海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第68号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人马素君。
被上诉人（原审原告）海南融华置业投资有限公司清算组。
负责人赵振华，组长。
委托代理人江辉宇，海南海大平正律师事务所律师。
委托代理人陈卫国，海南海大平正律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）与被上诉人海南融华置业投资有限公司清算组（以下简称融华公司清算组）因土地行政管理纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第29号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年8月12日立案后，依法组成合议庭，并于2015年9月14日公开开庭审理，上诉人市国土局的委托代理人吴孔军、马素君，被上诉人融华公司清算组的委托代理人江辉宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：本案涉案土地位于海口市美兰区灵山镇热带作物场海榆东线16-17公里处东侧，面积65646.67平方米（合98.47亩）。1994年，原琼山县人民政府经报海南省人民政府批准同意，原琼山县土地管理局将涉案土地有偿出让给海南申华畜禽实业公司（以下简称申华公司）作为兴办畜禽养殖出口基地用地，同年12月颁发了琼山国用（灵山）字第01733号国有土地使用证，土地用途为畜禽养殖基地。1995年至1997年间，因美兰机场建设安置移民需要，原琼山市规划土地管理局经原琼山市人民政府批准，同意以灵山镇政府的琼山国用（灵山）字第02249号、02250号两宗地与申华公司的琼山国用（灵山）字第01733号宗地交换使用。1997年7月原琼山市土地局收回申华公司原有的土地使用证。1997年9月1日，原琼山市人民政府作出琼山函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》，同意申华公司将交换后的土地用途由养殖基地改为商服、轻加工综合小区用地。随后，因申华公司与海南融华置业投资有限公司（以下简称融华公司）债权债务纠纷，1997年10月15日，海南省海南中级人民法院作出（1997）海南民二初字第28号民事判决书，判决申华公司立即返还融华公司土地款958万元及相应利息。由于申华公司拒不履行生效判决，融华公司申请法院强制执行。1999年3月30日，海南省海南中级人民法院作出（1998）海南法执字第54-7号民事裁定书，裁定将涉案土地抵偿给融华公司并于同日向琼山市规划土地管理局送达（1998）海南法执字第54-8号协助执行通知书。随后，融华公司向琼山市规划土地管理局申请办理过户手续，但未获办理。
2001年8月，申华公司在未征得土地权利人即融华公司的书面同意和委托的情况下，隐瞒涉案土地已被法院裁定给融华公司抵债的事实，申请要求原琼山市人民政府继续完善有关用地性质变更手续。为此，原琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南申华畜禽实业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，同意将涉案土地由原水禽养殖基地配套项目用地改变为商服、轻加工综合小区用地，使用年限为50年。在申华公司补交地价款人民币344641.50元和重新签订《国有土地使用权出让合同》后，2003年12月，琼山与海口合并后的海口市人民政府向申华公司重新核发了琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。2007年，因申华公司将涉案土地使用权抵押贷款引起纠纷，融华公司起诉要求撤销土地他项权利证明书获法院支持。2010年8月2日，融华公司向市国土局提出申请，要求市国土局纠正土地登记错误和办理土地变更登记手续，并要求按原琼山市人民政府的批复将涉案土地用途由原畜禽养殖基地配套项目用地变更为商服、轻加工综合小区用地。2011年12月27日，市国土局经行政程序并报海口市人民政府批准后作出市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，撤销原琼山市国土局作出的琼山土环资函（2001）245号用地批准文件，并注销申华公司的琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。但对融华公司变更土地用途和办理土地过户手续的申请至今不予办理，也没有书面答复。
2015年1月27日，针对海口市美兰区棚户区（城中村）改造指挥部《关于原海南申华置业有限公司土地定性的函》，市国土局向该指挥部作出本案被诉的海土资籍字（2015）30号《关于原海南申华置业有限公司用地权属情况的函》（以下简称（2015）30号函），明确位于海口市美兰区灵山镇热带作物场海榆东干线16-17公里处东侧65646.67平方米（合98.47亩）土地的使用权人为融华公司，融华公司按照法院的生效判决申办土地司法过户手续，恢复登记畜禽养殖基地用途。融华公司清算组得知后不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决认为：本案当事人争议的焦点是市国土局作出的（2015）30号函的内容是否合法。经庭审质证后确认，涉案土地在1997年被原琼山市人民政府批复同意由畜禽养殖基地用地变更为商服、轻加工综合小区用地，该批复至今未被撤销。虽然因法院查封而未能及时办理土地用途变更手续，但在法院裁定将涉案土地交融华公司抵债后，土地使用权人发生变化，融华公司曾向原琼山市相关部门申请办理土地过户和土地用途变更手续，但未获办理。后融华公司在2010年再次向市国土局申请，市国土局仍不予办理，也不书面答复融华公司。因此，造成涉案土地至今未能办理土地用途变更和过户手续的责任不在融华公司，市国土局在被诉的（2015）30号函中并未说明上述情况及至今未为融华公司办理的原因就认定涉案土地用途仍为畜禽养殖基地用地，对融华公司的权益可能产生重大影响。综上，融华公司起诉的理由成立，原审法院予以支持；市国土局的辩解理由与事实不符，原审法院不予采纳；其作出的（2015）30号函认定事实不清，主要证据不足，结果明显不当，依法应予撤销。原审法院据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决：撤销市国土局于2015年1月27日作出的海土资籍字（2015）30号《关于原海南申华置业有限公司用地权属情况的函》。本案诉讼费人民币50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，提起上诉称：
一、原审判决没有查明相关事实导致判决错误，应依法应予纠正，理由如下：（一）原琼山市人民政府作出的琼山函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》事实上已被撤销。上诉人的（2015）30号函、市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》均说明上述文件是在海口市人民政府批准后才作出的，因此，原审法院认为琼山函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》没有被撤销，进而认定涉案宗地的土地性质已发生变更是错误的。（二）通过本案有关司法查封的情况可以看出，1999年3月30日法院裁定涉案宗地抵偿给融华公司时，其土地性质依然是养殖用地，另外，在上诉人作出的市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》没有被依法撤销之前，涉案宗地的土地性质是养殖用地。
二、上诉人作出的（2015）30号函事实认定清楚，证据充分。（一）涉案宗地的基本情况。涉案宗地座落于灵山镇热带作物场海榆东线16-17公里处东侧，面积65646.67平方米（合98.47亩）。1994年，琼山市土地管理局以琼山国土函（1994）142号《关于同意征地出让给海南申华畜禽实业公司兴办畜禽养殖出口基地的复函》，同意征用上述土地，有偿出让给申华公司作为兴办畜禽养殖出口基地之用地，同年12月颁发了琼山国用（灵山）字第01733号国有土地使用证，用途为畜禽养殖基地。1995年至1997年间，因美兰机场建设安置移民需要，原琼山市规划土地管理局经市政府批准，以琼山土函（1997）067号《关于同意灵山镇政府与海南申华畜禽实业公司交换土地的批复》，同意以灵山镇政府的琼山国用（灵山）字第02249号、02250号两宗地与申华公司的琼山国用（灵山）字第01733号宗地交换使用。1997年7月原琼山市土地局收回了申华公司原有的土地使用证。1997年9月1日，原琼山市人民政府作出琼山函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》，同意申华公司将交换后的土地用途由养殖基地改为商服、轻加工综合小区用地。但是，该土地改变用途手续因法院查封执行而中断。（二）涉案宗地被法院裁定过户情况。因申华公司与融华公司债权债务纠纷，1997年10月15日，法院作出（1997）海南民二初字第28号民事判决书，判决申华公司立即返还融华公司土地款958万元及相应利息。由于申华公司拒不履行生效判决，融华公司申请法院强制执行。1999年3月30日，法院作出（1998）海南法执字第54-7号民事裁定，将涉案74.139亩土地抵偿给融华公司，并向琼山市规划土地管理局送达了协助执行通知书；1999年4月2日，法院作出（1998）海南法执字第54-9号民事裁定，将被政府征用的23.861亩土地补偿权益5.96525万元划归融华公司，并向琼山市规划土地管理局送达了协助执行通知书，要求其协助办理过户。上述民事裁定书和协助执行通知书下达后，融华公司即向琼山市规划土地管理局申请办理过户手续，并就政府征用23.861亩土地的补偿问题，与政府进行了协商，协商没有结果，上述土地过户手续至今未办理。（三）涉案宗地被申华公司骗取登记情况。法院裁定过户通知下达后，申华公司未征得土地权利人融华公司的书面同意和委托，隐瞒了土地已被法院裁定过户的事实，要求原琼山市人民政府继续完善有关手续。2001年8月，原琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南申华畜禽实业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，同意申华公司将位于灵山镇海榆东线16-17公里处（证号为：琼山国用（灵山）字第01733号）的98.47亩土地，由原水禽养殖基地配套项目用地改变为商服、轻加工综合小区用地，使用年限为50年，应补交地价款人民币34.46415万元。2001年8月原琼山市国土环境资源局与申华公司签订了《国有土地使用权出让合同》，申华公司补缴了改变用地性质的地价款344641.50元。2003年10月，申华公司变更名称为海南申华置业有限公司，根据该公司的申请，2003年12月29日，原土地使用证被收回，重新核发了琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。（四）对于申华公司骗取登记的行为，市国土局经海口市人民政府批准作出了市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，撤销了琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南中华畜禽实业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，并注销了上述两个国有土地使用证。至此，涉案宗地的用途及权属恢复至1999年法院裁定将涉案宗地抵偿给融华公司时的状态。（五）1999年3月30日法院裁定涉案宗地抵偿给融华公司时，该宗地仍然属于养殖用地。1997年9月1日，原琼山市人民政府作出琼山函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》，同意申华公司将交换后的土地用途由养殖基地改为商服、轻加工综合小区用地，但该土地改变用途手续却因法院查封执行而停止，涉案宗地并没有完成土地用途的改变。尽管申华公司之后曾骗取了变更用地性质登记，但如前所述，该土地用途最终仍然属于养殖用地。融华公司取得的宗地自然属于养殖用地。
综上所述，上诉人上诉请求二审法院：1、撤销海口市秀英区人民法院作出的（2015）秀行初字第29号行政判决书；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人融华公司清算组答辩称：
一、市国土局认为原琼山市人民政府作出琼山府函（1997）95号《关于海南申华禽畜实业公司改变用地性质的批复》已被撤销没有事实依据。1997年9月，原琼山市人民政府作出上述批复，同意将申华公司名下的98.47亩已办证土地的用途由养殖基地变更为商服、轻加工综合小区用地。1998年7月，海南省海南中级人民法院在执行融华公司与申华公司案件中，查封申华公司有土地证的98亩土地及旁边没有土地证的90亩土地（包括前述批准同意变更用地性质的土地）。后因美兰机场出入口道路建设，政府征用了有土地证的土地23.861亩。1999年3月，海南省海南中级人民法院将申华公司已办证的余下土地74.139亩和未办证的土地90亩共计164.139亩以及政府征用了23.861亩土地的补偿权益全部裁定给融华公司抵债，并向原琼山规划土地管理局送达协助执行通知书。融华公司于1999年4月即申请过户，并在其后要求完善土地改变用途补缴土地出让金和征地补偿等手续。但是原琼山市规划土地管理局没有按法院的协助执行通知书和法律规定先办理土地过户手续，后办理融华公司名下的补缴土地出让金手续和征地补偿手续，而是先继续办理申华公司名下的补缴土地出让金手续和征地补偿手续，后办理土地过户手续。2001年8月，原琼山市规划土地管理局下发了琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南申华畜禽实业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，并与申华公司签订了《国有土地使用权出让合同》，收取了申华公司改变用地性质的地价差款344641.50元，完善了土地用途变更为商服、轻加工综合小区用地需补缴土地出让金的手续。2002年1月，原琼山市规划土地管理局重新制作了《海南申华畜禽实业公司用地图》和琼山籍国用（2002）字第08-0173号国有土地使用证，确认被征用的23.861亩为没有办理土地使用证的土地，有土地使用证的土地面积仍为98.47亩，有土地证的土地的四至坐标往相邻的未办土地证的90亩土地做适当移动，相邻的未办土地证的90亩土地减为74.139亩。2003年12月，市国土局承继原琼山市规划土地管理局全部行政职权后，未能注意到法院裁定过户的事实，核发了登记在申华公司名下的琼山籍国用（2003）08-00048、08-00049号两宗国有土地使用证，注明用途为商服、轻加工综合小区用地，面积为98.47亩。申华公司不但不配合过户，而且还骗取土地证书和对外贷款抵押登记，后抵押登记被法院撤销。2011年12月，市国土局自行纠错，作出市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，撤销原琼山市国土环境资源局作出的琼山土环资函（2001）245号用地批准文件，注销上述两宗国有土地使用证。综上，市国土局撤销是琼山土环资函（2001）245号用地批准文件而不是琼山府函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》。市国土局的处理决定不具有撤销诉争土地性质已变更为商服、轻加工综合小区用地的效力，和改变土地出让金已经缴纳的事实，理由如下：
1、市国土局作出处理决定的理由是申华公司已不再是诉争土地的使用权人，其作为补缴土地出让金的主体是错误的，该处理决定并没有撤销原琼山府函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》。行政机关纠错，应该是对错误的部分予以纠正，对正确的部分予以维持，不能因部分错误而将正确的也一同撤销。对土地的用地性质变更手续和土地出让金的缴纳，应是“对地不对人”，即土地性质是否变更和土地出让金的缴纳标准，不以权利人（申请人）的不同（变更）而改变。因此，上述处理决定应该只是纠正确定申请和缴纳主体的错误，并没有否定土地性质的变更以及土地出让金补缴的标准。
2、《民法通则》第六十六条第一款规定：“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意”。法院裁定诉争土地抵债给融华公司后，申华公司作为申请人办理土地出让补缴手续，属于无权代理行为，因该代理行为符合融华公司的利益，融华公司予以追认，该无权代理行为产生的法律后果应归于融华公司。国土部门只需书面征求融华公司意见，即可将补缴土地出让金的出让合同和土地证书变更到融华公司名下。
二、市国土局认为“1999年3月30日法院裁定涉案宗地抵偿给融华公司时，涉案宗地的土地性质依然是养殖用地”，并认为涉案宗地至今仍是“养殖用地”的表述明显不当。1997年9月，原琼山市人民政府作出琼山府函（1997）95号《关于海南申华畜禽实业公司改变用地性质的批复》，同意将该公司的养殖基地改为商服、轻加工综合小区用地。在1999年3月30日法院裁定抵债前，诉争土地性质变更为商服、轻加工综合小区用地已经过法定程序确定，只是尚未办理补缴土地出让金的手续。并且在法院裁定给融华公司抵债后，融华公司多次向市国土局申请办理完善土地性质变更的手续，市国土局既不予办理，也不予答复。
三、海土资籍字（2015）30号函认定事实不清，进一步加重了作为融华公司清算组的损失，结果明显不当，原审判决撤销正确。市国土局作出的（2015）30号函，其目的是为政府征收诉争土地，应以什么样的用地性质来确定对融华公司清算组进行补偿，这也是本案的实质争议焦点。市国土局在作出该函时，未说明融华公司依据法院生效裁定向其申请办理土地过户和办理完善土地性质变更手续，其不予办理也不予答复的情况，实际是规避了市国土局的过错。诉争土地未按法院裁定及时办理过户以及申华公司作为申请人办理土地出让金补缴手续，国土部门是过错方，融华公司是受害方，现政府征收诉争土地，仅以养殖基地性质对融华公司清算组进行补偿，实为进一步加重融华公司清算组的损失，明显违背公平公正。
综上，国土局的上诉理由不能成立，请驳回其上诉。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人市国土局提交灵山府（2014）327号《海口市美兰区灵山镇人民政府关于要求对原海南申华置业有限公司土地列入一期项目征地解决征地欠款的函》，证明涉案土地因欠缴土地款，所以一直未给融华公司办理土地过户手续，办证过户搁浅至今。经质证，被上诉人对该份证据的真实性无异议，但认为该证据未在举证期限内提交，且与本案没有关联性，另外，没有办理土地过户的原因不能以镇政府的陈述为准。本院经审查认为，上诉人提交的函件形成于2014年10月17日，即在本案诉讼之前就已经存在，上诉人在一审时未提交亦未申请延期举证，现在二审提交，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，本院不予采纳。被上诉人未提交新证据。
二审另查明：申华公司曾因不服上诉人市国土局作出的市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，于2013年6月19日向海口市龙华区人民法院提起行政诉讼，海口市龙华区人民法院于2014年10月25日作出（2013）龙行初字第75号行政判决书，判决维持市国土局作出的上述处理决定。申华公司不服该判决，上诉于本院，本院于2015年5月20日作出（2015）海中法行终字第12号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为：被上诉人融华公司清算组诉讼主张上诉人市国土局作出的（2015）30号函认为将涉案土地恢复登记畜禽养殖基地用途，违背法律规定，损害被上诉人的利益。经查，涉案土地虽然曾在1997年经原琼山市人民政府批复同意改变土地用途为商服、轻加工综合小区用地，但其土地用途变更登记手续因土地被法院查封强制执行而中断，至融华公司因法院裁定抵债取得涉案土地时，该地的用途变更登记手续并未完成。而根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，土地用途变更应当依法办理变更登记手续，因此，在变更登记手续未完成的情况下，融华公司当时取得的土地仍为畜禽养殖基地用途。虽然申华公司曾经在之后办理了涉案土地的用途变更登记手续并取得了相应的土地使用证，但由于申华公司存在骗取变更登记行为，其办理变更登记时的相关批准文件及之后取得的土地使用证，均已经被市国土局作出的市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》撤销和注销，且该处理决定经法院一、二审作出生效判决予以维持。至此，申华公司所办理的土地变更登记已经被依法撤销，涉案土地的用途自然恢复到变更登记前的状态，即畜禽养殖基地用途。综上，上诉人市国土局作出的（2015）30号函认定涉案土地“恢复登记畜禽基地用途”符合事实，亦未违反法律规定，被上诉人的诉讼主张不能成立，本院不予支持。至于被上诉人主张涉案土地未能及时办理过户和土地用途变更登记手续是由于国土部门的过错造成等问题，因属于另一法律关系，本案不作审理。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第29号行政判决；
二、驳回被上诉人海南融华置业投资有限公司清算组的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人海南融华置业投资有限公司清算组负担。
本判决为终审判决。
审判长 何 芳
审判员 符汉平
审判员 潘 娜
二〇一五年九月二十二日
书记员 李盼盼
附法律法规条文
中华人民共和国土地管理法
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。