湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行终30号
上诉人（原审原告）桑植县沙塔坪乡唐家庄村民委员会。
法定代表人杨世祥，村主任。
委托代理人唐登勇，男，土家族。
委托代理人柯少华，张家界市桑植县广信法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）桑植县人民政府。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人曾光，桑植县人民政府法制办工作人员。
委托代理人肖大福，湖南武陵律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桑植县沙塔坪乡人民政府。
法定代表人胡芳，该乡人民政府负责人。
委托代理人ＸＸ，湖南新川律师事务所律师。
原审第三人唐西初，男，土家族。
委托代理人唐纯军，男，土家族，系唐西初之子。
委托代理人张兴明，桑植县法律援助中心律师。
上诉人桑植县沙塔坪乡唐家庄村民居委会（以下简称：唐家庄村委会）因与被上诉人桑植县人民政府、桑植县沙塔坪乡人民政府及第三人唐西初土地行政处理决定一案，不服桑植县人民法院（2015）桑行初字第101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了公开审理。现已审理终结。
原审判决查明，2015年6月18日，原告唐家庄村民委员会向被告沙塔坪乡人民政府提交书面申请报告，要求对争议地“松树田里坎”进行确认，认为该争议地是原村小学的基地，被第三人唐西初自1995年以来占用耕种至今。被告沙塔坪乡人民政府受理申请后，派员对案件事实进行了调查，并组织双方进行了听证，后综合认定唐西初自1995年以来就一直管理使用争议土地的基本事实。于2015年7月20日作出行政处理决定书，确认唐西初在法定的土地承包期内享有对“松树田里坎”（争议地）的土地使用权。原告不服，向桑植县人民政府申请行政复议，桑植县人民政府复议认定沙塔坪乡人民政府作出的《行政处理决定书》程序合法，认定基本事实清楚，处理适当，于2015年11月2日作出桑政复决字（2015）13号《行政复议决定书》，维持沙塔坪乡人民政府作出的桑植沙政决字第1号《行政处理决定书》。
原审判决认为，该案争议地原系唐家庄村小学的学农基地。学校停办后，土地所有权归唐家庄村集体所有。属于村集体未经发包的零星土地，1995年，第三人唐西初便开挖栽种、经营管理。此间均未发生争议。至2015年5月，在时隔二十余年之后原告提出争执。被告沙塔乡人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定对争议的土地的使用权作出行政处理，是依照法律法规而行使的行政管理职权行为，程序合法，其作出的使用权确权处理认定的事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法；桑植县人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法，适用法律法规正确，应予以维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出判决：驳回原告桑植县沙塔坪乡唐家庄村民委员会的诉讼请求；案件受理费50元，由原告桑植县沙塔坪乡唐家庄村民委员会负担。
上诉人桑植县沙塔坪乡唐家庄村民委员会上诉称：一、桑植县人民法院的行政判决是错误的判决。1.上诉人唐家庄村民委员会与第三人唐西初因原唐家庄村小学学农基地“松树田里坎”土地管理使用权发生争议后，要求被上诉人桑植县沙塔坪乡人民政府作出处理却草率的作出了（2015）桑植沙政决字第1号《行政处理决定书》决定将该争议地的使用权确定给了第三人唐西初，这完全是将本案要处理的问题弄糊涂，本对土地权属问题不受处理的问题，在处理《决定书》里还作决定内容，显然不符合行政处理的规定。原本上诉人是向桑植县人民政府、桑植县沙塔坪乡人民政府申请和复议反映申请使用权自己是否可以使用，而不是确定在第三人，申请书上是没有这样的申请的，沙塔坪乡人民政府作出处理决定时超出了申请范围，而案件中超出诉讼范围。2.沙塔坪乡人民政府作出行政处理决定应使用法规或相关政策，但是并没有使用。3.沙塔坪乡人民政府有偏袒第三人唐西初的目的，第三人唐西初拿出一份1984年的《土地使用证》复印件是虚假的证件。引用《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确权属问题的答复》将土地使用权确定给第三人唐西初，明显是错误的，该答复是针对土地的所有权而不是使用权，故第三人唐西初取得土地使用权是不成立的。沙塔坪乡人民政府处理使用决定不正确，超出了职权范围和法律规定，土地使用权人原来应是唐家庄居委会。答复有瑕疵上说没有人使用，是错误的。4.桑植县人民政府违反了相关规定，在调查复议的时候，已经发现了处理决定有瑕疵、错误，这是不符合法律相关规定的，严重的侵害了上诉人的合法权利。二、一审法院适用法律错误。桑植县人民法院在审理过程中明显查明：被上诉人桑植县沙塔坪乡人民政府、桑植县人民政府，作出的具体行政行为程序违法，认定事实不清，仍然作出处理程序合法，事实清楚的错误判决，显然是错误的。本案原本事实清楚，沙塔坪乡超越了职权和申请，应当撤销、桑植县人民政府没有公平、公正的处理。为此上诉请求：撤销桑植县人民法院（2015）桑行初字第101号行政判决。要求二审依法公正判决，维护上诉人的合法权益。
被上诉人桑植县沙塔坪乡人民政府答辩称：1.答辩人作出的行政处理决定事实清楚，证据扎实。上诉人唐家庄村民委员会申请将原唐家庄村小学学农基地“松树田里坎”确权。这一请求就是要确定土地所有权和土地使用权，该村小学学农基地的土地所有权原本是村集体所有，这就是一个不争的事实，而实质上有争议的应是土地使用权。根据土地承包的政策和法律规定，集体所有的土地的使用权，即可是集体使用，也可是集体成员个人使用。本案中唐家庄村小学停办后村里没有将争议土地发包，但唐西初自1995年耕种管理使用，村集体和村民无人提出异议，这是上诉人自认的事实，也有其它证据证实，答辩人桑植县沙塔坪乡人民政府将争议土地使用权确定给唐西初符合客观实际。至于上诉人提到唐西初提供的1984年土地使用证复印件的问题，答辩人如果采集这份证据，就无需确权，因为土地证就是权属依据，正是因为无法核实土地证的真实性，就只能依查明事实作出处理决定，所以答辩人的行政行为没有错误。2.答辩人作出的行政处理决定适用法律正确。本案中，答辩人适用了《土地管理法》第16条和《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》的规定。特别是最高院的答复明确认定，这类性质的土地所有权为集体，但如被征收的相关收益则应补偿到使用土地的农民。比照答复的精神，只要有使用权的农民才能获得征收补偿，故本案将争议土地使用权确定给长期管理使用争议土地的第三人唐西初是有据可依，有章可循的，属适用法律正确。认为一审判决正确，上诉人的上诉请求和理由错误，请二审法院驳回上诉维持一审判决。
被上诉人桑植县人民政府答辩称：第三人唐西初长期使用是事实存在的，享有土地使用权是符合客观事实的。县政府复议行为符合法律规定，对申请人（唐家庄村民委员会）的处理结果是没有影响的，使用权确认也是符合法律规定的，以上案件事实，请二审驳回上诉。
原审第三人唐西初答辩称：上诉人沙塔坪乡唐家庄村民委员会上诉理由不成立：1.桑植县沙塔坪乡人民政府根据上诉人唐家庄村民委员会的申请，受理案件，并做了大量的工作，包括协调、调查处理。本案行政处理的申请人是上诉人唐家庄村民委员会而不是原审第三人唐西初，就从上诉人申请政府处理的这一行为看，争议土地的使用权现状就是答辩人原审第三人唐西初在使用，上诉人根本没有使用，为了达到收回使用权的目的，才申请行政处理。2.本案是使用权之争，原审第三人唐西初并没有要求土地所有权，只是主张土地的使用权，是沙塔坪乡政府的处理决定中明确土地所有权属于唐家庄村民委员会，但双方在行政复议及行政诉讼中均未对土地所有权进行争议，唐家庄村民委员会申请行政复议时也只对使用权问题进行复议，诉讼中唐家庄村民委员会也只对使用权提出诉讼。3.其行政复议申请书及行政起诉状的诉讼请求是相同的即撤销沙塔坪乡人民政府于2015年7月20日作出的（2015）桑植沙政决字第1号《行政处理决定书》第二项（具体的内容：松树田里坎争议地的使用权归唐西初），复议机关及一审法院均未对土地所有权问题进行审查。3.本案的事实，通过乡政府的调查及当事人的陈述，土地的使用权的演变过程完全可以确认，唐家庄村民委员会陈述，唐家庄小学修建于1952年3月，当时修建学校房屋三间，周围土地划归学校基地，后来1995年村小后面土地唐西初栽种至今。第三人陈述争议地1981年以前开垦，一直管理至今，原村小学任教老师罗思林、王春生、江来清、陈书文的调查笔录综合证实：“原唐家庄村小学兴办于1952年3月，当时学校的基地四周以田坎为界。争议地开垦以前无人管理，是一块荒山，组里也无人管理，1974年以后当时在唐家庄村小学任教的老师罗思林（罗斯林）、王春生、江来清等几位老师带领学生将周围荒山（即争议地）开垦出来，1984年以前争议地由学校老师耕种使用，以后的情况因离开学校后不清楚了。1984年唐西初在争议地上修建了牛栏，第三人耕种争议的土地大约在20年左右。”2008年唐家庄村小学停办，学校改为村部。上诉人自己对争议土地的演变过程都没有弄清楚。乡政府调查后即没有完全的采纳双方当事人的陈述，而是根据调查的事实进行认定。3.本案的证据问题，上诉人认为第三人没有提交证据以及提交证据的虚假性的问题。本案是上诉人向乡政府提出确权申请，按照谁主张谁举证的原则。举证责任应当在上诉人方，在上诉人没有提交证据的情况下，乡政府进行了大量的调查工作，并根据调查的事实作出处理决定，完全符合法律规定。4.上诉人认为《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》是针对所有权而不是针对使用权。是对答复内容的错误理解，恰恰相反，该答复不是针对所有权而是针对土地使用权的。该答复所针对的主体是农民个人，而不是集体。根据我国现行的法律规定，农民个人只对集体的土地享有使用权，而不是所有权。5.桑植县人民政府在复议过程中完全是乡政府提供的事实和政策法律依据来进行处理。同时也根据第三人提交的资料情况和上诉人自己的申请报告而进行复议的，得出的结果是正确的，一审法院判决正确，为此要求二审法院驳回上诉，维持原判。
经庭审查明：二审中双方当事人及第三人均没有提供新的证据。二审查明的事实及采信的证据与一审法院提交的证据、认定事实一致。
本院认为：原桑植县沙塔坪乡唐家庄村小学从1952年开始初建，直到2008年学校因多种原因停办，土地所有权一直归唐家庄村集体所有，属于村集体未经发包的零星土地，这是一个不可争的事实。该案争议地原系唐家庄村小学的学农基地“松树田里坎”土地的使用权，被上诉人桑植县沙塔坪乡人民政府根据调查，结合实际状况，第三人唐西初自1995年便开挖栽种、经营管理，此间均未发生争议，至2015年5月在时隔二十余年上诉人提出争议，上诉人与第三人均向桑植县沙塔坪乡人民政府提出申请要求对该争执地进行土地使用权处理，被上诉人桑植县沙塔坪乡人民政府于2015年7月20日作出（2015）桑植沙政决字第1号《行政处理决定书》，最后将其土地使用权确定给第三人唐西初，是依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定对争议的土地使用权作出行政处理，该行为是依照法律法规而行使的行政管理职权行为，该《行政处理决定》是正确的。被上诉人桑植县人民政府根据上诉人桑植县沙塔坪乡唐家庄村民委员会提出申请复议报告，于2015年11月2日作出桑政复决字（2015）13号行政复议决定书，决定维持（2015）桑植沙政决字第1号行政处理决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。上诉人桑植县沙塔坪乡唐家庄村民委员会提出的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。桑植县人民法院认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桑植县沙塔坪乡唐家庄村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟强
审 判 员 王峰
代理审判员 范然
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 王晶
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的。判决或者裁定驳回上诉，维持原判、裁定。