安徽省芜湖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）芜中行终字第00027号
上诉人（原审原告）：黄书平。
被上诉人（原审被告）：芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会，住所地安徽省芜湖市天门山路33号。
法定代表人：褚小明，主任。
上诉人黄书平与被上诉人芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会城乡建设行政管理行政裁决一案，因不服安徽省芜湖市鸠江区人民法院于2014年11月21日做出的（2014）鸠行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。2015年3月10日中止本案审理，2016年6月12日恢复本案审理。本案现已审理终结。
原审认定：2009年10月28日，芜湖市发展和改革委员会向芜湖市国有土地收购储备中心作出发改投资（2009）598号《关于同意汀棠公园改造及周边出让地块开展前期工作的批复》，同意该中心对汀棠公园改造及周边出让地块进行收购储备，以便依法出让。并要求该中心据此开展规划、拆迁等前期工作。2010年12月31日，芜湖市发展和改革委员会将“同意……进行收储”的内容改为“同意……开展前期工作”。该地块位于通宝汽车厂以东、天门山路以南、弋江北路以西、铁路及赤铸山路以北，面积约1841420平方米（合计约2762亩）。2009年11月20日，芜湖市城乡规划局对该地块向用地单位芜湖市国有土地收购储备中心作出《建设用地规划许可证》。2010年3月4日，芜湖市国土资源局在《大江晚报》上刊登了收回国有土地使用权的公告。3月4日，芜湖市国土资源局向用地单位芜湖市国有土地收购储备中心核发【芜土】建字第2010006号《建设用地批准书》。2012年1月6日，该批准书因未制定经芜湖市人民政府批准的建设项目供地方案，属程序违法而被安徽省国土资源厅撤销。2010年6月，芜湖市鸠江建设投资有限公司将拆迁补偿资金存入专户。2010年7月17日，芜湖市鸠江建设投资有限公司制定了东至保兴垾、南至钱桥路、西至九华北路，北至天门山东路的《汀棠公园改造及周边地块项目国有土地上房屋拆迁补偿安置方案》。原告的钱桥双塘小区6-5号房屋在该范围内。2010年7月19日，芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会向芜湖市鸠江建设投资有限公司核发拆许字（2010）第11号《房屋拆迁许可证》，2010年10月27日，被告根据芜湖市国有土地收购储备中心的申请，将原拆迁人芜湖市鸠江建设投资有限公司变更为该中心。并根据该中心的申请，数次办理了拆迁延期许可。2013年5月30日，芜湖市国土资源局在完善了讼争地块的供地方案后，作出芜土建第201305号《建设用地批准书》，面积、土地性质、土地取得方式、土地用途及四至等同原建设用地批准书。该批准书经安徽省国土资源厅复议后，安徽省国土资源厅于2013年12月9日作出维持的复议决定。
2010年12月8日，经被告申请安徽省芜湖市鑫诚公证处公证，摇号确定芜湖华瑞房地产土地评估有限公司作为房地产估价受托人。经芜湖市国有土地收购储备中心委托，2011年7月14日，在对原告房屋进行现场勘查后，于2011年8月12日，出具了原告在钱桥双塘小区6-5号房屋的《房地产估价报告》。同年11月9日送达给了原告。2011年3月5日、2011年5月5日和2011年10月9日，在由涉案地块的社区居委会参加的情形下，拆迁公司曾与原告进行了拆迁协商，未能达成协议。2011年12月22日，被告受理了芜湖市国有土地收购储备中心向其提出的房屋拆迁行政裁决。同日，被告向原告发出了裁决申请书副本、答辩、鉴定、调解通知书。2012年1月4日进行了调解，未果。后因需对原告拆迁补偿安置方案进行重新审核，2012年1月5日，裁决中止。2013年8月21日恢复审理，并通知原告与裁决申请人进行调解，2013年8月26日，再次进行了调解，仍未能达成协议。2013年8月27日，被告作出鸠房裁（2013）2号《裁决书》。原告不服该裁决，向芜湖市住房和城乡建设委员会提起行政复议，2014年2月13日，该委作出芜市建复字（2013）07号《行政复议决定书》，维持了被告的鸠房裁（2013）2号《裁决书》，原告遂向法院提起诉讼。
原审据以认定上述事实的证据是：（一）原审被告向法庭提交的证据：1、《关于商请办理汀棠公园及周边地块项目拆迁许可证的函》、《关于同意汀棠公园改造及周边出让地块开展前期工作的批复》、《建设用地规划许可证》及附图、芜土建字第2010006号《建设用地批准书》、《汀棠公园改造及周边地块项目国有土地上房屋拆迁补偿安置方案》、《拆迁补偿资金证明》、《委托函》（2010年3月4日）、大江晚报《公示》（2010年3月4日）一组。2、《芜湖市人民政府关于公布行政审批项目清理调整结果的决定》附件5“市政府自主决定下放的行政审批项目”一份。3、拆许字（2010）第11号《房屋拆迁许可证》一份。4、《关于商请办理龙山路等项目拆迁许可证延期的函》两份【鸠建投（2010）329号、357号】。5、《关于商请办理变更四褐山棚户区新型建材厂及周边地块等项目拆迁许可证的函》、《关于同意变更四褐山棚户区新型建材厂及周边地块等项目拆迁许可证的通知》、拆迁人变更后的《房屋拆迁许可证》。6、《关于商请办理汀棠公园改造及周边地块项目拆迁延期许可的函》2份、《关于商请办理十里社区居委会以北地块等项目拆迁延期许可的函》、《关于商请办理十里社区居委会以北地块等项目拆迁延期许可证的函》、《关于申请对汀棠公园改造及周边地块一期项目拆迁延期的报告》8份。7、《拆迁延期公告》13份。8、【芜土】建字第201305号《建设用地批准书》和皖国土资复决字（2013）第43号《行政复议决定书》各一份。9、《公证书》、《房地产估价合同委托书》、《房地产估价报告》及附件、《汀棠公园及周边拆迁地块估价初步结果公示》、《房地产评估报告送达回证》一组。10、《房屋拆迁行政裁决申请书》、《法定代表人身份证明书》、《授权委托书》、《安置方案》、身份证复印件、《未达成比例及原因》、谈话记录（3份）。11、（2012）鸠裁通字第10号《芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会房屋拆迁行政裁决受理通知书》及其送达回证、《答辩通知书》、（2011）鸠裁鉴通字第10号《通知书》、《（调解）通知书》及其《送达回证》。12、《调解笔录》（2012年1月4日）、《通知书》及《送达回证》各3份、《调解笔录》（2013年8月26日）等一组。13、《裁决书》、《送达回证》等。被告作出具体行政行为的依据：《城市房屋拆迁管理条例》、《安徽省城市房屋拆迁管理办法》、《芜湖市城市房屋拆迁管理办法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（二）原审原告向法庭提交的证据：1、原告身份证、房屋产权证一组。2、被告鸠房裁字（2013）2号《裁决书》一份。3、芜湖市住房和城乡建设委员会《行政复议决定书》一份。4、2010年3月3日刊登在《芜湖日报》上的《公告》及《红线图》各一份。5、2010年6月24日《芜湖日报》复印件及拆许字（2010）第11号《房屋拆迁许可证》复印件各一份。6、安徽省国土资源厅“皖国土资复决字（2011）第13号《行政复议决定书》”一份。
原审认为：一、对《芜湖市人民政府关于公布行政审批项目清理调整结果的决定》（芜湖市人民政府第36号令）的合法性审查，依据现有法律法规并不是本案的审理范围，被告以该决定取得房屋拆迁许可权和行政裁决权具有相应的行政规章和事实依据，且被告依据该决定行使有关权力并不会当然地对原告的利益造成不利影响。在汀棠公园地块报批程序中用地规划和用地批准均以芜湖市国有土地收购储备中心名义进行，之后为了工作开展的需要，委托芜湖市鸠江建设投资有限公司具体实施有关拆迁事务，故芜湖市鸠江建设投资有限公司制定并公示了《补偿安置方案》，并领取《房屋拆迁许可证》。后被告根据芜湖市土地收购储备中心的申请，将拆迁主体由芜湖市鸠江建设投资有限公司变更为芜湖市国有土地收购储备中心，是对拆迁主体的正确变更，其行为可以认定有效。因此，芜湖市国有土地收购储备中心具有申请裁决的主体资格。二、《建设用地批准书》是国土部门依据有关的前置文件审核确定后作出的用地许可。2010年3月14日，芜湖市国土资源局根据芜湖市国有土地收购储备中心提交的资料，经审核后认定符合有关法律规定，遂颁发了【芜土】建字第2010006号《建设用地批准书》。2010年7月19日，被告颁发了拆许字（2010）第11号《房屋拆迁许可证》。2012年1月6日，安徽省国土资源厅认为芜湖市国土资源局在作出用地批准许可时缺少经芜湖市人民政府批准的建设项目供地方案，属程序违法，故决定撤销上述《建设用地批准书》。该撤销行为不必然导致上述《房屋拆迁许可证》的失效。2013年5月30日，芜湖市国土资源局在“建设项目名称”、“批准用地面积”、“土地用途”、“土地坐落及四至”均无变化情况下，完善建设项目用地方案程序后，重新作出【芜土】建字第201305号《建设用地批准书》，并经省国土资源厅行政复议予以维持。该《建设用地批准书》是对之前建设用地行为弥补与完善，并非全新的许可。三、芜湖市人民政府2012年4月20日《关于落实土地管理共同责任机制的意见》（（2012）21号文件）主要是针对耕地而言，故原告认为被告应主动撤销《房屋拆迁许可证》的意见不成立，本院不予支持。四、对原告房屋实情认定有原告房屋的图片资料和现场勘查表等事实依据。且原告的房屋在核定的征地红线范围内。因原告的房屋原在集体土地上建造，后领取了国有土地证，被告误将其房屋列入集体土地类房屋并据此公示，故造成拆迁许可证上标明的面积不包括原告房屋拆迁面积。但在实际拆迁过程中，被告一直是将原告房屋作为国有土地上房屋对待并适用国有土地房屋拆迁程序进行公告和裁决，因此，该失误并未造成原告实体权益损失，也不影响原告权利的主张。五、被告裁决程序合法。在芜湖市国有土地收购储备中心依法提交《房屋拆迁行政裁决申请书》、《法定代表人身份证明书》、《授权委托书》、身份证复印件等符合法律规定资料的前提下，被告依法立案，并通过公开摇号确定安徽华瑞房地产土地评估有限公司对申请人的房屋进行价值评估，并将评估报告送达了原告。被告根据当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》、《安徽省城市房屋拆迁管理办法》、《芜湖市房屋拆迁管理办法》等规定，针对申请人的申请事项，作出了鸠房裁（2013）2号《裁决书》，其行为事实清楚，程序正当，符合法律、法规的规定。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告黄书平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人黄书平诉称：1、一审法院事实审查不清。上诉人的房屋不在拆迁范围内。芜湖市土地收购储备中心不能作为本案拆迁人。行政裁决违背公平补偿原则。2、一审法院适用法律错误。3、一审法律程序严重违法。因此请求二审法院撤销原审判决，改判被诉行为违法。
被上诉人芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会没有书面答辩。
二审经审理查明：本院二审认定的事实与一审法院查明的事实基本一致。
二审另查明：上诉人在原审时提出，估价人员没有与其联系，更没有通知其到场，甚至根本没有对其房屋进行现场勘查，评估行为违反了《城市房屋拆迁估价指导意见》有关规定。上诉人在上诉状中提出，被上诉人没有充分听取其意见，没有对其提出的意见、事实和证据进行复核，该裁决程序违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的有关规定。二审经查阅原审卷宗发现，安徽华瑞房地产土地评估有限公司出具的华瑞估报字（2011）00756号房地产估价报告中，对上诉人房屋的描述仅限于外部状况，所附图片亦是如此。“房地产价格评估现场查看表”及“现场勘察通知书”均不能表明该评估公司查看了现场。
双方当事人所举证据与一审相同，相对方质证意见也同于一审，本院认证意见与一审一致。
二审庭审中上诉人黄书平提供证据一份：芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会鸠住建函（2015）180号文件，证明被诉行政行为被撤销的事实。本院认为，该证据真实有效，能达到上诉人的举证目的。
本院认为：根据建设部颁发的《城市房屋拆迁估价指导意见》有关规定，评估公司应对评估对象进行现场勘查；根据《资产评估准则—评估程序》第六条的规定，现场调查属于基本评估程序，资产评估师不得随意删减基本评估程序；根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》有关规定，被上诉人在进行房屋拆迁裁决时，应审核有关资料，听取被拆迁人的意见，对当事人提出的合理意见应予以采纳。但被上诉人在做出房屋拆迁裁决前，没有认真核查有关资料，对上诉人提出的评估报告存在的问题没有进行核实属于违反法定程序，该程序性错误已经影响到被上诉人做出的鸠房裁（2013）1号裁决书的合法性，因此应予以撤销。但鉴于被上诉人在二审期间主动撤销了该裁决，而上诉人仍要求确认该裁决行为的违法性，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，应确认该裁决行为违法。原审法院对上述事实认定有误，所做出的原审判决应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项和第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省芜湖市鸠江区人民法院做出的（2014）鸠行初字第00013号行政判决；
二、确认被上诉人芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会做出鸠房裁（2013）2号《裁决书》的行政行为违法。
本案一、二审诉讼费用各人民币50元，合计100元由被上诉人芜湖市鸠江区住房和城乡建设委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪万荣
审判员 和李勤
审判员 徐 琳
二〇一六年六月十二日
书记员 冯丽媛
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。