海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终222号
上诉人（原审被告）文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）文昌市东郊镇良梅村民委员会第二村民小组。
法定代表人陈敏，组长。
委托代理人黄福昌。
上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因文昌市东郊镇良梅村民委员会第二村民小组（以下简称良梅二村小组）诉其不履行土地确权法定职责一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
良梅二村小组于2014年2月25日向文昌市政府提交《土地权属争议调查处理申请书》，请求文昌市政府对良梅二村小组与案外人文昌市东郊镇良田村民委员会第十村民小组（以下简称良田十村小组）之间就位于文昌市东郊镇罗里山坡的167.64亩土地发生的土地权属争议作出确权决定。文昌市政府在良梅二村小组起诉之前未作出行政处理决定。
原审查明，2014年2月25日，良梅二村小组因与案外人良田十村小组对文昌市东郊镇罗里山167.64亩的土地权属发生纠纷，通过邮寄方式向文昌市政府提出了土地权属争议调查处理申请。文昌市国土环境资源局（以下简称文昌市国土局）于2014年2月28日收到该申请。文昌市国土局经审查认为，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条的规定，原告提出的土地权属争议，应由文昌市东郊镇人民政府（以下简称东郊镇政府）牵头协商解决或提出处理意见，再报文昌市政府作出处理决定。文昌市国土局于2014年3月17日分别向良梅二村小组和东郊镇政府作出《文昌市国土环境资源局关于东郊镇良梅村委会第二村民小组反映土地确权问题信访件有关情况的复函》、《文昌市国土环境资源局关于建议受理良梅村委会第二村民小组反映土地确权问题信访件的函》，告知良梅二村小组并建议东郊镇政府对良梅二村小组反映的土地权属问题进行协调解决，协商不成的由东郊镇政府进行调查，提出处理意见，报文昌市国土局审核认定，再由文昌市政府作出处理决定。2014年5月8日，东郊镇政府召开调解会，良梅二村小组及良田十村小组、良田村委会的代表到场参加，但调解未果。之后，东郊镇政府亦召集土地相邻各方进行调查，并对土地进行了现场勘测。2015年7月23日，东郊镇政府向文昌市国土局报送《东郊镇人民政府关于申请增加争议主体的函》，认为东郊镇政府在处理涉案土地权属纠纷的过程中，发现良田村委会其它多个村民小组在该宗土地上也提出土地权属争议，且争议地在2004年也是以良田村委会18个村民小组为争议主体，为全面解决涉案土地权属争议，申请文昌市国土局将良田村委会18个村民小组全部列入争议当事人进行受理。文昌市国土局在该函上批示：同意按照有关法律规定延期6个月调处该宗土地权属争议。因文昌市政府一直未作出土地权属处理决定，原告遂提起行政诉讼，请求文昌市政府在一定期限内作出《土地权属争议处理决定书》。
原审认为，良梅二村小组于2014年2月25日向文昌市政府提出土地权属争议调查处理申请，根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条的规定，乡镇人民政府可以受理本行政区域内农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解、提出处理意见，报上一级人民政府作出处理决定。文昌市政府的土地管理部门文昌市国土局于2014年3月17日建议东郊镇政府受理良梅二村小组的申请，符合上述法规的规定。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条的规定，土地权属争议经调解达不成协议的，乡镇人民政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见；在规定时间内不能提出调查处理意见的，经乡镇人民政府主要负责人批准，可以适当延长，但延长时间最长不得超过6个月。东郊镇政府在受理良梅二村小组的申请后，虽然已经进行了调查、调解、现场勘测等一系列程序，但是未在上述法规规定的期限内对良梅二村小组的申请提出调查处理意见，文昌市政府亦未针对良梅二村小组的申请作出土地权属争议处理决定，违反法定程序。综上，文昌市政府应在法律法规规定的期限内对良梅二村小组的申请作出行政处理决定，良梅二村小组提起诉讼的理由成立，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：文昌市政府于判决生效之日起60日内对良梅二村小组于2014年2月25日提出的土地权属争议申请作出行政处理决定。案件受理费50元，由文昌市政府负担。
上诉人文昌市政府上诉称，一、原判认定良梅二村小组是向文昌市政府提出土地权属争议调查处理申请，属认定事实错误。根据良梅二村小组提交的证据，良梅二村小组于2014年2月25日向文昌市国土局邮寄《土地权属争议调查处理申请书》，不是直接向文昌市政府提出申请。二、原判认定文昌市政府不履行法定职责，属适用法律错误。土地权属争议处理的程序为文昌市国土局提出调查处理意见后，再报文昌市政府作出争议处理决定书。本案中，良梅二村小组向文昌市国土局提出土地权属争议调查处理申请后，截至目前，文昌市国土局仍未将涉案土地权属争议的调查处理意见报文昌市政府，文昌市政府无权直接作出处理决定。如果文昌市国土局已将调查处理意见报文昌市政府，文昌市政府未作出处理决定，则文昌市政府属于不履行法定职责。但是，在未收到调查处理意见的情况下，如果文昌市政府作出处理决定，将违反法定程序。三、由于涉案土地权属争议的历史情况复杂并且牵涉到众多村民小组，导致涉案土地权属争议的调查处理工作面临巨大困难。为了能够查清事实及维护各个村民小组的合法权益，文昌市国土局及东郊镇政府正在积极调查处理涉案的土地权属争议。综上，请求：1.依法撤销原判；2.驳回良梅二村小组的起诉；3.诉讼费用由良梅二村小组承担。
被上诉人良梅二村小组答辩称，一、原判认定事实清楚。良梅二村小组依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办”的规定，向文昌市政府土地管理部门文昌市国土局邮寄《土地权属争议调查处理申请书》，就是向文昌市政府提出申请。文昌市政府不履行法定职责，迫使良梅二村小组提起本案诉讼，文昌市政府就是本案适格被告。二、原判适用法律正确。文昌市政府不在《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条规定的期限内履行法定职责，就是行政不作为。至于文昌市政府的土地管理部门及下级东郊镇政府是否按照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三条第二款“土地权属争议由各级人民政府及其部门按照职责分工处理”的规定履行职责，属于文昌市政府内部事务。况且，良梅二村小组针对文昌市政府行政不作为，于2015年4月2日邮寄送达《索要〈土地权属争议处理决定书〉申请查询信》给文昌市政府的法定代表人何琼妹市长，并于2015年4月20日登录海南省长信箱进行网上咨询。文昌市政府于2015年6月2日在网上答复，足以证明文昌市政府知情仍然不对土地权属争议申请作出行政处理决定这一事实。综上，请求驳回文昌市政府的上诉请求，维持原判。
二审期间当事人没有新证据提交本院。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法（2010年修正）》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第三十条规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。土地权属争议由各级人民政府及其部门按照职责分工处理。”根据上述规定，县级以上人民政府负有处理本行政区域内土地权属争议的法定职责，因此，文昌市政府系本案适格被告；根据《土地权属争议调查处理办法（2010年修正）》第九条的规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”本案中良梅二村小组向文昌市国土局提出土地权属争议调查处理申请符合法规规定；根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第四款的规定，“乡镇人民政府可以受理本行政区域内的农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解，提出处理意见，报上一级人民政府做出处理决定。”本案中良梅二村小组的申请事项属于其与东郊镇行政区域内其它农村集体经济组织之间的土地权属争议，符合上述法规规定条件，文昌市国土局于2014年3月17日建议东郊镇政府受理良梅二村小组的申请，并无不当；根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十三条的规定，“土地权属争议经调解达不成协议的，乡镇人民政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见或者作出处理决定；土地权属争议调处机构应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，报同级人民政府作出争议处理决定书。在规定时间内不能提出调查处理意见或者作出处理决定的，经乡镇人民政府或者土地权属争议调处机构的主要负责人批准，可以适当延长，但延长时间最长不得超过6个月。”东郊镇政府在受理良梅二村小组的申请后，虽然已经进行了调查、调解等工作，并存在延长处理期限的情形，但是未在上述法规规定的期限内提出调查处理意见，文昌市政府至今亦未作出处理决定，违反了上述法规的规定，属于不履行法定职责行为。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。文昌市政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 吴天月
审 判 员 钱 冰
审 判 员 朱望锋
二〇一六年六月十七日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
（2010年修正）
（2010年修正）
第四条县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
第五条
前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
第九条
第二十七条调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
第三十条国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。
第三十一条
在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。
生效的处理决定是土地登记的依据。
（2008年）
（2008年）
第三十五条省人民政府应当加强对市县人民政府调处土地权属争议案件工作的指导和协调，市县人民政府应当加强对乡镇人民政府调处土地权属争议案件工作的指导和协调。
第三十六条县级以上人民政府应当指定其所属的一个部门（以下简称土地权属争议调处机构）具体承办土地权属争议调查处理工作。
第三十七条（三）争议土地的位置、面积和四至范围。
申请书应当载明以下事项：
（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；
（二）请求的事项、事实、理由和相关证据；
（三）争议土地的位置、面积和四至范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。