日，美亿建材公司通过拍卖程序以人民币40万元竞买取得该76.67亩土地使用权。2005年2月2日，被告作出澄府函（2005）30号《批复》，同意将该76.67亩土地使用权过户登记给美亿建材公司，并于同年4月28日向该公司分别颁发了老城国用（2005）第764号、765号、766号《国有土地使用证》。2006年12月16日，澄迈县国土局在《海南日报》刊登公告，要求上述76.67亩土地范围内有关青苗及附着物的农户自15日内到老城开发区管委会进行登记，并自行清理地上青苗及附着物，否则将视为无主物进行处理。原告李隆光随后将其在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种植的小叶桉树砍伐，但又在未经任何单位批准的情况下，擅自于2011年在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种上花梨树苗9.34亩。为了解决上述76.67亩土地的历史遗留问题和青苗补偿问题，以便美亿建材公司尽快进场开发建设，老城开发区管委会、美亿建材公司和潭脉村于2012年11月5日共同签订《补充协议书》。三方约定：美亿建材公司一次性拨付人民币50万元赞助费给潭脉村；在项目用地范围内的青苗、坟墓及地上附着物的补偿，按琼府（2009）41文规定的标准给予补偿，美亿建材公司和老城开发区管委会负责处理，潭脉村协助处理。2013年5月10日和7月16日，老城开发区管委会就美亿建材公司项目用地的青苗补偿问题召集相关农户进行协调。但由于原告要求按花梨树的实际株数进行清点且要求按每株人民币500元进行补偿，致使老城开发区管委会与原告协调未果。同年10月17日，老城开发区管委会决定对原告在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种植的9.34亩花梨树给予青苗补偿人民币9.807万元，并书面通知原告在7日内到老城开发区政务中心大楼办理青苗补偿款领取手续，同时限期原告自行清理青苗，否则将依法处理。但原告一直未领取上述青苗补偿款，亦未自行清理地上花梨树。由于原告未自行清理地上花梨树，澄迈县国土局和老城开发区管委会于2014年8月22日派员到场组织、指挥美亿建材公司对原告在老城国用（2005）第764号《国有土地使用证》所载土地上种植的9.34亩花梨树予以强制清除。原告对该强制清除行为不服，于2014年12月18日向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告强制清除其花梨树的行为违法并赔偿其经济损失人民币1200万元。
本院认为，本案争议的焦点是涉案土地上的花梨树被强制清除能否认定为被告澄迈县政府实施的行为、该强制清除行为是否合法以及原告李隆光请求被告赔偿经济损失能否予以支持。
关于涉案土地上的花梨树被强制清除能否认定为被告澄迈县政府实施的行为的问题。美亿建材公司取得涉案土地使用权后，为了保证美亿建材公司项目建设的顺利进行，老城开发区管委会曾多次就涉案土地上的林木补偿问题与原告协商，澄迈县国土局和老城开发区管委会亦多次通知原告限期清理涉案土地上的林木，而且2014年8月22日清除涉案土地上的花梨树时，澄迈县国土局和老城开发区管委会亦派员到场组织、指挥清除行动并派员到场维持秩序。由此可见，强制清除涉案土地上花梨树的行为是由澄迈县国土局和老城开发区管委会实施的。澄迈县国土局和老城开发区管委会作为被告的职能部门和派出机构，其共同实施的行为应认定为被告的行为。被告辨称强制清除涉案土地上林木的行为不是由其实施的政府行为，而是美亿建材公司实施的公司行为，其理由不能成立。因该强制清除行为是被告实施的行为，故原告于2015年2月2日申请本院追加美亿建材公司作为本案第三人参加诉讼缺乏法律依据，本院对其申请不予准许。
关于被告强制清除涉案土地上花梨树的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款对行政强制执行的定义以及第十二条所规定的行政强制执行的方式，被告对涉案土地上的花梨树实施的强制清除行为应界定为行政强制执行。该法第三十五条、第三十六条和第三十七条还规定，行政机关限期当事人履行义务的，应当事先催告当事人履行义务，并告知当事人有权进行陈述和申辩，经催告当事人仍不履行义务的，行政机关应当作出强制执行决定。但根据本案查明的事实，虽然在强制清除涉案土地上的花梨树前，老城开发区管委会已向原告履行了催告义务，但老城开发区管委会却未告知原告享有陈述权和申辩权，且在原告未自行清理涉案土地上花梨树的情况下，被告亦未对原告作出强制执行决定。此外，对于非法占用他人土地所种植的林木，《中华人民共和国土地管理法》也没有规定行政机关有权直接实施强制清除行为。故被告强制清除涉案土地上花梨树的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条和第三十七条的规定，该强制清除林木的行为依法应确认为违法。
关于原告请求被告赔偿经济损失能否予以支持的问题。根据本案查明的事实，涉案土地已于1990年9月经征用并出让给海菱电子公司，后因海菱电子公司被宣告破产，涉案土地作为海菱电子公司的破产财产被依法处理，美亿建材公司于2004年11月通过拍卖程序依法竞买取得涉案土地使用权并领取了被告颁发的《国有土地使用证》。美亿建材公司取得涉案土地使用权后，为了保证美亿建材公司能够尽快进场施工建设，澄迈县国土局曾于2006年12月16日在《海南日报》刊登公告，要求在涉案土地上耕作的农户自行清理地上青苗及附着物。但原告将涉案土地上种植的小叶桉树砍伐后，又未经任何单位批准，擅自于2011年在涉案土地上种上花梨树苗9.34亩。由此事实可见，原告在涉案土地种植花梨树的行为属非法占用他人土地的行为，且老城开发区管委会于2013年10月17日书面通知原告限期自行清理地上花梨树后，原告又拒绝自行清理。故原告基于其自身的非法行为而请求被告赔偿其花梨树被强制清除造成的经济损失，本院不予支持，对其在诉讼中要求本院委托评估机构对其被强制清除的花梨树进行价值评估的申请，本院亦不予准许。至于被告在行政管理过程中为和谐解决与原告的林木补偿纠纷而同意给予的人民币9.807万元，本院予以照准。
综上所述，虽然被告强制清除涉案土地上花梨树的行为违法，但原告诉请被告赔偿经济损失没有事实根据和法律依据。故依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告澄迈县人民政府于2014年8月22日强制清除原告李隆光在涉案土地上种植的花梨树的行为违法；
二、驳回原告李隆光要求被告澄迈县人民政府赔偿其经济损失人民币1200万元的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告李隆光负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 陈 锋
代理审判员 王经铭
代理审判员 蔡 莹
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 符 倩
附相关法律条文：
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
《中华人民共和国行政强制法》
第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
第十二条行政强制执行的方式：
（一）加处罚款或者滞纳金；
（二）划拨存款、汇款；
（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；
（四）排除妨碍、恢复原状；
（五）代履行；
（六）其他强制执行方式。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。
……
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
……