河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终568号
上诉人（原审被告）登封市住房和城乡建设局，住所地登封市少林大道10号。
法定代表人尚春和，局长。
委托代理人王志龙，该单位工作人员。
委托代理人韩雅娟，河南泽重律师事务所律师。
上诉人（原审被告）登封市供销合作社联合社，住所地登封市嵩阳路29号。
法定代表人吴建洪，主任。
委托代理人陈国民，该单位工作人员。
委托代理人李洪敏，河南国计律师事务所律师。
上诉人（原审被告）登封市工商管理和质量技术监督局，住所地登封市少林大道26号。
法定代表人崔东飞，局长。
委托代理人景秋莉，该单位工作人员。
委托代理人甄爱锋，河南国计律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）登封市市区合作废旧物资回收中心（个体工商户），经营场所登封市市区滨河路南段（守敬路居委会）。
经营者王国合，男，汉族，1971年2月7日出生，住登封市。
委托代理人张巧立，男，汉族，1971年10月15日出生，住登封市。
原审被告登封市嵩阳街道办事处，住所地登封市嵩阳路与大禹路交叉口。
法定代表人岳小争，主任。
委托代理人段跃宗、韩雅娟，该单位工作人员。
原审被告登封市公安局，住所地登封市少林大道116号。
法定代表人张遂旺，局长。
委托代理人毛朝红、王泽鹏，该单位工作人员。
原审被告登封市爱国卫生运动委员会办公室，住所地登封市少林大道18号。
法定代表人李劲飞，主任。
委托代理人韩清纯，该单位工作人员。
委托代理人吴帅兵，河南泽重律师事务所律师。
上诉人登封市住房和城乡建设局、登封市供销合作社联合社、登封市工商管理和质量技术监督局因被上诉人登封市市区合作废旧物资回收中心诉其强制清除行为违法一案，不服新密市人民法院（2016）豫0183行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：2013年5月30日，登封市人民政府发布《关于加强全市再生资源回收管理工作的通告》，成立登封市再生资源回收利用管理办公室，隶属于供销社，具体负责再生资源服务管理工作。2014年9月25日，登封市委、市政府办公室关于印发《登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案》的通知显示，登封市住建局主要负责市容卫生环境整治工作。2015年7月16日，登封市迎接国家卫生城市复审工作领导小组办公室《关于实施十个专项整治工作组组长、副组长分包重点难点工作的通知》显示，市容环境组由被告登封市住建局牵头，包括本案原告在内的废旧物资回收组由被告登封市供销社牵头分包。因登封市创建国家卫生城市复审工作需要，2015年7月17日，被告登封市住建局、登封市供销社等多个行政机关，以协同执法的名义对原告登封市市区合作废旧物资回收中心财产实施了强制清除、搬离行为。原告认为，被告的联合执法行为违法，故诉至本院请求依法确认上述被告以联合执法的名义实施的强制清除行为违法。
原审认为：一、关于六被告是否实施了被诉具体行政行为行为的问题。根据《郑州市再生资源回收管理办法》第二十七条之规定，城市管理行政执法部门对妨碍城市市容环境设置再生资源回收经营场地的行为，有权予以罚款并可依法强制清除。2014年9月25日《中共登封市委办公室市政府办公室关于印发﹤登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案﹥的通知》表明，店外经营、乱堆乱占等影响市容环境的行为由被告登封市住房和城乡建设局牵头负责整治。本案中，被告登封市住建局作为登封市城市管理行政执法部门兼城市市容环境整治工作的牵头单位，对原告店外经营、乱堆乱占等妨碍城市市容环境的行为有权依法予以处理，被诉具体行政行为属登封市市容环境整治工作的重要部分，被告登封市住建局作为规章授权的具有强制清除权的机关参与实施被诉的强制清除行为是行使规章授予其行政职权的体现，也符合常理，故对原告辩称其并未参与协同执法的答辩意见，本院不予采信。登封市人民政府登政通（2013）11号通告表明，登封市再生办隶属于登封市供销社，负责登封市再生资源服务管理及回收登记备案工作，原告作为在登封市经营再生资源回收利用的个体工商户应当受登封市供销社的管理，隶属于被告登封市供销社的登封市再生办于2015年4月14日、7月7日先后向原告下发检查整改通知书、限期整改通知书系被告登封市供销社履行其管理职责的体现，2015年7月16日登封市迎接国家卫生城市复审工作领导小组办公室登创办（2015）14号文件显示，被告登封市供销社作为包括原告登封市市区合作废旧物资回收中心在内的废旧物资工作组的牵头单位，负有督促原告限期整改落实的工作职责，被诉强制搬离原告财产的行政行为系废旧物资工作组为按期完成创建工作目标采取的具体措施，被告登封市供销社作为牵头单位应当参与被诉具体行政行为的实施，故对被告登封市供销社主张其没有行政执法权，没有参与实施被诉具体行政行为的答辩意见，本院不予采信。《最高人民法院关于﹤行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第六十五条规定：“在庭审中一方当事人或者代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。”综合本案各方提供的证据、被告登封市嵩阳办庭审中的陈述及被告登封市公安局庭审中的答辩，足以证明被告登封市嵩阳办委派其工作人员毛峰、周志欣在执法活动现场参与执法，对被告登封市嵩阳办辩称其工作人员只是在现场出现过并未参与执法的答辩意见，本院不予采信。庭审中，被告登封市工商质监局在答辩中承认其于2015年7月17日，接到登封市创建办通知后派分管创建的王海青副局长带领几名经济检查大队的执法人员对原告登封市市区合作废旧物资回收中心进行过协同执法，故本院确认2015年7月17日被告登封市工商质监局参与了对原告登封市市区合作废旧物资回收中心的协同执法。原告提供的照片及视频资料显示，执法现场及道路上人流比较密集、各方对立情绪比较严重，极易发生治安事件，被告登封市公安局作为登封市辖区内履行治安管理职责的行政机关，消除治安隐患、维护社会秩序是其法定职责。虽然被告登封市公安局辩称其于2015年7月17日派民警到执法现场维持过秩序，但原告提供的证据并不能证明被告登封市公安局到现场是在正常维持社会治安秩序还是在参与实施被诉强制清除行为，故对被告登封市公安局主张其未参与本次协同执法的答辩意见，本院予以采信。2014年9月25日，《中共登封市委办公室市政府办公室关于印发﹤登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案﹥的通知》表明，爱卫办主要负责爱国卫生组织管理、健康教育、××媒生物预防控制等，与本案被诉具体行政行为缺乏职责上的关联性，且无明显的证据显示被告爱卫办参与了本次协同执法，故对被告爱卫办主张其未参与本次执法的答辩意见，本院予以采信。二、关于被诉强制清除行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条之规定，行政机关实施行政强制，应当依法作出行政决定并催告行政相对人主动履行义务、告知行政相对人依法享有的陈述申辩权。本案中，被告登封市嵩阳办、被告登封市供销社、被告登封市住建局、被告登封市工商质监局对原告实施强制清除执法活动之前，应当依法向原告作出相应的行政处理决定并依法告知原告享有的陈述、申辩权，但被告在法定举证期限内并未向本院提交能够证实此次协同执法活动程序合法的有效证据，应视为强制清除执法活动没有相应的证据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告登封市住房和城乡建设局、被告登封市供销合作社联合社、被告登封市嵩阳街道办事处、被告登封市工商管理和质量技术监督局于2015年7月17日联合实施强制清除原告财产的行为违法。
登封市住房和城乡建设局上诉称：其并非本案中对被上诉人实施行政行为的执法主体，故不是本案适格的被告，不应判决由其承担行政行为违法的责任。2014年9月25日《中共登封市委办公室市政府办公室关于印发﹤登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案﹥的通知》表明店外经营、乱堆乱占等影响市容环境的行为由登封市住房和城乡建设局牵头负责整治。2015年7月16日登封市迎接国家卫生城市复审工作领导小组办公室登创办（2015）14号文件显示，登封市供销社是对包括被上诉人在内进行整治的废旧物资工作组的牵头单位。根据新文件优于旧文件的原则，且牵头单位只能有一个，故其不能被认定为此次执法的牵头单位。其也未参与此次执法。一审认定事实不清。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
登封市供销合作社联合社上诉称：1、一审认定事实错误，其没有参与所谓的联合实施强制清除被上诉人财产的行为。其没有私自强制搬运、强抢、故意损坏、随意丢弃被上诉人的财产，也没有组织任何个人或组织采取上述行为，被上诉人更没有证据证明上诉人实施了上述行为。一审认定事实没有证据支持。2、另补充称，牵头单位并不必然导致必须参与联合强制清除行为，上诉人没有参与更没有组织被上诉人所诉的具体行政行为，相反我们是通过和被上诉人协商的方式，让被上诉人自行搬迁，而且我们工作人员给被上诉人实际暂借了20000元的搬迁费用。请求撤销一审判决，发回重审或者依法改判驳回被上诉人对其的起诉。
登封市工商管理和质量技术监督局上诉称：1、其在本案中仅是按上级指令，前往查明被上诉人是否办理有营业执照，是否合法经营，并未参与和履行强制清除行为，更不存在违法，不应该承担责任，对此原告一审中当庭认可并记录在案。原审未依据事实和证据，主观臆断认定上诉人参与强制清除违法。2、另补充称，协同执法是依法履行我单位在城市管理中的行政管理职责，协同执法在一审中法院予以确认，但在判决中偷换概念，确认我局实施了强制清除被上诉人财产的行为，协同执法不能等同于强制清除。请求撤销一审判决并驳回被上诉人对其的无理之诉。
登封市市区合作废旧物资回收中心辩称：一、登封市住房和城乡建设局上诉所称与事实不符。登创办（2015）14号文件显示该局是本次创建国家卫生城市负责整治答辩人环境的牵头单位，清除答辩人财产的行为就是为了迎接创建国家卫生城市而开展。该局称其未参与此次联合执法实施强制清除答辩人财产的行为，显然不合常理。答辩人提供的联合执法人员强制清除答辩人财产行动的现场录像证据显示，该局实际参与了本次强制行动。二、登封市供销合作社联合社上诉所称与事实不符，且不合常理。答辩人作为普通遵纪守法的合体经营者，在联合执法过程中处于绝对弱势，答辩人曾多次向执法人员索要相关执法凭证，想弄清本次执法的相关情况均遭拒绝。但答辩人提供的执法现场音像资料充分证明供销合作社参与了本次联合执法。三、登封市工商管理和质量技术监督局的上诉理由不能成立。该局认可其参与了本次联合执法的事实，至于受谁的指示参与本次执法，执法的具体任务是什么，答辩人作为处于弱势地位的被执法对象没能力弄清。既然该局参与了本次联合违法执法活动，就应当承担违法执法的相应责任。三上诉人在没有任何法律授权的情况下，均客观参与了本次联合执法活动，均应承担相应违法责任。一审认定准确无误，判决结果正确。请求驳回上诉，维持原判。
登封市嵩阳街道办事处述称：1、嵩阳街道办事处工作人员在现场是因为被上诉人登封市市区合作废旧物资回收中心经营场所在登封市市区滨河路南段，该片区属于嵩阳街道办事处管理辖区。但其办事处不是本案中实施行政行为的执法主体，也不是再生资源收回利用管理工作的牵头单位。故办事处不是本案适格被告，不应由其承担违法责任。2、嵩阳办的车辆在监控录像中，但监控拍到的嵩阳办车辆是在该废旧物资回收中心外的公共道路上行驶，并没有在其院内，且车辆是正在行驶的状态并没有停在清除现场。故监控录像中出现嵩阳办车辆并不能说明嵩阳办实施了此次清除行为。3、被上诉人的经营者根据监控录像指出便衣搬运者即为嵩阳街道办事处雇佣，缺乏事实根据。嵩阳办到现场跟此次强制清除行为没有必然的因果关系。故嵩阳办不是本案适格被告。请求二审公正处理。
登封市公安局述称：2015年7月17日我局派出所接到报警后赶赴现场，现场群众多，我局疏导人群，维持现场秩序，我局并未参与嵩阳办的联合执法活动，我局不是适格被告。
登封市爱国卫生运动委员会办公室述称：其没有实施本案被上诉人所称的强制行为，被上诉人虽将其作为被告起诉，但其被告主体不适格。
本院经审理查明事实与原审查明事实一致。
本院认为：一、关于登封市住房和城乡建设局的上诉。根据《郑州市再生资源回收管理办法》第二十七条之规定，城市管理行政执法部门对妨碍城市市容环境设置再生资源回收经营场地、未按规定存放回收物品或运离收回站（点）的行为，有权予以罚款并可依法强制清除。2014年9月25日《中共登封市委办公室市政府办公室关于印发﹤登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案﹥的通知》载明，店外经营、乱堆乱占等影响市容环境的行为由登封市住房和城乡建设局牵头负责整治。因此，登封市住房和城乡建设局作为登封市城市管理行政执法部门兼城市市容环境整治工作的牵头单位，对被上诉人的店外经营、乱堆乱占等妨碍城市市容环境的行为有法定查处职责。且被上诉人提供的强制清除现场监控录像中有该局相关负责人及工作人员在场指挥、搬运，在强制清除现场的被上诉人的经营者王国合也指认该情况，能够证明该局实际参与了强制清除被上诉人财产的联合执法。虽然2015年7月16日登封市迎接国家卫生城市复审工作领导小组办公室《关于实施十个专项整治工作组组长、副组长分包重点难点工作的通知》（登创办（2015）14号）中，将专项整治包括被上诉人在内的废旧物资工作组的牵头单位确定为登封市供销社，但并不能据此否定《郑州市再生资源回收管理办法》赋予登封市住房和城乡建设局的法定职责以及《登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案》确定给其的主要职责。故登封市住房和城乡建设局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。二、关于登封市供销合作社联合社的上诉。登封市人民政府登政通（2013）11号通告成立登封市再生资源回收利用管理办公室，隶属于登封市供销社，具体负责全市再生资源行业服务管理和再生资源回收登记备案工作。被上诉人系登封市经营再生资源回收利用的个体工商户，受登封市供销社及其所属登封市再生资源回收利用管理办公室的管理。该办公室在强制清除被上诉人财产前向被上诉人下发检查整改通知书、限期整改通知书均系其管理职责的体现。2015年7月16日登封市迎接国家卫生城市复审工作领导小组办公室《关于实施十个专项整治工作组组长、副组长分包重点难点工作的通知》（登创办（2015）14号）又将专项整治被上诉人的工作分包给了登封市供销社且登封市供销社是废旧物资工作组的牵头单位，负有督促被上诉人限期整改落实的管理职责，强制搬离被上诉人财产的行为系废旧物资工作组为按期完成创建工作目标采取的具体措施。且该强制搬离行为是事实行为而非法律行为，并不以行政执法权主体资格为必备要件。另被上诉人提供的强制清除现场监控录像中有该单位相关负责人及工作人员在场指挥搬运，在强制清除现场的被上诉人的经营者王国合也指认该情况，能够证明该单位实际参与了强制清除被上诉人财产的联合执法。故登封市供销合作社联合社的上诉理由不能成立，本院不予采纳。三、关于登封市工商管理和质量技术监督局的上诉。该局上诉称其是按上级指令前往查明被上诉人是否办理有营业执照、是否合法经营，并未参与和履行强制清除行为，但客观上该局的前身登封市工商管理2015年1月才为被上诉人颁发了营业执照，其对被上诉人是具有营业执照的合法经营是明知的；且按照《登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案》的分工，该局也主要负责沿街门店卫生日常监管工作，而被上诉人的店外经营、乱堆乱占等影响市容环境卫生的行为也属其监管范围。因此，该局相关负责人及工作人员是按上级指令前往被上诉人处参与对被上诉人的联合执法的，对此该局自述中，以及被上诉人陈述及其提供的强制清除现场监控录像中均有体现。由该局参与的此次联合执法行动产生的法律后果，该局也应当承担相应法律责任。故该局的上诉理由不能成立，本院不予采纳。四、登封市嵩阳街道办事处二审虽述称其工作人员在现场是因为被上诉人经营场所在其管理辖区，其不是本案执法主体和牵头单位，不是本案适格被告、不应承担违法责任，但其对确认其和三上诉人联合实施强制清除被上诉人财产的行为违法的一审判决并未提起上诉；且《登封市迎接国家卫生城市复审工作实施方案》分工其主要负责社区卫生、城中村和城乡结合部环境整治工作；被上诉人提供的强制清除现场监控录像中有该单位相关工作人员在场执法，被上诉人指认其工作人员参与联合执法且认为该单位雇佣便衣人员强制搬离其财产，而该强制搬离属事实行为、不以行政执法主体资格为前提。故登封市嵩阳街道办事处的意见本院亦不予采纳。此外，各方当事人对一审判决对登封市公安局和登封市爱国卫生运动委员会办公室的认定以及两单位二审陈述意见均无异议。综上，三上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由登封市住房和城乡建设局、登封市供销合作社联合社、登封市工商管理和质量技术监督局分担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏丽平
审 判 员 孙 燕
代理审判员 程雪迟
二〇一六年十月十七日
书 记 员 李艳歌
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。