甘肃省张掖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行再终字第1号
再审申请人（一审第三人）张莉霞，女，汉族，甘肃省张掖市甘州区人。
委托代理人高立明，男，汉族，甘肃省张掖市人。
被申请人（一审原告、二审上诉人）高伟明，男，汉族，甘肃省张掖市甘州区人。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）甘州区沙井镇人民政府。
再审申请人张莉霞与被申请人高伟明、甘州区沙井镇人民政府土地管理行政确认纠纷一案，甘肃省张掖市甘州区人民法院于2012年11月5日作出（2012）甘行初字第25号行政判决，高伟明不服提出上诉，本院于2013年2月4日作出（2013）张中行终字第5号行政判决。张莉霞不服向本院提出申诉，本院于2013年9月13日作出（2013）张中行监字第2号驳回申诉通知书。张莉霞又向张掖市人民检察院申请监督，该院经审查后提请甘肃省人民检察院抗诉，甘肃省人民检察院向甘肃省高级人民法院提出抗诉后，甘肃省高级人民法院作出（2014）高行抗字第2号行政裁定书，指令本院另行组成合议庭进行再审。本院受理后，另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人张莉霞及其委托代理人高立明、冯新年，被申请人高伟明，甘州区沙井镇人民政府委托代理人王盛和到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，原告高伟明与第三人张莉霞之夫高立明系亲兄弟，农村土地第一轮承包时，其父高增华承包土地17.66亩，人均耕地约2.5亩，1996年高增华与三个儿子（高立明、高大明、高伟明）分家时，第三人张莉霞分得土地5亩。同年张莉霞外出务工，将自己分得的（地名为细腰子地1.6亩，具体四至东至水沟，南至高东明承包地，西至高伟明承包地，北至高志明承包地；第二块1.7亩，具体四至东至张莉霞承包地；地名为三块地，1亩，具体四至东至张莉霞地，南至高兴海地，西至路，北至高亮明地）三块地共计4.3亩，交由原告高伟明耕种，高伟明每年给张莉霞一定数量的粮食。1998年农村土地二轮承包时，张莉霞在外务工，没有及时参加二轮承包，发包方村委会与农户签订承包合同时，在张莉霞没有自愿放弃承包权的情况下将分家时分到高立明名下的4.3亩耕地签到了高伟明土地承包经营权证书上。2011年4月，高立明与妻子张莉霞申请要回自己的土地，经五个墩村村委会、沙井镇人民政府调查，并组织双方当事人进行调解，最终未能达成协议。2011年6月18日，经第三人张莉霞向被告沙井镇人民政府提出承包经营权确权申请，2012年3月5日，被告作出《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》（沙政发（2012）第79号），认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条第一款的规定，按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》精神，二轮承包是一轮承包的续签，经被告沙井镇人民政府调查取证和五个墩村村委会出具的证明，被告沙井镇人民政府认为，该4.3亩土地承包经营权属张莉霞所有。原告收到该决定后不服，向甘州区人民政府提出行政复议。2012年7月12日，甘州区人民政府作出甘区复决字（2012）1号行政复议决定书，维持了被告作出的对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定。现原告提起诉讼，请求撤销被告作出的沙政发（2012）79号确权决定书。
一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。土地承包经营权是土地使用权的具体表现形式之一，因而原告和第三人的土地承包经营权权属争议属于个人之间的土地使用权争议，依据《土地管理法》，被告沙井镇人民政府有权对原告和第三人的承包经营权争议作出确权决定。被告作出的沙政发（2012）79号确权决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。判决维持被告甘州区沙井镇人民政府作出的（沙政发（2012）第79号）《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》的具体行政行为。案件受理费50元，由原告高伟明负担。
一审宣判后，一审原告高伟明不服，向本院提起上诉。其上诉理由及请求是：1.一审判决未就被上诉人作出的具体行政行为的合法性进行审查，适用法律明显错误。根据《农村土地承包法》第五十一条及国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条（四）项规定，乡镇人民政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。2.本案第三人婚后虽取得了集体经济组织成员资格，但自1992年后，一直随其丈夫在外开办诊所，系典型的“空挂户”。1998年二轮承包时，第三人明确表示不愿意承包土地，村委会将9.98亩旱地通过承包合同、经营权证书确定由上诉人承包经营，该9.98亩土地的承包经营权属上诉人和父亲享有，无任何形式能反映出第三人的承包经营权，一审认定：“在张莉霞没有自愿放弃承包权的情况下将分家时分到高立明名下的4.3亩耕地签到了高伟明土地承包经营权证书上”，被上诉人提供的证据并不能证明上述事实。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的沙政发（2012）79号《决定》。
二审查明的其他事实，与一审查明的事实基本一致。另查明，上诉人高伟明与一审第三人张莉霞及其丈夫高立明争议的本案土地纠纷，经双方所在的沙井镇五个墩村人民调解委员会于2008年3月28日调解，高立明、高大明、高伟明兄弟三人，就高立明要求返还的5亩土地达成协议，约定由高大明、高伟明各给高立明2亩土地，于2008年3月20日交高立明耕种，三人同意并在调解协议上签名确认，由五个墩村人民调解委员会盖章予以确认。该调解协议达成后，在履行过程中，因高立明提出将高大明、高伟明各给的2亩共计4亩土地写到自己的明白册上，五个墩村人民调解委员会又于2009年1月22日再次对该纠纷进行了调解，经调解，三人再次达成协议，约定：（1）高立明的4亩地从2009年起由高伟明、高大明每人租种2亩，每亩地租金250元，地租时间为10年。（2）2009年至2018年的粮食直补款由高立明领取；（3）十年之内高伟明、高大明给高立明付地租款时应扣回当年的粮食直补和其他补助；（4）高立明的4亩耕地，明白册上只填写2.8亩。高立明、高大明、高伟明签字。调解委员会盖章确认。后该协议在履行过程中，因高大明不按协议约定向高立明支付租金，高立明、张莉霞申请五个墩村委会、沙井镇司法所调解无果后，向被上诉人甘州区沙井镇人民政府申请对本案争议的4.3亩土地的承包经营权进行确权。被上诉人接到张莉霞解决土地纠纷的申请后，派员对本案争议的土地纠纷进行了调查，但对高伟明被调查时反映的土地纠纷经多次调解、要求按村上处理的办及五个墩村调委会出具“证明”所涉及的村委会两次调解土地纠纷达成协议的事实、反悔问题，被上诉人在作出确权决定前未进行调查取证核实。
二审认为，上诉人高伟明与一审第三人张莉霞因本案争议土地发生的土地承包经营权纠纷，属个人之间的土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”、二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，被上诉人甘州区沙井镇人民政府有权对上诉人高伟明和一审第三人张莉霞争议的土地承包经营权作出确权决定。
被上诉人甘州区沙井镇人民政府在作出沙政发（2012）79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》前，对高伟明与张莉霞争议的土地纠纷进行了调查取证，收集了相关证据，基本查清了争议土地的相关事实，但被上诉人在行政处理调查取证过程中，对高伟明与张莉霞争议的土地纠纷是否经人民调解委员会调解达成协议等问题已经涉及并有书面证据证明调解协议存在的情况下，被上诉人对该事实未进行调查取证核实，直接影响被上诉人作出确权决定时对相关事实的认定。对五个墩村人民调解委员会主持调解，由高立明、高伟明、高大明达成的调解协议，根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的规定，该调解协议具有民事合同性质，当事人非经法定程序、法定机关处理，不得擅自变更或者解除调解协议。故被上诉人作出的沙政发（2012）79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。一审判决维持被上诉人作出的确权决定不当，依法应予撤销。判决：1、撤销甘肃省张掖市甘州区人民法院作出的（2012）甘行初字第25号行政判决；2、撤销被上诉人甘州区沙井镇人民政府2012年3月5日作出的沙政发（2012）79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》。一审案件受理费50元，由被上诉人甘州区沙井镇人民政府负担。二审案件受理费50元，由被上诉人甘州区沙井镇人民政府负担。
再审申请人张莉霞的申诉意见是：
（一）、二审法院对本案的定性错误，导致错判。本案是一起典型的因农村土地承包经营权而引发的确权纠纷案件，其核心是争议的4.3亩耕地的承包经营权属于谁的问题。但二审却抛开这一主要问题，以并不能反映申诉人是否享有4.3亩土地承包经营权的二份会议记录为调查、审理的重点内容，这种本末倒置的审判思路导致判决错误。
（二）、二审判决证据不足，适用法律错误。二审对甘州区沙井镇五个墩村的两份会议记录的性质、内容、形式、证明力认定错误，导致判决错误。
（三）、本案所涉及的沙政发（2012）79号确权决定是对申诉人张莉霞请求确认自己土地承包经营权的正确决定；甘州区人民法院（2012）甘行初字第25号行政判决是对申诉人的诉求确认自己的土地承包经营权的正确裁判。根据法律规定，农村集体经济组织成员平等的享有承包土地的权利，并不受任何人的侵害和剥夺，确定了取得土地承包经营权的合法凭证是土地承包经营权证书，同时规定了如果记载错误，当事人有权请求更正的权利，本案中的申请人未实际取得承包土地经营权及相应的证书，她在上述权利受到侵害后，依法请求人民政府处理。沙井镇人民政府正是依据上列法律规定及土地管理法和土地承包法，国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农民土地承包关系通知》精神，二轮承包是一轮承包的续签等法规，以镇长张自虎为组长成立专案调查组，在认真细致的调查取证的基础上，彻底查明了申诉人无土地经营权证的事实，查明了高伟明等人签名的协议中真正权利人、申诉人张莉霞没有签名的事实，查明了户主张莉霞的4.3亩承包地未经本人同意，私自登到高伟明土地经营权证书上，本人的合法权利收到严重侵害的事实，作出了沙政发（2012）79号确权决定，因而该决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确。沙政发（2012）第79号确权决定书，又经过甘州区人民政府复议，该政府以甘区复决字第（2012）第1号行政复议决定予以维持。经复议后维持的沙政发（2012）第79号确权决定，更是上级人民政府对确权决定从实体到程序进行认真、全面的实地调查取证，与镇政府相符，依法审查、监督后对其合法性、正确性的肯定评价。
甘州区法院（2012）甘行初字第25号行政判决是该院严格按照行政诉讼第52条、54条之规定，对具体行政行为进行审查后做出的正确结论，因而该判决认定事实清楚，适用法律正确，是一份完全正确合法的判决。
本院经再审查明，高伟明与张莉霞之夫高立明系亲兄弟，农村土地第一轮承包时，其父高增华承包土地17.66亩，人均耕地约2.5亩，1996年高增华与三个儿子（高立明、高大明、高伟明）分家时，张莉霞分得耕地5亩。同年张莉霞外出务工，将自己分得的其中4.3亩耕地交由一审原告高伟明耕种，高伟明每年给张莉霞一定数量的粮食。1998年农村土地二轮承包时，张莉霞在外务工，没有及时参加二轮承包，发包方村委会与农户签订承包合同时，在张莉霞没有自愿放弃承包权的情况下将分家时分得的4.3亩耕地签到了高伟明土地承包经营权证书上，并由原张掖市人民政府向高伟明颁发了《土地承包经营权证书》。2011年4月，高立明与妻子张莉霞申请要回自己的土地，经五个墩村村委会、沙井镇人民政府调查，并组织双方当事人进行调解，最终未能达成协议。2011年6月18日，张莉霞向沙井镇人民政府提出承包经营权确权申请，2012年3月5日，沙井镇人民政府作出沙政发（2012）第79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》，认为地名为细腰子地1.6亩，具体四至东至水沟，南至高东明承包地，西至高伟明承包地，北至高志明承包地；第二块1.7亩，具体四至东至张莉霞承包地；地名为三块地，1亩，具体四至东至张莉霞地，南至高兴海地，西至路，北至高亮明地，三块地共计4.3亩土地承包经营权属张莉霞所有。一审原告收到该决定后不服，向甘州区人民政府提出行政复议。2012年7月12日，甘州区人民政府作出甘区复决字（2012）1号行政复议决定书，维持了沙井镇政府作出的对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定。
上述事实，由各方当事人的陈述，五个墩村中止调解说明，沙井镇司法所调解笔录，村社证明材料，证人高大明、高增华、高增汉、王作平等的证言，高伟明的土地承包经营权证书，沙井镇人民政府作出的沙政发（2012）第79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》及送达回证，行政复议材料等证实。
本院认为，本案是在张莉霞申请沙井镇人民政府对本案争议的4.3亩耕地的土地权属确权后，高伟明不服沙井镇人民政府的确权决定而提起的行政诉讼。张莉霞作为该村社集体经济组织成员，在农村土地第一轮承包时，其作为高增华为户主的家庭成员之一，享有土地承包经营权，且双方均认可在分家时分给了张莉霞5亩承包地。但在农村土地二轮承包时，将本案争议的4.3亩土地登记在了高伟明的《土地承包经营权证书》上，该《土地承包经营权证书》由当时的张掖市人民政府（现甘州区人民政府）颁发给高伟明。《土地承包经营权证书》作为县级人民政府颁发的具有公定力的证书，非经法定机构、法定程序变更或撤销，不能否定其效力。沙井镇人民政府作出的沙政发（2012）第79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》，对高伟明持有的《土地承包经营权证书》记载的内容进行了变更，作为下级的沙井镇政府无权对其上级政府作出的行政行为进行变更或撤销，其行政行为系超越职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项4目的规定，沙井镇人民政府作出的沙政发（2012）第79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》应予撤销。甘州区人民法院作出的（2012）甘行初字第25号行政判决适用法律错误，判处不当，应予撤销。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十八条的规定，人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。本院作出的（2013）张中行终字第5号行政判决亦适用法律错误，依法应予撤销。案经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项4目、第六十一条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销张掖市中级人民法院（2013）张中行终字第5号行政判决和甘州区人民法院（2012）甘行初字第25号行政判决；
二、撤销甘州区沙井镇人民政府作出的沙政发（2012）第79号《关于对张莉霞土地承包经营权进行确权的决定》。
一审案件受理费50元，由高伟明负担；二审案件受理费50元，由高伟明负担。
本判决为终审判决。
审判长 袁建银
审判员 陈 军
审判员 宋 睿
二〇一五年五月八日
书记员 王晓娟
附：本案适用的法律条文：
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥
若干问题的解释》第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。