山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行终218号
上诉人（原审原告）朱文，女，1955年10月28日出生，汉族，住济南市历下区。
委托代理人冉可（系朱文之子），男，1983年7月20日出生，汉族，住济南市历下区。
被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路99号。
法定代表人谢兆村，区长。
委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。
委托代理人马晓红，山东元序律师事务所律师。
朱文因与济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）房屋行政征收一案，不服济南市中级人民法院于2017年11月1日作出的（2016）鲁01行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
�审原告朱文向原审法院起诉称，原告所居住房屋在济（历下）征告字（2015）7号《房屋征收决定公告》（以下简称7号《征收决定公告》）征收范围内。被告的该次征收行为是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”进行的。被告对规划区内居民就被告的征收行为提起的行政复议中明确表示该规划区域内没有危房，被告应当具有该规划区域内“基础设施落后”的充分证据，并且该规划区域内“基础设施落后”的程度符合规定的“基础设施落后”的认定标准。在被告进行的该次征收过程中，其既没有提供该规划区域内“基础设施落后”的任何证据，也没有出示“基础设施落后”的认定标准。被告在征收过程中大谈公共利益，却不谈该征收行为如何满足符合公共利益的前提条件，即该征收范围内是怎样的“危房集中、基础设施落后”。故请求撤销被告作出的济（历下）征字（2015）7号《房屋征收决定书》（以下简称7号《征收决定》）。诉讼费用由被告承担。
原审法院经审理查明，涉案项目系济南铁道职业技术学院旧城改造项目，该项目涉及包括原告在内的被征收人约919户。2014年7月17日、7月25日，历下区建委分别致函历下区发改委、历下区国土局、济南市规划局直属第一分局，征询涉案项目是否符合相关规划要求。2014年7月21日、7月18日、8月5日，上述三部门分别复函历下区建委该项目符合历下区国民经济和社会发展规划、济南市土地利用总体规划和城乡规划要求。2014年9月1日，历下区建委作出济（历下）征冻告字[2014]第13号征收冻结通告并依法进行张贴公示。原告涉案房屋位于�冻结范围内。2014年9月3日，历下区建委作为甲方与乙方历下区房屋征收服务中心签订房屋征收委托合同，约定由乙方对征收范围内的房屋及其附属物进行调查、摸底、制作摸底调查情况表及其他房屋征收补偿的具体工作。历下区房屋征收服务中心于2015年6月8日对房屋调查摸底情况进行了公示。2014年11月27日，济南市城乡建设委员会作出《关于协商选定济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收评估机构的公告》，对选定评估机构事项进行公告。2014年12月18日，历下区房屋征收服务中心对推选出的选定评估机构的代表进行公示。2015年1月10日，历下区房屋征收服务中心组织推选出六家评估机构，并经历下区公证处公证。2015年1月27日，济南市城乡建设委员会对济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收评估机构选定结果进行公告。2015年5月19日历下区国有土地上房屋�收工作审批小组办公室作出（2015）征收专题2号《房屋征收专题会议纪要》，该会议纪要确定涉案项目房屋征收补偿方案基本合理可行，同意公布。2015年6月8日，历下区政府公布《济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收补偿方案征求意见的公告》，明确征求意见期限自2015年6月8日至2015年7月8日，公示期限30天。2015年8月17日，历下区政府发布房屋征收补偿方案听证通告，8月20日对参加听证会的被征收人代表予以公示，8月23日召开了听证会，被征收人代表参加了听证并发表意见。8月25日，历下区国有土地上房屋征收工作审批小组办公室作出（2015）征收专题3号《房屋征收专题会议纪要》，认为征收补偿方案基本合理可行，进一步深化完善后予以公布。8月28日，历下区政府公布《济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收补偿方案征求意见情况和方案修改情况的�告》，将征求公众意见、召开听证会及方案修改情况予以公布。2015年8月，历下区建委、历下区建筑新村街道办事处、历下区房屋征收服务中心作出社会稳定风险评估报告。2015年8月26日，历下区建委向济南市旧城开发投资集团有限公司发出《关于办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函》，初步测算项目房屋征收补偿资金约计4.5亿元，并在齐鲁银行济南历山东路支行开设账户，要求该公司及时办理补偿安置资金到位手续，2015年9月30日银行流水清单显示该账户资金余额约计4.71亿元。2015年10月30日，历下区政府召开第52次常务会议，听取了涉案项目征收审查情况的汇报，会议确定对涉案项目作出征收决定。同日，历下区政府作出7号《征收决定》并进行了公告，征收决定载明，征收范围：东至山大路、西至历山东路、南至解放路、北至建新南路；补偿按《济南市济南铁�职业技术学院旧城改造项目房屋征收补偿方案》执行。朱文不服被告历下区政府作出的7号《征收决定》，于2016年5月3日诉至法院。
另查明，涉案项目已经列入历下区2014、2015年国民经济和社会发展年度计划。
原审法院经审理认为：（一）关于征收主体是否合法问题。《征补条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。涉案项目已列入历下区2014年、2015年国民经济和社会发展年度计划，被告历下区政府作为县级地方人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被告历下区政府作为征收主体合法。
（二）关于房屋征收是否符合公共利益的问题。《征补条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由�、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”本案中，涉案项目紧邻山大路和解放路，虽然涉案项目所在片区部分建筑建于2000年左右，小区公共设施也基本完善，但部分居民住宅建于上世纪50年代、70年代，基础设施建设同周边区域的快速发展相比相对滞后。为了改善群众的生活环境和居住条件，加快该区域的基础设施建设，进一步提升区域城市功能，被告历下区政府作出7号《征收决定》，对该片区房屋进行征收，符合公共利益的需要，征收目的正当。
（三）关于房屋征收是否符合相关规划要求的问题。根据《征补条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，历下区已将涉案项目列入2014年、2015年国民经济和社会发展年度计划。历下区建委已分别向历下区发改委、历下区国土局、济南市规划局直属第一分局发出征询函，征询涉案项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划及城乡规划，上述部门分别复函确认该项目符合相关规划要求。被告提供的证据能够证实涉案项目符合规划要求。
（四）关于涉案房屋征收补偿方案是否合法的问题。《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应�将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，被告历下区政府组织有关部门对历下区建委拟定的涉案项目房屋征收补偿方案进行了论证并予以公布，明确征求意见期限自2015年6月8日至2015年7月8日，期限为30天。被告历下区政府组织召开了听证会，听取了被征收人的意见，根据征求的公众意见对涉案项目房屋征收补偿方案进行了修改并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公示。被告历下区政府发布7号《征收决定公告》并将房屋征收补偿方案作为附件予以公示。被告的上述行为符合《征补条例》的规定。
（五）关于房屋征收是否经过社会稳定风险评估的问题。根据《征补条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，历下区相关部门作出社会稳定风险评估报告，认为涉案项目风险低，但有发生个体矛盾冲突的可能，目前采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。因此，上述事实能够证实涉案项目经过了社会稳定风险评估程序，符合《征补条例》的规定。
（六）关于征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用问题。《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的�金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，历下区建委向济南市旧城开发投资集团有限公司发出办理房屋征收补偿资金到位手续的告知函，初步测算项目房屋征收补偿资金约计4.5亿元，并在齐鲁银行济南历山东路支行开设账户，2015年9月30日银行流水清单显示该账户资金余额约计4.71亿元。因此，本案所涉征收补偿费用问题符合相关规定。
（七）关于被征收房屋调查登记问题。《征补条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，2014年9月1日，历下区建委做出济（历下）征冻告字[2014]第13号征收冻结通告并依法进行张贴公示。2014年9月3日，历下区建委作为甲方与乙方历下区房屋征收服务中心签订房屋征收委托合同，约定由乙方对征收范围内的房屋及其附属物进行调查、摸底、核对工作，制作摸底调查表，对征收范围内房产的权属、建筑面积、房屋用途等情况进行了登记，并将摸底调查资料依法予以公示。涉案房屋的调查登记符合法规规定。
（八）关于评估机构的选定问题。《济南市国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第六条规定：“征收冻结通告发布后，市房屋征收部门以公告、通知等形式，在征收范围内将拟征收项目的名称、范围、房地产价格评估机构选定方式、协商选定征收评估机构的期限（不少于15天）等相关事项告知被征收人。征收评估机构可由被征收房屋所在地街道办事处、居委会组织被征收人协商选择。”本案中，济南市城乡建设委员会于2014年11月27日对协商选定�案项目房屋征收评估机构事项进行了公告。经代表公示、会议推荐、公证等程序，最终确定六家评估机构。2015年1月27日，济南市城乡建设委员会对评估机构的选定结果进行了公告。评估机构选定程序符合法规规定。
综上，历下区政府于2015年10月30日作出的7号《征收决定》具有事实和法律依据，程序合法，应当予以确认。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱文的诉讼请求。案件受理费50元，由朱文负担。
上诉人朱文不服原审法院行政判决，认为原审程序违法，基本事实认定错误，适用法律错误，请求撤销原审法院判决，发回重审。理由如下：1、原审法院审理时明显违反法定程序，理应发回重审。原审法院对被上诉人的征收补偿标准是否合理、合法这一根本问题不予审理，严重违反诉讼程序。原审庭审中，上诉人对于被上诉人的委托代理人杨朝辉的出庭提出异议，认为其不是被上诉人的工作人员，不符合作为诉讼代理人的条件，但原审法院不予采纳，违反法律规定。此外，上诉人早在开庭多日前专门向原审法院表明了被上诉人负责人依法应出庭应诉的观点，原审法院纵容被上诉人的负责人不依法出庭应诉，亦属于违反法定诉讼程序。2、在政府的征收行为中，对被征收人最为关键的是征收补偿问题。《征补条例》等法律法规对有关评估有严格规定，被上诉人对被征收人补偿标准过低，在评估问题上弄虚作假，原审法院将评估合法偷换概念为“评估机构选定合法”，违法认定评估程序合法。山东中旭土地房地产评估咨询有限公司对涉案住宅的最终评估没有评估合同，其评估结果不能作为确定征收补偿价格的依据。涉案评估没有评估报告，也就没有法律意义上的评估结论。对被征收住宅所谓的评估是在缺乏基本评估资料的情况下进行的，对有关房屋价格评估严重脱离实际。3、被上诉人的征收决定没有依法公示或送达被征收人，该征收决定不具有法律效力。涉案房屋征收决定自作出后始终没有依法进行公示或送达被征收人。被上诉人公示的7号《征收决定公告》仅仅是一个公告，其存在依赖于7号《征收决定》的存在，公告本身不是本案的征收行政行为，公告内容亦不同于7号《征收决定》，公告的发布仅仅能起到对7号《征收决定》的辅助宣传作用，其公示不能代替或等同于7号《征收决定》的公示或发布。4、征收区域是否属于《征补条例》第八条第五项规定的“危房集中、基础设施落后”情形是本案最基本也是最为关键的事实,原审法院对该基本事实的认定错误,其认定没有法律和事实依据。�中华人民共和国行政诉讼法》明确规定了被上诉人的举证责任。被上诉人在本案最为关键的问题即征收决定是否符合《征补条例》第八条第五项规定情形方面没有举证。在被上诉人没有提供证据证明其征收决定符合“危房集中、基础设施落后”的情况下，原审法院认定该片区“基础设施建设同周边区域快速发展相比相对滞后”，进而认定被上诉人征收符合公共利益，显然错误。
被上诉人历下区政府未向本院提交书面答辩意见。
双方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。
本院认为：本案的争议焦点主要在于以下几个方面的问题：一、原审程序是否合法的问题；二、征收决定送达程序是否合法的问题；三、被征收区域是否属于危房集中、基础设施落后的旧城区，征收是否符合公共利益�要的问题；四、评估程序和评估结果的合理性、合法性是否属于房屋征收决定案件审理范围的问题。
一、关于原审程序方面的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”原审已查明，在被上诉人的负责人不能出庭的情形下，被上诉人委托其下属济南市历下区住房和城市建设局工作人员于承凯出庭应诉。济南市历下区住房和城市建设局亦处理与被诉行政行为相关的事务，被上诉人委托其工作人员参加诉讼有利于案件事实的查明，未对上诉人的诉讼权利造成侵害或减损，且不违反法律法规的禁止性规定。需要指出的是，从行政机关角度来讲，行政诉讼法规定行政机关负责人出庭应诉制度，是为了更好地督促行政机关负责人客观、全面地了解本单位的执法现状和存在的问题，促进行政机关改进行政执法方式。被上诉人作为一级人民政府，应当规范其负责人出庭应诉的规章制度，不断提高负责人出庭应诉率。另外，原审庭审笔录并未记载杨朝辉作为被上诉人委托代理人出庭。上诉人关于征收补偿标准不合理、不合法的问题，通常在房屋征收补偿案件中进行审查，上诉人认为原审法院未予审查严重违反诉讼程序的主张，本院不予支持，上诉人可以在征收补偿案件中另行主张。
二、关于征收决定送达的问题。《征补条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行�告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人。上诉人关于涉案房屋征收决定书没有依法送达被征收人，征收决定不具有法律效力的主张，本院不予支持。
三、关于被征收区域是否属于危房集中、基础设施落后的旧城区，征收是否符合公共利益需要的问题。通过被上诉人在原审提供的历下区国民经济和社会发展计划等证据，可以认定被上诉人作出涉案房屋征收决定符合《征补条例》第九条规定的“四规划一计划”的要求。《济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收补偿方案》中，明确该项目是为了改善群众生活居住条件，加快该地段基础配套设施建设，进一步完善城市功能。历下区政府提供的《济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》中也明确征收目的是为了“改善群众生活居住条件，加快该区域基础配套设施建设，进�步完善城市功能”，“对提高本区域的居民生活质量，提高该地区基础设施配套水平，并带动周边地区经济发展起到良好的促进作用”。综上，可以认定涉案征收决定符合公共利益需要。上诉人认为该项目所在地段不属于基础设施落后城区范围，征收决定不符合公共利益需要，但并未提出相反证据，本院不予采信。
四、关于评估程序和评估结果的合理性、合法性是否属于房屋征收决定案件审理范围的问题。人民法院对于征收决定合法性的审查，补偿程序方面主要审查征收方案公布的程序步骤是否全面，是否有遗漏步骤、颠倒顺序或规定程序、评估方法等与法定程序、评估方法不一致的情形。评估机构选定程序是否合法，具体评估过程中程序、结果是否合法，评估报告确定的房屋价格是否合理等，属于对房屋征收补偿程序的审查范围，对此本案不予评判。
综上，涉案项目列入历下区2014年、2015年国民经济和社会发展年度计划，历下区政府作出的征收决定符合相关规划要求，符合公共利益的需要，征收目的正当。历下区政府在作出被诉房屋征收决定并公告前，履行了对征收范围内的房屋进行冻结、组织协商选定评估机构并将选定结果予以公告、对涉案项目房屋征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求意见并组织召开听证会，汇总修改意见并公布房屋征收与补偿方案、入户实地勘察并公布权属调查结果、进行社会稳定风险评估等程序，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，符合《征补条例》的相关规定。历下区政府作出涉案征收决定具有事实和法律依据，程序合法，原审法院驳回上诉人关于撤销涉案房屋征收决定的请求，并无不当。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱文负担。
本判决为终审判决。
审判长 侯 勇
审判员 陈 晖
审判员 李莉军
二〇一八年七月六日
书记员 杨柳青