山东省嘉祥县人民法院
行政判�书
（2014）嘉行初字第253号
原告孙新安。
委托代理人孙超。
委托代理人李向阳，居民。
被告金乡县公安局。住所地，金乡县城金山街北段路东。
法定代表人马琨生，局长。
委托代理人李军锋，金乡县法律援助中心律师。
委托代理人程建军，金乡县公安局缗城派出所副所长。
原告孙新安不服被告金乡县公安局（以下简称县公安局）治安行政处罚一案，于2014年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月19日受理后，于2014年12月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。原告孙新安及其委托代理人孙超、李向阳，被告县公安局委托代理人李军峰、程建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县公安局经立案、调查取证、告知、审批、决定、送达等程序，于2014年12月7日对原告作出金公（缗）行罚决字（2014）第00036号《行政处罚决定书》。该决定主要内容为：在金乡街道真武社区居委会换届选举工作启动以后，2014年12月5日孙新安等人未经金乡街道办事处指导，在没有召开居民会议的情况下，擅自成立金乡街道孙庄村村民选举委员会，并组织联系人员张贴该选举委员会自制的选举公告，擅自印制选民证对真武社区孙庄片区居民进行派发，破坏了金乡街道真武社区正常的选举秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项之规定，对孙新安处以行政拘留十日。
被告县公安局在法定期限内提供的证据：1、报案人党同财的询问笔录。2、对原告孙新安的三份询问笔录。3、原告孙新安的户籍证明。4、对证人张某、孙某甲、孙某乙、孙某丙、孙某丁、孙某戊、孙某己、孙某庚、王某甲、王某乙、孙某辛、马某、李某的询问笔录。5、报�人党同财提交的金乡街道村居“两委”换届工作计划表及原告孙新安与他人擅自成立孙庄村民选举委员会、张贴选举公告、印制选民证等证据一组。6、孙某甲向被告提交的孙庄村民委员会村民直接推候选人名单。7、孙某乙向被告提交的孙庄村民委员会村民直接推候选人名单及选民证。8、孙某丁向被告提交的孙庄村村民委员会村民直接推候选人名单及选民证。9、李某向被告提交的非法选举材料及宣传口号的照片一组。10、孙某戊向被告提交的孙庄村民委员会村民直接推候选人名单及选民证。11、马某向被告提交的金乡街道真武社区启动“两委”换届选举工作的会议记录及原告等非法印制并散发的选民证。12、金乡县人民政府《关于同意撤销金乡街道仓坊村等二十一个行政村（居）委员会、设立金府等九个社区（村）居民委员会的批复》（金政字（2011）20号）。13、《关于印发﹤济宁市城市社区居民委员会换届选举工作实施细则（试行）﹥的通知》。14、县委办公室、县政府办公室《关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见》（金办发（2014）69号）。15、金乡县人民政府办公室《关于印发金乡县第一届城市社区居民委员会换届选举工作实施方案的通知》（金政办字（2014）79号）。16、金乡街道党工委、金乡街道办事处《关于做好城市社区“两委”换届选举工作的意见》（金街发（2014）26号）。17、《关于印发金乡街道社区居民委员会换届选举工作实施方案的通知》（金街发字（2014）82号）。以1-17号证据证明被诉具体行政行为认定事实清楚、证据确凿。18、受案登记表。19、受案回执。20、传唤审批表。21、传唤证。22、被传唤家属通知书。23、行政处罚告知书。24、行政处罚审批表。25、行政处罚决定书。26、行政处罚决定书送�回执。27、行政拘留家属通知书。28、行政拘留执行回执。29、现场勘验报告书。以18-29号证据证明被诉具体行政行为程序合法。
被告县公安局在法定期限内提供的作出被诉具体行政行为的法律依据有：1、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条、第六条、第十条。2、山东省实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条、第二十一条、第二十二条。3、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条。4、《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三条。5、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第二十三条、第三十三条、第三十八条、第四十二条、第四十三条、第四十七条、第五十三条、第五十四条、第六十三条、第六十五条、第一百四十一条、第一百四十三条、第一百四十七条、第一百四十八条、第一百五十条、第一百五�一条、第一百九十四条。6、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条。
原告孙新安诉称，2014年12月7日，在孙庄村村民委员会换届选举中，被告将原告无辜拘留10日（2014年12月7日-2014年12月17日）。后于2014年12月18日向原告送达了金公（缗）行罚决字（2014）第00036号《行政处罚决定书》，故请求法院依法确认被诉具体行政行为违法。
原告孙新安提供的证据、依据：1、孙庄村村民推选村民代表时的签名。2、孙庄村全体党员村民代表共同承诺书。3、孙庄村村民联名签字公投决定。以1-3号证据证明，孙庄村所在的乡镇人民政府近6年以来未领导、指导孙庄村进行换届选举工作。孙庄村全体党员履行村支部的职能，对村委会的换届选举活动进行领导、指导，且有孙庄村80%以上村民签名同意自发组织进行换届选举，原告进行换届选举的行为被全体村民认可，是合法行为，被诉具体行政行为违法。4、山东省人民政府建设用地批件。5、金乡县国土资源局文件。以4-5号证据证明，在2013年孙庄村的土地被征收时孙庄村民委员会的印章仍在使用，2014年金乡县国土资源局的文件中标明占用了孙庄村的土地，由此可证明被告的12号证据金乡县人民政府《关于同意撤销金乡街道仓坊村等二十一个行政村（居）委员会、设立金府等九个社区（村）居民委员会的批复》，在孙庄村并未落实，孙庄村进行换届选举，成立村民委员会合理、合法。6、光盘与孙庄村经济损失一览表各一份，证明村改居给孙庄村造成了14亿元的经济损失，孙庄村全体村民迫切要求进行换届选举，成立村级自治组织，原告的行为代表了全体村民的利益，被告将原告予以行政拘留的事实理由不能成立。7、《民政部关于切实做好城市社区居民委员会换届选举工作的通知》，用以证明在撤村建居的地方，凡农村集体经济改制没有完成的，选举时应适用村委会组织法的规定，不能适用居委会组织法的规定。8、“《中华人民共和国村民委员会选举法》第一百零九条第二款的规定”，用以证明村民委员会应该组织选举的前期工作，在没有上一届村民委员会的情况下，80%的村民足以代行村民委员会的职责，推荐原告作为代表参加选举符合法律规定。
被告县公安局辩称，金乡县金乡街道真武社区于2014年11月中旬启动居委会换届选举工作以后，原告孙新安等人从2014年12月初开始，在未经金乡街道办事处指导的情况下，擅自成立孙庄村民选举委员会，并组织联系部分村民采取私刻印章、张贴选举公告、印制选民证等多种方式，破坏了依法进行的真武社区“两委”换届选举秩序。被诉具体行政行为认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，�求法院判决驳回原告的诉讼请求。
庭审质证时，原告对被告提供的1-29号证据，除对2-3号、5-10号、18-20号、23-24号、29号证据无异议外，其他均有异议。认为：1号证据报案人党同财的询问笔录不真实。4号证据中，对证人张某、孙某甲、孙某乙、孙某丙的询问笔录系被告对被询问人进行恐吓后作出的，程序违法；对证人孙某丁、孙某戊、孙某己、孙某庚、王某甲、王某乙、孙某辛、马某、李某的询问笔录其内容虚假。11号证据中，马某向被告提交的会议记录及选民证不真实。对12-17号证据的真实性虽无异议，但对被告的证明观点有异议，认为，金乡街道办事处6年来没有按上述文件规定依法指导真武社区或原孙庄村选举，违反了选举法关于应当三年进行一次换届选举的规定，原告与同村村民采取自救措施，进行换届选举是合法行为。21号证据传唤证、22号证据被传唤家�通知书、25号证据行政处罚决定书、26号送达回执、27号证据行政拘留家属通知书、28号证据行政拘留执行回执，均是被告在原告拘留被释放后向原告送达的，程序违法。故被告的上述证据均不能作为被诉具体行政行为合法的证据使用。
原告仅对被告提供的1-2号法律依据提出异议，认为：根据《民政部关于切实做好城市社区居民委员会换届选举工作的通知》的规定，在原告所在的孙庄村，因集体经济改制没有完成，选举时应适用村委会组织法的规定，不能适用居委会组织法的规定，被诉具体行政行为适用法律错误。
被告认为原告提供的1-6号证据与本案没有关联性。7号、8号依据不适用于本案。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告县公安局提供的2-3号、5-10号、18-20号、23-24号、29号证据，庭审质证时，原告均无异议，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据�干问题的规定》第六十七条之规定，应予以采信。1号证据报案人党同财的询问笔录、4号证据对证人张某等人的询问笔录、11号证据马某向被告提交的会议记录及选民证，该组证据能够与被告的5-10号证据相互印证，能证明在金乡街道真武社区居委会换届选举工作启动以后，原告孙新安等人未经金乡街道办事处指导，在没有召开居民会议的情况下，擅自成立孙庄村民选举委员会、张贴选举公告、印制选民证，并对真武社区孙庄片区的居民进行派发，破坏金乡街道真武社区选举秩序的事实，该组证据符合证据关联性、合法性、真实性的要求，应予以采信。12-17号证据，能够证明，原金乡街道孙庄村民委员会已于2011年4月9日撤并为金乡街道真武社区居民委员会，金乡街道办事处于2014年10月27日已启动对所辖社区居民委员会的换届选举工作的事实。庭审质证时，原告对该组�据的真实性没有异议，对被告的证明观点有异议，但未提供充分证据证明自己的观点。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，应予以采信。21号证据传唤证、22号证据被传唤家属通知书的形式与内容均符合《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条的规定；26号证据行政处罚决定书送达回执、27号证据行政拘留家属通知书中，原告亦签字予以认可。该组证据能够与被告的18号受案登记表、19号证据受案回执、20号证据传唤审批表、23号证据行政处罚告知书、24号证据行政处罚审批表相互印证被诉具体行政行为经立案、调查取证、告知、审批、决定、送达等程序依法作出，符合证据关联性、合法性、真实性的要求，应予以采信。25号证据行政处罚决定书系被诉具体行政行为，依法不能作为证据使用。28号证据行政拘留执行回执，系�告对原告执行拘留措施的内部程序，符合证据关联性、合法性、真实性的要求，应予以采信。
被告提供的法律依据均系现行有效的法律规范，依法可以作为被诉具体行政行为适用法律正确的依据。
原告孙新安提供的1-6号证据，与被诉具体行政行为不相关联，依法不能作为被诉具体行政行为违法的证据使用。7号依据《民政部关于切实做好城市社区居民委员会换届选举工作的通知》系现行有效的规范性文件，能作为评判被诉具体行政行为法律适用是否正确的依据使用。8号依据“《中华人民共和国村民委员会选举法》第一百零九条第二款的规定”，因无明确的制定机关、通过和施行日期，不是立法机关制定的有效的法律规范，应不适用于本案。
本案经审理查明的事实与被诉具体行政行为认定的事实基本一致。
另查明，2011年4月9日，金乡县人民政府作出（金政字（2011）20号）《关于同意撤销金乡街道仓坊村等二十一个行政村（居）委员会、设立金府等九个社区（村）居民委员会的批复》，将原金乡街道孙庄村民委员会撤并为金乡街道真武社区居民委员会。金乡街道办事处于2014年10月27日启动对所辖区域的社区居民委员会的换届选举工作。被诉具体行政行为已执行完毕。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（五）破坏依法进行的选举秩序的。《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释（二）》第六条规定，……对破坏居（村）民委员会选举秩序的行为，应当依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第五项的规定予以处罚。《中华人民共和国城�居民委员会组织法》第二条第二款规定，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。山东省实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》办法第二十二条规定，居民委员会的选举工作，在街道办事处指导下，由居民会议推选的选举领导小组组织进行。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第八条规定，换届选举时，村成立村民选举委员会，在乡镇人民政府村民委员会换届选举领导机构指导下，主持村民委员会的换届选举工作……。《山东省村民委员会选举办法》第四条规定，村民委员会的换届选举工作由省人民政府统一部署，设区的市、县（市、区）和乡镇人民政府组织实施，民政部门负责日常指导和监督工作。《民政部关于切实做好城市社区居民委员会换届选举工作的通知》（民函（2009）43号）中规定，……在撤村建居的地方，凡农村集体经济改制没有完成的，选举时应适用村委会组织法的规定，不能适用居委会组织法的规定。从上述法律及规范性文件的规定可以看出，村（居）民委员会的换届选举工作应当接受其所在地乡镇（街道）政府（办事处）的指导，监督。本案中，根据金乡县人民政府于2011年4月9日作出的（金政字（2011）20号）《关于同意撤销金乡街道仓坊村等二十一个行政村（居）委员会、设立金府等九个社区（村）居民委员会的批复》，原金乡街道孙庄村民委员会被撤并为金乡街道真武社区居民委员会。2014年10月27日金乡街道真武社区居委会换届选举工作启动以后�原告孙新安等人未经金乡街道办事处指导，在没有召开居民会议的情况下，擅自成立孙庄村民选举委员会、张贴选举公告、印制选民证，并对真武社区孙庄片区的居民进行派发，破坏了金乡街道真武社区的选举秩序。被告县公安局根据原告孙新安的陈述及相关证人证言等证据认定其违反了上述法律规定，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。原告坚持孙庄村80%以上的村民同意自发组织进行换届选举，其进行换届选举的行为合法，被诉具体行政行为认定事实不清、适用法律错误的观点，因缺乏法律依据，应不予采纳。被告经立案、调查、告知、审批、决定、送达等程序，对原告作出治安行政处罚，程序并无不当，原告坚持被告在原告拘留被释放后向原告送达传唤证等法律文书，程序违法的主张，因缺乏事实根据及法律依据，应不予支持。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告孙新安要求确认被告金乡县公安局，于2014年12月7日对原告作出金公（缗）行罚决字（2014）第00036号《行政处罚决定书》违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孙新安负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 高中谦
审 判 员 王继同
人民陪审员 李先林
二〇一五年三月十一日
书 记 员 李倩倩