宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁03行初10号
原告代云，男，1949年4月23日出生，汉族，初中文化，退休职工。
委托代理人王庆，北京智舟律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告吴忠市人民政府，住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区开元广场。
法定代表人喜清江，市长。
委托代理人田超，宁夏世仑律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原告代云不服被告吴忠市人民政府所作的吴政复不字【2016】1号《不予受理行政复议申请决定书》，于2016年2月29日向本院提起行政诉讼，本院受理后于同年3月15日向被告依法送达了行政诉状、举证通知书、受理案件通知书等诉讼材料。2016年4月11日，本院依法组成合议庭公开开庭审理本案。原告代云及其委托代理人王庆，被告吴忠市人民政府出庭行政机关负责人政府副秘书长马明军及其委托代理人田超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月21日，被告吴忠市人民政府作出吴政复不字【2016】1号《不予受理复议申请决定书》，内容为：申请人（代云）对被申请人（吴忠市利通区人民政府）出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》不服，向市人民政府提出行政复议申请。经审查，本机关认为，申请人提出的行政复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。
原告诉称，2015年12月6日，吴忠市利通区人民政府作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》。原告对该答复不服，于2016年1月12日向被告递交了《行政复议申请书》：（一）请求确认利通区人民政府出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》内容违法；（二）请求被告依法责令利通人民政府按照原告提交的《请求支付国有土地补偿款申请书》的内容履行法定职责。理由如下：原告是该部分国有土地的承包经营权人，因此利通区人民政府应当将国有土地补偿款全额支付给原告，而不是支付给第三人，与第三人无任何关系，且原告也未与第三人达成任何协议。利通区人民政府将部分国有土地补偿款支付给第三人的行为违法。此外，原告签署了补偿协议的内容并未涉及第三人；且补偿协议中的补偿标准也违背了政府通告的补偿标准（原告对此并不知情）。签署协议后才得知准确的补偿标准。由于利通区人民政府对原告提出的书面履责申请的第三、四项内容作出答复，其行为违法。此外额外征收了原告55.4亩甘草地，应当按照补偿标准支付原告补偿款88640元，且利通区人民政府的行为给原告造成了巨大经济损失，原告有权要求赔偿。鉴于利通区人民政府出具的答复内容违法，而被告出具的《不予受理行政复议申请决定书》以原告的复议请求不符合《行政复议法》的受案范围为由，决定不予受理，内容同样违法。故当庭诉请人民法院判令：一、请求依法确认被告出具的《不予受理行政复议申请决定书》内容违法并予以撤销；二、依法确认吴忠市利通区人民政府出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》违法并予以撤销和重新进行答复；三、请求被告责令吴忠市利通区人民政府按照原告提交的《请求支付国有土地补偿款申请书》内容履行法定职责；四、请求判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：
1.2015年5月12日，原告向利通区人民政府提交《请求支付国有土地补偿款申请书》，证明原告请求利通区人民政府履行法定职责支付土地补偿款；
2.2015年12月6日，利通区人民政府所作的《关于代云同志请求土地补偿款的答复》，证明利通区政府将土地补偿款给付第三人，严重侵害了原告的合法权益；
3.行政复议申请书，证明原告不服利通区人民政府的《答复》，向被告提起行政复议的事实；
4.被告所作的《不予受理行政复议申请决定书》，证明被告于2016年1月21日以复议申请不属于受案范围为由，不予受理原告的复议申请；
5.被告于2015年9月14日作出吴政复决字【2015】第10号《行政复议决定书》，决定利通区人民政府在60日内向代云作出答复。证明被告就同一事实作出了复议决定和不予受理决定，程序严重违法。
被告辩称，关于原告当庭就诉讼请求第二项予以变更和补充不符合法律规定，该变更和补充的部分不属于本案审理范围。一、原告诉称的基本事实错误。原告代云对利通区人民政府作出的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》不服，遂于2016年1月15日向被告递交《行政复议申请书》，请求被告确认利通区人民政府作出的该答复内容违法，并责令利通区人民政府按照其提交的《请求支付国有土地补偿款申请书》的内容履行法定职责。被告收到复议申请后五日经过认真审查、了解，原告就国有土地使用权收回补偿一事多次向利通区人民政府反映问题，并于2015年5月15日向该政府递交了《请求支付国有土地补偿款申请书》。利通区人民政府于同年12月16日以书面方式予以答复。该答复反映两点：一是利通区人民政府针对原告请求支付国有土地补偿款的问题予以解释说明。从内容上看，该答复是利通区人民政府针对原告的问题作出的解释说明，是调查后对代云在国有土地收回补偿一事中基本事实的阐述，不具有行政确认与行政强制效力，且对原告该项权利并未实际产生影响，不存在违法的内容。从形式上看，针对原告多次问题的反映，利通区人民政府以答复的方式回复，且该答复内容未对代云的实体权利进行处分，故该答复不是具体的行政行为，不存在内容违法的事项。二、被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》（吴政复不字【2016】1号）程序正当、内容合法。被告经过严格审查后认为利通区人民政府作出的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》属于答复，不是具体行政行为，且该答复内容不违法，从原告的复议申请及相关材料不能够反映出利通区人民政府存在不履行法定职责的情形。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，被告依照法律规定对原告作出不予受理行政复议申请决定书，并按照法定程序向原告及委托人进行送达，该决定程序正当、内容合法。
综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法不能成立。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。原告当庭补充的事实中有关被告所作的吴政复决字【2015】第10号行政复议决定书内容与原告起诉本案所涉待证法律事实没有关联性，其补充的事实及诉请依法均不能成立。
被告在法定期限内向本院提交了其作出行政行为的证据和依据：
证据一：1-1、行政复议申请书、申请人身份证明材料、律师证复印件一份、授权委托书一份、律师事务所函一份；1-2、请求支付国有土地补偿款申请书；1-3、关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复；1-4、国内快递复印件。证明2016年1月15日，被告收到原告代理人以EMS邮寄方式递交的行政复议申请材料，其中包括行政复议申请书、原告身份证复印件、授权委托书、律师函、律师证的事实。被告办案人员吴建林、刘星陽对原告提交的行政复议申请材料形式要件进行初步审查的事实。
证据二：2-1、行政复议不予受理审批表一份；2-2、不予受理行政复议申请决定书（草稿）一份；2-3、不予受理行政复议申请决定书（正式）一份；2-4、行政复议文书送达回证。证明被告机关工作人员到利通区人民政府调取相关证据材料的事实，根据调查取证后，经过审查认为利通区人民政府对代云的答复不是具体行政行为，不存在不履行法定职责的情形，遂对原告依相关法律规定作出了不予受理行政复议申请决定书。该行为内容合法、程序合法。
经庭审质证，原告针对被告提交的证据一均没有异议，对证据二中的2-1、2-2有异议，认为程序违法，对2-3、2-4真实性没有异议，但对证明目的有异议。被告针对原告出示的证据1的真实性没有异议，合法性和关联性有异议，证明目的不能成立。对证据2真实性、合法性、关联性没有异议，结合该答复内容，答复中就相关事实进行调查核实并不是具体行政行为，被告对该答复内容进行审查所做不予受理决定符合法律规定。对于证据3真实性没异议、对合法性、关联性有异议。该行政复议申请书仅能证实原告提出了行政复议申请，其申请所涉复议请求、事实理由结合原告提交的证据2均不能成立，证明目的不能成立。对证据4的三性均没有异议，结合原告提交证据1、2、3，证据4所做决定符合法律规定，该决定程序正当，内容合法。对证据5的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议。该决定书是基于原告2015年5月13日就补偿款申请事宜向利通区人民政府提出书面申请，被告就利通区人民政府未按照法律规定的期限予以答复从程序意义上所做决定，原告提出该证据试图证明本案所涉实体主张成立，与该决定书内容相悖。证明目的不能成立的同时，该决定书只能证实被告依法履行法定职责，所做具体行政行为合法有效。
本院对上述证据认证如下:对原告向法庭提交的五份证据，对其真实性、合法性本院予以确认，对其证明目的不予确认。对被告提交的两组证据，证明被告收到原告提出的行政复议申请后，按照法定程序办理，故对其真实性、关联性、合法性予以确认。
经审理查明，2015年5月12日，原告代云向吴忠市利通区人民政府提交《请求支付国有土地补偿款申请书》，该申请书载明：2011年吴忠市利通区人民政府发布吴利政通字【2011】10号通告，利通区人民政府依据相关规定收回生态移民规划区扁担沟镇西沟沿村、南梁村、农场部分国有土地，补偿标准为：1、原生态草原管护每亩补偿300元；2、早耕地开垦费每亩补偿700元；3、人工种植甘草每亩补偿1600元。利通区人民政府将以上工作交由扁担沟镇政府办理。2011年8月初，利通区农牧局送达了吴忠市利通区人民政府通告，要求原告出示《国有土地使用证》等证明文件，按照要求原告也提交了国有土地使用证等相关材料。但是，在确认征地面积时，却将原告的土地确认给了马金喜。原告对此不服，起诉至法院请求确认土地的承包经营权，人民法院经过一审、二审、再审最终确定了该土地的经营权属于原告。后原告多次找到政府协商补偿收回国有土地补偿费用的相关事宜，直到2013年4月16日，在利通区人民政府的指导下，扁担沟镇人民政府才勉强与申请人签订了补偿协议；但在签订协议时，却未能按照利通区人民政府发布的吴利政通字【2011】10号通告中的补偿标准，人工种植甘草地每亩补偿1600元进行补偿。扁担沟镇人民政府隐瞒了1600元的规定，而是以甘草地每亩900元的标准进行补偿。另外，利通区人民政府在收回土地时，不但收回了559.6亩土地，而且又收回原告另外的55.4亩甘草地，使得申请人对这部分土地没有得到任何补偿，给申请人造成几十万的经济损失。扁担沟镇人民政府是履行利通区人民政府收回国有土地行为的执行机关，其权利义务应当由利通区人民政府承担，申请人签订的协议违反了利通区政府公告的补偿标准的规定。故申请人申请依法更正补偿协议中的第二条，按照每亩1600元对申请人进行补偿（还需支付391720元）。同时支付多收回的55.4亩甘草地的土地补偿款88640元，两项合计480360元，并赔偿申请人的损失。综上，一、请求利通区人民政府能够以政府发布通告中的补偿标准来补偿申请人的所有损失。按照《吴忠市利通区人民政府通告》（吴利政通字【2011】10号）第二条第三款规定，将《利通区扁担沟镇人民政府收回国有土地补偿协议》中的第二条的人工种植甘草地每亩900元更正为人工种植甘草每亩补偿1600元；按照利通区人民政府公告的补偿标准支付申请人土地补偿差价款391720元【（1600-900）X559.6=391720元】；三、按照利通区人民政府公告的补偿标准支付申请人没有签订补偿协议的55.4亩甘草地补偿款88640元【1600X55.4=88640元】；四、赔偿申请人经济损失20万元。
2015年7月30日，吴忠市利通区人民政府在收到原告提交的《请求支付国有土地补偿款申请书》后，未在两个月的期限内进行答复，原告为此向被告申请行政复议。同年9月14日，被告作出吴政复决字【2015】第10号《行政复议决定书》，由吴忠市利通区人民政府于60日内向原告作出答复。
2015年12月6日，吴忠市利通区人民政府办公室作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》，以下简称《答复》内容为：一、关于请求区人民政府答复的问题。对于你多年来反映的问题，区人民政府非常重视。如2015年5月15日，区政府收到你的代理人通过邮递方式向利通区人民政府递交了《请求支付国有土地补偿款申请书》后，5月18日，政府区长立即批示“请扁担沟镇光义镇长掌握情况，予以答复”。5月20日，扁担沟政府作出《关于代云请求支付国有土地补偿费申请的情况调查》，答复了你本人。区政府同意扁担沟政府作出《关于代云请求支付国有土地补偿费申请的情况调查》。二、对于请求支付国有土地补偿款的问题。经调查了解：2012年9月10日，在利通区人大副主任梁维礼主持调解下，利通区五里坡生态移民二期收地组8个部门。本着“尊重历史、注重现实”的原则，将559.6亩地面附着物补偿款由马金喜和代云各享受一半的处理意见，即每亩每人各800元，后又经扁担沟领导磋商，马金云每亩再让出100元地面附着物补偿款、并且扁担沟镇不收取提留为条件，到2013年4月16日最终每亩甘草给代云补偿900元，马金喜每亩补偿700元，你本人与扁担沟镇政府签了《补偿协议》。扁担沟镇于同年4月17日已将503640元支付给你本人。
2016年1月12日，原告不服吴忠市利通区人民政府办公室的上述《答复》，向吴忠市人民政府申请行政复议，请求依法确认该《答复》内容违法，责令吴忠市利通区人民政府按照申请人提交的《请求支付国有土地补偿款申请书》的内容履行法定职责，即根据《吴忠市利通区人民政府通告》（吴利通政字【2011】10号）人工种植甘草地每亩补偿款应为1600元的规定，应当补偿差价391720元【（1600-900）X559.6】，支付未签订补偿协议的55.4亩甘草地补偿款88640元【1600X55.4】，赔偿申请人经济损失20万元。
2016年1月21日，被告作出吴政复不字【2016】1号《不予受理复议申请决定书》，内容为：申请人（代云）对被申请人（吴忠市利通区人民政府）出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》不服，向市人民政府提出行政复议申请。经审查，本机关认为，申请人提出的这些复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。
上述事实有经庭审当事人质证的证据材料佐证，证据来源合法、客观，可以作为认定本案事实的依据。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了有十一种情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案中，吴忠市利通区人民政府对原告出具《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》，该《答复》内容并未实际影响到原告的合法权益，原告对该《答复》内容不服向被告提出复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受案范围，故被告作出吴政复不字【2016】1号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告向被告提出复议申请，被告作为复议机关以不符合受理条件为由驳回，并未对原告的申请作出驳回复议申请或者复议请求，故原告诉请依法确认吴忠市利通区人民政府出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》内容违法和要求被告依法责令吴忠市利通区人民政府对《请求支付国有土地补偿款申请书》履行法定职责的主张，亦没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告代云的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告代云负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 魏 刚
审 判 员 贾玉宁
代理审判员 梁 超
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 惠 阳
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结等行政措施决定不服的；
对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
认为行政机关变更或者废止农业承包合同、侵犯其合法权权益的；
认为行政机关非法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低社会保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯去其合法权益的。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关机关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议机关自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。