中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申22号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）辽宁省抚顺市人民政府。住所地：辽宁省抚顺市顺城区临江东路**号。
法定代表人葛海鹰，市长。
委托代理人赵玲、李亮，抚顺市政府法制办公室工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺新跃化学制品有限公司等19家企业。（名单附后）
诉讼代表人抚顺新跃化学制品有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区*号。
法定代表人王晓斌，董事长。
诉讼代表人抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区**号。
法定代表人王金延，总经理。
诉讼代表人抚顺玉媛石油化工有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区*号。
法定代表人王超，董事长。
诉讼代表人抚顺市弘基机械制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区**号。
法定代表人张弘，董事长。
诉讼代表人抚顺帝旺达塑胶有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区*号。
法定代表人孙希元，董事长。
委托代理人刘齐，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
委托代理人梁广东，辽宁油海律师事务所律师。
再审申请人辽宁省抚顺市人民政府（以下简称抚顺市政府）因抚顺新跃化学制品有限公司、抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司、抚顺玉媛石油化工有限公司、抚顺市弘基机械制造有限公司、抚顺帝旺达塑胶有限公司等19家企业（以下简称新跃公司等19家企业）诉其停止新建、冻结行政审批行为一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年6月12日作出（2016）辽行终105号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月5日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年3月16日组织各方当事人在抚顺市中级人民法院二号法庭进行询问，再审申请人抚顺市政府的委托代理人赵玲、李亮，被申请人新跃公司等19家企业的委托代理人刘齐、梁广东，到庭参加询问活动。抚顺市政府的行政机关负责人未到庭，向本院提交书面说明。案件现已审查终结。
2006年4月17日，中共抚顺市新抚区委员会发布新委发（2006）8号《关于成立抚顺市新抚区华山工业园区管理委员会的通知》，决定成立抚顺市新抚区华山工业园区管理委员会（以下简称华山工业园区管委会），全面启动园区招商引资和工程项目建设工作。2007年5月起，新跃公司等19家企业陆续落户华山工业园区，进行投资建设、生产经营活动。2011年1月，根据抚顺市政府关于“十二五”期间拟变更华山工业园区整体规划、整体搬迁的指示，华山工业园区管委会通知园区内所有企业停止新建，涉及企业建设和生产经营等行政审批事项全部停止办理。2014年1月16日，抚顺市政府办公厅作出《关于加快推进新抚区华山地区整体搬迁改造的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），决定成立“华山新区开发建设项目”领导小组，副市长担任组长，相关部门领导参加；领导小组下设办公室，办公室主任由抚顺市新抚区区长担任；由新抚区人民政府（以下简称新抚区政府）负责，全面冻结该地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，所有在建项目立即停止施工。20l5年1月19日，新抚区政府作出（2015）2号《关于对华山工业园区内企业建设审批给予明确意见的请示》(以下简称2号请示)，主要内容为：按照抚顺市政府指示精神，从2011年1月开始，明确华山山上所有企业停止新建，涉及企业的建设和生产经营等行政审批事项停止办理。但由于搬迁改造至今未能取得实质进展，现华山工业园区内企业面临诸多困难，不断有企业请求政府恢复新建及各项审批工作，恳请市政府予以明确。2015年4月9日，新跃公司等19家企业提起本案行政诉讼，请求确认抚顺市政府作出的全面冻结行政审批手续，所有在建项目立即停止施工的行政行为违法；抚顺市政府拖延履行职责的行为违法。
铁岭市中级人民法院（2015）铁行初字第00020号行政判决认为，抚顺市政府以会议纪要形式，明确全面冻结华山地区有关土地、规划、城市管理等行政审批手续，对新跃公司等19家企业的权利义务产生实际影响，是可诉的行政行为。抚顺市政府在未履行法定程序的情况下，作出全面冻结华山工业园区有关行政审批手续、所有在建项目立即停止施工的行政行为，明显缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决确认抚顺市政府冻结华山工业园区行政审批手续办理、停止园区内施工建设的行政行为违法，责令抚顺市政府采取补救措施。抚顺市政府不服，提起上诉。
辽宁省高级人民法院（2016）辽行终105号行政判决认为，根据《会议纪要》、2号请示，可以认定抚顺市政府是华山工业园区整体搬迁改造项目主体，新抚区政府作为领导小组成员，负责具体搬迁工作。故在实施征地补偿工作之前，冻结园区行政审批手续办理、停止施工建设行为的责任主体应确定为抚顺市政府。抚顺市政府以规划改变为由，宣布停止一切在建工程施工和办理相关行政审批手续，缺乏法律依据，未履行任何正当的法律程序。抚顺市政府的上述行为致使新跃公司等19家企业正常的建设、经营活动无法进行，造成企业一定经济损失，一审判决确认该行为违法，责令采取补救措施，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
抚顺市政府申请再审称：1、新抚区政府是征收及具体实施停止新建、停止办理审批手续的行政主体，一、二审漏列新抚区政府为被告。2、《会议纪要》不是可诉的行政行为，且其本身不违反法律规定。请求撤销一、二审判决，再审改判发回重审。
新跃公司等19家企业答辩称：1、抚顺市政府申请再审超过六个月的法定期限。2、本案被诉行政行为的实施主体是抚顺市政府，一、二审未漏列被告。3、《会议纪要》不是本案被诉行政行为。请求驳回抚顺市政府的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。所谓“作出行政行为的行政机关”是指实际作出被诉的对当事人权利义务发生实际影响行政行为的行政机关，只是接受委托转达或组织实施被诉行政行为、没有行使自己行政职权进行决策活动的行政机关，不是作出被诉行政行为的行政机关。本案中，被诉行政行为是停止新建、停办行政审批手续，该行政行为的实际决策人和作出主体是抚顺市政府。没有抚顺市政府的决策行为，抚顺市政府的相关职能部门不可能听从新抚区政府或华山工业园区管委会的指令，停止办理审批手续，同时从新抚区政府的2号请示也可以看出，恢复建设和办理行政审批手续，仍需要请示抚顺市政府批准，这也从反面证明，停止新建、停办行政审批手续行为的决策人不是新抚区政府。华山工业园区管委会通知园区内企业停止新建和行政审批手续，只是接受委托转达抚顺市政府作出的行政决定内容的行为，在转达过程中，华山工业园区管委会和新抚区政府并未根据自身职责权限行使决策权自主作出任何行政行为。因此，抚顺市政府主张新抚区政府是被诉行政行为的作出主体，一、二审遗漏被告的主张不能成立，对其该项申请再审理由，本院不予支持。抚顺市政府还主张，《会议纪要》不可诉。但是，《会议纪要》并非本案被诉行政行为，《会议纪要》仅仅是本案的证据，以此为由申请再审，本院亦不予以支持。新跃公司等19家企业答辩称，抚顺市政府申请再审超过六个月的法定期限。本案二审判决于2016年6月12日作出，抚顺市政府于同年8月29日向本院提交再审申请，未超过六个月的法定期限，其该项答辩意见与事实不符，本院不予支持。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项规定，行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序的，人民法院可以判决撤销该行政行为。第七十四条第二款第（一）项规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，抚顺市政府作出的停止新建、停办行政审批手续行为，没有事实根据和法律依据，未听取利害关系人的意见，违反程序正当原则。由于抚顺市政府作出的被诉行政行为未制作书面行政决定，是一个没有行为载体、不具有可撤销内容的事实行为，一、二审判决确认该行政行为违法，判决结果并无不当。但是，一、二审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定判决确认被诉行政行为违法不妥。依据第七十四条第一款第（一）项判决确认被诉行政行为违法的法定条件是，撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，本案本不存在该种情形。
综上，抚顺市政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回抚顺市政府的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 董 华
审 判 员 张能宝
二〇一七年三月二十七日
法官助理 于 浩
书 记 员 战 成
附一：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
附二：被申请人名单
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺新跃化学制品有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区6号。
法定代表人王晓斌，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺元旺柴草制气炉制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区17号。
法定代表人王金延，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺玉媛石油化工有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区5号。
法定代表人王超，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺市弘基机械制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区19号。
法定代表人张弘，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺帝旺达塑胶有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区1号。
法定代表人孙希元，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺玉林石化产品有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山路。
法定代表人唐庆林，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺天宝重工液压制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区21号。
法定代表人李钢，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺弘晟机械设备有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区4号。
法定代表人关士臣，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）辽宁东风线缆制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区B区2号。
法定代表人逄福军，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺新东方滤料工贸有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山路华山工业园区D区7号。
法定代表人李忠皓，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺陆胜机械有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区2号。
法定代表人生波，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺晟铭液压设备制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区9号。
法定代表人侯敬辉，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺顺意清真食品有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山街17号。
法定代表人马宗林，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺市尼德电器仪表设备制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区18号。
法定代表人栾巍，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺市新悦门窗厂。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区14号。
法定代表人赵辉，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺巨航机械制造有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区8号。
法定代表人贾富江，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺华曜塑管有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区A区1号。
法定代表人郭建华，董事长。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺市永泰兴业金属结构有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山工业园区D区15号。
法定代表人孙波，总经理。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）抚顺市顺联管业制造安装有限公司。住所地：辽宁省抚顺市新抚区华山路地号H01-259。
法定代表人李洪伟，总经理。