吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉08行初9号
原告洮南市胡力吐蒙古族乡中学。
法定代表人李洪涛，校长。
委托代理人周宏斌，吉林梓辛律师事务所律师。
被告白城市人民政府
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继锋，白城市政府法律服务中心副主任。
第三人洮南市胡力吐蒙古族乡胡力吐村村民委员会。
法定代表人耿学江，主任。
委托代理人李玉章，吉林百石律师事务所律师。
原告洮南市胡力吐蒙古族乡中学（以下简称胡力吐乡中学）不服被告白城市人民政府作出的白政复决字（2016）4号复议决定，于2016年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月10日立案后，向被告送�了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月28日公开开庭审理了本案。原告胡力吐乡中学委托代理人周宏斌，被告白城市人民政府委托代理人王继锋，第三人洮南市胡力吐蒙古族乡胡力吐村村民委员会（以下简称胡力吐村委会）法定代表人耿学江及其委托代理人李玉章、证人赵庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白城市人民政府于2016年4月8日作出白政复决字（2016）4号复议决定。内容如下：申请人胡力吐村委会申请撤销洮政土决字（2015）34号土地权属行政决定。本机关经书面审理查明，双方对争议地边邻四至没有异议，对争议地现状是胡力吐乡中学经营管理、对外发包的事实没有异议。胡力吐乡中学有组织机构代码证，是独立法人单位。争议土地村上认为是借用，胡力吐乡中学认定是赠与。洮南市人民政府依据赠与的事实，将争议土地确定所有权为国家所有，使用权为现经营管理人胡力吐乡中学。本机关审理认为，学校校田地的形成过程，有其历史的原因。确权决定要尊重历史，面对现实。被申请人确权决定存在以下几个问题：1.胡力吐乡中学成立时是乡（村）集体办中学还是公立中学，中间怎样变化事实不清。2.胡力吐乡中学在成立过程中，是集体经济组织还是全民所有制单位，体制如何变化事实不清。3.争议土地是赠与还是借用事实不清，是否还有第三种情形。土地的来源是集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”之规定，其争议土地的性质原是集体土地，但集体土地符合法定情形，按照相关法律规定，属于国家所有。被申请人确权决定依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款第四项，把胡力吐乡中学确定为全民所有制单位，土地为接受农民集体馈赠的，证据不足。被申请人应从有利于管理、维护稳定的实际出发，依法作出确权处理。综上，被申请人确权决定认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，本机关决定撤销洮政土决字（2015）34号土地权属争议案件行政决定书。
原告胡力吐乡中学诉称，本案的基本事实是第三人胡力吐村委会为支持原告教育事业，分别于1975年、1978年赠与原告两块荒地，由原告自行开垦为耕地。现状为四块，前三块位于乡政府东、公路南侧，合计面积4.68公顷，第四块位于乡政府南、公路西侧，该耕地始终由原告经营管理。2015年，第三人胡力吐村委会以村民代表会决定为由，要求收回申请人经营的耕地，故双方发生权属争议。洮南市政府受理并查明案件事实，作出洮政土决字（2015）34号决定书，将争议地块使用权确权给原告使用。第三人胡力吐村委会不服该处理决定，向被告提出复议申请，被告违法的作出了错误的撤销决定。首先，被告撤销确权决定理由明显不成立。被告提出撤销决定的第一个理由，抛开被告是否有义务查明不论，均不影响原告使用该地的法定权利；被告撤销确权决定的第二个理由不能当然否定原告事业法人的国有性质；被告撤销确权决定的第三个理由，法律有明确规定，单位只要一直使用集体土地，就该确权其继续使用。况且，无论是赠与还是借用，其法律实质仍为馈赠，不能人为凭空想象还存在第三种情形。其次，被告作出撤销决定，并没有明确指明洮南市政府应否重新作出处理决定，属于违法。被告的复议决定�，仅简单撤销洮政土决字（2015）34号行政决定，并没有指明洮南市政府是否应查清案件事实重新作出处理决定。必然会导致洮南市政府由于复议机关没有指明应否重做，继续处理会有违法之嫌，导致该复议决定变相推定该地块为集体所有，使该复议决定替代了政府权属争议处理决定，混淆了两个不同具体行政行为的法律效力。综上，请求人民法院撤销白政复决字（2016）4号复议决定，维持原确权决定，本案诉讼费由被告承担。
原告胡力吐乡中学向本院提交了以下证据。
1.洮政发（2005）22号文件。证明洮南市政府确权决定符合该文件和法律规定，也符合国家支持农村中小学发展的政策。2.2015年8月18日陈永奎的询问笔录。内容是争议地中有三块原为胡力吐公社砖厂的土地，七十年代由村里给乡中学的。证明�议地是胡力吐村委会给乡中学的，而且不完全是耕地，不存在复议决定中认为事实不清的三种情况。
被告质证称，关于洮政发（2005）22号文件，政府作出确权决定应依据法律法规，参照规章，该文件不属于规章。关于陈永奎的询问笔录，该笔录的内容还包括：争议地在胡力吐村境内，有耕地和西山开荒地，1993年胡力吐村委会向原告要过地，赵庆能够说清地的来源是借用还是给。证明洮南市政府作出确权决定认定事实不清。
第三人胡力吐村委会质证称，有异议，原告所证明的问题是断章取义。
被告白城市人民政府辩称，撤销洮政土决字（2015）34号行政决定于法有据，并无不当。（一）被告依法立案后，进行书面审理。审理发现，洮南市人民政府在处理本案过程中存在认定�实不清，证据不足，学校校田地有其历史形成原因，调查笔录说法不一，而且被调查人存在利害关系。复议文书中撤销的理由是“认定事实不清”，提出确权中存在的几个问题也是需查清的事实，也是确权的关键所在，而且强调胡力吐乡中学成立时的状态是尊重历史，文书表述并无不当。（二）原告认为被告没有明确指明洮南市人民政府应否重新作出处理决定违法是错误的。按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“……决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”之规定，法条要求“可以责令”，所以被告撤销确权决定，没有责令洮南市人民政府在一定期限内重新作出确权决定并无不当。原告理解错误，既然撤销确权决定，就恢复到确权申请及作出阶段，确权决定需由洮南市人民政府继续作出，复议决定不能代替政府的确权决定。综上，复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请法院予以维持。
被告白城市人民政府向本院提交了以下证据、依据。
第一组证据：1.洮南市人民政府对赵庆的询问笔录。该笔录表明争议地块是胡力吐村委会给胡力吐乡中学的，有耕地，有荒地，荒地当时商量是暂种。证明洮南市人民政府作出的确权决定没有查清争议地是否为胡力吐村委会馈赠。2.赵庆的证明材料。内容是赵庆任胡力吐乡中学校长期间，胡力吐村委会给乡中学东山、西山两块地，西山为荒地，商量暂种。证明内容同上。3.国土资源局对何桂林询问笔录。该笔录中有赵庆不当校长后�还土地和1993年村里向中学要过争议地块的表述。证明内容同上。4.2015年6月22日、7月5日陈永奎的证明，可以看出陈永奎任中学校长时，有东山、西山两块地，采取租赁形式对外管理。证明原处理决定事实不清，存在矛盾之处。
原告质证称，被告提供的证据是第三人在申请确权过程中提供的证据，不能当然代表证据真实、合法。1.赵庆的询问笔录说明不了争议地是耕地还是荒地。2.赵庆在证明材料中表述不清，应该以对其作出的询问笔录为准。而且只有赵庆本人将争议地分东山、西山两块。3.陈永奎6月22日、7月5日两份证明，不能证明胡力吐村委会给乡中学的土地就是耕地，而且该两份证明不是询问笔录，书写人和签字人也不是同一人，与陈永奎8月18日的询问笔录相矛盾。4.即使证据之间相互矛盾，也不能说明原处理决定认定事实不清。
第二组证据：1.组织机构代码证，证明只靠组织机构代码证不能证明胡力吐乡中学在七十年代是全民所有制单位。2.学校对外土地发包合同及土地承包费收据。证明胡力吐乡中学没有按照当时政策规定，将该地作为学农基地使用，而是对外发包。
原告质证称，在七十年代所有学校都没有组织机构代码证和批准手续。对外发包的合同恰恰证明原告一直在使用、经营管理该土地。原告是否将该地作为学农基地的使用，不影响确权结果，且复议机关对此审查超出复议范围。
第三组证据：1.教育部、农业部、国土资源部《关于加强农村学校劳动时间场所建设意见》。2.吉教联字（2004）1号文件。3.洮政发（2005）22号文件。在吉教联字（2004）1号文件第四点中，学校原有的土地场所可调整为农村劳动实践场所，不得改变原有用途和出租。证明争议地的权属不能确定。
原告质证称，复议机关认定的撤并事实不存在，真实情况是合并，所以复议机关依据撤并的相关文件作出复议决定是错误的。洮南市人民政府应该按照文件的内容执行，严格保障学校的实践场所。
第四组证据：被告提供两份勘界图。证明争议土地的位置及四至在集体土地范围内，将其确定为国有土地不符合实际情况。
原告质证称，对证据本身没有异议，对于证明内容有异议。勘界图证明不了所要证明的问题。
第三人胡力吐村委会对白城市人民政府提供的证据均无异议。
第三人胡力吐村委会陈述称，根据白城市人民政府复议决定书中�定确权决定存在的三个问题，原告应该举证证明该中学为公立中学、为全民所有制单位，且村里的土地是赠与该中学的。争议土地一直为第三人所有，是借给胡力吐乡中学使用的，没有证据证明第三人将土地赠给原告。当时，为解决学校经费问题，将土地借给原告使用，现原告归属洮南市教育局管理，不需要由第三人承担经费，土地自然应该归还。依照《吉林省农村税费改革试点工作领导小组办公室文件》规定，被撤并学校使用的校田地等土地，属于集体经济组织的，应归还集体组织，所以原告使用的土地应归还第三人。对于原告提出的无论是赠与还是借用，其法律实质仍为馈赠的说法，根本不符合事实和法律规定。综上，第三人认为白城市人民政府作出的行政复议决定正确。
第三人胡力吐村委会向本院提交了以下证据、依据。吉�改办（2005）16号文件。证明：中学已经撤并，应当归还土地。
原告质证称，对文件的真实性无法考证。该文件不能调整本案，因为中学不存在撤并，只是校址的迁移。
被告对文件的真实性和效力没有异议。
第三人向法庭申请证人赵庆出庭作证。赵庆，男，1936年8月15日，身份证号：222302193608156819，胡力吐乡中学校长，现已退休，现住白城市玫瑰苑小区。说明胡力吐村和胡力吐乡中学的土地纠纷。学校成立时是乡办的，后来统一改成公办，经费由政府财政出资。在1976到1979年证人任校长期间，由于学校经费缺乏，就去跟各村要一些地。争议地一共有两块，证人通过原大队长何桂林要到胡力吐村的一块荒地，还有从王永贵队长处要来东山南侧一块地。当时口头协议证人退休时将土地返还，证人没有把地要下来的能力。
原告质证称，证人已经80多岁了，对相关事实已经记不清。证人没有资格证明学校的性质。证人不可能如实陈述案情，带有倾向性。争议地是四块，不是两块。
被告质证称，复议决定以书面询问笔录为主。
依据原告、被告、第三人的举证、质证，本院对上述主要证据认证如下：（一）被告提供的赵庆、何桂林的询问笔录、证明及陈永奎的两份证明，与原告提供的2015年8月18日陈永奎的询问笔录及第三人提供的赵庆的证人证言，几份证据存在“给”、“暂种”、“归还”等措辞，不能证明争议土地是胡力吐村民集体馈赠给胡力吐乡中学的。（二）被告提供的胡�吐乡中学对外土地发包合同及土地承包费收据能够证明胡力吐乡中学将土地对外发包，原告也承认经营管理的方式是对外发包，本庭予以采信。
经审理查明，本案争议的土地原为胡力吐村集体所有，原告胡力吐乡中学分别于1975年、1978年起开始使用，此后该争议土地一直由原告经营管理。2015年8月，第三人胡力吐村委会向洮南市人民政府申请收回由原告经营管理的争议土地。2015年12月1日，洮南市人民政府作出洮政土决字（2015）34号确权决定，认定双方争议地的所有权属于国家所有，使用权属于胡力吐乡中学。第三人胡力吐村委会不服，申请复议。2016年4月8日，白城市人民政府作出白政复决字（2016）4号复议决定，认定洮南市人民政府确权决定认定事实不清、证据不足，撤销该确权决定书。原告胡力吐乡中学对复议决定不服，提起行政诉讼。
本院认为，（一）从本案现有证据看，不能证明争议土地是胡力吐村民集体馈赠给胡力吐乡中学的，所以洮南市人民政府作出的确权决定认定为馈赠属于事实不清。（二）洮南市人民政府洮政土决字（2015）34号确权决定中，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，确认争议土地所有权属于国家所有，使用权属于胡力吐乡中学，但争议土地在《六十条》公布时起至1982年5月由胡力吐乡中学管理使用期间，该学校是否是全民所有制单位，体制如何，洮南市人民政府并未查清。（三）复议机关没有责令洮南市人民政府重新作出处理决定的行为，并不影响洮南市人民政府重新作出确权决定。原告认为复议决定没有责令重作应予撤销的主张本院不予支持。综上，被告白城市人民政府作出的白政复决字（2016）4号行政复议决定认为洮南市人民政府确权决定认定事实不清，证据不足，予以撤销并无不当。原告胡力吐乡中学的诉讼请求未提供充分的证据证实，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告洮南市胡力吐蒙古族乡中学的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告洮南市胡力吐蒙古族乡中学承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇�六年九月十九日
书 记 员 杨 蕊