河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫05行终35号
上诉人（原审被告）安阳市职业介绍服务中心，住所地安阳市安漳大道***号。
法定代表人李文波，主任。
委托代理人许秀青，安阳市职业介绍服务中心副主任。
委托代理人胡学明，大沧海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋日光，男，1955年5月15日出生，汉族，住郑州市金水区。
上诉人安阳市职业介绍服务中心（以下简称安阳市职介中心）因被上诉人宋日光诉该中心不履行法定职责一案，不服安阳市龙安区人民法院（2017）豫0506行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：宋日光原系安阳塑料厂下岗职工。因该企业破产，2008年4月，宋日光的人事档案移交安阳市职介中心接管。宋日光达到退休年龄后，分别于2015年4月、2016年10月、2017年7月，向该中心申请办理退休手续。因宋日光的档案有更改，该中心告知宋日光应由原工作单位出具情况说明。宋日光不服，提起行政诉讼。
原审法院认为：一、原河南省劳动厅《劳动人事代理暂行办法》第三条规定，“劳动人事代理在国家劳动人事法律、法规、规章、政策指导下，由县（市）以上（含县、市）政府劳动行政部门所属职业介绍机构负责办理。”因此，安阳市职介中心具有劳动人事代理的法定职责。二、原安阳市劳动局安劳字〔1999〕23号文《关于对离开原企业的职工和技校毕业生实行代管人事档案服务的通知》中，“第二、管理服务内容中的第3项规定，负责委托代理人员档案材料的审查收集、鉴别、整理、完善、归档和保管，并根据委托代理人员的需要提供查阅、借阅、转递和出具有关证明材料的服务；”从以上规定可以看出，安阳市职介中心作为委托代理人员档案的保管单位，对接收保管的档案其具有审查、鉴别的法定职责。安阳市职介中心在接收宋日光的档案时，其应当尽到审查、鉴别的职责，其对宋日光的档案在接收时没有进行审查、鉴别，也没有证据证明其在接收宋日光档案前，档案有涂改、更改的情形，该中心应承担相应的责任。三、《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》第十二条第一款规定，“蓄意更改参保人员档案的，暂停其退休手续办理，责令档案保管单位恢复档案原貌，再次申报时须附有用人单位或人事代理机构关于参保人员档案更改和恢复原貌的情况说明及再次申请办理退休手续的正式报告。”根据上述规定，属于用人单位保管档案的，由用人单位对档案更改作出说明，属于人事代理机构保管档案的，由人事代理机构对档案更改作出说明。本案中，宋日光的档案系由安阳市职介中心保管，因此，对宋日光档案中出现的更改应由该中心作出说明。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：在本判决生效后六十日内，安阳市职介中心对宋日光人事档案中有更改的部分作出说明并出具正式报告。案件受理费50元，由安阳市职介中心负担。
上诉人安阳市职介中心上诉称：原审判决程序不当，认定事实不清且适用法律错误。主要理由：一、原审法院以该案作为行政案件受理并认定安阳市职介中心具有行政法定职责错误。该中心属于安阳市人力资源和社会保障局局属事业单位，是公益一类事业单位，不是行政机关或者行政部门，不具有行政法上的行政职权，也无法律、法规、规章授予行政职权，不是本案的适格被告。安阳市职介中心与服务对象之间属于人事代理行为，双方之间是平等的契约关系，双方各自按照协议规定享有权利、承担义务。安阳市职介中心的职责是按照国家有关人事政策法规要求，在接受单位或者个人委托后，为多种所有制经济尤其是非公有制经济单位及各类人才提供的人事档案管理、职称评定、社会养老保险金收缴、出国政审等全方位公共服务。该职责不是行政职责、双方不存在行政管理法律关系，代理服务行为也不是行政行为。根据《中共中央组织部、人力资源和社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号），也可以证实服务内容的性质。二、原审判决认定事实不清，适用法律错误。宋日光的档案最初由其单位保管、存放，其档案是在该单位破产后自己拿档案以个人委托中心保管的，并自己填写了交接清单。档案中更改的内容显示发生在中心代理保管前，安阳市职介中心对此不知情，也无法对其更改情况出具说明。原审判决要求安阳市职介中心对此作出说明并出具报告没有事实基础和法律依据。请求：一、撤销原审判决；二、驳回宋日光的起诉。
被上诉人宋日光答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。主要理由：一、安阳市职介中心属于法律法规规章授权承担公共服务职能，其行为属于行政诉讼法规定的受案范围。该中心认为涂改档案在宋日光就职安阳市塑料厂期间但并没有举出证据证明。宋日光办理档案代理时是与安阳市塑料厂破产清算组的同志一起去的。二、安阳市职介中心不出具证明属于不履行法定职责。宋日光多次提出退休申请，该中心以档案上有改写为由不出具证明。根据《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》和原安阳市劳动局安劳置〔1999〕23号文件等规定，应当由安阳市职介中心出具报告。安阳市职介中心上诉理由不能成立，原审判决并无不当。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。另查明：安阳市职介中心为公益一类事业单位，领取有事业单位法人证书，其宗旨和业务范围：为劳动力流动提供中介服务。收集、发布劳动力供求信息；向用工单位推荐求职人员；开展人才交流和技工交流；管理外埠劳动力，组织劳务输出；介绍临时性务工和家庭服务人员；开展就业培训和在职职工转业培训；进行劳动仲裁，鉴定劳动合同；办理养老保险，发放待业救济金；保管职工档案；开展劳动监察；劳动政策咨询。
本院认为：一、根据《中共中央组织部、人力资源和社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号）规定，流动人员人事档案管理服务是政府基本公共就业和人才服务的重要内容，实行集中统一、归口管理的管理体制，严禁个人保管本人或他人档案，主管部门为政府人力资源社会保障部门，具体由县级以上（含县级）公共就业和人才服务机构以及人力资源社会保障部门授权的单位管理，明确了流动人口人事档案管理的体制、机构和职责。安阳市职介中心作为公益一类事业单位，其职责和业务包括了保管职工档案，负有开展劳动人事代理和劳务派遣，办理人事档案代管、社会保险手续等职责。依据上述规定，安阳市职介中心具有本案被告主体资格。二、人事代理是一种与行政管理相结合的人事管理制度，其部分代理行为具有行政效力。虽然原河南省劳动厅1997年12月10日印发的《河南省劳动人事代理暂行办法》第六条规定，劳动人事代理机构与委托代理对象是平等的契约关系，双方各自按照协议规定享有权利、承担义务，但这并不表明该种协议就属于民事协议。从协议管理职责权限看，流动人口包括破产企业职工的档案应当由县级以上（含县级）公共就业和人才服务机构集中统一、归口管理，严禁个人保管。从人事代理目的看，是为转变政府职能，健全人事档案公共服务体系，进一步拓展公共服务内容，从而实现对职工档案的公共管理服务的目的。因此，上述管理服务具有公共管理服务的属性，其中部分行为具有公共行政管理的职能。《河南省劳动厅<劳动人事代理暂行办法>》第六条规定劳动人事代理机构与委托代理对象是平等的契约关系，但这并不排除其中劳动人事代理机构所担负的职责都不具有行政管理的属性。其中为委托代理对象保管其劳动人事档案并为委托代理人开具有关证明材料等均具有行政管理的属性。本案宋日光在达到退休年龄申请办理退休手续时，要求安阳市职介中心为其出具相关证明材料，属于该中心的职责范围。这种职责虽在人事代理合同有约定，但依据的是劳动保障部门所颁布的规范性文件的规定。三、根据《河南省企业职工基本养老保险参保人员退休手续办理工作管理办法》第十二条第一款规定，对再次申报时须附有用人单位或人事代理机构关于参保人员档案更改和恢复原貌的情况说明及再次申请办理退休手续的正式报告；第二款规定因档案丢失、损毁、涂改等原因造成无法认定参保人员视同缴费年限的，按实际缴费年限办理退休手续，核发养老保险待遇。该条明确规定了对档案存在更改或涂改情形的处理方式。因此，安阳市职介中心对宋日光所提出的请求具有相应的行政职责。安阳市职介中心认为宋日光所诉的请求事项不属于行政行为、不属于行政诉讼受案范围、其不是本案适格被告等上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安阳市职业介绍服务中心负担。
本判决为终审判决。
审判长 程晓丽
审判员 崔永清
审判员 阎丽杰
二〇一八年二月十二日
书记员 乔浩震