山西省朔州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）晋06行终44号上诉人（原审原告）崔建业，男，1961年1月6日出生，汉族，山阴县X镇X村村民，现住北京市。被上诉人（原审被告）朔州市国土资源局，住所地朔州市开发区招远路8-3号。法定代表人句志强，职务局长。被上诉人（原审被告）山西省国土资源厅，住所地太原市万柏林区望景路3号。法定代表人许大纯，职务厅长。上诉人崔建业因要求确认未履行法定职责违法一案，不服怀仁县人民法院（2016）晋0624行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认定，原告崔建业于2015年7月24日向被告市国土局信访举报风电场（后更名为山西漳泽电力新能源投资有限公司织女泉风电分公司）项目二期工程非法占用玉井镇水头村的集体土地，被告市国土局于2015年7月29日，作出国土资信交字[2015]第73号《国土资源信访事项交办书》转发山阴县国土资源局调查处理，并要求其上报调查处理结果。2015年10月18日，山阴县国土资源局对该土地违法案件立案受理，2015年10月27日作出山国土执字[2015]第008号行政处罚决定书，对山西漳泽电力新能源投资有限公司织女泉风电分公司非法占地处以28000元罚款，并上报山阴县人民政府。2015年12月31日，山阴县人民政府作出山政函[2015]44号《关于对山西漳泽电力新能源投资有限公司织女泉风电分公司在违法占地上的建筑物予以没收的决定》，没收违法建筑物。原告崔建业认为被告市国土局未能在法定期限内以法律文书告知其处理结果，构成行政不作为，于2016年1月18日，以对被告市国土局未依法履行法定职责不服，向被告省国土厅申请行政复议。请求追究被告市国土局未依法履行查处土地违法行为的法定职责；责令市国土局限期查处山阴县国土资源局或其他行政单位非法出让玉井镇水头村集体土地违法行为的责任人；依法追究市国土局玩忽职守、徇私舞弊，行政不作为的有关领导人的法律责任；责令市国土局依法追究违法用地单位负责人的法律责任等事项。2016年1月25日，被告省国土厅立案受理。在审查期间，以案情复杂，作出延期行政复议审理通知。2016年4月22日，被告省国土厅作出晋国土资复决字（2016）3号行政复议决定，驳回崔建业的复议请求。原告不服，提起行政诉讼，请求确认被告市国土局未依法履行法定职责行为违法；请求撤销被告省国土厅作出的晋国土资复决字[2016]3号行政复议决定书。另认定，原告崔建业系山阴县玉井镇水头村村民，其所举报风电场非法占用的土地范围内，没有其承包经营的土地。原审认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件，起诉不符合法定条件的，人民法院应当裁定不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”本案中，原告崔建业向被告市国土局信访举报山西漳泽电力新能源投资有限公司织女泉风电分公司项目二期工程非法占用的土地系玉井镇水头村集体所有，该涉案土地崔建业在庭审中自认并未承包，即原告崔建业对该土地不享有使用权。故被告市国土局对该案所涉及的土地违法问题是否查处，如何查处，对原告崔建业的权利义务均不产生实际影响，不可能侵犯其合法权益，故崔建业提起诉讼不符合上述法律规定，其主体资格不适。第二，行政相对人要求行政机关履行职责应当以该行政机关具备相应的法定职责并具有管辖权为前提，包括地域管辖与级别管辖均应符合法定条件。根据《山西省实施办法》第五条，《国土资源行政处罚办法》第五条，《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1.1、第7.1.2的规定，对于各级土地行政主管部门查处土地违法行为的管辖权限明确规定：国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。即县级人民政府土地行政管理部门依法负有对本行政区域内发生的非法用地等行为查处的法定职责。本案中，根据崔建业举报的涉及违法用地行为发生地等情况，依法属山阴县国土资源局的职责范围。2015年7月24日，被告市国土局接到原告崔建业信访举报非法占地事项后，依据《国土资源信访规定》第二十二条规定，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，于2015年7月29日将属于下级国土资源部门职权范围内的信访事项，作出国土资信交字[2015]第73号《国土资源信访事项交办书》，直接转发有管辖权的山阴县国土资源局调查处理。而被告市国土局依据《国土资源行政处罚办法》第三十九条的规定，通过定期或者不定期检查等方式，有权加强对下级国土资源主管部门实施行政处罚工作的监督，即被告市国土局对山阴县国土资源局履行的是监督职责，如何监督、监督是否适当，是否改变或者撤销所属各工作部门及下级机关的决定、命令等，以及对其下属的国家机关及其公务员或国家机关任命的其他人员的违纪违法行为是否作出行政处分或其他处理决定的活动，均属于行政机关的内部层级管理和监督行为，不属司法监督范围，不属于行政诉讼受案范围。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围。但是，对于当事人就信访事项提出的申请，相关政府部门不予答复的，不属于通常情况下行政机关不履行法定职责的行为，不适用上述规定。信访，是指公民、法人或者其他组织采用网络、书信、传真、电话、短信、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动。原告崔建业的举报行为，符合《信访条例》第二条及《国土资源信访规定》第二条的规定，是一种信访行为，原告也自认其举报行为是信访行为。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条第一款、第三款，《国土资源信访规定》第三十条第一款、第三十一条第一款的规定，信访人对国土资源部门作出的信访事项处理意见不服的，可以请求同级人民政府或者上一级国土资源管理部门复查。信访人对国土资源管理部门的复查意见不服的，可以向复查机关的同级人民政府或者上一级国土资源管理部门请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。即上述条例及规定并未规定对于信访处理意见不服的可以提起行政复议及行政诉讼。且《信访条例》对信访机构的职责定位表明，信访机构不直接替代有权处理信访事项的行政机关做出处理决定，也无权直接改变有关行政机关作出的行政处理决定，只有运用《信访条例》赋予的权限，中转、协调、督导有关行政机关处理信访事项。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第4号）]，针对信访机构行为的可诉性问题，作出了明确的批复：“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实际影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，信访机构作出的对当事人权利义务没有产生实际影响的作为和不作为行为，均是不可诉的。本案中，原告崔建业举报山西漳泽电力新能源投资有限公司织女泉风电分公司项目二期工程非法占用玉井镇水头村的集体土地事项，其违法占地行为的查处属于山阴县国土资源局的职责范围，原告崔建业要求被告市国土局履行的职责属于内部层级监督行为。即原告起诉请求确认被告市国土局未履行法定职责行为违法的事实和理由均为对市国土局及其工作人员职务行为，即不履行内部监督职责等职务行为提出的诉求，复议请求亦是对被告市国土局及其工作人员职务行为提出的信访事项，属于信访范畴，不属于行政诉讼受案范围。故原告崔建业对其信访举报行为提起行政诉讼无法律依据。综上，原告崔建业的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，第四十九条第（一）项、第（四）项提起诉讼应当符合的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告崔建业的起诉。上诉人崔建业上诉称，上诉人维护村集体利益，村集体土地不受侵犯是合理合法的，一审法院认为上诉人无权提起行政诉讼是错误的。上诉人在一审诉讼请求中也没有针对个人利益而提起诉讼，一审法院以对上诉人的权利义务均不产生实际影响为由驳回起诉，显然是错误的。故上诉人请求依法撤销怀仁县人民法院（2016）晋0624行初17号行政裁定；确认被上诉人朔州市国土资源局不履行法定职责违法，并采取补救措施；依法维护上诉人一审的诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。本院认为，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行的，可以请求法院判令其履行。上诉人崔建业举报山西漳泽电力新能源投资有限公司织女泉风电分公司项目二期工程非法占用玉井镇水头村的集体土地事项，被上诉人朔州市国土资源局于2015年7月29日作出国土资信交字[2015]第73号《国土资源信访事项交办书》，直接转发有管辖权的山阴县国土资源局调查处理，已经履行了法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人崔建业对该涉案土地不享有承包使用权，其合法权益未受到侵犯，其与被上诉人朔州市国土资源局的行政行为没有利害关系，上诉人为维护村集体利益，村集体土地不受侵犯的上诉理由无事实及法律依据，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  周玉宝审 判 员  智秀兰代理审判员  孙林海二〇一六年十二月二十日书 记 员  许 雯