西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初324号
原告吴都侠，女，汉族。
原告宋静，女，汉族。
原告宋恺，男，汉族。
被告西安市雁塔区城中村改造办公室，住所地西安市雁塔区翠华路***号。
法定代表人郭建荣，主任。
委托代理人齐博，该办法制科干部。
委托代理人刘燕，陕西雁塔律师事务所律师。
第三人西安市雁塔区长延堡街道办事处，住所地西安市雁塔区东仪路**号。
法定代表人张亚军，主任。
委托代理人梁彬，该办工作人员。
委托代理人李年，陕西明达律师事务所律师。
第三人西安鑫嵘置业有限公司，住所地西安市雁塔区太白南路269号。
法定代表人刘新文，总经理。
委托代理人王李军，该公司工作人员。
原告吴都侠、宋静、宋恺诉被告西安市雁塔区城中村改造办公室（以下简称雁塔区城改办）行政行为违法一案，于2016年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依职权追加西安市雁塔区长延堡街道办事处（以下简称长延堡街道办）、西安鑫嵘置业有限公司（以下简称鑫嵘公司）为本案第三人。在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。原原告宋某某委托代理人姚小刚、被告雁塔区城改办委托代理人齐博、刘燕、第三人长延堡街道办委托代理人梁彬、李年、第三人鑫嵘公司委托代理人王李军到庭参加诉讼。庭审后，本案原原告宋某某死亡，其妻子吴都侠、儿子宋恺、女儿宋静参加了本案的诉讼，2017年10月19日，本案裁定中止诉讼，2017年12月22日，本案恢复诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，宋某某系长延堡街道办事处杨家村9号住户。杨家村9号原有房屋七层七十七间，分属宋某某兄妹七人所有，宋某某拥有其中十一间，另沿街一层及通道由兄妹七人共有。该房屋所属土地性质为国有，原告持有西雁国用（2010个）第7号国有土地使用证。2013年9月18日，被告正式启动西安市雁塔区杨家村城中村改造项目，该项目由被告西安市雁塔区人民政府主导，被告西安市雁塔区城中村改造办公室负责实施。涉案房屋被纳入拆迁改造范围。被告在未与宋某某达成任何形式的拆迁补偿协议，亦未出具任何合法手续的情况下，拆除涉案房屋。基于此，原告认为公民合法财产神圣不可侵犯，国家为公共利益需要征收国有土地上个人房屋，必须依照法定的权限和程序进行。现被告未经法定程序对原告所有房屋强制拆除，显属违法，已构成对原告合法财产的侵害。原告不得已诉至贵院，请求：1、确认被告对雁塔区长延堡街道办事处杨家村9号的拆除行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据、依据：
1、国有土地使用权证。
2、西安晚报2013年9月18日的报道。
3、拆迁前后房屋的照片及雁塔区公证处的公证书。
4、《关于杨家村9号门窗被强行拆除家中财物丢失的协调处理意见》。
5、落款为长延堡街道办的《答复意见书》。
6、《政府信息公开申请书》及《信息公开告知书》。
以上证据证明：被告未经法定程序拆除原告国有土地上房屋，造成原告房屋毁损、家中财物丢失的事实。被告的行为违法，应返还原告丢失的财物，对损毁房屋进行赔偿。
被告雁塔区城改办答辩称，一、西安市雁塔区杨家村城中村改造项目是西安市的重点建设项目之一，该项目的实施对于进一步改善城市环境，提升城市品位，消除安全隐患，促进区域经济和社会发展将起到十分重要的作用，是一个利国利民的好项目，对该项目进行的包括拆迁安置在内的综合改造是合法有据的。二、原告起诉状中所提及强制拆除行为，经了解核实系拆迁公司擅自所为，辖区街道办事处已对拆迁公司及相关人员作出严肃处理。雁塔区城改办不是原告起诉状中所诉拆除行为作出的行政机关。原告将雁塔区城改办作为其“强制拆迁行为违法”之诉的被告明显不适格，法院应依法驳回其起诉。三、原告在撤诉一周后于2016年11月2日以同一事实和理由重新起诉，明显不符合法律规定的起诉条件，法院理应依法裁定驳回。
被告雁塔区城改办向本院提交以下证据、依据：
1、市政告字（2013）8号《西安市人民政府关于雁塔区杨家村城中村改造项目拆迁工作的通告》。证明：杨家村改造是合法的，两份证据明确了杨家村城改的范围包含原告在内。所有杨家村改造由于是城中村改造所以集体土地作为改造前提。原告以其持有国有土地证主张应按国有土地征收处理问题是不符合杨家村城中村改造的情况。
2、雁长办发（2016）09号《西安市雁塔区长延堡街道办事处关于对群众反映杨家村强拆一事的处理决定》。证明：长延堡街道办在接到投诉后对该事件高度重视。对相关单位和负责人作出处理，行政部门对于该事件态度是明确的，通过追究责任的方式解决，通过信访途径形成了最终的结果。如果通过信访部门已解决，那该事情在行政诉讼中是不可诉的。综上证明我们不是原告起诉状中的适格被告，并且长延堡街道办已处理了拆迁公司的行为。
3、2016年4月《答复意见书》。证明：该答复意见就原告通过信访途径进行的答复和提出解决方式，答复后有告知，30日可复查，我们认为原告已经通过信访途径解决问题。
第三人长延堡街道办述称，一、同意雁塔区城改办的答辩意见。二、对于强制拆除行为，长延堡街道办已经履行了自己的义务。三、针对原告诉称国有土地使用权证的问题，《批复》中确定的改造范围内均是集体土地，原告持有的国有土地证应当交由土地部门核实。
第三人长延堡街道办向本院提交以下证据、依据：
1、2016年3月3日的《承诺书》。证明：长延堡街道办已经对鑫嵘公司的拆除行为作出了处罚。
2、《杨家村整体拆迁工作合同书》。证明：鑫嵘公司是本案拆除行为的具体实施人。
3、麦普测绘图。证明：原告房屋和宅基地在拆迁范围内属于集体土地性质，并非国有土地性质。
4、土地登记审批表。证明：原告的宅基地性质属于集体土地性质。
5、原告房屋评估报告。证明：应当依据该评估报告补偿。
6、雁塔区（2011）雁民初字第01708号民事判决书。证明：宋某某主张的拆迁补偿有部分越权行为，无权全部主张，也证明本案遗漏第三人。
第三人鑫嵘公司述称，同意长延堡街道办的陈述意见。
第三人鑫嵘公司未向本院提交证据。
经庭审质证，各方当事人均对其他当事人提交的证据发表了质证意见：
原告对被告雁塔区城改办提交证据的质证意见为：对全部证据的合法性认可。对证据1的真实性认可、关联性、证明目的不认可。《通告》第二条明确规定了由雁塔区城改办负责实施，第五条规定其他部门积极配合。对证据2真实性认可，关联性、证明目的不认可。对证据3真实性认可，证明目的不认可。
原告对第三人长延堡街道办提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可。不能证明被告拆除行为的合法性，恰恰证明了雁塔区政府和其派出机构是本案的适格被告。对证据2-6的真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可。
被告雁塔区城改办对原告提交的证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。国有土地和房屋需要有房屋产权证。对证据2真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。对证据3中的照片不发表意见，对公证书的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。公证书只是对现状的保存，跟拆迁无关。对证据4真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。没有证据证明强拆是雁塔区政府实施的。《处理意见》中没有原告主张的证明目的，证明目的和表述意见不一致。对证据5真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。对证据6真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。
第三人长延堡街道办对原告提交的证据的质证意见为：同雁塔区城改办的质证意见一致。补充一点，对原告的国有土地证有异议，在土地转型的过程中，截止到目前，杨家村拆迁范围没有国有土地，现在正向土地部门要求信息公开杨家村9号国有土地证的审批程序。
第三人鑫嵘公司对原告提交的证据的质证意见为：同被告雁塔区城改办、第三人长延堡街道办质证意见一致。
被告雁塔区城改办与第三人长延堡街道办对对方提交的证据均无异议。
第三人鑫嵘公司对被告雁塔区城改办及第三人长延堡街道办提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-5的真实性予以认可，证据6因与本案被诉强拆行为的合法性无关，本院不予采纳。关于证据3公证书，因其仅仅是对案涉房屋的现状进行了证据保全，并未证明强拆行为的实施主体，故对其证明目的本院不予认可。
对被告雁塔区城改办提交的证据因各方对其真实性均无异议，本院对该证据的真实性予以认可。对于第三人街道办提交的证据1、2因符合证据的法定形式，能够证明案件的事实，本院对其真实性予以认可。对证据3，因系复印件，本院对此不予采信。对证据4，因雁塔区政府已作出最终认定，对此证据本院不予采信。对证据5，因系拆迁过程中雁塔区城改办委托评估，被告雁塔区城改办及第三人长延堡街道办均予以认可，本院对其中建筑总面积321.79㎡的评估结果部分，予以认可。对证据6，本院对其真实性予以认可。
经审理查明，原告系雁塔区长延堡街道办杨家村9号住户，该户原有房屋七层七十七间，分属宋某某兄妹七人平均所有，宋某某拥有其中十一间，共计建筑面积为321.79㎡。
原告持有雁塔区政府于1992年5月4日制作的《土地登记审批表》（编号0303-232），该表显示，杨某某（原原告宋某某之母）作为申请人于1992年5月4日向雁塔区政府申请集体土地使用证，共有使用权人为杨某某及原原告宋某某等七兄妹，土地所有权性质为集体，批准用途为宅基，批准用地机关为长延堡街道办。1992年9月7日，雁塔区政府在该审批表中核准同意颁发土地使用证。1992年7月1日，雁塔区土地管理局制作的《村民宅基地使用权属鉴定证明书》（编号03-03-232）载明，杨家村村民杨某某使用的宅基地是集体土地，系祖遗的宅基地，并附村民宅基地平面图。
原原告宋某某另持有编号为西雁国用（2010个）第7号国有土地使用权证，该证载明，该宗土地为共有使用权，宋某某、宋某梅、宋晓某等七人为该宗国有土地共有使用者，土地使用权类型为划拨，分摊面积为64.9㎡,颁证日期为2010年4月2日。
2017年10月23日，我院向雁塔区政府作出《关于宋某某等诉西安市雁塔区人民政府案件中涉案土地性质问题的函》建议其核实确认上述两个土地使用证的性质并书面回复。2017年12月6日，雁塔区政府向我院作出《关于杨家村宋某某等诉西安市雁塔区人民政府案件中涉案土地性质问题的情况说明》称，涉案土地的权属性质应该以西安市人民政府2010年4月2日为其颁发的国有土地使用证书中记载的内容为准。
另查明，2013年5月31日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向雁塔区城改办作出市城改发[2013]161号《关于雁塔区杨家村城中村改造方案的批复》，明确该村改造主体和安全监管责任单位为雁塔区城改办。2013年7月14日，西安市人民政府作出市政告字[2013]8号《关于雁塔区杨家村城中村改造项目拆迁工作的通告》，明确杨家村城中村改造项目拆迁安置工作由雁塔区城改办具体负责。2013年9月，雁塔区政府开始对杨家村实施城中村改造，杨家村9号在改造范围内。被告雁塔区城改办委托第三人长延堡街道办具体负责实施改造项目的征地拆迁、回迁安置等工作。
再查明，2013年9月17日，第三人长延堡街道办与鑫嵘公司签订了《杨家村整体拆迁工作合同书》，委托鑫嵘公司完成所有拆迁范围内地上建筑物及附属设施的拆除工程、垃圾清运、场地平整等工作。2014年1月5日，鑫嵘公司将杨家村9号房屋进行第一次拆除，2016年3月2日进行了第二次拆除，至此将杨家村9号房屋全部拆除完毕。至本案起诉前，第三人长延堡街道办与原告未签订拆迁安置补偿协议。
本院认为，为了公共利益，政府可以依法征收国有土地上个人或者单位的房屋，但应当遵循正当程序原则。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案中，第三人长延堡街道办在未与原告达成安置补偿协议的情况下，即对原告的房屋进行了拆除，属程序违法。鉴于第三人长延堡街道办系受被告雁塔区城改办委托负责实施改造项目的征地拆迁工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，该拆除行为的法律后果应由被告雁塔区城改办承担。被告雁塔区城改办辩称，其并非本案适格被告，于法无据，本院不予认可。需要指出的是，由于被告雁塔区城改办在实施杨家村城改项目前，既未参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对原告房屋制定相应的补偿，亦未根据当时有效的《西安市城中村改造管理办法》（市政发[2007]129号）第二十六条规定，由政府土地储备机构依法收购或置换用于城中村改造，导致原告房屋补偿问题无法具体确定。因此，在本案判决生效后，被告雁塔区城改办应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《西安市城中村改造管理办法》（市政发[2007]129号）等相关法律法规对原告因强拆行为产生的房屋补偿问题作出相应的补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告西安市雁塔区城中村改造办公室于2014年1月5日拆除原告位于杨家村9号院的房屋的行为违法；
二、被告雁塔区城中村改造办公室于本判决生效之日起六十日内对原告位于杨家村9号院的房屋补偿问题依法采取相应的补救措施。
案件受理费50元，由被告西安市雁塔区城中村改造办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 张君
审判员 刘爽
审判员 左昆
二〇一七年十二月二十二日
书记员 张婧