江西省鹰潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣06行终40号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴发茂，男，汉族。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张国华，男，汉族。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴才良，男，汉族。
上诉人（原审原告）林员仙，女，汉族，1962年8月15日出生，住江西省贵溪市。
上诉人（原审原告）苏金兰，女，汉族，1964年1月8日出生，住江西省贵溪市。
上诉人（原审原告）刘贵生，男，汉族，1977年9月23日出生，住江西省贵溪市。
以上六上诉人共同委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师。
以上六上诉人共同委托代理人刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）贵溪市国土资源局，住所地：贵溪市建设大道，组织机构代码：01464944—1。
法定代表人付新荣，局长。
委托代理人桂平华，贵溪市国土资源局政策法规科科长。
委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。
上诉人吴发茂、张国华、吴才良、林员仙、苏金兰、刘贵生因诉贵溪市国土资源局政府信息公开一案，不服贵溪市人民法院（2016）赣0681行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴发茂、张国华、吴才良、林员仙、苏金兰、刘贵生的诉讼代表人吴发茂、张国华、吴才良及其共同委托代理人张合刚、刘春龙，被上诉人贵溪市国土资源局的委托代理人桂平华、严福生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：原告吴发茂、张国华、林员仙、苏金兰、刘贵生、吴才良分别为江西省贵溪市花园办事处花园子唐组、花园姚山组、花园塘坊组、花园组、花园刘家组、花园龙背组村民。六原告称，2015年10月21日其通过EMS方式向被告邮寄送达《政府信息公开申请表》，该邮寄件由贵溪市沿河路邮政支局于2015年10月21日收寄，由鹰潭分公司贵溪揽投部安排投递，2015年10月22日，投递并签收，签收人为董煜双。但被告称未收到原告的《政府信息公开申请表》。2015年10月30日，原告委托北京盛延律师事务所申请公开赣国土资核[2010]1676号相关政府信息，原告委托张合刚、刘春龙为其代理人。被告于2015年12月23日向北京盛延律师事务所邮寄了19份征地批复复印件，并作出答复告知，如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅（地址：江西省贵溪市建设大道国土大厦七楼）。2016年1月29日，被告的分管领导再次以短信的形式向原告的委托律师张合刚（手机号：135××××1328）告知可以随时查看，并依法提供查阅。原告认为原告递交的《政府信息公开申请表》中已明确被告提供政府信息的方式——纸质，但被告对征地批复以外之政府信息未按照原告要求的方式——纸质予以公开，答复违反《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供”之规定，故原告提起行政诉讼，提出如上诉讼请求。
原审法院认为,原告邮寄出的信息公开申请由贵溪市沿河路邮政支局于2015年10月21日收寄，由鹰潭分公司贵溪揽投部安排投递，2015年10月22日，投递并签收，签收人为董煜双。原告已经就其向被告书面申请公开信息完成了初步证明责任。被告称没收到原告的政府信息公开申请，应就其没有收到原告的申请负举证责任，被告的证据不足于证明其没有收到原告申请的主张。2015年10月30日，原告就申请公开信息这一事件，委托北京盛延律师事务所申请公开赣国土资核[2010]1676号相关政府信息，六原告委托北京盛延律师事务所张合刚、刘春龙为其代理人。被告于2015年12月23日作出的《关于北京盛延律师事务所来函的答复》（以下简称《答复》）的内容也是针对六原告申请公开信息这一事件作出的答复。因此，综合有效证据材料，原审法院认定被告针对原告的申请已作出了答复。根据《政府信息公开条例》第二十四条第一款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。”及第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，被告应在收到原告申请之日起15个工作日内予以答复，但被告现逾期作出答复，不符合行政法规的规定。根据《政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中，被告针对原告的申请，已公开了19份征地批复复印件，并作出《答复》第二项“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”。被告的《答复》第二项内容以安排申请人查阅相关资料的方式提供，并不违反行政法规的规定，不具有可撤销的内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七第二款第（二）项的规定，“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”本案中，被告于2015年12月23日作出的《答复》第二项内容逾期，故违法，但以安排申请人查阅相关资料的方式提供，不具有可撤销的内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七第二款第（二）项的规定，作出如下判决：一、确认被告贵溪市国土资源局于2015年12月23日作出的《关于北京盛延律师事务所来函的答复》中第二项内容，即“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”违法。二、驳回原告其他诉讼请求。
上诉人吴发茂、张国华、吴才良、林员仙、苏金兰、刘贵生不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人未按照上诉人要求的纸质方式履行信息公开职责违反依法行政原则的基本要求——便民原则。依法公开政府信息既是政府的行政权力，也是政府的行政义务。在政府信息公开活动中，必须严格遵循依法行政原则。《政府信息公开条例》第五条规定了行政机关在政府信息公开中，应遵循公平、公正、便民原则。便民原则要求行政机关在政府信息公开中尽可能地满足当事人的要求，减少当事人的程序负担，节约当事人的办事成本。行政机关依申请公开政府信息时，应尽力按照申请人要求的形态和格式提供。因此，被上诉人应按照上诉人要求的纸质方式公开除征地批复以外的政府信息，但被上诉人未按照上诉人要求的纸质方式公开，其行为违反依法行政原则的基本要求——便民原则。二、被上诉人未按照上诉人要求的纸质方式履行信息公开职责属不完全履行作为义务。《政府信息公开条例》第二十六条对行政机关提供信息的形式作出了明确的规定，行政机关应当依照执行。政府信息公开适格行政主体在收到申请人提交的符合条例规定的信息公开申请后，接受申请的行政机关即负有积极依法作为的行政义务。本案上诉人能够证明其所需信息的提供方式为“纸质”，被上诉人应当按照上诉人要求的纸质方式完整履行作为义务。三、被上诉人无法按照指定方式——“纸质”提供政府信息不具有合理的阻却事由。《政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。“应当”按照申请人要求，法律上的“应当”是必须的意思，即除非行政机关能举证，充分证明其有合法的、适当的理由，无法按照指定形式提供信息，否则，行政机关应按照申请人选择的形式公开政府信息。本案中，上诉人邮寄的政府信息公开申请表载明，所需信息的提供方式为“纸质”。从被上诉人的证据看，无证据证明其无法按照指定方式提供，不具有合理的阻却事由。四、一审法院未撤销被上诉人2015年12月23日作出的《答复》中第二项，即“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”和驳回上诉人“要求被上诉人依上诉人要求的纸质方式公开除征地批复以外的政府信息”之诉讼请求是错误的。行政机关不正确履行职责本质上是一种违法履行法定职责的行为。本案中，在不具有合理的阻却事由情形下，被上诉人未按照上诉人要求的纸质方式公开政府信息，不符合政府信息公开行政作为的法定标准，是一种违法履行法定职责的行为，这一行为不符合上诉人要求的形式，这一行为的结果不符合上诉人的合理期待，即上诉人的信息公开申请未获满足。因此，一审法院应撤销被上诉人作出的《答复》中第二项，即“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”，并同时判令被上诉人依上诉人要求的纸质方式公开除征地批复以外的政府信息。综上，一审法院作出的判决是错误的，侵害了《政府信息公开条例》赋予上诉人的法定权利，应予撤销，据此，上诉人提出上诉，请求二审法院：1、撤销贵溪市人民法院作出的（2016）赣0681行初字19号行政判决；2、撤销被上诉人2015年12月23日作出的《关于北京盛延律师事务所来函的答复》中第二项，即“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”；3、判令被上诉人依其递交政府信息公开申请表中要求的纸质方式公开政府信息（征地批复信息除外）。
被上诉人贵溪市国土资源局辩称，被上诉人根据上诉人委托代理人的申请于2015年12月23日向其邮寄了19份征地批复复印件，并做出答复告知如需查看其它相关材料请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅，该答复内容符合信息公开条例第二十一条及二十六条规定，内容合法，请求法院维持一审判决，驳回上诉。
被上诉人贵溪市国土资源局向原审法院提交了三组证据。第一组：1、北京盛延律师事务所函19份；2、授权委托书1份；3、律师证复印件1份；4、身份证复印件6份。第二组：短信截图照片一份。第三组：《答复》。
上诉人吴发茂、张国华、吴才良、林员仙、苏金兰、刘贵生向原审法院提交了四组证据。第一组：《答复》；第二组：政府信息公开申请表；第三组：EMS国内快递单复印件；第四组：EMS国内快递单网上查询单。
二审庭审中，双方当事人对原审判决认定的事实均无异议，本院对双方当事人无异议的事实予以确认。另查明，2015年10月21日，上诉人吴发茂、张国华、吴才良、林员仙、苏金兰、刘贵生向贵溪市国土资源局寄送了《政府信息公开申请表》，该申请表载明：所需信息的内容为：江西省人民政府就《关于贵溪市2006年度第一批次城市建设用地区位调整的请示》所作出的赣国土资核[2010]1676号征地批复以及办理原《关于贵溪市2006年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资函[2006]667号）时的申报材料：（1）贵溪市人民政府建设用地请示文件；（2）贵溪市国土资源局的审查报告；（3）建设用地呈报的“一书四方案”；（4）建设拟征收（使用）土地分类面积汇总表；（5）贵溪市人民政府关于征地补偿费用标准合法性安置途径可行性的说明；（6）贵溪市关于征地资金转入征地资金专户凭证及证明；（7）建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图；（8）拟占用土地的1：1万标准分幅土地利用现状图；（9）土地利用总体规划分幅图；（10）征地调查结果确认情况；（11）贵溪市国土资源局征地报批前征地告知情况；（12）贵溪市国土资源局征地报批前听证权利的告知情况。”
本院认为，《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。本案中，六上诉人于2015年10月21日以邮政特快专递的方式向被上诉人寄送了政府信息公开申请，被上诉人于2015年12月23日作出《答复》，不符合上述行政法规规定，属于程序违法。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复:（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。《政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。根据上述规定，行政机关在收到申请人的申请后应对申请的内容进行审查，对其应予公开的政府信息，应按照申请人要求的形式予以提供。无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。对不属于其公开的政府信息应根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定作出明确答复。本案中，六上诉人向被上诉人提出政府信息公开申请，要求公开“办理原《关于贵溪市2006年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资函[2006]667号）时的12项申报材料”，被上诉人对六上诉人提出的该申请未进行区分审查，迳行作出《答复》第二项“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”，属适用法律、法规错误。综上，被上诉人作出的《答复》第二项内容，适用法律、法规错误，程序违法，六上诉人请求撤销被上诉人作出的《答复》第二项内容的上诉请求，本院予以支持。关于六上诉人提出的要求判令被上诉人依其递交的政府信息公开申请表中要求的纸质方式公开政府信息（征地批复信息除外）的上诉请求。由于六上诉人申请公开的相关政府信息涉及多项内容，尚需被上诉人进一步调查、裁量，故六上诉人的该上诉请求不能成立，本院不予支持。被上诉人应对六上诉人提出的该部分申请内容重新作出答复。原审判决认定主要事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项的规定,判决如下：
一、撤销贵溪市人民法院（2016）赣0681行初19号行政判决第一项，即确认被告贵溪市国土资源局于2015年12月23日作出的《关于北京盛延律师事务所来函的答复》中第二项内容，即“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”违法；
二、撤销被上诉人贵溪市国土资源局于2015年12月23日作出的《关于北京盛延律师事务所来函的答复》的第二项内容，即“如需查看其它相关材料，请持有效证件到贵溪市国土资源局档案馆查阅”；
三、由被上诉人贵溪市国土资源局对上诉人吴发茂、张国华、吴才良、林员仙、苏金兰、刘贵生于2015年10月21日提出的要求公开“办理《关于贵溪市2006年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资函[2006]667号）时的12项申报材料”的申请重新作出答复；
四、维持贵溪市人民法院（2016）赣0681行初19号行政判决第二项，即驳回原告其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人贵溪市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪富华
审判员 钱强森
审判员 汪彩霞
二〇一六年十一月四日
书记员 蒋慧卿