湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终934号
上诉人（原审原告）：永兴县马田镇忠和五矿。住所地：湖南省永兴县马田镇忠和村**组。
负责人：张基隆，该合伙企业总经理。
委托代理人:周磊，湖南人和人律师事务所律师。
委托代理人:戴领，湖南人和人律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：永兴县人民政府。住所地：永兴县便江镇大桥路***号。
法定代表人：刘朝晖，该县县长。
委托代理人：袁朝晖，永兴县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：李飞，湖南金鸥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路。
法定代表人：许达哲，代省长。
委托代理人：李安，湖南省煤炭管理局副处长。
委托代理人：潘丙午，湖南金湘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：郴州市人民政府。住所地：湖南省郴州市五岭大道*号。
法定代表人：瞿海，该市市长。
委托代理人：ＸＸ，郴州市安监局工作人员。
委托代理人：张晶，郴州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人永兴县马田镇忠和五矿（以下简称忠和五矿）、永兴县人民政府（以下简称县政府）因与被上诉人湖南省人民政府（以下简称省政府）、郴州市人民政府（以下简称市政府）行政强制违法及行政赔偿一案，不服郴州市中级人民法院（2016）湘10行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审判决认定：忠和五矿位于湖南省永兴县马田镇忠和村二十组，其主要经营范围为煤炭开采、销售。2010年省政府、市政府分别作出文件、批复，确定忠和五矿为煤矿整顿重组整合后保留的煤矿，煤矿开采证照齐全。2011年3月，经郴州市煤炭局批复，同意忠和五矿进行技术改造，技改竣工验收合格后方可投产。2011年6月，经永兴县马田镇人民政府主持，忠和五矿进行“股份内部转让”，同时，经招商引资，忠和五矿股份进行重组。2011年8月，县政府向湖南省国土资源厅承诺解决全县8家煤矿采矿权平面重叠问题。通过投资技术改造，经验收合格，县政府准许忠和五矿于2012年12月12日起恢复生产。2013年10月，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，国家安监总局等十二部门也作出相应部署。2014年5月，省政府办公厅下发（湘政办发〔2014〕38号）《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》，对加强湖南省煤矿安全生产工作进行了总体部署，要求依法关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿。市政府办公室2014年9月作出郴政办函〔2014〕163号关于印发《郴州市落后小煤矿关闭退出工作实施方案》的通知、《郴州市落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，要求坚持依法办矿、依法关矿，对照标准、政策引导，积极引导小煤矿选择关闭退出。2014年8月7日，县政府办公室制定了《永兴县落后小煤矿关闭退出评分办法》及《永兴县落后小煤矿关闭退出评分标准》，组织人员对小煤矿进行评分，按评分排序，完成关闭落后小煤矿工作。2014年9月16日至18日，评分结果公示，忠和五矿评分550分，排名第八。2014年9月18日，县政府办公室作出关于印发《永兴县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》的通知及《永兴县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，按评分结果由低分到高分顺序确定关闭退出煤矿。2014年9月，湖南省第一工业设计研究院作出《湖南省永兴县落后小煤矿关闭退出实施（规划）方案》，认为忠和五矿现状条件不满足保留矿井要求，且煤矿主动申请关闭，故该矿不再保留，直接关闭退出。2014年10月14日，县政府作出永政发〔2014〕18号《关于对马田镇井岗二矿等13个煤矿企业实施关闭的决定》，决定忠和五矿为直接关闭的10个煤矿之一。该决定未直接送达忠和五矿，只是于2014年10月17日至10月22日在永兴县电视台公告播出。随后，永兴县相关职能部门对决定关闭煤矿的有关证照提请注销。与此同时，县政府职能部门工作人员与忠和五矿股东之间就关闭煤矿的时间及奖补金额问题进行多次协商，未达成一致意见。2014年11月4日，县政府组织人员对忠和五矿进行强制拆除、关闭矿井。忠和五矿被强制关闭以后，县政府与忠和五矿仍然就奖补金问题继续协商，未达成一致意见。忠和五矿不服，遂于2015年7月7日向湖南省长沙市中级人民法院提起行政诉讼，长沙市中级人民法院受理后，依法裁定移送郴州市中级人民法院审理。诉请：1.判决确认省政府、市政府、县政府直接关闭忠和五矿的具体行政行为违法；2.判令省政府、市政府、县政府赔偿其违法行政行为给忠和五矿造成的实际损失63916425元（包含合伙份额转让价款3680万元及利息暂计算至2014年10月的技改负债本息27112745元）；3.判令省政府、市政府、县政府承担律师费等诉讼费用。
一审判决认为：本案的争议焦点为：1.省政府、市政府是否本案适格被告；2.县政府强制关闭忠和五矿的行政行为是否违法；3.忠和五矿诉请的损失63916425元是否应予赔偿。关于焦点一，从本案认定的事实可以看出，省政府、市政府在本案中所作出的相关文件及批复等，均是具有普遍约束力的决定，并没有针对忠和五矿作出相应的行政行为，其行为也没有侵犯忠和五矿的合法权益。因此，省政府、市政府不是本案适格的被告，忠和五矿在本案中对省政府、市政府提起的行政诉讼应予驳回。关于焦点二，忠和五矿是依法办理了“五证一照”的从事煤炭开采、销售的合法企业，根据国务院办公厅下发的《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）和省政府办公厅下发的（湘政办发〔2014〕38号）《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》，即使忠和五矿属于重点关闭煤矿，也必须依照法律法规进行关闭。县政府应当依据法律、法规规定的职权范围，在认定事实清楚，证据确凿的情况下，依照法定程序作出相应的行政行为。从本案认定的事实可以看出，县政府强制关闭原告忠和五矿并没有依据法律、法规的授权，所依据的事实和证据也不能证明原告忠和五矿的企业经营行为违法，所实施的行政强制行为也不符合法定程序的要求。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。据此，县政府强制关闭忠和五矿的行政行为认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，应予撤销。由于县政府强制关闭忠和五矿的行政行为是一种行政事实行为，不具有可撤销内容，应当判决确认该事实行为违法。关于焦点三，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。忠和五矿在起诉及庭审时只是向一审法院提交了“股份内部转让方案”、“股份内部转让中标确认书”、“合伙协议”、永兴县人民政府门户网站截图和“截止2014年10月底利息表”，所提交的证据不能证明忠和五矿在被强制关闭时该矿已经投入的机械设备价值及被侵害时所遭受的损失。因此，忠和五矿诉请的损失63916425元没有事实根据，该赔偿请求应予驳回。忠和五矿因违法关闭所遭受的损失依法应获得赔偿，忠和五矿可以依据所遭受损失的证据另行提起诉讼。综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回忠和五矿对省政府、市政府的起诉；确认县政府强制关闭忠和五矿的行政行为违法；驳回忠和五矿请求判令县政府赔偿损失63916425元及承担律师费等诉讼费用的诉讼请求。本案案件受理费50元，由县政府负担。
忠和五矿不服上述判决，上诉称：1.一审判决驳回忠和五矿对省政府、市政府的起诉系事实认定不清、法律适用错误。关闭落后小煤矿的行政行为是在省政府和市政府分别设立的两级落后小煤矿关闭退出工作小组的直接组织下实施，省、市两级领导小组曾直接下达具体指令要求关闭包括忠和五矿在内的特定煤矿，如无两级领导小组的违法行为，则涉案煤矿不可能被关闭，两级领导小组的具体行政行为与忠和五矿被违法关闭存在直接的因果关系，应当由设立两级领导小组的省、市政府对损害后果一并承担民事赔偿责任。2.忠和五矿因省、市、县三级政府违法行政行为遭受巨额损失事实清楚、证据充分，一审判决驳回忠和五矿损害赔偿请求缺乏事实根据和法律依据。忠和五矿作为合法保留煤矿和政府招商重点企业，其基于2011年省政府、市政府相关文件，政府招商引资行为及相关书面承诺的信赖利益应当得到法律支持，其诉请的36800000元合伙份额转让款及27112745元技改负债本息形成的合法财产应当得到平等保护。省、市、县三级政府的强拆行为造成忠和五矿地上资产被摧毁，地下设备被填埋，价值6400余万元的大型煤矿顷刻成为废墟。忠和五矿被强制拆除后依法进行清算，清算结果----《截止在2014年10月底利息表》确认了忠和五矿因技改对外负债本息合计达27112745元，并有相关人员签名确认，应得到法院认可。遂请求：撤销郴州市中级人民法院（2016）湘10行初12号行政判决书第一、三项；改判支持忠和五矿一审提出的全部诉讼请求；由原审被告承担本案一、二审全部诉讼费用。
县政府上诉并答辩称：1.忠和五矿起诉超过行政起诉期限。2.一审判决认定“被告永兴县人民政府强制关闭原告忠和五矿并没有依据法律法规的授权，所依据的事实和证据也不能证明原告忠和五矿的企业经营行为违法，所实施的行政强制行为也不符合法定程序的要求”错误。县政府关闭忠和五矿等13家煤矿实施了煤矿负责人开会评分、签字同意、专家评估、县政府批准、市政府批复同意、电视公告等系列程序，县政府关闭忠和五矿依法有据、事实清楚、程序正当。3.一审判决认定“永兴县人民政府强制关闭原告忠和五矿的行政行为认定事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，应予以撤销。由于被告永兴县人民政府强制关闭忠和五矿的行政行为是一种行政事实行为，不具有可撤销内容，应当判决确认该事实行为违法”错误。4.一审根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条规定判决确认县政府关闭忠和五矿的行政行为违法，属于适用法律不当。请求：依法撤销原审判决第二项，并确认县政府关闭忠和五矿的行政行为合法；本案诉讼费、上诉费由忠和五矿负担。
被上诉人省政府答辩称：1.省政府不是本案适格被告；2.省政府的行为符合国家相关法律规定；3.忠和五矿提出的损失赔偿没有事实根据。请求驳回忠和五矿的上诉请求。
被上诉人市政府答辩称：1.一审判决依法认定市政府不是本案适格被告，认定事实清楚，适用法律正确，对该项判决依法应予以维持；2.忠和五矿的诉请已超过起诉期限，依法应予以驳回；3.县政府作出关闭忠和五矿的决定符合法律规定；4.一审判决依法驳回忠和五矿的赔偿请求，认定事实清楚，适用法律正确。市政府不是本案适格被告，县政府关闭忠和五矿的具体行政行为符合法律规定，忠和五矿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请驳回忠和五矿的上诉请求。
忠和五矿答辩称：1.忠和五矿的起诉并未超过法律规定的起诉期限，县政府组织人员对忠和五矿进行强制拆除前未作出催告，本案起诉期限的确定应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条中所规定的2年的起诉期限。县政府于2014年10月15日下发关闭通知，2014年11月4日进行强制拆除，忠和五矿于2015年7月7日具状起诉，未超过2年的起诉期限。2.一审判决认定县政府关闭忠和五矿的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，县政府采取煤矿评分形式确定煤矿关闭名单没有法律依据，且程序不公正，未经协商签订关闭协议，县政府组织人员强制拆除忠和五矿，违反了政策规定和法律程序。
本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为：省政府、市政府及其分别设立的两级领导小组没有直接实施强制关闭忠和五矿的行政行为，县政府所作《永兴县人民政府关于对马田镇井岗二矿等13个煤矿企业实施关闭的决定》(永政发〔2014〕18号)虽经过省、市两级政府的批复，但该文件没有省政府、市政府的署名。本案省政府、市政府所作行政行为系有普遍约束力的决定，没有针对忠和五矿实施具体的行政行为，因此省政府、市政府不是本案适格的被告。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，县政府于2014年10月14日下达《永兴县人民政府关于对马田镇井岗二矿等13个煤矿企业实施关闭的决定》，11月4日进行强制拆除，没有告知忠和五矿诉权或者起诉期限，忠和五矿于2016年2月向长沙市中级人民法院提起诉讼，从其知道涉诉行政行为内容之日起计未超过2年，故忠和五矿的起诉没有超过起诉期限。另，诚如原审判决所言，县政府的强拆行为程序违法，应承担相应的赔偿责任。在忠和五矿已经提出赔偿请求的情形下，原审理应一并作出处理。而原审判决以忠和五矿证据不足为由，驳回忠和五矿有关赔偿的诉讼请求，并要求另行提起诉讼，明显不当，且自相矛盾。综上，原审判决认定事实不清，证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项、《诉讼费用交纳办法》第二十七条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销郴州市中级人民法院（2016）湘10行初12号行政判决；
二、本案发回郴州市中级人民法院重审。
上诉人永兴县马田镇忠和五矿、永兴县人民政府各自交纳的二审案件受理费50元，依法应予退还。
审 判 长 周婷婷
代理审判员 付海燕
代理审判员 张少波
二〇一六年十一月十四日
代理书记员 刘海涛