福建省泰宁县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）闽0429民初743号
原告福建龙华建设工程有限责任公司，住所地将乐县古镛镇新将中路1号。
法定代表人：陈昭妹，该公司董事长。
委托诉讼代理人：邓少荣、邱宁江，福建邱宁江律师事务所律师。
被告:福建泰宁工业园区管理委员会，住所地泰宁县水南西街1号。
法定代表人：朱新春，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：范丁浩，福建浩歌律师事务所律师。
原告福建龙华建设工程有限责任公司(以下简称龙华建设工程公司)与被告福建泰宁工业园区管理委员会（以下简称工业园区管委会）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年8月16日立案后，依法适用普通程序，于2016年9月27日公开开庭审理了本案，因案情复杂、疑难，本案延长了6个月的审限，并于2017年8月15日第二次公开开庭审理了本案。原告龙华建设工程公司的委托诉讼代理人邓少荣、邱宁江、被告工业园区管委会的委托诉讼代理人范丁浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
龙华建设工程公司向本院提出诉讼请求：1.判令工业园区管委会立即支付工程款6104888.68元；2.本案诉讼费用由工业园区管委会承担。事实和理由：龙华建设工程公司与工业园区管委会分别于2007年10月26日签订《建设工程施工合同》、2009年8月15日签订《泰宁工业园区大洋坪土坝加高加固及施工便道工程施工合同》，工业园区管委会将大洋坪工业区二期土石方工程B区土石方挖填及平整工程，及大洋坪工业园区第一、第二道及武装部训练场和B02外侧堆石挡土坝及施工便道工程发包给龙华建设工程公司施工，该工程于2011年底经竣工验收合格，现已交付使用。龙华建设工程公司于2013年4月向工业园区管委会提交了工程竣工结算报告，结算总价为31806228.7元，经工业园区管委会审核无异议。因本案涉诉工程系政府投资项目，泰宁县审计局委托福建省建审工程项目管理咨询有限公司进行结算审计，泰宁县政府投资审计中心于2015年5月出具《审计报告》，审计结论如下：1.大洋坪B33地块土石方工程送审结算总价为1872908元，核减0元，审定造价为1872908元；2.大洋坪第二道挡土坝加高及施工便道工程送审结算总价394600元，核减0元，审定造价为394600元。3.大洋坪挡土坝加高及施工便道工程送审结算总价为2570076.04元，核减0元，审定造价为2570076.04元；4.大洋坪二期土石方B区工程送审结算总价为26968644.64元，核减5046711.71元（已扣除核增359661元），审定造价为21921932.93元。审计总造价为26759516.97元，核减5046711.71元。截止起诉之日，工业园区管委会共支付工程款26061001元。龙华建设工程公司认为：一、工业园区管委会违背合同约定，核减工程款无理。龙华建设工程公司对《审计报告》的结论，除大洋坪二期土石方B区工程审计结论存在异议外，其他项目审计结论无异议。针对�洋坪二期土石方B区工程审计结论，龙华建设工程公司认为，双方对龙华建设工程公司施工的总土石方量无异议，但审计方在套用单价时明显错误。1.审计方对土石方中石方含量占比的理解错误，导致套用单价错误。依《建设工程施工合同》第一部分协议书第五条第三款的约定，石方应按12元/立方米计价。而龙华建设工程公司、工业园区管委会双方于2007年12月26日签订的《补充协议》第四条，是对施工土方中散石含量计价的约定，不是对石方量占比计价的约定。审计方将“隐蔽工程验收签证单”所确认的石方量比例，认定为散石比例，进而依《补充协议》第四条的约定套用散石比例单价，显然审计方套用单价错误。石方与散石方是二个不同的概念，石方是单体较大且需爆破或液压锤捣碎后才装车外运，而散石是单体较小，可以直接使用挖机或铲车装车外运，二者施工成本明显不同；A区有散石方的签证单，而B区只有石方的签证单，B区并不存在散石。因此，依龙华建设工程公司的计算，该项核减3805527.77元错误；2.审计方对二次挖方套用单价错误。依《建设工程施工合同》第一部分协议书第五条第二款的约定，因一期产生二次挖方的土石方包干价4.53元/立方米，工程量照实测量计算为准。依照专用条款第一条第2项、通用条款第2.1条关于组成本合同文件的优先解释顺序的规定,本合同协议书优先于招标文件,二次挖方的单价应按协议书的规定执行。工业园区管委会通过签证的方式对二次挖方的数量及单价进行了确认,签证单应当作为工程竣工结算的依据。审计方将“隐蔽工程验收签证单（B区二次挖方量）”所确认的二次挖方量，直接套用投标单价2.74元/立方米，显然审计方套用单价错误。依龙华建设工程公司的计算，该项核减1008931.74元错误；3.火工材料补差问题。由于施工期间火工材料高于投标时价格很多，2009年4月21日上午工业园区管委会专题会议决定，同意从2009年4月21日起石方每立方米补0.5元。审计方未考虑实际情况，否定工业园区管委会已同意的火工材料补差价格，显然违反合同双方的真实意思表示，对龙华建设工程公司方显失公平。依龙华建设工程公司的计算，该项核减294858.16元错误。4.扣减中标单价无理。龙华建设工程公司是经招标单位审核并同意参与竞标，并以最低单价2.74元/立方米中标，该中标已综合考虑了企业的资质等级等因素，龙华建设工程公司与工业园区管委会双方在签订合同时对此均已明知，并无异议。审计单位却以龙华建设工程公司劳保等级为丁类为由，将中标单价调整为2.67元/立方米，显然违反合同双方的真实意思表�，对龙华建设工程公司方显失公平。依龙华建设工程公司的计算，该项核减297055元错误。二、工业园区管委会拖延决算审核，对龙华建设工程公司提出的合理意见置之不理，严重侵害龙华建设工程公司的合法权益。双方讼争的工程于2011年底经竣工验收合格，龙华建设工程公司于2013年4月向工业园区管委会提交了工程竣工结算报告，依《建设工程施工合同》通用条款第33.2款约定，发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见。工业园区管委会收到工程竣工结算报告后以种种理由拖延，未在约定的时间内完成决算审核。经多次交涉，工业园区管委会于2015年5月20日才出具《审计报告》，早已超过合同约定的28天的审核期限，依约定及建筑法规应按承包方所报结算总额为竣工结算价。依最高人民法院（2012）民提字第205号�事判决书指导案例的精神，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同，审计机关的审计结论并不能成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当明确，而本案中双方当事人并未约定以审计结论作为结算依据，审计报告不能成为确定本案双方当事人结算工程款的依据，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。龙华建设工程公司在收到工业园区管委会的《审计报告》后，多次向工业园区管委会及泰宁县审计局提出重新审计的书面意见，并为此多次上访，但工业园区管委会及泰宁县审计局固执己见，严重侵害龙华建设工程公司的合法权益，为此诉至法院。
工业园区管委会辩称，一、龙华建设工程公司主张其承建的泰宁县大洋坪工业园区B区土石方工程因二次挖方增加工程量的土石方量款应按《施工合同》及工程签证单确定不符合法律规定。该工程系泰宁县政府财政全额投资项目，龙华建设工程公司在招投标中中标，招标文件第二章投标须知第16.1条、第三章合同主要内容第6条和第8条确定了因增减项目和工程量的，工程价款按实际调整后的工程量并按投标报价计算，而投标价为2.74元/立方米。根据《招标投标法》第46条及《招标投标法实施条例》第57条的规定，招标人和中标人应当按招标文件中确定的价款签订书面合同，不得有背离与招标投标文件实质性内容的协议条款；双方于2007年10月26日订立的《施工合同》专用条款中第八项也明确相关工程量变更按招标文件执行。因此，该工程因项目和工程量增加�价款单价应按投标价2.74元/立方米计算。《施工合同》第一部分中合同价款第二条的约定“因一期产生二次挖方的土石方包干价4.53元/立方米”与招标文件的内容背离，是对招标文件关于合同价款的实质性改变，违反了法律的强制性规定和双方的约定，属无效条款。之后在施工过程中双方所做的工程签证也是依此无效条款对增量工程量价的一个确认。因此，在进行工程竣工决算时，不能依施工合同和签证单来确定该增量工程的价款，龙华建设工程公司主张因二次挖方增加工程量的土石方款1008931.74元系按4.53元/立方米多计算的价款，不应得到支持。二、龙华建设工程公司主张应按工业园区管委会会议决定给予补价没有事实和法律依据。根据招标文件第二章投标须知第16.2条、双方签订的《施工合同》专用条款中第六项23.2条，本工程实行采用固�单价合同方式，包括施工用的火工材料在内的工程报价不因市场价格变化和政策性价格的调整而变动。因此，龙华建设工程公司因施工期间火工材料涨价要求给予的材料补差没有法律与合同依据。现有证据无法证实工业园区管委会同意就石方施工时使用的火工材料按每立方米补价0.5元给龙华建设工程公司。即便有召开过此会议，但这也只是工业园区管委会单方面的意思表示，双方没有就此达成协议，工业园区管委会也没有将这一决定通知龙华建设工程公司，工业园区管委会竣工结算时，认为这一决定违反了相关法律和政策也可以撤销，不执行会议决定。三、龙华建设工程公司应按其实际劳保核定取费类别等级计算劳保费。根据招标文件第二章投标须知第16.4条、《施工合同》专用条款中第六项23.2条，龙华建设工程公司在投标报价时，劳动保险费用在报价时是暂按甲类计算的，中标后在签订书面合同时应按其实际劳保核定取费类别等级进行调整。龙华建设工程公司的实际劳保核定取费类别等级并不是甲类，因此，其在结算报价时仍按甲级计算，并要求支付按其实际等级被扣减的297055元没有事实和法律依据。四、本工程所涉的石方工程单价未在招标文件中确定（招投标是按土方工程单价进行的），龙华建设工程公司是按土方2.74元/立方米中标的，因此双方在订立的《施工合同》第一部分中合同价款第三条及之后于2007年12月26日签订的《补充协议》第四条就因工程产生的石方量计价的约定是双方真实意思表示，合法有效，双方应按此计算该工程石方量价款。《补充协议》的计价方式是单体体积大于50立方米的，按每立方米散石含量给予石方每立方1、2、3、12元等不同的价格补给施工方，而不是《施工合同》中约定的除坚石外其余石�一律按每立方米12元补价。工业园区管委会认为，散石即是石块的一种，含土方的石方即为散石石方，签证单上有土石比例的石方即为散石石方量。因此，龙华建设工程公司主张的该工程石方量均应按每立方米12元计算价款，与该补充协议明显不符，不应得到支持。五、泰宁县审计局出具的有关本工程的编号为“泰审投[2015]1号”《审计报告》合法有效，该审计结果对双方均有约束力。首先，根据《审计法》第22条、41条、47条的规定，以及泰宁县政府性投资项目管理暂行办法第24条，泰宁县政府性投资项目监督管理暂行办法（试行）第18条、19条，泰宁县政府投资项目竣工决算审计暂行规定第5条、第7条的规定，本工程在进行竣工结算时，必须经审计机关依法审计并出具审计报告，工业园区管委会作为被审计单位应当按审计报告结果与龙华建设�程公司结算，支付相应工程款；其次，虽然双方未在合同中约定工程竣工结算价应交相应审计机关审计并依据审计结果进行工程结算。但是，该工程及龙华建设工程公司施工的另外三个工程均是政府财政全额投资项目，双方对工程款的最终竣工结算均应由审计机关审计后确定工程结算价款，龙华建设工程公司对这一情形是知悉的。事实上龙华建设工程公司也接受了审计机关未对其结算报价核减的其他三个工程审计结果。龙华建设工程公司在知悉该审计报告审计结果后，与工业园区管委会多次协商，并进行了包括信访、申请复议等在内的救济，与审计机关、信访部门及相关领导做了大量的沟通、协调。在这过程中，龙华建设工程公司对该工程竣工结算应由泰宁县审计机关审计不持异议，同意其对竣工价款做审计；龙华建设工程公司不认同的是审计机构的审计报告结�，认为其审计结果缺乏事实依据，不能接受。工业园区管委会认为，基于该工程的投资主体的特殊性和上述龙华建设工程公司对审计行为和结果的态度，龙华建设工程公司是同意将工程竣工结算价交由泰宁县审计局审计，审计机关对本案各工程的竣工结算价款的审计报告对龙华建设工程公司、工业园区管委会双方均有约束力的。该《审计报告》最终未因龙华建设工程公司的异议而被撤销，龙华建设工程公司应当通过提起行政诉讼来解决。本案涉案工程系政府财政投资项目，其特殊性在于，工业园区管委会虽作为建设单位，但对工程竣工结算价款并没有决定权，必须报请相应审计机关审计，并依其审计结果来支付相应工程款。若审计机关的审计结果与施工单位的结算报告不一致，双方也不能通过协商、委托鉴定等在内的方式对争议进行处理。因此，双方至今无法就工程竣工结算达成任何协议。综上所述，龙华建设工程公司主张的包括石方款3805527.77元、因二次挖方增加工程量的土石方款1008931.74元、因施工期间火工材料涨价的材料补差款294858.16元、因龙华建设工程公司劳保实际等级与招标时按甲级计费的差价297055元这四项在内共计5046711.71元的工程款，不符合法律规定和合同约定。双方并未通过结算协议就该工程款进行确认，泰宁县审计局做出的“泰审投[2015]1号”《审计报告》应做为龙华建设工程公司施工的泰宁县工业园区大洋坪工业区二期B区土石方工程的结算依据，应将被审计核减的5046711.71元从总工程款中去除。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。龙华建设工程公司提交以了下证据：1.营业执照，证明龙华建设工程公司的主体情况；2.《建设工程施工合同》（节录）及补充协议、《泰宁工业园区大洋坪土坝加高加固及施工便道工程施工合同》，证明工业园区管委会、龙华建设工程公司双方分别于2007年10月26日签订《建设工程施工合同》、2009年8月15日签订《泰宁县工业园区大洋坪土坝加高加固及施工便道工程施工合同》，工业园区管委会将大洋坪工业园区二期土石方工程B区土石方挖填及平整工程，及大洋坪工业园区第一、二道及武装部训练场和B02外侧堆石挡土坝及施工便道工程发包给龙华建设工程公司施工；3.审计报告，证明本案涉诉工程系政府投资项目，泰宁县审计局委托福建省建审工程项目管理咨询有限公司进行结算审计，泰宁县政府投资审计中心于2015年5月出具《审计报告》；4.关于大洋坪工业区二期土石方工程B区工程决算审核情况的说明、关于大洋坪二期土石方B区工程石方�量的情况说明、关于大洋坪工业区二期土石方工程B区工程造价情况说明、会议记录、行政复议申请书、信访事项处理答复意见书、信访事项受理情况告知单、泰宁县人民政府关于福建龙华建设工程有限责任公司信访事项处理意见答复意见书、关于大洋坪工业区二期土石方工程B区信访事项的函，证明龙华建设工程公司在收到工业园区管委会的《审计报告》后，多次向工业园区管委会及泰宁县审计局提出重新审计的书面意见，并为此多次上访，但工业园区管委会及泰宁县审计局固执已见，严重侵害龙华建设工程公司的合法权益；5.隐蔽工程验收签证单（A区散石方量），证明《审计报告》中将龙华建设工程公司施工的石方开挖量套用散石单价是错误的；6.地块土石方平整验收签证单，证明龙华建设工程公司施工的地块经验收合格；7.隐蔽工程验收签证单（B区石方量）、�蔽工程验收签证单（B区二次挖方量）、隐蔽工程验收签证单（B区淤泥量），证明龙华建设工程公司施工的石方、二次挖方、淤泥及单价均有签证。工业园区管委会提交了以下证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明工业园区管委会主体基本情况；2.泰宁县政府关于研究大洋坪工业园区建设有关问题的会议纪要，大洋坪工业园区二期土石方工程建设项目报建表、招标文件、招标公告、招标文件报审表、评标小组评审报告书、土石方工程施工招标报备报告、中标公示，证明工业园区管委会承建的涉案工程系泰宁县政府财政全额投资项目，龙华建设工程公司在招标中中标，招投标相关文件确定了工程建设的标的、价款、质量、履行期限等内容；3.大洋坪工业园区二期土石方B区《建设工程施工合同》及补充协议、大洋坪隧道东侧B33地块土石方工程协议书、挡土坝加高加固及施工便道工程施工合同第二道挡土坝及施工便道施工合同，证明双方就涉案的四个工程签订施工合同，其中B区土石方工程施工合同的部分计价条款与招标文件不一致；该工程补充协议对工程中含“散石”的土石方计价做了约定；4.泰宁县政府性投资项目管理暂行办法、泰宁县政府性投资项目监督管理暂行办法（试行）、泰宁县政府投资项目竣工决算审计暂行规定，证明本案的涉案工程的竣工结算，必须经泰宁县审计局进行工程结算审计，工业园区管委会应依审计机关的审计结果向龙华建设工程公司支付相应工程价款；5.泰宁县审计出具的泰审投[2015]01号《审计报告》及说明、福建省建审工程项目管理咨询有限公司出具的《审核意见书》，证明审计机关核减了龙华建设工程公司对B区工程结算报价中的5046711.71元，审定该工程价款为21921932.93元，龙华建设工程公司承建的涉案所有工程的总价款为26759516.97元；6.会议签到表、福建泰宁工业园区管理委员会信访事项处理答复意见书、泰宁县审计局关于大洋坪工业园区二期土石方B区信访事项的函、泰宁县政府关于信访事项处理答复意见书，证明工业园区管委会已及时将审计结果告知龙华建设工程公司，对龙华建设工程公司因不服审计结果进行的包括信访、申请复议等在内的救济，做了大量的协调工作，但该审计结果至今未被撤销；7.工业园区管委会支付龙华建设工程公司工程款汇总表，证明工业园区管委会向龙华建设工程公司支付工程价款总额26061001元，尚差698515.97元。本院依职权调取了以下证据：1.本院2017年1月10日对工业园区管委会副主任郑勇所作的1份调查笔录,证明审计报告认为散石单体体积应大于50立方米；火工材料上涨补差价只有一个�议记录，无法体现双方协议的本意等内容；2.本院于2017年4月10日对泰宁县城乡规划建设局工作人员张军屏所作的1份调查笔录，证明大洋坪工业园区二期土石方B区《建设工程施工合同》未进行备案。对龙华建设工程公司提交的证据1、2、3、6、7及证据4中会议记录、行政复议申请书、信访事项处理答复意见书、信访事项受理情况告知单、泰宁县人民政府关于福建龙华建设工程有限责任公司信访事项处理意见答复意见书、关于大洋坪工业区二期土石方工程B区信访事项的函，工业园区管委会对其真实性均无异议。对工业园区管委会提交的证据1、2、3、4、5、6、7，龙华建设工程公司对其真实性均无异议。当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：对龙华建设工程公司提交的证据4中关于大洋坪工业区二期土石方工程B区工程决�审核情况的说明2份，工业园区管委会对其真实性提出异议，认为该2份说明是否复制于工业园区管委会无法得到证实。本院认为该2份说明系龙华建设工程公司单方制作的，亦未证实是否有将该2份说明送达工业园区管委会，不予采信。对龙华建设工程公司提交的证据4中关于大洋坪工业区二期土石方工程B区工程造价情况说明，工业园区管委会对其真实性提出异议，并认为没有工业园区管委会的盖章。本院认为，该情况说明未加盖工业园区管委会印章，其真实性无法得到确认，不予采信。对龙华建设工程公司提交的证据4中关于大洋坪二期土石方B区工程石方含量的情况说明，工业园区管委会提出，该份情况说明在业主签名处没有加盖工业园区管委会印章，亦无主管单位领导的签字，只能代表个人行为。本院认为，该份情况说明有工业园区管委会工作人员及测绘方的现场�关工作人员签字确认，且与本案的石方签证单能相互印证，证实涉案大洋坪工业区二期土石方工程B区只有石方量的签证单，并没有散石方量的签证单，石方含量比例并非补充协议所约定的散石含量，B区并没有散石含量，予以采信。对龙华建设工程公司提供的证据5，工业园区管委会提出该份证据没有工业园区管委会的盖章，且该份证据是对A区的签证，本案讼争的是B区，与本案无关联性。本院认为，该证据有工业园区管委会的分管领导及工作人员的签字确认，且签证单有载明“A区散石方量”，备注栏有载明散石含量比例及每立方米应补的单价，可以佐证A区有散石方量的签证，而B区只有石方量签证，并无散石方量的签证，且该证据与关于大洋坪二期土石方B区工程石方含量的情况说明能相互印证，予以采信。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
大洋坪工业区二期土石方工程系政府投资项目。2007年8月1日，泰宁县人民政府就大洋坪工业园区建设等问题召开专题会议，并形成[2007]52号专题会议纪要，会议同意二期土石方采取县内公开招标，二期工程不进行地质钻探，先按土方计算工程量。2007年9月7日，工业园区管委会对大洋坪工业区二期土石方工程进行公开招标。招标文件第一章投标须知前附表第1项第1.1条款载明：“招标范围:挖填土石方分为A区和B区,B区总挖方量471.18万立方米”，第21项载明“工程招标最高控制价:土方4.55元/立方米,石方在土方的基础上a、A15、A18、A19地块主干道上的坚石补25元/立方米，其余地块出现相同的坚石照此补价；b、其余石方一律补12元/立方米”；招标文件第二章投标须知第16.1条款载明“因设计变更或招标文件规定的其它情形而增减工程量、项目时，按投标报价计算并调整合同总价款”；第16.2条款载明：“本工程采用固定单价合同方式。投标人的报价在合同实施期间不因市场价格变化和政策性价格的调整而变动”，第16.4条款载明：“劳动保险费用在报价中暂按甲类计算计入，中标人在签订合同时按本企业核定取费类别进行调整”；招标文件第三章合同主要内容载明：“合同协议条款内容应依据中华人民共和国合同法规定，并结合工程实际情况制定，若有冲突以本条款为准”，第8条载明：“变更引起工程量变化可按下列方法调整：在投标人编制的工程量清单内的项目单价取投标单�确定合同价款时相应采用的单价”。
2007年9月27日，龙华建设工程公司以报价2.74元/立方米中标泰宁县大洋坪工业区二期土石方B区工程。2007年10月26日，工业园区管委会与龙华建设工程公司签订了《建设工程施工合同》，该合同第一部分协议书约定，工程名称：大洋坪工业区二期土石方工程B区；开工日期：2007年12月10日；竣工日期：2008年8月6日；合同价款：1.中标土方单价：2.74元/立方米×471.18万立方米=1291.0332万元；2.因一期产生二次挖方的土石方包干价：4.53元/立方米，工程量照实测量计算为准；3.按《招标文件》石方在中标价的基础上：一是A15、A18、A19地块主干道的坚石补25元/立方米，其余地块出现相同的坚石照此补价；二是其余石方一律补12元/立方米。该合同第二部分通用条款约定，合同文件应能相互解释，互为说明。除专用条款另有约定外，组成本合同文件及优先解释顺序如下：1.本合同协议书；2.中标通知书；3.投标书及其附件；4.本合同专用条款；5.本合同通用条款；6.标准、规范及有关技术文件；7.图纸；8.工程量清单；9.工程报价单或预算书；发包人收到承包人递交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见。发包人确认竣工结算报告后通知经办银行向承包人支付工程竣工结算价款。变更合同价款按下列方法进行：（1）合同中已有适用于变更工程的价格，按合同已有的价格变更合同价款；（2）合同中只有类似于变更工程的价格，可以参照类似价格变更合同价款……。该合同第三部分专用条款约定，本合同价款采用（1）、（2）方式确定：（1）采用固定价格合同，合同价款中包括的风险范围、风险费用的计算方法、风险范围以外合同价款调整方法均按招标文件执行；（2）采用可调价格合同，合同价款调整方法按招标文件执行；工程预付款：（1）工程进度款：中标人应按每半月实际进度，提前2天向业主报送工程量和下半月施工进度计划表，业主应在5天内审核工程量，经审核的工程量，业主应支付其中的50%工程款。施工进度达不到半月进度计划表要求的90%，半月工程款不予拨付；（2）工程完成后，待办妥竣工验收交付使用，支付到90%，余10%工程款一年后付清（第十三个月内）；工程变更：按招标文件执行。
2007年12月26日，龙华建设工程公司与工业园区管委会就《建设工程施工合同》签订了补充协议，约定施工中若遇淤泥，单体体积大于50立方米，以签证形式在土方中标价的基础上每立方米补2.3元；施工中若遇散石，单体体�大于50立方米，在土方中标价的基础上每立方米散石含量20-40%，每立方米补1元；每立方米散石含量40-60%，每立方米补2元；每立方米含量60-80%，每立方米补3元；每立方米散石含量80%以上按标文中的其余石方控制价12元每立方米，并且依据土石比例计算补。
2008年11月15日，龙华建设工程公司与工业园区管委会签订《泰宁工业园区大洋坪第二道挡土坝及施工便道工程施工合同》，合同约定，承包范围：堆石挡土坝及施工便道工程；开工日期：2008年11月15日，竣工日期：2008年11月30日；合同价款：堆石挡土坝：装运石料至挡土坝址，经机械整堆后，大坝石方量按A15、A18场地测量堆放的石方方量测量为准，按28元/立方米包干结算（含施工便道：土石方挖填、路面碾压等）。
2009年8月15日，龙�建设工程公司与工业园区管委会签订《泰宁工业园区大洋坪土坝加高加固及施工便道工程施工合同》，合同约定，承包范围：大洋坪工业园区第一、二道及武装部训练场和B02外侧堆石挡土坝及施工便道工程；开工日期：2009年8月15日，竣工日期：2009年9月14日；合同价款：堆石挡土坝：装运石料至挡土坝址，经机械整堆后，大坝石方量按实际堆放的石方方量测量为准，单价按28元/立方米包干结算（含施工便道：土石方挖填、路面碾压等）。
2010年8月28日，龙华建设工程公司与工业园区管委会签订《建设工程施工合同》，约定：工程名称：泰宁县大洋坪隧道东侧B33地块土石方工程；开工日期：2010年8月30日；竣工日期：2010年10月29日；合同价款为1691600元；工程变更：根据招标文件、会议纪要、施工图纸、设计变更通知单及工程签证等资�，按照规定计算工程增减以及工程项目增减。
上述工程，龙华建设工程公司依约进行了施工，截止2016年2月3日,工业园区管委会陆续向龙华建设工程公司支付了上述工程价款共计26061001元。工程完工后，龙华建设工程公司于2013年4月向工业园区管委会提交了工程竣工结算报告，结算总价为31806228.7元。因本案涉诉工程系政府投资项目，2014年3月，工业园区管委会向泰宁县审计局提请决算审计，泰宁县审计局委托福建省建审工程项目管理咨询有限公司进行结算审计。2015年5月20日，泰宁县审计局出具了《审计报告》，审计结论为：1.大洋坪B33地块土石方工程送审结算总价为1872908元，核减0元，审定造价为1872908元；2.大洋坪第二道挡土坝加高及施工便道工程送审结算总价为394600元，核减0元，审定造价为394600元。3.大洋坪挡土坝加高及施工便道工程送审结算总价为2570076.04元，核减0元，审定造价为2570076.04元；4.大洋坪二期土石方B区工程送审结算总价为26968644.64元，核减5046711.71元，审定造价为21921932.93元。审计总造价为26759516.97元，核减5046711.71元。《审计报告》送达给龙华建设工程公司后，龙华建设工程公司对《审计报告》提出异议，认为：1.其公司施工的B标段工程只有石方和土方签证单，没有散石签证单，而审核结算将其施工的石方量按散石价计算；2.其公司施工的B标段工程的土方以最低价2.74元/立方米中标，审计局在审核结算时将全部土方量每立方扣去0.07元/立方米；3.二次挖方价格承包合同价为4.53元/立方米，审计局审核结算时改为中标单价2.74元/立方米计算;4.火工材料补价：在施工中一段时间火工材料紧缺，市场价格高于投标价格，期间施工石方量按每立方米补价0.05元/立方米。2015年12月10日，泰宁县审计局向工业园区管委会出具了《大洋坪区二期土石方工程B区信访事项的函》，主要内容为：1.龙华建设工程公司提出B标段工程只有石方和土方签证单，没有散石签证单，而审核结算把其施工的石方量按散石价计算。审核依据为补充协议第四条约定及所有签证均有明确土石比计算其石方价差。审计理解散石为石方的一种，该工程的石方计价适用于补充协议的定价；2.龙华建设工程公司施工的B标段工程的土方按最低价2.74元/立方米中标，审计局在审核结算时把全部土方量每立方米扣去0.07元。审核依据为招标文件第7页16.4条约定：“劳动保险费用在报价中暂按甲类计算计入，中标人在签订合同时按本企业核定取费类别进行调整”，由于施工企业劳保核定类别为丁类，故应扣去0.07元/立方米；3.二次挖方价格承包合同价为4.53元/立方米，审计局审核结算时改为中标单价2.74元/立方米计算。审核依据为招标文件第7页第16.1条约定：“因设计变更或招标文件规定的其它情形而增减工程量、项目时，按投标报价计算并调整合同总价款”，其二次挖方属于设计变更增加工程量，其单价应以原投标价即2.74元/立方米计算；4.火工材料补价：在施工中一段时间火工材料紧缺，市场价高于投标价格，期间施工石方量按每立方米补价0.05元。审核依据为招标文件第7页第16.2条约定：“本工程采用固定单价合同方式。投标人的报价在合同实施期间不因市场价格变化和政策性价格的调整而变动”，故火工材料补价不予调整。
2015年11月20日，工业园区管委会就龙华建设工程公司的信访事项向周飞龙出具了信访事项处理答复意见书，该意见书对异议事�做出的解释说明，内容与泰宁县审计局向工业园区管委会《大洋坪区二期土石方工程B区信访事项的函》的审核意见一致。并提出处理意见：一是工业园区管委会方如对审计单位做出的审计决算还存在疑议，建议通过司法诉讼渠道维护合法权益；二是对工业园区管委会的处理意见不服，可以自收到答复意见书之日起30日内，向工业园区管委会的上一级机关县人民政府请求复查。
2015年12月11日，龙华建设工程公司就《审计报告》对工程造价核减不当请求重新审计事项向泰宁县人民政府进行信访，同月19日，泰宁县人民政府就该信访事项处理提出答复意见书，答复主要内容为：1.针对龙华建设工程公司提出混淆坚石与散石的区别，坚石石方爆破工程的补贴被大大核减问题。答复认为,根据补充协议第四条的约定及所有签证均有明确土石比�补充协议约定相对应。审计理解散石为石方的一种，且补充协议对于散石有明确的定义即单体体积大于50立方米的，因此该工程的石方计价适用于补充协议的定价；2.针对审计报告不经调查，随意更改合同单价的问题。答复认为，根据招标文件第7页第16.1约定：“因设计变更或招标文件规定的其它情形而增减工程量、项目时，按投标报价计算并调整合同总价款”，其二次挖方属于设计变更增加工程量，其单价应以原投标价即2.74元/立方米计算。而工业园区无视招标文件约定随意的与施工单位签订的合同价款是无效的；3.针对火工补贴有正当的事实和理由，审计报告核减该部分造价不当的问题。答复认为，根据招标文件第7页第16.2条约定：“本工程采用固定单价合同方式。投标人的报价在合同实施期间不因市场价格变化和政策性价�的调整而变动”，故火工材料补价不予调整；4.针对劳保等级核减问题。答复认为，根据招标文件第7页16.4条约定：“劳动保险费用在报价中暂按甲类计算计入，中标人在签订合同时按本企业核定取费类别进行调整”，由于施工企业劳保核定类别为丁类，故应扣去0.07元/立方米。处理意见；对于龙华建设工程公司提出重新审计的申请不予采纳。
另查明，2015年2月11日，龙华建设工程公司出具了《关于大洋坪二期土石方B区工程石方含量的情况说明》，内容为：大洋坪二期土石方B区工程中石方含量比例不是补充协议中所说的散石比例，而是主合同中所注明的补12元/立方米的石方，本标段没有散石含量，不存在散石含量比例的说法。工业园区管委会的相关4名工作人员及测绘方的2名工作人员在该情况�明上签字确认情况属实。再查明，2009年4月2日，工业园区管委会召开会议，决议自2009年4月2日后，对石方单价补0.5元/立方米。还查明，2007年10月26日工业园区管委会与龙华建设工程公司签订的《建设工程施工合同》未在泰宁县城乡规划建设局进行备案。
本院认为，本案双方当事人的争议焦点：1.审计报告是否应作为本案工程价款的结算依据；2.涉案的大洋坪二期土石方B区工程是否含有散石方量及是否应按补充协议的有关散石计价方式结算石方工程价款；3.是否应按施工企业劳保等级调整土方中标价；4.建设工程施工合同有关二次挖方的土石方包干价的约定是否有效；5.火工材料上涨是否应补差价。
关于审计报告是否应作为本案工程价款的结算依据问题。本院认为，审计机关是代表国家对各级政府、国有金融机构和企业事业组织的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。审计监督在性质上是一种行政监督，若民事合同未明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，审计报告对民事合同当事人不具有法律的约束力。本案建设工程施工合同并未约定审计结论作为结算依据,审计报告并不能作为本案工程价款的结算依据，应当以约定的工程计价标准作为结算依据，以充分尊重当事人的意思自治。
关于涉案的大洋坪二期土石方B区工程是否含有散石方量及是否应按补充协议的有关散石计价方式结算石方工程价款问题。本院认为，一是庭审已查明，大洋坪工业区二期土石方工程A区有散石方量签证单，但涉案的B区只有石方量的签证单，并没有散石方量的签证单，且工业园区管委会方及测绘方的相关工作人员亦确认涉案的B区工程中石方含量比例并非补充协议所约定的散石含量比例，而是合同所约定的补12元/立方米的石方，B区没有散石含量；二是本案2007年10月26日签订的《建设工程施工合同》约定的除坚石外其余石方单价为12元/立方米,远高于土方单价2.74元/立方米，是因石方在施工过程中，需要爆破、破碎，其施工成本远高于土方。若将散石认定为单体体积大于50立方米，必然要对散石进行爆破和破碎，其施工成本无异于石方，但补充协议约定,散石单价为在土方中标价的基础上,每立方米散石含量20-40%、40-60%、60-80%，每立方米分别补1、2、3元，补充协议约定的散石单价明显过低，显然不是合同双方当事人的真实意思表示，对龙华建设工程公司显失公平。因此，散石应理解为单体体积较小，施工时无需爆破和破碎的石方，补充协议第四条约定的单体体积大于50立方米应理解为土、石混�的单体体积大于50立方米时，才计算散石方量。综上，大洋坪二期土石方B区工程不含散石方量，石方签证单中石方比例亦非散石方含量比例，不应按补充协议的有关散石计价方式结算石方价款。
关于是否应按施工企业劳保等级调整土方中标价的问题。本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”本案中，龙华建设工程公司的土方中标单价为2.74元/立方米，是暂按甲类劳保等级报价的，而龙华建设工程公司劳保等级为丁类，根据招标文件中投标须知第16.4条：“劳动保险费用在报价中暂按甲类计算计入，中�人在签订合同时按本企业核定取费类别进行调整。”据此，土方单价在签订《建设工程施工合同》时应相应调整为2.67元/立方米，但本案双方当事人在签订《建设工程施工合同》时，土方单价仍按中标价，未按招标文件规定进行相应调整，背离了招标文件有关土方单价的规定内容，属无效约定，本案土方价款应按2.67元/立方米计价。
关于《建设工程施工合同》有关二次挖方的土石方包干价的约定是否有效的问题。本院认为，招标文件第二章投标须知第16.1条规定，因设计变更或招标文件规定的其它情形而增减工程量、项目时，按投标报价计算并调整合同总价款；招标文件第三章合同主要内容第8条规定，变更引起工程量变化，在投标人编制的工程量清单内的项目单价取投标单价确定合同价款时相应采用的单价；《建设工�施工合同》专用条款约定了工程变更按招标文件执行。本案中，二次挖方的土石方工程量属变更工程量，且本案二次挖方的工程量签证资料均有土方、石方的签证单，根据招标文件，二次挖方工程属变更工程量，工程量项目清单为土方量与石方量，根据招标文件，土方单价应取中标价，并按本企业核定取费类别进行调整，为2.67元/立方米，石方单价按招标文件中其余石方的单价确定为12/立方米，但本案《建设工程施工合同》有关二次挖方的工程价款约定为按土石方包干价4.53元/立方米进行结算，该约定背离了招标文件有关变更工程量时有关项目单价的规定，属无效约定。
关于火工材料上涨是否应补差价的问题。本院认为，根据招标文件第二章投标须知第16.2条及《建设工程施工合同》专用条款中第六项23.2条规定，本工程采用固定�价合同方式，投标人的报价在合同实施期间不因市场价格变化和政策性价格的调整而变动。因此，会议记录有关因施工期间火工材料涨价的因素，石方单价补0.5元/立方米的决定违背了招标文件的规定及《建设工程施工合同》有关固定单价的约定，应为无效约定，因此，龙华建设工程公司的该主张无法律依据,不予支持。
综上所述，本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”上述规定属于法律强制性规定。在建设工程施工合同中，涉及工程价款、工程质量和工程期限的条款均属于合同实质性内容的条款，合同实质性内容的条款应当与招、投标文件一致，否则合同条款因违反法律强制性规定而无效。本案中，讼争的泰宁县大洋坪工业园区B区土石方工程是《中华人民共和国招标投标法》第三条第（二）项规定的必须进行招标的工程，且该工程也进行了招标投标，但双方当事人在工程招投标后签订的《建设工程施工合同》有关土方单价、二次挖方的土石方包干价的约定与招标文件的内容不一致，背离了招标文件的实质性内容，违反了《中华人民共和国招标投标法》第四十六条的强制性规定，上述约定应认定为无效约定。因此，本案讼争的大洋坪二期土石方B区工程土方、二次挖方的工程价款均应按招标文件的规定进行结算，石方工程价款按《建设工程施工合同》约定进行结算。其中，土方单价根据施工企业核定的取费类别进行相应调整，为2.67元/立方米，确定土方工程价款为4243639.2立方米×2.67元/立方米=11330516.7元；二次挖方土方工程价款为507325.79立方米×2.67元/立方米=1354559.9元；石方工程价款按合同约定结算，为1056555.04×12元/立方米=12678660.5元，大洋坪二期土石方B区工程总价款为土方工程价款11330516.7元﹢二次挖方土方工程价款1354559.9元﹢石方工程价款12678660.5元﹢淤泥开挖补差4033.2元=25367770.3元。大洋坪B33地块土石方工程工程价款为1872908元。大洋坪第二道挡土坝加高及施工便道工程价款为394600元。大洋坪挡土坝加高及施工便道工程价款为2570076.04元。涉案四个工程总价款为25367770.3元﹢1872908元﹢394600元﹢2570076.04元=30205354.34元。扣除工业园区管委会已支付的工程款26061001元，工业园区管委会尚应支付工程款4144353.34元。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第六十条第一款、第二百六十九条第一款，《中华人民共和国招标投�法》第四十六条第一款规定，判决如下：
一、福建泰宁工业园区管理委员会应于本判决生效后十日内向福建龙华建设工程有限责任公司支付尚欠工程款4144353.34元；
如果福建泰宁工业园区管理委员会未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
二、驳回福建龙华建设工程有限责任公司的其他诉讼请求。
本案受理费54534元，由福建泰宁工业园区管理委员会负担37021元，福建龙华建设工程有限责任公司负担17513元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于三明市中级人民法院。
审 判 长 伍旺贵
审 判 员 马欢欢
人民陪审员 杨忠芳
二〇一七年八月十五日
书 记 员 江 炜
附：判决书所引用的主要法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第六十条第一款当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
第二百六十九条第一款建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。
《中华人民共和国招标投标法》
第四十六条第一款招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
二、执行申请提示
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百三十九条申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。
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