重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终620号
上诉人（一审原告）张本荣等220人（名单附后）。
诉讼代表人张本荣，男，1963年4月1日出生，汉族。
诉讼代表人夏元义，女，1946年7月15日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人张国清，市长。
委托代理人陈昌彬，重庆市人民政府工作人员。
一审第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局，住所地重庆市九龙坡区直港大道17号。
法定代表人蒋峰，局长。
张本荣等220人因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2003年9月19日，重庆市政府作出渝府地[2003]880号《重庆市人民政府关于西彭工业园区工程建设用地的批复》（简称渝府地[2003]880号《征地批复》），批准重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡区政府）将西彭镇桥凼村4社、永安村1社、2社农村集体农用地37.4742公顷转为建设用地并办理征用手续，建设用地8.0597公顷，未利用地15.3779公顷，共计批准建设用地60.9118公顷，按照渝府发[2000]68号文件规定办理西彭工业园区工程建设项目的用地手续；同意将西彭镇永安村1社412名、2社374名，桥凼村4社175名农村居民转为城镇居民，并撤销前述三个社的建制，组建居民小组；有关此项建设用地的安置补偿事宜，由九龙坡区按照国土资源部令第10号和重庆市人民政府令第53、55号的有关规定组织实施。2003年10月22日，九龙坡区政府发布九府征公[2003]字第20号《征用土地公告》。2003年11月3日，重庆市九龙坡区国土资源管理分局（简称九龙坡区国土分局）发布九国土征[2003]字第63号《关于征用西彭镇桥凼村四社、永安村一、二社全部集体土地征地补偿及安置方案的公告》(简称九国土征[2003]字第63号《征地补偿安置方案》)，载明“农转非人员安置根据重庆市人民政府第55号令规定，采取货币安置、保险安置两种方式进行。（一）货币安置：根据西彭镇桥凼村四社，永安村一、二社人均耕地面积计算，每人土地补偿费、安置补助费合计为22050元。（二）保险安置：男满50周岁、女满40周岁的农转非人员，经本人书面申请，土地行政主管部门将该农转非人员的土地补偿费、安置补助费全额或半额，交由中国人民保险公司重庆分公司办理全额或半额储蓄式养老保险”等内容。
张本荣等220人原为重庆市九龙坡区西彭镇永安村2组村民。2003年11月起，张本荣等220人中的部分人员与重庆市九龙坡区征地办公室签订《九龙坡区西彭工业园区建设用地征地“农转非”人员货币安置付款协议书》，协议九龙坡区征地办公室按规定将该征地农转非人员安置费即土地补偿费10080元、安置补助费11970元，合计22050元，进行一次性支付；其他人员则办理了征地农转非退养人员储蓄式养老保险，保险本金均为22050元。一审庭审中，张本荣等220人对其全部已经签订《九龙坡区西彭工业园区建设用地征地“农转非”人员货币安置付款协议书》或参加征地农转非退养人员储蓄式养老保险的事实无异议。
2016年9月7日，九龙坡区政府根据张本荣等人的行政协调申请，作出九龙坡府调[2016]382—623号《重庆市九龙坡区人民政府驳回协调申请决定书》。张本荣等人不服，以“永安村二社原被征地人员232人”为申请人，向重庆市政府申请征地补偿安置争议裁决，请求：“1、依法确认撤销九国土征[2003]字第63号未按上报审批的渝国土房管文[2003]237号的征用土地方案标准执行的行政行为违法。2、依法确认被申请人没有依法履行支付3.7倍的土地补偿费7770元和6.3倍人员安置补助费13230元的行政行为违法。3、依法确认被申请人未支付人均耕地0.5119亩的耕地补偿费14691元的行政行为违法。”2016年10月28日，重庆市国土资源和房屋管理局收到张本荣等人的《征地补偿安置争议裁决申请》后，于2016年11月21日、12月12日两次向张本荣等人发送《征地补偿安置争议裁决补正告知书》，告知依法补正相关材料。2017年1月13日，重庆市政府作出渝府地裁[2017]18号《征地补偿安置争议裁决告知书》，告知申请人中的叶智强等12人在提出裁决申请前已死亡，不属于裁决申请人范畴，申请材料中授权委托书与事实不符，并告知叶智强等12人（公证或法院判决）的法定继承人可按《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》的有关规定完善申请材料后依法重新申请裁决。2017年1月13日，重庆市政府对张本荣等220人作出渝府地裁[2017]19号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称《征地补偿安置争议裁决》），裁决：1、驳回申请人提出“依法撤销九国土征[2003]字第63号未按上报审批的渝国土房管文[2003]237号的征用土地方案标准执行的行政行为”的请求。2、驳回申请人提出“依法确认被申请人没有依法履行支付3.7倍的土地补偿费7770元和6.3倍人员安置补助费13230元的行政行为违法”的请求。3、对申请人提出“依法确认被申请人未支付人均耕地0.5119亩的耕地补偿费14691元的行政行为违法”的请求，不予支持。张本荣等220人不服《征地补偿安置争议裁决》，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该裁决。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府具有作出本案被诉《征地补偿安置争议裁决》的主体资格和职权。
对于张本荣等220人提出的第1项裁决请求，即“依法撤销九国土征[2003]字第63号未按上报审批的渝国土房管文[2003]237号的征用土地方案标准执行的行政行为”，不属于对征地补偿安置方案的争议，不属于裁决范围，重庆市政府驳回该项裁决请求，并无不当。
对于张本荣等220人提出的第2项裁决请求，即“依法确认被申请人没有依法履行支付3.7倍的土地补偿费7770元和6.3倍人员安置补助费13230元的行政行为违法”。根据《重庆市征地补偿安置办法》第四条的规定，征用土地应依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。而该办法第五条、第三十二条及附表一，统一确定了重庆市主城九区（含九龙坡区）的耕地前三年平均年产值，根据人均耕地数量确定对应人平、亩平的土地补偿费、安置补偿费计算方式及标准，人均耕地从0.3亩及以下至1亩及以上，对应的两费总和按人平从最低值20700元/人至最高值22050元/人不等。张本荣等220人所在西彭镇永安村2社，已经按最高值总和22050元/人确定土地补偿费、安置补助费；且张本荣等220人已分别与征地实施部门签订《九龙坡区西彭工业园区建设用地征地“农转非”人员货币安置付款协议书》，或通过办理征地农转非退养人员储蓄式养老保险，领取了土地补偿费、安置补助费共计22050元/人。张本荣等220人对土地补偿费、安置补助费不能再申请协调、裁决，重庆市政府驳回该项裁决请求，亦无不当。
对于张本荣等220人提出的第3项裁决请求，即“依法确认被申请人未支付人均耕地0.5119亩的耕地补偿费14691元的行政行为违法”。根据《重庆市征地补偿安置办法》第四条规定，征用土地应依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。耕地补偿费并非一个单独的补偿项目，已包含在合并支付给个人的土地补偿费和安置补助费中。重庆市政府对该项裁决请求不予支持，符合法律规定。
综上，重庆市政府于2017年1月13日对张本荣等220人作出的《征地补偿安置争议裁决》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。张本荣等220人提出的应当按照渝国土房管文[2003]237号《重庆市国土房管局关于重庆市西彭工业园区工程建设用地的审查报告》（简称渝国土房管文[2003]237号《审查报告》），支付其土地补偿费和安置补助费20.5倍共计43050元/人，而不是只支付22050元/人的理由，因该文件只是内部审批文件，且该文件并未确定征地补偿安置的标准，故对该理由不予采纳，对其诉讼请求依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张本荣等220人的诉讼请求；案件受理费50元，由张本荣等220人负担。
张本荣等220人上诉称，一、渝国土房管文[2003]237号《审查报告》并非内部审批文件，而系上报审批的征用土地方案，且该文件第四条已确定征地补偿安置标准为“被征用耕地前三年平均年产值3.15万元/公顷，土地补偿费倍数8.5倍，安置补偿费12倍，耕地补偿费标准为43.05万元/公顷”；二、九国土征[2003]字第63号《征地补偿安置方案》未按《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》及渝国土房管文[2003]237号《审查报告》规定的标准对其进行补偿，尚需支付3.7倍土地补偿费7770元和6.3倍人员安置补助费13230元，共计21000元。重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决》认定事实不清，适用法律法规错误。请求撤销一审判决，并依法改判。
重庆市政府未向本院提交书面答辩意见。
九龙坡区国土分局未向本院提交书面陈述意见。
重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据和依据：
1、《裁决申请材料收件单》、《征地补偿安置争议裁决申请》；
2、《重庆市九龙坡区人民政府驳回协调申请决定书》；
3、《征地补偿安置争议裁决补正告知书》两份及快递单两份；
4、裁决申请人员名单；
5、申请人身份证、授权委托书；
证据1—5拟证明张本荣等220人向重庆市政府提交征地补偿安置争议裁决申请，并已经九龙坡政府协调；重庆市政府依法就申请材料进行了审查，并要求张本荣等220人进行补正；张本荣等220人收到重庆市政府的补正告知后提交了补正材料；
6、《证明》，拟证明232名裁决申请人中有12人在提出裁决申请前已经死亡，不再具备申请裁决的主体资格。
7、渝府地[2003]880号《重庆市人民政府关于西彭工业园区工程建设用地的批复》；
8、九府征公[2003]字第20号征用土地公告；
9、九国土征[2003]字第63号《关于征用西彭镇桥凼村四社、永安村一、二社全部集体土地征地补偿及安置方案的公告》;
证据7—9拟证明重庆市政府是批准涉案土地征收的人民政府，裁决的主体资格合法；
10、九龙坡区西彭工业园区建设用地征地“农转非”人员货币安置付款协议书；
11、重庆市征地农转非退养人员储蓄式养老保险人员清单；
证据10—11拟证明张本荣等220人已全部与征地部门签订了《征地“农转非”人员货币安置付款协议书》或参加重庆市征地农转非退养人员储蓄式养老保险，并领取了安置款；张本荣等220人的申请内容不属于裁决范围；
12、渝府地裁[2017]18号《征地补偿安置争议裁决告知书》、渝府地裁[2017]19号《征地补偿安置争议裁决书》及邮寄单，拟证明重庆市政府依法作出裁决并送达给张本荣等220人；
依据：《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府53号令）第三十七条；《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）；《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条、第二十九条。
张本荣等220人在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1、《交地备忘录》，拟证明重庆市政府对张本荣等220人集体土地临时占用，先租后征，没有给租金；
2、《收款收据》，拟证明张本荣等220人于2015年4月8日调取征地补偿安置方案；
3、渝国土房管文[2003]237号《重庆市国土房管局关于重庆市西彭工业园区工程建设用地的审查报告》，拟证明征用土地时隐瞒了该上报审批方案，应当按照该方案确定的20.5倍补偿安置；
4、《征用土地方案》，拟证明重庆市政府隐瞒征用土地方案，造假“留地安置131人”；
5、渝府地[2003]880号《重庆市人民政府关于西彭工业园区工程建设用地的批复》，拟证明重庆市政府先临时占用后征用张本荣等220人土地，重庆市政府至今未依法办理农用地转用审批手续；
6、九府征公[2003]字第20号《征用土地公告》；
7、九国土征[2003]字第63号《关于征用西彭镇桥凼村四社、永安村一、二社全部集体土地征地补偿及安置方案的公告》；
证据6、7拟证明重庆市政府违法修改征地补偿及安置方案；《征用土地公告》未根据《重庆市土地管理规定》第三十七条的规定予以公告；
8、九龙坡府调[2016]382-623号《重庆市九龙坡区人民政府驳回协调申请决定书》；
9、渝府地裁[2017]18《征地补偿安置争议裁决告知书》、渝府地裁[2017]19号《征地补偿安置争议裁决书》；
证据8、9拟证明渝国土房管文[2003]237号《审查报告》上报审批的征用土地方案与九国土征[2003]字第63号《征地补偿安置方案》不一致，重庆市政府对此未予以纠正；
10、重庆市政府2004年4月22日向重庆市第一中级人民法院提交的《答辩状》，拟证明重庆市政府征地违法，且隐瞒了渝国土房管文[2003]237号《审查报告》确定的补偿标准；
11、《村民代表当选证书》，拟证明2003年征地撤销建制后，永安村二社于2011年仍在选举村长、社长，张本荣等220人所在永安村二社一直都是农用地；
12、渝府地[2006]113号《重庆市人民政府关于局部修改九龙坡区西彭镇土地利用总体规划的批复》，拟证明渝府地[2003]880号《征地批复》违法，2006年才修改规划为建设用地。
九龙坡区国土分局在法定举证期限未内向一审法院提交证据。
经一审庭审质证，张本荣等220人对重庆市政府提交的证据证据1无异议；对证据2真实性无异议，但认为不合法；对证据3、4、5无异议；对证据6有异议，认为虽然叶智强等12人已经去世，但其继承人应当继承权利；对证据7、8、9真实性无异议，合法性有异议；对证据10、11真实性无异议，但认为重庆市政府隐瞒了征地补偿标准和期限；对证据12真实性无异议，但认为不合法；九龙坡区国土分局对重庆市政府提交的证据均无异议。重庆市政府对张本荣等220人举示证据1真实性、合法性、关联性均有异议；对证据2真实性无异议，但认为与本案无关联；对证据3—9真实性、合法性无异议，但认为不能达到张本荣等220人证明目的；对证据10—12认为与本案无关联；九龙坡区国土分局的质证意见与重庆市政府一致。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，重庆市政府举示的证据1—12真实、来源和形式合法、与本案有关联，依法予以采信。张本荣等220人举示的证据1、2、10、11、12与本案无关联，依法不予采信；证据3—9真实、合法、与本案有关联，依法予以采信，但不能达到张本荣等220人证明目的。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案系张本荣等220人认为重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决》违法而提起的行政诉讼案件，本案的争议焦点为被诉《征地补偿安置争议裁决》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于张本荣等220人提出的“依法撤销九国土征[2003]字第63号未按上报审批的渝国土房管文[2003]237号的征用土地方案标准执行的行政行为”第一项裁决请求。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项的规定，征地补偿安置争议的裁决是指批准征用土地的人民政府对征地补偿安置标准或方案的合法性、合理性进行审查，并作出决定的行政行为。本案中，张本荣等220人提出的该项裁决请求，系要求重庆市政府撤销九龙坡区国土分局作出的具体行政行为，不符合上述法律法规规定。据此，重庆市政府以该项裁决请求不属于裁决范围为由予以驳回，并无不当。
关于张本荣等220人提出的“依法确认被申请人没有依法履行支付3.7倍的土地补偿费7770元和6.3倍人员安置补助费13230元的行政行为违法”的第二项裁决请求。首先，九龙坡国土分局于2003年11月3日发布了九国土征[2003]字第63号《征地补偿安置方案》，明确农转非人员安置根据《重庆市征地补偿安置办法》的规定，采取货币安置、保险安置两种方式进行；选择货币安置的，根据人均耕地面积计算，每人土地补偿费、安置补助费合计为22050元；选择保险安置的，经本人书面申请，土地行政主管部门将该农转非人员的土地补偿费、安置补助费全额或半额，交中国人民保险公司重庆分公司办理全额或半额储蓄式养老保险。重庆市政府向人民法院提交的证据能够证明，张本荣等220人全部已经与重庆市九龙坡区征地办公室签订了《九龙坡区西彭工业园区建设用地征地“农转非”人员货币安置付款协议书》或参加了征地农转非退养人员储蓄式养老保险的事实，张本荣等220人对该事实亦无争议。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条第一项规定：“下列情形不属于协调、裁决范围：（一）按照实施征地时的政策规定标准，申请人已与征地实施机构签订了征地补偿安置协议或领取了补偿安置费用的；……”。因张本荣等220人已经签订征地补偿安置协议或参加征地农转非退养人员储蓄式养老保险，征地补偿安置已经实施完毕，根据上述规定，该裁决请求不属于协调、裁决范围。其次，重庆市政府于2003年9月19日作出渝府地[2003]880《征地批复》后，九龙坡区国土分局按照《重庆市征地补偿安置办法》第三十二条及附表一所确定的最高人平土地补偿费、安置补助费总和标准，即22050元/人，对张本荣等220人予以安置补偿，并无不当。再次，渝国土房管文[2003]237号《审查报告》中所规定的“被征用耕地前三年平均年产值3.15万元/公顷，土地补偿费倍数8.5倍，安置补助费12倍”补偿标准，系根据《重庆市征地补偿安置办法》附表一中人均耕地0.5亩的标准制定，其与九国土征[2003]字第63号《征地补偿安置方案》中所规定的农转非人员货币安置补偿标准一致。综上，重庆市政府以该项裁决请求不属于裁决范围为由予以驳回，亦无不当。
关于张本荣等220人提出的“依法确认被申请人未支付人均耕地0.5119亩的耕地补偿费14691元的行政行为违法”的第3项裁决请求。根据《重庆市征地补偿安置办法》第四条的规定，耕地补偿费并非一个单独的补偿项目，已包含在合并支付给个人的土地补偿费和安置补助费中。该项裁决请求没有法律、法规或政策依据，重庆市政府不予支持，亦无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。张本荣等220人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张本荣等220人负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘佳佳
审判员 吴永铭
审判员 许 勇
二〇一七年十二月二十二日
书记员 熊安琪
附上诉人名单：
张本荣刘兴玉张刘冰刘冬梅牟海霞牟声铜
李强廖承建刘学兰杨德海刘彬洋冷明容
赵丽君刘倩牟森会刘基树刘建刚李成芬
刘云肖加强刘元芳杨建梅刘颖杨燚
刘文静蔡元碧刘蜀英刘蜀伟冷崇惠杨立平
刘燕杨昌贵向汉芬杨洪曌ＸＸ洪依妹
牟洪梅冷秋菊周荣兰冷静刘基国张克容
杨际明冷明辉张文全杨进芳张义娜何绍碧
杨应林余吉凤刘蜀元刘璐璐尹庆荣牟绍贵
冷四维胡跃萍冷源源刘蜀义吴倩张明
冷小锋张志勤李书婷冷小琳周明理周盈盈
漆明军冷明亮袁德芳冷倩倩冷漆廖祖会
刘兴模刘淋牟萍罗宗成罗源罗永
何光伟吴古平何冬雨冷真斌冷真珍刘若梅
雷淋慕泽先黄建波黄庆玲周廷芳刘钰澄
王宇刘勇肖友芬杨晓利冷崇黎刘兴华
杨春梅唐串张冬梅唐心月王大春王莹
唐健红潘仁永ＸＸ杨开鑫刘宗碧杨伟
廖婷刘春刘映傅灿芬吴朝海尹利
吴浩胡文琴吴盛禄饶德才傅灿平饶丁庆
刘兴福张永兴刘敏刘银银何萍张东
刘文强刘宗兰胡琳琳冷明莉何灿何加
陈金丽刘骥王友叔杨祖文陈莉白大英
白大容郑合一陶萍詹陶刘英东刘剑波
刘春梅刘露杨玲蒲宇扬刘欢唐荣贵
刘双刘霖王小平冷明志王希兰冷建
熊伟杨青碧熊建傅春梅王正贵吴欣悦
袁琴王春霞陈林白正娟冷宇环彭万明
冷大洪王相贵冷刚杨芳马平袁光秀
马玉姣傅泓鹭田业凤傅培斌杨奕顷傅灿泽
陈春霞杨祖惠陈友兰张胤华张嗣万张兰兰
张绍国张津梁张永昌田仁会王正发张应霞
杨际玲杨德容夏元义叶建伟叶天宇张梅
叶佳莉蒲云飞蒲国春温家莲杨俊李宗尧
傅华徐君刘秀刘新月傅灿德刘小龙
刘春梅陶天芳傅培洪刘基尧刘富刘桂华
刘道荣杨洪袁红张本荣（陈国清的继承人）