山东省临沂市兰山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临兰行初字第66号
原告刘士杰。
委托代理人张为刚，山东苍马律师事务所律师。
被告临沭县盐务局。住所地临沭县中山南路*号。
法定代表人金宏伟，局长。
委托代理人赵希玉，临沂市盐务局工作人员。
委托代理人李辉，临沂市盐务局工作人员。
原告刘士杰因与被告临沭县盐务局盐务行政处罚一案，由临沂市中级人民法院指定我院管辖。本院于2015年4月23日立案，于2015年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日公开开庭审理了本案。原告刘士杰及其委托代理人张为刚，被告委托代理人赵希玉、李辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月29日，被告作出了沭盐政处罚字（2014）2005号行政处罚决定书。主要内容是：经查明，2014年5月27日至6月20日，刘士杰未按规定从当地盐产品批发经营企业购进工业盐，以每吨580元的价格，从黄某处购进工业盐共计60吨，至案发日已使用工业盐48.85吨加工腌制皮张，尚有工业盐11.15吨存放于皮张加工厂腌制车间内。本局认为，你未按规定从当地盐产品批发经营企业购进工业盐，从黄某处购进工业盐共计60吨加工腌制皮张销售的行为，违反了国务院《盐业管理条例》第十九条、《山东省盐业管理条例》第二十一条第二、三款的规定。你违规购进工业盐数量较大，扰乱了盐业市场管理秩序。根据国务院《盐业管理条例》第二十九条、第三十一条、轻工总会（轻总盐办（1995）10号）文件、《山东省盐业管理条例》第四十四条之规定，作出行政处罚如下：1、没收工业盐11.15吨；2、罚款99000元。
被告于法定时限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
证据1、立案审批表，证明行政处罚案件立案。证据2、询问刘士杰笔录，证明案件来源及相关案件情况。证据3、现场照片证据单，证明违法物品现场情况。证据5、行政处罚相关事项审批表，证明证据保存审批。证据6、先行登记保存证据通知书，证明证据保存情况。证据7、入库单，证明物品的实物形态。证据8、关于更正先行登记保存证据通知的说明，证明更正保存物品数量。证据9、先行登记保存证据处理通知书，证明证据保存情况。证据10、行政处罚相关事项审批表，证明处罚事项告知审批。证据11、行政处罚事先告知书，证明告知处罚的事实、理由、依据。证据12、行政处罚事先告知撤销告知书，证明告知撤销行政处罚的原因。证据13、行政处罚事先告知书，证明告知处罚的事实理由、依据。证据14、案件调查终结报告，证明案件调查终结情况。证据15、案件集体讨论记录，证明集体讨论情况。证据16、责令（限期）改正违法行为通知书，证明责令改正。证据17、行政处罚决定书，证明行政处罚决定书内容。证据18、兰山区人民政府行政复议决定书，证明行政复议决定。证据19、公安人员薛民峰身份证明，当事人刘士杰身份证明复印件，证明身份。证据20、送达回证，证明先行登记保存证据处理通知书送达情况。证据21、送达回证，证明关于更正临沭县盐务局先行登记保存证据通知书。证据22、送达回证，证明：1、行政处罚事先告知撤消告知书送达情况。2、临沭县盐务局行政处罚事先告知书送达情况。证据23、送达回证，证明：1、责令（限期）改正违法行为通知书送达情况。2、处罚决定书送达情况。证据24、行政执法文书送达过程现场录像，证明留置送达现场情况。证据25、执法人员执法证，证明张为忠、吴锋、袁堂奎、刘涛的执法资格。
法律依据：1、鲁政发（1999）70号《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》。2、鲁盐发（2009）号山东省盐务局《关于设立临沭县盐业经营管理机构的批复》。3、临盐发（2009）号临沂市盐务局《关于设立临沭县盐业经营管理机构的通知》。4、《中华人民共和国行政处罚法》主席令第六十三号。5、国务院令第51号《盐业管理条例》。6、轻总盐办（1995）10号中国轻工总会《关于对擅自购进工业用盐处罚请示的复函》。7、九届人大十七次常委会通过《山东省盐业管理条例》。8、计价格（1995）1872号《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》。9、国法函（2002）260号《关于审理行政复议案件中有关法律适用问题的请示》。
原告诉称，原告常年从事皮张加工业务，需要采购工业盐作为原材料用于生产加工。因国家已取消工业盐的专营和准运制度，2014年5月27日至6月20日期间，原告从具有盐业经营范围的合法经营机构青岛市金海盐化公司淄博分公司购进工业盐一宗。2014年7月1日，被告在进行执法检查时发现原告存放在库房尚未使用的工业盐11.15吨，以先行登记保存证据的名义将该批工业盐扣留。2014年8月29日，被告作出了沭盐政处罚字（2014）2005号行政处罚决定书：没收原告工业盐11.15吨，罚款99000元。原告对此提出异议，认为被告的行政行为违法，原告的合法采购行为无错可谈，遂向临沂市人民政府提出行政复议，2015年1月6日，临沂市人民政府下达了临政复字（2014）第530号行政复议决定书，错误地维持了被告的行政处罚决定。《盐业管理条例》没有规定工业盐专营、准运证这方面的行政许可，同时也没有规定可以对盐业公司之外的经营主体的工业盐购销业务设定行政处罚，被告援引的《山东省盐业管理条例》及部门规章与本案情形不符，也不具有合法效力，被告属于认定事实错误、行政程序违法，适用法律不当。请求人民法院依法判决，一、确认被告作出的行政处罚违法并予以撤销；二、判令被告将违法扣留的11.15吨工业盐退还给原告，并赔偿原告经济损失10000元；三、本案诉讼费由被告承担。
原告提供了以下证据：
证据1、出售公司的税务登记证。证据2、组织机构代码证。证据3、营业执照复印件各一份。以上证明工业盐出售主体合法的证据。证据4、青岛金海盐化有限公司证明，证明业务经办人黄某的身份。证据5、青岛金海盐化有限公司的财务记帐存根，证明原告于2014年6月26日购买该公司14吨工业盐，单价为500元每吨，并非被告所认定的580元价格、60吨总数量。证据6、证人黄某的书面证明及身份证复印件各一份，证明原告只和该盐化公司购买了一次工业盐，数量为14吨，被告认定事实错误。
法条、批复、案例等：1、《立法法》关于地方法规不得与法律、行政法规相抵触的规定，证明《盐业管理条例》没有对终端用户采购工业盐的行为设定行政处罚，部门规章及地方法规不得设定。2、《行政处罚法》中关于行政处罚设定权限的规定，证明《盐业管理条例》没有对终端用户采购工业盐的行为设定行政处罚，部门规章及地方法规不得超范围设定。3、最高法院的批复意见，证明工业盐的经营排除在非法经营范围之外，《盐业管理条例》没有对盐业公司之外的工业盐经营主体规定行政处罚（采购、使用工业盐的主体亦同），地方法规及规章不能对此规定行政处罚。4、最高法院的指导性案件，证明依据地方法规对工业盐经营主体设定行政处罚是违法的。5、中国法院网上业务论文，证明不应当依据地方法规对工业盐经营行为设定行政处罚。6、国务院文件“关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定”。
被告辩称，一、被告对工业盐的管理有明确的法律依据。1、国务院《盐业管理条例》第二十条规定，盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一经营。《山东省盐业管理条例》第二十条规定，设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。2、国家计委、国家经贸委《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格（1995）1872号）规定，“改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）一对一采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请计划。”“国家确定的目标总量（1999年为1000万吨）以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零散用户的工业用盐和其他工业用盐，用盐业公司组织供应。”此文件的核心内容是：两碱（纯碱、烧碱）工业用盐由盐场和两碱企业直接见面，合同订货，直接结算，不再实行准运证和准运章制度。两碱以外的其他工业用盐仍由盐业公司组织供应。3、《山东省盐业管理条例》第二十一条第二款、三款规定，纯碱、烧碱工业用盐实行合同订货；其他用盐由各级人民政府盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。第四十四条规定，违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门现令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下罚款。国家轻工总会《轻总盐办（1995）10号》解释规定，工业盐的用户违反《盐业管理条例》第十九条的规定，未经盐业行政主管部门审核，擅自购进工业盐的行为，可以参照《盐业管理条例》第二十九的规定处罚。轻工部撤销后，按照国务院办公厅关于印发《中国轻工总会机构组建方案的通知》（国办法（1993）58号），轻工业部职能转交轻工总会，根据国务院《盐业管理条例》第三十一条的规定，该解释属于授权解释。从上述可以确定，对于工业盐购销销问题，规定的非常明确。二、被告适用法律正确。原告作为工业盐的用户，擅自购进工业盐的行为，无论从国务院《盐业管理条例》授权解释还是从地方性法规《山东省盐业管理条例》都对该行为作了处罚规定。《山东省盐业管理条例》是地方性法规，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条的规定“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”。据此，被告作出行政处罚适用法律正确。三、被告行政程序合法。被告在发现当事人违法行为后，依法进行了调查；对相关证据进行了现场登记保存和处理；在作出行政处罚程序前向当事人告知了作出行政处罚所依据的事实、理由、行政处罚内容及享有权利；在经集体讨论后作出了行政处罚决定。综上，被告的行政行为认定事实清楚，适用法律准确，执法程序合法、处罚适当，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原告刘士杰系临沭县郑山街道华南村皮张加工厂负责人，从事皮张加工业务，需要使用工业盐作为原材料用于生产加工。2014年7月1日，被告临沭县盐务局的执法人员在监督检查中发现原告在皮张腌制加工销售过程中涉嫌违规购进工业盐，同日立案调查，制作了现场检查（勘验）笔录、保存了现场照片、对刘士杰进行调查询问并制作笔录、对涉案工业盐11.15吨先行登记保存。被告通过以上证据，认定事实如下：2014年5月27日至6月20日，原告未按规定从当地盐产品批发经营企业购进工业盐，以每吨580元的价格，从黄某处购进工业盐共计60吨，至案发日已使用工业盐48.85吨加工腌制皮张，尚有工业盐11.15吨存放于皮张加工厂腌制车间内，本局于2014年7月1日报本机关负责人批准对上述涉嫌违法的盐产品予以先行登记保存。同年7月7日，被告向原告送达了《行政处罚事先告知书》（沭盐政罚告字（2014）2005号），8月8日送达了《临沭县盐务局行政处罚事先知书撤销通知书》（沭盐政撤告字（2014）0001号，同时送达了《行政处罚事先告知书》（沭盐政罚告字（2014）2006号），告知了拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容，以及享有的陈述、申辩和要求听证的权利。原告在法定期限内未提交陈述、申辩和听证要求。2014年8月29日，被告作出了沭盐政处罚字（2014）2005号行政处罚决定书。主要内容是：你未按规定从当地盐产品批发经营企业购进工业盐，从黄某处购进工业盐共计60吨加工腌制皮张销售的行为，违反了国务院《盐业管理条例》第十九条、《山东省盐业管理条例》第二十一条第二、三款的规定。你违规购进工业盐数量较大，扰乱了盐业市场管理秩序。根据国务院《盐业管理条例》第二十九条、第三十一条、轻工总会（轻总盐办（1995）10号）文件、《山东省盐业管理条例》第四十四条之规定，作出行政处罚如下：1、没收工业盐11.15吨；2、罚款99000元。原告于当日签收该决定书后不服提出复议，临沂市人民政府于2015年1月6日作出临政复字（2014）530号行政复议决定书，维持了被告作出的行政处罚决定，原告于2015年2月1日收到复议决定书后仍不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，本案双方当事人对被告所作行政行为的合法性的争议的焦点，应从以下几方面进行审查：一是处罚证据是否确凿；二是处罚程序是否合法；三是适用法律、法规是否正确，处罚是否适当。现评述如下：
（一）处罚证据是否确凿。原告认为，被告以证据2（询问刘士杰的笔录）为主要依据认定事实是错误的，且该笔录是以威胁、蒙蔽等方式制作的，与原告当时的陈述不一致，但原告在行政程序中并未向被告提出陈述、申辩和听证要求，在本院开庭审理过程中亦未提供证据证明其主张。被告以原告陈述“黄某以每吨580元的价格三次送来工业盐共计60吨”和查扣的11.15吨工业盐及现场照片等为主要证据对原告作出行政处罚，应当认定为行政行为证据确凿。
（二）处罚程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据。必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十七条第一款规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有并人员出示证件。询问或者检查应当制作笔录。第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第三十九条第一款规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人。本案被告在行政程序中，进行检查、询问、现场取证，后向原告送达行政处罚事先告知书，告知了拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容，以及享有的陈述、申辩权利，在经集体讨论后作出了行政处罚决定，制作处罚决定书并送达原告，均符合上述规定。原告认为被告的证据2询问刘士杰的笔录是以威胁、蒙蔽等方式制作的，但未在行政程序中提出陈述、申辩和听证要求，在本院开庭审理过程中亦未提供证据予以证明，故对原告提出的该质证意见不予采信；原告认为被告的证据6先行登记保存证据通知书并未送达给原告，但被告提供的证据29送达回证及证据33视听资料，均可证明送达情况，故对原告提出的该质证意见不予采信；原告认为证据9先行登记保存证据处理通知书的处理决定早于行政处罚决定书，属程序违法，本院与被告的证据13行政处罚事先告知书及行政处罚决定书等综合判断，被告提出“该行为是依附于行政处罚行为的中间行为、是不成熟和不具有拘束力的行政行为”的辩解理由成立。被告作出行政处罚符合法定程序。
（三）适用法律、法规是否正确，处罚是否适当。《行政处罚法》第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。国务院《盐业管理条例》第十九条第二款、第三款规定，其他用盐，制盐企业在完成国家分配调拨计划和按规定确保合理库存的基础上，可在盐业行政主管部门的指导下进行自销。盐的具体分配和调拨，由轻工业部按照国家计划进行管理。第二十九条规定，违反本条例规定，盐业行政主管部门按照其职责，有权予以制止、没收非法所得，并可处以不超过非法所得额五倍的罚款。第三十一条规定，本条例由轻工业部负责解释。中国轻工总会文件《关于对擅自购进工业用盐处罚请示的复函》（轻总盐办（1995）10号）规定，工业盐的用户违反《盐业管理条例》第十九条的规定，不执行国家计划、未经盐业行政主管部门审核，擅自购进工业盐的行为，可以参照《盐业管理条例》第二十九条的规定进行处罚。在工业盐的供销中，能够直达供货的纯碱、烧碱工业用盐的用户，在以国家总量计划指导下的合同订货方式完成向大制盐企业的采购数量后，可向小盐场直接订货，价格由双方协商；不能直达供货的小碱厂等零散用户的工业盐和其他工业用盐，由盐业公司组织供应。《山东省盐业管理条例》第二十一条第二、三款规定，其他用盐由各级人民政府盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。第四十四条规定，违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款。《山东省盐业管理条例》属地方性法规，其条文与《行政处罚法》国务院《盐业管理条例》并无冲突。原告提出“被告依据的法律法规的位次低于《行政处罚法》和国务院《盐业管理条例》，应认定为无效”的意见不能成立。故被告作出行政处罚适用法律、法规正确，处罚适当。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘士杰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘士杰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 王荣华
审 判 员 沈秀俊
人民陪审员 刘 仲
二〇一五年六月二十六日
代书 记员 颜丙峰