辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终396号
上诉人（原审原告）胡玄，男，1971年12月19日出生，汉族，住址大连市中山区。
委托代理人劳星星，辽宁众义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连普湾新区管理委员会。所在地址大连普湾新区普湾广场*号。
法定代表人吕东升，系该管理委员会主任。
委托代理人华洋，北京市京都（大连）律师事务所律师。
委托代理人王少辉，系该管理委员会土地房屋局动迁处工作人员。
被上诉人（原审被告）普兰店市人民政府复州湾街道办事处。所在地址普兰店市复州湾街道兴湾街**号。
法定代表人宋志远，系该街道办事处主任。
委托代理人刘传科，辽宁昌信律师事务所律师。
原审第三人王久祥，男，1960年7月6日出生，汉族，住址福建省厦门市思明区。
原审第三人苏少峰，男，1947年5月11日出生，汉族，住址陕西省宝鸡市金台区。
原审第三人王宝合，男，1972年6月13日出生，汉族，住址辽宁省瓦房店市。
原审第三人战德强，男，1970年11月18日生，汉族，住辽宁省瓦房店市。
原审第三人瓦房店市复州湾镇南海盐场，所在地址普兰店市复州湾街道办事处夏屯村。
上诉人胡玄因与被上诉人大连普湾新区管理委员会(以下简称普湾管委会)、普兰店市人民政府复州湾街道办事处（以下简称复州湾街道办事处）、原审第三人王久祥、苏少峰、王宝合、战德强、瓦房店市复州湾镇南海盐场（以下简称南海盐场）收回海域使用权行政补偿一案,不服大连海事法院（2013）大海行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人胡玄的委托代理人劳星星，被上诉人普湾管委会的委托代理人华洋、王少辉，被上诉人复州湾街道办事处的委托代理人刘传科、原审第三人王久祥、战德强到庭参加诉讼。原审第三人王宝合、苏少峰、南海盐场经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，南海盐场就案涉4个参圈（7号、10号、11号、12号）的海域依法取得海域使用权证，用海类型是海水养殖，项目名称是港养海参，是涉案参圈的海域使用权人。2003年11月1日，南海盐场与马文有签订了《复州湾镇南海盐场部分盐田承包合同书》，将部分海域含案涉4个参圈的海域在内，承包给马文有；2004年4月8日，马文有与曲礼文、刘开旭签订了《租赁养水圈合同》，将其从南海盐场承包的含案涉4参圈在内的海域转租给曲礼文、刘开旭；2004年10月11日，曲礼文、刘开旭与原告签订了《租赁参圈合同》，将案涉4个参圈的海域转租给原告，租期19年；2007年4月26日，原告与陈世良签订《参圈转租合同》，将案涉4个参圈的海域转租给陈世良，租期至2023年10月1日。2007年至2009年，陈世良先后将案涉4个参圈即第7、10、11、12号参圈分别转租于苏少峰、王久祥、王宝合、战德强，租期均截止于2023年10月1日止。
2010年普湾管委会下发大普管发［2010］1号文件，颁布《大连普湾新区海域征用补偿办法》（以下简称《补偿办法》），收回辖区内部分海域使用权，并予以公告，《补偿办法》对补偿对象及范围、补偿程序、补偿标准等予以明确规定，案涉4个参圈的海域在其收回海域使用权的范围内。复州湾街道办事处，根据《补偿办法》的规定，委托资产评估机构对案涉参圈及养殖物进行评估，并于2010年年末就案涉第10、11、12号参圈的海域，分别与海域使用权人南海盐场签订《大连普湾新区海域征用补偿协议书》，本案第三人王宝合、王久祥、战德强作为现经营人分别在3份协议书上签字，经南海盐场确认，复州湾街道办事处将部分补偿款汇入第三人王宝合、王久祥、战德强的帐户。同年12月21日，原告以普湾管委会及陈世良为被告，以苏少峰、王久祥、王宝合、战德强为第三人诉请该院判令普湾管委会向原告支付案涉4个参圈的全部补偿款，该院以民事案件（2011）大海鲅商初字第6号案立案受理，并判决普湾管委会支付原告补偿款2693673元。普湾管委会上诉后，辽宁省高级人民法院裁定撤销原判决发回重审。该院以（2012）大海商初重字4号案重审，2012年10月25日，原告申请撤诉，该院予以准许。同年10月29日，原告以王宝合、王久祥、战德强、苏少峰、陈世良为被告，以普湾管委会为第三人，向该院提起民事诉讼，该院以原告认为其有权获得案涉4参圈的部分补偿款，以及要求普湾管委会向其支付补偿款2735174元的诉讼请求，与普湾管委会所述的具体行政行为所确认的被补偿主体相矛盾，原告起诉属对具体行政行为不服为由，裁定驳回起诉。原告上诉后，二审裁定驳回上诉，维持原裁定。
另查，2012年7月，经辽宁省人民政府批准，大连市人民政府撤销瓦房店市复州湾镇，设立复州湾街道办事处，划归普兰店市管辖。
原审法院认为，原告于2010年12月21日诉请该院判令普湾管委会向其支付案涉4参圈的补偿款，该院以民事案件立案审理，即表明原告对案涉海域行政补偿行为不服，故自2010年12月21日起至该民事案件二审被发回重审原告于2012年10月25日撤回起诉，共计22个月零4天的时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，由于不属于原告自身的原因耽误起诉期限，不应计算在起诉期限内；且在原告未被告知诉权或者起诉期限的情况下，其起诉期限应依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，以2年计算，故原告虽于2010年12月21日起即表明对案涉海域行政补偿行为不服，但于2013年9月18日向该院提起行政诉讼，未超过起诉期限，符合法律规定，被告主张原告超过起诉期限的理由不能成立，该院不予采纳。
普湾管委会对案涉海域具有行政管理职权，收回案涉海域使用权后应当依法给予权利人相应的补偿。复州湾街道办事处是依据《补偿办法》的规定具体开展工作，未与普湾管委会共同作出行政补偿行为，不是案涉4参圈行政补偿行为的作出主体，不是本案适格的被告。
普湾管委会对案涉4参圈进行普查，确认了南海盐场为案涉4参圈的海域使用权人，苏少峰、王久祥、王宝合、战德强为案涉4参圈现经营人的事实。关于原告提出的普湾管委会在作出行政补偿行为时，未获得原告与曲礼文、刘开旭签订的《租赁参圈合同》，没有充分核查事实的主张，该院认为，普湾管委会要确认的是现经营人而非中间每一层的转承包人，原告与曲、刘签订的转租合同的缺失，并不影响普湾管委会依据其他已取得的合同并结合相关情况，认定案涉4参圈现实际经营人身份的事实，故原告的此项主张不能成立；关于原告提出的陈世良与苏少峰、王久祥、王宝合、战德强签订的合同，未经其同意不具有效力的主张，因普湾管委会在取得上述4份合同至作出行政行为时，不存在该4份合同被确认无效、撤销、解除的情形，普湾管委会以该4份合同为依据不违反法律规定，故原告的此项主张亦不能成立。因此，普湾管委会认定案涉4参圈的海域使用权人及现经营人身份的事实依据充分。
关于行政补偿行为的内容，原告对补偿的面积、标准、项目、款项均无异议，仅对补偿对象的确定有异议。本案争议的焦点在于补偿对象的确定。根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三十条：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条第二款：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”故普湾管委会提前收回海域使用权的行为系属撤回已经生效的行政许可，该行为性质既不属于行政征收也非行政征用。普湾管委会制定的《补偿办法》第六条规定：“本办法所称海域征用，是指大连普湾新区管理委员会因开发建设需要依法收回海域使用权并给予补偿的行为”，《补偿办法》对收回海域使用权行为性质的认定与《行政许可法》、《海域使用管理法》规定一致。关于补偿对象的确定，如前所述《海域使用管理法》规定，海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。故收回海域使用权行为所引起的行政补偿是对提前收回的海域使用权，向海域使用权人作出的补偿。对于其他相关权利人，行政机关不负有直接予以补偿的义务。其他相关权利人的权益，应依其形成方式不同，可以民事诉讼或其他救济途径予以主张。普湾管委会《补偿办法》第九条规定：“海域征用补偿对象为海域使用权人”，第五条规定：“本办法所指海域使用权人，是指依法取得海域使用权证书或其他有效权属证明，从事海水养殖和捕捞生产的单位和个人。”其中关于“其他有效权属证明”，在《补偿办法》第五条、第十四条、第十六条第一款、第十七条第一款中均有表述，普湾管委会将其涵义界定为“其他依法取得政府或政府相关部门颁发的除《海域使用权证书》外的其他权属证书，不包括承包经营合同等合同类文书。”也即“其他有效权属证明”是在用海人未取得《海域使用权证书》而使用海域的情形下，依法获得的政府或政府相关部门颁发的合法使用海域的其他有效证明，故《补偿办法》关于补偿对象的规定与上位法一致。普湾管委会根据《补偿办法》的规定，将案涉4参圈的海域使用权人南海盐场确定为补偿对象，于法有据；复州湾街道办事处根据南海盐场的确认，将部分补偿款汇入了第三人王宝合、王久祥、战德强的帐户，王久祥、王宝合、战德强并不是普湾管委会确定的案涉4参圈的补偿对象。本案中，南海盐场就案涉4参圈依法取得海域使用权证书，是案涉4参圈的合法海域使用权人，原告并未向普湾管委会提供依法取得的政府或政府相关部门颁发的使用海域的其他有效证明，故原告要求将其确定为案涉4参圈的补偿对象，无事实、法律依据。
关于养殖物的补偿，由四名第三人苏少峰、王久祥、王宝合、战德强享有，原告对此无异议，第三人作为养殖物的所有权人，获得养殖物的补偿，不违反法律规定。
在行政补偿的程序中，普湾管委会依据《补偿办法》的规定，实施了发布收回海域使用权的公告、委托资产评估机构对案涉参圈及养殖物进行评估、明确海域使用权人确定补偿对象、与海域使用权人签订补偿协议、发放款项等程序，亦不违反上位法的规定，程序合法。
综上，普湾管委会作出以南海盐场为案涉4参圈的补偿对象的行政补偿行为事实清楚、法律适用正确、补偿程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告胡玄的诉讼请求。案件受理费100元，由原告胡玄负担。
上诉人胡玄上诉称，原审判决认定事实不清。本案征收补偿范围不仅包括海域使用权，还包括建造的参圈、地上构筑物等，被上诉人未查明征收财产权属，而仅凭海域使用权证确定被征收对象，与事实不符，违反法定程序，且侵犯了上诉人的合法权益。本案中，各方当事人对被征收范围、评估报告、补偿标准等均无异议，但其确定的征收补偿对象有误，原审判决未区分被上诉人在实际征收中涉及的全部财产性质，未确认被上诉人应遵循公平合理原则对全部财产权利人予以补偿的法定义务，属于确认事实不清。原审判决适用法律有误。被上诉人履行行政征收权利和程序对属于上诉人的合法财产予以征收，却没有对上诉人予以补偿，侵犯上诉人的合法权益。原审判决认为海域使用权之外财产征收不属于行政征收范围与事实不符，与被上诉人的自认不符。本案应当要求被上诉人作为征收机关对全部被征收财产权属依法查明，对海域使用权外的其他财产根据《合同法》、《民法通则》、《物权法》的相关规定确认权利人，以避免行政征收行为侵犯公民的物权和受补偿权等合法权益。请求二审法院撤销原审判决并依法改判。
被上诉人普湾管委会向本院提交了书面答辩意见并在庭审中辨称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、被上诉人因提前收回海域使用权，根据《补偿办法》的规定，依法对案涉海参圈的所有权人和现经营者进行补偿的行政行为合法有效。被上诉人具有辖区内海域和滩涂的管理职权；被上诉人依据《补偿办法》，依法确定的受偿主体于法有据。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条、《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，被上诉人提前收回海域使用权的行为系属撤回已经生效的行政许可。《补偿办法》第六条对收回海域使用权行为性质的认定与上位法一致。关于补偿对象的确定，根据上述规定，提前收回海域使用权行为所引起的行政补偿是对提前收回的海域使用权，向海域使用权人做出的补偿。对于其他相关权利人，行政机关不负有直接予以补偿的义务。被上诉人根据《补偿办法》的规定，将案涉4参圈的海域使用权人南海盐场确定为补偿对象，于法有据。因此，本案中，提前收回海域使用权补偿的受偿主体，一是《海域使用权证》中载明的海域使用权人南海盐场，二是依据合同关系确定的征海时仍然从事养殖生产的现经营者，即本案第三人，对现经营者进行补偿主要是对征收养殖物的补偿。因此，被上诉人所确定的受偿主体完全符合法律规定。二、被上诉人提前收回海域使用权的行为，并没有征收到上诉人的财产，上诉人对案涉参圈不应享有获得补偿的权利，其向被上诉人主张补偿款既无事实依据，也不符合法律规定，上诉人无权向被上诉人主张补偿权。在本案一系列转租、转包的行为中，上诉人的法律地位仅是曲礼文、刘开旭合同中的次承租人和陈世良合同中的转租人，而不是本案一系列租赁合同中的原始出租人，即不是案涉参圈的所有权人。因此，其不享有案涉海参圈海域使用权人的补偿权。同时，在上诉人将参圈转租给后手承租人陈世良以后，已经实际退出了承租关系，也不是现经营者，上诉人既不是参圈的所有权人，也不是养殖物的所有权人，上诉人在本案中根本不是被征收财产的所有权人。因此，被上诉人的提前收回海域使用权的行为不涉及上诉人的财产，上诉人不应享有获取补偿的权利。上诉人没有任何法律依据向被上诉人主张补偿。三、如果上诉人胡玄认为其对参圈投资没有收回，也应依据《合同法》及《民法通则》中有关租赁物添附的处理原则向物权人主张权利，而无权向被上诉人提出补偿要求。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人复州湾街道办事处未向本院提交书面答辩意见但在庭审中辨称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，结论正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人王久祥、战德强在庭审中述称，上诉人将其承租的参圈转租给后续承包人，即丧失了对参圈的承包使用权。因为使用权是有年限的，合同签订时上诉人和续承租人是根据当时的具体情况签订的承租合同。本案涉及的海域共16个参圈，属于同一个开发商，其中11个参圈被转让，只有本案中的4个参圈出现问题，其余均无问题。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该利害关系是指原告与被诉行政行为之间存在利益关系。它包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经形成或者必将形成的关系。
本案中，上诉人在原审中提出的诉讼请求为“撤销二被告对第三人参圈补偿的行政行为，判决二被告重新作出以原告为补偿主体的行政行为”，其实质是请求撤销被上诉人已经作出的补偿行为，并对其重新作出补偿。因此，本案的被诉行政行为应为被上诉人因收回案涉海域使用权而作出的以南海盐场和现经营者即原审第三人王久祥、苏少峰、王宝合、战德强作为补偿对象的补偿行为。
《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”普湾管委会制定的《补偿办法》第九条规定：“海域征用补偿对象为海域使用权人”，第五条规定：“本办法所指海域使用权人，是指依法取得海域使用权证书或其他有效权属证明，从事海水养殖和捕捞生产的单位和个人。”根据上述规定，在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，应当对海域使用权人给予相应的补偿，海域使用权人就是补偿对象；海域使用权人是指依法取得海域使用权证书，或者没有海域使用权证书，但有其他有效权属证明，从事海水养殖和捕捞生产的单位和个人。本案中，南海盐场依法取得了被提前收回海域使用权的案涉4参圈的海域使用权证书，原审第三人王久祥、苏少峰、王宝合、战德强是案涉4参圈的现经营者，普湾管委会将南海盐场和原审第三人王久祥、苏少峰、王宝合、战德强确定为补偿对象并予以补偿的行政行为符合上述规定。
上诉人在案涉参圈的一系列转租过程中，只是其中一个环节的承租人和转租人，而不是原始出租人和现承租人，即不是案涉参圈的所有权人和现经营者。因此，上诉人并不享有案涉参圈的补偿利益，其与本案的被诉行政行为即被上诉人所作出的补偿行为没有利害关系。根据上述规定，上诉人作为原告提起本案诉讼不具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”。根据上述规定，本案应裁定驳回起诉。原审法院判决驳回其诉讼请求属于适用法律不当，应予纠正。
上诉人提出其在案涉4参圈上具有投资改造，享有财产权益的主张，可以依据民事法律规范另行主张权利。
综上所述，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，裁判方式错误，依法应予纠正。上诉人的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销大连海事法院（2013）大海行初字第7号行政判决；
二、驳回原审原告胡玄的起诉。
一、二审案件受理费共200元，退还上诉人胡玄。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 于 长 苓
审 判 员 曹 丽 华
审 判 员 王 永 宏
二〇一八年四月十六日
法官助理 张 廓
书 记 员 曲美丽（代）