贵州省毕节市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）黔05民终785号
上诉人（原审原告）洪云贵，男，汉族，1947年10月2日出生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）胡德军，男，汉族，1956年4月1日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）刘良林，男，汉族，1966年10月生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）李友发，男，汉族，1953年3月生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）冷雷军，男，汉族，1989年12月2日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）刘延珍，女，汉族，1936年3月1日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）周光珍，女，汉族，1950年6月2日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）王贤珍，女，汉族，1934年7月1日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）刘良学，男，汉族，1954年4月4日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）杨顺珍，女，汉族，1927年10月14日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）李友芬，女，汉族，1941年9月4日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）龚世华，男，汉族，1936年4月25日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）龚正明，男，汉族，1968年3月18日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）丁家英，女，汉族，1944年3月3日生，住址：贵州省大方县，务农。
上诉人（原审原告）陈祖俊，男，汉族，1962年12月28日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）姜林，男，汉族，1968年12月23日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）刘延昌，男，汉族，1938年2月2日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）刘世明，男，汉族，1963年6月25日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）黄安学，男，汉族，1971年11月17日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）姚明放，女，汉族，1950年12月25日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）彭世珍，女，汉族，1936年7月8日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）勾中秀，女，汉族，1927年5月21日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）胡德良，男，汉族，1947年7月27日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）李友益，男，汉族，1955年9月10日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）洪生文，男，汉族，1965年10月9日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）陈烈林，男，汉族，1976年11月16日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）杨本仙，女，汉族，1951年2月生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）陈祖林，男，汉族，1938年8月15日生，住址：贵州省大方县。
上诉人（原审原告）丁兴会，女，汉族，1946年12月13日生，住址：贵州省大方县。
以上上诉人的委托代理人阮洪，贵州锐驰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大方县窖酒厂，住所地大方县顺德新区北郊**号。
法定代表人龙莉，大方县窖酒厂厂长。
被上诉人（原审被告）大方县顺德新区小路村委会，住所地大方县顺德新区小路村堰塘组。
法定代表人尚绍祥，系村委会主任。
被上诉人（原审被告）尚绍义，男，1958年8月14日生，住址：贵州省大方县。
被上诉人（原审被告）石六高，男，汉族，1945年9月生，住址：贵州省大方县。
被上诉人（原审被告）刘良国，男，汉族，1951年9月生，住址：贵州省大方县。
上诉人洪云贵、胡德军、刘良林等大方县大方镇小路村瓦厂组30户村民因与被上诉人大方县窖酒厂（以下简称窖酒厂）、大方县顺德新区小路村委会（以下简称小路村委会）、尚绍义、石六高、刘良国确认合同无效纠纷一案，不服贵州省大方县人民法院（2015）黔方民初字第1729号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审原告洪云贵、胡德军、刘良林等诉称：原告系本案《承包荒山种植果树协议》所涉及的土地的经营使用权人的农户户主，被告窖酒厂与村委会、尚绍义、石六高、刘良国系本案《承包荒山种植果树协议》的签订人。1982年由当时的贵州省大方县革命委员会向原告农户分别颁发了《社员自留山林地使用证》，以法律的形式确认了原告对涉案土地的经营使用权。在当时的对江公社的扶持下，原告等农户在涉案土地上种植了桐子树、茶树等经果林木，并卓有成效。1992年初，当时大方镇人民政府在未经原告知道并同意的情况下，强行主导牵头，由时任副镇长谢少奎主持将原告的350亩经果林由村委会尚绍义、石六高、刘良国、刘良忠（已死亡）承包给窖酒厂，窖酒厂（待业组）作为甲方，村委会、尚绍义、石六高、刘良国、刘良忠作为乙方，双方于1992年3月6日签订了《承包荒山种植果树协议》，主要内容包括：“一、甲方向乙方承包荒山，总面积一千亩，第一期工程350亩，1992年3月6日期开始使用……”。“二、第一期工程，这片荒山东抵绿家大坡，西抵坡大公路线上50米，南抵绿家大坡小路，北抵堰塘边界，（按62年四至固定边界）。”“六、承包区内，乙方要协助甲方，搞好经营管理，如有阻碍甲方经营活动的事故发生，由大方县大方镇人民政府负责。”“此协议一式六份，甲、乙双方各持一份，谢绍奎镇长一份，并报送大方镇及有关部门。”“鉴证机关：大方县大方镇人民政府，一九九二年三月八日”。1992年3月中旬，窖酒厂动用挖掘机强行将原告种植的桐子树和茶树挖掉，进行翻土作业，由此多次引发于原告村民的激烈冲突，被告及大方镇人民政府多次动用警力强行压制原告，酿成本不该发生的治安案件，从此原被告为涉案土地纠纷不断。但原告苦于无法收集到窖酒厂与村委会的有关涉案土地的合同和其他证据，一直无法主张权利。直到大方镇人民政府作出（2009）75号《大方镇人民政府关于大方县窖酒厂与小路村委会荒山承包纠纷的处理决定》后，原告才知道全部事实真相，在向大方县人民政府申请行政复议以及以后的行政诉讼过程中，才在大方县人民法院复制到窖酒厂与村委会以及刘良忠、尚绍义、石六高、刘良国所签订的涉案《承包荒山种植果树协议》。2009年12月23日，大方镇人民政府又作出《处理决定》，将涉案土地确权给窖酒厂，原告不服大方镇人民政府的决定，向大方县人民政府申请行政复议，大方县人民政府于2011年10月25日作出（2011）5号《行政复议决定书》，撤销了大方镇人民政府的处理决定，责令其在30日内重新作出具体行政行为，对涉案土地重新作出处理决定，大方镇人民政府拒绝，原告被迫诉至法院诉请判决大方镇人民政府履行法定职责，大方镇人民政府于2013年5月21日作出（2013）41号《处理决定》。大方县人民政府作出（2014）6号《行政复议决定》再次撤销了大方镇人民政府的《处理决定》，后经毕节市中级人民法院分别作出（2014）黔毕中行初字第5、第13号行政判决，维持了大方县人民政府的（2014）6号《行政复议决定》。原告认为：一、涉案土地350亩系原告的自留山，其经营使用权属于原告农户；二、村委会与窖酒厂签订《承包荒山种植果树协议》违反了国家的法律法规，侵害了原告的合法权益，且未告知原告同意，其实体和程序违法，应当依法认定为无效合同；三、确认合同效力应由人民法院作出而非行政机关，大方镇人民政府确认本案《协议》效力的具体行政行为已被依法撤销，原告诉请确认本案五被告签订的《承包荒山种植果树协议》无效，并予以撤销于法有据，应当得到法律支持。原告为维护自己的合法权益，特诉请人民法院依法确认本案五被告于1992年3月8日签订的《承包荒山种植果树协议》无效，并由窖酒厂将涉案的土地退还原告。
原审被告窖酒厂辩称：本案原告不具备原告的诉讼主体资格，应该驳回其起诉。本案涉案土地权属不清，我国土地分三种所有形式，其所有权分组和村所有，本案土地不能明确是组或是村所有。涉案土地是否向本案原告进行发包，不能明确，部分原告持有的社员自留山林地使用证不具有合法性，非法律规定的承包经营权证，不能作为提起诉讼请求的依据。本案中无论原告以个体身份诉讼，还是以集体身份诉讼，均不具备诉讼主体资格。以个人身份诉讼，权利是请求的依据，本案中部分原告不持有权利凭证，不具有权利请求依据，即使其中部分持有社员自留山林地使用证，但是依据方府发（1981）1号文件证实，1981年12月16日，大方县政府已启用名称为大方县人民政府的公章，不再使用大方县革命委员会的公章，然而原告持有的林地使用证加盖的是大方县革命委员会的公章，由此，部分原告持有的社员自留山林地使用证不具有合法性。依据农村土地承包法规定，承包经营权的权利凭证为土地承包证及林权证，社员自留山林地使用证假设其合法的情况下也非经营权取得的权利凭证。本案中若原告以集体名义诉讼，也不具有合法的主体资格。原告诉讼代表无三分之二以上村民推举的证明，不符合村民组织法及土地承包法等相关规定，原告所列的王祖发、冷雷军，其中王祖发已死亡，冷雷军下落不明，然原告却将其作为诉讼主体列出并签字捺印，由此可见原告方诉讼代表资格系伪造，不具有合法性。窖酒厂与小路村签订的承包荒山种植果树协议，意思表示真实，主体适格，合法有效。依据村民委员会组织法规定，村委会依法管理本村属于集体所有的土地及其财产，而窖酒厂作为取得相关证件的合法经济主体，双方基于发展经济、保护生态签订相关协议，应当认定合法有效。即使依据最高院关于审理农业承包合同纠纷案件的司法解释第二十五条第二款规定，属本条前款规定的情形之承包合同签订之日起超过一年或者虽未超过一年但承包人以实际作了大量投入的，对原告方要求确认该合同无效或终止承包合同的，法院不予支持的规定，本案窖酒厂与村委会签订的合同不仅超过一年，且有证据证明窖酒厂作出大量投入，为此无论依据司法解释、法律规定，该协议属于成立生效协议，即使依据民法公平原则也应当认定协议成立生效。综上，请求驳回原告的起诉。
原审被告小路村委会辩称：涉案土地并不属于原告的自留山，而是属于小路村村集体的荒山。从土地改革到土地下放，大方县小路村村集体的所有荒山就没承包到户，原告提出的涉案土地属于原告的无任何依据支持。1992年小路村委会与大方县窖酒厂签订的《承包荒山种植果树协议》合法有效，体现当时双方的真实意愿，并未违反任何法律法规之规定，并且小路村村委会与窖酒厂签订《承包荒山种植果树协议》后，窖酒厂于1993年在该涉案土地上已作出实体投资，原告也一直认可窖酒厂的行为，对该行为并未提出过异议，时隔二十多年后原告在别有用心人的唆使下才对涉案土地进行确权，以此达到他们的目的。原告想通过法院的判决把涉案土地划为己有，不符合法律规定。根据《合同法》的规定，《承包荒山种植果树协议》是当时双方在公开、公平、公正的条件下签订的，窖酒厂签订《承包荒山种植果树协议》后就在该涉案土地上进行的实际投资，原告方清楚并一直支持该行为，并未对该行为提出过异议，时隔二十多年，原告的起诉已经超过诉讼时效。原告中的冷雷军已于2004年失踪，王祖发已于2013年死亡，其两人不可以作为原告签字起诉，村委会申请对签字捺印的行为进行鉴定，并追究相关人员的责任。原告方个别村民提供的《社员自留山林地使用证》不应作为该案的证据，因为村委会从未对小路村村民颁发过自留山证，更未在自留山证上填写任何内容，小路村的荒山一直以来都是属于集体所有，并未分到任何个人名下。原告提供的自留山证是1982年大方县革命委员会向原告方颁发的，当时大方县人民政府的公章已于1981年12月16日启用，原告提供的自留山证与实际不相符。
原审被告石六高辩称：原告对涉案土地提出的应是行政诉讼，与石六高无关，1992年，石六高作为小路村委主任，当时是在大方县大方镇人民政府的主持下签订的《承包荒山种植果树协议》，石六高代表的是当时小路村委，而不是个人行为。原告在不调查了解清楚的情况下把石六高起诉到法院，应对石六高承担一切经济损失和精神损失。涉案土地不属于原告的自留山，而是属于小路村村集体的荒山。从土地改革到土地下放，大方县小路村村集体的所有荒山就没有承包到户，所以石六高当时代表小路村在大方镇政府的主持下与窖酒厂签订的《承包荒山种植果树协议》合法有效。根据《合同法》的相关规定，该《承包荒山种植果树协议》是村委会与窖酒厂按照公开、公平、公正的条件下签订的，窖酒厂在签订《承包荒山种植果树协议》后就在该涉案土地上进行实际投资，原告方清楚并一直支持该行为，并未对该行为提出过异议，时隔二十多年原告才起诉，已经超过诉讼时效。
原审被告刘良国辩称：《民事诉讼法》规定，法人由其法定代表人进行诉讼，其他组织由其主要负责人进行诉讼。本案既然是确认合同无效纠纷，那么就应该是以签订合同的双方作为当事人参加诉讼。根据《土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村名委员会经营、管理。”的规定，刘良国既不是小路村的主要负责人，也不是该合同的发包主体，在合同上签字，最多处于一个在场人的地位。所以，刘良国作为被告的主体不适格。原告等人将刘良国作为被告，显然不符合法律规定，故请求驳回原告对刘良国的起诉。原告推举的代表人捏造虚假当事人参加诉讼，依法应当驳回其起诉。原告冷雷军于2004年10月外出，至今下落不明，王祖发于2013年4月27日死亡，户口已注销，两人不可能作为原告进行诉讼。丁兴会盖了手印却不知道是做什么用的，丁家英、陈祖林、王贤珍、李友发、彭世珍等人连手印都没有盖，更不知道起诉这一事。原告的证据不合法，《社员自留山证》是大方县革命委员会于1982年颁发，但是颁证之前大方县人民政府的公章已于1981年12月16日启用。根据《土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村名委员会经营、管理。”的规定，村委会系本村集体所有土地的所有人和管理人，将集体土地予以发包，是履行管理者的权利和义务，所以，村委会和窖酒厂签订的协议合法有效，应该得到法律的支持。
原审查明：1992年3月8日，窖酒厂与小路村委会签订《承包荒山种植果树协议》，将涉案荒山承包给窖酒厂，后因小路村村民向大方镇人民政府（以下简称镇政府）反映荒山承包纠纷，镇政府于2009年12月23日作出方镇府发（2009）75号《关于大方县窖酒厂与小路村委会荒山承包纠纷的处理决定》，认定窖酒厂与小路村委会签订的《承包荒山种植果树协议》有效，要求窖酒厂与小路村委会履行合同，小路村瓦厂村民组110人不服，向大方县人民政府（以下简称县政府）提出行政复议，县政府于2011年10月25日作出方府行复决字第（2011）5号《行政复议决定书》，撤销了方镇府发（2009）75号《关于大方县窖酒厂与小路村委会荒山承包纠纷的处理决定》，并责令镇政府在30日内重新作出具体行政行为。2013年5月21日，镇政府重新作出方镇府发（2013）41号《关于大方县窖酒厂与小路村委会荒山承包纠纷的处理决定》认定：窖酒厂所承包的小路村民委员会的荒山，其所有权属于小路村村民委员会集体所有。根据小路村村民委员会与窖酒厂的承包经营协议，其承包权当属窖酒厂。小路村瓦厂村民组31户村民不服，向县政府提起行政复议，县政府于2014年2月25日作出方府行复决字（2014）6号《大方县人民政府行政复议决定书》，认为窖酒厂与小路村民委员会签订的《承包荒山种植果树协议》是否有效，应由人民法院或者仲裁机构认定，镇政府超越行政权限；镇政府不予认可陈祖林、洪云桂、陶国仲、李友芬4户持有的《社员自留山林地使用证》行为，属超越或滥用职权。故撤销方镇府发（2013）41号《关于大方县窖酒厂与小路村委会荒山承包纠纷的处理决定》。窖酒厂不服方府行复决字（2014）6号《大方县人民政府行政复议决定书》，向贵州省毕节市中级人民法院（以下简称中院）提起行政诉讼，请求撤销方府行复决字（2014）6号《大方县人民政府行政复议决定书》，中院于2014年6月24日作出（2014）黔毕中行初字第5号行政判决书，判决维持大方县政府方府行复决字（2014）6号《大方县人民政府行政复议决定书》；小路村瓦厂村民组30户村民认为方府行复决字（2014）6号《大方县人民政府行政复议决定书》部分事实认定错误，遗漏重大复议事项，适用法律错误，向中院提起行政诉讼，2014年7月9日，中院作出（2014）黔毕中行初字第13号判决，判决维持县政府于2014年1月26日作出的方府行复决字（2014）6号《大方县人民政府行政复议决定书》。
原审认为：原告请求院确认《承包荒山种植果树协议》的效力，而要确认该合同效力，首先必须认定涉案荒山的权属，关于荒山的权属，原告认为大方县革命委员会颁发给陈祖林、洪云桂、陶国仲、李友芬四户的《社员自留山林使用证》能够证明原告对涉案荒山享有所有权，而小路村委会则认为荒山的属于小路村集体所有，因为从土地改革到土地下放，小路村村集体的所有荒山均未承包到户，双方对荒山的权属发生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，应由人民政府对涉案荒山予以确权。镇政府于2009年12月23日作出方镇府发（2009）75号《关于大方县窖酒厂与小路村委会荒山承包纠纷的处理决定》，该决定并未对涉案荒山进行确权，小路村瓦厂村民组110人提起行政复议，县政府要求镇政府重新作出具体行政行为，镇政府重新作出的方镇府发（2013）41号《关于大方县窖酒厂与小路村委会荒山承包纠纷的处理决定》对涉案荒山进行了确权，但该决定被县政府作出的方府行复决字（2014）6号《大方县人民政府行政复议决定书》予以撤销。至此，有权处理涉案荒山权属争议的人民政府均未对本案争议的荒山权属问题作出处理。原告请求原审法院确认《承包荒山种植果树协议》的效力，必须对涉案荒山进行确权，而对土地所有权和使用权争议的处理，属于行政权，而不属于司法权，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款“起诉必须符合下列条件：第（四）项属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告的起诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应予驳回，据此，依法裁定驳回原告洪云贵、胡德军、刘良林等大方县大方镇小路村瓦厂组30户村民的起诉。
上诉人洪云贵、胡德军、刘良林等村民不服一审裁定，向本院上诉请求撤销原审裁定，发回一审继续审理本案。事实和理由是：一、原审裁定认为本案是土地权属争议不属其受案范围裁定驳回上诉人起诉明显错误。二、涉案土地权属清楚，不属土地权属争议。三、原审法院认为涉案土地权属存在争议没有证据支撑，是故意偏袒村委会和推卸居中裁判的法定职责。四、既然涉案土地权属清楚，不适用《土地管理法》的规定，原审以《土地管理法》进行调整，适用法律错误。
经二审审查，一审查明的事实属实，本院予以确认。
本案二审当事人的争议焦点是：本案原审原告洪云贵、胡德军、刘良林等村民的起诉是否由人民法院主管。
本院认为：本案原审原告洪云贵、胡德军、刘良林等村民向原审人民法院起诉，请求确认被告窖酒厂与小路村委会等签订的《承包荒山种植果树协议》无效。该合同标的物为350亩土地，要确认该合同效力，势必以350亩土地的使用权属清楚为前提。而争议各方对该土地权使用权属发生争议，提请政府确权，并经过行政确权程序、行政诉讼程序，但仍然没有对350亩土地的使用权属有明确的结论。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，本案所涉350亩土地的使用权属应由人民政府确权，不属人民法院民事诉讼和主管范围。原审据此裁定驳回原审原告的起诉，符合法律规定。上诉人洪云贵、胡德军、刘良林上诉请求二审撤销一审裁定、发回一审继续审理的事实和理由不充分，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 张 雄
审判员 张 晶
审判员 朱 莉
二〇一六年四月五日
书记员 谢贤聪