浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙甬行终字第16号
上诉人（原审原告）鲍刚强。
委托代理人张雪萍。
委托代理人尹利兵。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处。
法定代表人史新跃。
委托代理人周伟荣。
上诉人鲍刚强诉被上诉人宁波市鄞州区人民政府首南街道办事处（以下简称首南街道办事处）乡（镇）政府其他行政行为一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2013年12月3日作出的（2013）甬鄞行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月27日受理后依法组成合议庭，并于2014年1月14日组织双方当事人进行询问。上诉人鲍刚强及其委托代理人张雪萍、尹利兵，被上诉人首南街道办事处的委托代理人周伟荣参加了询问。本案现已审理终结。
2013年5月22日，被上诉人首南街道办事处对上诉人鲍刚强提出其一户解困房申购要求，作出首访字（2013）1号《关于首南街道陈婆渡村张雪萍信访事项的处理意见》（以下简称《处理意见》），该处理意见认定：上诉人鲍刚强的父母亲鲍道宗夫妻原为陈婆渡村经济合作社社员，曾在该村有祖传房屋。2001年前，鲍道宗夫妻先后将户口从陈婆渡村迁到宁波市区，现均为居民户口。鲍道宗夫妻共育有三个儿子，大儿子鲍乐定、二儿子鲍定刚以及小儿子上诉人鲍刚强。2001年起陈婆渡村旧村改造时，鲍道宗的房屋被拆迁调产安置，调产面积102.37平方米。鲍乐定、鲍定刚均通过批地建房，且已拆迁安置，其住房面积均超过人均30平方米。上诉人鲍刚强确属无房户。根据被上诉人首南街道办事处首办（2012）6号《鄞州区首南街道村经济合作社社员住房困难安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，住房困难的解困安置标准，为每户人均自有住房不足30平方米。《暂行办法》及《解困安置实施细则》同时规定解困户的户内人员可以是未享受过国家房改房政策或未享受过住房公积金的非社员人口（居民户口只能享受人均18平方米的住房保障），且申购人的自有住房面积与父母或子女自有住房面积捆绑计算。上诉人鲍刚强属于解困申购对象，但其父母已有住房面积102.37平方米。因此，上诉人鲍刚强可享受申购面积为：与其父母捆绑共计5人（即上诉人鲍刚强父母、上诉人鲍刚强夫妻及儿子）计算，其中上诉人鲍刚强夫妻及儿子均为陈婆渡村经济合作社社员且无房，可享受住房困难申购面积人均30平方米，计90平方米，而上诉人鲍刚强父母为居民户口，可享受住房困难申购人均18平方米，计36平方米，共计126平方米，扣除上诉人鲍刚强父母自有的住房102.37平方米，上诉人鲍刚强可享受申购面积为23.63平方米。
原审法院经审理认定，原告鲍刚强系宁波市鄞州区首南街道陈婆渡村村民。其父母在陈婆渡村原有祖传房屋，面积96平方米，2001年左右因拆迁获得安置房102.37平方米。原告鲍刚强于1996年9月结婚，生育儿子后户口与父母分开，2000年7月签发的户口本上显示原告户内人员为原告鲍刚强夫妻及儿子三人。原告鲍刚强单独立户后在陈婆渡村未取得宅基地建房。2012年2月28日，被告首南街道办事处制定《暂行办法》，其中规定：该街道范围内符合住房困难的各村经济合作社社员，每户人均自有住房建筑面积不足30平方米的，可以户为单位申购住房，购买面积限补差购足人均面积30平方米。住房困难户申购解困安置房，应当向所在村的村民委员会或股份经济合作社提交申请，由村民委员会或股份经济合作社审核后报送街道住房困难领导小组审定，审定结果公示后报街道办事处批准。《暂行办法》的《解困安置实施细则》同时规定，申购人的现有住房原则上按本人、配偶及子女或父母目前实际拥有的住房面积认定，申购人申购解困房的，必须与父母或子女自有住房面积捆绑计算。此后，原告鲍刚强向当地的陈婆渡村村民委员会提出申请，要求按人均30平方米的标准申购90平方米的房屋，当地村委会经审核后出具证明认定原告鲍刚强属无房户，符合解困条件，但被告首南街道办事处没有批准原告鲍刚强的申购要求。为此，原告鲍刚强多次向被告首南街道办事处反映，2013年5月22日，被告首南街道办事处以信访答复方式作出首访字（2013）1号《处理意见》。
另查明，原告父母鲍道宗、陈国娥夫妻生有三个儿子，大儿子鲍乐定、二儿子鲍定刚、小儿子鲍刚强即原告，其中鲍乐定、鲍定刚均通过批地建房，且已拆迁安置。鲍道宗户口于1985年前已迁出陈婆渡村，妻子陈国娥也于2001年将户口迁至宁波市区，两人现均为城镇居民。
原审法院认为，被告首南街道办事处为解决辖区内村经济合作社社员住房困难而制定的《暂行办法》及《解困安置实施细则》，对辖区住房困难户申购解困房进行审核和批准，虽对相对人的权利义务产生影响，但该行为是一个授益性的行政行为，在现行法律法规尚未对农村居民因住房困难申购解困房作出相关规定的情况下，被告制定解困政策并负责实施并不违反法律规定。根据《暂行办法》的规定，首南街道范围内符合住房困难的各村经济合作社社员，每户人均自有住房建筑面积不足30平方米的，可以户为单位申购住房，购买面积限补差购足人均面积30平方米。该《暂行办法》的《解困安置实施细则》同时规定：自有住房指祖传私房、集资建房、批地建房、拆迁安置房等。拥有自有住房是指产权本人、配偶、子女或父母。申购人符合条件的，必须与父母自有住房建筑面积捆绑计算。住房解困户的户内人口原则上以户口簿为依据等。因原告鲍刚强在当地陈婆渡村未取得宅基地建房，为无房户，符合申购解困房的条件，其户内人口为3人。根据《暂行办法》的规定，可以申购人均30平方米，即90平方米的解困房。但原告父母在当地有自有住房102.37平方米，且原告父母均系城镇居民，故被告首南街道办事处根据当地的实际情况，依照《暂行办法》及《解困安置实施细则》的规定，将原告鲍刚强申购面积与其父母捆绑计算，核定原告可申购的解困房面积为23.63平方米，并无不当。《暂行办法》及《解困安置实施细则》并未规定与父母或子女捆绑计算的必须是同一户口家庭成员，故对原告认为《暂行办法》明确规定住房解困户的人口以户口簿为依据，而原告与其父母并非同一户口，被告将原告与其父母捆绑计算申购房屋面积的行为违法的意见，不予采信。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告鲍刚强要求撤销被告首南街道办事处作出被诉的《处理意见》，并对原告的住房困难解困申请重新作出处理的诉讼请求。
上诉人鲍刚强上诉称：一、被诉《处理意见》适用法律法规错误。被上诉人首南街道办事处作出被诉《处理意见》的依据是《暂行办法》及《解困安置实施细则》，而该《暂行办法》及《解困安置实施细则》的制定缺乏法律依据，在该政策制定时也没有征求相关利害关系人的意见。且在申请解困房面积时将不属于同一户籍内父母与子女的房屋进行捆绑计算，属于滥用职权。二、一审法院认定事实错误，被诉《处理意见》程序违法。根据《暂行办法》第七条的规定，住房困难户的认定以户口簿为依据，上诉人鲍刚强的户口簿登记的家庭成员不包括其父母，其与父母属于两个独立的家庭。且解困房的对象是首南街道各经济合作社住房困难的社员，而上诉人鲍刚强的父母均不是经济合作社社员。此外，上诉人鲍刚强并未因其父母所有的住房而改善居住条件，且上诉人鲍刚强父母在2009年已经将其名下的房屋出售，上诉人鲍刚强及其父母均为无房户。故将上诉人鲍刚强申请面积与其父母的自有房屋进行捆绑计算是错误的。另外，上诉人鲍刚强没有住房，按照被上诉人首南街道办事处的答复只能申购26.63平方米的解困房，一个三口之家的人均面积尚不足10平方米，这显然是违背了解困房政策的初衷。被上诉人首南街道办事处未对《处理意见》的程序合法进行举证，也未按照《暂行办法》的规定，将审定的上诉人鲍刚强申请解困房面积结果在上诉人鲍刚强所在行政村或社区公示15天，并在《鄞州日报》公示7天程序违法。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。
被上诉人首南街道办事处辩称：一、被上诉人首南街道办事处制定的首办（2012）6号《暂行办法》及《解困安置实施细则》是贯彻落实鄞州区人民政府鄞政办发（2009）251号《鄞州新城区范围内村经济合作社社员拆迁住房困难户安置实施意见》精神，结合本街道实际情况制定的，不违反法律、法规的规定。二、根据被上诉人首办（2012）6号和鄞州区政府鄞政办发（2009）251号文件的规定，住房困难申购人员应与其父母和子女的自有住房捆绑计算。上诉人鲍刚强父母在当地已有自有住房102.37平方米虽在2009年已经出售，但按照相关规定仍算作自有房屋，按《暂行办法》及《解困安置实施细则》的规定计算，上诉人鲍刚强可享受住房困难申购面积为23.63平方米。针对上诉人鲍刚强的实际情况，被上诉人首南街道办事处专门组织人员进行调查了解，处理意见是依据事实、鄞州区政府文件的精神及被上诉人首南街道办事处关于住房困难安置政策规定作出的，公平公正、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，上诉人鲍刚强向本院提交了证据：1.宁波市房屋所有权转移登记申请书复印件1份，用以证明上诉人鲍刚强的父亲已在2009年出售了其名下房屋，故该房屋不应认定为上诉人鲍刚强的自有房屋。本院认为，该证据上诉人鲍刚强在原审过程中应当提供而未提供，故上诉人鲍刚强在二审中提交的该证据不属于新的证据，本院不予接纳。2.《关于印发钟公庙街道经济合作社社员结婚住房困难户安置暂行办法的通知》（钟办（2006）71号）复印件1份，用以证明上诉人鲍刚强属于该办法规定的第3批解决结婚住房困难的对象，因此，被上诉人对上诉人申请解困房人为设置障碍。本院认为，上诉人鲍刚强是依据《暂行办法》及《解困安置实施细则》向被上诉人首南街道办事处要求申请解困房的，且结婚困难户安置与经济合作社社员住房困难安置针对的是不同的安置对象，而《钟公庙街道经济合作社社员结婚住房困难户安置暂行办法》也并未被《暂行办法》及《解困安置实施细则》所废止。因此，该证据与本案审查的内容无关联性，本院不予采纳。各方当事人在一审时向原审法院提供的其他证据均随案移送至本院。本院根据随卷证据及询问认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，被上诉人首南街道办事处制定的《暂行办法》及《解困安置实施细则》，是在现行法律法规尚未对农村居民申购解困房作出相关规定的情况下制定的相应政策，没有违反法律规定，与国家相关保障住房困难户政策也不冲突，其效力应予以认可。根据《暂行办法》第五条第二款和第八条第（一）项的规定，上诉人鲍刚强的自有住房应当与其父母所有的拆迁安置房捆绑计算。因此，被上诉人首南街道办事处依据《暂行办法》第五条第一款和《解困安置实施细则》第三条第（六）项的规定，确定上诉人鲍刚强申购解困房的面积为23.63平方米，并无不当。上诉人鲍刚强是以信访件的形式要求处理其父母的自有住房面积与其申请的解困房面积进行捆绑计算的问题，并不是按照《暂行办法》的规定申请解困房，故被上诉人首南街道办事处根据其信访要求经履行一般程序，作出被诉的《处理意见》并无不当。上诉人鲍刚强认为被上诉人首南街道办事处作出被诉《处理意见》程序违法的主张，不予支持。
综上，本院认为原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鲍刚强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈信根
审 判 员 陆玉珍
代理审判员 秦 峰
二〇一四年二月十三日
代书 记员 俞 佳
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
二、《鄞州区首南街道村经济合作社社员住房困难安置暂行办法》
第五条住房困难的解困安置标准，为每户人均自有建筑面积不足30平方米（不含30平方米）。解困房已申报认定的户为单位购买，购买面积限补差购足每户人均建筑面积30平方米。
自有住房指祖传私房、集资建房、批地建房、拆迁安置房等。拥有自有住房的是指产权属本人、配偶、子女或父母。
第八条申购人的现有住房面积原则上按本人、配偶以及子女或父母目前实际拥有的自有住房面积认定，有下列情况的，其对应住房面积应合并计入自有住房面积：
（一）申购人及其配偶、子女、父母于1987年1月1日后转让产权给他人或其他家庭成员的自有住房面积；
……
三、《解困安置实施细则》
三、现有家庭人口的认定
解困户的户内人口原则上以户口簿人口为依据，有下列情形的，可以计入申购解困房人口：
……
（六）解困户的户内人口可以是享受过国家房改房政策或未享受过住房公积金（享受住房公积金指国家公务员及事业编制人员）的非社员人口（居民户口只能享受人均18平方米的住房保障）。