浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1619号上诉人（原审原告）楼樟富，男，1950年5月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）张荣凡，男，1952年7月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）胡宝钧，男，1968年8月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）吴旭起，男，1943年9月23日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）吴根娱，女，1943年7月16日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上述五上诉人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。上诉人（原审原告）张芳银，男，1956年5月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）朱余庆，男，1942年11月4日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）张芳达，男，1952年10月10日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）舒洪灶，男，1953年4月30日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。委托代理人陈俞斌，金华市国土资源局婺城分局工作人员。楼樟富等9人诉浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，金华市中级人民法院于2017年11月7日作出（2017）浙07行初92号行政判决。楼樟富等9人不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年2月27日公开开庭审理了本案。上诉人楼樟富、张荣凡及上诉人楼樟富、张荣凡、胡宝钧、吴旭起、吴根娱等5人的委托代理人冯振兴，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟、陈俞斌到庭参加诉讼。上诉人张芳银、朱余庆、张芳达经本庭合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。上诉人舒洪灶于2018年2月8日向本院提出撤回上诉申请。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：为实施城乡规划需要，金华市婺城区人民政府申请2016年度计划第三批次建设用地6.5937公顷，需征收罗店镇前庄头村集体土地6.5937公顷，拟用于罗店镇前庄头村城中村改造项目。原告使用的集体土地位于该地块范围内。2016年8月11日，罗店镇前庄头村委会召开村民代表会议，讨论并同意前庄头村列入城中村改造。2016年9月9日，金华市国土资源局、金华市婺城区罗店镇人民政府共同在前庄头村发布《征地告知书》，公告了涉案土地征收所涉的建设项目名称、规划用途、面积、补偿安置政策等事项。2016年9月22日，金华市国土资源局向罗店镇前庄头村委会送达并张贴了《听证告知书》和《征地补偿安置方案》，告知拟征收土地的征地补偿标准和安置方式，以及在5个工作日内可以申请听证的权利。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请，罗店镇前庄头村委会也明确表示放弃听证。2016年9月30日，金华市统一征地办公室与罗店镇前庄头村委会签订《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、补偿方式和标准、征地费用支付时间等事宜作出约定。2016年9月30日，金华市国土资源局婺城分局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案，经金华市婺城区人民政府、金华市国土资源局及金华市人民政府审核同意后上报审批。经省国土资源厅审查，被告浙江省人民政府于2016年11月30日作出“审批意见”，同意金华市婺城区人民政府2016年计划第三批次建设用地6.5937公顷（征收集体土地6.5937公顷）。原告等人对该“审批意见”不服，于2017年1月9日向被告提出行政复议申请，被告受理后予以了审理。因案情复杂，被告决定延长审理期限30日。2017年4月18日，被告作出“复议决定”，决定：维持“审批意见”批准金华市婺城区2016年度计划第三批次建设用地具体行政行为。原告不服，向本院提起诉讼。原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条、第四十五条之规定，被告浙江省人民政府具有作出涉案建设用地审批的法定职权。金华市国土资源局在被诉批准行为上报审批前，已经向原告所在罗店镇前庄头村委会送达了《听证告知书》及《征地补偿安置方案》，告知了其有权要求对涉案建设项目土地征收补偿标准和安置方案举行听证的权利。罗店镇前庄头村委会明确表示放弃听证。被诉批准行为涉及农用地转用和征收集体土地，金华市国土资源局婺城分局依法拟定了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，其中明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，均符合相关法律规定的要求，并且已报经金华市婺城区人民政府和金华市人民政府审核同意。同时，根据被告提供的《婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020）》和规划意见，也可以确认该建设项目用地符合土地利用总体规划和用地规划。据此，被告作出的“审批意见”符合相应的事实和法律规定。被告针对原告就“审批意见”提出的行政复议申请，经依法受理并审查后，作出维持涉案审批行为的复议决定，程序合法。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告楼樟富等9人的诉讼请求。楼樟富等人上诉称：一、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济农户确认，要将被征地农民知情、确认的有关材料作征地报批的必备材料。但是，在本案中，拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等报批材料没有告知上诉人，拟征土地现状的调查结果也没有得到上诉人的确认。上诉人在获知相关征收信息后主动提出听证申请，并由金华市国土局主持召开听证会。但是，被上诉人提供的证据却显示没有收到听证申请，这显然与事实不符。一审法院在被上诉人浙江省人民政府未出具充分证据证明其作出的行政行为符合法定程序，且出具的有关听证过程的证据与事实严重不符的情况下仍旧认定被诉行政行为合法，属于明显的认定事实不清，证据不足。二、报批材料中缺少城乡规划资料，被诉征地行为不符合法律规定的条件。根据土地管理法第四十四条第三款的规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。因此，符合规划是实施征收行为的前提。在本案中，被上诉人仅提交了2016年9月12日金华市规划局金华旅游经济区分区出具的《规划意见》，被上诉人及下属用地单位均没有提交金华市城市总体规划，也没有提交控制性详细规划等规划资料。征地报批材料中必须附金华市城市总体规划图，但是用地单位及相关部门均未提交。然而，原审法院仍旧认定被上诉人作出的“审批意见”合法，属于认定事实不清，证据不足。综上，原审判决认定事实不清，证据不足。请求撤销一审判决，并将本案发回重审。浙江省人民政府在法定期限内未提交书面答辩状，其在庭审中辩称：一、被诉的浙土字A[2016]-0191号浙江省建设用地批文批准金华市婺城区2016年度第三批次建设用地，涉及改造项目1—14地块，土地利用现状均为农村宅基地，规划用地为村庄用地，符合城市城乡规划，在征地前经过了村民代表会议听证及补偿安置协议签订等程序，履行了征地前征得被征地农民意见。二、该次审批中的规划虽为村镇规划，但是考虑到《中华人民共和国城市规划法》已经被《中华人民共和国城乡规划法》取代，法律更替本身并不影响该次审批的合法性。浙江省人民政府就该批文所做的浙政复（2017）6—2号行政复议决定相关程序合法。请求驳回上诉，维持原判。庭审中，双方当事人围绕着浙江省人民政府于2016年11月30日作出的浙土字A[2016]-0191浙江省建设用地审批行为是否具备事实和法律依据、程序是否合法及浙江省人民政府于2017年4月18日作出的浙政复（2017）6-2号行政复议决定程序是否合法等审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。本院认为，上诉人舒洪灶撤回上诉系其真实意思表示，符合法律规定，依法应予准许。上诉人张芳银、朱余庆、张芳达经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，应视为撤回上诉。根据一审的审理情况、楼樟富等上诉人提出的上诉理由及二审庭审中双方的质辩意见，双方对被诉审批行为的争议主要涉及以下二方面：一、涉案的被诉审批行为是否符合规划要求。根据土地管理法第四十四条第三款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。据被上诉人浙江省人民政府一审时提交的婺城区罗店镇土地利用总体规划局部图（2006-2020）及规划意见、金华市婺城区2016年度计划第三批次建设项目用地情况汇总表、涉案地块的勘测定界图表明，涉案土地现状为农村建设用地，规划用于婺城区罗店镇城村中改造项目，该批准申请用地符合婺城区罗店镇土地利用总体规划、婺城区城镇、村庄建设规划。上诉人提出按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定被征收的土地必须在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内。经查，该条规定系针对具体建设项目需占用城市建设用地范围内国有建设用地所作的规定，并不适用本案，上诉人提出的该上诉理由不能成立。至于上诉人提出没有提交控制性详细规划、城市规划图及村庄规划图的问题。土地管理法及实施条例、国土资源部2010年《建设用地审查报批管理办法》均未规定，征地报批材料必须提交上诉人所称的上述材料，故上诉人提出的该上诉理由也不能成立，本院不予采纳。二、征地程序是否合法。浙江省人民政府提交的2016年8月11日婺城区罗店镇前庄头村委员会的《会议记录》载明，该会议讨论的事项涉及本案的土地征用事项，该次村民代表会议通报了征地涉及的相关事项并明确了前庄头村列入城中村改造，参照城中村改造政策执行等相关事项，同时载明一致同意村民代表大会讨论形成的决议。浙江省人民政府提交的征地告知书、征地补偿安置方案、听证通知书及送达回证、未收到听证申请说明等证据证明，金华市国土资源局已将征地情况及对拟征地补偿安置方案听证的权利告知前庄头村并张贴在该村村务公开栏内，前庄头村收到听证告知书后于2016年9月30日明确表示放弃听证。故上诉人认为“已提出听证申请”的理由不能成立，本院不予采纳。至于上诉人在上诉状中提出的拟征土地现状的调查结果也没有得到上诉人的确认的问题。经查，因被征收的土地均系农村宅基地，土地现状明确，上诉人在一审庭审中也承认被征土地系宅基地的事实，且被征收的宅基地所涉的被征收人领取了相关的权属证书，故再由上诉人对土地调查结果进行确认并无实际意义。上诉人就此提出的上诉理由也不能成立。对浙江省人民政府的行政复议程序，上诉人在二审庭审中表示并无异议，本院予以确认综上，金华市国土资源局婺城分局依法拟定了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，其中明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，报经金华市婺城区人民政府和金华市人民政府审核同意后上报审批，经浙江省国土资源厅审查后，浙江省人民政府于2016年11月30日作出被诉的批准行为符合土管法第四十四条、第四十五条第二、三款、第四十七条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、第二十条的规定，其复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第五十八条、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十三条、第一百七十四条之规定，判决如下：准许上诉人舒洪灶撤回上诉；对上诉人张芳银、朱余庆、张芳达的上诉按撤回上诉处理；三、驳回楼樟富、张荣凡、胡宝钧、吴旭起、吴根娱等五人的上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人楼樟富、张荣凡、胡宝钧、吴旭起、吴根娱共同负担。本判决为终审判决。审判长  马惟菁审判员  王红根审判员  黄金富二〇一八年三月十二日书记员  吕圣姻·10·