浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终38号
上诉人（原审原告）陆李明，男，1959年11月2日出生，汉族，住安吉县。
被上诉人（原审被告）湖州市民政局，住所地湖州市青铜路99号。
法定代表人姚广民，该局局长。
出庭应诉负责人沈建军，该局副局长。
委托代理人李建军，该局优抚安置处处长。
上诉人陆李明因与被上诉人湖州市民政局民政行政确认一案，不服安吉县人民法院（2016）浙0523行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月10日立案受理后，依法组成合议庭，于同年4月26日公开开庭进行了审理。上诉人陆李明，被上诉人湖州市民政局的副局长沈建军及委托代理人李建军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告系安吉县公安局递铺派出所民警。2014年10月14日，原告上班后于上午9时许骑公共自行车从递铺派出所出发到安吉县公安局办事，途径递铺镇古鄣路段时，与车牌为浙Ｅ×××××的重型货车发生刮擦事故。原告随即被送往安吉县人民医院就诊。同年10月31日，安吉县公安局交通警察大队作出安公交认字【2014】第00136号《道路交通事故认定书》，认定浙Ｅ×××××重型货车未按操作规范安全驾驶，是造成事故的主要原因，负事故主要责任；原告驾驶自行车借道通行时未让本车道内车辆先行，是造成事故的次要原因，负事故的次要责任。2015年1月28日，原告向安吉县公安局提出申请，要求安吉县公安局向安吉县民政局申请评定并申领因公致残的《伤残人民警察证》。同年8月13日，中国人民解放军第一一七医院对原告进行了检查，鉴定为右侧多发肋骨骨折、左第6肋骨骨折，伴双侧液气胸及T7椎体压缩性骨折伴右侧横突骨折，现肺功能检查有限制性通气功能及肺弥散功能障碍，根据《军人残疾等级评定标准（试行）》第五条第39款规定，建议评为五级残疾。2015年12月24日，安吉县公安局出具安公政字【2015】23号《关于陆李明申请评定因公致残有关情况的报告》连同申请材料上报安吉县民政局。2016年1月11日，安吉县民政局在《评定、调整伤残等级审批表》上签署拟定因公五级意见，并出具安民字【2016】8号《关于给陆李明同志评定残疾等级的请示》上报湖州市民政局。2016年3月11日，湖州市民政局在《评定、调整伤残等级审批表》上签署拟定因公五级意见，并出具湖民优【2016】6号《关于要求给陆李明同志评定伤残等级的请示》上报浙江省民政厅。2016年3月22日，浙江省民政厅收到湖州市民政局报送的上述请示和相关材料附件。同年3月25日，浙江省民政厅初步审查后认为原告负交通事故次要责任，不符合评残条件，遂将上述请示及相关材料附件退回湖州市民政局。2016年3月28日，湖州市民政局收到浙江省民政厅退回的材料后于同年5月9日作出《不予评定伤残等级决定书》。5月11日，湖州市民政局将《不予评定残疾等级决定书》及相关材料附件退回安吉县民政局。5月13日，安吉县民政局将上述材料退回安吉县公安局。6月1日，安吉县公安局将上述材料交给原告。2016年7月10日，原告请求责令浙江省民政厅对其作出《中华人民共和国伤残人民警察证》评定申请行政复议。2016年10月8日，浙江省人民政府作出复议决定，驳回原告的行政复议申请。
原审法院认为，1.关于原告发生交通事故是否是意外事件。《民政部关于国家机关工作人员伤亡抚恤工作有关问题的通知（民函（2014）343号）》中“一、国家机关工作人员因战因公负伤致残，按照《伤残抚恤管理办法》的有关规定予以评残和抚恤；其评残条件、伤残性质的认定、伤残等级评定标准、伤残抚恤金标准等参照《军人抚恤优待条例》、《军人残疾等级评定标准》等有关规定办理。”和“五、人民警察的伤亡抚恤工作按照民政部等9部门《关于印发＜人民警察抚恤优待办法＞的通知》（民发（2014）101号）的有关规定执行。”本案中，原告陆李明系安吉县公安局在编民警，因此，其伤残评定应当适用《人民警察抚恤优待办法》。《人民警察优待抚恤办法》第十条第一款规定：“人民警察死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（一）在执行任务或者在上下班途中，由于意外事件死亡的”；第二十五条规定：“因第十条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因公致残”。即人民警察在执行任务或在上下班途中，由于意外事件导致伤残的，认定为因公致残。《民政部办公厅关于国家机关工作人员参照﹤军人抚恤优待条例﹥办理评残中如何认定“意外事件”的复函（民函（2008）195号）》中明确“意外事件，是指行为人在非故意、非过失的情况下，由于不能预见的原因造成致残的情形”，同时，该复函规定，国家机关工作人员、人民警察因战因公负伤致残，其伤残性质的认定和伤残等级标准、伤残抚恤金标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等，参照《军人抚恤优待条例》及民政部《伤残抚恤管理办法》的有关规定办理。显然，该复函内容明确适用于人民警察因公致残评定工作中。虽然，此后根据民函（2014）343号通知，人民警察的伤亡抚恤工作按照民政部等9部门《关于印发＜人民警察抚恤优待办法＞的通知》（民发（2014）101号）的有关规定执行，但《人民警察抚恤优待办法》并未排除复函中对意外事件认定的适用，因此，即使是参照《人民警察抚恤优待办法》办理评残，复函中对“意外事件”的认定依然适用。而民政部复函对意外事件的解释符合法理上对意外事件的解释即确认意外事件情形时，必须严格排除故意、过失的主观状态。本案中，2014年10月14日09时，浙Ｅ×××××重型特殊结构货车载混泥土由安吉南方混泥土公司驶往递铺天荒坪北路上的吉星公馆工地，途径安吉县递铺镇古鄣路建平大厦前地段时，与前方驾驶自行车的原告发生刮擦，造成原告受伤。安吉县公安交警大队出具的道路交通事故认定书显示：“当事人陆李明驾驶自行车借道通行时，未让本车道内车辆先行。其行为违反了《浙江省实施＜中华人民共和国道路交通安全法＞办法》第四十条第一款：借道通行的车辆或者行人，应当让本道内的车辆或者行人优先通行”之规定应负次要责任。由此可见，原告陆李明在行驶过程中对交通事故的发生没有尽到注意义务，交通事故不属于在执行公务过程中发生的意外事件。2.关于伤残评定的程序问题。《人民警察优待抚恤办法》第二十八条规定：“人民警察伤残等级评定程序按照《伤残抚恤管理办法》有关规定办理”。《伤残抚恤管理办法》第八条规定，设区的市人民政府民政部门或者行政公署民政部门对报送的材料审查后，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署意见，并加盖印章。对符合条件的，于收到材料之日起20个工作日内，将上述材料报送省级人民政府民政部门。本案中，安吉县民政局于2016年1月11日在《评定、调整伤残等级审批表》上签署拟定因公五级意见，并出具安民字[2016]8号《关于给陆李明同志评定残疾等级的请示》上报湖州市民政局。湖州市民政局于2016年3月11日在《评定、调整伤残等级审批表》于上签署拟定因公五级意见，并出具湖民优[2016]6号《关于要求给陆李明同志评定伤残等级的请示》上报浙江省民政厅，超过了自收到材料之日起20个工作日内上报材料的法定期限。《伤残抚恤管理办法》第九条规定，省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见，加盖印章。对符合条件的，由民政部门办理伤残人员证（调整等级的，在证件变更栏处填写新等级），连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见（复印件），于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人，对不符合条件的，由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。本案中，湖州市民政局于2016年3月28日收到浙江省民政厅退回的材料后于同年5月9日作出《不予评定伤残等级决定书》，并在60个工作日内将《不予评定残疾等级决定书》及相关材料逐级退还至原告。在浙江省民政厅认为原告所受伤害不符合因公致残的评定要求后，由被告作出《不予评定伤残等级决定书》，符合作出《不予评定伤残等级决定书》主体要求，但在退还材料过程中，被告无证据证明已将医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）一并退还原告。综上，被告在作出《不予评定伤残等级决定书》的过程中存在程序违法，但该程序违法程度轻微，且对原告的权利不产生实际的影响，故原告要求撤销并重作《不予评定伤残等级决定书》的主张不能成立，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认被告湖州市民政局作出《不予评定伤残决定书》行为违法。二、驳回原告陆李明其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告湖州市民政局负担。
上诉人陆李明上诉称，上诉人认为原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定判决被上诉人违法，是适用法律错误，原审判决没有坚持依情依理依法，不顾事实，也不顾浙江省人民政府以浙政复（2016）200号《浙江省人民政府行政复议决定书》所判定的“对申请人（即上诉人）的权利义务产生影响的是湖州市民政局经重新审核后作出的《不予评定伤残等级决定书》”。一、原审判决没有体现对上诉人在2017年1月11日的庭审发言进行审查，遗漏了湖州市民政局的另行违法行为认定；二、原审判决认为“对原告权利不产生实际影响”的判决罔顾法律。权利是法律赋予人实现利益的一种力量，法律认为权利是指公民依法应享有的权力和利益，或者法律关系主体在法律范围内，为满足其特定的利益而自主享有的权能和利益。权利通常包含权能和利益两个方面。因为上诉人的正当申请评定伤残等级的合法权利在被上诉人程序违法的不作为和乱作为后失去了要求省民政厅继续履行行政行为的时间和权利，致使省民政厅被下级的被上诉人乱作为越级代行了义务而避过了法律追究，并且上诉人是拖着具有《中华人民共和国伤残人民警察证》的病残身体多次请假自费租车前往浙江省人民政府进行行政复议，花费很多精力和财力，应当对上诉人权利产生实际影响。综上请求二审法院对原审判决进行全面审查并重新判决。
被上诉人湖州市民政局答辩称，一、一审法院作出的判决事实清楚，证据充分适用法律正确。2014年11月14日9时陆李明发生交通事故经安吉县交警大队认定陆李明负有次要责任，后陆李明被认定为工伤并依据《人民警察抚恤优待办法》等相关规定向县级民政部门提出评残请求，后按照规定上报上级，经省厅审查认为上诉人陆李明的情况不符合评残的条件，将评残材料退回并电话告知湖州市民政局重新审核，2016年5月9日经重新审核后其作出了《不予评定伤残等级决定书》，在一审时上述过程已经详细审查并且相关的证据已提交，一审法院也作了具体事实认定，并在事实和证据的基础上驳回了上诉人陆李明的诉讼请求，因此被上诉人认为一审法院认定事实是清楚的，被上诉人湖州市民政局在整个行为过程中对陆李明评残权利没有产生实质性的影响，相关证据已充分。二、对陆李明评残的整个过程各级民政部门认真对待，尽力维护其权益，没有对其权利产生实质性的影响。上诉人在诉讼前也向浙江省人民政府提起过行政复议，从浙政复[2016]200号《行政复议决定书》中也已充分说明湖州市民政局在整个过程中没有因为自己的行为给上诉人的权利带来实质性影响。对于上诉人所说的情况其深表同情理解，但被上诉人不能任意作为。上诉人不能评残是因为其在交通事故中负有次要责任，不符合评残的条件，并不是民政部门侵犯了其权益。上诉人称民政部门一些违法的行为影响了其的权益，这种说法没有事实和法律依据。民政部门依法审查行为所依据的相关法律法规是有效的，上诉人认为适用民政部民函（2008）195号复函不符合规定的观点不能成立。综上被上诉人认为被诉的认定行为有充分的法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查本院认定的事实与原审判决一致。
本院认为，本案的争议焦点为被上诉人湖州市民政局对上诉人李陆明作出《不予评定伤残等级决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法。根据《人民警察抚恤优待办法》第十条第一款第（一）项规定，人民警察死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（一）在执行任务或者在上下班途中，由于意外事件死亡的。该办法第二十五条规定，因第十条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因公致残。《民政部办公厅关于国家机关工作人员参照<军人抚恤优待条例>办理评残中如何认定“意外事件”的复函》（民函（2008）195号）的第二条第（二）项明确“意外事件，是指行为人在非故意、非过失的情况下，由于不能预见的原因造成致残的情形”，且该复函第一条明确，国家机关工作人员、人民警察因战因公负伤致残，其伤残性质的认定和伤残等级标准、伤残抚恤金标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等，参照《军人抚恤优待条例》及民政部《伤残抚恤管理办法》的有关规定办理。由此可知，《军人抚恤优待条例》中“意外事件”的主体在主观上应不存在故意和过失，而该解释的精神也应适用于人民警察因公负伤致残的认定。根据安吉县公安局交通警察大队作出的安公交认字[2014]第00136号《道路交通事故认定书》认定，上诉人陆李明在涉案交通事故中负事故的次要责任，存在过错，故上诉人在涉案交通事故中受伤并不属于意外事件，不符合《人民警察抚恤优待办法》规定的因公伤残情形。据此被上诉人对上诉人作出涉案《不予评定伤残等级决定书》，认定事实清楚。
《人民警察优待抚恤办法》第二十八条规定，人民警察伤残等级评定程序按照《伤残抚恤管理办法》有关规定办理。《伤残抚恤管理办法》第八条规定，设区的市人民政府民政部门或者行政公署民政部门对报送的材料审查后，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署意见，并加盖印章。对符合条件的，于收到材料之日起20个工作日内，将上述材料报送省级人民政府民政部门。该办法第九条第二款规定，省级人民政府民政部门应当对公示的意见进行审核，在《评定、调整伤残等级审批表》上签署审批意见，加盖印章。对符合条件的，由民政部门办理伤残人员证（调整等级的，在证件变更栏处填写新等级），连同医疗卫生专家小组出具的伤残等级医学鉴定意见（复印件），于收到材料之日起60个工作日内逐级发给申请人，对不符合条件的，由民政部门填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，于收到材料之日起60个工作日内逐级退还申请人。本案中，被上诉人湖州市民政局在收到安吉县民政局于2016年1月11日作出的《评定、调整伤残等级审批表》及安民字[2016]8号《关于给陆李明同志评定残疾等级的请示》后，于2016年3月11日在《评定、调整伤残等级审批表》上签署拟定因公五级意见，并出具湖民优[2016]6号《关于要求给陆李明同志评定伤残等级的请示》上报浙江省民政厅，但并未能提供证据证明其在规定期限内上报材料。同时，被上诉人也未能提供证据证明，其依据《伤残抚恤管理办法》第九条规定，将医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见送达上诉人，故原审判决认定被上诉人作出被诉行政行为程序违法，并无不当。但该程序违法并未对上诉人的权利义务产生实际影响，故上诉人提出重新作出评定伤残等级决定的请求本院不予支持。
综上，被上诉人作出的《不予评定伤残等级决定书》认定事实清楚，适用法律、法规及规章正确，虽程序违法但对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆李明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汤政强
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 凌烈妮