广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）东中法行终字第58号上诉人（原审原告）：东莞市南城区水濂九里潭股份经济合作社，住所地：广东省东莞市南城区水濂九里潭村民小组，组织机构代码证号：61810913-9。负责人：黄玉平。委托代理人：郭百利，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市南城街道办事处，住所地：广东省东莞市莞太大道南城段51号，组织机构代码证号：67139442-6。法定代表人：梁寿如，负责人。委托代理人：张念、陈有维，广东陈梁永钜律师事务所律师。原审第三人：东莞市南城区水濂社区居委会，住所地：广东省东莞市南城区水濂社区居委会，组织机构代码证号：K3079998-X。负责人：李伟光，主任。委托代理人：李冬德、陈衍，广东汇知通律师事务所律师。上诉人东莞市南城区水濂九里潭股份经济合作社（以下简称“水濂九里潭经合社”）因与被上诉人东莞市南城街道办事处（以下简称“南城街道办”）及原审第三人东莞市南城区水濂社区居委会（以下简称“水濂社区居委会”）不履行乡镇管理法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2014）东一法行初字第95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2014年8月22日，水濂九里潭经合社向原审法院提起诉讼，请求判令：南城街道办责令水濂社区居委会返还公章由水濂九里潭经合社保管。原审法院查明：黄玉平、李秋生、李伟满、李观容及李伟生五人曾于2014年5月5日一起以自己的名义向南城街道办提出监督申请，请求南城街道办责令水濂社区居委会返还水濂九里潭经合社公章、停止干涉水濂九里潭经合社使用公章。2014年6月13日，南城街道办对黄玉平、李秋生、李伟满、李观容及李伟生作出了复函，表示水濂九里潭经合社的公章由社区综合办公室联组会计保管，符合相关规定；并暂未发现水濂社区居委会存在违规干涉水濂九里潭经合社使用公章的情况。水濂九里潭经合社并未提交证据证明其向南城街道办提出过请求南城街道办责令水濂社区居委会返还公章的申请。本案中，原审法院对李彩丽进行了调查询问，其表示2000年8月至今任联组会计一职，为包括水濂九里潭经合社在内的六个经济合作社保管公章，主要职务是管理公章、担任这六个经济合作社的会计工作。李彩丽还表示，其工资实际上由六个经济合作社共同承担，但未签订劳动合同，也没有人事编制；平时各个经济合作社需要使用公章，并非都要水濂社区居委会同意，只是涉及较大金额才需水濂社区居委会审批，如果各个经济合作社法定代表人需要带公章外出使用，其也要把公章交给他们，并不需要水濂社区居委会同意。原审法院认定以上事实的证据有：水濂九里潭经合社的组织机构代码证、粤农集字第190006013002号《广东省农村集体经济组织证明书》、东莞市民政局颁发的黄玉平当选证、南城区集体经济组织重大事项民主决策程序审查表、南城区集体经济组织（经济社）拟定合同呈审表、《监督申请书》、《关于对〈监督申请书〉的复函》、《行政复议告知书》（东府行复（2014）123号）、《关于﹤南城区农村（社区）集体资产管理实施细则﹥的备案报告》、《南城区农村（社区）集体资产管理实施细则》、《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》、《关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见》（东委发（2012）25号）、《关于印发南城区农村（社区）集体资产管理实施细则的通知》（南城办（2013）80号）、《关于调查九里潭小组部分居民反映情况的函》、关于《监督申请书》调查情况的报告、关于送达《监督申请复函》的会议签到表、关于《监督申请复函》的送达回证、会计档案移交清册（6份）、出纳账查询单以及原审庭审笔录等。原审法院认为：首先，水濂九里潭经合社请求原审法院判令南城街道办履行法定职责，应当根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（二）项关于“原告对下列事项承担举证责任：……（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”的规定，举证证明其有向南城街道办提出申请的证据。但在本案中，水濂九里潭经合社没举证证明其向南城街道办提出过请求南城街道办责令水濂社区居委会返还公章的申请，故应当承担举证不能的责任。虽然黄玉平、李秋生、李伟满、李观容及李伟生五人曾于2014年5月5日向南城街道办提出请求南城街道办责令水濂社区居委会返还水濂九里潭经合社公章的申请，但黄玉平、李秋生、李伟满、李观容及李伟生是以自己的名义提出申请，不能代表水濂九里潭经合社的意志，不能视为水濂九里潭经合社已经提出申请。其次，根据原审法院向李彩丽调查的事实，结合《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第十六条关于“公章由集体经济组织指定专人保管，集体经济组织负责人不能保管公章”以及《南城区农村（社区）集体资产管理实施细则》第三十一条第二款关于“小组的联组会计选拔办法，集体经济组织面向本社区户籍人员，公开报考条件，实行自愿报名。集体经济组织依照本实施细则第二十九条的规定条件进行审核，确定参加考试人员，由区农资办负责制定考试范围、内容和题目。集体经济组织根据考试、面试综合成绩确定联组会计”的规定，原审法院认为水濂社区居委会主张的其对联组会计李彩丽没有人事关系，水濂社区居委会无权要求联组会计返还水濂九里潭经合社公章的事实较为可信，在水濂九里潭经合社未提供证据进行反证的情况下，原审法院采信水濂社区居委会的主张。因此，水濂九里潭经合社请求水濂社区居委会返还公章没有事实依据。综上，水濂九里潭经合社的诉讼请求没有事实及法律的依据，原审法院予以驳回。需要指出的是，若水濂九里潭经合社认为水濂社区居委会或者联组会计有干涉水濂九里潭经合社使用公章，侵犯其经济自治权的行为，应该另行主张。综上所述，原审法院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回水濂九里潭经合社的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由水濂九里潭经合社承担。一审宣判后，水濂九里潭经合社不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销（2014）东一法行初字第95号行政判决书；2、责令返还水濂九里潭经合社公章由其保管；3、诉讼费由南城街道办承担。主要理由有：一、原审法院认定事实错误。首先，原审法院认定水濂社区居委会未干涉水濂九里潭经合社使用公章的情形错误。联组会计李彩丽名义为各小组聘用，但实际是依照南城街道办《南城区农村（社区）集体资产管理实施细则》规定，由相关部门和水濂社区居委会实际组织、聘用，其办公地点在水濂社区居委会处也为水濂社区居委会安排。原审法院调查李彩丽内容显示，“除涉及较大金额才需第三人审批”，但事实上，水濂九里潭经合社向联组会计提交了两份用章申请，一份为较大金额，一份为较小金额，并且分别按照《东莞市农村（社区）集体资产管理办法》和《南城区农村（社区）集体资产管理实施细则》规定的程序和条件申请用章，但都遭到了拒绝，李彩丽的理由就是需要水濂社区居委会批准。2014年12月5日水濂九里潭经合社收到一审判决之后，水濂九里潭经合社组织经济社班子成员到李彩丽处再次对较小数额的合同要求加盖公章，仍然被拒绝。至于法院调查李彩丽时陈述的“上诉人负责人外出可以带公章使用”的情形与实际更是不符。所以，原审法院认定基本事实错误。退一步讲，如果按法院调查认定事实所述，联组会计聘用权“实际”为各小组，其具体工作也与水濂社区居委会无关，就不可能出现小组按规定提出使用公章要求而被联组会计拒绝的情况，水濂社区居委会推脱联组会计代为各小组独立掌管公章的情形与实际不符。事实上，各种情况的使用公章，尤其是对涉及“敏感问题”使用公章，都要受水濂社区居委会指示或决定。二、原审法院适用法律错误。《南城区农村（社区）集体资产管理实施细则》明确规定了联组会计选拔办法，南城街道办和水濂社区居委会是联组会计选拔制度的制定、实施和参与人，其对联组会计职权的行使有直接管理和监督职责。联组会计未依照《南城区农村（社区）集体资产管理实施细则》规定，履行对符合使用公章情况而给予使用，南城街道办负有监督职责，水濂九里潭经合社向其提出监督申请而没有依法纠正联组会计行为，直接侵犯水濂九里潭经合社对公章的使用权利。“有权利就应当有救济”是法律的基本原理，水濂社区居委会既然执行、设立和实施了“统一保管”公章制度，就应当保障公章的正常使用。既然“统一保管”公章制度的联组会计不能保证作为公章所有权人的水濂九里潭经合社正常使用公章，要求对联组会计有监督权的南城街道办和水濂社区居委会应当予以纠正，符合联组会计制度设立的初衷和法律规定。综上所述，原审法院认定事实和适用法律错误，为维护水濂九里潭经合社及其组织和成员的合法权益，特提起此诉讼，请二审法院依法裁判。被上诉人南城街道办辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。1、黄玉平等5人是以自己个人的名义提出申请，不能代表水濂九里潭经合社意志，至本案审理前，水濂九里潭经合社并未向南城街道办提出过关于公章保管的监督申请。2、根据黄玉平等5人的申请，南城街道办于2014年6月13日对黄玉平等人的监督申请作了书面回复。本案的争议焦点为水濂社区居委会有无保管公章，南城街道办是否应当责令水濂社区居委会向水濂九里潭经合社返还公章。而事实上，案涉公章由联组会计统一保管，不仅符合农村集体经济组织公章指定专人保管的规定，而且实属水濂九里潭经合社自行保管，而并非属水濂社区居委会保管。3、水濂社区居委会提交了《会计档案移交清册》和《出纳账查询单》作为证据，该证据直接证明了联组会计系水濂九里潭经合社与其他股份经济合作社共同聘任、共担费用，水濂社区居委会在一审庭审中也明确联组会计的人事和劳资关系都不在水濂社区居委会，水濂九里潭经合社对该等证据并未提出异议。同时，结合南城办（2013）80号文第三十一条第二款之规定，联组会计的选拨，最终由集体经济组织确定。二、水濂九里潭经合社的上诉请求，依法应予驳回。1、南城街道办依法制定南城办（2013）80号文，明确公章管理、重大事项民主决策程序审查以及合同管理等规定，是南城街道办依法履行指导、支持、帮助、监督等职责的体现。2、根据《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第十六条以及中共东莞市委、东莞市人民政府2012年8月21日《关于进一步加强镇村集体经济管理的若干意见》第十八条之规定，均明确公章由集体经济组织指定专人保管，其负责人不能保管公章，同时，亦明确了各镇（街道）可结合实际制定公章管理的具体规定。所以，南城街道办在南城办（2013）80号文中明确规定“公章管理”的要求，合法有据。3、南城街道办和水濂社区居委会按照《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第十六条和《南城区农村（社区）集体资产管理实施细则》（南城办（2013）80号文）第三十一条的规定等，依法组织各社区下辖的各经济合作社共同选聘联组会计，符合规定，基于联组会计系各经济合作社共同选聘、共担费用，水濂社区居委会提供场所予联组会计办公，完全也是出于便于各经济合作社办理事务之考虑。4、根据《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第十六条规定，严格公章的使用程序，发生土地款使用以及资产交易、土地流转、新增借款、项目投资等重要合同签订需要使用集体经济组织公章的，须经镇（街道）按重大事项审查通过后方能盖章；同时，第三十二条规定，集体经济组织的重大事项须报镇（街道）农村（社区）集体资产管理机构审查。所以，南城街道办在南城办（2013）80号文中明确规定“重大事项民主决策程序审查”，具备合法依据。5、水濂九里潭经合社公章由联组会计保管，符合相关法律规定及南城办（2013）80号文，而且，水濂九里潭经合社公章的使用，基于不同的事项需依法履行相应的审批程序，待审批完成后，由水濂九里潭经合社自行持审批完成的证明文件前往公章保管人——联组会计处办理盖章手续，所以，南城街道办并未实施任何干涉水濂九里潭经合社保管或使用其公章的具体行政行为。原审第三人水濂社区居委会述称：一、水濂九里潭经合社所称的使用公章问题不属于本案的审理范围，原审判决对“是否存在答辩人干涉上诉人使用公章的情形”根本没有进行审理和认定，水濂九里潭经合社故意偷换保管公章的概念。水濂九里潭经合社在一审提出的诉讼请求为“责令被上诉人要求答辩人返还公章由上诉人保管”，原审判决认定水濂社区居委会对联组会计李彩丽没有人事关系，据此判定水濂九里潭经合社请求水濂社区居委会返还公章没有事实依据，水濂九里潭经合社在上诉状中对原判决关于公章保管问题所作认定并未提出异议。对于水濂九里潭经合社使用公章的问题，原审判决明确认定“若原告认为第三人或者联组会计有干涉原告使用公章，侵犯其经济自治权的行为，应该另行主张”。水濂九里潭经合社的上诉理由为：第一、其申请用章被联组会计李彩丽拒绝；第二、南城街道办和水濂社区居委会应当履行监督职责，纠正李彩丽拒绝水濂九里潭经合社使用公章的行为。可见，水濂九里潭经合社的以上上诉理由与其在本案中的诉讼请求根本无关。二、水濂九里潭经合社请求责令返还公章由其保管没有任何事实和法律依据。首先，水濂九里潭经合社未提供任何证据证明其公章是由水濂社区居委会保管。其次，水濂九里潭经合社的公章保管现状符合法律、法规、规章以及东莞市和南城街道办的相关规定。再次，水濂九里潭经合社未举证证明其公章保管的合法权益受到不法侵犯，其起诉不具备行政诉讼的基本要件。三、水濂九里潭经合社不具有诉讼的法定资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。农村集体经济组织对具体事项的表决，可以通过召开成员代表会议的形式进行。成员代表会议表决通过的事项应当公示5天。1／10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。”可见，水濂九里潭经合社提起行政诉讼事先必须经过成员大会表决或者成员代表会议表决通过并公示后无异议，而本案中显然没有任何证据证明水濂九里潭经合社的起诉具备上述要件并具有合法性。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：……（三）独立进行经济活动，管理内部事务；……。”第十四条规定：“农村集体经济组织应当履行以下义务：……（三）接受各级人民政府农业行政主管部门的指导和监督；……。”据此，乡镇人民政府对农村集体经济组织是否在法律框架内从事经营管理活动具有监督职责，但不得侵犯其依法进行经营管理活动的独立自治权。本案争议焦点在于水濂九里潭经合社请求南城街道办责令水濂社区居委会返还公章的理由是否成立。首先，虽然黄玉平、李秋生、李伟满、李观容及李伟生五人曾于2014年5月5日申请南城街道办责令水濂社区居委会返还水濂九里潭经合社公章，但黄玉平、李秋生、李伟满、李观容及李伟生是以自己的名义提出申请，不能代表水濂九里潭经合社的集体意志，因此，不能视为水濂九里潭经合社在诉讼前已经提出申请。其次，《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第十六条规定，公章由集体经济组织指定专人保管，严格公章的使用程序，发生土地款使用以及资产交易、土地流转、新增借款、项目投资等重要合同签订需要使用集体经济组织公章的，须经镇（街道）按重大事项审查通过后方能盖章。水濂九里潭经合社提起本案诉讼，以其公章目前由水濂社区居委会保管和决定使用为由，请求南城街道办责令水濂社区居委会返还公章，然而根据水濂社区居委会提供的《会计档案移交清册》、《出纳账查询单》以及原审法院对李彩丽的调查询问笔录，水濂九里潭经合社与水濂社区居委会的其他5个经济合作社共同承担费用聘任李彩丽作为该6个经济合作社的联组会计，其公章于2000年8月起移交李彩丽保管，即水濂九里潭经合社的公章并不由水濂社区居委会实际保管。因此，水濂九里潭经合社本案请求南城街道办责令水濂社区居委会返还公章，缺乏事实依据，依法不予支持。另外，根据《广东省农村集体资产管理条例》第十九条的规定，对涉及农村经济组织重要经营管理事项，必须依法经合作经济组织成员大会或成员代表会议审议通过。如果水濂九里潭经合社存在依法已经成员大会或成员代表大会民主决策程序决定的具体经营管理事项，而水濂社区居委会干涉其使用公章从而侵犯其经济自治权的，水濂九里潭经合社可就该侵权行为另行主张南城街道办履行监督职责，由南城街道办依法处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人水濂九里潭经合社承担（已预交）。本判决为终审判决。审 判 长  孙立凡审 判 员  张志强代理审判员  叶俏珠二〇一五年五月十五日书 记 员  姚慧君