江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赣中行终字第22号
上诉人（原审原告）缪以妹。
委托代理人黄富民，江西南芳律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）全南县金龙镇人民政府。
法定代表人李程亮，系该镇镇长。
委托代理人陈永平，江西全民律师事务所律师，代理权限为特别授权。
上诉人缪以妹因房屋拆迁行政补偿一案，不服全南县人民法院作出的（2013）全行初字第14号行政判决，向本院提出上诉。本案受理后，本院依法组成合议庭进行了审理。案件在审理过程中，依法向江西省高级人民法院申请延期并得到准许。本案现已审理终结。
原审法院认定，因建设全南县绕城公路需要，2012年9月25日，经省国土资源厅赣国土资核（2012）1366号文件批准，同意全南县将金龙镇员山村、含江村、松山村、立新村、河背村的农村集体农用地44.4659公顷（其中耕地19.6714公顷地）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地0.11公顷、未利用地2.4993公顷，同时使用国有未利用地0.2018公顷。据此，全南县人民政府于2012年10月21日制发了全府字（2012）71号征用土地公告，内容包括征地用途、范围、面积以及征地补偿安置标准和办理征地补偿登记手续的期限等。在此基础上，被告作为负责房屋征收的单位，于2012年12月28日以全南县绕城公路项目建设指挥部办公室的名义在房屋征收所涉及的乡镇、村以公告形式公布了《全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿），征求意见期限自2012年12月28日起至2013年1月27日止。2013年1月14日，员山村员山坝村民经商议，联名向有关部门递交了村民对拆迁安置的意见。之后，被告在收集村民相关意见的基础上，对该方案进行了修改、完善，并将完善后的方案上报了全南县人民政府。2013年4月7日，全南县人民政府以全府字（2013）18号文件正式批转了《全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》，该方案就征收范围、征收用途、征收补偿标准、征收实施步骤、征收补偿安置方式、征收奖励、过渡方式、签订协议期间、付款方式等作了规定，被告将该方案进行了公示并将该方案送达了原告。同时，被告还向原告等送达了《关于县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿签订协议、搬迁交房告知书》该告知书将签订协议的事项、搬迁交房事宜、被征收人的权利义务等告知了原告等村民。之后，被告金龙镇人民政府根据《全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》，决定对县绕城公路员山连接线征地红线范围内的所有房屋实施征收。原告缪以妹名下的房屋位于征收范围内，被告对原告的房屋进行了登记测量，登记测量结果为房屋面积265.91㎡（砖木结构24.48㎡、土木结构241.43㎡），土地实测面积223.18㎡（其中已倒塌宅基地面积26㎡），原告在测量表上签字。之后被告金龙镇人民政府为原告缪以妹提供了货币补偿和返迁安置两种补偿方式，但在规定的签约期限内，原告缪以妹未与被告金龙镇人民政府达成房屋征收补偿协议。为此，被告金龙镇人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》和《全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》的规定，于2013年8月1日对原告缪以妹作出金征补字（2013）11号房屋征收补偿决定：一、对被征收人缪以妹名下座落于员山坝的房屋实施征收，并按照《全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》予以补偿；二、如被征收人选择货币补偿，根据《全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》的相关规定，被征收人的货币补偿数额共为99237.1元（其中房屋90198.3元，土地9038.8元，搬迁补助、附属设施等因未登记，暂未列入计算），该补偿金已全部存储于全南县农村信用社；如被征收人选择返迁房安置，按《全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》执行；三、限被征收人缪以妹自收到本决定书之日起15日内到金龙镇人民政府选择补偿方式，并完成搬迁，交付被征收房屋。逾期不选，视为选择货币补偿方式，补偿款将提存于全南县公证处。四、被征收人如不服本决定，可在本决定书送达之日起30日内向全南县人民政府申请行政复议或3个月内向全南县人民法院提起行政诉讼。在补偿决定规定的期限不搬迁的，本府将依法申请人民法院强制执行。2013年8月3日，被告将该房屋征收补偿决定书送达了原告缪以妹。原告缪以妹对该决定不服，认为该决定不合法；征地拆迁程序不规范；原告所在房屋属于城镇规划范围内的集体建设用地，依最高法院的指导意见，应当参照城镇国有土地征收标准进行补偿安置；被告所出具的征收补偿决定书所认定的原告房屋面积与实际面积不相符；即使该征收程序合法合规，也不合情理。原告的房屋土地所有权仍为集体土地所有权，被告作出的房屋征收补偿决定事实不清，程序违法，请求法院依法撤销。另查，全南县从2011年7月1日起执行的框架结构的房屋的报建基价是700元／㎡，砖混结构的房屋的报建基价是650元／㎡。
原审法院认为，首先，就征收目的而言。被告征收原告的房屋及房屋所占用的土地系用于兴建寻茅线全南县绕城一级公路这一公益事业，故被告的征收目的是符合国家法律规定的。其次，就被告作出征收补偿决定的程序而言。在江西省国土资源厅批复同意对包括全南县金龙镇员山村等集体经济组织在内的集体土地进行征收后，全南县人民政府于2012年10月21日在征地范围所涉及的乡镇、村发布了《关于征收全南县金龙镇天龙村、树垇村、立新村、松山村、员山村、河背村集体土地的公告》。在此基础上，被告作为负责房屋征收的单位，于2012年12月28日以全南县绕城公路项目建设指挥部办公室的名义在房屋征收所涉及的乡镇、村公布了《关于全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》，该《关于全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案征求意见的公告》就征收范围、征收用途、征收补偿标准、征收实施步骤、征收补偿安置方式、征收奖励、过渡方式、签订协议期间、付款方式及征求意见的期限等提出了意见，方案公布后，原告所在的员山坝的全体农户对《关于全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案征求意见稿》提出了修改意见，并将修改意见提交了被告。之后，被告在收集村民相关意见的基础上，对该方案进行了修改、完善，并将完善后的《关于全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》上报了全南县人民政府，全南县人民政府于2013年4月7日以全府字（2013）18号正式批转了该方案，该方案就征收范围、征收用途、征收补偿标准、征收实施步骤、征收补偿安置方式、征收奖励、过渡方式、签订协议期间、付款方式等作了规定。全南县人民政府批转该方案后，被告将该方案进行了公示并该方案送达了原告，同时还向原告等送达了《关于县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿签订协议、搬迁交房的告知书》，该告知书将签订协议事项、搬迁交房事项、被征收人的权利义务等告知了原告等村民。与此同时，被告对征收范围内的房屋权属、房屋建筑结构类型、用途、建筑面积的情况进行了入户调查，并将调查结果进行了公示。在双方没有在规定的期限内达成补偿协议的情况下，被告于2013年8月1日向原告下达了征收补偿决定。故从被告的下达征收决定的程序来看，被告已将征收土地和房屋应公开的相关事项在被征收土地和房屋所在乡镇、村组进行了公开，原告已知晓《关于全南县绕城公路员山连接线建设房屋征收补偿安置方案》的内容，被告的行为已保证了被征收人在征收程序中的知情权、参与权，其征收程序是符合法律规定的。再次，就法律适用而言。被告是适用《中华人民共和国土地管理法》及相关法规的有关规定对原告的房屋作出征收补偿决定的，在当前国家对征收集体土地上的房屋尚无明确的法律、法规规定的情况下，被告适用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对原告的房屋及其土地作出征收补偿决定并不违法。第四，关于征收补偿决定是否合理的问题。一是关于房屋土地的补偿标准问题，原告被征收的房屋包括砖木结构24.48㎡和土木结构241.43㎡，根据2010年6月26日国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》，拆迁农民房屋的补偿是按重置成本价进行计算的，因现在采用砖木结构方式建造房屋的现象很少，采用土木结构方式建造房屋的现象也几乎不存在，故其重置价已难于确定，但通过对比本县框架结构及砖混结构房屋的报建基价，并参照赣州市其他县市砖木结构和土木结构房屋的征收补偿标准，原告的砖木结构房屋按430元／㎡进行补偿，土木结构房屋按330元／㎡进行补偿，其补偿标准是基本合理的。且征收补偿方案同时规定，如被征收农户在规定期限内签协议并搬迁，将给200元／㎡的奖励，如砖木结构房屋选择货币补偿的另有800元／㎡的奖励，土木结构房屋选择货币补偿的另有600元／㎡的奖励，而如果选择返迁房安置的，则是按1：1的标准另补砖木结构差价90元／㎡和土木结构差价190元／㎡进行安置。故征收人对被征收人的房屋实施征收时是充分考虑了被征收人的房屋被征收后的权益的。二是关于安置方式的问题，根据2010年6月26日国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》的规定，在城乡结合部和城中村原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿方式，由被拆迁户自行选购房屋或政府提供的安置房。原告的情况属于此情形，故被告对安置方式采取实物补偿或货币补偿的方式是合理。第五、关于征收补偿决定书认定原告的房屋面积与实际面积是否相符的问题。经查，被告的测量人员在调查测量原告的房屋后，原告在测量调查表签了名，故被告的测量结果可以认定。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告全南县金龙镇人民政府于2013年8月1日作出的金征补字（2013）11号房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由原告缪以妹承担。
上诉人缪以妹提出上诉，请求：1.撤销全南县人民法院作出的（2013）全行初字第14号行政判决；2.撤销被上诉人全南县金龙镇人民政府作出的金征字（2013）11号房屋征收补偿决定；3.诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：1.被上诉人提交的江西省国土资源局“赣国土资核（2012）1366号”批复显示，此次征地，除了修筑公路外，还有工业建设项目，但被上诉人所提交证据中未能证明只是用于公益性质。2.国土资源部的相关文件明确规定，征收过程中，涉及到被征收人核心利益时，应当召开听证会。被上诉人虽然提供证据证明其已公示，但是公示程序不能替代听证程序，唯有各利益主体通过参与听证充分表达意见才能做到公平公正。3.被上诉人当庭承认其征收决定未落实被征收人的社会保障经费，一审判决未对该问题做出评判。4.国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》规定在城乡结合部和城中村原则上不再单独安排宅基地建房。对于该规定，上诉人认为被上诉人及原审判决作了错误解读，因该规定并未禁止安排宅基地，未禁止即可行。上诉人认为，该规定的出台主要是面向全国的大中城市，在土地资源十分稀缺的情况应当首先做出这样的考虑。而在本案中，上诉人所在地是山区且较偏僻的小县城，并且所在地还有大量可安置的农村集体土地，同意安排宅基地不会对城镇规划产生消极影响，对上诉人进行宅基地安置并不会损害被上诉人的利益。5.被上诉人做出的房屋征收补偿决定，不仅未做到合法，还欠缺合理性。
被上诉人全南县金龙镇人民政府辩称，1.江西省国土资源厅批复的用地用于工业、公路建设，此次征收全部用于公路建设，其中包括工业园公路建设。本案涉及的员山连接线建设全部系公路建设，其他村除涉及公路外，还有工业园公路建设，故本次征收确实是公益事业需要。2.征收集体土地和房屋的法律法规没有明确规定要举行听证，听证不是必须程序。3.被上诉人已通过公告行为明确告知被征收人对征收方案提出意见的时间和方式，但《员山坝村民对拆迁安置的意见》并没有要求具体听证的内容，上诉人也没有书面提出过听证要求。4.法律法规没有明确规定，在征收集体土地时应给被征收户办理社保，且这需要一个较长时间来解决的问题。5.上诉人被征收房屋不是日常主要居住房，而是附属房。6.根据2010年6月26日国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第三条第八款第二项的规定：在城乡结合部或城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆户自行选购房屋或政府提供的安置房。本案中，上诉人的位置是城乡结合部，属于此情形，其分配土地进行房屋重建的要求不能支持。7.上诉人此次被征收的主要是老宅基地和附属房，不是主要居住房，上诉人要求以地换地建房不合法，也不合理。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本相同。另查明，全南县金龙镇人民政府没有提交其具有作出房屋征收决定法定职权的法律依据。
上述事实有原审法院随卷移送的证据，当事人到庭询问陈述、现场勘查笔录证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政机关在法律、法规授予的职权范围内作出具体行政行为，是合法的具体行政行为不可缺少的要件之一。本案中，被诉的房屋征收补偿决定由全南县金龙镇人民政府作出，人民法院应对全南县金龙镇人民政府是否具有作出房屋征收补偿决定的法定职权进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，征地补偿决定应由县级人民政府作出。本案中，涉案房屋位于全南县金龙镇人民政府的辖区，全南县金龙镇人民政府对涉案房屋、被征收人及其他情况较为熟悉，有便于征地补偿工作的顺利开展，其可协助土地行政主管部门实施征地和房屋拆迁补偿工作，但全南县金龙镇人民政府以自己名义对涉案房屋作出房屋征收补偿决定，与上述规定不符，属超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，应予以撤销。综上，原审判决认定事实不清、适用法律不当，依法应予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销全南县人民法院作出的（2013）全行初字第14号行政判决；
二、撤销全南县金龙镇人民政府作出的金征补字（2013）11号房屋征收补偿决定。
一二审案件受理费100元，由被上诉人全南县金龙镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 周培敏
代理审判员 曾照旭
二〇一四年三月八日
书 记 员 张小光
代理书记员 郭燕华