山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终506号上诉人（原审原告）卜凡庆等25人（具体身份情况后附）。委托代理人孙伟，山东齐鲁（济宁）律师事务所律师。委托代理人李自方，山东齐鲁（济宁）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广饶县人民政府，住所地广饶县乐安大街501号。法定代表人宋学华，县长。被上诉人（原审被告）广饶县国土资源局，住所地广饶县乐安大街800号。法定代表人朱春光，局长。以上两被上诉人的共同委托代理人李来亮，广饶县国土资源局工作人员。卜凡庆等25人因诉广饶县人民政府（以下简称县政府）、广饶县国土资源局（以下简称县国土局)土地行政征收一案，不服东营市中级人民法院（2016）鲁05行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告卜凡庆等25人诉称：2015年12月7日，广饶县大王镇高卜纸村村民委员会向被告县国土局递交《政府信息公开申请表》。2016年1月4日，被告向原告提供了山东省人民政府鲁政土字（1998）407号文，原告才得知原告拥有土地使用权的土地130116平方米，两被告已于1998年7月12日共同进行了征收，并登记在他人名下，登记证号为广国用（98）字第30号。被告作出的该征地行为违反相关法律法规规定，请求：1、确认二被告对广饶县潍高路以北、胜利路以西面积为130116平方米的土地进行的征用行为违法；2、案件受理费由二被告负担。原审法院经审理查明:1998年7月12日，县政府向东营市人民政府作出请示，请示内容：征用广饶县大王镇原华泰集团有限公司使用的镇集体居民点工矿用地130116平方米，并将该幅土地使用权出让给华泰集团有限公司使用。东营市人民政府作出东政字［1998］75号文，就以上县政府的请示事项向山东省人民政府进行请示，山东省人民政府于1998年8月24日作出鲁政土字[1998]407号《山东省人民政府关于华泰集团有限公司用地的批复》，批复内容：华泰集团有限公司因企业改制，资产重组并筹组上市，同意由广饶县土地管理局将该公司使用的原大王镇集体工矿用地130116平方米征为国有，并将其土地使用权出让给华泰集团有限公司，保持原工业用途不变，出让期50年。卜凡庆等25名原告系广饶县大王镇高卜纸村村民，其认为二被告对涉案土地的征用行为侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼，请求确认二被告征用涉案土地的行为违法。原审法院认为：关于涉案土地的征用行为是否可诉问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。即，国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定是法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，原告就涉案土地的征用行为提起行政诉讼，而该征用行为，系山东省人民政府鲁政土字［1998］407号批复决定的行为，该决定属于行政机关作出的最终裁决，原告对行政机关终局裁决行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回原告卜凡庆等25人的起诉。卜凡庆等25人不服原审法院裁定，向本院提起上诉，称：一、原审法院裁定认定事实错误，程序违法,适用法律错误。在审理中，上诉人提出被上诉人应该依据行政诉讼法第三条第三款及《国务院办公厅关于加强和改讲行政应诉工作的意见》(国办发[2016]54号)的要求，由其负责人出庭应诉，原审法院对此仅以“应当出庭”而不是“必须出庭”进行解释回答，且被上诉人并没有向法庭提交不能出庭说明书，被上诉人出庭程序违法。原审法院对代理律师出庭身份信息审理不明确，从原审法院出具的判决来看，(2016)鲁05行初9号被上诉人代理律师王志永为东营求正法律服务所法律工作者，(2016)鲁05行初12号、(2016)鲁05行初13号被上诉人代理律师王志永为山东德衡律师事务所律师，(2016)鲁05行初14号被上诉人代理律师王志永为东营德衡法律服务所法律工作者。综上，原审法院在被上诉人出庭程序以及审查被上诉人代理律师出庭身份程序严重违法。二、本案不适用行政复议法第三十条第二款的规定。行政复议法第三十条第二款针对的对象是确认土地所有权或使用权的归属，而本案上诉人的诉讼请求是确认征地行为违法，上诉人的诉求与行政复议法规定的对象，没有任何法律上的关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条受案范围的规定，被上诉人非法征用该案所涉土地的行政行为侵犯了上诉人的财产权利，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(2001年)规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、纵观被上诉人提供的证据，山东省人民政府同意征用案涉土地的批复时间为1998年8月24日，广饶县土地管理局征用土地和出让合同均为1998年7月12日，华泰集团有限公司土地使用证发证时间为1998年6月23日，这充分说明了县政府及广饶县土地管理局先将高卜纸村所有土地出让于华泰集团有限公司使用后得到山东省人民政府的批复，严重违反法律程序。对被上诉人的征地行为来说，被上诉人提供的证据皆为1998年6月23日之后所产生的，即没有任何证据证明征地行为发生时的合法性。《中华人民共和国土地管理法》(1988年)第21条规定，征用集体所有的土地必须是国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，而通过被上诉人提供的证据材料，能够说明被上诉人征用案涉土地是为了华泰集团有限公司的设立。《中华人民共和国土地管理法》(1988年)第22条规定，列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，该项目须先经过批准，然后建设单位方可申请用地。而在本案中，被上诉人提交的证据材料显示，被上诉人未经过批准就与不适格主体签订了土地征收协议及出让合同，违背了先批准后征用的这项规定。《中华人民共和国土地管理法》(1988年)第25条的规定，国家建设征用集体土地，须经有关机关批准。本案所涉土地，应当由山东省人民政府批准后方可办理征地手续。同时根据第27、28条，国家建设征用土地，用地单位应当支付土地补偿费、开发建设基金和安置补助费。根据1982年5月14日起施行《国家建设征用土地条例》第二条、第七条的规定，被上诉人征地行为显然违反了法律规定的征用土地的程序。被上诉人征用土地的行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988年）、《国家建设征用土地条例》(1982年)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991年)、《山东省实施办法》（1992年）等有关法律规定，应确认行政行为违法。被上诉人县政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。一、本案土地征用、出让行为均系依据山东省人民政府的批复，属行政机关最终裁决的行为，不属于人民法院受案范围。该宗土地的征用以及出让行为，县政府、东营市人民政府上报山东省人民政府后，山东省人民政府作出鲁政土(1998)407号《山东省人民政府关于华泰集团有限公司用地的批复》，该批复同意广饶县土地管理局征用上述土地并出让与华泰集团有限公司。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、(2005)行他字第23号《最高人民法院关于适用第三十条第二款有关问题的答复》，上述山东省人民政府的批复属于行政机关最终裁决的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项有关规定，由行政机关最终裁决的行政行为不属于人民法院受案范围。原审法院据此驳回上诉人的起诉是正确的，符合行政诉讼法的规定。二、关于本案的程序问题。关于主要负责人是否到庭应诉的问题，在本案诉讼过程中原审法院送达了行政机关负责人应诉通知书，但因政府工作的多样性以及其他客观原因主要负责人未能出庭应诉，在审理过程中向原审法院作出了说明，原审法院也对被上诉人提出了批评，对行政机关负责人应诉工作这是被上诉人应当加强和改进的，对此政府法制机构作出了制度性安排，但在本案中负责人没有出庭问题不构成审判程序的违法。另外，关于本案代理人身份查明问题，在本案诉讼期间代理人王永志的执业机构发生变更，裁判书中其他的有关身份描述文字性错误部分，原审法院已经以裁定的形式作出了更正，上诉人此项上诉理由亦不成立。被上诉人县国土局答辩意见同被上诉人县政府答辩意见。原审证据已随案移送本院，二审查明的事实与原审一致。根据原审法院判决和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：上诉人原审诉讼请求是否属于人民法院行政诉讼受案范围，原审审判程序是否违法，裁判理由和裁判结果是否正确。本院认为：关于涉案土地的征用行为是否可诉问题。本案中山东省人民政府鲁政土字［1998］407号批复系针对华泰集团有限公司用地的批复，载明了用地的原因、实际用地单位、用地性质、出让期限，并要求用地单位与原广饶县土地管理局签订出让合同。故该批复实际对征地的有关事项作出了明确的要求，具有最终裁决的决定效力。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定是法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。故，上诉人提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人上诉理由中关于被上诉人在原审中行政机关负责人未出庭以及出庭的委托代理人身份描述的问题不足以导致认定原审审判程序违法。综上，原审法院裁定认定事实清楚，程序正当，裁判结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张景凯代理审判员  孙晓峰代理审判员  俞春晖二〇一七年五月十七日书 记 员  孟 真（附上诉人名单）上诉人（原审原告）卜凡庆，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高兴祯，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）卜凡义，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）王清俊，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）姜守智，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高清友，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）卜宪吉，男，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）卜祥利，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高象林，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高兴祥，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高孟春，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）田众，男，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）卜凡吉，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高云旺，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高清林，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高云法，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）赵曰亮，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）赵曰富，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）高立祥，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）王民生，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）卜凡亮，男，，汉族，。上诉人（原审原告）郑金富，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）姜杰三，男，，汉族，住山东省广饶县。上诉人（原审原告）姜守成，男，，汉族，。上诉人（原审原告）高清流，男，，汉族，住山东省广饶县。