黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑0208行初6号
原告石某某，男，1957年9月27日出生，汉族。
委托代理人杜某某，女，汉族，1964年11月17日出生，汉族，住址同上，身份证号码：2302081964********。
委托代理人李某某，黑龙江宇恒律师事务所律师。
被告梅里斯达斡尔族区梅里斯镇人民政府（以下简称梅里斯镇政府）。
法定代表人倪雷，职务镇长。
委托代理人王学伟，黑龙江发达律师事务所律师。
第三人梅里斯达斡尔族区梅里斯镇梅里斯村委会（以下简称梅里斯村）。
法定代表人杜庆国，职务主任。
委托代理人陈守才，梅里斯街道法律服务所法律工作者。
原告石某某不服被告梅里斯镇政府作出的《复议申请书的答复》行为，向本院提起诉讼。本院于2016年4月11日立案后，于2016年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭审理了本案。原告石某某、委托代理人李某某，被告梅里斯镇政府的委托代理人王学伟、第三人梅里斯村的委托代理人陈守才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告梅里斯镇政府于2016年3月30日对石某某、杜某某作出《复议申请书的答复》（以下简称《答复》），内容如下：你们于2015年12月16日对“梅里斯村委会关于对石某某等三户村民耕种原梅里斯村12队树地的处理决定”不服。于2016年3月11日向梅里斯镇政府提出申请要求对此决定进行了申请复议，梅里斯镇政府接到此复议申请后，高度重视并迅速成立了以纪检委、经管站、办公室、司法所为成员的调查小组，经过走访调查，申请复议人石某某、杜某某对争议地块属于梅里斯村集体无异议，但是对于争议地块是否属于原梅里斯村12队地存在异议。对此调查小组到市土地管理局调取了上世纪70年代末梅里斯公社梅里斯大队土地使用范围平面图，经过实地勘验确认争议地块属于梅里斯村12队所有（争议地块位于图上12队第二块地427亩范围内）经过调查确认梅里斯村给石某某、杜某某下达的处理决定合理合法，梅里斯村有权对此争议地块进行合理的处置。申请复议人如果对梅里斯镇政府的复议决定不服，可在接到此复议申请书的答复15日内向人民法院提起诉讼。
原告诉称，原告于1985年响应政府号召在梅里斯村南泡子南侧开垦了一片梅里斯村集体所有的荒地，开垦后按规定向村里缴纳了土地使用费，一直耕种至今。2015年12月16日梅里斯村委会无端收回原告使用的上述土地，原告不服向被告申请复议，被告作为复议机关没有认真履行职责，没有调查土地台帐，土地登记及原告一直缴纳土地使用费等情况，仅凭上世纪70年代梅里斯公社梅里斯大队土地平面图进行确认，这种认定是违法的，且没有法律依据。
被告作出的《答复》自相矛盾，梅里斯村的决定确认了原告石某某、庞廷斌等三户在2015年之前耕种了南泡子的土地，就等于认定在此之前争议地块的使用权人为原告，再以70年代的土地平面图进行确权，没有事实和法律依据。根据法律规定，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，原告只起诉复议机关，人民法院应追加梅里斯村为共同被告，综上，请求撤销被告《答复》。
原告为证实自己的主张，提供了以下证据，依据：1、梅里斯村介绍信、证明信，证明：在2015年前此地块由原告承包使用，享有使用权；2、承包费、农业税票据7张，证明：在2015年之前原告一直在耕种管理使用这块土地，缴纳了农业税、承包费，原告开荒后，改变了土地用途，如果村里和政府要求退耕还林要按照国家退耕还林的步骤办理；3、常栋坤和邵清海证言；证明：二人没有指认十二队薪炭林。
被告辩称，被告作出的《复议申请书的答复》是对上访事项的答复，不是具体行政行为，不具有可诉性；二、信访答复不是行政法上行政行为，其对公民权利义务不产生实际影响，2015年12月12日最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府的处理意见或者不再受理决定而提起诉讼的人民法院是否受理的请示》（2005行立它字第4号）意见如下：第二条规定对信访事项有权处理的机关依据《信访条例》作出处理意见，复查意见，复检意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。故本案不属于人民法院受案范围；三、梅里斯村委会收回土地行为，属于村民自治范围内事项，镇政府无权干涉。梅里斯村，系村民自治组织，梅里斯镇政府无权超越法律规定撤销村委会《关于对石某某等三户村民耕种原梅里斯村12队树地的处理决定》；四、镇政府作出的《答复》符合事实和法律规定。1、从历史和地理位置上看，梅里斯村有10多个村民小组，每个小组都有自己的土地及边界(详见地图)。争议的土地位于12队村民所在地的第二块地，梅里斯村南泡子的土地所有权于12队村民所在地的第二块地，为12队村民小组集体所有，梅里斯镇政府没有国有南泡子土地所有权。梅里斯村委会未征得12组村民的同意而擅自对外发包，侵害了12组村民的土地所有权、使用权，而且也剥夺了优先承包权。上述事实有上世纪70年代末梅里斯大队土地使用范围平面图及张爱礼、邵清海、常栋坤梅里斯村原负责人的证言，相互印证；2、原告与梅里斯村委会是土地承包合同关系，承包费一年一交，属于不定期租赁性质，在1983年、1998年土地承包时，原告均未取得承包权，原告主张开荒地的使用权没有法律依据。没有证据证明争议土地归原告所有；3、从法律依据看，依据土地管理法、物权法的规定，争议土地归12队村民所有，而不受20年诉讼时效的限制。
综上，梅里斯镇政府的答复，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，原告起诉应裁定驳回其诉讼请求。
被告在法定期限内提供了以下证据、依据：1、复议申请书、复议申请书的答复，证明：被告依据信访条例对原告提出申诉事项进行复查，村委会作出的决定，是答复时所使用的证据，此答复是正确的；2、梅里斯村关于对石某某等三户村民耕种原梅里斯村12队树地的处理决定，证明，由于村委会与原告因土地承包问题产生纠纷，镇政府作出答复；3、梅里斯村证明，证明12队社员王正华、罗士俭等人与石某某、庞廷涛耕种的土地上栽树，发生纠纷，未能解决；4、张爱礼、邵清海，常栋坤证人证言，证明梅里斯村第12队确实分有薪炭林地；5、杜某某、任兰芳调查笔录，证明二人耕种的土地是开荒地，根据这个事实村委会作出的答复，开荒地根据法律规定不能承包给个人；6、梅里斯村委会的通知；7、梅里斯大队土地使用范围平面图，证明此图是梅里斯村土地证的附图，这个图是发生土地争议后镇政府在诉讼中取得的。争议地块，在图上标注12-2（12队，427亩）处，证明争议地块属于12队。
第三人梅里斯村述称，一、梅里斯村委会就村民土地使用权争议纠纷发生后，经过调查，依法认定土地经营权人。依据《村民委员会组织法》第八条二款规定，村委会对村集体所有的土地和其他财产行使管理权；二、认定十二队村民经营权的事实根据：1、本案争议的土地在实行家庭联产承包责任制之前属于梅里斯村第十二生产队集体所有，本案与原告发生经营权纠纷的当事人属于第十二生产队农户；书证有梅里斯村土地证附图；2、原告是在土地所有权人弃耕的情况下拾耕土地，一年交一次承包费，没有收成可以免交。由于没有取得长期经营权，每年承包合同都期满，在2015年春天发生争议，秋天讨论决定交还十二队土地，不侵犯原告权益。三、认定十二队村民经营权的法律、法规及规范性文件。《土地管理法》第十条、《农村土地承包法》第十二条，《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记证工作的通知》第二条第（一）项：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界限，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”
综上，梅里斯村依据法律的授权管理本村土地，具有处理村民土地争议的法定职责。决定将争议土地归还十二队村民经营事实充分，适用法律正确，应当维持。
第三人提供以下证据：梅里斯大队土地使用范围平面图，证明，此图是认定十二队土地所有权的事实依据，梅里斯村有土地证，但现在提供不出来。
经庭审质证，原告对被告的证据均有异议，认为证据1,答复应视为复议决定，不合法，具有可诉性；证据2，村委会无权对土地纠纷作出处理，当时的村干部没有参加指认，此决定缺乏事实依据和法律依据，证据3，不具有真实性和合法性，要求提供原件，这份证明只能证实几个社员具有侵权行为，与本案无关，证据4，不具有真实性、合法性、关联性，证人证言要一人一证，不能联合出证，而且没有出证时间；证据5、原告不认可土地抽还，原告的开荒地应当单独管理，证据6，村委会不是行政机关，没有权利进行土地确权，没有合法性，关联性。对证据7，没有出示土地证，不认可其效力。第三人对被告证据2、3、4、6、7无异议，对被告证据1的异议同原告，对证据5不发表质证意见。被告对原告证据2无异议，认为证据1，证明不了享有长期使用权，和撤销行政复议没有关联性，对证据3有异议，证人没有出庭作证，第三人对原告证据1、2无异议，对证据3有异议，作证要一人一证，不能联合作证，证言没有效力，证人没有出庭接收询问。被告对第三人证据无异议，原告对第三人证据有异议，认为应出示土地使用证。原告开荒土地，应当由土地主管部门重新确权。
本院对被告证据1、复议申请书、证据3梅里斯村委会证明、证据5，杜某某、任兰芳调查笔录予以确认，对证据1中复议申请书的答复，证据2梅里斯村委会处理决定，证据6梅里斯村委会通知，因不具有合法性不予认定，对证据4因不符合证人证言的形式要件不予认定，对证据7、即第三人证据梅里斯大队土地使用范围平面图，因未注明出处不具有合法性，不予认定。对原告证据1，梅里斯村委会介绍信、证明信，予以确认，证据2，石某某承包费、统筹款票据的真实性予以确认，对证据3，常栋坤和邵清海的证人证言因不具备合法性不予认定。
经审理查明，原告梅里斯村村民石某某现耕种近30年的土地，系1985年经梅里斯村同意在南泡子开荒取得，耕种期间向梅里斯村交纳过提留款、统筹款和承包费至2015年。2015年，梅里斯村原12队社员罗士俭、王正华等人在石某某耕种的土地上栽树，双方发生土地使用权纠纷，经梅里斯村委会和公安机关处理，未能解决此纠纷。2015年12月16日梅里斯村作出《关于对石某某等三户村民耕种原梅里斯村12队树地的处理决定》，认定石某某、庞廷涛、庞廷斌三户村民在2015年及之前耕种南泡子的地为原梅里斯村12对树地，经召开两委班子会议，决定将上述土地在2016年年初收回交给原12队村民恢复成林地。石某某对此决定不服，向梅里斯镇人民政府提出撤销此决定的申请。梅里斯镇政府于2016年3月30日作出《复议申请书的答复》，认定梅里斯村作出的处理决定合理合法，理由是：梅里斯镇政府在接到石某某、杜某某复议申请后，组成了纪检委、经管站、办公室、司法所组成的调查小组，经过走访调查，申请复议人石某某、杜某某对争议地块属于梅里斯村集体无异议，对属于12队有异议，调查小组到市土地管理局调取了上世纪70年代末梅里斯公社梅里斯大队土地使用范围平面图，经过勘察确定争议地块在图上标注的12队第二块地427亩处。石某某对梅里斯镇政府作出的《答复》不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销《答复》。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。原告石某某与梅里斯村原12队村民罗士俭，王玉华等人土地使用权争议属于个人与个人之间的争议，梅里斯镇政府或者梅里斯达斡尔族区人民政府具有处理个人之间土地使用权争议的行政职权。梅里斯村无权处理个人之间的土地使用权争议。被告梅里斯镇政府作出的《答复》，其内容体现了被告进行了调查取证，并认定梅里斯村委会作出的处理决定合理合法，对原告权利义务产生了实际影响，因此，应当认定此《答复》是被告针对争议事项作出的处理决定，而不是复议决定，且具有可诉性。被告认为《答复》不具有可诉性的理由，本院不予支持。被告以复议机关的名义作出《答复》，构成程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下：
撤销被告梅里斯镇政府于2016年3月30日对石某某、杜某某作出的《复议申请书的答复》。
案件受理费50元由被告负担，于本判决生效后五日内给付原告。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上述状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。
（此页无正文）。
审 判 长 张 荣
人民陪审员 吴淑霞
人民陪审员 白玉杰
二〇一六年六月八日
书 记 员 于姗姗