广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第5号
上诉人（原审原告）：惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组。住所地：广东省惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村。
负责人：李锦龙，小组长。
上诉人（原审原告）：惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组。住所地：广东省惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村。
负责人：李日青，小组长。
两上诉人共同委托代理人：邢义属、郭百利，均系河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：戴朴初、胡晓坚，均系该府工作人员。
惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组（以下简称联益、联合村民小组）诉广东省人民政府行政复议纠纷一案，广东省广州市中级人民法院于2014年10月27日作出（2014）穗中法行初字第163号行政判决。联益、联合村民小组不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1992年12月31日，惠州市国土局作出惠市国土征（1992）503号《关于惠州市石油化学工业物资供销公司兴建厂房及住宅楼申请用地的批复》。该批复主要内容是：“惠东县国土局：你局报来《关于征用大岭镇蕉田居委会土地建厂房及住宅请示》（惠东国土函（1992）114号）收悉。经市政府批准，现复如下：一、同意你局统征大岭镇蕉田居委会位于地塘布、西狗塘地段土地42667平方米（折合64亩，其中：水田14亩、旱地20亩、早水塘5亩、其他土地25亩），然后将该地块土地使用权出让给惠州市石油化学工业物资供销公司，作兴建厂房及住宅楼用地，土地使用期限为五十年。二、征地补偿和土地使用权出让有关事宜，分别按征地协议书和出让合同书的有关条款办理。三、被征耕地原负担的农业税，由你县调剂核减。四、按省府（1987）110号文规定，应及时到县财政局缴交耕地占用税。”
2014年2月10日，联益、联合村民小组不服上述批复，向广东省人民政府提起行政复议申请，主张其于2013年12月11日到惠州市国土局查询得知上述批复，该批准征地具体行政行为违法为由，请求撤销经惠州市人民政府批准、惠州市国土局作出惠市国土征（1992）503号《关于惠州市石油化学工业物资供销公司兴建厂房及住宅楼申请用地的批复》的具体行政行为。同年2月11日，广东省人民政府受理联益、联合村民小组的行政复议申请。2014年4月22日，广东省人民政府经审查作出粤府行复（2014）64号《驳回行政复议申请决定书》。该决定以相关证据材料显示联益、联合村民小组至少在1992年底已知道涉案用地批复，其直至2014年2月10日提起行政复议，超过60天的法定期限，亦不具有正当理由及超过司法救济最长保护期限为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，驳回联益、联合村民小组向省人民政府提出的行政复议申请。2014年5月22日，联益、联合村民小组不服该驳回行政复议申请决定，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销广东省人民政府作出的粤府行复（2014）64号《驳回行政复议申请决定书》；2、判令广东省人民政府重新作出复议决定。
以上事实有惠市国土征（1992）503号《关于惠州市石油化学工业物资供销公司兴建厂房及住宅楼申请用地的批复》、《行政复议申请书》、粤府行复（2014）64号《行政复议受理通知书》、粤府行复（2014）64号《驳回行政复议申请决定书》等相关证据材料以及当事人的当庭陈述等证据予以证实。
原审法院认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼作为解决行政争议的最后手段，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议期限不宜超过该行政行为寻求司法救济最长保护期限。本案中，被复议的惠市国土征（1992）503号《关于惠州市石油化学工业物资供销公司兴建厂房及住宅楼申请用地的批复》，系行政机关于1992年12月21日作出的涉及不动产的行政行为，联益、联合村民小组对上述用地批复不服于2014年2月10日提出涉案行政复议申请要求撤销该用地批复，超过该用地批复寻求司法救济最长保护期限20年，广东省人民政府据此作出涉案驳回行政复议申请决定并无不当，予以支持。虽然广东省人民政府认定联益、联合村民小组于1992年底已知被复议的用地批复事实缺乏足够的证据予以佐证，但该瑕疵并不能否定被诉驳回行政复议申请决定的合法性。联益、联合村民小组要求撤销被诉驳回行政复议申请决定并要求其重作的诉请理据不足，予以驳回。
综上所述，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：驳回惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组的诉讼请求。本案诉讼费50元由惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组负担。
上诉人联益、联合村民小组均不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院违反法定程序，适用法律错误。行政复议和行政诉讼分属两种不同的权利救济途径。如果将行政诉讼中规定的最长保护期适用于行政复议中，将弱化行政机关内部监督力量。涉案征地批复确属违法且严重侵犯联益、联合村民小组的合法权益。被征土地所有权人为联益、联合村民小组而非蕉田居委会。在联益村民小组与李来财等林权纠纷一案中，广东省高级人民法院生效判决也已经认定联益村民小组对土地的所有权。且根据《土地管理法》、《农村土地承包法》等规定，村民小组可以作为土地所有权人负责对土地的发包和管理。在未经土地所有权人授权的情况下，蕉田居委会无权与惠东县国土资源局签订《国家建设征用（划拔）土地协议书》，也无权领取补偿款。上诉人及村民未获得补偿款。综上所述，上诉人申请行政复议未超过法定期限，请求：1、依法撤销原审判决；2、依法撤销广东省人民政府作出的粤府行复（2014）64号《驳回行政复议申请决定书》，并判令广东省人民政府重新作出行政复议决定。
被上诉人广东省人民政府答辩称：粤府行复（2014）64号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明：1992年11月8日，惠东县国土局与蕉田居委会签订《国家建设征用（划拔）土地协议书》，约定惠东县国土局为了兴建综合性建设工程，需要征用大岭乡蕉田居委会地塘布、西狗塘地段的土地六十四亩，其中水田14亩、旱地20亩、早水塘5亩、其他土地25亩。
本院认为，1992年12月31日，经惠州市人民政府批准、惠州市国土局作出惠市国土征（1992）503号《关于惠州市石油化学工业物资供销公司兴建厂房及住宅楼申请用地的批复》。联益、联合村民小组不服上述批复，于2014年2月10日向广东省人民政府申请行政复议，请求撤销该用地批复。虽然《中华人民共和国行政复议法》对于具体行政行为作出之日起可申请复议的最长期间未作规定，但根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼作为最终解决行政争议的法定救济途径，基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议期限亦不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限。因此，广东省人民政府认为联益、联合村民小组于2014年2月10日提出涉案行政复议申请要求撤销该用地批复，超过该用地批复寻求司法救济最长保护期限20年，并作出粤府行复（2014）64号《驳回行政复议申请决定书》，驳回联益、联合村民小组对省人民政府提出的行政复议申请，并无不当。原审法院据此判决驳回联益、联合村民小组的诉讼请求正确，本院予以维持。联益、联合村民小组上诉请求撤销原审判决及被诉行政复议决定，判令广东省人民政府重新作出行政复议决定等，理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审法院判决正确，本院予以维持；联益、联合村民小组上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 方丽达
代理审判员 戴剑飞
二〇一五年三月三日
书 记 员 邓丽华