河南省新密市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新密行初字第1号
原告中国工商银行股份有限公司新密支行。
负责人张生杰，行长。
委托代理人李甲，男，汉族，系中国工商银行股份有限公司河南省分行法律事务部法律顾问。
委托代理人周彦彬，男，汉族，系中国工商银行股份有限公司新密支行员工。
被告新密市国土资源局。
法定代表人马卫东，局长。
委托代理人王永军，该局法制科科长。
委托代理人刘迎洲，河南长胜源律师事务所律师。
原告中国工商银行股份有限公司新密支行诉被告新密市国土资源局土地行政处罚一案，原告2014年12月30日向本院提起诉讼。我院受理后，依法组成合议庭，于2015年2月4日对该案进行了公开开庭审理。原告中国工商银行股份有限公司新密支行委托代理人李甲、周彦彬，被告新密市国土资源局委托代理人王永军、刘迎洲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：1.原告并无非法转让国有土地使用权的行为，被告处罚缺乏事实依据。根据《中华人民共和国物权法》及相关法律规定，土地使用权及房屋所有权的转移以登记为准则，原告转让房屋所附着的土地使用权始终都登记在工行新密支行名下，并未实际转让该土地所有权，不存在房随地走的情况。2.被告的处罚行为已过处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。而原告与受让人协议约定转让其名下房屋是在2003年7月，距今已有十年有余。在此期间该转让行为并未被相关机关发现。而转让是一种买卖行为，具有瞬时性，不可能存在转让买卖行为持续十年之久的连续或继续状态。综上所述，原告认为被告作出的新密国土资罚（2014）141号行政处罚决定书认定的事实与实际不符，其处罚行为错误援引法律，请求法院撤销被告作出的新密国土资罚（2014）141号行政处罚决定书，被告承担本案的全部诉讼费用。
原告提供的证据为新密国土资罚（2014）141号行政处罚决定书复印件一份，证明原告起诉合法。
被告辩称：1.答辩人作出的新密国土资罚（2014）141号行政处罚决定书事实清楚、适用法律正确，程序合法。2010年4月，本机关接到群众举报，反映被答辩人将国有划拨土地上的房屋非法转让。经初查后认为有违法事实存在，需要追究其相应的行政责任，遂于2010年5月19日立案调查。经依法调查查明：2003年7月，被答辩人与尚国涛、郭丙晨二人签订了房屋买卖协议，将其位于郑州矿区新裴路南侧划拨土地上的一栋家属楼及地面附属物以20万元的价格卖给尚某和某，2008年到2009年期间，被答辩人向房管部门提出申请并出具相关证明，将上述房屋分别转移登记给尚国涛等十八人。原告行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十一条之规定，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十七条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八之规定，拟给予没收违法所得20万元，罚款10万元的行政处罚。2013年7月24日，本机关向被答辩人送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其做出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其依法享有的听证权利和其他权利。2013年7月26日，被答辩人申请听证，本机关于2013年8月8日向被答辩人送达了《听证通知书》，将听证会举行的时间、地点、当事人的权利义务以及注意事项等告知了被答辩人；2013年8月16日，听证会如期举行，被答辩人提出行政处罚没有事实根据、超过处罚时效、处罚过重等申辩意见；本机关对答辩人的申辩意见进行了认真研究，认为被答辩人的前二项申辩意见不能成立。对于处罚过重的意见，本机关予以采纳。本机关认为，因已没收全部违法所得，罚款可以酌情减轻。2014年10月11日向被答辩人二次送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其做出行政处罚决定的事实、理由、依据以及其依法享有的听证权利和其他权利。被答辩人在限定期限内没有提出申辩意见也没有申请听证。2014年10月14日，本机关向被答辩人送达了新密国土资罚（2014）141号《行政处罚决定书》，对其处以没收违法所得20万元并处罚款5万元。2.答辩人对被答辩人的处罚没有超过处罚时效。被答辩人将国有划拨土地上的房屋转让给尚国涛、郭丙晨的行为发生于2003年，但其于2008年10月10日提出申请并出具证明材料，于2008年12月30日向新密市房管部门出具《房产转让登记申请表》将该房屋分别过户给尚某等人。2009年11月20日，房屋登记部门为上述人员发放了房屋所有权证。被答辩人诉称房屋买卖行为具有所谓的“瞬时”性，不可能存在连续或继续状态的理由不能成立。本机关认为，房屋买卖行为包含了签订合同、双方交付房屋或价款、办理转移登记手续等内容，这些相互依存并相互牵制的行为不可能瞬间完成。具体到本案，被答辩人在2003年与尚某、郭某签订合同，仅仅是为其非法转让行为奠定了一个基础，直至2009年11月20日，被答辩人申请将房屋转移登记给尚国涛等十八人，整个违法行为才算完成。况且，被答辩人的违法行为至今没有纠正，仍然处于持续状态。被答辩人的违法行为完成的时间是2009年11月20日，本机关发现并立案调查的时间是2010年5月19日，并未超过2年的处罚时效。
综上所述，本机关新密国土资罚（2014）141号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并未超过处罚时效，请求法庭依法予以维持。
被告提供的证据有：第一组：1.原告营业执照；2.原告组织机构代码证；3.原告出具的证明一份。该组证据证明行政处罚相对人主体资格。第二组：1.新密国有（97）字第245号国有土地使用证；2.涉案房屋的房屋所有权证；3.涉案土地、房屋照片、测绘资料；4.答辩人给新密市城市规划局的函；5.新密市城乡规划管理局复函。该组证据证明涉案土地系国有划拨土地且处于城市规划区内。第三组：1.房屋买卖协议复印件一份；2.新密市国土资源局对尚国涛、周彦彬、张国卿、尚明涛的询问笔录；3.原告收取出卖国有划拨土地及地上房屋所得款项20万元的银行转账记录；4.原告对周彦彬的授权委托书；5.周彦彬身份证复印件一份；6.张生杰身份证复印件一份；7.2013年6月21日尚某所出证明一份；8.尚某身份证复印件一份；9.张某证明一份；10.张某身份证复印件一份。该组证据证明原告违法转让国有划拨土地上房屋及国有划拨土地使用权的违法事实。第四组证据：1.2008年10月10日原告向房管所出具的证明一份；2.2008年12月30日原告和尚某填写的新密市房产转让登记申请表；3.2008年12月30日原告和郭某填写的新密市房产转让登记申请表；4.2009年1月18日新密市房管局的房产转让登记审批表；5.2009年1月20日尚某等人领取房屋所有权证存根。该组证据证明原告非法转让国有划拨土地违法行为的持续状态。第五组：1.立案审批表；2.2013年7月23日本机关作出的《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》及其送达回证；3.2013年7月26日原告的听证申请书；4.2013年8月8日本机关向原告送达的听证通知书及其送达回证；5.原告代理人的听证法律意见书；6.听证笔录；7.办案单位制作的《土地违法案件调查报告》；8.违法案件会审笔录；9.2014年10月10日新密市国土资源局所作的行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书的及其送达回证；10.2014年10月14日新密市国土资源局作出的行政处罚决定书及其送达回证。该组证据证明本机关行政处罚程序合法。
原告对被告事实证据和程序证据真实性均无异议。但认为：被告提供的证据不能证明被告主张的违法事实的存在。合同法规定当事人之间订立合同，无论是地随房走，还是房屋随地走，原告均不具备被处罚的条件。另外，原告认为被告的处罚显然已经超过其处罚的时效。
对于原告提供的证据被告没有异议。
经法庭质证认证和法庭调查核实：对于原被告提供的证据真实性双方均无异议，可以作为认定事实的有效证据使用。
根据上列证据，可以认定以下事实：2003年7月1日，原告中国工商银行股份有限公司新密支行与案外人尚某、郭某签订房屋买卖协议，约定甲方中国工商银行股份有限公司新密支行自愿将位于郑州矿区新裴路南侧土地使用权证号为新密国用（97）字第245号的划拨土地上的家属楼一幢1464.59平方米楼房（包括院内地面以上一切附属物），以贰20万元价格卖给乙方，协议生效后，房屋所有权及土地使用权归乙方所有。并对付款方式、房产及土地过户、违约责任等内容进行了约定。
因接群众举报，2010年5月，被告新密市国土资源局对中国工商银行股份有限公司新密支行非法转让国有土地案件立案调查。经调查、询问、告知、听证等程序，被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十条第一款：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十一条第一款：“划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让、出租、抵押的，必须经县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门批准；并依照本规定和第二章的规定签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金。或者以转让、出租、抵押所或收益抵交土地使用权出让金。”根据原告的违法事实、性质、情节和社会危害程度，被告依据《中华人民共和国房地产管理法》第六十七条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十八条的规定，于2014年10月14日作出新密国土资罚（2014）141号行政处罚决定书。对原告中国工商银行股份有限公司新密支行处以没收违法所得20万元，罚款5万元的行政处罚。原告不服，于2014年12月30日向本院提起诉讼。
另查明，原告与尚国涛、郭丙晨签订房屋买卖协议后，购买人尚国涛、郭丙晨已付清20万房款。2008年10月，原告中国工商银行股份有限公司新密支行向新密市房管部门出具有“位于郑州矿区新裴路南侧家属楼的房产，我行已经于2003年7月1日卖给了尚某、郭某等人，请将此房产过户给购买人。”的证明。2008年到2009年期间，上述房屋已分别转移登记给尚某等十八人。
本院认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”本案中，原告中国工商银行股份有限公司新密支行，已于2003年7月与尚某、郭某二人签订了房屋买卖协议，将位于郑州矿区新裴路南侧土地使用权证号为新密国用（97）字第245号的划拨土地上的一栋家属楼（包括院内地面上一切附属物）以20万元的价格卖给尚某和郭某。购买人已于合同签订后付清20万元房款，并实际使用房屋。该家属楼所占土地为国有划拨土地，且原告不能证明其在与案外人签订协议转让房产时依法向有权县级政府审批，原告的行为已违反上述法律规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十七条规定：“违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条规定：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”故被告经过立案、调查、询问、听证、审核决定及送达程序后根据上述法律、法规规定作出被诉处罚行为并无不当。
对于被告处罚行为是否超过两年处罚时效，是否应当予以行政处罚问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告中国工商银行股份有限公司新密支行，于2003年7月与尚某、郭某二人签订了房屋买卖协议，原告将位于郑州矿区新裴路南侧划拨土地上的一栋家属楼（包括院内地面上一切附属物）以20万元的价格卖给尚某和郭某。购买人于合同签订后付清20万元房款，并实际使用房屋。后原告中国工商银行股份有限公司新密支行向新密市房管部门出具有“位于郑州矿区新裴路南侧家属楼的房产，我行已经于2003年7月1日卖给了尚某、郭某等人，请将此房产过户给购买人”的证明。2008年到2009年期间，上述房屋才分别转移登记给尚某等十八人，而涉案土地至今未办理土地过户手续。故应认定为原告违法行为仍处于继续状态，两年处罚时效应从原告违法行为终了之日计算。被告作出被诉处罚未超过行政处罚追诉时效。
综上所述，被告新密市国土资源局于2014年10月14日作出新密国土资罚（2014）141号行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告中国工商银行股份有限公司新密支行的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告中国工商银行股份有限公司新密支行负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于郑州市中级人民法院。且于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院缴纳上诉费，并在缴费之日起三日内将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 尚超峰
代理审判员 楚永超
代理审判员 冯俊敏
二〇一五年三月十八日
书 记 员 赵 彦
附本判决适用的法律法规和依据的条款：
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。