浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙11行终134号
上诉人（原审原告）刘宝南，男，1951年9月13日出生，汉族，住浙江省青田县。
委托代理人蔡贤弼，浙江平宇律师事务所律师。
委托代理人周成宇，浙江平宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青田县国土资源局，住所地：浙江省青田县鹤城街道防空大楼18楼。
法定代表人邹春宾，局长。
委托代理人潘足飞，浙江潘源律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）青田县城城建重点项目建设指挥部，住所地：浙江省青田县鹤城镇临江东路99号2楼。
诉讼代表人王晓林，指挥。
委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。
刘宝南诉青田县国土资源局、青田县城城建重点项目建设指挥部房屋征收补偿决定一案，莲都区人民法院于2016年8月31日作出（2016）浙1102行初23号行政判决。刘宝南不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人刘宝南及其委托代理人蔡贤弼、周成宇，被上诉人青田县国土资源局副局长叶永兵及其委托代理人潘足飞，被上诉人青田县城城建重点项目建设指挥部委托代理人吴津到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
一审法院经审理认定：原告刘宝南坐落青田县瓯南街道前仓村58号的房屋位于青田县组团交通枢纽工程红线范围内。青田县中茂房地产评估有限公司分别于2014年10月24日、2014年11月13日，作出中茂（2014）72-23号、（2014）72-12号评估报告，评估原告房屋征收市场补偿价值为1878693元，房屋征收补偿重置价值为444451元，房屋装修及附属物价值为184091元。原告对评估报告至今未提出书面复核申请。2015年9月11日，第三人青田县城城建重点项目建设指挥部因与原告刘宝南就青田县组团交通枢纽工程征收房屋补偿安置一事达不成协议，申请被告青田县国土资源局作出行政决定。被告青田县国土资源局于2015年10月26日作出青土资行政［2015］字第1号行政决定书，认定刘宝南的房屋建筑占地面积为125.28平方米，为农村集体土地，计建筑面积483.9平方米，并决定：1、青田县城城建重点项目建设指挥部在本行政决定书送达之日起10日内，支付刘宝南征收补偿费款项计人民币741522元，其中房屋征收补偿费用444451元、附属物及其它补偿费184091元、搬家补偿费9678元、房租补偿费103302元；2、在青田县瓯南街道前仓大桥房屋拆迁间房安置小区（现奔歌漂洗区块）范围内，给刘宝南安排建房建筑占地国有土地使用权140.4平方米（3间），其超出原征收房屋建筑占地面积125.25平方米的部分（即15.12平方米），由刘宝南方支付相关费用79531元（在征收安置补偿款项中扣回）；安排给刘宝南的建筑占地的土地使用权为国有划拨；3、限刘宝南在本决定书送达之日起30日内，自行将座落在青田县瓯南街道前仓村58号房屋腾空完毕并交付给青田县城城建重点项目建设指挥部拆除。原告不服被告作出的行政决定，遂提起行政诉讼。另查明，《农村私建房用地呈报表》（补办用）上“建房户姓名”一栏为“刘宝南”、住址为“鹤城镇前仓村”、“用地类型及面积”一栏写有“耕地123.62平方米”、“县土地管理局意见”一栏写有“同意补办建房用地壹佰贰拾叁点陆贰”的字样。
一审法院认为，原告刘宝南在本案中主张其被征收房屋的用地系国有土地、原告的厨房及杂间等应纳入房屋征收面积、房屋评估价格偏低的观点。原告提供的《农村私人建房用地呈报表》（补办用）上载明原告建房用地为耕地、面积为123.62平方米，与被告认定其房屋用地为集体土地、建筑占地面积125.28平方米，基本一致，且原告未能提供有效证据证明建房用地已被征收为国有土地、原告建造的厨房及杂间为合法建筑，故原告对被征收房屋的土地性质及征收面积的质疑，该院不予支持。虽原告对房屋评估结果持有异议，但至今未提供证据证明其已提出书面复核申请，故评估公司根据相关规定作出的评估结果，该院予以支持。另根据《青田县集体所有土地上房屋征收与补偿管理办法》第五条第一款、第二十四条的规定，在原告刘宝南与第三人青田县城城建重点项目建设指挥部未达成征收补偿安置协议的情况下，被告青田县国土资源局可以根据第三人青田县城城建重点项目建设指挥部的申请作出涉案行政决定。综上，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告刘宝南的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘宝南负担。
刘宝南上诉称，一、原审判决认定事实不清。（一）原审判决应当对涉案土地的性质作出明确的认定。1、《农村私人建房呈报表》仅能证明上诉人在1998年办理建房手续时，该土地的性质还是集体土地，但不能证明该土地在房屋被征收前仍是集体土地。2、原审判决要求上诉人提供土地已被征收国有土地的证据，存在举证分配不当。3、从被上诉人提供的土地评估报告来看，2014年11月25日出具的该报告将涉案土地以国有土地性质进行评估，而青田县人民政府对涉案房屋征收方案却在2014年8月4日公布实施，也就是说，涉案土地可能先专为国有土地，然后才开展涉案土地上房屋的征收。4、涉案土地的性质是本案的关键事实之一，应当有充足的证据予以证明及认定。若涉案土地先被征收为国有再对土地上的房屋进行征收，则应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其相关法律规定。（二）原审判决对涉案房屋依附的土地面积认定事实不清。按照被上诉人提供的测绘材料来看，占地125.28平方米的楼房旁边还有一处占地23.33平方米的厨房与占地18.17平方米的杂物房，若算上以上三处的占地面积，涉案房屋占地面积应当是166.78平方米。1、上诉人提供的《农村私人建房呈报表》载明建房用地面积123.62平方米，而被上诉人认定面积为125.28平方米，说明被上诉人在认定土地面积时是以房屋建造时实际土地面积为准，并非建房时的申报面积。2、虽然上诉人未能提供厨房与杂物间的物权登记凭证，但农村的房屋本身就具有特殊性，对于这类的房屋，符合一定条件甚至都能通过土地初始登记确定产权，故对厨房与杂物间不应以简单的方式一律不予认定。3、既然原审第三人对涉案房屋占地面积以房屋建造时实际土地面积为准，那么同一时间建造的厨房与杂物间依附的土地面积也要予以认定。（三）原审判决认定被上诉人确定的补偿标准及金额是错误的。评估单位进行评估时，上诉人正好在国外，无法获知评估单位如何确定。上诉人对评估结果提出异议，认为评估价明显过低，已在多次的沟通中提出意见。此外，因对涉案土地征收面积存在较大争议，且具体分户不清，进而上诉人对应获取的拆迁权益内容存在较大异议。二、原审判决适用法律错误。（一）、被上诉人作出的青土资行政［2015］字第1号行政决定缺乏法律依据，系违法创设具体行政行为。1、对于被上诉人作出行政决定的法律依据是本案的关键焦点之一。《青田县集体所有土地上房屋征收与补偿管理办法（试行）》规定了被上诉人具有类似法院审判职能能够居中裁决的权力，但该办法充其量只是地方政府内部文件，地方政府在无任何法律授权的情况下，不具有创设行政行为的权力，该办法不应当作为法律依据；涉案房屋在1998年就已实际建设，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》在2000年7月5日开始试行，第三十六条不适用于本案；被上诉人提供的法律均未规定土地行政主管部门能够在征收人与被征收人无法就房屋征收补偿方式达成一致的情况下，有权作出行政决定。但原审判决在上诉人对其行政决定依据的法律合法性提出异议的情况下却只字不提被上诉人作出行政决定的法律依据是否合法。2、行政机关强制征收及拆除上诉人的房屋缺乏法律依据。若涉案房屋系国有土地上房屋征收，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，若系集体土地上的房屋征收，没有明确的法律规定，各地处理方式基本上是要通过协商签订征收房屋协议处理。《青田县集体所有土地上房屋征收与补偿管理办法（试行）》的主导思想并非强制性的裁决，而是在双方均愿意提交土地管理部门裁决的情况下，才能作出该行政决定。《青田县国土资源局关于房屋征地补偿安置方案公告》（青土资公［2013］80号）由被上诉人盖章，则被上诉人应当是房屋征收具体实施单位，可以理解为本身就是房屋征收的征收人，而《青田县集体所有土地上房屋征收与补偿管理办法（试行）》的规定，被上诉人却是集体土地上房屋拆迁的主管单位，征收单位反而成了原审第三人，显然房屋征收人存在先后矛盾。原审第三人递交行政申请书后，被上诉人仅告知上诉人过来调解，未告知所谓的行政程序及法律后果，整个行政程序缺乏基本的公平正义。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销并改判。
青田县国土资源局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。答辩人在上诉人与第三人未达成征收补偿安置协议的情况下，根据第三人的申请，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条、第二十九条、第三十六条，《青田县集体所有土地上房屋征收与补偿管理办法（试行）》第二十四条作出了“青土资行政［2015］字第1号行政决定书”。二、上诉人的上诉观点不能成立，请二审法院依法不予采信。1、《农村私人建房呈报表》清楚地证明上诉人于1998年在审批宅基地时，是通过划拨方式取得集体土地使用权，上诉人主张建房用地被征收为国有土地，但没有任何证据予以证明，依法不能认定。2、上诉人涉案房屋占地面积为125.28平方米，房屋建筑面积为483.9平方米。这一面积与《农村私人建房呈报表》上所载明的审批用地面积123.62平方米，基本一致。青田县人民政府瓯南街道办事处已拆迁户的基本情况予以公示，在公示期间，上诉人也没有提出过任何异议。3、上诉人的征收房屋所确定的补偿标准和金额，不存在任何错误。本次征收户数为19户，在评估机构选定的过程，是充分发挥民主，其中十六户是选择青田县中茂房地产评估有限公司。评估后，各征收户的补偿金额都是一一公告，上诉人既没有任何异议，也从来没有提出书面复核的申请。综上所述，请二审人民法院依法予以驳回上诉，维持原判。
青田县城城建重点项目建设指挥部答辩称，1、根据《土地管理法》的规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。本案各方当事人提供的所有证据包括上诉人自己提供的建房土地审批手续都明确本案涉及的土地位于农村，原系耕地，显然为集体土地。上诉人一直强调自己的土地为国有土地，没有提供任何证据和依据，均是自己的推测和臆断，不足为信。2、上诉人在一审当庭提供的《农村私人建房呈报表》中的面积是在当时情况下以皮尺现场丈量的，当然有误差。而征收时对面积的确定是以现代测绘方法通过计算机测定，较为准确。而在一审庭审前，被上诉人和第三人均未收集到该份呈报表，上诉人也一直隐瞒不提交，所以征收单位经研究给予其房屋所在面积予以合法认定，当然只能以测定面积为准。上诉人以此推定被上诉人是以实际占地面积为准，要求将其厨房和杂物间也予以认定，显然没有依据。上诉人在一审提交的呈报表恰恰证明了征收单位认定其房屋面积是正确的，而其厨房和杂物间都是没有合法审批手续的，当然不能认定。3、根据《土地管理法实施条例》规定：违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。第三人作为征收单位，经测量和核定程序，多次与上诉人进行协商均未果，已经给出了根据法律和政策最大限度的补偿方案，但是上诉人没有正当理由拒绝签署补偿协议，拒绝交出土地，导致国家重点桥梁工程因其一家而无法合拢，拖延建设时间数年之久，造成公共利益和相关单位合法权益重大损失。因此，第三人依照《青田县城市组团交通枢纽工程前仓村村民房屋征收实施细则》的规定，向被上诉人提起申请，在确保上诉人所有补偿方案均可选择，保护其全部合法权益的前提下，被上诉人作出决定，要求上诉人接受补偿，交出土地，当然是合法合理的。如按照上诉人的理由，只要有一个农户反对，任何涉及公共利益的建设工程都将无法实施，这显然与宪法和法律是违背的。综上所述，一审判决正确，请求贵院依法尽速审理，维持原判，避免公共利益再受损失。
二审庭审中，各方围绕着涉案房屋的土地性质、被诉房屋征收补偿决定及裁决主体是否合法等审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，青田县组团交通枢纽工程系省重点项目，上诉人刘宝南的涉案房屋位于该工程项目红线范围内，依法应予征收。上诉人主张被征收房屋的土地性质为国有，但其《农村私人建房用地呈报表》明确载明该涉案房屋土地系上诉人于1998年是通过划拨方式取得的集体土地，故上诉人的该主张不能成立，涉案房屋土地性质应认定为集体所有。青田县人民政府政府以规范性文件确定青田县国土资源局为集体所有土地上房屋征收补偿安置的主管机关，在征收人与被征收人达不成安置补偿协议时，由青田县国土资源局作出安置补偿决定，并不违反法律法规的规定，本院予以认可。被上诉人青田县国土资源局根据征收人提出的申请，结合评估报告和房屋实际面积作出安置补偿决定，该决定确定的补偿数额和方式符合该工程项目房屋征收与补偿方案的规定，补偿决定结果未侵犯上诉人的合法权益，原审法院判决驳回刘宝南的诉讼请求并无不当，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘宝南负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 黄力芝
代理审判员 李永光
二〇一六年十二月六日
代书 记员 叶 娃