江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终456号
上诉人（原审原告）李文通，男，1944年5月19日生，汉族，住南通市通州区。
被上诉人（原审被告）南通市通州区交通运�局，住南通市通州区。
法定代表人丁明新，局长。
委托代理人蔡刚，南通市通州区交通运输局法规科科长。
委托代理人王玉华，江苏清心律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府,住南通市通州区。
法定代表人凌屹，区长。
上诉人李文通因政府信息公开及行政复议一案，不服如皋市人民法院（2018）苏0682行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2017年12月15日，南通市通州区交通运输局（以下简称区交通局）收到李文通的政府信息公开申请，申请公开的内容为南通县港务管理处兴仁中转堆场的改制文件、改制方案、员工安置文件。2018年1月2日，区交通局作出[2017]通交政信复第15号《政府信息公开�请答复书》，答复如下：经查，您申请要求公开“通州区兴仁镇三庙村三组的南通县港务管理处兴仁中转堆场2003年改制转卖是哪级政府批准的有关文件、是怎样实施改制的方案、对员工是怎样安置的文件”的政府信息，本机关未制作、未获取。李文通不服，向南通市通州区人民政府（以下简称区政府）申请行政复议，区政府于2018年3月9日作出[2018]通行复第12号行政复议决定，维持区交通作出的政府信息公开答复。
一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条第三项规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。人民法院判断政府信息是否存在，基于政府信息是否“客观存在”，一般看行政机关是否确实尽到了积极的检索、查找义务。本案中，区交通局收到李文通的信息公开申请后，对档案进行了查找和检索，未查找到李文通所申请公开的内容，在法定期限内进行了答复，程序合法。李文通提供了交通运输业企业开业申请登记表、企业法人换照申报表、企业登记注册资金信用证明、人事任免通知、关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告，二被上诉人对上述证据的真实性不予认可。退一步讲，即使李文通提交的上述证据是真实的、即使兴仁中转堆场的主管部门是区交通局，也仅能证明区交通局应当制作或保存兴仁中转堆场的改制文件、改制方案、员工安置文件。但是，应当制作或保存并不�同于客观上实际制作或保存，因此，根据李文通提供的上述证据，不能认定区交通局客观上制作或保存了兴仁中转堆场2003年改制的相关文件。区交通局经检索和查找，未能查找到李文通申请公开的内容，依法对李文通进行了告知，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条第三项、《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定>》第十二条第一项之规定，判决驳回李文通的诉讼请求。
李文通不服，向本院提起上诉称，根据企业改制的政策要求，区交通局作为兴仁中转堆场的投资人和主管单位，是兴仁中转堆场的责任主体，是改制方案的制定人，理应制作案涉信息，改制方案属于政府公文，制作单位必须长期甚至永久保存。区交通局在兴仁中转堆场2011年提交的“关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告”上签署同意并改制，充分说明区交通局保存案涉信息，区交通局答复信息不存在，未充分说明理由。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人通州区政府辩称，兴仁镇政府已尽到了积极检索和公开的义务，通州区政府的行政复议决定程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。另查明，案外人朱某以南通市通州区市场监督管理局为被告、南通茂隆储运有限公司为第三人向如东县人民法院提起行政诉讼，要求撤销南通市通州区市场监督管理局核准兴仁中转堆场改制变更为南通茂隆储运有限公司的工商登记行为。生效的如东县人民法院（2014）东行初字第00211号行政判决查明，2012年1月6日，兴仁�转堆场申请企业改制变更，拟变更企业名称、法定代表人、注册资本、企业类型、经营范围、股东等，并提交了公司变更登记申请书、第三人股东会决议及公司章程、名称变更核准通知书、关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告、任免书及兴仁中转堆场营业执照副本复印件等材料。同日，南通市通州区市场监督管理局经审查后，作出公司变更[2012]第01060001号公司准予变更登记通知书。
另查明，在朱某××南通市通州区兴仁运输有限公司、南通茂隆储运有限公司企业租赁经营合同纠纷一案中，江苏省高级人民法院作出（2015）苏审二民申字第00395号民事裁定查明，南通茂隆储运有限公司原为兴仁中转堆场，于1986年5月设立，系由原为南通县港务管理处、兴仁镇交通运输管理站及兴仁镇三庙村联合投资设立的集体所有制联营企业，投资额为79.4万元，法定代表人为朱某。1989年5月三庙村收回土地退出联营企业，采取土地租赁。2003年8月6日，通州市港务实业总公司（原南通县港务管理处更名）亦退出联营企业，该堆场成为兴仁运输站一家投资经营。后经该堆场股东会议决定，将该堆场改制为企业法人与自然人共同投资的有限责任公司。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这一规定意味着，公民申请的政府信息应当是已有的、客观存在的信息，当公民申请的政府信息根本不存在或者行政机关不持有相应信息时，行政机关往往会作出政府信息不存在的答复。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项规定，对于政府信息不存在的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。上述规定意味着，在申请人所申请的政府信息不存在的情形下，行政机关并不承担举证责任，只是需要承担对政府信息不存在进行告知和说明理由的义务。在对行政机关是否履行了说明理由义务进行判断时，应当坚持有限审查的原则。这是因为，对于政府信息是否存在，行政机关无疑最有发言权，司法没有必要戴着有色眼镜怀疑一切。说明理由义务的完成只需要基于一个是否符合常理的解释，它要求行政机关所作出的说明具有充分、可信的理由即可。如果司法对此不给予应有的尊重，非要以自己的判断否定行政机关的判断，无疑会形成强人所难的局面，据此作出的判决将处于尴尬的境地，因为对于一个客观不存在的信息，行政机关根本无法履行公开的义务。
本案中，李文通向区交�局申请公开“南通县港务管理处兴仁中转堆场的改制文件、改制方案、员工安置文件”，对此，区交通局经检索并未查找到李文通申请的信息，同时在一审中进行了说明，即并未收到兴仁中转堆场的申报，也未参与改制，故查找不到任何资料。另外，根据生效的法院判决对兴仁中转堆场的发展过程所查明的事实来看，区交通局于2011年在“关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告”予以盖章，兴仁中转堆场申请企业改制变更的时间为2012年，未有证据证明区交通局在2003年参与了兴仁中转堆场的改制行为，故区交通局答复李文通未制作、未获取2003年的相关改制文件、改制方案、员工安置文件并无不当。政府信息公开案件只审查政府信息是否存在的问题，至于兴仁中转堆场改制过程中是否应当由相关部门批准、如何批准等问题，非本案审理范围。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人李文通的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李文通负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年七月二十四日
书记员 王 引
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；