江苏省南通市港闸区人民法院行 政 裁 定 书（2015）港行初字第00049号原告曹胡萍，女，1965年12月17日生，汉族，住南通市崇川区。被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。法定代表人杜松华，职务局长。委托代理人倪勇，南通市公安局崇川分局政委。委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。原告曹胡萍不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）政府信息公开答复，于2014年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月5日立案受理，并于1月8日向被告崇川公安分局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院先适用简易程序，后因原告曹胡萍不同意适用简易程序审理，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2014年11月26日，被告崇川公安分局对原告曹胡萍作出[2014年]崇信复第120号《政府信息公开申请答复书》，认为原告曹胡萍申请公开的信息系公安机关内部管理信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应当公开的信息，决定不予公开。原告曹胡萍诉称：被告崇川公安分局根据崇公（任）行传字[2014]8号《传唤证》对原告曹胡萍进行了长达8个小时的传唤，不属于被告崇川公安分局所称的内部管理信息，且该《传唤证》关系到原告曹胡萍的切身利益，被告崇川公安分局应当依法予以公开。请求：1.撤销被告崇川公安分局于2014年11月26日作出的编号[2014年]崇信复第120号《政府信息公开申请答复书》。2.责令被告崇川公安分局履行法定职责，提供符合原告曹胡萍要求的政府信息。原告曹胡萍向本院提供了原告曹胡萍身份证复印件、行政复议申请书、南通市人民政府通政复决[2014]299号《行政复议决定书》等证据材料。被告崇川公安分局辩称：2014年11月6日，被告崇川公安分局在工作中发现原告曹胡萍涉嫌虚构事实扰乱公共秩序，被告崇川公安分局依法受案调查，并对原告曹胡萍进行传唤。在实际办案过程中，传唤证由案件承办人制作并呈请报告后，报办案部门负责人批准，办案部门负责人批准后由办案单位工作人员开具传唤证。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，内部管理信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应当公开的信息。因原告曹胡萍申请公开的信息属于内部管理信息，被告崇川公安分局未予公开。被诉具体行政行为准确、合法，请求驳回原告曹胡萍的诉讼请求。2015年1月16日，被告崇川公安分局向本院提供了南通市人民政府信息公开申请表、[2014年]崇信复第120号《政府信息公开申请答复书》等证据材料。经审理查明：2014年11月6日，因原告曹胡萍涉嫌虚构事实扰乱公共秩序，被告崇川公安分局对原告曹胡萍作出崇公（任）行传字[2014]8号《传唤证》，对原告曹胡萍进行了传唤。2014年11月7日，原告曹胡萍向被告崇川公安分局递交了5份《南通市人民政府信息公开申请表》，分别申请公开崇公（任）行传字[2014]8号传唤证“是谁制作的”、“是谁签发的”及“传唤证的部门领导是谁”、“传唤曹胡萍是哪几位警察进行传唤的，他们的姓名及工号”、“什么时间，在什么地点传唤曹胡萍的”信息。11月26日，被告崇川公安分局分别作出[2014年]崇信复第118、119、120、121、122号共5份《政府信息公开申请答复书》，并于11月27日送达原告曹胡萍。原告曹胡萍均不服，于12月1日向南通市人民政府提起行政复议。12月15日，南通市人民政府分别作出通政复决[2014]297、298、299、300、301号《行政复议决定书》，维持了被告崇川公安分局作出的[2014年]崇信复第118号至122号《政府信息公开申请答复书》。原告曹胡萍仍不服，向本院提出5起行政诉讼。本案审理过程中，经本院依职权向南通市人民政府法制办公室、南通市中级人民法院调查，认定以下事实：2014年11月7日和12月9日，原告曹胡萍向被告崇川公安分局分别发出了11份和62份，共计73份政府信息公开申请。原告曹胡萍2014年11月7日向被告崇川公安分局递交的11份《南通市人民政府信息公开申请表》中，有5份成为讼争的肇端，本案就是其中之一。在2014年12月9日的62份政府信息公开申请中，原告曹胡萍要求公开“[2014年]崇信复第118-127号政府信息公开答复书的经办人、审查人、部门领导，如何经办、审批的，审批的法律依据，工作时间八小时以外传唤的法律依据及曹胡萍接受询问时任港派出所值班领导的姓名、工号”等信息。据不完全统计，2012年至2015年期间，原告曹胡萍及其丈夫张亮以生活需要为由，分别向南通市人民政府、南通市城乡建设局、南通市发展和改革委员会、南通市环境保护局、南通市住房保障和房产管理局、南通市规划局、南通市国土资源局、南通市公安局及其崇川分局、南通市崇川区人民政府、南通市崇川区城东街道办事处等行政机关共提起至少224次政府信息公开申请，要求公开以下大量信息：1.“南通市的住宅设计标准、南通市城市房屋拆迁补偿安置工作流程”等政府主动公开的信息；2.“通房党组（2012）19号文件、北街小学及周边地块改造的可行性研究报告”等内部文件；3.“崇川区是哪位领导负责‘十公开’工作、‘十公开’监督的流程、进展、结果，上岗人员名单、照片、上岗证号、廉洁自律承诺、‘补空情况’，北街小学及周边地块拆迁过程中是怎样去做的，市年终考核情况如何，传唤证的经办人是谁、是谁审查的、部门领导是谁，在派出所接受询问时值班领导姓名、工号”等内部管理性信息；4.“报督查后是如何处置的，监督的流程、进展、结果，督查员是谁，案件的执法依据、流程、进展、结果”等检举性信息；5.“拆迁公司在（2003）年和（2009）年度的从业人员名单、合同证明以及缴纳养老保险证明、何时撤销南通百昌房屋征收服务有限公司的证书”等涉及他人的信息；6.“土地拍卖属于哪一项建设，北街小学及周边地块是属哪一种土地类型的储备、什么时间作为垃圾场的，建围墙是谁批的、建围墙的资金是谁出的，拆迁许可证的发放要具备哪些条件，应该由谁审批签字，申请办理房屋征收服务公司要具备哪些条件，有哪些文件规定，如违反了规定会怎样处理”等咨询性信息。此外，原告曹胡萍及其丈夫张亮还针对政府信息公开答复书提出申请公开该答复书的“经办人是谁、是谁审查的、部门领导是谁”等信息，并循环申请公开答复书的“附件的事实和法律依据”等信息。原告曹胡萍及其丈夫张亮在收到行政机关作出的《政府信息公开申请答复》后，分别向江苏省人民政府、江苏省住房和城乡建设厅、江苏省国土资源厅、南通市人民政府、南通市崇川区人民政府等复议机关共提起至少37次行政复议。在经过行政复议程序之后，二人分别以政府信息公开申请答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误，违反《党政机关公文处理工作条例》的规定，属形式违法；答复内容不符合申请的要求，未注明救济途径，属程序违法”等为由向南通市中级人民法院和本院提起政府信息公开之诉至少21次。本院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十三条还进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而需要指出的是：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内，按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。本案原告曹胡萍所提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数多、频率高。仅据不完全统计，自2012年4月开始原告曹胡萍及其丈夫张亮向南通市人民政府及其相关部门提出至少224次政府信息公开申请，原告曹胡萍曾基于同一事由在同一天针对同一机关申请11次，最多的是在同一天针对同一机关申请高达62次。二是重复申请。原告曹胡萍与其丈夫张亮有时基于同一事由分别提出相同或类似申请，内容多有重复。有时就同一事项分别向不同机关申请信息公开。二人多次分别向同一机关或不同机关申请公开“南通市东大街122号房屋所在区域征收或征用土地、拆迁安置”等情况。三是申请公开的内容包罗万象。原告曹胡萍及其丈夫张亮除申请公开“南通市东大街122号房屋所在区域征收或征用土地、拆迁安置”等情况外，还申请公开“南通市的住宅设计标准、崇川区是哪位领导负责‘十公开’工作、市年终考核情况、拆迁公司在（2003）年和（2009）年度的从业人员名单、申请办理房屋征收服务公司要具备哪些条件”等信息。四是不辨主体随意申请。原告曹胡萍与其丈夫张亮对于明显不属于被申请人制作或获取的信息，仅因为对被申请人的某一执法行为不服而要求被申请人答复，如要求南通市城乡建设局公开建设工程规划许可证等。五是不分性质任意申请。虽然《条例》已经明确规定了政府信息是指行政机关履行行政职责过程中制作或者获取的信息，但原告曹胡萍与其丈夫张亮不论申请的信息是否属于行政执法中的信息，均任意提起政府信息公开申请。最明显的体现在对不存在的信息或者档案信息以及内部管理信息、过程性信息、咨询性信息和投诉举报信息，乃至国家已经公开的法律法规及规范性文件，都提起政府信息公开申请。六是申请目的不当。原告曹胡萍及其丈夫张亮在申请政府信息和诉讼过程中的真实目的就是为了向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决。这种申请政府信息公开的目的明显不符合《条例》规定的要求。上述特征表明，原告曹胡萍不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向行政机关和司法机关施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但原告曹胡萍这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案原告曹胡萍所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。首先，原告曹胡萍的起诉明显缺乏诉的利益。诉的利益是原告曹胡萍存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的不应受到保护。本案原告曹胡萍的起诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，由于对获取政府信息权利的滥用，原告曹胡萍在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。其次，原告曹胡萍的起诉不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，原告曹胡萍不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。再次，原告曹胡萍起诉违背诚实信用原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。骚扰、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉显然不符合诚实信用原则的要求。原告曹胡萍本已滥用了政府信息公开申请权，所提起的多起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。原告曹胡萍的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种“申请－答复－复议－诉讼”的程序中被异化。原告曹胡萍所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人合法权益的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是原告曹胡萍所提出的政府信息公开申请还是向本院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，本院根据审判权的应有之义，结合立法精神，决定对原告曹胡萍的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障原告曹胡萍依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于原告曹胡萍今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，原告曹胡萍须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（十一）项、第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，裁定如下：驳回原告曹胡萍的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院。审 判 长  潘建明审 判 员  徐建云人民陪审员  姚振国二〇一五年三月六日书 记 员  许美燕附：1.《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。3.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十二条第二款7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。第四十四条第一款有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十一）起诉不具备其他法定要件的。第九十七条人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。4.《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条民事诉讼应当遵循诚实信用原则。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。