山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁15行终51号
上诉人（原审原告）：邢杏梅，女，汉族，居民。
被上诉人（原审被告）：临清市住房和城乡建设局，住所地临清市龙山路北首。
法定代表人：贾玉华，主任。
委托代理人：王峰，临清市住房和城乡建设局法规科科长。
委托代理人：陈文达，山东君在律师事务所律师。
上诉人邢杏梅因诉被上诉人临清市住房和城乡建设局不履行法定职责一案，不服临清市人民法院（2015）临行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人邢杏梅，被上诉人临清市住房和城乡建设局负责人（副局长）周某、委托代理人王峰、陈文达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：上世纪九十年代因新华路容貌达标工程项目，临清市信访联席办公室作出临联办字[2009]25号文件，对邢杏梅信访作出处理，在该文件中载明了有关事实：因唐某、张某甲、马某甲、金盛园、金某五户一直协商联建不成，1997年临清市人民政府作出临政处字（97）第7号临清市新华路中段容貌达标二期工程桥南三号楼底层面积分配处理决定，将该底层面积根据拆迁面积相应地分配给上述五户。邢杏梅不是达标范围内争议地的原居民户，唐某、张某甲将其分得的建楼底层面积有偿转让给了邢杏梅。因邻居马某甲的阻挡，导致邢杏梅楼房未能建设。2003年7月建设局再次给唐某、张某甲、金盛园发放了联户建筑许可证，并通知邢杏梅以唐、张某乙的名义建设，但仍遭到马某甲的阻挡，邢杏梅便以唐、张某乙的名义向法院起诉请求排除妨碍，由于唐、张某乙不同意以自己的名义起诉，邢杏梅不具备主体资格向法院撤诉。由于邢杏梅坚持建楼权益，试图改用其他办法补救，协调未果，因此造成邢杏梅多次到有关部门上访。2011年5月11日邢杏梅与马某乙（马某甲之子）达成楼房建筑合同，邢杏梅的楼房建设竣工。邢杏梅提交的上访事项转办单均是因建楼、准建证、回迁问题的上访。原告请求因被告2003年7月16日作出错误的《许可证》开始至2011年5月8日签订楼房建筑合同止，参照同期同类房屋租赁标准×130%计算赔偿建成房后的租赁损失数额，以第三方评估意见为准。被告庭审后放弃第三方评估，也未提交同期同类房屋租赁标准。
另查明，临清市达标办公室是为临清市新华路达标工程组建的，是临清市人民政府的临时机构，该机构现已撤销。
邢杏梅楼房建成后，没有向法院提交其向有关部门申请办理新建楼房房屋所有权证申请的证据。
原审法院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第二款规定“在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”《房屋登记办法》第七条规定办理房屋登记的程序为：1、申请；2、受理；3、审核；4、记载于登记薄；5、发证。本案中，原告陈述了有关建楼的有关情况，但未提交其在2011年楼房建成后其向有关房屋登记部门申请办理房屋登记的手续。当时的优惠政策是由“达标办公室统一办理”，原告所建楼房于2011年完工，此时“达标办公室”已撤销，原告应向办理房屋登记的职能部门申请，但原告未向有关部门申请办理房屋所有权证，也未向被告提交办理房屋所有权证的申请，即向法院起诉被告不予办理房屋所有权证行政不作为违法理由不成立。
邢杏梅当庭表示其诉的本意是被告2003年7月16日该办未办建筑规划许可证行政不作为违法，原告在诉状中第一项明确表述“认定被告行政不作为行为违法，责令被告按其承诺免费办理已建成楼房的房产证。”在事实理由的最后再次表述“原告邢杏梅请求被告按原先免费承诺为原告办理该建成房房产证”，可见其诉求是为其免费办理房产证，其当庭陈述本院不予认可。
原告在诉状中及庭审中请求的赔偿损失是因2003年被告错误办准建证而造成其在2011年才将楼房建成的房屋租赁损失费，其所称损失和本案所诉行政行为无关联性，根据原告所诉被告不构成行政不作为，其请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上所诉，原告请求确认被告不予办理房屋所有权证行为违法并责令其免费办理及要求被告赔偿请求的理由不成立，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告邢杏梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邢杏梅承担。
上诉人邢杏梅不服原审判决，上诉称：上诉人诉被上诉人行政不作为违法并责令按照其承诺免费为原告办理已建成楼房的房产证及请求行政赔偿一案，原审法院认为上诉人的诉求是为其免费办理房产证，事实上，上诉人诉求为确认被上诉人未予办理建筑规划许可证的行政不作为违法，并对违法行为造成上诉人的损失进行赔偿。如上诉人依法办理了建筑规划许可证，上诉人会如期建设房屋并投入使用。因被上诉人不履行颁发建筑规划许可证的不作为行为，致使上诉人逾期8年的时间进行建设，造成严重后果，且给上诉人造成巨大经济损失，应当依法予以赔偿。原审法院未能正确查明上诉人的诉求，错误作出裁判，请求法院依法撤销原审判决，依法改判。
被上诉人临清市住房和城乡建设局辩称：一、原审判决已经明确告知上诉人向房屋登记部门申请颁证，上诉人未向房屋登记机关申请颁证的情况下，直接起诉要求确认行政机关不作为理由不能成立，原审判决正确。二、上诉人以要求办理房产证为由起诉，又以办理建筑规划许可证为由上诉，上诉人的上诉理由不属于一审审理的范围，其上诉理由不能成立，应驳回上诉。三、上诉人称达标办是政府的临时机构，市政府组织几个部门组成的办事机构，由此可见，达标办不是既不是被上诉人，也不是被上诉人的下属部门，被上诉人不是办理房屋登记的行政机关，上诉人所诉非被上诉人的职责范围，被上诉人不具备被告主体资格。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法应驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，依法予以确认。
本院认为：本案双方争议焦点是上诉人邢杏梅的诉讼请求内容。邢杏梅称其起诉要求确认2003年7月16日被上诉人未予办理建筑规划许可证的行政不作为违法，并对违法行为造成上诉人的损失进行赔偿。根据上诉人提交的起诉状，其诉讼请求为：“一、认定临清市住房和城乡建设局行政不作为违法，责令临清市住房和城乡建设局按其承诺免费为原告办理已建成楼房房产证。二、判令赔偿造成原告各项经济损失约10000元（以评估为准）。”第一项诉讼请求应作为一个整体看待，前后意思结合应认定上诉人的诉求为，被上诉人不为上诉人颁发房屋所有权证行政不作为违法，责令为上诉人颁发房屋所有权证，原审法院以该诉求审理并无不当。如果上诉人认为被上诉人存在不履行颁发建筑规划许可证职责的行为，可依法另行提起诉讼。
根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条第二款规定，县级以上地方人民政府房产管理部门系房屋登记部门。本案中，被上诉人不是临清市辖区内的房产管理部门，不具备颁发房屋所有权证的职责，上诉人应向有关房产登记部门申请登记，上诉人要求被上诉人为其颁发房屋所有权证无法律依据。且上诉人未提交其向被上诉人递交办理房屋登记的申请和相关材料的证据，并在庭审中认可未向被上诉人申请房屋登记，其所诉被上诉人不履行办理房屋所有权、不颁发房屋所有权证的行政不作为亦无事实根据。上诉人所称的由“达标办公室”统一办理房屋登记，并不意味着其不需依法提出申请，故其诉称理由不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人要求被上诉人履行法定职责的理由不能成立，原审判决驳回上诉人诉讼请求并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人邢杏梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟庆杰
审 判 员 李海林
代理审判员 刘 鹏
二〇一六年四月十八日
书 记 员 路普光