福建省福州市鼓楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0102行初370号
原告福清市新大泽螺旋藻有限公司，住所地福清市龙山街道柏渡村。
法定代表人郑行，董事长。
委托代理人陈建，男，该公司员工。
被告福清市市场监督管理局，住所地福清市音西街道福人路三农服务中心。
法定代表人吴云锦，局长。
委托代理人吴文深，福建鼎轩律师事务所律师。
委托代理人陈波，男，该局工作人员。
原�福清市新大泽螺旋藻有限公司不服被告福清市市场监督管理局食品生产行政处罚行为，于2016年12月21日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。原告福清市新大泽螺旋藻有限公司的委托代理人陈建，被告福清市市场监督管理局的委托代理人吴文深、陈波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福清市市场监督管理局于2016年6月24日对原告福清市新大泽螺旋藻有限公司作出融市场监管龙山字（2016）第2号《行政处罚决定书》，主要内容为：“本案现已查明以下事实：当事人受西哥玛（福建）生物科技有限公司口头委托，于2014年6月13日生产的881瓶‘绿色经典’牌螺旋藻片，瓶身标签上均标注着‘出品商：西哥玛（福建）生物科技有限公司[地址]福建省顺昌县新屯工业园区[咨询电话]0591-8553****[制造商]荣城百合生物技术有限公司[地址]荣城市天鹅湖经济技术开发区’等文字内容，未标注当事人名称、地址、联系方式。当事人受海南绿量微藻生物技术有限公司书面委托，于2016年4月27日生产的429瓶‘绿能’牌小球藻片，瓶身标签上均标注着‘海南绿量微藻生物技术有限公司出品厂址：海南省儋州市那大镇’等文字内容，未标注当事人名称、地址、联系方式。当事人生产上述‘绿色经典’牌螺旋藻片881瓶，每瓶成本8元，销售价每瓶18元，货值计15858元；当事人生产上述‘绿能’牌小球藻片429瓶，每瓶成本8元，销售价每瓶18元，货值计7722元。当事人生产上述两种产品货值共计23580元，未获违法所得。……我局认为：当事人生产的保健食品‘绿色经典’牌螺旋藻片及食品‘绿能’牌小球藻片标签不符合《中华人民共�国食品安全法》第六十七条第一款第（三）项规定，当事人的行为属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项所指的违法行为，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条的规定，经研究决定：1、没收在扣‘绿色经典’牌螺旋藻片881瓶及‘绿能’牌小球藻片429瓶；2、处以罚款15万元。”同时，告知原告应当自收到该行政处罚决定书之日起十五日内到制定银行缴纳罚款及原告享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。
原告福清市新大泽螺旋藻有限公司诉称,2016年6月24日被告福清市市场监督管理局作出融市场监管龙山字（2016）第2号《行政处罚决定书》。监管局的处罚行为存在适用法律、法规错误和处罚程序错误：一、《食品安全法》第六十七条第一款第（三）项规定是指预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明生产者的名称、地址、联系方式。我公司受西哥玛（福建）生物科技有限公司委托生产的产品，产品包装上标注着：出品商：西哥玛（福建）生物科技有限公司，地址：福建省顺昌县新屯工业园区，咨询电话：0591-8553****。我公司受海南绿量微藻生物科技有限公司书面委托，生产的“绿能”牌小球藻片，瓶身标签上标注着“海南绿量微藻生物科技有限公司出品，厂址：海南省儋州市那大镇，健康热线：0898-23391236。”以上两产品均有标注委托方的名称、地址、联系方式。根据中国卫生部2012年4月20日发布实施的GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.6.1.3规定“受其他单位委托加工预包装食品的应标示委托单位和受委托单位的名称和地址：或仅标示委托单位的名称和地址及产地，产地应当按照行政区划标注到地市级地域”。我公司与两公司具有委托关�，监管局作出的融市场监管龙山字（2016）第2号行政处罚决定书证据七、证据十二均可以证明委托关系成立。因此我公司受委托生产的产品上面只标注委托方的名称、地址、联系方式，是符合相关法律法规规定的，并非是生产无标签的预包装食品。立法者要求标注生产者名称、地址、联系方式，立法本意是为了保护消费者权益。在产品产生纠纷之后，消费者可以明确向谁追究责任。我公司标注了委托方的名称、地址、联系方式，符合相关法律法规规定，并不会对消费者造成误解或是损害消费者利益。监管局认为我公司生产的产品违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（三）项规定，并以此对我公司进行罚款，监管局处罚行为属于适用法律法规错误。二、监管局行政处罚程序错误。1、2016年6月21日，监管局向我公司送达《行政处罚告知书》。根据《行政处罚法》�《食品药品处罚程序规则》等相关法律我公司可以在6月24日之前向监管局提出陈述、申辩、要求举行听证等事项。但在6月24日当日，监管局已经作出了《行政处罚决定书》。监管局未到法定期限，直接作出《行政处罚决定书》，属于程序违法。2、《行政处罚法》第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。根据《食品药品处罚程序规则》第三十九条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应当由食品药品监督管理部门负责人集体讨论决定。集体讨论决定的过程应当有书面记录。本案查处过程中，监管局以情况复杂为由，延长扣押期限。并且最终以涉案货值近7倍的数额对我公司罚款了15万元，属于较重的行政处罚。因此，本案当属于《行政处罚法》第三十八条规定的情形。监管局�经过集体讨论作出的决定，属于程序违法。故原告向本院提起诉讼，请求判决：1、撤销被告作出的融市场监管龙山字（2016）第2号行政处罚决定书；2、由被告承担本案的诉讼费用。
原告福清市新大泽螺旋藻有限公司向本院提交以下证据：1、《行政处罚书》，证明福清市市场监督管理局对我公司处罚存在适用法律、法规错误和程序错误；2、延长扣押期限通知书，证明本案案情复杂、处罚数额较大，行政机关负责人应当集体讨论决定，但福清市市场监督管理局负责人并未集体研究决定。
被告福清市市场监督管理局辩称，2016年4月27日上午，被告的执法人员对原告的生产车间进行检查，发现该车间生产的“绿色经典”牌螺旋藻片及“绿能”牌小球藻片涉嫌生产标签不符合《中华人民共和国食品安全法》的情况，被告依法制止现场笔录，于当日审判立案，并依法采取强制措施，扣押涉案的“绿色经典”牌螺旋藻片881瓶及“绿能”牌小球藻片429瓶。被告经过调查，查证原告受西哥玛（福建）生物科技有限公司口头委托，于2014年6月13日生产的881瓶“绿色经典”牌螺旋藻片，瓶身标签均标注着“出品商：西哥玛（福建）生物科技有限公司[地址]福建省顺昌县新屯工业园区[咨询电话]0591-8553****[制造商]荣城百合生物技术有限公司[地址]荣城市天鹅湖经济技术开发区”等文字内容，未标注原告的名称、地址、联系方式。原告受海南绿量微藻生物技术有限公司书面委托，于2016年4月27日生产的429瓶“绿能”牌小球藻片，瓶身标签上均标注着“海南绿量微藻生物技术有限公司出品厂址：海南省儋州市那大镇”等文字内容，未标注原告的名称、地址、联系方式。原告生产上述“绿色经典”牌螺旋藻片881瓶，每瓶成本8元，销售价每瓶18元，货值计15858元；原告生产上述“绿能”牌小球藻片429瓶，每瓶成本8元，销售价每瓶18元，货值计7722元。原告生产上述两种产品货值共计23580元，未获违法所得。被告于2016年6月17日制作案件调查终结报告，于2016年6月20日召开案审会集体研究，于2016年6月21日向原告送达了行政处罚告知书，原告未提出申辩，未申请听证，被告于2016年6月24日作出融市场监管龙山字（2016）第2号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第三项规定、第一百二十五条第一款第二项规定，对原告处以1、没收在扣“绿色经典”牌螺旋藻片881瓶及“绿能”牌小球藻片429瓶；2、罚款15万元，并于当日送达原告。原告认为被告处罚适用法律、法规错误，是对《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.6.1.3的规定“受其他单位委托加工预包装食品的，应标示委托单位和受委托单位的名称和地址；或仅标示委托单位的名称和地址及产地，产地应当按照行政区划标注到地市级地域。”解读错误。“产地”指食品的实际生产地址，是特定情况下对生产者地址的补充。如果生产者的地址就是产品的实际产地，或者生产者与承担法律责任者在同一地市级地域，则不强制要求标示“产地”项。以下情况应同时标示“产地”项：一是由集团公司的分公司或生产基地生产的产品，仅标示承担法律责任的集团公司的名称、地址时，应同时用“产地”项标示实际生产该产品的分公司或生产基地所在地域；二是委托其他企业生产的产品，仅标示委托企业的名称和地址时，应用“产地”项标示受委托企业所在地域。原告作为实际生产者，未用“产地”项标示受委托企业所在地域，既不符合《中华人民共和国食品安全法》的�定，也不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的标准。综上所述，被告作出的融市场监管龙山字（2016）第2号行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，应当予以驳回。
被告福清市市场监督管理局于2017年1月19日向本院提交了以下证据：1、食品生产加工企业检（巡）查记录表、现场笔录、现场照片、强制措施审批表、行政强制措施决定书、财物清单、延长扣押审批表、延长扣押期限决定书；2、案件来源登记表、立案审批表、询问通知书、期限提供证据通知书、送达地址确认书、委托书、原告公司人员身份证件；3、营业执照、法定代表人身份证、《保健食品生产许可证》、《通过保健食品GMP审查证明》、《保健食品批准证书》、厂区《总平面示意图》、生产车间《工艺平面布置图》、�料购进及销售产品税务发票、螺旋藻粉原料检测报告单、小球藻粉原料检测报告单、入库单、原料及包装物领料单、生产记录、内部移库凭证、郑华旺《声明》及西哥玛公司营业执照许可证批准证书、海南绿量微藻生物技术有限公司《营业执照》、《委托加工合同书》、情况说明；4、《协助调查复函》、顺昌县市场监督管理局关于协助调查的复函、海南省儋州市工商行政管理局协助调查复函、荣成市市场监督管理局关于协助调查的回复函、询问笔录；5、案件审理记录；6、案件调查终结报告；7、案件核审表、行政处罚案件有关事项审批表；8、案件审理意见；9、行政处罚告知书；10、行政处罚决定审批表；11、行政处罚决定书、送达回证；12、罚款收据；证据1-12证明被告向原告作出的融市场监管龙山字（2016）第2号行政处罚决定书事实清楚、程序合法。法律依据：《食品安全法》第六十七条第三款、第一百二十五条。
经庭审质证，被告对原告提交的全部证据的真实性无异议，但证明对象有异议，被告作出的行政处罚决定是经过集体研究作出的正确处罚决定。
原告对被告提交的全部证据的真实性无异议，但证明对象有异议；对证据9，该份行政处罚告知书于2016年6月21日向原告送达，其在6月24日前不能作出行政处罚决定，但被告在6月24日就作出并送达了行政处罚决定书，其程序违法。
本院对上述证据认证如下：对于原告、被告提交的全部证据，本院确认其具备证据资格，可以作为本案认定事实的依据。
根据上述有效证据及当事人庭审确认的事实，本院确认以下法律事实：2016年4月27日，被告福清市市场监督管理局的执法人员对原告福清市新大泽螺旋藻有限公司的生产车间进行检查，发现原告该车间生产的“绿色经典”牌螺旋藻片及“绿能”牌小球藻片涉嫌生产标签不符合《中华人民共和国食品安全法》的情况，遂对原告制作了现场笔录并拍摄现场照片。经审批，被告于同日立案调查，并分别于2016年5月3日及2016年5月18日向原告送达了融市场监管龙山询字〔2016〕1号《询问通知书》、融市场监管龙山限字〔2016〕1号《限期提供证据通知书》及融市场监管龙山限字〔2016〕2号《限期提供证据通知书》。经调查询问后，被告于2016年6月20日召开案审会，对该案予以集体讨论研究。2016年6月21日，被告作出并送达融市场监管龙山罚告字〔2016〕2号《行政处罚告知书》，将拟作出的行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容告知原告，同时告知原告享有陈述、申辩和要求组织听证的权利。2016年6月24日，被告作�并送达融市场监管龙山字（2016）第2号《行政处罚决定书》，对原告处以没收在扣产品及罚款15万元的行政处罚。原告福清市新大泽螺旋藻有限公司不服，于2016年8月12日曾向福清市人民政府就融市场监管龙山字（2016）第2号《行政处罚决定书》申请行政复议，福清市人民政府受理后，原告于2016年9月30日撤回行政复议申请，同日福清市人民政府准予其撤回申请并终止行政复议。此后原告向本院提起行政诉讼。
另查明，被告福清市市场监督管理局于2016年4月27日作出并送达融市场监管实行强字〔2016〕002号《实施行政强制措施决定书》，扣押涉案的“绿色经典”牌螺旋藻片881瓶及“绿能”牌小球藻片429瓶，扣押期限为2016年4月27日至2016年5月26日。经审批，被告于2016年5月25日作出融市场监管龙山延字〔2016〕1号《延长扣押期限决定书》，决定将上述�政强制措施的期限延长30日至2016年6月25日。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”的规定，被告福清市市场监督管理局有权对福清市区域内的食品安全工作予以监督管理。
本案被告福清市市场监督管理局经调查查明原告福清市新大泽螺旋藻有限公司存在2014年6月13日生产的受西哥玛（福建）生物科技有限公司口头委托生产的881瓶“绿色经典”牌螺旋藻片与2016年4月27日生产的受海南绿量微藻生物技术有限公司书面委托的429瓶“绿能”牌小球藻片均未标注原告的名称、地址、联系方式，上述两种产品货值共�23580元，未获违法所得的事实清楚，原告对该事实亦予以承认。被告根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第（三）项“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（三）生产者的名称、地址、联系方式；……”及第一百二十五条第一款第（二）项“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”的规定，对原告处以没收违法生产的食品及罚款15万元的行政处罚，处罚种类及量罚幅度符合法律规定，并无不当。关于原告认为本案应当适用《国家质量监督检验检疫总局关于委托加工实施生产许可证管理的产品标识标注有关问题的通知》中“一、有证企业（委托方）委托另一同一种产品有证企业（被委托方）进行生产，委托方负责全部产品销售的，企业选择以下两种标注方式：……2、产品或其包装上应当标注委托方的名称、地址以及生产许可证标记、编号。”的规定，原告及委托方均是有生产资质的企业，原告已在受委托生产的产品上标明了委托方信息的行为是合法的主张，本院认为该通知系针对委托加工生产许可证产品的一般规定，而本案原告系经委托加工生产保健食品，应当适用《食品安全法》及食品安全生产的特别法规的规定，�据《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.6.1.3“受其他单位单位委托加工预包装食品的，应标示委托单位和受委托单位的名称和地址；或仅标示委托单位的名称和地址及产地，产地应当按照行政区划标注到地市级地域。”的规定，原告作为受委托的实际生产单位，其与委托单位不在同一地市级地域，原告在生产的食品包装上既未标注其作为受委托单位的名称和地址，也未标注产地，其行为明显违反了《食品安全法》的规定及《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的标准，原告的主张本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”、第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”及第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；……”的规定，被告于2016年6月21日作出并送达《行政处罚告知书》，在告知书中依照上述规定明确写明原告可以在收到该告知书之日起三个工作日内予以陈述、申辩或要求举行听证，因此原告在收到该告知书后三个工作日内即2016年6月24日前享有上述权利，被告于2016年6月24日，原告上述�利期限届满前就作出本案被诉行政处罚，违反上述法律规定，程序违法。关于被告庭审中辩称虽然其作出行政处罚决定的时间存在瑕疵，但原告收到行政处罚决定书时仍未提出申辩，被告未实际影响原告的陈述申辩等权利的主张，本院认为行政处罚法规定的陈述、申辩及要求组织听证的权利既是对行政相对人的权利保护，亦是对行政机关的约束和规范，法律规定的救济权利及期限不因当事人收到处罚决定书时的消极作为而灭失，行政机关应当依照法律充分保障行政相对人的相应权利，在陈述、申辩或要求组织听证的期限届满前不应作出相应的处理，因此被告该主张不能成立，本院不予支持。
综上，尽管被告福州市福清市新大泽螺旋藻有限公司因作出本案被诉的《行政处罚决定书》程序违法，但被告对原告的处罚内容认定事实清楚、适用法�正确，量罚适当，故被诉行政行为不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、确认被告福清市市场监督管理局在告知的救济期限届满前即作出融市场监管龙山字（2016）第2号《行政处罚决定书》违法；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
本案受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 许晟伟
人民陪审员 郑叔忠
人民陪审员 史锦红
二〇一七年六月十九日
书 记 员 王 虹
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
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