海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第4号
原告昌江黎族自治县十月田镇保平村第十三队经济合作社。
法定代表人王青圣，该经济合作社社长。
委托代理人刘关付，又名刘关夫，男。
委托代理人马佩霞，女。
被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人符礼伟，该县县长。
委托代理人吴世温，昌江黎族自治县人民政府法制办科员。
委托代理人李巍，昌江黎族自治县国土环境资源局科员。
第三人昌江黎族自治县十月田镇保平村委会。
法定代表人陈荣光，该村委会主任。
委托代理人王艺霏，海南海新律师事务所律师。
委托代理人吴文光，男。
原告昌江黎族自治县十月田镇保平村第十三队经济合作社（以下简称保平村十三经济社）不服被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）于2013年5月10日作出的昌府土权字（2013）1号《昌江黎族自治县人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称1号《处理决定》），于2013年11月26日向本院提起行政诉讼，并于同年12月3日补充提交材料，本院于同日立案受理。本院依法组成合议庭，于2014年1月7日公开开庭审理了本案。原告保平村十三经济社的法定代表人王青圣及其委托代理人刘关付、马佩霞，被告昌江县政府的委托代理人吴世温、李巍，第三人昌江黎族自治县十月田镇保平村委会（以下简称保平村委会）的委托代理人王艺霏、吴文光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昌江县政府于2013年5月10日作出1号《处理决定》，将位于青山一带，东至待确权土地，南至青山沟，西至国有后备土地（自然沟），北至十月田镇保平村第（2、7、9、10、11、12、13、14、15、20）村民小组与十月田镇青山农场争议地，面积为1183.41亩土地的所有权确权归保平村委会所有。
被告在法定期限内向本院提交以下证据：证据1.关于非法买卖和占用农村集体土地的报告，证明保平村十三经济社所述与事实不符；证据2.土地权属争议案件申请书；证据3.土地权属争议案件受理建议书；证据4.受理通知书及送达回证，以上证据2-4证明昌江县政府依法受理土地权属纠纷案件；证据5.答辩通知书及送达回证；证据6.指界通知书及回执单；证据7.纠纷地宗地图、现场走界土地测量签到表；证据8.保平村委会提供的答辩状及证据材料（包括合同书、讨论解决土地权属纠纷会议记录）；证据9.保平村十三经济社提交的证据材料（包括证人证言、合同书、收据、讨论解决土地权属纠纷会议记录）；证据10.询问笔录；证据11.调解会议通知书；证据12.保平村委会关于不参加调解会的证明；证据13.听证会议通知书及送达回证；证据14.听证笔录、听证会议签到表；证据15.十府函（2012）70号《关于十月田镇保平村委会经营管理保平青山林场的历史问题说明的函》；证据16.调查报告，以上证据5-16证明昌江县政府按照程序依法调查处理土地权属纠纷案件；证据17.1号《处理决定》及送达回证，证明昌江县政府依法下达处理决定，并已履行告知义务；证据18.琼府复决（2013）84号《行政复议决定书》，证明昌江县政府的1号《处理决定》事实清楚，程序合法。
原告保平村十三经济社诉称：一、1号《处理决定》只交代复议权，未交代行政起诉权，剥夺了申请人提起行政诉讼的法定权利，属程序违法。二、昌江县政府作出的1号《处理决定》没有合法的证据支持，没有任何事实根据，依法应予撤销。保平村十三经济社在土地权属争议调查处理过程中，向昌江县政府提交了时任保平乡国土所所长江寿全绘制的争议地位置图以及驻村工作人员邓秉潘、国土所所长江寿全等人的证词，均证实争议地为保平村十三经济社所有的事实。然而，保平村委会作为一方当事人却没有提交《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定的任何证据材料，昌江县政府将争议地所有权确权给保平村委会没有任何事实根据，依法应予撤销。除此之外，保平村委会不是集体土地所有者的主体，不享有集体土地所有权，保平村十三经济社有充足的证据证实争议地归保平村十三经济社集体所有，在没有其他村集体与保平村十三经济社发生争议的情况下，争议地所有权应确权归保平村十三经济社。据此，请求法院依法撤销1号《处理决定》，责令昌江县政府重新作出处理。
原告保平村十三经济社向本院提交以下证据：证据1.法定代表人身份证明书，证明王青圣的身份；证据2.青山一带土地农户签名表，证明青山一带土地系由符光东等64户耕种；证据3.土地调查材料及证人证言，证明争议地的权属应归保平村十三经济社所有；证据4.争议地红线图，证明该图中所标签争议地范围是保平村十三经济社的；证据5.1号《处理决定》，证明该决定违反法定程序；证据6.琼府复决（2013）84号《行政复议决定书》，证明保平村十三经济社向海南省人民政府申请行政复议。
被告昌江县政府辩称，争议地自1976年至1984年一直作为原保平乡封山育林基地。1984年12月1日，原保平乡人民政府将包含争议地在内的2000亩土地发包给村民陈如业、王辉安、符兴苗种树造林，双方签有《青山林场承包合同书》并进行了公证。1988年4月18日，该宗土地中约有1200亩土地转包给昌江县农业局。1998年，保平村十三经济社与昌江县农业技术推广中心因该地发生争议，原保平乡人民政府主持召开协调会，并形成会议纪要，认定争议地不属于保平村十三经济社，仍由保平村委会继续管理，保平村十三经济社对此没有提出任何异议。保平村十三经济社称争议地原由保平大队划归其耕作使用，除了证人证言，没有提交其他证据予以佐证，不能采信。保平村委会自1984年以来对争议地一直在进行经营管理，保平村十三经济社没有实际使用争议地，且没有充足证据证实争议地归其所有，昌江县政府作出1号《处理决定》，将争议地所有权确权归保平村委会，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回保平村十三经济社的诉讼请求。
第三人保平村委会的述称意见与被告昌江县政府的答辩意见一致。
保平村委会未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对原告、被告、第三人提交的证据作如下
确认：（一）关于被告昌江县政府提交的证据：原告对证据1-7、证据9、11-14无异议；对证据8的真实性无异议，证明内容有异议，认为保平村委会的答辩状有部分内容不是事实，保平村十三经济社在1963年土改期间已经在使用争议地，争议地并非保平村委会的，合同书不能证明争议地归保平村委会所有；对证据10中符开忠、关才富、符玉国的询问笔录有异议，符开忠、关才富时任保平村委会书记、主任，其证言不能作为定案依据，符玉国不是该村村民，无法作证；对证据15、16有异议，认为所反映的内容不真实；对证据17、18认定的事实及处理结果有异议。第三人对被告提交的证据无异议。（二）关于原告保平村十三经济社提交的证据：被告对证据1无异议；对证据2的真实性、合法性及证明内容均有异议，认为原告没有提交土承包经营权证予以佐证，该证据不具任何证明效力；对证据3有异议，认为证人证言不能证实争议地属于保平村十三经济社所有；对证据4的证明内容和证明效力有异议，认为该宗地图是私人绘制的，不具有法律效力，且该宗地图无法认定争议地归保平村十三经济社所有；对证据5-6的证明内容有异议。第三人对原告提交的证据的质证意见与被告的质证意见一致。本院认为，被告昌江县政府提交的证据来源合法、真实，且与本案争议事实具有关联性，本院予以确认。被告及第三人对原告提交的证据的质证意见本院予以采纳。
经审理查明，争议地位于青山一带，东至待确权土地，南至青山沟，西至国有后备土地（自然沟），北至十月田镇保平村第（2、7、9、10、11、12、13、14、15、20）村民小组与十月田镇青山农场争议地，面积为1183.41亩。1953年土地改革和1962年“四固定”时期，争议地从未划归任何集体经济组织所有。1976年，争议地划为保平乡封山育林基地。1984年12月1日，原保平乡人民政府将包含争议地在内的2000亩土地发包给村民陈如业、王辉安、符兴苗种树造林，双方签有《青山林场承包合同书》。1987年，原保平区公所改名为保平乡人民政府，原保平乡人民政府改名为保平村委会。1988年4月18日，保平村委会及陈如业、王辉安、符兴苗与昌江县农业局签订《青山林场转让合同书》，将该宗土地中约有1200亩土地（即本案争议地，实际面积为1183.41亩）转包给昌江县农业局。1998年，保平村十三经济社与昌江县农业技术推广中心因该地发生争议，保平乡人民政府主持召开协调会，并形成会议纪要，认定争议地权属属于保平村委会所有，保平村十三经济社不存在任何土地权属问题，保平村十三经济社对此会议纪要没有提出任何异议。2010年，保平村十三经济社向昌江县政府提交书面报告反映土地被侵占一事，2012年4月16日，其向昌江县政府申请土地确权，请求将争议地所有权确权归其所有。昌江县国土局于2012年5月9日立案受理，经过调查询问、双方指界、现场勘测并组织听证之后，昌江县政府于2013年5月10日作出1号《处理决定》，认为保平村十三经济社没有充足的证据证明争议地已划归其耕作使用，该地从1984年以来一直由保平村委会实施经营管理至今，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，决定将争议地确权归保平村委会所有。保平村十三经济不服该处理决定，向海南省人民政府申请复议，海南省人民政府于2013年11月5日作出复议决定，维持1号《处理决定》。保平村十三经济不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，争议地于1976年被确定为原保平乡封山育林基地，自1984年至今，该地一直是由第三人保平村委会（原保平乡人民政府）在对争议地进行管理。原告保平村十三经济社主张该地已于1963年划归其所有，却没有提交充分的证据予以证实。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款的规定，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。昌江县政府根据上述法律规定，结合保平村委会已连续经营管理争议地二十多年的事实，将争议地确权归保平村委会所有，认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”昌江县政府将争议地所有权划归保平村委会符合法律规定，保平村十三经济社主张保平村委会不是集体土地所有者的主体，没有法律依据，本院不予采纳。保平村十三经济社与保平村委会之间的土地争议属于土地所有权权属争议，根据《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，当事人对昌江县政府作出的1号《处理决定》不服，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。昌江县政府在1号《处理决定》中仅告知当事人行政复议权并没有违反法律规定。综上所述，被告昌江县政府作出的1号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告保平村十三经济社主张争议地归其所有，没有充分的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告昌江黎族自治县十月田镇保平村第十三队经济合作社的诉讼请求。
案件受理费人民币50元由原告昌江黎族自治县十月田镇保平村第十三队经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 黄海浪
审 判 员 刘 霞
代理审判员 李雪刚
二〇一四年二月十日
书 记 员 刘 欢
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。