江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）苏行终字第00034号
上诉人（原审原告）南京威尔化工有限公司，住所地江苏省南京市化学工业园长丰河西路99号。
法定代表人吴仁荣，该公司总经理。
委托代理人胡剑军，北京市中咨律师事务所律师。
委托代理人詹敏，北京市中咨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，该市市长。
委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）中国石化集团金陵石油化工有限责任公司，住所地江苏省南京市栖霞区栖霞街道甘家巷388号。
法定代表人戚建国，该公司董事长。
委托代理人王久忠，该公司法律顾问。
委托代理人龚福标，该公司土地管理科科长。
被上诉人（原审第三人）江苏钟山化工有限公司，住所地江苏省南京化学工业园区丰华路158号。
法定代表人郭金东，该公司董事长。
委托代理人薛忠贵，江苏金路律师事务所律师。
上诉人南京威尔化工有限公司（以下简称威尔化工公司）因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）土地行政批准一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第245号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年1月19日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人威尔化工公司的委托代理人胡剑军、詹敏，被上诉人南京市政府的委托代理人冯现芹，被上诉人中国石化集团金陵石油化工有限责任公司（以下简称金陵石化公司）的委托代理人王久忠、龚福标，被上诉人江苏钟山化工有限公司（以下简称钟山化工公司）的委托代理人薛忠贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2000年6月2日，威尔化工公司与金陵石化公司下属的化工二厂签订《综合协议》、《租赁协议》各一份，约定将化工二厂原三车间新产品生产装置和原五车间SOPA生产装置以及相关产品市场租赁给威尔化工公司，租赁期限为五年。2004年3月25日，威尔化工公司与金陵石化公司签订《资产转让协议》，该协议转让标的为“化工二厂内匀染剂装置届区内除土地、房屋外地装置、设备、管道、框架、道路、水沟等；速泊装置界区内除土地、房屋外地装置、设备、管道、框架、道路、棚子、水沟等。”钟山化工公司通过企业改制的方式取得涉案土地及房屋之后，威尔化工公司与钟山化工公司签订了《土地使用权租赁合同》，该合同约定的租赁范围为：根据钟山化工公司在改制时与金陵石化公司签订的有关协议精神，钟山化工公司同意将其依法从金陵石化公司承租的土地出租给威尔化工公司使用；钟山化工公司出租给威尔化工公司的土地共叁宗，总面积为7452平方米。钟山化工公司租给威尔化工公司的土地的使用证号、宗地面积、宗地位置、批准用途等内容以附件表格形式列出；地下资源、埋藏物和市政公用设施均不属于本协议租赁范围。该合同约定的租赁期限为：土地使用权租赁期限为壹年，自2011年1月1日至2011年12月31日止。威尔化工公司与钟山化工公司签订《房屋租赁合同》，该合同约定：一、钟山化工公司同意将位于小聚醚装置处三层楼房、烘房、备料房及原钙盐办公室，建筑面积为680平方米的房屋出租给威尔化工公司使用；二、该房屋用途为办公用房。除双方另有约定外，威尔化工公司不得随意改变房屋用途；三、租赁期限为壹年，自2011年1月1日至2011年12月31日止。原审法院另查明，2014年9月26日威尔化工公司向南京市政府申请政府信息公开，申请公开内容为，一、批准南京市国土资源局拟定的出让地号为1310603500111的“宁栖国用（2011）第16838号”的《国有土地使用权证》的最低出让价格的批文；二、批准南京国土部门编制的该宗地块的《国有土地使用权出让计划》的批文；三、根据受让人的申请，批准向其颁发《土地使用权证书》的批文。南京市政府于2014年10月15日向威尔化工公司作出了编号为2014-130的《政府信息公开申请答复书》，主要内容为，本机关未制作、生成该信息，建议威尔化工公司向南京市国土局申请、了解相关信息。威尔化工公司因不服南京市政府向钟山化工公司作出的宁栖国用（2011）第16838号《国有土地使用权证》，向原审法院另案提起行政诉讼，原审法院于2014年7月22日受理。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”第四十一条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定，原告对其起诉符合法定条件，承担举证责任。本案中，在案证据不能证明威尔化工公司起诉的具体行政行为存在，即南京市政府没有作出将1310603500111号地块出让给钟山化工公司的批准行为。由于威尔化工公司所起诉的具体行政行为不存在，南京市政府并非作出将1310603500111号地块出让给钟山化工公司的行政主体。威尔化工公司起诉要求确认南京市政府作出批准1310603500111号地块出让给钟山化工公司的具体行政行为违法，没有事实根据。威尔化工公司的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（一）项、第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回威尔化工公司的起诉。
上诉人威尔化工公司上诉称：1、根据《协议出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规范》（试行）的规定，对1310603500111号地块出让进行审批是南京市政府的法定职责和法定义务。2、原审庭审中南京市政府明确表示其未对1310603500111号地块出让进行审批属于行政不作为。3、南京市政府应就其不负有对1310603500111号地块出让进行审批的法定职责承担举证责任。4、原审法院认定南京市政府不是作出将1310603500111号地块出让给钟山化工公司的行政主体，国有土地使用权转让属民事行为错误。5、原审法院认为被诉具体行政行为必须是作为的行政行为错误，不作为的行政行为可诉。6、自2000年到2010年12月31日，上诉人一直在使用涉诉土地。请求本院撤销原审裁定，并依法改判。
被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称，上诉人起诉的具体行政行为是南京市政府批准将1310603500111号地块出让给钟山化工公司的行为，但南京市政府并未批准将1310603500111号地块出让给钟山化工公司，威尔化工公司提起本案诉讼不符合法定条件。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人金陵石化公司未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人钟山化工公司未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中除同意南京市政府的答辩意见外还主张，南京市政府是否应当批准涉案土地出让不属本案审查范围。
上诉人威尔化工公司提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，上诉人威尔化工公司除对原审裁定认定的以下事实提出异议外，对原审法院认定的其他案件事实无异议：1、钟山化工公司通过企业改制的方式取得涉案土地及房屋。2、原审裁定遗漏了在签订《土地使用权租赁合同》前，威尔化工公司已经实际占有使用涉案土地的事实。被上诉人南京市政府、金陵石化公司、钟山化工公司对原审裁定认定的案件事实均无异议。关于上诉人所提异议，本院经审查认为，上诉人所提异议不影响本案审理，原审裁定认定主要事实清楚，本院依法予以确认。
庭审中，各方当事人围绕1310603500111号地块出让给钟山化工公司是否经南京市政府批准，上诉人威尔化工公司提起本案诉讼是否有事实根据，原审法院裁定驳回威尔化工公司起诉是否正确进行了辩论。
上诉人威尔化工公司在庭审辩论中除坚持其上诉意见外还主张：1、钟山化工公司不是金陵石化公司的改制企业。2、行政不作为是具体行政行为。3、南京市政府应当就其未作出被诉行政行为提供证据和法律依据。
被上诉人南京市政府、金陵石化公司、钟山化工公司在庭审辩论中均仍坚持其答辩意见。
本院认为，提起行政诉讼应当以具体行政行为的存在为前提。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有事实根据。本案中，威尔化工公司起诉要求确认南京市政府作出批准1310603500111号地块出让给钟山化工公司的具体行政行为违法，但威尔化工公司未提供证据证明南京市政府作出批准1310603500111号地块出让给钟山化工公司的具体行政行为，威尔化工公司在本院庭审中也自认南京市政府未作出被诉具体行政行为，故威尔化工公司提起本案诉讼没有事实根据，其起诉不符合行政诉讼的起诉条件。原审法院裁定驳回威尔化工公司的起诉正确。
综上，上诉人威尔化工公司的上诉理由和请求依法不能成立。原审裁定认定主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张世霞
代理审判员 苗 青
二〇一五年三月十日
书 记 员 崔 雪