广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂10行终55号
上诉人（原审原告）岑忠行，退休干部。
被上诉人（原审被告）田东县人力资源和社会保障局。地址：广西百色市田东县平马镇油城路***号。
法定代表人凌云，局长。
委托代理人黄祖奖，该局工资福利股股长。
委托代理人谭家杰，该局仲裁院仲裁员。
上诉人岑忠行因劳动和社会保障行政管理一案，不服田东县人民法院（2016）桂1022行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人岑忠行到庭参加诉讼，被上诉人田东县人力资源和社会保障局（以下简称田东县人社局）法定代表人凌云局长因公务未能到庭参加诉讼，由其委托代理人�祖奖、谭家杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，岑忠行是原广西百色市田东县林逢公社林逢大队河街生产队农民，1978年参加高考，其填写的《广西壮族自治区高等学校招生报考登记表》、《高等学校考生政治审查表》等出生年月均为1955年3月。1980年毕业后在田东县祥周镇农机站工作，1988年3月在田东县农业技术推广站工作至今。2015年12月3日，田东县农业机械化管理局依照岑忠行身份证记载出生日期为1955年12月11日，作出东农机（2015）26号关于岑忠行同志退休的通知，认定岑忠行同志1955年12月出生，已达到法定退休年龄。原告岑忠行对其退休时间有异议，向被告提出要求认定退休时间。2015年12月18日，田东县人力资源与社会保障局作出《关于对岑忠行同志要求认定退休时间的意见》，确认岑忠行的法定退休时间为2015年3月，对原告非政策延迟办理退休多发的工资予以扣回。2015年12月30日，原告所在的田东县农机技术推广站以及主管部门田东县农业机械化管理局呈报原告退休呈报审批表。2016年1月4日，被告根据国发（1978）104号、组通字（2006）41号文件，同意原告办理退休，并执行扣回多发的工资。岑忠行不服田东县人力资源与社会保障局的决定，于2016年1月22日向该院提起行政诉讼。
一审法院审理认为，田东县人力资源与社会保障局依照国务院令第652号《事业单位人事管理条例》第三条第二款规定，具有负责本辖区内的事业单位人事综合管理的主体资格。原告所在的田东县农机技术推广站是事业单位编制，亦属田东县人力资源与社会保障局人事综合管理范围。被告具有对本辖区事业单位综合管理的主体资格。对国家和上级部门制定的法规、政策必须严格执行，对事业单位人员的退休有�批、确认是否达到法定年限的法定职责和主体资格。被告根据原告的出生年月档案记载与户籍登记不一致的实际情况，依据中共中央组织部、人事部、公安部合发的组通字（2006）41号《关于认真做好干部出生日期管理工作通知》确认原告的干部档案最先记载的《高等学校招生报考登记表》和《高等学校考生政治审查表》填写的出生日期为1955年3月并作为其达到法定退休的依据，本院予以支持和采信。关于原告被扣回非政策延迟办理退休多发工资的诉讼意见，根据2009年2月15日中共百色市委组织部、百色市人事局百人发（2009）3号文件第二点：“各单位要掌握好本单位干部、工人的出生年月，凡达到退休年龄的要如期办理退休呈报手续。凡因单位或个人原因故意拖延呈报办理退休手续的，一律不予调级、调档、调薪、调资。拖延期间领取的工资报酬在核定退休费时，一律按有关规定扣回”的精神，被告在对原告本应在2015年3月份办理退休手续，个人及所在单位没有呈报，致使原告多领了2015年4月—12月九个月多发工资部分，作出扣回的处理意见，是合理合法的，没有违反法律规定。对于被告提出根据《立法法》第八十二条相关规定，被告设定“我县对非政策延迟办理退休的，一律扣回多发的工资报酬”属于违法行为的诉讼意见，田东县人力资源与社会保障局根据国务院《事业单位人事管理条例》，在执行人事综合管理政策过程中，没有违反法律规定。对于原告提出根据《劳动法》第四十六条第一款以及《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，被告扣回原告的工资报酬违法的诉讼意见，原告是在编事业干部，适用人事工资制度管理，并非是简单的劳务关系，多工作的9个月时间应得的劳动报酬不属于人事工资制度管理的财政统发工资范畴。原告请求支付多工作九个月的劳务报酬属于另外一个法律关系，不属于《行政诉讼法》调整的范围。被告作出扣回原告2015年4月至12月在职工资是依照人事工资制度管理规定作出的具体行政行为，并没有使原告的合法财产遭受损失，不存在侵犯其财产行为，该行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，本院予以支持。综上所述，原告请求确认被告“扣回多发的工资报酬”行政行为违法，认定原告的退休时间，缺乏事实和法律依据，对于原告的诉讼请求本院不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出判决：驳回原告岑忠行的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告负担。岑忠行不服一审判决，向本院提出上诉称，一、一审法院认为被上诉人依据中组通字（2006）41号和国发（1978）104号文件认定上诉人2015年3月退休，忽视上诉人已经实际工作到2015年12月的事实，违反行政诉讼法“第五条以事实为根据，以法律为准绳原则”。二、一审法院支持被上诉人根据百人发（2009）3号规定，扣发上诉人2015年4月至12月的工资没有法律依据，该文件的适用范围是市直机关、事业单位。国发（2008）17号第十三条：“严格规范性文件制定权限和程序。未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据”；百人发（2009）3号第二条规定：“凡因单位或个人原因故意拖延呈报办理退休手续的，一律不准予调级、调档、调薪、调资。拖延期间领取的工资报酬在核定退休费时，一律按有关规定扣回。”本案没有哪个单位或个人存在故意拖延呈报办理退休手续的事实。因此依据该条规定扣回上诉人2015年4月至12月的工资也是错误的。三、一审法院认定上诉人是在编事业干部适用人事工资制度�理，排除上诉人得到《劳动法》及有关司法解释的保护的权利，违反法律优先的原则。综上所述，上诉人认为一审法院（2016）桂1022行初5号行政判决书没有事实根据和法律依据。请求二审法院撤销田东县人民法院（2016）桂1022行初5号行政判决，依法改判，并由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人田东县人社局答辩称，一、针对上诉人岑忠行主张被上诉人在认定退休年龄时存在错误，并援引《中华人民共和国居民身份证法》第十三条的规定作为依据。答辩如下：上诉人的主张及理由是错误的。《中华人民共和国居民身份证法》第十三条规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝”，该规定指的是公民身份证是证明公民身份的法定凭证，而证明身份与证明出生日期并不是同一概念，《中�人民共和国居民身份证法》也没有明文规定公民的出生日期应以居民身份证上记载的出生如期为准。根据中共中央组织部、人事部、公安部《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》（组通字（2006）41号）规定：“对个别干部的出生日期，档案记载与户籍登记不一致的，应当以干部档案和户籍档案中最先记载的出生日期为依据”，被上诉人在审核上诉人的干部档案时发现其最早的档案是1978年11月2日的广西高等学校招生报考登记表，表中记载的出生日期是1955年3月，与上诉人身份证上记载的出生日期1955年12月不一致，而我县1981年才实行户籍制度，1988年开始制作第一代身份证，因此被上诉人根据中共中央组织部、人事部、公安部《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》（组通字（2006）41号）的文件规定，认定上诉人的出生日期是1955年3月是正确的。根据《�务院关于颁发﹤国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法﹥和﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的通知》（国发（1978）104号）第四条第一项的规定，干部退休年龄为男年满六十周岁，因此，被上诉人核定上诉人退休年龄为2015年3月是正确的。二、针对上诉人根据其对《中华人民共和国立法法》等法律的理解，认为被上诉人认定其退休年龄及扣回多发的工资所依据的政策文件与现行法律冲突，因此不具备合法性。答辩如下：上诉人的主张缺乏事实依据并且存在理解错误。被上诉人认定上诉人的出生日期所依据的文件是中共中央组织部、人事部、公安部《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》（组通字（2006）41号）的规定，被上诉人扣回上诉人2015年4月至12月的在职工资依据的是百色市委组织部、百色市人事局《关于市直机关、事业单位科级及以下干部�人退休审批问题的通知》（百人发（2009）3号）第二条：“各单位要掌握好本单位干部、工人的出生年月，凡达到退休年龄的要如期办理退休呈报手续。凡因单位或个人原因故意拖延呈报办理退休手续的，一律不予调级、调档、调薪、调资。拖延期间领取的工资报酬在核定退休费时，一律按有关规定扣回”的规定。被上诉人只是政策的执行机关，并不是政策文件的制定机关，被上诉人没有义务也没有权限对上级机关的政策文件进行合法性审查。截止被上诉人审批上诉人的退休时，没有任何的生效法律文书认定中共中央组织部、人事部、公安部《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》（组通字（2006）41号）和百色市委组织部、百色市人事局《关于市直机关、事业单位科级及以下干部工人退休审批问题的通知》（百人发（2009）3号）两份文件违法，也没有任何上�文件规定此两份文件停止适用，因此，被上诉人适用此两份文件是依法行政行为，并无不当。上诉人被核定2015年3月退休后，已于2015年4月起核发退休金，因此从2015年4月起至12月既领取退休金又领取在职工资缺乏政策依据，被上诉人依据（百人发（2009）3号）第二条的规定扣回上诉人2015年4月至12月的工资不是行政处罚、行政强制或行政收费行为，而是对上诉人不当得利的追索。三、针对上诉人主张应适用《中华人民共和国劳动法》和《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》处理工资报酬问题。答辩如下：上诉人不适用劳动法律法规进行管理。根据《中华人民共和国劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”上诉人是田东县农机技术推广站的在编事业干部，在职期间与田东县农机技术推广站之间建立的是人事关系而不是劳动关系，不适用《中华人民共和国劳动法》及相关司法解释的规定，应适用人事工资制度进行管理。上诉人被核定2015年3月退休后，已于2015年4月起核发退休金，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条：“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理”。因此上诉人从2015年4月至2015年12月与田东县农机技术推广站的之间建立的是劳务关系，由用人单位支付劳务报酬。四、针对上诉人主张被上诉人作为干部职工档案保管部门，在上诉人的所在单位田东县农机技术推广站未到被上�人处办理上诉人退休手续的情况下，负有主动为上诉人办理退休手续的义务，因此对上诉人延迟办理退休负有过错责任。答辩如下：上诉人该主张缺乏法律及政策依据。根据百色市委组织部、百色市人事局《关于市直机关、事业单位科级及以下干部工人退休审批问题的通知》（百人发（2009）3号）第一条：“科级及以下干部、工人达到规定的退休年龄的当月，由其本人所在单位填写退休审批表一式三份，经主管部门审核，报市人事局审批，然后由主管部门下文通知其本人退休。退休时间一律以人事局批准的日期算起，退休费从批准之日的下个月起执行”；第二条：“各单位要掌握好本单位干部、工人的出生年月，凡达到退休年龄的要如期办理退休呈报手续。凡因单位或个人原因故意拖延呈报办理退休手续的，一律不予调级、调档、调薪、调资。拖延期间领取的工资报酬在核定退休费时，一律按有关规定扣回”的规定，负有干部退休手续报送义务的单位是干部所在单位，而不是人事管理部门。被上诉人只是干部退休的审批机关，在上诉人所在单位没有报送上诉人退休审批表的情况下，被上诉人没有义务主动为上诉人办理退休手续，按照《关于市直机关、事业单位科级及以下干部工人退休审批问题的通知》（百人发（2009）3号）第一条规定的程序，应由上诉人所在单位田东县农机技术推广站填写退休审批表，报其主管部门审核后再报送答辩人处审批。根据上诉人提交的证据《干部（工人）退休呈报审批表》可知，上诉人的主管部门田东县农业机械化管理局于2015年12月30日呈报上诉人的退休审批表到被上诉人处，被上诉人于2016年1月4日作出审批，因此，被上诉人已按政策规定且在办理时限内作出审批，程序合法，不存在过错。综上答辩意见，本案中被上诉人作出的具体行政行为主体合法、认定事实准确充分、适用法律及政策规定正确、程序合法，并无不当。被上诉人扣回上诉人2015年4月至12月的在职工资是按规定追回上诉人的不当得利，并没有使上诉人的合法财产遭受损失，不存在侵犯其财产行为，上诉人的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。
另查明，1986年11月，经国务院批准，公安部公布施行居民身份证条例实施细则，公安机关开始依法颁发和管理第一代居民身份证。上诉人岑忠行身份证上记载的出生日期为1955年12月11日。
二审审理期间，各方当事人均无新的证据向本院提供。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据国务院令第652号《事业单位人事管理条例》第三条第二款规定，被�诉人田东县人社局具有负责本辖区内的事业单位人事综合管理，审核辖区内事业单位工作人员退休及工资待遇的法定职责。上诉人岑忠行于1978年11月2日填写的广西高等学校招生报考登记表里，注明的出生日期是1955年3月，而后办理的第一代身份证记载的出生日期为1955年12月11日。《中华人民共和国居民身份证法》第二条规定：“居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民，应当依照本法的规定申请领取居民身份证；未满十六周岁的中国公民，可以依照本法的规定申请领取居民身份证。”本案中，上诉人岑忠行于1978年11月2日在报考广西高等学校时，填写招生报考登记表出生日期是1955年3月。而公安部于1986年11月公布施行居民身份证条例实施细则，公安机关开始依法颁发和管理第一代居民身份证，上诉人岑忠行的户籍档案中记载的出生日期为1955年12月11日。�共中央组织部、人事部、公安部《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》（组通字（2006）41号）规定：“对个别干部的出生日期，档案记载与户籍登记不一致的，应当以干部档案和户籍档案中最先记载的出生日期为依据。”本案中，虽然上诉人岑忠行于1978年11月2日在招生报考登记表里填写出生日期是1955年3月，但其办理第一代身份证时户籍档案中记载的出生日期为1955年12月11日。因此，户籍档案中最先记载的出生日期在法律上更具有证明效力。故被上诉人田东县人社局以上诉人岑忠行本应在2015年3月份办理退休手续，但其个人及所在单位没有呈报，致使领取了多发工资部分为由，作出《关于对岑忠行同志要求认定退休时间的意见》，确认岑忠行的法定退休时间为2015年3月，对非政策延迟办理退休多发的工资予以扣回，实属不当。上诉人岑忠行已按户籍档案中�先记载的出生日期工作至2015年12月份，履行了本岗位职责，理应享受同等的工资待遇。本案一审适用法律、法规错误，判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销田东县人民法院（2016）桂1022行初5号行政判决；
二、撤销田东县人力资源和社会保障局于2015年12月18日作出的《关于对岑忠行同志要求认定退休时间的意见》。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由被上诉人田东县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄春雷
代理审判员 ＸＸ纯
代理审判员 昌绍友
二〇一六年七月十三日
书 记 员 李瑞茝