山西省临汾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋10行初68号
原告赫清臣，男，1943年9月30日生，汉族。
委托代理人赫连锁，男，1973年5月21日生，汉族，系赫清臣儿子。
委托代理人邢卫红，山西晋华律师事务所律师。
被告新绛县人民政府。
法定代表人解芳，县长。
委托代理人柴宝珍，新绛县国土资源局工作人员。
委托代理人李林其，新绛县国土资源局工作人员。
被告运城市人民政府。
法定代表人陈振亮，代市长。
委托代理人吕希汶，运城市人民政府办公厅工作人员。
第三人鞠荣花，女，1946年6月13日生，汉族。
委托代理人梁甲臣，男，1941年1月12日生，汉族，系鞠荣花丈夫。
第三人李小妞，女，1948年2月10日生，汉族。
第三人：尹保友，又名尹保佑、尹保有，男，1947年9月7日生，汉族。
原告赫清臣因土地行政确权一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告新绛县人民政府、被告运城市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月5日公开开庭审理了本案。原告赫清臣的代理人赫连锁、邢卫红，被告新绛县人民政府的委托代理人柴宝珍、李林其，被告运城市人民政府的委托代理人吕希汶，第三人鞠荣花及其委托代理人梁甲臣到庭参加诉讼。第三人李小妞、尹保友经合法传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告新绛县人民政府于2013年7月17日作出[2013]新政土行决字第001号《关于鞠荣花与李小妞、尹保友窑院宅基权属争议的处理决定书》，决定争议宅基与李小妞和尹保友无关，确认鞠荣花使用的宅基地窑院东至大道、西至曲某某南房东墙外皮槽（0.97米），南至本院窑面深5米处，北至道，南北宽14.9米（包括土崖5米窑），东西长38.66米。原告赫清臣不服向运城市人民政府申请行政复议，运城市人民政府于2016年4月29日作出[2016]1号行政复议决定书，认为赫清臣主张新绛县人民政府作出的处理决定侵犯其权益缺乏充分证据，故维持了新绛县人民政府作出的处理决定。赫清臣不服，提起诉讼，要求撤销上述处理决定及复议决定。
原告赫清臣起诉称，第三人李小妞、尹保友多年居住在赫清臣家窑院内，该窑院与鞠荣花继承所得窑院相邻。2013年鞠荣花向新绛县人民政府提出确权申请，2013年7月17日新绛县人民政府作出处理决定，对鞠荣花使用的宅基地位置及四至进行了确认。李小妞、尹保友提起诉讼后，经调解撤诉。原告得知后，认为该确权错误，侵占了自己的宅基地，故向运城市人民政府提起行政复议，复议维持了原决定。原告认为新绛县人民政府的处理决定及运城市人民政府的复议决定认定事实错误、程序违法、适用法律错误，依法应予撤销。一是确权内容错误，程序违法。鞠荣花继承所得窑院是鞠家1950年房窑证所载窑院的一部分，新绛县人民政府在确权过程中，未依法调查，未对鞠家房窑证所载四至及相邻情况进行确认，主观认定鞠荣花宅基位置及四至，确定东西常38.66米，东至大道，据此丈量，被告将李小妞、尹保友实际使用的元某某的窑院部分宅基地确认给了鞠荣花。二是被告对李小妞、尹保友与鞠荣花家不相邻认定错误。尹家一致居住在赫家窑院，赫家房窑证上所载四至西至鞠某某（鞠荣花之父），鞠荣花继承所得两孔窑院与赫家院基北段相邻。三是根据赫家1950年的房窑证，诉争宅基地属原告。原告赫家与第三人李小妞、尹保友存在权属争议在1986年确权时未颁发新证，原告并未丧失诉争宅基地使用权。故二被告的行政行为侵害了原告的合法权益，事实认定错误、程序违法、适用法律错误，请求予以撤销。
被告新绛县人民政府答辩称，根据鞠荣花家1950年的房窑证可知，鞠荣花家窑院东至大道，与赫清臣家不毗邻。虽然赫清臣家1950年房窑证填写的是西至鞠某某家，但该宅基地北段从崖底向西长度为九丈一尺，距政府所作处理决定的东边界址仍有约一丈空地，此乃鞠荣花家房窑证上所填的路。1960年赫清臣家出卖给尹保友家两孔窑，因无字据，尺寸不明。后尹保友在鞠赫两家之间打了两孔窑，至今仍在此居住。1993年以来，鞠荣花一直诉告尹保友家侵占其宅基地，但赫清臣家至2015年前没有提出主张尹保友侵占其宅基地。1986年赫清臣的宅基地使用证上四至中西至集体，西北至尹某某，赫清臣对此未提异议。政府作出处理决定后，尹保友不服提起诉讼，经调解，尹保友撤诉，后赫清臣认为确权决定侵犯其家宅基地提起诉讼。政府认为其作出的处理决定与赫清臣无关，没有侵犯赫清臣的土地使用权，赫清臣没有申请撤销的主体资格。即使1950年房窑证有效，根据房窑证四至及处理决定界址，仍然间隔约1丈空地。根据1962年9月宅基地所有权归为集体，村民可长期使用，对已经不使用的宅基地，失去土地使用权。根据最高人民法院1986年11月14日《关于公民对宅基地只有使用权没有所有权的批复》，赫清臣对原来属其所有，但长期由尹保友使用的宅基地已经失去了权利。根据《土地管理法》的规定，农民居民一户只能拥有一处宅基地，农村居民出卖住房后，再申请宅基地，不予批准。根据新绛政府新政发（1986）3号文件第17条规定，宅基地使用证发放后，宅基地受到法律保护，历史上曾颁发的房窑土地证自然失效，无证宅基地不受法律保护。赫清臣已经拥有一处宅基地，且出卖了两孔窑，其再以1950年的房窑证为依据，申请确认已经出卖他人，且在1986年给其颁发的土地使用证所填四至之外的宅基地，没有依据。故赫清臣与该争议土地没有直接利害关系，无权提出撤销政府作出的处理决定。
被告新绛县人民政府于2016年6月3日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、鞠荣花申请确权书，证明鞠荣花申请确权；2、运城市中级法院（1994）运行终字第4号行政判决书，证明中院判决应为鞠荣花确权，尹保友居住的两孔窑是赫清臣1959年出卖给尹保友家的；3、新绛县法院[80]法民调字调解书，证明鞠荣华要求确权的宅基地来源；4、张某某遗嘱，证明内容同证据3；5、鞠荣花家1950《房窑证》，证明鞠荣花要求确权的宅基地来源及面积、四至；6、赫清臣家1950《房窑证》，证明赫清臣家1950年房窑证上所填北段的东西长度；7、证明材料六份，证明确认鞠荣花家宅基四至的证据，村委会证明1960年赫清臣将其北段宅基内的两孔窑出卖给了尹保友家；8、鞠荣花家房窑现场勘测图一份，证明确权给鞠荣花的宅基的范围和四至；9、赫清臣1986年《宅基证》存根，证明赫清臣已拥有一处宅基，赫清臣承认其西邻是尹某某，赫清臣对1986年宅基证范围外的宅基已无权利；10、新绛县政府新政发[1986]35号文件，证明1986年赫清臣已领新宅基证，再以1950年的房窑证要求土地使用权不合法。
原告赫请臣质证认为，对新绛县政府提供的10份证据的真实性没有异议，但是部分证据与本案诉争事实的关联性及证明目的有异议。证据2证明事实不正确，事实是赫某某1950年房窑证所在北段载明北院原有三孔窑洞，在1959年赫某某将北院中最东边的一孔窑出卖给了尹保友的父亲尹某1，仅仅出卖了一孔窑洞及窑前的院基，赫家窑院北院其他窑洞及院基并未转让给尹某1，在尹某1的儿子成家时又借了赫家的窑洞，因为其家人口增多又在窑洞的两边打窑用于居住，赫家与尹家多年来一直协商解决两家的院基争议并多次请求村委会进行调解，但尹家以自家经济困难为由既不退出窑院也不支付窑院的转让款；关于证据6赫某某1950年房窑证载明赫家的窑院西至鞠某某，鞠某某是鞠荣花的父亲，该房窑证能够证明赫鞠两家在1950年颁发房窑证时东西是相邻的；证据7，从这几份证明材料的内容来看，村委会及相关的证人证明鞠荣花所得的窑院的西边界线及西邻分界线，并没有证明鞠某某1950年房窑证东西窑院的分界线，被告与第三人所称的该界线即为其1950年房窑证东院的西至是没有任何依据的，被告丈量的基础及丈量的尺度无依据；证据8，该现场勘测图形成于2009年2月17日，而本案作出的行政决定书是根据鞠荣花提出的申请所作出的，该份测量图并不是在本案处理时作出的，不能作为认定本案事实的依据，处理决定违法；证据9、10不能证明赫清臣丧失了对1950年房窑证宅基地使用的权利，首先在1980年确权时赫家与尹家的纠纷已经存在，1986年宅基地上所载宅基地是1950年赫某某房窑证所在宅基地的一部分，不是全部。1986年宅基地证权利人是原告赫清臣，1950年房窑证所载权利人是赫某某，两份宅基证所载权利人并不是同一人，虽然赫清臣在1986年已经取得一处宅基地，但作为赫某某的唯一继承人并未丧失对该宅基地的继承权。对此，被告新绛县人民政府认为，证据2是经审理查明的的事实，不是单方陈述；证据6证明房窑证上所载明的东西长度，现在争议的是鞠荣花房窑证东至大道，赫清臣家填的西至鞠荣花，根据房窑证上载明的尺寸进行丈量，双方之间还有一块空地；证据8，鞠荣花2010年申请，实际是从2005年就有一个确权，后来发现错误后，在2008年又作了确权决定书，后尹保友提起诉讼，因程序上存在问题，政府在2013年作出。原告1986年颁发了一部分，其余不使用的部分经多年已经失去使用权。
被告运城市人民政府、第三人鞠荣花对该证据无异议。
被告运城市人民政府答辩称，其作出的[2016]1号行政复议决定适用法律正确，程序合法，其根据行政复议法的及实施条例的规定，受理、听证、决定、送达。复议决定认定事实清楚，证据确凿，市政府经审理查明，从赫鞠两家的房窑证载明的四至来看，两家是否相邻表述不一致。从1986年新绛县人民政府为赫清臣颁发的土地使用证四至来看，对本案争议土地并未确权给赫清臣。故赫清臣认为新绛县人民政府的确权决定侵犯其合法权益，缺乏充分证据。
被告运城市人民政府于2016年6月6日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、原告复议申请；2、[2016]1号申请受理审批表；3、[2016]1号受理通知（存根）；4、[2016]1号答复通知（存根）和答复书、证据材料目录；5、[2016]1号第三人鞠荣花参加通知书（存根）和第三人答复书；6、[2016]1号第三人尹保友、李小妞参加通知书（存根）和送达；7、[2016]1号行政复议听证通知书（存根）；8、[2016]1号复议决定审批卡和行政复议决定，以上八份证据证明[2016]1号行政复议决定程序合法；9、新绛县政府证据依据材料，证明[2016]1号行政复议决定认定事实清楚，证据充分；10、相关法律条文，证明[2016]1号行政复议决定适用法律正确。
经质证，被告新绛县人民政府、原告赫请臣、第三人鞠荣花对证据无异议。
第三人鞠荣花述称，其与尹保友、李小妞家宅基地互不相连，不构成相邻关系。1962年，尹某2、尹某某、尹保友父子将其和赫家之间的路基私自圈占，一直未办理审批。根据其房窑证可知，其宅基地东至大道，符合事实。自1980年法院调解其家分家后，就与尹某某、尹保友因宅基地纠纷而不断向村委主张，2005年开始确权，把尹保友、李小妞作为被申请人，主要原因就是尹家侵占了其家宅基地。赫清臣陈述其跟李小妞、尹保友有权属争议，不是事实。1959年，赫清臣家就把北段窑院卖给了尹某2、尹某某父子，后尹某某把此窑院卖给了张某某，张某某再而转卖给刘某某。赫清臣不是其确权案的当事人，无权向市政府复议，也无权向法院提起诉讼。
原告赫清臣向本院提交了下列证据材料：
第一组证据：1、新绛县人民政府[2013]新政土行决字第001号行政处理决定；2、运城市人民政府[2016]1号行政复议决定书；3、2016年2月28日龙兴镇孝义坊村委会出的证明；4、1950年1月15日新绛县房窑证；5、2015年8月5日孝义坊村委会出具的证明；6、2016年3月18日李小妞出的证明。上述证据证明二被告的行政行为确认的第三人鞠荣花的宅院四至侵占了原告的土地使用权；赫清臣是诉争窑院的权利人；赫家窑院南段中段西至祖师庙，北段西至鞠某某家，赫鞠两家东西相邻；赫家从未对放弃诉争窑院的权利，原告主体适格。第二组证据：7、2016年3月19日、2016年7月31日王某某证言，身份证复印件1份；8、2016年3月21日董某某证言，身份证复印件1份；9、2016年2月28日孟某某证言；10、新绛县人民法院1980年民事调解书草稿一份，民事调解书一份，要求意见一份，房院图，1987年张某某遗嘱一份；11、1993年城关镇人民政府关于尹保友侵占鞠荣花宅基地的裁决，2006年5月30日鞠荣花民事起诉状。证明：1、赫家窑院北段东界线是崖底，现崖底是垫土后形成，新绛县政府确权认定从东崖根量够9丈1尺即是赫家北院西界线，从而得出赫家与鞠家不相邻属于事实认定错误；2、鞠赫两家相邻，两家之间一直没有南北路，现两家门口东西大道北面的南北路是1968年后逐步形成的。鞠家东至大道的大道所指为其原院门外的东西大道；3、鞠家窑院的东至界线是其原门楼所在位置，无需丈量即可确定，如需丈量，也应根据鞠家窑院证所列尺寸确定出鞠家窑院东至界线的位置；4、张某某分家所得只有两孔窑院及窑前小院，鞠荣花继承所得即是该两孔窑院，鞠荣花在多次诉讼中都自认其继承的窑院东西长仅有18米左右，被告新绛县人民政府行政行为确认其继承的窑院东西长38.66米无事实及法律依据，认定事实不清。第三组证据：12、2010年3月22日新绛县人民法院作出（2010）新行初字第001号行政判决书，证明鞠荣花与尹保友居住的窑院东西相邻，中间并无南北小路；新绛县人民政府行政决定书所确认的鞠荣花宅院界址内容已由生效判决撤销，2013年新政土决字第001号处理决定书在没有证据证明经过依法调解，调查的情况下，作出内容相同的行政决定，认定事实不清，程序违法，应予撤销。13、王某某证明一份。
被告新绛县人民政府质证认为，村委会的证明没有村委会负责人的签名，根据证据规则形式不合法，不能作为定案的依据；李小妞、王某某等人证明没有本人出庭作证并进行质证，也是不符合法律规定，不能作为定案依据；关于原告所附新绛县法院调解书，无原件；鞠荣花的起诉状中所述尹某某、尹某3侵占其尺寸并不能证明其应占尺寸；关于新绛县法院判决书被告未提供勘测现场时通知当事人到场程序不合法的问题，该问题是2008年处理决定中存在的问题，本案所诉决定是2013年作出，并进行了调解，因为鞠荣花一方坚持不调解，调解工作无法进行，故不存在违反法律规定的情形。被告运城市人民政府同意新绛县人民政府质证意见。第三人鞠荣花质证认为，村委会证明是伪假的，原告提供的村委会没有台头，且村委会陈述没有为其出具过证明，证据内容与事实不符；对证人证言不认可；房窑证上四至还是38.66米，侵占部分是18米，赫家东至崖底，南段和中段是崖底，崖底到原告家门楼正好是9丈1尺；对原告提供的证据不认可。
第三人鞠荣花向本院提供下了下列证据材料：1、答辩词、申请书；2、运城市人民政府行政复议决定书；3、新绛县人民政府关于鞠荣花、李小妞、尹保友窑院宅基地权属争议的处理决定书；4、新绛县人民法院民事调解书；5、新绛县人民法院民事调解书存根；6、遗嘱；7、公证书；8、鞠某某1950年房窑证；9、赫某某1950年房窑证；10、鞠荣花1950年房窑证尺寸示意图；11、赫清臣1950年房窑证尺寸示意图；12、赫清臣1950年房窑证南段窑院剖面图；13、鞠某某、赫某某1950年房窑证尺寸、位置示意图；14、鞠荣花、尹保友、尹某4、赫清臣1962年所占宅院位置示意图；15、赫清臣、刘某某、尹保友、鞠荣花现住窑院照片；16、2004年10月10日村委会出具的两份证明；17、2005年10月20日村委会出具的证明；18、2008年2月2日村委会出具的证明；19、2009年3月30日村委会出具的证明；20、城关镇人民政府关于尹保友侵占鞠荣花宅基地的裁决；21、新绛县人民法院行政判决书；22、运城市中级人民法院行政判决书；补充证据：23、鞠荣花宅基地有偿使用登记表；24、赫清臣宅基地有偿使用登记表；25、李小妞宅基地有偿使用登记表；26、闫某某（尹保友）宅基地有偿使用登记表；27、尹某某、李小妞卖窑文契；28、转让协议；29、尹某3证明说明。
经质证，原告赫请臣认为，对第三人提供2、4、5的民事调解书没有异议，与本案争议事实没有关联，对示意图不予认可；对几份村委会出具的证明中所列第三人窑院的四至与本案争议的房窑东至没有关系，确定的界线不符合事实，村委会对尹保友没有审批手续，尹保友对诉争宅基地没有合法的使用权；证据21、22，其所载明的内容不能作为本案事实的依据；对补充的几份证据的真实性及来源的合法性有异议，根据第三人的陈述是1992年政府的一个调查表不能作为确定本案事实的依据，关于卖窑的文契，无原件对真实性有异议不认可，文契上载明李小妞卖给了张某1土窑洞一孔，李小妞出卖的这孔窑恰恰就是1959年赫某某出售给尹某1的一孔窑，文契不能说明赫家在1959年把窑院的北段全部出售给了尹家；转让协议真实性无法确定，与本案没有关联性；对证据18李某某的证明真实性有异议。
被告新绛县人民政府和运城市人民政府对作出决定后的证据不予质证。
本院对上述证据认证如下：被告新绛县人民政府提供的证据能够证明作出处理决定的事实法律依据及程序，予以采纳。
被告运城市人民政府提供的证据能证明复议决定的程序，各方当事人对此均无异议，予以采纳。对原被告提供的证据，进行综合认定。
经审理查明，赫清臣、鞠荣花、李小妞、尹保友均系新绛县龙兴镇孝义坊村村民。1950年，被告新绛县人民政府向原告赫清臣之父赫某某颁发了房窑证，载明，房窑坐落北大街北窑上，窑院分北、中、南三段，四至为东至崖底，西至鞠某某（第三人鞠荣花之父）及祖师庙，南至祖师庙，北至路。其中北段东西九丈一尺，南北两丈三尺。同年，被告新绛县人民政府向第三人鞠荣花之父鞠某某颁发房窑证，载明，房窑坐落北大街祖师庙背后，窑院分东西两段，东段东西长十一丈六尺，南北十丈五尺，西段东西长十丈，南北十九丈二尺。四至为东至大道，西至崖内，南至祖师庙后崖内，北至崖内崖外梁姓。1986年，被告新绛县人民政府为原告颁发了宅基地证，存根（编号00077）载明，东西17米，南北23.7米，东至李某1、刘某1，西至集体，南至赫某1，北至路、尹某某，西北角至尹某某（李小妞丈夫）。与赫清臣西北相邻的尹某某所占宅基系尹某某父亲早年在此购得，后又向西打窑扩院，尹某某、尹保友均居住在此，尹某某居东，尹保友（尹某某兄弟）居西。截至本案之前，李小妞所住宅院已经转卖他人，第三人尹保友仍然居住在此地。1980年，新绛县人民法院民事调解书确认鞠家南边两孔窑及院基归张某某所有（鞠荣花之母）。1987年张某某立遗嘱其财产均由鞠荣花继承所有，其中包括与尹保友有争议的院基，并经公证。后第三人鞠荣花多次申请土地确权，并历经几次诉讼后，被告新绛县人民政府于2013年7月17日作出[2013]001号处理决定，该争议与李小妞、尹保友无关，并对鞠荣花的宅基四至作了确认。第三人李小妞、尹保友不服该决定曾向运城市中级人民法院提起诉讼，之后撤回起诉。原告赫清臣得知该确权决定后认为侵犯了其合法权益，向运城市人民政府申请复议，复议维持该处理决定，原告不服故而提起诉讼。
另查明，庭审中被告新绛县人民政府陈述其在作出本案所诉处理决定过程中组织调解，但鞠荣花一方坚持不予调解故未能进行。第三人鞠荣花对此予以认可。关于原告与第三人之间的纠纷，被告新绛县人民政府组织调解因同样原因未果。另外，李小妞编号260101220的新绛县城乡宅基地有偿使用登记表（卡）上四至，东至小巷，西至闫某某（尹保友妻子），南至赫清臣，北至小巷；闫某某的新绛县城乡宅基地有偿使用登记表（卡）上四至，东至李小妞、崖，西至鞠荣花，南至崖，北至小巷。
本院认为，1950年被告新绛县人民政府为原告赫清臣家颁发的房窑证西至鞠某某（第三人鞠荣花之父）及祖师庙，而第三人鞠家房窑证上载明东至大道。仅从该房窑证上载明内容对双方是否相邻不能明确认定。根据1986年被告为原告颁发的宅基地证存根表明，原告宅基地西至集体，北至路、尹某某，西北角至尹某某（李小妞丈夫）。经本案查明事实，尹某某所占宅基系尹某某父亲早年在此购得，后又向西打窑扩院，尹某某、尹保友（尹某某兄弟）均居住在此，尹某某居东，尹保友居西。截至本案之前，李小妞所住宅院已经转卖他人，第三人尹保友仍然居住在此地。也即，争议地块的现状为原告赫清臣居东，赫清臣西邻为尹某某原先所占宅基，现已转卖他人。再往西为尹保友所占宅基，现仍由尹保友居住。而被告新绛县人民政府所作处理决定中确定第三人鞠荣花四至中东至大道，而尹保友所居住宅基地即在该确权地块以东，由此可知赫家与鞠家并不相邻。同时，根据李小妞和闫某某的新绛县城乡宅基地有偿使用登记表（卡）上四至可以印证赫鞠两家已不相邻的事实。本案争议地块系第三人鞠荣花继承所得，被告依据第三人鞠荣花的申请，在调解不能的情况下依法作出处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告运城市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定作出[2016]1号行政复议决定，维持新绛县人民政府作出的处理决定，程序合法。综上，原告赫清臣主张被告作出的处理确定侵犯了其合法权益，没有充分证据证实，对原告要求撤销新绛县人民政府作出的处理决定及运城市人民政府作出的复议决定的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赫清臣的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告赫清臣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 吴淑敏
代理审判员 申 龙
代理审判员 张俊青
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 何 敏