宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）石行初字第157号
原告施志山，男，1963年8月30日出生。
委托代理人朱志平，宁夏浩晟律师事务所律师。
被告平罗县人民政府。
法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。
委托代理人李自军，平罗县人民政府法制办主任。
委托代理人金慧，宁夏大潮人律师事务所律师。
被告平罗县国土资源局。
法定代表人昝树诚，平罗县国土资源局局长。
委托代理人金慧，宁夏大潮人律师事务所律师。
原告施志山诉被告平罗县人民政府、被告平罗县国土资源局收回国有土地使用权补偿协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月22日依法公开开庭审理了本案。原告施志山及其委托代理人朱志平，被告平罗县人民政府的委托代理人李自军、金慧，被告平罗县国土资源局的副局长陈学华及其委托代理人金慧等到庭参加诉讼。本案现已审理终结完毕。
原告诉称，2003年3月1日，陶乐县（现为陶乐镇）人民政府、陶乐县草原管理站根据303号《陶乐县草原有偿承包合同书》给原告办理了陶草证字（2003）第303号《草原使用权证》，该证明确了原告承包草原的四至范围，承包期限等内容。2012年4月l4日，为建设平罗县县庙庙湖生态移民项目，平罗县国土资源局根据被告平罗县政府发布的征地公告，发布了《平罗县国土资源局征收土地通知》，征收原告的草原在内的国有土地。该《通知》依据被告平罗县人民政府作出的有关文件确定了土地补偿标准。随后，原告与被告平罗县国土资源局于2015年6月l1日签订《征收国有土地补偿协议》，该协议中确定的原告承包的国有草原地面积为4053.34亩，而实际上草原面积应为4900亩。该协议仅就地上附着物补偿费进行了约定，未就征收土地补偿签订任何补充协议。被告平罗县人民政府作为土地征收的主体，同被告平罗县国土资源局在明晰土地征收补偿标准的情况下，未向原告释明土地征收补偿类别与项目，导致原告误以为土地征收补偿只有地上附着物补偿费一项便与被告签订了上述补偿协议，并且协议中就原告所承包国有草原地的面积也认定错误。后原告从他方得知，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收耕地以外其他土地的应当支付土地补偿费、安置补偿费及地上附着物和青苗补偿费。土地面积应按实地四至界限计算。原告认为，原告在签订补偿协议时对补偿内容存在重大误解，对原告造成了巨大的经济损失，故根据《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定诉至人民法院，请求：1、请求解决行政协议争议，判令依法变更《征收国有土地补偿协议》，由“收回乙方承包国有草原地4053.34亩，附着物补偿费1800368元，共计1800368元”变更为“收回乙方承包国有草原地4900亩，土地补偿费7019632元，附着物补偿费1800368元，共计8820000元”；2、本案的诉讼费用由被告承担。
被告平罗县人民政府、平罗县国土资源局共同答辩称：一、关于诉讼请求方面，答辩人与被答辩人之间不存在补偿协议争议，答辩人征用被答辩人承包的国有草原后按照双方签订的补偿协议约定已经将补偿款全部支付给原告，协议已经履行完毕，双方不存在争议纠纷。二、关于事实与理由方面，原告在诉状中并没有如实陈述其于2003年3月1日取得草原证上的合法承包草原面积是800亩的事实，将其承包面积扩大为4900亩。原、被告签订的补偿协议，是在被告充分考虑到原告承包经营800亩草原地投入、损失收益的情况下，本着保护原告最大利益，顺利实现收回国有土地的情况下，在原告实际承包800亩草原的基础上，将原告未取得合法承包经营权与原告承包地相邻的国有天然草原、部分灌木林也一并补偿给了原告，正是在被告作出最大让步的情况下，原告才同意与被告签订协议。
经审理查明，2003年5月19日，原告施志山与原陶乐县马太沟乡人民政府签订编号为303的《陶乐县草原有偿承包合同书》，合同约定主要内容为：甲方（原陶乐县马太沟乡人民政府）将良繁场井北至五堆子界、东至路全新网丝、南至良繁场井、西至林业局网丝向东50米范围内的800亩草原有偿承包给乙方（施志山）经营；承包经营期50年，自2003年3月1日至2053年3月1日；每年每亩缴纳承包费0.2元，于每年6月30日前缴清当年的承包费；草原所有权归国家所有，乙方在承包期内有草原经营使用权和建设权。乙方在禁牧期满后，有偿使用草原。承包期内允许依法继承、转让、与他人合作、合资经营、抵押、入股等内容。
2003年3月1日，由陶乐县草原站填证，陶乐县人民政府为施志山核发了陶草证字（2003）第303号《草原使用权证》，证内《天然草原、人工草地现状登记表》登记的内容为：天然草原使用权权利人施志山、小地名良繁场井、面积800亩、草原使用期五十年，终止日期2053年3月1日，四至北至五堆子界、东至路全新网丝、南至良繁场井、西到林业局网丝向东50米及附图等内容。
2012年2月12日，被告平罗县国土资源局向县政府呈报《关于平罗县庙庙湖生态移民项目征收土地补偿方案的请示》。称“宁夏中南部地区生态移民是自治区党委、政府‘十二五’期间实施的一项重大民生工程，其中平罗县庙庙湖生态移民项目需依法收回区域内单位和个人国有土地使用权及天然草原使用权”。同时呈报《平罗县庙庙湖生态移民项目征收土地补偿方案》，其中征用土地补偿安置标准依据平罗县收回国有土地补偿标准的有关规定和（平政复（2012）14号）《关于平罗县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准》的规定予以补偿。国有耕地4000元∕亩、国有开发地800元∕亩、国有荒地不予补偿、地上附着物参照平政复（2012）14号文件执行。2012年2月20日，平罗县人民政府作出平政复（2012）14号《批复》，同意平罗县国土资源局拟定的《平罗县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准》。
2012年4月12日，平罗县人民政府及平罗县国土资源局发布《平罗县人民政府征收土地方案公告》，公告平罗县庙庙湖生态移民项目用地面积、土地补偿安置标准及其他事项。
2015年4月28日，平罗县召开庙庙湖生态移民农田水利建设协调会，并形成会议纪要。会议就庙庙湖移民工程占用草原地补偿问题、涉及农户草原地面积的核准问题形成了处理意见。
2015年6月11日，被告平罗县国土资源局与原告施志山达成《征收国有土地补偿协议》，主要内容为：平罗县庙庙湖胡生态移民项目工程需占用乙方施志山承包国有草原土地4053.34亩，根据《宁夏回族自治区土地管理条例》和《平罗县土地统征管理办法》，依据平罗县人民政府《关于进一步明确土地征收补偿标准的通知》和平政复（2012）14号批复的规定，收回乙方承包国有草原地4053.34亩，附着物补偿费1800368.0元，共计1800368.0元。甲方按工程建设要求及时付款。乙方排除各种干扰和矛盾及时交回土地，保证项目工程顺利实施，不得阻挠用地单位正常施工。
2015年9月8日，被告平罗县国土资源局通过平罗农村商业银行支付原告施志山“征收施志山承包国有草原地补偿费”1800368.00元。被告平罗县国土资源局依约收回原告施志山的草原地使用权并将收回草原地用于平罗县庙庙胡湖生态移民项目工程。
本院认为，原告主张的诉讼请求，实质上是《草原使用权证》登记的800亩草原地使用权面积以及原、被告双方达成的《征收国有土地补偿协议》中“收回乙方承包国有草原地4053.34亩”的协议草原地使用权面积，与原告主张的4900亩草原地使用权面积的确权之诉。该纠纷的处理程序，法律有明确规定。原告认为应当按照《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》第五十六条、第五十八条的规定处理本案纠纷。经查，上述规定明确土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权。上述规定说明：土地权属争议须经依法处理；确定土地所有权或使用权的主体是县级以上人民政府。本案争议的草原地使用权面积并未依法经有土地行政管理权的行政机关和人民政府依法处理。故，解决该争议，原告应当先行向争议所在地土地行政管理部门或人民政府提出复核或变更申请，由行使土地行政管理权的行政机关先行处理。且，关于土地所有权、使用权的确权争议的处理，属于复议前置程序。关于原告提出的土地补偿费的诉请，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款明确了土地补偿费的属性。综上，原告的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（七）项的规定，裁定如下：
驳回原告施志山的起诉。
案件受理费50元，减半收取25元，由原告施志山负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 卜东方
审判员 侯志民
审判员 王丽琼
二〇一六年二月二十九日
书记员 马丽荣