沈阳市皇姑区人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽0105行初150号原告：沈阳市东陵区高官台地区农工商联合总公司。法定代表人：付玉桥。委托代理人：马伟。被告：沈阳市规划和国土资源局沈河分局。法定代表人：董景林。委托代理人：贾大维。委托代理人：何东旭。第三人：沈阳黎腾幕墙门窗有限公司。法定代表人：崔腾飞。原告沈阳市东陵区高官台地区农工商联合总公司诉被告沈阳市规划和国土资源局沈河分局确认《土地使用权确权决定》无效一案，于2017年6月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月7日立案受理，并依法组成合议庭对该案进行了审理，本案现已审理终结。原告诉称：（一）、被告作出《决定》超越职权。《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”职权法定是行政主体行使行政权力的基本要求，行政主体的行政行为必须有法律的明确授权。《土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》均明确规定土地所有权和使用权由县级人民政府确定，而案涉宗地的所有权和使用权均由被告直接决定，严重违反了法律的规定，系超越职权行为。（二）、被告作出《决定》所依据的事实错误。《决定》的内容存在诸多与事实不符之处，且作为《决定》事实依据的各项材料也存在不符合法律规定、互相矛盾之处，被告未依法调查清楚并收集充足证据即作出该确权决定，严重违反法律的要求。具体如下：1、沈阳黎腾铝窗幕墙厂占有使用案涉宗地的时间与事实不符。《决定》中认定的事实之一是沈阳黎腾铝窗幕墙厂于1980年开始建厂使用。但事实上，该宗地截至2003年一直由沈阳市东奥食品厂使用。沈阳黎腾铝窗幕墙厂成立时间为2000年3月31日，该厂成立时的经营场所是租用沈阳市东陵区新立企业服务公司的房屋，并非在高官台街65号。该厂于2003年更名为沈阳黎腾幕墙门窗有限公司时，经营场所一并由沈阳市东陵区东陵路新立堡南街变更为沈阳市东陵区高官台街65号。2、沈阳黎腾铝窗幕墙厂对案涉宗地予以补偿与事实不符。事实上，2003年以前，原告并未收到沈阳黎腾铝窗幕墙厂的任何补偿。3、案涉宗地申请确权面积与《决定》中实际确权面积不符。《决定》中确权的土地面积为5654.62平方米，合8.48亩，但实际上原告允许被告使用的土地面积为7.5亩。（三）、被告作出具体行政行为违反法定程序。根据《土地管理法》第四十三条、四十五条、四十六条、四十七条、五十三条以及《土地管理法实施条例》的有关规定，建设用地须申请使用国有土地，并通过招标、拍卖、挂牌出售等方式取得。集体所有土地必须依照法定程序征收方可变更为国有土地。但案涉宗地既未履行征收补偿手续，也未经有权主体审批，也未依法定程序出让，即由被告通过一份《决定》授予沈阳黎腾铝窗幕墙厂使用，征地程序、建设用地取得程序均严重违反了法律的规定。（四）、行政行为适用法律依据错误。《决定》依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十六条的规定，将案涉宗地土地使用权确权给沈阳黎腾铝窗幕墙厂，适用法律依据严重错误，理由如下：1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十六条共四款内容，均是对历史遗留的、符合特定条件的原农民集体所有土地，确认属于国家所有的规定。而《决定》却依据此条内容，将原属于农民集体所有的土地使用权直接确权给了沈阳黎腾铝窗幕墙厂。2、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十六条共四款并六目，《决定》中并未精确引用该行政确认的行政行为依据是款、目，属法律依据引用错误，造成认定事实不清。3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十六条是确定土地所有权的规定，而《决定》依据此条作出了土地使用权的确认行为，属法律依据适用错误。4、《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十六条四款内容，案涉宗地均不适用，适用该《规定》无事实根据。（五）、本案属于复议前置的案件，沈阳市沈河区人民政府已经做出不予受理复议申请决定书，原告据此向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。2017年5月19日，原告向沈阳市沈河区人民政府递交行政复议申请，沈河区人民政府于2017年6月3日向原告送达了沈河政复[2017]17号《不予受理行政复议申请决定书》，做出了不予受理的决定，原告依据相关法律法规的规定，特向贵院提起诉讼。综上，被告作出《决定》违反职权法定，适用法律依据错误，严重违反法定程序，认定事实错误，证据不足。依法应当认定该具体行政行为无效，案涉土地应当返还给原告。故请求法院判决1：确认《关于沈阳黎腾铝窗幕墙厂用地土地使用权确权的决定》【沈东陵规国土发[2002]71号】无效。2、确认案涉宗地所有权和使用权归原告所有。3、被告承担本案全部诉讼费用。被告辩称：〈一〉、本案原告起诉主体有误，作出《确权决定》的具体行政行为并不是被告作出，原告错列被诉主体应驳回起诉。本案原告起诉的案涉《确权决定》为原沈阳市规划和国土资源局东陵分局。答辩人没有任何参与，只是由于2010年沈阳市行政区划的调整，答辩人才接管了原东陵区高官台地区的土地行政管理工作，虽目前该案涉土地的土地行政管理职能为答辩人，但对于原沈阳市规划和国土资源局东陵分局依法作出的《确权决定》是否无效，原告向答辩人提出诉求没有事实和法律依据。〈二〉、本案原告在同一诉讼中，提出了多个不同类诉讼请求，不能一并审理，属于具体诉讼请求超出限度，应当纠正。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效;（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”本案原告诉答辩人诉求确认《确权决定》无效属第二条规定的（四）请求判决确认行政行为无效的诉求;同时原告又诉求答辩人将该宗土地使用权确权给原告，属于以上第二条规定的（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务的诉求；这两个诉求属于两个诉讼请求种类，不能在同一案件中对不同类的诉讼请求合并审理，请人民法院予以纠正。〈三〉、从程序和实体上，原东陵区规土局作出的《确权决定》合法，不存在无效情况。行政行为无效是指行政行为具有重大瑕疵或根据理智判断具有绝对明显瑕疵的无效，主要有以下情形：1、行政主体有重大明显违法情形;2、行政行为内容存在重大明显违法；3、行政行为程序上存在重大明显违法或极不正当，违反最低限度的程序规定；4、行政行为形式上存在重大明显缺陷。本案，原东陵区规土局在作出确权决定时，遵守了土地申请程序审查、具结审查、地籍调查、四邻指界、实际用地审查、登记审批，且作为相邻方，原告也不止一次在指界材料及图纸上盖章确认，故该《确权决定》并未侵害原告利益，原告当时也是清楚明确的。该宗土地已办理土地登记手续，合法有效应由现使用权人享有土地使用权。〈四〉、本案已超过法定起诉期限，应予驳回起诉。原告诉求行政行为系2002年发生，原告在当年指界材料及图纸盖章行为显示原告当时已知悉该行政行为，并未有任何异议，故原告诉求已超过《行政诉讼法》法定6个月起诉期限，应当驳回起诉。综上，请人民法院依法公正判决，以维护答辩人合法权益。第三人未提出答辩意见。经审理查明，根据相关土地登记档案记载，2002年第三人向沈阳市规划和国土资源局东陵分局提出土地确权申请，原告及东陵区东陵乡人民政府都在申请书上签字盖章同意。并且在2002年2-3月原告作为相邻方在指界材料及图纸上盖章确认、向东陵国土局出具证明材料。2002年3月29日沈阳市规划和国土资源局东陵分局作出沈东陵规国土发[2002]71号《土地使用权确权决定》，同意将5654.62平方米土地确权给第三人使用。现沈河区政府对涉案土地进行征收，原告不服《关于沈阳黎腾铝窗幕墙厂用地土地使用权确权的决定》向沈河区政府申请行政复议，沈河区政府于2017年5月31日作出沈河政复[2017]17号《不予受理行政复议申请决定书》，以原告申请复议超期决定不予受理。原告不服，诉讼至本院。另查明，2010年沈阳市行政区划调整，被告接管了原东陵区高官台地区的土地行政管理工作，现涉案的土地行政管理职能为被告。本院认为，根据《行政复议法》第九条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”及《行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”或《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告在第三人申请土地确权时所签署的材料都发生在2002年，说明原告在2002年已知晓诉争的土地确权情况，若对该土地确权有异议应在法律规定的期限内申请复议或提起行政诉讼。本案原告于2017年6月7日向本院提起行政诉讼已超过了法定的起诉期限。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（二）项及第二款之规定，裁定如下：驳回原告沈阳市东陵区高官台地区农工商联合总公司的起诉。本案诉讼费五十元，退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长 周 毅代理审判员 刘 迪代理审判员 信欣然二〇一七年八月十一日书 记 员 谭 悦