湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第1号
上诉人（原审原告）范正兴。
被上诉人（原审被告）长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。
法定代表人廖建华，区长。
上诉人范正兴因诉长沙市开福区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2013）长中行征初字第00275号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了公开审理。现已审理终结。
原审查明：因长沙市黄兴北路棚户区改造项目建设，被告于2012年3月20日作出了开政征字（2012）3号《关于长沙市黄兴北路棚户区改造项目（开福寺路至潘家坪路段及S3号地块）房屋征收决定公告》。
2011年7月29日，长沙市城市房屋拆迁管理办公室发布了《长沙市黄兴北路棚户区改造项目（开福寺路至潘家坪路段及S3号地块）协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取公证抽签的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2011年8月15日，长沙市城市房屋拆迁管理办公室发布了《长沙市黄兴北路棚户区改造项目（开福寺路至潘家坪路段及S3号地块）抽签确定房屋征收房地产价格评估机构公告》，决定依据《国有土地上房屋与征收补偿条例》第20条的规定，采用公证抽签方式确定评估机构，并请被征收人携带有效身份证明参加。2011年8月17日，经过抽签确定由湖南思远四达房地产评估咨询有限公司对长沙市黄兴北路棚户区改造项目（开福寺路至潘家坪路段及S3号地块）待征收的房屋进行评估，长沙市开福公证处现场公证并出具了公证书。原告所有的房屋位于长沙市开福寺路9号福源花园2栋701，产权登记建筑面积89.52平方米，登记房屋用途为住宅，征收方多次与原告协商，未能就补偿事项达成一致意见。2011年8月30日至2012年3月25日，湖南思远四达房地产评估咨询有限公司接受长沙市开福区城市房屋征收工作办公室的委托对原告的房屋进行了估价作业，于2012年3月25日作出了房屋征收分户评估报告，并于2013年1月23日将该报告送达给原告。该报告确定原告房屋在估价时点（2012年3月20日）评估单价为每平米6314元，总价为565229元。2013年2月28日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室依据评估机构的估价报告，对原告作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择，其中货币补偿方式是补偿原告货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为566505元，其中房屋评估总价为565229元、搬迁费1276元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园和黄兴北路棚户区改造项目S8号地块长沙市开福区福善园的定向房（期房）用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2013年2月28日，被告向原告出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。该方案和告知书于2013年3月1日送达原告。2013年1月16日，湖南思远四达房地产评估咨询有限公司对用于产权调换的长沙市开福区福泽园A2栋2103号和2104号房屋价值进行评估，确定福泽园A2栋2103号和2104号评估单价分别为6367元和6407元每平方米，评估总价分别为334268元和336368元。2013年3月14日，被告对原告作出了开政征补字（2013）第86号房屋征收补偿决定，决定对原告实行房屋产权调换，并提供周转用房，用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算后，原告应找补房屋征收部门差价款102855元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用未计入），限原告在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁并将房屋交付区房屋征收部门拆除，逾期搬迁的，将依法予以强制执行，并告知了其法律救济途径。该决定送达后，原告不服，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了被告作出的房屋征收补偿决定，原告仍不服，向该院提起行政诉讼。
另查明，福源花园部分住户因不服被告作出的开政征字（2012）3号《关于长沙市黄兴北路棚户区改造项目（开福寺路至潘家坪路段及S3号地块）房屋征收决定公告》提起了行政诉讼，湖南省高级人民法院于2012年12月23日作出终审判决，认定被告作出开政征字（2012）3号房屋征收决定主体合法，适用法律正确，程序正当，符合法律、法规的规定。
在本案审理过程中，被告以原告一直不履行房屋征收补偿决定确定的搬迁义务，影响了长沙市地铁一号线开福寺站的建设，将给公共利益造成不可弥补的损失为由，于2013年8月22日向长沙市中级人民法院申请先予执行。经审查，该院于2013年9月12日裁定准予先予执行开政征补字（2013）第86号房屋征收补偿决定。原告不服，于2013年9月15日向该院申请复议。该院经复议后于2013年9月22日决定驳回原告复议申请，维持原裁定。
该院认为，一、被告长沙市开福区人民政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十六条和参照《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，被告长沙市开福区人民政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。
二、被告长沙市开福区人民政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，被告长沙市开福区人民政府作出的涉案长沙市黄兴北路棚户区改造项目（开福寺路至潘家坪路段及S3号地块）房屋征收决定的合法性已为湖南省高级人民法院业已发生法律效力的终审判决所确认，原告所有的位于开福寺路109号福源花园的房屋在该项目房屋征收范围内。
原告提出，其房屋所在地福源花园小区并不在新河三角洲公司的划拨用地红线范围和《建设用地规划许可证》范围内，故不属于黄兴北路棚改项目征收范围，被告无权作出房屋征收决定和征收补偿决定。该院认为，原告对此持有异议的原因在于其对相关法律规定的理解存在偏差。根据《城市房屋拆迁管理条例》（即国务院第305号令）的规定，房屋拆迁人申请领取房屋拆迁许可证时应当提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案以及金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明等相关资料，确定用地范围是进行拆迁的前提条件；国务院590号令实施后，对于为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。国务院590号令第九条规定：确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。市政府116号令第九条明确规定：因公共利益需要征收房屋的，提出征收房屋的单位应当向市、区、县（市）房屋征收部门提出申请，并提交以下材料：（一）发展改革部门出具的项目符合国民经济和社会发展规划的证明材料和项目立项批文；（二）规划部门出具的项目符合城乡规划和专项规划的证明材料以及划定的项目规划调查蓝线；（三）国土资源部门出具的项目符合土地利用总体规划的证明材料和土地调查红线；（四）需要提交的其它相关材料。保障性安居工程建设和旧城区改建项目还要提交纳入国民经济和社会发展年度计划的材料。长沙市黄兴北路棚户区改造项目启动、实施时正值拆迁、征收新老政策交替，根据国务院590号令和长沙市116号令的规定，划定国有土地上房屋征收范围不需要规划部门颁发建设用地规划许可证，只需要规划部门出具项目符合城乡规划和专项规划的证明材料和划定项目规划调查蓝线以及由国土部门出具的项目符合土地利用总体规划的证明材料和划定土地调查红线。福源花园小区房屋在新河三角洲公司黄兴北路棚改项目的规划调查蓝线及土地调查红线范围内，被告作出开政征字（2012）3号房屋征收决定符合国务院590号令和市政府116号令的规定。
被告发布的征收决定公告所确定的签约期限为2012年3月20日至2012年6月18日。期间和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与原告就征收补偿事宜未能达成协议。被告按照征收补偿方案对原告作出补偿决定，符合法律规定。
为确定被征收房屋的价值，被告按照国务院590号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在被征收人协商不成时，公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但原告在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，被告长沙市开福区人民政府提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供原告选择，将征收补偿费用专户储存，同时向原告提供了周转用房。被告作出补偿决定认定事实清楚，符合法定程序。
三、关于原告在诉讼中向该院提出的其他几个问题：
1、原告提出，原告等十人委托了同一诉讼代理人均为征收决定公告一案的诉讼当事人，十案当事人对征收决定公告一案判决不服已经提出申诉，本案应当由本院一审并等候陈谦益和郑治两人起诉后一并审理，将已经下达开庭传票的九案庭审延期。该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条第（四）项之规定，当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为或者同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼，人民法院可以决定合并审理。因此，该院决定对涉及福源花园小区的十个案件予以合并审理，但并不意味必须等所有涉及福源花园住户的案件一起开庭审理。因此，原告等九人提出要求延期审理，等候陈谦益、郑治两人起诉后再一并开庭审理不符合法律规定。
2、原告提出，该院将庭审地点安排在长沙市开福区人民法院有悖常理，涉嫌不公，是对当事人的精神施压，因而提出请求更改庭审场地。该院认为，法庭是指人民法院开庭审理案件的特定场所，主要指人民法院内的法庭，也包括用来开庭审理的其它公共场所。人民法院公开审理案件，可以根据实际情况确定审判场所。本案双方当事人住所地及涉案房屋所在地位于开福区，从方便当事人诉讼和方便人民法院行使审判权的诉讼“两便原则”出发，该院将本案庭审地点设置在开福区人民法院大审判庭并不违反法律规定，没有改变案件由该院一审的客观事实，原告所提异议没有事实依据。
3、原告对该院2013年7月16日下发的《关于进一步规范行政诉讼代理的通知》第四条提出异议，认为本院曲解法律，限制了其它公民的代理权限。该院认为，在《民事诉讼法》修正以前，依照《行政诉讼法》第二十九条第二款的规定，“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其它公民，可以受委托为诉讼代理人”。虽然法律有“经人民法院许可的其它公民，可以受委托为诉讼代理人”的规定，但是对于其它公民在何种情况下可经人民法院许可代理诉讼法律并未明确。2013年1月1日起施行的新修正的《民事诉讼法》第五十八条第二款规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”该条对公民代理诉讼作出了明确规定。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释以外，可以参照民事诉讼的有关规定。”因此，在行政诉讼中委托其它公民代理诉讼应当参照《民事诉讼法》第五十八条的规定执行。本案中陈文忠既非律师、基层法律服务工作者或者原告的近亲属，又非原告所在社区、单位或者有关社会团体推荐的本社区、单位和社会团体的公民，故原告委托陈文忠为诉讼代理人不符合法律规定，该院不予许可。
4、原告提出，本案案情重大复杂，被告行政负责人应当出庭应诉。该院认为，根据法律规定，当事人可以委托代理人出庭应诉，法律对委托诉讼代理人的程序作了明确规定。人民法院经过审查，只要当事人委托手续完备，委托事项和委托权限清晰，符合法律规定，就应允许当事人委托代理人参加诉讼。
5、关于原告申请长沙市开福区人民政府征收与补偿工作管理办公室和湖南思远四达房地产评估咨询有限公司作为第三人出庭应诉的问题。该院审查认为，本案被诉具体行政行为是被告对原告作出的房屋征收补偿决定，长沙市开福区人民政府征收与补偿工作管理办公室和湖南思远四达房地产评估咨询有限公司与被诉具体行政行为并无法律上的利害关系，不具有第三人的诉讼地位。
6、原告提出，该院是长沙市拆迁领导小组成员单位，是征拆行为的利害关系人，是利益共同体，无法保障独立、公正审理本案，因而向该院提出管辖异议。该院认为，本案诉讼源于原告起诉，该院受理本案基于该院对本案依法具有管辖权。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款的规定，当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出，原告所提异议不属于管辖异议的情形。原告如果认为该院存在不宜行使管辖权的情形，根据《最高人民法院关于行政案件管辖问题的规定》可以向上级人民法院提出，由上级法院依法处理。
7、原告提出，其诉被告征收决定一案二审判决认定事实出现明显的重大错误，已向最高人民法院提出申诉，本案应当停止执行具体行政行为和中止诉讼。该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行；根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十七条的规定，按照审判监督程序决定再审的案件，应当裁定原判决的执行；上级人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审的，应当作出裁定，裁定应当写明中止原判决的执行。被告作出的涉案长沙市黄兴北路棚户区改造项目（开福寺路至潘家坪路段及S3号地块）房屋征收决定的合法性已为湖南省高级人民法院业已发生法律效力的终审判决所确认，原告不服当然可以依法向上级法院提出申诉，但在上级法院未作出决定再审的裁定以前，原生效判决不应中止执行。因此，原告要求本案应当停止执行具体行政行为和中止诉讼没有法律依据。
综上所述，被告对原告作出的房屋征收补偿决定事实清楚，内容规范、合法，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。原告提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，该院不予采信。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条第二款之规定，判决驳回原告范正兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告范正兴承担。
范正兴不服，向本院提起上诉称：①一审审判程序违法。上诉人向一审法院依法提交了多份申请书，但一审法院要么没有作出书面决定，要么答复不符合法律规定，并且违反程序强推庭审。②一审判决认定事实不清。被上诉人不具有作出房屋征收补偿决定的主体资格；确定征收范围是否符合规划只能适用城乡规划法和土地管理法，福源花园公寓不在黄兴北路棚户区改造项目的征收范围内，调查蓝线、土地调查红线不能作为征收范围的依据；两种补偿方式均对上诉人明显不公；征收补偿资金使用没有公示、没有召开听证会，没有经过风险评估、没有经过集体讨论，程序上明显违法；分户评估报告不具有合法性。③一审判决适用法律错误。有关土地出让有偿收回的各种法律法规均明确，商品房出让地在合法使用年限时期不适用国务院590号令征收。一审认定“房屋征收补偿决定事实清楚，内容规范、合法，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确”，是错误的。请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人作出的开政征补字（2013）第86号《房屋征收补偿决定》；3、由被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人长沙市开福区人民政府答辩称：①一审审判程序正当。一审合议庭成员对上诉人提出的请求事项均依照法律作出了答复，也充分尊重了上诉人的诉讼权利。②房屋征收补偿决定事实清楚、程序合法。被上诉人依法具有作出房屋征收补偿决定的主体资格；被上诉人基于公共利益的需要对上诉人的房屋进行征收，条件符合、目的正当；福源花园属于本案所涉项目征收范围；房地产价格评估机构依法定程序选定，并依法对所有的被征收房屋进行评估；被上诉人对上诉人提供的产权调换房虽系期房，但被上诉人同时为上诉人提供了周转用房；征收补偿资金已足额到位，已签订补偿协议的被征收户均已收到安置补偿款。③房屋征收补偿决定适用法律正确。被上诉人在长沙市范围内因公共利益需要对国有土地上房屋进行征收，应当适用国务院590号令和长沙市人民政府第116号令征收。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条、第二十六条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，被上诉人长沙市开福区人民政府作为县级人民政府依据上述规定负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，并有权作出房屋征收补偿决定。
为了加快长沙城区改造、提升城市形象、改善和缓解交通状况、改善人居环境，长沙市开福区人民政府启动了黄兴北路棚户区改造工程。该项目经长沙市发展和改革委员会批复立项，认为符合国民经济和社会发展规划。同时，2011年4月27日，长沙市人民代表大会常务委员会作出《关于批准长沙市人民政府2011年旧城区改造项目计划报告的决议》，批准了长沙市人民政府《关于2011年长沙市旧城区改造项目计划的报告》。该报告中旧城改造计划中包含黄兴北路棚改项目，其改造理由为：一是旧城棚户区居民住房解困和城市品质提升的需要；二是地铁工程和城市道路基础设施建设的需要。虽然《长沙市开福区黄兴北路棚户区改造招商项目》文件说明改造工作采用的是“商业化运作”的模式，但不能就此否认本次征收“建设黄兴北路、地铁，改善交通状况，改造棚户区以优化居住环境”的公益性目的。
上诉人所有的开福寺路109号福源花园2栋701号房屋位于福源花园内。福源花园用地虽不在新河三角洲公司2010年8月的划拨用地红线范围内，但因地铁工程及城市道路基础设施建设的需要，黄兴北路东移，福源花园被纳入用地范围，该项目有调查蓝线、土地调查红线，符合国民经济和社会发展规划、城镇规划，不违反国务院590号令的相关规定，且被上诉人对该段路幅及轨道压占用地（包括福源花园用地）依法发布了房屋征收决定公告，并听取了被征收人意见。故上诉人认为“确定征收范围是否符合规划只能适用城乡规划法和土地管理法，其房屋不在本次征收范围内”的理由，不能成立。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》是国务院根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定和授权而制定的专门规范国有土地上房屋征收与补偿活动的行政法规；《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》是作为省会城市的长沙市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》并结合长沙市实际情况，为规范长沙市国有土地上房屋征收补偿工作而制定的政府规章，是具体实施国有土地上房屋征收和补偿的法律依据。且上述规定与《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关收回国有土地使用权的规定并不冲突。长沙市开福区人民政府在作出房屋征收补偿决定时适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的规定并无不当。因此，上诉人认为“商品房出让地在合法使用年限时期不适用国务院590号令征收”，没有法律依据。
长沙市开福区人民政府在具体实施征收补偿过程中，广泛听取了被征收人意见，认真修改并公告了征收补偿方案，对被征收房屋进行了调查，并将结果在被征收房屋范围内地段予以公开；通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构，在与被征收人协商不成时，依法公开抽签确定评估机构并对抽签过程和结果进行公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知了上诉人对评估结果有异议，可以申请复核评估，对复核结果有异议，可以申请专家委员会鉴定。在与上诉人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，提供了货币补偿和产权调换方式供上诉人选择，向上诉人提供了周转用房，保障了上诉人对补偿方式的选择权。在此基础上，被上诉人按照征收补偿方案作出补偿决定。该征收补偿决定包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项，载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并在房屋征收范围内予以公告，程序合法。故上诉人提出被上诉人作出征收补偿决定程序违法的理由不能成立。
综上，被上诉人作出的开政征补字（2013）第86号《房屋征收补偿决定》主体适格，条件符合，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原审判决驳回上诉人范正兴的诉讼请求，有事实和法律依据。上诉人向一审法院提交的多份申请书，一审法院均依法给予了口头或书面答复；在一审庭审过程中，合议庭也充分尊重了上诉人的诉讼权利，故上诉人提出一审审判程序违法的理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范正兴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
代理审判员 张少波
代理审判员 江 华
二〇一四年二月十七日
书 记 员 张 弛