山东省单县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1722行初9号
原告王来庆，男，汉族，1968年2月25日出生，住单县。
委托代理人韩光玲，山东君诚仁和律师事务所律师。
委托代理人朱永华，山东君诚仁和律师事务所律师。
被告单县谢集镇人民政府。
单位住所地单县谢集镇。
法定代表人谢永飞，职务镇长。
统一社会信用代码：11371722004489683Y。
委托代理人陈建蒙，单县谢集镇人民政府工作人员。
委托代理人张军，山东荣清律师事务所律师。
原告王来庆不服被告单县谢集镇人民政府进行的土地综合整治行政管理一案，于2016年12月8日向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月3日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书，本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。原告王来庆及委托代理人韩光玲、朱永华，被告谢集镇人民政府的负责人薛献忠及委托代理人张军、陈建蒙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2011年4月8日山东省人民政府对单县谢集镇谢集村的土地综合整治（即增减挂钩）项目进行了批复，谢集行政村综合整治项目共包含张集、刘楼、位湾、努庄、刘张庄和谢集村六个自然村，安置区位于谢集东队。谢集镇政府对谢集村进行统一规划，并决定集中建设沿街门市房，由谢集镇政府招标建设，林州市华通建设有限公司中标，对涉案房屋进行建设，并将建设的房屋卖给了谢集行政村村民，包括谢集行政村各自然村的村民。对安置区内土地及地上附着物镇政府通过谢集村委会发放“土地租金”及青苗补偿费，部分村民对被告的行为有异议，未领取“土地租金”及青苗补偿费，直至本案审理过程中仍有村民未领取该两项补偿费，原告王来庆领取一次金额为492元的土地租金（签名为张爱芹），领取一次金额为328元的青苗补偿金（签名为张爱芹），领取一次金额为4224元的土地租金（签名为张爱芹），领取一次金额为2816元的青苗补偿金（签名为张爱芹），2013年6月被告强制铲除了原告及其他村民的地上附着物，随后进行施工建设，后原告等村民对建设未使用的土地进行重新耕种，2014年11月和2016年11月被告又两次铲除了原告等村民恢复耕种的地上附着物，上述铲除行为实施时原告及其他村民与被告的工作人员之间发生了冲突。
原告王来庆诉称：2013年6月，被告以新农村建设为名，在村民不知情的情况下，雨夜里强行犁掉原告农作物。仅在原告紧挨路边的位置建成门市，剩余耕地荒废，原告将该荒废耕地重新种植。2014年11月13日和2016年11月被告以土地综合整治为名两次深挖原告的耕地，损坏地上附着物。依据文件规定，土地综合整治由县、区级政府负责实施，被告无权实施，超越职权。被告未举行公告、听证、论证。依据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得“以租代征”等用于非农业建设，进行建设的须依法使用国有土地。被告没有强制执行权，违反《行政强制法》第13条的规定。被告侵犯原告的合法权益达三年半。诉求1、依法确认被告强行铲除原告耕地上附着物和强占原告耕地的行政强制行为违法，2、依法判令被告对其违法行为采取相应的补救措施（拆除被告强建的房屋，给原告腾空土地，把原告的耕地恢复原状），3、诉讼费由被告负担。
原告在法定的举证期限内向本院提交的证据有：
1、照片29张，拟证明被告强行犁掉原告地上的附着物；
2、照片24张，拟证明原告的庄稼最早在2013年6月被强行铲除，仅在路边位置好的地方建成门市，其余土地荒芜；
3、照片15张，拟证明2014年11月村民在荒芜的土地上进行耕种后又被被告强行铲除，所涉土地为基本农田；
4、照片14张，拟证明在2013年11月4日、2013年12月6日、2013年6月5日被告对原告种植的庄稼强行铲除；
5、2013年11月3日作出的署名为“谢集新村建设指挥部”、盖有“谢集镇人民政府”章的给“谢集村东队村民”的通知，内容为土地综合整治项目在2013年3月被省政府批准，对于未清理完地面附着物的，立即停止抢耕抢种并清理完毕，否则产生的一切经济损失，后果自负。拟证明被告在2013年11月3日要求原告清理地上附着物，否则后果自负；
6、2013年9月27日作出的署名为“单县谢集镇挂钩试点工作小组”未盖公章、给谢集东村其他村民的通知一份，内容为接到通知后务必于2日内把需复耕的地面附着物清理完毕。证明被告实施了督促谢集东队村民立即清理地上附着物的行为；
7、2015年10月11日作出的署名为“谢集镇人民政府”、盖有“谢集镇人民政府”章、给谢集东村其他村民的通知一份，内容为经谢集镇党委、政府研究决定，允许收获秋季作物后，不得再进行耕种，否则按破坏新农村建设论处，2014年-2015年新农村占地租金在谢集村委会发放。拟证明被告占用原告土地；
（2015）单行初字第1号行政案卷中被告提供的答辩状，内容：1、谢集项目区由省政府批复，被告依据省批复文件精神实施单县土地综合整治，不存在强占原告耕地的行为，2、项目区内土地均制订了补偿方案，补偿包括土地及附着物的补偿，村民也领取了相对应的补偿费用，被告不存在强行铲除行为。被告依法做出的行政行为，不存在违法之处。拟证明被告根据增减挂钩试点精神实施土地综合整治项目，认可实施占用原告土地行为。
9、谢集村东队不服（2015）单行初字第1号行政判决提起上诉后，被告在上诉阶段于2015年9月28日向菏泽市中级人民法院提交的答辩状，内容：一、1、立项前已充分征求谢集行政村群众意见，2、期间对项目的有关事项进行了公示、公告、听证，并进行了张贴，3、项目区内地块的调整经过了上报、审批的程序，所涉土地所有权归村集体，土地管理权也转归村集体；二、1、谢集镇政府是项目区所在地的一级政府机关，其具体实施增减挂钩试点项目有充分的法律、法规依据，2、县委托被告镇政府进行招投标，四、2013年6月，谢集镇、谢集村依据与单县国土资源局签订的实施协议对项目区内土地附着物进行了清理，2014年11月13日再次组织施工。拟证明被告曾认可对项目区土地附着物进行清理。
10、（2016）鲁17行终100号行政裁定书，在本院认为部分有“……单县谢集镇人民政府实施土地综合整治项目涉及的谢集村土地……”，拟证明菏泽市中级人民法院确认了被告是实施土地综合整治的主体，及地上附着物归村民所有。
11、（2015）单行初字第1号判决书，拟证明该判决书认可被告实施了土地综合整治。
12、（2015）单行重字第1号行政裁定书，在经审理查明部分有“2013年6月，谢集镇、谢集村对项目区内土地附着物进行了清理。被告占用原告土地共计243.458亩，沿路已建成三层房屋18间、二层房屋151间，……2014年11月13日，谢集镇、谢集村再次施工时，原告村民进行阻拦，双方发生冲突”。拟证明该裁定书认可了被告实施了侵占原告土地的行为，并认可了在2013年6月被告对项目区地上附着物进行清理，建成了房屋，同时认可了2014年11月13日谢集镇再次施工时与原告发生纠纷。
13、刘贵荣2014年7月、曹培荣2014年11月住院病历、王成义被摔碎的手机一部（该手机在2015单行初字第1号卷中），拟证明原告所在村村民阻止被告强占土地过程中与被告工作人员发生争执，对二人的医疗费被告给予了赔偿。
14、（2015）单行重字第1号案庭审过程中王来彬、孙金菊出庭证言。拟证明被告行政行为违法。
15、被告的第十组证据，即土地综合整治安置区土地租金发放明细表，拟证明被告让原告领取租金，领取的原因是土地综合整治占用原告土地。
16、（2015）单行重字第1号案中被告提交的《谢集镇政府关于土地综合整治项目谢集新村建设安置区占用土地租金发放情况综合报告》，拟证明土地综合整治项目是被告实施的。
17、（2015）单行重字第1号案被告提供的6、7、9组证据，拟证明招标人为被告，工程监督小组由被告研究后由其工作人员组成。
18、单县公安局对王来河作出的《治安行政处罚决定书》、受案登记表、报案记录、行政处理审批表，拟证明在2016年11月28日修建水泥路施工的施工队称其施工是受被告镇政府的委托，被告镇政府再次占压了原告所在东队的土地。
19、山东省农村信用合作社存款存折，拟证明从2007年到2016年7月政府向原告发放种粮补贴及农资地保等，涉案土地为耕地不是建设用地。
20、国土资发[2008]138号文第12条第2款、第16条、《中华人民共和国土地管理法》第45条的规定，拟证明本案涉案土地应先办理农用地转用手续。
21、（2015）单行初字第1号卷中原告提交的四份交款收据，交款人分别为王来目、王学库、王保春、李先胜，拟证明这四人是原告所在谢集村东队成员，被告让其交纳房款，说明已建成的门市是面向市场销售。
22、原告所在村村民刘保玉的土地承包经营权证，拟证明本案原告也有同样的土地承包经营权证，但被被告收回，涉案土地是基本农田。
被告谢集镇政府辩称：1、原告的诉请没有事实及法律依据，原告所在的谢集村位于谢集行政村城乡建设用地增减挂钩土地综合整治项目区内，该项目已被山东省人民政府批准实施，被告不存在违法强占的事由，项目区内土地均按规定制定了补偿方案，村民也均已领取补偿费用，被告不存在强行铲除地上附着物的情形，2、谢集镇人民政府不具备本案被告主体资格，城乡建设用地增减挂钩项目未改变本案所涉土地的权属及性质，所有权仍属谢集村集体，该土地由谢集村村民集体占有、管理和使用，被告对该项目的实施进行指导，被告没有作出具体行政行为。请求法院驳回原告的起诉。
被告谢集镇政府向本院提交的证据有：
谢集村村民同意拆旧建新意见名单，包括：
2013年3月26号新农村谢集东队坟地占地情况，
2010年8月27号谢集村户代表同意建设新农村的人员名单，
谢集镇谢集行政村新农村改造征求群众意见表；
谢集镇政府申请、单县政府请示、菏泽市政府请示文件，包括：
2010年9月11日《关于对谢集镇谢集行政村居民点进行改造的申请》（谢集村民委员会向镇政府的申请），
2010年9月《关于谢集土地综合整治项目的申请》谢政呈（2010）56号（谢集镇政府向县政府申请），
2010年9月30日《单县人民政府关于谢集镇、莱河镇开展土地综合整治的请示》（单政呈[2010]50号）（县政府向市政府的申请），
2010年10月20日《菏泽市人民政府关于单县谢集镇莱河镇土地综合整治项目立项的请示》（菏政呈[2010]170号）（市政府向省政府的申请）；
3、2010年9月17日菏泽市国土资源部门踏勘报告；
项目区实施规划，
①规划文本，包括：
2010年9月30日《单县人民政府关于同意对谢集镇、莱河镇土地综合整治的批复》（单政复[2010]41号），
2010年9月16日《单县人民政府关于单县谢集镇、莱河镇土地综合整治项基础配套资金承诺》，
2010年11月12日菏泽市农业综合开发办公室《关于对牡丹区、单县2010年度农业综合开发土地治理项目个别工程调整的批复》（菏农开办字[2010]25号），
2010年9月16日县政府说明一份“农用地整治规模超出省厅要求规模，现将规模减少，由3863.57公顷调整为3611.22公顷”，
2010年9月17日菏泽市国土资源局、菏泽市财政局邀请市农业、建设、水利等部门专家组成论证委员会，作出《菏泽市单县谢集镇、莱河镇土地综合整治项目可研报告专家评审论证意见》，附单县土地综合整治项目评审组组成人员名单，
2010年9月28日《单县人民政府关于谢集镇、莱河镇土地综合整治项目按时完工的承诺》，
2010年9月11日单县人民政府与谢集镇人民政府、谢集村民委员会签订的《复垦协议书》，
2010年9月10日单县林业局《证明》，允许对谢集镇、莱河镇土地综合整治项目区内的林木进行采伐更新，
2010年9月16日《关于单县谢集镇、莱河镇土地综合整治项目实施资金来源若干问题的说明》，
2004年6月20日颁发给单县谢集乡谢集村农民集体的集体土地所有权证，
2010年9月县政府《山东省单县土地综合整治项目可行性研究报告》，
②规划图文件，
③规划附件，包括：
2010年9月28日听证纪要，
2012年12月10日《单县谢集镇人民政府关于2011年度城乡建设用地增减挂钩谢集镇谢集村项目区部分地块调整的公示》，
2012年12月10日单县谢集镇人民政府出具的听证公告及张贴公告照片复印件，
2013年1月10日谢集村村民委员会放弃听证证明，
2013年1月1日谢集村民委员会向单县国土资源局提出申请《关于谢集镇谢集村增减挂钩项目区部分地块位置调整的申请》，
2013年2月20日《单县谢集镇人民政府关于2011年度城乡建设用地增减挂钩谢集镇谢集村项目区部分地块调整的申请》单谢呈[2013]12号--
谢集镇政府向县政府的申请，
单县国土局制作县政府申报的2013年3月25日《2011年度增减挂钩项目（综合整治）部分地块位置调整谢集镇谢集村项目区申报材料》
2013年2月20日单县国土资源局、单县谢集镇人民政府、谢集镇谢集行政村村民委员会签订的《单县城镇建设用地增减挂钩村庄整理项目实施协议书》，
《谢集镇谢集行政村搬迁安置补偿方案》；
5、省政府批复，包括：
2011年4月8日《山东省人民政府关于菏泽市农村土地综合整治示范区-农村建设用地整治项目实施规划的批复》鲁政土字[2011]901号，
2013年8月13日《山东省人民政府关于调整济南市等八市土地综合整治项目区部分地块位置的批复》（鲁政国土字[2013]519号）；
6、招标文件资料汇编一本，
7、投标文件一本，
8、图纸一本，
9、招投标及监理文件，包括：
2013年3月8日单县谢集镇人民政府《关于成立谢集镇谢集村门市房工程招标及工程监督管理小组的通知》
单县谢集新村社区建设项目规划设计方案说明
10、村民领取土地租金、附着物补偿明细表，2015年1月1日谢集村民委员会证明一份；
11、依据的规范性文件，包括：
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》国务院国发[2010]第47号文
山东省国土资源厅《关于确定城乡建设用地增减挂钩试点示范县的通知》鲁国土资字[2010]122号
《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施管理暂行办法（试行）》
《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》国土资发[2008]138号
2006年6月30日山东省国土资源厅发布的《山东省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩管理办法》（试行）
12、2013年3月5日谢集村村民委员会出具的《谢集新村中心大街规划及安置方案》及已建房屋安置人员名单和交款情况，谢集镇谢集村新农村安置房三间二层（含阁楼）造价说明，
13、出庭证人孙领启、王来友证言。
其中12和13号证据属被告超过法定的15天举证期限后提交的证据。
各方当事人对本案证据的质证意见详见庭审笔录。
经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下认定：1-4证据照片在形式上虽有瑕疵，但能客观的反映原告地上附着物被铲除的事实，与本案具有关联性，在本案中予以采信；5-7号证据，被告虽对5号证据提出异议，但该通知上盖有被告公章，本院认为该三份通知系被告作出，具有真实性，与本案具有关联性，在本案中予以采信；8号、9号是被告在其他行政诉讼案件中作出的行政答辩状，具有真实性，与本案具有关联性，在本案中予以采信；10号证据为生效的法院裁定书，在本案中予以采信；11号证据判决书已被菏泽市中级人民法院撤销，该判决书中的内容部分予以采信；12号证据判决书为10号证据裁定维持，该判决书中与10号证据相一致的内容在本案中予以采信；13号证据两份病历具有真实性，但其内容与本案不具有关联性，原告虽提出关联性意见，但其意见没有充分证据支持，该证据在本案中不予采信；14号证据两位出庭证人与原告系同村村民，皆是本案所涉项目区内的村民，与原告具有相同的利益，其证言与本案采信的证据相一致的内容予以采信；15、16号证据具有真实性，且能证明村民所领取的补偿金是土地综合整治项目的补偿金，与本案具有关联性，在本案中予以采信；17号证据具有真实性，与本案具有关联性，在本案中予以采信；18号证据具有真实性，与本案不具有关联性，在本案中不予采信；19号证据具有真实性，在本案中予以采信；20号为法律及文件规定，国土资发[2008]138号文在本案中予以适用，《中华人民共和国土地管理法》第45条在本案中不予适用；21号证据具有真实性，与本案具有关联性，在本案中予以采信；22号证据具有真实性，在本案中予以采信。
对被告向法庭提供的证据：1号证据为名单其中有村民的签名和按印，原告在上一次庭审中质证认为不是本人的签名和捺印，但没有申请进行鉴定也没有提供证据予以支持，该证据的真实性可以认定，予以采信。2-5号证据为谢集镇、单县人民政府申报材料和单县人民政府和上级政府的相关部门制作的文件材料，是行政机关制作的公文书证，予以采信；6、7、8、9、10号证据具有真实性，与本案具有关联性，在本案中予以采信；11号证据为文件规定，在本案中予以适用；12、13号证据能证明本案的相关事实，但因其是被告逾期提供，在本案中不予采信。
对本院依法制作的勘验笔录证明效力的认定：原、被告均无异议，能证明涉案土地的现状及原告涉案土地位于项目区内，在本案中予以采信。
据此，本院可认定以下事实：2010年8月份开始，单县谢集村民委员会（以下简称村民委员会）、单县谢集镇人民政府（以下简称镇政府）、单县国土资源局（以下简称国土局）、单县人民政府（以下简称县政府）、菏泽市人民政府（以下简称市政府）逐级向山东省人民政府（以下简称省政府）申请包括单县谢集镇谢集行政村土地综合整治项目的立项，2011年4月8日省政府作出《山东省人民政府关于菏泽市农村土地综合整治示范区-
农村建设用地整治项目实施规划的批复》即鲁政土字[2011]901号文，准许单县谢集镇谢集行政村土地综合整治项目（以下简称综合整治项目）立项实施。2012年12月份开始，因土地综合整治项目的需要，村委员、镇政府、国土局、县政府逐级申请对项目规模进行调整，2013年8月13日省政府作出《山东省人民政府关于调整济南市等八市土地综合整治项目区部分地块位置的批复》即（鲁政国土字[2013]519号）同意调整。谢集行政村综合整治项目共包含张集、刘楼、魏湾、努庄、刘张庄、谢集村和史园七个自然村，安置区位于谢集东队。2010年9月30日县政府作出单政复[2010]41号文同意国土局对谢集镇实施土地综合整治，2013年2月20日国土局（甲方）与镇政府（乙方）、村民委员会（丙方）签订《单县城镇建设用地增减挂钩村庄整理项目实施协议书》（以下简称《实施协议》），协议第二条约定由乙方和丙方负责“整理项目的立项申请和整理实施方案的编制与项目工程施工的组织及具体实施”，协议第五条约定“本项目立项申请批准之日起，乙、丙方即可组织实施，工程实施期限为三年”。2013年4月29日被告镇政府作为招标单位发布“谢集镇谢集村新村门市房建设工程”招标文件，建筑面积为10216平方米，建筑为地上两层，包工包料，控制价单价为820元/平方米。2013年5月26日林州市华通建设有限公司投标成功，中标价为7968480.00元，合780.00元/平方米。2013年6月在该安置区内开僻南北走向和东西走向各一条街道，在街道两边建设房屋。沿街房屋拟建设86套，截止本案立案时，已建成房屋三间三层6套、三间二层50套。因该案处于诉讼阶段，停止施工。
另查明，2004年6月20日单县人民政府颁发给单县谢集乡谢集村农民集体的集体土地所有权证。
2014年12月24日单县谢集镇谢集村东队作为原告起诉被告单县谢集镇政府要求确认行政行为违法，本院案号为（2015）单行初字第1号，该案起诉状与本案起诉状除原告不相同外，其他内容基本相同。单县谢集镇谢集村东队作为原告起诉被告单县谢集镇政府要求确认行政行为违法一案，经一审、二审、重审、二审后被裁定单县谢集镇谢集村东队不具备原告诉讼主体资格。本案原告以个人名义向本院提起本案诉讼。
本院认为，本案中原、被告争议的焦点是：一、被告镇政府是否实施了铲除原告地上附着物的行为，二、被告镇政府是否实施了强占原告耕地的行为，三、原告诉求被告采取拆除被告强建的房屋、给原告腾出土地、把原告的耕地恢复原状的补救措施是否有依据。
2011年4月8日省政府作出《山东省人民政府关于菏泽市农村土地综合整治示范区-
农村建设用地整治项目实施规划的批复》即鲁政土字[2011]901号文，2013年8月13日省政府作出《山东省人民政府关于调整济南市等八市土地综合整治项目区部分地块位置的批复》即（鲁政国土字[2013]519号）准许谢集行政村土地综合整治项目，省政府在《实施批复》中准予县政府为综合整治项目的实施单位，2010年9月30日县政府作出单政复[2010]41号文同意国土局对谢集镇实施土地综合整治，2013年2月20日国土局（甲方）与镇政府（乙方）、村民委员会（丙方）签订《单县城镇建设用地增减挂钩村庄整理项目实施协议书》（以下简称实施协议），协议第二条约定由乙方和丙方负责“整理项目的立项申请和整理实施方案的编制与项目工程施工的组织及具体实施”，被鲁政国土字[2013]519号批准的《2011年度增减挂钩项目（综合整治）部分地块位置调整谢集镇谢集村项目区申报材料》中规定“镇人民政府是土地权属调整的主体，并组织实施，村委会对本村的土地权属调整具体组织实施”，综上本院认为被告单县谢集镇人民政府具有实施谢集行政村土地综合整治项目职能。《2011年度增减挂钩项目（综合整治）部分地块位置调整谢集镇谢集村项目区申报材料》规定项目区规划期限为2013-2015年（三年），至本案判决时，该项目仍未完成。
关于第一个争议焦点。原告承包的土地在综合整治项目的安置区内，附着物被铲除前，被告向原告及原告所在村的其他村民下发了要求原告和村民自行清除附着物的通知，附着物被铲除后，经被告招标，在该土地上建造了房屋、修建了公路。本院认为附着物被铲除的原因和目的均是为了土地综合整治，而被告是综合整治的实施管理者。地上附着物被铲除后，原告从谢集村民委员会领取了部分青苗补偿费及“土地租金”款，庭审中被告辩称该青苗补偿费和租金是谢集村民委员会支付的、与被告无关，本院认为原、被告所讲述的“土地租金”发放的原因是原告所承包的本案所涉土地被划为安置区无法耕种，而复垦区的土地尚未复垦发包，是对原告在此阶段无法耕种土地的一种补偿，青苗补偿费和土地补偿款属于土地综合整治项目资金中的一部分，该部分资金主要来源于使用挂钩周转指标的用地单位缴纳的新增建设用地有偿使用费等，被告镇政府是谢集行政村土地综合整治的实施单位，故原告领取的青苗补偿费和土地补偿款应认定是由被告镇政府支付的。本院认定该铲除行为是被告镇政府实施的。
本案有关诉称铲除行为共发生了三次，第一次是2013年6月，此时土地综合整治处于具体实施的阶段，被告在实施该次铲除行为前是否与村民就地上附着物如何清除进行协商、是否就铲除行为实施前对村民履行了必要的告知和催告行为，被告均未向本院提交证据予以证明，故本院认为被告未履行上述行为，本院认为被告镇政府实施的该铲除原告地上附着物的行为违法。第一次铲除行为后，被告镇政府通过村民委员会依据统一的标准按年度向原告及原告所在村村民发放青苗补偿费和“土地租金”，虽然本案中原告未在被告确定的时间内全部足额领取，但原告不领取或拒绝领取的行为不能产生被告未给予补偿的后果。第二、三次铲除行为分别发生在2014年11月和2016年11月，此时被告对案涉原告的土地已发放“土地租金”，原告不再享有该土地的承包经营权，原告在被告给予补偿的情况下再次在土地上进行的种植行为不能取得受法律保护的必要性，故本院认为被告针对案涉土地上附着物的第二、三次铲除行为是基于土地综合整治实施的，不应以违法论处。
关于第二个争议焦点。本案所涉的土地原告主张是基本农田的观点因原告未提供证据，本院不予支持。《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第十一条规定对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批的，不再单独办理农用地转用审批手续。鲁政土字[2011]901号文作出生效后，该土地为谢集行政村土地综合整治项目的安置区，土地性质由耕地变更为农村建设用地。该土地在整治前属谢集村集体所有，在整个土地综合整治过程中，土地的所有权性质没有发生改变仍属谢集村农民集体所有。在土地综合整治中，被告镇政府通过招标建设的沿街房屋，全部提供给本综合整治区内的村民，属于项目区内的安置房，这种措施未改变土地属谢集村集体所有的性质、也未改变土地的使用权，通过被告招标修建的道路属于安置区内的配套设施，被告镇政府招标准建行为属土地综合整治的具体措施，是一种管理和指导行为，因此，本院认为被告未实施强占原告土地的行为。但被告为了安置区的建房整齐划一，美观有序，通过招标建设沿街房屋及修建道路，其出发点是好的，被告的招标统一建设行为，与《2011年度增减挂钩项目（综合整治）部分地块位置调整谢集镇谢集村项目区申报材料》的“村民自行建设，原旧房自行拆除”的要求不相符，也违背了《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目实施管理暂行办法（试行）》第十一条“增减挂钩工作必须尊重农民意愿，特别是……新居建设要……严格履行农村重大事项议事制度，充分征求群众意见，切实维护农村集体组织和农民的主体地位……”的要求，被告在土地综合整治的管理行为存在不当，在今后工作中应予纠正。
关于第三个争议焦点。首先本案所涉土地位于经省政府文件批准的安置区内，被告镇政府以招标的方式统一建设沿街房屋与《申报材料》不符，其在该土地上进行安置房和配套设施建设与《申报材料》及省批复文件是相符的，且不论是沿街房屋还是道路均已建成、房屋进行了安置分配，被告的行为有所不当，原告基于自己的土地承包经营权要求腾空土地、恢复原状违反了公共利益的需要，被告正在进行房屋建设，建筑垃圾和化工原料的堆放依然持续，现在进行清除不利于经济利益最大化，再者原告诉求的将耕地恢复的补救措施，明显与省政府批复此处为安置区的文件不符，综上对原告诉求的补救措施本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告在2013年6月强行铲除原告耕地上附着物的行为违法；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告单县谢集镇政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审判长 吴建国
审判员 刘 霞
审判员 谢国素
二〇一七年六月二十六日
书记员 刘 林