安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖11行终30号
上诉人（原审被告）：全椒县城乡规划建设局，住所地安徽省全椒县。
法定代表人：刘广义，该局局长。
委托代理人：宋斌，该局副局长。
委托代理人：谢平，安徽椒陵律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：孙杰，1963年3月12日出生，汉族，自由职业，住安徽省全椒县。
委托代理人：顾学，江苏容睿律师事务所律师。
原审被告：滁州市城乡规划建设委员会，住所地安徽省滁州市。
法定代表人：苏虹，该委员会主任。
委托代理人：张玉春，该委员会副调研员。
委托代理人：李家顺，安徽苏滁律师事务所律师。
上诉人全椒县城乡规划建设局因与被上诉人孙杰、原审被告滁州市城乡规划建设委员会建设工程规划行政许可一案，不服安徽省全椒县人民法院（2015）全行初字第00017号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2003年11月20日，全椒县国土资源和房产管理局与安徽天宇房地产开发有限公司（以下简称天宇公司）签订了国有土地使用权出让合同，将位于全椒县襄河镇新华南路与建设路交汇处（现为吴敬梓路南侧、儒林路西侧）一块面积为2700㎡的国有土地，以总价230万元出让给天宇公司。2004年9月14日，天宇公司取得了编号20040209建设用地规划许可证，该证载明用地面积2700㎡。天宇公司规划设计拟建1#、2#、3#楼（六层），其中1#楼沿建设路，2#楼沿新华南路，3#楼为1#、2#楼交界处。2004年该地块建设路上的原公路分局老办公楼拆除完毕，天宇公司取得了全国用（2005）第0754号国有土地使用权证，并建成了1#商住楼，用地面积为602.07㎡。因该地块的南侧部分房屋拆迁未完成，后续工程一直未能建设。2009年9月该地块拆迁基本完成，天宇公司取得了全国用（2009）第0349号国有土地使用权证，土地使用权面积为2171.05㎡。2014年4月8日，全椒南麓大厦建筑方案经全椒县城乡规划委员会第38期专题会议审议原则通过，并要求建筑设计方案要进一步优化，注重城市沿街立面营造。该方案总用地面积为2171㎡，总建筑面积7800㎡（其中住宅5000㎡、商业1900㎡、地下900㎡）。2014年6月13日至6月20日和2014年11月20日至11月26日，全椒县城乡规划建设局对全椒南麓大厦的规划方案进行了批前公示，公示的规划方案主要内容：总用地面积为2171㎡，总建筑面积9272㎡（其中住宅6714㎡、商业1835㎡、物业110㎡、公厕30㎡、地下613㎡）。2014年12月30日，全椒县城乡规划建设局审定同意该方案，批准后在全椒县城乡规划建设局网站、南麓大厦施工现场、建设大厦公告栏分别进行了批后公示。2015年1月30日，全椒县城乡规划建设局依据合肥市测绘设计研究院出具的《南麓大厦日照分析咨询报告》及合肥市测绘设计研究院滁州分院出具的《南麓大厦规划方案技术复核报告》，批准同意全椒南麓大厦建设，并核发了编号2015009号建设工程规划许可证。合肥市测绘设计研究院出具的《南麓大厦日照分析咨询报告》，对拟建全椒南麓大厦日照情况以及建成后涉及的周边建筑日照情况进行了分析，报告显示拟建的全椒南麓大厦不影响周边住户及窗户的日照标准。合肥市测绘设计研究院滁州分院出具的《南麓大厦规划方案技术复核报告》，报告显示拟建的全椒南麓大厦的各项技术指标符合要求。2015年4月8日，孙杰、乐敏等相邻利害关系人认为全椒县城乡规划建设局审批的南麓大厦规划方案侵害了其合法权益，遂向滁州市城乡规划建设委员会申请行政复议。同年6月18日滁州市城乡规划建设委员会作出了行政复议决定，维持了全椒县城乡规划建设局作出的审批决定。2015年4月14日，天宇公司取得了建筑工程施工许可证。全椒南麓大厦设计单位为皖东规划建筑勘察设计院。
另查明，2003年10月，全椒县襄河镇新华南路A1地块的规划设计要求（控制性详细规划）：1、建筑基底面积1400㎡；2建筑层数6-7层；3、建筑高度19-24米；4、交通出入口，南侧设宽6.0米非机动车出入口及道路，机动车出入口设在建设路南侧净宽4.5米；5、建筑退让，北侧建筑红线退建设路道路红线3.0米，东侧建筑红线退新华南路道路红线8.0米，南侧用地界线与种子公司协议划定，建筑转身退人行道弧顶12.0米等。2014年12月30日，全椒县城乡规划建设局审批的全椒南麓大厦规划方案，建筑基底面积1026.58㎡；建筑层数9-11层，其中9层高度为28.10米，11层高度为33.90米；南侧设消防通道净宽4.0米，通道进出口与相邻建筑的间距为7.15米；建筑退让南侧退让0米。
原审法院认为：本案争议焦点为：1、南麓大厦规划方案是否属于可诉的行政行为；2、南麓大厦规划方案的消防通道是否符合法律规定，是否存在安全隐患；3、南麓大厦规划方案是否属于改变了规划条件；4、南麓大厦的规划设计是否适用《滁州市城市规划管理技术规定》。
关于争议焦点1，南麓大厦规划方案是天宇公司按照规划条件进行建筑设计的方案，是天宇公司申领建设工程规划许可证时需要提交的资料，是全椒县城乡规划建设局核发建设工程规划许可证时的审查对象，而不是全椒县城乡规划建设局作出的行政行为。故孙杰诉请撤销全椒南麓大厦规划方案，于法无据。
关于争议焦点2，南麓大厦规划方案中的消防通道净宽度为4米，消防通道进出口与相邻建筑的间距达7.15米，消防通道的末端设有回车场地，因此该规划方案的消防通道不违反相关规定。此外，消防通道及安全问题不属于全椒县城乡规划建设局在核发建设工程规划许可证时的审查范围。消防通道及安全问题应当由建设单位到全椒县公安消防大队备案登记，消防部门审查后向建设单位反馈整改意见。消防通道及安全问题在工程竣工后由消防主管部门负责验收。
关于争议焦点3，2003年10月，原全椒县规划局对A1地块出具了规划设计要求，后因地块拆迁等问题，实际供地602.07㎡，并于2004年建设了1#商住楼。2009年9月，天宇公司取得该地块剩余的建设用地2171.05㎡，并重新规划拟建全椒南麓大厦工程。南麓大厦规划设计方案经全椒县城乡规划委员会第38期专题会议审议并原则通过，全椒县城乡规划委员会通过的南麓大厦规划方案总建筑面积7800㎡。而全椒县城乡规划建设局批准的南麓大厦规划方案总建筑面积为9272㎡。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。《安徽省城乡规划条例》第三十四条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出变更申请，说明变更的内容和理由。同意变更规划条件的，城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件通报本级人民政府国土资源行政主管部门，并予以公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报国土资源行政主管部门备案。本案中，全椒县城乡规划建设局批准的南麓大厦规划方案明显与该块国有土地出让时的规划要求以及全椒县城乡规划委员会审议通过的南麓大厦规划方案不符，全椒县城乡规划建设局未能提供变更规划的法律依据和业已履行的变更程序。
关于争议焦点4，《滁州市城市规划管理技术规定》于2010年4月19日经滁州市人民政府第17次常务会议审议通过，是现行有效的规范化文件，其中第八十三条规定，各县（市）可参照执行。因此，本案拟建的南麓大厦规划方案应当适用《滁州市城市规划管理技术规定》。该技术规定第二十一条规定，建筑基地未达到下列最小面积的，不应独立建设：……（三）、高层公共建筑3000㎡。本案拟建的南麓大厦为高层商住建筑，但其建筑占地面积仅1026.58㎡。第四十四条规定，高层建筑退让边界的距离，南北向布置的，退让南边界距离不少于该建筑物与边界南侧建筑物规定日照间距的三分之一，且不应小于16米，而本案南麓大厦的设计方案，南边退让为0米。显然南麓大厦规划方案不符合该规定的上述要求。
综上，全椒县城乡规划建设局审批的南麓大厦规划设计方案以及发放建设工程规划许可证的行政行为，不符合相关法律和规范化文件的规定，依法应予撤销。因此，滁州市城乡规划建设委员会作出的维持审批决定书不当，依法也应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告全椒县城乡规划建设局于2015年1月30日作出的编号2015009建设工程规划许可证；二、撤销被告滁州市城乡规划建设委员会于2015年6月18日作出的滁建复决（2015）73号《行政复议决定书》；三、驳回原告孙杰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告全椒县城乡规划建设局承担。
全椒县城乡规划建设局上诉称：1、原全椒县规划局对A1地块出具的规划设计要求，不适用与本案南麓大厦的建设，也不能满足目前城市建设的要求。且南麓大厦建筑设计方案提交县规划委员会审议，并通过审查及论证，符合城乡规划；2、《滁州市城市规划管理技术规定》没有强制性规定，各县可以参照执行，也可以不参照执行，原审违背法理，将“可”混同于“应当”，属适应法律法规错误。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
孙杰辩称：1、原审法院查明本案A1地块详细控制规划属于该地块2700㎡建设用地出让时的整体规划要求，在未经法律程序变更前该规划仍然合法有效，而且无论规划条件如何变更都必须符合国家以及地方关于城市规划的强制性要求，但全椒县城乡规划建设局至今未提供其作出相关行政行为的相关文件以及事实依据；2、《滁州市城市规划管理技术规定》属于地方政府规章合法有效，全椒县城乡规划建设局不仅未能举证证明其作出行政行为作为依据的具体规范性文件，且其在原审中提交的证据中均是依据该规定出具，故其提出原审适用该规定所作出的判决属法律适用错误的上诉主张明显不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
滁州市城乡规划建设委员会述称：1、同意全椒县城乡规划建设局的上诉意见；2，《滁州市城市规划管理技术规定》只是规范性文件在滁州市政府管辖区域内，不具有普遍适用性。
全椒县城乡规划建设局向原审法院提供的证据有：1、会议纪要。证明2014年4月9日全椒县城乡规划委员会第38期专题会议原则上通过了天宇公司的南麓大厦建筑方案。2、南麓大厦建筑方案的公示。证明2014年6月13日至6月20日和2014年11月20日至11月26日，其对该建筑方案进行了批前公示；2015年1月30日，其分别在网站、南麓大厦施工现场、建设大厦公告栏进行了批后公示。3、全国用（2009）第0349号国有土地使用证、建设工程设计方案、日照分析报告书、规划方案技术复核报告、审定意见、建设工程技术复核报告。证明天宇公司持相关资料到其处申请发放建设工程规划许可证。4、建设工程规划许可证。证明拟建的南麓大厦工程经审查符合城市规划要求，其于2015年1月30日向天宇公司颁发了编号2015009建设工程规划许可证。
滁州市城乡规划建设委员会向原审法院提供的证据有：1、行政复议申请。证明行政复议是源于孙杰的申请。2、行政复议答复通知书。证明其要求全椒县城乡规划建设局对作出建设工程规划许可证的事实经过、依据予以书面答复。3、全椒县城乡规划建设局提交的书面答复以及行政行为的证据、依据和相关材料。证明全椒县城乡规划建设局对作出建设工程规划许可证依据的事实、法律，以及作出行政行为的分析意见。4、行政复议延期申请书。证明其对行政复议申请延期审查。5、滁建复决字（2015）73号行政复议决定书。证明全椒县城乡规划建设局的行政行为符合法律规定，其作出了维持决定。
孙杰向原审法院提供的证据有：1、《滁州市城市规划管理技术规定》第二十一条第一款第三项、第二十九条、第三十五条、第四十四条的规定。证明建筑基地未达到最小面积的，不应独立建设：高层居住建筑、高层公共建筑3000㎡，而被告提交的技术工程复核方案中建筑基地仅为1026.58㎡；建筑间距，低层之间不得少于10米，本案规划方案中的建筑间距少于10米；高层建筑退让边界的距离：退让南边界距离不应小于16米，本案规划方案中的南边退让是零米。
2、防火规范。证明车道的净宽度不少于4米，消防通道与建筑边缘还要距离5米，加起来不应少于9米，现在规划方案中只有4米宽度。消防车道的坡度不符合规定。
二审期间，各方未提交新的证据，二审查明的事实与原审一致，对原审查明的案件事实，本院予以确认。
本院认为：本案二审争议焦点是：全椒县城乡规划建设局于2015年1月30日作出的编号2015009建设工程规划许可证的行政行为是否合法。
针对该争议焦点，控制性详细规划是城市、镇人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，用以控制建设用地性质、适用强度和空间环境的规划，同时也是城乡规划主管部门作出规划行政许可、事实规划管理的依据，并指导建设性详细规划的编制。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。《安徽省城乡规划条例》第三十四条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出变更申请，说明变更的内容和理由。同意变更规划条件的，城乡规划主管部门应当及时将变更后的规划条件通报本级人民政府国土资源行政主管部门，并予以公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报国土资源行政主管部门备案。本案中，全椒县城乡规划建设局批准的南麓大厦规划方案明显与该块国有土地出让时的规划要求以及全椒县城乡规划委员会审议通过的南麓大厦规划方案不符，且全椒县城乡规划建设局未能提供变更规划的法律依据和已履行的变更程序，故全椒县城乡规划建设局根据其审批的南麓大厦规划设计方案发放建设工程规划许可证的行政行为，不符合相关法律和规范化文件的规定，原审予以撤销有事实和法律依据。全椒县城乡规划建设局提出原规划设计要求不能满足目前城市建设的要求，不适用于本案南麓大厦的建设，且南麓大厦建筑设计方案符合城乡规划要求，主张其颁发的建设工程规划许可证合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。经查，《滁州市城市规划管理技术规定》经滁州市人民政府第17次常务会议审议通过，适用于在滁州市城市规划区范围内各项建设工程（临时建筑、个人自建房除外），是现行有效的规范化文件。本案拟建的南麓大厦为高层商住建筑，该技术规定第四十四条对高层建筑退让边界的距离有明确规定和要求。虽然第八十三条规定，各县（市）可参照执行。但是全椒县城乡规划建设局未能举证关于南麓大厦的设计方案中“南边退让为0米”的所依据的规范性文件，且其提交的南麓大厦《日照分析报告书》以及《建设工程技术复核报告》均是依据该技术规定出具，而该两份报告也是全椒县城乡规划建设局作出审批的依据。故原审法院认定本案应当适用《滁州市城市规划管理技术规定》并无不当，全椒县城乡规划建设局认为《滁州市城市规划管理技术规定》没有强制性，不应适用于本案，原审适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决撤销全椒县城乡规划建设局于2015年1月30日作出的编号2015009建设工程规划许可证以及滁州市城乡规划建设委员会于2015年6月18日作出的滁建复决（2015）73号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人全椒县城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高怀虎
代理审判员 刘 勇
代理审判员 苏春琴
二〇一六年五月十日
书 记 员 张莉莉
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。