浙江省德清县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湖德行初字第9号
原告长兴县长岗岭园林绿化有限公司。
法定代表人李双发。
委托代理人赵新华。
委托代理人徐月仙。
被告长兴县国土资源局。
法定代表人徐凤根。
委托代理人桑荣根。
委托代理人许智荣。
原告长兴县长岗岭园林绿化有限公司（以下简称原告）不服被告长兴县国土资源局（以下简称被告）不履行查处法定职责一案，于2014年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年7月28日，被告向本院提交了答辩状及作出行政处罚决定时的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2014年8月28日公开开庭审理了本案，原告的法定代表人李双发及委托代理人赵新华、徐月仙，被告的委托代理人许智荣、桑荣根到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告向长兴县农业局下属长岗岭牧场承租国有农用土地两百余亩从事园林绿化经营，在位于泗安镇七里亭地区原318国道与长潮公路交叉口西北侧的土地上（以下简称举报土地）（高出道路1-2米）种植了香樟、雪松等树种。2013年7月间，原告上述承租土地上的苗木被案外人长兴县泗安镇人民政府（以下简称案外人泗安镇政府）派人砍伐，并用挖掘机、推土机等机械将约1500平方米承租土地掘深至与公路大致齐平。后该土地上原沿318国道和长潮公路建起了三层高楼房。到2013年11月，原告上述承租土地又被往内挖掘数米，再次被占用承租土地约500平方米。原告从自身合法利益被侵害时起，通过多种渠道连续向被告及上级土地行政主管部门反映、举报上述区域发生违法建设用地的情况，要求被告履行监督检查、追究法律责任的法定职责，以保护原告的合法利益不受非法侵害。但被告在向原告按政府信息公开渠道明确了举报所涉地块无建设用地审批手续、无农用地转用审批手续的情况下，在上级土地主管部门行文督查的情况下，对于原告反映和举报的违法建设用地行为，仍然拒不履行监督检查和追究法律责任的法定职责。原告认为，国家法律法规对于建设使用土地的审批规定，以及对于违法建设用地行为应当追求法律责任的规定是非常明确的。审批有《土地管理法》第四十三条、第五十三条和第四十四条的规定，国务院行政法规和浙江省地方性法规的规定更为细化。《浙江省实施﹤土地管理法﹥办法》第三十条明确规定：“建设单位使用国有农、林、牧、渔场的土地进行建设的，应当按照有关法律、法规和本办法的规定，办理农用地转用和建设用地审批手续。”追责有《土地管理法》第七十六条和第七十四条的规定，行政法规和地方性法规也作了细化规定。原告还认为，根据《土地管理法》第六十六条，《浙江省土地监察条例》第三条第二款、第二条，以及湖州市、浙江省土地行政主管部门给原告的信访答复所称“属地管理、分级负责”原则，均指明被告对于保护原告的土地利用合法权益，具有不可推卸的行政管理法定职责。但是原告自向被告反映情况，举报违法行为至今，从未得到被告已对泗安镇七里亭地区原318国道与长潮公路交叉口西北侧的违法建设用地采取监督检查的措施予以制止，对违法行为进行查处等法律责任追究，以及对原告土地利用合法权益进行保护的任何信息。据此，原告诉请判令被告对长兴县泗安镇七里亭地区原318国道与长潮公路交叉口西北侧的违法建设用地行为履行监督检查追究法律责任的法定职责。
原告为支持其主张向本院提交了如下证据：
一，1、长兴县长岗岭园林绿化有限公司工商变更登记情况打印件盖章1份；2、长兴县长岗岭牧场与许林泉于2001年8月6日签订的《农业土地和资产租赁合同》复印件盖章1份；3、长兴县三维园林绿化工程公司与许林泉于2001年8月10日签订的《协议书》复印件盖章1份；4、（2001）浙长证字第590号公证书复印件盖章1份，该组证据用以证明涉案土地原告有使用权。
二，1、浙江海赛律师事务所（2013）海赛函字80号律师联系函及其邮寄凭证原件1份；2、2013年7月17日原告法定代表人李双发实名举报信及其邮寄凭证原件1份；3、湖州市国土资源局于2013年7月30日作出的编号为湖土资告（2013）80号国土资源信访事项告知书原件1份；4、浙江省国土资源厅于2013年10月29日作出的编号为浙土资告（2013）5034号国土资源信访事项告知书原件1份，该组证据用以证明原告已多次向被告及其上级主管部门举报违法建设用地的事实。
三，1、2013年8月9日原告向被告申请政府信息公开申请表复印件1份；2、2013年8月21日被告向李双发作出的《信息公开申请答复书》原件1份；3、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》复印件1份；4、《湖州市“三改一拆”专项行动实施方案》复印件1份，该组证据用以证明被告经查无举报地块建设用地、农用地转用审批记录，及该地块不涉及三改一拆的事实。
四，1、原告于2013年9月17日的《行政执法监督申请书》（含附件）及其邮寄凭证原件1份；2、湖州市国土资源局于2013年9月24日作出的湖土资执法督（2013）1号《行政执法督察通知书》复印件1份；3、编号为（2014）海赛函字70号律师联系函及其邮寄凭证原件1份，该组证据用以证明被告的上级主管部门及原告曾多次催促被告履行职责的事实。
五、现场照片打印件13张，用以证明2014年8月举报土地上违法建筑物仍然存在的事实。
六、1、财务凭证68份（复印件），原告长岗岭牧场承租土地，历年来缴付租金等费用情况。证明原告承租土地性质系国有农业土地，并非泗安镇禧祉村七里亭自然村农村集体土地，被告行政处罚针对的违法行为，是其他地点发生的；2、长兴县泗安镇人民政府2013年5月13日《通知》1份、长岗岭牧场2013年6月4日《通知》1份、长兴县泗安镇人民政府、长岗岭牧场2013年6月19日《通知》1份、泗安镇人民政府（2013）22号《信访事项答复意见书》1份（复印件），证明泗安镇人民政府要求原告退出承租土地两亩余（1500平方米左右）。证明泗安镇政府对于其违法进行的建设项目，需要使用的土地在原告向长岗岭牧场承租土地范围内，情况是明知的。证实被告对泗安镇禧祉村七里亭自然村农村集体土地违法建设用地行为的处罚，并非针对原告举报的违法建设用地行为；3、照片9张（2013年7月12日泗安镇政府强制砍伐原告树木当天）、照片3张（原告承租土地2013年7月16日被违法占用时的情况）、照片2张（原告承租土地2014年3月被违法新增占用的情况）（原件），证明原告被砍伐树木区域原种植苗木，并非坐落于村庄，其内及周边并无农舍；4、照片2张（原告承租土地南侧、东侧道路情况）（原件），证明原告承租土地（现被他人侵占）坐落于原318国道与长潮公路交叉口西北侧。
被告辩称，原告请求判决“被告对长兴县泗安镇七里亭地区原318国道与长潮公路交叉口西北侧的违法建设用地履行监督检查追究法律责任的法定职责”的诉讼请求不能成立。泗安镇人民政府为落实省、市“四边三化”、“三改一拆”的指示精神，对三界线（原318国道）与长潮公路交叉口西北侧的房屋进行拆除重建，涉及占用泗安镇禧祉村七里亭自然村集体土地1303平方米（以下简称处罚土地）。长兴县国土资源局调查发现，泗安镇人民政府使用的土地未经依法审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属非法占用土地。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对泗安镇人民政府作出行政处罚。被告认为，本案中长兴县国土资源局对泗安镇人民政府的违法用地行为已依法履行了法定的查处职责，并依法作出了行政处罚。请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了作出具体行政行为的下列证据：1、被告于2013年10月5日作出的长国土资监罚字（2013）第122号行政处罚决定书原件1份；2、土地违法案件现场勘测笔录原件1份；3、长兴县泗安镇人民政府土地示意图原件1份；4、土地红线图原件1份；5、坐标系情况说明原件1份，上述证据用以证明被告已经依法行使检查职责的事实。
本院依职权调取被告于2013年10月5日作出的长国土资监罚字（2013）第122号行政处罚决定卷宗一组，其中包括：1、泗安镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部图原件1份；2、土地利用现状局部图原件1份；3、行政处罚决定书送达回证原件1份；4、长国土资监罚告字（2013）第122号行政处罚告知书书及其送达回证原件各1份；5、立案申请表原件1份；6、2013年9月10日责令停止土地违法行为通知书及其送达回证原件各1份；7、2013年9月15日责令停止土地违法行为通知书及其送达回证原件各1份；8、现场照片原件2张；9、对杨先良的询问笔录原件1份，杨先良身份证复印件1份；10、对黎国林的询问笔录原件1份；11、黎国林的身份证复印件1份；12、长土资执告函（泗）字（2013）8号土地违法行为告知函及其送达回证原件1份；13、长土资执告函（泗）字（2013）8号土地违法行为联合执行告知函及其送达回证原件1份；14、违法案件调查报告原件1份；15、违法案件会审记录原件1份；16、违法占地建设行为处置建议函原件1份；17、长土资监（2013）催［122］号履行行政处罚决定催告书及其送达回证原件1份；18、编号为NO1300945389、NO1300945474的浙江省罚没财务专用票据原件各1份。
经过庭审质证，本院对双方提交证据认证如下：
对被告提交的证据，原告认为长国土资监罚字（2013）第122号行政处罚决定书所涉及的土地并非举报的土地，第一；因为原告之前所使用土地为国有林地，而被告处罚认定的是集体土地；第二，案外人泗安镇人民政府违法侵占土地的行为并未停止；第三，该行政处罚决定作出时间为国家法定休息日且该决定并未装订成册，该行政处罚决定系事后伪造的；第四，被告处罚的土地位于长潮公路的西边，而禧祉村位于长潮公路的东边，在故该组证据与本案无关。本院认为该组证据符合证据有效形式且与其他证据相互印证，能够清楚的证明被告对位于泗安镇禧祉村七里亭自然村违法占用土地建设的行为于2013年10月3日向案外人泗安镇人民政府作出行政处罚，对该组证据本院予以认定。
对原告提交的第一组证据，被告对证据1真实性无异议；对证据2、3，被告认为受让主体与原告无法律联系。本院认为该组证据能够证明原告设立人许林泉与长兴长岗岭牧场及长兴县三维园林绿化工程公司签订租赁协议，租赁了位于原318国道与长潮公路交叉口的土地。
对原告提交的第二组证据，被告对举报事实无异议，但认为被告已作出处罚行为。本院认为该组证据能够证明原告向被告举报案外人泗安镇人民政府存在违法建设用地的事实，且符合证据有效形式，对于该组证据本院予以认定。
对原告提交的第三组证据，被告无异议，但认为被告已作出处罚行为。本院认为该组证据能够证明案外人泗安镇人民政府存在违法建设用地的行为，对于该组证据本院予以认定。
对原告提交的第四组证据，被告无异议，但认为被告已作出处罚行为。本院认为该组证据能够证明案外人泗安镇人民政府存在违法建设用地，原告已向被告提起举报的事实，对于该组证据本院予以认定。
对原告提交的第五组证据，被告认为反映的是2014年8月22日还有违法行为，与本案无关。本院认为该组证据系2014年8月拍摄，与本案无关，对该组证据本院不予认定。
对原告提交的第六组证据，被告认为证据1与本案无关，认为其他证据能够证明被告处罚的和举报的土地是同一块区域。本院认为该组证据不符合证据提交的要求，对该组证据本院不予认证。
对本院依职权调取的证据，原告认为证据1、2系伪造的；证据9、10中被询问人无资格做询问笔录，存在预设前提，且无相关证据佐证询问笔录中“土地是七里亭村的”，土地位置也不能体现；证据8显示与原告举报发生违法用地是不一致的；被告认为，该组证据足以证明被告曾就案外人泗安镇政府违法占用土地建设行为作出处罚。本院认为该组证据与被告提交的证据互相印证，且能形成证据链条，能够证明被告在2013年10月5日对案外人泗安镇人民政府作出长国土资监罚字（2013）第122号行政处罚决定。
根据庭审及证据的认证，本院确认事实如下：
2001年8月开始，原告租赁并使用长兴县长岗岭牧场共计229.29亩土地，其中位于318国道北，长潮公路西的十块土地面积共计60.19亩。2013年7月中旬，案外人泗安镇政府对318国道以北，长潮公路以西的土地（位于长兴县泗安镇七里亭）原有的棚户区进行拆迁，占用1300平方米左右的土地建设农民联建房。而后，原告多次向被告及其上级机关提出举报。2013年9月10日、9月15日，被告向案外人泗安镇政府送达责令停止土地违法行为通知书，责令案外人泗安镇政府停止在泗安镇禧祉村七里亭占用的土地。2013年10月5日被告向案外人泗安镇政府作出了长国土资监罚字（2013）第122号行政处罚决定书，该决定认定如下：“你（单位）未经依法批准，于2013年9月10日擅自占用座落在泗安镇禧祉村七里亭自然村的集体土地1303平方米建农民联建房。土地类型为耕地，建设用地，经核实，其所占土地754平方米符合土地利用总体规划，549平方米不符合土地利用总体规划。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，性质属于非法占用土地。以上事实有下列证据证实：责令停止违法行为通知书、询问笔录、现场勘测图、照片等。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下，责令退还非法占用的1303平方米土地，没收在非法占用土地（754平方米）上新建的建筑物和其他设施，另限期拆除在非法占用的土地上（549平方米）新建的建筑物和其他设施，并对建设用地（754平方米）处每平方米10元的罚款，计人民币柒仟伍佰肆拾元整，对耕地（29平方米）处每平方米15元的罚款，计人民币肆佰叁拾伍元整，对基本农田（520平方米）处每平方米25元的罚款，即人民币壹万叁仟元整，三项共计人民币贰万零玖佰柒拾伍元整。”该行政处罚决定于同日送达案外人泗安镇人民政府。案外人泗安镇人民政府分别于2014年1月3日缴纳罚款19200元，于2014年4月3日缴纳罚款1775元。
经审理查明，原告举报的举报土地位于原318国道与长潮公路交叉口西北侧的土地，按行政区划位于长兴县泗安镇禧祉村七里亭村。被告对案外人作出的行政处罚决定中涉及的土地四至为：东至公路（原318国道），南至空地，西至林地，北至村路（长潮公路）。以1980西安坐标系表示位于（X3422108.475，Y469594.813；X3422116.824，Y469606.088；X3422067.084，Y469638.528；X3422035.587，Y469610.739；X3422046.099，Y469601.353）之间。
本院认为，《土地违法案件查处办法》第十三条规定，土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办，移送案件的单位或者举报人。被告作为土地管理部门，有受理辖区内有关土地违法举报并进行相应处理的法定职责。根据《土地违法案件查处办法》第十七条规定，符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围内处理的。根据上述规定，被告在发现案外人泗安镇政府存在土地违法行为后，判断该行为是否符合立案条件，并决定是否立案，认为不符合立案条件的，应当告知举报人，认为符合立案条件的，应当予以立案。本院认为本案的争议焦点为本案证据是否足以证明被告已对原告举报的违法占用土地的行为进行处罚。首先从被告的卷宗材料来看，被告从2013年9月5日开始对泗安镇政府占用泗安镇禧祉村七里亭自然村的行为进行审查，分别于同月10日、15日多次作出责令停止土地违法行为通知书。被告依据询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、调查报告、违法行为告知函、宗地图、土地红线图等为证据，于2013年10月5日对案外人泗安镇政府作出行政处罚决定并于同日送达该处罚决定。且截止2014年4月3日，案外人泗安镇政府已主动缴纳全额罚款。上述证据材料能够形成完整的证据链条，足以证明被告已对案外人泗安镇政府非法占用位于长兴县泗安镇禧祉村七里亭自然村进行建设的行为作出了处罚。原告提出案外人泗安镇政府违法占用土地状态依然存在，且举报土地与处罚土地性质不一致，原告也从未接到过被告对案外人泗安镇政府作出处罚的任何答复。本院认为职权是否行使的判断标准是以相应的行政决定是否作出为依据，而非行政决定是否达到预期效果，因外界因素致使行政决定无法达到预期效果的，不能因此断定行政决定未作出。其次，原告既未向本院提供证据证明举报土地系国有林地，也未向本院提供证据证明举报土地与处罚土地并非同一土地。最后，《土地违法案件查处办法》第十六条并未规定行政机关对符合立案条件而查处的案件有告知举报人的义务。据此，原告起诉被告不履行查处法定职责不能成立，对原告的诉请本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告长兴县长岗岭园林绿化有限公司的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告长兴县长岗岭园林绿化有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
审 判 长 严正凯
代理审判员 王 静
人民陪审员 何屹鹏
二〇一四年十月十四日
代书 记员 钟 莹