广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤06行终564号上诉人（原审原告）陈铭权，男，1984年10月19日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人陈文杰，广东广立信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区城乡统筹办公室，住所地佛山市南海区桂城街道南新四路*号*楼。法定代表人刘锦枌，办公室主任。上诉人陈铭权因与被上诉人佛山市南海区城乡统筹办公室（以下简称南海区城乡统筹办）农业其他行政行为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初339号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审裁定经审查查明，2017年1月19日，陈铭权以EMS特快专递方式向南海区城乡统筹办提交申请，要求：“1.大沥镇横江社区沙海经济社社长是否兼任沙海村民小组组长？如兼任，是否属于政经合一？2.对于《佛山市南海区集体经济组织选举办法》第十七条‘年满18周岁的经济社成员享有选举权和被选举权’是否有年龄上限？《大沥镇横江社区集体经济组织选举实施办法》规定60周岁上限是否违反该规定？3.对于《佛山市南海区集体经济组织选举办法》第三十二条‘集体经济组织五分之一以上有选举权的成员联名，可以罢免不称职的社委会（理事会）、民主理财监督小组（监事会）成员’。若村（居）党组织在接到罢免申请后不同意启动罢免程序的，如何救济？4.集体经济组织的土地是否属于集体资产？社员陈某经国土部门核查认定违法侵占集体土地是否属于侵占集体资产？5.请求责令村（居）党组织启动对陈某任沙海社社长的罢免程序”。2017年1月20日，南海区城乡统筹办收到陈铭权的申请。同年2月16日，南海区城乡统筹办作出《关于大沥镇横江社区沙海经济社陈铭权等人来信咨询的回复》，回复如下：“一、关于咨询“大沥镇横江社区沙海经济社社长是否兼任沙海村民小组组长？如兼任，是否属于政经合一？”问题的回复。经查，2011年3月，原大沥镇盐步横江村根据相关文件要求，经过民主表决的方式顺利通过“村改居”表决。由横江村民委员会变为横江社区居民委员会。“村改居”后实施“政经分离”，原横江村辖下各村民小组（含沙海村民小组）撤销，只保留设置横江社区村民小组，原沙海村民小组现时已不存在，其集体资产由沙海股份合作经济社管理。因此，不存在沙海经济社社长兼任沙海村民小组组长的情况。二、关于咨询“换届选举是否有年龄限制以及横江社区规定60周岁上限是否违法？”问题的回复。去年，我区农村集体经济组织换届选举适用《广东省农村集体经济组织管理规定》（粤府令第189号）以及《佛山市南海区集体经济组织选举办法》（南府〔2016〕9号）。你所在的沙海经济社适用上述文件，同时适用《大沥镇集体经济组织选举办法》和《大沥镇横江社区集体经济组织选举实施办法》。《佛山市南海区集体经济组织选举办法》对农村集体经济组织社委会（理事会）、民主理财监督小组（监事会）成员和成员代表当选任职并无年龄上的限制。至于《大沥镇横江社区集体经济组织选举实施办法》超过60周岁不能当选任职的规定，我办认为并无违反我区及上级的相关规定，该选举实施办法经民主表决，适用于横江社区辖下各农村集体经济组织换届选举。三、关于咨询“罢免社长”问题的回复。经查，《佛山市南海区集体经济组织选举办法》第三十二条有如下规定：“集体经济组织1/5以上有选举权的成员或者1/3以上户的代表联名，可以要求罢免不称职的社委会（理事会）、民主理财监督小组（监事会）成员。但应当书面向村（居）党组织提出罢免动议请求，写明罢免理由。村（居）党组织在收到罢免动议后，应尽快对书面罢免动议提出的罢免理由及相关证据进行调查核实，根据调查结果召开村（居）‘两委会’联席会议讨论研究是否启动罢免程序，并把对调查处理情况和处理意见及时书面报填（街道）集体经济组织主管部门进行审核。”我办认为：若核查属实，理由成立的罢免动议，按相关规定启动罢免程序。但若核查不属实或理由不成立的，则不应启动罢免程序。四、关于咨询“集体经济组织的土地是否属于集体资产？社员陈某经国土部门核查认定违法侵占集体土地是否属于侵占集体资产？”问题的回复。根据《广东省农村集体资产管理条例》的相关规定：法律规定属于集体所有的土地属于集体资产。至于违法侵占土地是否侵占集体资产，我办建议你咨询作出处罚认定的部门。五、关于咨询“请求责令村（居）党组织启动对陈某任沙海社社长的罢免程序”问题的回复。经查，你曾于2016年11月向横江社区党组织提出罢免动议，但党组织书面回复理由不成立。若你有新的理由或证据，可根据《大沥镇横江社区集体经济组织选举实施办法》重新提交罢免申请资料，再次启动罢免程序。”陈铭权不服上述答复，向一审法院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.确认南海区城乡统筹办答复“《大沥镇横江社区集体经济组织选举实施办法》规定60周岁上限不违反南海区及上级的相关规定”属违法，判令南海区城乡统筹办重新作出答复；2.确认南海区城乡统筹办“逾期不答复关于《佛山市南海区集体经济组织选举办法》第三十二条的救济途径”行为违法；3.确认南海区城乡统筹办“逾期不责令村（居）党组织启动对陈某任沙海经济社社长的罢免程序”行为违法；4.由南海区城乡统筹办承担本案诉讼费用。一审法院认为，《信访条例》第二条第一项规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”陈铭权向南海区城乡统筹办提出的申请属于信访，南海区城乡统筹办于2017年2月16日对陈铭权作出的《关于大沥镇横江社区沙海经济社陈铭权等人来信咨询的回复》依法属于信访回复。依据[2005]行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”故，对陈铭权的起诉应不予受理，鉴于本案已经立案，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，作出裁定：“驳回原告陈铭权的起诉。”上诉人陈铭权上诉称：1.上诉人的申请是提交给南海区城乡统筹办内设的村居集体管理科，而非信访办公室。村居集体管理科的职能包括指导和监督村（居）集体经济组织建设和管理、指导和协调集体经济组织换届选举工作等。上诉人提出申请的目的是要求南海区城乡统筹办作出具体行政行为，并非信访。南海区城乡统筹办为规避行政诉讼风险，故意以信访回复方式处理上诉人的申请，一审法院又故意偏袒，实属不公。2.南海区城乡统筹办答复明确：《大沥镇横江社区集体经济组织选举实施办法》超过60周岁不能当选任职的规定，并不违反南海区及上级的相关规定。该答复认可“超过60周岁不能当选任职”，限制了超过60周岁公民选举权与被选举权，对上诉人即所有公民的实体权利义务产生了实质影响。上诉人诉请确认该项答复违法应属行政诉讼受案范围。3.上诉人请求确认南海区城乡统筹办对两项请求未作出处理的行为违法，该诉求针对的是南海区城乡统筹办的行政不作为，依法属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人请求：撤销一审裁定；判决确认南海区城乡统筹办答复《大沥镇横江社区集体经济组织选举实施办法》规定60周岁上限不违反南海区及上级的相关规定属违法；判决确认南海区城乡统筹办“逾期不答复关于《佛山市南海区集体经济组织选举办法》第三十二条的救济途径”行为违法；判决确认南海区城乡统筹办“逾期不责令村（居）党组织启动对陈某任沙海经济社社长的罢免程序”行为违法；本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南海区城乡统筹办未提交答辩意见。本院经审查查明的事实与一审裁定查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，公民、法人或者其他组织就有关事项向行政机关提出咨询，对行政机关的答复意见或不予答复行为不服提起行政诉讼的，因行政机关对咨询答复或者不答复行为，不会对其权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人陈铭权因不服南海区城乡统筹办对其申请作出的《关于大沥镇横江社区沙海经济社陈铭权等人来信咨询的回复》行政行为不服而提起行政诉讼，陈铭权所提起申请中，前四项申请系就集体经济组织社长资格、选举和罢免程序等相关事项向南海区城乡统筹办提出咨询，南海区城乡统筹办针对该四项咨询申请或予以明确意见或作出相应指引，南海区城乡统筹办的这一部分答复对陈铭权的权利义务均不会产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。此外，陈铭权所提第五项申请是因认为推选陈某为社长不合法而要求“责令村（居）党组织启动对陈某任沙海社社长的罢免程序”。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条第一款规定“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。”第十一条规定：农村集体经济组织设立社委会或者理事会；社委会或者理事会的组成人员，由本集体经济组织成员大会或者成员代表会议选举产生，并选出社长和副社长等；集体经济组织有选举权的成员的1/5以上或者1/3以上的户的代表联名，可以要求罢免不称职的社委会或者理事会成员。可见，选举或者罢免集体经济组织社委会或者理事会会长属于集体经济组织成员的政治权利范畴。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，行政诉讼受案范围一般只涵盖侵犯当事人人身权、财产权等合法权益。南海区城乡统筹办对陈铭权第五项申请作出的答复行为涉及公民的政治权利，不属于行政诉讼受案范围。一审裁定以南海区城乡统筹办作出的《关于大沥镇横江社区沙海经济社陈铭权等人来信咨询的回复》属于信访回复，不属于行政诉讼受案范围，而驳回陈铭权的起诉，并无不当。上诉人陈铭权的上诉理由均不能成立，本院对其要求撤销一审裁定的意见不予支持。因陈铭权的起诉不属于行政诉讼受案范围，应从程序上驳回，故，陈铭权要求本院确认南海区城乡统筹办的相关行政行为违法的上诉请求，不属于本案审查范围。综上所述，一审裁定处理适当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  王咏章审 判 员  潘华容代理审判员  黄春英二〇一七年十月十二日书 记 员  邓明锋