湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂襄阳中行终字第00046号
上诉人（原审原告）张志波，男，1981年12月18日出生，汉族，农民，住襄阳市襄城区欧庙镇李垴村*组。
上诉人（原审原告）周清会，女，1967年12月8日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维设，男，1955年10月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曹凤林，女，1962年10月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月坡，男，1963年10月19日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周改珍，女，1953年9月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张全强，男，1953年10月10日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李大明，女，1926年2月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张福星，男，1987年10月21日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）康焕玉，女，1968年1月18日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张志国，男，1950年8月8日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张海潮，男，1970年10月4日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）石广清，女，1927年11月24日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维祥，男，1927年11月26日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维杰，男，1951年10月3日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维山，男，1928年3月6日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）申凤久，女，1980年8月6日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周士秀，女，1952年3月10日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月江，男，1946年11月27日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）杨秀华，女，1958年4月5日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曹金荣，女，1967年2月27日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王小玉，女，1958年11月19日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李长英，女，1941年4月6日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周祖英，女，1942年6月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王彦青，男，1974年9月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李四，女，1961年11月12日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）杨小华，女，1966年10月7日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）熊玉华，女，1946年11月17日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）代合清，女，1949年7月1日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维锡，男，1949年1月19日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维勤，男，1951年8月19日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）贾有群，男，1960年5月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张邦青，女，1928年11月28日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张久强，男，1950年12月5日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周爱华，女，1971年10月10日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张群强，男，1957年11月11日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曹桂云，女，1973年10月26日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张志荣，男，1962年8月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）朱有芝，女，1950年8月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）徐志云，女，1966年9月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周联秀，女，1945年6月18日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）杨从秀，女，1953年4月16日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周新菊，女，1957年1月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曾兆凤，女，1945年8月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张兴安，男，1964年4月10日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张增辉，男，1994年9月14日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月福，男，1964年4月18日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张志安，男，1966年4月11日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）陆志兰，女，1965年6月2日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曾兆兰，女，1934年2月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张华强，男，1948年12月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）康月辉，女，1961年8月19日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张为同，男，1944年8月5日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张贵兰，女，1956年10月24日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王啓林，男，1945年7月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张锐，男，1983年2月11日出生，汉族，农民，住襄阳市襄城区欧庙镇李垴村*组。
上诉人（原审原告）张成，男，1984年11月10日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月友，男，1958年10月18日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）胥财琼，女，1985年5月28日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）康士秀，女，1950年1月18日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张福安，男，1964年6月30日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张志风，男，1964年11月27日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张保安，男，1961年6月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月朋，男，1953年1月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张玉兰，女，1947年5月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月全，男，1965年2月12日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）陈群英，女，1963年6月8日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张海强，男，1958年2月14日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维军，男，1974年11月28日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）莫元勤，女，1977年1月21日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）朱新芝，女，1959年5月14日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张敏，女，1971年8月16日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王朝玉，女，1949年4月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）郭继勤，女，1962年12月2日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李广英，女，1941年9月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张为乐，男，1944年11月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）郭香元，女，1956年2月21日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）朱玉梅，女，1948年12月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张志银，男，1952年7月28日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）袁真香，女，1974年6月30日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张勋秀，女，1951年12月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）刘兰芳，女，1948年7月12日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）谢方香，女，1945年11月18日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）康士珍，女，1942年7月12日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张新红，男，1979年5月14日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）肖素华，女，1956年12月28日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曾兆香，女，1957年12月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维选，男，1958年1月27日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王素华，女，1957年8月11日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张为山，男，1930年10月2日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）梁和英，女，1956年6月11日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曾满友，女，1928年11月2日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张为锋，男，1965年10月18日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王顺英，女，1928年12月13日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周有芝，女，1968年5月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）肖福香，女，1971年2月5日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张化菊，女，1968年2月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张谷强，男，1945年5月10日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）朱银红，女，1968年8月1日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张珍强，男，1936年5月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）刘先珍，女，1955年9月7日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曹新凤，女，1959年5月14日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张为清，男，1953年9月28日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李清兰，女，1949年7月5日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张为志，男，1939年1月14日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月安，男，1942年4月13日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张林强，男，1942年12月25日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维正，男，1961年4月16日出生，汉族，农民，住襄阳市襄城区欧庙镇李垴村*组。
上诉人（原审原告）张伟进，男，1971年8月22日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张左强，男，1947年5月28日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月义，男，1937年10月1日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李平华，女，1962年10月8日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张飞，男，1975年10月11日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张红军，男，1953年12月27日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）雷顺花，女，1958年2月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张顺强，男，1949年7月24日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张兆强，男，1952年5月29日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月全，男，1965年11月21日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王志敏，女，1969年3月16日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）朱玉莲，女，1960年5月25日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维蓬，男，1944年6月8日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王红梅，女，1983年6月19日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张曰望，男，1956年6月21日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）陈会林，女，1945年6月1日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维建，男，1946年3月8日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）陈玉兰，女，1959年3月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）林凤清，女，1946年3月25日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）曹云芝，女，1968年12月9日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李贵，女，1971年10月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维成，男，1950年4月10日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张菊花，女，1964年9月4日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张月清，男，1964年9月23日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）张维江，男，1935年11月15日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）胡金芝，女，1957年2月13日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周秀英，女，1976年6月27日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）周海荣，女，1966年11月20日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）王有香，女，1951年8月25日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）都红玲，女，1972年10月7日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）李云珍，女，1973年8月21日出生，汉族，农民，住襄阳市襄城区欧庙镇李垴村*组。
上诉人（原审原告）曹雪琴，女，1985年12月4日出生，汉族，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）龙江卫，女，1982年5月6日出生，汉族，农民，住址同上。
诉讼代表人张全强，男，汉族，农民，住襄阳市襄城区欧庙镇李垴村*组。
诉讼代表人张维勤，男，汉族，农民，住襄阳市襄城区欧庙镇李垴村*组。
诉讼代表人张为乐，男，汉族，农民，住襄阳市襄城区欧庙镇李垴村*组。
委托代理人张维功，男，汉族，退休干部，住襄阳市樊城区前进路铁路大院中区二号楼。
被上诉人（原审被告）襄阳市国土资源局（以下简称襄阳市国土局）。
法定代表人曾进生，该局局长。
委托代理人胡青松，男，湖北松之盛（襄阳）律师事务所律师。
委托代理人秦晨光，襄阳市国土局襄城分局干部。
上诉人张锐等141名襄城区欧庙镇李垴村村民为诉被上诉人襄阳市国土局不予土地登记决定一案，不服襄阳市襄城区人民法院（2014）鄂襄城行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。141名上诉人推选的诉讼代表人张全强、张维勤、张为乐及委托代理人张维功，被上诉人襄阳市国土局的委托代理人胡青松、秦晨光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：襄城区欧庙镇李垴村共有10个小组，本案原告张锐等141人系襄城区欧庙镇李垴村其中2、3、4组村民，其共同推选该村的张全强、张维勤、张为乐三名村民作为代表于2013年5月25日向被告襄阳市国土资源局提出颁发沙洲土地使用证申请，要求对位于欧庙镇李垴村2、3、4组堤防东侧汉江西岸，南与欧庙镇桃园村沙洲接址，往北约1000米，总面积约4000亩的沙洲颁发使用权证，依法确认使用权。襄阳市国土资源局于2013年6月21日正式受理原告的申请，该局经过审查后认为原告申请登记的沙洲地存在土地权属争议且原告不能提交合法的用地批准文件，于2013年7月9日作出关于对李垴村2、3、4组土地登记申请不予登记的决定。原告不服该不予登记决定，于2013年8月30日向襄阳市人民政府申请复议，襄阳市人民政府于2013年12月12日作出襄政行复决字（2013）27号复议决定书维持了被告襄阳市国土资源局作出的不予登记决定。原告对襄阳市人民政府作出的襄政行复决字（2013）27号复议决定书仍不服，于2014年1月8日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据，合法有效的规章应当参照适用。《土地登记办法》第二条第一款规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为”，因此本案中原告提出的颁发沙洲使用证申请即土地登记申请属于该办法调整范围。根据《中华人民共和国物权法》和《土地登记办法》的相关规定，土地登记是产权登记，系一种对外公示行为，既不是行政许可也不是行政确认，颁发土地权利证书是土地登记的最终结果，原告向被告申请颁发沙洲使用证应当进行土地登记，二者并不相互矛盾。原告在诉状中称，原告申请颁发土地使用证是一种行政许可的申请，而被告引用《土地登记办法》作出的不予登记是一种行政确认，二者之间风牛马不相及。原告的上述观点是对法律的理解偏差。《土地登记办法》第九条第（三）款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：土地权属证明”。第十八条第一款、第五款规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（五）其它依法不予登记的”。本案中原告在规定的时间内未能提供沙洲地的土地权属证明，原告在庭审中提供的襄城区欧庙镇人民政府2003年3月1日对李垴村2、3、4组的回复和襄城区人民政府襄城复字（2008）4号复议决定书均不是对该滩涂用地权属的认定。同时，通过对庭审中原告提供的证据2和证据3的分析可以看出，原告与欧庙镇李垴村委会之间就涉案的约4000亩沙洲地使用权客观上存在权属争议。综上，本院认为被告襄阳市国土资源局依据《土地登记办法》第九条、第十八条的规定对原告颁发土地使用证的申请作出的不予登记决定，程序合法，适用法律正确。张锐等141名原告要求撤销被告不予登记决定的请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。据此判决驳回张锐等141名原告的诉讼请求。案件受理费50元，由张锐等141名原告负担。
宣判后，张锐等141名上诉人不服，向本院提起上诉称：原审判决适用法律错误，上诉人申请颁发沙洲使用证不是申请土地登记，而是申请行政许可，即要求被上诉人许可上诉人对沙洲的使用权并登记，不应适用《土地登记办法》的相应规定。故请求二审法院依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人襄阳市国土局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
被上诉人、原审被告襄阳市国土局在一审中向法院提交了以下证据：1、颁发沙洲使用证申请书及相关资料，用以证实原告于2013年5月25日向襄阳市国土资源局申请办理沙洲土地使用权登记，并提交了相关申请材料；2、土地方位图，用以证实原告申请登记的滩涂地具体方位地址；3、关于对李垴村2、3、4组土地登记申请不予登记的决定，用以证实襄阳市国土资源局对原告的土地登记申请作出不予登记的决定；4、行政复议申请书及行政复议决定书，用以证实原告因不服襄阳市国土资源局作出的不予登记的决定，向襄阳市人民政府提出行政复议，2013年12月12日，襄阳市人民政府作出复议决定，维持襄阳市国土资源局作出的决定；5、相关法律摘要，用以证实襄阳市国土资源局作出具体行政行为的法律依据。
上诉人、原审原告在一审中向法院提交了以下证据：1、关于李垴村2、3、4组对东河沙滩地提出的意见的回复，证实沙洲的开发利用者是原告；2、襄城区欧庙镇人民政府于2007年10月13日关于沙洲地权属的答复意见，证实沙洲地从50年代起由2、3、4、组开发利用的事实；3、襄城区人民政府襄城复字（2008）4号复议决定书，证实原欧庙镇人民政府2007年10月13日的答复意见已被撤销，沙洲的使用权争议已解决；4、颁发沙洲使用证申请书，证实原告向被告申请办理行政许可；5、襄阳市国土资源局作出的不予登记决定，证实被告以不予登记代替不予办理行政许可；6、襄阳市人民政府的襄政行复决字（2013）27号行政复议决定书，证实市人民政府维持错误的不予登记决定。
以上证据，均随卷移送本院审查。
二审经审理查明，双方当事人均对原审判决认定的事实无异议，本院予以确认。
本院认为，上诉人认为其申请颁发沙洲使用证不是行政确认而是行政许可，这属于对法律的误读。上诉人混淆了权属确认和权属登记公示的概念。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条，“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”之规定，可以看出，确认土地使用权的权利机关系县级以上人民政府，土地所在地的土地行政主管部门仅仅是负责受理土地登记申请、办理登记事务的具体实施部门。《中华人民共和国物权法》第六条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”。第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。第十一条规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”。第十二条第一款规定，“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责”。根据上述法律规定，申请不动产物权登记，首先必须权属明晰，然后才能就不动产所有权或者使用权进行登记公示，这也是土地行政主管部门在办理产权登记中应当审查的内容。被上诉人襄阳市国土局受理上诉人颁发沙洲使用证的申请后，经调查发现上诉人要求进行登记的沙洲地存在权属争议，这种情形既不符合《中华人民共和国物权法》第十一条之规定，也不符合《土地登记办法》第九条之规定。被上诉人据此作出不予登记的决定并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、程序合法，处理正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由张锐等141名上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 瑛
审 判 员 程 勇
代理审判员 曾建彬
二〇一四年七月十日
书 记 员 李晶晶