河北省晋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行初字第00003号
原告牛领钗。
委托代理人李吟霞，系原告表姐，代理权限为一般代理。
被告晋州市公安局。住所地，晋州市市府路。
法定代表人靳德永，晋州市公安局局长。
委托代理人苑福涛，市公安局法制科科长。
被告晋州市人民政府，住所地晋州市市府路10号。
法定代表人张佐英，市长。
委托代理人彭耀民，系政府法律顾问，律师执业证号11301200810552934，代理权限为一般代理。
原告牛领钗不服被告晋州市公安局行政处罚决定、晋州市人民政府行政复议决定一案，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法于2015年5月4日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月8日公开开庭进行了审理。原告牛领钗及委托代理人李吟霞、被告晋州市公安局主要负责人宿朝波、委托代理人苑福涛、被告晋州市人民政府委托代理人彭耀民到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告晋州市公安局2014年12月23日下达晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书，认定原告携带信访材料以走访形式在北京市中南海周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，认为其行为属严重违法行为。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，决定对对原告牛领钗行政拘留十日的治安处罚。晋州市公安局作出处罚决定后，于2014年12月23日向原告送达。当日，原告被移送晋州市拘留所执行拘留。
原告诉称，被告晋州市公安局下达的晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书称：现查明违法行为人牛领钗于2014年12月13日12时许，到北京市中南海周边地区非法上访，扰乱了中南海周边的社会治安管理秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次……，事实是原告到北京市中南海周边的邮局寄信，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，被告晋州市公安局在未查明事实的情况下，对原告作出违法的行政处罚决定，适用法律错误；被告晋州市公安局没有依据法律规定，不允许原告陈述和申辩，没有充分听取当事人的意见，程序违法；被告晋州市公安局滥用职权，越权执法重复处罚，超越管辖权管辖。请求依法撤销被告晋州市公安局晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书和被告晋州市人民政府晋复决字（2015）02号行政复议决定书。
原告在举证期限内向本院提供如下证据：
1、晋州市公安局晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书。
2、晋州市人民政府晋复决字（2015）02号行政复议决定书一份。
3、西公（2015）第115号政府信息答复告知书复印件一份。
4、北京市公安局训诫书复印件一份。
5、行政处罚法实施细则全文。
6、原告下载王岩个人观点文章三页。
7、原告下载中南海介绍页一份。
8、原告下载中央政法委“关于处理上访人员的要求规定”部分内容。
经庭审质证，被告对证据1、2、5、7、8的真实性均无异议，本院予以确认；被告对证据3、6认为与本案无关联性，证据6非来自中纪委预防腐败监察网，而是个人观点。被告对证据4的格式认可，2013年以前见过这种训诫书的样式。
被告晋州市公安局辩称，原告多次到北京中南海周边非法上访，扰乱了中南海周边的社会治安管理秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所抓获给予训诫，后送马家楼救济服务中心，移交我局并由我局工作人员接回。原告违法事实清楚，证据充分，我局作出的晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书程序合法，适用法律正确，裁量适当，应驳回原告的诉讼请求。
被告晋州市公安局在法定期限内提交如下证据：
1、报警案件登记表；2、受案登记表；3、受案回执；4、行政处罚告知书；5、行政处罚审批表；6、行政处罚决定书；7、行政拘留回执；8、行政拘留家属通知书；9、行政案件权利义务告知书；10、询问笔录；11、到案经过；12、工作说明；13、北京市公安局西城分局训诫书；14、原告前科证明四份；16、结案审批表；15、原告户籍证明。
法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、河北省高级人民法院、河北省人民检察院、河北省公安厅、河北省人民政府信访局《关于依法规范信访秩序的指导意见》冀公信（2014）25号。
经庭审质证，原告对被告提供的法律依据真实性无异议，对事实、程序证据1-15均不认可。原告认为被告晋州市公安局没有证据证实原告违法行为的存在，滥用职权，程序严重违法，超越管辖。被告晋州市人民政府质证意见是被告晋州市公安局证据充分予以认可，程序合法，适用法律正确。
被告晋州市人民政府辩称，原告起诉我机关为被告不适格，我机关作出的晋复决字（2015）02号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。
被告晋州市人民政府在法定期限内提交如下证据、依据：
1、被告晋州市公安局处罚卷宗及询问笔录；2、行政复议立案决定书；3、受理通知书；4、行政复议申请书；5、行政复议答复通知书；6、答复意见书；7、行政复议审批表；8、行政复议决定书及送达证；9、《中华人民共和国行政复议法》。
经庭审质证，原告对证据1认为证据不足，没有违法事实存在；对证据2-9内容的真实性及处理程序、法律依据无异议。被告晋州市公安局对1-9证据均无异议。
另查，晋州市人民政府具有履行行政复议的法定职责，晋州市人民政府法制办公室授权具体办理行政复议事项。
再查，本案立案时间是2015年5月4日，根据新颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。原被告均无异议。
本院对原、被告双方当事人提交的证据认证如下：
（一）、被告晋州市公安局、晋州市人民政府对原告提交的证据认为第3-8项证据与本案没有关联。
经审查，原告提交的证据3可以证明：原告向北京市公安局西城分局提出了获取该局制作的对其上访行为立案和移交晋州市公安局的相关信息的申请；该局未制作相关政府信息。但北京市公安局西城分局并不是作出被诉处罚决定的办案单位，该局对原告赴北京市中南海周边地区上访未予治安处罚，不足以证明原告的行为不违反相关法律规定，也不足以证明原告的行为不符合治安处罚条件。原告提交的证据4、7不能证明被告晋州市公安局出具的北京市公安局西城分局训诫书是伪造的。证据6非来自中纪委预防腐败监察网，而是个人观点，与本案无关联性。原告提交的其他证据内容不具有法律效力且与本案事实没有明确关联，前述证据在真实性、合法性以及与本案事实的关联性上存在欠缺，本院不予采信。原告提交的证据5、8，原被告双方均无异议，系现行有效的法律文件，本院予以采信。
（二）、原告对晋州市公安局提交的证据中的询问笔录提出异议，认为该笔录没有其本人的签名，不具有真实性；对晋州市公安局提交的证据中的行政处罚决定书和训诫书提出异议，认为北京市公安机关未对其进行立案和移交，该处罚决定书不合法；没有其本人照片及签字的训诫书不具有真实性，训诫书不能证明其到北京中南海周边上访行为违法；对原告违法重复处罚。
经审查，该项证据的询问笔录上原告未签名，而由办案人员注明了相关情况，该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，以此不足以否定其真实性和合法性。该项证据中的行政处罚决定书和训诫书均系与原件一致的书证复印件，具备相应的形式要件，其中训诫书原件上加盖有“北京市公安局西城分局府右街派出所”的公章并有承办民警的签名。在原告未能提出相反证据的情况下，不足以否定该行政处罚决定书和训诫书的真实性和合法性；该行政处罚决定书和训诫书能够证明原告因到北京市中南海周边进行信访活动被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，并被晋州市公安局处以拘留的行政处罚的事实，与本案具有关联性。故对前述证据本院予以采信。原告认为被告晋州市公安局对原告违法重复处罚未提供证据证实，本院不予采信。
（三）、原告对晋州市公安局提交的证据提出异议，认为受案登记表不真实，且未能证明北京市公安机关就其上访一事立案并向晋州市公安局移送；行政处罚告知笔录、被诉处罚决定中没有其本人的签名，均不真实、不合法，表明晋州市公安局未向其告知陈述、申辩和听证权利。但原告未能提出相反证据予以反驳。
经审查，晋州市公安局该项证据中受案登记表的内容表明，晋州市公安局系接到报案后立案受理该案，并不是由北京市公安局西城分局立案后向该局移送。该证据可以证明有关案件来源的事实；行政处罚告知笔录、到案经过、工作说明、被诉处罚决定与本案事实相关，该部分证据中虽无被告知、处罚人的签名，但由办案人员注明了相关情况。该情形并不违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，仅以此为由尚不足以否定其真实性和合法性。故本院对晋州市公安局所提交的证据予以采信。
（四）、原告对被告晋州市人民政府晋复决字（2015）02号行政复议决定书认定的事实提出异议，认为被告晋州市人民政府认定的事实证据不足，没有违法事实存在。
经审查，晋州市人民政府受案后，依法调取处罚案卷，对当事人进行了询问，对证据进行了客观的分析与认定，符合法定程序，原告没有提出相反证据予以反驳，故本院对晋州市人民政府所提交的证据予以采信。
经审理查明：2014年12月13日12时许，原告携带信访材料以走访形式在北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警查获。该所就此作出训诫书对原告牛领钗进行了训诫，并将其送到北京市马家楼接济服务中心。次日凌晨，牛领钗被接回晋州市家中。
2014年12月16日，晋州市公安局接到驻京信访工作组工作人员的报警后立案受理。2014年12月23日，晋州市公安局口头传唤了牛领钗，并对其进行询问。该局根据其本人陈述、接访人员证明材料及训诫书认定，原告牛领钗在北京市中南海周边地区进行上访，并认为其行为属严重违法行为。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，拟对原告牛领钗进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向原告牛领钗进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，该笔录中载明的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。原告未在该笔录签名或捺指印，告知民警在该笔录中注明“牛领钗拒绝签字、捺印”。晋州市公安局作出被诉处罚决定后，于2014年12月23日向原告送达。当日，原告被移送晋州市拘留所执行拘留。
2015年2月17日，原告不服晋州市公安局作出的晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书，依法向被告晋州市人民政府申请复议，2015年4月10日，晋州市人民政府下达晋复决字（2015）02号行政复议决定，维持晋州市公安局作出的晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书。
另查明，2014年以来，牛领钗因在北京市中南海周边上访，被北京市公安局府右街派出所两次训诫。因牛领钗在北京市中南海周边上访，晋州市公安局于2014年5月20日、作出晋公（镇）行罚决字（2014）0091号行政处罚决定书，对其处行政拘留10日。因牛领钗在qq（号码XXXXXXX）空间相册转载、发表反政府言论被晋州市公安局分别于2013年10月23日、2014年3月5日分别下达晋（镇）行罚决字（2013）第3056号行政处罚决定书、晋（镇）行罚决字（2014）第0055号行政处罚决定书，并分别对其处行政拘留5日和10日。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。晋州市人民政府具有履行行政复议的法定职责，晋州市人民政府法制办公室授权具体办理行政复议事项。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，晋州市公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。晋州市公安局在接到报案后进行立案查处，符合法律规定。
本案双方当事人的争议主要在于：1、晋州市公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法。2、晋州市人民政府作出的行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，
关于晋州市公安局作出被诉处罚决定证据是否充分，适用法律是否正确，执法程序是否合法的问题。在认定事实上，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据牛领钗在询问笔录中的陈述，晋州市公安局行政处罚决定书以及北京市公安局西城分局府右街派出所先后两次对作出的训诫书可以认定：（一）、自2013年来，牛领钗先后在北京市中南海周边区域以走访形式进行上访活动并在qq空间相册转载、发表反政府言论，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次查获并对其进行训诫。（二）、因牛领钗前述行为，晋州市公安局已对其作出了多次治安拘留处罚。（三）、北京市中南海周边区域不是法定的信访接待场所。因此，晋州市公安局所提交的证据可以证明牛领钗此次的上访行为违反了相关法律规定。
在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第四条规定，在国家机关办公场所周围，车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施静坐张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一、二项规定的，以扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。河北省高级人民法院、河北省人民检察院、河北省公安厅、河北省人民政府信访局《关于依法规范信访秩序的指导意见》冀公信（2014）25号规定，以各种形式在北京进行非正常信访活动过程中发生违法行为的，依法应当予以行政拘留的，公安机关要依照《中华人民共和国治安管理处罚法》和公安部《指导意见》的规定予以处理。本案中，牛领钗已经因到北京市中南海周边上访的行为被多次训诫和治安处罚，在明知中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，仍然到系中央国家机关办公所在地的该区域上访，晋州市公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。
在执法程序上，晋州市公安局在接到报警后立案受理，在被诉处罚决定作出前对牛领钗进行了调查询问，向牛领钗事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利，并听取、记录了其陈述和申辩的内容。在被诉处罚决定作出后向牛领钗送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。
晋州市人民政府受理复议申请后，对牛领钗进行了调查询问，调取了晋州市公安局行政处罚卷宗，履行了相关的程序作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。晋州市人民政府辩称主体不适格，根据新颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；被告晋州市人民政府主体适格。
在庭审中，牛领钗提出其因本次上访已受到北京市公安机关的训诫，晋州市公安局对其作出的被诉处罚决定系重复处罚。对此，首先，训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未明确将训诫设定为行政处罚。因此，牛领钗所受到的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫并不是行政处罚。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该规定表明，该法确立的对行政违法行为“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，晋州市公安局对牛领钗作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。
在庭审中，牛领钗提出晋州市公安局超越管辖权管辖，如前所述，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，晋州市公安局对该治安案件可以行使管辖权。该管辖权系对“属人管辖原则”的适用，在此情形下，该规范性文件可以被参照适用。
在庭审中，原告提出请求被告晋州市公安局对原告进行精神损害赔偿的请求，最后陈述时撤回该申请本院予以准许。
综上，晋州市公安局具有作出被诉处罚决定的法定职权，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。晋州市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告牛领钗的诉讼请求法律和事实依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
（一）、驳回原告牛领钗要求撤销被告晋州市公安局作出的晋公（镇）行罚决字（2014）0323号行政处罚决定书的诉讼请求。
（二）、驳回原告牛领钗要求撤销被告晋州市人民政府作出的晋复决字（2015）02号行政复议决定书的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告牛领钗负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。
审判长 张志学
审判员 王会然
审判员 张贞田
二〇一五年八月二十七日
书记员 崔晔静