陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终16号之一
上诉人（原审被告）：渭南市临渭区辛市镇人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区辛市镇。
法定代表人：郭建，镇长。
委托代理人：孟林军，该镇政府工作人员。
委托代理人：梁军，陕西赛高律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张草新。
委托代理人：陈海峰，北京万典律师事务所律师。
上诉人渭南市临渭区辛市镇人民政府(以下简称辛市镇政府)与被上诉人张草新确认行政强制行为违法一案，渭南市中级人民法院作出（2016）陕05行初字第68号行政判决。辛市镇政府对该行政判决不服，提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人辛市镇政府的委托代理人孟林军、梁军，被上诉人张草新及其委托代理人陈海峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：渭南经济技术开发区管委会（以下简称经开区管委会）是经陕西省人民政府以陕政函（2011）14号文件批准设立，渭南经济技术开发区设立有管理委员会，属被告渭南市人民政府的派出机构。2012年3月15日，渭南市人民政府以渭政发（2012）20号文件作出《关于印发渭南经开区征地拆迁补偿实施办法通知》，明确了土地征收的相关规定。2012年6月20日，中共渭南市委办公室以渭市办字（2012）58号《关于印发〈渭南经开区乡镇托管及有关管理体制调整方案〉（试行）的通知》，确定经开区规划范围内的乡镇委托经开区管理，并赋予经开区管委会规划建设、土地管理、环境保护、项目建设、综合执法等管理权限，其中托管村包括辛市镇南孟村。2013年9月17日，陕西省人民政府陕政土批（2013）141号“关于渭南市2012年度第二批次农用地转用和土地征收的批复”，同意及渭南市土地利用总体规划确定的城市建设用地规划范围内辛市镇南孟村等有关村组22.2271公顷集体农用地转为建设用地，依法征收为国有，用于城市建设。2014年11月1日，渭南市经开区管委会以渭经开发（2014）30号文件作出《渭南经济技术开发区管委会渭南经开区辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告》为加快青岛啤酒厂工程建设的进度决定对南孟村集体土地上的房屋实施征收，征收期限至2015年3月31日，征收范围为辛市镇南孟村南孟组，北孟组共73户。征收部门为经开区城改办。征收实施单位为辛市镇政府。征收政策依据：按《中华人民共和国土地管理法》、《渭南经济开发区房屋征收补偿办法》。原告张草新所诉房屋和宅基地被确定在征收范围内。2015年12月17日，张草新与辛市镇政府签订了《渭南市经开区2014年棚户区西区改造项目（一期）南孟村土地房屋征收补偿安置协议书》，《渭南市经开区西区棚户区改造项目一期拆迁安置发放表有张草新的签名。2016年1月11日，被告辛市镇政府组织人员对原告张草新所诉房屋进行了拆除。
原审判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或其它组织直接向人民法院起诉的，作出行政行为的行政机关是被告。”被告辛市镇政府对原告张草新的房屋实施了具体拆除行为，属于作出对原告实体权利有影响的行为人，原告将其作为被告符合法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。我国现行法律没有规定作出房屋征收决定的行政机关可直接实施强制拆除房屋的行为。被告辛市镇政府在法无明确授权的情况下，强制拆除了原告的房屋，超越了其法定职权。组织工作人员对原告房屋实施强制拆除行为没有法律依据。故原告请求判令确认被告拆除房屋的行政行为违法理由成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认辛市镇政府组织实施拆除张草新房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告辛市镇政府负担。
上诉人辛市镇政府上诉称：（一）原审判决认定上诉人辛市镇政府作为被告适格错误。依照法律相关规定，上诉人辛市镇政府无权实施土地征用、拆迁等行为。正是因为渭南市经开区管委会授权并发布文件成立了拆迁指挥部，上诉人才能代表经开区管委会实施房屋拆除行为。上诉人辛市镇政府与经开区管委会之间属于委托关系。根据行政诉讼法相关规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案原审列上诉人辛市镇政府为被告错误。渭南市经开区管委会是本案适格被告。（二）原审判决认定事实错误。本案拆迁主体系渭南市经开区管委会，其具备拆迁主体资格，上诉人只是实施单位。根据陕西省政府2011年1月7日《关于同意渭南经济技术开发区为省级开发区的批复》第四条规定，“同意渭南经济技术开发区设立管理委员会，管委会机构设置和职能由渭南市人民政府确定。”2012年6月20日中共渭南市委办公室下发渭市办字（2012）58号《关于印发<渭南市经开区乡镇托管及有关管理体制调整方案>（试行）的通知》，第二条第三项、第六项规定，渭南市经开区管委会被赋予市级土地管理权限（包括土地收益权、集体土地征收征用权、国有土地收购储备权及土地管理执法监察权）；被赋予规划建设、市容环境卫生、房屋征收等城市管理综合执法权限。作为综合执法权的行使主体，渭南市经开区管委会有权对征收的房屋进行拆迁。渭南市经开区管委会是本案适格被告。在拆迁过程中，上诉人辛市镇政府或与被上诉人签订了拆迁协议并领取拆迁款，后按照协议将房屋交付上诉人；或未与被上诉人签订协议，但被上诉人将其家中所有可拆卸用品，包括门窗等，均予以拆卸并搬离，将房屋置于了上诉人的控制范围。被上诉人在行为上也已经同意对房屋进行拆除，上诉人对已经交付给自己的建筑有权自行拆除，无须向法院申请强制执行。综上所述，上诉人对房屋的拆迁行为合法，并且是代表渭南市经开区管委会实施拆除。原审列上诉人为被告错误，认定拆除行为违法错误。请求依法撤销原审行政判决；依法确认渭辛市镇政府拆除征收房屋的行政行为合法。上诉费用由被上诉人承担。
张草新答辩称：（一）辛市镇政府在原审答辩状及二审上诉状中均认可其直接参与并实施了强拆行为，就应当对违法后果承担相应责任。（二）辛市镇政府并未提供相关证据证明其实施的拆除行为是受经开区管委会委托，委托关系不成立。（三）有7名被上诉人未签订补偿协议也未领取补偿款，辛市镇政府的拆除行为没有法律依据，是违法的。还有5名上诉人签订的补偿协议我们不予认可。（四）无论是否签订协议，房屋均没有主动交付给辛市镇政府，镇政府也未证实双方进行了房屋交割手续，因此不应该直接进行拆除行为。（五）辛市镇政府将责任推给渭南市经开区管委会是不负责任的推卸行为。综上所述，请求驳回辛市镇政府上诉，维持原审判决。
本院审理查明：2011年1月7日，陕西省人民政府作出陕政函[2011]14号《陕西省人民政府关于同意渭南经济技术开发区为省级开发区的批复》，该批复第四条载明：“同意渭南经济技术开发区设立管理委员会，管委会机构设置和职能由渭南市人民政府确定。”2012年6月20日，中共渭南市委办公室下发渭市办字（2012）58号《关于印发<渭南市经开区乡镇托管及有关管理体制调整方案>（试行）的通知》，该方案第二条第三项载明：渭南市经开区管委会被赋予市级土地管理权限（包括土地收益权、集体土地征收征用权、国有土地收购储备权及土地管理执法监察权）。该方案第二条第六项还载明：渭南市经开区管委会被赋予规划建设、市容环境卫生、房屋征收等城市管理综合执法权限。作为综合执法权的行使主体，渭南市经开区管委会有权对征收房屋进行拆迁的法定职权。
原审判决查明的其他事实各方当事人无异议，本院予以确认。
本院认为：本案争议的焦点实质是本案承担法律责任的主体问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，渭南市经开区管委会渭经开发[2015]8号给辛市镇政府的批复：经研究决定，由你镇认真组织实施。该批复后附南孟村土地房屋征地补偿安置实施细则。该实施细则第三条规定，涉及南孟村土地房屋征地补偿安置工作，“具体由辛市镇政府组织实施。”依照法律规定，上诉人辛市镇政府无权实施土地征用、拆迁等行为。正是因为渭南市经开区管委会发布文件成立了拆迁指挥部，并发文委托辛市镇政府具体实施拆迁行为，上诉人辛市镇政府才代表经开区管委会实施房屋拆除行为。上诉人辛市镇政府与渭南市经开区管委会之间属于委托关系。根据行政诉讼法第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案原审列上诉人辛市镇政府为被告错误。
陕西省人民政府（陕政函[2011]14号）《关于同意渭南经济技术开发区为省级开发区的批复》：“同意渭南经济技术开发区设立管理委员会，管委会机构设置和职能由渭南市人民政府确定。”中共渭南市委办公室渭市办字（2012）58号《关于印发<渭南市经开区乡镇托管及有关管理体制调整方案>（试行）的通知》第二条第三项、第六项规定：赋予渭南市经开区管委会市级土地管理权限（包括土地收益权、集体土地征收征用权、国有土地收购储备权及土地管理执法监察权）；赋予渭南市经开区管委会规划建设、市容环境卫生、房屋征收等城市管理综合执法权限。渭南市经开区管委会作为综合执法权的行使主体，有权对上诉人的房屋进行拆迁。渭南市经开区管委会是本案的适格被告。
综上所述，上诉人辛市镇政府上诉的主要理由成立，依法予以支持。原审判决认定辛市镇政府实施强制拆除行为，并确认其拆除行为违法，事实不清，适用法律不当，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销渭南市中级人民法院作出（2016）陕05行初字第68号行政判决；
二、本案发回渭南市中级人民法院重审。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 高 璇