广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第180号
上诉人（原审原告）：茂名市茂南区镇盛镇茂坡村委会田头屋经济合作社（简称“田头屋经济合作社”）。
法定代表人：李汉瑞，社长。
委托代理人：李文义，男，茂名市检察院退休干部。
被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府（简称茂南区政府）。
法定代表人：李恒和，区长。
委托代理人：林郁森，茂名市茂南区法制局干部。
原审第三人：茂名市茂南区镇盛镇经济联合总社（简称镇盛镇经济联社）。
法定代表人：李静，社长。
委托代理人：何易学、符青志，均为茂名市茂南区人民政府法律咨询服务中心工作人员。
原审第三人：潘郁，男，住电白县。
上诉人田头屋经济合作社诉茂南区政府土地确权行政纠纷一案，茂名市中级人民法院于2013年11月27日作出（2013）茂中法行初字第53号行政判决。上诉人田头屋经济合作社不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定以下事实：争议地位于中间岭、竹篙岭、南腰岭之间（即原镇盛第五砖厂厂区范围内），四至为：东至中间岭岭脚砖厂生活用房边，南至竹篙岭岭脚，西至三丫村路边，北至南腰岭（又名晒粉岭）。面积约25.86亩。
1953年土改时，茂名县人民政府向原告村民李洪芳颁发了地名为“柯六讹”9块旱地的《土地房产所有证》，经现场勘验，该证记载“柯六讹”的四至界址，因年代久远，地形地貌发生变化，无法确认包含争议地。
1960年，原镇盛公社成立农场，要从下属的茂坡、茂山、竹山等大队规划部分山岭和土地给农场使用，现争议地属当时农场的土地规划范围。1961年，农场与镇盛公社畜牧场合并为镇盛公社畜牧场。1965年，镇盛公社畜牧场改办农中，当时农中的部分教室、校舍、操场位于现争议地范围内。1969年，镇盛农中解散，农中使用的土地、房屋等由镇盛公社农场（又称镇盛知青林场、镇盛林场）接管。1982年林业“三定”时，茂名市人民政府给镇盛公社林场颁发了中间岭、上竹篙岭、下竹篙岭、南腰岭的《山权林权证》，其中林证字第0005号《山权林权证》登记的地名为“中间岭”，面积50亩，四至为：东至此岭田边，南至砖厂瓦地边，西至岭讹田边，北至塘仔边。林证字第0031号《山权林权证》登记的地名为“上竹篙岭”，面积20亩，四至为：东至公路边，南至入樟袅路边，西至岭顶掘坑为界，北至公路面。林证字第0004号《山权林权证》登记的地名为“下竹篙岭”，面积30亩，四至为：东至此岭田边，南至掘埒为界，西至此岭行人路，北至此岭公路边。林证字第0030号《山权林权证》登记的地名为“南腰岭”，面积40亩，四至为：东至岭脚田边，南至水埒，西至田边，北至岭边坟山拜台脚。经现场勘验，争议地位于上述3岭之间，其中南腰岭的林权证南至包含争议岭的部分林地在内。1985年，镇盛公社林场解散后，包括争议地在内的林场土地由镇盛镇经济联社接管并继续由林场职工承包经营种树。
1991年8月，镇盛镇经济发展总公司（原是镇盛镇经济联社的前身）将包含争议地在内的中间岭、南腰岭、竹篙岭等土地约500亩发包给茂南区粮食局镇盛粮管所。1993年6月，上述承包地又经镇盛镇经济发展总公司同意，转包给茂名金山实业发展公司经营。1994年7月，镇盛镇经济发展总公司与福建人陈忠章签订《联营办砖厂协议书》，在争议地建设砖厂（即镇盛镇第五砖厂）。此后，该砖厂先后经镇盛镇经济发展总公司多次发包经营至2012年底止。由于调整产业结构，镇盛镇经济联社根据上级政府关于取缔实心粘土砖厂的文件要求，收回砖厂，拆除砖窑，重新整顿，于2013年1月31日与第三人潘郁签订《承包土地合同》，将包括争议地在内的土地发包给第三人潘郁承包经营砖厂。
2013年初，第三人潘郁在镇盛镇第五砖厂改建厂房时，原告组织部分村民进行阻拦并到争议地上抢种树木，被镇盛镇人民政府制止。因此，引发原告与镇盛镇经济联社关于争议地的权属纠纷。2013年5月，原告向茂南区政府提交《土地确权申请书》，请求将争议地权属确定给其所有。2013年6月17日，茂南区政府作出茂南府（2013）3号处理决定，将争议地的权属确认给镇盛镇经济联社所有。原告不服该处理决定，向茂名市人民政府申请复议。茂名市人民政府经复议于2013年8月22日作出茂府行复（2013）20号行政复议决定书，维持了茂南区政府所作的茂南府（2013）3号处理决定。原告不服，又于2013年9月18日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、判决撤销茂南区政府所作的茂南府（2013）3号处理决定；2、判决争议地归原告所有；3、判令被告承担本案诉讼费用。
另查明，茂南区政府因茂南区镇盛镇三丫村与镇盛镇人民政府、镇盛镇知青林场发生木仔岭东面10亩、极耳岭西面50亩、琴罗岭西南面约25亩、柯六讹约15亩和南腰岭约40亩的权属争议，于1992年1月27日作出茂南府决字（1992）1号《关于镇盛知青林场土地权属的决定》，将上述争议岭的所有权确认属镇盛镇人民政府所有，使用权属镇盛知青林场，并附有与三丫村争议地划定图。
原审法院认为，争议双方是否持有争议地的权属证书或对争议地具有长期管理、经营和收益的使用事实，是人民政府对争议土地进行确权的主要事实依据。本案中，原告虽然持有1953年土改时颁发的土地房产所有证，但该土地证记载的地名为“柯六讹”，其四至范围经现场勘验，无法确认包含现争议地在内。况且，1953年土改时颁发的土地证，在经历了1962年“三包四固定”和1982年“林业三定”的土地调整后，已不能作为确认土地权属的有效凭证，故原告认为其持有争议地权属证书的主张缺乏事实依据。在使用事实方面，原告声称其对争议地从1953年开始就一直使用至1994年，但其对该使用事实无法举证证明。因此，原告以其持有争议地的权属证书和对争议地具有长期的使用事实而主张权属，明显依据不足。第三人镇盛镇经济联社虽然也不持有1953年土改时的土地房产所有证和1962年“三包四固定”的土地证，但其持有1982年“林业三定”时颁发的有关“中间岭”、“南腰岭”和“竹篙岭”的山权林权证，其中南腰岭的山林权证记载的四至范围，经现场勘验包含争议地的部分林地。况且，茂南区政府于1992年作出的茂南府决字（1992）1号《关于镇盛知青林场土地权属的决定》所附的“茂南区镇盛镇林场与三丫村争议地划定图”，已明确将争议地划属镇盛公社知青林场的用地范围，故应认定现争议地在1992年时就已被茂南区政府确定为镇盛公社知青林场用地。在使用事实方面，争议地从1960就由镇盛公社农场使用，之后又由镇盛农中、镇盛公社畜牧场和镇盛公社林场使用，镇盛公社林场解散后，第三人镇盛镇经济联社就将争议地及周围的土地发包给他人建造镇盛第五砖厂，之后又多次将该砖厂发包他人经营至2012年，期间并无任何人对镇盛镇经济联社的使用事实提出异议，故应确认镇盛镇经济联社对争议地具有长期经营管理的使用事实。基于上述事实，被告茂南区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条的规定，作出的茂南府（2013）3号处理决定，将争议地确权给镇盛镇经济联社所有，具有充分的事实依据和法律依据，应当予以支持。原告在庭审辩称，其申请确权时所列的被申请人是茂南区镇盛镇人民政府，而被告作出的茂南府（2013）3号处理决定所列的被申请人主体却是镇盛镇经济联社，显然程序违法。原审法院经审查认为，茂南区镇盛镇人民政府是镇级行政机关，不是经济实体，而镇盛镇经济联社是镇级的经济组织，负责经营和管理镇级的有关财产，况且原镇盛知青林场解散后，其名下的财产均由镇盛镇经济联社接管经营，故茂南区政府在行政程序时将被申请人主体由镇盛镇人民政府变更为镇盛镇经济联社并无不当。原告认为该变更程序违法，没有法律依据，不予支持。至于原告请求判令争议地归其所有的诉求，属行政权处理的范围，不属司法审判权限的范围，对原告该项诉求予以驳回。
综上所述，被告茂南区政府所作的茂南府（2013）3号处理决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，且程序合法，应予维持。原告田头屋经济合作社请求撤销茂南府（2013）3号处理决定，缺乏事实和法律依据，其诉讼请求应以驳回。依照《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告茂南区镇盛镇茂坡村田头屋经济合作社的诉讼请求。
上诉人田头屋经济合作社不服，上诉请求撤销原判和被诉处理决定。主要理由是：一审认定第三人镇盛镇经济联社从1960年起使用争议地缺乏证据证明；镇盛公社林场名下三份《山权林权证》登记的三个岭的界址均不涵盖上诉人田头屋经济合作社持有的1953年土改时分给李洪芳等人的“柯六讹”土地；第三人镇盛镇经济联社不能成为农村集体土地所有权的主体等。
被上诉人茂南区政府答辩称，原判认定事实清楚，程序合法，判决正确，请求二审维持原判。田头屋经济合作社上诉理由不成立，请求驳回上诉。
原审第三人镇盛镇经济联社答辩称，上诉人田头屋经济合作社上诉理由不成立，镇盛镇经济联社依法能成为农村集体土地所有权的主体，争议地长期以来由镇盛镇经济联社经营、管业、收益，证据确凿充分，被诉处理决定正确，请求二审维持原判。
原审第三人潘郁未提交书面答辩状。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，在涉及争议地的权属凭证方面，上诉人村民持有1953年土改时期颁发的《土地房产所有证》虽然记载了地名为“柯六讹”的土地，但由于年代久远、地形地貌变迁等原因，根据其记载四至界址经被上诉人现场勘验，无法确认包含现争议地在内。原审第三人镇盛镇经济联社持有1982年南腰岭的《山林权证》记载的四至范围，经被上诉人现场勘验包含争议地的部分林地。另外，被上诉人茂南区政府于1992年作出的茂南府决字（1992）1号《关于镇盛知青林场土地权属的决定》所附的“茂南区镇盛镇林场与三丫村争议地划定图”，已将争议地确权归镇盛公社知青林场。在争议地使用事实方面，被上诉人认定争议地从1960年就由镇盛公社农场使用，之后又由镇盛农中、镇盛公社畜牧场和镇盛公社林场使用，镇盛公社林场解散后，镇盛镇经济发展总公司将争议地及周围的土地发包给他人建造镇盛第五砖厂，之后又多次将该砖厂发包他人经营至2012年，被上诉人根据上述情况确认镇盛镇经济联社对争议地具有长期经营管理的使用事实并无不妥。上诉人虽然主张其对争议地从1953年开始就一直使用至1994年，但由于未能举证证明其主张，被上诉人不予采信亦无不当。根据上述调查取证情况，被上诉人茂南区政府根据我国《土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，作出被诉的茂南府（2013）3号处理决定，将争议地确权给镇盛镇经济联社所有正确，原审判决驳回上诉人关于撤销被诉处理决定的诉讼请求正确，依法应予以维持。上诉人上诉主张，一审认定第三人镇盛镇经济联社从1960年起使用争议地缺乏证据证明；第三人镇盛镇经济联社不能成为农村集体土地所有权的主体等，请求撤销原判和被诉处理决定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判的理由不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田头屋经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年四月二十二日
书 记 员 张晓文