广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第48号
上诉人（原审原告）：广东省遂溪县北坡镇南渡村那甫经济合作社。住所地：广东省遂溪县北坡镇南渡村。
负责人：梁华太，村长。
委托代理人：杨明玖，广东君之杰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：遂溪县人民政府。住所地：广东省遂溪县遂城镇中山路***号。
法定代表人：余庆创，县长。
原审第三人：遂溪县北坡镇人民政府。住所地：广东省遂溪县北坡镇。
法定代表人：岑国强，镇长。
上诉人广东省遂溪县北坡镇南渡村那甫经济合作社（下称那甫经济合作社）因与被上诉人遂溪县人民政府、原审第三人遂溪县北坡镇人民政府土地行政确权纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第96号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年4月14日，申请人遂溪县北坡镇人民政府以遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村民小组作为被申请人，向遂溪县人民政府提交申请书，申请事项：“要求遂溪县人民政府依法将原北坡公社林场的一宗49.2亩建设用地确权给遂溪县北坡镇人民政府所有”。2009年7月13日，遂溪县人民政府作出遂府（2009）46号《关于遂溪县北坡镇政府与那甫村争议土地的处理决定》（下称遂府（2009）46号《处理决定》），决定：“一、申请人与被申请人争议土地的所有权属于国家所有；二、争议地（面积49.2亩）继续由申请人管理使用（详见附件）；三、被申请人种在争议地里的农作物和零散杂林，限在本处理决定发生法律效力之日起30日内处理完毕，将土地交付申请人使用。当事人若不服，可在接到本处理决定书之日起60日内，依法向湛江市人民政府申请复议。逾期不申请复议，按本处理决定执行。附件：遂溪县北坡镇政府与那甫村争议土地的平面示意图。”
那甫经济合作社梁华太等26名户主代表不服，向湛江市人民政府申请行政复议，被申请人是遂溪县人民政府，第三人是遂溪县北坡镇人民政府和那甫经济合作社。2009年11月25日，湛江市人民政府作出湛府复决（2009）84号《行政复议决定书》（下称湛府复决（2009）84号《复议决定》），维持了遂溪县人民政府作出的遂府（2009）46号《处理决定》，并告知行政复议申请人和行政复议第三人如不服该复议决定，可在收到该复议决定之日起15日内，依法向人民法院起诉。那甫经济合作社2009年12月至2010年1月之间收到湛府复决（2009）84号《复议决定》。
那甫经济合作社梁华太等26名户主代表不服湛府复决（2009）84号《复议决定》，以遂溪县人民政府为被告，以遂溪县北坡镇人民政府和那甫经济合作社为第三人，向湛江市赤坎区人民法院提起行政诉讼，请求撤销遂府（2009）46号《处理决定》、撤销湛府复决（2009）84号《复议决定》、撤销遂溪县北坡镇人民政府所持的NO.0005383《遂溪县山林权证》。湛江市赤坎区人民法院以提起诉讼的诉状不列明26名原告的基本情况及所有具状人的签名，属于原告主体不明确，不符合起诉条件为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条的规定，于2010年1月15日作出（2010）赤行裁初字第2号行政裁定，对遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村梁华太等26户主的起诉不予受理。那甫经济合作社梁华太等26户村民不服，向原审法院提起上诉，请求撤销（2010）赤行裁初字第2号行政裁定，指令湛江市赤坎区人民法院对其起诉立案受理。原审法院以NO.0005383《遂溪县山林权证》发证已超过20年，且遂溪县人民政府遂府（2009）46号《处理决定》的行政行为相对人是那甫村，起诉人无原告诉讼主体资格，起诉不符合有关法律规定，诉讼主体不适格等为由，于2010年4月15日作出（2010）湛中法裁终字第33号行政裁定，维持原审裁定。
2010年7月14日，遂溪县人民政府给遂溪县北坡镇人民政府颁发了遂府国用（2010）第529号《国有土地使用证》，土地使用权人遂溪县北坡镇人民政府，坐落北坡镇那甫村东面，地号0109691，地类（用途）工业，使用权类型划拨，使用权面积32799.960m2，其中独用面积32799.960m2。
2010年11月26日，遂溪县人民法院向遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村民小组作出（2011）遂法执字第10号《责令履行指定行为通知书》，内容为：“你村民小组与遂溪县北坡镇人民政府不服行政决定一案，遂溪县人民政府于2009年7月13日作出的遂府（2009）46号《处理决定》、湛江市人民政府于2009年11月25日作出的湛府复决（2009）84号《复议决定》及湛江市中级人民法院于2010年4月15日作出的（2010）湛中法裁终字第33号行政裁定已经发生法律效力。申请执行人遂溪县北坡镇人民政府于2010年11月26日向本院申请强制执行，本院于2010年11月26日依法立案执行。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十八条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第60条的规定，责令你村民小组自本通知书送达之日起7日内履行下列义务：清理完毕在争议地（面积49.2亩）里的农作物和零散杂林，将土地交付申请人遂溪县北坡镇人民政府继续管理使用。不得再使用争议地，如再使用种植农作物等，造成的损失自负。你村民小组在本通知指定期间不履行上述义务，本院将依法强制执行。”
2011年4月7日，遂溪县人民法院向遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村民小组作出（2011）遂法执字第10－2号《通知》，内容为：“关于本院受理申请执行人遂溪县北坡镇人民政府与你村民小组不服争议土地处理决定一案，本院分别于2010年12月30日、2011年2月12日向你村民小组发出《责令履行指定行为通知书》、《公告》，责令你村民小组按通知、公告规定的期限清理争议地里的农作物及零散杂林，将土地交付申请执行人管理使用，但你村民小组至今仍不清理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十六条的规定，本院决定于2011年4月13日上午9时30分强制清理争议地里的农作物及零散杂林，请你村民小组派三个村民代表依时到场参与划线定界及清理工作。拒不到场，不影响执行。”目前，遂府（2009）46号《处理决定》已经被法院强制执行。
2013年9月23日，那甫经济合作社以遂溪县人民政府为被告、遂溪县北坡镇人民政府为第三人，向原审法院提起本案之诉，请求撤销遂府（2009）46号《处理决定》。原审法院作出（2013）湛中法立行初字第15号行政裁定，以起诉超过法律规定的期限为由，对那甫经济合作社的起诉不予受理。那甫经济合作社不服向本院提起上诉，本院作出（2014）粤高法行终字第88号行政裁定，以事实不清、证据不足为由撤销（2013）湛中法立行初字第15号行政裁定，将本案发回原审法院重审。
原审法院认为：本案是土地行政确权纠纷。被诉的具体行政行为是被告遂溪县人民政府2009年7月13日作出的遂府（2009）46号《处理决定》。
原告在庭审中承认其于2009年下半年通过上访得到遂府（2009）46号《处理决定》的原件，并向上一级人民政府申请了复议，但据查明的事实，不服遂府（2009）46号《处理决定》向湛江市人民政府提出复议申请的是那甫村梁华太等26户主，而那甫村民小组被列为该复议决定中的第三人，该26户主申请复议是否经过召开村民会议或者村民代表会议讨论同意，本案现有证据并无反映。湛江市人民政府就此申请于2009年11月25日作出湛府复决（2009）84号《复议决定》维持了遂府（2009）46号《处理决定》，原告在庭审中承认2009年12月至2010年1月之间收到该复议决定，而本案现有证据中并无该复议决定送达方面的证据。
本案现有证据中并无原告不服湛府复决（2009）84号《复议决定》而向法院提起行政诉讼方面的证据，那甫村梁华太等26户主曾不服湛府复决（2009）84号《复议决定》向湛江市赤坎区人民法院提起行政诉讼，但该26户主的起诉行为是否经过召开村民会议或者村民代表会议讨论同意，本案现有证据并无反映。
原告于2009年下半年得到遂府（2009）46号《处理决定》的原件后，并未就此向上一级人民政府申请复议。原告在2009年12月至2010年1月之间收到湛府复决（2009）84号《复议决定》后，也未就此向人民法院提起过行政诉讼。遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村梁华太等26户主不服遂府（2009）46号《处理决定》向湛江市人民政府申请复议、不服湛府复决（2009）84号《复议决定》向湛江市赤坎区人民法院提起行政诉讼，以及那甫村梁华太等26户村民不服（2010）赤行裁初字第2号行政裁定向原审法院提起上诉等行为，根据现有的证据及查明的事实来看，并不等于是原告就此申请复议、提起行政诉讼和上诉的行为。
原告提起本案诉讼属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”规定的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第三十七条第二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”、第三十八条第二款“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”等法律和司法解释的规定，本案被诉具体行政行为已经过遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村梁华太等26户主申请复议、起诉和遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村梁华太等26户村民上诉，原告对遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村梁华太等26户主申请复议、起诉和遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村梁华太等26户村民上诉都是知情的，而且都得到了相关的复议决定书和裁定书；原告承认其得到维持被诉具体行政行为的复议决定即湛府复决（2009）84号《复议决定》最迟的时间是2010年1月，但原告向原审法院提起本案诉讼的时间是2013年9月23日，已经明显超过了湛府复决（2009）84号《复议决定》告知复议申请人（遂溪县北坡镇南渡村委会那甫村梁华太等26户主）和复议第三人（遂溪县北坡镇人民政府和那甫村民小组）不服该复议决定向人民法院起诉的15日期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”的规定，原告的起诉应予驳回。
另外，遂溪县北坡镇人民政府曾向遂溪县人民法院申请立案执行被诉具体行政行为，案号为（2011）遂法执字第10号，遂溪县人民法院向那甫村民小组发出责令履行指定行为通知书及通知，称遂府（2009）46号《处理决定》、湛府复决（2009）84号《复议决定》及（2010）湛中法裁终字第33号行政裁定已经发生法律效力，要求那甫村民小组履行相关义务。遂溪县人民法院已于2011年4月13日对此进行了强制执行。故被诉具体行政行为已经被生效的法律文书所羁束，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；……”的规定，原告的起诉应予驳回。
综上，原告的起诉超过了法定的期限，而且不符合起诉的法定条件，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项和第（十）项之规定，裁定：驳回原告那甫经济合作社的起诉。
那甫经济合作社提起上诉，请求撤销原审裁定，支持其一审诉讼请求。理由是：一、原审裁定认定本案超过时效违法。1、原审裁定超过诉讼时效属实体违法。那甫经济合作社知道遂溪县人民政府行政复议行为是在2009年12月至2010年1月间，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，那甫经济合作社在2029年12月以前提起行政诉讼都符合法律规定，其在本案起诉距诉讼时效届满还有16年。2、原审裁定超过诉讼时效属程序违法。人民法院审理行政案件可参照民事诉讼的有关规定。在民事诉讼中，人民法院不应主动适用诉讼时效进行裁判，在行政诉讼中也应如此。本案中，遂溪县人民政府、遂溪县北坡镇人民政府未提出过时效抗辩，原审法院主动适用时效进行裁定，明显违法。3、那甫经济合作社为争取诉权穷尽了救济途径。2009年7月13日遂溪县人民政府作出遂府（2009）46号《处理决定》后，那甫经济合作社梁华太等26名户主代表向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府2009年11月25日作出湛府复决（2009）84号《复议决定》维持遂府（2009）46号《处理决定》。那甫经济合作社以梁华太等26名户主代表向湛江市赤坎区人民法院提起行政诉讼，被裁定不予受理。那甫经济合作社不断向有关部门反映问题，争取权利。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十四条规定：“权利人向人民调解委员会以及其他依法有权解决相关民事纠纷的国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出保护相应民事权利的请求，诉讼时效从提出请求之日起中断。”那甫经济合作社的信访构成时效中断，其最近收到湛江市人大常委会信访回复是2013年9月并于同月起诉，未超过诉讼时效。二、原审认定梁华太等26名户主代表不能代表那甫经济合作社起诉错误。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”梁华太等26名户主（当时为32户，远超过半数的法律规定）代表那甫经济合作社向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府随后作出复议决定，以梁华太等26名户主代表行使权利，符合法律规定。三、原审认定诉讼标的为生效判决的效力所羁束错误。1、遂府（2009）46号《处理决定》和湛府复决（2009）84号《复议决定》未送达给那甫经济合作社，是没有生效的行政决定。2、原审法院证据收集认定及程序明显违法。遂府国用（2010）第529号《国有土地使用证》和（2011）遂法执字第10号通知是具体行政行为之后衍生的证据，不是作出该具体行政行为的根据，原审法院在裁判时认定是遂溪县人民政府作出该具体行政行为的根据明显违法。原审法院对上述两证据的收集、质证程序违法，本案当事人未申请人民法院调查证据，上述两证据也非人民法院主动收集的范围，且未经质证，不能作为裁判依据。3、原审裁定适用法律错误。遂府（2009）46号《处理决定》及湛府复决（2009）84号《复议决定》未送达给原告，是没有生效的行政决定，不能申请依法执行。两证据并非生效裁决，适用“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”法条错误。
被上诉人遂溪县人民政府、原审第三人遂溪县北坡镇人民政府二审均未提出答辩意见。
本院二审补充查明：对涉案土地办理国有土地使用证以及被遂溪县人民法院强制执行的事实，因相关证据未经质证，不应予以认定。原审裁定据此认定的相关事实，本院予以纠正。对原审裁定认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为：本案是土地确权行政纠纷，二审争议焦点是那甫经济合作社起诉撤销遂府（2009）46号《处理决定》是否符合法定起诉条件及是否超过起诉期限。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”据此，那甫经济合作社对遂府（2009）46号《处理决定》的起诉，应以上一级人民政府的行政复议为前置条件并在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提出。
本案事实表明，那甫经济合作社2009年下半年收到遂府（2009）46号《处理决定》。2009年9月3日，那甫经济合作社梁华太等26名户主以遂溪县北坡镇人民政府和那甫经济合作社为第三人，向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府2009年11月25日作出湛府复决（2009）84号《复议决定》，维持遂府（2009）46号《处理决定》，并告知如不服该复议决定，可在收到该复议决定之日起15日内，依法向人民法院起诉。那甫经济合作社2009年12月至2010年1月之间收到湛府复决（2009）84号《复议决定》。那甫经济合作社作为土地确权行政复议程序的当事人，若对湛府复决（2009）84号《复议决定》不服，有权在收到该复议决定之日起15日内向人民法院提起诉讼，但其直至2013年9月23日才提起本案之诉，已经明显超过向人民法院提起行政诉讼的法定期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”的规定，那甫经济合作社对本案的起诉不符合法定条件，原审裁定驳回起诉并无不当，本院应予维持。至于那甫经济合作社上诉提出的起诉期限的计算问题，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，但是，《中华人民共和国行政诉讼法》及相关解释在行政案件起诉期限的起算、审查、延长等方面均有明确规定，本案应优先适用。那甫经济合作社上诉关于应参照民事诉讼中诉讼时效的相关规定处理本案起诉期限的主张，依据不足，本案不予支持。
综上，原审裁定处理结果恰当，依法予以维持。那甫经济合作社上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 付洪林
审 判 员 徐曾沧
代理审判员 陈 丹
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 李 捷