北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终5767号
上诉人（一审原告）胡忠，男，1966年1月1日出生。
上诉人（一审原告）胡佳然，女，1997年3月31日出生。
两上诉人之共同委托代理人龚来章，北京市两高律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市通州区人民政府，住所地北京市通州区新华北路161号。
法定代表人张力兵，代区长。
委托代理人张伟，男，北京市通州区人民政府干部。
委托代理人冯巧凤，泰和泰（北京）律师事务所律师。
上诉人胡忠、胡佳然因复议不予受理决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2016）京04行初878号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2016年5月26日，北京市通州区人民政府（以下简称通州区政府）作出通政复字[2016]第57号《行政复议案件不予受理决定书》（以下简称被诉复议决定），认定胡忠、胡佳然申请复议的以六方工作小组名义作出的认定行为不属于具体行政行为，其提出的要求责令北京新奥集团有限公司（以下简称新奥公司）给予其补偿奖励和安置房屋、并与其签订拆迁补偿安置协议的请求亦不符合前述规定。故依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条第一款的规定，决定不予受理。胡忠、胡佳然不服，诉至北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院），要求撤销被诉复议决定，判令通州区政府依法受理其行政复议申请。
一审法院经审理查明：2016年5月20日，胡忠、胡佳然以北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）为被申请人，向通州区政府提出行政复议申请，请求撤销潞城镇政府以六方工作小组的名义作出的非住宅认定结果，请求对胡忠、胡佳然的自建房屋按照实际居住用途认定为住宅，责令新奥公司按照《通州区潞城镇棚户区改造项目（A片区）住宅房屋拆迁补偿与安置方案》（以下简称潞城镇A片区补偿安置方案）的规定，依据住宅标准给予申请人各项补偿奖励和安置房屋，并与胡忠、胡佳然签订拆迁安置补偿协议。通州区政府于同日收到上述申请。2016年5月26日，通州区政府作出被诉复议决定并向胡忠、胡佳然邮寄送达。胡忠、胡佳然不服被诉复议决定，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查明，依据潞城镇A片区补偿安置方案，涉案项目系根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定进行的棚户区改造项目。新奥公司是该项目的实施主体即拆迁人；潞城镇政府是该项目的属地责任人，协助拆迁人做好拆迁工作，协调政府各职能部门依法履行职责，监督和见证拆迁工作；六方工作小组由潞城镇政府牵头组织，具体成员为潞城镇政府、拆迁人、村“两委”工作小组、拆迁服务机构、评估机构和测绘机构。负责对新老宅基地、合法宅基地面积、被安置人员、新生儿补助与安置、经营面积等问题研究确定，并出具六方工作小组共同签署的认定单，此认定结果为拆迁补偿安置的依据。
一审法院判决认为，行政复议法第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。通州区政府作为上一级人民政府，具有对申请人针对潞城镇政府提起的行政复议申请进行处理的法定职权。
行政复议法第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，通州区政府收到胡忠、胡佳然的行政复议申请后，经审查于五个工作日内作出被诉复议决定并送达给胡忠、胡佳然，审理程序符合上述法律规定。
本案中，双方所争议的焦点问题是六方工作小组的认定行为是否属于具体行政行为。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，区、县人民政府和乡（民族乡）、镇人民政府应当依照该办法规定的职责，做好本行政区域内的房屋拆迁管理工作。故镇级人民政府并不承担具体的拆迁补偿安置工作。另依据潞城镇A片区补偿安置方案，新奥公司是该项目的实施主体即拆迁人；潞城镇政府是该项目的属地责任人。六方工作小组由潞城镇政府牵头组织，具体成员为潞城镇政府、拆迁人、村“两委”工作小组、拆迁服务机构、评估机构和测绘机构。负责对新老宅基地、合法宅基地面积、被安置人员、新生儿补助与安置、经营面积等问题研究确定，并出具六方工作小组共同签署的认定单。该联合认定行为系依据潞城镇A片区补偿安置方案的规定作出，是该拆迁项目的一个中间环节，因此六方工作小组的认定行为不应视为潞城镇政府履行法定职责的行政行为，不是行政复议法所规定的具体行政行为，不属于行政复议范围。关于胡忠、胡佳然请求通州区政府责令新奥公司按照潞城镇A片区补偿安置方案的规定，依据住宅标准给予申请人各项补偿奖励和安置房屋，并与申请人签订拆迁安置补偿协议的复议请求，既不属于通州区政府的法定职责范围，亦不属于行政复议范围。故通州区政府作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以支持。
综上，胡忠、胡佳然关于撤销被诉复议决定，并判令通州区政府受理其提出的行政复议申请的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了胡忠、胡佳然的诉讼请求。
胡忠、胡佳然不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，潞城镇政府负有本行政区域内房屋拆迁管理工作的法定职责，其作为六方工作小组的牵头人，派员参与六方工作小组的工作，被委派的工作人员也实施了对上诉人涉案房屋非住宅性质的认定，并在联合认定表上签字。因此联合认定行为应视为是潞城镇政府履行行政职权的具体行政行为，属于行政复议范围。其二，六方工作小组对上诉人的联合认定行为剥夺了上诉人享有安置房的权利，导致新奥公司拒绝与上诉人签订拆迁补偿安置协议、拒绝给上诉人提供安置房，侵害了上诉人的合法权益，上诉人有权利针对该行为申请行政复议。故被诉复议决定及一审判决均无事实及法律根据，请求二审法院撤销被诉复议决定、判令通州区政府受理上诉人提出的行政复议申请。
通州区政府对一审判决不持异议，请求二审法院驳回上诉、维持一审判决。
一审期间各方当事人提交的证据均已移送本院。经审查，一审法院对各方证据的认证意见正确。根据上述有效证据及各方无争议的陈述，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，根据行政复议法第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织只有针对具体行政行为，方可依法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条第（五）项同时规定，存在具体行政行为是复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。参考最高人民法院《关于执行若干问题的解释》有关“受案范围”的规定，是否产生了直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政法律效果，是衡量某行为是否是具体行政行为的重要标准。本案中，胡忠、胡佳然向通州区政府申请复议的是以联合认定表为载体的联合认定行为。该行为虽然对胡忠、胡佳然所主张房屋的非住宅性质、占地面积及建筑面积进行了认定，但在涉案项目的拆迁补偿程序中，该认定行为旨在为后续的补偿安置工作提供证据，并不具有行政行为的法律效力。胡忠、胡佳然主张的房屋是否为住宅以及其是否拥有相应土地的宅基地使用权等问题，均有待在后续的补偿安置程序中进一步确定。故该联合认定行为不能视为对胡忠、胡佳然的合法权益施加了直接影响，不属于可以申请复议的具体行政行为。胡忠、胡佳然针对联合认定行为提起的行政复议申请，不符合行政复议受理条件，其提出的其他请求亦不属于行政复议法之调整范围。通州区政府作出的被诉复议决定，符合行政复议法及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的上述规定。
综上，一审法院判决驳回胡忠、胡佳然的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。胡忠、胡佳然的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡忠、胡佳然共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判
长刘井玉
代理审判员 哈胜男
代理审判员 孙 建
二〇一七年三月三日
书记
员张曼