山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁14行终52号
上诉人（原审原告）贾卫国。
委托代理人贾长洪。
委托代理人周明军，山东韵法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德州市人力资源和社会保障局，所在地址德州市德城区东风路1566号。
法定代表人何连生，局长。
委托代理人董宝国，禹城市人社局工作人员。
被上诉人（原审被告）德州市人民政府，所在地址德州市德城区东风路1566号。
法定代表人陈飞，市长。
委托代理人于海楠，德州市人民政府法制办公室干部。
委托代理人曹淑萍，山东九公律师事务所律师。
原审第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队，所在地址禹城市行政街765号。
法定代表人王鹏，大队长。
委托代理人贾克国，德州市公安局交通警察支队禹城大队副大队长。
委托代理人姜鹏，山东禹鼎律师事务所律师。
原审第三人通裕重工股份有限公司，所在地址禹城市高新技术产业开发区。
法定代表人司兴奎，董事长。
委托代理人王强，通裕重工股份有限公司法务部经理。
上诉人贾卫国因诉德州市人力资源和社会保障局工伤行政确认一案，不服山东省禹城市人民法院（2015）禹行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人贾卫国委托代理人贾长洪、周明军，被上诉人德州市人力资源和社会保障局委托代理人董宝国，被上诉人德州市人民政府的委托代理人于海楠、曹淑萍，原审第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队委托代理人贾克国、姜鹏，原审第三人通裕重工股份有限公司委托代理人王强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年2月21日，原告贾卫国在上班途中，发生交通事故，造成五级伤残。2014年5月15日，第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队为原告出具了《道路交通事故认定书》，认定贾卫国承担次要责任。2015年4月23日，原告持《道路交通事故认定书》到第一被告处申请工伤认定，第一被告于2015年4月27日，作出了德人社不受字（2015）第002号《工伤认定申请不予受理通知书》，认定原告贾卫国申请工伤认定，没有在工伤发生之日起一年内提出申请，超出了《工伤保险条例》第十七条第二款的规定，通知不予受理。原告不服，向德州市人民政府申请行政复议。被告德州市人民政府于2015年8月21日作出了德政复决字第（2015）117号《行政复议决定书》，认为被告德州市人力资源和社会保障局于2015年4月27日作出的德人社伤不受字（2015）第002号《工伤认定申请不予受理通知书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定予以维持。原告不服，诉来本院，认为在2007年发生工伤后，在同年10月份，曾向第一被告申请工伤认定，第一被告以缺乏公安交警部门出具的道路交通责任事故认定书为由，没有受理，也没进行登记。第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队于2014年5月15日，才为原告出具《道路交通事故认定书》，原告持此《道路交通事故认定书》到第一被告处申请工伤认定，超过期限的原因不是原告造成的，而是由于第一被告受理申请的登记手续不完备，以及第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队工作拖延造成的，其后果不应由原告承担。但原告用以证明在2007年10月份，到第一被告处申请工伤认定的证据，仅有高某这一位证人的证词，没有其它证据依据予以佐证。第一被告表示，处理工伤登记申请的程序是，只要申请人申请，无论材料是否齐全，都要填写工伤认定申请表，材料不齐全的，会出具材料补正通知书，待材料补齐后再予办理。
原审法院认为，《工伤保险条例》第十七条第二款规定：用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为××之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。原告申请工伤认定，应该在《工伤保险条例》规定的一年内提出。本案中，原告于2007年2月21日发生交通事故受到伤害，2015年4月23日，原告才到第一被告处申请工伤认定，显然已经超过了法律规定的申请期限。原告诉称2007年发生工伤后，在同年10月份，原告曾向第一被告申请工伤认定，第一被告以缺乏公安交警部门出具的道路交通事故认定书为由，没有受理，也没进行登记。第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队于2014年5月15日，才为原告出具《道路交通事故认定书》，因此，超过期限不是原告的原因造成的，而是第一被告的登记制度不完善，第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队工作拖延造成的，责任应该由第一被告和第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队负担。对此问题，第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队辩称，事故认定书不是申请工伤及受理工伤认定的必备证据，原告对自己权利的放弃及失误与我单位无关，我单位的职责是对交通事故进行责任认定，并没有阻碍原告在法定期间内向第一被告申请工伤认定。第一被告辩称，只要来我单位申请工伤认定的，我单位都会给一份工伤认定申请表，让当事人填写，而且这张表，在人社局的网站上也可以直接下载填写，我单位根据申请表填写的情况，材料齐全的，作出工伤认定或不予认定的决定，材料不齐全的，发给材料补正通知书，在材料补齐后再作出是否认定工伤的决定。综上，原告有义务证明，自己已经向第一被告提交了工伤认定的申请。但原告仅提供了高某的证词，来证明原告父亲去过第一被告处，询问申请工伤事宜，没有其它证据佐证，也没有得到第一被告的认可。而且，高某的证词也不能证明，原告已经向第一被告提交了工伤认定的申请。原告的主张，显然证据不足。第一被告的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。第二被告及时受理原告的复议申请，并根据《行政复议法》的相关规定，作出了行政复议决定，向原告送达了行政复议决定书。第二被告的行政复议行为，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贾卫国的诉讼请求。
上诉人贾卫国不服一审判决，上诉称：一、原判决认定基本事实不清、证据不足，应发回原审人民法院重审，或查清事实后改判。1、第三人通裕重工股份有限公司（以下简称“通裕重工”）未在法定期限内为上诉人申请工伤，是导致上诉人不能被认定为工伤人的首要原因。2007年2月21日，上诉人在去第三人通裕重工上班途中发生交通事故。该单位工会主席刘翠花在三次看望上诉人时，上诉人家属给该主席提出申请工伤。该主席以公司没给员工缴工伤保险（实际上已缴）、不能申请工伤为由而拒绝，原判决第7页倒数第4行称“原告受伤后未告知公司”是与实际不符。因此，上诉人不能被认定为工伤，首要原因在第三人通裕重工。2、第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队（以下简称“禹城交警”）未在法定期限内给上诉人出具《道路交通事故认定书》，是导致上诉人不能被认定工伤的关键环节。第三人禹城交警受理上诉人的交通事故报警后，直到2014年5月15日才给原告出具《道路交通事故认定书》，严重超出《道路交通事故处理程序规定》第四十七条“公安机关交通管理部门应当自现场调查之日起十日内制作道路交通事故认定书”的规定（在原判决第7页倒数第12行）。第三人禹城交警辩称其“没有阻碍原告在法定期间内申请认定工伤”，显然不能成立，其违规行为是导致上诉人不能被认定工伤的关键环节。3、上诉人确在受伤之日起一年内向第一被上诉人提出工伤认定申请，而后补足《道路交通事故认定书》应视为符合法律、法规规定的申请期限。2007年10月份，上诉人的父亲贾长洪与高某一同向第一被上诉人申请认定工伤。当时的科长戎道军和董姓科员出面接待并审核材料后说，还缺少交通事故认定书，让上诉人拿到后再申请。在申请工伤的法定期间内，上诉人的父亲与赵某乙一起曾向禹城市人社局局长韩廷岭当面汇报过。他当时对上诉人的父亲说，“只要你补上交通事故认定书，我们就给办理。”第一被上诉人辩称“只要来我单位申请工伤，我单位都会给一份工伤认定申请表”（原判决第11页第5行），实际上，该科工作人员既没有做工伤申请登记，也没有交给上诉人工伤认定申请表，更没有告知上诉人先交上工伤认定申请。因此，原判决第11页第10行“原告有义务证明，自己已经向第一被告提交了工伤认定的申请”的这一认定，显然与第一被上诉人的上述说法，形成了前后逻辑矛盾的错误认定。2015年4月23日，原告持第三人禹城交警出具的《道路交通事故认定书》，再次向第一被上诉人递交工伤认定材料。第一被上诉人于4月27日给上诉人出具《工伤认定申请不予受理通知书》。原判决第11页倒数第9行认为“第一被告的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确”。对此，上诉人不能认同，其原因为：上诉人按第一被上诉人的要求，补足《道路交通事故认定书》，是对在上诉人受伤一年之内申请工伤认定所缺的证据，是已有工伤认定申请行为的继续；从上诉人收悉《道路交通事故认定书》，到再次递交工伤认定申请材料，仍在一年之内。因此，由于第一被上诉人的不作为，导致上诉人的工伤认定申请未能在一年期限内被先行受理；在上诉人补足证据后，应视为在法定期限内行使工伤申请权利，第一被上诉人以超出法定期间为由不予受理的决定，不能成立。4、第二被上诉人德州市人民政府作出的《行政复议决定书》，未在实质上维护上诉人合法的劳动权益。上诉人对第一被上诉人不予受理决定不服，向第二被上诉人申请行政复议，第二被上诉人作出《行政复议决定书》（政复决字（2015）117号）决定，维持第一被上诉人作出的不予受理决定。原判决第11页倒数第6行关于“第二被告的行政复议行为，程序合法，适用法律正确”的认定，均未能从实质上维护上诉人合法的劳动权益。二、原判决适用法律、法规错误，应依法改判、撤销或变更。1、原判决依据《工伤保险条例》第十七条第二款认为上诉人申请认定工伤超出规定期限，属对该条规定的片面理解。首先，上诉人已在法定期限内申请工伤，符合上述法规规定。其次，第三人禹城交警属国家公权力机关，违反规定期限出具法律文书的具体行政行为非上诉人所能左右，具有不可抗拒性。再次，根据《山东省贯彻﹤工伤保险条例﹥实施办法》第十五条第二款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”之规定，该一年申请时效非不变期间，而是一种可变期间，可适用延长、中止、中断的有关规定。原判决未对上述扣除情形予以审查、确认，直接以上诉人超过一年时效为由判决驳回上诉人上诉请求，系适用法律错误，违反法定程序。2、原判决未能保护作为弱势群体的上诉人一方，违背了劳动法律、法规立法精神。我国《劳动法》、《劳动合同法》第一条规定立法宗旨均是“为了保护劳动者的合法权益”；《工伤保险条例》第一条更加明确本条例立法宗旨是“为了保障因工作遭受事故伤害或者患××的职工获得医疗救治和经济补偿”，既保护相对弱势的劳动者的合法权益。原判决仅仅片面地、孤立地适用一年的申请时限，而不考虑时效的延长、中止、中断，无疑违背了上述立法本意，上诉人请求二审人民法院应从立法高度对原判决予以更正。综上所述，上诉人认为，本案的被上诉人及第三人分别从不同的角度影响或直接导致了上诉人工伤没得到认定，应首先归责于第一被上诉人和第三人禹城交警，而不应由上诉人承担。上诉人现依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定提起上诉，请求二审人民法院依法撤销两被上诉人分别作出的《工伤认定申请不予受理通知书》和《行政复议决定书》，依法发回原审人民法院重审，或者依法改判责令第一被上诉人就原告的工伤认定申请重新作出决定，以维护上诉人合法的劳动权益。
被上诉人德州市人力资源和社会保障局答辩称：一审法院作出的（2015）禹行初字第28号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应驳回被答辩人的上诉。被答辩人于2015年4月23日以“2007年2月21日16时10分上班途中发生车祸”为由，向答辩人提出工伤认定申请。很显然被答辩人申请工伤时限已超一年，不符合工伤认定范围。答辩人于2015年4月27日做出了《工伤认定申请不予受理通知书》（德人社伤不受字（2015）002号）。因此一审法院作出的（2015）禹行初字第28号行政判决书认定维持不予受理是正确的。答辩人作出《工伤认定申请不予受理通知书》的法律依据：《工伤保险条例》第十七条第二款：用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为××之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。答辩人作出的德人社伤不受字（2015）第002号工伤认定申请不予受理通知书，具有事实和法律依据，且程序合法。综上所述，一审法院作出的（2015）禹行初字第28号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当驳回被答辩人的上诉。
被上诉人德州市人民政府答辩称：一、一审法院判决认定事实清楚、证据充分。一审法院判决中认定：“原告于2007年2月21日发生交通事故受到伤害，2015年4月23日，原告才到第一被告处申请工伤认定，显然已经超过了法律规定的申请期限。原告主张2007年10月份曾向第一被告申请工伤认定，但原告仅提供了高某的证词，来证明原告父亲去过第一被告处，该证词不能证明原告已经向第一被告提交了工伤认定的申请。原告的主张，显然证据不足。”被上诉人认为：一审法院判决认定事实清楚、证据充分。德州市人力资源和社会保障局作出德人社伤不受字（2015）002号《工伤认定申请不予受理通知书》的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、一审法院判决理由正当。一审法院判决中认定：“第一被告的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。第二被告及时受理原告的复议申请，并根据《行政复议法》相关规定，作出了行政复议决定，向原告送达了行政复议决定书。第二被告的行政复议行为，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。”综上所述，答辩人认为：一审法院判决认定事实清楚，证据充分，判决理由正当。请求德州市中级人民法院依法维持一审法院判决，维持被上诉人的行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。
原审第三人德州市公安局交通警察支队禹城大队庭审口头答辩称，道路交通责任事故认定书不是申请及受理工伤的必要证据，本次认定书的下达时间我单位有合法事由，且与本案没有关联性，原审正确应予维持。
原审第三人通裕重工股份有限公司庭审口头答辩称，我公司并未收到贾卫国申请认定工伤的请求，且是否构成工伤不属于本案的审理范围。
原审原告贾卫国向一审法院提交了如下证据：1、通裕重工出具的证明，证明贾卫国与公司有劳务关系。2、2007年4月22日禹城市人民医院诊断证明，证明贾卫国受伤。3、贾卫国收入证明，证明贾卫国与公司有劳务关系。4、2015年4月23日工伤认定申请表，证明拿到交警队事故认定书后去劳动部门申请认定工伤。5、德州市公安局交通警察支队禹城大队事故认定书，证明贾卫国在上下班途中发生的交通事故。6，证人高某在法庭上的证言，证明高某于2007年10月份，曾开车拉着原告的父亲贾长洪到第一被告处申请工伤认定，因材料不齐没有办理，也没给手续。
原审被告德州市人力资源和社会保障局向一审法院提交了如下证据、依据：1、2015年4月23日工伤认定申请表，证明2007年2月21日贾卫国上班时发生交通事故。2、《工伤认定申请不予受理通知书》德人社伤不受字（2015）002号，证明法律依据是《工伤保险条例》第十七条第二款的规定。3、德州市人社局关于德人社伤不受字（2015）002号的送达回执，签收人是贾长洪。4、通裕重工出具的证明。5、德州市公安局交通警察支队禹城大队道路事故认定书。6、贾卫国身份证复印件。7、贾长洪身份证复印件。8、2007年4月22日禹城市人民医院诊断证明。9、贾卫国与贾长洪父子关系证明。10、贾卫国收入证明。原审被告以证据4-10证明原审原告申请工伤认定时提交的材料。
原审被告德州市人民政府向一审法院提交了如下证据、依据：第一组证据：1、行政复议申请书一份；2复议申请人的身份证明；3、复议申请人委托代理人的授权委托书；4、复议申请人委托代理人身份证明；5、工伤认定申请表；6、工伤认定不予受理通知书（德人社伤不受字（2015）002号）；7、德州禹城市人民医院司法鉴定所鉴定意见；8、行政复议答复书；9、复议被申请人的法定代表人身份证明书；10、复议被申请人委托代理人的授权委托书；11、工伤认定申请表；12、工伤认定不予受理通知书送达回证；13、工伤认定不予受理通知书（德人社伤不受字（2015）002号）；14、贾长洪身份证明；15、贾卫国身份证明；16、申请人授权代理人的授权委托书；17、贾长洪与贾卫国父子关系证明；18贾卫国收入证明；19、山东禹城市人民医院诊断证明书；20、德州市公安局交通警察支队禹城大队事故认定书；21、通裕重工证明；22、证人证明。第二组证据：1、受理通知书送达回证；2、答复通知书送达回证；3、行政复议决定书送达回证；4、行政复议决定审批表。第三组证据：1，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条；2，《工伤保险条例》第十七条。
上述证据随一审卷宗全部移交本院。
二审庭审中，上诉人贾卫国方申请证人张某、赵某甲、赵某乙三人出庭作证，证人张某、赵某甲证明交通事故发生的过程和原审第三人通裕重工股份有限公司知道上诉人发生交通事故，证人赵某乙证明事故发生后，上诉人的父亲找过禹城市人社局的领导韩廷岭。合议庭经评议认为，因证人张某、赵某甲作证事项与本案不具有关联性，依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》本院不予准许二人出庭作证。证人赵某乙就待证事项出庭作证，证明2007年大约11月份去看贾卫国，贾长洪让其陪他去人社局找韩局长，在楼下看见韩局长，韩局长称让补上事故责任认定书，交上责任认定书就给办。被上诉人德州市人力资源和社会保障局因第一次开庭时赵某乙没有出庭作证放弃询问证人，对于上诉人询问领导一事不知情。被上诉人德州市人民政府发表质证意见称，证人说韩局长让补上事故认定书就给办理工伤的事与案件本身是矛盾的，补事故认定书是案件受理后补充证据的过程，实际上人社局一直没有收到上诉人的申请，直到2015年4月23日才收到。合议庭经评议认为，上诉人贾卫国二审中提供的赵某乙证言应当在第一审程序中提供而未提供且未说明正当理由，本案中不能作为定案证据适用。
本院综合上述证据查明，一审认定事实清楚。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为××之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。上诉人贾卫国申请工伤认定，依法应在《工伤保险条例》规定的一年内提出。本案中，上诉人提供的证据不足以证明曾经向德州市人力资源和社会保障局提交过工伤认定的申请，应当承担举证不力的法律后果。上诉人于2007年2月21日发生交通事故受到伤害，在法定期限内未依法采取法律手段救济自己的合法权益，至2015年4月23日到被上诉人德州市人力资源和社会保障局处申请工伤认定，已经超过了法律规定的申请期限。德州市人力资源和社会保障局2015年4月27日作出德人社伤不受字（2015）第002号《工伤认定申请不予受理通知书》，适用法律正确。德州市人民政府的行政复议行为，程序合法，适用法律正确。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，决驳回贾卫国的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贾卫国承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鲲
代理审判员 宋冬梅
代理审判员 郭喜珂
二〇一六年五月二十日
书 记 员 周晓萌