浙江省宁波市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙甬民二终字第313号
上诉人（原审原告）：宁波锦汇投资有限公司。
法定代表人：颜旭东。
委托代理人：赵建平。浙江东方港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宁波市国土资源局。
法定代表人：史跃萍。
委托代理人：李惠芳。浙江海册律师事务所律师。
上诉人宁波锦汇投资有限公司因与被上诉人宁波市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服宁波市江东区人民法院于2015年4月13日作出的（2015）甬东民初字第222号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月18日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2010年2月1日，慈溪森美宝顺汽车销售有限公司与被告宁波市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》两份，约定被告宁波市国土资源局将位于宁波市镇海区庄市街道明海大道东侧汽车4S店2号、3号地块出让给慈溪森美宝顺汽车销售有限公司、出让价款分别为45900000元与29460000元及双方的权利义务等内容。该两份合同的第五条约定出让宗地的用途为商服（汽车4S店）。第十二条约定主体建筑物性质为综合专业市场（汽车4S店），附属建筑物性质为相应配套设施，未经出让方和规划管理部门同意，受让人不得改变本地块的用途（汽车4S店用地），不得将本地块转让给不具有汽车4S店经营资质者。第十六条约定受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照国家法律、法规、规章、政策的有关规定办理。在上述两份合同附件中的《宁波市镇海区建设工程规划条件》中载明用地性质为商业金融业用地（C2）。在附件的《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》中载明土地用途为商服（汽车4S店），未经出让方和规划管理部门同意，受让人不得改变本地块的用途（汽车4S店用地），不得将本地块转让给不符合上述要求者，该点在土地证上载明。2010年5月13日，慈溪森美宝顺汽车销售有限公司、原告宁波锦汇投资有限公司与被告宁波市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》变更协议两份，约定慈溪森美宝顺汽车销售有限公司针对镇海庄市明海大道东侧汽车4S店2号、3号地块通过挂牌出让活动取得的权利和应承担的义务以及《国有建设用地使用权出让合同》约定的权利和义务一并转归原告宁波锦汇投资有限公司等内容。2010年7月5日，宁波市镇海区发展和改革局出具的《宁波市镇海区企业投资项目备案通知书》中载明建设项目名称为综合专业市场（汽车4S店），项目所属行业为商务服务业，要求项目按照汽车4S店技术标准、规范要求进行设计和建设，项目应符合土地利用、城市规划要求，由有关部门进行控制。2010年7月14日，原告宁波锦汇投资有限公司取得涉案两地块的建设用地规划许可证，该许可证上载明用地项目名称为明海大道东侧Zh06-07-23-2地块（汽车4S店）、Zh06-07-23-3地块（汽车4S店），用地性质商业金融业用地（C2）。2011年8月9日，原告宁波锦汇投资有限公司取得涉案两地块的建设工程规划许可证。2012年5月30日，原告宁波锦汇投资有限公司与被告宁波市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》补充协议一份，约定因规划审批时限的原因，应原告宁波锦汇投资有限公司申请，被告宁波市国土资源局同意镇海庄市明海大道东侧汽车4S店2号、3号地块的竣工时间延长为2013年2月4日之前，原告宁波锦汇投资有限公司须按原告出让合同约定的各项土地开发利用要求继续开发利用该宗地，并在2013年2月4日前竣工并通过项目竣工复核验收等内容。2012年8月16日及2013年1月4日，原告宁波锦汇投资有限公司就涉案两地块上房屋取得商品房预售许可证。后原告宁波锦汇投资有限公司出售该涉案两地块上多套商品房，商品房的设计用途为商业用房。2013年1月5日，宁波市镇海区人民政府印发镇政办会纪[2013]5号专题协调会议纪要，其中载明：“……我区在2007年3月至2010年9月挂牌出让了一批汽车4S店地块，由于当时国土和规划部门对于汽车4S店的用地性质分类标准不统一（且上级对口部门也未作明确规定），规划部门一般明确用地性质为商业金融业用地（适建综合专业市场及配套用房），而国土部门一般明确为商服用地（汽车4S店），且当前汽车4S店建设尚无统一的国家标准，致使部分地块受让方在实施地块开发建设时理解上出现偏差，在建设方案设计时，布局了部分面积大小不等的市场及配套用房，规划、国土、建设等相关部门在方案审核时也予以了认可。……对原出让合同中已约定‘未经出让方和规划管理部门同意，受让人不得改变本地块的用途（汽车4S店用地），不得将本地块转让给不具有汽车4S店经营资质者’及类似条款的地块，经国土和规划管理部门审核同意，可在补交土地出让金差价后，将市场或商务用途建筑分割对外出售，销售对象条款可予以放宽……”2013年5月14日，原告宁波锦汇投资有限公司与被告宁波市国土资源局再次签订《国有建设用地使用权出让合同》补充协议一份，约定因规划审批时限的原因及宁波市政府出台海砂禁用政策等原因，根据镇海区政府会议纪要精神及原告宁波锦汇投资有限公司施工需要，应原告宁波锦汇投资有限公司申请，被告宁波市国土资源局同意镇海庄市明海大道东侧汽车4S店2号、3号地块的竣工时间延长为2014年2月4日止等内容。2014年1月24日，原告宁波锦汇投资有限公司与被告宁波市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》一份，约定镇海庄市明海大道东侧2号地块中建筑面积为24749.60平方米的土地用途改变为商服用地（市场），并按评估的楼面地价153元/平方米办理，总补交金额为3786689元，使用年限至2050年2月4日止等内容。同日，原告宁波锦汇投资有限公司与被告宁波市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》一份，约定镇海庄市明海大道东侧3号地块中建筑面积为16636.77平方米的土地用途改变为商服用地（市场），并按评估的楼面地价153元/平方米办理，总补交金额为2545426元，使用年限至2050年2月4日止等内容。2014年8月26日，原告宁波锦汇投资有限公司向宁波市国土资源局镇海分局提交请求返还土地出让金（补交部分）的报告一份，认为原告宁波锦汇投资有限公司并未违反《国有建设用地使用权出让合同》第十二条的约定，双方合同项下宗地新建建筑物主要符合综合专业市场（汽车4S店），其他土地利用要求仅是基本土地利用要求的补充和说明，本合同项下的土地性质为商服，且本项目的开发建设过程中，镇海国土分局、镇海规划局、镇海建交局、镇海新城管委会及其他职能部门多次参与项目论证、审议等，原告宁波锦汇投资有限公司于2014年1月与被告宁波市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，是基于当时交付购房户的期限压力及交付前综合验收的必要环节等因素考量，并非原告真实意愿，要求退回土地出让金等。2014年11月24日，宁波市国土资源局镇海分局复函原告宁波锦汇投资有限公司，认为原告将部分用途由汽车4S店用途改变为对外销售的市场用地（改变土地使用用途）以及对外销售部分的销售对象并不具备汽车4S店经营资质（改变土地使用条件）两个事项，该局根据相关法律法规及区政府会议纪要精神，与原告协商一致后签订补充协议，原告补交了相应的土地出让金，故不存在任何疑义等。2014年12月18日，原告宁波锦汇投资有限公司再次就退还出让金事宜向宁波市国土资源局镇海分局提交报告。
原审原告宁波锦汇投资有限公司于2015年1月14日诉至原审法院，请求判令：1.撤销原审原告与原审被告之间于2014年1月24日签订的编号为3302112014A22015和3302112014A22016的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》；2.原审被告返还原审原告补交的土地出让金6332115元，并承担原审原告利息损失367951.29元（利息计算至2014年12月31日），上述两项合计为6700066.29元。
原审法院经审理认为：当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。首先，关于镇海庄市明海大道东侧汽车4S店2号、3号地块的《国有建设用地使用权出让合同》系慈溪森美宝顺汽车销售有限公司与被告宁波市国土资源局自愿签订，原告宁波锦汇投资有限公司经受让取得慈溪森美宝顺汽车销售有限公司与被告宁波市国土资源局《国有建设用地使用权出让合同》项下的权利义务，故该两份《国有建设用地使用权出让合同》对原告宁波锦汇投资有限公司具有约束力。根据国有建设用地使用权挂牌竞买须知载明的内容及该两份《国有建设用地使用权出让合同》第五条和第十二条的约定，涉案地块的用途为商服（汽车4S店），主体建筑物性质为综合专业市场（汽车4S店），附属建筑物性质为相应配套设施，未经出让方和规划管理部门同意，受让人不得改变本地块的用途（汽车4S店用地），不得将本地块转让给不具有汽车4S店经营资质者，故涉案地块的用途已明确为商服或综合专业市场项下的汽车4S店用地，汽车4S店应系双方对商服或综合专业市场项下多种土地用途的限缩约定，故原告关于出让宗地的用途应为包括汽车4S店在内的办公用房、专业市场的主张，缺乏相应的事实和法律依据，故对此不予采信。其次，原告宁波锦汇投资有限公司将涉案地块的部分土地用于商品房预售，后根据政府会议纪要精神，原告宁波锦汇投资有限公司与被告宁波市国土资源局协商一致签订两份《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，对原告宁波锦汇投资有限公司因改变涉案土地使用条件补交出让金达成一致意见。原告宁波锦汇投资有限公司作为专业公司，对其签订补充协议可能存在的风险和法律后果应是明知的，对自身行为是否需要补交土地出让金应具备较强的认知能力，故原告关于上述补充协议并非其真实意思表示，系受被告宁波市国土资源局胁迫所签订的主张，缺乏相应的事实和法律依据，故对此亦不予采信。出让金补交金额系被告宁波市国土资源局委托有专业资质的土地估价机构出具，原告宁波锦汇投资有限公司对土地估价有异议，但并未提供充分的证据予以反驳，故对此不予采信。综上，原告要求撤销与被告宁波市国土资源局间于2014年1月24日签订的编号为3302112014A22015和3302112014A22016的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，由被告返还土地出让金并支付利息损失的主张，依据不足，该院对此不予支持。
据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十四条、第六十条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条的规定，作出如下判决：驳回原告宁波锦汇投资有限公司的诉讼请求。案件受理费58800元，由原告宁波锦汇投资有限公司负担。
宣判后，原审原告宁波锦汇投资有限公司不服，上诉至本院，称：1.上诉人在一审中提交了十五份证据，其中大多为政府职能部门的批复。这些证据充分证明涉案土地应为包括汽车4S店在内的综合商服用地，其功能应界定为综合专业市场。但原审法院却在对上述证据的真实性予以确认的情况下，认定上诉人的主张缺乏事实依据，应属不当；2.上诉人在后续开发建设利用土地时，并未改变合同约定的土地用途。理由为：（1）涉案土地功能应界定为商服或综合专业市场（含汽车4S店）。目前，上诉人的开发建设行为完全符合这一约定。另根据涉案合同第十九条的约定，受让人按照本合同约定支付全部国有建设用地使用权出让款，领取国有建设用地使用证后，有权将本合同项下的全部或部分国有建设用地使用权转让、出租、抵押。据此，上诉人进行商品房销售的行为亦与约定相符。且商品房属于办公用房，并未改变土地性质。（2）涉案土地在挂牌出让过程中，宁波市规划局公示的用地性质是商业金融用地（C2），被上诉人公示的为商服（汽车4S店）。而根据《城乡规划法》第三十八条之规定，任何土地在出让前首先是由规划部门来确定用地性质的。因此，涉案土地的性质应以规划为准，即上诉人认为该地块应是具备商业服务功能的建设用地。（3）上诉人在按约支付了土地出让金后，即按规定办理了一系列的报批手续，其中审批部门包括了建设局、规划局、住建局、人防、消防等相关部门。而在审批过程中，人防工程、公共停车位和物业用房等均是作为商业项目审批及公示的，被上诉人不仅完全知情，且从未提出异议。但在上诉人领取商品房预售许可证及出售房屋时，其才进行干涉；3.补充协议是上诉人在受到胁迫的情况下签订的。首先，对于区政府会议纪要如何形成及形成后如何执行，上诉人并不知情。其次，被上诉人以上诉人已出售的商品房不予登记及办证相要挟，而此时刚好处于交房前夕，故上诉人在无奈之下订立了协议。综上，原审法院认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销原判，改判支持上诉人的上诉请求。
被上诉人宁波市国土资源局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
在二审审理期间，上诉人宁波锦汇投资有限公司提交了《锦汇·财富广场地块交通影响评价》、《关于<锦汇·财富广场地块交通影响评价>的回复》、《宁波市人防工程施工图设计文件审查报告》、锦汇·财富广场平面图以及《前期物业服务合同》各一份，拟证明涉案土地用途并未改变，如果建造汽车4S店，是不需要上述报告及手续的。
被上诉人宁波市国土资源局经质证认为，对上述证据的真实性均无异议，但对其关联性不予认可，因为对于涉案土地的用途，双方已作出了明确约定，至于后期的改变与本案无关。
本院经审查认为，上诉人宁波锦汇投资有限公司提交的上述证据不属于二审中的新证据，且不能证明本案之待证事实，故均不予认定。
本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，关于涉案2号、3号地块的用地性质及用途，虽《宁波市镇海区建设工程规划条件》中载明为商业金融用地（C2），但在此前提下，根据《国有建设用地使用权出让合同》第五条与第十二条的约定，上述地块的用途为商服（汽车4S店），且主体建筑物性质为综合专业市场（汽车4S店），而《国有建设用地使用权挂牌竞买须知》亦显示用途为商服（汽车4S店），因此，双方当事人已将涉案地块的用途明确限定为商服或综合专业市场项下的汽车4S店用地。现上诉人将其中部分地块用于商品房开发与销售，并认为其行为并未改变原约定的土地用途，该诉称缺乏事实依据，故本院难以采信。鉴于部分地块的用途已改变为商服用地（市场），经协商，双方当事人于2014年1月24日就该部分地块所涉土地出让金补交事宜另行签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》两份。上诉人主张其系在受到胁迫的情形下签订上述协议的，但对此其并无充分的依据予以佐证，且在补充协议签订后，其已实际补交了相应的款项，因此，对于其要求撤销上述两份《国有建设用地使用权出让合同补充协议》及返还已补交的土地出让金的主张，原审法院未予支持，并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决得当。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费58800元，由上诉人宁波锦汇投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞灵波
代理审判员 张梦霞
代理审判员 郑 辉
二〇一五年七月三日
代书 记员 陆 琼