山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行终字第47号
上诉人（原审原告）刘永奎。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）夏津县人民政府，住所地山东省夏津县南城街236号。
法定代表人才玉璞，县长。
委托代理人王玫玫。
委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。
上诉人刘永奎因夏津县人民政府房屋征收行政补偿一案，不服夏津县人民法院（2014）夏行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘永奎及其委托代理人纪召兵，被上诉人夏津县人民政府委托代理人王玫玫、刘振礼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年1月17日，夏津县第十六届人民代表大会第二次会议批准《关于夏津县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划的决议草案的报告》，其中三、2013年经济社会发展重点第（四）部分第五加强安居工程建设，将“中心市场片区的拆迁改造”列入年度计划。2013年1月25日，被告夏津县人民政府作出夏征评估告字（2013）1号《关于选定中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众公布。2013年3月9日，被告夏津县人民政府作出夏征评估告字（2013）4号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众公布。2013年4月8日，中共夏津县委维护社会稳定领导小组办公室作出《中心市场片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对中心市场片区改造项目进行了社会稳定风险评估。2013年3月9日，被告夏津县人民政府作出夏征方案告字（2013）2号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》（征求意见稿），向社会公众征求意见，并于当天向社会公众公布。2013年5月15日，被告夏津县人民政府召开政府常务会议，决定实施中心市场片区改造项目，由夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室具体实施，形成会议纪要。2013年5月18日，被告夏津县人民政府作出《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》，并于当天向社会公众公布。2013年5月18日，被告夏津县人民政府作出夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》和《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》，决定对中心市场片区改造项目用地范围内的房屋实施征收。征收范围：东至西城街，西至县医院，南至南城街，北至朝阳西路。征收实施单位：夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室。搬迁期限：2013年5月24日至2013年6月17日。原告刘永奎所属商业用房属于被征收范围。2013年5月18日至2013年5月28日，德州正元土地房地产咨询评估有限公司对刘永奎房屋价值作出估价报告（分户报告）ZYQT2013-900-中心市场-18号，评估结果：主房面积109.47平方，价值656820元；附属物及室内装修价值25839元。2013年8月10日夏津县人民政府关于调整中心市场片区改造项目搬迁期限的公告，原告等搬迁期限调整为2013年8月10日至2013年8月25日。因未与原告达成补偿协议，2013年8月26日夏津县住房和城乡建设局向夏津县人民政府作出对原告等11户房屋征收补偿决定的请示，夏津县人民政府于2013年8月26日作出夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定，对原告房屋进行征收，并于2013年8月26日将征收决定书送达给刘永奎。2013年10月18日，原告刘永奎对被告夏津县人民政府作出夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书不服，向德州市人民政府提出行政复议申请，德州市人民政府德政复决字（2013）60号行政复议决定书维持了夏津县人民政府作出夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书。原告不服，提起行政诉讼，要求撤销夏津县人民政府作出的夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书。
原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告刘永奎提起行政诉讼是否超过起诉期限；二、被告夏津县人民政府的征收行为是否合法；三、德州正元土地房地产咨询评估有限公司对刘永奎房屋价值作出的ZYQT2013-900-中心市场-18号估价报告（分户报告）能否作为对原告刘永奎被征收房屋补偿的合法依据；四、夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书补偿是否合理。
对第一个争议焦点，被告认为原告在2013年12月18日收到行政复议决定书，原告在2014年1月17日在德州市中级人民法院起诉，已超过行政复议决定书规定的“在收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼”的起诉期限，应驳回其起诉。原告主张在2013年12月30日已向德州中院提交起诉书，诉讼费交纳时间为2013年12月31日，通过银行将诉讼费汇到中院，原告起诉未超过15天的诉讼期间。
原审法院认为，根据本院调取的证据，德州市中级人民法院的答复，原告于2013年12月30日向德州市中级人民法院提交了行政起诉状，原告起诉未超过15天的起诉期限，本院依法进行实体审理。
对第二个争议焦点，原告认为被告征收行为用于商业开发，且未将征收公告送达原告程序违法，补偿方案应论证并公布，补偿费足额到位，专户存储，被告征收行为违法。
原审法院认为，2013年5月18日，被告夏津县人民政府作出夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》和《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》，决定对中心市场片区改造项目用地范围内的房屋实施征收，并告知被征收人可在公告之日起六十日申请复议，三个月内向人民法院提起行政诉讼。原告没有在法定期间内提起复议和诉讼，且被告提供的德州市中级人民法院（2014）德中行终字第4号行政判决书，终审认定夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》合法有效，原告主张被告征收行为违法于法无据。
对第三个争议焦点，原告认为补偿决定书第三条，……“安置房屋价值与被征收房屋价值按照《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》的规定结清差价。”但涉及原告的房屋征收估价报告中的估价目的是“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第八条的规定，用于产权调换房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值。”还缺一份用于产权调换的估价报告。
原审法院认为，原告选择房屋产权置换，根据《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》六、营业用房回迁安置（二）补偿安置…按征收实际营业建筑面积“拆一还一”，超出回迁指标部分，按4000元每平方进行结算；剩余回迁指标的，按4000元每平方进行补偿。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条的规定，可以不用评估的方式确定用于产权调换房屋的市场价值。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”被告提供的证据6证明被告公布了三家具有资质的评估机构，供被征收人协商选择。证据7证明被告将确定的评估公司进行公告。评估公司的选定，是由被征收人通过选票选择，少数服从多数的原则确定，符合条例的规定，原告不知道评估机构选定的主张，不能否定被告选定评估机构程序的合法性。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”原告认为补偿标准过低，未提供证据，原告也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。德州正元土地房地产咨询评估有限公司是依法选定的具有合法资质的评估机构，刘永奎对房屋评估价值仅表示异议，但无证据否定其客观性、合法性。德州正元土地房地产咨询评估有限公司对刘永奎房屋价值作出的估价报告（分户报告）ZYQT2013-900-中心市场-18号，本院予以采信，可以做为确定被征收房屋价值的依据。
对第四个争议焦点，原告主张，原告选择了房屋产权置换，但补偿决定书第三条“停业损失补偿费，按征收实际营业房屋建筑面积，每月每平方米补助25元，最后以实际过渡期结算。”违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条的规定“对因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。”同时违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款的规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”
原审法院认为，关于原告的停产停业损失，原告未提供房屋被征收前的效益的证据，补偿决定参照同区域房屋租赁费的价格，按每月每平方米补助25元，最后以实际过渡期结算，并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”此条款规定的先补偿指的是被征收人的征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；后搬迁指的是只有相关补偿得到妥善处理和安排的前提下，被征收人才承担补偿协议约定或者补偿决定规定的搬迁期限内完成的搬迁义务，并非指已交付补偿款或实际占有房屋。根据夏津县财政局证明和工商银行《对账单》，被告作出夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》前，征收补偿费用已足额到位，并且设立了专户，确保专款专用，被告的行为并不违反条例规定。原告主张夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书关于产权调换的方案，没有搬迁费和临时安置费或提供周转用房，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条之规定“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房”。
原审法院认为，房屋征收补偿决定书第一条规定：“对被征收人刘永奎名下的座落于城区西城街的房屋实施征收，按照《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换。《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》第八条第（一）项搬迁补助费，按被征收房屋建筑面积计算，每平方米一次性补助6元。第（二）项住宅临时安置补助费，选择回迁安置的，按被征收房屋建筑面积计算，每平方米每月补助4元，最后按实际过渡期结算”。因此被告作出的房屋征收补偿决定书对原告的搬迁补助费、临时安置补助费均做出了安排，符合相关规定。
综上，被告夏津县人民政府作出的夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书的诉讼请求不予支持。据此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘永奎的诉讼请求。
上诉人刘永奎不服一审法院判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实及适用法律错误，应予撤销。理由如下：一、原审法院以德州正元土地房地产咨询评估有限公司出具的ZYQT2013-900-中心市场-18号房屋征收估价报告书（分户报告）为依据，并经德州正元土地房地产咨询评估有限公司复核，认定复核结果上诉人刘永奎被征收房屋数值与原评估报告一致，均是109.47平方米，是错误的。1、上诉人的房屋面积事实为122.88平方米；2、原审法院用同一个评估公司即德州正元土地房地产咨询评估有限公司，对上诉人的房屋进行复核，是不正确的；二、被上诉人对上诉人作出的夏征补字（2013）第45号房屋征收补偿决定书的依据是德州正元土地房地产咨询评估有限公司出具的ZYQT2013-900-中心市场-18号房屋征收估价报告书（分户报告），是明显违法的，该报告书对上诉人来讲没有法律效力。1、原审法院认定被征收人通过选票选择评估公司，没有任何依据；2、该房地产估价报告书违反公示原则，不能作为征收补偿决定的依据。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第16条规定“分户评估结果应当包括评估对象的构成及基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”但是，德州正元土地房地产评估咨询有限公司的《房地产估价报告》在第二项“估价师声明”第8条中明确表明“未经我公司书面同意，本估价报告的全部或任何一部分内容均不得向委托方、报告使用者和报告审核部门以外的单位或个人提供，亦不得以任何形式公开发表”，违反了法律规定的公示原则；3、根据《国有土地上房屋征收评估办法》第17条规定，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被上诉人夏津县人民政府没有依法将《房地产评估报告》转交送达给被征收人，侵犯了被征收人的知情权、复核权和申请鉴定权。三、德州正元土地房地产评估咨询有限公司评估行为明显违法，ZYQT2013-900-中心市场-18号房屋征收估价报告书（分户报告）作为鉴定结论证据，属于无效证据。1、房地产估价师没有依照法律规定的程序对上诉人的房屋进行实地查勘。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第12条的规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘。夏津县人民政府提供《房地产估价报告书》上，既没有被征收人即上诉人的签字，也没有经与上诉人无利害关系的第三方见证签字并说明；2、一份合法有效的房地产估价报告应包含：（1）实物状况分析；（2）区位状况分析；（3）市场背景分析；（4）最高最佳使用分析；（5）估价方法选用；（6）股价测算过程；（7）估价结果确定，该《房地产估价报告书》缺少这7项内容，是无效的。四、被上诉人对上诉人房屋的征收不符合公共利益之需要，客观上涉案地块是山东瑞祥置业夏津有限公司进行的瑞祥银龙中心广场商业开发项目。五、被上诉人作出的征收补偿决定显失公平。1、对上诉人房屋的估价报告因违反评估程序，不能作为补偿决定的有效依据，同时补偿数额低于市场价格；2、对于征收补偿决定的产权调换，安置房的具体位置不明确、停产停业损失较低。综上，原审法院认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销夏津县人民法院（2014）夏行初字第33号行政判决书，并依法改判。
被上诉人夏津县人民政府庭审中答辩称，一、一审判决程序合法。夏津县人民法院根据德州市中级人民法院的指定进行审理，一审法院依法对上诉人的管辖异议和回避申请作出了裁定，一审法院程序完全合法；二、上诉人所在区域属于棚户区，此处征收完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。夏征告字（2013）2号《房屋征收决定》已经被德州市中级人民法院终审判决确认为合法有效的行政行为，足以证明了上诉人所在的区域征收行为是为了公共利益的需要；三、德州正元土地房地产咨询评估有限公司出具的《房屋征收评估报告书》客观真实，合法有效。1、2013年1月25日夏津县人民政府公布了《关于选定中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，有关被征收人书写了选票，根据选票选举的结果，2013年3月9日我单位公布了《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，选定德州正元土地房地产咨询评估有限公司客观、公正、合法有效；2、应驳回上诉人对德州正元土地房地产咨询评估有限公司出具的《房屋征收评估报告书》所提出的上诉请求。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二项“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”上诉人无权在二审诉讼中对《房屋征收评估报告书》提出异议。再者，中介机构的鉴定结论和评估报告不属于人民法院审理范围；四、《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》是合法有效的征收依据，征收补偿行为完全符合法定程序。2013年3月9日夏津县人民政府公布了《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》征求社会公众意见，征求意见自2013年3月9日至2013年4月9日，征求意见不少于30日；2013年5月15日夏津县人民政府常务会议讨论决定实施中心市场片区改造项目。在经过以上法定程序后，2013年5月18日及时公布了《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案公众意见情况和修改的情况的公告》，做出夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》，并依法公布。夏征告字（2013）2号《房屋征收决定》已经被德州市中级人民法院终审判决认定为合法有效的行政行为，夏征告字（2013）2号《房屋征收决定》和《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》已经生效。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，上诉人的上诉于法无据，应驳回其上诉请求。
本院经审理查明：2013年1月17日，夏津县第十六届人民代表大会第二次会议批准通过《关于夏津县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划决议草案的报告》，该报告将“中心市场片区的拆迁改造”列入年度计划。2013年1月25日，被上诉人夏津县人民政府作出夏征评估告字（2013）1号《关于选定中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众公布。2013年3月9日，被上诉人夏津县人民政府作出夏征评估告字（2013）4号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众公布。2013年4月8日，中共夏津县委维护社会稳定领导小组办公室作出《中心市场片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对中心市场片区改造项目进行了社会稳定风险评估。2013年3月9日，被上诉人夏津县人民政府作出夏征方案告字（2013）2号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》（征求意见稿），向社会公众征求意见，并于当天向社会公众公布。2013年5月15日，被上诉人夏津县人民政府召开政府常务会议，决定实施中心市场片区改造项目，由夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室具体实施，形成会议纪要。2013年5月18日，被上诉人夏津县人民政府作出《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》，并于当天向社会公众公布。2013年5月18日，被上诉人夏津县人民政府作出夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》和《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》，决定由夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室对中心市场片区改造项目用地范围内的房屋实施征收。征收范围：东至西城街，西至县医院，南至南城街，北至朝阳西路。搬迁期限：2013年5月24日至2013年6月17日。上诉人刘永奎所属商业用房位于征收范围内。2013年5月18日至2013年5月28日，德州正元土地房地产咨询评估有限公司对刘永奎房屋价值作出估价报告（分户报告）ZYQT2013-900-中心市场-18号，评估结果：主房面积109.47平方，价值656820元；附属物及室内装修价值28539元，但房屋征收部门并未将该分户评估报告转交给上诉人刘永奎。2013年8月10日夏津县人民政府关于调整中心市场片区改造项目搬迁期限的公告，将上诉人等搬迁期限调整为2013年8月10日至2013年8月25日。因未与上诉人达成补偿协议，2013年8月26日夏津县住房和城乡建设局报请夏津县人民政府对上诉人等11户作出房屋征收补偿决定，2013年8月26日夏津县人民政府作出夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书，并于2013年8月26日将房屋征收补偿决定书送达给刘永奎。2013年10月18日，刘永奎对夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书不服，向德州市人民政府提出行政复议申请，德州市人民政府作出德政复决字（2013）60号行政复议决定，维持了该房屋征收补偿决定。刘永奎不服，诉至我院，要求撤销夏津县人民政府作出的夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定书。我院作出（2014）德中行辖字第3号行政裁定书将该案移交夏津县人民法院审理。本院二审审理过程中，上诉人刘永奎对于房屋征收补偿明确选择货币补偿方式。
本院认为，夏津县中心市场片区拆迁改造，是夏津县人民政府根据本县社会经济发展计划和城市总体规划，为实现公共利益的需要进行的城市建设综合改造治理行为，是推动社会经济发展的重要举措，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定。上诉人刘永奎所称被上诉人对上诉人房屋征收不符合公共利益需要的主张，没有事实及法律依据，本院不予支持。
针对上诉人其他上诉请求，本院认为，德州正元土地房地产咨询评估有限公司出具的房屋征收分户评估报告是被上诉人夏津县人民政府对上诉人进行货币补偿的主要依据。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”第十七条规定：“……房屋征收人应当向被征收人转交分户评估报告……”第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，被上诉人未能提供证据证明房屋征收部门在征收范围内已向被征收人公示分户的初步评估结果和已向被征收人转交分户评估报告，实质上影响了上诉人对评估结果申请复核评估的权利。评估程序作为房屋征收补偿决定的子程序，也应符合相关法律规定，评估程序不完善会导致房屋征收补偿决定不合法。
综上，被上诉人夏津县人民政府作出房屋征收补偿决定的前期评估程序存在问题，应在完善相关程序后重新作出补偿决定。上诉人刘永奎的部分上诉理由成立，本院予以支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
一、撤销夏津县人民法院作出的（2014）夏行初字第33号行政判决；
二、撤销被上诉人夏津县人民政府作出的夏征补字（2013）45号房屋征收补偿决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人夏津县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 师延锋
审 判 员 王 鲲
代理审判员 宋冬梅
二〇一四年七月二十二日
书 记 员 袁 娜