贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0521行初344号
原告冷天福，男，白族，1953年2月8日生，住贵州省黔西县。
委托代理人廉勇新，黔西县律师事务所律师。
委托代理人陈阳，黔西县律师事务所律师助理。
被告黔西县金碧镇人民政府，住所地：贵州省黔西县金碧镇。
法定代表人李迪，镇长。
委托代理人（特别授权）吴渊，贵州贵达律师事务所律师。
被告黔西县人民政府，住所地：黔西县行政中心办公大楼。
法定代表人杨汉华，县长。
负责人王艳明，副县长。
委托代理人（特别授权）罗德坤，黔西县政府法制办工作人员
委托代理人陈林，黔西县政府法制办工作人员
第三人冷天炉，男，汉族，1964年7月21日生，住贵州省黔西县。
委托代理人冷兴义，男，汉族，1940年4月15日生，住贵州省黔西县，系冷天炉父亲。
原告冷天福不服被告黔西县金碧镇人民政府（以下简称“金碧镇政府”）关于土桥村十三组冷天福与本组冷兴义、冷某2金竹林地权属争议的处理决定及黔西县人民政府（黔西县政府）行政复议决定一案，于2016年9月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月8日立案后，于2016年9月9日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告冷天福及其委托代理人廉勇新、陈阳，被告黔西县金碧镇人民政府镇长李迪及委托代理人吴渊，黔西县人民政府副县长王艳明及委托代理人罗德坤、陈林，第三人冷天炉及其委托代理人冷兴义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告金碧镇政府于2016年5月23日作出了《关于土桥村十三组冷天福与本组冷兴义、冷某2金竹林地权属争议的处理决定》（以下简称“处理决定”），认定涉案金竹林地系原告的父亲冷兴全在世时开挖的自己的自留山，并栽种金竹，一直管理和经营，后冷兴全将金竹林地转让给第三人冷天炉，金竹林地确属冷天炉的事实，根据相关法律规定，将金竹林地确权归属冷天炉管理使用。原告不服，向被告黔西县政府申请复议，被告黔西县政府于2016年8月19日作出黔政行复字（2013）16号《行政复议决定书》（以下简称“复议决定书”），维持金碧镇政府的处理决定书。
原告冷天福诉称，原告与第三人对位于金碧镇土桥村十三组的金竹林地发生权属纠纷，该金竹林地是原告的父亲冷兴全（已故）分配给原告耕管的自留地。2010年2月，原告的父亲在原告不知情的情况下，将该金竹林地及其地上竹林以￥7000.00元出让给第三人的父亲冷兴义，后冷兴义将该金竹林地交由第三人耕管。原告父亲已将该金竹林地分配给原告耕管，无权再将其转让给其他人。第三人明知原告父亲已将该土地分配给原告耕管，仍与原告父亲签订转让协议，未获得原告认可，该转让协议无效。经多次协商不成，原告向被告金碧镇政府申请确权。2016年5月23日，金碧镇政府作出处理决定，将该金竹林地明确给第三人。原告不服，申请行政复议。2016年6月22日，被告黔西县政府受理并出具书面通知，于2016年8月19日作出复议决定书，维持被告金碧镇政府的处理决定，并于2016年8月31日送达原告。黔西县政府从受理到送达的时间超过60天的期限，程序违法。综上，金碧镇政府未查明事实真相，将该土地明确给第三人，黔西县政府行政复议超出承办期限，程序不合法，二被告作出的行政决定应予撤销。特诉至人民法院，请求判令撤销被告金碧镇政府作出的处理决定，撤销被告黔西县政府作出的复议决定书。
原告冷天福向本院提交了以下证据：
1、身份证（冷天福），拟证明原告主体适格。经庭审质证，二被告及第三人对该证据均无异议；
2、关于对金碧镇土桥村冷天福反映的竹林地确权问题的答复，拟证明金碧镇政府同意十五个工作日内做出书面答复。经庭审质证，金碧镇政府对该证据的真实性无异议，但该答复为信访事项答复，黔西县政府、第三人无异议；
3、处理决定，拟证明原告对该决定不服，提起诉讼。经庭审质证，二被告及第三人对该证据均无异议；
4、证实书，拟证明原告对争议地管理使用多年。经庭审质证，二被告对该证据的三性均有异议，证人应当出庭接受质询。第三人对该证据有异议，证人未出庭，且证实人是原告妻子，不能作为定案依据；
5、复议决定书，拟证明原告不服提起诉讼。经庭审质证，二被告及第三人对该证据均无异议；
6、申请书（2016年3月18日），证明争议林地一直由原告管理，竹子是由原告栽种。经庭审质证，二被告对该证据的三性均有异议，该证据不符合证据规则。第三人对该证据有异议，该申请书的证实人大部分为原告亲戚，并且是先签字捺印，再填写内容；
7、证人证言（尚某、冷某1），拟证明冷兴全已将涉案金竹林地分给原告冷天福。经庭审质证，原告对该证据无异议，二被告及第三人对该证据有异议，证人与原告有亲属关系，证言不真实。
被告金碧镇政府辩称，涉案金竹林地的使用权原属于原告冷天福的父亲冷兴全，不属于原告。原告称2008年9月，冷兴全将金竹林地分配给他没有事实依据。根据对村民及村委人员的调查，冷兴全在世时将自己的自留山开挖栽种金竹并一直经营管理，冷兴全未将该土地分配给原告耕管，其对该地享有经营使用权。因冷兴全的三个儿子冷某2、冷天福、冷天祥未尽到赡养义务，冷兴全为解决基本生活多次找到村委和冷兴义，欲将该土地转让给冷兴义。于是，村委会召集冷兴全一家商量，原告并未反对。冷兴全在村委会同意并与其三个儿子协商的情况下签订《土地经营权转让协议书》，将自己的金竹林地及地上金竹转让给本集体经济组织村民冷兴义的儿子冷天炉，协议签订时双方自愿由此转让，并经发包方村委会同意，根据《农村土地承包法》第三十二条、三十三条、三十七条的规定，该转让行为合法有效，受让方第三人冷天炉有权取得该金竹林地的经营使用权及地上竹子的所有权。故金碧镇政府作出的处理决定合法合理，不应撤销，请求驳回原告诉讼请求。
被告金碧镇政府向本院提交了以下证据、依据：
1、土桥村各组承包人口数说明，拟证明（1）原告父亲包产到户时在土桥村承包有土地；（2）第一轮土地承包时原告三兄弟已经独立分户，并承包土地耕种。经庭审质证，原告对该证据真实性无异议，但对关联性有异议。黔西县政府及第三人无异议。
2、金碧镇司法所调查笔录（14份）、申请书（2份）、情况反映，拟证明（1）金竹林地被转让前系冷兴全经营管理，其未将土地分配给原告。（2）原告所写确权申请书中的证明内容不真实。经庭审质证，原告对该组证据的真实性无异议，但认为达不到证明目的。黔西县政府、第三人对该组证据“三性”均无异议；
3、扶养协议、土地经营权转让协议书，拟证明（1）冷兴全因生活困难将坟山和曹子土一分半地给予冷某2，要求冷某2赡养。（2）冷兴全因生活困难将金竹林地及地上竹子转让给予冷天炉，该转让经村委会同意。经庭审质证，原告对该组有异议，转让人盖的是私章，不是转让人亲自签字捺印。黔西县政府及第三人对该组证据三性无异议；
4、申请书，拟证明原告申请政府处理土地问题。经庭审质证，原告、黔西县政府无异议，第三人对该证据的真实性有异议；
5、介绍信，拟证明原告申请政府处理问题，政府无法处理后出具介绍信。经庭审质证，原告、黔西县政府、第三人无异议；
6、证人证言（朱某、冷某2），拟证明2010年2月，冷兴全转让金竹林地给第三人冷天炉，冷兴全分配金竹林等地未落实的事实。经庭审质证，原告对朱某证言真实性有异议，对冷某2证言“三性”均有异议，二被告及第三人对该组证据无异议。
被告黔西县政府辩称，争议地位于黔西县金碧镇土桥村十三组，面积约1亩，四至：东抵冷天炉山林，南抵冷天会林坎，西抵冷某2路，北抵冷兴方曹子地。地面作物为金竹，系原告冷天福之父冷兴全自己开荒种植，一直由冷兴全栽种、管理。2010年2月23日，在金碧镇土桥村委的主持下，冷兴全与其长子冷某2签订扶养协议，冷兴全的生养死葬由冷某2负责，冷兴全将坟山地和曹子土一半分给冷某2作为补偿。同日，冷兴全与本村村民冷天炉签订土地经营权转让协议，冷兴全将争议地块金竹林地及两块自留地（一块园子地、一块枣子地）的管理使用权转让给冷天炉，流转金为￥15000.00元。依据《中华人民土地管理法》第八条第二款、第二条第三款，《中华人民共和国土地承包法》第十六条的规定，因争议地在转让之前是由冷兴全开垦并管理使用，冷兴全是该地的合法使用权人，依法享有使用权流转的权利，其因年老体弱不能继续经营该地块，在经争议地所有权人村委会同意流转的情况下，将争议地转让给本村村民冷天炉的行为符合上述法律规定。《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，原告申请金碧镇政府处理争议地块的过程中没有提出其享有争议地块使用权的权利凭证。因此，金碧镇政府2016年5月23日作出的处理决定合法。原告不服，向黔西县政府申请复议，请求撤销该处理决定，明确争议林地的使用管理权归其所有，黔西县政府依法立案受理审查后，作出了复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，证据确凿，请求驳回原告诉讼请求。
被告黔西县政府向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请书、身份证（冷天福）、申请书、《处理决定》、证实书、案件受理审批表、行政复议受理通知书及送达回证，拟证明黔西县政府受理原告复议申请符合法定程序。经庭审质证，原告对行政复议申请书及身份证的三性无异议。对处理决定有异议，该处理决定作出超过法定期限。对其他证据均无异议。金碧镇人民政府、第三人对该组证据的三性均无异议；
2、行政复议答复书、土地确权申请书、申请书（冷天福）、《处理决定》、土地经营权转让协议书、抚养协议、行政起诉状、传票、《行政裁定书》、调查笔录（14份）、土地经营权转让协议书、包产人口表、土桥村各组承包人数表、行政复议申请答辩书，拟证明被告作出的行政复议认定事实清楚、证据确凿、程序合法。经庭审质证，原告对土地转让和抚养协议有异议。对其余证据无异议。金碧镇人民政府、第三人无异议；
3、复议决定书及送达回证，拟证明被告作出的行政行为适用法律正确、程序合法。经庭审质证，原告对该组证据的真实性无异议。金碧镇人民政府、第三人无异议；
第三人冷天炉述称，原告冷天福的父亲冷兴全在土地承包到户时，承包有4个人的土地。冷兴全的3个儿子冷某2、冷天福、冷天祥在土地承包前就已分家另居，均以各自的承包户头承包土地。1992年，冷兴全的老伴去世，冷兴全就将承包地分给3个儿子耕种，自己保留自留地、自留山和菜园地（本案争议地在冷兴全保留的范围内）。冷兴全将承包地分给三个儿子后，除冷某2外，冷天福、冷天祥均未对冷兴全尽到赡养义务。因此，冷兴全多次找到第三人的父亲冷兴义，要求协调三个儿子对他的赡养事宜，把冷兴全耕管的自留地、自留山转让给第三人。经冷兴全一再请求，第三人和冷兴全在村干刘正华、朱某的参与下，于2013年2月23日签订了土地转让协议，由冷兴全将金竹林地作价￥7000.00元，将枣子树、园子地作价￥8000.00元转让给第三人，土桥村委会同意转让并在协议上加盖公章。签协议时，村主任朱某亲自去喊冷天福来参加，冷天福没有提出异议，也没来参加。协议签订后，第三人对转让所得的土地行使管理权至今。冷兴全转让给第三人的土地在转让前权属属于冷兴全，与原告冷天福无关，转让时冷天福未提出任何异议，并且冷兴全转让土地征得村委会同意，其转让协议合法有效。综上，二被告作出的行政决定合理合法，请求驳回原告诉讼请求。
第三人冷天炉向本院提交了以下证据：
土地经营权转让协议、证明（土桥村委会）、证实材料（冷某2），拟证明争议土地是冷兴全耕种管理，后冷兴全将该土地转让给第三人。经庭审质证，原告对该组证据的三性均有异议。村委会证明不真实，土地转让协议冷兴全没有亲笔签字捺印，冷某2的证实材料可以证明原告对冷兴全已尽赡养义务。二被告对该组证据无异议。
本院对本案诉讼当事人提交的上述证据认证如下：
原告提交的身份证、《处理决定》、《行政复议决定书》，二被告及第三人无异议，本院依法确认。《关于对金碧镇土桥村冷天福反映的竹林地确权问题的答复》，金碧镇政府对真实性无异议，黔西县政府、第三人无异议，本院依法确认其真实性。综合本案当事人均无异议或对真实性无异议的证据审查，原告提交的证实书、申请书（2016年3月18日），以及冷某1、尚某的证言内容不具有客观性，本院依法不予采信，但申请书证明了原告向被告金碧镇政府申请确权的事实；对二被告提交的冷天福申请书（2016年3月18日）的认定与原告提交相同证据的认证一致。对二被告提交的其余证据，因原告、第三人对“三性”无异议或对真实性无异议，本院依法予以认定。冷某2、朱某证言与调查笔录内容基本一致，本院依法确认其真实性；对第三人提交的土地经营权转让协议与二被告提交相同证据的认证一致。对证明（土桥村委会）、证实材料（冷某2），结合本院已依法认定的上述有效证据判断，具有一定客观性，本院予以采信。
依据确认的上述有效证据，本院认定如下事实：
涉案金竹林地位于黔西县金碧镇土桥村十三组，该地系原告之父冷兴全（已故）的自留山地，由冷兴全耕管，其上金竹是冷兴全种植。案外人冷兴义与第三人冷天炉系父子关系。1980年第一轮土地承包时，冷兴全的三个儿子冷某2、冷天福、冷天祥均已独立为户，分别以5人、4人、3人的人口数承包土地，冷兴全以4个人为户承包土地。1992年，冷兴全父亲、妻子先后去世，女儿外嫁，冷兴全无力耕管其承包地，将承包地分给三个儿子，其余自留地、自留山（包括涉案争议的金竹林地）由自己耕管至与第三人冷天炉签订《土地经营权转让协议书》。2008年，冷兴全因年老多病，无力再继续经营管理，提出欲将其经营管理的自留地、自留山，即枣子树脚一块分给冷某2，涉案争议的金竹林地分给冷天福，园子土分给冷天祥，但因冷某2、冷天福、冷天祥对分土地互相争执，对冷兴全却不尽赡养义务，不过问冷兴全的生活问题，故冷兴全决定不予分配，此次分土地未真正落实。之后，冷兴全因生活所迫，以及生病没钱治，无奈之下多次找到村干部和冷兴义，请求帮忙处理其赡养和土地转让事宜，欲将金竹林地等转让给冷兴义。2010年2月23日，经黔西县金碧镇土桥村民委员会同意，并通知冷兴全一家，包括原告冷天福，但原告拒不到场，由村干部刘正华挚笔，冷某2、冷旭、冷兴义及村主任朱某在场的情况下，冷兴全与第三人冷天炉签订《土地经营权转让协议书》，约定冷兴全将竹林即涉案争议的金竹林地一棠，包括竹木，园子地一块，枣子地一块转让给冷天炉经营，转让费共计￥15000.00元，在政策不变的情况下由冷天炉永久性经营。同日，冷兴全与冷兴明签订扶协议。2015年农历3月，冷兴全逝世。此前，该金竹林地未发生任何纠纷。2015年11月6日，原告申请被告金碧镇政府对金竹林地进行确权。原告另于2016年3月16日、2016年3月18日申请金碧镇政府处理其与冷某2的土地纠纷、对金竹林地进行确权。金碧镇政府调查后，认定涉案金竹林地系原告的父亲冷兴全在世时开挖的自己的自留山，并栽种金竹，一直管理和经营，后冷兴全将金竹林地转让给第三人冷天炉，金竹林地确属冷天炉的事实，根据相关法律规定，于2016年5月23日作出《处理决定》，将金竹林地确权归属第三人冷天炉管理使用。原告不服，于2016年6月20日向黔西县政府申请复议。2016年6月22日，黔西县政府受理并出具书面通知，于2016年8月19日作出《复议决定书》，维持金碧镇政府的处理决定，并于2016年8月31日送达原告。2016年9月8日，原告以被告金碧镇政府未查明事实真相将土地明确给第三人，被告黔西县政府行政复议超过法定期限为由，诉至本院，请求判令撤销金碧镇政府作出的《处理决定》、被告黔西县政府作出的《复议决定书》。
本案的争议焦点：1、被告金碧镇政府作出的处理决定是否合法；2、被告黔西县政府作出的行政复议决定是否合法；3、二被告作出的行政决定是否应当被撤销。
本院认为，《中华人民共和行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要针对行政机关作出的行政行为证据是否确凿，程序是否合法、适用法律法规是否正确等进行审查。
关于被告黔西县金碧镇政府作出的处理决定是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国土地承包法》第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十七条明确规定了土地承包方有权依法采取转让等方式自主决定土地承包经营权的流转，遵循平等、自愿、有偿，本集体经济组织成员同等条件下享有优先权，任何组织和个人不得阻碍承包方进行土地承包经营权流转的原则，采取转让等方式流转土地承包经营权的，当事人双方应签订书面合同，经发包方同意。本案第三人冷天炉与冷兴全签订《土地经营权转让协议书》系双方真实意思表示，符合上述法律的规定，依法受法律保护。被告金碧镇政府依法受理原告的确权申请，调查认定第一轮土地承包时原告与其父亲冷兴全均独立分户，并各自承包土地耕种，金竹林地被转让给第三人前系冷兴全经营管理，冷兴全在金竹林地上栽种金竹，其未将土地分配给原告，冷兴全因生活困难，经村委会同意将金竹林地及地上竹子的经营管理权转让给第三人冷天炉，冷天炉确系涉案林地使用权、管理权人，以及地上金竹所有权人的事实后，作出《处理决定》，将金竹林地确权归属第三人冷天炉管理使用的行为事实清楚，证据充分。因此，原告请求撤销被告金碧镇政府作出的《处理决定》的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。
关于被告黔西县政府作出的复议决定书是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。本院认为，原告于2016年6月20日向被告黔西县政府提出行政复议申请。2016年6月22日，黔西县政府受理并出具书面通知，于2016年8月19日作出《复议决定书》，维持金碧镇政府的处理决定，并于2016年8月31日送达原告。黔西县政府自受理原告复议申请至作出复议决定，并未超过60日的法定期限，故对原告主张被告黔西县政府超期作出行政复议决定，请求撤销复议决定的诉讼请求，本院依法不予支持。综上，二被告作出的行政决定合法，依法不应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告冷天福的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告冷天福负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州
省毕节市中级人民法院。
审 判 长 杨世琴
人民陪审员 蒙 丽
人民陪审员 蒙丽君
二〇一六年十一月七日
书 记 员 刘 莹