沈阳高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沈高开行初字第00891号
原告李飞，1971年6月30日出生，汉族，住址辽宁省。
委托代理人张咏，系辽宁盛竹律师事务所律师。
被告辽中县住房和城乡建设管理局，机关所在地辽中县北一路128号。
法定代表人孙志宏，系该局局长
委托代理人潘进，系该单位工作人员。
委托代理人鲁强，系北京盈科（沈阳）律师事务所律师。
原告李飞诉被告辽中县住房和城乡建设管理局住建行政处罚一案，原告于2015年11月18日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告李飞及委托代理人张咏、被告辽中县住房和城乡建设管理局的委托代理人潘进、鲁强到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
被告于2015年5月21日作出辽住建罚字（2015）第2号行政处罚决定书，没收李飞建设的位于于家房镇于家房村二层门市楼（580.8平方米）。
被告在举证期限内向本院提交的作出被诉行政行为的证据有：1、询问及检查（勘验）笔录，证明行政处罚程序合法。2、李飞身份证复印件，证明被处罚人是适格主体。3、行政处罚陈述、申辩权告知书及建设行政送达回证，证明程序合法。4、责令改正通知书及送达回证，证明程序合法。5、关于于家房镇李飞建设门市楼一案申请强制执行的请示及辽中县人民政府行政执法监督通知书，证明作出没收实物处罚的依据。6、关于协调处理于家房镇李飞建设门市楼行政处罚案件的请示，证明处罚程序合法。7、关于于家房镇李飞建设门市楼行政处罚案件的处理意见建议，证明作出没收实物处罚的依据。8、建设行政询问笔录、建设行政处罚听证告知书及送达回证，证明行政处罚程序。9、行政复议申请书，证明处罚程序。10、听证笔录，证明处罚程序。11、行政处罚决定书及送达回证，证明作出行政处罚程序合法。
原告李飞诉称，2007年6月8日，韩振亮通过竞拍的方式取得于家房镇农业技术推广站办公楼、仓库、消防及油房的所有权。2007年12月24日，原告从韩振亮手中以390，000元购得该房产。2008年5月6日，因为涉及该土地性质为集体土地，不能出卖，于家房镇政府与李飞签订了土地出租协议，租期50年，并允许原告进行建设。故原告于2009年6月拆除原来的小房和仓房的基础上建了二层楼。2010年5月19日，因为在建设时没有审批手续，被告以辽中建法字（2010）第1号行政处罚决定书处以原告罚款20，000元的行政处罚，原告按照处罚决定缴纳了罚款。现被告于2015年5月21日作出的辽住建罚字（2015）2号行政处罚决定书，系针对相同的事实进行二次处罚，违反了法律的相关规定。被告的处罚即不合理更不适当，原告于2007年12月从韩振亮手中购买了该物业，花费390，000元，这对原告来说也是一笔巨款，为了收回投资，原告在于家房镇政府的允许下才建设了二层楼，进行了巨大的投入，目的是创造价值，原告也为此多次申请办理相关的手续，但是因为涉及集体土地，故迟迟没有办成，本案系历史遗留问题，在原告进行巨大投入的情况下，被告下达没收的决定显然不合理也不适当。综上，原告认为该决定书严重侵犯了原告的合法权益，故恳请法院：1、依法撤销被告于2015年5月21日作出的辽住建罚字（2015）2号行政处罚决定书；2、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交的证据有：1、辽中县人民法院2007执字153号民事裁定书，证明韩振亮将涉案地块及地上建筑物从法院拍卖合法取得。2、房地产评估报告、司法鉴定委托书，证明拍卖当时包含土地、办公楼、仓库、油房、小房的面积及评估价值。3、协议书，证明原告合法取得该地块使用权及房屋所有权。4、土地出租协议书，证明原告于2008年5月6日与于家房镇政府签订的出租该地块的情况，允许原告进行建设。5、建设行政处罚决定书及罚没款收据，证明被告曾经向原告下达过处罚决定书，原告履行了缴纳罚款的义务。6、地税发票，证明原告从韩振亮手中购买案涉地块房屋时到地税部门缴纳了地税，买卖行为合法，行政机关进行确认。
被告辽中县住房和城乡建设管理局辩称，2014年1月17日，经人举报后，被告到原告违章建筑地进行调查了解，并制作了调查笔录及勘验笔录，于2014年1月22日对原告下达申辩权告知书，告知了权利义务，于2014年2月3日对原告下达了责令改正通知书，限原告15日内整改，被告分别于2014年2月3日及2014年2月27日向原告下达了责令改正通知书，限原告改正并消除影响。被告于2015年4月15日对原告下达了建设行政处罚听证告知书，告知享有听证权利并作出了拟处罚的行政决定。原告于2015年4月20日向被告提出听证申请，被告于2015年5月15日对涉案行为进行听证会，并于2015年5月21日向原告下达了建设处罚行政决定书，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，没收李飞建设的位于于家房镇于家房村二层门市楼（580.8平方米）。被告的行政处罚符合法律规定，应驳回原告诉请。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据进行如下确认：对原告提交的全部证据的真实性予以采信，对其中原告提交证据1、2、5、6能够实现原告的证明目的，本院依法确认；对其中原告提交证据3、4不能实现原告所要证明的目的，故本院不予确认。对被告提交的全部证据的真实性予以采信，对其中被告提交证据1、3、4及证据8中的建设行政询问笔录均系被告作出辽住建罚字（2014）1号行政处罚决定书的事实及程序依据，其不能作为本案审查客体即辽住建罚字（2015）2号行政处罚决定书的依据，故不能实现被告所要证明的目的，本院不予确认；对其中被告提交证据5、6、7因不是被告作出本案被诉行政行为的法定程序要件，故不能实现被告所要证明的目的，本院不予确认；对其中被告提交证据2、证据8中的建设行政处罚听证告知书及送达回证、证据9、证据10能够实现被告的证明目的，本院依法确认；对其中被告提交证据11系本案审查客体，对其真实性予以确认。
经审理查明，2007年6月8日，辽中县人民法院作出（2007）执字153号民事裁定书，裁定将辽中县于家房镇农业技术推广站办公楼、仓库、小房及油房归案外人韩振亮所有。2007年12月24日，原告从案外人韩振亮处购买上述建筑物，该建筑物无房屋产权证及土地使用权证。
2009年5月份，原告在案涉地块上建设了一处二层建筑物（580.8平方米），原告在建设案涉建筑物时未取得建设工程规划许可证。被告于2010年5月19日作出辽中建法字（2010）第1号建设行政处罚决定书，被告以原告的案涉建筑物未办理任何建设行政审批手续为由，认定李飞违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条之规定，认为案涉建筑物尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，对李飞的违章建筑处以建设工程总造价5%罚款，即人民币20，000元整，并限期十五日内补办建设行政审批手续，逾期不办理予以加倍处罚。后原告履行了该处罚决定的罚款，并到相关部门申请办理建设行政审批手续，但始终未能办妥。
2014年4月29日，被告以原告案涉建筑物未取得建设行政审批手续私自动工建设的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定，认为案涉建筑物无法采取改正措施消除影响，应限期拆除，并向李飞送达了辽住建罚字（2014）1号行政处罚决定书，责令李飞于十五日内自行拆除违法建设的二层门市楼，逾期不拆除，由县政府责成有关部门强制拆除。2014年9月2日，被告申请辽中县人民政府责成有关部门对案涉建筑物采取强制执行措施予以执行。2014年11月20日，辽中县人民政府向被告下达行政执法监督通知书，认为被告处罚结果与原告的违法行为不适当，并根据《辽宁省行政执法监督规定》第三十二条、第三十四条第（五）项之规定，责令被告于三十日内改正不适当的行政处罚，重新作出行政处罚决定。
2015年1月12日，被告向辽中县人民政府报请关于协调处理案涉建筑物行政处罚案件的请示。2015年1月27日，辽中县人民政府召开由政府法制办、土地局、住建局、执法局和于家房镇政府等单位参加的协调会，形成了关于案涉建筑物行政处罚案件的处理意见建议，即在补办手续与没收实物之间选择一种处罚方式。
2015年4月19日，被告拟作出没收案涉建筑物的行政处罚行为，并向原告下达了建设行政处罚听证告知书，原告于2015年4月20日提出听证申请，被告于2015年5月15日举行了听证会。
2015年5月21日，被告作出辽住建罚字（2015）2号行政处罚决定书，认定“2009年5月李飞在未取得建设工程规划许可证的情况下，在于家房镇于家房村（原农业技术推广站）建设二层门市楼一栋，建筑面积580.8平方米。李飞所建二层门市楼位于于家房镇总体规划区内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，当事人李飞在未取得建设工程规划许可证情况下，建设的二层门市楼属违法建筑。┅┅。经再次调查查明：当事人李飞在责令改正期间向本机关申请核发建筑工程规划许可证，由于当事人李飞未取得合法的土地使用权，所以本机关经审核未发放建筑工程规划许可证。本机关告知当事人李飞待取得合法土地使用权后，再向本机关申请建筑工程规划许可证。当事人向辽中县规划和国土资源局申请办理土地使用证，未获批准。当事人李飞除采取补办手续等改正措施外，未采取自行拆除等其他改正措施。本机关认为：虽然违法建筑位于于家房镇规划区内，不影响该镇的总体规划，所占用的土地性质为建设用地，对环境保护、救护、消防等车辆通行均无妨碍，且不属于严重违反城乡规划的建筑物。但李飞在未取得建筑工程规划许可证的情况下，擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，┅┅，并给予李飞充足的采取改正措施包括申请补办合法手续和自行拆除的时间，但李飞均未能采取改正措施。┅┅。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，没收李飞建设的位于于家房镇于家房村二层门市楼（580.8平方米）”。原告于2015年5月22日收到该份行政处罚决定书。现原告来院诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告作为其辖区内城乡规划主管部门，故被告具备对其辖区内违法建筑的处罚权。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。被告在适用上述法律时，认为该法律条文应按递进关系适用，并非是选择适用，其认为在对原告作出罚款及限期改正的行政处罚后，可以再次适用限期拆除及没收违法建筑物的法律条文。本案中，被告先后针对原告的案涉建筑物未取得建设工程规划许可证的行为，作出三份行政处罚决定书，第一份是被告以案涉建筑物未取得建设工程规划许可证，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响为由，对原告处以罚款20，000元并责令限期改正的行政处罚决定，原告按照该份处罚决定书缴纳了20，000元罚款。第二份是被告以案涉建筑物未取得建设行政审批手续，无法采取改正措施消除影响，限期拆除的行政处罚决定，因辽中县人民政府向被告下达的为行政执法监督通知书，要求被告30日内改正不适当的行政处罚，重新做出行政处罚决定，该通知书并未撤销第二份行政处罚决定书，且被告也未对该份处罚决定书作出书面撤销决定，故该份处罚决定书属于生效文书。第三份是被告以案涉建筑物未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除影响，又不宜拆除的，没收案涉建筑物的行政处罚决定。综合以上三份处罚决定书可以看出，被告在作出本案被诉行政行为时，存在主要证据不足，认定事实不清及适用法律、法规错误，违反法定程序的情形。首先，被告作出本案被诉行政行为时，所适用的主要证据均系被告在作出第二份行政处罚决定书（辽住建罚字（2014）1号）中调查收集的证据，其不能作为被告作出本案被诉行政行为的依据。其次，被告在作出第一份建设行政处罚决定书（辽中建法字（2010）第1号）时，已经认定了原告案涉建筑物未取得建设工程规划许可证，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响。后被告又作出两份处罚决定书，认定原告案涉建筑物未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除影响，即后两份决定书中认定的事实与第一份决定书中认定的事实相互矛盾，被告作出被诉行政行为认定的事实不清。关于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的适用，本院认为该法律条文不应递进适用，而应当选择适用，即被告应针对原告未取得建设工程规划许可证建设案涉建筑物，是否能够采取改正措施消除对规划实施的影响进行认定，并根据能否采取相应措施，决定适用罚款或者限期拆除及没收的处罚决定，而不应分别递进适用该法律条文，故被告作出本案被诉行政行为认定事实不清，适用法律错误。再次，被告在三份处罚决定书中针对的系原告同一违法行为，既然被告针对原告未取得建设工程规划许可证的行为已经作出行政处罚，那么被告针对原告同一违法行为作出的后两份行政处罚，因违反一事不再罚的基本原则，属于程序违法。综上，被告作出的辽住建罚字（2015）2号行政处罚决定书，认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，且程序违法，故依法应予撤销，对于原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一、二、三项之规定，判决如下：
撤销被告辽中县住房和城乡建设管理局于2015年5月21日作出的辽住建罚字（2015）2号行政处罚决定书。
本案案件受理费人民币50元，由被告辽中县住房和城乡建设管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至沈阳市中级人民法院。
审 判 长 黄 沙
审 判 员 王守英
代理审判员 李 雪
二〇一六年四月二十日
书 记 员 周 璐
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；