江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0621行初34号
原告崔美玲。
委托代理人黄正忠。
委托代理人储森。
被告如皋市白蒲镇人民政府，住所地如皋市白蒲镇行政中心。
法定代表人张成，该镇镇长。
出庭负责人黄继兵，该镇副镇长。
委托代理人吴兴乔，江苏奔月律师事务所律师。
原告崔美玲与被告如皋市白蒲镇人民政府（以下简称白蒲政府）确认行政行为违法一案，本院于2016年3月15日立案受理，向白蒲政府送达了应诉通知书及诉状副本。被告白蒲政府在答辩期内向本院提交了答辩状。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告崔美玲的委托代理人黄正忠、储森，被告白蒲政府的副镇长黄继兵及委托代理人吴兴乔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告崔美玲诉称：原告自1992年起居住在如皋市白蒲镇白蒲小学（以下简称白蒲小学）原校区北门内，系拥有合法居住权的房屋承租人。因如皋市白蒲镇中心街改造扩建，原告居住区所在的两排房屋均要被拆迁征收。但被告在没有与原告签订房屋征收补偿协议，也没有书面强制拆房的催告书和强制执行决定书的情况下，于2015年12月4日、同月31日将原告一直居住的案涉房屋拆除。要求确认被告白蒲政府强制拆房行为违法。
原告向本院提交了如下证据：1.白蒲小学2015年9月30日水电销户公告。2.拆房现场照片三张。3.1990年12月5日何立明（原告崔美玲之夫，已去世）与吴恭件签订的房屋租赁合同一份。4.向白蒲小学缴纳房租及水电费的发票及结算凭证。5.白蒲政府2016年1月18日作出的蒲信答[2016]6号答复意见（以下简称6号答复）。
被告白蒲政府辩称：白蒲政府拆除自有房屋的行为不是行政行为，与原告也不具有法律上的利害关系，因此原告不具有诉讼主体资格。白蒲小学在2005年以后未与原告建立房屋租赁合同关系。
被告白蒲政府未向本院提交证据。
经过庭审举证，对原告提交的证据，被告发表如下质证意见：对证据1、2、4、5的真实性无异议，能够证明实施拆房行为的主体是白蒲小学，在此过程中被告只是进行与维护拆迁秩序、加强拆迁管理相关的工作。由于白蒲小学的搬迁及原告丈夫去世等情势变更原因，白蒲小学与原告已结束了租赁关系，原告即使占有房屋也属于非法占有。本院认为，原告提供的证据1，证明因白蒲小学搬迁至新校区，提出将包括案涉房屋在内的原校区的水电进行销户的事实。原告提供的证据2系案涉拆房现场的情况，结合原告提供的证据5的6号答复，能够证明被告白蒲政府实施了拆除案涉房屋的行为。对原告提供的证据3，由白蒲小学及如皋县房地产公司白蒲房管所见证，能够证明原告崔美玲户承租案涉房屋的原因在于其夫何立明工作于白蒲小学，由白蒲小学安排房源，即案涉房屋供何立明户居住。对原告提供的证据4，能够证明原告租住案涉房屋，缴纳水电费、租金等费用的事实。
经审理查明：原告崔美玲的丈夫何立明（已去世）原系白蒲小学老师。1992年，白蒲小学作为何立明的工作单位，提供位于本校区北门内的案涉房屋供原告户租住。后原告户一直居住于该房屋内。2015年9月前，白蒲小学搬迁至新校区，原案涉房屋所在的老校区被闲置。因如皋市白蒲镇中心街改造工程，白蒲政府于2015年12月期间拆除了原告租住的案涉房屋。原告崔美玲的弟弟黄振华为此进行投诉，反映白蒲镇违规拆迁，白蒲政府作出6号答复，主要内容为：“白蒲小学老校区房屋、土地等均为国有资产，镇政府拆除自己的房屋，合法合理。”原告崔美玲不服，引发本诉讼。
本院认为：本案的争议焦点为被告白蒲政府拆除案涉房屋的行为是否违法。
第一，对白蒲政府拆除案涉房屋的行为是否是行政行为的问题。行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有行政法律效果的行为。白蒲政府拆除案涉房屋的行为，从行为主体看，白蒲政府是依法享有行政权力、履行一定行政管理职能的国家机关，其不是案涉房屋的所有权人，白蒲政府不能不依任何程序直接处置房屋；从行为的权力属性看，白蒲政府在中心街改造工程中为拓宽中心街而将临近的两排平房拆除，该行为是基于行政管理的职权；从行为的效力看，案涉拆房行为并未事先与原告协商，而是由白蒲政府单方实施的强制性行为。所以，白蒲政府拆除案涉房屋的行为是其行使行政职权的行政行为。
第二，案涉拆房行为是否对原告崔美玲的合法权益有实际影响的问题。1992年，原告崔美玲户作为案涉房屋的承租人，租住在案涉房屋中，并缴纳相关租金、水电费等费用至2004年。被告白蒲政府提出案涉租赁合同解除于2005年，对此，《中华人民共和国合同法》第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”第九十六条规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”合同的解除有严格的条件及程序，本案显然不存在原告与白蒲小学协商一致的解除。对于是否符合约定解除或者法定解除的条件及程序，因被告未能提供证据证明，故对被告所称原告与白蒲小学之间的租赁合同关系从2005年解除的意见不予采信。《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四十二条规定：“征收按政府定价缴纳房租的国有直管或单位自管公有住宅房屋（1998年12月1日前已租赁），房屋承租人在本市范围内无其他住房且未与被征收人就解除租赁关系达成协议的，应当对被征收人进行产权调换，被征收人与承租人重新订立租赁合同，产权调换后的房屋依约由原房屋承租人承租；房屋承租人在本市范围内有其他住房的，被征收人有权选择补偿方式。被征收人选择货币补偿的，被征收房屋的重置价格结合成新的部分补偿给被征收人，其余补偿给房屋承租人。对已经享受过房改优惠政策的国有直管住宅房屋承租人（1998年12月1日前已租赁），不得享受征收补偿。”原告崔美玲承租案涉房屋是基于其夫生前工作于白蒲小学，白蒲小学作为工作单位将公房承租给原告户租住，该租赁关系不同于市场条件下的租赁关系。原告崔美玲户在案涉房屋内租住长达二十三年，根据上述规定对案涉房屋应享有因中心街改造工程的所带来的补偿利益，被告白蒲政府在未与崔美玲就征收补偿协商一致或者作出补偿决定之前，直接实施拆除案涉房屋的行为对原告的合法权益产生了实际影响。因此，原告对被告白蒲政府实施的拆除房屋的行为具有诉的主体资格。
第三，白蒲政府拆除案涉房屋的行为是否合法的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案被告白蒲政府在诉讼中未提供任何证据，其实施拆除的案涉房屋的行为因在行政诉讼程序中无证据支撑，最终导致该行为的合法性被其自行否定，由此产生的不利法律后果由其自行承担。
需要指出的是，白蒲政府基于中心街改造工程需要拆除案涉房屋，其出发点是改善民众生活环境，为民办实事，但无论工程是否是公益项目，白蒲政府均要严格依法行为。就本案而言，白蒲政府因为白蒲小学搬迁将案涉房屋闲置下来，就直接视房屋为自有而实施拆除。原告崔美玲户在案涉房屋里居住二十余年，被告白蒲政府却忽视其利益，在拆除案涉房屋前未与原告协商如何补偿，在原告提出异议后更是以“对自有房屋进行拆除，合法合理”予以答复，甚至在原告向本院提起诉讼后，被告白蒲政府持消极应诉的态度，未向本院提供任何证据，最终承担不利的法律后果。鉴于原告诉讼的目的是为了实现补偿利益，且原告已表明欲另行诉讼，本院希望被告白蒲政府能正确处理强制拆除房屋对承租人崔美玲合法权益的影响，积极解决问题，以避免崔美玲另行提起诉讼，造成不必要的讼累。
综上，原告崔美玲要求确认被告白蒲政府强制拆除房屋的行为违法的诉讼请求合理有据，本院应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告如皋市白蒲镇人民政府强制拆除原告崔美玲租住的位于如皋市白蒲小学原校区的房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告如皋市白蒲镇人民政府负担，于本判决发生法律效力后十日内交至本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行：中国银行南通市西被阐支行，户名：南通市财政局，账号47×××82）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 唐 霄
人民陪审员 王祖谟
二〇一六年九月十四日
书 记 员 朱 彤
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；