浙江省宁波市江东区人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙0204行初51号原告徐刚。委托代理人张向辉（特别授权代理），浙江盛宁律师事务所律师。被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市江东区和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。法定代表人史跃萍，局长。委托代理人任科（特别授权代理），宁波市国土资源局工作人员。委托代理人兰军华（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。原告徐刚不服被告宁波市国土资源局城建行政确认一案，于2016年4月5日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于同年4月7日向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月16日公开开庭审理了本案。原告徐刚及其委托代理人张向辉，被告宁波市国土资源局委托代理人任科、兰军华到庭参加诉讼,本案现已审理终结。被告宁波市国土资源局于2014年12月29日作出甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》，认定原告徐刚未经依法办理用地手续，擅自占用鄞州区钟公庙街道傅家耷村土地，建造二层楼房一间，违法用地面积约65平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定，属未批先建违法用地，地上建筑物属违法建筑。原告徐刚诉称，1963年1月1日，原告的父亲徐永兴向鲍茂鸿购买楼房一间，楼房位于鄞县姜山区钟公庙公社钟公庙大队第三生产队（即现在的钟公庙街道钟公庙村傅家耷自然村）东徐永兴、南鲍茂康、西鲍月卿、北鲍公堂。1963年2月6日，在徐永兴按规定缴纳契税款后，浙江省鄞县人民委员会向徐永兴出具了浙契字第0103294号契本。1972年原告与傅家耷的傅美（梅）琴结婚，原告父亲将其购买的上述房屋赠与徐刚作为其与傅梅琴结婚的婚房。1994年2月，因电线老化，原告的房屋发生了火灾，与同排的傅顺兴、鲍建明的房屋和堂沿一同被烧，原告等向村里提出对房屋进行修复，因房屋所在地段可能在纸业项目及道路建设规划范围内，为避免浪费，村里建议原告不要修复，原告等按村里的建议没有对房屋进行修复。2003年，因房屋一直未列入拆迁规划，原告再次向村里提出对房屋进行修复的申请，之后对原房屋进行修复并居住使用。2004至2005年，钟公庙街道慧灯寺陈家的五户失火房屋获得鄞州区拆迁部门的拆迁安置。2012年9月14日，宁波市鄞州区人民政府钟公庙街道办事处、宁波市鄞州区房屋拆迁办公室、钟公庙街道钟公庙村村民委员会就拆迁安置向傅家耷村民发布公开信，收到公开信和《钟公庙街道钟公庙傅家耷自然村房屋拆迁实施办法》后，原告向拆迁领导小组提供了自己房屋的契本。2012年底，与原告房屋同排的未失火房屋户主陆续签订了拆迁安置协议。2014年10月16日钟公庙街道钟公庙村出具《证明》证明原告在原失火宅基地建造房屋的事实。2014年12月29日，宁波市国土资源局鄞州分局直二所作出甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》（以下简称《意见书》认定原告违法用地，地上建筑物属违法建筑。经了解发生火灾后同时修复的三户房屋中只有两户认定为违法建筑，其中一户并未被认定为违法建筑。2015年11月12日，原告所在钟公庙村委会收到街道拆迁办转送的《意见书》。2015年11月13日，原告收到钟公庙村委会转送的《意见书》。2015年11月16日，原告向钟公庙村村委会、鄞州区拆迁办、钟公庙街道拆迁办、宁波市国土资源局鄞州分局直二所提交自己房屋房契复印件，说明了自己房屋火灾后修复的经过，并提出按《钟公庙街道钟公庙傅家耷自然村房屋拆迁实施办法》相关规定，原告的房屋可调产安置。2015年11月20日，被告在未履行任何法定手续，未对原告房屋进行任何评估、补偿的情况下，通知拆迁队对原告的房屋进行强制拆除，致使原告房屋悉数被毁。同日，钟公庙派出所受理原告的报案，介入调查，经调查确定是钟公庙街道三改一拆办安排拆除队对原告的房屋进行的拆除，原告随即向三改一拆办询问自己房屋被拆事宜，三改一拆办当面答复认为其操作合法，不同意对原告进行调产安置，只同意对拆除房屋给予一次性货币补偿，原告拒绝。2015年12月17日，钟公庙街道房屋拆迁办公室出具的《关于傅家耷无证房屋拆除问题的答复意见》认定原告的楼房及另外两间楼无合法的房屋权证，钟公庙街道要求拆迁队对三间无证房屋进行了拆除，钟公庙街道不能对被拆的无证房屋进行调产安置，但同意给予一次性货币补偿。2015年12月21日，原告向宁波市国土资源局鄞州分局直二所递交申请，请求撤销《意见书》，2016年1月8日，宁波市国土资源局鄞州分局对原告的申请作出回复，不主动撤销该《意见书》。2016年3月2日，钟公庙街道房屋拆迁办公室的《关于原傅顺兴火灾房屋建筑面积的情况说明》中确认与原告同排共九间房屋，从南到北依次是傅顺兴、鲍建明、徐刚、堂沿、徐永芳、陈桂芳、邵阿芳、朱如清、徐永兴；火灾时傅顺兴、鲍建明、徐刚、堂沿四间房屋发生火灾；钟公庙街道知道原告第三户有失火房屋的房契情况，傅顺兴购入时有房契。以上事实表明：原告依法取得父亲赠与的房屋，在房屋火灾后的修复合法、合理，应依法保护，宁波市国土资源局作出的《意见书》是违背客观事实的错误认定，请求法院判决撤销宁波市国土资源局作出的甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》，并由被告承担诉讼费用。原告徐刚起诉时向本院提交了以下证据：1.立卖屋契复印件1份，用以证明1963年1月1日鲍茂鸿将祖上遗下座落在姜山区钟公庙公社钟公庙大队傅家塔鲍家村（现钟公庙街道钟公庙村傅家耷自然村）楼房壹全间卖给原告父亲徐永兴，房屋四至为东徐永兴、南鲍茂康、西鲍月卿、北鲍公堂；房屋价格为贰佰壹拾元整；2.契税缴款书复印件1份，用以证明原告父亲徐永兴1963年2月6日依法缴纳房屋契税；3.屋契复印件1份，用以证明1963年2月6日浙江省鄞县人民委员会向原告父亲徐永兴发放屋契；原告父亲徐永兴依法取得浙契字第0103294号屋契上登记房屋的所有权及宅基地使用权；4.转业证、《证明》复印件各1份，用以证明原告于1970-1980年服兵役；5.结婚证复印件1份，用以证明原告在部队服兵役期间与傅家耷村民傅美（梅）琴于1972年11月17日在浙江省鄞县东方红公社革命委员会（现鄞州区钟公庙街道）登记结婚；6.徐雪芬、徐慧芬的《证明》复印件1份，用以证明原告父亲徐永兴于1972年将房屋赠与原告所有，供原告与傅美琴结婚、生活，原告依法取得浙契字第0103294号屋契登记房屋的所有权和宅基地使用权；7.傅家耷村、钟公庙派出所的《证明》复印件1份，用以证明原告父亲徐永兴与母亲王梅菊生前育有徐刚、徐雪芬、徐慧芬一子二女；8.《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》复印件1份，用以证明宁波市国土资源局鄞州分局直二所认定徐刚的房屋违法用地，地上建筑物属违法建筑，2015年11月13日钟公庙村将钟公庙街道拆迁办转交的甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》的复印件交给原告；9.《申请报告》复印件1份，用以证明原告向宁波市国土资源局鄞州分局直属二所递交申请，请求撤销甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》；10.《关于徐刚要求撤销的回复》复印件1份，用以证明宁波市国土资源局鄞州分局回复原告，不予主动撤销《意见书》；11.钟公庙派出所《受案回执》复印件1份，用以证明原告因房屋损毁向110报警，钟公庙派出所依法对案件受理；12.《关于傅家耷无证房屋拆除问题的答复意见》复印件1份，用以证明钟公庙街道办事处对原告的房屋进行了强拆；13.照片打印件1份，用以证明原告房屋强拆前后的状况。原告徐刚于2016年5月23日向本院提交了以下证据：14.《关于原傅顺兴火灾房屋建筑面积的情况说明》复印件1份，用以证明原告被拆房屋一楼长10.21米、二楼长8.54米，宽度为4米，被告调查的一楼房屋长度与房屋宽度与原告房屋相符，但二楼长度不符；15.《证明》复印件1份，用以证明钟公庙街道钟公庙村了解傅建慧、鲍建明及原告的房屋系同一排房屋，同时失火，又同时在失火的宅基地上修复了房屋。原告徐刚庭审时向本院提交了以下证据：16.照片复印件1份，用以证明2003年11月份拍摄的火灾之后翻建之前的涉案房屋的情况；17.公开信复印件1份，用以证明当时由拆迁办、街道、村负责原告所在地块拆迁事项，被告在作出意见时应当向上述三家单位核实情况。被告宁波市国土资源局辩称，一、被告具备认定涉案建筑物合法性的法定职责，且依申请对原告的合法建筑面积进行认定符合法律规定。根据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第23条规定，被告具有认定合法建筑面积以计算可补偿安置面积的职权。宁波市鄞州区钟公庙街道房屋拆迁办公室在履行拆迁实施过程中，对没有权属来源的原告房屋无法计算可补偿安置面积，其依据《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第23条，请求规划部门及被告对原告房屋进行合法性认定，被告依法进行认定符合法律规定。二、原告未经依法办理用地手续，擅自占地建房事实清楚。被告收到钟公庙街道拆迁办的申请函后，进行内部核实，未查得原告曾向被告申请过任何用地手续。被告又核实了宁波市鄞州区城管局的调查笔录等事实，核实情况表明原告的房屋未经依法审批。综上，被告认为原告未经依法办理用地手续，擅自占地建造的房屋属于违法建筑。三、即便原告房屋系父亲赠送的合法婚房，发生火灾后超过两年翻建，仍需按照《浙江省实施办法》第40条的规定办理审批手续，未依法办理擅自建造的房屋属于违法建筑，因此被告作出的涉案认定意见书结论符合法律规定。四、被告系因钟公庙街道拆迁办的申请，而作出涉案认定意见书。该认定意见书系行政机关内部之间的行为，不直接作为对外行政管理的依据。此外，《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》也未规定国土部门在认定合法面积时须将认定结果告知当事人，所以，作出该认定意见书时未告知原告。以上，被告依法依申请作出涉案认定意见书，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告宁波市国土资源局向本院提交了以下证据：1.宁波市鄞州区钟公庙街道房屋拆迁办公室《申请函》复印件1份，用以证明被告依申请作出涉案被诉认定意见书；2.现场检查（勘查）笔录及现场照片复印件各1份，用以证明原告存在违法建房的事实；3.宁波市鄞州区城市管理行政执法局询问笔录复印件1份，用以证明原告存在违法建房的事实。被告宁波市国土资源局向本院提交的作出被诉行政行为的法律依据为：《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》第二十三条、《浙江省实施办法》第四十条等。经审理查明：原告父亲徐永兴于1963年向案外人鲍茂鸿购买了位于原鄞县姜山区钟公庙公社钟公庙大队第三生产队东徐永兴、南鲍茂康、西鲍月卿、北鲍公堂（现钟公庙街道钟公庙村傅家耷自然村）的楼房一间，并于1972年将上述房屋赠与原告徐刚所有。1994年，上述房屋因火灾毁损，原告于2003年对上述房屋进行翻建并居住使用。因徐刚无法提供上述房屋的相关权属证明，宁波市鄞州区钟公庙街道房屋拆迁办公室于2014年12月5日向被告宁波市国土资源局提出申请，要求其对该建筑物的合法性作出认定。2014年12月29日，宁波市国土资源局鄞州分局直二所作出甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》，认定原告建造的上述房屋属未批先建违法用地，地上建筑物属违法建筑。后原告所在的钟公庙村村委会于2015年11月12日收到宁波市鄞州区钟公庙街道房屋拆迁办公室转交的甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》，并于次日将上述意见书转交给原告。原告对上述意见书不服，向本院提起行政诉讼。另查明，宁波市鄞州区人民政府钟公庙街道办事处（以下简称“钟公庙街道办事处”）于2015年11月23日对涉案房屋进行了强制拆除，原告于2016年5月3日向本院提起行政诉讼，要求确认钟公庙街道办事处的强拆行政行为违法并提出相应的行政赔偿，本院已依法受理，案号为（2016）浙0204行初52号。本院认为，甬鄞国土资认直二[2014]44号《关于土地使用及地上建筑物合法性认定意见书》系被告宁波市国土资源局依宁波市鄞州区钟公庙街道房屋拆迁办公室的申请而作出的行政机关内部之间的行文，宁波市国土资源局并未向原告送达过该意见书，该意见书并没有作出过外化的意思表示。原告通过其他途径获得该意见书及（2016）浙0204行初52号案件中钟公庙街道办事处将该意见书作为其强拆的依据提交，并不表示该意见书已经外化为外部行政行为。该意见书在性质上属于行政机关之间的内部行政行为，不会对原告的合法权益产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。因此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告徐刚的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  汪佳娜人民陪审员  王志妃人民陪审员  忻红娣二〇一六年六月二十三日代书 记员  黄群英附：本案适用的法律、法规等一、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……。