云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终212号
上诉人（一审原告）杨怀早，男，汉族，1967年5月7日生，住云南省昌宁县。
委托代理人赵清，女，汉族，1969年9月2日生，住址同上。系杨怀早之妻。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）昌宁县人民政府。
住所地：云南省昌宁县田园镇龙井社区南门街*号。
法定代表人范喜，县长。
委托代理人范建全，昌宁县人民政府法制办公室副主任科员。代理权限：一般授权代理。
委托代理人胡潇，云南天利达律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人杨怀早因诉昌宁县人民政府(以下简称昌宁县政府)其他行政协议一案，不服云南省保山市中级人民法院于2016年12月14日作出的（2016）云05行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月3日受理后，依法组成合议庭，并于2017年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人杨怀早及其委托代理人赵清，被上诉人昌宁县政府的副县长聂胜雄作为行政机关负责人、被上诉人昌宁县政府的委托代理人范建全、胡潇到庭参加了诉讼。本案报经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
一审法院判决认定：杨怀早自2010年起在昌宁县橄榄河温泉区域己户及与他户承租而来的承包土地上进行建设，但未办理农用地转用审批手续，也未取得乡村建设规划许可。至2013年8月，杨怀早共建成4栋共72格房屋，用地面积2755.78㎡，建筑面积1784.63㎡，其中1栋共24格已整栋出租给他人，剩余48格由杨怀早经营管理，其中19格已出租，剩余29格尚未出租。因云南地质工程第二勘察院、云南省滇西南片区地质灾害防治应急中心共同出具调查报告，认定昌宁县橄榄河温泉区域属地质灾害高发区，存在爆发洪水、泥石流的隐患，昌宁县政府决定对该区域内所有建筑物、构筑物实施整体拆除避让，于2013年9月14日就拆除事宜作出公告，并通告相关人员就地质灾害点房屋建设、使用情况自行申报。因杨怀早建盖的建筑物、构筑物位于地质灾害高发区域内，昌宁县政府与杨怀早于2013年10月5日签订了《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》（以下简称拆除协议），双方约定：杨怀早同意于2013年10月25日前自行拆除其位于地质灾害点的建筑物、构筑物，建筑面积共1164.85㎡；若杨怀早在上述期限内未自行拆除或未完全拆除建筑物、构筑物的，杨怀早同意由昌宁县政府组织拆除，杨怀早不得干涉；在规定期限内自行拆除建筑物、构筑物的，昌宁县政府根据建筑物实际测量面积，补助杨怀早拆除工时费人民币92507元（按自建自用100元/㎡、租赁期未满建筑户每户50元/㎡的标准，杨怀早自建自用29格建筑面积合计685.29㎡，已出租的19格房屋建筑面积合计479.56㎡计算得出。）。协议签订后，昌宁县政府在杨怀早认可的情况下对杨怀早的建筑物、构筑物进行了拆除，杨怀早于2014年2月17日领取了协议约定的拆除工时费补助。
一审法院判决认为，杨怀早请求确认被诉行政行为无效，根据行政法原理，无效的行政行为自始无效，并不因时间的经过产生效力，对无效行政行为的审查不受起诉期限的限制，故对昌宁县政府认为杨怀早的起诉超过法定起诉期限的答辩观点不予采纳。根据国务院《地质灾害防治条例》第六条第一款的规定，县级以上人民政府依法享有领导地质灾害防治工作、组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作的职权，昌宁县政府是本案适格的被告。杨怀早在地质灾害高发区的农用地上建盖的建筑物、构筑物未办理农用地转用审批手续、也未取得乡村建设规划许可，其建筑物、构筑物依法不受法律保护，在其建筑物、构筑物可能造成地质环境破坏、引发地质灾害的情况下，昌宁县政府因履行其地质灾害防治职责与杨怀早签订行政协议，约定对杨怀早建盖的建筑物、构筑物予以拆除，并给予其一定工时费补助的行政行为系双方真实的意思表示，该行政行为不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为重大且明显违法的无效情形，亦不具备《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定的合同无效的情形，该行政行为并未对杨怀早的合法权益造成侵害。针对杨怀早请求确认协议无效的诉讼请求，杨怀早未提供证据证明其签订协议时并非其真实意思表示，故杨怀早请求确认与昌宁县政府签订的《拆除协议》无效的理由不成立，对该项诉讼请求不予支持。杨怀早的第二项诉讼请求并非本案行政协议记载的约定内容，杨怀早也未提供证据证明该项诉讼请求与本案被诉行政行为的关联性，故对该项诉讼请求依法亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨怀早的诉讼请求。案件受理费50元，由杨怀早负担。
杨怀早上诉称，其在一审时，对诉讼请求的变更存在重大误解，其本意是要求补偿损失。政府在拆除的时候承诺给杨怀早除拆迁工时费补偿外，还有二十万损失费及解决杨怀早家三人的低保和巷道通行问题，但是都没有兑现。一审判决不尊重历史事实，对法律的理解似是而非。昌宁县政府在履行防治自然灾害的职责时给其造成损害，理应补偿，履行职责不能成为免责的理由。昌宁县政府不允许其在自己的承包地上建盖建筑物、构筑物，应允许其继续耕种土地，而非派人在其承包地上种树。请求：1.撤销一审判决；2.昌宁县政府依法补偿因拆迁行为给其造成的损失；3.归还其承包地并排除妨碍。
昌宁县政府答辩称，本次专项治理行动是“拆除避让”而非拆迁，本次专项活动是为了根本上消除灾害隐患，确保人民群众生命财产安全的需要。双方签订的《拆除协议》是合法有效的，双方均应当按照合同约定行使权力和履行义务。杨怀早在未办理农用地转用审批手续，未取得乡村建设规划许可的情况下，擅自将集体农用地和国有农用地用于建房或转让他人进行非农业生产建设行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第六十三条的规定。杨怀早的无序开发的工程建设行为，破坏了当地地质地貌，引发地质灾害，违反了《地质灾害防治条例》第十九条的规定。杨怀早在河流堤防和护堤地范围内，存在围河取沙、填地的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定及《中华人民共和国河道管理条例》第十七条、第二十四条的规定。杨怀早的建筑未做统一规划设计，达不到消防安全标准，防火防震能力差，安全级别低且未报经消防部门审批，违反了《中华人民共和国消防法》第九条、第十五条的规定。杨怀早提出的解决低保和巷道通行问题，并非协议内容，与协议无关。故原审认定事实清楚，适用法律正确，杨怀早的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
一审中杨怀早向法院提交了照片、《土地承包经营权证》、《申请书》等八组证据材料；昌宁县政府向法院提交了《拆除协议》、《保山市昌宁县橄榄河温泉区地质灾害隐患应急调查报告》等十三组证据材料。一审法院对各方当事人所提交证据的审核认定正确，本院予以确认。
二审各方当事人未提交新证据。
一审法院审理查明的主要案件事实清楚，本院予以确认。
本院认为，杨怀早上诉称其对一审变更诉讼请求存在重大误解。经审查，其最初的诉讼请求是要求昌宁县政府依法补偿因政府拆迁行为给其造成的经济损失3216400元。经过一审二次开庭反复核实，杨怀早确定了新的诉讼请求，即：1.请求确认昌宁县政府与其签订的《拆除协议》无效；2.请求解决其户最低生活保障待遇和巷道通行问题。因此，杨怀早主张变更诉讼请求系重大误解，没有事实及法律依据，本院不予支持。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释>第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”，本案杨怀早并未能举证证明其与昌宁县政府签订的《拆除协议》存在前述法律规定的合同无效的情形，故对其主张《拆除协议》无效的诉讼请求，本院不予支持。
另关于其要求解决低保及巷道通行问题，并不在本案所诉《拆除协议》的约定范围之内，故该项主张没有事实及法律依据，本院不予支持。
一审法院判决驳回杨怀早的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。杨怀早的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨怀早负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一八年一月二日
书记员 杨 硕