广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂中法行终字第16号
上诉人（原审原告）：刘平基，男，1955年12月4日出生，汉族，住址略。
委托代理人：黄罗平，广东君厚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：茂名市国土资源局。
法定代表人：柯小兵，局长。
委托代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。
上诉人刘平基因诉被上诉人茂名市国土资源局闲置土地认定纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2013）茂南法行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理认为：根据茂名市人民政府茂府（2002）26号文件《关于扩大城市建设规划用地直管范围的通知》，被告对原告作出《闲置土地认定书》的主体资格适格。本案原告在取得涉案土地的使用权后，一直没有按合同规定开发建设，直至被告作出闲置土地处置决定时，该土地仍为空地，已造成土地闲置超过两年的事实。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。被告作出无偿回收土地使用权的决定，符合法律规定。原告提出涉案土地政府没有规划、土地上有农民种的农作物及地块周边耸立着高压线，造成不能开发的责任在于政府。据查，原告在取得涉案土地使用权后，既未向规划部门申请规划，提交报建手续，也未启动任何程序，与有关单位和部门协商高压线移动、农作物清除等事宜，致使该土地长期闲置达十二年之久。造成闲置的原因是原告不投资开发，并非政府行为。综上，被告作出的行政行为事实清楚、证据确凿，且经事先告知、举行听证会，程序合法，应予维持。另，本案在审理中，原告已与政府有关部门签订了有偿回收涉案土地使用权协议，并已收到土地补偿款。原告已自愿对自己的财产权益作了处分，但仍请求法院判决责令茂名市国土资源局暂停采取闲置土地处置措施没有法律依据，对原告的该项诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持被告茂名市国土资源局于2013年7月3日作出的茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》。二、驳回原告刘平基的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘平基负担。
上诉人刘平基不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认为，涉案土地闲置是上诉人不开发造成并非政府的行为所造成的，茂名市国土资源局作出的茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》合法，是认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，涉案地块出让合同根本没有规定土地的建筑容积率、总建设面积等规划条件。根据相关法律规定，提供出让土地的规划条件，是政府应当依职权进行的行为，而不是依申请的行为，所以，政府在出让土地时没有提供土地规划条件、控制性详规，属政府不作为。二、由于政府不作为，直接导致上诉人多次向规划等部门要求开发、报建，均被告知“现在还没有规划，不可能进行开发”，直到今天，规划等政府部门也未告知上诉人涉案地块的规划条件，显然违法。一审法院不顾这一基本事实，继而认定是上诉人“未向规划部门申请规划，提交报建手续”完全违背了本案的基本事实。上诉人受让涉案地块后，从2001年起到现在，多次向国土局，规划局要求进行开发建设，但市规划局三任领导雷局长、朱局长、卢局长都说“没有规划要开发现在还不行”。2008年，国土部门将包括涉案地块在内的1000多亩土地，认定为闲置土地，上诉人曾多次向茂名市政府、国土厅反映要求进行开发建设但直到今天仍然没有提供规划建设条件控制性详规。所以说，正是政府不作为，涉案地块“三通一平”、处理好征地农民关系和纠纷、迁移高压电线等，是政府依职权进行的行为，不存在上诉人“启动任何程序与有关单位、部门协商高压线移动、农作物清除等事宜”。一审法院适用法律错误。《闲置土地处置办法》第二十一条规定，充分说明政府供应土地应明确土地规划条件，安置补偿落实到位，没有纠纷，具备动工开发条件，即“三通一平”，如不符合前述要求则属于政府原因造成土地闲置，不存在由上诉人启动所谓的“程序”与有关单位协商的问题，恳请二审法院依法予以纠正。上诉人受让涉案地块后，至今涉案地块仍不具备开发的规划前述条件，没有“三通一平”不可能进行施工开发，既然不可能进行开发，何来因上诉人原因未按出让合同规定开发导致闲置呢被上诉人认定涉案土地闲置原因是“你取得土地使用权后未按《国有土地使用权出让合同》规定的开发建设时间超过两年以上，属个人原因造成的闲置”，根本不成立。退一万步讲，涉案地块至今未能动工开发，也完全符合《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟，责任不在上诉人。综上，一审法院查明事实不清、适用法律错误，故恳请二审法院纠正一审法院错误，排除干扰，公正审判本案，判允上诉人的全部上诉请求，以体现法律的行为公正。请求：1、依法撤销（2013）茂南法行初字第23号行政判决书。2、依法改判撤销茂名市国土资源局作出的《闲置土地认定书》{茂国土资（闲）认（2013）2号}。3、依法判令茂名市国土资源局暂停采取闲置土地处置措施。
被上诉人茂名市国土资源局口头答辩称：被上诉人作出的《闲置土地认定书》事实清楚、证据充分，适用法律法规正确。被上诉人茂名市国土资源局查明，上诉人对其已领取土地证的土地长达12年没有动工开发建设是上诉人个人原因造成的。上诉人关于其宗地不应认定闲置土地，土地未能动工开发是政府原因造成的理由不成立。一是上诉人的宗地属项目用地。二是关于动工开发时间，有上诉人与电白县国土局于2001年7月20日签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条约定：乙方（即原告）取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金5%的违约金；连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。该宗地动工建设的时限是非常明确的，即自上诉人取得土地使用权之日起两年内，上诉人称没有约定动工时间不符合事实。三是关于“三通一平”及迁移高压电线，原告应自行解决项目的“三通一平”，上述合同没有约定土地出让方负有“三通一平”及迁移高压电线的义务。四是土地闲置是原告个人原因造成，而非政府原因造成。上诉人自2001年7月20日取得土地使用权后，无视《国有土地使用权出让合同》第十七条“连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权”的约定，长达12年没有申请规划报建，更没有动工建设，属个人原因造成土地闲置，是不可辩驳的事实。五是广东省国土资源厅就上诉人的行政复议申请，已维持被上诉人作出的《闲置土地认定书》。综上所述，被上诉人作出的《闲置土地认定书》事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，上诉人所述的理由和请求没有依据，请求贵院依法维持被上诉人作出的茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》。
经审理查明，1992年11月7日，茂名市建筑安装工程公司第三公司（以下简称安装工程第三公司）经茂名市计委批准同意立项建设办公生活福利区。1993年2月17日，电白县国土局批复同意安装工程第三公司征用电白县羊角镇石曹管理区坑仔塘第三经济合作社位于坑仔塘的土地6033平方米，作为商业和住宅建设用地，并于1993年2月18日向安装工程第三公司颁发茂许证电字（1993）241号《建设用地许可证》。2001年，安装第三公司转让该6033平方米土地给上诉人刘平基，双方签订了《土地使用权转让协议书》。2001年7月19日，上诉人刘平基领取了茂名市电白县（2001）转字第43号《建设用地批准书》，并支付相关税费。2001年7月20日，电白县国土局与上诉人刘平基签订《国有土地使用权出让合同》，约定由电白县国土局出让上述6033平方米土地给上诉人刘平基，该合同第十七条还约定：“乙方取得土地使用权后未按合同规定建设的，应缴纳已付出让金5%的违约金；连续两年不投资建设的，甲方有权无偿收回土地使用权。”当日，电白县国土局根据上诉人刘平基的土地登记申请，经地籍调查、绘制宗地图、审批等程序向上诉人刘平基颁发了电国用（2001）字第00883号《国有土地使用证》，面积为6009.53平方米。上诉人刘平基自依法取得该宗土地使用权后至今没有动工开发建设。2013年5月8日，被上诉人茂名市国土资源局作出茂国土资发（2013）187号《闲置土地调查通知书》，主要内容为：刘平基，你单位使用证号为电国用（2001）字第00883号土地证，面积为6009.53平方米土地，存在超过约定、规定动工开发日期满一年以上仍未动工开发建设的情况，涉嫌构成闲置土地，我局依法对该宗土地进行调查，请你方接受调查，自本通知送达之日起30日内，向我局提供以下材料：（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）土地利用情况，办理用地手续的情况和相关证据。2013年5月18日，被上诉人茂名市国土资源局在茂名日报刊登该通知，上诉人刘平基于2013年5月22日收到该通知书。2013年7月3日，被上诉人茂名市国土资源局作出茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》，主要内容有：刘平基：电白县国土资源局与你签订的国有土地使用权出让合同，宗地位于电白县羊角镇石曹村委会坑仔塘村，四至为东至坑仔塘四队，南至茂名市城市综合开发公司，西至茂名市城市综合开发公司，北至茂名市建筑安装工程公司工程部，面积为6009.53平方米，用途为住宅。上述土地存在超过约定、规定的动工开发日期满1年以上仍未动工开发建设的情况。我局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》（文件号茂国土资发（2013）187）。根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条第一款的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为你取得土地使用权后未按《国有土地使用权出让合同》的规定开发建设，时间超过两年以上，属个人原因造成的闲置，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。2013年7月5日，上诉人刘平基签收了上述茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》。2013年7月13日，被上诉人茂名市国土资源局送达给上诉人刘平基茂国土资告知书（2013）6号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知刘平基将无偿收回其的国有建设用地使用权。如有异议，自接到本告知书5个工作日内申请听证。上诉人刘平基于2013年7月16日向被上诉人茂名市国土资源局提出听证申请，2013年8月1日，双方举行了听证会。2013年8月5日，上诉人刘平基不服被上诉人茂名市国土资源局作出的茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》，向广东省国土资源厅提出行政复议申请。广东省国土资源厅于2013年9月11日作出粤国土行复（2013）61号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，维持被上诉人茂名市国土资源局的茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》。上诉人刘平基仍不服，于2013年9月25日向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销茂名市国土资源局作出的茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》。2、请求责令茂名市国土资源局暂停采取闲置土地处置措施。
另查明，在原审法院审理期间，茂名市土地开发储备中心（为甲方）与上诉人刘平基（为乙方）于2013年10月24日签订《国有土地使用权回收协议书》和《国有土地使用权回收补充协议书》，约定甲方有偿回收乙方涉案土地，回收土地补偿款为3154725元，该款于2013年10月30日划入上诉人刘平基的银行帐户。
还查明，2002年4月19日，茂名市人民政府下发茂府（2002）26号《关于扩大城市建设规划用地直管范围的通知》，扩大城市建设规划用地包含涉案土地。
以上的事实有征用土地协议书、征地申请报告、电地征集字（1993）241号《关于茂名市建安工程公司三公司征地的批复》、《土地登记申请书》、地籍调查土地登记审批表、土地使用权转让协议书、国有土地使用权出让合同、电国用（2001）字第00883号《国有土地使用证》、茂国土资发（2013）187号《闲置土地调查通知书》、送达回证、茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》、茂国土资告知书（2013）6号《闲置土地处置听证权利告知书》、关于闲置土地处置听证会的申请报告、听证通知书、粤国土行复（2013）61号《广东省国土资源厅行政复议决定书》、《国有土地使用权回收协议书》、《国有土地使用权回收补充协议书》等证据以予证明，应予认定。
本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”茂名市人民政府于2002年4月19日将包含涉案土地在内的茂港区部分土地扩大为茂名市城区建设土地，被上诉人茂名市国土资源局对涉案土地具有管理的法定职权。
2001年7月20日，电白县国土局向上诉人刘平基出让涉案土地，双方签订了《国有土地使用权出让合同》，从该合同第十七条的约定内容可知，双方已约定2年动工建设日期。当日，上诉人刘平基依法领取了涉案土地使用权证，涉案土地至今未开发建设。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，上诉人刘平基在依法取得涉案土地使用权后，超过上述合同第十七条约定的2年动工开发日期至今仍未开发建设，致涉案土地闲置12年之久的事实存在。被上诉人茂名市国土资源局向上诉人刘平基送达《闲置土地调查通知书》，赋于其举证权利、同时对涉案宗地进行调查取证后作出茂国土资（闲）认（2013）2号《闲置土地认定书》的具体行政行为，证据充分，程序合法，应予维持。
至于上诉人刘平基主张由于政府没有提供涉案土地的规划条件、控制性详规及“三通一平”、迁移高压电线等因素造成涉案土地闲置，是政府行政不作为所造成的问题，上诉人刘平基对其主张没有提供充分的证据予以证明，该主张缺乏证据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实基本清楚，判决结果恰当。上诉人刘平基的上诉请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘平基负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 张国平
代理审判员 封桢莉
二〇一四年四月二十一日
书 记 员 陈 苗
速 录 员 黎国华
附相关法律条文：
《闲置土地处置办法》
第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十七条第二款未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；