广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）粤71行终510号
上诉人（原审原告）：中国人民解放军南部战区空军保障部（原中国人民解放军广州军区空军后勤部，一审名称为中国人民解放军南部战区空军后勤部），住所地广州市小北路243号。
法定代表人：向某，部长。
委托代理人：范某、李某，均系广东岭南律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭某峰，主任。
委托代理人：张某某，该委工作人员。
委托代理人：王某某，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
原审第三人：广州市国龙房地产开发有限公司,住所地广州市天河区天河直街30号之一华翰大厦3楼A。
法定代表人：陈某兴。
诉讼代表人：广州市国龙房地产开发有限公司管理人广东君信律师事务所。
负责人：倪某某，广东君信律师事务所律师。
委托代理人：陈某某，广东君信律师事务所律师。
委托代理人：仇某，广东君信律师事务所实习律师。
原审第三人：中国农业银行股份有限公司广州淘金支行，住所地广州市越秀区环市东路338号首、二层。
负责人：何某红。
原审第三人：广东粤财资产管理有限公司，住所地广州市越秀区东风中路437号越秀城市广场南塔26、27楼。
法定代表人：莫某秋，董事长。
上诉人中国人民解放军南部战区空军保障部因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、原审第三人广州市国龙房地产开发有限公司（以下简称国龙公司）、原审第三人中国农业银行股份有限公司广州淘金支行（以下简称农行淘金支行）、原审第三人广东粤财资产管理有限公司（以下简称粤财公司）房地产登记一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初886号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案争议房地产位于广州市越秀区环市××号国龙大厦内。
1998年6月8日，原广州市国土局作为甲方，与原告以及国龙公司作为乙方，签订《国有土地使用权出让合同》，约定甲方出让越秀区小北路243号院内临环市中路地段给乙方，面积6512平方米。1998年5月28日，国龙公司取得上述土地穗国土建用字[1998]228号《建设用地批准书》，用地批准文号为穗规地证字[1997]第223号、房地字[1991]334号，有效期自1998年5月至2000年5月。1998年7月29日，广州市人民政府填发穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》，土地使用者为国龙公司，土地座落小北路243号院内临环市中路地段，总面积6244.729平方米，土地用途综合。1998年8月14日，广州市城市规划局核发上述土地的穗规建字（1997）第474号《建设工程规划许可证》，建设单位为原告和国龙公司，建设规模为地上三十一层（部分六层），56685平方米，地下二层，6920平方米。2001年12月11日，广州市城市规划局核发穗规验证字[2001]第758号《建设工程规划验收合格证》，建设工程地址为环市中路国龙大厦，建设单位为原告和国龙公司。2002年12月16日，原广州市国土资源和房屋管理局作为甲方，与原告及国龙公司作为乙方签订《广州市国有土地使用权出让补充合同》，约定规划调整后的总建筑面积为70443.73平方米，等等。
2002年9月20日，国龙公司、农行淘金支行向原广州市国土资源和房屋管理局申请办理相关房屋的初始登记及抵押登记，并提交申请人身份材料、委托材料、《房地产登记申请书》、申请人身份材料、委托材料、《国有土地使用权出让合同》、穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》、穗国土建用字[1998]228号《建设用地批准书》、穗规建字（1997）第474号《建设工程规划许可证》、穗规验证字[2001]第758号《建设工程规划验收合格证》、报建图、测绘成果图、《广州市房地产他项权利登记申请书》《关于更正抵押物建筑面积的函》《广州市房地产抵押登记证明书》等材料。2003年5月28日，因国龙公司申请，原广州市国土资源和房屋管理局进行房产登记，登记字号为2002登记字113060号，并核发粤房地证字第××号房地产权证，权属人为国龙公司，房地座落越秀区环市××层，建筑面积3110.22平方米；原广州市国土资源和房屋管理局并核发粤房地他证字第××号房地产他项权证，权利人为农行淘金支行，权利种类为抵押，权利范围为全部。
原告主张其应当拥有国龙大厦约50%的房地产权，并提交了以下证据：1、1995年9月6日，原广州军区空军后勤部司令部生产管理科（以下简称管理科）作为甲方与国龙公司作为乙方签订的《合作建房合同书》，约定甲方提供在用土地约3000平方米（具体位置见附图）建一栋27层综合楼（含地下室两层），建筑面积不少于40000平方米，（具体建筑面积按广州市城市规划局审批为准）建设资金全部由乙方负责。建成后按实际建筑面积分成各自使用，甲方占42%，乙方占58%，乙方分得的房屋使用50年期满后，该片土地的使用权连同地上建筑物、附属物全部无偿收归甲方。等等。2、1998年3月28日，管理科作为甲方与国龙公司作为乙方签订《补充合同》，约定甲方同意乙方出资人民币6000万元，收购原合同中甲方应分得的42%的股权及产权（建筑面积16800平方米），等等。3、广东省高级人民法院于2014年5月12日作出的（2013）粤高法民一终字第117号民事判决，该案为原告于2006年3月2日起诉国龙公司，第三人中国建设银行股份有限公司广州白云支行（以下简称建行白云支行）以及农行淘金支行合同纠纷一案，原告诉讼请求为：一、确认国龙公司与管理科签订的关于转让、收购“国龙大厦”中军队房产的《补充合同》无效；二、确认国龙公司将“国龙大厦”中的军队房产抵押给建行白云支行、农行淘金支行的担保无效；三、判令国龙公司将“国龙大厦”地下室1-2层、地上1-6层中心线以西部分的约13001.85平方米的军队房产返还给原告并办理军产登记；四、国龙公司因不能返还144套房屋而向原告补偿资金75312022元。广东省高级人民查明：“……2003年1月20日，广州市国土资源和房屋管理局核发《广州市房地产权属证明书》，记载：权属人国龙公司，座落越秀区环市××号（除抵押部分外），土地使用面积2915.23平方米，总建筑面积38857.48平方米，地下层为汽车、单车库和设备房，汽车、单车库5700m2，第二层为餐厅，第三层为娱乐城，第四至六层为办公，第七层为设备层，餐厅2900m2，娱乐城2900m2，办公8650m2，8-29层为住宅，第30、31层为跃层住宅……国龙公司将国龙大厦地下室第一、二层及第三层抵押给建行白云支行，并办理了《房地产他项权证》……国龙公司将国龙大厦第一、二、四、五、六层房产抵押给农行淘金支行，并办理了抵押物登记……广空后勤部根据上述材料自行整理了《国龙大厦泰兴阁8-25层144套房屋交易价格表》，根据该统计，144套房屋交易价格应为115940022元，总面积16654.86平方米……”广东省高级人民法院认为：“国龙公司与广空后勤部签订的《合作建房合同书》是双方的真实意思表示，且经过中国人民解放军土地管理局等相关部门审核批准，该合作合同合法有效。国龙公司与广空后勤部签订的《补充协议》，没有按解放军三总部发布的《军用土地使用权转让管理暂行规定》及解放军总后勤部基建营房部作出的《关于<军用土地使用权转让管理暂行规定>第十七条条文解释》的规定报经相关部门批准，该《补充协议》无效。根据各方当事人的上诉及答辩意见，本案二审的争议焦点是：（一）国龙公司将涉案房产抵押给建行白云支行、农行淘金支行的行为是否有效；（二）国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产是否应确认为军队房产并返还给广空后勤部。关于国龙公司将涉案房产抵押给建行白云支行、农行淘金支行的行为是否有效的问题。2003年1月20日，国龙公司取得涉案房产的权属证明，其后，国龙公司将涉案房产抵押给建行白云支行、农行淘金支行，并办理了抵押登记，建行白云支行、农行淘金支行案抵押合同约定将相应贷款支付给了国龙公司，建行白云支行、农行淘金支行取得涉案房产的抵押权合理、合法，其行为不仅是善意的，也支付了相应对价。广空后勤部上诉主张国龙公司与建行白云支行、农行淘金支行签订的抵押合同无效，没有依据，原审法院不予支持。另外，国龙公司与农行淘金支行签订的抵押合同已经生效裁判文书确认有效，广空后勤部在本案中请求确认该抵押合同无效，因涉及到审判监督程序问题，原审法院在本案中对此不予处理并无不当，应予维持。关于国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产是否应确认为军队房产并返还给广空后勤部的问题。由于国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产已经抵押给建行白云支行、农行淘金支行，依上所述，上述抵押合同为有效合同，在抵押权人的抵押权实现之前，未经抵押权人同意，对抵押财产不得发生物权变动。故广空后勤部上诉请求将国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产确权到广空后勤部名下，并将房产返还给广空后勤部，没有依据，本院不予支持……”广东省高级人民法院判决维持一审判决，即：一、管理科与国龙公司于1998年3月28日签订的《补充协议》无效；二、国龙公司在判决发生法律效力之日起十日内，一次性支付补偿金74813545.34元给原告；三、驳回原告的其他诉讼请求。该判决已经发生法律效力。
另查明，2015年12月30日，因肖燕萍申请，广州市中级人民法院受理国龙公司破产清算一案，并指定广东君信律师事务所担任管理人，负责人为倪烨中。诉讼过程中，粤财公司表明因与农行淘金支行资产转让关系涉及本案房产，申请参加本案诉讼，原审法院予以准许。另，自2016年1月24日起，因部队编制体制调整，原中国人民解放军广州军区空军后勤部改称为中国人民解放军南部战区空军后勤部。因机构调整，现房地产登记相关职权由被告承担。
再查明，因原告不服涉案土地的穗府国用（1998）字第特111号国有土地使用证，向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2016）粤7101行初1406号行政裁定，裁定驳回原告的起诉；该裁定经广州铁路运输中级法院于2017年3月16日作出的（2017）粤71行终187号行政裁定，裁定驳回上诉维持原裁定。因原告不服涉案土地穗国土建用字[1998]第228号《建设用地批准书》，向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2016）粤7101行初1407号行政裁定，裁定驳回原告的起诉；该裁定经广州铁路运输中级法院于2017年3月16日作出的（2017）粤71行终188号行政裁定，裁定驳回上诉维持原裁定。
原审法院认为，1999年12月27日修订后施行的《广东省城镇房地产权登记条例》第八条第一款规定：“下列房屋所有权与所占用土地的使用权相统一的房地产应当在规定期限内向房产管理部门申请房地产权属登记：……（二）新建的商品房屋，开发经营企业应当自房屋竣工验收合格之日起三十日内申请确认产权，领取房地产权权属证明书；……”第九条规定：“权利人办理房地产权登记应当向房屋所在地的房地产管理部门提交下列文件：（一）申请人的身份证明；（二）房地产权属来源证明或者权利证书；（三）房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件；（四）缴纳房地产税的证明。”2001年8月15日修正后施行的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”本案中，国龙公司向原广州市国土资源和房屋管理局申请涉案房产的初始登记，并提交了申请人身份材料、委托材料、《房地产登记申请书》、申请人身份材料、委托材料、《国有土地使用权出让合同》、穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》、穗国土建用字[1998]228号《建设用地批准书》、穗规建字（1997）第474号《建设工程规划许可证》、穗规验证字[2001]第758号《建设工程规划验收合格证》、报建图、测绘成果图，原广州市国土资源和房屋管理局经审查后向国龙公司核发涉案房地产权证，并无不当。
关于原告主张其与国龙公司合作建房的问题。1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十七条规定：“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。”1997年4月3日修改后的《广东省城镇房地产转让条例》第十二条规定：“下列行为视同房地产转让：（一）以房地产出资与他人合资经营，房地产已成为合资经营的企业拥有的；（二）一方提供土地使用权，另一方提供资金合作开发房地产，并以产权分成的；（三）以房地产作价入股的；（四）收购、合并或者分立企业时，房地产转移为新的权利人所有的；（五）以房地产抵债的；（六）法律、法规规定的其他情形。”本案中，虽然穗规建字（1997）第474号《建设工程规划许可证》、穗规验证字[2001]第758号《建设工程规划验收合格证》显示涉案房地产建设单位为原告与国龙公司，但根据穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》已确认涉案土地使用权人为国龙公司，且原告对上述《国有土地使用证》提起的行政诉讼业已被法院生效裁定驳回起诉，因此在未经有权机关否定上述《国有土地使用证》效力的情形下，涉案土地使用权人为国龙公司。本案并未有证据显示国龙公司在取得涉案土地使用权后存在以“依法取得的土地使用权”进行“作价入股，合资、合作开发经营房地产”，或存在国龙公司提供土地使用权而原告提供资金合作开发房地产并以产权分成等的情况。因此，在穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》已证明涉案土地登记在国龙公司名下，且没有相关当事人关于涉案房地产产权分成约定的情形下，原广州市国土资源和房屋管理局根据土地使用权人的申请及提交的相关材料办理涉案房地产登记，并无不当。
关于管理科与国龙公司于1998年3月28日签订的《补充合同》被确认无效的问题。第一、根据《广东省城镇房地产权登记条例》第九条规定应当提交的“房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件”主要是指房地产转移登记、变更登记、设立他项权等的情形，而本案房地产登记为初始登记，不存在上述转移、转让、变更房地产权等的情形，因此上述《补充合同》并非申请涉案房地产初始登记的必备材料，本案中被告是否对该《补充合同》进行审查均不违反法规规定。第二、广东省高级人民法院于2014年5月12日作出（2013）粤高法民一终字第117号民事判决确认该《补充合同》无效，但广东省高级人民法院认为“关于国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产是否应确认为军队房产并返还给广空后勤部的问题。由于国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产已抵押给建行白云支行、农行淘金支行，以上所述，上述抵押合同为有效合同，在抵押权人的抵押权实现之前，未经抵押权人同意，对抵押财产不得发生物权变动。故广空后勤部上述请求将国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产确权到广空后勤部名下，并将房产返还给广空后勤部，没有依据，本院不予支持……”据此，广东省高级人民法院虽确认上述《补充合同》无效，但对于原告请求确认房产产权及返还相关房产的诉讼请求并不支持。因此，原告以上述《补充合同》无效为由请求确认原广州市国土资源和房屋管理局产权登记违法，理由不充分，原审法院不予采纳。
综上，原告请求确认被告进行涉案房地产权登记违法并请求判令被告将涉案房地产50%的产权登记在原告名下，理据不足，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告中国人民解放军南部战区空军后勤部的诉讼请求。
上诉人中国人民解放军南部战区空军保障部不服一审判决，上诉称：一、被上诉人对涉案房屋产权登记的权利主体与规划部门核发证件登记的权利主体明显不一致，缺乏依据。国龙公司申请对涉案房屋进行产权登记时，提交的“申请人身份材料、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用证》、《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》、报建图、测绘成果图等资料，这些申请新建房屋初始登记的材料中，《土地出让合同》及所有由规划部门出具的证明都登记显示涉案房地产的权利人为上诉人与国龙公司两家共有，在没有任何合法证据证明规划部门登记的权利人已经发生变更的情况下，被上诉人不能对规划部门核发的权利证明完全置之不理、单方确定房屋权利人只有国龙公司一家。上诉人自1995年9月经中国人民解放军土地管理局批准、与国龙公司签订《合作建房合同书》之后，双方于1997年共同作为“用地单位”申领了《建设用地规划许可证》；于1998年共同作为“土地受让人”与上诉人签订土地出让合同，国龙公司还因此享受了“免交土地出让金”的优惠待遇；2001年又共同作为“建设单位”申领了《建设工程规划验收合格证》。可见，上诉人参与了涉案房产用地手续及建设工程的全过程，是合建房屋当然的共有权人。被上诉人明知上诉人对涉案房屋享有共有权利，甚至在2002年12月还曾召集上诉人与国龙公司两家一起签署了涉案房地产的《国有土地使用权出让补充合同》，却在2003年1月受理了国龙公司的单方产权登记申请、并于2013年5月核发了权属人只有国龙公司一家的初始登记证明书，该登记行为显然缺乏依据。
二、上诉人与国龙公司增加转让土地及股权的1998年3月28日《补充协议》的效力问题直接影响到涉案房产登记效力，现有生效判决亦已确认为其为涉案房产登记行为的基础法律关系，而原审判决却认定“《补充合同》并非申请涉案房地产初始登记的必备材料，本案中被上诉人是否对该《补充协议》进行审查均不违反法规规定”，这一错误认定与已生效判决相悖，也与实际不符。在处理本案诉讼时效问题的(2016)粤71行终1472号《行政裁定书》中，终审法院认定：“原广空后勤部管理科与国龙公司于1998年3月28日签订的《补充协议》约定‘国龙公司出资人民币6000万元，收购原合同中管理科应分得的42%的股权及产权。……’，上述《补充协议》作为被诉房产登记行为的基础法律关系，已经广州市中级人民法院和广东省高级人民法院生效判决确认无效，而且与《补充协议》同日出具的‘后勤部《证明》’在内容上具有一致性和延续性。同时，原广空后勤部管理科与原广空后勤部的主体身份具有同一性，可视为同一主体，因此，原审法院将《补充协议》不视为被诉房产登记行为的基础法律关系不当，本院予以纠正……”被上诉人在本案原审诉讼中也曾辩称：由于上诉人在1998年3月28日出具了“由国龙公司一家单独办理用地结案及销售手续”的《证明》，所以被上诉人才“依照城市规划、根据上诉人与国龙公司的合意，按照法定程序”核发使用权人只有国龙公司一家的《建设用地批准书》及《国有土地使用证》。该《补充协议》及《证明》是被上诉人进行初始登记时变更权利人的关键材料，原审判决所谓“并非申请初始登记的必备材料”的认定，与实际情况不相符。根据1993年7月7日由财政部、国家土地管理局及中国人民解放军总后勤部联合颁发的财综字(1993)159号《关于军队有偿转让空余土地有关问题的通知》第一条规定，被上诉人在审查上述1998年3月28日增加转让军用土地及股权份额的《补充协议》及《证明》时，理应审查该协议是否已经按规定报经总后勤部批准国，但被上诉人忽略了这项规定，没有尽到审查义务。
综上所述，原审判决认定事实错误，被上诉人办理涉案房地产初始登记时未尽审查义务，应属违法登记行为。请求：撤销原审判决，改判确认被上诉人市国规委将“广州市越秀区环市××号国龙大厦”第2层（房产登记号2002登记字113060号）初始登记在国龙公司一家名下的行政行为违法并判令重新作出登记，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市国规委答辩称：一、被上诉人核发Ｃ1××25号房地产权证的事实清楚，证据确实充分。2002年9月，本案原审第三人国龙公司向原广州市国土资源和房屋管理局申请涉案房产的初始登记，提交了申请人身份材料、委托材料、《房地产登记申请书》、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让补充合同》、穗府国用(1998)字第特111号《国有土地使用证》、穗国土建用字(1998)228号《建设用地批准书》、穗规建字(1997)第474号《建设工程规划许可证》、穗规验证字(2001)和758号《建设工程规划验收合格证》、报建图、测绘成果图等资料。依据《广东省城镇房地产登记条例》第八条第一款、第九条规定，原广州市国土资源和房屋管理局经审查后，于2003年7月依法向国龙公司核发涉案房地产权证，该行政行为事实清楚，证据确实充分。
二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。关于涉案土地权属的问题。本案中，根据穗国土建用字(1998)第228号《建设用地批准书》及穗府国用(1998)字第特111号《国有土地使用证》记载的事项，已确认涉案土地使用权人为国龙公司，且原告对上述《建设用地批准书》、《国有土地使用证》提起的行政诉讼均已被人民法院生效裁定驳回起诉，因此在未经有权机关否认上述法律文书效力的情形下，涉案土地使用权仍属国龙公司，原广州市国土资源和房屋管理局根据房地一致的原则依法作出涉案房屋的登记行为，并无不当。关于上诉人与原第三人间《补充合同》的问题。广东省高级人民法院(2013)粤高法民一终字第117号民事判决虽然确认该《补充合同》无效，但就国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产是否为军队房产并返还给广空后勤部问题，该院认为：由于国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产已抵押给建行白云支行、农行淘金支行，上述抵押合同为有效合同，在抵押权人的抵押权实现之前，未经抵押权人同意，对抵押财产不得发生物权的变动，继而驳回了上诉人的该项诉讼请求。据此，人民法院已作出不支持上诉人要求确认涉案房产产权及返还相关房产的生效判决，上诉人的诉求并未得到法院支持。上诉人认为《补充合同》是否有效关涉到涉案房产能否由“两家共有登记”变“国龙一家独有登记”的问题，而上诉人必须强调的是，上诉人在受理、审核原审第三人提出的初始登记申请时，所依据的土地权属来源材料为(1998)第228号《建设用地批准书》及穗府国用(1998)字第特111号《国有土地使用证》，而上述两份土地权属证明文件记载的权利人自始至终为国龙公司。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求，没有事实和法律依据，请求二审法院依法予以驳回。
原审第三人国龙公司答辩称：一、被上诉人将涉案房屋产权登记在原审第三人名下的行政行为有充分的事实依据和法律依据。虽然上诉人在上诉状中所列的《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权出让合同》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》、《国有土地使用权出让补充合同》当中均写了上诉人的名字，但《建设用地规划许可证》是在《建设用地批准书》及《国有土地使用证》出具之前的1997年出具的，《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》基于同属规划性质，为与《建设用地规划许可证》保持一致而沿续写上了上诉人的名字，对土地和房产的权属不产生实质性的影响。而《建设用地批准书》及《国有土地使用证》两份权属证明均写明了该公司是该地块的单一使用人，最主要的依据是上诉人自己在1998年3月28日出具了一份证明：同意将上诉人分成全部转让给国龙公司，并由国龙公司一家办理用地结案和销售手续。因此，《建设用地批准书》及《国有土地使用证》办至该公司名下，是上诉人协助和促成的结果。已生效的(2017)粤71行终187号、188号《行政裁定书》已分别驳回了上诉人就涉案《国有土地使用证》、《建设用地批准书》办至该公司一家名下而提起的行政诉讼请求，因此，该地块使用权合法归属该公司是不可否认的事实。
二、关于补充协议的效力问题对本案具体行政行为的影响。广东省高级人民法院作出的(2013)粤高法民一终字第117号《民事判决书》是在该公司由于客观条件所限、二审不能出庭应诉缺席的情况下作出的判决。虽然相关判决已发生法律效力，但其中涉及补充协议效力认定的内容与现行有关合同效力认定的相关法律、司法解释的规定存在明显的冲突。(2013)粤高法民一终字第117号《民事判决书》认定合同无效的主要依据是解放军总后勤部基建营房部于2006年10月23日（该时间远远晚于被上诉人作出具体行政行为的时间）作出的《关于<军用土地使用权转让管理暂行规定>第十七条条文解释》。即使是《军用土地使用权转让管理暂行规定》，其效力级别也仅仅是军事规章，虽然其中第十二条规定：“转让军用土地使用权，不论数量多少，一律报总后勤部审批”，但本案所涉项目并没有违反该规定，因为上诉人早在1995年，在与国龙公司达成合作意向后，就向解放军总后勤部上报了“合作建房”的审批手续。1995年4月4日，解放军土地管理局根据总后勤部的批准文件，为该项目向被上诉人发出了《军用土地补办出让手续许可证》，该许可证上注明：“经(1995)后营字第149号文件批准，广州军区空军后勤部座落在广州市小北路243号，宗地（座落）号空广粤字第××号，面积柒千整平方米土地用于合作建房。请准予补办出让手续，免交土地出让金。特发此证。”由于国龙公司最终的《建设用地规划许可证》确定本项目用地面积为6512平方米，从始至终都没有超出《军用土地补办出让手续许可证》中批准的柒千整平方米用地面积，因此即使双方后来将用地面积由进行了调整，也仍在原来批准的范围之内，这一行为并没有违反《军用土地使用权转让管理暂行规定》。被上诉人发出《建设用地批准书》的时间是在1998年5月28日，发出《国有土地使用证》的时间是1998年7月29日，被上诉人作出这两个具体行政行为时，不可能预见总后勤部还会在2006年10月23日发出《关于<军用土地使用权转让管理暂行规定>第十七条条文解释》，更不可能准确地按该解释的内容来理解《军用土地使用权转让管理暂行规定》第十七条的含义，我们注意到，即使是上诉人自己也无法准确理解该条款的含义，为了该项目中存在的民事诉讼争议专门向总后勤部请示，并由此引发总后勤部专门出台了这个条文解释。因此，贵院作出的(2017)粤71行终187、188号行政裁定，分别裁定驳回了上诉人对所涉地块的《建设用地批准书》和《国有土地使用证》办在该公司名下提起的行政诉讼。同理，被上诉人在办理涉案房产的初始登记时，根据当时的条件和规定，在对该公司提交的申请人身份材料、委托材料、《房地产登记申请书》、《国有土地使用权出让合同》、穗府国用（1998)字第特111号《国有土地使用证》、穗国土建用字［1998］228号《建设用地批准书》等资料进行审查后，核发房地产权证。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人农行淘金支行、粤财公司在二审期间均未提供书面答辩意见。
经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。
另查，因部队编制体制调整，自2017年8月3日起，中国人民解放军南部战区空军后勤部改称为中国人民解放军南部战区空军保障部。
本院认为，根据上诉人一审起诉请求，本案审理的是被上诉人市国规委于2003年将涉案房地产登记在原审第三人国龙公司名下的登记行为是否合法。
涉案房地产登记行为发生在2003年，对登记行为的合法性审查应适用行政行为作出时的相关法律法规规定。1999年12月27日修订后施行的《广东省城镇房地产权登记条例》第八条第一款规定：“下列房屋所有权与所占用土地的使用权相统一的房地产应当在规定期限内向房产管理部门申请房地产权属登记：……（二）新建的商品房屋，开发经营企业应当自房屋竣工验收合格之日起三十日内申请确认产权，领取房地产权权属证明书；……”第九条规定：“权利人办理房地产权登记应当向房屋所在地的房地产管理部门提交下列文件：（一）申请人的身份证明；（二）房地产权属来源证明或者权利证书；（三）房地产转移、转让、变更或者设定他项权的协议书、合同书或者批准文件；（四）缴纳房地产税的证明。”2001年8月15日修正后施行的《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”第十六条第一款规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”第二十七条规定：“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书；……”涉案房地产登记行为发生时，登记机关应履行何种程度的审查职责，当时并没有明确的相关规定。从当时有关房地产登记的总体规定，并参考2007年实行的《广州市城镇房地产登记办法》第十条“当事人应当对其提交的申请登记材料实质内容的真实性负责，不得采取隐瞒真实情况或者伪造证件、文件等非法手段骗取登记”和2010年施行的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”的规定，登记机关对涉案房地产登记申请，只能在其职权范围进行有限审查，尽到合理审慎义务即可。
本案中，国龙公司向原广州市国土资源和房屋管理局申请涉案房地产的初始登记，并提交了申请人身份材料、委托材料、《房地产登记申请书》、申请人身份材料、委托材料、《国有土地使用权出让合同》、穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》、穗国土建用字[1998]228号《建设用地批准书》、穗规建字（1997）第474号《建设工程规划许可证》、穗规验证字[2001]第758号《建设工程规划验收合格证》、报建图、测绘成果图等资料。上述资料符合当时相关法律法规关于登记应提供资料的规定，各方当事人对资料的真实性均无异议。上述申请、登记资料中：证明土地使用权权属的穗府国用（1998）字第特111号《国有土地使用证》显示土地的权利人是国龙公司，穗国土建用字[1998]228号《建设用地批准书》显示批准的用地单位为国龙公司；《国有土地使用权出让合同》显示土地出让方是原广州市国土局、受让方是国龙公司和中国人民解放军广州军区空军后勤部，《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》显示建设单位为国龙公司和中国人民解放军广州军区空军后勤部；申请人身份材料是国龙公司的材料。根据上诉人诉国龙公司、中国建设银行股份有限公司广州白云支行、农行淘金支行合同纠纷一案的生效判决（〔2006〕穗中法民五初字第22号民事判决、〔2013〕粤高法民一终字第117号民事判决）所查明的事实：涉案土地原由上诉人与国龙公司合作建房，并约定分成，1998年双方签订《补充协议》并经公证，约定由国龙公司出资收购上诉人应分得的股权及产权。同年3月，上诉人出具证明给登记机关（原广州市国土房管局）称涉案房地产（合作建房）经双方协商，该部（即上诉人）同意该方分成部分全部转让给国龙公司，并由国龙公司一家办理用地结案和销售手续。同年8月6日，上诉人出具证明给国龙公司，称补充协议第一条是指全部股权、产权、使用权已转让给国龙公司。
根据上述事实和提交办理涉案房地产登记的申请材料，被上诉人在办理涉案房地产登记时，虽然《国有土地出让合同》《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》显示土地受让人、建设单位为国龙公司和中国人民解放军广州军区空军后勤部，但《国有土地使用证》《建设用地批准书》显示的土地权利人是国龙公司，且上诉人已明确书面向原登记机关表明“该方分成部分全部转让给国龙公司，并由国龙公司一家办理用地结案和销售手续。”故被上诉人根据当时有关房地产登记的规定，经审查相关材料后将涉案房地产登记在国龙公司名下，并无不当。上诉人认为该登记行为是违法行为，并请求确认违法，没有事实根据和法律依据，本院不予采信。
涉案房地产登记属于房地产开发经营企业的初始登记，与一般的转移、转让、变更登记情形所提交的申请资料有所区别。根据2010年11月18日起施行的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，房屋登记机关对房屋登记行为基础的买卖、共有等民事法律关系的效力，亦无权进行审查。要求房地产登记机关对登记基础的民事法律关系的有效性进行审查，无形中增加了登记机关的审查责任，没有法律依据，违背了依法行政的原则，对被上诉人而言亦不公平。在各方当事人对《补充协议》的真实性均无异议的情况下，上诉人认为生效判决已确认《补充协议》未经总后勤部批准无效，故被上诉人作出登记时未审查《补充协议》的有效性（即有无经批准的情况）属于未尽到审查义务的上诉理由，明显没有法律依据，本院不予采信。
关于上诉人在本案中诉请将涉案房地产50%的面积变更登记到上诉人名下的请求能否支持的问题。对于房屋登记行为基础的买卖、共有等民事法律关系被确认无效或者撤销的情况下，原登记行为一般属于可撤销或可变更。虽然《补充协议》已被生效的民事判决确认无效，但是：一、该诉求实质上是通过变更登记的方式取得涉案房地产相应部分的产权，与上诉人在另案民事诉讼中提出的“判令国龙公司将国龙大厦地下室1-2层、地上1-6层中心线以西部分的约13001.85平方米的军队房产返还给原告并办理军产登记”诉讼请求，并无本质区别，该变更登记会导致涉案房地产物权变动。广东省高级人民法院于2014年5月12日作出的（2013）粤高法民一终字第117号民事判决认定“关于国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产是否应确认为军队房产并返还给广空后勤部的问题。由于国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产已抵押给建行白云支行、农行淘金支行，依上所述，上述抵押合同为有效合同，在抵押权人的抵押权实现之前，未经抵押权人同意，对抵押财产不得发生物权变动。故广空后勤部上述请求将国龙大厦地下1-2层、地上1-6层中心线以西的房产确权到广空后勤部名下，并将房产返还给广空后勤部，没有依据，本院不予支持……”二、上诉人与国龙公司在涉案房地产产权中各自应占有多少份额，属于民事争议范畴，应通过民事争议解决途径作出认定。登记机关应根据民事争议中认定的份额予以变更登记。综上，原审法院不予支持上诉人的该项诉讼请求，并无不当，本院二审予以支持。
综上所述，上诉人中国人民解放军南部战区空军保障部的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人中国人民解放军南部战区空军保障部负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨立志
审判员 杨 芳
审判员 石晓利
二〇一八年五月三十一日
书记员 陈土飞