石家庄市鹿泉区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0110行初15号
原告河北鑫博房地产开发有限公司，住所地：石家庄市。
法定代表人戎建平，职务：总经理。
委托代理人马力，该公司职员。
委托代理人刘桂林，北京市时代九和律师事务所律师。
被告石家庄市鹿泉区国土资源局。住所地：鹿泉区获鹿镇。
法定代表人王建军，职务：局长。
委托代理人陈秀红，河北重信律师事务所律师。
原告河北鑫博房地产开发有限公司不服被告石家庄市国土资源局收回国有建设用地使用权决定书纠纷一案，于2016年2月5日向本院提起行政诉讼，本院于2016年2月6日立案后，于2016年2月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案。原告河北鑫博房地产开发有限公司委托代理人马力、刘桂林，被告石家庄市鹿泉区国土资源局委托代理人陈秀红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告石家庄市鹿泉区国土资源局于2015年11月17日作出鹿国土闲收处字[2015]第011号收回国有建设用地使用权决定书，该决定书内容为：石家庄市鹿泉区国土资源局与你公司签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监督号为1301852011B00566，宗地四至为东至钟家庄地、南至储备地、钟家庄地、西至河北鑫博房地产开发有限公司、储备地、北至河北鑫博房地产开发有限公司、钟家庄地，面积为57695.23平方米，土地用途为城镇住宅用地。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，根据《闲置土地处理办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请石家庄市鹿泉区人民政府批准，我局决定依法无偿收回上述闲置土地使用权。你方应自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
原告河北鑫博房地产开发有限公司诉称，原告于2011年通过招拍挂的方式取得国有建设用地使用权，与被告签订了国有建设用地使用权出让合同并取得了土地使用权证。合同电子监督号为1301852011B00566，宗地四至为东至钟家庄地、南至储备地、钟家庄地、西至河北鑫博房地产开发有限公司、储备地、北至河北鑫博房地产开发有限公司、钟家庄地，面积57695.23平方米，土地用途为商业金融用地。2015年11月被告认为上述宗地为闲置土地，根据《闲置土地处理办法》(国土资源部第53号令)第十四条的规定，于2015年11月17日向原告作出《收回国有建设用地使
用权决定书》(鹿国土闲收处字[2015]第011号)，决定无偿收回国有建设用地使用权。原告认为被告作出的涉案具体行政行为所依据的事实错误，告知事项和适用法律依据错误，程序违法，依法应予撤销。具体理由如下：一、被告作出涉案具体行政行为所依据的事实错误。1、延期开工因政府土地出让规划条件指标无法实施且规划审批权限调整原因导致，非原告原因造成。原告在取得国有建设用地使用权，与被告签订出让合同后，原告先后与三家设计院签订合同并委托其对宗地进行概念设计和方案设计，因原告取得的六块宗地相连在一起，按照规划的要求需进行统一规划设计并报方案，不能拆开分别单独报规划。但在设计过程中原告通过设计院的反馈意见发现出让合同附件土地出让规划条件中规定的容积率大于1.0小于1.1且限高小于12米的规划条件无法同时满足，原告立即与规划部门沟通，希望调整实际上不能实施的规划指标，但在沟通过程中，石家庄市人民政府办公厅于2013年3月28日颁发了石政办函[2013]20号文件，严格控制西山区域规划建设的通知，停止办理各类住宅开发项目的审批手续，如办手续必须通过石家庄市规委同意才能办理，而原告的土地范围在该文件规定的范围之内，因此原告无法继续办理规划手续，目前原告正与市政府及规划相关部门积极沟通，争取石家庄市城乡规委会的同意早日审批。鉴于以上事实，目前未能大规模施工的原因在于规划技术指标无法实施及[2013]20号文件下发后停办手续引起，原告并未闲置土地。2、被告认定原告土地闲置不符合客观事实。原告与被告签订的土地出让合同约定的开工日期为2012年4月1日，而石家庄市政府的石政办函[2013]20号文件下发日期为2013年3月28日，即便没有规划指标不能实施的客观事实存在，那么从2012年4月1日至2013年3月28日的期间也不满一年，还没有达到闲置一年的期限，市政府就停办的审批手续，导致各项手续均无法办理，因此认定原告土地闲置与事实不符。3、原告取得的土地目前还不具备开发的条件。原告土地不具备开发条件具体有如下三个事实：(1)宗地周边大市政配套设施未建设，不具备“三通一平”的基本条件，没有施工道路，最近的一条市政道路距宗地3.9公里，且需要通过村庄，大型施工设施无法进入施工现场，村民不配合，对进出车辆进行围堵，阻止施工。对于施工道路问题，原告多次与相关部门沟通，希望尽快完善周边大市政，修通市政道路，但目前没有结果。原告与村民也多次沟通，希望解决施工道路的问题，但目前与村民尚未达成一致意见。截止到目前，该地块水、电、暖、排污等市政设施均不具备，目前原告正在努力加快解决实施，正与上庄镇政府、钟家庄村及村民做工作积极协商征地铺路，现部分村民不配合工作导致进度缓慢。(2)被告交付原告的宗地在钟家庄、西任、岭底三村共有坟地84块，从2011底开始，原告成立专门拆迁机构，张贴公告并到村民家做工作，希望尽快完成土地平整工作，但部分村民情绪激动并阻挠现场拆迁，并到原告集团总部上访，威胁原告到相关政府部门上访，为了维稳工作的大局，原告工作人员必须认真做好迁坟及土地平整事宜，考虑社会稳定等因素目前迁坟的进展存在难度。(3)该地块有三条220千伏高压线及塔基、塔架，目前未完成迁改，建筑退让距离也未明确，需要与供电局及国家电网沟通，以最大限度满足建设需求。4、该地块已经开工建设，不属于闲置土地，因村民阻挠及规划、路网不通及场地平整等原因时建时断。原告在近四年中与政府及相关部门协调解决存在的客观困难，努力克服各种困难对六块土地进行平整、挖槽及开工建设，在没有水的前提下，原告自行打井解决施工用水的问题，在没有市政道路的前提下，原告与村民积极协商，解决道路通行的问题，在大型施工设备无法进场及场地还没有完全平整的前提下，原告克服困难，采取平整一块开工一块的原则，但仍然遇到村民的阻挠，将原告已经施工的建筑强行拆除。基于上述原因，原告的施工时断时续，因市政路网及交付的土地并非净地等上述原因非原告所能控制，因此项目没有整体竣工非原告原因造成。二、被告作出具体行政行为适用法律依据错误。被告在事实认定错误的基础上，适用《闲置土地处理办法》(国土资源部第53号令)第十四条作出具体行政行为，亦属适用法律错误。根据《闲置土地处置办法》第八条之规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建没用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；(六)政府、政府有关部门的其他行为。基于原告土地的客观事实，因规划原因及村民上访等原因导致开工时断时续，符合《闲置土地处置办法》第八条第(二)款、第(四)和第(六)款的规定，因此应该按照《闲置土地处置办法》第十二条的规定处理：即因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：(一)延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；(二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；(六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。基于上述规定，被告应与原告协商延长动工开发期限，调整规划条件或协商其他处置方式，而不应采取收回的方式处理。三、决定书告知事项错误。被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》(鹿国土闲收处字[2015]第011号)之部分内容：如果对本决定不服，可以在收到本决定书60日内向石家庄市人民政府或者石家庄市国土资源局依法申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由原告选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此此案行政复议机关应为石家庄市鹿泉区人民政府或石家庄市国土资源局，被告错误告知复议机关。四、被告涉案具体行政行为违反法定程序。原告根据被告2015年11月3日下达的《石家庄市鹿泉区国土资源局闲置土地处置听证权利告知书》于3个工作日内向被告提交听证申请，被告向原告发出听证通知并于2015年11月27日就此案举行听证会，然而被告作出具体行政行为的时间为2015年11月17日，此时间早于听证会召开时间。被告未听取原告关于此案的陈述、申辩和质证，违反《中华人共和国行政处罚法》第四十二条、第四十三条关于行政听证之规定，被告作出的具体行政行为系程序违法。综上，被告作出的具体行政行为事实认定错误、告知事项及法律适用存在错误、违反法定程序，原告为维护合法权益，向贵院提起诉讼，恳请依法撤销此决定书。
原告为证明其主张，提供以下证据：1.收回国有建设用地使用决定书，证明被告收回土地使用的违法行政行为。2.国有建设用地使用权出让合同，证明我公司与被告就争议土地签订了国有建设用地使用权出让合同，合同附件中土地出让规划条件规定的容积率大于1.0小于1.1限高12米的规划条件无法同时满足，系不能实施的规划指标，是导致延期开工的原告之一。3.土地使用权证，证明我公司就争议土地取得了土地使用证。4.石政办函（2013）20号文件，证明石家庄市人民政府办公厅于2013年3月28日颁发了石政函（2013）20号文件，严格控制西山区域规划建设，停止办理各类住宅审批手续，办理手续须通过石家庄市规委同意，导致鑫博无法办理手续，距开工时间不满一年，没有达到闲置一年的期限。5.照片、视听资料、设计图、坟头统计，共同证明不具备开发条件。6、设计图、现场照片，证明已经进行了实际开发没有闲置土地。7.停工整改通知书，证明石家庄市城乡规划局鹿泉分局和鹿泉区住房和城乡建设局及被告、鹿泉区上庄镇人民政府，共同发文，因规划手续问题，不允许原告施工，充分证明是因为政府政策原告导致的原告不能继续开工。
被告质证称：凡是被告向原告出具的文件，被告都认可。有异议的有：1.2013石家庄市20号文件，不适用于原告时间上的约束，20号文是2013年3月28日。2.闲置土地认定的时间并不是原告理解的，双方合同约定的是原告最迟的开工时间，合同上写的是年月日之前，并不是之后，所以说原告不能以双方又达成的变更协议限定的时间作为不足以两年的规范。原告提出的容积率到目前为止，规划部门并没有撤销出让合同竟标时出具的规划条件。
被告石家庄市鹿泉区国土资源局辩称，河北鑫博地产开发有限公司的行政诉讼不成立，请据实依法维持鹿国土闲收处字[2015]第011号决定书。鹿国土闲收处字[2015]第011号收回国有建设用地使用权决定书是政府根据鑫博房地产开发有限公司闲置土地的基本事实，依法作出的。河北鑫博房地产开发公司[以下简称：鑫博公司]2011年与鹿泉市国土局定立《国有建设用地使用权出让合同》，鑫博地产取得土地四至：东至钟家庄地，南至储备地、钟家庄地，西至河北鑫博房地产开发有限公司、储备地，北至河北鑫博房地产开发有限公司、钟家庄地。使用权出让合同电子监督号：1301852011B00566，涉及土地面积57693.23平方米性质：城镇住宅用地。根据出让合同约定：鑫博公司的开工时间限定于2012年4月1日前。国土资源局于2013年11月20日，就依法核查其公司的闲置状况，鑫博公司未进行任何开工行为。只是圈了部分围墙。鑫博公司强调由于石家庄市政府2013年3月28日石政办函[2013]20号文《关于严格控制西山区域规划建设的通知》，将该宗地列入限制范围，强调2012年4月1日之后，不能进行任何开工行为，理椐不足。国土资源局2013年11月19日对鑫博公司依法作出了闲置土地认定书，随之也依法作出了“闲置土地处置方案”：重新为鑫博公司设定了开工时间：2014年11月1日之前。但是2014年11月1日之后，鑫博公司仍未达到《闲置土地处置办法》规定的开工标准。国土资源局于2015年11月27日举行了鑫博房地产开发有限公司闲置土地处置听证会，鑫博公司主要负责人、代理人均参加了听证。经鹿泉区人民政府依法批准，石家庄市鹿泉区国土资源局于2015年11月17日作出了鹿国土闲收处字[2015]011号收回国有建设用地使用权决定书。鑫博公司所诉的“该宗地块”没有可通行机械道路，水源等理由不成立。作为竞标人、中标人对地块的四周环境及中标后公司的可能投入是明知的。不能推卸责任于政府。
被告为证明其主张，提供了以下证据：1、土地使用权出让合同，证明原告受让的土地面积位置，约定的开工时间限制。合同中附有规划局对出让地块的规划要求，比如说容积率。
2.主要是对该地块闲置状况的调查。其中有闲置土地调查通知书，闲置土地调查询问笔录，公司对被调查土地的一些书面辩解，闲置土地认定书，闲置土地认定书作出以后，国土资源局依照法律的政策，和原告达成的变更协议，变更的主要内容是重新限定该地块的开工时间，至在2015年10月31日之前，同时也给了一项权利，开工之前房地产公司有权利临时使用或耕种土地。
3.闲置土地的听证会会议记录，听证时间是2015年11月19日，当时公司的负责人和律师参加了听证会。在听证会上本案的原告强调原来的一些事由，同时认可截止到听证会土地状况仍然没有任何进度。
原告质证称，对证据的真实性认可，意见为1.针对证据2国有建设用地使用权出让合同变更协议，双方同意将开工日期变更为2014年的11月1日之前。按照国土资源部土地闲置管理办法，闲置两年以上才能收回，而2015年11月17日作出收回决定的时间还不足两年，所以不符合收回条件。2.针对证据3听证笔录，听证笔录记载的时间与各方听证人员签字的时间都是2015年11月27日上午九点，不是被告所说的11月19日，作出收回决定书时间是11月17日，听证的时间在作出决定书之后，显然程序违法。3.针对所有的证据被告提说的1.2.3.证据都没有查清原告为什么没有开工，没有开工的原告是什么，所有的证据都不能证明原告是闲置土地。
经庭审质证，本院审理查明以下事实，原告河北鑫博地产开发有限公司于2011年11月14日，通过招拍挂的方式取得了国有建设用地的使用权，与被告石家庄市国土资源局（原鹿泉市国土资源局）签订了国有建设用地使用权出让合同并取得了土地使有权证，合同电子监督号为1301852011B00566，宗地四至为东至钟家庄地，南至储备地、钟家庄地，西至河北鑫博房地产开发有限公司、储备地，北至河北鑫博房地产开发有限公司、钟家庄地。面积为57695.23平方米，土地用途为城镇住宅用地。其中双方所签《国有建设用地使用权出让合同》第十六条第一款规定，受让人（即本案原告）同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月1日之前开工，在2015年3月31日之前竣工。合同签订后，原告因各种原因只进行了部分施工。被告鹿泉区国土资源局根据国土资源部《闲置土地处置办法》有关规定，于2013年5月14日向原告发出鹿国土闲认字[2013]003号闲置土地调查通知书，对该宗土地涉嫌闲置情况进行调查，根据调查结果，被告鹿泉区国土资源局于2013年11月19日向原告发出鹿国土闲认字[2013]003号闲置土地认定书，认定该宗土地为闲置土地，同时认为闲置原因为：1、石市政府关于严控西山区域规划建设通知（石政办函[2013]20号）致使规划等后续手续无法办理，2、申请使用的负荷电建设未完工，3、因村民阻挠进入宗地的道路未修通。原告河北鑫博房地产开发有限公司于2013年11月18日以上述三条原因向被告提出延期申请后，原被告双方于2013年11月22日达成国有建设用地使用权出让合同变更协议，将原合同第十六条第一款内容变更为：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年11月1日之前开工，在2017年10月31日之前竣工。2015年11月3日被告鹿泉区国土资源局作出鹿国土资闲告字[2015]12号闲置土地处置听证权利告知书，2015年11月11日向原告发出鹿国土资听字[2015]14-1号闲置土地处置听证通知书，确定于2015年11月27日上午9时召开河北鑫博地产开发有限公司闲置土地处置听证会。该听证会在被告处准时举行，原告河北鑫博房地产开发有限公司在该听证会上进行了申辩。被告鹿泉区国土资源局于2015年11月17日作出鹿国土闲收处字[2015]第011号收回国有建设用地使用权决定书，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，并要求原告在决定书送达之日30日内到鹿泉区国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有关举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。第四十三条规定，听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定作出决定。因此，虽然被告鹿泉区国土资源局对原告进行了听证告知，也组织举行了听证，但经庭审质证证明被告作出的处罚决定在2015年11月17日，而听证会的召开在2015年11月27日，未做听证决定已出，明显违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告鹿泉区国土资源局作出的鹿国土闲收处字[2015]011号收回国有建设用地使用权决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于石家庄市中级人民法院。
审判长 李占军
审判员 张秋霞
审判员 肖 坤
二〇一六年四月十四日
书记员 霍晓翠