陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00166号
上诉人（原审原告）蓝田县食品公司。
法定代表人吴瑞昭，该公司经理。
委托代理人惠红林，陕西白鹿原律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）蓝田县人民政府。
法定代表人王浩，该县县长。
委托代理人周金荣。
委托代理人张林。
原审第三人蓝田县孟村镇胡家村第五村民小组（以下简称胡家村五组）。
负责人胡存新，该组组长。
委托代理人胡轩道。
上诉人蓝田县食品公司（以下简称食品公司）不服陕西省蓝田县人民政府（以下简称蓝田县政府）所做的蓝政地确（2013）0l号处理决定一案，不服陕西省蓝田县人民法院（2O14）蓝行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，食品公司和第三人争议地位于孟村镇街西水安路北边，四至为：东至五组村民胡某乙，西至五组村民许青肖，南至水安路，北至五组耕地。1971年，原蓝田县孟村供销社孟村食品组与第三人协商，口头约定由第三人向食品组提供猪场场地两亩及饲养员，猪场猪粪归第三人使用。后经机构变迁，该猪场用地由食品公司使用。1980年，食品公司下属孟村食品组与第三人仍以上述约定口头协商将猪场用地两亩搬至公路边即现争议地，原用地由第三人继续使用。此后，食品公司在该争议地上修建房屋使用至今。1992年12月，食品公司取得了房屋所有权证。2005年，经食品公司申请，蓝田县政府为食品公司颁发了蓝国用（2005）0974号国有土地使用证，将争议地使用权确给了食品公司。第三人不服申请复议，经复议、诉讼后，蓝田县政府于2010年5月5日，以食品公司提交的证据不能充分证明土地权属为由，公告注销了该使用证。后食品公司与第三人均向被告提出对争议地的确权申请，蓝田县政府协商未果后，经调查走访，于2013年10月28日做出了蓝政地确（2013）01号决定，将争议地所有权和使用权确至第三人胡家五组。食品公司不服，向西安市人民政府申请行政复议，市政复决字（2014）001号复议决定维持了被告的处理决定。食品公司不服，遂于2014年4月4日向原审法院提起诉讼，要求撤销蓝田县政府蓝政地确字（2013）01号确权决定。另查，食品公司系全民所有制企业。2014年2月，蓝田县政府以无合法用地手续为由注销了食品公司所持的房屋所有权证，食品公司已经申请行政复议。
原审法院认为，法律赋予县级人民政府对单位之间的土地权属争议进行处理的法定职责。蓝田县政府收到食品公司及第三人的确权申请后，即进行调查，查明该地依法不属于国家所有。经组织双方协商未果后，蓝田县政府在第三人主张将该宗地退回集体的情况下，将该土地所有权和使用权确至第三人，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第（四）款“除签订过土地转移等有关协议、经县级以上人民政府批准使用、进行过一定补偿或安置劳动力等情形时以外，凡属于上述情形未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体”之规定，故蓝田县政府处理决定认定事实正确。食品公司认为与第三人口头协商换地、给五组猪粪、五组提供饲养员属于签订土地转移协议、给予补偿且安置劳动力。原审法院认为食品公司主张的以上请求缺少相应的事实及法律依据，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款之规定，该宗地不属于国家所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款之规定主张其使用原用地经过政府批准，兑换至现争议地后，对现争议地亦享有权利无法律事实依据，原审法院不予采信。食品公司虽长期使用现争议地，但其并未取得县级政府的批准，其现有证据不能证实该宗地属于国有，亦不能证实其对该宗地享有合法使用权，故其对该宗地主张使用权不能成立。食品公司认为决定超出申请范围，与事实不符，原审法院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，村民小组可以作为土地所有权的主体，故食品公司认为五组仅是土地经营、管理者，蓝田县政府确权至胡家五组程序违法不能成立。综上，蓝田县政府的处理决定事实清楚，程序合法，适用法律准确，食品公司起诉要求撤销该决定的理由不能成立。据此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决：驳回食品公司要求撤销蓝田县政府蓝政地确（2013）O1号关于确定孟村镇胡家村孟村食品组原使用土地所有权和使用权的决定之诉讼请求。案件受理费5O元（食品公司已预交），由食品公司负担。
宣判后，上诉人食品公司不服上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。具体理由如下：一、原审判决认定的“1971年，原蓝田县孟村供销社孟村食品组与第三人协商、口头约定由第三人向食品组提供猪厂场地两亩及饲养员，猪场猪粪归第三人使用”一节违背客观事实。1、原审庭审中上诉人向原审法院提交了：蓝革计发（1971）054号关于基建征用土地的批复和1971年8月20日孟村公社革委会关于基建征用土地批复的通知两份证据。其内容分别为“经联系研究同意：孟村公社孟村购销社征用胡家五组土地2亩”；“同意：孟村公社、孟村购销社建猪场征用胡家五队土地二亩”。同时该批复系陕西省蓝田县革命委员会计划委员会和蓝田县孟村革命委员会作出。其中该批复系县级以上人民政府作出，这一点铁定的事实，足以说明原蓝田县孟村供销社孟村食品组使用第三人土地是经过县级以上人民政府批准使用的，并非原审判决查明的“经协商，口头约定而使用的”。该事实是本案件确权的重要事实之一，而原审判决却对该事实和证据有意回避，导致本案件至今事实不清。二、原审判决查明的“后经机构变迁，该猪场用地由食品公司使用”一节与当时的文件内容不符。不是归食品公司使用，而是归食品公司所有。上诉人下属的孟村食品站是1979年由蓝田县革命委员会以蓝革商发（1979）114号文件以及蓝田县供销合作社以蓝供发（1979）135号文件，按照中央文件精神联合下发《关于分设食品机构的通知》组建的。孟村食品站是从孟村供销社分离出来的25个站、组之一，其房屋、猪舍、设备及场地按照上述文件内容“房屋、设备，原则上以1976年5月合并时的底底为基础。房屋、猪场与供销社明显分开的，原摊移交”取得的。其实质是上诉人基于上述文件内容和精神取得了该幅土地的所有权，在此要说明一点文件中使用了“原摊移交”的字样，也就是说上述人下属的食品站同时取得了“原摊”的使用权和所有权，这是不争的事实。三、原审判决查明的“1980年，食品公司下属孟村食品站与第三人以上述约定口头协商将猪场用地两亩搬至公路边，原用地由第三人继续使用”一节不妥，其实质是土地“兑换”，原用地是归还第三人。1980年，原食品组负责人雷某与时任胡家村五组组长的胡某乙达成口头协议，将申请人原供销社院内的土地于与胡家村五组公路边的土地进行兑换，该口头协议于1989年10月11日经第三人村委会签章确认。兑换后申请人下属单位孟村食品组在猪场修建了房屋使用至今，并取得该幅土地的所有权，这是不容改变的事实。从法律角度讲兑换土地是一个实践性的民事法律关系，在双方各自交付土地后，该法律行为成立，所有权发生变更。且在上诉人进行建设的同时，第三人胡家村五组也已经将原猪厂场地收回，向已经划分给本组村民作为宅基地使用。四、原审判决适用法律错误。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条是关于土地确权的实体性规定，该条第一款、第二款已经明确规定土地应确权归国家所有的情形，且结合本案件事实，本条的第一款完全可以作为本案件的法律依据。但被上诉人却弄巧成拙在应该适用第一款的前提下，却错误的适用了第三款作为本案件的依据，是完全错误的。五、被上诉人在做出该具体行政行为过程中，程序违法。1、第三人孟村镇胡家村五组，无权提出确权申请。在［2O09］陕行终字第O0040号行政判决书第八页中案件当事人村委会称“其村没有对村组土地明确划分，村委会制定的村民自治章程规定本村区域内所有的土地都归胡家村集体所有，各组只负责经营”其辩称已被高级人民法院采纳。那么既然土地属于胡家村委会所有，各小组只负责管理，那么第三人在法律上就没有提起确权申请的主体资格。蓝证地确（2013）01号决定将胡家村五组依照法人身份列明是及其错误的。按照法律规定孟村镇胡家村五组并不具有法人资格，其组长也并非法定代表人。其在法律的地位仅仅是负责人。六、被上诉人作出的具体行政行为内容严重违法。所有权和使用权是两个不同的物权概念。被告蓝田县人民政府在上诉人和第三人分别提出土地确权申请后，其所作出的决定内容不但确认了该幅土地的所有权同时，又违法的对该幅的使用权做出确定。其具体行政行为不但超出了行政相对人的请求范围，而且还严重侵犯了上诉人对该幅土地的使用权。至今为止申请人一直占有使用该房屋。如果该具体行政行为被维持，那么申请人对该房屋的物权如何行使，该具体行政行为存在混淆概念、制造矛盾、侵犯上诉人合法权利之实。上诉请求：撤销（2014）蓝行初字第00O06号行政判决书；撤销蓝田县政府作出的《关于确定位于孟村镇胡家村孟村食品组原使用土地所有权和使用权的决定》（蓝政地确（2013）01号）的具体行政行为，或将本案件发回蓝田县人民法院重新审理。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人蓝田县政府答辩称，一、答辩人作出的蓝政地确（2013）01号确权决定，程序合法、事实清楚、适用法律正确，应依法予以维持。原审判决程序合法、事实清楚、应依法维持原判。1979年，蓝田县供销联社与商业局发文，将基层供销社与食品组分开，正式成立了蓝田县食品公司孟村食品组。1980年9月前后将猪场迁到了胡家村五组的公路边上（即现址），原用地由胡家村五组使用。五组为食品组提供了等量土地供其建猪场和屠宰车间，食品组猪场产生的猪粪归五组所有，并派两名社员喂猪及打扫猪粪。1992年，蓝田县食品公司孟村食品组取得了《房屋所有权证》。2O05年县政府颁发了《国有土地使用证》。2007年，县食品公司将该宗土地出让给孟村乡屈家村一村民，遭胡家村群众阻挡，同年10月，胡家村向县国土局申请要求注销县食品公司所持有的孟村食品组的国有土地使用证，恢复其争议土地的集体所有权和使用权。2008年10月，答辩人作出了注销蓝田县食品公司所持有土地使用证的通知。12月上诉人向西安市人民政府提出行政复议，市政府撤销了该通知，胡家村村委会不服，向西安市中级人民法院提起诉讼，西安市中级人民法院依法判令撤销了该复议决定，西安市人民政府和蓝田县食品公司均不服，向陕西省高级人民法院提起上诉，省高院维持了原判。随后市政府重新做出了行政复议决定，维持了答辩人做出的蓝政土注字（2008）003号通知，蓝田县食品公司孟村食品组持有的该宗土地的国有土地使用证被县政府公告注销。此后，胡家村部分村民代表持续在县、市政府上访，要求归还其集体土地所有权和使用权，答辩人曾几次召集信访局、国土局、经贸局、孟村镇政府、县食品公司，胡家村村委会及群众代表的联席会议进行协调，均未达到效果。随后，孟村镇胡家村五组多次口头及书面提出确权申请，食品公司也提出书面申请要求确权登记，2013年10月，答辩人为妥善解决双方的土地权属争议，根据法律法规的规定，经多方研究论证做出了蓝政地确（2013）01号确权决定。该决定程序合法、事实清楚、适用法律准确，应依法维持原判。二、上诉人提出的上诉理由不能成立，应依法予以驳回。几年来，孟村镇胡家村和上诉人围绕答辩人在2OO5年为县食品公司孟村食品组颁发的国有土地证进行复议和诉讼，最终以省高院以上诉人位于孟村镇胡家村五组的食品组无合法的土地权属来源为由撤销了国有土地使用证而使土地登记程序终结，而后当事人和双方又提出土地权属确认的申请，上诉人虽有1971年8月7日以蓝革计发（1971）O54号批复“孟村公社购销社建猪厂征用胡家五队土地2.00亩”批准使用的土地，但未实施任何征收、补偿及协议的手续，属于批而未征，土地的集体权属性质没有改变，上诉人至令提供不出征收补偿的任何手续及土地权属来源，答辩人根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第四款“凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体的规定，作出的蓝政地确（2013）01号确权决定公平公正、事实清楚，应当依法予以维持，上诉人提出的上诉无事实法律依据，理由不能成立。请求维持原判。
第三人胡家村五组答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原蓝田县革命委员会计划委员会蓝革计发［197l］054号《关于基建征用土地的批复》及孟村公社革委会《关于基建征用土地批复的通知》不能证明孟村供销社原猪场用地权属来源的合法性。两份文件分别签发于1971年8月7日和l971年8月12日，孟村供销社并没有实施征地行为。没有征地双方的协议，被征用土地明确的四至在哪里，准确的位置又在哪里，补偿的标准、依据又是什么，补偿了多少，因此蓝革计发［197l］054号《关于基建征用土地的批复》及孟村公社革委会《关于基建征用土地批复的通知》不但不能证明孟村供销社原猪场用地是经过县一级人民政府批准使用的，更不能证明孟村供销社原猪场用地权属来源的合法性。涉案土地所有权的主体只能是国家或者集体，而上诉人作为一家全民所有制企业，在经过严格的征用程序后，也只能取得该宗土地的使用权而不是所有权。上诉人所持房权字第××号《房屋所有权证》取得程序违法，不能作为土地权属来源的合法证据。二、村民小组是土地权属争议调查处理申请及土地确权申请的合法主体。《中华人民共和国物权法》第六十条明确规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（二）、分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；”《中华人民共和国土地管理法》第十条也有着同样的规定：“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，有村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；”依据以上法律规定，村民小组是小组集体所有土地的经营者和管理者，是小组集体所有土地的所有权人，是土地确权申请的合法主体。综上，上诉人不但混淆了所有权和使用权这两个基本的物权概念，又混淆了批准使用和批准征用的概念及“口头协议”与“签订协议”的概念，忽视了“口头协议”的随意性及“签订协议”这一程序性规定的必要性和严肃性，忽视了法律及行政法规的强制性规定。综上原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，请求依法应予维持。
上诉人食品公司向原审法院提供了如下证据：1、孟村公社革委会关于基建征用土地批复的通知蓝革计发（1971）054号文件；（71）孟购革字4号请示报告；兰革商发（1972）004号文件；（1972）孟购革第O01号文件；兰革商发（1979）114号、兰供发（1979）135号文件。用以证明原告1971年根据批复征用第三人土地二亩，并实际使用该地，已依法取得了该地的所有权和使用权。2、胡家五组队长胡大有的证明一份；（8O）蓝食财字第97号报告，用以证明原告将其获准使用的土地与第三人兑换至现争议地的事实。3、兰革商发（1980）99号批复；兰革财发（1980）229号批复；（80）渭地食财字219号文件；食品公司孟村食品组房屋所有权证；平面图两份。用以证明原告一直使用现争议地，对该地享有合法使用权。被上诉人蓝田县政府提交以下证据、依据，用以证实该处理决定认定的事实清楚，争议地应确权给第三人：1、（2009）陕行终字第00040号行政判决书、（2009）西行初字第5号判决书、市政复决字（2009）98复议决定书、平面示意简图、两份土地房产所有权证存根。2、蓝田县国土资源局与吴瑞昭、胡某乙、胡存新的询问笔录。原审第三人蓝田孟村镇胡家村五组提供以下证据支持其主张：1、蓝政土注通字（2008）O03号注销蓝国用（2005）0974号国有土地证的通知、西安市人民政府（2009）98号复议决定书、（2009）西行初宇第5号判决书、（2009）陕行终字第00004号行政判决书，证明原告对该宗地不享有权利。2、对证人成某、雷某的书面证词及蓝田县国土资源局与该二人的谈话记录。用以证明被告处理决定的事实清楚。3、证人胡致华、胡某甲、方某证言，证人胡某乙、胡某丙、吕某出庭证言及书面证词，生产队社员记工帐表。用以证明原告与第三人系口头协商使用现争议地，第三人负担饲养员工分，且第三人多年来一直主张争议地权利。
经审理查明，原审判决查明的属实，本院予以确认。
另查明，1971年8月7日，原蓝田县革命委员会计划委员会以蓝革计发（1971）O54号批复；同年8月12日孟村公社革委会作出《关于基建征用土地批复的通知》明确了孟村公社购销社建猪场征用胡家五组土地2.00亩。
上述事实证据有蓝革计发（1971）O54号批复；孟村公社革委会关于基建征用土地批复的通知；询问笔录在卷证明。
本院认为，食品公司虽然持有原蓝田县革命委员会计划委员会以蓝革计发（1971）O54号批复；同年8月12日孟村公社革委会作出《关于基建征用土地批复的通知》，获准孟村公社购销社建猪场征用胡家五组土地2.00亩，但其仅与胡家五组口头约定由胡家五组提供饲养员，猪场所产生的猪粪归胡家五组所有，除此了之外没有进行其他的补偿安置。故食品公司并没有按照规定程序对胡家五组进行补偿安置，即未完成合理的征地补偿手续。按照未实施征地补偿安置的，农用地转用或土地征收依法批准后，有关批准文件自动失效。据此，现争议地仍属胡家五组所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第（四）款“除签订过土地转移等有关协议、经县级以上人民政府批准使用、进行过一定补偿或安置劳动力等情形以外，凡属于上述情形未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体”。据此，蓝田县政府作出的蓝政地确（2013）O1号《关于确定孟村镇胡家村孟村食品组原使用土地所有权和使用权的决定》，证据充分，符合法律规定，程序合法。食品公司请求撤销该决定的理由不能成立，依法应予驳回。其上诉请求本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人蓝田县食品公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 张 静
代理审判员 姜 华
二〇一四年十一月二十五日
书 记 员 师 丹