吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）吉24民终914号
上诉人（原审原告）：李立洁，女，1970年6月11日出生，汉族，无职业，住吉林省敦化市。
委托代理人：张海，住吉林省敦化市。
委托代理人：徐艳波，吉林衡佳律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：敦化市翰章乡丰城村村民委员会。住所：吉林省敦化市翰章乡丰成村。
负责人：赵延民，村主任。
委托代理人：于春，男，1955年12月29日出生，汉族，农民，住吉林省敦化市。
被上诉人（原审被告）：董奎秀，男，1959年10月20日出生，汉族，农民，住吉林省敦化市。
委托代理人：刘润华，吉林冠宁律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：敦化市翰章乡四人班村村民委员会。住所：吉林省敦化市。
负责人：吕丛玉，村主任。
委托代理人：刘润华，吉林冠宁律师事务所律师。
上诉人李立洁、上诉人敦化市翰章乡丰城村村民委员会（以下简称丰成村）因与被上诉人董奎秀、被上诉人敦化市翰章乡四人班村村民委员会（以下简称四人班村）土地承包经营权纠纷一案，不服吉林省敦化市人民法院（2015）敦民初字第2591号民事裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
李立洁一审诉称：1998年3月，李立洁经过申请，批准获得位于丰城村3.5公顷牧业用地使用权，并办理了牧业用地使用证，但是到了2012年，董奎秀却私自在李立洁开垦的饲料地上进行耕种，李立洁使用的这块地是丰成村1992年取得使用权的牧业用地，到2012年已经20年，是李立洁辛辛苦苦将�里的石头一块一块运走，董奎秀不能坐享其成，将李立洁开垦出来的饲料地霸占，不能侵犯李立洁的使用权，四人班村并没有取得该牧业用地3.5公顷的使用权，无权发包给董奎秀，董奎秀的行为侵犯了李立洁的合法权益，四人班村曾于2014年7月申请撤销李立洁及丰成村的牧业用地使用证，敦化市人民政府于2015年6月29日作出的决定书不予受理。因此，四人班村没有合法的牧业用地使用证，李立洁持有合法的牧业用地使用证，该证是确认使用权的凭证。根据《草原法》第四条、第十八条之规定，四人班村没有使用权，无权处分该地，董奎秀和四人班村签订的协议也是无效的。董奎秀应返还给李立洁争议地1.9公顷，并赔偿2012年-2015年的损失。诉讼请求：一、请求人民法院依法判令董奎秀返还牧业用地1.9公顷，并将地里挖出的水沟填平；二、赔偿侵占期间的种地损失暂定1�元，待鉴定后确认；三、诉讼费用由董奎秀承担。
一审法院经审理认为，敦化市人民法院于2014年9月1日作出（2014）敦民初字第1050号民事裁定书，该裁定书已确认“本案诉争的土地坐落于敦化市翰章乡四人班村与敦化市翰章乡丰成村交界处，2006年4月12日原告李立洁与第三人敦化市翰章乡丰成村村民委员会签订草原承包协议书，原告李立洁承包了面积为3.5公顷土地（其中含涉案的土地），承包期限为50年，2006年4月12日至2056年4月12日止。早在1998年3月15日原告李立洁已取得3.5公顷土地草原使用证，2000年9月取得牧业用地许可证，2011年12月11日，第三人敦化市翰章乡四人班村村民委员会与被告董奎秀签订土地承包协议书将原告李立洁承包面积范围内的1.7公顷土地承包给被告董奎秀耕种，承包期限为3年，即2012年1月1日至2014年12月30日止，因此本院无法确认各自的有效性和合法性，第三人敦化市翰章乡四人班村村民委员会与敦化市翰章乡丰成村村民委员会之间对诉争的土地所有权和使用权有争议，应由人民政府处理。裁定驳回李立洁的起诉。”李立洁不服敦化市人民法院的民事裁定书，上诉于延边州中级人民法院，延边州中级人民法院于2014年11月4日作出（2014）延中民四终字第448号民事裁定书，裁定书确认“本案诉争的土地位于敦化市翰章乡四人班村与敦化市翰章乡丰成村交界处，丰成村将包含该诉争地的3.5公顷土地承包给上诉人李立洁，四人班村又将该诉争地承包给被上诉人董奎秀。第三人敦化市翰章乡四人班村村民委员会与敦化市翰章乡丰成村村民委员会之间对诉争土地权属有争议，已至相关部门处理，上诉人李立洁与被上诉人董奎秀均系基于与各自村集体经济组织的承包关系对诉争土地主张权利，故一审认定二人的争�应先待两个村集体解决诉争土地归属后，再行诉讼并无不当，其上诉请求本院不予支持。裁定驳回上诉，维持原裁定。”四人班村向敦化市人民政府申请复议，敦化市人民政府于2015年6月29日作出敦行复决字[2015]3号不予受理行政复议申请决定书，敦化市人民政府认为：被申请人李立洁为自然人，被申请人敦化市翰章乡丰成村村民委员会为集体组织。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人，”被申请人主体错误，即使申请人变更主体，《根据中华人民共和国行政复议法》第九条规定，提起复议申请超过复议期限，因申请人于2012年对李立洁的1.9公顷牧业用地已发生争议，故根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。原审认为，敦化市人民法院作出的（2014）敦民初字第1050号民事裁定书，延边州中级人民法院作出的（2014）延中民四终字第448号民事裁定书均认定应先由两个村集体解决诉争土地归属后再行诉讼。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款（三）项的规定，依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。故本案应由权属机关作出处理。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款（三项）、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款（三）项的规定，裁定如下：驳回原告李立洁的起诉。
裁定后，李立洁向本院提起上诉称：一审法院裁定适用法律不当，认为本案应属权属机关作出处理是错误的。权属机关处理的前提是双方都取得牧业用地使用证或者�原使用证，法院无法确认各自的效力，在这种情况下法院可以依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条告知当事人向行政机关申请解决，但是本案争议地政府已经进行确权，为丰成村颁发了草原使用证，为李立洁颁发了牧业用地使用证。李立洁于1998年取得了争议地1.9公顷的草原使用证，2000年换发了新的牧业用地使用证，合法取得了争议地的使用权，而且该地所有权人丰成村于1992年依法取得了草原使用证，而董奎秀只有一个表述不清楚无法确定承包地点的承包协议，而且还是在李立洁的牧业用地范围内，四人班村并没有取得草原使用证，仅凭一份集体土地权属调查表来认为四人班村对该草原地具有使用权是错误的，该份调查表不是土地管理部门的处理决定，不是确权凭证。按照《中华人民共和国草原法》相关规定，两村之间的这块草原使用权属四人班村并没有取得使用证，丰成村取得了使用证，已经得到了政府的确认。四人班村提供不了合法有效的证据证明其有土地使用权。李立洁曾到敦化市法制办要求处理，但是法制办解答“我们已经确完使用权，已经给你和你们村颁证了，还让我们确什么权？”。因此，一审法院适用上述法律规定将矛盾推向政府是不负责任的。请求二审法院查明事实，作出正确判决。
丰成村向本院上诉称：一审法院江争议推给政府是错误的，也是违法的，适用法律错误。丰成村于1992年依法取得了草原使用证，按照《中华人民共和国草原法》相关规定，草原使用证是确认草原使用权的凭证，丰成村依法获得草原使用权，而四人班村及董奎秀均没有提供草原使用证，虽然四人班村提供了一份权属调查表，但是政府没有依据该调查表为其颁发草原使用证，也就是说四人班村没有取得争议地的�用权。那份土地权属调查表是行政划界，不是确认草原使用权，也不能改变承包人的承包权。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条是对该条理解错误，该条适用前提是双方都有草原使用权证书或者牧业用地使用权证书，无法确认双方证书的效力才通过政府解决。而本案中丰成村取得了证书，四人班村和董奎秀没有取得证书，说明没有使用权。
董奎秀辩称：一审判决程序合法，事实认定客观真实，适用法律得当，该裁定公正公平。本案在第一次判决时李立洁已经上诉，被人民法院判决驳回，该案中已经明确告知李立洁，由其他行政机关处理。李立洁、丰成村对该案判决不服，应对该案申请再审。李立洁现在所持有的草原使用证并非其依法所得，而是因为李立洁丈夫当时是翰章村站长，李立洁不是农村户口，没有资格承包。2003年四人班村�经提出问题，敦化市国有土地资源管理局进行了调查，作出明确坐标，明确争议地是四人班村管辖范围之内，不是丰成村范围之内。况且本案卷宗中可以看到有一份空白的草原牧业用地，这个证来源不合法。诉争土地应进行权属确认，2003年土地局调查报告确定争议地属四人班村版图范围，是权属凭证。根据相关规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件中的调查工作，政府至今没有作出权属确认，丰成村将争议地承包给李立洁并颁发草原使用证是错误的，因此一审裁定是正确的。李立洁在诉请中说管理了将近20年，我们认为这是个虚假陈述，1998年李立洁才办得牧业用地证并开始使用。请人民法院驳回李立洁、丰成村的上诉。
四人班村辩称：诉争土地应归四人班村所有。
本院经审理认为，本案中上诉人李立洁、丰成村主张诉争1.9公顷土地为国有草原，丰成村依法取得了该草原的使用权，而丰成村将诉争土地交由李立洁进行承包，并签订了承包合同，李立洁对诉争土地享有承包经营权；而董奎秀、四人班村主张诉争土地在四人班村版图范围内，土地使用权应属四人班村。因此，各方当事人对本案中诉争土地的使用权和所有权问题存有争议。原审依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，认为本案不属于人民法院民事诉讼受理范围，并依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一款（三）项之规定驳回李立洁的起诉，适用法律并无不当。四人班村于2014年曾经向敦化市人民政府申请撤销1992年4月18日为丰成村颁发的草原使用证的具体行政行为，并于2015年申请敦化市人民政府行政复议，但该申请并非对诉争土地权属进行确认的申请。在人民政府未进行土地权属确认的情况下，李立洁再次起诉请求董奎秀返还争议土地，仍不符合人民法院民事诉讼受理条件。李立洁称其曾到政府相关部门申请过土地权属确认，但没有提供证据证明，故本院不予认定；且如果人民政府对当事人关于行政确认的申请不履行职责，当事人可依法提起行政诉讼请求人民政府履行法定职责。李立洁、丰成村的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 晓 娟
审判员 叶 明 晶
审判员 林 美
二〇一六年六月八日
书记员 全�裕贞