湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂08行终37号
上诉人（原审原告）赵体珍，女，1953年5月24日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）阮明泉，男，1962年2月20日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）乔兴贵，男，1951年1月20日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）马文珍，女，1939年10月24日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）朱俊敏，女，1958年2月24日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）王德香，女，1958年9月25日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人�原审原告）杨春红，女，1968年3月17日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）陈化雨，男，1947年6月25日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）王采平，女，1957年7月21日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
上诉人（原审原告）张文霞，女，1965年10月17日出生，汉族，荆门市人，住荆门市，
诉讼代表人赵体珍、张文霞。
上列十原告的委托诉讼代理人张政，湖北同进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荆门市城乡规划局，住所地：荆门市象山一路8号，组织机构代码42220627-9。
法定代表人崔宏国，局长。
出庭行政负责人张勇，副局长。
委托诉讼代理人汪琦琛，湖北法之星律师事务所律师。
原审第三人荆门市优抚医院，住所地：荆门市东宝区金虾路36号，统一社会信用代码12420800420707619A。
法定代表人苏金华，院长。
原审第三人荆门市东宝区人民医院，住所地：荆门市东宝区金虾路**号。
法定代表人苏金华，院长。
上列二原审第三人的委托诉讼代理人陈宏，湖北法之星律师事务所律师。
原审第三人荆门市社会福利中心，住所地：荆门市东宝区金虾路38号，统一社会信用代码12420800744610768K。
法定代表人钱红祥，主任。
委托诉讼代理人徐凯，男，1983年12月1日出生，汉族，该中心办公室主任。
委托诉讼代理人周雅，女，1968年12月12日出生，汉族，荆门市社会福利院主任，住荆门市东宝区，
上诉人赵体珍等10人因与被上诉人荆门市城乡规划局（以下称市规划局）及原审第三人荆门市优抚医院（以下称优抚医院）、荆门市东宝区人民医院（以下称东宝医院）、荆门市社会福利中心（以下称市福利中心）建设规划行政许可一案，不服荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人赵体珍等10人的诉讼代表人赵体珍、张文霞及委托诉讼代理人张政，被上诉人市规划局的行政负责人副局长张勇及委托诉讼代理人汪琦深，原审第三人优抚医院、东宝医院的委托诉讼代理人陈宏，原审第三人市福利中心的委托诉讼代理人周雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，康复医院、优抚医院、市福利中心均隶属于市民政局，市社会福利院隶属于市福利中心。经荆门市机构编制委员会批复，康复医院加挂优抚医院、荆门市老年病医院牌子。2010年，荆门市老年病医院被划转给东�区人民政府，并在此基础上组建了东宝医院。即康复医院、优抚医院、东宝医院实行的是“三块牌子一套班子”管理模式，其法定代表人均为院长苏金华。
在2015年之前，康复医院欲修建住院大楼，其办理了立项、环评、规划审批等建设手续，其中污水处理站作为该住院大楼的配套设施被获准在新建住院大楼西南角修建。后因形势发展和业务需要，该院拟对住院大楼建设项目部分楼层功能布局进行调整，并调整污水处理站位置、规模和工艺，将新建住院大楼西南角的污水处理站改址至老住院部与门诊大楼区间的停车场地下一层，污水日处理能力提高，污水处理站废气由无组织排放改为有组织排放等。该院申请办理了立项变更手续。2015年4月23日，东宝区发改局批复，同意第三人东宝医院调整业务用房建设项目投资规模及概算。
同年10月，康复医院未完善相关建设手续，便开始在老住院部与门诊大楼区间的停车场地下一层修建污水处理站。2015年12月11日，荆门市城市管理执法局对康复医院发出荆城执停字[2015]18号《行政执法停工通知书》，认为康复医院在院内违规修建污水处理站，责令立即停止建设行为，要求提供规划审批资料及书面情况说明等材料接受处理。但该院并未停止修建，而是一边继续修建，一边补办各项手续。2016年6月22日，市环保局作出荆环审[2016]104号《荆门市优抚医院、东宝医院住院大楼建设项目环境影响变更报告的批复》，原则上同意第三人优抚医院、东宝医院对污水处理站位置、规模、处理方式进行的变更。
2016年6月28日，康复医院向市规划局请示，需在该院老住院部停车场地下一层修建一座日处理量600吨的地埋式污水处理站。市福利中心在该请示上批注：经中心班子研究，原�上同意康复医院修建污水站。康复医院向市规划局提交了东宝发改局关于同意第三人东宝医院调整业务用房建设项目投资规模及概算批复、市环保局作出的荆环审[2016]104号《荆门市优抚医院、东宝医院住院大楼建设项目环境影响变更报告的批复》、市福利中心的土地使用权证复印件、市政园林设计研究院为市福利中心（康复医院）设计的地埋式污水处理站的总平面图、建筑施工图等资料。
2016年7月8日，市规划局对优抚医院、东宝医院住院大楼污水处理站规划图进行公示。赵体珍、乔兴贵、阮明泉等人系市社会福利院职工，因居住在康复医院旁的市社会福利院住宅楼内，认为该污水处理站的修建对其生活和健康造成影响，故申请听证。2016年8月19日，市规划局举行听证。在听证会上，原告等人强烈要求将康复医院违建的污水处理站在限期内拆除回填，让原告的居住环境恢复原状。听证后，市规划局的审查人员提出，该项目行政许可审批在完善土地手续后依法按程序推进。后康复医院向市规划局进一步提供了土地证明文件，主要是2016年7月13日市民政局出具的《关于该院修建污水处理站的情况说明》和2016年9月6日市国土局出具的《关于市康复医院土地权属的回函》。市民政局说明：本局下属单位市福利中心2002年办理了土地使用权证，该土地使用权证含康复医院等单位。至今，康复医院与市福利中心未进行土地权属划分，同意康复医院在老住院部停车场修建地埋式污水处理站。市国土资源局说明：金虾路119号宗地1987年11月经荆门市政府批准登记在市社会福利院名下，土地用途为办公、住宅，土地性质为划拨。康复医院所占用土地在该宗地范围内，未单独发证。
2016年9月13日，市规划局将市福利中心（康复医院）�为建设方，对康复医院地埋式污水处理站项目颁发了荆规建字第2016067号《建设工程规划许可证》。十原告不服，知晓上述规划许可后集体上访，未果，于2017年5月12日提起诉讼，要求撤销被告作出的荆规建字第2016067号建设工程规划许可。
原审另查明，在本案诉讼过程中，2017年6月12日，市环保局作出荆环[2017]56号《关于撤销荆环审[2016]104号环评批复的决定》，说明鉴于《荆门市优抚医院、东宝区人民医院住院大楼建设项目环境影响变更报告的批复》存在公众参与失实、群众反映强烈问题，决定撤销该批复。优抚医院、东宝医院可另行选择环评中介机构进行环境影响评价，并重新报批。依据该批复，同年7月16日，优抚医院（东宝医院）与湖北荆州环境保护科技科学技术公司签订了环境影响评价合同，委托湖北荆州环境保护科技科学技术公司对康复医院地埋式�水处理站项目进行环境影响评价。鉴于该重新申报环境影响批复的结果对本案的裁判会产生一定的影响，原审法院裁定本案中止诉讼。后湖北荆州环境保护科技科学技术公司出具《环境影响报告书》，市优抚医院、东宝医院重新向市环保局申请环境影响报告审批。市环保局作出荆环审[2017]112号批复，同意优抚医院、东宝医院的环境影响报告。十原告对该批复不服，向湖北省环境保护厅申请行政复议。2018年2月13日，湖北省环境保护厅作出复议决定，维持了市环保局作出的荆环审[2017]112号批复。原告于2018年3月底收到该复议决定书。目前，康复医院污水处理站已修建完工，并投入使用。
原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。故被告作为本市城乡规划主管部门，对建设单位或者个人的工程建设规划申请有依法审查作出规划许可的职责。本案争议焦点为：市规划局对市福利中心（康复医院）的地埋式污水处理站项目作出的规划许可是否合法。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、第三款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。根据《湖北省城乡规划条例》第三十七条规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）申请人持项目批准、核准、备案文件和土地使用的有关证明文件、建设用地规划许可证、符合规划条件的工程项目设计方案等相关材料，向城乡规划主管部门提交申请；（二）需要征求有关部门意见的，受理申请的机关应当及时征求意见，有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈；（三）受理申请的机关自受理申请之日起20日内作出决定。符合条件的，核发建设工程规划许可证。具体到本案，康复医院已按上述规定向被告提交了申请规划许可的相关材料。其中，东宝发改局关于同意东宝医�调整业务用房建设项目投资规模及概算批复即为项目批准、核准、备案文件；市民政局关于该院修建污水处理站的情况说明、市福利中心的土地使用权证复印件、市福利中心在康复医院申请规划许可的请示上的批注（经中心班子研究，原则上同意康复医院修建污水站。)、市国土资源局说明关于土地使用权的说明即为土地使用的有关证明文件；市政园林设计研究院为市福利中心（康复医院）设计的地埋式污水处理站的总平面图、建筑施工图等资料即为符合规划条件的工程项目设计方案，亦即修建性详细规划；因建设用地规划许可证是针对于还没有获得土地使用权的新建项目而言，而该项目是在康复医院即市福利中心已经获得的使用权的土地上进行的建设项目，无须建设用地规划许可；荆环审[2016]104号《荆门市优抚医院、东宝区人民医院住院大楼建设项目环境影响变�报告的批复》系市环保局针对于污水处理站这样一个可能影响环境的建设项目出具的意见，此即为有关部门意见，市规划局亦按照规定听取了环保部门的意见。综上，康复医院提交的资料齐全，市规划局在听取有关部门的意见后通过审查，认为其申请符合控制性详细规划和规划条件，向其颁发荆规建字第2016067号《建设工程规划许可证》符合法律规定，并无不当。在颁发该建设规划许可证之前，市规划局将康复医院住院大楼污水处理站规划图进行公示，即为依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。原告认为被告程序违法，未将修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图予以公布的意见与事实不符，不能成立，不予采纳。
原告提出，优抚医院、东宝医院未取得污水处理站的土地使用权，市规划局的审批许可违法。原审�为，根据上述《中华人民共和国城乡规划法》和《湖北省城乡规划条例》的规定可见，规划部门行使规划许可职责时重点是审查建设项目是否符合控制性详细规划，而非进行土地管理，故申请人申请建设工程规划许可，只需提交土地的有关证明文件。纵观历史变迁经历，市福利中心原隶属于市民政局，康复医院原隶属于市福利中心，当时涉案土地被登记在市福利中心名下，后来康复医院脱离市福利中心，与市福利中心并列隶属于市民政局，但康复医院与市福利中心并未进行土地使用权划分，造成了康复医院一直建设在市福利中心土地上的现状。康复医院、市福利中心及其双方上级主管部门市民政局均达成共识，康复医院可以在登记在市福利中心名下的土地上进行建设，这属于相关行政机关或事业单位在使用国家划拨土地时协调处理的现象，相关行政机关或事业单位不提出异议，土地管理部门未予以制止，与原告更无利害关系，故原告的上述意见不能成立，不予采纳。
原告提出，涉案规划许可的申请人是康复医院，相关审批资料却是针对的优抚医院、东宝医院，而市规划局许可的建设单位却是市福利中心（康复医院），这是明显的许可违法。原审认为，鉴于康复医院、优抚医院、东宝医院实行的是“三块牌子，一套班子”的管理运行模式，申请人在申报污水处理站建设项目的相关手续时没有严格区分三院，属于操作上的瑕疵，但并未因此对原告和他人的权益造成影响，市规划局予以审查通过并无不当；如前所述，因为康复医院与市福利中心的土地权属未进行划分，康复医院的建设项目是建在市福利中心的土地上的，故市规划局在作出规划许可时将市福利中心备注在许可证上，兼顾了行政许可的严谨性和提高行政效�的灵活性，亦无不当。原告的上述意见不能成立，不予采纳。
原告提出，优抚医院、东宝医院对污水处理站未取得规划许可先投入建设，则市规划局在此情况下作出规划行政许可必然违法。原审认为，根据前述《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请人向市规划局递交符合规划许可申请条件的材料后，市规划局经审查对符合控制性详细规划和规划条件的，就核发建设工程规划许可证。可见市规划局在进行规划许可时无须考虑申请人的建设项目是否已投入建设，即只要申请人符合规划许可条件，即应当获得规划许可。本案中，优抚医院、东宝医院未取得规划许可先投入建设，应由相关行政机关根据其职责进行管理，这并不影响被告行使规划许可职责。事实上，优抚医院、东宝医院未取得规划许可先投入建设已被城管部门责令停止建设。第�人不服从城管部门的管理，继续未批先建违法行为，仍应由城管部门依法进行处理。原告的上述意见混淆了相关行政机关的职责，于法无据，亦不予采纳。
原告提出，本案规划许可赖以成立的前提条件之一是市环保局对市优抚医院、东宝医院申请的环境影响作出的批复。现该批复被市环保局自行撤销，后被法院确认违法，则该规划许可必然违法。原审认为，市环保局和市规划局均属于行政机关，在康复医院申办污水处理站建设项目手续中各自先后履行各自的职责，环境影响批复在前，建设工程规划许可在后。市规划局在进行规划许可时仅以环境影响批复的结论作为许可条件之一，并无权审查该环境影响批复是否合法。市环保局虽然自行撤销了原来针对第三人申请的环境影响作出的批复，但现在根据第三人重新申报的环境影响报告作出的批复结论仍与原来相同，即意味着市规划局在作出规划许可时依据的环境影响批复结论这个条件仍然成立，当然市规划局据此作出的规划许可并不违法。原告的上述意见亦不能成立，亦不予采纳。
综上，原告作为利害关系人提起本案诉讼，其主张的市规划局规划许可行为违法的理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告赵体珍等10人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵体珍等10人负担。
赵体珍等10人上诉称：一、一审判决适用法律错误。本案中，环境影响评测合格是建设规划许可的前提条件，在市环保局已撤销其作出的环境影响评测后，案涉项目的规划许可已失去其合法性。环境影响评测是环保局的法定职责，第三方结论不足以说明案涉项目的环境影响情况。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门时应报送选址意见书。第三人未向市规划局申请核发选址意见书并获得许可。二、案涉土地虽系国有划拨土地，也应严格履行划拨手续，一审对案涉土地的使用主体认定无法律依据。根据《湖北省城乡规划条例》第三十六条的规定，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在申请建设用地规划许可时应持有国有土地划拨文件。优抚医院、东宝医院对案涉土地不拥有使用权，无权在该土地上建设，审批明显违法。国有土地的划拨是国土资源管理部门的法定职责，无论市优抚医院、东宝医院和市福利中心是何种运行模式，均应依法履行土地划拨手续。请求：1、撤销荆门市掇刀区人民法院（2017）鄂0804行初49号行政判决；2、改判撤销荆门市城乡规划局2016年9月13日作出的鄂规建字第2016067号建设工程规划许�；3、本案诉讼费由市规划局承担。
市规划局辩称，选址意见书是针对新建项目，不是针对改建项目。一审认定事实清楚，证据充分，判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
优抚医院、东宝医院述称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
市福利中心述称，市福利中心和优抚医院是两个独立的核算单位。同意上诉人的意见。
本院经审理查明的事实与原审认定一致，本院予以确认。
本院认为，本案为撤销行政行为之诉，审查被诉行政行为是否合法，应根据被诉行政行为作出时所认定的事实和所依据的法律来审查被诉行政行为的合法性，而不是以诉讼时新出现的事实和法律来审查被诉行政行为是否合法。如诉讼时出现了新的事实，被诉行政行为所依据的事实发生了改变，相�人或者利害关系人可以申请行政机关重开行政程序予以处理。但并不因此认定被诉行政行为违法。本案中，市规划局2016年9月13日颁发建设工程规划许可证时，荆门市环保局荆环审[2016]104号《荆门市优抚医院、东宝区人民医院住院大楼建设项目环境影响变更报告的批复》未被撤销，市规划局依据该批复作出建设工程规划许可并不违法。之后在本案诉讼中，荆门市环保局自行撤销该批复，并要求申报单位另行进行环评，重新报批，使市规划局的建设工程规划许可所依据的环评事实发生了变化，应由市规划局根据新的事实作出处理。因本案在诉讼中，原审法院中止诉讼，待荆门市环保局作出新的环评批复，同意原审第三人的环境影响报告后，对该行政行为进行了全面审查，决定不予撤销，有利于节约行政资源和司法资源，减少当事人的诉累，并无不当。
《中�人民共和国城乡规划法》第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”结合该法第三十七条关于划拨建设用地程序的规定，城乡建设规划部门核发选址意见书和建设用地规划许可证均是针对未取得国有划拨土地使用权的新建项目。本案中，市规划局核发的建设工程规划许可证针对的是已取得国有划拨土地使用权的改建项目，且城乡规划部门核发选址意见书是有关部门批准或者核准建设项目的审批条件，而建设工程规划许可是建设方在获得建设项目批准或者核准及取得土地使用权后进行项目建设需要办理的行政许可。故上诉人关于原审第三人未向市规划局申请核发选址意见书并获得许可，市规划局核发建设工程规划许可证违法的意见，没有法律依据，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交使用土地的有关证明文件。原审第三人实际使用土地的登记权利人为市福利中心，原审第三人申请改建项目需占用市福利中心享有使用权的土地，取得了土地使用权人市福利中心及其主管部门荆门市民政局同意其使用土地的证明文件，市规划局据此作出规划许可，并不违法。上诉人关于原审第三人对案涉土地不拥有使用权，无权在该土地上建设的意见，没有法律依据，本院不予采纳。
综上，上诉人赵体珍等10人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律和处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政�讼法》第八十九条第一款第一项的规定，经合议庭评议，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵体珍等10人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国林
审判员 苏 华
审判员 向 芬
二〇一八年八月十六日
书记员 曾 靖