广东省清远市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）清中法民三终字第106号
上诉人（原审原告）：清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村。
负责人：苏堂，该村村长。
委托代理人：丘爱军，广东法行律师事务所律师。
委托代理人：陈汝文，广东法行律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：清新县禾云镇桂湖村民委员会。
负责人：丘木森，该村主任。
委托代理人：成慧雄，广东粤翔律师事务所律师。
委托代理人：陈健莉，广东粤翔律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：邓观路，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：邓水路，男，汉族。
上诉人清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村（以下简称“林场新村”）因与被上诉人清新县禾云镇桂湖村民委员会（以下简称“桂湖村委会”）、邓观路、邓水路确认合同无效纠纷一案，不服广东省清新县人民法院（2012）清新法民初字第649号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
2012年6月7日，清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村向原审法院提起诉讼，请求法院依法判决：1、确认被告清新县禾云镇桂湖村民委员会与被告邓观路、邓水路于2001年5月31日签订的《关于原桂湖场山林权重新划定及界定的协议书》无效；2、本案诉讼费由被告承担。主要事实和理由：1960年清远县沙河公社在天堂山生产队、黄坭坑生产队两自然村的基础上成“桂湖林场”。1983年依法撤销了“桂湖林场”，山林由原自然村继有。天堂山生产队、黄坭坑生产队两自然村依法更名为“天堂山村民小组”、“黄坭坑村民小组”，并于1984年合并为“天堂山林场新村”，归禾云镇南社村民委员会管理。1981年，经清远县人民政府核准，沙河公社桂湖场拥有位于原高村内山名为“天堂山”、“天堂山黄坭坑”的山权林权所有权。1983年依法撤销了“桂湖林场”，其权利、义务由原告继承。2001年5月31日，被告（一）称该证林权范围的山权林权含有其山权林权，串通原告个别村民被告（二）邓观路、被告（三）邓水路、邓均（已死亡）、苏记（已死亡）四人，在明知该四人没有召开村民会议，没有代表权、处分权的情况下，与其签订《关于原桂湖场山林权重新划定及界定的协议书》，将属原告所有的部分山权林权划给被告一，严重损害了原告的合法权益。2010年8月11日、2010年12月2日清新县林业局、清远市林业局分别答复了原告，并告知原告通过诉讼途径解决《关于原桂湖场山林权重新划定及界定的协议书》是否有效的问题。
被告桂湖村委会答辩称：1、被告与原沙河镇南社村委会黄坭坑村民小组（以下简称原黄坭坑村小组）、天堂山村民小组于2001年5月31日签订的关于《关于原桂湖场山林权重新划定及界定的协议书》合法有效。首先，协议书是被告与原黄坭坑村小组、天堂山村民小组的真实意思表示。协议书是被告与原黄坭坑村小组、天堂山村民小组在平等、自愿基础上友好协商达成的一致意见，合同内容反映了双方的真实意愿，即原黄坭坑村小组、天堂山村民小组承认清林证字NO.000＊＊＊＊号《山权林权所有证》的权属错误，自动放弃其原山权林权，不再作为权属依据材料，且答辩人与原黄坭坑村小组、天堂山村民小组三方于2001年5月26日到实地重新勘定将原桂湖场山林权划分界定。其次，《协议书》上的甲乙丙三方的签章均属实，不存在欺诈和胁迫的情形。《协议书》主体适格，三方当事人均具有完全民事行为能力。《协议书》上乙方和丙方的代表人邓观路、邓水路、邓均、苏记虽然不是村民小组长，但涉案《协议书》是在清新县人民政府调处山林纠纷工作领导小组办公室及原清新县沙河镇人民政府主持下自愿达成的调解协议，并经清新县沙河镇司法所鉴定见证，故被告有充分的理由相信邓观路、邓水路、邓均、苏记四人有权代表原黄坭坑村民小组、天堂山村民小组签订该《协议书》。2、涉案山地多年来一直由被告承租给他人经营管理，原告对此从没有提出异议。被告于2007年3月7日、2008年1月8日、2008年7月21日分别与清新县天湖生态旅游有限公司、黄金钊和韦其芬、邱炳光签订《山地租赁合同》，将涉案山地承租给他们经营管理。而且被告与上述人员签订租赁合同均经过清新县禾云镇法律服务所见证。被告经营管理涉案山地多年，承包人也已经在涉案山地上种植树木，在如此长的时间内，原告不可能不知道，但其一直都未对涉案山地提出异议。3、被告于2006年9月14日对涉案山地进行林权核查登记时，原告负责人苏堂村民小组长参与踏查，对涉案山地归被告并没有提出异议。被告于2006年9月14日对涉案山地向清新县林业局提出进行林权核查登记，原负责人苏堂作为村民小组长参加踏查，这点可从被告提供的证据《广东林权核查登记表》证实，原告负责人苏堂于《广东林权核查登记表》的“参加踏查工作人员”一栏中签名确认，表明其对涉案山地归被告并没有异议。
被告邓观路在庭审中辩称：那份签订的协议的是无效的。当时签名就是我自己签名，没有经过村民同意。我们村四个人签名，没有经过村民会议，这份协议没有我们村的村长公章，没有村长签名，因此无效。
被告邓水路在庭审中辩称：那份签订的协议的是无效的。我们村四个人签名，没有经过村民会议，这份协议没有我们村的村长公章，没有村长签名，因此无效。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：沙河镇桂湖村民委员会（甲方）与沙河镇桂湖村民委员会黄坭坑村民小组（以下简称原黄坭坑村小组，乙方）、沙河镇桂湖村民委员会天堂山村民小组（以下简称天堂山村民小组，丙方）于2001年5月31日在清新县调处山林纠纷办公室和沙河镇人民政府的调解下，签订《关于原桂湖场山林权重新划定及界定的协议书》，协议内容约定，原《山权林权所有证》清林证字NO.0001383山林权有误，黄坭坑村小组、天堂山村民小组自动放弃其原山权林权所有证，不再作为权属依据材料；甲乙丙三方于2001年5月26日到实地重新勘定划分为三部分，其范围相见附件。三份附件为《关于黄坭坑姓邓姓赖山林界至划定》、《天堂山村姓苏山林界至划定》、《原桂湖场﹤山权林权所有证﹥的四至范围内的山权林权》。落款处有甲方签章；乙方邓观路、邓水路、邓均的签名；丙方苏记的签名。见证机关：清新县调处山林纠纷办公室和沙河镇人民政府的印章。协议签订后，清新县禾云镇桂湖村委会分别将涉案山林承包给清新县天湖生态旅游有限公司（承包时间2007年3月7日）、黄金钊、韦其芬（承包时间2008年1月8日）、邱炳光（2008年7月20日）用于商业经营开发。另查明，争议山林为：山名：天堂山；面积六千亩；四至：东：岗社坑大陆为界；南：桂湖风门坳石岗；西：石坎公社天水为界；北：石门顶。山名：天堂山黄龙坑；面积：八千亩；四至：东：七星岗直入风口天水为界；南：雁英尖大路直入照厂对面坑下坑直入顶为界；西：大集顶；北：蛤塘坳五马为界。再查明：清新县林业局于2010年8月11日作出《关于禾云镇南社村委会天堂山村苏堂等村民来信来访的答复》（清新林函（2010）43）文件认为，《关于原桂湖场山林权重新划定及界定的协议书》办理了司法公正，报县人民政府备案，该协议合法有效。清远市林业局于2010年12月2日作出《信访事项复查答复书》认为，协议是否有效的问题可通过诉讼解决。又查明：清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村现法定代表人系苏堂；1994年至2004年法定代表人为邓新发。邓观路、邓水路、邓均、苏记系南社村委会黄坭坑天堂山村民。
原审法院判决理由和结果
原审法院经审理认为：本案争议焦点为《关于原桂湖场山林权重新划定及界定的协议书》是否合法有效？庭审中，原告清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村、被告邓水路、邓观路均称，该协议签订的背景为邓水路、邓观路被桂湖村委会威逼，不是其真实意思表示。但是该份协议是在清新县调处山林纠纷办公室和沙河镇人民政府调解下进行的，且经过司法公证，在合同签订后的九年时间内（截止2010年），被告当事人未向有关部分反映情况，上述当事人陈述的事实法院认为可信度很低，因此不予采信。至于庭审中，原告提出的被告邓水路、邓观路不是村民小组组长也不是村代表，无权代表村集体做出处分村集体财产的事项的问题。法院认为，根据《国家土地管理局关于印发﹤确定土地所有权和使用权的若干规定﹥的通知（（1995）国土［籍］字第26号）》第第三章第二十条第二款第一项之规定，由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号1980年5月23日）中提及的：“对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”等文件精神，目前涉案山林已经实际被清新县禾云镇桂湖村委会实际经营管理，且有签订协议时的党政机关的处理决定，法院认为，只有本着尊重历史、尊重现实、尊重前人决定的原则处理该争议，才能有利于下一步的农村村集体生产、生活的正常开展。我省的土地、山林、水利纠纷，绝大部分是在生产资料实行社会主义改造以后发生的。这些纠纷，一般不是个人与个人的纠纷，而是集体与集体、集体与国营单位之间的矛盾。五、六十年代期间，社队群众对山权、林木、地域的需求矛盾并不突出。后来，由于人口增加、生产发展、生态林补偿等情况的变化，争执日渐增多。只有按照有利于生产，有利于管理的原则，实事求是地考虑双方利益，互谅互让地解决问题，不过分就纠缠于旧账才能处理好下一步工作。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第六十三条的规定，2012年11月30日原审法院作出如下判决：驳回清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村的诉讼请求。本案受理费100元，由原告负担。
当事人二审的意见
清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村不服原审判决，向本院提起上诉，上诉请求：1、撤销一审判决；2、确认原审被告清新县禾云镇桂湖村民委员会与原审被告邓观路、邓水路于2001年5月31日签订的《关于原桂湖场山林权属及界至的协议书》无效；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院根据《国家土地管理局关于印发﹤确定土地所有权和使用权的若干规定﹥的通知（（1995）国土【籍】字第26号）》、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号1980年5月23日）等两行政规范性文件作为本案的裁判依据不当，应纠正。处理确认合同效力纠纷的法律依据主要是《合同法》及《合同法》涉及到的相关法律法规及相关司法解释。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第四条：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据，据此，《合同法》实施以后，法院只能以法律、行政法规作为确认合同效力的依据；不得以地方性法规、行政规章为依据。二、一审法院认为签订协议是党政机关的处理决定（据：一审判决第11页第4、5行“且有签订协议时的党政机关的处理决定”得知），并据此作为认定该协议有效的依据不当，应纠正。理由：1、从该协议书的名称来看，该协议书不属行政处理决定。2、《中华人民共和国森林法》第十七条：“单位之间发生的森木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”因此，禾云镇政府无处理权。3、无证据显示党政机关加盖印章合法。清新山林调处办、沙河镇政府、沙河司法所至今均无提供证据证明邓观路、邓水路、邓均、苏记四人当时有权代表上诉人签订协议。据此，无适格当事人参与一审法院所认为的行政调解或处理程序的情况下，该机关动用行政权力，主持调解或办理见证，完全属于无依法依规的行为，所谓党政机关的处理决定决不能作为裁判依据。三、一审法院犯了思维逻辑错误。本案的案由是确认合同无效纠纷，不是山林权属确权到纷。然而一审法院总是以山林权属确权的思维去衡量本案。须知道：山林权属确权是行政法、行政诉讼法的调整范畴，不是本案需处理的民事法律关系。四、本案焦点为《关于原桂湖场山林权属及界至的协议书》是否合法有效？上诉人主张该合同无效的主要事实依据是：被上诉人之间恶意串通，损害上诉人村集体利益；被上诉人邓观路、邓水路不是村民小组组长也不是村代表，无权处分村集体财产。主要法律依据是：1、《中华人民共和国村民组织法》第二十四条第一款第（八）项“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”。2、《中华人民共和国村民组织法》第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及事实情况应当及时向本村民小组的村民公布”。3、《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（二）项、第（五）项之规定“有下列情形之一的，合同无效；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；违反法律、行政法规额强制性规定”。综上，被上诉人违反民主议定原则，违反法律的强制性规定，明知涉案地块不符合法定处分条件，恶意串通，签订《关于原桂湖场山林权属及界至的协议书》，将涉案地块山权林权部分划分给被上诉人禾云镇桂湖村民委员会，严重损害上诉人的合法权益，故上诉人认为该协议书无效，法院应予支持。五、根据《中国人民共和国合同法》第五十六条之规定，无效的合同自始没有法律约束力。故被上诉人后期一系列的行为都不能改变无效合同的违法性。综上所述，上诉人认为一审判决缺乏事实和法律依据，依法应予撤销，上诉人主张合同无效有理有据，应予支持。2013年4月16日上诉人当庭补充上诉事实和理由如下：1、桂湖林场解体后，涉案协议签订前，涉案林地一直由上诉人耕作，桂湖村委会未提出过异议；2、协议签订后，村民强烈反对，要求确认协议无效；3、现上诉人村民还住在该林场范围内，并还有耕作林地，种植桉树等植物。3、该协议书附件的形成时间早于主合同形成时间违反常理。
被上诉人清新县禾云镇桂湖村民委员会答辩称：一、一审判决认定答辩人与原沙河镇桂湖村委会黄坭坑村民小组（以下简称原黄泥坑村小组）、天堂山村民小组于2001年5月31日签订的《关于原桂湖场山林权属重新划定及界至的协议书》合法有效事实清楚。首先，《协议书》内容是答辩人与原黄坭坑村小组、天堂山村小组之间的真实意思表示。《协议书》是答辩人与原黄坭坑村小组、天堂山村小组在平等、自愿的基础上经友好协商达成的一致意见，合同内容反映了双方的真实意愿，即黄坭坑村小组、天堂山村小组承认清林证字NO.000＊＊＊＊号《山权林权所有证》的权属有误，自动放弃其原山权林权所有证，不再作为权属依据书证材料，且答辩人与原黄坭坑村小组、天堂山村小组三方于二00一年五月二十六日到实地重新勘定将原桂湖场山林权属划分界定。上诉人上诉称“被上诉人之间恶意串通，损害上诉人村集体利益”显然与事实不符。其次，《协议书》上的甲、乙、丙三方的签章均属实，不存在欺诈和胁迫的情形。《协议书》主体适格，三方当事人均具有完全民事行为能力。《协议书》上乙方和丙方的代表人邓观路、邓水路、邓均、苏记虽然不是村民小组长，但涉案《协议书》是在清新县人民政府调处山林纠纷工作领导小组办公室及原清新县沙河镇人民政府主持下自愿达成的调解协议，并经原清新县沙河镇司法所鉴证，故答辩人有充分理由相信邓观路、邓水路、邓均、苏记四人有权代表原黄泥坑村小组、天堂山村小组签订该《协议书》。一审判决也认定邓观路、邓水路在庭审中称其受到胁迫而签订协议书的可信程度很低。故上诉人上诉称“被上诉人邓观路、邓水路不是村民小组组长也不是村代表，无权处分集体财产”显然无理。二、涉案的山地多年来一直由答辩人承租给他人经营管理，上诉人对此从没有提出异议。答辩人于2007年3月7日、2008年1月8日、2008年7月21日分别与清新县天湖生态旅游有限公司、黄金钊和韦其芬、邱炳光签订《山地承租合同》，将涉案山地承租给他们经营管理。而且答辩人分别与黄金钊和韦其芬、邱炳光签订的《山地承租合同》均经清新县禾去镇法律服务所见证，这点可从答辩人提供的证据《见证书》证实。一审判决也依法采纳了答辩人提供的上述证据，认定上述证据具有真实性、合法性和关联性，确认了上述事实。显然，答辩人将涉案山地承租他人经营管理多年，承包人也已在涉案山地上种植树木，在如此长的时间，上诉人不可能不知道，但其一直都未对涉案山地属答辩人所有提出任何异议。
现其请求法院确认《协议书》无效于法无据。三、答辩人于2006年9月14日对涉案山地进行林权核查登记时，上诉人负责人苏堂作为村民小组长参加踏查，对涉案山地归答辩人所有予以确认。答辩人于2006年9月14日对涉案山地向清新县林业局提出进行林权核查登记，上诉人负责人苏堂作为村民小组长参加踏查，这点可从答辩人在一审提供的证据《广东省林权核查登记表》证实，上诉人负责人苏堂于《广东省林权核查登记表》的“参加踏查人员签名”一栏中签名确认，表明其对涉案山地归答辩人所有并没有异议。更为重要的是，该登记表上的四至范围与双方于2001年5月31日签订的《关于原桂湖场山林权属重新划定及界至的协议书》的附件《关于桂湖村民委员会在黄泥坑天堂山所有的林界至划分》的四至完全一致，而上诉人负责人苏堂对此予以确认。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉缺乏依据，请依法予以驳回。被上诉人2013年4月16日当庭补充答辩意见：1、上诉人认为其在桂湖林场解散后、协议签订前一直对涉案林场予以耕作毫无事实依据；2、协议签订后，双方一直按照划定的林地进行耕作，一直相安无事；3、按照协议书的内容，三方先对林地的现场进行划定，再签订协议符合常理。
本院查明的事实
本院经审理查明：原审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院判决理由和结果
本院认为，本案系确认合同无效纠纷。根据《最高人民法院关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第三十五条关于“第二审案件的审理应当围绕当事人上诉请求的范围进行，当事人没有提出请求的，不予审查”之规定，本案主要针对上诉人林场新村的上诉请求予以审理。
本案的争议焦点是《关于原桂湖场山林权属重新划定及界至的协议书》是否有效。
上诉人认为被上诉人邓观路、邓水路未经其授权无权代表上诉人与桂湖村委会签订协议，且签订协议前没有经过村民委员会讨论决定，违反了《中华人民共和国村民组织法》的规定，应无效。本院经审查认为，首先，《中华人民共和国村民组织法》第二十四条规定的经村民会讨论决定方可办理的是针对村民处分其集体财产的行为。本案中，上诉人与被上诉人对桂湖林场成立的基础各执一词，上诉人主张桂湖林场是在天堂山村民小组及黄泥坑村民小组两村的土地基础上经有关机关批准成立，但并没有提交相关的证据予以证实该事实。桂湖林场在1983年被政府依法撤销时，政府及相关部门没有对该林场的财产予以处理，上诉人及被上诉人也没有涉案山林的权属凭证。虽然上诉人持有1981年政府颁发的NO：000＊＊＊＊号《山权林权所有证》，但该证的权属人为沙河公社桂湖场，而非上诉人。邓观路、邓水路作为普通的村民，在没有上诉人授权的情况下，确实无权代表上诉人与桂湖村委会签订协议，但上诉人无法证实邓观路、邓水路与被上诉人签订本案的协议书处分的财产为上诉人的集体财产，因而不适用村民组织法中要求的要由村民讨论决定的程序规定。所以对上诉人认为涉案的协议违反了《中华人民共和国村民组织法》的规定应依法确认为无效的意见，本院不予采纳。
关于原审法院的法律适用问题。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项关于“违反法律、行政性法规的强制性规定”的合同无效之规定。本院认为，判断合同效立应以现行的法律、法规为裁判依据。因而原审法院适用法律方面存在不当，本院予以纠正。上诉人主张被上诉人与邓观路、邓水路签订协议书过程中恶意串通、损害其利益。但上诉人并没有提交相关的证据证实其主张。另外签订协议后，对争议的山林，一直由被上诉人方经营管理。上诉人在二审庭审中也承认其在2006年开始种植的桉树基本是按照三方协议约定的范围种植。而且上诉人未提交证据证实自签订协议后至2010年期间其对涉案的山林与被上诉人产生过争议，及向相关部门提出过维权的请求。所以，对上诉人认为涉案协议的签订过程中三被上诉人之间恶意串通的意见，本院不予采纳。
另外，《关于原桂湖场山林权属重新划定及界至的协议书》上虽有清新县沙河镇人民政府、清新县人民政府调处山林纠纷工作领导小组及清新县禾云镇司法局的印章，但这些单位只是作为见证人的身份作出一个见证，而并没有对协议各方的权利义务作出处理。原审法院认为其是党政机关的处理决定存在不当，本院予以纠正。本院认为，1981年原清远县人民政府颁发的清林证字NO：000＊＊＊＊号《山权林权所有证》的权属人沙河公社桂湖场，在1983年桂湖场被撤销后，该《山权林权所有证》的权利主体已不存在，因而该证不能作为上诉人林场新村或被上诉人桂湖村委会任何一方的权属凭证，涉案当事人可向现清新区人民政府申请对争议的“天堂山”林场重新确权。
综上，上诉人的部分上诉理由有据可依，本院予以采纳。原审部分适用法律及表述不当，本院予以纠正。但原判实体处理并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人清新县禾云镇南社村委会天堂山林场新村负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 卢永坚
审 判 员 罗文雄
代理审判员 禹 莉
二〇一三年六月二十日
书 记 员 林健欢