山东省济南市市中区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁0103民初369号
原告：济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会，住所地济南市。
法定代表人：邹景河，主任。
委托诉讼代理人：张培田，山东诚信人律师事务所律师。
被告：山东金元实业有限公司，住所地济南市。
法定代表人：高华民，经理。
被告：济南市军队粮油供应中心，住所地济南市。
法定代表人：张红滨，主任。
被告：济南市军粮供应站，住所地济南市。
法定代表人：栾树涛，站长。
委托诉讼代理人：赵立涛，男，1978年12月11日出生，汉族，该单位副主任，住济南市。
被告：济南军得力食品有限责任公司，住所地济南市。
法定代表人：栾树涛，执行董事。
以上三被告的共同委托诉讼代理人：李爱军，山东鹏飞律师事务所律师。
原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会与被告山东金元实业有限公司、济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会法定代表人邹景河的委托诉讼代理人张培田，被告济南市军粮供应站法定代表人栾树涛的委托诉讼代理人赵立涛，被告济南市军粮供应站法定代表人栾树涛、被告济南市军队粮油供应中心法定代表人张红滨、被告济南军得力食品有限责任公司法定代表人栾树涛的共同委托诉讼代理人李爱军到庭参加诉讼。被告山东金元实业有限公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会向本院提出诉讼请求：一、依法判令被告山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心（现济南市军粮供应站）签订的房地产买断协议无效。二、依法判令被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司退出非法占用的土地并将土地返还原告。3、依法判令被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司共同支付原告土地使用费。事实与理由：被告山东金元实业有限公司设立时占用范围内的土地属于原告所有。1999年10月29日，在原告不知情的情况下，被告山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心（现为济南市军粮供应站）签订《房地产买断协议书》一份，约定将属于原告集体所有的土地私自转让给原济南市军队粮油供应中心。之后被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司一直非法使用上述土地至今，期间未向原告支付任何费用。被告山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心非法买卖集体土地的行为和被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司非法占有、使用集体土地的行为违反了法律的强制性规定，也损害了原告的权益，为此诉至法院，请依法裁判。
被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司辩称，一、原告所列三被告主体不适格，原来与山东金元实业有限公司签订房地产买断协议的企业济南市军队粮油供应中心已变更为现名称济南市军粮供应站，与现在的事业法人单位济南市军队粮油供应中心及济南军得力食品有限责任公司无关。二、被告济南市军粮供应站与原告的村办企业山东金元实业有限公司签订房地产买断协议，购买了房产和相应的土地，我们有理由相信该协议系山东金元实业有限公司经原告同意后签订的，后出卖涉案房产和相应的土地，现在原告出尔反尔，不符合当时的事实。三、原告曾经对济南市人民政府及济南市国土资源局向济南市中级人民法院提起行政诉讼，要求政府收回被告占有的土地并撤销土地使用权证、房屋所有权证等合法证件，济南市中级人民法院均予以驳回。四、被告济南市军粮供应站系从山东金元实业有限公司买受取得，不存在非法占用，已经支付了相应的款项，且长期使用至今，现在原告要求向其支付占用费，没有事实依据和法律依据，因为这部分费用我们已经支付给了现在有合法土地使用权证和房屋所有权证的山东金元实业有限公司，不存在再向原告支付费用的任何依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告山东金元实业有限公司未答辩。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，被告山东金元实业有限公司未到庭陈述自己的意见或向本院提交书面答辩状，应承担对自己不利的法律后果，本院对经审查认为有效的证据予以确认并在卷佐证。据此，本院认定事实如下：山东金元实业有限公司由山东艺能百货销售中心、中国蓝星清洗化学总公司山东联合公司共同出资设立，自1992年起占用原告3713.67平方米非耕地进行经营，该公司于1995年10月30日经山东省工商局登记成立。1996年9月6日原告申请补办用地手续，济南市市中区土地局在充分调查取证基础上，对其进行罚款处理，并上报济南市土地局为其补办合法用地手续。1997年8月14日，济南市人民政府作出济政土字【1997】76号《关于同意市中区七贤镇七贤村村委会补办用地手续的批复》，主要内容为：“同意将涉案土地改为村办企业用地，土地权属不变，并按规定在30日内办理土地用途变更登记，未经批准，不得转让、出租和抵押。”经山东金元实业有限公司申请，济南市人民政府于1997年12月将涉案土地使用权登记至山东金元实业有限公司名下，并为其颁发市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证。1999年10月29日，山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心签订了《房地产买断协议书》，由原济南市军队粮油供应中心出资235万元买断涉案土地及土地建筑物。原济南市军队粮油供应中心即现济南市军粮供应站使用至今，一直未办理相关土地及房产过户手续。2001年10月30日山东金元实业有限公司被吊销。
原告于2013年4月10日以济南市人民政府为被申请人向山东省人民政府提出行政复议申请，内容为：“1、依法确认济南市人民政府为山东金元实业有限公司办理集体土地使用权登记并向其发放集体土地建设用地使用证的行为违法；2、依法撤销济南市人民政府为山东金元实业有限公司办理的集体土地使用权登记及向其发放的集体土地建设用地使用权证；3、将该宗集体土地建设用地使用权人变更登记为七贤庄村委会。山东省人民政府于2013年7月3日作出鲁政复驳字【2013】79号驳回行政复议申请决定，以超过行政复议申请期限为由驳回了原告的行政复议申请。原告不服该决定，向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院于2013年10月21日作出（2013）济行初字第44号行政判决，认为：原告七紧庄村委会于1997年就知道并同意济南市人民政府为山东金元实业有限公司办理涉案土地的集体土地使用权登记并向其颁发集体土地使用权证，原告七贤庄村委会至2013年4月11日，对济南市人民政府向山东金元实业有限公司颁发市中集建【97】字第1619002号《集体土地使用权证》的行政行为提起行政复议，显然已超过法定期限，并据此驳回了原告的诉讼请求，该判决已发生法律效力。
2013年7月10日，原告通过邮政特快专递向济南市人民政府提交一份《撤销、收回土地使用权申请书》，要求济南市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定撤销山东金元实业有限公司名下的市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用权登记，批准原告收回相应集体建设用地。济南市人民政府自2013年7月11日收到该书面申请后，在法定期限内未作出处理。为此原告向山东省人民政府提起行政复议。2014年1月山东省人民政府作出鲁政复决字【2013】325号行政复议决定，责令济南市人民政府在60日内给原告答复。济南市人民政府没有对原告的申请事项直接进行答复，而是委托济南市国土资源局作出答复，济南市国土资源局于2014年3月23日以自己的名义作出《关于七贤庄村村民委员会要求撤销、收回山东金元实业有限公司名下土地使用证的情况说明》并送达原告。该《情况说明》，主要内容是：一、市中集建（97）字第1619002号集体土地建设用地使用证的颁发，不存在错误，依法不予撤销。二、该宗土地涉嫌非法转让行为，但非法转让行为已超过两年，依据行政处罚法第二十九条的规定不再给予行政处罚。三、该宗土地认定是否是“不按照批准用地违法使用土地”，法律没有严格界限，从执法角度难以实现。原告不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院于2014年12月5日作出（2014）济行初字第67号行政判决，认为上述答复未对原告请求批准收回土地使用权的申请给予回复，应认定济南市人民政府未完全履行职责，判决济南市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告请求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请进行处理。该判决送达后，各方当事人均未上诉。2015年1月19日济南市人民政府向原告作出《答复》。原告对该《答复》不服，于2015年3月11日向济南市中级人民法院提起行政诉讼。
济南市中级人民法院于2016年3月10日作出（2015）济行初字第114号行政判决书，其中该院认为：关于市中集建（97）字第1619002号集体土地使用证是否应当撤销的问题。原告曾于2013年4月10日向山东省人民政府提出行政复议申请，复议请求之一系要求撤销济南市人民政府为山东金元实业有限公司办理的集体土地使用权登记及向其发放的集体土地建设用地使用权证，本院已生效的（2013）济行初字第44号行政判决认定，该项复议申请已超过法定申请期限。本案中，原告于2013年7月向济南市人民政府申请撤销该土地使用证，该问题已经人民法院司法审查并作出结论，本院不再予以审查。济南市人民政府针对该问题的答复，本院不予评价。关于原告请求被告批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”《山东省土地登记条例》第四十条规定：“未按注册登记的用途使用土地的，由土地登记机关责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上人民政府依法收回土地使用权，注销土地登记，并没收土地使用证。”首先，涉案土地的批准用途为“村办企业用地”，为山东金元实业有限公司颁发的市中集建（97）字第1619002号《集体土地使用证》中载明的土地用途为“工业用地”。而原济南市军队粮油供应中心并非原告的村办企业，其使用涉案土地属于“不按照批准用途使用土地的情形”。其次，涉案土地登记于山东金元实业有限公司名下，山东金元实业有限公司于1999年10月开始已停止使用市中建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地，并转让由原济南市军队粮油供应中心实际使用。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，农村集体经济组织可以报经原批准用地的人民政府批准，收回土地使用权。七贤庄村委会作为争议土地市中集建（97）字第1619002号土地使用权证所载集体土地的所有权人，有权申请济南市人民政府批准收回涉案土地，济南市人民政府作为市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的批准机关，具有法定的处理职权，依法应对山东金元实业有限公司的申请作出处理决定。山东金元实业有限公司法律主体资格存在与否，不影响原告行使提出收回土地使用权申请的权利，也不影响济南市人民政府履行批准收回土地使用权的职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”1999年10月29日山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心签订的《房地产买断协议书》违反法律规定，不具有法律效力。对涉案土地使用权的争议，济南市人民政府应当依法予以处理。济南市人民政府在《答复》中称“关于七贤庄村委会请求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的问题，建议七贤庄村民委员会与原济南市军队粮油供应中心通过民事法律程序予以解决”，该答复内容不当，不具有法律依据，依法应予撤销。综上所述，经本院审判委员会研究，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销济南市人民政府2015年1月19日作出的《关于撤销、收回土地使用权申请书的答复》中第二项答复内容；二责令济南市人民政府于本判决生效之日起60日内对原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会要求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请重新作出处理决定。上述济南市中级人民法院作出的（2015）济行初字第114号行政判决现已发生法律效力。
本案所涉房屋和土地现在由被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司占有使用。
原告主张已就（2015）济行初字第114号行政判决向济南市中级人民法院申请强制执行，现在行政庭审查过程中，尚无法提供立案通知书。被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司对此表示不清楚。
另查明，2005年10月12日，原济南市军队粮油供应中心变更为现名称济南市军粮供应站。被告济南市军队粮油供应中心系新设立的事业法人单位，住所地济南市'style='cousor:pointer'>为济南市。
本院认为，发生法律效力的济南市中级人民法院作出的（2015）济行初字第114号行政判决已认定1999年10月29日被告山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心（现济南市军粮供应站）签订的《房地产买断协议书》违反法律规定，不具有法律效力。根据上述认定，结合相关法律规定，能够认定被告山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心（现济南市军粮供应站）签订的《房地产买断协议书》明显违反相关法律的强制性规定，应为无效，原告作为争议土地市中集建（97）字第1619002号土地使用权证所载集体土地的所有权人，要求判令被告山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心（现济南市军粮供应站）签订的房地产买断协议书无效的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”依据该法律规定，上述《房地产买断协议书》无效后，被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司再继续占有使用涉案土地，没有事实和法律依据，应当予以返还。现涉案土地使用权登记在被告山东金元实业有限公司名下，济南市人民政府尚未按照（2015）济行初字第114号行政判决对原告要求批准收回市中集建（97）字第1619002号集体土地使用权证所载土地使用权的申请重新作出处理决定，故原告要求被告济南市军粮供应站、济南市军队粮油供应中心、济南军得力食品有限责任公司退出非法占用的土地、将土地返还原告并共同向原告支付土地使用费的诉讼请求，条件尚不成就，本院不予支持，待条件成就时，原告可另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十四条规定，判决如下：
一、被告山东金元实业有限公司与原济南市军队粮油供应中心（现被告济南市军粮供应站）于1999年10月29日签订的《房地产买断协议书》无效。
二、驳回原告济南市市中区七贤街道办事处七贤庄村民委员会的其他诉讼请求。
案件受理费100元，由被告山东金元实业有限公司、济南市军粮供应站负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 申红旗
人民陪审员 申淑芹
人民陪审员 兰俊兴
二〇一八年三月三十日
书 记 员 程晓燕