广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤19行终437号上诉人（原审原告）：东莞市广鑫织造有限公司。住所地：东莞市洪梅镇河西工业区。法定代表人：张广发，总经理。委托代理人：崔雪，广东文美律师事务所律师。委托代理人：吴敏仪，广东文美律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：东莞市安全生产监督管理局。住所地：广东省东莞市东城区鸿福东路红棉二路红锋大厦。法定代表人：李建武，局长。委托代理人：萧伟昌，该局工作人员。委托代理人：余海培，广东赋诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市南城区鸿福路**号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：吕文祺，东莞市法制局工作人员。委托代理人：王英臻，东莞市法制局工作人员。上诉人东莞市广鑫织造有限公司（以下简称“广鑫公司”）因与被上诉人东莞市安全生产监督管理局（以下简称“东莞安监局”）、东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初323号，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年4月12日，广鑫公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销东莞安监局于2015年12月14日作出的（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书�及东莞市政府于2015年3月25日作出东府行复〔2015〕667号行政复议决定书；二、本案的诉讼费由东莞安监局和东莞市政府承担。原审法院查明：2014年9月16日14时30分左右，广鑫公司发生一起高处坠落事故，造成一人袁文龙死亡。事故发生后，东莞安监局依法组织调查组进行现场调查，并对张广发、熊婉渝、××、王可春进行了调查询问，并制作了《询问笔录》。综合调查核实情况，东莞安监局查明以下事实：2014年9月16日上午10时，广鑫公司后勤主管袁文龙致电该公司法定代表人张广发，向其报告浆染车间屋顶铁皮被风吹掉了几块。上午11时，张广发安排袁文龙与该公司财务熊婉渝负责就车间屋顶的损坏情况与保险公司进行索赔。14时30分左右，袁文龙到该公司车间屋顶检查漏水情况，不慎踩穿车间屋面坠落身亡。东莞安监局根据《生产安全事故报告和调查处理�例》第三条的规定，认定此次事故为一般生产安全事故，同时，东莞安监局认为广鑫公司未做好教育和督促从业人员遵守安全生产规章制度和安全操作规程的工作，未能确保安全生产规章制度和安全操作规程的遵守和安全措施的落实，违反了《中华人民共和国安全生产法》（2002年版）第三十六条的规定，对该事故负有责任。故东莞安监局于2014年12月16日作出（东）安监管罚〔2014〕A103号《行政处罚决定书》，对广鑫公司处以10万元的罚款。广鑫公司不服上述处罚决定，向东莞市政府申请行政复议。复议期间，东莞安监局于2015年4月16日撤销上述处罚决定，东莞市政府于2015年4月30日作出东府行复〔2015〕196号《行政复议终止决定书》。2015年9月22日，东莞安监局向广鑫公司送达（东）安监管告〔2015〕A009号《行政处罚告知书》及《听证告知书》，告知广鑫公司拟对其处罚10万元的罚款，并告知广鑫公司对其处罚的事实、理由和依据及广鑫公司享有陈述、申辩和听证的权利。2015年9月24日，广鑫公司向东莞安监局提出听证申请。2015年10月16日，东莞安监局组织广鑫公司进行听证。2015年12月14日，东莞安监局向广鑫公司作出并送达涉案（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书》，对广鑫公司处以10万元的罚款。广鑫公司不服，向东莞市政府申请行政复议，东莞市政府于2016年3月25日作出东府行复〔2015〕667号《行政复议决定书》，维持了东莞安监局作出的上述《行政处罚决定书》。广鑫公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认定上述事实的证据有：《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》、《行政复议受理通知书》、《延长行政复议审查期限通知书》、《行政处罚决定书(单位)》、《行政复议终止决定书》、死亡医学证明书、《认定工伤决定书》、《工伤认定更正通知书》、《工伤赔偿协议书》及中国工商银行电子银行回单、《文书送达回执》、《听证告知书》、《行政处罚告知书》、《听证申请书》、《听证会通知书》、《听证会报告书》、《听证笔录》、《行政处罚集体讨论记录》、《委托授权书》（附相关证明文件）、《文书送达回执》、委托授权书、洪梅“9.16”事故调查报告及调查组人员签名、事故现场图片、广鑫公司设备、设施保养维修部管理制度、《广东省劳动合同》、张广发《询问笔录》及身份证复印件、熊婉渝《询问笔录》及身份证复印件、××《询问笔录》及身份证复印件、王可春《询问笔录》及身份证复印件、工作证、现场检查记录、袁文龙身份证、死亡医学证明书、营业执照以及组织机构代码证、东莞安监局的执法人员行政执法证、《行政复议申�书》、《行政复议答复通知书》及送达回证、行政复议决定书的送达回证，以及原审法院开庭笔录等。原审法院认为：根据国务院《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理”的规定，东莞安监局作为东莞市行政区域内的安全生产监督管理行政部门，依法享有对东莞市区域内的安全生产工作实施监督管理的法定职权。2015年12月14日，东莞安监局针对广鑫公司发生一起高处坠落事故致一人死亡的事故，作出（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书》并送达广鑫公司，且在作出行政处罚决定前，依法向广鑫公司送达了《行政处罚告知书》，告知了拟进行处罚的依据及广鑫公司依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利并依法组织了听证，其执法主体适格、程序合法，原审法院依法予以确认。本案中，对于原审法院审理查明的事实，有东莞安监局对张广发、熊婉渝、××、王可春制作的《询问笔录》、现场照片、《广鑫公司设备、设施保养维修部管理制度》、袁文龙的《死亡医学证明书》（No:20028443）、《洪梅“9·16”事故调查报告》等证据予以证明，东莞安监局作出的（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分。东莞安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项关于一般事故是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故的规定，认定本次事故为一般事故，定性准确，原审法院依法予以确认。广鑫公司主张袁文龙在检查台风损坏情况时失足死亡为意外事件，且不属于其经营范�，与其生产安全没有关联。原审法院认为，根据东莞安监局对广鑫公司的法定代表人张广发及熊婉渝等人制作的《询问笔录》显示，袁文龙在该公司担任后勤主管一职，主要负责宿舍、办公室、车间、仓库的后勤保障、维修等工作。因此，袁文龙到车间屋顶检查屋面的损坏情况，是其履行工作职责，为了保障公司正常生产经营而进行的活动，属该公司生产经营活动的一部分。在此过程中，因其未遵守公司的安全生产规章制度，未佩戴安全带，导致发生事故死亡，东莞安监局认定该事故为生产安全事故，且广鑫公司对该起事故负有责任，事实清楚，证据充分。广鑫公司提出该事故与其生产安全没有关联的主张，原审法院不予支持。广鑫公司未做好教育和督促从业人员遵守安全生产规章制度和安全操作规程的工作，未能确保安全生产规章制度和安全操作规程的遵守和安全措施的落实，违反了《中华人民共和国安全生产法》（2002年版）第三十六条的规定，对该事故负有责任。东莞安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项关于发生一般事故的，事故发生单位对事故发生负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款的规定，作出（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书》，对广鑫公司处以人民币10万元的罚款，适用法律正确，内容适当。广鑫公司提出的东莞安监局适用已废止的《中华人民共和国安全生产法》（2002版）作出处罚完全错误。原审法院认为根据《中华人民共和国立法法》第八十四条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）明确，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的，应适用新法。本案中，虽然东莞安监局于2015年12月14日作出涉案《行政处罚决定书》，是在2014年12月1日新的《中华人民共和国安全生产法》施行以后，但涉案事故发生于2014年9月16日，是在新的《中华人民共和国安全生产法》施行以前。另外新的《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：发生一般生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处20万元以上50万元以下的罚款。可见，新的《中华人民共和国安全生产法》所规定的处罚幅度，比旧的《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》较重，适用旧法对保护广鑫公司的权益更为有利。故东莞安监局适用旧的《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，对广鑫公司处以10万元罚款，符合从旧兼从轻的法律适用原则。广鑫公司提出东莞安监局适用已废止的《中华人民共和国安全生产法》（2002版）作出处罚错误的主张，原审法院依法不予采纳。另外，广鑫公司认为东莞安监局在对本次事故没有调查作出生产安全事故责任认定的情况下即作出处罚决定，其后，东莞安监局因无事实和法律依据自行撤销该处罚决定后，在没有新证据、新事实的情况下再次作出处罚，违反法律规定。原审法院认为，根据东莞安监局提交的证据材料，东莞安监局于2014年9月18日分别对张广发、熊婉渝、××、王可春进行询问并制作了《询问笔录》，亦于当日对现场进行了拍照取证并制作了《现场检查记录》，事故调查组也于2014年10月16日出具《洪梅“9.16”事故调查报告》。广鑫公司称东莞安监局在没有调查作出生产安全事故责任认定的情况下作出处罚决定，与事实不符。此外，东莞安监局在作出的《关于撤销（东）安监管罚〔2014〕A103号的决定》中已载明，“我局认为该行政处罚决定书对违法事实的描述不够清晰，现决定撤销东安监管罚〔2014〕A103号《行政处罚决定书》”，而并非广鑫公司所称因无事实和法律依据而撤销该处罚决定。东莞安监局在撤销该处罚决定后，重新作出涉案处罚决定，在处罚决定书中对违法事实的描述予以明确，并无不当。综上，东莞安监局作出的（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书》程序合法、认定事实清楚�适用法律正确。广鑫公司诉请撤销上述《行政处罚决定书》的事实及法律依据不足，原审法院依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，东莞市政府具有对于东莞安监局作出的涉案《行政处罚决定书》进行复议的法定职权。2015年12月25日，广鑫公司向东莞市政府提出行政复议申请。东莞市政府依法受理后，经审查，东莞市政府于2016年3月25日作出东府行复〔2015〕667号《行政复议决定书》并送达给广鑫公司，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法。广鑫公司诉请撤销东莞市政府作出的《行政复议决定书》事实及�律依据不足，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广鑫公司的诉讼请求，一审诉讼费由广鑫公司承担。一审宣判后，广鑫公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决，撤销东莞安监局于2015年12月14日作出的〔2015〕A007号《行政处罚决定书（单位）》及东莞市政府于2016年3月25日作出东府行复〔2015〕667号《行政复议决定书》；二、本案的一、二审诉讼费由东莞安监局和东莞市政府承担。事实和理由：一、2014年9月15日，台风导致广鑫公司屋顶铁棚受损严重。因广鑫公司的房屋、财产购买了保险，向保险公司报案后，保险公司要求广鑫公司将受损情况报送过去。公司后勤主管袁文龙于2014年9月16日在检查屋顶铁棚受损情况时，不慎踏空从屋顶跌落下来，摔伤头部�经医护人员检查抢救，确认死亡。广鑫公司当即向东莞社保局申报了工亡，还向东莞安监局洪梅分局进行了报告。红梅分局工作人员到现场查看后，认为属意外事故，与公司的生产安全无关，建议广鑫公司做好死亡员工的善后工作。除社保基金依法支付袁文龙的工亡待遇外，广鑫公司主动承担其亲属的生活、宿舍等费用，还另行补偿了袁文龙亲属31万元。二、东莞安监局在对本次事故没有调查作出安全生产事故责任认定的情况下，于2015年12月16日直接按安全生产事故对广鑫公司作出（东）安监管罚〔2014〕A103号行政处罚决定书。广鑫公司于2015年1月8日对此处罚依法向东莞市政府提起行政复议。在复议期间，东莞安监局因无事实依据和法律依据自行撤销了（东）安监管罚〔2014〕A103号行政处罚决定书。鉴于此，东莞市政府认为复议的具体行政行为已撤销，无复议的必要�建议广鑫公司撤回复议申请，东莞市政府于2015年4月30日作出东府行复〔2015〕196号行政复议终止决定书。2015年12月14日，东莞安监局在没有新的事实和证据的情况下，重新作出（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书》。广鑫公司不服，依法申请行政复议，东莞市政府于2016年3月25日作出东府行复〔2015〕667号《行政复议决定书》，维持东莞安监局于2015年12月14日作出的（东）安监管罚〔2015〕A007号《行政处罚决定书》。于2016年3月31日送达给广鑫公司。广鑫公司因此依法提起行政诉讼。三、（2002版）《中华人民共和国安生生产法》第三十六条、第七十三条已于2014年12月1日废止，东莞安监局适用废止一年多的法条对广鑫公司进行处罚，违反法律禁止性规定。已经废止的法条不再具有法律效力，不能作为处罚的法律依据。东莞安监局据此两法条对广鑫公司进行处罚�全错误。四、广鑫公司的经营范围为生产、销售、加工：纺织品、服装、纺织浆布匹整理；货物进出口。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。”袁文龙检查台风损害情况时不慎失足摔伤导致死亡的情况，完全是意外事件，与广鑫公司的安全生产无关联。五、东莞安监局对自己的违法行政行为自行撤销后，在没有新证据、新事实的情况下，事隔一年后以同一事实对广鑫公司再次作出行政处罚违反法律规定。六、东莞安监局对本次事故在没有调查作出安全生产事故责任认定的情况下（安全事故认定必须有事故上访当事人的确认，且必须送达双方当事人，也没有证据显示东莞安监局有向袁文龙的亲人送达过事故责任认定），直接按安全生产事故对广鑫公司作出行政处罚违反法定程序。东莞安监局没有任何事实证据证明本次事故与安全生产有关。综上所述，东莞安监局的行政处罚没有事实依据和法律依据，程序违法，适用法律错误。被上诉人东莞安监局在二审法定期间内未提交书面答辩意见。被上诉人东莞市政府在二审法定期间内未提交书面答辩意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案为行政处罚纠纷。二审争议焦点是：一、袁文龙案涉坠落身亡是否属于安全生产事故；二、东莞安监局作出案涉行政处罚前有无进行事故调查；三、案涉行政处罚适用法律准确与否。关于争议焦点一。本案中，袁文龙担任后勤主管，负责后勤保障与维修等工作，事发时正在车间屋顶检查屋面破损情况，属于袁文龙履行工作职责的活动，其目的在于保障公司生产经营活动的正常进行，应视为生产经营活动不可分割的组成部分。在此过程中，袁文龙坠落身亡当然属于安全生产事故。东莞安监局将其作为生产安全事故进行调查处理，并无不当。关于争议焦点二。根据东莞安监局提供的证据显示，为查清事故原因，在案涉行政处罚决定作出前，东莞安监局立即成立调查组，调查组不仅调取了公司相关管理制度与袁文龙的劳动合同，而且还向广鑫公司法定代表人张广发、财务熊婉渝、××及机修工王可春分别进行过调查询问，并对现场拍照取证以及制作现场检查笔录，最终形成内部事故调查报告。可见，东莞安监局并非对本次事故没有作出任何调查。虽然东莞安监局针对案涉事故曾作出过行政处罚决定，而该行政处罚决定已被自行撤销，但撤销理由仅系“对违法事实的描述不够清晰”，不存在广鑫公司所称因无事实与法律依据自行撤销该行政处罚的情形，故广鑫公司主张东莞安监局没有新证据和新事实再次作出案涉行政处罚缺乏事实依据。关于争议焦点三。案涉事故为一般事故，发生在新修正的《中华人民共和国安全生产法》施行之前，但案涉行政处罚决定则是在该法施行后才作出，根据实体问题从旧兼从轻原则，在新修正的《中华人民共和国安全生产法》比旧的《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》处罚起始点更高及幅度更大的情况下，依照旧的《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》作出案涉行政处罚，更利于保护广鑫公司的合法权益。广鑫公司主张东莞安监局根据旧的《中华人民共和国安全生产法》作出案涉行政处罚决定完全错误不能成立。综上所述，广鑫公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由广鑫公司负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年二月二十七日书记员  李添伟