海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第311号
上诉人（原审被告）海南省人民政府。
法定代表人刘赐贵，该省省长。
委托代理人林海，海南省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人（原审第三人）海南华绿食品冷冻有限公司。
法定代表人吴成忠，该公司总经理。
委托代理人熊稳柱，海南商汇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南浚升实业有限公司。
法定代表人冯海，该公司总经理。
委托代理人袁彬，该公司职员。
委托代理人黄忠，海南法立信律师事务所律师。
原审第三人海口第一砖厂有限公司。
法定代表人冯连珍，该公司总经理。
委托代理人李星，海南法立信律师事务所律师。
上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）、上诉人海南华绿食品冷冻有限公司（以下简称华绿公司）因被上诉人海南浚升实业有限公司（以下简称浚升公司）诉省政府行政复议决定一案，不服海南省海口市中级人民法院于2015年9月23日作出的（2015）海中法行初字第139号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年12月14日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人省政府的委托代理人林海，上诉人华绿公司的委托代理人熊稳柱，被上诉人浚升公司的委托代理人袁彬、黄忠，原审第三人海口第一砖厂有限公司（以下简称第一砖厂）的委托代理人李星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：华绿公司因不服海口市人民政府（以下简称市政府）于2009年8月18日向浚升公司颁发的海口市国用（2009）第007191号《国有土地使用证》（以下简称007191号土地证），于2014年5月27日向省政府申请行政复议。2015年8月3日，省政府作出琼府复决（2014）105号《行政复议决定书》（以下简称105号复议决定），认定第一砖厂于2009年6月29日将其与华绿公司共有的8526.22平方米国有土地使用权中的5216.4平方米分摊份额转让给浚升公司未经华绿公司书面同意，并以市政府为浚升公司颁发007191号土地证不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称房地产管理法）第三十八条第（四）项的规定，侵害了华绿公司的合法权益为由，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销007191号土地证。
原审查明，涉案土地位于海口市海榆中线西侧，面积为8526.22平方米，属国有土地。2003年11月26日，第一砖厂和华绿公司签订《土地使用权转让合同》，约定将第一砖厂8526.22平方米国有土地使用权中的3309.82平方米转让给华绿公司，土地四至为东至第一砖厂，南至第一砖厂，西至第一砖厂，北至第一砖厂。2004年3月30日，第一砖厂向原海口市国土海洋资源局土地交易所提交《关于办理不可分割土地证的函》，称该公司是经政府批准进行改制的新企业，目前职工安置费用及偿还债务的资金缺口较大，现决定出让部分土地使用权变现解决，其中部分土地尚未经规划部门办理土地分割权，请求对华绿公司宗地的土地证按不可分割方式办理。2004年11月，市政府向第一砖厂颁发海口市国用（2004）第002777号《国有土地使用证》（以下简称002777号土地证），其内容为：土地使用权人第一砖厂，座落海口市海榆中线西侧，地号03－10－04－104，图号13－93－4，地类（用途）城镇混合住宅用地，使用权类型出让，终止日期2072年10月24日，使用权面积8526.22平方米，分摊面积5216.4平方米。2004年11月，市政府向华绿公司颁发海口市国用（2004）第002778号《国有土地使用证》（以下简称002778号土地证），其内容为：土地使用权人海南华绿食品冷冻有限公司，座落海口市海榆中线西侧，地号03－10－04－104，图号13－93－4，地类（用途）城镇混合住宅用地，使用权类型出让，终止日期2072年10月24日，使用权面积8526.22平方米，分摊面积3309.82平方米。根据海口市国用（2004）第002778号《国有土地使用权登记卡》记载的内容，上述8526.22平方米土地使用权为共有且不可分割。2009年6月29日，第一砖厂和浚升公司签订《土地使用权转让合同》，约定第一砖厂将其分摊的5216.4平方米国有土地使用权转让给浚升公司。同日，第一砖厂和浚升公司共同向原海口市国土环境资源局（以下简称市国土局）提交《土地使用权转受让申请书》，浚升公司向市国土局提出土地登记申请。市政府经过地籍调查和审核，于2009年8月18日向浚升公司颁发007191号土地证，将涉案土地使用权中第一砖厂原分摊面积变更登记至浚升公司名下，华绿公司分摊面积不变，涉案土地使用权由浚升公司和华绿公司共有，并注销002777号土地证。2010年10月21日，浚升公司将其分摊的国有土地使用权抵押给中国工商银行股份有限公司海口国贸支行，并办理了他项权利证明书，现该抵押登记已注销。华绿公司不服市政府为浚升公司颁发的007191号土地证，向省政府申请行政复议。省政府经复议后，作出105号复议决定，认定第一砖厂于2009年6月29日将其与华绿公司共有的8526.22平方米国有土地使用权中的5216.4平方米分摊份额转让给浚升公司未经华绿公司书面同意，并以市政府为浚升公司颁发007191号土地证不符合房地产管理法第三十八条第（四）项的规定为由，决定撤销市政府为浚升公司颁发的007191号土地证。浚升公司不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销105号复议决定。
各方当事人在诉讼中确认，华绿公司于2012年12月份知道市政府向浚升公司颁发涉案的007191号土地证，并于2014年5月27日向省政府申请行政复议。
原审认为，本案争议的焦点有两项：一是华绿公司申请行政复议是否超过法定的申请复议期限；二是省政府作出的105号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法。一、关于华绿公司申请行政复议是否超过法定申请复议期限的问题。行政复议法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”根据各方当事人庭审中确认的事实，华绿公司于2012年12月份知道市政府向浚升公司颁发的007191号土地证，但其至2014年5月27日才向省政府申请行政复议，且未能说明正当理由，故其申请行政复议已经超过法定期限。二、关于省政府作出的105号复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。省政府作出的105号复议决定认定第一砖厂于2009年6月29日将其与华绿公司共有的8526.22平方米国有土地使用权中的5216.4平方米分摊份额转让给浚升公司未经华绿公司书面同意，并以市政府为浚升公司颁发007191号土地证不符合房地产管理法第三十八条第（四）项的规定为由，撤销007191号土地证。原审认为，房地产管理法第三十八条第（四）项规定所调整的是共有房地产共有人转让共有房地产的民事法律行为，此类民事法律行为效力的认定，不属于行政机关的职权范围，行政机关审查土地权属登记，应当适用有关土地权属登记的法律法规进行审查，省政府以市政府为浚升公司颁发007191号土地证不符合房地产管理法第三十八条第（四）项的规定为由，撤销007191号土地证，属适用法律错误，应予纠正。综上，省政府受理华绿公司的复议申请，并撤销市政府为浚升公司颁发的007191号土地证，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决如下：撤销105号复议决定，责令省政府重新作出复议决定。案件受理费50元，由省政府负担。
上诉人省政府上诉称，一、原审判决认定华绿公司申请行政复议已经超出申请期限错误。（一）行政复议期间，本案没有证据表明华绿公司知道市政府向浚升公司颁发007191号土地证的具体时间，上诉人不能认定华绿公司申请行政复议已超出申请期限。因此，上诉人受理华绿公司行政复议申请并作出行政复议决定，符合法律规定。（二）浚升公司在行政复议过程中未提出华绿公司行政复议申请已超出申请期限，应视为其已放弃关于行政复议申请期限的抗辩。在诉讼中，浚升公司却又提出华绿公司行政复议申请已超出申请期限，对其主张不应予以支持。（三）华绿公司在原审诉讼过程中承认其于2012年12月份知道市政府向浚升公司颁发007191号土地证，但没有证据表明华绿公司当时已被告知依法享有申请行政复议的权利，在此情况下如何计算行政复议申请期限，行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）均未作出明确、具体的规定，但参照《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》（以下简称实施办法）第二十六条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议权利或申请期限，致使当事人逾期申请行政复议的，其申请期限从当事人知道或应当知道行政复议申请权或者法定申请期限时开始计算，但是从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，华绿公司于2014年5月27日申请行政复议，未超出行政复议申请期限。二、105号复议决定依据房地产管理法第三十八条第（四）项的规定决定撤销007191号土地证，适用法律正确。（一）房地产管理法是全国人大常委会通过的具有普遍约束力的法律，根据该法第二条的规定，该法既规范从事房地产开发、房地产交易的行为，也规范实施房地产管理的行为，无论平等民事主体还是具有管理职能的行政机关，都应予以遵守。上诉人适用房地产管理法作出105号复议决定，并无错误。行政机关的部分行政行为就是对合法民事行为的确认，适用民事相关法律审查行政行为也不违反任何禁止性规定。原审判决以房地产管理法第三十八条第（四）项所调整的是转让共有房地产的民事法律行为为由，认定上诉人适用法律错误，理由不成立。（二）有关土地权属登记的法律法规，其制定依据就是《中华人民共和国土地管理法》、房地产管理法等法律。行政机关作出土地权属变更登记行为，不仅要依据有关土地权属登记的规定，也应当符合《中华人民共和国土地管理法》、房地产管理法等法律的相关规定和立法本意；不仅要对土地使用权变更登记的申请进行审查，也要对土地使用权的转让行为进行审查。审查转让行为和办理变更登记二者紧密相连，不能简单割裂。市政府在涉案土地使用权转让行为未经作为房地产共有人的华绿公司书面同意的情况下，为浚升公司颁发007191号土地证，不符合房地产管理法第三十八条第（四）项的规定，未尽到审查义务，侵害了华绿公司的合法权益，颁证行为错误。上诉人据此作出105号复议决定，适用法律正确。综上，请求：一、撤销原审判决；二、驳回浚升公司的诉讼请求。
上诉人华绿公司上诉称，一、省政府受理上诉人的复议申请，不存在适用法律错误的问题。行政复议法第九条规定有两项适用要件：一是当事人认为合法权益被具体行政行为侵害，即知道具体行政行为的内容；二是因不可抗力或其他正当理由耽误申请期限的，申请期限顺延。实施条例第十七条规定具体行政行为对当事人可能产生不利影响的，应当告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议期限。实施办法第二十条规定没有告知申请行政复议权利或者期限的，当事人从知道或应当知道具体行政行为内容之日起两年内申请复议都在有效期限内。上诉人是在浚升公司提起共有纠纷的民事诉讼时才知道市政府向其颁发007191号土地证的。由于上诉人与第一砖厂在2003年11月已对涉案8526.22平方米土地作了分割，因而直到2014年5月7日浚升公司提交海口市规划、国土部门认为土地没有分割的文件时，才知道市政府颁发的007191号土地证还包括有涉案土地系共有且未分割的内容。因此，上诉人在2014年5月27日申请复议，符合法律、法规、规章关于申请复议期限的规定。省政府受理上诉人申请后，除通知市政府答复外，并向浚升公司发出《参加行政复议通知》，要求其提出书面答复、提交证据。市政府在答复中对申请复议期限未置异议，浚升公司则不作答复、不交证据。既有法律明确规定，对方当事人又无异议，省政府受理上诉人的复议申请，便不存在原审判决所称的适用法律错误的情形。二、省政府依据房地产管理法的规定撤销007191号土地证，适用法律正确。浚升公司与第一砖厂买卖市政道路规划用地，用股权交易的方式转让土地以偷漏税费，没有得到共有人同意转让共有土地，违反了法律规定。对此，行政机关负有依法审查的职责。行政机关对土地交易合法性进行审查，除依据行政法外，更多的是依据民法作出判断。房地产管理法作为行政法，对于本案而言还是专门法，省政府依据该法作出105号复议决定，是对法律的正确适用。综上，请求：一、撤销原审判决；二、驳回浚升公司的诉讼请求。
被上诉人浚升公司答辩称，一、华绿公司的复议申请已超过法律规定的申请期限，依法应不予受理。被上诉人在2009年8月18日获准核发007191号土地证，依法取得涉案土地使用权。为分割与华绿公司共有的土地，被上诉人向海口市秀英区人民法院提起分割诉讼，并提交007191号土地证作为证据，该案在2013年1月8日开庭时对该土地证进行了质证。因此，华绿公司最晚也于2013年1月8日知晓第一砖厂已处置共有土地中的自有权益份额。华绿公司直到2014年5月27日才向省政府申请复议，依据行政复议法第九条的规定，华绿公司的复议申请已过申请期限。依据行政复议法第十七条的规定，省政府应依法不予受理华绿公司的复议申请。二、第一砖厂以涉案土地使用权投资入股被上诉人正当合法，受法律保护。2009年6月23日，第一砖厂与被上诉人股东签署《增加股东及增资股东会决议》和《海南浚升实业有限公司章程修正案》，确定第一砖厂以其拥有合法使用权的002777号土地证项下5216.4平方米和海口市国用（2004）第002793号土地证项下29424.69平方米两块土地中的27238平方米土地使用权按评估价2405万元投资入股被上诉人并占有69.91%的股权。该增资扩股事项于2009年9月8日在海南省工商局申请办理完成该项股权变更登记事务。被上诉人与第一砖厂为办理入股土地使用权变更而向市国土局提出申请，后被告知应参照土地使用权转让方式和程序提交资料。为此，双方填写了《土地使用权转让合同书》和《土地使用权转受让申请书》等资料，入股土地使用权于2009年8月18日完成变更事务，获准核发007191号土地证。双方是按国土部门的要求参照转让的方式办理入股土地的使用权变更事务，但事实上并未发生土地转让的法律事实，目前国土档案中留存的2009年7月3日的《变更登记查询单》和相关审批表均载有土地入股的文字信息。在办理该次土地使用权变更登记时，由于是土地入股，因而税务部门并未征收土地转让必缴的土地增值税，这也从另一方面证实土地入股的事实，入股土地的增值税是在该土地完成开发建设后征收。因此，土地使用权变更在形式上表现为土地转让，而实质是土地入股。认定法律关系的必要因素是双方当事人的真实意思表示，而土地入股即为双方的真实意思。因此，省政府作出的105号复议决定认定被上诉人与第一砖厂之间形成土地使用权转让关系，与事实不符。三、行政复议机关对民事纠纷无管辖权，对民事行为的效力作出的认定于法无据。华绿公司以第一砖厂将涉案土地予以转让损害其优先权为由申请撤销007191号土地证，而涉案土地转让行为是否合法以及是否损害华绿公司的权益，属民事争议范畴，而非行政行为。行政复议机关对民事争议无管辖权，无权对转让行为的合法性做出司法评判。省政府作出105号复议决定认定涉案土地转让行为损害了华绿公司的权益，并据此撤销007191号土地证，属越权裁决，是错误的。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人第一砖厂述称，原审第三人是将涉案的土地使用权作价入股浚升公司享有股权，而非将涉案土地使用权转让予浚升公司获得土地价款。基于《中华人民共和国公司法》第二十七条的规定，2009年6月，原审第三人经与浚升公司股东协商，达成原审第三人以002777号土地证项下按份享有的5216.4平方米土地和海口市国用（2004）第002793号土地证项下29424.69平方米土地作价2405万元入股浚升公司并享有69.91%股权份额的协议。为此，双方签署《增加股东及增资股东会决议》和《海南浚升实业有限公司章程修正案》，并于2009年7月1日获得海南省工商局核准股东变更登记，原审第三人据此成为浚升公司合法的股东，享有69.91%的股权份额。基于《中华人民共和国公司法》第二十八条的规定，原审第三人与浚升公司共同申请将作价入股的涉案土地使用权变更登记至浚升公司名下，为办理该事务曾请求土地共有人华绿公司出具意见书，华绿公司为此向市国土局出具对此事项表示同意的《意见书》。此后根据市国土局关于土地使用权变更登记应参照土地使用权转让程序办理的要求，原审第三人与浚升公司填写了办理变更手续需要的《土地使用权转让合同》等资料，变更手续于2009年8月18日办理完成，浚升公司获准核发007191号土地证，至此原审第三人完成法律规定的入资义务。原审第三人是将土地作价入股，这在浚升公司的工商档案中有一系列的股权变更资料可以证实。若是有偿转让土地获得价款，则在办理土地使用权变更登记时税务部门必然征收营业税和土地增值税，但在当时税务部门并未向原审第三人征收该两项税，而是按土地入股行为核定税种，因此不存在有偿转让涉案土地获取价款的事实。因此，市政府向浚升公司核发007191号土地证是合法的，华绿公司出具的《意见书》充分证明该公司对原审第三人以涉案土地作价入股是知情且同意的，不存在损害其权益的事实。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点有两个：第一，华绿公司向省政府申请行政复议是否超过了法定期限？第二，省政府作出105号复议决定撤销007191号土地证，适用法律是否正确？
第一，关于华绿公司申请行政复议是否超过法定期限的问题。根据已查明的案件事实，华绿公司于2012年12月便得知007191号土地证，并且知晓该证的登记内容。华绿公司诉称其当时在与浚升公司的民事诉讼过程中虽然知道市政府向浚升公司颁发了007191号土地证，但并不知道该证项下土地系尚未分割的共有土地。然而，从浚升公司提供的（2013）秀民一初字第13号案件的开庭笔录来看，华绿公司在对浚升公司举证的007191号土地证进行质证时，已经充分了解该证项下土地使用权系浚升公司和华绿公司共有的登记内容。华绿公司迟至2014年5月27日向省政府申请行政复议，显然超过了行政复议法第九条规定的“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的法定期限，且未能说明正当理由。省政府诉称该案的复议申请期限应当参照实施办法第二十六条第一款的规定，但是，行政复议法第九条规定并未附加行政机关作出行政行为时已告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利或期限这一适用要件。因此，原审依据行政复议法第九条的规定，认定华绿公司申请行政复议已经超过了法定期限，并无不当。依据行政复议法第十七条第一款的规定，省政府对华绿公司提出的行政复议申请经审查后应决定不予受理；已经受理的，应依据实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定予以驳回。
第二，关于省政府作出的105号复议决定适用法律是否正确的问题。市政府向浚升公司颁发007191号土地证，是根据第一砖厂和浚升公司签订的《土地使用权转让合同》以及双方提出的土地登记申请，经审查后对浚升公司受让涉案的5216.4平方米国有土地使用权的确认。在上述土地转让合同尚未被撤销或确认无效的情况下，省政府在行政复议过程当中不应直接对该土地转让的民事行为予以审查，并在该土地转让合同仍具有法律效力的情况下作出撤销007191号土地证的复议决定。因此，省政府依据房地产管理法第三十八条第（四）项的规定撤销007191号土地证，属适用法律错误，应予纠正。
综上，省政府和华绿公司的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海南省人民政府、上诉人海南华绿食品冷冻有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 赵道远
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 尹茂平
二〇一五年十二月十七日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国行政复议法》
第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。