湖南省怀化市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘12行终132号
上诉人（原审原告）黄茂业，男，1968年8月18日出生，苗族，农民，住中方县。
委托代理人丁健，湖南五溪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中方县水库移民管理局，地址中方县生态城。
法定代表人杨贤华，局长。
委托代理人洪建军，中方县人民政府法制办副主任。
被上诉人（原审被告）沅陵县水库移民管理局，地址沅陵县沅陵镇鸳鸯桥头北岸。
法定代表人蒋晖军,局长。
委托代理人叶叙华，湖南天宇律师事务所律师。
原审原告黄茂业因与中方县水库移民管理局（以下简称中方县移民局）、沅陵县水库移民管理局（以下简称沅陵县移民局）移民安置行政协议一案，不服湖南省中方县人民法院（2016）湘1221行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人黄茂业的委托代理人丁健，被上诉人中方县移民局负责人邹伯康及委托代理人洪建军、沅陵县移民局负责人唐启勇及委托代理叶叙华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2010年3月17日，黄茂业与被告中方县移民局、沅陵县移民局签订了《沅陵县五强溪库区移民外迁中方县集中安置协议书》，协议约定：黄茂业自愿将全家3人从沅陵县盘古乡迁入中方县泸阳镇新店坪村安置点进行安置；房屋及附属工程设施补助费8250元/人，由中方县移民局、沅陵县移民局按照黄茂业委托的户型、面积建房；黄茂业自愿委托中方县移民局、沅陵县移民局统一建房，房型为C户型，面积115.16㎡，杂房由两方实行经费包干修建，黄茂业建房面积人均正房23㎡，户均杂房12㎡（4人或3人户），建房费用由中方县移民局、沅陵县移民局从上级移民主管部门下拨的房屋及附属设施补助费中结算，黄茂业要求建房面积超过人均23㎡的部分，按合同单价计算，其资金由黄茂业负责，沅陵县移民局代收，在搬迁前支付给中方县移民局；移民后期扶持资金的享受，按有关政策规定办理。协议未约定建房的合同单价。
2010年6月22日，湖南省水库移民管理局湘移函[2010]78号《关于五强溪水库外迁移民安置实施规划及补偿投资的批复》，对中方县五强溪水库移民安置补偿投资予以审核，确定超面积补款按731元/㎡计算。
协议签订后，中方县移民局在中方县泸阳镇新店坪村李家安置点负责修建了五强溪外迁移民住宅楼，移民住宅楼在2011年9月27日经过竣工验收。2011年10月8日，沅陵县移民局制作了五强溪库区移民外迁中方县集中安置统计表及安置有关经费结算名册，明确需扣除黄茂业超建房款29400元。黄茂业在结算名册中签字确认。
另查明，2004年6月10日，湖南省移民管理局湘移发[2004]7号文件《关于五强溪库区沅陵县农村移民补充安置工作若干问题的通知》规定移民补充安置后，从安置之日起继续享受移民口粮补贴1年，每人每月粮食补贴为17.09元，由沅陵县在搬迁时一次发到户。
2006年5月17日，国务院发布国发（2006）17号文件即《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，规定对移民的后期扶持政策，对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年，每人每年补助600元。
2007年3月7日，湖南省水库移民管理局发布湘移发（2007）3号文件即《关于确定大中型水库农村移民后期扶持方式的指导性意见》，规定“根据省政府常务会议精神，凡是按国发（2006）17号文件享受了移民后期扶持政策的大中型水库农村移民，原来享受的移民口粮补贴政策随之取消。”
一审法院认为，原、被告签订的《沅陵县五强溪库区移民外迁中方县集中安置协议书》是双方真实意思的表示，未违背法律规定，现原告要求确认该协议合法有效，二被告亦表示认可，予以支持。
本案的争议焦点是二被告是否依法及按照约定履行义务。第一、关于黄茂业要求沅陵移民局退还超建房款12900元。安置协议明确约定超过安置面积的部分，按合同单价计算，由黄茂业负责，黄茂业家庭人口3人，协议约定安置的正房面积为69㎡，黄茂业选择了115.16㎡的户型，超出46.16㎡，超出部分的费用按约定应由黄茂业负担，安置协议虽然对超过面积的单价没有约定，但双方可通过补充协商的方式解决，2011年结算时，沅陵县移民局计算黄茂业应承担的超建房款为29400元（并非原告起诉要求退还的数额12900元），黄茂业对此已签字确认。沅陵县移民局计算的超建房款金额也未高于湖南省移民局审核的超建面积按731元/㎡计算的规定，因此，被告沅陵县移民局收取黄茂业超建房款29400元符合安置协议约定，黄茂业要求退还的理由不成立；第二、关于黄茂业要求沅陵县移民局支付粮食补贴615.24元。原告的依据是湖南省移民管理局2004年发布的湘移发[2004]7号文件中规定的移民每人每月可获得17.09元的粮食补贴，但湖南省移民管理局在2007年发布的湘移发（2007）3号文件规定“根据省政府常务会议精神，凡是按国发（2006）17号文件享受了移民后期扶持政策的大中型水库农村移民，原来享受的移民口粮补贴政策随之取消。”，故黄茂业在按国发（2006）17号文件享受了移民后期扶持政策后，再要求沅陵县移民局支付粮食补贴无依据支持；第三、黄茂业认为按照《湖南省大中型水库移民条例》规定，人均住房面积不足25㎡，应按人均25㎡的标准计算房屋补偿费，被告承担修建的正房面积人均只有23㎡，少给黄茂业家庭修建8㎡，按照731元/㎡,应由两被告支付未按标准建房补偿费5848元。原告该项请求实质是认为协议对安置房屋面积的约定违法，关于该约定是否违法，因安置协议约定二被告除给原告修建人均23㎡正房的外，还需修建杂房12㎡，按通常理解，正房与杂房均是住房的组成部分，仅是使用功能的不同，协议约定给黄茂业安置的正房及杂房相加面积未少于人平25㎡，并没有违反《湖南省大中型水库移民条例》的规定，故原告该主张亦不成立。关于黄茂业在诉状中提到的其他问题，因黄茂业无相应的诉讼请求，故不在本案审查范围之内。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、确认原告黄茂业与被告中方县水库移民管理局、沅陵县水库移民管理局签订的《沅陵县五强溪库区移民外迁中方县集中安置协议书》合法有效；二、驳回原告黄茂业的其他诉讼请求。本案案件受理费247元，由原告黄茂业负担。
黄茂业不服，向本院提起上诉称，1、被上诉人未按移民安置协议约定的“房屋及附属工程设施补助费8250元／人”，对上诉人要求超建的房屋按14700元／人标准收费无相关依据，多收部分应予退还；2、被上诉沅陵县水库移民管理局应按照湖南省移民管理局2004年发布的湘移发[2004]7号文件中规定，支付上诉人全家自安置协议签订后至今每人每月17.09元的移民粮食补贴款；3、依照《湖南省大中型水库移民条例》第十三条规定，对农村移民住房面积按人均25平方米标准计算，而上诉人与两被上诉人签订的移民安置协议中约定建房面积为人均正房23平方米，即人均少建面积2平方米，对于少建房屋面积应按每平方米731元予以补偿。综上，请求撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人沅陵县移民局辩称，1、安置房户型及面积系上诉人自行选定的，超面积部分的房款也是上诉人自愿缴纳的，上诉人要求退还超建房款的上诉请求不能成立。2、上诉人享受了移民后期扶持政策，原来享受的移民口粮补贴政策应随之取消，上诉人主张还应享受每人17．09元／月的粮食补贴，属于适用政策依据错误。3、上诉人要求沅陵县移民局支付未按标准建房补偿款，既缺乏事实依据，也不符合三方签订的安置协议约定。综上，请求二审法院判决驳回上诉人的全部上诉请求。
被上诉人中方县移民局未予书面答辩。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，己随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
一审经审理查明的案件事实本院予以确认。
本院认为，行政诉讼中的起诉期限，是法律规定对行政相对人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。行政相对人只有在法定起诉期限提起行政诉讼，才有可能获得司法救助，否则，其合法权益就难以通过司法途径得到保障和实现。起诉期限是程序性诉权，人民法院在审理行政案件中应依职权主动审查起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或其他组织对行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。这是我国法律对行政诉讼起诉期限的规定。依此规定，行政诉讼当事人对行政协议提起行政诉讼的起诉期限，必须是在知道或者应当知道行政机关履行行政协议内容之日起二年内，逾期其诉权将得不到法律保护。本案黄茂业与中方县移民局、沅陵县移民局于2010年3月17日签订的《沅陵县五强溪库区移民外迁中方县集中安置协议书》，依法属于行政协议。在该协议履行中，双方发生争议。因此人民法院在立案和审理本案时应当依法审查黄茂业是否丧失诉权。根据本案现有证据，结合黄茂业的诉讼请求，2011年10月8日，沅陵县移民局制作了五强溪库区移民外迁中方县集中安置统计表及安置有关经费结算名册，明确需扣除黄茂业超建房款29400元，黄茂业在该结算名册中签字确认。此时黄茂业已经知道中方县移民局、沅陵县移民局履行上述协议情况，黄茂业提起诉讼的期限应从此时开始计算为二年。黄茂业于2016年3月9日向法院提起行政诉讼，请求确认上述协议合法有效，由沅陵县移民局、中方县移民局继续履行协议，支付黄茂业未按标准建房补偿费4386元，由沅陵县移民局退还黄茂业超建房款12900元，支付粮食补贴615．24元。已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，应当裁定驳回起诉。一审法院立案受理并作出实体判决不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省中方县人民法院（2016）湘1221行初7号行政判决；
二、驳回黄茂业的起诉。
本案不收取案件受理费，已收取的应退还黄茂业。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谌 蔚
审 判 员 肖尊启
代理审判员 袁 勇
二〇一六年十二月十四日
代理书记员 肖丽红
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无正当理由。