江苏省睢宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）睢行初字第0007号
原告睢宁县古邳镇古邳村*组戴尚海等252位村民（具体名单附后）。
诉讼代表人戴尚海，男，1965年4月5日生，汉族，农民。
诉讼代表人娄德刚，男，1950年8月22日生，汉族，农民。
诉讼代表人陈克俊，男，1952年1月29日生，汉族，农民。
诉讼代表人魏贤荣，女，1952年5月5日生，汉族，农民。
诉讼代表人谭廷友，男，1953年2月28日生，汉族，农民。
委托代理人胡传文，江苏景来律师事务所律师。
被告睢宁县国土资源局。
法定代表人张敏，女，局长。
委托代理人王维，男，该局职工。
委托代理人陈向东，男，江苏千秋业律师事务所律师。
第三人潘洪启，男，1954年生，汉族，农民。
第三人郝玉强，男，1956年1月9日生，汉族，农民。
第三人杨红义，男，1955年生，居民身份证号码不详，汉族，农民。
原告睢宁县古邳镇古邳村七组戴尚海等252位村民诉被告睢宁县国土资源管理局不履行法定职责，于2014年2月26日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2014年3月1日向被告睢宁县国土资源管理局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年3月1日向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月9日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人戴尚海、娄德刚、陈克俊、魏贤荣、谭廷友，委托代理人胡传文、被告睢宁县国土资源管理局的法定代表人张敏、委托代理人王维、陈向东、第三人潘洪启、郝玉强到庭参加诉讼。第三人杨红义经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告睢宁县古邳镇古邳村七组诉称：原告是睢宁县古邳镇七组的252名村民，2011年5月，原告所在七组的潘红启、杨红义、郝玉强三人非法占用我们七组的土地，建设开发商品房。我们七组村民知道后，一面阻止其非法建设，一面就潘红启等人非法占地建房的事实向睢宁县国土局反映，请求国土局及时制止潘红启等人的违法行为，退还非法占用我们的土地。但睢宁县国土局却未能及时将第三人非法侵占土地的事实消灭在萌芽状态，以致潘红启等三人非法占用我们七组的土地，建成两排楼房，共14处房产，售房所得400余万元。在我们组村民的多方反映和强烈要求之下，2011年11月22日，睢宁县国土局向潘红启等人下达了睢国土资罚字（2011）第127号行政处罚决定书，处罚如下：1、责令退还非法占用的土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3、罚款人民币22666元。但时至今日，一年多的时间过去了，该行政处罚决定书的第1、2项处罚措施一直没有落实，处罚决定犹如一纸空文。《土地违法案件查处办法》第三十四条明确规定：“当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定，在法定期限内既不申请复议，又不履行的，期满后由作出处罚决定的土地部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人人民法院，申请人民法院强制执行。”因此，被告应在法定期限内向睢宁县人民法院提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，申请睢宁县人民法院强制执行。然而，一年多的时间过去了，睢宁县国土局却没有任何作为，有法不依，执法不严，违法不究。原告认为，被告已构成行政不作为，为此，根据《土地违法案件查处办法》第三十四条及其他相关法律法规之规定，特提起诉讼，要求：一、依法判决确认被告未申请法院强制执行睢国土资罚字（2011）第127号行政处罚决定书第1、2项处罚决定的具体行政行为违法；二、依法判令被告履行法定职责，限期申请法院强制执行睢国土资罚字（2011）第127号行政处罚决定书第1、2项处罚决定；三、被告承担本案诉讼费用。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：
1.戴尚海等五人的户口本复印件各一份；
2.诉讼代表人授权委托书一份；
3.睢宁县国土局（2011）第127号行政处罚决定书复印件一份；
以上证据用以证明原告等人系古邳村七组村民，行政处罚决定书所涉及的非法占用的土地系古邳村七组土地，行政处罚第一项责令退还非法占用的土地，第二项没收在非法土地上兴建的建筑物和其他设施；被告一直没有执行上述两项处罚措施，行为违法。原告认为被告的违法行为与原告具有法律上利害关系，其不作为的行为侵害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和最高院司法解释第十二条的规定，原告具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。
4.睢宁县国土资源局《关于代尚海等群众信访事项答复意见书》、徐州市国土资源局《关于睢宁县古邳镇戴尚海等信访事项的复查意见》、江苏省国土资源厅苏国土资信核（2013）12号《国土资源信访事项复核意见书》、原告的《复核申请书》、特快专递回执。以上证据用以证明因本案所涉行政处罚一直没有落实，原告先后到县、市、省有关部门反映，三级部门均作出书面答复，其中未提到被告已经履行法定职责，未涉及向法院申请强制执行。
被告睢宁县国土资源管理局辩称：一、原告不具备诉讼主体资格，原告等人系睢宁县古邳镇古邳村村民，反映第三人潘红启、杨红义和郝玉强三人建设开发商品房遭其辱骂，长期赴省市上访，经我局调查核实，原告等人想通过反映违法占地建房让潘红启、杨红义和郝玉强再补一部分土地补偿费，原告对于涉案的违法问题可以通过举报或者信访反映，但不具备行政诉讼所规定的主体资格。二、被告的行为符合法律规定。第三人潘红启系睢宁县古邳镇古邳村村民，该户原宅基地位于堰上，宅基地东西两侧为汪塘，北侧为村内空闲地，南侧为耕地。2011年5月10日，古邳村召开会议，研究该村与旧州村交接道路整理和潘红启宅基地东侧汪塘回填，北侧空闲地改建宅基地问题，2011年5月17日，古邳村委会与潘红启、杨红义和郝玉强签订《古邳村七组潘红启家东侧、北侧废地利用处理协议》，将上述地块划分为两排，每排东西宽49米，南北长23.5米，中间路为5米，每排四处，每处12米宽，因拆除潘红启房屋，分给其三处宅基地作为一切补偿。因杨红义填垫汪塘花费37600元，分给其两处宅基地，因占用郝玉强树林地约半亩，并且郝玉强修南侧、北侧和东侧的南北路花费13500元，给其一处宅基地作为补偿，剩余两处由村里负责处理。此后，潘红启、杨红义和郝玉强开始投资建设，目前已建成2排2层楼房，每排7户，共14户，潘红启分五处，杨红义分3处，郝玉强分2处，剩余4处原打算给村委会的，由于在开发建设过程中，群众阻止，最后由三户向组里支付15万元费用，房屋自行处理。由于上述用地未经批准，根据群众举报，我局于2011年9月20日发出《责令停止违法行为通知书》，并于10月进行立案查处，经实际勘测，建设占用了3.4亩，道路占用0.37亩，共3.77亩，由于当事人没有停止违法用地行为，我局于2011年11月22日作出行政处罚，责令退还非法占用土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，罚款人民币22666元，三户已将罚款于2012年2月缴纳至睢宁县古邳国土资源所，2012年9月20日，我局将潘红启等人违法建房案卷移送法院，申请睢宁县人民法院强制执行，但法院以本案已经超过申请执行期为由退回不予执行。虽然潘红启、杨红义和郝玉强三人未经批准非法占用土地进行开发建设是错误的，但是根据土地违法案件的查处规定，对违法用地在查处到位的前提下，可以采取补办用地手续的方式消除违法用地状态。鉴于第三人的房屋已经建成和转让，没收或拆除将影响社会稳定。在第三人已经缴纳罚款的情况下，我局向县政府汇报，责令潘红启、杨红义和郝玉强三人补办相关手续，缴纳相关费用和税收，从经济上进行处理。经县政府批准同意，该宗地于2013年11月1日上报江苏省人民政府批准同意征收，予以完善用地手续。综上所述，我局已经依法履行了行政职责，并不存在原告所述的事实。原告的诉讼请求应当不予支持，请求睢宁县人民法院驳回其诉讼。
被告为支持其诉讼主张，向本院提供的证据有：
一、土地违法案件立案查处案件一册，包括：
1.立案呈批表，用以证明2011年对涉案违法用地行为正式立案；
2.《责令停止土地违法行为通知书》四份，用以证明被告书面通知第三人停止违法用地行为；
3.《谈话笔录》四份，用以证明被告对涉案违法用地行为进行了调查；
4.《协议》一份，证明第三人与古邳村村委会联合占用土地违法用地的事实；
5.古邳村村委会2011年7月1日、2011年5月10日村委会、党委会、支部会议会议记录二份，用以证明村委会经集体研究将涉案土地与本案第三人联合进行占地建设及对外转让的违法事实；
6.现场勘测笔录三份，用以证明涉案土地面积、地点及地类性质问题；
7.现场勘查平面图一份，用以证明涉案违法用地位置、四至及面积；
8.古邳国土资源所出具《地类证明书》一份，用以证明涉案土地性质属于建设用地，面积为3.4亩；
9.现场照片六张，用以证明涉案土地正在建设，且主体已经完成，即违法占地事实存在；
10.行政处罚听证告知书一份、行政处罚决定书，用以证明被告对第三人进行了行政处罚；
11.履行行政处罚催告书一份，用以证明被告催促第三人履行该行政处罚的内容。
12.强制执行申请书，用以证明被告向睢宁县人民法院递交了申请书，要求法院受理并强制执行等；
13.《非法财物移交书》一份，用以证明被告将涉案没收的已建成的房屋移交至睢宁县财政局；
14.中共古邳镇委员会古委发（2013）17号文件；
以上证据用以证明被告已经按照法定职权和职责，对涉案违法用地的行为人进行了处罚，且及时催促履行，且申请法院强制执行等。
二、被告向法院移交强制执行的移交单原件，证明我方已经向法院申请执行，但法院没有受理。
三、江苏省人民政府苏政地（2013）556号的批复，用以证明本案土地已经征收为国有，且在补办相关手续。
四、涉案土地勘测定界图，用以证明涉案土地面积为2914平米。
第三人潘红启、郝玉强无诉讼意见，认为被告的陈述是事实。第三人没有向本院提供证据。
上述证据均经庭审质证，对原告提供的证据，被告的质证意见是：1.原告是252位农民，原告应当提供252位农民的身份证，以便法庭查实身份；2.对五位诉讼代表人的身份无异议。但是诉讼代表人在委托书中提到沈辉，但沈辉不是本案的当事人。3.上述材料不能证明原告252人与本案的行政行为有法律上的利害关系；涉案土地所有权是古邳村集体所有，行使土地所有权的人应是古邳村村委会。252位村民在法律上是不能行使这种权利的。原告也没有提供涉案土地归你们所有及使用的权属证明。证据4，违反了证据规则。该证据不能证明原告观点。
对被告提供的证据，原告的质证意见是：被告提供的立案呈批表及有关材料，是被告为了本案应诉而炮制的虚假材料。第三人占用的土地并非是3.4亩，而是5.6亩。被告称已经申请法院强制执行及向第三人下发催告书，催告书的日期是2012年8月10日，对于三项处罚决定被告要求第三人履行，而实际第三人对第三项处罚交纳罚款22666元，已经于2012年2月18日交纳完毕。交纳罚款日期的证据在被告对原告的书面答复中有记载，被告提交的收款收据也有明确记载，说明催告书是被告炮制的虚假材料，因为第三人已经履行完毕，没有催告的必要。被告提交强制申请执行书，存在同样问题。强制申请执行书同样是申请强制执行三项处罚决定，由此说明强制申请执行书也是虚假的，日期是前后矛盾的。被告提交的非法财物移交书及送达回执，只有收文单位签字，没有签章，且签字无法辨认，对其真实性有异议。对第三人有关送达回执，只有对潘洪启现场送达拍照，没有其他两人的送达拍照。2011年11月23日的送达回执，其中杨红义的签字与前面谈话笔录中杨红义的签字明显不符，送达回执中“宏”是宏大的宏，前面谈话笔录中是红色的“红”。对于申请法院执行的移送接收单，接收人是睢宁县人民法院行政庭，请法庭予以核实，我方不清楚。原告认为法院接收材料应当有法院盖章法律文书。如果法院不予受理强制申请，应当有不予受理通知书，被告提供的证据不能证明其已经向法院申请强制执行，且证据中存在诸多矛盾，甚至是虚假的。关于建设用地的批复，真实性无异议，但不能证明涉案土地已经是国有土地，因为相关征用手续没有完成。其他证据由法庭依法核实。第三人对原被告的证据均未提出实质的质证意见。
本院对上述证据进行综合分析后认为：被告提供第一组中证据12，不能证明被告的观点，其余证据及原告提供的证据均真实有效，于本案具有关联性，能够作为定案的证据使用。
经对上述有效证据的认定，结合当事人在庭审中无异议的陈述，本院认定如下案件事实：
第三人潘红启、郝玉强、杨红义系睢宁县古邳镇古邳村七组村民。争议地块位于睢宁县古邳镇古邳村七组堰上，原为农村集体土地。2011年5月17日，潘红启、杨红义和郝玉强与睢宁县古邳镇古邳村村民委员会签订《古邳村七组潘洪启家东侧、北侧废地利用处理协议》，将上述地块划分为两排，每排东西宽49米，南北长23.5米，中间路为5米，每排四处，每处12米宽。因拆除潘红启房屋，分给其三处宅基地作为一切补偿。因杨红义填垫汪塘花费37600元，分给其两处宅基地。因占用郝玉强树林地约半亩，并且郝玉强修南侧、北侧和东侧的南北路花费13500元，给其一处宅基地作为补偿，剩余两处由村委会负责处理。此后，在未取得合法用地手续和规划手续的情况下，三第三人在涉诉地块进行房屋建设，计建成2排2层楼房，每排7处。由于上述用地未经批准，根据群众举报，被告于2011年10月开始对三第三人的违法用地行为进行查处，并于2011年11月22日作出睢国土资罚字（2011）第127号行政处罚决定：1、责令退还非法占用土地；2、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；3、罚款人民币22666元。第三人于2012年2月已缴纳罚款。2013年6月27日，被告向睢宁县财政局出具（2013）1号《非法财物移交书》，将涉案应当依法没收的财物移交由睢宁县财政局处理。
另查明：涉案范围内的土地已经作为建设用地上报征收。2013年11月1日江苏省人民政府以苏政地（2013）556号《江苏省人民政府关于睢宁县2013年度第4批次村镇建设用地的批复》，同意征收为建设用地。
原告遂以被告未就其涉案行政处罚决定之第二、三项内容向人民法院申请强制执行，构成行政不作为为由，向本院提起行政诉讼，诉请如前。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款即“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，本案被告睢宁县国土资源局作为睢宁县人民政府的土地行政主管部门，具有对辖区内土地违法行为进行查处的法定职责。对于第三人的违法用地行为，被告以依法进行行政处罚。关于行政处罚的执行问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，对建筑物、构筑物作出限期拆除决定而逾期又不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，而对没收建筑物、构筑物的行政处罚执行权问题，未作进一步明确。在本案中，被告睢宁县国土资源局已将涉案的没收物品移交睢宁县财政局处理；关于且涉案的土地退回问题，涉案土地原为闲置地，已被睢宁县人民政府作为建设用地上报征收，江苏省人民政府已批复同意，故本案原告在涉案土地上的利益，可以通过以后土地征收方案的具体实施得以保障。综上，原告诉本案被告不作为的理由不能成立，其诉讼请求依法予以驳回。据此，本院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告睢宁县古邳镇古邳村七组252位村民对被告睢宁县国土资源局的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 金传会
人民陪审员 卢文泽
人民陪审员 鲍书香
二〇一四年五月二十二日
书 记 员 陈 帅
附：本案涉及的法律条文规定：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。