浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙01行初291号原告刘梅瑞，女，1965年11月25日出生，汉族，住杭州市拱墅区。被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。法定代表人车俊，代省长。委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。委托代理人施潇潇，杭州市国土资源局拱墅分局工作人员。原告刘梅瑞不服被告浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）2010年3月18日作出的浙土字C[2009]-0044号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（以下简称44号审批意见），于2016年7月12日向本院提起诉讼。本院于同年7月14日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月14日公开开庭审理了本案，原告刘梅瑞，被告浙江省政府的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2010年3月18日，浙江省政府作出44号审批意见书，同意杭州市2009年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（1），其中包含010500060（2009）0680（康桥单元R21-16地块）项目。原告刘梅瑞诉称，2016年6月16日，原告通过杭州市国土资源局第20160156号《杭州市国土资源局政府信息公开告知书》获得44号审批意见书。该审批意见把原告及村民的集体土地予以征收，与原告具有直接利害关系。44号审批意见书严重违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）等法律规章，依法应予以撤销。一、征地报批程序严重违法。杭州市人民政府及其部门在征地报批前没有发布拟征地公告，没有履行土地调查、确认、听证等法定程序，剥夺原告等村民对集体土地征收的知情、确认权，未经被征收人签字确认，没有依法制定耕地及附着物补偿标准及支付方式，显然44号审批意见书程序严重违法。二、没有依法进行征地公告，程序严重违法，44号审批意见书下达后，杭州市人民政府及其部门未依法进行补偿安置。三、征收集体土地程序严重违法。四、被告作出浙土字C[2009]-0044号意见书主体错误，根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号），增减挂钩的批准机关是国土资源部。综上，被告作出的44号审批意见书程序严重违法，用增减挂钩代替土地征收用于商业开发，严重违反法律，违反城乡土地总体规划及土地利用年度计划，其行为严重侵害了原告和全体村民的人身利益、财产利益。诉讼请求：1、确认被告作出浙土字C[2009]-0044号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（R21-16地块）的行政行为违法；2、撤销浙土字C[2009]-0044号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（R21-16地块）；3、判令被告负担本案诉讼费用。被告浙江省政府答辩称，一、44号审批意见书同意涉及杭州市拱墅区康桥镇蒋家浜村土地挂钩置换和征收事实清楚、程序合法、依据充分、符合法定权限和程序。为实施城镇规划，杭州市人民政府申请杭州市2009年度增减挂钩实施方案（1）建设用地51.5492公顷，土地利用现状为农用地37.4106公顷（其中耕地34.3638公顷），建设用地13.3288公顷，未利用地0.8098公顷。为此需挂钩置换用地38.2204公顷（含农用地和未利用地），征收集体土地51.3400公顷，使用国有土地0.2092公顷。该批次用于挂钩置换的是临海市、衢江区、慈溪市、淳安县、宁海县等8个复垦项目，上述项目已按规定完成立项、组织实施、竣工验收和复核认定，并取得城乡建设用地增减挂钩指标38.2238公顷。该城乡建设用地增减挂钩实施方案（1）共涉及5个镇（街道）9个村10个地块，其中010500060（2009）0680（康桥单元R21-16地块）涉及蒋家浜村土地6.2341公顷，土地利用现状为耕地0.4875公顷，农村道路用地0.3501公顷，农村宅基地4.9852公顷，公路用地0.0056公顷，公共管理与公共服务用地0.0324公顷，水域及水利设施用地0.1899公顷，未利用地（河流水面）0.1834公顷。该地块土地利用规划用途为建设用地，拟建住宅，符合杭州市拱墅区康桥镇土地利用总体规划和杭州市城市规划。2009年12月2日，杭州市拱墅区康桥镇蒋家浜村经济合作社召开村民代表会议，同意案涉征地事宜。同月12月18日，杭州市国土资源局拱墅分局和杭州市拱墅区康桥镇蒋家浜村经济合作社签订杭征协字（2009）310号《征地补偿协议》。此间的2009年12月3日，杭州市国土资源局拱墅分局告知该经济合作社有关征地事宜，该村12月21日出具说明：无人提出听证。2009年12月29日，杭州市国土资源局编制杭州市2009年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（1），经杭州市人民政府、浙江省国土资源厅审核同意后，浙江省政府于2010年3月18日作出44号审批意见书。随后，当地依法实施了征地。上述征地审批行为及程序，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《土地管理法实施条例》第二十条等规定。二、原告起诉已超六个月的行政诉讼期限。首先，44号审批意见书作出后，杭州市拱墅区人民政府于2010年4月12日发布了拱土征（2010）41号《征收土地公告》；杭州市国土资源局拱墅分局同日发布了（2010）41号《征地补偿安置方案公告》，并由杭州市拱墅区康桥镇蒋家浜村村民委员会进行张贴。2010年1月7日和7月20日，杭州市拱墅区征地事务所向该村分两次共支付了征地补偿费用1496.184万元。其次，原告不服杭州市国土资源局所作杭土资拆许字（2010）第051号延期到2015年1月19日行为，曾与蒋金瑞、赵顺法、马增荣、马文其向一起向浙江省国土资源厅申请行政复议。该厅2014年3月28日作出浙土资复决〔2014〕8号《行政复议决定书》并送达（2014年4月3日），该决定书第5页“经查”部分明确告知原告所在的康桥单元R21-16地块已经浙土字C〔2009〕0044号批文同意土地挂钩置换和征收。随后，杭州市拱墅区康桥镇蒋家浜村蒋金瑞、赵顺法、马增荣、马文其四人就该批文申请行政复议申请，浙江省政府审查于2014年9月9日以超期之由作出浙政复（2014）203号《驳回行政复议申请决定书》。综上所述，无论是从应当知道案涉批文公告的2010年6月12日，还是原告2014年4月3日收到浙江省国土资源厅《行政复议决定书》之日起算，原告起诉均远远超过《行政诉讼法》规定的期限。综上，被诉审批意见书认定事实清楚，手续齐全，依据正确，程序合法；原告起诉已超过六个月的行政起诉期限，请求依法驳回原告起诉。经审理查明，2010年3月18日，浙江省政府作出44号审批意见书，同意杭州市2009年度城乡建设用地增减挂钩实施方案（1），其中包含010500060（2009）0680（康桥单元R21-16地块）项目，该项目涉及刘梅瑞所使用的集体土地。后刘梅瑞、蒋金瑞、赵顺法、马增荣、马文其对康桥单元R21-16地块所涉的杭土资拆许字[2010]第051号《房屋拆迁许可证》拆迁期限延期至2014年1月19日的行为向浙江省国土资源厅申请行政复议。浙江省国土资源厅在复议审理程序中调取了案涉44号审批意见书，并查明“2010年3月18日，浙江省政府以浙土字C[2009]0044号《建设用地审批意见书》同意案涉康桥单元R21-16地块土地挂钩置换及征收”，该厅于2014年3月28日作出浙土资复决（2014）8号《行政复议决定书》，并于2014年4月3日向刘梅瑞、蒋金瑞、赵顺法、马增荣、马文其的复议代理人进行邮寄送达。2014年6月25日，蒋金瑞、赵顺法、马增荣、马文其四人就案涉44号审批意见书向浙江省政府申请行政复议，该府在查明上述事实的基础上，认为浙江省国土资源厅作出并送达浙土资复决（2014）8号《行政复议决定书》之日为行政复议申请期限的起算日，申请人的复议已超过法定期限，遂于2014年9月9日作出浙政复（2014）203号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了蒋金瑞、赵顺法、马增荣、马文其的复议申请。而原告刘梅瑞则于2016年7月12日向本院提起诉讼，请求撤销案涉44号审批意见书。本院认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”因此，起诉期限系法定的起诉条件之一，起诉必须在法定期限内提出，若无正当事由超过法定起诉期限的，当事人将因起诉期限的经过而丧失诉权，人民法院对于超过起诉期限的起诉也可以拒绝立案，已经立案的，可裁定驳回起诉。本案中，浙江省国土资源厅于2014年4月3日向刘梅瑞等人邮寄送达浙土资复决（2014）8号《行政复议决定书》，在该复议决定书中明确查明了案涉44号审批意见书的内容。现原告刘梅瑞于2016年7月12日提起本案诉讼，已超过2年的起诉期限，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告刘梅瑞的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  吴宇龙代理审判员  廖珍珠代理审判员  蔡维专二〇一六年十一月二十四日书 记 员  朱俊杰