青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青行终15号
上诉人（原审被告）西宁市城东区人民政府。住所地西宁市城东区昆仑东路***号。组织机构代码：01501209-8。
法定代表人何明星，该区区长。
委托代理人姜萍，青海鑫辰律师事务所律师。
委托代理人罗涛，西宁市城东区建设局工作人员。
被上诉人（原审原告）西宁赛龙汽车维修有限公司。住所地西宁市南川工业园区同安路***号。组织机构代码：71043058-2。
法定代表人陈秋明，该公司经理。
委托代理人葛明骏，青海鑫辰律师事务所律师。
原审第三人青海省康乐医院。住所地西宁市城东区互助路***号。组织机构代码：71044047-3。
法定代表人马立义，该医院董事长。
委托代理人郭国新，青海辉湟律师事务所律师。
上诉人西宁市城东区人民政府（以下简称城东区政府）因拆迁行政强制一案，不服西宁市中级人民法院（2015）宁行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城东区政府的委托代理人罗涛、姜萍，被上诉人西宁赛龙汽车维修有限公司（以下简称赛龙公司）的法定代表人陈秋明、委托代理人葛明骏，原审第三人青海省康乐医院（以下简称康乐医院）的委托代理人郭国新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年8月23日赛龙公司与西宁市城东区韵家口镇中庄村签订租赁合同，赛龙公司租赁中庄村湟中桥北侧、康乐医院南侧闲置的7亩地，租期为15年(2003年11月1日至2018年11月l日)。2009年12月30日，西宁市城东区韵家口镇中庄村与康乐医院签订土地出让合同，出让土地面积15.6亩(赛龙公司租赁的土地在此范围内)。2013年4月11日，康乐医院依法取得该宗土地使用权。因赛龙公司一直不搬迁，影响了康乐医院的扩建工程，城东区政府于2013年9月11日向赛龙公司下发了《催告书》，限赛龙公司在三日内自行搬离，赛龙公司未予理睬。2013年9月25日，城东区政府组织有关部门对赛龙公司修理厂的房屋及设施等实施了强制拆除行为。
原审法院认为，行政机关强制拆除赛龙公司修理厂房屋及设备等的行为是一种典型的行政强制执行行为。对行政强制执行的程序，《中华人民共和国行政强制法》作了严格规定，即：第八条：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。本案中,城东区政府在实施强制拆除行为前仅下发了《催告书》，未作出强制执行决定，确属程序违法。现由于赛龙公司的房屋及设备等已被拆除，城东区政府的强制拆除行为违法，但不具有可撤销的内容，故赛龙公司请求确认城东区政府强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西宁市城东区人民政府强制拆除西宁赛龙汽车维修有限公司位于青海省康乐医院南侧、湟中桥北侧修理厂的房屋及设施等的具体行政行为违法。本案一审案件受理费50元，由西宁市城东区人民政府负担。
城东区政府上诉称，本案是康乐医院和赛龙公司之间的民事纠纷，城东区政府不是本案的适格被告。城东区政府为调解双方矛盾给赛龙公司发出过催告通知，但并未作出强制执行决定，即未作出任何行政行为。一审判决以城东区政府仅下发催告书而未作出强制执行决定为由确认城东区政府行政行为违法系认定主体错误且适用法律不当，请求依法撤销原判。
被上诉人赛龙公司口头辩称，城东区政府未经合法程序，强行将赛龙公司公司房屋和设施拆除，行政行为违法。城东区政府对赛龙公司的来信回复，能够证明由其实施了强制拆除违法行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人康乐医院称，本案是赛龙公司和中庄村委会因土地租赁事宜引发的纠纷，应当通过民事诉讼解决。由于赛龙公司强占康乐医院合法取得的土地，康乐医院意图通过城东区政府协调解决。城东区政府为防止事态扩大，及时拆除了康乐医院剩余的违章建筑，是对赛龙公司侵占土地的过激行为的应对措施。康乐医院不是适格主体，原审认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。
本院经审理查明的事实与原审无异，现予以确认。本院另查明，康乐医院于2013年4月11日取得《国有土地使用权证》后，曾多次要求赛龙公司限期搬离所有物品，中庄村委会也书面通知及在西宁晚报刊登声明要求赛龙公司搬离，但赛龙公司未予理睬。2013年5月底，康乐医院委托青海海鉴资产评估有限公司对赛龙公司修理厂内的地面附着物及报废车辆等设施进行评估，评估价值为40.95万元。2013年6月16日，康乐医院组织人员对赛龙公司修理厂的部分办公用房进行了拆除。赛龙公司以其公司财物被毁损为由向西宁市城东公安分局报案。7月9日，康乐医院向城东区政府提交申请，请求对其合法土地上赛龙公司遗留的附属物协调清理，城东区政府责成城东区建设局办理。协调处理期间，城东区建设局委托西宁博森房地产评估有限责任公司对赛龙公司的场地资产进行评估，评估结果为425975.4元，经召集康乐医院和赛龙公司协调,未果。2013年9月11日城东区政府向赛龙公司下发《催告书》，限赛龙公司在三日内自行搬离，赛龙公司未予搬离。2013年9月25日，城东区政府组织有关部门对赛龙公司修理厂的剩余房屋及设施等实施了强制拆除行为。
本院认为，本案争议焦点是城东区政府的被告主体资格是否适格、拆除行为是否合法。结合本案，城东区政府起初并未对康乐医院或赛龙公司作出过行政行为，与二者之间亦无行政法律关系。虽然此后城东区政府为督促赛龙公司尽快搬离,下发过催告书，但该催告书本身不具有行政强制效力，若没有后续的强制拆除行为，城东区政府或许不会成为本案被告。问题的实质在于，城东区政府组织实施了强制拆除且没有按照法定的程序进行，这是其承担被诉行政行为主体责任的主要原因。虽然城东区政府强调其只是参与了双方矛盾的调解，没有作出任何行政行为，但从其给赛龙公司的回复能够证实，对于赛龙公司剩余的工棚等设施进行拆除,确系城东区政府所为。强制拆除是一种行政强制执行行为，受《中华人民共和国行政强制法》的调整和约束。根据该法第三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关实施强制拆除前，应履行事先催告、作出行政强制决定书和公告等程序，本案中，城东区政府并未严格履行上述程序，其实施拆除的行政行为应确认违法。虽然从客观情况分析，城东区政府的这一行为有可能是为防止矛盾激化而采取的应急处理措施，但这并不当然成为拆除行为合法的正当理由，且城东区政府也未就此提供充分的依据。城东区政府关于其未作出行政行为、不是本案适格被告的理由，无事实和法律依据，本院不予支持。鉴于该强制拆除行为已不具有可撤销内容，原审判决确认违法并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费100元，由西宁市城东区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 班玛吉
审判员 边红丽
审判员 李成花
二〇一六年六月二十三日
书记员 周晓武