湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终80号
上诉人（原审原告）李景尧，男，汉族，1972年2月17日出生，住武汉市武昌区，
被上诉人（原审被告）武汉住房公积金管理中心，住所地武汉市京汉大道****号。
法定代表人陈祖信，系该中心主任。
委托代理人刘黎明，系该中心政策法规处负责人。
委托代理人卢伟丽，湖北正康律师事务所律师。
上诉人李景尧因诉被上诉人武汉住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）住房公积金行政管理一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00281号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月18日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年12月29日武汉红桃开药业股份有限公司通过经办银行网点向被告市公积金中心申请办理原告李景尧住房公积金汇缴变更（封存），经办银行当天予以受理并办理了汇缴变更申请。原告李景尧认为被告公积金中心为其违规办理公积金个人账户封存，于2015年5月7日向被告公积金中心提出信访事项，被告公积金中心于同年6月30日作出《信访事项答复意见书》。原告李景尧不服该意见书，向武汉市信访事项复查复核委员会申请复查，被告公积金中心于2015年9月23日作出《关于李景尧住房公积金封存事项的行政处理意见书》，认为原告李景尧反映中心违规办理封存手续的情况与调查认定的事实不符，其提出的诉求政策法律依据不足，决定不予支持。原告李景尧对此不服，诉至原审法院，诉请如前。
另查明，2014年8月27日，原告李景尧向武汉市劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，请求仲裁裁决红桃开集团股份有限公司：1、补足2013年9月至2014年6月低于最低工资标准的部分1380元，补足低于最低工资标准的部分支付经济补偿金345元，支付赔偿金8625元；2、支付2008年2月至2008年12月未签订书面劳动合同的二倍工资的差额部分8530元；3、支付2006年1月至2014年6月拖欠工资总额的经济补偿金24526.25元。并提交增加请求事项申请，要求裁决：4、2014年7月拖欠工资1300元，支付拖欠工资的经济补偿金325元，支付赔偿金1625元；5、缴纳从1999年3月至2014年7月的住房公积金。武汉市劳动争议仲裁委员会于2014年11月26日作出武劳仲东办裁字[2014]第401号《仲裁裁决书》，认为申请人（李景尧）未能提供被申请人（红桃开集团股份有限公司）安排其工作，接受其管理并支付其劳动报酬的有效证据，且未能提供1998年11月1日之后与被申请人存在劳动关系的有效证据予以证明，对其仲裁请求不予支持。同时，其提出的缴纳从1999年3月至2014年7月的住房公积金的请求，因不属于劳动仲裁的处理范围，亦不予支持，驳回了李景尧的仲裁请求。2014年12月22日，原告李景尧向武汉东湖新技术开发区人民法院提起民事诉讼，起诉红桃开药业股份有限公司（该案被告）及红桃开集团股份有限公司（该案第三人），要求：1、由红桃开药业股份有限公司与其签订无固定期限劳动合同；2、由红桃开药业股份有限公司赔偿未签订劳动合同的11个月二倍工资差额，共计14300元（按武汉市月最低工资标准1300元计算）；3、由红桃开药业股份有限公司补足2013年12月至2014年6月低于最低工资标准的工资差额966元；4、由红桃开药业股份有限公司支付2014年7月至2014年11月工资共计6500元（按武汉市月最低工资标准1300元计算）；5、由红桃开药业股份有限公司承担本案诉讼费用。该案经调解，双方当事人自愿协商，达成如下协议：一、红桃开药业股份有限公司于2015年5月12日前向李景尧一次性支付补偿金共计20000元；二、签订本调解协议之后，李景尧与红桃开药业股份有限公司、红桃开集团股份有限公司之间的劳动争议纠纷即全部处理终结，各方之间再无任何纠纷。红桃开药业股份有限公司、红桃开集团股份有限公司及其各关联公司均不得向李景尧提出任何请求或主张，李景尧也不得再向红桃开药业股份有限公司、红桃开集团股份有限公司及其各关联公司提出任何请求或主张。并于2015年5月4日作出（2015）鄂武东开民二初字第00002号《民事调解书》予以确认。原告李景尧于当日领取了该调解书的履行款人民币20000元。
原审法院认为，《武汉住房公积金管理条例》第四条第二款规定，武汉住房公积金管理中心是直属市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，具体负责武汉地区的住房公积金的管理运作，监督检查本市住房公积金缴存、提取和使用的情况，依法履行行政处罚职能，承办公积金管委会决定的事项。《武汉住房公积金缴存管理暂行规定》第二条规定，武汉地区各单位（含武汉铁路局局管单位）的住房公积金缴存由武汉住房公积金管理中心负责管理。依据以上规定，被告市公积金中心具有负责本市住房公积金管理的行政职权。
《武汉住房公积金管理条例》第十条第二款规定，单位与职工终止劳动关系的，应当为职工办理住房公积金账户转移或者封存手续。《武汉住房公积金缴存管理暂行规定》第二十八条规定，下列情况单位应为职工办理住房公积金账户的封存：（一）职工在法定工作年限内，与所在单位终止了劳动关系或人事关系、暂无就业单位且需要保留公积金账户的；（二）职工与所在单位劳动关系存在，但本人已不在岗的。根据上述规定，单位与职工中断工资关系致使住房公积金缴存中断，同时职工住房公积金账户无法转移且又不符合销户提取条件时，对中断缴存的住房公积金账户予以封存。原告李景尧于2014年12月22日因劳动争议纠纷向武汉东湖新技术开发区人民法院起诉红桃开药业股份有限公司及红桃开集团股份有限公司，该院于2015年5月4日作出（2015）鄂武东开民二初字第00002号《民事调解书》，确认签订本调解协议之后，原告李景尧与红桃开药业股份有限公司、红桃开集团股份有限公司之间的劳动争议纠纷即全部处理终结，各方之间再无任何纠纷。且原告李景尧在该案起诉状中陈述自2014年7月至2014年11月并未发放工资，故其工资关系中断致使住房公积金缴存中断，但同时并不符合销户提取条件，缴存单位（武汉红桃开药业股份有限公司）于2014年12月29日向经办银行申请办理李景尧住房公积金个人账户封存，被告市公积金中心委托的经办银行当天予以受理并办理了账户封存申请，符合上述规定。另《武汉住房公积金管理条例》第二十八条规定，单位不按照规定为职工办理住房公积金变更登记，账户转移、封存、启封或者提取等手续，职工可以凭有效证明材料向公积金管理中心申请督促办理，单位在二十日内仍不办理的，公积金管理中心应当在二十日内直接予以办理。本案中，原告李景尧认为缴存单位为其违规办理个人住房公积金账户封存，向被告市公积金中心提出信访事项申请，被告市公积金中心予以受理并依据其提交的相关材料及相关规定作出处理意见，告知其不存在违规封存，亦符合上述规定。
对于原告李景尧要求判决被告履行法定职责，督促红桃开集团股份有限公司为原告补缴1999年4月至2010年10月欠缴的住房公积金的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告李景尧未向本院提供其向被告公积金中心提出过该项申请的证据，其向被告公积金中心反映的信访事项中也并未反映过该事项，故本院依法不予支持。
对于原告李景尧审理中增加的诉讼请求：请求确认2014年4月9日被告为原告办理2012年3月的住房公积金汇缴手续是违法缓缴；请求被告及第三人承担连带赔偿责任。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。原告李景尧无正当理由在起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求，原审法院依法不予准许。
对于请求一并审查《关于武汉住房公积金缴存暂行管理规定》《武汉住房公积金管理中心关于开通网上业务的通知》等规章以下规范性文件的诉讼请求，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定。对于上述两份规范性文件，本院经审查后认为，《武汉住房公积金缴存管理暂行规定》系为了便于落实《住房公积金管理条例》和《武汉住房公积金管理条例》对武汉地区住房公积金各项业务的规定，规范住房公积金管理，对相关公积金业务进行细化的规定，具有法律、法规依据，并无与法律、法规及上位法及规范性文件相冲突之处；对于《武汉住房公积金管理中心关于开通住房公积金网上业务的通知》（武公中发〔2011〕44号），根据《武汉住房公积金管理条例》第二十五条第一款，公积金管理中心应当完善服务体系和网络，健全管理制度，提高服务水平。第二款规定，建立住房公积金信息化管理运作系统和电子政务平台，开展网上办理住房公积金业务。近年来，住房公积金规模快速增长，业务种类日趋丰富，缴存单位和缴存职工对住房公积金服务的要求不断提高，该通知系被告市公积金中心作为武汉市住房公积金管理机构为了便于武汉住房公积金缴存单位办理住房公积金业务，提高服务水平，拓宽住房公积金服务渠道，将本单位住房公积金职工个人账户管理（包括开户、封存启封、个人信息变更等）、转移（包括转入转出）、基数调整、汇补缴及资金结算等业务开通网上业务办理，并对开通相关住房公积金网上业务的办理对象、范围及开通流程、结算方式等进行的规定，具有法律、法规依据，亦未违反上位法的规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李景尧的诉讼请求。案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币20元，合计人民币70元由原告李景尧负担。
上诉人李景尧不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人李景尧是红桃开公司的全日制合同工。在武汉东湖新技术开发区人民法院审理上诉人与红桃开药业股份有限公司及红桃开集团股份有限公司劳动争议纠纷一案开庭审理之前，在武汉红桃开药业股份有限公司没有提供《辞职报告》、《解除终止劳动合同通知书》等终止劳动关系的证明时，2014年12月29日中国工商银行湖北省分行营业部受理并办理了武汉红桃开药业股份有限公司对上诉人住房公积金个人账户进行封存的汇缴变更的申请，不符合法律规定。上诉人提交的本案第17份证据《请求住房公积金中心作出行政处理意见》中明确提出“根据建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管【2005】5号）第5条、第6条规定，红桃开集团公司应当为李景尧补缴1999年4月至2010年10月的住房公积金。”根据《武汉住房公积金管理条例》第二十八条规定，被上诉人应该督促红桃开集团股份有限公司补缴欠缴的住房公积金。综上，1、请求确认被上诉人为上诉人办理住房公积金账户的封存手续违法，判决被上诉人赔偿上诉人37个月的住房公积金损失6411.36元（173.28元／月×37月）。2、请求确认2014年4月9日被上诉人为上诉人办理2012年3月的住房公积金汇缴手续是违法缓缴。3、请求判决被上诉人履行法定职责，督促红桃开集团股份有限公司为上诉人补缴1999年4月至2010年10月欠缴的住房公积金。4、请求一并审查《关于武汉住房公积金缴存暂行管理规定》、《武汉住房公积金管理中心关于开通住房公积金网上业务的通知》等规范性文件。5、请求判决被上诉人与第三人承担连带赔偿责任，第三人系中国工商银行湖北分行营业部。6、请求判决被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市公积金中心二审未提交书面答辩意见。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审法院认定的事实予以认可。
本院认为，根据国务院《住房公积金管理条例》第十九条的规定：“职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。”职工住房公积金按月缴存的数额由两部分组成，一部分来源于职工工资收入，一部分来源于单位为职工缴存的数额。因此，职工住房公积金的正常缴存必须以职工有正常的工资发放为前提。本案中，上诉人李景尧在2014年12月12日因劳动争议纠纷起诉红桃开药业股份有限公司及红桃开集团股份有限公司的案件中陈述，自2014年7月至2014年11月，单位一直没有向其发放工资，因此上诉人李景尧与单位之间的工资关系处于中断状态，导致其公积金缴存中断。《武汉市住房公积金缴存管理暂行规定》第二十八条规定了两种单位为职工办理住房公积金账户封存的情况：（一）职工在法定工作年限内，与所在单位终止了劳动关系或人事关系、暂无就业单位且需要保留公积金账户的；（二）职工与所在单位劳动关系存在，但本人已不在岗的。这两种情况之所以需要封存，归结为一点，都是因为单位与职工的工资关系结束或者中断，导致公积金缴存中断，因而需要封存。本案上诉人李景尧与公积金缴存单位之间因劳动争议产生纠纷诉至法院，双方之间显然不属于上述规定中终止了劳动关系的情形，而其住房公积金缴存已中断，但又不符合转移账户或销户提取条件。对此，被上诉人市公积金中心委托的经办银行受理缴存单位的申请并办理李景尧住房公积金个人账户的封存，封存在红桃开药业股份有限公司的名下，并不违反《武汉市住房公积金缴存管理暂行规定》第二十八第（二）项单位内部封存的规定。上诉人李景尧认为红桃开药业股份有限公司没有提供《辞职报告》、《解除终止劳动合同通知书》等终止劳动关系的证明材料，被上诉人市公积金中心就办理了其公积金个人账户的封存违反了《武汉住房公积金管理条例》第十条“单位与职工终止劳动关系的，应当为职工办理住房公积金账户转移或者封存手续”的规定。因上诉人李景尧个人公积金账户的封存不属于劳动关系终止情形下的封存，故上诉人的观点不能成立，本院不予支持。
关于上诉人李景尧要求判决被上诉人履行法定职责，督促红桃开集团股份有限公司为其补缴1999年4月至2010年10月欠缴的住房公积金。根据国务院《住房公积金管理条例》第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”的规定，被上诉人对单位违反规定不缴或少缴住房公积金的行为具有查处的法定职责。上诉人李景尧在2015年9月19日向被上诉人反映的信访事项中，提出了要求红桃开公司为其补缴1999年4月至2010年10月的住房公积金。但是根据上诉人李景尧与红桃开集团股份有限公司2014年就劳动争议进行仲裁的结果看，生效的仲裁裁决（武劳中东办裁字【2014】第401号）并没有认定上诉人李景尧与红桃开集团股份有限公司之间存在劳动关系，故上诉人李景尧要求被上诉人督促红桃开集团股份有限公司为其补缴公积金没有事实根据，本院依法不予支持。
关于上诉人李景尧在一审案件审理中增加的三项诉讼请求中，“请求确认2014年4月9日被告为原告办理2012年3月的住房公积金汇缴手续是违法缓缴；请求被告及第三人承担连带责任”，是在起诉状副本送达被上诉人后，上诉人新提出的诉讼请求，对此一审法院不予准许，符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定，并无不当。上诉人关于“请求一并审查《关于武汉住房公积金缴存暂行规定》、《武汉住房公积金管理中心关于开通网上业务的通知》等规章以下规范性文件”的诉讼请求的提出，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定。本院认为，上述规范性文件系对国务院《住房公积金管理条例》、《武汉住房公积金管理条例》在武汉地区贯彻实施的具体细化规定，其内容具有法律法规依据。其中，对实践中存在的，立法尚未规定的，职工与所在单位劳动关系存在，但公积金缴存中断，又不符合销户提取条件的，对职工公积金个人账户实行单位内部封存的规定，对立法空白起到了补充完善作用，其内容也并不与上位法律法规相冲突。
综上所述，被上诉人市公积金中心委托的经办银行办理上诉人李景尧个人住房公积金账户封存手续并不违反相关规定；上诉人要求被上诉人督促红桃开集团股份有限公司为其补缴公积金也没有事实依据，一审对本案的处理并无不当，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人李景尧负担。
本判决为终审判决。
审判长 李莉荣
审判员 沈 红
审判员 罗 浩
二〇一七年四月十四日
书记员 杜春艳