河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫09行终4号
上诉人(一审原告)濮阳市开发区濮上办事处赵娄拐村第五组。
负责人宋世民，男，汉族，1955年6月20日出生，住濮阳市开发区。
委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。
上诉人（一审被告）濮阳市城市管理综合执法局，住所地濮阳市华龙区人民路33号。
法定代表人武林军，局长。
委托代理人杜国强，该局副局长。
委托代理人王岚星，河南优诚律师事务所律师
濮阳市开发区濮上办事处赵娄拐村第五组（以下简称“赵娄拐五组”）、濮阳市城市管理综合执法局（以下简称“市执法局”）因行政强制及行政赔偿一案，均不服华龙区人民法院2015年华法行初字第00099号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭进行了审理，上诉人赵娄拐五组负责人宋世民及委托代理人王奇兵，上诉人市执法局委托代理人杜国强、王岚星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2014年5月27日，原告在濮阳市五一路与振兴路交叉口向东20米路北政府已征用的国有土地上违法建设，被告立案调查。被告以赵娄拐五组村民建筑工程未取得《建设工程规划许可证》等审批手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向赵娄拐五组村民下达了（2014年）濮城管停字第171414号《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止建设，并要求在2014年5月28日15时带身份证件、相关审批资料等材料，到市执法局三大队办公室听候处理。2014年6月6日，被告以违法建设单位或所有人不明为由，依据《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十五条之规定在违法建设的施工现场发布公告：限违法建设当事人于公告发布后主动到被告处接受调查处理，否则，视为无主，将予以拆除。因违法当事人没有接受调查，且违法建设仍继续进行。2014年6月10日，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十二条之规定，作出《查封施工现场保全证据拆除违法工程决定书》，查封施工现场、暂扣建筑材料及施工设备，拆除所进行的违法建设工程。送达回证上备注了宋万杰、宋某1、宋某2、娄某、赵某的名字。2014年6月11日，被告出具了一份证据先行登记保存单，经查，你单位于2014年6月11日在市五一路与振兴路交叉口东20米路北进行违法建设，本机关拟对上述行为作进一步查处，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对你单位的下列物品作为证据予以先行登记保存。登记保存期间，由保管人负责妥善保管，任何单位和个人不得销毁或转移，否则将依法追究有关行为人的法律责任。该文书中没有文号，无当事人，注明钢筋若干根、塔吊柱若干节、塔吊臂若干节(见照片及现场视频)，保存地点，市濮上路事故停车场，保管人闫中印，载明的见证人是宋万杰、宋某1、宋某2、娄某、赵某。因原告对被告的上述执法行为不服，于2014年6月21日向濮阳市人民政府申请行政复议，濮阳市人民政府以原告在已被征收的土地上建设的建筑物没有取得相关土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等证件，属违法建设，被告对违法建设立案调查后，并在施工现场下达了责令停止违法行为通知和发布公告后，涉嫌违法建设当事人始终没有停止违法建设，也未主动接受调查为由，维持了被告市执法局强制拆除建筑物及扣押建筑材料的行为。
另查明，2012年6月，本案涉案土地已被河南省人民政府征收为国有，原告在施工时没有取得相关土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等证件。
又查明，2012年8月21日，《濮阳市机构编制委员会<关于印发濮阳市城市管理综合执法局机构编制方案的通知>》(濮编[2012]312号)中确定被告负责城市规划、城市市容和环境卫生、城市市政工程设施、城市公用事业、城市绿化和城市园林、城市住宅建设和房地产、建筑市场和工程质量、风景名胜区方面法律、法规、规章规定的行政执法、并行使相应的行政处罚权。2013年9月30日，河南省人民政府作出濮政文(2013)253号文，同意在濮阳市城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作。
还查明，濮阳市中级人民法院作出的(2015)濮中法行终字第2号行政裁定书，查明濮阳市城市管理综合执法局所制作的《责令停止违法行为通知书》中，行政管理人显示是“赵娄拐村第五组村民”。认定赵娄拐村第五组作为农村集体经济组织，可以提起行政诉讼。
一审认为：濮阳市中级人民法院已生效的裁定对濮阳市开发区濮上办事处赵娄拐村第五组的主体资格已进行了确认，现被告辩称原告主体不适格的意见，本院不予采纳。被告是人民政府授权负责城市规划、城市市政工程设施等行使相应行政处罚权的机构，且涉案土地已被征收为国有，故原告诉称被告没有执法权和主体不适格的辩解意见，本院亦不予采信。根据《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十五条规定，对违法建设项目无法确定建设单位或者所有人的，城乡规划主管部门应当通过公共媒体、违法建设现场发布公告等形式通知建设单位或者所有人依法接受处理，公告时间不少于三十日。公告期限届满仍无法确定建设单位或者所有人的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门予以拆除或者没收。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。现被告称违法主体不明，被告在诉讼中提交的调查取证的证据材料不能全面客观、连续显示行使执法权程序完整，加上被告在2014年6月6日发出的公告没有限定当事人自行拆除的期限，就于2014年6月11日采取强拆，程序不符合现行法律、法规的规定。按照现行行政法规，行政机关查封，扣押前，应当查清违法事实，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。查封、扣押决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址；查封、扣押的理由、依据和期限；查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法定的期限内作出处理决定。查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。而本案中，被告向赵娄拐五组发出了停止违法行为通知书，诉讼中又称不知道违法主体，查封、扣押决定书没有载明当事人，没有载明查封扣押物品的数量等，也未载明查封扣押的期限，也未在法定的期限内做出处理决定，在作出行政强制或处罚时应当告知相对人权利义务和行使权利的方式和期间，故依法确认被告的查封扣押行为违法。由于原告的建设工程没有取得《建设工程规划许可证》的违法事实存在，原告也没有主动到被告处接受调查处理，故被告应采取相应的补救措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条、第二十五条、第二十七条、第四十四条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：一、确认被告濮阳市城市管理综合执法局强制拆除建筑物及扣押建筑材料、设备的程序中行为违法；二、责令被告濮阳市城市管理综合执法局采取相应的补救措施；案件受理费50元，由被告负担。
赵娄拐五组不服一审判决，上诉称：1.一审判决认定市执法局作出的行为违法的事实清楚，认可一审法院作出的确认市执法局强制拆除建筑物和扣押建筑材料、设备行为违法的判决结果。2.一审法院未对赵娄拐五组的第二项诉讼请求作出判决。赵娄拐五组要求市执法局归还被扣押查封的建筑材料及设备并赔偿损失，一审判决市执法局采取补救措施，显然遗漏了诉讼请求。请求二审法院维持一审判决第一项，并支持赵娄拐五组的其他诉讼请求。
市执法局不服一审判决，上诉称：1.赵娄拐五组不是本案适格原告。2.本案违法建设主体不明，本案所涉土地已被河南省人民政府批准征收为国有，在未依法出让或划拨前，没有法定的建设人。市执法局已经根据《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十五条的规定发布了公告，且公告中已告知不接受调查处理将依法拆除的法律后果，公告发布后没有违法当事人接受调查。本案违法建设处于动态状态，在发布公告后违法建设继续进行，如不及时拆除对违法建设者而言违法成本与日俱增，是社会财产的巨大损失。由于违法主体不明无从进行所谓的告知权利、听取陈述和申辩、延长期限、书面告知、说明理由等事宜。对于具体物品数量有基本的数量表述和图像资料证实，由于违法主体不明至今无法做出处理决定。违法当事人拒不接受调查是导致违法主体不明的原因，理应承担其违法行为所产生的后果。一审中也没有证据证明赵娄拐五组是违法建设主体的任何证据。3.假如赵娄拐五组是违法建设主体，理应到市执法局接受调查处理，本案不具有采取相应补救措施的前提条件。综上，请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回起诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但，一审判决认定“2013年9月30日，河南省人民政府作出濮政文(2013)253号文，同意在濮阳市城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作”的事实不当，应认定为“2013年9月30日，河南省人民政府作出豫政文(2013)253号文件，同意在濮阳市城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作。
另查明，本院于2016年6月14日对市执法局作出并送达了（2016）豫09行终4号《通知书》，通知市执法局在2016年6月24日前补充提交证明扣押财物具体数量的证据，市执法局未在指定期限内向本院补充提交证明扣押财物具体数量的证据。
本院认为：一、赵娄拐五组具有本案原告诉讼主体资格。本案是赵娄拐五组通过村民组成员集资方式以赵娄拐五组名义进行的建设行为，赵娄拐五组认为市执法局的强制拆除等行为对其合法权益造成损害的，可以以自己的名义提起行政诉讼。
二、市执法局强制拆除赵娄拐五组建筑物及扣押建筑材料、施工设备的行为违法。市执法局在诉讼中称是濮阳市人民政府指令相关部门拆除的违法建筑，但未提交证据予以证实，市执法局在拆除前作出的《查封施工现场保全证据拆除违法工程决定书》中包含有拆除违法建设工程的内容，且市执法局认可2014年6月11日参与了强制拆除，应认定市执法局是强制拆除本案违法建筑的行政主体。
市执法局在强制拆除赵娄拐五组的建筑物之前，于2014年6月6日以违法建设单位或所有者不明为由下发公告，依据《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十五条的规定，限违法建设当事人于公告发布后主动到市执法局接受调查处理，否则视为无主。市执法局没有按照《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十五条关于公告时间不少于三十日的规定给违法建设人留足接受处理期限，也未按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定进行强制拆除前的公告程序，行政强制拆除行为违法。
市执法局作出的《查封施工现场保全证据拆除违法工程决定书》中包含有决定暂扣建筑材料及施工设备的内容，市执法局诉讼中称其出具证据先行保存清单系证据保存行为，从上述决定内容及证据先行保存清单内容来看，市执法局对建筑材料及施工设备实施的暂扣行为属于行政扣押强制措施。市执法局在扣押建筑材料及施工设备的过程中出具的清单显示财物数量均为若干，不能确定扣押财物数量。市执法局采取扣押措施后，没有及时查清事实，并在法定期限内作出处理决定，扣押行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第二十四条、第二十五条、第二十七条的规定，扣押行为违法。
三、对赵娄拐五组要求赔偿被毁坏财物损失的诉讼请求不予支持。市执法局于2014年5月27日作出的责令停止违法行为通知书中，已认定五一路与振兴路交叉口东20米路北的建筑工程未取得建设工程规划许可证。市执法局于2014年6月10日作出的《查封施工现场保全证据拆除违法工程决定书》中已认定有人在位于濮阳市五一路与振兴路交叉口向东20米路北政府已征用的国有土地上进行违法建设。可见，市执法局认定五一路与振兴路交叉口东20米路北的建筑工程属违法建设的事实清楚。违法行为人对违法建设形成的建筑物不存在合法权益，市执法局对其实施的强制拆除违法建设工程的行为不应当予以赔偿。另，赵娄拐五组诉讼中未提交证据证明市执法局拆除违法建设工程过程中对其其他合法财产造成了损坏。故赵娄拐五组要求赔偿被毁坏财物的损失没有事实根据和法律依据，对其要求赔偿被毁坏财物损失的诉讼请求不予支持。
四、市执法局应对扣押赵娄拐五组的建筑材料及施工设备予以返还。诉讼中赵娄拐五组未能提交有效证据证明市执法局扣押其建筑材料及施工设备的具体数量。市执法局诉讼中提交的证据先行登记保存单中显示扣押财物为钢筋若干根、塔吊柱若干节、塔吊臂若干节，且市执法局未按本院作出的通知要求补充提交证明被扣押财物具体数量的证据，亦不能确定被扣押建筑材料及施工设备的具体数量。市执法局扣押的赵娄拐五组的建筑材料及施工设备尚未实际用到违法建设工程之上，仍应属于赵娄拐五组的合法财产，且市执法局诉讼中称被扣押建筑材料及施工设备尚未灭失，市执法局对被扣押建筑材料及施工设备应予返还。赵娄拐五组如在市执法局返还被扣押建筑材料及施工设备过程中，认为其合法财产因市执法局的扣押行为造成损失，可另行提起行政赔偿诉讼。
另，一审判决第二项责令市执法局采取相应的补救措施，判决内容不明确，对该项判决应予撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、维持华龙区人民法院（2015）华法行初字第00099号行政判决第一项，即确认被告濮阳市城市管理综合执法局强制拆除建筑物及扣押建筑材料、设备的程序中行为违法；
二、撤销华龙区人民法院（2015）华法行初字第00099号行政判决第二项，即责令被告濮阳市城市管理综合执法局采取相应的补救措施；
三、责令濮阳市城市管理综合执法局于本判决生效后三十内返还扣押的濮阳市开发区濮上办事处赵娄拐村第五组的建筑材料及施工设备；
四、驳回濮阳市开发区濮上办事处赵娄拐村第五组的其他诉讼请求。
一、二审受理费各50元，均由上诉人濮阳市城市管理综合执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 贾向阳
审判员 周培勋
审判员 葛传立
二〇一六年六月三十日
书记员 李 玮