山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终79号
上诉人（原审原告）青岛利波共进包装有限公司。
法定代表人于波，该公司总经理。
委托代理人董希华，青岛李沧鼎盛法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）青岛市城阳区安全生产监督管理局。
法定代表人丁祥东，局长。
委托代理人李积海，该局工作人员。
委托代理人李乐国，山东海乐普律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市城阳区人民政府。
法定代表人李红兵，区长。
委托代理人杨长清，该区法制办工作人员。
委托代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。
上诉人青岛利波共进包装有限公司因诉被上诉人青岛市城阳区安全生产监督管理局、青岛市城阳区人民政府安监行政处罚及行政复议决定一案，不服青岛市城阳区人民法院（2016）鲁0214行初33号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月9日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人董希华，被上诉人青岛市城阳区安全生产监督管理局机关负责人王绪伟及委托代理人李积海、李乐国，被上诉人青岛市城阳区人民政府委托代理人杨长清、张新萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年2月26日，被告安监局对原告进行安全检查，发现该公司存在“未按规定上报2015年各季度事故隐患排查治理统计分析表”等违法行为，现场下达了《责令限期整改指令书》，责令该公司对存在的安全生产问题和隐患于2016年3月12日前整改完毕。因原告的行为违反了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十四条第一款的规定，被告安监局于2016年3月2日立案查处，3月10日，被告安监局向原告送达了《行政处罚告知书》、《听证告知书》，原告于同日向被告安监局申请听证，被告于3月25日组织了听证。根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第一款第（二）项的规定，被告安监局于2016年4月6日作出（青城）安监管罚[2016]005号行政处罚决定书，对原告作出警告并处罚款人民币三万元。原告于2016年4月25日向银行缴纳了罚款。原告对该处罚决定不服，于2016年4月13日向被告区政府申请行政复议，经审查，被告区政府于2016年6月7日作出青城政复决字[2016]第6号《行政复议决定书》，维持了被告安监局作出（青城）安监管罚[2016]005号行政处罚决定书的行政行为。
原审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条和第五十六条的规定，被告安监局作为县级安全生产监督管理行政管理部门，具有对本辖区内安全生产违法行为作出行政处罚的职权。被告安监局调查核实后，在作出数额较大罚款的行政处罚前，书面告知原告违法的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩的权利，并且告知原告享有申请听证的权利，在原告申请听证后进行了听证，其执法主体适格，程序合法，应予确认。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（2008年2月1日起实施）和《青岛市安全事故隐患排查办法》（2013年3月1日起实施）均属于规章，而《青岛市安全事故隐患排查办法》第三十条规定：“生产经营单位违反本办法规定的行为，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。”因此，被告依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》作出行政处罚并无不当，原告认为被告适用法律错误的主张，不予支持。根据《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”和《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条第（一）项规定：“生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。”第十四条规定：“生产经营单位应当每季、每年对本单位事故隐患排查治理情况进行统计分析，并分别于下一季度15日前和下一年1月31日前向安全监管监察部门和有关部门报送书面统计分析表。统计分析表应当由生产经营单位主要负责人签字。”因此，按时上报企业事故隐患排查治理统计分析报表是原告应当积极主动履行的法定义务，因此，原告认为被告惰政等主张，不能成为免除其责任的理由，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告对属于被告区政府工作部门的安监局作出的行政行为不服申请行政复议，被告区政府有权受理，其执法主体适格，予以确认。本案中，被告区政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内将原告的行政复议申请送达被告安监局，并通知其提交作出行政行为的证据和依据，审查后作出《行政复议决定书》，并送达原告及被告安监局，符合法定程序。综上，被告区安监局作出的（青城）安监管罚[2016]005号《行政处罚决定书》和被告区政府作出的青城政复决字[2016]第6号《行政复议决定书》符合法定程序，证据确凿，适用法律、法规正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告青岛利波共进包装有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告青岛利波共进包装有限公司承担。
上诉人青岛利波共进包装有限公司不服，提出上诉称，1、被上诉人安监局不履行日常监管的行政职责，不及时发现问题并责令整改，系行政不作为即惰政是事发的重要原因。青岛市安全生产网格化监管系统的建立，就是及时发现问题并且及时处理，而在长达一年多的时间内，被上诉人安监局从未责令上诉人整改，证明安监局的监督平台如同虚设，不履行安全生产监督管理职责，安全生产监督缺失，行政不作为即惰政，因此被上诉人有过错，处罚显失公平，并且错误地援引了有关规定的事实，一审法院未予以查清。2、根据青岛市安全生产网格化监管系统平台的统计，第一被上诉人有充分的条件及时发现上诉人存在《企业事故隐患排查治理统计分析表》未及时上报的问题，能发现问题却长时间不处理，积累到一定程度才以情节严重为由顶额处罚，有理由推定第一被上诉人搞秋后算账，涉嫌“钓鱼执法”。3、第一被上诉人作为安全生产的专门监督管理部门履行职责，为企业安全生产服务，这是国家部门设置的职能所在。但在目前实体经济企业生存非常严峻的前提下，第一被上诉人一味地处罚，是治标不治本，也是有违人性化执法原则，并且错误地援引了有关规定，不尊重客观事实，滥用职权，对上诉人顶额处罚，显失公平。4、一审法院适用法律错误。根据《青岛市安全事故隐患排查办法》第三十一条及《青岛市生产安全监督管理局安全生产行政处罚裁量基准》第三百八十七条的规定，上诉人“未按照规定对事故隐患排查治理情况进行统计分析并报送安全监管部门和有关部门”最多处以5000元的罚款。一审法院有明确具体的《青岛市安全事故隐患排查办法》第三十一条规定不依据，却依据《青岛市安全事故隐患排查办法》第三十条这一原则性条款规定，认定第一被上诉人依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》对上诉人处以3万元的处罚并无不当，显属适用法律错误。首先，一审法院违反了新法优于旧法原则。国家安全生产监督管理总局令第16号《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》，自2008年2月1日起施行，而《青岛市安全事故隐患排查办法》自2013年3月1日起实施，《青岛市安全事故隐患排查办法》属于新法应优先实施。其次，一审法院违反了属地管理原则。《青岛市安全事故隐患排查办法》属于地方性规章，该办法第三十一条的规定并不与《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条的规定相抵触，只是在《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条规定的处罚范围内进行了细化，上诉人与被上诉人均属于青岛市政府管辖范围内，因此应优先适用《青岛市安全事故隐患排查办法》的规定。综上所述，上诉人作为安全生产责任主体，不否认有履行相关安全生产的义务，但是第一被上诉人作为国家专设的安全生产监督管理部门，同样有对本行政区域内生产经营单位事故隐患排查治理工作实施综合监督管理的职责，有及时发现问题并责令整改的义务，为所辖单位的安全生产服务，而非以罚代管，本末倒置。一审法院认定事实不清，适用法律错误。为维护上诉人合法权益，请二审法院依法予以裁决。
被上诉人青岛市城阳区安全生产监督管理局答辩称，一、上诉人称“被上诉人不履行日常监管的行政职责，不及时发现问题并责令整改，系行政不作为即惰政是事发的重要原因”的理由不成立。1.生产经营单位是安全生产的责任主体。《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》第四条明确规定：“生产经营单位是安全生产的责任主体，对本单位的安全生产承担主体责任”。按时上报生产经营单位事故隐患排查治理统计分析表，是生产经营单位履行安全生产主体责任，加强安全生产工作的重要内容，也是企业法定的安全生产义务。被上诉人的职责是法定的，只有监管职责，而没有替上诉人建立隐患排查治理制度并上报统计报表的职责，上诉人的理由不成立。2.被上诉人严格按照年度执法检查计划对企业开展安全生产监督执法，不存在惰政行为。被上诉人按照《安全生产法》以及国家安监总局的规定来制定年度安全生产监督检查计划，制定检查计划时还要考虑本局行政执法人员的数量、执法车辆配备、经费保障以及直接监管或列入重点执法范围的生产经营单位数量等因素编制完成，并报区政府批准才能实施。因此不存在该公司所说的惰政问题。被上诉人是否存在惰政行为，和本案没有法律上的关联性，也不能作为撤销行政处罚决定书的理由。二、执法人员在执法检查中发现上诉人存在“未按规定上报事故隐患排查治理统计分析表”的问题后，在责令限期改正的同时，对上诉人实施处罚，符合《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（安监总局令第16号）的规定。钓鱼执法是指当事人原本没有违法意图，但在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动的情况，从本案的事实来看，被上诉人是正常执法，并且上诉人的违法事实已经存在，因此不存在“钓鱼执法”的情况。三、上诉人称“第一被上诉人不尊重客观事实，滥用职权，对上诉人顶额处罚，显示公平”的理由不成立。对上诉人存在的“未按规定上报2015年各季度事故隐患排查治理统计分析表”的违法行为，参照青岛市安全生产监督管理局下发的《青岛市安全生产监督管理局安全生产行政处罚裁量基准》的规定，上诉人适用于“全年未上报事故隐患排查治理统计分析表”的行为，属于[特别严重]的情形，处罚标准为“给予警告，并处3万元”的罚款，因此被上诉人的行政处罚决定不存在“有违人性化执法原则，处罚显示公平”的情形。四、上诉人称“一审法院适用法律错误”的理由不成立。1.《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》制定机关是国家安全生产监督管理总局，《青岛市生产安全事故隐患排查治理办法》制定机关是青岛市人民政府，两者制定机关不是同一机关，不适用新法优于旧法原则。2.《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。该条是针对行政处罚的地域管辖权所作规定，不是上诉人所主张的适用属地法律原则，所以上诉人主张优先适用《青岛市生产安全事故隐患排查治理办法》于法无据。3.《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》和《青岛市生产安全事故隐患排查治理办法》均属于规章，而《青岛市生产安全事故隐患排查治理办法》第三十条规定：“生产经营单位违反本办法规定的行为，法律、法规、规章已有处罚规定的从其规定。”因此，第一被上诉人依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》作出行政处罚，适用法律正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判决。
被上诉人青岛市城阳区人民政府答辩称，被上诉人所作青城政复决字[2016]第6号行政复议决定书程序合法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法维持。
关于原审法院审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
关于原审法院查明的事实，上诉人在二审庭审中明确表示无异议。据此，本院直接确认原审法院查明事实成立。
二审庭审中，上诉人对于被上诉人青岛市城阳区安全生产监督管理局作出被诉行政处罚决定的程序以及被上诉人青岛市城阳区人民政府作出行政复议行为的程序均表示无异议。有鉴于此，合议庭将本案的审查焦点确定为：被上诉人青岛市城阳区安全生产监督管理局作出被诉行政处罚决定适用法律是否正确。各方当事人围绕该焦点问题充分发表了意见。同其各自上诉答辩意见。
本院认为，第一，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十四条第一款规定，生产经营单位应当每季、每年对本单位事故隐患排查治理情况进行统计分析，并分别于下一季度15日前和下一年1月31日前向安全监管监察部门和有关部门报送书面统计分析表。统计分析表应当由生产经营单位主要负责人签字。第二十六条规定，生产经营单位违反本规定,有下列行为之一的,由安全监管监察部门给予警告，并处三万元以下的罚款：（一）未建立安全生产事故隐患排查治理等各项制度的；（二）未按规定上报事故隐患排查治理统计分析表的；（三）未制定事故隐患治理方案的；（四）重大事故隐患不报或者未及时报告的；（五）未对事故隐患进行排查治理擅自生产经营的；（六）整改不合格或者未经安全监管监察部门审查同意擅自恢复生产经营的。根据本案已确认的事实，上诉人存在“未按规定上报2015年各季度事故隐患排查治理统计分析表”的行为，违反了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十四条第一款的规定，被上诉人依据该《暂行规定》第二十六条第一款第（二）项的规定，并按照《青岛市安全生产监督管理局安全生产行政处罚裁量基准》（青安监[2014]275号）第七十九条规定的裁量基准，对上诉人作出警告并处罚款人民币三万元的行政处罚，适用法律并无不当。第二，《青岛市生产安全事故隐患排查治理办法》第十八条第二款规定，其他生产经营单位应当对本单位事故隐患排查治理情况进行逐季和逐年统计分析，并分别于次季首月10日和次年1月15日前，通过青岛市安全生产网格化监管系统将统计分析情况报送当地安全监管部门和有关部门。也即该《治理办法》对于生产经营单位应当按照规定上报事故隐患排查治理统计分析的行为也做了相应规定，但是该《治理办法》第三十条规定：“生产经营单位违反本办法规定的行为，法律、法规、规章已有处罚规定的从其规定。”国家安全生产监督管理总局第16号令《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》自2008年2月1日起施行，《青岛市安全事故隐患排查办法》自2013年3月1日起实施。也就是说，在《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》对生产经营单位未按规定上报事故隐患排查治理统计分析表的行为如何处罚已有规定的情况下，应当优先适用。上诉人认为本案应当适用《青岛市安全事故隐患排查办法》规定的理由不能成立，本院不予采纳。
综上，本院认为，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院应予维持；上诉人上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛利波共进包装有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 英
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一七年四月十日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩