重庆市合川区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0117行初63号
原告张敬义，男，1942年9月26日出生，汉族，住重庆市潼南区。
原告周秀云，女，1941年6月2日出生，汉族，住重庆市潼南区。
委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ，北京万典律师事务所律师。
被告重庆市潼南区水务局，所在地址重庆市潼南区桂林街道办事处兴潼大道180号。
法定代表人陈世权，局长。
委托代理人廖年幹，该局法规科科长。
委托代理人何英国，重庆法洋律师事务所律师。
被告重庆市潼南区人民政府桂林街道办事处，所在地址重庆市潼南区桂林街道甘泉西路250号。
法定代表人薛荟，主任。
委托代理人黄涛，重庆中钦（潼南）律师事务所律师。
原告张敬义、周秀云要求确认被告重庆市潼南区水务局（下称“潼南水务局”）、重庆市潼南区人民政府桂林街道办事处（下称“潼南桂林街道”）平整占用土地行政行为违法一案，重庆市第一中级人民法院于2016年12月13日裁定本院管辖。本院于2017年1月6日立案受理，并于2017年1月12日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭进行了审理，原告张敬义、周秀云的委托代理人陈海峰，被告潼南水务局委托代理人廖年幹、何英国，被告潼南桂林街道行政负责人陈志伟、委托代理人黄涛出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张敬义、周秀云诉称，原告系重庆市潼南区桂林街道办××村7组村民，因潼南区××水厂建设项目需要，原告承包的集体土地共计0.292亩被划入征收范围。2016年4月15日上午7时许，在原告未与政府达成安置补偿协议、被告也未申请人民法院强制执行的情况下，被告组织人员对原告承包经营的集体土地进行强制推平，原告种植的经济作物被全部铲除毁坏。原告认为，被告在未履行法定征收程序，也未经法院裁定允许强制执行的情形下强制征收原告承包的土地，其行政行为严重违法，侵害原告合法权益，故诉至法院，请求确认被告强行毁坏、强占原告合法承包的0.292亩集体土地的行为违法。
被告潼南水务局辩称，一、被告潼南水务局没有毁坏、强占原告承包的集体土地，原告也没有任何证据证明是被告潼南水务局毁坏、强占了原告的承包土地，原告所述土地是重庆市潼南区自来水公司建潼南区××水厂所用地；二、重庆市潼南区自来水公司是依法成立的独立法人，其修建潼南区××水厂建设用地手续齐全、合法有效；三、相关部门对该土地达成了补偿协议，并进行了补偿，土地权属人已领取了补偿款；四、本案不属于行政案件，应属民事案件。综上，原告要求确认被告潼南水务局强占土地行为违法的主张不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告潼南桂林街道辩称，一、原告不是本案适格主体，根据《农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，涉及到侵犯农村土地承包经营权纠纷的案件，应当以承包经营户的名义提起诉讼，公民无权以其个人名义提起诉讼。二、涉案项目的征收工作已基本到位，被告潼南桂林街道的行为不属于严重行政违法行为。原潼南县××水厂项目完成了立项、选址、规划许可、用地指标批复等工作，建设工作依法取得了行政许可，被告潼南桂林街道受潼南区征地中心委托与重庆市潼南区桂林街道办事处××社区7组签订了《潼南区征收集体土地补偿安置协议书》，并于2016年3月25日按协议向××社区7组支付了征地补偿款及该土地上坟墓补偿款共计1261516.60元。2016年5月30日，重庆市人民政府作出《关于潼南区建设××水厂工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕593号），该批复明确载明同意将涉案土地转为建设用地并予以征收。因潼南城区供水量严重不足，居民生产生活和社会经济发展受到重大影响，建设单位要求提前进场施工，为此，被告潼南桂林街道与被告潼南水务局协助建设单位提前进行了施工，但该行为并未实际损害被征地农户的合法权益。综上，原告不是适格主体，且涉案项目建设合法，被告潼南桂林街道的行为不具有严重行政违法性，故请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
原告在法庭上举示了如下证据证明己方的主张：
1.重庆市潼南区人民政府桂林街道办事处关于××水厂建设项目平场工程进场的情况说明、重庆市潼南区水务局关于××水厂建设项目平场工程进场的情况说明；
2.重庆市潼南区人民政府向重庆市第一中级人民法院递交的行政答辩状、重庆市第一中级人民法院庭审笔录；
3.2016年4月15日二被告实施强制平整土地行为的视频光盘；
证据1-3拟证明二被告直接组织实施了2016年4月15日的强制平整土地的行为。
4.重庆市人民政府于2016年5月30日作出的《关于潼南区建设××水厂工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕593号）；
5.重庆市潼南区人民政府于2016年6月21日作出的《关于征收桂林街道××村四社等四个社（部分）集体土地的公告》（潼南府〔2016〕84号）；
6.重庆市潼南区国土房管局于2016年7月11日作出的《关于征收桂林街道××村四社等四个社（部分）集体土地补偿安置方案的公告》（潼国土房管发〔2016〕386号）；
7.群众不同意卖地签字表。
证据4-6拟证明二被告在市政府下发征地批文前组织实施平整土地的行为是违法实施，证据7拟证明原告对二被告强征土地行为以及××水厂用地的行为不同意。
被告潼南水务局当庭举示了如下证据拟证明其平整土地行为的合法性：
1.原潼南县规划局于2014年12月31日作出的××水厂建设项目选址意见书（选字第市500223201400048号）；
2.原潼南县发展和改革委员会于2015年2月25日作出的《关于潼南县××水厂建设工程立项的批复》（潼发改〔2015〕103号）；
3.原潼南县国土资源和房屋管理局于2015年5月25日作出的《关于潼南县××水厂建设项目用地的预审意见》（潼国土房管发〔2015〕307号）；
4.重庆市潼南区规划局于2015年7月27日作出的××水厂建设用地规划许可证（地字第市政500223201500015号）；
5.重庆市国土资源和房屋管理局于2015年10月10日作出的《关于潼南区使用2015年度新增建设用地计划指标的批复》（渝国土房管规计〔2015〕370号）；
6.重庆市人民政府于2016年5月30日作出的《关于潼南区建设××水厂工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕593号）；
7.重庆市潼南区规划局于2016年9月20日作出的××水厂建设工程规划许可证（建字第市政500223201600018号）；
证据1-7拟证明××水厂建设用地手续合法。
8.被告潼南桂林街道受重庆市潼南区征地中心委托与桂林街道办××社区七组于2016年3月22日签订的《潼南区征收集体土地补偿安置协议书》；
9.支出报销单、重庆市农村集体经济组织收据、重庆农村商业银行进账单及客户收款回单；
10.重庆市潼南区城市建设投资（集团）有限公司于2015年11月17日作出的《关于两区同建建设项目××水厂工程拨付征地前置资金的用款申请》；
11.重庆市潼南区国土资源和房屋管理局于2015年11月18日作出的××水厂征地前置资金的使用说明；
12.原潼南县征地中心作出的××水厂（10.9237公顷）征收土地费用测算表（水厂）；
13.潼南××水厂一期工程项目农发行资本金投资资金使用审批单。
证据8-13拟证明××水厂建设项目取得了相关手续，支付了相关费用，二被告平整土地是有前提的。
被告潼南桂林街道在被告潼南水务局提供证据的基础上未再举示新的证据，并认可其举示证据的证明目的。
经庭审质证，二被告对原告举示的证据1-6无异议，对证据7认为与本案不具有关联性；原告对被告举示的证据1-13的真实性没有异议，但认为与本案不具有关联性，不能证明被告平整土地行为的合法性。
本院依职权在重庆市潼南区桂林街道××社区居民委员会调取了情况说明一份及附件，该证据证明的内容为××水厂用地区域内的承包户情况，其中包括卿少全、邓万素、林凯三人没有承包地的情况。
对本院依职权调取的证据，原告质证认为，该情况说明不足以证明有关人员不具有原告主体资格，原告在××水厂用地范围均有承包土地。二被告质证认为，该证据显示卿少全、邓万素、林凯三人在被平整的土地上无承包地，但该三人是被平整土地上有关家庭承包户的成员属实。
本院对上述证据认证如下：原告举示的证据7与本案无关联性，本院不予采纳；证据1-6具有真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。二被告举示的证据具有真实性、合法性，因其证据能证明用地是否办理相关手续和二被告平整土地的起因，故与本案具有一定关联性，本院予以采纳。本院依职权调取的证据经当庭质证、核对，确认了原告所在农村集体土地承包户在二被告组织平整的土地范围内均有承包土地，该证据涉及卿少全、邓万素、林凯三人无承包地的情况不属实，故本院对该部分证据不予采纳，对其余属实部分证据予以采纳。
本院根据采纳的证据和庭审记录，认定以下事实：
原告张敬义、周秀云系重庆市潼南区桂林街道××村七组村民，也系农村集体土地承包户代表所在农户的家庭成员，在该组以户为单位承包有农村集体土地。2014年12月31日，原重庆市潼南县规划局同意重庆市潼南县（区）自来水公司申请的××水厂建设项目在原潼南县桂林街道××村选址。其后，该项目相继经过了潼南县（区）发展与改革委员会立项、国土房管部门用地预审、规划部门规划许可和重庆市国土资源和房屋管理局转用批复。被告潼南桂林街道为推进征地前期工作，于2016年3月22日与桂林街道××村七组社长和部分七组集体经济组织成员签订《潼南区征收集体土地补偿安置协议》，并按协议约定支付了相关费用，但原告拒绝认同该协议并腾交土地。为解决城区供水需求问题，二被告决定提前对××水厂建设项目进行平场工程。2016年4月15日，二被告组织人员和机械对桂林街道××村七组在××水厂建设范围内的集体土地进行了平场平整作业，对项目拟征用地范围内的青苗及表层土进行了铲除。2016年5月30日，重庆市人民政府作出了《关于潼南区建设××水厂工程农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕593号），同意征收该区桂林街道××村4社、7社、8社、9社部分集体农用地用于××水厂项目建设。原告家庭承包的集体土地位于二被告组织平整的土地范围内。原告认为，二被告在未履行法定征收程序的情况下，强行推平原告承包使用的土地，铲除种植的经济作物，其行政行为严重违法，遂起诉来院，请求如前。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人，认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人，认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，均可以提起诉讼，且属于行政诉讼受案范围。该规定第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。原告系桂林街道××村七组村民及农村集体土地承包经营户成员，是农村集体土地利害关系人，二被告平整××水厂用地的行为影响其权利行使，故原告可以以自己的名义对被告平整土地的事实行政行为提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”。前述规定表明，征收土地必须经有权机关批准后由市、县人民政府组织实施。该条例第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。从该规定可知，如有违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的情形时，由县级以上人民政府土地行政主管部门进行相关处理。本案中，重庆市潼南区自来水公司修建××水厂需征收土地，在拟征收的土地报批过程中，二被告因民生需要而为相关单位提前使用土地组织人员对原告家庭承包经营使用的集体土地予以平整，虽属积极行政，但该行为的实施不符合以上法规的规定，其行政行为应属违法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告重庆市潼南区水务局、被告重庆市潼南区人民政府桂林街道办事处于2016年4月15日对原告张敬义、周秀云家庭承包经营使用的土地进行平整的行政行为违法。
案件受理费50.00元，由被告重庆市潼南区水务局、被告重庆市潼南区人民政府桂林街道办事处各负担25.00元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 唐玉宽
审 判 员 刘 东
审 判 员 梁洪川
人民陪审员 周 沛
人民陪审员 杨自力
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 邱玉洁
书 记 员 廖明依