江苏省南京市建邺区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0105行初31号
原告王玉琴，女，1946年7月26日生，汉族，农民，住南京市建邺区。
委托代理人高峰，北京在明律师事务所律师。
委托代理人汪国强（王玉琴之子），1977年11月25日生，汉族，农民，住南京市建邺区。
被告南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地在南京市建邺区雨润大街99号2幢A座。
法定代表人张超英，局长。
委托代理人方淑涵，南京市建邺区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被告南京市城市管理行政执法局，住所地在南京市鼓楼区湛江路65号。
法定代表人许卫宁，局长。
委托代理人臧宇飞，南京市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人袁强，江苏丰亚律师事务所律师。
原告王玉琴不服被告南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）作出的宁城执建限拆字（2015）第036号限期拆除决定（以下简称“036号限拆决定”）及被告南京市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）作出的宁城法复字[2015]第09号行政复议决定（以下简称“09号复议决定”），于2016年2月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别于2016年3月3日、3月4日向被告市执法局、被告区执法局发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月19日公开开庭审理了本案。原告王玉琴的委托代理人汪国强、高峰，被告区执法局的委托代理人方淑涵、张艳峰，被告市执法局的委托代理人臧宇飞、袁强到庭参加诉讼。本案报请江苏省高级人民法院批准延长审限六个月，现已审理终结。
2015年11月3日，被告区执法局对原告王玉琴作出“036号限拆决定”：“王玉琴：因你（单位）未按《限期拆除告知书》[宁城执建限告字（2015）第13721号]的要求，自行拆除在江心洲石桥二队58号的498.52㎡建（构）筑物，且无正当理由。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我局对你（单位）作出以下行政决定：责令你（单位）于2015年11月10日之前自行拆除上述违法建设。”原告王玉琴不服，向被告市执法局申请行政复议。2016年2月4日，被告市执法局作出维持区执法局作出的“036号限拆决定”的“09号复议决定”。
原告王玉琴诉称，本人的合法建筑物位于本市建邺区江心洲石桥二队58号（以下简称石桥二队58号）。2015年11月3日，区执法局作出“036号限拆决定”，责令本人于2015年11月10日之前自行拆除该建筑物。本人不服该决定，于2015年12月8日向市执法局提起行政复议。市执法局于2016年2月4日作出“09号复议决定”，维持了区执法局作出的“036号限拆决定”。本人认为，区执法局作出“036号限拆决定”没有任何事实和法律依据，且严重违反法定程序，本人特向法院提起行政诉讼，请求：1、确认区执法局作出“036号限拆决定”的行政行为违法。2、撤销市执法局作出的“09号复议决定”。3、本案诉讼费用由区执法局、市执法局承担。
原告王玉琴向本院提交了以下证据：
1、宁城执建限拆（2015）第036号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）。
2、宁城法复字[2015]第09号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）。
证据1、2证明王玉琴具备诉权。
3、《土地使用证》、《土地登记收件单》、《户籍登记表》。证明王玉琴与汪为荣系合法夫妻，1988年取得涉案房屋宅基地的使用证，并建房居住。
4、《户口簿》、《土地承包合同书》。证明王玉琴是涉案房屋所在地农村集体组织村民。
5、《离婚证》、《离婚协议书》、吴娟的《户口簿》。证明涉案房屋里共有三户。
6、《撤销决定》。证明区执法局自2012年初认定王玉琴房屋无证到2015年7月撤销认定，超过两年，区执法局执法随意。
7、《施工执照》。证明涉案房屋1988年建成，该《施工执照》作为换取宅基地使用证的认证。
被告区执法局辩称，一、本局具有对本案所涉违法建筑物进行查处的法定职权。根据国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，本局为行政执法主体，负责本市建邺区范围内相对集中行政处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城乡规划的建筑物具有进行调查、处理的法定职权。根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。涉案违法建筑物位于本市建邺区江心洲，属于本局管理、查处范围，本局具有对涉案违法建筑物进行查处并作出限期拆除决定的法定职权。二、本局对涉案违法建筑物进行查处的依据充分。首先，根据相关城乡规划的法律规定，在城乡规划范围内进行建设，应当依法取得相关规划审批手续。本案中，对于涉案建筑物，王玉琴未能提供有关规划（建设）部门的审批手续或证明材料，而且建邺区行使城乡规划职能的南京市建邺区住房和建设局（以下简称区住建局）也已明确出具意见，王玉琴就涉案建筑物并未办理过建设工程规划许可证。因此，涉案建筑物构成违法建筑。其次，涉案建筑物在建成后至本局查处前，王玉琴一直未办理有关的规划审批手续，不符合法律法规的要求，违法行为一直存续，处于持续违法状态。本局在王玉琴违法行为存续期间，依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定对涉案违法建筑物进行查处，并未超过法律规定的查处期限，适用法律正确。三、本局对王玉琴涉案违法建筑物的查处程序合法。本案中，本局在对王玉琴涉案违法建筑物查处过程中，进行了调查、核实，收集了相关证据，依法向王玉琴制作和送达了相关法律文书。在执法过程中，要求王玉琴提供有关书面说明和规划（建设）部门的相关手续，告知了王玉琴有关的陈述、申辩、复议和诉讼等权利。在王玉琴未自行拆除涉案违法建筑物的情况下，本局依法作出“036号限拆决定”，将《限期拆除决定书》送达给王玉琴，执法程序完全符合有关法律规定。
综上，王玉琴的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回王玉琴的诉讼请求。
被告区执法局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
证据：
1、《核查通知书》。
2、《案件调查及现场勘察记录》。
证据1、2证明2015年8月25日区执法局执法队员到涉案现场进行勘察，经现场勘察，涉案违法建筑物位于石桥二队58号，建筑结构为砖混、砖木、披房、简披、彩钢，面积为498.52平方米。执法人员绘制了现场房屋分布示意图，由于王玉琴现场未提交涉案建筑物的规划审批手续，执法人员向王玉琴下发了《核查通知书》，要求王玉琴在2015年8月26日上午携带有关规划审批材料到本市建邺区雨润大街99号3号楼东11层接受审查。
3、《住宅房屋拆迁情况确认表》。证明区执法局在执法过程中从拆迁部门调取了有关的拆迁六方调查资料。当时区执法局也是六方调查的一方主体。资料表明石桥二队58号共有建筑物498.52平方米。
4、《案件立案审批表》。证明对王玉琴涉案违法建筑物的查处在2015年8月26日正式立案。
5、《违法建设审核认定表》。证明在案件查处过程中区执法局已经到区住建局进行了核查。要求该局明确涉案的498.52平方米建筑物是否合法，该局明确王玉琴并未办理过建设工程规划许可证，因此，涉案建筑物构成违法建筑。
6、《限期拆除告知书（存根）》。证明区执法局经过调查，王玉琴就涉案建筑物未取得建设工程规划许可证。2015年10月17日，区执法局依法向王玉琴作出《限期拆除告知书》，要求其在4日内自行拆除涉案违法建筑物。
7、《核查情况登记表》。证明王玉琴并未在规定期限内自行拆除涉案建筑物。
8、《限期拆除决定书》及《送达回证》。证明由于王玉琴未在规定期限内自行拆除涉案违法建筑物，区执法局于2015年11月3日依法作出《限期拆除决定书》，责令王玉琴于2015年11月10日前拆除涉案违法建筑物，并向其进行了送达。《限期拆除决定书》告知了王玉琴有关的行政复议和行政诉讼权利。
9、相关文书送达视频资料。证明本案所涉的相关执法文书均已送达王玉琴。
10、《证明》。证明涉案现场勘察及执法文书送达过程中见证人的身份，三名见证人员均系建邺区人民政府江心洲办事处聘用的工作人员。
11、《江苏省行政执法证》。证明两名执法队员在执法时有合法的执法身份。
依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。2、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条、第五条、第十五条。3、住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知》（建法[2012]99号）。
被告市执法局辩称，一、涉案建筑物为违法建筑，事实清楚、证据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城乡范围内进行建设，应当取得规划审批手续。涉案建筑物建成至今，王玉琴无法就涉案建筑物提供规划审批手续或证明材料，而且区住建局已出具意见，明确涉案建筑物没有取得建设工程规划许可证，王玉琴的违法行为处于持续状态，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应当予以查处。二、区执法局负有查处本辖区内违法建筑的法定职责，且查处程序合法。根据国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，市、区行政执法局在本辖区内行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，区执法局作为行政执法主体，负有查处本辖区内违法建筑并作出限期拆除决定的法定职责。在执法过程中，区执法局依法进行了调查、核实、收集证据，先后向王玉琴制作、送达了相关法律文书，并告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩、复议、诉讼等权利，执法程序符合法律规定。三、本局的行政复议程序合法，依据充分。本局收到王玉琴的《行政复议申请书》后，依法进行了立案，并向区执法局送达了《行政复议提出答复通知书》，要求区执法局在规定期限内提出书面答复并提交相关证据、依据。进行审查后，在法律规定的复议期限内依法作出了“09号复议决定”，并将《行政复议决定书》送达王玉琴，本局的行政复议程序符合法律规定，并无不当。
综上所述，本局作出的“09号复议决定”依据充分，程序合法，王玉琴的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回王玉琴的诉讼请求。
被告市执法局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
证据：
1、《行政复议案件受理审批表》。
2、《行政复议决定书》。
3、《行政复议决定书》邮寄与签收凭证。
4、《行政复议决定书》邮寄与签收凭证。
5、《行政复议申请书》。
6、《行政复议补正通知书》。
7、《行政复议补正通知书》邮寄与签收凭证。
8、《行政复议申请书》。
9、复议证据材料。
10、王玉琴《居民身份证》。
11、《行政复议申请书》邮寄凭证。
12、《行政复议提出答复通知书》。
13、《行政复议提出答复通知书》邮寄与签收凭证。
14、《行政复议提出答复通知书》邮寄与签收凭证。
15、《行政复议答复书》。
16、《行政复议答复书》证据材料。
17、《行政复议答复书》邮寄与签收凭证。
18、《行政复议案件结案审批表》。
以上证据证明行政复议程序符合法律规定。
依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款。
经庭审质证，被告区执法局及被告市执法局对原告王玉琴提交的7份证据共同的质证意见为：
对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。
证据3-7在行政执法程序中并未提供，现王玉琴其当庭提供，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，应不予采纳。其中：证据3中的《土地使用证》只是相关政府部门对土地使用权人享有土地使用权颁发的凭证，不能作为涉案建筑物是否已经办理相关建设审批手续的凭证；《土地登记收件单》即不是土地权属登记材料，也不是涉案建筑物的建设审批手续材料；《户籍登记表》与本案无关联。证据4、5与涉案建筑物是否办理了相关审批手续，是否为违法建筑无关联。证据6、7与本案无关联。
原告王玉琴对被告区执法局提交的11份证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性不认可。该份证据上的内容为事先填写好的，所述事实不实，涉案建筑物1988年已经建成。
对证据2的真实性、合法性不认可。区执法局未进行现场调查，该份证据中记录的内容不符合事实，被调查的宅基地上有三处房屋，房主应该为三名自然人；该份证据中签名的笔迹与调查内容的笔迹不一致；见证人的身份不明，不能起到见证人的作用。
对证据3的真实性予以认可，对合法性和关联性不认可。其中《住宅房屋拆迁调查情况确认表》出具的时间为2011年10月9日，不是区执法局自行作出，而这些调查工作应该通过现场调查和勘察来解决。
对证据4的真实性予以认可，对合法性不认可。该份证据中的案件摘要没有如实记录涉案建筑物的历史形成情况，涉案建筑物于1988年建造。另外，对该份证据中引用的法律规定不认可。
对证据5的真实性予以认可，对合法性不认可。在该份证据的现场调查情况简述、调查人员意见及规划部门意见中都没有基于涉案建筑物系1988年合法建造的事实，事实认定错误，适用法律错误。
对证据6的真实性予以认可，对合法性不认可。该份证据为流程性文书，其中的事实认定不清，适用的法律依据错误。
对证据7的真实性予以认可，对合法性不认可。该份证据违背了基本事实，区执法局的工作人员未至现场核查。另外，适用法律亦错误。
对证据8的真实性予以认可，对合法性不认可。该份证据违背了涉案建筑物存在的基本事实，适用法律亦错误。
证据9中反映的送达《核查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》的人员的身份不明，身份不明的人员不具备执法资格，送达程序严重违法。
对证据10的的真实性、合法性、关联性不予认可。见证人身份不明，不能达到被告区执法局的证明目的。建邺区人民政府江心洲办事处的工作人员无做见证人的法定职责。
对证据11的真实性、合法性予以认可，对关联性不认可。不认可该份证据中的两名有执法权的执法队员参加了对涉案建筑物的执法。
被告市执法局对被告区执法局提交的11份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。
原告王玉琴对被告市执法局提交的18份证据的质证意见为：
对证据1、3-14、17、18均予以认可。
对证据2的真实性予以认可，对合法性不认可。该份证据中的事实认定不清。
对证据15、16的质证意见同对区执法局11份证据的质证意见。
被告区执法局对被告市执法局提交的18份证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。
本院对上述证据认证如下：
原告王玉琴提交的7份证据中：证据1、2、证据3中的《户籍登记表》、证据4中王玉琴的《户口簿》均与本案具有真实性、合法性、关联性，均予采信。证据3中的《土地使用证》、《土地登记收件单》及证据4中汪国强的《户口簿》、《土地承包合同书》、证据5-7均与被诉行政行为不具有关联性，均不予采信。
被告区执法局提交的11份证据与被告市执法局提交的18份证据均与本案具有关联性，来源合法、真实，且相互之间能够形成较为完整的证据链，均予采信。
经审理查明，汪为荣与王玉琴系夫妻，二人居住于石桥二队58号，汪为荣于1993年去世。2015年8月25日，区执法局执法人员至石桥二队58号，对搭建于该处的建筑物（已建成）的合法性进行调查。经调查，涉案建筑物为砖混、砖木、披房、简披、彩钢结构，建筑面积共计498.52平方米，系王玉琴所建。王玉琴无法当场提供涉案建筑物经由规划建设部门批准建设的相关手续，区执法局执法人员在建邺区人民政府江心洲办事处工作人员的见证下，当场向王玉琴留置送达了《核查通知书》，责令王玉琴于2015年8月26日上午携带对上述行为的书面说明和规划建设部门的相关手续到南京市建邺区雨润大街99号3号楼东11层接受审查。王玉琴未按《核查通知书》的要求接受审查。
2015年8月26日，区执法局认为王玉琴建设涉案建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，进行了立案审批。2015年8月27日，区执法局制作了《违法建设审核认定表》，请求区住建局认定涉案建筑物是否合法。同日，区住建局在《违法建设审核认定表》“规划（建设）部门审核意见”栏处加盖了内容为“该当事人未在我局办理过建设工程规划许可证”的条形章，同时加盖了该局公章。
2015年10月17日，区执法局作出《限期拆除告知书》：“王玉琴：经查你（单位）在江心洲石桥二队58号的498.52㎡建（构）筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）在收到本告知书之日起肆日内自行拆除。”同日，该《限期拆除告知书》由区执法局执法人员在建邺区人民政府江心洲办事处工作人员的见证下留置送达给了王玉琴。
2015年10月22日，区执法局执法人员对王玉琴有无在限期内将涉案建筑物自行拆除进行了核查。经核查，认定王玉琴未在限期内自行拆除涉案建筑物，涉案建筑物仍然存在，建议下发《限期拆除决定书》。2015年11月3日，区执法局作出“036号限拆决定”：“王玉琴：因你（单位）未按《限期拆除告知书》[宁城执建限告字（2015）第13721号]的要求，自行拆除在江心洲石桥二队58号的498.52㎡建（构）筑物，且无正当理由。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我局现对你（单位）作出以下行政决定：责令你（单位）于2015年11月10日之前自行拆除上述违法建设。”同日，区执法局执法人员在建邺区人民政府江心洲办事处工作人员的见证下将《限期拆除决定书》留置送达给了王玉琴。
王玉琴收到《限期拆除决定书》后不服，于2015年12月8日向市执法局申请行政复议。因王玉琴在其提交的《行政复议申请书》将相关文书编号书写错误，市执法局遂要求其补正。2015年12月10日，王玉琴将补正后的《行政复议申请书》邮寄给市执法局，市执法局于2015年12月14日立案受理。同日，市执法局将《行政复议提出答复通知书》抄送王玉琴。2015年12月21日，市执法局向区执法局送达了《行政复议提出答复通知书》及材料附本。区执法局收到《行政复议提出答复通知书》后，向市执法局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。市执法局收到《行政复议答复书》及相关证据材料后，向王玉琴进行了送达。市执法局经过对王玉琴、区执法局提交材料的审查，于2016年2月4日作出“09号复议决定”，维持了区执法局作出的“036号限拆决定”。2016年2月16日，市执法局分别向王玉琴、区执法局发送了《行政复议决定书》。
庭审中，王玉琴陈述称498.52平方米涉案建筑物中，其与汪为荣只建了231.5平方米，其余面积系其子汪国强于2000年婚后所建。王玉琴未就该陈述提供证据佐证。
直至本案审理期间，王玉琴亦未能提供498.52平方米涉案建筑物的建设工程规划许可证。
本院认为，一、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条规定，江苏省人民政府可以在南京市开展相对集中行政处罚权试点工作。集中行使行政处罚权的行政机关的职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经批准搭建临时建筑物、构筑物行为的行政处罚权；（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。主要包括：对毁坏城市设施的行为实施行政处罚；对未经批准占用绿化用地的行为实施行政处罚。根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，南京市城市管理行政执法局负责本办法的组织实施。区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作。根据苏府法函字（2002）71号《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》第一条规定，同意南京市上报的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》。据以上规定，区执法局作为建邺区人民政府下辖的行政执法主体，具体负责建邺区行政辖区的相对集中行政处罚权工作，具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为进行调查并作出处理的法定职权。
二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处工程造价百分之十以下的罚款。”本案在卷证据证明，涉案建筑物系王玉琴所建，王玉琴在区执法局调查期间，未能按照要求提供涉案建筑物系合法建设的相关审批文件。区执法局在王玉琴未提供涉案建筑物相关建设审批文件的情况下，经向有权部门征询，确认涉案建筑物未取得建设工程规划许可证，且违法行为一直处于持续状态后，认定其违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，进而依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对王玉琴作出的“036号限拆决定”，事实认定清楚，适用法律正确。区执法局在作出“036号限拆决定”的过程中，履行了调查、勘察、立案、查询、告知、核查等程序后，作出《核查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》并依法送达王玉琴，程序并无不当。
三、市执法局受理王玉琴提出的行政复议申请后，依法进行了立案受理，并依法通知区执法局提出答复，在收到《行政复议答复书》及证据材料后向王玉琴进行了送达，在法定期限内作出“09号复议决定”后将《行政复议决定书》送达王玉琴，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条等相关规定，行政程序并无不当。
综上，区执法局对王玉琴作出的“036号限拆决定”及市执法局作出的“09号复议决定”均认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。王玉琴要求确认区执法局作出“036号限拆决定”的行政行为违法，要求撤销市执法局作出的“09号复议决定”等诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王玉琴的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王玉琴承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 孙国荣
人民陪审员 徐 堃
人民陪审员 张敏华
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 曹 飞