湖南省株洲市天元区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0211行初43号
原告杨琴英。
委托代理人纪志明。代理权限为一般代理。
被告株洲市规划局。
法定代表人边宁。
委托代理人苏勇。代理权限为特别授权。
委托代理人杨芳，湖南天隆律师事务所律师。代理权限为一般授权。
被告株洲市人民政府。
法定代表人阳卫国。
委托代理人叶贤德。代理权限为特别授权。
委托代理人吴颖，湖南一星律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告杨琴英诉被告株洲市规划局、株洲市人民政府其他行政管理一案，本院于2016年5月11日受理后，于2016年5月12日向被告株洲市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2016年5月16日向被告株洲市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月4日公开开庭审理了本案。原告杨琴英及委托代理人纪志明、被告株洲市规划局的委托代理人苏勇、杨芳及被告株洲市人民政府的委托代理人叶贤德、吴颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告株洲市规划局于2016年3月22日对原告杨琴英作出了株规限拆字[2016]第0236号《限期拆除违法建筑决定书》。被告株洲市人民政府于2016年4月28日对原告杨琴英作出了(2016)株政复字第58号《行政复议决定书》，决定维持株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第0236号《限期拆除违法建筑决定书》。
被告株洲市规划局在法定举证期限内向本院提交以下证据：证据1、违法案件立案审批表，拟证明原告违法建设的房屋经过立案程序，经过调查勘验，原告所建房屋的位置，建筑状态，违法建筑面积等内容；证据2、调查勘验笔录，拟证明原告所建房屋位置，违法建筑面积，原告违法建设的房屋未经审批，没有取得合法审批手续；证据3、调查笔录，拟证明违法建筑主体，建设时间建筑面积，原告违法建设的房屋未经审批，没有取得合法审批手续；证据4、限期拆除违法建筑告知书及送达回证，拟证明株洲市规划局对于原告所建房屋是因违法建筑的行为，因此，株洲市规划局作出了限期拆除违法建筑告知书，并依法送达了相关文书；证据5、限期拆除违法建筑决定书及送达回证，拟证明株洲市规划局对于原告所建房屋做出了株规限拆字[2016]第0236号限期拆除违法建筑决定书，有其法律依据，为此，作出了行政处罚决定，该决定书依法进行了送达；证据6、行政复议决定书，拟证明该复议决定书是依法作出，程序合法，事实查明和证据查明均符合法律正确，是一份合法的决定书。
被告株洲市人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：证据1、行政复议申请书及相关证据材料，拟证明行政复议材料接收时间为2016年3月25日；申请人申请行政复议的事实及依据；证据2、行政复议案件立案审查表，拟证明被告接收材料后，在法定期间内依法立案，证明被告立案程序合法；证据3、提交行政复议答复通知书及送达回证，拟证明被告于2016年3月26日依法通知复议被申请人株洲市规划局参加行政复议、提交证据，被告办理行政复议程序合法；证据4、株洲市规划局行政复议答复书及证据材料，拟证明复议被申请人株洲市规划局在法定期间内依法向被告提交了答复书及证据材料；证据5、行政复议调查笔录，拟证明被告依法进行了调查取证；证据6、行政复议决定书，拟证明被告在法定办案期限内依法作出行政复议决定，并及时向当事人予以送达，办案程序合法。
原告杨琴英诉称，原告原来居住房屋属于合法建筑，于2006年5月被荷塘区金山工业园征地拆迁按当时安置办法享受宅基地安置和生产土地安置，但一直未落实，原告对2016年4月28日签收的行政复议决定书查明的内容与事实不符。2007年8月之前，原告多次找有关领导解决安置房问题，后经荷塘区政府和村委会同意，四姐妹在2007年8月共同出资在天台村石子湾组集体土地上建房一栋，直至2014年9月申请人才被安排一处宅基地，生产生活至今仍未安置，安置宅基地拆迁户同时也按照政府要求在2014年10月积极动工自建将房屋于2015年下半年完工，至今2016年5月宅基地中水、电、路未通，无法居住。原告认为根据政府机关规定，征地安置最长过渡时间不得超过1年，而其过渡安置时间长达八年半之久，为此，建设用于居住的房屋，长达八年半之外，虽然没有合法手续，《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。这一规定确立了建筑物权无证房或证件不全的房屋应不再一律是违章建筑。无证房或证件不全的房屋乃至违章建筑的定性有历史原因，有法律上的原因，有民族习俗的原因，更有腐败原因，严重损害了这些村民的合法权益，但在我国目前现实生活中还存在许多房屋未能取得所有权证的情况，对未取得房屋所有权证的房屋在征收拆迁时对房屋所有权人应依法予以补偿。所有权是最主要也是最重要的物权，房屋所有权人对其拥有的房屋有占有、使用、收益和处分，并排除他人干涉的权利。政府既没有出面制止，也未要求我们所建房屋办理任何手续，在政府默许下建设居住的房屋基于安稳社会关系，政府应积极履责之行政行为，根据《行政处罚法》第29条之规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。故诉至法院，请求人民法院撤销被告株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第0236号限期拆除违法建筑决定；被告株洲市人民政府作出的(2016)株政复字第58号行政复议决定书。
原告在法定举证期限内向本院提交以下证据：证据1、原告身份证，拟证明原告主体资格；证据2、被告组织机构代码证，拟证明被告主体资格；证据3、公证书，拟证明我第一次拆迁房屋是有证的，与本次拆迁房屋有联系；证据4、信访局回复，拟证明政府给予宅基地的承诺；证据5、会议纪要，拟证明政府给予宅基地的承诺;证据6、建房叙述，拟证明原告没有擅自建房，经过村委同意；证据7、限期拆除违法建筑决定书，拟证明原告的诉讼请求，要求撤销；证据8、村民请求通知，拟证明村民拆迁的过渡费等问题，有找过政府协商；证据9、关于对天台村重建宅基地分配反馈意见，拟证明政府没有安置到位的问题，村民进行了反映；证据10、行政复议决定书，以上证据拟证明本次诉讼请求要求撤销被告作出的行政行为。
被告株洲市规划局辩称，原告杨琴英认为其所建房屋系过渡安置等历史原因形成、政府默许所建等理由而诉请撤销株规限拆字[2016]第0236号《限期拆除违法建筑决定书》的决定，没有事实和法律依据，其观点不成立，请求法院依法驳回其诉请。事实和理由如下：一、该限期拆除违法建筑决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，合法有效。杨琴英四姊妹擅自于2007年在株洲市荷塘区宋家桥办事处天台村石子湾组占用集体土地，建设一栋两层砖混结构房屋，建筑面积336.96平方米。房屋处于荷塘区规划控制范围内，未经规划主管部门批准，根据原《中华人民共和国城市规划法》第32条、《中华人民共和国城乡规划法》第40条，杨琴英所建房屋属违法建设，因此依《中华人民共和国城乡规划法》第64条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第51条等规定，我局对杨琴英位于荷塘区宋家桥办事处天台村石子湾组所建房屋作出株规限拆字[2016]第0236号限期拆除违法建筑决定书，已经送达给原告。因此，我局对当事人的申辩陈述都已到位，法律适用正确，程序均属合法。二、原告认为自己所建房屋作为过渡时期住房使用是合理合法的，并称经过区政府和村委的同意，对于这问题，临时建筑在安置房建好后应及时拆除，另外无论《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路，管线和其他工程设施，必须……在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”还是《中华人民共和国城市规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行内建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”其于2007年建设的房屋未经规划审批，属违法建筑，其违法事实到现在仍然存在，根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》之规定：违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。该建筑未经规划审批的违法状态一直存在，直到作出限期拆除决定时仍然存在，其违法事实、状态一直存在且没有停止、结束。原告杨琴英没有取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了《城乡规划法》，因此，被告适用法律正确。三、原告所谓依“《中华人民共和国物权法》第三十条，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。确立了建筑物无证房或者证件不全的房屋应不再一律是违章建筑”系对该物权法法条条文的曲解。合法建造的事实行为认定的前提和标准即是《城乡规划法》的法定审批许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，即是违法建设，并非有违章之说的问题。原告房屋是否符合补偿条件并不是被告回答和解决的问题，被告只能依据《城乡规划法》和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等法律规定依法行使管理职责，依法作出行政决定。综上所述，我局对原告杨琴英作出的限期拆除违法建筑决定书、事实清楚、程序合法、法律适用正确，杨琴英诉讼请求及理由均于法无据。因此，请求法院依法维持株规限拆字[2016]第0236号限期拆除违法建筑决定；驳回原告的诉讼请求。
被告株洲市人民政府辩称，关于被告株洲市人民政府作出的（2016）株政复字第58号《行政复议决定书》，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。2016年3月25日被告对原告提交的行政复议申请依法予以立案，并依法定程序向被告株洲市规划局送达了相关复议材料，在原告杨琴英提交了行政复议答复及相关证据材料后，依法进行了审理。现已依法查明：2007年，原告杨琴英四姐妹未经规划、国土主管部门批准，共同出资擅自在荷塘区宋家桥办事处天台村石子湾组集体土地上建设一栋两层砖混结构、建筑面积336.96㎡房屋，所占地块属于荷塘区规划控制范围。被告株洲市规划局在经过勘验调查，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，认定该房屋为违法建设，在履行限期拆除违法建筑告知程序后，于2016年3月22日依法向原告杨琴英作出限期拆除违法建筑决定，并依法送达原告杨琴英。另查明：1、原告杨琴英在金山工业园2006年启动的410亩征地拆迁中，已享受了拆迁人员宅基地安置，2014年分配的宅基地已建成安置房。2、2008年，天台村安置在基地土石方平整工程已完成，项目指挥部先后于2008年12月26日、2009年5月11日、7月31日、9月10日，4次在天台村村部、指挥部、市公证处组织拆迁户进行宅基地抽签工作，但43户拆迁户仅有4户参加了抽签。杨琴英四姐妹未参与抽签，直到2014年通过各方努力才将拆迁安置宅基地分配到位，但从征地开始，指挥部对已拆房屋人员从迁拆之日起发放了过渡费，考虑到实际情况，按政策将过渡费由株政发（2000）10号调整株政发（2006）20号文件规定的标准计发。被告市政府认为，根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行、2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管理和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。现行《中华人民共和国城乡规划法》第四十规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。原告杨琴英2007年在城市规划区范围内擅自建设房屋，未经规划审批，属违法建设，且该建筑的违法情形一直存在，被告株洲市规划局对其作出限期拆除违法建筑决定是依法行使职权。对原告杨琴英提出征地安置过渡时间过长的问题，指挥部已向原告杨琴英支付过渡费予以补偿。原告杨琴英以此为由主张其未经规划审批建设的房屋不属于违法建筑，理由不能成立。被告株洲市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施‹中华人民共和国城乡规划法›办法》第五十一条之规定，对该房屋作出限期拆除决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。故被告株洲市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持被告株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第0236号限期拆除违法建筑决定书，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。二、被告株洲市人民政府作出的行政复议决定适用法律依据准确，符合法定程序。2016年3月25日，被告株洲市人民政府对原告杨琴英提交的行政复议申请依法予以受理并立案。同日，被告株洲市人民政府依法向被告株洲市规划局送达了《行政复议申请书》副本和《提交行政复议答复通知书》等相关材料，通知被告株洲市规划局在法定期限内提交行政复议答复。被告株洲市规划局在收到申请书副本及通知书后十日内向被告株洲市人民政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。2016年4月28日，被告株洲市人民政府在对双方的证据材料进行审查后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出了（2016）株政复字第58号依法予以维持的行政复议决定书。在复议过程中，被告株洲市人民政府在法定期限内进行了立案、履行了通知义务并作出了复议决定，办案程序合法，适用法律准确。综上所述，被告株洲市人民政府作出行政复议决定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法审理。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：对原告提交的证据1、2、7的真实性、合法性、关联性予以采信，对证据3、4、5、6的真实性予以采信。对被告株洲市规划局提交的证据1、2、3、4、5、6的真实性、合法性、关联性予以采信；对被告株洲市人民政府提交的证据1、2、3、4、5、6的真实性、合法性、关联性予以采信。
本院根据采信的证据并结合当事人的陈述及庭审查明的情况，与复议机关查明的事实一致：
2007年，原告杨琴英四姊妹未经规划、国土主管部门批准，共同出资以原告杨琴英名义擅自在荷塘区宋家桥办事处天台村石子湾组集体土地上建设一栋两层砖混结构、建筑面积336.96平方米的房屋，所占地块属于荷塘区规划控制范围。被告株洲市规划局在经过勘验调查，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，认定该房屋未经规划审批，为违法建设，在履行限期拆除违法建筑告知程序后，于2016年3月22日依法向原告杨琴英作出限期拆除违法建筑决定（株规限拆字[2016]第0236号），并依法送到原告杨琴英。原告杨琴英不服，向被告市人民政府复议，被告市人民政府作出维持决定；原告杨琴英仍不服，向法院提出诉讼，要求撤销限期拆除违法建筑决定书和复议决定书。
另查明，①原告杨琴英四姊妹在金山工业园2006年启动的410亩征地拆迁中，已享受了拆迁人员宅基地安置，2014年分配的宅基地已建成安置房。②2008年，天台村安置宅基地土石方平整工程已完成，项目指挥部先后于2008年12月26日、2009年5月11日、7月31日、9月10日4次在天台村村部、指挥部，由市公证处组织参加了抽签，直到2014年通过各方努力才将拆迁安置宅基地分配到位，但从征地开始，指挥部对已拆房屋人员从拆迁之日起发放了过渡费，考虑到实际情况，按政策经过渡由株政发（2000）10号调整为株政发（2006）20号文件规定的标准计发。
本院认为，本案案由为其他行政管理，根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行、2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管理和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。现行《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市。县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。原告杨琴英2007年在城市规划区范围内擅自建设房屋，未经规划审批，属违法建设，又根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》之规定：违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。该建筑未经规划审批的违法状态一直存在，直到作出限期拆除决定时仍然存在，其违法事实、状态一直存在且没有停止、结束。故原告提出违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚的理由不能成立。被告株洲市规划局对原告杨琴英作出限期拆除违法建筑决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告株洲市人民政府作出维持复议决定书适用法律、法规正确，符合法定程序。原告杨琴英要求撤销被告株洲市规划局作出的株规限拆字[2016]第0236号限期拆除违法建筑决定和被告株洲市人民政府作出的(2016)株政复字第58号行政复议决定书理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨琴英的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告杨琴英承担
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费，现金交纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点交纳。汇款或转帐的，开户行：株洲市农业银行株洲市荷塘支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号：18-161101040002686。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审 判 长 董海涛
人民陪审员 周仲存
人民陪审员 王亚惠
二〇一六年十一月九日
书 记 员 董 樱
附法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。……”
3、中华人民共和国城乡规划法》第四十四条：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。……”