广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第200号
原告：寻乌县桠髺钵山电力实业有限公司。住所地：江西省赣州市寻乌县。
法定代表人：陈海泉，职务：董事长。
委托代理人：刘海涛，广东国晖律师事务所律师。
委托代理人：董文军，北京市中企国盛律师事务所律师。
被告：国家能源局南方监管局。住所地：广州市越秀区。
法定代表人：郭智，职务：局长。
委托代理人：刘昊雯、杨建昌，均系该局工作人员。
原告寻乌县桠髺钵山电力实业有限公司不服被告国家能源局南方监管局作出的《不予受理通知书》，于2014年7月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月6日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘海涛、董文军和被告委托代理人刘昊雯、杨建昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告寻乌县桠髺钵山电力实业有限公司诉称：因广东电网公司梅州供电局（以下称梅州供电局）自2012年8月起，单方降低原告以及寻乌县长兴水电发展有限公司、寻乌县菖蒲乡麻布潭水电站等20多家发电企业的上网电价，双方发生并网争议至今。原告先向梅州供电局抗议未果，后又由被告（原南方电监局）居中调解多次仍未果。2014年4月9日，原告依据《电力并网互联争议处理规定》第六条，向被告提出电力并网争议处理申请，请求依法裁决。而被告以“双方存在事实合同关系、不存在并网调度争议”为由，决定不予受理原告申请，并于2014年6月20日向原告发出《不予受理通知书》。原告对此不服，认为被告行政不作为，理由如下。一、被告违反受理电力并网争议处理申请法律规定方面的问题。1、依照《电力法》第五十六条、《电力监管条例》第十五条、《电力监管条例》第十六条、《电力并网互联争议处理规定》第二、五、八条规定，被告对原告的申请有法定受理义务。在《电力并网互联争议处理规定》第二条规定中，“并网调度协议”是认定电力并网争议的形式要件，但该形式要件是要式要件。根据该条规定，电力并网争议双方能否达成并网调度协议，是判断该争议是否属于电力并网争议的关键。本案中，因梅州供电局单方擅自降低原告的上网电价，导致双方至今不能达成电力并网调度协议，严重影响了双方电力交易正常进行。这是典型的电力并网争议，被告应依法受理原告提出的处理申请。2、被告关于“双方不存在并网调度争议”的结论罔顾事实。由于梅州供电局与原告至今无法达成《电力并网协议》、《电力调度协议》和《购售电合同》，被告为此曾安排会议，居中调解多次未果。诸多证据足以证明双方电力并网争议存在、明显、未决，被告现又以“双方不存在并网调度争议”为由不受理原告申请，实属掩耳盗铃、罔顾事实。3、被告无权以所谓“形成了事实合同关系”替代法定“并网调度协议”形式要式要件。被告对于原告与梅州供电局“形成了事实合同关系”的认定是未审先定的“结论”，于法相悖。其错有四：错一，原告与梅州供电局的争议焦点是“梅州供电局是否有权擅自改变国家同网同价的原则规定”的问题，也即梅州供电局是否违法执行电力法规的问题，而非“私下议价”或“事实合同”问题。被告以双方形成事实合同关系为由不受理原告申请是偷换概念，故意回避双方的争议焦点，答复理由避实就虚。错二，原告与梅州供电局是否“形成了事实合同关系”是民事实体问题，被告没有对此问题进行审判的权利，该实体问题应由人民法院依法认定。即使是人民法院对此问题作出判决，也不能剥夺原告举证、质证、抗辩等程序权利。错三，原告与梅州供电局2013年4月17日签订的《广东电网公司梅州供电局与省外小水电企业关于上网电量价格的确认书》中明确约定，本确认书确认的“价格生效日期及期限以双方签订的《购售电合同》为准”，现约定的电价生效条件并未成就。错四，其一、《电力法》第二十二条明确规定并网双方必须签订并网协议。其二、如前所述，《电力并网互联争议处理规定》规定的“并网调度协议”是要式要件。因此，“达不成并网调度协议”就是被告必须受理原告申请的条件和法定义务界限，被告没有以“形成了事实合同关系”为由不予受理的扩大解释法律的权利。二、被告违反《电力法》实体方面的问题。根据《电力法》的上述规定，原告与梅州供电局作为电力并网双方，应根据同网同价的统一定价原则，就上网电价签订并网协议，并按并网协议确定的电价结算电费。被告作为监督电力法规执行的行政机构，应当严格按照法律规定履行职责。在《电力法》已规定并网双方必须签订并网协议的情况下，被告无权再以并网双方是否形成事实合同关系为由拒不受理原告的争议处理申请，纵容梅州供电局违反上网电价同网同价原则规定的违法行为。原告特别提请人民法院注意，该实体问题本不属于本案审理的范围，但鉴于若不判令被告依法受理原告的并网争议处理申请，该问题将无法得到解决，故原告认为有必要在此提出。综上，被告未履行处理并网争议的法定职责，损害了原告权益。故原告起诉请求：一、撤销被告2014年6月20日向原告作出的《不予受理通知书》。二、判决被告依法受理原告提出的电力并网争议处理申请。
被告国家能源局南方监管局答辩称：一、被告2014年6月20日作出不予受理被答辩人并网争议处理申请的决定，有以下事实和理由：（一）原告向被告提出的申请名为电力并网争议处理申请，但实际反映的是上网电价问题。2014年4月，原告向被告提交《电力并网争议处理申请书》，反映广东电网公司梅州、河源供电局不执行上网电价同网同价的法律规定，自2012年8月起，将其与当地小水电企业区别对待，降低其上网电价，给其造成巨大的经济损失，提出与广东省内小水电企业享受相同政策的要求。对于原告在《电力并网争议处理申请书》中反映的问题，被告先前已根据《电力监管机构投诉处理规定》（电监会令第18号）和《电力争议纠纷调解规定》（电监会令第30号）进行过投诉处理和争议调解。调解过程中，对于原告提出的广东省小水电最低保护价42.82分／千瓦时的问题，被告将广东省价格主管部门的规定告知了原告，并明确原告与广东供电企业之间的电能交易属于“跨省跨区电能交易”，建议双方按照广东省物价局《关于梅州市小水电业主就上网电价问题申请复查的答复》（粤价访（2012）35号）协商上网价格。经过调解及后续多次协调，原告仍未与梅州供电局签订新的并网协议和购售电合同，原告不同意签订的原因在于对上网电价有异议，坚持要求适用广东省小水电上网电价最低保护价标准。因此，被告认为原告此次虽提出名为电力并网争议处理的申请，实质上反映的仍是同一个问题。（二）原告与梅州供电局之间不存在适用《电力并网互联争议处理规定》（电监会令第21号）进行裁决的“并网争议”。《电力并网互联争议处理规定》第二条明确规定“电力并网争议是指发电企业与电网企业达不成并网调度协议，影响电力交易正常进行的争议”。何谓“达不成并网调度协议”，根据“谁制定，谁解释”的原则，被告查阅了《电力并网互联争议处理规定》的“起草说明”。《关于﹤电力并网互联争议处理规定﹥的说明》在第一部分“关于电力并网互联争议的范围”，即明确“达不成协议”应作狭义理解，特指并网双方因某些条款争议而未能签订《并网调度协议》。根据2003年原电监会与国家工商总局共同印发的《并网调度协议（示范文本）》（GF-2003-0512）的条款显示，《并网调度协议》是对电厂并入电网时调度和运行行为的约定，针对的是电厂并入电网调度运行的安全和技术问题，设定的是双方应承担的基本义务、必须满足的技术条件和行为规范条款，并无涉及上网电价和电费结算的条款。另据被告于2014年6月向梅州供电局核实，梅州供电局提供的、拟与原告签订的《寻乌县桠髻钵山电力实业有限公司并网协议》也未见上网电价和电费结算条款。结合上条所列原告拒签《并网调度协议》的理由，鉴于原告与供电企业不是因《并网调度协议》某些条款存在争议而达不成协议，因此，根据上述规定，原告虽形式上未与供电企业签订《并网调度协议》，但不存在实质上的并网争议。其次，经被告于2014年6月向梅州供电局核实，原告一直在并网发电，并按照双方确认的价格进行结算。再次，原告提供给法庭的梅州市供电局2014年4月15日发给其的《关于规范购售电业务的通知》恰好证明了双方存在事实上的合同关系，只是内容需要变更，而且要把变更后的情况及一直存在的事实上的合同关系用格式要件的形式固定下来，使事实上存在的合同关系更加符合法律的规定。而且，梅州供电局在通知后面用了“解网”-一词，如果原告与梅州供电局没有并网，何来“解网”？基于以上事实，被告认定原告与供电企业在并网的技术和安全方面问题不存在争议，双方存在事实上的并网调度关系，即事实上的合同关系。（三）被告根据《电力并网互联争议处理规定》第八条规定，以及参照原电监会印制的《不予受理通知书》文书样式对原告进行书面回复。并抄送了其代理人北京市中企国盛律师事务所。另外，值得说明的是，原告提交的《电力并网争议处理申请书》在陈述利益受损部分涉及了自身之外的其他几个工商注册地在江西、送电给广东省的小水电企业，如寻乌县长兴水电发展有限责任公司，但鉴于申请书落款及签章单位均只有原告，且原告末提交其他几个小水电企业对其的授权委托书，因此，被告仅对原告作出书面回复是符合要求的。二、被告不存在违反《电力法》实体方面的问题。被告同意原告在《行政起诉状》中提出的“该实体问题不属于本案审理范围”，一并提请法院不予审理该实体问题。2012年9月5日，梅州市物价局在《梅州市物价局关于省外小水电在我市上网电价问题的复函》（梅市价函~2012316号）回复平远县小水电业主（含原告）时指出：“…经请示省物价局答复，按国家现行有关规定，省外小水电送广东电网的电源，其结算价格由送受双方协商确定。据此，省外小水电在我市辖区范围上网的结算电价，不享受广东省小水电上网最低保护价政策，由你们与广东电网公司梅州供电局协商定价。”2012年10月19日，广东省物价局在《省物价局关于梅州市小水电业主就上网电价问题申请复查的答复》（粤价访（2012）35号）答复梅州市小水电业主时明确：“你们就《梅州市物价局关于省外小水电在我市上网电价问题的复函》（梅市价函（（2012）16号）申请复查的材料悉。现答复如下：省物价局省水利厅广东电网公司《关于公布新一轮小水电上网电价最低保护价标准的通知》（粤价（2011）26号）只针对广东省小水电企业，不适用与我省进行电能交易的外省小水电企业。根据国家发展改革委国家电监会国家能源局《关于规范电能交易价格管理等有关问题的通知》（发改价格（2009）2474号）规定，‘跨省、跨区域电能交易国家已规定价格的，要严格按照国家规定的价格执行，国家尚未规定价格的，在送电、受电地区省级价格主管部门、电力监管机构和电力管理部门的指导下，由送受双方参考送端电网平均上网电价和受端电网平均购电电价协商确定厂网间结算电价’。目前国家未规定外省小水电送梅州市平远县和兴宁市电量的上网电价，这一价格由外省小水电企业与广东电网公司双方进行协商，具体标准既可参考广东省小水电最低保护价确定，也可另行协商确定。综上所述，经复查，《梅州市物价局关于省外小水电在我市上网电价问题的复函》（梅市价函（2012）16号）未违反相关规定。”综上，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求，判定原告承担本案诉讼费，维持被告作出的具体行政行为。
经审理查明，2014年4月9日，原告以广东电网公司为被申请人，向被告提交《电力并网争议处理申请书》，提出广东电网公司梅州、河源供电局不执行上网电价同网同价的法律规定，自2012年8月起，在未与原告协商的情况下，将其与当地小水电企业区别对待，降低原告以及寻乌县长兴水电发展有限责任公司、寻乌县菖蒲乡麻布潭水电站等20多家小水电发电企业上网电价，导致双方达不成并网调度和购售电协议，影响电力交易正常进行，依据《电力并网互联争议处理规定》，向被告提出协调处理争议申请，请求被告裁决梅州市、河源市供电局按照同网同价的原则与原告继续签订并网调度协议和购售电协议。在该申请书中，原告提出的事实及理由主要为：1、《电力法》第三十七条规定：“上网电价实行同网同质同价。”原告虽属于梅州、河源两市毗邻地区的水电企业，但其所有的水电站建设及生产电量并入两市电网经过了相关部门的批准，并一直与两市当地小水电企业同网同价，梅州、河源两市供电局擅自降低原告上网电价的行为违反了《电力法》规定的电价定价原则。2、根据《电力法》第五章电价与电费的相关规定，上网电价应由物价行政主管部门核准，梅州、河源两市供电局无权在未经物价部门批准的情况下降低原告的上网电价。3、原告单位的工商注册登记地虽然不在广东省，但自投产后电量一直单边输入梅州、河源两市及所辖县区电网，中间没有经过输电主体，也未参与电力交易平台。特别是原告的《电力业务许可证》上登记的“机组调度关系”为广东电网梅州、河源及所辖县区供电局，登记的“机组所属电力市场”为南方电力市场。因此，原告与梅州、河源两市及所辖县区电网之间不属于跨省跨区电能交易，其上网电量应执行广东省物价局粤价（2011）326号文件和梅州市物价局梅市价（2015）45号文件的规定。4、梅州市供电局降低原告上网电价的依据是粤价（2011）326号文，但该文没有说明省外小水电上网电量不享受最低保护价收购政策，反而强调2010年广东电网公司各种电源上网价的平均购电价为每千瓦时42.82分（不含增值税），并以此价格作为新一轮小水电上网电价的最低保护价标准。在该申请书上，原告载明其所附证据为：广东省物价局粤价（2011）326号文件、梅州市物价局梅市价（2012）45号文件、梅公电财（2012）395号、梅供电财（2012）430号文件、原告的《电力业务许可证》。
2014年5月20日，原告向被告提交《关于要求出具并网争议处理申请受理通知的函》，督促被告在7日内书面通知是否受理小水电企业的争议申请；若不受理，也书面通知小水电企业，并说明不受理的理由。被告于2014年6月20日作出《不予受理通知书》并送达原告，该通知书称：“你公司（原告）提出的与广东电网公司梅州供电局的电力并网争议申请，经审查，不符合受理条件。理由如下：2013年4月17日，你公司与广东电网公司梅州供电局签订了《广东电网公司梅州供电局于省外小水电企业关于上网电量价格的确认书》，且你公司一直在并网发电，并按照双方确认的39.54分／千瓦时的上网电价进行结算。你公司与供电企业形成了事实合同关系，双方不存在并网调度争议。”被告将《不予受理通知书》一并抄送给北京市中企国盛律师事务所。原告不服，遂提起本案诉讼。
另查明，就原告在《电力并网争议处理申请书》中反映的问题，被告曾在原告与广东电网公司梅州供电局之间居中调解多次，并建议双方按照广东省物价局《关于梅州市小水电业主就上网电价问题申请复查的答复》（粤价访（2012）35号）协商上网价格，但调解未果。原告现阶段一直在并网发电，与广东电网公司梅州供电局之间一直在结算，存在交易。
再查明，庭审中，原、被告双方均确认购售电合同并非属于被告裁决的范畴，原告提出其与梅州供电局达不成并网协议的原因还有并网接入点、发电机组、装机容量等条款上存在争议。此外，原告表示其与河源供电局之间并无争议，其在申请书所提及要解决与河源供电局的争议是因为其他发电企业与河源供电局有结算关系，在本案中原告仅是要求处理被告不予受理其与梅州供电局之间争议的问题。
以上事实有《电力并网争议处理申请书》、《关于要求出具并网争议处理申请受理通知的函》、《不予受理通知书》、发票、结算清单及凭证、《关于梅州市小水电业主就上网电价问题申请复查的答复》（粤价访（2012）35号）、《并网调度协议（示范文本）》（GF–2003-0512）、原告提交的《广东电网公司梅州供电局于省外小水电企业关于上网电量价格的确认书》等证据以及原告、被告在本庭庭审中的陈述予以证明。
本院认为，《电力并网互联争议处理规定》第五条规定：“电力并网争议由电网企业所在地的国家电力监管委员会区域监管局城市监管办公室负责处理；未设立城市监管办公室的，由所在区域的国家电力监管委员会区域监管局负责处理。本区域内跨省、自治区、直辖市的电力并网争议由电网企业所在地国家电力监管委员区域监管局负责处理。跨区域的或者在全国范围内有重大影响的电力并网争议由国家电力监管委员会负责处理。电力互联争议由国家电力监管委员会区域监管局负责处理。跨区域的或者在全国范围内有重大影响的电力互联争议由国家电力监管委员会负责处理。”第八条规定：“电力监管机构收到电力并网互联争议处理申请书后，应当对申请书的内容进行初步审查，按照下列规定办理：（一）符合本规定第二条、第五条规定的，应当予以受理，并自决定受理之日起7日内书面通知当事人，并将申请书副本送达被申请人；（二）不符合本规定第二条、第五条规定的，不予受理，书面通知申请人，并说明不予受理的理由。”根据上述规定，被告国家能源局南方监管局作为国家能源局派出机构，按照上述规定有处理本区域内跨省、自治区、直辖市电力并网争议的法定职责。
本案中，根据原告向被告提交的《电力并网争议处理申请书》内容及所附证据反映，原告虽以电力并网争议处理的名义要求被告裁决，实际上针对的是上网电价问题。因此，本案的争议焦点在于原告与梅州、河源供电局之间的电价争议否属于电力并网调度争议的范畴。《电力监管条例》第二十六条规定：“发电厂与电网并网、电网与电网互联，并网双方或者互联双方达不成协议，影响电力交易正常进行的，电力监管机构应当进行协调；经协调仍不能达成协议的，由电力监管机构作出裁决。”《电力并网互联争议处理规定》第二条规定：“本规定所称电力并网互联争议，包括电力并网争议和电力互联争议。电力并网争议是指发电企业与电网企业达不成并网调度协议，影响电力交易正常进行的争议；电力互联争议是指电网企业之间达不成互联调度协议，影响电力交易正常进行的争议。”根据上述规定，电力并网争议必须同时具备以下两个条件：一是发电企业与电网企业达不成并网调度协议，二是影响电力交易正常进行。而参考原国家电力监管委员会、国家工商行政管理总局2003年制定的《并网调度协议》（示范文本）的规定，并网调度协议是对电厂并入电网时调度和运行行为的约定，针对的是电厂并入电网调度运行的安全和技术问题，设定的是双方应承担的基本义务、必须满足的技术条件和行为规范条款，并未涉及上网电价和电费结算的条款。因此，本院认为，出于保证电力交易正常、尊重当事人合同自愿原则的目的，对“达不成并网调度协议”，应指并网双方因某些条款争议（如电厂并入电网调度运行的安全和技术问题等）而未能签订《并网调度协议》，因此，电价争议并不属于并网调度协议的范畴。而且，原告现阶段仍在并网发电，与梅州供电局之间一直在结算，存在交易，并不具备上述规定所说的“影响电力交易正常进行”的情形。因此，原告所述的其与梅州供电局之间的争议并不属于上述规定中的并网调度争议。此外，购售电协议应是双方当事人自愿签订，且原、被告双方也均确认购售电协议并非被告裁决的范畴，因此，原告申请被告裁决梅州市、河源市供电局按照同网同价的原则与原告签订购售电协议并非被告的职责范围，故本院不予支持。至于原告在庭审中提出其与梅州供电局达不成并网协议的原因还有并网接入点、发电机组、装机容量等条款上存在争议，因原告在涉案申请书中未提及，也未提交相应的证据，故对原告的该项主张，本院不予支持。
对于原告在申请书中申请被告裁决其与河源供电局之间的争议，被告在涉案的不予受理通知书中未作出处理的问题。鉴于原告表示其与河源供电局之间并无争议，其在申请书所提及要解决与河源供电局的争议是因为其他发电企业与河源供电局有结算关系，在本案中原告仅是要求处理被告不予受理其与梅州供电局之间争议的问题。故被告在涉案的不予受理通知书中未对原告申请裁决其与河源供电局之间的争议作出处理属于瑕疵，并不影响原告的合法权益，亦不影响涉案不予受理通知书的合法性。
综上所述，被告作出涉案的《不予受理通知书》，并无不当，本院予以支持。原告的诉求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告寻乌县桠髺钵山电力实业有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告寻乌县桠髺钵山电力实业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
人民陪审员 周小燕
二〇一五年八月四日
书 记 员 周文静
甘尚钊