中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申1132号再审申请人（一审原告、二审上诉人）童福海（又名童书海），男，汉族，1981年9月19日出生，住河南省项城市。委托代理人李亚杰，河南明辩（商水）律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）项城市人民政府，住所地河南省项城市建设路。法定代表人任哲，该市人民政府市长。原审第三人邝良伟，男，汉族，1957年6月2日出生，住河南省项城市。原审第三人童兆美，女，汉族，1948年3月2日出生，住河南省项城市。童福海因诉项城市人民政府（以下简称项城市政府）土地行政注销一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终2344号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员阎巍、董保军、梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。河南省周口市中级人民法院一审查明：本案争议宅基地位于项城市光××办事处××（××项城县××行政村××岗村），四至为：东：童华海，西：路，南：童占堂，北：路。用地面积：292平方米。1991年3月30日原项城县政府为童福海（又名童书海）颁发了项城集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证，童福海没有按照申请登记等法定程序办理。该土地当时由童岗村五保户赵兰英建房居住，童兆美是赵兰英女儿，住项××城郊乡孔营二队，邝良伟自称是其养子，住项城市花园办事处邝花园村四队。2001年邝良伟、童兆美在涉案宅基地上扒旧房建新房，建有三间平房两间偏房，同赵兰英共同生活，2006年1月赵兰英病死，邝良伟、童兆美出资买坟地，对赵兰英安葬。赵兰英病逝后，该房屋一直由邝良伟对外出租、收益、管理至今。2015年10月邝良伟、童兆美得知童福海办理了涉案土地房产证，即向项城市房地产管理处反映，经项城市房地产管理处调查，于2016年3月30日注销了童福海的房产证。2015年9月21日项城市法院送达童福海起诉邝良伟侵权的法律手续，邝良伟、童兆美得知童福海持有项城市人民政府于1991年3月20日为其颁发的项城集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证，邝良伟、童兆美不服，于2015年10月28日向项城市政府申请复议。项城市政府于2015年12月15日作出项政复决字（2015）016号行政复议决定书，撤销了项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证。该决定于2015年12月30日向童福海送达，童福海不服该决定，于2016年1月6日提起行政诉讼。周口市中级人民法院于2016年3月21日作出（2016）豫行初7号行政判决，认定项城市政府对于其自己作出的行政行为没有进行复议的法定职权，项城市政府作出被诉的复议决定，明显属于超越职权，判决撤销项城市政府于2015年12月15日作出的项政复决字（2015）016号行政复议决定书。邝良伟、童兆美继续向项城市政府反映情况，要求注销项城市人民政府为童福海颁发的项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用权证。项城市政府受理后于2016年4月7日向童福海发出通知书，于2016年6月20日作出项政土（2016）11号《关于注销项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证的决定》。该院认为：一、针对项城市政府是否属于超越职权，重复受理问题。项城市政府作为县级人民政府有处理土地使用权争议、变更、收回或注销土地证书的法定职责。项城市政府2015年10月28日作出撤销土地证的行政行为是依据《行政复议法》的规定，按行政复议程序进行的，《行政复议法》第十三条规定：对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。项城市政府对于其自己作出的行政行为没有进行复议的法定职权，项城市政府作出被诉的复议决定，属于超越职权，周口市中级人民法院予以撤销并无不当。2016年6月20日项城市政府作出被诉注销土地决定的行政行为，是项城市政府根据邝良伟、童兆美的反映材料，基于其具有的法定职责，发现其办证程序违法作出的，有明确的法律依据。该行政行为与此前项城市政府所作的复议决定两者适用程序、适用法律均不相同，没有重复或交叉的地方，是独立并行的两类行政行为。故童福海所提项城市政府属于重复受理，重复作出决定文件，超越职权的诉讼理由不能成立。二、针对项城市政府所作注销决定的行政行为是否合法问题。本案中，项城市政府在办理童福海的集体土地建设用地使用证时没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序，项城市政府不能审核童福海是否具有申请办理土地证的资格，不能审核土地权属是否清晰、有无争议，办理涉案土地证事实不清，程序违法。从庭审查明事实看，童兆美的母亲赵兰英生前在争议的土地上建有房屋并居住。2001年邝良伟、童兆美在涉案宅基地上扒旧房建有三间平房两间偏房，自建房至今15年童福海未依法主张权利。当时童福海的家庭已经有宅基地，即便是童福海所在村民委员会为刚满十周岁的童福海划分有宅基地，童福海也应在其成年后依据法定程序办理涉案土地证。本案中，邝良伟、童兆美向项城市政府反映童福海没有经过法定程序办理涉案土地证。项城市政府受理后，向童福海发出通知，告知其陈述、申辩权利，发现在办理童福海的集体土地建设用地使用证时没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序，事实不清，程序违法。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施办法》第十一条之规定，作出“注销童书海（又名童福海）项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证”的行政行为，并向童福海送达。故项城市政府作出被诉注销土地决定的行政行为事实清楚，程序合法。项城市政府发现童福海未经法定程序办理涉案土地证予以注销，对涉案土地并未进行确权处理，童福海如认为对涉案土地拥有使用权，可以依据法定程序向项城市政府主张权利。童福海所提项城市政府颁证没有违法之处，项城市政府认为该程序违法，应当责令童福海在一定的期限内补充相关的证据，而不能径直注销该证的诉讼理由不能成立。综上所述，被诉注销土地决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。童福海请求撤销项城市政府项政土（2016）11号文件的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，该院于2016年8月10日作出(2016)豫16行初172号判决，驳回童福海的诉讼请求。童福海不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。该院认为：一、邝良伟、赵兰英与所在村委会签订五保户供养协议，约定邝良伟负责赵兰英的生养死葬等问题，赵兰英的财产、宅基地归邝良伟所有。邝良伟对赵兰英尽了赡养义务，在争议宅基地上先后建起了两处房屋，与涉案土地有法律上的利害关系。二、关于项城市政府所作《关于注销项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证的决定》是否合法的问题。本案中，项城市政府在办理被注销的集体土地建设用地使用证时，该土地上尚有赵兰英居住使用的房屋，不能被批划为他人的宅基地，童福海当时仅有10岁，没有达到申请办理土地证的条件。项城市政府没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序，没有审核土地权属是否清晰、有无争议，办理涉案土地证事实不清，程序违法，该政府决定注销为童福海颁发的集体土地使用证，并无不当。综上，童福海的上诉理由不能成立，该院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，该院于2016年12月14日作出(2016)豫行终2344号行政判决，驳回上诉，维持原判决。再审申请人童福海不服，向本院申请再审称:1.一、二审判决认定事实的主要证据不足。认定再审申请人未按照申请登记等法定程序办理及项城市政府违法颁证无根据，认定事实错误。2.再审被申请人作出的项政土〔2016〕11号行政决定行为违法，再审被申请人没有对使用证取得程序进行全面调查，没有向村集体了解情况，亦未向当年经办人员进行调查核实，仅依据一份不完整的档案（被申请人对档案具有保管义务）就作出注销使用证的决定，严重违反了依法行政的原则。3.邝良伟与赵兰英不构成收养关系，是亲戚关系。4.邝良伟与童岗三组达成的“五保供养协议”违法，存疑较多，应为无效，不应作为证据使用。5.再审申请人合法权益受侵害，并非弃之不问或未依法主张权利。请求：一、撤销周口市中级人民法院（2016）豫16行初字172号行政判决及河南省高级人民法院（2016）豫行终字2344号行政判决；二、确认再审被申请人作出的项政土〔2016〕11号行政决定行为违法，并依法撤销项政土〔2016〕11号行政决定；三、一、二审诉讼费用由再审被申请人项城市政府承担。本院认为：童福海原持有的项城集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证没有经过土地登记申请、地籍调查、权属审核等法定程序，没有审核土地权属是否清晰、有无争议，颁证事实不清，程序违法，且颁证时该土地上尚有赵兰英居住使用的房屋，不能被批划为他人的宅基地。当时童福海家庭已有宅基地，童福海刚满十岁，不符合《河南省实施办法》规定的申请宅基地条件。因此，项城市人民政府作出项政土〔2016〕11号《关于注销项集建（土）字第09-3303615号集体土地使用证的决定》注销涉案集体土地使用证并向童福海送达，事实清楚，程序合法。原审法院判决驳回童福海的诉讼请求，并无不当。综上，童福海的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人童福海的再审申请。审 判 长  阎 巍审 判 员  董保军审 判 员  梅 芳二〇一七年五月二十五日法官助理  卢琨琨书 记 员  冯琦洺