江苏省无锡市锡山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）锡法行初字第00036号
原告杨国英。
委托代理人倪文华。
被告无锡市公安局锡山分局，住所地江苏省无锡市锡山区华夏中路1号。
法定代表人蒋文伟，该局局长。
委托代理人华叶青，该局法制大队副大队长。
被告无锡市人民政府，住所地江苏省无锡市新金匮路1号。
法定代表人汪泉，该市市长。
委托代理人涂冠雄，该市法制办公室工作人员。
原告不服被告无锡市公安局锡山分局（以下简称锡山公安分局）作出的锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》及被告无锡市人民政府（以下简称市政府）作出的（2015）锡行复第39号《行政复议决定书》，于2015年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月13日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月24日公开开庭审理了本案。原告杨国英及其委托代理人倪文华，被告锡山公安分局的副职安雄武作为行政机关负责人及委托代理人华叶青，被告市政府的委托代理人涂冠雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告锡山公安分局于2015年2月19日作出锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》，认定杨国英于2015年2月17日中午在北京中南海周边地区信访，扰乱该地区的正常秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予杨国英行政拘留十日的行政处罚。原告杨国英不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于同年5月28日作出（2015）锡行复第39号《行政复议决定书》，维持锡山公安分局作出的锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》。
原告杨国英诉称，锡山公安分局对其作出行政拘留10日的处罚决定，其认为锡山公安分局所称的“北京中南海周边地区”含糊其辞，没有明确具体地点；所谓“扰乱该地区的正常秩序”没有具体内容；所谓“训诫”的事实不存在，即使存在，也说明不足以作出行政处罚才作出训诫，锡山公安分局以训诫为由作出行政处罚是不能自圆其说的；案源来路不明；适用法律不当，处罚依据适用地点条件是“车站、港头、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所”，中南海不属于上述场所，至于中南海是否为公共场所，需由最高人民法院作出司法解释，锡山公安分局只有行政处罚权，没有司法解释权，且中南海周边为模糊概念，没有具体四至范围，其对该行政处罚决定不服，向市政府提起行政复议申请，市政府维持原行政行为，故其诉至法院要求判决确认锡山公安分局作出的锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》违法。
原告杨国英向本院提交了以下证据：
1、（2015）锡行复第39号《行政复议决定书》、行政起诉书及邮寄单据，证明市政府于2015年5月28日作出行政复议决定书，其于同年6月15日向法院提起行政诉讼，其提起行政诉讼系在法定期限内；
2、北京市公安局西城分局出具的西公（2015）第917号－不存《政府信息不存在告知书》，证明该告知书记载“您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在”；
3、《政府信息公开申请书》，证明要求公开如下政府信息：“2015年2月17日中午，在北京中南海周边地区，有扰乱该地区的违法行为吗”，说明没有扰乱该地区的违法行为，即没有在中南海周边地区有扰乱行为。
被告锡山公安分局及被告市政府辩称，2015年2月17日中午，杨国英在北京中南海周边地区非正常上访，扰乱该地区正常秩序，被公安机关查获，该事实有杨国英的陈述和申辩、书证等证据证实，锡山公安分局系依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，作出对杨国英行政拘留十日的处罚决定，锡山公安分局对杨国英行政拘留处罚的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、裁量适当，请求依法维持行政处罚决定。市政府于同年4月9日收到杨国英提出的行政复议申请后，于同年4月13日依法受理并审查。同年4月23日，锡山公安分局提交答复书及证据材料，市政府审查后于同年5月28日作出《行政复议决定书》，维持了锡山公安分局作出的行政处罚，该行政复议决定认定事实清楚、适用法律依据正确、符合法定程序，请求法院依法驳回杨国英的诉讼请求。
被告锡山公安分局及被告市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、挂号信查询信息，证明2015年6月5日，杨国英收到了《行政复议决定书》；
2、行政诉讼书，证明杨国英起诉情况及起诉日期为2015年7月3日，起诉日期已超法定期限；
3、锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》，证明杨国英因扰乱公共秩序，被锡山公安分局进行行政处罚情况；
4、行政拘留执行回执，证明行政拘留的情况；
5、受案登记表，证明案件的受理情况；
6、传唤证，证明传唤杨国英的法律文书；
7、告知笔录，证明行政处罚前告知的情况；
8、杨国英询问笔录，证明杨国英的陈述和申辩；
9、《训诫书》，证明杨国英被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的情况；
10、工作追记，证明无锡市驻京信访工作组对杨国英的信访情况说明；
11、杨国英身份信息，证明杨国英的身份情况；
12、《训诫书》，证明杨国英于2013年7月3日被训诫的情况；
13、《行政处罚决定书》，证明2013年7月26日杨国英因扰乱公共秩序被行政处罚的情况；
14、《训诫书》，证明杨国英于2014年12月11日被训诫的情况；
15、《行政处罚决定书》，证明2014年12月13日杨国英因扰乱公共秩序被行政处罚的情况；
16、被传唤人家属通知书，证明传唤杨国英家属的通知情况；
17、被行政拘留人家属通知书，证明通知杨国英家属的情况；
18、工作说明（2015年7月30日北京市公安局西城分局府右街派出所），证明杨国英在北京中南海周边地区非正常信访的情况；
19、法律依据：《治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、（2015）锡行复第39号《行政复议决定书》，证明其作出的行政行为；
2、《行政复议申请书》、《行政处罚决定书》、身份证复印件、邮政挂号信复印件，证明其收到杨国英的行政复议申请，也是其在行政复议程序中所审核的材料，是作出行政行为的事实依据；
3、《行政复议答复书》、调查报告、《行政处罚决定书》、受案登记表、行政拘留执行回执、传唤证、行政处罚告知笔录、询问笔录、《训诫书》、情况说明、工作追记、出门单、身份证明材料、被传唤人家属通知书、被行政拘留人家属通知书、其他材料，证明其在行政复议程序中所审核的材料，是作出行政行为的事实依据，锡山公安分局系在法定期限内提交了作出行政行为的依据；
4、《受理通知书》、《提出答复通知书》及送达回证、《行政复议决定书》送达回证，证明行政行为程序合法；
5、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条；《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条；《治安管理处罚法》第二十条、第二十三条。
经庭审质证，原告杨国英对被告锡山公安分局提供的证据1、2认为根据法律规定，起诉时间应以邮戳为准，而非签署时间，签署时间为7月3日，是因为其在6月12日以邮寄诉状的方式，因故退回，其找立案庭说明情况后至7月3日同意立案，故诉状日期为7月3日，立案庭的错误不应由其承担；证据3真实性无异议，但对内容真实性有异议，其信访的事实不存在，也未扰乱中南海周边地区正常秩序，所谓中南海周边地区不明确，同时“杨国英被公安机关查获”与事实不符，本案程序违法，锡山公安分局案源来路不明，所谓移交手续也未出具，适用法律不当，适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项必须满足两个条件，一是情节较重，但本案不存在情节较重的情况，其未被公安机关训诫，即使被训诫也只说明情节较轻，不符合情节较重采取处罚的条件，二是必须在车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆等其他公共场所，但中南海周边本身不明确，不是车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆，至于是否属于其他公共场所，应由最高人民法院作出司法解释，锡山公安分局只有执法权，没有司法解释权，所谓公共场所并非包括所有，并不包括中南海周边地区；证据4、6因《行政处罚决定书》违法而违法；证据5在“案件来源”栏记载为其他来源，这是不明确的，本案是移交，但在“移交单位”栏为空白，“移送人”栏也是空白，不能证明该案件是移交来的，故属形式违法，缺乏必要的条件；证据7形式不合法，告知人的签字应签在告知笔录的后面，而非前面第一行，行政行为不仅要内容合法，形式也需要合法，二者缺一不可，形式违法亦属行政行为违法；证据8中3份笔录均不能说明其有违法行为，笔录中其明确答复拒绝回答，因此不能作为其任何违法行为的证明；证据9“训诫人”栏为空白，只有训诫单位，《训诫书》必须填写训诫人，没有训诫人属程序违法，就训诫内容看共4项，都是告知其有关法律规定，并未说其违法，被训诫人未签字，也未签日期，该《训诫书》为移交联，但锡山公安分局至今未提供移交手续，《训诫书》应当有发文字号，但该《训诫书》没有发文字号，属形式违法；证据10从内容看并不能证明其违法，提到“将杨国英交锡山增援力量安排当晚包车返锡”，说明无锡市驻京办信访工作组的行为违法，该工作组无权将其押送回无锡，该行为属于截访，是法律不允许的行为；证据11无异议；证据12、14为复印件，真实性无法确认，该《训诫书》有编号，而锡山公安分局拘留其的《训诫书》却没有编号，该行为不能自圆其说；证据13、15为复印件，真实性不予认可；证据16、17无家属签字，不能证明锡山公安分局通知了其家属；证据18出具时间为2015年7月30日，即锡山公安分局作出行政处罚决定书5个月以后才做出，行政机关在作出行政处罚前必须收集证据，在行政行为作出后再收集证据属非法证据，违反了最高人民法院司法解释，无法律效力；证据19属适用法律不当，适用《治安管理处罚法》的必要条件，除上述二点外，三还要有扰乱行为，但锡山公安分局没有证据证明其有扰乱行为，仅说其在中南海周边信访，锡山公安分局亦无证据证明其进行了信访；四是必须要有扰乱的后果，在本案中，锡山公安分局没有列举其有扰乱后果，本案中也没有扰乱行为的受害人，所谓其扰乱社会秩序是无的放矢。对被告市政府提供的证据1真实性无异议，但对内容真实性有异议，决定书认定其信访引起扰乱社会秩序，但至今未看到有关其信访的事实，因为信访是锡山公安分局作出行政复议的事实依据，但该事实不存在，故该《行政复议决定书》不合法；证据2中《行政复议申请书》无异议，其他证据意见同证据1质证意见；证据3意见同对锡山公安分局提供证据的质证意见；证据4无异议；证据5属适用法律不当，其已证明本案信访事实不存在，故本案不适用《信访条例》，也不适用市政府举证的其他法律法规。
被告锡山公安分局对原告杨国英提供的证据1中的《行政复议决定书》无异议，但挂号信仅能证明杨国英邮寄过信件，杨国英的行政起诉书中明确起诉日期为2015年7月3日；证据2、3中《训诫书》是北京市公安局西城分局府右街派出所根据法律法规作出的法律文书，根据《信息公开条例》的规定，作出信息公开的机构是北京市公安局西城分局府右街派出所，公开该信息的机构也是该派出所而非西城分局，且杨国英的政府信息公开申请并非要求西城分局提供《训诫书》，且《训诫书》与杨国英申请的政府信息公开不存在必然联系。对被告市政府提供的证据无异议。
被告市政府对原告杨国英提供的证据1中的《行政复议决定书》无异议，邮寄凭证和行政起诉书无法确认杨国英邮寄信件的内容，邮寄凭证日期与起诉状日期不一致；证据2、3真实性无异议，杨国英向西城分局申请信息公开，西城分局答复不存在是正当的，杨国英申请信息公开的表述为“2015年2月17日中午，在北京中南海周边地区，有扰乱该地区的违法行为吗”，这仅是一个提问，不能证明北京市公安局西城分局府右街派出所未出具训诫书这个事实。对被告锡山公安分局提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：锡山公安分局提供的受案登记表、传唤证、告知笔录、询问笔录、《训诫书》、《行政处罚决定书》、送达回执等是在案件立案调查取证过程中依法进行的，在查清事实的基础上履行了行政处罚事先告知程序，依照《治安管理处罚法》作出行政处罚决定，锡山公安分局提供的证据符合法定形式，取证手续合法，对其证据的真实性、合法性、关联性予以确认；市政府提供的《受理通知书》、《提出答复通知书》等是对复议申请依法立案、调查过程中发出的文书，在查清事实的基础上依照《中华人民共和国行政复议法》作出行政复议决定，符合法定程序，对其证据的真实性、合法性、关联性亦予以确认；杨国英提供的证据1的真实性予以确认，但对证据2、3，因其并不能证明杨国英的主张，故对该2份证据的证明效力本院不予采信。
经审理查明，2015年2月17日中午，杨国英因房屋拆迁相关情况至北京市中南海上访，西城公安分局府右街派出所执勤民警发现后，于同日对杨国英进行盘查、询问，经询问杨国英系到中南海上访，遂对杨国英进行训诫，并出具了训诫书；同年2月18日锡山公安分局对该案进行立案审查，并传唤了杨国英，经过调查、询问，向杨国英告知了拟作出的行政处罚，听取了陈述、申辩，并于次日作出了锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》，决定给予杨国英拘留十日的处罚。同日，杨国英被送往无锡市拘留所执行。杨国英不服该行政处罚，向市政府提起行政复议申请，市政府经审查后于2015年5月28日作出（2015）锡行复第39号《行政复议决定书》，维持了锡山公安分局作出的锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》，杨国英对此不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，杨国英因家中房屋拆迁补偿安置问题，向有关部门反映，经有关部门答复后仍不停访，仍多次至北京中南海周边上访。2013年7月3日，杨国英在中南海上访期间，被北京市公安局西城分局训诫，同年3月26日杨国英因与他人至公共场所拉横幅扰乱社会公共秩序，被公安机关处以拘留五日的行政处罚。2014年12月11日，杨国英在中南海上访期间，又被北京市公安局西城分局训诫，后于同年12月13日被公安机关处以拘留五日的行政处罚。
再查明，本院立案部门于2015年6月15日收到杨国英来信，内容登记为“国家赔偿”，后于同年6月19日登记“不符合收案条件，另走赔偿程序”的内容，将上述来信退回；同年7月3日，立案部门又收到杨国英要求确认锡山公安分局作出的锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》违法的行政起诉书（即本案）。
本院认为，国务院《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第（一）项规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，杨国英因对有关部门的信访答复不满，而向上级部门提出信访事项，依规定应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，但杨国英未按规定到指定场所反映情况，而是多次到国家机关办公场所周围等地进行滞留上访，扰乱了公共秩序，且经当地公安机关劝阻并训诫，杨国英的行为违反了相关治安管理规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”第二十条第（四）项规定“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”杨国英于2015年2月17日在北京西城区涉嫌扰乱公共场所秩序，应由违法行为地公安机关即北京市公安局西城分局进行处理，但因杨国英居住地在无锡市锡山区，根据本案实际情况，由违法行为人居住地即锡山公安分局管辖更为适宜，故本案被告锡山公安分局对本案有管辖权，是本案适格被告。杨国英违反《信访条例》规定，且在国家机关附近因违法滞留，经公安机关训诫后，仍滞留上访，扰乱了国家机关正常的工作秩序，属情节严重，且其于此前六个月内即2014年12月13日同样因违反《信访条例》规定在国家机关附近违法滞留而被公安机关处以拘留五日的行政处罚，故现公安机关依照相关法律规定对杨国英处以行政拘留十日的处罚并无不当，原告杨国英起诉要求确认被告锡山公安分局作出的锡公（八）行罚决字（2015）662号《行政处罚决定书》违法的理由不能成立，本院不予采信。市政府收到杨国英的复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序，在法定期限内作出复议决定，程序合法。至于杨国英提起本案诉讼的时效问题，由于双方均无法证明杨国英于2015年6月15日寄至本院的来信内容，本院认为此种情况不应剥夺当事人的诉讼权利，故该时效问题不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨国英的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨国英负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（款汇至中国工商银行无锡城中支行，账号11×××05）。
审 判 长 姚 坚
审 判 员 陆维红
代理审判员 黄 晔
二〇一五年十一月四日
书 记 员 吴铭佳
本案援引法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。