浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬余行初字第75号
原告浙江实力高空广告股份有限公司，住所地浙江省嘉兴市耀城广场B座1002室。
法定代表人吴良清，该公司董事长。
委托代理人张鹏（特别授权代理），北京市中闻律师事务所律师。
被告宁波市公路管理局，住所地浙江省宁波市江东区姚隘路845号。
法定代表人梁成初，局长。
委托代理人周静哉，系宁波市公路管理局副局长。
委托代理人李民（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
原告浙江实力高空广告股份有限公司不服被告宁波市公路管理局于2014年9月1日拆除原告位于G92（杭州湾环线高速）274K＋700M左侧一块户外广告牌的行为，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼，同时原告一并提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于2015年6月15日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告浙江实力高空广告股份有限公司的委托代理人张鹏，被告宁波市公路管理局的副局长周静哉，委托代理人李民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告浙江实力高空广告股份有限公司起诉称：2012年3月，原告从宁波市威特广告有限公司受让取得G92（杭州湾环线高速）274K＋700M左侧的一块户外广告牌。2014年3月，余姚市人民政府、宁波市公路管理局共同作出余改拆005号《限期拆除通知书》，认为涉案广告牌违反了《中华人民共和国公路法》第八十一条及《公路安全保护条例》第五十六条的规定，责令原告于2014年4月8日前自行拆除涉案广告牌。原告不服《限期拆除通知书》故向宁波市人民政府提起行政复议，经复议维持后向宁波市中级人民法院提起行政诉讼。但在此期间被告既未作出催告书，也未作出强制执行决定，亦未进行公告，更在诉讼期间实施了拆除行为，故被告的行政行为违法，给原告造成了重大损失，故请求：1、依法确认被告擅自拆除原告位于G92（杭州湾环线高速）274K＋700M左侧广告牌的行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失835000元。
原告为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据：
1.照片及视频光盘一份，拟证明涉案广告牌于2014年9月1日被拆除；
2.宁波市户外广告发布登记申请表、宁波市户外广告设置许可证、余姚市户外广告登记证一份，拟证明涉案广告牌设置合法；
3.广告位转让合同、广告场地租用合同、广告位（含广告牌）转让合同及补充合同一份，拟证明原告合法取得涉案广告牌；
4.转让发票一份，拟证明原告已支付了相应费用。
5.甬政复议决字（2014）62号行政复议决定书一份，拟证明原告在法定期限内提起行政复议；
6.（2015）浙甬行终字第12号行政判决书一份，拟证明《限期拆除通知书》违法。（以上证据均系复印件）
被告宁波市公路管理局答辩称：一、原告要求撤销《限期拆除通知书》的行政诉讼已由宁波中院作出生效判决，与本案实质并无不同，原告不得基于同一事实变更案由再次诉讼；二、被告作出的行政行为事实清楚，证据确实充分，涉案广告牌由宁波市威特广告有限公司于2005年9月7日建造，于2012年3月1日转让给原告，而G92杭州湾环线高速公路甬向2004年9月开始动工，杭向274K＋700M在施工中虽然外扩3.85米，但涉案广告牌位于高速公路建筑控制区内，且与隔离栅栏的距离为9.3米（不足30米）的违法事实明确，且宁波中院作出的（2015）浙甬行终字第12号裁判明确了上述事实，并认定原告所有的涉案广告牌违法的事实；三、被告作出的行政行为程序正当，2014年3月13日，被告已向原告作出《关于在公路建筑控制区内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》，实质上已起到告知作用，2014年3月24日向原告作出《限期拆除通知书》，2014年7月3日被告张贴拆除公告，被告的以上三次行为已达到法律上告知、催告的效果，程序正当；四、被告作出行政行为适用法律、法规正确，被告依据的是《浙江省公路路政管理条例》第四十七条、《公路安全保护条例》第五十六条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条以及宁波市人民政府“三改一拆”专项行动的通知，法律、法规适用并无不当；五、原告主张赔偿没有事实和法律依据，涉案广告牌的许可证在2006年8月21日到期，后不再具有广告设置上的合法性，且在高速公路建筑控制区30米内，属于违法建筑，另外被告的拆除行为并无不当，原告的主张明显超过《国家赔偿法》的规定。综上，原告违法事实明确，被告行政行为合法，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供了以下作出被诉拆除行为的证据材料及法律依据：
1.平面示意图一份，拟证明涉案广告牌距离栅栏9.3米，位于法律禁止建筑控制区范围内；
2.关于G92杭州湾环线高速公路甬向274K＋600M、杭向274K＋700M拓宽征地红线边界位置及时间的说明与图纸，拟证明杭向274K＋700M拓宽3.85米，涉案广告牌离隔离栅栏的距离为9.3米，仍位于法律禁止建筑控制区范围内的事实；
3.询问笔录及邵国建身份证各一份，拟证明涉案广告牌位于法律禁止建筑控制区范围内的事实；
4.《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》甬公认（2014）5007号一份，拟证明原告强制行为前已按规定先行作出合法性认定的意见，将涉案广告牌认定为违法；
5.《限期拆除通知书》一份，拟证明被告已尽告知义务；
6.《强制拆除公告》甬公路拆（2014）5005号及张贴照片一份，拟证明被告已尽告知义务；
7.（2015）浙甬行终字第12号宁波中院判决书一份，拟证明涉案广告牌位于法律禁止公路建筑控制区内的违法事实及不予赔偿的依据；
8.《浙江省公路路政管理条例》、《公路安全保护条例》、《行政强制法》各一份，拟证明被涉案广告牌设置违法，被告拆除行为于法有据；
9.《宁波市人民政府关于印发宁波市开展“三改一拆”三年专项行动方案的通知》（甬政发（2013）45号）一份，拟证明原告强制行为有合法依据；（以上证据均系复印件）
经庭审质证，本院对有关证据作如下确认：
原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但认为该证据是在被告作出《限期拆除通知书》后所制作，且为被告单方面制作，不足以认定涉案广告牌的违法性，本院对其真实性予以认定；原告对被告提供的证据2、3的真实性无异议，但认为2004年9月该高速公路动工至2007年8月通车这一时间段内，宁波市威特广告有限公司取得了设置广告牌的许可，故涉案广告牌合法，且该二组证据不能证明涉案广告牌在2005年建立之时位于高速公路两侧30米的建筑控制区内，本院对该二组证据的真实性予以认定；原告对被告提供的证据4的真实性无异议，但认为不能作为被告实施拆除行为的依据，本院对该组证据的真实性予以确认；原告对被告提供的证据5的真实性无异议，但不能证明被告已经过催告，且被处罚的对象应当是宁波市威特广告有限公司，本院对其真实性予以认定；原告对被告提供的证据6有异议，认为公告的方式不正确，本院认为，被告将其张贴在广告牌相应处所，虽然公告方式存有局限，但其公告行为应予认定。
原告对被告提供的证据7、8的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以认定；原告对被告提供的证据9的真实性无异议，但认为不能作为被告实施拆除行为的依据，本院认为，该组证据是宁波市人民政府的规范性文件，对其符合法律、法规部分予以认定。
被告对原告提供的证据1、2、3的真实性无异议，但认为涉案广告牌在设置时已属违法设置，且已超过许可证的有效期，原告在受让涉案广告牌时应当知道涉案广告牌是违法设置的，其违法经营不受法律保护，本院对该三组证据的真实性予以认定；被告对原告提供的证据4有异议，认为该证据是补充证据，且款项支付的对象不是宁波市威特广告有限公司，本院认为，本案审理的系强制拆除行为，且原、被告双方均对涉案广告牌的权属均无异议，故该证据与本案的审理没有关联，本院不予认定；
被告对原告提供的证据5、6均无异议，本院予以认定。
本院根据以上有效证据及当事人陈述，认定以下事实：
2005年8月，宁波市威特广告有限公司递交了《宁波市户外广告发布登记申请表》，经余姚市人民政府梨洲街道办事处城建城管办公室及宁波市工商行政管理局余姚分局许可，向其发放了余甬（工商）广许（2005）字053号宁波市户外广告设置许可证，使用期限自2005年8月22日至2006年8月21日。2007年9月，宁波市工商行政管理局余姚分局向宁波市威特广告有限公司发放了余甬（工商）广登（2007）字31号宁波市户外广告登记证，使用期限自2007年9月25日至2008年9月24日。2004年9月，G92（杭州湾环线高速）开始拓宽施工，2007年8月杭州方向建成车道通车，拓宽后，杭向用地边界向外移动3.85米，涉案广告牌距离高速公路隔离栅9.3米。2012年3月，宁波市威特广告有限公司将其所有的位于G92（杭州湾环线高速）274K＋700M左侧广告牌转让给原告浙江实力高空广告股份有限公司，2014年1月，宁波市公路管理局工作人员对原告工作人员邵国建进行了询问，邵国建承认G92（杭州湾环线高速）274K＋700M左侧广告牌位于高速公路用地边缘距离不足30米的事实。2014年3月13日，宁波市公路管理局作出《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》（甬公认（2014）5007号），认为原告在公路建筑控制区内修建非公路标志，属违法构筑物，并向原告进行了送达。2014年3月24日，被告宁波市公路管理局、余姚市“三改一拆”行动领导小组办公室、余姚市户外广告专项整治工作领导小组办公室根据高速公路沿线环境整治工作的要求，共同向原告发出了余改拆005号《限期拆除通知书》，责令原告于2014年4月8日前自行拆除涉案广告牌，原告对该《限期拆除通知书》不服，依法提起行政复议及行政诉讼，后经宁波市中级人民法院作出（2015）浙甬行终字第12号终审判决，确认被告作出的余改拆005号《限期拆除通知书》违法。因原告未自行拆除，被告于2014年9月1日，在行政诉讼审理期间组织拆除了原告的涉案广告牌。原告不服被告强制拆除广告牌的行为，遂提起本案诉讼。
本院认为，合法实施的强制拆除行为，必然具备行为主体的法定职权依据，必然有前置行政行为作为其执行的事实依据，或有法律法规的直接规定作为其实施的法律依据，必然遵循法定程序或正当程序原则。
首先，根据《中华人民共和国公路法》第八条第二款、第四款、第八十一条的规定及《浙江省公路路政管理条例》第三条第二款的规定，被告宁波市公路管理局有权依照公路管理方面的法律、法规、规章的规定，行使对辖区内公路路政管理的法定职权，有权拆除公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物等设施。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告拆除涉案广告牌前，虽然作出了《限期拆除通知书》这一行政处罚决定，也履行了相应的公告程序，但该《限期拆除通知书》后被宁波市中级人民法院确认违法，且被告未履行上述的催告程序，亦未作出行政强制执行决定，更在行政诉讼审理期间组织拆除了涉案广告牌，违反法律规定。鉴于该拆除广告牌的行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”
本院认为，首先，根据《浙江省公路路政管理条例》第四十四条的规定，高速公路建筑控制区自高速公路隔离栅栏不少于30米，而涉案广告牌距离高速公路隔离栅为9.3米，本案所涉广告牌位于高速公路建筑控制区，且其建设也晚于高速公路开始拓宽时间，并未受到高速公路拓宽的影响，即便涉案广告牌距离高速公路隔离栅9.3米，加上公路拓宽的3.85米，共13.15米的间距也远不符合高速公路建筑控制区自高速公路隔离栅栏不少于30米的规定，因此该涉案广告牌自设置之日便处于高速公路建筑控制区内，违反了《浙江省公路路政管理条例》第四十四条的规定，并依该条例第四十七条之规定，依法应予拆除；其次，根据《宁波市户外广告管理条例》第二十三条规定，广告设置《登记证》，有效期届满后，未办理续设手续的，注销其广告设置《登记证》，原设置的户外广告内容必须清除，故涉案广告牌在2008年9月24日后不再具有广告设置上的合法性。综上所述，该涉案广告牌属违法设置，依法应予拆除。
国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，而原告所有的涉案广告牌自设置之日起就处于高速公路建筑控制区内，直到强制拆除时均不具有合法性，但涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告应将拆除的广告牌材料返还原告，若双方当事人对返还事宜未能协商一致，被告应按照拆除的涉案广告牌材料的市场价格折价赔偿原告10000元。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告宁波市公路管理局于2014年9月1日拆除原告浙江实力高空广告股份有限公司位于G92（杭州湾环线高速）274K＋700M左侧的广告牌的行为违法；
二、被告宁波市公路管理局应于本判决生效之日起15个工作日内返还拆除的涉案广告牌材料，若未及时返还涉案广告牌材料，被告宁波市公路管理局应折价赔偿原告浙江实力高空广告股份有限公司10000元。
三、驳回原告浙江实力高空广告股份有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告宁波市公路管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市中级人民法院立案室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 唐平君
审 判 员 徐 洪
人民陪审员 吕秀珍
二〇一五年八月十八日
书 记 员 黄林萍
附本案引用法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条
侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。