江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏行终1295号
上诉人（一审原告）王彩良，男，汉族，1965年9月8日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）王才南，男，汉族，1955年4月17日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）顾仲明，男，汉族，1953年10月28日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）沈志祥，男，汉族，1959年2月9日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）姚建兴，男，汉族，1963年10月15日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）吴国良，男，汉族，1965年10月18日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）王志仁，男，汉族，1964年9月22日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）沈志良，男，汉族，1967年4月24日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）谢祥林，男，汉族，1952年5月3日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）王林全，男，汉族，1942年4月2日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）沈志法，男，汉族，1966年7月25日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）王仁全，男，汉族，1945年4月12日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）沈卫国，男，汉族，1956年3月3日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）朱凤娣，女，汉族，1946年8月10日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）刘桂娣，女，汉族，1946年6月28日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）王国荣，男，汉族，1969年6月10日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）王桂兴，男，汉族，1947年6月19日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）王勤南，男，汉族，1953年9月10日生。住江苏省常州市武进区。
上诉人（一审原告）陆建伟，男，汉族，1973年1月25日生，住江苏省常州市武进区。
上诉人诉讼代表人王彩良、陆建伟、王志仁、姚建兴。
上诉人共同委托代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）常州市人民政府，住所地江苏省常州市新北区龙城大道1280号。
法定代表人费高云，市长。
委托代理人徐翃，江苏常仁律师事务所律师。
委托代理人汤小锋，常州市国土资源局武进分局工作人员。
上诉人王彩良、王才南、顾仲明、沈志祥、姚建兴、吴国良、王志仁、沈志良、谢祥林、王林全、沈志法、王仁全、沈卫国、朱凤娣、刘桂娣、王国荣、王桂兴、王勤南、陆建伟（以下简称王彩良等十九人）因与被上诉人常州市人民政府土地行政管理一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2015）常行初字第53号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年11月日公开开庭审理本案。上诉人暨诉讼代表人王彩良、上诉人委托代理人刘勇进，被上诉人常州市人民政府的委托代理人徐翃、汤小锋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
上诉人王彩良等十九人一审诉称，江苏省人民政府苏政地（2013）1064号文件批准了对王彩良等十九人个人土地的征收，常州市人民政府没有依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告；未履行任何程序非法将洛阳镇东陈村土地进行征收。至今王彩良等十九人并未看到过该土地的《征地补偿安置方案》及公告，常州市人民政府的不作为行为违反了法律规定的程序义务，侵犯了王彩良等十九人的实体权利，常州市人民政府的违法行为让王彩良等众多村民民不聊生家破人亡。王彩良等十九人认为，常州市人民政府没有依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告的不作为行为违法，侵犯了包括但不限于王彩良等十九人在内的农村集体经济组织成员的合法权益和产权人的合法权益。请求依法确认常州市人民政府没有依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告的不作为行为违法，本案诉讼费用由常州市人民政府承担。
被上诉人常州市人民政府一审辩称，一、常州市人民政府批准《征地补偿安置方案》的前提尚不具备。根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》第二十九条第二款的规定，“市、县（市）人民政府批准征地补偿安置方案前，市、县（市）人力资源和社会保障部门应当对被征地农民社会保障费用落实情况提出审核意见”,本案所涉征地补偿安置方案，人社部门尚未对被征地农民社会保障费用落实情况提出审核意见，故常州市人民政府批准征地补偿安置方案的前提尚不存在，也不存在行政不作为的情形。二、常州市人民政府非《征地补偿安置方案》公告的合法主体，不具有公告的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，……。”《征收土地公告办法》第十一条规定：“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”因此，征地补偿安置方案在批准前拟定并公告的主体是常州市国土资源局，且在批准后常州市人民政府也不具有公告的法定职责。综上所述，针对王彩良等十九人要求确认常州市人民政府没有依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告的不作为违法这一诉讼请求，因常州市人民政府行政作为的前提尚不具备，且不具有公告的法定职责，请求法院依法驳回王彩良等十九人的起诉。
一审法院经审理查明，王彩良等十九人获知江苏省人民政府（以下简称省政府）于2014年1月24日以苏政地[2013]1064号《江苏省人民政府关于常州市武进区珠光街工程建设用地的批复》对被告呈报的（武政）地呈字[2013]第41号《建设用地项目呈报说明书》、农用地专用方案等方案作出批复。该批复同意常州市人民政府农用地转用方案和征收土地方案，将洛阳镇、洛阳镇东陈村、洛东村、虞桥村等2.0820公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将洛阳镇、洛阳镇东陈村、洛东村等0.7470公顷集体建设用地、0.1977公顷未利用地征收为国有。王彩良等十九人认为常州市人民政府在省政府作出同意征收的批复后，未履行依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告，属程序上的不作为违法行为，侵犯了王彩良等十九人的实体权利。
一审法院另查明，在本案受理后的审理过程中，常州市人民政府已于2015年11月4日发出[2015]第376号《常州市人民政府征收土地方案公告》，对涉本案的省政府苏政地[2013]1064号批复批准的《土地征收方案》内容和有关事项进行公告。常州市国土资源局也于2015年11月18日发出常国土征补[2015]403号《常州市国土资源局征地补偿安置方案公告》，该公告根据涉本案的省政府苏政地[2013]1064号批复批准的《土地征收方案》经被征地村组征地补偿登记复核后拟定并予以公布。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织对于以下行为，即国务院或者省人民政府作出的征收土地决定；地方人民政府申请征地报批行为；上级人民政府就集体土地征收作出行政监督和指导行为；征地补偿公告中的征地补偿安置方案等行为，均系集体土地征用过程中的程序性行为，前述行为未对申请人的合法实体权益产生实际影响，对该行为提起的诉讼不属人民法院行政诉讼受案范围。本案中，王彩良等十九人起诉常州市人民政府在省政府作出同意征收的批复后，未履行依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告的行为违法。经审理查明常州市人民政府已于2015年11月4日发出[2015]第376号《常州市人民政府征收土地方案公告》，对涉本案的省政府苏政地[2013]1064号批复批准的《土地征收方案》内容和有关事项进行了公告，且涉案《征地补偿安置方案》的批准实施并非常州市人民政府的法定职责。因王彩良等十九人诉请的征地补偿安置方案及公告等行为，均系集体土地征用过程中的程序性行政行为，该程序性行为对王彩良等十九人的合法实体权益不产生实际影响，对该行为提起的诉讼不属人民法院行政诉讼受案范围，王彩良等十九人由此提起的诉讼应予驳回。
一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回王彩良等十九人的起诉。案件受理费50元,免于收取。
上诉人王彩良等十九人向本院提起上诉，请求：一、撤销一审裁定，责令一审法院继续审理或依法改判；二、确认常州市人民政府没有依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告的不作为行为违法。事实与理由是：一、一审裁定缺乏事实根据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。被上诉人常州市人民政府未依法批准《征地补偿安置方案》并进行公告，在未履行任何程序情况下非法将上诉人位于洛阳镇东陈村的土地进行征收显属违法。截止到上诉人起诉时，被上诉人已经将上诉人的土地非法征收，侵犯了上诉人的合法权益。二、一审法院适用法律错误。被上诉人的行政行为侵犯了上诉人的权益，上诉人提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围。
被上诉人常州市人民政府辩称，上诉人一审请求要求认定被上诉人没有依法批准和公告不作为，在一审被上诉人明确告知上诉人，当时批准的前提不具备，并且被上诉人不是公告的合法主体，因此上诉人上诉理由不成立；一审裁定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
各方当事人对一审裁定查明事实均无异议，本院予以确认。
本案二审庭审中，王彩良等十九人明确其主张的常州市人民政府未履行公告职责指常州市政府在审批《征地补偿安置方案》前，未履行对《征地补偿安置方案》进行公告的行政职责。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。根据上述法律规定，常州市人民政府土地行政主管部门是拟订《征地补偿安置方案》并在在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告的行政主体，常州市政府仅为审批《征地补偿安置方案》的行政主体，而不负有在审批前对《征地补偿安置方案》进行公告的行政职责。《征地补偿安置方案》的审批行为系集体土地征用过程中的程序性行政行为，该程序性行为并不能单独对被征收主体的合法实体权益产生实际影响。因此，单独对《征地补偿安置方案》审批行为提起的诉讼不属人民法院行政诉讼受案范围。一审法院驳回王彩良等十九人提起的诉讼并无不当。王彩良等十九人如认为有关行政主体在相关土地征收过程中存在违法实施行为、安置补偿不到位行为，侵害其合法权益的，可以另行提起行政诉讼主张权利。
综上所述，原裁定认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一六年十二月十九日
书记员 于露