青海省高级人民法院
p t ” > 民 事 裁 定 书
（2018）青民终127号
上诉人（原审原告）：东昆仑投资有限公司，统一社会信用代码：×××（1－1），住所地：北京市朝阳区工体东路20号裙房2Ｌ。
法定代表人：张义兵，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：张云峰，青海汇元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：青海黄河中型水电开发有限责任公司，统一社会信用代码：×××（1－1），住所地：青海省西宁市城西区五四西路43号。
法定代表人：杨存龙，该公司总经理。
委托诉讼代理人：祁岩、张佳佳，青海致琨律师事务所律师。
上诉人东昆仑投资有限公司（以下简称东昆仑公司）与被上诉人青海黄河中型水电开发有限责任公司（以下简称黄河水电）财产损害赔偿纠纷一案，前由青海省海北藏族自治州中级人民法院于2017年7月3日作出（2016）青22民初3号民事判决。双方当事人均不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2017年10月19日作出（2017）青民终140号民事裁定书，将本案发回重审。一审法院另行组成合议庭进行审理，于2018年4月26日作出（2017）青22民初14号民事裁定书，裁定驳回了东昆仑公司的起诉，东昆仑公司不服，向本院提起上诉。本院于2018年6月13日立案后依法适用普通程序，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。上诉人东昆仑公司的委托诉讼代理人张云峰，被上诉人黄河水电的委托诉讼代理人祁岩到庭参加诉讼。
东昆仑公司的上诉请求：撤销一审裁定，本案发回重审。事实与理由：一、一审裁定适用法律错误。一审裁定适用民事诉讼法第一百二十四条、第一百三十五条第一款第三项和民诉法司法解释第二百零八条第三款规定错误。本案不属于民事诉讼法第一百二十四条第一项、第三项的情形。1.本案不属于行政案件受案范围。本案涉及的道路自始至终未纳入征收、征用决定范围，未就征收、征用上诉人矿区道路作出任何行政决定。各级政府以及业主单位一直未将上诉人的矿区道路以及与之相关的矿区基础设施纳入实物调查汇总表中，未将上诉人的前述不动产纳入建还或安置补偿范围，在移民安置规划尚未作出前即下闸蓄水，其行为未经行政许可，不是在行政许可条件下实施的具体行政行为，而是民事行为，应由人民法院审理。2.本案不属于”应当由其他机关处理的争议”。大中型水利水电工程涉及的移民安置确实属于政府行政批准许可、由项目业主具体实施的事项，但本案上诉人自始至终未被纳入移民安置范围，且黄河水电下闸蓄水未经合法有效的行政许可，上诉人与被上诉人及移民安置机构未签订任何形式的安置协议，故黄河水电公司下闸蓄水淹没上诉人矿区道路的行为无法将上诉人纳入到行政相对人的范围，东昆仑公司无法向未实施侵权行为的其他行政主体主张权利，也无法对”具体行政行为”提起诉讼或申请行政裁决，根本原因在于东昆仑公司未被纳入行政相对人范围，造成损害的不是具体的行政行为，而是黄河水电的侵权行为，故不属于”应当由其他机关处理的争议”，只能由法院来审理。二、一审法院曲解本案的事实及性质，以主观臆断取代客观事实。一审裁定将上诉人提起的损害赔偿纠纷定性为征地及安置补偿纠纷错误。黄河水电公司是在补偿安置程序外实施的侵权，上诉人的诉求事项和金额不是依据国家征地补偿规定提出，而是按民事侵权提出。政府部门是否存在工作失误不能成为黄河水电公司逃避赔偿责任的理由。黄河水电公司未进行调查工作，未编制移民安置规划，失误在于黄河水电。黄河水电明知政府下达下闸蓄水的决定违反规定，会损害东昆仑公司权益，仍然下闸蓄水，应承担责任。一审法院要求上诉人向政府部门主张安置补偿，因政府部门并未针对上诉人作出行政行为，未曾签订安置补偿协议，故无法向政府部门主张。三、本案符合民事侵权的全部要件。黄河水电未经行政许可下闸蓄水淹没矿区道路，导致损害后果，主观上有过错，人民法院应予审理。四、一审程序违法。一审中上诉人申请对损失进行司法审计，一审法院未同意申请错误，程序违法。
黄河水电答辩称，土地管理法实施条例中明确因移民安置争议，应先要进行征地补偿安置争议的协调裁决，在水电站建设中因征地补偿引起的纠纷属于行政裁决事项，不属于人民法院可直接受理的民事案件。大中型水利水电工程中涉及工矿企业安置的，按三原原则迁建或复建，不再予以补偿，如不迁建复建则进行补偿，本案针对上诉人已经进行了迁建道路，不应再进行补偿。上诉人主张的道路未经合法审批而修建，为非法工程，依法不应保护。下闸蓄水经过了法定的程序，不存在侵权行为。
东昆仑公司诉讼请求：１.黄河水电赔偿各项经济损失共计10422805.31元（其中：因道路废弃直接经济损失5419902.92元、因道路阻断致使矿区生活及管理成本增加519432.27元、迟延收回矿区总投资造成的经济损失4483470.12元）；2.本案诉讼费用由黄河水电承担。2017年11月20日，东昆仑公司又追加诉讼请求：1、黄河水电赔偿2015年7月至2017年10月东昆仑公司新增加的管理费用918191.22元；2、黄河水电赔偿原告2015年7月至2017年10月矿区新增投资成本351784元。
一审法院经审查认为，本案涉及的纳子峡水电工程系青海省十一五期间的重点工程，项目法人和建设单位均为黄河水电公司，根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条”移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。”、”县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。”、第六条”已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构在审批前应当征求移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。”、第七条”移民安置规划大纲应当根据工程占地和淹没区实物调查结果以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力编制。工程占地和淹没区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。”、第十条”已经成立项目法人的，由项目法人根据经批准的移民安置规划大纲编制移民安置规划；大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核移民安置规划，应当征求本级人民政府有关部门以及移民区和移民安置区县级以上地方人民政府的意见。”本案中黄河水电公司修建纳子峡水电站，按照移民安置条例的规定，首先应当由其会同门源县人民政府对工程占地和淹没区所在地进行实物调查，实物调查应全面、准确，调查结果经调查者与被调查者签字认可并公示后，由门源县人民政府签署意见，但在此阶段涉及东昆仑公司所属的巴拉哈图金矿进场道路并未包含在2011年10月份由门源县国土局、门源县农牧局、门源县移民办、苏吉滩乡人民政府及被告等编写的《纳子峡水电站青海省门源县苏吉滩乡燕麦图呼村实物调查汇总表》当中，更未征得东昆仑公司签字认可；2012年8月，东昆仑公司向青海省移民局递交了《关于复核纳子峡水电站淹没东昆仑投资有限公司巴拉哈图矿区实物指标的报告》未果，后又于2013年2月，又向青海省移民局递交了《关于纳子峡水电站淹没矿区道路恢复方案的请示》；2013年10月，黄河水电公司出具的《青海省大通河纳子峡电站工程建设征地移民安置规划大纲》的专业项目库周交通处理方案中，明确水库蓄水后淹没东昆仑公司进场道路3.5公里，规划采取在库尾修建跨河桥至右岸，并沿水面线以上修路至巴拉哈图沟，恢复其交通；2014年2月25日，相关部门在未编制青海省大通河纳子峡水电工程建设征地移民安置规划，且对东昆仑公司所属的巴拉哈图金矿进场道路恢复通行的相关问题未解决的情况下，青海省发展和改革委员会召集青海省国土资源厅、青海省水利厅、青海省环保厅、青海省林业厅、海北州人民政府、门源县人民政府等相关单位召开现场办公会决定纳子峡水电站下闸蓄水，该决定违反了国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第十五条第三款：”未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目，有关部门不得批准或者核准其建设，不得为其办理用地等有关手续。”的规定，截止目前，相关部门还未编制青海省大通河纳子峡水电工程建设征地移民安置规划，政府相关部门违反程序建设该水电站，造成东昆仑公司涉及道路的相关问题未解决；另根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十四条”工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。”规定，现东昆仑公司主张黄河水电赔偿各项损失11692780.53元的诉讼请求，与移民安置条例中的三原原则相悖，该案在审理过程中就该问题对东昆仑公司进行释明，东昆仑公司未采纳合议庭意见，坚持仅以货币形式进行补偿，双方当事人对安置补偿未达成协议。综上，国家大中型水电建设移民安置工作严格实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，依据已查明的案件事实，该案各方当事人争议焦点实际是一起征地补偿安置引起的补偿纠纷，黄河水电公司虽是投资建设方，但移民安置规划的审核、安置补偿及水电站的下闸蓄水均由行政管理部门批准逐级实施，其依法建设也必须由行政主管部门提供国有性质的土地，黄河水电公司无权直接进行征收及安置补偿。并且青海省国土资源厅以青国土资预审(2010)77号文确定门源县国土资源局认真做好征地补偿安置的前期工作，确保补偿安置资金足额到位，但门源县政府成立移民安置办后对库区的实物调查中遗漏了东昆仑公司所属的巴拉哈图金矿进场道路，后续在规划大纲中虽纳入了，但未依据原规模、原标准或者恢复原功能的三原原则进行补偿。据此东昆仑公司应当就未完成的青海省大通河纳子峡水电站工程建设征地移民安置规划要求政府相关部门作出合理的补偿安置决定，人民法院无权对安置补偿作出裁决。因本案不属于人民法院受理案件范围，东昆仑公司提出的道路阻断致使矿区生活及管理成本增加、迟延收回矿区总投资、新增加的管理费用、矿区新增投资成本合计11692780.53元不予审理。
综上所述，该案不属于人民法院受理案件范围。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款第（三）项、第一百五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款规定，一审法院裁定如下：驳回东昆仑投资有限公司的起诉。案件受理费100567元依法退还东昆仑投资有限公司。
本院审理查明，2013年9月12日，黄河水电向青海省发改委发出《关于申请对大通河纳子峡水电站进行蓄水验收的请示》，内容为库底清理预计10月中旬完成，10月下旬计划具备下闸蓄水条件，计划于10月底进行下闸蓄水验收，请对纳子峡水电站进行蓄水验收。同日，向祁连县人民政府发出《关于申请办理大通河纳子峡水电站下闸蓄水验收相关手续的请示》，向门源县人民政府发出《关于申请办理大通河纳子峡水电站下闸蓄水验收相关手续的请示》。2014年2月7日，青海省发展与改革委员会发出《关于成立纳子峡水电站验收委员会暨召开蓄水验收会议的通知》，内容为各有关单位，兹定于2014年2月9日至10日，对纳子峡水电站进行下闸蓄水验收，成立纳子峡水电站验收委员会，主任委员单位：青海省发展与改革委员会，副主任委员单位：黄河上游水电开发有限责任公司、青海黄河中型水电开发有限责任公司，其余委员单位有省国土资源厅等20家单位，2月10日召开下闸蓄水验收会议。2014年2月25日，门源县人民政府、祁连县人民政府等单位召开会议，并形成《纳子峡水电站下闸蓄水现场办公会纪要》，内容为：根据2014年2月10日青海省发改委组织的纳子峡水电站下闸蓄水验收会议纪要的要求和工程建设进展实际，2014年2月25日在大通河纳子峡水电站管理部三楼会议室召开了纳子峡水电站下闸蓄水现场办公会。参加会议的有门源县政府、门源县国土局、门源县水务局、门源县苏吉滩乡政府、祁连县政府、祁连县国土局、祁连县交通局、祁连县水务局、祁连县草监站、祁连县疾控中心、默勒镇政府、祁连县多隆派出所、黄河水电公司和中型公司。会议就省移民安置局库底清理验收和省发改委蓄水验收会议上提出的问题以及目前工作进展情况充分讨论，会议认为纳子峡水电站移民搬迁及征地工作基本完成，对省移民安置局和省发改委组织验收提出的问题，中型公司进行了整改，目前，纳子峡水电站库区移民搬迁、库底清理、卫生防疫工作已全部完成。纳子峡水电站具备下闸蓄水的条件，会议行为纪要如下：纳子峡水电站工程建设和征地移民工作已满足下闸蓄水的要求，同意纳子峡水电站于2014年2月25日下闸蓄水。纳子峡水电站配合门源、祁连两县国土局，尽快办理淹没区农用地转用审批手续。纳子峡水电站库区周边道路恢复工程，按照《国家水利水电工程规范》要求设计施工，请相关部门组织施工单位加紧施工，必须于2014年8月30日前具备使用条件。
本院归纳本案的争议焦点为本案是否属于人民法院案件受理范围。本院认为，本案虽因黄河水电下闸蓄水前移民安置部门未对东昆仑公司的进矿道路安置完毕引起，但造成道路被淹的直接原因是黄河水电在东昆仑公司的进矿道路未安置完毕即下闸蓄水，东昆仑公司认为黄河水电的下闸蓄水行为导致其道路被淹，造成了各项损失，并认为是民事侵权案件，其并未主张要求安置，而是主张赔偿各项损失，故本案的关键在于认定黄河水电下闸蓄水行为的性质。黄河水电作为项目法人在下闸蓄水前需向相关主管单位报请验收并下闸蓄水，要经过相关主管单位进行移民安置验收、库底清理验收、下闸蓄水验收，经主管单位同意后才能下闸蓄水，前述下闸蓄水前的行为应为行政机关的行政行为，但经行政机关审批后项目法人对其所有的水电站进行蓄水的行为应属于其自身进行的民事行为，并非行政行为，现东昆仑公司认为该民事行为构成侵权，本院认为本案应属于人民法院民事案件受理范围，人民法院只需根据当事人过错、损害行为、因果关系、是否造成损失及损失多少认定东昆仑公司的诉求是否成立即可。
综上，一审法院适用法律错误，本案属于人民法院民事案件受理范围，一审法院应继续审理本案。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：
一、撤销青海省海北藏族自治州中级人民法院（2017）青22民初14号民事裁定；
二、本案指令青海省海北藏族自治州中级人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审判长星月
审判员李云
审判员吴晓琴
二O一八年七月九日
法官助理余慧玲
书记员范中瑄