湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）株中法行终字第141号
上诉人（原审原告）袁绍其,男，1938年3月11日出生，汉族，住株洲市。
委托代理人李卫兵，湖南弘一律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人（原审被告）株洲市国土资源局。
法定代表人何安国,局长。
委托代理人袁湘亮，男，1985年7月20日出生，汉族，代理权限为特别授权，。
委托代理人易柱，湖南誉翔律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人袁绍其与株洲市国土资源局土地登记行政管理一案二审行政判决书，不服株洲市石峰区人民法院（2015）株石法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭审理了本案，上诉人袁绍其及其代理人李卫兵，上诉人株洲市国土资源局代理人袁湘亮、易柱到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明：1992年，株洲市人民政府因铁路枢纽工程建设征收了原告房屋，安置原告在自留地重新建房。1992年6月28日，原告办理了铁拆1996号《建设工程规划许可证》，许可原告在清水乡先锋村一组的自留地上重新建房，用地面积120㎡，建筑面积208.8㎡，之后,原告建成一栋三层楼房,占地面积143.38㎡，总建筑面积429.48㎡。原告另外修建了两栋房屋和一栋简易房，总建筑面积232㎡，但未办理用地规划等手续。1993年7月30日，株洲市国土资源局株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》规定转城户居民的宅基地可换发《国有土地使用证》。2009年，株洲市人民政府因株洲市清水塘循环经济工业园安置房等项目建设,再次征收了原告位于清水乡先锋村一组的房屋。2010年2月6日，株洲市石峰区人民政府将原告的青苗及附属设施拆除。2010年4月22日，株洲市清水塘循环经济工业园安置房建设指挥部与原告委托人袁雄军(原告之子)等人签订了《房屋征购协议》，按集体土地上的房屋征收标准对原告进行了补偿，株洲市石峰区人民政府于2010年5月协助原告将其房屋拆除。2010年12月9日，原告从株洲市国土资源局复印株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》后，于2011年3月1日要求被告确认其宅基地为国有土地。2011年4月13日，株洲市国土资源局石峰分局作出《国土资源信访事项处理意见书》，认定其宅基地为集体建设土地。2011年5月18日，株洲市国土资源局作出株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》，维持株洲市国土资源局石峰分局的《国土资源信访事项处理意见书》。2011年8月10日，原告收到湖南省国土资源厅作出的湘国土资访核字（2011）9号《信访事项复核意见书》，维持株洲市国土资源局作出的株国土资信查（2011）1号《国土资源信访事项复查意见书》。原告起诉，请求确认株洲市国土资源局和株洲市人民政府不履行换发国有土地使用权证行为违法；并赔偿各项损失2435.9万元。株洲市荷塘区人民法院（2013）株荷法行初字第6号行政判决驳回了原告的诉讼请求。株洲市中级人民法院于2014年8月8日作出（2014）株中法行终字第24号行政判决：“一、撤销株洲市荷塘区人民法院（2013）株荷法行初字第6号行政判决书；二、确认被上诉人株洲市国土资源局对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请未能作出行政处理违法;三、责令被上诉人株洲市国土资源局对上诉人袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内作出行政处理决定；四、驳回上诉人袁绍其的其他诉讼请求。”2014年9月5日，株洲市国土资源局作出<<关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复>>:“根据上述判决书中法院查明的事实，2009年株洲市人民政府因株洲市清水塘循环经济工业园安置房等项目建设，需征收您位于清水乡先锋村一组集体土地上的房屋。2010年4月22日，株洲市清水塘循环经济工业园安置房建设指挥部与您的子女袁雄军等人签订了关于征购上述房屋的《房屋征购协议》，并进行了相应补偿，您的子女当日已领取了补偿款，后株洲市石峰区人民政府于2010年5月协助您将房屋拆除。2010年12月9日，您从我局复印了株国土（征）字（1993）第31号《关于铁路枢纽工程征地转户人员行政交接会议纪要》，此后根据该会议纪要向我局申请将上述宅基地换发《国有土地使用证》。我局经审查认为因您申请将上述宅基地换发《国有土地使用证》时原宅基地上的房屋已拆除，且原宅基地上的土地使用权人已发生变更，故我局认为您不符合申请换发《国有土地使用证》的基础和前提条件，特此答复。”2014年9月11日，株洲市国土资源局补充作出《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>答复相关事项的补正告知》：“您在收到上述答复后，如对答复不服，可在收到本告知函件之日起60日内向株洲市人民政府或湖南省国土资源厅申请行政复议；或者3个月内向人民法院提起行政诉讼。”2014年10月21日，原告起诉，要求撤销被告2014年9月5日《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》；并判决被告赔偿损失2435.9万元。2015年1月19日，株洲市石峰区人民法院作出（2014）株石法行初字第35号行政判决：一、撤销被告株洲市国土资源局2014年9月15日作出的《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》；二、责令被告株洲市国土资源局对原告袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内重新作出行政处理决定；三、驳回原告袁绍其的其他诉讼请求。2015年3月5日，株洲市国土资源局作出《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》，认为原告要求发放国有土地使用证为依申请的行政行为，而原告在1999年提出申请时，与1999年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定相违背，因此未办理土地使用权证及换证工作。
原审认为，2015年3月5日，被告作出的《答复》系行政行为。原告认为《答复》没有事实与法律依据，且与被告株洲市国土资源局2014年9月15日作出的《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》基本相同。而《答复》是根据株洲市中级人民法院（2014）株中法行终字第24号及株洲市石峰区人民法院（2014）株石法行初字第35号《行政判决书》的有关判决内容所作出的，应当针对原告申请事项作出相应行政处理。被告的《答复》虽陈述了被告未给原告办理土地使用权证，是因为原告未申请，以及换发《国有土地使用证》的依据与1999年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定相违背的相应行政处理；但还是未认定对原告使用该土地和宅基地期间,该土地和宅基地是否可以换发国有土地证,未作出相应行政处理，该《答复》事实不清、证据不足，应予撤销。原告要求确认其清水乡先锋一组拆除前原宅基地使用权为国有土地使用权，并享有国有土地使用权补偿标准，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定确认土地使用权性质系人民政府的法定权利。不予支持。原告未提供证据证明被告作出的《答复》造成了损失，要求被告赔偿损失2435.9万元的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条(四)项之规定判决：一、撤销被告株洲市国土资源局2015年3月5日作出的《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》；二、责令被告株洲市国土资源局对原告袁绍其换发《国有土地使用证》的申请在本判决生效后三十日内重新作出行政处理决定；三、驳回原告袁绍其的其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告株洲市国土资源局承担承担。
宣判后，袁绍其上诉称：请求撤销原判第三项，确认其位于清水乡先锋一组被拆除房屋的宅基地为国有土地，并享有国有土地上房屋补偿标准；赔偿损失2435.9万元及利息；给予安置房5套500㎡。株洲市国土资源局上诉称：原审事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，驳回袁绍其的诉讼请求。
本院对原审认定的证据予以采纳，对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案系土地登记行政管理案。争议焦点为株洲市国土资源局2015年3月5日作出的《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》是否合法；袁绍其位于清水乡先锋一组被拆除房屋的宅基地是否为国有土地，是否应当享有国有土地上房屋补偿标准；株洲市国土资源局是否需要赔偿袁绍其2435.9万元损失，并给予安置房5套500㎡。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”株洲市国土资源局2015年3月5日的《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》系因2014年9月15日作出的《关于袁绍其申请换发<国有土地使用证>的答复》被株洲市石峰区人民法院（2014）株石法行初字第35号行政判决撤销而重新作出的答复行为，两答复的理由基本相同，且事实不清，证据不足，不符合法律规定。袁绍其位于清水乡先锋一组被拆除房屋的宅基地是否为国有土地，是否应当享有国有土地上房屋补偿标准，是否应当给予安置房5套500㎡均系行政机关的职责，人民法院有权监督行政机关依法行政，但不能代替行政机关作出行政处理决定，应当由行政机关作出决定。袁绍其要求株洲市国土资源局赔偿2435.9万元损失，并未提供足够的证据证明因株洲市国土资源局作出答复而遭受损失。上诉人袁绍其、株洲市国土资源局的上诉理由均不能成立，本院均不予支持。原判事实清楚，适用法律准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人袁绍其、株洲市国土资源局的上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人袁绍其、株洲市国土资局各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭德华
审 判 员 王 敏
代理审判员 刘 怡
二〇一六年二月十九日
书 记 员 朱英姿