陕西省韩城市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）韩行初字第00005号
原告韩城市龙门镇新林皋村村民委员会。
法定代表人薛敏虎，男，系该村民委员会主任。
委托代理人王月仙，女，生于1951年10月20日，汉族，高中文化程度，住韩城市龙门镇林皋村*组，居民（特别授权）。
委托代理人薛浪明，男，生于1962年9月22日，汉族，高中文化程度，住韩城市龙门镇新林皋村*组，农民。
被告韩城市人民政府。
法定代表人张建中，男，系市长。
委托代理人ＸＸ成，男，生于1965年3月18日，汉族，大学文化程度，系韩城市国土资源局干部（特别授权）。
委托代理人程少蕴，男，陕西行天律师事务所律师。
第三人韩城市河道管理站。
负责人古高跃，男，系该站站长。
委托代理人梁江荣，男，生于1976年7月16日，汉族，大学文化程度，系韩城市水务局干部（特别授权）。
原告韩城市龙门镇新林皋村村民委员会（下称新林皋村）不服被告韩城市人民政府于1997年10月为第三人韩城市河道管理站颁发韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》之行为，于2010年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2010年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2010年8月24日依法追加韩城市河道管理站为本案第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2010年9月3日第一次公开开庭审理了本案。于2010年9月9日以原告无行政诉讼主体资格为由，作出了（2010）韩行初字第013号《行政裁定书》，驳回了原告新林皋村的起诉。原告不服，向渭南市中级人民法院提起上诉，渭南市中级人民法院以原告与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有行政诉讼主体资格为由，于2011年3月14日作出了（2010）渭中法行终字第00052号《行政裁定书》，撤消了本院（2010）韩行初字第013号《行政裁定书》，指令我院对本案继续审理。我院遵照渭南市中级人民法院的裁定，于2011年10月17日第二次公开开庭审理了本案，经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定，继续以原告无行政诉讼主体资格为由，于2011年12月9日作出了（2011）韩行初字第00009号《行政裁定书》，驳回了原告的起诉。原告又不服，再次提起上诉。2012年12月14日渭南市中级人民法院继续以原告具有行政诉讼主体资格为由，作出了（2012）渭中法行终字第00020号《行政裁定书》，撤消了我院的（2011）韩行初字第00009号《行政裁定书》，指令我院对本案继续审理。我院遵照渭南市中级人民法院的裁定，于2013年6月5日第三次公开开庭审理了本案。原告新林皋村的委托代理人王月仙、薛浪明，被告韩城市人民政府的委托代理人ＸＸ成、程少蕴，第三人韩城市河道管理站的委托代理人梁江荣到庭参加了诉讼。2013年4月8日经陕西省高级人民法院批准，同意本案延长审理期限三个月。本案经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
1997年10月，被告韩城市人民政府依第三人韩城市河道管理站于1990年9月10日递交的《土地登记申请书》，为其颁发了韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》，将黄河流域韩城段的228429亩黄河滩涂登记给第三人韩城市河道管理站管理使用，该证载明：“四至，北至宜川、南至合阳、西至老崖根、芝川段至护堤根、东接山西以图纸断面尺寸为准。备注：2000年6月2日因韩城第二发电厂灰场水源地征用土地，从该使用权面积中核减约1万亩，待核定后重新变更证书”。被告韩城市人民政府向本院提举了以下证据、依据。第一组：1、《中华人民共和国宪法》；2、《中华人民共和国河道管理条例》；3、《陕西省河道管理条例》；4、《陕西省河道堤防工程管理规定》；5、《确定土地所有权和使用权的若干规定》；6、1997年5月21日，原国家土地管理局（1997）国土函字第55号对山东省土地管理局《有关黄河滩地权属问题的复函》。以证明被告为第三人颁发的《国有土地使用证》所登记的土地属于国家所有，不属于与原告所有。原告质证后认为，被告没有提供具体的法律条款，不能证明被告所要证明的对象。第二组：1、《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款；2、《土地登记规则》，以证明①被告有权为第三人颁发土地使用证；②被告依法定程序为第三人颁发了土地使用证。原告质证后认为，被告有权发证，对被告的第二个证明对象未发表质证意见。第三组，2010年元月25日，渭南市人民政府渭政复决字（2008）12号《行政复议决定书》及送达回证3份，以证明①原告就该宗地申请过行政复议，渭南市人民政府维持了该证；②原告没有诉权。原告质证后认为，原告未申请行政复议。第四组，1990年9月10日韩城市防汛抗旱指挥部（后更名为韩城市河道管理站）的《土地登记申请书》，以证明①1990年9月10日当时的韩城市防汛抗旱指挥部向土地部门申请进行土地登记；②申请登记的土地与原告无相邻关系；③原告无行政诉讼主体资格。原告质证后认为，该证据与本案无关联性。第五组，1、《韩城市土地利用现状图》；2、《韩城市土地权属界限图》；3、原告于1988年8月9日、1988年8月20日分别与相邻的村委会（李村、马庄村、三林村、东白矾村）签订的《韩城市土地边界协议书》各一份，以证明原告与登记的土地无相邻关系。原告质证后无异议。第六组，黄河水利委员会陕西河务局委托陕西水环境工程勘测设计研究院于2004年6月编制的《黄河禹门口—潼关河段洪水淹没图》及《黄河韩城段5000—20000m3／秒洪水淹没图》，以证明韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》所登记的土地未超出法律规定，原告质证后认为被告的这一证据不能证明被告的证明对象。第七组，1995年10月31日，原国家土地管理局国土批（1995）62号对陕西省土地管理局《关于河滩地确权问题请示的批复》，以证明原农民集体所有的土地被洪水淹没的，该土地所有权丧失，不再适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条、第十九条。原告质证后认为该证据与本案无关联性，原告的黄河滩地没有被淹没，土地存在，所有权、使用权均存在。第三人韩城市河道管理站对被告的证据、依据均不持异议。
原告新林皋村诉称，原告村民1962年以前居住在韩城市龙门镇下林皋村，自三门峡水库修建时起，搬迁至新村庄居住至今，我们的旧村庄国家未调拨也未征用。原告村民将旧村庄恢复成耕地，从人民公社时期起至1997年都在耕种。2010年7月9日，我们才得知被告韩城市人民政府已于1997年为第三人韩城市河道管理站颁发了韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》，将我村500亩土地登记为国有。第三人韩城市河道管理站于1998年把原属我村村民的300亩土地承包给薛定国占有，2000年又将剩余部分划拨给韩城第二发电厂。被告的这一登记行为直接侵犯了我村村民的合法权益，现起诉请求1、撤销被告作出的韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》，2、由被告赔偿我村村民经济损失165万元。原告向本院提举了以下证据、依据，第一组，2007年6月18日，胡汉堂的证言，以证明①韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》所登记的其中500亩土地是原告的旧庄基地及耕地；②这500亩土地在土改时除旧庄基外，其余都确权给了该村；③1954年原告村村民的土地证来源于1953年的土地分户清册。被告质证后认为证人应当出庭，证据不真实，不能证明原告所要证明的对象。第二组，薛惠民、薛定文、薛金保在1953年元月1日的《农业税土地产量分户清册》，以证明争议地土改时已确权给了原告，即新林皋村农民集体。被告质证后认为证据是真实的，但不能证明原告所要证明的对象。第三组，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条、第十三条、第十九条。以证明韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》所登记的土地内有已经确权给原告的部分土地。被告质证后认为不能证明原告所要证明的对象。第四组，1983年12月31日，“林皋村分队委员会文件”，以证明①新林皋村与原林皋村原是一个村委会，1983年后分为两个村委会；②1962年新林皋村居住在黄河西边；③1983年新林皋村在黄河西边有柳树林地。被告质证后认为该证据与本案无关联性。第五组，1、1988年6月24日，韩城市公证处（88）韩证字第785号《公证书》及所附原韩城市大池埝乡新林皋村经济合作社与薛振精于1988年4月1日签订的《合同书》，以证明原告在1988年将黄河西边滩地17.67亩承包给本村村民薛振精。被告质证后认为该证据与本案无关联性。第六组，1997年10月被告为第三人颁发的韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》。以证明①该证侵犯了原告的土地所有权及土地使用权；②被告在颁发该土地证时违反了《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十二条、第十三条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条。被告质证后认为不能证明其所要证明的对象。第七组，《土地登记规则》，以证明1990年第三人的土地登记申请书未按该规则填写。被告质证后认为该证据与本案无关联性。第八组，1、《中华人民共和国河道管理条例》；2、《陕西省河道管理条例》，以证明①林皋段黄河未修护堤和水库，也无新增土地，不存在国有土地；②河道管理站的工作是整治、建设河道，不是使用河道两边的土地。被告质证后认为该证据与本案无关联性。第九组，1、1988年10月13日，国家土地管理局，国家海洋局《关于加强滩涂资源管理工作的通知》；2、《上海市滩涂管理条例》，以证明①新林皋村1962年以前的庄基是在黄河西边，移民后政府未修黄河护堤，耕地被溢淋水（原告解释为有冰有水的黄河水流）冲刷演变为黄河滩地，但没有法律、法规规定黄河滩地是国有。②韩城市政府把黄河滩地确认为“滩涂”属适用法律错误。被告质证后认为该组证据与本案无关联性。第十组，1、2006年12月7日，国务院《关于开展第二次全国土地调查的通知》；2、韩城市国土资源局《土地利用现状分类》，以证明韩城市国土资源局把已垦滩地作为耕地。被告质证后认为该组证据与本案无关联性。第十一组，1、2008年4月10日，韩城市移民开发局韩移字（2008）14号《关于龙门镇林皋村部分村民事实搬迁情况的报告》；2、1984年9月25日，陕西省水利水土保持厅陕水汛旱发（84）第016号《对渭南地区行署〈关于三门峡库区回水影响区韩城市要求迁移居民的报告〉的处理意见》③1984年11月24日，陕西省三门峡库区管理局陕库工字（84）第247号《关于对库区韩城市东、西少梁等五村居民报请迁移的意见》，以证明原告与被诉具体行政行为有利害关系。被告质证后认为，被洪水淹没的土地权属自然属于国家所有，政府给移民补助就是因为土地被洪水淹没，该组证据反而能证明原告与被诉具体行政行为无利害关系。第十二组，1998年6月17日，陕西韩城第二发电有限责任公司韩二电司发（1998）19号《关于申请划拨黄河滩涂地的报告》，以证明韩城第二发电有限责任公司征地在先，被告发证在后。被告质证后认为证据为复印件，对其真实性有异议。第十三组，1、1997年12月31日，韩城市人民政府《关于开发利用黄河滩地的决定》；2、1998年4月30日，韩城市人民政府《关于禁止在白矾河至大前村上坝路滩区开发的通告》，以证明原告村民失去黄河滩地的使用权。被告的质证意见与第十二组相同。第十四组，1、1998年2月20日，韩城市黄河滩地开发管理领导小组办公室与薛志坚签订的北片编号为98（001）的《韩城市黄河滩地承包合同书》；2、2004年7月14日，韩城市国土资源管理局与薛志坚签订的《协议书》；3、2004年9月7日，韩城市国土资源管理局与薛志坚、薛有权、薛正元、薛榜劳、薛稳社、薛勤祥、薛精民签订的《补充协议》；4、韩城市国土资源局拨（付）款通知单，以证明被告给原告造成的经济损失为2360294元及土地复垦费10万元。被告的质证意见与第十二组相同。第三人韩城市河道管理站对原告所有证据的质证意见均与被告相同。
被告韩城市人民政府辩称，我机关为第三人韩城市河道管理站颁发的韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》，所涉及的土地面积大、范围广。在当时的历史条件下，是为了便于黄河韩城段的治理，便于将淹没的土地进行保护，我们根据第三人的申请，作出了这一具体行政行为。对于土地权属问题，宪法、法律已明确规定黄河滩地属国家所有。上世纪50年代初，土地为私有制，自人民公社六十条时起，将土地划分为国家所有和农民集体所有，除了农民以外的都属于国家所有。目前该证四至范围内的部分土地经我机关批准，已由有关企业使用。为了保持社会稳定及大企业的发展，使国家利益和公共利益不受损失。请求人民法院维持韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》的效力，驳回原告的诉讼请求。
第三人韩城市河道管理站述称，原告所诉争的土地属于三门峡水库回水区，进入汛期后，按最高水位线，属于淹没区的土地，因此被告为我机关颁发的《国有土地使用证》是合法的，请驳回原告的诉讼请求。
本院于2013年5月13日，组织各方当事人对林皋段黄河滩地进行了勘验，以证明争议地的基本情况，对现场勘验笔录及绘制的现场示意图，各方当事人均不持异议。
经庭审质证，本院对以下证据、依据作如下确认：一、对被告的证据、依据，第一组，因经法庭审查，该组依据无其他证据相印证，不能证明被告所要证明的对象，故对该依据不予采信。第二组，因经法庭审查，该组依据能够证明被告所要证明的第①个证明对象，故对该依据的第①个证明力予以采信，对该组依据第②个证明对象，因无事实证据相印证，不能证明被告所要证明的对象，故对该组依据的第②个证明力不予采信。第三组，因原告持有异议，且经法庭审查，该组证据不能证明被告所要证明的对象，故对该组证据的证明力不予确认。第四组，因原告持有异议，且经法庭审查，该组证据仅能够证明被告所要证明的第①个证明对象，故对该组证据的第①个证明力予以确认，对该组证据的第②、③个证明对象，因无其他证据相印证，不能证明被告所要证明的对象，故对该组证据的第②、③个证明力不予确认。第五组，因原告无异议，且经法庭审查，该组证据能够证明被告所要证明的对象，故对该组证据的证明力予以确认。第六组，因原告持有异议，且经法庭审查，该组证据系孤证，无其他证据相印证，只能证明争议地在洪水淹没区，而不能证明被告所要证明的对象，故对该组证据的证明力不予确认。第七组，因虽原告持有异议，但经法庭审查，该组证据能够证明被告所要证明的对象，故对该组证据的证明力予以确认。二、对原告的证据、依据，第一组，因被告和第三人对该证据的真实性持有异议，且经法庭审查，该证据不符合证据的形式要件，又系孤证，无其他证据相印证，故对该证据的证明力不予确认。第二组，因被告和第三人均持有异议，且经法庭审查，该组证据只能证明土改时分户清册上所记载的土地分别登记在薛惠民、薛定文、薛金保名下，而不能证明被告所要证明的对象，故对该证据的证明力不予确认。第三组，因被告和第三人均持有异议，且经法庭审查，该组证据缺乏事实证据相印证，故对其证明力不予确认。第四组，因虽被告和第三人持有异议，但经法庭审查，该组证据能够证明第①、③个证明对象，故对该组证据的第①、③个证明力予以确认。对第②个证明对象，因该组证据未涉及到原告村民1962年的居住情况，不能证明原告所要证明的第②个证明对象，故对该组证据的第②个证明力不予确认。第五组，因虽被告和第三人持有异议，但经法庭审查，该组证据客观、真实，能够证明原告所要证明的对象，故对该组证据的证明力予以确认。第六组，因被告和第三人均持有异议，且经法庭审查，无其他证据相印证，故对该组证据的证明力不予确认。第七、八、九组，因被告和第三人均持有异议，且经法庭审查，该三组依据均系法律、法规，无相关事实方面的证据相印证，不能证明原告所要证明的对象，故对该三组依据不予采信。第十组，因被告和第三人持有异议，且经法庭审查，该组证据的证明对象与本案诉争无关联性，故对该组证据的证明力不予确认。第十一组，因被告和第三人持有异议，且经法庭审查，该组证据只能证明原告村民1984年前曾在黄河流域林皋段滩涂居住过，林皋段滩涂属于三门峡库区的淹没、浸没影响区，从上世纪六十年代，由于黄河水患侵害，林皋村（83年分为林皋村和新林皋村）村民陆续搬迁，直至1984年全部搬迁完毕，为此，国家给予一定的经济补助。而不能证明原告现在与本案有利害关系。故对该组证据的证明力不予确认。第十二组，因被告和第三人持有异议，且经法庭审查，该证据与本案诉争无关联性，故对该证据的证明力不予确认。第十三组，因虽被告和第三人持有异议，但经法庭审查，该证据能够证明被告在1997年、1998年分别以决定和通告的形式，确认黄河流域韩城段的黄河滩地的所有权属于国家所有，故对该组证据的证明力予以确认。第十四组，因被告和第三人持有异议，且经法庭审查，该组证据不能证明原告所要证明的对象，故对该组证据的证明力不予确认。
经审理查明，新林皋村和林皋村原系一个村委会，称为：林皋村，1983年分为两个村委会。1962年因国家修建三门峡水库，原林皋村村民的老村庄位于三门峡水库设计的淹没、浸没影响区。为此，政府组织原告新林皋村的村民迁移到现在的新址，原告村民至今还享受着国家发放的移民补助。1997年10月，被告为第三人颁发了韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》。该证载明的四至为“北至宜川，南至合阳，西至老崖根，芝川段至护堤根，东接山西以图纸断面尺寸为准”，使用权面积为228429亩。该证还注明“2000年6月2日，因韩城第二发电厂灰场水源地征用土地，从该使用权面积中核减约1万亩，待核定后重新变更证书”。原告新林皋村认为，被告韩城市人民政府为第三人韩城市河道管理站颁发的韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》之行为，侵占了该村集体土地500亩，遂向本院提起行政诉讼，要求撤销该《国有土地使用证》，并赔偿原告经济损失165万元。但原告未能向法庭提供能够证明被告给其造成165万元损失的证据。据查，韩城水利志和韩城市志记载，1964年和1967年黄河韩城段曾经多次洪水暴涨，特别是1967年8月11日，黄河龙门水文站测定的黄河洪水的流量为21000M3／秒，据国家黄河水利委员会陕西河务局委托陕西水环境工程勘测设计研究院于2004年6月绘制的《黄河禹门口—潼关河段洪水淹没图》显示，黄河龙门水文站测定水流量为12700M3／秒时，黄河流域林皋段的滩涂全部在淹没区。另查，1997年12月31日和1998年4月30日韩城市人民政府分别以《关于开发利用黄河滩地的决定》和《关于禁止在白矾河至大前村上坝路滩区开发的通告》，明确确定黄河流域韩城段的黄河滩地属国家所有。
本院认为，因一、根据原全国农业区划委员会制定的《土地利用现状调查技术规程》之规定，原告所主张的500余亩土地属于滩涂。二、根据宪法和土地管理法的相关规定，水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有。由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。三、根据原国家土地管理局于1997年5月21日对山东省土地管理局《有关黄河滩地权属问题的复函》，因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。从本案来看，原告所主张的土地曾多次被洪水冲刷、淹没，依上述规定，即使原告曾经占有、使用过所主张的土地，其所有权也已丧失，该土地权属应属国家所有，况被告韩城市人民政府曾于1997年12月31日和1998年4月30日分别以《关于开发利用黄河滩地的决定》和《关于禁止在白矾河至大前村上坝路滩区开发的通告》，确定黄河流域韩城段的黄河滩地属国家所有，原告无证据证明对此曾依法提出过异议，且1962年因原告主张的土地在三门峡水库的设计淹没区、浸没影响区，原告全村整体迁移至新址，村民至今仍享受国家的移民补助。故原告所主张的土地应属国家所有，对其要求撤销被告给第三人颁发的《国有土地使用证》之诉请，依法不予支持。对原告要求被告给其赔偿165万元损失之主张，因原告缺乏事实根据，依法亦不应支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款及最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告新林皋村要求撤销被告韩城市人民政府于1997年10月为第三人韩城市河道管理站颁发的韩国用（97）字第000220号《国有土地使用证》的诉讼请求。
二、驳回原告新林皋村要求被告韩城市人民政府赔偿其经济损失165万元的诉讼请求。
受理费50元，由原告新林皋村负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审判长 师锦栋
审判员 薛妙香
审判员 师海云
二〇一三年七月三日
书记员 薛 萍