山东省高青县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0322行初18号
原告耿保建，男，1971年3月10日生，汉族，住高青县，现住高青县。
委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。
委托代理人刘栩溦，北京创为律师事务所律师。
被告高青县花沟镇人民政府，统一社会信用代码113XXXXXX。住所地：高青县花沟镇政府驻地。
法定代表人穆立华，镇长。
委托代理人孙萍萍，山东大地人律师事务所律师。
委托代理人王亮亮，花沟镇人民政府工作人员。
原告耿保建因要求确认被告高青县花沟镇人民政府（以
下简称镇政府）强制拆除原告务工经商用地地上附着物的行为违法，于2017年11月22日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于2017年11月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。原告耿保建及委托代理人满增桂、刘栩溦、被告高青县花沟镇人民政府委托代理人孙萍萍、王亮亮及负责人闫华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告涉案地上附着物位于高青县花沟镇北耿村省道S316花沟段道边一侧，因省道S316花沟段拓宽项目需要被征收。2017年5月2日，被告镇政府将原告该宗土地上的地上附属物拆除。
原告耿保建诉称，原告的土地位于淄博市高青县花沟镇北耿村省道S316花沟段道边一侧，为2001年4月29日高青县人民政府批准的合法使用的务工经商用地，该土地在正常使用期限内原告利用该土地从事废品收购业务。2017年该土地因省道S316花沟段拓宽项目需要被征收。2017年5月2日，在原告未与征收部门签订拆迁协议的情况下，被告镇政府将原告务工经商用地的地上附属物强行拆除。被告的强拆行为缺乏事实和法律依据，在主体、适用法律法规、程序都违反法律规定的情形下，将原告务工经商用地地上附着物采取暴力方式强行拆除，严重损害原告的合法权益。请求法院依法确认被告强制拆除原告务工经商用地地上附着物的行为违法。
原告耿保建提供了以下证据：1号证据，身份证复印件，证明原告本人具有民事行为能力。2号证据，高青县人民政府征用、出让（使用、划拨）土地批件复印件及务工经商用地申请书一份，证明原告使用土地的合法性。3号证据，《高青县人民政府拟征收土地公告》复印件一份，证明被告的违法行为；4号证据，《高青县人民政府关于北耿村委会拟征收土地征收补偿安置方案》，证明安置方案不合法；5、6号证据，强拆前后照片，证明原告合法的财产遭受到侵犯；7号证据淄博市中级人民法院调查笔录一份，证明拆除范围包括原告耿保建和原告的父亲耿曰林。
被告镇政府辩称，一、原告耿保建的土地不在本次征收范围之内，原告主体不适格；二、原告耿保建在审批的土地上兴建的建筑物既未办理相关规划手续，也不符合批准使用的土地用途，应为违章建筑；三、高青县人民政府本次土地征收已经履行了相关程序，且被告与原告耿保建之父耿曰林已经签署了补偿协议书，对原告及其父的沿街院落全部建筑物及附属设施进行了赔偿。原告所诉缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告镇政府提供了以下证据、依据：1号证据，勘测定界图，证明原告耿保建的土地不在本次征用范围之内，原告主体不适格。2号证据，高青顺泰土地信息咨询有限公司资质证书，证明高青顺泰土地信息咨询有限公司有出具不动产测绘的资质。3号证据，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条，证明原告申请使用村内空闲地，应当向主管部门申请选址意见书。4号证据，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，证明原告使用村庄规划区内土地进行建设，应向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。5号证据，高青人民政府征用、出让（使用、划拨）土地批件（高政土管（使用）［2001］07号），证明原告审批的土地用途为废品收购。6号证据，省发改委（2016）413号文件，证明经山东省发改委批准，同意建设省道S316寿高线高青梁孙至兴旺段改建工程。7号证据，高青县人民政府发布拟征收土地公告（高征公告[2017]2号），证明对该工程拟征收的土地的位置、范围、权属、用途及补偿标准进行公告。8号证据，高青县人民政府对北耿村委会拟征收土地补偿安置方案，证明高青县人民政府对北耿村委会拟征收土地补偿安置方案进行了公告。9-10号证据，《淄博市征地地面附着物和青苗补偿标准》淄价字[2014]36号文、《高青县干线公路升级改建工程指挥部关于G25长深高速公路及S316寿高路征地拆迁宽度及标准》（高干路建字[2016]2号），证明这两份文件规定的具体赔偿标准，以及对于务工经商用地地上附着物、院墙等建筑物只根据面积、数量进行补偿，未区分建筑质量、使用年限等差异情况。11号证据，高青县干线公路升级改建工程指挥部关于S316寿高线高青段改建工程务工经商用地地上附着物拆迁工作的建议，证明2017年1月20日，高青县干线公路升级改建工程指挥部向高青县政府建议，委托有资质评估公司，对所有的征收土地及地上附属物进行专业评估，高青县人民政府同意进行评估，并按照评估价值进行补偿。12号证据，高青县干线公路升级改建工程指挥部关于S316寿高线高青段改建工程拆迁情况说明，证明2017年4月6日，因拆迁工作难度大，指挥部制定切实可行的措施，其中第1点，委托具备相关资质的第三方机构，对需要拆迁的建筑物进行评估，确保拆迁赔偿公平公正合理合法。13号证据，估价报告，证明山东正诚土地房地产评估有限公司对S316寿高线高青段改建工程花沟镇穿村路段地上建筑物征收补偿价格评估，被告根据该评估结果对原告进行了补偿，该评估价格远远高于省物价厅的赔偿标准。14号证据，《公路路线设计规范》（JTGD20-2006）10.3.2通视三角区规定，证明两条一级公路相交，由各自停车视距（110m）所组成的三角区内不得存在任何有碍通视的物体，原告的房屋建筑物已经遮挡安全视线。15号证据，协议书及评估明细表，证明原告之父耿曰林的女婿徐刚经耿曰林授权，于2017年4月29日代为签订赔偿协议书，协议书赔偿的建筑物及附属设施包含耿保建的地上附属物。16号证据，收到条，证明原告耿保建之父耿曰林的女婿徐刚经耿曰林授权，于2017年4月29日代为收取耿曰林和耿保建务工经商用地地上附着物拆迁赔偿款共计675515.94元。17号证据，调查笔录，证明原告耿保建之父耿曰林口头授权其女儿耿红玉处理拆迁及赔偿款事宜，因耿红玉在北京，没有时间处理，又转授权给徐刚处理，由徐刚代耿曰林和耿保建与镇政府签订协议和收取赔偿款。18号证据，情况说明（耿红玉），证明因省道S316改建工程，自2017年3月初至4月底，花沟镇政府工作人员多次找其父亲耿曰林做思想工作，后其父亲口头授权其全权办理拆迁一事，其因为长期在北京，又将拆迁事宜委托其丈夫徐刚处理。19号证据，情况说明（徐刚），证明因省道S316改建工程，自2017年3月初至4月底，花沟镇政府工作人员多次找其岳父耿曰林做工作，后其岳父口头授权其妻子耿红玉全权办理拆迁一事，因耿红玉长期在北京，又将拆迁事宜委托其处理。20号证据，调查笔录（邵明国），证明邵明国自2012年春季开始租赁耿保建的房屋经营电动车销售及维修，因省道S316改建工程，耿保建知道自己的房屋要拆除，要求其2017年4月下旬搬走。21号证据，调查笔录（任强），证明任强自2013年秋季开始租赁耿保建的房屋经营铝合金门窗制作，因省道S316改建工程，耿保建知道自己的房屋要拆除，要求其2017年4月下旬搬走。22号证据，高青县规划局的证明一份，证明花沟镇北耿村耿保建在高政土管（使用）[2001]第07号文件批复的土地上所建房屋未向我局申请办理规划许可。
经庭审质证，各方当事人举证、质证意见如下：
被告镇政府提供的证据：原告对被告提供的1、2号证据真实性无异议，证明目的不予认可。对3、4号证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为审批手续在《中华人民共和国城乡规划法》之前，在《中华人民共和国城乡规划法》之前的都应算合法，因此法条适用错误，达不到证明目的。对5号证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据恰恰证明原告耿保建拥有合法的土地使用权。对6号证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对7、8号证据的证据真实性无异议，但对证明目的不予认可，认为依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，公告及补偿安置方案应当依法进行张贴，但被告提供证据材料中没有出具相关证据证明其依法履行了张贴行为，达不到其程序合法的证明目的，同时该两份证据系县政府作出的，非被告镇政府拆除房屋的证据材料，因此无法证明被告履行了拆除房屋的法定程序。对９、10号证据的真实性、证明目的无异议，认为根据国务院相关规定在拆迁工作中补偿标准应当是三年一调整，该份文件系2014年出具，在原告房屋拆迁的时间节点上应当采用新的规定。对11、12号证据的真实性无异议，认为该份证据材料显示2017年４月６日才上会提到委托第三方评估机构，该表述与13号证据时间节点相互矛盾，且对房屋的评估是单方委托的，在原告不知情的情况下评估的。对13号证据的合法性、关联性、真实性均有异议，认为该证据系改建工程指挥部单方委托，不符合征收拆迁对评估机构选定的法律规定，应当由征收人和被征收人双方协商一致，而该份评估报告不是县政府进行委托，同时无法体现双方协商选定的，在评估报告的估价师盖章部分也没有估价师的盖章及签名，存在重大瑕疵，且该份评估报告系集体评估，没有对原告房屋进行单份评估，对原告房屋及附属物存在遗漏事项，该份评估报告从委托来源及评估内容及形式要求等方面，均不符合法律规定，无法证明评估报告合法有效。对14号证据的真实性无异议，对证明目的不予认可，认为本案涉案房屋如需拆除应当进行征收，且本案起因系征收引发，因此被告将原告房屋单独区分的做法不符合法律对于征收的相关规定，被告为了公共利益需要，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条之规定及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，应当由市、县级人民政府作出征收决定，被告所提供的证据仅证明原告房屋确需拆除，不能证明被告适用法律法规正确，在拆除行为中没有提供任何法律法规的相关依据，达不到其证明目的。对15号证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该份协议书并没有附徐刚得到原告及原告之父的书面授权材料，其无权代原告及原告之父签订拆迁补偿协议书，对于评估明细表真实性、合法性有异议，证明目的有异议，其系被告单方出具，且补偿数额过低。对16号证据的真实性、合法性有异议，徐刚无权代原告和原告之父领取补偿款，且“赔偿款”表述错误，在拆迁中应当系“补偿款”。对17号证据的真实性予以认可，合法性不予认可，徐刚和耿红玉的表述仅有口头授权，且存在转授权的情形，依据法律规定，未经委托人许可，受委托人无权转授权，转授权行为无效。对18-19号证据的真实性、证明目的有异议，该份证据从证据形式上看系证人证言，说明人应当到庭接受法庭的质证，其仅凭一纸说明材料达不到其证明效力，同时不符合证人证言的相关法律规定。对20-21号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该两份证据系证人证言，其形式上不符合法律对于证人证言的相关规定，且证人应当出庭接受法庭调查进行质证，达不到被告证明目的。对22号证据的合法性、关联性、真实性均有异议。
原告耿保建提供的证据：被告对原告提供的1号证据真实性、合法性无异议。对2号证据的真实性无异议，对证明内容有异议，该批件批准的土地使用用途是废品收购使用，原告已经违反了土地使用用途。对3、4号证据的真实性、合法性均无异议，但对证明的内容有异议，被告已经按照法律规定对该工程的土地征收公告和安置补偿方案进行公示，其补偿标准符合法律规定。对5、6号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，上述证据本身系复印件，不能证明照片内显示的内容就是原告所述的内容，且照片也未显示有被告的工作人员在现场。对7号证据的文字内容的描述没有体现出被告强拆原告房屋，另外该笔录可以证明原告之父耿曰林的女婿徐刚已经领取了补偿款，且补偿标准较高。
本院对上述证据认证如下：
被告提供的证据：1、2、6-13号证据即勘测定界图、高青顺泰土地信息咨询有限公司资质证书、省发改委（2016）413号文件、高青县人民政府发布拟征收土地公告（高征公告[2017]2号）、高青县人民政府对北耿村委会拟征收土地补偿安置方案、《淄博市征地地面附着物和青苗补偿标准》（淄价字[2014]36号文）、《高青县干线公路升级改建工程指挥部关于G25长深高速公路及S316寿高路征地拆迁宽度及标准》（高干路建字[2016]2号）、高青县干线公路升级改建工程指挥部关于S316寿高线高青段改建工程务工经商用地地上附着物拆迁工作的建议、高青县干线公路升级改建工程指挥部关于S316寿高线高青段改建工程拆迁情况说明、估价报告，以上证据系省道S316寿高线高青段改建工程土地征收情况的证据，与本案被诉强拆行为系两个不同的行政行为，与本案无关联性，在本案中确认为无效证据。3号证据即《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条，原告申请的是务工经商用地而非建设住宅，因此该证据与本案无关联性，本案中确认为无效证据。4号证据即《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，而原告申请用地是在2001年，发生在该法颁布实施前，法律对其颁布实施前的行为没有约束力，因此该证据与本案无关联性，本案中确认为无效证据。14号证据即《公路路线设计规范》（JTGD20-2006）10.3.2，其来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证明原告耿保建的房屋因在两条一级公路相交之处存在遮挡视线的情况，且原告对其真实性无异议，确认为有效证据。15-16号证据即协议书及评估明细表、收到条，徐刚签署协议领取赔偿款既未得到原告耿保建及原告之父耿曰林的书面授权，事后也未得到原告耿保建及原告之父耿曰林对其代理的追认，同时也不存在法律规定的紧急情况，其代原告耿保建及原告之父耿曰林签署的协议书、收到条并非原告耿保建及原告之父耿曰林真实意思的表示，对原告耿保建及原告之父耿曰林不产生法律效力，该两份证据不具有合法性，本案中确认为无效证据。17-19号证据即对徐刚、耿红玉的调查笔录、耿红玉的情况说明、徐刚的情况说明，三证据均未附徐刚、耿红玉的身份证复印件等证明身份的文件，内容中也未提供徐刚、耿红玉的身份信息，不符合证据法定形式要件，且原告耿保建对其真实性有异议，确认为无效证据。20-22号证据，形成于2017年8月份，在2017年5月2日强制拆除行为后，确认为无效证据。
原告耿保建提供的证据：1号证据即身份证复印件，来源合法，内容真实，能够证明原告本人有独立的民事行为能力，确认为有效证据。2号证据即高青县人民政府征用、出让（使用、划拨）土地批件复印件及务工经商用地申请书一份，来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证明原告办理了用地手续，且被告对其真实性无异议，确认为有效证据。3、4号证据，《高青县人民政府拟征收土地公告》复印件一份、《高青县人民政府关于北耿村委会拟征收土地征收补偿安置方案》，该两份证据是省道S316寿高线高青段改建工程土地征收情况的证据，与本案被诉强拆行为是两个不同的行政行为，因此在本案中确认为无效证据。5、6号证据即强拆前后照片，来源合法，内容真实，与本案有关联性，能够证明原告涉案地上附着物被拆情况，确认为有效证据。7号证据淄博市中级人民法调查笔录，在法庭确定的证据交换之日原告并未提供，其无正当理由在法庭调查中提供，超过规定的举证期限，本案中确认为无效证据。
经审理查明，2001年3月29日，原告耿保建申请务工经商用地。2001年4月29日，高青县人民政府作出高政土管（使用）[2001]07号土地批件，批准原告耿保建因建废品收购部使用本村未利用土地270平方米，使用期限自2001年4月30日至2021年4月29日止。原告耿保建缴纳了2001-2011年土地有偿使用费2160.00元。2017年4月29日，原告耿保建之父耿曰林的女婿徐刚在未得到原告耿保建和原告之父耿曰林的书面授权，事后也未得到原告耿保建和原告之父耿曰林对其代理的追认，同时也不存在法律规定的紧急情况，代原告耿保建和原告之父耿曰林与被告花沟镇人民政府签署协议书，约定原告耿保建和原告之父耿曰林同意拆除沿街院落全部建筑物及附属设施并接受被告花沟镇人民政府675515.94元赔偿金。同日，徐刚领取了675515.94元的房屋拆迁赔偿款。2017年5月2日，被告花沟镇政府对原告耿保建的务工经商用地地上附着物实施了强制拆除。
本院认为，本案的争议焦点有三：一、原告耿保建是否具有原告主体资格；二、本案被告镇政府对原告耿保建的务工经商用地地上附着物实施拆除行为是否属于强制拆除；三、被告拆除原告务工经商用地地上附着物的行为是否合法。
关于原告耿保建是否具有原告主体资格的问题。本院认为，原告耿保建与其父亲耿曰林分别为两个权利能力人和完全民事行为能力人，分别申请了务工经商用地并在有关机关审批后分别进行了建设，两人对各自所建建筑物及附属设施分别拥有财产所有权，因此本案被告主张是按一户进行协议拆除涉案地上建筑物，原告耿保建不具有原告主体资格的理由不成立，本院不予采信。
关于本案被告镇政府对原告耿保建的务工经商用地地上附着物实施拆除行为是否为强拆的问题。被告认为原告耿保建与其父耿曰林未分户，被告按照一户的原则与耿曰林进行协商，在已经与原告耿保建之父耿曰林的代理人即徐刚（耿曰林女婿）签署补偿协议书且已经支付全部补偿款的基础上，对涉案地上附着物实施拆除行为，该拆除行为属于协议拆除而非强制拆除。本院认为，代他人行使权利应当得到委托人的授权。耿曰林女婿徐刚代为签署补偿协议书、代为收取全部补偿款并签署收到条，应当获得耿曰林及耿保建的明确授权，而被告镇政府没有提供耿曰林及耿保建的书面授权委托书证明徐刚具有合法的代理权，也未提供证据证明代理行为是在紧急情况下行使的，且原告耿保建事后也未予以追认，因此徐刚代签补偿协议书和收取全部补偿款的行为非原告真实意思表示，对原告不产生法律效力，被告认为其拆除行为属于协议拆除的主张无事实和法律依据，本院不予支持，故花沟镇人民政府拆除原告耿曰林房屋的行为属于强制拆除行为。
关于被告拆除原告务工经商用地地上附着物行为是否合法的问题。本院认为，行政机关实施强制拆除行为应当有强制执行依据、符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关实施强制拆除行为应当依据行政决定，履行催告、公告等程序，告知被执行人陈述申辩权、限期自行拆除并告知复议权或起诉权并交待复议期限或起诉期限，在被执行人不进行陈述申辩，也不复议或起诉，在指定期限内又不自行拆除的，才可以实施强制拆除行为。本案中，被告镇政府没有提供充分证据证明原告涉案地上附着物被依法征收或被认定为违法建筑，也未提供证据证明其自行作出或经相关职能部门作出限期自行拆除决定，且无证据证明其履行法定程序，更未提供取得原告同意拆除的有效证据，在此情形下迳行强制拆除原告房屋，缺乏执行依据，违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，理由成立，本院予以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告高青县花沟镇人民政府2017年5月2日拆除原告耿保建务工经商用地地上附着物的行为违法。
案件受理费50.00元，由被告高青县花沟镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 张 洪
审 判 员 马成军
人民陪审员 焦爱军
二〇一八年五月九日
书 记 员 许 咪