绍兴市上虞区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙0604行初38号
原告桑灵港。
被告上虞区崧厦镇人民政府。住所地：浙江省绍兴市上虞区崧厦镇伞城大道。
法定代表人陶海强，镇长。
委托代理人林阳、罗超，浙江五洋联合律师事务所律师。
被告绍兴市国土资源局上虞区分局。住所地：浙江省绍兴市上虞区百官街道人民中路***号。
法定代表人杜永刚，局长。
委托代理人杨海娟，绍兴市国土资源局上虞区分局工作人员。
委托代理人陈翀，浙江舜杰律师事务所律师。
原告桑灵港诉被告上虞区崧厦镇人民政府、绍兴市国土资源局上虞区分局宅基地土地行政许可一案，于2016年3月7日向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼。本院即日受理后，于2016年3月21日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告桑灵港，被告上虞区崧厦镇人民政府分管副镇长徐钱及委托代理人林阳、罗超，被告绍兴市国土资源局上虞区分局分管副局长朱柏治及委托代理人杨海娟、陈翀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告桑灵港诉称，原告一家共计五人、两代独生子，原先只有40多平米的一间楼房和一间附房。2012年2月15日原告向二被告申请建房，申请中特别说明建造125平方米主房。经过较长时间在2014年4月份审批完毕，但二被告认为崧厦镇范围的大户只能建造110平方米，原告经多方投诉无果。原告在2014年11月建房完毕，后根据区府办（2014）101号文件精神在主房后再造40平方米左右的附房。在快完工时收到被告绍兴市国土资源局上虞区分局作出的虞土资崧限改（2014）6号限期拆除决定书，致使原告遭受巨大损失。原告多方咨询后得知大户人家在耕地上可以建造125平方米的房屋，而且还有道地和阴架地（一般2米左右），而被告确认原告110平方米外的土地属于公用地（基本农田）完全不符合法律规定，侵犯了原告的合法权益。综上，二被告作出的虞土崧字[2014]第82号、乡字第330682201400074号和虞土资崧限改（2014）6号限期拆除决定属于违法，为此起诉至法院，请求：一、判令二被告在2014年4月11日虞土崧字[2014]第82号审批结果违法。二、要求二被告按法律规定重新审批以及原告重新建造的损失由二被告承担。三、本案诉讼费用由被告承担。
被告上虞区崧厦镇人民政府辩称，一、被告对原告作出的虞土崧字[2014]第82号上虞市私人建房审批合法。被告针对原告桑灵港建房申请批复110平方米建房用地是根据原上虞市崧厦镇人民政府崧镇政[2013]25号《关于进一步加强私人建房管理实施细则》第六条规定使用耕地建房，户籍人口在4人及以上的占地面积不得超过110平方米。当时原告户籍在申请建房时显示5人，分别是原告桑灵港、其母俞秀凤、其父桑苗忠、其妻韦艳萍以及其子桑汉梁，符合户籍人口在4人以上的条件，被告经审核后批复原告建造110平方米主房合理合法，且被告的上述文件是依据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》以及《上虞市人民政府办公室关于进一步加强农村私人建房管理的意见》并结合上虞区崧厦镇实际所制定的，完全符合法律规定。二、被告向原告颁发的乡字第330682201400074号私人建房乡村建设规划许可证合法。根据《中国人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，农村村民住宅建设不得占用农用地，确需占用的应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地审批手续后，由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。原告在异地建造房屋的土地虽然属于农用地，但该地块在2013年12月27日完成了农用地转用审批手续（批准文号为绍市土农转[2013]第18号），被告在2014年4月4日向原告颁发私人建房乡村建设规划许可证也符合法律规定。三、被告在审批原告桑灵港私人建房申请后于2014年2月2日会同国土部门联合勘踏现场，之后又进行批前公示，公示结果以及照片已抄送国土部门存档，因原告要求异地新建住房，对于原住房处置被告同意崧厦镇新下湖村村委采用本村回购的方式进行并保证审批后一户一宅，该回购手续已于2014年3月27日前全部完成。2014年4月4日被告经审核向原告颁发乡村建设规划许可证，2014年4月11日又同意原告桑灵港建造用地面积110平方米三层楼房，整个过程被告紧紧围绕上虞市人民政府办公室关于进一步加强农村私人建房管理意见与上虞市崧厦镇人民政府关于进一步加强农村建房管理的实施细则进行，不存在原告诉状中所称的审批达二年之久。四、虞土崧字[2014]第82号上虞市私人建房审批行为被告仅仅是一个前置程序，最终应由绍兴市上虞区人民政府作出，故本案被告诉讼主体不适格。综上被告认为原告起诉无事实和法律依据，应当依法驳回原告诉讼请求。
被告绍兴市国土资源局上虞区分局辩称，一、被告依据原告的申请依法作出行政许可，不存在违法行为。首先，原告于2014年4月4日经规划部门批准，同意其私人建房用地110平方米，建筑面积330平方米；2014年4月8日，原告提交《上虞市私人建房呈报表》的申请，要求建造三层楼房三间，占地110平方米。被告根据原告的申请进行审查，依照建设用地建设规划许可结果、原告家庭人口情况和旧房处理情况，在上虞区崧厦镇人民政府审核同意后，被告也于2014年4月11日作出“经规划部门批准，乡镇（街道）审核，同意使用集体土地110平方米，其中建筑占地110平方米”的行政许可，上述行为程序正当、审批合法、无任何不当之处。其次，关于原告提出其家庭情况依照有关规定可获批125平方米，但被告仅许可110平方米，因此审批违法的意见。被告认为依据当时法律法规和上虞市农村私人建房政策以及上虞区崧厦镇的乡村规划，大户最高可申请125平方米建房用地的面积，只是可获批的建筑占地“上限”数值，并非审批时必须供地面积。因此被告许可原告110平方米不属于违法审批，且当时原告自行申请的建房面积也是110平方米。最后，原告家庭五口人，建房审批允许建造房屋330平方米，人均面积已达到66平方米，按浙江省现有农村住房平均面积对照，已经远远超出，被告作为国家土地主管机关，在能满足农村居民居住的前提下不能随意多批土地。二、原告提起本案诉讼已经超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，公民向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，原告的申请于2014年4月11日获批，同年11月建房完毕，依此可知原告早已知道许可结果，但其在2016年2月16日提起诉讼，明显已经超过行政诉讼法规定的起诉期限。三、根据《中华人民共和国土地管理法》及上虞市私人建房呈报表的内容，被告仅仅是审查单位，不具有合法的诉讼主体资格。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。
经审理查明：2014年3月8日，原告桑灵港向上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会提出《要求建房的报告》，要求在本村金冯刘新建三层楼房三间（宽11.64米、深9.5米），面积110平方米，旧房调剂给新下湖村村委。同日，上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会意见为同意新建住房叁间，并加盖村委印章，村支书、村委主任签名确认。2014年3月12日，原告因申请私人建房实际情况向村委申请旧房回购，与该村村民委员会签订回购协议，由村委以每平方米50元价格，共实际支付原告8,000元人民币，回购原告位于上虞区崧厦镇新下湖村金冯刘金家桥河东岸三层楼房一间、附房一间，建筑面积160平方米，同时有上虞区崧厦镇人民政府盖章见证。2014年3月18日，上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会召开村三委会会议，表决通过前述回购事项。
原告桑灵港向上虞区崧厦镇人民政府申请乡村建设规划许可。2014年4月4日，上虞区崧厦镇人民政府就原告桑灵港农村私人建房颁发乡字第330682201400074号《乡村建设规划许可证》，许可原告建设规模330平方米、用地面积110平方米。2014年4月8日，原告填写上虞市私人建房呈报表（虞土崧字[2014]第82号），现有在册人口5人，其中建房户一栏意见有原告签名及“要求新建”内容。2015年4月9日，上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会意见为“同意新建住房叁间”。2014年4月11日，上虞区崧厦镇人民政府审查意见为“该户建房符合乡村建设规划，同意规划选址，用地面积为110平方米，建筑占地面积110平方米，建造叁层楼房叁间，建筑面积330平方米”。2014年4月11日，绍兴市上虞区国土资源局审查意见为同意原告使用集体土地110平方米，即建筑占地面积110平方米。2014年4月11日，绍兴市上虞区人民政府审批同意上述申请。
另查明，因原上虞市行政区划调整，原上虞市人民政府已变更为绍兴市上虞区人民政府；原上虞市崧厦镇人民政府变更为上虞区崧厦镇人民政府；原上虞市国土资源局变更为绍兴市上虞区国土资源局，后调整为绍兴市国土资源局上虞区分局。
本院认为，首先，原告所列被告不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条明确规定了公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件，包括有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。故根据上述法律规定，原告桑灵港仅以虞土崧字[2014]第82号农村私人建房审批表中初审机关上虞区崧厦镇人民政府、绍兴市国土资源局上虞区分局为被告，认为上述主体对其住宅用地进行审批结果违法而提起行政诉讼，被告主体不适格。同时结合被告庭审中明确，经绍兴市上虞区人民政府审批同意后向农村私人建房申请人发放集体土地建设用地使用权证，该权证上载明批准用地面积及批准机关绍兴市上虞区人民政府及印章，经本院释明后，原告拒绝变更被告。
其次，原告诉讼请求不明确。原告诉讼请求包括：一、判令二被告在2014年4月11日虞土崧字[2014]第82号审批结果违法。二、要求二被告按法律规定重新审批以及原告重新建造的损失由二被告承担。三、本案诉讼费用由被告承担。原告认为2014年4月11日虞土崧字[2014]第82号存在二被告的审批行为及审批结果违法，且不论二被告的审核行为系程序性行为还是实体性行为；同时认为被告作出的规划许可、限期拆除决定违法，故本案存在多个行政行为，经本院释明，原告坚持其诉讼请求。
再次，原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。2015年5月1日施行的新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案所涉及原告农村私人建房申请事项已于2014年4月11日经绍兴市上虞区人民政府最终审批同意，其于2014年11月建造完毕。现原告于2016年3月7日就上述审批事项提起行政诉讼，已经超过上述法律规定的法定起诉限期。
综上，原告桑灵港以上虞区崧厦镇人民政府、绍兴市国土资源局上虞区分局为被告，认为其对原告的农村私人建房审批结果违法提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，且本院已向原告进行释明，原告坚持其起诉状所列内容并拒绝变更，依法应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条之规定，裁定如下：
驳回原告桑灵港的起诉。
案件受理费依法免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 陶秋文
代理审判员 薛 敏
人民陪审员 任汉林
二〇一六年七月十二日
书 记 员 徐淑娜
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。