浙江省象山县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙0225行初26号
原告吴作平（诉讼代表人），男，1965年8月1日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告冯传福（诉讼代表人），男，1958年6月30日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告冯宗渊（诉讼代表人），男，1967年8月29日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告吴灵春，男，1968年2月2日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告吴小兵，男，1945年4月14日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告吴作培，男，1965年12月3日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告胡雨文，男，1965年2月11日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告胡春福，男，1960年10月17日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县
原告冯传畅，男，1948年8月20日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告林吉南，男，1957年11月25日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告林吉安，男，1961年4月27日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
原告鲍英绍，男，1965年4月29日出生，汉族，浙江省宁海县人，住浙江省宁海县。
共同委托代理人赖才宏（特别授权代理），浙江时光律师事务所律师。
被告宁海县长街镇人民政府，住所地浙江省宁海县长街镇长街村。
法定代表人何称松，男，镇长。
出庭应诉负责人胡庆欢，男，副镇长。
委托代理人胡洪川（特别授权代理），宁波市导源法律服务所法律工作者。
委托代理人冯卿（特别授权代理），宁波市导源法律服务所法律工作者。
第三人宁海县长街镇成塘村股份经济合作社，住所地浙江省宁海县长街镇成塘村。
法定代表人陈建飞，男，社长。
委托代理人徐泽云（特别授权代理），浙江知仁律师事务所律师。
第三人宁海县高速公路建设指挥部，住所地浙江省宁海县跃龙街道世贸中心20楼。
法定代表人王鸿飞，男，总指挥。
委托代理人葛威勇（特别授权代理），浙江法校（宁波）律师事务所律师。
第三人宁波三门湾大桥开发有限公司，住所地浙江省宁波市江东区朝晖路416弄262号215室。
法定代表人冯宗朝，男，董事长。
委托代理人郑宁（特别授权代理），宁波三门湾大桥开发有限公司工作人员。
委托代理人林骥（特别授权代理），浙江海泰（舟山）律师事务所律师。
原告吴作平等12人诉被告宁海县长街镇人民政府土地行政征收及行政赔偿一案，于2016年8月2日向本院起诉，本院于同日受理后，2016年8月3日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。因本案的处理与宁海县长街镇成塘村股份经济合作社、宁海县高速公路建设指挥部、宁波三门湾大桥开发有限公司有利害关系，2016年8月3日本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，2016年9月8日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人吴作平、冯传福、冯宗渊及共同委托代理人赖才宏，被告宁海县长街镇人民政府的出庭应诉负责人胡庆欢及委托代理人胡洪川、冯卿，第三人宁海县长街镇成塘村股份经济合作社（以下简称成塘村经济合作社）的委托代理人徐泽云，第三人宁海县高速公路建设指挥部（以下简称高速公路指挥部）的委托代理人葛威勇，第三人宁波三门湾大桥开发有限公司（以下简称三门湾公司）的委托代理人郑宁、林骥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月12日，被告与第三人成塘村经济合作社签订《浙江省三门湾大桥及接线工程长街段土地征收及地上附着物补偿协议》（以下简称《协议》）,征收第三人成塘村经济合作社浙江省三门湾大桥及接线工程长街段红线内的土地面积57569.69平方米，折合86.3545亩。
原告吴作平等12人起诉称，因浙江省三门湾大桥及接线工程总体规划及建设需要，被告未经审批违法征用原告等人在成塘村的承包农田，在未经原告等人同意的情况下，第三人成塘村经济合作社、被告于2015年2月12日签订《协议》。原告至今未拿到土地安置补助费，家庭成员也未按失地政策参保。因上访无果，故诉至法院，请求判令：1.被告征用原告所承包土地的行政行为违法，并赔偿原告被征地后应得的补偿款；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明自己的主张，于起诉时向本院提交证据如下：1.《成塘村关于承包土地被公益事业征收的有关规定》复印件11份、《浙江省农村集体土地承包权证审批表》复印件6份、《浙江省农村集体土地承包权证》复印件5份，用以证明原告被征土地的面积、生产队情况；2.《协议》复印件1份，用以证明被告征用原告承包土地的事实。
被告宁海县长街镇人民政府答辩称，一、被告与第三人成塘村经济合作社签订的《协议》是征地补偿工作的政策处理，不属政府机关征地行为。浙江省三门湾大桥及接线工程于2013年11月20日经国家发改委批准。2014年10月14日，宁海县统一征地事务所与成塘村村民委员会签订《征地补偿协议书》，征收成塘村集体土地75.85亩。被告依照规定与要求落实征地补偿等政策处理工作，并非作为征地主体与成塘村经济合作社签订征地补偿协议，实施征地工作。该协议并未违反法律的强制性规定，被告实施的征地补偿政策处理行为合法有效。二、涉案地块的征地补偿款已按照协议约定足额、按时支付给第三人成塘村经济合作社。被告于2015年3月23日向第三人成塘村经济合作社支付了征地补偿款4279967元，其中土地补偿费3972309元，地上附着物及青苗补偿费307658元。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。截至起诉之日，除吴作平外，其余原告已全部领取相应的土地补偿款及地上附着物和青苗补偿费。且第三人成塘村经济合作社已通知原告吴作平领取土地补偿款。故原告不存在土地征收后的损失。三、浙江省三门湾大桥及接线工程长街段土地征收工程涉及的用地已获国土资源部批准。为完善国家高速公路网络，缓解甬台温高速公路交通压力，国家发展和改革委员会同意建设三门湾大桥及接线工程，涉案项目拟征用第三人成塘村经济合作社75.85亩集体土地。2014年10月14日，宁海县统一征地事务所与成塘村村民委员会签订《征地补偿协议书》。2015年3月20日，宁海县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，经宁海县人民政府同意逐级上报。2015年12月17日，国土资源部作出（国土资函[2015]859号《国土资源部关于三门湾大桥及接线工程（宁波段）建设用地的批复》，同意宁海县、象山县将农民集体所有农用地210.735公顷转为建设用地。2016年3月18日，宁海县国土资源局批准了宁波交通工程建设集团有限公司三门湾大桥及接线工程TJ5标段项目部有关成塘村等6个行政村的临时用地要求，面积58550平方米（除林地）。故该工程用地已获得国土资源部的批准。四、原告起诉缺乏事实和法律依据，理由不能成立。当庭补充答辩意见如下：因征地程序步骤多，原告未明确征地过程中哪个行政行为违法，也未明确补偿款明细，以及各原告的具体数额。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告宁海县长街镇人民政府在法定期限内向本院提交如下证据材料：1.《征地补偿协议书》、国土资函[2015]859号《国土资源部关于三门湾大桥及接线工程（宁波段）建设用地的批复》、征地规划红线图、《临时用地批准通知书》复印件各1份，用以证明涉案土地的征收主体是宁海县统一征地事务所，并已取得国土资源部建设用地批准的事实；2.《协议》复印件1份，用以证明被告按照工作安排落实征地补偿等政策处理工作，并非征地单位；3.村民代表会议记录、村民委员会会议记录、成塘村第三生产队召开户主会议记录复印件各1份，用以证明涉案地块征地方案及征地补偿款、安置补助费的分配方案通过村民（社员）代表会议讨论，征得村民（社员）同意的事实；4.宁波市农村集体经济组织统一收据、记账凭证复印件各1份，用以证明被告已按约定支付征地补偿款的事实；5.付款清单复印件11份、通知复印件1份，用以证明第三人成塘村经济合作社已将款项进行分配并通知吴作平领取应得款项的事实。
被告向本院提交如下法律、法规依据：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、2.《中华人民共和国物权法》第四十二条。
第三人成塘村经济合作社陈述称，一、原告的诉讼请求不明确。二、涉案土地已取得相关职能部门审批，经过村民代表讨论，被告与其签订的协议的行为系政策处理工作，征地补偿款已发放并已经通知尚未领款的原告吴作平领取。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人高速公路指挥部陈述称，其同意被告及第三人成塘村经济合作社的答辩陈述意见。同时认为：1.第三人高速公路指挥部与本案无利害关系，不是适格的诉讼主体。第三人高速公路指挥部既不是土地征收主体，也非实施主体，原告将其列为第三人错误。2.浙江省三门湾大桥及接线工程长街段土地征收符合法律、法规的规定。涉案项目经国家发改委核准，由宁海县统一征地事务所与成塘村村民委员会签订《征地补偿协议书》，并经国土资源部核准同意转为建设用地，征收符合相关法律、法规的规定。3.原告提起诉讼缺乏事实和法律依据，理由不能成立。被告不是涉案土地的征收主体，涉案土地征收已经集体经济组织成员代表会议同意，已通知原告吴作平领取征地补偿款，其他原告也已领取相应款项，未对原告造成损失。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人三门湾公司同意被告及其他第三人的意见，认为三门湾公司并非征地主体，与本案无关联性，主体不适格。
第三人成塘村经济合作社、三门湾公司未向本院提交证据材料，第三人高速公路指挥部当庭向本院提交证据1.《征地补偿协议书》复印件1份，用以证明涉案土地征收主体是宁海县统一征地事务所的事实；2.征地听证告知书、送达回执、村民（代表）会议纪要、听证放弃书复印件各1份，用以证明《征地补偿协议书》签订前，成塘村经过讨论，同意征收及补偿方案的事实。
经庭审质证，本院对原、被告及第三人提交的证据作如下认定：
对原告提交的证据1，被告及第三人成塘村经济合作社、高速公路指挥部对真实性、合法性没有异议，认为第三人成塘村经济合作社将分配方案告知被征地主体，被告只是见证人，被告并非涉案土地的征收主体；第三人三门湾公司认为不清楚情况，不予质证。证据2，被告及第三人对真实性、合法性没有异议，认为被告并非征地主体，签订协议是政策处理需要，协议签订后，并未实施征地行为，仅是征地款的代偿行为。本院对原告提交的证据的真实性予以确认，至于关联性因涉及同一证据在法律适用层面的不同理解，将安排在本院认为部分一并阐述。
对被告提交的证据1，原告质证后认为：1.其多次调查并无《征地补偿协议书》，且协议书依据已经作废的2008年文件进行补偿，该协议应系诉讼后伪造；2.国土资源部的批复真实性、合法性无异议，原告对征地无异议，但认为国家征用土地应符合法律规定。证据2，原告对真实性、合法性无异议，该证据系原告将宁海县长街镇人民政府列为被告的理由。证据3，原告认为代表会议的表决有失公平，原告并不认同分配方案。证据4，原告对真实性、合法性没有异议，但认为被告并未履行监督款项是否到位的职责。证据5，原告对真实性没有异议，认为补偿款是否足额领取也是起诉的理由。第三人成塘村经济合作社、高速公路指挥部对证据没有异议。第三人三门湾公司认为证据1、2可证明其并非征地主体，未参与其中；证据3、5，因不了解情况，不予质证；证据4三性没有异议，款项系其支付给第三人高速公路指挥部。本院对被告提交的证据真实性予以确认，至于关联性因涉及同一证据在法律适用层面的不同理解，将安排在本院认为部分一并阐述。
对第三人高速公路指挥部提交的证据1、2，原告认为系后补材料，要求对《征地补偿协议书》进行鉴定。被告和第三人成塘村经济合作社、三门湾公司无异议。本院对第三人高速公路指挥部提交的证据形式上的真实性予以确认。
原告关于对《征地补偿协议书》中落款日期形成时间进行鉴定的申请，本院认为，《征地补偿协议书》落款日期形成时间的先后，并不影响宁海县统一征地事务所与宁海县长街镇成塘村村民委员会签订《征地补偿协议书》事实的成立，与本案的争议焦点没有关联，故对原告的申请，本院不予准许。
根据上述对证据的认证，结合原、被告及第三人在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下：
原告吴作平等12人系宁海县长街镇成塘村村民。2014年10月14日（落款日期），宁海县统一征地事务所与宁海县长街镇成塘村村民委员会签订《征地补偿协议书》，征收成塘村土地面积5.0573公顷，其中耕地4.6855公顷，其他农用地0.3718公顷，确定征地补偿费合计348.9537万元。2015年2月4日，成塘村就征地款分配方案召开了村民代表会议、村委会会议。2015年2月12日，被告与第三人成塘村经济合作社签订《协议》，征收长街段红线内土地面积57569.69平方米，折合86.3545亩，确定土地征收补偿款合计427.9967万元。2015年3月23日，第三人成塘村经济合作社收到征地补偿款4279967元。2015年4月20日，宁海县长街镇成塘村村民委员会、第三人成塘村经济合作社向本案原告吴作平等12人发布《成塘村关于承包土地被公益事业征收的有关规定》。2015年6月5日，成塘村第三生产队召开户主会议。2015年12月17日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函[2015]859号《国土资源部关于三门湾大桥及接线工程（宁波段）建设用地的批复》，同意宁海县、象山县将农民集体所有农用地210.735公顷（其中耕地138.9074公顷）转为建设用地并办理征地手续。2016年3月18日，宁海县国土资源局作出宁土临用[2016]2号《临时用地批准通知书》，同意临时使用成塘村等6个村的土地面积58550平方米（除林地），土地权属性质为集体，土地供应方式为临时使用，土地用途临时土地，有效期自批准之日起2年，其中成塘村土地面积7061.74平方米，折合10.593亩。
另查明，《征地补偿协议书》被征土地作三门湾大桥及接线工程主线用，《临时用地批准通知书》土地作工程便道用，上述二协议土地面积之和系《协议》征收土地面积。原告吴灵春、吴作培、胡春福、鲍英绍等4人的土地在主线范围内，原、被告均予以确认。吴小兵、吴作平、林吉南、林吉安、胡雨文、冯传畅、冯传福、冯宗渊的土地位置原被告存在争议，被告认为上述8人的土地部分在主线，部分在便道，原告认为均在主线。除原告吴作平外，其余11原告已领取了征地补偿款。
本院认为，本案诉讼标的指向的是土地征收法律关系，综合各方诉辩意见，被告是否组织实施了土地征收行为是本案的主要争议焦点。原告吴作平等12人认为被告组织实施了征收土地行为的主要依据系被告与第三人成塘村经济合作社于2015年2月12日签订的《协议》。该协议中虽有“土地征收”等内容，但主线内的原告承包地已由宁海县统一征地事务所与宁海县长街镇成塘村村民委员会签订的《征地补偿协议书》确定征收，并报相关职能部门审批通过。因此，就《征地补偿协议书》范围内的原告承包地而言，被告与第三人成塘村经济合作社签订《协议》的行为并非被告组织实施的土地征收行为。就便道范围的土地而言，据宁海县国土资源局作出的《临时用地批准通知书》明确，该土地权属性质为集体，其所有权性质并未发生变化，故《协议》本身实质上也不具有土地征收的属性。综上，吴作平等12原告要求确认被告征用其所承包土地的行政行为违法，并赔偿原告被征土地后应得的补偿款，没有事实和法律依据，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告吴作平等12人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 蒋晓瑜
审 判 员 贺 峰
人民陪审员 杨 颉
二〇一六年十一月二十一日
代书 记员 楼赛赛
附法律、司法解释条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……