海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼97行终1号
上诉人（原审原告）郑壮伟，男，汉族。
委托代理人吕德华，儋州市为民众法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）儋州市新州镇人民政府。
法定代表人陈圣龙，该镇镇长。
委托代理人谭承多，新州国土环境资源所科员。
原审被告儋州市人民政府。
法定代表人朱洪武，该市市长。
委托代理人王潇潇，儋州市人民政府法制办工作人员。
原审第三人郑肇富，男，汉族。
委托代理人洪玉璋，北京德和衡（海口）律师事务所律师。
委托代理人郑克平，男，汉族。
原审第三人儋州市新州镇黄塘社区居民委员会。
法定代表人吴立根，该居委会主任。
上诉人郑壮伟因与被上诉人儋州市新州镇人民政府（以下简称新州镇政府）及原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、原审第三人郑肇富及儋州市新州镇黄塘社区居民委员会（以下简称黄塘居委会）土地行政裁决纠纷一案，不服海南省儋州市人民法院（2016）琼9003行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人郑壮伟及其委托代理人吕德华，被上诉人新州镇政府的委托代理人谭承多，原审被告儋州市政府的委托代理人王潇潇，原审第三人郑肇富及其委托代理人洪玉璋、郑克平到庭参加诉讼。原审第三人黄塘居委会经合法传唤未出庭参加诉讼，本院依法对其进行缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，涉案争议地位于儋州市新州镇新英墟黄塘居委会黄塘大巷，面积为127.54平方米，四至为东至空地，南至郑肇富160平方米地基，西至黄塘大巷，北至巷道。1974年黄塘小队分宅基地，第三人郑肇富在黄塘北街领到一块面积为160平方米的宅基地，四至为东至空地，南至郑维城地基，西至黄塘大巷，北至涉案争议地。1980年至1981年期间，原黄塘管区成立了基建小组，对1974年黄塘下坊分地后乱占土地现象进行清理，并定下了一个标准：每块地面积为160平方米，超出面积的部分够“14道栓”（宽度超过3.5米）的应退出来重新安排给其他人，不足“14道栓”的按3元每平方米的价格收取多占土地使用费。1991年“社教”期间，郑肇富以每平方米10元的价格向“社教”工作队交了多占的32.5平方米土地使用费，共计325元，收款人为钟卓灵，有收据为证。1999年8月10日，原新英镇政府作出《关于郑肇富宅基地问题的答复》，明确原基建小组和“社教”工作组安排宅基地的行为有效。之后，原新英镇政府将北街开发成宅基地，2000年9月2日，第三人郑肇富以1000元的价格向原新英镇政府有偿购买宅基地的北面的97.92平方米土地。原新英镇政府于2000年9月12日向郑肇富颁发《宅基地使用证》。此外，从黄塘居委员会处复印以前的丈量记录记载，郑肇富的基地为：长12.60米，宽15.30米，等于192.5平方米。时任原黄塘基建小组成员钟卓灵、刘忠兴、吴寿琼的证言证实基建小组当时口头讨论同意将第三人郑肇富160平方米宅基地至盐场排淡沟之间的那小块地分配给郑壮伟和郑赞熙，但对于宅基地面积是多少并不清楚。钟卓灵称其收取第三人郑肇富的325元多占地款是郑肇富老宅多占地的款项。郑壮伟一审庭审陈述原黄塘基建小组同意给其和郑赞熙的宅基地的面积大概是70多平方米，主张127.54平方米是因为新英镇政府将127.54平方米确认为争议地作出处理，其与郑赞熙是堂兄弟，郑赞熙不主张该土地的使用权。2016年5月6日，郑壮伟不服新州镇政府2000年9月12日向郑肇富颁发《宅基地使用证》，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该证，一审法院于同年6月30日作出（2016）琼9003行初27号《行政判决书》，判决撤销该证。郑肇富不服提起上诉，海南省第二中级人民法院同年11月1日作出(2016)琼97行终69号《行政裁定书》，准许郑肇富撤回上诉。2015年11月11日，新州镇政府作出新府[2015]21号《关于郑肇富与郑壮伟土地权属争议的处理决定》（以下简称21号处理决定），决定将位于儋州市新州镇新英墟黄塘居委会黄塘大巷，面积为127.54平方米，四至为东至空地，南至郑肇富160平方米地基，西至黄塘大巷，北至巷道的国有土地使用权确权给郑肇富。郑壮伟不服，于2015年12月3日向儋州市政府申请行政复议，儋州市政府于2016年2月2日作出儋府复决字[2015]298号《行政复议决定书》（以下简称298号复议决定），维持了21号处理决定。综上，郑壮伟向一审法院提起诉讼，请求：1.依法撤销新州镇政府作出的21号处理决定。2.依法撤销儋州市政府作出的298号复议决定。
一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款第（一）项，国土环境资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款之规定，乡镇人民政府对个人之间发生的土地权属争议案件依法受理和处理，故新州镇政府有权对本案郑壮伟与第三人郑肇富之间的土地权属争议作出处理。本案在案证据显示，郑壮伟只有时任原黄塘基建小组成员钟卓灵、刘忠兴、吴寿琼的证言证实基建小组当时口头讨论同意将郑肇富160平方米宅基地至盐场排淡沟之间的那小块地分配给郑壮伟和郑赞熙，但对于土地面积是多少并不清楚，亦没有书面记载。郑壮伟亦未能提交其他证据佐证其对涉案争议地享有使用权。郑肇富提交了两份收据和《宅基地使用证》，证实其交纳多占地32.5平方米宅基地325元的购地款，以1000元的价格有偿购买97.92平方米宅基地的事实。虽然钟卓灵称其收取郑肇富的325元是郑肇富老宅多占地的费用，但未有其他证据予以佐证，且收据上亦明确记载多占地的面积为32.5平方米，与清基丈量记录中郑肇富的地基是192.5平方米是吻合的。虽然原新英镇政府给郑肇富颁发的97.92平方米《宅基地使用证》已被法院生效判决予以撤销，但不影响认定郑肇富以1000元的价格有偿向原新英镇政府购买97.92平方米宅基地的事实。儋州市政府的298号复议决定中对此《宅基地使用证》的问题亦予以说明。本案争议地是127.54平方米，郑壮伟提交证据证明的32.5平方米+97.92平方米=130.42平方米，虽然两个数字不完全一致，但鉴于八九十年代测量方法的落后，此误差并未超出合理范围，一审法院予以认可。综上，郑肇富取得涉案土地的证据能够形成较完整的证据锁链，书证的证明力大于证人证言，结合历史使用情况和土地使用现状，21号处理决定和298号复议决定认定的事实清楚，处理结果并无不当，程序合法，适用法律正确。郑壮伟请求撤销21号处理决定和298号复议决定，于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑壮伟的诉讼请求。本案受理费50元，由郑壮伟负担。
上诉人郑壮伟上诉请求：撤销儋州市人民法院(2016)琼9003行初18号行政判决，支持郑壮伟一审的诉讼请求。理由如下：一审判决认定主要事实不清。一审判决认定涉案土地面积为127.54平方米，1974年黄塘小队分宅基地，原新英镇黄塘基建小组对涉案土地具有处置权，由于社教工作队不是独立的行政或民事主体，故郑肇富以每平方米土地10元的价格向社教工作队交付，多占32.5平方米土地属主体不适格，一审判决认定郑肇富合法取得涉案土地的行为没有事实根据和法律依据。原新英镇人民政府颁发给郑肇富的《宅基地使用证》与本案土地没有关联。郑壮伟与郑肇富发生纠纷时，争议土地尚未作出确权处理，故新州镇政府对争议地颁证违反法律规定，新州镇政府应当告知郑壮伟享有的权利。综上，郑壮伟认为一审判决适用法律不当，依法应予以撤销。
被上诉人新州镇政府答辩称：新州镇政府作出的处理决定书所认定的事实清楚，证据充分有效。郑壮伟对争议地主张使用权没有事实和法律依据。郑壮伟仅提供证人证言，没有其他任何证据证明其享有土地使用权。尽管当时在规划新英北街时程序不完善，但为了考虑多数群众的利益，新州镇政府对原先安排给个人使用的土地予以维持现状，一审提供的证据能够证明郑肇富以有偿方式取得该争议地使用权的事实。新州镇政府作出的处理决定程序合法，所依据的法律正确。新州镇政府在受理本案双方纠纷时，组织双方进行听证和调解，但因双方意见不一致，调解未果。根据现行法律规定，新州镇政府有权对双方争议的土地予以处理。综上，新州镇政府请求二审法院驳回郑壮伟的上诉请求。
原审被告儋州市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，儋州市政府对郑壮伟的申请作出的复议决定合法，请求二审法院驳回郑壮伟的上诉请求。
原审第三人郑肇富陈述意见称：郑肇富对涉案土地享有合法的使用权，郑壮伟对该地主张权利没有事实依据。郑壮伟认为郑肇富交付给社教工作队325元不能取得土地使用权的理由不成立。1981年左右，原黄塘管区（现黄塘居委会）为了清理乱战土地现行，制定了许多罚款未得以实施。1991年，按照当时的社教工作队的要求，由其收取了郑肇富多占32.5平方米的土地款325元，这一事实得到了原新英镇政府的认可。郑肇富取得的宅基地使用证能够证明其对涉案土地享有使用权，虽然该证因颁证主体被撤销，但仍能证明郑肇富是向政府支付了相应的土地价款后，使用了涉案土地的事实，符合当时政府的政策和要求。新州镇政府根据本案的证据，组织双方进行听证和调解，其作出的处理决定所认定的事实清楚，程序合法。综上，郑肇富请求二审法院驳回郑壮伟的上诉请求，维持一审判决。
原审第三人黄塘居委会未陈述意见。
经审理查明，二审法院确认一审法院查明的事实。
本院认为，本案主要的争议焦点是新州镇政府作出的21号处理决定是否合法。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原件、原物优于复制件、复制品；（四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；（五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；（六）原始证据优于传来证据；七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；（八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”本案中，依照土地管理法的相关规定，新州镇政府对郑壮伟和郑肇富个人之间发生的土地权属有权作出处理，比较郑壮伟与新州镇政府以及郑肇富各自提供的证据，郑壮伟对涉案土地主张权利所提供的主要证据是证人证言，而新州镇政府和郑肇富提供的原新英镇政府的答复、收据以及证明和土地丈量记录等证据，该证据之间能够相互印证形成比较完整的证据链，新州镇政府在作出处理决定前，对涉案土地经过调查、听证以及调解等程序，确权程序合法。据此，新州镇政府将涉案土地的使用权确权给郑肇富符合客观事实，其作出的21号处理决定所认定的事实清楚，证据确凿，符合法定程序。儋州市政府经审查后作出298号复议决定对21号处理决定予以维持，理由充分，复议结果并无不当。一审判决根据上述法律规定，结合土地的历史使用情况和土地使用现状，认定21号处理决定合法于法有据，本院予以维持。郑壮伟上诉称一审判决认定事实不清以及新州镇政府作出的处理决定不合法的理由没有事实基础和法律依据，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，本院予以维持。郑壮伟的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由郑壮伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孔凡勇
审 判 员 符 波
审 判 员 郝良存
二〇一七年四月五日
法官助理 刘 欢
书 记 员 赵瑛瑛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。