江苏省盐城市大丰区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）大民初字第02461号
原告：中建一局集团第六建筑有限公司，住所地河北省石家庄市中山东路432号。
法定代表人：杨雁翔，该公司董事长。
委托诉讼代理人：石毕红，该公司员工。
委托诉讼代理人：杨丽，该公司员工。
被告：盐城市大丰区大中镇人民政府，住所地盐城市大丰区人民南路35号。
法定代表人：席刚，该镇镇长。
委托诉讼代理人：黄裕忠，江苏煜衡律师事务所律师。
第三人：大丰南翔老年养护有限公司，住所地盐城市大丰区城南新区商务区（大中镇新镇区）。
法定代表人：蔡监新，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：周航，该公司员工。
原告中建一局集团第六建筑有限公司（以下简称中建一局第六建筑公司）与被告盐城市大丰区大中镇人民政府（以下简称大中镇政府）、第三人大丰南翔老年养护有限公司（以下简称南翔公司）建设工程合同纠纷一案，本院于2015年10月22日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告中建一局第六建筑公司的委托诉讼代理人石毕红、杨丽，被告大中镇政府的委托诉讼代理人黄裕忠，第三人南翔公司的委托诉讼代理人周航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告中建一局第六建筑公司向本院提出诉讼请求：1、判决解除原、被告双方2014年1月15日签订的《老年养护中心项目建设工程协议书》；2、判决被告支付原告案涉项目生产办公，临建工程土建部分工程款3393901.11元、安装部分工程款468856.44元，并承担该款自土建与安装完工之日即2014年6月1日起至实际履行之日止按中国人民银行同期流动资金贷款基准利率计算的利息；3、判决被告支付原告2014年2月15日至2015年8月31日期间的管理人员工资3026000元、四川川立劳务公司留守人员待工715500元，并承担上述款项自发生之次月4日起至实际履行之日止按中国人民银行同期流动资金贷款基准利率标准计算的利息；4、判决被告支付原告发生的实际生活办公等费用116912元，并承担该款自完工之日即2014年6月1日起至实际履行之日止按中国人民银行同期流动资金贷款基准利率计算的利息；5、本案的诉讼费由被告承担。事实和理由：原、被告于2014年1月15日签订了《老年养护中心项目建设工程协议书》，协议签订后，按被告要求，原告就开始准备项目的前期工作，并于2014年5月30日完成了临建及各项配套设施的施工。但被告却因图纸、建设规划许可证、施工许可证等手续问题，屡次通知原告改变开工日期。至今此项目仍未开工，致使原告在长达近两年的时间里等待原告办理开工手续、交付图纸，因而产生了大量的窝工损失。综上，请求支持我的诉讼请求。
被告大中镇政府辩称，1、被告与原告于2014年1月15日所签订的协议是2013年12月10日签订的“城南新区建设工程项目合作框架”协议的延续，协议的性质是合作是服务，而非施工合同，现原告要求解除此协议，被告同意。2、原告向被告主张办公生产、临建费用等依法无据。
第三人南翔公司述称，1、南翔老年养护中心是我公司的工程，是我们请大中镇政府帮我们找的公司，该工程与大中镇政府没有直接关系，土地是我公司买的，工程也是我公司建的，原告也知道我公司是实际的建设单位。前期产生的工程量的费用只要是合理的，我公司予以认可。我公司对鉴定的工程量予以认可，但对现场人员工资不认可。综上，请求法院依法判决。
当事人围绕诉讼请求依法提交了《江苏省大丰市城南新区项目建设工程框架合作协议书》、《关于成立城南新区老年养护中心项目服务办公室的通知》、《城南新区老年养护中心项目建设协议书》、情况说明、会议纪要、会议记录、工作联系函等证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。双方当事人无异议，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：原告提交的：1、2015年6月10日竣工结算审核书，证实双方对原告施工的土建及安装工程、窝工的人员及办公生活用品已进行了确认。被告对此提出异议，认为是由原告单方面制作的，其并没有予以认可，但因且该竣工结算审核书已由被告成立的城南新区老年养护中心项目服务办公室加盖印章，且由其任命的工作人员签名确认，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性依法予以认定。2、2015年6月8日大丰市城南新区老年养护中心工程项目生产、办公临建工程报价，证实其施工的工程价款。被告对此提出异议，因该证据系由原告自行制作，未经被告确认，且相应工程价款已经鉴定机构鉴定，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性依法不予认定。3、劳动合同、考勤表、工资发放表，证实原告在窝工期间支付的管理人员等工作人员的工资发放情况，因鉴定机构已就竣工审核结算书确认的人员工资进行鉴定，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性依法不予认定。4、办公现状说明，证实其为工程施工购置的办公用品等情况，被告对此提出异议，因该证据系由原告自行制作，故本院对该证据的真实性、合法性、关联性依法不予认定。被告提交的：1、营业执照、国有土地使用证、2013年8月30日大丰发改委关于大丰南翔老年养护有限公司城南新区老年养护服务中心建设项目核准的通知、委托书各一份，证实案涉工程的实际权利义务主体系第三人南翔公司，原告对此提出异议，称其对此并不知情，鉴于被告未能提供其他证据证实其已将上述证件、资料向原告披露，故本院对该组证据的关联性依法不予认定。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年10月25日。大丰南翔老年养护有限公司出具了委托书一份，载明：“城南新区老年养护中心项目是大中镇社会化养老项目，因该项目建设规模较大且建设周期短，故委托大中镇政府帮助联系引进技术、资金等方面具有较强实力的施工企业，并商谈有关细节。特此委托”。
2013年12月10日，被告大中镇政府（甲方）与原告中建一局第六建筑公司（乙方）签订了《江苏省大丰市城南新区项目建设工程框架合作协议书》一份，载明：“大丰市城南新区是大中镇党委、政府根据大丰市委、市政府产业集聚、区域融合要求，依托南翔大道和主城区，充分利用城南现有人口、产业的基础，举全镇之力，集全镇之智而重点规划建设的集产业、商务、宜居、创业于一体的新区。…中建一局第六建筑公司是集设计、科研、施工、安装、物流配送、房地产开发于一体的，跨行业、跨地区、跨国境经营的国有大型多元化建筑企业集团。依据大中镇政府建设发展及城南新区项目规划总体要求，中建一局第六建筑公司应邀并接受参与大中镇政府项目工程建设施工，双方本着平等互利、共同发展原则，经友好协商，就城南新区项目建设事项达成框架合作协议。……二、双方的主要责任：1、大中镇政府负责牵头及办理以上1-8项项目工程规划设计、报审报批等工作，并协助中建一局第六建筑公司办理承建该项目施工许可证等相关手续。2、大中镇政府负责施工前期的所有准备工作，并满足中建一局第六建筑公司承接此项目施工的六通一平要求。3、大中镇政府协调相关职能部门来完善项目开工前相关手续，并按照相关规定，同中建一局第六建筑公司充分协商，签订具体单个项目施工建设承包服务协议。项目按规定招投标，中建一局第六建筑公司应积极参与投标，并做好投标前所有的准备工作。4、以上各项单体项目签订协议后，中建一局第六建筑公司应集中全力加快项目建设，建设周期按照具体项目确定，单体项目工程建设工期不超过一年。5、中建一局第六建筑公司承建的所有项目的施工安全、质量由中建一局第六建筑公司负责，大中镇政府全程跟踪监督。所承建项目的工程竣工结算以大丰市审计局审计结算为准，并作为双方结算依据。6、大中镇政府、中建一局第六建筑公司就以上项目进行充分协商，项目建设资金的70%-75%由大中镇政府筹措，中建一局第六建筑公司实行总承包，付款进度、比例双方协商另议；25%-30%的项目建设资金由中建一局第六建筑公司协助大中镇政府进行融资，中建一局第六建筑公司推荐引进第三方资金，大中镇政府、中建一局第六建筑公司双方设立共管账户，保证项目建设资金需要，共同加快推进项目工程建设。7、大中镇政府通过财力、土地出让和融资等途径确保在规定期限内支付中建一局第六建筑公司承建的所有工程建设款项。三、其他事项：1、大中镇政府及服务方成立项目建设协调小组，抽调专门人员现场驻点服务，帮助协调项目建设中所遇到的相关矛盾和问题，全程做好服务等”。
2014年2月10日，被告大中镇政府（甲方）与原告中建一局第六建筑公司（乙方）及服务方江苏省大丰市商务局签订了《城南新区老年养护中心项目建设协议书》一份，约定：“一、工程概况：1、项目用地面积：45319平方米，地上总面积：64925.28平方米，3、地下室面积5310.87平方米，4、床位数：1752张，5、总投资：3亿元左右。二、工程承包范围：采用总承包方式，除园林、绿化、供水、供电、燃气、供热等项目外，土方、桩基、降水、支护、地下室、地上主体结构工程、室内外精装修、机电安装工程、室外总体、市政工程、外墙保温、防水工程、门窗、智能化、电梯、消防、幕墙等均列入总承包范围。三、项目工期：以业主开工令时间为准：拟暂定2014年3月1日开工，2014年12月31日竣工。……六、工程款（进度款）支付及结算：工程进度款支付方式和结算如下：1、大中镇政府根据工程项目建设进度，并按照中建一局第六建筑公司实际完成工程进度节点支付工程款。单体工程出正负零时，大中镇政府支付中建一局第六建筑公司已完成工程进度产值的75%工程款；主体工程进度过半至50%时，大中镇政府支付中建一局第六建筑公司实际完成进度产值的75%工程款，工程主体结构封顶时，大中镇政府支付中建一局第六建筑公司已完成工程进度产值的75%工程款；封顶至竣工期间按月度完成进度产值的75%支付工程款。2、工程竣工结算以审计结算为准，大中镇政府收到中建一局第六建筑公司结算申报资料后90日内完成审计工作并作为双方结算依据。3、大中镇政府收到审计部门提供的结算资料后支付至结算总价的85%。4、双方完成结算之日起一年内付至结算总价的95%。5、竣工2年后10日内付剩余结算总价的5%。6、结构工程款支付，按节点进度支付。7、装修工程款支付，按月度支付。七、双方的主要责任：大中镇政府：1、大中镇政府负责牵头所有项目的规划设计、报批工作，中建一局第六建筑公司协助大中镇政府办理承建项目施工许可证等相关手续。2、大中镇政府负责施工前期的工作，提供项目建设的“六通一平”要求。3、大中镇政府牵头相关方面完善手续，并按照相关规定同中建一局第六建筑公司充分协商，签订具体单个项目施工建设协议。对须履行招投标程序和手续的项目，中建一局第六建筑公司积极参与投标。4、负责派驻现场代表监督检查项目建设过程，对项目建设工程中的相关事项及时进行确认。中建一局第六建筑公司责任：1、接受大中镇政府委托，负责本项目的建设工作、工程设计会审、交底、建设进度、工程质量及施工安全等，确保本项目工程按质按期顺利完成。2、组织编制工程进度计划和实际完成情况，按月报送大中镇政府。3、科学合理安排建设工序，按双方确定的目标推进建设工作。4、本项目工程竣工后，配合大中镇政府进行竣工验收移交工作等”。原、被告分别在协议书末尾乙方、甲方处加盖印章，服务方大丰市商务局亦加盖了公章。协议签订后，原告组织人力、物力等进场进行了工程所需临时建筑的土建及安装施工，并投入了部分生活、办公用品等。
因未能取得工程建设所需的相关手续，2014年4月29日，被告大中镇政府制作情况说明一份，载明：“中建一局集团第六建筑有限公司、大丰老年养护中心项目部：因老年养护中心项目的建设规划许可证、施工许可证等手续尚未办理到位，故此项目的开、竣工日期不能按照原框架协议所定时间（2014.3.1开工，2014.12.31竣工）执行。现初步拟定2014年5月15日为开工日期，2015年5月15日为竣工日期，实际的开、竣工日期以最终签订的施工合同为准。特此说明”。
2014年5月23日，被告大中镇政府制作大中政发[2014]31号《关于成立城南新区老年养护中心项目服务办公室的通知》一份，载明：“镇属各单位：为进一步做好城南新区老年养护中心相关工作，经研究决定：成立城南新区老年养护中心项目服务办公室，王少华同志任办公室主任。特此通知”。
2014年7月21日，大中镇城南新区老年养护中心项目服务办公室制作情况说明一份，载明：“中建一局集团第六建筑有限公司、大丰老年养护中心项目部：因老年养护中心项目的建设规划许可证、施工许可证等手续尚未办理到位，故此项目的开、竣工日期不能按照原框架协议所定时间（2014.3.1开工，2014.12.31竣工）执行。现初步拟定2014年9月15日为开工日期，2015年9月15日为竣工日期，实际的开、竣工日期以最终签订的施工合同为准。特此说明”。
2014年8月24日，大中镇政府工作人员与原告工作人员形成会议纪要一份，载明：“由于中建一局集团第六建筑有限公司进入江苏大丰半年有余一直没有施工，所以就南翔老年养护中心、幼儿园等项目进行协商，商议结果如下：1、幼儿园工程9月20日开始招标，招投标开始前，由江苏省大丰市大中镇政府与中建一局集团第六建筑有限公司先行签订施工协议，确保中建一局集团第六建筑有限公司9月24日可以进入现场进行施工。2、在幼儿园招投标、施工过程中，如若南翔老年养护中心项目等问题解决完毕，签订施工合同。3、南翔老年养护中心项目开工时间暂定10月30日。4、幼儿园开始施工后，江苏省大丰市大中镇政府推进泰西安置房等后续项目，在中标的前提下，保证中建一局集团第六建筑有限公司方连续施工。5、如上述4项不能履行，由于中建一局集团第六建筑有限公司前提投入大量的资金，9月24日再不能动工，15天之内，江苏省大丰市大中镇政府牵头协调有关单位按国家法律法规承担中建一局第六建筑有限公司已完成的临建措施费用”。
2015年6月10日，在原、被告工作人员等人的共同参与下，形成会议记录一份，载明：“为了妥善处理大中镇城南新区老年养护中心项目工程建设中的遗留问题，2015年6月9日，中建一局六公司代表来丰与大中镇政府相关人员经多次沟通协商，达成如下方案：1、对老年养护中心项目中建一局六公司所搭建的临建工程量进行清点，确认后继续由中建一局六公司管理。2、对临建工程量的确认，由中建一局六公司于2015年6月10日前报送临建工程款初步决算，大中镇政府委托具有审计资格的审计单位于1个月内初审结束，8月10日前双方再次予以会商。3、对影响幼儿园项目建设的中建一局六公司所搭的部分临建，由幼儿园建设方即按现状面积进行搬移，搬移费用由幼儿园建设方承担，中建一局六公司积极予以配合。4、大中镇全力加大协调和招商力度，在1年内启动老年养护中心项目，由建设方与中建一局六公司签订正式施工合同，如不能签订施工合同，由大中镇政府负责协调落实临建工程款”。原告工作人员郭燕龙在该会议记录下方加注“关于第4条中大中镇全力加大协调和招商力度，在1年内启动老年养护中心项目中时间1年，我司只同意半年内”。此后原告未再进行协议约定的工程的实际施工，并将其工作人员撤出现场。
2015年6月10日，江苏策诚工程咨询有限公司就大丰市城南新区老年养护中心工程形成竣工结算审核书一份，被告员工王少华在该竣工结算审核书上加注“按2015年6月10日会议精神对工程量予以确认。王少华”，并加盖了大中镇城南新区老年养护中心项目服务办公室印章。因被告未能就原告投入的工程款等损失予以支付，2015年10月22日，原告向本院提起诉讼。
审理中，经本院委托，2016年7月14日，江苏三实工程管理咨询有限公司对大丰市城南新区老年养护中心的工程造价进行了鉴定，结果为：1、江苏省大丰城南新区老年养护中心工程的工程价款为2844929.83元。2、现场人员工资合计1962050元。注：以上结果中不含办公用品费用。另，鉴定说明载明：现场管理人员工资鉴定依据法院提供的人员工资发放记录和双方确定的人员数量，经调研盐城市场同类国企岗位工资标准，只计取基本岗薪，绩效及其他补贴未计取。现场劳务人员工资根据《盐城工程造价信息》中盐城建筑工程劳务用工参考价格，结合盐城市场同类国企劳务人员窝工工资标准，按每人每日100元计取。原告为此支付鉴定费45000元。
本院认为，原、被告在协商一致的基础上就城南新区老年养护中心项目建设签订了前期框架式协议书，该协议不违反法律、法规的禁止性规定，应为合法有效，原、被告均应按照协议约定履行各自的义务。在协议履行过程中，因被告未能办理相关项目的建设手续，致使项目迟迟未能开工，现原告主张解除与被告之间的项目建设协议书，被告亦对双方间解除该协议没有异议，故本院对原告的该项主张应予支持。本案的争议焦点是：一、向原告承担工程款给付义务的责任主体是被告还是第三人？二、原告主张的损失应如何确定？
一、关于工程款给付责任主体问题。根据《中华人民共和国合同法》第四百零三条第二款的规定，受托人因委托人的原因对第三人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，但第三人不得变更选定的相对人。本案中，原告系与被告大中镇政府签订了城南新区老年养护中心项目建设协议书，被告大中镇政府及第三人南翔公司虽一致认可大中镇政府系受第三人南翔公司的委托与原告签订的相关项目建设协议书，且被告及第三人均陈述原告对建设单位也即工程的实际权利义务人系第三人南翔公司系明知，但原告对此提出异议，且经本院释明后被告及第三人均未举证证实被告已将实际的权利义务主体即委托人系第三人南翔公司向原告披露，或者原告对实际建设主体系第三人南翔公司知晓或应当知晓，故对原告主张被告大中镇政府作为相对人承担工程款给付义务本院依法应予支持。
二、关于原告主张的损失问题。原告主张其施工的临建工程土建部分3393901.11元、安装部分468856.44元，合计3862757.55元，被告对此提出异议，鉴于原、被告双方并未就该工程价款一致确认，且法定鉴定机构鉴定原告施工的工程价款合计为2844929.83元，故本院对原告主张的超出2844929.83元部分的诉请依法不予支持。原告主张鉴定机构应按北京市人工单价标准确定工程价款，因该工程系在大丰市境内所建，且原、被告双方未有关于人工单价适用北京市相关规定的专门约定，被告对此亦提出异议，故本院对原告的该主张不予支持。原告主张被告支付管理人员工资3026000元、四川川立劳务公司留守人员待工715500元，合计3741500元，鉴于鉴定机构已鉴定确定现场人员工资合计1962050元，且根据原、被告之间关于项目工期的约定，开工日期以业主开工令时间为准（拟暂定2014年3月1日开工），在未有被告发出的开工令通知开工，且被告多次向原告发出因未能办齐相关手续致使工程无法正常开工的情况下，原告未及时采取适当措施防止损失扩大，仍派驻数额较多的管理及劳务人员，形成数额较大的窝工损失，原告对此亦应承担一定责任，本院酌定以40%为宜，故本院对原告主张的超出1177230元（1962050元×60%）部分的诉请不予支持。被告抗辩其仅应承担土建及安装工程的相关工程价款，不应承担窝工损失，本院认为，在土建及安装临时建筑工程完工后，原告为履行双方间合同主要义务的需要，派驻一定的项目管理人员及劳务人员等待开工，系为工程建设所需，因被告自身原因致使工程未能如期建设，则被告应承担原告一定数额的窝工损失，故本院对被告的此项抗辩意见不予采纳。原告主张土建及安装工程款自2014年6月1日开始、窝工损失自发生之次月4日起至实际履行之日止按中国人民银行同期流动资金贷款基准利率标准计算的利息，因上述土建、安装及窝工损失于2016年7月14日方才经鉴定机构确定，故本院对原告主张的此前的利息不予支持。原告主张被告支付实际生活办公等费用116912元，并承担该款自2014年6月1日起至实际履行之日止按中国人民银行同期流动资金贷款基准利率计算的利息，因被告对此提出异议，且原告未能提供充分证据证实其所主张的办公、生活用品等确已交由被告保管，故本院对原告的该项主张不予支持。
综上，被告大中镇政府合计应向原告中建一局第六建筑公司支付4022159.83元（2844929.83元+1177230元）。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第一百一十九条的规定，判决如下：
一、解除原告中建一局集团第六建筑有限公司与被告盐城市大丰区大中镇人民政府于2014年2月10日签订的《城南新区老年养护中心项目建设协议书》。
二、被告盐城市大丰区大中镇人民政府给付原告中建一局集团第六建筑有限公司合计人民币4022159.83元，并承付该款自2016年7月14日起至实际给付之日止按中国人民银行同期贷款基准利率计算的利息。于本判决生效后十日内履行。
三、驳回原告中建一局集团第六建筑有限公司的其他诉讼请求。
如果义务人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费69246元，鉴定费45000元，合计114246元，由原告中建一局集团第六建筑有限公司负担58253元，由被告盐城市大丰区大中镇人民政府负担55993元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并提出副本8份，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 朱剑媚
人民陪审员 沈冠山
人民陪审员 肖书平
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 朱爱云
附录法律条文
1、《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第一百一十九条当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿。
当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方承担。