浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终478号上诉人（原审原告）刘成飞，男，1975年4月17日出生，汉族，住台州市路桥区。委托代理人张逸君、裘栋，浙江智仁律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市路桥区人民政府。住所地：台州市路桥区金水路*号。法定代表人潘建华，区长。委托代理人王相根、张波，台州市路桥区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）台州市路桥新城开发管理委员会。住所地：台州市路桥区腾达路广电大楼**楼。法定代表人沈仁何，主任。委托代理人蔡圣斌，台州市路桥新城开发管理委员会副主任。刘成飞诉台州市路桥区人民政府、台州市路桥新城开发管理委员会其他行政行为一案，台州市中级人民法院于2016年4月25日作出（2016）浙10行初8号行政裁定。刘成飞不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月16日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问双方当事人，本案现已审理终结。原审裁定载明：原告刘成飞诉称，2003年被告在路桥区桐屿街道立新村组织实施农村宅基地征收，进行房屋拆迁安置。被告台州市路桥区人民政府是组织征地拆迁的法定主体。路桥中心工业区管委会是《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》（路政函[2003]75号）规定的拆迁人，被告台州市路桥新城开发管理委员会是原路桥中心工业区管委会权利义务的承继组织。路政函[2003]75号文件第五条规定“拆迁补偿方式实行套式住宅安置或货币补偿二种方式，被拆迁人只能选择一种安置方式”，剥夺了被拆迁人批地建房选择宅基地安置的权利，限制了被拆迁人对拆迁补偿方式的选择权，与相关法律、法规、规章相抵触。路政函[2003]75号文件第十条规定“原户口在本地，现在部队服现役的义务兵、援外工作人员和留学生，可以计算安置人口”与上位法《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》第八条规定“家庭成员中的现役军人和在校（包括大、中专院校）学生，可计入申请建造住宅用地人口数”相抵触，限制减损了被拆迁人家庭成员中现役军人的合法权益。路政函[2003]75号文件所涉征地拆迁的建设立项、用地审批、拆迁许可证、房屋拆迁安置等方面均存在合法性、合规性及合理性方面的问题，被告组织征地拆迁未依法组织实施，台州市路桥区人民政府作出路政函[2003]75号文件不符合法律规定，应予以撤销。综上，请求撤销台州市路桥区人民政府于2003年8月31日对路桥中心工业区管委会作出的《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》（路政函[2003]75号）。本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案被诉《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》（路政函[2003]75号文件）系被告台州市路桥区人民政府针对该区中心工业区规划红线范围内房屋拆迁补偿、安置而制定的，能够反复适用的规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。另，被告台州市路桥新城开发管理委员会系被告台州市路桥区人民政府的派出机构，不具有独立承担法律责任能力，其法律责任应由设立机关台州市路桥区人民政府承担。原告一并将台州市路桥新城开发管理委员会作为被告提起诉讼，不符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告刘成飞的起诉。刘成飞上诉称：一、上诉人所列的一审被告管委会正确。土地行政主管部门是征地补偿安置的法定实施主体。路桥中心工业区已通过浙江省政府审批其法定职权是明确的，补偿安置不是管委会的法定职责。行政委托职权行使的方式应当是被委托人只能以委托人的名义行使职权，而不能以自己的名义行使被委托的行政职权，但本案的路桥中心工业区管委会一直是以自己的名义实施补偿安置是其超越法定职权的行为，故不符合委托特征。二、一审裁定认为“本案不属于人民法院行政诉讼受案范围”确为错误。规范性文件必须同时具备针对不特定的对象和能反复适用的特征，只符合一个条件的红头文件是具体行政行为，属于人民法院的受案范围。路桥区人民政府于2003年8月31日对路桥中心工业区管委会作出的《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》（路政函[2003]75号）：“在路桥中心工业区规划红线范围内出台新的拆迁补偿安置政策。房屋拆迁范围：以中心工业区及灵山居住区征地拆迁红线为准。”路政函[2003]75号事关行政征收，只适用于2003年被上诉人管委会规划红线范围内“立改套”时的补偿安置，针对的对象只限于中心工业区及灵山居住区内征地拆迁红线内的被拆迁人（针对特定的对象），路政函[2003]75号对远东商贸广场(路政办发[2004]127号）、路桥街道（路政办发[2004]l号)、飞龙湖生态区建设、路桥历史文化保护区保护开发、物流园区等等都不能反复适用，就是在同一个立新村、同样是集体土地上房屋的补偿安置也只适用于鹏盛嘉苑，而不适用于富通家园，所以说路政函[2003]75号在路桥区人民政府辖区内不具有普遍约束力，只是针对特定的对象，并不能反复适用。三、一审审理程序违法。立新村水刺里第12座第2-3间126平方米建房用地经黄政(1986)141-5号文件审批，涉案房屋是申请人家庭共同共有的、合法的私有财产，2003年申请人家庭住宅用地被征收、房屋被拆除。刘成飞向一审法院提出申请依法调取相关证据材料，但一审法院未进行调取也未告知申请人并说明原因，且上诉人在一审开庭前向合议庭提交了4份证据在原审判决书中也没有提入。四、路工管[2003]18号《关于要求批准台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的请示》拟订主体不适格、程序不合法和内容违法。五、行政机关职权法定，法无授权不可为、法定职责必须为。对立新村水刺里第12座第2-3间原告家庭住宅用地被征收、房屋被拆除的补偿安置应当依据经政府审批的征地补偿、安置方案来组织实施，不应当依据红头文件路政函[2003]75号来组织实施。路政函[2003]75号第五条：“拆迁补偿方式实行套式住宅安置或货币补偿二种方式，被拆迁人只能选择一种安置方式。”剥夺了被拆迁人批地建房选择宅基地安置的权利，限制了被拆迁人对于拆迁补偿方式的选择权，与相关法律、法规、规章相抵触。该函第十条：“原户口在本地，现在部队服现役的义务兵、援外工作人员和留学生，可以计算安置人口”与上位法《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》(2002第76号)第八条（二）“家庭成员中的现役军人和在校（包括大、中专院校）学生，可计入申请建造住宅用地人口数。”相抵触，综上所述，请求撤销原审裁定和被上诉人台州市路桥区人民政府路政函[2003]75号《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁安置实施办法的批复》。台州市路桥区人民政府答辩称：一、被诉路政函[2003]75号是被上诉人制定的行政规范性文件，依法不属于行政诉讼的受案范围。路政函[2003]75号《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》是被上诉人台州市路桥区人民政府针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。根据《行政诉讼法》第十三条第（二）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”之规定，该批复依法不属于行政诉讼的受案范围。二、被诉路政函[2003]75号已经生效判决确认合法。2015年上诉人对两被上诉人提起要求履行房屋补偿安置法定职责一案中，一并提起对路政函[2003]75号合法性审查，2016年2月24日，浙江省高级人民法院以(2015)浙行终字第789号行政判决书作出终审判决，对路政函[2003]75号确认合法。因此，本案被诉规范性文件已具有既判力，原告重复起诉属于滥用诉权，应当予以驳回。三、上诉人与被诉路政函[2003]75号不具有利害关系。根据浙江省高级人民法院(2015)浙行终字第789号行政判决书上诉人刘成飞不是原台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置对象，因此其与路政函[2003]75号不具有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。综上，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉。台州市路桥新城开发管理委员会答辩称：答辩人是被上诉人台州市路桥区人民政府的派出机构，不具有独立的行政主体资格。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，答辩人不是本案适格被告。综上，请求人民法院依法驳回上诉人的起诉。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为，本案上诉人刘成飞直接针对被上诉人台州市路桥区人民政府路政函[2003]75号《关于同意台州市路桥中心工业区房屋拆迁补偿安置实施办法的批复》提起诉讼，要求予以司法审查并判决撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。该法第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，由于上诉人系直接对被上诉人路政函[2003]75号批复提起诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围，故原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年七月八日书 记 员  徐一菁