云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）云01行终8号上诉人（一审原告）何青，女，1970年8月16日出生，汉族，云南省昆明市人，初中文化，个体户，现住昆明市盘龙区。被上诉人（一审被告）安宁市林业局。住所地：安宁市武庙坡森林公安内*楼。法定代表人吴松茂，局长。委托代理人聂智兴、张晓娜，北京德恒（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审第三人）曹外泽，男，1952年10月9日出生，汉族，云南省昆明市人，大专文化，退休公安民警，现住昆明市盘龙区。上诉人何青因与被上诉人安宁市林业局、曹外泽不履行行政管理职责一案，不服云南省安宁市人民法院（2015）安行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月9日受理后，依法组成合议庭进行审理，经合议庭评议，本案现已审理终结。一审法院确认以下案件事实：2013年6月25日，昆明市中级人民法院作出（2013）昆民三终字第368号民事判决书，昆明市中级人民法院确认事实为：邱杰峰、何青取得了诉争土地的用益物权，依法应享有占有、适用收益的权利。昆明市中级人民法院判决认为“《中华人民共和国物权法》第三十五规定：‘妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险’。本案中，经昆明市中级人民法院(2012)昆民一终字第41号生效民事判决已经确认：邱杰峰、何青取得了诉争土地的用益物权，至此，曹外泽不再享有尚在使用的土地，其依法应当将其使用的土地腾还给邱杰峰、何青。二审中，经实地勘查，曹外泽仅占用了诉争土地的部分，曹外泽应当将其占用的这部分土地腾还给邱杰峰、何青。因此，邱杰峰、何青要求在本案中明确诉争土地的四至的上诉请求，本院不予确定。根据本案查明的事实，曹外泽仅只是使用了诉争土地上原来就已经建盖的房屋及自然环境形成的一个四合院，该四合院的形成并非曹外泽的侵权行为造成的，上诉人主张被占有的土地系耕种农作物之用与客观事实不符合，……”昆明市中级人民法院维持了安宁市人民法院（2012）安法民初字第1162号民事判决确定的由被告曹外泽于判决生效后三十日内腾出属于邱杰峰、何青承包经营的土地；驳回了原告何青要求曹外泽赔偿损失的诉讼请求。何青从昆明市中级人民法院调取的加盖有昆明市中级人民法院调查传递材料专用章的《荒山转让协议》证实，2008年12月23日，邱杰峰、何青两人协议：“邱杰峰在安宁市××海湾村村民冯秀华、冯菊仙、冯菊英（原文）转让的荒山肆拾亩，现壹拾陆万元正自愿转让给何青。”2012年11月20日，以邱杰峰、何青两人的名义向安宁市林业局提出书面申请，举报曹外泽在2001年转让之前就在该地块建盖了永久性建筑物，请求林业部门将违法建筑拆除、恢复林地用途。2012年12月5日，安宁市林业局对曹外泽擅自改变林地用途一案立案处理，经调查、勘验等程序后，于2013年1月25日作出安林罚书字【2013】第13号《林业行政处罚决定书》并于同日向曹外泽送达，《林业行政处罚决定》确认的违法事实为：“曹外泽在未办理合法审批手续的情况下在林地上建盖房屋，造成擅自改变林地用途的违法事实，违法使用集体林地面积O.405亩(270平方米)，无林木蓄积”。对曹外泽处以:(1)罚款人民币:2700元(贰仟柒佰元整);(2)责令限期恢复原状(2013年7月30日前)的行政处罚。曹外泽于2013年1月28日缴纳了2700元行政罚款，但没有在2013年7月30日前自行恢复原状。曹外泽在法定的复议期间和上诉期间均未提出复议和上诉。安宁市林业局没有向举报人何青等送达书面的安林罚书字【2013】第13号《林业行政处罚决定书》；亦无何青已明确知晓行政处罚决定内容的证据。2013年9月23日，安宁市林业局向曹外泽发出安林催【2013】第01号《安宁市林业局行政决定的催告书》，催促曹外泽于收到催告书之日起十日内履行恢复原状的义务，逾期履行的安宁市林业局将申请人民法院强制执行。安宁市林业局未提供在《中华人民共和国行政强制法》规定的时限内向安宁市人民法院提出强制执行申请的证据材料。另查明：冯菊仙因对昆明市中级人民法院(2012)昆民一终字第41号判决不服，于2015年向云南省高级人民法院提出再审申请，经省高院审理后，驳回冯菊仙的再审申请。现林地上建筑物一直存在，行政相对人曹外泽未自行恢复原状、曹外泽亦未补办使用林地许可手续。2016年8月10日，何青与曹外泽在安宁市人民法院执行（2012）安民初字第1162号民事判决的过程中自行达成“流转和解协议”，约定何青将自己取得的海湾村啊篝冲龙潭上293号地块的用益物权，作价19.5万元，转给曹外泽，钱款亦交付清结。现何青要求判令安宁市林业局限期对安宁市××海湾村小组啊篝冲龙潭上293号地块全部违法建筑履行法定职责，依法植被，恢复原状。安宁市林业局答辩称：原告不是适格的主体，原告起诉已过诉讼时效，且我方不存在不作为或者不当履行职责的行为，请求驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。一审法院认为：原告何青经昆明市中级人民法院(2012)昆民一终字第41号民事判决；安宁市人民法院（2012）安法民初字第1162号民事判决、昆明市中级人民法院（2013）昆民三终字第368号民事判决书确认，邱杰峰、何青取得了诉争土地的用益物权，在上述生效判决未经法定程序，被依法撤销的情况下，何青应为安宁市林业局安林罚书字【2013】第13号《林业行政处罚决定》的利害关系人，具有提起行政诉讼的主体资格。依据《中华人民共和国森林法》第十条的规定：“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作”，故被告安宁市林业局负责辖区内的林业工作，是本案的适格被告。根据原告方起诉书所主张的诉讼请求，本案中审查的应当是安宁市林业局是否完全履行行政管理职责。被告安宁市林业局作为市（县级）林业主管机构，具有对本行政区域内林木保护、林业经营、造林采伐、违法毁损林木和审批、保护林地以及对破坏林业资源及违法征占用林地行为进行调查取证、认定，依法实施行政处罚以及向法定机关申请强制执行的职责。本案中，被告安宁市林业局在接到原告何青的举报后，对曹外泽占用林地进行了立案、调查，安宁市林业局林业行政处罚勘验、检查笔录（安林勘字【2013】第13号）中对安宁市禄脿海湾村小组啊篝冲龙潭上293号林苑，占用林地面积测量为997平方米，但安林罚书字【2013】第13号《林业行政处罚决定》中处罚面积为270平方米，其余面积未处罚的事实、理由、法律依据均未向何青说明，也未在上述处罚决定中阐述，其行为显然不当，构成怠于履行法定职责，应予纠正。原告何青要求判令安宁市林业局限期对安宁市禄脿海湾村小组啊篝冲龙潭上293号地块全部违法建筑履行法定职责，因安宁市林业局已对其中270平方米进行了处罚，何青对该部分的林业处罚亦无异议，故本院只能对安宁市林业局未处罚部分支持原告的主张。在案件的审理过程中，何青与曹外泽已就安宁市禄脿海湾村小组啊篝冲龙潭上293号地块的土地用益物权进行了流转，故再判令被告对原告何青举报的全部建筑履行法定职责已无意义，一审法院依法确认被告未对经勘验确认的除已处罚的270平方米以外的727平方米的建筑物依法进行处理的行为违法。昆明市中级人民法院(2012)昆民一终字第41号生效民事判决确认在民事案件二审中，“经实地勘查，曹外泽仅占用了诉争土地的部分，……，根据本案查明的事实，曹外泽仅只是使用了诉争土地上原来就已经建盖的房屋及自然环境形成的一个四合院，该四合院的形成并非曹外泽的侵权行为造成的，上诉人主张被占有的土地系耕种农作物之用与客观事实不符合，……”本案经庭审查明，曹外泽与冯菊仙建房始于1995年，早于何青流转取得土地使用权的时间，即何青取得该土地用益物权时已明知其流转的土地上盖有房屋等客观事实，故何青要求被告依法恢复植被没有事实依据，一审法院不予支持。依上所述，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第七十四条第二款第（三）项、第四十六条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，遂判决：一、确认被告安宁市林业局未对原告何青举报的“安宁市禄脿海湾村小组啊篝冲龙潭上293号地块上未办理合法审批手续的情况下在林地上建盖房屋，造成擅自改变林地用途727平方米”的问题依法进行处理违法；二、驳回原告何青的其他诉讼请求。宣判后，上诉人何青不服一审判决向本院上诉称：一、2012年11月22日，上诉人向安宁市林业局申请拆除安宁市禄裱海湾村小组啊箐龙潭上293号地林地违法建设，依法植被，恢复原状。安宁市林业局只做出对永久性建筑【2013】第13号林业行政处罚决定书。该行政处罚决定书做出后，安宁市林业局却不当履行职责，过了申请期才向安宁市人民法院申请执行，导致该处罚书成为一纸空文，同时安宁市林业局对该盈利性简易建筑也未行政处罚权，依法植被，恢复原状；二、上诉人诉请确认安宁市林业局行政违法，赔偿上诉人损失，司法评估费由安宁市林业局承担。一审违背上诉人诉讼请求，违反法律法规；三、安宁市林业局是行政机关，根据法律法规，任何公民都可举报擅自挪用林地的违法事实，上诉人从2012年至2015年5月举报多次，甚至检察院出具检察书也不纠正，履行其法定职责；四、第三人曹外泽，在安宁市林业局做出【2013】第12号行政处罚决定后，拒不履行，利用职权，一直维护其约1000多平方的违法建筑，导致安宁市林业局不作为，导致一审法院虚判来维护其违法建筑；五、一审判决认定事实不清。第三人曹外泽是党政国家机关人员，严禁擅自挪用国家集体林地建筑房屋、受益，所在曹外泽擅自挪用国家集体林地盖房，没有合法性。曹外泽在土地承包转让中未被安宁市人民法院追加为当事人，同时安宁市林业局也做出了恢复原状的处罚决定，并不因为违法建筑早于何青转让的时间变为合法。且该案与民事转让无关，据此，上诉人的诉请完全符合法律规定。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、判令安宁市林业局对安宁市禄裱海湾村小组啊菁龙潭上293号地块全部违法建筑履行法定职责，依法植被，恢复原状；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人安宁市林业局答辩称：一、答辩人因无强制执行权，依法向安宁市人民法院提出过强制执行申请，但因上诉人何青已就其与曹外泽物权保护纠纷一案中申请法院强制执行该违法建筑，故答辩人不再行使向法院申请强制执行的权利；二、在第三人曹外泽所占的293号林苑中，除对已处罚的270平方米外，曹外泽当时并未改变林苑内其余地块的林地用途，而如今该地块性质已由林地转变为耕地，答辩人已无权管辖，因此，答辩人对林苑内其余地块不存在行政不作为的情形；三、从本案的一审判决书，以及与本案有关联的多份一审、二审民事判决书显示，引起本案诉讼所涉及的标的物本是上诉人与第三人之间的民事物权争议所致。答辩人一直积极努力依法处理、耐心化解矛盾。该违法建筑物几经流转，已由本案的第三人于2016年8月10日支付人民币19.5万元流转款项与上诉人达成执行和解。至此，上诉人的实际利益已获得保护。而今上诉人既以实现其权益却滥用其权利，不仅继续耗费大量的行政资源，而且浪费大量有限而宝贵的司法资源。上诉人提出的上诉理由与事实不符，于法无据，综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，安宁市林业局提交了安宁市人民政府安政复【2013】77号“安宁市人民政府同意市安宁市林业局关于批准《云南省安宁市林地保护利用规划（2010-2020）》请示的批复”和云南省林业厅云林复【2013】46号“云南省林业厅关于昆明市各县市区林地保护利用规划成果的批复”，欲证明安宁市林业局对涉案林地无管辖权。何青的质证意见：文件的形成时间是2013年，不属于新的证据，且是复印件，如是政府涉密文件，需要提交相关涉密规定。因此，对上述证据三性不予认可。本院认为，安宁市林业局提交的证据，系安宁市人民政府的文件，从内容来看，仅只是针对林地保护利用规划的批复，故对于上述证据本院予以采信，但上述证据不能证明安宁市林业局所主张的无管辖权的事实。二审查明的事实与一审确认事实一致，本院依法予以确认。本院认为：按照行政机关的管理职责，安宁市林业局作为市（县级）林业主管机构，具有对本行政区域内林木保护、林业经营、造林采伐、违法毁损林木和审批、保护林地以及对破坏林业资源及违法征占用林地行为进行调查取证、认定，依法实施行政处罚以及向法定机关申请强制执行的职责。根据本案查明的事实，安宁市林业局在接到何青的举报后，经调查、勘验等程序，于2013年1月25日作出安林罚书字【2013】第13号《林业行政处罚决定书》，并于同日向曹外泽送达，《林业行政处罚决定》确认的违法事实为：“曹外泽在未办理合法审批手续的情况下在林地上建盖房屋，造成擅自改变林地用途的违法事实，违法使用集体林地面积O.405亩(270平方米)，无林木蓄积”。对曹外泽处以:(1)罚款人民币:2700元(贰仟柒佰元整);(2)责令限期恢复原状(2013年7月30日前)的行政处罚。曹外泽于2013年1月28日缴纳了2700元行政罚款，但没有在2013年7月30日前自行恢复原状。一审法院认为安宁市林业局林业行政处罚勘验、检查笔录（安林勘字【2013】第13号）中对安宁市禄脿海湾村小组啊篝冲龙潭上293号林苑，占用林地面积测量为997平方米，但安林罚书字【2013】第13号《林业行政处罚决定》中处罚面积为270平方米，其余面积未处罚的事实、理由、法律依据均未向何青说明，也未在上述处罚决定中阐述，其行为显然不当，构成怠于履行法定职责，故判决确认安宁市林业局未对何青举报的“安宁市禄脿海湾村小组啊篝冲龙潭上293号地块上未办理合法审批手续的情况下在林地上建盖房屋，造成擅自改变林地用途727平方米”的问题依法进行处理违法的处理正确，本院予以维持。根据我国《行政强制法》第十三条的规定，安宁市林业局对所作出的行政处罚决定没有行政强制执行力，在依法对曹外泽违法占用270平方米林地进行处罚并催告后，即只能向安宁市人民法院申请强制执行。而何青于2013年9月17日已经向安宁市人民法院申请强制执行昆明市中级人民法院（2013）昆民三终字第368号民事判决书，执行的标的为同一标的。而何青在申请执行的过程中于2016年8月10日又与曹外泽就涉案林地达成了“流转协议”，何青以人民币19.5万元的价格将涉案林地转让给曹外泽管理使用。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会共同利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有实际意义的。”根据上述法律规定，结合本案查明的事实，一审法院依法确认被告未对经勘验确认的除已处罚的270平方米以外的727平方米的建筑物依法进行处理的行为违法，再判决履行已无实际意义。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理恰当，本院予以维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人何青承担。本判决为终审判决。审判长 洪 琳审判员 马 勇审判员 曾蕙菁二〇一七年三月二十一日书记员 李国芳