云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云05行初13号
原告张永生，男，汉族，1973年1月6日生，住云南省保山市隆阳区。
委托代理人张爱慧，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被告保山市隆阳区人民政府（以下简称区政府）。
住所地：保山市隆阳区永昌社区杏花路**号。
法定代表人段生荣，区长。
委托代理人付茸，保山市隆阳区人民政府办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨龙，云南旦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人保山市隆阳区青华街道办事处打渔社区三家村一组（以下简称打渔社区三家村1组）。
负责人李正华，组长。
原告张永生诉被告保山市隆阳区人民政府土地行政管理一案，本院于2018年2月22日立案受理后，依法通知第三人打渔社区三家村1组参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日在本院115号法庭依法公开开庭审理了本案，原告张永生及委托代理人张爱慧、被告区政府委托代理人付茸、杨龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区政府于2017年4月20日作出隆政审决[2017]第70号《保山市隆阳区人民政府关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》（以下简称《行政审批决定》），认定2016年1月18日原告张永生所在的打渔社区三家村1组经保山市发展和改革委员会批准，被列入青华海恢复二期（东湖）绿化设施、水体景观及配套市政工程建设项目。截止2016年12月28日，第三人打渔社区三家村1组按照《土地征用协议》、《保山市中心城市棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿协议》内容签订协议的住户比例已达到84.75%，因少部分村民未按安置方案内容签订协议、腾空房屋、交回集体土地使用权，影响了青华海恢复二期（东湖）建设项目建设进程。2016年12月26日，第三人打渔社区三家村1组向打渔社区提交《打渔社区关于打渔社区三家村一组收回集体土地使用权的申请》，打渔社区居委会召开“两委”扩大会，一致同意收回集体土地使用权。该申请事项经隆阳区青华街道办事处和保山市国土资源局隆阳分局审查同意报请区政府决定。区政府认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体经济组织可以申请收回土地使用权。实施收回青华海恢复二期（东湖）绿化设施、水体景观及配套市政工程建设项目是落实保山市人民政府中心城市建设的重大决策，主要目的是改善村民居住环境，提高村民生活水平和生活质量，符合“乡村公共设施和公益事业建设需要使用土地的”的要求。打渔社区三家村1组依法启动收回集体土地程序，表决同意收回集体土地使用权，符合法定程序。《土地征用协议》、《保山市中心城市棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿协议》对收回集体土地使用权后的补偿安置进行了安排，补偿安置方案切实可行，维护了原告张永生的合法权益。打渔社区三家村1组提出收回村民集体土地使用权的申请符合法定条件、标准，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三十八条之规定，经区政府2017年4月18日政府常务会议研究，决定：同意打渔社区三家村1组提出的收回土地使用权的行政许可申请，即同意隆阳区青华街道办事处打渔社区收回打渔社区三家村一组居民张永生户集体土地使用权。
原告张永生起诉请求：1.依法撤销隆政审决[2017]第70号《行政审批决定》；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告在其住所地合法拥有宅基地及地上房屋一处，原告于另案被告答辩过程中获知本案被告针对原告作出隆政审决[2017]第70号《行政审批决定》，该《行政审批决定》同意收回原告的集体土地使用权。原告认为，被告的行政行为严重违法并侵犯了原告的合法权益，为维护自身合法权益，依据《行政诉讼法》及相关法律之规定，提起行政诉讼，请求依法支持所请。
原告委托代理人认为，1.被告《行政审批决定》违法，应予撤销。（1）被告混淆了公共利益与乡村公共设施和公益事业建设区别，事实认定错误。根据《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。可见，土地管理法将因公共利益征收土地与因乡村公共设施和公益事业建设收回集体土地使用权作了严格的区分。第六十五条规定：为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，农村集体经济组织可以收回集体土地使用权。《土地管理法》将公益事业与乡村公共设施和公益事业建设进行了严格的区分。在本案中，被告在其提交的证据材料中很清楚地表明，占用原告土地所要建设的项目是市政工程，绝非乡村公共设施和公益事业建设。但被告自相矛盾，是一方面承认是市政工程建设，另一方面又说是符合乡村公共设施和公益事业建设。被告在基本事实认定不清楚的情况下，作出的《行政审批决定》错误。2.程序违法。被告听证只是形式上的听证，所谓的听取了原告的陈述与申辩流于表面，意图用形式上的合法来掩盖事实上的不合法，实际上形式都是违法的，比如：在其听证意见中完全忽视听证申请人的意见，也没有涉案行为的申请人出席，听证前没有向原告送达证据。3.法律适用错误。《土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，本条是关于农民集体土地使用权收回的规定。首先，确定谁有权收回农村集体土地使用权：农村集体经济组织；其次，确定了收回的法定程序：农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准；再次，确定了收回的用途：为乡（镇）村公共设施和公益事业建设；最后，明确要给予土地使用权人适当补偿。同时规定，农村集体经济组织收回集体土地使用权是为了乡村公共设施和公益事业建设，而土地所有权不会发生变化，仍然归属村集体经济组织所有，村民集体经济组织继续对收回土地享有占有、使用、收益、处分的权利。本案中，被告提交的证据材料清楚地表明，占用原告土地所要建设的项目是市政工程，并非乡村公共设施和公益事业建设，故被告通过第三人向被告申请收回集体土地使用权，但之后却交给政府用作市政工程建设，严重违背了《土地管理法》第六十五条的立法本意，是对法律规定的严重曲解，是为了规避法律的强制性规定而错误地对法条进行适用。
被告区政府答辩：1.依法驳回原告的诉讼请求；2.依法判令原告承担本案的诉讼费用。事实和理由：被告作出《行政审批决定》的主体、职权、事实、程序合法不应当被撤销。1.从主体和职权看，根据《土地管理法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，被告是合法的有权审批农村集体经济组织依法收回土地使用权的主体。《土地管理法》第六十二条“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”、第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，集体土地使用权的收回程序由农村集体经济组织向原批准用地的人民政府报批。本案中，被告是合法的有权审批农村集体经济组织依法收回土地使用权的适格主体。2.从实体及事实看，被告作作出的《行政审批决定》事实依据充分，不应当被撤销。第一、被告作出行政行为，即同意集体经济组织收回原告的集体土地使用权申请，符合《土地管理法》第六十五条第一款关于“公共利益”的规定。2014年4月23日云南省发改委作出[2014]499号批复，同意保山市建设2013-2017年城市棚户区改造项目（一期）。为推动棚户区改造项目的实施，2014年12月29日，云南省国土资源厅作出[2014]419号批复，同意将第三人打渔社区三家村1组的集体用地转为建设用地。收回原告的集体土地使用权主要是为了改善居民居住环境，提高其生活水平及生活质量，符合“乡村公共设施和公益事业建设需要”的规定。第二、收回集体土地使用权的补偿安置方案符合法律规定，切实保障了原告的合法权益。根据《土地管理法》规定，对于收回集体土地使用权，给予使用权人适当补偿，《云南省土地管理条例》、《云南省人民政府关于进一步加强土地征用管理工作的通知》、《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订）目录》等法律法规规定，被告首先草拟了《保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》征求意见，然后根据群众的反馈制定了合法、可行的《房屋征收决定的公告》，结合实际情况，安排工作人员及评估机构对原告土地面积、房屋结构等进行了测绘，并制定了《房屋征收与补偿实施方案》）。虽然最终就补偿问题并未与原告达成一致，但是作出《行政审批决定》时，被告己按法律、法规履行了职责。3.从程序看，被告作出的《行政审批决定》行政行为程序合法。一方面，针对云南省国土资源厅的批复，为推动棚户区改造项目的实施，打渔社区于2017年l月25日召开“两委”扩大会议，讨论并决定报请青华街道办事处收回集体土地使用权。青华街道办事处初步审查后向被告请示依法收回原告等94户村民集体土地使用权。2017年4月18，被告召开第九次常务会议，研究同意永昌、青华、河图三个街道办内集体经济组织收回原告等81户集体土地使用权的申请。另一方面，被告告知了原告救济方式，且送达程序符合法律规定。被告作出的《行政审批决定》明确告知原告享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利并依法送达给原告，程序合法。需要特别指出的是，本案被诉的《行政审批决定》已经得到执行，撤销行政审批决定没有任何实际意义，而被告作出该行政审批决定也不存在任何违法情形，亦不应当被确认违法。综上，被告作出的《行政审批决定》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告区政府的委托代理人认为，被告作出的《行政审批决定》合法，不应当被撤销。1.被告作出《行政审批决定》的目的是实施棚户区改造及青华海、综合管廊、东城大道等公共设施建设和公益事业建设，符合《土地管理法》第六十五条的规定。首先，被告提交证据1：《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造项目（一期）可行研究报告的批复》载明保山市开展棚户区改造项目，棚户区改造显属公共利益。被告提交的证据2：加盖云南省人民政府征地审批专用章的《云南省国土资源厅关于隆阳区2014年第十批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》载明原告所在的村民小组位于该批复的征地范围。由该两份批复可知，为了公共利益的需要，被告依法收回原告的集体土地使用权。其次，被告实施棚户区改造及青华海、综合管廊、东城大道等属于“公共利益”范畴，符合国务院2011年制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定。被告正在积极实施的，正是旧城区改建项目及市政公用等公共事业建设，属于典型的“公共利益”。最后，原告对“公共利益”采取限缩解释，不符合客观事实。根据《土地管理法》第六十五条规定，原告认为农村集体经济组织收回集体土地，只能用于乡村公共设施和公益事业建设，不包括城市的利益，这是原告对“公共利益”的曲解。第一，法律规定“乡村公共设施和公益事业”，而非“乡村公共设施和乡村公益事业”。第二，从社会发展角度看，乡村不可能永远是乡村，将公共事业限定在乡村范围内，属于典型的形式主义、机械主义。第三，国务院正在大力推进城镇化建设，乡村发展到一定阶段，必然变成城镇，乃至城市。将公益事业仅理解成乡村公益事业，与现实不符合。2.被告作出《行政审批决定》主体、职权、内容合法，适用法律正确。（1）根据《土地管理法》第六十二条等相关规定，被告是合法的有权审批农村集体经济组依法收回土地使用权的主体。（2）被告制定了合法的补偿安置方案，切实保障了原告的合法权益。3.被告作出的《行政审批决定》程序合法，即使存在程序瑕疵，也不应当被确认违法撤销。（1）被告依据云南省发改委的立项批复、云南省人民政府的征收土地批复启动收回集体土地工作。（2）在审批过程中，根据层层报批的工作程序，村民小组的申请程序合法，被告履行了审批职责。被告审批程序合法，并未侵害原告合法权益。（3）被告作出《行政审批决定》之前的听证及程序合法。首先，被告作出《行政审批决定》之前，告知了原告听证权利，在原告申请听证情况下，依法组织了听证，听取了原告的陈述和申辩，并作出听证意见书。其次，被告作出《行政审批决定》的送达程序符合法律规定，告知了原告救济权利。原告提出其是在起诉××区城市管理综合行政执法局、青华街道办事处案件中，才得知《行政审批决定》存在，没有事实依据。第一，《行政审批决定》有的由原告本人签字，有的原告拒收，注明了拒收的理由并由代收人签字，原告在庭审时也并未否认该签字的真实性。第二，若原告没有收到《行政审批决定》，亦不能提起本案行政诉讼。第三，送达回证附了将《行政审批决定》张贴于原告大门上的照片，该送达回证虽然存在某些程序瑕疵，如没有代收人的身份信息，但是该瑕疵不妨碍原告行使救济权。（4）在收回集体土地使用权过程中，即使存在程序瑕疵，也不影响实体内容的公正性，根据行政法的基本法理及其他地区的司法实践，人民法院可以采取“指正”的方式督促被告改正错误，而不是撤销被诉的《行政审批决定》。
第三人打渔社区三家村1组陈述，1.第三人报请“收回”符合法律规定的基础条件。根据《土地管理法》第六十五条第一款关于“公共利益”的规定，2014年4月23日云南省发改委作出[2014]499号批复同意保山市建设2013－2017年城市棚户区改造项目（一期）。为推动棚户区改造项目的实施，2014年12月29日云南省国土资源厅作出[2014]419号批复同意将第三人的集体用地转为建设用地。据此，收回原告张永生的集体土地使用权主要是为改善居民居住环境，提高居民生活水平、生活质量，符合“乡村公共设施和公益事业建设需要”的规定，且已得到相关批准。2.第三人报请“收回”主体符合法律规定。《土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；”规定，集体土地使用权的收回程序由农村集体经济组织向原批准用地的人民政府审批，第三人作为最基层的农村集体经济组织是合法的有权报请依法收回土地使用权的适格主体。3.第三人报请“收回”得到了上级部门的审核和同意。针对云南省国土资源厅批复，为推动棚户区改造项目的实施，第三人于2017年1月25日召开村民小组会议，讨论并决定报请打渔社区村委会提出收回集体土地使用权。打渔社区村委会初步审核，同意后再次向青华街道办事处报请，向区政府请示依法收回原告张永生等99户村民集体土地使用权。区政府在作出审批决定之前，告知原告听证权利并依法组织听证，听取了原告陈述和申辩。2017年4月18日，区政府召开第九次常务会议，同意永昌、青华、河图三个街道办事处内集体经济组织收回原告等14户集体土地使用权申请。本案被诉《行政审批决定》已经得到实际执行，撤销《行政审批决定》没有任何意义，第三人召开村民小组会议决定提出申请也不存在任何违法情形，被诉《行政审批决定》不应当被确认违法。综上，第三人向上级部门报请“收回”是基于“乡村公共设施和公益事业建设需要”，召开了村民小组会议，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求判决驳回原告的诉讼请求。
（一）被告区政府向本院提交以下证据（复印件）：
1.云南省发展和改革委员会2014年4月23日云发改投资[2014]499号《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造项目（一期）可行性研究报告的批复》，欲证明云南省发改委同意保山市建设2013-2017年城市棚户区改造项目（一期）。
经质证，原告不认可该证据的真实性、关联性，认为该证据恰恰能证明被告收回原告集体土地使用权不是为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，而是保山市统一规划下的建设项目。本院认为，该证据与被告收回集体土地使用权的被诉行政行为无关联性，不予采信。
2.云南省国土资源厅2014年12月29日云国土资复[2014]419号《云南省国土资源厅关于隆阳区2014年第十批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》），欲证明云南省国土资源同意隆阳区2014年第十批城镇建设农用地转用及土地征收的批复，同意将打渔社区村委会第一村民小组共有的集体用地转为建设用地。
经质证，原告认可该证据的真实性，不认可合法性、关联性和证明目的，认为该批复超职权，违反程序，不能证明原告的宅基地是否在该批复征收范围内。本院认为，该证据与被诉行政行为无关联性，不予采信。
3.区政府2016年1月11日（2015）第17号《征收土地公告》，欲证明被告区政府依法对土地征收进行公告；
4.区政府2015年11月9日《隆阳区人民政府关于〈保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见的公告》及附件《保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》，欲证明被告依法将房屋征收与补偿方案予以公告并广泛征求被征收人的意见。
经质证，原告不认可该组证据的真实性、合法性和关联性，认为不能达到被告证明目，征收范围内既有国有土地又有集体土地，未经省级以人民政府批准，且与证据2相互矛盾。本院认为，该组证据所能证明的是征收行为，与本案被诉行政行为无关联性，不予采信。
5.《保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案》，欲证明被告经过征求意见并答复后，正式公示相关房屋征收与补偿实施方案。
经质证，原告认为该证据不完整，不能证明被告实施了完整的行政行为，征收范围既有国有土地又有集体土地，未经省级以上人民政府批准。本院认为，该证据所能证明的是保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿，与本案被诉行政行为无关联性，不予采信。
6.区政府2015年12月10日《隆阳区人民政府关于房屋征收决定的公告》，欲证明被告依法作出房屋征收决定并予以公示。
经质证，原告认为，该征收决定的公告确定征收时间是2015年12月16日至2016年1月15日，被诉行政行为发生在2017年4月，该证据与本案无关，不能证明被诉行政行为合法，被告无权直接收回农村集体土地。本院认为，该证据与本案无关联性，不予采信。
7.原告张永生航拍图、《房屋测绘面积认定表》、《房屋平面图》、土地权利人张永生《保山中心城市青华湖片区（东湖）房屋征收土地面积测量表》，欲证明被告依法对原告的房屋及其土地进行了测量并向其下发了征收补偿协议，原告拒绝签署。
经质证，原告不予认可该组证据的三性，认为土地面积与实际面积不符；土地使用权人没有签字确认，没有盖章。本院认为，该组证据不具备证据真实性和合法性要求，不予采信。
8.2017年1月25日《打渔社区打渔1组关于收回集体土地使用权的申请》、《会议记录》、《打渔社区打渔1组申请依法收回集体土地使用权花名册》、《打渔社区关于收回集体土地使用权的请示》、打渔社区收回集体土地使用权会议《会议记录》及关于收回集体土地使用权的相关会议《会议记录簿》和照片，欲证明原告所在组、社区居委会讨论并决定同意报请青华街道办理处收回张永生等户集体土地使用权。
经质证，原告认为，（1）是社区召开会议，非第三人通过民主议定程序召开会议，收回集体土地使用权不是为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设，而是市政工程项目。（2）该组证据涉嫌伪造，在2017年3月30日的听证会上，没有出现该组证据，从被诉《行政审批决定》所认定的证据即可看出。（3）出席开会人员身份不符合《村民委员会组织法》第二十四条规定，对涉及村民重大利益的事项，须经村民会议讨论通过，小组长及街道领导不能代表村民。（4）居委会与村委会是不同的基层自治组织，居委会管理城市居民，村委会管理农村村民，居委会无权对涉及农村集体经济组织的土地使用权进行收回。本院认为，该组证据不具备证据真实性、合法性要求，不予采信。
9.保山市隆阳区青华街道办事处2017年1月24日《隆阳区青华街道办事处关于各社区依法收回集体土地使用权的审查意见》，欲证明青华街道办事处通过对社区小组上报的申请材料进行审查后，基本符合收回条件，同意依法收回集体土地使用权。
10.保山市隆阳区青华街道办事处2017年1月24日青办发[2017]9号文件《隆阳区青华街道办事处关于批准收回打渔社区村民委员会孙有花等99户集体土地使用权的请示》，欲证明青华街道办事处请示被告依法收回孙有花等99户村民集体土地使用权。
经质证，原告不认可该组证据的三性，认为收回集体土地使用权并非各村或村民小组自行作主决定，完全是被告一手操办，涉嫌滥用行政权力，规避法律强制性规定。本院认为，该组证据真实、合法，与本案相关联，予以采纳，能证明青华街道办事处对打渔社区提交的申请材料进行审查和上报被告的事实。
11.区政府2017年3月16日隆政听告[2017]026号《行政许可听证告知书》、原告张永生2017年3月19日《听证申请》、区政府2017年3月24日隆政听通[2017]013号《行政许可听证通知书》及《保山市隆阳区人民政府法律文书送达回证》、2017年3月30日《保山市隆阳区人民政府听证会签到表》、2017年3月30日《隆阳区人民政府行政许可听证笔录》，欲证明针对收回集体土地使用权事宜，被告组织了听证程序，原告无正当理由中途退出。
经质证，原告认为，（1）听证流于形式，原告参加了听证会并向被告提交了书面意见，被告拒绝接收，完全忽视原告作为听证申请人的意见，当时也没有涉案行为的申请人出席，程序违法。（2）被告认定原告放弃听证，是利用听证会形式掩盖其规避法律规定。本院认为，该组证据真实、合法，与本案相联，予以采信，能证明被告针对收回原告集体土地使用权召开听证会的事实。
12.隆阳区人民政府办公室2017年4月19日第4期《隆阳区人民政府第九次常务会议纪要》及附件《81户集体土地使用权情况花名册（第二批）》，欲证明被告依据《土地管理法》第六十五条的规定，会议原则同意青华街道办事处收回原告张永生等81户集体土地使用权。
经质证，原告不认可该证据合法性和关联性，认为会议纪要未加盖公章。被告如适用《土地管理法》第六十五条规定，收回集体土地使用权，就不应该改变土地所有权，但该会议纪要将村集体经济组织所有的土地划归了政府机关，强行注销村民的土地证、房产证，严重侵害公民财产权益。本院认为，该证据真实、合法，与本案相关联，予以采信，能证明被告召开了常务会议研究决定收回原告等户的集体土地使用权。
13.区政府2017年4月20日隆政审决[2017]第70号《行政审批决定》及2017年4月20日《保山市隆阳区人民政府法律文书送达回证》和照片，欲证明被告依法作出行政行为并按照合法程序向原告进行了送达。
经质证，原告不认可《行政审批决定》的合法性；不认可送达回证的三性，被告留置送达方式违法，送达人和见证人身份不明，2017年4月20日原告未收到该《行政审批决定》，因为2017年4月20日早晨房屋就被强制拆除。本院认为，《行政审批决定》属于被诉行政行为的具体书面形式载体，不作为本案证据使用；《送达回证》，不符合证据真实性、合法性要求，不予采信。
14.法律法规、规范性文件适用依据：14－（1）《土地管理法》（2004年8月28日），被告决定收回集体土地使用权有法定依据。14－（2）《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日），被告行使原保山市人民政府（县级市）的行政管理职权。14－（3）《云南省土地管理条例》（1999年9月24日），被告收回集体土地使用权的程序合法。14－（4）《云南省人民政府关于进一步加强土地征用管理工作的通知》（2004年3月20日）、14－（5）《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订目录）》（2014年5月26日），被告制定的补偿方案符合云南省规定。
原告对被告法律法规、规范性文件适用依据认为，（1）对适用《土地管理法》目的有异议，被告无权适用《土地管理法》六十五条规定收回原告集体土地使用权后自行用作市政工程建设，应依照第四十三条、四十四条、四十五条规定由省级以上政府征收；（2）对适用《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》无异议；（3）适用《云南省土地管理条例》不能证明被告实行收回集体土地使用权程序合法；（4）《云南省人民政府关于进一步加强土地征用管理工作的通知》、《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订）目录》，与本案不具有关联性，被告补偿方案是否合法与《行政审批决定》的作出是否合法无关，不予质证。
（二）原告张永生向本院提交以下证据（复印件）：
1.《河图镇人民政府拆房建房宅基地证》，欲证明原告对于涉案宅基地具有合法的使用权，且宅基地系农村集体土地。
经质证，被告对该证据的三性均无异议。本院认为，该证据真实、合法，与本案相关联，予以采信，能证明被告针对原告该涉案集体土地使用权作出《行政审批决定》的事实。
2.隆阳区法院（2017）云0502行初81号受理通知书、当事人举证通知书、行政诉讼证据收据、告知审判庭组成人员通知书、传票及原告2000年12月18日拆旧建新批示、照片4张和2017年10月11日作为原告诉被告保山市隆阳区青华街道办事处、保山市隆阳区城市管理综合行政执法局的行政起诉状，欲证明原告是在2017年的11月份才得知被诉的《行政审批决定》
经质证，被告对该组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为该组证据与原告认可的2017年3月30日参加的听证会原告所知道的内容是相冲突的，说明了当时原告已经知道了该审批决定的相关事宜。本院认为，（1）该组证中的照片四张无拍摄人、拍摄地点、拍摄时间及用途等，不具备真实、合法性要求，不予采信；（2）该组证据中2000年12月18日拆旧建新批示真实、合法性，与本案相关联，予以采信；（3）该组其余证据真实、合法，但与本案无关联性，不予采信。
经审理查明，原告张永生系第三人打渔社区三家村一组居民。2017年1月25日，第三人打渔社区三家村1组召开的《会议记录》及其向打渔社区村委会提交的《打渔社区打渔1组关于收回集体土地使用权的申请》，载明打渔社区1组涉及棚户区改造项目，属于国家公共设施和公益事业建设，需要收回集体土地使用权，打渔社区打渔1组95%以上的集体土地使用权已经收回，还剩余少部分集体土地使用权没有收回，致使绝大部分群众利益遭受损害，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”规定，召开了村民小组会议，向打渔社区提出收回张永生等7户的集体土地使用权。参会人员张迎斌（组长）及代表李某某等2人签名。同日，打渔社区收回集体土地使用权会议《会议记录》及其向青华街道办事处提交的《打渔社区关于收回集体土地使用权的请示》，载明打渔社区涉及棚户区改造及青华海、综合管廊、东城大道等国家公共设施和公益事业建设，需要收回集体土地使用权用于公益事业建设，现打渔社区95%以上的集体土地使用权已经收回，还剩少部分没收回，导致公共设施公益事业项目难以正常推进，致使绝大部分的群众利益遭受损害，涉及该项目的各个小组根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”的规定，召开了村民小组会议，对此部分集体土地使用权需要收回用于公益事业建设，现报请社区，社区于2017年1月25日通过召开社区村民委员会扩大会议，同意该申请上报，现报请青华街道办事处通过后报区人民政府批准，进行土地使用权的收回，用于村公共设施和公益事业建设，请求区政府予以收回该部分土地使用权。2017年1月24日，青华街道办事处向被告区政府提出《隆阳区青华街道办事处关于批准收回打渔社区村民委员会孙有花等99户集体土地使用权的请示》。2017年3月30日，被告召开听证会进行听证，2017年4月18日召开隆阳区人民政府第九次常务会议，决定根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，同意青华街道办事处集体经济组织收回段治国等61户集体土地使用权的申请。2017年4月20日，被告区政府作出隆政审决[2017]第70号《行政审批决定》，以第三人打渔社区三家村一组为申请人，原告张永生为利害关系人，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项的规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，集体经济组织可以申请收回土地使用权的规定，实施青华海恢复二期（东湖）绿化设施、水体景观及配套市政工程建设项目是落实保山市人民政府中心城市建设的重大决策，主要目的是改善居民居住环境，提高居民生活水平和生活质量，符合“乡村公共设施和公益事业建设需要使用土地的”的要求，打渔社区三家村一组依法启动收回集体土地程序，表决同意收回集体土地使用权，符合法定程序；《土地征用协议》、《保山市中心城市棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿协议》对收回集体土地使用权后的补偿安置进行了安排，补偿安置方案切实可行，维护了原告张永生的合法权益；打渔社区三家村一组提出收回居民集体土地使用权的申请符合法定条件、标准，根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三十八条之规定，决定同意申请人提出的收回土地使用权的行政许可申请，即同意隆阳区青华街道办事处打渔社区收回打渔社区三家村一组张永生户集体土地使用权。原告张永生不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告区政府作出的隆政审决[2017]第70号《行政审批决定》。
本院认为，被告区政府作为被诉行政行为的作出机关是本案适格的被告，原告张永生作为被诉行政行为的利害关系人也是本案适格的原告。被告作出的行政审批决定，以第三人打渔社区三家村一组为申请人，却作出决定同意申请人打渔社区收回打渔社区三家村一组居民张永生户集体土地使用权。被告虽然提交了申请人（第三人）召开收回集体土地使用权会议的《会议记录》和《打渔社区打渔1组关于收回集体土地使用权的申请》，但并未提交该村民小组居民户数及十八周岁以上的村民总数证明材料及村民参会签到、表决及两名村民代表推荐情况，该《会议记录》和《打渔社区打渔1组关于收回集体土地使用权的申请》不能证明第三人召开的村民小组会议符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款的规定，该证据不符合真实性、合法性要求。被告区政府在所列申请人前后不一致及申请人（打渔社区三家村1组）召开村民会议讨论决定收回集体土地使用权会议的《会议记录》和《打渔社区打渔1组关于收回集体土地使用权的申请》缺乏真实性、合法性情况下，以打渔社区村民委员会扩大会《会议记录》作为主要依据作出的《行政审批决定》，不符合法律规定的程序，此外被告区政府《行政审批决定》以留置送达形式向原告进行送达，但未注明送达人和见证人的身份情况，也不符合法律规定。该《行政审批决定》以《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三十八条为适用依据，所作出的行政许可行为又不是由《行政审批决定》所列申请人（打渔社区三家村1组）实施，属于适用法律错误。综上，被告作出的《行政审批决定》，主要证据不足，程序违法，适用法律法规错误；原告的诉讼请求成立，被告的《行政审批决定》应予撤销。因被诉《行政审批决定》已实际执行，原告的宅基地已经被征收，地上建筑物已经被拆除，撤销该《行政审批决定》并不能实现救济原告权利的目的，被告应积极与原告协商赔偿事宜，在协商未果的情况下，原告也可以另行提起行政赔偿诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、（二）项、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告保山市隆阳区人民政府2017年4月20日隆政审决[2017]第70号《保山市隆阳区人民政府关于农村集体经济组织申请收回土地使用权的行政审批决定》。
本案案件受理费人民币50元，由被告保山市隆阳区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 何延武
人民陪审员 郑家文
人民陪审员 杨文光
二〇一八年六月二十七日
书 记 员 李柏毅
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国土地管理法》第六十五条有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权应当给予适当的补偿。
2.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。