河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0102行初35号
原告赵正军，男，1973年9月13日出生，汉族，无业，户籍所在地河南省巩义市，现住郑州市。
被告郑州市工商行政管理局，住所地郑州市二七区。
法定代表人吴凤军，职务局长。
委托代理人李秀芳，郑州市法制办工作人员。
委托代理人马玉玮，郑州市法制办工作人员。
第三人东莞徐记食品有限公司，住所地东莞市东城区。
法定代表人罗士德，职务董事长。
委托代理人冯广琼，东莞徐记食品有限公司工作人员
委托代理人岳风姣，河南豫商律师事务所律师。
第三人河南正道思达连锁商业有限公司淮河路第四超市，住所地郑州市二七区。
法定代表人王致宾，职务董事长。
委托代理人徐捷，河南正道思达连锁商业有限公司法务部经理。
委托代理人张珍在，河南正道思达连锁商业有限公司工作人员。
原告赵正军诉被告郑州市工商行政管理局行政复议一案，于2017年2月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2017年2月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因东莞徐记食品有限公司（以下简称东莞徐记）、河南正道思达连锁商业有限公司淮河路第四超市（以下简称正道思达淮河路第四超市）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加东莞徐记、正道思达淮河路第四超市为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭审理了本案。原告赵正军，被告委托代理人马玉玮，第三人东莞徐记委托代理人岳风姣，第三人正道思达淮河路第四超市委托代理人张珍在到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告因向郑州市工商局中原分局(以下简称中原工商分局)举报河南正道思达连锁商业有限公司淮河路第四超市销售的徐福记沙琪玛不符合《沙琪玛》国家标准，该局对其实施处罚。被告作出复议决定，撤销了该局对徐福记沙琪玛作出的处罚决定。原告诉讼后，被告复议决定因违反法定程序。2017年1月6日，被告再次作出复议决定，撤销中原工商局的处罚决定。原告认为被告再次严重违反法定程序，肆意侵害当事人合法权益，袒护食品违法行为。通过本案，被告曲解食品标准的行为暴露无遗，原告不断发现涉案产品的违法行为的新的依据，被告却比葫芦画瓢，将原复议决定内容照搬，毫无事实根据和法律依据。原告请求人民法院撤销被告郑工商（行复决）[2016]1024号行政复议决定。
原告向本院提供了以下证据：
1、郑工商（行复决）[2015]1197号行政复议决定书，证明被告在受理案件时要求第三人补正过，被告在本案中隐匿补正的先关证据；
2、案件中冯广琼的亲笔签名，证明证据清单中的冯广琼的签名系伪造；
3、现在市场上销售的沙琪玛食品包装袋，配料表已经修改为：小麦粉、植物油、葡萄糖浆、鲜鸡蛋，证明在原告的举报下，第三人产品已经全部改正。
被告辩称：一、被告作出行政复议决定主要事实清楚，程序合法。正道思达淮河路第四超市不服中原工商分局作出的行政处罚决定，提出行政复议申请，被告于2016年10月8日依据（2016）豫01行终629号行政判决书将赵正军列为第三人，依法予以受理。因案情复杂，延期30日审理。被告经审理查明：2015年6月4日，中原工商分局接投诉称申请人销售的徐福记沙琪玛（多种）配料表葡萄糖浆排列第一位与执行标准不符，于2015年6月11日决定立案调查。经调查，中原工商分局认定申请人销售的涉案产品构成了食品标签违法。2015年7月27日向申请人下发了责令改正通知书。2015年8月4日，中原工商分局作出郑工商中原处（2015）070032号行政处罚决定书，并随后送达申请人。该决定书认定，徐福记香酥芝麻味沙琪玛标签上食品配料显示“葡萄糖浆、小麦粉、精炼植物油……”，该标示与其执行标准（GB/T22475）第3.1条“沙琪玛以小麦粉、鸡蛋为主要原料，经调制面团、静置、压片、切条、油炸、拌糖浆、成型、装饰、节块而制成的中式糕点”之规定不符，违反了《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.3.1.2条“各种配料应按制造加工食品时加入量的递减顺序一一排列；加入量不超过2%的配料可以不按递减顺序排列”的规定，构成食品标签违法。被告认为：1、《沙琪玛》（GB/T22475）3.1规定，沙琪玛，以小麦粉、鸡蛋为主要原料，经调制面团、静置、压片、切条、油炸、拌糖浆、成型、装饰、节块而制成的中式糕点。4规定的原辅料有白砂糖、小麦粉、食用植物油、鲜蛋、葡萄糖浆等。《预包装食品标签通则》（GB7718）第4.1.3.1.2中明确规定，各种配料应按制造或加工食品时加入量的递减顺序一一排列，此处标准用了“制造或加工食品时”即表示企业应当按照自己的工艺，而不是机械地照搬产品标准的顺序列出配料。国家卫计委《预包装食品标签通则》问答的第二十五条同样指出“按照食品配料加入的质量或重量计，按递减顺序一一排列”。实践中，每个食品企业都是按照产品标准的配料范围，结合企业自身的工艺、设备、经验等调整配方的，因此，配料表的配料顺序必然与产品标准不同，这是正常的，也是企业发展的象征。从《沙琪玛》（GB/T22475）的规定看，葡萄糖浆是原辅料之一，该产品标准未规定原辅料的主次之分，企业完全有自主权根据自己的工艺调整配方，并根据配方列出配料表。本案中，中原工商分局调查认定涉案沙琪玛标签标示配料与其执行标准不符，葡糖糖浆不应当列在配料表中第一位，显然曲解了国家标准的规定。《沙琪玛》（GB/T22475）和《预包装食品标签通则》（GB7718）的规定及适用并不矛盾。2、食品原料与配料表的“配料”并不等同。《预包装食品标签通则》中指出，配料表中要标明在制造或加工食品时使用的，并存在（包括以改性的形式存在）于产品中的任何物质，包括食品添加剂。原料是指加工食品时使用的原始物料。以“浓香型白酒”为例，其以粮谷为原料，经传统固态法发酵、蒸馏、陈酿、勾兑而成，但白酒产品标签配料表一般将“水”列为第一位，其后才是粮谷原料。以“发酵型含乳饮料”为例，其以乳或乳制品为原料，经乳酸菌等有益菌培养发酵制得的乳液中加入水，以及白砂糖和甜味剂等调制成的饮料，因水加入量较多，产品标签配料表一般将“水”列为第一位。本案中，涉案徐福记香酥芝麻味沙琪玛食品配料标示“葡萄糖浆、小麦粉……”，并不违反其执行标准关于主要原料的规定。综上所述，中原工商分局认定申请人销售的涉案食品标签构成违法，依据《中华人民共和国食品安全法》规定予以处罚，认定错误，主要事实不清，适用依据错误。被告遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出了郑工商（行复决）【2016】1024号行政复议决定，撤销了中原工商分局作出的郑工商中原处（2015）070032号行政处罚决定。随后依法送达了当事人。被告作出的行政复议决定中关于争议焦点的认定事实清楚，作出复议决定程序合法、依据正确。二、原告不具备行政法上的利害关系。原告是中原工商分局对有关事项进行立案查处的举报人，举报权属于政治权利应当受到保护，但在行政法律关系上，仅具有为行政机关提供查处有关事项线索的意义。行政机关作出行政处理决定，是依职权作出的。原告既不是被处罚的对象，也不是行政机关作出行政处理决定必须要参加的利害关系人，行政复议决定对原告实体权利义务不产生任何影响，原告无权对本案提起行政诉讼。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。
被告向本院提交了以下证据：
第一组证据：
1、正道思达淮河路第四超市行政复议申请书；
2、正道思达淮河路第四超市提交的相关证据目录材料；
3、行政复议受理通知书；
4、行政复议答复通知书；
5、（2016）豫01行终629号行政判决书。
第一组证据证明被告依法受理原告的复议申请。
第二组证据：
1、行政复议答复书；
2、相关证据目录及材料（中原工商分局的卷宗）；
3、赵正军提交的意见及鉴定申请书。
第三组证据：
1、延期审理通知书；
2、郑政（行复决）[2016]1024号行政复议决定书；
3、有关送达回证。
第二组、第三组证据证明被告作出的复议决定事实清楚，程序合法。
依据：《行政复议法》第二十八条第一款第三项。
第三人东莞徐记述称，一、第三人东莞徐记生产的徐福记沙琪玛符合《沙琪玛》国家标准要求。第三人东莞徐记在生产徐福记沙琪玛过程中严格按照GB/T22475-2008《沙琪玛》的制作工艺要求进行焙烤，符合国家标准要求。原告以其个人主观认识判断答辩人生产的徐福记沙琪玛不符合《沙琪玛》国家标准，没有事实依据。根据全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会、国家食品药品监督管理总局食品安全监管一司对案涉食品所涉问题的回复意见，可知，《沙琪玛》GB/T22475-2008国家标准3.1的规定系对沙琪玛产品的定义，不是标签配料的标示要求，不能以沙琪玛的定义概念机械认定沙琪玛产品原料仅为小麦粉、鸡蛋。事实上，沙琪玛主要原辅料包括：白沙糖、小麦粉、食用植物油、鲜鸡蛋、葡萄糖浆等，葡萄糖浆亦是沙琪玛主要原辅料之一，故第三人东莞徐记在沙琪玛产品中加入葡萄糖浆符合沙琪玛制作工艺要求。二、第三人东莞徐记生产的徐福记沙琪玛产品标签标示符合预包装食品标签通则，关于沙琪玛产品，市场上存在不同种类的配方，徐记公司为了适应了市场需求的多样性，在生产沙琪玛产品时，依据沙琪玛产品制作要求，选择一定的原辅料进行调制，不同配方的沙琪玛产品其配料自然存在一定的差异性。徐记公司根据沙琪玛产品生产过程中原辅料加入量从大到小的顺序进行标签标示，符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的规定。
三、原告不是本案适格的诉讼主体，应依法驳回其起诉，政行为是行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。原告举报正道思达淮河路第四超市销售的徐福记沙琪玛不符合《沙琪玛》国家标准，中原工商分局依法受理并对举报事项行政处罚决定。正道思达淮河路第四超市作为行政相对人，申请行政复议且参与行政复议并发表意见，是其行使正当权利。而原告作为举报人，现没有任何证据证明其受到了举报事项的损害，其与作出的行政行为不具有利害关系，且不属于法律规定应当参与行政复议的情形，其申请参与行政复议没有事实和法律依据。原告举报他人可能存在违法行为，中原工商分局根据复议申请，进行调查处理，已经保障了原告行使监督的权利，不存在损害其监督权利的行为。《行政诉讼法》对立案受理范围进行了列举规定，并不包括本案情形，本案不属于行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。综上所述，原告不是本案适格的诉讼主体，且不存在其所称的违法行为，应依法维持被告作出的行政复议决定。
第三人东莞徐记向本院提供了以下证据：
第一组证据：
1、关于沙琪玛配料标示顺序有关问题的请示；
2、关于沙琪玛配料标示顺序问题的回复函。
第一组证据证明全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会明确界定了案涉食品标签标示所涉问题的理解和认知标准。
第二组证据：关于东莞徐记食品有限公司沙琪玛产品中普天糖浆使用及配料标准的情况说明，证明东莞市食品药品监督管理局作为食品监督管理机构认定东莞徐记食品有限公司案涉沙琪玛食品标签标示符合规定，并就案涉相关问题进行了说明。
第三组证据：
1、关于标准解释有关问题的请示；
2、关于全国焙制品标准化技术委员会糕点分技术委员会相关问题的复函。
第三组证据证明全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会是国家标准委员会于2009年7月22日批准成立的全国专业标准化技术委员会分技术文员会，主要负责糕点等领域的国家标准制修订工作；全国专业标准化技术委员会的工作职责包括受国家标准委的委托，开展本专业领域内国家标准的宣讲、解释工作。
第四组证据：关于“沙琪玛配料标示”有关问题的复函，证明国家食品药品监督管理总局食品安全监管一司《沙琪玛》（GB/T22475-2008）中沙琪玛的定义不应理解为标签配料的标示要求。
第五组证据：
1、郑州市惠济区食品药品监督管理局关于沙琪玛产品配料标示顺序问题的函；
2、关于《郑州市惠济区食品药品监督管理局关于沙琪玛产品配料标示顺序问题的函》的复函。
第五组证据证明沙琪玛产品的各种配料应按制造或加工食品时实际加入量的递减顺序一一排列。
第六组证据：
1、国家食品质量安全监督检验中心出具的《检验报告》；
2、广东省东完市质量监督检测中心出具的《检验报告》；
3、国家青少年食品质量监督检验中心出具的《检验报告》。
第六组证据证明沙琪玛产品的各种配料按制造或加工食品时实际加入量进行标注是符合法律规定的，葡萄糖浆是可以在配料表中排列第一位的。
第七组证据：东莞市食品药品监督管理局关于东莞徐记食品有限公司生产的食品的包装标签等有关情况的通报，证明有关沙琪玛产品配料排序问题东莞时食品药品监督管理均曾到第三人公司调查，结果是涉案产品完全合规。
第三人正道思达淮河路第四超市述称，同意第三人东莞徐记的陈述意见。
第三人正道思达淮河路第四超市未向本院提供证据。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告的质证意见如下：对第一组证据的证据1、2真实性无异议，不能证明第三人依法申请复议，该复议系东莞徐记于2016年9月21日邮寄提出申请。该邮件仅有三份复议申请书，没有任何证据，不符合受理条件。正道思达淮河路第四超市没有委托东莞徐记代为申请。被申请人提供的证据清单真实性有异议，被告复议中心在接到不符合受理条件申请书后，发出了补正通知书，在申请人没有补正的情况下，复议中心伪造这份证据清单，落款时间是2015年9月25日，提交人是冯广琼，该签名系伪造，即便是补正后的证据清单中仍然没有复议申请书所提到的处罚决定书，仍不具备复议决定的受理条件，冯广琼没有收到正道思达的委托；对证据3、4真实性无异议，证明原复议决定被撤消后被告于2016年10月13日正式受理，送达回证真实性无异议，证明被告违反行政复议法的规定，没有在7日内将申请书副本送达被申请人（2016年10月25日）。对延期和复议决定真实性无异议，没有按照行政复议法的规定，没有经过负责人批准或进行讨论，其中被告将申请人的复议申请书邮寄给冯广琼。上述程序证据充分证明本案复议中心和东莞徐记串通，冯广琼没有任何身份证明和委托手续；对证据5无异议。对第二组证据的证据1、2真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3真实性无异议。对第三组证据的意见对延期和复议决定真实性无异议，没有按照行政复议法的规定，没有经过负责人批准或进行讨论，其中被告将申请人的复议申请书邮寄给冯广琼。上述程序证据充分证明本案复议中心和东莞徐记串通，冯广琼没有任何身份证明和委托手续对依据有异议，被告适用法律没有具体到目。
对被告提供的证据，第三人东莞徐记、正道思达淮河路第四超市均无异议。
对原告提供的证据，被告的质证意见如下：对证据1关联性有异议，该复议决定和本案涉及的复议决定不是同一次复议决定；对证据2冯不清楚原告为什么对冯广琼的签名有异议；对证据3关联性有异议。
对原告提供的证据，第三人东莞徐记的质证意见如下：对证据1真实性、关联性有异议，复印件无法核实真实性，与本案没有关联，不是本案所诉的行政行为；对证据2真实性、关联性有异议，复印件无法核实真实性。这个是丹尼斯百货的送达回证，本案审理的是涉及思达超市的案件；对证据3真实性、关联性有异议，仅凭两个包装是否是徐记公司的不能确认，徐记公司生产的涉案食品均符合国家法律规定。
对原告提供的证据，第三人正道思达淮河路第四超市的质证意见如下：同意第三人东莞徐记质证意见。
对第三人东莞徐记提供的证据，原告质证意见如下：第一组证据与本案无关，秘书处的答复没有法律效力。第二组证据与本案无关。第三组证据是复印件，不予质证。第四组证据、第五组证据、第六组证据与本案无关。第七组证据是加的证据，不予质证。上述证据均不是被告作出复议决定的证据、依据，与本案无关。
对第三人东莞徐记提供的证据，被告、第三人正道思达淮河路第四超市均无异议。
综合以上质证意见，对原告提供的证据1、2与本案没有关系本院不予采信，证据3徐福记沙琪玛现在所用包装亦不能证明其投诉的涉案徐福记沙琪玛产品包装标签违法，故本院不予以采信；被告提供的证据是其在行政行为过程中产生的，本院予以采信；对第三人东莞徐记提供的证据与案件具有关联性，且真实、合法，本院予以采信。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2015年6月4日，中原工商分局接原告投诉称第三人正道思达淮河路第四超市销售的徐福记沙琪玛（多种）配料表葡萄糖浆排列第一位与执行标准不符，中原工商分局于2015年6月11日决定立案调查。经调查，中原工商分局认定第三人正道思达淮河路第四超市销售的涉案产品构成了食品标签违法，于2015年7月27日向其作出责令改正通知书。2015年8月4日，中原工商分局对该超市作出郑工商中原处（2015）070032号行政处罚决定书，决定没收违法所得12.8元，罚款4987.2元，罚没款合计5000元。第三人正道思达淮河路第四超市于2015年9月23日向被告提出行政复议申请，被告依法予以受理。被告于2015年11月23日作出郑工商（行复决）[2015]1199号行政复议决定书，撤销被申请人中原工商分局作出的郑工商中原处（2015）070032号行政处罚决定。原告不服该行政复议决定提起行政诉讼，郑州市中级人民法院作出（2016）豫01行终629号行政判决书依法撤销该行政复议决定，并责令被告重新作出处理决定。后被告于2017年1月6日作出郑工商（行复决）[2016]1024号行政复议决定书，撤销被申请人中原工商分局作出的郑工商中原处（2015）070032号行政处罚决定。主要理由如下：“1、中原工商分局调查认定涉案沙琪玛标签标示配料与其执行标准不符，葡糖糖浆不应当列在配料表中第一位，显然曲解了国家标准的规定。《沙琪玛》（GB/T22475）和《预包装食品标签通则》（GB7718）的规定及适用并不矛盾。2、食品原料与配料表的“配料”并不等同。《预包装食品标签通则》中指出，配料表中要标明在制造或加工食品时使用的，并存在（包括以改性的形式存在）于产品中的任何物质，包括食品添加剂。原料是指加工食品时使用的原始物料。涉案徐福记香酥芝麻味沙琪玛食品配料标示“葡萄糖浆、小麦粉……”，并不违反其执行标准关于主要原料的规定。综上所述，中原工商分局认定申请人销售的涉案食品标签构成违法，依据《中华人民共和国食品安全法》规定予以处罚，认定错误，主要事实不清，适用依据错误。”原告不服，向本院提起行政诉讼要求撤销该复议决定。
另查明，国家食品药品监督管理总局食品安全监管一司（食药监食监一便函[2015]150号）《关于“沙琪玛配料标示”有关问题的复函》载明，《沙琪玛》（GB/T22475-2008）中沙琪玛的定义是“以小麦粉、鸡蛋为主要原料，经调制面团、静置、压片、切条、油炸、拌糖浆、成型、装饰、切块而制成的中式糕点”，不应理解为标签配料的标示要求。全国焙烤制品标准化技术委员会糕点分技术委员会《关于沙琪玛产品配料标示顺序问题的回复函》称GB/T22475-2008《沙琪玛》国家标准3.1“沙琪玛”条款属于沙琪玛产品的定义；鉴别某种沙琪玛产品的配料标示顺序，应以该产品企业实际的配料百分比为准，且产品配料顺序严格按制造或加工食品时加入量的递减顺序一一排列。
本院认为：《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.3.1.2条规定，各种配料应按制造或加工食品时加入量的递减顺序一一排列；加入量不超过2%的配料可以不按递减顺序排列。第三人东莞徐记按照制造、加工涉案食品时加入配料量的多少顺序在产品外包装标签配料表上相应载明，符合相关规定。被告认定中原工商分局调查认定涉案沙琪玛标签标示与其执行标准（定义）不符，认为葡萄糖浆不应当列在配料表中第一位，从而认定第三人正道思达淮河路第四超市销售第三人东莞徐记的涉案食品沙琪玛标签构成违法，依据《食品安全法》规定予以处罚，属于认定错误，主要事实不清，适用依据错误，将该行政处罚决定撤销。被告作出的复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，故本院对原告要求撤销郑工商（行复决）[2016]1024号行政复议决定的诉讼请求不予支持。
关于原告是否为适格主体，郑州市中级人民法院作出（2016）豫01行终629号行政判决书已经对此进行确定，即原告主体适格，故本院对被告该答辩意见不予采信。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵正军的诉讼请求。
案件受理费50元由原告赵正军负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 刘黎青
人民陪审员 马志帅
人民陪审员 王海霞
二〇一七年七月二十一日
书 记 员 李晓晗
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。