山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）运中行初字第18号
原告：刘官平，男，汉族，1965年11月8日出生，住山西省垣曲县。
原告：孙旭，男，汉族，1953年12月23日出生，住山西省垣曲县。
原告：娄秀杰，女，汉族，1953年12月19日出生，住山西省垣曲县。
原告：王照平，男，汉族，1955年3月30日出生，住山西省垣曲县。
原告：郭轩，男，汉族，1966年3月29日出生，住山西省垣曲县。
原告：邓月娥，女，汉族，1947年10月6日出生，住山西省垣曲县。
原告：邓玉秀，男，汉族，1934年12月19日出生，住山西省垣曲县。
委托代理人：王振华，男，汉族，1943年11月26日出生，住山西省垣曲县。
原告：郭小民，男，汉族，1957年10月29日出生，住山西省垣曲县。
上述八原告的共同委托代理人：张元江，北京在明律师事务所律师。
被告：垣曲县人民政府。
法定代表人：杨彦康，县长。
委托代理人：李圣云，山西中条律师事务所律师。
原告刘官平、孙旭、娄秀杰、王照平、郭轩、王振华、邓玉秀、郭小民不服被告垣曲县人民政府2012年1月10日作出的垣政通字（2012）2号“垣曲县人民政府关于对县城中心广场改造涉及房屋予以征收的通告”2012年5月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2013年8月20日作出（2012）运中行初字第25号行政判决，原告刘官平等八人不服，向山西省高级人民法院提起上诉，2014年2月12日，山西省高级人民法院以原告王振华无相应证据证明其具有原告主体资格为由，作出（2013）晋行终字第60号行政裁定，裁定撤销本院（2012）运中行初字第25号行政判决，并将本案发回本院重新审理。2014年7月23日，本院依法重新组成合议庭，公开开庭审理了本案，庭审中，王振华的妻子邓月娥（土地使用权证上记载的土使用权人）申请变更其夫王振华为其本人参加诉讼，并追认王振华之前代其进行的所有诉讼行为，同时继续委托王振华代为继续诉讼。原告刘官平、孙旭、娄秀杰、王照平、邓月娥的委托代理人王振华、邓玉秀、郭小民七人及八原告的共同委托代理人张元江，被告垣曲县人民政府的委托代理人李圣云到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2012年1月10日，垣曲县人民政府作出垣政通字（2012）2号《垣曲县人民政府关于对县城中心广场改造涉及房屋予以征收的通告》，该《通告》称：为深入贯彻落实省委、省政府关于在城市中心地带和人口密集区域建立重大灾难应急避难场所的文件精神，与此同时，加快我县城市建设步伐，完善城市功能，提高城市品位，县政府决定对县城中心广场规划改造范围内的房屋予以征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）》等相关规定，现将有关事项通告如下：
一、房屋征收项目名称
垣曲县县城中心广场扩建改造工程。
二、房屋征收范围
东至新城大街，西至舜王大街，南至果桑公司南院墙，北至青年路范围内的所有房屋。
三、房屋征收及过度时间
房屋征收分两批进行，第一批从2012年2月10日开始，第二批从2012年3月15日开始，被征收房屋临时过度期限为12个月。
四、此次房屋征收牵头实施单位为垣曲县住房保障和城乡建设管理局，责任单位为规划改造范围内征收房屋所涉及的各相关单位，
五、中心广场扩建改造工程房屋征收安置补偿按照《垣曲县中心广场扩建改造工程房屋征收安置补偿实施细则》（已公布）。
六、自本通告发布之日起，被征收人不得在征收范围内新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等增加补偿费用的行为，违反的不予补偿。
七、征收部门与被征收人应在征收实施期限内依法签订安置补偿协议，被征收人得到安置并取得补偿后，应在规定的搬迁期限内完成搬迁。
八、被征收人对本通告有异议的，可在本通告公布之日起60日内，依法申请行政复议或在3个月内向人民法院提起诉讼。
九、本通告由垣曲县住房保障和城乡建设管理局负责解释。
十、本通告自公布之日起生效。
原告不服上述垣政通字（2012）2号《通告》，诉称：一、《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条规定“征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地总体利用规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案被告垣政通字（2012）2号《通告》所涉及的所有的拆迁户，从未见到过上述条文所规定的各种规划，更未在各种应被征求意见的规划中被征求意见。二、被告建设应急避难场所选址对象错误。三、《通告》公布的《垣曲县中心广场扩建改造工程房屋征收安置补偿实施细则》（下称细则）严重违法。首先，在征收决定中直接规定《实施细则》，容易使被征收人丧失对补偿决定书不服的救济权利。其次，《实施细则》中规定的以经济适用房项目作为对被征收人的安置房屋、征收的土地不予补偿的作法不符合有关规定，规定的有关商业用房租赁房屋补偿标准和办法以及搬迁费、临时过渡费补偿标准，不按当地房屋租赁的市场价计算，违反市场规则，严重违法；再次，该《实施细则》中规定“经县财政评审中心审定后作为货币补偿的依据”，无法律依据，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。细则中还将被拆迁人所在单位一把手作为本家属院征收搬迁工程的第一责任人，有诛连拆迁之嫌。四、《实施细则》（征求意见稿）颁布后，所有被拆迁人都表示反对，纷纷提出意见，但正式的细则出台时，拆迁安置房的价格从原来的1700元／平方米上涨为1900元／平方米。征求意见变成了变本加厉。五、《实施细则》没有规定评估公司的选取办法，被征收人没有选定过评估机构，评估机构不知是如何产生的。六、实际建筑内容与名称不符，虽然通告规定的是应急避难场所。但垣曲新闻播送的却是大型娱乐场，题目也是中心广场扩建工程，名不副实，综上，被告的公告和细则严重违法，不符合各种规划要求，请求法院确认2012年1月10日《垣曲县人民政府关于对县城中心广场扩建改造涉及房屋予以征收的通告》违法并予以撤销。
被告垣曲县人民政府辩称：一、垣曲县人民政府为了公共利益需要，对涉及房屋予以征收的行为合法，适用法律、法规正确。中心广场扩建改造项目（建设应急避难场所）符合垣曲县《国民经济和社会发展第十二个五年规划》和《2012年国民经济和社会发展计划》；该改造项目用地本身就是建设用地，不会增加新的建设用地，符合垣曲县土地利用总体规划以及《垣曲县城总体规划》第十章第二条第（五）项垣曲县城内结合其他防灾布局设置避难空地和场所的规定，垣曲县人民政府为应对重大灾难，确保居民生命财产安全，将中心广场扩建改造做为应急避难场所，并对项目所涉及房屋予以征收是为了公共利益的需要。二、对中心广场扩建改造所涉及房屋的征收与补偿决定，垣曲县县委、县政府领导高度重视，将其列为垣曲县的重大民生工程，在《通告》作出之前，垣曲县人民政府充分、广泛的征求了被征收人的意见，召开垣曲县政府常务会议研究决定、公布了配套的《安置补偿细则》，完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，决策民主、程序公开、合法。三、原告提出的垣曲县人民政府城市规划及建设应急避难场所选址对象错误的诉讼主张，垣曲县人民政府认为，垣曲县城市规划是以社会公共利益为目的，针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。垣曲县人民政府按照城市规划的要求，对应急避难场所的选址以及作出的《征收安置补偿实施细则》，也是针对不特定对象作出的，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条之规定，上述行为，应不属于人民法院的受案范围。综上所述，答辩人作出的征收行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。为此，请求依法驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告向本院递交了如下证据：
1、垣建发（2011）74号《关于呈报垣曲县应急避难场所建设工程社会稳定风险评估报告的请示》，及附件《垣曲县应急避难场所建设工程房屋征收社会稳定风险评估报告》；
2、垣曲县人民政府垣政发（2012）25号“关于同意实施垣曲县应急避难场所建设工程社会稳定风险评估报告的批复”
证明垣曲县人民政府在做出《公告》前，依国务院令590号规定进行了社会风险评估。
3、垣曲县十五届人大一次会议《垣曲县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》及会议决议；
垣曲县十五届人大二次会议《关于2011年国民经济和社会发展计划执行情况与2012年国民经济和社会发展计划草案的报告》及会议决议。
4、2011年12月，制定的《垣曲县县城总体规划》
证明垣曲县人民政府，《通告》内容符合国民经济和社会发展计划及垣曲县城总体规划。
5、2010年1月11日，《垣曲县中心广场扩建改造拆迁安置补偿实施方案（征求意见稿）》；
6、《垣曲县城2009年房屋交易价格表（指导价）；
7、《垣曲县中心广场扩建改造拆迁安置补偿实施方案（征求意见稿）》在垣曲县城乡建设和住房保障管理局门前的公告照片。
8、“中心广场建设搬迁户民意调查表”18份。
9、2011年12月26日垣曲县人民政府（2011）第5次“县中心广场扩建改造相关事宜”常务会议纪要；
10、中心广场征收意见汇总；
11、中心广场征收户汇总意见答复；
12、垣曲县中心广场扩建改造领导组关于中心广场扩建改造工程房屋征收安置补偿实施细则；
13、2012年1月10日垣曲县人民政府垣政通字（2012）2号“关于对县城中心广场扩建改造涉及房屋予以征收的通告。
证明垣曲县人民政府在决定征收前，履行了国务院令590号规定的，拟定征收补偿方案、组织有关部门进行论证、征求公众意见、并根据公众意见对征收方案进行修改的程序性规定。
14、2012年4月20日，中心广场房屋征收农委申请争议户座谈会会议记录。
15、垣曲县中心广场扩建改造工程领导组办公室房屋征收告知书。
16、刘官平、孙旭两户宅院房屋评估现场勘查表；
17、2014年1月21日，刘官平为收款人的拆迁补偿费转账支票；
18、2014年1月7日，孙旭签字的211号《垣曲县中心广场扩建改造工程被征收户腾空房屋确认书》一份、211号《垣曲县中心广场扩建改造工程被征收户产权置换房屋房号确认书》两份，73号《垣曲县中心广场扩建改造工程被征收户地下室房号确认书》；
19、2014年1月9日，王照平、郭轩签字的撤诉申请书。
证明垣曲县人民政府对该争议非常重视，试图努力化解。
对被告提供的上述证据，原告认为，证据1、证据2，被告在行政复议期间并未向复议机关递交，现将该风险评估报告及批复作为证据使用，不符合法律规定；中华人民共和国国务院令590号第12条规定，作出风险评估报告的主体是市、县级人民政府，但被告提供的证据1中载明的主体却是垣曲县住房保障和城乡建设管理局，制定主体违法。证据3，4、5、6、7、8，13、14，16具备真实性，但证据3，没有说明如何改造的问题，与本案无关联性；证据4，没有省级人民政府的批准文件，所涉及的防震减灾问题，缺少选址的科学性规范。证据6，直接规定的被征收房屋及被安置房屋的价格，并且是以2009年垣曲县房屋的交易价格，适用于2012年的征收情况，违反以市场价格做为补偿的规定。证据7，仅证实被告在垣曲县住房保障和城乡建设管理局门前张贴了《拆迁安置补偿实施方案（征求意见稿）》，但不足以证实被告在被拆迁的范围内进行了公告，更不能证实其征求意见进行了法律规定的30天时间。证据8，只能证实被告进行过调查行为，但不能证实调查结果如何、作没作过处理结果答复，进一步证明了其补偿方案和决定的违法性。被告的证据12、13、14，内容违法。尤其证据14，是由非专业人员进行的勘察，对被征收人的厨房、卫生间不算面积，将被征收的房屋没有算在总面积内，内容更是违法。至于被告提交的证据9、10、11全为虚假证据，其中，证据9即使真实，也与本案无关；证据10、11，既没有意见整理人，也不能反映被告按法定程进行了意见答复，载明的答复意见与补偿方案确定的内容还不相符。至于证据16，其不是针对每个人的，也没有加盖公章，所有原告自始至终并未见到过。证据17、18、19系被告被诉之后的行为，原告不予质证。
原告为支持其诉讼主张，递交了如下证据：
1、《中华人民共和国防震减灾法》摘要；
2、《国有土地房屋征收与补偿条例》摘要；
3、垣曲县建设局《建设项目选址意见审批证》；
4、2012年垣曲县住房保障和城乡建设管理局《建设项目用地预审申请表》；
用以证实，建立应急避难场所征收民宅，选址错误。
5、垣曲县电视台20**年4月6日晚，一周新闻回顾报道光盘一张。
6、垣曲中心广场招聘广告照片。
7，垣曲中心广场商业宣传海报。
8，垣曲中心广场宣传资料。
9、最高人民法院关于行政诉讼证据若二问题的规定第一条。
10、垣曲县中心广场奠基仪式仪程。
用以证实垣曲县中心广场建设只是为了搞商业开发。
对原告提交的证据，被告认为，证据1、2，9，系有关法律规定，不予质证。证据3、4所证实的是避难场所选址问题，与本案无关，证据6、7、8证明的行为，不属于政府行为。证据10，不知道其证据来源，对其真实性有异议。
综合原被告的庭审质证，本院对证据作如下认定：对被告提交的证据3中“垣曲县十五届人大二次会议《关于2011年国民经济和社会发展计划执行情况2012年国民经济和社会发展计划草案的报告》及会议决议。”及证据14、15、16、17、18、19、因其属于本案所诉的2012年1月10日垣曲县人民政府垣政通字（2012）2号通告发布之后的形成的材料，不是作出《通告》时所能依据的材料，本院不予采纳。对被告提供的证据10、11，原告提交的证据1、2系法律规定，是案件裁量的依据。证据3、4证明的事实与本案争议事实不属于同一法律关系，证据5、6、7、8、9、10系被告在作出垣政通字（2012）2号通告时，还不存在的证据材料，不是通告作出时所能依据的材料，本院不予以采纳。除此之外的证据全部予以采纳。
根据以上有效证据，本院查明：2012年1月10日垣曲县人民政府以垣政通字（2012）2号发布了“关于对县城中心广场扩建改造涉及房屋予以征收的通告”决定对中心广场扩建改造涉及的房屋予以征收。并于同日发布《关于中心广场扩建改造工程房屋征收安置补偿实施细则》，原告刘官平等八人的房屋位于上述征收范围内。八原告认为垣政通字（2012）2号《通告》违法，2012年2月20日向运城市人民政府提起行政复议；2012年4月28日，运城市人民政府作出（2012）6号维持《垣曲县人民政府关于对县城中心广场改造涉及房屋予以征收的通告》的行政复议决定。原告刘官平等八人仍不服，以确认2012年1月10日《垣曲县人民政府关于对县城中心广场扩建改造涉及房屋予以征收的通告》违法，并要求予以撤销为由，向本院提起行政诉讼。
另查明，2010年元月11日，垣曲县人民政府准备对垣曲县中心广场扩建改造，并结合《垣曲县城2009年房屋交易价格（指导价）》初步制定了《垣曲县中心广场扩建改造拆迁安置补偿方案（征求意见稿）》，在垣曲县住房保障和城乡建设局门前进行了张贴公告。
2011年6月23日，垣曲县十五届人大第一次会议形成决议，批准《垣曲县经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。并在前《纲要》中将垣曲县中心广场改造列为垣曲县“十二五”期间重点工程之一。2011年11月15日，被告依据上述已批准的《垣曲县经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及正在编制的《垣曲县县城整体规划》，委托垣曲县住房保障和城乡建设管理局就结合中心广场扩建建立应急避难场所事宜进行社会风险评估，形成社会风险评估报告。2011年12月，《垣曲县县城总体规划》编制完毕，该《规划》明确了垣曲县城内要结合其他防灾布局，设置避难空地和场所。被告随于2011年12月26日批准了前述风险评估报、并就中心广场扩建事宜发放民意调查表，针对工程建设中需搬迁人员，进行了征求意见。
本院认为：被告垣曲县人民政府依照《垣曲县经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《垣曲县县城整体规划》，组织实施城市中心广场扩建改造及设置避难场所，有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定征收原告国有土地上的房屋。垣曲县人民政府在作出征收决定前，履行社会风险评估、对未登记的建筑进行调查及认定处理、责成房屋征收部门拟定征收补偿方案并经县人民政府组织有关部门对征收方案论证后进行公布、征求公众意见、公告房屋征收决定等国务院令第590号规定的部份程序。而依照国务院令第590号第十条、第十一条第一款之规定，垣曲县人民政府对公众意见征求结果及对原征收方案的修改的情况未予以公布；故垣曲县人民政府做出的垣政通字（2012）2号《垣曲县人民政府关于对县城中心广场改造涉及房屋予以征收的通告》违法。依据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十八之规定，判决如下：
确认垣曲县人民政府作出的垣政通字（2012）2号《垣曲县人民政府关于对县城中心广场改造涉及房屋予以征收的通告》违法。
案件受理费五十元，由被告垣曲县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 田 力
审判员 赵运民
审判员 胡 玮
二〇一四年十月十三日
书记员 文宏义