北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京02行终461号
上诉人（一审被告）北京市大兴区庞各庄镇人民政府，住所地北京市大兴区庞各庄镇。
法定代表人张志全，镇长。
委托代理人汪力，北京市大兴区庞各庄镇人民政府副镇长。
委托代理人海阳，北京市名谦律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘广库，男，1930年10月14日出生，汉族，中国人民解决军总后勤部下属单位3401退休职工。
委托代理人王静（刘广库之妻），1939年11月11日出生，汉族，中国人民解决军总后勤部下属单位3401退休职工。
委托代理人刘松鸿，北京市易行律师事务所律师。
一审第三人北京市福广工用器材设备制造厂，住所地北京市大兴区庞各庄镇东侧。
法定代表人陈淑清，经理。
一审第三人陈淑清，女，1961年4月5日出生，汉族，北京市福广工用器材设备制造厂经理。
上诉人北京市大兴区庞各庄镇人民政府(以下简称庞各庄镇政府)因与被上诉人刘广库要求撤销庞各庄镇政府于2014年10月15日向北京市工商行政管理局大兴分局出�的《关于变更下属企业法定代表人的函》（以下简称《变更函》）一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）大行初字第135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2014年10月15日，庞各庄镇政府向北京市工商行政管理局大兴分局出具了一份《变更函》，同意北京市大兴区庞各庄镇工业公司（以下简称工业公司）作出的任免决定，将北京市福广工用器材设备制造厂（以下简称福广厂）法定代表人由刘广库变更为陈淑清。
刘广库向一审法院诉称，1994年11月1日，刘广库与庞各庄镇政府下属职能部门北京市大兴县庞各庄镇工业总公司（以下简称工业总公司）签订了《协议》，约定工业总公司将其所属的北京市大兴县星火福利防腐加工厂�以下简称星火厂）转让给刘广库，转让费为90万元。协议签订后，刘广库于1997年4月15日付清了全部转让款，庞各庄镇政府下属职能部门工业公司及工业总公司解除了星火厂的隶属关系。1998年12月，星火厂变更为福广厂。2005年，刘广库任该厂法定代表人。2014年10月11日，工业公司出具了一份《任免书》，免去了刘广库福广厂法定代表人及厂长职务，任命陈淑清为福广厂法定代表人及厂长。后北京市工商行政管理局大兴分局根据该《任免书》将福广厂的法定代表人变更为陈淑清。2014年10月15日，庞各庄镇政府向北京市工商行政管理局大兴分局出具了一份《变更函》，同意其下属职能部门工业公司作出的任免决定，同意将福广厂法定代表人由刘广库变更为陈淑清。综上所述，福广厂名为集体企业，实为刘广库的私营企业，庞各庄镇政府及工业公司无权任免该厂的法定代表�，庞各庄镇政府及其下属职能部门工业公司作出的《变更函》、《任免书》超越职权，缺乏事实及法律依据，严重侵犯了刘广库的经营自主权，应当予以撤销，故提起诉讼，请求依法撤销庞各庄镇政府于2014年10月15日作出的《变更函》及2014年10月11日作出的《任免书》，并由庞各庄镇政府承担诉讼费。
庞各庄镇政府一审辩称：一、2014年10月13日福广厂向北京市工商行政管理局大兴分局提交了变更法定代表人的申请。2014年10月15日，根据北京市工商行政管理局大兴分局的要求，庞各庄镇政府出具了《变更函》，同意工业公司出具的《任免书》，免去刘广库法定代表人及厂长职务，任命陈淑清为法定代表人及厂长。《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第二条规定，具备法人条件的下列企业，应当依照本条例的规定办理企业法人登记。第十八条规定，企业法人申请变更登记，应当在主管部门或者审批机关批准后30日内，向登记主管机关申请办理变更登记。《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第三十八条规定，企业法人根据《条例》第十七条规定，申请变更登记时，应提交原主管部门审查同意的文件。根据北京市工商行政管理局提供的《非公司企业法人变更登记（备案）一次性告知单》第二条第（三）项的规定，变更法定代表人应提交主办单位出具的任免证明（加盖主办单位公章），上述文件充分证明北京市工商行政管理局大兴分局受理并批准变更申请依据的是2014年10月11日工业公司作为福广厂的主管单位出具的《任免书》，而庞各庄镇政府应工商局的要求出具的《变更函》并非福广厂变更法定代表人的必备文件，《变更函》的出具并不必然导致变更法定代表人，即《变更函》的出具不产生法定代表人变更的相对法律后果，所以庞各庄镇政府的行为并未侵害刘广库的合法权益。二、福广厂的主管单位工业公司于2014年10月11日作出了《任免书》。工业公司于1992年5月3日成立，是独立资格的企业法人，并非庞各庄镇政府的下属职能部门，故刘广库在起诉状中所谓的“庞各庄镇政府下属职能部门工业公司作出的《任免书》”的表述与事实不符，所以庞各庄镇政府并未侵害刘广库的合法权益。三、庞各庄镇政府是工业公司的主管单位，工业公司是福广厂的主管单位。福广厂自成立至今企业性质一直为集体所有制企业，工业公司作为其上级主管单位，出具《任免书》系其行使行政管理职权的行为，福广厂据此向北京市工商行政管理局大兴分局申请进行法定代表人变更符合相应规定。在福广厂提出变更登记申请后，工商局根据福�厂的具体情况要求庞各庄镇政府出具一份同意下属企业投资兴办的福广厂变更法定代表人的函件，庞各庄镇政府据此作出了《变更函》，故庞各庄镇政府的行为是应工商局的要求作出的，且内容是对庞各庄镇政府下属企业有权自行行使管理职能的一种认可，下属企业是否真正实施此管理职能的决定权以及实施此管理职能的理由在于下属企业，即工业公司，而非庞各庄镇政府，故庞各庄镇政府并未侵害刘广库的合法权益。综合以上几点，庞各庄镇政府出具的《变更函》并未侵害刘广库的合法权益，请法院依法驳回刘广库的无理之诉。
福广厂及陈淑清一审述称，庞各庄镇政府出具函的行为不是行政行为，是庞各庄镇政府应工商局的要求作为工业公司上级主管单位作出的函，此意见函不是作为法定代表人变更的依据，对法定代表人的变更�产生实际影响，是工商局的一个准备行为，在工商局档案查询处也查不到此函，所以这个函对变更法定代表人不产生实际影响，综上，此函不是一个行政行为，也不构成行政诉讼法的诉讼，法院应驳回刘广库的诉讼请求。
2015年12月25日，一审法院作出（2015）大行初字第135号行政判决认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，庞各庄镇政府作为国家行政机关，且不是福广厂主管单位，以行政机关名义出具《变更函》，且内容对刘广库产生了实际影响，侵犯了企业自主经营权，庞各庄镇政府的行政行为显属不当，故应依法予以撤销。庞各庄镇政府所称《变更函》的出具，不产生法定代表人变更的法律后果也未侵害刘广库合法权益的辩论意见，没有事实及法律依据，法院不予采信。刘广库要求撤销庞各庄镇政府出具的《变更函》的诉讼请求，法院予以支持。本案中的《任免书》系工业公司出具，出具《任免书》与庞各庄镇政府无关，故刘广库要求撤销《任免书》的诉讼请求，缺乏法律依据，法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销庞各庄镇政府于二零一四年十月十五日向北京市工商行政管理局大兴分局出具的《变更函》，驳回刘广库其它诉讼请求。
庞各庄镇政府不服一审判决，上诉认为《变更函》未侵害企业自主经营权。一审法院认定事实不清，适用法律�误。请求撤销一审判决，改判驳回刘广库一审全部诉讼请求，诉讼费由刘广库承担。
刘广库同意一审判决，请求予以维持。
福广厂及陈淑清不同意一审判决，请求撤销一审判决，改判驳回刘广库一审全部诉讼请求，诉讼费由刘广库承担。其他意见同庞各庄镇政府。
在一审诉讼期间，庞各庄镇政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、《关于拟变更法定代表人的请示》（后附《任免书》），证明庞各庄镇政府应工商局的要求，对工业公司自主行使管理职能、出具《任免书》的行为予以认可；
2、福广厂工商登记信息、工业公司工商登记信息，证明工业公司是福广厂的主管单位，工业公司是独立企业法人单位，不是庞各庄镇政府的下属职能部门；
3、《企业法人登记管理条例》、《企业法人登记管理条例施行细则》、《非公司企业法人变更登记（备案）一次性告知单》（摘录），证明按照相关规定，福广厂变更法定代表人仅需工业公司出具证明文件即可完成变更程序，故庞各庄镇政府出具的《变更函》是应工商局的特殊要求而出具的，所以庞各庄镇政府并未侵犯刘广库的合法权益。
在一审诉讼期间，刘广库在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、任免书，证明工业公司于2014年10月11日作出《任免书》，免去刘广库福广厂法定代表人及厂长职务，任命陈淑清为该厂法定代表人及厂长；
2、《变更函》，证明2014年10月15日，庞各庄镇政府向北京市工商局大兴分局发函，同意工业公司免去刘广库福广厂法定代表人及厂长职务，任命陈淑清为该厂法定代表人及厂长；
3、《协议（二）》，证明1994年11月1日，庞各庄镇工业总公司将星火厂转让给刘广库，转让费为90万元；
4、刘广库购买星火厂产权支付清单，证明刘广库已经支付工业公司全部转让款；
5、工业公司证明，证明刘广库支付工业公司转让费九十万元；
6、星火厂财产清单报告，证明工业总公司转让给刘广库的财产目录；
7、解除隶属关系证明，证明工业公司与星火厂解除隶属关系，庞各庄镇政府及工业公司无权免去刘广库的法定代表人职务，无权任命陈淑清为法定代表人；
8、转制证明，证明刘广库已经全部付清转让款，福广厂产权属于刘广库，同意对该厂进行改制，工业公司无权免去刘广库的法定代表人职务，无权任命陈淑清为法定代表人；
9、1998年12月31日北京市工商局大兴分局证明，证明1998年11月26日星火厂名称变更为福广厂；
10、福广厂工商登记档案，证明北京市工商局大兴分局根据《任免书》及《变更函》将福广厂法定代表人刘广库变更为陈淑清，刘广库与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，主体适格；
11、庞各庄镇政府于2008年9月26日出具的《证明》，证明工业公司系庞各庄镇政府下属职能部门，该公司被撤销，该公司的原管理职能由庞各庄镇政府负责，庞各庄镇政府作为本案被告适格；
12、庞各庄镇政府于2004年10月31日出具的《证明》，证明刘广库在诉状中所述工业总公司系庞各庄镇政府的下属职能部门属实；
13、《关于福广厂场地所属权利人等的证明》，证明工业公司名存实亡，变更法定代表人违法；
14、（2015）二中民（商）终字第09674号民事裁定书，证明《任免书》属于行政行为，刘广库不服《任免书》有权提起行政诉讼。
在一审诉讼期间，福广厂及陈淑清在法定举证期限内提交并在庭审中出示了收款收据作为证据，证明福广厂系陈淑清和刘宏睿共同投资经营。
经庭审质证，一审法院对质证意见总结如下，并对上述证据作如下确认：刘广库提供的证据材料，经质证，庞各庄镇政府对证据4、9、11、12、13�实性认可，对证明目的没有异议；对证据5认可，但真实性无法核实；对证据1、2、3、8、14，真实性认可，对证明目的不认可，实际是刘广库之子刘宏睿在与工业公司商定福广厂转让事宜，实际经营也是刘宏睿；对证据6、7、10真实性无法核实，是否解除隶属关系以最终的工商登记为准，工业公司至今仍是福广厂的上级主管单位，有权变更法定代表人。福广厂及陈淑清对证据1、3-14认为与本案无关；对证据2提出异议，认为仅有复印件没有原件，不能作为证据。
经审查，刘广库提供的证据，证据2系被诉行政行为，不能作为证据使用，其它证据具有真实性，与本案具有关联性，法院予以采纳。
庞各庄镇政府提供的证据，经质证，刘广库对证据1真实性不认可，认为工业公司作为庞各庄镇政府的下属职能部门，�有任何法律规定在企业已经转让的情况下，任免法定代表人，所以工业公司的行为超越职权，不具有合法性；对证据2真实性认可，但不具有合法性，认为在福广厂已经转让的情况下，庞各庄工业公司无权变更法定代表人；对证据3认为与本案无关。本案审查的是被诉行政行为是否合法，此证据不能作为证据处理。福广厂及陈淑清对庞各庄镇政府提出的证据无异议。经审查，庞各庄镇政府提供的证据具有真实性、合法性，但不能证明其要证明的内容。
福广厂及陈淑清提出的证据，经质证，庞各庄镇政府对证据无异议。刘广库对该证据真实性、关联性不认可。经审查，福广厂及陈淑清提供的证据不能证明与本案具有关联性。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：星火厂于1992年设立，注册资金25万元，法定代表人为徐广成，企业性质为集体所有制。1994年，庞各庄镇政府对下属企业进行改组、改制、改革，工业总公司经与刘广库充分协商，将星火厂产权有偿转让给刘广库。1994年11月1日，刘广库与工业总公司签订一份协议，约定工业总公司将其所属的星火厂全部有偿转让给刘广库，企业转让后，原有的债权债务仍由工业总公司负责，刘广库应按规定按时向工业总公司报送各种报表及管理费；转让金额为90万元。该协议附《星火厂财产清查报告》。1998年12月，星火厂企业名称变更为福广厂，法定代表人变更为张俊如，隶属单位为工业公司。2004年10月31日。工业公司出具证明，证明工业公司与星火厂解除隶属关系，由于历史原因，星火厂并未办理改制的工商登记手续。同日，庞各庄镇政府出具一份付款清单，确认自1994年11月至1997年4月期间刘广库支付购厂费、违约金等共计101.31637万元，全部款项已付清。购买产权票据抬头为星火厂。2004年10月31日，庞各庄镇政府出具一份《证明》，该《证明》记载工业总公司是庞各庄镇政府下属职能部门（该公司一直未申领营业执照），管理镇办工业企业，按照北京市规划，大兴县合乡并镇，撤县建区，根据区政府改革精神，镇政府对所属职能部门进行改革调整，该公司予以撤销，原管理职能直接由镇政府负责。2005年，刘广库任福广厂法定代表人，企业性质为集体所有制企业。2005年9月26日，庞各庄镇政府出具一份《转制证明》，确认刘广库经营星火厂后，增�注册资本到155万元，由于历史原因，福广厂并未办理改制的工商登记手续，依据京民工发[2001]48号文件和兴民发[2002]10号文件精神，同意福广厂进行转制，福广厂现实际产权归刘广库所有，改制前企业的债权、债务由改制后的公司所有和清偿。2008年9月26日，工业公司出具一份证明，确认刘广库支付了《转让协议》的全部款项。2008年9月26日，庞各庄镇政府出具一份《证明》，记载工业公司为镇政府下属职能部门，根据改革精神，工业公司予以撤销，原管理职能直接由镇政府负责。2014年10月11日，工业公司出具一份《任免书》，记载福广厂为工业公司投资设立的集体所有制企业，经过工业公司研究决定，免去刘广库福广厂法定代表人及厂长职务，任命陈淑清为福广厂的法定代表人及厂长，全权负责工厂的经营管理事宜。2014年10月15日，庞各庄镇政府出具一份《变更函》�记载镇政府同意2014年10月11日工业公司作出的任免决定，同意将福广厂法定代表人由刘广库变更为陈淑清。2014年10月24日，北京市工商行政管理局大兴分局作出将福广厂的法定代表人变更为陈淑清的准予设立（变更、注销、撤销）登记（备案）通知书。现刘广库诉至法院，要求依法撤销《变更函》及《任免书》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及第十二条第一款第（七）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其经营自主权，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，庞各庄镇政府并非福广厂主管单位，其以行政机关名义出具《变更函》，同意2014年10月11日工业公司作出的任免决定，即将福广厂法定代表人由刘广库变更为陈淑清，对刘广库的合法权益产生了实际影响，侵犯了企业自主经营权，该行政行为显属不当，依法应予撤销。此外，涉案《任免书》系工业公司出具，与庞各庄镇政府无关。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决撤销庞各庄镇政府所作《变更函》以及驳回刘广库其它诉讼请求是正确的，本院予以维持。庞各庄镇政府的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市大兴区庞各庄镇人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，�北京市大兴区庞各庄镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 金丽
审 判 员 李丹
代理审判员 陈雷
二〇一六年六月十三日
书 记 员 高元