湖北省赤壁市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1281行初4号
原告佘长明。
委托代理人高丽芳。
委托代理人龚丽娟，湖北君泽律师事务所律师。
被告赤壁市国土资源局（下称国土局）。
法定代表人吴达胜，国土局局长。
委托代理人谢瑜桢，国土局副局长。
委托代理人徐唐炼，湖北宁华律师事务所律师。
原告佘长明诉被告赤壁市国土局土地行政登记一案，原告于2016年元月向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年元月25日向被告送达了诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭进行了审理。原告佘长明的委托代理人高丽芳、龚丽娟、被告的委托代理人谢瑜桢、徐唐炼均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2001年11月14日，原告佘长明与被告赤壁市国土局签订了《协议书》，约定：佘长明在开发营里综合楼工程中资金紧张，无法以货币形式支付土地使用权出让金及规费，经双方协商，达成如下协议：一、佘长明将两套住宅抵给赤壁市国土局缴纳该宗地的土地使用权规费；二、赤壁市国土局负责办理营里综合楼的土地使用权转让手续，并按佘长明提供的售房资料、土地宗地使用证等及时办理该楼商品房、门店的土地登记发证的有关事宜，国土局不得另行收取佘长明的规费；三、佘长明必须保证两套住宅水通、电通、正面外木门窗及玻璃齐全，确保该屋的水电及物业管理与其他购房户条件同等，否则，赤壁市国土局将终止协议，并加收土地使用权出让金和有关优惠部分的规费。
原告诉称，原告开发营里综合楼，原告与被告签订《协议书》，约定原告以营里综合楼的五、六楼两套住宅抵给被告以交纳土地使用权出让金及相关规费，被告为原告办理营里综合楼的土地使用权手续及该楼商品房、门店的土地登记发证，不另行收取原告的规费。被告为原告办理河北街居委会十二套房屋的土地登记发证，不再收取费用。2003年，原告依据协议书办理土地使用权证，但被告颁发的土地使用权年限只有15年。被告在协议书中并没有载明土地使用权年限只有15年。被告不按法律规定履行协议。请求法院依法确认该《协议书》明显不当或违法，责令被告采取补救措施，重新与原告签订土地使用权年限50年的协议，并赔偿原告的损失。
原告在法定举证期限内向本院提供了如下证据：1、原告的身份证复印件；2、赤壁市赤马港办事处营里村村委会与原告佘长明签订的《营里商厦楼联营开发合同书》，证明原告取得综合楼商品房用地的事实；3、1999年11月15日赤壁市城市规划管理局颁发的编号1999053号《建设工程规划许可证》，证明综合楼取得建设许可的事实；4、2002年12月8日赤壁市地税局给原告核定的应纳税款核定及通知，证明赤壁市地税局告知原告应缴税款的事实；5、2001年11月14日，原告与被告签订的《协议书》，证明被告未依法使用规范的《国有土地使用权出让合同》文本与原告签订合同，而是提供《协议书》与原告约定以房屋折抵土地使用权规费，被告为原告办理土地使用权证转让手续；6、赤壁市政府于2003年9月27日为原告颁发的赤壁市国用（2003）第7102号国有土地使用权证，证明该土地使用权年限为15年；7、赤壁市法院及咸宁市中院作出的民事判决书和裁定书，证明原告将房屋出售后为买受人办理的土地使用权证也是15年，买受人起诉至法院，经两审法院判决由原告为买受人办理50年的土地使用权证。
被告辩称，1、原、被告签订的《协议书》仅为以物抵部分土地使用权出让金及规费的协议，而不是国有土地使用权出让合同。协议约定两套商品房只抵交土地使用权规费，而不是抵交土地使用权出让金。2、被告是依法为原告办理国有土地使用权年限15年的国有土地使用权。原告抵交土地出让金的两套房屋作价8万元，依据土地出让年限与所交土地出让金的比例计算，原告取得国有土地使用权年限应为15年。3、原、被告签订的协议书仅就土地使用权出让金及规费进行约定，并不涉及土地使用权出让年限的约定。被告为原告办理国有土地使用权年限15年的行为并不属于不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议，也不属于行政行为明显不当或违法的情形。4、原告的诉讼超过了行政诉讼的法定起诉期限和民事诉讼的诉讼时效。
被告在法定举证期限内向本院提供了如下证据：1、原告与赤马港办事处营里社区居民委员会签订的《国有土地使用权转让申请书》及《转让合同书》，证明原告向被告提交国有土地使用权转让申请书，被告依法审批；2、2001年11月14日原、被告签订的《协议书》，证明协议的主要内容仅就两套商品房价款抵交宗地的土地使用权规费等进行相关约定；3、鄂政发（2001）80号《湖北省政府关于加强国有土地资产管理规范土地市场的通知》，证明该文件规定任何单位和个人不得低价出让、租赁土地使用权，不得任意减免土地出让金等土地收益；4、2004年赤壁市政府《关于市国土资源局执收房产抵缴土地出让金及规费的处理意见会议纪要》及赤壁市财政局出具的证明，证明本案原告抵缴土地出让金的房屋等已经拍卖，收入已交财政；5、赤壁市城乡基准地价表及出让年限对照表；6、被告作出的《关于佘长明要求办理50年土地使用证信访问题的回复》，以上两份证据证明原告抵交两套商品房缴纳的8万元土地出让金及规费只能与其签订土地使用权出让年限15年的出让合同。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告的质证意见是：对证据1无异议；证据2的真实性无异议，但该证据证明双方对土地出让金及规费约定以两套商品房抵交的事实；证据3的真实性无异议，该证据规定国有土地使用权转让应当采用标准文本，而被告违反规定；证据4的真实性无异议，该证据可以证明被告对多家房屋开发商以门店或商品房抵交土地出让金及规费，且原告抵交的商品房只有一套公开拍卖，拍卖的价格不清、出让金金额不清，另一套不知所终；证据5系复印件，该证据不能证明营里村土地级别与地价；证据6的真实性无异议，该证据可以证明原告合法取得土地使用权，被告处置拍卖原告抵交出让金的两套商品房原告不知情，协议签订时被告并未告知原告只能办理15年的土地使用权。对原告提供的证据，被告的质证意见是：证据1、3无异议，证据2的真实性无异议，该证据证明原告与营里村擅自转让土地；证据4的真实性无异议，该证据只能证明原告缴纳税款的事实；证据5的真实性无异议，该协议书约定的是不收取规费并未约定不收取土地出让金，也没有涉及年限；证据6的真实性无异议，土地使用权证是赤壁市政府办理的，并不是被告办理；证据7的真实性无异议，该证据能证明房屋开发商应给房屋业主办理50年的土地使用权证。
对上述真实性无异议的证据，本院依法予以确认。
经审理查明，原告于1999年6月10日与赤壁市赤马港办事处营里村签订营里商厦楼联营开发合同，因该土地为划拨土地，原告按照约定应补缴土地出让金，补办土地出让手续。原告遂与赤壁市赤马港办事处营里村签订土地使用权转让合同，并于2003年向被告申请国有土地使用权转让，被告依法为原告办理转让手续。因原告资金紧张，无法以货币形式支付土地使用权出让金及规费，原、被告经协商后于2001年11月14日签订《协议书》，约定：“原告将两套商住楼住宅给被告抵交该宗地的土地使用权规费；被告为原告办理营里综合楼的土地使用权转让手续，并按原告提供的资料及时办理该楼的土地登记发证有关事宜，被告不得另行收取原告的规费”。2003年9月27日，赤壁市人民政府为原告颁发了赤壁市国用（2003）第7102号国有土地使用权证，该证载明的土地使用权终止日期为2018年9月24日。原告的商品房售出后，其为买受人办理的土地使用权年限为15年。2007年，原告的商品房买受人起诉原告，要求其办理50年的土地使用权证，该案经赤壁市人民法院判决，判令原告为售出的22户买受人办理50年的土地使用权证。为此，原告多次找被告协商，要求被告重新为原告办理50年年限的土地使用权证，但被告认为原告抵交土地出让金的两套商品房已经拍卖后所得8万元价款上缴财政，只能按照赤壁市标准地价及应缴纳的土地出让金金额为其办理15年年限的土地使用权证。故此，原告诉至本院，要求本院依法确认被告与原告签订的《协议书》明显不当或违法，并责令被告重新签订50年的土地使用权的协议；判决被告赔偿原告的损失。
本院认为，1、依照《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。本案中，被告与原告协商，以两套商住楼抵缴其应缴纳的土地使用权出让金等土地有偿使用费用，该两套商住楼未经物价部门评估其价值，亦未经过相关职能部门公开拍卖取得价款，被告的行为违反法律规定，且其与原告签订的协议书中既未约定两套商住楼抵缴土地出让金的价款，亦未约定被告为原告办理国用土地使用权证的使用年限，被告作为国有土地管理部门，应当与原告签订有效的国有土地使用权转让合同，该协议违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应确认为无效协议。但被告作为土地行政管理部门，应熟知法律规定，而原告对被告在实现行政管理过程中依法行政合理信赖，依照信赖保护原则，被告应当依照法律规定为原告办理国有土地使用证。2、关于被告辩称原告的起诉已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”，对于当事人对协议相关的单方行政行为提起诉讼，其起诉期限应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定；对于行政机关履行协议提起诉讼的，诉讼的合同性争议特点更为突出，属于对合同订立行为的起诉，应当适用民事诉讼时效的规定。本案中，原告在知晓其权利被侵害后，持续在与被告协商，但协商未果，应适用民事诉讼时效的中断。故原告的起诉未超过诉讼时效。3、原告请求被告赔偿其损失，但其未向本院提供相关证据证明，故本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条的规定，判决如下：
1、原告佘长明与被告赤壁市国土局于2001年11月14日签订的《协议书》无效；
2、被告于本判决书生效后60日内依法为原告办理国有土地使用证，办证相关规费由被告承担。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院，并预交上诉费50元。汇款户名：湖北省咸宁市中级人民法院。开户行为：中国农业银行咸宁金穗支行，账号：17-680601040004-550。上诉人在上诉期届满后七日内仍未足额预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 万子琼
审 判 员 祝晓兰
人民陪审员 张燕燕
二〇一六年五月二十日
书 记 员 钟云林
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。