江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）苏行终字第00539号
上诉人夏海松等12人（名单附后）。
上诉人夏海松、夏华岗、夏林海和夏保义四位上诉人的共同委托代理人杨强，北京盛廷律师事务所律师。
上诉人夏飞、孙玉海、李允侠、李允忠、李允铜、李允祥、李允法和夏宝洋八位上诉人的共同委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。
原审原告刘西会。
被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区人民政府，住所地贾汪区行政中心主楼。
法定代表人李淑侠，该区区长。
委托代理人桑成君、马田歌，徐州市贾汪区人民政府法制办公室工作人员。
上原审原告刘西会。
上诉人夏海松、夏华岗、夏林海、夏保义、夏飞、孙玉海、李允侠、李允忠、李允铜、李允祥、李允法、夏宝洋（以下简称夏海松等12人）和原审原告刘西会、夏宝同（以下简称夏海松等14人）因诉徐州市贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）城市规划管理一案，一审审理期间原审原告夏宝同经法院审查准许其撤回起诉。原审原告刘西会未在上诉状上署名。除原审原告夏宝同、刘西会外的12名原审原告（以下简称夏海松等12人）不服江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐行初字第00114号行政裁定，向本院提起上诉。本院2015年8月10日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人夏海松、夏华岗、夏飞、孙玉海以及上诉人的委托代理人杨强、张志同，被上诉人贾汪区政府的委托代理人桑成君到庭参加诉讼。原审原告刘西会经本院合法依法传唤，未到庭参加诉讼本案的庭审。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明认定，贾汪区政府于2010年11月形成徐州市贾汪城市总体规划（2008-2020年）徐贾创新发展走廊贾汪重点发展地区示意图和贾汪区城乡统筹远景规划图，分别明确了贾汪区有关用地、道路等建设的区域规划范围情况。2010年10、12月，经由有关规划设计单位先后形成了《徐州市贾汪区潘安湖湿地公园及周边地区概念规划》和《徐州市贾汪区潘安湖湿地公园核心区域景观设计》，对潘安湖湿地公园等区域进行规划设计。2011年2月24日，徐州市规划局形成了《关于报审﹤徐州市贾汪区潘安湖湿地公园及周边地区概念规划﹥的报告》，并向徐州市人民政府报请审批。2013年3月28日，贾汪区政府作出了《关于对贾汪区潘安湖片区实施规划控制的通知》（贾政通（2013）14号）（以下简称《14号通告》）明确，为确保该区城市总体规划有序实施，促进城市建设发展等，根据法律规定和城市规划要求，经研究决定对该区潘安湖片区实施规划控制管理。该通告的主要内容有：1、控制范围包括地块一（安置房二期）东至利大路，西至距利大路约600米，南至310国道，北至村级道路；地块二（段庄村3、4、5、6、8组现村址范围）东至排水渠，西至利大路，南至310国道，北至潘安湖；地块三（马庄二组，段庄村1、2、7组现村址范围）东至距利大路约1360米处，西至利大路，南至村级道路，北至屯头河。2、自该通告发布之日，未经批准不得在规划控制范围内从事以下活动：一、以增加补偿金额或提供安置标准为目的的种植和养殖活动；二、未经批准不得转让土地使用权、改变房屋用途或者新建、改建、扩建和装修地上建（构）筑物、附着物；三、该通告发布后，未经批准擅自从事上述活动导致新增的土地及地上青苗、建（构）筑物等的价值部分将不予补偿；四、规划控制范围内各相关单位、个人要积极配合政府有关部门做好调查摸底、测绘、丈量、确权等各项工作；五、区公安局、国土、住建、规划、城管、工商等有关部门从即日起暂停办理规划控制区内的相关业务；规划控制期限为一年，自该通告发布之日起执行。夏海松等142人以及刘西会、夏宝同不服《14号通告》，提起本案之诉。
本案一审审理期间，夏宝同申请撤回起诉，一审法院裁定准许。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……。”本案中，贾汪区政府于2013年3月28日作出了《14号通告》明确，为确保该区城市总体规划有序实施，促进城市建设发展等，根据法律规定和城市规划要求，决定对该区潘安湖片区实施规划控制管理。虽然该通告明确了其控制范围，但从该通告所载的未经批准不得在规划控制范围内从事相关活动等主要内容来看，其系在相关法律规定基础上对有关事项进行规范和明确，相关内容具有规范性文件的性质，且该通知所确定的期限已过。同时，虽然贾汪区政府为确保该区城市总体规划有序实施和后续建设等发布该通告，要求各相关单位、个人做好相关工作等，但相关单位、个人在从事相关行为过程中仍应依照相关法律进行。因此，贾汪区政府所作涉案通告在对有关事项进行规范和明确之外，对夏海松等1123人及刘西会的合法权益并未产生直接影响。故夏海松等132人及刘西会诉请确认贾汪区政府所作涉案通告违法并予以撤销的理由不能成立，依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项，以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回夏海松等132人及刘西会的起诉。
上诉人夏海松等12人上诉称，被诉《14号通告》规定未经批准不得实施的行为，限制了上诉人对自己合法财产的使用和收益，严重侵害了上诉人的财产权益。一审认定事实错误，适用法律错误。请求本院撤销一审裁定，确认《14号通告》违法。
被上诉人贾汪区政府辩称，《14号通告》属于规范性文件，对上诉人的合法权益并不产生直接影响。一审裁判认定事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人夏海松等12人提起上诉后，一审法院已将双方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。
本院庭审中，双方当事人围绕上诉人夏海松等12人诉《14号通告》是否符合法定起诉条件进行了辩论。
上诉人夏海松等12人和被上诉人贾汪区政府均各自坚持在上诉状和答辩状中的观点。
本院认为，2013年3月28日，被上诉人贾汪区政府作出的《14号通告》重申了法律规范的规定，在开始实施征收之前不得在控制范围进行未经批准的抢搭、抢建和抢栽等行为，明确了对违反通知进行抢搭、抢建和抢栽造成的价值部分将不予补偿。《14号通告》还明确了该通告发布之日起执行，规划控制期限为一年。至2014年12月16日夏海松等12人提起本案的诉讼时，《14号通告》已经失效。同时，根据上诉人在一、二庭审时的陈述，其是在2014年11月另一起诉征收决定的案件中获知被诉《14号通告》的存在。由此可见，《14号通告》仅是重申法律规范的既有规定，即使有效时的《14号通告》也未对上诉人夏海松等12人的权利造成实际影响。故一审裁定驳回上诉人夏海松等12人的起诉并无不当。
综上，上诉人夏海松等12人的的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。原一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蔡 霞
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
二〇一五年十一月六日
书 记 员 周 萍
附件一：上诉人名单
上诉人（原审原告）夏林海。
上诉人（原审原告）夏海松
上诉人（原审原告）夏华岗。
上诉人（原审原告）夏保义。
上诉人（原审原告）李允铜。
上诉人（原审原告）李允祥。
上诉人（原审原告）李允法。
上诉人（原审原告）夏宝洋。
上诉人（原审原告）李允忠。
上诉人（原审原告）夏飞。
上诉人（原审原告）李允侠。
上诉人（原审原告）孙玉海。
附件二：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；