广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤04行终25号
上诉人（原审原告）：张汉。
被上诉人（原审被告）：珠海市三灶管理区。住所地：珠海市金湾区。
法定代表人：陆国防，党组书记。
委托代理人：盛尊洪。
委托代理人：张彦斌。
上诉人张汉因诉被上诉人珠海市三灶管理区（以下简称三灶管理区）其他行政管理纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第97号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：本案所涉“地股”协议全称为《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》，是上世纪90年代初当时的珠海市西部城市开发指挥部（下称指挥部）与投资者即集资入股单位或个人签订的，约定投资者向指挥部支付集资款后取得三灶管理区内围海土地的协议，其主要内容为指挥部在收取投资者的出资款后，为投资者在围垦区内安排相应面积的土地作抵偿入股款，符合条件的投资者可迁入城区户口及优先安排招工等。另外，需要安排土地的投资者还应交纳一定数额的报建配套费。此类“地股”协议由于各种原因至今仍在履行当中，签约双方均没有终止、解除。目前该指挥部在“地股”协议中的权利义务由本案三灶管理区承接，三灶管理区正在按上级要求对涉“地股”历史债务问题进行清理。
1992年8月，罗某（罗某某、陈某某的大儿子）以其本人及陈某（罗某妻子）、罗某丙（罗某某二儿子）、罗某甲（罗某某女儿）、徐某某（罗某甲丈夫）等人名义与指挥部签署“地股”协议书，购买了9个“地股”，其中罗某3股、陈某1股、罗某丙2股、罗某甲2股、徐某某1股。1997年2月7日，罗某、陈某全家四人在一起交通事故中死亡。2006年11月26日，罗某某、罗某甲代罗某、陈某、罗某丙、徐某某在珠海特区报上刊登《遗失声明》，分别对上述9个“地股”协议书进行公告挂失。2006年12月12日，三灶管理区分别出具《挂失证明书》，确认以上“地股”登报挂失事宜，并注明从即日起，以此证明代替原协议书使用。2007年8月18日，罗某甲经手将10个“地股”（包括上述9股以及张某某的1股）转让给张汉，并向张汉出具收条，写明收到张汉10股地股款共计36万元（其中注明张某某的1股还没办手续，于下星期一20号办好）。但张某某的1股是空股，实际只转让了9股。2008年3月24日，张汉以54.5万元价格将上述9个“地股”转让给李某某，并由李某某、罗某甲等人在三灶管理区处办理了转让登记手续，该9个“地股”的权利人由罗某甲等4人更名为李某某。2008年10月4日，罗某某因病死亡，罗某某之妻陈某某因罗某某遗产继承问题起诉罗某乙（罗某某之第三子），后双方达成调解协议。罗某某名下10万余元存款及原由罗某某、陈某某共同继承享有的珠海经济特区某厂的产权及罗某的投资权益归罗某乙所有。2009年1月16日，因案外人李文兴到三灶管理区反映情况，提出涉案9个“地股”是1992年其出资委托罗某购买的，应归其所有。三灶管理区于2009年3月10日作出《关于暂停办理九个地股相关手续的通知》（珠三发（2009）43号，以下简称《暂停通知》），暂停办理上述9个“地股”的相关转让手续。三灶管理区作出《暂停通知》后，李某某将张汉起诉至原审法院，要求张汉退还全部转让款及赔偿利息损失。2009年10月12日，原审法院驳回了李某某的诉请。李某某不服，上诉至本院。
2009年11月4日，三灶管理区作出《关于撤销罗某等人七个地股权益登记的通知》（珠三发（2009）221号，以下简称《撤销通知》）。《撤销通知》的主要内容为：“……经查，罗某名下的地股权益没有办理继承公证，罗某丙、徐某某、陈某等三人没有合法授权罗某甲处理自己的地股。现我区决定撤销罗某、罗某丙、徐某某、陈某等人名下转让给李某某七个地股的转让登记（协议书号码为……），将地股权益恢复至罗某、罗某丙、徐某某、陈某等人名下。”李某某收到《撤销通知》后将其作为新证据向本院提交。本院经审理后作出（2009）珠中法民一终字第1537号民事判决，认为李某某与张汉之间系合同权利转让的关系，张汉作为出让方应对转让的合同权利承担瑕疵担保责任，现三灶管理区撤销该七个“地股”的转让登记，将该七个“地股”权益恢复至罗某、罗某丙、徐某某、陈某等人名下，李某某无法实现部分合同目的，张汉应向李某某返还七个“地股”转让款并应支付相应利息，判决张汉向李某某支付返还“地股”转让款42万元并支付相应利息（从2009年11月5日起按中国人民银行同期贷款利率计），并由张汉承担相应的诉讼、保全费用。后此案进入执行程序，2010年6月1日，张汉将执行款合计人民币458464元存入原审法院执行帐户。
2012年，张汉以罗某甲、徐某某、罗某丙、罗某乙为被告诉至原审法院，要求该四被告连带赔偿张汉“地股”转让款损失28万元和相关诉讼、保全、执行费损失22076元、张汉支付他人的利息损失12450元及“地股”转让款的利息损失134400元。案经原审法院一审和本院二审，本院于2013年6月26日作出（2013）珠中法民二终字第126号民事判决，判决结果为罗某甲应向张汉返还地股款273464元及相应利息，徐某某对罗某甲的上述债务承担连带责任，罗某丙、罗某乙对罗某甲的上述还款责任无需承担连带责任。张汉称因罗某甲下落不明，上述生效判决未能执行到位，其至今未得到任何赔偿。2015年10月12日，张汉向原审法院提起行政诉讼，请求撤销三灶管理区于2009年11月4日作出的《撤销通知》。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对于行政诉讼的受案范围作了明确规定。因此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合属于人民法院受案范围等法定条件。
在本案中，三灶管理区作出的《撤销通知》，实质上是对李某某与罗某甲等人“地股”转让行为效力的一种判断和评价，表明其不认可李某某为涉案7个“地股”协议的债权受让人，认为7个“地股”协议的债权人仍然为转让前的罗某、罗某丙、徐某某和陈某等四人。这种行为是否属于行政行为，由此而引发的争议是否属于人民法院行政诉讼的受案范围，取决于以下三方面因素：一是“地股”协议的性质，是否属于行政协议；二是三灶管理区在作出《撤销通知》时的身份地位；三是三灶管理区作出《撤销通知》所产生的法律效果。（一）关于“地股”协议的性质。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的司法审查范围。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。而从本案“地股”协议的内容来看，“地股”协议是在特定历史背景下，政府为筹集社会资金用于围海造地而签订的协议，并非基于履行行政职责、实现行政管理的公益目标而签订，其主要内容不涉及双方行政法上的权利义务，政府一方在协议的履行过程中也不享有优益权，因此不属于行政协议的范畴。三灶管理区作出《撤销通知》的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政机关不依法履行或者违法变更、解除行政协议的情形。“地股”协议当事人在履行“地股”协议过程中引发的纠纷，应当循民事诉讼途径解决。（二）关于三灶管理区在作出《撤销通知》时的身份地位。由于“地股”协议签订数量大，期间出现不少投资者转让“地股”或因去世而产生权利继承等问题，因此，对最终享有“地股”权益的债权人身份进行甄别，是三灶管理区清理历史遗留债务的需要。但是，三灶管理区并非作为法定的登记机关开展此项工作，其并不拥有法定的行政登记、行政确认等行政管理职权。在“地股”协议的履行过程中，三灶管理区本身就是协议的一方当事人。对于履行了出资义务的投资者而言，三灶管理区属于债务人。如前所述，“地股”协议不属于行政协议，故涉及“地股”协议的变更和转让需要履行何种手续的问题，应当遵循《中华人民共和国合同法》等民事法律的有关规定。《中华人民共和国合同法》第八十条第一款规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。”第八十七条规定：“法律、行政法规规定转让权利或者转移义务应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”而我国现行法律、行政法规并未规定涉案“地股”协议权利转让应当办理批准、登记等手续。因此，原“地股”权利人转让其在“地股”协议中的权益给第三人，只要履行通知债务人的义务即可，并不需要经过债务人的同意，更无需经其批准或者登记。换言之，“地股”协议权利的转让并不以三灶管理区同意或登记为生效的前提。（三）关于三灶管理区作出《撤销通知》的法律效果。“地股”的本质是债权而不是物权，现行法律法规和规章并没有规定“地股”协议的转让必须办理批准或者登记手续。因此，“地股”协议的成立、变更、转让以及权利义务终止，均不能成为公法上的登记对象；即便进行登记，也不具有公示作用。三灶管理区对于“地股”协议的转让进行所谓登记的行为，不能产生行政法上的拘束力和强制力，只能视为为便于清理历史遗留债务而采取的一种方法和措施。而三灶管理区作出的《撤销通知》，其直接后果就是三灶管理区作为债务人不认可罗某甲代理涉案7个“地股”的债权人与李某某之间进行债权让与的效力，表明其拒绝向受让债权的第三人即李某某清偿债务，而将履行债务的对象重新明确为原债权人。三灶管理区所作的准予转让登记或者撤销转让登记行为，在公法上均不产生变更当事人法律地位或法律关系的效果。各方当事人如对债权让与的效力发生争议，应当通过民事诉讼途径解决。三灶管理区作出的《撤销通知》不符合行政行为的特征，不属于行政行为。张汉的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第十二条的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回张汉的起诉。
张汉不服，于本院上诉，请求：1.撤销一审行政裁定；2.撤销珠三发（2009）43号《暂停通知》和珠三发（2009）221号《撤销通知》；3.裁定三灶管理区将罗某、罗某丙、徐某某、陈某等人名下的七个地股权益登记至张汉名下；4.裁定三灶管理区向张汉赔偿损失合计人民币3581975元（其中本金458464远，从2010年6月1日至2016年3月1日止的利息按月利率2%计利息未623511元，贱卖房产损失2500000元）；5.三灶管理区承担诉讼费。主要事实和理由如下：（一）原审法院对三灶管理区作出的珠三法（2009）43号《暂停通知》和珠三发（2009）221号《撤销通知》认定为不属于行政行为错误，应予改正。1.三灶地股权益是特殊时期的产物，在特定的历史背景下，三灶管理区承担了行政登记、行政确认、行政管理的职责。2.三灶管理区的撤销行为，具有公信力，具有公示性，对公民的权利设立、变更、消灭产生效力。拥有三灶的地股的权益者均应向三灶管理区提交资料，由三灶管理区核实，进行登记，确认地股的权属。（2009）珠中法民一终字第1537号判决已认定三灶管理区的撤销行为的合法性、有效性、权威性，并据此作出裁决。3.地股的争议当然由双方通过民事方式解决，三灶管理区发现可能有民事纠纷的，应告知双方循民事法律途径解决，而不应通过行政强制撤销的方式对公民的权利予以设立、变更、消灭。三灶管理区的撤销行为具有强制性、公示性，但原审法院混淆了民事与行政的概念。4.原审法院认为张汉应循民事途径解决问题，但三灶管理区却在其中充当管理者、裁决者，其行为妨碍了当事人行使民事权利。5.三灶管理区具有行政主体资格。（二）三灶管理区以案外人提出异议为由，作出撤销通知，明显不当。案外人有权提出异议，但异议是否成立，不是由三灶管理区来裁决的，应交法院或者仲裁机构来裁决。三灶管理区正确的做法应告知案外人循法律途径解决，而不是随意撤销已确定的权利事实、登记，三灶管理区的行为明显不当。而且在诉讼中三灶管理区没有提供任何案外人提出异议的证据、材料，其异议的真实性、合法性、关联性无从考究。（三）三灶管理区的行为导致作为相对人的张汉重大损失。三灶管理区的撤销行为，导致李某某向张汉申请执行，法院低价强制执行了张汉的房产。张汉向地股所有人支付的款项又没法收回，张汉既付出了金钱，又得不到地股，造成张汉重大损失。因此，三灶管理区的撤销行为是行政行为，原审法院认定错误，应予纠正。三灶管理区的行为导致张汉损失，三灶管理区应向张汉赔偿。
针对张汉的上诉，三灶管理区答辩称，（一）《撤销通知》是民事行为，不是行政行为，张汉的诉讼请求不属于行政案件的受案范围，一审裁定驳回其起诉是正确的。1.从主体的法律属性看，三灶管理区是地股协议的甲方，就投资者而言是债务人，投资者只要依《合同法》转让债权的，无须经得三灶管理区的同意，即可产生债权转让的效力。这一法律特征表明，三灶管理区在地股法律关系中并不具有行政管理者的地位和属性，通知只是对债权人身份的进行了重新确认，三灶管理区在上述行为中本身不具有行政主体特征，不能作为行政诉讼的对象。2.从三灶管理区作出撤销通知的法律效果看，实质是对地股转让效力的一种判断和评价，不是行政行为，表明不认可李某某是7个地股的债权受让人，认为是之前的罗某、罗某丙、徐某某和陈某，三灶管理区只是将履行义务的对象确定为原债权人，故撤销通知对当事人的权利义务并不产生实体上的减损或灭失效果，若当事人对债权让与发生争议的，仍可通过民事诉讼途径解决，根据《行政诉讼法》第十二条、第四十九条的规定，张汉的起诉不属于行政诉讼受案范围，法院裁定驳回其起诉理据充分。（二）张汉在涉案地股转让过程中存在的损失，已经得到了生效民事裁定的处理，裁定以现金方式赔偿解决了张汉的损失问题，目前张汉与涉案地股已没有法律上的利害关系，不得再基于利害关系人身份而行使诉权。张汉与罗某甲等人因9个地股转让所遭受的经济损失，已经得到（2013）珠中法民二终字第126号《民事裁定书》终审裁定处理，裁定罗某甲向张汉返还地股款273464元及相应利息，充分表明，张汉已与涉案地股无关了，故张汉不得再以涉案地股利害关系人身份行使诉权，张汉不是适格原告。三灶管理区的行为不是行政行为，张汉在本案中始终不是地股权利人，目前已与涉案的7个地股没有关联，也不是利害关系人，无权行使诉权。三灶管理区作为债务人，有权对债权让与人的身份进行审查和确认。三灶管理区的行为没有导致地股债权人权利的减损或灭失，故张汉的上诉请求不成立。
张汉与三灶管理区在二审中均未向本院提交新的证据材料。
经二审查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案司法审查的对象是珠三发（2009）221号《关于撤销罗某等七人地股权益登记的通知》。张汉的上诉请求共有五项，经查，对于张汉提出的除一审诉讼请求之外的上诉请求即：请求撤销撤销珠三发（2009）43号《关于暂停办理九个地股相关手续的通知》、上诉请求三、上诉请求四等，均未在一审中提出，故本院在本案中不予处理，张汉可另循法律途径解决。
张汉对珠三发（2009）221号《撤销通知》提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。其一，三灶管理区没有所谓的“地股权益登记”的职责。三灶管理区虽是行政机关，可以作为行政法律关系的主体，但没有法律法规授权三灶管理区享有“地股权益登记”职责，更谈不上有对“地股权益”转让登记之职责。其二，“地股权益”的内涵无法律法规予以确定，“地股权益”不是法律法规确定的登记对象，现行法律法规和规章没有规定“地股权益”的转让必须办理批准或者登记手续。其三，“地股权益”登记或撤销登记因其非法定性，不能产生公示公信力，不能产生物权的产生、变更或消灭的法律效果。其四，珠三发（2009）221号《撤销通知》并不能产生行政法意义上的权利义务关系。珠三发（2009）221号《撤销通知》仅是三灶管理区的单方意思表示，这种单方行为产生的法律效果是对债权人身份的重新确认，也是对地股转让效力的一种判断和评价。三灶管理区基于《珠海市三灶管理区兴建居民新村集资协议书》而享有相应的权利，区别于基于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标而签订的行政协议而享有的相应权利。故珠三发（2009）221号《撤销通知》不属于行政诉讼法调整的行政行为，张汉的起诉应予以驳回。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。张汉的上诉主张，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 李 羚