安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖行终3号
上诉人（一审原告）彭浩，男，1983年12月26日出生，汉族，住广州市天河区。
委托代理人彭克龙，男，1954年10月25日出生，汉族，住合肥市瑶海区，系彭浩之父。
被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地合肥市瑶海区明光路1号。
法定代表人单虎，该区区长。
委托代理人凌代郡，安徽承义律师事务所律师。
委托代理人王经晨，安徽承义律师事务所律师。
上诉人彭浩因诉合肥市瑶海区人民政府履行房屋拆迁补偿安置协议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00073号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明，2010年3月16日，因坝上街及粮食二库地区旧城改造需要，原告和坝上街及粮食二库综合改造项目拆迁单位瑶海区明光路街道办事处签订协议，约定：原告房屋位于坝上街商贸大厦C区39号，性质为商业用房，建筑面积23.94平方米，套内使用面积22.5平方米。采用产权置换方式安置“拆一还一”，使用面积不少于22.5平方米；安置位置应该是沿滁州路门面房（门对滁州路开）。若滁州路规划建设没有门面房则安置在沿芜湖路靠滁州路第一间位置（门对芜湖路开），开门宽度不小于3.3米。双方同时约定该协议与拆迁安置补偿协议具有同等效力。同日，原告和瑶海区明光路街道办事处办理了拆迁交房验收手续，瑶海区明光路街道办事处向原告出具了拆迁交房验收单，在该验收单上，注明了前30个月的过渡费以及附属物、搬家费、提前奖励费等各项（补偿）费用，此外，瑶海区明光路街道办事处还向原告出具了各项（补偿）费用清单。截止2015年3月，被告已实际支付原告各项费用104089.12元（含原告以借支名义取得的费用）。
另查明，涉案的回迁安置房屋尚未完全建成，回迁安置工作尚未开始。在沿芜湖路靠滁州路第一间位置（门对芜湖路开），有开门宽度不小于3.3米的门面房。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）第二条的规定,拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中，被告确定的明光路街道办事处作为坝上街及粮食二库综合改造项目拆迁单位和原告经协商达成了协议，现被告不愿意继续履行，原告为此向人民法院提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定驳回彭浩的起诉。
彭浩上诉称，一审法院适用法律错误。1、被上诉人与上诉人签订的补偿协议属于行政协议，人民法院应该作为行政案件受理。2、法释〔2015〕9号司法解释颁布于法复〔1996〕12号批复之后，两者有冲突时人民法院应当优先适用法释〔2015〕9号解释。3、根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，政府不履行土地房屋征收补偿协议属于行政诉讼的受案范围。4、从协议性质上说，土地、房屋等征收征用补偿协议的性质是行政协议，应适用行政诉讼法。5、明光路街道是代表瑶海区政府行使公共行政权益。因此，补偿协议的签订主体仍然是被上诉人，本协议也仍然是行政协议。6、征收过程中行政行为到征收全部安置完成后才算结束，对未安置完成一直持续的争议应该适用之后的法律。本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以及法释〔2015〕9号解释，从而作为行政案件处理。综上，请求二审法院：1、撤销一审裁定；2、判令被上诉人将坝上街改造项目中商用安置房，沿芜湖路（门对芜湖路开）靠滁州路第一间，使用面积22.5㎡，开门宽度不小于3.3米的商用门面房，归上诉人所有；3、判令被上诉人给付拖欠上诉人的过渡费、停业损失费（暂按66个月计算，至递交诉状之日66个月）人民币168968.22元，后期以实际交房之日按相应标准（增加200%）结算；4、本案诉讼费由被上诉人承担。
合肥市瑶海区人民政府答辩称，1、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，应当作为民事案件处理。2、虽然双方当事人达成了协议，但随着坝上街综合改造项目的实施，考虑到本次拆迁安置的实际，就本案而言，按照该协议约定的指定位置、指定面积、开门宽度产权置换没有现实可操作性，已不可能按照该份协议来继续履行。另，根据坝上街综合改造项目拆迁安置实施细则，履行该协议对其他被征收人也是显失公平的。综上，请求二审法院依法维持一审裁定，并驳回上诉人的全部诉请。
彭浩向一审法院提交的证据有：1、协议，证明2010年3月16日原、被告双方签订该协议，约定采用产权置换方式安置“拆一还一”，使用面积不少于22.5㎡；安置位置应该是沿滁州路门面房（门对滁州路开）。若滁州路规划建设没有门面房，则安置在沿芜湖路靠滁州路第一间位置（门对芜湖路开）；开门宽度不小于3.3米。2、前30个月补偿费清单、拆迁交房验收单，证明被拆迁房位于坝上街商贸大厦C区39号，已领取前期30个月过渡费12927.60元（18元/月㎡）、附属物补偿5000元、搬家费191.52元，提前奖11970元，合计30089.12元。3、坝上街征收补偿费（欠费）计算表，证明计算至2015年4月30日补偿费用应当为212129.84，已领取（四项费用）30089.12元、借支（凭证由街道提供）74000元，合计共领取104089.12元，尚欠（暂结算至2015年4月30日）108040.72元未付。4、原告方2015年4月19日给瑶海区政府区长的信和2014年11月18日致合肥市瑶海区区委书记的信及附件，证明被拆房屋至今未能安置，欠补偿费也未支付。5、照片，证明现场有条件可以安置。
合肥市瑶海区人民政府未向一审法院提交证据。
一审法院在案件审理期间，组织双方当事人共同进行了现场勘验，并制作了现场勘验笔录。
上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。
本院审理另查明，合肥市瑶海区明光路街道办事处是案涉项目的拆迁人，领取了房屋拆迁许可证。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月21日起施行。此前，在城市规划区内的国有土地上，因城市建设拆迁房屋及其附属物的，适用《城市房屋拆迁管理条例》。无论是企业法人还是机关单位，只要经拆迁主管部门许可，依法领取拆迁许可证均可成为拆迁人。拆迁人与被拆迁人的关系，系平等主体之间的民事法律关系，双方依据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定达成的拆迁补偿安置协议，属于民事协议。一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。对此，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复〔1996〕12号）第二条已作出明确规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行的同时《城市房屋拆迁管理条例》废止。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县人民政府作出房屋征收决定。与拆迁人的范围不同，征收人只能是市、县人民政府。故征收人与被征收人的关系，系行政主体与行政管理相对人之间的行政法律关系，双方达成的征收补偿安置协议，属于行政协议。本案中，拆迁人合肥市瑶海区明光路街道办事处与被拆迁人彭浩之间的房屋拆迁安置补偿协议，系《城市房屋拆迁管理条例》实施期间，而非《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后签订，故属于民事协议，而非行政协议，因履行该协议产生的纠纷，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回彭浩的起诉并无不当。上诉人彭浩的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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