河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终790号
上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈阳，河南金博大律师事务所北京分所律师。
上诉人（原审原告）童培文，男，汉族，1947年8月24日出生。
上诉人（原审原告）贾林洲，男，汉族，1970年7月6日出生。
上诉人（原审原告）袁文合，男，汉族，1945年5月10日出生。
上诉人（原审原告）王玉新，男，汉族，1955年10月28日出生。
上诉人（原审原告）魏瑞欣，男，汉族，1950年7月15日出生。
五上诉人共同的委托代理人赵子霞，河南经东律师事务所律师。
五上诉人共同的委托代理人成永，河南经东律师事务所律师。
郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）、童培文、贾林洲、袁文合、王玉新、魏瑞欣因房屋拆除纠纷一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第338号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人管城区政府的委托代理人李晨炜、陈阳，上诉人童培文、贾林洲、袁文合、王玉新、魏瑞欣及其委托代理人赵子霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明：2013年11月27日，管城回族区十八里河镇十八里河村城中村拆迁改造指挥部针对十八里河村“7”字型集贸市场（即市场街）广大商户发出《致广大商户的一封信》，主要内容是：十八里河村（1-8）组城中村改造是政府主导的城中村改造。启动后得到了广大商户的大力支持，根据上级要求，为加快城中村改造进度，要求2013年12月10日之前搬迁完毕，逾期不搬将予以停水、停电。2013年11月27日、2015年12月27日，管城回族区十八里河村城中村改造工作指挥部召开会议研究十八里河村“7”字型集贸市场（即市场街）商户的拆迁安置补偿事宜，并作出管十指（2013）3号和（2015）3号会议纪要。童培文等五人在市场街均有房屋，并用于商业，一直使用至十八里河城中村改造时。1992年9月18日，管城回族区土地管理局对涉案房屋发放了集体土地建设用地使用证。管城区政府在未与童培文等五人签订拆迁安置补偿协议的前提下，涉案房屋于2015年1月被强制拆除。童培文等五人不服该行为，诉至法院。
郑州铁路运输中级法院一审认为，关于童培文等五人的起诉是否符合法律规定的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案童培文等五人的房屋2014年1月被强制拆除，管城区政府在作出该行为时，并未告知童培文等五人的诉讼权利，故童培文等五人的起诉符合法律规定，管城区政府辩称“童培文等人的起诉超过行政诉讼法规定的诉讼时效”的理由不能成立，不予支持。
关于管城区政府是否实施了强制拆除童培文等五人涉案房屋的行为，该行为是否合法的问题。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。本案中，管城区政府为推进十八里河城中村改造工作的顺利进行，成立了管城回族区十八里河城中村改造工作指挥部（以下简称区指挥部），同时十八里河村成立了管城回族区十八里河镇十八里河村城中村拆迁改造指挥部（以下简称村指挥部）具体负责十八里河城中村拆迁改造工作。区指挥部多次就十八里河“7”字型集贸市场商户的房屋安置补偿问题召开会议进行研究。由此可见，十八里河城中村改造的实施主体为管城区政府。童培文等五人均系十八里河“7”字型集贸市场的商户，在该市场拥有房屋。童培文等五人等人涉案房屋被拆除的行为，与十八里河城中村改造有因果关系，该行为应视为管城区政府实施的行为，产生的法律责任应由管城区政府承担。因管城区政府未提交相关证据证实其拆除涉案房屋的行为合法，且管城区政府未与童培文等五人签订拆迁安置补偿协议，故童培文等五人的涉案房屋被拆除的行为违反相关法律的规定。管城区政府辩称“系十八里河村委会拆除童培文等人的房屋，与其没有关联”的理由不能成立，不予支持。
关于童培文等五人要求判令管城区政府对其房屋恢复原状的诉讼请求。因十八里河城中村改造项目被列为郑州市重点区域拆迁改造项目，十八里河“7”字型集贸市场的商户的房屋绝大多数已经完成了拆迁，一部分已补偿完毕。若按照童培文等人的诉讼请求对其房屋在原址恢复原状，将会影响郑州市关于该区域城市发展的总体规划，迟延十八里河城中村改造项目的整体进程，并对社会公共利益造成重大损失。故童培文等五人要求管城区政府恢复涉案房屋原状的诉讼请求，不予支持，但管城区政府应对强制拆除童培文等五人的房屋造成的损失采取相应的补救措施。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认管城区政府强制拆除童培文等五人涉案房屋的行为违法；二、驳回童培文等五人要求涉案房屋恢复原状的诉讼请求。
管城区政府不服一审判决，向本院上诉称：1、童培文等五人在起诉状中主张的情况是2013年发生的，其对房屋拆除的行为是知晓的。即使按照新行政诉讼法的规定，也应当在知道或应当知道行政行为之日起六个月内起诉。童培文等五人在2015年10月20日提起诉讼，超过法定期限，应驳回其起诉；2、童培文等五人所诉管城区政府拆除房屋的行政行为不存在，管城区政府既没有作出强拆决定，也没有组织任何部门或人员具体实施强拆行为。管城区政府没有下发过“给市场街广大商户一封信”，拆除行为跟管城区政府没有关系；3、管城区政府事后调查了解，得知由于童培文等五人不能提供房屋的合法用地手续和建设手续，房屋由十八里河村委会拆除。十八里河村委会是独立的组织和机关，其实施的拆除行为应当由其承担责任，与管城区政府无关。综上，请求撤销一审，确认不存在强拆行为并驳回童培文等五人的诉讼请求。
上诉人童培文、贾林洲、袁文合、王玉新、魏瑞欣不服一审判决，向本院上诉称：1、童培文等五人要求将涉案房屋恢复原状有事实和法律依据，应予支持。童培文等五人对涉案房屋具有所有权，在未签订拆迁安置补偿协议的情况下，管城区政府强行拆除五人的房屋，根据《物权法》第二十六条的规定，童培文等五人有权要求恢复房屋原状；2、一审以对公共利益造成重大损失为由驳回童培文等五人恢复原状的诉讼请求，属认定事实错误。管城区政府没有提供证明将涉案房屋纳入十八里河城中村改造项目范围和符合城市规划的证据。事实上，十八里河“7”字形集贸市场占用的土地在1988年政府联合招商后就归商户所有，不是十八里河城中村的土地；3、一审判决认定管城区政府应对强拆房屋造成的损失采取补救措施，但如何补偿及补偿期限均没有明确，使得童培文等五人的权益得不到维护，请求二审将补救措施明确化。综上，请求撤销一审判决第二项，改判支持童培文等五人将房屋恢复原状的诉讼请求。
本院经审理查明的事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：2008年5月7日，郑州市人民政府作出郑政文（2008）82号《关于金水区沙口村等19个村（组）城中村改造有关问题的通知》，批准管城回族区十八里河村实施城中村改造。截止本院二审期间，十八里河“7”字型集贸市场房屋除6户外，其余均已被拆除。涉案土地上的建设项目已经启动。
本院认为，（一）童培文等五人的房屋于2014年1月被拆除，其2015年10月20日提起本案诉讼，不超出《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。管城区政府认为童培文等五人起诉超过法定期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。（二）根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）规定，各区人民政府在市人民政府的统一领导下，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。十八里河村城中村改造项目于2008年被郑州市人民政府批准实施，管城区政府为此成立了管城回族区十八里河村城中村改造工作指挥部，并以指挥部的名义组织实施城中村改造项目，十八里河村村委会在城中村改造中的行为应视为管城区政府的行为。本案中，管城区政府将童培文等五人的房屋拆除违反法律规定，一审确认该行为违法正确，应予维持。（三）因十八里河村城中村改造项目于2008年被郑州市人民政府批准实施，2013年已经启动搬迁工作并陆续对房屋进行了拆除，截止本院二审期间仅有6户商户的房屋未被拆除，涉案土地上的建设项目亦已经启动。童培文等五人请求在原址恢复其房屋具有现实困难，且将导致十八里河村城中村改造项目无法继续进行，影响郑州市关于该区域整体规划的实现，给社会公共利益造成重大损害，故一审对童培文等五人要求恢复房屋原状的诉讼请求不予支持正确，本院予以维持。童培文等五人可就管城区政府违法行为造成的损失向管城区政府提出赔偿请求，或另行提起赔偿诉讼。综上，一审查明事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人管城区政府、童培文等五人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人郑州市管城回族区人民政府，上诉人童培文、贾林洲、袁文合、王玉新、魏瑞欣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一六年七月七日
书 记 员 陈瑞丹