福建省平潭县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岚行初字第5号
原告福建平潭丽源房地产有限公司，住所地福建省平潭县。
法定代表人陈强，总经理。
委托代理人皮慧英，福建宽达律师事务所律师。
委托代理人张宇，福建宽达律师事务所律师。
被告平潭县人民政府，住所地福建省平潭县。
法定代表人林杰，县长。
委托代理人徐远丰，福建拓维律师事务所律师。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
原告福建平潭丽源房地产有限公司（以下简称丽源公司）诉被告平潭县人民政府不履行颁发国有土地使用权证法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月17日立案受理后，于2014年6月23日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月18日召开审前会议进行了证据交换，于2014年7月30日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人皮慧英、被告的委托代理人徐远丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告丽源公司申请被告平潭县人民政府颁发位于平潭县莲花山东南方向100亩土地的国有土地使用权证，但被告平潭县人民政府在原告起诉之前未作出处理决定。
原告丽源公司诉称：2000年12月28日，平潭县土地管理局与原告签订《平潭县国有土地使用权出让合同》，约定原告受让位于平潭县莲花山东南方向100亩土地的国有土地使用权。2002年5月28日，该宗地获得福建省人民政府的农转用和征收批复。2004年8月13日，平潭县委、县政府根据福建省国土资源厅的规定，决定对该宗地问题作为历史遗留问题处理。同年9月30日，原告与平潭县国土资源局签订了《补充协议书》，并交清了所有的土地出让金。同年12月16日，平潭县国土资源局向原告颁发了《建设用地批准书》。此后，因原告涉嫌非法转让国有土地使用权，平潭县国土资源局根据相关规定暂缓向原告颁发莲花山项目土地的国有土地使用权证。
2010年9月6日，福州市中级人民法院对原告转让土地使用权的行为作出判决。2011年4月14日，平潭县国土资源局对原告转让土地使用权的行为作出行政处罚决定。现原告已缴清全部处罚款项。原告恢复土地开发的条件已经成熟，被告依法应当及时向原告颁发国有土地使用权证。然而，原告就颁证之事，一直向被告和平潭综合实验区环境与国土资源局、平潭县环境与国土资源局等单位提出申请，并向福建省人民政府信访局等有关部门进行信访，但均未得到被告的有效答复。
综上，被告拒不颁证的行为具有行政不作为的过错，其依法应当履行向原告颁发国有土地使用权证的法定义务。故原告特向法院起诉，要求判令被告履行向原告颁发莲花山项目100亩土地（座落于平潭县莲花山东南方向）的国有土地使用权证之义务；并由被告负担本案的诉讼费用。
被告平潭县人民政府辩称：一、被告确认原告丽源公司申请颁证的过程，被告曾收到原告的申请，但至今未作出答复。二、原告的起诉未超过法定期限。三、由于原告丽源公司的违法、违约及闲置土地行为，涉案土地已经不具备国有土地使用权证的颁证条件，理由如下：㈠原告丽源公司于2000年就与平潭县土地管理局签订《平潭县国有土地使用权出让合同》，取得涉案土地的使用权；2004年12月16日取得了涉案土地的《建设用地批准书》，但由于其自身的违法转让行为等原因，该地产项目迄今仍未动工建设。因原告丽源公司自身原因导致涉案地产项目常年未得到建设，依据《中华人民共和国土地管理法》及《闲置土地处置办法》的相关规定，本案涉案土地包含大量农耕地，已属于闲置土地，不符合继续颁发国有土地使用权证的法定条件，这一点也被国家土地督察局上海局作出的《国家土地督察整改意见书》所确认。㈡原告丽源公司违反土地使用权出让合同的约定及《土地管理法实施条例》的相关规定，于2003年4月18日非法将涉案土地使用权转让给福建省平潭西航实业发展有限公司，属于严重的违法及违约行为。综上，被告平潭县人民政府请求法院驳回原告诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了答辩状，并提供的证据（均为复印件）有：
证据1、《平潭县国有土地使用权出让合同》；
证据2、福建省福州市中级人民法院（2010）榕刑终字第561号《刑事判决书》；
证据3、平潭县国土资源局《行政处罚决定书》；
证据1-3共同证明原告丽源公司从事了违反原土地使用权出让合同约定的行为，在涉案土地未完全开发的情况下，将土地使用权非法转让。
证据4、《建设用地批准书》；
证据5、国土资源部《闲置土地处置办法》（1999年版）第二条；
证据1、证据4-5共同证明原告丽源公司在国有土地有偿使用合同生效及土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年非因为政府原因未动工进行项目开发建设，依照法律的规定涉案土地已属于闲置土地。因此，涉案土地于2010年9月24日被国家土地督察局上海局在《国家土地督察整改意见书》中正式认定为闲置土地。
证据6、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，证明涉案土地中的农耕地由于长期闲置，依法应予以收回，显然不具备继续颁证的条件。
经质证，原告认为：对被告提供的证据1-6真实性、合法性、关联性均无异议，对证明对象有异议。一、对证据1-3证明对象的异议为：原告丽源公司非法转让土地使用权的行为情节轻微，且自动有效地防止了犯罪结果的发生，属于犯罪中止，福州市中级人民法院对原告免予刑事处罚。而平潭县国土资源局也就该行为对原告处以“没收违法所得”和“罚款”的行政处罚，原告也交纳了全部罚款。在原告依法受到了行政和刑事处罚后，其开发土地、获得国有土地使用权证的合法权益也应当予以保障。二、对证据4-5证明对象的异议为：㈠被告提供的1999年版《闲置土地处置办法》已失效，且其存在断章取义的行为。1、根据现行有效的《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案合同约定原告在获得土地使用权证之日起两年内建设，原告的行为未超出合同约定的建设期限，涉案土地依法不能认定为闲置土地。2、被告引述1999年版《闲置土地处置办法》时故意断章取义，认为本案建设期限应为合同生效或建设用地批准书颁发之日起一年，而该办法所谓的建设期限“一年”，须在无合同约定的前提下计算。被告故意省略该前置条件，草率认定本案已过建设期限，显然系认定错误。㈡《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”而《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。”故土地是否闲置以及闲置处理原则，应当依据双方合同约定。综上，由于被告未及时向原告颁发国有土地使用权证，致使原告无法建设，建设期限尚未开始起算，故原告没有逾期建设、闲置土地的过错。三、对证据6证明对象的异议为：原告丽源公司未闲置土地，始终积极地推进涉案土地的早日开发建设。本案不符合土地闲置收回的规定，被告应当及时向原告颁发国有土地使用权证。
原告在法定期限内提供的证据有：
证据1、福州市土地管理局《建设项目用地预审意见书》，证明原告开发的项目通过了建设项目用地预审；
证据2、《平潭县国有土地使用权出让合同》，证明平潭县土地管理局就涉案土地与原告签订土地使用权出让合同；
证据3、福州市计划委员会《关于平潭丽源房地产有限公司丽源小区房地产项目立项的批复》，证明丽源小区房地产项目立项于2001年3月通过了福州市计划委员会批准；
证据4、《征用土地协议书》、《征用和收回土地协议书》，证明平潭县土地管理局与平潭县潭城镇北门村于2002年达成征用平潭县潭城镇北门村集体土地协议；
证据5、平潭县土地管理局《关于丽源房地产有限公司莲花山建设项目征地涉及解决历史遗留问题和支付征地补偿费的请示》，证明平潭县土地管理局于2002年7月向平潭县人民政府作出关于原告莲花山建设项目征地涉及解决历史遗留问题和支付征地补偿费的请示；
证据6、《平潭县人民政府关于请求批准莲花山山地供地手续的请示》，证明平潭县人民政府于2003年4月向福州市人民政府作出请求批准莲花山山地供地手续的请示；
证据7、《平潭县国土资源局关于请求批准莲花山用地手续的请示报告》，证明平潭县国土资源局于2003年6月向福州市国土局作出关于请求批准莲花山用地手续的请示报告；
证据8、《补充协议书》，证明平潭县国土资源局与原告于2004年9月就《平潭县国有土地使用权出让合同》达成补充协议；
证据9、《建设用地批准书》，证明原告的莲花小区建设项目于2004年12月取得建设用地批准书；
证据10、《申请报告》、《关于要求尽快发放﹤土地使用权证﹥的报告》，证明原告于2006年10月、2007年3月向平潭县国土资源局请求尽快颁发国有土地使用权证；
证据11、《函告》，证明原告请求平潭县国土资源局尽快颁发国有土地使用权证；
证据12、平潭县国土资源局《关于平潭县丽源房地产公司莲花小区用地有关问题的报告》，证明平潭县国土资源局于2007年6月向平潭县人民政府作出关于丽源公司莲花小区用地有关问题的报告；
证据13、《律师催告函》，证明原告丽源公司委托律师于2007年11月向平潭县国土资源局作出请求尽快颁发国有土地使用权证的催告函；
证据14、《函告》，证明原告丽源公司于2008年3月7日向平潭县国土资源局作出请求颁发国有土地使用权证的函告；
证据15、《律师催告函》，证明原告丽源公司委托律师于2009年9月向平潭县国土资源局作出请求尽快颁发国有土地使用权证的催告函；
证据16、《关于恳请依法颁发莲花山项目国有土地使用权证之事宜的报告》、《关于请求依法发放莲花山项目国有土地使用权证的报告》，证明原告丽源公司于2010年9月、2011年1月向福建省平潭综合实验区环境与国土资源局请求尽快颁发国有土地使用权证；
证据17、《行政处罚决定书》，证明平潭县国土资源局于2011年4月对原告作出行政处罚，原告已交清了罚款；
证据18、《函告》，证明原告就颁发国有土地使用权证事项向政府部门进行申诉；
证据19、福建省平潭综合实验区管理委员会办公室《信访事项处理答复意见书》，证明原告就颁发国有土地使用权证事项向政府部门进行申诉；
证据20、平潭综合实验区环境与国土资源局《国土资源信访事项转送告知单》，证明原告就颁发国有土地使用权证事项向政府部门进行申诉；
证据21、福建省高级人民法院（2005）闽民终字第437号《民事判决书》及送达回证、福建省福州市中级人民法院（2010）榕刑终字第561号《刑事判决书》及送达回证，证明原告就涉案土地与第三方的纠纷，已由法院作出生效的民事及刑事判决，相关纠纷已经解决完毕，不存在损害第三方利益的情形；
证据22、票据凭证，共分为二组：
证据22-1、罚款交纳凭证（共2张），证明原告已交清了《行政处罚决定书》项下的全部罚没款计420万元。
证据22-2、土地使用权出让金及相关拆迁费等支付凭证（共23张），证明原告因开发莲花小区建设项目交付了土地出让金等各项款项计1178.423万元。
经质证，被告认为：一、对证据1-20、证据22的真实性、合法性、关联性及证明对象均无异议。但证据2亦可证明原告非法转让土地使用权的违约行为；证据9亦可证明原告在2004年取得建设用地批准书后，已经具备了合法建设的条件，但却因其自身原因迟迟未进行约定的建设，导致土地闲置；证据17、证据22-1原告要证明已经交清罚款符合颁证条件，但缴交罚款并不能改变其非法转让土地使用权行为的违约及违法性质。二、对证据21真实性、合法性无异议，但其缺乏与本案的关联性。原告的申请是否损害第三方利益，并不影响其转让土地使用权行为的违法性；两份判决书实际上也确认了该行为的违法性。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：被告提供的证据5、证据6与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告提供的证据21与本案具有关联性，可以证明原告的举证目的，本院予以采纳；原、被告所提供的双方对真实性、合法性、关联性无异议的其他证据，本院予以确认，可以作为本案认定事实的依据。
根据本案有效证据，本院查明如下事实：
2000年12月28日，平潭县土地管理局与原告丽源公司签订《平潭县国有土地使用权出让合同》，原告受让位于平潭县莲花山东南方向100亩土地的国有土地使用权，该土地用途为住宅商品房用地，约定土地出让金为400万元（已缴清）。
2004年9月30日，平潭县国土资源局与原告丽源公司签订《补充协议书》，约定加收土地出让金305万元（已缴清）。
2004年12月16日，平潭县国土资源局给原告丽源公司颁发《建设用地批准书》。
原告丽源公司于2006年10月27日、2007年3月6日、2007年4月16日、2007年11月2日、2008年3月7日、2009年9月2日向平潭县国土资源局申请颁发国有土地使用权证书；于2010年9月21日、2011年1月12日向平潭综合实验区环境与国土资源局申请颁发国有土地使用权证书；于2012年4月19日向平潭县环境与国土资源局申请颁发国有土地使用权证书。
被告平潭县人民政府及其相关职能部门收到原告丽源公司的颁证申请，且被告确认原告申请颁证的过程，但至今未对原告申请作出答复，原告遂向本院提起诉讼。
另查明，因平潭县人民政府机构改革，原平潭县土地管理局名称变更为平潭县国土资源局，现又重组变更为平潭县环境与国土资源局。
本院认为，本案系原告丽源公司诉被告平潭县人民政府不作为的案件。行政诉讼法意义上的“不作为”是指行政机关应当履行法定职责而不履行的行为。根据《土地登记办法》第三条的规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发权利证书”，被告平潭县人民政府系本案适格被告，具有法定的职责。原告丽源公司向被告平潭县人民政府提出要求颁发国有土地使用权证的申请，被告平潭县人民政府亦确认原告申请颁证的事实。被告对原告的申请是否符合法定条件有义务作出具体行政行为，但被告对于原告要求其履行法定职责的请求不作任何意思表示，始终未对原告的申请作出答复，明显系不履行法定职责。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告平潭县人民政府应于本判决生效之日起60日内对原告福建平潭丽源房地产有限公司要求颁发国有土地使用权证的申请作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告平潭县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 佘 坚
代理审判员 郑洁虹
人民陪审员 陈时兰
二〇一四年九月十一日
书 记 员 吴旭新
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《土地登记办法》
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。