四川省南部县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川1321行初37号
原告四川泽旭贸易有限责任公司，住所地：南部县城新华路10号。
法定代表人杜国伟，总经理。
委托代理人吴洪伟，四川建春律师事务所律师。
被告南部县国土资源局，住所地：南部县城桂冠路。
法定代表人蒋明胜，局长。
委托代理人蔡成林，该局副局长。
委托代理人陈贵，四川龙正律师事务所律师。
原告四川泽旭贸易有限责任公司诉被告南部县国土资源局确认补缴土地出让金行为违法、不履行办理土地变更登记职责一案，于2017年8月4日向本院提出行政诉讼。本院于2017年8月4日立案后，于2017年8月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴洪伟、被告南部县国土资源局的委托代理人蔡成林、陈贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年4月26日，原告向被告申请将其通过竞拍取得的南部县城新华路2号原白鹤宾馆土地1297.69平方米，由商业用地变更为商住用地。2014年9月4日，南部县人民政府第十六届二十五次常务会议（南府纪【2014】29号）“同意按照南部县规委会第十六次会议精神将原白鹤宾馆占地1297.69平方米土地用途由商业用地调整为商住用地。”2017年4月19日，被告利用一股委托被告内设的南部县明信地价评估有限责任公司对该宗土地现状的使用价格进行评估，其评估结论为“土地使用权商业变商住用途、调整容积率应补缴地价款19250896元。”2017年5月9日，被告据此向原告发出编号为0012728号收费通知单，要求原告补缴土地出让金19250896元。针对相同委托评估事项，此前原告委托的南充宇丰土地评估咨询有限责任公司、四川鼎立土地咨询评估有限公司作出的评估结论是不需要补缴土地出让金。被告单方委托内设评估机构进行评估而以收费通知的方式要求原告补缴土地出让金，其征收行为从程序到实体都不合法，且所依据的评估报告的评估结论不科学，不符合实际。原告为了便于购买该宗土地上所建白云大厦的购房业主建立分户档案，办理房地产权属证书，多次将上述评估报告送被告备案，并申请办理土地变更登记。但被告一直以原告不补缴土地出让金为由，不给原告办理变更登记，导致购房户多次集体信访，已严重影响到南部县的社会稳定。为了维护原告的合法权益，故依法提起诉讼，请求：一、确认被告作出的要求原告补缴19250896元土地出让金的征收行为不合法；二、确认被告以改变宗地用途、容积率不补缴土地出让金为由不给原告办理南部县城新华路2号土地变更登记的行为违法；三、判令被告限期给原告完善该宗土地由商业用地变更为商住用地的变更登记手续，依法报南部县人民政府登记造册，核发国有出让土地使用权证书。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、原告的营业执照，证明原告企业基础信息。
2、2016年8月10日，原告向被告递交的《关于确认土地使用权变更用途土地估价结果的报告》，同月16日，被告办公室工作人员何健签收。
3、2013年3月7日，南府纪【2013】8号《县人民政府第16届9次常务会议纪要》。
4、2013年5月27日，被告向县政府递交的南国土资【2013】145号《关于四川泽旭贸易有限责任公司申请改变土地用途的请示》。
2-4号证据证明：1、原告依据南府纪【2010】1号第十六次规委会会议纪要、南府纪【2013】8号《县人民政府第16届9次常务会议纪要》、南国土资【2013】145号《关于四川泽旭贸易有限责任公司申请改变土地用途的请示》，请求被告办理涉案宗地的土地使用权变更手续；2、2015年10月28日，四川川地地产评估事务所有限公司作出的涉案宗地的《土地估价报告》，估价结果为：涉案宗地原商业用地（旧用途）评估总价为1438.88万元，估价日期商住用地总地价为1429.28万元，两相比较原告不需要补缴出让金。原告报请被告对该评估结果予以确认。
5、2016年12月13日，原告向被告递交《关于对土地评估结果备案及办理土地使用权变性手续的报告》。
6、2016年12月12日，原告报送被告的《土地估价报告备案表》。
5-6号证据证明：1、原告再次请求被告办理涉案宗地的土地使用权变更手续；2、原告多次请求被告办理涉案宗地的土地使用权变更手续及评估结果备案，因被告三年之久都未办理，导致众多住户信访。3、2016年12月12日，四川鼎立土地咨询评估有限公司作出的涉案宗地的《土地估价报告》估价结果：涉案宗地原商业用地（旧用途）评估总价为1438.88万元，估价日期商住用地总地价为1429.28万元，两相比较原告不需要补缴出让金。原告报请被告对该估价结果予以确认。
7、被告发给原告的2017年4月19日南部县明信地价评估公司出具给被告利用一股的土地价格评估结果通知书。
8、2017年5月9日，被告开具给原告没有盖章的收费通知单
9、国土资发【1999】318号《关于土地评估机构与政府主管部门脱钩的通知》。
7-9号证据证明：被告单方委托其下属评估机构作出的“土地使用权商业变商住用途、调整容积率应补缴地价款19250896元”的结论不合法，具体表现：（1）被告委托其下属评估机构评估，违反国土资发【1999】318号《关于土地评估机构与政府主管部门脱钩的通知》；（2）被告指定评估机构缺乏法律依据；（3）被告没有给原告送达该评估通知书所依据的评估报告，违反政府信息公开的原则，没有保障原告的知情权。（4）被告要求原告补交土地出让金属于行政征收，没有作出征收决定，仅是开具给原告没有盖章的收费通知单，从实体到程序均不合法。
10、南国土资纪【2017】3号局务会议纪要，证明：1、2013年，原告已向被告申请涉案宗地变更登记；2、被告已收到原告2014年委托宇丰土地评估咨询有限责任公司和2016年12月委托四川鼎立土地咨询评估有限公司对涉案宗地新旧用途的评估报告，两相比较原告不需要补缴土地出让金。3、被告基于“该宗土地用途变更及容积率调整后，评估补交的土地出让金存在较大差异”考虑，提出处理建议：方案一，被告重新委托一家第三方评估机构对该宗土地用途变更、容积率调整涉及的土地使用权价格进行评估，作为该宗土地补交土地出让金的依据。方案二、被告重新委托三家评估机构对该宗土地用途变更、容积率调整涉及的土地使用权价格进行评估，再把这三家评估公司估价结果取算术平均值作为最终补交土地出让金的依据。证明被告以局务会决议的方式否决了被告依据的2017年4月19日南部县明信地价评估公司的土地价格评估结果，同时否决了要求被告据此补缴出让金19250896元的通知。但该处理建议仍是由被告单方确定评估机构，缺乏合法性、公正性。
被告辩称，一、案件事实：2013年4月26日，原告向被告申请将通过竞拍取得南部县城新华路2号白鹤宾馆1297.69平方米土地由商业用地变更为商住用地，因无改变用途的批准文件，被告没有受理。2014年7月21，被告与南部县住建局联合向县政府发文，将《关于四川泽旭贸易有限责任公司申请改变部分土地用途的请示》（南国土资【2014】199号）上报县政府审批。2014年9月4日，南部县人民政府第十六届二十五次常务会议（南府纪【2014】29号）记载“同意按照南部县规委会第十六次会议精神将原白鹤宾馆占地1297.69平方米土地用途由商业用地调整为商住用途。涉及需要补缴的土地出让金，由县国土局按照现行土地市场价评估，泽旭公司按照规定补缴土地出让金及相关税费后按程序办理该1297.69平方米土地商业用地转商住用地手续。”被告根据该会议要求，对该宗土地变更用途进行了地价评估，其结果为，土地用途由商业调整为商住，容积率由原商业2.23调整为商住22.11，需要补缴土地出让金19250896元。原告不服该评估结果，遂自行委托南充宇丰地价评估咨询有限责任公司进行评估，评估结果是不需要补交出让金。南充市国土资源局地价评估中心在审核该评估结果后，告知南充宇丰地价评估咨询有限责任公司，此评估结果违反国土资源部（国土资厅发【2013】20号）文件中对土地评估的技术规范要求，随后，原告又重新委托四川川地地产评估事务所有限公司对该宗土地涉及的用途改变进行了评估。2015年10月28日，该公司出具了不补交土地出让金的评估报告。2016年12月12日，原告又委托四川鼎立土地咨询评估有限公司就商业用地变更为商住用地土地价格进行评估，评估结果为，旧用途（商业用地）评估总价为1438.88万元，新用途（商住用地）评估土地总价1429.28万元，经品迭原告不需要补缴出让金。2016年12月13日，原告向被告提交四川鼎立土地咨询评估有限公司对该宗地地价评估报告并申请备案。被告对此组织评估人员核实，四川川地地产评估事务所有限公司以及四川鼎立土地咨询评估公司提供的评估报告中涉及的部分内容不实，即把新旧用途的容积率都采用同一容积率22.11进行评估。南部县规委会第十六次会议纪要上仅针对该宗土地作为商住用途的容积率设定为22.11，并没有设定原商业用途的容积率为22.11。若前后用途都为22.11的容积率，则需要县住建局分别出具规划条件，方可确定。2017年被告就原告土地用途改变涉及地价评估的问题进行了集体研究，议定由南部县明信地价评估公司在咨询省土地估价协会后向原告出具正式报告，如原告有异议，可以通过司法程序解决。2017年4月19日，被告委托南部县明信地价评估公司对涉案土地的地价进行评估，其评估结果为：该宗土地使用权由商业变商住用地及调整容积率应补交地价款为19250896元。2017年5月9日，被告以此地价评估结果作出缴款通知单（0012728号）送达给了原告，并告知原告对此评估结果有异议，可以通过司法途径解决。目前，原告利用上述土地开发白云大厦小区商住楼早已建成，并已大部分出售，现购房户要求办理权属登记。鉴于此，原告未能完成前述土地由商业转为商住的变更登记，导致南部县不动产登记中心无法为白云大厦小区业主办理土地分户登记。二、原告的诉讼请求不应该得到法院的支持。1、原告依法应当缴纳土地改变用途出让金。根据《中华人民共和国房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）第二条、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策、促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发【2010】204号）第四条、《国土资源部、住房城乡建设部关于优化2015年住房用地供应结构促进房地产市场平衡健康发展的通知》第二条的规定，土地用途和容积率改变应当依法补缴土地出让金。原告利用涉案土地进行房地产开发时，土地用途和容积率发生了改变应当重新核定相应土地价款。2、原告申请土地用途的登记资料不全。申请国有建设用地使用权变更登记，需要提交的材料包括：国土局出具的批准文件，土地出让合同补充协议。依法需要补交土地出让价款的，还应当提交缴清土地出让价款的凭证；法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料。本案中，原告申请涉案土地变更登记时，没有提交土地出让合同补充协议和缴清土地出让价款的凭证。故无法给其办理土地用途变更登记。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内没有向本院提交作出行政行为的证据、依据。
经庭审质证，被告的质证意见是：2号证据是原告自己梳理的，没有加盖印章，被告有异议；5号证据是原告自己书写的，被告收到后，认为其申请变更登记的要件不符合法律规定，当时已明确告知原告不予受理；6号证据存在引用土地原用途容积率标准错误，被告不认可该评估结果；3、4、7、8、9、10号证据是真实的，但不能达到原告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，客观真实地证明了案件事实，本院予以采信。
经审理查明，2013年4月26日，原告向被告申请将南部县城新华路白鹤宾馆1297.69平方米土地，由商业用地变更为商住用地。2013年5月27日，被告向南部县人民政府递交的南国土资【2013】145号《关于四川泽旭贸易有限责任公司申请改变土地用途的请示》，建议批准原告取得的土地用途由商业变更为商住。2017年4月19日，被告委托南部县明信地价评估有限责任公司对该宗土地现状的使用价格进行评估，结论为，土地使用权用途商业变商住、调整容积率应补缴地价款19250896元。2017年5月9日，被告向原告发出编号为0012728号收费通知单，要求原告补缴土地出让金19250896元。该收费通知单无被告单位公章。由于原告之前自行委托的评估机构的结论是不需要补缴土地出让金，加之对被告单方委托的评估机构的资质有异议，因此，原告对被告要求补缴土地出让金的行为不服，遂向本院提起本案诉讼。
本院认为：
一、关于被告办理变更登记行政行为合法性的审查情况。
2013年4月26日，原告向被告提出土地变更登记的申请后，被告应当按照《土地登记办法》第十九条“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。”的规定，在最长不超过30日内，作出是否准予登记的决定。2013年5月27日，被告向南部县人民政府递交的南国土资【2013】145号《关于四川泽旭贸易有限责任公司申请改变土地用途的请示》中显示，被告已收到并同意原告的申请，建议南部县人民政府批准原告取得的土地用途由商业变更为商住。因此，被告在庭审答辩中称，没有受理原告申请的事实不成立。事实上，被告收到原告的申请后，既没有作出不予受理的决定，也没有作出是否准予登记的决定，致使登记程序长达几年没有终结，已大大超过了规定的办理期限。因此，被告办理原告申请土地变更登记的程序违法。
二、关于被告要求原告缴纳土地出让金行政行为合法性的审查情况。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，被告于2017年8月11号收到本院发送的起诉状副本后，既没有在15日内向本院提交通知原告补缴土地出让金19250896元的证据、依据，也没有提出延期举证的申请说明其理由，无法证明其要求原告补缴土地出让金19250896元行为的合法性及合理性，应当视为被告要求原告缴纳土地出让金没有事实根据和法律依据。举证期限逾期后，被告向本院提交了证据、依据，但原告在庭审中不同意质证。
另外，通过审查被告提供的证据，结合庭审中已经质证的原告提交的证据，足以说明被告确定原告补缴土地出让金时，单方自行委托评估机构的程序，不符合国土资源部办公厅关于发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》的通知（国土资厅发【2013】20号）第一条“要进一步健全国有建设用地使用权出让的定价程序，地价需经专业评估，底价应由集体决策。在国有建设用地使用权出让前，市、县国土资源主管部门应当组织对拟出让宗地的地价进行评估，为确定出让底价提供参考依据。委托给土地估价中介机构的，应采用公开方式。因改变土地使用条件、发生土地增值等情况，需要补缴地价款的，市、县国土资源主管部门在确定补缴金额之前，也应按照上述要求组织评估。”规定的精神。被告应当组织与原告一起，采用公开的方式，共同选择评估机构，根据评估结果确定原告是否需要补缴土地出让金的数额，确保评估程序及结果的公正、合理。被告单方委托评估机构的做法是错误的，但原告放弃该项权利的除外。
另外，被告在作出原告补缴土地出让金19250896元的通知时，未加盖本单位行政公章，不符合行政机关公文的基本要求，不具有法律效力，对原告也不产生法律上的约束力。
三、现行行政法规对不动产登记的要求。
2015年3月1日，2016年1月1日，《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》开始施行后，新发生的和正在办理的不动产登记，不再适用《土地登记办法》的规定。南部县人民政府按照该条例的规定，确定从2016年8月31日起，由被告作为不动产登记的管理机关。被告应当告知原告，重新提出不动产变更登记的申请，由被告按照该条例及实施细则的规定，办理原告的申请事项。如涉及原告改变土地使用条件需要委托评估的，按照上述规定办理。在法定办理期限内，被告决定原告应当补缴土地出让金的，如原告有异议，又不补缴土地出让金，被告应当作出不予登记的书面决定；如被告不能在法定办理期限内决定原告是否需要补缴土地出让金的，应当先行办理不动产变更登记。总之，被告应当在法定办理期限内给原告出具办理结果，不能放置不定。
被告先行办理不动产变更登记后，决定原告需补缴土地出让金的，应通过行政程序征收，防止国有资产流失。
综上，被告在办理原告提出的土地变更登记过程中，既未按照法定期限及时作出是否变更登记的行政行为，也未按照国土资源部门的要求组织公开选择评估机构，更未依法出具补缴土地出让金的通知，属程序违法。依法行政是法律、法规对行政机关的基本要求，被告应认真总结、分析工作中存在的问题和矛盾，改进行政管理手段和方法，切实履行法律、法规赋予行政机关的职责和义务，依法保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；”和《不动产登记暂行条例》第二十条“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”的规定，判决如下：
一、撤销被告2017年5月9日向原告作出的缴纳土地出让金通知。
二、在本判决生效后，由原告重新向被告提出不动产登记的申请，被告受理后，应当在30日内，依照法定程序和标准办理原告的申请事项。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。
审判长 黄海燕
审判员 柴洪林
审判员 杨晓彬
二〇一七年十月二十日
书记员 杜栎天