浙江省台州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）浙台行赔初字第1号
原告浙江汇宝广告有限公司。
法定代表人郭建荣，总经理。
委托代理人俞静尧。
委托代理人常传领。
被告天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。
法定代表人杨胜杰，县长。
委托代理人陈辉。
被告天台县城市管理行政执法局，住所地天台县工人东路151号。
法定代表人何元吉，局长。
委托代理人徐鋐侃。
委托代理人高洪。
原告浙江汇宝广告有限公司（以下简称汇宝公司）诉被告天台县人民政府（以下简称县政府）、天台县城市管理行政执法局（以下简称执法局）行政赔偿一案，于2015年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月9日立案受理，依法组成合议庭，分别于2015年3月10日、4月8日两次公开开庭审理了本案。原告汇宝公司的法定代表人郭建荣及其委托代理人俞静尧、常传领，被告县政府的委托代理人陈辉，被告执法局的委托代理人徐鋐侃、高洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告汇宝公司起诉称：原告是依法成立并具有广告经营资格的广告公司，分别与天台县坦头镇牌门村、鱼山村村民委员会签订广告场所租赁协议，并经过村委会、天台县城市管理局的同意，在两村的适当位置设置八座大型广告牌，后一直合法经营广告业务。2014年11月，被告县政府发布《关于拆除天台县高速公路沿线广告设施的通告》（以下简称《通告》），将拆除原告设置的八座户外广告牌，未经原告同意，县政府、执法局组织实施拆除原告位于天台县坦头镇牌门村、鱼山村高速公路旁八座户外大型广告牌，给原告造成巨大经济损失。原告认为，两被告既不具有作出限期拆除行为的法定职权，也没有作出限期拆除行为的事实依据或法律依据，也没有遵循《中华人民共和国行政处罚法》有关的法定程序或正当程序，更没有自行强制拆除的法定职权，两被告作出限期拆除和组织实施强制拆除行为都违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权取得国家赔偿的权利”。第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相当的赔偿金；……（八）对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，两被告因为其违法行为应给付原告相应的赔偿金。请求判令两被告赔偿原告因其违法拆除设置在天台县坦头镇牌门村、鱼山村高速公路旁八座户外大型广告牌造成原告的经济损失计人民币160万元。在本院庭审中，原告增加请求赔偿经营损失800万元。
原告向本院提交的证据有：1、天台县坦头镇牌门村村委会证明；2、《通告》；3、鱼山村、牌门村与原告签订的广告场所租赁协议；4、户外广告设置许可证；5、天台县城管局坦头监察中队与原告签订的协议；6、原告公司的营业执照、组织机构代码证；7、常台高速（上三线）汇宝广告照片（拆前与拆后）；8、坦头镇人民政府收费收据。补充提供了广告牌损失明细清单，包括广告工程预算表、广告发布业务承揽合同、广告工程结算表。
被告县政府、执法局答辩称：1、答辩人非赔偿义务机关；2、原告违法设置大型户外广告，即使取得过天台县城市管理局坦头监察中队（以下简称坦头中队）的许可，其许可证未依法年审已失效，其与坦头中队的协议失去时效，且约定无条件拆除。原告没有合法权益受损，不能申请赔偿。请人民法院驳回原告起诉。
两被告没有提供证据。
庭审中，各方围绕两被告是否本案适格的被告、原告要求行政赔偿是否有事实根据和法律依据的审理重点进行了举证、质证。对原告的证据，被告县政府质证认为，证据1的通告和拆除是两个行为，不能在同一个案件里一并起诉。对其他证据的真实性不发表意见，对关联性有异议，原告跟村里签的协议，不能证明是经过合法审批的。原告没有合法权益受损，就算合法权益受损，按照省委市里规定，不应该是国家赔偿，经营损失不是直接损失，不能进行赔偿。广告牌损失明细清单不具真实性，也没有合法性、关联性，原告所谓的经营损失不是直接损失，不能赔偿。被告执法局质证认为，证据1没有意见。证据2有异议，证明里的县城管可能是坦头中队，跟执法局没有关系。证据3有异议，照片里的参照物不是很准确，不能说明什么。其他证据的质证意见与县政府的质证意见相同。
对上述证据，本院作如下认证：两被告虽对原告的广告牌损失明细清单的真实性有异议，但未提供证据足以推翻，对其他证据的真实性也未提出异议，本院对原告的上述证据的真实性一并予以认定，但这些证据与原告所要证明因被告违法拆除行为造成的损失缺乏关联性，本院对其关联性不予认定。
经审理查明：原告是一家广告策划、设计、发布的广告公司。2010年6月11日、2012年3月27日，原告分别与天台县坦头镇牌门村、鱼山村村民委员会签订广告场所租赁协议，约定场地用于制作、发布广告共八座。2010年12月7日－2012年4月24日，原告与坦头中队就原告在牌门村、鱼山村的八座广告设施签订协议，约定坦头中队暂收广告有偿使用费，等市县对有偿使用公共户外广告资源有统一收费标准后，将按市县有关规定执行。如坦头镇有建设需要，应服从大局，无条件拆除广告。2011年3月24日－2012年4月24日，坦头中队分三次许可原告在牌门村、鱼山村高速公路旁设置户外大型广告八座。尔后，原告在上述地块设置八座户外大型广告设施。
2014年11月7日，被告县政府发布《通告》，并将《通告》送达给原告。2014年10月底、2014年12月27日，被告执法局组织人员将原告上述八座广告设施拆除。原告认为该强制拆除行为违法，造成其巨大经济损失，提起本案行政赔偿诉讼。
本院认为，原告因其八座大型户外广告牌被违法拆除而提起行政赔偿，系针对拆除行为起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。被告县政府虽发布《通告》，但原告所举的证据并不能证明县政府参与或组织拆除原告涉案的广告牌，且通告与拆除属两个不同的行为。因此，不能认定县政府系拆除行为主体，县政府因而不是本案适格的被告。原告认为先通告后拆除，属于一个行为的理由不成立，县政府称自己不是本案适格被告的理由成立。对于原告将县政府作为被告起诉，本院应依法驳回其起诉。结合县政府提供的天编（1999）26号《关于天台县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制的通知》、天编（2011）42号《关于组建天台县城市管理行政执法局的通知》和原告提供的天台县坦头镇牌门村村民委员会出具的证明、录音证明，可以认定被告执法局在撤销天台县城市管理局后组建，并拆除了原告涉案的广告牌。被告执法局称自己不是本案适格的被告的理由不成立。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”原告提供的证据虽然能够证明其具有广告设计、制作、发布资格，但由于坦头中队不具有颁发广告牌设置许可证的职权，且根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，建设项目施工需要临时使用农民集体所有的土地，应由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。原告未经法定机关许可、未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准即设置涉案广告牌的行为不具合法性，其认为设置和经营涉案广告牌的合法权益受到损害而主张的损害赔偿，无事实依据。因原告的涉案广告牌，系原告用材料制作加工而成，属原告的合法财产，被告执法局强制拆除后，应将被拆除的广告牌归还原告。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”。根据原告在本院庭审时的陈述，拆除先前三座广告牌时，原告曾接到过通知且着手清理广告牌残值，说明该三座广告牌被拆除后未灭失，被告执法局无需给付赔偿金。被告执法局拆除后五座广告牌时未通知原告，造成该五座广告牌拆除后灭失，被告执法局应给付相应的赔偿金。因该五座广告牌已灭失，无法进行评估，本院酌情确定广告牌的残值为每座二万元。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告的赔偿请求中涉及广告牌的经营损失，不属于直接损失，对此本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项的规定，判决如下：
一、驳回原告浙江汇宝广告有限公司对被告天台县人民政府的起诉。
二、被告天台县城市管理行政执法局赔偿给原告浙江汇宝广告有限公司人民币十万元，限于本判决发生法律效力之日起一个月内付清。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年四月十五日
书 记 员 王丽萍