广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江中法行终字第86号
上诉人（原审原告）：余凤娴，女，住广东省江门市蓬江区。
被上诉人（原审被告）：江门市蓬江区荷塘镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：梁永辉，该镇镇长。
委托代理人：刘胜均、钟锐良，均系该镇工作人员。
原审第三人：江门市蓬江区荷塘镇南村股份合作经济联社。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：胡泽光，该联社主任。
原审第三人：江门市蓬江区荷塘镇南村南一股份合作经济社。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：胡永兆，主任。
上诉人余凤娴因与被上诉人江门市蓬江区荷塘镇人民政府（以下简称“荷塘镇政府”）、原审第三人江门市蓬江区荷塘镇南村股份合作经济联社（以下简称“南村经联社”）、江门市蓬江区荷塘镇南村南一股份合作经济社（以下简称“南一合作社”）乡（镇）政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市蓬江区人民法院（2014）江蓬法行初字第77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
余凤娴向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销荷塘镇政府于2014年5月16日作出的江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》；2、判令荷塘镇政府责令南村经联社和南一合作社补发余凤娴征地补偿费0.8万元；3、判令荷塘镇政府责令南村经联社和南一合作社补发股权分配1.2万元；4、判令荷塘镇政府确认余凤娴具有南村经联社和南一合作社的成员资格，并由2013年开始享受南村经联社和南一合作社的股权分红和其他一切福利待遇；5、诉讼费由荷塘镇政府承担。主要事实和理由：（一）余凤娴是南一合作社的成员，应当享有南一合作社的股权分配、征地补偿费。余凤娴属于南一合作社的成员，余凤娴出生后入户父母所在的南一生产队，余凤娴没有成为两个以上集体经济组织的成员，婚前婚后都没有把户口迁出，户口仍留在南一合作社所在地，履行法律法规和本村集体组织章程规定的义务。（二）借超生名义剥夺余凤娴的股权分配和征地补偿费不符合法理，对余凤娴不公平。余凤娴虽超生一个孩子，但不应是剥夺余凤娴的股权分配和征地补偿费权利的理由。（三）余凤娴的股权分配（1.2万元）、征地补偿费（0.8万元），是余凤娴的合法权益，受法律保护，南一合作社剥夺余凤娴的合法权益是违法的。（四）南一合作社剥夺余凤娴的股权分配和征地补偿费权利，也违反男女平等，即也违反宪法和基本国策。（五）江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》的第二点“从本《行政处理决定书》生效之日起，余凤娴享受南村经联社和南一合作社有关股民的股份分红和其他一切福利待遇”，损害了余凤娴在《行政处理决定书》生效前的合法权益（股权分配、征地补偿）2.0万元，对余凤娴不公平，因为余凤娴的成员资格自出生到现在都具有，而不是等到今天的“行政决定书生效之日起”才有，余凤娴的合法权益很早就受到法律的保护，而不是等到今天的“行政决定书生效之日起”才受到法律保护，而且这一决定也没有法律依据，因此，应予以撤销。（六）江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》适用法律法规错误，应予以撤销。（七）余凤娴不论在2013年前或2013年开始都应当享受南一合作社的股权分配和征地补偿费的权利。（八）江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》第三点和蓬江府复决字（2014）8号《复议决定书》，认为余凤娴请求责令南一合作社补发股权分配1.2万元、征地补偿费0.8万元一事，“因具体股权分红属于村民自治内容，不属于行政机关调整范围，行政处理可不作调整”，是推卸责任。（九）余凤娴请求责令南一合作社补发股权分配、征地补偿费（合共2.0万元），事实证据确凿，法律依据充足。江蓬荷行决字（2014）第002号《行政处理决定书》的第三点，是歪曲事实。（十）荷塘镇政府不责令南一合作社补发余凤娴的股权分配、征地补偿费（合共2.0万元），属行政不作为。（十一）余凤娴（出嫁女）请求荷塘镇政府（镇政府或街道办）责令南一合作社（农村集体经济组织）清还（补发）余凤娴的征地补偿费，有法可依，有案可鉴，有例可循。
荷塘镇政府答辩称：（一）荷塘镇政府作出的行政处理决定程序合法。2014年5月16日，荷塘镇政府作出江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》，并于当日向余凤娴和南村经联社、南一合作社送达。余凤娴对该《行政处理决定书》有异议，于6月12日向江门市蓬江区人民政府申请行政复议。7月1日，荷塘镇政府作出《行政复议答复书》。7月21日，江门市蓬江区人民政府依法作出蓬江府复决字（2014）8号《江门市蓬江区人民政府复议决定书》，维持荷塘镇政府作出的江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》。荷塘镇政府认为作出的行政处理决定程序合法。（二）荷塘镇政府作出的行政处理决定事实清楚，证据确实充分。经调查核实，余凤娴，女，某年某月某日出生于江门市蓬江区，1985年分田时以家庭为单位领有责任田。1993年南村实行股份制时，余凤娴享有股权，并享受股份分红。某年某月，余凤娴与广东某某县村民卢某某登记结婚。自2005年起，余凤娴不再享有集体股权和股份分红。余凤娴于某年某月生下一子卢某甲，于某年某月超生一子卢某乙。2005年8月3日，余凤娴为办理儿子卢某甲随母入户的手续，与南一村民小组签订放弃集体收益分配的协议书。又查明：南一是南村下面的一个村民小组，分别对应的股份合作经济组织是南一合作社和南村经联社，并实行两级核算。荷塘镇政府向南村经联社和南一合作社送达余凤娴的《行政处理决定书》后，南村经联社和南一合作社没有提交书面意见，也没有提交任何证据材料。综上所述，余凤娴依法符合农村集体经济组织的成员条件，理应与本村的其他一般成员享受平等待遇，平等分享集体资产经营收益，而不论其是否结婚出嫁，南村经联社和南一合作社以余凤娴结婚为由而不给予其股权是没有事实及法律依据的，应予以纠正。（三）荷塘镇政府作出的行政处理决定适用法律法规准确。余凤娴出生于南村南一，1985年时领有责任田，户口一直保留在南村，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条、第二十四条，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条、第十六条的规定，荷塘镇政府作出确认余凤娴具有南村经联社和南一合作社集体经济组织的成员资格的行政处理决定属于适用法律法规准确，合理合法。余凤娴请求责令南一合作社补发余凤娴的征地补偿费0.8万元和补发股权分配收益1.2万元这两项诉求不在荷塘镇政府行政处理调整范围之内。首先，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条及第九条的规定，凡涉及成员切身利益的重大事项，由成员大会讨论决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，镇人民政府对村委的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《蓬江区荷塘镇南村村民委员会村民自治章程》的第十条、第七十三条的规定，征地补偿费的使用、分配方案，或者收益分配方案、村民分配方案等都要经过该村成员大会或村民代表会议讨论决定才予以执行。余凤娴认为行政处理决定书没有责令南一合作社补发余凤娴的征地补偿费0.8万元这项诉求当然不在荷塘镇政府行政处理调整范围之内。其次，按照蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办（2009）1号）中关于出嫁女成员资格自所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权收益从身份确认之日起计算的规定，余凤娴认为行政处理决定书没有责令南一合作社补发余凤娴的股权分配收益1.2万元这项诉求当然不在荷塘镇政府行政处理调整范围之内。（四）余凤娴请求由2013年起享受股权分红和其他一切福利待遇是不符合法律规定。江门市蓬江区人民政府撤销荷塘镇政府作出的江蓬荷行决字（2014）第002号《行政处理决定书》是指对《行政处理决定书》中决定的所有内容都撤销，而不是对单一的一项或者两项进行撤销，该《行政处理决定书》自被撤销之日起已失去法律效力。2014年5月16日，荷塘镇政府向余凤娴和南村经联社、南一合作社送达《行政处理决定书》。根据蓬江区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护出嫁女权益意见的通知》（蓬江委办（2009）1号）文件的有关规定，余凤娴的成员（股权）资格由江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》生效之日起恢复是合法合规的。综上所述，荷塘镇政府作出的行政处理决定的事实清楚，证据确实充分，作出的行政处理决定程序合法，适用的法律法规正确。另外，荷塘镇政府作出行政处理决定的主体资格是适格的，其他方面也不存在违法。故荷塘镇政府作出的行政处理决定依法应当维持，敬请法院依法驳回余凤娴的诉讼请求。
南村经联社、南一合作社无到庭，亦无答辩、无证据提交。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：南村经联社、南一合作社分别是江门市蓬江区荷塘镇南村村民委员会和南一村民小组成立的农村集体经济组织。余凤娴于某年某月某日出生，出生至今户口一直在南一村，至今未发生过迁移。1985年，余凤娴以家庭为单位领有责任田。1993年南村实行股份制时，余凤娴享有股份。某年某月，余凤娴与广东某某县村民卢某某登记结婚，共生育2个儿子。自2005年起，南村经联社和南一合作社没有给予余凤娴集体分红。
近年来，余凤娴多次向有关部门反映，要求维护其分红权益。2010年10月，余凤娴向荷塘镇政府提交《行政处理申请书》，被申请人为南一合作社。请求事项为：“1、确认余凤娴是南一村民小组经济组织的成员；2、责令被申请人清还余凤娴的集体分红（股权分红和征地补偿）20000元。”荷塘镇政府受理后，向南村经联社、南一合作社发出《受理通知书》，要求提供书面意见和有关材料，荷塘镇政府经过调查取证并向余凤娴及南一村队长胡永兆作了《询问笔录》。2012年12月28日，荷塘镇政府作出江蓬荷行决字（2012）第014号《行政处理决定书》，决定：确认余凤娴具有南村经联社和南一合作社集体经济组织的成员资格。余凤娴不服该决定，于2013年3月8日向江门市蓬江区人民政府提起行政复议，江门市蓬江区人民政府于2013年4月27日作出蓬江府复决字（2013）第05号《复议决定书》，维持了江蓬荷行决字（2012）第014号《行政处理决定书》。余凤娴不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2013年7月17日作出（2013）江蓬法行初字第29号《行政判决书》，判决驳回余凤娴的诉讼请求。余凤娴不服，提起上诉，广东省江门市中级人民法院于2013年11月6日作出（2013）江中法行终字第94号《行政判决书》，判决：一、撤销原审法院（2013）江蓬法行初字第29号行政判决；二、撤销荷塘镇政府于2012年12月28日作出的江蓬荷行决字（2012）第014号《行政处理决定书》；三、荷塘镇政府对余凤娴的申请重新作出处理。
荷塘镇政府于2014年1月9日重新作出江蓬荷行决字（2014）第002号《行政处理决定书》，决定：一、确认余凤娴具有南村经联社和南一合作社集体经济组织的成员资格，其成员（股权）资格和股份分红从荷塘镇政府2012年12月28日作出的江蓬荷行决字（2012）第014号《行政处理决定书》生效之日起恢复。二、从江蓬荷行决字（2012）第014号《行政处理决定书》生效之日起，余凤娴享受南村经联社和南一合作社有关股民的股份分红和其他一切福利待遇。三、余凤娴请求南一合作社支付集体分红2.0万元（其中股权分配收益1.2万元、征地补偿费0.8万元）的事项，由于行政处理的相关法律依据和证据不足，本行政处理不作调整。余凤娴不服该决定，于2014年2月25日向江门市蓬江区人民政府提起行政复议，江门市蓬江区人民政府于2014年4月14日作出蓬江府复决字（2014）2号《复议决定书》，撤销江蓬荷行决字（2014）第002号《行政处理决定书》，要求荷塘镇政府对余凤娴的行政请求事项重新作出行政处理决定。
荷塘镇政府于2014年5月16日重新作出江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》，决定：一、确认余凤娴具有南村经联社和南一合作社集体经济组织的成员资格，其成员（股权）资格从本《行政处理决定书》生效之日起恢复。二、本《行政处理决定书》生效之日起，余凤娴享受南村经联社和南一合作社有关股民的股份分红和其他一切福利待遇。三、余凤娴请求南一合作社支付集体分红2.0万元（其中股权分配收益1.2万元、征地补偿费0.8万元）的事项，不属本行政处理调整范围，本行政处理不作调整。余凤娴不服该决定，于2014年6月12日向江门市蓬江区人民政府提起行政复议，江门市蓬江区人民政府于2014年7月21日作出蓬江府复决字（2014）第8号《复议决定书》，维持了江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》。余凤娴不服，向原审法院提起本案行政诉讼。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为：本案属乡（镇）政府其他行政行为纠纷。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年第四次修订）第五条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项，《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》第十二条的相关规定，荷塘镇政府作为镇一级人民政府，对余凤娴申请的事项有权作出处理决定。荷塘镇政府在受理余凤娴的申请后，经过调查取证后作出行政处理决定，并送达给各方当事人，主体适格，程序合法，原审法院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：荷塘镇政府作出的涉案行政处理决定是否合法。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”可见，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的成员，依法属于农村集体经济组织的成员。本案中，余凤娴以出生后户口未发生过迁移、且履行了法律法规和组织章程规定的相关义务为由，请求确认其为南一合作社集体经济组织的成员，事实及法律法规依据充分。荷塘镇政府审查后以南村经联社、南一合作社是两级核算为依据，将余凤娴同时确认为南村经联社、南一合作社集体经济组织的成员，虽与余凤娴的申请不完全相符，但未违反法律法规的规定，且有利于保护余凤娴的利益，南村经联社亦未提出异议，原审法院予以支持。
根据《广东省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》中关于“……对已在改革中按照《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥规定》通过签订协议或其他合理办法解决出嫁女权益的，从稳定大局出发，可不再变更”的精神，处理出嫁女问题应尊重历史，实事求是，出嫁女成员资格应自所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权权益应从身份确认之日起计算，故荷塘镇政府作出余凤娴从确认其集体经济组织成员资格之日起享受南村经联社和南一合作社的股民待遇的决定，符合相关规定，原审法院予以支持。
根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条及第九条的规定，凡涉及成员切身利益的重大事项，由成员大会讨论决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，镇人民政府对村委的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。荷塘镇政府对余凤娴提出追讨确认成员资格之前的集体分红的诉求认为属村民自治内容，不属行政机关调整范围，因而不作调整，没有违反相关规定。
综上，荷塘镇政府作出的江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》，主体适格，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，依法应予维持。余凤娴的诉讼主张证据不足，理由不够充分，原审法院不予采纳。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回余凤娴的诉讼请求。一审案件受理费50元，由余凤娴负担。
当事人二审的意见
余凤娴不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销广东省江门市蓬江区人民法院（2014）江蓬法行初字第77号行政判决书；2、判令荷塘镇政府确认余凤娴具有（不是恢复）南村经联社和南一合作社的成员资格，并由2013年开始享受南村经联社和南一合作社的股权分红和其他一切福利待遇；3、判令荷塘镇政府责令南村经联社和南一合作社补发余凤娴征地补偿费0.8万元［第一份《行政处理决定书》江蓬荷行决字（2012）第014号作出前，余凤娴被南村经联社和南一合作社非法侵害的征地补偿费］；4、判令荷塘镇政府责令南村经联社和南一合作社补发余凤娴股权分配1.2万元［第一份《行政处理决定书》江蓬荷行决字（2012）第014号作出前，余凤娴被南村经联社和南一合作社非法侵害的股权分配］；5、诉讼费由荷塘镇政府承担。主要事实与理由与一审起诉状基本相同。
荷塘镇政府答辩与一审答辩内容基本相同。
南村经联社、南一合作社二审期间没有提交答辩意见及证据。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对各方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实一致。
另查明，在本案二审审理过程中，余凤娴申请追加江门市蓬江区人民政府工作人员黄某某为本案被告。
本院认为，本案系乡（镇）政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”的规定、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的规定、第二十七条“……村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，荷塘镇政府作为镇一级人民政府具有对余凤娴申请的事项进行处理的权力。荷塘镇政府经过调查取证，在法定期限内作出处理决定并送达给各方当事人，系履行其法定职责，执法主体适格，程序合法，依法应予确认。
根据各方当事人二审的诉辩意见，本案的争议焦点为：荷塘镇政府作出的涉案行政处理决定是否合法。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”可见，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的成员，依法属于农村集体经济组织的成员。本案中，余凤娴以出生后户口未发生过迁移、且履行了法律法规和组织章程规定的相关义务为由，请求确认其为南一村民小组经济组织的成员，事实及法律法规依据充分。荷塘镇政府审查后，曾于2012年12月28日，作出江蓬荷行决字（2012）第014号《行政处理决定书》，确认余凤娴具有南村经联社和南一合作社集体经济组织的成员资格。对此处理决定，在该案的一、二审审理中，涉案各方对此均无异议。
荷塘镇政府在重新作出江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》中的第一项亦确认余凤娴具有南村经联社和南一合作社的成员资格，但其同时确认余凤娴的成员股份资格从该《行政处理决定书》生效之日起恢复，明显与其举证的涉案依据不相符，履行职责存在不当，本院不予支持。
根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条及第九条的规定，凡涉及成员切身利益的重大事项，由成员大会讨论决定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，镇人民政府对村委的工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。荷塘镇政府对余凤娴提出追讨确认成员资格之前的集体分红的诉求作出涉案的行政处理决定系其履行行政职能范畴。处理决定书中涉及集体分红款等事项不属于本案审查的范围，故余凤娴对此有关的诉讼请求，本院予以驳回。
另对余凤娴提出追加被告的申请，因黄某某为行政机关工作人员，其行政诉讼主体不适格且申请程序不恰当，本院予以驳回。
原审法院认为荷塘镇政府作出的涉案江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》应予以维持，并驳回余凤娴的诉讼请求不当，本院予以纠正。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律法规不当，本院予以改判。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省江门市蓬江区人民法院（2014）江蓬法行初字第77号行政判决；
二、撤销江门市蓬江区荷塘镇人民政府江蓬荷行决字（2014）第014号《行政处理决定书》第一、二项处理决定，责令江门市蓬江区荷塘镇人民政府依法对余凤娴的第一项申请重新作出处理；
三、驳回余凤娴的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人江门市蓬江区荷塘镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
审 判 员 彭思思
代理审判员 周 奇
二〇一五年六月二十九日
书 记 员 吴慧仪