浙江省桐庐县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭桐行初字第34号
原告赵全妹。
委托代理人奚晓东，系原告赵全妹之子。
被告桐庐县公安局。
法定代表人王建平。
委托代理人汪国祥。
委托代理人章俊。
原告赵全妹不服被告桐庐县公安局治安行政处罚一案，于2015年12月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年12月28日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。原告赵全妹及其委托代理人奚晓东，被告桐庐县公安局的委托代理人汪国祥、章俊，原告赵全妹申请的证人奚某甲、奚某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桐庐县公安局于2015年6月15日对原告赵全妹作出桐公行罚决字（2015）第897号行政处罚决定书，认定2015年6月14日晚，赵全妹在桐庐县江南镇珠山村奚家敲锣组织村民到村大礼堂开会，后赵全妹伙同李海娟等几十位村民于2015年6月15日上午7时许，到桐庐县人民政府上访，期间聚众围堵、冲击桐庐县人民政府行政楼一楼大门，造成桐庐县人民政府行政楼堵塞，致使桐庐县人民政府工作人员工作不能正常进行。经桐庐县信访局、公安局工作人员劝说，但赵全妹等人仍拒绝离开，直至上午10时许被桐庐县公安局民警清场带离。赵全妹系聚众扰乱单位秩序行为的首要分子。被告桐庐县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一款、第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，对赵全妹作出行政拘留十二日的行政处罚。
原告赵全妹诉称，桐庐县江南镇珠山村委在未召开村民会议且无村民书面表决授权的情况下，违法与浙江星耀花炮有限公司签订租赁珠山村奚家村民集体所有的543.09亩山林、58亩山隆田、77.67亩口粮田。相关违法行为严重侵害奚家村村民切身利益，引起182户村民的集体不满。在182户村民的支持下，2015年4月部分村民数次去杭州信访局、中央驻浙第五巡视组、桐庐县信访局上访，希望有关部门能维护本村村民合法权益。2015年5月4日，桐庐县江南镇政府根据桐庐县信访局要求作出信访受理告知单，并于同年6月9日作出《信访事项答复意见书（江访（2015）20号）》，但对违法行为并未予以制止，并欺骗村民，表示浙江星耀花炮有限公司租赁奚家村山林、山隆田、口粮田是合法合规的。江南镇的信访回复再次引起奚家村广大村民的集体不满。原告赵全妹一直拒绝同意浙江星耀花炮有限公司租赁本户主名下的口粮田、山林及集体所有的山隆田。2015年6月14日17时左右，某村民提议原告去敲锣召集村民去村大礼堂，并将家中锣鼓交予原告，作为异常气愤的原告随即在村里敲锣鼓一圈，村民李海娟随同走了一圈。之后早已怨气满天的众多村民赶到村大礼堂，众多村民对江南镇政府、珠山村干部置奚家村村民集体合法利益于不顾的行为，表达强烈不满，部分村民认为镇政府已不能指望，便有人提议次日去桐庐县政府上访，希望县政府领导可以出面制止违法行为，以切实维护奚家村村民的合法权益。2015年6月15日早上7时许，几十位村民乘车赶至桐庐县政府门口，原告则跟随同村村民去县政府门口，希望桐庐县政府领导出面制止违法行为。上午10时许，桐庐县公安局将原告及部分村民带离，以原告系聚众扰乱单位秩序行为的首要分子给予行政拘留十二日的行政处罚。自2015年6月15日至7月5日，原告在桐庐县拘留所被执行行政拘留二十日。原告文化程度低，在村里并无威望和号召力，根本没有组织村集体活动、会议的能力和水平，这一点众多奚家村村民可以证明，本案证人亦可以证明。原告虽有在村里敲锣鼓一圈这一事实行为，但原告事先并不知情也无预谋，只是听了部分同样合法权益受损村民的安排去敲锣鼓。众多村民在大礼堂商讨维护村民集体利益的应对办法时，原告只是在一旁听听，没提任何建议。后部分有主见的村民认为既然江南镇政府置本村村民合法权益于不顾，只能去桐庐县政府上访，希望桐庐县政府领导可以出面制止违法行为。该建议得到了众村民的响应，次日原告跟随众村民到桐庐县政府门口上访。原告仅仅是上访跟随者，根本谈不上是组织村民扰乱县政府单位秩序的组织者或者首要分子，在桐庐县政府大楼前的台阶上只是站着或坐着而已，甚至连县政府大楼内的办公室都不敢进入。因此，桐庐县公安局在事实认定上有巨大的错误，出具的行政处罚决定明显违法。原告被桐庐县公安局违法行政拘留，拘留所内受到多次讯问，精神及身体都受严重影响。桐庐县拘留所释放原告时，原告已暴瘦10余斤，违法行政拘留带来了较大的身心伤害。综上所述，原告认为桐庐县公安局于2015年6月15日作出的行政处罚决定违法，为此请求判令：1、判令桐庐县公安局于2015年6月15日作出的桐公行罚决字（2015）第897号行政处罚决定违法；2、判令桐庐县公安局因违法拘留原告十二日作出国家赔偿；3、判令桐庐县公安局赔偿原告精神损害费5000元；4、判令桐庐县公安局通过市级报刊媒体公开道歉及江南镇内布贴公开道歉信，消除影响；5、判令桐庐县公安局承担案件受理费。庭审中，原告增加诉讼请求：要求判令桐庐县公安局承担出庭作证人员的误工费、中餐费、交通费。
原告赵全妹提供的证据有：1、身份证复印件、行政处罚决定书（复印件），拟证明原告具有起诉资格；2、《集体访人员登记表》及2015年4月17日桐庐县江南镇珠山村行政村奚家自然村村民182户主递交给中央驻浙第五巡视组的材料（包括签名名单及《山隆田租赁合同》），拟证明原告没有参与之前的上访活动；3、《浙江省林业厅准予行政许可决定书（浙林地许长（2014）234号）》及《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于切实做好延长山林承包期工作的通知》，拟证明原告有上访的权利，原告系合理上访；4、证人奚某甲、奚某乙的证言，拟证明原告非上访事件的组织者，不属于聚众扰乱单位秩序的首要分子。
被告桐庐县公安局辩称：2015年6月15日7时32分，被告110指挥中心接匿名群众报警：桐庐县人民政府1号岗有四五十人上访。被告接到报警后即指令下属单位城南派出所及巡特警大队出警。民警到达现场时发现有几十余名桐庐县江南镇珠山村奚家村民聚集在县政府大院内综合楼一楼门前，并称此行目的是要找相关领导解决奚家村有关山地出租等方面的问题。期间，公安民警、信访局、江南镇等单位工作人员劝说相关聚集人员离开县政府，到信访局反映诉求，但部分人员仍不肯离去，并多次冲击县政府综合楼一楼大门民警防线，但被县政府工作人员及公安民警的人墙拦住。由于这些村民的行为严重扰乱了县政府正常秩序，致使相关工作人员的工作不能正常进行，涉嫌聚众扰乱单位秩序的违法行为。上午10时许，公安民警最后要求相关人员离开，但这些村民不听劝阻，仍聚集在综合楼门前及坐在综合楼门前的台阶上，后民警对涉嫌聚众扰乱单位秩序不听劝阻的赵全妹、李海娟等人口头传唤至城南派出所，及时开展调查询问工作。经调查查明：2015年6月14日晚，本案原告赵全妹在桐庐县江南镇珠山村奚家敲锣组织村民到村大礼堂开会，商议第二日去县政府上访事宜。2015年6月15日上午7时许，赵全妹伙同李海娟等几十位村民到桐庐县人民政府驻地上访，期间聚众围堵、冲击桐庐县人民政府行政楼一楼大门，造成桐庐县人民政府行政楼堵塞，致使桐庐县人民政府工作人员工作不能正常进行。经桐庐县信访局、公安局工作人员劝说，但赵全妹、李海娟等人仍拒绝离开，直至上午10时许，被桐庐县公安局民警清场带离。赵全妹系聚众扰乱单位秩序行为的首要分子。以上事实有赵全妹、李海娟等人的陈述和申辩、证人证言、视听资料等证据为证。根据以上事实，被告于2015年6月15日，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一款、第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，依法对原告赵全妹作出行政拘留十二日的处罚决定。关于原告赵全妹提出的2015年6月14日晚，其与奚家村民是因为珠山村委违反程序将奚家的山林、田地租给浙江星耀花炮厂，并对镇政府关于此事的信访答复不满意，为了维护自身合法权益而到县政府门口上访，后被我局带离并给予行政拘留处罚的理由不能成立，理由如下：被告认为，原告赵全妹为表达其诉求，理应根据国务院《信访条例》第十七条第一款规定“信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式提出”，或者依据《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《信访条例》第二十条“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为，其中第（六）项：扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”但原告在2015年6月15日上午到县政府反映诉求时却违反国务院《信访条例》的相关规定，并且伙同他人长时间在县政府机关大院内的行政综合楼大门、出入通道处聚集，在政府工作人员多次劝说要求原告等人停止违法行为后，原告仍不听劝阻，继续伙同他人在县政府行政综合楼大门前的台阶上聚集。原告等人的行为严重扰乱了县政府驻地的正常办公秩序，致使桐庐县人民政府工作人员工作不能正常进行，属情节较重，原告赵全妹系聚众扰乱单位秩序行为的首要分子，所以我局依据相关法律规定依法对原告作出了行政拘留十二日的行政处罚。关于原告赵全妹在诉讼请求中提出的其于2015年6月15日至7月5日，在桐庐县拘留所执行拘留二十日等问题。被告认为，原告赵全妹在2015年6月15日因扰乱单位秩序被被告给予行政拘留十二日的处罚，同年6月19日又因赌博被被告作出行政拘留十日并处罚款500元。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十六条“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日”的规定，将赵全妹6月15日的行政拘留处罚和6月19日的行政拘留处罚合并执行。因而被告对原告赵全妹执行行政拘留二十日符合法律规定。关于原告赵全妹提出的其不是6月14日村民开会的倡议人，只是听从他人安排而在奚家村中敲锣，且称只是上访人员的跟随者，不是上访村民扰乱县政府秩序的组织者或首要分子、主要人员，并称在县政府大楼前的台阶上只是站着或坐着，认为被告在事实认定上有巨大错误，出具的行政处罚决定违法等观点，被告认为原告的观点不成立。理由如下：被告认为在6月14日白天，有村民看见原告赵全妹和奚淡林、奚柏良、奚关生、“毛毛”、奚柏贤、方明全等人到村民奚某甲家开会，后原告赵全妹于2015年6月14日傍晚，利用他人给予的锣鼓，在奚家村中到处敲击并叫喊村民当晚到村大礼堂开会，当晚奚家村村民也应原告赵全妹的召集如期来到村大礼堂开会商讨次日到县政府上访事宜。6月15日7时许，赵全妹、李海娟和奚家村民几十余人到桐庐县政府上访，并不听政府工作人员劝阻来到县政府大院内的行政综合楼一楼门口聚集、滞留。当上访人员越聚越多时，原告赵全妹等人与其他几十位村民开始围堵大门出入通道，赵全妹等人多次冲击公安民警和县政府保安等工作人员组成的人墙，声称要求进入大楼找有关领导解决问题。原告赵全妹在现场情绪异常激动，并推搡政府工作人员。在被政府工作人员拦在县政府综合楼门口处后，赵全妹、李海娟等人仍长时间聚集坐在综合楼一楼门口台阶上不肯离去，直至上午10时许被依法传唤。综合全案证据，对赵全妹的行为应认定为聚众扰乱单位秩序的首要分子，认定事实清楚，证据充分，并依法给予相应的处罚并无不妥之处。关于原告赵全妹提出被告违法对原告作出行政拘留，并在桐庐县拘留所多次受到讯问，精神受到伤害问题。被告认为，被告作出的行政处罚，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告在被拘留期间，被告为查清原告的其他违法行为和违法事实而在拘留所对原告依法开展调查询问未违反法律规定，并无不当之处，也未对原告造成任何伤害，原告提出的精神受到伤害于法、于理均无据可循。
关于办案程序及法律适用方面，本案中，被告在对原告赵全妹作出行政处罚前，依法履行了受案、询问调查、处罚前的告知、呈报审批等程序，并根据原告的违法行为及情节轻重，于2015年6月15日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一款、第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，依法对原告赵全妹作出行政拘留二十日的处罚决定，并将处罚决定依法送达原告。本案办案程序合法、完备，适用法律正确。
综上所述，被告认为本案事实清楚，证据确实充分，办案程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告赵全妹提出的诉讼请求均不应予以支持。特请求桐庐县人民法院驳回原告全部的诉讼请求。
被告于举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：一、职权依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条，拟证明被告桐庐县公安局对违反治安管理行为的人具有行政处罚权。二、事实证据：1、赵全妹的询问笔录、李海娟的陈述和询问笔录、奚海明的询问笔录、奚炳强的询问笔录、奚国良的询问笔录、洪红莲的询问笔录、奚富松的询问笔录、范向东的询问笔录、胡群林的询问笔录、梁毅的询问笔录、奚有良的询问笔录、奚财良的询问笔录、吴军的询问笔录、奚将华的询问笔录、奚如仓的询问笔录，拟证明赵全妹于2015年6月14日晚在奚家村敲锣组织村民到村大礼堂开会，李海娟随同赵全妹在村里走了一圈。次日上午7时许赵全妹、李海娟等几十位村民到桐庐县人民政府上访，经相关人员劝说引导去信访局解决反映诉求后仍拒绝离开，直至上午10时许被桐庐县公安局民警清场带离的事实；2、申屠伊里的询问笔录、沈洪泉的询问笔录、江志萍的询问笔录、陈永春的询问笔录、宋璐的询问笔录，拟证明2015年6月15日上午，赵全妹、李海娟等几十位村民到桐庐县人民政府上访，期间聚众围堵、冲击桐庐县人民政府行政楼一楼大门，造成桐庐县人民政府行政楼堵塞，致使桐庐县人民政府工作人员工作不能正常进行的事实。3、接受证据清单及《信访事项答复意见书（江访（2015）20号）》，拟证明2015年6月9日，桐庐县江南镇人民政府已对有关奚家村民信访事项作出答复；4、视频制作说明及视听资料，拟证明2015年6月15日7时许，赵全妹、李海娟等几十位村民到桐庐县人民政府上访的现场情况及出警经过。三、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一款、第二十三条第一款第（一）项、第二款，拟证明被告桐庐县公安局作出的行政处罚适用法律正确。四、程序证据：受案登记表、行政处罚审批表、公安行政处罚告知笔录、公安行政处罚决定书及送达回执、拘留执行回执、违法犯罪嫌疑人休息和饮食情况记录表，拟证明被告桐庐县公安局作出的行政处罚程序合法。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1，被告无异议，本院予以确认；原告提供的证据2、3，被告认为与本案没有关联性，本院认为该些证据的证明对象与本案不具有关联性，故不予确认；原告提供的证据4，被告对证明对象有异议，认为不能证明原告所要证明的内容，本院认为被告的异议成立，对该证据不予确认。被告提供的证据一，原告无异议，本院予以确认；被告提供的证据二，原告对其中的证据2无异议，本院予以确认；对证据1中的奚富松、梁毅、奚财良、吴军、奚将华、奚如仓的询问笔录及证据3中的《信访事项答复意见书（江访（2015）20号）》真实性有异议，认为均不符合事实，本院认为上述事实证据能相互印证，符合证据的真实性、合法性、关联性，可以证明本案的事实，本院予以确认；原告对证据4的视听资料证明的对象有异议，认为视听资料不能证明被告所要证明的内容，本院认为原告的异议不能成立，故对该证据予以确认；证据三，原告认为被告系适用法律错误，本院认为该证据系生效法律法规，本院予以确认；证据四，原告认为被告提供的受案登记表上缺少主要负责人的签字，该证据不具有合法性，本院认为该证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
经审理查明，2015年6月14日17时许，赵全妹在桐庐县江南镇珠山村奚家敲锣召集村民到村大礼堂开会，商议第二日去县政府上访事宜，李海娟随同赵全妹在村里走了一圈。次日上午7时许赵全妹及李海娟等几十位村民在桐庐县人民政府进行上访，期间赵全妹聚众围堵、冲击桐庐县人民政府行政大楼一楼大门，造成桐庐县人民政府行政楼堵塞，致使桐庐县人民政府工作人员工作不能正常进行。经桐庐县信访局、被告单位工作人员劝说引导去信访局解决反映诉求后，但赵全妹仍拒绝离开，直至上午10时许，被被告单位民警带离。同日，桐庐县公安局城南派出所将赵全妹传唤至该所接受处理，并向其告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述权、申辩权。2015年6月15日，被告对赵全妹作出桐公行罚决字（2015）第897号行政处罚决定，决定对赵全妹行政拘留十二日。
另查明，赵全妹在同年6月19日因赌博被被告处以行政拘留十日并处罚款500元的治安处罚。被告将赵全妹两次处罚合并执行，对其执行行政拘留二十日。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条第一款、第九十一条的规定，被告桐庐县公安局对所辖范围内违反治安管理行为的人具有行政处罚权。根据国务院《信访条例》第十七条第一款规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。因此，赵全妹进行走访时，应当向桐庐县信访局提出信访事项，在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案中，赵全妹在走访过程中未能遵守相应的法律、法规，聚众围堵、冲击国家机关办公场所，造成国家机关办公场所通道堵塞，影响机关工作人员正常办公。在相关人员劝说其到信访局表达诉求后，赵全妹仍拒绝离开，直至被被告单位民警带离。赵全妹聚众扰乱国家机关的正常办公秩序长达3个多小时。且其在2015年6月14日17时许即走访前一天，在桐庐县江南镇珠山村奚家敲锣召集村民到村大礼堂开会，商议第二日去县政府上访事宜。被告据此认定赵全妹为聚众扰乱单位秩序行为的首要分子并无不当。
关于办案程序，被告提供的证据，可以证明在对赵全妹作出行政处罚前，已按照法定的程序向赵全妹告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有的权利，并听取了赵全妹的陈述和申辩，并送达了行政处罚决定，被告作出行政处罚决定的程序合法。
关于赵全妹要求精神损害赔偿的请求，因被诉行政行为并未被确认违法，故赵全妹提出的精神损害赔偿请求无事实和法律依据。
综上，被诉行政行为认定的事实清楚，适用法律正确，量罚适当，程序合法，赵全妹的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告赵全妹的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵全妹负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。款汇杭州市中级人民法院（开户银行：工行湖滨分理处；帐号：12×××68）。逾期未交纳的，按自动撤诉处理。
审 判 长 林高良
代理审判员 倪 莎
代理审判员 吴肇武
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 高柳萍
附：本判决所依据的法律、法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。