浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙杭行终字第287号
上诉人（原审原告）孙根土。
委托代理人金芳。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人梁薇。
委托代理人蒋朝镖。
被上诉人（原审第三人）杭州上城区近江小区建设工程指挥部。
法定代表人高燕东。
委托代理人李亚成、张爱静。
上诉人孙根土因与杭州市规划局规划行政许可一案，不服杭州市上城区人民法院（2013）杭上行初字第35号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2013年8月30日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人孙根土及其委托代理人金芳，被上诉人杭州市规划局的委托代理人蒋朝镖、梁薇，被上诉人杭州上城区近江小区建设工程指挥部的委托代理人张爱静到庭参加了诉讼。
杭州市规划局于2005年8月9日作出编号为（2005）年浙规用证01000321号《建设用地规划许可证》及其附件、附图，载明：用地单位为杭州上城区近江小区建设工程指挥部；用地项目名称为“望江片”居住区二期；用地位置为上城区望江片二期B05地块；用地面积为95100平方米。
孙根土于2013年6月4日向人民法院提起诉讼，请求撤销编号（2005）年浙规用证01000321号《建设用地规划许可证》。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2005年8月9日，杭州市规划局向杭州上城区近江小区建设工程指挥部（简称近江指挥部）核发了（2005）年浙规用证01000321号《建设用地规划许可证》及其附件、附图。该许可证载明：用地单位为近江指挥部；用地项目名称为“望江片”居住区二期；用地位置为上城区望江片二期B05地块；用地面积为95100平方米。孙根土是涉案地块范围内被拆迁人，因不服杭州市规划局作出的该规划许可行为，于2010年9月19日向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府依法受理后，于同年11月4日中止审理，后于2013年5月6日恢复审理，并于同年5月6日作出杭政复结转（2013）32号行政复议决定，维持杭州市规划局作出（2005）年浙规用证01000321号《建设用地规划许可证》的具体行政行为。
原审法院另查明，2005年10月11日，杭州市规划局经近江指挥部申请，对上述建设用地规划许可证作出修改，修改内容为“保留用地改为保留建筑”。
原审法院认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，杭州市规划局于2005年8月9日作出被诉规划行政许可行为，且该行政许可行为不属于涉及不动产的具体行政行为，故孙根土于2013年6月1日才提起行政诉讼，已明显超出了5年的起诉期限。对于孙根土提出其通过起诉拆迁许可证时才知道被诉行为，尔后提起行政复议，并在行政复议决定书规定的期限内起诉，没有超过起诉期限的主张，原审法院认为，首先，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条所规定的提起行政诉讼的最长起诉期限，是绝对期限；其次，孙根土于2010年9月19日提起行政复议时亦已超过5年的起诉期限，而复议机关对复议申请期限的认定，不拘束人民法院对于行政案件起诉期限的认定。故依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定驳回孙根土的起诉。
孙根土不服原审裁定提起上诉称，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”上诉人在2010年9月从另一房屋拆迁许可诉讼案的证据中，知道被诉具体行政行为的内容，当月17日即申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；……”该法第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……”上述法律规定应优先适用。故上诉人在复议决定规定的起诉期限内提起本案行政诉讼，符合《行政诉讼法》的规定。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的拘束对象应当是具体行政行为的相对人，而不是上诉人，因为知道2005年8月9日作出被诉行政行为的只有行政相对人，即建设单位。法律不能拘束毫不知情的上诉人。否则，行政行为作出后只要在抽屉里放5年就不需要承担法律责任了。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”解释第二十七条第（一）项规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；”本案中被上诉人杭州市规划局向原审法院提交的证据，都是为了证明被诉具体行政行为的合法性，而没有提交原告起诉超过起诉期限的证据。为此，请求撤销（2013）杭上行初字第35号行政裁定，责令原审法院对杭州市规划局作出编号（2005）年浙规用证01000321号《建设用地规划许可证》的具体行政行为从实体上作出公正判决。
被上诉人杭州市规划局未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时答辩称，本案的基本事实是：讼争的建设用地规划许可行为作出于2005年8月9日，上诉人申请行政复议的时间是2010年9月19日，向法院起诉的时间是2013年6月1日，起诉期限超过了《行政诉讼法》及其司法解释规定的5年的最长起诉期限。《行政复议法》规定，行政复议之后当事人可以“依法”向法院提起行政诉讼，这里的“依法”包括《行政诉讼法》及其司法解释，也就是说，是否符合行政诉讼起诉条件的判断，不可或缺地需依照行政诉讼方面的法律规定进行判断，不仅只受是否经过行政复议的影响。此外，所谓最长起诉期限，不以当事人或利害关系人是否知道为前提，即使不知道行政行为的作出，只要过了这一最长期限，其起诉即不应当被受理，最长起诉期限的规定，本意在于避免使行政行为长期处于待司法审查的相对不确定的状态，目的是有利于社会秩序的稳定。原审裁定合法有效，请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人杭州上城区近江小区建设工程指挥部亦未在法定期限内提交书面答辩意见，在庭审时除表示同意杭州市规划局的意见外，未作其他陈述。
本院认为，原审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，认为对被诉具体行政行为应适用从其作出之日起5年的最长起诉期限正确。由于该期限属绝对期限，因此即便当事人就被诉行政行为申请行政复议，并被复议机关实体审查，在被诉行政行为不被复议机关变动的情况下，当事人也必须遵循从被诉具体行政行为作出之日起5年内提起诉讼的法律要求，即超过5年的，就属超过法定起诉期限而应不予受理。本案被诉具体行政行为于2005年8月9日作出，上诉人孙根土于2013年6月1日才提起行政诉讼，已明显超出了5年的起诉期限。
综合上述意见，原审裁定认定事实清楚。对上诉人提起的本案诉讼应当不予受理，在本案已予以受理的情况下，原审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，驳回孙根土的起诉，适用法律正确。原审裁定审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一三年九月二十八日
书记员 叶嘉