河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）冀行终字第132号
上诉人（原审原告）鹿泉市铜冶镇岭底村第二村民小组。
负责人王立波，组长。
委托代理人王瑞拾。
被上诉人（原审被告）鹿泉市人民政府。
法定代表人郑巍，市长。
委托代理人胡小之。
委托代理人张更辉。
鹿泉市铜冶镇岭底村第二村民小组（以下简称第二村民小组）因诉鹿泉市人民政府不予受理决定一案，不服石家庄市中级人民法院（2014）石行初字第00044号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人第二村民小组的委托代理人王瑞拾，被上诉人鹿泉市人民政府的委托代理人胡小之、张更辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，第二村民小组于2013年7月18日以邮政特快专递的方式向鹿泉市人民政府邮寄了《土地权属争议调查处理申请》，负责人为王立波。请求对位于鹿泉市铜冶镇岭底村苹果园及周边100亩土地权属进行调查处理，并将该土地所有权确权给第二村民小组集体所有。鹿泉市人民政府以第二村民小组提交的土地权属争议调查申请材料不符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第十二条的规定，以及第二村民小组反映的土地已被河北省人民政府批准征收为由，于2013年9月5日作出《不予受理决定书》。第二村民小组认为，鹿泉市人民政府受理第二村民小组的申请后应该进行实质性审查，且其提交确权申请时，已向鹿泉市人民政府提交了有直接利害关系证据，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，鹿泉市人民政府应依法受理第二村民小组的申请，据此，诉至石家庄市中级人民法院，请求依法撤销鹿泉市人民政府作出的不予受理决定，维护第二村民小组的合法权益。
另查明，2006年12月15日，鹿泉市国土资源局与鹿泉市铜冶镇岭底村村民委员会签订了《征地协议》，该协议就征地位置、数量、类别、征地补偿、付款方式及土地交付都作了明确的规定，并已实际履行，2008年1月23日经河北省人民政府批准，同意将本案争议的土地征收为国有（征地批准文号：冀政征函（2008）0146号）。2009年5月12日，鹿泉市国土资源局将该土地挂牌出让给石家庄亿城房地产有限公司，用于城镇住宅开发项目。
原审认为，第二村民小组以其名义，请求鹿泉市人民政府将鹿泉市铜冶镇岭底村苹果园及周边100亩土地的所有权确权给其所有。因该村民小组不属于行政村内由村民组成的自治组织，不是一级集体经济组织，对本行政村内归村集体所有的土地不具有管理权，对外不享有民事权利和承担民事义务的资格。况且，其请求确权的土地已于2008年1月23日被河北省人民政府批准征为国有土地，被征收土地的所有权人铜冶镇岭底村村民委员会无异议，第二村民小组与所涉土地无法律上的利害关系，现请求将该土地确权给其所有于法无据，其诉讼请求该院不予支持，应予驳回。依照《最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回第二村民小组的诉讼请求。
上诉人第二村民小组不服石家庄市中级人民法院（2014）石行初字第00044号行政判决，向本院提起上诉称：一、一审法院对村民小组性质的认定错误：国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（土资发（2001）359号文）的有关规定已明确了村民小组农民集体的所有权主体地位；上诉人就鹿泉市国土资源局关于不受理决定的复议案（石国土资复字（2010）第05号）中，石家庄市国土资源局就撤销了鹿泉市国土资源局关于不予受理的决定，同时要求鹿泉市国土资源局履行法定职责，就证明村民小组农民集体的物权所有权主体地位，同时也证明上诉人要求确权的行为是正当合法的。二、关于上诉人请求确权的申请问题，申请人认为请求将鹿泉市铜冶镇岭底村苹果园及周边100亩土地的所有权确定归谁所有，是土地物权所有权的权属争议，并不因为土地性质的变化和该宗土地是否有权处分，就否决原物权所有人。所以，上诉人认为，不论上诉人请求确权的土地是否在2008年1月3日被河北省人民政府批准征为国有土地，不论铜冶镇岭底村村民委员会对征收是否有异议，上诉人和所涉土地在法律上均有利害关系，被上诉人均应依法受理确权申请。三、一审在2014年4月30日开庭审理后又在2014年5月28日中午临时通知上诉人了解情况，在没有通知上诉人委托代理人的情况下，在岭底村随便问问，就让上诉人签字，有违行政诉讼法的有关规定，有违司法程序公正。因此，请求二审法院改判或发还重审。
被上诉人鹿泉市人民政府辩称：一、上诉人不具有独立享有民事权利和民事义务的资格，不是适格的当事人，不能作为当事人参加诉讼。根据1998年的《村民委员会组织法》第10条与2010年修订的《村民委员会组织法》第3条的规定，村民小组只是村民委员会的一个组成部分，其行使权利、履行义务只能在村民委员会内部。对外则由村民委员会作为主体，行使权利、承担责任，诉讼当事人的权利也只能由村民委员会行使，上诉人不是适格的当事人。二、2013年7月26日上诉人递交的土地权属争议调查处理申请书不符合《土地权属争议调查处理办法》的受案范围，被上诉人作出的不予受理决定符合法律规定。上诉人提交确权申请的争议地块经河北省人民政府2008年1月23日批准征收为国有土地，其权属性质已变更为国有土地使用权性质。根据《土地管理法》第2条的规定及《土地权属争议调查处理办法》第10条第1款的规定，因该宗地已属于国有，上诉人对该争议的土地没有法律上的直接利害关系，任何其他组织和个人无权取得国有土地所有权。鹿泉市国土资源局曾于2010年8月3日收到北京中尚律师事务所寄来的律师事务所函，刘桂芹、杜立杰两位律师受本案上诉人委托，请求对争议地块权属进行调查处理，并将该地块“土地所有权”确认为第二村民小组集体所有，鹿泉市国土资源局以上诉人与所谓有争议的地块并没有直接利害关系、其申请不符合《土地权属争议调查处理办法》有关规定为据，报请被上诉人作出不予受理决定，符合法律规定。三、上诉人的起诉事实和理由与诉讼请求不符。上诉人的诉讼请求是请求撤销鹿泉市人民政府作出的不予受理决定书，而事实和理由是对鹿泉市国土资源局作出的《告知函》有异议，《告知函》不是被上诉人的具体行政行为，被上诉人不对其承担责任。综上，请求维持一审判决，依法驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，第二村民小组于2013年7月18日以邮政特快专递的方式向鹿泉市人民政府邮寄了《土地权属争议调查处理申请》，其负责人为王立波，请求对位于鹿泉市铜冶镇岭底村苹果园及周边100亩土地权属进行调查处理，并将该土地所有权确权给第二村民小组集体所有。鹿泉市人民政府以第二村民小组提交的土地权属争议调查申请材料不符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第十二条的规定，以及第二村民小组反映的土地已被河北省人民政府批准征收为由，于2013年9月5日作出《不予受理决定书》。第二村民小组对该《不予受理决定书》不服，向石家庄市中级人民法院提起行政诉讼。另查明，该争议地块已于2008年1月23日经河北省人民政府批准，被征收为国有（征地批准文号：冀政征函（2008）0146号）。2009年5月12日，鹿泉市国土资源局将该土地挂牌出让给石家庄亿城房地产有限公司，用于城镇住宅开发项目。
二审庭审中，各方当事人仍坚持一审时的主张和对有关证据的质证意见。
本院认为，鹿泉市人民政府作出的《不予受理决定书》，以“王立波等”作为行政确权的申请人，证据不充分；再次，该《不予受理决定书》认为“你们提交的土地权属争议调查申请材料不符合《土地权属争议调查处理办法》第十一条、第十二条规定，鹿泉市国土资源局已发函告知，但你们始终未补充完整”，但鹿泉市国土资源局于2013年8月9日作出的鹿国土资函告字（2013）第001号告知函，认为“所邮寄的有关材料不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条之规定内容”，该告知函所适用的法律条款与被诉的《不予受理决定书》所适用的法律条款不尽一致，且鹿泉市人民政府并没有提供证据证明其在作出不予受理决定前，曾告知申请人补充申请材料，因此，鹿泉市人民政府以上述理由决定不予受理确权申请，不能成立。
鹿泉市人民政府作出的《不予受理决定书》还以争议地已被征收为国有并挂牌出让、该地块国有土地使用权四至与岭底村村民委员会之间并无土地权属纠纷为由，决定不予受理。经本院审理查明，第二村民小组是对争议地被征收前的集体土地所有权提起的确权申请，争议地已被征为国有的现状并不影响第二村民小组对该争议地提起确权申请的权利。因此，该《不予受理决定书》的上述不予受理理由亦不能成立。
一审判决认为第二村民小组不属于行政村内由村民组成的自治组织，不是一级集体经济组织。本院认为，第二村民小组的性质问题，应在鹿泉市人民政府受理申请人的确权申请后再行进一步查证。
综上所述，鹿泉市人民政府于2013年9月5日作出的《不予受理决定书》认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。一审判决驳回第二村民小组的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目，第六十一条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销石家庄市中级人民法院（2014）石行初字第00044号行政判决；
二、撤销被上诉人鹿泉市人民政府于2013年9月5日作出的《不予受理决定书》；
三、判令被上诉人鹿泉市人民政府重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人鹿泉市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张丽平
代理审判员 魏立超
代理审判员 江 悦
二〇一四年九月四日
书 记 员 梁俊丽