山东省聊城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁15民终626号
上诉人（原审原告）：东昌府区郑家镇于家村92户389人（详见诉讼代表人推举书）。
诉讼代表人：赵文礼，男，1965年11月10日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。
诉讼代表人：张胜喜，男，1959年12月18日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。
委托诉讼代理人：郑纪盈，山东永圣律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李震，山东永圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东昌府区郑家镇于家村民委员会。
法定代表人：赵新华，主任。
被上诉人（原审被告）：于新锋，男，1969年12月28日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。
委托代理人：孙玉成，山东鸣远律师事务所律师。
委托代理人：张香丽，山东鸣远律师事务所律师。
上诉人东昌府区郑家镇于家村92户389人因土地租赁合同纠纷一案，不服山东省聊城市东昌府区人民法院（2015）聊东民初字第1477号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
上诉人东昌府区郑家镇于家村92户389人上诉称：一、被上诉人东昌府区郑家镇于家村民委员会无权对涉案集体坑塘进行处分，一审法院没有认定于家村委会无权处分，属于认定事实不清。1、东昌府区郑家镇于家村共计123户578人，分为东、西两个生产小组。被上诉人于家村委会与被上诉人于新峰签订的土地租赁协议中涉及的集体坑塘为于家村东于小组和西于小组共同所有，并不属于被上诉人于家村委会所有。这一事实，有原审庭审中上诉人提交的于家村委会出具的证明足以证实。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”之规定，只有于家村东、西两个小组才有权对涉案集体坑塘进行发包。因此，于家村党支部书记张胜勤和于家村委会未经土地所有权人授权同意，无权处分涉案土地。依法应确认涉案合同无效。2、根据《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩和因工程建设、自然灾害毁损的农村土地，应当通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。其承包方案应当向全体村民公示，公示时间不得少于十五日。”之规定，即使上诉人欲将涉案集体坑塘发包出去，也应通过招标、拍卖、公开协商的方式。在本案中，二被上诉人在未经上述程序且未通过全体村民的情况下，就私自签订了土地租赁协议，属于违反承包程序，二被上诉人签订承包协议的行为严重侵犯了上诉人的合法权益。3、本案中的土地租赁协议是由当时任于家村党支部书记的张胜勤代表于家村委会签订，张胜勤作为于家村的党支部书记，只负责该村的党建工作，并不是于家村委会法定代表人，因此其无权代表于家村委会进行发包。党支部书记张胜勤在明知自己无权代表村委会签定合同的情况下，与时任村委会主任的于新峰签定涉案合同，明显属于恶意串通私自签定的合同，根据《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十三条（一）、（二）、（四）项的规定，应认定涉案合同无效。综上，依照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《合同法》、《民法通则》等相关法律、法规，应当认定涉案合同无效。上诉人认为，一审法院在没有审查认定被上诉人于家村委会和张胜勤是否有权对涉案集体坑塘进行发包的情况下，就判决涉案合同有效属于认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。l、根据《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第八条第二款“农村土地承包合同的变更、解除和无效合同的认定，按照《山东省农村集体经济承包合同管理条例》的规定执行。”及《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十三条：“有下列情形之一的，承包合同无效：（五）发包方无权发包的。”之规定，被上诉人于家村委会在无权发包的情况下与被上诉人于新峰签订的土地租赁协议应当无效。2、在本案中，被上诉人于家村委会作为无权处分人处分了上诉人的财产，因此，本案应适用《中华人民共和国合同法》第五十一条：“无权处分的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”的规定。现上诉人既未对该土地租赁协议进行追认，被上诉人又未取得涉案集体坑塘的处分权，所以，该土地租赁协议应当属于无效合同。3、一审判决书中载明“《村民委员会组织法》第二十四条第（八）项：以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，经村民会议讨论决定方可办理，村民委员会组织法并没明确规定未经村民会议讨论决定的租赁合同无效，……，故该条款并不属于效力性强制性规定。”而认定涉案合同有效。但对该条款立法的释义是：村集体财产属于全体村民共同所有，村集体财产的最终处分只有村民会议才有权作出，这是村集体财产所有权的基本内涵与必然要求。村集体资产的处分不能够由少数人说了算，而应该由大多数村民说了算。只有这样，才能够保障村民的集体财产所有权，防止村集体财产的流失。村集体资产的处分方式有很多种，包括借贷、租赁以及其他方式。无论使用哪种处分方式，都应当由村民会议作出决策。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第三部分“进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权”第（四）项规定：“建立决策责任追究制度。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。”这是一个很重要的规定，核心就是规定凡转让、租赁农村集体土地等，必须召开村民会议或村民代表会议。而一审法院认定涉案合同不属于违反效力性强制性规定的合同，明显对该条款理解错误。上诉人认为，认定涉案合同有效的结果，损害了党和国家法律赋予农民群众的决策权，使村民的集体财产所有权丧失了保障，为少数干部侵占集体财产造成了违法有效的依据。综上，上诉人认为，一审法院仅根据涉案土地租赁协议没有违反《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，而未审查该土地租赁协议是否违反了其它法律规定，就判决该土地租赁协议有效是错误。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审判决，改判确认二被上诉人签订的土地租赁协议无效或者发回重审。
被上诉人于新锋答辩称：一审法院认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确。依法应当给予维持。一、涉案合同签订主体及程序均合法。（一）、涉案坑塘归全体郑家镇于家村村民集体共同所有，于家村村民委员会有权对涉案坑塘进行发包。根据被答辩人一审提交的证据及一审庭审情况可知，涉案坑塘系于家村村民委员会所辖东于、西于两小组共同共有。从一审被上诉人民事起诉状陈述的事实及一审法院在2015年5月8日对被上诉人代表人的询问笔录也认定了这一基本事实。而于家村村民委员会系两小组共同组建的集体组织，其对外有权代表全体村民。根据《中华人民共和国土地管理法》第10条及《中华人民共和国农村土地承包法》第12条之规定，于家村村民委员会作为全体村民的代表有权对涉案坑塘进行经营、管理，并有权对外发包。（二）、于家村村民委员会将涉案坑塘发包给答辩人，无须经过全体村民或三分之二村民代表同意，承包程序合法。涉案坑塘不属于耕地、林地、草地，属于荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第44条之规定可知，对于不宜采取家庭承包方式的坑塘，通过招标、拍卖、公开协商的方式承包。对于其他方式的承包，根据该法第48条之规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意、并报乡（镇）人民政府批准。”答辩人作为于家村集体组织的一员，涉案坑塘为于家村集体所有，显然，不适用该规定。（三）、涉案合同并非系张胜勤个人代表村委会签订。从涉案合同看于家村村民委员会与答辩人系合同主体，在涉案合同并非张胜勤作为主体一方与答辩人签订合同。另外，张胜勤系支部书记兼村主任，其完全有权对外代表于家村委实施签订合同的行为。特别是，合同签订后村委会依法收取了涉案合同项下的租金。这也说明村委会认可了涉案合同的内容，因此上诉人所称张胜勤与答辩人恶意串通私订合同无事实依据。（四）、本案所涉《土地租赁协议书》未损害国家、集体或者第三人利益及社会公共利益。涉案坑塘在承包给答辩人之前，部分村民为了个人利益在上面种树，未给于家村集体村民带来任何利益。当时通过张胜勤用大喇叭向外公示的，且已经赔偿了相关村民的树苗费。假如未通过公示，部分村民也不会将已种下的树苗进行清理以供答辩人顺利承包。自2012年，答辩人承包后，每年按照承包协议的约定，缴纳承包费。这样，每年为于家村村集体创造了7000多元的收益，4年共缴纳租赁费用26094元，并无损害国家、集体、第三人利益和社会利益。被答辩人所称的恶意串通无任何事实依据二、一审法院适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》（法释[1999]19号）第3条规定：人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。第4条规定：合同法施实后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。在本案中，《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》、《山东省农村集体经济承包合同管理条例》、《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》并非法律和国务院制定的行政法规，其不能作为认定涉案《土地租赁协议书》合同效力的依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（法释【2009】5号）第14条规定：合同法第52条第5项规定的“强制性规定”是指效力强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》是村一级集体组织的行政性管理法，属于规范村委会自身行为的法律，适用对象在于村集体经济组织内部，该法开宗明义第1条“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”，该法律规范的对内性特征非常明显；而《合同法》针对的是社会平等主体当事人自由、诚实、信用地签订稳定的协议，属于调整外部民事法律关系的法律规范。如果村委会违反《村民委员会组织法》，也只能按照该组织的规定承担法律后果，而不是导致合同无效。《村民委员会组织法》第22条规定的法律后果是：“经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”管理型规范的法律后果是行政处罚，而效力性规范是面向公众的，大家都有知晓、遵守的义务。假如认同《村民委员会组织法》这样对内的管理型法律规范对外有效，那么社会秩序将无法得到保障。综上所述，答辩人与于家村村民委员会签订的《土地租赁协议书》，系双方当事人的真实意思表示，并不存在《合同法》规定的无效的情形，被答辩人请求确认《土地租赁协议书》无效的上诉理由无事实和法律依据，请求二审人民法院依法判决驳回上诉、维持原判。
东昌府区郑家镇于家村92户389人向一审法院起诉请求：请求判令被告东昌府区郑家镇于家村民委员会与被告于新峰于2012年4月9日签订的土地租赁协议无效。
一审法院认定的事实：东昌府区郑家镇于家村共计123户578人，分东西两个生产组。2012年4月9日，时任于家村支部书记的张胜勤以村委代表人的身份与时任于家村委会主任的于新锋签订了“土地租赁协议书”，协议约定甲方现有集体坑一处，租赁给乙方使用，坑位于于家村村西，北临于新锋的宅基，南临建设路，南北81米，东临赵春福，西临赵文全，东西33米，折地4亩，乙方使用50年，自2012年4月9日至2062年4月9日止，协议期满，乙方继续使用该土地，条款不变，乙方每年付给甲方每亩小麦1400斤，也可按当年市场行情折价成人民币，过付时间为每年的7月1日前，逾期一天加收1‰的滞纳金，逾期两个月甲方有权收回土地；乙方使用该土地，如变更用途自行办理使用手续，甲方予以协助；本协议不以双方代表人的变更而变更，不因体制的变化而变化；上述条款双方共同遵守，不得违约，如一方违约，违约方承担由违约引发的责任和后果，并承担给对方造成的经济损失。该协议签订前并未召开村民会议或群众代表会议，也未公开招标。村民得知签订该租赁合同的情况后纷纷向郑家镇政府反映情况，经郑家镇政府调查得知确未取得过半数村民代表同意的情况后，于2012年9月2日作出撤销该合同的决定。之后又因于新锋继续使用该土地，于家村92户389名村民联名，提出要求依法撤销该土地租赁协议的请求，提起诉讼。审理中，原告将撤销合同变更为确认合同无效。另查明，于新锋已支付了4年的租赁费用，共计26094元。
一审法院认为：本案争议的焦点问题是，案涉合同的签订未经村民会议讨论决定，是否应属无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。一般认为，强制性规定分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。而法律、行政法规也明确规定了违反该规定导致合同无效或者虽然法律法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律法规的强制性规定仅为了行政管理或纪律管理需要的，一般为管理性强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需经村民会议讨论决定方可办理。村民委员会组织法并没有明确规定未经村民会议讨论决定的租赁合同无效，且村委会签订的租赁合同仅涉及合同双方当事人利益，并无损害国家利益和社会公共利益的情形，该条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，村委会与他人签订租赁合同的行为并不为法律所禁止，故该条规定并不属于效力性强制性规定，因此于新锋与于家村委会签订的土地租赁合同并不属于违反效力性强制性规定的合同，系双方当事人的真实意思表示，应属合法有效，原告等人要求确认该合同无效，证据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回原告赵文礼等于家村389人的诉讼请求。案件受理费100元，由原告承担。
二审中，当事人没有提交和争议焦点相关的新证据。
本院认为，本案双方争议的焦点问题是被上诉人东昌府区郑家镇于家村民委员会与被上诉人于新峰于2012年4月9日签订的土地租赁协议是否有效。首先从合同签订当事人双方的主体看，东昌府区郑家镇于家村民委员会作为合同一方主体，应当由其法定代表人即村委会主任代表村委会签订。本案代表村委会签字的是张胜勤，张胜勤当时是村支部书记，其无权代表村委会签订合同。
其次，从合同签订的程序上看，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条规定“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营。”《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩和因工程建设、自然灾害毁损的农村土地，应当通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。其承包方案应当向全体村民公示，公示时间不得少于十五日。”根据以上规定，本案坑塘发包，应当通过招标、拍卖公开协商的方式进行。被上诉人于新峰主张签订合同时由张胜勤通过大喇叭向外公示，但未提交相关的证据证实。合同签订后，群众开始找镇政府，镇政府经过调查也作出了撤销合同的决定。可以看出该坑塘发包，多数群众是不知情的，更没有其他村民参与竞价，合同的签订是不符合相关的公开发包的程序的，应当认定无效。据此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销山东省聊城市东昌府区人民法院（2015）聊东民初字第1477号民事判决；
二、被上诉人东昌府区郑家镇于家村民委员会与被上诉人于新峰于2012年4月9日签订的土地租赁协议无效。
一审案件受理费100元，二审案件受理费100元，均由被上诉人东昌府区郑家镇于家村民委员会与被上诉人于新峰分担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 进
审判员 孙久强
审判员 郭召勇
二〇一六年十一月十五日
书记员 郭 静