山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潍行终字第139号
上诉人（原审原告）肖爱霞。
被上诉人（原审被告）昌乐县公安局。住所地：昌乐县城站北街***号。
法定代表人石汝祥，局长。
委托代理人丁凯。
委托代理人王闰。
山东省昌乐县人民法院就肖爱霞与昌乐县公安局（下称公安局）治安行政处罚一案作出（2014）乐行初字第19号行政判决，肖爱霞不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人肖爱霞，被上诉人公安局的委托代理人丁凯、王闰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：肖爱霞等人因对本村的土地分配、补偿等问题持有意见，经协商决定通过到北京中南海地区上访的方式，促使昌乐县相关部门对土地分配、补偿等问题予以处理。后肖爱霞联系了于某某、王某某、李某某等人。2014年6月29日晚，肖爱霞、于某某、王某某、李某某等人从潍坊市西高速路服务区坐乘由青岛开往北京的长途客车。2014年6月30日9时30分许，肖爱霞、于某某、王某某、李某某等11人被北京市公安局府右街派出所民警查控并送至久敬庄接济服务中心，在劝返过程中，肖爱霞等人不听劝阻，拒不离开。
2014年6月30日21时45分许，在肖爱霞等人返回昌乐县后，针对肖爱霞等人的上访行为，公安局城关派出所口头传唤肖爱霞等人到派出所接受调查。2014年7月1日，公安局在对肖爱霞等人的违法行为进行调查后，向肖爱霞告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有陈述和申辩的权利。在肖爱霞不提出陈述和申辩的情况下，公安局于同日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款作出乐公（城）行罚决字（2014）0103号行政处罚决定书，决定给予肖爱霞行政拘留15日。该行政处罚已执行完毕。
2014年7月25日，肖爱霞提起行政诉讼，请求：1、依法撤销乐公（城）行罚决字（2014）0103号行政处罚决定书；2、公安局赔偿其经济损失及精神损失补偿费计人民币0.01元。
一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安管理的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，被告作为违法行为人居住地公安机关，对原告的违法行为作出处罚更为适宜，原告关于被告对本案属于越权管辖的主张，依法不成立。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”2014年5月1日施行的国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第四条第二款规定：“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。聚众实施前款行为的，对首要分子处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。”本案中，原告组织他人前往非信访接待场所的北京中南海地区采取走访形式提出信访事项，违反了《信访条例》的规定，其行为扰乱了北京中南海地区的公共秩序。被告针对原告在非访中起组织联系作用的事实，对其作出行政拘留15日的处罚，符合法律规定。被告履行了受案、传唤、调查、告知、决定、送达等程序，其工作程序符合法律规定。原告肖爱霞关于请求行政赔偿的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、维持被告公安局于2014年7月1日作出的乐公（城）行罚决字（2014）0103号公安行政处罚决定；二、驳回原告请求赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖爱霞负担。
上诉人肖爱霞不服一审判决上诉称：上诉人的上访行为发生在北京，公安局对本案不具有管辖权。上诉人只是因本村土地分配、补偿等问题跟随其他村民到北京上访反映问题，在上访中上访人员均没有任何扰乱公共场所秩序的行为，公安局认定上诉人组织他人到北京上访并扰乱了当地公共场所秩序的事实错误。综上，一审判决错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人公安局答辩称：依据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，公安局对本案享有管辖权。上诉人组织人员到北京中南海地区非正常上访的事实清楚，证据确实充分。对上诉人的处罚适用法律正确，程序合法，处罚适当，一审判决正确，请求二审法院依法维持。
被上诉人公安局向一审法院提交的证据有：1、对吴某甲的询问笔录；2、对郑某某的询问笔录；3、对王某某的询问笔录；4、对吴某乙的询问笔录；5、对肖爱霞的询问笔录；6、对于某某的询问笔录；7、对吴某丙的询问笔录；8、对秦某某的询问笔录；9、对吴某丁的询问笔录；10、对李某某的询问笔录；11、对吴某戊的询问笔录；12、对张某某的询问笔录；13、吴某己的证明；14、山东省驻北京分流劝返组的证明；15、受案登记表；16、延长询问时限审批表；17、行政处罚审批表；18、行政处罚告知笔录；19、乐公（城）行罚决字（2014）0103号行政处罚决定书及送达回执；20、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。以上证据和依据拟证明：公安局对肖爱霞的违法行为享有管辖权；被诉具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
上诉人肖爱霞向一审法院提交的证据有：1、乐公（城）行罚决字（2014）0103号行政处罚决定书；2、解除拘留证明书；3、肖爱霞的身份证复印件。以上证据拟证明：公安局对其作出行政处罚的事实。
一审法院对证据作如下确认：
公安局提交的5号证据系公安局依职权对肖爱霞询问时制作的笔录，肖爱霞对笔录中本人签名的事实亦无异议，该证据来源合法，客观真实，与本案待证事实有关联，确认为有效证据；1-4号、6-19号证据，来源合法，客观真实，与本案待证事实有关联，确认为有效证据；20号证据系法律依据，适用于本案。肖爱霞提交的1-3号证据，来源合法，客观真实，确认为有效证据。
根据一、二审庭审举证、质证及辩论情况，本院对涉案证据的认定意见与一审法院一致。
根据当事人提供的有效证据及其无争议的当庭陈述，本院对于案件事实的认定与一审法院一致。
本院认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，公安局作为上诉人居住地的公安机关对本案享有管辖权。对肖爱霞称公安局对本案无管辖权的上诉主张，本院依法不予支持。
中华人民共和国国务院第431号令《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。……”；第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”；《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定：“在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威，经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准的除外：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；……”；该法第二十七条规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。根据上述法律、法规规定，肖爱霞等11人因本村土地分配、补偿等问题向有关机关反映情况，应到相关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，在信访过程中应依法行使信访权利，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，扰乱公共秩序。本案中，公安局提供的其对肖爱霞等12人的调查询问笔录、山东省驻北京分流劝返组的证明等证据，能相互印证证实肖爱霞等11人因本村土地分配、补偿等问题到北京中南海地区聚集进行上访，且肖爱霞是上访活动的组织者。北京中南海地区不是信访接待场所，肖爱霞等人到北京中南海地区聚集上访的行为为法律、法规所禁止，应属扰乱公共场所秩序的行为。公安局在查明事实的基础上，并基于肖爱霞系组织者的考量，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款的规定，决定给予肖爱霞行政拘留15日的处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚适当。公安局经立案、调查、告知、决定、送达等工作程序后作出被诉具体行政行为，其行政处罚程序符合法律规定。肖爱霞关于被诉具体行政行为违法的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。
综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，依法不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖爱霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟 强
代理审判员 孙小玮
代理审判员 林少华
二〇一四年十一月六日
书 记 员 徐铭1