山东省临沂市河东区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）河行初字第47号
原告王廷兰，女，1932年12月16日生，汉族，临沭县人，居民。
委托代理人周萍，临沭县星辰法律服务所法律工作者。
委托代理人刘波，山东正诚信律师事务所律师。
被告临沭县人民政府。
法定代表人胡勇，县长。
委托代理人于文彬，临沭县国土资源局工作人员。
第三人吴东晓，女，1990年4月2日生，汉族，临沭县人，居民。
委托代理人杨朝彬，临沂经济开发佳元法律服务所法律工作者。
委托代理人张洪其，临沂经济开发佳元法律服务所法律工作者。
原告王廷兰不服被告临沭县人民政府土地使用权行政登记一案，向临沭县人民法院提起诉讼，临沭县人民法院受理后报请临沂市中级人民法院审理或指定管辖。后临沂市中级人民法院指定由本院管辖。本院于2014年7月28日受理后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于收到应诉通知书后十日内向本院提交了其作出土地使用权登记的相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2014年9月25日公开开庭审理了本案,2014年10月17日作出（2014）河行初字第47号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉，后原告向临沂市中级人民法院提起上诉，2015年1月21日，临沂市中级人民法院作出（2015）临行终字第16号行政裁定书，裁定“撤销临沂市河东区人民法院（2014）河行初字第47号行政裁定；指令临沂市河东区人民法院继续审理本案”。后本院依法组成合议庭，于2015年3月24日公开开庭审理了本案。原告王廷兰委托代理人周萍、刘波，被告临沭县人民政府委托代理人于文彬，第三人委托代理人杨朝彬、张洪其到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告临沭县人民政府于2010年5月28日作出涉案沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证的具体行政行为，将位于临沭县店头镇东八里巷村（以下称东八里村）一处宅基地（东至街道、西至魏文庆、南至巷道、北至街道）的使用权人由原告王廷兰变更登记为第三人吴东晓。
被告临沭县人民政府向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、土地登记审批表，证明登记依法经过审查、审核、批准。证据2、土地登记申请书，证明变更登记是由申请人提起变更申请。证据3、地籍调查表，证明依法进行地籍调查。证据4、宗地调查图，证明依法绘制宗地图，现场测量确定所在位置。证据5、变更土地登记申请审批表，证明变更程序合法。证据6、第三人和原告签订的协议书，证明变更依据合法。证据7、户籍证明，证明第三人合法身份。证据8、证据18页（即地籍调查表系列中的“申请变更登记依据、原因”表格）由该村集体确认的转让属实的证明，经过村集体认可。证据9、法律依据，证明变更登记时依据的法律规定。
被告以上述证据证明其为第三人吴东晓对涉案土地使用权登记的具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
原告王廷兰诉称，我是东八里巷村村民，于1981年自建房三间，东至大街，西至空地。2004年我到临沭县城居住，此房屋闲置。2010年发现第三人一家居住在我的三间房屋内，询问第三人父母，第三人父母均声称临时借住。因我有房居住，也就没有多问。2014年2月份，我想让第三人一家搬出居住的房屋。第三人父母拒绝搬出，并将我打伤致残。在我儿女的询问下，第三人父母承认已经购买了该房，而且临沭县人民政府已经于2010年5月28日为第三人吴东晓颁发沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证。现请法院依法查明事实，依法确认临沭县人民政府为第三人吴东晓颁发的沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证的具体行政行为违法，并依法撤销该集体土地使用证；责令被告重新作出将争议土地确权与我的具体行政行为，维护我的合法权益。
以上主张，原告王廷兰向法庭提交了如下证据：证据1、地籍档案一份2、临沭县国土资源局地籍管理沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证，证明争议土地的使用者为王廷兰。证据3、王廷兰与东八里村签订的土地承包合同，证明东八里村委扣了王廷兰二位宅基地共计0.62亩。证据4、朱崇秀（王廷兰之女）分别与武传华和吴自刚、王廷兰之子朱崇恩与吴清纲谈话录音材料，证明王廷兰对卖房给吴东晓一事不知情，该房屋买卖行为是虚假的。证据5、系临沭县公安局店头派出所对第三人吴东晓的母亲王恒染的询问笔录，证明对房屋买卖一事，原告王廷兰不知情，而且第三人吴东晓一家隐瞒房屋买卖真相，所以王廷兰一直不知道房屋卖给吴东晓。
被告于2014年8月18日向本院提交了答辩状，辩称，2010年5月6日，经原告和第三人协商，将原告位于东八里村住房一位转让给第三人，第三人吴东晓申请变更登记，经县国土局依法审核，符合变更条件，报经县政府审核批准颁发给第三人吴东晓的沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证，四至为东至街道、西至魏文庆住宅，南至巷道、北至街道，有原告土地登记申请书，登记地籍调查表和土地登记审批表原始档案，原告与第三人签订的转让协议材料佐证，我单位所作出涉案的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法正确，原告王廷兰自转让行为以来一直在本村居住，并且在原告没有证据证明其转让协议是虚假的情况下，同时又提起行政诉讼，原告王廷兰对该案比较清楚，在2014年提出诉讼已明显超过诉讼时效。我单位变更登记来源合法，证据确凿，程序合法。原告没有任何证据证明我们所提供的证据是违法的，足以证明变更登记行为是合法有效的，原告的诉讼理由与事实不符，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，一、本案原告不是涉案房屋的实际所有人，无权提出诉讼。我自始至终没有居住原告的房屋，也没有侵占原告的房屋，本案的房屋是原告之子朱崇军的，我与房屋的实际所有人达成了转让协议，取得了该房屋相关权利，并长期居住至今。根据“房地一致”的原则，宅基地的使用权随着房屋的转让一并转让。事实上，我已取得了该房屋土地的使用权，对于原告要求临沭县人民政府重新作出将争议土地确权与原告的请求无任何意义。本身涉案房屋的相关权利实际上与原告无关，其无权主张权利。二、本案原告的起诉已超过诉讼时效。沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证是2010年5月28日作出，到原告起诉已达四年之久，根据《行政诉讼法》的规定时间，原告提出的诉讼已超过诉讼时效。三、原告的起诉不是原告自己的真实意思表示。从实际上讲，我没有侵犯原告的利益，对原告的生活没有影响。四、本案应为“复议前置”案件，理由：1、沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证是对诉争土地的变更登记，并不是初始土地登记，不适用最高人民法院【2003】5号批复中关于“初始登记”的解释。2、原告的诉讼请求第一项中的事实与理由的陈述，也明确要求责令被告重新作出将争议土地确权与原告（上诉状中也是如此）。既然被告登记的具体行政行为不能确权，根据被告的职责范围，被告针对该案土地争议又该如何再给原告确权呢？因为，被告如果再作出也只是登记土地。因此，原告陈述的观点与其诉讼请求前后矛盾。3、从原告的诉讼请求与起诉本身这一行为看，也是原告认为宅基地先登记在自己的名下先取得了宅基地使用权后，又因变更到我的名下，双方对宅基地使用权产生争议，原告要求通过诉讼的方式予以确权，从这一角度讲，本案应是土地争议案件，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的决定》第6条：土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。此条明确了应先复议。4、不管是行政许可，还是行政确认行为，这都是取得宅基地使用权的一种方法或方式，最终是使宅基地使用人取得了宅基地的使用权，本案正是原告认为先取得了宅基地使用权，又因被告的变更行为的具体行政行为侵犯了其自己已经取得的宅基地使用权，对被告提起的行政诉讼，因此，是符合行政复议法等法律、法规规定的“复议前置”规定的。5、法院判决、裁定案件，应该依据法律、法规。而不是依据什么答复或复函。答复或复函只是一般的指导性意见，是不能作为法院判决、裁定定案的依据的。本案中院虽依答复发回重审，但发回重审作出的裁定，我是不知情的，未参加诉讼，因此其作出的结果是片面的。本案也不是土地“初始登记”案件，只能依法律、法规判决。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，应驳回原告的诉讼请求。
第三人向法庭提交了如下证据：证据1、朱崇军与吴清纲签订的协议书一份，证明涉案房屋买卖合法有效。证据2、由临沭县土地管理局出具的地籍档案一宗，证明涉案房屋归原告之子朱崇军所有。证据3、由东八里村时任村委班子成员出具证明一份，证明涉案房屋实际就是朱崇军所有并使用。证据4、证人证言（朱崇军、吴清纲），证明涉案房屋所有权，使用权等事实情况。证据5、由朱崇军出具的房屋买卖证明及东八里村委证明各一份，证明本案涉案房屋是原告之子朱崇军的，原告无权提起诉讼。证据6、由东八里村委和时任村委成员出具的证明一份，证明本案涉案房屋的宅基地就是规划给原告之子朱崇军的，不是给原告的。证据7、证人证言一份，证明涉案争议土地的具体情况。
在审理过程中，本院依法对被告所作的具体行政行为的合法性进行了审查，对原、被告及第三人提交的上述证据进行了质证。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2、3、4、7、9均没有异议，以上证据均证实土地使用人是王廷兰。对证据5的真实性无异议，对内容有异议，认为“申请变更登记依据表”中所载明的东八里村委出具的王廷兰同意将房屋一位转让给第三人吴东晓的证明没有依据，系虚假证明，王廷兰本人不认识吴东晓也没有将房屋转让给吴东晓；根据土地登记规则及土地登记办法的规定，申请必须是当事人双方，而该表中申请者签章栏只有吴东晓的签字而没有王廷兰的签字，所以此申请程序违法证据虚假，认定事实是不清的。证据6、协议书是虚假证明，王廷兰没有将该争议房屋卖给吴东晓，而且此转让协议无宅基地面积及价格，转让主体不明确，因为该协议中载明，王廷兰、吴清纲之女吴东晓之间协议，本宅基地的一切管理权、使用权归吴清纲所有，故被告将土地使用证颁发给第三人，所以被告的颁证行为是错误的，认定事实不清，证据虚假，依据错误。
第三人对被告提供的证据发表如下质证意见：被告的证据没有异议，但是该证据1、2、3、4只是申请登记人是王廷兰，不能证实该土地使用权是王廷兰的，实际是王廷兰之子的。证据中的土地审批表及申请书中的房屋虽然写着王廷兰的名字但不属于王廷兰所有。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1、王廷兰原土地使用权的档案无异议，证据2、本案争议的土地使用权的变更登记，土地使用权的变更登记部门是土地管理局，对建设局的登记档案中的房产登记，因王廷兰在该村有二套房产，原告提供的这套没有四至，请求法院查实，同时因本案不涉及房产变更，不发表质证意见。证据3、国土局到现场去落实了该土地的证据。证据4、有异议，该材料系当事人单方私自制作不能作为证据使用，应让证人出庭作证。录音是电话录音，原告在录音之前已经设想了套路，不能作为证据使用。证据5、该笔录是复印件没有派出所的盖章确认；在派出所认定的时候只是对打人事件认证，不能作为否定行政行为的证据。对原告所陈述的我方证据5中“申请变更登记依据表”中所载明的东八里村委出具的证明系虚假证明及该表中申请者签章栏只有吴东晓的签字而没有王廷兰的签字，便认为申请程序违法证据虚假，认定事实是不清的质证意见，被告认为，该证明村里盖有公章，原告没有任何依据能证实是虚假的；变更登记申请需要双方共同进行，但申请栏中虽然没有王廷兰的签字，而被告单位工作人员当时去村里进行了询问，王廷兰未在家，但是经王廷兰同意的，共同申请也不是说一方不同意就不能变更，因有村集体的确认证明转让协议合法有效；原告所述转让协议没有经过其同意，只是口头说没有证据证明这份证据是假的；原告提出协议中转让给吴清纲的，而吴清纲有住宅，根据土地管理法规定一户只能有一处住宅，村集体提供的证明能证实事实是转让给吴东晓的而不是吴清纲，只是写协议时用词不规范。
第三人对原告方提供的证据发表如下质证意见：证据1、无异议。证据2、与本案无关联性。证据3、不能证实本案的争议内容。证据4、不能证明原告所要证明的内容，本案房屋是朱崇军的，与王廷兰无关。证据5、根据证据规则规定，单位出具复印件应加盖公章，不能作为证据使用。其他认同被告的质证意见。原告的证据不能证实原告所证明的内容，本案房屋不是王廷兰的，不需要王廷兰知情不知情。
原告对第三人提供的证据发表如下质证意见：证据1、朱崇军与吴清纲的买卖协议可以看出，被告作出的具体行政行为认定事实是错误的，所以此房屋买卖是无效的。证据2、该证据是虚假证据，而且与本案无关联性，该证据多处涂改，无法证实系该争议土地，而且该争议土地根据原告及被告提供的证据，该争议土地位于东八里村的西面，而朱崇军提供的宅基材料证实土地位于村的西南，而在地籍调查表中说该土地位于村南，该证据多处涂改，对该证据有异议，因位置的不同，与争议的土地没有关联性。证据3村委成员出具的证明，根据证据规则，证人证言必须有当事人出庭，而证人没有出庭，对该证据不予认可。对证人朱崇军及吴清纲的证言作部分认可，这二位证人对房屋的位置作出了认可，东为大街，南为巷子，西为魏文庆，北为大路，证明该房屋属于王廷兰所有，二位证人均证实了转让房屋3间，房屋宽度为11米，这与被告作出的确权给吴东晓的集体使用证是矛盾的，被告作出的行政行为认定事实不清，二位证人均证实房屋买卖一事原告不知情，这证明被告在作出行政行为之前没有进行审核及地籍调查，东八里村委出具的申请变更登记原因的证明及被告提供的证据说原告同意将房屋转让给第三人是虚假的。4、证人朱崇军说争议房屋是86年所建与原告提供的81年自建是矛盾的，朱崇军所做证言的部分虚假。证据5、（1）证实王廷兰之子将住房卖给吴清纲，此证据与本案没有关联性，不能证明朱崇军卖给吴清纲的房屋是本案争议的房屋，因此房屋是朱崇军卖给吴清纲而不是王廷兰卖给吴东晓。（2）若本房屋买卖协议系本案的争议土地房屋，说明第三人吴东晓在申请土地变更登记时提供的协议书系虚假的，故被告依据虚假的协议书作出的具体行政行为是错误的。证据6、与本案无关联。证据7、第三人后来增加了村两委成员证明情况，土地使用权归属问题是以登记及公示为原则，村两委成员无权出示这样的证明，所以该证明是无效的。
被告对第三人提供的证据发表如下质证意见：第三人证明地上房产属于朱崇军建设，作为王廷兰是他的母亲，房屋不属于她，所以该房屋的转让是合法的；原告以第三人提供的朱崇军及吴清纲的提供的转让协议虚假来证明我们登记中的协议虚假理由不成立，因村干部证明以上房产属于朱崇军所有，只是由于朱崇军的户口并不在本村，只好使用其母亲王廷兰的名字。所以在进行转让时必须重新签订权利人王廷兰与吴东晓转让协议才能进行合法变更，所以在转让时必须履行必要的程序，在尊重现实情况的基础上签订了新的转让协议，两份转让协议都是真实有效的，并不冲突。
经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据作如下确认：关于被告提供的证据1、2、3、4因原告及第三人均无异议，同时系被告对涉案土地的依法登记，故本院予以确认；因被告所提供的证据6（该证据载明：协议书东八里村王廷兰现有住房一位，东邻大路北邻大路西邻魏文庆经王廷兰、吴清纲之女吴东晓双方协议，转给本村吴清纲自签定协议之日起本住宅的一切管理权、使用权归吴清纲所有。本协议有法律效益，任何一方不得违反。协议人：王廷兰吴清纲、吴东晓证明人：武传华2010、5、6）与第三人所提供的证据1（该证据载明：协议书一、经朱崇军吴清纲双方同意鉴定如下协议：朱崇军自愿将东邻大路北邻大路西邻魏文庆的一位房子，包括地基、地上建筑物以8000元大写捌仟元的价格卖给本村吴清纲，现金一次性付清。二、自协议签定之日起，本位房子的一切管理权使用权、所有权归吴清纲所有费用吴清纲负责三、本协议属双方自愿协定有法律效力双方必须认真遵守，任何一方不得违反，否则后果自负。协议人：朱崇军吴清纲证明人：武传华武宜刚2010年5月10日）的文字内容主要体现被协议买卖的房屋均指向涉案房屋及所属的宅基地，因该两份证据的内容不一致，同时原告对该两份证据均有异议，认为均为虚假协议，且从该两份证据中均体现协议的签订买方主体主要是吴清纲、卖方主体是朱崇军，而涉案房屋及其所属的宅基地原始登记均为王廷兰，虽然朱崇军系王廷兰之子，但因被告与第三人所提供的证据中均不能充分证明涉案房屋及其所属的宅基地使用权为朱崇军，同时朱崇军在签定买卖协议时未出具王廷兰的授权委托书，故本院对被告所提供的证据6不予认定，而被告所提供的证据5关于变更登记的行政行为是基于证据6这一事实的存在下所作出，且变更登记申请栏中没有王廷兰或王廷兰的授权人的申请签字，该变更登记不符合相关法律规定，故对该证据本院不予认定；对被告所提供的证据7的真实性本院予以认定。对原告所提供的证据1、2予以认定，对证据3因系原告单方制作，本院不作评判。对第三人所提供的证据1本院不予认定，因第三人所提供的证据2所指向的土地登记审批表所审批的宗地的登记时间、四至、面积均与本案争议的宗地不一致，故在本案中本院不予认定；对第三人所提供的证据3、4、5、6、7均系证人证言，与原告所提供证据1、2相比较而言，显然原告证据的证明效力高于第三人证据的效力，故第三人的证据不足以证明其对争议房屋及宅基地享有使用权，故在本案中本院不予认定。
经审理查明，1992年5月25日，被告临沭县人民政府将原告所有的坐落在东八里村西东邻大街、西邻吴少中，南邻巷、北邻巷使用面积356.16平方米，其中建筑面积148.40平方米的宅基地一处的使用权予以登记在原告王廷兰名下。2010年5月25日，被告根据原告之子朱崇军与第三人吴东晓及其父吴清纲所签订的房屋买卖协议书及第三人吴东晓的变更登记申请将该宗宅基地使用权变更登记在第三人名下，为当事人颁发沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证，原告对此提起行政诉讼。
本院认为，本案有三个争议焦点。第一，被告对涉案土地使用权为第三人颁发沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证是否合法。本院认为，被告在对涉案宅基地使用权予以变更登记时仅依据原告之子朱崇军与第三人吴东晓及其父吴清纲所签订的协议书及第三人吴东晓的变更登记申请，未实际向权利人王廷兰予以核实，在形式性审查和实质性审查的审查程序上存在明显瑕疵，故所作出的具体行政行为事实不清、程序不合法，依法应予撤销。第二，被告作出的具体行政行为是否属于复议前置的情形。最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权的行为是否属于确认行政行为问题的答复明确“有关土地等自然资源所有权或使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内”。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。第三，原告的起诉是否已超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”，本案中原告因不服被告的具体行政行为向人民法院提起行政诉讼并未超过起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
撤销被告临沭县人民政府作出的为第三人吴东晓颁发沭集用（2010）字第0822001号集体土地使用证的具体行政行为。
案件诉讼费50元，由被告临沭县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审判长 魏荣良
审判员 沈华芳
审判员 李 妍
二〇一五年四月十日
书记员 张如莲