福建省泉州市丰泽区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）丰行初字第125号
原告福建广电网络集团股份有限公司泉州分公司，住所地福建省泉州市鲤城区。
负责人温志加，总经理。
委托代理人张俊民，男，汉族，1966年9月4日出生，系原告公司工作人员，住福建省泉州市丰泽区。
委托代理人叶燕芳，国浩律师（福州）事务所律师。
被告泉州市工商行政管理局，住所地福建省泉州市丰泽区。
法定代表人陈开基，局长。
委托代理人李俊概，男，汉族，1971年4月14日出生，系泉州市工商行政管理局干部，住福建省晋江市。
委托代理人苏瀚华，男，汉族，1983年5月1日出生，系泉州市工商行政管理局干部，住福建省石狮市。
原告福建广电网络集团股份有限公司泉州分公司（以下简称广电泉州分公司）诉被告泉州市工商行政管理局（以下简称市工商局）不服工商行政处罚一案，于2014年6月19日向本院提起行政诉讼，经告知补正材料后，本院于同年7月29日受理，同年7月31日向被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，并依法组成合议庭于2014年9月4日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人张俊民、叶燕芳，被告的委托代理人李俊概、苏瀚华到庭参加诉讼。经双方当事人同意，本案进行协调，扣除审限二个月。本案现已审理终结。
被告市工商局于2014年2月21日作出泉工商处字（2014）15号《行政处罚决定书》，内容为：2013年9月10日，据省工商局通知，被告依法对原告涉嫌限制竞争的行为进行立案调查。被告查明，原告系从事有线广播电视传输业务的公用企业，其在采购机顶盒和智能卡时，先由福建广电网络集团股份有限公司统一向社会公开招标，进行了机顶盒和智能卡的采购，采购后机顶盒和智能卡入库登记，即由原告仓库人员把机顶盒号码和智能卡号码录入原告公司的仓库系统中，然后机顶盒和智能卡分配到各个营业厅。技术上，符合原告技术标准的机顶盒，都能够正常获得原告所提供的各种服务项目。另查，在销售机顶盒时，原告设置了机顶盒和智能卡要一一配对。用户开户申请时，原告营业厅工作人员在该公司迪威特广电综合业务支撑系统（以下简称BOSS系统）中录入用户姓名、联系电话、安装地址等信息，然后在该用户资料下录入机顶盒号码和智能卡号码，实现机顶盒与智能卡一一配对。营业员录入的机顶盒号码必须是原告已经录入到仓库系统中的号码，如果不是仓库系统中已经存在的号码就没办法录入到用户资料下，由于用户在外面购买的机顶盒的号码不在原告公司的仓库中，就没办法办理用户开户手续。原告办理用户开户的流程限制了用户只能购买其仓库中的机顶盒，否则用户没办法开户。被告认为，原告办理用户开户的过程限制了用户只能购买其仓库中的机顶盒，违反了《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十五条第（一）项规定的公用企业不得限定他人购买其提供的商品。依据《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第二十二条第一款第（五）项“违反本办法第十五条规定的，由省级或设区的市的监督检查部门责令停止违法行为，并可根据情节处以5万元以上20万元以下的罚款”之规定，决定责令原告停止限制竞争的违法行为，并处罚款180000元。逾期不履行的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。
被告于2014年8月8日向本院提交了下列证据、依据：1、行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚的事实。2、行政复议决定书，证明复议机关认为被告所作的行政处罚正确并予以维持。3、立案审批表，4、行政处罚案件有关事项审批表（审批事项：行政处罚建议），5、案件调查终结报告，6、行政处罚建议书，7、案件核审表，8、初次延长审理期限审批表，9—12、案件处理讨论记录及案件审理委员会讨论记录共四次，13、行政处罚听证告知书，14、行政处罚听证通知书，15、听证公告，16、听证报告一份，17、听证会笔录，18、行政处罚决定审批表，19、文件送审签发单，20、送达回证，以上证据3—20，证明被告行政处罚程序合法。21、原告营业执照，证明当事人的基本情况。22、23、原告委托授权书及其委托代理人吴某某身份证复印件，24、被告对原告总经理助理兼市场部经理吴某某询问笔录三份，以上证据22-24，证明技术上符合原告技术标准的机顶盒才能正常获得原告公司提供的各种服务项目的事实，及原告设置的机顶盒和智能卡一一配对的事实。25、被告在原告公司广电路服务大厅所作现场笔录两份，26、27、被告对原告广电路服务大厅组长林某甲询问笔录一份及其身份证复印件，28、29、30、被告对原告南俊巷营业厅组长潘某某询问笔录一份、营业厅现场笔录一份及潘某某身份证复印件，31、32、33、被告在原告西湖营业厅现场笔录、对该营业厅工作人员洪某某询问笔录一份及其身份证复印件。以上证据25—33，证明用户只能购买原告仓库中的机顶盒，外面的机顶盒号码不在原告仓库中；原告公司BOSS系统包括受理台、仓库和客服中心等几部分，营业厅只负责受理功能，大厅工作人员无权录入外面的机顶盒号码；机顶盒号码与智能卡号码由BOSS系统录入。34、35、被告对消费者林某乙询问笔录一份及其身份证复印件；36、37、被告对消费者李某某询问笔录一份及其身份证复印件。以上证据34-37，证明上述两位消费者曾经到原告营业厅咨询能否用自行购买的机顶盒开户，被告知不能。38、有线数字电视服务协议复印件五份，证明原告在办理用户开户时要机顶盒和智能卡一一配对。39、被告提取的原告BOSS系统操作流程截屏画面八份。以上证据38、39，证明开户时机顶盒与智能卡要一一配对，BOSS操作系统中设置的程序限制了用户只能通过购买原告销售的机顶盒实现开户。40—43、被告对原告公司仓库现场检查笔录一份及其检查图片，两位见证人身份证复印件，证明原告仓库没有对外营业，也没有直接面对消费者。44、45、《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第三条第一款、第十五条第（一）项、第二十二条第（五）项，证明被告作出行政处罚的法律依据。
原告广电泉州分公司诉称：依法撤销被告作出的泉工商处字（2014）15号《行政处罚决定书》；本案诉讼费用由被告承担。根据我国《反不正当竞争法》第二条、第六条的规定，以及《福建省实施﹤中华人民共和国反不正当竞争法﹥办法》第十五条第（一）项之规定，构成限定他人购买其提供的商品的不正当竞争行为，需以排挤或限制其他经营者公平竞争为前提。但被告未提供任何证据证明原告限定用户购买其提供的机顶盒，并以此排挤或限制了其他机顶盒经营者的公平竞争，对原告作出的行政处罚决定，缺乏依据，依法不能成立，应予撤销。一、原告将机顶盒和智能卡一一配对后提供给用户，是从我国未实行“机卡分离”标准、未实现“一国一网”的实际出发，保证有线网络用户获得合格产品的服务。由于我国广播电视传输与信息安全需要，根据政府文件规定，将机顶盒与智能卡配对是原告提供收视解码服务必须的环节，只有配对后才能确保机卡匹配并有效收视原告提供的数字电视服务。被告将国家管控和不同领域使用的机顶盒混同为有线电视机顶盒，或强行要求原告为其提供有线电视智能卡配对服务，不仅违反有关规定，在技术上也无法实现。二、被告认为原告通过用户开户流程设置限定用户只能购买其仓库中的机顶盒，客观上排挤了其他机顶盒经营者公平竞争的机会，缺乏依据。原告向用户提供机顶盒和智能卡，是落实、执行政府相关文件服务要求的结果，不具违法性。被告没有证据证明用户自行购买了符合原告技术规范的机顶盒后，原告拒绝为其配对智能卡并办理开户业务，从而限定用户只能购买其仓库中的机顶盒。被告也无证据证明可以向用户提供符合配对条件的机顶盒经营者，因为原告的开户流程设置而无法继续向用户提供机顶盒，从而限制其公平地参与机顶盒的销售。根据《招标投标法》的相关规定，原告通过招标程序选择机顶盒供应商，已充分保障供应商公开、公平、公正地参与有线电视机顶盒的提供，并不存在限制或禁止符合技术规范品牌的有线电视机顶盒厂商参与投标的行为。三、至今为止，全国各地尚无任何地区可以实现有线数字电视机卡分离，被告的处罚在实践中无依据，在技术上不可行，处罚后无法纠正。综上，原告既没有限制用户的消费选择权，也没有排挤或限制任何有线电视机顶盒厂家公平地参与提供机顶盒。被告的处罚决定，没有依据，而且背离现有技术，违反政府有关文件规定。
原告向本院提交下列证据：1、2、原告公司营业执照及组织机构代码证，证明原告主体资格。3、4、被告作出的泉工商处字（2014）15号《行政处罚决定书》和泉州市人民政府泉政行复（2014）53号《行政复议决定书》，证明被告的处罚缺乏事实与法律依据，不能成立。5、《送达回证》，证明原告在法定期限内起诉。6、闽政办（2009）46号《福建省人民政府办公厅转发省数字办等单位关于做好2009年有线数字电视整体转换工作意见的通知》，7、闽政办（2007）38号《福建省人民政府办公厅关于印发福建省有线数字电视整体转换实施意见的通知》，8、闽政办（2007）128号《福建省人民政府办公厅关于严格执行有线数字电视机顶盒统一招标协议的通知》，9、泉政办（2007）198号《泉州市人民政府办公室关于确定我市有线数字电视机顶盒供应商的批复》，10、闽政办发明电（2009）157号《福建省人民政府办公厅关于加快我省有线数字电视整体转换工作的通知》，以上证据6—10，证明原告的经营符合有关规定，不存在任何违法违规行为。11、三明市梅列区人民法院（2014）梅行初字第12号《行政判决书》，证明讼争机顶盒销售问题，在三明等地同样存在，梅列区法院一审判决撤销三明市工商行政管理局的行政处罚决定书。12、13、政府部门相关复函，证明省政府组织相关部门沟通后同意福建广电网络集团现行对有线数字电视机顶盒实行统一招标配售的做法等。
被告泉州市工商行政管理局辩称，要求维持被告作出的泉工商处字（2014）15号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、被告作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、定性准确、处罚恰当、程序合法。被告据上级交办依法对原告涉嫌限制竞争的行为进行立案调查。查明，福建广电网络集团股份有限公司统一向社会公开招标，进行了机顶盒和智能卡的采购，原告将采购的机顶盒号码和智能卡号码后录入到公司的仓库系统中，然后分配到各个营业厅。技术上，符合原告技术标准的机顶盒，都能够正常获得原告所提供的各种服务项目。原告在销售机顶盒时，设置了机顶盒和智能卡要一一配对。原告办理用户开户的流程限制了用户只能购买其仓库中的机顶盒，否则无法开户。有被告所作的调查笔录、消费者询问笔录、现场检查笔录、提取的有线数字电视服务协议、BOSS系统操作流程的截频画面等证据为证。被告依法向原告送达了行政处罚听证告知书，原告提出听证要求，被告组织了听证会，听取了原告提出的相关意见。之后，被告作出了本案行政处罚决定。二、原告的诉讼理由不能成立。l、事实上原告对配对的机顶盒必须是其仓库中的机顶盒，原告对用户从外面购买的机顶盒不予配对，不予办理开户，从而限制用户只能从原告公司购买机顶盒。2、本案行政处罚决定书是责令原告停止限制竞争的违法行为，并不是要求原告不能提供机顶盒和智能卡。原告把“提供机顶盒”和“只能购买原告提供机顶盒”混为一谈。原告提供的四份政府文件是要求广电网络经营单位对机顶盒和智能卡进行统一招标及对招标程序的规范。而原告在其开户流程中设置了录入的机顶盒号码必须是原告已经录入到其仓库中的号码才可开户，限制用户不能自行购买机顶盒，剥夺了消费者自由选择机顶盒的权利和主观意愿，客观上也排挤了其他机顶盒经营者公平竞争的机会，使其他经营者无法进入该市场。3、被告责令原告停止限制竞争并处罚款，原告认为无法纠正没有根据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告提供的证据1、2真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，认为该处罚决定缺乏事实与法律依据，复议决定是错误的。本院对该两份证据的真实性、合法性给予确认。原告对被告提供的证据3—20的“真实性、合法性、关联性”（以下简称“三性”）均无异议，本院对该些证据的“三性”给予确认。原告对被告提供的证据21—24的真实性、合法性无异议，但证明内容与笔录陈述内容有争议，被调查人吴某某已作证外面市场上购买的机顶盒之所以不能配对使用、无法开户，是因为客观技术原因，而非原告的主观人为限制。本院对被告提供的证据21—24的真实性和合法性给予确认，但证人吴某某亦作证如果消费者在外购买的机顶盒和原告公司销售的相同或在技术标准上一致，到原告公司申请开户，并使用原告提供的智能卡和机顶盒配对，是可以收看到原告提供的有线数字电视的。原告对被告提供的证据25-33的真实性、合法性无异议，证明对象有异议，原告认为只能证明被调查人陈述用户在外面市场上购买的机顶盒无法在营业厅办理配对开户手续，但不能证明这是基于客观技术原因还是原告的人为限制。本院对被告提供的证据25-33的真实性、合法性给予确认，但林某甲亦陈述用户如果需要普通型机顶盒，可填单预约，会在三个工作日内进行调配并向用户回复。潘某某、洪某某亦陈述作为营业厅只负责受理功能，没有其他功能。原告对被告提供的证据34-37表面真实性无异议，合法性有异议。原告认为这是被告为处罚需要而制造的投诉事件。因投诉发生在被告立案调查之后，投诉人均称不记得工作人员姓名，原告无法向投诉人联系落实其所述情况，笔录记录投诉人反映的内容不符合正常的投诉行为和消费者的投诉表述。本院认为，对上述证据34-37消费者的询问笔录，系被告依法定程序制作，原告无证据证明被告违反程序制作，对证据34-37的真实性给予确认。原告对被告提供的证据38的真实性、合法性无异议，机顶盒与智能卡一一配对行为不具违法性，这是数字化解密的基本常识和数字化技术的基本要求。本院对该证据38的真实性和合法性给予确认。原告对被告提供的证据39、40—43的真实性、合法性没有异议，但对证明对象有异议，原告认为截屏画面反映的只是办理开户时的具体流程，与法律禁止的限定他人购买其商品的不正当竞争行为没有事实和法律上的关联性。本院对该证据39、40—43的真实性、合法性给予确认，但证据40仓库现场检查笔录，并无记录检查出什么品牌的机顶盒。原告对被告提供的证据44-45的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为原告没有实施“限定他人购买其提供的商品的限制竞争行为”，被告依据该规定对原告进行处罚，适用法律错误。本院对该证据44-45的真实性、合法性给予确认。
被告对原告提供的证据1—5的“三性”均无异议，本院给予确认。被告对原告提供的证据6—10的真实性和合法性无异议，但被告认为证明了我省广电公司销售的机顶盒应当经过公开招标投标程序，并且广电销售的机顶盒价格实行全省最高限价。本院对原告提供的证据6—10五份文件的“三性”给予确认。被告对原告提供的证据11的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为与本案的案情、定性、证据均不相同，本院认为证据11系其他法院一审行政判决书，至今尚未生效，无法作为证据使用。被告对原告提供的证据12—13的真实性、合法性无异议，本院对其真实性、合法性给予确认。
经审理查明，原告福建广电网络集团股份有限公司泉州分公司于2012年4月27日成立（其改制前系泉州广播电视传输中心），系从事有线广播电视传输业务的公用企业，经营范围包括对有线广播电视设备、信息设备的销售等。根据2007年至2009年间福建省政府有关文件要求，为确保全省有线数字电视整体转换工作的顺利推进，应统一组织全省机顶盒定点生产供应厂商的招标工作，确定省内具备生产机顶盒条件的企业名单和各种机型的全省最高限价。各级有线数字电视整体转换工作实施主体应在中标的入围企业中选购机顶盒，并负责销售、安装、维护和管理工作。原告销售的有线电视机顶盒由福建省广电网络集团股份有限公司统一招标采购的，2013年9月以来，中标的是新大陆、江苏银河、四川九州等五个品牌的机顶盒。原告采购机顶盒后将机顶盒号码和智能卡号码录入该公司的仓库系统中，后分配到各个营业厅。原告设置了机顶盒和智能卡（该卡免费）要一一配对，用户申请开户时，营业厅工作人员在该公司BOSS系统中录入用户姓名、联系电话、安装地址信息，然后在该用户资料下录入机顶盒号码，该号码是原告已经录入到仓库系统中的号码。2013年9月10日，被告根据省工商行政管理局的通知，对原告涉嫌限制竞争的行为进行立案、调查，被告于同年11月27日向原告发出泉工商告字（2013）146号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容。2014年1月14日，被告根据原告的要求举行了行政处罚听证会。2014年2月21日，被告作出泉工商处字（2014）15号《行政处罚决定书》，被告认为，原告办理用户开户的过程限制了用户只能购买其仓库中的机顶盒，违反了《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第十五条第（一）项规定的公用企业不得限定他人购买其提供的商品。依据《福建省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第二十二条第一款第（五）项的规定，决定责令原告停止限制竞争的违法行为，并处罚款180000元。原告不服，向泉州市人民政府申请复议，泉州市人民政府于2014年6月3日作出泉政行复（2014）53号《行政复议决定书》，维持被告作出的上述《行政处罚决定书》。原告仍不服，向本院提起诉讼。
本院认为：被告具有对发生在本辖区的不正当竞争行为进行监督检查、作出行政处罚的法定职权。本案原告系从事有线广播电视传输业务的公用企业，经营范围包括对有线广播电视设备、信息设备的销售等。本案的主要争议焦点：原告办理用户开户的过程是否构成限定他人购买其提供的商品的限制竞争行为。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条和第六条的规定，该法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。公用企业限定他人购买其指定的经营者的商品而构成不正当竞争，需要以排挤其他经营者的公平竞争为目的。本案被告是以原告办理用户开户的过程来认定原告限制了用户只能购买其仓库中的机顶盒，并据此认定原告的行为系限定他人购买其提供的商品。因原告的经营范围就包括对机顶盒的销售，且从原告提供的相关政府文件及被告提供的现场笔录、对吴某某、林某甲、洪某某、潘某某的调查笔录，能印证原告采购销售的机顶盒都是由福建广电网络集团股份有限公司按省政府文件规定统一向社会公开招标中标的，在入口关已做到充分竞争。对于原告设置的开户流程是基于客观技术原因还是原告的人为限制，以及对于符合原告相关技术要求的中标厂商生产的机顶盒但如果不在BOSS系统中登记的机顶盒，能否开户使用，是否有排挤其他经营者的公平竞争，被告未查明。行政处罚必须事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。被告认定原告构成限定他人购买其提供的商品，实施不正当竞争行为并作出的行政处罚，事实不清，证据不足，依法应予撤销。原告的诉讼请求予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目的规定，判决如下：
撤销被告泉州市工商行政管理局于2014年2月21日作出泉工商处字（2014）15号《行政处罚决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。
审 判 长 黄 婷
代理审判员 陈建清
人民陪审员 邱有潘
二〇一四年十二月二十日
书 记 员 戴丽红
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。