宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）宁0302行初22号
原告：杨秀兰，女，1963年5月13日出生，身份证号：×××），回族，高中文化，退休职工，住宁夏回族自治区吴忠市。
被告：吴忠市公安局利通区分局，住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区金积大道。
法定代表人：谢彦林，系该分局局长。
委托诉讼代理人：杨秀芝，系该分局法制大队民警（特别授权代理）。
原告杨秀兰不服吴忠市公安局利通区分局（以下简称利通分局）治安行政处罚及行政赔偿纠纷一案，本院于2017年8月28日立案后，于2017年8月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭进行审理。原告杨秀兰、被告吴忠市公安局利通公安分局委托诉讼代理人杨秀芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告利通分局于2017年3月4日作出公安行政处罚决定书，查明在2016年3月23日至2017年3月3日期间，原告杨秀兰以要求国家有关部门落实其父亲杨金勋待遇问题为由，在全国”两会”期间，越级进京非正常上访，无理在北京市国家信访局等部门缠访。其行为违反了《信访条例》的规定，严重扰乱国家信访局等部门的单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予杨秀兰行政拘留七日，原告杨秀兰不服，提起行政诉讼。
原告杨秀兰诉称，一、被告在没有任何法律依据的情况下，违反属地原则，对原告作出拘留七日的行政处罚错误。理由如下：2017年3月4日凌晨2时许，被告单位的工作人员将原告从山西境内带回吴忠市××区，其理由为原告在北京市实施了无理的信访行为；3月4日晚22时许，被告以扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序为由对原告作出拘留七日的处罚决定，并对原告实施了强制拘留措施。原告认为，原告的上访行为属正常合法的信访行为。即便被告对原告作出行政处罚，依照行政处罚法的相关规定，只能由管辖权的北京市有关部门进行处罚，而被告并没有法律赋予的异地行政管辖处罚权；二、被告对原告所作的采集指纹、拍照留档等行为违反法律程序。理由如下:原告的上访行为即便违法，也只能由发生的的北京市公安机关决定是否违法，并采取相应措施。被告没有北京市公安机关的授权，也没有法律赋予的异地行政执法管辖权，所以被告作出的处罚决定无法律依据，且对原告所作的犯罪人员档案记录程序违法；三、被告歪曲事实真相，对原告作出的处罚决定适用法律、法规错误。理由如下：原告举报控告甘肃省地方官员包庇纵容违纪违法干部，任意毁改老革命的档案，无故剥夺侵占老革命享受的待遇。原告依据《信访条例》之规定，逐级向相关部门反映。综上所述，被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，给原告造成了极大的损害，原告依法提起诉讼，诉讼请求：1.依法撤销被告作出的吴利公（古城）行罚决字【2017】第173号行政处罚决定书；2.依法判决被告向原告赔礼道歉及支付精神损失费10000元。
原告为支持自己的主张，向本院提交如下证据：
证据一、手机信息截图一张（打印件），证明原告的案件已经被国家信访局受理，在2017年3月2日交办给甘肃省的事实。
证据二、群众依法逐级上访示意图一份（打印件），证明原告是逐级依法上访的事实。
证据三、照片六张（两页），证明原告按照国家信访接待窗口的秩序依法进行上访的事实。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：
对证据一的真实性、合法性认可，对其证明目的不予认可；对证据二、三的真实性认可，对其证明目的不认可。
被告辩称，一、被告认为对杨秀兰作出的公安行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律准确。1.对原告杨秀兰作出的行政处罚事实清楚。2016年3月23日至2017年3月3日期间，原告杨秀兰以要求国家有关部门落实其父亲杨金勋待遇问题，违反《信访条例》的相关规定，在全国”两会”期间，越级进京非正常上访，无理在北京市国家信访局等部门缠访达50次。经国家信访局工作人员答复、告知，杨秀兰所反映问题已有复核意见、不属本部门职权范围，杨秀兰仍然不听劝说，执意在国家信访局等部门缠访，其目的就不是单纯的上访，其行为违反了《信访条例》二十条之规定，严重扰乱国家信访局等部门的单位秩序。2017年3月4日，利通区胜利镇工作人员马卫宁向我所报案，要求对杨秀兰的违法行为予以处理。2.对原告杨秀兰处罚的理由充分。被告认为，原告在北京国家信访局缠访、闹访的行为已构成扰乱单位秩序的行为。本行为是指扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、经营、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。扰乱单位秩序的主体是达到责任年龄，具有责任能力的自然人，在客观方面表现为的行为扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、经营、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。原告杨秀兰就同一问题在国家信访局等部门缠访、闹访达50余次，经国家信访局工作人员多次劝说、答复、告知，仍滞留在国家信访局不走，根据《信访条例》第二十条之规定，被告认为杨秀兰的行为已严重影响国家信访局的单位秩序，符合扰乱单位秩序的违法构成要件，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，被告依法对杨秀兰作出了行政拘留7日的处罚决定，以上处罚决定有杨秀兰的陈述和申辩、证人证言以及吴忠市利通区信访督办局提供的2016-2017杨秀兰到国家信访局上访统计表、平凉市交通运输局关于杨秀兰、杨秀花两人信访事项的答复意见（复印件）、平凉市人民政府信访事项复查复核委员会关于杨秀兰杨秀花信访事项复查答复的函（复印件）、甘肃省人民政府信访事项复查复核委员会杨秀兰杨秀花信访事项复核意见书（复印件）、杨秀兰在国家信访局上访统计材料等证据予以证实。因此被告认为对杨秀兰行政拘留7日处罚理由充分。3.对原告杨秀兰作出的行政处罚的程序合法，适用法律准确。被告古城派出所接到报案后，于2017年3月4日受理了此案，并于3月4日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款之规定将原告杨秀兰依法传唤至利通区公安分局执法办案区接受调查询问。被告民警于当日14时43分调查完毕后，在告知杨秀兰其行为已构成扰乱单位秩序的前提下，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对其依法做出了行政拘留7日的处罚，并于当日将其送吴忠市行政拘留所执行行政拘留，随后民警将杨秀兰被行政拘留的原因、期限及处所电话通知其家属丁学文。二、对原告起诉书中提出的以下几点理由，被告认为与事实不符：1.原告称其上访行为属正常合法的信访行为。原告的这种说法是错误的。事实上，原告杨秀兰所反映的问题有关单位已给过答复，原告杨秀兰不听劝阻，仍然到国家信访局非正常上访达50次之多，其行为显然已违反了《信访条例》的相关规定，已经扰乱了国家信访局的秩序。因此，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对违反治安管理行为人杨秀兰作出了行政拘留7日的处罚是符合法律规定的，不存在侵犯其合法权益的问题。2.原告称：被告在没有任何法律依据的情况下，违反属地管辖原则，对其作出的拘留七日行政处罚错误、被告对其所做的采集指纹、拍照留档等行为违反法律程序，是其对法律的不了解所致。原告到北京国家信访局越级非正常上访，多达50余次的行为已构成扰乱单位秩序，被告给予杨秀兰行政拘留7日的行政处罚决定程序合法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告的违法行为虽然在北京市，但户籍地和居住地均在吴忠市利通区，所以被告有权依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对其进行处罚，不存在越权处罚的情况。公安部办案场所”四个一律”规定，违法犯罪嫌疑人被带至公安机关后，一律带入办案区，一律先进行人身检查和信息采集，一律有人看管，一律有视频监控并记录。被告对原告杨秀兰所做的采集指纹、拍照留档等行为是被告严格落实公安部办案场所”四个一律”规定的具体表现，没有必要由北京公安机关授权委托，也不存在程序违法。综上所述，被告认为对原告杨秀兰作出行政拘留7日的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。原告在起诉书中所反映的问题不属实，其目的是想逃避法律制裁。因此，被告恳请利通区人民法院依法公正裁判，驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的吴利公（古城）行罚决字[2017]第173号公安行政处罚决定。
被告为支持自己的辩解主张，向本院提交以下证据：
证据一、受案登记表一份（原件），证明被告古城派出所于2017年3月4日接到报案，依法受理了杨秀兰扰乱单位秩序一案的事实。
证据二、受案回执一份（原件），证明被告依法受理该案件，并向报案人说明了对案件已经受理的事实。
证据三、行政处罚决定书一份（原件），证明被告依法对原告杨秀兰作出行政处罚决定的事实、法律依据和拘留时间等的事实。
证据四、杨秀兰的传唤证一份（原件），证明被告于2015年3月4日将原告杨秀兰依法传唤至被告接受询问调查的事实。
证据五、行政案件权利义务告知书一份（原件），证明了被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》在对案件调查期间，告知了违法嫌疑人杨秀兰有关权利和义务的事实。
证据六、被处罚人杨秀兰、报案人马卫宁、证人马某某询问笔录，证明原告杨秀兰于2016年3月至2017年3月3日在北京国家信访局等部委、机关缠访、闹访，严重扰乱单位秩序的事实；
证据七、现场检测报告书、检测照片证明杨秀兰不存在吸毒的违法行为的事实。
证据八、被处罚人杨秀兰的常住人口登记表一份（原件），证明杨秀兰身份情况的事实。
证据九、公安行政处罚告知笔录一份（原件），证明被告依法对原告杨秀兰行政拘留处罚，并在拘留前对被处罚人进行了处罚前的告知的事实。
证据十、行政拘留执行通知书一份（原件），证明被告对原告杨秀兰依法执行行政拘留并送吴忠公安局行政拘留所执行的事实。
证据十一、行政处罚审批表一份（原件），证明被告对原告杨秀兰依法作出行政拘留处罚决定，是严格按照公安行政处罚审核、审批程序进行的事实。
证据十二、延长询问查证时间审批表一份（原件），证明因案情复杂，被告对杨秀兰依法传唤是严格按照公安行政处罚审核、审批程序进行的事实。
证据十三、送达回执一份（原件），证明公安机关对杨秀兰依法作出行政拘留并将行政拘留决定书按照法定程序送达报案人的事实。
证据十四、前科查询情况说明、截图各一份（原件），证明原告杨秀兰有无违法前科的事实。
证据十五、接受证据清单、吴忠市利通区信访督办局出具的2016-2017杨秀兰到国家信访局上访统计表各一份（原件共四页）、杨秀兰上访统计材料一份（原件共十三页）、平凉市交通运输局关于杨秀兰杨秀花两人信访事项的答复意见一份（复印件）、平凉市人民政府信访事项复查复核委员会关于杨秀兰杨秀花信访事项复查答复的函（复印件）一份、甘肃省人民政府信访事项复查复核委员会关于杨秀兰杨秀花信访事项复核意见书（复印件）一份，证明原告杨秀兰所反映问题已经得到有关部委的答复，杨秀兰先后50余次在北京市国家信访局滞留并非正常上访，其行为违反了《信访条例》第十八条、二十条之规定，涉嫌扰乱国家信访局等单位秩序的事实。
被告作出具体行政行为所适用的法律依据：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项；《国家信访条例》第二十条规定。
原告对被告提供证据发表以下质证意见：
对原告提供的证据及法律依据均不予认可，被告对原告的处罚决定事实不清，程序违法，适用法律错误。
经庭审质证，合议庭对以下证据作综合认证:
原告提交的证据一、二、三的真实性、合法性予以认定，关联性及证明目的不予认定，对其证明效力不予确认。
被告提供的证据一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十四、十五能相互印证，能够证明原告的行为具有违法性的事实，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认定，对其证明效力予以确认。
经审理查明，原告杨秀兰因要求解决其父亲杨金勋落实离退休待遇问题，2013年间，多次上访甘肃省平凉市交通运输局，要求将其父亲杨金勋的待遇由退休改为”离休”，并落实离退休待遇。甘肃省平凉市交通运输局经审查于2013年9月19日以”杨金勋在工作期间一直是工人身份，属于建国前退休老工人，要求由退休改为离休，落实离退休待遇无政策依据为由”，给原告杨秀兰出具了一份平交函【2103】24号答复意见，原告对该答复意见不服，向平凉市人民政府提出申请，要求对答复意见进行复查，平凉市人民政府信访事项复查复核委员会按照《信访条例》的规定，受理了原告的复查申请，并于2013年10月29日以”平凉市交通局答复意见程序合法、事实清楚”为由，作出平信复【2013】01号复查答复函，并根据《信访条例》第三十五条之规定，告知原告如对答复意见不服，可在接到书面答复意见之日起30天内向甘肃省人民政府信访事项复查复核委员会申请复核。原告杨秀兰不服平凉市人民政府信访事项复查复核委员会《关于杨秀兰信访事项复查答复的函》，又向甘肃省人民政府信访事项复查复核委员会申请复核，甘肃省人民政府信访事项复查复核委员会经复核认为：”平凉市政府对该信访事项的复查认定事实清楚，程序规范，政策依据充分，复查意见恰当”，并于2103年12月17日作出了维持平凉市人民政府信访事项复查复核委员会平信复【2013】01号复查答复函的甘政信复字【2013】10号《关于杨秀兰、杨秀华信访事项复查意见书》，该意见书载明：本复核意见为该信访事项终结意见。原告杨秀兰接到该意见书后，自2016年3月至2017年3月期间，先后50次到国家信访局上访，国家信访局答复该信访事项已有复核意见，上访人的信访事项不属于本部门职权范围。除此以外，原告还多次到中央军委、中共中央组织部、国家劳动保障局等部门上访。
2017年3月4日，被告接到利通区胜利镇工作人员马卫宁的报案后，由吴忠市公安局利通区分局古城派出所进行了受案登记，依法传唤原告杨秀兰到派出所并对其作出询问笔录、公安行政处罚告知笔录。即日利通区分局作出吴利公（古城）行罚决字〔2017〕第173号处罚决定书，决定对杨秀兰行政拘留七日。拘留执行期满，原告杨秀兰对该处罚决定不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此对原告的违法行为进行处理是被告的法定职责，被告主体资格适格。公民应通过合法方式和途经反映问题、表达诉请，以便于问题的顺利解决。原告可通过适当方式向有关部门反映问题，而不应进行非正常上访，无故扰乱国家机关正常的工作程序。被告当庭提供的证据证实以及原告在2017年3月4日的询问笔录中也承认其在北京已租房居住三年，在三年中原告多次到国家信访局、中央军委、中共中央组织部、国家劳动保障部上访，因原告的非正常上访行为，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，被告依据该规定作出对原告拘留七日的处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规准确，程序合法。原告辩解被告没有管辖权的理由不能成立。原告要求被告赔偿精神损失费10000元，没有事实根据和法律依据，故合议庭不予支持。经合议庭讨论决定，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告杨秀兰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨秀兰承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院。
审判长蒋耀武
人民陪审员秦爱萍
人民陪审员李玉娥
二〇一七年十一月一日
书记员张园园