海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终191号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终191号
上诉人（原审原告）万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社，住所地海南省万宁市后安镇上洋村。
法定代表人林石蛮，该村村民小组组长。
委托代理人吴廷标，海南刚峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）万宁市人民政府，住所地海南省万宁市万城镇红专中街。
法定代表人周高明，该市市长。
委托代理人冯善雄，万宁市人民政府法制办公务员。
委托代理人李志刚，万宁市国土资源局干部。
原审第三人冯书林，男，1967年9月5日出生，住海南省万宁市。
原审第三人万宁市顺峰木材加工厂，住所地海南省万宁市后安镇。
法定代表人冯书林，该加工厂经营者。
以上两位原审第三人的共同委托代理人李松，海南海大平正律师事务所律师。
上诉人万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社（以下简称上洋经济社）因其诉被上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）及原审第三人冯书林、万宁市顺峰木材加工厂（以下简称顺峰木材厂）颁发国有土地行政登记一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2001年7月27日，万宁市政府给顺峰木材厂颁发万国用（2001）字第060004号《国有土地使用证》（以下简称060004号国土证），土地使用者为顺峰木材厂，用途为工业用地，使用面积4999.5平方米（约7.5亩），四至范围：东至油库围墙垂直止，南至水利沟渠止，西至海榆公路界止，北至油库南围墙止。
原审查明，涉案土地坐落于万宁市××镇委会”石姆子”地段（海榆公路东）。涉案土地登记的土地使用者为顺峰木材厂，目前为槟榔加工厂。1995年7月1日，冯书林经营的乐兴木材加工厂与上洋经济社签订了《关于承包土地协议书》，承包涉案土地20年。1996年11月6日，由万宁市国土环境资源局作为征地单位，上洋经济社作为被征地单位、顺峰木材厂作为用地单位共同签订《征（拨）土地协议书》，约定征收涉案的7.5亩土地，土地补偿费每亩人民币3000元，共计人民币22500元。但万宁市国土环境资源局在该协议书上签署的时间为2001年7月27日。2000年1月，冯书林为其经营的木材厂办理了工商登记，性质为个体工商户，字号名称为万宁市顺峰木材加工厂。之后，为完善用地手续，冯书林于2000年12月20日以顺峰木材厂的名义向万宁市国土环境资源局提出《关于补办用地手续的申请》。2001年3月9日，万宁市国土环境资源局就顺峰木材厂补办木材制品深加工项目用地手续一事向万宁市政府请示。万宁市政府于同年3月21日，作出批复同意万宁市国土环境资源局补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂。2001年7月17日，万宁市国土环境资源局作出同意补办征用并出让土地使用权给顺峰木材厂的通知，并于同日签订了《国有土地使用权出让合同》。合同注明受让人为顺峰木材厂，但落款处的公章为海南万宁市顺峰木材有限公司，法定代表人为冯书林。顺峰木材厂于2001年7月19日，向万宁市土环境资源局缴纳了土地补偿费、管理费、确权费共计人民币23567元，并于同月26日缴纳了土地契税人民币1350元。2001年7月25日，万宁市顺峰木业有限公司提出涉案土地登记申请。2001年7月26日，万宁市国土环境资源局进行了地籍调查，万宁市顺峰木业有限公司和乐来村委会在地籍调查表上签字并加盖公章。后经逐级审批，万宁市政府于2001年7月27给顺峰木材厂颁发060004号国土证。另查明，万宁市顺峰木业有限公司的法定代表人为谢天召，工商登记资料显示该公司的法定代表人曾于2004年2月28日由冯书林变更登记为冯雷，后变更为谢天召。诉讼过程中，万宁市顺峰木业有限公司出具情况说明，对万宁市政府向顺峰木材厂颁发国土证予以认可，不持异议。还查明，万宁市政府于2005年1月4日向上洋经济社颁发了万集（2005）第106041号《集体土地所有证》（以下简称106041号集体证），涉案土地登记在060004号国土证项下的同时，亦包含在该集体土地证范围内，存在重复颁证的事实。上洋经济社称其公章是2001年制作，之前没有制作公章。上洋经济社提起诉讼，请求依法撤销060004号国土证。
原审认为，本案争议焦点是：一、上洋经济社是否享有诉权；二、万宁市政府颁发060004号国土证的行政行为是否合法。
一、关于上洋经济社是否享有诉权的问题。万宁市政府及冯书林、顺峰木材厂均认为涉案土地经过征收后已经由集体土地变更为国有土地，已经与上洋经济社没有利害关系，上洋经济社无权对涉案土地的登记颁证行为提起诉讼。涉案土地虽然已经变为国有土地，但是目前仍然登记在上洋经济社持有的集体土地证项下，存在重复颁证的事实。在万宁市政府对涉案土地的重复颁证行为未依法作出处理前，上洋经济社与涉案土地仍然具有利害关系，有权对涉案土地的登记颁证行为提起诉讼。冯书林、顺峰木材厂另主张上洋经济社的起诉超过了起诉期限，但并未提供证据予以证实。而上洋经济社则主张其在2016年10月21日另一民事案件的开庭审理中才知道万宁市政府颁发060004号国土证的事实。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，上洋经济社于2016年11月14日提起诉讼，并未超过两年的法定起诉期限，故对冯书林、顺峰木材厂提出的上洋经济社的起诉超过法定起诉期限的主张，原审不予采信。
二、万宁市政府颁发060004号国土证的行政行为是否合法的问题。据已查明的事实，涉案土地已经被征收为国有土地。后经土地出让、土地登记申请、地籍调查和逐级审批后，万宁市政府给顺峰木材厂颁发了060004号国土证。在地籍调查时，有上洋经济社所属的乐来村委会和顺峰木材厂签章确认。虽然提出申请和签订《国有土地使用权出让合同》的是万宁市顺峰木业有限公司，而060004号国土证的土地使用者是顺峰木材厂，但是万宁市顺峰木业有限公司与顺峰木材厂的经营者冯书林存在一定关联，且万宁市顺峰木业有限公司对该登记颁证行为并无异议，故颁证结果并无不当。上洋经济社虽对万宁市政府征收集体土地的行为提出异议，但征收集体土地的行为与本案被诉的土地登记颁证行为系两个完全不同的行政行为，征收集体土地的行为不属于本案审理的范围，上洋经济社如有异议可另行主张。上洋经济社另以其持有的106041号集体证主张对涉案土地享有所有权，但该集体土地证的颁证时间为2005年1月4日，而060004号国土证颁证时间是2001年7月27日，106041号集体证在060004号国土证之后，不能作为撤销060004号国土证的依据，上洋经济社的该项主张不予支持。综上所述，万宁市政府颁发060004号国土证的行政行为合法。
综上，上洋经济社主张涉案土地属其集体所有，缺乏事实根据和法律依据，其诉请撤销万宁市政府颁发给顺峰木材厂的060004号国土证理由不成立，其诉讼请求应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回上洋经济社的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由上洋经济社负担。
上诉人上洋经济社上诉称，一、《征（拨）土地协议书》违法。（一）协议书封面写着征地单位是万宁市国土局，被征地单位是上洋经济社，用地单位是顺峰木材厂。但是顺峰木材厂从未向万宁市政府提出征地申请。（二）被征地单位是上洋经济社，但最后一页签章却是乐来村委会书记黄国平，村民冯秀平以及乐来镇人民政府负责人陈孙荣签字，而不是乐来村委会上洋经济社盖章及法定代表人签字，这明显违反征用程序及法律规定。涉案地是上洋经济社全体成员所有，没有经过上洋经济社全体村民会议2/3成员或者村民代表会议2/3代表同意通过，涉案地被征用是没有法律依据的。（三）《征（拨）土地协议书》签订时间是1996年11月6日，万宁市国土资源局签章时间是2001年7月27日，相隔4年8个月，万宁市政府从来没有和上洋经济社签订征地协议书，没有公告，也没有发放征地补偿款给上洋经济社。二、收款《条据》违法。涉案土地收款内容是”收到万宁市顺峰木材厂冯书林交来征地土地补偿费贰万贰仟伍佰元整。收款人冯秀平。”首先，冯秀平已经死亡，收据是否冯秀平本人签名领款已经无法确认。但此《条据》上的冯秀平签字笔迹与土地协议书上签名明显不一致；其次我国目前只有国有土地和集体所有土地两种归属。冯秀平只是上洋经济社一名普通村民，并不具有上洋经济社法定代表人的身份，显然不能代表上洋经济社全体成员，其写白条领取集体土地征地补偿款没有法律依据，政府更不能将《条据》作为合法内容采用。况且，万宁市政府征用集体土地的补偿款不能由征（拨）土地使用人顺峰木材厂的经营者冯书林直接交付给被征地人。万宁市政府明显存在违规操作，体现出向冯秀平个人征用土地。三、涉案土地的《海南省事业性收费统一票据》（土地租金、管理费、确权费）显示的22500元是土地租金，而非土地出让金，与之前冯秀平收据上的征地补偿费22500元存在矛盾。四、《关于补办用地手续的申请》的对象不符。首先，该申请提到的经营者是冯书林，与本案无关。其次，当时征地申请人是万宁市顺峰木业有限公司，而不是顺峰木材厂。因上洋经济社在起诉冯书林排除妨害民事纠纷一案诉讼庭审中，冯书林提供的《征地申请书》显示的申请人为万宁市顺峰木业有限公司，企业法定代表人为谢天召，并于2001年11月8日向万宁市政府提出的征地申请。申请书上同时载有万宁市乐来镇人民政府签章”情况属实，同意征用”的意见。这说明征地申请人和用地单位名称不一致。五、《海南省城镇土地登记申请审批表》内容违法。首先，申报表、地籍调查表、土地登记发证审批表的用地单位名称都是万宁市顺峰木业有限公司，与之前万宁市政府出示的《国有土地使用权出让合同》中的出让人顺峰木材厂明显不一致，一个是公司，一个是个体户，这是两个完全不同的法律主体。其次，地籍调查表双方指界人签字盖章一栏是冯书林和乐来村委会，而不是上洋经济社及其法定代表人签字，显然不符合土地征用程序的法律规定。综上，请求撤销原判，撤销060004号国土证。
被上诉人万宁市政府答辩称，一、争议土地为国有土地是不可辩驳的事实。（一）本案争议地在上洋经济社未提起诉讼之前，经上洋经济社的申请，本案争议的事由已由万宁市纪检、海南省纪检、万宁市检察院、海南省检察院派员调查过，几个部门经过调查皆证实，争议土地已被万宁市政府征收。（二）从上洋经济社和冯书林、顺峰木材厂在原审时提供的证据材料中可知，征收争议地所进行的立项、批复、用地手续的批复、制作《征（拨）土地协议书》、同意补办征用并出让土地使用权办理手续的通知、签订《国有土地使用权出让合同》、收取土地出让金的发票、使用土地所缴交的契税凭证，这一系列的文件都是法定的行政机关签发的，都加盖了相关的行政机关印章，说明这些证据是事实存在的，不是伪造的。同时《征（拨）土地协议书》上有村民代表冯秀平签名，乐来村委会主任黄国平签名并加盖村委会公章，有乐来镇委书记陈孙荣签名，并加盖乐来镇人民政府公章，还有村民领取青苗补偿费、迁墓补偿费的收据，这些证据都与争议土地被征收相关联，足以证实争议土地已被万宁市政府征收是不可辩驳的事实。二、万宁市政府颁发060004号国土证是正确的。争议土地被征收既已成为事实，那么征收后的集体土地所有权已经改变为国有土地。万宁市政府以出让的方式将国有土地使用权出让给顺峰木材厂并收取土地出让金，其行为符合法律规定，为确认顺峰木材厂对争议土地享有国土土地使用权，根据万宁市顺峰木业有限公司的申请，万宁市政府依据《土地登记规则》的相关规定，派员进行地籍调查，证实争议地四至清楚，面积准确，权属无争议，并经相邻土地权属者现场指界确认，经填写《海南省城镇土地登记申请审批表》后，万宁市政府颁发060004号国土证程序合法，行为正确。三、原审法院认定事实清楚，判决正确。原审法院认为争议土地已经被征收为国有土地，后经土地出让、土地登记申请、地籍调查和逐级审批后，颁发060004号国土证，在地籍调查时，有上洋经济社所属的乐来村委会和顺峰木材厂签章确认，虽然提出申请和签订《国有土地使用权出让合同》的是万宁市顺峰木业有限公司，而060004号国土证的土地使用者是顺峰木材厂，但万宁市顺峰木业有限公司与顺峰木材厂的经营者冯书林存在一定关联，且万宁市顺峰木业有限公司对该项颁证行为并无异议，原审认定事实清楚，判决正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人冯书林、顺峰木材厂共同述称，一、万宁市政府向顺峰木材厂颁发060004号国土证的行政行为是合法的。首先万宁市政府的颁证行为经过了土地出让、土地登记申请、地籍调查、注册登记等程序，无明显的程序瑕疵。且上洋经济社所属的乐来村委会在《征（拨）土地协议书》《条据》、地籍调查均有盖章确认，程序合法。其次，在颁证过程中，虽有万宁市顺峰木业有限公司及顺峰木材厂主体前后不一致的情形，但因利害关系人万宁市顺峰木业有限公司对颁证结果无异议，颁证结果合法，并没有必须撤销的违法事由。二、上洋经济社虽然对万宁市政府的征地行为有异议，但相关的理由明显不成立，不属于本案的审查范围。上洋经济社一方面认可冯秀平代表上洋经济社于1995年7月1日签订《关于承包土地协议书》的行为，一方面又否认冯秀平签署《征（拨）土地协议书》《条据》的效力，采取双重标准，没有事实依据。且征地过程不仅有村民代表冯秀平的签字，更有乐来村委会、乐来镇政府的签章认可，征地过程公开透明，程序合法。征地行为与颁证行为属于两个不同的行政行为，本案诉争的关于颁证行为的合法性审查，不能涵盖征地行为。上洋经济社在诉讼中对征地行为的异议，不属于本案的审查范围。三、万宁市政府向顺峰木材厂颁证的行为在先，向上洋经济社颁发集体土地所有证在后，上洋经济社诉请撤销万宁市政府颁发给顺峰木材厂的国土证没有事实依据。涉案7.5亩土地，顺峰木材厂依据出让合同颁证在先，程序合法。在顺峰木材厂已经取得060004号国土证的情况下，上洋经济社的集体土地所有证没有事实依据，不具有合法性。顺峰木材厂才是万宁市政府重复颁证的受害方，而万宁市政府之所以重复颁证，是因为上洋经济社在明知涉案土地被政府征收并出让给顺峰木材厂的情况下，隐瞒相关事实，骗取集体土地所有证。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
二审期间，本院组织各方当事人协调未果。
本院认为，本案的争议焦点为万宁市政府颁发060004号国土证的行政行为是否合法。万宁市政府将涉案土地征收为国有土地，与万宁市顺峰木业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，经土地登记申请、地籍调查、土地登记发证审批，由万宁市顺峰木业有限公司及乐来村民委员会在地籍调查表上签章确认，土地四至范围清楚明确，万宁市政府于2001年7月27日向顺峰木材厂颁发060004号国土证。虽然签订出让合同及土地登记申请的万宁市顺峰木业有限公司与060004号国土证载明的土地使用者顺峰木材厂不相一致，但是万宁市顺峰木业有限公司出具《情况说明》，对万宁市政府向顺峰木材厂颁发060004号国土证予以认可，不持异议。颁证结果并无不当。上洋经济社主张《征（拨）土地协议书》及收款《条据》违法均是针对万宁市政府征收涉案土地为国有土地的行政行为而提出的异议，征收土地与本案被诉颁发国有土地使用证分属不同的行政行为，针对征收土地的主张依法不属于本案的审查范围。上洋经济社如认为万宁市政府的征收行为违法，应另循其他合法途径解决。
综上，万宁市政府颁发060004号国土证的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法。上洋经济社的上诉主张缺乏事实依据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人万宁市后安镇乐来村民委员会上洋经济社负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 郑怀全
审 判 员 王 华
审 判 员 麻红丽
二〇一七年六月十六日
法官助理 夏丽君
法官助理 夏丽君
书 记 员 颜 恺