湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘01行终405号
上诉人（原审原告）文某某，男，汉族，1964年1月5日出生，住长沙市天心区。
被上诉人（原审被告）长沙市国土资源局，住所地长沙市雨花区劳动东路238号。
法定代表人陈晓阳，局长。
委托代理人吴燕，系长沙市国土资源局工作人员。
委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道。
法定代表人胡忠雄，市长。
委托代理人伍益东，系长沙市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人文某某与被上诉人长沙市国土资源局（以下简称长沙市国土局）、被上诉人长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）征地补偿安置方案实施公告及行政复议纠纷一案,不服长沙市岳麓区人民法院（2018）湘0104行初135号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现本案已审理终结。
原审法院认为：文某某提起行政诉讼错列被告，虽经该院释明，仍然拒绝变更，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回文某某的起诉。
文某某不服该裁定，上诉称：上诉人因不服长沙市国土局天心区分局作出涉案实施公告，向长沙市政府申请复议。期间，上诉人通过向长沙市国土局申请政府信息公开得知，长沙市国土局天心区分局系长沙市国土局的派出机构，依法不具有单独作出具体行政行为的法定职权和行政主体资格。故上诉人以被上诉人长沙市人民政府、长沙市国土资源局为共同被告，向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。长沙市中院受理后，于2018年4月16日作出（2018）湘01行初30号行政裁定，将本案指定岳麓区法院管辖。岳麓区法院受理后，作出涉案裁定。上诉人认为，该裁定违反法律的规定，裁定错误，理由如下：一、（2018）湘0104行初135号行政裁定认定事实错误，长沙市国土局天心区分局为长沙市国土资源局派出机构。二、一审裁定适用法律错误，裁定错误，长沙市国土局天心区分局不是本案适格被告。1、一审法院认为被诉行政行为属于天心区国土分局依据法律、法规、规章授权的组织所作出的行政行为，是对该条的误解。因为被授权的应该是可以独立承担独立法律责任的组织。天心区国土分局显然不符合条件。同时，所谓法律、法规、规章是指国家层面的立法，其中不包含地方性法规、规章在内。2、一审裁定认为“本案适格原告为长沙市国土资源局天心分局，上诉人系错列被告”，适用法律错误。第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国立法法》的相关规定，可授权的法律、法规、规章并不包含地方性法规、规章在内。第二，天心区国土分局仅是被上诉人长沙市国土资源局的派出机构，并非法定的土地行政主管部门，不符合《长沙市征地补偿安置条例》第二条和十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，故无权作出涉案实施公告。三、被上诉人长沙市国土局依法应是本案适格被告。1、天心区国土分局是长沙市国土局的派出机构，其行为的法律后果应由长沙市国土局承担。2、根据谁用地、谁申请的用地原则，审批单载明申请用地单位为长沙市国土局。3、上诉人通过向天心区政府及相关职能部门申请政府信息公开获知，该项目为长沙市政府市政项目。4、根据实施公告第七条之规定，不服该公告的，有权向长沙市人民政府申请复议。故长沙市国土资源局应是本案的适格被告。5、被上诉人长沙市国土局在本案中没有提供证据证明其不是本案适格的被告。四、一审行政裁定程序违法。一审法院应在庭审中确认原、被告资格时，如被告提出异议，则法院依职权可告知原告因错列被告并拒绝变更所应承担的诉讼风险。同时，长沙市国土局是否是本案的适格被告应在庭审中通过双方举证、质证、辩论等程序，再予以认定。综上所述，一审行政裁定，认定事实错误、适用法律错误、程序违法，应予撤销。特提起上诉，请求：依法撤销长沙市岳麓区人民法院（2018）湘0104行初135号行政裁定，并依法审理本案或发回重审。
被上诉人长沙市国土局、长沙市政府答辩如下：长沙市岳麓区人民法院行政裁定书适用法律正确，根据法律规定，行政行为是指法律法规规章授权实施的行为，根据《长沙市征地补偿实施办法》第四条的规定，区土地行政主管部门依法享有做出征收补偿安置实施方案的法定职权，长沙市国土资源局天心区分局是长沙市征地补偿实施办法依法授权的组织，因此长沙市岳麓区人民法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。
经本院二审询问，上诉人文某某向本院提交以下证据：照片2张、图纸1份，拟证明上诉人房屋属于伊克莱斯大道西延段工程项目，未在涉案的征收项目范围内。
被上诉人长沙市国土局发表如下质证意见：因长沙市岳麓区法院的裁定是对本案被告是否适格进行的程序审理，至于上诉人的房屋是否在本案征地补偿安置方案实施公告范围内，与本案审理无关联性。
被上诉人长沙市政府发表如下质证意见：上诉人于二审提交证据，未说明合理理由，且不属于新证据，故不予质证。
本院对上诉人于二审期间提交的证据认定如下：本案系对文某某的起诉是否符合法定起诉条件进行审查，上诉人的证据与本案不具有关联性，不予采信。
本院认为：本案中，文某某不服长沙市国土资源局天心分局（以下简称天心国土分局）作出的《征地补偿安置方案实施公告》（以下简称《实施公告》），向长沙市政府申请行政复议。后长沙市政府作出复议决定维持涉案《实施公告》。文某某对复议决定不服，以长沙市国土局、长沙市政府为共同被告提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，在此种情形下，应以作出原行政行为的机关和复议机关为共同被告。本案中，涉案《实施公告》系由天心国土分局作出，故天心国土分局与长沙市政府应为本案的适格被告。经一审法院释明，文某某拒不变更，依法应予裁定驳回起诉，一审裁定适用法律正确。
上诉人文某某提出，天心国土分局系长沙市国土局的派出机构，且未经法律、法规、规章的授权，故其行为后果应由长沙市国土局承担，长沙市国土局是本案的适格被告。本院认为，《长沙市征地补偿安置条例》第十三条第一款之规定，征地补偿安置方案批准后，县（市）、区土地行政主管部门应当在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组发布征地补偿安置方案实施公告，并组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》系长沙市人民代表大会制定，属于地方性法规，故天心国土分局作为区土地行政主管部门依法具有作出涉案《实施公告》的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第二款之规定，被征收人对涉案《实施公告》不服的，应以天心国土分局为被告。据此，上诉人提出的上述主张，本院不予支持。
上诉人文某某提出，一审法院未开庭通过举证、质证、辩论查明长沙市国土局是否为适格被告，且在询问中未告知上诉人不予变更被告的法律后果，程序违法。本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第三款之规定，人民法院通过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径直驳回起诉。一审法院通过阅卷及组织文某某进行询问，并就被告问题予以释明，同时亦告知了拒不变更的法律后果。在文某某拒不变更的情况下，径直裁定起诉，程序合法。对上诉人的上述主张，不予采信。
综上所述，一审裁定适用法律正确、程序合法，依法予以维持。对于上诉人文某某的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张丽娟
审 判 员 陈蔚宇
审 判 员 谢 岚
二〇一八年七月二十四日
法官助理 廖国娟
书 记 员 徐 娅
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。