福建省福州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）榕行终字第550号
上诉人（一审原告）林恩旺，男，1960年5月12日出生，汉族，住福建省福清市。
上诉人（一审原告）林乌货，男，1930年12月6日出生，汉族，住福建省福清市。
两上诉人的委托代理人张卫华，北京市光明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福清市城头镇人民政府，住所地福建省福清市城头镇政府大院内。
法定代表人严峰，镇长。
委托代理人林明轩，福建正实律师事务所律师。
委托代理人林福光，福清市城头镇人民政府工作人员。
被上诉人（一审第三人）福清市城头镇东垣村民委员会，住所地福建省福清市城头镇东垣村。
法定代表人林恩强，主任。
上诉人林恩旺、林乌货因诉被上诉人福清市城头镇人民政府土地行政协议一案，不服福建省福清市人民法院（2015）融行初字第42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，由于原、被告对被告与第三人签订的《预征地协议书》项下的218.63亩土地系农村集体土地的事实并无异议，故被诉《预征地协议书》系行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告主张其不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围的抗辩不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”依上述规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才具有原告资格；且公民、法人或者其他组织起诉时，应当提供其主张的合法权益存在的事实根据，而不能仅仅以其认为的“合法权益”主张起诉权。对于涉及农村集体土地的行政行为不服，有权提起诉讼的权利人或者利害关系人通常包括所涉土地的所有权人、使用权人，相关集体经济组织的多数村民、村民委员会，以及占有、使用争议土地的集体成员（如土地承包权人、宅基地使用权人等）。一般情况下并不占有、使用相关土地的其他集体成员不能仅以其具有该集体成员资格而获得诉权。就本案而言，由于被告辩称林恩旺、林乌货与被诉《预征地协议书》之间没有利害关系，故林恩旺、林乌货要求确认被告与第三人签订的《预征地协议书》无效，应当提供其是被诉《预征地协议书》项下土地的所有权人或者使用权人、实际使用人的事实根据。
《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权……”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第八条第二款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。据此，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，不属于农民个人或部分人所有。农民个人认为村集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应通过法定的途径和形式，将农民个人的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表村农民集体提起行政诉讼。本案中，由于被诉《预征地协议书》项下土地系第三人所有的农村集体土地，属于第三人的权益。故林恩旺、林乌货虽为第三人村民，但不是涉案土地的所有权人，亦不能代表第三人提起本案行政诉讼，其认为只要是东垣村村民即享有涉案土地所有权的主张于法无据。林恩旺、林乌货在诉讼期间提供的《鱼虾场206亩分地协议书》及居民户口簿等证据，亦只能证明其是第三人的村民，不能证明其是被诉《预征地协议书》项下土地的使用权人、实际使用人。林恩旺、林乌货以个人名义提起本案行政诉讼，其与本案被诉行政行为之间没有利害关系，无原告诉讼主体资格。林恩旺、林乌货主张其系被征土地的所有权人及使用权人，缺乏事实根据，其认为有权提起本案诉讼的理由不能成立，一审法院不予支持。因林恩旺、林乌货不具有原告诉讼主体资格，故其起诉不符合法律规定条件。综上，林恩旺、林乌货与本案被诉行政行为之间没有利害关系，无原告诉讼主体资格，不具备提起本案诉讼的法定条件。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告林恩旺、林乌货的起诉。
上诉人林恩旺、林乌货对一审裁定不服，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定。其主要理由为：一审裁定认为上诉人与本案没有利害关系没有事实和法律上的依据。村民土地的集体所有是一种特殊的共同所有形态，上诉人是东垣村村民，系村民成员之一，被上诉人与村委会签订的《预征地协议书》实际侵犯的是广大村民的利益，与作为村民的上诉人有利害关系。《预征地协议书》具有明显的违法性，属于无效合同，人民法院审理案件时应当考虑到社会的公平正义和行政违法的严重后果，纠正政府部门的错误行为。
被上诉人福清市城头镇人民政府请求驳回上诉，维持原裁定。其主要理由为：依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款、第二十三条、第二十四条以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，涉案土地属于福清市城头镇东垣村村民集体所有。该村共有3653人、1075户、20个生产小组，但提起本案诉讼的只有上诉人林恩旺、林乌货两人，其无权代表东垣村过半数以上村民的意见而请求确认被上诉人福清市城头镇人民政府与被上诉人福清市城头镇东垣村民委员会签订的《预征地协议书》无效，即上诉人无独立提起诉讼的权利。同时，上诉人提供的《鱼虾场206亩分地协议书》不能证明其是被诉《预征地协议书》所涉土地的使用人或实际使用人。且农村土地属于村民集体所有，不属于农民个人或者部分人所有，本案被诉《预征地协议书》涉及的土地属于东垣村村民集体所有，非上诉人所称的“成员”所有，上诉人主张的依据在司法实践中仅适用村民集体内部纠纷引发的民事权益纠纷时所享有的权利，这与本案提起的行政诉讼主体资格有本质区别。因此，上诉人并非被诉《预征地协议书》所涉及土地的所有人或者使用权人、实际使用人，其与《预征地协议书》之间不存在利害关系，不符合《中华人民共和国》第二十五条规定的原告主体资格。
被上诉人福清市城头镇东垣村民委员会未进行答辩。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案被诉《预征地协议书》系被上诉人福清市城头镇人民政府与被上诉人福清市城头镇东垣村民委员会所签，而提起本案诉讼的仅有上诉人林恩旺、林乌货两人，其无权代表东垣村过半数以上村民的意见。上诉人林恩旺、林乌货所持有的《鱼虾场206亩分地协议书》并非法定的权属证书，其上记载的内容也仅能证明“东元村陈屿山鱼虾场”被分给了各村小组，不能证明上诉人林恩旺、林乌货个人对被诉《预征地协议书》项下的土地享有使用权或实际使用该土地。综上，上诉人林恩旺、林乌货与本案被诉《预征地协议书》之间没有利害关系，无诉讼主体资格，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 以
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 林 华
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 陈俊杰
附：本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。