四川省绵阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）川07民终2465号
上诉人（原审原告）宁夏南方房地产开发有限公司。住所地，宁夏回族自治区西吉县吉强中街商场*号楼。
法定代表人徐光存，该公司董事长。
委托代理人杨帆，四川真道律师事务所律师。
上诉人（原审被告）绵阳交通发展集团有限责任公司。住所地，绵阳市剑南路西段**号。
法定代表人寇子胜，该公司董事长。
委托代理人陈敏，四川道融民舟律师事务所律师。
委托代理人程建，四川道融民舟律师事务所律师。
一审第三人绵阳东瓯置业有限公司。住所地，绵阳市涪城区警钟街**号。组织机构代码证为31458533-9。
法定代表人滕荣坚，该公司董事长。
委托代理人李雪，四川真道律师事务所律师。
上诉人宁夏南方房地产开发有限公司（以下简称“南方公司”）、绵阳交通发展集团有限责任公司（以下简称“交发集团”）因与一审第三人绵阳东瓯置业有限公司（以下简称“东瓯公司”）建设工程合同纠纷一案，不服绵阳市涪城区人民法院（2015）涪民初字第4756号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
南方公司上诉请求：撤销一审判决，改判交发集团单方面解除合同的行为无效。事实和理由：一审判决在查明本案事实并正确认定交发集团依据非不可抗力的因素单方面解除合同基础上，又认定本案合作协议已不可能实际履行，交发集团单方面解除合同的行为符合法律规定是完全错误的。我国合同法及有关司法解释并未明确规定政府政策调整属于情势变更情形。一审法院推定市六届人大常委会第32次会议作出的专题审议意见构成情势变更是错误的。
交发集团上诉请求：在维持一审判决结果的基础上，认定案涉合作协议系因不可抗力导致无法履行，经双方协商一致解除。事实和理由：涉案合作协议的解除是因不可抗力所致。在合作协议因不可抗力无法履行后，交发集团与南方公司经协商一致解除了合作协议，并非交发集团单方解除。交发集团的答辩意见与上诉理由相同。
南方公司答辩称，本案情况不属于情势变更或不可抗力，是可以预见、可以避免、可以克服的。人大专题问询形成的意见并非决定。6月8日和6月10日的函件并非南方公司起草，南方公司为避免损失扩大不得已才签字盖章。
东瓯公司答辩称，同意南方公司意见。
南方公司向一审法院起诉请求：判决确认被告于2015年6月4日单方面解除《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》的行为无效。
一审法院认定事实：2014年9月6日，原（甲方）、被告（乙方）签订《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》，载明经绵阳市人民政府批准，通过公开招商比选，评定乙方为警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）BOT项目中选投资人，开工日期拟定时间为2014年11月19日，竣工日期拟定时间为2016年5月19日；合作方式，该工程采用BOT模式建设，由乙方全额投资，项目竣工验收合格发放经营权证起计算使用期限，乙方享有本项目40年的合理使用权，约定的40年合理使用期满，乙方在保证设计质量和使用功能前提下无条件移交给甲方；履约保证金3000万元，乙方在本协议签订的同时办理乙方交纳的投标保证金转换履约保证金手续，履约保证金在恢复地面道路交通后3个工作日内退给乙方作为抵扣地面景观等建设工程款之用；乙方必须在绵阳市成立有限责任公司（项目公司），具体实施本项目的投资建设、运营和移交，并由乙方与项目公司就本协议项下乙方应承担的责任和义务向甲方承担连带责任；违约责任，由于甲方原因未能取得政府批准与支持，致使无法履行合同或合同失效，除及时退还乙方的履约保证金外，对于因招商比选造成乙方前期勘察、设计、投资比选所产生的全部损失予以赔偿；合同签订生效后，除不可抗力外（战争、严重水灾、火灾、台风和地震以及经双方同意属不可抗力的事故），甲乙双方不得无故变更或解除；在履行合同过程中，因遇不可抗力事故，甲乙双方均应采取有效措施尽力减少损失并阻止损失的扩大，若确需变更或解除合同时，要求变更一方应及时通知对方，对方接到通知3天内给予答复，逾期未答复视为同意；乙方在绵阳成立项目公司后，双方签订补充协议进行确认，并由项目公司承继享有和履行乙方在本项目的权利和义务，乙方与项目公司就本协议项下乙方的义务和责任承担连带责任；合同经双方代表签字或盖章后生效。该协议签订后，由原、被告公司的法定代表人签字或签章，原告公司有授权代表签字，并加盖双方公司印章。合作协议签订后，原告按约向被告交纳了履约保证金3000万元。
2015年5月28日，绵阳市六届人大常委会第32次会议通过《关于警钟街地下空间开发项目专题审议和询问的意见》，表明市人大常委会对该项目持否定态度，并于次日向绵阳市人民政府印发了该意见。后绵阳市人民政府研究决定，停止实施警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）及公共通道管网系统项目，并向本案被告发出《关于停止实施警钟街地下空间开发（兼顾人防）项目的通知》，要求被告依法、合规、妥善处理后续问题。
同年6月4日，被告向原告发出《关于停止实施绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）及公共通道管网系统项目的函》，该函载明，“……因该项目建设过程中拟拆除的4座人行天桥中的天津桥、富临桥具有一定的历史文化价值，一旦拆除损失将无法挽回，以及本项目的建设将导致交通更加拥堵，不符合畅通绵阳建设的要求等原因，绵阳市人大常委会进行了专题审议和询问，对本项目开发持否定意见，因此，该项目的推进遇到了不可克服的困难。按照绵阳市人大常委会审议意见，经绵阳市人民政府研究，决定停止实施本项目。为此，我公司特就相关事宜函告如下：1、自贵公司收到本函之日起，贵公司与我公司签订的《合作协议书》终止履行，请贵公司立即停止与本项目实施相关的一切工作。2、对于《合作协议》终止履行后相关事宜的处理，希望双方本着友好协商的原则，尽快依法依规妥善处理”。原告及第三人的法定代表人均于同日在该函上签名，并签署“已收到”。同年6月8日，被告再次向原告发函，载明“……2015年6月4日我公司与贵公司就警钟街地下空间开发（兼顾人防）项目善后相关工作做了初步沟通，现就善后相关事宜函告如下：1、自贵公司收到本函之日起，请贵公司在7个工作日内，真实、合法、完整的提供截止2015年6月4日以前与该项目投入相关的证明资料。2、请贵公司以书面形式委托授权代表人，全权代表贵公司与我公司就该项目善后相关工作进行商谈。3、请贵公司与我公司及时办理退还履约保证金相关手续事宜”。原告于2015年6月9日领取该函。
2015年6月10日，原告向被告回函，表明“收到贵公司关于警钟街地下空间开发（兼顾人防）项目善后相关工作函，现给予回复：1、我公司自招标至今一年多时间，产生的相关证明资料太多，需要细致的整理，待整理完毕函告贵公司。2、待资料整理完整后，我公司会授权代表与贵公司商谈”。同日原告还向被告发出《关于退还警钟街地下空间开发项目保证金的函》，载明“……现因合作双方终止合作协议，请贵公司将该保证金3000万，分两笔退还至如下帐户……”。2015年6月12日，被告按原告指定帐户退还了原告保证金3000万元。
2015年8月4日，原告向被告发出《关于绵交发司（2015）47号文件的回函》，载明“……确定我公司为第一中标人。此后于2014年9月6日我公司与绵阳市政府指定的业主单位绵阳市交通发展集团有限公司签订《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》，在2014年10月16日我公司又与绵阳市涪城区人民政府签订了《协议书》，随后我公司按照招投标文件规定在绵阳成立了项目投资公司——即绵阳东瓯置业有限公司……但开工在即，在2015年5月28日被市人大常委会、政府借故停止……我方认为，这种随意借故停止招投标法定程序招商引资项目的行为违背了合同的严肃性和诚实信用原则，不符合合同约定和法律规定，理由如下：一、……绵阳市人大常委会仅能撤销绵阳市区、县人大代表大会作出的不当决议，对于由绵阳市第六届人民代表大会第六次会议决议通过关于‘启动警钟街、文化广场等地下空间开发’决议，2015年5月28日市六届常委会第32次会议是没有任何权利将其撤销或终止的。因此我公司认为你方……解除《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》不符合宪法和法律规定……我公司坚持要求贵我双方继续履行《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》。二、根据《中华人民共和国规划法》第七条：‘经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改’……绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）与公共通道管网系统项目经合法招标，按招标文件设立的项目公司绵阳东瓯置业有限公司已经通过市发改委和人防双重立项……如果你方执意解除《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》，那么请你方严格按照法律法规的程序依法行使解除权……请贵司不要草率的作出决定，况且我司对贵司解除合同的行为仍表示异议，为了给各方充分协商协调的时间和机会，我公司希望将你方解除合同的异议期限延长至2015年12月4日……”。被告于同年8月17日收取了该函。同年8月31日，被告针对该函作出复函，载明，“……我公司认为，在本项目中，我公司至今仅与贵公司发生过合同关系，而与任何其他单位均不存在合同关系或权利义务关系……本项目的终止实施，系本项目的实施遇到了不能克服的困难所导致，并非任何一方的违约行为。对于合作协议终止后的处理及各方的责任，在合作协议中已经作出了明确约定……不存在贵公司就解除合同提出异议的问题，也不存在延长贵公司对解除合同的异议期限的问题，对延长贵公司解除合同的异议期限的要求我公司不予同意”。
审理中，原告为证明自己主张，还提交了《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）及公共通道管网系统项目招商公告》、《关于绵阳市涪城区警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）及公共通道管网系统项目建议书的批复》、中标通知书、业主变更文件、绵阳市涪城区人民政府与宁夏南方公司绵阳市警钟街地下空间（兼顾人防工程）合作协议书、绵阳市交警支队会议纪要、绵府纪要（2015）26号开工前准备的会议纪要、绵阳市第六届人大第六次会议关于绵阳市政府工作报告的决议、2015年绵阳市政府工作报告、2014年绵阳市政府工作报告、2013年绵阳市政府工作报告、绵规委纪要（2014）8号等文件资料复印件，认为市人大常委会不能否定和撤销市人大代表会议作出的决定，规委会作出的方案任何单位和个人不能变动、更改和否定。被告质证认为，原告提交的上述文件材料均是复印件，且其中大部分文件材料提交时间都超过了指定的举证期限，按照证据规则，不能作为认定本案事实的证据使用。被告同时认为人大常委会、市政府作出的决议、决定不属于本案的审理范围。
第三人为证明自己主张，当庭还提交了文件交接单、绵交发司（2014）136号文件、绵市发改审批（2014）606号文件、本案被告出具给中国工程物理研究院环评中心的委托书、绵市发改环价（2015）5号文件、绵府纪要（2015）26号文件、可研编制及立项代理合同、建设工程咨询服务合同、建设工程涉及合同、技术咨询服务合同、建设工程勘察合同等。被告质证时认为，第三人未申请延期举证，其超出举证期限提交的文件材料等，不符合证据规则，不应当作为认定本案事实的证据。
另查明，第三人东瓯公司成立于2014年9月17日，经营范围包括房地产开发、销售，物业管理服务、市政工程、装饰装修工程的设计、施工（取得资质证后方可经营）。
一审法院认为，本案被告经绵阳市人民政府批准，与原告于2014年9月签订《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》，约定了双方的权利义务，原告亦按约交纳保证金。2015年5月底经绵阳市人大常委会审议，绵阳市人民政府研究决定，停止实施案涉协议项目。2015年6月原、被告间通过书面函件就后续事宜进行商谈，同年8月原告就案涉协议项目被停止一事向被告提出异议，并引发本案诉讼。
案件诉讼中，原、被告争议的焦点之一为，案涉合作协议是被告单方解除还是双方合意解除。本案现有证据显示，被告根据市人大常委会审议意见及市政府决定，向原告发出停止实施案涉协议项目的函，该函件字面意思显示被告向原告告知停止实施案涉协议项目、终止履行案涉协议，但不能反映原、被告双方有协商终止案涉协议的合意。原告及第三人法定代表人在该函件上有签名，并签注“已收到”，其意思仅能表明原告收到前述函件，亦不能显示原、被告有终止协议的合意。同时，被告不能提供其他证据证明自己主张，即原、被告经会谈协商、均同意终止案涉合作协议这一事实。故案涉合作协议的解除系被告单方解除。
原、被告争议焦点之二为，原告在2015年9月6日提起本案诉讼是否超出除斥期间。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条的规定，“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持”。原、被告在案涉协议中约定“若确需变更或解除合同时，要求变更一方应及时通知对方，对方在接到通知3天内给予答复，逾期未答复视为同意”，所约定的“3天内给予答复”的期限只限于合同的变更，不涉及合同的解除。被告认为，除斥期间不存在中断、中止、延长的情形，本案即使终止日为法定节假日，也不存在延长，原告起诉已超出法定除斥期间。一审法院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定了期间的起算及届满日认定方式，其中第三款规定，“期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期”，该条款内容不属于期间延长或顺延期间范畴，仍然属于对期间届满日为节假日时如何计算届满日的规定。本案被告在2015年6月4日向原告发出终止履行案涉协议，原告于2015年9月6日向本院提起诉讼，而2015年9月3日、4日、5日系国家规定的纪念日放假与调休日，原告在2015年9月6日提起诉讼，未超出除斥期间。
双方争议焦点之三为，东瓯公司作为本案第三人是否适格。被告认为根据《民事诉讼法》的规定，有独立请求权的第三人应当采取提起诉讼的方式加入诉讼，无独立请求权的第三人应当主动申请或经人民法院通知的方式加入诉讼，本案原告直接将东瓯公司列为第三人违反了法定程序。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十二条“原告在起诉状中直接列写第三人的，视为其申请人民法院追加该第三人参加诉讼。是否通知第三人参加诉讼，由人民法院审查决定”的规定，经审查，原告将东瓯公司列为第三人未违反法定程序，东瓯公司作为第三人参加本案诉讼，亦无不当。
原、被告争议焦点之四为案涉合作协议解除之效力，亦即解除之事由是否成立。被告主张，案涉合作协议项目的终止，原因在于市人大常委会的审议意见与市人民政府的决定，该原因对于原、被告来说构成不可抗力。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条第二款，“本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”，在司法实践中不可抗力一般理解为包括地震、洪水、战争等自然灾害与社会异常事件。案涉合作协议解除的原因虽不可归责于被告，但其性质不属于不可抗力，也不属于双方约定的不可抗力事故。
被告解除合同之事由虽非不可抗力，但不当然等同于该合同不应解除。查明显示，原、被告所签案涉合作协议，系经市人民政府批准，协议内容也非单一商业开发，另还有承载社会服务等公共利益性质。协议成立后，按照市人大常委会审议意见，政府决定停止实施协议项目。据此，该协议成立后的客观情况发生重大变化，协议已不可能实际履行。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”，被告解除案涉合作协议之事由符合前述法律规定。同时原告在2015年6月10日发给被告的回函及退还保证金的函件所载明内容，亦表明其对被告解除合作协议、终止履行不持异议。原告在2015年8月再次发函中，才提出对被告解除合同有异议，并认为对于由绵阳市第六届人民代表大会第六次会议决议通过关于‘启动警钟街、文化广场等地下空间开发’的决议，市六届常委会第32次会议是没有任何权利将其撤销或终止。一审法院认为，市人大常委会、市人民政府对涉及本案协议项目的事项是否有权审议或决定终止，非民事案件审查范围。同时，原告不能证明该审议或决定失效，故其要求确认被告在2015年6月4日解除案涉合作协议的行为无效之请求不能成立。
遂判决：驳回原告宁夏南方房地产开发有限公司的诉讼请求。
二审期间，当事人未提交新的证据。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：交发集团系绵阳市国资委出资设立的国有独资企业，根据绵阳市政府的工作安排，作为案涉工程业主与南方公司签订合作协议。本院认定的其他事实与一审一致。
本院认为：关于本案合作协议无法履行的原因是否属于不可抗力问题。首先，在《绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）合作协议书》中，合同双方将不可抗力事件约定为“战争、严重水灾、火灾、台风和地震以及经双方同意属不可抗力的事故”，本案交发集团提出解除合同的原因并不包含在其中。第二，不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，但绵阳市人大常委会对案涉工程项目持否定态度的原因以及绵阳市人民政府研究决定停止案涉工程项目的原因，均与该工程的前期立项论证有关。故上诉人认为合作协议无法履行系不可抗力所致的上诉理由不成立。
关于交发集团解除合同的行为是否有效问题。绵阳市政府作出决定后，本案合作协议已经不具备履行条件。交发集团在收到绵阳市人民政府《关于停止实施警钟街地下空间开发（兼顾人防）项目的通知》后，向南方公司发出《关于停止实施绵阳市警钟街地下空间开发（兼顾人防工程）及公共通道管网系统项目的函》，主张解除合同。2015年6月10日的两份函件的内容表明南方公司对交发集团解除合同的主张予以了接受，同意终止合作协议并进行清理结算。且交发集团也按照南方公司函件的要求向其退还了保证金3000万。因此，双方的合同关系已于2015年6月10日解除，双方应当根据《中华人民共和国合同法》第九十七条、第九十八条的规定，按照合作协议中结算、清理条款的约定以及合同履行的具体情况进行清理、结算，南方公司单方对解除合同反悔没有法律效力。故对南方公司要求确认交发集团解除合同行为无效的上诉请求本院不予支持。
综上所述，上诉人的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由宁夏南方房地产开发有限公司、绵阳交通发展集团有限责任公司各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 左 迪
审判员 冯安石
审判员 罗 琴
二〇一七年二月十日
书记员 陈建容