浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行终111号
上诉人（原审原告）浙江嵊州蓓丝电脑织造有限公司清算组。住所地嵊州市城关镇周塘沿村，现住所地嵊州市中国领带城*楼夜郎仕服饰。
负责人邢建云。
委托代理人计时俊，上海华夏汇鸿律师事务所律师。
委托代理人钱程洁，上海华夏汇鸿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处。住所地嵊州市三江街道仙湖路***号。
法定代表人黄柏才，主任。
委托代理人魏续力，男，嵊州市三江街道办事处工作人员。
委托代理人周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。
浙江嵊州蓓丝电脑织造有限公司清算组（以下简称“蓓丝公司清算组”）诉嵊州市三江街道办事处不履行行政协议及行政赔偿一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2016）浙0603行初166号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
蓓丝公司清算组一审时诉称，浙江嵊州蓓丝电脑织造有限公司（以下简称“蓓丝公司”）系由香港新利公司与嵊县三发实业总公司于1993年4月1日共同投资设立的中外合资企业。蓓丝公司实际用地面积6.25亩，2002年被告在未与蓓丝公司达成一致意见的情况下，擅自征用蓓丝公司土地1.07亩，2003年9月，又因剡兴路扩宽改造，被告征用蓓丝公司土地2.97亩，并与蓓丝公司达成一致意见，就该2.97亩土地补偿蓓丝公司人民币96.8131万元。因蓓丝公司厂区被征用分割，致使无法进行正常的生产经营，后被告同意与蓓丝公司就土地征用事宜达成一揽子解决方案：在96.8131万元补偿款的基础上，异地供地——阮庙村旁4000平方米（6亩）供蓓丝公司使用，并将盖有建设局公章的规划红线图交付蓓丝公司。但事后，被告以规划变更、原单位领导人涉嫌犯罪为由拒绝履行已达成的协议，致使补偿地块至今未落实，导致蓓丝公司长期无法恢复生产，停产停业损失持续扩大。由于被告的违约行为，导致蓓丝公司长期陷入停产停业状态，蓓丝公司因无法参加2003年度外资企业年检，被绍兴市市场监督管理局吊销营业执照。邢建云作为蓓丝公司的实际控股股东，长期向政府各级部门反映情况，但都未能解决此事，直至2014年9月18日，被告就整起事件作出《关于嵊州蓓丝电脑织造有限公司土地征用拆迁事宜调查情况》。2016年8月8日，蓓丝公司经绍兴市市场监督管理局备案成立清算组，由邢建云担任清算组负责人，邢建云、章玉兰、裘伟良、章新玉担任清算组成员。原告认为被告的行为已严重侵犯蓓丝公司合法权益，原告作为蓓丝公司的清算组，特诉至法院，请求判令被告落实规划用地：阮庙村旁4000平方米（6亩）土地划归原告使用；被告赔偿原告停业损失共计人民币1898.75万元（领带车间停产损失1162.5万元，商标车间停产损失736.25万元，从2003年10月起暂计算至2016年8月，主张至实际赔偿日止）。
一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼是以行政机关和行政机关工作人员因行使行政权力而作出行政行为或不作为这一事实根据为前提条件，进而由人民法院对行政行为或不作为进行合法性审查。本案中，原告虽诉称被告曾承诺为其落实规划用地，但被告对此予以否认，而原告未能提供充分证据证明其与被告之间就异地供地达成相关协议，故原告起诉尚不具备条件，应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告的起诉。
蓓丝公司清算组提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。1.上诉人与被上诉人已就异地供地达成协议，一审认定“原告未能提供充分证据证明其与被告之间就异地供地达成相关协议，故原告起诉尚不具备条件”，属认定事实错误。被上诉人2014年9月18日出具的《关于嵊州蓓丝电脑织造有限公司土地征用拆迁事宜调查情况》载明“2003年9月，在街道原党委书记、园区管委会主任陈德军承诺给邢建云落实土地，并帮助办好有关手续的前提后，邢建云才同意将土地划给吉鹿公司”，可知双方已就异地供地达成了合意，被上诉人应对陈德军的职务行为承担法律后果。且街道将加盖建设局公章的规划红线图交给邢建云的事实，亦说明双方所达成的协议清晰具体、已获得相关行政机关的认可。2.被上诉人怠于履行已达成的异地供地协议，一审法院应当对被上诉人的不作为行为进行合法性审查，督促其正确履行职责。二、一审法院涉嫌超裁与漏裁。1.上诉人曾于2017年2月13日、3月13日两次向一审法院提交代理词，要求撤回第一项“判令被告落实规划用地：阮庙村旁4000平方米（6亩），划归原告使用”的诉讼请求，但一审法院仍紧紧围绕该诉请，并得出上诉人的起诉不具备条件、应予驳回的结论，是对上诉人已明确撤回之诉请的超裁。2.上诉人起诉时的第二项诉讼请求为“判令被告赔偿原告停业损失共计人民币1898.75万元”，该诉请是基于被上诉人多年怠于行使职权而给上诉人带来的损失，与前述第一项诉请无关，系独立的诉讼请求，一审法院只驳回了第一项诉请，却对上诉人的第二项诉请只字未提，涉嫌漏裁。综上，请求二审法院撤销原裁定，指令一审法院继续审理。
嵊州市三江街道办事处答辩称：一、一审法院认定事实清楚。1.涉案《关于嵊州蓓丝电脑织造有限公司土地征用拆迁事宜调查情况》不能证明答辩人与上诉人间已达成供地协议。上诉人所述陈德军向其承诺落实规划用地、办好有关手续的真实性存疑，供地协议也不应以口头方式作出，且陈德军已因受贿被追究刑事责任。一审法院认定答辩人与上诉人未曾达成供地协议，认定事实清楚。2.答辩人并非土地管理部门，无权作为供地主体。3.上诉人自述其在一审庭审后申请撤回第一项诉请，表明上诉人也意识到双方间的供地协议未成立，该项诉请不能成立。二、一审法院未有超裁、漏裁情形。1.是否准许当事人撤诉，应由法院裁决，一审法院未予准许不构成超裁。2.上诉人起诉时提出的第一项、第二项诉请并非相互独立，前一项不符合受理条件，后一项自然也应驳回，一审不存在漏裁情形。三、上诉人所称落实规划用地及相关赔偿损失均已超过起诉期限，其起诉也应驳回。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的事实根据。本案中，上诉人蓓丝公司清算组起诉时的第一项诉讼请求为“判令被告落实规划用地：阮庙村旁4000平方米（6亩），划归原告使用”，故应以被上诉人嵊州市三江街道办事处负有上述义务为前提。然现有证据不能证明双方已就异地供地达成相关协议，一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无明显不当。二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。上诉人有关其第二项“判令被告赔偿原告停业损失共计人民币1898.75万元”的诉讼请求独立于前述第一项诉讼请求的上诉理由，不符合行政赔偿程序要求，也不符合行政诉讼一行为一诉的原则，本院不予采纳。三、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，原告提出新的诉讼请求的，应当在起诉状副本送达被告前提出。经查，上诉人系在一审开庭结束后，向一审法院申请撤回其第一项诉讼请求，要求“确认被告‘违法征收、征用财产’,根据《国家赔偿法》第七条，判决被告向原告承担本案第二项诉求的赔偿”，显然不符合上述要求。上诉人有关一审法院超裁、漏裁的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 郭海斌
二〇一七年七月十八日
书 记 员 陈梦娜