海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第82号
原告儋州市三都镇三都村委会第三村民小组。
法定代表人陈业耿，该小组组长。
委托代理人王圣哲，海南圣合律师事务所律师。
委托代理人吴娟，海南圣合律师事务所律师。
被告儋州市人民政府。
法定代表人林东，该市市长。
委托代理人何发亮，儋州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人唐符力，儋州市国土环境资源局科长。
第三人儋州市三都镇三都村民委员会马兰村民小组。
法定代表人吴家群，该小组组长。
第三人儋州市三都镇三都村三都第一经济合作社。
法定代表人薛可燕，该社社长。
第三人儋州市三都镇三都村三都第四经济合作社。
法定代表人羊冠林，该社社长。
上述三位第三人的共同委托代理人王芹丛，海南坤和律师事务所律师。
原告儋州市三都镇三都村委会第三村民小组（以下简称第三村民小组）不服被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及第三人儋州市三都镇三都村民委员会马兰村民小组（以下简称马兰村民小组）、儋州市三都镇三都村三都第一经济合作社（以下简称第一经济社）、儋州市三都镇三都村三都第四经济合作社（以下简称第四经济社）土地行政处理一案，于2014年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于4月29日受理后，于5月7日向儋州市政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于6月3日公开开庭进行了审理。原告第三村民小组的法定代表人陈业耿及其委托代理人王圣哲、吴娟，被告儋州市政府的委托代理人何发亮、唐符力，第三人马兰村民小组的法定代表人吴家群、第一经济合作社的法定代表人薛可燕、第四经济合作社的法定代表人羊冠林及上述三位第三人的共同委托代理人王芹丛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告儋州市政府根据第三村民小组的申请，于2013年8月27日作出儋府（2013）112号《儋州市人民政府关于三都镇三都村委会第三经济合作社与马兰村民小组三都村委会第一、第四经济合作社土地权属争议的处理决定》（以下简称112号《处理决定》），该《处理决定》，认定事实如下：
争议地位于马兰村西侧，申请人称“陈村山地”，被申请人称“小马兰地”、“大榕头地”、“宅底地”、“赵宅地”及”塘村地”等，四至为东至陈村老井头（马兰村边地），南至德义道路，西至陈村祖坟“时举公墓”（石场大道边），北至原德义老路（屋后山土地），面积为391.27亩。该争议地包括第三村民小组原村址“陈村”在内。1939年，陈村村民迁徙他乡谋生，在原村址仍遗有祖墓。1950年代，第三村民小组（陈氏村）部分村民相继迁往三都墟（现居住地）居住，此时，马兰村民小组村民开始在争议地零星开荒耕种番薯、高粱等作物。1960年代至1970年代间，马兰村民小组村民在争议地上扩大开垦土地，种植甘蔗与林树等。1998年间，马兰村民小组村民ＸＸ养、吴起仁等12户取得《农村集体土地承包经营权证书》。1961年，第一经济社开始使用争议地至今。1998年，该社取得农村土地承包地块登记表37份。1974年，原儋县三都公社农田建设工作组将争议地上40亩荒地划给第四经济社使用，该社一直使用至今，并于1992年取得《农村联产承包责任制合同书》及登记表2份。目前争议地使用现状是，第三村民小组使用23亩，马兰村民小组使用211.81亩，第一经济社使用122.42亩，第四经济社使用34.04亩。
被告儋州市政府认为，争议各方现使用土地现状，由于年代变迁，土地面积虽略有变化，但并不影响各方使用，根据本案事实，尊重历史，减少纠纷，应予保持使用现状为宜，据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条、第二十六条第二款、第三十五条的规定，决定如下：四方争议位于“马兰小组”东侧的391.27亩土地划拨分为A1、A2、A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9共9块地，其中A1地块面积为211.81亩，该地所有权和使用权归马兰村民小组；A2地块面积为23亩，该土地所有权和使用权归第三村民小组；A3、A4两块地面积为122.42亩，该土地所有权和使用权归第一经济合作社；A5、A6、A7、A8、A9地块总面积为34.04亩，该土地所有权是使用权归第四经济合作社。
被告儋州市政府于2014年5月14日向本院提供了下列证据：1.《土地所有权确权申请书》、《关于我村宅基地和周边土地有关情况的反映》，证明原告第三村民小组向儋州市政府申请解决其与马兰村民小组的土地争议纠纷；2.土地权属争议案件立案表，证明儋州市政府依法立案受理案件；3.土地权属争议案件文书送达回证，证明儋州市政府依法通知各方当事人进行答辩；4.《答辩状》、法定代表人身份证明书（第一经济社），证明第一经济社的答辩意见；5.《答辩状》、法定代表人身份证明书（马兰村民小组），证明马兰村民小组的答辩意见；6.《答辩状》、法定代表人身份证明书（第四经济社），证明第四经济社的答辩意见；7.《关于三都一队、四队与第三积极合作社土地使用权属使用耕作的说明》，证明马兰村民小组对各方当事人使用耕地的情况说明；8.《农村集体土地承包经营权证书》、《海南省家庭承包耕地合同书》（马兰村），证明马兰村民小组群众使用争议地的情况；9.《架空输电线路补偿协议书》，证明电力公司使用马兰村民小组土地的补偿；10.《畅通农村公路承诺书》，证明顺义村委会证实争议地的公路占用的土地属马兰村民小组所有；11.借耕土地协议书（4份），证明群众借用土地使用的情况；12.《协议书》，证明马兰村民小组与第三村民小组签订协议，解决石头材料的管理；13.旁证材料，证明第三经村民小组提交的旁证材料；14.证人证言（6份），证明第三村民小组使用土地的情况；15.海南省高级人民法院《行政判决书》（18）份，证明儋州市政府原颁发给第三村民小组群众的承包经营权证被法院判决撤销，不再具有法律效力；16.《农村集体土地承包经营权证书》、《合同书》，证明第一经济社群众使用争议地的情况；17.《土地承包合同书》、《联产承包责任制合同书》（2份），证明第四经济社群众使用争议地的情况；18.笔录（13份），证明儋州市政府调查案件相关的人员所作的笔录，以便查清案件事实；19.指界通知书回执单，证明儋州市政府通知各方当事人参与指界；20.权属争议土地界线核定书、争议宗地图，证明各方当事人对争议地进行指界及儋州市政府作出的宗地成果图；21.现场照片，证明争议土地的现场情况；22.土地权属争议听证、暨协调会会议纪要、报道表，证明儋州市政府召集各方当事人进行协调，听取各方的陈述意见，但未能达成一致意见；23.112号《处理决定》及附图及送达快递回执、送达回证，证明儋州市政府依法对土地权属争议作出处理决定并送达各方当事人。
原告第三村民小组起诉称，被告儋州市政府作出的112号《处理决定》未将争议地的历史使用情况调查清楚，仅根据土地使用现状，作出应对保持使用现状的决定，属认定事实不清，法律适用错误，应当予以撤销。理由如下：首先，第三村民小组已提交对争议地历史使用情况的证据，儋州市政府却认为第三村民小组未能提交有效证据证实争议地历来由第三村民小组集体经营管理耕作使用，属认定事实不清。112号《处理决定》在查明事实部分对第三村民小组旧村址是否在争议地范围内的阐述前后矛盾。第三村民小组与马兰村签订的《协议书》，可以作为确定土地权属的依据，112号《处理决定》认定《协议书》不涉及土地权属问题与本案无关是错误的。第三村民小组提交的六份证明材料证明了包括第三村民小组在原村旧址及周边土地即本案争议地上进行管理耕作，112号《处理决定》却笼统认定为是对第三村民小组在旧村基上耕作情况的证明，导致认定事实错误。其次，112号《处理决定》认定马兰村民小组、第一经济社、第四经济社对争议土地的历史使用情况缺乏证据支持，对争议各方当事人提交的证据的采信有失客观，违反公平原则。儋州市政府在缺乏证据佐证的情况下，仅凭马兰村民小组、第一经济社、第四经济社的陈述即认定马兰村民小组、第一经济社、第四经济社对争议地的历史使用情况，而对第三村民小组能够证明历史使用情况的证据予以否认，有失客观公平。综上所述，争议土地历来由第三村民小组管理使用，儋州市政府作出的112号《处理决定》认定事实不清，适用法律错误。故请求法院判决撤销儋州市政府作出的112号《处理决定》，并责令其重新作出具体行政行为。
原告第三村民小组向本院提供如下证据：1.112号《处理决定》，证明被告儋州市政府作出具体行政行为；2.琼府复决（2013）158号的《海南省人民政府行政复议决定书》，证明第三村民小组提出行政复议申请，复议机关维持112号《处理决定》；3.2004年第三村民小组与第三人马兰村民小组签订的《协议书》，证明马兰村民小组已与第三村民小组约定了第三村民小组原村旧址土地权属归于第三村民小组，且2004年时第三村民小组仍对此块土地进行管理使用；4.六份证明材料；5.访问笔录；6.借地协议；7.陈小雄证言；证据4-7共同证明第三村民小组对争议土地历史使用情况。8.《农村土地承包经营权证》（19份），证明争议土地在第三村民小组村民的承包土地面积中占了极大的比重；9.人口和土地说明情况，证明第三村民小组人口数及拥有土地面积。
被告儋州市政府辩称：第一，根据有效证据证明原告第三村民小组与第三人马兰村民小组、第一经济社、第四经济社对争议地均有耕作使用，各方均无充分证据证明该宗地全部归其所有，第三村民小组认为争议地全部属其所有与客观情况不符。第二，儋州市政府作出的112号《处理决定》认定事实清楚，符合法律规定。2012年5月，儋州市政府根据第三村民小组的申请，进行立案、调查、现场勘测、指界的法定程序工作，最后根据争议各方对该宗地的使用、联系程度等具体情况确定各方土地权属符合法律规定。综上所述，儋州市政府作出112号《处理决定》的具体行政行为符合法律规定，认定事实清楚，程序正确，请法院给予维持。
第三人马兰村民小组述称：首先，被告儋州市政府做出的112号《处理决定》认定事实清楚，程序合法，应予以维持。其次，争议地除陈村村基外，其他土地一直由马兰村民小组及第三人第一经济社、第四经济社使用，无法证明争议地属于原告第三村民小组所有。综上，请法院维持112号《处理决定》，驳回第三村民小组的诉讼请求。
第三人马兰村民小组向本院提供如下证据：1.收款凭单，证明马兰村民小组向第三人第一经济社租用争议地并交纳租金；2.《证明》，证明岭上村民小组证明争议地属于马兰村民小组的事实；3.《协议书》，证明那宣村村民向马兰村民小组占用争议地的一部分用于修建祖坟而向马兰村民小组赔偿；4.长坡南华糖厂过磅单，证明马兰村民小组村民在争议地上种植甘蔗卖给长坡南华糖厂，原告第三村民小组没有在争议地上种植过甘蔗，只有马兰村民小组在争议地上种植甘蔗。
第三人第一经济社、第四经济社答辩意见与马兰村民小组答辩意见相同。
第三人第一经济社、第四经济社均未向本院提供证据材料。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）关于被告儋州市政府提供的证据。原告第三村民小组质证称，对证据1、证据2、证据3、证据11-15、证据19、证据21-23均无异议；证据4-7属于第三人陈述，在没有其他证据佐证的情况下，没有证明力；对证据8、证据16、证据18的关联性有异议；对证据9的真实性及关联性均有异议；对证据10、证据17的真实性不予认可；对证据21内部界线划定这部分有异议。第三人马兰村民小组、第一经济社、第四经济社共同质证称，证据11中前三份协议书只能证明所涉土地在陈村地村基上，不能证明全部争议地属第三村民小组，第四份协议书与本案没有关联性；证据18中陈业彬、陈创才、陈小雄、符忠圣的笔录不真实；对其余证据均无异议。本院认为，证据1-7是儋州市国土局在受理争议地权属案件时各方当事人提交的书面材料，对该七份证据的真实性、合法性、关联性均予以确认；第三村民小组认为证据8、证据9、证据16、证据18与本案没有关联性，但根据第三村民小组及三位第三人一致的陈述，马兰村民小组与第三人马兰村民小组是在2005年南方电网公司在争议地上施工时，因补偿事宜引发本案土地权属争议，可以判定证据9与本案具有关联性且真实，证据8、证据16农村集体土地承办经营权证书、合同书上登记的“梳头地”、“小马兰地”、“陈村地”等均在本案争议地范围内，该二份证据与本案具有关联性，证据18是儋州市国土局为了调查本案争议地权属而作的询问笔录，与本案具有关联性，本院对证据8、证据9、证据16、证据18的真实性、合法性、关联性及其证明内容予以确认；证据10有儋州市三都镇人民政府的签章，具有公信力，证据17合同书具有合同双方签章及签证单位儋州市三都镇经营管理站签章等，证据21照片真实反映了土地现状，第三村民小组对证据10、证据17、证据21的真实性有异议但未能提出反证，对其主张不予支持，本院对证据10、证据17、证据21的真实性、合法性、关联性及其证明内容均予以确认；证据11中吴善养分别与羊迁仕、陈高元签订的两份《借耕土地协议书》及吴代女与陈高元签订的《借耕土地协议书》证明原告村民使用部分争议地的事实，本院对该三份《借耕土地协议书》的真实性、合法性、关联性及其证明内容均予以确认，但吴位多与陈助娂签订的借地协议书未写明所借土地位置及地名、面积等，无法证明该份协议书上的土地在本案争议地内，本院对该份协议书的关联性不予确认；证据12涉及到陈村村基上的石头及林木的权属问题，可以推定陈村村基在2004年由第三村民小组管理使用，本院对该份证据的真实性、合法性及关联性均予以确认；证据13、证据14属于证人证言，证人均未出庭作证且没有提交证人身份证明，亦无其他证据进行佐证，本院对该二份证据的真实性均不予确认；对证据15、证据19、证据20、证据22、证据23中的送达快递回执及送达回证的真实性、合法性、关联性及其证明内容均予以确认，证据23中的《处理决定》是被诉具体行政行为的书面文件，不作为本案证据接纳。
（二）关于原告第三村民小组提供的证据。被告儋州市政府质证称，证据1是本案被诉具体行政行为，不予质证；对证据2无异议；证据3与本案无关，其只有石头、木料的管理问题，不涉及土地权属问题；证据4、证据5不能证明涉案土地的归属，且证人未能出庭作证对其真实性不予认可；证据6不能证明争议地的权属；证据7证人未出庭作证，对其真实性有异议；证据8承包证被人民法院依法撤销了，不能作为证据使用；证据9公章是第三村民小组自己的，对其真实性有异议。第三人马兰村民小组、第一经济社、第四经济社共同质证称，对证据1、证据2没有异议；证据3约定的是石头和林木，无法证明争议地全部属于原告第三村民小组所有；证据4属于证人证言，对其证明力不予确定，其中旁证材料不真实；证据5、证据6与对被告提供相同证据的质证意见相同；对证据7的真实性有异议；证据8已经由人民法院撤销了，不能作为证据使用；证据9与被告质证意见相同。本院认为，证据1是被诉具体行政行为的书面文件，不作为本案证据接纳；对证据2的真实性予以确认；证据3-6与被告提供的证据相同，对该四份证据的认证意见与上述对被告提供的相同证据的认证意见一致；证据7陈小雄证人证言，根据庭审中陈小雄的陈述，其对争议地的地名、面积、四至范围等均不清楚，反映不出其对本案争议地是否了解，本院对该份证据不予采信；证据8已被生效判决撤销，本院对该份证据不予采信；证据9系第三村民小组自证内容且无其他证据进行佐证，本院不予采信。
（三）关于第三人马兰村民小组提供的证据。被告儋州市政府质证称，对马兰村民小组提供的全部证据均无异议。原告第三村民小组质证称，证据1、证据4与本案没有关联性；证据2属于证人证言，对其真实性与证明力有异议；对证据3的真实性有异议，该协议签订时本案争议已经发生。本院认为，证据1与被告提供的证据17互相印证，对其真实性、合法性、关联性及证明内容均予以确认；证据2《证明》属于证人证言，该《证明》上只盖了儋州市三都镇旧州村民委员会岭上村民小组的公章，并没有证人的签名，对该份证据的真实性不予确认；证据3《协议书》中的乙方那宣村未在该协议书上签章，对该份证据的真实性不予确认；证据4《长坡南华糖厂过半单》上未能反映出甘蔗的种植地点在本案争议地上，对该份证据的关联性不予确认。
本院根据以上有效证据及当事人的陈述，认定以下事实：本案争议地位于儋州市三都镇三都村委会马兰村西面，原告第三村民小组称为“陈山地”或“陈村山”等，第三人马兰村民小组称为“宅底地”、“梳头地”、“大榕头地”等，四至为：东至陈村老井头（马兰村边地），南至德义道路，西至陈村祖坟“时举公墓”（石场大道边），北至原德义老路（屋后山土地），面积为391.27亩。该争议地包括第三村民小组原村址“陈村”在内。1939年，第三村民小组集体迁徙他乡谋生。1950年期间，第三村民小组村民相继迁往三都墟（即现居住地）居住。2005年，第三村民小组与马兰村小组发生土地权属纠纷。2005年7月14日，第三村民小组向被告儋州市政府申请土地确权，要求将本案争议地的所有权确权给其集体所有。在此期间，第三村民小组向儋州市政府申请土地承包经营权登记，儋州市政府于2005年9月30日向第三村民小组村民陈木养、吴光武等19位农户颁发了《农村土地承包经营权证》，将部分争议地的承包经营权确认给陈木养、吴光武等19位农户。2012年8月13日，本院对马兰村小组诉请撤销被告给上述农户颁发的经营权证作出（2012）海南二中行初字第76-95号行政判决，撤销了上述《农村土地承包经营权证》。2012年12月，海南省高级人民法院作出（2012）琼行终字第173-192号行政判决，维持本院判决，并认定本案争议地现大部分由马兰村民小组的村民种植甘蔗。且第三村民小组及其村民陈木养、吴光武等人均认可马兰村民小组在2005年开始使用争议地。2012年5月6日，第三村民小组再次向儋州市政府申请土地确权，要求将本案争议地的所有权确权给其集体所有。儋州市政府在经过立案、调查、现场勘测、指界、制作土地权属界线核定书和宗地图等法定程序，同时组织争议各方进行协调解决，协调未果，于2013年8月27日作出112号《处理决定》。第三村民小组对112号《处理决定》不服，向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府于2014年4月2日作出琼府复决（2013）158号行政复议决定，维持112号《处理决定》。第三村民小组不服，诉至本院。
另查明，第三人第四经济社村民于1992年取得本案争议地《农村联产承包责任制合同书》及《农村土地承包地块登记表》各2份，第三人马兰村民小组村民ＸＸ养、吴起仁等12户于1998年取得《农村土地承包地块登记表》及《农村集体土地承包经营权证书》，第三人第一经济社村民于1998年取得《农村土地承包地块登记表》37份。
本院认为，从本院查明的事实看，原告第三村民小组及第三人马兰村民小组、第一经济社、第四经济社自1950年以后均在部分争议地上进行管理使用，但各方均无充分证据证明本案争议地全部归其所有。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第二项“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：……（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。”以及第二十六条第二款“……对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”之规定，被告儋州市政府依法受理第三村民小组提出的土地所有权确权申请后，进行了立案、调查、现场勘测、指界、制作土地权属界线核定书和宗地图等法定程序，并组织争议各方当事人进行调解协商，对各方提供的证据、材料进行了核实和审查，完成了法律法规规定的程序，最后根据争议各方对该宗地的使用、联系程度等具体情况确定各方土地权属，并无不妥。第三村民小组主张争议土地历来由其管理使用，但第三村民小组所提交的证据只能证明本案部分土地由其管理使用，而不能证明全部争议地属于第三村民小组集体所有。
综上，原告第三村民小组诉请撤销112号《处理决定》缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告儋州市三都镇三都村委会第三村民小组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告儋州市三都镇三都村委会第三村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 李雪刚
代理审判员 林朝霞
二〇一四年六月十六日
书 记 员 买歌豪
附：本案适用的相关法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。
一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：
（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；
（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。
第二十六条下列证据材料经查证属实后，可以作为确定土地权属的依据：
（一）人民政府依法颁发的确定土地权属的凭证；
（二）人民政府或者主管部门依法批准征收、征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；
（三）县级以上人民政府及有关部门关于组建、合并、分立国有农场的批准文件；
（四）国有农场与周边农村集体经济组织签订的用地协议书；
（五）土地权属争议双方当事人依法达成的书面协议；
（六）人民政府和有关部门、司法机关、仲裁机构处理权属争议的调解书、处理决定书、判决书、裁决书等文书或者附图；
（七）地形图、航片、影像资料及其他有关证明文件；
（八）法律、法规规定的其他证据。
对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。