浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终269号
上诉人（原审原告）黄建颂等10人（身份事项附后）。
诉讼代表人黄建颂，男，1977年4月20日出生，汉族，住浙江省永嘉县。
委托代理人郑庆福、戴智晓，北京德恒（温州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市规划局，住所地浙江省温州市鹿城区惠民路856号。
法定代表人叶建辉，局长。
委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）温州龙湾万达广场投资有限公司，组织机构代码56699512-3，住所地浙江省温州市温州工业园区致富路30号。
法定代表人齐界，董事长。
委托代理人吴仙新，浙江平宇律师事务所律师。
上诉人黄建颂等10人因诉温州市规划局规划行政确认一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月27日受理后，依法组成合议庭，于同年8月30日公开开庭进行了审理。上诉人黄建颂等10人的委托代理人郑庆福、被上诉人温州市规划局的诉讼负责人尚旭及委托代理人黄雪巨、被上诉人温州龙湾万达广场投资有限公司（以下简称温州万达公司）的委托代理人吴仙新到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院（2016）浙行延853号函批复同意，本案审限延长至2017年1月26日。本案现已审理终结。
2012年10月12日，温州市规划局向温州万达公司核发了浙规核字第2012-030300019号《浙江省建设工程规划核实确认书》（以下简称被诉规划核实确认）。该确认书的主要内容为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《浙江省城乡规划条例》第四十四条及国家、省有关规定，经核实，本建设工程已具备竣工规划确认条件，颁发此书。建设单位（××）：温州龙湾万达广场投资有限公司。建设项目名称：龙湾万达广场。建设位置：龙湾城市中心区G-10地块。建设规模：290179.3平方米，另地下室面积：94706.87平方米。建设工程规划许可证号：建字第浙规证2011-030300024号。附图及附件名称：建设工程类规划核实附表、建设工程项目建筑面积测绘报告单（2012-123G）、温州市规划局变更行政许可事项决定书（温州市规许字[2012]第030300023号）、温州市规划局变更行政许可事项决定书（温州市规许字[2011]第030300013号）。
原判认定：温州万达公司开发建设的龙湾万达广场位于温州市龙湾城市中心区G-10地块。2011年3月14日，龙湾万达广场取得建字第浙规证2011-030300024号《建设工程规划许可证》及温市规许字[2011]第030300013号《温州市规划局变更行政许可事项决定书》。2012年9月29日，刘博珩与温州万达公司签订商品房买卖合同，购买龙湾万达广场的商品房。2012年9月26日，温州万达公司向温州市规划局申请龙湾万达广场的规划核实确认并提交了相应的材料，温州市规划局经图件核验、现场勘查等程序于2012年10月12日作出被诉规划核实确认，认定龙湾万达广场已具备竣工规划确认条件，并于当日作出温市规许字[2012]第030300023号《温州市规划局变更行政许可事项决定书》。2012年11月份至2013年4月份期间，黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟先后与温州万达公司签订商品房买卖合同，购买龙湾万达广场的商品房。黄建颂等10人不服被诉规划核实确认，提起本案诉讼。
原判认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、刘博珩、项光旭、孙光弟均非被诉规划核实确认的相对人，其作为相关人起诉，必须满足“与行政行为有利害关系”这一基本条件，刘博珩签订《商品房买卖合同》在前，温州市规划局作出被诉规划核实确认在后，被诉规划核实确认对刘博珩的权利义务产生了实际影响，刘博珩有权提起本案诉讼。黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟均是在温州市规划局作出被诉规划核实确认后与温州万达公司签订《商品房买卖合同》，被诉规划核实确认并未对黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟的权利义务产生影响，故黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟无权提起本案诉讼，其起诉应予驳回。2.根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，温州市规划局认为刘博珩起诉超过法定期限的，由温州市规划局承担举证责任。本案中，温州市规划局作出被诉规划核实确认时未告知刘博珩，温州市规划局主张刘博珩起诉超过法定期限，应由温州市规划局承担举证责任。温州市规划局与温州万达公司以刘博珩与温州万达公司签订的《商品房买卖合同》第九条第一款为依据主张刘博珩于2013年5月30日已知道被诉规划核实确认，其于2016年2月22日提起本案诉讼，已超法定起诉期限。但该《商品房买卖合同》第九条第一款的具体内容为“出卖人应当在2013年5月30日前，将符合下列条件的商品房交付买受人使用：取得法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件。”该条款未明确规划部门出具的许可文件或准许使用文件的具体名称及相应具体内容，仅以该条款为依据无法认定刘博珩知道或应当知道被诉规划核实确认的内容，故对于温州市规划局与温州万达公司的上述主张，不予支持。3.根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第五条规定，建设工程竣工后，具备下列条件的，建设单位或者××可以申请规划核实：（一）建设工程规划许可证许可的各项工程内容已全部竣工；（二）规划许可确定应当予以拆除的建筑物、构筑物和临时建筑及设施均按要求拆除，施工场地（包括临时用地）清理完毕；（三）建设用地规划许可证和建设工程规划许可证载明的其他事项已全部完成。本案中，结合温州市规划局提供的《容积率建筑面积测绘报告单》、《建设工程项目建筑面积竣工测量报告书》、《建设工程竣工测绘成果报告书》、《地下管线探测成果》（部分）等材料可以确认，温州万达公司于2012年9月26日向温州市规划局申请龙湾万达广场的规划核实确认时，龙湾万达广场已符合申请规划核实的条件。刘博珩主张温州市规划局作出被诉规划核实确认时，龙湾万达广场尚不符合申请规划核实的条件，与事实不符，不予支持。4.根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十三条规定，建筑面积误差是指建设工程竣工实测建筑面积超出建设工程规划许可证许可的建筑面积的数值。建筑面积的合理误差按以下规定累进计算：（一）1000平方米以内（含1000平方米）部分为3%；（二）1000—5000平方米（含5000平方米）之间部分为2%；（三）5000—10000平方米（含10000平方米）之间部分为1.5%；（四）10000平方米以上部分为0.5%；累进计算的建筑面积合理误差不得超过500平方米。建设工程建筑面积误差在合理误差范围内，且没有其他违法建设情形的，可以视为轻微违法行为不予处罚，建设单位或者××按规定补缴土地出让金和相关规费后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门出具建设工程规划核实确认书。本案中，龙湾万达广场规划许可证许可的建筑面积为291260.89平方米，另地下室面积94682.46平方米，其竣工实测建筑面积为290179.34平方米，另地下室面积94706.87平方米，即竣工实测建筑面积少于建设工程规划许可证许可的面积，温州市规划局在对龙湾万达广场进行竣工规划核实时就该部分误差面积作出温市规许字[2012]030300023号《温州市规划局变更行政许可事项决定书》并作出被诉规划核实确认，符合上述法律规定。刘博珩主张温州市规划局作出温市规许字[2012]030300023号《温州市规划局变更行政许可事项决定书》违法，无事实和法律依据，不予支持。5.根据《浙江省城市绿化管理办法》（2011年12月31日实施，2014年3月13日前未修正版）第十八条规定，城市规划确定的城市绿化用地和已建绿地，任何单位和××不得擅自占用或者改变其使用性质。确需占用或者改变的，须经县级以上人民政府住房和城乡建设（园林）、城乡规划行政主管部门同意后，报同级人民政府批准。经批准占用或者改变绿地的，实行就近易地绿化，并按照规定缴纳绿化补偿费。本案中，龙湾万达广场规划审批绿地率20%，但经温州市规划局龙湾分局、温州市龙湾区住房和城乡建设局同意，并根据《中共温州市龙湾区委专题会议纪要》[2012]3号（即龙湾区人民政府批准文件），确认其绿地未建设，并予以暂缓缴纳绿化异地建设费，不违反上述法律规定。刘博珩主张龙湾万达广场绿地率由绿化补偿费替代违法，依据不足，不予支持。6.根据《浙江省城乡规划条例》第四十四条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当通过图件核验、现场勘查等方式进行核实。符合规划许可内容的，应当出具建设工程规划核实确认书。依照本条例核发建设工程规划许可证的建设项目，建设单位或者××申请建设工程竣工规划核实时，应当提交建设工程竣工测绘报告等材料。根据《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第七条规定，申请建设工程竣工规划核实应当提交下列材料：（一）建设工程竣工规划核实申请表；（二）建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；（三）具有相应测绘资质的单位出具的建设工程竣工测绘报告及图件（地下管线工程应当在覆土前进行竣工测绘）；（四）因建设项目的特殊性需要提交的其他材料，以及城市、县人民政府城乡规划主管部门规定的其他材料。本案中，温州万达公司向温州市规划局申请龙湾万达广场竣工规划核实时已向温州市规划局提交了《浙江省建设工程规划核实申请表》、地字第浙规证2011-030300007号《建设用地规划许可证》、建字第浙规证25011-030300024号《建设工程规划许可证》、温市规许字[2011]第030300013号《温州市规划局变更额行政许可事项决定书》、《容积率建筑面积测绘报告单》、《建设工程项目建筑面积竣工测量报告书》、《建设工程竣工测绘成果报告书》、《地下管线探测成果》等材料，温州市规划局经图件核验、现场勘查等方式进行核实，进而作出被诉规划核实确认符合法律规定。刘博珩主张温州市规划局作出被诉规划核实确认时，龙湾万达广场尚未竣工，与事实不符，不予支持。7.《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第五条、第六条、第七条分别规定了申请竣工规划核实的条件、建设工程竣工规划核实的内容及申请建设工程竣工规划核实应当提交的材料，《浙江省城乡规划法》第四十四条亦明确竣工规划核实主要审查建设工程竣工后是否符合规划许可内容。因此，温州市规划局提供的温国用（2011）第2-209392号《国有土地使用证》记事3的内容与被诉规划核实确认无关，温州万达公司向温州市规划局申请被诉规划核实确认时，有无提交《浙江省建设工程规划核实申请表》申报附件及附图名称中的土地出让合同（复印件）、地籍图、绿地率测绘成果报告、验线合格单等材料对被诉规划核实确认的合法性审查不产生影响。刘博珩主张温州市规划局在龙湾万达广场地下室部分的物权受限的情况下违法作出被诉规划核实确认及温州万达公司提交《浙江省建设工程规划核实申请表》的时间迟于2012年9月26日，无事实和法律依据，不予支持。综上，黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟无权提起本案诉讼，其起诉应予驳回，刘博珩要求撤销被诉规划核实确认的理由不足，其诉讼请求应予驳回。据此判决：1.驳回黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟的起诉；2.驳回刘博珩的诉讼请求。
上诉人黄建颂等10人诉称：1.原判以黄建颂等人（刘博珩除外）订立商品房买卖合同在被诉规划核实确认之后为由，认定上述九人不具有原告诉讼主体资格错误。2.被诉规划核实确认作出之时，该项目尚不具备竣工条件。温州市规划局在建设工程尚不具备竣工条件时，对工程予以规划核实确认违反法律规定。3.龙湾区规划分局、住房和城乡建设局未经龙湾区人民政府批准即同意温州万达公司异地绿化并暂缓缴纳绿化异地建设费用违法。4.被上诉人未经现场勘查即作出被诉规划核实确认，程序违法。5.被上诉人温州市规划局在温州万达公司缺少土地出让合同、地籍图、绿地率测绘报告、验线合格单等材料的情况下，受理该公司的申请并作出被诉规划核实确认，事实不清，程序违法。综上，请求改判撤销被诉规划核实确认。
被上诉人温州市规划局辩称：1.除刘博珩外其他上诉人与被诉规划核实确认不存在利害关系，原审法院驳回其起诉正确。2.温州万达公司在申请时已经提交法律规定的材料，足以证实其已经具备竣工核实条件。被上诉人经图件核验、现场勘查，作出被诉规划核实确认，程序合法。3.涉案工程已经竣工事实清楚，异地绿化审核合法，上诉人以此为由主张被诉规划核实确认违法，理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人温州万达公司辩称：1.原审法院驳回除刘博珩外其他上诉人的起诉正确。2.被诉规划核实确认作出时，涉案建设工程已经竣工，上诉人诉称未竣工与事实不符。3.涉案建设工程在规划核实确认时，绿地建设实行异地建设并暂缓缴纳建设费，已经龙湾区人民政府批准同意，符合法律规定。4.被诉规划核实确认程序合法，上诉人的主张不能成立。5.上诉人诉称申请规划核实确认应提交土地出让合同、地籍图、绿地率测绘报告、标志线合格单等材料，与《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》的规定不符。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。二审庭审中，各方当事人围绕黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟是否具备本案原告诉讼主体资格、被诉规划核实确认事实是否清楚、程序是否合法等问题进行了质证、辩论。综合各方意见，本院认为：1.被上诉人温州市规划局提交的《建设工程类规划核实附表（1）》，可以证实被上诉人已经就现场清理、市政设施接入、绿化完成等事项进行勘验并作出相应结论，上诉人刘博珩主张被上诉人温州市规划局没有进行现场勘验，本院不予采信。本院对其他证据的认证意见与原判一致，据此认定的事实与原判无异。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”本案中，被诉规划核实确认由温州市规划局依据温州万达公司的申请作出，在该确认行为作出时，上诉人黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟等9人尚未与温州万达公司签订涉案商品房买卖合同，并非上述行政法律关系的相对人或利害关系人。该规划核实确认也不会影响上诉人在此后基于和温州万达公司签订商品房买卖合同而产生的民事权益。因此，上诉人黄建颂等9人与被诉规划核实确认没有利害关系，无权提起本案诉讼。原审法院驳回黄建颂等9人的起诉，并无不当。3.《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第十六条规定：“未取得建设工程规划核实确认书的建设工程，建设单位不得组织竣工验收。”可见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件是建设工程通过竣工验收的条件，与工程是否竣工没有必然的联系。温州市规划局提供的《容积率建筑面积测绘报告单》、《建设工程项目建筑面积竣工测量报告书》、《建设工程竣工测绘成果报告书》、《地下管线探测成果》（部分）等材料可以证实，温州万达公司于2012年9月26日向温州市规划局申请龙湾万达广场的规划核实确认时，龙湾万达广场项目已经竣工。上诉人刘博珩以勘察、设计、施工、工程监理等单位尚未出具质量合格文件为由主张涉案工程未竣工，本院不予支持。4.《浙江省城市绿化管理办法》（2011年12月31日实施，2014年3月13日前未修正版）第十八条规定：“城市规划确定的城市绿化用地和已建绿地，任何单位和××不得擅自占用或者改变其使用性质。确需占用或者改变的，须经县级以上人民政府住房和城乡建设（园林）、城乡规划行政主管部门同意后，报同级人民政府批准。经批准占用或者改变绿地的，实行就近易地绿化，并按照规定缴纳绿化补偿费。”本案中，龙湾万达广场规划审批绿地率≥20%，但实际未建设。虽然龙湾区人民政府没有就本案的绿地使用性质改变作出书面批准文件，但该区副区长代表区政府参加中共温州市龙湾区委召开的专题会议，并在会议中会同其他有关部门形成“万达公司暂缓缴纳绿化异地建设费”的意见，应视为龙湾区政府事实上已经同意涉案绿地改变使用性质。虽然其形式不规范，但温州市规划局根据该会议纪要以及温州市龙湾区住房和城乡建设局的审批意见作出被诉规划核实确认行为，并不会侵害上诉人的合法权益。上诉人刘博珩以绿地使用性质改变未经政府批准为由，主张撤销被诉规划核实行为，本院不予支持。5.《浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法》第七条规定：“申请建设工程竣工规划核实应当提交下列材料：（一）建设工程竣工规划核实申请表；（二）建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；（三）具有相应测绘资质的单位出具的建设工程竣工测绘报告及图件（地下管线工程应当在覆土前进行竣工测绘）；（四）因建设项目的特殊性需要提交的其他材料，以及城市、县人民政府城乡规划主管部门规定的其他材料。”本案中，温州万达公司向温州市规划局申请龙湾万达广场竣工规划核实时已向温州市规划局提交了《浙江省建设工程规划核实申请表》、地字第浙规证2011-030300007号《建设用地规划许可证》、建字第浙规证25011-030300024号《建设工程规划许可证》、温市规许字[2011]第030300013号《温州市规划局变更额行政许可事项决定书》、《容积率建筑面积测绘报告单》、《建设工程项目建筑面积竣工测量报告书》、《建设工程竣工测绘成果报告书》、《地下管线探测成果》等材料，符合上述《管理办法》的规定。至于规划核实申请表中“申报附件及附图名称”除上述材料外的其他材料，温州市规划局并无明确要求温州万达公司提交。因此，上诉人刘博珩以温州万达公司没有提交城乡规划主管部门规定应当提交的其他材料为由，主张被诉规划核实确认违法，缺乏事实依据，本院不予采信。
综上，本院认为，原判驳回上诉人黄建颂、张纯钦、叶春桃、张华伏、李小红、项朝洪、林聪慧、项光旭、孙光弟的起诉以及上诉人刘博珩要求撤销被诉规划核准确认的诉讼请求，并无不当。上诉人刘博珩及黄建颂等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人刘博珩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
代理审判员 陈 雕
二〇一六年十二月九日
代书 记员 李 凯
附1：上诉人名单及基本情况
上诉人（原审原告）黄建颂，男，1977年4月20日出生，汉族，公民身份号码330324197704201819，住浙江省永嘉县乌牛镇交通东路50号。
上诉人（原审原告）张纯钦，男，1968年1月6日出生，汉族，公民身份号码330321196801063610，住浙江省温州市龙湾区海滨街道海一路17号。
上诉人（原审原告）叶春桃，女，1978年7月17日出生，汉族，公民身份号码330327197807170022，住浙江省苍南县灵溪镇河滨西路69号。
上诉人（原审原告）张华伏，男，1977年8月6日出生，汉族，公民身份号码330327197708060418，住浙江省苍南县灵溪镇河滨西路69号。
上诉人（原审原告）李小红，女，1973年6月2日出生，汉族，公民身份号码330321197306020028，住浙江省温州市龙湾区永中街道罗东街68号。
上诉人（原审原告）项朝洪，男，1972年3月30日出生，汉族，公民身份号码330321197203303631，住浙江省温州市鹿城区南门街道龙泉巷荣华楼C幢202室。
上诉人（原审原告）林聪慧，男，1991年1月5日出生，汉族，公民身份号码330381199101051117，住浙江省温州市瓯海区丽岙街道下章村。
上诉人（原审原告）刘博珩，男，1989年3月24日出生，汉族，公民身份号码330302198903244017，住浙江省温州市鹿城区五马街道四面营6号。
上诉人（原审原告）项光旭，男，1973年10月28日出生，汉族，公民身份号码330321197310282717，住浙江省温州市龙湾区沙城镇七甲街325号。
上诉人（原审原告）孙光弟，男，1973年8月6日出生，汉族，公民身份号码330321197308060015，住浙江省温州市龙湾区永中街道护寺桥路9号。
附2：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。