江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏行再4号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈石，男，汉族，1961年3月12日生，住江苏省南京市秦淮区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭红，女，汉族，1969年2月22日生，住江苏省南京市秦淮区。
二再审申请人委托代理人陈栋，江苏海浪律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）南京市环境保护局，住所地江苏省南京市江东中路259号新城大厦16-19层。
法定代表人包洪新，该局局长。
委托代理人夏忠林，该局工作人员。
委托代理人陈志刚，江苏唯衡律师事务所律师。
原审第三人南京宋都房地产开发有限公司，住所地江苏省南京市建邺区奥体大街128号329室。
法定代表人俞建午，南京宋都房地产开发有限公司董事长。
委托代理人郑建强，江苏焯燃律师事务所律师。
再审申请人陈石、郭红因与被申请人南京市环境保护局（以下简称南京市环保局）、原审第三人南京宋都房地产开发有限公司（以下简称宋都房地产公司）环境保护竣工验收审批决定一案，不服江苏省南京市建邺区人民法院（2014）建环行初字第2号行政裁定和江苏省南京市中级人民法院（2015）宁环行终字第1号行政裁定，向本院申请再审。本院于2015年12月18日作出（2015）苏环行申字第00001号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭于2016年5月30日公开开庭审理本案。再审申请人陈石、郭红及其委托代理人陈栋，被申请人南京市环保局委托代理人陈志刚、夏忠林，原审第三人宋都房地产公司委托代理人郑建强到庭参加庭审。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2010年11月9日，宋都房地产公司向南京市环保局提交《建设项目竣工环境保护验收申请》，申请对其开发的河西新城区G09地块房地产建设项目（宋都美域）进行环保验收。2010年11月23日，南京市环保局作出宁环验[2010]156号《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》，准许宋都房地产公司河西新城区G09地块房地产建设项目（宋都美域）通过环境保护验收。该行政许可决定书在南京市城市建设档案馆存档。2011年9月13日，郭红向南京市环保局举报中心投诉，举报恒山路139号宋都美域沁园8幢104室地下车库“排风机安装在墙体上，排风机噪声扰民。2011年8月31日小区业主委托江苏省环境监测站监测，检测结果超标。现在投诉人想知道既然噪声超标，当时该项目是如何通过环保验收合格的？需要尽快回复”。2014年1月3日，陈石、郭红对南京市环保局作出宁环验[2010]156号《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》不服，向该院提起诉讼。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服，应当在法定的起诉期限内向人民法院起诉。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼的法定期间，超过该法定期间的法律后果，是当事人丧失通过诉讼获得救济的权利，人民法院也不能启动对具体行政行为合法性的实体审查。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，南京市环保局于2010年11月23日作出宁环验[2010]156号《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》，该行政许可决定书在南京市城市建设档案馆存档，并公开接受社会公众查询。2011年9月13日，郭红向南京市环保局举报中心投诉，“想知道既然噪声超标，当时该项目是如何通过环保验收合格的？”。根据上述投诉内容，郭红投诉时应当知道该具体行政行为的内容。陈石、郭红认为2011年9月13日《南京市环境违法行为举报交办单》记录有误，未提供证据予以证实，该院不予采纳。因此，陈石、郭红2014年1月向该院起诉时，已经超过了2年的起诉期限。一审法院于2015年1月4日作出（2014）建环行初字第2号行政裁定，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，驳回陈石、郭红的起诉。
陈石、郭红向南京中院上诉称：一审认定上诉人的起诉超过2年的起诉期限缺乏确凿的证据支持，是主观臆断的结果。一、本案诉争的宁环验[2010]156号行政许可决定书虽然在南京市城市建设档案馆存档，但不能就此推定上诉人应当知道。上诉人郭红2011年11月14日到南京市城市建设档案馆查询资料的档案编号是D30-2006-0092，查询内容是“风机”，该档案中根本没有行政许可决定书。直到2012年2月2日上诉人从第三人宋都房地产公司在另案中提供的证据里才第一次看到该行政许可决定书。二、一审以被上诉人提供的一份2011年9月13日《南京市环境违法行为举报交办单》来推定上诉人应当知道该具体行政行为的内容，该推定违反逻辑：其一、被上诉人没有出示可以证明该证据内容准确性的原始录音，那么就不能排除记录不准确的可能性。其二、该证据的打印时间显示为2014年3月4日，已经是本案起诉以后，且既无领导签字也无单位盖章，是一份未经过公证的孤证，就不能排除被上诉人为了应诉而对投诉内容做了有利于己方的更改的嫌疑。其三，被上诉人接到上诉人的投诉后，给予了“书面回复”—《关于宋都美域8幢地下室风机噪声投诉回复》，该回复中只字未提“环保验收”，而是回复风机噪声问题；显而易见，被上诉人接到的是风机噪声的投诉，所以答复的也是风机噪声问题。就证据的证明效力而言，“书面回复”是起诉前形成的各方均认可的证据，其证明效力远远高于一审采信的“举报交办单”，足以证明“举报交办单”的内容记载不真实。其四、被上诉人及第三人拿不出任何已告知上诉人行政具体内容的确凿证据。综上，一审采信“举报交办单”实属不当，请求撤销一审裁定、指令一审法院继续审理，并由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
南京市环保局二审答辩称：陈石、郭红在知晓该局的相关行政行为后，没有及时行使诉权，导致超过诉讼时效，应当自行承担败诉风险。南京市环保局根据宋都房地产公司的申请于2010年11月23日对宋都美域建设项目环境保护竣工验收作出宁环验（2010）156号《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》，该行政许可决定书在南京市建设档案馆存档并接受公众查询。2011年7月以后，陈石、郭红曾多次向南京市环保局及开发商宋都房地产公司投诉排风机噪声问题，南京市环保局及宋都房地产公司均告知陈石、郭红建设项目已通过环保验收。根据环保违法行为举报交办单及记录上所载明的投诉内容：“想知道既然噪声超标，当时该项目是如何通过环保验收合格的”直接证明了陈石、郭红在举报当时即2011年9月13日之前，就已经知晓本案所涉具体行政行为的内容。且一审证据已证实，陈石、郭红为准备对宋都房地产公司的民事诉讼，已于2011年11月14日对存放于南京市城市建设档案馆的宋都房地产公司项目竣工验收材料进行了查询。结合本案其他证据，可以充分证明陈石、郭红于2011年下半年就已经知道或应当知道南京市环保局对于宋都房地产公司项目通过环保验收的事实。陈石、郭红至2014年1月才向法院提起行政诉讼，此时早已超过了2年的起诉期限。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人上诉请求。
原审第三人宋都房地产公司二审述称，本案的起诉期限不应该适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于2年的期限，而是适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于3个月的规定。第三人认为，起诉期限应理解为若上诉人知道或者应该知道诉权或者起诉期限的，即从知道、应该知道诉权或者起诉期限之日起3个月内起诉，若不知道诉权或者起诉期限的，适用的是2年期限。根据《行政许可法》第三十八条的相关规定，准予行政许可是不需要告诉诉权的，因此，2年的诉讼期限不适用本案，上诉人的起诉期限显然已超过了3个月的时效。综上，请求法院依法驳回上诉人上诉请求。
二审法院认为，本案争议焦点主要集中在两个方面：一是本案起诉期限的法律适用问题。二是陈石、郭红知道或应当知道南京市环保局对原审第三人宋都房地产公司作出行政许可的时间。
对于本案起诉期限的法律适用问题。根据最高人民法院行政审判庭关于对如何理解《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的请示的答复，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。本案中，南京市环保局2010年11月23日作出《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》时，未向该具体行政行为的利害关系人陈石、郭红告知该项具体行政行为，陈石、郭红起初并不知道南京市环保局作出具体行政行为的内容，之后因陈石、郭红在向宋都房地产公司、南京市环保局投诉、举报噪音污染的过程中才得知宋都房地产公司已经通过环保验收的事实，故本案应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定确定的起诉期限，即起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，该院对原审第三人宋都房地产公司提出“本案起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条关于起诉期限三个月”的意见，不予采纳。
对于陈石、郭红知道或应当知道南京市环保局对宋都房地产公司作出行政许可的时间。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。南京市环保局在一审中已向法院提交了2011年9月13日的《南京市环境违法行为举报交办单》（以下简称《举报交办单》），根据该《举报交办单》的记载，上诉人陈石、郭红应该在举报当日就已经知道原审第三人宋都房地产公司已通过环保验收的事实。陈石、郭红虽提出该《举报交办单》存在记录有误、未提供原始录音以及可能对视听资料进行过技术处理等反驳意见，但其并无确切证据加以证明。经该院调查核实，该《举报交办单》记载的内容真实有效，南京市环保局已完成对“起诉超过法定期限”的举证责任。据此，二审法院于2015年4月2日作出（2015）宁环行终字第1号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
陈石、郭红向我院申请再审。请求：一、撤销一审法院(2014)建环行初字第2号行政裁定和二审法院（2015）宁环行终字第1号行政裁定；二、请求支持再审申请人一审、二审全部诉求，撤销南京市环保局《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》[宁环验（2010）156号]；三、请求判令被申请人承担本案一审、二审、再审期间的所有诉讼费用。
事实和理由是：一、一审以本案诉争的行政许可决定书在南京市城市建设档案馆存档，并公开接受社会公众查询为由，推测再审申请人当时应当知道该具体行政行为的内容，缺乏证据支持，系主观臆断。二、一审、二审法院采信的被申请人提交的2011年9月13日《南京市环境违法行为举报交办单》不能作为定案证据。1、交办单不是原件，其显示时间分别为2014年3月4日、2014年3月7日，已在本案起诉之后，且既无领导签字，业务单位盖章，未能提供佐证交办单的相关原始证据，也未经过公证。2、以交办单来推测再审申请人应当知道相关具体行政行为的内容违反逻辑。被申请人接到投诉后给予的书面回复《关于宋都美域8幢地下室风机噪声投诉回复》，该标题清楚表明投诉是针对风机噪声投诉并没有涉及环保行政许可的内容。3、二审行政裁定书中称“经该院调查核实，该《举报交办单》记载的内容真实有效，被上诉人市环保局已完成对起诉查过法定期限的举证责任”，而相关证据未在一审庭审前提交给法庭。因此所谓调查核实缺乏合法有效的证据支撑。4、被申请人从未告知再审申请人其环保行政行为的具体内容，直至二审庭审时也拿不出证据。而申请人则有相关证据：一是原审第三人在参与2014年12月17日本案第二次开庭时，承认再审申请人直到2012年2月2日从另案中提供的证据里才第一次看到该行政许可决定书，二审庭审中第三人对此再次予以确认；二是《关于宋都美域8幢地下室风机噪声投诉回复》是被申请人出具的正式公函且是原件，证据效力大于交办单。
被申请人南京市环保局答辩称：二审行政裁定认定再审申请人起诉超过法定期限事实清楚。南京市环保局一审中提交了交办单及记录、2011年7月郭红的《关于强烈要求尽快对沁园排风系统采取降噪处理的函件》、宋都房地产公司《情况说明》，2011年陈石、郭红在城建档案馆查档收据、城建档案馆存档的《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》等证据均可证明，申诉人陈石、郭红于2011年前就已经知道宋都房地产公司通过环保验收的事实。此外，二审法院还调取2011年7-11月陈石、郭红向南京市环保局投诉的5段电话录音，可以印证陈石、郭红于2011年已知道本案项目已通过环保验收，而再审申请人在2014年1月3日以后才提起诉讼，已超过2年的法定期限。
原审第三人宋都房地产公司述称，申请再审人从2011年7月开始向宋都房地产公司和南京市环保局进行投诉，2011年10月已经知道宋都房地产公司获得环评许可，提起本案诉讼已经超过2年的起诉期限，且本案应当适用3或6个月的起诉期限。
对于一审法院查明事实，再审申请人认为认定其于2011年9月13日向南京市环保局投诉的内容即投诉环保验收事实错误。被申请人南京市环保局、原审第三人宋都房地产公司对一审法院查明事实没有异议。
本院再审庭审中，被申请人南京市环保局提交了2011年7月-11月再审申请人向南京市环保局举报中心投诉举报宋都美域风机噪音问题的五段录音光盘和录音书面整理材料一份，其中2011年9月13日录音中郭红问“希望查一下当时为什么能够通过验收”并反复强调“调查一次下当时验收的时候为什么会通过验收”；2011年10月27日录音中郭红称“开发商已告知举报人该项目已通过环保验收”；证明再审申请人投诉当时已经知晓行政许可情况。再审申请人质证认为，对该证据真实性、合法性、关联性有异议。该证据未在一审程序中提供，不能被认定为新的证据。再审申请人打过多次电话，可能存在颠倒录音顺序和通话时间，录音剪辑不完整，通话场合不能确认。第三人宋都房地产公司对证据的真实性、合法性、关联性无异议。
本院对该证据认证如下：本案一审中，被申请人南京市环保局提交《南京市环境违法行为举报交办单》，证明再审申请人2011年即知晓宋都美域建设项目环境保护竣工验收决定通过的事实。再审申请人对该证据质证认为，真实性认可，对记录的准确性不认可。本案再审中，被申请人提交了相关投诉举报的录音，经本院当庭播放，语音清晰流畅，内容与交办单记载一致，因此该录音证据系对一审提交的交办单证据的补强，对该证据本院予以确认。
本院查明的事实与一审、二审判决查明的事实一致，对一审、二审判决查明的事实予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据南京市环保局在一审中向法院提交的2011年9月13日的《举报交办单》以及再审中提供的相关录音证据可以证实，再审申请人在2011年投诉举报时就已经知道宋都美域项目通过环保验收的事实。因此，再审申请人陈石、郭红对南京市环保局作出宁环验[2010]156号《建设项目竣工环境保护验收行政许可决定书》的行政行为不服，于2014年1月向一审法院起诉时，已经超过了2年的起诉期限，一审法院、二审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉，并无不当。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
维持江苏省南京市中级人民法院（2015）宁环行终字第1号行政裁定。
本裁定为终审裁定
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一七年一月十三日
书记员 于露