贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黔行终1121号
上诉人（一审原告）周建华，女，汉族。
委托代理人贾启华，北京凯诺律师事务所律师，执业证号：11101199910740938。
委托代理人和雪莲，北京凯诺律师事务所律师，执业证号：11101201311752061。
上诉人（一审被告）贵阳市云岩区人民政府，住所地贵阳市云岩区新添大道南段299号。
法定代表人林刚，区长。
委托代理人丁小宏，贵州驰宇律师事务所律师，执业证号：15201200710676225。
委托代理人魏永春，贵州辰泰律师事务所律师，执业证号：15201200510963595。
上诉人周建华与上诉人贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）确认“收储”行为无效一案，周建华与云岩区政府均不服贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初538号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
周建华一审诉称，周建华是贵阳市云岩区市西路商业街的商铺所有权人。2015年3月16日，云岩区政府下发云府发[2015]156号文件，设立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”（以下简称“指挥部”）。指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。指挥部指令其成员单位贵阳云尚城市资产运营有限公司具体负责市西路商业街各商场商铺的收储、改造、招商、运营等工作。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，对周建华商铺进行所谓的“收储”。收储事实行为的内容是：一方面统一制定、公布所谓“收储条件”，由案外人实施“签订收储合同”工作；另一方面，未经周建华同意强制关停商场，强制建设围墙，禁止周建华进入自有商铺并将商铺强行改造、占用。该“收储”行为是云岩区政府通过其下设行政机构以专项工作组的形式，利用政府发布公文的行政职权，在市西路业态转移工作中作出的具体事实行为。性质上是利用行政权力对周建华商铺所有权进行强制处分的单方行为，具有行政行为的单方性、强制性特点。由于周建华从未与任何单位或个人签订合同，也未允许任何人对商铺进行处分，该“收储”行为不是平等民事主体之间的民事行为。符合行政诉讼的受案范围。周建华认为，指挥部是云岩区政府设立的行政机构，以指挥部名义作出的行政行为应由云岩区政府承担法律责任，云岩区政府的“收储”行为已经严重侵害周建华的商铺所有权。为促进政府依法行政，维护公民合法权益，特提起诉讼，请求：1.确认云岩区政府进行“收储”的行为无效；2.判令云岩区政府采取补救措施，允许周建华进入市西路商铺、商场正常经营，恢复商铺原状；3.由云岩区政府承担本案诉讼费。
一审经审理查明，2015年3月16日，云岩区政府下发云府发[2015]156号文件，设立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”。该文件记载：指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。指挥部指令成员单位贵阳云尚城市资产运营有限公司（云尚公司系滨河公司组成部分的区属国有企业）具体负责市西路商业街各商场商铺的收储、改造、招商、运营等工作。2015年4月9日，指挥部分别对市西路商业街三合元商场和澳马商场张贴封条。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，内容为：为贯彻落实省委、省政府“疏老城、建新城”的要求，切实做好打造“市西特色商业街区”的工作，目前正进行商场收储工作，收储基本条件如下：1.租赁期限10年；2.租金增长率按每两年12%递增（递增至第6年封顶）；3.装修免租期3个月；4.支付方式：季度支付；5.业主承担的综合税收为年租金总额的6%，其余部分由新管理公司承担。2015年5月5日，指挥部发布公告，明确澳马房地产公司已与指挥部签订商铺收储意向性协议，并将对商场进行环境综合整治工程，要求澳马商场商铺的经营业主在公告之日起十日内自行撤离商场。2015年7月包括周建华商铺在内的商场被强制改造。2015年8月以后，市西商业街各商场部分商铺业主与市西滨河商业街管理有限公司（以下简称“市西滨河公司”）签订《商铺租赁合同》，将各自商铺交由市西滨河公司统一经营并收取租金。周建华未与该公司签订租赁合同。2017年1月市西商业街各商场经过装修后重新开业。
一审认为，所谓“收储”应当系指《土地储备管理办法》规定的县、市地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，其对象仅限于符合法定条件的土地。本案中，云岩区政府在实施市西路业态转移改造过程中下发文件虽使用了“收储”商铺的文字内容，但其实际上并未实施法律意义上的收储行为，其所实施的强制占用和改造周建华商铺的行为属于事实行政行为，因此，周建华起诉的“收储”行为并不存在，周建华的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：。（三）有具体的诉讼请求和事实根据；。”规定的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，周建华的起诉依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，裁定驳回周建华的起诉，本案不收取案件受理费。
上诉人周建华上诉称，一审裁定认为“收储”行为不存在是错误的。本案被诉行政行为系云岩区政府对周建华商铺实施的名为“收储”的强制改建、占用的事实行政行为。周建华在一审中明确表达了本案的被诉行政行为，即云岩区政府下设的“云岩区市西路业态转移工作指挥部”于2015年3月开始实施的对周建华商铺进行强制改建、占用的事实行政行为。由于云岩区政府、云岩区市西路业态转移工作指挥部始终将该事实行为自称为“收储”，故周建华对该行为的起诉也称之为“收储行为”。同时，周建华对该“收储行为”的具体内容——对商铺的强制改建、占用在一审中也做了充分、重复的阐述。在一审裁定中，人民法院也查明了云岩区政府以“收储”为名实施了对周建华商铺的强制占用、改造行为。因此，周建华一审诉指的“收储”行为是明确的，即指云岩区政府对周建华商铺实施强制改建、占用的事实行政行为，而非指《土地储备管理办法》中规定的对土地开发、储备的行为。因此，一审裁定认定被诉“收储”行为不存在的事实与一审裁定查明的其他事实是相互矛盾的，也是错误的。请求：撤销一审裁定，指令贵阳市中级人民法院继续审理。
上诉人云岩区政府上诉称,云岩区政府未实施过“法律”上的“收储”行政行为，也未实施过“事实”上的“强制占用和改造周建华商铺”的“行政行为”。本案的“收储”行为实为租赁，政府对于市西路项目的实施成立市西指挥部仅是为履行政府服务、协调职能。一审裁定在认定云岩区政府没有实施“收储”行政行为后，简单的认为周建华商铺被占用和改造是“事实行政行为”没有事实依据的。市西路项目原业态转型后的升级整改系“民事商业主体”实施的活动，云岩区政府从未实施过法律上和事实上强制占用和改造周建华商铺的行为。至于周建华商铺租赁、改造是否涉及侵权或是否应当承担赔偿的问题，属于民事法律关系，应通过民事法律规范予以调整。请求：依法维持一审裁定结果，并依法纠正一审裁定认定部分。
本院认为，本案周建华一审诉讼请求虽引用了云岩区政府在实施市西路业态转移升级改造过程中所下发的云府发[2015]156号文件中的“收储”表述，但其在诉状的事实和理由部分详细说明了“收储”行为的内容和表现形式,包括：统一制定、公布所谓“收储”条件，由案外人实施“签订收储合同”工作；未经周建华同意，强制关停商场，强制建设围墙，禁止周建华进入自有商铺，并将商铺强行进行改进、占用。因此，上诉人周建华一审主张的“收储”行为与《土地储备管理办法》中的土地开发储备行为显然不是同一性质。本案应当从周建华所主张的“收储”行为的实质内容及表现方式对其诉请以及被诉行政行为进行识别、定性，而不能简单地以其所主张或名义上的行为为审查对象。一审适用《土地储备管理办法》，以本案不存在土地开发、储存以备供应土地的行为为由驳回周建华起诉，属于适用法律错误，有可能影响案件的正确审理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初538号行政裁定；
二、本案指令贵州省贵阳市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄 瑶
审 判 员 田一铭
审 判 员 邱兴琼
二〇一八年六月十九日
法官助理 邓玉婷
书 记 员 马如意