浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第311号
上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府。住所地：杭州市浙大路*号。
法定代表人章根明，区长。
委托代理人周舟，杭州市西湖区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）徐爱娥。
委托代理人胡有平。
委托代理人徐金海。系胡有平亲戚。
徐爱娥诉杭州市西湖区人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年6月24日作出（2015）浙杭行初字第84号行政判决。杭州市西湖区人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月24日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人杭州市西湖区人民政府的委托代理人周舟、林宇，被上诉人徐爱娥的委托代理人胡有平、徐金海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2014年12月24日，原告徐爱娥及胡有平向国土资源部邮寄举报信，反映杭州市西溪湿地二期西溪文化创意园项目对其家庭的安置补偿没有到位的问题，请求立案调查。该材料经浙江省国土资源厅、杭州市国土资源局，转至杭州市国土资源局西湖分局处理。2015年3月12日，杭州市国土资源局西湖分局对徐爱娥作出《举报国土资源违法违规事项答复告知书》，告知西溪湿地综合保护工程的实施，相关部门及工作人员严格按照国家、省、市政府关于土地利用、土地收购、工程建设的相关规定，用地按照《浙江省国土资源厅关于撤村建居集体土地权属处置的意见》实施收购，补偿按照《杭州市区征地综合补偿标准》执行，并告知其反映的安置问题应向蒋村街道反映。原告不服，于2015年3月19日以邮寄方式向被告杭州市西湖区人民政府申请行政复议，请求确认被申请人杭州市国土资源局西湖分局不履行法定职责的行政不作为行为违法，责令被申请人依法履行法定职责对申请人反映的违法问题给予处理，并附杭州市国土资源局西湖分局答复告知书、申请人身份情况证明等材料。杭州市西湖区人民政府收到后，于2015年3月26日作出杭西政复决字（2015）第16号行政复议不予受理决定，以杭州市国土资源局西湖分局2015年3月12日作出的举报国土资源违法违规事项答复告知系信访处理意见，就该局调查核实的有关事项进行了陈述，未直接处分申请人的权利义务，故该案不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对徐爱娥的行政复议申请不予受理。该决定书于2015年3月27日以邮寄方式向原告送达。
原审法院认为，本案原告徐爱娥向被告杭州市西湖区人民政府所提行政复议申请为：请求确认被申请人杭州市国土资源局西湖分局不履行法定职责的行政不作为行为违法，责令被申请人依法履行法定职责对申请人反映的违法问题给予处理。据此，原告行政复议申请指向的是：被申请人杭州市国土资源局西湖分局对原告反映的问题不查处的不作为行为。被诉行政行为将杭州市国土资源局西湖分局2015年3月12日作出的举报国土资源违法违规事项答复告知作为审查的对象，明显有误。《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”据此，公民、法人或者其他组织认为其申请行政机关履行保护人身、财产等权利，行政机关没有依法履行的，属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第二项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；”据此，在行政机关具有行政复议法定职权的情况下，对于当事人申请履行法定职责的行政复议申请，该机关无论认为被申请人存在不履行法定职责情形，还是已经履行法定职责的，依法均应作出实体的行政复议决定。因此，被告杭州市西湖区人民政府以案涉行政复议案件不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的情形为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对徐爱娥的行政复议申请不予受理，适用法律错误。综合上述意见，被诉行政行为适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销杭州市西湖区人民政府于2015年3月26日作出杭西政复决字（2015）第16号行政复议不予受理决定的行政行为；责令杭州市西湖区人民政府重新作出行政行为。
杭州市西湖区人民政府上诉称：一、上诉人做出行政复议不予受理决定符合法律规定。本案的由来是：徐爱娥于2014年向国土资源部寄送一封《举报信》，反映其认为存在的问题，要求立案调查。国土资源部将之纳入信访通道，由其信访部门根据《信访条例》分级管理的原则，转至浙江省国土资源厅的信访部门，浙江省国土资源厅又将之转至杭州市国土资源局的信访部门，杭州市国土资源局再转到了杭州市国土资源局西湖分局（以下简称为西湖分局）的信访部门，西湖分局于2015年3月12日做出了《举报国土资源违法违规事项答复告知书》（以下简称为告知书），告知书加盖“杭州市国土资源局西湖分局人民信访专用章”。以上整个过程在一审中已经查明。由此可见，徐爱娥所反映事项已经纳入信访通道进行处理。徐爱娥不服告知书，可以依照《信访条例》的规定申请复查，进而可申请复核，而其针对此提起行政复议，要求确认西湖分局不作为。上诉人对此做出不予受理决定符合法律规定。西湖分局所做告知书就该局调查核实的有关情况进行了陈述，未直接处分徐爱娥的权利义务，显然此案不属于行政复议的受案范围。二、杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第84号行政判决认定不当、处理有误。该判决“本院认为”的第二段引用《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项之规定，认为只要当事人提出履职要求的，即属于行政复议范围，行政复议机关应做出实体的行政复议决定。对此，上诉人认为：1、行政复议与信访均是处理纠纷的途径。对于已按相关法律、相关途径处理的问题，行政复议或信访均应给予审慎的尊重。行政复议范围并非漫无边际。按中院判决观点推论，信访当事人可无视行政机关已经作出的信访答复，提出行政复议要求行政机关履职。行政机关对同一事项将多次重复办理，这显然有悖于《行政诉讼法》、《信访条例》的立法本意。2、《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”，中院对此作了广义上的理解。上诉人认为，该条款显然应做狭义的解释，行政机关根据职权法定原则，针对法律直接规定的保护人身权利、财产权利、受教育权利申请进行履行。如作扩张解释，则任何诉求都可以被理解为与人身权利、财产权利等有关，信访等途径也丧失存在价值。3、退一步说，假设中院关于履职案件的理解成立，该事项的履职主体也非西湖分局。徐爱娥《举报信》是向国土资源部寄送。如国土资源部负有处理的法定职责，则该职责不因行政系统内的移交而移转。徐爱娥也未直接向西湖分局提出任何履职申请。综上所述，本案的起源就是信访事项，我们认定是信访还是行政复议不能仅凭对申请人材料中的个别语句的表述，而应该从整个事件的定性来看待这个问题。信访事项和行政复议事项分属不同的救济通道，是一种司法惯例，本案是信访事项，不应作为行政复议受理。国务院的《信访条例》规定了对信访决定不服，可以提起复查、复核，因此，对信访决定是有专门的救济途径的。在司法实践中，信访事项通常不是行政复议或行政诉讼的审查对象。因此，望上级法院予以纠正改判，支持上诉人的上诉请求。
徐爱娥在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、上诉人作出的行政复议不予受理决定书，适用法律错误，程序严重违法。原告徐爱娥要求上诉人依法履行法定职责对原告反映的违法问题给予处理，对徐爱娥户人员至今没有得到安置补偿的予以安置补偿。西溪湿地二期，没有看到征收方案公告，没有征地方案公告，没有安置方案公告，没有看到《批准农转用地（征地）通知书》，那原告以及原告户中徐胡烨、胡有平是否可以安置？原告和原告户下的成员对合建村的土地享有使用权和经营权。而且，合建村的土地和宅基地已经被西溪湿地经营管理有限公司和西溪创意园在使用，根据《中华人民共和国土地法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发（2004）10号）第26条规定，原告向上诉人提出行政复议，上诉人适用《中华人民共和国行政复议法》第17条第一款规定作出不公正的《行政复议不予受理决定书》不予受理，证据三性违法，程序严重违法，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，上诉人应当受理被上诉人的行政复议申请。二、原审判决认定事实清楚、适用法律正确。根据《行政诉讼法》第六十六条第一项之规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。根据《行政诉讼法》第七十八条规定：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。根据《行政诉讼法》第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的，（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发（2004）10号）第29条规定，加强对规章和规范性文件的监督，规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。第30条规定：认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究其法律责任。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕上诉人杭州市西湖区人民政府所作杭西政复决字（2015）第16号行政复议不予受理决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因被上诉人徐爱娥不服上诉人杭州市西湖区人民政府于2015年3月26日作出杭西政复决字（2015）第16号行政复议不予受理决定提起的行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，涉案行政复议申请事项为杭州市国土资源局西湖分局于2015年3月12日针对被上诉人所作《举报国土资源违法违规事项答复告知书》。该告知书系因被上诉人于2014年12月29日向国土资源部投寄《举报信》（《举报信》署名的时间为2014年12月23日）而引发，该举报信被作为信访件为由经国土资源部、浙江省国土资源厅、杭州市国土资源局等层层转办至杭州市国土资源局西湖分局处理，并最终形成该被申请复议事项。另查明，被上诉人未曾径行就其举报事项向杭州市国土资源局西湖分局提出过履职申请。因此，杭州市国土资源局西湖分局所作告知书应当视为针对被上诉人举报信访事项所作出的答复，并非可以申请行政复议的行政行为。上诉人据此以被上诉人申请的复议事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定为由，不予受理被上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由成立，依法应予支持。但上诉人杭州市西湖区人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销杭州市中级人民法院（2015）浙杭行初字第84号行政判决；
二、驳回徐爱娥的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由徐爱娥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十一月五日
书 记 员 徐一菁