广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤19行终12号上诉人（原审原告）：陈祖英，女，汉族，1965年2月27日出生，身份证住址：四川省隆昌县，。委托代理人：宋宝成，广东国悦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市社会保障局。住所地：广东省东莞市城区东城大道社保大楼。法定代表人：邹联，局长。委托代理人：郑伯鑫，广东中亚律师事务所律师。委托代理人：方炯芬，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。法定代表人：袁宝成，市长。委托代理人：吕文祺，该单位工作人员。委托代理人：王英臻，该单位工作人员。原审第三人：东莞时代皮具制品厂有限公司。住所地：广东省东莞市厚街镇桥头第三工业区。法定代表人：杨华强，董事长。委托代理人：戚宇云，广东宇云律师事务所律师。委托代理人：蔡锦凤，广东宇云律师事务所辅助人员。上诉人陈祖英因与被上诉人东莞市社会保障局（以下简称“东莞社保局”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）以及原审第三人东莞时代皮具制品厂有限公司（以下简称“时代皮具公司”）社会保障不履行法定职责一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2015）东二法行初字第122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2015年3月11日，陈祖英到东莞社保局厚街分局处投诉时代皮具公司，要求东莞社保局为其追缴1998年3月16日至2007年3月的社会保险。东莞社保局受理后，查实时代皮具公司已于2007年4月起为陈祖英购买养老保险至2015年1月，已参保到法定退休年龄。2015年3月16日，东莞社保局以东莞社保局厚街分局的名义作出《关于陈祖英投诉事项的答复》，认为依据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”的规定，决定对陈祖英投诉的事项不再查处。陈祖英对该答复不服，于2015年4月29日向东莞市政府申请行政复议，后者于2015年7月7日作出东府行复〔2015〕347号《行政复议决定书》，维持了案涉答复。陈祖英对此仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认定上述事实的证据有：《关于陈祖英投诉事项的答复》、《行政复议决定书》及送达回证、陈祖英工作卡、退休通知书、《东莞市社会保障局厚街分局信访登记表》、陈祖英身份证、《行政复议申请材料清单》、《行政复议申请书》、身份证复印件、授权委托书、《行政复议受理通知书》及送达回证、《行政复议答复通知书》及送达回证，以及原审庭审笔录等。原审法院认为：根据国务院《劳动保障监察条例》第三条“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”的规定，东莞社保局对东莞市辖区内相关劳动保障工作有进行查处和监督的法定职权。东莞社保局根据《劳动保障监察条例》第四条“县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察”的规定，将劳动保障监察的职能委托给东莞社保局厚街分局行使。根据东机编〔2010〕52号《关于市社会保障局有关机构编制问题的通知》的内容，东莞社保局厚街分局是东莞社保局的派出机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，作为受委托人，东莞社保局厚街分局在对外行使相关职能时，应以委托人的名义进行。本案中，在收到陈祖英的投诉后，东莞社保局厚街分局经过调查，以自己的名义加盖“东莞市社会保障局厚街分局”公章向陈祖英作出《关于陈祖英投诉事项的答复》，其执法主体不适格，属于超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”的规定，对东莞社保局厚街分局作出的《关于陈祖英投诉事项的答复》，原审法院依法予以撤销。对东莞市政府作出的东府行复〔2015〕347号《行政复议决定书》，原审法院亦予以撤销。东莞社保局应对陈祖英2015年3月11日的投诉重新作出具体行政行为。至于陈祖英诉讼请求要求东莞社保局追缴时代皮具公司所少缴、拒缴的社会保险费的问题，须待东莞社保局重新作出行政行为而定，原审法院不予审理。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第二款的规定，判决：一、撤销东莞社保局厚街分局于2015年3月16日作出的《关于陈祖英投诉事项的答复》；二、撤销东莞市政府于2015年7月7日作出的东府行复〔2015〕347号《行政复议决定书》；三、东莞社保局于原审判决发生法律效力之日起十个工作日内针对陈祖英2015年3月11日的投诉重新作出具体行政行为；四、驳回陈祖英的其他诉讼请求。本案一审受理费50元，由东莞社保局、东莞市政府共同负担。一审宣判后，陈祖英不服，向本院提起上诉，请求:一、撤销东莞市第二人民法院作出的（2015）东二法行初字第122号行政判决，改判支持陈祖英一审的全部诉讼请求；二、诉讼费用由东莞社保局和东莞市政府共同承担。事实和理由如下：一、本案实质上是被诉行政主体以作为的方式实施了不作为的法律法规赋予其应当作为的行政职责，且该行为明显具有违法性，并严重侵害了陈祖英的合法权利。原审判决避重就轻，搁置陈祖英的第二项诉求不予裁判，且认定事实和适用法律均有错误，致使陈祖英“解决行政争议”的目的难以实现，应依法应予纠正。原审判决未对被诉行政机关在行政执法程序中适用法律法规是否正确的事实予以列明和评价，更未指引本案中的被诉行政机关到底应当适用何种法律法规。由此可能导致东莞社保局和东莞市政府误以为在适用法律法规方面没有错误，仅仅纠正在行政程序中的主体署名错误，最终使行政争议又回到问题的起点，该行政争议依然不能得以解决。本案中，被诉行政机关到底应当适用陈祖英主张的“应当适用旧的特别规定——国务院《社会保险费征缴暂行条例》”和《广东省社会保险费征缴办法》还是应当适用东莞市政府和东莞社保局主张的“应当适用新的（一般）规定——国务院《劳动保障监察条例》”，抑或先裁定中止审理，然后依据《中华人民共和国立法法》第九十四条的规定，由国务院裁决后，再继续审理。这个问题是本案的主要问题之一，也是原审合议庭归纳总结的“三大争议焦点”之一，但原审判决并未对此予以列明并进行评价。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法，制定本法。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”人民法院审查被诉行政机关的具体行政行为是否合法时，应当本着为解决行政争议的目的，对该法第六十九条所列内容进行列明并予以评判，使被诉机关能够认识到错误的行政行为，应当如何适用法律法规，以便改进今后的工作；同时，判决书说理充分明了，能让当事人在个案中感受到司法的公平正义。但是在原审判决中，原审法院并未对自己在原审庭审中总结的“三大争议焦点”之一的“适用法律法规是否错误”予以列明和评价，更谈不上指引被诉行政机关究竟以哪一个法律法规为依据进行执法才符合法律规定的本意。二、原审法院认定东莞社保局超越职权系司法活动中的适用法律法规错误。行政程序是实现行政管理目标过程中的行政方法和形式。法定程序赋予这些方法和形式以权利义务的法律属性，要求行政机关行使职权时必须遵守，成为判断行政行为是否正确合法的重要标准。东莞社保局之内设机构东莞社保局厚街分局作为受托人应当以委托人即东莞社保局的名义行使行政职权，但其却以自己的名义行使行政职权，明显属于违反法定程序。该内设行政机构实质上并未超越法律法规赋予东莞社保局的职权范围和权限。难道东莞社保局还没有是否答复信访人投诉的职权吗？三、原审法院搁置陈祖英的第二项诉求没有法律依据。依据国务院《社会保险费征缴暂行条例》第十三条“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金。”和第二十七条“劳动保障行政部门、社会保险经办机构或者税务机关的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使社会保险费流失的，由劳动保障行政部门或者税务机关追回流失的社会保险费；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”以及《广东省社会保险费征缴办法》第十六条“社会保险经办机构负责办理缴费单位、缴费个人的社会保险登记、变更或者注销登记业务；负责核实缴费单位、缴费个人的缴费资料，发现有误，应及时通知地方税务部门更正；负责社会保险基金的会计核算以及个人帐户的记录、管理工作。”的规定，东莞社保局拥有依法“追回流失的社会保险费”的职责、强制措施和经办机构，能够履行而拒不履行职责，实为渎职懒政。该行为导致了陈祖英在年老退休后至今无法享受宪法第四十四条规定的“退休人员的生活受到国家和社会的保障”的待遇。依据国务院《社会保险费征缴暂行条例》和《广东省社会保险费征缴办法》，依法申报和缴纳缴费个人和缴费单位的社保费以及代扣代缴缴费个人相应的社会保险费是缴费单位的法定义务，依法征收该项费用是当地社会保障行政部门和地方税务部门的法定职责，缴费个人仅负有“不得拒绝”的义务。如今，缴费单位故意逃避缴费义务、行政机关渎职懒政的后果却要由缴费个人独自承担，于法无据。综上，请求二审法院依法支持陈祖英上述全部诉求。被上诉人东莞社保局答辩称：一、东莞社保局作出的《关于陈祖英投诉事项的答复》事实清楚、法律适用正确。2015年3月11日，陈祖英向东莞社保局来访，要求时代皮具公司补缴1998年3月16日至2007年3月的社会保险。东莞社保局接访后，依法核实陈祖英的社保情况。经核实，陈祖英为时代皮具公司的员工，时代皮具公司于2007年4月至2015年1月为陈祖英参加社会保险。因为自2015年2月起，陈祖英已达到法定退休年龄，所以时代皮具公司停缴了陈祖英的养老保险。根据《劳动保障监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”的规定，陈祖英要求时代皮具公司补缴的社会保险距其投诉时已经7年多，投诉时间距其所述的时代皮具公司违法行为发生时间已超过2年追溯时效，因此东莞社保局作出了案涉《关于陈祖英投诉事项的答复》，书面告知陈祖英对其所投诉事项不再查处，并依法送达给陈祖英。二、本案应适用《劳动保障监察条例》。由于1999年1月22日实施的《社会保险费征缴暂行条例》和2004年12月1日实施的《劳动保障监察条例》均属于国务院制定的行政法规，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，《劳动保障监察条例》相对于《社会保险费征缴暂行条例》而言属于新的规定，故东莞社保局依法适用《劳动保障监察条例》。被上诉人东莞市政府在法定期间内未提交书面答辩意见。原审第三人时代皮具公司答辩称：一、原审法院认为东莞社保局厚街分局在本案中，接受东莞社保局的委托代为行使劳动保障监察相关职能时，没有以委托人东莞社保局的名义，其执法主体不适格，属于超越职权，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定作出原审判决。时代皮具公司认为原审判决符合法律的规定，并予以尊重和服从。二、陈祖英在一审中的两项诉讼请求，原审判决已经支持了陈祖英的第一项请求，并根据法律的规定判令东莞社保局限期重新作出具体行政行为并无不妥。至于陈祖英一审中请求的“判令东莞社保局依法追缴时代皮具公司所少缴拒缴的陈祖英社会保险费”属于陈祖英投诉内容之一，当然也是东莞社保局重新作出具体行政行为的内容之一。陈祖英上诉要求二审法院撤销一审判决，改判支持其在一审中的全部诉讼请求，即包括上述请求没有任何法律依据的，在没有查明是否需要、可以追缴时代皮具公司少缴拒缴的陈祖英社会保险费的事实之前，陈祖英直接要求法院作出该判决等同于是要求作为司法机构的法院行使东莞社保局的行政职能。综上，请求二审法院依法驳回陈祖英的上诉请求。三、时代皮具公司接受原审判决的结果不等于时代皮具公司承认东莞社保局厚街分局在对本案进行调查对相关事实认定的否认。东莞社保局厚街分局只是在行文时没有以“东莞市社会保障局”的名义作出回复，而是以“东莞市社会保障局厚街分局”的名义作出，导致程序上错误，被原审法院予以纠正。本案中，陈祖英在1998年3月16日入职时代皮具公司工作，因为达到法定退休年龄，在2015年3月14日退出工作岗位办理了离职手续。陈祖英从2007年4月1日开始至2015年2月2日在东莞市参加社会保险。陈祖英在1998年3月入职时没有及时参加社会保险，一方面有当时普遍没有参保的的社会原因，一方面是用人单位原因，还有一方面是劳动者本人参保意识不强，不愿意从其工资中支付本人应承担的社保费等种种因素造成。陈祖英从入职之日起至2015年3月离职之前均没有投诉，也没有向时代皮具公司要求补缴之前的社保费。直到2015年3月11日，陈祖英才向东莞社保局投诉并要求时代皮具公司补缴1998年3月16日至2007年3月的社会保险费。根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”陈祖英所投诉的事项是要求补缴1998年3月16日至2007年3月期间的社保费。即使时代皮具公司在此期间有违反劳动保障法律法规的行为，但从2007年4月1日开始已经为陈祖英参加社会保险，原来的违法行为在2007年4月1日已经终了，至陈祖英投诉已经将近8年。按照以上法律的规定，时代皮具公司的违法行为已经超过了追溯时效，劳动保障部门不再查处。因此，东莞市社会保障局作出的《关于陈祖英投诉事项的答复》查明事实清楚。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查，陈祖英的一审诉讼请求为：一、撤销东莞社保局作出的“不再查处”陈祖英投诉时代皮具公司少缴拒缴陈祖英社会保险费问题的行政处理决定以及东莞市政府作出的东府行复〔2015〕347号《行政复议决定书》；二、东莞社保局依法追缴时代皮具公司所少缴拒缴的陈祖英社会保险费；三、东莞市政府和东莞社保局共同承担本案诉讼费。本院认为：本案为社会保障不履行法定职责纠纷。东莞社保局依法对东莞市辖区内相关劳动保障工作享有监督与查处的法定职权。东莞社保局厚街分局作为东莞社保局的派出机构，接受东莞社保局的委托对外行使劳动保障监察职能，应当以委托人即东莞社保局的名义实施。东莞社保局厚街分局以己名义向陈祖英作出案涉答复，属于超越职权，其执法主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的；……”的规定，原审法院撤销东莞社保局厚街分局作出的案涉答复以及东莞市政府维持该答复的东府行复〔2015〕347号《行政复议决定书》，并判令东莞社保局针对陈祖英于2015年3月11日的投诉重新作出具体行政行为，于法有据。陈祖英诉请东莞社保局追缴时代皮具公司少缴与拒缴社会保险费，如前所述，案涉答复已被撤销，尚需东莞社保局重新作出具体行政行为，故原审法院不予审查处理亦无不当。综上所述，陈祖英的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由陈祖英负担（已预交）。本判决为终审判决。审 判 长  孙立凡审 判 员  张志强代理审判员  叶俏珠二〇一六年一月二十六日书 记 员  李添伟