中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1638号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）庄文华，女，1972年5月15日生，汉族，住福建省福州市晋安区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李紫英，女，1942年5月23日生，汉族，住址同上。
被申请人（一审被告、二审上诉人）福建省福州市晋安区人民政府，住所地福建省福州市晋安区福新路128号。
法定代表人朱训志，该区区长。
被申请人（一审被告、二审上诉人）福建省福州市晋安区新店镇人民政府，住所地福建省福州市晋安区五四北路中段。
法定代表人卢鹰，该镇镇长。
再审申请人庄文华、李紫英因诉福建省福州市晋安区人民政府（以下简称晋安区政府）、福州市晋安区新店镇人民政府（以下简称新店镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服福建省高级人民法院（2014）闽行终字第221号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员杨科雄、仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
福建省福州市中级人民法院一审查明：庄文华在晋安区新店镇益凤村过溪建有五层房屋一栋。经航拍图、矢量图核对，该房屋建筑面积482.29平方米，其中420.71平方米系2004年10月26日后建造，61.58平方米系2006年8月26日后建造，位于三环路B段（晋安段）道路建设红线范围内。2005年8月20日，庄文华、李紫英缴纳房屋建房款，按72平方米，每平方米80元共缴纳5760元，福州市晋安区农村合作经济组织出具收款收据。
2011年4月22日，福州市国土资源局在庄文华、李紫英房屋上张贴公告。该公告责令庄文华、李紫英退还非法占用的土地，自行拆除建筑物，逾期不拆除的，予以强制拆除。7月29日，庄文华、李紫英房屋被拆除。
福州市中级人民法院一审认为，庄文华、李紫英提交的证据能够证明晋安区政府、新店镇政府共同实施了被诉强制行为，晋安区政府、新店镇政府的被告主体适格。
关于被强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中福州市国土资源局张贴公告认定“庄文华、李紫英非法占用土地建设建筑物，责令其退还非法占用的土地，限期自行拆除建筑物”，对庄文华、李紫英房屋的拆除应由福州市国土资源局申请人民法院强制执行。因此，晋安区政府、新店镇政府直接强制拆除庄文华、李紫英的房屋于法无据，属超越职权，应确认违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”庄文华、李紫英于2004年后占地建房，未按法定程序申请，未经用地批准和规划许可，其所建造的房屋属于违法建筑物，不属于法律保护的合法权益，故对庄文华、李紫英关于恢复原状或赔偿同区位、同面积房屋的诉讼请求，不予支持。关于精神损害抚慰金赔偿，庄文华、李紫英提交的证据不能证明晋安区政府、新店镇政府侵犯其人身权，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，庄文华、李紫英精神损害抚慰金请求亦没有法律依据，不予支持。
综上，晋安区政府、新店镇政府强制拆除庄文华、李紫英的房屋，超越职权范围，应确认被诉强制拆除行为违法。庄文华、李紫英所建房屋系违法建筑物，不属于法律保护的合法权益，庄文华、李紫英提出的行政赔偿请求不予成立。据此，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第四项、第五十七条第二款第二项的规定，经福州市中级人民法院审判委员会研究决定，作出（2014）榕行初字第10号行政判决：一、确认被告福州市晋安区人民政府、福州市晋安区新店镇人民政府共同强制拆除原告庄文华、李紫英房屋的行为违法；二、驳回原告庄文华、李紫英的其他诉讼请求。
福建省高级人民法院二审对一审查明事实予以确认。另查明，李紫英曾于2002年8月31日向有权机关提出建房申请，该申请经新店镇益凤村民委员会同意后上报新店镇政府审批，但新店镇政府搁置了该申请。2005年8月20日，经新店镇益凤村民委员会通知，李紫英向新店镇益凤村经济合作社缴纳5760元建房款，并于2006年5月开始建房，但仍未取得相关用地、规划、建设许可，房屋建成后亦未办理产权登记。2010年9月，福州市晋安区省市重点建设项目征地拆迁指挥部、福州市城市建设拆迁工程处、福州市市政建设开发公司根据福州市东北三环B段拆迁地块实际情况制定了《东北三环B段（晋安段）道路拆迁补偿实施细则》，该细则规定了拆迁范围内2004年10月26日福州市《关于加强违法占地建设查处工作及责任追究的实施意见（试行）》发布后至2006年8月26日《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告出台前》以及2006年8月26日以后建设的无产权房的补偿标准。
福建省高级人民法院二审认为，本案争议焦点有二：一是晋安区政府、新店镇政府是否实施了强制拆除庄文华、李紫英房屋的行为，强制行为是否合法；二是庄文华、李紫英的赔偿请求是否成立，如果成立应如何赔偿。
关于晋安区政府、新店镇政府是否实施了强制拆除庄文华、李紫英房屋的行为以及强制行为是否合法的问题。庄文华、李紫英提供的晋安区省市重点建设项目征地拆迁指挥部《依法行政强制拆除三环路东北B段新店镇益凤村征迁红线内庄文华、陈钦违法建设工作方案》确认了晋安区政府、新店镇政府为本次拆除工作的组织指挥部门，也明确了晋安区政府、新店镇政府及其职能部门工作人员在强制拆除行动中的分工，与其提供的其他证据相互印证，可以证实晋安区政府、新店镇政府组织实施了被诉强制拆除行为，是本案适格被告。福州市国土资源局在强制拆除前对庄文华、李紫英作出的处罚决定，系以土地管理法的相关规定为依据，认定庄文华违法占地建造房屋，责令限期拆除。因此，对之后行政机关实施的强制拆除行为，应适用土地管理法的相关规定予以审查。依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，对本案涉诉房屋实施强制拆除，应由作出处罚决定的机关即福州市国土资源局依法申请人民法院强制执行。晋安区政府、新店镇政府直接强制拆除涉诉房屋于法无据，属超越职权。因拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项的规定，应确认违法。
关于庄文华、李紫英赔偿请求是否成立以及如果成立应如何赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条的规定，行政机关的违法行政行为，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。晋安区政府、新店镇政府强制拆除庄文华、李紫英房屋的行政行为已被确认违法，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条的规定，其应对强制拆除行为所造成的损失承担赔偿责任。
本案中，庄文华、李紫英提出的赔偿请求为：赔偿对其造成的损失（恢复房屋原状或赔偿同区位同面积房屋一幢），赔偿精神损失各200000元。
关于房屋的损失。本案被拆除房屋位于福州市三环路B段（晋安段）道路建设红线范围内，未取得用地、规划、建设许可，未办理房屋产权登记，因此庄文华、李紫英要求按照合法产权房屋进行赔偿的主张不能支持。但是，庄文华、李紫英在建设房屋时已向所在村经济合作社缴纳了建设款，并依照法定程序向有权机关提出了建房申请。有关部门在实施征地拆迁过程中制定的《东北三环B段（晋安段）道路拆迁补偿实施细则》对拆迁范围内的无产权房屋，已根据建设年限确定了不同的安置补偿标准。与庄文华、李紫英情况类似但未提起行政诉讼的一些住户，也已经获得了拆迁补偿。行政机关将涉案房屋完全等同于违法建筑，既不符合《东北三环B段（晋安段）道路拆迁补偿实施细则》规定精神，也不符合其已经实施完毕的补偿先例，执法前后不一，明显不当。因此，不宜将本案被拆除房屋完全等同于违法建筑而一律不予赔偿。由于庄文华、李紫英的房屋已被实际拆除，且该地块上建设的福州市三环路B段（晋安段）道路已建成并投入使用，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，行政机关应以支付赔偿金作为本案的赔偿方式。据此，综合考虑行政相对人建设房屋时的主观过错以及政府实施拆迁时制定的补偿政策等因素，庄文华、李紫英因晋安区政府、新店镇政府的违法强拆行为所造成的损失，可参照《东北三环B段（晋安段）道路拆迁补偿实施细则》制定的相关标准予以赔偿。具体构成为：（1）2004年10月26日建造的420.71平方米的赔偿：房屋重置价680元/平方米x420.71平方米x95%=271778.66元；搬迁奖励300元/平方米x420.71平方米=126213元。（2）2006年8月26日后建造的61.58平方米的赔偿：拆除工作经费50元/平方米x61.58平方米=3079元；搬迁奖励费100元/平方米x61.58平方米=6158元。以上合计407228.66元。
关于精神损害赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”但根据该法第三条或者第十七条规定，受害人有取得赔偿的权利的情形均以侵犯人身权作为前提要件。因此，适用精神损害赔偿金的前提条件是行政相对人的人身受到侵害，且造成严重后果。本案中晋安区政府、新店镇政府违法实施的强拆行为，侵害的是行政相对人的财产权而非人身权，同时，庄文华、李紫英亦没有证据证实政府的强拆行为对其人身权益造成了具有严重后果的侵害。因此，庄文华、李紫英请求赔付精神损害赔偿金各200000元的诉请缺乏事实和法律依据，不予支持。
综上，晋安区政府、新店镇政府直接强制拆除庄文华、李紫英德房屋于法无据，属超越职权，依法应确认违法，并赔偿庄文华、李紫英财产损失407228.66元。庄文华、李紫英提出的赔偿请求符合法律规定的部分，予以支持；晋安区政府、新店镇政府的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审确认晋安区政府、新店镇政府强制拆除庄文华、李紫英房屋的行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，但驳回庄文华、李紫英赔偿请求的判决部分，系认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一、三项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，作出（2014）闽行终字第221号行政判决：一、驳回上诉人晋安区政府、新店镇政府的上诉，维持福州市中级人民法院（2014）榕行初字第10号行政判决第一项，即确认上诉人晋安区政府、新店镇政府强制拆除上诉人庄文华、李紫英房屋的行为违法；二、撤销福州市中级人民法院（2014）榕行初字第10号行政判决第二项，上诉人晋安区政府、新店镇政府应自本判决生效之日起十日内赔偿上诉人庄文华、李紫英财产损失407228.66元；三、驳回庄文华、李紫英的其他赔偿请求。
庄文华、李紫英不服上述判决，向本院申请再审称，1.申请人建房符合法律规定。2.本案被诉强制执行行为违法。遂请求：撤销原审判决，支持申请人诉求。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，对案涉房屋实施强制拆除，应由作出处罚决定的机关即福州市国土资源局依法申请人民法院强制执行。晋安区政府、新店镇政府直接强制拆除涉诉房屋于法无据，原审法院确认该行政强制行为违法正确。
根据原审法院查明的事实，案涉的被拆除房屋未取得用地、规划、建设许可，也未办理房屋产权登记。且该房屋位于福州市三环路B段（晋安段）道路建设拆迁范围内，因此，福建省高级人民法院二审判决由被申请人参照《东北三环B段（晋安段）道路拆迁补偿实施细则》制定的相关标准，对被强拆房屋予以赔偿并无不当。
综上，庄文华、李紫英的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回庄文华、李紫英的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 杨科雄
代理审判员 仝 蕾
二〇一六年八月十日
书 记 员 徐 超