重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝01行终123号上诉人（原审原告）重庆市江北区华新街道运输队，住所地重庆市江北区建新南路**号。法定代表人曹型玺，重庆市江北区华新街道运输队队长。委托代理人李本茂，重庆渝峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）重庆市江北区人民政府华新街街道办事处，住所地重庆市江北区金源路53号通用时代B座。法定代表人蒋中伟，重庆市江北区人民政府华新街街道办事处主任。委托代理人况小莉，重庆索通律师事务所律师。上诉人重庆市江北区华新街道运输队（以下简称江北区华新运输队）因诉被上诉人重庆市江北区人民政府华新街街道办事处（以下简称江北区华新街道办）要求撤销行政行为一案，不服重庆市沙坪坝区人民法院（2016）渝0106行初85号行政判决，于2016年12月19日向本院提起上诉。本院于2017年3月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理完毕。一审法院经审理查明，江北区华新运输队成立于1981年12月2日。1993年改制为股份合作制企业。1993年11月《江北区华新街道办事处对试行股份合作制企业清产核资结果证明》上载明，企业经济性质为“集体（股份合作制）”。江北区华新街道办事处作为江北区华新运输队的主管单位，在1993年12月11日出具了文号为江区华街办（93）36号的《江北区华新街道办事处关于重庆市江北区华新街道运输队实行股份合作制的批复》，批复如下：“一、同意《重庆市江北区华新街道运输队股份合作制章程》、《重庆市江北区华新街道运输队入股协议书》；二、同意重庆市江北区华新运输队改制为股份合作制；企业经济性质仍为集体所有制（股份合作制）；三、重庆市江北区华新街道运输队继续执行城镇集体所有制企业的有关政策；并享受股份合作制的优惠政策”。1993年12月13日，江北区华新运输队填写的《企业申请变更登记注册书》载明企业申请变更理由为“根据江北区体制改革委员会江改委（1993）12号文件精神结合本队实际，经资产股权所有者共同商议特申请改制为股份合作制企业”。同时提交了以下材料：实行股份制的申请报告、华新街道（93）36号批复、章程、入股者名单、企业清资核产结果证明等。《江北区华新街运输队股份合作制章程》第一条规定“为了进一步搞活集体所有制企业，转换经营机制，探索公有制经济有效的实现形式，充分调动职工的主人翁积极性，增强企业活力与凝聚力，从而促进企业健康发展，我队根据国家法律、法令和有关经济政策，结合我队实际，将江北区华新街道运输队建为股份合作制企业，特制定本章程”。第四条规定“经济性质：股份合作制（集体）；经营范围：人力运输、汽车货运”。第六条规定“主管单位：江北区华新街道办事处”。第七条“本企业股金总额（114969元）折股为(114968)股(每股金额为1元)，分为集体股（79077）股，占总股额的68.7%，（职工）贡献股（33891）股，占总股额的29.5%，职工股2000股，占总额的1.74%”。第八条“集体股，是本企业实行股份合作制以前自身积累（已扣除量化给职工贡献股的部分），所形成的股份，属于普通股，所有权归本企业全体职工共同占有，集体股所分得红利，主要留给企业用于扩大再生产，不再量化到职工个人”。第九条“（职工）贡献股，即本企业实行股份合作制以前自身积累的30%折算量化给企业职工的股份，每个职工应占有贡献股权主要根据该职工在企业的工龄，职务和工作成效等要素，采取民主评议报董事会认定的程序进行确定，具体计算见附表，不投入个人基本股者，不划分贡献股。（职工）贡献股的股金所有权仍属集体所有，职工个人只拥有占有权，而无处置权，作为分红依据，只能参与分红，不能继承，馈赠和转让，职工调离本厂、死亡或其它原因离厂，此占有权自行消失，股金由集体收回，纳入集体股。经批准，职工离退休后可继承享受（职工）贡献股额度为20%的分红权”。第十条“职工股，即本企业职工投入的现金股，其所有权归职工个人所有，均以一元为一股按投入金额发给股权证书，基本股为义务股，基本股实行定额制，由200股(200元)构成，按年计息分红，基本股属长期性质，一般不退休，可在规定条件下或范围内继承、转让、馈赠当职工死亡、退休、调离其个人股金可根据企业经营状况，全额或部分退还给职工或合法继承人。股金证经董事长签字，企业盖章方生效，如丢失可向企业声明挂失，办理新证”。第十一条“企业实行所有权与经营权相分离的管理体制。企业设股东大会，股东大会是企业的最高权力机构”。第十二条“股东大会。它是企业的最高权力机构，表决实行一人一票，股东大会拥有以下权利：（4）决定企业生产经营方向、收益分配、股权结构变化、投资决策以及企业的分立、合并、终止和清算”。第二十条“企业实行股份制以后，仍属城镇集体所有制企业性质、财务会计制度根据国家有关规定执行。”江北区华新运输队企业法人营业执照载明经济性质为“股份合作制”。第三十三条规定“本章程如与国家规定相抵触时，按国家规定执行”。2015年3月22日下午，江北区华新运输队召开了股东大会，曹型玺、刘志林、刘仁贵、潘元义、薛有荣、游世碧（已故股东李绍强的受让人）和肖代碧的委托代理人袁丽莎参加，董事长曹型玺主持，作出决定如下：一、2014年12月29日，重庆市江北区房屋管理局与我队签订《建新南路拓宽改造工程项目非住宅房屋征收补偿协议》，我队的非住宅房屋被全部征收，企业无法继续经营。大会决定：终止清算，解散注销，并以2014年12月29日为终止清算基准日。二、在主管单位重庆市江北区华新街道办事处的指导下，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》和《重庆市江北区华新街道运输队股份合作制章程》的相关规定，企业独立自主进行终止清算，由董事会具体实施。三、在办好在册职工医疗保险、退还股金、付清承租人搬迁补偿、税收、债务和清算费用后，对剩余财产进行分配。召开股东大会后，江北区华新运输队多次向江北区华新街道办提出批准其终止清算的请求，江北区华新街道办均以其系集体所有制企业，应根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条的规定需召开职工（代表）大会做出同意进行终止清算的决议。2015年11月10日，江北区华新街道办作出了华新街办（2015）110号《华新街街道办事处关于江北区华新运输队终止清算登报公告事宜的函》，载明“重庆市江北区华新街道运输队：你队报来的《关于我队终止清算登报公告和登记工作有关问题的报告》已收悉，相关问题街道办事处已于2015年6月17日、7月14日、7月21日多次向你队发送的函件当中予以了明确。对于你队清算解散事宜，根据相关法律法规的规定以及你队《章程》第四条的规定、江北区华新街道办事处江区华街办[93]36号文件以及工商档案记载的内容，你队的经济性质应为集体所有制企业。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条的规定，集体所有制企业的最高权力机构为职工（代表）大会，因此你队须召开职工（代表）大会做出同意进行终止清算的决议并成立清算小组。2015年9月22日，你队法定代表人、法律顾问在街道办事处当面作出承诺，表示将依法召开职工（代表）大会，但截至本函发出之日，你队尚未召开职工（代表）大会。你队如未经上述法定程序执意进行清算，可能导致后续工作存在严重法律障碍，影响清算的法律效力和清算工作的进展效率。由此造成的问题及责任，将由你队及你队相关责任人员承担。据此街道办事处再次强调，你队须尽快召开职工大会，就开展终止清算做出决议并选举产生清算小组。同时，你队需及时以正式报告的形式向街道办事处提交上述职工大会的召集文件、经全体职工签字的会议纪要和会议决议、以及清算小组成员名单，以便推进下步工作。”一审法院经审理认为，依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第二条、第二十条、第二十一条的规定以及《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十七条第一款第（一）项的规定，江北区华新运输队终止营业应办理注销登记，办理注销登记应提交主管部门的批准文件,经原审批部门批准。江北区华新街道办作为江北区华新运输队主管单位，在收到其终止清算申请报告后，有相应的行政职权作出是否批准的行政行为。本案争议焦点有两项：第一，江北区华新运输队改制为股份合作制后是否仍然属于集体所有制企业；第二，江北区华新运输队终止清算是否应召开职工（代表）大会。江北区华新运输队认为，根据企业章程和相关规定，其系股份合作制企业，只需要召开股东大会作出相关决议，无需召开职工（代表）大会。江北区华新街道办认为，江北区华新运输队为集体所有制企业，应召开职工（代表）大会。关于争议焦点一，一审法院认为江北区华新运输队改制为股份合作制后仍然属于集体所有制企业，理由如下：第一，《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条规定“城镇集体所有制企业（以下简称集体企业）是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。前款所称劳动群众集体所有，应当符合下列中任一项的规定：（一）本集体企业的劳动群众集体所有；（二）集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有；（三）投资主体为两个或者两个以上的集体企业，其中前（一）、（二）项劳动群众集体所有的财产应当占主导地位。本项所称主导地位，是指劳动群众集体所有的财产占企业全部财产的比例，一般情况下应不低于51%，特殊情况经过原审批部门批准，可以适当降低”。该条文从企业财产权属、劳动方式、分配方式三方面对集体企业进行了定义。从江北区华新运输队财产权属情况来看，归全体职工集体所有的集体股与（职工）贡献股占到企业总股份的98.2%，劳动群众集体所有的财产占企业全部财产的比例远远超过了上述条例规定的51%，因此江北区华新运输队归劳动群众集体所有的财产占主导地位；从江北区华新运输队的劳动方式看，《章程》第一条规定了改制目的为“充分调动职工的主人翁积极性”、其举示的《国家体改委关于发展城市股份合作制企业的指导意见》第二条中也规定“股份合作制……劳动合作是基础，职工共同劳动”，因此，江北区华新运输队的劳动方式为共同劳动；从江北区华新运输队分配方式看，《章程》第二条规定“遵循按劳分配与按股分配相结合的原则”，同时根据《章程》第二章的规定，占江北区华新运输队股份68.7%的集体股所得红利不量化到职工个人，理论上可以参与分红的职工贡献股和职工股合计仅占31.24%，因此，可以认定江北区华新运输队分配方式是以按股分配为辅，以按劳分配为主体。可以看出，江北区华新运输队在集体企业财产所有情况、劳动方式、分配方式三方面均符合《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条对集体所有制企业的定义。第二，从股份合作制改革时期发布的规范性文件来看，普遍将股份合作制视为集体企业的一种经营形式和组织形式。《交通部实施办法》第十三条第一款第（一）项规定“集体企业应按国家有关产业政策，根据市场变化，确定经营战略目标，调整生产经营范围，开展多种经营；有权确定适合本企业特点的经营责任制，选择股份合作制、承包经营责任制、租赁等适合企业情况的经营形式”；《国家体改委关于发展城市股份合作制企业的指导意见》第二条规定“股份合作制是采取了股份制一些做法的合作经济，是社会主义市场经济中集体经济的一种新的组织形式”。从以上规定可以看出，股份合作制仅仅只是集体企业的一种经营形式和组织形式，这一判断同样可以得到江北区华新运输队《章程》的支持。《章程》第一条明确规定“为了搞活集体所有制企业，转换经营机制，探索公有制经济有效实现形式”，这表明，在改制之初江北区华新运输队也清楚股份合作制只是一种“经营机制”和“公有制经济的有效实现形式”，采用股份合作制的形式并不改变企业的集体所有制性质。第三，从江北区华新运输队改制时的批准文件和企业《章程》看，江北区华新运输队属于集体所有制企业。江北区华新运输队改制时江北区华新街道办出具的江区华街办（93）36号文件明确其经济性质仍为集体所有制、继续执行城镇集体所有制企业的有关政策。《章程》第四条载明“经济性质为股份合作制（集体）”、第二十条“企业实行股份制以后，仍属于城镇集体所有制企业性质、财务会计制度根据国家有关规定执行”。《章程》中的这些规定明确了其集体所有制的性质。关于争议焦点二，一审法院认为江北区华新运输队终止清算应召开职工（代表）大会，理由如下：第一，由于江北区华新运输队属于集体所有制企业，根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款的规定，“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”。关于企业终止清算是否属于经营管理的重大问题：首先，股份合作制改革时期发布的规范性文件普遍规定终止清算需经过企业职工（代表）大会通过。例如，《交通部实施办法》第十九条第一款第（七）项，明确规定决定企业合并、分立、停业和转让、拍卖等重大事项属于职工（代表）大会行使的职权。又如，《商业部商业企业实施细则》第十一条规定“企业终止，按下列程序进行：（一）企业法人代表向职工（代表）大会提出报告。（二）经职工（代表）大会讨论通过，形成决议，报主管部门批准”。其次，从《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十八条列举的集体企业职工（代表）大会的职权所涉事项重要性来看，将企业终止清算作为企业经营管理的重大问题显然不违反该条例的规定。因此，决定企业终止清算属于企业经营管理的重大问题，江北区华新运输队应根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的规定召开职工（代表）大会决定。第二，虽然江北区华新运输队主张依据其《章程》第十二条规定，企业的终止和清算由股东大会决定，但该规定与《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》相冲突，《章程》第三十三条同时规定“本章程如与国家规定相抵触时，按国家规定执行”，因此，《章程》该项规定不予适用，应按《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的规定进行办理。综上，江北区华新街道办作出的华新街办（2015）110号《关于江北区华新街道运输队终止清算登报公告事宜的函》依据的基本事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。一审判决：驳回重庆市江北区华新街道运输队的诉讼请求。上诉人江北区华新运输队不服一审判决，向本院上诉称，一、一审判决认定事实错误：根据有关的法规章程、工商登记、营业执照，对上诉人的企业性质都没有“仍属集体所有制”的记载，故一审法院认定上诉人属于集体所有制企业系认定事实错误。二、一审判决适用法律错误：企业性质、权力机构法定原则，企业性质、权力机构由工商审查、登记、公示，主管单位的地位和作用也应法定原则，被上诉人无权改变上诉人的企业性质。三、一审法院审理程序违法：被上诉人的负责人出庭一言不发，等于未出庭，一审法院不提示被上诉人负责人行使应诉权，不支持双方行使和解权，强行判决。综上，请求二审法院依法改判，撤销被上诉人作出的华新街办（2015）110号《关于江北区华新街道运输队终止清算登报公告事宜的函》。二审中，被上诉人江北区华新街道办未向本院提交书面答辩意见。一审中，江北区华新街道办提交以下证据、依据：证据1、江北区华新街街道办事处文件（93）36号文件；证据2、《江北区华新街道办事处对实行股份合作制企业资产核资结果证明》；证据3、《企业申请变更登记注册书》；证据4、《江北区华新街运输队股份合作制章程》；证据1-4证明：1、本案中华新街道办是江北区华新运输队的主管机关，有权对其作出相应的行政行为。2、江北区华新运输队企业股权分为集体股、（职工）贡献股以及职工股三种类型，其中全体职工系集体股和（职工）贡献股的持股人。江北区华新运输队的权利机构为股东大会，召开股东大会时表决权为一人一票制。3、证明江北区华新运输队企业虽然改制，但是仍然属于集体企业。证据5、《举报信》、《证人证言》、《推荐书》、部分老员工领取退养金明细、部分老员工领取退养金明细、全体老员工关于几点争议问题的意见及申请书，证明江北区华新运输队中十位股东试图排除其余职工作为股东的权利擅自对企业资产进行分配和支出，江北区华新街道办一直持续受到其余职工的申请和举报，作为主管机关对江北区华新运输队企业资产的使用进行监管管理的缘由。证据6-7、《关于我队终止清算登报公告和登记工作有关问题的报告》，《关于江北区华新运输队终止清算登报公告事宜的函》，证明其作出2015年110号函是针对江北区华新运输队的报告所作出的，程序和内容合法。法律依据：《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条、第五十二条、第五十三条。《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》第七条、第十一条。一审中，江北区华新运输队向法院提交以下证据：证据1、《国家体改委关于发展城市股份合作制企业的指导意见》、《市体改委关于重庆市城镇集体企业和国有小型企业推行股份合作制试行意见》，证明其已经依据法律的规定改制成为股份合作制企业。证据2、《非公司制企业法人基本情况》、《企业法人营业执照》、《江北区华新街道运输队股份合作制章程》第1、2、3、6页，证明其已经依据法律的规定改制成为股份合作制企业23年。证据3、华新街办（2015）36号《重庆市江北区人民政府华新街街道办事处关于重庆市江北区华新街道运输队申请企业终止清算的批复》、《关于企业终止清算的申请报告》及附件《股东大会纪要》，证明江北区华新街道办同意江北区华新运输队决定终止清算的申请。证据4、《关于重庆市江北区华新街道运输队第二次股东大会事宜的建议》、《关于重庆市江北区华新街道运输队2015年7月20日来函的回复》、（2015）110号《关于江北区华新街道运输队终止清算登报公告事宜的函》，证明江北区华新街道办多次强行改变江北区华新运输队的企业经济性质。证据5、《关于请求撤回或者同意登报公告的报告（七）》、《请求同意我队董事长、法律顾问前来汇报的建议（四）》。证明其多次请求江北区华新街道办撤回之前作出的建议、回复和函等文件，或者同意其登报公告。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：江北区华新街道办举示的证据1、2、3、4能证明其系江北区华新运输队的主管部门以及运输队的企业性质，依法予以采信；其举示的证据5与本案无关，依法不予采信；举示的证据6、7能够证明其是根据运输队的请示而做出相应的行政行为，依法予以采信。对江北区华新运输队举示的证据1，予以采信；证据2能够证明其基本情况，予以采信；证据3、4、5能证明其多次要求江北区华新街道办同意启动清算程序，依法予以采信。当事人向一审法院提交的证据已随卷移交本院，经审查，一审法院对证据的质证、认证正确，符合行政诉讼证据规则的有关规定，本院依法予以采信。本院根据上述有效证据以及庭审笔录确认的案件事实，与一审判决确认的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》和《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第十七条第一款第（一）项的规定，被上诉人作为上诉人的主管单位，在收到上诉人的终止清算申请报告后，作出华新街办（2015）110号《关于江北区华新街道运输队终止清算登报公告事宜的函》，属于履行法定职责。根据被上诉人举示的江区华街办（93）36号《江北区华新街道办事处关于重庆市江北区华新街道运输队实行股份合作制的批复》第二条“同意重庆市江北区华新街道运输队改制为股份合作制，企业经济性质仍为集体所有制（股份合作）”、第三条“重庆市江北区华新街道运输队继续执行城镇集体所有制企业的有关政策；并享受股份合作制的优惠政策”；《江北区华新街运输队股份合作制章程》第一条“为了进一步搞活集体所有制企业，转换经营机制，探索公有制经济有效的实现形式……”、第二十条“企业实行股份制以后，仍属城镇集体所有制企业性质、财务会计制度根据国家有关规定执行”；《江北区华新街道办事处对试行股份合作制企业清产核资结果证明》中“经济性质：集体（股份合作制）制”等内容，可知上诉人改制为股份合作制后仍然属于集体所有制企业，实行股份合作制。股份合作制是以合作制为基础，劳动者的劳动联合和资本联合相结合形成的企业组织形式，也是社会主义市场经济中集体经济发展的一种新的组织形式，职工股东大会是企业的权力机构。上诉人决定企业终止清算并解散注销，属于企业经营管理的重大问题。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第九条第一款“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题”的规定，上诉人决定企业终止清算应当召开职工（代表）大会决定。因此，被上诉人作出的华新街办（2015）110号《关于江北区华新街道运输队终止清算登报公告事宜的函》认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人要求予以撤销的理由不能成立，一审法院驳回其诉讼请求正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆市江北区华新街道运输队负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘兴旺审 判 员  罗 红代理审判员  李菊霞二〇一七年五月十一日书 记 员  吴卓文