安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖18行终76号
上诉人（一审原告）刘周,男,1966年10月6日出生,汉族，住安徽省安庆市宿松县。
委托代理人章红明，安徽智全律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郎溪县卫生和计划生育委员会,住所地安徽省郎溪县建平镇吉原路与胥河路交叉口。
法定代表人李军，该委员会主任。
出庭应诉负责人童兴旺，该委员会副主任。
委托代理人梅志宏，安徽梅志宏律师事务所律师。
上诉人刘周因诉被上诉人郎溪县卫生和计划生育委员会（以下简称“郎溪卫计委”）卫生行政管理行政处罚一案，不服安徽省郎溪县人民法院（2018）皖1821行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年7月19日公开开庭进行了审理。上诉人刘周的委托代理人章红明，被上诉人郎溪卫计委副主任童兴旺及委托代理人梅志宏到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
一审法院审理查明，刘周系安徽省宿松县佐坝乡碧岭村卫生室村医，1998年11月获得宿松县卫生局颁发的《乡村医师》证。2016年7月至2017年2月7日期间，刘周先后6次为郎溪县建平镇精忠村小罗村民组村民王中芳进行诊治，其中4次在王中芳家中，1次在刘周家，1次在铜陵刘周所设医疗点治疗。6次治疗共计收取患者王中芳34000元。2017年2月8日，郎溪卫计委接群众举报，称安庆市宿松县佐坝乡碧岭村乡村医师刘周在郎溪县非法行医，郎溪卫计委即指派执法人员对刘周及相关人员进行调查并固定了相关证据。2017年2月13日，郎溪卫计委对刘周涉嫌未取得《医疗机构执业许可证》擅自从事诊疗活动的行为予以立案；经过调查，认定刘周未取得《医疗机构执业许可证》擅自从事诊疗活动的事实成立，刘周的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条以及《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定。2017年5月5日，郎溪卫计委依照《中华人民共和国执业医师法》第三十九条之规定，对刘周作出宣郎卫计医罚[2017]3号《行政处罚决定书》，决定：1、取缔；2、没收非法所得叁万肆仟元整，没收作为证据保存的药品；3、罚款人民币肆万元整。同日以邮政特快专递方式向刘周送达了《行政处罚决定书》，经查询邮件单，该邮件于2017年5月8日由孙庆和签收。
一审法院认为，郎溪卫计委于2017年5月5日将作出的行政处罚决定以邮政特快专递方式向刘周送达，但诉讼中，郎溪卫计委未能提供证据证明该邮件签收人孙庆和收到后及时将该邮件转交刘周及刘周主张7月初才收到该邮件的陈述系虚假陈述，故郎溪卫计委辩称刘周起诉超过诉讼时效的理由不能成立。
郎溪卫计委作出案涉行政处罚决定前，向刘周送达了行政处罚事先告知书，告知刘周在法定期限内享有听证权和陈述申辩权，但刘周在法定期限内没有提出听证申请，也没有陈述申辩，系对其享有的权利的放弃。因此，刘周认为郎溪卫计委剥夺其要求听证的权利，该处罚决定程序违法的诉讼理由不能成立。
我国《执业医师法》第十四条、第十九条及《医疗机构管理条例》第二十四条均规定对医疗机构实行许可审批制度。具有医师资格或助理医师资格的未经注册取得执业证书，不得从事医师执业活动，任何单位和个人未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动，因而医师执业及医疗机构的设立均需经过批准方能合法，否则就构成违法。卫生部“关于取得医师资格但未经执业注册的人员开展医师执业活动有关问题的批复”（卫政法发[2004]178号）第三条规定“对于取得医师资格但未经医师注册取得执业证书而从事医师执业活动的人员，按照《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定处理……”。本案中，郎溪卫计委按照《执业医师法》第三十九条对刘周进行处罚，其所作的宣郎卫计医罚[2017]3号处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适应法律准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回刘周的诉讼请求。案件受理费50元，由刘周负担。
刘周不服上述判决，向本院上诉称，1、被诉处罚决定，认定事实和适用法律均错误。刘周系乡村医生，《执业医师法》第45条规定，“在乡村医疗卫生机构中向村民提供预防、保健和一般医疗服务的乡村医生，符合本法有关规定的，可以依法取得执业医师资格或者执业助理医师资格；不具备本法规定的执业医师资格或者执业助理医师资格的乡村医生，由国务院另行制定管理办法，”因此，国务院《乡村医生从业管理条例》为刘周等所有乡村医生日常执业行为的调整规范。根据卫生部《关于对乡村医生不在注册的执业地点执业、日常监管、跨行政区域行医等有关问题的批复》的规定，刘周的案涉行为应当按照《医疗机构管理条例》和《乡村医生从业管理条例》的规定予以处理。郎溪卫计委依据《医疗机构管理条例》和《执业医师法》对其行为进行认定和处罚，系适用法律错误。2、刘周没有私自开办医疗机构的主观故意，也无客观上的开办行为，其上门为王中花诊治是因为王中花年龄较大，行动不便，故刘周为患者王中花诊治的行为，不能被认定为系擅自开办医疗机构进行诊治活动。3、郎溪卫计委未依照法律规定的方式履行处罚事前告知程序。请求：1、撤销一审判决，支持其一审诉讼请求，即：1、撤销郎溪卫计委于2017年5月5日作出的宣郎卫计医罚[2017]3号行政处罚决定；2、判令郎溪卫计委返还非法扣押的药品；3、由郎溪卫计委承担本案诉讼费用。
郎溪卫计委答辩称，1、被诉行政处罚决定事实清楚，证据确凿。刘周非法行医的事实清楚。2、刘周的违法诊疗行为远远超过乡村医生的执业范围，郎溪卫计委根据刘周的行为事实，其未经过批准以及没有有效执业资格证书和医师证明，认定其非法行医并对其进行处罚，适用法律得当，符合相关法律规定。3、刘周认为其诊疗活动符合对乡村医生的相关诊疗规定，其未私自开办医疗机构的上诉理由不能成立。综上，刘周的执业行为因违反了《医疗机构管理条例》第二十四条、《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，郎溪卫计委予以案涉处罚认定事实清楚，适用法律得当。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，各方当事人对证据的质证意见与一审无异，经审查，一审对证据的认定符合法律规定。二审查明的事实与一审认定的事实无异，本院对一审认定的事实予以确认。
刘周在二审向本院提交一份于2018年7月19日安徽省宿松县佐坝乡碧岭村卫生室出具的书面证明（复印件）一份，拟证明刘周系佐坝乡碧岭村卫生室医生，为王中芳治疗的费用系由该卫生室收取。郎溪卫计委对该证据的真实性、关联性、合法性均不予认可。本院审查认为该证据不符合证据的形式要件，且不能达到其证明目的，对该证据不予采信。
本院认为，本案二审争议焦点为，被诉宣郎卫计医罚[2017]3号行政处罚决定，适用法律是否正确；程序是否合法。《乡村医生从业管理条例》第二条规定，本条例适用于尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。本案中，刘周虽提供了其1998年取得的乡村医师《资格证书》，但未能提供其执业注册相关证据；刘周对王中芳进行六次诊治的地点亦非系在经注册的村医疗卫生机构；刘周为王中芳进行的是哮喘病的诊治，哮喘病系临床医学疾病，故刘周的诊治行为并非前述条例第二条规定的“预防、保健和一般的医疗服务。”综上，刘周的行为特征不符合《乡村医生从业管理条例》第二条规定，对刘周违法行医行为的处罚不适用《乡村医生从业管理条例》。刘周关于其系乡村医生，应当适用《乡村医生从业管理条例》的相关规定对其予以处理的上诉理由不能成立。《医疗机构管理条例》第二十四条规定，任何单位或者个人，在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下不得开展诊疗活动。刘周未取得《医疗机构执业许可证》，即在其自家中及患者王中花家中擅自行医，郎溪卫计委认定刘周的行为为擅自开办医疗机构进行诊疗活动并无不当，刘周有关此节的上诉理由亦不能成立。郎溪卫计委作出案涉行政处罚决定前，向刘周邮寄送达了行政处罚事先告知书，告知书上已明确载明其在法定期限内享有听证和陈述申辩的权利，因刘周在法定期限内没有申请听证亦未进行陈述申辩，系对其享有权利的放弃，故刘周认为郎溪卫计委未依照法律规定的方式履行处罚告知程序的上诉理由亦不能成立。综上，郎溪卫计委以刘周未经医师注册取得执业证书，未取得《医疗机构执业许可证》从事医师执业活动的行为违反了《执业医师法》第十四条第二款和《医疗机构管理条例》第二十四条之规定，认定其为非法行医，并依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条之规定，对刘周作出案涉的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。刘周的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，判决结果适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘周负担。
本判决为终审判决。
审判长 胡少华
审判员 谢 贞
审判员 叶丽芸
二〇一八年七月二十七日
书记员 李梦晓
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
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