甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘行终65号
上诉人（原审被告）榆中县人民政府（以下简称榆中县政府）。住所地：榆中县城关镇兴隆路***号。
法定代表人王林，榆中县政府县长。
委托代理人王栋，榆中县国土资源局干部。
委托代理人王廷军，甘肃得舍律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）榆中县青城供销合作社（以下简称青城供销社）。住所地：榆中县青城镇。
法定代表人杨玉成，青城供销社主任。
委托代理人魏相昆，榆中县和平镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）李恭等20人（名单附后）。
诉讼代表人李恭，男，汉族，1933年1月24日出生，农民，住榆中县青城镇城河村**号，
诉讼代表人李兴仁，男，汉族，1953年2月12日出生，农民，住榆中县青城镇城河村***号，系李堂次子。
诉讼代表人李成，男，汉族，1945年6月24日出生，农民，住榆中县青城镇城河村***号，系李殿佐次子。
诉讼代表人李杰，男，汉族，1936年3月15日出生，农民，住兰州市七里河区秀川新村，系李信山之子。
诉讼代表人李兴林，男，汉族，1941年9月15日出生，住榆中县青城镇城河村，系李彬之子。
委托代理人王金贵、刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。
上诉人榆中县政府、青城供销社因李恭等20人诉榆中县政府土地行政登记一案，不服兰州市中级人民院（2015）兰行初字第37号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人榆中县政府委托代理人王栋、王廷军，上诉人青城供销社的法定代表人杨玉成及其委托代理人魏相昆，被上诉人李恭等20人的诉讼代表人李成、李兴林及其委托代理人刘玉红到庭参加诉讼。本案现已审查终结。
一审法院经审理查明，1953年1月，李恭、李彬、李堂、李信山、李殿佐分别取得了位于榆中县崇兰乡（现青城镇）城河村的《土地房产所有证》。现该五人中除李恭尚健在外，其余四人均已去世。土地房产所有证上载明的四至均一致，即“东至王正义，西至高家祠，南至坟厝，北至大路”。上述四至范围内的土地、房产自1954年起由青城供销社使用。1988年12月15日，青城供销社向榆中县政府递交《土地登记申请书》二份。其中，一份《土地登记申请书》载明：“单位性质：集体。批准用途：青城收购门市部。土地所有权性质：国有。土地权属来源：征用。批准文号：榆政城发（1985）24号。批准用地机关：榆中县政府。批准日期：1985年12月31日。用地面积：1986.71平方米（其中：建筑面积276.02平方米）。土地实际用途：青城收购门市部。四至为：东至王兴福住宅、西至青城税务所、南至张泽明住宅、北至公路。申请者提供的权属证明材料：榆中县政府《关于三角城奶牛厂等五个单位征用土地的批复》。申请理由：本单位的用地权属来源有合法依据，土地面积准确、合法，四至界线清楚无争议。请准予登记。”另一份《土地登记申请书》载明：“单位性质：集体。批准用途：门市部及仓库。土地所有权性质：国有。土地权属来源：划拨。批准文号：（空白）。批准用地机关：榆中县青城乡人民政府。批准日期：1954年。用地面积：1826.1平方米（其中：建筑面积930.36平方米）。土地实际用途：门市部及仓库。四至为：东至青城税务所、西至青城小学、南至刘宗智住宅、北至公路。申请者提供的权属证明材料：榆中县青城乡人民政府证明。申请理由：青城供销社仓库及门市部用地权属来源合法，土地面积准确、合法，四至界线清楚无争议。请准予登记。”青城供销社申请土地登记时提供了二份1988年12月20日用青城供销社稿纸书写加盖榆中县青城乡人民政府印章的《证明》，第一份的内容为：“青城供销社青城收购门市部是1954年占下青城乡城河村富农李汉、李兴林、李功、李成、李杰、李堂等的铺面6间。1982年这六家要求供销社将地方让出来，经过白文翰、林树森同城河大队领导协商后，让他们六家将铺面拆走，场地留给供销社使用，他们的宅基地均由城河大队于1983年分给了。青城供销社就在这陆佰零玖点叁平方米的地方修建了青城收购门市部，在修建的同时，由于牵扯六间铺面的地基石头，经商量后，由供销社付给他们一部分石头钱”。第二份《证明》的内容为：“1954年经区委和保政府研究同意，将宝寿堂的烟房7间及小房子6间没收划拨给青城供销社使用；在修建仓库时，租占用了青城乡城河村城河五队的部分土地，共计壹仟捌佰贰拾陆点壹平方米。”2002年7月，榆中县规划国土资源局（以下简称：县国土局）对青城供销社申请登记的土地情况进行了调查，《地籍调查表》宗地图中记载：青城供销社的范围从J1—J23—J1止,宗地四邻为：东邻王兴富、王兴常宅，西邻青城小学，南邻刘乃社、张泽民、张文仓宅，面积为3739.9平方米；界址调查表中界址线起讫记载：1—19邻宗地指界人为新民村王永，19—23—1邻宗地指界人为城河村曾永忠；权属调查记事及调查员意见栏记载：权属合法、界址清楚；类地调查记事栏记载：批准用途与申报一致；地籍调查结果审核意见栏记载：准予注册登记。2002年6月4日，榆中县政府填写《土地登记审批表》，此表中审查人员初审意见：本宗地系国有土地。1982、1985年12月经协议批准划拨给青城供销社，面积3739.9平方米，用途商业使用，经地籍调查及初审，该宗地的利用行为符合法律规定，界址清楚，税费已缴纳。根据《土地登记规则》规定，建议为青城供销社办理国有土地初始登记。2002年7月22日，县国土局审核意见：同意报请批准土地登记。2002年7月24日，榆中县政府作出准予注册登记的审批意见，并于2002年7月29日向青城供销社颁发了使用面积为3739.9平方米的榆国用(2002)第55号《国有土地使用证》。李恭等20人不服，提起行政诉讼。庭审过程中，原告对榆中县政府提交的用于给青城供销社颁发《国有土地使用证》的《界址调查表》、青城乡人民政府出具的二份《证明》、榆政城发（1985）24号《关于三角城奶牛场等五家单位征用土地的批复》均提出异议，认为涉案的J8-J14地块土地属于城河村，邻宗地指界人应为城河村主任。认为青城乡人民政府出具的第一份《证明》不能证明其颁证的合法性，对榆政城发（1985）24号《批复》和青城乡人民政府出具的第二份《证明》所涉土地与本案无关。被告榆中县政府的委托代理人陈述青城供销社用地涉及三部分，原告争议的土地只是其中的一部分，把诉争土地办在青城供销社名下的依据是青城乡人民政府出具的第一份《证明》，与榆政城发（1985）24号《批复》无关。原告争议的土地为《地籍调查表》宗地图中于2002年7月29日榆中县政府给青城供销社颁发的榆国用（2002）第55号《国有土地使用证》宗地图中所标J8-J14地块。
一审法院经审理认为，原告李恭等20人持1953年1月由李恭、李彬、李堂、李信山、李殿佐分别取得的《土地房产所有证》，以死者近亲属的名义推举诉讼代表人提起行政诉讼，要求撤销榆中县政府颁发给青城供销社的《国有土地使用证》中争议范围内的土地使用权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”原告等人认为县政府给青城供销社颁发的《国有土地使用证》确定的面积中包括李恭、李彬、李堂、李信山、李殿佐分别取得的《土地房产所有证》中的土地面积，县政府颁发国有土地使用证的行政行为与原告等人有利害而提起本案诉讼。虽然1956年公布的《高级农业合作社示范章程》和1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（人民公社六十条），分别规定了入社农民私有的土地转为合作社集体所有；生产队范围内的土地都归生产队所有。但争议土地上原告祖遗房产当时均存在，直到八十年代初被拆除，原告主张院落围墙和一间窖房至今尚存。故李恭等20人以与本案土地登记行为有利害关系而提起诉讼并无明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”原国家土地管理局发布的1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”2002年1月1日起施行的《甘肃省土地登记条例》第十条第一款规定：“符合初始登记申请条件的，由土地行政主管部门负责组织地籍调查，并对调查结果进行审核，对符合登记要求的宗地予以公告。”本案中，青城供销社于1988年12月15日向榆中县政府递交《土地登记申请书》后，县国土局于2002年7月对青城供销社申请登记的宗地情况进行了地籍调查、初审及审核，认为该宗地的利用行为符合法律规定，界址清楚，同意报请批准土地登记；但县国土局没有按照《土地登记规则》第十五条及《甘肃省土地登记条例》第十条第一款的规定对青城供销社申请登记的宗地予以公告，其行为违反了法定程序。再者，在榆中县政府提交的《地籍调查表》“界址调查表”中J8—J14地块在城河村地界，本应由城河村在邻宗地指界人栏里签章，而在此表邻宗地指界人签章栏里却由新民村社长签名并加盖新民村村民委员会公章，此行为也违反了法定程序。另外，榆中县政府提交的《土地登记申请书》、《土地登记审批表》中载明青城供销社申请的宗地土地所有权性质为国有，1982、1985年12月经协议批准划拨给青城供销社，但榆中县政府提供的《关于三角城奶牛场等五个单位征用土地的批复》中“青城供销社用新民社土地九分九厘二（原猪场场地）”并不包括争议的土地；青城供销社也不能提供本案宗地图中所标的J8—J14地块由集体土地变更为国有土地的确实证据。因此，榆中县政府在争议土地权属来源不清的情况下，作出准予注册登记的审批意见并向青城供销社颁发《国有土地使用证》的主要证据不足。关于榆中县政府、青城供销社提出原告提起的诉讼已经超过了起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。榆中县政府于2002年7月29日给青城供销社颁发《国有土地使用证》，而原告于2014年4月11日提起行政诉讼。在诉讼过程中，榆中县政府、青城供销社均没有提交原告知道或者应当知道榆中县政府给青城供销社颁发《国有土地使用证》这一具体行政行为内容的证据。因此，原告于2014年4月11日提起诉讼并没有超过20年的最长起诉期限。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：撤销榆中县政府于2002年7月29日给青城供销社颁发的榆国用(2002)第55号《国有土地使用证》宗地图中所标J8—J14地块的登记行为。
上诉人榆中县政府上诉称，一、一审判决以“李恭等原告主张该院落围墙和一间窖房至今尚存”为由，认为李恭等20人与本案土地登记行为有利害关系错误。李恭等人的《土地房产所有证》中没有记载所谓的“院落围墙”和“窖房”，尚存的“院落围墙”和“窖房”不是被上诉人修建和所有。被上诉人李恭等20人与土地登记行为没有法律上的利害关系，不具有原告的诉讼主体资格。二、上诉人为青城供销社颁发《国有土地使用证》的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。1988年12月15日，青城供销社提交土地登记申请，上诉人依据榆政城发（1985）24号《关于三角城奶牛场等五家单位征用土地的批复》以及榆中县青城乡人民政府出具的证明，对申请登记的宗地进行地籍调查，初审及审核后，核发《国有土地使用证》，该登记行为符合规定。三、被上诉人起诉已超过诉讼时效。上诉人于2002年7月29日进行土地登记，至今长达13年。因办证需要测绘丈量指界等程序，被上诉人在土地登记调查过程中就已经知道土地登记行为，其起诉已超过诉讼时效。综上，上诉人的土地登记行为事实清楚，证据充分，被上诉人与土地登记行为没有利害关系，不具有原告诉讼主体资格，且起诉超过期限，请求二审查明事实，依法纠正一审错误判决。
上诉人青城供销社上诉称，一、被上诉人的房屋已被其自行拆除，县政府给上诉人颁发的国有土地使用证没有侵犯被上诉人合法权益。一审判决认定被上诉人李恭等20人与本案土地登记行为有利害关系明显不当。李恭等人1953年1月取得的《土地房产所有证》不是合法权属凭证，且证载房屋已由被上诉人拆除灭失，榆中县政府给上诉人颁发《国有土地使用证》的行为没有侵犯被上诉人等20人的合法权益，一审判决认定榆中县政府颁证侵犯被上诉人合法权益错误。国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条规定，凡一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，一九六二年九月《六十条》公布后没有退给农民集体的，属于国家所有。上诉人青城供销社于1953年1月成立开业，经县政府研究同意将涉案土地没收划给青城供销社使用至今。1984年5月5日，上诉人与被上诉人所在的城河村村民委员会签订建房协议，重新建设后土地使用至今，即便是主张土地权利也应当是村民委员会，而不是被上诉人。二、涉案宗地已由集体土地变更为国有土地的事实清楚，法律依据充分。《高级农业生产合作社示范章程》、《农村人民公社工作条例修正草案》和《关于确定土地权属问题的若干意见》明确规定，一九六二年九月《六十条》公布以前使用的原农民集体所有的土地，一九六二年九月《六十条》公布后没有退还的，属于国家所有。本案上诉人自1953年开始长期使用争议土地，该土地应属于国有土地。三、一审判决结论错误。一审判决撤销榆中县政府于2002年7月29日给上诉人颁发的榆国用(2002)第55号《国有土地使用证》宗地图中所标J8—J14地块的登记行为错误。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求二审撤销一审判决，直接改并判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人李恭等20人答辩称，一、被上诉人与本案土地变更登记行为之间存在法律上的利害关系。1953年1月，榆中县政府分别向李恭、李堂、李彬、李殿佐、李汉颁发了《土地房产所有权证》，该权属证明载明城河村齐心街口的房产归上述五人所有，该房产附着的土地四至清楚。2002年7月，榆中县政府在没有通知李恭等人的情况下，擅自将李恭等人名下房屋附着土地的使用权登记给青城供销社，该土地登记行为损害了李恭等人的财产权益。被上诉人与本案土地变更登记行为之间具有法律上的利害关系。二、上诉人榆中县政府向青城供销社颁发《国有土地使用证》的行政行为，存在程序违法和证据不足。（一）、李恭等人房屋的附着土地仍是集体土地并非国有土地。1981年被上诉人青城供销社退还李恭等人房屋的事实是城河村大队和当地群众普遍知晓的事实。上诉人青城供销社提供的证据和被上诉人提供证据所要证明的内容之间能够相互印证，证明青城供销社租用李恭等人的房屋于1981年退还，退还之后又租赁的事实。上诉人所陈述的本案诉争土地已由集体土地变为国有土地的说法不能成立。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。但本案李恭等人的房屋在1981年已被青城供销社退还。（二）、1988年上诉人青城供销社向榆中县政府申请土地登记错误。（三）、2002年上诉人榆中县政府审批青城供销社的土地登记申请错误。榆中县土地管理部门的地籍调查程序违法，进而调查结果不真实。《土地登记审批表》中的审查意见错误，本案涉案土地登记的性质应当是变更登记。三、被上诉人的起诉没有超过诉讼时效。上诉人榆中县政府榆国用（2002）第55号《国有土地使用证》，在该行政行为作出之前，没有以任何方式通知被上诉人。2013年9月，青城供销社对涉案房屋进行再次翻建时，才得知榆中县政府颁发了被诉的《国有土地使用证》，被上诉人的起诉没有超过诉讼时效。综上，被上诉人李恭等20人与榆中县政府作出的榆国用（2002）第55号《国有土地使用证》的行政行为有法律上的利害关系；该行政行为程序违法且证据不足，损害了被上诉人的合法财产权益。请求：二审驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，被上诉人除提供证人证言外，再未提供其他证据证实涉诉土地于1981年因落实政策时退还给集体经济组织或者被上诉人李恭等20人，并由李恭等20人占有使用的事实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。原国家土地管理局1995年5月1日实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”。国土资源部办公厅2002年10月18日作出的《关于供销合作社使用土地权属问题的复函》规定，1982年以前，供销合作社已经成为全民所有制的商业企业。本案青城供销社作为全民所有制单位，在1962年9月《六十条》公布以前就一直在使用争议土地。1995年5月1日原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》实施至今涉案土地一直由上诉人青城供销社使用，被上诉人也未能提供证据证明青城供销社将争议土地房产退还给集体经济组织，或者退还给李恭等20人的事实。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十二条，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。榆中县政府于2002年7月29日作出的榆国用(2002)第55号国有土地使用权登记行为与李恭等20人没有法律上的利害关系，李恭等20人的起诉不具有原告的诉讼主体资格。
综上，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。上诉人榆中县政府、青城供销社的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销兰州市中级人民院作出（2015）兰行初字第37号行政判决；
二、驳回原审原告李恭等20人的起诉。
一、二审案件受理费150元，分别退回上诉人榆中县政府、上诉人青城供销社和被上诉人李恭等20人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈金瑞
代理审判员 姚振勇
代理审判员 徐文娟
二〇一六年六月二十六日
书 记 员 朵利民
附:被上诉人（原审原告）李恭等20人名单
被上诉人（原审原告）李恭，男，1933年1月24日出生，汉族，农民，住榆中县青城镇城河村92号,公民身份号码：620123193301240016。
被上诉人（原审原告）李兴仁，男，1953年2月12日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村221号，公民身份号码：620123195302120015。系李堂次子。
被上诉人（原审原告）高月芳，女，1947年7月l2出生，汉族，住榆中县青城镇城河村59号，公民身份号码：620123194707120027。系李兴会妻子。
被上诉人（原审原告）李桂兰，女，1938年11月5日出生，汉族，住榆中县青城镇东滩上坪村274号，公民身份号码：620123193811050028。系李兴会之妻。
被上诉人（原审原告）李顺苹，女，1967年10月27日出生，汉族，住榆中县青城镇瓦窑村507号，公民身份号码：620123196710270025。系李兴会之女。
被上诉人（原审原告）李顺霞，女，1969年8月2日出生，汉族，住榆中县青城镇建亭村66号，公民身份号码：620123196908020021。系李兴会之女。
被上诉人（原审原告）李成，男，1945年6月24日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村409号，公民身份号码：620123194506240014。系李殿佐之子。
被上诉人（原审原告）李庆莲，女，1941年7月15日出生，汉族，住榆中县青城镇新民村423号，公民身份号码：62012319410715002X。系李殿佐之子。
被上诉人（原审原告）李月珍，女，1947年3月14日出生，汉族，住白银市白银区水川镇均安路东136号，公民身份号码：620402194703142741。系李殿佐之女。
被上诉人（原审原告）李俊花，女，1938年2月21日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村161号，公民身份号码：620123193802210026。系李汉之妻。
被上诉人（原审原告）李兴龙，男，1958年4月15日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村218号，公民身份号码：620123195804150011。系李汉之子。
被上诉人（原审原告）李兴国，男，1965年11月13日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村401号，公民身份号码：620123196511130038。系李汉之子。
被上诉人（原审原告）李兴义，男，1969年1月10日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村482号，公民身份号码：6201231969011000037。系李汉之子。
被上诉人（原审原告）李兴元，男，1970年11月13日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村161号，公民身份号码：62012319701113001X。系李汉之子。
被上诉人（原审原告）李兴顺，女，1963年5月13日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村98号，公民身份号码：620123196305130029。系李汉之女。
被上诉人（原审原告）李兴燕，女，1972年11月3日出生，汉族，住白银市白银区北京路159号2单元14室，公民身份号码：620123197211030021。系李汉之女。
被上诉人（原审原告）李兴林，男，1941年9月15日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村242号，公民身份号码：620123194106150015。系李彬之子。
被上诉人（原审原告）李舒秀，女，1940年1月2日出生，汉族，住榆中县青城镇瓦窑村117号，公民身份号码：620123194001026002X。系李彬之女。
被上诉人（原审原告）李杰，男，1936年3月15日出生，汉族，住兰州市七里河区秀川新村84号601，公民身份号码：620103193603153537。系李信山之子。
被上诉人（原审原告）李秀英，女，1931年10月3日出生，汉族，住榆中县青城镇城河村39号，公民身份号码：620123193110030024。系李信山之女。