北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终1369号
上诉人（一审原告）穆国强，男，1976年3月16日出生，汉族，住北京市海淀区。
委托代理人周德利，北京市京和律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人于军，区长。
委托代理人徐超，男，北京市海淀区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）李文，男，1946年1月18日出生，汉族，住北京市海淀区。
被上诉人（一审第三人）北京市海淀区上庄镇人民政府，住所地北京市海淀区郑王坟35号。
法定代表人杜陈生，镇长。
委托代理人王秀玲，女，北京市海淀区上庄镇人民政府司法所司法助理员。
委托代理人赵文科，北京市君佑律师事务所律师。
上诉人穆国强因行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2016）京04行初2621号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人穆国强的委托代理人周德利，被上诉人北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）的委托代理人徐超、莫洁云，被上诉人李文，被上诉人北京市海淀区上庄镇人民政府（以下简称上庄镇政府）的委托代理人赵文科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月17日，海淀区政府作出海政复决字［2016］134号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为上庄镇政府未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，视为该具体行政行为没有证据、依据。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，决定撤销上庄镇政府于2001年8月10日对穆国强提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》作出的审批行为（以下简称涉案审批行为）。穆国强不服该决定，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决撤销被诉复议决定。
一审法院经审理查明，海林权字第3095号《林权证》持证人为丁啟新。2001年5月22日，李文向北京市西郊农场梅所屯第四农工商合作社（以下简称梅所屯四队）提出申请，在自己家小园宅基地上建四间北房、二间西房。梅所屯四队2001年5月24日出具证明，位于梅所屯四队西南，临三队场院的小园是李文家祖传地产，在海林权字第3095号《林权证》范围内。2001年5月31日，原北京市海淀区上庄乡人民政府土地规划科（以下简称上庄乡土地规划科）在李文提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》上盖章，批准李文在梅所屯四队西其小园宅基地新建居住房屋四间、辅助用房三间。2001年9月13日，上庄乡土地规划科作出《海淀区农村私有房屋建设工程规划许可证》，同意李文在原有房屋8间的基础上建北房肆间，西房叁间。
2001年8月10日，上庄乡土地规划科在穆国强提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》上盖章，批准穆国强在梅所屯村建设居住用房四间，辅助用房六间，结构形式为砖木；该表中新建地址栏、原宅基地平面位置及四至关系图栏、四邻意见栏均为空白。2002年9月15日，穆国强之父穆江与本案李文签订《房屋及宅基地转让协议》（以下简称《转让协议》），双方约定李文将位于梅所屯村西南的宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用，合同生效后，如遇国家征地、开发商占地、乡规划及集体占地一切损失及赔偿金额归乙方所有，李文负责协助乙方办理相关手续。2003年2月16日，上庄乡土地规划科作出《海淀区农村私有房屋建设工程规划许可证》，同意穆国强本宅院内翻建北房五间，东、西房各三间。李文不服涉案审批行为，向海淀区政府申请行政复议。海淀区政府于2016年8月17日作出被诉复议决定，撤销该审批行为。穆国强不服，提起本案诉讼。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条的规定，海淀区政府作为受理行政复议申请的行政机关，具有作出行政复议决定的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；第二十八条第一款第（四）项规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。在本案涉及的行政复议程序中，李文向海淀区政府提交的行政复议请求为撤销涉案审批行为，上庄镇政府应当向海淀区政府依法提交当初作出涉案审批行为的证据、依据和其他有关材料。但海淀区政府在法定答复期限内仅提交了上庄乡土地规划科2001年8月10日审批的涉案《海淀区私有房屋建房申请表（农）》，以及《转让协议》和上庄乡土地规划科2003年2月16日作出的涉案《海淀区农村私有房屋建设工程规划许可证》，除涉案《海淀区私有房屋建房申请表（农）》外，其余证据均为涉案审批行为之后形成的证据，不能证明该审批行为的合法性。海淀区政府据此撤销涉案审批行为，事实清楚，适用法律正确。关于李文与上庄乡土地规划科2001年8月10日对穆国强提交的《海淀区私有房屋建房申请表（农）》进行审批的行为是否具有利害关系的问题，海淀区政府根据《转让协议》的约定，认定李文与涉案审批行为具有法律上的利害关系，并无不妥。本案亦无证据证明李文申请行政复议时已超出法定申请期限。海淀区政府在收到李文的申请材料后，履行了相应程序，其在法定期限内作出被诉复议决定并向穆国强送达，程序合法。综上，穆国强提出的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回穆国强的诉讼请求。
穆国强不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，从上诉人父亲穆江与李文签署的《转让协议》约定内容看，宅基地房屋长期转让的实质性质为所有权转让，被诉复议决定认为转让的是宅基地及房屋使用权，并未转让其所有权，是错误的，应予纠正。此外，李文与涉案审批行为之间不具有法律上的利害关系，李文不具有行政复议主体资格。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉复议决定。
海淀区政府、李文、上庄镇政府在二审答辩期间均未向本院提交书面答辩意见。
本院经审理认可一审判决认定的上述事实，不再赘述。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系，是当事人申请行政复议的必备条件。本案中，穆国强之父穆江与李文签订《转让协议》，约定李文将位于梅所屯村西南的宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用。对该协议中“宅基地及所有房屋转让给乙方长期使用”的性质，穆国强与李文存在争议，且该争议未经法定渠道解决。而涉案审批行为是应穆国强的建房申请作出的，而审批允许建房的地址位于李文与穆国强存在宅基地使用权争议的地方。在此情况下，海淀区政府在被诉复议决定中直接认定该协议转让的是“宅基地及房屋的使用权但并未转让其所有权”虽有不妥，但认定李文与涉案审批行为有利害关系则并无不当。穆国强认为李文与涉案审批行为无利害关系，因而不具有行政复议主体资格的主张，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该法第二十八条第一款第（四）项规定，被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。根据行政行为必须先取证、后决定的行政法一般原则，上述法律规定中提交当初作出行政行为的证据，应当是被复议行政行为作出之前就已收集的证据。本案中，李文向海淀区政府提交的行政复议请求为撤销涉案审批行为，上庄镇政府应当向海淀区政府依法提交作出涉案审批行为之前取得、收集的证据和其他有关材料，但是上庄镇政府在法定答复期限内提交的证据中，除了涉案建房申请表外，其余证据均为涉案审批行为作出之后形成的证据。被诉复议决定据此认定涉案审批行为视为没有证据、依据并撤销涉案审批行为，符合法律规定，本院应予支持。需要指出的是，一审判决书“本院认为”部分存有笔误，即该判决书第七页第二自然段第六行中的“被告”应为“上庄镇政府”，本院在此予以指正。
综上，一审法院判决驳回穆国强的诉讼请求正确，本院应予维持。穆国强的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人穆国强负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
审 判 员 支小龙
审 判 员 贾宇军
二〇一七年六月九日
法官助理 韩国良
书 记 员 王雨桐