江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）锡行终字第00041号
上诉人（原审原告）卢国强。
委托代理人王益芝。
委托代理人吴世明。
被上诉人（原审被告）宜兴市公安局，住所地江苏省宜兴市宜城街道东山西路19号。
法定代表人周军，该局局长。
委托代理人卢伟民，该局副局长。
委托代理人刘卫成，该局工作人员。
上诉人卢国强因与宜兴市公安局治安行政处罚一案，不服宜兴市人民法院（2014）宜行初字第0022号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月27日立案受理并依法组成合议庭。于2015年2月9日公开开庭审理本案，上诉人卢国强及委托代理人王益芝、吴世明，被上诉人委托代理人卢伟民、刘卫成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：卢国强因要求享受内退待遇问题及其子卢洪福职业病赔偿问题为由，多次到县、市信访部门信访未得到解决，2014年3月、4月曾两次前往北京上访，2014年5月7日，卢国强再次携带上访材料去北京上访，并于5月15日当日胸前挂着写有“支持习、王反腐倡廉行动”和“四个决不允许”内容的胸牌，在天安门广场附近安检处，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警查获，并对卢国强到非信访接待场所天安门地区上访的行为予以训诫，作出了（2014）第201405150146号训诫书。后天安门地区分局治安大队将卢国强送至马家楼接济服务中心，随后由宜兴市信访局驻京工作组人员于5月16日将卢国强接回宜兴。2014年5月28日，宜兴市公安局经对原告询问、调查，对卢国强作出宜公（丁）行罚决字（2014）4482号《行政处罚决定书》，认定2014年5月7日至2014年5月15日，卢国强至北京市天安门广场、最高人民法院、最高人民检察院非访扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对卢国强行政拘留五日，并向卢国强送达且已执行完毕。卢国强不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，关于宜兴市公安局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。结合本案具体情况，卢国强所涉行政案件并不属于必须由违法行为地管辖的情形，其非正常上访事由是享受内退待遇及其子职业病赔偿问题，这一事由显然发生在卢国强的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于调查事实，节约办案成本。故宜兴市公安局作为卢国强居住地的公安机关行使本案管辖权并不违反上述规定。因此，对卢国强提出的管辖权异议不予采纳，宜兴市公安局对本案具有管辖权。
关于卢国强是否存在违法事实的问题。根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求，不应当在非信访接待场所挂牌滞留或采取其他有损国家形象的行为。本案中，北京市公安局天安门地区分局出具的训诫书中第四条明确规定了天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等内容。因此，卢国强被训诫，可以确认其已违反了训诫书中所禁止的行为。综上，卢国强于2014年5月15日到北京市天安门地区非正常上访的事实，有北京公安机关的训诫书、无锡市公安机关及宜兴市公安局对卢国强所作的询问笔录、宜兴市接访人员的证言、派出所民警书写的查获经过等证据相互印证，宜兴市公安局据此认定卢国强的行为构成非访扰乱公共场所秩序并无不当。
关于宜兴市公安局行政处罚程序是否合法的问题。本案中宜兴市公安局在对卢国强作出行政处罚过程中，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关处罚程序的规定，进行了立案、传唤、调查取证，在收集了有关证据确认违法事实后，在行政处罚前书面告知卢国强陈述和申辩权利，也听取了其相应的陈述和申辩意见，最终做出行政处罚决定书，并依法向卢国强进行了送达。因此，宜兴市公安局的行政处罚程序符合相关规定，并不违反法律程序。
综上，卢国强对其主张享受退休待遇及儿子职业病赔偿已经诉讼及信访，在诉讼、信访终结后，并与相关政府、单位订立停访息访承诺书。其为了获得其他利益重新进行信访违反了信访条例的有关规定。其表达诉求的自由应当遵守法律规定的程序。卢国强作出承诺后又违背诺言，明显超越了自由意志的界限，在诉讼信访已终结的情况下，卢国强伙同他人以信访为由明显扰乱了正常的公共秩序。宜兴市公安局具有作出行政处罚的职权和本案管辖权，其根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对卢国强作出行政拘留五日的行政处罚决定，事实清楚、证据充分、处罚程序合法、适用法律正确。故卢国强要求确认该行政处罚决定违法的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。同时，对卢国强提出的其他要求赔偿损失的诉讼请求，因没有事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回卢国强要求确认宜兴市公安局作出的宜公（丁）行罚决字（2014）4482号行政处罚决定书违法和其他要求赔偿损失的诉讼请求。
上诉人卢国强上诉称，一、一审对被上诉人受案事实审理不清，受案登记表无报案人、无移送人、无移送单位，受案违法。二、查获经过没有审理清楚。三、天安门地区公安分局查获审理事实不清，北京公安信息公开已经证明了上诉人无违法行为。四、上诉人挂像片的行为客观上没有影响他人，无任何扰乱公共秩序的行为。五、受案前的所有笔录程序违法，公安机关办案程序没有规定受案前有调查程序。六、因非访可拘留的法律适用问题没有审理清楚。综上，请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人行政行为违法。
被上诉人宜兴市公安局辩称，一、被上诉人受案事实清楚，本案属宜兴市信访局驻京工作组工作人员接受北京警方材料后移交被上诉人处理，案件来源系其他部门移送。二、办案民警出具的查获经过是针对整个案件查获情况的说明，并非特指当场查获过程，且并不是所有行政案件都必须有当场查获情况。三、对上诉人违法行为作出处罚的机关是宜兴市公安局，而非天安门地区公安分局。四、宜兴市信访局工作人员将从北京警方获得的训诫书和其他材料一并送交被上诉人。训诫书中有北京市公安局天安门地区分局治安大队公章、承办民警签名，真实有效。五、上诉人在天安门广场这一特定地区胸口挂牌非正常上访，意图引起他人关注、围观，是在特定、敏感的公共场所扰乱秩序的行为。综上，原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、宜公（丁）行罚决字（2014）4482号《行政处罚决定书》、送达回执及行政拘留通知书（回执）、执行回执；2、公安行政处罚审批表，即呈请行政处罚报告书（注：内部处罚审批意见，不公开）；3、宜公（丁）受案字（2014）3900号受案登记表；4、查获经过，证明案发事实；5、宜公（丁）行传字（2014）62号传唤证；6、传唤审批，即呈请传唤报告书；7、延长传唤审批，即呈请延长传唤报告书；8、行政处罚告知笔录；9、卢国强的询问笔录（包括2014年5月15日无锡市公安局驻京警务组警员对卢国强的询问笔录1份、2014年5月16日宜兴市公安局特警大队警员对卢国强的询问笔录1份、2014年5月27日、28日宜兴市公安局丁山派出所警员对卢国强的询问笔录2份）；10、王某甲的询问笔录（2014年5月15日无锡市公安局警员对王泉清的询问笔录2份）；11、北京公安机关对卢国强的训诫书，北京市公安局天安门地区分局于2014年5月15日作出的（2014）第201405150146号训诫书一份；12、信访工作同志的工作记录说明5份（包括1、2014年5月16日宜兴市公安局特警大队作出的情况说明1份；2、2014年5月26日何某出具的情况经过1份；3、宜兴市信访局于2014年5月26日出具的证明1份；4、毛某某于2014年5月26作出的情况说明1份；5、王某乙于2014年5月26日出具的情况经过1份）；13、协议书（2007年5月24日，宜兴市信访局作为甲方代表宜兴清新粉体机械有限公司和丁蜀镇人民政府与乙方卢国祥（曾用名卢国强）及其妻子签订的协议书及停诉息访承诺书1份）；14、信访终结材料人民法院裁定书3份（包括1、原审法院作出的（2002）宜民一初字第4105号民事裁定书；2、本院作出的（2003）锡民终字第412号民事裁定书；3、（2006）锡民再终字第0015号民事裁定书）；15、信访终结材料（包括1、2005年7月20日宜兴市劳动和社会保障局作出的关于卢国强同志要求享受内退待遇问题的答复意见；2、2006年6月5日宜兴市人民政府作出的复查意见书；3、2006年7月10日无锡市人民政府作出的关于卢国强同志信访事项的复核意见；4、2013年12月26日宜兴市信访局作出的不再受理告知单）；16、物证照片；17、户籍资料；18、卢国强的检查书和训诫书。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、宜公（丁）行罚决字（2014）4482号《行政处罚决定书》；2、江苏省人民检察院苏检民抗（2005）第148号民事抗诉书；3、2010年7月25日的请求书。
当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。
经审查，当事人向原审法院提交的证据已经过庭审质证。原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，宜兴市公安局具有作出行政拘留处罚的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案上诉人卢国强居住地在宜兴，宜兴市公安局可以行使管辖权。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。第四十七条规定，信访人违反本条例第十八条、第二十条规定的，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。北京天安门地区并非信访接待场所，卢国强到该地区非正常上访时被北京警方查获。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序和公共场所秩序，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。卢国强在与相关政府、单位订立停访息访承诺书后，仍然到北京非正常上访，情节较重，宜兴市公安局对其作出行政拘留五日的治安处罚，符合法律规定。宜兴市公安局受理案件后，依法传唤卢国强，作出处罚决定前告知其享有陈述、申辩等权利，程序符合规定。因此，宜兴市公安局作出的治安处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚幅度适当。卢国强请求确认被上诉人行政行为违法并且要求赔偿损失的主张，无事实和法律根据，应予驳回。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人卢国强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张学雁
审 判 员 马 云
代理审判员 卢文兵
二〇一五年三月九日
书 记 员 陈胜利