辽宁省丹东市振安区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽0604行初15号
原告王观成，男。
委托代理人王晓晨，系辽宁天晓律师事务所律师。
被告丹东市振安区五龙背镇人民政府，住所地丹东市振安区五龙背镇前路。
法定代表人宫本刚，该镇镇长。
出庭应诉人丁振波，男，丹东市振安区五龙背镇人民政府副镇长。
委托代理人蔡坤航，男，丹东市振安区五龙背镇人民政府林业站工作人员。
委托代理人翟学艺，辽宁圣权律师事务所律师。
被告丹东市振安区人民政府，住所地丹东市振安区珍珠路339号。
法定代表人张远辉，该区区长。
委托代理人王海波，男。
委托代理人宋积慧，丹东市兴达律师事务所律师。
第三人丹东市振安区五龙背镇五龙背村民委员会，住所地丹东市振安区五龙背镇五龙背村。
法定代表人于建云，该村村委会主任。
第三人暨第三人崔广军、崔广忠、崔广辉、崔秀艳、崔秀娟共同委托代理人崔广荣，男。
第三人崔广军，男。
第三人崔广忠，男。
第三人崔广辉，男。
第三人崔秀艳，女。
第三人崔秀娟，女。
原告王观成因不服被告丹东市振安区五龙背镇人民政府(以下简称镇政府）、丹东市振安区人民政府（以下简称区政府）及第三人丹东市振安区五龙背镇五龙背村民委员会（以下简称村委会）、崔广荣、崔广军、崔广忠、崔广辉、崔秀艳、崔秀娟乡政府行政确认一案向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员林杨担任审判长并主审，人民陪审员毕克玉、孔舒悦参加评议。于2016年11月4日公开开庭审理了本案。原告王观成及其委托代理人王晓晨，被告镇政府的出庭应诉人丁振波、委托代理人翟学艺、蔡坤航，区政府委托代理人王海波、宋积慧到庭参加诉讼。第三人村委会、崔广荣、崔广军、崔广忠、崔广辉、崔秀艳、崔秀娟经传票传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告镇政府于2016年2月2日作出五政发[2016]10号《关于五龙背镇五龙背村四组王观成家与崔富林家林木林地权属争议的处理决定》，内容为：本政府认为，根据振安区林业局对争议双方的自留山面积进行实地测量，结合分山小组成员的证实，王观成家自留山面积应该与崔富林家基本相当，所以涉案的争议地块的林地使用权归属崔富林家享有。对于申请人王观成主张的林木权属问题，因为争议双方均未提供在1983年分山之后栽植树木的证据，所以对于林木权属问题在本次确权决定中不予一并处理。根据《林木林地权属争议处理办法》第八、第十条之规定，本机关作出处理决定如下：一、争议林地2.4075亩使用权归崔富林家。二、申请人及被申请人其他请求予以驳回。原告对此决定不服，向被告区政府申请复议，被告区政府于2016年8月15日作出丹安政行复决字[2016]第2号行政复议决定，其主要内容为：本机关认为，申请人王观成的复议申请主张没有充分的证据证明，并且双方当事人提交的《林权证》中申请人的南至与第三人北至无法确定，并且在申请人与第三人分山人口数相同的情况下，应当按照每户人口数确定，故对申请人王观成的主张不予支持。镇政府作出的材料决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出如下决定:1、维持丹东市振安区五龙背镇人民政府作出的五政发[2016]10号《关于五龙背镇五龙背村四组王观成家与崔富林家林木林地权属争议的处理决定》具体行政行为。2、驳回申请人的其他复议请求。
原告诉称，1983年原告分得位于五龙背村四组自留山一处，并于次年由振安区人民政府颁发《林权登记表》其四至表述为东至李明清自留山、西至崔富林自留山、南至地边自然沟、北至分水岗。自此原告经营自家的自留山30余年，与崔富林一直相安无事，崔富林去世后也经营多年。期间于2007年依法换取了新的《林权证》。在此期间也未与崔家有任何纠纷。2014年起，崔广荣多次到原告的自留山中非法砍伐树木400余棵。原告向各主管机关报案，并于2014年5月27日向被告五龙背镇政府提起申请确权。2016年2月2日镇政府在没有查清事实的情况下，作出五政发[2016]10号《关于五龙背镇五龙背村四组王观成家与崔富林家林木林地权属争议的处理决定》，将涉案地块裁给崔富林，该决定不但严重超期，并且对原告所提交的证据均未质证及采纳。原告不服该决定，向区政府申请复议也被驳回。为维护原告合法权益，提起诉讼，请求人民法院撤销二被告所作出的五政发[2016]10号《关于五龙背镇五龙背村四组王观成家与崔富林家林木林地权属争议的处理决定》和《行政复议决定》。
被告镇政府辩称，本案涉及的林地权属争议系原告自留山的南至与崔富林家自留山的北至发生边界争议而产生。双方提供的《林权证》中原告自留山的南至地边、自然沟或车道均无法确定，不能成为判断争议地块的依据。为了确定两家自留山的边界，被告镇政府调查了参与1983年分山，尚健在的分山小组成员李忠财、贾宝贵、王振胜、孙远喜、揭月祥等人。其中李忠财、孙远喜以时间久远记不住为由，无法确定争议边界情况，贾宝贵、王振胜证实争议地块系原告家自留山，赵成德证实争议地块系崔富林家自留山，揭月祥时而证实是崔富林家自留山时而证实是原告家自留山。但分山成员能证实1983年分山是按照每户人口数进行划分的，原告家的人口数与崔富林家的人口数相同。经被告镇政府委托振安区林业局对争议双方的自留山进行实地测量，原告林地面积（含争议地块）为9.291亩，崔富林林地面积（含争议地块）为6.7455亩，争议地块面积2.4075亩。根据实地测量结果，结合分山小组成员的证实，原告家自留山面积应该与崔富林家基本相当，所以涉案的争议地块的使用权归属崔富林家享有。综上，镇政府所作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告区政府辩称，原告对镇政府作出的处理决定不服，于2016年3月23日向被告区政府提出行政复议申请。被告区政府于2016年3月24日受理了该申请，并向镇政府及第三人送达了举证通知书。镇政府在法定期限内提交了答辩书和材料。2016年8月22日被告区政府作出复议决定，并向原告送达。被告区政府在行政复议过程中适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人村委会、崔广荣、崔广军、崔广忠、崔广辉、崔秀艳、崔秀娟未向本院提交陈述意见。
被告镇政府、区政府在法定期限内向本院提举的依据、证据及原告的质证意见：
职权依据：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第四条、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定（内容略），二被告主张，其具有作出被诉行政行为的职权依据。
原告意见：对二被告具有职权依据没有异议。
事实证据：被告镇政府提举事实证据：
三号证据，王观成持有1984年3月10日颁发的丹安林字第305号林权所有证（四至为：东：李明清自留山；西：崔富林自留山；南：地边、自然沟；北：分水岗。人口：6人。面积5.4亩）、2007年8月31日颁发（换发）的丹安林证字（2007）第2100811095号林权证（四至为：东至：李明清界石；南至：车道；西至：崔富林界石；北至：分水岗。面积：14.818亩）、林权登记表。
四号证据，1984年3月10日颁发的崔富林林权所有证（底联）。（四至为：东至：自然沟；西至：分水岗；南至：崔广荣自留山；北至：王观成自留山；面积为5.4亩。人口：6人）。2007年8月30日颁发（换发）的丹安林证字（2007）第2100811075号（崔富林）林权证（四至为：东至：自然沟；南至：崔广荣交界石；西至：分水岗；北至：王观成界石。面积：7.852亩）、崔富林林权登记表、崔广荣林权所有证、崔广荣林权登记表，该组证据证明双方所持有的林权证上的四至在实践中无法确定，不能成为判断争议地块的依据。
原告质证意见：对该组证据的真实性没有异议。应当以2007年颁发的林权证记载为准。被告提举的证据证明不了涉案林地的四至在实践中无法确定的事实。王观成与崔富林家四至清晰明确，四至的边界能确定。根据2003年复查到2007年换新的林权证，王观成家地是14.818亩，崔富林家是7.852亩，无论是在2003年复查还是2007年换证，争议双方对面积和四至都没有提出任何异议，而且2003年复查时，崔富林家作为邻居在复查表上签字确认了王观成家的四至。
五号证据，询问王观成、王淑燕、张明军、崔广荣、崔广军、崔广忠、崔秀艳、崔秀娟的笔录，内容为：询问争议边界四至情况。各位回答均不一致。同时证明第三人的父亲崔富林病故后由其儿子崔广荣管理经营涉案地块，其他所有第三人对此事实均予以认可。证明被告履行了调查程序，核实争议林地位置。
原告质证意见：对该组证据没有异议。
六号证据，询问赵成德、王振胜、揭月祥、贾宝贵、孙远喜、李忠才、揭月寿的笔录，主要内容为：赵成德的第一份笔录证实争议地块系崔广荣家；第二份笔录证实分山时两家人口相同，亩数一样。王振胜的第一份笔录证实争议地块系王观成家；第二份笔录证实分山是按人份分的。揭月祥的第一份笔录证实争议地块以进沟门左侧第一条沟至山岗为边界线；第二份笔录证实是崔富林，分山时两家人份相同，面积相同。贾宝贵的第一份笔录证实争议地块系王观成家，系王观成亲家关系；第二份笔录证实争议地块一家一半，分山时是按人份分的。孙远喜的两份笔录均证实时间久远，记不清了。李忠才的第一份笔录证实时间久远，记不清了；第二份笔录证实分山是按人份分的。揭月寿的第一份笔录证实进沟门左侧第一条沟至山岗为边界线；第二份笔录证实其不是分山小组成员。该组证据证明经询问争议边界四至情况和分地时两家人口情况，对边界四至各位分山小组成员回答均不一致，但对分山时按家庭人口数计算分山亩数和争议双方当事人家庭人口相同的事实可以证实。
原告质证意见：该组证据不能证明被告认定的事实。（1）只有赵成德、王振胜、揭月祥、贾宝贵、李忠才证明当年分山是按每户人口数划分的。（2）只有赵成德、揭月祥证实崔富林和王观成家人口数相同。（3）王振胜、揭月祥、揭月寿等大部分人均能证实王观成和崔富林家的边界为进沟门左侧第一条沟至山岗处。所以原告与崔富林家的边界在现实中是能够确定的。（4）赵成德、王振胜、揭月祥、贾宝贵、孙远喜、李忠才，该六人作为当年分山小组成员担任的分别是划记号、量尺、记帐、作记录等工作，可见1983年分山时没有先进的工具，全部靠人工，所以面积存在差异是客观事实。（5）赵成德和揭月祥二人都认为争议土地是崔富林家的，按照镇政府的说法，所有分山成员均能证实，应认定全部的分山成员都能证明当年是按照人口数划分的，能够证明崔富林家与王观成家的人口数是相同的，所以镇政府只凭二人的证言就认定全部分山成员均能证实的事实是错误的。
七号证据，崔富林家与王观成家林地纠纷面积测量结果，证明王观成林地面积（含争议地块）为9.291亩，崔富林林地面积（含争议地块）为6.7455亩，争议地块面积2.4075亩。如果这块面积给崔富林家的话，崔富林家与王观成家的林地面积就大致相同了。
原告质证意见：对证据的真实性没有异议，但该证据可以看出王观成家的自留山比崔富林家的林地面积大，不能证实当年分山时是按照人口数划分的。
八号证据，丹东市振安区林业局出具的《说明》，主要内容为：林业局接受委托经现场依照2007年颁发的林权证附图的坐标，用GPS手持机现场测量，发现不是目前辽宁省林业专用的54坐标点。因林权证所附图的测量时期较早，现无法找到现场位置。证明王观成、崔富林林权证附图中的坐标点，依照原始测量的坐标点无法找到现场位置，所以不能成为确定林权边界的依据。
原告质证意见：对真实性没有异议。但该说明是在2015年7月28日所出具的，是在作出面积测量结果之前作出的。没有四至怎么能测量出面积呢？应当以测量面积的结果来确定双方林权四至。被告不以2007年林权证中四至作为确定争议地块的边界，该证据不能证明被告镇政府欲证明的问题。
法律依据：镇政府提举《林木林地权属争议处理办法》第八条、第十条的规定（内容略）为依据，作出行政处理决定，证明适用法律正确。
被告区政府提举《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项（内容略）、实施条例第四十三条（内容略）的规定为依据，作出行政复议决定，证明被告区政府适用法律正确。
原告意见：二被告适用法律错误，原告认为其应当适用《林木林地权属争议处理办法》第三、六、十、十二条的规定处理本案。而二被告依据的该办法第八条仅是处理的参考依据，且也未在庭审中提供相应的证据予以证明。
程序证据：被告镇政府提举：一号证据，确权申请书及授权委托书、当事人身份证复印件，证明原告于2015年2月10日向被告申请确权。二号证据，第三人崔广荣答辩意见及授权委托书、身份证复印件，证明第三人答辩中不认可原告的申请事项。九号证据，听证调解笔录及通知书，证明本案林地纠纷调解程序以及调解未成的事实。十号证据，五龙背林业站处理意见及被告作出的处理决定书，证明被告镇政府依法作出处理决定。十一号证据，送达回执一组，证明被告镇政府行政行为的受理、答辩、调解通知、处理决定书送达等程序事实。受理原告确权申请时间是2015年2月10日。
被告区政府提举：一至四号证据，申请书及证据材料，受理通知书及送达回证，答辩通知书及送达回证，被告镇政府答辩材料及移交案卷、复议决定书及送达回证，以上证据证明复议机关程序合法。
原告质证意见：原告对二被告所提交的程序证据没有异议。
原告为证明其诉请，向本院提举的证据及二被告的质证意见：
一号、二号证据，即二被告所作出的五政发[2016]10号《处理决定书》和丹安政行复决字[2016]第2号《行政复议决定书》，证明原告经依法申请，被告镇政府作出行政决定后，原告不服，并经依法经过申请复议程序。
二被告质证意见：对该组证据没有异议。
三号证据，原告林权登记表、2007年8月31日颁发（换发）的丹安林证字（2007）第2100811095号林权证，证明原告林地四至及面积，四至清楚。边界四至为：东至：李明清界石；南至：车道（地边自然沟）；西至：崔富林界石；北至：分水岗。面积：14.818亩。
四号证据，2006年11月20日崔富林林权的登记表，证明崔富林林地的四至及面积，四至清楚。边界四至为：东至：自然沟；南至：崔广荣交界石；西至：分水沟；北至：王观成界石。面积：7.825亩。同时证明按2007年林权证上的面积，原告家的面积比崔富林家的面积大，由此可以看出不是按照人口数进行划分亩数的。2007年换证时，崔富林家没有提出任何异议并签字确认了。
二被告质证意见:对证据的真实性没有异议，但证明不了原告的观点。（1）根据1984年原始的林权证及台帐反映，两家人口数相同，都是六人，亩数相同，都是5.4亩。（2）2007年原告的林权证上的四至，在实践中无法确定。所以本案发生争议是客观存在的。
五号证据，村委会及村民证明，证实原告林地与崔富林林地南北相连，分界清晰。六号证据，2014年7月28日五龙背镇林业站的处理意见，证明争议土地的经营权（使用权）为原告所有。同时证实崔富林家与王观成家林地四至在现实中是可以确定的。
二被告质证意见:对五号证据的形式合法性有异议，该证据违背了证人独立证明不受影响的规定，所以对其证明效力有异议。该证明提到的是2007年分山时的状况，而本案涉及的争议是1984年原始分山的状况，所以不具备相关性。证明中提到的南至地边和自然沟，在实践中进沟门有两条成规模的自然沟，如果认定左手第一条是边界的话，就符合原告的林权证，如果是以第二条自然沟为分界就符合原始分山时的面积，所以镇政府按照左手第二条自然沟来确定的界线。该证明中有王振胜和李忠才等人的签字，通过后期走访调查，这些分山成员的陈述与该证明中的内容不相符。对于六号证据的真实性没有异议，但不能证明原告要证明的问题。根据《林木林地权属争议处理办法》的规定，能作出处理决定的是镇政府而不是林业站。
庭审中经向被告镇政府发问，镇政府作如下陈述：
1、被告镇政府在委托丹东市振安区林业局用GPS对争议地块边界四至，按2007年林权证上所附图坐标进行测量勘察时，没有通知争议双方当事人及有关人员（村委会）到现场并质证。其争议的四至边界只有原告家南侧的自然沟与崔富林家北侧的自然沟，即这两条自然沟存在争议。争议四至各点中只有“界石”（2007年林权证中所标注的）不存在了，其他各点均在。
2、被告镇政府没有对1983年分山时争议双方家庭人口调取公安户籍认定和进行质证。
3、被告镇政府与原告均陈述1983年分山小组成员有：李忠财、贾宝贵、王振胜、孙远喜、揭月祥、赵成德。经审查被告询问分山小组成员笔录中，只有证人赵成德、揭月祥对分山时争议双方家庭人口相同的陈述，其他分山小组成员均回答：不知道和记不清。
4、被告镇政府没有在法定期限内处理本案，没有经主要负责人批准延期，也没有向双方当事人送达延期处理通知书。
第三人村委会、崔广荣、崔广军、崔广忠、崔广辉、崔秀艳、崔秀娟未向本院提举证据。
经庭审举证、质证及二被告的陈述，对本案证据作如下认定：
对被告镇政府提举的事实证据：三号至五号证据，真实、合法、与本案有关联，原告没有异议，能证明争议双方所持有取林权证的事实和边界四至的情况，予以采信；对被告镇政府提举的六号证据，即询问分山小组成员笔录，因证人对边界四至及争议双方家庭人口数回答均不一致，不具有真实性，不予采信；对被告镇政府提举的七号至八号证据，即争议地块面积测量结果和振安区林业局出具的证明，原告没有异议，予以采信：对被告镇政府程序证据，即一号至二号、九号至十一号，真实、合法、与本案有关联，原告没有异议，予以采信。对被告区政府所提举的程序证据，即一至四号证据，原告没有异议，予以采信。对被告镇政府庭审中法庭所发问所陈述的事实予以采信。
对原告提举的一号至四号证据；真实、合法，与本案有关联，且被告无异议，予以采信；对原告提举的五至六号证据，被告镇政府对其合法性和关联性所提出的质疑理由成立，不予采信。
依据上述有效证据和对被诉行政行为合法性的审查及被告的陈述，认定以下事实：
1983年原告与第三人的父亲崔富林各分得的自留山一处且相邻。1984年3月10日被告区政府向原告颁发了丹安林字第305号林权所有证，四至为：东至李明清自留山；西至崔富林自留山；南至地边、自然沟；北至分水岗。人口：6人。面积5.4。1984年崔富林林权所有证底联，四至为：东至自然沟；西至分水岗；南至崔广荣自留山；北至王观成自留山。面积为5.4亩。人口：6人。2007年8月31日被告区政府向原告颁发（换发）丹安林证字（2007）第2100811095号林权证，四至为：东至李明清界石；南至车道；西至崔富林界石；北至分水岗。面积：14.818亩。同年8月30日丹东市振安区人民政府向第三人父亲崔富林颁发（换发）丹安林证字（2007）第2100811075号林权证，四至为：东至自然沟，南至崔广荣界石，西至分水岗，北至王观成界石，面积为7.852亩。争议双方当事人的林权证上均标有GPS坐标数据。
2015年2月10日原告向被告镇政府申请确权，被告镇政府在委托丹东市振安区林业局用GPS对争议地块边界四至，按2007年林权证上所附图坐标进行测量勘察时，没有通知争议双方当事人及有关人员到现场。2015年7月28日丹东市振安区林业局出具《证明》，以因无法确定原GPS坐标，用现今的54坐标系无法进行数据还原，找到现场位置。被告镇政府对该《说明》未向争议双方当事人送达和进行质证。
2015年12月8日被告镇政府对争议林地面积按争议双方当事人各自所陈述的边界四至进行了测量，确定原告林地面积（含争议地块）为9.291亩，崔富林林地面积（含争议地块）为6.7455亩，争议地块面积2.4075亩。并经调查询问1983年分山小组成员，得出结论为对争议四至边界无法确定。分山小组成员中，对分山时争议双方家庭人口相同的陈述，有赵成德、揭月祥二人，其他分山小组成员均回答：不知道和记不清。
2016年2月2日被告镇政府作出五政发[2016]10号《关于五龙背镇五龙背村四组王观成家与崔富林家林木林地权属争议的处理决定》，以涉案地块边界四至无法确定，但原分山小组成员均能证实1983年分山是按照每户人口数进行划分的，原告家与第三人父亲崔富林家的人口数相同为由，经实地对争议地块面积测量，将争议林地2.4075亩使用权决定由第三人父亲崔富林家享有。原告不服，向被告区政府申请复议，被告区政府于2016年8月15日作出丹安政行复决字[2016]第2号行政复议决定，维持被告镇政府所作出的处理决定。原告不服向本院提起诉讼，请求撤销丹安政行复决字[2016]第2号《行政复议决定》，撤销五政发[2016]10号《关于五龙背镇五龙背村四组王观成家与崔富林家林木林地权属争议的处理决定》。
另查，第三人的父亲崔富林已病故，现涉案林地由第三人崔广荣管理。
本院认为，关于职权依据，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第四条、《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，二被告具有作出被诉行政行为的职权依据。关于事实依据，依据《土地权属争议调查处理办法》和《辽宁省行政执法程序规定》的相关规定，在调查处理土地权属争议过程中，应对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。当事人有权对作为行政执法决定依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。被告镇政府在委托丹东市振安区林业局对争议地块边界四至进行勘查和GPS定位测量时，未通知双方当事人到场，对其结果也未向双方当事人送达，也未组织原告与第三人对测量结果进行质证，即得出边界四至无法确定的事实认定结论，属于违反法定程序造成认定事实主要证据不足。同时，原分山小组成员中只有赵成德、揭月祥二人，对分山时争议双方当事人家庭人口数相同的证实，其他均回答是“不知道、不清楚”，被告镇政府即得出“均能证实”的不实结论，亦属于认定主要事实证据不足。关于程序依据，被告镇政府受理原告申请时间是2015年2月10日，作出行政决定的时间是2016年2月2日，超过《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十三条规定的6个月处理期限，且未经主要领导批准延期和向当事人送达延期审理通知，也存在程序瑕疵。
综上，被告镇政府所作出的五政发[2016]10号行政处理决定属于违返法定程序，造成认定案件事实主要证据不足，依法应当予以撤销。被告区政府由于维持了被告镇政府违返法定程序所作出的处理决定，亦应一并撤销。原告诉请撤销二被告作出的行政行为，与法有据，合议庭予以支持。二被告抗辩其作出的行政决定符合法律规定，程序合法，理由不成立，合议庭不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、项的规定，判决如下：
撤销被告丹东市振安区五龙背镇人民政府作出五政发[2016]10号《关于振安区五龙背镇五龙背村四组王观成家与崔富林家林木林地权属争议的处理决定》和被告丹东市振安区人民政府作出的丹安政行复决字[2016]第2号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告丹东市振安区五龙背镇人民政府、丹东市振安区人民政府各承担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于丹东市中级人民法院。
审 判 长 林 杨
人民陪审员 毕克玉
人民陪审员 孔舒悦
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 刘 敏