广西壮族自治区梧州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）桂04民终608号
上诉人（原审原告）：广西梧州市隆盛装饰材料有限公司，住所地广西梧州市工业园区。
法定代表人：黎金连，该公司总经理。
委托诉讼代理人：黎雨，该公司职员。
委托诉讼代理人：黎华栋，该公司职员。
上诉人（原审被告）：广西梧州工业园区管理委员会（广西梧州高新技术产业开发区管理委员会），住所地广西梧州市万秀区工业园区工业大道6号。
法定代表人：覃汝胜，该工业园区管理委员会主任。
委托诉讼代理人：陈思维，该工业园区管理委员会职员。
委托诉讼代理人：麦志翔，广西争鸣律师事务所律师。
上诉人广西梧州市隆盛装饰材料有限公司（以下简称隆盛公司）因与上诉人广西梧州工业园区管理委员会（以下简称工业园区管委会）合同纠纷一案，不服广西壮族自治区梧州市万秀区人民法院（2015）万民初字第1623号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月7日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人隆盛公司的委托诉讼代理人黎雨、黎华栋，上诉人工业园区管委会的委托诉讼代理人陈思维、麦志翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人隆盛公司上诉请求：1.撤销广西壮族自治区梧州市万秀区人民法院（2015）万民初字第1623号民事判决；2.解除隆盛公司与工业园区管委会2009年11月16日签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》和2014年5月20日签订的《装饰材料生产项目投资建设补充合同》；3.工业园区管委会返还首期购地款180000元给隆盛公司；4.工业园区管委会返还隆盛公司在该项目的固定投资5510857元；5.工业园区管委会赔偿隆盛公司机械搬迁费120602.29元；6.工业园区管委会赔偿隆盛公司在该项目的固定投资5510857元的利息损失，按银行同期利率加30%上浮计算，从2012年1月1日起直至计付清为止；7.本案一审、二审案件受理费及鉴定费由工业园区管委会负担。隆盛公司于2017年7月10日向本院提交变更上诉申请书，请求变更原上诉状上诉请求第4项为工业园区管委会赔偿隆盛公司在该项目的固定投资5510587元。隆盛公司于2017年7月11日向本院提出增加诉讼请求：1.工业园区管委会以价格48000元/亩转让相应面积（约12.5亩）相应环境地段给隆盛公司；2.工业园区管委会赔偿值班、护理人员工资合计1737000元损失给隆盛公司；3.工业园区管委会赔偿违约金150000元给隆盛公司；4.增加诉讼请求的诉讼费由工业园区管委会承担。事实和理由：一审法院适用《最高人民法院关于审理设计国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款规定认定合同无效错误。一审法院认定隆盛公司与工业园区管委会签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》、《装饰材料生产项目投资建设补充合同》实质为土地使用权出让合同是错误的。首先，工业园区管委会在《装饰材料生产项目投资建设合同》和《装饰材料生产项目投资建设补充合同》一直没有以出让方身份与隆盛公司签订土地使用权合同。按法律规定只有土地部门才有资格担任土地出让人，在《装饰材料生产项目投资建设合同》中第二章第四条第4款已明确土地要通过招拍挂取得；第三章第五条义务和责任中第①款表明工业园区管委会协助隆盛公司进行招拍挂工作；第③款关于级差土地款处理，招拍挂时超出园区供地价格的土地价差部分，园区在完善项目用地的配套设施方面给予补贴或使用其他方式补贴。这与《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款的规定是两回事，工业园区管委会与隆盛公司签订的是投资建设合同而非土地转让合同。工业园区管委会是梧州市人民政府属下的独立法人机构，与梧州市人民政府是上下级关系，其行为代表政府行为，其管理下的土地是经过区、市人民政府批准授权管理的。隆盛公司及股东参股的公司有和工业园区管委会直接圈定项目投资协议，并且能办到土地证，园区里其他企业购买的土地也是和工业园区管委会直接签订合同的。另工业园区管委会一审时提供的梧州市人民政府梧政函[2012]179号《关于广西梧州工业园区首期控制性详细规划调整三的批复》已证明批准工业园区管委会有权实施，所以该合同是合法有效的。从《装饰材料生产项目投资建设补充合同》的内容来看，名称为补充合同，实为变更合同。2015年7月22日，工业园区管委会给隆盛公司出具收到180000元土地款的收据，证明工业园区管委会承认隆盛公司履行补充协议的合法性。隆盛公司多年来一直追讨工业园区管委会给予办理土地手续，工业园区管委会也没有给隆盛公司办理。2015年8月13日隆盛公司向梧州市万秀区人民法院提起诉讼，请求解除合同并返还投资款、赔偿损失。工业园区管委会庭审时也认为基于法律和上级政府行为的原因，合同至今已无履行的必要，对解除合同无异议并同意解除。实际上工业园区管委会已违反《装饰材料生产项目投资建设合同》第四章第九条第1款的约定，未经乙方同意，甲方擅自将合同约定的项目用地另作它用，本案应定性为合同违约。一审法院错误认定涉案合同为无效合同，并将隆盛公司评估后投资厂房、办公室、宿舍等小计5510857元和机械搬迁费120602.29元，合计5631459.52元，按主次六成和四成担责，是错误的。另将隆盛公司投入建设厂房、办公室、宿舍的费用产生的利息，认定是投资收益，不予支持诉求，也是错误的。工业园区管委会提供土地给隆盛公司后，隆盛公司依约建好的厂房、办公室、宿舍后一直都闲置，因为工业园区管委会没有提供办理土地证的原因，导致隆盛公司不但没法办理相关的证件，包括报建手续和生产许可证，更不能生产，还要花费请保安人员值班、维护。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
上诉人工业园区管委会辩称，一、隆盛公司上诉请求和理由均没有事实依据。1.隆盛公司并没有合法履行《装饰材料生产项目投资建设合同》、《装饰材料生产项目投资建设补充合同》。隆盛公司在《装饰材料生产项目投资建设合同》签订后长达五年零八个月从未缴交过该合同约定的土地转让款，属严重违约行为。《装饰材料生产项目投资建设补充合同》约定隆盛公司应在合同签订的五个工作日内支付首期土地款180000元给工业园区管委会，但隆盛公司却延误了十四个月，且在缴交首期土地款后不到二十天的时间便将工业园区管委会列为被告提起诉讼。2.工业园区管委会与隆盛公司先后签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》、《装饰材料生产项目投资建设补充合同》实质是隆盛公司土地选址、土地供给、土地价格、土地取得、土地办证以及投资项目达到一定规模，工业园区管委会代表政府给予隆盛公司优惠政策等系列事项的投资建设合同。此外，涉案合同并没有商议隆盛公司固定资产如何计算、如何使用和分配、如何投入与产出、如何亏损和盈利，且从签订《装饰材料生产项目投资建设合同》之日起至本案起诉之日止，隆盛公司没有依照合同约定向工业园区管委会提交其投资及投产计划，包括项目总体平面规划设计。3.一审认为隆盛公司在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，擅自在涉案土地上进行项目建设，对造成项目建设的投资损失负有不可推卸的责任，所以隆盛公司要求工业园区管委会赔偿其固定资产投资损失于理不合。4.涉案土地上的建筑没有取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，应属违章建筑，其后果通常招致政府依法没收或责令拆除，故工业园区管委会不应赔偿隆盛公司违章建筑的成本。5.隆盛公司主张其固定投资5510857元的利息损失按银行同期利率加30%上浮计算，从2012年1月1日起直至付清为止，无事实依据。一审认定隆盛公司对实际占有、适用涉案土地，至今仍继续使用涉案土地，因此隆盛公司对实际占有、适用涉案土地期间的投资亦要求工业园区管委会支付利息于法无据并有失公平是正确的。二、隆盛公司在二审期间变更上诉请求及增加诉讼请求既无事实依据也无法律依据。1.隆盛公司在二审庭审之前变更其上诉请求，即要求工业园区管委会赔偿其涉案项目的固定资产投入。在本案中，工业园区管委会不存在已违反《装饰材料生产项目投资建设合同》第四章第九条第1款擅自将合同约定的项目用地另作它用的约定，故工业园区管委会不应赔偿隆盛公司以上损失。2.隆盛公司在二审期间增加四项诉讼请求没有事实依据和法律依据，违反法定程序，不应得到支持。综上，隆盛公司的诉讼请求以及上诉请求于法无据，请求二审法院依法驳回隆盛公司的诉讼请求，以维护工业园区管委会的合法权益。
上诉人工业园区管委会上诉请求：1.撤销一审判决第二项；2.本案一审、二审案件诉讼费用依法由双方当事人分担。事实和理由：一、一审认定涉案合同无效值得商榷。讼争双方在本案先后签订了《装饰材料生产项目投资建设合同》和《装饰材料生产项目投资建设补充合同》，对于此事实隆盛公司并不否认，但上述合同并非一审判决认定的“实质为国有土地使用权出让合同”。涉案合同的标题为“装饰材料生产项目投资建设”，可见涉案合同绝非单纯出让国有土地使用权的简单约定，而是关乎涉案合同主体一方（政府机构）因招商引资而提供服务的履职形式表现，且不存在商业获利之意旨。一审判决涉案合同无效，并判令工业园区管委会承担涉案合同相对方（即隆盛公司）在本案的经济损失，给政府招商引资政策和作为带来负面影响，不利于地方工业园招商引资环境的造就和招商引资政策的实施。涉案合同关于投资商取得国有土地使用权的约定方式若与现行法律抵触，并非工业园区管委会故意，而是工业园区管委会出于服务客商的急功近利的做法。若涉案合同部分条款于法无据，并不必然导致其他有效条款的存在和履行，一审判决认定涉案合同全部条款无效有失偏颇。二、一审认定本案经济损失的来由和构成值得质疑。1.若本案存在经济损失的发生和存在，责任应归咎于隆盛公司，因其是涉案项目建设投资的始作俑者。一审判决认为隆盛公司在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，擅自在涉案土地上进行项目建设，对造成项目建设的投资损失负有不可推卸的责任是正确的。2.一审全盘接受隆盛公司在涉案土地上投资建设的厂房（安装生产设备）、办公楼、职工宿舍楼、围墙、道路、绿化、水电等配套工程的现状，对以上工程造价进行司法鉴定，并以该司法鉴定的结论推定隆盛公司的经济损失，对此无论在程序要求还是实体事务，该司法鉴定活动均存在诟病。（1）一审审理过程中，初始选择广西祥浩会计师事务所对涉案工程造价进行鉴定时，该鉴定机构认为隆盛公司提供的鉴定检材不完整、不充分、不真实，拒绝对该工程造价事项进行鉴定；但在鉴定检材不变的情况下，一审法院再次接受隆盛公司选取其他鉴定机构进行本案工程造价鉴定的申请，此做法有悖《司法鉴定程序通则》的相关规定，工业园区管委会对此提出异议，但一审法院没有采纳。（2）一审法院采用的司法鉴定结论出自广西信达友邦工程造价咨询有限责任公司，但该公司在鉴定报告书中关于“房屋使用后造成的折旧损失金额不属于本次委托鉴定内容且此项工作不属于我们公司的鉴定资质范围”的意思表示，显示该公司不拥有关于房屋使用后“折旧损失”的鉴定资质，以致造成涉案工程鉴定造价额不能有效、真实地反映涉案土地上房屋至今的实际价值。由于该公司不具备房屋折旧鉴定资质，则由该公司作为本案工程造价司法鉴定机构不适格。（3）本案中，一审法院没有组织涉案当事人对工程造价鉴定所依据的鉴定材料等进行证据交换和质证，违反了《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十七条“证据应当在法庭上出示，由当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据”的规定，因此本案工程造价司法鉴定在程序上严重违法，该鉴定结论不能作为本案定案的依据。（4）广西信达友邦工程造价咨询有限责任公司作出的桂信达友邦字（2016）第F049号《广西梧州市隆盛装饰材料有限公司现存的厂房、办公室、宿舍及机构设备安装、拆运等工程造价鉴定报告书》存在诸多缺陷。该鉴定报告书关于工程造价额的鉴定欠缺真实，不应作为本案定案的证据使用。三、一审判决工业园区管委会应赔偿隆盛公司的经济损失有失公道。工业园区管委会代表地方政府履行招商引资职能导致涉案合同的产生，工业园区管委会并不存在牟利。隆盛公司罔顾法律法规，在未取得土地使用权证、项目用地选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，擅自在涉案土地上进行项目建设，隆盛公司对造成项目建设的经济损失负有不可推卸的责任，一审判决认定工业园区管委会应承担隆盛公司的经济损失于情于理于法不合。若涉案合同关于出让国有土地使用权的约定有悖相关法律，工业园区管委会也只是返还隆盛公司支付的土地款而非承担隆盛公司的经济损失，且隆盛公司主张的经济损失是其在涉案土地上违章建筑的费用，不能因为工业园区管委会因与隆盛公司是合同关系而要承担其经济损失。综上，请求二审法院查明事实，依法纠正一审判决。
上诉人隆盛公司辩称，工业园区管委员会将涉案土地调整为道路使用，属于严重违约。隆盛公司缓交土地款是得到对方的允许的。对方没有提供土地证给隆盛公司,导致隆盛公司的建筑无法取得手续，司法鉴定是正确的。
上诉人隆盛公司向一审法院起诉请求：一、解除原告与被告于2009年11月16日签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》及2014年5月20日签订的《装饰材料生产项目投资建设补充合同》；二、被告返还原告首期购地款180000元；三、被告返还即赔偿原告在该项目的固定资产投资7119922元及利息（利息从2009年12月1日起计至该项目固定资产投资款返还日止）；四、本案的诉讼费用由被告承担。
一审法院查明的事实：2009年11月16日，原告隆盛公司与被告工业园区管委会签订《装饰材料生产项目投资建设合同》，该合同约定：被告于本合同签订之日起10天内在广西梧州工业园区内提供约12.5亩工业用地给原告作为投资装饰材料生产项目的建设用地，并协助原告进行招拍挂工作；土地价格为4.80万元/亩，原告于本合同签订之日起30天内一次性将土地款支付给被告；被告在原告付清土地款后为原告办理土地证，办理费用由原告负担；原告自被告移交土地之日起30天内开工建设，开工后半年内工程全部完成并投产，一年内完成全部投资等内容。合同签订后，被告在工业园区内为原告隆盛公司装饰材料生产项目选址确定了9979.402平方米（14.969亩）用地范围，并于2009年12月18日作出红线图给原告收执。之后，原告在被告确定的上述红线范围内即涉案土地上投资建设厂房（安装生产设备）、办公楼、职工宿舍楼、围墙、道路、绿化、水电等配套工程，并于2011年底竣工。2012年6月22日，梧州市人民政府审批通过了市住建委《广西梧州工业园区首期控制性详细规划调整三》，该规划调整园区道路在原告隆盛公司厂房通过。2014年5月20日，原告与被告又签订《装饰材料生产项目投资建设补充合同》，该补充合同约定：鉴于该项目地块有规划道路，规划调整审批暂时还未完成，因此被告同意在本补充合同签订的5个工作日内，原告按原合同约定的土地总价的30%支付首期土地款给被告；原告同意剩余土地款在被告协助原告办理好土地证后10个工作日内一次性支付给被告；原、被告双方互不追究原合同双方的违约责任；本补充合同与原合同具有同等法律效力等内容。之后，原告于2015年7月22日支付180000元土地款给被告，但被告至今未能协助原告进行招拍挂取得上述土地，也没有办理土地使用权证给原告，原告多次要求被告履约办理土地使用权证均未果。为此，原告遂起诉至该院，并提出前述诉讼请求。被告则以答辩事由进行抗辩。本案审理过程中，根据原告申请，该院依法委托广西信达友邦工程造价咨询有限责任公司对原告在涉案土地上投资建设的厂房（安装生产设备）、办公楼、职工宿舍楼、围墙、道路、绿化、水电等配套工程的造价进行司法鉴定。2016年12月2日，广西信达友邦工程造价咨询有限责任公司作出桂信达友邦字（2016）第F049号《广西梧州市隆盛装饰材料有限公司现存的厂房、办公室、宿舍及机构设备安装、拆运等工程造价鉴定报告书》，该鉴定报告的结论为：广西梧州市隆盛装饰材料有限公司现存的厂房、办公室、宿舍及机构设备安装、拆运等工程鉴定造价额为5631459.92元（不含养老保险费，养老保险费为146877.58元）。
一审法院认为，原告与被告签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》，实质为国有土地使用权出让合同纠纷，原、被告双方不仅对涉诉合同的性质和效力存在误解，而且对购地款的返还、损失的赔偿亦存在争议。根据双方的诉辩事由，并结合涉案合同性质，本案主要争议焦点：一、原告与被告签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》是否有效；二、原告是否有权要求解除《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》；三、被告是否应返还原告购地款；四、被告是否应赔偿原告投资及利息损失。针对上述争议焦点分述如下：一、关于涉案合同的效力的问题。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款规定，开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本案中，被告工业园区管委会与原告隆盛公司签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》，实质为国有土地使用权出让合同，被告工业园区管委会作为出让方既没有向法庭提供其对涉案土地使用权可以出让的合法手续，也没有向法庭提供其是涉案土地的合法使用权人，因此其与原告签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》依法应当认定无效。二、关于原告是否有权要求解除涉案合同的问题。前文已论述原告与被告签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》为无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”的规定，本案不存在解除《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》的问题。三、关于被告是否应返还原告购地款的问题。因原告与被告签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》及《装饰材料生产项目投资建设补充合同》已被依法认定无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案原告主张返还的购地款实质为土地出让金，由于涉案合同为无效合同，被告不具有土地使用权出让的资格，其收取原告缴纳的购地款（土地使用权出让金）180000元无法律依据，且是依据无效合同所取得，依法应予以返还。故原告请求被告返还购地款有事实和法律依据，该院依法予以支持。四、关于投资及利息损失的赔偿问题。原告主张的投资款及利息实质为无效合同造成的经济损失，本案原告已根据双方签订的无效合同在涉案土地上进行了项目投资建设，现因涉案合同无效，原告无法取得涉案土地使用权，其在涉案土地上的项目建设的投资将无法收回，经司法鉴定评估，原告在涉案土地上的项目建设及机构设备的安装拆运造价为5631459.92元，该损失依法应根据无效合同的过错责任承担。被告明知其没有对涉案土地使用权可以出让的合法手续，仍与原告签订实质为土地使用权出让的合同，对合同无效存在重大过错，应对原告由此造成的损失承担60%的主要责任，即被告应赔偿原告经济损失3378875.95元；但签订合同是双方行为，原告作为企业单位，特别是涉及土地使用权出让问题，应对土地的性质进行必要的了解和全面审查，不论其是否进行了解或是未予全面审查，也不论其存在故意还是过失，其对造成合同无效也存在过错，并且在未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证的情况下，擅自在涉案土地上进行项目建设，对造成项目建设的投资损失负有不可推卸的责任，应对由此造成的损失承担40%的次要责任，即原告应自行承担经济损失2252583.97元。至于投资款的利息问题，原告主张投资款的利息实质为投资收益，既然是投资就会存在风险，也就不一定有收益，更何况合同签订后被告已向原告提供了土地，原告实际占有、使用了涉案土地，至今仍继续使用涉案土地，因此原告对实际占有、使用涉案土地期间的投资亦要求被告支付利息于法无据，并有失公平，该院不予支持。综上，该院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、被告广西梧州工业园区管理委员会应于本判决生效后10日内返还收取原告广西梧州市隆盛装饰材料有限公司向其缴纳的购地款（土地使用权出让金）180000元；二、被告广西梧州工业园区管理委员会应于本判决生效后10日内赔偿原告广西梧州市隆盛装饰材料有限公司经济损失3378875.95元；三、驳回原告广西梧州市隆盛装饰材料有限公司其他诉讼请求。案件受理费90270元，鉴定费63600元，合计153870元（原告已预交），由原告广西梧州市隆盛装饰材料有限公司负担105884元，被告广西梧州工业园区管理委员会负担47986元。
二审期间，上诉人工业园区管委会提交以下证据：《梧州市人民政府关于同意梧州市外向型工业园区更名为广西梧州工业园区的批复》（梧政函［2006］73号）、《梧州市机构编制委员会文件》（梧编［2007］29号）、《中共梧州市委员会梧州市人民政府关于进一步加快市外向型工业园区发展的决定》（梧发［2004］59号）、《中共梧州市委员会关于梧州工业园区工作协调会的纪要》（梧阅［2013］26号），拟证明上诉人工业园区管委会是梧州市人民政府所设置的职能机构，是在梧州市人民政府的授权下履行职能签订涉案合同。
上诉人工业园区管委会在二审期间提交的证据，为行政机关所作出的文件，与本案待证事实具有关联性，对其真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院另查明，上诉人工业园区管委会是机关法人，是梧州市人民政府的派出机构，负责梧州市工业园区的党务、经济建设和经济事务管理工作，主要职能包括不限于以下职能：按照规划和投资项目建设的需要协助梧州市国土资源管理部门征收土地、代理和协助项目业主办理用地有关手续；按照上级有关规定，做好工业园区内各类项目的规划、建设、环保等报批工作；协助办理工业园区内建设工程的选址、定点、规划、建设工程项目的质量监督和管理工作；负责工业园区的招商引资和项目洽谈工作，为投资企业提供各种报批、登记、备案领证等服务工作；负责管理和经营工业园区内政府授权的国有资产，确保其增值保值；联系税务、工商、金融、国土资源、质监、安监、公安、海关、检验检疫等部门在工业园区开展有关业务。
本院认为，关于涉案合同的性质问题。根据双方签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》约定：工业园区管委会在广西梧州工业园区内提供面积约12.5亩工业用地给隆盛公司作为装饰材料生产的项目用地，土地通过招拍挂取得，土地价格为4.8万元∕亩,工业园区管委会在合同签订之日起10日内将面积约12.5亩的现状土地移交给隆盛公司建设，招拍挂时超出园区供地价格的土地差价部分，园区在完善项目用地的配套设施方面给予补贴或使用其他方式补贴，工业园区管委会根据隆盛公司投资项目的性质，协助隆盛公司落实在梧州工业园区建设的项目能够享受国家、广西、梧州市工业园区的优惠政策，隆盛公司如将项目内容改变或将土地转让，应需征得工业园区管委会书面同意，合同签订之日起30天内，隆盛公司一次性支付土地款给工业园区管委会，隆盛公司必须在园区按章纳税。未经允许，隆盛公司擅自改变用地性质的、交付土地后六个月未开工的，工业园区管委会可单方面终止合同并依法收回土地。同时，双方当事人在二审庭审中确认:若投资方隆盛公司的投资达到一定规模，且依法纳税，则隆盛公司可以享受到政府给予的优惠政策。具体体现在：在土地出让金上可以作出降低调整、在税收上予以一定的返还、在政府相关部门办理证件时提供协助、一定的财政补贴;合同签订后的履行，即土地使用权的出让取得等内容，需要通过行政审批程序和行政部门的指导与协调。通过合同约定的内容、双方当事人确认的事实以及上诉人工业园区管委会在二审期间所提交的政府文件可以看出，涉案合同实质上是上诉人工业园区管委会履行招商引资职能而与上诉人隆盛公司签订的合作协议，而该合作协议为行政协议，理由如下：
1．根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，从《梧州市机构编制委员会文件》（梧编［2007］29号）、《中共梧州市委员会梧州市人民政府关于进一步加快市外向型工业园区发展的决定》（梧发［2004］59号）等文件可以看出，上诉人工业园区管委会是机关法人，是梧州市人民政府的派出机构，其基于履行工业园区的招商引资和项目洽谈工作与上诉人隆盛公司签订涉案合同是履行公共管理职能，目的是为了实现公共利益，该行为不属于民事行为。
2.从合同的内容上看，涉案合同既包含了国有土地使用权出让的内容，也包含着行政部门对投资项目给予行政优惠政策等内容。在涉及国有土地使用权出让部分，约定了土地使用者必须按照约定开发利用土地，在环保、安监、建设规划方面必须按照约定进行，上诉人工业园区管委会对合同的履行进行监督，若上诉人隆盛公司擅自改变用地性质或未按合同约定条款履行的，上诉人工业园区管委会有权依法收回土地使用权等；合同同时还约定上诉人隆盛公司必须在园区内按章纳税、上诉人工业园区管委会对上诉人隆盛公司给予一定的财政补贴和优惠政策、上诉人工业园区管委会对上诉人隆盛公司在国有土地使用权的招拍挂及项目建设生产过程中遇到的问题进行协调解决。这些内容并非民事权利义务，明显是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
3.从合同的签订和履行来看，涉案合同的达成及履行依赖于相关行政部门的指导、审批和协调，区别于民商事合同自愿协商、意思表示一致即可；上诉人工业园区管委会在合同的履行中享有收取出让金的权利，并且享有监督检查和土地回收权，始终处于主导地位，这些都是民事合同中民事主体所不能享有的权利。
综上，上诉人工业园区管委会与上诉人隆盛公司所签订的《装饰材料生产项目投资建设合同》，合同订立主体、订立目的、双方的权利义务，均符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定的行政协议的特征，因该协议产生的纠纷，并非平等民事主体实施的民事行为产生的纠纷，不适宜以民事案件进行审理。隆盛公司提起的本案诉讼不属于人民法院受理民事诉讼范围，一审法院将本案作为民事案件受理不当，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条第一款第四项、第一百五十四条第一款第三项、第一百七十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款、第三百三十条规定，裁定如下：
一、撤销广西壮族自治区梧州市万秀区人民法院（2015）万民初字第1623号民事判决；
二、驳回上诉人广西梧州市隆盛装饰材料有限公司的起诉。
一审案件受理费90270元，退还给上诉人广西梧州市隆盛装饰材料有限公司，鉴定费63600元由上诉人广西梧州市隆盛装饰材料有限公司负担；上诉人广西梧州市隆盛装饰材料有限公司预交的二审案件受理费90270元、上诉人广西梧州工业园区管理委员会预交的二审案件受理费90270元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李友齐
审 判 员 朱卓慧
审 判 员 黄 俊
二〇一七年八月十五日
法官助理 郭 琪
书 记 员 廖远杰
附：本裁定适用的法律依据
《中华人民共和国民事诉讼法》
第三条人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。
第一百五十四条裁定适用于下列范围：（一）不予受理；（二）对管辖权有异议的；（三）驳回起诉；（四）保全和先予执行；（五）准许或者不准许撤诉；（六）中止或者终结诉讼；（七）补正判决书中的笔误；（八）中止或者终结执行；（九）撤销或者不予执行仲裁裁决；（十）不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书；（十一）其他需要裁定解决的事项。对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百七十四条第二审人民法院审理上诉案件，除依照本章规定外，适用第一审普通程序。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。