浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行终104号
上诉人（原审原告）郑官富，男，1971年12月27日出生，汉族，住台州市黄岩区。
被上诉人（原审被告）台州市公安局黄岩分局，住所地黄岩区九峰路239号。
法定代表人王方林，局长。
应诉负责人李连荣，该局副局长。
委托代理人林毅，该局法制大队副大队长。
委托代理人胡协军，该局城西派出所副所长。
上诉人郑官富因治安行政处罚一案，不服台州市黄岩区人民法院（2017）浙1003行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年3月，黄岩区纪委根据黄岩区西城街道新堂村部分村民的信访反映，批示黄岩农业局对该村1992年-2011年的财务状况进行全面审计，并对2012年以来的财务进行清账。2015年8月开始，黄岩区纪委调查组对反映的问题进行调查。同年12月3日，黄岩农业局作出黄农林审意（2015）1号《审计意见书》，其中：······二、需纠正和改正的问题中列举了：违规出借资金；村主任双重领取报酬；大额支出手续不符；不合理支出；银行账户多头开户，跨区域开设银行账户；原始凭证不规范；会计年度不清；账簿登记与记账凭证科目不符；记账凭证及账簿装订不完整；原始凭证汇总计算错误等10个问题。三、群众反映的有关问题及审计情况中列举了：关于红旗农贸市场收支情况；关于工商服务收入情况等25项收支情况。四、审计意见中列举了：限期清理债权债务；规范村干部报酬发放；严格执行审批制度；全面规范账务处理；加强收据使用管理；杜绝乱开支行为；努力提高管理水平；全面加强监督管理等8项意见。《审计意见书》出台后，黄岩区纪委在新堂村公告栏予以张贴公布。黄岩区纪委调查组调查期间，区纪委书记亲自参加村两班子会议，就信访调查的问题向村干部进行反馈，明确整改要求，并就有关重点问题责成村班子和有关责任人限期整改到位，还先后两次到村里督查整改落实情况。2015年年底至2016年间，区纪委书记还多次带队召集信访人代表对信访调查处理情况进行反馈和解释。2016年6月14日区纪委书记在村会议室再次向村两班子和党员、村民代表反馈了有关调查情况。区纪委书记的反馈讲话主要内容有：对前期村财务审计和清账情况作了介绍，认为“到目前，没有发现村主要干部严重的违纪行为”，并认为新堂村从“辉煌”到“停滞不前”，有的村干部“管理上是失败的，松了，人心散了，干部战斗力弱了，有的干部私心杂念······”；有关信访反映的问题，“开始是七八点，后来我们对账清了以后，对账里清出的问题再进行调整，七八个、十几个，一直到二十多个，像挤牙膏一样一段一段挤出来······”；有关整改问题，“我们新堂的两班子、村民代表、部分党员干部村民是积极配合上级机关对新塘问题的调查，而且我们在调查发现问题后，边调查，边整改，村两委班子、村代表、村党员是直面问题、正视问题，采取有力措施，抓紧进行整改，力度是大的，效果是好的······”；有关新堂的借款，“94年11月到2001年1月村里面一共借出钞票87加263笔···这里面到目前没有收回2笔，一笔10万元，还有一笔3万元，本钱收回，利息还没有收回，应该讲总体状况是好的···这是好的······”；有关对新堂现有集体房屋进行清理、登记情况，“从今年开始全部进行招投标···租金增加了2125000元，增幅达到76.2%，应该讲效果是很显著的······”；有关电费的问题，“电费的事情已移送公安在处理······”等等。根据前期信访调查情况及黄岩区纪委调查事实，2016年10月13日，黄岩区西城街道党工委经会议研究，认为朱荣华身为新堂村党委书记，对村财务管理混乱、村集体资金外借、集体厂房未按规定进行公开招投标、村干部违规领取补贴等问题负有一定的领导责任。但是朱荣华在调查过程中，主动整改，给予从轻处理，决定对其进行诫勉谈话。蒋海军身为新堂村村委会主任，对10万元利息冲抵借款、未经集体民主决策擅自减免房租造成村集体经济损失等问题负有直接领导责任，且存在个人房屋现浇板未支付费用的问题（这笔费用21250元已上交党风廉政自律专用账户），决定给予其党内严重警告处分。傅海法身为新堂村党委委员兼新堂实业总公司会计，对物业管理费未及时收取、货币资金管理不规范、银行存款及记账不规范、原始凭证不规范等问题负有直接责任，决定给予其党内警告处分。同年11月10日，黄岩区纪委调查组就处理结果向反映人进行了反馈，反映人对处理结果不满意，拒绝在实名举报结果反馈单上签字。
另认定：2016年11月19日晚，即事发前一晚，原告郑官富和郑以国、郑仙顺、金友顺、郑小春、王海军等人在郑仙顺家老屋集会商量第二天派发《新堂村之歌》一事。当晚，由郑以国将《新堂村之歌》的内容读给在场人听，大家听后都表示认可。11月20日下午，郑以国将《新堂村之歌》批量复印后，就赶往新堂村上桥与郑仙顺、郑官富、金友顺、郑小春、王海军等10余人会合，将复印的《新堂村之歌》发给大家，然后大家一起出发沿路将《新堂村之歌》向村民进行散发。《新堂村之歌》文字打印在A4纸张上，正反面共有21点内容，其中第21点为“区委纪委无作为，合法审计是形式，非法审计是目的；中央极力反腐败，上下勾结无法查，信访结案出绝招，汇报上级都假话，腐败势力实在大，尽把百姓当猢狲”等内容。黄岩公安局城西派出所接到群众举报后出警，现场扣押郑仙顺随身携带尚未派发的《新堂村之歌》30张。当日下午民警将郑以国、郑仙顺等3人口头传唤至城西派出所接受询问。后又分别依法传唤原告和其他当事人及证人到派出所进行询问调查。经过调查，被告黄岩公安局认定：原告于2016年11月20日下午，伙同郑以国、郑冬根等人在黄岩区西城街道新堂村上桥以发传单的方式散布黄岩区纪委不作为、非法审计、上下勾结等谣言，故意扰乱公共秩序。并于11月22日下午将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、幅度告知了原告，原告当时表示不提出陈述和申辩。同日，被告黄岩公安局经法定审批程序作出了被诉行政行为。原告不服，提起本案诉讼。
原审法院经审理认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（一）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；第17条第1款规定：“共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚”。原告郑官富等10余人于事发当日下午在新堂村上桥沿路向村民大量派发《新堂村之歌》，其中包括“区委纪委无作为，合法审计是形式，非法审计是目的；中央极力反腐败，上下勾结无法查，信访结案出绝招，汇报上级都假话，腐败势力实在大，尽把百姓当猢狲”等内容，事实清楚。本案的争议焦点在于原告伙同他人派发包括上述内容的《新堂村之歌》是否构成散布谣言，故意扰乱公共秩序。所谓“散布谣言”，是指捏造并散布没有事实根据的谎言用以迷惑不明真相的群众，扰乱社会公共秩序的行为。那么原告郑官富的行为是否构成散布谣言，故意扰乱公共秩序，该院从以下几个方面加以分析认定：1、原告等当事人在公安机关的询问笔录中均承认在事发前一晚，郑以国将《新堂村之歌》的内容向大家当场宣读，大家对其中的内容均是认可的。至于《新堂村之歌》中为什么说“区委纪委无作为，非法审计是目的，上下勾结无法查”等内容，郑以国回答，“审计结论不够全面”，“我们村里还有很多问题”，“审计结论都没有写出来，所以区委纪委是非法审计”，“我们村民到区纪委反映这个问题，区纪委在推三阻四，这个就是上下勾结”；郑仙顺回答“审计报告没有写全面”，“我估计他们上下勾结”，“没有依据”；金友顺回答“我们怀疑区纪委没有查清楚，跟村干部勾结”，“我们自己感觉村里的账目肯定有问题，再加上听有些村民也这么讲，就感觉区纪委跟村干部是勾结在一起的”；郑小春回答“我们对区纪委给我们的回复不满意，至于非法审计方面我也讲不上来”；王海军回答“新堂村对审计出来的问题不处理，非法审计的情况我不清楚”。从这些当事人的回答可以明显得出一个结论，即原告等人对区纪委“不作为”、“非法审计”、“上下勾结”等问题的认识是缺乏确切的事实根据的，只是凭一些感觉、猜测和缺乏逻辑的推断。2、农业部办公厅《农村集体经济组织审计规定》第3条规定“县级以上地方人民政府农村经营管理部门负责指导农村集体经济组织的审计工作······。”黄岩区纪委将新堂村的财务审计工作批示由黄岩农业局所属的农村集体经济组织审计机构进行审计，符合上述规定。黄岩农业局根据审计要求对新堂村1992年至2011年的账目进行了全面的审计，并对2012年以来的财务进行清账。原告等人也承认审计报告所查出的问题远远多于反映人所反映的问题，这说明审计机构工作人员是忠于职守，坚持原则，客观公正地进行了全面审计的。审计报告出台后，黄岩区纪委及时将审计结论在村公告栏进行了公布，做到了公开透明。至于原告等人认为审计报告不全面，要求复审，应当按照有关规定的程序进行。《农村集体经济组织审计规定》第15条规定“被审计单位对农村集体经济组织审计机构作出的审计结论和决定如有异议，可在收到审计结论和决定之日起十五日内，向上一级农村集体经济组织审计机构申请复审······。”按照该规定，提出复审申请的主体应该是新堂村，原告等人只是新堂村的部分村民，其提出复审申请不符合相关规定。而且新堂村要提出涉及村民利益的有关事项，按照《村民委员会组织法》的有关规定，应由村民会议讨论决定方可办理。黄岩区纪委对原告等人的复审申请不予采纳，并无不妥。因此，原告等人散布黄岩区纪委“合法审计是形式，非法审计是目的”的言论，没有事实根据。3、黄岩区纪委根据村民的反映，对新堂村的财务进行全面的审计，并组织调查组进行调查，并多次参与或召集村两班子、村党员代表、村民代表会议进行反馈和解释，明确整改要求，督查整改落实情况。此后，新堂村村干部违规领取补贴、集体厂房招投标等问题完成整改并完善长效机制，村级财务管理等问题逐步整改规范。黄岩区西城街道党工委根据黄岩区纪委的调查情况，对有关村干部根据实际情况做出了相应的党纪处分。期间，黄岩区纪委做了大量的工作。原告等人根据黄岩区纪委个别领导在有关整改反馈会议上的讲话内容，认定黄岩区纪委“非法审计”、“不作为”、“上下勾结”，明显存在断章取义的情况。比如纪委书记说“这是好的”，明显是指新堂村前期的借款本息收回的整改工作是做得好的，原告等人错误地将其解释为对村干部出借资金行为本身的肯定；又比如：纪委书记肯定新堂村对集体房屋进行清理、登记，并公开进行招标招租的整改工作取得成效，原告等人将其解释为对新堂村干部前期“给租户擅自减免房租，导致集体资产长期巨额流失”的肯定。原告等人的上述论据显然不能成立，至于原告等人认为某些村干部涉嫌触犯法律，应该追究其法律责任，涉及罪与非罪的严肃问题，需要有充足的证据证明。比如原告等人主张审计报告中的《主要收入汇总表》缺失多年的收入账目，金额至少相差2亿元。如果原告反映的情况属实，可能涉嫌刑事犯罪，红旗农贸市场是否确实存在这些收入，且这些收入被村干部侵吞，不是凭空猜测可以认定的，需要有充足的证据证明。该院注意到，原告等人在质证时曾陈述红旗农贸市场早在2007年就已经关闭解散，故原告等人主张多年收入未入账，与其上述陈述有出入，是否属实存疑。原告等人轻易认定“审计报告弄虚作假、隐瞒事实真相”没有事实依据。另外，西城街道党工委2016年10月13日对朱荣华等人作出党纪处分，2016年11月10日向反映人反馈，虽然中间相距了一段时间，但据此认定黄岩区纪委不作为未免牵强。4、根据以上几点分析，原告等10余人通过沿路大量派发包括黄岩区纪委“不作为”、“非法审计”、“上下勾结”等内容的《新堂村之歌》，且上述言论没有事实根据，使不明真相的群众受到迷惑，对黄岩区纪委在人民群众中的形象和公信力受到损害，诋毁了黄岩区纪委的声誉，对社会公共秩序的扰乱显而易见。从当事人的相关询问笔录可以证明，原告等人在事发前一晚进行谋划，并要求尽量多叫一些人参与以壮大声势，其扰乱社会公共秩序的主观故意是明显的。所谓公共秩序，是为维护社会公共生活所必需的秩序，包括公共场所秩序、治安秩序、公共卫生秩序、交通秩序、工作秩序、生产秩序等。原告诉状所列的公共场所秩序、交通秩序等仅仅是其中的一部分，并不能因此认为其行为没有扰乱社会公共秩序。综上所述，该院认定被告对原告所作行政处罚决定所依据的基本事实清楚，证据确凿，适用法律正确、量罚得当。原告质证中认为，被告对原告的申辩和陈述没有进行复核，处罚程序上违法。但从被告提供的行政处罚告知笔录中，反映出原告当时表示不提出陈述和申辩。退一步，即便原告当时提出了口头申辩和陈述，但如果没有进一步的抗辩事实和证据线索，被告对案件的事实根据已调取的证据足以认定的，可以不采纳原告的申辩和陈述，直接作出行政处罚决定，而不一定非要重新进行调查核实。因此，被告作出的行政处罚决定，符合法定程序。综上，对原告的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑官富的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告郑官富负担。
上诉人郑官富不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人公安局行政处罚不合法。1、上诉人为了继续前期的举报，便于内部举报信息交流，2016年11月20日，上诉人等举报代表（代表新堂村近300户村民）向本村部分村民发送《新堂村之歌》，其中主要是描述村干部违法违纪现象，同时也附带评价了黄岩区纪委涉嫌不作为、非法审计、上下勾结等问题。上诉人等也没有将此材料向社会外部广泛送达而是仅限于本村村民，这不属于散布；2、上诉人等评价黄岩区纪委是有事实依据的，这不属于谣言，且也不具有社会危害性，3、上诉人行为不存在着扰乱公共秩序，纪委的形象、纪委的公信力不属于公共秩序的范畴。故被上诉人作出行政处罚缺乏事实和法律依据。二、原审判决不当，程序不合法，在一审庭审中双方当事人没有进行充分的法庭辩论，一审据此作出的判决明显不公。1、上诉人评价黄岩区纪委，实际上是请求纪委督促审计部门对相关财务问题进行复审，不存在抹黑、损害其形象；2、被上诉人对上诉人的申辩和陈述不依法进行复核是错误的；3、被上诉人一审期间的提供的证据24、25在行政处罚过程中根本没有向上诉人出示过，只是在诉讼答辩后向法院提交，从而剥夺了上诉人在处罚过程中对这两份证据的申辩。综上，上诉人认为被上诉人的行政处罚不合法，一审判决错误，请求二审撤销原判，依法改判。
被上诉人台州市公安局黄岩分局答辩称：一、我局对上诉人作出的行政处罚事实清楚，证据确凿。上诉人等人曾向黄岩区纪委举报新堂村存在的诸多问题，区纪委受理后责成黄岩区农林局对该村经济合作社1992—2011年的财务状况进行审计。结果出来后，区纪委就调查处理结果向举报人进行反馈说明，但上诉人等举报人对纪委的处理结果存在不满。为了制造舆论、吸引群众关注，编撰《新堂村之歌》并印制传单进行散发。该传单中涉及区纪委的内容并无任何事实依据，属虚构事实，且通过散发传单的形式，损害了区纪委的公信力，对公共秩序的扰乱是显而易见的。二、我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条第（一）项的规定，对上诉人作出的处罚适用法律正确、量罚得当。三、我局对上诉人作出的行政处罚符合法定程序。2016年11月20日，我局城西派出所接到群众报警，于当日受理此案并展开调查。次日在查明案件事实后，通过笔录的形式向上诉人告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，但上诉人拒绝签字。在作出处罚决定后，向上诉人作了宣告送达，但上诉人亦拒绝签字。以上程序完全符合法律规定。另外，本案也不存在上诉人所称的需要公安机关复核的情况。综上所述，我局对上诉人作出的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。由此被告具有负责辖区内治安管理工作并对违反治安管理行为作出治安管理处罚决定的行政职权。同时该法第二十五条第（一）项规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；……。本案被上诉人提交的证据表明，黄岩区纪委在2015年8月开始组成调查组对新堂村部分村民反映的涉及该村账目等问题进行调查，并根据审计结论责成有关部门对相关责任人员作了处理，同时就处理结果向反映人进行了反馈、解释。上诉人等人对此反馈、处理结果不满，通过事前谋划，编写含有黄岩区纪委不作为、非法审计、上下勾结等内容的《新堂村之歌》，并组织人员沿路大量派发。而上述内容的表述缺乏相应的事实根据，极易使不明真相的群众受到迷惑，这在一定程度上扰乱了社会的公共秩序。原审判决对此已作了充分的阐述与论证，本院亦予以认可。上诉人等虚构事实扰乱社会公共秩序的事实存在，被上诉人在接警之后，履行了受案、调查、告知等行政程序，并在上述法律规定的处罚幅度内给予上诉人相应的处罚于法有据，处罚程序亦无不当。上诉人主张其虚构事实扰乱公共秩序的事实不存在、被上诉人对其处罚不合法等上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑官富负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭晓明
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一七年八月十六日
书 记 员 王丽萍