湖北省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）鄂民一终字第00183号
上诉人（原审原告）：武汉市国土资源和规划局东湖新技术开发区分局，住所地湖北省武汉市珞喻路546号。
法定代表人：李秋萍，该国土分局局长。
委托代理人：王玉清、荣兰，湖北大晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湖北广电房地产开发有限公司，住所地湖北省武汉市汉南区纱帽街紫薇轩。
法定代表人：张传力，该公司总经理。
委托代理人：傅浩、尹述杰，湖北炽升律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：中国人民解放军第六九0七工厂，住所地湖北省武汉市民族大道***号。
法定代表人：徐卫，该厂厂长。
委托代理人：陈冠男，湖北武珞律师事务所律师。
委托代理人：龙跃武，该厂职工。
上诉人武汉市国土资源和规划局东湖新技术开发区分局（以下简称武汉东湖国土分局）因与被上诉人湖北广电房地产开发有限公司（以下简称广电公司）、中国人民解放军第六九0七工厂（以下简称六九0七工厂）国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2014）鄂武汉中民商初字第01012号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。
武汉东湖国土分局向一审法院提起诉讼称，2007年9月10日，其与广电公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让位于武汉东湖开发区民院路的地块，约定的容积率为不大于2.5，并约定：广电公司需要改变合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向武汉东湖国土分局申请，取得武汉东湖国土分局同意，相应调整土地使用权出让金。2012年12月25日，武汉东湖国土分局与广电公司签订《协议书》，约定：一、广电公司开发的位于武汉市东湖新技术开发区民族大道的龙安港汇项目，广电公司应向武汉东湖国土分局补缴土地出让金为6095.38万元（其中，因提高容积率至6.2应补缴土地出让金5710.52万元，因超建面积1104.33平方米应补缴土地出让金384.86万元）；二、广电公司于2013年10月31日前缴清前述土地出让金。逾期支付的，每逾期一日，按应付出让金的千分之一向武汉东湖国土分局支付违约金。但广电公司没有按《协议书》的约定履行，至今未缴清约定的土地出让金，亦未支付延期付款的违约金。请求判令：1、广电公司向武汉东湖国土分局支付土地出让金6095.38万元；2、广电公司向武汉东湖国土分局支付逾期付款期间的违约金（从2013年11月1日起至付清全部土地出让金之日止）；3、本案诉讼费用及保全费用由广电公司承担。
广电公司辩称，本案应该是行政诉讼，武汉东湖国土分局并未向法庭提交土地出让合同，规避了本案的案件事实，即使本案为民事诉讼，涉案土地也是军用地转民用地，按照相关规定，不应缴纳土地出让金，应驳回武汉东湖国土分局的诉讼请求。
六九0七工厂述称，其与武汉东湖国土分局没有任何合同行为，其参加诉讼只为查明案件事实，不应承担本案的任何责任。武汉东湖国土分局、广电公司达成的协议书六九0七工厂没有参与，不应成为本案的主体。
一审理查明，2007年，六九0七工厂与广电公司签订《合作建房合同》，约定：六九0七工厂提供位于武汉市洪山区民院路124号的9775平方米土地，广电公司负责提供本项目的全部建设资金，合作建设40000平方米综合楼项目；六九0七工厂负责办理军队内部合作建房的报批手续，领取《军用土地补办出让手续许可证》，但按规定上缴的土地转让费和土地管理费由广电公司负担；该项目的工程设计施工及向地方相关部门申请办理相关手续发生的费用由广电公司负担；该项目建设工期18个月，自领取《施工许可证》之日起算；项目建成后双方按4：6比例进行权益分配。合同亦对土地使用权转让年限及违约责任等事项作了约定。2007年5月8日，广电公司和六九0七工厂就报批合作建房合同中未明确事宜，签订了《龙安大厦合作联建协议书》，对项目名称及需细化合作条件进行了约定。
2007年1月20日，中国人民解放军土地管理局向六九0七工厂核发《军用土地补办出让手续许可证》，许可证载明批准合作建房40000平方米，准予补办出让手续，免交土地出让金。2007年3月23日，六九0七工厂向中国人民解放军总参谋部管理保障部缴纳土地管理费320万元。2007年3月26日，六九0七工厂向中国人民解放军总后勤部基建营房部缴纳土地转让费800万元。
2007年9月10日，广电公司与武汉东湖国土分局签订《国有土地使用权出让合同》约定：武汉东湖国土分局将位于武汉市东湖开发区民院路9774.94平方米的宗地土地使用权出让给广电公司，用途为其他商服用地，建筑容积率≤2.5等。2007年10月18日，广电公司取得了上述土地的国有土地使用权证。2008年11月，广电公司经武汉市城市规划管理局东湖新技术开发区分批准，变更规划设计（土地使用）条件，将土地使用强度变更为容积率≤6.2，建筑面积为60605平方米以内。
2012年5月18日，武汉天马评估有限公司受武汉东湖国土分局委托，对广电公司调整容积率应当补缴的土地出让价款进行评估并作出了《土地估价报告》，报告内容为：估价对象在原规划条件（容积率为2.5）条件下的土地价格总地价为3791万元，估价对象在现规划条件（容积率为6.2）条件下的土地价格总地价为9491万元，估价对象应补缴的土地出让价款等于估价对象在不同现状容积率下的地价差额，即应补缴的土地出让价款为5700万元。估价对象新增建筑面积1143.89平方米应补缴土地出让价款为399万元。
2012年12月25日，武汉东湖国土分局作为甲方，广电公司作为乙方，签订《协议书》一份，约定：乙方开发的位于武汉市东湖新技术开发区民族大道的龙安港汇城项目因容积率调整及超建面积，乙方应向甲方补缴土地出让金，甲乙双方经友好协商，就土地出让金的补缴问题达成本协议：一、乙方开发的位于武汉市东湖新技术开发区民族大道的龙安港汇城项目，乙方应向甲方补缴土地出让金暂定为6095.38万元（其中，因提高容积率至6.2应补缴土地出让金5710.52万元，因超建面积1104.33平方米应补缴土地出让金384.86万元），具体补缴金额以甲方最终核定为准。二、乙方于2013年10月31日前按甲方核定的补缴金额缴清前述土地出让金，逾期支付的，每逾期一日，按应付出让金的千分之一向甲方支付违约金。三、因龙安港汇城项目为与部队合作建房项目，乙方因容积率调整己向部队补缴土地出让金（具体数额以乙方提供部队出具的土地出让金有效凭证为准，并经甲方提请武汉市国土资源和规划局进行审核同意后），方可减少计费对应的建筑面积（不重复收取相对应的建筑面积的土地出让金，具体核算方式以甲方最终核定为准），但乙方必须在2013年10月31日前向甲方提供部队关于补缴土地出让金的有效凭据。若乙方2013年10月31日前仍未提供相关凭证，乙方需向甲方补缴土地出让金，具体补缴金额由甲方依法依规核定。合同签订后，至2013年10月31日广电公司未能向武汉东湖国土分局补缴土地出让金，武汉东湖国土分局遂诉至一审法院。
一审认为，本案武汉东湖国土分局所诉系国有土地使用权出让合同纠纷。国有土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。国有土地使用权出让合同的一方当事人为行政机关，出让合同签订后，双方当事人因履行合同发生的纠纷，根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，一般可通过民事诉讼的途径解决争议。本案中，武汉东湖国土分局、广电公司双方于2007年9月10日签订《国有土地使用权出让合同》，该合同所涉土地使用权出让内容双方已经履行完毕，并未形成争议。广电公司在取得土地使用权后，因调整增加开发容积率，为补缴容积率调增后的土地出让金，双方当事人发生纠纷。尽管武汉市国土局东湖分局、广电公司于2012年12月25日签订了补充《协议书》，但该协议亦准许广电公司可先行向军队土地管理机关补缴土地出让金，补缴土地出让金的金额6095.38万元也只是暂定，故该协议对双方争议问题的约定也并非完全确定。双方形成诉讼争议的焦点在于：1、补缴土地出让金应向武汉东湖国土分局缴纳还是向军队土地管理部门缴纳。武汉东湖国土分局认为，本案所涉土地是军用地转为民用地，根据国土资源部、财政部、解放军总后勤部2007年1月31日联合下发的《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》（国土资发（2007）29号）规定，军队空余土地转让后不再属于军用土地，纳入地方职能部门的监督管理。土地用途、开发利用和规划设计条件应当作为军队空余土地转让的前置条件，并在转让文件和《国有土地使用权出让合同》中明确。用地者应当严格按照军队空余土地转让批准文件和《国有土地使用权出让合同》的约定开发利用土地。对于改变土地用途、容积率等土地使用条件的，应当严格按照《国有土地使用权出让合同》的约定，补交不同用途、容积率的土地价款差额或收回土地使用权重新公开出让。故广电公司应向武汉东湖国土分局缴纳调整容积率的土地出让金差额。广电公司则认为，根据《军用土地使用权转让管理暂行规定》的相关规定，军用土地使用权转让由总后勤部基建营房部归口管理，转让军用土地使用权，一律报总后勤部审批。审批后按规定向总后勤部和大单位后勤部缴纳土地转让费和土地管理费，领取《军用土地补办出让手续许可证》，凭《军用土地补办出让手续许可证》到当地人民政府土地管理部门办理土地出让、权属过户手续。军用土地使用权转让经批准后，其建设规模、转让土地数量发生改变的，必须重新报批。并且，国土资源部、财政部、解放军总后勤部联合下发的《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》也明确，在该通知下发之前，已领取《军用土地补办出让手续许可证》的，可按原有规定办理，并在2007年6月30日前办理完毕。故调整容积率的问题应由军队土地管理部门处理，不应由武汉东湖国土分局处理。2、补缴的土地出让金应当如何计算。武汉东湖国土分局认为，武汉东湖国土分局、广电公司双方《国有土地使用权出让合同》约定的容积率为不大于2.5，因广电公司提高容积率至6.2，经武汉东湖国土分局委托评估机构评估，广电公司应补缴土地出让金5710.52万元，另广电公司因超建面积1104.33平方米应补缴土地出让金384.86万元，共计6095.38万元。广电公司认为，根据财政部、国家土地管理局、总后勤部《关于军队有偿转让空余军用土地有关问题的通知》的规定，用地单位持《军用土地补办出让手续许可证》，到当地县级以上土地管理部门补办土地使用权出让手续，办理土地变更登记，在补办土地出让手续时免交土地出让金。故广电公司不应向武汉东湖国土分局缴纳土地出让金。并且，广电公司和第三人向军队土地管理部门申请并获准，在《军用土地补办出让手续许可证》上载明的开发面积为40000平方米，折算容积率为4.1，即使补缴调增容积率的费用也只应计算从容积率4.1调整至6.2的部分，而非武汉东湖国土分局所主张的按容积率从2.5调整到6.2进行计算。据此，武汉东湖国土分局、广电公司双方争议的焦点涉及到军用土地转为民用土地时变更规划设计、调整容积率，应由军队土地管理部门还是地方土地管理部门处理和收取土地费用，以及补缴土地费用应如何计算的问题。虽然武汉东湖国土分局、广电公司的纠纷与《国有土地使用权出让合同》相关联，但诉争的有关行使土地管理职权的机关如何确定以及补缴出让金收费标准如何确定的问题，不属于民事诉讼所能解决争议的范围，故本案不符合民事案件的起诉和受理条件，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项的规定，裁定：驳回武汉东湖国土分局的起诉。
宣判后，武汉市国土局东湖分局不服，向本院提起上诉。请求：撤销一审裁定，指令一审法院审理本案。事实与理由：1、案涉《协议书》是《国有土地使用权出让合同》的补充协议，因《协议书》而提起的诉讼属于因合同履行而发生的纠纷。2007年9月10日，武汉东湖国土分局与广电公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定用地条件为容积率不大于2.5，广电公司需要改变合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续。2008年11月20日，该地块容积率调整为不超过6.2，批准建筑规模调整为60605平方米。2012年5月，武汉天马评估公司对涉案土地因调整容积率及超建面积，需补缴出让金的出具评估报告。根据评估结果及《国有土地使用权出让合同》的约定，双方就调整土地调整容积率及缴纳土地出让金事宜，于2012年12月25日签订《协议书》，约定，广电公司向武汉东湖国土分局补缴土地出让金6095.38万元（其中因提高容积率补缴5710.52万元，因超建面积补缴384.86万元），对广电公司已向部队补缴土地出让金可不重复收取的部分，若广电公司2013年10月31日前仍未提供相关凭证，广电公司需补缴土地出让金，具体补缴金额由武汉东湖国土分局依法依规核定。因广电公司没有按协议书约定提交可用于减少计费对应建筑面积的有效凭证，2014年5月，武汉东湖国土分局委托律师向广电公司发出了律师函，通知其应补缴出让金6095.38万元，要求在收函后3天内支付。而一审没有全面审查事实，认为《协议书》是土地出让合同的补充，又错误地认定《国有土地使用权出让合同》已经履行完毕并未形成争议，属认定事实错误。2、《协议书》中并没有允许广电公司先行向军队土地管理部门补缴土地出让金的内容。该协议书只是约定广电公司在《协议书》签订之前已经向军队缴纳出让金的，被上诉人应在2013年10月31日前提交部队出具的有效凭证，经审核后以用于核减应计费建筑面积，如果不能在2013年10月31日前提交，则需按核定金额补缴出让金，而广电公司没有按《协议书》约定提交可用于减少计费对应面积的军队有效凭证。因此，一审认定“该协议书准许广电公司可先行向军队土地管理部门补缴土地出让金，补缴土地出让金的金额6095.38万元也只是暂定，故该协议对双方争议问题的约定也并非完全确定”，歪曲了《协议书》内容，不符合本案事实。3、原审认为“双方的纠纷与《国有土地使用权出让合同》相关联，但诉争的有关行使土地管理职权的机关如何确定以及补缴出让金收费标准如何确定的问题，不属于民事诉讼所能解决争议的范围，故不符合民事案件的起诉和受理条件”，属于适用法律错误。一是2012年12月25日的《协议书》是双方协商达成的合同，并不是单方作出的行政行为，属于民事案件的受案范围。二是武汉东湖国土分局虽为土地管理行政机关，但在本案中其是作为合同当事人而提起的诉讼，并不是基于行政职能而提起的诉讼，不存在“土地管理职权机关如何确定”的问题。即使《协议书》对“向谁支付出让金以及支付标准”等内容约定不明确或存在争议，法院也应当按照《合同法》第61、62条及其他相关规定进行审理、查明，而不应以约定不明将争议排除在法院受理范围之外。同时，参照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款“当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持”，第五条“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金标准的，应予支持”的规定，土地出让合同纠纷中，应否缴纳出让金及出让金标准的争议属于法院审理的范围。
本院认为，因涉案的土地在由中国人民解放军土地管理局核发《军用土地补办出让手续许可证》后，按相关的文件规定，武汉东湖国土分局与广电公司签订《国有土地使用权出让合同》，由武汉东湖国土分局将涉案土地的使用权出让给广电公司，广电公司取得涉案土地的《土地使用权证》。因增加建筑面积调整开发容积率，后双方就补缴容积率调增后的土地出让金事宜，于2012年12月25日签订《协议书》。约定广电公司应向武汉东湖国土分局补缴土地出让金暂定为6095.38万元，具体补缴金额以武汉东湖国土分局最终核定为准。并明确约定因项目为与部队合作建房，广电公司因容积率调整己向部队补缴土地出让金（具体数额以广电公司提供部队出具的土地出让金有效凭证为准，并经武汉东湖国土分局提请武汉市国土资源和规划局进行审核同意后），方可减少计费对应的建筑面积（不重复收取相对应的建筑面积的土地出让金，具体核算方式以甲方最终核定为准），但广电公司必须在2013年10月31日前提供部队关于补缴土地出让金的有效凭据。因上述《协议书》中约定的出让金数额为暂定而不是核准的数额，约定凭向部队补缴土地出让金的有效凭证可减少计费，该协议书对本案争议的土地出让金的相关问题约定不是完全确定。故在此前涉案土地已核发《军用土地补办出让手续许可证》，六九0七工厂在已向中国人民解放军总参谋部管理保障部和总后勤部基建营房部分别缴纳土地管理费320万元、土地转让费800万元，广电公司与六九0七工厂之间就土地转让费达成民事调解协议将土地转让费全部付清，且中国人民解放军总参谋部信息化部工厂管理局亦向武汉市东湖高新技术开发区管委会发函说明“按财政部、国家土地管理局、总后勤部（1993）财综字第159号文件规定，涉案项目（6万平方米）建设用地在办理军队土地补办出让手续缴纳有关费用后，不应再缴纳土地出让金”时，对涉案的土地出让金应如何计算和扣减以及是向地方土地管理部门还是军队土地管理部门缴纳，涉及对国土资源部、财政部、解放军总后勤部于2007年1月31日联合下发的（国土资发（2007）29号）《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》中“本通知下发之前，已领取《军用土地补办出让手续许可证》的，可按原有规定办理，并在2007年6月30日前办理完毕”的规定如何适用问题。故一审法院以诉争的有关行使土地管理职权的机关如何确定以及补缴出让金收费标准如何确定的问题不属于民事诉讼所能解决争议的范围为由，认定本案不符合民事案件的起诉和受理条件，而驳回武汉东湖国土分局的起诉，具有事实和法律依据。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人武汉东湖国土分局的上诉理由无事实和法律依据，不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 樊 锐
代理审判员 李 萍
代理审判员 郭振华
二〇一五年十二月十二日
书 记 员 向 珂