中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2017）最高法行再95号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黄玉卿，女，1956年11月26日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）黄健信，男，1986年7月7日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。
两再审申请人共同委托代理人曾志刚，广东巨能律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）佛山市顺德区人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区德民路*号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人李土源，该府工作人员。
委托代理人张银安，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）佛山市顺德区国土城建和水利局。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心*座。
法定代表人霍兆华，局长。
行政机关负责人关剑峰，副局长。
委托代理人张银安、陈晓涛，该局工作人员。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）黄青彩，女，1979年8月22日出生，汉族，住广东省雷州市。
被申请人（一审第三人、二审上诉人）中国银行股份有限公司顺德分行。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道凤山西路*号。
负责人张志奋。
委托代理人肖汉、甘卫东，该行员工。
再审申请人黄玉卿、黄健信因诉被申请人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）及第三人黄青彩、中国银行股份有限公司顺德分行（以下简称顺德分行）房屋行政登记一案，不服广东省高级人民法院于2016年11月24日作出的（2016）粤行终1129号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年6月5日立案，并于2017年10月31日作出（2017）最高法行申4128号行政裁定，提审本案。2017年12月11日，本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案，并于2017年12月21日上午在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理本案。再审申请人黄玉卿、黄健信及共同委托代理人曾志刚，被申请人顺德区政府的委托代理人李土源、张银安，被申请人顺德区国土局的负责人关剑峰及委托代理人张银安、陈晓涛，被申请人顺德分行的委托代理人肖汉、甘卫东，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
本院经审理查明：黄玉卿和黄健信系母子关系，黄丽华系黄玉卿之女。2001年之前，黄玉卿与刘玉朝因信佛认识，双方互有金钱往来。期间，刘玉朝一度曾以黄健信的名义(存折由刘玉朝掌管)向广东发展银行申请50万元贷款做生意，该笔贷款的抵押品为佛山市顺德区伦教街道办事处鸡洲村委会鸡洲长丰苑住宅区长丰三街27号房产（以下简称27号房产）。2009年11月，黄健信因无力偿还广东发展银行的50万元借款本息而被后者起诉追债。顺德区人民法院(2009)顺法民二初字第03519号民事判决认定，广东发展银行有权对27号房产拍卖或变卖所得价款优先受偿贷款本息计452874.98元、律师费29600元。为应对广东发展银行追债和法院的执行压力，避免抵押房产被拍卖，黄玉卿决定将该房产转入黄丽华名下并以黄丽华名义向银行申请贷款，用于清偿上述广东发展银行的贷款。
2010年7月28日，黄玉卿和黄健信书面委托刘玉朝全权办理有关“签订买卖合同，办理买卖合同公证，收取出售款及缴纳相关费用，换领新证，产权交易、过户、查档、登记等手续，将上述房屋产权过户到黄丽华名下”，委托期限至2010年10月31日止。同日，双方在佛山市顺德区公证处办理书面委托公证。随后，刘玉朝将上述事项转委托伍少冰办理。2010年8月10日，黄青彩全权委托钟林燕办理购买27号房产，“代为签订《商品房买卖合同》以及相关补充协议，交纳相关费用和有关税费，办理上述房屋的按揭、抵押登记及相关手续，与银行签订有关按揭、抵押合同，代理办理任何合法借贷手续，收取相关款项,向相关房地产交易、管理、登记部门办理上述房产的购买、房屋的产权交易、过户、登记手续，代为收楼，并领取房屋产权证、土地证，并交纳相关费用”等。同日，双方在佛山市顺德区公证处办理委托公证。在此期间，刘玉朝向黎秀君借款70多万，偿还了黄健信向广东发展银行旧存的50万元借款本息、赎回27号房产产权证。伍少冰接受刘玉朝的转委托后，找雷州市公安局松竹派出所办了一份证明黄青彩的曾用名为“黄丽华”的《户籍证明》，后又找到顺德分行工作人员刘坚了解贷款事项并索要有关资料。数日后，伍少冰将贷款资料，包括个人房屋贷款申请表、身份证、居住证、户口簿、收入证明、银行流水账、首期收据、房产买卖合同等送回刘坚要求贷款。顺德分行经审查后批准该申请，并与2010年8月16日与黄青彩签订编号为JSDAB20100758号《购房抵押贷款合同》，约定贷款120万元用于购买27号房产，并以该房产担保清偿。
2010年8月23日，刘玉朝代理合同卖方黄玉卿、黄健信与钟林燕（其另一个身份“钟林颖”，是刘玉朝女儿周英雅使用的身份）代理的合同买方黄青彩签订一份《房地产买卖合同》，约定黄玉卿、黄健信将27号房产出售给黄青彩，价款163.2万元。随后，刘玉朝、钟林燕与刘坚分别向佛山市住房和城乡建设（以下简称佛山市住建局）申请办理房地产权转移登记和土地房产他项权利登记。2010年8月24日、9月3日，佛山市住建局经审核并报请佛山市人民政府批准后予以登记，并分别向黄青彩、顺德分行核发粤房地权证佛字第××号《房地产权证》和粤房地他项权证佛字第××号《房地产他项权证》。同时，还在原属黄玉卿、黄健信的粤房地证字第××号《房地产权证》和粤房地共证字第××号《房地产权共有(用)证》内页中加注“注销”字样的印章。
2010年9月8日，顺德分行向黄健信银行账户(该账户由伍少冰代为开办)发放贷款120万。同日，黎秀君同刘玉朝一起到银行，从该账户里转出99万元至其夫叶剑雄的账户，黄健信账户内的其余款项则由刘玉朝存入自己的银行账户并另行作了处分。此后，因黄青彩的还款账户在合计偿还121291.59元本息后无力继续清偿，顺德分行于2012年8月9日以黄青彩未按合同约定归还欠款本息为由，向顺德区人民法院起诉请求判决解除《购房抵押贷款合同》、支付未还部分本息并主张抵押权。2012年11月28日，顺德区人民法院作出(2012)佛顺法伦民初字第19号民事判决（以下简称19号民事判决），认定JSDAB20100758号《购房抵押贷款合同》合法有效，判决解除合同、判令黄青彩归还未到期及逾期贷款本息，并准许顺德分行在黄青彩不履行债务时，以抵押房产折价或拍卖、变卖所得价款优先抵偿。该判决生效后，黄青彩仍不履行义务。2013年3月19日，顺德分行向顺德区人民法院申请执行。4月7日，顺德区人民法院裁定查封27号房产并决定摇珠拍卖。4月24日，顺德区人民法院公告了公开拍卖决定，黄玉卿和黄健信知道后提出执行异议。6月24日，顺德区人民法院作出(2013)佛顺法执外异字第24号裁定，驳回黄玉卿、黄健信提出的异议请求。
2015年8月27日，顺德区人民法院作出（2014）佛顺法刑初字第2703号刑事判决（以下简称2703号刑事判决），以骗取贷款罪判处刘玉朝有期徒刑一年零九个月，并处罚金人民币一万元。该院认定刘玉朝使用虚假的户籍证明，将27号房产过户至黄青彩名下，并进而持相关的虚假资料骗取银行贷款，其骗取的对象是办理房地产过户的相关部门和办理贷款的银行，最终骗取银行贷款120万元，情节严重，破坏了国家金融管理秩序，其行为符合骗取贷款的犯罪构成要件。该判决同时认定“钟林燕”的身份是虚假的，黄青彩用于申请贷款的银行流水账户和房地产买卖合同也是虚假的。该判决已生效。
2015年11月4日，黄玉卿、黄健信以其未将涉案房屋卖给黄青彩，佛山市人民政府、顺德区国土局对刘玉朝和黄青彩提交的虚假登记资料审查不严，冒然注销其原有的房地产权证，并为黄青彩和顺德分行颁发房地产权证和他项权证的行为违法为由，提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的注销粤房地证字第××号《房地产权证》和粤房地共证字第××号《房地产权共有(用)证》的行政行为，恢复原权属人房屋档案及房地产权证;2.撤销被告作出的粤房地权证佛字第××号《房地产权证》;3.撤销被告作出的粤房地他项权证佛字第××号《房地产他项权证》。
2017年8月18日，顺德区人民法院作出（2017）粤0606民初127号民事判决（以下简称127号民事判决），确认以黄玉卿、黄健信名义于2010年8月23日签订的《房地产买卖合同》无效。
佛山市中级人民法院（2015）佛中法行初字第67号行政判决认为，根据《广东省城镇房地产权登记条例》第三条第一款规定，佛山市人民政府和佛山市住建局、顺德区政府和顺德区国土局均具有核发涉案房地产权证的法定职权。根据《广东省人大常委会关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》和广东省住房和城乡建设厅发布的《关于顺德区国土城建和水利局相关行政管理事项行使地级市管理权限的批复》，在2011年之后，顺德区政府和顺德区国土局行使核发本行政区域内的房地产权证的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，顺德区政府和顺德区国土局均是本案适格的被告。
关于佛山市政府和佛山市住建局给黄青彩颁发房地产权证的行政行为是否撤销的问题。根据《房屋登记办法》第十一条第三款规定，已生效的刑事判决已查明，黄健信、黄玉卿以公证委托的方式，授权刘玉朝将涉案房地产出售给黄丽华，并授权办理房屋产权过户和二手楼的按揭、抵押手续，但刘玉朝违反委托事项，通过向房地产登记机关提供虚假的《户籍证明》证实黄青彩的曾用名为黄丽华，恶意串通黄青彩共同申请房屋的过户转移登记，从而将涉案房地产转移登记至黄青彩名下。刘玉朝、黄青彩隐瞒真实情况、提供虚假材料、获取房屋登记，根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，佛山市政府和佛山市住建局给黄青彩颁发“粤房地权证佛字第××号”《房地产权证》的行政行为应予撤销。相应的，佛山市住建局注销“粤房地证字第××号”《房地产权证》和“粤房地共证字第××号”《房地产权共有(用)证》的行政行为亦应撤销。至于两本已被注销的权属证书能否恢复的问题，因原权属证书已被加盖“注销”章，事实上不可恢复，但黄健信、黄玉卿可持生效的法律文书要求房屋登记机关核发新的权属证书，故对黄健信、黄玉卿恢复涉案房屋原权属人的房地产权证的诉讼请求不予支持。
关于粤房地他项权证佛字第××号《房地产他项权证》应否撤销的问题。2703号刑事判决表明，刘玉朝成功骗取120万元贷款、刘玉朝与黄青彩共同提供虚假资料骗取房屋转移登记、抵押登记的关键环节是《户籍证明》，而刘坚在既没有接触涉案房地产的卖方黄健信、黄玉卿，也没有审核《房屋买卖合同》的真实性、更没有获得《户籍证明》的情况下，就轻率的相信黄青彩是涉案房屋合法的买方，对贷款合同、抵押合同未经审慎审查，具有重大过失。《佛山市顺德区房地产他项权利登记申请表》以及刘坚在公安机关的陈述表明，其是顺德分行在涉案房地产之上设立抵押权的业务经办人，其履行工作职责的行为是职务行为，其行为的后果应由顺德分行承担。因此，顺德分行对于刘玉朝、黄青彩骗取抵押权登记的后果具有重大过失，不是善意第三人，案涉粤房地他项权证佛字第××号《房地产他项权证》应予撤销。至于顺德分行的资金损失问题，可另循其他途径依法解决，不在本案审理范围。
综上所述，刘玉朝作为黄玉卿、黄健信的委托代理人，在涉案房屋的买卖、过户登记、抵押登记过程中，恶意串通黄青彩使用虚假证明材料申请房地产转移登记和房地产抵押登记，致使房屋登记部门作出一系列错误登记行为，该院依法予以纠正。黄玉卿、黄健信的诉讼请求部分成立，该院仅对其有理的部分予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决:1.撤销被告颁发“粤房地权证佛字第××号”《房地产权证》的行政登记行为;2.撤销被告“粤房地他项权证佛字第××号”《房地产他项权证》的行政登记行为;3.撤销被告注销“粤房地证字第××号”《房地产权证》和“粤房地共证字第××号”《房地产权共有(用)证》的行政登记行为;4.驳回黄玉卿、黄健信的其他诉讼请求。案件受理费50元，由顺德区政府负担25元，顺德区国土局负担25元。顺德分行不服一审判决，提起上诉。
广东省高级人民法院(2016)粤行终1129号行政判决认为，在房屋所有权转移登记法律关系中，顺德区国土局受理刘玉朝和钟林燕递交的房屋所有权转移登记申请，经审查申请材料，作出准许登记的决定，将有关事项记录在房屋登记簿中，并制发粤房地权证佛字第××号《房地产权证》。该登记行为符合《房屋登记办法》第七条第一款、第十一条、第十五条第二款、第二十条第一款、第二十三条第一款第一项、第二十五条第一款以及《广东省城镇房地产权登记条例》第七条、第九条和第十四条第一款第二、三项关于办理房屋登记的一般规定。根据《房屋登记办法》第十一条第三款规定，对申请登记材料的真实性、合法性和有效性负有责任的主体是登记申请人，而不是房屋登记机关。顺德区国土局在审核申请登记材料时已尽到审慎义务，特别是在《房屋买卖合同》未经民事审判或者仲裁裁决撤销抑或认定无效的情况下，该局依据申请人提交的买卖合同以及前述《房屋登记办法》第三十三条第一款规定的其他材料，作出涉案房产所有权转移登记决定，并无不当。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议……”黄玉卿和黄健信主张其并未将涉案房屋出售给黄青彩，但顺德区人民法院19号民事判决已经确认黄青彩将涉案房屋抵押贷款行为的效力，并认定顺德分行对涉案房产依法享有抵押权。黄玉卿和黄健信并未通过民事争议解决途径取得否定其与黄青彩买卖合同效力及顺德分行抵押权效力的生效判决或仲裁裁决，因此，其请求撤销粤房地权证佛字第××号《房地产权证》依据不足。由于黄玉卿和黄健信该项诉讼请求被驳回，其对涉案房屋不享有权利，因此，其请求撤销粤房地他项权证佛字第××号《房地产他项权证》的行政行为没有法律依据，该项诉讼请求亦应予以驳回。一审根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，判决撤销粤房地权证佛字第××号《房地产权证》和粤房地他项权证佛字第××号《房地产他项权证》的登记行为，适用法律错误，实体处理不当。关于在办理涉案房屋权属登记行为的同时，注销黄玉卿、黄健信原权利证书问题。因不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，房屋过户登记后，给新的权利人颁发房产证，注销原产权人的房产证，符合房屋所有权转移的事实，也与顺德区人民法院19号民事判决相一致，黄玉卿、黄健信请求撤销该注销登记行为，依据不足，应予驳回。一审判决撤销对粤房地证字第××号《房地产权证》和粤房地共证字第××号《房地产权共有(用)证》作出的注销登记适用法律不当。综上，顺德分行上诉请求撤销一审判决的部分理由和主张成立，该院予以支持。一审判决认定主要事实不清，适用法律部分错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审判决，驳回黄玉卿、黄健信的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由黄玉卿、黄健信负担。顺德分行已经预缴的二审案件受理费50元，予以退回。
黄玉卿、黄健信申请再审称：被申请人为黄青彩颁发粤房地权证佛字第××号《房地产权证》没有尽到审慎义务。二审仅以未通过民事争议解决途径认定《房地产买卖合同》的效力错误。二审没有开庭审理，程序违法。请求撤销二审判决，维持一审判决，确认注销粤房地证字第××号《房地产权证》和粤房地共证字第××号《房地产权共有(用)证》行为、颁发粤房地权证佛字第××号《房地产权证》行为和颁发粤房地他项权证佛字第××号《房地产他项权证》行为违法。
顺德区政府及顺德区国土局共同答辩称：黄玉卿、黄健信认为登记部门办理案涉登记时审查不严，未尽到审慎审查职责，与事实不符。请求依法驳回黄玉卿、黄健信的再审申请。
顺德分行答辩称：一审撤销《房地产权证》《房地产他项权证》的登记行为错误，二审依法改判合理。该行作为善意第三人，合法取得涉案房产抵押权，应得到法律保护。黄玉卿、黄健信应对委托刘玉朝的行为承担相应的法律后果。请求依法驳回黄玉卿、黄健信的再审申请。
再审庭审中，黄玉卿、黄健信向法庭补充提交以下证据：证据1.顺德区人民法院2017年8月18日作出的127号民事判决，证明涉案房地产买卖合同已经被法院生效判决确认无效。证据2.黄青彩个人房屋贷款申请书，证明顺德分行对抵押贷款没有尽到审查义务，银行对借款申请人提交材料的真实性负有调查核实义务，而非仅仅形式审查。
佛山区政府及佛山区国土局质证认为：证据1真实性无异议，但是判决主文有重大问题，判决书第五页写的是2010年而主文是2013年。且是事后查明的事实，不能证明被申请人在办理登记时未尽到审查义务。证据2真实性无异议，但关联性不予认可，不影响抵押登记的效力，登记资料不需收取。
顺德分行质证认为：证据1系民事判决且系缺席判决，不能证明贷款合同无效，也不能证明房屋所有权、抵押权无效。虚假户籍证明并非贷款审核的资料，二手房贷的申请资料符合贷款申请的要求，银行是进行形式审查，证据2不具有证明力。
本院对上述证据认证如下：证据1系在本案二审行政判决作出后，顺德区人民法院作出的生效民事判决，符合真实性、关联性、合法性的要求，且与2703号刑事判决对事实的认定结果相一致，能够证明房屋登记过程中申请人提交虚假材料的事实，本院予以确认。证据2系案涉房屋贷款合同的附件，并且在生效的19号民事判决中已经对贷款合同进行审查，确认了贷款合同的有效性。故证据2虽然具有真实性，但并不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，亦不能证明顺德分行未尽审查义务，本院对证据2不予认定。
本院经审理认为，2008年7月1日施行的《房屋登记办法》第十一条规定，“申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”根据上述规定，申请人应对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，房屋登记机构对登记材料的审查究竟仅是形式审查义务还是实质审查义务，法律并无明确规定，但是房屋登记机构应该在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，房屋登记机构在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机构只能在职责范围内尽审慎的审查义务。在实践中，确实存在由于申请人恶意提供虚假登记材料，欺骗登记机构进而获得房屋登记的情形。房屋登记机构如果在事后发现申请人提供虚假材料的，可以依照《房屋登记办法》第八十一条进行相应处理。
《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”首先，对于房屋登记过程中当事人提供虚假材料的，房屋登记机构事后发现的，也需要通过调查确认是否应当撤销房屋登记，这种撤销的过错和责任虽然不在房屋登记机构，但符合该条规定情形的，房屋登记机构仍然需要撤销房屋登记。其次，这里规定的是除了善意取得外，通过提供虚假材料获得房屋登记的，应予撤销。也就是说，如果存在善意取得的情形，则构成对撤销房屋登记的阻却事由。一般情况下，本条规定所说的善意取得是指房屋为第三人善意取得。那么，在本案中需要进一步讨论的问题则是，无处分权人处分他人房屋并办理了登记，真实的房产权利人主张撤销房屋登记，而第三人主张善意取得房屋抵押权时，能否构成对撤销房屋登记的阻却事由。
《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款规定，“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”第三款规定，“当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”根据上述规定，他物权包括抵押权亦可以适用善意取得制度。当然，判断房屋抵押权是否构成善意取得，也要结合善意取得的一般理论和案件实际情况具体分析。如果房屋抵押权符合善意取得的事实构成要素，则该善意取得亦可以构成对撤销房屋登记的阻却事由。
本案争议的焦点问题有三：一是房屋登记机构办理案涉房屋房产登记的合法性问题；二是案涉房屋抵押登记的合法性问题；三是本案的判决方式问题。
一、关于案涉房屋房产登记的合法性问题
如前所述，房屋登记机构在进行房屋登记时具有一定的审查义务。本案中，根据一、二审查明的事实，顺德区国土局在审核申请登记材料时已尽到审慎义务，其登记行为符合《房屋登记办法》的要求。但是，在房屋登记之后，顺德区人民法院作出的2703号刑事判决已经查明，刘玉朝违反委托事项，向房屋登记机构提供虚假的《户籍证明》证实黄青彩的曾用名为黄丽华，恶意串通黄青彩共同申请房屋过户转移登记，属于隐瞒真实情况、提供虚假材料，从而获取房屋登记的情形。在此情况下，房屋登记机构完全可以依据《房屋登记办法》第八十一条的规定进行审查，决定是否需要行使自行撤销权，撤销对案涉房屋的登记行为。在房屋登记机构未予自行撤销的情况下，当事人诉请法院处理，法院依法应当对登记行为的合法性作出处理，并可以依照该条款的规定认定登记行为的合法性。二审以“黄玉卿和黄健信并未通过民事争议解决途径取得否定其与黄青彩买卖合同效力及顺德分行抵押权效力的生效判决或仲裁裁决，请求撤销粤房地权证佛字第××号《房地产权证》证据不足”为由，驳回黄玉卿、黄健信要求撤销案涉房产证的诉讼请求，同时一并驳回对房屋抵押登记的诉讼请求，适用法律错误。生效的2703号刑事判决已经确认在办理房屋登记过程中，当事人提供虚假材料，符合应予撤销的事由。至于登记过程中提交的买卖合同是否有效，并非案涉房屋登记是否应予撤销的唯一考量因素。而且根据再审申请人提交的新证据，顺德区人民法院作出的生效127号民事判决也确认案涉房产的买卖合同无效。故本案关于房屋登记的合法性问题，应该以生效的2703号刑事判决以及127号民事判决认定的事实，确认当事人存在提交虚假材料、以非法手段获取房屋登记的情况。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二审作出驳回再审申请人对房屋登记行为的诉讼请求，适用法律错误，应予纠正。
二、关于案涉房屋抵押登记的合法性问题
由于存在提交虚假材料非法获取房屋登记的情形，案涉房屋登记本应予以撤销。生效的2703号刑事判决已认定黄青彩系与刘玉朝恶意串通骗取房屋登记，因此黄青彩并非善意第三人，本案也不存在因第三人善意取得该房屋而阻却撤销房屋登记的事由。那么，案涉房屋抵押登记的合法性问题将直接影响对房屋登记是否应予撤销的判断。
前已述及，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，受让人受让不动产时是善意的，受让人取得该不动产的所有权；当事人善意取得其他物权的，与善意取得的所有权具有同样的法律后果。抵押权系设立在所有权之外的受法律保护的其他物权之一。抵押权因被担保债权的成立而成立，亦因被担保债权的消灭而消灭。认定善意取得的核心要件是第三人属于善意、有偿取得抵押权。本案中，黄青彩与顺德分行之间的担保债权经顺德区人民法院生效的19号民事判决确认，该判决确认了黄青彩将涉案房屋抵押贷款行为的效力，并认定顺德分行对涉案房产依法享有抵押权。虽然2703号刑事判决确认刘玉朝与黄青彩共同提供虚假资料骗取房屋转移登记和抵押登记，但顺德分行在与黄青彩签订抵押贷款合同时，进行了相应的审查，且不存在重大过失，应当认定为善意第三人。而且，顺德分行已向黄健信账户发放贷款120万元，根据贷款合同完成了支付抵押权对价的义务。房屋登记机构作出的案涉房屋的抵押登记行为合法有效，并无不当。
一审认为顺德分行工作人员刘坚作为设立抵押权的业务经办人，“既没有接触涉案房地产的卖方黄健信、黄玉卿，也没有审核《房屋买卖合同》的真实性，更没有获得《户籍证明》的情况下，就轻率地相信黄青彩是涉案房屋合法的买方，对贷款合同、抵押合同未经审慎审查，具有重大过失。”“顺德分行对于刘玉朝、黄青彩骗取抵押权登记的后果具有重大过失，不是善意第三人。”一审作出的上述认定，与生效的19号民事判决已经确认案涉房屋的抵押贷款合同合法有效的结论相悖，在未对生效民事判决启动审判监督程序予以纠正的情况下，一审所认定的该部分事实不能作为认定案件的事实，应予纠正。
银行在签订抵押贷款合同、办理抵押登记时，确实应采用审慎的态度对申请人提供的相关材料进行审查。虽然刘坚没有接触卖方黄健信、黄玉卿，但是黄玉卿、黄健信系出具书面委托刘玉朝办理案涉房屋的过户及抵押手续，且该委托手续经过公证部门的公证，刘坚有理由相信刘玉朝具有代理资格。至于对《户籍证明》《房屋买卖合同》的审核，作为房屋登记机构的被申请人在进行登记时尚未发现刘玉朝等人提交的上述材料存在造假或无效的情况，要求银行工作人员作出比政府部门更准确的判断和采用更高的审查强度，没有法律根据和现实可能性。顺德分行在抵押登记的审查中的误信，是由于刘玉朝、黄青彩等人恶意串通提供虚假材料所致，而且其抵押登记亦是建立在房屋登记机构已经先作出房屋转移登记，基于对房屋登记公信力的信赖基础上作出的。顺德分行作出的抵押登记行为不存在重大过失，其所取得的抵押权属于善意取得，应受法律保护。顺德分行的善意取得构成对房屋登记机构撤销抵押登记的法定阻却事由。一审判决撤销该抵押登记属认定事实不清，适用法律错误。
三、关于本案的判决方式问题
对被诉行政行为作出否定性评价并不意味着该行政行为必须撤销，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的判决方式，就是对被诉行政行为的合法性作否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系，该判决方式的适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款则规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。本案中，案涉房屋抵押登记应该受到法律保护。如果撤销案涉房屋的房屋登记行为，则抵押登记的物权基础不复存在，抵押权人的合法权利得不到保护，势必造成社会公共利益的损害。
根据上述规定，案涉房屋登记本应判决撤销，但如撤销房屋登记将直接影响抵押登记的效力，影响抵押权的实现。故本案应判决确认案涉房屋的房屋登记行为违法，保留房屋登记的效力，同时驳回对房屋抵押登记行为和注销原房屋登记行为的诉讼请求。
应当指出的是，《中华人民共和国物权法》第一百零六条第二款规定，“受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。”本案中，黄玉卿、黄健信因刘玉朝的骗取贷款行为，导致其所有的案涉房屋被转移登记且被抵押，确实存在一定的损失。但是本院也注意到，黄玉卿、黄健信委托刘玉朝办理房屋转移登记并进行抵押，其初衷就是为了应对法院对其旧存贷款的执行。经过刘玉朝的运作，顺德分行所发放的贷款，大部分已用于归还给代为偿还黄玉卿、黄健信旧存贷款的案外人。刘玉朝提交虚假的户籍证明，假借黄青彩的身份骗取房屋登记，黄青彩在一系列的刑事、民事及本案行政诉讼中均未曾出现。本院考虑到上述情况，曾经组织各方当事人进行调解，但在顺德分行提出愿意减少贷款罚息及迟延履行金的条件下，黄玉卿、黄健信坚持不接受相关调解方案，导致未能达成调解协议。黄玉卿、黄健信的相关损失可依照物权法的相关规定，向无权处分人请求赔偿损失。案涉房屋的执行程序结束后，黄玉卿、黄健信亦可对执行后的剩余款项主张权利。
综上，黄玉卿、黄健信的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销广东省高级人民法院(2016)粤行终1129号行政判决；
二、撤销佛山市中级人民法院（2015）佛中法行初字第67号行政判决；
三、确认佛山市人民政府、佛山市住房和城乡建设局颁发的粤房地权证佛字第××号《房地产权证》违法;
四、驳回黄玉卿、黄健信的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 曹 刚
二〇一八年四月二十八日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。
3.房屋登记办法
第十一条申请房屋登记，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料。
申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。
申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。
第八十一条司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。
4.最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定
第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。
5.中华人民共和国物权法
第一百零六条无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：
（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；
（二）以合理的价格转让；
（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。
受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。
当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。