北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第1332号
上诉人（一审原告）金淑华，女，1955年11月17日出生。
委托代理人杨华民，北京市檀州律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）密云县河南寨镇人民政府，住所地北京市密云县河南寨镇河南寨村。
法定代表人马超，镇长。
委托代理人李峥，北京市安理律师事务所律师。
委托代理人周景祥，北京市安理律师事务所律师。
上诉人金淑华因诉密云县河南寨镇人民政府（以下简称河南寨镇政府）限期拆除决定一案，不服北京市密云县人民法院（2014）密行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年10月9日公开开庭审理了本案，上诉人金淑华及其委托代理人杨华民，被上诉人河南寨镇政府委托代理人李峥、周景祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河南寨镇政府于2013年6月14日针对金淑华作出河政限拆字（2013）第105号限期拆除决定（以下简称被诉限期拆除决定），认定：金淑华在河南寨镇团结村西、京承高速路西侧50米处建设的砖混结构建筑289.43平方米及其他设施，未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、第四十一条的规定。据此，河南寨镇政府依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条之规定，责令金淑华在收到决定书之日起7日内自行拆除上述建设，自行清理存放于违法建设内的所有物品及禽畜，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除，损失由金淑华自负并承担相应法律责任。
金淑华不服该限期拆除决定，诉至一审法院。一审法院经审理认为，依据《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，河南寨镇政府对在其管辖的乡、村庄规划区内违反规划许可管理规定进行建设的，有权作出限期拆除决定。根据本案合法有效的证据可以认定，金淑华管理使用的位于河南寨镇团结村西、京承高速路西侧50米处的房屋及其他设施确未取得乡村建设规划许可，依法应予拆除。河南寨镇政府应根据《城乡规划法》第六十五条之规定，作出被诉限期拆除决定。河南寨镇政府所作被诉限期拆除决定，除适用《城乡规划法》第六十五条外，援引《城乡规划法》第六十四条显系不当，应认定其作出的被诉限期拆除决定适用法律不规范。但上述不规范之处并不足以否定被诉限期拆除决定的合法性。河南寨镇政府在作出被诉限期拆除决定前进行了调查取证，在决定作出后履行了送达等义务，其作出被诉限期拆除决定的程序并无不当。金淑华所持起诉理由缺乏事实根据和法律依据，对其诉讼请求，一审法院不予支持。据此，一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回金淑华的诉讼请求。
金淑华不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由为：一、上诉人因林果业生产管理和养殖家畜家禽需要而建设的房屋属于农用设施，一审判决认定上诉人的房屋及其他设施未取得乡村规划许可依法应予拆除适用法律错误。第一，被诉限期拆除决定中适用的《城乡规划法》自2008年1月1日起实施，被上诉人提交的密云县河南寨镇团结村村庄规划图编制于2008年，河南寨镇土地利用总体规划图编制于2011年9月，而上诉人农用房屋设施大部分建于2001年，有的房屋建成于1987年，建设时间早于《城乡规划法》实施时间，当时团结村尚无乡村规划，根据当时执行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》），上诉人建设农用设施不违法，2009年4月13日北京市高级人民法院《关于行政审判适用法律问题的解答（四）》亦对于具体应适用哪部法律早有明确的司法解答，本案应适用对上诉人有利的《城市规划法》，且不应认定上诉人行为违法。一审法院认可被上诉人适用《城乡规划法》约束处罚上诉人2001年以前的建房行为，明显适用法律不当。第二，根据上诉人提交的多项文件规定，上诉人建设农用设施无需办理乡村建设规划许可证；《城乡规划法》第四十一条规定旨在进行非农建设需要申请办理乡村建设规划许可证，一审法院曲解法律规定。第三，按照国家现行文件规定，即使早先建设的农用设施应当办理有关申报审核手续，政府也不应当直接拆除，应依法明示告知村民在合理期间内补办手续，如《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条之规定。二、上诉人在承包果园内建设农业生产管理设施，已受到过行政处罚，依法不应当再次处罚。上诉人所建房屋曾在2011年6月被密云县城市管理监察大队以违反《北京市市容环境卫生条例》作出了行政处罚，执行过程中，经密云县河南寨镇团结村民委员会申请，该大队为上诉人留下了本案涉及的九间农用管理房屋。被诉限期拆除决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的一事不再罚原则。三、被诉限期拆除决定多处违反法定程序。被上诉人的调查笔录等无上诉人签字，乡村规划没有文字说明，规划图制定后未向村民公告，没有证据表明被上诉人在作出被诉限期拆除决定前告知了当事人依法应当享有的陈述、申辩和听证等权利，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，该行政处罚不成立。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法确认被上诉人作出的被诉限期拆除决定违法。
河南寨镇政府同意一审判决，请求二审法院予以维持。
河南寨镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据并在庭审中出示：
1.河南寨镇土地利用总体规划图、密云县河南寨镇团结村村庄规划图，证明金淑华未申请办理规划许可证，其所建房屋系违法建设；2.北京市规划委员会密云分局于2014年6月11日出具的证明，证明金淑华所建房屋没有办理规划审批手续；3.被调查人为金淑华的调查询问笔录、现场检查笔录，证明河南寨镇政府履行了调查、告知义务；4.现场勘查示意图，证明金淑华所建违法建设的具体位置；5.光盘1张，证明河南寨镇政府执法人员到金淑华违法建设现场进行调查，金淑华拒绝在调查询问笔录、现场检查笔录及测绘图上签字；6.国内特快专递邮件详情单，证明河南寨镇政府向金淑华送达了被诉限期拆除决定书；7.《密云县人民政府关于印发严厉打击违法用地违法建设工作方案的通知》、《北京市人民政府办公厅关于印发严厉打击违法用地违法建设专项行动工作方案的通知》，证明市、县人民政府要求对违法建设予以严肃查处。
金淑华向一审法院提交了如下证据并在庭审中出示：
1.北京市密云县农村集体土地承包合同书，证明金淑华之夫刘××（已去世）与密云县河南寨镇团结村民委员会签订土地承包合同，合同约定可以在承包土地上进行建设；2.证明人为朱××、刘×1、陈××的证明及密云县河南寨镇团结村民委员会出具的证明，证明在金淑华家承包的果园内有该村民委员会于1987年建设的3间管理用房，另有朱××、刘×1、陈××经林业站同意建设的9间选果用房，后卖与金淑华；3.密云县城市管理监察大队权利告知书、京密城管拆字（2011）120009号限期拆除通知书，证明密云县城市管理监察大队于2011年对金淑华家在果园内建的房屋等设施作出过限期拆除通知；4.密云县河南寨镇团结村民委员会出具的证明，证明该村民委员会认为应为金淑华家保留几间生产管理用房；5.反映材料，证明金淑华因不服被诉限期拆除决定向密云县人民政府反映过情况；6.《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）、《北京市国土资源局关于转发国土资源部农业部完善设施农用地管理有关问题的通知》（京国土耕（2011）30号）、《密云县人民政府关于加强农业设施建设项目管理有关问题的通知》（密政发（2013）36号），证明金淑华所建房屋属于农业生产设施和附属设施，无须办理乡村建设规划许可证。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为，河南寨镇政府在一审期间提交的证据1中河南寨镇土地利用总体规划图显示的是土地利用总体规划，与本案无关，本院不予采纳；密云县河南寨镇团结村村庄规划图能够证明团结村的村庄规划，本院予以采纳；证据2形成于被诉限期拆除决定作出之后，不能作为证明被诉限期拆除决定合法的证据，本院不予采纳；证据3、4、5能够相互印证，证明河南寨镇政府调查询问情况，本院予以采纳；证据6能够证明河南寨镇政府送达被诉限期拆除决定书的情况，本院予以采纳；证据7系一般规范性文件，与本案被诉限期拆除决定的合法性并无关联，本院不予采纳。金淑华在一审期间提交的证据1能够证明金淑华之夫与密云县河南寨镇团结村民委员会签订土地承包合同的情况，本院予以采纳；证据2与证据5自述内容矛盾，其证明目的不成立，本院不予采纳；证据3与本案无关，本院不予采纳；证据5无其他证据佐证，证明目的不成立，本院不予采纳；证据6中规范性文件针对的是农业设施用地管理，与本案涉及的规划管理无关，其证明目的不成立，本院不予采纳。
本院根据上述有效证据及各方当事人的陈述查明如下事实：
金淑华之夫刘××于1998年1月1日与密云县河南寨镇团结村民委员会签订北京市密云县农村集体土地承包合同。此后，金淑华与其夫在该承包地建设房屋。2013年5月8日河南寨镇政府经向金淑华调查询问，对涉案房屋进行现场检查，认定金淑华所建的砖混结构，面积为289.43平方米的涉案房屋及其他附属设施未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，于2013年6月14日作出被诉限期拆除决定，并采用邮寄和在涉案房屋张贴的方式向金淑华送达。金淑华不服该决定，诉至一审法院。
另查明，金淑华所建涉案房屋已部分拆除。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，河南寨镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的行为。
根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，金淑华建设涉案房屋时未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，河南寨镇政府履行了调查询问、现场检查等程序，在查明该事实的基础上作出被诉限期拆除决定并无不妥。尽管被诉限期拆除决定中除援引《城乡规划法》第四十一条、第六十五条之规定，还援引了该法第四十条、第六十四条之规定有欠妥当，但该不妥之处并未对金淑华的实体权利义务造成实质影响。
关于金淑华提出的其建设行为发生时执行的是《城市规划法》，河南寨镇政府不应适用《城乡规划法》规范其建房行为的主张，本院认为，根据当时执行的《城市规划法》以及《北京市城市规划条例》相关规定，金淑华进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而金淑华并不能出具相关批准手续，其建房时未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，金淑华未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对金淑华违法行为的定性相同，河南寨镇政府适用《城乡规划法》对其行为进行定性并查处并无不当，金淑华该主张不成立，本院不予支持。
关于金淑华提出的涉案房屋属农用设施，无需办理乡村建设规划许可证的主张，本院认为，无论根据金淑华建房时有效的《城市规划法》、《北京市城市规划条例》，还是根据此后出台的《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》相关规定，在规划区进行新建、扩建或改建建筑物、构筑物等建设活动，均需遵守规划行政管理，金淑华所引用的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等规范性文件主要针对设施农用地的用地管理，而非规划管理，金淑华该主张不成立，本院不予支持。
关于金淑华提出的密云县城市管理监察大队已针对涉案房屋适用《北京市市容环境卫生条例》作出过限期拆除通知，河南寨镇政府不应再次作出限期拆除决定的主张，本院认为，河南寨镇政府依据《城乡规划法》所赋予的职权，适用该法作出被诉限期拆除决定，与密云县城市管理监察大队适用《北京市市容环境卫生条例》作出限期拆除通知并不属于同一行政管理领域。金淑华该主张不成立，本院不予支持。
关于金淑华提出的河南寨镇政府违反法定程序的主张，本院认为，河南寨镇政府所作调查笔录中虽无金淑华签字，但是该镇政府提供了金淑华拒绝签字的视频资料；团结村村庄规划制定合法与否并非本案审查范围；河南寨镇政府向金淑华进行调查询问时，已询问其建设涉案房屋是否取得审批手续，并允许其进行陈述申辩。金淑华该主张不成立，本院不予支持。
综上，一审法院判决驳回金淑华的诉讼请求正确，本院应予支持，金淑华上诉主张和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人金淑华负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 兰 芳
代理审判员 王 琪 璟
代理审判员 胡 晓 明
二〇一四年十月十六日
书 记 员 李少华书记员伍爱军