南昌铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）赣71行终113号
上诉人（一审原告）：薛湘盛，男，汉族，1971年7月5日生，住江西省南昌市青云谱区。
上诉人（一审原告）：HATHIMAN，女，越南人，1987年8月18日生，住江西省南昌市青云谱区。
被上诉人（一审被告）：南昌市住房保障和房产管理局，地址：南昌市红谷滩新区香江路199号，统一社会信用代码：113601000145106264。
法定代表人：王强，该局局长。
委托代理人：李新平，江西豫章律师事务所律师。
委托代理人：赖江波,江西豫章律师事务所律师。
上诉人薛湘盛、HATHIMAN因诉被上诉人南昌市住房保障和房产管理局（以下简称南昌房管局）其他行政管理一案，不服江西省南昌市青云谱区人民法院（2017）赣0104行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月2日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：南昌市青云谱区南莲路451号11栋3单元311、314室房屋原为江西有色冶金建设公司单位公房。2003年12月20日，根据房改政策，原告薛湘盛父亲薛宗权和母亲张秀珍与江西有色冶金建设公司签订南昌市房改出售公有住房契约，购买了位于南昌市青云××区××的住房一套。2014年4月18日，薛宗权、张秀珍与原告薛湘盛、HATHIMAN签订《南昌市存量房买卖合同》，将南昌市青云谱区南莲路451号11栋3-311.314室房屋出售给原告薛湘盛、HATHIMAN。2014年4月28日，该房屋转移登记至原告薛湘盛、HATHIMAN名下，为二原告共同共有。南昌市青云谱区南莲路503号与原地址南昌市青云谱区南莲路451号为同一地址。2016年，二原告决定依法将314室房屋的产权变更为薛玉青，因而向被告南昌市房管局递交了《变更测绘（备案）申请》。被告南昌市房管局于2016年12月23日向二原告出具《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》。二原告不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查明，中央编办根据《国务院机构改革和职能转变方案》关于将房屋登记、林地登记、草原登记和土地登记的职责整合由一个部门承担的要求，经国务院同意，对涉及国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局的不动产登记职责进行了整合，并下发了《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》，明确了房屋登记等不动产登记工作是国土资源部的职责。中华人民共和国住房和城乡建设部信访办公室亦出具回函答复原告薛湘盛：房屋产权登记职能已不属于中华人民共和国住房和城乡建设部，建议其向国土资源部进行咨询。
一审法院认为：本案争议的焦点是被告南昌房管局出具《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》是否合法以及是否应出具《青云谱区南莲路451号11栋3-311,314室房屋变更测绘（备案）》，而非被告是否应对原告申请房屋进行产权分割登记。中央编办根据《国务院机构改革和职能转变方案》关于将房屋登记、林地登记、草原登记和土地登记的职责整合由一个部门承担的要求，经国务院同意，对涉及国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局的不动产登记职责进行了整合，房屋产权登记职能属于国土资源部，而不属于中华人民共和国住房和城乡建设部，被告南昌房管局作为中华人民共和国住房和城乡建设部隶属单位也不具备房屋产权登记的职能。中华人民共和国住房和城乡建设部信访办公室出具的回复函对此问题也进行了针对性确认。
根据《房产测绘管理办法》第五条规定：国务院测绘行政主管部门和国务院建设行政主管部门根据国务院确定的职责分工负责房产测绘及成果应用的监督管理。省、自治区、直辖市测绘行政主管部门和省、自治区建设行政主管部门、直辖市房地产行政主管部门根据省、自治区、直辖市人民政府确定的职责分工负责房产测绘及成果应用的监督管理。由此可见，房产测绘是被告南昌房管局的法定职责。
根据国家质量技术监督局发布的《房产测量规范》规定：变更测量分为现状变更和权属变更测量。权属变更测量内容包括：房屋买卖、交换、继承、分割、赠与、兼并等引起的权属的转移。本案中原告申请进行房屋变更测绘的对象房产既未发生物理概念上的实际状况变化，也未经房屋登记机构对其进行所有权变更登记，因此不属于现状变更和权属变更的范畴，对其进行变更测量的现实条件和规范依据明显缺失。
《房产测量规范》规定变更测量的程序：变更测量应根据房地产变更资料，先进行房地产要素调查，包括现状、权属和界址调查，再进行分户权界和面积的测定，调整有关房地产编码，最后进行房地产资料的修正。变更测量的方法：变更测量方法的选择a)变更测量应根据现有变更资料，确定变更范围，按平面控制点的分布情况，选择测量方法。b)房地产的合并和分割，应根据变更登记文件，在当事人或关系人到现场指界下，实地测定变更后的房地产界址和面积。变更测量的业务要求：b)房地产合并或分割，分割应先进行房地产登记，且无禁止分割文件，分割处必须有固定界标；位置毗连且权属相同的房屋及其用地可以合并，应先进行房地产登记。从《房产测量规范》对变更测量的程序、方法、业务要求的规定可以明确变更测量的前提条件是存在现有房地产变更资料，特别是房地产的合并和分割，应根据变更登记文件，实地测定变更后的房地产界址和面积。但本案中原告未提供证据证明其申请进行房屋变更测绘时，提供了房产变更资料和房产变更登记文件。
综上，被告南昌房管局向二原告出具的《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》并无不当，原告要求被告撤销该告知书并依法出具《青云谱区南莲路451号11栋3-311,314室房屋变更测绘（备案）》的诉请，因缺乏事实根据和法律依据，一审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条、第九十九条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回原告薛湘盛、HATHIMAN的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告薛湘盛、HATHIMAN负担。
薛湘盛、HATHIMAN不服一审判决，上诉称，1、撤销一审法院（2017）赣0104行初11号行政判决书；2、判令被上诉人南昌房管局撤销《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》，并依法出具《青云谱区南莲路451号11栋3-311、314室房屋变更测绘（备案）》；3、判令被上诉人南昌房管局赔偿上诉人精神损失费5000元，经济损失1578.12元。
事实和理由：一、被上诉人南昌房管局在作出具体行政行为时未提供《房产测量规范》，一审法院却以《房产测量规范》作出判决，明显违反法定程序。1、《房产测量规范》系原国家质量技术监督局2000年实施的行业内部规定，并非规范性法律文件，应属证据范畴；2、上诉人向被上诉人南昌房管局递交《变更测绘（备案）申请》后，被上诉人南昌房管局查阅房产档案并现场勘查，以不符合分割条件为由拒不受理，从未出示过《房产测量规范》，未要求上诉人出具“房产变更资料和房产变更登记文件”，也未告知具体表格流程；3、一审庭审时，被上诉人南昌房管局也未出具《房产测量规范》作为抗辩理由，然而在庭审后，才提供该证据，属于事后补证，违反了行政程序中先取证后裁决的原则；4、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第30条规定，下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据。一审法院违反法律规定采纳并以该份证据作出判决，明显是程序违法。
二、一审法院判决中对“变更资料“和”变更登记文件“理解有误，认定事实不清，适用法律错误。1、《房产测量规范》规定：“（1）9.1.3权属变更测量内容：a）房屋买卖、交换、继承、分割、赠与、兼并等引起的权属的转移；”本案系分割房产引起的权属转移，属变更测量的内容，被上诉人南昌房管局应进行变更测量；2、《房产测量规范》中的“房地产变更资料”和“变更登记文件”到底包括哪些内容，由谁出具，被上诉人南昌房管局未予说明，而经上诉人了解认为，申请变更测绘需提供的变更登记文件和变更资料就是“房地产初始登记证明和行政判决书、现场照片等”，上诉人在提出变更测绘申请时已提供原房产权证图纸、行政判决书、现场照片等资料，被上诉人南昌房管局应按程序进行调查、测定、编码并进行修正。一审法院认为：“上诉人在申请进行房屋变更测绘时未提供变更资料和房产变更登记文件”，明显认定事实不清。
被上诉人南昌房管局辩称，一、上诉人诉请被上诉人受理并为其出具变更测绘（备案）报告，缺乏法律依据。1、涉案房屋为房改房，是按一套住房予以房改，并按住房的一个基本单元（一套）申请房屋登记并取得房产证。上诉人以存量房交易的形式购买该房，在办理房屋转移登记时，也是按一套住房办理的转移登记，且按一套住房缴纳的税款；2、涉案房屋自始至终是按一套房屋进行的产权登记，按照《房屋登记办法》（建设部令第168号）第二十五条第一款“房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放房屋权属证书”和《房产测量规范》第9.2.4“变更测量时，应做到变更有合法依据，对原已登记发证而确认的权界位置和面积等合法数据和附图不得随意更改”的规定，涉案房屋只能按照一套房屋发放产权证书。二、《房产测量规范》属国家标准，是房产测量应当遵循的规范。《房产测量规范》由国家测绘局制定，国家技术监督局发布，属于“中华人民共和国国家标准”，其中关于“变更测量时，应做到有合法的依据……”的规定，被上诉人在一审答辩状中已经予以了明确，在法庭调查以及辩论时又进一步阐明了该观点，并非上诉人所述未以规范抗辩。上诉人关于一审违反法定程序的上诉理由与事实不符。
综上，被上诉人不予受理上诉人的变更测绘合法有据，上诉人提起本案诉讼依法不能成立，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
二审期间，上诉人、被上诉人均未向本院提供新证据。二审除认可一审认定的事实外，另查明，《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》载明,涉案房屋依照本市房改政策按一套住房予以房改，且原购房人按住房的一个基本单元申请房屋登记和取得房屋所有权证，上诉人购买该房，在办理房屋转移登记时，也是按一套住房申请转移登记，并按一套住房缴纳税款。根据《房屋登记办法》第二十五条第一款“房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放权属证书。”的规定，对房屋登记簿上已记载为一个基本单元（一套）的住房，不予分割为二套以上住房。因此，对一套房屋不予办理房屋变更测绘（备案）。
2015年12月26日，南昌市人民政府根据国务院《不动产登记暂行条例》规定，决定自2016年元月1日起南昌市不动产登记工作由市国土资源局（不动产登记局）负责实施。
以上事实有《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》、《关于南昌市实施不动产统一登记有关事项的通告》证实。本院予以确认。
本院认为，一、关于被上诉人南昌房管局作出的《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》是否合法的问题。
行政行为的主体必须在法定的职权范围内实施行政行为，不得超出法定职权范围，否则，就是越权行为。本案中，被上诉人南昌房管局虽然作出了名为程序性的《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》，但在该《告知书》中却认为上诉人的房屋不具备分割条件，同时说明了理由并依据《房屋登记办法》第二十五条第一款“房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放权属证书。”的规定，作出了实质的处理决定。而根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，南昌市人民政府于2015年12月26日，决定自2016年元月1日起南昌市不动产登记工作由市国土资源局（市不动产登记局）负责实施，被上诉人南昌房管局作出上述《告知书》的时间是在2016年12月23日，此时其已不具备房屋登记的法定职权，而行使了不动产登记机关的职权，属超越职权行为，本院应予纠正。
二、关于被上诉人南昌房管局所负法定职责的问题。
依据《房产测绘管理办法》第五条规定，国务院测绘行政主管部门和国务院建设行政主管部门根据国务院确定的职责分工负责房产测绘及成果应用的监督管理。省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门（以下简称省级测绘行政主管部门）和省、自治区人民政府建设行政主管部门、直辖市人民政府房地产行政主管部门（以下简称省级房地产行政主管部门）根据省、自治区、直辖市人民政府确定的职责分工负责房产测绘及成果应用的监督管理。本案中，南昌房管局属于房地产行政主管部门，依照法定分工，负责房产测绘成果应用的监督管理，并不负有房产变更测绘的法定职责。因此，一审法院认定房产测绘是被上诉人南昌房管局的法定职责属于对法律的错误理解，本院应予纠正。上诉人薛湘盛、HATHIMAN申请被上诉人南昌房管局出具《青云谱区南莲路451号11栋3-311、314室房屋变更测绘（备案）》，缺乏法律依据，本院不予支持。
根据《房产测绘管理办法》第十八条“用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，房地产行政主管部门应当对施测单位的资格、测绘成果的适用性、界址点准确性、面积测算依据与方法等内容进行审核。审核后的房产测绘成果纳入房产档案统一管理。”、住房城乡建设部办公厅关于印发《房屋交易与产权管理工作导则》的通知[建办房[2015]45号]第7.4条、第7.6条的规定，用于房屋权属登记等房产管理的房产测绘成果，由房地产行政主管部门实行备案管理，具体备案程序是先由房屋权利人或利害关系人提交房产测绘成果资料，然后由房地产行政主管部门按规定进行审核，对符合规划、房屋交易与产权管理规定的房产测绘成果资料予以备案，对房产测绘成果的审核和备案是房地产行政主管部门的法定职责。本案中，上诉人薛湘盛、HATHIMAN在尚未委托具备相应资质的房产测绘单位对其所需测绘房产进行变更测绘后取得房产测绘单位出具的测绘报告的情况下，申请本案被上诉人南昌房管局对其房产变更测绘成果进行审核备案，缺乏事实和法律依据。
依据《房产测绘管理办法》第六条“有下列情形之一的，房屋权利申请人、房屋权利人或者其他利害关系人应当委托房产测绘单位进行房产测绘：（一）申请产权初始登记的房屋；（二）自然状况发生变化的房屋；（三）房屋权利人或者利害关系人要求测绘的房屋。房产管理中需要的房产测绘，由房地产行政主管部门委托房产测绘单位进行。”、第八条“委托房产测绘的，委托人与房产测绘单位应当签订书面房产测绘合同。”、第九条“房产测绘单位应当是独立的经济实体，与委托人不得有利害关系。”、第十条“房产测绘所需费用由委托人支付。”的规定，房屋权利人或利害关系人如果需要房产测绘，可以委托房产测绘单位进行，双方属于平等主体之间的民事委托合同法律关系，不属于行政诉讼案件的受案范围。
三、关于《房产测量规范》系规范性文件还是证据的问题。
《房产测量规范》（国标ＧＢ／Ｔ１７９８６－２０００，以下简称《规范》）是在国家测绘局1991年5月发布的《房产测量规范》的基础上，结合科技的发展和生产需求参照国内外有关标准和规定制定的，于2000年2月22日由国家质量技术监督局发布，同年8月1日实施。2000年7月25日，建设部向各省、自治区建委（建设厅），直辖市、计划单列市房地产管理局下发了《关于认真贯彻执行<房产测量规范>加强房产测绘管理的通知》（建住房〔2000〕166号）,明确《规范》是我国第一个房产测量国家标准，要求各级建设、房地产行政主管部门要严格按照《规范》的要求，作好各类房屋的测绘管理工作，切实维护当事人的合法权益。因此，《规范》属于强制性国家标准，是用以加强房产测绘管理，规范房产测绘行为的规范性文件，并非用以证明案件事实的证据，上诉人薛湘盛、HATHIMAN主张《房产测量规范》属于本案证据范畴，缺乏事实和法律依据。
四、关于上诉人薛湘盛、HATHIMAN主张被上诉人南昌房管局赔偿其精神损失费5000元，经济损失1578.12元的上诉请求的问题。
依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，南昌市房管局对于上诉人薛湘盛、HATHIMAN申请的房产变更测绘请求并无法定职责，房产变更测绘备案请求尚未具备条件，亦未发生侵害其人身权或财产权的事实，上诉人请求南昌房管局赔偿其精神损失和财产损失，缺乏事实和法律依据。
综上，被上诉人南昌房管局作出的《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》超越其法定职权范围，本院应予以撤销；原审认定房产测绘是被上诉人南昌房管局的法定职责属于对法律错误理解；其认为被上诉人南昌房管局向上诉人出具的《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》并无不当，并依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条之规定判决驳回上诉人薛湘盛、HATHIMAN的诉讼请求不当，本院应予撤销；上诉人要求判令被上诉人南昌房管局依法出具《青云谱区南莲路451号11栋3-311、314室房屋变更测绘（备案）》，并赔偿上诉人精神损失费5000元，经济损失1578.12元的上诉请求因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条、第九十九条、第七十条第一款第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销南昌市青云谱区人民法院（2017）赣0104行初11号行政判决；
二、撤销被上诉人南昌市住房保障和房产管理局2016年12月23日向上诉人薛湘盛、HATHIMAN作出的《房屋变更测绘（备案）不予受理告知书》；
三、驳回上诉人薛湘盛、HATHIMAN的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人南昌市住房保障和房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭 闻
审判员 刘 巍
审判员 张庆文
二〇一八年五月三十日
书记员 陈 安