荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂荆州中行初字第00038号
原告：荆州市物资再生利用管理总公司（以下简称荆州市再生总公司），住所地荆州市沙市区北湖路11号。
法定代表人：刘学华，该总公司经理。
委托代理人：朱祖坤，系该总公司改制负责人。
委托代理人：李国飞，湖北博智律师事务所律师。
原告：荆州市恒源物资再生利用管理有限公司（以下简称荆州市恒源公司），住所地荆州市沙市区北湖路11号。
法定代表人：刘学华，该总公司经理。
委托代理人：汤运芝，湖北博智律师事务所律师。
委托代理人：陈昌业，湖北博智律师事务所律师。
被告（原行政机关）：荆州市国土资源局，住所地荆州市江津西路228号。
法定代表人：冯斌，该局局长。
行政负责人：谭光武，系该局副调研员。
委托代理人：王晓军，系该局工作人员。
被告（复议机关）：荆州市人民政府，住所地荆州市江津西路262号。
法定代表人：杨智，该市代市长。
委托代理人：张显中，系该市政府工作人员。
委托代理人：张颖，系该市政府工作人员。
原告荆州市再生总公司、荆州市恒源公司因不服被告荆州市国土资源局土地行政决定及被告荆州市人民政府行政复议决定，于2015年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月26日立案后，于2015年9月10日向被告荆州市国土资源局、荆州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告荆州市再生总公司的委托代理人朱祖坤、李国飞，原告荆州市恒源公司的委托代理人汤运芝、陈昌业，被告荆州市国土资源局的行政负责人谭光武及其委托代理人王晓军，被告荆州市人民政府的委托代理人张显忠、张颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告荆州市国土资源局于2015年6月15日作出荆土函（2015）40号《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，该复函认定荆州市再生总公司、荆州市恒源公司两宗土地均为国有划拨土地使用权，用途为仓储用地，分别位于沙市区北湖路27064.3平方米；荆州区马河渔场2156.5平方米。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，我局不能直接办理两宗划拨仓储用地变更登记手续，结合《荆州市人民政府关于进一步加强城区土地市场管理的意见》第（五）条规定，企业改制需盘活的存量土地，应当由市储备中心实施统一储备。2015年6月30日荆州市再生总公司、荆州市恒源公司因不服荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，向荆州市人民政府提起行政复议。2015年8月10日荆州市人民政府作出荆政复（2015）9号行政复议决定，该复议决定认定：1、荆州市再生总公司、荆州市恒源公司未通过荆州市国土资源局管理的事业单位荆州市不动产登记中心履行土地变更登记的申请，而荆州市国土资源局亦未办理相应的登记手续，属于程序瑕疵，鉴于荆州市国土资源局已对其作出具体答复，因此，该程序瑕疵对具体行政行为结果并不产生实质性影响；2、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条和《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第二项的规定，荆州市再生总公司、荆州市恒源公司不能直接转让国有划拨土地；3、根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，荆州市再生总公司、荆州市恒源公司不能以协议方式办理国有土地使用权变更登记手续；综上，荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号行政决定认定事实清楚，适用法律无误。维持荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号行政决定。
原告荆州市再生总公司、荆州市恒源公司诉称，1、荆州市国资委、荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室对原告荆州市再生总公司企业改制的批复合法有效，在企业改制工作已完成的情况下，应当依法按批复为原告荆州市恒源公司办理土地使用权变更登记手续；2、原告的企业改制是在2003年经原职工代表大会表决通过，2006年经荆州市国资委、荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室批复同意、并已按改制方案及批复完成了职工安置及偿还债务等企业义务。而（荆政发（2009）33号）是在2009年才出台的，不应适用原告的改制事项；3、因原告系改制企业，并且履行了本应由政府承担的对改制企业和改制职工的义务后，以抵偿应当缴纳的土地出让金，并非经过拍卖、招标，而是经过政府主管部门依法批复的受让土地。综上，被告荆州市国土资源局所作出的荆土函（2015）40号文及被告荆州市人民政府荆政复（2015）9号行政复议决定，认定事实不清，适用法律错误。请求：1、判决撤销荆州市国土资源局所作出的荆土函（2015）40号文；2、判决撤销荆州市人民政府荆政复（2015）9号行政复议决定；3、依法判决被告履行法定职责，将原登记在荆州市再生总公司名下位于荆州市沙市区北湖路33号（证号为：荆沙市国用（95）字第03030号）及位于荆州市荆州区马河渔场（证号为：荆州国用（2001）字第D710123号）的两宗国有划拨土地按改制相关文件以协议出让方式变更过户登记到荆州市恒源公司名下。
原告荆州市再生总公司、荆州市恒源公司提供的证据有：
1、营业执照、组织机构代码。拟证明原告荆州市再生总公司是国有独资企业，具备诉讼主体资格。
2、企业名称核准通知书、营业执照、组织机构代码。拟证明荆州市恒源公司是独立的企业法人，具备诉讼主体资格。
3、组织机构代码。拟证明荆州市国土资源局具备诉讼主体资格。
4、荆企改办（2006）30号文。拟证明荆州市再生总公司，进行股份合作制改制后，由原企业职工出资设立的荆州市恒源公司，承接包括涉案被改制企业的土地资产和社会债权人、企业职工的安置偿债义务。
5、荆国发（2006）60号文。拟证明改制企业的资产依法进行了评估。评估的目的是为荆州市再生总公司改制，提供价值依据。
6、荆国发（2006）168号文。拟证明该《关于企业改制资产处置的申请报告》，为被改制企业的资产处置附加有条件，在条件成就时，将被改制企业的资产依法转移、登记到荆州市恒源公司名下，并免交税、费。
7、荆土资（2015）40号复函。拟证明荆州市国土资源局违法拒绝履行办理土地使用权变更登记的法定职责。
8、行政复议决定书。拟证明荆州市人民政府违法维持，荆土资函（2015）40号“复函”所作的行政决定。
9、荆沙国用（95）字第03030号土地证、荆州国用（2001）字第D710123号土地证。拟证明1、要求办理变更过户的土地系登记在原告荆州市再生总公司名下的划拨土地；2、原告一直未申请办理变更过户系因为土地被抵押五次，至2014年7月7日才陆续注销全部抵押登记。
10、企业申请变更登记注册书。拟证明原告荆州市再生总公司系依法经荆沙市物资再生利用管理总公司变更而来。
11、企业信用报告。拟证明原告已经偿还完毕所有的债务。
12、《关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》（荆发（2000）12号文）。拟证明1、荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室的批复系代表荆州市人民政府作出的批复；2、原告及荆州市的其他国有企业改制均系完全按照荆发（2000）12号文的精神进行的。
13、荆州市金属材料总公司、荆州市五交化公司改革方案的批复。拟证明荆州市的其他国有企业改制的方式，均系经市国资委及市国有企业改革脱困领导小组办公室批复，由新设企业整体承接原国有企业全部资产和债权债务并承担全部职工安置费用，同时免缴土地出让金的企业改制，办理土地使用权出让、过户手续这样一个程序；2、被告现拒绝履行义务，提出收储，意在减损原告合法利益，违反了我国相关法律规定。
14、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》、中共湖北省委、湖北省人民政府《关于进一步推进国有企业改革与发展的意见》。拟证明1、原告的企业改制经过法定批准的程序，符合相关法律及政策的规定；2、原告申请被告办理土地变更过户登记，是改制批复和国务院的要求；3、改制批复同意原告办理土地和房产产权过户时免交土地出让金和交易费，免征所涉不动产营业税和契税，依法办理相关减免手续，完全符合规定。
15、《中华人民共和国立法法》。拟证明被告的具体行政行为违反了立法法的规定，应予撤销。
16、《中华人民共和国行政许可法》。拟证明原告依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
17、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国行政诉讼法城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《企业国有资产监督管理暂行条例》。拟证明1、土地使用权的出让、确认主体系县级以上人民政府，国土资源局仅仅是登记机关；2、原告要求变更过户的行为系依法取得出让土地，并非土地转让；3、国资委系代表政府的特设直属机构；4、荆州市国资委及市国有企业改革脱困领导小组办公室已经代表政府将土地处分给原告，国土资源局作为政府下设的登记部门。应当依法为原告办理变更过户登记；5、原告的企业改制系依法依规，严格按照法定程序进行。
被告荆州市国土资源局答辩称，1、划拨土地不属于企业财产，企业无权直接转让，改制转让时，应先由政府收回，再由政府进行出让；2、申请人申请登记的时间为2015年，应适用2015年时的法律法规。本案所诉土地只能以招拍挂方式出让，出让费用应按2015年地价标准核定；3、相关政府部门只是批准了改制方案，并未对土地使用权进行直接处理。原告还需依照法定程序办理土地出让及登记手续。因此，我局作出的《复函》依据正确，程序规范，内容合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告荆州市国土资源局提供的证据有：
1、组织机构代码证、法人代表身份证明、法人身份证。拟证明被告主体资格适格。
2、关于办理土地变更（登记手续）的请求。拟证明我局作出《复函》的原由。
3、北湖路宗地《土地登记卡》、马河渔场宗地《土地登记卡》。拟证明该两宗地为划拨国有土地，不能直接转让。
4、《复函》（荆土资函（2015）40号。拟证明我局按规定函告了原告。
荆州市人民政府答辩称，1、荆土资函（2015）40号行政决定事实认定清楚，适用法律正确；2、答辩人的行政复议行为程序合乎法律规定；3、原告的改制时间为2006年，但因原告直至2015年4月21日才向荆州市国土资源局提出申请，所以其登记应适用现行有效法律法规。综上，答辩人作出的《行政复议决定》（荆政复（2015）9号）事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
荆州市人民政府提供的证据有：
1、行政复议申请资料。
2、行政复议立案审批表、行政复议答复通知书。
3、行政复议答复书复印件各1份。
4、荆政复（2015）9号《行政复议决定书》及送达凭证各1份。
以上证据拟证明行政复议行为程序合法。
5、《行政复议法实施条例》节选。拟证明所适用的法律法规。
经庭审质证，本院对证据作以下确认：
原告对被告荆州市国土资源局、荆州市人民政府证据真实性无异议。但对证明的目的有异议。本院认为，对没有异议的证据予以认可。
被告荆州市国土资源局、荆州市人民政府对原告证据真实性无异议，但对证据6合法性有异议，证据13认为与本案无关联性。本院认为，对原告1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、14、15、16、17证据予以认可，证据13因与本案无关联性，不予认可。
经审理查明，原告荆州市再生总公司系荆州市国有企业。2003年荆州市再生总公司依据荆州市市委、市政府《关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》（荆发（2000）12号文），并经原职工代表大会表决通过，在2006年5月31日前，进行了企业改制的前期工作。2006年5月31日荆州市国有资产监督管理委员会以《关于荆州市再生总公司核准资产评估结果请示的批复》（荆国资发（2006）60号文），同意了该公司的资产评估结果。2006年12月15日荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室以《关于荆州市再生总公司改革实施方案的批复》（荆企改发（2006）30号文），同意荆州市再生总公司的改制方案，及在办理土地和房产产权过户时，免缴土地出让金和交易费，免征所涉不动产营业税和契税，依法办理相关减免手续。并在批复要求“新组建的荆州市恒源公司整体承接你公司全部资产和债权债务，并承担你公司全部职工安置费用。”2006年12月21日荆州市国有资产监督管理委员会以《关于荆州市再生总公司企业改制资产处置申请报告的批复》（荆国资发（2006）168号文），同意“荆州市再生总公司改制方案及资产评估结果，及在办理土地和房产产权过户时，免缴土地出让金和交易费，免征所涉不动产营业税和契税，依法办理相关减免手续”。2006年，依荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室《关于荆州市再生总公司改革实施方案的批复》（荆企改发（2006）30号文），荆州市再生总公司转换身份的职工出资设立荆州市恒源公司，并在荆州市工商行政管理局办理了企业预核准名称登记。但由于荆州市再生总公司以该公司的国有划拨土地使用权，在银行贷款设置抵押，致该公司的国有划拨土地使用权，在荆州市国土资源局办理登记的手续延缓。2015年4月21日，在该划拨土地使用权的抵押解除等相关问题陆续解决后，荆州市恒源公司向荆州市国土资源局申请按改制批复办理协议出让土地使用权变更登记。2015年6月15日荆州市国土资源局作出［荆土函（2015）40号］《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，该复函认定荆州市再生总公司、荆州市恒源公司两宗土地均为国有划拨土地使用权，用途为仓储用地。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，不能直接办理两宗划拨仓储用地变更登记手续。结合《荆州市人民政府关于进一步加强城区土地市场管理的意见》第（五）条规定，企业改制需盘活的存量土地，应当由市储备中心实施统一储备。2015年6月30日荆州市再生总公司、荆州市恒源公司不服荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，向荆州市人民政府提起行政复议。2015年8月10日荆州市人民政府作出荆政复（2015）9号行政复议决定，该复议决定认定：荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号行政决定认定事实清楚，适用法律无误。维持荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号行政决定。原告荆州市再生总公司、荆州市恒源公司不服上述行政行为，向本院提起诉讼，请求：1、判决撤销荆州市国土资源局所作出的荆土函（2015）40号文；2、判决撤销荆州市人民政府荆政复（2015）9号行政复议决定；3、依法判决被告履行法定职责，将原登记在荆州市再生总公司名下位于荆州市沙市区北湖路33号（证号为：荆沙市国用（95）字第03030号）及位于荆州市荆州区马河渔场（证号为：荆州国用（2001）字第D710123号）的两宗国有划拨土地按改制相关文件以协议出让方式变更过户登记到荆州市恒源公司名下。
本院认为，根据荆州市市委、市政府《关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》（荆发（2000）12号文）的精神，原告荆州市再生总公司依据荆州市国有资产监督管理委员会《关于荆州市再生总公司核准资产评估结果请示的批复》（荆国资发（2006）60号文）、荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室《关于荆州市再生总公司改革实施方案的批复》（荆企改发（2006）30号文）、荆州市国有资产监督管理委员会《关于荆州市再生总公司企业改制资产处置申请报告的批复》（荆国资发（2006）168号文）对其企业进行改制，由原告荆州市恒源公司整体承接国有企业荆州市再生总公司的全部资产和债权债务，并在完成该公司全部职工安置费用后，获得包括本案涉案的国有划拨土地使用权在内的企业资产。荆州市再生总公司和荆州市恒源公司之间的行为，并不是企业之间相互转让土地使用权在内的企业资产，而是经政府主管部门同意后国有企业改制的行为。荆州市再生总公司对包含土地使用权在内的企业资产进行处置，获得了政府主管部门国资委的批准，该土地使用权的价值已作评估，资产受让方荆州市恒源公司已支付对价（安置职工、偿还债务）。荆州市恒源公司获得土地使用权具备合法依据，荆州市国土资源局应当为其办理土地使用权登记手续。国有企业改制是在特定时期，解决大量国有企业职工安置的一种特殊行为，有其当时的特殊历史背景。本案中，荆州市恒源公司在企业改制中整体取得荆州市再生总公司的资产（包括涉案的国有土地使用权），没有改变土地的用途。其行为不符合《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号），以及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条的情形。故被告荆州市国土资源局于2015年6月15日作出的荆土函（2015）40号行政复函，及荆州市人民政府于2015年8月10日作出荆政复（2015）9号行政复议决定，认定事实不清，适用法律错误。应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定：判决如下：
一、撤销被告荆州市国土资源局于2015年6月15日作出的荆土函（2015）40号《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，及荆州市人民政府于2015年8月10日作出的荆政复（2015）9号行政复议决定书；
二、由被告荆州市国土资源局重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由荆州市国土资源局负担25元，荆州市人民政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 杨 文
审判员 齐彬彬
审判员 李超美
二〇一五年十一月二十三日
书记员 王文娟