山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行终字第101号
上诉人（原审被告）济宁市房产管理局，住所地济宁市建设北路。
法定代表人仲爱华，局长。
委托代理人梁鹏，济宁市房产管理局工作人员。
委托代理人葛艳玲，山东文思达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）邹城市和源房地产开发有限责任公司，住所地邹城市矿建东路1211号。（以下简称和源公司）
法定代表人殷召富，董事长。
委托代理人黄勇、杨刚，山东匡衡律师事务所律师。
上诉人济宁市房产管理局因房屋预售合同备案行政撤销一案，不服济宁高新技术产业开发区人民法院(2014）济高新区行初字第112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人梁鹏、葛艳玲，被上诉人委托代理人黄勇、杨刚，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2009年，原告因经济纠纷起诉丰泽圆公司，同年12月济宁市中级人民法院作出（2009）济民一初字第16号民事调解书，确定丰泽圆公司以其开发的瑞和国际花园Y1营业房抵付欠原告的欠款21774720元。2009年12月29日，原告和源公司与丰泽圆公司就其开发的瑞和国际花园A栋商业203户签订了济宁市商品房买卖合同，合同号为20091229097。和源公司同日向济宁市房产管理局济宁市商品房预（销）售合同网上备案系统成功预订房屋，预订号为20091229097，同日丰泽圆公司确认该预订，济宁市房产管理局在备案确认书上加盖“济宁市房产管理局商品房预（销）售合同网上备案确认章”，注明房屋买卖合同网上备案有效。随后，原告申请济宁市中级人民法院强制执行。在强制执行过程中，济宁农行于2011年8月以案外人身份申请再审，2012年2月1日济宁市中级人民法院作出（2011）济民再初字第6号民事判决书，判决撤销（2009）济民一初字第16号民事调解书。原告不服，上诉于山东省高级人民法院，山东省高院于2012年9月12日作出（2012）鲁民再终字第9号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。经原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2013年12月作出（2013）民提字第97号民事判决书，判决撤销（2012）鲁民再终字第9号民事判决书和（2011）济民再初字第6号民事判决书，驳回济宁农行的再审请求。2013年3月15日，被告济宁市房产管理局根据丰泽圆公司提交的撤销备案申请书撤销了双方关于瑞和国际花园A栋203营业房签订的合同号为20091229097号的济宁市商品房买卖合同网上备案。原告对被告的撤销行为不服，向我院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、建设部《城市商品房预售管理办法》第四条第三款、第十条第一款的规定，作为城市商品房预售管理主管部门的济宁市房产管理局对本行政区域内城市商品房预售的管理享有行政职权，其对当事人签订的商品房预售买卖合同进行登记备案或对已登记备案的商品房预售买卖合同进行撤销登记备案，属其行使行政职权的行为。虽然相关的法律、法规仅对商品房预售买卖合同登记备案的办理作出了明确规定，未对已登记备案的商品房预售买卖合同撤销备案登记的办理作出相关规定，但济宁市住房和城乡建设委员会（以下简称济宁市住建委）《关于进一步规范撤销商品房买卖合同网上备案和注销商品房预告登记有关问题的通知》(以下简称《通知》)规定：买卖双方未达成解除商品房买卖合同协议，买方或卖方单方申请撤销合同网上备案的，不予受理。但持法院或仲裁机构撤销、解除商品房买卖合同或确认商品房买卖合同无效的生效裁判文书和协助执行通知的，应予办理。上述文件与法不悖，应予执行。本案中，被告济宁市房产管理局在合同双方未达成解除买卖合同协议的情况下，仅根据丰泽圆公司提交的撤销备案申请书即撤销了济宁市商品房买卖合同网上备案违反了上述规定，该具体行政行为主要证据不足。对于被告提出的撤销备案登记的行为不属于行政诉讼受案范围，本院认为，根据《房屋登记办法》第七十条第一款第（三）项的规定，申请预购商品房预告登记，应当提交已登记备案的商品房预售合同。因此，合同备案登记是办理商品房预告登记的前提，而商品房预告登记能够保障将来物权的实现，故合同备案登记行为对商品房买受人可期待物权的设定、消灭或变更会产生影响，该行为属于可诉的具体行政行为。被告的主张缺乏法律依据，不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(1989)第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告济宁市房产管理局于2013年3月15日对原告邹城市和源房地产开发有限责任公司与山东省济宁丰泽圆房地产开发有限公司签订的合同号为20091229097号的济宁市商品房买卖合同网上备案予以撤销的具体行政行为。案件受理费50元由被告济宁市房产管理局负担。
济宁市房产管理局上诉称：一审判决适用法律错误，济宁市住建委的《通知》属于内部意见，不属于法律法规和部门规章的范畴，不能作为审理行政诉讼案件的依据，一审法院以我局的行政行为违反了该通知的有关规定，认定我局撤销备案的行为具有违法性，在法律适用方面存在明显错误；一审判决认定事实错误，我局撤销备案的主要依据有三项，即丰泽圆公司撤销备案申请书、山东省高级人民法院（2012）鲁民再终字第9号民事判决和济宁市委2013年1月17日瑞和国际花园专题会议纪要，而不是一审判决认定的仅仅根据丰泽圆公司撤销备案申请书即撤销备案，根据省高院的生效判决，市农行享有涉案房产的抵押权，和源公司与丰泽圆公司达成的调解书侵害了市农行的抵押权，我局撤销和源公司合同备案的行为实质上是对2009年12月29日为和源公司办理网上合同备案的错误行为的改正；一审判决确定案由错误，本案是因为我局的撤销商品房备案行为产生的纠纷，而一审将案由确定为房屋登记行政撤销一案是没有法律依据的。请求撤销原判，改判维持我局2013年3月15日作出的撤销合同备案的具体行政行为。
和源公司答辩称，一审法院认定事实清楚，山东省高院作出的（2012）鲁民再终字第9号民事判决只是判决撤销（2009）济民一初字第16号民事调解书，并未对2009年12月丰泽圆公司与被上诉人订立的商品房买卖合同的效力进行评价和认定，因此该法律文书不能作为上诉人撤销备案的依据，会议纪要系违法行政的产物，同样不能作为上诉人撤销备案的依据，故一审法院认定上诉人仅依据丰泽圆公司单方申请撤销了被上诉人的商品房买卖合同网上备案属认定事实清楚；一审判决适用法律正确，2012年9月28日开始执行的济宁市住建委的《通知》对撤销商品房买卖合同网上备案做了详细规定，是济宁市房屋登记行政部门适用的唯一依据，也是人民法院认定撤销合同网上备案行为是否合法的依据。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与一审法院一致。
本院认为，双方的争议焦点是上诉人作出撤销商品房买卖合同网上备案是否应遵循济宁市住建委制定的《通知》的规定，上诉人作出涉案撤销备案的行为是否合法。关于这一争议焦点，首先，由于目前法律、法规及规章均只对商品房预售买卖合同登记备案的办理作出了规定，对于撤销备案登记的办理均未作出明确规定，防止开发商一房二卖是法律、法规要求对商品房预售合同进行网上登记备案的目的之一，对于已经登记备案的合同撤销备案将会导致已预售的房屋面临着再次被出售的风险，济宁市住建委为了加大商品房市场交易秩序监管力度，规范商品房买卖行为而制定的《通知》，虽系规范性文件，但是其是对上位法中未规定的部分进行的补充与细化，其中关于撤销商品房买卖合同网上备案所规定的“以共同申请为原则，单方申请为例外”的原则可以更好地规范买卖双方的履约行为以及实现对双方权益的维护，上诉人作为济宁市范围内的房屋管理行政机构在撤销商品房买卖合同备案时应当遵循该《通知》的规定。本案中，丰泽圆公司作为卖方单方提出撤销备案的申请，上诉人作出撤销备案的行为所依据的证据不符合《通知》中第一部分第（二）项中所规定规定“买卖双方未达成解除商品房买卖合同协议，买方或卖方单方申请撤销合同网上备案的，不予办理。但持法院或仲裁机构撤销、解除商品房买卖合同或商品房买卖合同无效的生效裁判文书和协助执行通知书的，应予办理”的条件。其次，上诉人作为房产登记管理机构，非常清楚买卖双方办理商品房买卖合同网上备案的目的及撤销备案对购房人产生的影响，允许卖方单方申请撤销备案，意味着购房人已经预订的房屋有可能被开发商转卖他人，使备案彻底失去作用，即上诉人撤销备案的行为系将对购房人的权益产生重大影响的行政行为，即使在法律没有明确规定相应程序的情况下，上诉人作出该撤销备案行为前亦应告知购房人，听取购房人的意见，上诉人在未通知被上诉人的情况下，根据卖方丰泽圆公司的单方申请即作出撤销备案的行为违反程序正当性的要求。综上，原审法院判决认定上诉人作出的撤销被上诉人商品房买卖合同网上备案的行为违法并予以撤销并无不当。上诉人上诉理由欠妥，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人济宁市房产管理局承担。
本判决为终审判决。
审判长 张 鹏
审判员 张 玲
审判员 王建春
二〇一五年六月十六日
书记员 张静雅