江苏省淮安市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏08行终14号上诉人（原审原告）:邓志和,男,汉族,1963年12月11日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴兆来,男,汉族,1971年2月13日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:谷顺明,男,汉族,1955年12月26日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：邓志明,男,汉族,1959年4月7日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴兆刚,男,汉族,1971年12月15日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:谷凤伟,男,汉族,1956年1月14日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:谷顺荣,男,汉族,1972年9月26日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴新来,男,汉族,1965年7月25日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴斌,男,汉族,1967年9月14日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴兆洋,男,汉族,1967年11月16日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:陈金林,男,汉族,1957年10月6日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:谷顺平,男,汉族,1967年12月26日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴新道,男,汉族,1967年12月10日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:谷春,男,汉族，1979年9月13日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴安扬,男,汉族,1968年7月21日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:孙开玉,男,汉族,1959年9月15日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）:吴兆顺,男,汉族,1983年10月20日出生,住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：吴兆兵，男，汉族，1970年11月23日出生，住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：吴军，男，汉族，1968年7月15日出生，住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：吴兆龙，男，汉族，1965年7月9日出生，住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：陈廷友，男，汉族，1963年6月6日出生，住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：谷中有，男，汉族，1971年1月4日出生，住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：吴兆军，男，汉族，1966年6月27日出生，住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：邓志玉，男，汉族，1970年2月7日出生，住淮安市清江浦区。上诉人（原审原告）：吴有启，男，汉族，1935年2月9日出生，住淮安市清江浦区。诉讼代表人邓志和，男，汉族，1963年12月11日生,住淮安市清江浦区。诉讼代表人谷顺明，男，汉族，1955年12月26日生,住淮安市清江浦区。诉讼代表人吴兆来，男，汉族，1971年2月13日生,住淮安市清江浦区。被上诉人淮安市国土资源局,住所地淮安经济技术开发区厦门路6号。法定代表人韩文军，该局局长。委托代理人林光洋，该局工作人员。委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。上诉人邓志和等26人因诉被上诉人淮安市国土资源局（以下至判决主文前简称市国土局）一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初197号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月28日立案受理后，依法组成合议庭于2018年2月1日公开开庭审理了本案。上诉人邓志和（同时为诉讼代表人）、谷顺明（同时为诉讼代表人）、吴兆来（同时为诉讼代表人）、吴兆刚、谷顺荣、吴新来、吴兆兵、邓志玉、吴有启，被上诉人市国土局的委托代理人林光洋、朱苏宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。邓志和等26人一审诉称：原告系淮安市原清浦区黄码乡吴圩村六组村民，2012年1月16日，江苏省人民政府作出苏政地[2011]4105号《关于批准淮安市清浦区城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第8批次（08挂）建设用地的通知》，将原告的房屋及承包的52.64亩集体土地征收。但是地征收后，土地闲置已经超过5年。国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（十九）规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未用地的，应当交原土地使用者继续耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。淮安市人民政府作出征收公告后，未实际使用该土地，造成土地闲置，申请被告追究闲置土地的违法责任，并责令相关违法单位将闲置的土地退还清江浦黄码乡吴圩村村民委员会，并由原告承包经营，被告未履行法定职责，现诉讼法院请求1、依法确认被告不履行查处土地闲置法定职责违法；2、判令被告对原告的查处申请依法明确对“苏政地（2011）4105号建设用地的通知”作出无效答复处理；3、诉讼费由被告承担。一审法院经审理查明：原告邓志和等26人系淮安市原清浦区黄码乡吴圩村六组村民。原告于2017年4月17日向被告邮寄《查处闲置土地申请书》。2012年1月16日江苏省人民政府作出苏政地[2011]4105号《关于批准淮安市清浦区城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第8批次（08挂）建设用地的通知》。2017年8月30日原告向法院提起诉讼，请求1、依法确认被告不履行查处土地闲置法定职责违法；2、判令被告对原告的查处申请依法明确对“苏政地（2011）4105号建设用地的通知”作出无效答复处理；3、诉讼费由被告承担。2017年9月19日法院向原告释明，要求原告明确诉讼请求，原告明确表示不变更诉讼请求。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中原告第1项、第2项诉讼请求，是两个不同的行政行为，不能在同一案件中审理，其诉讼请求不具体不明确，不具备起诉的条件，经法院释明，要求原告明确诉讼请求，原告明确表示不变更诉讼请求。综上，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告邓志和等26人的起诉。本案案件受理费50元，由原告负担。邓志和等26人上诉称：本案争议土地闲置已近6年，被上诉人是法定查处闲置土地的实施主体，有责任报有批准权的人民政府对“苏政地（2011）4105号建设用地的通知”作出自动失效答复。一审法院不开庭审理该案，将一种案件确认为2种行政行为，属认定事实不清，适用法律错误，直接裁定驳回上诉人一审起诉不当。请求撤销一审裁定，确认被上诉人不履行查处土地闲置法定职责违法；判令被上诉人对上诉人的查处申请，依法明确对“苏政地（2011）4105号建设用地的通知”作无效答复处理。被上诉人市国土局辩称：1、涉案土地已于2012年1月16日经批准征收为国有，土地补偿费已于2012年5月14日支付给上诉人所在的组，该组已不是涉案土地所有权人，上诉人也已不是涉案土地使用权人，上诉人与涉案土地无利害关系。上诉人诉请“判令被上诉人对上诉人的查处申请，依法明确对‘苏政地（2011）4105号建设用地的通知’作无效答复处理”，缺乏法律依据。2、涉案土地已由淮安市土地储备中心进行储备，政府已实施了用地行为，上诉人诉请确认“被上诉人不履行查处土地闲置法定职责违法”，缺乏事实依据。3、2017年9月8日，被上诉人已对上诉人提出的“查处闲置土地申请书”进行了告知，该告知行为不存在违法。4、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。二审中，上诉人提供如下证据以证明其诉讼主张：1、查处闲置土地申请书及邮寄单据，证明上诉人2017年4月17日向被上诉人邮寄了查处闲置土地申请书。2、苏政地（2011）4105号建设用地的通知。3、淮安市人民政府征收土地公告【2012（年）】第5号。4、关于苏宁睿城征用谷庄组土地补偿费、安置补助费分配的建议说明。证据2—4证明上诉人的集体承包土地2012年1月16日被征收。5、土地闲置照片两张，证明涉案地块2012年1月16日被征收，苏宁睿城到目前为止没有开工建设，土地被闲置，一直荒着。6、淮安市国有建设用地使用权挂牌竞价交易成交确认书三份。7、上诉人向淮安市规划局申请信息公开，淮安市规划局2014年7月22日作出《政府信息公开答复书》，告知上诉人淮安市规划局于2013年1月23日依法向淮安清浦苏宁置业有限公司核发了《建设用地规划许可证》。8、2012年6月苏宁睿城开工典礼“奠基碑”及宣传照片一组。证据6—8证明从2011年8月2日至今为止涉案地块使用权由清浦苏宁置业有限公司所有。据此被上诉人举证称涉案地块已被作为储备用地进行储备，理由不能成立。9、上诉人被拆迁征地后生产生活照片4张，证明上诉人被拆迁后未得到合法安置，上诉人的生产生活未得到妥善解决。被上诉人发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性不表异议，但是被上诉人已于2017年9月8日对上诉人的申请进行了告知，证明被上诉人已经履行了行政机关的工作职责。对证据2—4真实性、合法性、关联性不表异议，所涉地块已于2012年1月16日经江苏省人民政府批准征收为国有，该组已不是涉案土地的所有权人，上诉人也不是涉案土地的使用权人，该组及上诉人取得了土地补偿款以后他们已经丧失了涉案土地的权利，所以上诉人与涉案土地没有利害关系。对证据5—8真实性、合法性、关联性没有异议，但对上诉人的证明目的不予认可，涉案土地经江苏省人民政府批准征收为国有后，淮安市人民政府对涉案地块实施了储备，在储备过程中进行挂牌出让，后竞得人淮安清浦苏宁置业有限公司与被上诉人通过淮安市仲裁委仲裁，解除了出让合同，该地块仍处于储备状态。证据9，与本案没有关联性。被上诉人为证明自己的抗辩主张，提供如下证据：1、苏政地（2011）4105号征地批文及土地面积分配表两份、规划局部图三张，证明涉案土地已经江苏省人民政府批准征收为国有。2、淮安市人民政府征收土地公告、淮安市国土资源局征地补偿安置方案公告、结算凭证。证明涉案土地已经实施了具体征地行为并将土地补偿费用支付给被征地的集体经济组织。3、淮政复（2013）第28号批复，证明涉案土地经淮安市人民政府批准纳入2013年度市区土地储备计划。4、2017年9月8日告知书，证明上诉人要求查处闲置土地的申请被上诉人收到后对申请的事项进行告知上诉人，所申请查处的土地闲置不存在。5、土地登记申请书、土地登记审批表、国有土地使用证。证明涉案土地已由淮安市土地储备中心进行储备并领取了土地使用权证。上诉人发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性不表异议，对面积分配表两张，上诉人无法认定该事实，对规划分布图三张不表异议。对证据2真实性、合法性、关联性不表异议，对结算凭证有异议，结算凭证的真实性不表异议，合法性、关联性上诉人无法认定，因为这是一张总表，对该表的证明目的不认可。对证据3真实性不表异议，合法性、关联性均不认可。对证据4真实性不表异议，合法性不认可，因为这是上诉人2017年8月28日提出诉讼后由人民法院将该材料和其他材料一起邮寄给上诉人的，证明被上诉人在法定期限内根本没有对上诉人的申请作出任何回复，此行为属违法行为。对证据5的真实性不表异议，合法性、关联性均不认可，因为有淮安市建设用地使用权挂牌竞价交易确认书和2012年6月苏宁置业开工典礼奠基碑为证。2014年上诉人向淮安市规划局申请苏宁睿城建设用地规划许可证，淮安市规划局明确告知于2013年1月23日依法向淮安清浦苏宁置业有限公司核发了规划许可证，此信息是上诉人2014年7月13日向淮安市规划局申请的，所以上诉人认为如果在2013年苏宁置业有限公司将涉案地块使用权解除，那么2014年淮安市规划局也不可能再把苏宁置业有限公司建设用地规划许可证公开给上诉人。由此看出，2013年1月份核发规划许可证后，被上诉人又拿出2013年3月份土地已被储备的证据，理由不能成立。上诉人庭后又提供书面质证意见：对被上诉人提供的第5组证据，因被上诉人在庭审中未提供原件，要求被上诉人提供土地登记申请书、土地登记审批表、国有土地使用证的原件。因庭审中法院要求被上诉人3个工作日内提供仲裁文书，要求法院在收到仲裁文书的10个工作日内通知上诉人核对仲裁文书和土地登记申请书、土地登记审批表、国有土地使用证的原件，如在10个工作日内法院未通知上诉人核对证据原件，上诉人即对被上诉人提供的土地登记申请书、土地登记审批表、国有土地使用证的真实性、合法性、关联性均不认可。本院认为，对上诉人提供证据1至8的真实性、合法性、关联性均无异议，但不能证明上诉人的证明目的；对上诉人提供的证据9，与本案无关联性。被上诉人提供的证据真实性、合法性、关联性均予以认可。本院另查明，江苏省人民政府于2012年1月16日作出苏政地[2011]4105号“关于批准淮安市清浦区城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第8批次（08）挂建设用地的通知”，同意将淮安市位于城南乡柴米村、关城村，黄码乡吴圩村等12.9678公顷集体土地征收为国有。淮安市人民政府于2012年1月18日作出[2012（年）]第5号公告，对柴米村4组2.3282公顷、关圩村3组2.7034公顷、吴圩村集体0.3243公顷、吴圩村谷庄组2.6051公顷、吴圩村后圩组0.0414公顷、吴圩村前吴组0.3777公顷、吴圩村邓庄组0.5178公顷、吴圩村吴圩组4.0699公顷土地征收，用于教育、商住，并公布了各种补偿标准。同日，被告作出[2012（年）]第5号征地补偿、安置方案公告。2012年5月14日，淮安市原清浦区黄码乡吴圩村村民委员会收到征地补偿款4500480元。2013年8月2日，淮安市土地储备中心取得位于淮安市××乡××110118.2平方米国有土地使用权证。本院认为，本案争议土地已经由淮安市土地储备中心储备，不属于闲置土地。江苏省人民政府的苏政地[2011]4105号“关于批准淮安市清浦区城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第8批次（08）挂建设用地的通知”是江苏省人民政府发出的，上诉人一审中的两个诉讼请求，是两个不同的行政行为，不能在同一案件中审理。一审法院作出释明后，上诉人仍然予以坚持，故一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，一审裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱明芳审判员  梁新星审判员  王 伟二〇一八年二月二十四日书记员  谈 晓