湖北省崇阳县人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂1223行初10号原告王梅英，女，汉族，1937年8月23日生，崇阳县人，住，系沈丹林之妻。委托代理人王思斌，崇阳县白霓法律�务所法律工作者。委托代理人吴焕龙，崇阳县沙坪法律服务所法律工作者。被告崇阳县公务员局。法定代表人龚博，该局局长。委托代理人丁俊，广东海联泰达律师事务所律师。原告王梅英诉崇阳县公务员局不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月6日受理后，于2017年3月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证须知。本院依法组成合议庭，于2017年8月3日公开开庭审理了本案，原告王梅英及其委托代理人王思斌、被告崇阳县公务员局的法定代表人龚博及其委托代理人丁俊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告的丈夫沈丹林于1955年12月参加工作，1983年8月8日退休，退休时系原路口公社农会主席，2016年3月1日医治无效病故在家，病故时当月退休工资为2165.50元。沈丹林病故后，原告多次要求被告按照民政部、人力资源和社会保障部、财政部关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知[民发（2011）192号]的规定和其他规定，为原告核定并向原告支付丧葬费及一次性抚恤金共计153010元，可被告以原告没有对沈丹林的遗体进行火葬为由，拒绝核定和支付丧葬费、一次性抚恤金。原告认为，沈丹林病故时属国家机关退休人员，被告拒不履行法定职责为原告核定和支付沈丹林病故后的丧葬费、一次性抚恤金的行为明显违法，其行为完全侵害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十二条、第七十三条等法律规定，原告特向人民法院起诉，请求：一、判决确认被告不依法核定和支付沈丹林病故后的丧葬费、一次性抚恤金的行为违法；二、判决被告在一定期限内核实并支付沈丹林病故后的丧葬费、一次性抚恤金人民币153010元；三、本案诉讼费由被告承担。原告为证明自己的主张，向法庭提举以下证据：1、身份证、户口簿、证明材料，证明原告具有诉讼主体资格；2、组织机构代码，证明被告的基本情况；3、身份证、退休通知书、退休证、死亡户口注销单，证明沈丹林出生于1928年1月7日，1955年12月参加工作，1983年8月8日退休。退休时系原路口公社农会主席，2016年3月1日病故；4、农商银行路口支行活期存折，证明沈丹林病故时当月退休工资为2165.50元；5、百世快递寄件单据、申请书，证明原告已多次要求被告核发沈丹林病故后的丧葬费和一次性抚恤金的事实；6、《公务员法》和[民发（2011）192号]通知，证明原告要求被告核发沈丹林病故后的丧葬费和一次性抚恤金于法有�；7、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》的通知中办法（2013）23号文件，证明中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》没有规定“火葬区的人力资源和社会保障部门在办理党员、干部死亡一次性抚恤金时，除按规定允许实行土葬的少数民族党员、干部外，其他人员要确认火化证明”。中共湖北省委办公厅鄂办发（2014）8号文件“关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见”规定的上述内容，明显与公务员法和上级文件相抵触，违法设定增加了公民的义务；8、《湖北省殡葬管理办法》，证明火葬区与土葬区的划分，应当由县(含县级市、省辖市的区，下同)人民政府提出方案，经上一级人民政府同意，省民政部门审核后，报省人民政府审批。崇阳县人民政府崇政文�2003）30号文件划定的火葬区和土葬区不具有法律效力，沈丹林病故时的居住地不是依法划定的火化区。被告崇阳县公务员局辩称，崇阳县公务员局根据国家的法律法规作出不予核发沈丹林丧葬费、一次性抚恤金的行政决定，符合法定程序，内容合法适当。一、根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发的通知》（中办发〔2013〕23号）、《省委办公厅、省政府办公厅印发的通知》（鄂办发〔2014〕8号）和《县委办公室、县政府办公室印发的通知》：“人力资源和社会保障部门在办理火葬区的党员、干部死亡一次性抚恤金时，除按照规定允许实行土葬的少数民族党员干部外，其�人员要确认火化证明。”沈丹林系原路口公社农会主席。属于崇阳县非少数民族的党员干部。根据《县人民政府关于批转民政局的通知》（崇政文[2003]30号）第二条第三项，2003年崇阳县人民政府已经将崇阳县路口镇镇直区域调整为火葬区范围。我局依据严格依法行政的原则，在原告拒不出示沈丹林火化证明的情况下无权作出发放丧葬费和一次性抚恤金的决定；二、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款的规定：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。崇阳县人民政府具有在本辖区发布决定和命令的权利。据此《崇阳县人民政府关于转批县民政局的通知》（崇政文[2003]30号）具有法律效力。本辖区范围的公民必须遵守；三、根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第二条关于法律规范冲突的适用规则：（一）下位法不符合上位法的判断和适用：当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下为了维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。崇阳县人民政府《县人民政府关于批转民政局的通知》（崇政文[2003]30号）并没有与上位法相抵触，因此该行政决定应该在崇阳县辖区范围内遵守。因此，原告王梅�引用[民发（2011）192号]文件只是调整一次性抚恤金发放标准的通知，其以此起诉崇阳县公务员局行政给付于法无据。其夫沈丹林属于路口镇党员干部，去世后其家属没有按照相关法律法规的规定进行火葬的行为本身已经将其排除在依法享受丧葬费和一次性抚恤金的范围之外。必须符合法律规章的规定提供火化证明才能享受上述待遇。综上所述，原告提出的起诉请求和事实理由，我局均不予认可，我局根据法律规章决定做出的不予发放的行政行为符合法定程序，内容合法适当。被告崇阳县公务员局在法定举证期内，提举以下证据依据：依据1.中共湖北省委办公厅鄂办发〔2014〕8号；依据2.中共崇阳县委办公室崇办发〔2014〕17号文件；依据3.崇阳县人民政府崇政文[2003]30号文件。证明崇阳县公务员局依法行政，根据这三份法律文件来依法核发的。经庭�质证，被告对原告提举的证据1、2、3真实性无异议，证明目的有异议，不能达到证明崇阳县公务员局有支付义务；对证据4、5无异议；对证据6，真实性无异议，证明目的有异议，公务员法只是规定了公务员病故有享受国家抚恤优待权利，没有具体规定以什么样方式，程序享受此权利，因此在上位法没有具体程序和方式规定的情况下，根据立法法的规定，下位法，国务院有权来进行规定，民法（2011）192号文件，发文单位是民政部，人力资源和社会保障部，根据下位法从属上位法的原则，不能与中央办公厅和国务院发的文件相抵触，应以国务院和中央办公厅发布的文件为准；对证据7真实性无异议，恰恰证明了崇阳县公务员局依法不予核发抚恤金和丧葬费具有法律依据；对证据8，真实性无异议，证明目的有异议，《湖北省殡葬管理办法》有授权，授权各县级市级人民�府，根据实际情况来划分，证明崇阳县是有授权的。原告对被告崇阳县公务员管理局提举的依据1的真实性、合法性均有异议，首先是关于真实性问题，该文件未加盖湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅印章，缺乏真实性。其次是关于合法性问题，该实施意见所规定的“火葬区的人力资源和社会保障部门在办理党员、干部死亡一次性抚恤金时，除按规定允许实行土葬的少数民族党员、干部外，其他人员要确认火化证明”等内容，明显违反了《公务员法》第77条第二款规定的：“。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”之规定。同时还超出了“中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》的通知”内容范围。该实施意见完全与国家法律和上级文件相抵触，违法设定增加了公民的义务，不具有合法性，不能作为被告作出具体行政行为的合法依据；对依据2的质证意见与证据1的质证意见相同，没有报省委批准，省委没有批准崇阳县为火化区；对依据3的真实性、合法性均有异议。其一，该文件均为复印件，缺乏真实性。其二，根据《湖北省殡葬管理办法》第6条第二款：“火葬区与土葬区的划分，由县(含县级市、省辖市的区，下同)人民政府提出方案，经上一级人民政府同意，省民政部门审核后，报省人民政府审批”之规定，崇阳县人民政府崇政文[2003]30号文件划定的火葬区和土葬区不具有合法性，无法律效力，不能作为被告作出具体行政行为的合法依据。本院对上述证据认证如下：原告王梅英提举的证据1、2、3证明目的中没有证明崇阳县公务员局有支付义务的相关内容，该证据具有合法性、真实性、关联性，本院予以采信；原告王梅英提举的证据4、5被告崇阳县公务员局无异议，本院予以采信；原告王梅英提举的证据6、7、8为国家法律、规范性文件、行政规章，本院予以采信，中共湖北省委办公厅鄂办发〔2014〕8号文件《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》明确规定了党员、干部死亡一次性抚恤金领取的前提条件，该文件与公务员法和中央办公厅和国务院办公厅的精神不相抵触，故本院对该证据6、7、8的证明目的不予采信。被告提举的证据1是党委和政府联合文件，具有行政规章的性质，省委办公厅、省政府办公厅的联合文件与中央办公和国务院办公厅的精神不相背，本院予以采信；被告提举的证据2是崇阳县党委和政府联合文件，与其提举的证据1的内容基本一致，本院予以采信；被告提举的证据3不能提供划定火葬区的合法的证明文件，崇阳县人民政府批准的、崇阳县民政局划定的火化区�范围，超越国务院《殡葬管理条例》第四条第二款之规定火化区划定的权限，该证据没有法律依据，本院不予采信。经审理查明，原告王梅英之夫沈丹林系崇阳县路口镇人民政府退休党员干部。2016年3月1日沈丹林因患疾病去世。原告将丈夫遗体在其居住地崇阳县路口镇路口社区实行了土葬。原告于2016年11月30日以书面形式，向被告提出请求支付一次性抚恤金及丧葬费的申请，被告在收到原告的申请后，没有做出给付或不予给付的决定。原告不服，向人民法院提起诉讼。本院认为：《中华人民共和国公务员法》第十条规定：“……县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。”被告崇阳县公务员局具有核定丧葬费、一次性抚恤金的法定职责，是本案适格的被告。原告之夫沈丹林退休前系崇阳县路口镇人民政府的工作人员，系国家公务员。中共湖北省委办公厅鄂办发〔2014〕8号文件《关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》第四条第（二）项规定：“火葬区的人力资源和社会保障部门在办理党员、干部死亡一次性抚恤金时，除按规定允许实施土葬的少数民族党员、干部外，其他人员要确认火化证明。”原告在向被告崇阳县公务员局申请核发一次性抚恤金时，未提供上述证明材料。被告崇阳县公务员局以此规定，不予核发丧葬费、一次性抚恤金的行为，并无不妥。《国务院殡葬管理条例》第四条规定：“人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬。”而原告之夫沈丹林居住地在路口镇人民政府辖区，符合应当火葬的条件，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王梅英的诉讼请求。�件受理费50元，由原告王梅英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费交纳办法》第十三条第一款的规定预交上诉案件受理费。湖北省咸宁市中级人民法院诉讼费开户名：湖北省咸宁市中级人民法院，开户行：中国农业银行咸宁金穗支行；账号17×××50，上诉人在上诉期满后七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  黄凡明审 判 员  郭建新人民陪审员  庞青柏二〇一七年八月二十八日书 记 员  余鸿远附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行�证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。