湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鄂11行终15号
上诉人（原审第三人）龙熙君，女，1984年4月12日出生，汉族，湖北省黄冈市黄州区人，住湖北省黄冈市黄州区。
委托代理人易军，湖北齐安律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）孙飞，女，1987年11月11日出生，汉族，湖北省黄冈市黄州区人，住湖北省黄冈市黄州区。
委托代理人孔忠良，湖北文赤壁律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）黄冈市国土资源局，住所地：湖北省黄冈市黄州大道27号。
法定代表人刘劲松，该局局长。
委托代理人李秋元，湖北齐安律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人龙熙君因与孙飞、黄冈市国土资源局土地登记一案，不服浠水县人民法院（2016）鄂1125行初字40行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人龙熙君委托代理人易军，被上诉人黄冈市国土资源局副局长何正升及委托代理人李秋元，被上诉人孙飞及其委托代理人孔忠良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，孙飞（原名龙飞）与龙熙君系堂姐妹关系，其爷爷龙松明、奶奶黄秀珍共生育三子，长子龙其斌系龙熙君之父，次子龙其建系孙飞之父，三子龙其均。1992年2月25日，孙飞之母孙金香与龙其建离婚，龙飞由孙金香抚养成年；孙金香婚前财产归其所有，其他财产归龙其建所有。2004年2月9日，龙飞更名为孙飞。1992年12月，龙其均以兄弟分家无住房为由向土地管理部门申请宅基地登记，其个人用地申请书载明家庭人口8人，申请宅基地位于黄冈市××宝塔村××组，面积140㎡，并提出其系残疾人，请求组织照顾。1992年12月11日，国土部门审批意见为同意划拨宅基地120㎡。1992年12月23日，龙其均取得了个人建房用地批准通知书。1992年12月21日，龙其均经原黄州市规划管理局批准取得上述土地建设工程规划许可证，该证载明家庭人口6人，建筑面积240㎡，建筑间数填写为三间，建筑层数两层。1994年5月2日，龙其均因病去世，其未结婚亦无子女。因上述土地使用权证遗失，龙松明于1996年8月8日出具委托书，委托龙其斌办理相关补办手续，并同时向黄冈市黄州区赤壁办事处宝塔村民委员会出具证明：龙其均因病去世，其留下的面积为120㎡的土地使用权及房屋所有权经家庭主要成员协商同意，将土地使用权及房屋所有权转由龙其均的侄女龙熙君继承，委托长子龙其斌办理继承转让手续。1996年8月9日，该村民委员会出具证明：龙其均因病于1994年去世，遗留有120㎡的房屋，经家人协商将其房屋所有权移交给其侄女龙熙君继承，请予办理有关手续为感。上述证明材料向黄冈市国土资源局提交后，该局就该申请登记进行了审核。案涉土地登记档案有四项：1、原黄州市土地登记申请调查审批表；2、3系黄冈市黄州区赤壁办事处宝塔村民委员会证明；4、赤壁土管所个人用地通知书。在调查审批表首页注明已发证，编号处原填写为001901266，涂改为001901006。土地使用者处龙其均涂改为龙熙君；权属性质为集体土地，土地坐落于黄冈市黄州区××办事处宝塔村××组，面积120㎡，批准用途、实际用途为住宅，建房时间为95年10月。1996年8月23日，黄冈市人民政府经审核同意案涉土地登记，并加盖黄冈市人民政府土地登记发证专用章。
2003年8月19日，黄秀珍、龙松明、龙其建、龙其斌签订建房协议，内容为：龙松明、龙其斌、龙其建父子为改善居住环境，经多次协商，将龙松明、黄秀珍所有的前排占地面积约140㎡房屋交龙其斌、龙其建共同改造继承，龙其建以后排四间房屋中的三间（其中一间未办建房手续）无建筑物宅基地面积约100㎡，原属龙其均的宅基地作为出资额，参与整体改造后的产权分配权利，龙其斌无现成房产出资，承担前后八间房屋整体改造的所需全部资金，并负责其整体布局、规划、施工任务。房屋整体结构为前排一栋；后排一栋两单元，楼梯互不影响。房屋整体改造完成后产权分配为：龙其斌享有前排一栋，后排一栋一单元；龙其建享有后排一栋一单元（二层）。龙松明、黄秀珍住龙其建所有的前排一栋的一层两间房屋，生活来源由龙其斌将出租房屋部分租金给予生活补贴，次子龙其建同样承担父母的一部分生活费。同时协议约定，龙其斌作为父辈传下祖业的继承人，一代一代往下传，不能将祖业转让出售。该协议经龙松明、黄秀珍、龙其斌、龙其建签字后，提交黄冈市黄州区公证处公证，黄冈市黄州区公证处于2003年8月22日出具（2003）黄州证字第380号建房协议书公证书，对协议内容进行了公证，并注明：上述当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，协议内容符合《中华人民共和国合同法》的规定，协议上上述当事人的签字、捺印属实，该协议自双方签字并经公证后生效。2015年10月8日，龙其建去世后，孙飞继承龙其建生前的房产，龙其斌拒绝。孙飞遂向黄冈市黄州区人民法院提起民事诉讼，诉讼中，黄冈市国土资源局就案涉土地登记情况出具证明。孙飞以黄冈市国土资源局出具的证明与客观事实不符，且与上述公证书内容相冲突为由，向人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销黄冈市国土资源局于2015年10月19日出具的证明及土地证编号为001901006的土地使用权登记。
诉讼过程中，孙飞撤回请求撤销黄冈市国土资源局于2015年10月19日出具证明的诉讼请求。
一审法院认为，依照[1995]国土[法]字第184号《土地登记规则》第七条第二款之规定，黄冈市国土资源局具有主管本行政区域内土地登记工作的法定权职。案涉土地在1992年龙其均申请办理土地登记时，所填写的家庭人口数为多人，国土部门向其核发了个人建房用地批准通知书后，龙熙君父亲龙其斌在1996年经龙松明委托将原登记在龙其均名下宅基地使用权变更登记在龙熙君名下，又在2003年签订改建协议，将登记在龙其均名下的宅基地作为龙其建的出资参与建设，并签字公证，上述事实，不能排除龙其均代表家庭成员申请登记，龙其建作为其家庭成员对该宅基地享有共同使用权的可能。龙其建死亡后，孙飞作为其法定继承人，与该宗地的土地使用权变更登记存在法律上的利害关系，原告主体适格。龙其均去世后，龙松明委托龙其建提交相关材料申请登记，黄冈市国土资源局未依照《土地登记规则》第六十八条第一款之规定，对申请人提交的材料尽到审慎的审查义务，且在办理变更登记时对原登记内容进行涂改取代变更登记程序，未绘制地籍图，其变更登记缺乏主要证据，程序严重违法，依法应予撤销。孙飞自1992年2月25日父母离婚后，一直随母亲一起生活，其向黄冈市黄州区人民法院提起诉讼中，从龙熙君提交的黄冈市国土资源局出具的证明中知道父亲龙其建居住房屋土地登记情况，该宗地登记时间为1996年8月9日，提起诉讼时间为2016年4月8日，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条之规定，孙飞的起诉并未没有超过法律规定的起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销黄冈市国土资源局作出的编号为001901006号集体土地使用权登记。
龙熙君上诉称，孙飞与被诉土地登记行为无利害关系，其不是适格原告。案涉土地权属龙其均，孙飞之父龙其建对该宗土地不享有权利。龙其均去世，在龙松明主持下经家人协商，并经所在村委会同意，将案涉土地登记在龙熙君名下，符合民间习惯，亦不违背法律规定。孙飞所诉超过法定起诉期限。1996年8月8日，龙松明出具委托书，可以推定龙其建已知道被诉土地登记行为，孙飞不服该行政行为，已超过起诉期限。本案登记、颁证机关为黄冈市人民政府，其起诉黄冈市国土资源局，属漏列当事人。请求撤销一审判决，驳回孙飞的起诉。
孙飞辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
黄冈市国土资源局辩称，1996年8月9日，土地管理部门办理案涉土地变更登记行为符合当时的法律规定。本案中，孙飞与被诉土地登记行为不具有法律上的利害关系，同时土地管理部门是人民政府负责土地登记的主管部门，准予土地登记必须经人民政府批准，孙飞所诉未涉及对政府批准行为的审查，其撤销登记的诉求无法实现。请求撤销一审判决，驳回起诉。
二审中，各方当事人对一审查明的事实无异议，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，诉涉土地登记系申请人向黄冈市国土资源局提出土地登记申请，并由黄冈市人民政府批准登记造册，核发证书，确认使用权，故诉涉土地登记行政行为不是黄冈市国土资源局作出。一审判决认定事实清楚，适用法律不当，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销浠水县人民法院（2016）鄂1125行初字40行政判决；
二、驳回孙飞的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈 军
审判员 张汉梅
审判员 何小军
二〇一七年四月十二日
书记员 徐 云