山东省青岛市城阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0214行初33号
原告青岛利波共进包装有限公司，住所地青岛市城阳区新城工业园城西工业园，统一社会信用代码91370214743973399U。
法定代表人于波，系该公司总经理。
委托代理人董希华，青岛李沧鼎盛法律服务所法律工作者。
被告青岛市城阳区安全生产监督管理局，住所地青岛市城阳区行政服务中心北四楼，组织机构代码：75378223-8。
法定代表人刘学永，职务局长。
委托代理人李积海，系该局工作人员。
委托代理人李乐国，山东海乐普律师事务所律师。
被告青岛市城阳区人民政府，住所地青岛市城阳区正阳路201号，组织机构代码：00515244-1。
法定代表人张希田，职务区长。
委托代理人杨长清，职务区法制办科长。
委托代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。
原告青岛利波共进有限公司不服被告青岛市城阳区安全生产监督管理局安监行政处罚及被告青岛市城阳区人民政府行政复议决定一案，原告于2016年6月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成了合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因被告青岛市城阳区人民政府是行政复议机关，本院依法追加为被告参加诉讼，并向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2016年7月21日在本院第九审判庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人董希华，被告青岛市城阳区安全生产监督管理局出庭负责人孙培亮及委托代理人李积海、李乐国，被告青岛市城阳区人民政府委托代理人杨长清、张新萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市城阳区安全生产监督管理局（以下简称被告安监局）于2016年4月6日作出（青城）安监管罚[2016]005号《行政处罚决定书》，查明2016年2月26日，被告的执法人员对原告进行安全检查，发现该公司存在“未按规定上报2015年各季度事故隐患排查治理统计分析表”的行为，违反了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十四条第一款的规定，依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第一款第（二）项的规定，对原告作出警告并处罚款人民币三万元。原告不服，向被告青岛市城阳区人民政府（以下简称被告区政府）申请行政复议，被告区政府于2016年6月7日作出青城政复决字[2016]第6号《行政复议决定书》，维持了被告安监局作出（青城）安监管罚[2016]005号行政处罚决定书的行政行为。
被告青岛市城阳区安全生产监督管理局向本院提交如下证据及法律依据：1、现场检查记录一份，证明被告于2016年2月26日到原告处进行安全检查，对其现场存在问题和处理意见进行了记录，原告的现场负责人于晓明认可原告存在安全生产方面的违法事实；2、《责令限期整改指令书》一份，证明被告针对原告存在的安全生产违法行为采取的现场处理措施；3、专家参与安全检查记录表一份，证明行政执法过程中，安全生产专家陈增礼参与检查所作的记录；4、安全生产专家陈增礼聘书复印件一份，证明安全生产专家陈增礼，参加2016年2月26日被告对原告的执法检查；5、原告的隐患照片一份，证明检查中发现的生产车间现场安全问题和隐患；6、询问通知书一份，证明为进一步调查取证，执法人员下达了《询问通知书》，要求企业主要负责人于2016年2月26日15时接受询问；7、文书送达回执一份，证明公司现场负责人于晓明亲自签收了《询问通知书》；8、公司营业执照（副本）复印件一份，证明原告公司营业执照（副本）复印件；9、询问笔录（姜道秋）一份，证明公司副总经理姜道秋代表公司接受了执法人员询问，原告存在安全生产方面的违法事实；10、姜道秋身份证复印件一份，证明姜道秋身份证明；11、授权委托书一份，证明原告授权姜道秋代表公司接受询问；12、行政法律文书送达地址确认书一份，证明原告填写的法律文书送达地址确认书；13、立案审批表一份，证明对原告违法行为立案查处的审批；14、行政处罚案件调查报告一份，证明对原告违法行为处罚意见的审批；15、行政处罚告知书一份，证明对原告作出行政处罚之前，向原告送达《行政处罚告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述和申辩的权利；16、听证告知书一份，证明对原告作出行政处罚之前，向原告送达《听证告知书》，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有听证的权利；17、现场检查记录一份，证明执法人员于2016年3月21日到原告处进行复查，对其现场检查情况的记录；18、整改复查意见书一份，证明被告对原告处进行复查后出具了整改意见书，9项问题均已整改完毕；19、隐患整改照片一份，证明原告处的现场隐患均已整改完毕；20、安全生产专家包旭升聘书复印件一份，证明安全专家包旭升，参加2016年3月21日被告对原告的复查检查；21、听证申请书一份，证明原告在规定时间内提出听证申请；22、行政处罚听证会公告一份，证明被告对行政处罚案举行听证会的公告；23、听证会通知书一份，证明被告告知原告听证会有关事项；24、法定代表人身份证明书复印件一份，证明原告法定代表人于波的身份证明；25、授权委托书一份，证明原告对董希华的授权；26、董希华工作证复印件一份，证明董希华的身份证明；27、听证主持人邀请函一份，证明邀请江水清同志担任“青岛利波共进包装有限公司行政处罚案”听证主持人；28、听证主持人证复印件一份，证明江水清同志具备听证主持人资格；29、听证笔录一份，证明2016年3月25日召开听证会，原告委托代理人与案件调查人员对行政处罚事项进行的陈述、申辩；30听证会报告书一份，证明听证报告维持拟处罚意见；31、案件处理呈批表一份，证明对原告最终处罚意见的审批；32、行政处罚决定书一份，证明被告对原告作出行政处罚决定；33、文书送达回执一份，证明执法人员送达相关文书的回执。公司授权代理人姜道秋拒收《行政处罚决定书》和《山东省非税收入通用票据》，由曹勤文现场见证。34、留置送达照片二份，证明公司授权代理人姜道秋拒收执法人员送达的法律文书，执法人员留置送达拍摄的照片，由曹勤文现场见证。35、执法人员执法资格证书六份，证明执法人员均取得山东省执法人员资格证书；36、山东省非税收入通用票据一份，证明原告于2016年4月25日到华夏银行缴纳了3万元的行政处罚款；37、青岛市安全生产监督管理局安全生产行政处罚裁量基准一份，证明被告按照青岛市安监局下发的安全生产行政处罚裁量基准对本案作出行政处罚裁量，不存在“有违人性化执法原则，处罚显失公平并且错误地援引了有关规定”的情形；38、被告的关于印发《城阳区安全监管局2015年度安全生产监管执法工作计划》的通知一份，证明原告不在被告2015年度执法检查计划内，被告不存在“惰政”行为；39、关于印发《城阳区安全监管局2016年度安全生产监管执法工作计划》的通知一份，证明被告2016年度执法检查计划，其中附件2第10家企业为原告，被告不存在“钓鱼执法”、“以罚代管”行为；40、法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第4条、第59条、第62条第2项、第63条，《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》第6条、第9条，《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第14条、第26条，《安全生产违法行为行政处罚办法》第29条，《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》第4条，《青岛市安全生产监督管理局安全生产行政处罚裁量基准》（青安监[2014]275号）。
被告青岛市城阳区人民政府提交如下证据及依据：1、案件受理审批表一份，证明原告申请行政复议一案经过被告区政府内部审批情况；2、行政复议申请书一份，证明原告向被告区政府申请复议提交申请书情况；3、受理通知书及送达回证各一份，证明被告区政府受理原告申请行政复议一案对原告作出受理通知书及依法送达情况；4、提交材料清单、行政处罚决定书复印件、营业执照复印件、法定代表人身份证明书、授权委托书、地址确认书、法律服务工作者执业证、法律服务所出庭函各一份、身份证复印件二份，证明原告申请行政复议时提交材料情况；5、提出答复通知书一份，证明被告区政府对被告安监局作出提出答复通知书情况；6、送达回证一份，证明被告区政府依法送达提出答复通知书、行政复议申请书（副本）情况；7、授权委托书、法定代表人身份证明书各一份，证明被告安监局向被告区政府提交部分材料情况；8、行政复议答复书一份，证明被告安监局向被告区政府提交答辩状情况；9、案件处理审批表一份，证明被告区政府履行内部审批情况；10、行政复议决定书一份、送达回证二份，证明被告区政府对原告申请行政复议一案依法作出行政复议决定书及送达情况。
原告青岛利波共进包装有限公司诉称，1、2015年原告单位的负责企业事故隐患排查治理统计分析报表的工作人员因家人罹患重病，没有正常上班，也未告知原告未上报，而非故意不报。2、被告安监局安全生产监督缺失也是事发的重要原因。该局作为本行政区安全生产监督管理部门，对长达一年多的时间内，未告知原告整改，不履行职责，安全生产监督缺失即惰政，因此该局有过错。3、被告安监局“以罚代管”，涉嫌“钓鱼执法”。该局无日常监管，即长时间不作为，遇到上级安全生产大检查却一罚了之，是典型的“以罚代管”。青岛市安全生产网格化监管系统的监理，被告安监局有条件在第一时间内知道或应当知道原告未及时上报，因此，应推定被告安监局发现问题存在，却长时间不处理，放任后果发生，搞秋后算账，涉嫌“钓鱼执法”。4、被告安监局的处罚决定有违人性化执法原则，处罚显失公平，并且错误地援引了有关规定，因此应予撤销。被告安监局应当帮助企业及时发现问题，督促安全生产但被告一味地处罚，是治标不治本，也违反人性化执法原则，不尊重客观事实，滥用职权，并且错误援引有关规定，对原告顶额处罚，显失公平。被告安监局送达行政处罚决定后，原告向被告区政府申请行政复议，被告区政府维持了被告安监局的行政处罚决定。原告认为，被告区政府认定的事实与实际不符，其裁决结果与法律相悖。请求1、撤销被告安监局作出的（青城）安监管罚[2016]005号行政处罚决定书的行政行为，2、根据事实和法律，正确裁决。在庭审过程中，原告当庭撤回第2项诉讼请求。
原告向本院提交如下证据：1、《青岛市安全事故隐患排查办法》，证明对原告的处罚应当在5000以下；2、《青岛市安全生产监督管理局安全生产行政处罚裁量基准》第387条，证明该规定最多也是处以5000元罚款，因此被告安监局对原告处以3万罚款显属错误。
被告青岛市城阳区安全市场监督管理局辩称，一、被告作出的行政处罚决定有事实依据和法律依据，程序合法。1、2016年2月26日，被告依法、依程序对原告实施了安全生产检查。根据法律规定，执法人员现场下达了《责令限期整改指令书》，责令该公司对存在的安全生产问题和隐患于2016年3月12日前整改完毕。2、原告对本公司存在的违法事实认可。3、被告依法对原告存在的安全生产违法行为予以立案查处，经研究，依法予以立案，拟对该公司“给予警告、并处罚款人民币叁万元的行政处罚”的处罚意见。2016年3月10日，被告按法定程序向该公司书面送达了《行政处罚告知书》、《听证告知书》。4、2016年3月14日，原告提出听证申请；3月18日，被告给原告送达了《听证会通知书》，并于3月25日举行了听证；4月1日，听证主持将《听证报告书》报经审查，被告主要负责人批准了该听证处理意见。5、2016年4月6日被告将《行政处罚决定书》留置送达给原告。2016年4月25日，原告缴纳了3万元的罚款。
二、原告的诉讼理由不成立
1、原告称“2015年度原告单位的企业事故隐患排查治理统计分析报表人张春峰因其家人罹患重症，没正常上班，也未告知公司该统计分析报表上报事宜，导致原告未上报，而非故意不报，恳请酌情考虑该客观事实”理由不成立。根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十四条第一款的规定原告未按照规定上报事故隐患排查治理统计分析表，完全是该公司企业管理缺失、安全生产管理工作不到位造成的。2、原告称被告安全生产监督缺失即惰政是事发的重要原因的事实不成立。根据《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》第四条的规定，按时上报生产经营单位事故隐患排查治理统计分析表，是生产经营单位履行安全生产主体责任，是企业法定的安全生产义务，而不是要等到监管部门通知或是经受执法检查后再行报告或整改。安全生产网格化监管系统是监督平台，也是便民平台，原告在起诉状中提出网格化监管系统的运用问题，恰恰说明原告不清楚该系统平台的功能，也说明其未正常使用该系统平台，更别谈本企业依托平台履行安全生产主体责任等问题。被告严格按照年度执法检查计划对企业开展安全生产监督执法，不存在惰政行为。因此，被告的执法检查完全是依照区政府批复的年度安全生产执法监管工作计划进行的，对于没有列入年度执法监管工作计划的企业，不在执法检查范围内，因此被告不存在惰政问题。3、原告称“以罚代管、钓鱼执法”的问题与事实不符。因原告纳入了《城阳区安全监管局2016年度安全生产监管执法工作计划》，被告于2016年2月26日对该公司实施了执法检查。被告在执法检查发现中原告存在上述行为，被告对原告实施处罚，符合规定，因此不存在“以罚代管、钓鱼执法”的情况。4、原告称“有违人性化执法原则，处罚显失公平并且错误地援引了有关规定”与事实不符。被告对原告存在的的违法行为，依据《青岛市安全生产监督管理局安全生产行政处罚裁量基准》的规定，对原告给予警告，并处叁万元的罚款不存在“有违人性化执法原则，处罚显失公平”的情形。综上所述，被告安监局依法作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁量适当，故请求法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处罚决定。
被告青岛市城阳区人民政府辩称，1、被告区政府所作行政复议决定书认定事实清楚。被告安监局按照《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十四条第一款、第二十六条第（二）项、《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》第九条第（二）项规定，作出的《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告所主张的所谓的“有违人性化执法原则，处罚显失公平，并且错误的援引了有关规定，因此应予撤销”依法不能成立。2、原告主张“被告认定的事实与实际不符，其裁决结果，与法律相悖”缺乏事实和法律依据，依法不能成立。根据《山东省生产经营单位安全生产主体责任规定》第四条的规定，原告作为安全生产的责任主体，按规定按时上报生产经营单位事故隐患排查治理统计分析表是原告的法定义务，原告所主张未上报的理由是其自身管理所造成，并非法定不予处罚或减轻处罚的理由。原告应按规定按时向青岛市安全生产网格化监管系统上报生产经营单位事故隐患排查治理统计分析表是原告的法定义务，原告所主张的安监局存在所谓“惰政”、“钓鱼执法”依法不能成立。被告安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第五十九条第二款的规定，安监局依照年度执法检查上报计划对企业开展安全生产监督执法，并无不妥。原告所主张的所谓的“以罚代管”依法不能成立。3、被告区政府所作的行政复议决定书程序合法。在受理原告申请行政复议一案后，被告区政府将提出答复通知书并连同行政复议申请书依法进行了送达，在对案件进行审查并经内部审批后，在法定期限内作出行政复议决定书并依法送达给当事人，因此行政复议决定书程序合法。4、被告安监局对原告所作行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，程序合法，被告区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定所作行政复议决定书适用法律准确。综上所述，被告区政府所作行政复议决定书认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
庭审过程中，原告对被告安监局及区政府的所有证据无异议。被告区政府对被告安监局的证据及法律依据均无异议，被告安监局对被告区政府的证据及法律依据均无异议。原告对被告安监局的法律依据有异议，认为被告安监局的法律依据只是部门规章，发布日期为2007年的12月28日，被告安监局引用该规章违反了属地化管理原则，青岛市政府在2013年1月21日已经颁布《青岛市安全生产事故隐患排查办法》，应当适用该法，且根据新法优于旧法原则，本案应该适用该办法第31条。原告对被告区政府的法律依据无异议，但认为被告区政府适用法律错误。两被告对原告证据本身无异议，但是证明不了原告主张，处罚背景不一致。
经庭审质证，本院对上述证据做如下确认：被告安监局的证据32、被告区政府证据10中的行政复议决定书均是被诉行政行为本身，不能作为证明其合法性的证据使用。原告及两被告的其他证据均符合证据的相关规定，可以作为有效证据使用。两被告的法律依据合法有效。
经审理查明，2016年2月26日，被告安监局对原告进行安全检查，发现该公司存在“未按规定上报2015年各季度事故隐患排查治理统计分析表”等违法行为，现场下达了《责令限期整改指令书》，责令该公司对存在的安全生产问题和隐患于2016年3月12日前整改完毕。因原告的行为违反了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十四条第一款的规定，被告安监局于2016年3月2日立案查处，3月10日，被告安监局向原告送达了《行政处罚告知书》、《听证告知书》，原告于同日向被告安监局申请听证，被告于3月25日组织了听证。根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条第一款第（二）项的规定，被告安监局于2016年4月6日作出（青城）安监管罚[2016]005号行政处罚决定书，对原告作出警告并处罚款人民币三万元。原告于2016年4月25日向银行缴纳了罚款。原告对该处罚决定不服，于2016年4月13日向被告区政府申请行政复议，经审查，被告区政府于2016年6月7日作出青城政复决字[2016]第6号《行政复议决定书》，维持了被告安监局作出（青城）安监管罚[2016]005号行政处罚决定书的行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条和第五十六条的规定，被告安监局作为县级安全生产监督管理行政管理部门，具有对本辖区内安全生产违法行为作出行政处罚的职权。被告安监局调查核实后，在作出数额较大罚款的行政处罚前，书面告知原告违法的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩的权利，并且告知原告享有申请听证的权利，在原告申请听证后进行了听证，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。
《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（2008年2月1日起实施）和《青岛市安全事故隐患排查办法》（2013年3月1日起实施）均属于规章，而《青岛市安全事故隐患排查办法》第三十条规定：“生产经营单位违反本办法规定的行为，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。”因此，被告依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》作出行政处罚并无不当，原告的认为被告适用法律错误的主张，本院不予支持。
根据《中华人民共和国安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”和《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条第一项规定：“生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。”第十四条规定：“生产经营单位应当每季、每年对本单位事故隐患排查治理情况进行统计分析，并分别于下一季度15日前和下一年1月31日前向安全监管监察部门和有关部门报送书面统计分析表。统计分析表应当由生产经营单位主要负责人签字。”因此，按时上报企业事故隐患排查治理统计分析报表是原告应当积极主动履行的法定义务，因此，原告认为被告惰政等主张，不能成为免除其责任的理由，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告对属于被告区政府工作部门的安监局作出的行政行为不服申请行政复议，被告区政府有权受理，其执法主体适格，本院予以确认。本案中，被告区政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内将原告的行政复议申请送达被告安监局，并通知其提交作出行政行为的证据和依据，审查后作出《行政复议决定书》，并送达原告及被告安监局，符合法定程序。
综上，被告区安监局作出的（青城）安监管罚[2016]005号《行政处罚决定书》和被告区政府作出的青城政复决字[2016]第6号《行政复议决定书》符合法定程序，证据确凿，适用法律、法规正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告青岛利波共进包装有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告青岛利波共进包装有限公司承担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 宋洪文
审 判 员 刘 防
人民陪审员 魏玉琦
二〇一六年十二月八日
书 记 员 苏晓艳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。