湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂03行终19号
上诉人（一审原告）朱昌富，东风汽车有限公司装备公司内退职工。
委托代理人尹桂芳，东风实业汽缸垫公司退休职工。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解、签收法律文书。
被上诉人（一审被告）十堰市公安局东岳分局，住所地，湖北省十堰市张湾区车城路31号。
法定代表人梁虎，该分局局长。
委托代理人张源，系十堰市公安局东岳分局北区派出所副所长。代理权限：一般代理。
委托代理人吴廷兵，系该分局法制大队副大队长。代理权限：一般代理。
被上诉人（一审被告）十堰市公安局。住所地，湖北省十堰市茅箭区朝阳路**号。
法定代表人孙学余，该局局长。
委托代理人马少文，该局法制支队副支队长。代理权限：一般代理。
上诉人朱昌富因治安行政处罚及行政复议一案，不服湖北省十堰市张湾区人民法院（2015）鄂张湾行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员宋志彪担任审判长并主审，审判员郭霞、审判员井家坤组成的合议庭，于2016年5月23日公开开庭审理了本案，上诉人朱昌富及其委托代理人尹桂芳，被上诉人十堰市公安局东岳分局（以下简称东岳分局）的委托代理人张源、吴廷兵，被上诉人十堰市公安局的委托代理人马少文到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，朱昌富系东风汽车装备公司职工，2001年11月东风汽车装备公司为其办理了内部退养手续。朱昌富认为自己没有提出内退申请，是单位违规且篡改其年龄给其办理内退。2012年，朱昌富开始通过信访途径要求解决其内退待遇偏低问题。2013年12月10日至2014年1月12日期间，朱昌富多次到北京市中南海周边上访，被府右街派出所训诫，后东岳分局认定其上述行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，于2014年1月13日作出东公（北区）行罚决字（2014）002号《行政处罚决定书》，给予朱昌富行政拘留十日的处罚。因朱昌富书面保证不再进京上访，对其行政拘留十日的处罚没有实际执行。此后，朱昌富向十堰市劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，向十堰市张湾区人民法院、十堰市中级人民法院起诉，向湖北省高级人民法院申诉，法院认为此类纠纷应当按照企业改制的政策规定统筹解决，不属于法院受理民事诉讼案件的范围，裁定驳回了朱昌富的起诉。2015年1月27日13时许，府右街派出所民警执行勤务时发现朱昌富拟在中南海周边上访，为了维护中南海地区秩序，执勤民警对其当场盘问检查，制止并给予训诫后将其送至北京市丰台区马家楼分流中心，后由十堰市公安局驻京办民警将朱昌富送至东风汽车公司北京办事处保卫部。同月31日东风汽车公司北京办事处保卫部工作人员关英明与朱昌富乘火车返回十堰市。东岳分局于当日立案，经调查取证，认定朱昌富的上述行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对朱昌富作出东公（北区所）行决字（2015）15050号《行政处罚决定书》，给予朱昌富行政拘留七日的治安处罚。朱昌富不服该处罚决定，于2015年3月22日向十堰市公安局申请复议，十堰市公安局同月27日受理，2015年5月22日作出十公复决字（2015）第00009号《行政复议决定书》，维持东岳分局东公（北区）行决字（2015）15050号《行政处罚决定书》处罚决定。朱昌富不服，故而成诉。
另查明，1、府右街派出所证明：朱昌富自2014年1月1日起至2015年1月27日止到中南海周边非正常上访14次。府右街派出所对其行为口头、书面进行了训诫告知。训诫内容：“……根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出……中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫”。2、2015年4月24日，朱昌富向北京市公安局西城区分局申请获取“西城公安分局制作的2014年1月1日至3日、1月6日至12日、7月23日、7月24日、9月26日、2015年1月27日朱昌富在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获和移交十堰市公安局东岳分局的法律手续的信息”。北京市公安局西城区分局政府信息公开接待室2015年5月11日答复“您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在”。3、2015年9月7日，北京市公安局西城区分局政府信息公开接待室出具“工作说明”，内容如下：“朱昌富到中南海周边上访被我分局府右街派出所查获、训诫后送至马家楼救济中心，我局与十堰市公安局东岳分局无直接联系，因此不存在移交手续；朱昌富上访非刑事案件，无需立案程序，因此，为其出具了《不存在告知书》；《不存在告知书》不是就训诫书事实和训诫书本身出具的，不影响朱昌富被训诫的事实”。
一审法院认为，《信访条例》规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。朱昌富认为自己的合法权益受到侵害有权向信访接待部门反映信访事项，但在信访过程中，应当遵守法律、法规，不得有扰乱公共场所秩序的行为。2013年12月10日至2014年1月12日期间，朱昌富曾因到北京中南海周边多次非正常上访，被府右街派出所口头、书面训诫，后东岳分局认定其非正常上访行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，于2014年1月13日给予朱昌富行政拘留10日的处罚，因朱昌富书面保证不再进京上访，东岳分局没有对其实际执行拘留。经此次处罚，朱昌富应当明知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留，但其2015年1月27日又到北京中南海周边上访。上述事实有北京市公安局西城区分局及府右街派出所出具的《训诫书》九份、“工作说明”三份、证人证言二份，朱昌富的陈述及《保证书》佐证，事实清楚、证据确凿。朱昌富的行为违反了《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，东岳分局据此给予朱昌富行政拘留七日的处罚，适用法律、法规正确。且履行了立案、（询问）调查、处罚告知、处罚决定的作出及送达、复议受理、答复决定程序，执法程序合法。综上所述，朱昌富要求确认东岳分局作出的行政处罚行为违法并予以撤销的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱昌富的诉讼请求。案件受理费50元由朱昌富负担。
上诉人朱昌富上诉称，1、一审法院认定朱昌富在2014年11月11日到北京中南海周边进行非正常上访，没有事实依据。被上诉人提供的“训诫书、工作说明”来源不合法，不能形成完整的证据链，其证据不具有真实性、合法性和关联性。因此，被上诉人提供的证据不能作为认定本案事实的依据。2、被上诉人没有证据证明上诉人的申诉行为达到了治安管理处罚法第二十三条第一款规定的“情节严重”的程度，一审法院以信访条例为法律依据来认定上诉人的申诉行为非法，没有法律依据，是适用法律错误。综上所述，一审认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决，并依法确认被上诉人作出的东公（北区所）行罚决字（2015）第15050号《行政处罚决定书》违法。
被上诉人东岳分局辩称，我局作出的治安处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，量罚适当，请求人民法院判决驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人十堰市公安局辩称，上诉人朱昌富多次在中南海周边上访，其行为违反了信访条例的规定，东岳分局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，量罚适当。我局依法作出维持其处罚决定适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。朱昌富居住地在十堰市，十堰市公安机关有权对朱昌富在北京中南海地区非法上访的行为进行治安处罚。朱昌富构成扰乱公共场所秩序的行为，有违法行为人朱昌富的陈述与申辩、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书和工作说明、证人证言等证据证实，能够形成完成的证据链证实朱昌富的违法行为。东岳分局于2014年1月13日以朱昌富于2013年12月10日至2014年1月12日期间到北京中南海地区非正常上访17次为由给予朱昌富拘留十日的行政处罚后，又于2014年1月1日至2015年1月27日期间到中南海地区非正常上访14次，其明知中南海地区不是信访接待场所，仍多次到该地区信访，符合扰乱公共场所较重的情节，东岳分局作出对其拘留七日的行政处罚，量罚适当。十堰市公安局作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。朱昌富要求撤销东岳分局的处罚决定和十堰市公安局的复议决定理由不能成立，一审作出驳回其诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人朱昌富负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋志彪
审判员 郭 霞
审判员 井家坤
二〇一六年五月三十日
书记员 罗 琴