广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤71行终127号
上诉人（原审原告）：梁鉴超，男，汉族，住广州市番禺区。
被上诉人（原审被告）：广州市城市管理综合执法局南沙分局，住所地：广州市南沙区进港大道585号港口大厦一楼。
法定代表人：孙宝忠，职务局长。
原审第三人：广州市番禺区灵山镇农业发展公司，住所地：广州市南沙区大岗镇潭洲路5号。
法定代表人：胡满财。
上诉人梁鉴超因诉被上诉人广州市城市管理综合执法局南沙分局（以下简称市城管局南沙分局）行政强制拆除决定一案，不服广东省广州市南沙区人民法院（2014）穗南法行初字第35号行政裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
原审法院经审理查明：第三人广州市番禺区灵山镇农业发展公司（以下简称灵山农业发展公司）于1999年期间，未经规划行政主管部门批准，擅自在横沥镇庙南村村委南侧庙南蔬菜市场兴建下列建筑物：1.市场北部为1栋1层框架结构平房，建筑占地面积及建筑面积均为462平方米（长38.5米、宽12米），作商铺用途；2.市场南部简易结构铁皮棚，建筑占地面积及建筑面积均为2840平方米（长71米，宽40米），作蔬菜批发用途；3.市场东侧为1栋1层框架结构平房，建筑占地面积及建筑面积均为55.25平方米（长8.5米，宽6.5米），作厕所用途。2005年9月，第三人灵山农业发展公司通过公开招投标的方式，将庙南蔬菜市场经营权有偿提供给原告梁鉴超。双方签订《灵山镇庙南蔬菜产地市场经营权有偿使用协议书》，约定市场经营权有偿使用的期限从2005年9月1日起至2025年8月30日止。协议书中同时明确注明：该市场的用地及该土地范围内的所有建（构）筑物均未办理相关的使用手续。原告梁鉴超在招投标及签署协议前，已对该市场的现状及有关该市场的土地、房产等相关情况作了充分的了解，并同意有偿使用该市场经营权。2013年6月7日，第三人灵山农业发展公司向原告梁鉴超发出《关于终止〈灵山镇庙南蔬菜产地市场经营权有偿使用协议书〉的通知》，灵山农业发展公司在该通知中表示：因涉案地块需要收回，故该公司根据协议书的约定及广州市南沙开发区土地开发中心的要求，终止双方签订的协议书。梁鉴超应在接到该通知之日起三日内到公司办理终止合同及退回未使用年限的有偿使用费的手续，同时搬离市场将涉案地块使用权及地块上建筑物交回公司，并由梁鉴超自行与其擅自转租或分租的租户办理有关终止手续，逾期不搬离或拒绝办理相关终止合同手续的，所产生的后果由梁鉴超自行承担。原告梁鉴超于当日签收了该通知，但一直未有办理终止合同等相关手续，并在涉案地块上继续经营。2014年2月11日，市城管局南沙分局的执法人员在对庙南蔬菜市场进行检查后，决定对涉案建筑物立案处理。同年3月3日，市城管局南沙分局就涉案建筑物向广州市规划局南沙开发区分局征询规划定性意见。广州市规划局南沙开发区分局于同月7日出具穗规南函[2014]111号《关于提供违法建设规划定性意见的复函》，表示：经核横沥镇控制性详细规划，涉案地块所在地段现规划控制为二类居住用地、道路用地及绿化带，故涉案建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。2014年3月7日，市城管局南沙分局作出穗综南告字[2014]070041号《告知书》，告知灵山农业发展公司将对其作出限期自行拆除上述涉案建筑物的行政处理，以及相关事实、理由和依据，并同时告知有申请听证和陈述、申辩的权利。该《告知书》已于当日送达灵山农业发展公司。2014年3月10日，市城管局南沙分局作出穗综南违建处字〔2014〕070041号《违法建设行政处理决定书》，责令第三人在接到决定书之日起五日内自行拆除上述涉案的违法建设，逾期不履行的，将依法强制拆除。当天，被告市城管局南沙分局向第三人灵山农合发展公司送达了该决定书，同时发出并张贴了穗综南强拆公字〔2014〕070041号《限期拆除违法建设公告书》，公告了上述决定书的内容，并告知违法建设当事人相关权利。2014年3月16日，被告市城管局南沙分局到现场检查，发现第三人灵山农业发展公司未自行拆除违法建设。同日，被告市城管局向第三人灵山农业发展公司送达穗综南强催字[2014]070041号《催告书》，告知因第三人灵山农业发展公司在规定期限内未履行自行拆除违法建设的义务，在申请南沙区人民政府批准后将依法实施强制拆除。同时告知第三人灵山农业发展公司在催告履行期限内依法享有的权利。第三人回复表示对穗综南违建处字〔2014〕070041号《违法建设行政处理决定书》所认定的事实和处理没有异议，不提起行政复议或行政诉讼，但对涉案建筑不进行自拆。2014年3月24日，被告市城管局南沙分局到现场检查，发现第三人灵山农业发展公司仍未自行拆除违法建设。2014年3月24日，被告市城管局南沙分局向广州市南沙区人民政府提交穗南综执法报[2017]17号《关于强制拆除广州市番禺区灵山镇农业发展公司违法建设的请示》。2014年3月26日，广州市南沙区人民政府作出穗南府拆字[2014]2号《关于强制拆除广州市番禺区灵山镇农业发展公司违法建设的批复》，批准被告市城管局南沙分局依法对位于横沥镇庙南村村委南侧庙南菜市场的违法建设采取强制拆除措施。2014年3月27日，被告市城管局南沙分局张贴公告，告知各承租户上述违法建设已由市城管局南沙分局作出自行拆除违法建设的行政处理决定，请各承租户自行拆除该建筑物内的附着物。2014年4月18日，被告市城管局南沙分局向灵山农业发展公司送达穗综南强拆字（2014）070041号《强制拆除违法建设决定书》，以原告梁鉴超无正当理由逾期未履行拆除义务为由，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，经广州市南沙区人名政府同意决定于4月23日对位于横沥镇庙南村村委南侧庙南菜市场的涉案建筑物实施强制拆除。同日，被告市城管局南沙分局在现场张贴了上述决定书。2014年4月23日，市城管局南沙分局对涉案建筑物实施了强制拆除。另，原告梁鉴超因不服穗综南强拆字（2014）070041号《强制拆除违法建设决定书》，提起本案诉讼。梁鉴超在收到该案的答辩材料后，在答辩材料中发现市城管局南沙分局曾于2014年3月10日向灵山农业发展公司作出了违法建设行政处理决定，故另案起诉被告市城管局南沙分局和第三人灵山农业发展公司，请求确认被告市城管局南沙分局作出穗综南违建处字〔2014〕070041号《违法建设行政处理决定书》违法，并予以撤销。2014年10月27日，原审法院作出（2014）穗南法行初字第44号行政判决书，判决驳回原告梁鉴超的诉讼请求。原告梁鉴超不服判决上诉于广州市中级人民法院。该院于2015年7月20日作出（2014）穗中法行终字第1803号行政裁定书，以本案原告梁鉴超与被诉的违法建设行政处理决定没有法律上的利害关系，不具有起诉违法建设行政处理决定的主体资格，不符合法定起诉的条件为由，作出如下裁定：一、撤销广东省广州市南沙区人民法院（2014）穗南法行初字第44号行政判决书；二、驳回上诉人梁鉴超的起诉。
梁鉴超向原审法院提起诉讼的请求为：确认市城管局南沙分局作出的穗综南强拆字[2014]070041号《强制拆除违法建设决定书》的具体行政行为违法，并予以撤销。在本案庭审过程中，原告梁鉴超将第二项诉讼请求变更为确认被告市城管局南沙分局依据穗综南强拆字[2014]070041号强制拆除违法建设决定书，作出的强制拆除广州市南沙区横沥镇庙南村庙南市场6560.49平方米房屋，侵害原告梁鉴超经营自主权的行为违法。被告市城管局南沙分局认为，作出强制拆除决定和实施强制拆除行为是两个不同的行政行为，原告梁鉴新增加了诉讼请求。经法院向原告梁鉴超释明后，原告梁鉴超坚持本案中一并处理其所有诉讼请求。
原审法院认为：对于原告梁鉴超提出的诉请是否应一并审查的问题，原告梁鉴超请求确认作出强制拆除违法建设决定违法和强制拆除行为违法是对两个不同行政行为的审查，分属不同的案由，应分立不同案件处理。经法院释明后，原告梁鉴超坚持要求对两行政行为一并予以审查，鉴于原告梁鉴超起诉时是要求确认作出强制拆除决定违法，并未明确提出要求确认强制拆除行为违法的意见，对法院以不服行政强制拆除决定进行审理也未提出异议。原告梁鉴超是在庭审过程中才将第二项诉讼明确变更为请求确认强制拆除行为违法的。根据上述情况，法院确定以作出强制拆除决定为该案的审查对象。原告梁鉴超认为实施拆除行为违法和因此造成其损失的请求，应根据法律的规定，另案处理。对于原告是否符合起诉条件的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合的原告是本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）对不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”在本案中，被告市城管局南沙分局是向第三人灵山农业发展公司作出对该公司的违法建设作出实施强制拆除决定。原告梁鉴超并非上述决定中所涉建筑物的建设方，原告梁鉴超作为经营者的经营权与被告市城管局南沙分局作出的强制拆除违法建设决定没有法律上的利害关系。原告梁鉴超不具有起诉强制拆除违法建设决定的原告主体资格，其起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告梁鉴超的起诉。原告梁鉴超已预付的案件受理费50元由原审法院予以退回。
上诉人梁鉴超上诉称：一、原审法院仅对“不服行政强制拆除决定进行审理不当。上诉人在本案原审审理中已明确诉讼请求为“确认市城管局南沙分局依据穗综南强拆字[2014]070041号强制拆除违法建设决定书作出的强制拆除庙南市场6560.49平方米房屋的行为违法”。原审法院拒绝在本案中一并审理上诉人提出的要求确认市城管局南沙分局强制拆除行为违法的合理诉求，剥夺了上诉人应有的诉讼权利，没有法律依据。二、市城管局南沙分局依据其作出的穗综南强拆字[2014]070041号强制拆除违法建设决定书，强制拆除了庙南市场6560.49平方米的房屋及设备设施，说明被上诉人作出的强制拆除违法建设决定与强制拆除行为是一个有机的整体，属于同一个具体行政行为的不同发展阶段，应一并审理。三、市城管局南沙分局作出的强制拆除违法建设决定书指向整个庙南市场，其中包括上诉人建设和修缮的房屋以及冷库等设备设施，市城管局南沙分局在实施强拆行为时，也将梁鉴超建设和修缮的房屋以及冷库等设备也一并进行了拆除，因此，梁鉴超与市城管局南沙分局作出的强制拆除决定存在法律上直接的利害关系，是本案适格的当事人。综上，请求法院撤销（2014）穗南法行初字第35号行政裁定，指令南沙法院审理本案，诉讼费用由市城管局南沙分局承担。
被上诉人市城管局南沙分局未作答辩。
原审第三人灵山农业发展公司未作陈述。
经审查，原审法院认定的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合的原告是本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）对不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”梁鉴超另案起诉被告市城管局南沙分局和原审第三人灵山农业发展公司，请求确认被告市城管局南沙分局作出穗综南违建处字[2014]070041号违法建设行政处理决定违法，并予以撤销。该案终审作出的（2014）穗中法行终字第1803号行政裁定书认为，原告梁鉴超与被诉的违法建设行政处理决定没有法律上的利害关系，不具有起诉主体资格，并裁定驳回了梁鉴超的起诉。上述行政裁定书现已发生法律效力。本案被诉的强制拆除违法建设决定系被告市城管局南沙分局根据上述违法建设行政处理决定而作出，因上述生效裁定书已确认梁鉴超与违法建设行政处理决定没有法律上的利害关系，故梁鉴超与市城管局南沙分局作出的强制拆除违法建设决定也没有法律上的利害关系，不具有起诉主体资格。原审法院裁定驳回原告梁鉴超的起诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邓 军
审 判 员 丁 玮
代理审判员 余树林
二〇一六年五月十六日
书 记 员 马可茗