广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江中法行终字第49号
上诉人（原审原告）：王全平，住址：广东省江门市蓬江区。
委托代理人：李方平，北京市瑞风律师事务所律师。
委托代理人：吴魁明，广东金启律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江门市司法局，住所地：广东省江门市。
法定代表人：梁进海，局长。
委托代理人：李旻、伍伟杨，均系广东巨信律师事务所律师。
原审第三人：广东良匠律师事务所，住所地：广东省江门市。
法定代表人：李静染，主任。
上诉人王全平因与被上诉人江门市司法局、原审第三人广东良匠律师事务所司法行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市蓬江区人民法院（2014）江蓬法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王全平及其委托代理人李方平、吴魁明，被上诉人江门市司法局的委托代理人李旻、伍伟杨到庭参加诉讼，原审第三人广东良匠律师事务所经合法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
当事人原审的意见
2013年12月24日，王全平向原审法院提起诉讼，请求法院判令：王全平不构成私自接案，并撤销江门市司法局对王全平的行政处罚。主要事实和理由：2013年12月6日，江门市司法局以私自接案为由，给予王全平停业三个月的行政处罚。王全平认为，自己的行为不构成私自接案，江门市司法局处罚王全平是借机小题大做，故意刁难、打压维权律师。
江门市司法局答辩称：（一）江司罚决字（2013）第2号行政处罚决定依据的事实清楚，证据确凿充分。2013年5月30日，广西玉林市博白县警方查处一起故意伤害案，持刀故意伤害3名妇女的叶某被警方依法治安拘留13天。王全平在没有向其原所在单位广东良匠律师事务所办理统一接办案件手续的情况下，赶往广西博白县，于6月1日持身份证、律师执业证、叶某授权委托书（注：叶某签字日期为5月31日）和涂改的《律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人专用介绍信》到博白县拘留所会见了叶某，与叶某作了委托笔录。叶某在委托代理合同、授权委托书上签了字。同日，王全平和北京某律师事务所律师联名向博白县公安局申请暂缓执行叶某治安拘留。6月3日，王全平继续到博白县拘留所要求会见叶某，为叶某提供法律服务，并代理叶某向博白县公安局提交刑事立案申请书，要求进行立案侦查，当天王全平被博白县公安局传唤查证。6月7日，王全平才向所在单位广东良匠律师事务所递交立案呈批表，广东良匠律师事务所经过审查，不予批准立案。6月12日，王全平在所在单位广东良匠律师事务所不同意其接办叶某案件的情况下继续接受叶某的委托，并于6月13日和北京某律师事务所律师与叶某一起到博白县公安局提交保护叶某及其家人人身、财产安全的申请书及叶某签名的授权委托书。王全平涉嫌存在违反《中华人民共和国律师法》等有关规定，私自接受委托承办法律事务的事实。（二）江司罚决字（2013）第2号行政处罚决定程序合法。在接到投诉后，江门市司法局办理立案手续开展调查取证工作。处罚前将处罚的相关事项连同其拥有的听证等权利一并告知了王全平，并依法启动了听证程序。在听证程序终结后根据掌握的事实，依据法律法规的规定作出处罚，完全符合法律法规的相关规定。（三）江司罚决字（2013）第2号行政处罚决定适用法律法规得当。王全平以上行为已经构成私自接受委托承办法律事务，其行为违反了《中华人民共和国律师法》第四十条第一项、司法部《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第十条第一项的规定，且王全平为了会见当事人，在明知叶某案件属于治安案件的情况下，向拘留所递交故意涂改、用于办理其他刑事案件的介绍信，在律师事务所不予批准立案情况下，继续承办相关的法律事务，情节严重，因此江门市司法局依据《中华人民共和国律师法》第四十八条第一项、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十二条第二款的规定，决定给予其停止执业三个月的处罚有法律依据，在使用法律法规上得当。请求法院驳回王全平的诉讼请求。
广东良匠律师事务所一审中无陈述意见，也无证据提交。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：王全平为广东良匠律师事务所执业律师。2013年6月1日，王全平持身份证、律师执业证、叶＊＊出具的授权委托书（日期为2013年5月31日，内容为委托王全平及王宇律师在其被行政拘留案件中作为诉讼代理人）和涂改的《律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人专用介绍信》（该介绍信由广东良匠律师事务所出具，原内容为“三亚市看守所：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十六条、第九十六条、第一百五十一条以及《中华人民共和国律师法》第三十条的规定，现指派我所王全平律师前往你处会见聚众扰乱社会秩序罪一案的犯罪嫌疑人（被告人）符亚上，请予安排，特此函告”。王全平将“三亚市看守所”涂改为“博白县拘留所”、“犯罪嫌疑人（被告人）”涂改为“行政治安拘留”、“符亚上”涂改为“叶＊＊”）到广西博白县拘留所会见被治安拘留的叶＊＊，双方作了委托笔录，签订委托代理合同、授权委托书（委托王全平在其与博白县公安局因行政处罚纠纷一案的诉讼代理人）。同日，王全平与王＊（北京锋锐律师事务所律师）联名向博白县公安局提交《暂缓执行申请书》，申请暂缓执行对叶＊＊治安拘留。6月3日，王全平到博白县拘留所会见叶＊＊后，代叶＊＊向博白县公安局提交《刑事立案申请书》，请求对张＊＊等十人进行立案侦查。6月7日，王全平向其所在的广东良匠律师事务所递交《立案呈批表》，要求代理叶＊＊不服行政处罚一案。经该所内勤审核无利益冲突，在“领导审批”栏中无任何意见。6月12日，王全平与叶＊＊签订《授权委托书》，叶＊＊委托王全平、王＊代理其行政诉讼案件。6月13日，王全平、王＊与叶＊＊一起到博白县公安局提交《保护公民人身、财产安全申请书》（请求博白警方保证申请人及家人居住在博白期间的生命、财产安全）、6月12日的《授权委托书》。
7月22日，广东良匠律师事务所向江门市司法局投诉王全平存在私自接案、私自篡改律师所介绍信的情况。7月25日，江门市司法局办理投诉律师立案批准手续。7月29日，江门市司法局向王全平进行询问。王全平向江门市司法局提交：三处涂改的介绍信；7月30日提交：委托代理合同、委托笔录、授权委托书、律师办案质量监督卡及送达回证、委托人须知（上述材料落款日期均为2013年6月1日）、广东良匠律师事务所（民商事）立案呈批表。9月23日，江门市司法局办理了行政处罚立案审批手续。10月21日至23日，江门市司法局向广西玉林市公安局、司法局和博白县公安局、法院等单位调查了解王全平代理叶＊＊案件的情况，调取了与本案相关的证据，并向负责安排王全平会见的莫＊、苏＊＊制作了询问笔录。11月14日，江门市司法局向王全平送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证权利告知书》，王全平于当天申请听证。11月19日，江门市司法局向王全平送达《行政处罚受理听证通知书》。11月29日，江门市司法局向王全平送达《行政处罚听证通知书》，同日，王全平放弃听证权利，要求江门市司法局及时作出处罚。12月2日，江门市司法局向王全平送达《终止行政处罚听证程序决定书》。
12月6日，江门市司法局作出江司罚决字（2013）第2号《行政处罚决定书》，认为：王全平作为一名有10多年执业经验的法律工作者，在明知律师职业道德和执业纪律的情况下，违反《中华人民共和国律师法》和《律师执业管理办法》等法律法规和规章的规定，私自接受委托，承办法律事务，其行为违反了《中华人民共和国律师法》第四十条第一项、司法部《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第十条第一项的规定，且王全平为了会见当事人，在明知叶某案件属于治安案件的情况下，向拘留所递交故意涂改、用于办理其他刑事案件的《律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人专用介绍信》，在律师事务所不予批准立案情况下，继续承办相关的法律事务，情节严重。根据《中华人民共和国律师法》第四十八条第一项、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十二条第二款的规定，决定给予王全平停止执业三个月的处罚。12月8日，江门市司法局送达《行政处罚决定书》给王全平。
本案一审中，王全平申请广东良匠律师事务所主任李＊＊作为证人出庭作证，后又申请追加该律师事务所为第三人参加诉讼。一审庭审中，李＊＊表示其与本案有利害关系，既不愿以第三人身份出庭，也不愿以证人身份出庭，自动退庭。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，本案为司法行政处罚纠纷。江门市司法局按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，在接到投诉后，经调查取证，在法定期限内作出行政处罚，并依法送达给王全平，原审法院予以确认江门市司法局履行法定职责，执法主体适格，程序合法。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：江门市司法局作出的江司罚决字（2013）第2号《行政处罚决定书》是否合法。
《律师执业管理办法》第二十六条规定：“律师承办业务，应当由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，并服从律师事务所对受理业务进行的利益冲突审查及其决定。”《中华人民共和国律师法》第四十条第一项规定：“律师在执业活动中不得有下列行为：（一）私自接受委托、收取费用，接受委托人的财物或者其他利益。”《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第十条第一项规定：“有下列情形之一的，属于《律师法》第四十八条第一项规定的律师‘私自接受委托、收取费用，接受委托人的财物或者其他利益’的违法行为：（一）违反统一接受委托规定或者在被处以停止执业期间，私自接受委托，承办法律事务的。”
本案中，结合双方提供的证据和诉辩意见分析：王全平没有在其所在的广东良匠律师事务所同意的情况下，为会见被治安拘留的叶＊＊，涂改了律师所出具的介绍信，并以自己名义向有关部门递交《暂缓执行申请书》，代叶＊＊提交《刑事立案申请书》，属于承办法律事务。在律师所没有批准立案的情况下，与叶＊＊签订《授权委托书》，接受叶＊＊委托，代理其行政诉讼案件，向有关部门提交《保护公民人身、财产安全申请书》、《授权委托书》，继续承办法律事务。江门市司法局认定王全平的行为构成违反统一接受委托规定，私自接受委托，承办法律事务，情节严重。该认定事实清楚，证据充分，依法予以确认。江门市司法局根据《中华人民共和国律师法》第四十八条第一项、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十二条第二款的规定，决定给予王全平停止执业三个月的处罚，适用法律准确，予以确认。
综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决如下：维持江门市司法局于2013年12月6日作出的江司罚决字（2013）第2号《行政处罚决定书》。一审案件受理费50元，由王全平负担。
当事人二审的意见
王全平不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法改判支持王全平的原审诉讼请求，即撤销涉案行政处罚决定。主要事实和理由：原审法院没有查清本案事实，要么就是刻意忽略。原审法院没有查清王全平执业违规的材料从何而来，即到底这些材料来自于原审法院审理另外一个案件的泄密，还是江门市司法局从法院直接取得，然后指定律师事务所投诉，所以来源不合法。江门市司法局到现在还没有建立自由裁量权制度，与广东省的相关规定不符，导致在处罚中任意、恶意使用自由裁量权。本案的实际情况是介绍信的使用问题，并不构成私自接案，江门市司法局作出的涉案行政处罚决定没有事实依据。另外，原审法院对证人到庭后仍然走掉不表态，也导致认定事实不清。
被上诉人江门市司法局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持原判。
原审第三人广东良匠律师事务所经本院合法传唤未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条“……第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理”的规定，广东良匠律师事务所未到庭参加诉讼不影响本案的审理。
本院查明的事实、判决理由和结果
到庭各方当事人对原审法院查明的基本事实无异议，本院予以确认。
二审中，王全平要求广东良匠律师事务所的法定代表人李＊＊及内勤严＊＊出庭作证，本院已书面通知二人。李＊＊、严＊＊未到庭。
本院认为，本案为司法行政处罚纠纷。根据《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第二条“律师、律师事务所有违法行为，应当给予行政处罚的，由司法行政机关依照《律师法》、《行政处罚法》和有关法律、法规、规章以及本办法的规定实施行政处罚”的规定，江门市司法局作为县级以上司法行政机关，对其所在的行政区域内的律师、律师事务所具有监督、管理的法定职责。江门市司法局对广东良匠律师事务所的投诉予以审查处理，执法主体适格，本院予以确认。
本案二审的争议焦点为：江门市司法局作出的涉案行政处罚决定是否合法。具体包括：王全平在本案中为叶＊＊从事的法律事务是否属于私自接案，江门市司法局对王全平作出停止执业三个月的行政处罚是否有事实和法律依据，江门市司法局对王全平作出的涉案行政处罚是否恰当行使了行政自由裁量权。
《中华人民共和国律师法》第四十条规定：“律师在执业活动中不得有下列行为：（一）私自接受委托、收取费用，接受委托人的财物或者其他利益；……”第四十八条规定：“律师有下列行为之一的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予警告，可以处一万元以下的罚款；……情节严重的，给予停止执业三个月以上六个月以下的处罚：（一）私自接受委托、收取费用，接受委托人财物或者其他利益的；……”司法部《律师执业管理办法》第二十六条规定：“律师承办业务，应当由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，并服从律师事务所对受理业务进行的利益冲突审查及其决定。”司法部《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三条规定：“司法机关实施行政处罚，应当遵循公正、公开的原则；应当以事实为依据，与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当……”第十条规定：“有下列情形之一的，属于《律师法》第四十八条第一项规定的律师‘私自接受委托、收取费用，接受委托人财物或者其他利益’的违法行为：（一）违反统一接受委托规定或者在被处以停止执业期间，私自接受委托，承办法律事务的；……”第三十七条规定：“行政处罚的具体适用，由司法行政机关依照《律师法》和本办法的有关规定，根据律师、律师事务所违法行为的事实、性质、情节以及危害程度，在法定的处罚种类及幅度的范围内进行裁量，作出具体处罚决定。……”可见，律师承办业务应当由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，并服从律师事务所对受理业务进行的利益冲突审查及其决定。律师在执业活动中违反统一接受委托规定，私自接受委托，承办法律事务的，设区的市级人民政府司法行政部门应当遵循公正、公开的原则，以事实为依据，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，在法定的处罚种类及幅度的范围内进行裁量，给予相应的行政处罚。
本案现有证据显示，王全平涂改了其所在的广东良匠律师事务所为其他案件出具的介绍信会见被治安拘留的叶＊＊，之后又向有关部门递交了《暂缓执行申请书》等法律文书，为叶＊＊承办了相关法律事务。广东良匠律师事务所内勤对其承办该案件进行的利益冲突审核意见虽显示为“本案无利益冲突的情况”，但王全平与叶＊＊签订的书面委托合同并无广东良匠律师事务所加盖公章，亦无证据证明王全平为叶＊＊从事相关法律事务时，该律师事务所已作出审批同意的决定。虽然广东良匠律师事务所的法定代表人李＊＊及内勤严＊＊未到庭，其二人未到庭不影响江门市司法局依职权对两人所做的《询问笔录》的证据效力。据此，江门市司法局接到广东良匠律师事务所投诉后，通过对相关单位及工作人员的调查，综合分析证据后认为王全平违反统一接受委托规定，私自接受委托，承办法律事务，该认定并未违反上述法律的规定。
另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款关于“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，王全平作为一名长期执业的律师，擅自涂改介绍信会见当事人、未经律师事务所同意自行接受委托并承办法律事务的行为，已违反了相关法律的规定。江门市司法局考量王全平违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，对其给予停止执业三个月的行政处罚并未显失公正，亦无证据显示江门市司法局存在滥用职权的行为。王全平上诉认为其不构成私自接案、江门市司法局未恰当行使行政自由裁量权等上诉理由，事实及法律依据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王全平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张海疆
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一四年八月四日
书 记 员 陈秀霞