周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）周行初字第12号
原告吴勇，男，1980年3月10日出生，住河南省漯河市源汇区。
原告陈风好，女，1972年6月6日出生，住河南省漯河市源汇区。
原告吴艳航，女，1977年2月9日出生，住河南省漯河市源汇区。
共同委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被告漯河市人民政府。
法定代表人曹存正，市长。
委托代理人崔静勇，河南恩达律师事务所律师；
委托代理人褚伟涛，漯河市源汇区房屋征收办公室工作人员。
原告吴勇、陈风好、吴艳航不服被告漯河市人民政府作出的《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）行政批复，于2014年6月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月8日公开开庭审理了本案。原告吴勇及原告吴勇、陈风好、吴艳航的共同委托代理人王卫洲，被告漯河市人民政府的委托代理人崔静勇、褚伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告漯河市人民政府于2011年9月5日作出本案被诉《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）批复。于2014年8月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、2011年7月16日，源汇区干河陈乡东吴庄村委会文件，东吴村（2011）05号《东吴自然村关于实施城中村改造的决议》。附：村两委、党员、代表、小组长签证表；东吴庄村城中村改造征求意见表。2、2011年7月18日，源汇区干河陈乡东吴村委会文件，东吴村（2011）6号《关于对东吴村实施城中村改造的请示》。3、2011年7月22日，源汇区干河陈乡人民政府文件干政（2011）43号《关于干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的请示》。4、2011年7月27日，城中村改造申报审批表。5、2011年8月1日，漯河市源汇区城中村改造工作领导小组文件源城改（2011）5号《关于源汇区干河陈乡东吴庄村改造的请示》。附：东吴庄村城中村改造项目位置示意图。6、2011年9月5日，漯河市城中村改造工作领导小组文件漯城改（2011）13号《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的批复》。7、中国共产党漯河市委员会通知漯文（2010）24号《中共漯河市委漯河市人民政府关于成立漯河市城中村改造工作领导小组的通知》。8、源汇区干河陈乡东吴庄自然村改造实施方案。附：东吴庄城中村改造位置示意图。证明作出被诉批复事实清楚，程序合法。
原告吴勇、陈风好、吴艳航诉称，因不服源汇区人民政府作出的（源政（2013）28号）《关于东吴村城中村改造项目一期房屋征收的决定》，在向漯河市政府申请复议过程中，知悉本案被诉《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）行政批复，因该批复涉及的城中村改造项目包含原告的房屋，且认定事实不清，明显违法、错误，依法应予撤销。第一、被告作出该批复超越职权。因原告所在村大部分是集体土地，被告所批复的城中村改造项目不是为了兴办乡镇企业和村民建设住宅，依法不得使用本村集体土地，被告的批复属于非法批地，明显违法，应属无效。第二，被告作出的批复不符合规划。本案中被告将原告所在村纳入城中村改造，不符合漯河市城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、东吴村村庄规划。第三，被告作出的批复欠缺法定要件，程序违法。被告作出批复前未经东吴庄村村民代表会议形成决议，也未拟定改造方案，欠缺村民详细统计材料，欠缺村（组）范围内土地总量和现有建（构）筑物情况统计资料，明显违反《漯河市城中村改造规定》，依法应予撤销。请求法院撤销被诉批复。原告举证如下：1、被诉批复（漯城改（2011）13号）；2、河南省人民政府《行政复议决定书》；3、《关于东吴村城中村改造项目一期房屋征收的决定》（源政（2013）28号）；4、《漯河市人民政府行政复议决定书》（漯政复（2014）23号）；5、《源汇区人民政府行政复议答复书》；6、《漯河市人民政府关于成立漯河旧城和城中村改造工作领导小组的通知》；7、源汇区房屋征收办公室、源汇区干河陈乡政府、源汇区东吴村村民委员会作出的《搬迁通知》；8、东吴城中村改造指挥部发布的《公告》；9、东吴城中村改造指挥部发布的《公开承诺书》；10、东吴城中村改造指挥部发布的《通知》；11、漯河市城乡建设委员会网站发布的《城中村改造，让城市更美好—关于我市城中村改造的调查与对策建议》；12、信息公开答复材料；13、环保局公告；14、漯河市住房保障和房屋管理局公告；15、原告土地证。证明：被告作出的被诉具体行政行为违法，原告与被诉批复有法律上的利害关系，主体适格。
被告辩称，一、漯河市城中村改造工作领导小组作出漯城改（2011）13号批复，符合其职权规定。漯河市城中村改造工作领导小组是漯河市委、市人民政府成立的专项工作组织机构，其职责为代表漯河市委、市政府组织协调城中村改造中的有关事项，负责批准各县区、经济开发区上报的城中村改造规划、建设等方案。针对源汇区政府提出的要求对东吴村进行城中村改造的请示，作出本案所涉批复，并未超越职权。二、本案原告所诉批复不属行政诉讼受案范围。该批复的四项内容均为原则性批复，是上级行政机关对下级行政机关的指导性意见，并不对三原告的补偿安置产生实体性影响，应属于内部审批行为。三、原告主张权利应向源汇区人民政府主张。本案所涉批复属内部批复，具体行政行为是由源汇区人民政府实施，被告并未实施，因此，原告应向源汇区人民政府主张权利。四、被诉批复法定要件齐全、程序合法。被诉批复是依据《漯河市城中村改造规定》，对源汇区人民政府上报的请示及相关材料进行审查、核对后，作出本案所涉批复，将东吴庄村纳入2011年漯河市城中村改造计划，享受漯河市城中村改造政策，符合规定，符合广大村民的利益，合法有效。综上，被告作出被诉批复，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
经审理查明，2010年2月4日，根据《中共漯河市委漯河市人民政府关于成立漯河市城中村改造工作领导小组的通知》（漯文（2010）24号）文件精神，漯河市城中村改造工作领导小组成立，下设办公室。2011年7月16日，原告吴勇、陈风好、吴艳航所在的东吴村村民委员会作出《东吴自然村关于实施城中村改造的决议》（东吴村（2011）05号），决定对东吴村实施城中村改造；2011年7月27日，东吴村村民委员会填报《城中村改造申报审批表》，并经漯河市源汇区干河陈乡人民政府和漯河市源汇区城中村改造工作领导小组审查同意；2011年8月1日，漯河市源汇区城中村改造工作领导小组向漯河市城中村改造工作领导小组呈报《关于源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的请示》（源城改（2011）5号）和《源汇区干河陈乡东吴庄村城中村改造实施方案》；2011年9月5日，漯河市城中村改造工作领导小组作出《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）批复。该批复主要内容为：一、同意将干河陈乡东吴庄村纳入2011年我市城中村改造计划，享受我市城中村改造政策。二、按照沙澧河开发建设要求的地域范围，依照城市总体规划和沿河开发总体要求统一规划、统一开发。三、抓紧办理土地规划等手续，实施改造建设。四、加快房屋征收安置补偿步伐，努力在两年内完成城中村改造任务。原告吴勇、陈风好、吴艳航因不服源汇区人民政府作出的（源政（2013）28号）《关于东吴村城中村改造项目一期房屋征收的决定》，在向漯河市政府申请复议过程中，知悉本案被诉《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）行政批复，不服，遂提起本案诉讼。另查明，原告吴勇、陈风好、吴艳航所在的东吴庄村除3原告外其他村民的房屋已拆除。
本院认为，一、本案被诉《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）行政批复的作出机关漯河市城中村改造工作领导小组，是漯河市委、市人民政府成立的专项工作组织机构，其职责为代表漯河市委、市政府组织协调城中村改造中的有关事项，负责批准各县区、经济开发区上报的城中村改造规划、建设等方案，不具有独立承担法律责任能力，被告漯河市人民政府作为其组建机关，是本案适格被告。二、本案被诉批复将原告吴勇、陈风好、吴艳航所在的东吴庄村纳入城中村改造计划，与原告有法律上的利害关系，原告可以提起行政诉讼，诉讼主体适格。三、因该批复的主要内容是同意将原告所在的干河陈乡东吴村纳入漯河市城中村改造计划及要求抓紧实施相关工作，是对下级机关的请示所作的原则性批复和指导性意见，并未对原告所主张的土地使用权、房屋所有权以及居住权进行直接实际处分和侵犯，且该批复亦未作为行政机关对原告的房屋土地进行征收安置补偿的主要依据，因此，被诉批复并未侵犯原告所主张的合法权益，原告请求撤销被诉批复，缺乏依据，依法应驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告要求撤销《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）行政批复的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴勇、陈风好、吴艳航承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一四年八月二十五日
书记员 朱雪华