河南省温县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0825行初2号
原告成国庆，男，汉族。
委托代理人陆永鹏，河南豫星律师事务所律师。
被告博爱县国土资源局。
住所地：博爱县。
法定代表人李利梅，女，该局局长。
出庭负责人申丽萍，女，该局副局长。
委托代理人常勇，该局执法队副队长。
委托代理人李素玲，河南达成律师事务所律师。
被告焦作市国土资源局。
住所地：焦作市。
法定代表人钟会全，该局局长。
出庭负责人李海东，该局副局长。
委托代理人李红民，该局工作人员。
委托代理人李素玲，河南达成律师事务所律师。
原告成国庆诉被告博爱县国土资源局、焦作市国土资源局不服行政处罚决定、行政复议决定一案，于2016年1月14日受理，同日作出受理通知，并于2016年1月22日将起诉书副本、应诉通知、举证通知、开庭传票等法律文书送达二被告。本案由审判员张玖霞、郑复安和人民陪审员王东华组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案，原告成国庆及其委托代理人陆永鹏、被告�爱县国土资源局副局长申丽萍及其委托代理人常勇、李素玲、被告焦作市国土资源局副局长李海东及其委托代理人李红民、李素玲到庭参加诉讼。本案现已审理完结。
被告博爱县国土资源局以原告成国庆非法转让土地为由，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，作出博国土资执罚字（2015）09034号行政处罚决定，对成国庆作出如下行政处罚：1、没收非法所得87万元。2、并处50%罚款。
被告焦作市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出（2015）7号行政复议决定，维持了博爱县国土资源局作出的博国土资执罚字（2015）09034号行政处罚决定。
原告不服，诉称：原告于2007年12月20日以两借方式取得博爱县清化供销社位于清化镇高庙村的清化供销社高庙购销站的土地使用权。原告在�土地上投入大量资金修建房屋46间，建设现代化养鸡场一座。2011年开始，高庙村委多次要求原告拆除土地上建筑物及附着物，原告不同意。之后，原告不断被骚扰，鸡场无法正常经营，原告多次报警但无人能管。最后被高庙村强行霸占，地上建筑物、附着物等被强行拆除。无耐之下，原告只好找高庙村委央求能给予经济赔偿（赔偿要求：房屋46间92万元，养鸡场20万元，围墙25500元，树木60棵3000元，其它损失30万元）。经近两年的哀求，高庙村委答应给予部分补偿。由于高庙村属于穷村，无钱赔偿，高庙村委在其土地规划的农村宅基地中，通知申请人代收9座宅基地的使用费（原来答应12座，后改为9座，原告实际收了6座），用于补偿原告的损失。由于宅基地被哄抢，原告得不到补偿款，高庙村委为了阻止哄抢，草拟了一份合作协议让原告签字，声称是为了应对哄抢，�告不同意签，高庙村委的人说：“你不签，你的损失没人给你补”。无奈之下，原告在协议书上签了字。由于高庙村委批划宅基地问题被博爱县国土资源局调查，高庙村委让原告担责，由于原告应得的补偿款未能拿到并有求于高庙村委，加上博爱县国土资源局的工作人员说案件与原告无关，因此在博爱县国土资源局的工作人员打印出来的笔录原告看都未看的情况下就在上面签了字。由于合作开发协议是假的，原告的笔录也是假的，原告也未取得87万元的补偿款，被告在未对案件事实进行客观调查的情况下，就对原告作出行政处罚是违反法律规定的。原告认为，被告对原告作出的行政处罚没有事实和法律依据。请求法院撤销被告博爱县国土资源局（2015）09034号行政处罚决定书和焦作市国土资源局（2015）7号行政复议决定书。
被告博爱县国土资源局辩称，1、�告所作行政处罚决定认定事实清楚。原告2007年通过两借形式取得高庙村的清化供销社高庙购销站的土地使用权（土地证上面积2993.48平方米，实际占地5000多平方米），该土地性质为国有土地，因高庙村委欲拆除供销社占地上的建筑物及其他，与原告签订包赔协议，约定高庙村委拆除供销社上的建筑物和其他，赔偿原告12座宅基地，该赔偿协议不符合《土地管理法》的规定，原告和高庙村委对该土地类型变更均未履行法定手续，且12座宅基地不是在供销社原址上。而事实上原告确实基于该赔偿协议转卖了12座宅基地，该行为属于非法转让土地行为。2、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。3、原告所称合作开发协议为假，不能据此作出行政处罚无据证实。行政处罚认定原告应当受到行政处罚的依据不仅仅是合作开发协议，是结合其他相关证据材料，认定其非法转让行�。4、原告在纪委部门的笔录具有真实性，足以印证被告对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。
被告焦作市国土资源局辩称，1、我局作出的行政复议决定认定事实清楚。2、我局作出的行政复议决定适用法律正确。3、原告所称合作开发协议为假，不能据此作出行政处罚无据证实。
针对上述焦点问题，一、被告博爱县国土资源局向本院递交了三组35份证据：第一组程序证据：1、博爱县国土资源局2015年6月29日对成国庆非法转让土地案的立案呈批表。2、被告对成国庆非法转让土地案件的调查报告。3、被告对原告违法案件的会审记录。4、行政处罚案件法律审核意见书。5、违法案件处理决定呈批表。6、延期下发违法案件处理决定呈批表。7、行政处罚告知书。8、行政处罚听证通知书。9、行政处罚决定书。10、履行行政处罚决定催告书。11、强制执行申请书。12、涉嫌犯罪案件移送书、移送案件材料清单及挂号信函收据1份。以上证据证明被告所作行政处罚决定程序合法。第二组事实证据：1、清化供销合作社高庙购销站两借合同。2、原告成庆两借款收据。3、高庙村购销站土地证及用地简图。4、高庙村委与成国庆合作开发协议。5、成国庆身份证复印件及2015年6月29日被告博爱县国土资源局工作人员对原告成国庆的询问笔录。6、被告工作人员2015年7月1日对高庙村村委主任赵守军的询问笔录及赵守军的身份证复印件。7、被告工作人员2015年7月3日对高庙村村委委员林秀兰的询问笔录及林秀兰的身份证复印件。8、被告工作人员2015年7月3日对高庙村委委员卫有民的询问笔录及卫有民的身份证复印件。9、2015年7月7日被告工作人员对清化供销社主任皇甫毛毛的询问笔录及身份证复印件。10、被告�作人员2015年8月3日询问梁小军的笔录。11、被告工作人员2015年8月4日询问胡喜梅的笔录。12、地类认定书（成国庆宅基地占地及高庙购销站占地）。13、基本农田认定书（成国庆占地）。14、土地规划认定书（成国庆及高庙购销站占地）。15、现场勘测笔录及高庙村宅基地图。上述证据证明被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分。第三组：纪委转交的谈话笔录2份。1、博爱县纪委、博爱县监察局对赵顺利的谈话笔录。2、博爱县纪委、博爱县监察局对成国庆的谈话笔录。以上证据证明被告对原告的违法行为作出的处罚决定与原告自认的事实相互印证，是立案的来源。第四组：法律法规，1、《国土资源行政处罚办法》。2、《国土资源违法行为查处工作规程》。3、《中华人民共和国土地管理法》。4、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。5、《河南省实施＜土地管理法＞办法》。6、河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准。证明被告适用法律法规正确。原告质证称，对第一组1号证据无异议；对2号证据内容真实性有异议；对3号证据真实性无异议，对调查结果有异议；对4-12号证据程序方面真实性不持异议，对调查的内容和结果有异议。对第二组1-3号证据真实性、合法性均无异议；对4号证据真实性有异议，该合同是虚假合同，属于伪造协议，是高庙村委会伪造的，也未按照协议来履行，原告收取协议中的六处宅基地的占用费大约47万元，是通过高庙村委会向村民收取的；对5号证据内容的真实性有异议，原告是因为当时纪委在调查高庙村委会，出于对高庙村干部的一种保护原告不得已作出的虚假供述；对6-8号证据的真实性有异议；对9号证据的关联性在异议；对10-11号证据内容的真实性�异议，并没有证明原告以谁的名义收取多少钱；对12号证据有异议，高庙供销站建于上世纪50年代，被告这份地类认定书是错误的；对13号证据无异议；对14号证据有异议，这份认定书不能作为证据使用；对15号证据真实性有异议，非法占用的主体并不是原告。对第三组1-2号证据真实性无异议，对内容有异议，当时纪委找我谈话记录内容中有误导我的因素。对第四组法律法规内容无异议，但这些法律法规不适用原告的行为。被告焦作市国土资源局对上述四组证据均无异议。二、被告焦作市国土资源局向本院递交了四组37份证据。第一组程序证据：1、行政复议决定书及送达回证。2、行政复议受理通知书及送达回证。3、成国庆复议申请书及身份证复印件。4、博爱县国土资源局行政处罚决定书。5、行政复议答复通知书。6、博爱县国土资源局答复书。以上证据证明被告所�复议决定程序合法。第二组审查博爱县国土资源局作出处罚决定的程序性证据：1、博爱县国土资源局立案审批表。2、博爱县国土资源局违法案件调查报告。3、违法案件会审记录。4、行政处罚案件法律审核意见书。5、违法案件处理决定呈批表。6、延期下发违法案件处理决定呈批表。7、行政处罚告知书及法律文书送达回证。8、行政处罚听证告知书及法律文书送达回证。9、行政处罚决定书及法律文书送达回证。以上证据证实被告审查博爱县国土资源局的程序性证据合法。第三组审查博爱县国土资源局作出行政处罚的事实性依据：1、清化供销社高庙购销站两借合同。2、成国庆两借款收据。3、清化供销社高庙购销站土地证及用地简图。4、高庙村委与成国庆合作开发协议。5、成国庆身份证复印件及询问笔录。6、赵守军身份证复印件及询问笔录。7、林秀兰身份证复印�及询问笔录。8、卫有民身份证复印件及询问笔录。9、皇甫毛毛身份证复印件及询问笔录。10、梁小军询问笔录。11、胡喜梅询问笔录。12、地类认定书。13、基本农田认定书。14、土地规划认定书。15、现场勘测笔录及高庙村宅基地图。以上证明被告审查认定博爱县国土资源局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。第四组法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》。2、《国土资源行政处罚办法》。3、《国土资源违法行为查处工作规程》。4、《中华人民共和国土地管理法》。5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。6、《河南省实施＜土地管理法＞办法》。7、河南省《中华人民共和国土地管理法》及其配套法规行政处罚裁量标准。以上证明被告依法维持行政处罚决定适用法律正确。补充证据一份即原告成国庆2013年5月19日写的一份收到现金8万元的收据�原告质证称，对第一组中的2号证据有异议，该份证据上载明收到原告证据六份，但未见举证，这六份证据证明被告认定事实不清，程序错误，对其它证据真实性无异议；对第二至四组证据的质证意见和对被告博爱县国土资源局证据的质证意见相同。对被告的补充证据因超过举证期限，不予质证。被告博爱县国土资源局对这些证据均无异议。三、原告向本院递交了6份证据：1、博爱县国土资源局博国土资执罚字（2015）09034号行政处罚决定书。2、焦作市国土资源局焦国土资复（2015）7号行政复议决定书。3、清化供销合作社高庙购销站两借合同及收据、清化供销社高庙分社的土地证复印件。4、合作开发协议。5、高庙村村民委员会2015年10月2日的证明。6、卫海洲2013年元月2号和2月11号的书面条据两份。上述证据证明被告博爱县国土资源局所作处罚决定、被告焦作市国土资�局所作行政复议决定事实不清，证据不足，应予撤销。被告博爱县国土资源局质证称，对1、2号证据无异议，对3、4号证据的真实性无异议，对合法性有异议。恰恰证明了原告的行为属于非法转让行为。对5、6号证据的真实性有异议。焦作市国土资源局的质证意见和博爱县国土资源局的质证意见相同。
上述证据经庭审质证，合议庭评议，对各证据的效力作如下认证：
一、被告博爱县国土资源局所举证据：第一组1-12号证据系被告博爱县国土资源局作出行政处罚的程序性证据，原告对真实性不持异议，故本院对其真实性予以采信。第二组证据：原告对1-3号证据真实性无异议，故本院对其真实性予以采信。原告虽对4号证据的真实性有异议，但其自认协议上的签名是其本人所签，故对其真实性予以采信。原告对5-11号证据的真实性提出异议，但这些证据是被告工作人员在查处案件中的询问笔录，故对其真实性予以采信。原告对12号证据有异议，12号证据认定清化供销社高庙购销站占地类型为耕地，但高庙购销站早在上世纪八十年代已经由政府颁发有土地证，且已建成，土地性质早已发生变化，因此，被告2015年7月15日认定该地占地类型为耕地，显然是不符合现实状况，故本院不予采信。原告对13、14号证据真实性无异议，故本院对其真实性予以采信。原告对15号证据中的高庙村宅基地图提出异议，且该图上也未显示是谁绘制以及该图的具体位置，故不予采信。其中的勘测笔录由原告本人签字，故对其真实性予以采信。第三组证据是博爱县纪委、博爱县监察局工作人员对赵顺利和成国庆的2份谈话笔录，本院对其真实性予以采信。二、被告焦作市国土资源局所举证据：第一组证据被告焦作市国土资源局作出行政复议决定�的程序证据，原告无异议，故本院予以采信。第二组证据是被告博爱县国土资源局作出行政处罚决定的程序证据，和被告博爱县国土资源局所举的第一组证据相同，故不再重复认定。第三组证据是被告博爱县国土资源局作出行政处罚决定的事实证据，和被告博爱县国土资源局所举的第二组证据相同，故不再重复认定。三、原告所举证据：1、2号证据系被告博爱县国土资源局所作行政处罚决定和被告焦作市国土资源局所作行政复议决定，本院对其真实性予以采信。3、4号证据和被告博爱县国土资源局所举的第二组1、2、3、4号证据相同，故不再重复分析认定。被告虽对5号证据真实性提出异议，但5号证据是高庙村村委会出具的书面证明且加盖有高庙村村委会的公章，故本院应予采信。被告对6号证据的真实性提出异议，且出具书面条据的人也未出庭证实其真实性，故本院不予采信。
依据上述有效证据，确认以下案件事实：
2007年12月20日原告成国庆和清化供销社签订两借合同，成国庆借给清化供销社10万元，清化供销社将高庙购销站（约4900平方米）的土地使用权转给原告成国庆使用。之后，原告成国庆在高庙购销站新建、修缮房屋46间建成养鸡场。2013年5月，博爱县清化镇高庙村村民委员会将高庙购销站上原告成国庆所建房屋、养鸡场围墙以及其他地上附着物拆除规划成宅基地，因高庙村村民委员会无钱对原告进行补偿，经双方协商同意将高庙购销站东边的9座宅基地费用由原告成国庆收取作为补偿。2015年9月22日，被告博爱县国土资源局以原告成国庆将12座宅基地出售给个人，并获利87万元，此行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，属于非法转让行为为由，作出博国土资执罚字（2015）09034号行政处罚决定：1、没收非法所得87万元。2、并处50%罚款。原告成国庆不服，向焦作市国土资源局申请行政复议，焦作市国土资源局于2015年12月31日作出焦国土资复（2015）7号行政复议决定书维持了该行政处罚决定。原告仍不服，提起行政诉讼。
本院认为，二被告所举证据未能查清原告成国庆收取宅基地费用的数额、收取费用的方式以及这些费用的性质，即这些费用是高庙村委会对拆除原告成国庆在高庙购销站上的房屋及地上附着物的补偿还是原告成国庆转让宅基地的非法所得，属于事实不清。而且被告博爱县国土资源局所作博国土资执罚字（2015）09034号行政处罚决定书中第2项表述不明。综上所述，被告博爱县国土资源局所作处罚决定事实不清，应予撤销。被告焦作市国土资源局所作行政复议决定亦属事实不清，亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告博爱县国土资源局于2015年9月22日作出的博国土资执罚字（2015）09034号行政处罚决定书。
二、撤销焦作市国土资源局于2015年12月31日作出的焦国土资复（2015）7号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告博爱县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审 判 长 张玖霞
审 判 员 郑复安
人民陪审员 王东华
二〇一六年六月十六日
书 记 员 郭 珂