安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖行终550号
上诉人（一审起诉人）葛怀宽等19人（名单附后）。
诉讼代表人吴琼，男，1963年5月28日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
诉讼代表人吴子金，男，1966年8月12日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
诉讼代表人葛长柱，男，1980年2月17日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
诉讼代表人吴子同，男，1978年10月9日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人葛怀宽等19人不服蚌埠市中级人民法院于2017年1月18日作出的（2017）皖03行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
葛怀宽等19人向一审法院起诉称，各起诉人均为蚌埠市淮上区梅桥镇裔湾行政村村民，在本村种植大棚蔬菜多年。2015年，蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府通知各起诉人蔬菜大棚所占耕地已经纳入到高远物流建设项目的征地范围内，双方就补偿问题没有达成一致。后起诉人的蔬菜大棚被不明身份人员强行拆除，此行为给各起诉人造成了巨大的财产损失。后起诉人在起诉蚌埠市公安局、蚌埠市公安局淮上分局不履行法定职责案件判决中得知，是蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府组织人员将起诉人的上述蔬菜大棚强制拆除。起诉人认为涉案项目征地是由蚌埠市人民政府组织实施，在该征地行为实施过程中，蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府具体操作，蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府在未经任何法定程序的情况下，将起诉人蔬菜大棚强行拆除，侵害了起诉人的合法权益。综上，起诉人将蚌埠市人民政府和蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府列为共同被告，请求人民法院判决确认两被告强制拆除起诉人蔬菜大棚的行政行为违法。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：“有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在，起诉人的起诉不符合法定条件。本案中，虽然起诉人诉称是蚌埠市人民政府组织实施，由安徽省蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府具体操作将各起诉人的蔬菜大棚强行拆除的，但是其并未提供蚌埠市人民政府组织实施本案强制拆除行为的初步证据，故蚌埠市人民政府不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第十五条“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件……”的规定，本案起诉人可以蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府为被告，向该被告所在地的基层人民法院提起诉讼。经该院立案人员指导和释明并要求其补正材料后，起诉人未予补正，仍坚持向该院起诉。因各起诉人的起诉不符合起诉条件，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第三款的规定，裁定对葛怀宽等19人的起诉，不予立案。
葛怀宽等19人上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地经依法批准后，由被征土地所在地市、县人民政府组织实施。本案所涉土地经安徽省人民政府批准征收，蚌埠市人民政府于2015年11月10日作出蚌政通（2015）73号征地拆迁通告。故涉案土地是蚌埠市人民政府组织实施征收的，其应对蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府在涉案土地征收过程中强制拆除上诉人蔬菜大棚的行为承担责任，是本案适格被告。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。请求撤销一审裁定，指令一审法院立案受理上诉人的一审起诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中,葛怀宽等19人提供的证据不能证明蚌埠市人民政府实施了强制拆除其蔬菜大棚的行为，故其以蚌埠市人民政府为被告提起诉讼，缺乏事实根据。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。组织实施并非直接实施，县级以上人民政府依法可以指定其职能部门或者下级机关负责办理补偿登记、签订补偿协议、拆除被征土地地面附属物等具体征收事宜。蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府在上级政府组织下，直接、具体实施征收事宜，其实施征收行为应严格依法进行，如违法，其作为基层政府，具有独立的行政主体资格，可以对自己的行政行为独立承担法律责任。上诉人葛怀宽等19人认为蚌埠市淮上区梅桥镇人民政府强制拆除其蔬菜大棚的行为违法，应以该镇人民政府为被告，依法向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。对此，一审法院已经向其进行释明，其仍坚持以蚌埠市人民政府、梅桥镇人民政府为共同被告向中级人民法院提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项规定的起诉条件。
综上，一审裁定驳回葛怀宽等19人的起诉并无不当。上诉人葛怀宽等19人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一七年九月二十六日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附1：上诉人名单
上诉人（一审起诉人）葛怀宽，男，1946年9月24日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）葛长丰，男，1977年8月21日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）葛长柱，男，1980年2月17日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）葛长春，男，1975年10月8日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴健昌，男，1955年9月8日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子标，男，1971年7月14日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴建涛，男，1971年7月1日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴琼，男，1963年5月28日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子金，男，1966年8月12日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴健恒，男，1944年11月4日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子松，男，1980年11月4日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴玮，男，1967年3月15日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子山，男，1966年4月18日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子奎，男，1982年12月21日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴健京，男，1952年11月12日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子同，男，1978年10月9日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子路，男，1984年2月21日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴子波，男，1980年9月14日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
上诉人（一审起诉人）吴健纲，男，1951年10月14日出生，汉族，住安徽省蚌埠市淮上区。
附2：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。
第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；
（二）海关处理的案件；
（三）本辖区内重大、复杂的案件；
（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；