广东省深圳市宝安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深宝法行初字第83号
原告深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会，住所地广东省深圳市光明新区公明办事处田寮社区第五工业区2栋B区。
法定代表人麦玉萍，该居委会主任。
委托代理人赵立强，广东法广律师事务所律师。
被告深圳市规划土地监察局，住所地广东省深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦。
法定代表人覃跃良，该局局长。
委托代理人彭捷，该局工作人员。
委托代理人付景虎，广东金地律师事务所律师。
第三人惠群工艺（深圳）有限公司，住所地广东省深圳市光明新区公明办事处田寮社区第五工业区2栋B区。
法定代表人贺丹萍,该公司董事。
委托代理人赖荣忠，广东永惠忠律师事务所律师。
委托代理人陈立恒，广东永惠忠律师事务所律师。
原告深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会不服被告深圳市规划土地监察局行政处罚决定一案，于2015年2月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人赵立强，被告委托代理人彭捷、付景虎,第三人委托代理人赖荣忠、陈立恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告深圳市规划土地监察局于2014年9月26日对原告下属的第一居民小组及第三人惠群工艺（深圳）有限公司作出深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》，认定原告深圳市光明新区公明办事处田寮居委会下属的第一居民小组未依法取得土地使用权，在光明新区田湾路7号北侧(地块占地面积为12205.34平方米，其中的9564.63平方米国有已出让用地为第三人惠群工艺（深圳）有限公司擅自将其非法转让给光明新区公明办事处田寮居委会第一居民小组)开工建设一栋裙楼及附属设施（包括两栋23层。两栋24层、两栋26层，建筑物基底面积为6928.75平方米，建筑物总面积为98394.65平方米）。被告认为原告下属的第一居民小组及第三人的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条；《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对原告下属的第一居民小组及第三人作出以下处罚决定：1.没收惠群工艺（深圳）有限公司违法所得人民币204万元整，并处罚款人民币15.3万元整；2.没收深圳市光明新区公明办事处田寮居委会第一居民小组建设的一栋裙楼及其附属设施（包括两栋23层、两栋24层、两栋26层，建筑物基底面积为6928.75平方米，建筑物总面积为98394.65平方米，建筑物房角点坐标为:F1、X=39949.75，Y=99366.55；F2、X=39956.40,Y=99262.27；F3、X=39898.12，Y=99258.50；F4、X=39889.50，Y=99392.18）。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：1、立案审批表；2、执法人员行政执法证；3、协助调查通知书；4、送达回证；5、调查询问笔录（2013年12月26日调查）；6、现场勘验笔录；7、现场照片；8、调查询问笔录（2014年2月12日调查）；9、调查询问笔录（2014年5月21日调查）；10、深圳市涉嫌违法建筑违法用地测绘报告；11、市规划土地监察支队关于提供专业技术支持的函；12、市规划国土委光明管理局关于提供专业技术支持的复函及附件；13、关于征询深圳市光明新区公明办事处田寥居委会第一居民小组涉嫌违法建设案件行政处罚意见的函；14、关于深圳市光明新区公明办事处田寥居委会第一居民小组涉嫌违法建设案件行政处罚意见的函；15、声明书；16、收据；17、行政处罚告知书；18、送达回证；19、听证申请书；20、行政处罚听证通知书；21、送达回证；22、关于成立听证组的决定；23、延期听证申请书；24、关于延期举行听证会的通知；25、送达回证；26、授权委托书；27、所函；28、受托人身份证件；29、听证会会议签到表；30、听证笔录；31、听证报告；32、听证建议书；33、行政处罚决定书；34、深圳市非税收入罚款通知书；35、送达回证；36、行政复议决定书；37、《中华人民共和国土地管理法》条文。
原告深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会诉称，被告作出的《行政处罚决定书》事实不清，法律适用错误，应依法予以撤销：第一，原告第一居民小组所属居委会隶属于原公明镇；受原公明镇作为农业重镇政策影响，原告第一居民小组集体一直未进行集体所有的工业建设开发；由于缺少集体所有的工业建设基础，城市化后也未成立股份合作公司。城市化时，为支持市政府城市化进程，原告第一居民小组响应政府号召将几千亩农业土地全部转为国有，集体未保留任何后备发展用地，导致集体经济发展已无土地可以利用。城市化时原定以后会返还部分土地给集体发展，但已过十年，至今未有任何土地返还给集体，由此导致集体无任何土地可供开发利用。第二，十年间，原告第一居民小组的人数从1OO多人增长到400多人，居民原有住房规模己不能满足人口增长需要。由于国有化未预留土地，故没有宅基地给居民建设。居民原住房受原来宅基地面积的限制及政府对违章建筑的监管，也无法拆除重建。整个旧村区与工业区相混，外来人口众多，生活、卫生环境与治安环境日益复杂；很多外村女孩都不愿嫁到居民小组旧村区生活。广大居民怨声载道，强烈要求发展集体建设，改善人居环境。2010年经全体居民会议决定：由全体居民集体集资远离旧村区另外建设居民集体住宅楼，按居民人数予以分配，以供广大居民改善人居环境及造福子孙后代。第三，集体集资建房决定做出后，由于无合适地块建设，便与惠群工艺(深圳)有限公司协商用地。惠群工艺(深圳)有限公司原从原告第一居民小组取得协议用地30000平方米，后为获得银行贷款需要，得到原告第一居民小组支持将全部30000平方米土地转为国有。惠群工艺(深圳)有限公司已开发2万多平方米进行工业建设，剩余9564.63平方米尚未开发建设。得知建设集体住宅楼没有合适土地，惠群工艺(深圳)有限公司便通过协议方式将未开发的9564．63平方米土地转让给原告第一居民小组所属集体经济组织(经济合作社)。加上原告第一居民小组原有部分集体土地，两者合计12205．34平方米刚好可供集体住宅楼建设。第四，2011年年初集体住宅楼建设开工，于2012年年底竣工，并经第三方检测机构检测质量合格。原告第一居民小组通过居民会议已将全部房屋分配给辖区居民，绝大部分居民已装修入住，生活环境有了极大改善。整个集体住宅楼造价约2.8亿元(不包含土地)，居民人均集资100多万元，有些家庭不但拿出全部积蓄，尚要负债。第五，原告第一居民小组所建的集体住宅楼与国家的土地规划、城市规划并无实质性冲突；但在程序上确有不当，事先未取得土地部门和建设部门批准。集体住宅楼所用土地的土地规划为综合用地，可以建设住宅。集体住宅楼的质量经检测为合格，设计施工也符合城市建设规划标准。第六，原告第一居民小组所建的集体住宅楼无社会危害性，不影响政府房地产市场。集体住宅楼仅在居民内部分配，不面向社会出售，也不允许居民将所分配的房屋转让给原告第一居民小组以外的人员，不会影响房地产市场的正常秩序。据此，原告认为，原告第一居民小组不构成非法转让土地，被告行政处罚法律依据错误。对于集体住宅楼建设程序上违反法律规定，原告第一居民小组予以认可；但应给予补救的机会。原告第一居民小组将按照政府的指导补办完善相关用地及建设手续。如果予以没收，对广大居民而言不异于没顶之灾，多数家庭将倾家荡产，甚至几代人负债；若此，势必造成严重社会矛盾和爆发群体性事件。为此，特向人民法院提起行政诉讼，请求依法判令：撤销被告作出的深规土监行罚[2013]l12号《行政处罚决定书》处罚决定第2项。
原告向本院提交证据如下：1、行政处罚决定书；2、行政复议决定书。
被告深圳市规划土地监察局辩称，一、原告不是涉案行政处罚决定的当事人，不是本案适格的原告。被告2014年9月26日作出的深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》清楚的载明当事人是原告第一居民小组，行政处罚决定认定的事实也是原告第一居民小组违反《土地管理法》的规定，在未依法取得国有土地使用权的情况下从事非法建设。就涉案具体行政行为而言，原告不是该具体行政行为的相对人。同时，原告第一居民小组在不服被告行政处罚决定时也系以第一居民小组的名义申请复议，复议决定书载明的违法行为人以及申请人均为原告第一居民小组。鉴于原告第一居民小组依法就有诉讼主体资格，且对原告第一居民小组的处罚不当然由原告承受，也没有法律规定在涉及居民小组的诉讼中应将所在居民委员会列为诉讼当事人，因此，原告不具有就涉案行政处罚决定提起诉讼的权利，原告的诉讼依法应予驳回。二、被告作出的深规土监行罚[2013]112号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。经查，原告第一居民小组于2011年7月在未依法取得国有土地使用权的情况下，在深圳市光明新区田湾路7号北侧12205.34平方米（其中基底面积6928.75平方米）的土地上建设了两栋23层、两栋24层、两栋26层的裙楼，总建筑面积为98394.65平方米，构成土地违法行为。以上事实有《调查询问笔录》、《现场勘验笔录》及现场相片、《深圳市涉嫌违法建筑违法用地测绘报告》、《市规划国土委光明管理局关于提供专业技术支持的复函》、《声明书》、《收据》及《听证笔录》等证据材料为证。原告所述的所谓现实问题，被告认为，任何人、任何单位进行活动必须在法律的框架内进行，任何人都没有逾越法律的特权，原告第一居民小组进行建设必须依法取得土地使用权并办理其他相关手续。三、被告作出的深规土监行罚[2013]112号行政处罚决定适用法律正确，内容适当。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”原告第一居民小组未就涉案建筑物取得国有土地使用权，已经违反了该条规定。经核《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》，涉案地块为城乡建设用地，全部位于允许建设区。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”依据该条，被告对原告第一居民小组在非法占用的土地上建设的建筑物和其他设施予以没收。因此，被告对原告第一居民小组作出“没收一栋裙楼及附属设施（包括两栋23层、两栋24层、两栋26层，建筑物基地面积为6928.75平方米、建筑物总面积为98394.65平方米）”的行政处罚决定适用法律正确、内容适当。四、被告作出的深规土监行罚[2013]112号行政处罚决定程序合法。在对原告第一居民小组实施的行政处罚过程中，被告依法立案，指定两名以上具有执法资格的执法人员为案件经办人员，所调查和采信的证据亦是经过合法程序取得的。被告依法向原告第一居民小组送达了《行政处罚告知书》，告知了违法事实、适用法律、拟处罚内容及依法享有的权利，后原告第一居民小组提出听证申请，被告依法组织听证。被告作出《行政处罚决定书》后，依法向原告第一居民小组送达了《行政处罚决定书》，决定书载明了违法事实、适用法律、处罚内容及依法享有的权利。被告对原告第一居民小组作出行政处罚，均严格遵循了相关法律法规，符合法定程序。因此，原告不是本案适格的诉讼主体，被告对原告第一居民小组作出的行政处罚决定,认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，恳请人民法院依法驳回原告的起诉，维持被告作出的深规土监行罚[2013]112号行政处罚决定。
第三人述称：第三人对原告的诉讼请求及理由事实均没有异议，请求法庭支持原告的诉讼请求。
第三人向本院提交证据如下：1、行政处罚决定书、行政复议决定书；2、企业法人营业执照；3、深圳市宝安县土地使用权出让合同书、深圳市宝安区土地使用权出让合同书、深宝地协字（9312）号协议书；4、宝国合字（1993）129号收款通知书、出让金和综合开发费收据、出让土地使用权的批复；5、公明镇村镇建设办报建资料、公明镇村镇建设办审批资料；6、出让土地投资建设竣工价申报资料。
根据当事人的庭审质证意见和对相关证据的审查，本院认证如下：对原告、被告提交证据的真实性、合法性、关联性予以认可。对第三人提交的证据1组，2组，3组中1993年12月30日签订的土地使用权出让合同及协议书，证据4组中收款通知及土地出让金与开发费票据、宝安区建设局出让土地使用权批复的真实性、合法性、关联性均予以确认；对证据3组中1991年12月28日与宝安县国土局签订的土地使用权出让合同，证据4组中1992年9月21日和1992年12月28日的两份收据，证据5组、证据6组因不符合关联性的标准，本院不予确认。
本院根据对证据的审查、当事人质证意见及庭审笔录认定以下事实：
涉案建筑位于光明新区田湾路7号北侧。2013年12月，被告调查发现原告涉嫌未经批准违法用地及违法建设，于2013年12月31日向原告下属的第一居民小组的组长发出协助通知书，2013年12月26日对原告下属的第一居民小组组长进行询问和现场勘验，并对涉案建筑委托进行测绘。被告于2013年12月31日对涉案的违法建设及用地进行立案，2013年12月31日，深圳市勘察研究院有限公司作出《深圳市涉嫌违法建筑违法用地测绘报告》，认定涉案建筑地块占地面积12205.34平方米，基底面积6928.75平方米，总建筑面积98394.65平方米。2014年1月3日被告向深圳市规划国土资源委员会光明管理局发出《关于提供专业技术支持的函》，要求协助核查涉案地块土地权属、规划、建筑报建等情况。2014年1月29日，深圳市规划国土资源委员会光明管理局复函称，该地块占地面积12205.34平方米，其中9564.63平方米为国有已出让惠群工艺（深圳）有限公司使用地块，2406.17平方米为其他国有用地，剩余234.54平方米为未征未转地。该9564.63平方米地块历史变动情况为：1993年12月30日，原深圳市宝安区国土局与惠群工艺（深圳）有限公司签订深宝地合字[1993]129号出让合同书，出让田寮村洋田土地29855平方米，土地用途为工业用地。1995年12月，原规划国土局公明所对该出让用地根据当时建设现状（已建和未建）进行分宗定界，对已建建筑物的用地红线宗地编号为A605-2,用地面积为19269.9平方米。经原规划国土局宝安分局审批，已建部分办理了24本《房地产证》。对未建部分用地未另行编号。复函称，经核《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》，该12205.34平方米地块规划为城乡建设用地，全部位于允许建设区，涉案建筑未向深圳市规划国土资源委员会光明管理局申请报建。被告先后于2013年12月26日、2014年2月12日、2014年5月21日分别对原告下属的第一居民小组组长麦胜佳进行询问调查。被告于2014年5月21日向第三人发出协助调查通知书，第三人拒绝接受询问，但提供了其于2011年1月作出的《声明书》。第三人《声明书》称为了不妨碍田寮社区经济繁荣发展和建设的需要，同意放弃田寮社区田湾路惠群厂区内北边约8800平方米地块的使用权，在获得补偿价款后不再主张任何权利。另，结合原告下属的第一居民小组提供的《收据》，第三人收到放弃涉案用地使用权的补偿款人民币204万元。
2014年7月25日，被告对原告下属的第一居民小组作出深规土监行告[2013]112号《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及处罚内容，并告知其依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。该处罚告知书于同日送达。2014年8月28日被告依据原告下属的第一居民小组的听证申请依法就涉案行政处罚举行听证。2014年9月26日，被告对原告下属的第一居民小组作出深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》，认定原告下属的第一居民小组未依法取得土地使用权，在光明新区田湾路7号北侧12205.34平方米土地上开工建设一栋裙楼及附属设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条之规定，决定没收原告下属的第一居民小组建设的一栋裙楼及其附属设施（包括两栋23层、两栋24层、两栋26层，建筑物基底面积为6928.75平方米，建筑物总面积为98394.65平方米，建筑物房角点坐标为:F1、X=39949.75，Y=99366.55；F2、X=39956.40,Y=99262.27；F3、X=39898.12，Y=99258.50；F4、X=39889.50，Y=99392.18）。原告下属的第一居民小组不服涉诉《行政处罚决定书》，向深圳市规划和国土资源委员会提起了行政复议申请，深圳市规划和国土资源委员会以深规土复决[2015]5号行政复议决定书维持了涉诉深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
另查明，深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会第一居民小组是深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会下属的居民小组，于2005年6月5日经公明街道办事处批准设立。
根据原告的起诉和被告的答辩以及庭审情况，本院认为双方争议焦点有：第一，深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会是否为本案适格原告？第二，涉诉深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》是否合法？
关于深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会是否为本案适格原告的问题。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条的规定，居民委员会负责管理本居民委员会的财产。《中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅关于印发〈深圳市社区建设工作试行办法〉的通知》（深办发[2005]3号）第十条第二款规定，社区居民委员会可下设若干居民小组。居民小组在社区居民委员会的领导下，协助做好本生活小区范围内的工作。深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会第一居民小组是深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会设立的居民小组。本院认为深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会代表其下属的第一居民小组进行起诉、应诉并无不妥。
关于涉诉[2013]112号《行政处罚决定书》的合法性问题。被告深圳市规划土地监察局负有对辖区内公民、法人和其他组织遵守、执行城市规划和土地管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，并依法对违反城市规划法律、法规、规章的行为和违反土地管理法律、法规、规章的行为进行查处的法定职责。原告下属的第一居民小组在没有取得国有土地使用权情况下，在光明新区田湾路7号北侧占地面积12205.34平方米的地块上开工建设一栋裙楼及附属设施（包括两栋23层、两栋24层、两栋26层，建筑物基底面积为6928.75平方米，建筑物总面积为98394.65平方米）。原告所建裙楼及附属设施占用的12205.34平方米地块中，9564.63平方米为国有已出让土地，于1993年12月30日由原深圳市宝安区国土局与惠群工艺（深圳）有限公司签订深宝地合字[1993]129号出让合同书，2406.17平方米为其他国有用地，剩余234.54平方米为未征未转地的事实有被告对原告下属的第一居民小组组长麦胜佳的调查询问笔录、第三人《声明书》及收据、《深圳市涉嫌违法建筑违法用地测绘报告》、《市规划国土委光明管理局关于提供专业技术支持的复函》及附件等证据证明，事实清楚，证据充分。
《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……”该法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”本案中，被告对原告下属的第一居民小组与第三人之间转让涉诉9564.63平方米国有已出让用地为非法转让行为的认定准确。对于原告下属的第一居民小组未取得相关土地使用权的批准手续，占用2406.17平方米其他国有用地和234.54平方米未征未转地属于非法占用的认定准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条之规定，决定没收原告下属的第一居民小组建设的涉案一栋裙楼及其附属设施，适用法律正确。
被告在作出上述行政处罚决定过程中，依法展开了调查，在作出行政处罚决定前，被告告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有的陈述和申辩的权利，依据原告的申请就涉案行政处罚进行了听证，被告作出行政处罚决定的程序合法。
原告关于其下属的第一小组不构成非法转让土地，被告行政处罚法律依据错误的意见不能成立，本院不予采纳。
综上，被告作出的深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》，对原告的违法事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。对原告要求撤销深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》处罚决定第2项的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 李 秀 珠
代理审判员 张 庆 平
人民陪审员 黄 芳
二〇一五年十一月二日
书 记 员 连渊博（兼）
书 记 员 黄 静
附本案相关法律条文如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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