中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再18号
申诉人（一审第三人、二审上诉人）黄丽花。
委托代理人郭华东。
委托代理人周娉婷，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审上诉人）海丰县国土资源局。住所地：广东省海丰县城红城大道西。
法定代表人林建军，局长。
委托代理人周向荣，该局工作人员。
委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）李剑辉，男，1965年10月18日出生，汉族，住广东省海丰县。
委托代理人苏振宇，广东华科律师事务所律师。
被申诉人（原审第三人）海丰县林业科学研究所。住所地�广东省海丰县长平公路海城镇路段。
法定代表人施雪原，所长。
原审第三人赖贵。
申诉人黄丽花因被申诉人李剑辉诉被申诉人海丰县国土资源局（以下简称海丰县国土局）、被申诉人海丰县林业科学研究所（以下简称林科所）及原审第三人赖贵土地行政登记一案，不服汕尾市中级人民法院于2014年11月13日作出的（2014）汕尾中法行终字第20号行政判决，向广东省高级人民法院提出申诉，该院作出（2016）粤访2161号行政案件申诉告知函，对其申诉不予受理。黄丽花向本院提出申诉，本院于2017年1月20日作出（2016）最高法行监102号行政裁定书，提审本案。2017年2月24日，本院编立提审案号，依法组成合议庭，并于2017年5月18日在本院第一巡回法庭第一法庭公开开庭审理本案。申诉人黄丽花及其委托代理人郭华东、周娉婷，被申诉人海丰县国土局的委托代理人周向荣，被申诉人李剑辉及其委托代理人苏振宇，被申诉人林科所的法定代表人施雪原，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本院经审理查明，1994年汕尾红海湾新华发展有限公司（以下简称新华公司）承包海城镇龙津西片工业开发区的土地平整工程。工程竣工后，海城镇人民政府以“以地养路”方式，安排位于庵埔莲花路口的土地一幅给新华公司，新华公司将其中部分转让给林科所作为宿舍用地。1995年7月17日，李剑辉向其所在单位林科所购买位于海城镇新园居委龙津西片1栋2号（现1栋6号）宅地一块，面积80平方米，双方签订协议书，李剑辉交付土地款人民币45000元，但至今未办理土地使用证。1998年11月16日，新华公司被汕尾市工商行政管理局红海湾分局吊销营业执照。1998年11月12日，林科所向海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）申请补办用地手续。经海国土局提出意见、海建设局同意后，海丰县政府于2001年1月20日批准同意补办。2001年3月16日，海国土局出具海国征补（2001）1号复函给新华公司，同意将包含涉案土地在内的5307.5平方米土地出让给新华公司及林科所作为职工宿舍用地。2001年10月8日，海国土局与新华公司签订《国有土地使用权出让合同》，将包括涉案土地在内的2600平方米土地出让给新华公司。2001年10月10日，林科所同时出具两份位置相同而面积略有差异的《安排住宅地证明书》和两份宗地图，一份是给李剑辉的土地面积为80平方米；另一份是给赖贵的土地面积为76平方米。赖贵向海国土局申请颁发涉案土地的土地使用证，提交的申请登记依据为：海丰县政府2001年1月20日的批示，海国土局2001年3月16日海国征补（2001）1号复函，海国土局与新华公司签订的《国有土地使用权出让合同》，住宅用地证明书。2002年5月30日，海丰县政府将涉案土地使用权向赖贵颁发（2002）第0032444/01011172号《国有土地使用证》（以下简称02-444号土地证），使用权类型为出让，使用权面积76平方米，用途为住宅，终止日期为2071年10月7日，四至均为至墙。2006年1月4日，陈丽卿作为中介，将李剑辉（甲方）与黄丽花（乙方）签订协议书，将涉案土地以13万元价格卖给黄丽花。陈丽卿与李剑辉并不相识，该协议未实际履行。2006年7月25日，赖贵（甲方）与黄丽花（乙方）签订《土地转让协议书》，将涉案土地76平方米以3万元价格卖给黄丽花，由赖贵负责办理国土证过户手续。2006年8月24日，海丰县政府将涉案国有土地使用权转让登记给黄丽花，并颁发（2006）第0032444/01011172号《国有土地使用证》（以下简称06-444号土地证）。2012年9月3日，李剑辉提起本案诉讼，请求撤销02-444号土地证及06-444号土地证。案件一审庭审后，赖贵去世。二审法院两次传唤赖贵到庭参加诉讼未果，遂缺席审理本案。
海丰县人民法院（2012）汕海法行初字第4号行政判决认为，海国土局于2001年10月8日与新华公司签订《国有土地使用权出让合同》，协议出让宗地中有林科所为其职工李剑辉购买的涉案土地。2002年5月30日海国土局将该土地颁发给赖贵，证号为02-444号土地证。新华公司已于1998年11月16日被汕尾市工商行政管理局红海湾分局吊销营业执照。该公司已不存在，海国土局与不存在的公司签订国有土地使用权出让合同协议书，依法应属无效，其颁发给赖贵《国有土地使用证》的具体行政行为主要证据不足，依法应予撤销。海国土局于2006年8月24日将赖贵的《国有土地使用证》过户给黄丽花，证号：06-444号土地证。因赖贵的《国有土地使用证》已被撤销，故海国土局将�贵的《国有土地使用证》过户给黄丽花也应属无效，依法应予撤销。林科所于2001年10月10日向李剑辉和赖贵同时出具了同一位置的土地的《安排住宅地证明书》和《宗地图》的行为是违法的，依法应承担相应的法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目的规定，判决撤销海国土局于2002年5月30日颁发给赖贵的02-444号土地证的具体行政行为、撤销海国土资源局于2006年8月24日为黄丽花登记的06-444号土地证的具体行政行为。海国土局及黄丽花均不服一审判决，提起上诉。
汕尾市中级人民法院（2014）汕尾中法行终字第20号行政判决认为，赖贵申请颁发土地证的四份申请依据中，前三份依据无法证明其为该宗地的权利人，而第四份依据系加盖新华公司和林科所公章的住宅用地证明书，并无证据证明赖贵系新华公司的员工或林科所职工，也�证据证明赖贵与新华公司或林科所受让涉案土地，且依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十三条的规定，新华公司已于1998年11月16日被吊销营业执照，未经清算使用应被收缴的公章而出具住宅用地证明书，且林科所也同时为李剑辉出具住宅用地证明书，因此该证明书不足以证明赖贵系涉案土地的权利人。海国土局在为赖贵办理土地使用证审查过程中，未依法认真调查核实，即为赖贵办理国有土地使用证，属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。因赖贵的国有土地使用证被撤销，黄丽花由赖贵转让所取得的国有土地使用证也应予撤销。依据最高人民法院《关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的函》规定：“企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动。”一审以新�公司已被吊销营业执照，而认定该公司已不存在，并以海国土局与不存在的公司签订国有土地使用权出让合同协议书无效为由判决予以撤销不当，予以纠正。但实体处理并无不妥，予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
黄丽花申诉称：赖贵参加了一审庭审，后因病去世，二审法院没有通知变更诉讼主体，诉讼程序严重违法。一、二审没有客观公正查明事实，导致适用法律不当、判决错误。其充分了解赖贵已依法取得涉案土地使用权，并按当时市场价格与赖贵达成转让协议，交付土地价款与相关税费，经人民政府批准后依法办理土地变更登记，属于善意第三人。一、二审判决撤销其善意取得的国有土地使用证，严重损害其合法权益。请求撤销一、二审判决，改判驳回李剑辉的诉讼请求。
海国土局答辩称：涉案土地已经政府批准出让给新华公司及林科所作为职工宿舍用地，新华公司和林科所已向赖贵出具加盖两个单位印章的住宅用地证明书，该两个单位具有涉案土地的处分权，其根据赖贵的申请及提供的材料颁证具有事实和法律根据。赖贵是不是新华公司或林科所的职工，不属于国土局颁证时应依法审查的内容。一、二审没有客观公正认定事实，撤销其颁证行为错误。黄丽花的申诉理由具有事实和法律根据，请求依法撤销一、二审判决。
李剑辉答辩称：黄丽花主张二审程序违法，没有法律依据。海国土局在办理02-444号与06-444号土地证项下的国有土地使用权登记时，均未依法调查核实，属认定事实不清，主要证据不足。原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。黄丽花仅与未经其授权的中介人陈丽卿签订协议，土地买卖款也交付给陈丽卿和赖贵，属于无效合同，不属于善意取得。请求驳回黄丽花的申诉。
林科所未提交书面意见，庭审中称对一、二审判决无异议。
本院认为，本案二审在审理程序上存在问题，且一、二审在被告主体资格以及事实认定、法律适用等方面均存在问题，应予纠正。
首先，关于本案审理程序问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十五条规定，在诉讼中，一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼的，裁定中止诉讼；人民法院应当及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。本案中，一审庭审后，原审第三人赖贵去世，赖贵的继承人依法有权参加诉讼。二审在审理过程中，应当依法查找赖贵的继承人并通知其作为第三人参加诉讼，但二审并未开展相关工作，迳行作出判决，属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十条第三项“未经合法传唤当事人而缺席判决的”的情形，审理程序违法。本案一、二审的焦点问题就是海丰县政府为赖贵颁发的国有土地使用证是否合法有效，赖贵虽系第三人，但亦属必须参与诉讼的当事人。二审在此问题上的程序违法，将直接影响案件审理结果的正确与否。
其次，关于被告主体资格问题。根据1998年修改施行的《中华人民共�国土地管理法》第十一条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。赖贵的国有土地使用权证系2002年颁发，该证书虽由海国土局填发，但发证机关系海丰县政府；黄丽花的国有土地使用权证系2006年颁发，该证亦由海丰县政府颁发。根据1998年以及2004年《中华人民共和国土地管理法》的规定，海丰县政府系具有法定职责的土地使用权证发证机关，依法应当对其核发的土地使用权证的合法性承担责任。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定，李剑辉以海国土局为被告提起诉讼，要求撤销涉案的两个国有土地使用证，属于错列被告。海丰县法院应当依法向李剑辉予以释明，告知其变更被告�海丰县政府。但海丰县人民法院未经告知和释明，直接进行实体审查，程序违法。考虑到自2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，继续行使土地登记职责的部门是适格被告。海丰县政府确定为不动产登记机构的部门应当是本案的适格被告。
再次，关于本案事实认定问题。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款规定，因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。尽管在土地登记案件中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用。本案中，黄丽花通过转让获得的涉案国有土地使用权是否属于善意取得，直接影响人民法院对于前后两个土地行政登记行为的判决方式。原一、二审对于黄丽花提交的证据进行质证后，并未对该关键事实予以认定，而是直接以前证主要证据不足为由予以撤销，并认定后证也因此应属无效，应予撤销。一、二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误。
综上，一、二审均未对黄丽花主张其系善意取得是否成立进行审理，属于认定事实不清，适用法律有误，且一、二审审理程序均存在违法之处。黄丽花的申诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项之规定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人�共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第八十条之规定，裁定如下：
一、撤销汕尾市中级人民法院于2014年11月13日作出的（2014）汕尾中法行终字第20号行政判决。
二、本案发回汕尾市中级人民法院重新审理。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年八月三十一日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：本案相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违�法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
2.修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行�的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。
由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第二十三条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
第八十条人民法院审理再审案件，发现生效裁判有下列情形之一的，应当裁定发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理：
（一）审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的；
（二）依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；
（三）未经合法传唤当事人而缺席判决的；
（四）遗漏必须参加诉讼的当事人的；
（五）对与本案有关的诉讼请求未予裁判的；
（六）其他违反法定程序可能影响案件正确裁判的。
4.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释
第五十五条在诉讼中，一方当事人死亡，�要等待继承人表明是否参加诉讼的，裁定中止诉讼。人民法院应当及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。
5.1998年《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法�的有关规定办理。
6.2004年《中华人民共和国土地管理法》
第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
7.最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定
第五条同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、�利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。
原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
第十一条被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
被诉房屋登记行为违法，�判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。