陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终394号
上诉人（原审原告）：陕西宏润实业集团有限公司。住所地：陕西省西安市碑林区南二环西段**号华融国际大厦****层。
法定代表人：胡绪峰，该公司董事长。
委托代理人：蔺文财，该公司法务部副主任。
委托代理人：胡晓萍，该公司员工。
被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：吕斌，西安市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：冯武斌，西安市城中村改造办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，省长。
委托代理人：安良，陕西省人民政府法制办公室行政复议应诉一处工作人员。
委托代理人：廉高波，北京市康达（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：陕西佳馨源实业有限公司。住所地：陕西省西安市莲湖区白鹭湾小区*幢*单元*****室。
法定代表人：肖民科，该公司总经理。
委托代理人：彭林，陕西王炳森律师事务所律师。
上诉人陕西宏润实业集团有限公司（以下简称“宏润公司”）因诉被上诉人西安市人民政府行政复函及被上诉人陕西省人民政府行政复议决定一案，不服渭南市中级人民法院（2016）陕05行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人宏润公司的委托代理人蔺文财、胡晓萍，被上诉人西安市人民政府的委托代理人吕斌、冯武斌，被上诉人陕西省人民政府的委托代理人安良、廉高波，被上诉人陕西佳馨源实业有限公司（以下简称“佳馨源公司”）的委托代理人彭林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：2007年3月，西安市灞桥区红旗街道办事处穆将王村民委员会、西安市灞桥红旗穆将王城中村改造开发公司与陕西宏润房地产开发有限公司（以下简称“宏润房地产公司”）签订《穆将王村联合开发合同》，约定穆将王村改造事宜；2009年3月份，西安市城中村（棚户区）改造办公室下发《关于对灞桥区穆将王村城中村改造工作方案的批复》（市城改发[2009]11号），将宏润房地产公司确定为穆将王城中村改造主体；2014年11月27日，陕西穆将王商贸有限公司（原灞桥区红旗街道穆将王村民委员会）、宏润房地产公司、佳馨源公司共同签订《穆将王城中村改造项目协议书》，约定将佳馨源公司变更为穆将王城中村开发主体。2015年4月30日，穆将王社区两委会及村民代表会议决定，同意佳馨源公司替代宏润房地产公司成为穆将王城中村开发主体。2015年8月10日，西安市城中村（棚户区）改造办公室根据灞河新区管委会申请，作出《西安市城中村改造办公关于灞河新区穆将王村城中村改造项目变更改造主体有关问题的复函》（市城改函[2015]161号），同意将穆将王村改造主体由“陕西宏润房地产开发有限公司”变更为“陕西佳馨源实业有限公司”。
2015年9月28日，宏润公司对西安市人民政府下设的西安市城中村（棚户区）改造办公室作出的市城改函[2015]161号复函不服，向陕西省人民政府提出行政复议。陕西省人民政府于2015年12月28日作出陕政复决字[2015]28号行政复议决定:维持西安市人民政府作出的市城改函[2015]161号复函。宏润公司不服，遂提起诉讼。
一审认为：宏润房地产公司是宏润公司具有独立法人的子公司。原告宏润公司作为控股公司，与涉及宏润公司利益的行政行为有利害关系，在本案中具有原告主体资格。本案被告西安市人民政府依据陕西穆将王商贸有限公司（原灞桥区红旗街道穆将王村民委员会）、宏润房地产公司、佳馨源公司共同签订《穆将王城中村改造项目协议书》，并经审查作出的市城改函[2015]161号复函事实清楚，并无不当。被告陕西省人民政府作出的陕政复决字[2015]28号行政复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。本案原告宏润公司所提交的证据均不能证明其主张的成立，故对其请求不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宏润公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宏润公司负担。
上诉人宏润公司上诉称：宏润房地产公司是其具有独立法人主体的子公司，两公司的法定代表人均为胡绪峰。胡绪峰以宏润房地产公司的名义与西安市灞桥区穆将王村村委会订立联合开发协议，投资数亿元对涉案土地上建筑物实施拆迁并补偿，后经西安市城改办市城改发[2009]11号及市城改发[2010]169号批复，确定了穆将王棚户区改造项目开发主体为宏润房地产公司。第一期工程项目在2010年完工交付使用，在开发第二期工程中，其共投资8亿多元，后因国家对房地产市场调控，外援资金进入缓慢。红旗街道办事处对此不理解，要求其子公司把工程款打到红旗街道办事处账户，由该办事处向施工单位拨付，并向开发商非法收取8000万元保证金，导致其法定代表人胡绪峰向西安中厦投资有限公司等人借款8000万元；向自然人王坚借款1200万元，均用在穆将王棚户区改造项目股份担保。后西安中厦投资有限公司用虚假手续向西安市工商行政管理局办理股权变更登记，非法占有其子公司18%股份；王坚用虚假手续向西安市工商行政管理局办理股权变更登记，非法占有其子公司75%股份。佳馨源公司在本案穆将王改造项目中未进行投资，不应获得该项目的开发权。2013年3月15日，胡绪峰被胁迫签订六方股权转让协议。2014年11月27日，李彬未经宏润房地产公司法定代表人竺尧江同意，越权组织订立的《穆将王城中村改造项目协议书》无效，其对该协议已提起确认合同无效之诉，法院尚未作出最终实体审理结果。2015年7月21日，红旗街道办事处帮助佳馨源公司申报穆将王开发权项目审批，意图将穆将王棚户区改造项目开发主体变更为佳馨源公司，此行为属于强占其合法财产的违法行为。2015年7月29日，被上诉人西安市人民政府召开工作会议，在未召开听证会的情况下，决定向佳馨源公司颁发市城改函[2015]161号许可，该行为属无法律依据的违法行政行为。一审判决驳回其诉讼请求错误。另外，其在庭审中称被上诉人是行政机关，根据行政诉讼法的规定，不能聘请律师代理诉讼，政府委托的代理律师应当回避。请求撤销一审判决、依法改判，并由被上诉人承担本案的诉讼费。
被上诉人西安市人民政府未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：其作出市城改函[2015]161号复函的事实依据是灞河新区管委会提交的相关材料，内容合法有效，且对上诉人的权利不产生实际影响。陕西省人民政府行政复议认定事实清楚，程序合法，不存在被撤销的情形。另外，最高人民法院作出的（2016）最高法行申4469号行政裁定，认为城中村工作方案的批复是上级机关对下级机关改造方案的内部审批行为，是内部的程序性环节，不具有可诉性。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人陕西省人民政府答辩称：上诉人宏润公司对西安市人民政府下设的西安市城中村改造办公室作出的市城改函[2015]161号复函不服，于2015年9月28日向其申请行政复议，请求撤销该复函。其收到复议材料后，经研究决定予以受理。次日，其向西安市人民政府发送《行政复议答复通知书》，后西安市人民政府提交了《行政复议答复书》。因案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，其决定延期审理，并向各方当事人邮寄送达了《行政复议决定延期通知书》。同年12月28日，其作出陕政复决字[2015]28号行政复议决定，维持了市城改函[2015]161号复函，并邮寄送达给各方。综上，其作出的陕政复决字[2015]28号行政复议决定符合法定程序。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人佳馨源公司未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：上诉人陈述的内容与事实不符，其同意西安市人民政府、陕西省人民政府的答辩意见。请求维持一审判决。
经审理，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为：被上诉人西安市人民政府依据陕西穆将王商贸有限公司、宏润房地产公司、佳馨源公司共同签订的《穆将王城中村改造项目协议书》等有关材料，经审查作出市城改函[2015]161号复函，符合《西安市城中村改造管理办法》的相关规定，也不违反国家法律、法规的强制性规定。上诉人称《穆将王城中村改造项目协议书》应属无效合同之理由，缺乏证据支持，且不属于本案的审理范围。故在该协议未依法被撤销或确认无效的情况下，西安市人民政府所作市城改函[2015]161号复函并无不当。被上诉人陕西省人民政府在收到上诉人的复议申请后，按照法定程序作出陕政复决字[2015]28号行政复议决定，事实清楚，程序合法。一审判决驳回宏润公司的诉讼请求正确，应予维持。关于上诉人称被上诉人是行政机关，根据行政诉讼法的规定，不能聘请律师代理诉讼，政府委托的代理律师应当回避一节，因该请求不符合法律规定的回避对象，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陕西宏润实业集团有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年七月三日
书记员 刘 媛