广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛中法行初字第173号
原告湛江市领航房地产开发有限公司，住所地：广东省湛江市霞山区。
法定代表人黄壮强，董事长。
委托代理人黄江辉，广东尚诺律师事务所律师。被告湛江市国土资源局坡头分局，住所地：湛江
市坡头区南调路。
负责人王玮，局长。
委托代理人宁川洲，该局干部。
委托代理人李志国，该局干部。
被告湛江市国土资源局，住所地：湛江市。
法定代表人陈伟杰，局长。
委托代理人文勇，该局干部。
委托代理人李瑯，该局干部。
被告湛江市人民政府，住所地：湛江市。
法定代表人王中丙，市长。
委托代理人文勇，湛江市国土资源局干部。
委托代理人李瑯，湛江市国土资源局干部。
原告湛江市领航房地产开发有限公司（以下简称领航公司）因与被告湛江市国土资源局坡头分局（以下简称坡头国土局）、湛江市国土资源局不履行土地行政登记法定职责一案，于2015年6月1日向湛江经济技术开发区人民院提起诉讼后，又于2015年7月29日向湛江经济技术开发区人民院申请追加湛江市人民政府作为被告。湛江经济技术开发区人民法院认为本案不属于其管辖范围，将案件移送本院管辖。本院于2015年8月18日立案后，分别于2015年9月25日、9月28日向被告坡头国土局、湛江市人民政府、湛江市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年10月16日组织各方当事人进行庭前交换证据，并于2015年11月4日、11月27日公开开庭审理了本案。原告领航公司的委托代理人黄江辉，被告湛江市人民政府、湛江市国土资源局的共同委托代理人文勇、李瑯，被告坡头国土局的委托代理人宁川洲、李志国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告领航公司于2013年11月18日将位于湛江市××南××街瑶贯新垉堤东侧的112000平方米土地的办证资料报送被告坡头国土局，申请办理上述土地的国有土地使用证。2015年2月4日，被告坡头国土局向被告湛江市国土资源局呈送了《关于上报历史遗留建设用地补办手续资料的情况报告》。被告坡头国土局、湛江市国土资源局、湛江市人民政府在原告起诉之前未给原告办理上述土地的国有土地使用证。
原告领航公司诉称：1995年10月23日，原告的前身湛江市坡头区金塘房地产开发公司与被告坡头国土局就位于湛江市××南××街瑶贯新地大堤东的112000平方米土地签订了《国有土地使用权出让合同》。同年12月10日，被告坡头国土局与湛江市坡头区南调村民委员会（以下简称南调村委会）就前述土地签订了《征用土地协议书》。1996年2月8日，原告取得了广东省国土厅对涉案土地粤地政（1996）13号《关于湛江市坡头区调海滨商住小区建设用地的批复》，原告亦于1995年向南调村委会被征地的10条村庄支付了2505000元的首期征地补偿款。
2013年6月27日，湛江市人民政府办公室下发了湛府办函（2013）122号《关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》，要求市府直属单位完成经依法批准但未完善用地手续的历史遗留用地的清理和处置工作。2013年7月2日、2014年1月16日和2月21日，被告湛江市国土资源局分别就前述市政府的文件发布了湛国土资（公告）（2013）763号《湛江市对批而未征等土地清理处置工作的公告》、湛国土资（地产）（2014）33号《湛江市国土资源局关于市辖区历史遗留建设用地清理情况的报告》和湛国土资（地产）（2014）67号《关于坡头区调海滨商住小区等20宗历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的通知》等文件。
为完善涉案土地的用地办证手续，原告于2013年与被征地的10条村庄就征地问题先后签订了相关的协议和补充协议，并另行支付了16850400元的征地费用。原告就涉案土地已付清了全部的征地款。
2013年11月18日，原告将涉案土地已完善的办证资料报送被告坡头国土局，并由其出具了相应的《收件回执》。2015年2月4日，被告坡头国土局向被告湛江市国土资源局呈送了《关于上报历史遗留建设用地补办手续资料的情况报告》，证实了原告涉案土地办证的补办手续资料已齐，符合条件上报，但至今三被告仍未为原告办出涉案土地的国有土地使用证。经原告多次催促，但均未果。为了维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1、判决三被告限期履行对原告位于湛江市××南××街瑶贯新垉大堤东112000平方米土地进行土地登记的法定职责；2、本案的诉讼费用由三被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、营业执照。
2、组织机构代码证。
3、法定代表人身份证明。
4、工商机读资料。
证据1－4主张证明原告的诉讼主体适格。
5、国有土地使用权出让合同，主张证明被告坡头国土局向原告出让涉案的112000平方米（合168亩）土地。
6、征用土地协议书，主张证明被告坡头国土局向南调村委会征用涉案的168亩土地。
7、《关于湛江市坡头区调海滨商住小区建设用地的批复》，主张原告取得了省国土厅对涉案168亩土地的建设用地批复。
8、《湛江市人民政府办公室关于印发湛江市批而未征等土地清理处置方案工作方案通知》，主张证明湛江市人民政府要求各政府部门限期完成包含经依法批准但未完善用地手续的历史遗留用地的清理和处置工作。
9、湛江市对批而未征等土地清理处置工作的公告。
10、湛江市国土资源局关于市辖区历史遗留建设用地清理情况的报告。
11、关于坡头区调海滨商住小区等20宗历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的通知。
证据9－11主张证明：（1）涉案的168亩土地，属于历史遗留建设用地，并符合完善用地手续有关条件；（2）被告湛江市国土资源局告知坡头国土局，要求其通知包含原告在内的用地单位或个人，向湛江市国土资源局申请缴交土地出让金、滞纳金并完善用地手续。
12、补交征地欠款补充协议。
13、补交征地欠款完善用地手续协议书。
14、关于支持被征地村庄新农村建设的协议书。
15、收据。
16、瑶贯新垉征地补偿款支付情况汇总表。
证据12－16主张证明原告向涉案被征地的10条村庄支付了首期征地款2505000元，并另行支付了16850400元的征地费用，合计19355400元。
17、湛江市市区历史遗留建设用地收件回执。
18、关于上报历史遗留建设用地补办手续资料的情况报告。
证据17－18主张证明被告坡头国土局已于2013年11月18日收到原告对涉案土地的办证资料，且资料已齐并符合上报条件，但两被告至今仍未为原告办出国有土地使用证。
19、关于尽快办理坡头区调海滨商住小区历史遗留问题建设用地手续的请示，主张证明由于三被告至今仍未为原告办理土地登记手续，原告向被告坡头国土局进行了催告请示。
20、宗地图。
21、地籍调查表。
证据20－21主张证明原告已缴清涉案土地征地款，并取得了涉案土地附有界址坐标的宗地图和地籍调查表。
22、湛江市城市规划局关于南调海滨商住小区111998平方米用地规划问题的批复，主张证明涉案土地的用途为居住用地，符合规划和办证条件。
23、湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区政府）常务会议纪要，主张坡头区政府已同意将涉案土地上报湛江市国土资源局办证。
24、土地权利初始（总）登记审批程序，主张证明国土部门办理国有土地使用权设立登记的法定时限为40个工作日（含公告20天）。
25、办理土地登记程序，主张证明涉案的土地登记由坡头国土局进行权属审核，并报湛江市国土资源局审批。
26、湛江市人民政府办公室文件处理表，主张证明：（1）该份证据称坡头区政府没有对涉案土地给出明确意见，但根据原告提交的证据23即坡头区政府常务会议纪要，已经明确了坡头区政府对涉案土地的处理意见，涉案土地资料已齐备并上报湛江市国土资源局；（2）该证据证实了两国土部门长时间未对原告提供的相关材料予以答复，且不履行相应的土地登记法定职责，明显存在不作为的情形。
被告坡头国土局辩称：1、根据湛府办函（2013）122号《湛江市人民政府办公室关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》的要求，我分局及时将调查资料上报湛江市国土资源局，湛江市国土资源局以湛国土资（地产）（2014）67号《关于坡头区调海滨商住小区等20宗历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的通知》，同意办理完善用地手续。我分局于2015年2月4日以湛国土资坡（国土）（2015）47号《关于上报历史遗留用地补办手续资料的情况报告》，将领航公司用地情况上报给湛江市国土资源局，并于2015年4月13日作出湛国土资坡（国土）（2015）104号《关于报送清理辖区历史遗留建设用地有关问题的报告》，将领航公司用地情况向湛江市坡头区人民政府报告。2、由于我分局是湛江市国土资源局派出机构，依湛江市机构编制委员会湛机编（2010）43号《关于印发＜湛江市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》规定，我分局不具有独立法人资格，不具备被告主体资格。
被告坡头国土局向本院提交了以下证据：
1、《关于湛江市领航房地产开发有限公司办理位于坡头区调海滨商住小区历史遗留建设用地情况的说明》，主张证明坡头国土局是以历史遗留问题来处理涉案土地的，相关资料要报坡头区政府同意，是按照程序处理的。
2、湛江市机构编制委员会《关于印发＜湛江市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定＞的通知》，主张证明坡头国土局是不具有独立法人资格。
被告湛江市国土资源局辩称：根据《土地登记办法》第九条关于“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定，领航公司应反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，领航公司从未按上述规定向湛江市国土资源局提交相关资料申请办理土地登记，因此，我局不存在行政不作为，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告湛江市国土资源局向本院提交了以下证据：
1、相关对涉案土地的报请材料，主张证明该局已履行了审核相关资料并报请市政府审批的法定职责。
2、领航公司出具的承诺书，主张证明了领航公司在坡头国土局出具收件回执后还陆续补交材料，并非出具回执就代表资料完善。
被告湛江市人民政府的答辩意见与被告湛江市国土资源局的答辩意见基本相同，认为原告从未按规定向湛江市国土资源局提交资料申请办理土地登记，该府不存在行政不作为，请法院驳回原告的诉讼请求。
经质证，原告领航公司认为被告坡头国土局提交的证据1仅属于坡头国土局对本案的答辩意见，不属于客观形式存在的证据，不能以此作为认定本案事实的依据；对证据2的真实性无异议，但对其关联性及所要证明的事实有异议。首先，该证据并不能证明坡头国土局所主张的事实；其次，通过原告提供的证据9、11、17、24可以证实，被告坡头国土局根据行政法上辖区的属地管理原则，对原告申报的土地登记资料收件、实地调查与权属审核、通知用地单位缴交土地出让金和税费、报送湛江市国土资源局审核、颁发土地证书等一系列的程序与行为，均属其法定职责，故坡头国土局作为被告的主体适格。
被告湛江市国土资源局、湛江市人民政府对被告坡头国土局提交的证据无异议。
原告领航公司对被告湛江市国土资源局提交的证据1的真实性无异议，但对其所要证明的事实有异议。首先，被告湛江市国土资源局向湛江市人民政府报送的系坡头区政府提出群众所反映没有具体内容和依据的问题，与其履行涉案土地行政登记的法定职责无关；其次，该证据中的《关于清理市辖区历史遗留建设用地有关问题的签报意见》，印证了原告上报的历史遗留建设用地已符合条件且材料齐备，湛江市国土资源局须按湛府办函（2013）122号文的规定办理相应的土地登记；再次，根据原告提供的证据11即湛江市国土资源局向坡头国土局作出的湛国土资（地产）（2014）67号《关于坡头区调海滨商住小区等20宗历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的通知》，证实了原告申报的涉案土地登记符合完善用地手续有关条件，并已报市政府同意前提下，湛江市国土资源局才通知坡头国土局，要求其通知原告缴交土地出让金和税费。对证据2的真实性无异议，但对其所要证明的事实有异议。首先，该承诺书仅系原告应坡头区政府的要求而出具，但坡头区政府并不是涉案土地登记的办证主体，且承诺书在坡头区国土局出具收件回执后向坡头区政府提交，与本案中的三被告须依法履行其土地登记的法定职责无关；其次，该承诺书并不是三被告履行土地登记法定职责而须原告在办证过程提交的材料；再次，根据原告提交的证据17、18，即《湛江市市区历史遗留建设用地收件回执》和《关于上报历史遗留建设用地补办手续资料的情况报告》，证实了原告申报土地登记的资料已齐全。同时，若原告提交的资料不齐全，作为其中两被告的国土部门依法应当当场或在五日内一次告知需要补正的全部内容。
被告坡头国土局、湛江市人民政府对被告湛江市国土资源局提交的证据无异议。
被告坡头国土局、湛江市国土资源局、湛江市人民政府对原告提交的证据1、2、3、4无异议；对证据5、6、7、8、9、10、11的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议；对证据12有异议；对证据13、14、15的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据16有异议；对证据17、18、19的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；对证据20、21无异议；对证据22、23、24的关联性有异议；对证据25无异议；对证据26的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，认为文中写得很清楚，坡头区政府仍没有明确意见，被告不存在不作为的情形，实际上也是一直在研究处理这个问题，原告起诉的是不履行登记职责，处理土地遗留问题的阶段是另外一个行政行为，与登记发证的行政行为不同，只要被告方手续完善了就会给原告答复的。
本院对各方当事人提交的证据认证如下：
被告坡头国土局提交的证据1属于其对本案的答辩意见，不属于客观形式存在的证据；对坡头国土局提交的证据2及原告领航公司、被告湛江市国土资源局提交的证据予以确认。
经审理查明：1995年10月23日，原告领航公司的前身湛江市坡头区金塘房地产开发公司与湛江市坡头区国土局（被告坡头国土局的前身）就位于南海西部石油公司第四生活区用地北面、湛江市××南××街瑶贯新垉大堤东侧的112000平方米（168亩）土地签订了《国有土地使用权出让合同》。同年12月10日，湛江市坡头区国土局与南调村委会就上述土地签订了《征用土地协议书》，决定征用上述土地，补偿费每亩31000元，湛江市坡头区国土局应付征地补偿费共5208000元，以上款项湛江市坡头区国土局可委托用地单位支付。1996年2月8日，广东省国土厅对上述土地向湛江市国土局（被告湛江市国土资源局的前身）、湛江市坡头区国土局作出粤地政（1996）13号《关于湛江市坡头区调海滨商住小区建设用地的批复》，同意湛江市坡头区国土局征用上述土地，然后将该土地使用权出让给湛江市坡头区金塘房地产开发公司，用于建设南调海滨商住小区，征地补偿同意按征用土地协议书办理，出受让双方的权利、义务及责任等，按出证合同办理。湛江市坡头区金塘房地产开发公司于1995年向南调村委会被征地的10条村庄支付了2505000元的首期征地补偿款。
2013年6月27日，湛江市人民政府办公室下发了湛府办函（2013）122号《关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》，要求市府直属单位完成经依法批准但未完善用地手续的历史遗留用地的清理和处置工作。2013年7月2日、2014年1月16日、2月21日，被告湛江市国土资源局分别就上述文件作出了湛国土资（公告）（2013）763号《湛江市对批而未征等土地清理处置工作的公告》、湛国土资（地产）（2014）33号《湛江市国土资源局关于市辖区历史遗留建设用地清理情况的报告》和湛国土资（地产）（2014）67号《关于坡头区调海滨商住小区等20宗历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的通知》等文件。
为完善涉案土地的用地办证手续，原告于2013年与南调村委会被征地的10条村庄就征地问题先后签订了相关的协议和补充协议，并另行支付了16850400元的征地费用，已付清了全部的征地款。
2013年11月18日，原告将申办涉案土地的国有土地使用证的相关材料报送给被告坡头国土局，坡头国土局出具了相应的收件回执。2014年2月21日，湛江市国土资源局向坡头国土局作出湛国土资（地产）（2014）67号《关于坡头区调海滨商住小区等20宗历史遗留建设用地完善用地手续有关问题的通知》，认为根据坡头国土局上报的《坡头区历史遗留问题补办手续核查登记表》反映的情况，对照《湛江市批而未征等土地清理处置工作方案》初步审查，坡头区调海滨商住小区等20宗历史遗留建设用地（包括涉案用地在内）符合完善用地手续有关条件，为尽快做好相关工作，业经报湛江市人民政府同意，请坡头国土局通知相关用地单位或个人，按湛江市国土资源局所列材料清单组织材料向湛江市国土资源局申请缴交土地出让金、滞纳金并完善用地手续。2015年2月4日，被告坡头国土局向被告湛江市国土资源局作出《关于上报历史遗留建设用地补办手续资料的情况报告》，认为涉案土地的补办手续资料已齐，符合条件上报。2015年3月9日，湛江市国土资源局向湛江市人民政府提交《湛江市国土资源局关于清理市辖区历史遗留问题建设用地有关问题的请示》，称2014年12月30日，坡头区政府以《关于审批湛江市对坡头鸿富工贸公司等5宗历史遗留建设用地完善用地手续资料的函》将该区5宗历史遗留建设用地（包括涉案土地在内）资料报送湛江市国土资源局审批。坡头区政府同时在函中提出“在开展工作的过程中，有群众反映，市政府出台的历史遗留建设用地清理处置政策比闲置土地的清理处置政策更为优惠。”坡头区政府在函请湛江市国土资源局审批的同时，又将该5宗地资料上报湛江市人民政府审批，而且也提出群众反映的问题。湛江市国土资源局认为其开展市区历史遗留建设用地清理，虽然有湛府办函（2013）122号《关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》作为依据，但是坡头区政府反映的问题，涉及政策合理性问题，且坡头区政府在请示中未明确他们的意见，为此，建议湛江市人民政府召集国土、财政、法制、规划等部门和坡头区政府等召开会议研究审定。2015年3月19日下午，湛江市人民政府有关领导召集湛江市国土资源局等部门开会研究清理市辖区历史遗留建设用地有关问题。会议认为坡头区政府既然将有关宗地资料上报审批，说明他们同意办理的初审意见是明确的。虽然坡头区政府提出群众反映的问题，但没有具体的内容和依据，而且闲置土地与历史遗留建设用地属于不同性质的两类土地，其清理处置政策不强调相同。会议决定，对各区上报的历史遗留建设用地，由湛江市国土资源局根据湛府办函（2013）122号《关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》规定，认真审核上报材料是否符合市府文件要求的条件。对符合条件且材料齐备的，湛江市国土资源局须按湛府办函（2013）122号文的规定给予完善用地有关手续。湛江市人民政府领导批示让坡头区政府对有关问题给出明确态度和意见。湛江市人民政府办公室于2015年6月29日作出文件呈批表》（办文编号：D15341），将坡头区政府向湛江市人民政府提交的《坡头区人民政府关于清理辖区五宗历史遗留建设用地资料有关情况补充说明的报告》等材料转给湛江市法制局，请湛江市法制局会同湛江市国土资源局审核提出意见。湛江市法制局收文后，与湛江市国土资源局联合召开了专题会议后，于2015年7月28日向湛江市人民政府办公室作出湛法函（2015）300号《湛江市法制局对＜坡头区人民政府关于清理辖区五宗历史遗留建设用地资料有关情况补充说明的报告＞的审核意见》，认为坡头区政府所作的报告仍未有明确意见，但提出了“建议交由市国土资源局据实依法依规作出判断”的意见，有鉴于此，湛江市法制局建议由湛江市国土资源局根据湛府办函（2013）122号《湛江市人民政府办公室关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》的要求对坡头区政府报送的五宗历史遗留建设用地有关问题进行处理。经湛江市人民政府的领导批示同意后，湛江市人民政府办公室于2015年8月3日向湛江市国土资源局作出《文件处理表》（办文编号：D15392），请湛江市国土资源局按照湛法函（2015）300号《湛江市法制局对＜坡头区人民政府关于清理辖区五宗历史遗留建设用地资料有关情况补充说明的报告＞的审核意见》抓紧处理，但湛江市国土资源局至今未作出处理意见。
另查明：根据经湛江市人民政府批准的《湛江市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，坡头国土局是湛江市国土资源局的派出机构，为正科级，其主要职责是：贯彻执行国家、省、市有关土地、测绘、矿产资源管理的法律法规和方针、政策；负责本辖区内的土地征用、划拨、出让的审核报送工作；负责本辖区内建设用地预审的初审工作；负责本辖区土地现状调查、动态监测、地籍权属调查、变更调查、基本农田保护和土地统计工作等。
本院认为：本案系诉土地行政登记机关不履行土地行政登记法定职责纠纷。本案的主要争议焦点为：一、坡头国土局是否具备被告的主体资格；二、本案被告是否存在不履行法定职责的情形。
关于坡头国土局是否具备被告的主体资格问题。根据《湛江市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定》，坡头国土局虽是湛江市国土资源局的派出机构，但其具有与湛江市国土资源局不完全相同的法定职责，因此，其在本案中具备被告的主体资格。
关于本案被告是否存在不履行法定职责的情形。在本案中，原告是请求判令三被告坡头国土局、湛江市国土资源局、湛江市人民政府限期履行对涉案土地进行土地登记的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关由国务院确定。”国土资源部《土地登记办法》第三条第一款规定：“土地登记实行属地登记原则。”第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”因此，在本案中，坡头国土局、湛江市国土资源局、湛江市人民政府各自具有相应的法定职责。《土地登记办法》第十二条规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。”第十九条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。”虽然涉案的土地属于历史遗留建设用地，补充完善相关材料、手续需要一定的时间，但也并不意味着无时间限制。国土资源行政主管部门如认为原告的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，也应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，而且被告坡头国土局于2015年2月4日向被告湛江市国土资源局提交《关于上报历史遗留建设用地补办手续资料的情况报告》，认为涉案土地的补办手续资料已齐，符合条件上报后，至今也未见相关部门通知原告仍需进一步补充相关的材料。本案的关键之处在于：湛江市人民政府办公室经湛江市人民政府的领导批示同意后，于2015年8月3日向湛江市国土资源局作出《文件处理表》（办文编号：D15392），请湛江市国土资源局按照湛江市法制局湛法函（2015）300号《湛江市法制局对＜坡头区人民政府关于清理辖区五宗历史遗留建设用地资料有关情况补充说明的报告＞的审核意见》抓紧处理，即系按湛府办函（2013）122号《湛江市人民政府办公室关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》的要求进行处理。但至今已过数月，仍未见湛江市国土资源局作出相应处理，从而导致坡头国土局、湛江市人民政府难以开展下一步的工作。综合本案的情形分析，可以认定湛江市国土资源局目前存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告湛江市国土资源局在本判决生效之日起两个月内依照相关规定及湛府办函（2013）122号《湛江市人民政府办公室关于印发湛江市批而未征等土地清理处置工作方案的通知》的要求，对原告湛江市领航房地产开发有限公司位于湛江市坡头区南调街瑶贯新垉大堤东侧112000平方米的土地进行土地登记的申请作出处理意见。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 杨纯京
审判员 梁康宁
审判员 李 峰
二〇一五年十二月五日
书记员 陈思斯
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关由国务院确定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。