福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安行初字第34号
原告饶丽英，女，1958年12月29日出生，汉族，无固定职业，住福安市。
委托代理人邹瑞英，福建宽达律师事务所律师。
委托代理人李贵珍。
被告福安市公安局。
法定代表人钱昌平，局长。
委托代理人王豪，公职律师。
委托代理人缪庆华，男，1977年10月31日出生。
原告饶丽英不服被告福安市公安局的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《公安行政处罚决定书》。本院于2014年5月5日受理后，于2014年5月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月16日公开开庭进行了审理。原告饶丽英及其委托代理人邹瑞英、李贵珍，被告福安市公安局的委托代理人王豪、缪庆华到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。
被告福安市公安局于2014年2月19日对原告作出安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《公安行政处罚决定书》，认定：2014年2月17日上午8时至19日下午16时许，违法嫌疑人饶丽英为满足其拆迁赔偿的无理要求，与其女儿叶惠梅、婆婆林福妹三人在福安市市政府大楼x楼至x楼楼梯口处以打地铺、吃住等方式堵住楼梯通道，致使市政府的正常办公秩序受到影响，无法正常办公。该行为扰乱了单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一项之规定，决定对饶丽英处以行政拘留5日。被告于2014年5月16日向本院提供了作出被诉具体行政行为时的证据和依据。被告提供的证据有（饶丽英扰乱单位秩序案卷宗）：
A1、P1-3宁德市公安局行政复议决定书；
A2、P4处罚决定书；
A3、P5处罚审批表；
A4、P6受案登记表；
A5、P7行政拘留回执；
A6、P8处罚告知笔录；
A7、P9拘留通知书；
A8、P10延长询问报告；
A9、P11-14违法嫌疑人饶丽英笔录；
A10、P15-58证人证言；
A11、P59-66辨认笔录；
A12、P67-76户籍证明；
A13、P77-84权利义务告知书；
A14、P85-91自述材料；
A15、P92-106其他材料；
A16、P107-117视频资料说明；
以上证明原告实施扰乱单位秩序的行为，且情节较重；被告作出的行政处罚程序合法。
原告诉称，原告因不服被告于2014年2月20日所作出的安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号行政处罚决定，曾向宁德市公安局提出复议申请，宁德市公安局于2014年4月9日作出宁公复决字（2014）04号《行政复议决定书》维持了处罚决定，原告仍不服，其具体事实理由如下：一、被告作出的行政处罚决定存在事实不清、证据不足，应予以撤销。原告于1999年在靠近福安阳头的湖口村渡船头村向村民购买宅基地一块建房居住，至今已有十五年之久，一家人在此房屋一楼经营小食店养家糊口，安居乐业。2014年1月16日福安市国土资源局违反规定将原告居住十多年的房屋强制拆除，同时也将安葬附近的革命老人-
原告丈夫的祖母谢玉妹的坟墓挖掘，解决临时住房问题，原告多次向政府相关部门反映，在无人接待的情况下，带着棉被等到市政府机关走廊打地铺等待相关领导接待，这完全是正常信访行为，被告对事情的发生起因不调查，就直接以扰乱办公秩序为由，对原告作出行政拘留五天的决定，且实际拘留的时间已达六天之久。二、被告作出的行政处罚决定程序违法，行政处罚无效。2014年2月19日下午4时左右原告听说福安市会展中心正在召开人民代表大会，便想前往反映问题，刚到会展中心门口，就被被告民警强行扭送至被告的刑警大队讯问室限制人身自由，至次日凌晨1点，被告对原告作出安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留5日的行政处罚。原告是为了维护自身合法权益向政府反映情况，原告表达的方式如有不当也不构成扰乱办公秩序的行为，同时根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条的规定，被告未经合法传唤，即强行对原告进行讯问，且连续讯问时间超过八小时，实际拘留超过5日，变相限制原告人身自由。被告对原告作出处罚时，未告知原告陈述申辩权和提出复议的权利。因此，原告认为，被告作出的被诉行政处罚决定缺乏相应依据，依法应予撤销。
被告辩称，一、原告的行为已经构成扰乱单位秩序的违法行为，且情节较重。2014年2月17日上午8时至2014年2月19日下午16时许，原告为了满足其拆迁赔偿的无理要求，与其女儿叶惠梅、婆婆林福妹三人在福安市市政府大楼x楼至x楼楼梯口处以打地铺、大声辱骂、堵住楼梯通道等方式扰乱市政府正常办公秩序，并拒不听从市政府工作人员及民警的劝阻，一直大声辱骂市政府等领导。原告的行为造成福安市畲族经济开发区园区建设会议、福安市研究公共资源交易市场化改革推进工作会议等多场会议延迟无法正常召开，且办公楼内的工作人员正常办公受到干扰，致使市政府的正常办公秩序受到严重影响，无法正常办公。以上事实有：1、原告的陈述和申辩；2、证人证言；3、视频监控等证据证实。二、被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当。2014年2月17日被告接到报警后立即受理，随即开展调查取证工作，并前往现场积极劝阻原告停止违法行为，但原告不听劝阻，仍继续在办公楼内大声辱骂、堵住通道、安排高龄的婆婆林福妹等人在楼梯处打地铺等方式扰乱市政府的正常工作秩序，直至2014年2月19日16时许，原告才与其女儿叶惠梅离开现场。被告于2014年2月19日16时55分将原告、叶惠梅口头传唤至被告的办案中心进行询问，后依法办理了延长手续。经依法调查取证后，同日23时36分被告对原告依法进行处罚前告知，2014年2月20日0时42分被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留5日的行政处罚。原告不服。向宁德市公安局提出行政复议，2014年4月9日宁德市公安局作出维持原处罚决定的复议决定。综上，被告对原告的行政处罚决定，认清事实清楚、证据确实充分、程序合法、处罚适当，请求法院予以维持。
当事人提供的证据经庭审质证，本院综合对以上证据作如下确认：
被告提供的证据A1-A16，虽其中证据A10、A14证人证言及自述材料来源于福安市政府与被告的工作人员，其证明力较低，但不是单独证据，且能与其他证据相互印证形成一条证据链，故上述证据均符合作为证据应具备的三性，可作为本案的定案依据，本院予以采信。
本院根据上述有效证据结合当事人的质证意见及陈述，认定事实如下：
2014年2月17日上午8时至19日下午16时许，原告因自建房屋被强制拆除，与其女儿叶惠梅、婆婆林福妹三人以要求补偿安置为由，在福安市市政府大楼x楼至x楼楼梯口处以打地铺、吃住、辱骂等方式堵住楼梯通道，造成8楼至9楼楼梯无法正常通行。期间，原告的行为造成福安市畲族经济开发区园区建设会议、福安市研究公共资源交易市场化改革推进工作会议等多场会议的正常召开受到影响，福安市市政府办公楼内的工作人员正常办公秩序受到干扰。2014年2月17日19时许，被告接警后，随即派员前往现场进行劝阻，原告不听劝阻，仍继续实施在办公楼内大声辱骂、堵住通道行为，持续时间长达58小时。2014年2月19日16时许，原告与其女儿叶惠梅离开现场，前往福安会展酒店时，被告将原告口头传唤至被告的办案中心进行调查询问，2014年2月19日23时，被告经报批后将询问查证时间延长至2014年2月20日16时55分。被告经调查取证、集体研究后，于2014年2月19日23时36分对原告制作了《行政处罚告知笔录》，原告拒绝签字，该笔录注明，原告没有提陈述和申辩意见。2014年2月20日0时42分被告作出安公（韩阳）行罚决字（2014）00077号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留5日。原告拒绝签收上述《行政处罚决定书》，随后，原告被送往拘留所拘留至2014年2月25日8时。事后，原告不服上述行政处罚决定，向宁德市公安局提出行政复议，宁德市公安局于2014年4月9日作出维持原处罚决定的复议决定。原告遂诉至本院提出上述诉讼请求。
本案的主要争议焦点：一、被告的作出行政处罚决定认定原告扰乱单位秩序且情节较重的事实是否清楚、证据是否充分。二、被告的作出处罚决定程序是否存在违法。本院予以评析、认定如下：
一、被告的作出行政处罚决定认定原告扰乱单位秩序且情节较重的事实是否清楚、证据是否充分。
原告认为，其因房屋被强制拆除寻求解决，系正常信访行为，未扰乱单位秩序，更不属于情节较重，对原告作出行政拘留五天的处罚决定，存在事实不清，证据不足。被告认为，原告在福安市市政府大楼x楼至x楼楼梯口处实施打地铺、大声辱骂、堵住楼梯通道等行为已经构成扰乱单位秩序的违法行为，且情节较重。被告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿、充分。
本院认为，根据《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，原告等人以走访形式提出自己的信访事项时，即使信访事项合理，也应按规定到有关机关设立或指定的接待场所提出，而原告等人却采取长时间在福安市市政府大楼x楼至x楼楼梯口处以打地铺、吃住等方式堵住楼梯通道，且不听劝阻在市政府办公楼内大声辱骂，该行为造成福安市市政府大楼x楼至x楼楼梯无法正常通行及福安市畲族经济开发区园区建设会议、福安市研究公共资源交易市场化改革推进工作会议等会议的正常召开受到影响，福安市政府办公楼内的正常办公秩序受到干扰。被告提供的证据A9、A10原告询问笔录、李振忠等人证人证言及证据A14-A16视频资料等，可以证明原告实施的行为已构成扰乱单位秩序的违法行为，且情节较重，故被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分。
二、被告的作出处罚决定程序是否存在违法。
原告认为，被告作出处罚决定在程序上存在口头传唤、当场处罚、超时询问与拘留、未履行告知义务等违法。被告认为，被告在作出行政处罚决定已依法履行了相应的法定程序，程序合法。
本院认为，从被告提供的证据A6、A9对原告制作《行政处罚告知笔录》及询问笔录等证据材料可证明，被告作出行政处罚决定并非当场处罚，且已履行了《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第八十三条、第九十四条等相应程序，原告认为被告作出处罚决定时剥夺了原告的陈述、申辩的权利，但从证据A6《行政处罚告知笔录》可体现被告已履行告知义务，只是原告拒绝签字。在传唤问题上，被告在原告离开违法现场，前往福安会展酒店时，将原告口头传唤，虽存在一些瑕疵，但并不构成违法。至于是否存在超时询问与拘留问题，从被告提供的证据A7《行政拘留家属通知书》已载明，拘留时间自2014年2月20日至2014年2月25日止，原告从被口头传唤至作出处罚决定期间应属询问查证时间，其期限经批准延长后亦符合相关法律规定，故被告并不存在对原告超时询问与拘留。因此，被告的作出处罚决定不存在违反法定程序。
综上所述，本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”的规定，本案原告不听劝阻在福安市政府大楼x楼至x楼楼梯口处以打地铺、吃住、辱骂等方式堵住楼梯通道，造成8楼至9楼楼梯无法正常通行，持续时间长达58小时，其行为已扰乱了机关单位秩序，且情节较重。被告依职权对原告作出处以行政拘留5日的行政处罚决定，没有突破法律的明确界限及滥用职权，并不存在违法。另在处罚程序上，被告已履行了调查取证、集体研究、处罚前的告知等法定程序，虽在口头传唤程序上存在一些瑕疵，但并不构成违法。故本案被诉具体行政行为并不违法，原告主张被告作出本案被诉具体行政行为违法，依据不足，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告饶丽英的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告饶丽英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 陈增光
二〇一四年七月十七日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序；
（四）非法拦截或者强登、扒承机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
第八十二条需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。
公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。
第八十三条对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。
公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。
第九十四条公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。
违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。
公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。