海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第170号
上诉人（原审原告）：昌江黎族自治县海尾镇五联村委会波兰经济合作社。
法定代表人：符昌江，该社社长。
委托代理人：胡永秀，海南新概念律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：昌江黎族自治县人民政府。法定代表人：符礼伟，该县县长。
委托代理人：李巍、文淑婷，昌江黎族自治县国土环境资源局法规股科员。
原审第三人：昌江黎族自治县海尾镇五联村委会新村经济合作社。
法定代表人：陈发生，该社社长。
委托代理人：周正凡，海南天赐律师事务所律师。
委托代理人：陈晓艳，海南天赐律师事务所律师助理。
原审第三人：昌江黎族自治县海尾镇五联村委会里仁经济合作社。
法定代表人：陈能宝，该社社长。
委托代理人：李明君，海南嘉勋律师事务所律师。
上诉人昌江黎族自治县海尾镇五联村委会波兰经济合作社（以下简称波兰经济社）因其诉被上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）及原审第三人昌江黎族自治县海尾镇五联村委会新村经济合作社（以下简称新村经济社）、昌江黎族自治县海尾镇五联村委会里仁经济合作社（以下简称里仁经济社）确定集体土地权属纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出（2013）海南二中行初字第81号行政判决向本院提起上诉。本院立案受理后，于2013年8月27日依法组成合议庭，并于2013年9月27日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。波兰经济社的法定代表人符昌江及其委托代理人胡永秀，昌江县政府的委托代理人李巍、文淑婷，新村经济社的法定代表人陈发生及其委托代理人周正凡、陈晓艳，里仁经济社的委托代理人李明君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为，即昌江县政府于2011年11月9日作出昌府土权字〔2011〕2号《土地权属争议处理决定书》（以下简称2号土地权属决定）的行为。该处理决定将位于昌江县海尾镇境内，石碌至海尾公路西侧，面积为22.20亩的争议土地，确定归新村经济社集体所有。
原审查明：争议地位于昌江县海尾镇内石碌至海尾公路西侧，四至为东至海尾至新港公路，南至里仁村旱地，西至里仁村旱地，北至新村经济社与波兰经济合作社争议地，面积22.20亩，现状为除了变电站外，有新村经济社社员陈定保种植的桉树。1953年“土改”和1962年“四固定”时期，争议地均未划给争议的各方当事人。1988年前，里仁经济社和新村经济社社员都曾在争议地上耕作，但双方均不能提交确凿证据证明争议地所有权归属。1988年，海尾镇政府下属的华昌公司发动新村经济社社员在争议地上种植腰果树。1999年初，里仁经济社社员王国其、陈才兴因砍伐新村经济社在争议地上种植的腰果树，被诉至昌江县人民法院。经该院调解，王国其、陈才兴退出占用的土地并作出赔偿。新村经济社从1988年至争议发生时一直管理使用争议地。2006年6月，昌江县政府在全县境内进行土地确权，根据里仁经济社的土地登记申请，在对土地权属界线进行核定时，未通知新村经济社参加指界，也未进行公示公告。2007年9月10日，昌江县政府向里仁经济社颁发昌集有（2007）第海尾0170号《集体土地所有证》（以下简称0170号土地证），将包含争议地在内的1689.9亩（1126627.1平方米）土地登记在里仁经济社名下。新村经济社于2009年4月9日向海南省人民政府申请行政复议，请求撤销0170号土地证。海南省人民政府于2009年6月12日作出琼府复决〔2009〕57号《行政复议决定书》（以下简称57号复议决定），撤销了0170号土地证。里仁经济社不服该57号复议决定，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2009年8月21日作出（2009）海南二中行初字第1号行政判决（以下简称1号行政判决），判决维持57号复议决定。里仁经济社不服，提出上诉。2009年12月14日，海南省高级人民法院作出（2009）琼行终字第165号行政判决（以下简称165号行政判决），驳回里仁经济社的上诉维持原判。2011年，新村经济社向昌江县政府申请对争议地权属作出行政裁决。昌江县政府以新村经济社连续使用争议地超过20年为事实依据，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，作出2号土地权属决定，决定争议地的所有权归新村经济社所有。波兰经济社不服，向海南省人民政府申请行政复议。2012年5月25日，海南省人民政府作出琼府复决〔2012〕22号《行政复议决定书》（以下简称22号复议决定），驳回波兰经济社的行政复议申请。2013年3月4日，海南省人民政府又作出琼府复决〔2012〕81号《行政复议决定书》（以下简称81号复议决定），维持了昌江县政府的2号土地权属决定。波兰经济社不服上述复议决定于2013年3月18日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销2号土地权属决定，判令昌江县政府重新确定22.20亩争议土地的所有权。
原审认为：本案的争议焦点是昌江县政府的2号土地权属决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、关于昌江县政府的2号土地权属决定认定事实是否清楚的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院判决文书确认的事实，可以作为定案的依据。根据已生效的1号行政判决和165号行政判决确定的事实，足以认定新村经济社于1988年开始使用争议地，直至2011年新村经济社向昌江县政府申请对争议地权属作出行政裁决时与波兰经济社发生权属纠纷，已连续使用超过20年，故昌江县政府的2号土地权属决定认定事实清楚。波兰经济社主张争议地自上世纪70年代至80年代由其提供给五联小学作为勤工俭学的基地，但其所提供的吴庆勋等四位证人的证言与昌江县政府在对这些证人进行调查时所作的证言不一致，波兰经济社所提供的证据不足以证明其主张。昌江县政府虽然于2007年给里仁经济社颁发了0170号土地证，但该土地证已被依法撤销。波兰经济社在本案中提供《证明材料》以证明争议地系由里仁经济社归还给其的主张，缺乏事实依据。二、关于被诉具体行政行为的程序是否合法的问题。昌江县政府在作出2号土地权属决定前，已依法经过调查、通知各方当事人指界、听证、调解等程序，昌江县政府作出被诉具体行政行为的程序合法。三、关于昌江县政府2号土地权属决定适用法律是否正确的问题。根据本案已查明的事实，本案争议地在纠纷前并没有明确的所有权人，昌江县政府适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条作出2号土地权属决定存在适用法律不当的问题。该条例第六条第三款规定：“村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。”本案中，没有证据证实争议地属于国家或波兰经济社或其他农民集体所有，而新村经济社从1988年至争议发生时一直实际管理使用争议地。因此，争议地应确认归新村经济社所有，2号土地权属决定的处理结果并无不当。波兰经济社在庭审中以昌江县政府适用法律错误为由要求撤销2号土地权属决定的主张不应得到支持。综上，昌江县政府的2号土地权属决定认定事实的主要证据充分，程序合法，适用法律不当但处理结果正确，波兰经济社关于撤销2号土地权属决定并要求昌江县政府对争议地重新确权的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回波兰经济社的诉讼请求，案件受理费50元由波兰经济社负担。
波兰经济社上诉称：1、昌江县政府提交的（1999）昌（海）民初字第4号民事调解书，所涉土地没有四至、无面积。陈定保于2003年7月1日签订的《土地承包合同书》面积为82亩，四至与争议地不符。海南东方林昌生物能源发展有限公司《关于成片土地合作种植麻风树协议书》，面积为107亩，无四至。以上证据均与本案不存在关联性，同时与最终土地现状为空地严重冲突，不能作为定案的依据。因此，昌江县政府的2号土地权属决定缺乏证据支持，具体行政行为违法。2、原审判决根据1号行政判决和165号行政判决认定的事实，认定新村经济社使用争议地超过20年，并认定2号土地权属决定认定事实清楚错误。首先，1号行政判决和165号行政判决是新村经济社昌江县政府、里仁经济社之间的撤销0170号土地证的行政诉讼，波兰经济社非该案的当事人，上述判决对波兰经济社不具有法律效力。其次，本案争议地真实的使用情况是1988年华昌公司号召新村经济社及别的经济社在1号行政判决所涉争议地上种植腰果树，确切来说是华昌公司使用了争议地。1989年，华昌公司破产，包括波兰经济社在内的各个经济社的村民均上山自行使用和管理这些腰果树。因此，原审判决无视两宗案件、两宗争议地，依据1号行政判决简单认定新村经济社从1988年至今使用争议地的事实错误，明显故意偏袒昌江县政府。第三，昌江县国土局受昌江县政府的委托和授权，所作调查报告的结果是新村经济社使用争议地近20年，即不足20年。因此，原审判决认定新村经济社已连续使用争议地超过20年没有依据。3、吴庆勋等4人的证言证实上世纪7、80年代波兰小学即现在的五联小学，曾将本案争议地作为勤工俭学的基地的事实，那么波兰小学作为勤工俭学基地的土地一定属于波兰经济社所有。特别结合里仁经济社出具的证明，更证实本案所涉争议地是波兰经济社的。因此，应根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，将本案争议地确定给波兰经济社所有，故2号土地权属决定于法和事实无据，应予以撤销。4、本案应适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条“连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者”的规定，判决撤销2号土地权属决定。因此，原审判决法律适用错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，撤销2号土地权属决定，由昌江县政府承担本案的诉讼费用。
昌江县政府未进行书面答辩，二审庭审中坚持一审的答辩意见，并辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，波兰经济社认为原审判决认定事实错误、适用法律错误的意见不能成立。波兰经济社以0170号土地证为依据主张权利，但该证已被依法撤销。综上，请求驳回波兰经济社的上诉，维持原判。
新村经济社述称：1、新村经济社对22.2亩争议地长期管理、耕种的事实，有充分的证据证实。2、包括22.2亩争议地在内的103.54亩争议地，已经过政府及审判机关的多轮法律程序，都认定属于新村经济社所有。3、昌江县政府作出的2号土地权属决定符合客观事实，原审判决维持该决定正确。4、波兰经济社称五联小学的4个教师能证明其享有争议地权属，但4各教师的证言已被生效判决推翻。故波兰经济社在上诉状中表述的事实不客观。5、波兰经济社提起本案诉讼，诉讼时效应从2007年昌江县政府对争议地确权颁证时开始计算，早已超过法律规定的诉讼时效。
里仁经济社述称：本案争议地一块是22.2亩，一块是81.34亩，该两块争议地都应是里仁经济社所有不是新村经济社所有。之后，里仁经济社发现22.2亩争议地一直由五联小学在使用，属波兰经济社所有，便于2010年5月经全村同意决定返还给了波兰经济社。
二审查明：已生效的1号行政判决和165号行政判决认定，2007年9月10日，昌江县政府给里仁经济社颁发0170号土地证，登记的土地面积为1126627.1平方米（约合1690亩）。之后，因该1690亩土地中有103.54亩存在争议，新村经济社于2009年4月9日向海南省人民政府提出复议申请，请求撤销0170号土地证。1号行政判决和165号行政判决还认定，新村经济社村民从1988年使用争议地种植农作物至今（即作出判决的2009年12月）。
二审另查明：0170号土地证被撤销后，新村经济社于2011年3月28日向昌江县政府就103.54亩争议土地提出确权申请。2011年11月8日，昌江县政府作出昌府土权字〔2011〕1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称1号土地权属决定），将上述103.54亩争议土地中的81.34亩土地确定给新村经济社集体所有（另外的22.20亩土地即是本案2号土地权属决定确定的争议地）。里仁经济社作为涉案当事人不服1号土地权属决定，向海南省人民政府申请行政复议。2012年5月25日，海南省人民政府作出琼府复决〔2012〕9号《行政复议决定书》（以下简称9号复议决定），维持了昌江县政府的1号土地权属决定。里仁经济社不服9号复议决定向原审法院提起行政诉讼，请求撤销1号土地权属决定，原审法院作出（2012）海南二中行初字第101号判决驳回了里仁经济社的诉讼请求。该案经本院二审于2013年2月18日作出（2013）琼行终字第3号行政判决，驳回里仁经济社的上诉，维持原判。
另外，结合各方当事人二审中对争议地四至方位确认的情况，原审判决和2号土地权属决定对争议地四至中的南北方位描述有误。本案所涉22.2亩争议地实为南至新村经济社与里仁经济社争议地，北至里仁经济社旱地。
二审中，波兰经济社向本院提出调查收集证据申请，请求收集昌江海尾镇五联小学收取征地补偿款的收费凭证以及里仁经济社提出行政复议的申请书。鉴于波兰经济社未依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条的规定在原审举证期限内提出申请，本院对此亦不予准许。波兰经济社还向本院提交了一份新村经济社起诉陈才兴、王国其的起诉状复印件和里仁经济社提出行政复议的申请书，用以证明相关的案件事实。鉴于波兰经济社在原审中无正当事由未提交上述材料，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院不予接纳。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案是对昌江县政府于2011年11月9日作出2号土地权属决定的合法性进行审查，即审查2号土地权属决定认定事实是否清楚，程序是否合法以及有无违反法律规定。
首先，从昌江县政府原审举证的情况看，其是根据相关的书证、证人证言、权属界线核定材料、听证笔录等证据，认定新村经济社使用争议地的事实。特别是依据生效的1号行政判决和165号行政判决，昌江县政府认定新村经济社自1988年就在22.2亩争议地上耕作至今已达20年，并以此为依据作出2号土地权属决定。2号土地权属决定认定的事实符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，即人民法院生效裁判文书确认的事实，可以作为认定案件事实的依据。本案中，波兰经济社提交的证据不能证明其自1988年起至2011年发生争议的期间内使用争议地的事实，波兰经济社亦不能提交充分确凿的证据推翻昌江县政府认定的新村经济社自1988年起就在22.2亩争议地上耕作至今已达20年的事实。同时，1号行政判决和165号行政判决还表明波兰经济社当时未对争议地提出权属主张。波兰经济社上诉所称1988年实际上是华昌公司使用了争议地，以及1989年华昌公司破产后包括波兰经济社在内的各个经济社均使用争议地的事实，波兰经济社并不能就此提交相应的证据证明，波兰经济社的该主张，本院不予支持。波兰经济社上诉称吴庆勋等4人的证言证实上世纪7、80年代波兰小学（即五联小学）曾将争议地作为勤工俭学的基地，由此可认定争议地属于波兰经济社所有。经查，吴庆勋等人在昌江县政府对争议地确权调查期间，又出具新的证明材料否定了以前的证言。可见波兰经济社的这一主张不能成立，应不予支持。因此，昌江县政府作出的2号土地权属决定认定的事实清楚，证据确实充分。波兰经济社诉称2号土地权属决定以及原审判决认定事实不清，理由不成立，应不予支持。其次，昌江县政府作出的2号土地权属决定，经过了询问调查、各方当事人指界、听证、调解等程序，没有违反土地确权的法定程序。再次，关于2号土地权属决定适用法律是否错误的问题。本案中昌江县政府作出2号土地权属决定的法律依据是《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，而根据本案的具体事实情况，新村经济社使用争议地不存在使用其他集体经济组织集体所有的土地的情况，也不存在新村经济社连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的情况。因此，昌江县政府适用该条规定作出2号土地确权决定，虽然所援引的法律依据不存在错误，但在适用具体条文上确有不当之处。原审判决结合本案的具体事实，认为依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第三款的规定，即“村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权”，争议地应确认归新村经济社所有。同时认为2号土地确权决定适用法律不当但处理结果正确，并判决驳回波兰经济社的诉讼请求并无不当。波兰经济社关于原审判决适用法律错误的意见不成立，应不予支持。
综上，昌江县政府作出的2号土地权属决定事实清楚证据充分，程序合法，在具体适用法律依据的条文上虽有不当，但不影响处理结果的正确。原审判决认定的案件事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。波兰经济社的上诉理由和请求均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人昌江黎族自治县海尾镇五联村委会波兰经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鉴
审 判 员 王 华
代理审判员 麻红丽
二〇一三年十月二十二日
书 记 员 单 宇
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第六条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，《六十条》实施时确定为集体所有的土地，以及《六十条》实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地，属于农村集体经济组织的农民集体所有。但依照法律、
法规属于国家所有的除外。
根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：
（一）因村、队、社合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；
（二）因土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；
（三）因农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。
村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。
第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济
组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定
土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但
在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还
要求的，土地所有权仍属原所有者。
一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：
（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；
（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
第二十四条当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。
调取证据申请书应当写明下列内容：
（一）证据持有人的姓名或者名称、住址等基本情况；
（二）拟调取证据的内容；
（三）申请调取证据的原因及其要证明的案件事实。
第七十条生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。