内蒙古自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）内行终字第00128号
上诉人（原审第三人）史建国，男，1960年6月3日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区包头市昆都仑区。
委托代理人唐玉芳，内蒙古万生律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）内蒙古自治区包头市固阳县金山镇神水沟村委官府沟村组，住所地内蒙古自治区包头市固阳县。
负责人赵存福，组长。
委托代理人陈誉民，内蒙古自治区包头市昆区阿尔丁大街法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）内蒙古自治区包头市固阳县金山镇神水沟村委厂汉门洞村组，住所地内蒙古自治区包头市固阳县。
负责人石虎，组长。
委托代理人陈誉民，内蒙古自治区包头市昆区阿尔丁大街法律服务所法律工作者。
原审被告内蒙古自治区包头市人民政府，住所地内蒙古自治区包头市昆都仑区。
法定代表人包钢，市长。
委托代理人卞春雷，内蒙古天祺律师事务所律师。
委托代理人苗文燕，内蒙古自治区包头市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人史建国因被上诉人内蒙古自治区包头市固阳县金山镇神水沟村委官府沟村组（以下简称官府沟村组）、被上诉人内蒙古自治区包头市固阳县金山镇神水沟村委厂汉门洞村组（以下简称厂汉门洞村组）诉原审被告内蒙古自治区包头市人民政府（以下简称包头市政府）林业行政复议一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2015）包行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人史建国及其委托代理人唐玉芳，被上诉人官府沟村组的负责人赵存福及委托代理人陈誉民，被上诉人厂汉门洞村组的负责人石虎及委托代理人陈誉民，原审被告包头市政府的委托代理人卞春雷、苗文燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
包头市中级人民法院经审理查明：2002年5月1日，第三人史建国与固阳县忽鸡沟乡神水沟村委会签订了承包合同，约定将坐落在固阳县忽鸡沟乡神水沟村委会的867公顷荒山荒坡承包给史建国，确定了承包地的四至、承包期限及相应的权利义务关系。后第三人史建国申请对承包合同进行了公证。2004年7月9日，第三人史建国申请办理了林权证，林权证登记的面积为1100公顷，四至为东至官府沟河槽、南至牛场窑山顶、西至烧牛沟河槽、北至二合功河槽，即为二原告与第三人争议的林地。林权证中登记的1100公顷（16500亩）林地中，其中涉及官府沟村组的为867公顷（13005亩），涉及厂汉门洞村组的为233公顷（3495亩）。2011年11月，固阳县开始实施集体林权制度改革，原告官府沟村组及厂汉门洞村组与第三人史建国遂就林权证中所涉林地、林木权属发生争议。2012年1月，神水沟村委官府沟村组村民向固阳县林业局反映第三人史建国违法办理林权证的问题，林业局作了初步调查。2012年9月24日，神水沟村委官府沟村民又向固阳县林业局递交了上访材料，反映第三人史建国欺骗村民办理林权证问题。2012年9月18日，原告官府沟村组及厂汉门洞村组向固阳县林业局及固阳县人民政府提交林木、林地权属争议处理申请书，固阳县林业局于2012年11月26日作出固林发〔2012〕95号《关于金山镇神水沟村委官府沟村组、厂汉门洞村组与官府沟村村民史建国争执林木、林地权属处理意见书》，并报固阳县人民政府。固阳县人民政府于2013年1月14日及2013年12月2日分别作出固政发〔2013〕2号《关于金山镇神水沟村委官府沟村组、厂汉门洞村组与官府沟村村民史建国争执林木、林地权属的处理决定》及固政发〔2013〕283号《关于金山镇神水沟村委官府沟村组、厂汉门洞村组与官府沟村村民史建国争执林木、林地权属的处理决定》。第三人史建国不服固政发〔2013〕283号《关于金山镇神水沟村委官府沟村组、厂汉门洞村组与官府沟村村民史建国争执林木、林地权属的处理决定》，向包头市人民政府提起行政复议。包头市人民政府以固阳县人民政府作出的处理决定认定事实不清、适用法律错误为由，于2014年9月17日作出包府复决字〔2014〕4号行政复议决定，撤销了固阳县人民政府作出的固政发〔2013〕283号处理决定。官府沟村组、厂汉门洞村组不服包头市人民政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销包头市人民政府作出的行政复议决定。
包头市中级人民法院审理认为，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。”国家林业局《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号）也明确，“要对已办理的林权登记和已发放的林权证进行复查，发现问题及时纠正，对违反法律规定和法定程序登记并发放林权证的，要依法予以撤销。”本案二原告在向固阳县人民政府提出林木、林地权属争议处理申请时，明确请求撤销颁发给第三人史建国的林权证，结合上述相关规定，固阳县人民政府作为县级以上人民政府，在处理林木、林地权属争议时，有权对已颁发的林权证进行审查，对发现确有错误且权属仍有争议的，可以作出撤销林权证的处理决定，但在作出撤销林权证的处理决定时应当符合相关法律法规规定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。而第三人史建国为官府沟村组村民，其承包农村土地不需要经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。因此，固阳县人民政府以“被申请人在承包林地、办理林权证过程中，没有征得神水沟村组三分之二以上村民同意，更没有征得厂汉门洞村组任何村民同意，损害了两村组的利益”为由作出撤销编号为004614号林权证的处理决定不符合相关法律规定。行政复议是为了防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权而设定。据此，行政复议机关受理行政复议申请后，应当依据事实与法律，对原行政机关作出的行政行为是否合法及适当进行审查，并依照法定程序作出行政复议决定。而被告包头市人民政府在审查固阳县人民政府作出的处理决定时，并未对原处理决定存在的违法行为予以纠正，且其作出的行政复议决定以“固阳县人民政府按照林权争议调查处理，却并未适用相关法律法规对林地、林木权属作出划分，而是作出撤销林权证的决定属事实不清、适用法律错误”为由撤销了原处理决定缺乏相关法律依据。另外，被告包头市人民政府在作出的行政复议决定中，对查明的“颁发的林权证中包含本应属于厂汉门洞村组的林地属固阳县人民政府在登记发证过程中错误”的事实并未最终作出决定责令登记机关予以更正，而是仅作出撤销固阳县人民政府作出的处理决定，亦存在不当。关于第三人史建国提出二原告不具备诉讼主体资格的答辩意见，二原告在起诉时提交的起诉状中虽然没有加盖官府沟村组及厂汉门洞村组的公章，但之后补交了能够证明以两村组起诉的证明材料，故原告官府沟村组及厂汉门洞村组的诉讼主体资格应予确认，第三人史建国的答辩理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决：撤销被告包头市人民政府作出的包府复决字〔2014〕4号行政复议决定，责令包头市人民政府重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告包头市人民政府承担。
上诉人史建国上诉称：一、固阳县人民政府固政发〔2013〕283号处理决定存在认定事实错误，适用法律不当等多方面的错误，原审被告包头市政府予以撤销并无不当。原审判决以固阳县人民政府〔2013〕283号处理决定存在另一方面的错误为由，撤销被诉行政复议决定并责令原审被告包头市政府重新作出行政复议决定，没有实际意义。二、原审被告包头市政府已经在被诉行政复议决定中明确指出“固阳县人民政府在登记颁证过程中的错误，应予以更正”，而非原审判决认定的未作处理。三、上诉人史建国是官府沟村组的村民，其承包本村荒地，不受《中华人民共和国农村土地承包法》中对非本村人员承包本村林地在程序与人数上的限制，上诉人史建国承包林地行为合法有效。
被上诉人官府沟村组、厂汉门洞村组答辩称：一、固阳县人民政府作出撤销错误林权证的处理决定属于及时纠错行为，原审被告包头市政府撤销固阳县人民政府的处理决定错误，原审判决撤销被诉行政复议决定正确。二、上诉人史建国关于“其承包林地行为合法有效”的上诉理由不能成立。涉案承包合同的签订主体是神水沟村委会而非二被上诉人，承包标的物是天然灌木林而非荒山荒坡，且签订涉案承包合同未经二被上诉人所属村民的表决同意。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告包头市政府陈述称：一、固阳县人民政府作出处理决定撤销已经颁发的林权证，认定事实不清，适用法律错误。被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合客观实际，不应予以撤销。二、原审判决以“包头市政府在审查固阳县人民政府作出的处理决定时，没有纠正原处理决定的违法行为”和“未最终决定责令登记机关对登记错误予以更正”为由，撤销被诉行政复议决定错误。《行政复议法》并未规定复议机关作出撤销具体行政行为时必须责令原行政机关重新作出具体行政行为，原审被告包头市政府未责令固阳县人民政府重新作出具体行政行为并不违法。并且，原审被告包头市政府复议审查的是固阳县人民政府撤销林权证的具体行政行为，登记行为不在行政复议的审查范围之内。三、原审判决认定包头市政府撤销原具体行政行为的理由没有法律依据错误。固阳县人民政府以林木、林地权属争议受理案件，但对争议林地权属未作任何查明和认定，而是直接撤销林权证登记，原具体行政行为认定事实不清。固阳县人民政府未查明涉案林权证的发放违反哪些法律规定，属于认定事实不清，且适用《村委会组织法》和《农村土地承包法》，属于适用法律错误，原审被告包头市政府撤销原具体行政行为并无不当。四、二被上诉人官府沟村组、厂汉门洞村组在起诉时并未在法定期限内提交加盖公章的起诉状，也未出具其具备主体资格的证据，诉讼时效届满后出具的相关证明材料未经质证，原审判决存在程序错误。
本院经审理查明的基本事实与原审法院查明的事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院另查明，原审被告包头市政府在复议时已经查明，“颁发给申请人（上诉人史建国）的林权证中包含本应属于厂汉门洞村组的林地属固阳县政府在登记发证过程中的错误，应由登记机关予以更正。”
上述事实，有包头市政府包府复决字〔2014〕4号《行政复议决定书》在卷佐证。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，被诉行政复议决定以“认定事实不清、适用法律错误”为由，撤销了固阳县人民政府固政发〔2013〕283号《关于金山镇神水沟村委官府沟村组、厂汉门洞村组与官府沟村村民史建国争执林木、林地权属的处理决定》，但被诉行政复议决定同时指出，固阳县人民政府为上诉人史建国办理林权登记过程中存在错误，因此，被诉行政复议决定在撤销固阳县人民政府固政发〔2013〕283号《关于金山镇神水沟村委官府沟村组、厂汉门洞村组与官府沟村村民史建国争执林木、林地权属的处理决定》的同时，应当责令固阳县人民政府重新作出具体行政行为，以使固阳县人民政府纠正其在林权登记中的错误。综上，被诉行政复议决定适用法律错误，原审判决撤销被诉行政复议决定并责令包头市政府重新作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人史建国的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人史建国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 白玉林
代理审判员 赵卫红
代理审判员 陈立斌
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 姚亚男