湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终769号
上诉人（原审原告）杨士全，男，1952年4月1日出生，汉族，住湖北省宜昌市猇亭区。
上诉人（原审原告）宋定远，男，1941年9月8日出生，汉族，住湖北省宜昌市猇亭区。
上诉人（原审原告）黄玉昌，男，1969年10月19日出生，汉族，住湖北省宜昌市猇亭区。
被上诉人（原审被告）宜昌市人民政府。住所地：湖北省宜昌市西陵区沿江大道***号。
法定代表人张家胜，代市长。
被上诉人（原审第三人）宜昌市猇亭区人民政府。住所地：湖北省宜昌市猇亭区正大路**号。
法定代表人杨卫华，区长。
委托代理人许波，湖北至成律师事务所律师。
上诉人杨士全、宋定远、黄玉昌诉宜昌市人民政府、第三人宜昌市猇亭区人民政府不履行行政监督法定职责一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，因实施蔡家畈路及其配套项目建设，宜昌市猇亭区人民政府分别于2011年4月17日、2013年2月4日作出〔2011〕02号《房屋征收决定书》、宜猇府征决字〔2013〕1号《房屋征收决定书》，决定征收蔡家畈居委会6组部分房屋，其中包括31号黄玉昌的房屋，44号杨士全的房屋，54号宋定远的房屋。
2011年5月8日，黄玉昌之父黄运政与宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。协议约定：黄玉昌房屋坐落于蔡家畈6-31号，主房建筑面积178.39平方米（砖混结构），附房建筑面积100.2平方米，其中砖混结构9.84平方米，砖木结构90.36平方米；黄玉昌房屋补偿费及各种补助费323080.25元，另自主拆迁阶段提前奖11919.75元；黄玉昌同意按房屋产权调换方式进行补偿，黄玉昌于2011年5月25日前将房屋搬迁腾空；宜昌市猇亭区房屋征收和补偿管理办公室在安置小区为其提供一套安置房，优惠价为620元/平方米，黄玉昌享受优惠面积为大户型，黄玉昌补偿款留存8万元为购房定金。2013年8月3日，黄玉昌从宜昌市猇亭区房屋征收和补偿管理办公室领取了房屋补偿款255000元，并于同年8月23日、9月28日分两次从银行提取了房屋补偿款。
2013年7月7日，宋定远之子宋宏亮与宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室签订了《房屋征收补偿安置协议》。协议约定：宋定远的房屋坐落于蔡家畈6-54号，主房总建筑面积240.20平方米（砖混结构），附房总建筑面积284.45平方米，其中砖混结构52.54平方米、砖木结构231.91平方米；宋定远选择房屋产权调换方式进行房屋征收补偿，为宋定远提供的砖混结构安置房调换均价为1500元/平方米,钢混结构安置房调换均价为1860元/平方米；宋定远被征收房屋的补偿款合计798000元；安置房暂定混合结构260平方米,调换价39万元；计算被征收房屋的补偿价格与安置房屋调换价格，暂扣安置房价款后，宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室应支付宋定远房屋征收补偿款408000元。同日，宋宏亮领取了拆迁补偿资金408000元。
2013年7月24日，杨士全与宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室签订了《房屋征收补偿安置协议》。协议约定：杨士全的房屋坐落于蔡家畈6-44号，主房总建筑面积320平方米（砖混结构），附房总建筑面积158.96平方米，其中砖混结构60.44平方米、砖木结构98.52平方米；杨士全选择房屋产权调换方式进行房屋征收补偿；杨士全被征收房屋的补偿款合计1069800元；为杨士全提供砖混结构安置房总建筑面积约320平方米，购房款为480000元；补偿到户余额为589800元。同日，杨士全领取了拆迁补偿资金589800元。
2013年12月17日，杨士全以宜昌市猇亭区人民政府不履行政府信息公开法定职责为由，向宜昌市伍家岗区人民法院提起行政诉讼，后以宜昌市猇亭区人民政府在诉讼过程中提供了相应材料为由申请撤回起诉。
2014年4月1日，杨士全、宋定远对宜昌市猇亭区人民政府作出的宜猇府征决字〔2013〕1号《房屋征收决定书》不服，向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府认为杨士全、宋定远提出的行政复议申请已超过60日的法定期限，遂驳回了杨士全、宋定远的行政复议申请。杨士全、宋定远向宜昌市伍家岗区人民法院提起行政诉讼，请求撤销宜昌市猇亭区人民政府于2013年2月4日作出的宜猇府征决字〔2013〕1号《房屋征收决定书》。
2014年5月9日，黄玉昌对宜昌市猇亭区人民政府作出的〔2011〕02号《房屋征收决定书》不服，向宜昌市人民政府申请行政复议，宜昌市人民政府认为黄玉昌申请行政复议已超过60日的法定期限，驳回了黄玉昌的行政复议申请。黄玉昌向宜昌市伍家岗区人民法院提起行政诉讼，请求撤销宜昌市猇亭区人民政府作出的《房屋征收决定书》。宜昌市伍家岗区人民法院审理认为，宜昌市猇亭区人民政府于2011年4月17日作出〔2011〕02号《房屋征收决定书》和2013年2月4日作出宜猇府征决字〔2013〕1号《房屋征收决定书》，并在蔡家畈社区公告栏内进行了公告张贴，该公告明确告知：被征收人对本决定不服的，可自本决定公告之日起60日内向宜昌市人民政府申请行政复议，或自本决定公告之日起3个月内向宜昌市猇亭区人民法院提起行政诉讼。杨士全、宋定远、黄玉昌分别与宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室签订了《房屋征收补偿安置协议》，并领取了安置补偿款。其主张2014年1月才得知宜昌市猇亭区人民政府作出了《房屋征收决定书》，无事实依据。其向法院提起行政诉讼，显然已超过了法定起诉期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定裁定：驳回杨士全、宋定远、黄玉昌的起诉。杨士全、宋定远、黄玉昌不服，向宜昌市中级人民法院提出上诉。宜昌市中级人民法院于2015年3月31日、2015年4月20日分别作出（2015）鄂宜昌中行终字第00043号、（2015）鄂宜昌中行终字第00055号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
杨士全、宋定远、黄玉昌于2015年10月12日向宜昌市人民政府提交《查处非法拆迁申请书》。认为宜昌市猇亭区人民政府以蔡家畈路及配套设施项目征收杨士全、宋定远、黄玉昌的房屋，实为搞房地产开发项目（润恒.国华瑞景商品房项目），据此实施的房屋征收和拆迁行为违法；宜昌市猇亭区人民政府对该宗地块未按照征收用途利用，缺乏监管，其行政不作为的行为违法；杨士全、宋定远、黄玉昌的房屋被非法拆迁后，被拆迁人原房屋所在地荒芜至今；在拆迁过程中使用暴力、威胁以及违反规定中断供水、供电和道路通行等方式迫使其签订拆迁安置补偿协议违法。要求宜昌市人民政府依法查处宜昌市猇亭区人民政府及宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室违法拆迁房屋的行为；依法查处被拆迁地块未按原房屋征收决定用途利用的行为。2015年10月20日，宜昌市人民政府收到杨士全、宋定远、黄玉昌的《查处非法拆迁申请书》后，即批转至宜昌市信访局会同宜昌市房屋征收与补偿办公室、宜昌市房产管理局办理。2015年10月27日，宜昌市房产管理局作出《信访实体性受理告知书》，受理了杨士全、宋定远、黄玉昌的申请，并邮寄送达给三人。宜昌市房产管理局经调查核实后于2015年11月25作出宜市房信函〔2015〕56号《关于杨士全等人反映猇亭区违法拆迁问题的回复》，并邮寄送达杨士全等人。认为宜昌市猇亭区人民政府依法作出征收决定，且征收决定已产生法律效力，猇亭区已按照补偿协议的约定对其进行了补偿，无证据证明征收人采取暴力、威胁等非法手段迫使被征收人搬迁，宜昌市猇亭区人民政府不存在违法征收行为。杨士全、宋定远、黄玉昌不服，于2016年4月8日向法院提起行政诉讼。
同时查明：2012年12月、2013年1月1日，宜昌市猇亭区房屋征收和补偿管理办公室到杨士全家协商房屋征收补偿事宜，由于杨士全不在家，拆迁公司工作人员将杨士全家的网线拉断、电表毁坏，后在居委会协调下，安装好网线和电表。关于杨士全家门锁被堵，杨士全报警后，古老背派出所出警进行了处理，由居委会安排人员将锁修好。
原审法院认为，本案各方当事人的争议焦点是宜昌市人民政府对杨士全、宋定远、黄玉昌提出的查处第三人宜昌市猇亭区人民政府非法拆迁的申请是否履行了行政监督法定职责。
一、宜昌市人民政府享有对第三人宜昌市猇亭区人民政府行政监督的法定职责。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”《湖北省行政执法条例》第三十六条规定：“县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府的行政执法活动依法实施监督。”依据上述规定，杨士全、宋定远、黄玉昌认为宜昌市猇亭区人民政府存在违法征收行为，可以向有关人民政府举报。宜昌市人民政府接到举报后应当及时核实、处理，履行对宜昌市猇亭区人民政府的行政监督法定职责。
二、宜昌市人民政府对第三人宜昌市猇亭区人民政府是否依法征收房屋，履行了行政监督的法定职责。
杨士全、宋定远、黄玉昌在其邮寄的《查处非法拆迁申请书》中，认为宜昌市猇亭区人民政府以蔡家畈路及配套设施项目征收其房屋，实为搞房地产开发项目（润恒.国华瑞景商品房项目），据此实施的房屋征收和拆迁行为违法；宜昌市猇亭区人民政府对该宗地块未按照征收用途利用，缺乏监管，其行政不作为行为违法；杨士全、宋定远、黄玉昌的房屋被非法拆迁后，被拆迁人原房屋所在地荒芜至今；在拆迁过程中使用暴力、威胁以及违反规定中断供水、供电和道路通行等方式迫使其签订拆迁安置补偿协议违法。要求宜昌市人民政府依法查处宜昌市猇亭区人民政府及宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室违法拆迁其房屋的行为；依法查处被拆迁地块未按原房屋征收决定用途利用的行为。
根据杨士全、宋定远、黄玉昌申请的内容，宜昌市人民政府及相关机关履行了以下职责：
1、宜昌市人民政府在2014年5月11日作出的宜复决字〔2014〕7号《驳回行政复议申请决定书》和2014年6月16日作出的宜复决字〔2014〕18号《驳回行政复议申请决定书》中，收集了第三人宜昌市猇亭区人民政府于2011年4月17日作出的〔2011〕02号《房屋征收决定书》和2013年2月4日作出的宜猇府征决字〔2013〕1号《房屋征收决定书》，认定第三人在蔡家畈社区公告栏内进行了公告张贴；杨士全、宋定远、黄玉昌分别与猇亭区房屋征收与补偿管理办公室签订了《房屋征收补偿安置协议》，并领取了安置补偿款等材料。
2、2015年10月20日，宜昌市人民政府收到杨士全、宋定远、黄玉昌提交的《查处非法拆迁申请书》后，即批转至宜昌市信访局会同宜昌市房屋征收与补偿办公室、宜昌市房产管理局办理。
3、2015年10月27日，宜昌市房产管理局作出《信访实体性受理告知书》，受理了杨士全、宋定远、黄玉昌的申请，并邮寄送达给杨士全等人。经调查核实后，宜昌市房产管理局于2015年11月25作出宜市房信函〔2015〕56号《关于杨士全等人反映猇亭区违法拆迁问题的回复》，并邮寄送达杨士全等人。认为宜昌市猇亭区人民政府依法作出征收决定，且征收决定已产生法律效力，猇亭区已按照补偿协议的约定对杨士全、宋定远、黄玉昌进行了补偿，无证据证明征收人采取暴力、威胁等非法手段迫使被征收人搬迁，猇亭区人民政府不存在违法征收行为。
综上，宜昌市人民政府依据相关法律法规已履行其行政监督法定职责。杨士全、宋定远、黄玉昌认为宜昌市人民政府未履行查处的法定职责，其主张无事实根据和法律依据。
三、关于杨士全、宋定远、黄玉昌认为第三人宜昌市猇亭区人民政府违法征收国有土地上房屋以及违法拆迁，迫使其签订拆迁安置补偿协议的问题。
宜昌市猇亭区人民政府因城市建设需要，决定对杨士全、宋定远、黄玉昌的房屋进行征收。发布了《房屋征收决定书》及《房屋征收补偿方案》并进行了公布张贴。杨士全、宋定远、黄玉昌未在规定的期限内提出异议。
在征收杨士全的房屋过程中，确实存在断网线、毁坏电表等行为，但其向古老背派出所报警后，均已处理，恢复原状。宜昌市猇亭区房屋征收和补偿管理办公室作为房屋征收和补偿的管理部门，在今后的房屋征收和补偿安置工作中应加强管理。嗣后，杨士全、宋定远、黄玉昌与宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室自愿签订了《房屋征收补偿安置协议》，双方已按协议履行。杨士全、宋定远、黄玉昌房屋被拆除是履行协议的内容，不属于违法强拆。若宜昌市猇亭区房屋征收与补偿管理办公室存在暴力、胁迫等方式强迫其签订《房屋征收补偿安置协议》，杨士全、宋定远、黄玉昌可依法提起撤销之诉，但其并未在规定的期间内提出。
关于被拆迁地块是否按原房屋征收决定用途利用的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。第三人宜昌市猇亭区人民政府是否按原房屋征收决定用途利用被拆迁土地，宜昌市房产管理局已答复第三人无违法征收行为。
综上，宜昌市人民政府依据相关法律法规已履行行政监督的法定职责。杨士全、宋定远、黄玉昌认为宜昌市人民政府未履行查处的法定职责，其主张无事实根据和法律依据。
尽管相关法律法规并未规定宜昌市人民政府对杨士全、宋定远、黄玉昌的查处申请应进行回复，其也未提出回复要求。宜昌市人民政府未直接回复，但宜昌市房产管理局已按宜昌市人民政府要求对杨士全、宋定远、黄玉昌的申请作出答复，宜昌市人民政府的程序瑕疵并不能推翻相关机关已履行了行政监督法定职责的事实。杨士全、宋定远、黄玉昌请求确认宜昌市人民政府对其提出的《查处非法拆迁申请书》不予答复的行为违法以及未查处宜昌市猇亭区人民政府违法拆除其房屋的行为，不予支持。
综上，针对杨士全、宋定远、黄玉昌的《查处非法拆迁申请书》，宜昌市人民政府及相关机关已履行其行政监督法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、《湖北省行政执法条例》第三十六条，参照《湖北省行政执法监督检查暂行规定》第三条之规定，判决：一、驳回杨士全、宋定远、黄玉昌要求确认宜昌市人民政府对其提出的《查处非法拆迁申请书》不予答复的行为违法的诉讼请求；二、驳回杨士全、宋定远、黄玉昌要求宜昌市人民政府依法查处第三人宜昌市猇亭区人民政府拆除其房屋违法的诉讼请求。案件受理费50元，由杨士全、宋定远、黄玉昌负担。
杨士全、宋定远、黄玉昌上诉称，原审认定事实、适用法律错误。宜昌市人民政府对房屋征收决定作出行政复议决定和宜昌市房产管理局未送达上诉人的信访回复均不属于履行法定监督职责。宜昌市猇亭区人民政府违法行为明显，违法强拆，将征收土地搞房地产开发，签订的补偿安置协议无效。请求撤销原审判决，改判宜昌市人民政府行政不作为违法，履行查处宜昌市猇亭区人民政府违法拆除其位于区××背街办蔡家畈居委会房屋的行为，并承担一、二审诉讼费用。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，杨士全、宋定远、黄玉昌要求宜昌市人民政府对第三人宜昌市猇亭区人民政府违法征收行为履行行政监督责任，此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。本案中，杨士全、宋定远、黄玉昌应针对宜昌市猇亭区人民政府征收其房屋的行政行为提起行政诉讼，其由于自身原因，超过法定起诉期限，须承担不利后果。杨士全、宋定远、黄玉昌如认为宜昌市人民政府不履行相关的监督职责违法，应循其他法定渠道解决，而不属于行政诉讼受案范围。
此外，从原审查明的事实看，针对杨士全、宋定远、黄玉昌履职申请，宜昌市人民政府分别作出了《驳回行政复议申请决定书》，并在收到《查处非法拆迁申请书》后，即批转至宜昌市信访局会同宜昌市房屋征收与补偿办公室、宜昌市房产管理局办理。经调查核实后，宜昌市房产管理局作出《关于杨士全等人反映猇亭区违法拆迁问题的回复》，并邮寄送达杨士全等人。以上行为均能证明宜昌市人民政府不存在不作为的情形。原一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨士全、宋定远、黄玉昌负担。
本判决为终审判决。
审判长 张思化
审判员 胡 文
审判员 吴 晋
二〇一七年五月八日
书记员 雷 禹