湖南省宁乡县人民法院行 政 判 决 书（2016）湘0124行初6号原告袁建辉，男，1967年10月27日出生，住宁乡县。委托代理人周小林，女，1965年2月26日出生，住宁乡县。委托代理人秦孟，湖南一星律师事务所律师。被告宁乡县城市管理和行政执法局，住所地宁乡县玉潭镇玉潭中路131号。法定代表人丁新军，局长。委托代理人蔡远洋，女，1974年7月17日出生，系宁乡县城市管理和行政执法局法规科科长。委托代理人张颖军，湖南闻胜律师事务所律师。被告宁乡县国土资源局，住所地宁乡县玉潭镇花明南路148号。法定代表人肖庆喜，局长。委托代理人姜志乾，男，1965年8月7日出生，系宁乡县国土资源局政策法规科干部。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。被告宁乡县公路管理局，住所地玉潭镇同心路46号。法定代表人喻晓，局长。委托代理人何念东，男，1978年9月10日出生，系宁乡县公路管理局法制安全科科长。委托代理人高丽琼，湖南光阳律师事务所律师。被告宁乡县城乡规划服务办公室（原名为宁乡县城乡规划局）法定代表人刘庆丰，主任。委托代理人陈畅，男，1969年9月2日出生，系该局工作人员。被告宁乡县人民政府，住所地宁乡县玉潭镇二环路行政中心。法定代表人周辉，县长。委托代理人郭婷，女，1989年1月11日出生，系宁乡县人民政府法制办公室行政复议应诉科副科长。委托代理人朱启，男，1988年12月6日出生，系宁乡县人民政府行政执法监督科（综合科）科长。原告袁建辉诉被告宁乡县城市管理和行政执法局（以下简称宁乡城管局）、被告宁乡县国土资源局（以下简称宁乡国土局）、被告宁乡县公路管理局（以下简称宁乡公路局）、被告宁乡县城乡规划服务办公室（原名宁乡县城乡规划局以下简称宁乡规划办）、被告宁乡县人民政府其他行政行为一案，本院于2016年1月18日立案受理后，于同年1月19日、1月20日分别向被告宁乡城管局、被告宁乡国土局、被告宁乡公路局、被告宁乡规划办、被告宁乡县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭进行了审理。原告袁建辉委托代理人周小林、秦孟，被告宁乡城管局委托代理人蔡远洋、张颖军,被告宁乡国土局委托代理人姜志乾、杨泽辉,被告宁乡公路局委托代理人何念东、高丽琼,被告宁乡规划办委托代理人陈畅，被告宁乡县人民政府委托代理人郭婷、朱启到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2015年8月26日,被告宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡公路局、宁乡规划办联合向原告袁建辉发出《责令限期拆除通知》,责令原告袁建辉于2015年8月30日前自行拆除在县城规划区玉潭镇新城社区枣树组建设的房屋。2015年12月31日,被告宁乡县人民政府作出宁政复决字（2015）第37号《复议决定书》驳回原告袁建辉的行政复议申请。原告袁建辉诉称：2002年起，原告在宁乡县玉潭镇新城社区汪家冲组租用土地，创办宁乡县建辉养殖场，发展规模化牲猪养殖，总建筑面积为1655.69平方米，并向有关部门申报了临时用地，领取了工商营业执照和组织机构代码证。2015年，原告养殖场所在土地准备征收，2015年8月26日，被告宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡公路局、宁乡规划办称原告养殖场未办理相关土地使用或规划许可手续，向原告下发《责令限期拆除通知》，要求原告于2015年8月30日前自行拆除。原告不服，向被告宁乡县人民政府申请行政复议，要求撤销该责令限期拆除通知。2015年12月31日，被告宁乡县人民政府作出《行政复议决定书》，驳回原告的申请。原告认为，五被告行为已经严重损害了原告的合法权益。特提出如下诉讼请求：请求人民法院依法撤销宁乡县人民政府宁政复决字（2015）第37号《行政复议决定书》，并确认《责令限期拆除通知》违法。原告袁建辉为支持其诉讼请求,向本院提交了下列证据：1、土地租用合同、临时用地申请表、报告，拟证明原告租用土地建设建辉养殖场，向宁乡国土局进行了临时用地申报及原告曾多次向有关部门要求办理建辉养殖场的用地手续；2、营业执照、组织机构代码证，拟证明原告经营的建辉养殖场，办理了合法的手续，进行工商登记，并每年进行年检；3、《责令限期拆除通知》，拟证明2015年8月26日，四被告称原告所建养殖场未办理相关手续，需于2015年8月30日前自行拆除；4、《行政复议决定书》，拟证明宁乡县人民政府驳回了原告复议申请；5、裁判文书网的判例，【2014】习行初字96号，拟证明限期拆除通知具有可诉性。被告宁乡城管局辩称：原告因从事养殖事业的需要，于2002年8月16日租用了周正宗等人的土地，并于2002年10月就2.8亩用地申请了临时用地手续，期限为三年。原告在该临时用地面积内建设了建筑面积为1655.69平方米的单层砖木结构房屋。临时用地期限届满后，原告为自行拆除该房屋，恢复临时用地土地原状。因此，原告该涉案房屋客观上是违法建筑。答辩单位等行政机关联合作出《责令限期拆除通知》是行政强制执行程序中的事先催告行为，而非行政强制执行决定。事先催告是一种告知行为，其对原告的权利义务并不产生实际影响。综上所述，答辩单位根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第八款规定，请求驳回原告的诉讼请求。被告宁乡城管局未提供证据。被告宁乡国土局答辩称：一、答辩单位确认原告用地行为不合法的事实清楚，理由充分。经查，原告因从事养殖业的需要，于2002年8月16日以其妻周小林的名义租用了周正宗等人的水田等土地。同年10月，周小林就2.8亩用地面积申办了临时用地手续，被批准临时用地的期限为三年，即自2002年10月至2005年10月。此后，再未办理合法用地手续。根据《湖南省临时用地管理办法》第十五条规定，原告应在2005年10月临时用地届满时，履行“及时清除废弃物，恢复土地原状；临时占用耕地的，必须按照有关规定履行复垦义务”的义务，但原告没有履行。至于原告述称曾在2005年临时用地期限届满前提出了将临时用地批准为永久用地的申请，该事实无法查实。但即使原告曾经提出过该申请，也缺乏法律依据。因为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《湖南省临时用地管理办法》第五条、第十四条等规定，临时用地期限最长不超过3年，特殊情况需要延期的，必须向原批准机关申请延期批准手续。不存在将临时用地批准为永久用地的问题。此外，原告曾在行政复议申请书中所提关于《行政许可法》第五十条第二款的规定，并不适用于本案。虽然该款确有关于“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”的规定，但本案中原告并未向答辩单位提出“准予延续临时用地的申请”，即没有根据《湖南省临时用地管理办法》第十四条之规定提出临时用地的延期申请。故原告以该条款规定为据，认为应视同答辩单位已经同意将临时用地批准为永久性用地，其理由不能成立。《责令限期拆除通知》不存在应当撤销的法定情形。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和第八十三条明确了责令限期拆除的法律规定，该规定完全适应于本案。且该通知仅为行政告知行为，而非行政强制执行决定，对原告的权利义务不构成实质性影响，故原告诉请撤销的理由不能成立。被告宁乡国土局收到起诉状副本后在法定期限内向本院提交了下列证据：《临时用地申报表》，拟证明2002年10月，周小林就2.8亩用地面积申办了临时用地手续，被批准临时用地的期限为三年。被告宁乡公路局辩称：答辩人与被告宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡规划办联合下达《责令限期拆除通知》的行为时行政强制执行程序中的事先告知行为，而非行政强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：一）履行义务的期限；二）履行义务的方式；等”。第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”《责令限期拆除通知》明确要求原告自行拆除的期限，明确了期限内如不拆除则组织强制拆除，且在《责令限期拆除通知》之后，包括答辩人在内的相应行政机关并未作出强制执行决定。所以，答辩人在内的四家行政机关作出的《责令限期拆除通知》只是事先催告原告履行义务的告知行为，并非行政强制执法决定。宁乡县人民政府宁政复决字（2015）第37号行政复议决定书驳回原告的行政复议申请是正确的，应予以维持。原告的违法事实属实，答辩人有权根据《中华人民共和国公路法》第八十一条的规定，与被告宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡规划办联合向原告下达《责令限期拆除通知》。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”，本案，原告在宁乡县玉潭镇新城社区枣树组二环路的建筑控制区内未经答辩人批准、未经国土部门批准、未经规划部门批准建筑牲猪养殖场，其违法行为属实。《中华人民共和国公路法》第八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建筑物控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元一下的罚款。”据此，答辩人作出联合成员单位向原告下达《责令限期拆除通知》，事实清楚，于法有据。原告未执行《责令限期拆除通知》的事实属实，通知对原告的实体利益未产生实际影响，无可诉之处。答辩人于2015年8月26日联合下达《责令限期拆除通知》，限原告在2015年8月30日前自行拆除养殖场房屋，但原告并未自行在期限内拆除，而是于2015年10月16日与宁乡县城市建设投资有限公司签订《补偿协议》补偿其619000元之后，于2015年11月27日拆除的。所以，答辩人等下达的《责令限期拆除通知》并未实际对原告的权益产生影响，即不损害到原告的权益，无可诉之处。总之，原告袁建辉在未经答辩人批准在宁乡县玉潭镇新城社区枣树组二环路的建筑控制区内建筑养殖场是违法的，依法应责令其限期拆除，答辩人向其下达的《责令限期拆除通知》是正确的，但因原告并未自觉执行通知内容，通知并不对原告产生实质影响，原告诉请确认通知违法无实际意义，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告宁乡公路局未提供证据。被告宁乡规划办辩称：2015年7月，宁乡城管局经调查认为，袁建辉在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2002年在宁乡县玉潭镇新城社区枣树组建设单层砖木结构的房屋，总建筑面积为1655.69平方米。7月29日，宁乡城管局书面要求我单位“签具规划认定意见并协助有关工作”。8月12日，我单位就袁建辉等人分别建房行为是否属于无法采取改正措施消除影响的情形，组织了听证。8月14日，我单位向宁乡城管法局发出了宁规执法函字[2015]第188号复函。袁建辉2002年在宁乡县玉潭镇新城社区枣树组建设单层砖木结构房屋，属于未经依法批准占用土地、未依法取得建设工程许可证进行建设，仅仅只是宁乡国土局菁华铺乡管理所签署“同意占水田用作建临时猪场”的意见，同时违反了土地管理、城乡规划、公路管理等法律法规的规定。《责令限期拆除通知》由宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡公路局、我单位分别根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国公路法》第八十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，共同制作、下达，指向的共同行政相对人同意（均为袁建辉），指向的行政义务同一，即责令袁建辉于2015年8月30日前退还建房所占土地、自行拆除所建房屋，该通知书以书面形式作出，并载明了履行义务的期限、履行义务的方式等事项，属于《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定的“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”的书面催告，认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回袁建辉的诉讼请求。被告宁乡规划办收到起诉状副本后在法定期限内向本院提交了下列证据：1、宁规执法函字【2015】第188号复函，拟证明宁乡规划办向宁乡城管局就袁建辉所建房屋的性质进行了相应的工作回复；2、宁乡规划办房屋违建性质认定听证会记录，拟证明在2015年8月12日就袁建辉和其他人员分别所建的房屋是否属于改正措施受到的影响进行了听证；3、宁乡城管局工作函，拟证明2015年7月19日，宁乡城管局向宁乡规划办来函,要求宁乡规划办签具规划认定意见；4、宁宁乡城管局检查笔录；5、宁乡城管局现场勘验笔录；6、宁乡城管局询问笔录；证据4-6拟证明宁乡城管局2015年7月对袁建辉在枣树组建设的房屋进行了调查并取得证据材料。被告宁乡县人民政府辩称：宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡公路局、宁乡规划办联合作出的《责令限期拆除通知》是一种告知行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，不符合行政复议受理范畴，故答辩人作出驳回行政复议申请的决定并无不当。答辩人于2015年10月13日依法受理袁建辉的行政复议申请，于2015年12月8日决定延期至2016年1月12日并送达当事人，于2015年12月31日作出行政复议决定书并送达当事人，符合法定办理期限，所有程序亦均合法，并无不当。答辩人作出《行政复议决定书》，所依据的事实清楚，证据充足，所作出的行政复议决定符合法律规定，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告宁乡县人民政府未提供证据。在庭审质证中，本院组织原、被告进行了充分的质证。原告袁建辉对被告宁乡国土局的证据发表了如下质证意见：对证据真实性、关联性、合法性无异议，该证据证明原告养殖场用地是经过国土部门批准的，用地来源合法，用地位置汪家冲村汪家村组，当时用地范围不属于新城社区枣树组二环路的建筑控制区内。被告宁乡城管局、被告宁乡公路局、被告宁乡规划办、被告宁乡县人民政府对被告宁乡国土局的证据无异议。原告袁建辉对被告宁乡规划办的证据发表了如下质证意见：证据1真实性、关联性、合法性有异议，该复函是规划局和城管局的内部文件，因关系到原告房屋的定性，但未向原告送达，且适用的规划法是于2008年正式实行，根据法不溯及既往的原则,不能作为处罚的依据；证据2真实性、关联性、合法性有异议，未事前通知原告听证的时间、地点、参与人员，在记录的下方，没有原告的签字，同时从该记录中可见，原告当时要求国土部门办理相关手续，但国土所称不要办，难办；证据3真实性、关联性、合法性有异议，该证据系宁乡城管局与宁乡规划办之间的内部文件；证据4-6真实性、关联性、合法性有异议，其勘验笔录的主体是宁乡城管局，但其并未将其作为证据提交，被询问人、被检查人是袁建辉，但签字处则是写的周小林的名字，且周小林并未在三份笔录上签字，因此，4-6份证据不能达到其证明目的。被告宁乡城管局、被告宁乡国土局、被告宁乡公路局、被告宁乡县人民政府对被告宁乡规划办的证据无异议。被告宁乡国土局对原告袁建辉的证据发表了如下质证意见：证据1中的报告有异议，该份报告未送达被告宁乡国土局，土地租用合同、临时用地申请表无异议；证据2-4无异议，证据5不属于证据的范畴。被告宁乡城管局、被告宁乡公路局对原告袁建辉的证据质证意见与被告宁乡国土局一致。被告宁乡规划办对原告袁建辉的证据发表了如下质证意见：证据1中的土地租用合同不符合土地管理法和农村土地承包法的适用条件，临时用地申请表内容不齐全，无相关部门签署的意见，审批部门也未签署意见，未经过合法审批，报告未送达给相应的土地行政主管部门；证据2无异议，证据3无异议，宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡公路局、宁乡规划办分别适用不同的法律共同制作的限期拆除通知书，未超越法定职权，认定事实清楚；证据4无异议，证据5与本案的无关联性。被告宁乡县人民政府对原告袁建辉的证据发表了如下质证意见：证据1中的临时用地申请表合法性有异议，审批机关菁华铺国土所，不符合法律的规定，应该由县级主管部门审批，且临时用地申报表提交的资料不齐全，报告的合法性、关联性有异议；证据2-5同其他被告的质证意见一致。作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联，经庭审质证，本院对原告、被告证据认证如下：原告袁建辉提供的证据1中的土地租用合同、临时用地申请表真实、合法，与案件相关联，能证明租用土地、申请临时用地的案件事实,予以采信,证据1中的报告,不能证实己送到国土管理部门,不予采信；证据2-4真实、合法，与案件相关联，能证明本案的事实,予以采信；证据5与本案无关联性,不予采信。被告宁乡国土局、被告宁乡规划办提供的证据真实、合法，与案件相关联，能证明本案的事实,予以采信。根据采信的证据，结合庭审中原、被告双方当事人的陈述和辩论意见本院确认如下案件事实：2002年8月16日,原告袁建辉之妻周小林与周正宗等人签订土地租用合同,合同约定：周小林租用周正宗等人位于宁乡县玉潭镇新城社区汪家冲组（原宁乡县菁华铺乡汪家冲村汪家冲组）的土地2.5亩,建设养殖场,租用期限30年。2002年10月,周小林将该地申请临时用地,填报了临时用地申请表,申请临时用地期限为三年。2002年10月9日,被告宁乡国土局下属菁华铺管理所在临时用地申请表上签署“同意占水田用作建临时猪场”的意见。此后,原告袁建辉在租用土地上建设了养殖场，并于2010年5月10日办理了企业名称为“建辉养殖场”的营业执照。2015年8月26日,被告宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡公路局、宁乡规划办联合向原告袁建辉发出《责令限期拆除通知》,通知载明：“你于2002年在县城规划区玉潭镇新城社区枣树组建设房屋,未办理相关土地使用或规划许可手续和未依法取得排污许可证排放污染物,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《中华人民共和国公路法》第五十六条,依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国公路法》第八十一条,责令你于2015年8月30日前自行拆除。如逾期不拆除,将报请县人民政府责成相关部门组织强制拆除”。原告袁建辉对此不服,向被告宁乡县人民政府申请行政复议,被告宁乡县人民政府于2015年10月13日受理后,决定复议期限延期至2016年1月13日,并于2015年12月31日作出宁政复决字（2015）第37号《复议决定书》,认为《责令限期拆除通知》是行政强制执行程序中的事先催告行为,而非行政强制执行决定,对当事人的权利义务不产生实际影响,驳回了原告袁建辉的行政复议申请。本院认为，被告宁乡城管局、宁乡国土局、宁乡公路局、宁乡规划办作出的《责令限期拆除通知》是行政强制执行程序中的事先催告行为,对当事人的权利义务不产生实际影响。被告宁乡县人民政府作出的宁政复决字（2015）第37号《复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告袁建辉的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告袁建辉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  高强明人民陪审员  汤毓敏人民陪审员  朱福平二〇一六年七月十三日书 记 员  刘奕辰附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。