湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终691号
上诉人（原审原告）：欧建青，女，1969年10月19日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。
法定代表人：刘素月，区长。
委托代理人：唐甜，长沙市雨花区城市房屋征收与补偿管理办公室副主任。
委托代理人：颜宏，湖南英萃律师事务所律师。
上诉人欧建青因与被上诉人长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）房屋征收决定一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初718号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
长沙市中级人民法院经审理查明：2015年9月28日，长沙市安居工程和棚户区改造项目工作领导小组向雨花区政府作出长棚组项[2015]21号《关于同意劳动东路两厢地块棚改立项的批复》，同意将劳动东路两厢地块纳入全市棚户区改造范围。2015年10月13日，长沙市发展和改革文员会作出长发改[2015]737号《长沙市发展和改革委员会关于雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目立项的批复》。2016年1月21日，长沙市第十四届人民代表大会第四次会议通过《长沙市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》，将涉案项目列入2016年国民经济和社会发展计划。2016年4月7日，长沙市发展和改革委员会向长沙市雨花棚改投资有限责任公司发函确认劳动东路两厢地块棚户区改造项目符合国民经济和社会发展规划。2016年4月11日，长沙市城乡规划局向长沙市雨花棚改投资有限责任公司作出长规函[2016]229号《关于申请确认劳动东路两厢地块棚改项目符合城乡规划和专项规划的复函》，确认劳动东路两厢地块棚改项目符合城乡规划（具体用地性质、容量指标见规划依据图），总图及方案按程序另审。2016年4月26日，长沙市国土资源局向长沙市雨花棚改投资有限责任公司作出《关于劳动东路两厢地块棚户区改造项目符合国家土地供应政策和土地利用总体规划的证明》。确认该项目符合土地供应政策，用地符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的建设用地区域内。国土和规划部门分别为该项目划定了规划调查蓝线和土地调查红线。2016年4月27日，长沙市雨花棚改投资有限责任公司向长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室发函申请启动劳动东路两厢地块棚户区改造项目征收工作。2016年5月26日，长沙市发展和改革委员会向长沙市住房保障服务局作出长发改投资[2016]425号《关于变更雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目业主单位的批复》。2016年11月18日，长沙市雨花区棚改投资有限责任公司向雨花区征收办发出《关于劳动东路两厢地块棚改项目变更业主单位的情况说明》，将业主单位由长沙市雨花棚改投资有限责任公司变更为长沙市住房保障服务局。2016年4月28日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组向长沙市住房保障服务局作出长棚组项[2016]09号《关于同意劳动东路两厢地块棚改项目立项的批复》。
2016年7月4日，雨花区政府作出雨政征告[2016]182号《关于雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收范围公告》，公告了征收范围、征收房屋用途、征收补偿政策和标准、调查登记、征收范围内禁止施行的行为及相关法律后果、联系与咨询等内容。2016年7月20日，长沙市雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称雨花区征收办）向长沙市房屋产权登记管理中心发出《关于长沙市国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》，2016年8月24日，雨花区征收办向长沙市国土资源局、长沙市城乡规划局、长沙市国土资源局雨花分局、雨花区国税局、雨花区规划分局、雨花区工商分局、雨花区地税局发出《关于长沙市国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函》，2016年8月12日，雨花区征收办发布了《关于雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收范围内房屋调查情况的公示》，并附有《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收范围内房屋调查情况表》。2016年11月25日，雨花区征收办发布《关于雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收范围内房屋调查核实情况公示》，并附有《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收范围内房屋调查核实情况表》。2016年8月10日，在劳动东路项目指挥部召开雨花区劳动东路两厢地块D片区棚户区改造项目征收补偿方案征求意见稿论证会。参会单位一致同意提交讨论的征收补偿方案。2016年8月18日，雨花区政府发布雨政征告字[2016]203号《关于<雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收补偿方案>征求意见公告》，并附《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收补偿方案》（征求意见稿）。
2016年11月4日，雨花区政府发布雨政征告字[2016]231号《关于<雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收补偿方案>征求意见及修改情况的公告》，并附《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收补偿方案》。2016年11月14日，雨花区征收办出具《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块社会稳定风险评估报告》，雨花区征收办、雨花区发改局、雨花区规划局、雨花区国土局、雨花区法制办、雨花区信访维稳等相关部门在《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块社会稳定风险评估备案呈报表》上签字。2016年11月28日，长沙市城市房屋和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）出具证明，证明雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收补偿资金已经开设专户，全额存储，确保房屋征收补偿资金足额到位。2016年11月24日，长沙市征收办拆除工程管理部作出《长沙市拆除工程备案表》，对涉案项目拆除工程进行备案。2016年11月28日，长沙市征收办作出长征批字[2016]49号《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块国有土地上房屋征收补偿方案的批复》。2016年11月28日，雨花区政府作出雨政征决字[2016]21号《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收决定》，并附《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收补偿方案》。同日发布雨政征告[2016]237号《关于<雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收决定>的公告》，并附《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块征收补偿方案》。公告记载了征收目的、征收范围、房屋征收部门及实施单位、征收签约期限、征收补偿方案、被征收人权利与义务等事项。以上各公告和调查核实情况表等均在征收范围内进行了公告。欧建青对雨花区政府作出的《房屋征收决定公告》不服，提起诉讼。
另查明，2016年8月11日，长沙市征收办发布《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》。2016年8月18日，长沙市征收办发布《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块协商选定房地产价格评估机构公告》。2016年8月29日，长沙市征收办发布《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块投票选定房地产价格评估机构公告》。2016年9月5日，湖南省长沙市星城公证处（2016）湘长星证民字第6054号公证书记载了投票选定房地产价格评估机构的全过程，湖南志成房产评估有限公司为本次投票选定的房地产价格评估机构。2016年9月6日，长沙市征收办发布《雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目D地块投票选定房地产价格评估机构结果的公告》。
长沙市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为实质上系雨政征决字[2016]21号《房屋征收决定》。
一、雨花区政府作出房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，雨花区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。
二、雨花区政府作出的行政征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”劳动东路两厢地块棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程。长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划的要求。雨花区政府依据国务院590号令和省政府268号令、市政府116号令规定作出的房屋征收决定，适用法律正确。
三、雨花区政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。雨花区政府受理启动劳动东路两厢地块棚户区改造项目征收工作的申请后，经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和市政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，雨花区政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。雨花区政府依法公布了征收范围，论证了征收补偿方案，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况。雨花区征收办对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。雨花区政府作出雨政征决字[2016]21号房屋征收决定并予以公告，并告知了复议和诉讼权利，其作出的征收决定符合法定程序。
四、欧建青提出，其房屋并非棚户区，涉案项目不属于公共利益。现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。另外，欧建青认为涉案地块不属于棚户区，不符合湘建保[2016]138号《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》中的“棚户区”的认定标准和条件。该通知的发布日期为2016年8月5日，而早在2015年10月13日，长沙市发展和改革委员会长发改[2015]737号《关于雨花区劳动东路两厢地块棚户区改造项目立项的批复》就已经对涉案棚户区改造项目立项，根据法不溯及既往的原则精神，涉案项目不适用上述通知规定的认定标准，且涉案项目是经过长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意后才实施的，故对于欧建青的上述主张，不予采信。
综上所述，雨花区政府作出的《关于劳动东路两厢地块棚户区改造项目房屋征收决定的公告》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当。欧建青提出的诉讼理由均无充分的事实和法律依据，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回欧建青的诉讼请求。受理费人民币50元，由欧建青负担。
欧建青不服上述判决，向本院提起上诉称：雨花区政府的棚改拆迁政策不符合棚户区界定标准和审批程序。尽管本次棚改项目被列入长沙市2016年最大建设项目，但是上诉人所在的第15栋房屋建设时间为2001年，结构牢固，配套设施齐全，不符合湘建保[2016]138号文件关于可纳入城镇棚户区改造项目的规定，且不影响城市重点工程项目和其他公共利益，不应当纳入征收范围，评估价也不能按照棚户房的价格评估。本项目D地块部分楼栋的拆迁是有关部门将公共利益扩大化。故请求：二审撤销原审判决；撤销《房屋征收决定》。
雨花区政府答辩称：棚户区并非特指具体某一栋房屋，而应指一定范围内的整片区域。是否属于棚户区应当根据城市规划，并结合区域整体建筑密度、使用功能、基础配套设施、环境等因素综合进行评定。因此，不能仅以上诉人所在的第15栋一栋房屋的情况作为棚户区的判定依据，《房屋征收决定》也不是单独针对一栋房屋作出。同时，上诉人所在的第15栋房屋位于征收范围内，棚改施工周期长，项目实施后无法继续保障该栋居民日常交通出行和用水、用电，房屋继续使用将产生严重安全隐患。因此，该栋房屋事实上已经不具备正常居住条件，出于居民利益和安全考虑，对该栋房屋实施征收符合客观实际。上诉人要求撤销原审判决和《房屋征收决定》的主张，没有事实和法律依据，不应得到支持。综上所述，涉案项目符合公共利益，严格依照法律、法规立项和组织实施，程序正当、合法。被上诉人作出的《房屋征收决定》主体适格，适用法律正确，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法予以维持。
本院根据原审已经质证的证据和现场查勘情况查明：涉案D地块征收目的是劳动东路两厢地块棚户区改造及劳动东路的改扩建和地铁4号线赤岗冲站的建设，涉及拆迁户共172户，至本案诉讼时止，仅有11户未签订房屋征收补偿协议。其中，欧建青所在的湖南省建材机械厂第15栋共28户，有21户已签订房屋征收补偿协议。正在改建的劳动东路与即将改建的洞井路成“人”字形，涉案的湖南省建材机械厂第15栋不在上述两条道路改建的路幅范围内，也不在赤岗冲地铁站的建设范围内，但位于上述两条道路改建的路幅的“人”字形夹角中。在涉案D地块征收范围内，该栋房屋建筑年代较晚（系2001年集资建成），结构较为牢固、房屋相应的水电气等配套设施齐全。
本院查明的其他事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为：根据国务院590号令第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。被上诉人雨花区政府具有负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作的法定职权，是作出房屋征收决定的适格主体。
国务院590号令第八条第(五)项和第九条第（一）款规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合公共利益的需要。依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，雨花区劳动东路两厢地块棚改项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发改委下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。长沙市人大会议将该项目纳入了长沙市2016年国民经济和社会发展计划和长沙市2016年主城区拟实施的旧城区改造项目计划。因此，雨花区政府作出的房屋征收决定，符合公共利益的需要。关于欧建青提出的其所在的第15栋房屋结构牢固、配套设施齐全，不符合城镇棚户区改造的条件，且不影响城市重点工程项目和其他公共利益，不应当纳入棚户区改造征收范围的主张。参照《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）《住房城乡建设部办公厅关于棚户区界定标准有关问题的通知》（建办保函[2014]535号）的要求，棚户区是根据城市规划并结合一定范围内的区域整体建筑结构、建筑密度、使用年限、使用功能、房屋质量、安全隐患、基础配套设施（市政、公共服务等）、环境等因素综合进行评定，其改造内容涉及配套设施完善、房屋维修改造、环境综合治理等多方面，故棚户区的界定并非特指具体某一栋房屋。欧建青是湖南建材机械厂第15栋住户，虽然在本案征收决定公告时，第15栋房屋的结构不存在安全隐患，房屋使用功能也较为完善，就单栋而言不属于棚户房或者危房，但该栋建筑与征收范围内的其他棚户房或者建筑不仅相隔较近，而且处于正在改建的劳动东路与即将改建洞井路“人”字形夹角内，雨花区政府考虑到因涉案棚改项目改造内容广、施工周期长，项目实施后无法继续保障该栋居民日常交通出行和用水、用电，房屋继续使用将产生严重安全隐患的情况下，将欧建青所在的第15栋纳入征收范围，并不违反国务院、住建部关于棚户区改造工作意见的原则要求，雨花区政府将欧建青所在的第15栋房屋纳入征收范围，并无不当。同时，虽然湖南省住房和城乡建设厅《关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知》（湘建保[2016]138号）具体规定了城镇棚户区的界定标准和审批程序，但该通知发布日期在本案棚改项目立项批复之后，故本案棚改项目的审批程序不适用上述通知的规定。欧建青认为其所在的第15栋不应纳入征收范围的请求，本院不予支持。
被上诉人雨花区政府作出房屋征收决定前，依法公布了征收范围，发布了该项目《征收补偿方案征求意见公告》，听取了被征收人对征收补偿方案的意见，并根据征集的意见修改了被征收人享有的产权调换房源等征收补偿方案，并对上述修改情况进行了公告。依法确定房屋价格评估机构，对涉案项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。因此，被上诉人作出房屋征收决定程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人欧建青负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 向黎丽
审 判 员 曾昊锋
二〇一七年十一月二十九日
法官助理 邹志斌
书 记 员 潘敏华