福建省龙海市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0681行初11号
原告黄海原，男，1958年7月13日出生，汉族，农民，住漳州市芗城区，
委托代理人郑少泽，福建英合律师事务所律师。
被告漳州市芗城区芝山镇人民政府，住所地漳州市芗城区胜利西路869号，统一社会信用代码：11350602003878863L。
法定代表人罗云漳，镇长。
委托代理人蔡清良、徐艳微，福建南州律师事务所律师。
原告黄海原因要求确认被告漳州市芗城区芝山镇人民政府（以下简称“芝山镇政府”）于2015年12月17日作出的强制拆除行为违法一案，于2017年4月24日向本院提起行政诉讼。本院立案后于2017年4月28日向被告芝山镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，并于2017年8月7日和10月16日两次公开开庭审理了本案。原告黄海原及其委托代理人郑少泽，被告芝山镇政府的人大副主席郭庆瑞及委托代理人蔡清良到庭参加了诉讼。期间双方当事人以协调和解为由，申请延长期限两个月。本案现已审理终结。
被告芝山镇政府于2015年12月17日组织相关人员对位于漳州市××区××号房屋实施了强制拆除。
原告黄海原诉称，2015年8月18日漳州市芗城区人民政府（以下简称“芗城区政府”）发布《关于下碑片区、北仓片区收储用地征地拆迁的通告》（以下简称为“征迁通告”）及《关于印发〈芗城区北仓片区、瑞京片区（含瑞京路西段三期）、下碑片区及北庙片区项目房屋征迁补偿方案〉的通知》（以下简称“征迁方案”），原告所有的漳州市××区××号房屋位于征地拆迁范围内，征地拆迁人为芗城区政府。2015年9月15日，被告组织测绘单位对涉案房屋进行测绘评估，并出具《漳州市北仓片区房屋征收测量平面图》（以下简称“测量平面图”）给原告，测量评估确认涉案房屋的砖木结构面积216㎡，其他结构面积20.88㎡，总建筑面积236.88㎡。此后被告通知原告，原测绘单位所作测绘评估意见不正确，只能参考《征迁方案》第十六条附表四“其他结构货币补助标准为200-450元/平方米”的规定，给予案涉房屋450元/平方米的补偿。但是原告房屋事实上确属砖木结构，并于2004年初建成，属于《征迁方案》中认定的“2002年航拍图上无标注但2009年地形图上有标注的住宅”。因此原告没有同意被告的补偿方案。2015年12月17日，被告在没有任何征兆的情况下，违法组织一百多人对涉案房屋实施强制拆除。在此之前，从未有相关部门向原告作出认定违章建筑的行政文书，亦未要求原告自行拆除。从2015年12月31日起，原告踏上信访投诉之路，要求政府部门对被告实施强制拆除房屋的违法行为进行处理，并给予原告相应补偿安置。但被告、芗城区政府、漳州市人民政府均认为涉案房屋是违章建筑，且为临时建筑类别里的其他结构，只同意按450元/平方米进行补偿。综上，原告认为被告作为北仓片区征迁项目的组织实施单位，在测绘单位出具测绘意见后又推翻原测绘意见，在没有依法认定涉案房屋为违章建筑的情况下即实施违法强制拆除，请求法院确认被告芝山镇政府对原告位于漳州市××区××号房屋实施的强制拆除行为违法，本案诉讼费由被告承担。
原告黄海原向本院提交了如下证据：A1.证明、A2.门牌，以上证明原告所有的坐落于漳州市××区××号住宅房屋的门牌号是××，该门牌系原告从甘棠村村委会领取；A3.照片、A4.《测量平面图》，以上证明涉案房屋系砖木结构，面积216平方米，其他结构面积20.88平方米，总建筑面积236.88平方米；测量执行规范为《房产测量规范》GB/T17986、《漳州市区房屋拆迁安置补偿标准》；A5.《征迁通告》，证明涉案房屋位于征地拆迁范围中；A6.芗城区政府的《征迁方案》，证明内容如下：1、《征迁方案》第二条证明涉案房屋位于北仓片区征迁范围内；2、第三条规定征迁部门系芗城区政府；3、第十条第2点证明批建手续不完整及违法、违章建筑有效面积的认定以2002年航拍图、2009年地形图和相关资料等为依据；4、第十一条第（一）项规定根据房屋结构不同情况，住宅按附表一所列标准进行货币补偿；5、第十一条第（二）项规定选择货币补偿的奖励方式；6、第十四条规定装修补助；7、附表一《被征迁住宅货币补偿标准》规定砖木结构房屋补偿单价为每平方米3860元，附表六中四类的装修补助标准为每平方米100元；A7.芗城信告知访字[2015]304号《信访事项受理告知单》、A8.漳芗芝信告字[2016]1号《信访事项受理告知单》、A9.漳芗政信复告[2016]15号《信访事项复查受理情况告知单》、A10.漳芗芝信告字[2016]13号《信访事项受理告知单》、A11.漳芗芝复字[2016]13号《关于邹跃进、黄海原信访事项处理意见书》，以上A7-A11证明：1.2015年12月31日原告向芗城区区委、区人民政府信访局反映被告违法强拆事宜；2、经多次反映，被告最终于2016年7月15日向原告作出《关于邹跃进、黄海原信访事项处理意见书》，承认其违法越权认定原告涉案房屋系违章建筑，并违法实施强制拆迁行为。A12.漳芗政信复延告[2016]13号《信访事项复查延期办结告知单》、A13.漳芗政信复字[2016]15号《信访事项复查意见书》，以上证明：1、2015年9月15日龙岩从众测绘有限公司测绘人员对涉案房屋进行初次测绘评估；2、征迁工作小组曾与原告商谈动迁事宜；3、芗城区人民政府认为涉案房屋为临时建筑类别里的其他结构；A14.漳政信复告字[2017]3号《信访事项复核受理告知书》、A15.漳政信复字[2017]16号《信访事项复核意见书》，以上证明被告违法强制拆除涉案房屋；A16.视频（光盘）、A17.照片，证明2015年12月17日被告组织上百人对涉案房屋实施强制拆迁行为；A18.《诉讼代理合同》、A19.厦门增值税普通发票，A20.银行转账流水，证明原告为本案诉讼聘请律师付出律师代理费22610元。补充证据为A21.《房产测量规范》GB/T17986，证明涉案房屋结构依照规范标准是砖木结构。
被告芝山镇政府辩称，1、征地过程中被告并未对涉案建筑物实施强制拆除，不是适格的被告主体，依法应驳回原告的起诉。2、原告主体不适格，原告没有提供证据证明其是涉案房屋的产权人或其他权利人，应承担举证不能的不利后果。因此原告主体不适格，不符合受理条件，依法应驳回原告的起诉。3、本次征地拆迁行为合法有据，手续完整，程序正当。福建省人民政府闽政地[2009]310号文，批复同意将漳州市芗城区境内农用地22.0098公顷转为建设用地，征收集体所有土地合计27.0598公顷。取得批复后，有关单位即依法公告征收土地方案及征地补偿、安置方案，明确土地补偿、安置标准等各项有关内容，之后依法对征收范围内土地进行勘测定界，并通知相关利害关系人到现场配合丈量土地、房产。本案中，测绘公司于2015年9月15日对涉案房屋进行初次测绘评估，为准确评估房屋结构性质，被告联合芗城区城建局、芗城区惠民拆迁公司以及测绘单位对涉案房屋再次进行测评，最终确定涉案房屋的结构为临时建筑类别里的“其他结构”。4、涉案房产不具有合法批建手续，系违法违章建筑物，相关执法单位实施强制拆除于法有据。为有效遏制我省违法占地和违法建设，省委省政府决定自2014年起用三年时间在全省开展“两违”综合治理专项行动，为贯彻落实省委省政府精神，漳州市人民政府决定在中心城区开展为期三年的“两违”综合治理专项行动，治理范围包括芗城区、龙文区和龙海的九湖镇、颜厝镇。由于涉案房屋位于治理范围内，系违法占用农用地搭建，既未办理用地审批手续也没有办理规划许可手续，所建房屋属于违法违章建筑。据了解，相关部门在执法期间，责令原告自行拆除违法建筑物，逾期不拆除的，将组织有关部门予以强制拆除。但原告在限定期间并未自行拆除，故此相关执法机关依法予以强制拆除。综上，原告主体不适格，被告未实施强制拆除行为，原告诉求无事实依据，涉案房产系违法违章建筑物，相关执法机关实施拆除行为于法有据，请求依法驳回原告的起诉。
被告芝山镇政府向本院提交了如下证据：B1.《关于芗城区2008年第22批次改为2009年第3批次的说明》、B2.福建省人民政府文件（闽政地[2009]310号）、B3.芗城区政府文件（漳芗政文[2008]153号）、B4.漳州市国土资源局芗城分局文件（漳芗国土资[2008]第89号）、B5.建设用地项目呈报材料“一书四方案”、B6.建设项目用地预审意见书（预审编号：漳国土预[2008]40号）、B7.漳州市发展和改革委员会文件（漳发改审[2008]146号）、B8.漳州市城乡规划局文件（漳规[2008]209号），以上B1-B9证明内容如下：1、福建省人民政府批准同意漳州市芗城区2009年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收；2、批准同意将农用地22.0098公顷转为建设用地，同意征收集体土地合计27.0598公顷，涉案土地在本次征收范围内；3、征地报批手续经漳州市发改委立项批准、规划审核同意、用地预审同意等，并经漳州市人民政府同意后上报福建省人民政府批准，整个过程手续完整，材料齐全，程序合法；B9.征地告知书（存根）、回执函，证明本次征地已依法公告，原告所在的甘棠村委会收到征地告知书并对拟征土地的权属、地类、面积等均无异议；B10.芗城区政府征收土地方案公告（[2009]第12号），证明本次征收土地方案已依法公告；B11.征地补偿、安置方案公告（[2009]第12号），证明本次征地补偿、安置方案已依法公告；B12.征地红线图，证明涉案房屋纳入本次征迁范围内；B13.《征迁方案》（漳芗政文[2015]176号），证明内容如下：1、本次房屋征迁补偿方案经依法制定并公布；2、简易搭盖、临时性建筑一律按附表四临时性建筑物补助，其中建筑类别“其他结构”补偿单价为200-450元/㎡等；B14.测量平面图，证明经测绘单位测量，涉案房屋的结构为“其他”，面积为236.88㎡；B15.照片，证明涉案房屋的情况；B16.中共福建省委办公厅文件《关于开展“两违”综合治理专项行动的意见》（闽委办发[2014]7号），证明福建省自2014年起在全省开展为期三年的“两违”综合治理专项行动；B17.《漳州市人民政府关于综合治理中心城区违法占地违法建设的通告》（漳政综[2014]47号），证明漳州市人民政府决定在中心城区开展为期三年的“两违”综合治理专项行动，治理范围包括漳州市芗城区、龙文区和龙海市九湖镇、颜厝镇。补充证据为B18.龙岩闽地测绘有限公司出具的《情况说明》，证明涉案房屋建筑结构为其他结构；B19.《福建省人民政府关于漳州市区房屋拆迁安置补偿标准的批复》，证明此为测量被征收房屋的执行依据之一，据该批复载明，“砖木结构”下等为“砖外墙18-24CM厚，砖门墙12CM厚，毛条石基础，木瓦屋面，砼或斗底砖地面，普通镶板门；玻璃窗一般油漆”，根据测绘单位的现场勘察，涉案房屋实测外墙厚度为12CM不能达到砖木结构标准，且三面无粉刷保护层，承重木梁偏细，房屋内部未见一般居住设施，不能确认为住宅；B20.《漳州市芗城区大学西路中段南区建设用地拆迁安置补偿实施细则补充条款》，证明房屋征收中，对建筑结构中类似砖木但在墙面、屋面、门窗等建筑物主要组成构件方面与砖木结构有一定差距，在测绘图纸中表述为砖墙木板或砖墙瓦顶的建筑结构，仅给予材料补助和奖励。B21.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第44条-第48条、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第17条-第24条、《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条-65条。
经庭审质证，原告黄海原对被告证据B1-B8征地批准文件、B16-B17“两违”治理行动文件、B19漳州市区房屋拆迁安置补偿标准文件的真实性均无异议，但认为以上证据与本案不具有关联性；对证据B13的真实性亦无异议，但认为该征迁方案规定对批建手续不完整及违法、违章建筑有效面积的认定是以2002年航拍图、2009年地形图和相关资料等为依据，涉案房屋2004年建设，属于应予补偿对象；对证据B9-B12、B14、B20的“三性”均不认可，认为B9-B11中的征地告知书、征收方案、补偿安置方案等是否公示张贴未体现、B12征地红线图未标明原告房屋位于红线范围内，B14测量平面图从未向原告出示过，且与原告手中的测量平面图存在巨大出入，该测量结果与国家标准规范不符、B20文件落款处未加盖公章，所涉及的项目与本案无关；对证据B15照片不予认可，认为该照片显示的不是涉案房屋；对证据B18的真实性有异议，认为该情况说明描述的“砖木结构”与涉案房屋对比情况无其他证据印证，被告在强拆前未对涉案房屋进行证据保全，应承担不利的法律后果；对证据B21法律依据未作说明。
被告芝山镇政府对原告证据A1村委会证明表面真实性无异议，但认为村委会不能证明房屋产权；证据A2门牌与本案无关；证据A3照片不完整，不能反映房屋状况，也不能证明房屋结构；证据A4测量平面图未加盖公章，真实性不认可，不能作为证据使用，也不能证明房屋状况；对证据A5-A15的真实性无异议，其中A5、A6为征迁公告及方案，A7-A15为信访材料；对证据A16光盘和A17照片的真实性不予认可，认为涉案房屋确被拆除但不是被告所为；对证据A18-A20律师代理费材料的真实性无异，但认为与本案无关，应由原告自行承担；对证据A21房产测量规范的“三性”无异议，但认为房屋测量是技术性规定，应结合被告提供的证据才能作出准确结论。
本院对上述证据认证如下：原告黄海原对被告证据B1-B8、B16-B17、B19的真实性无异议，本院予以采信。原告虽对证据B9-B12的“三性”均有异议，但经审查上述文件真实性可予确认，本院亦予采信。被告证据B14测量平面图与原告证据A4相比，加盖有测绘单位公章，真实性可予确认，本院予以采信。证据B18系测绘单位出具的情况说明，因测绘人员未到庭陈述意见，该份证据只能作证据B14的参考材料，不作本案定案依据。证据B15照片和B20《漳州市芗城区大学西路中段南区建设用地拆迁安置补偿实施细则补充条款》，原告黄海原均不予认可，且认为与本案无关，本院审查同意原告意见，对证据B15、B20不予采信。B21为法律依据，真实性无异议，本院予以确认。
被告芝山镇政府对原告证据A1证明认为村委会不能证明房屋产权，理由成立，本院予以采纳，对证据A1不予采信。对证据A2门牌，被告认为与本案无关，但该门牌显示的正是涉案房屋号，本院予以确认。被告对原告证据A5-A15、A18-A21的真实性无异议，本院予以采信。证据A3、A16、A17为原告拍摄的光盘和照片，因未能显示拍摄人、拍摄时间，真实性无法确认，仅作本案参考依据。
经审理查明，原告黄海原系漳州市芗城区芝山镇甘棠村村民，其户籍地址位于甘棠村山尾94号，但原告又于2004年在甘棠村山尾××处动工建设，建筑面积为236.88平方米。2015年8月，芗城区政府发布征迁通告及方案，山尾××房屋位于此次征迁范围内。2015年9月，龙岩闽地测绘有限公司对上述房屋进行测绘评估，并作出一份《测量平面图》，载明房屋座落于芗城××××号，产权单位（人）黄海源（注：应为测绘单位笔误），执行规范为《房产测量规范》GB/T17986、《漳州市区房屋拆迁安置补偿标准》，房屋编号C106-2，总建筑面积236.88平方米，结构为其他，其中第一层为砖墙木板顶，第二层为砖墙瓦顶。但原告黄海原却以其手中另一份未加盖公章的测量平面图为据，主张其建设的房屋实际为砖木结构216平方米，其他结构20.88平方米。因对房屋建筑结构的认定存在分歧，原告黄海原与征迁单位无法达成拆迁安置补偿协议。2015年12月17日，被告芝山镇政府以涉案房屋系违法、违章建筑物为由，组织人员予以强制拆除。原告不服，从2015年12月31日起与另案当事人邹跃进共同开始向芝山镇政府、芗城区政府、芗城区信访局、漳州市人民政府进行信访。2016年7月15日，芝山镇政府作出漳芗芝复字[2016]13号《信访事项处理意见书》，认为“根据现场了解和实地察看，该两宗房屋原为鸽子养殖管理房，虽期间经过内部装修改造，但从房屋功能、建筑细节及牢固程度等方面均达不到砖木住宅结构（即每平方米3860元）的安置补偿标准。由于该两宗房屋建筑状况优于简易结构，衡量你们的建设成本，最终确认为临时建筑类别里的其他结构（即每平方米最高450元）的安置补偿标准。……同时经了解，你们的235号、××房屋系违法占用农用地搭盖的房屋，且无法提供合法的建设手续，根据国家有关规定，属于违章建筑，因此对235号、××房屋进行依法强制拆除”。2016年11月24日，芗城区政府作出漳芗政信复字[2016]15号《信访事项复查意见书》，复查结论亦确认涉案房屋为临时建筑类别里的其他结构，同意按照征迁方案实施细则的规定，给予信访人邹跃进、黄海原每平方米补偿450元，即两人各可补偿105482元、153972元（已含装修补助200元）。2017年3月8日，漳州市人民政府作出漳政信复字[2017]16号《信访事项复核意见书》，复核认定了两信访人反映的房屋均建于2004年初，且在城市规划范围内，2015年被列入漳州市北仓片区征收范围，因无法提供合法建设手续，属于违法建筑，芝山镇政府对该两宗房屋强制拆除。复核意见最终也确认两宗房屋应按临时建筑类别里的其他结构予以安置补偿，维持了芗城区政府的复查意见。但原告黄海原对此结果仍然不服，遂向人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被告芝山镇政府强制拆除行为违法。
本院认为，原告黄海原在本村原有宅基地住址之外，另行占有山尾××集体土地建成房屋投入使用，又未能提交相应的用地审批和建设规划许可手续，因该址属“城中村”，归漳州市芗城区城镇规划范围内，原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，自身存在明显过错。为此，被告芝山镇政府抗辩称涉案房屋系违法建筑，黄海原不具有原告主体资格。但经审查，在原告信访过程中，漳州各级政府均在信访答复中认定原告黄海原为涉案房屋的建设者，且被告在庭审中对此亦作了明确确认，故黄海原与本案被拆除房屋具有利害关系，有权提起诉讼，原告主体适格。被告芝山镇政府还主张其未实施强制拆除行为，不是本案适格被告。但漳州市人民政府已在对原告的信访事项复核意见书中确认系芝山镇政府对涉案房屋强制拆除，故被告的上述抗辩理由均不能成立，本院依法不予支持。同时，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条及《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十九条第一款的规定，在城镇规划区内发生的违法建设行为，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门依法查处，而镇、乡人民政府有权对乡村规划区内的违法建设行为进行查处，对在城镇规划区内的违法行为，镇、乡人民政府应当配合城市、县人民政府城乡规划主管部门或者其他有关部门查处。原告黄海原所建房屋位于城镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，依法应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、限期改正或罚款，无法采取改正措施消除影响的，可依法限期拆除。但被告芝山镇政府未经有权机关委托授权、未履行法定程序即予强制拆除，现原告诉请确认被告行为违法，符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告漳州市芗城区芝山镇人民政府作出的强制拆除行为违法。
本案受理费50元，由被告漳州市芗城区芝山镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 许祥华
人民陪审员 陈连才
人民陪审员 许黎明
二〇一七年十一月十三日
书 记 员 林建伟
附件：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》
第五十九条镇、乡人民政府对本行政区域内违反城乡规划的行为，应当依法予以制止。在乡、村庄规划区内的，镇、乡人民政府应当依法查处；在城市、镇规划区内的，应当配合城市、县人民政府城乡规划主管部门或者其他有关部门依法查处。
居（村）民委员会、物业服务企业发现本区域内违反城乡规划的行为，应当及时向城市、县人民政府城乡规划主管部门、街道办事处或者镇、乡人民政府报告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。