辽宁省铁岭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）铁行终字第00015号
上诉人（原审被告）辽宁省高速公路管理局，住所地沈阳市和平区十三纬路xx号甲。
法定代表人董x，系该局局长。
委托代理人张x，辽宁申胜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）辽宁xx药业有限公司，住所地铁岭市高新技术产业开发区-xx。
法定代表人赵xx，系该公司总经理。
委托代理人邢x，系该公司法律顾问。
上诉人辽宁省高速公路管理局因行政强制执行一案，不服铁岭县人民法院[2011]铁县行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。原审原告辽宁宏xx业有限公司的委托代理人邢x、原审被告辽宁省高速公路管理局的委托代理人张x到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审根据被告的举证并经庭审质证认定，被告辽宁省高速公路管理局认定原告辽宁xx药业有限公司在沈四高速公路南行腰堡服务区34Km控制线内建设厂房,占用高速公路控制线1837平方米,故先后作出辽高管铁责改（2011）001号《责令改正通知书》、辽高路铁强告（2011）10001号《行政强制执行告诫书》，限期原告自行拆除,原告未自行拆除后作出辽高路铁强执（2011）10001号《行政强制执行决定书》，决定强制拆除原告在高速公路控制区内修建的建筑物。原告不服，向辽宁省交通厅申请行政复议，辽宁省交通厅维持被告辽宁省高速公路管理局作出的辽高路铁强执（2011）10001号行政强制执行决定书。原告在法定期限内向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的上述行政行为，停止具体行政行为的执行。
另查,2000年原告经转让形式获得铁岭北方大型阀门有限责任公司位于铁岭县腰堡镇腰堡村的土地上所有附属物。2007年7月31日原告取得《土地使用权证书》,使用面积为23040平方米，同年7月16日取得铁岭县城乡建设环境保护委员会为其颁发的《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》及《建设项目选址意见书》，允许原告建设规模用地面积为3129.04平方米。
原审法院认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条、第五十六条、《路政管理规定》第五条、第二十八条、第四十条、《辽宁省高速公路管理条例》第十条、第三十六条的规定，被告辽宁省高速公路管理局作为公路管理行政机关，有权在本辖区内行使公路行政管理职责。原告xx药业经铁岭县人民政府土地、城建主管部门的许可，取得23040平方米土地使用权及建设规模用地面积为3129.04平方米的建设用地许可。但其在公路控制区内修建建筑物未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，被告省高速公路管理局理应对原告占用高速公路控线1837平方米修建建筑物作出行政处罚，并就存在的违法事实进行现场勘验取证，但被告提交的《高速公路腰堡服务区与周边建筑相对位置图》系作出被诉具体行政行为后取得，且对高速公路控制区内违法建筑物所涉及范围亦无明确记载。因此，被告于2011年9月5日辽高路铁强执（2011）10001号《行政强制执行决定书》，认定的处罚事实，证据不充分。原告请求撤销《行政强制执行决定书》的诉讼请求，符合法律规定，应予支持。原告述称，被告作出的具体行政行为已超过处罚期限，因无事实及法律依据，不予支持；被告作出的辽高路铁责改（2011）001号《责令改正通知书》和辽高路铁强告（2011）10001号《行政强制执行告诫书》是《行政处罚法》相关规定的被告作出行政处罚的前提，对原告的实体利益并未产生影响，故对原告请求撤销《责令改正通知书》和《行政强制执行告诫书》的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下:撤销被告辽宁省高速公路管理局于2011年9月5日作出的辽高路铁强执（2011）10001号《行政强制执行决定书》。本案受理费50元，由被告辽宁省高速公路管理局负担。
上诉人辽宁省高速公路管理局上诉称：原审法院撤销上诉人行政强制执行决定书的理由错误：1、上诉人共向原审法院提交了12份证据，前11份证据已经证明被上诉人的建筑物系在高速公路控制区内；2、《高速公路腰堡服务区与周边建筑相对位置图》系铁岭市公路设计院经过对被上诉人的违法建筑进行实地测量后作出的，是以诉讼为目的提交原审法院的，只是为了防止诉讼标的灭失及进一步佐证原告的建筑物在高速公路控制区内出具的；3、上诉人早在2011年8月23日根据自己实地测量就向被上诉人送达了《违章通知书》，已明确告知被上诉人“违法建房占用控制线”；4、被上诉人认为其建筑物合理的理由是该建筑经过了各部门的审批，并不否认该建筑物建设在高速公路控制区内，但公路法颁布在先，违建在后，各部门对其审批是违反法律规定的；5、到目前为止该建筑物还存在，以该实物为证据，上诉人是根据自己测量结果作出的行政强制执行决定书，与《高速公路腰堡服务区与周边建筑相对位置图》的取得时间没有必然联系。综上，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求，以维护上诉人代表的国家利益不受损害。
被上诉人辽宁xx药业有限公司答辩称：一、从具体行政行为的文书制作形式上看，上诉人的文书加盖的是“路政管理专用章”及“行政处罚专用章”，而非行政机关的印章。二、上诉人的具体行政行为中除行政强制执行决定书外，其他的如违章通知书、责令整改通知书、行政强制执行告诫书均未交待诉权。三、上诉人未向答辩人履行告知当事人举行听证的权利，违反《行政处罚法》42条的规定。四、上诉人作出的具体行政行为，认为答辩人本案所涉厂房系违章建筑无任何有效、合法、权威证据支持。五、答辩人的土地及厂房建设等均系具有国家机关的合法审批手续及相关权利凭证的，答辩人对上述土地及建筑物具有合法的物权，上诉人将原告建筑物定性为违章建筑物，无法律依据且损害答辩人之合法权益。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请驳回上诉，维持原判。
原审被告辽宁省高速公路管理局向原审法院提交的证据材料有：1、《公路法》第五十六条、第八十一条、《公路安全保护条例》第十三条、第五十六条、《辽宁省高速公路管理条例》第十条、第三十六条的规定，用以证明被告作出被诉具体行政行为的职权依据。2、《辽宁省机构编制委员会办公室文件》（辽编办发[1996]7号），用以证明沈四高速公路于1995年通车使用，在高速公路建设期间就确定了高速公路控制区，按高速公路管理条例的规定已经划定了边沟外缘以外50米范围以内为高速公路控制区。3、《违章通知书》、《责令改正通知书》、《行政强制执行告诫书》、《陈述申辩书》、《关于辽宁xx药业公司有关陈述申辩的回复》、《回复》、《行政强制执行决定书》、文书送达回证、现场照片，用以证明原告的违章建筑在高速公路控制区内，被告按法律规定的程序向原告送达了相关手续，原告收到相关材料，但拒绝签字。4、《行政复议申请》、辽宁省交通厅《行政复议决定书》，用以证明原告向辽宁省交通厅提出行政复议申请，要求撤销被告所作的具体行政行为，辽宁省交通厅维持了被告作出的具体行政行为。5、铁岭市公路设计院绘制的《高速公路腰堡服务区与周边建筑相对位置图》，用以证明被告对原告的违章建筑进行强拆前，由铁岭市公路设计院进行实地测量后绘制的位置图，证明了原告违章建筑的位置情况，不是证明被告作出具体行政行为的证据。
原审原告辽宁xx药业有限公司向原审法院提供的证据材料有：1、被告向原告送达的（2011）辽高管铁通字第002号《违章通知书》、辽高管铁责改（2011）001号《责令改正通知书》、辽高路铁强告（2011）10001号《行政强制执行告诫书》、辽高路铁强执（2011）10001号《行政强制执行决定书》，用以证明：(1)被告认定原告的厂房为违章建筑，显系违法，损害原告的合法权益；（2）文书中加盖公章既有被告路政管理章，又有“行政处罚章”处罚主体无执法权利；（3）向原告送达的上述文书没有载明相关证据，未履行告知权利、义务，送达程序违法。2、铁岭县人民政府于2007年7月31日颁发的铁岭县国用（2007）第073号《国有土地使用权证书》及图纸，用以证明原告占有土地的合法性及四至范围。3、铁岭县城乡建设环境保护委员于2010年7月16日颁发的地字第建设D101108089000号《建设用地规划许可证》及图纸、建字第G101108080000《建设工程规划许可证》及图纸，用以证明原告建设的厂房均经合法审批，系合法建筑。4、铁岭县城乡建设环境保护委员会颁发的选字第211221201007055号《建设项目选址意见书》，用以证明原告建设的厂房经过政府部门的合法审批，系合法建筑。5、铁岭县腰堡镇政府于2011年9月19日出具的情况说明、转让协议，用以证明2000年原告与铁岭北方大型阀门有限责任公司签订转让协议时，厂房和车间就存在，所以，被告的处罚已超时效，属程序违法。6、行政复议决定书，用以证明被告的行为损害原告的合法利益，原告起诉程序合法。7、铁岭县国土资源局的情况说明，用以证明原告因办理抵押登记，土地使用权证的原件由该局暂存。8、照片、《责令整改决定书》，用以证明被告违法强迁，造成原告诸多经济损失，并致原告被铁岭县安全生产监督管理局责令整改。
上述证据均已随案移送本院。
经庭审质证，原审被告提供的证据1、3、4能够证据其举证目的，原审法院予以确认正确。原审被告提供的证据2《辽宁省机构编制委员会办公室文件》（辽编办发[1996]7号），与本案待证事实不具有关联性，原审法院不予采信正确。原审被告提供的证据5铁岭市公路设计院绘制的《高速公路腰堡服务区与周边建筑相对位置图》，不是原审被告用以证明其具体行政行为是否合法的证据，原审法院不予采信正确。原审原告提供的证据1—4，能够证明被诉具体行政行为存在，且原审原告的厂房取得了土地使用权和规划建设的审批手续，原审法院予以采信正确，依法予以确认。证据5铁岭县腰堡镇政府于2011年9月19日出具的情况说明、转让协议，不能证明原审原告的举证目的，原审法院不予采信正确。证据6、7，能够证据原审原告的举证目的，原审法院予以采信正确。证据8照片、《责令整改决定书》，与本案待证事实无关联性，原审法院不予采信正确。
根据上述证据二审法院认定的事实与一审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条、《公路安全保护条例》第三条、《辽宁省高速公路管理条例》第四条一款之规定，上诉人辽宁省高速公路管理局是由辽宁省交通厅举办的事业单位，具有在辖区内行使公路行政管理的职权。原审法院认定其为行政机关有误，依法予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条一款均明确规定了在行政诉讼中，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。在举证期限内，原审被告辽宁省高速公路管理局向原审法院提交了多份其行政程序方面的证据，但却未提交其如何认定“辽宁xx药业有限公司违法建房占用公路控制线1837㎡”这一事实的证据。上诉人辽宁省高速公路管理局所作的行政强制执行决定违背了“先调查取证、再作出行政行为”的基本原则，行政程序明显不当，原审法院予以撤销正确。故上诉人辽宁省高速公路管理局的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。
综上，原判认定事实清楚、证据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人辽宁省高速公路管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 芳
审 判 员 单兴义
代理审判员 赵继楠
二〇一四年三月十二日
书 记 员 陈晓晨