海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
琼行终字第39号
上诉人（原审原告）：海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟一村民小组。
法定代表人：吴平彬，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）：海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟二村民小组。
法定代表人：符磊，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）：海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟三村民小组。
法定代表人：伍丽云，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）：海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会旺贵二村民小组。
法定代表人：郭远鹏，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）：海口市琼山区甲子镇昌西村民委员会上昌一村民小组。
法定代表人：周乙山，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）：海口市琼山区甲子镇昌西村民委员会上昌三村民小组。
法定代表人：符方财，该村民小组组长。
以上六位上诉人的共同委托代理人：杨祖吉，海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会主任。
以上六位上诉人的共同委托代理人：张法刚，海口市琼山区司法局甲子司法所所长。
被上诉人（原审被告）：海南省人民政府。
法定代表人：刘赐贵，该省省长。
委托代理人：黄常秦，海南省国土环境资源厅政策法规处调研员。
委托代理人：马列军，海南省国土环境资源厅地籍处副调研员。
原审第三人：定安县龙湖镇里变村委会高林村村民小组。
法定代表人：张熙典，该村民小组组长。
委托代理人：张黎明，自由职业。
委托代理人：张运潮，退休人员。
上诉人海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟一村民小组（原海口市琼山区甲子镇甲子一经济社，以下简称甲子一）、海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟二村民小组（原海口市琼山区甲子镇甲子二经济社，以下简称甲子二）、海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟三村民小组（原海口市琼山区甲子镇甲子三经济社，以下简称甲子三）、海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会旺贵二村民小组（原海口市琼山区甲子镇旺贵二经济社，以下简称旺贵二）、海口市琼山区甲子镇昌西村民委员会上昌一村民小组（原海口市琼山区甲子镇上昌一经济社，以下简称上昌一）、海口市琼山区甲子镇昌西村民委员会上昌三村民小组（原海口市琼山区甲子镇上昌三经济社，以下简称上昌三）诉被上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）及原审第三人定安县龙湖镇里变村委会高林村村民小组（原定安县龙湖镇高林经济社，以下简称高林村民小组）土地行政确权纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院作出的（2014）海中法行初字第86号行政判决（以下简称86号判决），向本院提起上诉。本院于2015年1月4日受理后，依法组成合议庭进行了书面审理，本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：省政府就甲子一、甲子二、甲子三、旺贵二、上昌一、上昌三六个村民小组（以下简称六位上诉人）与高林村民小组的土地权属争议，于2013年12月25日作出琼府土决字（2013）1号《海南省人民政府关于定安县龙湖镇高林经济社与海口市琼山区甲子镇旺贵二，上昌一、三，甲子一、二、三村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称1号《处理决定》）。该决定认定：“上个世纪50年代初，争议地主要为荒地，但农民开始零星耕作使用；1953年土改时定安县政府给高林村村民张道泰、张运禄颁发了争议地上的定永字第385号、第388号两本《土地房产所有证》，两本土地证均注明'法祥园'的四至为东至郭以信田、南至岭顶、西至王其彪界、北至田圯，与争议地范围一致。两本土地证也注明'法祥园'有坟墓50座，其中高林村村民有坟墓20座。两份土地证可以证明上世纪50年代定安县政府将争议地分配给高林经济社使用。1973年2月《海南日报》以'林茂粮丰'为题报道了高林经济社从60年代中期开始在争议地及其他一些山地上植树造林。1981年7月20日定安县政府将争议地范围内的60亩山林给高林村民小组的王玉琼、张运祥、游赛荣、张运吉、黄惠英、王招明颁发了六本林权证，属越权发证，已被琼府土决字（2004）2号文撤销。上昌一提供的1981年11月6日获得琼山市政府颁发的《林权证》不在争议地范围内。1985年旺贵二将争议地范围内的20亩土地承包给社员郭儒光的《土地承包合同书》证明，上世纪80年代中期周边单位和个人开始逐步使用争议地。1988年高林经济社向海南省国土局、省高级法院提交书面材料要求对争议地进行处理。1997年，甲子镇改造甲子至文昌市蓬莱镇公路时，高林经济社社员领取了迁坟费用。1998年旺贵二的郭泽云将其父葬于争议地内第13号地块内。2002年10月调查时，争议地基本为甲子一、二、三、旺贵二及上昌一、上昌三在使用种植作物。争议地按照22块使用，其中，甲子一、二、三村民王有胜使用地块1，种植小桉树；吴多轩使用地块3、4，种植油茶、小桉树。旺贵村民郭贻全、上昌村民符方仁使用地块2，部分种植甘蔗，其余休耕。旺贵二村民郭元丰使用地块5、8，种植橡胶、相思树、小桉树；郭泽童使用地块6，种植胡椒、小桉树、木麻黄；郭元绪使用地块7、11、14、15，种植橡胶、相思树、小叶桉及橡胶幼苗；郭元清使用地块9，种植橡胶幼苗；郭儒光使用地块10、12，零星相思树、小叶桉；郭泽云使用地块13，墓葬及种植马占相思树。上昌三村民使用地块16，种植橡胶。上昌一村民吴乾干、吴乾武、吴乾友使用地块17，种植橡胶幼苗；黄守利使用地块18，种植橡胶幼苗；黄世富使用地块19，种植橡胶幼苗；罗乃益使用地块20，种植小叶桉；周经亮、王平使用地块21，种植橡胶幼苗；罗孝升使用地块22，种植橡胶幼苗。调查中，甲子一、二、三，旺贵二及上昌一、三未能提供争议地上土改时政府颁发的《土地房产所有证》及1962年'四固定'时的固定资料，也未能提供在1985年以前使用争议地的有效证据。调查中，没有其他单位和个人对争议地提出权属主张。”该决定适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》（以下简称《条例》）第六条第一款，决定争议地属农民集体所有，并适用《条例》第七条第一款的规定，决定将141.37亩争议地的集体土地所有权确定给高林村民小组。
原审查明：争议地位于海口市琼山区甲子镇至文昌市蓬莱镇公路两侧，地名叫“法祥园”（又名银芳岭、发养岭、良方岭、打扬坡），其四至为：东至旺贵二用地，南至良方岭顶莫甫诗承包地、上昌一用地，西至上昌一、上昌三用地，北至金龙水库圮，面积为141.37亩，其中130.68亩位于海口市行政辖区内，10.69亩位于定安县行政辖区内。1953年土改时，定安县人民政府给高林村民小组村民张道泰、张运禄颁发了定永字第385、388号《土地房产所有证》。张道泰的土地证中与争议地有关的一栏载明：座落为法祥园；地类为荒地；地名为壹块；面积为0亩0分0厘0毫；四至为“东至郭以信田、南至岭顶、西至王其彪界、北至田圮”；附属物为坟墓五十座；备考为拾亩本户占五分之一。张运禄的土地证中与争议地有关的一栏载明：座落为法祥园；地类为荒地；地名为空；面积为壹亩0分0厘0毫；四至为“东至郭以信田、南至岭顶、西至王其彪界、北至田圮”；附属物为坟墓五十座，本户占五分之一；备考为空。上个世纪60年代后期，高林村民小组在包括争议地在内的荒山上植树造林，1973年《海南日报》以“林茂粮丰”为题进行了专题报道。1981年，定安县人民政府将争议地范围内的山林给高林村民小组的王玉琼、张运祥、游赛荣、张运吉、黄惠英、王招明等6位农户颁发了林权证，确认上述六人在争议地上所造林木归其所有，土地权属归集体所有。1983年后，六位上诉人的村民开始使用争议地种植林木，高林村民小组曾提出异议，但未能阻止，使用面积范围逐渐扩大。1985年，旺贵二将争议地范围内的20亩土地发包给郭儒光并签订《土地承包合同书》。高林村民小组于1998年到2002年曾数次向定安县人民政府、省政府及其职能部门报告土地被侵权情况并要求处理。海南省国土环境资源厅曾派人现场调查、组织各方指界，同时组织各方进行调解，但未能达成调解协议。省政府于2004年3月26日作出琼府土决字（2004）2号《关于定安县龙湖镇高林经济社与海口市琼山区甲子镇旺贵二，上昌一、三，甲子一、二、三经济社土地权属争议的处理决定》（以下简称2号《处理决定》）。该决定认为，1981年定安县人民政府给高林村民小组的六户农民颁发的《林权证》属越权发证，两本1953年土地证合计证明当时确定给高林村民小组个人所有的土地面积是5亩，六位上诉人未能提供1983年以前使用争议地的有效证据，决定：一、撤销安定县人民政府给六户农民颁发的《林权证》；二、根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（一）、（三）项、第十八条、第八条、第二十条，国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条之规定，争议地中5亩土地属于高林村民小组农民集体所有，依其坟墓个数划分为等面积的20个地块，地块中心位置与坟墓中心位置相同，其余土地全部属于国家所有，争议各方及其他单位和个人均不享有土地使用权；三、争议地由海口市、定安县人民政府按照行政区划依法管理、安排使用。高林村民小组不服该决定，向省政府申请行政复议，省政府于2004年8月20日作出琼府复决字（2004）77号复议决定，维持2号《处理决定》。高林村民小组不服，就2号《处理决定》向海口市中级人民法院提起行政诉讼。2004年12月31日，海口市中级人民法院作出（2004）海中法行初字第44号行政判决书，判决撤销2号《处理决定》，并由省政府对争议地重新作出处理。省政府不服该判决，向海南省高级人民法院提起上诉。2005年8月22日，海南省高级人民法院作出生效的（2005）琼行终字第63号行政判决书（以下简称63号判决），认定了前述事实，并判决：“一、撤销海口市中级人民法院2004年12月31日作出的（2004）海中法行初字第44号行政判决；二、维持海南省人民政府于2004年3月26日作出的2号《处理决定》中的第一项；三、撤销海南省人民政府于2004年3月26日作出的2号《处理决定》中的第二、三项；四、由省政府对争议地重新作出处理决定。”2013年12月25日，省政府就涉案土地权属争议重新作出本案被诉的1号《处理决定》。六位上诉人不服1号《处理决定》，向省政府申请行政复议，2014年5月14日省政府作出琼府复决（2014）38、39、40、41、42、43号《海南省人民政府行政复议决定书》，决定维持1号《处理决定》。六位上诉人仍然不服，遂提起本案诉讼请求撤销1号《处理决定》。
原审认为：高林村民小组村民曾于1953年取得涉及争议地的《土地房产所有证》，并自上世纪60年代后期开始使用争议地。六位上诉人则自1983年开始使用争议地，并与高林村民小组发生争议，这些事实已经由63号判决所确认。因此，省政府适用《条例》第六条第一款和第七条第一款的规定，作出本案被诉的1号《处理决定》，有事实根据和法律依据。省政府之所以作出1号《处理决定》，系63号判决所确定应当履行的义务，其程序除时间过长的瑕疵外，亦无不妥。六位上诉人所称的其从解放前就使用争议地的意见，与63号判决认定的事实相违背，故不予采纳。综上，六位上诉人的诉讼请求，于法无据，应予驳回。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》五十六条第（四）项之规定，判决驳回六位上诉人的诉讼请求，案件受理费50元由六位上诉人共同负担。
六位上诉人共同上诉称：一、86号判决和1号《处理决定》认定事实错误，证据不足。86号判决和1号《处理决定》仅凭1953年定安县人民政府给高林村民小组张道泰、张运禄两村民发的两本土地房产证就将全部争议地确权给高林村，属认定事实不清。一是这两本证是假的，不具有法律效力。二是该宗土地坐落在海口市辖区内的面积有130余亩，坐落在定安县辖区内的面积有10余亩，从1号《处理决定》的附件中可以清楚的看到两者之间的界限。三是张道泰、张运禄竟然会有141.37亩土地？明显有悖于常理。四是该地有50座坟墓，其中30座是六位上诉人的祖坟，省政府和海口市中级人民法院就此认定是高林村民小组的土地，属于断章取义。二、86号判决和1号《处理决定》仅凭1973年2月《海南日报》的报道和高林村民小组的说法，就认定高林村民小组从上世纪60年代开始使用争议地，而认定六位上诉人从1985年开始耕作争议地，这种认定方式应当予以纠正。事实上是解放前弄冲园就由我村民小组12户31家人居住、耕作，后来虽然迁入了甲子一村民小组，但是遗留下的村址仍然清晰可见，而且我们的祖先过世也安葬在这块土地上，有些祖坟已经有百年之久。三、86号判决和1号《处理决定》适用法律、法规错误。86号判决和1号《处理决定》认为六位上诉人使用该地至省政府受理争议地权属争议一案时不满20年，根据《条例》第七条第一款之规定，决定将141.37亩争议地确定给高林村民小组。该具体行政行为属于适用法律错误。一是六位上诉人从解放前就居住、生活在该地，上世纪60年代初还在该地大面积种植作物，连续使用该地至少超过了20年。二是《条例》第七条第一款适用的前提条件是“一个农村集体组织使用另一个农村集体组织且该组织取得了集体土地所有权”，而就本宗土地权属争议，高林村民小组一方至今没有取得该地的所有权。四、86号判决和1号《处理决定》违反法定程序。我方曾就争议地的树木书面向原审法院提出进行树龄鉴定的申请，但是省政府和原审法院采取不作为的行为，不对我们的申请进行鉴定，这样的决定和判定是不公平的，实属违反法律、法规规定程序的行为。综上，86号判决和1号《处理决定》认定事实不清、适用法律错误，违反法定程序。请求：一、撤销86号判决。二、撤销省政府作出的1号《处理决定》。
被上诉人省政府未提交书面答辩意见，在二审询问时称其意见与在原审中发表的意见一致。
原审第三人高林村民小组未提交书面答辩意见，在二审询问时称其意见与在原审中发表的意见一致。
二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：省政府作出的1号《处理决定》是否合法，取决于其认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。首先，关于1号《处理决定》认定事实是否清楚的问题。根据本案所查明的事实，六位上诉人曾经就争议土地的权属提起过行政诉讼，本院已在2005年作出了63号生效判决，该判决已经对本案争议的141.37亩土地的历史情况及使用现状进行了认定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，应当认定1号《处理决定》认定事实清楚。
其次，关于1号《处理决定》适用法律是否正确的问题。六位上诉人认为1号《处理决定》根据《条例》第七条第一款处理本案争议，属于适用法律错误，因为高林村民小组从未取得争议土地的所有权。本院认为，根据《条例》第二十六条“下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证”及第二十八条“土地所有权或者使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实际面积与批准面积不一致的，按照实地四至范围计算土地面积，确定土地所有权或者使用权界线”的规定，省政府综合高林村民小组两本《土地房产所有证》中记载的四至内容、处理争议中调查掌握的基本事实，认定涉案土地在六位上诉人的村民使用前属于高林村民小组的集体土地，并无不当。因此省政府适用《条例》第六条第一款、第七条第一款处理本案争议，适用法律正确。
第三，关于1号《处理决定》程序是否合法的问题。省政府在2002年受理了本案涉案土地的权属争议后，已经履行了调查取证、现场指界、调解等一系列法定程序，并在2004年作出了2号《处理决定》。后因63号判决撤销了2号《处理决定》的第二项、第三项内容并判令省政府重新作出处理决定，省政府又组织各方重新进行了调查及调解程序，在调解未果的情况下作出了本案被诉的1号《处理决定》。因此，省政府自受理本案争议到作出1号《处理决定》，已经履行了《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《海南省土地权属确定与争议处理条例》所规定的相关程序，程序合法。
综上，省政府作出的1号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确、处理程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，六位上诉人的上诉请求与理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟一村民小组、海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟二村民小组、海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会甲子墟三村民小组、海口市琼山区甲子镇甲子村民委员会旺贵二村民小组、海口市琼山区甲子镇昌西村民委员会上昌一村民小组、海口市琼山区甲子镇昌西村民委员会上昌三村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 李 贝
代理审判员 单 宇
二〇一五年三月四日
书 记 员 颜 恺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……