海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）琼立一终字第128号
上诉人（原审原告）：王安柳，男，1971年5月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王爱卿，女，1966年5月24日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：ＸＸ耀，男，1966年11月24日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：林康贵，男，1960年10月20日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：梁婉琴，女，1968年10月21日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：谭丽英，女，1961年9月7日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：彭粉妹，女，1962年5月18日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：元振喜，男，1952年10月22日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：庞燕，女，1965年2月25日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：林亚任，男，1964年12月11日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈树辉，男，1985年9月27日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：李向君，男，1955年8月10日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：柯镇海，男，1948年4月20日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈惜天（曾用名陈显德），男，1960年10月2日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈垂文，男，1952年12月1日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张志红，女，1964年9月3日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王海花，女，1971年7月9日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：王文权，男，1964年10月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张琳，男，1998年10月3日出生，汉族。
法定代理人张岩，男，1965年12月8日出生，汉族，系张琳的父亲。
上诉人（原审原告）：郑启丽，女，1971年10月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张金平，男，1967年1月27日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：谭木志，男，1948年5月1日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：刘多益，男，1968年10月18日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：林梅荣，女，1951年5月6日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：林滩，男，1964年11月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：吴凤娇，女，1964年10月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：张敬雄，男，1960年4月22日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：范伟淦，男，1958年10月10日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：吴锦郎，男，1960年10月6日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：林前，男，1969年8月10日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：林丽娜，女，1968年10月25日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：陈翠霞，女，1959年2月8日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：钟家兰，女，1932年5月4日出生，汉族。
以上33位上诉人的诉讼代表人：王安柳、ＸＸ耀、王爱卿（性别、民族、出生年月等详情见上诉人情况）。
以上33位上诉人的委托代理人：杨群，北京市大安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：屯昌县人民政府。
法定代表人：陈家东，县长。
委托代理人：陈凯，海南东方国信律师事务所律师。
委托代理人：邓小云，海南东方国信律师事务所律师。
上诉人王安柳、ＸＸ耀、王爱卿等33人因与被上诉人屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）房屋行政征收纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第172号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年4月30日立案，并依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为：一、关于被告屯昌县政府于2013年8月1日发布的《关于在县城中心市场区域实施旧城改造的公告（第一号）》（以下简称第一号公告）是否属于正式的房屋征收决定的公告的问题。从该公告的名称看，是关于中心市场区域内实施旧城改造；从公告内容看，公告中虽然载明的拆迁范围，但并不具体载明征收谁的房屋，被告也没有作出具体的征收决定。根据被告的陈述，随着中心市场改造工作的进展，原定的拆迁范围也会有所改变，拆迁和征收的范围并没有具体确定。公告中已载明评估机构由中心市场业主委员会代表全体业主按现行法律规定的程序来选定。公告中还载明安置补偿的问题要依据《国有士地上房屋征收与补偿条例》，由安置办拟定拆迁补偿安置方案（征求意见稿），经广泛征求社会各届和被拆迁人意见后，由屯昌县政府审定实施。据本院查明的事实，该公告发布时，安置补偿方案尚在征询意见和修改当中，没有正式发布。安置补偿方案是在2013年12月5日才正式发布并公告。由上可见，该公告应该认定是被告告知中心市场的业主将要进行市场改造的告示，不属于房屋征收决定的公告。其次，一号公告是否属于房屋征收决定的公告，作为公告的发布者有解释的权利。根据被告屯昌县政府于2013年12月19日向本院提交的［屯府函（2013）231号］《关于屯昌县中心市场拆迁第一号公告有关情况说明的函》（以下简称231号函），函中明确说明该公告只是一份预公告，并不是正式的房屋征收决定，并未直接涉及征收补偿、拆迁等与人民群众利益相关内容。另，根据目前的实际情况，被告屯昌县人民政府对中心市场的改造工作只针对中心市场内围进行，尚未涉及到中心市场外围房屋的征收和拆迁，且屯昌县人民政府已表示今后如涉及中心市场外围房屋的征收，将会作出正式的房屋征收决定。综合上述情况，足以证明一号公告只是被告屯昌县人民政府告知中心市场的业主们将要进行市场改造的告示，不属于房屋征收决定的公告，没有正式决定征收和拆迁原告的房屋，对原告的实体权利没有造成实际损害。二、被告屯昌县人民政府发布对中心市场进行改造的公告，是因为中心市场内围存在安全隐患，是为了保护人民群众的生命和财产的安全，符合公众利益的需要，是政府的工作职责，也符合屯昌县城市总体规划，不应当加以阻止。一审法院据此裁定驳回王安柳、ＸＸ耀、王爱卿等33名原告的起诉。
上诉人王安柳、ＸＸ耀、王爱卿等33人不服一审裁定，上诉称：一、一审法院认定一号公告不属于正式的房屋征收决定公告，属于认定事实错误。被诉的一号公告明确载明了拆迁范围、拆迁人、补偿安置方案、司法救济途径，特别是明确告知当事人可以依法提起行政复议或者行政诉讼，其内容详尽，完全符合房屋征收决定公告的实质要件，属于正式的房屋征收公告。二、一审法院认定被上诉人没有正式决定征收上诉人房屋，对上诉人的实体权利未造成实际损害，据此驳回上诉人的起诉错误。一号公告为正式的房屋征收公告，且拆迁安置办的工作人员多次找到上诉人商谈拆迁、安置补偿方案等事宜，足以证明被上诉人作出的具体行政行为构成了对上诉人实体权利的损害。三、一审认定被上诉人公布一号公告，是因为市场内存在安全隐患，是为了保护人民群众的生命和财产的安全，符合公众利益，符合屯昌县城市总体规划，不应加以阻止，属于明显偏袒作为人民政府一方的被上诉人，违背客观事实。综上，一号公告属于正式的房屋征公告，对上诉人的权利义务造成了实际影响，上诉人具备原告的诉讼主体资格。一审裁定认定事实和适用法律错误，应予撤销。
被上诉人屯昌县政府答辩称：一、一号公告的性质，上诉人已经在本案一审期间向一审法院提交231号函，明确告知一号公告的性质为预公告，只是告知将对中心市场进行改造，具体的征收以发布的征收决定为准，该公告对上诉人的实体权利义务并未造成实际损害。二、答辩人已于2014年2月1日和2014年5月4日就中心市场改造工作作出《屯昌县人民政府国有土地上房屋征收决定》（屯府发（2014）15号、28号），明确了征收范围和各项补偿安置事项，该征收决定才是答辩人对中心市场改造作出的具体行政行为，对被列入征收范围内的被拆迁人的实体权利造成影响。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。
本案二审期间，被上诉人屯昌县政府向本院提交了《屯昌县人民政府国有土地上房屋征收决定》（屯府发（2014）15号、28号）。
本院认为：被上诉人屯昌县政府向法院提交的［屯府函（2013）231号］《关于屯昌县中心市场拆迁第一号公告有关情况说明的函》中，屯昌县政府已明确告知一号公告是一份预公告，并非正式公告，其将就征收问题另行发布征收决定。且屯昌县政府已于2014年2月1日和2014年5月4日就中心市场改造工作作出《屯昌县人民政府国有土地上房屋征收决定》（屯府发（2014）15号、28号）。该行为应视为是屯昌县政府已经认定一号公告不具备房屋征收的行政效力，该公告对上诉人的权利义务已不造成实际影响，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。因一号公告已经不具备房屋征收的行政效力，则该公告是否符合公众利益的需要，是否符合屯昌县城市总体规划等问题，亦不属于人民法院的审查范围内，人民法院不应作出认定和处理。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 凌杰泉
审 判 员 魏文豪
代理审判员 余 江
二〇一四年六月五日
书 记 员 方亚菲
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；