江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终310号
上诉人（原审原告）王二红，男，1952年3月18日生，汉族。
上诉人（原审原告）鲍永琴，女，1954年10月16日生。
以上两上诉人的委托代理人王慧超(系两上诉人之子)，1983年5月20日生。
以上两上诉人的委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地在南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人马蓉，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人王祺、朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室，住所地在南京市栖霞区文枢东路*号***幢综合楼。
法定代表人龚立才，南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室主任。
委托代理人韩兆松，南京市栖霞区拆迁安置办公室工作人员。
委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。
上诉人王二红、鲍永琴因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、被上诉人南京市人民政府(以下简称市政府)房屋拆迁裁决及行政复议一案，不服南京市栖霞区人民法院（2015）栖行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王二红及其委托代理人王慧超、张琨，被上诉人市国土局的委托代理人马蓉、朱昊，被上诉人市政府的委托代理人王祺、朱正，原审第三人南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室（以下简称栖霞区拆迁办）的委托代理人孙畅到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审理期限3个月，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，市国土局于2014年4月17日作出宁征拆字[2014]004号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，同意“马群狮子坝地块项目”在建设用地批准文件规定范围内实施征地房屋拆迁。拆迁实施单位为区拆迁办，拆迁范围为规划红线（地字第320113201011026）范围内集体土地上的房屋、撤组剩余国有土地上原建于集体土地上的房屋、撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋。栖建字2004007号工程建设许可证存根记载，王二红名下的南京市栖霞区狮子坝村狮子坝二队53号（以下简称狮子坝二队53号）房屋建筑面积为90平方米，该房屋位于本次拆迁范围内。王二红与鲍永琴原系夫妻，2005年8月10日，两人办理了离婚登记，目前均居住在狮子坝二队53号房屋内。由于王二红与鲍永琴一直未与拆迁实施单位达成拆迁补偿安置协议，栖霞区拆迁办于2014年9月28日向市国土局申请裁决。市国土局受理申请后，向王二红与鲍永琴送达了答辩通知书、裁决调解审理通知书，并组织双方进行协调。因仍未达成拆迁补偿安置协议，市国土局于2014年10月27日作出宁征拆裁字[2014]019号南京市征地房屋拆迁裁决决定书（以下简称19号裁决书），并依法送达双方。王二红与鲍永琴不服该裁决书，于2014年11月4日向市政府申请行政复议，市政府于2015年1月30日作出[2014]宁行复第265号行政复议决定书（以下简称265号复议书），维持了19号裁决书的具体行政行为。王二红与鲍永琴仍不服，又于2015年2月12日向南京市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，该院以起诉人所涉的不动产不在鼓楼区为由，对王二红、鲍永琴的起诉裁定不予受理。王二红与鲍永琴在法定期限内向南京市中级人民法院提起上诉，南京市中级人民法院于2015年7月29日作出行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。王二红与鲍永琴于2015年8月11日诉至原审法院，要求处理。
原审法院另查明，王二红与鲍永琴狮子坝二队53号房屋原系集体土地上房屋。1988年12月23日颁发的土地使用证上登记的土地使用权人为王二红，用途为宅基地，用地面积19平方米（其中房屋占地12平方米、院落用地7平方米）。2003年7月5日，王二红因房屋年久、不够居住等原因申请建房，2004年3月8日，王二红取得工程建设许可证，该证载明建筑面积90平方米。
市国土局根据王二红的“土地使用证存根”和“工程建设许可证存根”，认定王二红与鲍永琴狮子坝二队53号房屋合法建筑面积为90平方米，并据此对王二红、鲍永琴作出如下货币补偿：货币补偿金额285930元，其中拆迁补偿款270450元、其他补偿费15480元（装修附着物等补偿，以其搬迁时实际调查测算为准）。
本案在一审审理过程中，王二红与鲍永琴认为市国土局作出裁决所依据的宁政发(2007)61号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称61号文）、宁政发（2007）143号《<南京市征地房屋拆迁补偿安置办法>实施细则》（以下简称143号文）、宁政发（2010）263号《市政府关于调整规范征地房屋拆迁补偿有关政策标准的通知》（以下简称263号文）、宁政办发（2007）120号《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》（以下简称120号文）与《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定相冲突，不应作为裁决的依据，故要求在本案中一并对该四份规范性文件进行合法性审查。
原审法院认为，61号文是依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中和人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）、《江苏省土地管理条例》等有关法律法规的规定，由市政府根据本市实际情况制定的征地房屋拆迁补偿办法。本办法所称的征地房屋拆迁补偿安置，实际上是指国家为了公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，征收农民集体所有土地涉及房屋及附属物的，依法给予被征收人合理补偿安置的行为，并非是对国有财产的征收、征用行为。该办法未损害行政相对人的合法权益，与现行法律法规亦不相冲突，应当作为所涉项目范围内征地房屋拆迁补偿安置的适用办法。王二红与鲍永琴认为61号文与《中华人民共和国立法法》第八条相冲突的观点不成立。143号文、263号文、120号文是根据61号文规定，结合南京市实际情况制定的实施细则和有关政策标准的调整规定以及裁决的相关规定，与现行法律法规亦不相冲突。市国土局据此作出具体行政行为并无不妥。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，该条并未将行政相对人的起诉权利限定在必须向有管辖权的法院提起。作为被拆迁户，大多不具有法律的专业知识，对法律条文的理解应从有利于行政相对人的角度考虑，王二红与鲍永琴在法定期限内向南京市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。市国土局认为王二红、鲍永琴起诉已经超过法定起诉期限的抗辩理由不成立，原审法院不予采信。
狮子坝地块建设用地已经取得江苏省国土资源厅的批准，该工程建设项目征地拆迁手续齐备、行为合法。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定，“设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域土地的管理和监督工作。”《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第二条第二款规定，撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，均适用本办法；第八条规定，市国土局是本市征地房屋拆迁补偿安置工作的行政主管部门，对本市征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理。故市国土局具有核发征地房屋拆迁方案批准通知书的法定职权。栖霞区拆迁办根据拆迁方案批准通知书规定的程序和批准权限，在建设用地批准文件规定的范围内对狮子坝地块拆迁范围内的房屋实施拆迁补偿安置工作，符合规定，并无不当。
61号文规定，拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土局裁决。被拆迁人持有宅基地集体土地使用证和房屋产权证的（含建房许可证），按本办法给予补偿。拆迁补偿以前述两证所载的合法房屋建筑面积为测算依据。住宅房屋实行货币补偿的，其拆迁补偿款由原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款三部分组成。143号文规定，对于住宅房屋被拆迁人持有的宅基地集体土地使用证与房屋产权证（含建房许可证）不一致的，以房屋产权证为准，确认合法房屋建筑面积。本案中，市国土局在栖霞区拆迁办与被拆迁人达不成拆迁补偿协议的情况下，依法享有裁决权。王二红与鲍永琴虽在2005年办理了离婚登记，但涉案房屋的建设是在夫妻关系存续期间，该房屋仍属于王二红、鲍永琴共同财产，市国土局将王二红、鲍永琴作为裁决对象，按工程建设许可证载明的建筑面积，对涉案房屋作出货币补偿，有事实和法律依据。市国土局裁决的程序符合法律和《南京市征地房屋拆迁裁决暂行规定》的相关规定，充分保障了行政相对人的合法权益。市政府依据法律法规的规定，履行了行政复议的法定职责，复议程序合法，未损害行政相对人的合法权益。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十五条、第五十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款、第二十条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项，参照《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第二条、第三条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第三十一条、第四十三条，《<南京市征地房屋拆迁补偿安置办法>实施细则》第二十八条、第二十九条之规定，判决驳回王二红、鲍永琴的诉讼请求。
上诉人王二红、鲍永琴诉称，一审判决认定事实错误，法律适用错误，应予撤销。1、上诉人的房屋并不坐落在征地红线内。被上诉人市国土局提交的证据，无法证明上诉人的房屋在本次房屋征收拆迁的范围内，被上诉人不应对上诉人的房屋作出裁决。2、被上诉人针对上诉人房屋作出裁决所适用的法规错误。依据《立法法》第八条、第九条的规定，被上诉人依据61号文等地方规范性文件作为对上诉人房屋进行征收拆迁补偿安置，适用法律错误。61号文等地方规范性文件，无权授权被上诉人对上诉人的房屋进行拆迁裁决。3、上诉人房屋所在的土地于2011年就被苏国土资函[2011]72号《关于南京市2010年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第5批次实施方案的批复》征为国有土地。上诉人房屋所占用的土地属于国有土地，应该依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定进行征收补偿。4、按照集体土地进行征收拆迁，应该依据《中华人民共和国物权法》、《土地管理法》等法律的有关规定，依法进行征收补偿安置。5、被上诉人提交的法律依据违法。61号文第二条第二款规定，“撤组剩余国有土地上原建于集体土地上的房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房产证，均使用本办法。”该规定内容违反上位法的规定，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条的规定，国有土地上房屋的征收补偿，应适用该条例。6、裁决的内容本身违法。拆迁人没有与被拆迁人协商，单方委托评估机构进行评估违反公平、公开的征收补偿安置原则。其评估结果明显低于周边房屋的市场价值。且上诉人的房屋有装修，而裁决书中并没有对上诉人房屋装修进行补偿，属于遗漏补偿项目。依据原审第三人向被上诉人提交的《房屋拆迁货币补偿测算》和《拆迁补偿安置方案》显示，原审第三人作为拆迁实施单位，对上诉人房屋的补偿为290880元。但是，被上诉人的裁决书中显示的补偿金额为285930元，低于原审第三人对上诉人房屋作出的补偿。依据被上诉人所提交的南京市地方文件，未授予被上诉人可以做出低于申请补偿价格裁决的权利。综上，请求二审法院撤销（2015）栖行初字第48号行政判决书。
被上诉人答辩称，1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉主张不能成立。首先，涉案证据材料“房屋位置红线图”及“房屋位于拆迁范围内的证明”能反应上诉人的房屋位于本次征地范围内。原审第三人也已应法院的要求对上诉人的房屋位置做了指认说明，因此上诉人提出的不在拆迁红线范围内的理由不能成立。其次，《土地管理法》第四十七条规定，征收土地要对地上附着物予以补偿，因此拆迁补偿安置活动是征收活动的一部分。本案中，涉案房屋拆迁补偿系基于上诉人房屋所在土地被依法征收这一前提而展开的，涉案土地征收活动并未完成。因此，上诉人提出其房屋所在土地被征收，要求拆迁补偿适用国有土地上房屋补偿标准，于法无据。再次，61号文及其配套文件，均是依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等有关法律法规规定，结合本市实际情况制定的征地房屋拆迁补偿办法及配套规定。上述文件所涉及的拆迁补偿安置实质是国家为了公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，征收农民集体所有土地涉及房屋及附属物的，依法给予被征收人合理补偿安置的行为，并非是对国有财产的征收、征用行为。因此上述文件与现行法律并无冲突。最后，对于涉案房屋拆迁各项补偿标准，相关政策已予明确。19号裁决书中已载明“装修附着物等补偿，以其搬迁时实际调查测算为准”已最大程度保障了上诉人的利益，并不存在遗漏补偿项目。2、被诉行政行为合法，应当予以维持。依据61号文的规定，被上诉人市国土局具有裁决的主体资格，并于法定期限内作出了19号裁决书，符合法律规定。请求二审法院，驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府未提交书面答辩意见，其当庭辩称，其答辩意见与一审一致。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人栖霞区拆迁办未提交书面陈述意见，其当庭陈述称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原、被告、第三人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
在本案审理期间，上诉人王二红、鲍永琴与原审第三人栖霞拆区拆迁办于2016年7月9日就狮子坝二队53号房屋的拆迁安置进行了重新协商，并达成《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》。
本院认为，根据61号文第三十一条规定，“拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土局裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”被上诉人市国土局依法享有对拆迁补偿裁决的职责。61号文第二十条规定，“被拆迁人持有宅基地集体土地使用证和房屋产权证的（含建房许可证），按本办法给予补偿。拆迁补偿以前述两证所载的合法房屋建筑面积为测算依据。宅基地集体土地使用证和房屋产权证均不具备的，属于违法建筑，不予补偿。”第二十一条规定，“住宅房屋实行货币补偿的，其拆迁补偿款由原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款三部分组成。”本案中，因原审第三人与上诉人未达成拆迁补偿安置协议，经原审第三人向被上诉人市国土局申请。市国土局对王二红、鲍永琴的房屋，按工程建设许可证载明的建筑面积，在法定期限内作出裁决，符合法律规定。被上诉人市政府依据法律法规的规定，履行了行政复议的法定职责，复议程序合法。
关于上诉人提出61号文、143号文、263号文、120号与现行法律法规存在冲突的主张，经审查，本院认为，原审法院对上述文件逐一进行了合法性审查，审查程序符合法律规定，上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。
关于上诉人提出被上诉人作出的19号裁决书遗漏房屋装修等补偿项目及拆迁补偿数额低于原审第三人测算数额的主张，经审查，本院认为，被上诉人在其作出的裁决书第一项中，载明“装修附着物等补偿，以其搬迁时实际调查测算为准”，未遗漏房屋装修的项目；依据263号文规定，被上诉人市国土局有权依据征地房屋拆迁补偿政策标准对上诉人被拆迁房屋补偿金额进行裁决，故上诉人的该项上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王二红、鲍永琴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
代理审判员 王玉刚
代理审判员 王攀峰
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 戴 苗