陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终278号
上诉人（原审原告）：宋新正，男。
委托代理人：曹玉凤，女，系宋新正之妻。
被上诉人（原审被告）：扶风县人民政府。住所地：陕西省扶风县新区南一路中段。
法定代表人：齐军建，该县县长。
出庭负责人：丁彦君，该县副县长。
委托代理人：杜乃儒，该县国土资源局干部。
委托代理人：韩宽强，陕西宽强律师事务所律师。
上诉人宋新正因诉被上诉人扶风县人民政府（以下简称扶风县政府）不履行法定职责一案，不服宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00021号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋新正及其委托代理人曹玉凤，被上诉人扶风县政府的出庭负责人丁彦君及委托代理人杜乃儒、韩宽强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告宋新正与案外人韩马常因宅基地的通行问题发生争议。2000年5月16日，扶风县城关镇人民政府作出扶城政发（2000）65号《关于南台村三组宋新正与韩马常宅基地权属争议的处理决定》（以下简称65号《处理决定》）。韩马常不服该处理决定，申请行政复议。2000年10月8日，扶风县人民政府作出扶政复决字[2000]02号《行政复议决定书》，维持65号《处理决定》。韩马常不服复议决定，并对65号《处理决定》提起行政诉讼。2002年5月13日，陕西省扶风县人民法院作出（2002）扶行初字第3号行政判决，维持了65号处理决定。韩马常仍不服，提出上诉。2002年10月11日，陕西省宝鸡市中级人民法院作出（2002）宝市中法行终字第12号行政判决，驳回上诉、维持原判。韩马常对终审判决不服，继续申诉。2004年5月18日陕西省高级人民法院作出（2004）陕行监字第9号驳回申诉通知，驳回申诉、维持原判。2015年7月8日，原告向被告邮寄“宅基地土地使用证申请书”，请求扶风县人民政府“对非农业建设用地核发证书，确认建设用地使用证的职责，给宋新正确权登记发证”。后原告以被告未依法履行土地行政登记法定职责为由，向本院提起行政诉讼。
上述事实有国内挂号信函收据、2000年5月16日扶风县城关镇人民政府扶城政发（2000）65号《关于南台村三组宋新正与韩马常宅基地权属争议的处理决定》、2000年10月8日扶风县人民政府扶政复决字[2000]02号《行政复议决定书》、2002年5月13日（2002）扶行初字第3号《行政判决书》、2002年10月11日（2002）宝市中法行终字第12号《行政判决书》等证据在卷佐证。
原审认为，本案为原告诉被告不履行法定职责的行政案件，依法应从三方面依次进行审查：审查原告是否向被告提出过履行法定职责的申请，及提出的时间、方式、内容；被告是否具有法定职责；被告是否履行了法定职责。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”的规定，被告扶风县政府作为县级以上地方人民政府负有核发集体土地使用证的行政职责；原告宋新正依法提供了被告认可的申请书及国内挂号信函收据，能够证实原告向被告提出要求履行颁发集体土地使用证法定职责的申请。因此，本案的焦点在于如何认定被告是否履行了法定职责，关于这一问题应作如下认识：
根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”以及《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”第十四条第二款“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第十八条第二款“不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”的规定，申请人申请办理集体土地使用证，县级以上地方人民政府土地行政主管部门负有受理、审查、报请审批的行政职责；县级以上地方人民政府负有核发集体土地使用证的行政职责。本案被告扶风县政府作为县级人民政府，依法具有对土地确认使用权并核发证书的法定行政职责。但原告未依照法定程序向扶风县国土资源行政主管部门提出申请，扶风县国土资源行政主管部门未对原告申请土地使用权相关材料审查，未向被告报批，被告无法启动核发土地权利证书的程序，不能认定被告依法不履行或拖延履行法定职责。故对原告请求判令被告履行核发集体土地使用权证书的诉讼请求依法不予支持。
此外，关于原告宋新正要求被告赔偿其损失的诉讼请求。一方面，因无法认定被告具有未对原告履行法定职责的事实，即无法认定被告对原告不履行法定职责违法的事实存在，原告要求被告赔偿的理由不成立；另一方面，原告妻子曹玉凤并非本案当事人，被告是否对曹玉凤身体健康权造成损害、是否应当赔偿，不属于本案审查范围。故对原告行政赔偿的诉讼请求依法亦不予支持。依据最高人民法院《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决：驳回原告宋新正的诉讼请求。案件诉讼费人民币50元，由原告宋新正承担。
上诉人宋新正上诉称：上诉人通过邮寄的方式向被上诉人邮寄了要求颁发土地使用证的申请，被上诉人转给县土地局批办，但县土地局未给上诉人答复。上诉人诉讼的真实目的并不是只为了颁发土地使用证，而是为了解决上诉人二十二年无出入路、无排水的问题。请求：撤销一审判决并判令被上诉人给上诉人颁发宅基地使用证，赔偿各项经济和精神损失费1222915.3元。
被上诉人扶风县政府答辩称：（一）县级以上地方人民政府的土地行政主管部门负责受理、审查，县级政府具有对土地确认使用权并核发证书的职责，被答辩人申请办理土地使用证应向土地行政主管部门提出，但被答辩人是以挂号信的形式给答辩人邮寄了申请，答辩人以信访的方式交由县国土局处理，经了解、现场勘查，发现该宅基地使用权仍存在争议，并就该情况向相关交办部门进行了反馈，作为信访事件处理终结；（二）被答辩人要求解决出入等问题，与本案无关，不属于本案受理范围。请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，上诉人宋新正提起本案的诉讼请求为：2015年7月8日，宋新正通过国内挂号信的方式向扶风县政府邮寄了“宅基地土地使用证申请书”，请求扶风县政府“对非农业建设用地核发证书，确认建设用地使用证的职责，给宋新正确权登记发证”。关于扶风县政府是否具有“对非农业建设用地核发证书，确认建设用地使用证的职责，给宋新正确权登记发证”履行职责的问题。根据《土地登记办法》第三条规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书；及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。上述法条明确规定了土地登记申请应向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出，由土地行政主管部门审核后报同级政府登记造册，核发土地权利证书。本案中，被上诉人扶风县政府收到上诉人宋新正递交的申请后转交给国土资源部门办理，根据上述法律规定，土地行政主管部门是初审阶段，同级人民政府行使登记和颁证的职责。因《土地登记办法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》已明确规定了核发集体土地使用权证书的程序，上诉人宋新正应按上述法律规定的程序按步骤向相应的部门提出申请。其直接向被上诉认扶风县政府提出核发集体土地使用权证书申请不符合法律规定。故扶风县政府不具有直接履行上述职责的职权依据。上诉人宋新正上诉称被上诉人扶风县政府应赔偿各项经济和精神损失的上诉请求，缺乏事实及法律根据，本院不予支持。
综上，上诉人宋新正的上诉请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人宋新正承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 敖 漫
代理审判员 马 燕
二〇一六年九月二十日
书 记 员 铁梦瑶