青海省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）青行终25号上诉人（原审原告）吴皇厚，男，汉族，1972年7月26日出生，居民身份号码××××××，住西宁市，住西宁市。委托代理人闫晓丽，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青海省人民政府，住所地：西宁市城中区西大街12号。法定代表人王建军，省长。委托代理人王宁，青海省人民政府法制办公室干部。上诉人吴皇厚因与青海省人民政府（以下简称青海省政府）政府信息公开一案，不服西宁市中级人民法院（2017）青01行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴皇厚及其委托代理人闫晓丽，被上诉人青海省政府的委托代理人王宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1999年1月30日，原告吴皇厚之母冶成花与西宁市城西区彭家寨乡张家湾村民委员会签订了《土地承包合同》，承包了张家湾村的部分土地，承包期为30年，自1999年1月30日起至2029年1月30日止。张家湾村民委员会证明冶成花已去世多年，承包合同上的承包地由冶成花之子吴皇厚实际承包使用。2017年7月20日，吴皇厚通过EMS邮寄的方式向青海省政府邮寄《政府信息公开申请表》，要求公开土地位置为西宁市城西区张家湾村，项目名称为昆仑大道延伸段道路建设（张家湾村棚户区改造）的征地批准文件（征地批复）这一政府信息。青海省政府于2017年7月31日作出（2017）第19号《非本机关政府信息告知书》，内容为：”本机关于2017年7月25日受理了你提出的政府信息公开申请，经查，你申请获取的信息不属于本机关的掌握范围，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。及《青海省实施办法》第十三条规定：行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或者重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。因此，建议你向西宁市城西区国土资源局（联系电话：0971-825****）咨询。”吴皇厚收到该告知书后，认为青海省政府告知书的答复内容违反《土地管理法》、《土地管理法实施条例》的相关规定，侵犯了其的知情权，于2017年8月9日向青海省政府提起行政复议，要求依法撤销青海省政府于2017年7月31日作出的（2017）第19号《非本机关政府信息告知书》，责令青海省政府在法定期限内重新公开征地批准文件（征地批复）。青海省政府于2017年10月10日作出青府复决字（2017）16号《行政复议决定书》，认定：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三条第三款规定”县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”青海省政府不是具体政府信息的公开机关，且已向申请人告知了该政府信息公开机关的名称及联系方式。决定维持青海省政府作出的（2017）第19号《非本机关政府信息告知书》。吴皇厚不服，遂诉至法院，要求撤销青海省政府作出的（2017）第19号《非本机关政府信息告知书》及青府复决字（2017）16号《行政复议决定书》，判决青海省政府在法定期限内重新公开征地批准文件（或征地批复）这一政府信息。一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：”行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。”根据该条规定，制作信息的机关应当履行公开义务，现吴皇厚要求公开的是征地批复，国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知中对征地信息公开的主体责任予以了明确，确定依据土地管理法律法规规定，市、县政府组织用地报批和征地实施，征地补偿安置等信息由市、县政府及其国土资源主管部门产生。按照谁制作、谁公开和就近、便民的原则，市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体，公开的内容包括国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件。因此根据该通知，青海省政府并不是征地批复信息公开的主体，再者青海省政府根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定向吴皇厚告知了应当公开此信息的政府部门，吴皇厚要求青海省政府公开此信息依据不足，青海省政府作出的复议决定适用法律正确，符合法定程序，吴皇厚的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴皇厚的诉讼请求。案件受理费50元由原告吴皇厚负担。吴皇厚上诉称，首先，根据《土地管理法》第45条之规定，国务院、省级政府对征收农村集体土地具有”批准权”。本案中上诉人自家房屋因昆仑大道延伸段道路建设（张家湾村棚户区改造）项目的需要被划入征收范围内，被上诉人作为省级政府，对涉案地块土地征收享有”批准权”。征地批复，顾名思义，是省级政府对下级国土部门相关征地信息的批复答复，下级国土部门无权制作这一信息；故本案被上诉人才是征地批复信息的制作主体，其建议向西宁市城西区国土资源局咨询的答复于法无据。其次，根据《政府信息公开条例》第17条之规定，”行政机关制作的政府信息”，由制作该信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保管该信息的行政机关负责公开”，可见，”谁制作”，谁公开”是政府信息公开的基本原则。本案中被上诉人作为涉案集体土地征收的批准机关，是征地批复信息的制作机关；西宁市城西区国土资源局不具有征收集体土地的”批准权”，其只是集体土地征收的拟定、呈报机关，即使其被认定为征地批复信息的保存机关，被上诉人作为这一信息的制作机关，并不免除其信息公开的法定职责。故，上诉人根据《政府信息公开条例》第十七条规定向被上诉人申请公开征地批复于法有据，被上诉人建议上诉人向西宁市城西区国土局咨询属于怠于履行法定职责，原审法院认定事实明显错误。最后，根据《政府信息公开条例》之规定，信息公开的方式包括主动公开和依申请公开，两者相辅相成，互为补充。国土资源部办公厅《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》出于尽可能将征地矛盾纠纷化解在基层、就近便民的考虑，将国务院或省级政府依法批准用地的批复文件作为市、县政府征地信息主动公开的一项内容；该通知明确了市、县政府主动公开征地信息的职责，然而市、县政府的主动公开并不能代替省级政府作为制作机关公开信息的法定职责。本案中，上诉人依申请向被上诉人申请公开征地批复信息与市、县政府主动公开这一信息是信息公开的两种方式，原审法院用市、县政府的主动公开代替上诉人的依申请公开割裂了二者间的联系，属于适用法律错误，不利于保障上诉人的知情权。综上，被上诉人是涉案地块征地批复信息的制作主体，上诉人向其申请公开这一信息于法有据。原审法院以被上诉人不是公开这一信息的主体为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，属认定事实、适用法律错误。请求本院依法改判，支持上诉人的上诉请求。青海省政府答辩称，《政府信息公开条例》第十七条规定行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开，”谁制作、谁公开”是政府信息公开的基本原则。国土资源部《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》国土资厅发（2014）29号也规定：国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件，公开主体是市、县政府及其国土资源主管部门。根据《土地管理法》第四十五条规定，我国土地征收实行的是两级审批的制度，在实际工作中，征收土地有关文书由国土部门制作，相关报批资料也由其保存，青海省政府既不是吴皇厚申请公开政府信息的制作机关，也不是保存机关，审批机关不能等同于制作机关。省政府信息与政务公开办公室已经依据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，向吴皇厚告知了获取或保存涉案政府信息公开机关的名称及联系方式，其作出的告知书符合法律规定。复议机关在复议过程中认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，现予以确认。本院认为，本案的争议在于青海省政府是否为征地批复信息的公开主体以及其作出的（2017）第19号《非本机关政府信息告知书》、青府复决字（2017）16号《行政复议决定书》是否合法有据的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：”行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。”本案中，吴皇厚要求青海省政府公开的信息是征地批复文件。关于征地信息公开，国土资源部办公厅国土资厅发（2014）29号《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》规定：”依据土地管理法规规定，市、县政府组织用地报批和征地实施、征地补偿安置等信息由市、县政府及其国土资源主管部门产生。按照谁制作、谁公开和就近、便民的原则，市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体，对做好征地信息公开工作起到关键作用。市、县要依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，切实将征地信息公开作为政府信息公开工作重点，完善制度，明确职责，强化落实。要按照有关规定，严格履行征地报批前告知、确认、听证和批后两公告一登记程序，并通过多种有效途径及时公开征地信息，方便群众查询”。该通知同时规定：”根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和征地管理的有关规定，市、县征地信息主动公开的内容主要包括以下方面：1、国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件，其中，国务院批准的城市用地还应公开省级人民政府审核同意农用地转用和土地征收实施方案的文件；.........”。根据上述文件要求，吴皇厚要求公开的用地报批等信息，由市、县政府及其国土资源主管部门产生，按照谁制作、谁公开和就近、便民的原则，市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体。青海省政府虽为土地征收项目的批准机关，但不是征地信息公开的责任主体。吴皇厚向青海省政府申请公开征地信息于法无据。吴皇厚声称，本案是依申请公开，省级政府不能免除其作为制作机关依申请公开信息的义务。经查，《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。对于征地过程中，一些不便于向社会主动公开的信息，市、县应依法依规将其纳入依申请公开范围。关于征地信息，依申请公开的内容主要包括以下方面：1、用地报批前征地调查结果、听证笔录；2、用地批准后征地补偿登记材料；3、征地补偿费用支付相关凭证；4、勘测定界图；5、其他属于申请公开范围的有关材料”。可见，主动公开和依申请公开确定的只是政府信息公开的范围，并非行政机关是否应当公开信息的依据。即政府信息公开方式并非划分信息公开责任主体的依据，无论是主动公开还是依申请公开信息，负有信息公开义务的行政机关都应当公开政府信息。故，吴皇厚关于青海省政府不能免除其依据申请人申请公开征地信息责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。青海省政府收到吴皇厚的信息公开申请后，作出（2017）第19号《非本机关政府信息告知书》，建议吴皇厚向该项目的实施单位西宁市城西区国土资源局咨询。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：”（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；.........”。青海省政府所作告知书，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》中关于告知申请人获取信息的方式和途径的规定。在收到吴皇厚的复议申请后，青海省政府在法定期限内作出复议决定，维持告知书并无不当，且复议程序合法。吴皇厚的该上诉理由亦不能成立，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人吴皇厚负担。本判决为终审判决。审判长  班玛吉审判员  韩英俊审判员  李成花二〇一八年四月八日书记员  周晓武