贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔东行终字第21号
上诉人（原审第三人）：张下书，男，汉族，1956年6月2日生，住施秉县牛大场镇大坪村下龙塘组。
被上诉人（原审被告）：施秉县牛大场镇人民政府。
法定代表人：陶国恩，镇长。
被上诉人（原审原告）：石国华，女，汉族，1935年12月27日生，住施秉县牛大场镇大坪村大坪组。
被上诉人（原审第三人）：王仁秀，女，汉族，1955年12月12日生，住施秉县牛大场镇大坪村大坪组。
上诉人张下书不服行政处理决定一案，不服施秉县人民法院（2013）施行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审根据被告举证并经庭审质证认定：石国华与张下书争议的祖坟老（大坪组称的窝田），从上世纪八十年代，张下书耕种管理争议地至今，1998年，张下书取得土地承包经营权证书，载明“祖坟老”土一丘，四抵为东抵荒坪，南抵荒坪，西抵杨再军土，北抵杨再军田。王仁秀之夫（石国华之子）张礼彦（已故）取得编号为NO0619092土地承包证，载明张礼彦在“窝田”有山5亩，四抵为东抵宋开余田，南抵大沟，西抵龙塘田，北抵徐文光田。2009年4月10日，石国华取得施府林证字（2009）5226230200727-1/1号《林权证》，四抵为东抵宋开余田坎，南抵陈廷华山界，西抵水沟，北抵下龙塘田坎。2012年，修建余凯高速公路征收“祖坟老”。按余凯高速公路土地征收测量图：张下书登记的H9土，面积为428.76平方米，张下书登记的H5土，面积247.93平方米，石国华以其持有的《林权证》包括争议地而与张下书发生纠纷。牛大场镇人民政府作出牛府处（2013）8号处理决定将H9、H5土地承包经营权处理给张下书所有。原告不服申请复议，案经复议维持后仍不服提起诉讼，请求撤销施秉县牛大场镇人民政府牛府处（2013）8号处理决定。另查明，牛大场镇大坪村大坪组与牛大场镇大坪村下龙塘组均对争议地的土地主张所有权。原审法院认为，石国华与张下书争议的（H9、H5）土地，石国华以其所持有的施府林证字（2009）第5226230200727-1/1号《林权证》主张争议土在其林权证范围内。该证上载明林地所有权权利人为“集体”，但未载明村组名称，且牛大场镇大坪村大坪组及大坪村下龙塘组均主张对争议地享有所有权。根据《中华人民共和国土地管理法》“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定，大坪组与下龙塘组均主张对争议地享有所有权，属单位之间的土地权属争议。牛大场镇人民政府在未查明争议地所有权的情况下，对单位与单位之间的所有权争议作出处理，属于超越职权，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告施秉县牛大场镇人民政府于2013年6月9日作出的牛府处（2013）第8号处理决定，案件受理费50元，由被告承担。
上诉人张下书上诉称：施秉县牛大场镇人民政府作出的牛府处（2013）8号处理决定认定事实清楚，证据确凿，应予维持。上诉人从上世纪八十年代管理使用争议地几十年，且持有1998年的《土地承包经营权证书》包括争议地，施秉县人民政府将争议地确权归我使用正确。原审法院以本案属集体之间的所有权争议而判决撤销被诉行政行为，属认定事实不清，牛大场镇大坪村下龙塘组和大坪组在本案一审期间均没有主张过权利，不存在集体争议所有权的问题。综上，请求撤销原判，维持政府的处理决定。
被上诉人牛大场镇人民政府、石国华、王仁秀均未提出二审答辩意见。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、纠纷地块确认书、现场图，以此证明争议地H9的面积为428.76平方米，四抵为东抵H4大坪村委会土，南抵H4土，西抵杨再军田、北抵杨再斌土；H5土的面积为247.93平方米，四抵为东抵石国华山，南抵杨再军土，西抵H4土，北抵官相宇田；2、原告石国华施府林证字（2009）第5226230200727-1/1号林权证、陈廷华施府林证字（2009）第5226230200713-1/1号林权证，以此证明石国华山与陈廷华山界相抵；3、余凯高速征地测量图纸，以此证明石国华的山林已被征用，征用的登记户头为石国华的大儿媳王仁秀，而双方争议的应为耕地不是林地；4、张下书的第二轮土地承包证，以此证明张下书对争议地享有承包经营权，承包证载明承包地的地名为祖坟老，四抵为东抵荒坪，南抵荒坪，西抵杨再军土，北抵杨再军土；5、官相宇1984年土地承包证，以此证明石国华山林北抵下龙塘田坎官相宇田；6、对张礼义、张莎、彭廷礼、管永碧、杨再斌、杨再军的调查笔录，以此证明张下书开荒时间为1987至1988年间，自开荒后至高速公路征用前原告与第三人没有发生争议；7、杨再斌的调查笔录、送达石国华相关手续的送达回证和邮寄回执，以此证明争议地在被征用前没有争议，下龙塘组认为石国华山林西抵杨再军土沟；8、张下书的调查笔录，以此证明争议地是张下书1978年开的荒，一直是张下书管理耕种；9、现场图片、录像、录音光碟，以此证明争议地的现状，从争议地往西全部是耕地，没有山林。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、石国华的施府林证字（2009）第522623020072-1/1号林权证，以此证明石国华林权证包含争议地；2、石国华林权登记申请表，与林权证佐证原告山林的四抵，以此证明石国华的林地四抵范围；3、张礼彦1998年的土地承包证，以此证明承包证上林地与2009年林权证的四至范围一致；4、1994年石国华承包证，以此证明争议地在该证范围内；5、牛大场镇大坪村村民委员会证明，以此证明1984年大坪组将争议山发包给石国华管理使用，四抵为东抵宋开余田坎，南抵陈廷华山界，西抵水沟，北抵下龙塘田坎；6、陈廷华编号为B520600509872的《林权证》，以此证明原告山证的四至范围；7、牛大场镇大坪村大坪组村民签名的证明以及彭廷礼、彭廷芳、陈廷华、石正华的证明，以此证明窝田在分田到户时已分给石国华，争议地是1987年未经石国华同意的情况下在争议地上开荒；8、张文光的自留山证、牛大场派出所的《证明》，以此证明张文光有自留山在窝田大沟下，四抵为上抵沟，下抵田，左抵宋开余田，右抵徐文广土，及张文光与石国华夫妻二人子女及儿媳的基本情况；9、官相宇承包证存根，以此证明官相宇在争议地没有承包地的事实；10、彭廷礼的证人证言，以此证明石国华家2009年分得窝田沟坎以下的山，具体的现状与被告提供的土地权属争议现场图一致，争议土是第三人开荒而得的，但开荒的具体时间记不清了。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，原审法院对各方当事人提交的证据材料认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的案件事实与原审法院相同。
本院认为，本案纠纷虽然是以上诉人张下书与被上诉人石国华之间的土地使用权争议而引发，但因张下书、石国华分属于不同的农林集体经济组织，且经原审法院查明，张下书所在的大坪村下龙塘组和石国华所在的大坪村大坪组均明确提出了对本案争议土地的所有权权属主张，故本案实际是不同的农村集体经济组织之间的土地所有权争议，只有土地所有权归属明确后才能正确处理个人与个人之间的土地使用权纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定，本案应当由县级以上人民政府对下龙塘组和大坪组之间的土地所有权纠纷先行作出处理，或者由县级以上人民政府对下龙塘组和大坪组之间的土地所有权纠纷、张下书和石国华之间的土地使用权纠纷一并作出处理，故施秉县牛大场镇人民政府作出的牛府处（2013）8号处理决定超越了法定职权，亦不利于纠纷的彻底解决，依法应予撤销，原审判决并无不当，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张下书负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 张秋菊
代理审判员 欧阳平
二〇一四年三月十二日
书 记 员 马立文