浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍越行初字第30号
原告周志祥。
委托代理人（特别授权代理）孔天熹。
委托代理人（特别授权代理）陈慧红。
被告绍兴市国土资源局，住所地绍兴市越城区解放大道99号。
法定代表人任勇。
委托代理人（特别授权代理）严洪祥。
委托代理人（特别授权代理）孟志军，成年。
原告周志祥不服被告绍兴市国土资源局作出的绍市土资监越罚（2014）第1号行政处罚决定，于2014年4月15日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2014年6月12日公开开庭审理了本案。原告周志祥及其委托代理人孔天熹、陈慧红、被告绍兴市国土资源局副局长孟志军、委托代理人严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绍兴市国土资源局于2014年1月17日作出绍市土资监越罚（2014）第1号行政处罚决定，认定周志祥未经批准，于2006年5月在越城区北海街道塘南村新桥江东侧、绍兴海潮汽车销售有限公司西侧地段，擅自占用3143平方米集体土地，新建新桥江垂钓中心，建筑面积为1301平方米，目前已建成，并投入使用。经审核，该地块地类为集体建设用地，土地权属为北海街道塘南村农民集体，符合土地利用总体规划。至调查之日未依法办理用地手续。被告绍兴市国土资源局认为原告周志祥的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属未经审批、非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定给予周志祥责令退还非法占用的3143平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物，建筑面积为1301平方米，并处罚款人民币47145元的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、周志祥身份证复印件，证明行政处罚相对人主体资格；
2、周志祥询问笔录一份、土地勘测报告及勘测图、现场照片一组，证明原告未经审批，非法占用土地进行违法建设并投入使用的事实；
3、①土地违法案件处理征询审查意见表、②越城区北海街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图、③北海街道塘南村土地利用现状局部图，证明原告占用土地地类为建设用地、符合土地利用总体规划的事实；
4、土地违法案件立案呈批表一份、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证、违法案件处罚决定书呈批表一份、周志祥陈述和申辩意见及所附材料一组【绍兴海潮汽车销售有限公司与绍兴市新桥江休闲垂钓中心租赁协议、关于新桥江垂钓中心（新桥江养殖场）情况说明二份、关于新桥江垂钓中心（新桥江养殖场）建设情况反映、报告各一份、浙江省农村集体土地承包权证一份、绍兴市农业结构用地调整审批表二份、农业结构调整用地协议二份、新桥江垂钓中心平面布置图】，证明被告所作具体行政行为程序合法；
5、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，浙江省人民政府法制局【浙府法发（1998）11】号《关于确定水利等系统适用听证程序的较大数额罚款标准的复函》，系被告作出具体行政行为所依据的法律、法规及规范性文件。
原告周志祥诉称，一、被告所作处罚决定认定事实依据不足。经有关部门批准，原告于2002年4月22日与绍兴市越城区灵芝土地管理所签订了《农业结构调整用地协议》，建设了新桥养殖场（新桥江垂钓中心）项目。项目用地面积1666平方米，土地用途为养殖垂钓用房，使用类型为耕地，使用期限自2002年4月22日至2004年4月22日止，该土地多数属原告承包地，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。2004年4月22日，原告又与绍兴市越城区府山土管所签订《农业结构调整用地协议》，使用期限为2年，后因政策等原因，未能续订用地协议。同时，由于城市建设的快速推进，新桥江养殖场（新桥江垂钓中心）项目的土地一时未能复耕，但在绍兴市越城区北海街道办事处及越城区有关部门的支持下一直存续至今，因此，处罚决定书认定的擅自占用集体建设用地与实际不符。二、被告所作处罚决定适用法律错误。新桥江养殖场（新桥江垂钓中心）用地大部分属原告自家承包地，至今尚在承包期内。项目在到期后确未能取得延期许可，但属在耕地上建房的行为，理应受《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规制，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条进行处罚显属不当。三、被告所作处罚决定违反法定程序。被告未告知原告有关听证事宜，剥夺了原告的听证权利。故起诉要求撤销被告所作的绍市土资监越罚（2014）第1号行政处罚决定。
原告向本院提交了下列证据：
行政处罚决定书，证明具体行政行为内容；
2、2002年3月8日给国土局报告一份、绍兴市农业结构调整用地审批表二份、农业结构调整用地协议二份，证明绍兴市国土局等单位批准新桥江养殖场项目用地的事实；
3、①浙江省农村集体土地承包权证一份、②绍兴市越城区北海街道塘南社区居民委员会证明一份、③关于新桥江养殖场情况说明一份，证明新桥江养殖场项目用地大部分是原告的承包土地。
被告绍兴市国土资源局辩称，一、被告作出的行政处罚，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告未经审批擅自占用3143平方米集体土地，建设（建筑面积1301平方米）垂钓中心并投入使用至今，违法事实由询问调查笔录、现场勘测笔录及照片等相关证据证实。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，其根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对原告作出相应处罚并无不妥。二、被告作出的行政处罚程序合法。原告要求举行听证没有事实和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。
双方当事人的质证意见及本院认证意见如下：
对被告提供的证据1、2，原告质证无异议。本院认为，该组证据可以证明原告未经审批，建设新桥江垂钓中心并投入使用的事实；证据3-①，原告质证对其合法性有异议，认为该表仅有个人签名，无单位盖章，不足以证明项目所占用土地地类为集体建设用地、符合土地利用总体规划的事实；对证据3-②有异议，认为其落款时间是2014年4月15日，但处罚决定书是2014年1月份作出的，即先作出决定书再取证，故处罚程序是违法的；对证据3-③无异议。本院认为证据3-①，系被告的内部案件处理流程审批表，是否加盖公章并不影响其效力；证据3-②，虽有“2014年4月15日”字样，但此系打印时间，该规划图系审批后客观存在并经公示、为公众所知悉的，故对该组证据本院予以确认，可以证明涉案土地的性质为建设用地及符合土地利用总体规划的事实。证据4，原告质证无异议。本院认为可以证明被告作出行政处罚决定的程序，本院予以确认。证据5，原告质证认为不应适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条；浙府法发（1998）11文件适用于农业等系统，不是针对个人，而本案原告是个人，故被告没有举行听证，系程序违法。本院认为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条系现行有效的法律，其对本案的适用性将在判决理由部分予以阐述；浙府法发（1998）11复函系法制部门对规范性文件所作的解释，其对适用听证程序中的较大数额罚款标准进行了核定，本院予以确认。
原告证据1，被告质证无异议，本院予以确认。证据2，被告对其真实性没有异议，但认为与本案没有关联性，审批同意的土地用途是养殖，类型是耕地，使用期限后来延期二年，但都明确到期后要进行复耕。原告在2006年以后都没有经过用地审批，不能证明涉案土地经过审批的事实。本院认为，该组证据可以证明在2002年4月22日至2006年4月22日期间，相关部门同意原告建设养殖垂钓用房的事实，本院予以确认。证据3-①，被告质证认为与本案没有关联性，而且土地类型是菜地，不是建设用地；证据3-②，被告质证对其合法性有异议，曾用名证明应由派出所出具，村民委员会没有权利证明，不能证明周志祥与周吉利系同一人。证据3-③，被告质证认为此情况说明是越城区北海街道出具给区控违办的，而不是给区国土局的，里面涉及的原告书面向国土部门的报告得到原则同意不是事实，反过来恰恰能证明原告用地没有经过审批。本院认为，证据3-②，虽然不是公安机关出具的证明，不是严格意义上的曾用名，但可以证明原告曾在当地社区使用该姓名的事实；证据3-①，结合证据3-②，可以证明原告家庭成员承包部分涉案土地的事实；证据3-③，可以证明绍兴市越城区北海街道办事处曾向区控违办对相关情况作出说明的事实。
根据上述予以采信的证据，结合庭审中查明的事实，本院确认以下事实：
1998年12月30日，原告之母周丽娟取得了浙农包（越）字第026029号农村集体土地承包权证，北海街道塘南村经济合作社将位于湾后畈1.400亩菜地承包给周丽娟户，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2002年3月8日，原告周志祥向绍兴市国土资源局提交报告一份，要求将新桥江边的3亩农田调整为垂钓养殖基地，并要求搭建养殖用房、宿舍、仓库等简易用房360平方米。绍兴市国土资源局等相关部门在农业结构调整用地审批表上（使用期限分别为2002年4月22日至2004年4月22日、2004年4月22日至2006年4月22日）签署了同意意见。2002年4月22日，原告与绍兴市越城区灵芝土管所签订《农业结构调整用地协议》，约定新桥江河沿1666平方米耕地由原告使用，使用期限自2002年4月22日至2004年4月22日止，土地用途为养殖垂钓用房。2004年4月22日，原告又与绍兴市越城区府山土管所签订《农业结构调整用地协议》，约定新桥江河沿1666平方米耕地由原告使用，使用期限自2004年4月22日至2006年4月21日止，土地用途为养殖垂钓用房。2006年2月1日，绍兴海潮汽车销售有限公司（甲方）与绍兴市新桥江休闲垂钓中心（乙方）签订租赁协议，约定甲方将4S店食堂以西、机耕路以北一个池塘及东边约0.8亩地使用权转让给乙方使用，土地租赁使用期限为2006年2月1日起至2020年2月29日止，土租赁费为每年1500元。原告在上述承包及租赁地块基础上，在越城区北海街道塘南村新桥江东侧、绍兴海潮汽车销售有限公司西侧地段，新建新桥江垂钓中心，并投入使用。2007年1月25日，原告向被告提交了“关于新桥江垂钓中心（新桥江养殖场）建设情况反映”，2013年5月，又分别向被告及区控违办提交了“关于新桥江垂钓中心（新桥江养殖场）情况说明”。2013年6月，绍兴市越城区北海街道办事处向区控违办出具“关于新桥江养殖场情况说明”一份，对相关情况作了说明。后经群众举报，被告于2013年12月26日受理并于2014年1月4日立案进行查处。被告对原告进行了询问，并委托绍兴市土地勘测规划院对涉案土地的面积进行勘测、鉴定，绍兴市土地勘测规划院于2014年1月9日出具土地勘测报告，勘测结果为越城区北海街道塘南村周志祥违法用地地块面积为3143.591平方米，合4.715亩（北海街道塘南村集体建设用地）。2014年1月10日，被告向原告送达了行政处罚告知书，原告向被告提出了陈述和申辩意见。2014年1月17日被告作出绍市土资监越罚（2014）第1号行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对违反土地管理法的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出行政处罚，故被告绍兴市国土资源局具有对辖区内违反土地管理法的行为进行行政处罚的法定职权。本案的争议焦点主要为：
一、涉案土地的定性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。故土地性质应以相关规划主管部门规划审批为依据。本案中，越城区北海街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图、北海街道塘南村土地利用现状局部图均表明涉案土地属规划建设用地，符合土地利用总体规划。故被告认定涉案土地性质为集体建设用地并无不妥。
二、适用法律问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。本案中，虽然原告在2006年4月21日前的用地取得了相关部门的同意，但在此后，原告未能续订用地协议，未能依法办理相关用地审批手续，故原告的行为显然违反了上述规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规制的是违法占用耕地的行为，而本案原告系擅自占用集体建设用地，故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对其作出处罚，并无不妥。
三、是否应适用听证程序的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第二条规定：本办法适用于本省行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）以及与听证相关的单位和个人。前款所指较大数额罚款由省人民政府各行政主管部门根据必要和适度的原则拟定，报省人民政府法制局审核确定并公布。国务院有关部委、直属机构已依法作了规定的，可从其规定。浙府法发（1998）11号复函又对较大数额罚款标准进行了核定。故被告作出的罚款47145元并不属于数额较大的范畴；且原告在被告作出行政处罚决定前也没有要求进行听证，故被告没有举行听证程序符合相关规定。
综上所述，原告要求撤销被告作出的行政处罚决定，理由不充分，其诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：
驳回原告周志祥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 徐 虹
审 判 员 王建国
代理审判员 王丽萍
二〇一四年六月十六日
书 记 员 胡 萍
附录：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。