湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂28行终149号
上诉人（原审被告）咸丰县国土资源局。
法定代表人全启军，该局局长。
上诉人（原审第三人）李志菊，女，生于1963年1月7日，湖北省咸丰县人，农民，住咸丰县。
被上诉人（原审原告）�良成，又名焦良臣，男，生于1937年11月11日，汉族，湖北省咸丰县人，农民，住咸丰县。
被上诉人（原审原告）焦太国，又名焦态国，男，生于1970年1月28日，苗族，湖北省咸丰县人，农民，住咸丰县。
二原告委托代理人邬明成，湖北楚屏律师事务所律师。
上诉人咸丰县国土资源局、上诉人李志菊因与被上诉人焦良成、焦太国个人建房用地行政许可一案，不服咸丰县人民法院（2016）鄂2826行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，原告焦良成与焦太国系父子关系，2005年6月20日，原告家庭承包了位于咸丰县高乐山镇梅坪村16组小地名为“大路脚”的旱地两块，其中利咸公路上面一块面积为0.64亩（其中，四至边界南至利咸路界边），利咸公路下面一块面积为0.5亩（其中，四至边界北至利咸路界边），承包期限至2028年12月31日止。
2005年11月21日，第三人李志菊申请个人建房用地。同日，被告咸丰县国土资源局的工作人员对李志菊申请用地处进行了现场勘查，现场勘查情况上记载了李志菊建房用地的四至界限，其中，“南距利咸老公路水沟2米，北至本户空地距利咸公路9米及11米及20米”，且在“宗地图及四至距离”中，相邻单位（个人）处签有“焦良成”三字，并捺印，但签名和捺印不是焦良成本人所为。
2005年12月15日，被告给李志菊颁发个人建房用地许可证，批准李志菊使用198平方米土地作为宅基地，土地类别为未利用地，该许可证的有效期限为1年。
后第三人在修建房屋过程中，原告出面制止，第三人共付给原告人民币1500元。2014年10月，原告拆除第三人修建的建筑物时，第三人持被告颁发的个人�房用地许可证与原告发生争议。2015年1月13日，原告以咸丰县人民政府为被告提起行政诉讼，在诉讼过程中，原告发现第三人李志菊的《个人建房用地许可证》上的签章单位是咸丰县国土资源局，原告遂撤诉后于2015年3月20日提起诉讼。
原审认为，结合审理查明的事实，原、被告及第三人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：一、原告是否是本案适格主体。二、原告起诉是否超过法定起诉期限。三、被告给第三人颁发个人建房用地许可证过程中是否存在错误。
一、原告是否是本案的适格主体。
被告认为，原告在第三人申请建房时已与第三人达成协议，对第三人在讼涉宅基地上建房无异议，同意第三人建房是原告的真实意思，第三人提交的人民调解协议书足以证实其申请建房的土地与他人没有争议。原告认为第三人修建的建筑物在其承包经营的土地范围内，被告作出的行政许可侵犯其合法权益。
原审认为，被告提交的2005年1月7日的《人民调解协议书》，内容虽然是调解原告与第三人边界争议，但该调解协议书当事人栏内记载的当事人为焦良成和杨保剑，当事人签名处的签名却为“杨保剑”和“焦泰民”，焦良成未在调解协议书上签名。被告及第三人未提供证据证实“焦泰民”是焦良成家庭承包户的成员，也未提供证据证实焦良成委托了“焦泰民”参与本次调解并代表原告签订协议，也无证据证实原告知道该调解协议内容。同时，第三人在建房过程中，原告出面制止，第三人共付给原告1500元，虽然付款用途原告与第三人陈述不一致，但在《人民调解协议书》中，并未约定由第三人向原告补偿的条款，故第三人在建房过程中，原告出面制止，第三人共付给原告1500元，能说明双方对被告批准第三人建房所用土地存在争议。综上，因被告及第三人提交的证据不能充分证明本案中第三人建房用地与原告无争议，故原告可以作为利害关系人提起诉讼，原告是本案的适格主体。
二、原告起诉是否超过法定起诉期限。
被告认为，原告与第三人系同村村民，且第三人所建房屋旁边为原告承包地，原告自第三人建房时就应当知道被告向第三人颁发了建房许可证的事实，原告起诉超过期限。
原审认为，1、本案原告起诉的时间在2014年11月1日修订的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前，对本案起诉期限的确定应适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释。
2、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民�法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。的规定，本案中，被告未提供证据证实被告告知了作为第三人建房用地相邻户的原告诉权或者起诉期限，故对原告的起诉期限应从原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。
3、原告陈述，自己是在2014年10月，与第三人发生纠纷时才知道第三人持有《个人建房用地许可证》，被告认为原告自第三人建房时就应当知道被告向第三人颁发了建房许可证。本院认为，被告作为作出行政许可的机关，未提供证据证实其在作出个人建房用地许可时，对该行政许可进行了公示、公告或告知了原告，同时在《农村村民建房用地审批呈报表》中“焦良成”的签名和捺印�非焦良成本人所为，且第三人又未提供证据证实其分两次付给原告人民币1500元的用途。故被告及第三人未提供证据证实原告在2014年10月之前知道或应当知道被告所作出的第三人个人建房用地行政许可，原告的起诉期限应从2014年10月开始计算，原告在2015年1月13日第一次向本院提起行政诉讼时，未超过2年的法定起诉期限，被告的答辩理由不能成立。
三、被告给第三人颁发个人建房用地许可证过程中是否存在错误。
被告认为，其在作出允许第三人个人建房用地许可中，有《人民调解协议书》、《农村村民建房用地审批呈报表》中相邻单位（个人）栏内“焦良成”的签名和捺印为依据，认为第三人的个人建房用地无土地争议，符合颁证条件，而给第三人颁发《个人建房用地许可证》，颁证行为适用法律正确，颁证过程中尽到了审查义务，颁证程序合�。原告认为，被告的颁证程序违反《行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，应依法予以撤销。
原审认为，被告提交的《人民调解协议书》中，当事人签名并非协议的当事人焦良成，而是“焦泰民”，同时被告又未提供证据证实“焦泰民”系该争议的当事人或得到了当事人焦良成的授权；被告提交的《农村村民建房用地审批呈报表》中相邻单位（个人）栏内“焦良成”的签名和捺印均不是焦良成本人所为，故被告提交的证据不能证实原告与第三人对第三人的建房用地不存在争议。而第三人在修建房屋过程中，原告出面制止，第三人共付给原告人民币1500元；2014年10月，原告拆除第三人修建的建筑物时，第三人持被告颁发的个人建房用地许可证与原告发生争议的事实，说明原告与第三人对该地块存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条�一款和第四款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，被告认定第三人的个人建房用地无土地争议的依据不足，作出行政许可的主要证据不足。
综上所述，原审认为，被告咸丰县国土资源局对第三人李志菊作出的个人建房用地许可的主要证据不足，原告焦良成、焦太国请求撤销被诉具体行政行为的诉请成立，被诉具体行政行为应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告2005年12月15日给第三人李志菊颁发的《个人建房用地许可证》。案件受理费50元，鉴定费1500元，共计1550元，由被告咸丰县国土资源局负担。
上诉人咸丰县国土资源局不服原审判决，上诉称，一、本案需要审查�应当是上诉人向第三人颁发建房许可证时，被上诉人作为相邻户是否对第三人建房四至边界有异议，而非颁证后是否提出异议。上诉人颁证时，有充分理由相信上诉人对第三人建房四至边界无异议。1、本案中人民调解协议书是在被上诉人及第三人所在的梅坪村人民调解委员会的组织下达成的。2、在人民调解协议书代表焦良成签字的人是其亲生儿子焦泰国，焦泰民代表其父亲签字构成表见代理。3、村委会出具证明证实第三人建房土地系与他人无争议的未利用地。二、一审法院遗漏了本案一个重要事实，即第三人申请建房土地是否包含在被上诉人《农村土地承包经营权证》载明的承包范围内。三、被上诉人的起诉已经远远超过法定期限。被上诉人在第三人建房过程中就应当知道上诉人向第三人颁发建房许可证的事实，2015年1月3日才起诉，超过期限。四、本案鉴定费不应由上诉人承担。请求二审撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人李志菊上诉称，咸丰县国土资源局颁发的个人建房许可证事实清楚，证据确凿，程序合法，一审直接认定上诉人修建房屋位于二被上诉人承包地内，事实错误。请求二审撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求，维持咸丰县国土资源局颁发的《个人建房用地许可证》。
被上诉人焦良成、焦太国二审未答辩。
本院认为，从上诉人咸丰县国土资源局及上诉人李志菊一审抗辩、二审上诉的诉讼理由而言，咸丰县国土资源局认为给李志菊颁发个人建房用地许可证行政行为正确，其依据主要为梅坪村人民调解委员会2005年1月7日制作的人民调解协议书及及李志菊农村村民建房用地审批呈报表中有相邻单位（个人）名为“焦良成”的签名捺印，证明土地权属无争议。但经审查，上述调解协议书内容为“杨保剑需建厂房”而非修建住房；“焦良成”的签名捺印经一审鉴定，成都蓉城司法鉴定中心出具的成蓉【2016】痕鉴字第2号《指印鉴定意见书认定》，“所捺印的指印，不是焦良成手指所留”，故上诉人咸丰县国土资源局为上诉人李志菊颁证的事实依据不足。关于上诉人咸丰县国土资源局认为一审遗漏了审查第三人申请建房土地是否包含在被上诉人《农村土地承包经营权证》载明的承包范围内的上诉理由，本院认为，行政机关应对行政行为承担举证责任，其颁证时认定所涉土地为“未利用地”，未与他人有权属冲突，则应该举证证明权属清楚的事实，而非将举证或证明责任转嫁于原告或人民法院。关于上诉人咸丰县国土资源局认为被上诉人起诉超过起诉期限的上诉理由，一审判决已有充分论述，本院不再重述，并认可一审认定。关于�认为鉴定费不应承担的上诉理由，依相关法规，该费用可以由人民法院确定败诉方负担。综上，被上诉人咸丰县国土资源局为上诉人李志菊颁发个人建房用地许可证的行政行为，事实不清，证据不足，一审判决予以撤销，认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正当。二上诉人的上诉理由均明显不能成立，其上诉请求本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人咸丰县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 斌
审判员 李 野
审判员 彭 文
二〇一七年四月一日
书记员 谢俊英