江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00075号
原告王锦秀，
被告南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明。
委托代理人韩其山。
原告王锦秀诉被告南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）治安行政处罚一案，本院于2014年3月27日立案受理后，向被告港闸公安分局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2014年5月26日、6月18日日两次公开开庭审理了本案。原告王锦秀，被告港闸公安分局的委托代理人韩其山两次均到庭参加了诉讼，被告委托代理人周志祥（第二次庭审前解除委托代理关系）、支建明分别参加了第一、二次庭审。本案现已审理终结。
港闸公安分局于2013年5月9日作出港公（治）行罚决字（2013）540号行政处罚决定书，决定认定，1、2009年以来，王锦秀以政府少征多用土地为由，先后两次到北京非信访接待场所上访，后被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。2、2013年5月2日、3日，王锦秀又因同样理由到南通市人民政府东大门出入口路段，实施了静坐、举标语、拉横幅等行为，且不听相关国家机关工作人员劝阻。此外，王锦秀还被查获写有“冤”字的标语贰张。港闸公安分局认为王锦秀的行为扰乱了公共场所秩序，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项和第十一条第一款之规定，对王锦秀给予行政拘留十日的处罚。
一、被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据：
王锦秀、朱琦、姚建林、褚连英、印德泉、管菊华、周建新、朱晓红的询问笔录及权利义务告知书、身份户籍资料；
2、王锦秀的举报控告材料及相关部门针对其举报所作的答复、复查、复核意见；
3、南通市驻京信访工作组出具的北京每日信访情况及进京非正常上访转送单；
4、北京市公安局天安门分局作出的（2009）第41499号训诫书、（2013）第201303170279号训诫书；
5、港公（治）证保决字（2013）128号证据保全决定书、呈请报告书及证据保全清单；
6、南通市公安局特警支队出具的现场照片情况说明及现场照片；
7、南通市公安局治安警察大队提供的视频监控情况说明及相关视频截屏资料照片；
8、南通市公安局港闸分局特巡警大队查获横幅的情况说明及物证照片；
9、行政拘留执行回执及被拘留人家属通知登记表；
证据1-9，证明（1）2009年以来原告认为政府少征多用土地先后两次在北京非信访接待场所上访被训诫；（2）2013年5月2日、5月3日，原告在南通市政府东大门出入口路段实施了静坐、举标语、拉横幅的行为，且不听相关工作人员劝阻；（3）原告被查获的标语依法被收缴。原告的行为扰乱了公共场所秩序，依法应予处罚。
10、港公（治）受案字（2013）第981号受案登记表；
11、呈请指定管辖报告；
12、港公（治）行传字（2013）1号传唤证及呈请报告书；
13、行政处罚告知笔录；
14、港公（治）行罚决字（2013）540号行政处罚决定书；
15、港闸公安分局治安警察大队出具的发破案经过。
证据10－15，证明被告在办理原告扰乱公共场所秩序案件中依照法定程序对案件进行受理，对当事人进行传唤、询问，依法进行行政处罚前的告知并作出行政处罚决定，程序合法。
二、法律、法规等规范性文件依据：
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
2、《公安机关办理行政案件程序规定》。
对被告提供的证据，原告质证认为，1、对证据1－9，认为（1）原告到北京是正常上访；（2）在南通原告仅是围观，“冤”字是原告在地上捡到后放入包内。原告的行为未扰乱公共秩序；（3）被告所作的调查内容虚假，不合法。2、对证据10，认为不真实，因被告未提供报案通话记录。3、对证据11，认为不合法，被告违法立案。4、对证据12，原告未收到过传唤证，被告延长传唤不合法。5、对证据13，认为不真实，被告未依法履行告知。
原告王锦秀诉称，原告因拆迁维权，对南通市信访局、南通市港闸区信访局以及南通市港闸区唐闸镇街道政府工作人员在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的行为极为不满，拆迁安置补偿问题久拖不决，原告为维护自己的合法权益付出了大量的精力和财力，生活日益艰难。原告认为，1、被告对原告作出的处罚没有事实根据，理由（1）原告去北京是按照《信访条例》的规定采用走访的形式合法去国家信访局信访，未在非接访场所上访；（2）2013年5月2日、3日，原告准备去南通市信访局信访，在途经南通市政府东大门西侧看到有人拉横幅、举标语，即上前围观，没有聚众闹事，未阻止和抗拒有关工作人员维护场所秩序；（3）2013年5月9日上午8时左右，原告被不明身份人员强制带到天生港派出所。2、被告作出的处罚适用法律错误，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的必要条件是扰乱公共场所秩序，但原告未非法信访，是在正常信访途中围观别人，并不存在扰乱公共场所秩序的情形，故被告适用法律不当。综上，原告请求确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）540号行政处罚决定书违法并予以撤销。
原告向本院提供的证据有：
1、原告的居民身份证复印件；
2、港公（治）行罚决字（2013）540号行政处罚决定书；
3、南通市人民政府通政复决（2013）146号行政复议决定书；
4、南通市拘留所2013字（920932）解除拘留证明书；
5、征地红线图复印件。
上述证据证明原告有权提起行政诉讼。
被告对原告提供的证据1－4无异议，但认为证据5与本案无关联。
被告港闸公安分局辩称，1、2009年，2013年原告以政府少征多用土地为由，先后两次到北京非信访接待场所上访，后被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。2013年5月2日、3日，王锦秀又因同样理由到南通市人民政府东大门出入口路段，实施了静坐、举标语、拉横幅等行为，且不听相关国家机关工作人员劝阻。此外，王锦秀还被查获写有“冤”字的标语贰张。上述事实有原告的陈述、证人证言、训诫书等证据证实。2、因原告行为已涉嫌违法，被告于同年4月9日依法受理为治安行政案件。在调查中发现原告2013年5月2日、3日到南通市人民政府东大门出入口路段，实施了静坐、举标语、拉横幅等行为，且不听相关国家机关工作人员劝阻。故被告依法履行了传唤、询问以及行政处罚告知等法定程序，经相关调查取证工作后，对原告作出了涉诉行政处罚。综上，被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，故请求法院依法予以维持。
经庭审质证，本院对双方提供的证据作如下认证：
原告提供的证据1－4，可证明其具有提起行政诉讼的原告主体资格，对证据证明上述出证目的证明效力予以确认。证据5，与本案无关联，对其证据效力不予认定。
被告提供的证据，1、证据1－9，可证明2009年、2013年原告以政府少征多用土地为由先后两次在北京非信访接待场所上访被训诫；（2）2013年5月2日、5月3日原告在南通市政府东大门出入口路段实施了静坐、举标语、拉横幅的行为，且不听相关工作人员劝阻；（3）原告被查获的标语依法被收缴。对证据证明上述事实的证明效力予以确认。2、证据10－15，可证明被告在受理案件后，对当事人进行传唤、询问，进行行政处罚告知并作出行政处罚决定的情况，对证据证明上述事实的证明效力予以确认。
经审理查明，原告因不满南通市信访局、港闸区信访局，南通市港闸区唐闸街道对其拆迁安置补偿问题的信访处理，分别于2009年11月17日、2013年3月17日到北京天安门地区滞留、上访，先后被北京市公安分局天安门地区分局予以训诫处理。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”
2013年4月9日，被告接到报案称原告多次到北京地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，被告经审查后于同日作出港公（治）受案字（2013）981号受案登记表，将案件作为治安管理案件立案受理。并在此后对原告等人进行了询问，对相关证人进行了调查，同时调查收集了其他相关证据。在调查中被告发现被告根据调查查明的事实，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向原告进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的2013年5月2日、5月3日原告在南通市政府东大门出入口路段实施了静坐、举标语、拉横幅的行为，且不听相关工作人员劝阻。权利。2013年5月9日，被告作出港公（治）行罚决字（2013）540号行政处罚决定书。原告不服，向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府于2013年7月12日作出通政复决（2013）146号行政复议决定书，维持了被告作出的涉诉行政处罚决定书。
还查明，南通市公安局将原告等人在南通市人民政府东大门路段实施静坐、打横幅、展示状纸等行为指定由被告管辖。
本院认为，本案争议焦点是：一、被告有无作出涉诉行政处罚的职权；二、被告作出的涉诉行政处罚是否合法。
关于被告有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案原告非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告对原告的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，北京中南海、天安门及其周边地区属于特定公共场所，就上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，原告因拆迁问题到北京天安门周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍拒不改正，其行为被北京公安机关定性为非访，已经严重扰乱了天安门等周边地区这些特定公共场所的正常社会治安管理秩序。此外，2013年5月2日、3日原告到南通市人民政府东大门出入口路段实施拉横幅、举标语等行为，且不听国家工作人员劝阻，严重扰乱了公共场所秩序。被告作出的涉诉行政处罚认定原告因非正常上访受到公安机关训诫，后其不听劝阻又实施了在公共场所拉横幅等行为，扰乱了公共场所秩序，且情节较重。被告作出的认定事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二项）的规定，对原告予以行政拘留十日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序后，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达涉诉处罚决定书，同时按《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定，及时将对原告的处罚情况和执行场所通知原告家属。办理程序符合法律规定。
综上所述，本院认为，被告依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告诉请无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王锦秀要求确认被告南通市公安局港闸分局作出的港公（治）行罚决字（2013）540号行政处罚决定书违法并撤销的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王锦秀负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 张晓红
代理审判员 吴云霞
人民陪审员 吴明秀
二〇一三年六月二十日
书 记 员 冯婷婷
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。