辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行终字第55号
上诉人（一审第三人）：大连市沙河口区沿海国际中心业主委员会，住所地大连市沙河口区星河路65-1号。
负责人：王超，主任。
委托代理人：杜宝玲，辽宁兴中律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：张锐。
委托代理人：陈茹馨，北京大成（大连）律师事务所律师。
一审被告：大连市国土资源和房屋局沙河口分局，住所地大连市沙河口区同泰街51号。
法定代表人：陈秀忠，局长。
委托代理人：王玉石。
委托代理人：潘洋。
上诉人大连市沙河口区沿海国际中心业主委员会因业主委员会备案一案，不服大连市沙河口区人民法院（2014）沙行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。�诉人负责人王超、委托代理人杜宝玲，被上诉人委托代理人陈茹馨，一审被告的委托代理人王玉石到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
大连市国土资源和房屋局沙河口分局（以下简称沙河口分局）于2013年8月21日为大连市沙河口区沿海国际中心业主委员会备案并出具备案回执（编号0000154）（以下简称被诉备案行为），备案内容包括：业主大会成立的情况、业主大会议事规则、业主公约、业主委员会名单。并注明业主委员会主任为王超。张锐不服，向大连市沙河口区人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼。
一审法院审理查明，张锐系大连市沙河口区沿海国际中心住宅小区（又称星海大观）业主。该小区分为A座、B座、C座、D座、E座、F座建筑。2013年4月12日，大连沿海国际中心一期项目业主大会筹备组（以下简称筹备组）发布设立公告，筹备组成员为张丽颖（星海�场社区民调专干）、王耀萱（宝城地产高级客服经理）、王清文、寇娟、王超（三位业主），筹备组自组成之日起90日内完成业主大会筹备工作，履行下列职责：（一）确定业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容；（二）参照市房地产行政主管部门制订的示范文本，拟定业主大会议事规则草案和管理规约草案；（三）确认业主身份，核定业主的投票权数；（四）拟定业主委员会委员候选人产生办法，组织推荐业主委员会候选人；（五）做好会议的其他准备工作。在此公告下方有王俊、王超、张丽颖、寇娟、王清文签名。2013年4月18日，筹备组公告公布《沿海国际中心业主大会管理规约》、《沿海国际中心业主大会议事规则》、《沿海国际中心业委会候选人产生办法》征求意见稿，公告期至2013年4月22日。在此公告及三份征求意见稿下方有张丽颖、寇娟、王清文�王俊、王超签名。此后，筹备组确定业委会候选人10人。2013年5月14日，筹备组作出决议，内容为：经筹备组全体人员讨论决定：业主大会召开时间定为2013年5月18日上午10：00，地点：星海大观E座大堂。业主委员会委员选举日期自2013年5月18日上午10：00开始拟定6月1日结束。如投票期内有效票数不足50%则投票期顺延。在此决议下方有王超、寇娟、张丽颖、王清文、王耀萱签名。2013年7月15日，筹备组作出两份决议，一是将《沿海国际中心业主大会议事规则》征求意见稿第三章第十一条由原来的“业主因故不能参加业主大会会议的，可以书面委托代理人参加。业主接到会议通知，无故不参加会议，也不委托他人代理的，应视为弃权，但必须执行大会决定”，修改为“业主因故不能参加业主大会会议的，可以书面委托代理人参加。业主接到会议通知，无故不参加会议，也不委托他人代理的，其投票权数计入已表决的多数票。其他原因未参与表决的业主，应视为弃权，但必须执行大会决定”。二是将《沿海国际中心业主大会议事规则》征求意见稿第六章第二十条第二段由原来的“委员选举实行差额选举。候选人得票超过总投票权半数以上，并自然多数的前7位当选委员。自然人业主当选委员，由业主本人担任；法人业主当选委员，由法人委派人员担任”，修改为“委员选举实行差额选举。候选人得票超过与会业主投票权半数以上，并自然多数的前7位当选委员。自然人业主当选委员，由业主本人担任；法人业主当选委员，由法人委派人员担任”。公示期均为2013年7月16日至21日。在上述两份决议下方均签有王超同意、王清文同意、寇娟同意、魏岚弃权、王俊不同意。2013年7月26日，筹备组发出关于大连市沙河口区沿海国际中心小区业主大会�议的公告，内容为：大连市沙河口区沿海国际中心小区业主大会会议于2013年5月18日。总票数：1395张；2／3票数：930张；1／2票数：698张；实收票数：836张。《业主大会议事规则》同意810票、反对4票、弃权4票；《管理规约》同意810票、反对4票、弃权4票；候选人得票情况：王超804；王清文793；毛春凤724；刘凤荣754；齐庶寰105；郁万刚131；徐富成786；高渤雄136；曾莉623；潘首相763。会议审议通过了《管理规约》、《业主大会议事规则》等事项；会议选举产生王超、王清文、徐富成、潘首相、刘凤荣、毛春凤、曾莉为第一届业主委员会委员。本业主大会会议筹备组依法履行职责完毕，自即日起由业主大会的执行机构沿海国际中心业主委员会依法履行职责。同日，筹备组做出补充说明，将未参加投票业主的466票计入多数票。星海湾街道星海广场社区作出了关于成立大连沿�国际中心业主委员会的情况说明。2013年7月30日，星海湾街道作出大连市业主委员会备案回执及备案证明。
2013年7月26日，大连沿海国际中心业主委员会向沙河口分局提出备案申请，并提交了1、沿海国际中心小区业主大会筹备过程介绍；2、沿海国际中心小区业主大会议事规则；3、沿海国际中心管理规约；4、沿海国际中心业主大会成员名单；5、业主委员会选举过程中相关材料，包括：（1）业主大会筹备组设立公告、（2）业主大会筹备组公告、（3）筹备组决议一、（4）沿海国际中心业委会委员候选人确认表、（5）沿海国际中心业委会委员候选人报名表、（6）筹备组决议二、（7）关于大连沿海国际中心业主委员会候选人产生办法的公示、（8）《大连沿海国际中心业主大会管理规约》草案、（9）《沿海国际中心业主大会议事规则》征求意见稿、（10）承诺书、（11）选举过程照片、（12）候选人填写报名表；6、星海湾街道办事处出具的业主委员会备案回执及沿海国际中心小区业主委员会备案证明；7、星海广场社区出具的关于成立大连沿海国际中心业主委员会的情况说明；8、关于大连市沙河口区沿海国际中心小区业主大会决议的公告；9、大连市沙河口区沿海国际中心小区业主大会表决结果；10、关于大连沿海国际中心小区业主委员会的备案申请；11、补充说明；12、沿海国际中心业主委员会备案清单。2013年8月21日，沙河口分局对第三人发出备案回执。
2013年12月17日，星海广场社区出具证明，内容为：大连沿海国际中心选举业委会票数明细：2013年5月18日至2013年7月中旬共收选票836票，其中通过QQ参与71票，手填选票168票，通过短信参与597票，计入多数票466票。
一审法院判决认为，沙河口分局作为房地产行政主管部门，具有对�主委员会及业主大会决定的重大事项进行备案的法定职权，并应通过对业主委员会提交的备案材料审查，对业主大会的成立、业主委员会的选举、业主公约及业主大会议事规则的通过情况实施有效监督，以保护全体业主的共同利益。根据《大连市实施﹤物业管理条例﹥办法》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的县（市）区房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案，备案材料中应当载明业主大会成立、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员名单和各项表决结果。被告对业主委员会提交的法律规定的备案材料的审查义务应限于形式审查，即对备案材料是否齐全，是否符合法定要求，备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定进行审核。备案行为属于依申请的行政行为，业主委员会备案应按法律规定提交相关材料。第三人向被告提交的《业主大会成立情况》中应体现出在法律规定的期限通知召开业主大会、参加业主大会人数、是否符合业主大会召开条件、投票表决方式、表决结果统计票数与实收票数相符，筹备组及业主大会的相关文件签署人员应与筹备组成员相符，但从现有第三人提交文件看，公示的筹备组成员中没有“王俊”，但文件签署中有多处为“王俊”签名；根据《大连市实施﹤物业管理条例﹥办法》第十一条的规定，筹备组应于会议召开十五日前书面公告会议召开的时间、地点、形式和内容，而第三人筹备组于2013年5月14日公告，5月18日即召开会议，与规定相差十一天；根据《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条规定的“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式”，“凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名”，选举业主委员会成员是通过投票进行，其表决意见应由业主本人签名。第三人以短信、QQ方式代替签名投票，不符合法律规定；筹备组公布的《议事规则》中规定“委员选举实行差额选举。候选人得票超过与会业主投票权半数以上，并自然多数的前7位当选委员”，但第三人并未公布也未在其提交给被告的成立情况说明中注明参加业主大会的与会业主人数；筹备组于2013年7月26日发出公告显示“实收票数836张”，“同意810票，反对4票，弃权4票”，票数并不相等。在业主委员会提交的备案材料形式上不符合法定要件的情况下，被告予以备案的行为，依法应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销沙河口分局对大连市沙河口区沿海国际中心业主委员会的备案登记行为。
大连市沙河口区沿海国际中心�主委员会不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决事实不当，适用法律错误。主要理由：一、上诉人向一审被告提交了齐全、真实有效的备案材料，并在星海湾街道办事处办理了备案，一审被告履行了法律规定的审查义务，被诉备案行为合法，不应撤销。二、一审法院认定筹备组成员中没有“王俊”，而在签名中却有“王俊”字样，因王俊受王耀萱委托代替其参加会议行使表决权，其他筹备组成员是知情且认可。三、选举业主委员会的成员，在投票中采用短信投票、QQ投票方式并不是一审法院认定的“代替签名投票”，而是对签名投票的一种必要的补充，广大业主认可并积极参与了投票，是业主真实意思的表示，且议事规则也规定了表决的方式包括网络、短息、录音委托等方式。四、在票数的统计上不存在票数弄虚作假。五、一审被告对上诉人的审查义务应为形式审查，即审查报送材料是否齐全，是否符合法律的要求，要求一审被告对属于小区业主的自主管理行为等进行审查，超出了审查范围。故请求二审法院驳回被上诉人的诉讼请求或撤销一审判决，发回重审。
张锐答辩认为，一审被告作为专业的负有监管职责的部门，负有监督指导职责和履行审查的义务，不要求其进行实体审查，应该从形式材料中审查是否合法，本案召开业主大会的通知、参与的人数、是否满足召开条件、投票表决的方式及表决的结果，备案材料均不能体现出业主委员会成立过程的合法性，一审被告的被诉备案行为认定事实不清，且违反法律规定，被诉备案行为错误，应予以撤销，一审判决正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
沙河口分局陈述认为，同意一审判决。
张锐向一审法院提供以下证据：1.房地产权证、商品房买卖合同、发票；2.大连市业主委员会备案回执；3.星海广场社区于2013年12月17日出具的证明；4.关于沿海国际中心一期建筑物总面积及业主总人数的说明；5.函。
沙河口分局向一审法院提供以下证据：1.沿海国际中心小区业主大会筹备过程介绍；2.沿海国际中心小区业主大会议事规则；3.沿海国际中心管理规约；4.沿海国际中心业主大会成员名单；5.业主委员会选举过程中相关材料，包括：（1）业主大会筹备组设立公告、（2）业主大会筹备组公告、（3）筹备组决议一、（4）沿海国际中心业委会委员候选人确认表、（5）沿海国际中心业委会委员候选人报名表、（6）筹备组决议二、（7）关于大连沿海国际中心业主委员会候选人产生办法的公示、（8）《大连沿海国际中心业主大会管理规约》草案、（9）《沿海国际中心业主大会议事规则》征求意见稿、（10）承诺书、（11）选举过程照片、（12）候选人填写报名表；6.星海湾街道办事处出具的业主委员会备案回执及沿海国际中心小区业主委员会备案证明；7.星海广场社区出具的关于成立大连沿海国际中心业主委员会的情况说明；8.关于大连市沙河口区沿海国际中心小区业主大会决议的公告；9.大连市沙河口区沿海国际中心小区业主大会表决结果；10.关于大连沿海国际中心小区业主委员会的备案申请；11.补充说明；12.沿海国际中心业主委员会备案清单。
大连市沙河口区沿海国际中心业主委员会向一审法院提供以下证据：1.光盘；2.关于成立业主委员会的申请及案涉小区的业主及面积名册；3.照片；4.致大连市沙河口区人民法院函、上海二中院的判例、业主大会决议。
一审法院经审查认为，张锐提供的证据1-4、沙河口分局提供的证据1-12、第三人提供的证据1-3均与本案具有关联性，予以采信。张锐提供的证据5，是沙河口分局在备案行为结束后与星海湾街道的工作沟通询问，不具有明确的意思表示，不能作为审查本案备案行为的证据使用，故不予采信。第三人提供的证据4，是其单方形成，不具有证明效力；上海二中院判例不属于证据种类，不能作为审查本案备案行为的证据使用，故不予采信。
上述证据均随案移送至本院。经本院审查，一审法院的认证意见正确，本院予以确认。
根据上述合法有效的证据，本院确认的事实与一审法院判决认定的事实基本一致。
本院认为，沙河口分局具有对业主委员会及业主大会决定的重大事项进行备案的法定职权。参照建设部《业主大会和业主委员会指导规则》（建房（2009）274号）第三十三条规定，业主委员会应当持（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况（二）管理规约（三）业主大会议事规则（四）业主大会决定的其他重�事项等文件办理备案手续。根据业已查明且三方当事人均确认的事实，本案上诉人向沙河口分局申请备案提交的“业主大会成立和业主委员会选举情况”的相关文件和材料，存在公示的筹备组成员没有王俊，但文件签署中有多处“王俊”签名；公告时间不足，与应当在会议召开十五日前公告的规定相差11天；实收票数836张与同意票、反对票、弃权票之和818张总数不相等的情况。沙河口分局对上诉人提交的备案材料存在上述程序违法的情况下予以备案，不符合法律规定，一审判决撤销该备案行为，于法有据，应予支持。上诉人上诉称沙河口分局对上诉人的审查义务应为形式审查，即审查报送材料是否齐全，是否符合法律的要求，对属于小区业主的自主管理行为等进行审查，超出了审查范围的上诉理由。本院认为，存在的上述程序问题并不属于小区业主的自主管理行为�围，且沙河口分局对此认可并同意一审判决，故上诉人上诉理由依据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市沙河口区沿海国际中心业主委员会负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 隋广洲
审 判 员 苍 琦
代理审判员 李 健
二〇一五年三月十七日
书 记 员 刘婉余