广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤7101行初1442号
原告：广州市增城区永宁街翟洞村堂元经济合作社，住所地广州市增城区永宁街翟洞村。
负责人：吴伯敬，该社主任。
原告：广州市增城区永宁街翟洞村枝山经济合作社，住所地广州市增城区永宁街翟洞村。
负责人：黄志雄，该社主任。
两原告共同委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区体育东路160号。
法定代表人：陈光荣，该厅厅长。
委托代理人：杜伟，该厅工作人员。
原告广州市增城区永宁街翟洞村堂元经济合作社（以下简称堂元合作社）、广州市增城区永宁街翟洞村枝山经济合作社（以下简称枝山合作社）诉被告广东省国土资源厅确认行政行为无效一案，原告于2017年2月7日向广州铁路运输中级法院提起诉讼，广州铁路运输中级法院于2017年4月5日作出（2017）粤71行初188号行政裁定，认为原告诉请确认粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》无效，但该批复是由广东省国土资源厅作出，而非广东省人民政府作出，广东省人民政府不是本案适格被告，广州铁路运输中级法院已依法通知其退出本案诉讼，根据法律规定本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，裁定移送本院审理。本院于2017年4月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原�堂元合作社、枝山合作社诉称：2001年4月20日，增城市永和经济发展总公司（以下简称永和公司）以办理塔岗工业园区为名，与两原告在内的翟洞村六个经济合作社签订《关于开发塔岗工业园区的征地协议书》，约定：永和公司征用六个经济合作社农业用地3000亩，首期征地700亩，每亩土地补偿款12000-24000元不等。后双方发生纠纷，经多次协商，在永和公司作出口头承诺的情况下，永和镇东凌工业园协调领导小组与堂元村于2003年5月15日签订《东凌综合工业园首期征用土地范围村民拆迁安置方案》，后堂元村开始拆迁将706.69亩土地交永和公司，但永和公司未兑现承诺。后原告经调查得知涉案土地没有经过有批准权的人民政府批准征收，仍属农用地，永和公司用地属于非法征用和占用。原告遂于2011年3月15日向原增城市国土房管局报送申请报告，后得到复函称该地块的土�使用权人是广东东凌集团有限公司（以下简称东凌公司），该公司于2001年9月27日依法取得土地使用证，证号增国用（2001）字第Ｂ1400217号。原告不服，于2011年6月3日向广州市人民政府提起行政复议，请求撤销该土地登记。在行政复议期间，原告获悉被告广东省国土资源厅于2000年6月19日作出粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，同意为增城市永荔实业有限公司（以下简称永荔公司）补办用地手续，永荔公司又将涉案土地转让给东凌公司。原告认为永荔公司在没有任何工业建设项目的前提下，非法骗取土地使用权用地指标，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十八条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第三十九条的规定，其骗取的土地使用权批准文件应当撤销或依法确认无效�2011年8月17日，原告向被告申请撤销粤国土资（地产）函[2000]245号文件中对永荔公司补办用地手续的批复；被告于2011年8月30日答复称粤国土资（地产）函[2000]245号文件并无不妥；原告遂于2011年9月20日向国土资源部提起行政复议；国土资源部于2011年10月13日告知原告粤国土资（地产）函[2000]245号文件属于上下级行政机关内部工作运行程序的通知性文件，永荔公司用地已经广东省人民政府批准征收，对该征收行为不服，应向广东省人民政府申请行政复议；原告于2011年11月1日向广东省人民政府提起行政复议，因原告未能提交永荔公司用地补办的批准文件，复议无法进行；原告于2012年1月31日再次向国土资源部申请恢复行政复议程序，国土资源部于2012年5月16日再次告知原告粤国土资（地产）函[2000]245号文件属于上下级行政机关内部工作运行程序的通知性文件。此外，2011年8�26日，广州市人民政府作出行政复议决定，维持增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》；原告不服，于2011年向原增城市人民法院提起行政诉讼，要求撤销增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》；原增城市人民法院于2014年8月19日作出（2011）穗增法行初字第48号行政判决，认为粤国土资（地产）函[2000]245号文件未被依法撤销，该批复合法有效，判决驳回原告的诉讼请求；原告不服，上诉至广州市中级人民法院，广州市中级人民法院判决维持原判，驳回上诉；原告不服，向广东省高级人民法院申请再审，再次被驳回；2016年4月，原告向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出(2016)最高法行监95号通知，驳回原告的再审申请。原告认为：1、(2011)穗增法行初字第48号行政判决、(2016)最高法行监95号通知都将粤国土资（地产）函[2000]245号文件作为认定永荔公�补办了征地批准文件；2、粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》不符合1999年版《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，不能作为认定粤国土资（地产）函[2000]245号文件合法性的依据；3、根据粤国土资（地产）函[2000]245号文件的附件《土地违法项目补办手续申报表》第7-11宗显示，该五宗违法用地项目“作为一个项目按权限上报审批”。该项目占地3286.26亩，依法应当报国务院审批。被告或广东省人民政府对上述违法用地项目无权补办用地手续，被告作出的粤国土资（地产）函[2000]245号文件违反1999年版《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，属于无权批准征收、使用土地的单位，超越批准权限非法占用土地的违法行为，应认定批准文件无效。为维护原告的合法权益，两原告诉至法院，请求：1�确认粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》无效；同时对粤办明电[1999]138号《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》和粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》的合法性进行审查，依法确认其不合法；２、由被告承担本案全部诉讼费、鉴定费等费用。
被告广东省国土资源厅辩称：一、粤国土资（地产）函[2000]245号文件与两原告没有利害关系。2000年6月19日，我厅向广州市国土局、房地产管理局作出粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，该批复只是同意广州市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，属于内部前置审核环节，并非征地批准文件，相关土地仍须按规定补办用地审批手续，涉案土地是否被征收由广州市在补办征地手续的具体行政行为中决定。因此，上述批复与两原告没有直接的利害关系，对其权利义务不产生实际影响。二、两原告的起诉超过法定起诉期限。根据两原告在诉状中所述情况及提供的相关证据材料，两原告最早于2011年6月就涉案土地有关事宜向广州市人民政府申请行政复议期间，通过原增城市人民政府作出的《行政复议答复书》获知粤国土资（地产）函[2000]245号文件内容。2011年9月至11月期间，两原告因不服上述批复分别向国土资源部、广东省人民政府申请行政复议，上述复议机关均决定不予受理。上述情况证明两原告至少在2011年就知悉粤国土资（地产）函[2000]245号文件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，两原告于2017年2月向广州铁路运输中级法院提起行政诉讼，已超过法定�诉期限，应驳回两原告起诉。三、本案依法不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款及最高人民法院（2005）行他字第23号《批复》，国务院或者省人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，均属于最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。我厅作出的粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》中有关同意广州市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，相关土地仍须按规定补办用地审批手续的批复内容，属于征地决定的内部前置审核行为，不属于人民法院受理行政案件的范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，两原告对粤国土资（地产）函[2000]245号文件不服提起诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。四、粤�明电[1999]138号文件和粤国土（地产）字［1999］179号文件符合相关政策规定。国务院办公厅于1999年12月10日下发国办发[1999]39号《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，要求各地对本区域内土地转让、炒卖土地情况进一步全面清理，并妥善处理存在的问题，对于未按规定办理用地手续的建设项目，符合土地利用总体规划的，可按规定限期办理，各地须制定相应的实施办法和相关的实施细则，确保上述规定的落实。我厅结合我省实际制定《关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示》（省府办公厅以粤办明电[1999]138号转发）和粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》，就清理土地转让、炒卖土地中有关问题的处理作出具体规定，符合上述国家政策规定。至于两原告认为原增城市人民法院作出的（2011）�增法行初字第48号行政判决、最高人民法院作出的（2016）最高法行监95号通知书已将粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》作为永荔公司补办用地手续的批准文件，属于对相关法律文书的错误理解，并无事实和法律依据。此外，两原告提出粤国土资（地产）函[2000]245号文件的附件《土地违法项目补办手续申请表》第7-11宗用地总面积为3286.26亩，作为一个项目依法应当上报国务院审批，由于粤国土资（地产）函[2000]245号文件属于内部前置审核环节，并非征地批准文件，对相关土地实施征收时，仍须按规定补办用地审批手续，因此不存在越权审批的问题。综上所述，我厅作出的粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》的具体行政行为，认定事实清楚、适用法律正确、程�合法；两原告与粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》没有利害关系，已超过法定起诉期限，且本案不属于行政诉讼的受案范围，请法院驳回两原告的起诉。
经审理查明：1999年12月10日，原广东省国土厅作出粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》。2000年6月19日，被告广东省国土资源厅对原广州市国土局、房地产管理局作出粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，根据粤国土(地产)字[1999]179号文的规定，经审核，现批复如下：一、同意番禺市、花都市、增城市上报的共47宗违法用地项目依照1988年修正的《土地管理法》认真落实补偿和处理后，依法组织材料补办用地手续，并补缴有关税费。其中：番禺�：13宗，用地面积13.25公顷（包括补报的两宗）。花都市：20宗，用地面积46.13公顷，其中耕地8.53公顷。增城市：14宗，用地面积391.98公顷，其中耕地114.27公顷。二、对于违法项目所占用的耕地，要按照占补平衡的原则，由违法用地者负责开垦回相当数量和质量的新耕地，开垦不了的，要按有关规定缴纳土地垦复金或耕地开垦费。上述批复后附《土地违法项目补办手续申报表》，其中原增城市上报的第7-11宗地显示项目名称为工业厂房，违法单位为增城市永荔实业公司，违法性质为未批先用，发生违法时间为1993年2月，处理意见为补办手续，省国土厅审核意见为第7-11宗作为一个项目按权限上报审批。
原告堂元合作社、枝山合作社在起诉状中诉称，其于2011年6月向广州市人民政府提起行政复议，请求撤销增国用（2001）字第Ｂ1400217号土地使用证；在行政复议期�，原告获悉被告广东省国土资源厅于2000年6月19日作出粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》；广州市人民政府于2011年8月26日作出行政复议决定，维持增国用（2001）字第B1400217号《国有土地使用证》；粤办明电[1999]138号文件即广东省人民政府办公厅于1999年8月3日发出的《转发省国土厅关于全面清理土地转让、炒卖土地工作方案的请示的通知》。两原告认为被告作出的粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》违法应确认其无效，遂成诉。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的�件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。”本案中，被告广东省国土资源厅于2000年6月19日作出粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》，根据上述批复的内容显示其同意相关违法用地项目依照1988年修正的《土地管理法》认真落实补偿和处理后，依法组织材料补办用地手续，但相关土地最终能否补办用地手续需具体审批，该批复并非具体用地批准文件，对两原告的合法权益明显不产生实际影响；此外，两原告于2017年2月7日提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限，且无正当理由，故对原告提出的请求确认粤国土资（地产）函[2000]245号《关于对番禺市花都市增城市违法用地申请补办手续的批复》无效的起诉，本院应予以驳回。对于原告提出的对粤办明电[1999]138号文件和粤国土（地产）字［1999］179号《关于对清理土地转让、炒卖土地中有关具体问题的处理规定》的合法性进行审查的请求，本院不予处理。依据《最高人民�院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告广州市增城区永宁街翟洞村堂元经济合作社、广州市增城区永宁街翟洞村枝山经济合作社的起诉。
原告广州市增城区永宁街翟洞村堂元经济合作社、广州市增城区永宁街翟洞村枝山经济合作社预交的案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黄海丹
代理审判员 蔡雅红
人民陪审员 陈海亭
二〇一七年六月二日
书 记 员 杨锦新