江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行申541号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘恒涛（曾用名刘艳东），1974年11月10日生，汉族，住丰县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）丰县城市管理行政执法局，住所地：丰县中阳大道西首。法定代表人方军，该局局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）徐州市城市管理行政执法局，住所地：徐州市新城区元和路1号E区5楼。法定代表人徐建，该局局长。再审申请人刘恒涛与被申请人丰县城市管理行政执法局（以下简称丰县城管局）、徐州市城市管理行政执法局行政处罚及行政复议一案，刘恒涛不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行终114号行政判决，向本院申请再审。本院立卷复查后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院认定，刘恒涛系丰县中阳里办事处北苑村杨庙东队村民，该村位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围内，亦位于丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围内。2009年5月15日刘恒涛与北苑村杨庙东队签订土地租赁协议书，租赁位于沿河西侧银龙电缆厂东墙外的土地，使用期限20年。2011年刘恒涛在租赁土地上建成钢构厂棚528平方米，未办理规划许可手续，亦未办理房屋所有权证、土地使用权证等任何有效证件。2015年7月6日丰县城管局经现场检查并对刘恒涛作询问笔录后，认为刘恒涛未经规划部门同意，擅自建设房屋，形成违法建筑面积528平方米。2015年7月31日丰县城管局向刘恒涛送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，2015年9月19日组织听证后，于2015年9月1日根据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定对刘恒涛作出涉案《行政处罚决定书》，要求拆除违法建筑，刘恒涛不服诉至法院。一审法院认为，《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2013年11月25日，江苏省人民政府法制办公室作出苏府法函[2013]150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》，同意徐州市人民政府可以在丰县主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年1月3日，徐州市人民政府作出徐政复[2014]2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，同意丰县在主城区和开发区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。2014年6月25日，丰县机构编制委员会作出丰编[2014]5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》，确定丰县城市管理局（丰县城市管理行政执法局）在丰县主城区和开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权。故丰县城管局根据上述省、市、县有关批复及文件取得在丰县主城区和开发区范围内实施城市管理相对集中行政处罚的权限。2015年11月10日丰县人民法院在审理同类案件过程中曾发函丰县规划局商请解释丰县主城区的范围，复函内容：根据丰县县城总体规划（2002-2020），中心城区范围南起南环路，北抵北环路，西从西环路，东至东环路；根据丰县城市总体规划（2013-2030）中心城区范围东至徐济高速和丰沛县域边界，北至徐济高速公路出入口和太行堤河，西至赵庄镇和王沟镇的镇界，南至237国道。复函所述新旧总体规划所示中心城区范围均包括了涉案房屋所在地，故丰县城管局对案涉违法建设行为有行政处罚权。苏府法函[2013]150号复函第六项、徐政复[2014]2号批复第六项，均规定对丰县人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服提起复议的，根据申请人的选择，由丰县人民政府或者徐州市城管局依法受理。该规定亦符合《行政复议法》第十二条关于确定复议机关的规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故徐州市城管局有依法受理行政复议申请的法定职权。丰县城管局对涉案房屋违法建筑的性质及面积的事实认定所依主要证据为现场检查笔录及对刘恒涛的询问笔录、丰县规划局出具的刘恒涛未办理规划手续的说明，多份证据相互印证形成完整的证据链，既能证明涉案房屋无任何规划许可手续，又能证明违法建筑面积为528平方米，认定事实清楚。丰县城管局认定案涉违法建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”条件，应予限期拆除，主要依据丰县规划局提供的关于复新河西路北延伸段工程情况的说明及道路规划图、丰委发[2015]2号、丰委发[2015]13号文件（近期规划），证明丰县县委及县政府已将复新河西路（河滨北路）北延伸段列入近期规划范围内，并列入2015年“三重一大”项目投资计划及2015年度城建重点工程计划，道路红线25米，道路西侧至银龙电缆等企业东墙为道路退让用地，规划用于道路绿化，故位于道路退让用地范围内的涉案建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”条件。丰县城管局在处理该行政处罚案件时依《行政处罚法》规定的法定程序立案、调查、送达、组织听证后作出行政处罚、依法审批结案，执法程序合法。丰县城管局认定涉案违法建筑不超过处罚时效，是依据《行政处罚法》第二十九条之规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定，违反规划许可的违法行为，因其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款规定：“前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。”又因涉案房屋位于丰县县城总体规划内，房屋建于2008年之后，丰县城管局依照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条作出涉案《行政处罚决定书》，要求限期拆除违法建筑，适用法律正确。徐州市城管局依照《行政复议法》规定，依法受理刘恒涛的行政复议申请，在收到复议申请后通知被申请人答复并要求其举证，并将被申请人证据材料供申请人查阅，经书面审理作出复议决定，程序合法。由于丰县城管局《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，复议机关对其予以维持亦正确。丰县城管局于2015年9月1日作出的丰城执法罚字[2015]第0022号《行政处罚决定书》、徐州市城管局于2015年11月2日作出的[2015]徐执法行复字第2号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。刘恒涛认为被诉行政行为缺乏职权依据、认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误的理由不能成立，其要求撤销该《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘恒涛诉讼请求。案件受理费50元，由刘恒涛负担。二审法院认为，根据《行政处罚法》第十六条及江苏省人民政府法制办公室苏府法函[2013]150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》、徐州市人民政府徐政复[2014]2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、丰县机构编制委员会作出丰编[2014]5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》文件规定，丰县城管局基于法律法规的授权具有在丰县主城区和开发区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权。并根据丰县规划局对丰县主城区的范围的界定，丰县主城区范围包括涉案房屋所在地。丰县城管局对案涉违法建设行为有行政处罚权。根据《行政复议法》第十二条规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”徐州市城市管理行政执法局有依法受理本案行政复议申请的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划。”及第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。”根据本案证据材料及刘恒涛在庭审中认可其2009年和杨庙东村签订的租赁协议，并经村民委员会的同意建设的房屋且房屋的产权属于其本人所有，性质为营业性用房。刘恒涛在建造时未按规定取得建设工程规划许可证，也未在建成涉案房屋后补办相关手续，且未经城乡规划主管部门批准。刘恒涛的涉案房屋该违法状态一直持续，对刘恒涛认为丰县城管局的处罚超过时效的观点不予支持。根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款规定：“前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。”及丰县规划局提供的关于复新河西路北延伸段工程情况的说明及道路规划图、丰委发[2015]2号、丰委发[2015]13号文件，可以证明刘恒涛房屋位于丰县县城总体规划内，列入2015年“三重一大”项目投资计划及2015年度城建重点工程计划，道路红线25米，道路西侧至银龙电缆等企业东墙为道路退让用地，规划用于道路绿化，属于位于道路退让用地范围内，涉案建筑不具备“采取改正措施消除对现行规划实施的影响”的条件,属无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除的情形。对刘恒涛认为丰县城管局处罚不公、选择性执法的观点，缺乏证据的支持。丰县城管局对刘恒涛涉案房屋违法建筑性质及面积的事实认定，其所依主要证据为现场检查笔录及对刘恒涛的询问笔录、丰县规划局出具的刘恒涛未办理规划手续的说明，且多份证据能够相互印证，其认定事实清楚。丰县城管局在作出行政处罚过程中，依法履行了立案、调查、送达、告知、组织听证后经丰县城管局局长办公会讨论后作出行政处罚、依法审批结案，符合相关程序规定。刘恒涛认为涉案行政处罚的作出未经行政机关负责人集体讨论决定的观点，与事实不符。徐州市城管局依照《行政复议法》规定，依法受理刘恒涛的行政复议申请，在收到复议申请后通知被申请人答复并要求其举证，并将被申请人证据材料供申请人查阅，经书面审理作出复议决定，并依法送达，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。刘恒涛申请再审称，案涉土地及厂房是2009年5月15日由申诉人与北苑村杨庙东队签订土地租赁协议书，土地性质为集体土地，从未有人告知再审申请人该地块被征收为国有。再审申请人建设厂房经过村委会和办事处（规划部门）、开发区政府同意，并经办事处确认具有厂房的产权。因厂房处于集体土地，按照当地规划部门的操作流程，农村建房先经村组和镇级规划部门口头同意，建好房后再补办相关房屋手续。再审申请人建房符合该流程。房产是否属于违法建设应当由规划部门认定，丰县城管局没有认定房屋系违法建设的法定职权。丰县城管局所作行政处罚超越其法定职权。丰县城管局选择性执法，办事明显不公。案涉土地应被征收，政府部门未对再审申请人进行任何补偿。请求本院撤销原审判决，将本案发回重审。本院认为，依照《行政处罚法》第十六条、苏府法函[2013]150号《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》、徐政复[2014]2号《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、丰编[2014]5号《关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权相关单位职责调整的通知》之规定，丰县城管局具有对案涉土地上违法建设行为进行查处的法定职责。再审申请人未经规划许可在租赁土地上建设钢构厂棚528平方米，被申请人丰县城管局认定再审申请人未取得建设工程规划许可证进行建设具有事实依据。再审申请人刘恒涛未经规划许可建设房屋的违法状态一直持续，其所提的丰县城管局的处罚超过时效的观点不能成立。因刘恒涛房屋位于丰县县城总体规划内，属于位于道路退让用地范围内，符合无法采取改正措施消除影响应限期拆除的条件。再审申请人刘恒涛所提的丰县城管局处罚不公、选择性执法主张缺乏证据支持。被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决驳回再审申请人诉讼请求并无不当。综上，刘恒涛的再审申请缺乏法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回刘恒涛的再审申请。审 判 长 陈 迎审 判 员 赵 黎代理审判员 张 伟二〇一七年十二月二十二日书 记 员 钱培培