浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终612号
上诉人（原审第三人）楼芬朵，女，1941年1月8日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审第三人）马春美，女，1962年3月15日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审第三人）马士梅，女，1963年12月23日出生，汉族，住诸暨市。
上诉人（原审第三人）马水余，男，1968年5月18日出生，汉族，住诸暨市。
四上诉人的共同委托代理人陈大贤，诸暨市城区法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）马文久，男，1945年4月20日出生，汉族，住诸暨市。
委托代理人杨招朵，女，1949年9月24日出生，汉族，住诸暨市。系马文久之妻。
委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。
原审被告诸暨市人民政府，住所地诸暨市暨阳街道东一路19号。
法定代表人徐良平，市长。
委托代理人徐俊东，诸暨市人民政府工作人员。
马文久诉诸暨市人民政府土地行政登记一案，绍兴市中级人民法院于2016年5月13日作出（2015）浙绍行初字第81号行政判决。楼芬朵、马春美、马士梅、马水余不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月21日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人马水余及上诉人楼芬朵、马春美、马士梅、马水余的共同委托代理人陈大贤，被上诉人马文久的委托代理人傅旭燕，原审被告诸暨市人民政府的委托代理人徐俊东到庭参加诉讼。因本案须以绍兴市中级人民法院（2017）浙06民终1166号民事判决的审理结果为依据。2016年8月15日，本院中止了本案诉讼。2017年8月28日，绍兴市中级人民法院作出（2017）浙06民终1166号民事判决，中止诉讼的原因已消除。同年9月4日，本院决定恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：马相连、马相表系兄弟，现均已去世。两兄弟在世时，分别从其父辈处分得房屋一间，因马相连分得的房屋在火灾中被毁，该房屋所对应的土地在上世纪五十年代以宅基地的形式被记载于马相连户名下的土地房产所有权存根上。后，马相表在马相连原有宅基地上建造了房屋。原告马文久系马相连之子，马文良系马相表之子。1990年5月26日，被告诸暨市人民政府收到马文良的土地登记申请，并与同日进行了地籍调查。1995年10月1日，原城关镇上马村民委员会出具《农村宅基地权源证明》，载明“兹有马文良户，座落在桥里塘坎的老屋壹间，面积为45.22平方。……该房于一九六〇年前建造，权证来源属于老房，权属无争议，今后如有争执，按国家有关法律、法规处理。”1995年12月30日，被告对座落于诸暨市城关上马村桥里塘坎，地号为59-18-39的土地作出土地登记审批，确认面积为45.22平方米集体土地使用者为马文良，并向马文良颁发了编号为2-1995-001-03895的集体土地使用权证。该45.22平方米土地即为上述马相连户名下土地房产所有权存根上记载的宅基地。另查明，马文良于2004年9月去世。第三人楼芬朵系马文良之妻，两人育有两女一子，即本案第三人马春美、马士梅、马水余。再查明，诸暨市人民法院于2015年12月14日作出（2015）绍诸民初字第1945号民事裁定，以马文久诉楼芬朵、马春美、马士梅、马水余物权纠纷案须以行政诉讼的审理结果为依据为由，裁定该案中止诉讼。
原审法院认为，《土地登记规则》（1989年）第四条第一款规定，土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。故被告诸暨市人民政府负有在辖区内进行土地登记的法定职责，本案被告主体适格。《土地登记规则（1989年）》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”第十七条规定：“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”本案中，各方当事人对涉案45.22平方米土地即为马相连户名下土地房产所有权存根上记载的宅基地均无异议，故马文良在向被告申请土地登记时，应当提供其已合法取得涉案土地使用权的相应证据。因马文良申请时提交的《农村宅基地权源证明》中的记载不足以证明上述内容，被告诸暨市人民政府在作出土地使用权登记时又未收集其他能够证明涉案土地权属的证据，可以推定被告未尽到审慎的审核义务，其所作出的行政行为事实不清、证据不足。第三人楼芬朵、马春美、马士梅、马水余虽述称马相连户名下土地房产所有权存根上记载的宅基地已被收归集体、第三人的前辈因建房而取得涉案土地使用权，但未提交证据加以证明，对其主张，本院不予采纳。此外，根据《土地登记规则（1989年）》第十八的条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2、准予登记的土地权属性质、面积、座落；3、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4、其他事项。”因本案被告未提供涉案土地登记申请的审核结果已经予以公告的相关证据，其行政行为违反法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销诸暨市人民政府于1995年12月30日作出的2-1995-001-03895号将座落于诸暨市城关上马村桥里塘坎，地号为59-18-39，面积为45.22平方米的集体土地使用权登记在马文良名下的行政行为。
楼芬朵等4人上诉称：一、一审法院认定事实部分错误，相应地导致适用法律错误。一审法院认定，“马相连、马相表系兄弟，现均已去世。两兄弟在世时，分别从其父辈处分得房屋一间，因马相连分得的房屋在火灾中被毁，该房屋所对应的土地在上世纪五十年代以宅基地的形式被记载于马相连户名下的土地房产所有权存根上。后，马相表在马相连原有的宅基地上建造了房屋。”上述事实可以证实：1、马相连的房屋在火灾中被毁；2、马相表是在宅基地上建造房屋，不是被上诉人所称的借用修缮以后的房屋；3、“原有”之意思指原来宅基地是马相连所有，在马相表建造房屋时，宅基地已不是马相连所有。1953年至1956年农业生产合作化时期，农村土地由私有制转变为公有制的这一历史事实，是马相连丧失宅基地所有权的原因。1952年土地改革时期登记给马相连所有的可耕地三亩六分、非耕地二分三厘四毫、宅基地六厘，一并归集体所有。但一审法院却认为“马文良在向被告申请土地登记时，应当提供其合法取得涉案土地使用权的相应证据，因马文良申请时提交的《农村宅基地权源证明》中记载不足以证明上述内容……”。上诉人认为，取得涉案土地使用权的相应证据，就是农业生产合作化时期土地由私有制转变为公有制的历史事实以及文件。结合房屋建造、居住至今已有60年的事实，足以证明马相表建造房屋时，宅基地不再是马相连所有。二、本案已超过起诉期限。在本行政诉讼之前，被上诉人马文久已在诸暨市人民法院进行过两次民事诉讼。两次民事诉讼中被上诉人马文久提供的土地登记档案显示其查阅时间为2014年4月30日。上诉人认为，被上诉人马文久至迟在2014年4月30日获得土地登记档案资料时，就已经知道其所谓的宅基地被诸暨市人民政府登记给他人。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”上诉人认为，被上诉人马文久于2015年11月18日向一审法院提起诉讼，已超过起诉期限。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
马文久答辩称：一、答辩人认为上诉人提出“通过53年至56年农业生产合作化时期，农村土地由私有制转变为公有制的这一历史事实是马相连丧失宅基地所有权的原因。”以此说明涉案宅基地当时就已一并归集体所有，该观点明显错误。农业生产合作化时期是1956年开始，当时全国人大及其常务会先后通过了《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社示范章程》，当时《农业生产合作社示范章程》规定“初级阶段的合作社属于半社会主义性质，在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料，对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬”。后出台的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“入社的农民必须把私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有”，“社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬”，“社员原有的坟地、房屋地基不入社”。1963年中共中央颁布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变”，由此开始农村宅基地所有权明文转为宅基地使用权。而本案中马相连的宅基地登记于农业生产合作化时期之前，而农业生产合作化时期开始后，转让的私有土地仅指生产资料，并不包括房屋地基，且后来根据中共中央的补充规定，也仅是将原宅基地所有权转变为宅基地使用权，并不存在收归集体的情况。一审法院根据已查明的事实所作的简要事实陈述并无不当。二、答辩人认为原审被告对其核发本案诉争土地使用权证的具体行政行为，在程序上确实存在未尽审慎的审核义务及对审核结果未予依法公告的违法行为。答辩人父辈的土地房产所有权证系由原审被告诸暨市人民政府核发，一直保存在市档案局，作为同一核发机关未尽审慎义务，致使同一地块颁发两本权属证书，且第二本权属证书在核发前也未履行公告义务，致使答辩人的合法利益受损且未能及时主张权利，诸暨市人民政府的被诉行政行为无论是实体上还是程序上均系违法，应予撤销。三、答辩人于2014年4月30日向诸暨市国土资源局查询了诉争土地使用权登记档案的情况属实。如果该时间作为答辩人知道权利被侵害的起诉期限的起算点，那么答辩人之后的一系列行为均存在起诉期限中断应重新起算的法律事实。2014年5月至9月答辩人曾先后多次向诸暨市国土资源局反映情况，要求纠错。2014年10月向诸暨市人民法院提起行政诉讼，后被诸暨市人民法院以先民后行政为由劝说进行民事诉讼。2014年10月及2015年4月答辩人先后进行了两次民事诉讼。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
诸暨市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：1950年代的土地房产所有证存根只能证明当时的房屋状况和权利归属。其后，该存根下的土地经由1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）规定，不再由农户（社员）个人所有，收归为集体所有，农户（社员）仅有使用权；该存根项下的土地所有权和使用权在颁发该证的1950年代没有提及。根据1962年后的规定，社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有。因此，不能仅凭1950年代的土地房产所有证存根来证明其后十年二十年乃至四十年的房屋状况和权利归属。在本案中，1950年代的土地房产所有证存根项下房屋在火灾中被毁，故房屋下的土地收归集体。这一基本法理为1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条所规定。故马文久已不再具有相应权利，不再具有法律上的利害关系。综上请求二审法院撤销一审判决，驳回上诉人的起诉。
庭审中双方当事人围绕着原审被告诸暨市人民政府于1995年12月30日向马文良颁发证号为2-1995-001-03895的集体土地使用权证的行为是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
另查明，绍兴市中级人民法院于2017年8月28日作出（2017）浙06民终1166号民事判决认定，马相表在未取得宅基地使用权的情况下，在马相连户宅基地上建造房屋，该房屋应归宅基地使用权人马相连户所有，因马相连及其妻已去世，故讼争房屋应归马相连的法定继承人马文久所有。马文良在申请土地登记时并未提供其已合法取得案涉土地使用权的相应证据，在案证据也不能表明其系基于买卖、继承、赠与等合法事由取得案涉房屋的所有权，故该土地使用权登记并不能否定原土改时的确权登记。即使马相表在建造案涉房屋时该土地性质已发生变化，亦不能据此认定马相连户丧失原宅基地使用权，也不能得出马相表系经合法审批获得该宅基地使用权的结论。
本院认为，生效的（2017）浙06民终1166号民事判决已确认涉案土地上的房屋应归被上诉人马文久所有，同时该判决还确认马文良方未获得案涉宅基地使用权的合法审批手续的事实。根据“地随房走”的基本法理，原审被告诸暨市人民政府颁发的被诉集体土地使用权证将涉案土地使用权人确定为马文良，存在不当，依法应予撤销。故原审法院判决撤销原审被告诸暨市人民政府作出的上述登记行为并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人楼芬朵、马春美、马士梅、马水余共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年九月四日
书 记 员 韦若莎