广东省汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汕中法行初字第5号
原告黄家有，男，汉族，住址：广东省汕头市澄海区澄华街道下窖新乡，身份证号码：×××5636。
委托代理人吴克志，广东和为律师事务所律师。
被告汕头市澄海区人民政府，住所地汕头市澄海区。
法定代表人柯茂，区长。
委托代理人蔡雁飞、林伊鸣，广东正治律师事务所律师。
原告黄家有诉被告汕头市澄海区人民政府行政不作为一案，于2010年10月13日向本院提起诉讼，本院于2011年2月22日作出（2011）汕中法立行初字第2号行政裁定书，裁定：对起诉人黄家有的起诉不予受理。黄家有不服，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2011年4月29日作出（2011）粤高法行终字第58号行政裁定书，裁定：撤销本院（2011）汕中法立行初字第2号行政裁定，本案由本院立案受理。本院于2011年6月21日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人吴克志和被告委托代理人蔡雁飞、林伊鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄家有为汕头市澄海区澄华街道下窖社区居委会“出嫁女”，因不服下窖经济联合社于2010年1月20日公布实施的《下窖经联社集体资产分配规定》及取消黄家有应分得的2009年度集体资产分配份额人民币3000元的行为，于2010年6月7日以下窖经济联合社侵犯其合法权益为由，向汕头市澄海区人民政府申请行政处理。汕头市澄海区人民政府收到黄家有的申请书后，于2010年7月13日作出汕澄府函（2010）14号《对〈行政处理申请书〉的复函》（下称《复函》），告知原告：“你于2010年6月7日向区政府提出行政处理申请，经审查，你请求的事项涉及基层群众自治组织自我管理、民主决策问题，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条的规定，区政府决定，对你的申请转由澄华街道办事处办理。”汕头市澄海区澄华街道办事处对此于2010年8月9日向下窖社区委员会作出澄华函（2010）01号《关于依法处理蔡子兰等出嫁女申请分配集体资产的建议函》（下称《建议函》），内容为：你社区居委会蔡子兰等七名出嫁女于2010年6月向区人民政府提出申请，称你经联社公布的《下窖经联社集体资产分配规定》（下称《规定》）取消了申请人集体经济组织成员的资格，要求撤销该规定，并将应得份额分配还申请人。区人民政府经审查后，于7月14日将该申请转由街道处理。经街道办事处审查，该申请属于村民自治范围内的事项，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预属于村民自治范围内的事项”的规定，街道建议下窖经联社应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定，依法处理，并将处理结果函复街道办事处。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、原告向被告提出行政处理申请的《行政处理申请书》、《下窖经联社集体资产分配规定》、原告身份证、户口簿、下窖经联社的机构信息查询结果、授权委托书及广东和为律师事务所函各一份，证明原告于2010年6月7日提出行政处理申请。2、澄海区人民政府作出的汕澄府函（2010）14号《对〈行政处理申请书〉的复函》、送达回证，《蔡子兰等七名申请人行政处理的转办资料移交单》及澄华街道办事处作出的澄华函（2010）01号《关于依法处理蔡子兰等出嫁女申请分配集体资产的建议函》，证明被告及派出机构已依法对原告申请的事项进行行政指导，并未存在行政不作为。3、《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月14日公布施行），证明被告作出《复函》及澄华街道办事处作出《建议书》的法律依据。
原告诉称，原告是汕头市澄海区澄华街道下窖村村民和下窖经济联合社的成员，婚后仍居住在下窖村，户口也没有迁离下窖村，并一直自觉履行作为一名下窖经济联合社成员的义务。2010年1月20日，下窖经济联合社公布实施《规定》，以原告出嫁外村为由，剥夺原告作为集体经济组织成员有权参与集体资产、收益分配的权利，并取消原告应分得的2009年度集体资产分配份额人民币3000元整。原告于2010年6月7日以下窖经济联合社侵犯原告的合法权益为由，向被告提出行政处理申请，请求被告纠正下窖经联社剥夺原告集体经济组织成员资格的违法行为，撤销下窖经联社侵犯原告合法权益的规定，确认原告具有下窖经联社集体经济组织成员资格，依法享有集体资产、收益分配等权益，同时还请求被告责令下窖经联社将原告应分得的2009年度集体资产分配份额人民币3000元分配给原告。但是，被告收到原告的《行政处理申请书》后，没有作出行政处理决定，而是在2010年7月13日以复函的形式，告知原告该申请转由澄华街道办事处办理；澄华街道办事处作为被告的派出机关，同样没有对原告的申请作出行政处理决定，而是于2010年8月9日以建议函的形式将原告的申请转由下窖经联社处理。
原告认为，根据《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，原告具有下窖经济联合社集体经济组织成员资格，依法享有相应的权利，下窖经济联合社公布实施的《规定》，违反我国《宪法》、《村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》及《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，原告以此为由向被告申请行政处理，被告作为国家的政权组织，应根据我国《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》的规定，履行法定职责，立案受理原告的申请并作出行政处理决定，但被告（包括其派出机构澄华街道办事处）却以推诿的形式拒绝履行其法定职责，属明显的行政不作为。原告因此向法院提起行政诉讼，请求法院判令被告对原告于2010年6月7日提出的《行政处理申请书》项下的申请事项作出行政处理决定，并由被告承担本案的一切诉讼费用。
原告提供的证据有：1、原告于2010年6月7日提出行政处理申请的《行政处理申请书》、《下窖经联社集体资产分配规定》、原告身份证、户口簿、下窖经联社的机构信息查询结果、授权委托书及广东和为律师事务所函各一份，证明原告系下窖经联社成员，《下窖经联社集体资产分配规定》侵害了原告的合法权益以及原告请求被告作出行政处理的事实。2、澄海区人民政府于2010年7月13日作出的汕澄府函（2010）14号《对〈行政处理申请书〉的复函》及澄华街道办事处于2010年8月9日作出的澄华函（2010）01号《关于依法处理蔡子兰等出嫁女申请分配集体资产的建议函》，证明被告对原告申请的事项没有作出行政处理。3、广东省高级人民法院（2011）粤高法行终字第58号《行政裁定书》，证明本案立案符合法律规定。
被告辩称，原告的诉讼请求缺乏依据，依法应予驳回。一、对于原告请求行政处理一案，被告并未存在行政不作为。被告收到原告行政处理申请后，经审查认为，原告申请处理的事项涉及基层群众性自治组织自我管理、民主决策问题，遂根据修改前的《中华人民共和国村民委员会组织法》关于“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预属于村民自治范围内的事项”的规定，向原告作出汕澄府函（2010）14号《复函》，将原告的申请转由澄华街道办事处办理。之后，澄华街道办事处于2010年8月9日向下窖社区居委会作出澄华函（2010）01号《建议函》，要求对原告申请事项依法予以处理，并将函件抄送原告。因此，被告及其派出机构已积极依法对属于村民自治范围内的事项进行行政指导，并未存在行政不作为。原告申请事项并非被告行政职能范围之内，其诉求被告作出行政处理决定缺乏法律依据；二、原告与下窖经济联合社的集体资产分配权益纠纷不属行政处理范围，法院以行政诉讼案件受案不当。原告作为下窖经联社集体成员，对村集体的权益分配有争议，认为《规定》侵害其合法权益的，应当依据修改后的《村民委员会组织法》（2010年10月28日施行）第三十六条的规定，依照民事诉讼程序提起诉讼维护自己的合法权益，而非提起行政诉讼途径解决。故本案不属行政诉讼受理范围，请求法院驳回原告的起诉。
原、被告双方对对方提交证据的真实性均没有异议，对证据所要证明的内容有异议。本院对原、被告双方提交证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告系汕头市澄海区澄华街道下窖社区居民，婚后户口没有迁离下窖村。2010年1月20日，下窖经济联合社公布实施《规定》，并依据《规定》第二条“下列人员不得享受集体资产分配”中第4点规定“出嫁外村的女子或入赘外村的男子，自办理结婚证之日起超过三个月的不得享受分配；”，取消原告2009年度集体资产分配份额人民币3000元整。2010年6月7日原告以下窖经济联合社侵犯其合法权益为由，向被告提出行政处理申请，请求被告纠正下窖经济联合社剥夺原告集体经济组织成员资格的违法行为，撤销下窖经济联合社侵犯原告合法权益的规定，确认原告具有下窖经济联合社集体经济组织成员资格，依法享有集体资产、收益分配等权益，同时还请求被告责令下窖经济联合社将原告应分得的2009年度集体资产分配份额人民币3000元分配给原告。被告收到原告的《行政处理申请书》后，于2010年7月13日作出汕澄府函（2010）14号《复函》，告知原告其申请已转由澄华街道办事处办理。澄华街道办事处于2010年8月9日向下窖社区委员会作出澄华函（2010）01号《建议函》，建议下窖经济联合社对原告申请的事项依法作出处理，并将处理结果函复街道办事处。原告认为被告及其派出机构澄华街道办事处作出的《复函》和《建议函》是以推诿的形式拒绝履行其法定职责，属行政不作为，因此向法院提起行政诉讼。
本院认为，本案系起诉行政机关行政不作为的案件，审查的关键在于被告是否负有法定行政职责以及是否依法履行了行政职责。本案中，原告因不服下窖经济联合社公布实施的资产分配规定及取消其应分得的集体资产分配份额向被告申请行政处理。根据1998年11月4日公布施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”，据此，被告对原告申请处理的事项依法负有对村民委员会给予指导、支持和帮助的职责，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”该规定没有赋予人民政府可作出具体行政行为撤销村民自治章程、村规民约的职能。因此，被告收到原告行政处理申请后，根据实际情况，将原告的申请转由其派出机构澄华街道办事处协调办理，并无不当。之后，澄华街道办事处于2010年8月9日向下窖社区居委会作出澄华函（2010）01号《建议函》，建议下窖经济联合社对原告申请事项根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定，依法予以处理，并将处理结果函复街道办事处。但对原告请求处理的事项并没有作出实质性的处理决定，不可以视为已经履行了法定职责，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
被告汕头市澄海区人民政府自本判决发生法律效力之日起60日内对原告的申请依法作出行政处理
一审案件受理费人民币50元由被告汕头市澄海区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈楚纯
审判员 马希云
审判员 黄烈群
二〇一五年六月二日
书记员 郭丹虹