广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终670号
上诉人（原审原告）：清远市清城区横荷街道办事处大有村下寮村民小组。
负责人：蔡家明，村民小组长。
委托代理人：胡永辉，广东深鹏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：清远市清城区人民二路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人：丘雪娟，清远市国土资源局清城分局工作人员。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：清远市清城区东城新区。
法定代表人：邱泽军，区长。
委托代理人：孔玲梅，清远市清城区法制局工作人员。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府横荷街道办事处。住所地：广东省清远市新城。
法定代表人：邓军红，主任。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
委托代理人：向广祺，横荷街道办事处工作人员。
上诉人清远市清城区横荷街道办事处大有村下寮村民小组（下称下寮村民小组）因与被上诉人清远市人民政府、清远市清城区人民政府（下称清城区人民政府）、清远市清城区人民政府横荷街道办事处（下称横荷街道办事处）征地行为行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年7月23日，清远市国土资源局发布清国土征预字[2013]35号《征收土地预公告》。公告内容为:因城市开发建设的需要，根据城市建设规划，清远市拟征收清远市清城区横荷街道大有村委会及其辖下村民小组的部分集体土地;拟征收土地的位置:位于横荷街道大有村委会及其辖下的上寮、下寮、月岗村民小组(具体以征地红线为准);拟征收土地的用途:工业用地;拟征收土地面积:约4.0863公顷(折合61.2945亩);征收上述范围土地，根据国家有关土地管理法律规定的程序及《关于印发广东省征地补偿标准(2010年修订调整)的通知》(粤国土资利用发[2011]21号)、《清远市人民政府办公室印发清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法的通知》(清府办[2013]19号)执行等。
2013年2月28日，被告清远市人民政府制定《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》(清府办[2013]19号)。该办法第三条规定:“本市城市规划区因城市建设征收土地及房屋需要进行补偿和安置的，适用本办法。”第六十条规定:“本办法自公布之日起实施。”该办法于2013年3月4日在清远市人民政府网站公开发布。
2013年7月24日,在征地报批前，清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局送达了《听证告知书》(清国土资听告字[2013]51-3号)给原告，实施了对拟征地情况的告知、听证程序。同时送达了粤国土资利用发[2011]21号等相关文件资料。原告收到后决定放弃听证，于次日作出《放弃听证的证明》。
2013年9月23日,被告清远市清城区人民政府横荷街道办事处与原告签订了征收涉案土地《补偿协议书》,约定征用原告位于剧牙(土名)一带土地,征用土地的补偿标准按清府办[2013]19号文标准补偿,补偿款合计3865578.1元,签订协议后三个月内付清补偿款,实业用地按实征地面积的10%面积(未三通一平)计算,参照市有关重点项目,以货币方式返还,按242000元每亩折款返还等。同年10月18日,被告清远市清城区人民政府横荷街道办事处支付了上述补偿款。
2013年10月28日，清远市人力资源和社会保障局对涉案用地项目落实被征地农民养老保障情况进行了审核，认定用地项目已基本落实被征地农民养老保障政策规定。
被告清远市人民政府向广东省人民政府上报《关于清远市清城区横荷街办2013年度第五批次城镇建设用地的请示》(清国土资(利用)[2014]50号)后，2015年3月27日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅以《广东省国土资源厅关于清远市清城区横荷街办2013年度第五批次城镇建设用地的批复》(粤国土资(建)字[2015]426号)函复我府:同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意清远市将清城区横荷街道大有经济联合社，大有村上寮、下寮、月岗经济合作社属下的集体农用地3.735公顷(耕地3.2255公顷，其他农用地0.5095公顷)转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.3513公顷，以上合计4.0863公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续，上述土地经依法办理报批完善征收手续后依照规划安排作为清城区城镇建设用地。
2015年5月22日，被告清远市人民政府发布了《清远市人民政府征收土地公告》(清府[2015]79号)，对征收涉案土地的批准征收集体土地的机关、批准建设用地用途及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。横荷街道办事处分别于2015年6月18日l6时35分、2015年7月6日11时28分到下寮村王焕娣房屋外墙等地张贴上述征收土地公告及征地批复，并对张贴过程办理了公证。
原告下寮村民小组向原审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销被告三与原告2013年9月23日所签订的《征地协议书》;二、确认被告的征地行为违法;三、停止被告征地行为的执行，将所征土地恢复原状。
原审法院认为：本案涉案的原告下寮村民小组被征收的农村集体土地,是经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅以粤国土资(建)字[2015]426号《广东省国土资源厅关于清远市清城区横荷街办2013年度第五批次城镇建设用地的批复》批准征收的,在征用土地方案经依法批准后,被告清远市人民政府依征地程序在组织实施之前，已将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项进行了公告，清远市国土资源局清城分局已在其网站上主动公开相关的征收土地公告，并已经在被征收土地所在地就相关征收土地进行公告。因此,被告清远市人民政府实施征地行为审批手续完备、程序合法，符合土地管理法的规定，并不存在违法征地的情形。原告请求确认被告清远市人民政府征地行为违法,事实证据和法律依据不足,不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案从广东省国土资源厅粤国土资(建)字[2015]426号《广东省国土资源厅关于清远市清城区横荷街办2013年度第五批次城镇建设用地的批复》及清远市人民政府发布的清府[2015]79号《清远市人民政府征收土地公告》的征收土地面积看，都显示该批次征收土地为4.0863公顷,其中耕地3.2255公顷，其他农用地0.5095公顷,涉及原告下寮村民小组被征收农村集体土地面积为59.34亩，征收土地都是耕地和其他农用地,并非原告所称的基本农田,均属于广东省人民政府批准征地的权限范围。原告认为被告清远市人民政府征收原告所有的集体土地是基本农田未经国务院的批准无权征收,没有事实法律依据，其该诉讼主张，理由不能成立。
关于原告要求撤销被告清远市清城区人民政府横荷街道办事处与原告2013年9月23日所签订的《征地协议书》的问题。从本案查明的事实看，原告下寮村民小组与被告清远市清城区人民政府横荷街道办事处签订《征用土地协议书》后，三被告已实施了对征地情况的告知、听证程序,涉案项目在征地报批前，清远市国土资源局、清远市清城区人力资源和社会保障局送达了《听证告知书》、粤国土资利用发[2011]21号等相关文件资料给原告下寮村民小组,原告下寮村民小组收到后决定放弃听证。原告下寮村民小组及其村民对征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置和办理征地补偿的期限是清楚、同意的，原告下寮村民小组及其村民均已办理了征收涉案集体土地及青苗地上附作物的征地补偿手续，并按约定领取征地补偿等款项，完成了征地补偿的所有程序，涉案土地所有权使用权已不属于原告下寮村民小组，虽然无证据显示原告下寮村民小组是否召开村民代表会议，是否超过三分之二的村民代表同意征地，但从征用农村集体土地的事实基本上是家喻户晓的，如果原告下寮村民小组在征地协议履行多年后，仅以协议违反村民民主议事程序而反悔，要求撤销《征地协议书》，有违既定事实和诚信原则，根据最高人民法院关于审理合同法纠纷的司法解释和行政法相关规定，征地协议订立超过一年或实际已经履行的，对于请求确认征地协议无效或撤销的，人民法院应不予支持。因此，本案诉争的《征地协议书》可以认定有效,原告要求撤销《征地协议书》的诉求,不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告下寮村民小组的诉讼请求。
下寮村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本案被征收土地是基本农田，广东省国土资源厅的批复是受被上诉人蒙骗，批复理应无效，被上诉人征地行为根本违法。二、《征地协议》的被征地方主体不合法，程序不合法，上诉人在没有召开村民小组会议，没有征求村民意见情况下签订《征地协议》，征地行为违法。三、被上诉人未批先征，少批多征，程序违法。四、被上诉人征地未告知听证权利，侵犯了上诉人的知情权，程序违法。《听证告知书》、《送达回证》、《放弃听证的证明》为被上诉人逾期提供的证据，应视为被上诉人没有相应证据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人横荷街道办事处与上诉人所签订的《征地协议》，确认三被上诉人的征地行为违法，停止三被上诉人征地行为的执行，将所征土地恢复原状。
被上诉人清远市人民政府二审答辩称：一、上诉人认为被征收土地属于基本农田与事实不符，《征地协议书》的被征收主体及程序均合法，我府征收涉案土地的程序符合规定，我府按照批准征收的面积进行征收，不存在少批多征情形，且在征地报批之前已经履行了听证手续。上诉人请求撤销《征地协议书》的请求不应得到支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人清城区人民政府二审答辩称：对涉案土地的征收行为，不是由我府作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，上诉人起诉我府没有事实和法律依据。
被上诉人横荷街道办事处二审答辩称：一、上诉人认为被征收土地属于基本农田与事实不符，《征地协议书》的被征收主体及程序均合法，我府征收涉案土地的程序符合规定，我府按照批准征收的面积进行征收，不存在少批多征情形，且在征地报批之前已经履行了听证手续。上诉人请求撤销《征地协议书》的请求不应得到支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：二审庭审中，被上诉人清远市人民政府称，《征地协议书》约定清远市人民政府征收上诉人下寮村民小组土地59.34亩，清远市人民政府依据广东省国土资源厅的征地批复实际征收上诉人下寮村民小组土地2.2592公顷，对于未经广东省国土资源厅批准征收的土地，清远市人民政府没有动用，仍保持原貌。对于经广东省国土资源厅批复征收的土地，清远市人民政府征收后已依法通过招拍挂程序出让给案外人，目前已进行开发建设。
本院认为：本案为征地行为行政纠纷。二审争议的焦点为：涉案征地行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，征收上诉人下寮村民小组涉案的土地,经广东省人民政府同意，由广东省国土资源厅作出粤国土资(建)字[2015]426号《广东省国土资源厅关于清远市清城区横荷街办2013年度第五批次城镇建设用地的批复》批准征收。在征用土地方案经依法批准后,被上诉人清远市人民政府在组织实施之前，已将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项进行了公告，清远市国土资源局清城分局已在其网站上主动公开相关的征收土地公告，并在被征收土地所在地就相关征收土地依法进行了公告，符合上述法律规定。虽然《征地协议书》约定清远市人民政府征收上诉人下寮村民小组土地59.34亩，而清远市人民政府依据广东省国土资源厅的征地批复实际征收上诉人下寮村民小组土地2.2592公顷，但对于未经广东省国土资源厅批准征收的部分，清远市人民政府没有动用，仍保持原貌。因此,被上诉人清远市人民政府实施征地行为审批手续完备、程序合法。上诉人下寮村民小组上诉请求确认清远市人民政府征地行为违法,缺乏事实与法律依据,本院不予支持。
依据广东省国土资源厅粤国土资(建)字[2015]426号《广东省国土资源厅关于清远市清城区横荷街办2013年度第五批次城镇建设用地的批复》及清远市人民政府发布的清府[2015]79号《清远市人民政府征收土地公告》所征收的土地面积来看，均显示该批次征收土地为4.0863公顷,其中耕地3.2255公顷，其他农用地0.5095公顷,涉及上诉人下寮村民小组被征收农村集体土地面积为2.2592公顷，被征收土地均为耕地和其他农用地,并非基本农田,广东省人民政府批准涉案征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。上诉人下寮村民小组上诉认为清远市人民政府征收其集体土地是基本农田，未经国务院的批准,征地行为违法，理据不足，其上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于签订涉案《征地协议书》是否须经村民会议讨论决定的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治的法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定。本案上诉人下寮村民小组与横荷街道办事处签订的涉案《征地协议书》，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。上诉人下寮村民小组上诉主张涉案《征地协议书》未经村民会议讨论决定，征地行为违法的上诉理由不成立，本院不予采纳。
因本案征地行为并不存在违法的情形，且《征地协议书》已实际履行，清远市人民政府已支付征地补偿款。对于经广东省国土资源厅批复征收的土地，清远市人民政府征收后已依法通过招拍挂程序出让给案外人，目前已进行开发建设。因此，上诉人下寮村民小组上诉请求撤销清远市清城区人民政府横荷街道办事处与其于2013年9月23日所签订的《征地协议书》，将所征土地恢复原状，理据不足，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人下寮村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年十二月五日
书记员 刘永红
郑丽云