河北省宁晋县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）宁民初字第727号
原告宁晋县城美广告有限公司，住所地：宁晋县。
法定代表人孙现敏，该公司经理。
委托代理人胡立华，河北曹绍静律师事务所律师。
被告宁晋县城乡管理行政执法局，住所地宁晋县。
法定代表人李国栋，该局局长。
委托代理人赵玉方，宁晋县城关宏达法律服务所法律工作者。
原告宁晋县城美广告有限公司为与被告宁晋县城乡管理行政执法局租赁合同纠纷一案，于2014年3月21日向本院起诉。本院受理后，依法由审判员赵喜维独任审判，公开开庭进行了审理。原告宁晋县城美广告有限公司的委托代理人胡立华，被告宁晋县城乡管理行政执法局的委托代理人赵玉方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宁晋县城美广告有限公司诉称，原告经营广告标牌、灯箱广告、制作、维修等相关业务。2012年6月25日，原、被告签订书面合同，约定由原告自备工料为被告制作位于洨河路、西仓路、西宁路三个限高架，制作完工后，被告一次性给付原告制作安装费55万元。因被告无力支付限高架制作费用，2012年7月5日，原、被告签订协议将被告合法拥有的平安路、新兴路、晶龙街、天宝街、凤凰路等全段灯杆广告的所有权和使用权租赁给原告使用，每根灯杆年使用费100元，以折抵被告应付原告制作限高架的费用，抵完为止。原告在使用期间有权对广告牌使用权转租，被告无权阻止，被告还需保证上述广告位所有权和使用权无其他争议，如有争议，所需费用由被告承担。原告将2012年6月25日协议中的合同义务履行完毕后，要求被告按照2012年7月5日签订的协议履行义务，但被告拒绝履行。被告不履行协议的行为致原告权益受损，故诉于法院，请求法院判令被告将其拥有的平安路、新兴路、晶龙街、天宝街、凤凰路等全段灯杆广告的使用权按每杆每年使用费100元租于原告使用折抵55万元安装费；判令被告不得阻止原告转租协议第一项的涉灯杆广告的使用并保证广告位所有权和使用权无争议。
被告宁晋县城乡管理行政执法局辩称：1、原、被告之间未发生过任何的业务来往，也没有法律意义上的权利和义务关系，其理由如下：该执法局成立的时间是在2012年7月25日，政府指派或者授权该局执法的职责及范围是在2012年10月12日，宁政办（2012）2号文确定了被告执法的范围和职责。对原告诉被告继续履行合同每个广告牌100元来抵顶所谓55万元的安装费，实属不当。2、原告方没有全面履行该协议的规定，也没有经过招、投标。因此根据宁晋县人民政府办公室文件及宁晋县财政局文件，政府采购的范围包括县各级国家机关、事业单位和社会团体，有明确的采购限额，对县级国家机关所采购的货物、工程和服务的行为，均属于政府采购范围，必须执行政府采购制度，该标准的规定为，采购人5万元以上的需经招、投标，20万元以上的纳入政府采购的公共工程项目，对30万元以上的工程，根据宁晋县财政局宁财字（2013）第31号文件，采购标准仍然按照宁财字（2010）107号规定标准执行，再根据宁晋县人民政府政字（2013）36号文件第6条、第7条、第10条规定，必须执行公开招、投标，各种工程不符合以上规定的，政府不予采纳，本案所经营的施工工程超出50万元，那么就必须经过公开招、投标程序，不经该程序的不予认可，本案原告尽管签订了协议，但不符合政府采购范围，因此，被告对原告这一诉求，不应予以承担。
原告为支持其主张，向本院提供以下证据：
1、双方签订制作限高架的协议书一份。欲证明原、被告双方在平等主体下签订承揽合同一份。
2、原、被告双方签订的，因被告无力支付限高架制作费用，以租赁的形式由原告有偿使用其合法拥有的灯杆广告所有权和使用权的协议一份。欲证明因被告拖欠原告制作限高架费用以有偿使用其灯杆广告来折抵所欠费用。
3、照片一张。欲证明设立两个限高架的情况。
4、被告现任局长李国栋与网民交流互动发言稿。欲证明被告的职责及履行职责时间。
被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对原告提交的第一份协议书，虽加盖了公章，但是没有法定代表人的签字，更没有注明订立合同的时间，只是原告单方书写了签订合同的日期，因此该份协议形式上不合法。因为根据合同法有关规定，合同分为一般合同和要式合同，企业和行政机关签订合同必须符合行政机关的要求，才能够成立，它和一般合同生效的要件不同。再说也没有经过招、投标，没有招标文件、也没有经过县级人民政府和财政局的审核，该工程县级人民政府没有立项，因此我们认为该协议无效。原告仅完成一个限高架，位于西宁路，原告没有按照协议规定的要求进行施工，现要求继续履行合同，显属没有必要。我们认为，该协议是由于原告的违约而解除。至于原告方出示的第二份协议书，原告方也没有按照规定进行施工，仅在平安路安装了70个广告牌，对新兴路、晶龙路、天宝路、凤凰路等全段灯杆广告没有安装，违约是原告在前，现在要求继续履行协议没有必要，应当予以解除。原告方提交的照片，无法确定该两个限高架是否是原告所为，原告自行标明的西仓路段的限高架是否是原告所为，应经查证后再进行确认。对网上下载的所谓的发言稿不予认可，该局成立的时间为2012年7月25日，根据政府颁发的文件时间，正式授权管理时间为2012年10月12日。
被告为证明自己的主张，向本院提供以下证据：
1、宁晋县财政局宁财字（2010）107号文件。欲证明本案涉及工程必须经过招、投标，经审核批准后纳入县采购办处理。
2、宁晋县财政局宁财字第（2013）31号文件。欲证明关于政府采购限额标准仍按宁财字（2010）107号标准执行。
3、宁晋县人民政府政字（2013）36号文件。欲证明本案涉及工程的承揽必须经过招、投标。
4、宁晋县政府宁政办（2012）2号文件。欲证明原告的主要职责及履行职责的时间。
原告对被告提供的证据提出以下质证意见：首先，对被告提交的1－3号证据即宁晋县财政局文件及宁晋县政府的通知，并非法律规定及行政法规，因此根据合同法第52条的规定，原、被告双方所签订的合同合法有效，不存在该条规定的任何无效情形。其二，原、被告双方签订合同时间为2012年，履行合同时间也为2012年，而宁晋县人民政府通知发放的时间为2013年9月9日，因此该通知对原、被告双方不具有约束性。对被告提交的4号证据的真实性无异议，但该文件是一个印发的通知，并不能确定被告所说其职责从印发通知之日起实施。根据法律规定，机关法人的设立是命令主义设立，从设立之日起即取得了法人资格，即开始履行其职责，该文件中已明确是根据2012年第8号文件设立的宁晋县城乡管理行政执法局，那么履行职责的时间应该是设立该局之日起，而并非印发通知之日起，该通知也恰恰证实了该局承接了原宁晋县城乡规划和城市管理行政执法局的权利和义务。
经审理查明，原告宁晋县城美广告有限公司经营广告标牌、灯箱广告制作、维修等业务。2012年6月25日，原告作为乙方与作为甲方的宁晋县城乡规划和城市管理行政执法局签订协议，协议约定：“甲方需制作安装限高架，乙方从事广告牌限高架制作安装业务，现经双方协商，特订如下协议：一、乙方自备工料为甲方制作位于洨河路、西仓路、西宁路，共3个限高架，3个限高架制作安装费用55万元，工期自2012年7月1日起至2012年8月30日。制作安装完工后，甲方一次性给付乙方制作安装费55万元。二、本协议一式两份，自签订之日起生效。”2012年7月5日双方又签订一份协议，协议约定：“乙方从事限高架制作业务，2012年7月1日甲乙双方签订限高架制作协议，乙方为甲方制作位于洨河路、西仓路、西宁路，共3个限高架，总造价55万元。现因甲方无能力支付乙方限高架制作费用，特订立如下协议：一、甲方将合法拥有平安路、新兴路、晶龙街、天宝街、凤凰路等全段灯杆广告的所有权和使用权，现甲方自愿有偿将该位置广告位使用权租于乙方使用，每根灯杆年使用费100元，以折抵甲方应付乙方制作限高架的费用，乙方享有优先使用权，抵完为止。二、乙方在使用期间有权对该广告牌使用权转租，以便尽快收回费用，甲方无权阻止。三、甲方需保证该段广告位所有权和使用权无其他争议，如有争议，所需费用由甲方负担。四、本协议一式两份，自签订之日起生效。”2012年7月25日，宁晋县城乡管理行政执法局设立，其主要职责包括负责城区市容市貌管理工作，负责管理城区内设置城市雕塑、建筑小品和大型广告牌、商铺牌匾、灯箱等行为的审批，行使对未经批准擅自设置城市雕塑、建筑小品和大型广告牌、商铺牌匾、灯箱等行为的行政处罚权，负责城市照明、广告设施审批、建设和维护工作。协议签订后，原告分别在西仓路、西宁路各设立一个限高架，在平安路70根灯杆上安装路灯广告，其他路灯广告已由他人使用。
上述事实，有原、被告的陈述及原告提交的协议书、照片以及被告提交的宁晋县政府宁政办（2012）2号文件等证据证实，本院予以认定。
本院认为，原告宁晋县城美广告有限公司与宁晋县城乡规划和城市管理行政执法局签订的协议应当履行，在签订合同后当事人发生变更的，应由变更后的权利义务承受人享有合同权利、履行合同义务。因被告宁晋县城乡管理行政执法局设立后，承受了宁晋县城乡规划和城市管理行政执法局负责城区市容市貌管理工作，城市照明、广告设施审批、建设和维护的权利义务，因此应由被告宁晋县城乡管理行政执法局享有合同权利、履行合同义务。因原告仅安装了两个限高架，双方未全面履行2012年6月25日签订的承揽合同，故原告要求被告履行基于支付承揽报酬于2012年7月5日签订的租赁合同的诉讼请求，没有根据，故不予支持。双方可就合同履行情况另行协商，解决纠纷，或根据合同履行的实际情况依法解决纠纷。据此，依照《中华人民共和国合同法》第二百一十二条、第二百一十六条之规定，判决如下：
驳回原告宁晋县城美广告有限公司的诉讼请求。
案件受理费减半收取80元由原告宁晋县城美广告有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审判员 赵喜维
二〇一四年六月十日
书记员 晋西英