湖北省潜江市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂潜江行初字第00009号
原告荆州市九鑫建设发展有限公司。
法定代表人彭鲁滨，该公司董事长。
委托代理人朱昌明，湖北荆楚律师事务所律师。
委托代理人李泉源，荆州市沙市区碧波法律服务所法律工作者。
被告潜江市人力资源和社会保障局。
法定代表人陈俊平，该局局长。
委托代理人张帮成，该局劳动监察支队副支队长。
委托代理人周治元，湖北楚天律师事务所律师。
原告荆州市九鑫建设发展有限公司（以下简称荆州九鑫公司）与被告潜江市人力资源和社会保障局（以下简称人社局）劳动和社会保障行政处罚一案，本院于2015年3月2日受理后，于2015年3月9日向被告人社局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月30日公开开庭审理了本案。原告荆州九鑫公司的委托代理人朱昌明、李泉源，被告人社局的委托代理人张帮成、周治元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告人社局于2014年10月14作出潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定，对原告经劳动保障行政部门责令改正逾期拒不改正的行为处以罚款贰万元（20000元）。
原告荆州九鑫公司诉称：2014年10月14日，被告以原告在承建张金镇鑫泰购物广场工程时，未按规定支付王祖元等49名民工工资，对原告作出潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定。原告对此不服，依法向潜江市人民政府提起行政复议。潜江市人民政府于2015年2月9日下达潜政行复决字（2014）10号行政复议决定书，维持被告作出的潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定。原告认为被告根据荆州市九鑫建设发展有限公司潜江市张金综合大市场项目部与潜江市张金镇张金村村民委员会签订的湖北省建设工程施工合同，以及原告对荆州市柯罗恩投资公司出具的法定代表人授权委托书，认定原告是张金镇鑫泰购物广场工程的施工主体和49名民工的用工主体证据不足，认定错误，依法应予撤销。首先，原告授权龚建作为负责人，是授权龚建与荆州市柯罗恩投资有限公司签订合同、负责工程事宜，但未授权龚建以其名义与潜江市张金镇张金村村民委员会签订建设工程施工合同，而张金镇鑫泰购物广场的建设单位是张金镇张金村村民委员会，并非荆州市柯罗恩投资有限公司，原告对荆州市柯罗恩投资有限公司出具的授权委托书不能当然地适用在张金镇张金村村民委员会名下。龚建或其他人以原告项目部名义与张金镇张金村村民委员会签订湖北省建设工程施工合同应属无权代理，未得到原告的追认，属于无效代理，对原告不产生法律约束力。其次，被告作为证据提交的湖北省建设工程施工合同承包人一栏中加盖的是荆州市九鑫建设发展有限公司潜江市张金综合大市场项目部的印章，而原告从未设立过这样一个项目部。原告在对外签订合同时均使用荆州市九鑫建设发展有限公司的印章，从不用项目部的印章来签订合同，即使存在项目部，该项目部也只是原告的一个部门，在法律上也不能代表原告对外签订合同，签订的合同应属无效，故该枚印章显然系伪造。再次，原告并没有委托刘宇亮作为原告的代理人签订合同，也不认识刘宇亮，被告不能提供原告委托刘宇亮作为原告代理人的授权委托书，显然是刘宇亮或者其同伙冒用原告项目部的名义与张金镇张金村村民委员会签订了湖北省建设工程施工合同。被告无证据证明原告是张金镇鑫泰购物广场工程的施工主体和49名民工的用工主体，真正的施工主体和用工主体另有其人。第四，在原告对龚建的授权委托书中的工程名称为张金镇鑫泰大市场工程，而湖北省建设工程施工合同中的建设项目是张金综合大市场，二者是有区别的。因此，原告认为被告认定原告是张金镇鑫泰购物广场的施工主体和49名民工的用工主体证据不足，被告对原告作出劳动保障监察行政处罚决定错误。原告对此不服，向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告于2014年10月14日作出的潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定。
被告人社局辩称：原告的法定代表人彭鲁滨出示委托手续，委托龚建为原告在张金镇鑫泰大市场工程的承包负责人，项目工程质量、安全、民工工资支付、经济纠纷、民事责任等所有事宜，全权委托负责。工程决算、工程款支付都由受托人龚建负责。龚建为原告的项目经理，刘宇亮为原告的该项目现场负责人。根据《中华人民共和国民法通则》第六十三条规定，公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。荆州市柯罗恩投资有限公司按项目中标价的1%支付原告施工管理费。原告应当是承担拖欠民工工资的责任主体。因此，被告确认原告违反《中华人民共和国劳动合同法》第三十条规定有事实和法律依据。被告根据《劳动保障监察条例》第二十六条第一项之规定，作出潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定亦有事实和法律依据。因原告拖欠民工王祖元等人工资，民工王祖元等人到潜江市信访部门信访。被告接到信访材料后，通过调查认为王祖元等人的投诉基本属实，决定立案调查。被告通过立案调查，认为原告拖欠民工工资事实清楚，证据充分，向原告发出潜人社监令（2014）40号劳动保障监察限期改正指令书。原告收到限期改正指令书后回函申辩，被告回复告之原告申辩理由不成立，并要求原告按期改正。期满后，被告向原告送达了潜人社监先告（2014）34号劳动保障监察行政处理（行政处罚）事先告知书。期满后，被告根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项之规定，对原告作出潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定，并依法予以送达。被告从立案到作出行政处罚决定程序合法。因此，被告请求人民法院依法维持被告作出的潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定。
被告人社局于2015年3月19日向本院提交了答辩状，并提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、投诉登记表复印件，证明被告依法受理了投诉的事实。2、授权委托书复印件，证明原告授权委托龚建的事实成立及原告应当对龚建的行为承担法律责任的事实。3、原告的营业执照复印件，证明原告承担民工工资的责任主体资格。4、湖北省建设工程施工合同复印件，证明原告承担民工工资的主体资格。5、曾祥元、王祖元等民工投诉书复印件，证明原告与民工劳动关系成立的事实。6、欠条复印件，证明原告拖欠民工工资的事实成立。7、鑫泰购物广场施工承包合同复印件三份，证明建设工程施工劳务分包依法成立。8、工资明细表复印件及民工身份证复印件，证明原告拖欠民工工资的事实成立。9、被告工作人员对曾祥元、王祖元所作的调查询问笔录复印件，证明原告拖欠民工工资的事实成立。10、被告工作人员对刘振益、唐万相所作的调查询问笔录复印件，证明原告拖欠民工工资的事实成立。11、被告工作人员对荆州市柯罗恩投资有限公司潜江分公司的负责人李宏伟所作的调查询问笔录复印件，证明原告拖欠民工工资的事实成立。12、立案审批表复印件，证明被告通过调查认为事实成立依法进行了立案。13、潜人社监令（2014）40号限期改正指令书及送达回证复印件，证明被告依法下达限期改正指令书并向原告送达的事实。14、原告出具的关于拖欠农民工工资的情况说明复印件，证明原告承认拖欠民工工资并正在协商解决的事实。15、被告作出的关于原告致函的回复复印件，证明被告对原告出具的情况说明进行了回复并告知其要对该事件负责的事实。16、潜人社监先告（2014）34号劳动保障监察行政处理（行政处罚）事先告知书及EMS邮政快递单复印件，证明被告依法向原告送达了劳动保障监察行政处理（行政处罚）事先告知书的事实。17、劳动保障监察案件处罚（处理）报批表、潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定书及EMS邮政快递单复印件，证明被告依法对原告做出了行政处罚决定并向原告送达的事实。18、原告出具的陈述和申辩意见复印件及荆州市柯罗恩投资有限公司出具的承诺书复印件，证明原告承认拖欠民工工资但无力支付的事实。19、原告出具的委托书作废声明复印件，证明原告委托龚建的事实成立及原告应为拖欠民工工资的主体。
法律依据：1、《劳动保障监察条例》第二十六条、第三十条；2、《中华人民共和国劳动合同法》第三十条；3、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条；4、《中华人民共和国民法通则》第六十三条；5、《中华人民共和国合同法》第四十九条。
原告对被告提交的证据1的真实性无异议，但对关联性有异议，认为投诉内容不清，不能证明是原告拖欠工资。对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为张金镇鑫泰大市场的工程没有招投标，不能证明龚建是接受原告的委托签订了合同，授权委托书是原告对荆州市柯罗恩投资有限公司出具的。对证据3无异议。对证据4的真实性有异议，认为不是原告与张金镇张金村委会签订的合同，双方没有工程承包合同关系，且合同签章上的刘宇亮并非原告职工，原告并没有对刘宇亮出具授权委托书。对证据5的真实性、关联性有异议，认为王祖元是与湘荆集团鑫泰广场项目部签订的合同，工程款应由湘荆集团支付，与原告无关；认为曾祥元没有与原告签订合同，是与刘振益、孙德亮签订的合同，应由这两人支付，而与原告无关，对投诉数额也有异议。对证据6欠条的真实性有异议，认为被告证据中的第14、16、17、19、20页五张欠条的数额计算不清，同时认为欠款并非原告拖欠，与原告无关，而第15、18页的结算单不是欠条，只是一个合同价款的计算方式，不能证明欠款的存在。对证据7的证明目的有异议，认为合同上显示发包方是湘荆集团鑫泰购物广场项目部，与原告无关，不能证明原告是用工主体，也无法证明原告与唐万相、刘振益、孙德亮的关系，所以这三人的行为与原告无关。对证据8中的第46页蔡家英等7人的明细、第47页李西宝等4人的明细、第48页冯国萍等6人的明细的真实性有异议，认为数额不能确定，民工从事的具体工作也不清楚，其中第六个民工甘中客没有提供身份信息，无法确定其身份的真实性；对第49页王祖元等23人的工资名单的真实性有异议，认为不清楚该份工资名单是由谁提供，数额也不能确定，同时部分民工因为没有身份信息所以不能确认其身份，也无证据证明是这些人是被拖欠工资的民工，而该份证据的人数与处理决定书认定的人数也不一致，不能到达被告的证明目的。对证据8中现有的身份证复印件没有异议。对证据9的真实性有异议，认为曾祥元、王祖元关于原告是用工主体的陈述是不真实的，内容也是互相矛盾的，且原告没有与曾祥元和王祖元签订合同，不能判断原告是用工主体；认为王祖元是与湘荆集团签订的分包合同，与投诉书的事实不符。对证据10的真实性有异议，认为其没有与原告签订分包合同，同时其作为分包老板，应与原告签订了分包合同，也应该知道原告的法人代表及相关负责人，而笔录的陈述中却称不知道，足以证明被调查人的陈述是不真实的。对证据11有异议，认为李宏伟的陈述不真实，刘宇亮不是原告的职工，与原告没有任何关系，也没有原告的授权，不能代表原告。对证据12的真实性有异议，对基本案情的陈述有异议，认为其认定的拖欠的工资数额是不对的，且与原告无关。对证据13的关联性有异议，认为与原告公司无关，身份证复印件也只有39人并非49人。对证据14的真实性没有异议，但对证明目的有异议，认为达不到被告的证明目的，原告并没有承认拖欠工资的事实。对证据15回复中引用的法条有异议，认为原告对龚建的委托是对荆州市柯罗恩投资有限公司出具的，并未授权龚建与张金镇张金村委会签订合同。对证据16有异议，认为被告认定的民工数量以及工资数额不真实，对送达回证无异议；对证据17有异议，质证意见同证据16。对证据18的证明目的有异议，认为用工主体不是原告，而是荆州柯罗恩投资有限公司，工资也应由其支付。对承诺书无异议。对证据19无异议。对法律依据无异议。
原告荆州九鑫公司在举证期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据3、证据16中的送达回证、17中的送达回证、证据18中的承诺书、证据19和法律依据，原告均无异议，本院依法予以采信。被告提交的证据1能证明民工投诉的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据2虽是原告向荆州市柯罗恩投资有限公司出具的授权委托书，但该委托书有明确的受委托人、工程项目名称及授权委托范围，且加盖了原告的公章和法定代表人的印章，并附有法定代表人的身份证复印件，同时结合被告提交的证据19，能证明原告法定代表人彭鲁滨代表原告，明确授权龚建作为原告承包潜江市张金镇鑫泰大市场工程的负责人，全权代表原告负责工程所有事项，且未载明委托授权的截止时间的事实，该授权委托书是原告真实意思的表示，本院依法予以采信。被告提交的证据4虽为刘宇亮与张金镇张金村委会签订的建设工程施工合同，加盖的印章为荆州市九鑫建设发展有限公司潜江市张金综合大市场项目部的印章，但结合证据2、证据11、证据18中的承诺书、证据19，足以证明原告承包了本案所涉及的建设工程项目，并为该工程项目的施工单位的事实，合同的印章和签订者并不影响该事实的成立，对该证据本院依法予以采信。被告提交的证据5能证明民工向被告投诉原告拖欠工资款的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据6中，唐万相于2014年8月11日出具的欠王祖元B区木工工资的欠条和唐万相、龚尚明、梁本新于2014年8月11日出具的欠王祖元A区木工工资的欠条与证据5中王祖元的投诉书、证据8中王祖元、杜瑞英等23人的工资名单、证据9中王祖元的调查询问笔录相佐证，能证明原告拖欠王祖元等民工工资事实，本院依法予以采信。被告提交的证据6中，刘振益、孙德亮于2014年8月18日出具的欠曾祥元工资的欠条与证据1投诉登记表、证据5中曾祥元的投诉书、证据8中冯国萍、徐昌全、曾祥元等6人的工资明细、证据9中曾祥元的调查询问笔录相佐证，能证明原告拖欠曾祥元等民工工资的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据6中，刘振益、孙德亮于2014年8月14日出具的欠支晓葵（支晓奎）C区承包工资款的欠条、唐万相、梁本新、龚尚明于2014年8月11日出具的欠支晓奎A区钢筋工工资款的欠条和唐万相于2014年8月11日出具的欠支晓奎B区钢筋工工资款的欠条，与证据8中蔡家英、杨发生等7人的工资明细和李西宝、张才书等4人的工资明细总额相对应，证明了原告拖欠支晓奎等民工工资的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据6中除欠条以外的其他材料与本案无关，本院依法不予采信。被告提交的证据7能证明本案所涉及的建设工程项目存在层层分包的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据8中蔡家英、杨发生等7人的工资明细数额、李西宝、张才书等4人的工资明细数额、冯国萍、徐昌全等6人的工资明细数额、王祖元、杜瑞英等23人的工资明细数额与证据5的投诉书、证据6中的欠条数额和证据9的调查询问笔录相佐证，虽有部分民工无身份证复印件，但并不影响拖欠工资的事实和数额，对该证据中的工资明细及工资明细单上人员的身份证复印件，本院依法予以采信；对其他身份证复印件及其他相关材料，因与本案无关，本院依法不予采信。被告提交的证据9与证据5、证据6、证据8相佐证，能证明原告拖欠民工工资的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据10能证明原告拖欠民工工资的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据11与证据2、证据18中的承诺书相佐证，能证明原告为本案所涉及建设工程项目的施工单位及原告拖欠民工工资的事实，本院依法予以采信。被告提交的证据12-18，能证明被告从立案到作出处罚决定的程序合法，原告依法进行陈述、申辩的事实，本院依法予以采信。
根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2013年3月，原告向荆州市柯罗恩投资有限公司出具委托龚建为原告在潜江市张金镇鑫泰大市场工程承包负责人的授权委托书，对本项目工程质量、安全、民工工资支付、经济纠纷、民事责任等所有事宜，全权委托龚建负责。该授权委托书加盖了原告印章和原告法定代表人彭鲁滨的印章。后原告作为施工单位对潜江市张金镇鑫泰大市场工程进行施工，并在施工中拖欠民工工资。2014年8月21日、9月15日，民工曾祥元、王祖元分别向被告投诉。被告经调查，认为投诉人投诉属实，于2014年9月17日立案查处，同时对原告作出潜人社监令（2014）40号劳动保障监察限期改正指令书，并依法向原告予以送达。原告收到被告作出的潜人社监令（2014）40号劳动保障监察限期改正指令书后，于2014年9月26日向被告提交关于拖欠农民工工资的情况说明。被告收到原告的情况说明后，于2014年9月29日向原告作出回复。2014年9月29日，原告作出委托书作废声明，对原告2013年在潜江市张金镇鑫泰大市场工程中为龚建出具的授权委托书声明作废。2014年9月29日，被告对原告作出潜人社监先告（2014）34号劳动保障监察行政处理（行政处罚）事先告知书，并依法向原告予以送达。原告收到被告作出的潜人社监先告（2014）34号劳动保障监察行政处理（行政处罚）事先告知书后，于2014年10月8日向被告提出陈述、申辩意见，并提交了荆州市柯罗恩投资有限公司出具的承诺书。荆州市柯罗恩投资有限公司承诺在潜江市张金镇鑫泰购物广场项目建设过程中的一切经济责任，由荆州市柯罗恩投资有限公司承担，与施工单位荆州市九鑫建设发展有限公司（本案原告）无关，因该项目施工造成施工方所受到的行政处罚由荆州市柯罗恩投资有限公司承担。2014年10月14日，被告对原告作出潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定，对原告经劳动保障行政部门责令改正逾期拒不改正的行为处以罚款20000元。原告对此不服，于2015年3月2日提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告于2014年10月14日作出的潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定。
另查明，本案涉及的建设工程名称初期为潜江市张金镇鑫泰大市场，后更名为潜江市张金综合大市场，现更名为潜江市张金镇鑫泰购物广场。
本院认为：本案系原告荆州九鑫公司不服被告人社局作出的行政处罚决定而引起的行政诉讼。本案的争议焦点为：被告人社局作出的潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定是否合法。
根据《劳动保障监察条例》第三条第一款：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”第十三条第一款：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”的规定，被告人社局作为劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。本案中，被告人社局作为潜江市张金镇鑫泰购物广场工程所在地的劳动保障行政部门，有权对本辖区内的劳动保障监察工作进行调查处理。
根据《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款：“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬。”《劳动保障监察条例》第六条：“用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。”第十一条第（六）项：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况……”的规定，用人单位应依法向劳动者及时足额支付劳动报酬。本案中，原告荆州九鑫公司明确授权龚建为原告荆州九鑫公司在张金镇鑫泰购物广场工程的承包负责人，因此，原告荆州九鑫公司为该工程项目的承包方，结合荆州市柯罗恩投资有限公司的承诺书，原告荆州九鑫公司即为该工程项目的施工单位，应依法承担支付劳动者报酬的责任，向民工及时足额支付工资。被告人社局以此认定原告荆州九鑫公司为用人单位，有事实和法律依据，本院依法予以支持。
根据《劳动保障监察条例》第九条第二款：“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”第十条第（三）项、第（四）项：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”第三十条第一款第（三）项：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的……”的规定，被告人社局对劳动者的投诉应依法受理并履行职责，对用人单位经责令改正拒不改正的行为，被告人社局有权处以罚款。本案中，原告荆州九鑫公司未依法及时支付民工工资，在被告人社局作出并送达限期改正指令书和行政处理事先告知书后，仍拒不改正，被告人社局依据上述行政法规规定的标准，对原告荆州九鑫公司经责令改正拒不改正的行为处以罚款的处罚决定有事实和法律依据，本院依法予以支持。
综上所述，被告人社局作出的潜人社监罚（2014）12号劳动保障监察行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告荆州市九鑫建设发展有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告荆州市九鑫建设发展有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院（上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，款汇至湖北省汉江中级人民法院，开户银行：农行仙桃市支行复州分理处，户名：湖北省汉江中级人民法院；帐号：17-313501040000019。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 文 雯
人民陪审员 李谦稳
人民陪审员 陈恢臣
二〇一五年五月二十五日
书 记 员 江 婷