广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0722行初3号
原告黄安会，农民。
委托代理人符上尉，浦北县法律事务中心法律工作者。
被告浦北县白石水镇人民政府，住所地浦北县白石水镇光明路。
法定代表人戴宗局，镇长。
委托代理人陆建疆，浦北县白石水镇人民政府干部。
被告浦北县人民政府，住所地浦北县小江社区解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人阮东莲，浦北县法制办公室干部。
委托代理人方建万，浦北县法制办公室干部。
第三人黄兴强，农民。
第三人黄钰良，农民。
原告黄安会不服被告浦北县白石水镇人民政府作出的白政发（2015）22号《白石水镇人民政府关于黄安会与黄兴强、黄钰良土地权属争议的处理决定》和被告浦北县人民政府作出的浦政复决字（2015）11号《浦北县人民政府行政复议决定书》，于2015年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于同月30日受理后，于2016年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月10日公开开庭审理了本案。原告黄安会及其委托代理人符上尉，被告浦北县白石水镇人民政府的委托代理人陆建疆，被告浦北县人民政府的委托代理人阮东莲、方建万，第三人黄兴强、黄良钰到庭参加诉讼。被告浦北县白石水镇人民政府的法定代表人戴宗局，被告浦北县人民政府的法定代表人韦业葵没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浦北县白石水镇人民政府（下简称被告镇政府）于2015年8月13日作出白政发（2015）22号《白石水镇人民政府关于黄安会与黄兴强、黄钰良土地权属争议的处理决定》（下简称白政发（2015）22号《处理决定》），认定原告与第三人争议的土地坐落于浦北县白石水镇五黄村民委员会辖区，位于黄钰良廊屋、头座空地旧路之间，东至黄钰良廊屋墙距1.25米，南与新建房屋墙距6.3米，西至空地，北至空地，面积21.3平方米。大跃进以来至2011年无人使用，2011年3月，原告黄安会申请争议地建房，得到村民小组29户户主签名同意，同年5月黄安会打地基时与黄兴强、黄钰良发生纠纷，同年8月黄兴强申请争议地建房，也得到29户户主签名同意。纠纷发生后经调解未果，2012年10月17日，被告镇政府作出白政发（2012）49号《白石水镇人民政府关于黄安会、黄兴强、黄钰良土地纠纷的处理决定》，确认争议地为黄安会使用，2013年5月16日，又撤销了白政发（2012）49号《处理决定》，2015年8月13日又作出白政发（2015）22号《处理决定》，驳回原告黄安会的申请。原告不服，申请行政复议，2015年11月5日，被告浦北县人民政府（下简称被告县政府）经行政复议作出浦政复决字（2015）11号《浦北县人民政府行政复议决定书》（下简称浦政复决字（2015）11号《复议决定书》），维持了白政发（2015）22号《处理决定》。
原告诉称，被告镇政府作出的白政发（2015）22号《处理决定》，以原告和第三人都向红中村民小组申请使用争议地，村民小组的村民曾先后签名同意原告和第三人使用争议地建房，经召集村民讨论不表决给哪方使用，且双方未能提供争议地的权属凭证为由，驳回原告的申请。被告镇政府的行政行为，违反了法律规定是错误的。本案中原告与第三人之间的纠纷属土地使用权纠纷，被告可根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定的职责，依法对本案进行调处，对土地使用权属作出处理决定，被告作出驳回原告的申请是不履行法定职责的错误行为。事实上本案原告并没有向被告镇政府申请土地确权，只是申请调解，因此，被告镇政府以“决定”的行政行为驳回原告申请是明显镇错误的。被告县政府作出的浦政复决字（2015）11号《复议决定书》，维持了白政发（2015）22号《处理决定》也是错误的。请求人民法院依法判决撤销两被告的被诉行政行为。
被告镇政府和县政府辩称，被诉的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处理正确，请求人民法院依法予以维持。
第三人黄兴强、黄钰良述称，同意政府的处理决定和政府的答辩意见。
本案中被告镇政府提供的证据，除了2011年5月24日和11月10日两份《调解申请书》外，其余证据均与本案的处理结果没有关联性，本院不予确认。
经审理查明，原告与第三人争议的土地坐落于浦北县白石水镇五黄村民委员会辖区，位于第三人黄钰良廊屋、头座空地旧路之间，东至黄钰良廊屋墙距1.25米，南与新建房屋墙距6.3米，西至空地，北至空地，面积21.3平方米。2011年原告黄安会使用争议地建房与第三人黄兴强、黄钰良发生纠纷，原告黄安会于2011年5月24日和同年11月10日，两次向白石水镇人民调解委员会提出《调解申请书》，请求调解。2011年6月1日，白石水镇人民调解委员会作了受理登记，同意受理原告的调解申请。此后，被告镇政府参与纠纷的调解，并经多次调解各方当事人均未达成协议，2012年10月17日，被告镇政府作出白政发（2012）49号《白石水镇人民政府关于黄安会、黄兴强、黄钰良土地纠纷的处理决定》，确认争议地为黄安会使用，2013年5月16日，又撤销了白政发（2012）49号《处理决定》，2015年8月13日作出白政发（2015）22号《处理决定》，驳回原告黄安会的申请。原告不服，申请行政复议，2015年11月5日，被告县政府经行政复议作出浦政复决字（2015）11号《行政复议决定书》，维持了白政发（2015）22号《处理决定》。原告不服向本院提起行政诉讼，请求撤销两被告的被诉行政行为。
本院认为，本案是发生在被告镇政府辖区内的同一村民小组的个人之间的土地使用权纠纷，如属土地确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，被告镇政府有权作出处理决定。但本案发生土地使用权属争议的当事人，都没有向被告镇政府申请土地权属确权，只有原告黄安会分别两次向白石水镇人民调解委员会提出调解申请书，其中第一次于2011年5月24日，因建房与黄钰良发生纠纷，不能明确宅基地使用权属，特申请白石水镇人民调解委员会予以调解；第二次于2011年11月10日，因建房与黄兴强发生纠纷，不能明确宅基地使用权属，特申请白石水镇人民调解委员予以调解。2011年6月1日，白石水人民调解委员会对黄安会的第一次申请作了受理登记，其中记载“经审查，黄安会与黄良钰之间的宅基地纠纷，属于本级人民调解委员会的调解范围，同意受理”。受理后，被告镇政府参与纠纷的调解，并经过多次调解各方当事人未达成协议，但各方当事人也没有向被告镇政府申请土地确权。在当事人没有申请土地确权的情况下，被告镇政府于2015年8月13日作出白政发（2015）22号《处理决定》，驳回原告黄安会的申请。这显然是不当的。本案当事人只申请调解，依照有关法律、法规的规定，调解是调解组织对民间纠纷通过协商的方式达到解决纠纷的目的一种行为。2011年1月1日施行的《中华人民共和国人民调解法》第七条规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”。第二十六条规定：“人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利”。这里明确规定了调解委员会是群众性组织，不属行政机关性质，其行为不具行政强制性。当调解不成时，应当终止调解，由当事人自己选择解决纠纷的途经。本案中被告镇政府在调解不成时，即以镇政府的名义作出具有行政强制的白政发（2015）22号《处理决定》，违反了调解法的基本原则，显然是不当的，依法应予以撤销。被告县政府作出浦政复决字（2015）11号《复议决定书》），维持了白政发（2015）22号《处理决定》也是不当的，依法也应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告浦北县白石水镇人民政府于2015年8月13日作出的白政发（2015）22号《白石水镇人民政府关于黄安会与黄兴强、黄钰良土地权属争议的处理决定》；
二、撤销被告浦北县人民政府于2015年11月5日作出的浦政复决字（2015）11号《浦北县人民政府行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告浦北县白石水镇人民政府负担。
如不服本判决，可判在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
审 判 员 陈庭辉
人民陪审员 宁良兴
二〇一六年五月三十日
书 记 员 廖显华