江苏省丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丰行初字第0020号
原告蔡敬明，农民。
委托代理人皇甫莉莉，江苏中阳律师事务所律师。
被告丰县住房和城乡建设局，住所地丰县工农南路中医院南。
法定代表人李伟，该局局长。
委托代理人史志弘。
委托代理人刘景良，江苏汉地律师事务所律师。
被告丰县大沙河镇人民政府，住所地丰县大沙河镇。
法定代表人刘一，该镇镇长。
委托代理人杜立志。
委托代理人张晓勇，江苏敏言律师事务所律师。
第三人赵学保（曾用名赵学宝），农民。
委托代理人李新，江苏鸿国律师事务所律师。
第三人蔡敏（曾用名蔡继敏），农民。
原告蔡敬明认为日常工作受大沙河镇人民政府领导、业务上受丰县住房和城乡建设局（以下简称丰县住建局，更名前为丰县建设管理委员会）指导的全民事业单位大沙河镇建设管理服务所2004年8月30日为第三人赵学保、蔡敏颁发的大字第1156号、大字第1157号村镇房屋所有权证，侵犯了自己的合法权益，向本院提起行政诉讼。2014年6月25日本院立案受理，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年9月29日公开开庭进行了审理。原告蔡敬明及其委托代理人皇甫莉莉，被告丰县住建局委托代理人史志弘、刘景良，被告丰县大沙河镇人民政府委托代理人杜立志、张晓勇到庭参加了诉讼，第三人蔡敏经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2002年4月28日，丰县建设管理委员会更名为丰县建设局。2004年8月30日，大沙河镇建设管理服务所向两第三人颁发了编号为1156号、1157号的村镇房屋所有权证，其上盖有大沙河镇建设管理服务所公章及丰县建设管理委员会村镇房屋所有权专用章。蔡敬明称2013年6、7月份，其女儿蔡敏办理贷款需要房屋所有权证作抵押，原告发现自己的房产被办成了大字第1156号、1157号两份村镇房屋所有权证，所有权人分别是蔡敏（蔡继敏）和赵学保，故起诉至法院要求撤销该两份证书。丰县住建局和大沙河镇人民政府均称大沙河镇建设管理服务所不属于其下属机构，不受其管理，涉案房屋所有权证书与本机关无任何关系。两被告均未提供办理涉案房屋所有权证书的档案卷宗及登记资料。
被告丰县住建局于法定期限内向本院提供了以下证据，以证明涉案村镇房屋所有权证书的颁发与丰县住建局的职能无关联、应为无效证件：
1、2002年4月28日丰县人民政府《关于印发丰县建设局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（丰政办发（2002）58号）文件一份，丰县建设管理委员会于2002年4月28日更名为丰县建设局，同时根据文件关于丰县建设局的职责及内设机构的规定内容，更名后的丰县建设局不再具有办理村镇房屋所有权证的职能，故办理于2004年8月30日的涉案房屋所有权证不属于丰县建设局颁发，且该两份证书加盖的仍是丰县建设管理委员会的印章，因此应为无效证件；
2、2014年7月10日丰县住建局对涉案村镇房屋所有权证书的情况说明一份，证明目的同证据1。
被告大沙河镇人民政府未向本院提供任何证据。
原告蔡敬明诉称：2003年原告的妹妹蔡凤兰（第三人赵学保之妻）以借看原告的房屋所有权证为由，拿走原告证书后又以丢失为由不予返还。2004年赵学保在未经原告授权委托、无原告的产权分割证明的情况下，持原告的江苏省村镇工程建设许可证向丰县大沙河镇建设管理服务所申请办理村镇房屋所有权证分户，该服务所严重违反法定程序将原告的房屋分别为蔡敏（原告之女）、赵学保办理了大字第1156号、1157号村镇房屋所有权证，严重侵害了原告的合法权益。后经了解，丰县大沙河镇建设管理服务所系丰县住建局的业务管理部门，丰县住建局辩称该服务所也受大沙河镇人民政府行政管理，两被告互相推诿责任，请求判决撤销大字第1156号、1157号村镇房屋所有权证，并由两被告承担诉讼费。
原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、大字第1156号、1157号村镇房屋所有权证（复印件），来源于大沙河镇建设管理服务所，证明争议房屋由大沙河镇建设管理服务所及丰县建设管理委员会加盖公章后，颁发给第三人蔡敏和赵学保；
2、2013年9月1日大沙河镇建设管理服务所撤销涉案两份村镇房屋所有权证书通知一份（复印件）、2014年1月6日大沙河镇建设管理服务所向丰县住建局报告一份（复印件），来源于丰县大沙河镇建设管理服务所。报告系向丰县住建局请示撤销其为两第三人办理的村镇房屋所有权证一事，撤销原因为涉案的两份分户房屋所有权证系第三人赵学保诱导其工作人员违法办理，且房屋的产权存在争议；
3、1998年5月19日丰县李寨乡人民政府通知一份（复印件），原件在丰县法院宋楼法庭民事诉讼中已提交，证明争议房屋产权属于原告所有，原告与被诉具体行政行为有利害关系。
被告丰县住建局辩称：一、涉案村镇房屋所有权证，是丰县建设管理委员会村镇科于2002年4月28日之前，将加盖“丰县建设管理委员会村镇房屋所有权专用章”的空白证书交给各乡镇建设管理服务所填发。2002年4月28日根据丰政办发（2002）58号文件，丰县建设管理委员会更名为丰县建设局，并不再具有颁发村镇房屋许可证的职权，因此填发于2004年8月30日、盖有丰县建设管理委员会所有权专用章的村镇房屋所有权证书是无效证书，原告要求撤销涉案两份证书无法律依据；二、丰县大沙河镇建设管理服务所不是被告的下属机构，该所行为不能代表丰县住建局；三、原告与第三人赵学保就涉案房屋发生争议的时间应是2004年8月30日，原告起诉超出了起诉期限，故请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告大沙河镇人民政府辩称：原告的诉讼请求超过诉讼时效；原告起诉大沙河镇人民政府主体错误，原告提供的证据不能显示大沙河镇人民政府作出了任何侵犯其合法权益的具体行政行为。
第三人赵学保述称：涉案房屋建造与原告无任何利害关系，原告无权提起行政诉讼；大字第1157号房屋所有权证是赵学保本人提供建房手续及其他办证所需资料，按照大沙河镇人民政府要求填写相关表格后予以办理、合法发放的；办理房屋所有权证时两第三人对房屋产权划分没有任何异议；如大字第1157号房屋所有权证属于无效证件，第三人赵学保并无过错，同意被告丰县住建局驳回原告起诉的答辩意见。第三人赵学保未向本院提供证据。
第三人蔡敏经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，亦未向本院提交书面陈述意见及证据。
对被告丰县住建局提交的证据，原告质证认为：对证据1、2的真实性无异议，对证明目的有异议，其情况说明进一步证明了丰县大沙河镇建设管理服务所系违法发证，证据1规定了丰县建设局主管乡镇建设工作，结合原告的证据能证明大沙河镇建设管理服务所是丰县住建局的下属机构，其行为的法律后果应由丰县住建局承担。
对被告丰县住建局提交的证据，被告大沙河镇人民政府质证认为：对证据1真实性无异议，对其证明目的请求法院予以认定；证据2则属于被告的自述。
对被告丰县住建局提交的证据，第三人赵学保质证认为：对证据1真实性、关联性、合法性无异议；证据2属于丰县住建局单方的情况说明，应以法院查明的事实予以认定。
对原告提交的证据，被告丰县住建局质证认为：对证据1真实性无异议，但在证书上盖章的丰县建设管理委员会在2002年4月28日后即更名为丰县建设局，继续用盖有不复存在的机关的空白房屋所有权证书进行填发，属于发放无效证件，并非更名前丰县建设管理委员会的行为，亦非更名后的丰县建设局的行为，故不属于丰县住建局的行为；对证据2真实性无法确定，但内容可证明涉案房屋所有权证书办理程序违法；对证据3真实性无异议。
对原告提交的证据，被告大沙河镇人民政府质证认为：对证据1真实性无法确定，该两份证书的填发机关及盖章单位均与丰县大沙河镇人民政府无关；对证据2真实性无法确定，大沙河镇建设管理服务所无权作出撤证行为，报告属于内部公文，其内容是否具有可采性由法院确定；对证据3真实性、关联性均有异议。
对原告提交的证据，第三人赵学保质证认为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议；证据2中的通知已经被大沙河镇人民政府撤销，对报告的真实性有异议；证据3中的通知是超越职权的无效行为，原被审批人赵学保仍是实际建房人。
根据《行政诉讼法》和《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定的证据规则，结合双方质证意见，对当事人提交的证据，本院作如下认定：被告所举证据1，各方当事人对证据的真实性、关联性、合法性均无异议，应认定为有效证据，该份证据证明2002年4月28日后丰县建设管理委员会更名为丰县建设局，主管乡镇建设工作；被告所举的证据2属于被告陈述，结合其他证据、各方当事人陈述及庭审查清的事实，丰县住建局的情况说明与事实相符，本院对其真实性、关联性、合法性予以确认并采信。
对原告提交的证据1真实性、关联性予以确认，该两份证书系2004年8月30日大沙河镇建设管理服务所违反法定程序填发给两第三人，对其合法性不予认可；对原告所举的证据2中的通知不予采信，大沙河镇建设管理服务所无权作出撤证行为，对报告真实性予以确认，报告中表述涉案两份村镇房屋所有权证的填发过程，与原告陈述一致，故本院对该报告予以采信；原告提交的证据3真实性、关联性予以确认，可以证明原告与涉案房屋有利害关系，本院予以采信。
根据以上确认的证据，查明了以下事实：2002年4月28日，丰县建设管理委员会更名为丰县建设局。2004年8月30日，大沙河镇建设管理服务所向两第三人颁发了编号为1156号、1157号的村镇房屋所有权证，其上盖有大沙河镇建设管理服务所公章及丰县建设管理委员会村镇房屋所有权专用章。2013年蔡敏办贷款需要房屋所有权证作抵押，原告得知了大字第1156号、1157号村镇房屋所有权证的存在，认为侵犯了自己对涉案房屋的所有权，故起诉至法院要求撤销。两被告均认为被诉具体行政行为与自身无关，均未提供任何办理涉案房屋所有权证的卷宗档案及登记资料。
本案的争议焦点为：1、原告与被诉具体行政行为是否有利害关系，是否具有诉讼主体资格；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、被诉具体行政行为所依据的证据是否充分、程序是否合法；4、被诉具体行政行为的责任主体应如何确定。
本院认为，《江苏省村镇规划建设管理条例》第四条：“县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作”。该条例第二十三条规定：“村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。”《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”本案被告丰县住建局（原丰县建设管理委员会）作为丰县人民政府建设主管部门，负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作，目前仍负责房屋登记工作，有颁发村镇房屋所有权证的职责。
关于原告与被诉具体行政行为是否有利害关系，是否具有诉讼主体资格的问题。庭审中查明，原告与两第三人对涉案房屋的权属有争议，且双方就涉案房屋产权问题的民事诉讼处于中止审理状态，赵学保曾经手将涉案房屋东面底上共四间出租给孙战斗，租房定金1000元由原告的儿子收取，赵学保则一次性收取了五年租金。根据当前涉案房屋权属不明的状况、原告家人对租房定金收取情况、1998年李寨乡政府向原告下达建房事宜的通知，以及原告认为涉案两份房屋所有权证的办理侵害了自己的房屋所有权，可以认定原告与涉案房屋有利害关系，根据《行政诉讼法》第十一条第（八）项之规定：“人民法院受理公民、法人和其它组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”蔡敬明符合法定的起诉条件，是适格的原告。
关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。2013年6、7月份蔡敏办理贷款需要房屋所有权证抵押时，原告发现了涉案房屋分别办理于蔡敏和赵学保名下的大字第1156号、1157号村镇房屋所有权证，于2014年6月25日提起行政诉讼要求撤销该两份证书，根据《行政诉讼法解释》第四十二条之规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原告作为被诉具体行政行为的利害关系人，被告未曾告知其具体行政行为的内容、诉权及起诉期限，原告从知道涉案两份房屋所有权证存在至提起行政诉讼时仅一年，故原告起诉未超过法定起诉期限。
关于被诉具体行政行为所依据的证据是否充分、程序是否合法的问题。两被告均未提供任何关于涉案两份房屋所有权证书的办理程序材料，根据《行政诉讼法》第三十二条之规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼实行举证责任倒置，被告不能提供作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件时，应承担举证不能的不利后果。本案被诉具体行政行为所依据的证据不足，属于虽已成立，但由于重大明显违法而不具有公定力，从而自始当然确定不发生法律效力的无效行政行为。
关于本案的被告即被诉具体行政行为的责任主体应如何确定的问题。1997年江苏省机构编制委员会、财政厅、建设委员会《关于稳定和健全全省乡镇建设服务机构的通知》中明确规定：“各乡镇的建设管理服务所性质为全民事业单位；管理体制上，属乡镇人民政府领导，业务上接受上级建设主管部门指导。乡镇政府在征求县级建设主管部门的意见后，确定建设管理服务所所长的任免。经费来源上，乡镇建设管理服务所定性定编后，所需经费自收自支解决，其主要来源从建筑市场管理费及其它有关服务费用中列支。其定性定编工作，由市、县（市）编委会同级建设主管部门，按本通知精神，结合本地实际，尽快组织实施。”大沙河镇建设管理服务所性质上为全民事业单位，并无行政职权，其颁发村镇房屋所有权证的职能是受丰县建设管理委员会（现为丰县住建局）的委托，所颁发的涉案证书是由丰县建设管理委员会村镇科加盖印章后交由其填发。行政委托是指国家行政机关在自己的职权范围内，将某项行政职能委托给某一机关、机构、企事业单位、其他社会组织办理的行为。被委托的组织必须以委托的行政机关的名义在委托的职权范围内行使行政职权，履行行政职责，法律后果由委托的行政机关承担。因此，被委托的组织不具有行政主体资格，丰县建设管理委员会作为办证时的委托主体，应当承担被委托主体大沙河镇建设管理服务所颁发涉案证书的法律后果。《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十三条规定：“村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理。”虽然2002年丰县建设管理委员会更名为丰县建设局，后又更名为丰县住建局，但作为县建设行政主管部门的职责并未变更由其他机关承担，丰县住建局仍承继丰县建设管理委员会、丰县建设局关于村镇建设行政管理的职责，即使委托颁证不是丰县住建局所为，亦应承担该委托行为的法律后果，故丰县住建局是本案的适格被告。大沙河镇人民政府虽是大沙河镇建设管理服务所的领导机关，但被诉具体行政行为并非大沙河镇人民政府作出或委托，而是受丰县建设管理委员会的委托，《行政诉讼法解释》第二十一条明确规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起行政诉讼的，应以该行政机关为被告。”故大沙河镇人民政府不是本案的适格被告，原告对其提起行政诉讼无法律依据。
综上，被告丰县住建局在办理涉案两份村镇房屋所有权证过程中依据证据不足、认定事实不清、严重违反法定程序，属于重大明显违法的无效行政行为，原告对被告丰县大沙河镇人民政府的起诉无法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告丰县住房和城乡建设局主管的大沙河镇建设管理服务所2004年8月30日颁发大字第1156号、大字第1157号村镇房屋所有权证书的具体行政行为无效。
案件受理费50元，由被告丰县住房和城乡建设局负担（于本判决生效后十日内支付给原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 李念鑫
代理审判员 李娇娇
人民陪审员 王 薇
二〇一四年十月二十日
书 记 员 张 玲
行政判决书附页
《行政诉讼法》
第十一条第一款第（八）项：人民法院受理公民、法人和其它组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
第三十二条：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十一条：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起行政诉讼的，应以该行政机关为被告。
第四十二条：公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第五十七条第二款：有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《江苏省村镇规划建设管理体条例》
第四条：县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。
第二十三条：村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。
《房屋登记办法》
第四条：房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。