广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤19行终165号上诉人（原审原告）：东莞市观音山森林公园开发有限公司，住所地：东莞市樟木头镇石新社区笔架山路190号。法定代表人：黄淦波，该公司董事长。委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市樟木头镇人民政府，住所地：广东省东莞市樟木头镇银河北路1号。负责人：周伟森，镇长。委托代理人：张飞腾，该镇住建局副局长。委托代理人：陈平，广东众达律师事务所律师。原审第三人：潘宝燕，女，1950年5月24日出生，。原审第三人：陈家辉，男，1972年2月15日出生，。原审第三人：陈嘉慧，女，1973年8月14日出生，。原审第三人：陈坤骏，男，1974年7月24日出生，。原审第三人：陈嘉鸿，女，1978年11月21日出生，。上述原审第三人的共同委托代理人：潘宝燕，女，1950年5月24日出生。上诉人东莞市观音山森林公园开发有限公司（以下简称“观音山公司”）因与被上诉人东莞市樟木头镇人民政府（以下简称“樟木头镇政府”）及原审第三人潘宝燕、陈家辉、陈嘉慧、陈坤骏、陈嘉鸿（以下简称“潘宝燕等五人”）行政纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初615号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年8月9日,观音山公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、樟木头镇政府向港籍人士潘宝燕出具的《中华人民共和国建设工程规划许可证》违法；2、本案诉讼费由樟木头镇政府承担。原审法院查明：观音山公司于2002年5月22日成立。根据观音山公司的法定代表人黄淦波与樟木头石新村村民委员会于1999年11月30日签订的《东莞观音山森林公园联合开发合同书》显示，约定双方联合开发东莞观音山森林公园，其中樟木头石新村村民委员会原来已出让的87户别墅用地，由樟木头石新村村民委员会统一管理。另根据东莞市樟木头镇城镇建设规划办公室于1998年8月17日作出的编号98-0848《中华人民共和国建设工程规划许可证》显示，该证记载的建设单位为潘宝燕、陈家辉、陈嘉慧、陈坤骏、陈嘉鸿，建设项目名称为住宅楼，建设位置为樟木头镇石新飞云山，建设规模为一幢四层，建筑面积800平方米。原审法院认为：根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，行政诉讼的原告向法院提起行政诉讼中被诉的具体行政行为应对原告的权利义务产生实际影响，观音山公司在本案行政诉讼中请求法院判令樟木头镇政府向潘宝燕出具的《中华人民共和国建设工程规划许可证》违法，本案中，樟木头镇政府于1998年8月17日作出《中华人民共和国建设工程规划许可证》，而观音山公司是1999年11月30日与东莞市樟木头镇石新村村民委员会签订的《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，且该合同中明确约定樟木头石新村村民委员会原来已出让的87户别墅用地，由樟木头石新村村民委员会统一管理。故观音山公司提供的证据并不能证明樟木头镇政府作出涉案《中华人民共和国建设工程规划许可证》的行为对观音山公司的权利义务产生何种实际影响，观音山公司的起诉不符合法律规定，原审法院依法予以驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回观音山公司的起诉。本案不收取诉讼费用。一审宣判后，观音山公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审裁定，确认樟木头镇政府向潘宝燕等五人出具的编号为98-0848《中华人民共和国建设工程规划许可证》违法。主要理由有：一、观音山公司作为法人单位有责任和义务监督政府正确履行职责。观音山公司作为企业法人依法经营和管理东莞市观音山国家森林公园，但也要履行相应的社会职责。潘宝燕等五人作为香港特别行政区居民在不符合国家土地法政策和法律规定情况下，违法购买观音山公司承包经营的属于农村集体所有的土地及进行建设，而樟木头镇政府却不正确履行法律赋予的权利和职责，既不对潘宝燕等五人的违法行为进行查处，也不依法纠正因其违法行为或纵容其所属部门违法给潘宝燕等五人办理土地、规划许可证等行为，严重破坏了国家土地政策和法律、法规，损害观音山公司的合法权益。观音山公司无奈之下向广东省人民政府发出信访函件，要求樟木头镇政府依法行政和纠正自身存在的违法行为，然而樟木头镇政府却以意见书的方式草率敷衍塞责观音山公司。原审法院认为樟木头镇政府作出的编号为98-0848《中华人民共和国建设工程规划许可证》对观音山公司不产生影响，进而判决驳回观音山公司的起诉，观音山公司认为一审判决错误。二、观音山公司通过行政诉讼的方式主要是监督樟木头镇政府撤销潘宝燕等五人违法取得编号为98-0848《中华人民共和国建设工程规划许可证》的行为及维护自己的合法权益。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第三、四款的规定，农村村民住宅建设必须首先取得规划部门核发的乡村建设规划许可证后，其才可以办理用地的审批手续。然而潘宝燕等五人并非农村村民，其依据上述法律的规定，根本不可能获得案涉规划许可证，樟木头镇政府也无权给潘宝燕等五人核发案涉规划许可证。观音山公司主要是通过行政诉讼方式解决潘宝燕等五人在观音山公司经营和管理的国家森林公园范围内的违法建筑。三、观音山公司提起的诉讼有法律依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”基于上述的法律规定，观音山公司本身就是涉案土地的使用权人及实际使用人，观音山公司有权对樟木头镇政府核发给潘宝燕等五人的编号为98-0848《中华人民共和国建设工程规划许可证》的乱作为行为提起行政诉讼。一审法院认为案涉规划许可证对观音山公司的权利义务不产生实际影响而驳回观音山公司的起诉不符合上述法律规定。四、一审法院适用法律错误，导致错误判决。一审法院所适用的法释〔2000〕8号《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款、第四十条的规定作出判决，但该司法解释已经被其后发布的司法解释所取代，观音山公司请求二审法院予以纠正并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款的规定，依法支持观音山公司的诉讼请求。被上诉人樟木头镇政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法裁定维持原裁定，驳回上诉。观音山公司与石新村村民委员会签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》约定87户别墅用地的管理权人是石新社区。本案中案涉的争议土地权属是石新村村民委员会，并非观音山公司所有，更不属于观音山公司管理。而本案实情是观音山公司法人非法毁林侵占集体土地，侵占石新社区集体和七和小组集体用地。在没有理顺园区内已建好的87间别墅用地安置和补偿，擅自申报国家级森林公园，后又以国家级森林公园名义，不断私自将其他社区林地划入其范围，又扭曲事实，认为本案案涉潘宝燕等五人的房产是属其所有。本案观音山公司请求确认城建办出具的《中华人民共和国建设工程规划许可证》和《证明书》是违法，应当是基于城建办出具的文件对观音山公司权益有产生实质的影响，但本案诉讼前提是87户别墅均不是观音山公司的，观音山公司无权提起本案诉讼。一审法院亦认定观音山公司与东莞市樟木头镇石新村村民委员会签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》中明确约定樟木头镇石新村村民委员会原来已经出让的87户别墅用地由东莞市樟木头镇石新村村民委员会统一管理，是认定事实正确。而观音山公司因通过非法手段侵占樟木头镇石新社区的土地后，却称其本身就是案涉土地的使用权人及实际使用人，并以此为由称樟木头镇政府违法出具相关证明侵害其合法权益。二、一审法院适用法律正确。根据法释〔2015〕9号《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称“9号法释”）第二十七条规定“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”由此可知，法释〔2000〕8号《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称“8号法释”）并没有被新发布的司法解释所取代，只有在旧司法解释的规定与新司法解释不一致时，才以新司法解释为准，8号法释的规定与9号法释的规定不一致时，8号法释仍可作为裁判的依据。8号法释第一条第二款第（六）项规定“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”及第四十四条第一款第（一）项规定“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的”与9号法释第三条第一款第（八）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”相一致。故一审法院可以依据8号法释第一条第二款、第四十四条的规定作出判决，不存在错误适用法律的问题。综上，请求驳回观音山公司的上诉，维持原裁定。原审第三人潘宝燕等五人述称：观音山公司在1999年11月承包东莞观音山森林公园后，业主遭到滋扰，经常间断供水，至2003年竟私自将石新社区金马水厂供水到家的水管拆除，从此以后，再没有水供给使用，有屋亦不能居住。在2016年4月18日，观音山公司指使其员工不让业主上山回家，就算买门票也不给进入，更毁谤业主在其公园内违规建筑，质疑政府部门不合法卖地，不合法审批有效文件及证明书，要求政府撤销。现业主提出观音山公司法定代表人黄淦波作出的违法行为有：1、观音山公司未按联合开发合同书内的内容及细则承包合约；2、观音山公司未取得土地权属人及政府同意认可，擅自申报国家级森林公园；3、观音山公司有违反我国《合同法》第五十二条、第五十四条规定，是属无效合同，一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或者撤销；4、观音山公司本末倒置，毁谤业主侵占其土地使用权及所有权。综上，请求二审法院依法维护业主的合法权益。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定了行政诉讼的原告资格：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案观音山公司所起诉的行政行为是东莞市樟木头镇城镇建设规划办公室于1998年8月17日作出的规划许可，而观音山公司于2002年5月22日注册成立。在被诉行政行为作出时，观音山公司尚未成立，不存在对观音山公司合法权益造成影响。故观音山公司不是所诉行政行为的相对人或者利害关系人。观音山公司不具有前述法律规定的原告资格。原审裁定驳回起诉，并无不当，本院依法维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定不收取案件受理费。本判决为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年五月八日书记员  姚慧君