浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙07行初62号
原告吴基金，男，1949年5月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。
委托代理人万勇升，北京创为律师事务所律师。
委托代理人樊刚杰，北京创为律师事务所律师。
被告金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人尹学群，市长。
委托代理人蒋立军，金华山旅游经济区管委会主任。
委托代理人陆金才，浙江泽鉴律师事务所律师。
原告吴基金诉被告金华市人民政府房屋拆迁管理行政拆除及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月17日公开开庭进行了审理。原告吴基金及其委托代理人万勇升、樊刚杰，被告金华市人民政府的委托代理人蒋立军、陆金才，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告吴基金起诉称：原告位于浙江省金华市婺城区罗店镇上张家村的36.8平方米的住宅因建设项目需要而面临被征收。在原告没有签订征收补偿安置协议，也没有得到任何安置补偿的情况下，涉案房屋于2016年7月23日被强行破坏。事发时原告并不在场，事后也未有任何行政机关告知原告诉讼权利。原告初以为是负责实施拆迁的罗店镇人民政府所为，于是将罗店镇人民政府起诉到法院。在一审时，罗店镇人民政府提交了《房屋拆除废土清运协议》作为证据，证明应由协议中的主体承担责任，一审法院对此认可。《房屋拆除废土清运协议》中的委托方为金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部，但在一审时原告并不知晓该指挥部是由哪个部门成立的。后在该案二审时，原告通过2017年8月23日的(2017)浙07行终220号《行政裁定书》，才得知该指挥部是由金华山旅游经济区管理委员会成立。破坏原告房屋的行为系由《房屋拆除废土清运协议》中的委托方即金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部负责，而金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部系由金华山旅游经济区管理委员会成立，金华山旅游经济区管理委员会又系被告金华市人民政府的派出机构，因此破坏原告房屋的行为最终应由被告承担责任。破坏房屋的行为系故意导致。拆除公司明知原告房屋与其欲拆除的房屋相邻，但却未对原告房屋采取保护措施；破坏之后也没有任何部门来与原告协商赔偿事宜，因此破坏房屋的行为并非过失而系故意所致。原告本次起诉没有超过法定期限。综上所述，为维护自身合法权益，原告现特提起本次诉讼，请求：1、确认被告强行破坏原告房屋的行为违法；2、要求被告赔偿人民币49.9万元；3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提供以下证据：
1、原告被强制拆除房屋的土地使用权证。证明原告对涉案房屋拥有所有权。
2、房屋拆除废土清运协议。
3、（2016）浙0702行初145号行政裁定书。
4、（2017）浙07行终220号行政裁定书。
证据2-4共同证明被告金华市政府是适格的被告，其应当对拆除原告房屋的行为承担法律责任。
被告金华市人民政府答辩称：一、金华山旅游经济区管委会设立的工作机构未组织实施也未授权或者委托第三方组织实施对原告房屋的拆除行为，原告户房屋毁损系拆迁公司操作不当所致。金华山旅游经济区管委会设立金罗公路（二期）征迁暨城中村改造指挥部（以下简称指挥部）负责相关工作的牵头协调，而指挥部委托金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司(以下简称神州公司）负责实施已签约户的房屋拆除及废土清运工作。但因原告一户不同意拆迁，也未签订房屋拆除补偿协议，指挥部一直未委托神州公司拆除其房屋。原告户与案外人吴艳秋户相邻，两户共用一堵隔墙及木梁。吴艳秋户另与案外人张小明户相邻。2016年7月23日，神州公司受指挥部委托拆除张小明户房屋时，砖块搬移中砸了其隔壁的吴艳秋户，导致吴艳秋户的房屋损坏，间接导致原告的房屋顶部损坏。需要说明的是，神州公司是在拆除张小明户房屋时因操作不当给原告户房屋造成损坏的，其行为应属于民事侵权，不属于行政争议的范畴。相关事实已经（2016)浙0702行初145号、（2017)浙07行终220号行政裁定书确认。二、原告提出的行政赔偿请求依据不足。1.将我府列为赔偿主体依据不足。如前所述，因我府并未对原告有行政行为，而系神州公司对张小明户拆除清土时的民事行为导致其损失，与我府无关。原告应当向神州公司主张权利，且神州公司也愿意承担损害赔偿责任。2.赔偿数额依据不足。原告的房屋房体为泥土，屋顶为木梁加瓦片，建成于20世纪50年代左右，属于无人居住也无财产堆放的闲置老房。指挥部已征得原告同意对其房屋价值依法评估，评估价值为24950元，评估结果也已经予以公示。原告未对评估结果持有异议。故其主张49.9万元的损失不能成立。三、原告起诉不符合起诉条件且已经超法定期限。就房屋损毁事项，原告曾于2016年8月22日以婺城区罗店镇人民政府为被申请人向婺城区人民政府提起行政复议，同年11月24日，婺城区人民政府驳回复议请求。同年12月13曰，原告以婺城区罗店镇人民政府为被告向婺城区人民法院提起行政诉讼，2017年5月31日，婺城区人民法院以原告起诉没有事实依据为由依法驳回起诉。原告此次行政诉讼同样没有事实依据，且明显已经超过法定期限。另外，我府在事发前已经对原告的房屋进行了评估，事发前后与原告就整体房屋拆迁补偿事宜进行沟通协商。我府认为，补偿款项价值已经覆盖了其所主张的损失。后续我方愿意在依法、依策前提下根据评估结果与原告商谈补偿事宜。综上所述，原告关于我府违法强行拆除其房屋并要求行政赔偿的主张事实不清、依据不足，且起诉已经过法定期限，恳请法院依法驳回起诉。
被告金华市人民政府提供了如下证据：
第一组证据：1、2016年5月12日金罗公路（二期）暨城中村改造指挥部与金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司签订的《房屋拆除废土清运协议》。2、金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司营业执照。3、2016年8月6日金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司出具的《关于上张家村吴基金旧房过失损坏情况汇报》。4、照片五张。5、金华市婺城区人民法院（2016）浙0702行初145号行政裁定书。6、金华市中级人民法院（2017）浙07行终220号行政裁定书。共同证明：1、对原告户房屋损坏系金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司对张小明户合法拆除清土时的不当操作导致吴艳秋户损害从而进一步间接导致原告户房屋受损，而非故意针对吴基金户的行政强拆行为。2、原告应当向金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司主张民事赔偿，不应当针对答辩人采取行政诉讼。
第二组证据：金华市凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司对吴基金户涉案房屋评估报告。证明结合前述照片证据证明其房屋的全部价值仅为24950元，同时我府愿以根据该评估报告依法、依政策予征补偿。
第三组证据：1、婺城区人民政府行政复议决定（2016）第5号。2、决定书邮寄面单。证明原告至少在2016年11月24日行政复议结束时应当知道《房屋拆除废土清运协议》签订主体为我府，自此时计算提起行政诉讼的计算期限，故其起诉超过法定期限。
被告金华市人民政府还提供了法律依据：《中华人民共和国侵权责任法》第六条、第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法解释》第六十四条。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对第一组证据：1-6真实性合法性认可，但不认可证明目的。这些证据不能证明被告拆除房屋是非故意导致的。理由：协议委托方所实施的行为由被告来承担责任。情况汇报是神州房屋拆迁有限公司向镇政府进行的汇报，属于委托方与被委托方的文件，其证明效力极弱。因此不能证明拆除原告房屋行为是过失导致。对第二组证据：真实性认可，合法性不认可。这份评估报告的评估公司是由征收单位单方选择，没有征求被征收人的意见，而且原告对评估结果的数额并不认可。该结果是2016年5月15日作出至今已经二年，已经不符合现在房屋价值。对第三组证据：真实性认可，合法性认可，对证明目的不认可。行政复议决定中没有认定指挥部是由被告成立的表述，原告是在2017浙07行终220号裁定书中得知的，该裁定是在2017年8月23日作出，因此，原告真正确实知道行政行为内容的时间点是2017年8月23日。因此，原告的本次起诉符合行政诉讼法司法解释第六十四条的规定。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，证明与吴艳秋是共墙的，可以证明当时神州公司去拆张小明户，张小明户与吴艳秋户是相连的，而吴基金户与吴艳秋家共墙。去拆张小明户的时候把吴艳秋户砸坏了，因为吴基金与吴艳秋家是共墙的，所以间接造成了吴基金的损坏。对证据2清运协议在申请行政复议的时候就知道了，吴基金就应当知道这个甲方就是指挥部，如果不知道是谁设立的，当时对指挥部或者是管委会提起行政诉讼也是明确的，我们认为应当从行政复议过程中得知房屋拆除废土清运协议和罗店镇政府答辩时就知道最终的主体是金华市政府，而不是中院裁定时才知道被告是金华市政府。关于损失赔偿依据原告没有举证，原告陈述与客观事实是不符的。据我们了解在行政复议和行政诉讼过程中提供的照片是没有其他的物品的，这个房屋是老房屋，是不住人的。
本院对证据认证如下：原、被告提供的证据的真实性本院予以确认。
经审理，本院确认事实如下：原告吴基金系金华市婺城区罗店镇上张家村村民，在该村拥有房屋一处。该房屋与村民吴艳秋共墙，用地面积36.86平方米。因金华山旅游经济区重点区块和重点项目开发建设需要，原告所在村被列入金华市城中村改造范围，村庄范围内的集体土地及地上建筑物被列入征收范围。原告上述房屋亦在该征收范围。2016年4月29日，金华市国土资源局与金华市婺城区罗店镇人民政府共同发布征地告知书，告知相关征地事项，并明确委托罗店镇人民政府实施征地补偿具体工作。同年5月12日，金罗公路（二期）征迁暨城中村改造指挥部与金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司签订房屋拆迁废土清运协议，约定金罗公路（二期）征迁暨城中村改造指挥部委托金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司负责上张家村城中村改造项目沿金罗公路两侧房屋拆除及建筑废土清运。2016年7月23日，金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司对该村已达成征迁协议的房屋实施拆除工作。在拆除与原告相邻房屋过程中，造成原告上述房屋部分屋顶被损坏。因涉案房屋屋顶毁损，原告于同年8月22日以金华市婺城区罗店镇人民政府为被申请人，向金华市婺城区人民政府申请行政复议，要求确认金华市婺城区罗店镇人民政府强制拆除原告房屋的行为违法。金华市婺城区人民政府受理后，经审查认为金华市婺城区罗店镇人民政府没有作出强制拆除的行政行为，于同年11月24日作出婺政复决定〔2016〕5号行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告于2016年12月13日以金华市婺城区罗店镇人民政府为被告向金华市婺城区人民法院提起诉讼，要求确认确认金华市婺城区罗店镇人民政府强制拆除原告房屋的行为违法。金华市婺城区人民法院于2017年5月31日作出（2016）浙0702行初145号行政裁定，以金华市婺城区罗店镇人民政府没有组织或委托他人对原告的房屋实施拆除，原告的起诉没有事实依据为由，驳回原告的起诉。原告不服，向本院提起上诉。本院于2017年8月23日作出（2017）浙07行终220号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告上述房屋至今未达成征迁补偿协议。原告在金华市婺城区××另××房屋亦在集体土地征收及城中村改造范围内。
另查明，金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部系由金华山旅游经济区管理委员会成立，金华山旅游经济区管理委员会又系被告金华市人民政府的派出机构。
本院认为，本案的争议焦点主要有四个方面：一、原告的起诉有否超过起诉期限；二、损害原告房屋行为的性质认定问题；三、损害原告房屋行为是否违法的问题；四、关于如何赔偿的问题。
一、原告的起诉有否超过起诉期限
行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案被诉行为发生于2016年7月23日，但被告未告知原告诉权或者起诉期限。原告于2016年12月13日始就其房屋被损行为提起行政诉讼主张权利，但因被告主体不适格被驳回起诉。至2017年8月23日本院作出（2017）浙07行终220号行政裁定，原告对作出损害行为的行政主体仍不清楚，应当认定其尚不知道完整的具体行政行为内容。鉴于此，本案的起诉期限应当适用2年的最长期限。原告于2018年3月14日提起本案诉讼未超过起诉期限。
二、损害原告房屋行为的性质认定问题
原告房屋屋顶被损坏系因金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司在拆除与原告相邻的上张家村已达成征迁协议的房屋时造成。原告的房屋在集体土地征收及城中村改造范围内。而根据金罗公路（二期）征迁暨城中村改造指挥部与金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司签订房屋拆迁废土清运协议，金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司系受金罗公路（二期）征迁暨城中村改造指挥部委托负责上张家村城中村改造项目沿金罗公路两侧房屋拆除及建筑废土清运工作。金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司于2016年7月23日实施的拆除行为属于受委托实施的具有行政管理目的的行政行为。该行为实施过程中发生的损害原告房屋的行为的法律后果，本应由委托的金罗公路（二期）征迁暨城中村改造指挥部承担。但金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部系由金华山旅游经济区管理委员会成立，金华山旅游经济区管理委员会又系被告金华市人民政府的派出机构。金罗路（二期）征迁暨城中村改造指挥部与金华山旅游经济区管理委员会均系由政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构和派出机构。因此，本案所涉损害原告房屋的行为的法律后果最终应由被告金华市人民政府承担。
三、损害原告房屋行为是否违法的问题
如前所述，损害原告房屋行为系因金华金磐开发区神州房屋拆迁有限公司在拆除与原告相邻的上张家村已达成征迁协议的房屋时发生。虽原告的房屋在集体土地征收及城中村改造范围内，但土地征收部门就案涉房屋并未与原告签订补偿协议，也未作出补偿决定及责令交地决定。因此，被告作出的损害原告房屋行为不具有合法性基础，鉴于该行为不具有可撤销内容，故本院确认该行为违法。
四、关于如何赔偿的问题
行政机关实施违法的行政行为，侵犯行政相对人合法权益的，应当依法予以赔偿。本案原告主张要求被告赔偿人民币49.9万元，其在庭审中陈述该金额系根据征收补偿安置政策自估且包括屋内物品损失。根据《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，原告方应对其合法财产的损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。本案中，原告对于其屋内物品损失并未提供相应的证据，故对原告屋内物品的损失赔偿请求本院不予支持。对于房屋本身的损失，因原告的涉案房屋及另一处房屋已在集体土地征收及城中村改造范围内，被告金华市人民政府又系该集体土地征收主体，为体现对违法拆除行为的惩诫，并有效维护行政相对人的合法权益，被告应按照征地补偿安置方案对原告作出赔偿，且对涉案房屋的赔偿不应低于因依法征收所应得到的补偿。同时，被告作出的损害原告房屋行为实际已造成原告无法正常使用该房屋，对2016年7月23日房屋受损之日起至签订和解协议或被告作出赔偿决定之日止参照相类似房屋租金的损失，被告应当予以赔偿。被告可与原告平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，被告应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告金华市人民政府于2016年7月23日作出的损害原告吴基金房屋的行为违法；
二、责令被告金华市人民政府在本判决书生效之日起六十日内按照本判决对吴基金依法予以行政赔偿。
案件受理费50元，由原告金华市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 冯少华
审 判 员 单晓剑
审 判 员 钟雪丹
二〇一八年九月十日
代书记员 朱丽敏