贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终41号
上诉人（一审被告）罗甸县人民政府，地址：罗甸县龙坪镇。
法定代表人杨兴华，该县县长。
被上诉人（一审原告）刘宗琴，女，1955年8月15日生，苗族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县，文盲，务农。
被上诉人（一审原告）徐朝礼，男，1951年6月6日生，布依族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县，高中文化，退休教师。
一审第三人罗甸县边阳镇人民政府，地址：罗甸县边阳镇。
法定代表人唐荣良，该镇镇长。
上诉人罗甸县人民政府与被上诉人刘宗琴、徐朝礼、第三人罗甸县边阳镇人民政府（以下简称边阳镇人民政府）土地行政裁决争议一案，不服龙里县人民法院（2015）龙行初字第9号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审审理查明：原告户曾作为边阳镇岩脚村十一组村民取得边阳镇边阳大桥旁“纳杆田”的承包经营权。1998年，为推进边阳城镇化建设，拟修建边阳镇通往把摆的道路，边阳镇人民政府负责实施具体的土地征收及补偿兑现工作。原告户承包经营的“纳杆田”在被征收土地范围内。边阳镇人民政府即组织工作人员对原告承包经营的“纳杆田”进行测量工作，但与原告户未签订书面征收补偿协议，原告方也未领取征收补偿款。后原告方因建房需要申请宅基地，第三人成立的罗甸县边阳镇城镇开发建设办公室分别于1998年6月30日、1998年7月1日、2000年3月10日分四次（其中2000年3月10日分两次）共计向原告收取9667元费用，并指定从原告户承包经营的“纳杆田”划出一宗地（面积为215.93平方米，东至惠罗公路、南至通道即涉案争议地、西至张会责任田、北至周贤祥房屋）供原告方建房使用，边阳镇人民政府于2000年8月23日为原告办理了准建证和村镇规划建设许可证。后经原告方提出申请，并支付3395元的土地出让金及38元的土地权属调查测绘、工本费后，2003年6月10日经罗甸县国土资源局组织调查登记、罗甸县人民政府审定颁发罗甸国用边阳字第230号国有土地使用权证，将原告已建住宅占用的土地（面积113.18平方米，东抵人行道、南抵通道即涉案争议地、西抵原告自家空地、北抵周贤祥房）以国有土地性质登记在原告徐朝礼名下。2010年起因边阳镇人民政府准备使用争议土地（面积226平方米，东抵边阳大道即原惠罗公路、南抵原小路、西抵张会家田、北抵徐朝礼房屋基石），原告对争议地提出权属主张，双方遂发生纠纷。后经原告申请，被告对原告与边阳镇人民政府之间土地权属争议立案进行调查，于2014年9月11日作出了罗府土字〔2014〕3号《关于徐朝礼刘宗琴与边阳镇人民政府土地使用权属争议的处理决定》，以争议土地已于1998年被征收为国有及原告户籍已农转非、丧失农村集体土地承包权为由，依照《中华人民共和国土地法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十一条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条之规定，裁决确认“纳杆田”争议地的土地使用权归边阳镇人民政府享有。原告不服向黔南州人民政府申请复议。黔南州人民政府经复议后，认为原告的证据不足以认定对争议地享有权属，并认定争议地已被征收，于2015年2月15日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出黔南府行复决字〔2014〕44号行政复议决定，维持罗甸县人民政府于2014年9月11日作出罗府土字〔2014〕3号《关于徐朝礼刘宗琴与边阳镇人民政府土地使用权属争议的处理决定》。原告收到行政复议决定书后，于2015年3月向黔南州中级人民法院提起行政诉讼，黔南州中级人民法院裁定由本院审理。
另查明，原告户于2005年7月以土地全部被征收为由向罗甸县公安局申请户籍农转非，罗甸县公安局于2006年4月11日作出罗公通〔2006〕32号文件批准原告户籍农转非。
一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款关于“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，本案被告罗甸县人民政府具有处理原告与第三人边阳镇人民政府之间土地争议的法定职权。
被告罗甸县人民政府以1998年5月9日边阳桥处修排水沟征田清册、1998年7月4日署名“徐朝礼”的领条、1998年11月征地付款表上具有“徐朝礼”的署名和2005年原告以土地被全部征收申请户籍农转非为主要证据和依据，认定争议地被征收的事实，并据此作出涉案行政行为。在该院审理过程中，经委托鉴定机构鉴定，基本排除1998年5月9日边阳桥处修排水沟征田清册、1998年7月4日署名“徐朝礼”的领条及1998年11月征地付款表上“徐朝礼”并非原告徐朝礼或其家庭成员所签，无法认定原告方已领取征地补偿款的事实。而原告申请户籍农转非中陈述的原告户承包地全部被征收与边阳镇岩脚村村委会于2014年5月10日出具的关于原告户部分承包地被征收（未明确原告户哪些承包地被征收）的陈述存在矛盾。上述证据无法证实被征收土地的范围和面积，不能确定涉案争议地在被征收土地的范围内。第三人申请的证人罗某虽然陈述了对争议地实施征收前进行测量工作，但不能由此认定后续的征收工作已经完成；且该证人证言在被告决定时没有作为证据予以固定，不是被告作出行政行为的依据。故被告认定争议地为国家所有的证据明显不足。
从土地的所有权性质来看，我国仅存在集体土地和国有土地，被告作出的涉案行政行为解决的土地权属争议是土地使用权的争议，从现有证据尚不能确定争议地的所有权性质，更无从确定其使用权归属。即使争议地被依法认定为国有土地，作为现在基本闲置状态的争议地（原告通过实际管理的方式种植一些农作物），依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”之规定及《确定土地所有权和使用的若干规定》第六条关于“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权”之规定，第三人现没有证据体现其通过申请用地或其他方式已取得争议地的使用权，被告作出争议地使用权归属第三人缺乏有力证据支持。而被告在处理争议地使用权时适用《确定土地所有权和使用的若干规定》第五条“国家建设征用的土地，属于国家所有”之规定，以土地征收的土地所有权证据来认定土地使用权的归属，属适用规章的条文错误。
土地所有权应由原告承包地所在村组集体主张，原告对此不享有相应权利主张。原告与所在村组集体就土地承包经营合同的纠纷，应属原告与所在村组集体之间的民事纠纷，与本案无关联，不属于本案审理范围。
综上，被告罗甸县人民政府作出的罗府土字〔2014〕3号《关于徐朝礼刘宗琴与边阳镇人民政府土地使用权属争议的处理决定》所依据的主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予以撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项及第二项之规定，判决：一、撤销被告罗甸县人民政府作出的罗府土字〔2014〕3号《关于徐朝礼刘宗琴与边阳镇人民政府土地使用权属争议的处理决定》；二、被告于判决生效后六个月内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告罗甸县人民政府承担。
上诉人罗甸县人民政府上诉称，第一、争议地“纳杆田”已于1997年被征收，是不可争辩的事实。被上诉人在土地确权申请书中称：1997年，根据边阳镇人民政府的规划，征用了该土地，准备用于修建公路，并承诺三年内如果不修公路，该土地交由申请人继续耕种，原规划的公路后来没有修成，边阳镇城镇开发区办公室又把之前征用的部分土地卖出来；2000年3月10日，被上诉人花了2467元又把该土地买回来。被上诉人在行政复议申请中称：由于公路未修建，2000年边阳镇政府已经按照法律的规定将土地交由被上诉人恢复耕种，且被上诉人向政府交了土地转让费；争议土地被征收后，一直闲置，公路没有修成，2000年政府工作人员又多次动员被上诉人将争议土地购买回来。在行政诉状上称：争议地“纳杆田”位于罗甸县边阳镇边阳大桥旁，1997年根据规划，第三人征用了该土地，准备用于修建公路，并向上诉人承诺，若在三年内没有修成，该土地交由其继续耕种，因原规划的公路没有修成，边阳镇城镇开发办公室，又把之前征用的部分使用权出让。被上诉人的陈述充分证明了争议地“纳杆田”确已被征用的事实。一审法院认定争议地没有被政府征用是错误的；第二、从罗甸县国土局调取的证据材料可以证明，被上诉人分四次共计9667元向第三人购买得已经被政府征用的“纳杆田”建房，面积为215.93平方米，后经被上诉人申请，第三人于2000年8月23日为被上诉人办理了准建证和村镇建设规划许可证，准建宅基地面积215.93平方米，被上诉人当时建房实际使用面积为113.18平方米，余下面积102.75平方米没有建房；2003年6月经罗甸县国土资源局组织调查登记，上诉人审定后给被上诉人颁发罗甸国用边阳字第230号国有土地使用证，土地使用者:徐朝礼，座落：边阳镇大桥头三叉路口（惠罗公路侧）。被上诉人当时修建房屋共支付地基款为9667元、土地出让金为3395元、调查测绘费38元，共计人民币13100元。这一事实有力驳回了争议地土地使用权是被上诉人重新以2467元从第三人返购才取得的谎言，也证明了争议地被政府征用的事实。综上，请求二审法院撤销龙里县人民法院（2015）龙行初字第9号行政判决，并依法改判维持《罗甸县人民政府关于徐朝礼刘宗琴与边阳镇人民政府土地使用权属争议的处理决定》。
被上诉人刘宗琴、徐朝礼二审辩称，被上诉人作为边阳镇岩脚村十一组村民取得边阳镇边阳大桥旁“纳杆田”的承包经营权。1998年，为推进边阳城镇化建设，拟修建边阳镇通往把摆的道路，上诉人负责实施具体的土地征收及补偿兑现工作，被上诉人承包经营的“纳杆田”在被征收范围之内，一审第三人组织工作人员对争议地进行测量，但未与被上诉人签订任何形式的补偿协议，被上诉人也未领取上诉人及一审第三人发放的征收补偿款。之后被上诉人因建房需要申请宅基地，罗甸县边阳镇城镇开发建设办公室分四次共计向被山上古人收取9667元费用，并指定从被上诉人承包经营的“纳杆田”划出一宗地（面积为215.93平方米）供被上诉人建房使用，并办理了准建证和村镇建设规划许可证，后经被上诉人申请，并支付了3395元的土地出让金及38元的调查测绘费后，上诉人向被上诉人颁发了国有土地使用权证，并将被上诉人已建住宅以国有土地性质登记在上诉人徐朝礼的名下，本案争议的“纳杆田”土地使用权权属属于被上诉人是事实。上诉人并无充分证据证实第三人已经征用了争议地，其认定争议地属于国家所有缺乏事实依据。一审判决事实清楚，证据充分，使用法律正确，应依法驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人边阳镇人民政府在二审期间未提交述称意见。
二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是上诉人作出的确权处理决定事实是否清楚，证据是否充分。1998年因城镇建设需要，被上诉人承包经营的争议地“纳杆田”（面积226平方米，东抵边阳大道即原惠罗公路、南抵原小路、西抵张会家田、北抵徐朝礼房屋基石）被纳入了上诉人的征收范围，上诉人、被上诉人及一审第三人对此无异议。上诉人举证的1998年5月9日边阳桥处修排水沟征田清册、1998年7月4日署名“徐朝礼”的领条、1998年11月征地付款表上具有“徐朝礼”的署名，经鉴定并非被上诉人及其家人所签。上诉人在征地的过程中，没有证据证明争议地从集体土地经征收为国有土地，上诉人在举证期限内亦未提交证据证明该土地已经批准转为国有土地，一审认为上诉人认定争议地权属为国家所有证据不足，属认定事实不清，本院予以采信。
被上诉人提供2000年两张收据辩称争议地使用权是其从第三人处返购取得，但该收据载明是“地基款”，且被上诉人未提供其他有效证据证明已交纳的“地基款”包括争议地在内，因此上诉人诉称争议地土地使用权并非是被上诉人重新以2467元从第三人返购取得的理由于法有据，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由部分成立，但上诉人尚未提供确切的证据证明争议地属于国有土地，故对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗甸县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 周 刚
审判员 罗 艳
审判员 郑天成
二〇一七年五月二十五日
书记员 程 诚