福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽03行初33号
原告福建省长乐市坤元房地产开发有限公司，住所地长乐市金峰镇胪峰大道，组�机构代码证代码77290194-1。
法定代表人林彬，职务董事长。
委托代理人李银，长乐市坤元房地产开发有限公司副总经理。委托权限特别代理。
被告长乐市人民政府，住所地长乐市解放路27号。
法定代表人王松，市长。
行政机关出庭人员李东，长乐市人民政府法制办工作人员。委托权限特别代理。
委托代理人李海亮、陈朝旭，福建远东大成律师事务所律师。委托权限特别代理。
原告福建省长乐市坤元房地产开发有限公司诉被告长乐市人民政府不履行法定职责一案，本院立案受理后，依法向被告长乐市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年5月9日公开开庭进行了�理。原告福建省长乐市坤元房地产开发有限公司（下称长乐坤元公司）的法定代表人林彬及委托代理人李银、被告长乐市人民政府的工作人员李东及委托代理人李海亮、陈朝旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告长乐坤元公司诉称，2000年，被告长乐市人民政府为解决李金泉地下钱庄问题，委托法院对其开发的金峰宾顺花园2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及规划中的原1#楼、11#楼地块进行公开拍卖，当时长乐市人民政府林义耿副市长召开金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会，福建省拍卖行也参与协调会，并形成了《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》（[2003]174号）。会议纪要中第二条作出“四个允许”：1、允许补办立项、建设、征地、消防等有关审批手续；2、允许按照现状规划指标续建；3、两块未建空地共7.4亩允许�度放宽规划指标建设；4、允许竞得者更改生活小区名称。
2004年12月21日，原告长乐坤元公司在拍卖会上以最高应价依法买受后，交足价款及有关税费，并更改小区名称为金峰鑫光花园。原告在履行买受人所尽的义务后，遂根据（2000）长执行字第007-7号、（2000）长执行字第007-8号向被告职能部门长乐市国土资源局申请办理上述地块的土地使用权变更登记手续，但长乐市国土资源局于2005年9月9日出具《否定报备单》不予办理，指出其中“12#楼为违章建筑不予办理转让”。原告认为根据拍卖时拍卖行提供的材料《（长补）榕房许字第200014号商品房预售许可证》批准预售楼号12#楼为商住楼及被告的[2003]174号文中的“四个允许”，被告应当为原告的12#楼办理登记手续。
2005年10月19日，长乐市人民政府助理调研员、金峰镇党委�记林秀明召开续建宾顺花园有关协调会，并形成了《长乐坤元房地产开发有限公司续建宾顺花园有关问题协调会议纪要》（[2005]266号）。纪要提出规划指标认定解决的初步方案，但未实质性解决规划指标认定问题。
2006年5月12日，长乐市人民政府印发[2006]82号《金峰鑫光花园规划建设有关问题协调会议纪要》，明确了规划指标认定问题。此后原告不断向被告递交申请报告请求处理历史遗留问题，期间长乐市城乡规划局也出具了长规督[2007]93号《长乐市城乡规划局关于林秀明副调研员批示件办理情况的报告》，最终长乐市城乡规划局出具航规地[2015]115号《关于金峰鑫光花园现状续建规划指标的认定书》，明确了规划指标认定问题。然而，时至今日，被告长乐市人民政府至今未能为原告买受的12#楼办理商住楼有关审批手续。
原告认为，行政允诺的性质类似于民法上之要约，系行政主体为自身设定的一种义务。被告之前在[2003]174号文中提到的“四个允许”在原告依法买受后即构成了法定职责。因被告拒不为原告办理相关手续，遂诉至法院，请求判决确认“原告买受被告委托法院拍卖的项目地块后，被告长乐市人民政府未履行拍卖附件中长政[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》的法定职责”的行为违法，并确认被告不履行原告长年来申请明确鑫光花园项目规划指标认定的行为违法。
被告长乐市人民政府答辩称，被告在本案中不存在任何不履行法定职责的情况。从被告通过《协调会议纪要》为解决宾顺花园资产问题做出的行政允诺的目的和法律性质看，原告的诉求没有事实根据和法律依据。被告为了维护地方社会稳定，推动地方经济发展，妥善解决宾顺花园因地下钱庄等一些违法行为给当地经济发展造成的负面影响。从会议纪要明确的“四个允许”的法律性质看，并不能简单地将其归为被告的法定职责。被告作为县一级行政职能部门的领导机关和宏观调控机关，以协调会议纪要的方式对拍卖项目做出“四个允许”,是被告对所隶属的下级各行政机关和职能部门负有领导、组织、协调、指导和监督指导，但被告不可能超越职权范围，直接办理应属于下级行政机关或职能部门的职责。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
经公开开庭审理，被告长乐市人民政府在法定期限内提供以下证据：
证据1、[2003]174号《长乐市人民政府专题会议纪要》复印件一份；
证据2、[2005]266号《长乐市人民政府专题会议纪要》复印件一份；
证据3、[2006]82号《长乐市人民政府专题会议纪要》复印件一份；
证据4、长政综[2013]118号《长乐市人民政府文件》复印件一份；
证据5、[2014]5号《长乐市人民政府市长办公会议纪要》复印件一份；
证据6、《长乐市人民政府关于同意金峰鑫光花园项目变更容积率规划条件的批复》（长政综[2015]112号）复印件一份；证据1-6证明被告系长乐市各职能部门的领导机关和宏观调控机关，负有领导、组织、协调、指导、监督职责。被告在其职权范围内领导和协调下属的各职能机关受理和办理原告相关申请事项。
证据7、《否定报备单》复印件一份；证明原告向被告下属长乐市国土资源局提交申请件被退回。
证据8、《关于不同意长乐市金峰�光花园项目方案消防设计审核的意见》复印件一份；证明原告总平规划设计方案消防方面未获消防部门通过。
证据9、长规[2005]193号《关于长乐市坤元房地产公司鑫光花园项目规划许可的复函》复印件一份；
证据10、长规[2006]52号《关于长乐市坤元房地产公司鑫光花园项目设计方案评审意见的报告》复印件一份；证据9-10证明被告下属的长乐市城乡规划局受理原告申请后依法履行了相应的职责。
证据11、《关于金峰鑫光花园项目规划指标调整的报告》复印件一份；证明原告向被告下属的长乐市城乡规划局提交申请报告。
证据12、航规地[2009]31号《关于长乐市坤元房地产公司金峰鑫光花园项目局部规划条件变更的公示》复印件一份；
证据13、航规�[2009]55号《金峰鑫光花园规划方案和长乐市西区十洋城控制性详细规划指标调整会议纪要》复印件一份；
证据14、航规地[2009]59号《关于金峰鑫光花园变更容积率等规划条件的请示》复印件一份；证据12-14证明被告下属的长乐市城乡规划局受理原告申请后依法履行了相应的职责。
证据15、《关于办理规划指标的申请报告》复印件一份；
证据16、航规地[2014]235号《关于金峰鑫光花园建设项目规划指标调整的复函》复印件一份；
证据17、航规地[2014]252号《关于金峰鑫光花园现状续建规划指标的认定书》复印件一份；
证据18、航规地[2015]102号《关于金峰鑫光花园项目变更容积率等规划条件的请示》复印件一份；
证据19、航规地[2015]115号《关于金峰鑫光花园项目规划指标调整的复函》复印件一份；
证据20、航规地[2015]119号《关于批准金峰鑫光花园项目变更容积率等规划条件的公告》复议件一份；证据15-20证明了被告下属的长乐市城乡规划局受理原告申请后依法履行了相应的职责。
被告提供的上述证据，经原告质证认为，上述证据的真实性均没有异议。但对证明对象以及材料有异议。证据3的纪要已经被长乐市人民政府实质取消作废。2006年7月份作废，事情隔两个月后没有给原告任何书面材料。被告随意取消已发布的纪要，间接证明了被告未履行法定职责，甚至拖延履行法定职责，也导致后续的手续无法正常办理。证据1-6的证明对象是被告的领导机关的协调职责，证明了原告具有2013年纪要4个允许的职责行为。而4个允许的职责在三大规划指标�认定上拖延履行，未履行法定职责。被告作为长乐市人民政府，原告在其向下属部门办理相关手续的时候，都需要被告进行相关协调、指导。原告在办理规划指标后续的审批手续中，被告一直在拖延履行，从证据9到证据17，跨度10年。另被告余下的证据是原告申请办理手续时遇到需要被告协调后出具的前置手续，仍然需要被告协调出具文件。以上行为都是被告拖延履行职责和不作为的行为。
原告为证明诉求成立，向本院提供了以下证据：
证据1、营业执照副本复印件一份；证明原告是适格的诉讼主体成立于2005年。
证据2、长政[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》复印件一份；证明被告提出的“四个允许”构成了应尽的法定职责。
证据3、（2000）长执行字第007-7号复印件一份；证明原告依法买受政府委托法院拍卖地块，根据《物权法》第28条获得合法土地使用权。
证据4、（2000）长执行字第007-8号复印件一份；证明原告即便依据执行通知书办理有关手续，仍遭到被告有关部门以被告未明确规划指标予以退件。
证据5、《否定报备单》复印件一份；证明长乐市国土资源局以被告未明确规划指标问题予以退件，12#楼为违章建筑需要被告明确允许法定职责予以退件。
证据6、长政[2005]266号《坤元房地产有限公司续建宾顺花园有关问题协调会议纪要》复印件一份；证明被告负有法定职责，初步提出规划指标认定方案，但拖延履行，未实质解决问题。
证据7、长政[2006]82号《金峰鑫光花园规划建设有关问题协调会议纪要》�印件一份；证明被告负有法定职责，明确了规划指标，后组织规划指标设计方案评审，但未发出，仍拖延履行。
证据8、长坤房字[2007]011号《关于“鑫光花园”项目问题的报告》复印件一份；证明原告致函市委请求协调，但被告仍拖延履行。
证据9、长规督[2007]93号《长乐市城乡规划局关于林秀明副调研员批示件办理情况的报告》复印件一份；证明原告积极办理有关规划指标认定的有关手续。
证据10、航规地[2009]31号《关于长乐市坤元房地产公司金峰鑫光花园项目局部规划条件变更的公示》复印件一份；证明原告根据《住房与城乡建设局建规[2008]227号文件》办理有关手续。
证据11、航规地[2009]55号《金峰鑫光花园规划方案和长乐市西区十洋城控制性详细规划指标调整论证会议纪要》复印件一份；证明原告根据《住房与城乡建设部建规[2008]227号文件》办理有关手续。
证据12、2009年8月17日福建日报登出《关于长乐市坤元房地产公司金峰鑫光花园项目局部规划条件变更的公示》；证明原告根据《住房与城乡建设部建规[2008]227号文件》办理完成规划指标认定第4个步骤，待被告第5个步骤批准通过。
证据13、长坤房字[2013]02号《关于恳请尽快解决长乐市金峰“鑫光花园”有关历史遗留问题的报告》复印件一份；证明原告致函杨市长请求协调，杨市长作出批示，被告仍不作为。
证据14、长政[2014]5号《市政府第5次市长办公会议纪要》复印件一份；证明被告通过会议批准了原告规划指标问题，历经11年才履行了应尽的法定职责，但12#楼用地手续仍未允许，未履行法定职责�
证据15、航规地[2014]252号《关于金峰鑫光花园现状续建规划指标的认定书》复印件一份；
证据16、航规地[2015]115号《关于金峰鑫光花园建设项目规划指标调整的复函》复印件一份；证据15-16证明原告最终明确了规划指标认定问题，历经11年之久。
证据17、福建省拍卖成交确认书；证明原告买受该地块所付出共计1393.39万元，利息按月息2%利率11年共计损失3678.5万元。
证据18、2005年-2015年工资表及财务损失报表；证明因被告未履行规划指标认定问题造成的财产损失，11年合计2249.2万元。
证据19、（长补）第200014号商品房预售许可证复印件一份；系被告拍卖文件中附的材料，证明12#楼有合法的土地手续，非违章建筑。
证据20、12#楼租赁合同复印件一份；证明因项目的优越地段，12#楼可租的面积4250平方米，每年租金可达300万元，11年来被告未允许补办，造成原告财产直接损失3300万元。
原告提供的上述证据，经被告长乐市人民政府质证认为，证据1的真实性、合法性没有异议。证据2的真实性、合法性、关联性均无异议，但是对其证明对象有异议。“四个允许”不能构成办理具体事务的法定职责。证据3、15、16的真实性、合法性和关联性均无异议。证据4真实性、合法性没有异议，但证明对象有异议，不能证明通知书的退件。证据5的证明对象有异议，其证明内容的表述不清楚，被告法定职责的指向不明。证据7的真实性、合法性没有异议，但是并不会影响原告事情的解决。证据6、8、9的真实性、合法性没有异议，但证明对象有异议。证据10的真实性、合法性和证明内容没有异议，但是原告规划方面取得的进展都与被告积极协调方面有关的。证据11的真实性、合法性和证明对象没有异议。证据12的真实性、合法性没有异议，但证明对象有异议。不能证明被告在第五个步骤没有积极办理。证据13的真实性、合法性没有异议，但证明对象有异议，这个批复不能证明被告不作为。证据14的真实性、合法性没有异议，但证明对象有异议，会议纪要不能证明被告对12#楼没有履行法定职责，被告一直为原告在积极履行协调、监督、指挥职责。证据17的真实性没有异议，但证明对象有异议，不能证明原告损失了3678.5万元。证据18、20的真实性、合法性、关联性以及证明对象均有异议。证据19的真实性、合法性均有异议，且与本案没有关联。
根据双方当事人的举证和发表的质证意见，本院认为，被告提供的证据具备真实性、�法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。原告提供的证据1可证明原告系本案的适格主体。原告提供的证据2-17、19具备真实性，但该组证据不足证明被告不履行法定职责。原告提供的证据18、20真实性无法确认。
根据上述有效证据，本院对案件事实认定如下：
2000年，被告长乐市人民政府为解决李金泉地下钱庄问题，对已开发的金峰宾顺花园2#、3#、4#、9#、10#、12#共六幢商品房及规划中的原1#楼、11#楼地块进行公开拍卖，当时长乐市人民政府林义耿副市长召开金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会，并形成了《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》[2003]174号。2004年12月21日，原告长乐坤元公司在拍卖会上以最高应价依法买受，并交足价款及有关税费，更改小区名称为金峰鑫光花园。原告在履行拍卖买受人�尽的义务后，向被告职能部门长乐市国土资源局申请办理上述地块的土地使用权变更登记手续，但长乐市国土资源局于2005年9月9日出具《否定报备单》不予办理，指出其中“12#楼为违章建筑不予办理转让”。原告认为根据拍卖时拍卖行提供的材料《（长补）榕房许字第200014号商品房预售许可证》批准预售楼号12#楼为商住楼及被告的[2003]174号文中的“四个允许”，被告应当为原告的12#楼办理登记手续。遂向法院提起诉讼，要求判决确认“原告买受被告委托法院拍卖的项目地块后，被告长乐市人民政府未履行拍卖附件中长政[2003]174号《金峰宾顺花园资产处置有关问题协调会议纪要》的法定职责”的行为违法，并确认被告不履行原告长年来申请明确鑫光花园项目规划指标认定的行为违法。
本院认为，本案原告长乐坤元公司通过竞买以最高价竞得�峰宾顺花园的商品房地块，并已经按照拍卖的约定支付了相关价款。原告已取得该房屋及土地的有关权利，故长乐坤元公司作为本案的原告主体适格。原告长乐坤元公司在取得相关权利后依法向被告长乐市人民政府的下属单位长乐市国土资源局、长乐市城乡规划局等申请办理相关土地的规划指标变更、土地权属变更登记等行为并无不当。被告长乐市人民政府对隶属的下级职能部门负有领导、组织、协调等职责，但无论是办理土地权属变更还是规划指标的变更等具体业务均系职能部门的职责所在，被告长乐市人民政府均不能越权给予办理。故本案原告的诉求明显不符法律的规定，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告福建省长乐市坤元房地产开发有限公司要求确认被告长乐市人民�府不履行法定职责的行为违法的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告福建省长乐市坤元房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈金发
代理审判员 张鹏程
人民陪审员 郑金姐
二〇一六年八月十五日
书 记 员 郑颖颖
附本案相关法律法规规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。