江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第217号
原告穆冬梅。
委托代理人张远辉。
被告如皋市港口管理局。
法定代表人马玉明，局长。
委托代理人田俊，如皋市港口管理局副局长。
委托代理人邱斌，江苏敏政律师事务所律师。
原告穆冬梅诉被告如皋市港口管理局政府信息公开一案，本院于2014年10月22日依法受理后，向被告如皋市港口管理局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2014年11月14日公开开庭进行了审理。原告穆冬梅及其委托代理人张远辉，被告如皋市港口管理局法定代表人马玉明及委托代理人田俊、邱斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月1日，原告穆冬梅向被告如皋市港口管理局提出政府信息公开申请，要求公开南通粮食物流中心项目内河港口岸线、码头相关的审批情况。同年7月28日，原告穆冬梅再次向被告如皋市港口管理局提出政府信息公开申请，要求公开南通粮食物流中心码头工程的工程岸线使用申请、初步设计及施工图设计的报批材料及审批结果（含施工图审查情况）。2014年8月11日，被告如皋市港口管理局作出（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书，答复称原告未能提供证据证明其所申请公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需求有关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条第（二）项，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第一条规定，对原告申请公开的信息决定不予公开。
被告如皋市港口管理局向本院提交的相关证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、2014年7月1日如皋市政府信息公开申请表；
2、（2014）港依告第1号政府信息公开补充申请告知书、国内挂号信函收据。
证据1-2证明，原告向被告提出政府信息公开申请，被告书面告知要求原告于2014年7月8日前补充证明材料。
3、2014年7月25日如皋市政府信息公开申请表；
4、（2014）港依告第2号政府信息公开补充申请告知书、国内挂号信函收据。
证据3-4证明，原告再次向被告提出政府信息公开申请，被告书面告知要求原告于2014年8月8日前补充证明材料。
5、（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书、国内挂号信函收据，证明被告已依法对原告的政府信息公开申请作出答复。
6、皋国用（2007）第232号国有土地使用权证书、如皋市人民政府皋府法（2014）16号关于注销土地登记吊销权属证书的决定，证明原告向被告提交的国有土地使用权证书已被吊销，相关土地登记已被注销。
7、房地产买卖契约、如皋市住房和城乡建设局（2014）皋住建撤证1号关于撤销房屋登记的决定，证明原告向被告提供的房地产买卖契约中涉及的房屋登记已被撤销，房屋所有权证书已被吊销。
原告对被告提供的证据，发表如下质证意见：1、对证据1-5的真实性、关联性无异议，但被告要求原告提供证据证明原告与申请公开的信息之间存在“三需要”不合法。2、对证据6-7的真实性无异议，但认为不具有合法性且与本案无关联性，不能达到被告的出证目的，原告已就撤销土地登记及房屋登记的的行政决定分别向法院提起行政诉讼，法院未作出判决前该两份行政决定处于效力待定状态。
原告穆冬梅诉称，南通粮食物流中心码头工程在原告所有的位于如皋市九华镇如海村10组房屋所在地范围内进行施工。2014年7月1日，原告向被告邮寄了政府信息公开申请表，要求公开南通粮食物流中心项目内河港口岸线、码头相关的审批情况。7月2日，被告向原告送达政府信息公开补充申请告知书，要求原告于2014年7月8日前补充与原告生产、生活、科研等特殊需要相关的证明材料。7月3日，原告向被告邮寄补正说明及土地证复印件一份。被告工作人员电话联系原告称原告的土地证已被注销需要重新提供证据。7月25日，原告将房地产买卖契约复印件送至被告处。7月28日，原告向被告邮寄政府信息公开申请表，要求被告公开南通粮食物流中心码头工程的工程岸线使用申请、初步设计及施工图设计的报批材料及审批结果（含施工图审查情况）。8月1日，被告向原告送达政府信息公开补充申请告知书，要求原告于2014年8月8日前补充与原告生产、生活、科研等特殊需要相关的证明材料。8月4日，原告向被告邮寄特殊需要说明及房地产买卖契约复印件一份。8月11日，被告作出（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书，认为原告未能补充提交证据证明原告所申请的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关，对原告申请公开的信息决定不予公开。原告认为：1、被告所作答复内容与事实不符，原告前后三次向被告提交补充材料，被告在答复时只提及原告第一次提交的材料，隐瞒了原告后两次提交的材料。2、土地证、房屋产权证被吊销不能说明证载的房屋与原告无关，吊销土地证、房屋产权证的决定尚处于效力待定状态。3、原告于2014年7月1日向被告提出政府信息公开申请，被告作出涉诉答复时已经超过法定答复期限。4、被告答复称，原告申请公开的信息被告决定不予公开，说明被告已经制作或保存了涉诉信息，属于被告的公开范围。原告已经证明原告申请公开的信息与原告生产、生活相关，被告应向原告公开涉诉信息。综上，请求法院依法判决确认被告作出的政府信息公开申请答复书违法并予以撤销，责令被告对原告的两份政府信息公开申请重新答复。
原告提供的证据：
1、身份证复印件，证明原告具有提起行政诉讼的主体资格；
2、2014年7月1日政府信息公开申请表；
3、2014年7月28日政府信息公开申请表；
证据2-3，证明原告向被告申请政府信息公开。
4、如皋市港口管理局（2014年］港依复第1号政府信息公开答复书，证明被告所作答复不合法。
5、补证说明、皋国用（2007）第232号国有土地使用权证书、EMS邮寄单；
6、特殊需要说明、房地产买卖契约、EMS邮寄单。
证据5-6，证明原告与申请公开的信息具有重大利害关系，有需要获取该信息的迫切需要。
原告庭后补充提交的证据：
7、企业产权转让合同，证明南通市粮食物流中心码头用地范围内的房屋系原告依合同取得。
8、南通市粮食物流中心码头平面布置图，证明南通市粮食物流中心码头侵占原告使用的土地。
被告对原告提供的证据，发表如下质证意见：1、对证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议，但其中证据2-4不能达到原告的出证目的。2、证据5-6，不能达到原告的出证目的，国有土地使用权证书已被吊销、相关土地登记已被注销，房地产买卖契约中涉及的房屋登记已被撤销，房屋所有权证书已被吊销。3、对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可，且不能达到原告的出证目的，如皋市人民法院已认定该合同损害了国家利益，原告依据该合同与如皋市国土资源局签订的国有土地使用权出让合同被确认为无效合同。4、对证据8的真实性、合法性、关联性均不予认可，且不能达到原告的出证目的，被告仅对南通市粮食物流中心码头岸线审批，码头平面图并非被告作出岸线审批的依据，被告审批岸线的行为不涉及原告的利益。
被告如皋市港口管理局辩称，被告收到原告的政府信息公开申请后，已经依法作出政府信息公开申请答复书。被告认为：1、《中华人民共和国港口法》第十三条规定，在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准。南通粮食物流中心码头工程使用非深水岸线，被告系该港口岸线的审批机构，故对原告的申请具有答复的职权。2、原告于2014年7月1日、7月25日向被告提出政府信息公开申请，要求公开南通粮食物流中心码头、岸线的相关审批信息。被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，分别于2014年7月2日、8月1日向原告送达政府信息公开补充申请告知书，要求原告在指定期限内向被告提供证据证明其所申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要有关，但原告提供的证据不能证明上述事实。故被告在法定期限内依据条例第十三条、第二十一条的规定，决定不予公开原告所申请的信息。综上，被告的行政行为无违法之处，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：
原告提供的证据，证明：1、原告分别于2014年7月1日、7月25日向被告提出政府信息公开申请；2、被告于2014年8月11日对上述两份申请作出答复。对证据证明上述事实的证明效力，本院予以确认。
被告提供的证据，证明：1、被告于2014年7月2日、7月28日收到原告的两份政府信息公开申请，遂分别于7月2日、8月1日向原告送达补充申请告知书，要求原告向其提供证据证明原告申请要求公开的信息与其生产、生活、科研存在特殊需要。2、原告在被告指定期限内向其提交土地使用权证、房地产买卖契约用以证明原告申请的信息与其特殊需要相关。3、2014年8月11日，被告对原告的政府信息公开申请一并作出答复。对证据证明上述事实的证明效力，本院予以确认。
经审理查明，2014年7月1日，原告穆冬梅向被告如皋市港口管理局提出政府信息公开申请，要求公开南通粮食物流中心项目内河港口、码头相关的审批情况。同年7月2日，被告收到申请后，书面告知原告，要求其于7月8日前提供证据证明申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关。后原告在指定期限内向被告提交了补正说明及皋国用（2007）第232号国有土地使用权证书复印件。2014年7月25日，原告再次向被告提出政府信息公开申请，要求公开南通粮食物流中心码头工程的工程岸线使用申请、初步设计及施工图设计的报批材料及审批结果（含施工图审查情况）。同年7月28日，被告收到该申请，后于8月1日书面告知原告，要求其于8月8日前提供证据证明申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关。原告于8月4日向被告提交了特殊需要说明及房地产买卖契约。8月11日，被告作出（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书，认为原告提供的土地使用权证及房屋所有权证已被有权单位撤销，故原告未能补充有效证据证明其所申请公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需求有关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、第二十一条第（二）项，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第一条的规定，对其原告申请公开的信息决定不予公开。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求法院判决确认被作出的（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书违法并予以撤销，责令被告原告于2014年7月1日、7月25日提出的政府信息公开申请依法重新答复。
另查明，被告已对南通粮食物流中心码头工程岸线进行审批，且存有南通粮食物流中心码头的工程岸线使用申请、初步设计、施工图。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市港口管理局作为政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案的争议焦点：1、被告以原告申请公开的信息与其特殊需要无关为由拒绝公开，理由能否成立；2、被告作出涉诉政府信息公开答复是否超过法定期限。
关于被告以原告申请公开的信息与其特殊需要无关为由拒绝公开理由能否成立的问题，首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。条例确定了政府信息主动公开和依申请公开的范围，规定申请人可根据自身的特殊需要向行政机关申请政府信息公开。社会民众对政府信息的需要包括一般需要和特殊需要，对于一般需要原则上可以通过政府主动公开政府信息而获得满足，但对于特殊需要难以通过统一主动公开的方式予以满足。加之行政机关所掌握的信息数量大、涉及面广，若均主动公开则成本过高，故条例设定了政府信息依申请公开制度。该条虽然规定了根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取信息，但条例并未规定申请人在申请政府信息公开时必须提交证据证明申请人所申请公开的信息与其特殊需要相关。其次，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。条例规定了政府信息公开申请的形式和要求，根据该条规定，申请人提出政府信息公开申请时应①注明自身的姓名或名称以及联系方式；②对所申请的政府信息内容进行描述，以使得行政机关能够确定其所申请的政府信息；③选择适合自身需求的公开方式。虽然条例第十三条规定申请人根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取政府信息，但条例二十条并未要求申请人在申请政府信息公开时需要说明申请政府信息公开目的、理由或用途，行政机关在政府信息公开过程中不得随意增设申请人的义务。本案中，被告在收到原告的政府信息公开申请后要求原告提供证据证明其所申请的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关，属于额外增设申请人的义务，增加申请人的负担，违反了条例第二十条的规定。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据或所依据的规范性文件。故在政府信息公开的行政诉讼中，行政机关应当举证证明其不向申请人公开政府信息具有正当性。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，被告以政府信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。最高院司法解释要求原告对特殊需要的作出说明，并非纯粹的对原告设定义务，也是原告反驳和申诉的权利。因条例并未要求申请人在申请公开政府信息时对特殊需要作出任何说明，因此在诉讼中原告对特殊需要只要作出合理说明即可。本案中，被告提交皋国用（2007）第232号国有土地使用权证书、如皋市人民政府皋府法（2014）16号关于注销土地登记吊销权属证书的决定、房地产买卖契约、如皋市住房和城乡建设局（2014）皋住建撤证1号关于撤销房屋登记的决定四份证据，用以证明原告的国有土地使用权证书、房屋所有权证书已被吊销，原告未能提供证据证明其所申请公开的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关，故被告决定对原告申请的信息不予公开。对此，本院认为，（1）如前所述，根据条例第二十条的规定，原告在申请政府信息公开时无需说明其所申请公开信息的用途或申请政府信息公开的目的，也不负有证明其对所申请的信息存在特殊需要的义务。（2）原告对申请公开的政府信息存在特殊需要，是指申请公开的信息对申请人而言有区别于其他民众的特殊用途，如收集证据、撰写论文等。原告与其申请公开的信息或信息所涉及的事项是否存在利害关系，不能作为认定其对所申请公开的信息是否存在特殊需要的依据。被告提供的证据仅能证明原告对证载土地及房屋的享有的权利被否定，但不能证明原告对申请公开的信息无特殊需要。（3）本案中，原告在庭审中述称，原告房屋被如皋市九华镇人民政府非法强制拆除，南通粮食物流中心码头工程现正在原告的合法用地上施工，原告通过申请公开涉诉信息获取证据以便进行诉讼或投诉，维护自身合法权益。原告陈述为收集证据而申请政府信息公开，已经合理说明了原告对申请要求公开的信息存在特殊的需要。综上，被告以原告申请公开的信息与其特殊需要无关为由拒绝公开理由不能成立。
关于被告作出涉诉政府信息公开答复是否超过法定期限的问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。为了提高政府信息公开的效率，体现政府信息公开的及时性，条例对政府信息公开的答复期限作出规定。条例规定了三种情形，①鼓励行政机关当场作出答复，不能当场答复的，一般也要在收到申请之日起15个工作日内予以答复；②特殊情况下，经政府信息公开工作机构负责人同意，答复期限最多可延长15个工作日；③涉及第三方权益时，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在答复期限内。本案中，被告未延长答复期限，也未因涉及第三方权利而征询第三方的意见，故被告应在收到原告政府信息公开申请后15个工作日内作出答复。庭审中查明，被告分别于2014年7月2日、7月28日收到原告的两份政府信息公开申请，后于8月11日对上述两份申请一并作出答复。从被告收到原告第一份申请之日至被告作出涉诉答复之日时隔28个工作日，已经超过法定答复期限。
综上，被告以原告申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要无关而拒绝公开涉诉信息的理由不能成立，被告所作涉诉答复内容违法、程序不当，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，应当予以撤销并在法定期限内重新作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定之精神，判决如下：
一、撤销被告如皋市港口管理局作出的（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书。
二、责令被告如皋市港口管理局于本判决生效之日起15个工作日内对原告穆冬梅的政府信息公开申请重新作出书面答复。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市港口管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 娄宏春
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 曹建云
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 徐晔桦
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。