贵州省习水县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔0330行初153号
原告雷启明，男，生于1975年9月24日，汉族，住仁怀市，
委托代理人孙国义，北京杰睿律师事务所律师。
被告仁怀市综合行政执法局（下称仁怀市综合局）。住址仁怀市国酒新城*期。
法定代表人梁剑云，该局局长。
出庭行政机关负责人孙正彪，该局负责人。
委托代理人刘寿章，该单位工作人员。
委托代理人王旭，贵州仁致律师事务所律师。
原告雷启明诉被告仁怀市综合局行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告雷启明的委托代理人孙国义、被告仁怀市综合局行政机关负责人孙正彪及委托代理人刘寿章、王旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年6月8日，仁怀市综合局对原告雷启明作出仁综执（林）罚字〔2018〕第03-006号《行政处罚决定书》，认定原告在未办理《林木种子生产经营许可证》的情况下，在仁怀市中枢街道办事处葡萄井社区坟堡村民组租用村民王桂兰等29户的耕地（小地名磨玉山）22.38亩种植桂花、紫薇两种主要林木种苗35731棵，在仁怀市苍龙街道办事处龙井社区××组租用王荣权等6户农户6.63亩耕地（小地名关水沟）种植紫薇主要林木种苗9003棵，违反了《中华人民共和国种子法》第三十三条第三款规定，遂依据《中华人民共和国种子法》第七十七条之规定，作出处罚如下：一、责令原告在收到行政处罚决定书之日起7日内自行拔除在仁怀市中枢街道办事处葡萄井社区坟堡村民组（小地名磨玉山）种植的桂花、紫薇两种主要林木种苗22.38亩〔35731裸〕、在仁怀市苍龙街道办事处龙井社区××组（小地名关水沟）种植的紫薇主要林木种苗6.63亩（9003棵）。二、原告在自行拔除期内不拔除上述违法生产的林木种苗，被告将对原告违法生产的林木种苗依法没收。
原告诉称：原告在仁怀市中枢街道办事处葡萄井社区坟堡村民组、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区××组，移植了桂花、紫薇两种主要林木，系从四川等地购买的，几年来从未进行过销售。2018年6月8日，仁怀市综合行政执法局下发了仁综执（林）罚字〔2018〕第03-006号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，请求判决确认仁怀市综合行政执法局仁综执(林）罚字〔2018〕第03-006号《行政处罚决定书》无效。
原告向法庭提交了下列证据材料（复印件）：
1．行政处罚决定书，证明被告对原告所作的处罚行为时没有告知原告听证的权利。
2．检疫证书、标签证明原告种植的桂花、紫薇通过合法渠道采购。
3．林木清点登记表，证明原告在租赁的土地上种植观赏树木已经由政府部门进行清点补偿，间接证明原告种植的林木是合法的。
4．对原告的调查询问笔录两份，证明被告没有与原告达成协议，即利用职权报复原告，行政行为的目的不合法，依据行政诉讼法的规定，行政行为目的不当的行政处罚决定书应当无效。
5．陈述申辩书，证明原告种树的目的是为了旅游观光，而不是生产经营。
被告质证认为：对第1组证据，根据行政处罚法的规定，本案不需要举行听证。第2组证据真实性、合法性无异议，但与本案无关，不能达到原告证明目的。第3组证据真实性、合法性均不予认可，该证据系复印件，且没有任何行政机关在原告的该组证据上有任何的签章，该证据也与本案无关。第4组证据真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的，该组证据恰好证明被告调查认定的事实清楚。第5组证据真实性合法性无异议，但与本案无关。
被告辩称：一、被告对雷启明的处罚是依法履职。按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕15号）等相关文件精神，经贵州省人民政府《关于在仁怀市开展综合行政执法体制改革试点工作的批复》（黔府函〔2016〕35号）批准，被告具有对违反农业林业法律、法规违法行为实施行政处罚的法定职权。二、被告作出的行政处罚证据充分，内容适当，适用法律正确。原告未经许可，在仁怀市中枢街道办事处葡萄井社区坟堡村民组、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区××组租用当地村民土地从事林木种子生产经营，该事实有被告在查处过程中所取证据在卷证据证实，且违反了《中华人民共和国种子法》的相关规定。三、被告作出处罚的程序合法。在作出处罚决定之前，被告依法送达了事先告知书，告知了原告依法享有的权利，听取了原告的陈述申辩，作出处罚决定之后，被告依法送达了处罚决定书，充分保障了原告依法享有的权利。请求法院驳回原告诉讼请求。
被告在举证期限内向法庭提交了下列证据材料（复印件）：
1.黔府函〔2016〕35号、仁府办发〔2016〕17号文件，证明被告主体资格。
2.立案调查相关资料，证明生产经营林木种子的事实清楚。
3.现场调查光盘，证明生产经营林木种子的事实清楚。
4.立案调查相关材料，证明原告未经审批，擅自生产经营林木种子的事实清楚。
5.相关文书送达材料，证明被告向原告送达了相关文书。
被告在举证期限届满后向本庭提交了主要林木目录、“五权”制度改革航拍测绘作业采购项目合同、补充协议、勘测定界图、照片、技术鉴定报告、证明、仁综执函〔2018〕154号文件、仁林函〔2018〕65号文件、仁林函〔2018〕71号文件、仁综执函〔2018〕142号文件、仁林函〔2018〕67号文件、仁怀市综合行政执法局重大案件集体讨论记录。
原告质证认为，对第1组证据无异议；对第2组证据中部分调查笔录有异议，询问时间、地点、以及询问人互相冲突，被告的执法人员在同一时间同时询问两个人，明显造假，程序违法，故不能作为定案的依据；第3组证据光盘不能证明所拍摄的地点是原告所租赁的土地；对第4组证据中土地租赁协议无异议；对第5组证据无异议。
本院认为，原告所举第3组证据未提供原件，且与本案无关，该组证据本院不予采信，对原告所举其余证据的真实性予以认可，其证明目的不予采信；被告在举证期限内所举证据均系其在行政程序中形成或收集，来源合法，且与本案关联，能够证明案件事实，本院予以采信，但第2、3、4组证据不能达到被告的证明目的，其证明目的本院不予采信。对被告法定举证期限届满后提交的证据不予采信。
经审理查明：原告在仁怀市中枢街道办事处葡萄井社区坟堡村民组和苍龙街道办事处龙井社区狮子山，种植了从四川等地购买的桂花、紫薇。2018年5月5日，被告对原告违法生产经营苗木进行立案，经调查和处罚告知后于同年6月8日作出仁综执（林）罚字〔2018〕第03-006号《行政处罚决定书》，决定：一、责令原告在收到行政处罚决定书之日起7日内自行拔除在仁怀市中枢銜道办事处葡萄井社区坟堡村民组（小地名磨玉山）种植的桂花、紫薇两种主要林木种苗22.38亩〔35731裸〕，在仁怀市苍龙××办事处龙井社区××组（小地名关水沟）种植紫薇主要林木种苗6.63亩（9003棵）。二、原告在自行拔除期内不拔除上述违法生产的林木种苗，被告将对原告违法生产的林木种苗依法没收。原告遂提起本案诉讼。
另查明，经贵州省人民政府批准，仁怀市综合行政执法局依法集中行使农业行政管理等17项行政处罚权。
本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作规定》规定，经省人民政府批准，被告仁怀市综合局具有对该区域内违反农业行政管理的行为实施行政处罚的职权。
行政机关作出行政处罚决定，应当事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。本案中，被告认定原告在坟堡村民组磨玉山种植的桂花、紫薇种苗22.38亩35731棵，在狮子山关水沟种植紫薇种苗6.63亩9003棵，提交了询问笔录等证据，在被告对原告的询问笔录中显示，原告陈述建立苗圃的主要目的是“打造景观”，后水沟的苗圃是“和方鹏飞合伙经营的”，但被告未提供后水沟的苗圃是否属于“和方鹏飞合伙经营”的证据，也未提供原告对苗木进行销售等开展生产经营活动的证据，故被告认定原告进行违法活动的违法主体证据和违法行为证据不足，事实不清。《中华人民共和国种子法》第七十七条规定：“违反本法第三十二条、第三十三条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处三千元以上三万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额三倍以上五倍以下罚款；可以吊销种子生产经营许可证：（一）未取得种子生产经营许可证生产经营种子的；……。”被告依据该规定，所作处罚决定内容为两项：一是原告限期拔除种植的苗木，二是逾期不拨除予以没收。但《中华人民共和国种子法》第七十七条并未规定限期“拔除”苗木的法律后果，故被告对原告限期拔除种植的苗木没有法律依据，属适用法律错误。同时，被告所作第二项处罚内容，仅属于对将要作出处罚的告知行为，该项处罚并不成立，被告依据应作处罚的法律规定进行告知，亦属适用法律错误。
因被告所作行政行为主要证据不足，适用法律错误，故其所作行政处罚违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案被告所作行政行为仅因主要证据不足，适用法律错误，尚未达到上述司法解释规定的“重大且明显违法”的程度，行政行为不属无效情形。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”据此，经本院向原告释明后，原告变更诉讼请求为撤销仁怀市综合局对原告雷启明作出仁综执（林）罚字〔2018〕第03-006号《行政处罚决定书》，本院依法继续进行了审理。
基于上述事实和理由，被告所作行政行为事实不清，证据不足，适用法律错误，属违法行政行为，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：
撤销被告仁怀市综合行政执法局对原告雷启明作出仁综执（林）罚字〔2018〕第03-006号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 胡永洪
人民陪审员 陈 浮
人民陪审员 杨 琴
二〇一八年八月七日
法官 助理 郭 霞
书 记 员 吴 杨