江苏省淮安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏08行终111号上诉人（一审原告）淮安市石塔湖小区业主委员会，住所地淮安市清江浦区公园北路石塔湖小区西门办公室。负责人曹军华，该业主委员会主任。被上诉人（一审被告）淮安市教育局，住所地淮安市翔宇南道1号淮安市行政中心北楼5楼。法定代表人张元贵，该局局长。被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区教育局，住所地淮安市延安西路200号清江浦区民生服务中心。法定代表人施玉明，该局局长。上诉人淮安市石塔湖小区业主委员会（以下简称石塔湖业委会）因诉被上诉人淮安市教育局、淮安市清江浦区教育局（以下简称清江浦教育局）行政管理（施教区调整方案）一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初107号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年6月2日受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。石塔湖业委会一审诉称：石塔湖小区紧邻淮海北路，与淮安市启明外国语中学（清江中学）同在淮海北路西边，相距1.1公里，步行15分钟；相距淮阴中学1.2公里，步行16分钟；而相距清江浦中学2.4公里，步行30分钟。依据《义务教育法》中“就近入学”的原则，于情于理都应该将该小区划入清江中学施教区。但是，连位于淮海北路东边新建的颐高广场都被市教育局划入清江中学施教区，石塔湖小区却被舍近求远地划入淮海北路东边，且相隔5条马路的清江浦中学施教区。原告认为，这样的划分不合理，小区孩子们每天上学需穿越淮海北路、漕运东路、和平路、承德路、圩北路“长途跋涉”到校读书，存在巨大的交通压力和人身安全隐患。《义务教育法》中规定就近入学，是划分学区时应遵循的基本原则和依据，就近入学是以人为本，是国家平衡教育资源，保障学生安全，提升居民幸福指数的一项重要举措。被告教育局违反“就近入学”的原则乱作为，将石塔湖小区划入清江浦中学施教区，严重侵害了小区全体业主的合法权益。综上，为维护原告业主的合法权益，特具此状，诉至法院，请求依法判决：1、确认两被告作出的淮安市原清河区义务教育阶段学校施教区调整方案的行政行为违法；2、撤销或变更两被告作出的淮安市原清河区义务教育阶段学校施教区调整方案；3、被告承担本案诉讼费用。一审法院经审理查明：原告石塔湖业委会系本市石塔湖小区第二届业主委员会，任期五年，自2016年1月25日至2020年1月24日。2015年12月21日，原告石塔湖业委会经淮安市原清河区长西街道办事处审核同意备案，经淮安市原清河区物业管理办公室同意按街道意见备案。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，提起诉讼的原告系石塔湖业委会，根据《物业管理条例》第十五条、第十九条的规定，原告石塔湖业委会提起诉讼针对的行政行为系“义务教育阶段学校施教区调整方案”，而“义务教育阶段学校施教区调整方案”针对的是该方案涉及到的施教区范围内的当年即将入学的适龄儿童，与该范围内小区的业主委员会履行物业管理方面的职责没有行政法上的利害关系，故原告石塔湖业委会不具有提起本案行政诉讼的主体资格，不是本案适格原告。综上，经一审法院依法阅卷、调查，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回原告石塔湖业委会的起诉。一审裁定后，石塔湖业委会上诉称：一审法院认定上诉人在本案中不具有提起行政诉讼的主体资格，该认定无事实与法律依据。1、上诉人虽不属于公民，也不具备法人资格，但是属于行政诉讼法规定的“其他组织”，具有行政诉讼的原告资格，有权作为原告直接起诉被上诉人。2、上诉人系涉案小区业主大会合法选举而产生的，具体职责系报告小区物业管理的实施情况，代表业主参与物业服务企业签订物业服务合同，了解业主的意见和建议，并且履行业主大会赋予上诉人的其他职责。3、一审法院未开庭，也未要求上诉人提供证明主体资格的证据，就直接认定上诉人无行政诉讼主体资格，非法剥夺上诉人的诉权。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人淮安市教育局、清江浦教育局未提交书面答辩意见。当事人一审中提交的证据材料已经随卷移送至本院，本院经审查对一审法院认定的事实和采纳的证据均予以确认。本案争议焦点为：上诉人石塔湖业委会是否是本案的适格原告。本院认为，首先，上诉人石塔湖业委会不是本案被诉行政行为的相对人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。……”《中华人民共和国义务教育法》第十二条第二款规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件，具体办法由省、自治区、直辖市规定。”《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第九条规定：“县级人民政府应当保障适龄儿童、少年在其户籍所在地就近入学。县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况，合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围。”本案中，“义务教育阶段学校施教区调整方案”的行政相对人应为施教区范围内当年即将入学的适龄儿童、少年，而非施教区范围内的所有业主，更非依据《物业管理条例》而成立的业主委员会，因此，本案上诉人石塔湖业委会不是该行政行为的相对人。其次，上诉人石塔湖业委会也不是本案被诉行政行为的利害关系人。《物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”第十九条规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。”本案中，上诉人石塔湖业委会仅是该小区业主大会的执行机构，其主要职责是围绕物业管理展开的，履行的是物业管理方面的职责，其不得从事与物业管理无关的活动。因此，本案所诉行政行为即施教区的调整方案与上诉人石塔湖业委会履行物业管理方面的职责没有行政法意义上的利害关系。第三，关于上诉人主张其提起本案诉讼是基于业主大会的授权，履行的是业主大会赋予的其他职责的问题。《物业管理条例》第十九条已作出明确规定，业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。即使是《物业管理条例》中没有明确的“其他职责”，但是该职责也仅限于物业管理方面。本案中的施教区调整方案与物业管理无关，业主大会无权赋予上诉人就该行为进行诉讼的权利。其这一主张缺乏法律依据，本院不予采信。第四，关于上诉人主张一审未开庭直接裁定驳回起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款规定：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”故一审法院未经开庭迳行裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 文审判员 石亚东审判员 孙聂娟二〇一七年六月二十六日书记员 陈 路