江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00090号
上诉人（原审被告）江苏省苏州工业园区工商行政管理局，住所地江苏省苏州工业园区苏州大道东351号工商大厦。
法定代表人朱江，该局局长。
委托代理人方昉。
委托代理人叶炜。
被上诉人（原审原告）陈国强。
委托代理人杜存朋，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。
委托代理人陈冰，男，1971年1月4日生，汉族，系陈国强之子。
陈国强诉江苏省苏州工业园区工商行政管理局（以下简称园区工商局）工商行政处罚一案，园区工商局不服苏州工业园区人民法院作出的（2014）园行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月16日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年8月，园区工商局核准设立了字号为“苏州工业园区唯亭友谊诊所”（以下简称友谊诊所）的个体工商户，登记经营者姓名为陈国强，组成形式为个人经营，经营场所为苏州工业园区唯亭镇西区渔泾路9号。
2014年2月25日，友谊诊所因无《医疗广告审查证明》发布医疗广告被园区工商局决定行政告诫。2014年5月8日至13日，园区工商局在日常监督检查中发现该诊所在日常经营中仍有未取得医疗广告审查证明、未在工商部门进行登记而发布灯杆旗、条幅等医疗广告及发放医疗广告杂志宣传册的行为，遂于2014年5月13日向友谊诊所发出苏园工商询通字（2014）051301号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局询问通知书》，通知携带相关材料接受询问，园区工商局至友谊诊所进行送达，由卓建国予以签收。2014年5月14日，园区工商局对陈国强涉嫌发布违法广告予以立案。2014年5月19日，园区工商局向陈国强发出苏园工商案通字（2014）3101号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局限期提供证据通知书》，告知其园区工商局已对其个人经营的友谊诊所涉嫌发布违法广告立案调查，要求“请你或你的授权委托人（需你亲笔签署）”携带相关材料，前来接受调查。园区工商局至友谊诊所进行送达，由卓建阳予以签收。调查过程中，卓建阳向园区工商局提交了《授权委托书》。该《授权委托书》载明：委托人（单位或个人）：友谊诊所；法定代表人（或者负责人）：陈国强；受委托人姓名：卓建阳，工作单位：友谊诊所。现授权委托卓建阳，因我诊所发放杂志广告宣传册一案，作为我方授权的委托代理人。代理人卓建阳的代理权限为：陈述事实、提供证据、接受法律文书、陈述申辩、代为听证。代理期限为2014年5月13日至本案终结止。在委托人（签名或盖章）处签名是卓建阳，在法定代表人／负责人（签名或盖章）栏有“陈国强”的印章，落款日期为2014年5月13日。
2014年5月30日、6月13日，卓建阳至园区工商局协助调查，其在笔录中自认是友谊诊所工作人员，受诊所经营者陈国强委托来说明情况。其认可诊所为了吸引顾客，在未取得医疗广告审查证明、未在工商部门进行登记的情况下发布医疗广告的事实，确认诊所于2014年2月25日收到园区工商局的《轻微行政违法行为告诫书》，但未改正，并确认从2014年3月至5月共花费3万元印刷6万本医疗广告宣传册用于在唯亭发放。另外，诊所还在路边设立了户外灯杆旗和条幅广告，现已拆除，广告宣传册也不再发放。同时，卓建阳还向园区工商局提供了收据、费用报销单和《请求从轻处理的报告》、《友谊诊所整改报告》等材料，并对部分杂志宣传册进行了确认。
2014年7月8日，园区工商局对陈国强发出苏园工商听告字（2014）第3109号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及陈述、申辩和要求举行听证的权利。该告知书由卓建阳予以签收。陈国强未进行陈述、申辩，也未要求举行听证。2014年7月16日，园区工商局对陈国强作出苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》，认定：陈国强于2010年8月设立了字号名称为“苏州工业园区唯亭友谊诊所”的个体经营诊所。该诊所有《医疗机构执业许可证》，实际经营的诊疗项目为内科，无手术项目。陈国强为了宣传诊所、吸引顾客，委托他人设计、制作了印刷品广告宣传册，由其诊所员工在唯亭的路口、菜场等地散发，该局于2014年2月25日向其发出《轻微行政违法行为告诫书》，告诫其立即纠正无《医疗广告审查证明》发布医疗广告的违法行为，但其仍然对外发放，在宣传册中宣称：“园区最权威人流机构”、张瑛是“全国万例手术零事故专家”、男性首席专家“王平主任”等，实际上诊所不从事上述手术项目，也没有这些条件，所称张瑛及王平也不在该诊所处执业，为虚假内容。现查明其散发的广告宣传册上没有标注可以识别该宣传册为广告的内容，在发放时没有取得《医疗广告审查证明》，到案发，共印制广告宣传册6万本，广告费用合计3万元。另，陈国强还在诊所附近的非主干道路边设立了户外灯杆旗和条幅广告，也没有取得《医疗广告审查证明》，广告中无虚假、违法内容，现已被拆除。园区工商局决定对陈国强未取得医疗广告审查证明发布医疗广告的违法行为，依据《医疗广告管理办法》第二十二条的规定，鉴于当事人散发的宣传册尚未产生实际不良后果，现正积极改正，决定责令当事人改正，处以罚款1万元的行政处罚；对陈国强利用宣传册印刷品对服务作虚假宣传、发布禁止使用的表现形式的医疗广告、以及发布法律禁止的广告内容的三种违法行为，属于同一种行为违反数个法条，按较严重的违法行为即虚假宣传来处理，依据《广告法》第三十七条的规定，鉴于当事人在责令改正后仍然散发，从重处罚，决定责令当事人立即改正，处以罚款9万元的行政处罚；对于陈国强发布户外广告未登记的违法行为，鉴于其户外广告内容不违法，且已改正，决定不予处罚。以上三项，合计罚款10万元。
2014年7月18日，园区工商局将上述处罚决定书张贴于友谊诊所大门，并邮寄给陈国强，邮寄地址为江苏省常熟市梅李镇月河新村一区15号。陈国强收到后至园区工商局签署了送达回证。2014年7月22日，陈国强向江苏省工商行政管理局申请行政复议，要求撤销园区工商局作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》，撤销字号名称为“苏州工业园区唯亭友谊诊所”的个体工商户营业执照，追究实际经营负责人的违法责任。2014年9月17日，江苏省工商行政管理局作出（2014）苏工商复字第18号《江苏省工商行政管理局行政复议决定书》，认为园区工商局对陈国强作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》并无不当，决定维持该具体行政行为。陈国强申请撤销个体工商户营业执照的复议请求超过法定申请期限，决定予以驳回。陈国强不服，故诉至法院，要求撤销园区工商局作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国广告法》第六条“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关”及《医疗广告管理办法》第四条第一款“工商行政管理机关负责医疗广告的监督管理”的规定，园区工商局对本行政区域内的广告包括医疗广告在其职责范围内具有监督管理的行政职责。本案争议焦点在于园区工商局对陈国强作出行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩”，第四十二条规定“行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。这些都是行政处罚程序中当事人享有的重要权利。本案中，园区工商局的苏园工商案通字（2014）3101号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局限期提供证据通知书》明确要求授权委托书需要陈国强“亲笔签署”，但卓建阳提供的《授权委托书》在委托人（签名或盖章）处签名是卓建阳，法定代表人／负责人（签名或盖章）栏盖有“陈国强”的印章，但没有陈国强本人签字，陈国强在行政复议和行政诉讼过程中否认其本人作出了授权、否认该印章为陈国强本人所有，现有证据不能证明该委托书系陈国强本人的意思表示，不能证明陈国强委托了卓建阳作为自己的代理人。园区工商局在拟作出行政处罚前虽然发出了行政处罚听证告知书，告知陈国强有陈述、申辩和要求举行听证的权利，但该份行政处罚听证告知书仅由卓建阳签收，不发生向陈国强送达的效力。也就是说，陈国强依法应有的告知事实、理由及依据的权利，陈述、申辩的权利，要求举行听证的权利均未享有。被告园区工商局在作出行政处罚决定过程中违反了程序规定，剥夺了当事人的重大权利，依法应予撤销。另外，陈国强还提出园区工商局核准友谊诊所设立登记的行政行为违法。原审法院认为，本案系审理园区工商局因发布违法广告对陈国强予以行政处罚一案，故本案不予理涉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决：撤销园区工商局作出的苏园工商案字（2014）02590号《江苏省苏州工业园区工商行政管理局行政处罚决定书》；案件受理费人民币50元，由园区工商局负担。
上诉人园区工商局上诉称，被上诉人陈国强向上诉人园区工商局提交了载明委托事项和权限的《授权委托书》，并且有签章，符合法定要求。上诉人向受委托人送达了《听证告知书》，并没有剥夺被上诉人陈国强依法享有的陈述、申辩以及申请听证的权利。被上诉人陈国强对授权委托书的真实性提出异议，是在被诉行政行为作出之后才提出，不能以此作为撤销被诉行政处罚决定的理由。综上，上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。原审判决认定事实有误，请求二审法院依法改判。
被上诉人陈国强辩称：1、上诉人园区工商局提交的授权委托书中使用的是陈国强的印章，而没有陈国强的本人签名，其没有提供证据证明该印章系陈国强本人所有；2、被上诉人园区工商局在行政处罚过程中并未查明卓建国、卓建阳与被上诉人陈国强的关系，涉案诊所的实际经营人是谁，由谁制作违法医疗广告，由谁发放违法医疗广告等事实，上诉人送达的《行政处罚听证告知书》，也是由卓建阳签收，并未直接送达给陈国强。综上，上诉人作出被诉行政处罚决定的程序违法，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告园区工商局向原审法院提供的证据材料有：1、《立案审批表》，证明园区工商局于2014年5月14日对陈国强涉嫌发布违法医疗广告的行为予以立案。2、《询问通知书》（含送达回证）、《限期提供证据通知书》（含送达回证），证明园区工商局于2014年5月13日向友谊诊所发出《询问通知书》，要求携带相关材料接受询问，由“卓建国”予以签收；于2014年5月19日向陈国强发出《限期提供证据通知书》，要求限期提供证据、配合接受调查，由卓建阳予以签收。3、卓建阳的询问笔录2份及《授权委托书》、《个体工商户营业执照》、《医疗机构执业许可证》、《请求从轻处理的报告》、《友谊诊所整改报告》、执业医师资格证书及执业证书、陈国强和卓建阳身份证复印件，证明园区工商局于2014年5月30日、6月13日二次对卓建阳进行调查，卓建阳在笔录中自认是友谊诊所工作人员，受诊所经营者陈国强委托来说明情况。其陈述了友谊诊所的基本情况，确认诊所于2014年2月25日收到园区工商局的《轻微行政违法行为告诫书》后未改正，继续以发布灯杆旗、条幅及发放杂志宣传册的方式违法发布医疗广告的事实。调查过程中，“卓建国”和卓建阳提供了相关材料，其中《授权委托书》载明卓建阳系受陈国强委托处理友谊诊所发放杂志广告宣传册一案，代理权限为：陈述事实、提供证据、接受法律文书、陈述申辩、代为听证。4、医疗广告宣传册、收据、费用报销单，系园区工商局在调查过程中取得的物证、书证，证明友谊诊所印制医疗广告宣传册的数量、费用及虚假宣传内容。5、《个体工商户设立登记申请书》、《合同书》、《轻微行政违法行为告诫书》，证明友谊诊所的开业情况及曾于2014年2月25日因无医疗广告审查证明发布医疗广告而被园区工商局予以行政告诫。6、《行政处罚听证告知书》（含送达回证），证明园区工商局在行政处罚程序中向陈国强告知了拟作出的行政处罚内容及享有的陈述申辩、听证权利，由卓建阳予以签收。7、《行政处罚决定书》及现场留置送达照片、邮寄送达挂号信收据、送达回证，证明园区工商局于2014年7月16日对陈国强作出处罚决定，并分别张贴于友谊诊所大门、邮寄至陈国强户籍所在地，后陈国强又至园区工商局签收。8、《授权委托书》、《声明》、《情况说明》、短信照片，证明陈国强于2014年7月30日至园区工商局反映情况，认可在2012年7月知晓友谊诊所的设立并授权他人办理变更手续。9、《江苏省工商行政管理局行政复议决定书》，证明江苏省工商行政管理局于2014年9月17日复议维持了园区工商局作出的《行政处罚决定书》。
原审被告园区工商局向原审法院提供的法律依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、《广告法》、《医疗广告管理办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等法律、规章。
原审原告陈国强向原审法院提交的证据材料有：1、《行政处罚决定书》，证明园区工商局于2014年7月16日对陈国强作出罚款10万元的行政处罚决定。2、复议申请书及《行政复议决定书》、挂号信件邮寄封面，证明陈国强于2014年9月25日收到江苏省工商行政管理局作出的复议决定，该决定维持了园区工商局作出的行政处罚决定。3、友谊诊所开业登记材料、查档发票，证明陈国强于2014年7月24日通过查档方式从园区工商局处调取了友谊诊所的开业材料提交给工商部门要求核查处理。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据的认证正确。二审法院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国广告法》第六条以及《医疗广告管理办法》第四条第一款的规定，上诉人园区工商局作为辖区内的工商行政管理机关，有权对广告发布者从事的广告活动进行监督管理。根据《中华人民共和国广告法》第四条的规定，广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者。《医疗广告管理办法》第三条的规定，医疗机构发布医疗广告，应当在发布前申请医疗广告审查。未取得《医疗广告审查证明》，不得发布医疗广告。第七条第（一）项、第（六）项规定，医疗广告不得涉及医疗技术、诊疗方法、疾病名称、药物的；不得利用患者、卫生技术人员、医学教育科研机构及人员以及其他社会社团、组织的名义、形象作证明的。涉案友谊诊所未取得《医疗广告审查证明》，擅自利用宣传册、户外灯杆旗及条幅广告的形式发布广告，违反了上述法律规定，依法应予查处。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条以及第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，上诉人园区工商局在作出行政处罚决定前虽向卓建阳送达了限期提供证据通知书、行政处罚听证告知书，但卓建阳提供的授权委托书中被上诉人陈国强并未签字，其所盖印章陈国强亦予以否认。并且，园区工商局并未查清卓建阳是否在涉案友谊诊所工作，其与陈国强之间是何种关系。因此，陈国强并未能行使陈述、申辩以及要求举行听证的权利，原审法院依法撤销被诉行政处罚决定，并无不当。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人江苏省苏州工业园区工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
审 判 员 倪 放
代理审判员 孙瑜蓓
二〇一五年五月八日
书 记 员 陆慧娟