广西壮族自治区百色市右江区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1002行初19号
原告黄桂梅，女，1950年11月10日出生，汉族，住广西百色市右江区。
委托代理人黄光铭，广西桂百律师事务所律师。
委托代理人韩明，广西桂百律师事务所律师。
被告百色市食品药品监督管理局，住所地广西百色市右江区河南新区莲塘大道旁。
法定代表人周华鹏，该局局长。
委托代理人李凤玉，中名律师事务所律师。
原告黄桂梅因不服被告百色市食品药品监督管理局2016年1月8日作出的（百）食药监食流罚（2016）4号《行政处罚决定书》，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2016年3月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2016年6月22日公开开庭审理了本案。原告黄桂梅及委托代理人韩明，被告百色市食品药品监督管理局的负责人农加岁及委托代理人李凤玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，一、被告作出被诉行政行为属超越职权。被告认为原告在农贸市场销售未按规定进行检疫的猪肉，并查扣了原告的猪肉，即便原告存在上述行为，原告的行为应当是违反了《动物防疫法》第二十五条第（三）项关于“禁止屠宰、经营、运输和生产、经营、加工、贮藏、运输依法应当检疫而未检疫或者检疫不合格的动物产品”的规定，根据《动物防疫法》第八条关于“县级以上地主人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”的规定以及《食品安全法》第六条第二款关于“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”，《食品安全法》第七条第二款关于“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”的规定，本案应由县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构作出被诉行政行为，被告作为食品药品监督管理部门作出被诉行政行为显然属超越职权。二、即便被告作出被诉行政行为不属于超越职权，被告作出被诉行政行为适用法律也错误。原告销售未按规定进行检疫的猪肉，违反的是《动物防疫法》第二十五条第（三）项关于“禁止屠宰、经营、运输和生产、经营、加工、贮藏、运输依法应当检疫而未检疫或者检疫不合格的动物产品”的规定，同时原告的行为也违反了《食品安全法》第三十四条第（八）项关于“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”的规定，即原告的一个行为同时违反《动物防疫法》、《食品安全法》相关规定，但是对动物产品检疫进行规范、查处，《动物防疫法》是特别法，《食品安全法》是一般法，根据特别法优于一般法的法律适用原则，被告应当适用《动物防疫法》第二十五条第（三）项、第七十六条、第七十八条第一款作出被诉行政行为，现被告适用《食品安全法》第三十四条第（八）项、第一百二十三条第一款第（四）项作出被诉行政行为，显然适用法律错误。三、被告作出被诉行政行为还存在其他违法情形，原告将在开庭时一一指出。综上，被告作出被诉行政行为存在超越职权，适用法律错误等违法情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，原告现提起行政诉讼，请求法院依法判决：1、撤销被告作出的（百）食药监食流罚（2016）4号《行政处罚决定书》；2、对农业部食品药品监管局农医发（2015）18号和百色市人民政府百政办发（2013）126号文件的合法性进行审查。
原告提供的证据有：1、黄桂梅身份证复印件，拟证明原告的主体资格；2、行政处罚决定书（百）食药监食流罚（2016）4号，拟证明被告于2016年1月8日对原告作出行政处罚决定。
被告辩称，一、被告对原告作出的处罚有事实和法律依据。（一）原告在百色市右江区东风农贸市场68号肉类零售摊点销售未经检疫检验猪肉，有证据证实。2015年11月11日7时许，被告依职责在百色城区开展肉类专项整治，执法人员亮明执法证后，对原告位于百色市右江区东风农贸市场68号肉类零售摊点进行检查，发现原告和其儿媳韦奇丽正在摊位上分割猪肉，案板上摆放着待销售的猪肉未印有动物检疫合格印章和肉品品质检验合格验讫印章。执法人员要求原告提供《动物检疫合格证明》和《肉品品质检验合格证》，但是原告不能提供相应合格证。经核实，待售的猪肉、骨头等共190.9斤，货值金额共计2429.7元，其中猪肉138.9斤，销售价13元／斤，排骨等52斤，销售均价12元／斤。为确保肉类食品安全，执法人员当场进行拍照取证、录像。原告在执法人员制作的“现场检查笔录”、“扣押决定书”、“扣押物品清单”上签字确认。同日，被告对原告销售未经检疫检验猪肉进行立案调查。向原告和韦奇丽调查取证，两人均陈述其当日销售的猪肉是在家里自行宰杀，并运送到东风农贸市场进行销售。上述的事实，有现场检查笔录、扣押物品决定书、扣押物品清单、询问笔录、营业执照、身份证复印件、现场调查取证照片、视频等证据证实。（二）原告在东风农贸市场猪肉摊点销售的猪肉，是食用的肉类原料，是《食品安全法》第一百五十条确定的“食品”范围，其生产经营活动必须遵守《食品安全法》的规定，如果违反则应该承担相应的法律责任。而《动物检疫法》立法是为了加强对动物防疫工作的管理，预防、××，促进养殖业发展，保护人体健康。《动物检疫法》第二条明确规定，该法适用范围是在中华人民共和国领域内的动物防疫活动。原告的行为是肉类食品（猪肉）的销售行为，而不是进行动物防疫活动。根据《生猪屠宰管理条例》第九条规定：“生猪屠宰的卫生检验及其监督，依照食品安全法的规定执行”。因此，对原告销售未经检疫检验的猪肉，应适用《食品安全法》及其相关的法规。原告称本案应该适用《动物检疫法》，是对法律适用范围的错误理解。《食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。”原告销售未经检疫检验的猪肉，违反了《食品安全法》第一百二十三条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五万元以上三十万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品。”被告根据原告销售未进行检疫检验猪肉的事实，于2016年1月8日对原告作出没收未经检疫猪肉、骨头等190.9斤，并处10万元罚款的行政处罚，适用法律正确。二、被告对原告作出处罚程序合法。根据《行政处罚法》、《广西壮族自治区行政执法程序规定》、《食品药品行政处罚程序规定》的相关规定，被告对原告销售未经检疫检验猪肉的行为履行了立案、调查取证、告知义务、作出处罚决定，并送达。被告完全按照行政处罚法规定的程序，对原告作出处罚。三、被告依法行使食品安全监督管理，并享有相应的处罚权。1、被告有权对食品安全进行监督和管理。《食品安全法》第一百一十条规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、帐簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所。因此，被告在专项整治活动中，进入东风农贸市场对原告销售的猪肉进行检查，扣押未经检验检疫的猪肉，是履行法定职责的行为。2、被告对原告作出行政处罚是行使法律法规赋予行政职责的行为。依法对食品生产经营活动进行监督管理，是被告的职责所在，根据《生猪屠宰管理条件》、《农业部食药监总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》的有规定，县级以上地方人民政府畜牧兽医主管部门负责本行政区域内生猪屠宰环节的质量安全监督管理，生猪屠宰的卫生检验及其监督，依照食品安全法的规定执行；地方各级动物卫生监督机构负责对屠宰畜禽实施检疫，依法出具检疫证明，加施检疫标志；地方各级食品药品监管部门负责监督食品生产经营者在肉及肉制品生产经营活动中，查验动物检疫合格证明和猪肉肉品品质检验合格证明。另外，《百色市人民政府办公室关于印发百色市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》文件，明确了被告和水产畜牧兽医局的职责：百色市水产畜牧兽医局负责食用水产畜禽产品从养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管，负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饮料添加剂等质量及食用的监管，并依法对批发、零售市场动物和动物产品实施监督检查。食用农产品和水产品畜牧产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，由市食品药品监督管理局监督管理。被告对违反食品安全法的行为有行政处罚权，被告是负责食品药品监督管理的行政机关，依法享有相应的行政处罚权。《食品安全法》第五条规定，国务院设立食品安全委员会，其职责由国务院规定。国务院食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。该法第九章列举了对违反食品安全行为进行处罚的机关是县级以上人民政府食品药品监督管理部门。因此，原告认为被告对其处罚属于超越职权没有法律依据。综上，被告对原告作出的（百）食药监食罚（2016）4号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据。为维护社会公共利益和舌尖上的安全，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告于2016年3月28日向本庭提交如下证据：1、（百）食药监食罚（2016）4号行政处罚决定书，拟证明被告根据原告违法事实作出没收未经检疫检验猪肉、骨头等190.9斤，并处100000元罚款；2、（百）食药监食流责改（2016）4号整改通知书，拟证明被告依法要求原告经营肉类制品必须按照规定进行检疫或检验；3、行政处罚文书送达回证，拟证明被告依法将处罚文书送达原告；4、现场检查笔录及照片，拟证明被告依职权对东风农贸市场进行专项检查，发现原告销售未经检疫检验的猪肉和骨头的线索；5、（百）食药监食流（2015）M10号扣押决定书及物品清单，拟证明被告依法扣押原告未经检疫检验猪肉人，并告知其享有的救济权利；6、扣押物品审批表，拟证明被告依法扣押原告未经检疫检验的猪肉，程序合法；7、立案审批表，拟证明被告对原告的违法行为进行立案；8、询问调查笔录，拟证明原告待售猪肉的来源及未经检疫检验；9、原告的营业执照，拟证明原告在东风市场从事肉类零售；10、案件调查终结报告，拟证明案件承办人对原告违法事实调查终结并提请对原告进行处罚建议；11、案件合议记录，拟证明被告组织执法人员对原告违法事实、案件处理过程及程序、处罚依据及处罚决定等进行讨论，程序合法；12、延期扣押审批表和扣押决定书，拟证明被告因案件需要，依法延期扣押原告未经检疫检验的猪肉，程序合法；13、案件审核表，拟证明被告依照处罚程序处理案件；14、行政处罚事先告知书，拟证明被告告知原告拟对其进行处罚的事实，处罚种类和处罚依据，以及其享有申辩陈述权利，程序合法；15、听证告知书，拟证明被告告知原告有听证的权利，程序合法；16、原告陈述笔录，拟证明原告口头向被告提出陈述和申辩意见；17、案件第二次合议记录，拟证明被告认真对待原告陈述申辩意见，组织执法人员对案件再次进行合议；18、行政处罚决定审批表，拟证明被告依程序审批对原告处罚的决定；19、没收物品凭证、处理审批表及照片，拟证明被告依法没收原告未经检疫检验的猪肉并进行销毁；20执法证，拟证明本案执法人员具有行政执法资格；21、组织机构代码和法人代表证明，拟证明被告主体资格；22、农业部食品药品监管总局文件，拟证明地方各级畜牧兽医管理部门负责畜禽屠宰前检疫检验，被告负责畜禽屠宰后进入市场或生产环节的监管，在肉及肉制品和产经营活动中有权监督抽检，查验动物检疫合格证明和猪肉肉品品质合格证明；23、百色市人民政府百政办发（2013）126号文，拟证明食品生产加工环节、流通环节安全监督是被告的法定职责；24、中华人民共和国食品安全法，拟证明对食品安全监督管理及违法行为进行处罚是被告法定职责；25、视频资料，拟证明被告对原告违法行为进行处罚有事实依据，执法程序合法。
经质证，本院对证据作如下确认：原告对被告提交的证据21没有异议，本院予以确认。但对证据1-20、22-25有异议，认为证据1-20、25不合法，因为被告不具有行政执行执法权，无权对猪肉进行检疫检验，所进行的相关行为及收集的材料均不合法；证据22-24的真实性没有异议，但证据22-23的规定与《中华人民共和国动物检疫法》第五十八条的规定相抵触，所以对其证明目的有异议；对证据24《中华人民共和国食品安全法》不予认可，认为本案应适用特别法即《中华人民共和国动物检疫法》，不应适用普通法即《中华人民共和国食品安全法》。本院认为，证据1-3是本案被诉行政行为，本院予以确认；证据4-20、25是被告在执法检查中对原告销售未经检疫检验的猪肉依法进行检查和调查收集的相关材料，以及办案的程序材料，客观的反映了原告存在销售未经检疫检验猪肉的行为和案件的事实，与本案有直接的关联性，本院予以确认；证据22和23是农业部食品药品监管总局的农医（2015）18号文件和百色市人民政府百政办发（2013）126号文件，两份文件是对地方各级卫生监督机构和食品药品监管部门的工作职责进行明确规定，并没有违反国家法律、法规的规定，与《动物防疫法》也没有相抵触，本院予以确认；证据24是《中华人民共和国食品安全法》，本院不作认证。被告对原告提交的证据1、2没有异议，本院予以确认。
本院根据上述有效证据及当事人质证意见查明以下事实：2015年11月11日，被告开展对百色城区肉类专项整治行动。上午约7时，被告执法工作人员在百色市右江区东风农贸市场巡查时发现，68号摊位的原告待售的生鲜猪肉上未见印有肉品品质检验合格验讫印章和动物检疫合格验讫滚花印章，且原告也未能提供《肉品品质检验合格证》和《动物检疫合格证》，原告涉嫌销售既未经动物产品检疫，又未经肉品品质检验的生鲜猪肉，为此，被告执法工作人员依法对原告待售的138.9市斤猪肉和52市斤的骨头予以扣押，并立案调查。2015年12月14日，被告认定原告销售未经检验检疫猪肉的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（八）项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项的规定，作出（百）食药监食流罚告（2015）63号《行政处罚事先告知书》和（百）食药监食流听告（2015）63号《听证告知书》，同月18日送达原告，原告即向被告提出陈述申辩，××、死猪，是自己喂养宰杀，且是第一次卖未经检验检疫的猪肉，要求免予处罚。被告未采纳原告的陈述申辩理由，原告亦未申请听证，为此，被告依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定，于2016年1月8日，作出（百）食药监食流罚（2016）4号《行政处罚决定书》，没收原告被扣押的138.9市斤猪肉和52市斤的骨头，并处100000元的罚款。原告认为，其销售未经检验检疫的猪肉行为，应适用《中华人民共和国动物防疫法》来处理，而不应适用《中华人民共和国食品安全法》来处理，被告超越职权对原告作出行政处罚，且适用法律错误，为此，诉至法院。
本院认为，食品是人们生存所必需的基本物质，食品安全关系到每个人的身体健康和生命安全，吃得放心、吃得安全是广大群众的心声。生鲜猪肉是人们餐桌上的主要食品，猪肉品质安全尤为重要，它关系到广大群众的身体健康和生命安全及生活质量。
就原告销售未经检验检疫的生鲜猪肉行为，本案首先要确定的是生鲜猪肉是否属《中华人民共和国食品安全法》调整的范畴。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第一款：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”和第三十四条：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经或者检验不合格的肉类制品”的规定，毫无疑问，此处的“肉类”包括猪肉在内，即生鲜猪肉属于《中华人民共和国食品安全法》所调整的“食品”范畴。既然生鲜猪肉属于食品，那么，原告在市场销售生鲜猪肉就必须遵守《中华人民共和国食品安全法》的相关规定。原告销售未经检验检疫生鲜猪肉的行为，违反了《中根据《中华人民共和国食品安全法》第三十四条的规定，应受到相应的处罚，但被告是否享有监督管理和处罚的法定职权？根据《食品安全法》第一百一十条：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、帐簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所。”和第一百二十三条第一款：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；（二）生产经营营养成分不符合安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；（三）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；（五）生产经营国家为××等特殊需要明令禁止生产经营的食品；（六）生产经营添加药品的食品。”的规定，法律明确赋予被告对经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品的违法行为进行处查的法定职权，故被告对原告销售未经检验检疫生鲜猪肉的违法行为进行查处，于法有据。原告主张被告超越职权，适用法律错误的理由不成，于法无据，本院不予支持。
关于农业部、食品药品监管总局《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》（农医发（2015）18号）和百色市人民政府办公室《关于印发百色市食品药品监督管理局（百色市食品安全委员会办公室）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（百政办发（2013）126号）的合法性问题。原告对农医发（2015）18号文件和百政办发（2013）126号文件的真实性没有异议，但对这两份文件的证明目的有异议，认为这两份文件与《中华人民共和国动物防疫法》第五十八条的规定相抵触。根据《中华人民共和国动物防疫法》第五十八条：“动物卫生监督机构依照本法规定，对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。”的规定，动物卫生监督机构对动物及动物产品活动中的“动物防疫”实施管理。本院认为，××的预防、控制、扑灭和动物、动物产品的检疫。××的检查，而农医发（2015）18号）文件和百政办发（2013）126号文件明确的是食品药品监管部门负责对食品生产经营者在肉及肉制品生产经营活动中查验动物检疫合格证明和猪肉肉品检验合格证明，以及对流通环节食品安全监督检查，与《中华人民共和国动物防疫法》第五十八条规定的动物防疫并没有相抵触。据此，原告庭审中诉称的理由不成立，本院不予支持。
综上所述，被告作出的（百）食药监食流罚（2016）4号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，本院予以维持。原告要求撤销被告作出的（百）食药监食流罚（2016）4号《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由不成立，于法亦无据，本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告黄桂梅要求撤销（百）食药监食流罚（2016）4号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄桂梅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院（户名：待结算财政款项—法院诉讼费专户，帐号：60×××97，开户行：农行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 梁海云
人民陪审员 贺丽妮
人民陪审员 杨枝丰
二〇一六年九月二日
书 记 员 罗丽莉