广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤07行终15号
上诉人（原审被告）恩平市林业局。住所地：广东省恩平市恩城新平中路**号。
法定代表人朱明君，局长。
委托代理人李志颖，该局工作人员。
委托代理人郑润强，广东润晟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑返华，男，汉族，住广东省恩平市。
被上诉人（原审原告）黄龙湛，男，汉族，住广东省恩平市。
上诉人恩平市林业局因与被上诉人郑返华、黄龙湛政府信息公开纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年4月25日，郑返华、黄龙湛向恩平市林业局申请政府信息公开，所需信息内容描述为：“1、林权证（包括xx村委会和村民个体）；2、xx村委会林木采伐证；3、xx村委会山界地图和生态林图。”所需政府信息用途描述为自身生活需要。恩平市林业局经审查，认为郑返华、黄龙湛的申请不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定的政府信息公开的申请要求，不属于政府信息公开业务受理范围，于2016年5月10日作出编号为001号《关于政府信息公开申请的答复》，并送达郑返华、黄龙湛。郑返华、黄龙湛不服，遂提起（2016）粤0704行初196号行政诉讼，请求法院判令恩平市林业局作出的编号为001号《关于政府信息公开申请的答复》违法，并要求责令恩平市林业局在法定期限内重新作出答复。原审法院于2016年11月24日作出（2016）粤0704行初196号《行政判决书》，撤销恩平市林业局于2016年5月10日作出的《关于政府信息公开申请的答复》，并判决恩平市林业局应在该判决生效之日起15个工作日内，对郑返华、黄龙湛的涉案政府信息公开申请重新作出处理。恩平市林业局不服，向江门市中级人民法院提起上诉。2017年3月22日，江门市中级人民法院作出（2017）粤07行终25号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。
2017年4月12日，恩平市林业局向郑返华、黄龙湛作出《关于郑返华、黄龙湛申请信息公开的回复》，内容为：一、要求郑返华、黄龙湛对其申请公开的内容具体化，具体到田头地块。二、要求郑返华、黄龙湛提供身份证及户口簿原件及复印件进行核对。三、要求郑返华、黄龙湛提供所申请公开的信息内容与其生产、生活、科研等特许需要有关联的相关凭证材料。
2017年4月24日，郑返华、黄龙湛向恩平市林业局提交一份《关于郑返华、黄龙湛政府信息公开的具体事项》，内容为：“1、地图（xx村委会的生态林地图和山界地图）；2、林木采伐证（xx村委会各自然村2000年至2016年所有的林木采伐证）；3、林权证（xx村委会1982年至林改后的山权林权证，包括集体和个体）。”以及郑返华、黄龙湛身份证及户口本信息、《林木转让合同书》、《羊梅田村杉木补偿情况表》、《证明》等复印件。
2017年5月5日、9日，恩平市林业局分别向黄龙湛、案外人郑某某、案外人恩平市xx镇xx村委会支部书记郑某甲、案外人恩平市××××镇xxx村委会支部书记郑某乙、案外人恩平市××××镇xxx村委会副站长梁某某进行调查询问。另调取了黄龙湛、郑返华2014、2015年度恩平市种粮三项补贴分户申请情况。2017年5月5日，恩平市林业局向xx镇xx村民委员会及黎某某、郑某某等36人发出《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，征询其是否同意公开涉案信息，除了其中四人显示已亡故外，其他均不同意公开涉案信息。
2017年5月10日，恩平市林业局向郑返华、黄龙湛作出恩林信访字〔2017〕3号《政府信息公开答复书》，内容如下：一、郑返华、黄龙湛申请获取“1、地图（xx村委会的生态林地图和山界地图）”信息属于恩平市林业局保存范围，保存的地图均为1：1万的地形图，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》有关规定和《测绘管理工作国家秘密范围的规定》（国家测绘局、国家保密局、国测办字[2003]17号文件印发）所附的《附件：测绘管理工作国家秘密目录》序号为16的条款规定“1:50万、1:25万，1:1万国家基本比例尺地形图及其数字化成果”，密级为“秘密”，保密期限为“长期”，控制范围为“经县市以上测绘行政主管部门批准的测绘城管保管单位和用户，经大军区以上军队测绘主管部门批准的军事测绘成果保管单位及用户。”由于郑返华、黄龙湛不属于以上规定的地图使用范围用户，所以恩平市林业局不能向其提供相关地形图。二、郑返华、黄龙湛申请获取的“2、林木采伐证（xx村委会各自然村2000年至2016年所有的林木采伐证）”信息的全称是《广东省林木采伐许可证》，此许可证存根属于恩平市林业局保存范围。经核查，恩平市林业局存有的2000年至2016年度的《广东省林木采伐许可证》存根中全部都是林农个人申请办理的，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，经发函征求上述林农意见，其一致不同意公开信息。因此无法提供涉及xx村委会范围内的《广东省林木采伐许可证》的相关信息。三、郑返华、黄龙湛申请获取的“3、山权林权证（xx村委会1982年至林改后山权林权证，包括集体和个体）”，恩平市林业局现存有xx村委会所有的林地所有权林权证（2004年新版）申请档案资料及xx村委会范围内个人承包经营的林地使用权、林木所有权和使用权林权证（2004年新版）申请档案资料。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，如需公开应当书面征求第三方的意见。经发函征求相关人员的意见，均不同意公开相关信息。因此，恩平市林业局无法提供山权林权证（xx村委会1982年至林改后山权林权证，包括集体和个体）相关信息。并告知郑返华、黄龙湛不服该答复的救济途径。
恩平市林业局在庭审过程中称关于林权证的管理职能已经于2017年4月移至不动产登记部门。
2017年11月20日，原审法院向郑返华、黄龙湛、郑天云释明相关法律规定后，郑天云以其不具原告主体资格为由向原审法院撤回起诉，原审法院审查后于2017年12月13日作出《行政裁定书》，裁定予以准许。
原审法院认为，本案系政府信息公开纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第十七条规定：“……行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……”第二十四条规定：“……行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；……”可见，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息，县级以上林业主管部门具有林权登记的法定职责。郑返华、黄龙湛以自身生活特殊需要为由，向恩平市林业局申请公开涉案政府信息，恩平市林业局作为县级人民政府林业主管部门，对涉案政府信息公开申请具有依法审查并按法定程序作出答复的职责。恩平市林业局在收到涉案申请书后作出答复，其执法主体适格，原审法院予以确认。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：恩平市林业局作出的涉案答复是否合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证……”可见，行政机关拒绝提供公开政府信息的，具有告知和说明理由的义务，且应在行政诉讼中提供该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
本案中，关于郑返华、黄龙湛申请公开的第一项“地图（xx村委会的生态林地图和山界地图）”，《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条第二款规定：“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密……”国家测绘局与国家保密局公布的《测绘管理工作国家秘密范围的规定》（国测办字[2003]17号）规定了有关测绘成果的八个秘密级事项，其中第16项是：“1:50万、1:25万、1:1万国家基本比例尺地形图及其数字化成果。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十八条“证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，提供人应当作出明确标注，并向法庭说明，法庭予以审查确认。”恩平市林业局未公开的涉案地图，比例尺为1:1万，密级为秘密，符合上述标准，且恩平市林业局就涉案地图是国家秘密的明确标注向原审法院说明，因此恩平市林业局不予公开上述信息，并无不当。
关于郑返华、黄龙湛申请公开的第二项“林木采伐证（xx村委会各自然村2000年至2016年所有的林木采伐证）”及第三项“山权林权证（xx村委会1982年至林改后的山权林权证，包括集体和个体）”，恩平市林业局在涉案回复中确认其存有“林木采伐证”的存根及“xx村委会所有的林地所有权林权证、xx村委会范围内个人承包经营的林地使用权、林木所有权和使用权林权证”的申请档案资料。恩平市林业局以这两项政府信息涉及林木砍伐权人、林地所有权人、林地使用权人、林木所有权和使用权人的个人隐私和商业秘密，公开后可能损害其合法权益，并书面征求第三方的意见经答复不同意公开作为拒绝向郑返华、黄龙湛提供涉案政府信息的根据。恩平市林业局依法应对其上述拒绝向郑返华、黄龙湛提供涉案政府信息的根据进行举证。但现有证据显示，恩平市林业局仅提供了其发给第三方上述权利人的《关于政府信息公开征求第三方意见的函》及回复，恩平市林业局并未能提供证据或依据证明郑返华、黄龙湛所申请的涉案政府信息涉及个人隐私、商业秘密及公开后可能损害第三方合法权益。另外，恩平市林业局在庭审过程中称关于涉案林权证的管理职能已经于2017年4月移至不动产登记部门，但并没有在涉案回复中予以说明，亦不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式……”的规定。
综上所述，恩平市林业局作出的涉案《政府信息公开答复书》中第二、第三项内容，属作出行政行为主要证据不足，依法应予撤销。恩平市林业局应对郑返华、黄龙湛提出的第二、第三项涉案政府信息公开申请进行全面审查后，根据相关法律的规定依法作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，原审法院判决：一、撤销恩平市林业局于2017年5月10日作出的《政府信息公开答复书》中的第二项及第三项的内容。二、恩平市林业局应在本判决生效之日起15个工作日内，对郑返华、黄龙湛提出的涉案政府信息公开申请中的第二项及第三项的内容重新作出处理。本案一审案件受理费50元，由恩平市林业局负担。
上诉人恩平市林业局不服原审判决，向本院提起上诉。请求：撤销原审判决，改判驳回郑返华、黄龙湛的诉讼请求。主要事实与理由：一、一审判决未对郑返华、黄龙湛申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要是否有关进行查明与认定。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，郑返华、黄龙湛申请公开的信息，都以第三方为权利人，与郑返华、黄龙湛没有关联，其根本没有特殊需要。恩平市林业局已经要求郑返华、黄龙湛对信息的特殊需要进行说明及补充，但郑返华、黄龙湛始终没有合理说明，补充的证据不但不能证明特殊需要，反而是佐证其个人与申请公开的信息无关。而且，郑返华、黄龙湛早已迁至恩平市××××镇，在当地享受当地的多项村民权益。即使如此，恩平市林业局也没有草率对待，而是依法进行了审查、调查，答复。恩平市林业局举证的证据l、2、3、6、7，都能证明郑返华、黄龙湛申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要根本无关。然而一审法院并未要求郑返华、黄龙湛对信息的特殊需要事由作出说明，一审判决也未对郑返华、黄龙湛申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要是否有关进行查明与认定。二、郑返华、黄龙湛申请公开的信息的第二项、第三项分别为林木采伐许可证及林权证，涉及他人商业秘密及个人隐私，依法不应公开。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定，郑返华、黄龙湛申请公开的信息第二项、第三项分别为林木采伐许可证及林权证，权利人为恩平市xx镇xx村委会及其他几十名具体林权人，其中没有郑返华、黄龙湛的证书。证书记载的内容，牵涉到具体林权人的商业秘密和个人隐私。因此，涉案信息属不予公开的范围。而且，恩平市林业局已经逐一书面征求各权利人意见，均不同意公开。另外，有关林权证的行政职能已移交不动产登记局，己不能要求恩平市林业局提供。因此，一审判决认为应该公开是错误的。三、根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，郑返华、黄龙湛的起诉符合上述情形，其诉讼请求应予驳回。对郑返华、黄龙湛的政府信息公开申请，恩平市林业局依法要求郑返华、黄龙湛进行补充说明、举证，进行了调查、审查，书面征求了信息所涉及第三方权利人的意见，进行了答复。恩平市林业局的答复，符合政府信息公开的相关法律法规，恳请予以维持。
被上诉人黄龙湛辩称：对恩平市林业局作出的行政行为，郑返华和黄龙湛从2012年起先后多次向各级有关部门和政府机构反映，以及检举恩平市林业局关于违法发放林权证以及广东省林木采伐证，造成恩平市大田镇xx村委会属下九条自然村的商品林8000亩、生态林5000亩被砍伐，致使国家财产和村民财产遭受严重损失的问题，一直未能解决。2016年4月24日，郑返华、黄龙湛向恩平市林业局提出政府信息公开申请，但得到的回复是假的。对恩平市林业局的违纪行为，郑返华、黄龙湛于2016年9月2日向原审法院提起诉讼，原审法院于2016年10月8日依法作出判决，判令恩平市林业局重新作出回复，恩平市林业局不服向江门市中级人民法院提起上诉，江门市中级人民法院于2017年3月22日依法作出判决，维持原判。恩平市林业局向郑返华、黄龙湛重新作出回复，但其回复的内容是滥用法律，避重就轻的。2017年7月4日，郑返华、黄龙湛再次向江门市江海区人民法院起诉，起诉恩平市林业局不履行职责，原审法院于2017年12月19日作出判决。但恩平市林业局仍不服，向江门市中级人民法院提起本案二审诉讼。恩平市林业局为了逃避违法行为，浪费司法资源，对黄龙湛、郑返华的精神、工作和经济造成极大影响。
被上诉人郑返华辩称：郑返华的答辩意见与黄龙湛一致，另补充：郑返华、黄龙湛是按照中华人民共和国国务院的信息公开条例和规章制度向恩平市林业局提出政府信息公开，不存在秘密可言。郑返华、黄龙湛作为我国的公民，并且是xx村委会的村民，要求恩平市林业局公开其发放的林权证、砍伐证和xx村委会管辖的公益生态林山界地图，是为了保护国家的绿色资源，保护人类的绿色财产。恩平市林业局却无法向郑返华、黄龙湛提供，郑返华及黄龙湛无法保护生态林。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，原审法院作出的原审判决案号（2016）粤0704行初229号，此处有笔误，应更正为（2017）粤0704行初229号，本院予以纠正。
本院认为，本案系政府信息公开纠纷。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“……公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第十七条“……行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……”第二十四条“……行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；……”的规定，恩平市林业局作为恩平市辖区内的县级人民政府林业主管部门，对郑返华、黄龙湛提出的涉案政府信息公开申请具有依法进行审查并答复的法定职权，其执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点为：恩平市林业局作出的恩林信访字[2017]3号《政府信息公开答复书》是否合法。
一、关于郑返华、黄龙湛申请公开“地图（xx村委会的生态林地图和山界地图）”的事项。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条第二款“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十八条“证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，提供人应当作出明确标注，并向法庭说明，法庭予以审查确认。”的规定，及国家测绘局与国家保密局公布的《测绘管理工作国家秘密范围的规定》（国测办字[2003]17号）规定了有关测绘成果的八个秘密级事项，其中第16项是：“1:50万、1:25万、1:1万国家基本比例尺地形图及其数字化成果。”涉案地图的比例尺为1:1万的地形图，密级为秘密，符合上述法律规定的条件，且恩平市林业局在一审期间针对涉案地图的明确标注已向原审法院作出说明，故恩平市林业局作出答复不予公开符合法律规定，本院予以支持。
二、关于郑返华、黄龙湛申请公开的“林木采伐证（xx村委会各自然村2000年至2016年所有的林木采伐证）”的事项。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。”的规定，恩平市林业局在接到涉案申请后，经核查其存有的2000年至2016年的《广东省林木采伐许可证》为林农个人申请办理。恩平市林业局作出恩林信函[2017]001号至恩林信函[2017]038号《关于政府信息公开征求第三方意见的函》，向相关所有权人征求是否同意公开涉案《广东省林木采伐许可证》。根据《回复意见》显示，相关所有权人均表示不同意公开涉案《广东省林木采伐许可证》的相关政府信息。涉案《广东省林木采伐许可证》涉及到所有权人的姓名、地址、联系方式及林权资源情况等隐私问题，显然与第三方的合法权益相关。恩平市林业局已依照法律规定，对可能损害第三方合法权益的申请事项征求第三方同意，其程序合法，并已充分履行了法定职责。在第三方表示不同意公开的情况下，恩平市林业局作出不公开涉案《广东省林木采伐许可证》的答复，并无不当。原审法院认为恩平市林业局需提供证据证明涉案政府信息涉及个人隐私、商业秘密及公开后可能损害第三方合法权益，因此而加重了恩平市林业局依法履行法定职责的责任，本院予以纠正。
三、关于郑返华、黄龙湛申请公开的“山权林权证（xx村委会1982年至林改后山权林权证，包括集体和个体）”的事项。根据《中华人民共和国物权法》第十八条“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”、《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”的规定，以及国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日作出的国办公开办函[2016]206号答复：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”可见，权利人及利害关系人可以对不动产登记信息依法进行查询，但不动产登记信息不属于政府信息公开的对象，权利人及利害关系人不得以申请政府信息公开的方式获取不动产登记信息。本案中，涉案《山权林权证》依法属于不动产登记信息，郑返华及黄龙湛不应以向恩平市林业局申请政府信息公开的方式获取相关《山权林权证》的信息。故虽涉案《山权林权证》的管理职能已从恩平市林业局移交至不动产登记部门，但因郑返华及黄龙湛申请获取涉案《山权林权证》的方式不符合法律规定，故恩平市林业局作出不予公开的答复并无不当。原审法院认为依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定，恩平市林业局应当对不属于其公开的政府信息，应当告知申请人对应的行政机关，适用法律法规错误，本院予以纠正。
综上所述，原审判决适用法律法规错误，处理欠当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初229号行政判决；
二、驳回被上诉人郑返华、黄龙湛的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人郑返华、黄龙湛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 陈 健
审 判 员 陈汉锡
二〇一八年四月二十五日
法官助理 吴慧仪
书 记 员 陈秀霞