广东省博罗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1322行初33号
原告李发兵，男，汉族。
委托代理人陈思敏、刘方锦，广东汉章律师事务所律师。
被告博罗县福田镇人民政府。住所地：广东省博罗县。
法定代表人黄海聪，镇长。
委托代理人杨文星。
委托代理人王雪鹏，广东法村律师事务所律师。
原告李发兵诉被告博罗县福田镇人民政府撤销行政决定一案。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈思敏，被告委托代理人杨文星、王雪鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告博罗县福田镇人民政府于2016年4月19日作出通知，根据国家环保总局《禽畜养殖污染防治管理办法》、《广东省环境保护条例》、惠州市政府《关于划定禽畜禁养区的通告》和《博罗县人民政府关于进一步扩大禽畜禁养区范围的通告》（博府（2013）48号）等有关规定，福田镇全镇沙河流域被划定为禁养区，原告经营的禽畜养殖场未办理相关证照，造成地方环境污染严重，属于非法养殖场，限令原告于2016年4月24日前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，县畜牧、农业、环保、公安等部门将会同当地镇政府依法予强制拆除。
原告诉称，一、原告依法取得土地使用权，并依法开设、经营养殖场，其合法经营行为应当受到法律保护，被告向原告作出涉案具体行政行为没有事实依据。2009年9月27日，经由长宁镇XX村委XX小组同意，杨某与原告签订《转包合同》，约定将30亩土地转租给原告。后原告在上述土地上依法开设、经营养殖场，不存在任何违法行为。因此，其经营养殖场的行为是合法的，应当受到法律的保护。二、实施具体行政行为必须具有法律法规的明确授权，被告作为乡镇一级人民政府在畜禽养殖管理和环境保护方面没有行政管理职权，更没有行政处罚和行政强制权，被告无权向原告作出涉案具体行政行为。实施具体行政行为必须具有明确的法律授权，否则视为无权。与涉案具体行政行为有关的《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《广东省环境保护条例》等法律法规仅授权县级以上人民政府及其主管部门在畜禽养殖管理和环境保护方面有行政管理职权，没有授权乡镇人民政府行政管理权，更没有授予行政处罚和行政强制权。被告在没有任何法律法规明确授权的情况下向原告作出涉案《通知》，要求搬迁、强制拆除原告养殖场的行为，明显属无权行为，严重违反法律规定。三、被告向原告作出的《通知》未经调查取证、告知、听取当事人陈述和申辩、听证等法定行政程序，明显程序违法。第一、依照我国行政法律法规的规定，行政机关作出行政行为应当经过受理、立案、调查取证、告知、听取当事人陈述和申辩、听证、作决定、送达等法定程序。但被告在未经调查取证、告知、听取当事人陈述和申辩、听证等法定程序，即直接作出了影响原告重大利益关系的《通知》，明显程序违法。第二、根据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，被告向原告作出的《通知》没有详细告知原告享有陈述权、申辩权和有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，故被告向原告发生的搬迁、强拆《通知》程序违法。综上所述，在没有任何法律法规明确授权的情况下，被告越权作出涉案《通知》，要求搬迁、清拆原告养殖场没有事实和法律依据，且被告作出涉案《通知》的程序严重违法。因此，请求法院判令：1、依法撤销被告于2016年4月19日向原告作出的《通知》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交证据如下：
1.《转包合同》及《鉴证书》，证明原告合法取得养殖场所在地的使用权及在该土地上依法开设、经营养殖场是获相关部门同意、批准，不存在任何违法行为的法律事实；
2.博罗县福田镇人民政府于2016年4月19日作出的《通知》，证明被告违法作出具体行政行为的违法事实。
被告辩称，一、原告经营的养鸡场位于福田镇XX村XX小组，面积约30亩。该土地为原告于2009年9月27日向杨某租用，之后原告在该土地上经营养鸡场，目前该养鸡场存栏量约12000对。经调查，原告自开办养鸡场至今，未办理国土、工商、环保、畜牧等行政许可手续。2014年6月11日以及2014年9月18日，被告召开畜禽养殖业整治会议，要求对畜禽养殖业进行整治、关闭；2016年4月19日，被告向原告依法发出《通知》：“根据国家环保局《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省环境保护条例》、惠州市政府《关于划定畜禽禁养区的通告》和博罗县人民政府《关于进一步加强畜禽养殖场管理的通知》等有关规定，我镇属全镇畜禽养殖禁养区，按照县政府的要求，现限你场在2016年4月24日前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，县畜牧、农业、环保、公安等部门将会同当地镇政府依法予以强制拆除。”二、原告在划定禁养区之前经营养鸡场未经许可，属违法养殖。原告经营的是规模养殖场，应该根据相关法律规定，依法办理农用地转用审批手续、履行“三同时”义务，并向环保部门进行排污申报登记、办理《污染物排放许可证》及《动物防疫条件合格证》。但原告自经营涉案养殖场以来，仅以签订协议取得集体土地使用权，未依法办理有关行政许可证照，其经营养殖场的行为违反法律的强制性规定。三、惠州市人民政府、博罗县人民政府依法有权划定及扩大禽畜禁养区。依据《中华人民共和国畜牧法》、《广东省环境保护条例》等法律法规和规章的规定，惠州市人民政府、博罗县人民政府有权根据环境保护的需要，在其管辖区域内划定畜禽禁养区。博罗县人民政府发布《博罗县人民政府关于进一步扩大禽畜禁养区范围的通告》（博府（2013）48号），将其辖区内的东江各支流流经区域扩大为畜禽禁养区，并严禁在禁养区范围内新、改、扩建各类畜禽养殖场，以及要求已有的畜禽养殖场（点）自行搬迁或清理，并未违反法律规定。四、被告发生《通知》是合法的履行职责作为。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，协助有关部门做好本行政区域内的畜禽养殖污染防治工作是镇组人民政府的法定职责。被告作为基层政府，按上级政府通告要求和工作部署，有权也有责任对本辖区内的行政管理权对人进行催告、劝诫。本案《通知》既不是划定畜禽禁养区的决定，也不是行政处罚决定书，而是告知性文书，是将上级政府的政令要求予以传达，并告知有关部门将依法予以强制拆除的一份工作通知，故被告发生本案《通知》是行为合法、内容恰当。综上所述，原告的诉请没有事实和法律依据，依法应予以驳回。
被告向本院提交的证据有：
1.回执（2016年4月19日），证明为履行职责，被告向原告依法发出《通知》；
2.惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告，证明县政府对原告在内的养殖场进行关闭并授权被告对辖区内的养殖场进行清理，被告按上级要求和工作部署对本辖区内的包括原告在内的行政管理相对人进行催告、劝诫，是依法正常履行职责；
3.博罗县人民政府《关于进一步加强畜禽养殖场管理的通知》，证明县政府对原告在内的养殖场进行关闭并授权被告对辖区内的养殖场进行清理，被告按上级要求和工作部署对本辖区内的包括原告在内的行政管理相对人进行催告、劝诫，是依法正常履行职责；
4.福田镇禽畜养殖业整治会议签到表、福田镇禽畜养殖户会议签到表，证明被告在执行《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》和博罗县人民政府《关于进一步加强畜禽养殖场管理的通告》时，已依法、合理地向原告在内的行政管理相对人履行了告知、通知及宣传、劝告等义务、程序合法；
5.2016福田镇畜禽养殖场调查登记表（禽），证明原告养殖的畜禽达到养殖场的条件。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
原告对被告提交的证据1的真实性、合法性和关联性不予认可，认为回执没有原告的签名，是被告事后私自伪造的，也不能证明送达的就是涉案的通知，且送达人员没有出示工作证件，没有送达原告，被告的送达程序违法；对被告提交的证据2、3有异议，认为这两份政府文件不是法律规定，具体行政行为的行使一定要有明确的法律授权，所以这两份政府文件不能作为被告作出具体行政行为的依据，所以该两份文件与本案没有关联；对证据4签到表的真实性、合法性和关联性不予确认，该签到表无法体现会议的内容，无法证明被告履行了告知的义务；对证据5的真实性、合法性不予确认，该调查登记表既没有原告的签名确认，也没有其他见证人在场见证，也没有制作调查笔录，其真实性值得怀疑，且调查人员也没有出示证件，程序违法。
被告对原告提交的证据1的真实性没有异议，但对其证明内容有异议，该组证据并不能证明其养殖场获得相关部门的同意、批准；对证据2的真实性、合法性没有异议，该份证据恰好证明被告依法行政的行为。
经审理查明，原告李发兵与周某于2009年9月27日和杨某签订《转包合同》，取得XX村XX小组的新伯公约30亩土地的使用权，租期从2010年1月1日起至2025年1月1日止，该《转包合同》于2009年9月27日由福田镇承包合同管理处作出鉴证，认定该合同系双方真实意思表示。原告李发兵自2009年9月开始在上述土地上开设养鸡场，未经相关部门批准经营至今，也未申领《广东省污染物排放许可证》等相关证照。该养鸡场占地面积约30亩，建有鸡棚18栋，为水泥瓦结构；生活用房、饲料房、工人住房以及药房各1栋，为单层砖瓦结构。目前该养殖场尚在正常经营，存栏量约有60000多只鸡。
另查明一，案外人周某，现名周某某，书面同意由原告李发兵代其行使一切诉讼权利，且仅以原告李发兵名义对外行使诉讼权利，对原告在诉讼过程中的一切行为均予以认可。
另查明二，被告博罗县福田镇人民政府于2016年4月19日向原告李发兵和周某某（曾用名：周某）发出《通知》：“根据国家环保总局《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省环境保护条例》、惠州市政府《关于划定畜禽禁养区的通告》和博罗县人民政府《关于进一步加强畜禽养殖场管理的通知》（博府（2013）48号）等有关规定，福田全镇沙河流域被划定为禁养区。你经营的禽畜养殖场未办理相关证照，造成地方环境污染严重，属于非法养殖场。为进一步加强重点区域的环境保护，杜绝禽畜养殖业对环境的污染，现根据省、市、县禽畜养殖整治的有关规定，限你在2016年4月24日前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，县畜牧、农业、环保、公安等部门将会同当地镇政府依法予以强制拆除。”原告于2016年4月19日收到上述通知。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是被告向原告送达的《通知》主体、内容、程序是否合法？
根据《广东省环境保护条例》第三十五条规定，博罗县人民政府有权根据环境保护的需要将其辖区内的东江各支流流经区域扩大为畜禽禁养区，且已将博府（2013）48号《关于进一步扩大畜禽禁养范围的通告》内容，明确告知包括原告在内的其他禁养区范围内的养殖户。本案涉及政府要对划定畜禽禁养区内的养鸡场进行关闭和拆除，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条和《广东省环境保护条例》第四十八条的规定，对划定畜禽禁养区内的养鸡场进行关闭和拆除，应当由县级以上人民政府具体实施，而不应当由被告博罗县福田镇人民政府发出《通知》，故涉案《通知》的作出主体不适格。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，博罗县福田镇人民政府没有详细告知被强制执行对象有陈述权、申辩权和有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，故涉案《通知》作出的程序违法，应当予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告博罗县福田镇人民政府于2016年4月19日作出的《通知》。
本案受理费50元（原告已缴交），由被告博罗县福田镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 叶东来
代理审判员 白 雪
人民陪审员 李群胜
二〇一六年六月三十日
书 记 员 曾观凤
林云宴