河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫01行终328号
上诉人（原审原告）刘云卿，男，1934年12月29日出生，汉族。
上诉人（原审原告）宋北方，男，1931年6月15日出生，汉族。
委托代理人李红利，河南梅溪（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市金水区民政局。
法定代表人刘健，局长。
委托代理人闫峰，河南金苑律师事务所律师。
委托代理人熊昭斌，河南金苑律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）郑州市民政局。
法定代表人谢霜云，局长。
委托代理人李玉亭，该单位工作人员。
委托代理人袁拥军，河南豫威律师事务所律师。
上诉人刘云卿、宋北方因诉被告郑州市金水区民政局不履行法定职责一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2015）开行初字第173号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定：原告所诉依据是2011年11月24日，中国银行股份有限公司河南省分行向郑州市金水区民政局提交的评烈申请。被告对2011年11月24日的评烈申请予以受理，但被告没有将中国银行股份有限公司河南省分行的评烈申请进行上报。原告认为被告的上述行政行为为不履行法定职责，已经严重侵害了原告的合法权益，故诉至本院。原告请求依法确认被告对刘乃龙、宋亚红评烈申请不予上报的行为违法，判决被告就刘乃龙、宋亚红评烈申请在五个工作日内依法上报。
原审认为：原告所诉被告郑州市金水区民政局不履行法定职责的行为，经当庭释明后是针对2011年中国银行股份有限公司河南省分行提交的评烈申请，属依申请作出的具体行政行为。其具有诉权的应当为申请人，原告虽有利害关系但不属于行政法关系上的直接利害关系。故原告无诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告刘云卿、宋北方的起诉。
刘云卿、宋北方上诉称：一、一审裁定混淆了关键的法律概念，导致适用法律错误。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《行诉法解释》（法释（2000）8号）第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，对于“与具体行政行为有法律上利害关系”的理解，最高人民法院行政审判庭编写的《行政诉讼法解释释义》中明确为：“具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。”一审审理的行政行为是：郑州市金水区民政局就2011年中国银行股份有限公司河南省分公司（以下简称“中行河南省分行”）提交的评烈申请不予上报的行政行为。该上报的行政行为直接产生的法律后果就是：中行河南省分行牺牲员工刘乃龙、宋亚红是否能够获得革命烈士的荣誉称号（人身权），刘乃龙、宋亚红的遗属是否能够获得烈士相关抚恤的待遇（财产权）。根据法律规定，如果一个具体行政行为侵害了公民的财产权或人身权，公民即有权作为原告提起行政诉讼——因为财产权与人身权属于法律（民法）上的权利——即有法律上利害关系，并且该法律上的利害关系只能通过唯一的烈士报批行政行为才能够实现。很明显，一审裁定所使用的“行政法关系上的直接利害关系”的范围比“法律上利害关系”的范围小得多——仅仅局限于行政管理法律关系当中，完全排除了对民事法律关系中民事权利的保护，与法律规定相悖。显而易见，作为刘乃龙、宋亚红之父的上诉人作为一审原告符合法律规定，一审裁定其无原告诉讼主体资格违法。
二、一审法院裁定没有事实和法律依据，上诉人是“实际上的行政相对人”，申请人只是“形式上的行政相对人”；上诉人更是原审诉讼行政不作为的直接的行政利害关系人。（一）烈士评定是政府授予牺牲公民烈士称号，给予其遗属烈士身份的一种审批行为，烈士遗属因其身份而享受相应待遇。本案中，烈士遗属就是上诉人，如此，怎么能讲上诉人不是烈士审批、评定的行政关系的直接利害关系人？！（二）2011年中行河南省分行申请评烈代表的是上诉人的根本利益。评烈行政行为的直接行政法律效果的承受者是上诉人。根据《烈士褒扬条列》第九条规定，牺牲者家属和所在单位都有烈士申报的权利；本案中，2011年的评烈申请是以牺牲者单位的名义提交的事实，不能否定上诉人二十多年来，一直坚持不懈地为儿女的追烈申请奔波的事实，不能否定由于被上诉人的不履行法定职责的行为导致上诉人儿女不能获评烈士称号的事实，不能否定由于被上诉人不履行法定职责行为直接侵害上诉人获得荣誉权和抚恤权的事实。更不能否认上诉人和中行河南省分行评烈申请均是为了追认刘乃龙、宋亚红为革命烈士，这样一个共同目标的事实，即：上诉人是2011年中行河南省分行评烈申请的“实际的行政相对人”。同时，一审法院并没有就其裁定所述“原告虽有利害关系但不属于行政法关系上的直接利害关系”提出事实和法律依据。因此，一审裁定违背了行政审判的基本原则——以事实为根据，以法律为准绳，属于违法裁定。
三、一审法院审理程序违法。（一）一审审理期间，上诉人曾书面提出申请，申请追加中行河南省分行作为第三人参加诉讼。一审法院口头答复不予批准，但拒绝出具书面裁定。一审开庭审理过程中，一审法院又以2011年评烈申请人作为行政相对人没有提起诉讼，而作为家属的上诉人作为原告提起诉讼可能会僭越中行河南省分行的权利为由，认定上诉人一审没有原告诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第二十九条规定公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。即：一审法院出于查明案件事实的目的，可以依上诉人的申请履行自己通知中行河南省分行参加诉讼的义务，如此，就不可能再有其当庭提出上诉人可能会有僭越中行河南省分行的诉权的质疑。当庭，上诉人提出，刘乃龙、宋亚红获评烈士是中行河南省分行共同的目标，中行河南省分行知道并支持上诉人作为原告对被上诉人提出一审起诉，并申请中行河南省分行出庭作证。一审合议庭对此却置不理。（二）一审开庭没有进行完整的庭审程序。一审开庭，是按照普通一审程序公开审理。整个庭审仅仅在法庭调查刚刚开始的阶段就戛然而止，合议庭尚未查清被上诉人的烈士评定工作的职责及烈士申报的具体程序就宣布休庭。一审裁定就是在这么一个事实和法律都不清楚的庭审后作出的。根据我国《行政诉讼法》第一条规定：解决行政争议、保护公民、法人和其他组织的合法权益，是其立法目的；公正、及时审理是法院的职责所在。而一审法院却在事实和适用法律均不清楚的情况下，在一审立案五个月后，没有任何法律依据地以原告无诉讼主体资格为由裁定驳回上诉人的起诉，实在让上诉人不服！
综上，请求：1、撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2015）开行初字第173号行政裁定，发回一审法院继续审理上诉人的起诉。2、本案诉讼费由被告承担。
郑州市金水区民政局答辩称：一、被答辩人不属于具体行政行为指向的行政相对人。我国行政法规定行政相对人是指在行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，及行政主体的行政行为影响其权益的个人、组织。被答辩人向一审法院提起行政诉讼依据的是2011年11月24日中国银行股份有限公司河南省分行作为申请人向郑州市金水区民政局提交的评烈申请。答辩人对2011年11月24日提交的申请予以受理，但答辩人认为申请人材料不足要求补充证据，在申请材料不齐的情况下没有将中国银行股份有限公司河南省分行的申请进行上报。被答辩人认为答辩人不予上报行为属于行政不作为诉诸一审法院。显然该行政行为的主体是郑州市金水区民政局，行政相对人为中国银行股份有限公司河南省分行。被答辩人不属于行政诉讼法上的相对人，诉讼主体资格有瑕疵。
二、被答辩人也不属于“与具体行政行为有法律上利害关系的人”。被答辩人引用了《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，该条中“与具体行政行为有法律上的利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，以此被答辩人想证明自己属于与具体行政行为有利害关系的人，可以作为适格的诉讼主体。这些条文的引用是不全面的，是断章取义的曲解法律。因为该司法解释第十三条又明确规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”该条款罗列了什么情形属于“与具体行政行为有法律上的利害关系，除行政相对人外其他公民法人或者组织可以提起行政诉讼的情形。”纵观本案，被答辩人不属于法律规定的可以以原告身份提起行政诉讼的任何一种情形。因此，被答辩人作为行政诉讼的主体资格同样有瑕疵。
三、行政法中对“行政相对人”的规定或者分类从来都没有上诉状中所称的“实际上的行政相对人”和“形式上的行政相对人”之说。这种超越法律法规的自我解读不是上诉的法定理由，更不是臆断一审法院裁定的理由。任何没有法律依据的分析必然不会得到法律公平正义的判断。
四、被答辩人试图从民法规定的“利害关系人”范围套用到行政诉讼法中“利害关系人”的范围，是偷换法律概念的行为，是严重混淆法律关系的行为。民法和行政法因调整的法律关系不同，所以适用不同的法律规定，二者是同一位阶的法律。被答辩人在行政诉讼中将法律概念扩大解释到民法的相关规定，是明显的适用法律错误，其理由不应得到支持。
五、一审法院程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”因此在庭审过程中，对诉讼参与人的主体资格进行查明是法院的基本职责，只有对诉讼参与人的主体资格确认无误后才能更好的进行法庭调查和法庭辩论，从而才能得出正确的裁决。如果诉讼主体资格都存在错误或瑕疵，庭审就没有进行下去的必要了。一审法院依职权查明双方诉讼主体资格，并进行阐明，是依法审判的具体表现，不存在任何程序违法之嫌。诉讼主体资格查明后，又针对查明的法律事实，结合法律规定，作出驳回起诉的裁定是以事实为依据，以法律为准绳的具体运用。
综上，被答辩人的上诉理由不应得到支持，一审裁定正确，请求二审法院维持一审裁定。
郑州市民政局没有提交书面答辩状，其代理人在法庭询问中称：行政不作为案件的利害关系人只能是申请人，二位上诉人曾经以遗属身份申报过烈士，现在二上诉人对中国银行申报后，行政机关的办理行为提起诉讼是为了规避起诉期限。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，此处的“利害关系”是指被诉行政行为已经或将会对原告合法权益产生实际影响。本案被诉烈士评定行为的申请人为中国银行股份有限公司河南省分行，但中国银行股份有限公司河南省分行仅是烈士评定行政程序的启动人，烈士评定行为的实际受益人应为逝者本人（荣誉）及其遗属（抚恤）。多数情况下，行政法中的受益行政行为均是应申请行政行为，对申请人来说均是对己行为，申请人就是行政行为的相对人，也即是行政行为的受益人。但本案被诉烈士评定行为有其特殊性，逝者生前所在单位作为申请人申请烈士评定，对该单位而言是一种为他行为，申请单位并不能因申请行为取得烈士评定的相应权益，其因申请行为取得的只能是相应程序性权利。在起诉烈士评定不作为案件中，中国银行股份有限公司河南省分行作为申请人，当然有权提起诉讼，但本案二原告作为烈士申报者的遗属，是烈士评定行为的实际受益人，属于“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”范畴，其认为被上诉人的行为构成行政不作为，进而使自己的合法权益不能实现，同样有权以自己的名义提起诉讼。一审裁定以对依申请行政行为享有诉权的只能是申请人，“原告虽有利害关系但不属于行政法关系上的直接利害关系”为由认定原告无诉讼主体资格，进而驳回原告起诉，其对于行政诉讼原告主体资格的理解过于狭窄，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定情形，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2000）8号）第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2015）开行初字第173号行政裁定；
二、指令河南省郑州高新技术产业开发区人民法院继续审理。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一六年六月二十六日
书 记 员 刘旭阳
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2000）8号）
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。