山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第32号
上诉人（一审被告）：烟台市芝罘区人民政府。
法定代表人：牟树青，区长。
委托代理人：阎锋，山东鑫希望律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）：山东德利环保工程有限公司。
法定代表人：于德利，董事长。
委托代理人：李玉涛，山东博旭律师事务所律师。
委托代理人：刘泓，山东德利环保工程有限公司。
被上诉人（一审原告）：窦永喜，男，1941年6月20日出生，汉族。
被上诉人（一审原告）：龚媛（系窦永喜之妻），女，1944年12月9日出生，汉族。
委托代理人：李宝军，山东众成仁和律师事务所律师。
一审第三人：烟台市芝罘区幸福街道宏兴居民委员会。
法定代表人：李福兴，主任。
委托代理人：孙文武，烟台市芝罘区幸福街道宏兴居民委员会。
窦永喜、龚媛诉烟台市芝罘区人民政府（下称芝罘区政府）土地行政登记一案，烟台市中级人民法院于2013年9月20日作出（2013）烟行初字第114号行政判决。一审被告芝罘区政府、一审第三人山东德利环保工程有限公司（下称德利环保公司）不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月10日公开开庭审理了本案，上诉人芝罘区政府的委托代理人阎峰、上诉人德利环保公司的委托代理人李玉涛、刘泓，被上诉人窦永喜、龚媛的委托代理人李宝军，一审第三人烟台市芝罘区幸福街道宏兴居民委员会（下称幸福居委会）的委托代理人孙文武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2002年3月20日，一审被告办理了烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证，土地使用证载明：土地使用者为烟台环保产业技术开发公司；土地所有者为烟台市芝罘区幸福十二村村委；坐落在烟台市芝罘区幸福中路118号；用途为工业；使用权类型为批准使用；土地使用权的面积为10992平方米。窦永喜、龚媛认为该土地登记行为不合法，提起行政诉讼，请求撤销芝罘区政府所作的烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证的行政行为。
一审法院审理查明：涉案土地系幸福十二村集体所有，1985年幸福十二村和幸福建筑公司以及幸福建筑集团公司签订了一份协议书，以每亩土地10000元的价格将包括涉案土地在内的18亩土地使用权有偿转让给了幸福建筑公司和幸福建筑集团公司。1993年幸福建筑公司第二工程处要使用土地，芝罘区政府在1993年10月5日批准幸福建筑工程公司第二工程处使用涉案土地非耕地6090平方米。1998年7月20日，幸福十二村和幸福建筑公司以及幸福建筑集团公司又签订了一份协议，上述土地退还给幸福十二村。考虑到土地的增值，幸福十二村按照每亩65000元补偿给幸福建筑公司和幸福建筑集团公司，但上述土地中，关于本案诉争土地并未实际履行退回幸福十二村，涉案土地自1992年一直由原告实际占有使用。2000年9月6日，幸福十二村与烟台环保产业技术开发公司签订合同，合同第4条约定占用的原幸福建筑公司二处的所有地上建筑（包括临街网点）和房产权无偿归第三人烟台环保产业技术开发公司所有，2002年3月20日，被告芝罘区政府办理了烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证。
另查明，二原告系夫妻关系，1986年原告自带生产资料，以装潢工程处的名义挂靠幸福建筑公司。幸福建筑公司装潢工程处成立于1987年1月10日，负责人为窦永喜，经济性质为集体分支机构（非法人），经营范围为：受公司委托从事公司资质证许可范围内房屋建筑工程。1999年10月6日，幸福建筑公司出具证明载明：“烟台市幸福建筑工程公司装潢工程处在1986年自带生产资料挂靠我公司，该处负责人窦永喜为扩大经营，于1992年向公司申请征用土地建场房，经公司研究同意，将我公司直属幸福建筑公司施工二处土地1185.55平方按每平方27.249元转让，交转让费32223.30元，该处按当时政策，去芝罘区人民政府办理了固定资产投资方向调节税，在此土地上建造场房667.89平方。该处系为私营企业。”1992年装潢工程处成为了争议土地的实际占有人。2004年3月30日，装潢工程处与幸福建筑公司解除挂靠关系，装潢工程处将有关经营证书、地税证等交还给幸福建筑公司，继续使用争议土地。自1998年1月1日至2004年3月30日，装潢工程处作为纳税主体，对该厂房及占用范围内土地交纳集体企业房产税和集体企业土地使用税，共计人民币15289.29元，其中土地使用税8409.32元，房产使用税6879.97元。解除挂靠关系后，原告以个人名义自2006年对上述厂房进行租赁经营，原告将涉案争议的土地、房产租赁给烟台市正泰装饰有限公司使用，租赁期限从2007年1月1日到2012年12月31日，每年租金36000元。本案审理过程中，第三人德利环保公司对幸福建筑公司1999年10月6日出具证明的真实性提出异议，并申请对幸福建筑公司印章的真实性进行鉴定，后又向法院递交撤回鉴定申请，法院依法准许。2011年12月，烟台市芝罘区人民法院受理了返还占有物纠纷案件，该案原告为本案第三人德利环保公司，被告为窦永喜及烟台市正泰装饰有限公司，德利环保公司要求窦永喜及烟台市正泰装饰有限公司从烟台市芝罘区幸福中路118号土地上迁出，并支付土地占用费。庭审中，德利环保公司出示了本案诉争的烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证，原告才得知2002年被告芝罘区政府为第三人德利环保公司颁发了集体土地使用证。原告不服被告所作土地登记，诉来本院。
还查明，本案争议的土地的所有权人为第三人幸福十二村村民委员会，本案诉争的烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证系初始登记，本案涉案土地原告未有房产证和土地证，自1992年起涉案土地一直由原告实际使用，本案诉争的烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证包含了原告实际使用的诉争土地。
再查明，烟台市幸福建筑工程公司成立于1982年5月7日，企业类型为集体所有制，2004年8月25日，因未参加年检，被烟台市工商行政管理局芝罘分局吊销营业执照；烟台市幸福建筑工程公司装潢工程处亦于2004年8月25日，因未参加年检，被烟台市工商行政管理局芝罘分局吊销营业执照。烟台环保产业技术开发公司、烟台环保产业工程有限公司、烟台市烟岗水电暖安装工程公司合并为烟台德利环保工程有限公司，烟台德利环保工程有限公司更名为山东德利环保工程有限公司。
一审法院认为，本案双方争议的焦点问题有三个：一是原告窦永喜、龚媛是否具备原告主体资格；二是原告的起诉是否超过了法定起诉期限；三是被告所作土地登记行为主要证据是否充分、适用法律是否正确、行政程序是否合法。
关于原告窦永喜、龚媛是否具备原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第四十一条第（一）项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，依据上述规定，行政诉讼原告是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，且与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，以自己的名义向人民法院起诉的公民、法人或其他组织。本案中，根据幸福建筑公司出具的证明，幸福装潢工程处挂靠在幸福建筑公司，名为集体，实为私营企业，涉案土地自1992年一直由幸福装潢工程处实际使用，庭审中，被告及第三人对涉案土地一直由幸福装潢工程处实际使用均无异议。幸福装潢工程处被吊销营业执照后，原告作为业主和涉案土地的实际使用人，被告的颁证行为与其有法律上的利害关系，原告具备本案诉讼主体资格，故被告及第三人关于起诉人不具备原告主体资格的主张，法院不予支持。
关于原告的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据以上规定，对已经知道行政机关作出的具体行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。本案原告在2011年12月23日芝罘区人民法院民事案件庭审中得知被告的颁证行为，其于2012年9月4日提起行政诉讼，未过法定起诉期限。另，根据行政诉讼法的规定，主张原告起诉超过法定起诉期限的举证责任在被告，本案被告未就原告起诉超过法定起诉期限向法院举证，故原告的起诉未过法定起诉期限。
关于被告所作土地登记行为主要证据是否充分、适用法律是否正确、行政程序是否合法的问题。本案被告的登记行为发生于2002年，不应适用被告庭审中所称最新修订的《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第四十六条、第六十条的规定，因现行的土地管理法是2004年修订的，本案应适用1998年修订的《土地管理法》及1996年2月1日起施行的《土地登记规则》。《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”；《土地登记规则》第十九条规定：“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。”根据上述规定，被告芝罘区政府具有作出本案被诉土地登记的法定职权。本案被告提交的1998年7月20日幸福十二村与幸福建筑集团公司、幸福建筑公司签订的收回土地协议书，行政登记程序中并未提交，不能作为认定被诉登记行为合法性的有效证据，且该协议中关于本案诉争土地，一直由原告实际使用并建设了厂房，该土地并未实际履行退回幸福十二村。被告提交的幸福十二村出具的证明载明：“……厂区占地面积13769平方米，合20.65亩，现已更名并改作烟台环保产业技术开发公司厂房”，而被告为第三人颁发的土地证上载明使用权面积为10992平方米，且被告为第三人颁发的本案诉争土地证上载明的面积包含原告自1992年至今一直尚在实际使用的土地，只是部分改作烟台环保产业技术开发公司厂房，并非全部改作烟台环保产业技术开发公司厂房，被告所作登记认定事实不清，主要依据不足。《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表；”第六十六条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：……；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；……”从被告提交的证据材料看，被告未有提交土地登记申请书。涉案土地属于初始登记，《土地登记规则》第八条规定：“初始土地登记，由县级以上地方人民政府发布通告”；第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”；第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”被告未提交予以通告和公告的相关证据，属程序违法。
综上，芝罘区政府作出的烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证的行为主要依据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：撤销芝罘区政府作出的烟芝集用（2002）字第029号集体土地使用证的行政行为。案件受理费五十元，由被告芝罘区政府承担。
一审被告芝罘区政府不服一审法院判决，上诉称：1、一审法院判决认定事实不清，证据不足。本案诉争土地为集体土地，未经土地所有权人同意和县级以上人民政府批准，任何单位和个人无权处分。第二工程处是幸福建筑工程公司的分支机构，第二工程处取得涉案土地使用权后，未经土地所有权人同意和县级以上人民政府批准无权将土地使用权转让给他人。幸福建筑公司1999年出具的证据不符合常理，真实性不成立，且即使转让成立，也是将土地转让装潢处而非被上诉人。被上诉人未提供其与主管部门的改制或解除挂靠合同、交接手续等能证明土地使用权从集体改制到个人的证据。幸福建筑公司亦无权处置涉案土地。2、被上诉人起诉超过起诉期限。一审中德利环保公司向法庭提供两份证据证明被上诉人早已知道颁证行为，一审法院判决认定错误，请求撤销一审法院判决。
一审第三人德利环保公司不服一审法院判决，上诉称：1、窦永喜未经法定程序，直接以集体企业承继人的身份诉讼缺少法律依据。挂靠企业本身是违法的，且对集体企业的资产的清算和归属确定应履行相关法律手续，窦永喜未提供相关证据，幸福建筑公司的证明应属无效。装潢处虽然被吊销营业执照，但作为法律主体的资格仍然存在。2、被上诉人起诉超过起诉期限。2002年3月20日芝罘区政府为德利环保公司颁发土地使用权证，德利环保公司、幸福十二村及幸福街道办事处多次派人要求窦永喜搬出该占用土地，明确告知其颁证行为，窦永喜于2012年8月起诉超过起诉期限。一审法院对德利公司提交的证据未予认定。3、被上诉人未取得涉案土地的使用权，其所陈述的地上建筑物亦是违章建筑，属于非法占有使用涉案土地。4、芝罘区政府为德利公司颁发土地使用权证的行为程序合法、证据充分。请求撤销一审法院判决。
被上诉人窦永喜、龚媛答辩认为一审法院判决正确，应当予以维持。理由是：1、被上诉人具备本案原告诉讼主体资格。被上诉人不是幸福建筑工程公司的承继者，装潢工程处的生产经营管理都是答辩人个人所为，德利公司认为被上诉人与幸福建筑公司是承继关系是错误的。2、被诉颁证行为侵害了被上诉人的合法权益。根据“房地一体”原则，被上诉人取得了涉案土地使用权并建造厂房，政府部门让其一直缴纳房产税和土地使用税的行为本身就是对被上诉人取得土地使用权和房屋所有权的认可。被诉颁证行为包含了被上诉人已经取得的土地使用权面积1182.55平方米，被上诉人具备原告诉讼主体资格。3、被上诉人起诉没有超期。被上诉人于2011年12月收到芝罘区人民法院开庭传票才知道被诉颁证行为的存在，于2012年8月起诉没有超过起诉期限。4、被诉颁证行为适用法律错误，依据不足。芝罘区政府在一审中未提供办理土地使用证应当具有的土地登记申请书和通告、公告等证据，违反1998年修订的《土地管理法》和《土地登记规则》。
根据各方当事人上诉、答辩情况，合议庭确定本案审理重点为：1、被上诉人窦永喜、龚媛是否具备本案原告诉讼主体资格，其起诉是否超过起诉期限。2、上诉人芝罘区政府作出的被诉颁证行为事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。3、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人芝罘区政府认为，被上诉人没有权利承继集体企业资产，幸福建筑公司也无权处置涉案土地使用权，被上诉人以个体名义起诉，称自带生产资料挂靠集体企业亦没有证据证实。一审中德利环保公司提交两份证据证明曾多次通知被上诉人搬出涉案土地，被上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限。上诉人德利环保公司认为，德利环保公司依法取得涉案土地使用权，此前证据只能证明涉案土地曾批准由幸福建筑公司第二工程处使用。根据工商登记资料，装潢处与被上诉人之间并没有挂靠关系，被上诉人不具有原告主体资格。起诉期限方面意见同芝罘区政府。被上诉人窦永喜、龚媛认为，涉案土地一直由被上诉人使用且一直在缴纳土地和房产税，自1993年以来，土地使用权人从未提出过异议，一审中已经提交证据证明是挂靠企业；被上诉人是在2011年12月民事诉讼中才知道德利环保公司取得了土地使用权证，提起行政诉讼没有超过起诉期限。一审第三人幸福居委会认为土地系转让给幸福建筑集团公司，被上诉人不具备原告诉讼主体资格。
针对第二个审理重点，上诉人芝罘区政府认为被诉登记行为应当是设定登记而不是初始登记，一审法院判决后，芝罘区政府根据一审第三人的申请，已把初始登记变更为设定登记。对每一个项目核发土地证不需要公告，被诉行政登记行为程序合法。上诉人德利环保公司意见与芝罘区政府相同。被上诉人认为区政府一审判决作出后以涂改方式将初始登记变更为设定登记，没有法律依据。一审第三人意见与上诉人相同。
针对第三个审理重点，上诉人芝罘区政府认为一审判决混淆了集体企业和个人的关系，认定幸福建筑公司解除挂靠后又把土地给被上诉人属于事实认定错误。对德利环保公司提交的两份证据认定，程序错误。上诉人德利环保公司意见与芝罘区政府相同。被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。一审第三人意见与上诉人相同。
各方当事人在一审中提交的证据均随案卷移送本院。二审中一审第三人提交一份情况汇报，证明幸福十二村和幸福建筑公司的关系，该土地的形成以及性质。被上诉人认为该证据未在举证期限内提交，而且与幸福建筑公司出具的说明相矛盾，法院应当不予采信。经评议，二审庭审中一审第三人提交的情况汇报，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“新的证据”的规定，不应予以采信。一审中上诉人德利环保公司提交幸福十二村出具的证明，系本案当事人的情况说明，不能作为证据使用，幸福街道办事处与本案当事人幸福十二村有隶属关系，其出具的证明，内容也并不能证明被上诉人于何时、以何种方式知道被诉颁证行为内容，不应予以采信。一审法院对该证据未予评价，属于程序瑕疵，本院予以指出，但不影响本案裁判结果。二审查明事实同一审法院相同。
本院认为：
（一）关于被上诉人窦永喜、龚媛是否具备原告诉讼主体资格，其起诉是否超过起诉期限。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中被上诉人作为涉案土地的实际使用人，具备原告诉讼主体资格。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中上诉人未能提供有效证据证明上诉人于何时通过何种方式知道被诉行政登记行为的内容，被上诉人主张2011年12月在民事诉讼中得知被诉颁证行为内容，证据更为充分，因此，被上诉人起诉没有超过起诉期限。
（二）关于被诉登记行为和一审法院判决是否合法正确。本案上诉人提交的1998年7月20日幸福十二村与幸福建筑集团公司、幸福建筑公司签订的收回土地协议书，行政登记程序中并未提交，不能作为认定被诉登记行为合法性的有效证据。而且该协议中的本案诉争土地，一直由被上诉人实际使用并建设了厂房，该土地并未实际退回幸福十二村。根据本案各方当事人提交的证据，芝罘区政府为德利环保公司颁发的本案诉争土地证上载明的面积，包含被上诉人自1992年至今一直尚在实际使用的土地，各方都予认可，事实清楚。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第六十六条规定：“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：……；（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的；……”。本案一审中芝罘区政府在举证期限内并未提交土地登记申请表等证明材料，应当认为被诉登记行为程序违法。被诉土地登记审批表上载明为“初始登记”，上诉人芝罘区政府在二审中提交《国土资源部办公厅对如何认定土地登记中的初始土地登记问题意见的复函》，主张日常土地登记中对未进行过登记发证的宗地进行的第一次土地登记，应属变更土地登记中的土地权利设定登记。但芝罘区政府在将被诉登记行为记载为初始登记，未按初始登记的法定程序进行登记，程序违法。因此上诉人芝罘区政府所作的被诉登记行为认定事实不清，主要依据不足，程序违法，一审法院判决予以撤销并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人芝罘区政府、德利环保公司的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人芝罘区人民政府、山东德利环保工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 马新光
代理审判员 山 莹
二〇一四年四月三日
书 记 员 王 璐