贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遵市法行终字第24号
上诉人（原审原告）习水县回龙镇安龙村马头组。
负责人钟明亮，该组组长。
上诉人（原审原告）习水县回龙镇安龙村还大路组。
负责人钟正武，该组组长。
被上诉人（原审被告）习水县人民政府。
法定代表人陈钊，县长。
第三人习水县回龙镇安龙村沙湾村民组。
负责人陈宗甫（又名陈中甫），该组组长。
第三人张学坤。
第三人魏祥。
第三人张学敏。
第三人刘永发。
第三人张学群、张学芬、张泽良、陈府祥、陈甫坤
上诉人习水县回龙镇安龙村马头组（下称马头组）、习水县回龙镇安龙村还大路组（下称还大路组）与被告习水县人民政府及第三人习水县回龙镇安龙村沙湾村民组（下称沙湾组）、张学坤等因林地行政处理决定一案，不服仁怀市人民法院（2014）仁行初字第36号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：争议地地名“春官坟至大岩脚”，四界（面向山定位）为：上人行路（到沙湾小路）、石厂、二层岩马头村民组和还大路村民组山林，下桐梓河边，左春官坟埂直下至桐梓河，右打死人沟（又名土地沟）。1954年，仁怀县人民政府向第三人沙湾村民组村民颁发了《土地房产所有证》。1981年，沙湾生产队（现沙湾村民组）将争议地（林地）按照土地下放时的政策采划给了村民作为自留山。1984年，沙湾生产队又将争议地内的零星土地发包给部分村民，签订《耕地承包合同书》。2001年，沙湾村民组村民将部分争议地使用权有偿让与陈中甫（陈宗虎、陈宗甫）、陈太平发展经果林，2003年2月19日，陈太平与陈中甫（陈宗甫）通过协议，陈太平将受让争议地（使用权）全部让与陈中甫。2003年1月5日，习水县回龙镇林业站为了贯彻落实国家保护天然林资源的有关政策，进行封山育林，恢复植被，改善生态环境，与原告村民钟正维签订《封山育林、人工促进天然更新管护合同书》，合同期限5年（2003年1月8日至2008年1月8日），合同约定：乙方（钟正维）承包的管护林，其权属不变，乙方（钟正维）只行使管护权……甲方（林业站）每年按每亩壹元向乙方（钟正维）支付管护报酬……，钟正维管护林地范围包括争议地在内。《封山育林碑》主要记载了违法情形及处罚等事项。2008年林改期间，被告已向沙湾村民组村民颁发了《林权证》”，将争议地使用权确权归沙湾村民组村民；（原告提供）2008年《林权现状登记（公示）表》（第一榜）载明：权利人集体；林地所在地名：老包山，面积：1000亩……，但没有获得相应《林权证》确认其所有权。2012年“黄郎”公路扩建时，原告与沙湾村民组及村民因征地补偿问题发生林地权属争议。2013年9月3日，沙湾村民组以马头村民组、还大路村民组为被申请人向习水县林业局申请确认争议林地所有权，被告职能部门受理后，于2013年9月11日向马头村民组、还大路村民组送达了《山林权属争议案件受理通知书》（二），在通知书中告知其具有陈述、答辩、收集提供证据、申请鉴定等权利。被告收集双方提供的证据，进行调查核实，实地勘查，制作现场草图等。于2013年12月30日作出“习府处（2013）20号《行政处理决定书》”，决定：“春官坟至大岩脚”争议地所有权属申请人沙湾村民组所有。马头村民组和还大路村民组不服，依法向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府以“第三人（沙湾村民组）提供了《土地房产所有证》、《自留山证》、《土地承包合同书》和《林权证》等证据证明其拥有争议林地所有权，而申请人（马头村民组和还大路村民组）提供的清朝时期的相关证据依法不能采信，《封山育林碑》只明确管理职责，未明确权属主体，不能证明争议林地权属”等为由，决定维持习水县人民政府作出的《行政处理决定书》（习府处（2013）20号）。马头村民组和还大路村民组仍然不服，依法提起了行政诉讼，请求判决撤销被告作出的“习府处（2013）20号《行政处理决定书》”。
原审法院认为：2008年林改期间，被告向第三人沙湾村民组村民颁发的《林权证》，属于法定权利凭证，该《林权证》载明的林地包含争议林地。
虽然原告提供证据《封山育林、人工促进天然更新管护合同书》证明其村民钟正维对争议林地进行了管护，但原告村民的管护是基于合同关系进行的管护，而非基于所有或者合法林地使用权所进行的管护，二者存在区别，因此不能仅以原告村民基于合同关系曾经对争议林地进行过管护为由，确认原告拥有争议林地合法所有权；原告提供的嘉庆年间《分关文约》，虽然是复印件，对其真实性谁也未提出质疑，但依照现行制度和有关法律法规规定，该《分关文约》不能作为争议林地确权的依据。
被告在行政确权过程中，是否组织听证，法律法规并未明确规定，也就是说组织听证并非行政确权的必经程序；被告没有组织听证，并不存在听证是否合法的问题，原告以被告组织听证时剥夺其申辩权、听证程序违法为由，主张撤销被诉具体行政行为，本院不予支持。
第三人提供的主要证据为《土地房产所有证》和《林权证》，均为权利凭证，原件应当由权利人持有；被告在行政确权过程中，可以复印上述权利凭证，作为证据使用；且本案在审理过程中，第三人提供了《土地房产所有证》和《林权证》原件，经庭审质证，与被告提供的复印件一致；原告对其效力不予认可的理由不能成立。
2008年林改期间，被告颁发给沙湾村民组村民的《林权证》是否合法取得，是否有效，应由法定机关作出认定，在有权机关作出认定之前，其法律效力是确定的，并不以个人的主观意志为转移。习水县回龙镇安龙村的《证明》，拟证实“…2008年安龙村的林改失败，所有林权依据都不准确，应作废，无效，不作为任何依据”，已经超越村民委员会或者公民个人能够证明的范围，故该《证明》本院不予采用；原告提供的付华万的“证实材料”，属于证人证言，其证明力远低于土改证和林权证；《林权现状（公示）登记》（第一榜）虽然能够证明还大路村民组拟将老包山林地登记在自己名下，仅处于林权登记的初始阶段，但未经习水县人民政府登记核发证书，确认其所有权或使用权，该证据所证明的内容达不到原告证明目的；证人黄远恒（衡）、黄安飞出庭作证的证言，均属传来（听说）证据，证人并不知道双方争议的具体情况、发生的过程以及争议地所处位置，同样达不到原告证明目的；总之，原告所举证据尚不足以证明原告对争议林地享有所有权。
被告在行政处理程序中，依职权对争议地进行实地查勘，制作了现场草图，马头村民组、还大路村民组以及沙湾村民组代表人（或负责人）在现场草图上签名捺印确认，在庭审过程中原告对钟坤的签名和捺印提出异议，申请对钟坤的签名和捺印是否钟坤本人所为进行鉴定，但在庭审结束后申请撤回了鉴定申请，故该现场草图应当作为本案定案的依据之一；由于“申请人”栏之后未留下足够空位，作为被申请人（马头村民组）的代表人（或负责人）钟坤在“制图人”栏后空白处签上自己名字并捺印，并不损害该现场草图的效力。上述现场草图内容所反映的争议地四至界址明确，更主要的是原告未能提供合法有效的证据证明原告对争议地享有权利。需要指出的是，本案并非针对（2008年林改期间）被告向沙湾村民组颁发《林权证》这一具体行政行为，也非相邻界址纠纷，而是争议地所有权归属。原告在本案审理过程中以“争议林地的四界与各方当事人主张权利依据的四界争议较大，系本案主要争议焦点”，从而申请对争议林地“春官坟至大岩脚”四界进行现场勘验的理由不成立，本院不予采纳。
被告以沙湾村民组村民所持《林权证》为主要依据，确认争议林地所有权的归属，符合法律规定，并不存在证明上的逻辑悖论问题。原告以被告进行确权的证据之间存在逻辑悖论为由，主张撤销被诉具体行政行为，本院不予支持。
《林木林地权属争议处理办法》第十九条“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制处理意见书，报同级人民政府决定。……”。这里的“调解”没有特定形式，也非法定必经程序；原告关于“被告在作出处理决定之前未进行调解，违反法定程序”的观点不能成立，本院不予采纳。
综上，被告作出“习府处（2013）21号《行政处理决定书》”主要证据充分、适用法律正确、程序亦无不当，根据“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告习水县回龙镇安龙村马头组、习水县回龙镇安龙村还大路组的诉讼请求。案件受理费50元，由习水县回龙镇安龙村马头组、习水县回龙镇安龙村还大路组共同承担。
上诉人马头组、还大路组不服判决向本院提起上诉，请求撤销原审判决，撤销习水县人民政府习府处（2013）20号行政处理决定书。一、二审案件受理费由被上诉人负担。理由是：1、原审判决认定事实不清。争议林地一直属上诉人所有，上诉人村民组没有划分到户，沙湾组提供的“张学德等17户763至811号自留山使用证（存根）”及刘永祥等5户林权证、张文仁等15户土地承包证等证据中阐述的四界均未进入争议地四界，与本案无关。争议地从未用权属证书确立过使用权和所有权，2003年回龙镇林业站与钟正维签订管护合同，约定由其承包管护并由上诉人在2011年至今领取国家公益基金补偿。而本案第三人无耕管争议林地的任何证据。2、原审判决程序违法。上诉人在一审中申请法院现场勘验，目的是查明事实，一审判决不予采纳，此外，上诉人还大路组从未在现场草图签过字，钟品、钟明坤系安龙村村民，既不是组长更无授权，原判采信现场草图定案程序违法。3、原审判决适用法律错误。《林木林地权属争议处理办法》第十九条、《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条均明确规定林权争议调解是作出处理决定的必经程序，未组织调解不能作出确权决定，组织调解的主体必须由争议处理机构实施，被调解的各方必须是争议的各方。被上诉人没有提交已组织争议双方调解的证据，原审认为调解不是必经程序，属适用法律错误。
被上诉人在二审中未提交书面答辩意见。
原审第三人沙湾组及其他第三人均未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院，经审查，本院查明的事实与原审查明的事实相同。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案审查的具体行政行为是，习水县人民政府习府处（2013）20号行政处理决定，该决定明确争议地“春官坟至大岩脚”所有权属沙湾组。本案争议的焦点是，被上诉人将争议林地确权给第三人沙湾组所有事实是否清楚，适用法律是否正确。
本案中，上诉人与原审第三人沙湾组因“春官坟至大岩脚”林地（土地）权属发生争议，上诉人主张争议地属其所有，提交的主要证据是：1、安龙村委会《证明》，证明内容为2008年安龙村林改失败，所有林权证应无效；黄金坪村委会《证明》，证明内容为付华万曾参加过原马胡村的土改工作，付华万证明争议地属上诉人。2、管护合同、证明林业站将含争议林的山林承包给上诉人组村民钟正维有偿管护，林业站按每亩1元支付管护报酬；封山育林碑、补偿基金兑现清册、林权现状登记公示表、现场照片。3、《分关文约》、证人黄远恒（衡）、黄安飞证人证言等。第三人沙湾组主张争议地属其所有，提交的主要证据是：1.刘从文等6户的土地承包证，张学德等人的《土地承包合同书》。2、仁怀县政府颁发给陈子洪的“290号《土地房产所有证》”。3、自留山使用证（存根）、2008年林权证、经果林用地协议合同、土地转让农户占地面积花名册；争议林地现场草图等。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第三人沙湾组村民所持有并提交的土地承包合同书、自留山使用证及2008年林权证，都是合法有效的权利凭据，习水县人民政府依照前述规定，采纳第三人沙湾组提交的证据予以确权并无不当。
上诉人提交的管护合同、《分关文约》、安龙村委会《证明》、林权现状登记公示表、现场照片等证据，不属于作为本案林地确权的法定依据，不能证明争议地属其所有，理由原审法院已作了充分论述，本院不再重复。
关于上诉人所持被上诉人所提交的争议地现场图不真实的上诉理由，上诉人在庭审中对该现场图中的签名提出鉴定申请，但随后又提出撤回鉴定的申请，说明上诉人对签名真实性予以认可，即对该现场图的真实性予以认可。为此，一审法院是否进行现场勘查，不影响案件的判决，上诉人所持一审法院应进行现场勘查的上诉理由，本院不予支持。关于上诉人所持其领取争议林地2011年至今的国家公益基金补偿的上诉理由，上诉人未提供有效证据予以证明，本院不予支持。关于上诉人所持调解是处理林地权属争议的必经程序的上诉理由，上诉人所主张的法律依据系针对政府职能部门的行为规范，而非针对人民政府本身的行为规范，上诉人认为被上诉人应当先行调解系对法律理解不当；且本案在确权过程中是否调解，并不影响本案处理结果的正当性，上诉人所持该上诉理由，本院不予支持。
综上，原审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人习水县回龙镇安龙村马头组、还大路组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱晓东
审 判 员 黎光勇
代理审判员 方 兵
二〇一五年三月二日
书 记 员 李辉静