江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）赣行终字第82号
上诉人（原审原告）万载县双桥镇大桥村第九村民小组。
诉讼代表人张包才，该村民小组组长。
委托代理人王京鹏，湖南正旺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）万载县人民政府，地址：万载县康乐街道阳乐大道86号。
法定代表人陈虹，该县县长。
委托代理人朱国胜，江西四强律师事务所律师。
委托代理人邬立深，万载县人民政府法制办工作人员。
上诉人万载县双桥镇大桥村第九村民小组因万载人民政府不履行法定职责一案，不服宜春市中级人民法院（2015）宜中行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明，1999年10月30日，万载县双桥镇人民政府（原称双桥乡人民政府）作为甲方，与该乡大桥村第八、第九村民小组（乙方）签订《双桥乡政府新建花炮厂（荒田窝）征地协议书》，双方约定甲方征用乙方土地94.32亩。双方还约定了付款方式和补偿标准等事宜，之后双方开始履行该协议。至2006年10月23日，双方又签订《双桥镇政府荒田窝租地协议补充协议书》，补充约定该租用土地的所有权仍归乙方所有，租期30年，其他条款未变。2014年9月起，村民认为该地补偿标准过低、使用年限过长，甲方违法侵占耕地、损害农民利益，要求镇政府提前解除协议，镇政府经调查研究决定不予终止协议。2015年1月3日村民通过湖南正旺律师事务所向万载县人民政府发出湘正律（2014）协字第010号《协调函》，要求县政府依法行使监督职责，对镇政府的违法行为予以纠正，退还被占耕地，化解矛盾纠纷。同年1月12日县政府收到函件后，县长陈虹在文件处理卡上批复：请淑兰（指县长助理程淑兰）牵头，双桥镇政府妥处。3月11日，县长助理程淑兰牵头，双桥镇镇长、镇法律顾问、大桥八组、九组负责人等参加召开了“关于大桥村8、9组荒田窝征地纠纷协调会”并形成《会议纪要》，建议尊重历史、实事求是、加强沟通，虽协调不成但可通过法律途径解决。原审法院另查明，原告于2015年2月9日向宜春市人民政府申请行政复议，要求县政府依法履行法定监督职责，责令镇政府纠正非法占用原告土地行为，退还土地并赔偿损失。市政府经审理于3月23日作出宜府复决字（2015）第02号《行政复议决定书》，责令县政府自收到决定书之日起15日内向原告作出书面答复。4月3日，县政府分别对湖南正旺律师事务所、双桥镇大桥八组、大桥九组作出《关于对湖南正旺律师事务所协调函反映的信访问题的回复》。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度”，该法第六十六条第一款又明确规定了县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为具有监督检查的职责，故原告对涉诉土地租用协议的合法性问题应通过当地土地管理部门解决或以土管部门作被告向法院提出诉请，而不应直接将县政府作为被告，所以本案诉讼主体不适格。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第（三）项、参照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第一百三十九条之规定，裁定驳回原告起诉；案件受理费人民币50元由原告承担。
万载县双桥镇大桥村第九村民小组不服，提起上诉称：1.原审法院认定被上诉人不是适格被告而驳回原告的起诉是错误的。被上诉人作为县级人民政府对下级政府的违法行为具有法定的纠正、监督、处理的职责，是一审的适格被告。原审法院适用法律错误，违法认定被上诉人是一审不适格被告。依据《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《土地管理法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》《江西省人民政府关于进一步加强国土资源管理工作意见的通知》《江西省社区市级政府耕地保护责任目标考核办法的通知》《江西省行政执法监督条例》《江西省行政执法监督实施办法》，不管从宪法、法律还是法规政策，从宏观到具体，从保护耕地还是土地管理的责任来说，纠正、监督、处理双桥镇政府的违法行为都系被上诉人的法定职责，被上诉人当然是一审适格的被告。2.原审法院认定案件事实错误，明显偏袒作为政府机关的被上诉人。双桥镇政府以建花炮厂为名“以租代征”非法侵占上诉人土地，在一审开庭中，被上诉人承认了因为征地指标不够而非法占地的事实。一审法院明知被上诉人行为违法却有意偏袒被上诉人，这是明显的裁判不公正。综上，请求二审法院确认原审裁定认定事实错误、适用法律错误；撤销宜春市中级人民法院（2015）宜中行初字第8号行政裁定书；裁定宜春市中级人民法院重新审理本案。
被上诉人万载县人民政府答辩称：1.一审法院已对双方争议的基本事实作出了清楚认定，双方提交的证据均予以采信，并不存在《行政诉讼法》第八十九条第（三）项规定的发回重审的情形。2.上诉人信访反映的问题属于民事纠纷，建议双方当事人通过民事司法途径予以解决。3.如上诉人坚持以行政程序请求查处乙方认定的涉案土地违法问题，依照《土地管理法》第六十六条之规定，国土资源局系法定的专职行政机构，在诉讼中亦应以万载县国土资源局为被诉主体，故一审认定上诉人所诉主体不适格，并未违反法律规定，其裁定应予以维持。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
本院查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，该法第七章“法律责任”具体规定了县级以上人民政府土地行政主管部门对土地违法行为予以监督检查及处理的行政管理职能。上诉人万载县双桥镇大桥村第九村民小组认为万载县双桥镇人民政府违法侵占上诉人的土地，请求被上诉人万载县人民政府对该行为履行查处职责以及责令万载县双桥镇人民政府退还被侵占土地并赔偿损失，被告主体并不适格。上诉人在上诉状中所称的《中华人民共和国土地管理法》第三条关于“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”的规定以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》《江西省人民政府关于进一步加强国土资源管理工作意见的通知》等相关法律法规及规范性文件虽规定了地方各级人民政府保护耕地的职责，但并未赋予地方各级人民政府对土地违法行为直接查处的行政管理职能，该上诉理由不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”上诉人依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《江西省行政执法监督条例》等法律法规及规范性文件关于上级人民政府领导、监督下级人民政府工作的规定，认为被上诉人对下级镇政府的违法行为具有监督的法定职责。但该职责并非基于万载县人民政府对外行使行政管理职权过程中所产生，而是行政机关内部监督管理过程中的职责，属于行政机关内部层级监督体制。上诉人要求万载县人民政府基于上下级关系对双桥镇人民政府履行监督职责的诉请不属于行政诉讼受案范围。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，应当裁定驳回万载县双桥镇大桥村第九村民小组的起诉。原审法院认定事实清楚，裁判结果正确，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一审案件受理费50元退还上诉人万载县双桥镇大桥村第九村民小组。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 芬
代理审判员 郑红葛
代理审判员 洪发胜
二〇一六年二月三日
书 记 员 丁 雪
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
……
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三百三十四条原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，第二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后，依照民事诉讼法第一百七十条第一款第一项规定予以维持。