葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽14行终159号
上诉人（原审被告）建昌县玲珑塔镇人民政府。
法定代表人娄XX。
委托代理人王XX。
委托代理人刘XX。
被上诉人（原审原告）建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组。
诉讼代表人郭XX。
诉讼代表人郭XX。
诉讼代表人田XX。
诉讼代表人钱XX。
诉讼代表人郭XX。
委托代理人冯XX。
原审第三人郭XX。
原审第三人郭XX。
上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府因被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组请求确认违法发放征地补偿款并要求行政赔偿一案，不服绥中县人民法院（2016）辽1421行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府的委托代理人刘XX、王XX，被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组的诉讼代表人郭XX、田XX、钱XX、郭XX及其委托代理人冯XX到庭参加诉讼。被上诉人郭XX,原审第三人郭XX、郭XX经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月12日，葫芦岛市中级人民法院作出（2014）葫行终字第00017号行政判决，判决认定建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第第二村民组与郭义连之间的纠纷属于林木和林地权属登记行政案件，判决撤销了本院作出的（2013）绥行初字第00022号行政判决，撤销了建昌县玲珑塔镇人民政府作出的玲政林处字（2013）第01号处理决定。2015年6月5日，建昌县人民政府作出关于<山林执照>（第30号，郭义连）北至山根落地位置明确的决定（建政林申【2015】第1号）。决定认为：“征占林地郭义连家也应享有林地补偿款。征占补偿后，郭义连家应对30号《山林执照》依法申请北至山根的注销登记，变更为北至高速公路界桩”。建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟二组对此决定不服，向葫芦岛市人民政府申请行政复议。2015年8月25日，市政府作出（2015）葫行复决字34号行政复议决定。决定以“被申请人（建昌县政府）作出的建政林申字（2015）1号决定未直接影响申请人（黑山沟二组）的合法权益，本案申请人不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条一款（二）项'申请人与具体行政行为有利害关系'的规定，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的情形”为由，驳回了申请人的行政复议申请。2015年7月6日，被告作出玲政处字（2015）第1号行政处理决定，决定“暂时不发放占地补偿款给任何一方（郭义连，玲珑塔镇胜利村黑山沟二组村民），待收到生效的法院判决或政府决定后，再依法发放该项征地补偿款”。2015年10月8日，建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第第二村民组对建昌县人民政府作出的关于<山林执照>（第30号，郭义连）北至山根落地位置明确的决定（建政林申【2015】第1号）不服，向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼。2015年10月15日，被告建昌县玲珑塔镇人民政府将征地补偿款302937.6元发放给第三人郭义连，第三人郭建丰受郭义连的委托领取了该款项。2016年2月20日，市中院作出（2015）葫行初字第00141号行政判决，判决以“被告于2015年6月5日作出的建政林申（2015）第1号处理决定，事实不清，证据不足，且部分内容超越法定职权”为由，撤销了被告作出的处理决定。原告遂向本院提起行政诉讼，要求本院确认被告发放补偿款的行为违法，责令被告采取返还补偿款的补救措施，给原告造成损失的，承担赔偿责任。在诉讼过程中，本院追加郭义连为本案第三人参加诉讼。
原审法院认为，原告建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组具有本案原告主体资格。被告在明知原告与第三人郭义连之间对征地补偿款分配存在争议，且争议未被解决的前提下，向第三人郭义连发放。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（一）项、第（七）项并不是被告向第三人郭义连发放征地补偿款的法定职权依据，建昌县人民政府作出的关于<山林执照>（第30号，郭义连）北至山根落地位置明确的决定（建政林申【2015】第1号）亦被葫芦岛市中级人民法院撤销，故被告向第三人发放征地补偿款无合法的发放依据。综上，被告向第三人发放补偿款的行为违法，原告要求本院责令被告采取补救措施，将其发放给第三人郭义连的补偿款予以收回的诉讼请求，本院依法予以支持。原告提出的赔偿请求，因原告与第三人郭义连之间的争议未经法定程序予以解决，原告的损失处于待定状态，故本院对该项诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第七十六条之规定，判决确认被告建昌县玲珑塔镇人民政府向第三人郭义连发放302937.6元征地补偿款的行为违法，并责令被告建昌县玲珑塔镇人民政府采取收回已发放给第三人郭义连征地补偿款的补救措施。案件受理费50元，邮寄送达费120元（原告已预交），由被告负担。
上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府上诉称，上诉人对第三人发放征地补偿款的行为，属于代发代管行为，不属于行政诉讼法意义上的行政行为。上诉人既不是征地单位，也不是补偿款的给付义务人，高速公路征地补偿款的发放主体是高速公路主管部门，专款专用，只是拨付到上诉人所属的镇农经站的胜利村户头进行管理，上诉人是作为代发代管机构，只能按照上级政府的行政决定或命令进行发放。上诉人对第三人发放补偿款是依法执行上级（或县级）人民政府的行政决定，发放补偿款行为合法有效。上诉人发放补偿款之前，建昌县人民政府已经对双方的土地边界权属和补偿款归属做出明确处理，即2015年6月5日建昌县人民政府已经做出建政林申（2015）第1号行政处理决定，该处理决定明确认定第三人林地边界北至高速公路界桩，同时直接确定第三人郭义连享有征地补偿款。建政林申（2015）第1号行政处理决定是葫芦岛市中级人民法院2016年2月20日判决撤销的，原审法院认定上诉人在双方争议未解决之前发放补偿款，有明显错误。这证明在上诉人发放补偿款时建昌县人民政府建政林申（2015）第1号行政处理决定是合法有效的，同时证明上诉人对第三人代发补偿款具有合法依据。葫芦岛市中级人民法院（2015）葫行初字第00141号行政判决，上诉人毫不知情，葫芦岛市中级人民法院既没有通知上诉人参加诉讼，也没有给上诉人发出停止支付通知。尤其是，上诉人本着特别审慎处理的原则，又再次请求市政府法制办、县政府法制办及林业局主管领导明确同意后，才于2015年10月15日发放补偿款。故上诉人根据建昌县人民政府建政林申（2015）第1号行政处理决定代发补偿款，并无任何不当。原审法院认为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定不是上诉人发放补偿款的法定职权，属于对法律条文的误解，根据该条规定，上诉人作为下级人民政府，对于上级人民政府的行政处理决定具有法定的服从义务。而本案建昌县人民政府建政林申（2015）第1号行政处理决定不但确定了当事人的权属界线，也直接确定补偿款应该支付给第三人。故《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定应依法认定为上诉人代发补偿款的法律职权依据。上诉人作为补偿款代发代管机构，不是确权机关，依法不适用林地林权主管部门用于确权所适用法律条款，故原审法院适用法律错误。原审法院违反法定程序，未依法追加第三人，上诉人作为补偿款的代发代管机构，因依法执行县政府的处理决定代发补偿款，那么原审法院应依法依职权追加建昌县人民政府为被告参加诉讼，但原审法院并未依法追加被告，显然违反法定程序。综上，原审法院在认定事实和适用法律上存在错误，又违反法定程序，特此上诉，请求二审法院依法改判上诉人对第三人发放补偿款行为合法有效或发回重审。上诉人向原审法院提交如下证据：1、行政判决书（【2014】葫行终字第00017号）；2、委托书；3、建昌县林业局关于玲珑塔镇胜利村黑山沟二组郭义明等人向建昌县人民政府申请林业确权的处理意见；4、关于《山林执照》（第30号，郭义连）北至山根落地位置明确的决定（建政林申【2015】第1号）；5、黑山沟二组村民对建政林申【2015】第1号即关于《山林执照》（第30号，郭义连）北至山根落地位置明确的决定的意见；6、行政复议决定书（【2015】葫行复决字34号）；7、行政处理决定书（玲政处字【2015】第1号）；8、行政判决书（【2015】葫行初字第00141号）；9、委托书（郭义连）；10、会计账册及党政联席会议记录；11、郭义连的高速公路征地补偿款发放过程纪事、建兴高速公路征占未利用地补偿发放表。
被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组答辩称，本案上诉人作为行政机关对特定的人（即第三人）针对特定的事（土地补偿款发放行为）作出有关（第三人）权利义务的单方行为，是行政行为，是可诉的行为。既然上诉人只是征地补偿款的代发代管机构，其依据上级政府的决定和命令给第三人发放征地补偿款的行为没有法律依据。根据《中华人民共和国村委会组织法》第24条规定，土地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。上诉人根据上级的指令发放土地补偿款，显然是违法的行政行为。上诉人依据建政林申（2015）第1号处理决定被葫行初字第00141号行政判决撤销，证明其没有合法性。上诉人根据没有合法性的文件作出的行政行为显然是违法的。当行政行为被依法撤销后，撤销的效力应追溯到行为作出之日，即行政行为［建政林申（2015）第1号处理决定］自始无效。上诉人认为依据建政林申（2015）第1号处理决定发放补偿款，该决定也并没有指出第三人应当得到多少亩多少钱的土地补偿款。上诉人曾根据建政林申（2015）第1号处理决定作出玲政处字（2015）第1号决定，其内容的第二项表明：申请人郭义连要求10.29亩林地补偿款，而建政林申（2015）第1号处理决定没有明确申请人征地补偿款面积，玲珑塔镇人民政府实际上也无法依此决定来确定发放该项补偿款的具体数额。上诉人认为第三人发放10.29亩土地补偿款，但该土地一直有权属争议，上诉人发放该笔补偿款后引起本案诉讼。上诉人作出的行为没有确凿的事实证据予以支持，也没有正确适用法律法规，行政机关应当将法律法规作为处理行政事务的根据准则和依据。行政机关的活动虽然应当服从上级的指示、命令，执行国家发布的关于行政管理的文件，但是根本的依据是宪法和根据宪法制定的法律法规。将法律法规作为处理行政事务的准则和依据。上诉人作为土地补偿款的代发机构应当是在召开村民代表大会后，根据大会决定给个人发放补偿款，而不是请示法制办、林业局领导来发放土地补偿款。上诉人一再强调是补偿款的代发机构，应当知道其代发的是玲珑塔镇胜利村委会各小组的土地补偿款。村委会已研究决定以组为单位各组占地归各组集体所有，并按现有人口分发给村民个人。其中一组、三组已分发完毕，只有二组土地补偿款仍由上诉人代管。只因二组内部存在争议才一直没得到补偿款。上诉人不顾村民反对违反程序、超越职权将补偿款发放给第三人是明显违法的行政行为。因真正对外作出行政行为的机关是上诉人，本案也不应追加县人民政府为第三人。被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组向原审法院提交如下证据：1、关于《山林执照》（第30号，郭义连）北至山根落地位置明确的决定（建政林申【2015】第1号）。证明二组是本案的利害关系人，原告具有主体资格；2、行政判决书（【2015】葫行初字第00141号）。证明郭义连山照北至松林、杏林小道事实不清，县政府决定补偿款发放超越职权；3、争议现场图（2张）。证明高速公路占地没有占到郭义连家的山场，郭义连家不应该得到补偿款；4、建昌至兴城高速公路（建昌段）建设用地勘测定界图。证明高速公路征占的地是胜利村的集体土地的未利用地，属于集体所有；5、行政处理决定书（玲政处字【2015】第1号）。证明镇政府无法依据建政林申【2015】第1号决定确定面积也无法确定补偿款数额，被告决定下发30多万元补偿款违法；6、证明（胜利村民委员会，2016年5月20日）。证明高速公路占地时村镇有关人员勘测现场，不包括个人承包地，一、三组补偿款已经通过开会按照现有人口分发完毕；7、证明（胜利村民委员会，2015年11月10日）。证明未利用地10.29亩有权属争议，发放给了郭建丰302937.6元；8、证明（胜利村民委员会，2016年5月20日，2016年5月4日）。证明发放给郭建丰的补偿款是从二组的补偿款中发出的，二组补偿款损失了302937.6元；9、建兴高速公路征占未利用地补偿发放表。证明郭义连从未利用地补偿表中领取10.29亩补偿款，未利用地是集体所有，补偿款是集体所有；10、山林执照（第30号）。证明山林执照范围内的树木永远归个人所有，土地所有权还是集体的。
原审第三人郭建丰、郭义连未向本院提交书面陈述意见。
本院经审理查明的事实与原审法院一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项明确规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案”，本案被上诉人建昌县玲珑塔镇胜利村黑山沟第二村民组争议的征地补偿费使用、分配问题应当经村民会议讨论决定方可办理。上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府并不具备向第三人发放征地补偿款的法定职权依据。上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府自作出玲政林处字（2013）第01号处理决定之日起，应当知道被上诉人与第三人之间存在林地权属争议，2015年7月6日上诉人作出玲政处字［2015］第1号行政处理决定，已经明确“决定暂不发放占地补偿款给任何一方，待收到生效的法院判决或政府决定后，再依法发放该项征地补偿款”。上诉人于2015年10月15日向第三人发放补偿款，但上述林地争议尚未解决。故上诉人向第三人发放征地补偿款无事实和法律依据。原审法院判决确认上诉人向第三人发放302937.6元征地补偿款的行为违法，责令上诉人采取补救措施收回已发放给第三人的征地补偿款并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人建昌县玲珑塔镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘久斌
二〇一六年十二月三十日
书记员 张关中
本判决援引的法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；