安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行初177号
原告：黄青春（曾用名黄平安），男，汉族，1963年4月1日出生，住安徽省宿州市萧县，
被告：萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号，统一社会信用代码证11341322752962659M。
法定代表人：武戈，县长。
委托代理人：王化猛，萧县人民政府法制办公室工作人员。
第三人：孙美清，男，1945年8月2出生，汉族，住安徽省宿州市萧县，
原告黄青春诉被告萧县人民政府土地确权行政复议一案，于2017年10月24日向本院提起行政诉讼，本院于2017年10月27日立案，于2017年11月1日向被告萧县人民政府送达了应诉通知书、起诉状副本、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭审理本案。原告黄青春、被告萧县人民政府的委托代理人王化猛到庭参加诉讼。第三人孙美清经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月11日，萧县黄口镇人民政府作出黄政（2016）60号《关于黄平安、孙美清宅基地纠纷的处理决定》，对黄青春与孙美清两家争议的东西宽5米的土地交给黄青春使用，并变更相应土地使用证。孙美清不服，申请行政复议。2017年10月11日，萧县人民政府作出萧复决字（2016）45-1号行政复议决定，撤销萧县黄口镇人民政府作出的黄政（2016）60号处理决定。
黄青春起诉称：一、萧县人民政府作出的复议决定认定事实不清，程序违法。1、复议决定认定黄青春与孙美清的土地登记证四至无争议、实际登记尺寸显示黄青春土地少5米，认定事实错误。实际情况是，孙美清所持的751号土地证标明其房屋西侧有5米宽空地，而黄青春所持340号土地证载明东侧界址为孙美清住宅的墙壁外侧。从双方所持土地证及地籍资料，可以看出双方土地证有5米宽土地重合。2、黄口国土所工作人员明确承认，在为黄青春及孙美清办证过程中，两家之间的5米宽土地被重复登记。3、人民法院裁判文书也认定黄青春与孙美清的土地证被重复登记，同时指出，双方土地使用权争议不属于人民法院受案范围，应由人民政府来处理。因此，萧县人民政府作出的复议决定认定两家四至无争议、无法确定土地是否被重复登记，属于认定事实错误。二、关于萧县人民政府所述孙美清与黄青春于1999年8月22日签订的约定争议土地归黄青春之父黄顺其所有的一份协议是否有效的问题，此协议是黄青春与同村的孙美先换地时，村民组长及会计在现场丈量，由会计所写，黄青春及孙美清均签名确认。因该会计与黄青春之父是同龄人，农村的事情通常都是以家中长辈作为代表，所以将黄青春的土地写为由其父黄顺其所有。萧县人民政府认为该约定的效力不属于行政法调整范围、应当提起民事诉讼来确定效力，该认定不成立。该协议是否有效都不能改变黄青春与孙美清土地重复登记的事实，人民政府应当对两家的土地争议作出处理，而不应以协议是否有效为由不履行法定职责。且该协议同样说明孙美清当时承认黄青春取得了争议土地的使用权。综上，请求撤销萧县人民政府作出的萧复决字（2016）45-1号行政复议决定，诉讼费由萧县人民政府负担。
黄青春向本院提交证据：萧县人民政府向黄青春颁发的萧集建（2002）字第340号集体土地建设用地使用证，载明土地东界址为“孙美清住宅”，证明黄青春的土地证包含了争议的5米土地。
萧县人民政府答辩称：一、孙美先与孙美清于1997年4月27日签订了换地协议，所换的土地就是争议的5米宽土地。后孙美先于1999年8月20日与黄青春交换该争议土地，双方签订协议。二、黄青春与孙美先换地是以孙美先与孙美清换地为前提。萧县人民政府作出的（2002）萧民一初字第1243号民事判决，已经确认孙美先与孙美清于1997年4月24签订的换地协议无效，则黄青春与孙美先换地的前提已不存在。后黄青春与孙美清对该土地产生争议。经调取黄青春及孙美清的土地登记档案，显示两证所记载的四至无争议，而黄青春实际用地比的土地证上载明的土地少了5米。1999年8月22日，孙美清与黄平安之父黄顺其签订了一份有村民组组长、会计签字的证明，约定本案争议的土地归黄平安之父黄顺其所有，因此该约定是否有效的问题应当通过民事诉讼来确认。萧县人民政府作出的复议决定符合法律规定。请求驳回黄青春的起诉。
萧县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：1、孙美清的土地登记申请书，其中显示孙美清的土地包含了该争议的5米土地；2、萧县人民法院（2002）萧民一初字第1243号民事判决书，证明孙美先与孙美清于1997年4月24签订的换地协议无效；3、宿州市中级人民法院（2013）宿中民一再终字第00007号民事裁定，且载明了孙美先所陈述的换地的经过；4、黄青春的土地登记审批表，证明黄青春土地证记载的四至无争议，实际使用土地比登记的土地少了5米；5、证明一份以及黄青春与孙美先的换地协议，证明本案孙美清和黄青春之间的争议是由换地引发，由于孙美清与孙美先的换地协议无效，则孙美先与黄青春之间的换地当然不发生效力，而该份证明由村民组长、会计签字约定本案争议土地归黄顺齐所有，该协议是否有效应由民法调整，萧县人民政府依据该协议认定黄口镇政府的确权决定认定事实不清予以撤销；6、萧县黄口镇政府黄政（2016）60号《关于黄平安、孙美清宅基地纠纷的处理决定》，证明黄口镇政府作出处理决定；7、书面答复通知书、行政复议决定书及送达回证，证明复议程序合法。
孙美清经本院传票传唤未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。
经庭审质证，黄青春对萧县人民政府提交的证据发表质证意见为：证据1，不认可，草图是后来所画，并不是登记时候的原始资料；证据2，真实性不持异议，但对黄青春没有约束力；证据3，真实性、合法性不持异议，只能证明两家土地被重复登记，与复议决定认定的事实不一致；证据4，认可真实性、合法性，可以证明黄青春的界址东侧为孙美清房屋的西墙外侧，但孙美清的土地证登记显示西墙外有5米宽土地，说明土地被重复登记；证据5，认可真实性，两家换地时经过村民小组实际丈量，且孙美清到场也没有表示异议，即使是以黄青春父亲的名义实际也是由黄青春使用；证据6，真实性、合法性无异议；证据7，复议程序没有按照法定的期限进行，萧县人民政府对复议曾经作出过一次复议决定，黄青春提起行政诉讼，后萧县人民政府自行撤销该复议决定，后又重新作出了本案被诉的复议决定，萧县人民政府的复议决定没有写清楚黄青春的身份信息。
萧县人民政府对黄青春提交的证据发表质证意见为：认可真实性，根据农村集体建设用地登记的规定，土地的四邻无论是房屋还是留有空地均登记为“住宅”，不能达到证明目的。
本院对以上证据认证如下：黄青春提交的证据，具备关联性、真实性、合法性，予以认定。萧县人民政府提交的证据1、4、5、6，具备关联性、真实性，予以认定。证据2、3、7，具备关联性、真实性、合法性，予以认定。
经审理查明：黄青春、孙美清均系萧县黄口镇老黄口村二组村民，两家土地相邻，位于老黄口行政村南徐商公路北侧，黄青春居西，孙美清居东。争议土地位于孙美清房屋西墙外，东西5米宽。1993年6月，萧县人民政府向孙美清颁发了萧集用（1993）751号集体土地使用证，登记显示其土地东西宽共计25米，包括房屋占地东西宽20米及房屋西侧5米空地。
1997年4月27日，孙美清与孙美先签订土地使用权互换协议，约定孙美清将该争议的东西5米宽土地与孙美先交换。后孙美先又将该5米宽土地与黄青春交换。2002年，萧县人民政府为黄青春办理了萧集建（2002）字第340号集体土地建设用地使用证，登记显示土地东西宽13米，东至界址为“孙美清住宅”。
1999年8月22日，黄青春、孙美清写出《证明》，载明，“孙美清屋西山为标准到黄顺其屋东山为准共计六公尺正归黄顺其永远为业”，该证明有黄青春签名“黄平安”，及孙美清、黄其荣、李夫和的签名。黄顺其系黄青春之父。
2002年8月，孙美先起诉孙美清土地使用权互换协议一案，2002年12月4日，萧县人民法院作出（2002）萧民一初字第1243号民事判决，认定双方互换土地未经发包方同意，该协议未产生法律效力，判决孙美先、孙美清于1997年4月27日签订的土地使用权互换协议无效。
关于孙美清诉黄青春侵犯宅基地使用权纠纷一案，2013年3月8日，本院作出（2013）宿中民一再终字第00007号民事裁定，认定“争议的土地被重复登记”，裁定终审驳回了孙美清的起诉；该裁定书同时记载，“孙美先陈述称：1997年4月27日孙美清用房屋西侧宽4.67米空地一块与我交换，后黄平安又以另一块承包地与我交换该争议地，并在不知孙美清早已办证的情况下办理了土地使用权证。由于孙美清、黄平安之间发生矛盾，致使我在中间左右为难。2002年12月4日萧县人民法院作出（2002）萧民一初字第1243号民事判决，确认我与孙美清之间的换地协议无效，判决后，我即退给黄平安给我的换地补偿款4000元，黄平安与争议地已毫无关系。由于孙美清已在应归还我的土地上建房，无法退还，故补偿我地皮款5000元，他们的争议与我无关，我不应承担任何责任”。
黄青春要求处理其与孙美清房屋之间的5米宽土地的使用权争议，向萧县黄口镇人民政府提出确权申请。2016年7月11日，黄口镇人民政府作出黄政（2016）60号《关于黄平安、孙美清宅基地纠纷的处理决定》，决定“黄青春与孙美清两家争议的东西宽5米的土地交给黄青春使用，并变更相应土地使用证”，该处理决定告知申请人及被申请人，如不服处理决定，可自收到处理决定60日内向上一级人民政府申请复议，也可以自收到决定30日内向萧县人民政府起诉。
孙美清不服，申请行政复议。2017年1月25日，萧县人民政府作出萧复决字（2016）45号行政复议决定。黄青春不服，提起行政诉讼。在诉讼中，萧县人民政府于2017年8月24日自行撤销了该复议决定。黄青春向本院申请撤回起诉。2017年8月30日，本院作出（2017）皖13行初4号行政裁定，准许黄青春撤回对萧县人民政府的起诉。2017年10月11日，萧县人民政府重新作出萧复决字（2016）45-1号行政复议决定，认定“孙美清和黄青春的土地登记四至无争议，黄青春的土地实际测量少五米，无法确定该争议土地是否为重复登记”，黄青春应当提起民事诉讼确认其与孙美清于1999年8月22日签订的《证明》是否有效，并以黄口镇政府对该案的争议焦点认定不清为由，决定撤销萧县黄口镇人民政府作出的黄政（2016）60号《关于黄平安、孙美清宅基地纠纷的处理决定》。黄青春不服，于2017年10月24日本院提起行政诉讼，要求撤销该行政复议决定。
黄青春在庭审中称，争议的东西5米宽土地，实际宽度为4.67米。
本院认为：本案的争议焦点为，萧县人民政府作出的撤销黄口镇政府确权决定的复议决定是否合法。
依据1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二十二条第一款之规定，土地证书由市、县人民政府颁发。依据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，萧县人民政府于1993年6月向孙美清颁发了萧集用（1993）751号集体土地使用证，将争议的东西5米宽土地登记在孙美清名下，后于2002年为黄青春颁发萧集建（2002）字第340号集体土地建设用地使用证，将争议的东西5米宽土地又登记在黄青春名下，该争议的东西5米宽土地被萧县人民政府重复先后登记在孙美清及黄青春的土地证中。且本院审理孙美清诉黄青春侵犯宅基地使用权纠纷一案，所作出的（2013）宿中民一再终字第00007号民事裁定，已认定“争议的土地被重复登记”。故萧县人民政府作出的萧复决字（2016）45-1号行政复议决定，认定“孙美清和黄青春的土地登记的四至无争议、无法确定该争议土地是否为重复登记”，属认定事实不清。黄青春起诉认为萧县人民政府复议决定认定事实不清的理由成立。但，萧县人民政府1993年为孙美清颁发的萧集用（1993）751号集体土地使用证及2002年为黄青春颁发萧集建（2002）字第340号集体土地建设用地使用证均未被有权机关撤销、注销，该两土地证现仍具有法律效力，争议的土地被先后重复登记在孙美清、黄青春的土地证之中，黄口镇政府并不属于具有土地登记职权的机关，其在两土地证现仍有效的情况下，对土地使用权作出处理决定，并决定变更萧县人民政府颁发的土地使用证，属超越法定职权。并且，当事人如不服黄口镇政府作出的处理决定，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法提起行政诉讼，而黄口镇政府处理决定告知当事人可以在收到处理决定后30日内向人民法院起诉，故属违反法定程序。综上，黄口镇政府作出的黄政（2016）60号《关于黄平安、孙美清宅基地纠纷的处理决定》依法应予撤销。萧县人民政府作出萧复决字（2016）45-1号行政复议决定，虽认定事实不清，本院对该错误予以指出，但萧县人民政府决定撤销黄口镇政府作出的黄政（2016）60号处理决定的复议结果并无不当。黄青春要求撤销萧县人民政府作出萧复决字（2016）45-1号行政复议决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄青春要求撤销被告萧县人民政府作出的萧复决字（2016）45-1号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄青春负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 戴宝琴
审 判 员 杨开琴
人民陪审员 王仲云
二〇一七年十二月十五日
法官 助理 武晓程
书 记 员 彭思远
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《土地登记规则》
第二十二条土地证书由市、县人民政府颁发。
根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。
土地证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。
《不动产登记暂行条例》
第七条不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。
跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。
国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。
《中华人民共和国行政复议法》
第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。