新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行初字第16号
原告：田福，男，1942年1月1日出生，回族，乌鲁木齐市安宁渠镇东村村民。
委托代理人：郭广平，北京盈科（天津）律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市高新区（新市区）城市管理行政执法局，住所地：乌市新市区河南东路787号。
法定代表人：钱联国，局长。
委托代理人：李卫华，女，1974年3月29日出生，汉族，乌鲁木齐市高新区（新市区）城市管理行政执法局法制科科长。
委托代理人：于小燕，北京大成（乌鲁木齐）律师事务所律师。
原告田福不服被告乌鲁木齐市高新区（新市区）城市管理行政执法局行政处罚一案，于2014年6月23日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2014年7月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年7月25日，本院依法组成合议庭对本案进行公开开庭审理。原告田福及其委托代理人郭广平，被告乌鲁木齐市高新区（新市区）城市管理行政执法局委托代理人李卫华、于小燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月17日，被告乌鲁木齐市高新区（新市区）城市管理行政执法局对原告田福作出乌高（新）罚决（2014）13-002号行政处罚决定。该处罚决定查明，2014年5月4日，原告田福在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在乌鲁木齐市高新区（新市区）安宁渠镇东村清真寺建设房屋，建筑面积3900平方米，砖混结构，地上四层，无地下室。根据《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条规定，被告对原告违法建筑不能自行拆除的作出强制拆除行政处罚决定。被告于2014年7月1日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及法律依据：1、安宁渠镇人民政府申请函；2、询问调查通知书；3、责令改正通知书；4、送达回证；5、现场勘验笔录；6、现场拍摄照片；7、询问笔录；8、被处罚人身份证件复制本；9、给高新区规划房产局的函（（2014）13-008）；10、高新区规划房产局局回函；11、立案审批表；12、给高新区国土局的函；13、高新区国土局回函；14、案件处理审批表；15、行政处罚事先告知书；16、送达回证；17、行政处罚决定书；18、送达回证；19、现场勘验笔录（拆除）；20、现场拆除后照片；21、结案审批表；23、现场执法人员到庭提供的证人证言；法律依据：《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条、第六十三条；《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》。上述证据及法律依据用于证明被告对原告作出的行政处罚决定行为合法。
原告诉称，被告乌鲁木齐市新市区城市管理行政执法局于2014年5月17日作出了乌高（新）罚决（2014）第13-002号《高新区（新市区）城市管理行政执法局行政处罚决定书》，原告认为，该决定书缺乏事实依据、适用法律错误、程序违法，超越职权，依法应予撤销。原告建造房屋系1988年7月2日经当时乡政府乡长签字盖章批准。原告建房占用的土地系原生产队牛圈用地，不是被告在处罚决定书中认定的原告在安宁渠镇东村清真寺建设房屋。原告占用土地系当时乡政府批准的宅基地用地，可以建房，被告认定为违章建筑没有依据。原告所建房屋属于乡、村庄规划区，不需要办理建设工程规划许可证，被告错误认定原告没有办理建设工程规划许可证，并作出处罚，属于认定基本事实错误。被告作出处罚决定超越自身职权。被告作为城市管理行政综合执法机关行使处罚权，没有国务院或者自治区人民政府批准，被告行使行政处罚权具体范围由市人民政府向社会公布，但这一范围没有向社会公布。被告在作出强制拆除决定前没有责令原告停止建设或限期拆除，被告拆除的前提不存在，被告作出处罚决定适用法律错误。被告作出处罚前没有给予原告陈述、申辩权，被告作出的处罚决定没有告知原告享有听证的权利，剥夺了原告申请听证的权利，被告作出处罚决定的程序严重违法。综上所述，被告乌鲁木齐市新市区城市管理行政执法局向原告作出的行政处罚决定缺乏事实依据、适用法律错误、程序违法，超越职权，请求人民法院依法予以撤销，公正判决。原告诉讼请求：请求依法确认被告作出的乌高（新）罚决（2014）第13-002号《高新区（新市区）城市管理行政执法局行政处罚决定书》违法并予以撤销。诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：1、申请报告二份；2、原告所盖牛圈没有办理规划手续的说明；3、证人证言。以上证据用于证实原告合法建设房屋，被告对其作出的行政处罚决定违法。
被告辩称，原告违法建设房屋，被告作出的处罚决定有充分的事实依据。根据高新区规划房产局回函认定原告建设房屋处在城市规划区内，原告未取得建设工程规划许可证进行建设的违法建设工程，应依法予以拆除。被告享有对原告违法建设行为的行政处罚权，被告作出行政处罚决定并未超越职权范围。被告于2014年5月13日向原告送达了行政处罚事先告知书，将违法事实、处罚理由及依据告知原告，并告知原告依法享有陈述和申辩的权利。法律对听证程序适用限定了条件，被告对原告作出的处罚不应当适用听证程序。被告作出处罚决定不存在程序违法行为。请求人民法院依法维持被告对原告作出的行政处罚决定。
经质证，原告对被告提交的证据用于证明处罚决定行为合法的真实性、关联性和合法性均不予认可，对被告提供证据所证明的问题不予认可。
经质证，被告对原告提供的证据的真实性、关联性和合法性均不予认可。
经庭审质证，本院对被告提供的证据的真实性、关联性及合法性予以确认；对原告提供的证据的真实性、关联性和合法性予以确认，但对其提供证据所要证明的事实不予认定。
经审理查明，原告田福系乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）安宁渠镇东村村民。1988年7月，经原告申请，乌鲁木齐县四十户乡四十户东村村委会将原告宅基地东侧原为生产队牛圈（原告自行修缮后）供原告发展个人养殖使用。2014年4月2日，被告经调查，原告未办理建筑规划建设手续，在安宁渠镇东村清真寺对面建设地上四层砖混结构房屋，占地约1000平方米，建筑面积约3900平方米。当日，被告作出责令整改决定，通知原告停止施工。2014年4月9日，被告对原告建筑房屋进行现场勘验备案留存。2014年4月18日，被告向原告作出调查询问并制作询问笔录。经过现场勘验、向原告询问，并根据房产规划部门认定原告建设房屋为未办理建设手续，及国土资源部门认定原告所建房屋土地行政属集体用地等情形，被告认定原告建设房屋系违法建筑。2014年5月13日向原告作出并送达行政处罚事先告知书，告知原告所享有陈述、申辩等权利。2014年5月17日，被告对原告作出乌高（新）罚决（2014）第13-002号行政处罚决定，责令原告限期2014年5月22日前自行拆除违法违章建筑，逾期未拆除的，将采取查封施工现场、强制拆除。原告对被告作出的行政处罚决定不服，诉至本院。
另查明，原告田福建设房屋并未取得乡村建设规划许可证等相关建房手续，其所建房屋所占用地为乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）安宁渠镇东村集体土地。
同时查明，2014年6月9日，被告已对原告建设房屋予以强制拆除。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第二款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第二条第一款：“严禁未取得建设工程规划许可证或者临时用地规划许可证进行建设，或者未按建设工程规划许可证核准的内容进行建设、使用建筑物和构筑物的行为。”本案中，原告田福未取得乡村建设规划许可证手续，擅自在乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）安宁渠镇东村属集体土地上进行建设的房屋，依法应当被认定为违法建筑。庭审中，根据原告申请，本院要求被告行政执法人员作为证人出庭。经质询，本院对被告向本院提供的现场询问笔录及勘验笔录的真实性或者合法性，予以确认。本院认定，被告对原告违法建房的事实进行过调查核实、现场勘验勘查，并在行政处罚决定作出前，已向原告告知应享有的陈述、申辩等权利。此外，被告未对原告的行政处罚举证行政听证程序。本院认为，虽未有明确的法律、行政法规规定，被告在本案中应根据原告的申请或自行举行行政听证程序。但为更好的保护原告作为行政相对人应享有的基本权利，被告在作出行政处罚前，从顾及并使原告权益受损减少到最小为前提，再对原告违法建房事实作出相应的行政处罚决定，则彰显合法性与合理性。《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第二条第二款：“违法建筑一经发现，一律依法予以拆除，不得以罚代拆。”据此，本院认为，被告于2014年5月17日对原告作出的乌高（新）罚决（2014）第13-002号行政处罚决定具备合法性，也存在一定合理性问题。原告庭审中提出，原告建设房屋处于乡、村庄规划区内，不需要办理建设工程规划许可证，被告认定原告没有建设工程规划许可证，属于基本事实认识错误。被告对原告作出行政处罚的处罚权没有经国务院、自治区人民政府授权。被告作出行政处罚法律适用错误。被告没有给予原告陈述、申辩权利、剥夺了原告申请听证的权利，属于程序违法。对此，本院认为，《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十七条：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业设施，以及农村村民使用原有宅基地进行住宅建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府乡规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。”原告在乡、村庄规划区内进行房屋建设，应当取得乡村建设规划许可证，但原告未办理过任何建设规划手续实施房屋建设，显属违法建房。《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第九条：“凡经行政主管部门依法认定的违法建筑，由所在区（县）人民政府负责组织协调，其所属行政综合执法机关及时依法予以拆除。”依据此规章授权下，被告具有对原告的违法建筑予以强制拆除的权力。被告针对原告违法建房的主要事实清楚，适用法律、行政法规基本正确，拟对原告作出行政处罚前已向原告送达行政处罚事先告知书告知原告依法享有的陈述、申辩等权利。被告对原告作出行政处罚未举行行政听证程序的，并未违反程序法定的正当性要求。据此，本院认为，原告提出要求确认被告对其作出的乌高（新）罚决（2014）第13-002号行政处罚决定违法或撤销的诉讼请求及依据的上述辩解意见，无充分的事实依据与法律依据，本院应予驳回。综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第二款、第六十五条、《新疆维吾尔自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十七条，参照《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》第二条、第九条，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第（二）项之规定，判决如下：
驳回原告田福的诉讼请求。
本案案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
审 判 长 牛清玉
人民审判员 刘 霞
人民陪审员 窦国华
二〇一四年九月十六日
书 记 员 李 军