海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第83号
上诉人（原审原告）侯百炼，男，汉族。
委托代理人胡四海，海南正益律师事务所律师。
委托代理人吴满林，海南正益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县安全生产监督管理局。
法定代表人陈唐，该局局长。
委托代理人关贻勇，昌江黎族自治县安全生产监督管理局工作人员。
委托代理人陈进原，昌江黎族自治县安全生产监督管理局工作人员。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县工业和信息化局。
法定代表人曾学盟，该局局长。
委托代理人廖树新，昌江黎族自治县原乡镇企业局副局长。
委托代理人符源辉，昌江黎族自治县工业和信息化局科员。
原审第三人昌江黎族自治县叉河镇人民政府。
法定代表人王吉强，该镇镇长。
委托代理人吴传信，该镇副镇长。
上诉人侯百炼诉被上诉人昌江黎族自治县安全生产监督管理局（以下简称安监局）、昌江黎族自治县工业和信息化局（以下简称工信局）及原审第三人昌江黎族自治县叉河镇人民政府（以下简称镇政府）安全行政处理纠纷一案，因侯百炼不服昌江黎族自治县人民法院于2014年6月20日作出的（2014）昌行初字第4号行政判决，向本院提起上诉，本院于同年10月23日立案受理。本院依法组成合议庭，于2014年11月20日公开开庭审理了本案，上诉人侯百炼的代理人胡四海、吴满林，被上诉人安监局的代理人关贻勇、陈进原，被上诉人工信局的代理人廖树新、符源辉，原审第三人镇政府的代理人吴传信均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
昌江黎族自治县安全生产监督管理局与昌江黎族自治县工业和信息化局于2014年2月25日向昌江叉河美泰芒果园侯百炼作出昌安联字（2014）1号《关于自行拆除土坝消除安全隐患的通知》（以下简称通知），该通知的主要内容为：海南矿业股份有限公司（以下简称海矿公司）的红旗尾矿库是海南省最大的尾矿库，侯百炼经营的美泰芒果园属于其红旗尾矿库的库区红线图范围内，且侯百炼擅自堆筑一条长约600米，高约2米，顶宽约2.5米的土坝，造成其尾矿库库容减少，缩短了尾矿库的使用寿命，对尾矿库的安全造成了严重威胁。为确保尾矿库及人民生命财产安全，现通知你一个月内自行拆除土坝，否则将按有关规定处理。
一审法院经审理查明，2011年3月10日，侯百炼与昌江县叉河镇农工商联合公司（以下简称联合公司）签订《芒果园管理承包合同书》，承继海南昌福房地产开发有限公司（以下简称昌福公司）于1997年与其签订《芒果园管理承包合同书》的权利义务，承包位于昌江县叉河镇红旗尾矿边坡的300亩土地种植芒果及其他农业开发，经测绘，侯百炼实际承包的土地面积为253.83亩。侯百炼承包土地后，未经安全生产监督管理部门的同意，擅自在红旗尾矿库区红线图范围内，堆筑一条长约600米、高约2米，顶宽约2.5米的土坝。2014年2月25日，安监局和工信局联合下发《通知》，内容为侯百炼经营的果园属于海矿公司红旗尾矿库区红线图范围内，且侯百炼擅自堆筑一条长约600米，高约2米，顶宽约2.5米的土坝，造成尾矿库容减少，缩短了尾矿库的使用寿命，对尾矿库的安全造成了严重威胁，为确保尾矿库及人民生命财产安全，限侯百炼一个月内自行拆除土坝，否则将按有关规定处理。侯百炼认为，该《通知》名为通知，实为处罚决定，为此诉至本院，请求撤销该《通知》。涉案土地权属为海南海钢集团有限公司（以下简称海钢公司），海矿公司于2011年1月1日向其有偿租用涉案土地。
一审法院认为，本案的争议焦点一，安监局、工信局联合下发《通知》的行为是否具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法，向人民法院提起诉讼”。据此可见，是否可诉，主要看具体行政行为对行政管理相对人的权利义务是否发生实际影响。安监局、工信局具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的职权，其在行使行政管理职能中对候百炼发出通知：“一个月内自行拆除土坝，否则将按有关规定处理”，为侯百炼设定了义务，该义务的履行对侯百炼的权利产生实际影响。因此，该《通知》具有可诉性。安监局、工信局关于《通知》不可诉的主张，本院不予支持。争议焦点二，安监局、工信局作出的具体行政行为是否有事实和法律依据，程序是否合法。《尾矿库安全监督管理规定》第十八条规定，“对生产运行的尾矿库，未经技术论证和安全生产监督管理部门的批准，任何单位和个人不得对筑坝方式进行变更”。侯百炼未经技术论证，未报经安全生产监督管理部门的批准，擅自在红旗尾矿库区内堆筑土坝，已违反了上述规定，违法事实清楚。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第五十六条第二款第二项规定：“对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定”。据此，被上诉人在行使安全生产管理职责中，有权对安全生产违法行为作出限期改正的处理。被上诉人通知上诉人限期拆除土坝，符合《安全生产法》的规定。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。《行政处罚法》的适用，限于行政处罚行为，而行政处罚行为是对违法行为给予制裁的行为。本案中，该《通知》属于生产安全监督管理行为，是为确保尾矿库区安全的行政管理措施。虽然对侯百炼的权利义务发生影响，但不具备行政处罚行为的制裁性特征。该《通知》行为不是行政处罚行为，不受行政处罚程序限制。据此，侯百炼关于该《通知》是行政处罚行为，处罚无事实及法律依据且程序严重违法的主张，本院不予支持。综上，两被上诉人联合下发《通知》的行为具有可诉性；被上诉人作出的《通知》事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回候百炼的诉讼请求。案件受理费50元，由候百炼负担。
侯百炼不服一审判决，提出上诉，请求：一、依法撤销（2014）昌行初字第4号行政判决；二、撤销两被上诉人联合下发的昌安联字（2014）1号《关于自行拆除土坝消除安全隐患的通知》。理由是：一、工信局无权作出通知，且两被上诉人的通知没有告知上诉人相关权利，程序严重违法。通知要求上诉人拆除土坝，实际上它就是行政处罚法和行政诉讼法中的“责令改正通知书”的行政行为，是行政机关的具体行政处理行为，属于行政命令，具有可诉性，一审法院对此也已确认。两被上诉人没有事前向上诉人发出书面调查通知，听取上诉人的意见，作出通知的同时也没有告知上诉人有听证的权利，程序严重违法。另工信局无权在通知上署名，其辩称权利是昌江黎族自治县人民政府（以下简称县政府）授予的，上诉人没有看到任何法律授权文件，何况行政机关作出的具体行政行为的依据是法律法规，而不是县级政府的规定，该局没有对土坝情况进行任何调查，根本不明白土坝的作用和影响，就与安监局联合下发通知，擅自给上诉人设定义务，属于滥用职权。二、被上诉人和原审法院适用法律错误，作出的通知并无法律依据。上诉人于2010年5月承继联合公司与昌福公司于1997年3月签订的芒果园管理承包合同，并在当年提高土坝，而两被上诉人在原审开庭时均称，根据法不溯及既往的原则，通知并没有法律依据。另被上诉人和一审法院认为该通知不是行政处罚却又适用行政处罚法的条款，属于适用法律严重错误。三、2013年7月的可行性研究报告明确说明，直至目前尾矿库是安全的。具有法定评估资质的中冶长天国际工程有限责任公司（以下简称中冶公司）于2013年7月对尾矿库安全评估后，出具了海矿公司红旗尾矿库加高扩容工程可行性研究报告，该报告明确指出直至目前尾矿库是安全的，并未尾矿库安全评价是3年进行一次，如果被上诉人认为土坝影响安全，那应该是到2016年经过评估后才能得出结论。另2010年上诉人就在原坝基础上进行提高后，被上诉人提供的海矿公司于2012年7月分别给安监局和县政府的函中均说明尾矿库已安全运行26年的，这证明上诉人提高土坝2年后尾矿库运行依然是安全的。四、一审法院与被上诉人严重背离事实、自相矛盾，凭空臆想和推测其他果园会争相效仿堆筑土坝而影响安全。被上诉人想当然地认为其他果园会争相效仿堆筑土坝，这将减少尾矿库的库容，缩短寿命，影响安全，而事实上上诉人的土坝是在原坝的基础上提高的，不可能减少库容和寿命，更不会影响安全，其他果园与尾矿库根本无关，怎么可能效仿堆筑土坝。所以这完全是被上诉人凭空臆想和推测的。一审开庭时审判长问昌江县安监局何时发现土坝有安全隐患时，该局的委托代理人答道2011年就发现了，那为何被上诉人3年后才下发通知要求拆除，这说明，土坝根本不存在安全隐患的问题。一审法院仅凭被上诉人提供的尾矿库及美泰芒果园范围图、红旗尾矿库用地红线图，就认为土坝在尾矿库范围内，存在可能危害尾矿库安全的隐患，但没有任何事实予以证实，这是一审法院在没有任何依据下的单方面推断。五、上诉人是在自己承租的土地上筑坝，不但不影响其安全，反而保护了尾矿库。海矿公司于1997年10月才取得土地，而上诉人在同年的3月就已承继芒果园管理承包合同，早于海矿公司，并且上诉人是在自己的承包地上筑坝，第三人镇政府证明该地是由该镇政府开发，后转给上诉人的，不管土地使用权如何变更，根据买卖不破租赁的法律规定，应首先保护上诉人的利益。县政府和海矿公司曾对上诉人的土坝进行经济补偿5万元，表明政府鼓励和支持堆筑土坝的行为。上诉人堆筑土坝是在原坝的基础上提高的，增强了安全性。六、上诉人向镇政府承租果园，被上诉人即使认为提高筑坝有安全隐患，其应该向镇政府主张，并给与上诉人足额的赔偿后才可拆除。基于上述事实与理由，一审法院的判决明显有失公允，上诉人请求二审法院查明事实，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人安监局辩称，一、我局有权依法监督、检查和处理涉及危害安全生产的行为。根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第九条的规定和第五十六条第一款第一、二项的规定，我局有权对辖区内的安全生产活动实施监督管理；严格检查生产经营单位，发现事故隐患的，应及时处理；对安全生产违法行为，可以当场纠正或要求限期纠正，上诉人未经海矿公司技术论证及同意，也未经我局批准便擅自在尾矿库内修筑600米长、占地面积约2.3亩的土坝，造成尾桨、尾粉及有关水分流向不正常改变，严重影响其合理排放，很可能引起尾矿坝溃坝，严重威胁尾矿库工作人员、设备及周围群众安全，不论上诉人是否对果园和土坝区域有土地承包经营权，我局都有权针对上诉人下发整改通知。二、上诉人有危害尾矿库安全的违法行为事实。从我局于一审提供的相片证据中，可以看出上诉人土坝把大量尾桨、尾粉和尾水挡下而无法正常流动，致使其向南回流，而尾矿坝就在南面，距离上诉人土坝不到50米，极易使尾矿坝溃坝，从而淹没尾矿库工作设备、人员和周边群众，这足以证明上诉人土坝存在较大安全隐患。上诉人筑坝并未经尾矿库的生产经营单位海矿公司技术论证，后来海矿公司将上诉人土坝危害尾矿库安全的情况发函至我局，也说明了土坝存在的安全隐患。根据《尾矿库安全监督管理规定》第二十六条的规定，上诉人上述行为属于危害尾矿库安全的行为。我局于一审提供的国土局调查取证材料是安监局和国土局联合执法查证的上诉人擅自筑坝的事实，是证明上诉人违法筑坝的证据。上诉人筑坝行为等同于在尾矿库滥挖，直接违反《尾矿库安全技术规程》6.7.2的规定。海矿公司于2011年向海南省安全生产监督管理局专门作了堆筑土坝影响尾矿库安全的报告，后又于2012年分别向县政府和安监局分别发出协调解决果农筑坝影响尾矿库安全问题的函，昌江黎族自治县国土资源局（以下简称国土局）调查确定上诉人擅自修筑土坝会使尾矿浆水回流到坝体南面，容易导致溃坝，答辩人多次到土坝实地调查了解、评估，确定上诉人擅自修筑的土坝存在较大安全隐患，最终才向上诉人发出自行拆除土坝的通知。三、答辩人下达的整改通知程序合法。通知及其内容不属于行政处罚的种类。通知也并未以决定书的形式作出，内容也不符合处罚决定书要求，故该通知不是行政处罚，不受行政处罚程序的限制。根据《安全生产法》第五十六条第一款第二项的规定可得知，该条款把要求限期改正的职权与作出行政处罚决定的职权明确分开，我局作出的正是要求限期改正，不是行政处罚，不受行政处罚的程序限制。生活中会存在紧迫性的安全隐患，《安全生产法》正是赋予了答辩人可以当场、立即排除危险的权利，《安全生产法》也不强制要求作出整改通知要事先听取陈述、申辩，催告也不是强制义务。整改通知是告知上诉人存在违法行为的方式，是和上诉人协商的方式，通知里并未明确一个月后是否会给予处理，给予什么样的处理。答辩人曾于2013年前往上诉人经营的果园寻找上诉人，但上诉人的工人称其正在八所出差。四、该通知适用法律法规正确。上诉人的违法行为一直延续至今，就可以适用现在的法律规定。尾矿库设备、人员及周围群众的生命财产安全是国家和集体利益，应优先保护。五、上诉人无权取得芒果园土地及土坝所占土地的承包经营权，无权擅自修建土坝。海南海钢集团有限公司（以下简称海钢公司）早在1981年便取得尾矿库周边9150亩土地的承包经营权和土地使用权，上诉人的行为侵犯了海钢公司的国有土地使用权。六、上诉人通过非法手段取得可行性研究报告。该报告不是终稿，和本案无关联性，且未经海南省安全生产协会专家评审，不具有效力。七、上诉人擅自建筑土坝的行为未经国土、规划部门批准，属于违法建筑。
被上诉人工信局辩称，根据《海南省人民政府办公厅关于印发海南省工业和信息化厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第一条的规定，以及《昌江黎族自治县人民政府办公室关于印发昌江黎族自治县工业和信息化局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第一条的规定，我局有指导工业行业安全生产及质量管理的职责。根据《中华人民共和国乡镇企业法》第三十七条的规定，“……对危害职工安全的事故隐患，应当限期解决或者停业整顿。……”答辩人有权依法监督、检查和管理工业行业的安全生产和乡镇企业涉及危害安全生产的行为。其他答辩意见与安监局答辩意见一致。
原审第三人镇政府辩称，其答辩意见与安监局、工信局答辩意见一致。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院对一审认定的证据予以确认。二审期间，上诉人侯百炼提交的证据：可行性研究报告、一审庭审笔录；被上诉人工信局提交的证据：琼府办（2009）120号文件、昌府办（2009）78号文件、昌编办（2012）21号文件、中冶公司声明；被上诉人安监局提交的证据：海矿公司档案管理制度、海矿公司说明、中冶公司声明。本院认为上述证据不属于新证据，本院不予确认。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，一、根据《安全生产法》第九条第二款的规定：“……县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”故工信局作为负有指导工业行业安全生产及质量管理的职责的县政府工作部门，有权对有关行业、企业安全生产工作实施监督管理，其与安监局共同作出的《通知》亦未超越其职责权限，因此，上诉人认为工信局无权作出《通知》的理由不能成立。二、2006年6月1日公布实施的《尾矿库安全监督管理规定》（以下简称原《管理规定》）第十七条即明确规定：“对生产运行中的尾矿库，未经技术论证和安全生产监督管理部门的批准，任何单位和个人不得对筑坝方式进行变更”。因此，上诉人于2011年3月未经技术论证且未经安监局批准，擅自堆筑一条长约600米，高约2米，顶宽约2.5米的土坝，造成尾矿库库容减少，对尾矿库的安全造成隐患，违反了《管理规定》第十七条的规定。而上诉人以2011年7月1日修订后的《管理规定》认为两被上诉人所作的《通知》没有法律依据，显然是对法律法规了解不全所致。三、经国土局会同海矿公司现场检查，国土局已查实上诉人擅自挖土筑坝的行为极易造成红旗尾矿坝的矿浆水回流至坝体南面，导致溃坝，存在安全隐患，安监局以此为依据作出要求上诉人于一个月内自行拆除的通知事实清楚，且该通知属安监局、工信局要求违法行为人限期改正的行政处理决定，并非行政处罚决定。而上诉人认为两被上诉人所作的《通知》违反行政处罚程序，该理由亦不能成立。综上所述，上诉人的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由上诉人侯百炼负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 高玉萍
代理审判员 李雪刚
二〇一四年十二月三日
书 记 员 刘 欢
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回一审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
审核：黄海浪撰稿：高玉萍校对：刘欢印刷：刘传凤海南省第二中级人民法院2014年12月8日印制（共印26份）