中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1193号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张运福，男，1936年4月24日出生，汉族，住河南省开封市经济技术开发区。
委托代理人张宏俊，女，汉族，1970年3月22日出生，住河南省开封市，系张运福之女。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨开兰，女，1955年9月15日出生，汉族，住河南省开封市金明区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘子荣，女，1959年4月9日出生，汉族，住河南省开封市金明区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）开封市人民政府，住所地河南省开封市晋安路68号。
法定代表人侯红，该市人民政府市长。
张运福、刘子荣、杨开兰因诉开封市人民政府会议纪要一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终1368号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员阎巍、董保军、梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省商丘市中级人民法院一审查明：2010年12月24日，开封市国土资源局依据开封市人民政府汴政土文〔2010〕102号《关于2010-55-58号宗地国有建设用地使用权公开出让的批复》（以下简称102号批复），将涉案的2010-58号宗地的国有建设用地使用权进行公开出让。涉案的2010-58号宗地：位置，东至规划用地边界线，南至汉兴路道路红线，西至夷山大街道路红线，北至规划用地边界线；面积，净地面积约22585.5平方米；规划用途，商业住宅用地；宗地出让年限，商业用地40年，住宅70年。张运福、杨开兰、刘子荣拥有使用权的土地位于该宗地范围内。开封豪建置业有限公司于2011年1月18日通过公开竞价，获得该宗地的使用权，并于同月31日与开封市国土资源局签订国有土地使用权出让合同。2010-58号宗地的居民已搬迁完毕，开封豪建置业有限公司在该宗土地上进行建设。开封市城乡规划局于2015年7月31日对开封豪建置业有限公司下达汴规查封(2015)第1号查封施工现场决定书，开封豪建置业有限公司于2015年11月18日取得建设用地规划许可证。开封市人民政府于2015年10月26日作出被诉《会议纪要》，主要内容为：解决开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目手续的办理问题，决定对开封市城乡一体化示范区南正门美卓商业广场（2010-58号宗地）已征收完毕的33.458亩土地先予交付，办理土地证，剩余0.42亩土地待征收完成后再予办理；美卓商业广场项目涉及的各职能部门对项目进行预审、备案，并免于行政处罚。张运福、杨开兰、刘子荣以被诉《会议纪要》侵犯其合法权益违法为由，向法院提起行政诉讼请求撤销被诉《会议纪要》。
该院认为：一、关于被诉《会议纪要》是否具有可诉性的问题及免于行政处罚是否与张运福、杨开兰、刘子荣有法律上利害关系的问题。该《会议纪要》的内容是将2010-58号宗地已征收完毕的33.458亩土地先予交付，并办理土地证，剩余0.42亩土地待征收完成后再予办理土地证，各相关职能部门各自依法履行相应职责，并对开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目免于处罚。该《会议纪要》是对下级行政机关处理具体事务提供指引，其内容的实施需要相关行政机关各自依法履行职责，且只在行政机关内部运转，没有外化为行政行为，故不具有可诉性。该《会议纪要》免除的是对开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目的行政处罚，与张运福、杨开兰、刘子荣没有法律上的利害关系的问题。二、关于张运福、杨开兰、刘子荣起诉被诉《会议纪要》是否符合法定条件的问题。张运福、杨开兰、刘子荣的土地在2010-58号宗地范围内，而2010-58号宗地的使用权已被开封市人民政府作出的102号批复征收、收回，进行公开出让，开封豪建置业有限公司获得2010-58号宗地的国有建设土地使用权。对102号批复的效力问题，张运福、杨开兰、刘子荣提起行政诉讼，该院(2015)商行初字第109号行政判决，确认102号批复违法；河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00672号行政判决认为“被诉批复（102号批复）以集体土地征收的文件为依据，批准出让涉案国有土地，程序违法。被诉批复事实不清，证据不足，程序违法，应当撤销，但是涉案土地上的居民已经搬迁完毕，涉案土地已公开出让给开封豪建置业有限公司并签订了出让合同，该公司已经在该土地上进行建设，撤销被诉批复会影响开封市城市规划的实施，会给社会公共利益造成重大损失，应当确认违法。因被诉批复违法造成上诉人损失的，上诉人可以通过主张国家赔偿途径救济解决。”判决驳回张运福、杨开兰、刘子荣对(2015)商行初字第109号行政判决的上诉，维持原判。根据上述生效判决，虽然确认102号批复违法，但是法院依然通过判决的方式认可了102号批复的效力。根据102批复的内容，2010-58号宗地范围内原土地使用权人的国有建设用地使用权，自批准之日起收回，注销原土地使用权人持有的国有土地使用证中载明的土地登记内容。张运福、杨开兰、刘子荣在2010-58号宗地范围内的土地使用权已经被开封市人民政府收回并进行出让，其起诉要求确认被诉《会议纪要》侵犯其合法权益违法，撤销被诉《会议纪要》没有事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，该院于2016年5月10日作出（2015）商行初字第288号行政裁定，驳回张运福、杨开兰、刘子荣的起诉。
张运福、刘子荣、杨开兰不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
该院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。行政诉讼中的原告应当是行政行为的相对人或者行政行为的作出对其合法权益产生明显实际影响的人。本案中，开封市人民政府作出的《会议纪要》是对开封市城乡一体化示范区南正门美卓商业广场建设涉及的2015-58号宗地的开发建设事宜作出决定。张运福、杨开兰、刘子荣诉争的土地在2010-58号宗地之内，2010年12月24日，开封市国土资源局依据开封市人民政府作出的102号批复，决定将包含张运福、杨开兰、刘子荣的土地在内的2010-58号宗地出让。2011年1月18日，开封市国土资源局将涉案的2010-58号宗地的国有建设用地使用权公开出让给开封市豪建置业有限公司。张运福、杨开兰、刘子荣针对开封市人民政府作出的102号批复向商丘市中级人民法院提起行政诉讼，商丘市中级人民法院作出(2015)商行初字第109号行政判决，确认102号批复违法。张运福、杨开兰、刘子荣不服该判决，向该院提起上诉。2015年12月28日，河南省高级人民法院作出的(2015)豫法行终字第00672号行政判决，维持原审判决。根据以上生效行政判决，人民法院虽然已经确认开封市人民政府在没有依法收回国有土地使用权的情况下出让2010-58号宗地的行政行为违法，但以撤销102号批复会给社会公共利益造成重大损失为由，没有撤销102号批复。因此，开封市人民政府作出的102号批复以及开封市国土资源局据此批复对2010-58号宗地出让行为的法律效力得到承认。涉案土地上张运福、杨开兰、刘子荣原有的国有土地使用权已经被开封市人民政府收回并出让给他人，张运福、杨开兰、刘子荣不再拥有在2010-58号宗地内的原国有土地使用权。因此，《会议纪要》所作出的为2010-58号宗地建设项目颁发土地使用权证，启动规划、住建、环保、人防、消防等涉及建设项目的备案工作以及对项目建设单位免于行政处罚的决定，并不是针对张运福、杨开兰、刘子荣的国有土地使用权，也未对其合法权益产生明显实际影响，张运福、杨开兰、刘子荣认为《会议纪要》侵犯其合法权益，请求撤销《会议纪要》的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，该院于2016年10月20日作出（2016）豫行终1368号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
张运福、杨开兰、刘子荣不服，向本院申请再审称:一、原审法院认定事实不清，适用法律错误。再审被申请人作出的《会议纪要》严重侵犯了再审申请人的合法权益。再审被申请人在未对再审申请人集体土地进行征收，未对房屋进行补偿安置的情况下，以《会议纪要》的形式为开封市龙亭区金盛小额贷款公司美卓商业广场项目办理土地使用证。该项目不是公共利益，而是开发商的个人利益。该行政行为严重违法，侵害了再审申请人的合法权益。二、再审被申请人作出的《会议纪要》，违法为2010-58号地块办理国有土地使用权证，并对违法行为免于处罚，《会议纪要》已被实际执行并转化为具有法律效力的具体行政行为，对再审申请人的权利、义务产生了实际影响，严重侵犯了再审申请人的合法权益。三、再审被申请人的违法行政行为应对再审申请人造成的经济损失负有赔偿责任。因再审被申请人违法行政行为侵犯了再审申请人的合法权益，再审申请人为此进行行政诉讼所造成的经济损失，包括诉讼费、交通费、邮寄费、复印费、误工费、餐饮费等费用应由再审被申请人负担。四、再审被申请人提供虚假证据，原审法院程序违法。请求：一、撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终1368号行政裁定；二、撤销河南省商丘市中级人民法院（2015）商行初字第288号行政裁定；三、撤销再审被申请人作出的开封市政府专题会议纪要〔2015〕96号文件；四、因本案造成的直接损失包括诉讼费、交通费、邮寄费、复印费、误工费、餐饮费、住宿费等各项费用，由再审被申请人承担。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”本案再审申请人诉争的土地位于2010-58号宗地内，该地块已于2011年1月被开封市人民政府出让给开封豪建置业有限公司，虽然再审申请人经过行政诉讼，人民法院作出生效裁判文书确认开封市人民政府作出的出让该宗地的102号批复违法，但人民法院以撤销102号批复会对社会公共利益造成重大损失为由，并未判决撤销该批复，由此，诉争土地的出让行为已经生效，再审申请人已不再拥有涉案宗地的土地使用权。据此，开封市人民政府于2015年10月26日针对诉争土地作出的《会议纪要》，未对再审申请人的合法权益产生实际影响，再审申请人与被诉《会议纪要》没有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格。原审法院驳回再审申请人的起诉并无不当。张运福、杨开兰、刘子荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人张运福、杨开兰、刘子荣的再审申请。
审 判 长 阎 巍
审 判 员 董保军
审 判 员 梅 芳
二〇一七年五月二十五日
法官助理 朱瑞强
书 记 员 王 宁