广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行初12号
原告：始兴县大自然温泉发展有限公司。地址：广东省始兴县。
法定代表人：陈德成，总经理。
委托代理人：张树根。
委托代理人：黄德年，广东大洲律师事务所律师。
被告：始兴县人民政府。地址：广东省始兴县永安大道中**号。
法定代表人：叶洪番，县长。
委托代理人：于嗣彬。
委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。
被告：韶关市人民政府。地址：广东省韶关市浈江区风度北路**号。
法定代表人：殷焕明，市长。
委托代理人：袁振超。
委托代理人：李嘉。
原告始兴县大自然温泉发展有限公司（以下简称始兴温泉公司）诉被告始兴县人民政府（以下简称始兴县政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）土地行政收回及行政赔偿纠纷一案，于2017年1月12日向本院提起行政诉讼，本院2017年1月19日受理后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月2日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人张树根、黄德年，被告始兴县政府的委托代理人于嗣彬、钟俊文，韶关市政府的委托代理人袁振超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月18日，始兴县国土资源局作出始国土资（闲置）字（2016）04号《收回国有建设用地使用权决定书》，其内容有：“相对人：始兴温泉公司，你公司于2009年10月取得位于县××总甫村，面积112000平方米的国有土地使用权，签订了土地出让合同(合同编号：xxxxxx—2009—xxxxxx)，并办理了国有土地证(证号：始国用(2009)xxx8、xxx9号)。经我局工作人员对土地的现场勘测、拍照、查阅有关资料，及你公司提供的相关材料说明。我局查实，上述土地未按法律规定和合同约定开工建设，根据《闲置土地处置办法》第二条规定，认定上述土地为闲置土地，并依法送达了《闲置土地认定书》。经你公司申请，我局于2016年10月14日举行听证会，现根据《闲置土地处置办法》第十四条规定及《听证笔录》，并经县政府批准，决定如下：1、收回《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：xxxxxx-2009-xxxxxx)涉及的始国用(2009)xxx8、xxx9号国有土地使用权；2、你公司自本决定书送达之日起30天内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回权利证书。如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向始兴县人民政府或韶关市国土资源局申请行政复议；或自收到本决定书之日起3个月内向始兴县人民法院提起行政诉讼。
原告诉称：原告与被告始兴县政府于2004年4月15日签订《包片综合开发土地合同》第十二条第九款约定，被告始兴县政府负责办理300亩《建设用地土地使用证》给原告方使用。到2009年11月26日只办发了A期的120亩[始国用(2009)第xxx8号]，B期的48亩[始国用(2009)第xxx9号]，共168亩，两本证给原告，还有A期60亩，B期72亩，共132亩(我们按约定在2010年已交水田与耕地差价)的两本证和在2009年申报并已交齐各项款项的“生活办公区”30亩《建设用地土地使用证》的一本证，到目前为止还没有办发给原告，总甫温泉项目开发还没有完成所需地块的土地证的办理。2010年6月18日，始兴县领导许红书记、刘锋县长、黄寿生县常委参加始兴大自然温泉旅游度假区项目奠基。2010年8月18日，县常委黄寿生、太平镇何晓域书记参加始兴大自然温泉旅游度假区主道路开工仪式。原告对已发证的土地多次进场开工开发被村民阻挠被迫停工，无法开工建设使用土地。由于被告始兴县政府没有履行“合同”的责任，原耕作土地权属村民闹意见，多次闹停原告施工。期间始兴县政府多次组织工作组协调，但最终与当地村民未能达成一致，造成原告无法继续施工建设和使用土地。被告始兴县政府在赣韶铁路规划设计征地过程中，预留通道不能满足开发区通行的需要。在项目规划的总出入主道路上被铁路横断封塞，形成整个项目无路可通的局面，造成原告增加投资700多万元，建设上跨赣韶铁路立交桥。2011年完成跨赣韶铁路的大桥施工图的设计。2012年跨赣韶铁路的大桥开工建设，并于当年完成施工。大桥全长71.04米，桥面全宽17.0米，总造价约700万元。在土地使用证范围内：仍有整个村庄村民房屋没有搬迁；仍没有交付土地给原告开发使用。因始兴县政府及有关部门的行为造成动工开发延迟的，应按照《闲置土地处置办法》第八条的规定处置。根据《闲置土地处置办法》第二十八条的规定：市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。被告始兴县政府于2016年11月18日作出的始国土资(闲置字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》，被告韶关市政府于2017年1月3日作出韶府行复(2016)111号《行政复议决定书》予以维持。原告不服行政复议的结果，根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律法规的规定，请求：一、撤销始兴县人民政府2016年11月18日作出的始国土资闲置字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销韶府行复(2016)111号《行政复议决定书》；三、赔偿原告的损失50000000元。四、本案诉讼费由被告承担。
原告提供的证据材料：1、总甫温泉项目协调会会议纪要，证明被告没有帮原告解决总甫温泉开发中遇到的非法阻扰、阻工行为，没有将耕地正式移交给原告进行开发利用之事实。2、包片综合开发土地合同，证明原告与被告签订《包片综合开发土地合同》，被告要负责办理300亩《建设用地土地使用证》给原告使用之事实。3、照片，证明原告在总甫温泉开发中遇到的非法阻扰、阻工行为，被告没有将耕地正式移交给原告进行开发利用之事实。4、收回国有建设用地使用权决定书。5、行政复议决定书。6、收据和发票，证明原告为投资总甫温泉项目所支付巨额款项的事实。
被告始兴县政府答辩称：一、闲置字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，依法有据，原告要求撤回没有依据。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”2009年11月，原告大自然温泉发展有限公司与始兴县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：xxxxxx—2009—0000l6)，合同约定始兴县国土资源局出让1l2000平方米的土地给原告，原告须在2010年11月3日前按照合同约定对上述土地进行开工建设，2011年11月3日前完成施工建设。申请人取得该宗土地使用权后，未按合同约定的期限及开发条件进行开发建设，土地长期处于闲置状态，原告的行为违反了《国有建设用地使用权出让合同》第十六条的约定，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，始兴县国土资源局出让给原告的112000平方米属于闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置……”原告受让涉案土地后，没有按照合同约定对土地进行开工建设，原告诉称系答辩人原因导致原告无法正常动工建设，但原告受让土地至今，没有向国土资源部门提供土地闲置原因说明材料，没有申请延长动工开发期限或寻求其他解决土地闲置问题的途径。原告的行为严重违反了《国有建设用地使用权出让合同》的约定及《闲置土地处置办法》的规定，故答辩人根据《闲置土地处置办法》第十四条规定批准始兴县国土资源局作出闲置字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》程序合法，原告要求撤销没有依据。二、始兴县政府的行为程序合法有据，并未侵害原告的合法枚益，原告要求赔偿没有依据。始兴县政府受理此案后，严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》和《国土资源听证规定》的相关规定履行了调查核实、收回告知、宣布送达并组织当事人召开听证会等相关程序。在处理原告闲置土地，批准始兴县国土资源局作出闲置字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》一事上，始兴县政府始终严格依照法律规定进行，事实求事，程序正当，不存在侵害原告合法权益的情形，故原告要求始兴县政府赔偿50000000元没有依据。综上所述，原告闲置土地的行为违反了《国有建设用地使用权出让合同》的约定和《闲置土地处置办法》的规定，始兴县政府批准作出的闲置字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，依法有据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告始兴县政府提供的证据材料：1、国有建设用地使用权出让合同，证明涉案土地的情况及合同关于涉案土地动工建设的约定。2、太平镇总甫村相片，证明原告闲置土地的事实。3、闲置土地调查通知书，证明始兴县国土资源局依法下达通知书给原告并己签收回复的事实。4、闲置土地认定书及公示，证明依法下达认定书及门户网公示且原告已收到认定书的事实。5、关于审批《始兴县2016年4宗闲置土地处置方案》的请示及批复，证明始兴县国土资源局向始兴县政府请示审批处置方案，始兴县政府同意批复该方案的事实。6、关于对始兴县大自然温泉发展有限公司闲置土地情况的回复，证明对原告提交情况说明的回复，原告已签收。7、收回闲置土地告知书依法下达收回闲置土地告知书原告己签收的事实。8、听证通知书、听证公告、听证笔录及照片，证明始兴县国土资源局对原告闲置土地一事依法公开举行听证的事实。9、《收回国有建设用地使用权决定书》，证明依法下达决定书，原告己签收的事实。10、闲置土地处置办法，证明原告闲置土地证据材料。
被告韶关市政府答辩称:《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的；(六)政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”本案中，原告于2009年10月在始兴县土地交易所举行的国有土地使用权挂牌会上竞得位于始××县××总甫村××（××168亩)的国有土地，签订了土地出让合同(合同编号：xxxxxx—20O9一O00O16)，并办理了国有土地证证号：始国用(2009)xxx8、xxx9号，但原告并未按法律规定和合同约定开工建设，符合闲置土地规定。而原告提供的证据均无法证明属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，也没有材料反映其向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。因此，始兴县政府根据《闲置土地处置办法》第十四条规定收回上述地块的国有土地使用权，符合法律规定，被告作出维持复议决定并无不当。原告提出要求撤销该决定以及要求经济赔偿的理由不充分。综上所述，被告作出的该具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告韶关市政府提供了《中华人民共和国行政复议法》，证明作出行政复议决定所适用的法律法规。
经庭审质证：原告对被告始兴县政府提供的证据材料认为：对证据一《国有建设用地使用权出让合同》的真实性、合法性予以认定，但是到目前为止，始兴县政府还没有将土地交付给原告。对证据二，太平镇总甫村相片的真实性无异议，关联性有异议，恰好证明被告没有将土地交付给原告，这土地上还有居民和农作物，根据约定，被告应该在8个月之内完成把村民迁走，但到目前为止还没有完成该项工作。对证据三闲置土地调查通知书的真实性、合法性、关联性不予确认，被告没有实事求是的调查，就下了一个通知书给原告，也没有听取原告的意见。对证据四闲置土地认定书及公示不予认可，被告没有去现场调查，就下了一个闲置土地认证书。对证据五关于审批《始兴县2016年4宗闲置土地处置方案》的请示及批复不予认可，是被告没交付土地给原告，使原告无法动工。对证据六关于对始兴县大自然温泉发展有限公司闲置土地情况的回复予以认可。这不是原告没有动工，当时动工的时候村民阻止，而且有县委书记在场协调都不能解决这个问题。对证据七收回闲置土地告知书不予认可。因为被告没有听原告的陈述和申辩，就作出收回闲置土地的告知。对证据八听证通知书、听证公告、听证笔录及照片的真实性予以认可，但是合法性和关联性不予认可，因为被告没有听取原告的意见，一意孤行违法作出听证。对证据九《收回国有建设用地使用权决定书》不予认可。是因为被告没有将土地交付给原告，也没有帮助原告办理施工许可证，原告被阻拦的时候也没有得到帮助。对证据十闲置土地处置办法予以认定。
被告对原告提供的证据材料认为：对证据一总甫温泉项目协调会会议纪要的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。这份证据恰好证明被告重视以及扶持原告开发过程中遇到的问题。被告没有将耕地正式交付给原告是不能证明的，因为该土地，不动产是以登记作为交付。原告在起诉状中明确了土地已经登记在其名下。对证据二《包片综合开发土地合同》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该合同与本案不属于一个法律关系，根据国有建设合同追究了原告办理国有建设使用权没有土地的责任，属于不同的法律关系。对证据三照片的真实性、合法性无异议，但是不能证明其证明目的。被告将涉案土地登记在原告名下，按照法律规定已经完成交付。对证据四收回国有建设用地使用权决定书的真实性、合法性无异议，证明目的有异议。原告没有按法律规定及合同约定对涉案土地进行建设，被告作出决定依法有据。对证据五《行政复议决定书》的真实性、合法性无异议。对证据六收据和发票的真实性、合法性有异议，没有看见收据发票的原件，原告投资温泉项目是合同的义务，不能证明原告的损失，而且金额也不能确定。
经审理查明：2009年10月19日，原告在始兴县土地交易所举行的国有土地使用权挂牌会上竞得了位于始××县××总甫村112000平方米（折合168亩）的国有土地，成交价为1344元，土地用途为商服用地。
2009年11月3日，原告温泉公司与始兴县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同主要内容有：“第四条：本合同项下出让宗地编号为始兴县国土用地储备18号，宗地总面积112000平方米，其中出让宗地面积为112000平方米。第六条：出让人同意在2010年1月15日前将出让地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件（现状土地条件）。第七条：本合同项下的国有建设用地使用权出让年限为40年。第八条：本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币13440000元。第十六条：受让人同意在本合同项下宗地建设项目在2010年11月3日之前开工，2011年11月3日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第二十条：对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年限国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用者补偿。第三十一条：受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款，收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物及其附属设施可不予补偿，出让人还可要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿；(一)受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；(二)受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人。第三十二条：受让人造成土地闲置，闲置满一年不满二年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满二年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。第四十条：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商解决不了的，按本条（二）依法向人民法院起诉。”
2016年4月25日，始兴县国土资源局作出始国土资闲调（2016）1号《闲置土地调查通知书》，内容有：“始兴县大自然温泉发展有限公司：你公司于2009年10月在始兴县土地交易所举行的国有土地使用权挂牌会上竞得了位于始××县××总甫村l12000平方米(折合168亩)的国有土地，土地用途为商服用地。
经巡查发现，你公司取得上述土地后至今仍未开发建设。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《闲置土地处置办法》第二条的规定，上述土地涉嫌为闲置土地。我局将对该用地情况开展调查核实工作。请你公司在收到本通知书之日起十日内提供土地开发利用情况、停工未开发原因以及相关说明材料等，书面报送至始兴县国土资源局建设用地股(始兴县红旗西路23号)，以便我们进一步核实查证。逾期未能提供有关材料的，我局将根据相关调查结果作出认定。”
2016年7月8日，始兴县国土资源局作出始国土资闲定[20l6]01号《闲置土地认定书》，内容有：“始兴县大自然温泉发展有限公司：我局于2016年4月26日向你单位(公司)送达《闲置土地调查通知书》(始国土资闲调[2016]01号)，对你单位位于太平镇××甫村、用地用途为商服用地、面积为112000平方米的一宗国有土地进行闲置土地调查。经调查，我局查明以下事实：2009年11月3日你公司与我局签订了《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：xxxxxx-2009-xxxxxx)，取得太平镇××甫村、土地用途为商服用地、面积为112000平方米的一宗国有土地使用权，约定2OlO年11月3日前开工建设，2011年11月3日前完成施工建设。你公司取得该宗土地使用权后，未按合同约定的期限及开发条件进行开发建设。根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”的规定，你单位自2010年11月6日起连续满一年未开工建设。根据以上事实，现依据《闲置土地处置办法》相关规定，我局作出如下认定：一、认定你单位位于太平镇××甫村、土地用途为商服用地、面积为l12000平方米的一宗国有土地为闲置土地；二、自本认定书送达之日起，你单位未经我局书面许可，不得在认定的闲置土地上开工建设。三、根据《闲置土地处置办法》第十五条规定，你单位如不服本认定，有向我局陈述和辩解的权利。如你单位行使向我局陈述和辩解，请于接到本认定书10日内向我局提出申请，逾期未向我局提出申请视为放弃该权利，我局将以本认定结果作为闲置土地的事实证据。
2016年7月19日，始兴县国土资源局作出《闲置土地认定公示》。2016年7月29日，始兴县国土资源局作出始国土资[2016]129号《关于审批始兴县2016年4宗闲置土地处置方案的请示》报始兴县政府批准。
2016年8月12日，始兴县国土资源局作出始国土资（闲置告）字（2016）01号《收回闲置土地告知书》。2016年8月18日，原告要求听证。
2016年9月14日，始兴县国土资源局作出始国土资（告）字[2016]11号《听证会公告》。
2016年9月30日，始兴县国土资源局作出《听证通知书》并送达给原告。
2016年10月14日，始兴县国土资源局组织原告进行了听证。
2016年11月18日，始兴县国土资源局作出始国土资（闲置）字（2016）04号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定：1、收回《国有建设用地使用权出让合同》(合同编号：xxxxxx-2009-xxxxxx)涉及的始国用(2009)xxx8、xxx9号国有土地使用权；2、你公司自本决定书送达之日起30天内，到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回权利证书。如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向始兴县人民政府或韶关市国土资源局申请行政复议；或自收到本决定书之日起3个月内向始兴县人民法院提起行政诉讼。原告不服向韶关市政府申请复议。
2017年1月3日，韶关市政府作出韶府行复[2016]111号《行政复议决定书》认为：“赣韶铁路立交桥，该立交桥的位置并不在申请人领取的始国用(2009)xxx8．、xxx9号范围内。中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：(一)因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；(二)因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；(三)因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；(四)因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；(五)因军事管制、文物保护等无法动工开发的；(六)政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”第十四条：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；(二)未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照((中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”本案中，申请人于2009年10月在始兴县土地交易所举行的国有土地使用权挂牌会上竞得位于始××县××总甫村112000平方米(折合168亩)的国有土地，签订了土地出让合同(合同编号：xxxxxx-2009-xxxxxx)，并办理了国有土地证，证号：始国用(2009)xxx8、xxx9号，但申请人（即原告）并未按法律规定和合同约定开工建设，符合闲置土地规定。而申请人提供的证据均无法证明属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟，也没有材料反映其向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。因此，被申请人根据《闲置土地处置办法》第十四条规定收回上述地块的国有土地使用权，符合法律规定，予以支持。申请人提出要求撤销该决定以及要求经济赔偿的理由不充分，不予支持。综上所述，被申请人作出的该具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，决定：维持始兴县人民政府2016年11月18日作出的始国土资(闲置)字[2016]04号《收回国有建设用地使用权决定书》。
另查明：2004年4月15日，始兴县政府（甲方）与东莞市石龙镇西湖村村民委员会（乙方）、东莞市石龙镇西湖经济开发公司（丙方）签订一份《包片综合开发土地合同》，内容有：1、甲方已征用(包括已计划征用)位于始××县××镇总甫村××29195．8亩土地(以下简称该地块)，并已规划建设温泉旅游渡假村和发展农业综合开发基地，以充分利用该地块的使用价值和综合效益；2、甲方为保证该地块开发建设规划实施的完整性、稳定性和长期性，拟吸收外来资金，实行外来单位包片综合开发；3、乙方和丙方有意包片综合开发该地块。甲、乙、丙三方依据国家及省、市有关法律、法规，本着平等互利、诚实信用的原则，经充分协商订立本合同。第一章总则：第一条本合同所称包片综合开发是指依照土地使用规划，甲方将该地块土地使用权租赁给乙方和丙方，由丙方独家在该地块利用全部的自然资源进行以商业、旅游经济为主的综合性的开发建设，包括(但不限于)：1、投资建设并经营管理该地块内与自然资源的开发利用相关的项目；2、依照规划平整土地、建设供排水、供电、供气、道路交通、通信等设施，形成区域内项目建设用地条件，然后依法进行转让土地使用权，经营公用事业；3、投资建设该地块的各种地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。第二条丙方综合开发的主题旅游项目应有：1、以江口镇丰富的鸳鸯温泉为中心，建设包含有会议中心及其他旅游娱乐设施的大型多功能温泉渡假村；2、建设一个人工湖，在水域和湖边成片种植富有观赏性的植物，适当发展渔业，相应开设水上娱乐或文体项目；3、结合农、林、牧业开发整体规划建设集观光性、科技性、商业性、休闲娱乐性的生态农业综合开发基地。第三条该地块的综合开发将分期进行。具体的开发进展计划、项目建设规划、土地利用规划及区域内的地理地质勘测等基础性工作，在本合同生效后，由甲、乙双方在办完包片综合开发必需的有关手续之日起一年内完成。第二章包片综合开发土地的范围：第四条该地块位于始××县××镇总甫村，总面积约29195.8亩，土地类别分为山地、荒坡地、水田、坝土(具体面积以图纸及实地勘测结果为准)。第五条该地块内规划不少于300亩为商业经营性建筑物用地。第六条甲方必须确保该地块的环境保护，在以乙方、丙方租用地块内，以总甫村热水坑为中心行政区域周围70公里范围内不得允许任何第四方兴办工业或其他有污染性的项目。第七条对从323国道跨河至该地地界止，由乙方出资修建公路，全条公路的路面连两侧共300米宽的土地全部归乙方使用、经营和管理；甲方不得将其土地使用权出让或租赁、发包给任何第四方。第三章投资规模及进度：第八条本合同生效后，甲方负责竖好该地块界桩之日起15天内乙方应支付：该地块和第七条规定的用地内全部租金及地上附着物和青苗补偿等款共1330万元，该地块区域内村民的全部搬迁费及山坟的迁移费150万元和该地块区域内小水电站转让费350万元共三项款项总额的70％，余额在甲方办好权益人为丙方的该地块山权证、林权证(包括山地权、林权、山林使用权和山林经营权)、并搬迁完该地块区域内村民、迁移完该地块区域内的山坟和办好将该地块区域内水电站产权转让至丙方名下手续后付清。对于该地块区域范围道路内建筑物的拆迁费，由甲、乙、丙三方按实际拆迁量协商另定。第九条乙方和丙方对该地块区域内的旅游项目及相关项目的总投资为2亿元人民币以上，在8年内分期投入。首期投资3000万元(不包括本合同第八条规定支付的款项)，在完成本合同第三条所述基础性工作后一年内到位；此后平均每年投入资金不少于2500万元。第四章经营管理方式：第十条丙方总体负责该地块综合开发建设的具体事宜，并经营管理乙方在该地块区域内拥有的资产。第十一条乙方和丙方可采用独资、联营和引进外资合资、合作兴办该地块区域内的各类项目公司；所有项目公司均在始兴县有关部门办理各项必需的登记注册手续。第五章甲、乙、丙三方的权利义务：第十二条甲方权利义务：1、甲方依政府行政职权对该地块的综合开发建设及乙方和丙方的经营管理活动进行宏观监控；2、甲方不得再将该地块土地使用权出让、出租、抵押给任何第四方，不得批准或允许任何第四方在该地块内进行任何项目的投资建设或占用、利用任何自然资源；3、在本合同生效之日起八个月内，甲方负责完成该地块区域内的村民的搬迁和山坟的迁移工作；4、甲方必须保证乙方和丙方在该地块内综合开发建设和所有项目的建设用地需求，在乙方和丙方履行本合同第八条后及时办妥前述用地的土地使用权的出让手续，手续费(含办证费)由乙方和丙方承担(本合同第五条所述山地除外)，甲方对此不再另行收取土地使用权出让费用。5、甲方须向乙方和丙方提供以下优惠和扶持政策(税收优惠待遇由双方另行签订补充合同予以确定)。(1)上级人民政府及有关部门制定、颁布的适宜于乙方和丙方的一切优惠政策；（2)在丙方完善有关手续后优先并及时为丙方办理《规划建设许可证》、《建设用地许可证》、《施工许可证》等开发建设必需的各种证照；(3)在所有项目的建设期间免收始兴县地方规定缴付的全部费用；(4)在所有项目的经营管理期间，给予乙方和丙方享有始兴县地方规定的民营企业待遇；(5)在甲方的行政审批权限内为乙方和丙方提供高效优质的服务。6、甲方负责提供电力、通信线路等至该地块区域地界线边，并尽力保障该地块区域内开发建设及经营所需用电；甲方负责自323国道至该地块区域地界线300米宽道路及其合法用途用地的统一规划征地，并将该项用地的土地使用权租赁给丙方名下与该地块区域同期永久性使用；7、乙方和丙方综合开发的土地需向第三方转让土地使用权时，甲方应协助乙方和丙方及时按有关法律法规规定办理有关手续，除按规定缴付的费用由乙方和丙方与受让方协商承担外，甲方对此不再收取任何其他费用；8、在本合同生效后180天内，甲方负责按国家规定办妥该地块内温泉水资源的开发、利用的许可证，并交付给丙方；办证费用由丙方支付。9、在本合同生效后20天内，甲方负责将第八条所述该地块内的山权证、林权证等证办妥交付丙方；于18O天内，将本合同第五条所述的300亩土地使用权证和上述水电站产权办至丙方名下；由此发生的办证费用由甲方负责(若前述3OO亩土地中含有水田，则水田与山地的差价部分的办证费用由丙方承付)，对超过前述面积的办证费用由丙方承担。前述权证规定的期限届满时，甲方每次应及时办理不少于前期权证有效期限的丙方享有权益延期手续，并免收当地政府收取的费用(国家、省收取的费用除外)。第十三条乙方和丙方权利义务：1、乙方和丙方在该地块区域内从事开发建设、经营管理必须严格遵守国家及地方法律、法规及规定，自觉接受甲方的指导、检查和监督；2、除政府行政管理权限范围的事宜及法律另有规定之外，丙方具体负责该地块开发进展计划、项目建设规划及土地利用规划的实施，直至全部完成；3、乙方和丙方对该地块区域内所有项目及公用事业享有开发建设及永久性经营管理权；4、该地块区域内以乙方和丙方名义拥有的土地使用权因合同规定的期限届满时，甲方每次应及时办理不少于前期合同期限的丙方享有土地使用权延期手续，并免收始兴县地方政府收取的费用(国家、省收取的费用除外)；5、乙方和丙方在该地块区域内依法综合开发及经营管理产生的合法收益全部归乙方和丙方所有；6、乙方和丙方有权依法将综合开发的土地使用权对外转让、转租、抵押或用于其他合法经济活动。7、乙方和丙方有权依法将拥有所有权、使用权或经营权的该地块区域内建成的房屋、公用设施及配套生产和生活服务设施等地上建筑物和附着物，连同所用土地使用权对外转让、租赁、承包。8、乙方应定期向甲方报告综合开发及项目建设的进展情况。第六章违约责任：第十四条任何一方擅自终止本合同，或违反本合同规定致使本合同无法履行，应承担违约责任；若甲方违约，须在违约事件发生之日起三天内将已收取乙方和丙方交付的全部款项及乙方和丙方已实际投入的全部资金本息退回乙方和丙方，并按前述款项总额的1O％向乙方和丙方赔付违约金；若乙方和丙方违约，甲方不退回已收取乙方和丙方交付的全部款项及乙方和丙方已实际投入的全部资金本息给乙方和丙方，乙方和丙方应按前述款项总额的10％向甲方赔偿违约金。第十五条凡因非甲方或非乙方和丙方违反本合同规定的原因致使本合同无法履行，甲方应协助乙方和丙方向造成合同无法履行的单位或个人进行索赔。第七章争议解决：第十六条本合同履行过程中三方发生争执，而又协商解决不成，任何一方可向广州市仲裁委员会申请仲裁，并按该会仲裁规则进行仲裁。第八章附则：第十七条凡国家建设征用该地块区域内的土地，乙方和丙方应予以服从；国家征用土地给付的补偿应优先支付乙方和丙方对该征用土地投入的资金成本及合理收益。第十八条本合同未尽事宜，由三方另行协商签订补充合同予以规定。第十九条本合同三方签字并盖具公章生效。第二十条本合同一式陆份，三方各执二份。”
又查明：始兴县国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》后，为原告始兴温泉公司办理了始国用(2009)xxx8、xxx9号《国有土地使用证》。在开庭的审理过程中，原告和被告认为：一、出让给原告的112000平方米（约168亩）的土地只是上述2004年4月15日始兴县政府（甲方）与东莞市石龙镇西湖村村民委员会（乙方）、东莞市石龙镇西湖经济开发公司（丙方）签订《包片综合开发土地合同》约定300亩土地范围内的其中168亩。二、2010年10月25日，原告施工有被村民阻挠的事实。三、原告认为：出让的168亩土地因村民阻挠施工，所以还没有投入资金进行开建设。
再查明：始兴县国土资源局作出的始国土资（闲置）字（2016）04号《收回国有建设用地使用权决定书》是经过始兴县人民政府批准，始兴县人民政府对其是否是适格的被告没有提出任何异议。
本院认为：本案的焦点是：始兴县国土资源局作出的始国土资（闲置）字（2016）04号《收回国有建设用地使用权决定书》、韶关市政府作出的韶府行复（2016）111号《行政复议决定书》是否合法；被告是否应当承担赔偿责任。
2009年10月19日，原告在始兴县土地交易所举行的国有土地使用权挂牌会上取得了位于始××县××总甫村112000平方米（折合168亩）的国有土地，成交价为1344元。2009年11月3日，原告与始兴县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地总面积112000平方米（168亩），出让年限为40年，出让价款为人民币1344万元，2010年11月3日之前开工，2011年11月3日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；受让人在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人在扣除定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款；受让人在本合同约定的开工建设日期超过一年但未满二年，并在届满二年前不少于60日向出让人提出申请的，出让人应在扣除本合同约定的定金，并按照规定征收土地闲置费后，将剩余的已付国有建设用地使用权出让价款退还受让人；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满二年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满二年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。从履行合同的事实看，原告已提供证据称造成土地闲置的原因是其施工遭到了村民阻挠的原因，村民阻挠的原因是被告征地补偿不到位，虽然被告有出面解决村民阻挠的事实，但完全未能解决好；而被告认为：被告已将出让地给原告办理了国有建设土地使用证，原告已合法拥有土地的使用权，如果有村民的阻挠，可以依法行使自已的权利，但原告未依法行使，也未按照出让合同的约定向被告申请延期，责任在于原告。本院认为：造成土地闲置的主要原因是被告出让给原告的土地有村民阻挠，村民阻挠原告施工也是征地补偿的问题，被告认为出让的土地被告已经征收补偿，但未提供证据予以证明，也未办理农用地转用审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，如果被告始兴县政府将农民集体土地转为国有土地，应当依法办理农用地转为建设用地审批手续。被告始兴县政府未依法办理农用地转用审批手续，因此，2009年11月3日，原告与始兴县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，将农民集体土地作为国有土地出让给原告，其程序上是不合法的。由于原告与始兴县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让同》程序上不合法，2016年11月18日，始兴县国土资源局作出的始国土资（闲置）字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》和韶关市政府作出的韶府行复（2016）111号《行政复议决定书》也不能确认为合法，因此，被告应当返还原告的出让金1344万元，并按中国人民银行的同期贷款利率计付利息。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认始兴县国土资源局作出的始国土资(闲置字(2016)04号《收回国有建设用地使用权决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行复(2016)111号《行政复议决定书》违法；
二、被告始兴县人民政府在本判决生效之日起支付原告始兴县大自然温泉发展有限公司1344万元并按中国人民银行的同期贷款利率计付利息。
一审案件受理费50元由原告始兴县大自然温泉发展有限公司负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年九月十二日
书记员 罗智健