北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终3971号
上诉人（一审原告）孙晓丽，女，1970年9月3日出生。
上诉�（一审原告）王春荣，女，1963年7月4日出生。
上诉人（一审原告）王长林，男，1965年11月6日出生。
上诉人（一审原告）刘洪海，男，1965年8月13日出生。
上诉人（一审原告）秦德利，男，1960年10月30日出生。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，市长。
委托代理人刘彬，女，北京市人民政府法制办公室干部。
上诉人孙晓丽、王长林、刘洪海、秦德利、王春荣（以下简称孙晓丽等5人）因行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院（2016）京02行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后�法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2015年12月18日，北京市人民政府（以下简称市政府）作出京政复告字[2015]295号行政复议申请不予受理决定书（以下简称被诉不予受理决定），认为：根据申请人孙晓丽等5人在行政复议申请书中的表述及提交的证明材料，申请人于2014年3月5日向被申请人北京市监察局（以下简称市监察局）内设机构北京市行政投诉中心提交了书面投诉材料，内容为反映北京市国土资源局（以下简称市国土局）在没有经过征收的合法程序和正当的行政许可情况下，违法把朝阳区三间房乡六个自然村的集体土地变为国有土地损害了申请人的合法权益。根据行政复议法律、法规的规定，申请人认为被申请人未履行受理申请人的举报、依法作出监察决定的法定职责申请行政复议，申请期限应当自被申请人收到该书面投诉材料满60日起计算。因此，申请人于2015年12月10日提出行政复议申请，已经超过了行政复议的法定申请期限。申请人此次的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款的规定，决定不予受理。孙晓丽等5人不服，诉至北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉不予受理决定，责令市政府依法受理孙晓丽等5人对市监察局的行政复议申请。
一审法院经审理认为，《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请；第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当�五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议的，其申请事项需属于行政复议法规定的行政复议范围。
本案中，孙晓丽等5人以市监察局为被申请人向市政府提出行政复议申请，复议请求为“1、责令被申请人依法受理申请人对市国土局的举报；2、责令被申请人对申请人举报的市国土局的违法行为依法作出监察决定或监察建议；3、确认被申请人泄露举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息的行为违法”三项。《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）第二条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。监察机关的监察行为属于行政机关的内部监督行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围。因此，市政府针对孙晓丽等5人的上述行政复议申请，决定不予受理，并书面告知孙晓丽等5人，符合法律规定，并无不妥。孙晓丽等5人的诉讼主张缺乏依据，对其诉讼请求应予驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了孙晓丽等5人的诉讼请求。
孙晓丽等5人不服一审判决，向本院提起上诉称：其一，监察机关对监察对象有监察的法定职责，孙晓丽等5人向市监察局要求监察市国土局执法行为、市监察局没有依法履行，其提出的行政复议申请符合《行政复�法》第六条的规定。其二，《行政监察法》没有规定监察行为属于行政机关内部的监察行为，也没有规定不属于行政复议范围，一审判决没有法律依据。其三，本案应审查上诉人的申请是否超过行政复议期限，一审判决实际支持了市政府的违法行为，背离了行政诉讼的合法性审查原则。故请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
市政府答辩认为，一审判决正确，请求二审法院判决驳回上诉、维持一审判决。
经审理查明：2015年12月10日，孙晓丽等5人通过邮寄方式向市政府提出行政复议申请。在《行政复议申请书》中，孙晓丽等5人将市监察局列为被申请人，提出的申请事项为：1、责令被申请人依法受理申请人对市国土局的举报；2、责令被申请人对申请人举报的市国土局的违法行为依法作出监察决定或监察建议；3、确认被申请人泄露举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息的行为违法。2015年12月11日，市政府收到孙晓丽等5人邮寄的行政复议申请材料。2015年12月18日，市政府作出被诉不予受理决定。孙晓丽等5人不服，诉至一审法院。
另查，根据一审法院（2015）二中行初字第1102号行政判决的认定，2014年3月5日，包括孙晓丽等5人在内的9名举报人向北京市行政投诉中心提交书面举报材料，举报市国土局在未履行合法手续及征收程序的情况下，违法将北京市朝阳区三间房乡6个自然村的集体土地变更为国有土地，严重侵害了包括其9人在内的全体村民的合法权益。北京市行政投诉中心随后将该投诉材料转交市国土局办理。2014年4月8日，市国土局针对上述举报作出京国土信访[2014]006号《国土资源信访事项处理意见书》。
2014年7月4日，包括孙晓丽等5人在内的13名申请人以北京市行政投诉中心为被申请人、向市政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求1、责令被申请人依法受理申请人对市国土局的举报；2、责令被申请人对申请人举报的市国土局的违法行为依法作出监察决定或者监察建议；3、确认被申请人泄露举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息的行为违法。2014年7月14日，市政府作出书面告知，告知孙晓丽等人：北京市行政投诉中心是市监察局的内设机构，不是行政复议的适格被申请人，孙晓丽等人的复议申请不符合受理条件。包括孙晓丽等5人在内的当事人不服该书面告知，起诉至一审法院，要求撤销该书面告知，判令市政府受理其行政复议申请。2015年12月3日，一审法院作出（2015）二中行初字第1102号行政判决，认定孙晓丽等人的行政复议�请不符合受理条件，判决驳回了孙晓丽等人的诉讼请求。该判决已经发生法律效力。
上述事实，有一审期间市政府提交的行政复议申请书、邮寄证明、投诉材料等证据在案佐证。上述证据均经一审庭审质证，可以作为认定上述事实的证据。
本院认为，根据《复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围，系行政复议机关受理行政复议申请的前提条件之一。根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或其他组织只有针对具体行政行为提起的行政复议申请，方属于行政复议范围。本案中，孙晓丽等5人是认为市监察局未履行行政监察职责提起的本案行政复议申请，其复议请求也是要求市政府责令市监察局受理其监察举报并作出相应的监察决�或监察建议。但结合《行政监察法》有关立法目的、行政监察机关的职责、权限以及监察程序的规定可知，行政监察活动属于行政系统内部的监督方式，旨在达到政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设等目的。参考《行政复议法》第八条第一款有关行政机关内部的行政处分等人事处理决定不属于行政复议范围的规定，行政监察行为亦不应属于《行政复议法》规定的可以申请行政复议的具体行政行为。故孙晓丽等5人本案提出的行政复议申请，不符合《行政复议法》及《复议法实施条例》上述规定的受理条件，被诉不予受理决定的结论并无不当。一审法院判决驳回孙晓丽等5人提出的撤销被诉不予受理决定、责令市政府受理其对市监察局行政复议申请的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。
综上，孙�丽等5人的上诉理由缺乏事实及法律根据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙晓丽、王长林、刘洪海、秦德利、王春荣共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
代理审判员 哈胜男
代理审判员 孙 建
二〇一六年十一月一日
书 记 员 张 曼