福建省长汀县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）汀行初字第4号
原告ＸＸ梅，男，1962年12月30日生，汉族，户籍所在地福建省长汀县。
被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局，组织机构代码00410077-0，住所地福建省龙岩市长汀县。
法定代表人严必盛，局长。
委托代理人范云飞，福建先丰律师事务所律师。
原告ＸＸ梅诉被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局不履行城建行政许可法定职责一案，于2014年1月2日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月17日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ梅、被告的委托代理人范云飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告ＸＸ梅诉称，原告于1999年购买了长汀县汀州镇横岗岭26号旧房。同年根据汀政（1999）综385号文向被告的前称长汀县建设局申请对该房进行旧房改建。长汀县建设局受理了原告的申请，并向原告下发了《长汀县建设局规划管理缴款通知》。原告按该通知要求缴清了费用并报送了相关资料，可被告至今仍未向原告发放四层设计的“建筑红线图”和“建设工程规划许可证”。关于原告与邻居张维扬之间的纠纷问题，龙岩市中级法院（2002）岩民终字第141号民事判决已经解决了该纠纷，但被告仍以存在纠纷为由不予办理原告的旧房改建行政许可。长汀县确定为历史文化名城的时间为1994年，被告受理原告旧房改建申请的根据是1999年出台的汀政（1999）综385号文，该文件于1994年之后出台，至今仍然有效，也是符合名城保护的。请求法院判决被告按原告1999年12月的申请给原告颁发横岗岭26号旧房改建的《建设工程规划许可证》。
被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局辩称，一、被告有权受理、审查、颁发长汀县城市规划区内建筑物、构筑物等工程建设的建设工程规划许可证；二、依法办理建设工程规划许可证的程序为：申请人申请并提交有关土地使用的证明、建设工程设计方案和身份材料；城乡规划主管部门进行审查；经审查符合条件的，应当自受理申请之日起三十日内核发建设工程规划许可证；三、被告受理了原告的申请后，遵循了上述法定办理程序，具体是：1、1999年12月30日，被告向原告发出了《长汀县建设局规划管理缴款通知》，原告按通知要求缴清了费用。因原告与邻居张维扬间存在相邻权纠纷、房屋买卖纠纷、相邻交叉使用的房屋拆除纠纷，自2000年至2013年双方经历三次法院判决、一次法院调解和一次人民调解，被告派员前往实地测量、勘界受阻，无法完成原告建设工程规划许可证的办理；2、2012年10月20日，原告向被告递交《请求发放建设工程许可证的报告》，承诺与张维扬有纠纷的部分不申请改建，只要求对与张维扬没纠纷的104.2平方米部分进行改建。被告于2013年1月24日将原告申请提交县名城管委会、人大城建环保委、政协经科委、城建局、国土局、文体局、综合执法局、汀州镇等部门组成的规划建设联席审批会议审定，根据中共长汀县委常委（扩大）会议（2005）05号纪要和汀建规（2005）028号《关于加强对城市规划区内私有危房修复管理的实施办法》的有关规定，同意原告按原房屋二层办理危旧房修复许可手续，并于2013年2月4日进行了公示。而原告坚持要求办理四层改建手续而至今未前来办理；3、原告邻居张维扬获悉上述公示后，于2013年4月15日向县政府提交《关于要求停办及撤销ＸＸ梅建房许可的上访材料》，理由是双方房屋紧密相连、交叉使用、未签订四邻协议；4、原告与其邻居张维扬于2013年8月16日经人民调解委员会调解并达成协议，纠纷解决。后原告又向县政府信访要求颁发准建四层的许可手续，被告接到交办函后作出信访事项答复意见书，告知原告可到被告处联系办理房屋修复事宜，但原告至今未前来办理。综上，原告申请的建设工程规划许可证一直未予颁发，是原告与其邻居张维扬房屋之间存在争议、原告要求按四层改建不符合长汀县现行旧房改建有关规定等原因造成的，并非被告不作为；同时被告已明文函告原告前来办理按原房屋层高二层的房屋修复许可手续，原告自行不来办理。请求法院驳回原告的诉请。
原告ＸＸ梅起诉时提交了以下证据：1、长汀县人民政府汀政（1999）综385号《关于印发横岗岭路和府背巷路拓宽及改造实施方案的通知》，证明对横岗岭路两侧进行规划改建，文件规定批三层，但当时实际批建四层，因楼梯设计实际建四层半；2、《长汀县建设局规划管理缴款通知》（同被告证据3），证明被告已受理原告的改建申请；3、福建省行政性收费票据，证明原告的房屋改建申请符合条件，政府已同意原告的房屋改建申请；4、龙岩市中级法院《民事判决书》，证明原告与张维扬已无房屋纠纷；5、汀国用（2012）第2958号《国有土地使用权证》；6、汀建房权证城字第2009005**号《房屋所有权证》，证据5-6证明横岗岭26号房屋的所有权及国有土地使用权属原告；7、《关于涂坊镇汀埔村林畲头5号ＸＸ梅信访事项处理答复意见书》（汀建信（2013）182号，同被告证据9），证明原告房屋改建的审批问题属历史遗留问题，应按汀政（1999）综385号文办理，不能按现行规定来解决历史遗留问题；经本院准许，原告在开庭时补充提供了以下证据：8、电脑下载材料《中国最新1**座国家历史文化名城名单》，证明长汀县于1994年由国务院公布为国家第三批历史文化名城；9、长汀县土地管理局《证明》、《长汀县房屋买卖审批表》，证明横岗岭26号房屋系原告于1999年向宏光实业有限公司和戴国麟转让而来；10、《城乡规划法》，证明经依法批准的城乡规划未经法定程序不得修改，被告为原告办理建设工程规划许可证应以汀政（1999）综385号文为依据。
被告对原告提供证据的质证意见：证据1规定只可以批建三层；证据4只能证明产权没纠纷，但房屋交叉使用方面仍存在纠纷，所以2007年还有诉讼；证据7已告知原告是按汀政（1999）综385号文结合我县现行城市规划作出答复，长期未发放许可证是原告自身房屋存在纠纷的原因造成的，现在只可以办理危房重修手续；证据8与本案没有关联性；证据9系重复举证，被告不予质证，因被告已承认该房屋属原告；对证据10规划法无异议，但按县里2005年出台的新规定，只能按新规定许可原告危房重修。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》（摘录）；2、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》（摘录），证据1-2证明被告有权受理、审查、颁发长汀县城市规划区内建筑物、构筑物等工程建设的建设工程规划许可证，以及颁发建设工程规划许可证应遵循的法定程序；3、《长汀县建设局规划管理缴款通知》，证明被告受理原告要求办理建设工程规划许可证的申请后及时向原告发出了缴款通知；4、（2000）汀民初字第340号《民事判决书》、（2001）汀民初字第192号《民事判决书》、（2002）岩民终字第141号《民事判决书》、（2007）汀民初字第491号《民事调解书》，证明被告在为原告办理建设工程规划许可证过程中，原告与邻居张维扬间存在相邻权纠纷、房屋买卖纠纷、相邻交叉使用的房屋拆除纠纷，自2000年至2013年一直没有间断，造成原告的建设工程规划许可证一直无法办理；5、《请求发放建设工程规划许可证的报告》，证明原告于2012年10月20日在该报告中承诺与张维扬相邻的部分旧房暂不申请改建，只要求与张维扬无纠纷的104.2平方米部分申请改建；6、《公示》，证明被告以公示方式告知原告，同意原告横岗岭26号房屋按原房屋二层办理危房修复许可手续；7、《关于要求停办及撤销ＸＸ梅建房的上访材料》，证明原告的邻居张维扬获悉上述公示后，以双方房屋紧密相连、交叉使用、未签订四邻协议为由向县政府要求停办及撤销ＸＸ梅的建房许可；8、汀镇人调（2013）字第39号《人民调解协议书》，证明原告与邻居张维扬房屋纠纷经人民调解已解决；9、汀建信（2013）182号《关于涂坊镇汀埔村林畲头5号ＸＸ梅信访事项处理答复意见书》，证明原告与张维扬房屋纠纷解决后，原告又向县政府信访要求颁发准建四层的许可手续，被告接到交办函后作出信访事项答复意见书，告知原告可到被告处联系办理房屋修复事宜，但原告至今未前来办理；10、中共长汀县委《常委（扩大）会议纪要》（（2005）05号）、福建省长汀县城乡规划建设局《关于加强对城市规划区内私有危房修复管理的实施办法》（汀建规（2005）028号），该二份文件对城市规划区内房屋建设作出了控制性详细规划，因此，原告的横岗岭26号房屋只能按原房屋二层办理修复许可手续。
原告ＸＸ梅对被告提供的证据的质证意见：被告提交的证据3是真实的，其中建筑面积387.2平方米是指设计四层的总建筑面积，当时向被告提交了图纸的，用地面积126.7平方米按三层设计的话，建筑面积达不到387.2平方米；证据4的法律文书都是真实的，其中的（2002）岩民终字第141号《民事判决书》说明原告与张维扬有关房屋的纠纷已解决；证据6客观存在，但原告没有要求办理重修，而是要求改建；证据10不应是被告为原告办理行政许可的依据，被告应按汀政（1999）综385号文为原告办理行政许可。原告对被告提供的其它证据以及上述证据的其它方面无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告ＸＸ梅提供的证据8原告称系网上下载，但无网站签章证明，证据来源的合法性欠缺，被告也认为与本案没有关联性，该证据不作为本案定案的依据；原、被告提供的其余证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，可以作为本案定案的依据予以确认。
经审理查明，1999年9月7日，长汀县人民政府以汀政（1999）综385号发布《关于印发横岗岭路和府背巷路拓宽及改造实施方案的通知》，所附《横岗岭路和府背巷路拓宽及改造实施方案》第3（1）规定：横岗岭路两边的旧房改建，除保证10米宽道路外另退建筑红线1米，房屋进深3米以内（含3米）全部拆除；房屋进深3-5米的可改建二层；房屋进深5米以上的可改建三层。
1999年12月13日及20日，原告ＸＸ梅分别向长汀宏光实业有限公司、戴国麟购买横岗岭26号相邻的房屋，建筑面积分别为117.01平方米和93.30平方米，占地面积分别为68.15平方米和58.49平方米，并经县房屋、土地行政管理机关确认同意转让。该房屋属《横岗岭路和府背巷路拓宽及改造实施方案》确定的横岗岭路两边允许旧房改建的范围。
原告ＸＸ梅购买房屋后，即向被告前称长汀县建设局申请旧房改建。长汀县建设局受理后于1999年12月30日向原告ＸＸ梅发送《长汀县建设局规划管理缴款通知》。该通知写明ＸＸ梅户申请在横岗岭路26号建房（拆旧建新），属1类区，占地面积126.70平方米，建筑面积387.2平方米。原告ＸＸ梅于2000年1月5日按通知要求向被告缴交了以下八项费用共计13387元：保证金3870元、占道费387元、测量费253元、工程放样费650元、增值费1267元、营业税1936元、规划设计费253元、基础配费4751元、复印费20元。
2000年6月14日，原告ＸＸ梅因与其邻居张维扬、王春华夫妇产生相邻权纠纷而诉至本院，本院于2001年5月21日作出（2000）汀民初字第340号《民事判决书》，原告胜诉；随后张维扬向本院起诉本案原告ＸＸ梅及饶如善（法院追加戴国麟），主张对本案原告ＸＸ梅所购上述房屋具有优先购买权，本院于2002年3月20日作出（2001）汀民初字第192号《民事判决书》，张维扬胜诉，本院原告ＸＸ梅不服上诉至龙岩市中级人民法院，龙岩中院于2002年6月18日作出（2002）岩民终字第141号《民事判决书》，判决撤销本院（2001）汀民初字第192号民事判决，驳回张维扬的诉讼请求。
2005年5月9日，中共长汀县委印发（2005）05号《常委（扩大）会议纪要》，其中第三页第三③规定：关于危房修复问题。城市规划区内严禁私人建房。经鉴定的危房在同等面积、同等高度、结构样式不变的前提下可批准修复，并在规定时间完成……房主要求改造而非维修的旧危房可由土地收储中心作价收储。
2005年5月23日，被告前称福建省长汀县城乡规划建设局发布汀建规（2005）028号《关于加强对城市规划区内私有危房修复管理的实施办法》。该《办法》第一段：“近年来，我县城市规划区内私有危房修复中普遍存在违法违章建设的问题，很大程度上影响了历史文化名城的保护、建设和管理。为杜绝违法违章建设和避免私有危房安全事故的发生，……根据（2005）05号县委常委（扩大）会议纪要精神。现就城市规划区内私有危房修复审批和管理制定如下实施办法：”。
2007年7月4日，原告ＸＸ梅以与张维扬、王春华存在相邻房屋使用权纠纷为由向本院起诉，经调解双方达成了协议，本院于2007年7月27日作出（2007）汀民初字第491号《民事调解书》。
2009年3月7日，原告ＸＸ梅取得横岗岭26号房屋的《房屋所有权证》（汀建房权证城字第2009005**号），总层数二层，建筑面积210.31平方米。2012年9月12日，原告ＸＸ梅取得该房的《国有土地使用权证》（汀国用（2012）第2958号），地类住宅用地，使用权类型出让，使用权面积126.500平方米（独用面积）。
2012年10月20日，原告ＸＸ梅向被告前称长汀县城乡规划建设局提交《请求发放建设工程许可证的报告》，将1999年申请改建的土地面积由126.5平方米调整为104.2平方米，与张维扬相邻的2米部分土地的面积不申请改建。
2013年2月4日，被告前身福建省长汀县城乡规划建设局发布公示：“现有丘招招等18户危旧房，向我局申请办理危旧房修复许可手续。依据《中华人民共和国城乡规划法》和《长汀县城市总体规划》，按照有关规定及程序，于2013年1月24日，经县名城管委会、人大城建环保委、政协经科委、城建局、国土局、文体局、综合执法局、汀州镇等相关部门联合会议审定丘招招等18户符合许可条件，我局拟予办理危旧房修复许可手续。现将有关拟审批情况予以公示，如有异议者……”附表中第8户ＸＸ梅，建设地点横岗岭26号；用地面积126.5平方米；总建筑面积210.31平方米；建筑层数：其它结构二层；修复规划要求：横岗岭路改造遗留问题，根据汀政（1999）综385号文件精神按2层以下青砖外墙或仿青砖外墙，小青瓦双坡屋顶。
2013年4月5日，原告邻居张维扬向县政府提交《关于要求停办及撤销ＸＸ梅建房许可的上访材料》，原因是双方房屋紧密相连、交叉使用、未签订四邻协议。
2013年8月16日，经长汀县汀州镇人民调解委员会组织原告与其邻居张维扬调解，双方就有关房屋问题的纠纷达成协议，纠纷解决。
2013年9月18日，被告收到长汀县信访局《关于交办ＸＸ梅信访事项的函》（汀信函访交字（2013）255号）。2013年10月12日，被告作出汀建信（2013）182号《关于涂坊镇汀埔村林畲头5号ＸＸ梅信访事项处理答复意见书》答复原告ＸＸ梅：“你户多年来未发放建设许可证，不能实施建设是你户自身原因造成，现你户纠纷已解决，维修已通过规划建设联合会议研究审定，你户可到我局联系办理房屋修复事宜”。同时，被告还告知了原告ＸＸ梅如不服答复的救济途径。原告ＸＸ梅不同意按二层修复，诉来本院请求判决被告按原告1999年12月的申请给原告颁发横岗岭26号旧房改建的《建设工程规划许可证》。
在本案审理过程中，被告于2014年4月25日作出《行政许可答复告知书》并于同日送达给原告，告知原告，你户原房屋与北向房屋间距不到3米，你户提出按三层改建的要求不符合《福建省城市规划管理技术规定》第三章第一节关于建筑间距控制的规定。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四条第二款“城市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以将其职权范围内的镇、乡、村庄规划管理具体事务委托镇、乡人民政府实施。”据此，被告对原告的城建行政许可申请具有法定行政管理职权。
被告对原告旧房改建的行政许可申请已经受理。受理后向原告发送《长汀县建设局规划管理缴款通知》并接受原告的缴费，2012年10月20日被告接受了原告ＸＸ梅提交的《请求发放建设工程许可证的报告》，2014年4月25日作出《行政许可答复告知书》。《行政许可答复告知书》答复原告，原告的旧房改建申请不符有关法律规定，即对原告的旧房改建申请决定不予许可。该《行政许可答复告知书》是被告对原告旧房改建行政许可申请办理结果的决定，属于被告履行法定职责的行为。但是，被告的《行政许可答复告知书》是在受理原告旧房改建申请14年之后作出的，期间，被告对原告旧房改建的申请既未作出许可的决定，也未作出不许可的决定，一直处于办理的状态。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”原告于2012年10月20第二次向被告提交的《请求发放建设工程许可证的报告》与1999年第一次的申请属同一个申请，被告受理原告申请后14年之后才答复原告，违反了《中华人民共和国行政许可法》的上述规定，被告迟延履行法定职责违法。被告于2013年9月18日对原告作出的信访答复不同于行政答复。信访与行政的程序不同，其案件来源、适用的法律、对处理结果不服的救济途径都不同，二者不可等同。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第四款、第三款的规定，判决如下：
被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局对原告ＸＸ梅的旧房改建行政许可申请迟延履行法定职责违法。
案件受理费50元，由被告福建省长汀县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，并按对方当事人的人数向本院递交上诉状副本，上诉于龙岩市中级人民法院。
审 判 长 黄石荣
审 判 员 刘小斌
人民陪审员 李阳民
二〇一四年五月五日
代理书记员 黄语焱
附注：本案所引用的主要法律条文
一、《中华人民共和国行政许可法》
第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十条被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。
原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。