福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）厦行终字第120号
上诉人（原审原告）张婉，女，1955年8月23日出生，汉族。
上诉人（原审原告）张竹，女，1953年10月31日出生，汉族。
上诉人（原审原告）张瑛，女，1958年4月14日出生，汉族。
上诉人（原审原告）张恩绰，男，1982年11月14日出生，汉族。
上述四上诉人共同委托代理人王木海、许丹，福建方威律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人ＸＸ，厦门市国土资源与房产管理局工作人员。
委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。
上诉人张婉、张竹、张瑛、张恩绰因被上诉人厦门市国土资源与房产管理局不履行拆迁裁决法定职责一案，不服厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，上诉人张婉、张竹、张瑛、张恩绰的共同委托代理人王木海、许丹；被上诉人厦门市国土资源与房产管理局的委托代理人伍毓锟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月28日，张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人就本市思明南路457号之一（原熟肉巷52号）房屋拆迁补偿安置事宜，向厦门市国土资源与房产管理局申请裁决。2013年9月2日，厦门市国土资源与房产管理局作出不予受理通知书，主要内容如下：由于拆迁期限已过，房屋拆迁许可证已失效，申请人和被申请人均已丧失拆迁当事人的主体资格。根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第二款、《福建省城市房屋拆迁裁决办法》第十五条第二款的规定，决定不予受理。张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人认为厦门市国土资源与房产管理局作出的不予受理决定缺乏法律依据，损害了他们的合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼，请求法院撤销厦门市国土资源与房产管理局的不予受理通知，并判令厦门市国土资源与房产管理局依法受理张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人的行政裁决申请并作出正确的裁决。
原审法院经审理查明：思明南路457号之一（原熟肉巷52号）房屋原产权人为张根基（又名张振基、张根枝，已故）。张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人为张根基的合法继承人。1971年5月，该房部分被改造，留房两小间及右边一房。许亚金（又名许金）于1976年入住该房屋的留房部分。
根据2006年2月17日厦门市国土资源与房产管理局发布的厦国土房拆通（2006）10号拆迁通告，因成功大道建设项目需要，该房产已于2006年被拆除。拆迁期间，厦门厦港旧城改造有限公司于2006年8月26日，就拆迁房屋许金使用部分与其签订了一份《搬迁协议》，约定将许金安置在厦门市岭兜二里3-5幢109号102、202室。安置房权属维持原产权人张根基，仍由原使用人许金继续使用。
2007年12月20日，张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人以许金、厦门厦港旧城改造有限公司为被告提起诉讼，请求判令许金与厦门厦港旧城改造有限公司签订的《搬迁协议》无效。厦门市思明区人民法院经审理后作出（2008）思民初字第470号民事判决，驳回张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人的诉讼请求。张婉、张恩绰不服，提起上诉。厦门市中级人民法院经审理后作出（2009）厦民终字第3415号民事判决，撤销（2008）思民初字第470号民事判决，确认许金与厦门厦港旧城改造有限公司签订的《搬迁协议》无效。随后，张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人要求与厦门厦港旧城改造有限公司签订安置补偿协议，未果，张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人又于2013年8月28日向厦门市国土资源与房产管理局申请行政裁决。2013年9月2日，厦门市国土资源与房产管理局作出不予受理通知。
原审法院认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》及建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规程，房屋拆迁管理部门就拆迁安置补偿进行行政裁决的目的既是为了维护拆迁当事人的合法权益，也是为了保障拆迁工作的顺利进行，故行政裁决需具备二个前提条件：一是基于拆迁行为，并在拆迁期间这一特定的时间段内；二是拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议的。本案涉讼房屋的拆迁行为基于房屋实际使用人与拆迁人签订了安置补偿协议而于2006年被实际拆迁，即涉及该房屋的拆迁行为在2006年即已结束，故厦门市国土资源与房产管理局进行安置补偿行政裁决的前提条件已不存在。拆迁行为结束后，张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人基于物权而享有的相关权利，不宜通过重新启动拆迁工作的相关行政程序进行救济，张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人可另行寻求救济途径。厦门市国土资源与房产管理局不予受理张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人提出的拆迁安置补偿行政裁决申请，依法有据。张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人要求撤销厦门市国土资源与房产管理局作出的不予受理决定，并要求厦门市国土资源与房产管理局依法受理张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人提出的行政裁决申请及作出裁决的诉讼请求，缺乏法律依据，法院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由张婉、张竹、张瑛、张恩绰负担。
一审宣判后，张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人不服，向本院提
起上诉称，一、法律法规未对申请行政裁决作出期限规定，上诉人的申请符合法律规定。（一）《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》未对申请裁决的期限作出规定，原审认为应在拆迁期间提出申请是对法律的误解。《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”由上述规定可以看出，《城市房屋拆迁管理条例》只规定了申请行政裁决的条件，即无法达成拆迁补偿安置协议的即可申请行政裁决，并未规定必须在拆迁期间这一特定时间段内申请。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》除了有上述相同规定外，在第八条还列明了五种情形下不予受理行政裁决申请，也并未将超过拆迁期间提出申请作为不予受理的情形。因此，从现行的法律、行政法规来看，并无明文规定行政相对人申请行政裁决的期限。按期限法定原则，未禁止即合法。原审认为应在拆迁期间提出申请是对法律的误解。（二）上诉人申请行政裁决符合法律规定。上诉人的裁决申请虽然在房屋被拆除后才提出，但通过生效的（2009）厦民终字第3415号《民事判决书》可知，上诉人与拆迁人在2006年2月至12月间进行过多次拆迁安置商谈，在协商无果的情况下，拆迁人绕过上诉人，直接与房屋使用人许金签订《搬迁协议》，在搬迁协议被法院判决宣告无效后，上诉人要求与拆迁人协商签订补偿安置协议遭到拒绝后向被上诉人提出裁决申请，故上诉人的申请符合《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定。二、本案拆迁工作尚未结束，上诉人理应通过行政程序获得救济。拆迁是指取得拆迁许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所批准的用地文件，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受损失予以补偿的法律行为。故拆迁行为包含两次含义，一是对建设用地范围内的房屋和附属物的拆除行为，二是对该范围内的单位和居民迁移安置的补偿行为。只有当两种行为均已实施完毕，拆迁行为才结束。本案中，思明南路457号之一的房屋已被拆除完毕，但上诉人作为被拆迁人尚未得到迁移安置，因此拆迁行为尚未结束。原审关于拆迁行为已经结束，上诉人基于物权而享有的相关权利，不宜通过重新启动拆迁工作的相关行政程序进行救济的认定是错误的。该认定将拆除行为等同于拆迁行为，置上诉人获得补偿安置的合法权益于不顾，违背《城市房屋拆迁管理条例》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》维护拆迁当事人合法权益的立法本意，应予纠正。综上，法律、行政法规未对提出行政裁决申请设置期限，本案拆迁行为因未能达成补偿安置协议而尚未结束，上诉人依法有权提出行政裁决申请。原审适用法律错误，敬请二审法院依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人厦门市国土资源与房产管理局辩称，一、被上诉人作出不予受理决定所依据的主要法律法规是《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》，该办法第十条规定，裁决申请应于拆迁期限届满40日前提出，上诉人的申请已超过最后期限，拆迁许可证已失效，申请人业已丧失拆迁当事人的主体资格，故被上诉人亦无法受理上诉人的裁决申请。二、建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作流程》第八条第（四）项、《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十五条第（四）项规定，讼争房屋已被拆迁，房屋已经灭失的，裁决机关不予受理行政裁决申请。三、上诉人的物权利益没有受到损失，在签订安置协议时，安置的房屋都是登记在上诉人名下，由实际居住人居住，因为上诉人与实际居住人之间有买卖合同纠纷，按厦门的拆迁习惯都是这么操作的。
二审审理查明，被上诉人、上诉人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。各方当事人对原审法院查明的事实均无异议。本院对各方当事人无争议的事实予以确认。
本院认为，首先，案涉房产思明南路457号之一（原熟肉巷52号）房屋原产权人为张根基（又名张振基、张根枝，已故），上诉人张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人系张根基之合法继承人是不争的事实。因此，上诉人张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人应作为思明南路457号之一房产的被拆迁人。其次，在思明南路457号之一（原熟肉巷52号）房屋被拆迁过程中，作为拆迁人的厦门厦港旧城改造有限公司并未与该被拆迁房屋之产权人张根基的合法继承人张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人签订过任何的房屋补偿安置协议，其与被拆迁房屋中的部分房屋的实际使用人许金所签订的《搬迁协议》亦已被法院生效判决所撤销，据此，思明南路457号之一（原熟肉巷52号）房屋虽已被拆除，但却未得到补偿。第三，思明南路457号之一（原熟肉巷52号）房屋不是因产权人或其继承人原因而在被拆迁前即已灭失，而是因《搬迁协议》签订之后被拆除的。因此，根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决……”的规定，上诉人张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人作为产权人张根基的合法继承人，在不能与拆迁人厦门厦港旧城改造有限公司达成补偿安置协议的情况下，向被上诉人厦门市国土资源与房产管理局申请裁决，符合相关法律规定。被上诉人厦门市国土资源与房产管理局所谓的“拆迁期限已过，房屋拆迁许可证已失效，申请人和被申请人均已丧失拆迁当事人的主体资格”为由对其申请不予受理，缺乏相应的法律依据，亦与建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》及《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》的规定不符。至于被上诉人厦门市国土资源与房产管理局提出的原《城市房屋拆迁管理条例》已失效，房屋拆迁裁决制度已不存在问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定，被上诉人厦门市国土资源与房产管理局仍应按原有的规定受理裁决申请，并依法做出行政裁决。原审判决认定事实错误，适用法律法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（三）项；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第108号行政判决；
二、撤销厦门市国土资源与房产管理局2013年9月2日对张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人的《不予受理通知书》；
三、厦门市国土资源与房产管理局应于本判决生效之日起30日内对张婉、张竹、张瑛、张恩绰等四人的申请作出裁决。
本案一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人厦门市国土资源与房产管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （陈锦清）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年一月八日
代书记员（ 廖婉 岚）
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原审认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》
第十四条行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。……