甘肃省金昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）金中行初字第49号
原告天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组。
负责人杜峰山，男，藏族，1978年3月21日出生。
委托代理人杨生荣，男，藏族，1967年7月18日出生。
委托代理人陈炷昌，甘肃维正律师事务所律师。
被告天祝藏族自治县人民政府，住所地：天祝藏族自治县华藏寺镇。
法定代表人王英东，县长。
委托代理人赵明军，天祝藏族自治县国土资源局干部。
委托代理人罗文喜，甘肃华藏律师事务所律师。
第三人钱永寿，男，藏族，1968年2月16日出生。
委托代理人席建军，甘肃华藏律师事务所律师。
第三人天祝县华谊实业有限公司，住所地：天祝藏族自治县华藏寺镇。
法定代表人钱永寿，总经理。
第三人天祝万佳美居建材家具有限公司，住所地：天祝藏族自治县华藏寺镇。
法定代表人刘琪，总经理。
委托代理人钱永寿，男，藏族，1968年2月16日出生。
原告天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组不服被告天祝藏族自治县人民政府（以下简称天祝县政府）于2002年6月12日作出天政土发（2002）12号《关于批准出让国有土地使用权的批复》及2015年6月23日作出的天政土发（2015）08号《关于批准钱永寿工业用地变更为商业用地的批复》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组的诉讼代表人杜峰山及委托代理人陈炷昌、杨生荣，被告天祝县政府副县长王代文、委托代理人赵明军、罗文喜，第三人钱永寿及委托代理人席建军，天祝万佳美居建材家具有限公司的委托代理人钱永寿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2001年8月份，原告村民钱永寿拟在原告所有的位于县城滨河东路（华冶家属楼北侧），面积2937.68平方米（合4.41亩）的林地上建厂经营，遂就该土地使用一事与原告部分村民进行了协商。经协商，初步拟定价格为每亩18000元，原告村民无论谁在2002年4月30日以前交清地款，并办全审批手续，就给谁地皮。2002年2月19日钱永寿欺骗时任组长李茂盛在所谓土地征用申请上签了名，并于2002年5月15日再次哄骗李茂盛在群众不知情的情况下与时任村主任的周子虎签订了所谓的征地协议。协议约定，每亩价格18000元，钱永寿在4月30日以前交清地款后，该地由钱永寿使用，逾期则按剩余金额的3‰（每日）承担违约金，若在2002年12月前不能交清，原告有权依据协议自动收回土地使用权。协议签订后，钱永寿不但不履行付款义务，反而偷梁换柱将协议第一页中“每亩18000元”的价格换成了“价格总计12214元”。之后，钱永寿称已办好伐木手续，在钱永寿促使下林木被群众砍伐一空，土地从此被荒芜。由于钱永寿一直未付款，早已构成违约，按照协议该土地使用权仍属于原告。2015年，原告村民准备自主开发时，不料钱永寿却突然开工修建万佳美居建材家具有限公司。后得知，钱永寿用不知从何弄来的虚假交款流水账等票据哄骗被告，被告先后于2002年6月12日、2015年6月23日作出了天政土发（2002）12号及天政土发（2015）08号土地征拨文件，将该土地使用权出让给了钱永寿开办的公司，并先后将土地性质改变为工业用地和商业用地。原告认为，被告在未经原告同意，且审批手续虚假、不齐全的情况下将原告所有的林地出让给钱永寿及其开办的公司使用并随意改变土地使用性质，严重损害了原告全体村民的合法权益。请求依法撤销被告作出的天政土发（2002）12号及天政土发（2015）08号土地征拨文件。
被告天祝县政府辩称，2002年6月12日，答辩人作出天政土发（2002）12号文件是针对天祝县华藏寺镇人民政府上报的《关于申请征用荒滩地的报告》的批复，是内部行政行为，被答辩人不是该批复的行政相对人，对被答辩人不直接发生法律效力，不直接影响被答辩人的权利义务，依法不具有可诉性。同时该批复内容也是明确要求“按《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》的有关规定办理有关手续”说明只有按照批复中要求的条件办理，才能实现请示请求的事项，该批复没有直接设定被答辩人的权利义务，也不对被答辩人的权利义务产生实际影响。作出的天政土发（2002）12号及（2015）08号文件事实清楚，依据正确。答辩人审查了华藏寺镇人民政府报告、立项批复、供地方案、规划许可证等材料后，批准将该幅国有土地出让给本案第三人钱永寿，故答辩人作出的天政土发（2002）12号文件并无不当之处。天政土发（2015）08号文件是对第三人钱永寿已经取得的土地使用证的土地用途由工业用地变更为商业用地的批复，对被答辩人的权利义务不产生实际影响。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，第三人提交了变更申请、项目备案等材料后经天祝县人民政府常务会议讨论同意后作出的。故天政土发（2015）08号文件的作出亦无不当之处。
本案所涉土地权属为国有土地，被答辩人所诉实质是对本案中涉及土地的权属争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”之规定，本案应当先由有关人民政府进行处理。综上，应当驳回原告的诉讼请求。
被答辩人在2002年就将该幅土地上的林木完全砍伐，被答辩人在该幅土地上已经再无权利。在答辩人将该幅国有土地出让给第三人后，第三人随即将该地块砌墙围住，答辩人于2002年6月12日作出了天政土发（2002）12号文件，被答辩人也未提起过任何异议。故即便是天政土发（2002）12号文件的作出侵犯被答辩人的权利，依据行政诉讼法的规定也早已超出两年的诉讼时效。
第三人钱永寿、天祝县华谊实业有限公司、天祝万佳美居建材家具有限公司均述称，钱永寿已经履行与原告签订的土地征用协议的内容；合法取得本案争议土地的使用权，经过相关部门的核准；不存在欺骗原告村民的情况，第三人提供的材料齐全，合法取得涉案土地的使用权。另外天祝县华谊实业有限公司已于2008年吊销营业执照。
经审理查明，2002年6月12日，天祝藏族自治县人民政府作出天政土发（2002）12号《关于批准出让国有土地使用权的批复》，主要内容为，华藏寺镇人民政府：同意将你镇南山村使用的位于县城滨河东路国有土地使用权2937.68平方米收回后，出让给天祝县华谊实业有限公司作为工业用地使用。接此批复后，请按《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》的有关规定办理用地手续。
2015年6月23日，天祝藏族自治县人民政府作出天政土发（2015）08号《关于批准钱永寿工业用地变更为商业用地的批复》，主要内容为，钱永寿：同意将你使用的位于县城滨河东路东侧，面积2323.56平方米的土地使用权用途由工业用地变更为商业用地。接此批复后，请按有关规定办理用地手续。
本院认为，本案诉争的是位于天祝藏族自治县人民政府所在地县城滨河东路（华冶家属楼北侧），面积2937.68平方米土地的权属。原告主张为集体土地，被告主张是国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地权属争议，应当由人民政府处理，对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。原告起诉时既未提供集体土地所有权证，亦未提供相关人民政府的处理决定，其起诉不符合法律规定。另外，本案争议的实质是原告认为被告的行为侵犯其已经依法取得的土地所有权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”原告天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组，在起诉时，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）款第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 石建民
审 判 员 叶志卫
代理审判员 张建伟
二〇一六年二月十八日
书 记 员 张 芳