甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘行终138号
上诉人（原告原告）天祝藏族自治县松山镇鞍子山村一组（以下简称:鞍子山村一组）。
诉讼代表人尚开帮。
诉讼代表人赵富德。
诉讼代表人腊金军。
委托代理人周军，甘肃玉榕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）天祝藏族自治县人民政府（以下简称:天祝县政府），住所地：武威市天祝藏族自治县华藏寺镇团结路。
法定代表人王英东，该县县长。
委托代理人焦金寿，天祝藏族自治县草原监理站工作人员。
委托代理人席建军，甘肃华藏律师事务所律师。
原审第三人天祝藏族自治县松山镇鞍子山村民委员会（以下简称鞍子山村委会）。
负责人他得财，该村村主任。
上诉人鞍子山村一组因诉天祝县政府向第三人鞍子山村委会颁发草原使用权证一案，不服金昌市中级人民法院（2015）金中行初字第42号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人鞍子山村一组诉讼代表人尚开帮、赵富德、腊金军及其委托代理人周军，被上诉人天祝县政府副县长马尚杰、委托代理人焦金寿、席建军到庭参加诉讼。第三人松山镇鞍子山村未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，松山镇鞍子山村建制在1963年是鞍山公社包括土沟上、下队、鞍山队、马因队。1966年天祝藏族自治县各公社、牧场草原固定地区和四至、草原基本情况记载，松山公社草原固定地区和四至为：1、黑河马圈河阴山吊沟草原；2、河口草原；3、鞍山草原；4、囊锁滩草原。1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》记载的鞍山草原范围为：东至长山偏岭向南到土沟牙豁，拐东大西槽水形，南至长山河分界，北至汽车路直到红土墩直顶上崖头下路顺崖头圈左边到鲁家涝池拐回，沿汽车路向东沿三分墩下面大车路直对中湾红土牙豁。1972年鞍山公社演变成为鞍山大队包括鞍山生产队、大沟生产队、土沟上、下生产队、马因沟生产队。1985年乡政体制改革中，鞍山大队分成鞍山村（由原鞍山生产队组成）、大沟滩村（由原大沟生产队组成）、土沟村（由原土沟上、下生产队组成）、马圈村（由原马因沟生产队组成）四个村。2004年12月鞍子山、大沟、土沟、马圈四村合并，合并后的村名称为鞍子山村，隶属于现在的松山镇，合并前的鞍子山村现为鞍子山村一组。天祝藏族自治县人民政府2011年1月1日核发给鞍子山村的草原使用权证坐标位置与1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》确定范围相一致。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国草原法》第十一条第一款之规定，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。被告具有登记草原使用证、确认草原使用权的职权。根据本院采信的有效证据，能够认定争议草原属于国家所有，能够认定天祝藏族自治县人民政府2011年1月1日核发给鞍子山村的No.092草原使用权证坐标位置与1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》确定范围基本一致。被告天祝藏族自治县人民政府根据《中华人民共和国草原法》第九条、第十条、第十一条的规定，本着尊重历史、照顾现实的原则，以草原使用权登记和历史使用状况为基础，将国有鞍山草原的使用权确定归现鞍子山村，核发使用权证，确认草原使用权的行为符合法律规定。原告鞍子山村一组要求撤销天祝藏族自治县人民政府颁发给鞍子山村的No.092草原使用权证，将该草原使用权确认给原告的诉请，无法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告天祝藏族自治县松山镇鞍子山村一组要求撤销被告天祝藏族自治县人民政府颁发No.092草原使用权证的诉讼请求。
上诉人鞍子山村一组不服一审判决，上诉称，1、一审查明事实错误。2011年天祝县藏族自治县人民政府给松山镇鞍子山村颁发编号为NO.092的草原使用权证，没有法律依据。位于天祝藏族自治县境内的鞍子山草原，自上世纪五六十年代至今，一直由原鞍子山村占有使用，不能因为行政村的调整合并，就将原由一组村民历史上长期占有使用的草原，准许四个小组都有使用权，严重侵害一组村民的合法权益。1966年天祝县藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》是合法有效的草原使用证，在该证没有撤销的情况下，天祝县政府在2011年颁发N0.092号草原使用权证,是无效的行政行为。2、2011年颁发的No.092的草原使用权证程序违法。该颁证带有行政许可的性质，是具体行政行为，应按照《行政许可法》规定的程序组织听证并告知原告，故该证的颁发程序严重违法。3、认定2011年1月1日核发给鞍子山村的草原使用权证坐标位置与1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》草原使用权证确定范围基本一致没有证据支持。四、根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行事的复函（2006）民立他字第23号的规定，尚开帮等村民已经超过一组村民的半数，一组属于农村经济，有权利提起诉讼。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审撤销一审判决或发回重审。
被上诉人天祝县政府答辩称，1、一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被上诉人本着尊重历史，照顾现实的原则，依据法律以草原使用权登记和历史使用状况为基础，将国有鞍山草原的使用权确定归现鞍子山村，核发NO.092草原使用权证事实清楚，符合法律规定。2、被上诉人于2011年1月1日核发给鞍子山村的N0.092号草原使用权证程序合法。根据天祝县委员会县委发（2009）11号文件精神和新的勘界协议为准，并参照历史放牧习惯核定乡镇村界限及甘农牧草（2010）215号文件中的要求，核查该村建制的历史演变，并对该草原进行了定位，确认后由被上诉人将草原的使用权确认给该村，并发放给松山镇鞍子山的N0.092号草原使用权证，程序符合《中华人民共和国草原法>第十条、第十一条的规定。3、上诉人认为被上诉人颁发NO.092号草原使用证的行为是行政许可行为，显属错误。本案颁发草原使用证的行为是确认行为，不属于行政许可行为。4、上诉人的原审诉讼请求及上诉请求于法无据，应予驳回。综上，被上诉人认为一审法院作出（2015）金中行初字第42号行政判决事实清楚，程序合法、适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审依法驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人鞍子村委会未提交书面陈述意见。
二审经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致。本院予以确认。另查明,上诉人知道天祝县政府核发给鞍子山村的NO：092号草原使用权证后,向武威市人民政府申请行政复议,武威市人民政府于2015年8月15日作出武政复不受字（2015）2号《不予受理行政复议机关申请决定书》。1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发的《草原固定使用证》里记载的鞍山草原范围与天祝县政府2011年核发给鞍子山村的NO：092号草原使用权证基本一致。
本院认为,《中华人民共和国草原法》第九条规定，“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权”。第十条规定，“国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用”。第十一条第一款规定，“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”。本案中，被上诉人天祝县政府具有登记草原使用证、确认草原使用权的职权。从本案庭审查明的事实看，1966年7月1日,天祝藏族自治县人民委员会为松山公社颁发了《草原固定使用证》,松山公社下辖土沟上队、土沟下队、鞍山队、马因队。鞍山队于1972年演变为鞍山生产队，1985年演变为鞍山村,2004年12月演变为鞍子山村一组,故，上诉人鞍子山村一组主张1966年天祝藏族自治县人民委员会已将《草原固定使用证》颁发给鞍子山大队，即现在的鞍子山村一组与上述事实不符。1966年天祝藏族自治县人民委员会为松山公社颁发的《草原固定使用证》载明的范围与2011年1月1日天祝县政府为松山镇鞍子山村颁发的给鞍子山村的No.092草原使用权证载明的范围基本一致。本案被上诉人天祝县政府根据该村建制的历史演变及1966年天祝藏族自治县人民委员会颁发《草原固定使用证》确定范围，将草原使用权确认给松山镇鞍子山村，并颁发了No.092草原使用权证，符合上述法律规定。综上，一审判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鞍子山村一组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈金瑞
审 判 员 刘 晶
代理审判员 徐文娟
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 朵利民