浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬慈行再字第1号
原审原告：干某甲等498人。
诉讼代表人：干某乙。
诉讼代表人：杨某甲。
诉讼代表人：干某甲。
诉讼代表人：杨某乙。
诉讼代表人：诸某某。
委托代理人：袁裕来。
委托代理人：杨昉汀。
原审被告：某某市人民政府，
法定代表人：奚某。
委托代理人：谢某某。
委托代理人：桑建明。
原审第三人：某某市人民政府某某街道办事处，
法定代表人：潘某某。
委托代理人：冯晓东。
原审第三人：余姚市城市管理行政执法局，
法定代表人：茅某某。
委托代理人：黄纪锋。
原审原告干某甲等505人诉原审被告某某市人民政府、原审第三人某某市人民政府某某街道办事处、余姚市城市管理行政执法局政府行政复议纠纷一案，本院于2013年2月19日作出（2012）甬慈行初字第55号行政裁定，准许原告干某甲等505人撤回起诉。该裁定已经发生法律效力。经本院审判委员会讨论决定，本院于2014年1月10日作出（2014）甬慈行再字第1号行政裁定，撤销本院（2012）甬慈行初字第55号行政裁定，另行组成合议庭审理。至本院再审立案时，原审原告符杏花等人死亡，原审原告人数由505人减为498人。本院于2014年2月27日公开开庭审理了本案。原审原告诉讼代表人干某乙、杨某甲、干某甲、杨某乙、诸某某及委托代理人袁裕来、原审被告某某市人民政府的委托代理人谢某某、原审第三人某某市人民政府某某街道办事处的委托代理人冯晓东、原审第三人余姚市城市管理行政执法局的委托代理人黄纪锋到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
2012年9月20日，原审被告某某市人民政府针对原审原告干某甲等507人提出的要求确认原审第三人某某市人民政府某某街道办事处、余姚市城市管理行政执法局于2012年8月15日拆除余姚市某某街道杨家村西干片农民集体所有房屋的行为违法并责令恢复原状的行政复议申请作出某行复决字［2012］某号不予受理行政复议决定。
原审原告干某甲等507人起诉称：2012年8月15日凌晨，余姚市城市管理行政执法局、某某市人民政府某某街道办事处和杨家村干部在未征得西干片大多数村民同意，也没有取得任何批准手续的情况下，非法强行拆除了西干片农民集体所有的“北冰洋”两幢房屋，建筑面积2992.08平方米。原告认为，余姚市城市管理行政执法局、某某市人民政府某某街道办事处的行为违法，故于2012年8月25日向被告某某市人民政府提出复议申请，同年9月20日，被告作出某行复决字［2012］某号不予受理行政复议决定。理由是原告提供的证据不能证明原告系西干片农民集体经济组织成员，也无法证明507位原告人数已经超过了集体经济组织成员半数。而原告认为原告提出复议申请时，提供的身份证均能证明原告住所是杨家村西干片，在补充提供证据时又说明了宁波市中级人民法院（2010）浙甬行终字第189号、190号和191号行政裁定都认定了原告系西干片农民集体经济组织成员和507人已超过西干片集体经济组织成员半数的事实；并且原告是否系西干片农民集体经济组织成员，及西干片农民集体经济组织成员总数是多少应是被告认知的内容，也是应由被告、余姚市某某街道办事处和杨家村村民委员会举证证明的事实，更何况宁波市人民政府、浙江省人民政府、慈溪市人民法院、余姚市人民法院、江东区人民法院、宁波市中级人民法院及浙江省高级人民法院都曾以原告的陈述和提供的身份证明认可原告的主体资格。因此，原告起诉要求判令撤销被告某某市人民政府作出的某行复决字［2012］某号不予受理行政复议决定，并受理原告的复议申请。
原审被告某某市人民政府答辩称：一、被告对原告的行政复议申请不予受理认定事实清楚，程序合法。原告以“余姚市城管执法局”和“余姚市某某街道办事处”为被申请人，要求确认该两被申请人于2012年8月15日擅自拆除了余姚市某某街道杨家村西干片农民集体所有的房屋违法为由，向被告邮寄行政复议申请书。被告收到申请书后，经负责行政复议的法制机构审查，认为原告的复议申请存在瑕疵，一是被申请主体不明确，余姚市并无“余姚市城管执法局”和“余姚市某某街道办事处”两行政机关；二是行政复议申请人主体资格不符合法律规定（申请人认为507人已超过西干片农民集体成员半数，有权以自己的名义提起诉讼），故在法律规定的时间内要求原告进行补正，并在9月15日前书面提交有关补正材料。原告收到补正通知后，更正了被申请人的名称，但对行政复议申请人的主体资格问题仅认为宁波市中级人民法院于2010年曾受理过相关案件，可以证明申请人具有主体资格。被告经审查后认为原告的抗辩理由不成立，原告在规定时间内无法证明其具有提出行政复议申请的主体资格，遂在补正期限过后作出了不予受理行政复议的决定书，并将该决定书送达给原告。二、被告适用法律法规正确。1.《浙江省村经济合作社组织条例》第四条规定“村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权”，该法条并没有规定村民可以以自己的名义针对有关行政机关在集体财产上的行政行为提起行政复议；2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，该条也仅规定了“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，并没有规定可以以自己的名义提起诉讼（包括行政复议）；3.《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条、第十八条及第十九条对社员资格的认定和保留等作了相应的规定，即明确了农村经济合作社的社员人数依法可以增减。而宁波市中级人民法院作出的有关干某甲等人的裁定距原告就本案提出行政复议申请的时间已超过一年半，在此期间存在社员人数变动等不确定因素，即本案507人是否均系杨家村西干片集体经济组织成员以及西干片集体经济组织成员总人数现尚有多少等都无法确定，故原告提出其具有主体资格也无法满足法律规定的需要；4.《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定“对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定“有明确的申请人”。根据上述1-3点，可以认定本案行政复议申请人的主体资格不明确。综上，被告认为被告作出的不予受理行政复议决定事实清楚、程序合法，请求依法维持某行复决字［2012］某号不予受理行政复议决定。
原审第三人某某市人民政府某某街道办事处述称：一、某某市人民政府作出的某行复决字［2012］某号不予受理行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2001年左右，原西干片、杨家村、应家村3个村合并为现余姚市某某街道杨家村，成立杨家村村民委员会和经济合作社，原先3个村的人员合并、资产取长补短、综合利用。代表集体行使集体财产权的只有杨家村经济合作社（村民委员会）一个主体。即使有行政机关作出涉及集体资产的行政行为，根据相关法律法规规定，也应当由村经济合作社作为行政复议或行政诉讼的原告主体提出复议或者诉讼，并非个人名义；退一步讲，即使能以个人名义提起行政复议或诉讼，干某甲等507人也未超过杨家村集体成员的一半，并不能提起诉讼。二、拆除房屋的行为是杨家村经济合作社（村民委员会）自身的行为。第三人只是应杨家村的要求，从社会稳定、人身安全等角度出发，派人维护秩序。拆除的人员、资金等均由杨家村所出，与第三人无关。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
原审第三人余姚市城市管理行政执法局未作书面陈述，在庭审中述称：第三人并未在杨家村实施执法行为，只是接到某某市人民政府的命令去现场维持秩序的。
再审经审理查明：2012年8月25日，干某甲等507人以“余姚市城管执法局”和“余姚市某某街道办事处”为被申请人，向某某市人民政府申请行政复议，要求确认该两被申请人于2012年8月15日拆除余姚市某某街道杨家村西干片农民集体所有房屋的行为违法并责令将被拆除的房屋恢复原状。某某市人民政府收到行政复议申请书后，于2012年9月3日作出余行复补字（2012）5号补正复议申请通知书，认为申请人所列被申请人名称有误，应予更正，同时根据申请人关于“原西干村、杨家村和应家村在2001年合并为现杨家村，但土地、房屋等集体资产并没有在三个村之间调整，而西干片农民集体共有成员1000多人，申请人507人已超过半数，有权以自己的名义申请复议”的陈述，要求提交能证明“土地、房屋等集体资产并没有在三个村之间调整”的相应证据及“申请人等507人系西干片集体经济组织成员以及西干片现共有集体经济组织成员人数”的相应证据以及“申请人能以自己的名义申请复议”的法律依据，并要求在2012年9月15日前将补正申请材料及相关证据书面提交某某市人民政府行政复议办公室。申请人收到补正复议申请通知书，更正了被申请人的名称，同时就通知书要求提交证据事项作出书面答复，认为被申请人要求申请人提供能够证明“土地、房屋等集体资产并没有在三个村之间调整”的相应证据没有事实和法律依据，没有调整就没有相应的证据，如果被申请人主张进行了调整，就应该由被申请人举证；就“申请人系西干片集体经济组织成员，507人已经超过西干片集体经济组织成员半数及有权以自己的名义申请复议”问题，宁波市中级人民法院（2010）浙甬行终字第189号、190号和191号行政裁定以及其他相关联案件都进行过认定，被上诉人就是某某市人民政府。2012年9月20日，某某市人民政府作出某行复决字［2012］某号不予受理行政复议申请决定书，认为根据《浙江省村经济合作社组织条例》第四条规定“村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权”和该条例第十七条、第十八条及第十九条对社员资格的认定和保留等所作的相应规定，明确了农村经济合作社的社员人数依法可以增减，并认为本案申请人认定其具有行政复议申请主体资格的理由为“507人已经超过西干片集体经济组织成员半数，且宁波市中级人民法院（2010）浙甬行终字第189号、190号和191号行政裁定已经确认了申请人的主体资格”，但考察宁波市中级人民法院作出上述裁定的时间为2011年1月，距申请人就本案提出行政复议申请的时间已超过一年半，在此期间存在社员人数变动等不确定因素，即507申请人是否均系杨家村西干片集体经济组织成员以及西干片集体经济组织成员现尚有多少等都无法确定，故申请人仍应当就此提交相应的证据。由于申请人虽然在2012年9月15日前根据要求列举宁波市中级人民法院的裁定书作为补正的证据，但显然其仍未举证完全，即申请人无法在规定的期限内证明其具有提出行政复议申请的主体资格。因此，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第二十九条的规定，被告某某市人民政府决定对申请人干某甲等507人的行政复议申请不予受理，并作出某行复决字［2012］某号不予受理行政复议决定。
本院认为，本案审查重点应为被告某某市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定的合法性问题。被告某某市人民政府作出不予受理行政复议申请决定的理由是申请人无法完全举证证明507人系杨家村西干片集体经济组织成员以及西干片集体经济组织成员人数。本院认为，行政复议的申请人虽对其主体是否适格负有举证义务，但本案中申请人干某甲等人为证明其主体适格提供了身份证明及宁波市中级人民法院裁定书，对杨家村西干片总人数也作了说明，应该说已穷尽其举证所能。对于干某甲等507人是否系杨家村西干片集体经济组织成员及是否超过一半人数，作为被申请人的某某市人民政府在持有异议的情况下，应主动进行审查。况且宁波市中级人民法院（2010）浙甬行终字第189号、190号和191号等案件就是以干某甲等507人作为超过杨家村西干片集体经济组织成员一半人数不服某某市人民政府作出的土地行政审批提起的诉讼。因此，被告某某市人民政府以举证不能不予受理干某甲等507人行政复议申请，不符合有关法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告某某市人民政府作出的某行复决字［2012］某号不予受理行政复议决定；
二、责令被告某某市人民政府对原告干某甲等人的复议申请重新作出处理。
本案案件受理费50元，由被告某某市人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为376658348992，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 孙央平
审 判 员 孙红莲
审 判 员 周 红
二〇一四年三月十九日
代书记员 胡利娜
附：本判决适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。