云南省曲靖市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）曲中民终字第479号
上诉人（原审原告）周永波，男，1970年1月21日生，汉族，高中文化，农民，云南省宣威市人。
被上诉人（原审被告）周蓉珍，女，1949年10月5日生，汉族，初中文化，居民。
被上诉人（原审被告）宣威市国土资源局。
法定代表人张伟，局长。
被上诉人（原审被告）宣威市晋韶房地产开发有限公司。
法定代表人孙嘉临，经理。
委托代理人付照山，云南龙腾律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人周永波因确认合同无效纠纷一案，不服宣威市人民法院（2013）宣民初字第1815号民事判决，向本院提起上诉，本院于2014年5月6日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理认定的法律事实：1、1988年6月，原宣威县榕城磷肥厂与原宣威县榕城镇花椒办事处辖区的部分村民签订土地使用协议，设立宣威县榕城磷肥厂。1991年12月，以被告周蓉珍为法定代表人的宣威县鹏程联营社，与宣威县榕城磷肥厂的投资人签订合同，将榕城磷肥厂作价41万元，连同土地使用权一并转让给宣威县鹏程联营社，后宣威县榕城磷肥厂更名为花椒冶炼厂。1995年被告周蓉珍与原告周永波之父周广林合伙设立宣威市榕城铁合金厂，周永波为法定代表人。1995年10月20日，榕城铁合金厂与花椒冶炼厂签订《租赁合同》，铁合金厂租用花椒冶炼厂的土地进行生产经营。1996年4月，经宣威市乡镇企业管理局批准，铁合金厂进行了工商登记，隶属于鹏程联营社。2002年1月铁合金厂更名为宣威市榕城福利冶炼厂，法定代表人仍为周永波。后因污染问题，该厂被要求于2009年4月前搬出城市规划区，2010年10月，该厂被依法注销。2011年5月13日，原告周永波与被告周蓉珍签订协议，对合伙企业进行了散伙清算。2、上述企业所使用的土地，初始取得于1988年6月，原宣威县榕城磷肥厂从部分村民中协议征用建厂。1997年2月20日，经被告周蓉珍申报，宣威市国土资源局以铁合金厂使用的土地未经批准为由，对该厂进行违法用地处罚，铁合金厂缴纳了罚款及各种费用。1997年3月3日，铁合金厂向宣威市国土资源局提出土地登记申请，审查后，该局于2000年11月10日颁发了《国有土地使用证》，土地使用者为宣威市榕城铁合金厂（周蓉珍），土地座落于榕城镇花椒办事处、用途为：工业，使用权类型为划拨，使用权面积为14197.50平方米。2008年9月9日，被告周蓉珍向宣威市人民政府提出《原宣威市榕城铁合金厂申请变更土地使用用途的请示》，同年9月10日经宣威市人民政府相关领导批示，2008年10月16日，由周蓉珍支付了土地出让金429200.00元后，宣威市国土资源局与被告周蓉珍签订《国有土地使用权出让合同》，同年10月21日，周蓉珍提出《土地变更登记申请》后，经宣威市国土资源局向其颁发了《国有土地使用证》。使用证上载明：土地使用权人为周蓉珍，土地座落于宣威市花椒村民委员会，地号为026-04-01－199，用途为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让，使用权面积为14197.50平方米。2011年11月8日，被告周蓉珍与被告晋韶公司签订《国有土地使用权转让合同书》，将该土地作价65O万元转让给晋韶公司使用，2011年10月17日，被告晋韶公司提出变更土地登记申请后，宣威市国土资源局向晋韶公司颁发了《国有土地使用证》。
2012年7月9日，原告周永波以被告宣威市国土资源局颁证行为法为由，向本院提起行政诉讼，2012年11月18日，本院以（2012）宣行初字第17号行政判决书，判决驳回周永波的诉讼请求，宣判后，周永波不服提出上诉，曲靖市中级人民法院以（20l3）曲中行终字第15号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2013年8月7日，原告以被告宣威市国土资源局与被告周蓉珍签订的《国有土地使用权出让合同》和被告周蓉珍与被告晋韶公司签订《国有土地使用权转让合同书》属平等主体之间的合同关系，被告宣威市国土资源局在工业用地未依法定程序办理相关手续前提下，便与被告周蓉珍签订《国有土地使用权出让合同》，属违法为由向本院提起诉讼，要求确认上述两份合同无效。
原审法院审理认为，被告周蓉珍及其所办企业经租用、征用位于宣威市榕城镇花椒办事处的土地建厂经营，后经处罚、申报，被告市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》笫十二条：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”、《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称要变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”之规定，向其颁发了划拨类型的工业用地《国有土地使用证》，土地性质已由原来的集体土地变更为（工业）国有土地。
2OO8年9月9日，被告周蓉珍向宣威市人民政府提出《原宣威市榕城铁合金厂申请变更土地使用用途的请示》，同年9月10日经宣威市人民政府相关领导批示，2008年10月16日，由周蓉珍支付了土地出让金429200.00元后，被告国土局根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”之规定，与被告周蓉珍签订《国有土地使用权出让合同》，同年10月21日，周蓉珍提出《土地变更登记申请》后，被告市国土局向其颁发了《国有土地使用证》，土地性质已由原来的工业用地变更为商住用地。
该幅土地来源清晰，事实清楚，而该幅土地性质从集体土地变更为国有土地后，被告市国土局作为政府的国有土地管理者，与被告周蓉珍签订《国有土地使用权出让合同）》的行为，属国有土地管理者行使行政权利的政府行政行为，而非平等民事主体之间的合同关系。所以，对原告认为被告市国土局在工业用地未依法定程序办理相关手续及原告不知情前提下，便与被告周蓉珍个人签订《国有土地使用权出让合同》，属违法行为，应确认签订的《国有土地使用权出让合同》无效的主张，属行政法律关系审理范畴，不是民事法律关系审理范畴，因此，原告的诉讼主张依法不能成立，其诉讼请求，本院不予支持。被告周蓉珍持有该幅土地的《国有土地使用权证》而与被告晋韶公司签订《国有土地使用权转让合同书》，属平等主体之间的合同关系，该转让行为不违反相关法律、行政法规之规定。现原告要求确认该转让合同无效的请求，于法无据，本院不予支持。据此，判决驳回原告周永波的诉讼请求。案件受理费200元，由周永波负担。
宣判后，原告周永波不服提出上诉认为，1、2008年10月16日宣威市国土资源局未依照法定程序将划拨给榕城铁合金厂在用的土地收回后，在上诉人不知情的情况下，迳行将该宗土地作价429200元出让给了被上诉人周蓉珍，并向被上诉人周蓉珍颁发了《国有土地使用权证》。然而，一审判决在确认争议土地基本历史情况的基础上，对上诉人起诉的国土资源局未依照法定程序将划拨给榕城铁合金厂在用的国有土地收回的情况下，将该宗土地作价出让的行为是否合法未作出任何评价。而是以“请求确认的《国有土地使用权出让合同》属于行政法律关系审理范畴，不是民事法律关系审理范围”而驳回上诉人的诉讼请求。正所谓作答非所问，诉判分离。2、就按一审判决之理由，亦应属于起诉不当（行政法律关系，以民事案件诉讼）的程序问题，应当是裁定驳回起诉。而一审作出驳回诉讼请求的判决。显然属于程序违法。3、一审判决错误认定了《国有土地使用权出让合同》属于行政法律关系。国有土地出让是国有土地收储部门代表国家，对国有土地进入市场进行交易的行为，出让方和受让方属于平等的民事主体。在行政法律关系中，行政机关与行政行为相对人是管理与被管理的关系。而国有土地的受让方不可能只能服从和接受，而是在合理的价位的愿买愿卖。《国有土地使用权出让合同》不是行政法律关系。一审以此作为裁决理由显然是错误的。为此，特提出上诉，请求二审人民法院依法支持上诉人的诉讼请求。
被告方服判但均未作答辩。
二审中双方当事人均未向本院提供新的证据。
经二审审理查明的事实与一审查明的一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人周蓉珍及其所办企业征用位于宣威市榕城镇花椒办事处的土地建厂经营，周蓉珍在与周永波之父周广林合伙设立宣威市榕城铁合金厂时，铁合金厂也是租用周蓉珍所办的原宣威市花椒冶炼厂的土地进行生产经营。合伙企业在散伙时，双方约定对租赁土地的合同终止。现争议的土地性质原为集体土地，2000年11月，以划拔方式确认给被上诉人周蓉珍与上诉人周永波合伙的宣威市铁合金厂使用，土地的性质已经由原来的集体土地变更为国有土地。2002年1月，宣威市铁合金厂更名为宣威市榕城福利冶炼厂，当事人未依法办理土地使用者的变更登记手续，根据《中华人民共和国土地管理法》笫十二条：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”，宣威市国土资源局据此作出了违法用地的处罚，宣威市铁合金厂缴纳了罚款及各种费用，宣威市国土资源局以出让的方式转让该宗土地给被上诉人周蓉珍使用，被上诉人周蓉珍依法交纳了土地出让金，办理了相关的审批手续，颁发了《国有土地使用证》，土地变更登记的程序合法。被上诉人周蓉珍在取得该宗土地合法的使用权后，转让给被上诉人宣威市晋韶房地产开发有限公司，同样办理了相应的审批登记手续，并办理了《国有土地使用证》，以上程序并未违反法律、法规的相关规定，且以上事实已被本院生效的行政判决书所确认。上诉人周永波主张宣威市国土资源局未依法定程序将划拔给铁合金厂在用的土地收回，将土地出让给被上诉人周蓉珍的行为，程序上违法，请求确认该宗土地出让和转让合同无效的理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，判决程序合法，据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费200元由上诉人周永波负担。
本判决为终审判决。
审判长 邬汉洪
审判员 刘爱萍
审判员 张玲玲
二〇一四年七月二日
书记员 杨 虹
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