安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行终587号
上诉人方向龙等128人（姓名等基本情况附后）
诉讼代表人胡晓静，女，汉族，1985年11月20日出生，住安徽省淮北市相山区，
诉讼代表人方向龙，男，1970年7月4日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区石门路***号*栋***室，公民身份号码3425311970********。
诉讼代表人詹新伟，男，1984年6月10日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区，
诉讼代表人王浩，男，1987年4月23日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区，
上诉人共同委托代理人栾杉，安徽徽天律师事务所律师。
上诉人共同委托代理人杨丽丽，安徽和永律师事务所律师。
被上诉人合肥市规划局，住所地合肥市怀宁路1800号国土规划大厦，统一社会信用代码11340100002991813X。
法定代表人闫萍，局长。
委托代理人王波，安徽权祯律师事务所律师。
第三人安徽铜冠房地产开发有限公司，住所地安徽省合肥市经济技术开发区石门路南，叠嶂路西铜冠花园S4商业及办公楼，统一社会信用代码91340100594295730B。
法定代表人唐俊，总经理。
委托代理人吴刚，安徽铜冠房地产开发有限公司经理。
委托代理人方习存，安徽创元律师事务所律师。
上诉人方向龙等128人与被上诉人合肥市规划局建设工程规划许可案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院（2017）皖0104行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
原审查明：2014年10月第三人向被告申请办理铜冠花园16、17#楼建设工程规划许可证，并提供项目备案文件、规划设计条件、规划总平面图、建设用地规划许可证、土地使用权证、日照分析报告，以及消防、环保、人防等机构出具的意见等材料。上述日照分析报告系第三人委托同济大学建筑设计院分析编制，该日照分析报告中有关“基地外受拟建建筑影响的住宅日照结论”为：没有新增进一步恶化的窗户；新增10个不满足日照的窗户；没有新增不满足日照的住宅户。2014年12月16日，被告向第三人核发了铜冠花园16、17#楼建设工程规划许可证副本（合规经建民许[2014]131号），同意铜冠花园16、17#楼办理建设规划许可证，该拟建建筑总建筑面积为26154.11平方米，剪力墙结构，地上33层，地下1层；地上部分总建筑面积为25339.94平方米，地下面积814.17平方米；并列明定位控制条件。在上述铜冠花园项目建设过程中，位于铜冠花园项目北侧的雍景台、香水郡等小区业主向相关主管部门投诉该项目建筑遮挡其阳光的问题。经业主代表和相关部门协调达成一致，由合肥经济技术开发区建设发展局委托协和规划公司对铜冠花园小区规划方案对其日照影响范围内的北侧现状香水郡1#、2#住宅楼和雍景台4#-6#住宅楼相关楼层窗台面大寒日的日照时间进行日照分析复核。2015年12月30日，协和规划公司日照分析结论为：铜冠花园小区建设后，在其“规定日照影响范围内”的北侧现状香水郡1#、2#住宅楼和雍景台4#～6#住宅楼在“规定的遮挡建筑”的影响下所有住户的日照时数均满足大寒日2小时日照标准。
原判决认为被上诉人经审核第三人提交的相关材料，认为其申请符合控制性详细规划和规划条件，根据《城乡规划法》第四十条的规定向第三人核发建设工程规划许可证的行为符合法律规定。其中的日照分析报告需由有资质的单位根据法定标准和方法编制，在没有相反证据证明其分析结论不符合法定技术标准的情况下，被上诉人据该报告的分析结论认为许可建筑项目对相邻建筑的日照影响满足国家和地方日照标准并无不当。据此原判决认为被诉建设工程规划许可行为未侵害原告基于相邻关系享有的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方向龙等128人的诉讼请求。
方向龙等128人不服一审判决，向本院提出上诉。
上诉人的上诉请求：一、请求二审法院依法判决撤销安徽省合肥市蜀山区人民法院（2017）皖0104行初48号《行政判决书》；二、请求二审法院依法确认被上诉人作出的编号为合规经建民许[2014]131号建设工程规划行政许可行为违法；三、请求二审法院撤销被上诉人作出的编号为合规经建民许[2014]131号建设工程规划许可证；四、请求二审法院依法判决被上诉人纠正违法行为，并责令第三人将[2014]131号建设工程规划许可的铜冠花园小区16、17#楼降至27层；五、请求二审法院依法判令被上诉人在省级媒体上公开向上诉人赔礼道歉；六、请求人民法院依法判令被上诉人向上诉人赔偿精神抚慰金840000元人民币；七、本案诉讼费由被上诉人负担。
上诉人上诉的主要理由为：
一、一审判决在被上诉人代理资格身份认定、出庭人员及诉讼程序上存在错误。被上诉人委托代理人为汪路、王波，而一审判决反映实际出庭人却是王波、汪超，代理人汪路未出庭，却换做了汪超出庭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，被上诉人只能委托一至两名代理人参加诉讼。即按照一审判决认定，代表被上诉人当庭发表代理意见的，并非法庭所核定的诉讼代理人，其所发表的代理意见显然不能作为证明被上诉人行政行为合法的根据，一审在诉讼程序上存在错误。此外，一审判决将日照分析报告的制作单位先简称为“同济大学建筑设计院”，而在此后的论述中反复出现“同济大学建设设计院”，两者并非同一单位，判决所论述的理由和观点依此也无法成立。
二、一审判决在证据的质证和认定上存在错误
一审过程中，上诉人对被上诉人证据一、证据二、证据三和证据四均提出质疑，特别是庭后依法提交的代理词中，对于相关证据的真实性提出了明确的质疑，并予以详细论述和充分说明。但是一审判决忽视基本事实，对这些证据均予以确认，并据此作出错误判决。
三、一审判决对法律理解错误
一审判决指出，“根据《城市居住区规划设计规范》的规定住宅间距已综合考量通风、视觉卫生等要求”，这种理解是明显错误的。上述规范的原文为：“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定”（《城市居住区规划设计规范》5.0.2）。也就是说，该规范条文实际上是针对住宅间距的设计，提出了必须满足相关要求，而非指住宅间距事实上已经满足了规范要求。规范所指为应然性，而判决所指为实然性，两者所体现的是应然性与实然性的根本区别，不可混同。事实上，该规范并未针对住宅间距进行具体的量化的规定，一审法院以此条文来说明本案中案涉遮挡建筑与上诉人房屋之间的间距已经满足规范要求，于法无据，于理不通。
四、一审判决适用法律错误
1.一审判决依据《合肥市城市规划管理技术规定》及《合肥市控制性详细规划通则》认定日照分析报告范围外的建筑物所有人无权提起行政诉讼，这种论断错误。但是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定，人民法院审理行政案件依据的是“法律、行政法规、地方性法规”，而上述两份文件仅仅是地方政府规章，只能参照而不能直接依据适用。且该两份文件有关间距的规定违反了《中华人民共和国立法法》第八十二条之规定，减损了上诉人的住宅使用利益，也加大了上诉人对于被上诉人行政管理和第三人开发建设的容忍义务。故一审据此作出的有关利害关系人的范围违反法律规定。
2.本案两份日照分析报告数据差异悬殊，逻辑错误，且与实际不符。且对此被上诉人并未给出切实有效的说明。而一审判决在没有对此进一步证据予以支持和印证的情况下，冒然将其作为认定行政行为合法的重要根据，明显错误。
3.一审判决依据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，认为本案被上诉人不举证听证并不违法，这一认定明显错误。关于涉及公共利益的事项，得由行政机关进行判断，“认为需要听证”时举行听证；而对于“直接涉及申请人与他人重大利益关系”的，法律并未授予行政机关自由裁量权，而是必须举行听证。
五、合肥市规划局规划许可行政行为违法并侵害了上诉人的合法权益
1.被上诉人的行政行为程序违法。未依法公示、听证，严重违反法定程序。合肥市规划局在进行规划许可过程中，未依法通知利害关系人，未进行公告和听证，并根据听证笔录作出许可决定，程序严重违法。违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、四十八条，以及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第五十条之规定。
2.被上诉人的审查方式违法。仅仅进行形式审查，而未依法进行切实审查，审批方式违法。其审查行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十四条、第四十八条规定。
3.建设工程规划许可的基础性材料《日照分析报告》数据虚假，行政许可行为因此不具有合法性基础。《日照分析报告》与其后的复核报告相互矛盾，违反逻辑；且报告所依据的地方规范的效力存疑，不能当然适用。被上诉人据此做出行政行为，因此不具有合法性。
4.项目调整不符合法定程序。从土地利用与规划图上可以看到，该地块原来是用作文化娱乐等公益用地，最后却被开发成铜冠花园商住小区。根据行政诉讼的证据规则，被上诉人应当就此过程进行解释和论证，被上诉人不能就变更的内容和原因做出说明和合理解释，应承担不利的诉讼结果。此外，在土地方面，根据相关土地资料显示，住宅销售对象在购买后5年后不得上市。这也与普遍商品房开发存在较大区别。这种带有一定福利性质的住房，享受了国家的优惠政策和公共福利，也相应地应当承担必须的社会义务，更不应当以牺牲相邻小区业主利益为代价而获得不当利益。
5.合肥市规划局拒不纠错，违法性质恶劣。在建设工程规划行政许可程序严重违法、日照分析报告虚假的情况下，合肥市规划局仍不依法撤销所作出的建设工程规划行政许可。根据《行政许可法》第六十九条第1款第3项、第5项规定，无论是违反法定程序作出准予行政许可决定的，还是依法可以撤销行政许可的其他情形，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，均可以撤销行政许可。由前述分析可以看出，合肥市规划局作出建设工程规划行政许可的行为，无论从程序上，还是从实体上看，其违法性质确定无疑。而前述《行政许可法》第六十九条，又为合肥市规划局提供了一条自我纠错的法律依据。但合肥市规划局并未抓住时机主动纠错，显属故意违法，性质恶劣。
6.合肥市规划局未尽到法定职责，放任损害扩大，性质恶劣，后果严重。在相关地方规范修改、日照分析报告与事实不符的情况下，合肥市规划局本应及时采取措施，纠正违法行政行为，其拥有管理和督查职权，本可主动纠错。但是合肥市规划局放任不作为，使得上诉人合法利益遭受难以弥补的损失。
7.合肥市规划局的规划许可行为不仅违法，而且应当予以撤销。《城乡规划法》第五十七条规定，城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。按照《行政诉讼法》第74条规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。
综上所述，上诉人请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。
合肥市规划局答辩意见：
一、上诉人的身份不符合法律要求，请求法院予以审查。上诉人在上诉状中签字的是李敬阳、刘瑞金两位一审代理律师（二审不再代理），随后提供的附页是135位原告的签字件。按照法律的规定，二审上诉人为128人，且128人是否上诉应该有本人提出，应该是128人签字。初步核对了几个上诉人，如丁小兵、赵戴、陈菊等均未签字上诉。因此，本案上诉人不符合法律要求，请法院依法审查，驳回其上诉。因此，本案上诉人不符合法律规定。
二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
三、上诉人与本案没有行政法律利害关系，上诉人的上诉理由均不成立。其一，有关一审判决书中代理人身份资格问题，一审判决书中代理人“汪超”系笔误。事实上代理人为汪路出庭，这有法庭笔录签字、开庭核实以及庭审录像为证，并非如上诉人所言更换代理人。其二，有关对证据质证及认定问题非上诉理由，质证是各方意见表达，认定是法院审理职责，并不能因为法院不支持一方质证观点而自行认定己方的观点必须为法院接受。其三，有关依据《城市居住区规划设计规范》、《合肥市城市规划管理技术规定》、《合肥市控制性详细规划通则（试行）》等规范确定法律上利害关系问题已在另案中详解，本案不再重复。其四，有关核发建设工程规划许可证程序问题，第三人铜冠公司按规定向我局提供了项目备案文件、规划设计条件、规划总图、用地规划许可证及土地权属证书、日照分析报告以及消防、环保，人防、地震等部门意见，我局根据该地块控制性详细规划，依据《城乡规划法》）第四十条的规定，向铜冠公司核发了铜冠花园案涉楼房建设工程规划许可证。因此，我局的行政规划行为完全符合法律规定，不存在任何违反法定程序的情形。其五，有关核发建设工程规划许可证公示、听证程序问题。上诉人称我局核发建设工程规划许可证未提前公示、听证，是其对相关法律条文定义的误解。《城乡规划法》第四十条三款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。这是规定核发建设工程规划许可证后进行公示，这是依法证后公示，而非证前公示。同时第五十条规定只有经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的修改，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。所以本案不存在依法公示、听证的情形。另外在规划领域，涉及公共利益的重大事项主要有大型的市政设施、交通设施、能源设施、环境生态设施、城市重要景观设施的规划建设。显然本案所涉项目与公共利益重大事项无关。因此《行政许可法》规定的听证情形在本案中也不存在。
其六，有关日照分析报告审查问题，在规划领域，日照分析报告是审核高层建筑规划设计方案依据之一，申领高层建筑建设工程规划许可证的前置条件，规划管理部门对日照分析报告的审查属于书面审查，因为其只审查申请人提供资料的完整性和合法性，按照《行政许可法》第三十一条之规定，行政许可申请人对其提供的申请材料的真实性负责。本案在我局核发铜冠花园建设工程规划许可证时，铜冠公司提供的是2013年6月7日同济大学建筑设计院出具的日照分析报告，报告显示被答辩人房屋均满足国家日照标准。铜冠公司和同济设计研究院分别出具了对其结果的真实性和准确性负责并承担一切法律责任承诺。2015年12月30日经开区建设发展局委托的第三方检测机构合肥协和公司出具的日照复核报告结论和规划审批时铜冠地产提供的由同济大学建筑设计院编制的日照分析报告结论是一致的，两份报告结论都显示铜冠花园建设后对北边雍景台、香水郡小区的日照影响满足审批时相关日照的规定要求。综上，上诉人提起上诉事实和理由均不存在，恳请法院依法驳回上诉。
第三人安徽铜冠房地产开发有限公司陈述意见：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案被上诉人审核第三人提交的项目备案文件、规划设计条件、规划总平面图、建设用地规划许可证、土地使用权证、日照分析报告，以及消防、环保、人防等机构出具的意见等材料后，认为其申请符合控制性详细规划和规划条件，故予以核发建设工程规划许可证。作为本案诉争的核心，即两份日照分析报告，均系具有法定资质的单位出具，且复核报告系经业主代表和相关部门协调达成一致后，由合肥经济技术开发区建设发展局委托协和规划公司做作出，并不存在上诉人所称的违法之处。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方向龙等128人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 施光远
代理审判员 潘 攀
代理审判员 张 俊
二〇一八年三月五日
书 记 员 黄 浩
附本裁判文书引用的相关法律规范
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
附上诉人身份信息（略）