江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣行终233号上诉人（原审原告）凌日阳，男，1947年8月11日生，汉族，住江西省定南县。委托代理人宋日房，男，1973年12月7日，汉族，住江西省定南县，系凌日阳的女婿。委托代理人郑豪慧，男，1973年11月21日生，汉族，住江西省赣州市定南县。被上诉人（原审被告）定南县人民政府，住所地定南县行政中心。法定代表人吴建平，该县县长。原审第三人凌金风，女，1972年12月13日生，汉族，住广东省和平县。上诉人凌日阳因其诉定南县人民政府房屋拆迁行政补偿协议一案，不服赣州市中级人民法院于2017年3月3日作出（2016）赣07行初282号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，原告凌日阳与第三人凌金风系父女关系。二十世纪九十年代，凌日阳通过支付土地转让费的形式取得了定南县历市镇中沙村高桥组面积为80平方米（实际占地面积为140平方米）的土地使用权。2009年定南县历市镇人民政府对中沙村进行拆迁改造，原告凌日阳居住的房屋亦属于拆迁改造范围。2009年5月30日第三人凌金风与定南县征地拆迁工作指挥办公室就上述土地上的地上附着物签订了一份《房屋拆迁等补偿安置协议书》，且取得了地上附着物等拆迁补偿款151394.63元。2012年4月26日，原告凌日阳向定南县人民法院提起民事诉讼，据以上述《房屋拆迁等补偿安置协议书》要求依法判令第三人及其丈夫周运胜立即返还房屋拆迁补偿款。2012年6月4日，凌日阳向定南法院申请追加定南县征地拆迁工作指挥部办公室为本案共同被告，并增加了确认涉案拆迁协议无效及重新签订拆迁协议的诉讼请求。2012年6月11日，定南法院作出（2012）定民一初字第108号民事裁定认为，凌日阳申请追加定南县征地拆迁工作指挥部办公室为共同被告，与其起诉凌金风、周运胜占有物返还纠纷一案，其诉讼标的不是同一种类，不属于必要共同诉讼的范畴，故裁定驳回其申请。定南县人民法院经审理认为，凌日阳通过支付土地转让费的形式取得的定南县历市镇中沙村高桥组面积为80平方米（实际占地面积为140平方米）的土地使用权，该土地应认定家庭的宅基地。对于该宅基地上建造的房屋及其他附属物的拆迁补偿款，应为家庭成员共同享有，于2012年10月11日作出（2012）定民一初字第108号民事判决，判决凌金风及其丈夫分别返还凌日阳等家庭成员各25953.36元；驳回凌日阳的其他诉讼请求。原审法院二审终审于2013年4月25日作出（2013）赣中民一终字第57号民事判决，判决维持（2012）定民一初字第108号民事判决第一项，即凌金风及其丈夫分别返还凌日阳等家庭成员各25953.36元。原告2016年11月24日向原审法院提起行政诉讼，要求判决确认涉案拆迁补偿协议无效。原审认为，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，原告凌日阳在2012年4月就已知晓定南县征地拆迁工作指挥部办公室与第三人凌金风于2009年5月30日签订了一份《房屋拆迁等补偿安置协议书》，并已知晓该份协议书的内容。原告凌日阳无法定事由，怠于行使诉权，于2016年11月24日提起本诉显然已经超过了上述法律有关2年起诉期限的规定，故对原告凌日阳的起诉，依法应当裁定驳回。原审法院通过阅卷和依法询问当事人后，认为不需要开庭审理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告凌日阳的起诉；一审案件受理费50元，予以退回原告凌日阳。上诉人凌日阳不服一审裁定提出上诉，请求撤销赣州中院一审裁定，指令一审法院继续实体审理。上诉理由包括原审裁定适用法律错误，应当撤销：1、被诉具体行政行为是无效行政行为。被告工作人员在原告不知情且没有任何法定依据的情况下私自与周运胜以第三人凌金风为被拆迁人签订本案协议，并对第三人给予安置补偿，属重大且明显违法情形。2、本案为确认行政行为无效之诉，不应受起诉期限约束。起诉期限不应当不加区分地适用于所有的行政诉讼案件，即使本案应当纳入行政诉讼起诉期限的适用范围，法院也应当根据本案的特殊情况予以审理。原告未及时起诉有正当理由，是因为拆迁办一直在组织调查、协商、调解，直到2016年9月9日才放弃调解并告知原告到法院起诉，说明原告是因为基于对政府的信任等正当理由而没有及时起诉。定南县人民政府答辩称，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持原审裁定。原审裁定合情合理合法。诉讼时效从2009年5月30日第三人与县拆迁办签订《房屋拆迁等补偿安置协议书》，当时上诉人与第三人共同生活，上诉人全家人都知道征地协议的事由并在2009年弃房拆迁，待至2016年11月15日长达8年多才提起行政诉讼，已经超过行政诉讼的时效。第三人凌金风辩称，请求二审法院依法驳回被答辩人的诉求，维持原裁定。原审裁定是根据事实依据判决。2009年定南县人民政府开始对中沙村进行拆迁改造，凌日阳夫妻口头委托其女儿女婿办理此事并签订了《房屋拆迁补偿安置协议》合法有效，补偿款为151394.63元和安置地为规划图上的10、11、12号三块。2009年至2012年期间，答辩人在被答辩人夫妻安排下在安置地10、11号兴建房屋，凌金花在安置地12号兴建房屋，被答辩人一清二楚。本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据有：《定南县征收拆迁工作指挥部办公室关于建议通过诉讼程序处理凌日阳、凌金风纠纷的函》、《房屋拆迁等补偿安置协议书》、证人证言、（2012）定民一初字第108号定南县人民法院民事判决书、（2013）赣中民一终字第57号赣州市中级人民法院民事判决书等证据材料随卷宗移送本院。本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，根据行政诉讼法第75条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效。房屋拆迁补偿协议是行政协议的一种形式，亦属于行政行为，应适用行政诉讼法中关于无效行政行为的规定。《房屋拆迁等补偿安置协议书》由具有行政主体资格的定南县征地拆迁工作指挥部办公室为甲方；该协议依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江西省实施办法》等规定制定；协议的履行没有严重损害公共利益或者他人合法权益等重大且明显违法的情形，因此该行政协议不具有法定无效的情形。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定，上述拆迁补偿安置协议已履行完毕，因此针对该协议提起诉讼，仍应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被征收的房屋于2009年被拆除，上诉人凌日阳与第三人共同迁出，且凌日阳于2012年就返还房屋拆迁补偿款向定南县人民法院提起民事诉讼，至此凌日阳已知晓了签订补偿安置协议及安置补偿款被领取一事。而凌日阳直至2016年11月24日才向赣州市中级人民法院提起相关行政诉讼，已超过了两年的起诉期限。上诉人凌日阳称期间一直等待县拆迁办与第三人凌金风的调解、协商，这是公民认为权利被侵害后自己对救济途径的选择，不能作为起诉期限被耽误的合法理由。凌日阳的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  葛 伟审 判 员  王丽君审 判 员  万 菁二〇一七年九月十五日法官助理  饶晓燕书 记 员  张建平