浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终407号
上诉人黄瑞信，男，1949年12月14日出生，汉族，住温州市龙湾区。
委托代理人林晓伊，浙ＸＸ公律师事务所律师。
被上诉人温州市公安局龙湾区分局，住所地温州市龙湾区永中街道永宁西路518号。
法定代表人黄挺义，局长。
委托代理人邵灿，该局民警。
被上诉人温州市公安局，住所地温州市鹿城区金桥路2号。
法定代表人罗杰，局长。
委托代理人蒋之翔，该局民警。
上诉人黄瑞信因诉温州市公安局龙湾区分局（以下简称龙湾公安分局）、温州市公安局治安行政处罚及行政复议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月1日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
龙湾公安分局于2016年5月3日作出温龙公行罚决字〔2016〕11121号《行政处罚决定书》，主要内容为：现查明，自2002年以来，黄瑞信持续信访称自己分别于2002年和2004年两次被瑶溪街道干部殴打，后经调解，黄瑞信于2005年8月26日与瑶溪街道办事处达成民事调解协议，并已履行。此后，黄瑞信又因同一事项持续上访，均被告知该事项已调解结案。2016年4月28日，黄瑞信因同一事由进京信访，4月30日下午17时在天安门地区被北京天安门地区分局查获并予以训诫。黄瑞信的行为属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予黄瑞信行政拘留十日的行政处罚。黄瑞信不服，向温州市公安局申请行政复议。2016年7月15日，温州市公安局作出《行政复议决定书》（温公复决字〔2016〕032号），决定维持被诉处罚决定。
原判认定，2016年4月30日，原告黄瑞信以反映政府不作为问题为由，在北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫。2016年5月3日，被告龙湾公安分局对原告的上述行为进行立案调查，经传唤、调查、告知、审批等程序，作出被诉处罚决定并送达原告。原告不服，向被告温州市公安局申请行政复议。2016年7月15日，被告温州市公安局作出被诉复议决定，决定维持被诉处罚决定。原告仍不服，提起本案诉讼。
原判认为：一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告龙湾公安分局作为原告黄瑞信居住地的公安机关，对原告在本案中的违法行为具有管辖权。二、国务院《信访条例》第十八条第一款、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，原告于2016年4月30日在北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫，已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，构成扰乱公共场所秩序。根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》的相关规定，原告扰乱治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻，属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。被告龙湾公安分局据此决定给予原告行政拘留十日的处罚，并无不当。被告龙湾公安分局经立案、调查、告知、审批后作出被诉处罚决定并送达原告，程序合法。原告提出其并无扰乱公共场所秩序及被告龙湾公安分局执法程序违法的主张，与事实不符，不予支持。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告温州市公安局受理原告的行政复议申请后，依法进行审查，作出被诉复议决定，并送达原告，并无不当。综上所述，被诉处罚决定及被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此判决驳回原告黄瑞信的诉讼请求。
上诉人黄瑞信诉称：一、被诉行政处罚决定认定事实的证据不足。上诉人在北京市公安局天安门地区分局没有受到任何训诚。涉案训诫书不能直接证明上诉人有违法行为，马家楼工作人员发给上诉人的训诚书只是宣传资料，不能作为处罚证据。涉案训诫书没有案号、没有被训诫人的签名，从其内容、形式来看属于告知书，其内容不能证明上诉人已经参与游行或上访，也不能证明上诉人带着上访材料到天安门广场上访，因此该训诫书不能作为定案依据。二、对“黄瑞信赴京上访的违法行为”具有管辖权的是北京市公安局天安门地区分局，而不是龙湾公安分局。如果由居住地龙湾公安分局管辖更为适宜的，由龙湾公安分局管辖。但龙湾公安区分局只有在北京市公安局天安门地区分局移交管辖权和移送其已经收集固定的证据时，才能行使管辖权。而龙湾公安区分局未能出示北京市公安局天安门地区分局的移送案件通知书，训诫书也不是北京市公安局天安门地区分局移交的证据。且由龙湾公安分局行使涉案管辖权违背“先查处原则”。三、程序违法。龙湾公安分局在对上诉人作出行政处罚告知时，上诉人明确表示不服，龙湾公安分局没有告知上诉人享有向公安机关提出暂缓执行行政拘留的权利。综上，请求撤销被诉行政行为。
龙湾公安分局辩称：一、自2002年以来，黄瑞信持续信访称其分别于2002年和2004年两次被瑶溪街道干部殴打，后经调解，于2005年8月26日与瑶溪街道办事处达成民事调解协议，并已履行。此后，黄瑞信又因同一事项持续上访，均被告知该事项已调解结案。2016年4月28日，黄瑞新因同一事由进京信访。4月29日，黄瑞新在北京中南海附近信访时被公安机关带离，30日下午17时许又在天安门地区信访被北京天安门地区分局查获并予以训诚。黄瑞信的行为构成扰乱公共场所秩序，且属情节较重。以上事实有黄瑞信的陈述和申辩、黄瑞信进京信访件复印件、北京天安门地区分局训诚书、人民调解协议书、温州市龙湾区信访局关于黄瑞信的若干信访事项处理告知函、保证书、浙江省公安厅回复函、笔录视频录像、黄瑞信的身份材料等证据证实。龙湾公安分局治安大队于2016年5月3日受理涉案行政案件，开展调查取证工作后于5月3日告知黄瑞信拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据，当日决定对黄瑞信处行政拘留十日处罚，并送达处罚决定书和交温州市拘留所执行。二、训诫是教导和告诚，其针对的是黄瑞信于2016年4月30日17时许在天安门地区反映政府不作为问题的信访行为，因此也是证明黄瑞信非正常信访行为的最直接的证据；同时，该训诫书在客观性、关联性、合法性上完全符合证据的要求。三、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，龙湾公安分局对本案具有管辖权。四、行政拘留暂缓执行不属于法定告知内容，且在宣布行政处罚决定时，黄瑞信签字确认，并未提出其他要求。综上，本案事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确，量罚适当，请求驳回上诉，维持原判。
温州市公安局辩称：一、被诉行政复议决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。上诉人不服2002年和2004年其被瑶溪街道干部殴打案件的处理，多次进行信访。2016年4月30日下午17时许，上诉人携带信访材料到北京天安门地区信访，被北京市公安局天安门分局治安大队民警查获，北京市公安局天安门地区分局治安大队对上诉人予以训诫。2016年5月3日，龙湾分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予上诉人行政拘留十日的处罚。上诉人不服，向温州市公安局申请行政复议。温州市公安局经复议审查认为，龙湾公安分局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定维持龙湾公安分局作出的行政处罚决定。被诉行政复议决定事实清楚、证据确实、充分，适用法律正确。上诉人认为其没有扰乱公共秩序行为以及龙湾公安分局没有管辖权，没有事实和法律依据。二、程序合法。上诉人于2016年5月27日向温州市公安局申请行政复议，温州市公安局于5月31日受理其申请，同日要求龙湾公安分局提交书面答复以及作出该行政处罚的证据、依据和其他有关材料。经复议审理，温州市公安局于2016年7月15日作出行政复议决定，并送达上诉人和龙湾公安分局。因此，温州市公安局作出的行政复议决定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。二审中，各方当事人均没有提供新的证据。原判认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。本案中，龙湾公安分局作为上诉人黄瑞信的居住地公安机关，根据以上规定对上诉人的涉案行为具有管辖权。二、龙湾公安分局提供的上诉人黄瑞信、证人邱某的询问笔录、训诫书、黄瑞信的信访材料、信访处理情况及保证书、人民调解协议书等证据材料相互印证，能够证明被诉行政处罚所认定的基本事实，原审判决予以确认并无不当，本院予以认定。被上诉人提供的训诫书盖有北京市公安局天安门地区分局治安大队的公章，并记载了被训诫人的身份信息，上诉人虽对其真实性提出异议，但未能提供足以推翻其效力的相反证据，本院不予支持。三、国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人在北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，被上诉人认定其构成扰乱公共场所秩序，且情节较重并无不当。四、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一、二款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”本案中，被上诉人在作出行政处罚决定之前，已告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，上诉人亦已行使陈述和申辩的权利，故上诉人主张被诉行政处罚程序违法，本院不予支持。上诉人就暂缓执行所提出的上诉理由，属于治安行政处罚的执行程序，与被诉行政处罚决定的合法性没有关联，本案不作评判。上诉人要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。经审查，温州市公安局作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄瑞信负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏子文
审 判 员 来 敏
代理审判员 陈 雕
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 沈奇峰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。