福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽行终795号
上诉人（原审原告）郑梁斌，男，1949年3月29日出生，汉族，农民，住福建省沙县。
委托诉讼代理人杨彩华，福建凯峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大田县人民政府，所在地：福建省大田县均溪镇凤山西路40号。
法定代表人林金龙，县长。
委托诉讼代理人吴桂戊，大田县人民政府法制室工作人员。
委托诉讼代理人姚军，福建宏岩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三明市人民政府，住所地：福建省三明市梅列区红岩新村24幢。
法定代表人余红胜，市长。
委托诉讼代理人林凤冠，三明市人民政府办公室工作人员。
委托诉讼代理人余凯，三明市人民政府办公室工作人员。
原审第三人大田县谢洋乡坑口村民委员会，住所地：福建省大田县谢洋乡坑口村。
法定代表人林启坛，主任。
委托诉讼代理人郑桂英，福建岩城律师事务所律师。
原审第三人大田县谢洋乡坑口村第一村民小组，住所地：福建省大田县谢洋乡坑口村。
负责人林芳平，组长。
原审第三人大田县谢洋乡坑口村第二村民小组，住所地：福建省大田县谢洋乡坑口村。
负责人林开木，组长。
原审第三人大田县谢洋乡坑口村第三村民小组，住所地：福建省大田县谢洋乡坑口村。
负责人林起数，组长。
原审第三人大田县谢洋乡坑口村第四村民小组，住所地：福建省大田县谢洋乡坑口村。
负责人林起明，组长。
上诉人郑梁斌因诉被上诉人大田县人民政府、三明市人民政府林业行政登记一案，不服三明市中级人民法院（2016）闽04行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
大田县人民政府于2005年11月24日向坑口自然村核发田政林证字（2005）第05897号《中华人民共和国林权证》，宗地座落于大田县谢洋乡坑口村，小地名长垅扁，宗地编号050，面积1281亩，主要树种为杉木，林种为用材林。林班号为16林班：5－1、2、3、4、6、7；6－1、2、4、5、6、7；3－7、9、10、11、13；8－1、2、3、4、5。山场的林地所有权确权给坑口村委会，林地使用权、林木所有权、林木使用权确权给坑口村坑口自然村。
郑梁斌不服上述发证行为，于2015年11月6日向三明市人民政府提起行政复议。三明市人民政府于2016年1月29日作出明政行复〔2016〕4号《行政复议决定书》认为，根据《中华人民共和国森林法》等相关法律法规规定，自然保护区的森林属于特种用途林，大田县人民政府将已划入自然保护区的涉案山场林种登记为“用材林”，系林权登记事项错误。但郑梁斌2007年前申请山场林木采伐时就已知道或应当知道讼争林权证中林种登记存在问题，却迟至2015年11月方提出行政复议申请，超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日行政复议申请期限。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项、第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回郑梁斌的行政复议申请。郑梁斌遂以大田县人民政府和三明市人民政府为被告提起本案诉讼，请求判决确认大田县人民政府颁发田政林证字（2005）第05897号《中华人民共和国林权证》的行政行为违法，并责令大田县人民政府采取相应补救措施并赔偿损失200万元。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，只有复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。所谓维持原行政行为，是指复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，郑梁斌不服大田县人民政府核发讼争林权证的行政行为，向三明市人民政府申请行政复议，三明市人民政府以郑梁斌超过复议期限为由驳回其行政复议申请，根据上述法律规定，三明市人民政府作出的驳回郑梁斌行政复议申请的决定，不属于复议机关作出维持原行政行为的决定，故郑梁斌不能以大田县人民政府和三明市人民政府为共同被告，要求人民法院对大田县人民政府核发的林权证是否合法进行审理，而应以作出驳回行政复议申请决定的三明市人民政府为被告，要求人民法院对三明市人民政府作出的驳回行政复议申请决定是否合法进行审理。原审法院在开庭后向郑梁斌进行释明，要求郑梁斌变更被告和变更诉讼请求，但郑梁斌不予变更。郑梁斌未能正确表达诉讼请求，经原审法院释明后仍未变更被告和诉讼请求，不符合起诉条件，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，作出裁定：驳回郑梁斌的起诉。案件受理费50元，退还郑梁斌。
郑梁斌不服，向本院提起上诉称：1.上诉人提起本案诉讼有具体的诉讼请求，不属于未能正确表达诉讼请求的情形，符合起诉条件。原审法院驳回上诉人的起诉，属适用法律错误。2.三明市人民政府作出的行政复议决定既对实体进行了复议，认定讼争林权证记载事项有误；又按程序对上诉人的复议申请予以驳回，说明三明市人民政府已经履行了行政复议职责，故本案的适格被告是大田县人民政府和三明市人民政府。3.2007年7月大田县人民政府向上级机关申报调整大仙峰自然保护区范围，直至2015年10月上诉人再次申请办理采伐证才被明确告知讼争山场无法调整，采伐证亦无法办理，上诉人申请行政复议的期限应从此时起算，其于2015年11月6日提出行政复议申请并未超过法定期限。综上，原裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人大田县人民政府答辩称：1.其与三明市人民政府不能作为本案的共同被告，原裁定适用法律正确。2.其并非本案适格被告，上诉人无权要求人民法院对其颁发林权证的行政行为进行审理，上诉人一审诉讼请求是错误的。3.上诉人提出行政复议申请已超过法定期限，三明市人民政府以不符合行政复议申请条件为由，驳回其行政复议申请，是正确的。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人三明市人民政府答辩称：1.其以上诉人提出行政复议申请已超过法定申请期限为由，驳回上诉人的行政复议申请，不能将行政复议机关的驳回决定当做维持决定而将其列为共同被告。2.其作出行政复议决定，从收案、受理、调查、审批、决定、送达等各个环节，均严格按照法定的程序和时限办理。3.其驳回上诉人的行政复议申请符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人大田县谢洋乡坑口村民委员会述称：1.上诉人一审诉讼请求不明确，经释明仍拒不变更被告和诉讼请求，原审法院裁定驳回起诉是正确的，应予维持。2.上诉人主张权利已超过法律规定的时效。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人大田县谢洋乡坑口村第一、二、三、四村民小组的答辩意见与大田县谢洋乡坑口村民委员会相同。
本院认为，郑梁斌因不服大田县人民政府于2005年11月24日作出的田政林证字（2005）第05897号《中华人民共和国林权证》，向三明市人民政府申请行政复议。三明市人民政府以郑梁斌的行政复议申请已超过法定申请期限为由，驳回其行政复议申请。该行政复议决定并未维持大田县人民政府作出的发证行为，现郑梁斌以大田县人民政府和三明市人民政府为被告提起本案之诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于将作出原行政行为的行政机关和复议机关共同列为被告的情形。郑梁斌经原审法院释明，仍拒不变更被告和诉讼请求。原审法院据此以郑梁斌的起诉不符合法定条件为由，依法予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。郑梁斌的上诉理由不能成立，不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 池 力
审 判 员 林锦斌
代理审判员 周晓芳
二〇一八年三月二十六日
书 记 员 吴晓燕