广西壮族自治区百色市右江区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）右行初字第15号
原告广西巴马盛世食品有限公司。住所地广西巴马县。
法定代表人雷昭宁，该公司总经理。
委托代理人雷春，男，壮族，1942年7月2日出生，住南宁市。
委托代理人雷齐言，男，壮族，1978年9月23日出生，住南宁市。
被告广西壮族自治区百色盐务管理局。
法定代表人陆锋，男，该局局长。
委托代理人冯春丽，广西欣合律师事务所律师。
委托代理人何石，广西欣合律师事务所律师。
原告广西巴马盛世食品有限公司不服广西壮族自治区百色盐务管理局盐业行政处罚，于2014年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月6日受理后，于2014年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月18日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人雷昭宁，委托代理人雷春、雷齐言，被告的法定代表人陆锋，委托代理人冯春丽、何石到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告广西壮族自治区百色盐务管理局在接到举报后对原告进行了调查，并经事先告知行政处罚内容，告知陈述申辩权、听证等程序后，于2013年11月15日对原告作出（百）盐政处（2013）1号行政处罚决定书，以原告生产“盛世调味姜竹盐”属于多品种盐生产，应纳入食盐监管范畴。按照国家盐业管理法规，在未取得《食盐定点生产许可证》，进行多品种食盐生产、加工的行为，违反了《食盐专营办法》第五条的规定，依据《食盐专营办法》第十九条的规定，对原告作出（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书：责令原告立即停止生产行为，没收违法生产的“盛世调味姜竹盐”产品共计16.92吨。被告于2014年5月23日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1-2.《广西壮族自治区盐业管理办法》第四条、《盐业管理条例》第四条、《食盐专营办法》第四条、《关于广西壮族自治区盐业公司增挂广西壮族自治区盐务管理局牌子的通知》，以上证据证实被告执法主体资格；3-4.现场勘验笔录、现场检查照片，证实执法程序合法；5、当事人签字的委托检验单，证实抽检程序合法；6.检验报告二份、委托检验单，证实涉案物品经鉴定，属违法的事实；7.监督检验站资质认定证书2份，证实检验机构资质认定；8.对各当事人的调查询问笔录及现场照片，9.原告的《企业法人营业执照》、《税务登记证》、《全国工业产品生产许可证》（副本）、《“竹元堂”商标注册证》、《发明专利证书》、《广西巴马盛世食品有限公司企业标准》，10.《生产原料盐购进增值税发票》、《盘点记录》等文件资料，11.生产现场照片，12.国家工业和信息化部于2013年7月5日公布的全国多品种盐生产企业2013年（7-12月）企标品种备案目录，13.广西盐业公司企业标准-
竹盐，14.广西壮族自治区物价局文件关于多品种盐价格有关问题的通知及附件多品种盐目录表第12项核准盐价格，8-14项证据证实原告存在违法事实；15.《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》，证实原告生产的行为属于国家法律法规规定的多品种食盐的生产；16-26.行政处罚事先告知书及送达回证、听证通知书及送达回证、听证申请书、听证主持人异议书、异议书复函及送达回证、邮局回单、听证申辩书、听证笔录、申辩书、行政处罚决定书及送达回证、执法人员执法证件，以上证据证实被告的执法程序合法；27.《食盐专营办法》第五条、第十九条，证实被告执法的法律依据。
原告诉称，请求法院依法撤销（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书。诉讼费由被告负担。事实与理由：1、原告于2011年8月25日获得姜竹盐及制作方法的国家发明专利，并依法办理了《企业法人营业执照》、《税务登记证》、《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产决定书》和《食品生产许可证》等证书。获得工商核准经营的范围是：含茶制品生产、销售，调味品生产销售。根据上述证件核准范围，原告所加工的姜竹盐调味品是依法生产的。2、原告获准加工的姜竹盐是调味品，不属于被告应用《食盐专营办法》所定义的直接食用和制作品所用的食盐，更不属于《食盐定点生产许可证》的管理范畴。被告对原告作出的行政处罚决定书在适用法律上有严重错误，其根本不适用《食盐专营办法》，应适用《中华人民共和国食品安全法》的规定。3、原告加工的姜竹盐调味品是经工商部门核准登记，属于合法经营。原告的上位管理单位是工商局和食品药品监督部门，被告对原告作出的（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书是违法管理、越权作出的错误决定。4、对于被告作出的行政处罚决定书，原告已于2013年12月24日向广西区盐务管理局申请复议，2013年12月27日广西区盐务局已受理，但复议机关逾期未作出复议决定书，至2014年3月31日才作出行政复议决定书，已超期5天。综上所述，被告作出（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书是滥用职权、适用法律错误和违法作出的错误决定。广西盐务管理局未依法在法定期限内作出复议决定，又违反了《中华人民共和国行政复议法》第19条、第31条的规定。为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求法院判如所请。原告提供的证据：1-8.《企业法人营业执照》、《企业组织机构代码》、《税务登记证》、《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》、企业商标注册证“竹元堂”、《排放污染物许可证》；9-10.发明专利证书、南宁市科学研究技术开发计划项目验收证书；11-12.田阳盐业公司提供的材料、公司向田阳盐业公司购买食盐原料的发票；13-14.国家经贸委《关于重申对“海水晶”“海水素”等产品销售管理有关问题的通知》、广西盐务管理局桂盐局运字（2001）6号文件，以上证据证实原告属合法生产；15-18.行政处罚事先告知书、申辩书、行政处罚决定书、行政复议申请书、行政复议受理通知书，证实被告对原告作出处罚；19.原告的陈述材料；20.原告企业职工代表签字的证明。
被告辩称，一、被告作出的（百）盐政处字（2013）第1号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1、被告接到群众举报后对原告生产加工的“盛世调味姜竹盐”进行了现场调查工作。在经过对当事人进行调查核实后，对涉案的“盛世调味姜竹盐”当场抽样送广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站进行检验鉴定，监督检验站出具的《检验报告》检验结论为“该样品为无碘食用盐。”证明原告生产的“盛世调味姜竹盐”属于食盐。原告在没有取得《食盐定点生产许可证》的情况下进行食盐加工，违反了《食盐专营办法》的规定。被告据此作出行政处罚决定书，适用法律正确。2、《中华人民共和国食品安全法》明确规定，食盐属于特别的食品，当法律法规另有规定的，依照其规定。《食盐专营办法》是关于食盐适用的特别行政法规，原告未取得《食盐定点生产许可证》生产姜竹盐的行为应当适用《食盐专营办法》进行相关处罚。
二、原告加工姜竹盐属于食盐，不属于调味品，依法由盐业行政管理机构管辖。1、经过自治区盐业产品质量监督检验站作出的权威检验结论，原告生产的姜竹盐各项理化指标都没有改变食盐的性状，属于食盐。2、根据《广西壮族自治区盐业管理办法》的规定，氯化钠含量为50%以上的产品都属于盐产品，都应当由盐业主管机构管辖。
三、原告取得发明专利权、《全国工业产品生产许可证》及《食品生产许可证》等证书并不能证明原告取得食盐生产许可。1、原告取得发明专利权只是根据专利法的规定可以对该产品拥有发明专利，不代表原告可以自行生产加工食盐。2、《全国工业产品生产许可证》及《食品生产许可证》是巴马县质量技术监督局颁发的，只是表明原告可以生产调味品，但不代表原告可以生产食盐。巴马县质量技术监督局没有检验产品是否属于食盐的资质，也没有批准生产食盐的资格，原告生产的姜竹盐是食盐，不是调味品，原告取得这两个许可证不能证明其能合法生产竹盐。
四、复议机关作出的复议决定书已经维持了被告作出的处罚决定书。被告作出行政处罚决定书后，原告向自治区盐务管理局提起行政复议，复议机关作出了维持的复议决定。复议机关有权经过内部报批程序后延期作出复议决定，不影响复议决定的法律效力，而且作出复议决定后原告也有权向法院起诉，不影响原告的诉权。
综上，请求人民法院维持本机关作出的行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对于被告所提交的证据1-8的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为被告属超越职权；对证据9中的《广西巴马盛世食品有限公司企业标准》认为被告未能提供证据原件，有异议，其余无异议；对证据10-15的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为被告属越权执法；对于证据16-26的真实性无异议，但认为被告即是行政处罚的作出者又是听证的主持者，自判自裁，程序不合法；对于证据27，原告认为被告适用法律错误，原告生产的行为不属于被告的职权管辖范围。本院认为，原告对于被告所提交的证据9有异议，经被告补证巴马县工商局出具的复函，证实证据9是来源于原告在办理工商登记时出具给巴马县工商局的，经原告质证，原告表示未曾提供给巴马工商局该份企业标准，但该企业标准内容属实，故对该证据本院予以认定；原告对于被告提供的其他证据的关联性虽然有异议，但对真实性、合法性无异议，被告所提交的以上证据均是证明了其作出被诉具体行政行为的事实及法律依据，原告以被告超越职权为由否认上述证据关联性，理由不成立，故对以上证据本院予以确认。被告对于原告所提交的证据1-12的真实性无异议，本院予以确认；对证据13-14真实性无异议，但该规定的产品与原告生产的产品是完全不同的产品，本案涉案产品属于食盐生产范畴，本案不应适用；对证据15-18、20的真实性无异议，本院予以确认；证据19是原告的一种自辩，不属于证据范畴，本院不作认定；证据21原告职工代表签名，因无职工身份证明，本院不予认定。
经审理查明，2013年9月，被告根据他人举报，对位于河池市巴马县西山乡合乐村原合乐小学的原告广西巴马盛世食品有限公司的生产场所进行了检查，查明原告于2012年1月6日至2013年8月12日，从广西壮族自治区盐业公司田阳支公司先后购进50公斤装海食盐B共29吨作为原料盐，通过加入新鲜淡竹叶、鸡内金、干姜粉，灌入大青竹内，经高温烤制，生产“盛世调味姜竹盐”。至被告执法人员对原告生产进行检查时止，原告已生产包装的调味姜竹盐成品3.57吨，未包装的成品1.65吨，调味竹盐成品5.7吨，在制品6吨，剩余原料盐1吨。被告对涉案成品竹盐抽样送广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验。2013年9月23日，该检验站作出W2013-49号检验报告，结论为：送检样品的主体化学成份为氯化钠，所检项目中氯化钠含量为94.86%，符合《食用盐》（GB5461）日晒盐标准，碘含量为0，该样品为无碘食用盐。被告经立案，开展调查取证，在作出处罚决定前向原告送达了行政处罚事先告知书，听取了原告的陈述及申辩，并举行了听证。2013年11月14日，广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站又对送检涉案成品竹盐样品作出W2013-51号检验报告，检验结论为：按GB5461-2000《食用盐》中日晒盐二级品标准检验，该样品为无碘食用盐。2013年11月15日，被告作出（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书。原告不服，向广西壮族自治区盐务管理局申请行政复议，期间原告以区盐务局逾期未作出复议决定，向本院递交起诉状要求撤销被告作出的行政处罚决定书。2014年3月31日，广西区盐务局作出（桂）盐政复决（2014）1号复议决定书，维持原行政处罚决定书。
另查明，原告广西巴马盛世食品有限公司于2012年至2013年间取得组织机构代码证、税务登记证。2013年3月18日取得巴马县质量技术监督局颁发的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》，许可产品名称为“调味品［调味料（固体）］”；2013年5月16日取得《食品生产许可证》，许可证许可产品“申请单元”为“调味品［调味料（固体）］”，食品品种明细为“Q／SZY0001S-2012《盛世调味姜竹盐（食盐制品）》”。2013年8月12日取得巴马县工商局颁发的《企业法人营业执照》，经营范围包括调味品［调味料（固体）］生产、销售。
本院认为，本案争议焦点：一、被告百色盐务管理局是否享有作出被诉具体行政行为的职权？二、被告作出行政处罚行为认定事实是否清楚、证据是否充分？三、被告作出行政处罚行为的程序是否合法？四、被告作出行政处罚行为适用法律、法规是否正确？五、被告作出被诉具体行政行为的目的是否得当？
一、关于被告是否具有作出被诉具体行政行为的职权问题。《食盐专营办法》第四条第二款规定：县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。《广西壮族自治区盐业管理办法》第四条规定：“自治区工业和信息化部门主管全区的盐业工作，其所属盐业主管机构具体履行盐业管理职责，并组织本办法的实施。设区的市、县（市、区）盐业主管机构在上级盐业主管机构的领导下负责管辖区域内的盐业管理工作。工商、质量技术监督、价格、国土资源、公安、交通运输、食品药品监管等有关部门按照各自职责，依法配合盐业主管机构做好盐业管理工作。”被告是经自治区编制委员会批准成立，并经广西壮族自治区人民政府确定行使盐业管理职责的盐业主管机构，依法具备盐业行政执法职权。
原告认为公司取得巴马县质量技术监督局颁发的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》，其对“盛世调味姜竹盐”的生产属于食品生产，并非食盐生产，本案被告对原告进行处罚系超越职权。本院认为，首先，原告生产的竹盐经广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验报告证实，涉案竹盐各项理化指标与食盐相符，属食盐。其次，《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》（运行盐办函（2002）7号）第一条规定：“将多品种食盐纳入食盐管理范围”，第一款规定“多品种食盐是在食用盐中添加对人体健康有益的微量元素、调味剂或对食盐进行深加工后的产品，属于食盐。为避免重复发证，决定取消多品种食盐准产证，将其纳入食盐管理范围”；第二款规定“非食盐定点生产企业生产多品种食盐按以下程序申请食盐（多品种盐）定点生产证书”。《通知》第四条第1项还规定“生产多品种食盐所用原料盐，必须是国家食盐定点生产企业的合格食盐”。本案中原告从田阳县盐业公司购入海食盐后，通过加入新鲜淡竹叶、鸡内金、干姜粉，灌入大青竹内，经高温炉烤制，生产“盛世调味姜竹盐”行为，其实质上就是在食盐中添加其他元素并进行深加工，原告的生产符合国家经贸委对多品种食盐生产的定义，属于多品种食盐生产，被告将原告的生产纳入到食盐管理范围，并未超越职权。食盐属于专营产品，也是关系公众身体健康和生命安全的重要食品，原告取得的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》只能视为质监部门对原告就调味品［调味料（固态）］的生产取得的准入许可，而不能取代国家对食盐专营管理应办理的《食盐定点生产许可证》。
二、关于被告作出行政处罚行为认定事实是否清楚，证据是否充分问题。原告进行涉案产品生产，有现场检查笔录、询问调查笔录、现场照片等证据证实，原告未办理《食盐定点生产许可证》进行多品种食盐的生产，被告对原告进行查处，并无不当。
三、关于被告作出行政处罚行为的程序是否合法问题。被告根据他人举报，派出持有《广西壮族自治区行政执法证》的执法人员对原告生产场所进行检查，对涉案物品予以抽样送检，开展调查取证，在作出处罚决定前原告送达了行政处罚事先告知书，听取了原告的陈述及申辩，并举行了听证，在查清事实后作出处罚决定书并送达原告，被告的执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第三十七条的规定，执法程序合法。原告在诉讼中提出，听证主持人、记录人是被告本单位工作人员，被告听证程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”本案被告指定了非本案调查人员主持听证，且无证据证实主持人、记录人员有回避的情形，故对原告的主张本院不予采纳。
四、关于被告作出行政处罚行为适用法律法规是否正确问题。原告进行多品种食盐生产，未按规定办理《食盐定点生产许可证》，原告的行为违反了《食盐专营办法》第五条“国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。”的规定，依照《食盐专营办法》第十九条的规定，被告作为区域内行业主管机构责令原告停止生产，没收违法生产食盐的行政处罚决定，符合法律规定。原告认为，对其生产应适用《中华人民共和国食品安全法》监管，而不是《食盐专营办法》。本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第一百零一条规定“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”食盐属于特别的食品，《食盐专营办法》是关于食盐适用的特别行政法规，被告适用《食盐专营办法》与《中华人民共和国食品安全法》规定并无冲突。
五、关于被告作出被诉具体行政行为的目的是否得当问题。被告根据行政法规的授权开展盐政执法活动，对原告公司的违法行为给予行政处罚，目的在于保障行政法规的正确实施。被告根据《食盐专营办法》第十九条：“违反本办法第五条的规定，非食盐定点生产企业生产食盐的，由盐业主管机构责令停止生产，没收违法生产所得，可以并处违法生产食盐价值3倍以下罚款”的规定，认为原告生产的竹盐尚未进行销售，未产生危害后果，对原告从轻处罚，责令原告立即停止生产行为，没收违法生产的16.92吨姜竹盐，被告的处罚适度，没有超出法定幅度，被告作出具体行政行为的目的合法得当。
综上所述，被告作出被诉具体行政行为，事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：
维持被告广西壮族自治区百色盐务管理局作出的（百）盐政处字（2013）1号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告广西巴马盛世食品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。
审 判 长 梁 琳
审 判 员 梁海云
人民陪审员 李学泰
二〇一四年八月五日
书 记 员 江荷君