广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第33号
上诉人（原审原告）：陈卓艳，女，××年××月××日出生，汉族，住广东省中山市东区。
委托代理人：叶征鹏，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省中山市东区。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市松苑路1号。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：万晓红，广东雅商律师事务所律师。
委托代理人：朱红萍，中山市城乡规划局工作人员。
上诉人陈卓艳因诉被上诉人中山市人民政府（以下简称市政府）土地规划行政纠纷一案，不服中山市中级人民法院（2013）中中法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：中山市凯茵豪园房地产开发有限公司（以下简称凯茵公司）在中山市火炬开发区宫花村进行商业住宅建设，2008年6月25日，凯茵公司向中山市城乡规划局（以下简称市规划局）分别提出凯茵中学及凯茵新城医院的建设工程审查方案，市规划局也作出审查意见同意该方案，凯茵中学位于凯茵新城用地范围内北面3.26公顷用地。
2009年8月，市规划局火炬开发区分局委托中山市规划设计院就宫花南部片区编制中山火炬开发区宫花南部片区控制性详细规划（以下简称控规）的草案，控规草案注明宫花南部片区北起博爱路，南至五桂山，西起景观路以西约700米，东至京珠高速与博爱路立交，总规划面积为651.89公顷。该片区包括永怡聚豪园、博文学校、凯茵新城以及高尔夫球场别墅区，规划构思为建设以居住功能为主，生活配套完善的高品质生活社区，控规草案范围内的道路主要有博爱路、南外环及居住区道路，该类用地总面积为59.33公顷。草案编写完成后市规划局依法进行审查。市规划局分别于2010年2月3日、2011年2月18日提出修改意见，建议优化凯茵新城北侧医院及中学周边道路交通条件，要求落实凯茵新城市政预留通道的问题，后市规划局又于2011年4月13日就该控规草案提出修改意见，并在2011年4月13日的审查意见书中同意将修改后的控规送审方案予以公示。市规划局火炬开发区分局于2011年4月15日将控规草案在中山火炬开发区城建大楼大堂内、市规划局网站（http：／／www.zsghj.gov.cn）、市火炬开发区管委会政府网站（http：／／www.zstorch.gov.cn）以及《中山日报》（2011年4月16日第5版）等媒体上予以公示，并载明了联系人姓名及联系电话，公示期为30日，明确利害关系人可向市规划局火炬开发区分局提交书面意见或建议。中山市城市规划委员会专业委员会于2011年10月28日召开2011年第十一次会议，并以中规委办函（2011）20号审议通过。市政府于2012年2月24日以中府办复（2012）30号关于中山火炬开发区宫花南部片区控制性详细规划的批复（以下简称30号批复），批准该《控规》，认为：一、控规基本符合中山市城市总体规划要求；二、要求中山市火炬开发区在今后实施过程中，规划范围内的地块控制以及道路交通、公共设施配套、市政建设都要符合控规的要求。市规划局火炬开发区分局将批准的《控规》在火炬开发区城建大楼大堂公示等方式予以公布。
2011年6月开始，凯茵新城南畔山的北边开始建设凯茵中学，同时对通往凯茵中学的道路，即南畔山北边道路一并进行了建设，原告居住的凯茵新城a07区毗邻该道路，2012年8月学校建设完毕后，南畔山北边道路有非小区业主的车辆通行使用，原告等凯茵新城的业主认为南畔山北边道路允许非业主的车辆通行，给小区固有的业主造成了噪音及粉尘污染，并给业主出入带来了极大的安全隐患，小区业主就上述情况向房地产开发商及物业公司反映后得知，南畔山北边道路已经被规划为市政道路，2012年12月27日市规划局在关于李某等群众的答复中称，根据控规，南畔山北边道路为市政道路，其部分用地位于中府国用（2001）字第150723号土地的用地范围内，后该局又于2013年1月31日在关于雅居乐凯茵新城南畔山相关问题的答复中称，控规对该片区做了局部修改，控规经法定程序由市政府经30号批复批准，是合法有效的。原告认为原本属于业主共有的南畔山北边道路被规划为市政道路，而原告作为共有人的小区业主之一毫不知情，更未按照征地拆迁的法定程序进行处理及补偿，从而认为被告作出的30号批复程序违法，故原告于2013年8月29日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的30号批复。
原审法院另查明：凯茵中学招生的群体面向全社会的适龄少年儿童，南畔山北边道路现为外界通往凯茵中学的唯一道路。
原审法院认为，本案系土地规划行政批准纠纷，对于市政府作出的30号批复，原审法院认为该批复批准控规的实施，对控规范围内火炬开发区宫花南部片区特定群众的土地使用权构成实质影响，是一项具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围，被告认为30号批复不属于行政诉讼的受案范围，原审法院不予确认。对该批复的合法性，应从其职权依据、处理程序及处理结果上予以审查。
第一，在职权依据上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条关于“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。”以及第十九条关于“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”的规定，市政府具有审批市规划局组织编制的控制性详细规划的职能。
第二，在事实认定上，市政府在审查控规的过程中，具有审查控规编制单位是否调查核实控规所涉范围内土地的所有权及使用权情况的义务。原告所诉控规改变使用性质的南畔山北边道路，位于原告居住的南畔山小区北面，属于凯茵新城内通行道路而非南畔山小区内道路，是目前外界通往凯茵中学的唯一道路。凯茵中学作为面向全社会进行招生的一所学校，其学生群体并不限于凯茵新城内的适龄少年儿童，作为与外界连接的区内道路，其使用权并非凯茵新城区内业主共有，凯茵新城的业主应当给予凯茵中学以公共通行的便利。市政府在对控规进行审批时，认定控规兼顾了公共通行便利的事实，作为最终批准控规的事实基础，其事实认定正确，予以维持。
第三，在处理程序及处理结果上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条第一款关于“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”、第二款关于“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”及第二十七条关于“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。”的规定，本案中，市规划局火炬开发区分局于2011年4月15日将《控规》草案在中山火炬开发区城建大楼大堂内、市规划局网站、火炬开发区政府网站以及《中山日报》等媒体上予以公告，公告时间为30日，后中山市城市规划委员会专业委员会又于2011年10月28日召开2011年第十一次会议对控规进行了评审，并对控规审查通过，市政府收到控规审批申请后，经审查认为其程序合法，控规内容合理，最终作出30号批复批准控规，原审法院认为市政府的处理程序合法，处理结果正确，予以维持。综上所述，原告认为被告作出的30号批复违法理据不充分，不予支持，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈卓艳负担。
上诉人陈卓艳不服原审判决，向本院提出上诉称：一、位于中山市凯茵新城南畔山北边道路部分用地的土地使用权属于上诉人及凯茵新城南畔山小区内其他业主共有，原审判决认定其非南畔山小区内道路有悖事实。二、南畔山北边道路并非目前外界通往凯茵中学的唯一道路，原审判决认定严重与事实相悖，缺乏事实依据。三、原审判决认定南畔山北边道路作为凯茵中学与外界连接的区内道路，否认了上诉人及南畔山小区其他业主对涉案用地拥有合法、有效的土地使用权，严重损害了上诉人及其他土地使用权人的合法权益，原审法院的认定也是于法无据的。四、为公共利益需要征收涉案用地，被上诉人未依法审查控规所涉范围内土地的所有权及使用权情况，违法作出30号批复，导致上诉人不能得到补偿，严重损害上诉人的合法权益，原审判决认为被上诉人处理程序合法、处理结果正确，维持30号批复错误。综上所述，原审判决认定事实及适用法律错误，严重影响了案件公正审理及判决的正确性，严重损害了上诉人的合法权益。为此，请求二审法院依法撤销原审判决及30号批复。
被上诉人市政府答辩称：一、本案被诉30号批复针对火炬开发区宫花南部片区内不特定对象，属于能反复适用的具有普遍约束力的行政规范性文件，是抽象性行政行为，因此，上诉人对本案被诉30号批复提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回上诉人的起诉。二、原审判决对30号批复程序合法、处理结果正确的认定适当，上诉人的上诉理由毫无事实与法律依据。请二审法院依法驳回上诉人的全部上诉请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明：本院二审法庭审查时，市政府代理人承认，在该片区规划中还有其他道路通往凯茵中学，一审时现状是唯一道路。上诉人陈述，目前现状凯茵中学东北方向有一条路已可以与外界通行，因而南畔山北面道路并非唯一通行道路。
本院认为，一、关于是否受理上诉人起诉的问题。本案被诉30号批复涉及同意控规的范围是中山市火炬开发区宫花南部片区，包括了对凯茵新城南畔山北边道路规划为城市道路，针对的对象是特定的，而上诉人居住的房屋与该道路相邻，对上诉人的居住环境产生实际影响，上诉人与本案被诉30号批复有法律上的利害关系，是可诉的具体行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。被上诉人以本案被诉30号批复针对的对象不特定为由而认为本案被诉30号批复不是具体行政行为，人民法院应裁定驳回上诉人起诉的理由不成立，本院不予采纳。
二、关于本案被诉30号批复是否合法的问题。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条关于“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。”以及第十九条关于“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”的规定，本案市政府对市规划局组织编制的控制性详细规划具有审查批准的法定职权，其作出本案被诉30号批复并未超越职权。
本案被诉30号批复涉及规划为城市支路的南畔山北边道路，位于原告居住的南畔山小区北面，属于凯茵新城内通行的道路，是联系城市次干道与南畔山小区的道路。是目前外界通往凯茵中学的主要道路，凯茵中学作为面向全社会进行招生的一所学校，其学生群体并不限于凯茵新城内的适龄少年儿童，作为与外界连接的区内道路，其使用权并非仅属凯茵新城区内业主共有，凯茵新城的业主应当给予凯茵中学以公共通行的便利。市政府在对控规进行审批时，认定控规兼顾了公共通行便利的事实，作为最终批准控规的事实基础，并据此作出本案被诉30号批复并无不当。上诉人以南畔山北边道路部分用地的土地使用权属于南畔山小区业主共有等为由，主张南畔山北边道路是南畔山小区道路，本案被诉30号批复错误，请求撤销被诉批复，因缺乏事实根据和和法律依据，该项上诉理由不成立，本院不予采纳。
在批准程序方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条第一款关于“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”、第二款关于“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”及第二十七条关于“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。”的规定，本案中，2009年8月，市规划局火炬开发区分局委托中山市规划设计院就宫花南部片区编制《控规》草案，草案编写完成后由市规划局依法进行审查。后市规划局就该《控规》草案提出修改意见，市规划局火炬开发区分局于2011年4月15日将《控规》草案在中山火炬开发区城建大楼大堂内、市规划局网站、火炬开发区政府网站以及《中山日报》等媒体上予以公告，公告期间为30日，此后中山市城市规划委员会专业委员会又于2011年10月28日召开2011年第十一次会议对控规进行了评审，并对控规审查通过，市政府收到控规审批申请后，经审查认为其程序合法，控规内容符合中山市城市总体规划要求，最终作出本案被诉30号批复，原审判决认定该程序合法并无不妥，本院依法予以支持。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈卓艳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年三月十七日
书 记 员 张晓文