广东省肇庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤12行初10号原告封开县江口镇封川村二村一经济合作社。住所地：封开县江口镇封川村二村一经济合作社**号。法定代表人苏镜垣，该社社长。委托代理人潘冠生，广西荣御律师事务所律师。委托代理人陈宝敏，广西荣御律师事务所实习律师。被告封开县人民政府。住所地:封开县江口镇。法定代表人梁健梅，该县县长。委托代理人甘培棠，封开县法制局工作人员。委托代理人凌焜，封开县法制局工作人员。被告封开县国土资源局。住所地：封开县江口镇大塘二路*号。法定代表人龙敬和，该局局长。委托代理人陈伟就，封开县国土资源局执法监察队队长。第三人广东省西江航道局封开航标与测绘所。住所地：封开县江口镇东提路**号（首**层）。法定代表人梁少强，该所所长。委托代理人高卫军，广东七星律师事务所律师。原告封开县江口镇封川村二村一经济合作社（以下简称封川二村一经济社）诉被告封开县人民政府（以下简称封开县府）、封开县国土资源局（以下简称封开县国土局）、第三人广东省西江航道局封开航标与测绘所（以下简称封开航标与测绘所）土地登记行政纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告封川二村一经济社的法定代表人苏镜垣、委托代理人潘冠生、被告封开县府的委托代理人凌焜、被告封开县国土局的委托代理人陈伟就、第三人封开航标与测绘所的委托代理人高卫军到庭参加诉讼。案经协调，未能达成和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。原告封川二村一经济社诉称：一、被告少征多用原告的土地面积为24.5248亩。1.背岭头（土名）的土地为原告集体所有。被告一和被告二以封开县扶贫经济开发区新县城建设需要的名义，向原告拟征位于背岭头（土名）土地，并划定拟征红线图，在该幅拟征土地红线图中所划定的土地范围面积共有60.3968亩。2.在实征土地红线图所划定土地范围中只有北面这部分的土地（共35.872亩：1994年5月12日征用土地33.07亩、1995年7月2日征用土地2.802亩），即35.872亩办有《征用使用土地协议书》手续的。3.剩余背岭头南面的土地（面积为24.5248亩）就征地位置、面积、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、付款办法、交付土地期限等，没有达成任何的土地征收补偿安置协议，至今未与原告办理任何征用手续。也没有《城市建设用地的请示》的政府批文，更没有拟征地情况告知书、听证告知书、土地勘测定界技术报告并送达被征收方。4.根据拟征测量图纸、《征用使用土地协议书》、复核《界址勘测成果图》等材料可以知道红线图划定拟征背岭头（土名）的四至范围面积有60.3968亩，但二被告认为红线图划定的土地面积只有35.872亩，这是查明、认定事实错误，属于被告少征多用的行为。5.1994年5月12日《征用土地使用协议书》和1995年7月2日《征用土地使用协议书》两协议书虽未明载征用土地的四至范围，但明载了征用土地的面积共35.872亩。6.而位于背岭头（土名）南面的土地也划定在红线图拟征土地范围中，整个红线图拟征地块的实际使用面积有60.3968亩，超出应征用土地面积24.5248亩。证明征用土地面积不包括背岭头（土名）南面的土地面积24.5248亩。7.综上所述，原告对背岭头（土名）南面的土地一直都有所有权及占有、使用权。二、原告、第三人对背岭头南面的面积为24.5248亩土地纠纷的沿革。1.在2013年之前，原告一直在背岭头（土名）南面的土地上正常耕作使用。但到了2014年，第三人就强行侵占原告该土地，在原告的土地上施工，并破坏原告在该土地上已经种植的农作物。2.在原告对背岭头（土名）南面的土地享有所有权，占有、使用权的前提下，被告一、被告二从没就征用位于背岭头（土名）南面的土地与原告签订任何协议，亦无任何补偿款，第三人也没有经过原告的同意就将原告种植的农作物全部铲除，在该土地上施工，这是违法的行为。3.基于上述第三人侵害原告对背岭头（土名）南面土地的所有权以及占有、使用权的行为，严重损害了原告的合法权益。为此，原告请求法院重新确认被告一拟征土地面积，确定四至范围，依法判令被告一解除超出拟征面积的土地，即解除位于背岭头（土名）南面土地（面积共24.5248亩）的拟征手续，将该幅土地南面的土地（面积共24.5248亩）返还给原告。4.原告位于背岭头（土名）南面的土地被第三人强行侵占施工后，原告随即多次向封开县江口镇人民政府、封开县江口镇国土所、封开县国土资源局、封开县维稳办、封开县人民政府等部门多次反映第三人侵权的情况，但最终维权未果。封开县信访局于2015年5月14日作出《信访事项不予受理告知书》，指导原告解决问题途径应“向县法制局或县法院”提出。三、原告对本案讼争土地一直都有所有权，任何人若要使用该土地，都必须经过原告的同意。请求法院依法判令第三人立即停止侵害，立刻完全撤出背岭头（土名）南面的被侵权土地，将该土地恢复原状，并且赔偿由此造成原告的经济损失。背岭头（土名）南面的被侵权的土地面积为24.5248亩，按3000元每亩每年计付，第三人共需要赔偿原告147148.8元(24.5248亩×3000元／亩×2年＝147148.8元）。四、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》【国发(2004)28号】第十四项规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必要材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”根据以上规定，背岭头南面的面积为24.5248亩土地如果是拟征地则应告知原告征地信息并予以送达。但被告二没有出具征求有关农户确认的征地情况说明，说明征地范围的村组无异议。也没有如有异议时的听证告知、征收土地方案以及补偿登记公告、补偿安置协议及领取补偿款证明。被告没有按上述规定进行，程序违法，是典型少征多用。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，县人民政府的土地征收实施行为主要包括土地征收决定的公告、征地补偿安置方案的拟订、审批、公告和实施等。核心在于征地补偿安置方案的拟订和实施。本案中背岭头南面的面积为24.5248亩土地征收补偿安置协议以及这土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费拨付都应及时给原告，且作为原集体土地所有权人的对征地范围、面积、四至边界以及补偿款数额均不持异议，这才是合法的征地手续。本案是被告一授权其属下的扶贫经济开发区指挥部（即封开县扶贫开发领导小组办公室）并以其名义办理相关征地手续。被告一、二认为背岭头南面的土地没有超出红线图的拟征面积，该红线图划定的拟征土地面积为35.872亩，但实为60.3968亩，被告一、二查明及认定事实主要证据不足，明显不当。五、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，2015年5月14日作出《信访事项不予受理告知书》，指导原告解决问题途径应“向县法制局或县法院”提出。被告实施的征用土地的具体行政行为与原告有利害关系，故原告具备本案的诉讼主体资格。六、关于被告提出原告起诉的征收行为不属于行政审判权限范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告一封开县人民政府根据本市土地总体规划，在申报并经批复同意后，由被告二依据有关征地程序组织实施了具体征地行为，现原告起诉具体行政行为的作出机关，要求确认征收土地行为程序违法，属于行政审判的审查范围。七、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告多次向被告一、二提出征地程序违法问题，至2015年尚在一直主张权利，故没有超过起诉期限。土地是农民生存的重要保障，土地是农民的命根，若然因为违法少征多用，就令农民失去了长期依赖的土地及最低的生活保障和利益。《行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（六）明显不当的。《最高法院适用＜行政诉讼法>若干问题的解释》第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（八）请求一并解决相关民事争议。根据上述事实及法律规定，被告的行政行为明显主要证据不足、没有法律依据且明显不当，原告请求人民法院判决撤销或者变更被告的行政行为的同时，请求一并解决相关民事争议。请求：1.撤销2010年8月11日被告颁发的《国有土地侠用证》〔封府国用（2010)第0225号〕，并判令其重新作出具体行政行为；或变更上述《国有土地使用证》的土地红线范围，将上述土地红线范围内多出的24.5248亩土地返还给原告。2.判令第三人赔偿因少征多用原告的土地造成原告的经济报失人民币共147148.8元。3.本案一切诉讼费用由二被告承担。原告封川二村一经济社在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.拟征图纸。拟证明1.被告一和被告二当时向原告拟征了位于背岭头土地的事实。同时被拟征土地经现场确认四至位置后测量划定红线。2.原告被拟征土地实际使用面积达60.3968亩；2.1994年5月12日《征用使用土地协议书》、1995年7月2日《征用使用土地协议书》。拟证明被告一和被告二实际征用原告位于背岭头北面土地面积35.872亩；3.《界址勘测成果图》。拟证明按照拟征图纸的面积进行现场复核面积的真实依据。经计算核实土地面积60.3968亩；4.《告村民书》。拟证明第三人从始至终都没有向原告征用土地，也没有征得原告的同意，擅自强行侵占原告位于背岭头南面的土地；5.申诉书、《关于封川二村一经济合作社村民苏镜垣岑钊芳等人诉求的答复》、《关于封川二村一经济合作社背岭头土地权属诉求的信访事项答复意见书》、《信访事项不予受理告知书》。拟证明原告从2014年开始多次为被侵占的背岭头南面土地维权；封开县信访局与2015年5月14日作出《信访事项不予受理告知书》，指导原告解决问题途径应向人民法院提起诉讼；6.2015年7月3日会议。拟证明原告召开本社全体社员觉得，对第三人侵占本集体土地问题作表决确认，一致赞成通过诉讼方式解决。被告封开县府、封开县国土局答辩称：一、答辩人向第三人颁发《国有土地使用证》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。表现在：（一）答辩人向第三人颁发《国有土地使用证》的行政行为证据确凿。2010年8月5日，第三人广东省西江航道局封开航道分局（现已更名为第三人封开航标与测绘所)和封开县土地储备中心共同向封开县国土局递交《土地登记申请书》〔编号：国用（2010）0225]，该申请书记载内容为：土地座落江口××××路，面积9906.00㎡，用途：站房、保养场，权利设立情况：地表，权属性质：国有建设用地使用权，使用权类型划拨；申请登记的内容是：本宗地经县人民政府同意，有偿划拨给省西江航道局封开航道分局作站房、保养场建设用地。现申请办理国有土地使用权划拨变更登记。申请登记的依据为封开县国土局作出的《关于颁发西江（界首--肇庆××航道整治配套工程项目＜国有建设用地划拨决定书＞的批复》〔封国土资用（2010）10号〕和封开县土地储备中心的《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0146号】。同时，第三人封开航标与测绘所和封开县土地储备中心还分别提交了组织机构代码证副本（代码：70756686-8,75830055-X),事业单位法人证书副本（事证第144000002409号、第144122590016号)，土地登记法定代表人身份证明书，完税凭证。《关于颁发西江（界首--肇庆××航道整治配套工程项目心国有建设用地划拨决定书＞的批复》〔封国土资用（2010）10号〕，记载：被批复单位是省西江航道局封开航道分局。内容为：“根据县人民政府‘封府函（2010）55号’文件的批复精神，经研究同意你单位的有偿划拨用地申请。将县土地储备中心位于江口××××路指定位置、占地面积共9906㎡（原用地依据为：‘封府国用（2010）第0146号’）的政府储备土地，按照我局根据有关法规政策填制的《国有建设用地划拨决定书》意见，有偿划拨给你单位作站房、保养场建设用地。你单位须严格按照该划拨决定书的各项规定和要求使用该宗国有建设用地，并须凭该划拨决定书向当地国土部门申请办理划拨国有土地使用权登记手续”。该批复后附有：封开县土地储备中心与第三人封开航道分局签订的《国有土地使用权有偿划拨协议书》、广东省发改委批复给省交通厅的《关于西江界首--肇庆航道整治工程可行性研究报告的批复》（粤发改交【2007】89号），广东省国土资源厅批复给肇庆市国土资源局的《关于西江（界首--肇庆××航道整治工程配套工程项目用地的预审意见》（粤国土资（预）函【2007】1号），封开县国土局的《国有建设用地划拨决定书》。封开县土地储备中心的《国有土地使用证》〔封府国用(2010)第0146号〕，证载土地座落江口××××路；地号020201776;地类（用途）储备用地；使用权类型：政府储备；使用权面积9906.00㎡，其中独用面积9906.00㎡；发证机关封开县府，发证日期2010年5月6日；登记机关封开县国土局。2010年8月5日，封开县国土局进行地籍调查，并制作《地籍调查表》【地籍号：国用（2010）0225】,记载：土地使用者名称：广东省西江航道局封开航道分局，性质事业。上级主管部门省西江航道局，土地座落江口××××路，土地权属性质国有土地使用权，地籍号020201776,宗地四至东：外邻321国道，南：外邻国税大楼，西：外邻山边，北：外邻封川车站。批准用途和实际用途均是：站房、保养场。使用权类型划拨。权属来源证明文件类型、编号、日期：1.封国土资用（2010）10号，2010年7月29日；2.封府国用（2010）0146号《国有土地使用证》。权属调查记事及调查员意见栏记载：“经现场核查，申请书上栏目内容填写正确，本宗地经权利人现场指界确认，该宗地权属合法、界址清楚，四邻无争议。经检查，该宗地可进行细部测量”。地籍勘丈记事栏记载：“经检查，界址清楚。本宗地采用全站仪测量图仲确定界址，并经手工实地复测丈量界址点及位置，绘制宗地草图，可以提供登记”。地籍调查结果审核意见栏记载：“地籍调查成果，符合土地登记有关规定，可以提供登记”。2010年8月11日，封开县国土局制作《土地登记审批表》［编号：国用（2010）0225］，对封开县土地储备中心和第三人封开航道分局的土地登记申请进行审查核实，认定宗地有偿划拨行为及过程符合法律规定，界址清楚，划拨面积与宗地面积一致为9906平方米，根据土地登记有关规定，拟同意为广东省西江航道局封开航道分局办理变更登记，收回封府国用（2010）第0146号《国有土地使用证》。封开县府作出准予注册登记颁发证书的批准意见。2010年8月11日，封开县国土局向第三人封开航道分局颁发《国有土地使用证》【封府国用(2010)第0225号】宗地号020201776。（二）封开县国土局向第三人封开航标与侧绘所颁发《国有土地使用证》适用法律依据正确。具体如下：1.《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”;2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，“单位和个人依法使用的国有土地；由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”;3.《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则（第一款）。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书（第二款)”。第九条第一款规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。第二十六条第一款规定，“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”。（三）封开县国土局向第三人封开航标与测绘所领发《国有土地使用证》符合法定程序。根据第三人递交的《土地登记申请书争及相关的登记依据、材料，经封开县国土局审查核实申请资料以及宗地图、宗地界址坐标，封开县府予以登记造册，核发国有土地使用权证书，以上程序符合《中华人民共和国士地管理法实施条例》第五条第一款规定和《土地登记办法》的相关规定。二、原告的诉讼请求理据不足。表现在：（一）原告的第1项诉讼请求不成立。前已述及，封开县府和封开县国土局向第三人封开航标与测绘所颁发《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0225号】的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，这里就不再重复。《国有土地使用证》〔封府国用（2010）第0225号〕登记的宗地号、面积、座落、用地红线范围与封开县土地储备中心的《国有土地使用证》【封府国用(2010)第0146号】登记的政府储备土地内容完全一致，并无差异。《国有土地使用证》〔封府国用（2010）第0225号〕登记的土地使用权面积为9906.00㎡，合14.8589亩。根本不存在原告主张的“上述土地红线范围内多出的24.5248,亩土地”问题。而且，原告在起诉状中主张其经济合作社集体在背岭头（土名）有60.3968亩土地，只收到35.872亩补偿款，还有24.5248亩征地补偿款没有收到，但原告没有提供相应的土地权属凭证证明其主张，应承担举证不能的法律后果。可见，原告的第1项诉讼请求不成立。（二）第三人封开航标与侧绘所使用的土地面积没有超出其《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0225号】的用地红线范围，不存在“少征多用原告的土地”的行为。第三人封开航标与测绘所在江口××××路使用的土地四至范围为东至外邻321国道，南至外邻国税大楼，西至外邻山边，北至外部封川车站，全部位于其已经取得的《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0225号】的红线范围内，没有超出用地红线，来源于封开县国土局作出的《关于颁发西江（界首—肇庆××航道整治配套工程项目＜国有建设用地划拨决定书＞的批复)【封国土资用(2010)10号】和封开县土地储备中心的《国有土地使用证》〔封府国用（2010）第0146号〕，根木就不存在第三人封开航标与测绘所征用原告封川二村一社土地的问题，更谈不上造成原告的经济损失的问题。2015年11月26日，第三人封开航标与测绘所已依法向封开县住房和城乡规划建设局申请领取上述宗地上两幢房屋的《房地产权证》（粤房地权证封字第××号、第××号）。由此可见，原告的第2项诉讼请求不成立。（三）原告第3项诉讼请求也不成立。鉴于原告第1项和第2项诉讼请求均理据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担”的规定，本案的诉讼费用应由原告承担。三、原告的起诉已经超过法定的诉讼时效期限。答辩人向第三人颁发《国有土地使用证》［封府国用(2010)第0225号］的行政行为发生在2010年8月11日，原告在向江口镇人民政府信访时，江口镇人民政府于2014年11月19日向苏镜垣、岑钊芳等村民作出《关于封川二村一经济合作社村民苏镜垣岑钊芳等人诉求的答复》、于2015年4月15日向原告作出《关于封川二村一经济合作社背岭头土地权属诉求的信访事项处理答复意见书》，告知原告有关第三人已经取得《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0225号】并依法办理报建手续等事实。原告不服该信访答复，于2015年5月13日向封开县信访局申请复查。2015年5月14日，封开县信访局作出《信访事项不予受理告知书》（信访件编号2015005),告知原告向县法制局或县法院提出，不予受理的六类情况“二、已经或依法应当、通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的”。并于当日送达给原告的法定代表人苏镜垣签收。可见，原告至迟在2015年5月14日就已经知道其若不服答辩人向第三人颁发《国有土地使用证》【封府国用(2010)第0225号】的行政行为，应当依法通过诉讼途径解决。然而，原告的《行政起诉状》的落款日期是2016年1月25日，距离2015年5月14日间隔8个月有余，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，原告的起诉已经超过法定的诉讼时效期限。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第（二）项的规定，应当裁定驳回起诉。综上所述，答辩人于2010年8月11日向第三人颁发《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0225号】的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求理据不足且已经超过法定起诉期限，请求肇庆市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求；或者依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释【2015】9号）第三条第一款第（二）项的规定裁定驳回起诉。被告封开县府、封开县国土局在法定举证期限内提交了下列证据：1.①广东省航道局《转发关于印发广东省航道局机构编制方案的通知》粤航道函【2010】109号；②广东省航道局《关于明确全省航道系统40个航标与测绘所配布及人员编制问题的通知》（粤航道【2010】118号）；③广东省西江航道局《关于设立广东省西江航道局西江航标与测绘所等4个航标与测绘所的通知》（西航【2010】198号）；④《关于启用广东省西江航道局封开航标与测绘所印章的函》。拟证明2011年1月，经广东省机构编制委员会批准，广东省航道局设立广东省西江航道局封开航标与测绘所。撤销广东省西江航道局封开航道分局，其维护职能、所订合同、债权债务均由广东省西江航道局封开航标与测绘所履行；2.①《土地登记申请书》【编号：国用（2010）0225】；②《关于颁发西江（界首--肇庆××航道整治配套工程项目的批复》【封国土资用（2010）10号】；③封开县土地储备中心的《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0146号】；④第三人和封开县土地储备中心的组织机构代码证副本（代码：70756686-8、75830055-Ｘ）；⑤第三人和封开县土地储备中心的事业单位法人证书副本（事证第144000002409号、第144122590016号）；⑥土地登记法定代表人身份证明书；⑦完税凭证。拟证明第三人、封开县土地储备中心共同向封开县国土局申请变更登记，将坐落江口××××路，面积9906.00㎡国有建设用地使用权划拨给第三人作站房、保养场建设用地，并依照《土地登记办法》的相关规定提交了申请资料；3.《地籍调查表》【地籍号：国用（2010）0225】。拟证明封开县国土局依法进行地籍调查，认定地籍调查成果，符合土地登记有关规定，可以提供登记；4.《土地登记审批表》【编号：国用（2010）0225】。拟证明1.封开县国土局对封开县土地储备中心和第三人封开航道分局的土地登记申请进行审查核实，认定宗地有偿划拨行为及过程符合法律规定，界址清楚，划拨面积与宗地面积一致为9906.00㎡，根据土地登记有关规定，拟同意为广东省西江航道局封开航道分局办理变更登记，收回封府国用（2010）第0146号《国有土地使用证》。2.封开县府作出准予注册登记颁发证书的批准意见。5.《房地产权证》（粤房地证封字第0600001280号、第0600001281号）。拟证明2015年11月26日，第三人封开航标与测绘所已依法向封开县住房和城乡规划建设局申请领取宗地号为020201776的宗地上两幢房屋的《房地产权证》；6.①江口镇人民政府《关于封川二村一经济合作社村民苏镜垣岑钊芳等人诉求的答复》；②《关于封川二村一经济合作社背岭头土地权属诉求的信访事项答复意见书》；③《信访事项不予受理告知书》（信访件编号2015005）。拟证明原告至迟在2015年5月14日就已经知道其若不服答辩人向第三人颁发《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0225号】的行政行为，应当依法通过诉讼途径解决。第三人封开航标与测绘所答辩称：一、本案一审应由鼎湖区人民法院管辖。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，封开县国土资源局是封开县人民政府行使土地管理行政职责的职能部门，是土地登记具体行政行为的实际实施机关，应以封开县国土资源局为被告。根据级别管辖和肇庆市行政诉讼案件集中鼎湖区人民法院管辖之规定，本案应移送鼎湖区人民法院管辖。二、原告将我所直接在行政起诉状中列为第三人违反行政诉讼法第二十九条规定，诉讼程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”规定，行政诉讼中第三人参加诉讼的法定方式只有二种：一是自己申请参加诉讼；二是由人民法院通知参加诉讼，并不存在由原告自行在起诉状中直接列第三人。因此，本案原告直接在行政起诉状中列我所为第三人显然违反法律规定，程序违法。三、原告在行政起诉状中直接诉求我所赔偿其经济损失人民币147148.8元程序违法，人民法院应作出不予准许原告提起第二项诉讼请求的决定。本案为行政诉讼，根据行政诉讼法及其解释，原告要附带提起赔偿的，应是行政赔偿，而我所并非本案具体行政行为实施者，并不存在行政赔偿一说。显然原告诉讼请求第二项要求我所承担的是民事赔偿，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》【法释(2015)9号】第十七条“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：（一）法律规定应当由行政机关先行处理的；（二）违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；……（四）其他不宜一并审理的民事争议。”、第十八条“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”规定，本民事纠纷系不动产纠纷，属于民事诉讼法规定的专属管辖，即应由不动产所在地人民法院管辖。因此，人民法院应作出决定，不予准许原告在本案中向我所提出民事赔偿请求。四、若本案存在土地权属争议的，依法则应先由封开县人民政府作出行政处理，本案应裁定不予受理或者驳回起诉。原告诉求实际上包括土地所有权和使用权争议，如原告第一项诉请“将上述红线范围内多出的24.5248亩土地返还给原告”，即原告主张该24.5248亩土地的所有权为其所有，根据土地管理法第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之问、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”，本案应先由封开县人民政府处理。对处理不服的可向肇庆市人民政府申请行政复议，对复议不服的，方可向人民法院提出行政诉讼。我所是负责西江（界首--肇庆××航道整治工程的单位，该工程是广东省“十一五”内河航运建设重点项目，也是肇庆市“十一五”重点工程建设项目。2010年7月9日，封开县人民政府办公室作出《关于有偿划拨西江（界首--肇庆××航道整治工程配套站房，保养场建设用地的批复》（封府办函〔2010〕55号），记载：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条及《划拨用地目录》有关规定，同意将位于江口××××路，面积共9906平方米［土地证号为：封府国用（2010）第01**号］的土地使用权供给方式由“出让”变更为“有偿划拨”给封开航道分局，作为西江航道整治工程配套（站房、保养场）项目建设用地。我所在江口××××路使用的9906.00㎡土地，全部位于我所已经取得的《国有土地使用证》【封府国用（2010)第0225号】的用地红线范围内，没有超出该用地红线，该土地使用权来源为封开县国土局作出的《关于颁发西江（界首--肇庆××航道整治配套工程项目心国有建设用地划拨决定书＞的批复》〔封国土资用（2010）10号〕和封开县土地储备中心的《国有土地使用证》［封府国用（2010）第0146号］，我所已依法向封开县国土资源局支付了有偿划拨价款720万元，根本就不存在我所征用原告封川二村一经济社土地的问题。2015年11月26日我所依法向封开县住房城乡规划建设局申请领取了上述宗地上的两幢建筑物房地产权证。六、原告起诉状所述我所侵权行为毫无事实依据。（一）原告并无证据证明其对所谓的多出的24.5248亩土地享有所有权；（二）原告并无证据证明其所谓的多出的24.5248亩土地与我所有关系，是由我所在实际使用和超出我所国土证范围。因此，原告起诉我所侵权赔偿无任何事实根据，应予驳回。综上所述，请人民法院依法处理本案，裁定不予受理或驳回起诉。第三人封开航标与测绘所在法定举证期限内提交了下列证据：1.事业单位法人证书、组织机构代码证。拟证明第三人主体资格；2.封开县人民政府办公室《关于有偿划拨西江（界首--肇庆××航道整治工程配套站房，保养场建设用地的批复》（封府办函〔2010)55号）；封开县国土资源局《关于颁发西江（界首--肇庆××航道整治配套工程项目心国有建设用地划拨决定书＞的批复》〔封国土资用（2010)10号〕；封开县土地储备中心的《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0146号】。拟证明（1）封开县人民政府依法有偿划拨位于江口××××路政府储备的9906.00㎡国有建设用地使用权给第三人；（2）封开县国土资源局、封开县土地储备中心依法为第三人办理有偿用地手续。3.《电汇凭证》；《广东省其他非税收入通用票据》。拟证明第三人依法向封开县土地储备中心缴纳土地价款。4.《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0225号】。拟证明2010年8月11日，第三人依法向封开县国土资源局申请领取了封州××路的西江（界首--肇庆××航道整治工程配套站房，保养场【封府国用（2010）第0225号】《国有土地使用证》，证载土地使用权面积为9906.00㎡。5.房地产权证【粤房0600012800600012**号】。拟证明2015年11月26日，第三人依法取得了封府国用（2010）第0225号《国有土地使用证》证载宗地上建筑物的房屋产权证两本。法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3.《划拨用地目录》；4.《土地登记办法》；5.《广东省实施办法》。经庭审出示质证，被告封开县府、封开县国土局对原告封川二村一经济社提交的证据1的三性不予认可，不能证明要证明的事实；对证据2的三性无异议；对证据3的三性不予认可，认为是单方行为；对证据4的真实性无异议，但不能证明要证明的内容；对证据5的真实性、合法性无异议，但对关联性不予认可；对证据6的真实性、合法性无异议。第三人封开航标与测绘所对原告封川二村一经济社提交的证据1的三性不予认可，不能证明要证明的事实；对证据2的关联性不予认可；对证据3的三性不予认可，认为是单方行为；认为证据4不能证明要证明的内容；认为证据5恰好证明原告的起诉超过法定起诉期限；认为证据6有瑕疵，不能证明是否达到三分之二村民开会并同意。原告封川二村一经济社对被告封开县府、封开县国土局提交的证据1三性没有异议，认为证据2面积应以征地为准；对证据3不予认可，与征收不符；对证据4的关联性不予认可；对证据5真实性不予认可；对证据6认为有按要求处理。原告封川二村一经济社对第三人封开航标与测绘所提交的证据1、2、3、5三性没有异议；对证据4认为按9906平方米。第三人封开航标与测绘所对被告封开县府、封开县国土局提交的证据没有异议。被告封开县府、封开县国土局对第三人封开航标与测绘所提交的证据没有异议。对于对方当事人没有异议或虽有异议，但没有充分理据支持的证据，本院予以确认，作为本案定案依据。经审理查明，2010年8月5日，原广东省西江航道局封开航道分局（现已更名为第三人封开航标与测绘所)和封开县土地储备中心共同向封开县国土局递交《土地登记申请书》〔编号：国用（2010）0225]，该申请书记载内容为：土地座落江口××××路，面积9906.00㎡，用途：站房、保养场，权利设立情况：地表，权属性质：国有建设用地使用权，使用权类型划拨；申请登记的内容是：本宗地经县人民政府同意，有偿划拨给省西江航道局封开航道分局作站房、保养场建设用地。现申请办理国有土地使用权划拨变更登记。申请登记的依据为封开县国土局作出的《关于颁发西江（界首--肇庆××航道整治配套工程项目＜国有建设用地划拨决定书＞的批复》〔封国土资用（2010）10号〕和封开县土地储备中心的《国有土地使用证》【封府国用（2010）第0146号】。同时，第三人封开航标与测绘所和封开县土地储备中心还分别提交了组织机构代码证副本（代码：70756686-8,75830055-X),事业单位法人证书副本（事证第144000002409号、第144122590016号)，土地登记法定代表人身份证明书，完税凭证。《关于颁发西江（界首--肇庆××航道整治配套工程项目心国有建设用地划拨决定书＞的批复》〔封国土资用（2010）10号〕，记载：被批复单位是省西江航道局封开航道分局。内容为：“根据县人民政府‘封府函（2010）55号’文件的批复精神，经研究同意你单位的有偿划拨用地申请。将县土地储备中心位于江口××××路指定位置、占地面积共9906㎡（原用地依据为：‘封府国用（2010）第0146号’）的政府储备土地，按照我局根据有关法规政策填制的《国有建设用地划拨决定书》意见，有偿划拨给你单位作站房、保养场建设用地。你单位须严格按照该划拨决定书的各项规定和要求使用该宗国有建设用地，并须凭该划拨决定书向当地国土部门申请办理划拨国有土地使用权登记手续”。该批复后附有：封开县土地储备中心与第三人封开航道分局签订的《国有土地使用权有偿划拨协议书》、广东省发改委批复给省交通厅的《关于西江界首--肇庆航道整治工程可行性研究报告的批复》（粤发改交【2007】89号），广东省国土资源厅批复给肇庆市国土资源局的《关于西江（界首--肇庆××航道整治工程配套工程项目用地的预审意见》（粤国土资（预）函【2007】1号），封开县国土局的《国有建设用地划拨决定书》。封开县土地储备中心的《国有土地使用证》〔封府国用(2010)第0146号〕，证载土地座落江口××××路；地号020201776;地类（用途）储备用地；使用权类型：政府储备；使用权面积9906.00㎡，其中独用面积9906.00㎡；发证机关封开县府，发证日期2010年5月6日；登记机关封开县国土局。2010年8月5日，封开县国土局进行地籍调查，并制作《地籍调查表》【地籍号：国用（2010）0225】,记载：土地使用者名称：广东省西江航道局封开航道分局，性质事业。上级主管部门省西江航道局，土地座落江口××××路，土地权属性质国有土地使用权，地籍号020201776,宗地四至东：外邻321国道，南：外邻国税大楼，西：外邻山边，北：外邻封川车站。批准用途和实际用途均是：站房、保养场。使用权类型划拨。权属来源证明文件类型、编号、日期：1.封国土资用（2010）10号，2010年7月29日；2.封府国用（2010）0146号《国有土地使用证》。权属调查记事及调查员意见栏记载：“经现场核查，申请书上栏目内容填写正确，本宗地经权利人现场指界确认，该宗地权属合法、界址清楚，四邻无争议。经检查，该宗地可进行细部测量”。地籍勘丈记事栏记载：“经检查，界址清楚。本宗地采用全站仪测量图仲确定界址，并经手工实地复测丈量界址点及位置，绘制宗地草图，可以提供登记”。地籍调查结果审核意见栏记载：“地籍调查成果，符合土地登记有关规定，可以提供登记”。2010年8月11日，第三人县国土局制作《土地登记审批表》［编号：国用（2010）0225］，对封开县土地储备中心和第三人封开航道分局的土地登记申请进行审查核实，认定宗地有偿划拨行为及过程符合法律规定，界址清楚，划拨面积与宗地面积一致为9906平方米，根据土地登记有关规定，拟同意为广东省西江航道局封开航道分局办理变更登记，收回封府国用（2010）第0146号《国有土地使用证》。封开县府作出准予注册登记颁发证书的批准意见。2010年8月11日，封开县国土局向第三人封开航道分局颁发《国有土地使用证》【封府国用(2010)0225号】宗地号020201776。另查明，2014年9月3日，西江（界首至肇庆××航道整治工程项目管理部发出了一份《告村民书》，向村民作出了告示，内容为：西江（界首至肇庆××航道整治工程是我省及肇庆市的“十一五”内河航运建设重点项目，其中的封开航标与测绘所站房建设是该项目支持保障系统工程的一个单位工程。该工程的红线征地范围总面积11904㎡。2010年2月，封开县城乡建设规划局测量队现场放样红线范围，2010年3月22日颁发《建设用地规划许可证》（封城规地字第【2010】017号），2010年8月11日颁发《土地使用证》（封府国用【2010】0225号）。本工程开工前，广东省西江航道局业已与封开县土地储备中心签订了国有土地出让协议，并于2010年7月26日将全部征地费用及青苗补偿等支付完毕。至此，封开航标与测绘所站房工程的征地各项手续已完善、齐备、有效。综上所述，广东省西江航道局拥有该地的使用权不容争辩，事实清楚，依据充分。广大村民认为存在争议，应通过合理的途径向当地政府及相关部门了解情况，不应阻挠我部项目施工。为保证本工程顺利完工，各位村民应停止此侵权行为，若再发生阻止施工行为，我部将通过法律手段维权。2014年11月19日，封开县江口镇人民政府作出《关于封川二村一经济合作社村民苏镜垣岑钊芳等人诉求的答复》，在答复中也告知了原告方苏镜垣、岑钊芳等村民案涉土地的情况、原封开航道分局取得《土地使用证》及证号等情况。又查明，原告的法定代表人于2015年5月14日到封开县人民政府信访局信访时，封开县人民政府信访局作出了《信访事项不予受理告知书》，明确告知其依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决。本院认为，经过审理，综合全案的事实与证据及当事人的陈述分析，原告封川二村一经济社的起诉是否超过了法定起诉期限成为了本案争议的焦点。案涉封开航标与测绘所用地四至为东至：外邻321国道，南至：外邻国税大楼，西至：外邻山边，北至：外邻封川车站，使用权面积9906.00㎡，约14.8589亩。被告作出土地登记向第三人颁发《土地使用证》（封府国用【2010】0225号）的行政行为，发生在2010年8月11日，因原告不是该行政行为的行政相对人，被告没有向原告告知诉权或者起诉期限，该情形属于行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的情形，在2015年5月1日施行的新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》实施前，原告作为利害关系人不服案涉颁发土地使用证的行政行为的起诉期限应根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定来确定。2015年5月1日施行新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》后，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”规定，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定，亦即适用新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定来确定其起诉期限。2014年9月3日，西江（界首至肇庆××航道整治工程项目管理部发出的《告村民书》，告知了村民案涉土地的来龙去脉，以及证号、使用权人、领取《土地使用证》等情况，原告封川二村一经济社在庭上亦表示，2014年9月3日已获知案涉《土地使用证》的颁发情况，也就是说，原告于2014年9月3日知道了被告作出颁发《土地使用证》（封府国用【2010】0225号）行政行为的内容，在新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》施行前，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告的起诉期限可计算到2016年9月2日，2015年5月1日前起诉期限尚未届满，但新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》施行后，应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款的规定，适用新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定。原告不服提起行政诉讼的应于新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日施行后六个月内向人民法院起诉，即应于2015年10月31日前提起行政诉讼，其于2016年2月19日才向本院提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限，且无正当理由。况且，原告的法定代表人在2015年5月14日到封开县人民政府信访局信访时，封开县人民政府信访局已明确告知其依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决。原告最迟于2015年5月14日已经知道诉权，其起诉的亦应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定于六个月内提起行政诉讼，原告于2016年2月19日没有正当理由超过法定起诉期限起诉，对其起诉本不应立案受理，已经立案受理的，应予裁定驳回。对于原告提出的第二项诉讼请求，属于申请一并审理相关民事争议的情形，因涉及不动产纠纷，属于专属管辖，本院已另行制作决定书，不予准许原告的申请。因此，该诉讼请求不在本案一并审理。诉讼费用负担问题不作为一项诉讼请求。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告封开县江口镇封川村二村一经济合作社的起诉。本案预收的案件受理费人民币50元，退回原告封开县江口镇封川村二村一经济合作社。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  彭卓腾代理审判员  陈卓杰代理审判员  叶志敏二〇一七年十月二十五日书 记 员  何剑锋