广东省揭阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）揭中法行终字第8号
上诉人（原审原告）：杜声浩，男，1958年6月20日出生，汉族，住广东省普宁市流沙。
上诉人（原审原告）：杜武端，男，1935年10月21日出生，汉族，住广东省普宁市流沙。
上列两上诉人的共同委托代理人：曾纪淼，北京市农权律师事务所律师。
上列两上诉人的共同委托代理人：权长沙，男，1984年10月22日出生，汉族，住天津市河西区。
被上诉人（原审被告）：普宁市国土资源局。住所地：普宁市区。
法定代表人：赖少坤，局长。
委托代理人：陈涛、赖丹育，广东南山律师事务所律师。
上诉人杜声浩、杜武端因与被上诉人普宁市国土资源局土地其他行政行为纠纷一案，不服普宁市人民法院于2014年2月28日作出的（2013）揭普法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告杜声浩、杜武端于2011年7月6日向被告普宁市国土资源局邮寄了《查处土地违法案件申请书》，被告普宁市国土资源局于2011年7月10日收到邮件，原告请求被告查处金莎国际大酒店建设项目未批先占，非法占用土地，毁坏耕地、改变土地用途等违法行为，并依法追究有关人员的法律责任。被告经审查，认为两原告提交的申请书反映并不属实，金莎国际大酒店建设项目用地不存在土地违法的情况，已经发生法律效力的粤复行复（2011）179号《驳回行政复议申请决定书》证明两原告反映的土地违法行为不存在。两原告对被告“不予查处金莎国际大酒店建设项目非法占地行为的不作为行为”不服，于2012年1月11日向揭阳市国土资源局邮寄《行政复议申请书》。2012年2月7日，揭阳市国土资源局作出揭市国土资行复（2012）01号行政复议不予受理决定书，决定不予受理申请人杜声浩、杜武端的行政复议申请。2012年4月23日，两原告向原审法院起诉，请求：1.确认被告对金莎国际大酒店建设项目非法占地行为不予查处的不作为违法；2.责令被告查处金莎国际大酒店建设项目未批先占、毁坏耕地、改变土地用途等非法占地的违法行为，并依法追究有关人员的法律责任。案经原审法院审理，于2013年6月3日判决驳回两原告的诉讼请求，两原告不服，向揭阳市中级人民法院提起上诉。揭阳市中级人民法院经审理，认为被上诉人于2011年7月10日收到上诉人的申请至今，尚未作出具体行政行为并答复上诉人，没有就两上诉人的申请作出立案是否予以查处土地违法行为属行政不作为，两上诉人提出责令被上诉人申请事项作出具体行政行为理由成立，依法应予支持。2013年8月15日，揭阳市中级人民法院作出（2013）揭中法行终字第9号行政判决书，判决：一、撤销普宁市人民法院作出的（2012）揭普法行初字第5号行政判决书；二、由普宁市国土资源局在一个月内作出具体行政行为；三、驳回上诉人杜声浩、杜武端的其他诉讼请求。被告于2013年9月16日向两原告发出《不予立案告知书》并告知了两原告，以示履行其具体行政行为。该告知书的内容是：杜声浩、杜武端，你们向我局举报普宁金莎国际大酒店建设项目存在未批先占、非法占用土地、毁坏耕地、改变土地用途等土地违法行为，请求我局予以立案查处，并依法追究有关人员的法律责任，经审查，普宁市金莎国际大酒店建设项目不存在违反土地法律、法规的事实，你们举报事项不符合《土地违法案件查处办法》第十七条之规定，我局不予立案查处，特此通知。
另查明：金莎国际大酒店建设项目于2008年1月11日经广东省国土资源厅粤国土资（建）字（2008）48号文批准实施征地，于2009年3月18日签订《国有建设用地使用权出让合同》，2009年6月8日完成土地登记申请审批。
原审法院认为：本案系土地行政管理其他纠纷。原审法院于2013年6月3日判决驳回两原告的诉讼请求之后，揭阳市中级人民法院作出（2013）揭中法行终字第9号行政判决书，认为被告对于两原告的申请事项没有予以答复，没有将审查结果及时告知两原告，遂判决由被告普宁市国土资源局在一个月内作出具体行政行为。两原告现在起诉的事实、诉讼请求是对普宁市金莎国际大酒店建设项目不服被告作出的不予立案提起的诉讼，因此本案的焦点是对原、被告就不予立案具体行政行为提供的证据进行考量、审查。本案被告提供证据证明涉案土地用地报批、审查、批准相关程序和手续合法，及广东省人民政府驳回杜声浩等4人的行政复议申请，原审法院予以确认。被告对举报人的举报，根据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，不符合立案条件的应当告知、交办、移送案件的单位或者举报人。本案被告已将审查结果告知两原告，已履行了其具体行政行为。两原告提供的证据仅有零星支出证明单、收款收据、光盘1份，这些证据并不能证明涉案土地存在违反土地行政管理的事实，因此被告作出不予立案是恰当的，两原告在本案中提交的相关证据并不能证明不予立案存在违法或错误，故其请求撤销被告作出的原告申请违法查处不予立案的具体行政行为，判令被告对金莎国际大酒店建设项目的土地违法行为予以立案查处，缺乏事实和法律依据，应予以驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告杜声浩、杜武端的诉讼请求。
上诉人杜声浩、杜武端不服原审判决，上诉称：一、原审法院故意偏袒被上诉人，枉法裁判，依法应予撤销。在原审中，上诉人提交了以下证据：1.零星支出证明单，证明与上诉人有利害关系及上诉人承包田的亩数；2.有西陇村书记杜京瑞录音录像的光盘一张，证明实际被占地数376.6亩的事实；3.收款收据复印件共2份，证明普宁市国土资源局转账给西陇村的征地补偿款，补偿额亩数为252.5亩。以上证据证明了普宁金莎国际大酒店项目违法占地的事实，原审法院枉法裁判，应予撤销。二、普宁金莎国际大酒店项目存在严重的少批多占行为。根据粤国土资（建）字（2008）48号《关于普宁市2007年第三批次建设用地的批复》，西陇村有120余亩土地在没有任何批准手续的情况下被非法占用，严重违反法律规定、严重侵害被征用农民的合法权益。三、普宁市政府及国土资源部门在实施征地过程中，未妥善安置被征地农民，未采取措施保障被征地农民基本生活及长远生计。粤国土资（建）字（2008）48号《关于普宁市2007年第三批次建设用地的批复》批准安置途径，但时至今日，社会保险安置和留地安置均未得到落实，严重影响到失地农民的生产生活。四、普宁金莎国际大酒店项目未批先占，少批多占，毁坏耕地，改变土地用途等违法行为，应立案查处。2009年4月，普宁金莎国际大酒店建设项目在未经省级人民政府批准的情况下，非法强占普宁市流沙北街道西陇村的基本农田70余亩，包括上诉人的承包地，导致该土地被严重破坏，无法耕种，严重违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的相关规定。根据《土地违法案件查处办法》和《查处土地违法行为立案标准》的规定，应予立案。
上诉人于2011年7月6日依据《土地管理法》第66条第1款、《土地监察暂行规定》第12条、《土地违法案件查处办法》第6条之规定，依法向被上诉人提起查处土地违法案件之申请证据确凿，事实充分。然而被上诉人罔顾事实与法律，故意偏袒占地单位，于两年后（2013年9月16日）作出了《不予立案告知书》，是严重错误的。
综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。故请求二审法院：1、撤销普宁市人民法院作出的（2013）揭普法行初字第1号行政判决书；2、继续审理上诉人要求撤销被上诉人作出的上诉人申请违法查处不予立案的具体行政行为；3、判令被上诉人对金莎国际大酒店建设项目的土地违法行为予以立案查处；4、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人普宁市国土资源局答辩称：一、原审法院公正判决，认定清楚事实正确，依法应予维持。本案原审法院不存在“故意偏袒被上诉人”、“枉法裁判”情况。上诉人提供的零星支出证明单、录音录像光盘、收款收据等材料与其主张的普宁金莎国际大酒店建设项目存在“少批多占”土地违法事实根本没有关联性，更无法证实该情况的存在。二、普宁金莎国际大酒店建设项目用地手续合法，不存在“少批多占”的行为。普宁金莎国际大酒店建设项目于2008年1月11日经广东省国土资源厅粤国土资（建）字（2008）48号文批准实施征地，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，2009年6月8日完成土地登记审批，取得国有土地使用权，用地手续合法，不存在上诉人主张的土地违法行为。三、上诉人主张的第三项上诉理由与本案没有关联性，不属于本案的范围。四、被上诉人已就上诉人的举报事项作出了具体行政行为。被上诉人对上诉人的举报依照《土地违法案件审查办法》之规定进行审查，审查后认为上诉人的举报不符合立案条件，并于2013年9月16日书面告知上诉人。被上诉人严格依法行政，不存在不合法的情况。
综上，上诉人的上诉请求及理由没有事实和法律依据，应予驳回。原审判决符合本案实际情况和法律规定，依法应予维持。被上诉人恳请二审人民法院依法驳回上诉，维持原判决。
二审调查期间，双方当事人均无提供新的证据，本院对原审法院查明事实予以确认。
本院认为：《土地违法案件查处办法》第十三条规定“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”同时，《土地违法行为立案标准》中规定，违反《中华人民共和国土地管理法》等土地管理法律、法规和规章的规定，未经批准，非法占用土地的，超过批准数量、占用土地等情形的，依法应当给予行政处罚或行政处分，应及时予以立案。从本案查明的事实来看，被上诉人未对两上诉人举报的金莎国际大酒店建设项目未批先占、乱占耕地等行为进行受理和处理，违反了上述规定，被上诉人作出的《不予立案告知书》不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，被上诉人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件。本案中，两上诉人要求被上诉人查处金沙国际大酒店建设项目存在超过批准数量占用土地等违法行为。被上诉人虽辩称金莎国际大酒店建设项目的农用地转用和征收已经省人民政府审批同意，已依法定程序取得了该用地的合法使用权。但对是否存在超过批准数量占用土地行为，被上诉人缺乏相关证据予以证明。被上诉人在庭审期间提出对两上诉人举报的事项，先是进行书面审查，然后是到现场勘察、丈量，但均缺乏相关书面证据予以佐证。因此，被上诉人作出《不予立案告知书》的主要证据不足。
根据《中华人民共和国土地管理法》等规定，土地违法行为应由有权行政机关进行查处，属被上诉人行政职权的范畴。因此，两上诉人请求判令被上诉人对金莎国际大酒店建设项目的违法行为予以立案查处依据不足，予以驳回。
综上，两上诉人请求撤销被上诉人普宁市国土资源局作出的《不予立案告知书》理由成立，应予支持。原审法院认定事实不清，主要证据不足，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销普宁市人民法院（2013）揭普法行初字第1号行政判决；
二、撤销被上诉人普宁市国土资源局于2013年9月16日对上诉人作出的《不予立案告知书》；
三、驳回上诉人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人普宁市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄永练
审判员 姚奕声
审判员 陈 锋
二〇一四年六月十六日
书记员 林晓瀚
附相关法律条文：
一审判决适用法律条文：
《土地违法案件查处办法》
第十六条土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处，不符合立案的条件，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二审判决适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。