湖南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）湘高法行终字第10号
上诉人（原审原告）：唐宜洲，公司职员。
委托代理人：唐宜龙，男，1948年10月20日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：永州市国土资源局。住所地：湖南省永州市冷水滩区湘永路**号。
法定代表人：黄海淞，该局局长。
委托代理人：张权辉。
委托代理人：黄建陵。
原审第三人：永州市人力资源和社会保障局。住所地：湖南省永州市冷水滩区潇湘大厦。
法定代表人：唐树成，该局局长。
委托代理人：胡乐兵。
上诉人唐宜洲因与永州市国土资源局行政赔偿一案，于2011年1月9日向湖南省永州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，该院未在法定期限内立案。唐宜洲向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2012年12月21日作出（2012）湘高法立行辖字第3号行政裁定，将案件指定给湖南省邵阳市中级人民法院管辖。邵阳市中级人民法院于2013年10月10日作出（2013）邵中行初字第1号行政赔偿判决。唐宜洲不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
邵阳市中级人民法院审理查明：1997年11月11日，以永州市粮油贸易总公司（以下简称为粮贸公司）为甲方，珠海经济特区吉大湘祁工贸公司（以下简称为吉大公司）（法定代表人唐宜洲）为乙方，签订了一份《土地转让合同书》，约定甲方将位于永州市冷水滩区翠竹路临街门面地转让给乙方开发经营。该合同对用地面积、价款，付款时间、方式及如何开发等内容都有详细的约定。1998年3月，粮贸公司持虚假的《土地转让合同书》，以唐宜洲的名义办理了永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证，但该证未交给唐宜洲。由于该宗地的土地规划许可证没有办出，加上该宗地的征地补偿、拆迁安置、附着物补偿等问题没有解决，该地一直闲置。2005年6月16日，粮贸公司致函唐宜洲、唐宜龙，要求二人速到永州商谈合同履行事宜。6月18日，二唐复函，要求粮贸公司尽快办理好土地规划许可证，处理好该地地面附着物。双方为此发生纠纷。
2005年7月14日，粮贸公司向湖南省永州市中级人民法院（以下简称为永州中院）起诉唐宜洲和吉大公司，请求终止原签订的《土地转让合同书》，由唐宜洲和吉大公司承担违约责任，赔偿损失，被告所交的定金34.1万元不予退还，将该宗地过户给粮贸公司。永州中院作出（2005）永中民一初字第45号民事判决：一、解除粮贸公司与吉大公司签订的《土地转让合同书》；二、唐宜洲向粮贸公司返还《土地转让合同书》确定的土地使用权；粮贸公司向唐宜洲返还定金34.1万元及土地预付款20万元，并支付相应利息；三、粮贸公司补偿唐宜洲经济损失150万元；四、驳回粮贸公司其他诉讼请求。粮贸公司、唐宜洲均不服，分别于2007年9月16日、2007年10月6日向本院提出上诉。
二审中，粮贸公司向本院提交了永州市国土资源局（以下简称永州国土局）作出的永国土资处字（2007）第11号处理决定书，证明登记在唐宜洲名下的国有土地使用权证已被宣告无效的事实。唐宜洲向本院提交了珠海市工商行政管理局关于吉大公司企业登记证明，证实吉大公司已于2001年9月24日被珠海市工商行政管理局吊销了企业法人营业执照。本院确认了这两份证据的效力。
2007年11月9日，粮贸公司向本院递交了撤诉申请书，撤回对唐宜洲的起诉与上诉。本院于2007年12月21日作出（2007）湘高法民一终字第120号民事判决，撤销一审判决，驳回粮贸公司的诉讼请求。
2007年11月7日，永州国土局以粮贸公司持虚假的《土地转让合同书》办理土地变更登记手续，获取《土地使用权证》的行为，违反了《湖南省土地登记办法》第十一条的规定，根据该办法第三十一条的规定，作出永国土资处字（2007）第11号处理决定：1、永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证无效；2、对粮贸公司处以800元罚款。该处理决定做出后，永州国土局于次日送达给粮贸公司，但未送达给唐宜洲。本院作出（2010）湘高法行终字第221号行政判决后，永州国土局于2010年11月5日将永国土资处字（2007）第11号处理决定书送达给唐宜洲。
2007年11月19日，永州市人民政府就粮贸公司闲置土地有关问题，形成永府（2007）85号会议纪要，会议议定：原则同意永州市劳动和社会保障局（现为永州市人力资源和社会保障局，以下简称永州人社局）提出的利用粮贸公司大楼闲置土地筹建市人力资源和社保服务中心方案，永州人社局承担粮贸公司改制后遗留的一切债权、债务，唐宜洲的土地款及各种损失。永州国土局将其位于河东的粮贸大楼闲置土地16.3亩依法收回后，再办给永州人社局用以筹建市人力资源市场和社保服务中心。
2007年12月10日，根据永府（2007）85号会议纪要精神，以粮贸公司为甲方，永州人社局为乙方，签订了一份《关于承债式转让土地协议书》，约定乙方以不低于1700万元人民币承债式受让甲方位于沿江路与翠竹路交叉口、面积为10893平方米的宗地，乙方负责解决好甲方改制后所有符合政策的遗留问题，双方还对其他问题进行了约定。
2008年1月11日，永州国土局召开局会审会，讨论粮贸公司土地转让问题，并于1月16日形成了永州国土局会审会会议纪要第四期，“粮贸总公司土地位于翠竹路与沿江路交叉处，面积16亩，该公司与永州人社局达成协议，将该宗土地转让给永州人社局建设市人力资源和社保服务中心，市政府已指示同意，会议决定，同意按备忘录意见办理土地转让手续”。
唐宜洲得知永州国土局作出的永国土资处（2007）第11号处理决定及将涉案地批给永州人社局等情况后，即向永州中院提起行政诉讼，要求撤销永州国土局作出的该处理决定，撤销关于批准永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证所属土地转让给永州人社局的决定；恢复其土地使用权，并重新发给唐宜洲土地使用证。永州中院于2008年8月8日以（2008）永中行辖字第85号通知书告知唐宜洲，对永州国土局作出的具体行政行为不服，可以向永州市冷水滩区人民法院提起行政诉讼。唐宜洲不愿到该区法院起诉而多次上访。2010年1月19日，本院以（2010）湘高法立行辖字第2号行政裁定，将案件指定给永州中院管辖。
永州中院经审理认为，处理决定自送达之日起生效。永州国土局作出处理决定后，未按法定程序将处理决定送达或告知唐宜洲，故处理决定对唐宜洲不发生法律效力。永州国土局的行政处理行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第三十条和《湖南省行政执法条例》第二十一条的规定。在处理决定未生效的情况下，永州国土局就将涉案宗地批准给永州人社局使用，审批程序亦违法。由于该涉案土地已实际使用，且用于修建永州市人力资源市场和社保服务中心办公大楼，属于社会公共利益项目，故虽然永州国土局处理决定未告知、送达给唐宜洲，程序不合法，但是若撤销处理决定，会给社会公共利益造成重大损失，只能责令永州国土局采取相应的补救措施。永州国土局将涉案地批准给永州人社局使用程序上不当，但永州人社局属于善意取得，已修建了办公大楼，并办理了《国有土地使用权证》，故处理决定和批准决定不宜撤销。据此，永州中院判决：一、确认永州国土局作出的永国土资处字（2007）第11号处理决定违法；责令永州国土局采取相应的补救措施；二、驳回唐宜洲的其他诉讼请求。
唐宜洲不服，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，撤销永州国土局作出的永国土资处字（2007）第1l号处理决定，撤销关于批准永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用权证所属土地转让给永州人社局的决定，拆除在该地面上的建筑物并恢复其涉案土地使用权或判决被上诉人以涉案土地的市场价格等值赔偿上诉人，并赔偿上诉人因本案造成的其他经济损失。本院审理认为，永州国土局用《处理决定书》的形式，以“粮贸公司持虚假的《土地转让合同书》办理土地变更登记手续，采取欺骗手段为唐宜洲获取《土地使用权证》”为由，宣告永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用权证无效并对粮贸公司处以罚款，其性质属于行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为两年内未被发现的，不再给予行政处罚，永州国土局事隔9年后，再对粮贸公司进行处罚，违反了该法律规定。永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用权证的土地使用者是唐宜洲，宣告该证无效直接影响唐宜洲的权益，唐宜洲是该处理决定的行政相对人之一，但永州国土局未依法向唐宜洲调查取证，听取唐宜洲的陈述和申辩，未按规定程序将处理决定送达或告知唐宜洲，执法程序明显违法。但是，由于涉案宗地已实际转让使用，其建设项目是用于修建永州市人力资源市场和社保服务中心办公大楼，属社会公共利益项目，而非用于商业开发，若撤销该处理决定，将会给社会公共利益造成重大损失。永州中院基于此事实，依法确认永州国土局的永国土资处字（2007）第11号处理决定违法，并责令永州国土局采取相应的补救措施是正确的。关于上诉人提出的损失赔偿问题，法院已判令永州国土局采取相应的补救措施，且永州市人民政府2007年11月19日的永府（2007）85号《关于研究粮贸总公司闲置土地有关问题的会议纪要》亦明确，“永州人社局承担永州市粮贸公司改制后遗留的一切债权、债务，唐宜洲的土地款及各种损失”。据此，2010年8月23日，本院作出（2010）湘高法行终字第221号行政判决，驳回唐宜洲的上诉请求，维持原判。
2010年10月8日，唐宜洲向永州国土局提出行政赔偿。该局认为唐宜洲在行政案件上诉时已提出行政赔偿，但本院驳回其赔偿请求，而且唐宜洲不是合法取得土地使用证，不受法律保护，故未受理唐宜洲的赔偿申请。此后，唐宜洲向永州中院提起行政赔偿诉讼。永州中院亦不受理，唐宜洲遂向本院提起行政赔偿诉讼。本院受理后，于2012年12月21日作出（2012）湘高法立行辖字第3号行政裁定，将案件指定给湖南省邵阳市中级人民法院管辖。
湖南省邵阳市中级人民法院审理认为，本案是土地行政赔偿案件，争议的焦点是永州国土局作出的永国土资处字（2007）第11号处理决定是否侵害了唐宜洲的合法权益，唐宜洲提出的2593万余元的行政赔偿请求应否予以支持，第三人永州人社局应否承担赔偿责任。经查，永州国土局在作出永国土资处字（2007）第11号处理决定时，未依法向唐宜洲调查取证，听取唐宜洲的陈述和申辩，未按规定程序将处理决定送达或告知唐宜洲，程序确实不当。但永州国土局在查明粮贸公司确系利用虚假资料以唐宜洲的名义办理土地使用证的事实后，宣告该土地使用证无效，处理结论并无不当。粮贸公司虽然按合同约定以唐宜洲的名义申请办理了国有土地使用证，因双方在履行合同中出现了矛盾，粮贸公司并没有将该土地使用证交付给唐宜洲，唐宜洲本人也并没有申请办证，在办证必需的资料中没有签署本人的名字，因此，不能认定唐宜洲依法取得了该土地使用证，亦不能依据该证认定唐宜洲取得了该证所涉土地的合法使用权，故唐宜洲关于涉案土地使用权灭失对其造成了损失的主张不成立。唐宜洲与粮贸公司在履行合同中所致的损失，与永州国土局作出的宣布土地使用证无效的决定行为无因果关系，对其要求永州国土局赔偿因该土地使用权灭失所致损失的主张，不予支持。唐宜洲没有证据证明永州人社局与永州国土局共同实施了侵害其合法权益的具体行政行为，其要求永州人社局承担连带赔偿责任的主张，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。唐宜洲要求永州国土局赔偿其因上访、申诉、诉讼所花费的各项费用等损失50万元，既无事实依据，也无法律依据，亦不予支持。至于唐宜洲与粮贸公司因国有土地转让合同纠纷所造成的损失，可以通过其他途径予以救济。综上，唐宜洲请求判令永州国土局赔偿其土地使用权灭失损失、五年土地流转利用损失以及因上访、申诉、诉讼所花费的费用，并责令第三人永州人社局负连带赔偿责任的诉讼请求，均缺乏事实依据和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，并经审判委员会讨论决定，判决驳回原告唐宜洲的诉讼请求。
唐宜洲不服上述判决，向本院提起上诉称：第一，原审判决认定的事实错误。1、原审判决认定，粮贸公司利用虚假资料以唐宜洲的名义办理土地使用证，永州国土局宣告该土地使用证无效，处理决定并无不当错误。事实是，永州国土局根据永州市人民政府永府阅（2007）85号文，为了将唐宜洲名下的涉案土地非法转让给永州人社局而作出的处理决定。2、原审判决认定，唐宜洲与粮贸公司在履行合同中所致的损失，与永州国土局作出的宣布土地使用证无效的处理决定无因果关系错误。唐宜洲与粮贸总公司的合同纠纷一案，湖南高院终审民事判决确认了上诉人合法取得涉案土地的使用权。被上诉人在上诉人毫不知情的情况下，违法作出处理决定，把本属于上诉人合法拥有的土地“处罚”给了粮贸公司后，又将该宗土地转给了原审第三人。造成上诉人土地使用权灭失之损失至今仍未挽回。3、原审判决认定，唐宜洲没有证据证明永州人社局与永州国土局共同实施了侵害其合法权益的具体行政行为错误。原审第三人不仅非善意取得了上诉人的土地使用权，而且还积极参与了对上诉人权益的侵害。第二，原审判决没有法律依据。本案是行政赔偿案件，原审应以生效判决的事实和裁定为依据，查实具体违法行政行为是否对原告合法权益造成损害和损害程度即可，原审判决对已生效的民事、行政判决推倒重新评价认定，没有法律依据。综上，请求依法撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人永州国土局答辩称：1、原审认定事实清楚。2、行政行为合法。答辩人作为土地发证登记部门，有权依职责对土地进行登记，也有权依照法律法规对不符合土地登记行为作出行政处理决定。2007年11月7日，答辩人通过调查核实，认定粮贸公司持虚假《土地转让合同书》办理变更登记手续，获取了土地证书，该违法事实唐宜洲本人也认可，该行为违反了《湖南省土地登记办法》第十一条的规定，答辩人根据《湖南省土地登记办法》第三十一条规定，作出永国土资处字（2007）第11号处理决定，事实清楚、适用法律准确。3、永国土资处字（2007）第11号处理决定，程序上存在瑕疵，但已按人民法院的要求采取了补救措施，依法告知，并送达当事人。4、违法土地登记行为自始无效。5、答辩人不应承担任何行政赔偿，以唐宜洲名义登记的土地使用权不是合法取得的，根据《国家赔偿法》第二条的规定，公民、法人的合法财产受到侵害可以申请赔偿。唐宜洲提起赔偿申请，国家应不予赔偿。6、（2007）湘高法民一终字第120号判决结果，无任何执行条款，不能作为本案的法律依据。综上，唐宜洲要求国家赔偿既无事实依据，也无法律依据。原审判决正确，请求二审法院予以维持。
原审证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
本院认定的案件事实与原审无异。
另查明，本院于2007年12月21日作出的（2007）湘高法民一终字第120号生效民事判决认为，“经粮贸公司同意吉大公司与粮贸公司签订土地使用权转让合同后，又与唐宜洲签订了《协议书》，将其与粮贸公司签订土地使用权转让合同的权利、义务，概括转让给唐宜洲，粮贸公司按照协议将土地使用权证直接办至唐宜洲名下，该转让行为符合《中华人民共和国合同法》第八十八条：‘当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人’之规定，合法有效”。
本院认为，行政赔偿属于国家赔偿的范畴。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，必须是公民的合法权益受到侵犯，并造成损害的，公民才有依法取得国家赔偿的权利。因此，在行政赔偿诉讼案件的审理中，应对当事人请求赔偿的权益的合法性进行审查。本案唐宜洲认为永州国土局违法宣告永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证无效，造成了其已合法取得的土地使用权灭失，请求予以行政赔偿。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条一款“土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记”的规定，参照1995年《国家土地管理局土地登记规则》第三十七条一款一项的规定，依法转让土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记；第六十三条的规定，“任何单位和个人不得伪造、擅自涂改和复制土地证书、土地登记文件资料”。本案中粮贸公司为上诉人办理的永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证，是粮贸公司单方持虚假的《土地转让合同书》办理的，不具有合法性。因此，上诉人基于永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证产生的土地使用权也不具有合法性，上诉人请求赔偿不具有合法性土地使用权的灭失的损失，没有法律依据。本院生效的民事判决虽认定经粮贸公司同意吉大公司与粮贸公司签订土地使用权转让合同后，又与上诉人签订了协议，将自己在合同中的权利和义务一并转让给上诉人，符合《中华人民共和国合同法》第八十八条的规定，但并没有对上诉人取得涉案土地使用权这一物权进行确认。本案土地使用权转让双方当事人并没有持合法有效的转让土地协议依法办理变更登记。上诉人所指生效的行政判决虽确认永州国土局作出的宣告永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证无效的永国土资处字（2007）第11号处理决定程序违法，但并没有确认永（冷）国用（1998）字第0070号国有土地使用证合法，原判与生效的民事判决和行政判决并不矛盾。本案中，造成唐宜洲损失的直接原因，并不是永州国土局的处理决定，而是粮贸公司将涉案土地转让给永州人社局。因此，唐宜洲可通过其他途径，另行主张权利。其要求永州国土局承担行政赔偿责任的请求于法无据，本院不予支持。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项，《诉讼费用交纳办法》第八条（四）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案不收取案件受理费。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
代理审判员 张少波
代理审判员 江 华
二〇一四年四月二十四日
书 记 员 张 弛