温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）温鹿行初字第1号
原告上海华铁工程咨询有限公司。
法定代表人王伟宁。
委托代理人李文锦、刘海瑞。
被告温州市住房和城乡建设委员会。
法定代表人周守权。
委托代理人陈高鲁。
委托代理人孙海芬。
原告上海华铁工程咨询有限公司（以下简称上海华铁公司）不服被告温州市住房和城乡建设委员会（以下简称温州市住建委）建设行政处罚，于2013年12月23日向本院提起诉讼。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月23日公开开庭审理了本案。原告上海华铁公司的委托代理人李文锦、刘海瑞，被告温州市住建委的委托代理人陈高鲁、孙海芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年6月19日，被告温州市住建委作出2012009号行政处罚决定，认定原告上海华铁公司在温州市铁路新客站配套工程站西路一期I标段工程（以下简称一期工程）的监理过程中将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字，违反了《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项的规定，决定给予责令改正，罚款50万元的处罚。
为证明被诉具体行政行为的合法性，被告温州市住建委在法定期限内向本院提交了如下证据：1.组织机构代码证，证明被告的诉讼主体资格。2.调查询问笔录、行政执法证；3.建设工程委托监理合同；4.道路中间验收监理评估报告、中间验收会议纪要；5.水泥搅拌桩工程报验申请表、隐蔽工程检查验收记录、工序质量评定表、深层水泥搅拌桩记录；6.水泥搅拌桩钻芯法检测报告；7.道路挡墙评估意见；8.温州市瓯海区铁路建设指挥部会议纪要［（2011）48号］。上述证据2-8，证明被告作出被诉行政处罚决定的事实依据。9.立案审批表、公文处理单、温市政质监［2012］18号文件；10.合议笔录；11.行政处罚听证告知书及回执；12.听证通知书、送达回证；13.听证笔录；14.申辩书、证据及听证委托手续；15.行政处罚决定审批表、案件调查终结报告；16.行政处罚决定书及送达材料。上述证据9-16，证明被告作出被诉行政处罚决定的程序合法。
被告温州市住建委并提供《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项、住房和城乡建设部文件《关于转发全国人大常委会法工委办公室﹤对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追究时效有关问题的意见﹥》［建法（2012）43号］作为其作出被诉具体行政行为的法律依据。
原告上海华铁公司起诉称：1.根据《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2001）4.0.1规定，建筑工程质量验收应划分为单位工程、分部工程、分项工程和检验批的验收。该标准5.0.6规定，经有资质的检测单位检测鉴定达不到设计要求、但经原设计单位核算认可能够满足结构安全和使用功能的检验批，可予以验收。建设工程由单位工程构成，单位工程由分部工程构成，分部工程由分项工程构成，分项工程由检验批构成。道路工程挡土墙的基础水泥搅拌桩是检验批，而非单位工程，更不是建设工程；该检验批虽经温州工程勘察院有限公司检测达不到设计要求，但经原设计单位上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司核算，仍能满足结构安全和使用功能，且一期工程整体工程已通过竣工验收，其所包含的检验批亦应是合格的，故该检验批事实上是无法也无需进行改正的。被告适用《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项“将不合格的建设工程按照合格签字”规定，认定涉案水泥搅拌桩（检验批）为不合格的建设工程并责令原告改正、处以罚款，属认定事实不清、证据不足，适用法律错误。2.原告将达不到设计要求的水泥搅拌桩按照合格签字的行为发生在2009年，且该行为非建设、设计、施工违法行为，同时一期工程整体工程也已通过竣工验收，不存在质量安全隐患和违反城乡规划的事实，不适用建法（2012）43号文件的规定，已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的2年追究期限。另，被告委托的温州市市政公用工程质量监督站具备作出涉案行政处罚的主体资格，该监督站已于2011年温州市瓯海区铁路建设指挥部组织的评审会议中决定不再对原告进行行政处罚；现被告又作出被诉行政处罚决定，对原告处以巨额罚款，行政行为前后不一，程序违法。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，程序违法，且已过追究期限，请求法院予以撤销。
原告在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.营业执照、组织机构代码证，证明原告的诉讼主体资格。2.行政处罚决定书，证明被告作出被诉行政处罚决定。3.行政复议决定书，证明被诉行政处罚决定经复议被维持及原告提起本案诉讼未超过法定期限。4.道路挡墙评估意见，证明涉案水泥搅拌桩虽未满足设计要求，但经原设计单位核算，仍能满足结构安全和使用功能，可验收合格。5.温州市住建委的《行政复议答复书》［温住建行复答字（2013）01号］，证明被告认为一期工程的检验批（水泥搅拌桩）和分部工程（挡墙工程）均为不合格工程。6.竣工验收纪要、竣工验收证书，证明一期工程工程质量通过全体验收人员的认可，验收合格。7.［2011］48号会议纪要，证明被告对本案处理前后不一致，自相矛盾。
被告温州市住建委答辩称：1.温州工程勘察院有限公司出具的《水泥搅拌桩钻芯法检测报告》指出随机抽取进行检测的一期工程5根水泥搅拌桩实际桩长均小于有效桩长，结合该报告及《城镇道路工程施工与质量验收规范》第18.0.8条的规定，可以认定一期工程的道路挡墙水泥搅拌桩检验批质量为不合格。而根据道路中间验收监理评估报告、水泥搅拌桩工程报验申请表、隐蔽工程检查验收记录、工序质量评定表、深层水泥搅拌桩记录等材料，原告将涉案水泥搅拌桩检验批质量评定为合格，对该事实原告亦无异议，故被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。建设工程质量验收由各个检验批、分项、分部、单位工程验收组成，一期工程整体工程虽已经五方主体验收合格，但该验收是在涉案水泥搅拌桩质量不合格的情况下通过的“让步验收”，且未按法定程序报被告备案，因此不能得出该工程道路挡墙水泥搅拌桩质量合格的结论。2.对“建设工程”不能作机械、狭隘的理解，无论是单位工程、分部工程、分项工程，还是检验批，均属“建设工程”。被告已在对一期工程的施工单位重庆建工第二市政工程有限责任公司的处罚决定中责令其改正，原告作为该工程的监理单位，改正的内容即为对施工单位的施工行为依法、依规进行监理，故原告提出“责令改正”事实上无法也无需履行的主张不能成立。被诉行政处罚决定适用法律正确。3.监理行为属于建设行为的一部分，当然适用建法（2012）43号文件规定。本案中，原设计单位出具的评估意见、一期工程整体工程通过五方主体让步验收并不意味着原告的违法行为不再持续；即便上述评估意见或让步验收意味着原告的违法行为不再持续，从原设计单位出具评估意见的时间即2012年3月开始计算，被告作出被诉行政处罚决定也符合法定追究时效。温州市市政公用工程质量监督站并不具备作出行政处罚的主体资格，其无权对本案作出不予处罚的决定；同时，会议纪要的内容是与会人员形成的评审建议，而非该监督站一方作出的行政行为。被告依职权作出被诉行政处罚决定，程序并无不当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
在法庭审理过程中，原告对其将达不到设计要求的水泥搅拌桩按照合格签字的事实无异议；双方当事人主要围绕被告将水泥搅拌桩检验批视为“不合格的建设工程”依据是否充分，适用法律是否正确，处罚程序是否合法以及有无超过追究期限等争议焦点进行了质证与辩论。结合双方当事人的意见，本院对本案证据综合认证如下：对原、被告双方提供的证据，当事人对其真实性均无异议，上述证据可以证实原告将达不到设计要求的水泥搅拌桩按合格签字的事实及被告作出被诉行政处罚决定的过程、复议情况等，本院均予以采信。
根据上述采信的证据并结合当事人陈述，本院认定事实如下：一期工程的建设单位为温州市瓯海区铁路建设指挥部，设计单位为上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司，施工单位为重庆建工第二市政工程有限责任公司，监理单位为原告上海华铁公司。该工程道路挡墙的水泥搅拌桩设计桩长为10.00米，有效桩长为9.00米。
2009年5月2日，原告对桩号位置为道路东侧挡墙K5＋660至K5＋780号搅拌桩进行质量评定与验收，并在《工序质量评定表》监理意见一栏中填写“合格”意见，在《隐蔽工程检查验收记录》验收意见一栏填写“同意进入下一道工序”意见。同月8日，原告对桩号位置为道路西侧挡墙K5＋540至K5＋660号搅拌桩进行质量评定与验收，并在《工序质量评定表》监理意见一栏中填写“合格”意见，在《隐蔽工程检查验收记录》验收意见一栏填写“同意进入下一道工序”意见。
同月9日，重庆建工第二市政工程有限责任公司分别就道路东侧挡墙K5＋660至K5＋780号搅拌桩和道路西侧挡墙K5＋540至K5＋660号搅拌桩，向原告提交《水泥搅拌桩工程报验申请表》，原告在该申请表的审查意见栏中均填写了“经查，符合设计及规范要求”意见。
2009年10月21日至10月22日期间，温州市瓯海区铁路建设指挥部委托温州工程勘察院有限公司对一期工程道路挡墙的水泥搅拌桩进行钻芯法检测，测得在道路东侧挡墙K5＋660至K5＋780号搅拌桩和道路西侧挡墙K5＋540至K5＋660号搅拌桩中随机抽取的5根水泥搅拌桩，实际桩长分别为7490毫米、3700毫米、8200毫米、8000毫米、7800毫米，均小于有效桩长，且最短的水泥搅拌桩桩长比设计桩长短了6300毫米。
2009年12月28日，原告就一期工程出具《道路中间验收监理评估报告》，将该工程质量等级评定为合格等级。
2011年11月15日，温州市瓯海区铁路建设指挥部会同温州市市政公用工程质量监督站，组织相关部门并邀请专家就一期工程道路挡墙的水泥搅拌桩检验批不符合设计长度问题进行评审，并出具会议纪要。该纪要指出，抽查的水泥搅拌桩长度不符设计要求，但挡墙能满足安全使用要求，评审建议协商处理水泥搅拌桩质量问题，不再进行行政处罚。
2012年3月6日，上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司出具一期工程道路挡墙评估意见，指出水泥搅拌桩施工（桩长）未能满足设计要求，现状挡土墙基本能够满足使用要求。同年4月24日，温州市市政公用工程质量监督站和温州市市政园林工程安全监督站就一期工程的道路挡墙基础水泥搅拌桩质量问题不再予以行政处罚一事向被告温州市住建委提出请示。同年5月2日，被告对上述请示事项作出“立案查处”的处理决定。同月3日，被告对原告的上述行为立案调查。
2012年9月4日，包括原告在内的五方主体（建设单位、设计单位、监理单位、施工单位、勘察单位）在铁路新客运站广场公交综合楼三楼会议室召开一期工程竣工验收会议，并出具一期工程竣工验收证书。该验收证书对工程的质量评价为合格，同时载明了验收范围及数量，其中以水泥搅拌桩为基础的管涵工程共有三处，分别为桩号K5＋475.79、K5＋817.63、K6＋797.5。被告工作人员也参加了该会议。
2013年1月31日，被告作出行政处罚听证告知书，告知原告拟给予行政处罚的内容及其享有要求听证的权利。2013年3月21日，被告应原告要求组织进行了听证。2013年6月19日，被告以原告“将不合格的建设工程按照合格签字”为由，依据《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项的规定，作出被诉行政处罚决定，责令原告改正，罚款50万元，并将上述处罚决定送达原告。原告不服，向温州市人民政府申请行政复议。同年11月27日，温州市人民政府作出温政行复［2013］62号行政复议决定，维持被诉行政处罚决定。原告仍不服，提起本案诉讼。
另查明，2013年5月10日，被告温州市住建委作出编号为2012008号的行政处罚决定，认定重庆建工第二市政工程有限责任公司在一期工程施工中偷工减料，不按工程设计图纸施工，违反了《建设工程质量管理条例》第二十八条规定，根据该条例第六十四条的规定，处罚决定：责令改正，处1224387.52元罚款。该处罚决定中“责令改正”的内容为：责令重庆建工第二市政工程有限责任公司委托具有相应资质的设计单位出具加固补强施工图纸，报原施工图审查单位审查通过后，负责组织实施，整改完成后在建设行政主管部门监督下由原建设各方主体对加固补强工程进行验收并通过，视为完成改正。
本院认为：根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十三条第三款及《浙江省建设工程质量管理条例》第四条第一款的规定，被告温州市住建委具有对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理的法定职责。温州市市政公用工程质量监督站受被告委托具体实施建设工程质量的监督管理工作，但其受委托的事项中不包括行政处罚权，如需对违法行为进行行政处罚的，应由其报被告查处。本案中，虽然有温州市市政公用工程质量监督站工作人员参会的会议纪要形成了不再对原告违法行为进行行政处罚的评审建议，该监督站亦向被告提交了不予行政处罚的请示，但是否进行行政处罚的决定权在被告。故被告在收到该请示后，进行立案查处，并经调查、听证后最终做出被诉行政处罚决定符合法律规定，程序合法。
《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2001）4.0.1规定，建筑工程质量验收应划分为单位（子单位）工程、分部（子分部）工程、分项工程和检验批。检验批在工程开工前由施工单位会同建设单位、监理单位划分确认。本案中，一期工程的道路挡墙水泥搅拌桩划分为若干个检验批。温州工程勘察院有限公司随机抽取检测为不符合设计要求的5根水泥搅拌桩，其中2根（2#、153#）抽自道路东侧挡墙K5＋660至K5＋780搅拌桩检验批，3根（42#、275#、278#）抽自道路西侧挡墙K5＋540至K5＋660搅拌桩检验批。根据《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ1-2008）18.0.5规定，检验批合格质量应符合下列规定：2、一般项目的质量应经抽查检验合格；当采用计数检验时，除有专门要求外，一般项目的合格点率应达到80%及以上，且不合格点的最大偏差值不得大于规定允许偏差值的1.5倍。《建筑地基基础工程施工质量验收规范》（GB50202-2002）中表4.11.5规定，水泥搅拌桩标底标高（桩长）允许偏差或允许值±200毫米。再结合其他相关检验标准，可以认定上述两个检验批质量为不合格。而原告在以上述检验批作为检查和验收对象的《隐蔽工程检查验收记录》、《水泥搅拌桩工程报验申请表》、《工序质量评定表》上签署“合格”等意见，其将不合格的检验批按照合格签字的违法事实清楚、证据确凿。况且，无论单位（子单位）工程、分部（子分部）工程、分项工程还是整体工程是否验收合格，均不会改变该两个检验批系不合格工程的属性。原告提出整体工程验收合格可以反推出该工程道路挡墙水泥搅拌亦合格的主张不能成立，本院不予支持。
根据《建设工程质量管理条例》第六十七条第（二）项规定：“工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任：（二）将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。”从法律规范的目的看，该条款是为了督促工程监理单位按照委托监理合同的约定，对应当监督检查的项目按照规定进行检查，忠实履行监理义务。在施工过程中，监理工程师对工序、建筑材料、构配件和设备进行检查、检验，根据检查、检验的结果来确定是否允许建筑材料、构配件、设备在工程上使用；对每道施工工序的作业成果进行检查，并根据检查结果决定是否允许进行下一道工序的施工，对于不符合规范和质量标准的工序、分部分项工程，有权要求施工单位停工整改、返工，这就从施工过程的各个环节起到了把关的作用，保证工程的质量和安全。涉案水泥搅拌桩检验批属隐蔽工程，系施工过程中的关键环节，只有在监理单位出具合格意见的前提下，施工单位才能进入下一道工序进行施工。故原告作为监理单位本应严格按照隐蔽及中间验收的有关规定对施工单位的施工进行检查并出具该检验批质量是否合格的监理意见。但本案中，原告未依法实施监理，将不合格的水泥搅拌桩检验批按照合格签字，违反上述法律规定，应予处罚，故被告适用法律正确。但被诉行政处罚决定，违法事实部分内容记载过于简单，需结合本案证据材料、法律法规及规范的相应规定才能确定，可见被告工作不够严谨，本院在此予以指正。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，虽然原告将不合格的建设工程按照合格签字的违法行为发生在2009年5月，但如前所述，原告未尽监理义务，致使工程在道路挡墙水泥搅拌桩不合格的状态下进入后续施工，存有质量安全隐患，且至被告立案调查时未整改，故被告参照住房和城乡建设部文件《关于转发全国人大常委会法工委办公室﹤对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追究时效有关问题的意见﹥》“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工的行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定该行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚”的规定，认定原告的违法行为有持续状态，未超过法定追究期限并无不当。
综上，原告要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求依据不足，本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告上海华铁工程咨询有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告上海华铁工程咨询有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 李 元
代理审判员 麻永和
人民陪审员 潘昌静
二〇一四年三月五日
书 记 员 胡佳丽