浙江省海宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0481行初64号
原告俞光新，男，1966年10月9日出生，汉族，住上海市奉贤区。
被告海宁市市场监督管理局，住所地浙江省海宁市海洲街道长埭路384号。
法定代表人章如强，局长。
委托代理人周振军、赵苏良，职工。
第三人海宁市京昇堂医药有限公司，住所地浙江省海宁市马桥街道经编产业园区红旗大道33号。
法定代表人周金生，董事长。
原告俞光新不服被告海宁市市场监督管理局对第三人海宁市京昇堂医药有限公司（以下简称京昇堂公司）作出的撤销其涉嫌违法销售燕窝案件立案的决定，于2016年8月18日向本院提起行政诉讼并于8月30日明确了诉讼请求。本院于2016年8月31日立案后，于同年9月5日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。同年9月22日，本院依法追加京昇堂公司为第三人并于次日向其邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月11日和12月2日公开开庭审理了本案。原告俞光新，被告行政机关负责人唐建平及委托代理人周振军、赵苏良，第三人法定代表人周金生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海宁市市场监督管理局于2016年7月25日作出了海市监销字（2016）1号决定并将销案决定书和举报回复告知书分别送达了第三人和原告，被告认为第三人并无经营标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品的违法行为，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项及《食品药品行政处罚程序》第三十五条第二款之规定，决定予以撤销立案。
原告俞光新起诉称，2016年1月25日左右，原告在第三人的工人路店购买了燕窝两盒，重量分别为30克和50克，价格分别为2250元和3350元。后经查证，第三人销售的燕窝不符合食品安全国家标准（GB7718-2011）及《进口马来西亚燕窝产品检验检疫要求》第五、六条的规定，均未标注燕窝（洞）名称、产品注册号或生产许可证编号、产品质量追溯二维码或产品标准代号、生产日期、保质期、贮存条件、生产企业地址和联系方式等，严重违反了国家相关法律法规的规定。因此，原告于2016年2月18日向被告举报，要求对第三人销售的产品进行调查核实并对违法行为进行立案查处。但是，2016年8月5日，被告回复称未发现违法行为，故予以撤案处理。原告认为，第三人销售的是马来西亚进口燕窝，应当遵守我国的法律法规，理应按照国家质检总局《进口马来西亚燕窝产品质量检验检疫要求》和《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的规定执行。大量的证据表明，本案的进口燕窝产品明显区别于无法溯源和维权的散装燕窝产品，应进行预包装并加贴产品标签，被告的撤案决定是一种典型的乱作为。为此，原告诉至本院请求判令：一、撤销被告所作的对第三人涉嫌违法销售燕窝案件的撤案决定并予以重新立案处理；二、判令被告赔偿原告交通费、误工费共3000元。
原告俞光新向本院提交了以下证据、依据：
1、申诉举报书（复印件）及举报回复告知书各一份，证明原告向被告举报第三人违法销售燕窝及被告予以撤案处理等事实；
2、《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第八条、《质检总局关于进口马来西亚燕窝产品检验检疫要求的公告》、卫监督函（2012）62号及卫办监督函（2013）309号文件、《食用燕窝中亚硝酸盐知识问答》，证明案涉燕窝属于预包装食品，被告以未发现违法事实为由撤销立案违法。
被告海宁市市场监督管理局答辩称，一、被告就原告举报第三人涉嫌违法销售燕窝一案已经依法履行了自己的法定调查和处理职责，原告的诉讼理由与事实不符。2016年2月24日，被告根据原告关于第三人销售的燕窝违反了《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）等相关法律法规的举报，对第三人位于海宁市硖石街道工人路189号的门店进行了检查，发现该店确有销售原告所购买的燕窝，礼盒上标有品名、规格、产地、数量、批号等文字。为此，被告根据《食品药品行政处罚程序规定》第十七条、第十八条之规定于同日以涉嫌经营标签不符合食品安全法规定食品为由予以立案调查。经调查，第三人于2014年12月19日从案外人嘉兴市瑞康参茸保健品有限公司（以下简称瑞康公司）以16元/克的价格购入燕窝400克，其中30克装5盒，50克装5盒。至查获之日，上述燕窝已经通过整盒或者拆零散装销售190克，销售金额为13269.23元；剩余30克装2盒和50克装3盒未销售，货值金额为25869.23元。涉案的两款盒装燕窝除注明了品名、规格、产地、数量和批号等信息内容外，缺乏生产日期、质保期、配料表等原告所称的《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）中规定的关键信息内容，涉嫌经营标签、说明书不符合食品安全法规的食品。由于，案涉燕窝是否属于预包装食品直接影响案件的定性，故被告先后两次召开案审会，同时在请示上级部门后与相关部门就此案召开了专题研讨会，多数与会人员认为依据国家食品生产许可目录、燕窝加工工艺及出入境检验检疫部门的监管实践，案涉燕窝应当属于食用农产品而非预包装食品。最终本案经过案件审理委员会集体讨论，认定案涉燕窝不属于预包装食品，其标签标识不适用《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的相关规定。因此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项及《食品药品行政处罚程序》第三十五条第二款之规定，决定予以撤销立案。
二、被告所作的海市监销字（2016）1号撤案决定认定事实清楚、程序合法，应予以维持。本案所涉燕窝产品为干燕窝（食用燕窝），并不是燕窝制品，不属于预包装食品。我国对食品生产经营实行许可证制度，对食品生产许可采取分类目录管理，列入目录中的食品种类必须取得食品生产许可证后方能生产，其产品包装上的标签、说明书等须符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）等国家食品安全标准的要求。但是，国家食药总局于2016年1月发布的《关于公布食品生产许可分类目录的公告》以及之前国家质检总局发布的《食品生产许可目录》均未将食用燕窝列入目录。根据《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发（2014）14号）和《食用农产品范围注释》的相关规定，案涉燕窝系动物分泌物，应当属于其他畜牧类食用农产品。
综上，被告认为案涉燕窝并不属于预包装食品，不适用《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）关于标签、标识的有关规定，作出的撤销立案决定符合法律规定。同时，被告已经依法将上述撤销立案结果以书面告知函的形式答复了原告，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告海宁市市场监督管理局向本院提交了以下证据、依据：
1.举报投诉转办单和投诉、举报材料各一份（共22页），证明被告于2016年2月19日收到了原告邮寄的投诉举报材料等事实；
2.现场笔录两份及照片四页，证明被告分别于2016年2月24日和3月7日，前往第三人位于工人路的店面和住所地进行了调查并拍摄了照片，发现第三人确实在销售原告所购买的案涉燕窝且第三人称该燕窝系从案外人瑞康公司购入等事实；
3.零售单打印件三页，证明第三人向原告销售了案涉的燕窝等事实；
4.营业执照和食品流通许可证一份，证明被告调查了第三人的经营资质和范围等事实；
5.询问笔录三份（附销售清单、所得清单、货值清单及被询问人的身份证复印件和委托书），证明被告分别对第三人的经理范志刚、店长吴婵英就案涉燕窝的进货、销售等情况进行了调查询问等事实；
6.调查笔录（附身份证复印件）一份，证明被告对案外人瑞康公司就案涉燕窝的来源、包装及检验等情况进行了调查询问的事实；
7.瑞康公司的营业执照、食品流通许可证各一份、燕窝的进货、入库、配送、销售等清单资料以及检验检疫证明、原产地证书、兽医卫生证书等材料复印件（被告从第三人处提取），证明第三人在进货时履行了索证、索票、查验、记录等法律规定的义务的事实；
8.扣押决定书（附清单）、延长扣押期限决定书、解除扣押决定书各一份及审批表三份，证明被告依法扣押及解押第三人物品的情况；
9.立案审批表一份及延长办案期限审批表二份（附集体讨论记录），证明被告依法立案，后因案情复杂两次决定延长办案期限等事实；
10．审理委员会集体讨论会议签到单、销案审批表、销案决定书及送达回证各一份，证明被告依法进行了集体讨论最终作出了撤销立案决定并送达第三人等事实；
11.《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项及《食品药品行政处罚程序》第三十五条第二款，证明被告作出撤销立案决定适用法律正确。
第三人京昇堂公司述称，其进货规范、证件齐全，案涉燕窝属于食用农产品而非预包装食品，被告的撤案决定符合法律规定。
第三人京昇堂公司未向本院提交证据。
经庭审质证，对原告提交的证据1，被告及第三人均无异议。对被告提交的所有证据，第三人均无异议。对被告提交的证据1、3、4、5、6、8，原告无异议。对被告提交的证据2，原告对调查经过无异议，不过认为案涉燕窝系由第三人包装而非案外人瑞康公司包装。对被告提交的证据7，原告对其中的营业执照和食品流通许可证无异议，认为其他均非原件存在伪造的可能，并没证据证明第三人销售的燕窝符合相关规定。对被告提交的证据9，原告认为被告没有就第三人的虚假广告行为立案，而且延长办案期限也应当通知原告。对被告提交的证据10，原告对其中的签到单及送达回证无异议，但认为被告认定案涉燕窝并非预包装食品有误。
本院对上述证据认证如下：原告证据1和被告证据1、3、4、5、6、8，各方均无异议，故本院予以认定。被告证据2，经查，原告在之后庭审中对第三人经理范志刚关于案涉燕窝从瑞康公司进货时已经包装好的陈述无异议，且包装上的确印有瑞康公司的字样，故本院予以认定。被告证据7，经查，该组证据系被告从第三人处提取并加盖了第三人公章，虽然其中的检验检疫证明、原产地证书、兽医卫生证书等并非原件，但系第三人从瑞康公司处取得并盖有瑞康公司公章，可以证明第三人在进货时对案涉燕窝履行了形式上的查验义务，法律并没有规定第三人在进货时必须从实质上审查燕窝的原产地、检验检疫等情况，故本院对被告欲证事实予以认定。被告证据9，经查，原告对涉案的立案程序无异议，其主要是举报第三人销售的燕窝未按《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）规定设置标签、标识，因此虽然在举报书前段提及了虚假宣传，但在后段的申诉要求中只写明了“要求对其违法行为按照食品安全法第122、123、124、125条进行行政立案处罚”。同时，被告也是以第三人涉嫌违反《中华人民共和食品安全法》第六十七条第一款和第九十七条的规定也即涉嫌经营标签不符合食品安全法的食品为由而立案。根据“一行为一诉”的原则，本案审查的是撤销立案决定，而是否立案调查虚假广告并非本案的审查范围。另外，原告对延期办理的审批程序本身无异议，且在庭审中确认收到了被告于2016年4月28日邮寄的举报回复告知书，故本院对被告证据9予以认定。被告证据10，原告对撤销立案决定的作出和送达的程序无异议，故本院予以认定。
经审理查明，2016年1月25日左右，原告俞光新在第三人京昇堂公司的工人路门店购买了燕窝两盒，重量分别为30克和50克，价格分别为2250元和3350元，礼盒上注明了品名、规格、产地、数量、批号以及瑞康公司。同年2月18日，原告通过邮寄方式投诉、举报第三人。同年2月24日，被告以第三人涉嫌违反《中华人民共和食品安全法》第六十七条第一款和第九十七条之规定，故根据《食品药品行政处罚程序》第十七条和第十八条规定予以立案并开展调查。在调查期间，被告对第三人的经理、店长以及供货商瑞康公司的法定代表人等进行了询问，同时调取了案涉燕窝进口、供货及销售等情况的证据，并扣押及解押了案涉燕窝。同年5月23日和6月21日，经负责人等批准被告两次延长了办理期限，期间向原告邮寄送达了第一份举报回复告知书，告知其案件正在调查办理中。同年7月25日，被告作出了海市监销字（2016）1号决定，认为第三人并无经营标签不符合《中华人民共和国食品安全法》规定的食品的违法行为，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项及《食品药品行政处罚程序》第三十五条第二款之规定，决定予以撤销立案。次日，被告向第三人送达了销案决定书；同年8月5日，被告向原告送达了第二份举报回复告知书，称目前缺乏将食用燕窝归类于预包装食品的依据，故决定予以撤案处理。另查，第三人在向案外人瑞康公司购入已包装完毕的案涉燕窝时履行了查验和记录等义务。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《食品药品投诉举报管理办法》第七条亦规定：“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作。”本案被告海宁市市场监督管理局系海宁市人民政府组建的负责食品药品监督管理的市政府工作部门，因此被告具有对原告的投诉举报作出处理的职责。
本案主要争议焦点：一、案涉食用燕窝是否属于预包装食品，是否需要按照《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的规定设置标签；二、被告的撤销立案决定是否符合法律规定。关于第一个争议焦点，本院认为，燕窝是由燕子的唾液分泌物形成，第三人销售的燕窝只是进行了初加工，没有改变其基本自然性状和化学性质，并非是经过深加工的燕窝制品。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条的规定，农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，因此被告将案涉燕窝认定为食用农产品并无不妥。《中华人民共和国农产品质量安全法》第十四条规定，农产品质量安全标准由农业行政主管部门商有关部门组织实施，而《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）系卫生部就预包装食品而制定，因此案涉燕窝并不适用该标准。另外，原告主张的《进口马来西亚燕窝产品检验检疫要求》等规定也只适用于燕窝进口环节。
关于第二个争议焦点，首先，《中华人民共和国农产品质量安全法》第四十八条和第五十二条规定，违反本法第二十八条规定，销售的农产品未按照规定进行包装、标识的，由县级以上人民政府农业行政主管部门作出处理、处罚决定。农业部制定的《农产品包装和标识管理办法》第三条第二款和第十五条亦规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农产品包装和标识的监督管理工作，依照《中华人民共和国农产品质量安全法》对农产品包装和标识进行监督检查。而且，本案原告向第三人购买燕窝时，国家食品药品监督管理总局制定的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》尚未实施，被告不能据此办法进行处理、处罚。因此，被告就本案并无食用农产品包装和标识监管的职权。其次，《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十八条和《农产品包装和标识管理办法》第七条、第十条的规定，只对农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人所销售的农产品包装、标识作了规定，农产品销售企业是否参照适用也无明文规定。
综上，本院认为，被告根据原告的投诉、举报在法定的期限内予以立案并开展调查，期间依法延长了办理期限，后经审理委员会集体讨论认定案涉燕窝系食用农产品而非预包装食品，并无相应职权也未发现其他违法事实，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项等规定作出撤销立案的决定，不给予第三人行政处罚。被告的上述行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。不过，根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第四款之规定，特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当将延期情况及时告知投诉举报人。本案被告只在第一次延期后告知了原告案件正在办理，但并未将继续延期的情况及时告知原告，本院对此瑕疵予以指正。另外，原告要求被告赔偿交通费、误工费3000元并无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告俞光新的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告俞光新负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 章 懿
代理审判员 徐晓良
人民陪审员 蔡平贵
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 许一奇
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。