江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
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（2015）宁少行终字第1号
上诉人（原审原告）顾某，女，2008年10月13日生，汉族。
法定代理人顾某甲，男，1969年8月1日生，汉族，自由职业。
委托代理人吴布达，上海大邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区教育局，住所地南京市建邺区江东中路269号。
法定代表人易善平，南京市建邺区教育局局长。
委托代理人马峰，男，1970年8月27日生，汉族，南京市建邺区教育局副局长。
委托代理人朱卫中，江苏国泰新华律师事务所律师。
上诉人顾某因诉被上诉人南京市建邺区教育局（以下简称区教育局）教育行政管理一案，不服南京市建邺区人民法院（2015）建行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年5月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年5月20日，区教育局作出《建邺区2013年小学招生工作实施办法》及其附件，该办法第二条“招生办法”的第（一）项“报名条件”规定：“新生入学年龄应满六周岁（2006年9月1日至2007年8月31日出生），任何学校不得以任何理由招收不足六周岁的儿童入学。”；该办法的附件“建邺区2013年公办小学招生计划及施教区一览表”规定：“凡属于集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西，应天大街以南、兴隆大街以北、江东中路以东、泰山路以西区域内符合条件的2013年适龄儿童派位到南湖三小。”2014年5月8日，区教育局作出《建邺区2014年小学入学工作实施办法》及其附件，该办法第二条“招生办法”的第（一）项“报名条件”规定：“新生入学年龄应满六周岁（2007年9月1日至2008年8月31日出生），任何学校不得以任何理由招收不足六周岁的儿童入学。”；该办法的附件“建邺区2014年公办小学招生计划及施教区一览表”规定：“凡属于集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内符合条件的2014年适龄儿童派位到南湖三小。”嗣后，区教育局将该办法在互联网上向社会公布。2014年7月29日，顾某向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2014年7月30日作出（2014）建行诉初字第12号行政裁定书，认为区教育局划分施教区的行为具有普遍约束力，不属于人民法院行政审判的受案范围，裁定不予受理。顾某不服该裁定，向南京市中级人民法院上诉。南京市中级人民法院于2014年12月14日作出（2014）宁行诉终字第127号行政裁定书，认为区教育局每年对辖区内施教区进行划分的行为属于具体行政行为，裁定立案受理。
另查明，顾某，女，2008年10月13日生，住所地在南京市建邺区吉庆家园逢春苑30号某幢205室。吉庆家园属于集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域范围。截至原审裁定作出之日，建邺区2015年公办小学招生计划及施教区划分的实施办法尚未作出。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织与具体行政行为有法律上利害关系，是提起行政诉讼的必要条件。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”法律上利害关系的运作通过两个互相牵连的要素来完成：首先是有无法律上的权利；其次是与具体行政行为之间有无因果关系。
在本案中，首先，顾某年满六周岁前不属于“适龄儿童”。《中华人民共和国义务教育法》第二条第二款规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”《江苏省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》第八条第一款规定：“凡当年八月三十一日之前（含八月三十一日）年满六周岁的儿童，其父母或者其他监护人应当送其入学接受并完成义务教育。”根据义务教育法和江苏省实施义务教育法的地方性法规的规定，“适龄儿童”是指当年八月三十一日之前年满六周岁的儿童。顾某出生于2008年10月13日，2014年8月31日之前尚不满六周岁，在区教育局作出将集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内符合条件的2014年适龄儿童派位到南湖三小的行为（以下简称被诉行为）时，不是“适龄儿童”，不可能与被诉行为之间产生行政法律关系。其次，顾某也不是被诉行为的行政相对人。《建邺区2014年小学入学工作实施办法》第二条“招生办法”的第（一）项“报名条件”规定：“新生入学年龄应满六周岁（2007年9月1日至2008年8月31日出生），任何学校不得以任何理由招收不足六周岁的儿童入学。”顾某出生于2008年10月13日，不是该行为的行政相对人，被诉行为设定的权利义务与顾某无关。此外，顾某属于2015年义务教育“适龄儿童”，区教育局尚未作出建邺区2015年公办小学招生计划及施教区划分的实施办法，顾某户籍所在地附近小学2015年的施教区亦尚未确定。综上，顾某与被诉行为没有法律上利害关系，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，原审法院裁定：驳回顾某的起诉。
上诉人顾某上诉称，1、原裁定认定事实不清，遗漏重要事实。原裁定对顾某提供的证据1即网络地图截屏的真实性、合法性、关联性均认可，该份证据显示吉庆家园距离新城北小比南湖三小更近，但在查明事实部分却没有确认该事实，且对于顾某提交的在形式上与证据1相同的其他证据，以“与作出裁定无关”为由遗漏。原审法院选择性确认了区教育局2013年5月学区划分的行为以及将2014年学区划分办法在互联网上向社会公布的事实，事实认定存在不公平。2、原裁定适用法律错误。适格原告并不必须是被诉具体行政行为的对象，有利害关系即具有原告资格。教育局划分、调整学区的行为，对于固定区域的人群具有强烈的预期性，直接影响到该区域人群的社会活动与生活。且入学的特殊性决定了行政救济的预先性和及时性，滞后救济是徒劳的。顾某不能在已经成为受害者之后才提起起诉，其在明知会受害的情况下，与本案被诉行政行为有法律上的利害关系。3、顾某在原审庭审中除请求确认区教育局2014年划分小学施教区的具体行政行为违法之外，还请求法院责令区教育局依法做出2015年调整小学施教区的具体行政行为。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人区教育局辩称，1、原审裁定认定事实并无不当。就近入学并不等于绝对最近入学，不能以入学儿童住所地和学校的直线距离作为划分学区的唯一原则。上诉人在一审中提供的相关证据显示的是相关地点与学校之间直线距离的问题，不符合证据真实性和合法性的要求，相关测试图画也不精确，原审法院没有采纳上述证据并无不当。2、原审裁定适用法律正确。本案被诉行政行为有特定的具体对象，即2007年9月1日至2008年8月31日出生的儿童，故上诉人不是建邺区2014年学区划分行为的相对人，谈不上对上诉人权利的侵害。上诉人事实上也已经在原审法院针对建邺区2015年学区划分行为另案提起了诉讼，这一行为也表明上诉人认可了2014年的入学实施办法与其没有利害关系。3、上诉人提出要求责令被上诉人在一定期限内依法作出2015年将顾某所在小区划入新城北小行政行为的诉请，是其在二审中新增加的诉请，不属于二审的审理范围。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。
本院经审理查明，原审法院认定事实属实，本院予以确认。
二审中，上诉人顾某提交了以下证据：1、金陵世家至南湖三小及新城北小的电子地图截图打印件。证明金陵世家距南湖三小比距新城北小要近，却被划分到了新城北小的学区，被上诉人在2014年学区划分中未按照就近原则划分学区。2、2001年筹建吉庆家园时规划局的规划平面图。证明吉庆家园旁原本规划了小学，后因该地块出让致小学未建，吉庆家园一直被派位到南湖三小。故被上诉人在明知该地方急需小学，且南湖三小距离较远的情况下，应在新城北小建成后优先考虑吉庆家园。3、照片3张及剪报1份，证明吉庆家园至新城北小、金陵世家至南湖三小的交通均十分方便。而吉庆家园到南湖三小只有一趟公交车，且公交站点距离南湖三小较远，需步行较长一段距离，因此将金陵世家划分至新城北小，而将吉庆家园划分至南湖三小是不合理的。
经质证，区教育局对顾某提交证据的质证意见为：对于证据1的真实性、关联性不予认可，该证据是手机应用程序的截图打印件，属于计算机数据，应提供原始载体，且手机应用所计算的距离也缺乏科学性。即使所测量距离如上诉人所述，学区划分也并非绝对以距离作为标准，仅仅以金陵世家距新城北小比吉庆家园略远来认定学区划分不合理是一种误解。对于证据2的真实性、关联性不予认可，该规划平面图是复印件，且小学规划并非被上诉人作为教育行政主管部门的职权范围。该规划是政府规划部门根据当时情况所作，在实施中经过正当程序可以调整。调整后，针对吉庆家园目前的情况已给其安排了一个义务教育学位。对于证据3的真实性和关联性不予认可，对其证明目的不予认可。
本院经审查认为，顾某在二审中提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中“新证据”的范围，且上述证据与本案二审争议焦点无关，本院依法不予采纳。
本院认为，本案二审争议焦点为：上诉人顾某与被诉行政行为有无法律上的利害关系，顾某是否为本案适格原告。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
本案中，被诉行政行为是区教育局作出的将集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内符合条件的2014年适龄儿童派位到南湖三小的行为。区教育局在作出该行为的《建邺区2014年小学入学工作实施办法》中明确规定，新生入学年龄应满六周岁（2007年9月1日至2008年8月31日出生），任何学校不得以任何理由招收不足六周岁的儿童入学。本案上诉人顾某系2008年10月13日出生，故不属于该行政行为的相对人，该行政行为所设定的权利义务与顾某无关。
关于顾某与该行政行为是否具有法律上的利害关系，本院认为，首先，区教育局所作的学区划分的行政行为并非固定不变，并不具有延续性。区教育局在本案一审中所提交的证据亦表明其对学区的划分曾经发生过变动，并非每年均与上一年度完全一致。故顾某依据区教育局在2014年所作的学区划分认定其2015年的学区划分必然一致，必然会对其造成损害，无事实与法律依据，本院不予采纳。其次，区教育局所作的学区划分的行政行为系依据每年的交通、规划、学生摸底情况等因素，按照就近原则作出，故其据此作出的每一年度的学区划分行为均为独立的、新的行政行为。即便区教育局对于2015年学区仍然作出了同样的划分，顾某并不能以此为由主张其与2014年学区划分行为存在利害关系，而应针对2015年的新的行政行为主张权利。第三，由于区教育局作出学区划分行为所依据的各项因素的具体情况在每年均可能发生变化，上诉人的自身状况如住所地等亦有可能发生变化，因此，顾某提出在行政行为作出前，其因具有预期性而与该行为存在利害关系，理由不成立，本院不予采纳。综上，原审裁定认定上诉人顾某与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系，并无不当，上诉人顾某的上诉请求，依据不足，本院不予支持。
关于顾某上诉提出原审裁定认定证据不当的问题，本院认为，原审法院认为顾某与被诉行为没有法律上的利害关系，裁定驳回其起诉，故而对于本案行政行为合法性的实体问题未予评判，原审法院据此仅对与裁定相关的证据作出认定，并无不当。顾某的该项上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘苏文
代理审判员 徐聪萍
代理审判员 相媛媛
二〇一五年八月十四日
书 记 员 尹 静