内蒙古巴彦淖尔市临河区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临行初字第47号
原告赵复兴，个体户。
委托代理人王金光，男，汉族，1948年9月22日出生，个体。
被告巴彦淖尔市临河区人民政府（简称临河区政府）。组织机构代码：01174978-9，地址：临河区教育街北金沙路东区。
法定代表人王肇晟，代区长。
委托代理人冯磊，内蒙古大法扬律师事务所律师。
被告巴彦淖尔市人民政府（简称巴市政府）。
法定代表人段志强，市长。
委托代理人粱金栋。
原告赵复兴不服被告临河区人民政府不予受理决定及被告巴市政府行政复议决定，于2015年4月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月6日立案后，于2015年5月13日向被告送达了起诉状�本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月18日公开开庭审理了本案。原告赵复兴委托代理人王金光，被告临河区政府的委托代理人冯磊，被告巴市政府委托代理人粱金栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临河区政府于2014年12月31日作出临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》。认为原告于2014年11月20日向被告临河区政府递交《土地使用权确权申请书》，要求对位于开源东路东、南至八米规划路、东至五米巷、北至薛平，东西长53米、南北宽50米，合计面积2650平方米的土地使用权进行确权。按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，该宗土地的转让未经有批准权的人民政府审批，属非法转让行为，不受法律保护。故依据《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，作出临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》。原告赵复兴不服，向被告巴市政府申请行政复议，被告巴市政府于2015年4月13日作出巴彦淖尔市人民政府巴政复决字（2015）12号《行政复议决定书》。维持了临河区政府作出的临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》。
原告赵复兴诉称，被告作出的不予受理决定书程序违法。根据《土地权属争议处理办法》第十条之规定，原告申请确权提供的证据完全符合此规定，应当依法受理。《决定书》程序违法。决定书中载明经巴彦淖尔市国土资源局临河区分公司调查核实，该宗地的转让未经有批准权的人民政府审批，属非法转让行为，证明被告已经进行了实体审查，后不予受理程序违法。处理决定书适用法律错误。适用的法律与原告赵复兴的申请没有法律上的关联性。处理决定书适用了《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，没有具体条款，属适用法律错误。依照最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同案件适用法律问题的解释》法释（2005）5号（以下称解释）第二条的规定，决定书适用《暂行条例》与《处理办法》与上述解释相悖。本案中，管委会无权处分权利人财产，转让土地未经权利人同意，是过错方，依法应承担赔偿责任。管委会已经以该宗土地抵顶了办公楼，现该办公楼已经由政府纳入国有资产，因此依据解释起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案原告在起诉前向权利人申请确权，完全符合解释的规定。另外，本案涉及的土地，临河区人民政府临政地审字开（1998）第13号《关于赵复兴建设用地的批复》和临河人民政府颁发的《拆迁许可证》，人民政府已依用益物权进行了安置补偿，是依法对该用益物权的追认，《房屋拆迁安置补偿协议书》在案佐证。据此，�告认定“属非法转让行为”既无事实依据，也没有法律依据。申请人申请确权基于法院规定。申请人因与陈四仁《开源路东、庆丰街南、金川大道西、帅丰街北棚户区改造建设项目拆迁补偿安置协议书》纠纷一案诉至法院，巴市中院（2012）巴民二初字第17号民事裁定书和内蒙古高院（2014）内民一终字第6号民事裁定书均认为“赵复兴与陈四仁之间因涉案土地使用权及地上附着物的权属发生争议，因双方均未提交相应的权属证明，故该纠纷应由人民政府依法处理”。申请人依据法院裁定申请确权，完全符合解释的规定。被告既不追加利害关系人管委会，也不作审理，却无依据地认定非法转让行为，违反法律规定，属滥用职权。因此请求支持原告的诉求。原告向法庭提证据有：第一组证据1、《房屋拆迁许可证》。2、《开源路东、庆丰街南、金川大道西、帅丰街北棚户�改造建设项目房屋拆迁补偿安置协议书》（简称补偿协议）。证明被告和城投公司签订《补偿协议》，侵犯了原告的合法权益。第二组证据：1、（2012）巴国证内民字第482号《公证书》。2、现场照片23张和现场录像光盘一张。证明被告与城投公司签订《补偿协议》是在原告所享有的土地和房屋范围内。第三组证据：1、1995年8月8日《开发区企业用地协议书》。2、1995年12月16日，开发区与赵复兴签订的关于建综合楼资金以其土地抵顶债务的《补充协议》。3、临政地审字开1998第13号临河市人民政府土地审批文件。4、函件。5、赵复兴与薛平签订的《土地转让协议书》。5、1995年12月27日，赵复兴与刘永亮签订的《土地转让协议书》。6、赵复兴与邦尼吴建国签订的《土地转让协议书》。7、赵复兴与沈文军签定的《土地转让协议书》。证明将本案诉争的土地直接变更为赵复兴�人。转让后抵顶开发区建综合楼工程款60万元。批准赵复兴建设用地，面积2650平米，位置：开源东路东、八米规划路北。同意给赵复兴办理2650平米土地使用证及有关手续费用免优。第四组证据1、冯广增和内蒙古临河市开发区房地产开发公司证明。证明该土地面积2650平米和建设产权归赵复兴。2、樊林收据。3、樊林收据。证明本案诉争拆迁范围内的土地使用权是由赵复兴给开发区建综合楼垫支60万元抵顶取得。第五组证据：1、《建设用地许可证》。2、《建设用地规划许可证》。3、《建设工程规划许可证》。证明房地产木器加工厂因未经核谁，赵复兴是本案的财产主体。第六组证据：1、陈四仁收条。2、陈四仁收条。3、塞源房地产公司证明。4、2011年11月29日（2011）临民初字4362号民事案件庭审笔录。5、2011年12月5日巴河会审（2011）第85号审计报告。证明陈四仁是给赵复兴建房，并不能因承包建设施工人成为房主。塞源房地产公司证明，陈四仁是向赵复兴本人借款。陈四仁向赵复兴支工程款10.2000元。第七组证据：1、刘琦证明及1214号《公证书》2、赵海军、赵海旺证明及1213号《公证书》3、李殿英证明及1212号《公证书》。证明本案《补偿协议》的财产权应当归赵复兴所有。第八组证据：1、临河开发区管委会与陈四仁签订的《开发区企业用地协议书》。2、陈四仁交地款10000元收款条。3、开发区主任赵江给陈四仁出据的收条。证明开发区与陈四仁签定了《开发区进区企业用地协议书》，约定土地位置汇丰街南东西长31米，南北130米，合计价款253890元，并约定地款可交房地产公司与开发区工程款相抵顶。该宗土地与原告赵复兴并非同一宗土地。陈四仁未按合同交清地款，开发区收回了其土地。第九组证据：1、陈四仁的临土地籍（2000）第22号国有土地使用证换发通知书。2、陈四仁的《地籍调查表》。3、临河区人民法院（2014）临行初字第24号行政裁定书。4、巴彦淖尔中级人民法院（2014）巴立行终字第3号裁定书。5、巴彦淖尔市中级人民法院（2012）巴民二初字第17号裁定书。6、内蒙古自治区高级人民法院（2014）内民一终字第6号民事裁定书。证明生效裁定均认定，陈四仁的国有土地使用证换发通知书和地籍调查表不发生效力。民事裁定指明由政府确权处理，故赵复兴申请确权。第十组证据。1、（2014）临行初字第62号行政判决书。2、临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》。证明被告不作为，法院判决由人民政府处理。
被告临河区政府辩称，一、被告作出的《不予受理决定书》程序合法。依据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十四条的规定，原告诉称向临河区人民政府申请时完全符合上述第十条的规定，但是经过调查核实，查实原告要求确权的宗地是巴市经济开发区1995年以物易地（顶帐）转让的土地，该宗土地没有依法履行出让审批手续。因此按照《土地管理办法》、《城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及最高人民法院有关司法解释之规定，城市国有土地出让和转让须经当地人民政府审批、亦未经人民政府依法追认，属非法出让和转让行为，不受法律保护。依据《土地的权属争议调查处理办法》第十四条被告作出《不予受理决定书》程序合法。二、不予受理是一个决定，是一个具体行政行为，不是原告诉称的前置程序。三、《不予受理决定书》所依据的中华人民共和国国务院令第55号《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和2002年12月20日国土资源部发布的《土地权属�议调查处理办法》（国土资源部令第17号），按照《宪法》、《立法法》的规定是完全适用于本案的有效法律。原告认为被告引用的上述法律与其申请确权没有法律上的关联性是错误的。四、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中规定，开发区管委会作为政府的派出机构，代表政府对开发区行使统一管理的职能，主要承担园区内招商引资、企业管理、基础设施建设和管理等职能。开发区管委会不具备法定主体资格，不是法律意义上的机关法人。根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门，其他部门无权出让。而且解释明确将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理。就算考虑到我国目前实际情况，对开发区�委会遗留下的为数不少的出让土地问题，采取了一定的补救手段，也要满足在起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认这个条件才能可以认定土地使用权出让合同有效，不是应当认定土地使用权出让合同有效。但是本案中原告的土地使用权出让合同并没有经过市、县人民政府土地管理部门的追认。所以《不予受理案件决定书》认定事实清楚、正确。五、原告诉称与陈四仁之间的纠纷巴市中院和内蒙古高院作出裁定，原告据此法院裁定于2014年11月20日向临河区人民政府递交《土地使用权确权申请书》，要求对本案中土地的土地使用权进行确权。而巴市国土资源局临河区分局经调查核实，原告要求确权的宗地是巴彦淖尔市经济开发区以物易地转让的土地，该宗地没有依法履行出让审批手续。因此按照《暂行条例》第四十六条及《土地权属争议调查处理办法》的规定，被告作出对申请人所提出的土地确权申请不予受理的决定。这也是临河区人民政府按照巴市中院和内蒙古高院民事裁定书中要求人民政府依法处理才做出的结果。综上，被告作出的决定书合法正确，原告诉讼请求没有法律依据。
被告巴彦淖尔市人民政府辩称，行政复议程序合法。原告赵复兴于2015年2月13日在法定期限内向巴市政府申请行政复议，申请符合法律规定，被告巴市政府受理了申请并向申请人赵复兴送达了《行政复议受理通知书》（巴政复受字（2015）4号），向被申请人临河区人民政府送达了《行政复议答复通知书》（巴政复通字（2015）4号）。行政复议审理程序合法。本级行政复议机关根据本案具体情况采取书面审查方法，对申请人提交的全部材料进行了审查，同时对被申请人在规定期限内提交的答复意见及其作出土地确权申请不予受理决定的证据�依据和其他材料也予以全面审查核实。复议机关审查认为，原临河经济技术开发区管委会与赵复兴签订补充协议，协议所指建综合楼工程用地顶账60万元，即以物易地出让和转让审批手续，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条等相关规定，同时根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条、第十一条等有关规定，开发区管委会无权决定出让转让国有土地。据此，复议机关依法作出本案《行政复议决定书》，决定维持临河区人民政府就赵复兴土地确权申请作出的《不予受理决定书》。综上，本复议机关就本案作出的复议决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
被告临河区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、拆许字（2010）第004号房屋拆迁许可证；2、（2012）巴国证内民字第482号公证书；3、现场照片42张；4、《开发区企业用地协议书》；5、《补充协议》；6、办理土地使用证函件；7、《土地转让协议书》；8、赵复兴与刘永亮签订的《土地转让协议书》；9、赵复兴与邦尼吴建国签订的《土地转让协议书》；10、赵复兴与迟文军签订的《土地转让协议书》；11、证明；12、樊林收据；13、樊林收据；14、建设用地许可证；15、陈四仁收据；16、陈四仁收据；17、塞原房地产开发公司证明；18、临河区人民法院（2011）临民初字4362号民事裁定书；19、巴河会审（2011）第85号审计报告；20、工程结算清单；21、刘琦的证明及（2012）巴国证内民字第1214号《公证书》；22、赵海军、赵海旺证明及（2012）巴国证内民字第1213号《公证书》；23、李殿英证明及（2012）巴国证内民字第1212号《公证书》；24、赵江收据；25、陈四仁的临土地籍（2000）第22号国有土地使用证换发通知书；26、陈四仁的《地籍调查表》；27、内蒙古自治区高级人民法院（2014）内民一终字第6号民事裁定书。上述证据来源于原告确权时提交证明原告确权时向被告提交了相关证据。同时证明该宗土地未经人民政府批准、没有依法履行土地出让和转让审批手续，事后也未经过相关部门追认，不受法律保护。28、巴政复决字（2015）12号行政复议决定书。证明经巴彦淖尔市人民政府复议，认为被告临河区人民政府作出临政决字（2014）第（6）号《不予受理决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
被告巴市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请受理通知书副本及送达回证。证明依法受理行政复议申请并通知申请人。2、行政复议答复通知书副本（2015）4号及送达回证。证明依法通知被申请人提交答复意见及证据资料。3、行政复议申请书。证明行政复议请求及事实理由。4、被申请人行政复议答复书及授权委托书。证明被申请人提交答复意见，陈述理由。5、《开发区企业用地协议书》。证明原临河经济开发区划拨土地用于入住企业建设，不允许买卖转让。6、《补充协议》。证明违法约定对原用地协议变更，开发区管委会无权决定转让或允许转让国有土地。以物易地转让国有土地违法。7、赵复兴土地转让协议书四份。证明赵复兴违法转让国有土地。8、开发区管委会2002年给开发区国土局具函。证明开发区管委会无权决定用地顶款转让国有土地。9、巴市中院（2012）巴民二初字第17号、内蒙古高院（2014）内民一终字第6号《民事裁定书》。证明两级法院依法审理裁定确认，涉案土地经开发区管委会以物易地，因赵复兴转让他人，引发土地及地上建筑物权属争议的事实存在。10、巴市国土资源局临河区分局建议书。证明经主管部门调查核实，赵复兴要求确权的宗地存在违法转让事实，建议对其确权申请不予受理。11、临河区政府《不予受理决定书》及送达回证。证明临河区政府依法作出具体行政行为，并将文书送达申请人赵复兴。12、《行政复议决定书》巴政复决字（2015）12号及送达回证。证明复议机关依法作出复议决定并送达当事人，符合法定程序。
经庭审质证，本院对证据作如下确认，被告临河区政府提供1-3号证据所证明的內容与本案无关，不作认定。4-6号证据证明土地的来源，本院予以采信。7-26号证据与本案无关，不作认定。27号证据为生效判决，予以釆信。28号证据证据是本案争议的行政行为，不作认定。对被告巴市政府提供的1-4号证据是复议申请及受理复议申请的�关文书，对其真实性予以釆信。5、6号证据同原告第三组证据中的1、2号证据。7号证据同原告第三组证据中的5-8号证据。8号证据同原告第三组证据中的4号证据。9号证据同原告第九组证据中的5、6号证据认证意见相同。10-12号证据是本案争议的行政行为，不作认定。原告提供的第－、二、四、六、七、八、九、组证据所证明的內容与本案无关，不作认定。第三组证据对1-4号证据证明土地的来源，本院予以采信。对5-8号证据与本案无关，本院不作认定。第五组证据是争议土地审批手续，证明原告与争议土地有利害关系，予以釆信。第十组证据是法院判决予以釆信，临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》，是本案争议的行政行为，不作认定。
经审理查明，1995年8月8日，临河区经济技术开发区办公室与原临河市经济技术开发区房地产开发公司（赵复兴）签订了�开发区企业用地协议书》，约定开发区划拔土地11142平方米给临河市开发区房地产开发公司（赵复兴），用于抵顶经济技术开发区建综合楼工程款60万元。同时临河市万丰开发区规划土地市容管理监察所依据临开管发（1995）6号文件办理了建设用地许可证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。建设单位为房地产木器加工厂赵复兴，用地面积2650平方米。同年12月16日，临河市经济技术开发区管委会与赵复兴签订《补充议书》，对上述《开发区企业用地协议书》中，将乙方名称临河市开发区房地产开发公司直接变更为赵复兴。同意转让协议內的部分土地，并办理土地有关手续。1998年5月6日，临河市人民政府下发临政地审字（1998）13号土地审批文件，批准了该项建设用地，准予出让土地2650平方米。2002年7月7日，临河经济技术开发区管委会给开发区国土局出具函，从上述用地协议中，划给赵复兴的土地11142平方米，其中2650平方米给赵复兴办国有土地使用证，并有关手续费用免优，后赵复兴与陈四仁就上述土地中的部分使用权产生争议。原告于2014年11月20日，向被告临河区政府递交《土地使用权确权申请书》，要求对位于开源东路东、南至八米规划路、东至五米巷、北至薛平，东西长53米、南北宽50米，合计面积2650平方米的土地使用权进行确权。被告临河区政府按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，认为该宗土地的转让未经有批准权的人民政府审批，属非法转让行为，不受法律保护。故依据《土地权属争议调查处理办法》的有规定，作出临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》。本案原告不服该决定，向巴彦淖尔市人民政府申请复议，被告巴彦淖尔市人民政府认为，临河区人民政府�出临政决字（2014）第（6）号《不予受理决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。随作出巴政复决字（2015）12号行政复议决定书，维持了《不予受理决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告临河区人民政府作出的临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》。
本院认为，根椐国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：－申请人与争议的土地有直接利害关系；二有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”的规定，原告向被告递交的土地确权申请及证据，证明申请人与争议土地有利害关系，申请书中有明确的请求事项，申请符合上述规定，应予受理。被告根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定，认为该宗土地的转让未经有批准权的人民政府审批，属非法转让行为，不受法律保护，是实体处理意见，并非程序规定。被告以实体理由作出《不予受理决定书》，程序不当。适用《土地权属争议调查处理办法》未引用具体条款，属适用法律错误。故原告诉称理由成立，应予支持。被告巴市政府为复议机关，受理本案复议申请并审査，查明的事实－致，认为被告临河区人民政府作出临政决字（2014）第（6）号《不予受理决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，维持了《不予受理决定书》，其所作巴政复决字（2015）12号《行政复议决定书》也应一并予以撤销。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
撤销被告临河区人民政府2014年12月31日作出的临政决字（2014）第6号《不予受理决定书》及被告巴彦淖尔市人民政府2015年4�13日作出的巴政复决字（2015）12号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由二被告各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于巴彦淖尔市中级人民法院。
审 判 长 杨建忠
代理审判员 高 霞
人民陪审员 李秀荣
二〇一五年九月二日
书 记 员 张 程
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。