广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）珠中法行初字第3号
原告江镜耀。
原告ＸＸ高
被告珠海市人民政府。
第三人珠海市顺景房地产开发有限公司。
原告江镜耀、ＸＸ高诉被告珠海市人民政府行政处理一案，于2013年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于2013年2月1日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。2013年4月19日上午，本院组织各方当事人进行证据交换，原告江镜耀以及江镜耀、ＸＸ高的共同委托代理人廖绍业、江艳嫦未经法庭允许中途退庭。2013年4月19日下午，经本院合法传唤，原告江镜耀、ＸＸ高无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告珠海市人民政府于2012年11月12日对原告江镜耀、ＸＸ高作出《关于ＸＸ高、江镜耀撤销行政许可申请的回复》，回复称：经审查，珠海市国土资源局核发的珠海市（县）（2010）准字第019号《建设用地批准书》，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，对ＸＸ高、江镜耀提出的撤销该行政许可的申请，不予同意。
原告对此不服，起诉称：座落于珠海市唐家淇澳大桥南头、大桥路东侧的土地目前仍属于官村集体自留用地。珠海市顺景房地产开发有限公司（以下简称顺景公司）利用官村集体自留用地准备建商品房。珠海市国土资源局向该公司发放建设用地批准书，其行为性质属于行政许可。根据《行政许可法》第三十六、四十七条的规定，珠海市国土资源局在作出上述行政许可前应当先行告知包括原告在内的全体利害关系人，但该局没有依照法定程序履行告知义务，致使顺景公司得以违法建设。虽然官村村民的户口已经转化为城镇居民户口，但土地的性质仍然属于集体所有。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。为解决《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条第5项在执行中的误解问题，国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月作出《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第2条第5项的解释意见》，该解释规定，《土地管理法实施条例》第2条第5项的规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。该解释的精神实质是，即使“村改居”，将农民集体所有的土地转化为国有土地也应当履行征收的程序，而不是“村改居”后农民集体土地自然转化为国有土地。因此，到目前为止，该土地仍然属于集体所有。二、《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定，除国家征用外，集体土地使用权不得转让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发，不得出让、转让或出租用于非农业建设。对照上述规定，顺景公司利用官村集体土地进行房地产开发建设严重违反政策法律。官村集体自留用地，未经征用补偿不得进行房地产开发。珠海市国土资源局在政府未征用集体土地情况下许可顺景公司房地产开发，其行为侵犯了公民的集体自留用地所有权。鉴于珠海市国土资源局对顺景公司的行政许可决定在程序上违反法律规定，导致顺景公司违法建设并侵犯原告的合法权益。为此原告依据《行政许可法》第69条第3项的规定，请求被告珠海市人民政府撤销珠海市国土资源局对顺景公司核发的建设用地批准书。但被告拒绝履行撤销职责，并于2012年11月12日回复原告表示不予撤销。原告请求法院判决撤销被告作出的《关于ＸＸ高、江镜耀撤销行政许可申请的回复》；判令被告履行撤销珠海市国土资源局向顺景公司核发的建设用地批准书（珠海市（县）（2010）准字第019号）的法定义务；判令被告承担本案全部诉讼费用。
被告珠海市人民政府辩称，一、涉案被诉的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定：“……公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告要求被告行使撤销权的标的是珠海市国土资源局（以下简称国土局）向第三人核发的珠海市（县）（2010）准字第019号建设用地批准书。经审查，国土局核发的上述《建设用地批准书》符合法律法规的规定，于是作出了不同意撤销行政许可的回复。原告请求撤销回复，判令被告履行撤销义务，实际上是对被告作出的《回复》的具体行政行为不服提起诉讼。由于《回复》没有创设新的权利义务，只是对原行政行为的合法性做出了进一步肯定，而对被告权利义务产生实质影响的仍是原具体行政行为，因此属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、珠海市（县）（2010）准字第019号《建设用地批准书》的核发依据充分，程序合法。该《建设用地批准书》项下用地（以下简称涉案用地）位于唐家淇澳大桥南头、大桥路东侧，面积为18666.76平方米，原登记在官村村委会设立的集体企业珠海经济特区白莲实业发展总公司（以下简称白莲实业公司）名下，为划拨用地。2008年，白莲实业公司致函国土局，要求将涉案用地用于单项房地产开发。同年8月5日，国土局以《关于官村自留地单项房产开发指标及地价标准的复函》{珠国土（土管）函（2008）35号}，将2008年4月30日七届15次土地管理领导小组会议相关决定事项函复白莲实业公司。随后，白莲实业公司向国土局递交《关于我司自留用地进行商住开发的申请》，并提交2008年8月26日召开的官村村民大会同意将涉案用地用于商品房开发、成立单项公司“珠海市顺景房地产开发有限公司”（即本案第三人）的相关决议内容。上述村民大会决议过程经公证机构公证、吉大街道办事处见证及律师见证。2008年12月9日，国土局以《关于同意成立单项房地产开发公司开发18666.76平方米自留用地的复函》（珠国土函（2008）812号）函复白莲实业公司，同意其成立“珠海市顺景房地产开发有限公司”对涉案用地进行房地产开发，并同意将涉案用地变更至第三人名下。2009年1月14日，原珠海市建设局以《关于成立珠海市顺景房地产开发有限公司的复函》函复白莲实业公司，同意其设立“珠海市顺景房地产开发有限公司”。2009年12月8日，国土局与白莲实业公司签订《国有建设用地使用权变更协议书》。2010年5月7日，原珠海市规划局向第三人核发地字第（高新）2010-021号《建设用地规划许可证》。随后，第三人向国土局提交《建设用地申请表》及申请材料。国土局经审核，认为符合发证条件，于2010年5月10日向第三人核发珠海市（县）（2010）准字第019号《建设用地批准书》。综上所述，恳请人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。
第三人珠海市顺景房地产开发有限公司述称，一、原告提出撤销被告作出的《关于ＸＸ高、江镜耀撤销行政许可申请的回复》（下称“回复”）不属于法院行政诉讼的受案范围，理应驳回起诉。珠海市国土资源局（以下简称珠海国土局）核发珠海市（县）（2010）准字第019号《建设用地批准书》（下称“019号用地批准书”）这一行政许可行为系于2010年5月10日作出，而原告不服珠海国土局的上述行政许可行为而向被告提出撤销行政许可申请的时间为2012年9月10日。仅从时间上来看，原告提出上述申请显然已超出了法律规定的行政复议的申请期限。由此可见，原告提出该等申请的性质显然不属于申请行政复议，而仅仅属于向被告提出申诉的行为。因此，被告针对原告作出的回复只是对原行政行为的合法性作出了进一步的肯定，在内容上并未创设新的权利义务。属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对当事人的权利义务不产生新的实际影响。根据《最高院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二项第（五）、第（六）款规定，应当依法驳回原告的起诉。二、原告提出要求被告履行撤销珠海国土局向第三人核发的019号用地批准书的法定义务，从程序上来看，其明显违反行政诉讼法和行政复议法的相关规定，属于被告主体不适格，且违反法定的行政复议前置程序，同时还超过了起诉期限。原告认为珠海国土局作出的行政许可行为违反法定程序，侵害其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法应以珠海国土局作为本案的被告，而珠海市政府并非本案的适格被告。原告直接提起本案诉讼违反法定行政复议前置程序，根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，凡行政机关作出的具体行政行为涉及侵犯公民依法取得的土地所有权或使用权的，应当先行申请行政复议，对行政复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。由此可见，原告在未经行政复议前置程序的情况下就直接向贵院提起诉讼，应依法驳回原告的起诉。此外，原告起诉已经超过法定的起诉期限。本案中，珠海国土局系2010年5月10日核发的019号用地批准书，而原告于2013年1月29日才提起本案诉讼，显然已经超过了法定的起诉期限。应依法驳回其起诉。三、珠海国土局向第三人核发019号用地批准书的行政许可行为履行了相关法定程序，也符合相关的法律规定。原告的诉讼请求缺乏依据，理应依法驳回。珠海国土局向第三人核发019号用地批准书正是基于全体利害关系人（即原官村村民）表决同意将本案所涉土地变更登记至第三人名下用于商品房开发，并办理了现场公证手续而做出的。原告称019号用地批准书作出时“未先行告知全体利害关系人”完全没有事实依据。本案所涉土地系来源于原官村集体土地被珠海市政府征用后返还的集体自留用地指标，当年已依法办理了相关的征用手续。原告的说法明显与事实不符。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依职权，可以撤销行政许可。原告江镜耀、ＸＸ高正是基于此规定才向珠海市人民政府提出了要求撤销行政许可的申请。而珠海市人民政府受理之后向申请人作出回复的行为，也是依法履行管理监督职责的行为，因此，珠海市人民政府是本案的适格被告。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（五）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……”本案原告请求撤销被告作出的《关于ＸＸ高、江镜耀撤销行政许可申请的回复》（下简称《回复》），判令被告撤销珠海市国土资源局核发的建设用地批准书（珠海市（县）（2010）准字第019号）的诉讼请求，实际上系对被告作出《回复》的具体行政行为不服提起诉讼。经查，《回复》的内容是关于对原告提出撤销建设用地批准书（珠海市（县）（2010）准字第019号）的要求，作出不予同意的回复。由于该《回复》没有改变原有行政法律关系，没有对原告的权利义务产生新的影响，因此，属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。根据上述规定，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院依法予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（五）项、第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告江镜耀、ＸＸ高的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 张一平
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一三年四月二十七日
书 记 员 吴 岭