辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行终字第451号
上诉人（原审被告）大连金州新区土地房屋局，住所地大连经济技术开发区金马路199号。
法定代表人谷军，局长。
委托代理人邓万新，该局干部。
委托代理人张晓萍，辽宁胜诚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）大连市金州区民和石矿，住所地大连市金州区拥政街道九里村大榆山。
法定代表人阎锡芝，矿长。
委托代理人王萍。
委托代理人宋兵，辽宁鸿海律师事务所律师。
上诉人大连金州新区土地房屋局因行政许可一案，不服辽宁省普兰店市人民法院（2015）普行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人大连金州新区土地房屋局（以下简称金州新区土地房屋局）的委托代理人邓万新、张晓萍，被上诉人大连市金州区民和石矿（以下简称民和石矿）委托代理人王萍、宋兵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，民和石矿成立于1987年8月14日，并于同年取得了采矿许可，允许采矿吨位是年产4万吨，经延续后，有效期至2006年11月。2008年民和石矿向大连市经济技术开发区人民法院提起了民事诉讼，2008年6月17日原大连市金州区矿产资源管理办公室向大连市经济技术开发区人民法院提供了采矿许可证复印件并加盖了公章，用于证明民和石矿已于2006年12月21日被注销，大连市经济技术开发区人民法院于2009年8月26日作出（2008）开民初字第3030号民事判决，判决驳回民和石矿的诉讼请求。后经上诉、申诉、重审，大连市中级人民法院于2013年1月24日作出（2013）大审民再终字第4号民事裁定，裁定驳回民和石矿的上诉，维持原驳回起诉裁定。民和石矿于2015年3月6日向金州区人民法院提起行政诉讼，要求确认金州新区土地房屋局注销民和石矿采矿许可证（XX号）行为违法，并撤销注销民和石矿采矿许可证的行政行为。庭审中，民和石矿变更诉讼请求为确认金州新区土地房屋局注销民和石矿采矿许可证的行政行为无效。
原审法院认为，金州新区土地房屋局因机构整合承接了原大连市国土资源和房屋局金州国土资源分局的职责，具有作出案涉行政行为的职权，但应当依照法律法规及规范性文件，严格按照法定程序作出。《中华人民共和国行政许可法》第十七条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的。”本案中，金州新区土地房屋局作出注销民和石矿采矿许可证行政行为的法律依据是“辽宁省矿产资源整合工作方案”，该“工作方案”，没有文件编号、没有加盖单位公章、也没有文件发布单位，不属于法律法规，也不符合规范性文件的构成要件。换言之，金州新区土地房屋局注销登记的行政行为无法律依据，明显违法。另外，金州新区土地房屋局作出注销登记时也没有通知民和石矿，也没有制作文书及时送达民和石矿。因此，金州新区土地房屋局作出的注销民和石矿采矿许可证的行政行为，应属无效行政行为。至于金州新区土地房屋局的其他意见，该院不予采纳。故依照《中华人民共和国行政许可法》第五条、第六条、第七十五条之规定，判决确认金州新区土地房屋局作出的注销民和石矿采矿许可证（证号：XX号）的行政行为无效。
金州新区土地房屋局不服原审判决，向本院提起上诉。请求撤销原审判决，改判驳回原审原告的起诉，主要理由是：一、被上诉人的采矿许可证依法已自行废止，案涉注销行为对被上诉人的合法权益明显不产生任何实际影响，不属于行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回起诉。二、被上诉人提起行政诉讼超过了法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。根据上诉人提供的证据，被上诉人于2011年12月向上诉人邮寄情况反映等相关证据的事实足以证明被上诉人最迟在2011年11月已经知道案涉注销行政行为，其在2015年初起诉明显超过了法定起诉期限。三、《行政许可法》第七十条明确规定，行政许可有效期届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。据此，在被上诉人采矿许可证有效期届满未延续的情况下，矿产管理部门应当依法办理注销手续。虽然上诉人在办理注销时未载明具体的法律条文，但不能由此认定没有法律依据。四、案涉注销行为不存在重大且明显违法的情形。根据当时有效的法律法规对于采矿权注销的程序并没有具体的规定，尤其没有明确规定告知、制作文书、送达等程序，即使当时有规定，案涉的行为也只能属于违反法定程序的一般违法行为，不属于重大且明显违法并导致行政行为无效的情形。
民和石矿辩称，请求驳回上诉，维持原判。主要理由是：一、上诉人下设的原大连市金州区矿产资源管理办公室在2008年6月17日向大连经济技术开发区人民法院提供了采矿许可证复印件并加盖了公章，用于证明被上诉人的采矿许可证已于2006年12月21日被注销，大连经济技术开发区人民法院予以采信，并于2009年8月26日作出（2008）开民初字第3030号民事判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求，其后的上诉及再审的多份判决均以此为证据驳回被上诉人的起诉，故上诉人的行政行为影响到被上诉人的合法权益，被上诉人有权提起本案诉讼。二、针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制，而且也不受最长保护期限的限制。三、上诉人作出注销采矿许可证的行政行为所依据的规范性文件是“辽宁省矿产资源整合方案”，该文件不是合法有效的规范性文件，因此，上诉人的注销采矿许可证行为没有依据，属无效的行政行为。四、上诉人作出注销登记时没有通知被上诉人，也没有制作文书及时送达被上诉人，亦属无效行政行为。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本院认为，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，上诉人金州新区土地房屋局依职权作出注销许可的行政行为，被上诉人民和石矿作为该行政许可相对人对注销行为不服提起行政诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。
关于民和石矿的起诉是否超过法定期限的问题。上诉人金州新区土地房屋局主张民和石矿于2011年12月22日向金州新区土地房屋局邮寄《情况反映》，该《情况反映》称“原金州矿管办给法院违法出具证明，证明民和石矿被注销”，并将矿管办出具的证明作为附件一并提交给金州新区土地房屋局，该附件中明确载明“该采矿许可证已于2006年12月21日注销”，落款时间为2008年6月17日，以上事实足以说明民和石矿最晚在2011年11月就已经明确知道被诉注销行为，其于2015年提起诉讼已超过起诉期限。本院认为，金州新区土地房屋局于2006年12月作出《采矿权注销审批责任表》之后，一直未制作法律文书并向当事人送达，直到2014年12月1日才通过政府信息公开的方式向民和石矿出具《采矿权注销审批责任表》，至此该注销行为的具体内容以《采矿权注销审批责任表》的形式方被当事人知晓，其于2015年3月6日提起诉讼，不能认为超过起诉期限。
关于被诉注销行为的合法性问题。本院认为，行政行为的作出应当依据充分，程序合法。本案中上诉人作出注销许可行为载明的依据是“辽宁省矿产资源整合工作方案”，但上诉人无法提供该方案的文件编号及发文单位等规范性文件的基本构成要件，故该文件不能单独作为证明行政行为合法的依据。上诉人主张《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定“行政许可有效期届满未延续的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续”，据此上诉人作出被诉注销行为有明确的法律依据。但《中华人民共和国行政许可法》对原登记发证机关依职权直接注销许可证未作明确规定。1998年施行的《矿产资源开采登记管理办法》第十六条规定，采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满，停办、关闭矿山的，应当自决定停办或者关闭矿山之日起3０日内，向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续；第二十二条规定，违反本办法规定，不办理采矿许可证变更登记或者注销登记手续的，由登记管理机关责令限期改正；逾期不改正的，由原发证机关吊销采矿许可证。从上述法律、法规可见，没有原发证机关可以依职权直接注销采矿许可证的规定，根据“法无授权不可为”的原则，本案上诉人在没有法律、法规的授权的情形下直接作出注销行为，应视为没有依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，应当确认无效。另外，上诉人作出注销许可行为时，没有通知被上诉人，也没有制作文书送达被上诉人，程序严重违法。综上，原审法院判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求与理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连金州新区土地房屋局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王少琨
审 判 员 王艳波
代理审判员 马小红
二〇一六年三月十一日
书 记 员 周 丹