湖北省荆门市掇刀区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂掇刀行初字第00003号
原告荆门市王之港商贸有限公司，住所地荆门市象山市场。
法定代表人李霞。
委托代理人王京志。
委托代理人曾喆，法之星律师事务所律师。
被告荆门市食品药品监督管理局，住所地荆门市掇刀区龙井大道。
法定代表人何庆华，局长。
委托代理人刘想中，该局副局长。
委托代理人向卫华，湖北同进律师事务所律师。
原告荆门市王之港商贸有限公司（以下简称王之港公司）不服被告荆门市食品药品监督管理局（以下简称荆门市食药局）食品行政强制一案，于2015年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法于同月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于同年2月4日公开开庭审理了本案。原告王之港公司委托代理人王京志、曾喆，被告荆门市食药局的委托代理人刘想中、向卫华到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告荆门市食药局于2014年8月7日对原告王之港公司租赁的802号冷库张贴封条进行封存，同年9月1日在对原告冷库进行强制检查后，对其中涉嫌未经检验检疫的进口货物作出了荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》（附查封物品清单）予以查封。同年9月30日，被告向原告发送荆食药监食查扣延（2014）L10号查封（扣押）延期通知书（附延期扣押物品清单）。
被告于2015年1月22日向本院提交了下列其作出被诉行政行为的证据（均系复印件）：
A1、蒋锐、李念钦的通话记录、《关于督促冷库租户接受入库检查的函》、荆门市众诚万吨冷库对被告的书面告知，证明被告的执法人员在对荆门众诚冷库802号库的物品采取强制措施前，已经多次通知802号库的租赁者王京志和原告接受检查；
A2、《冷库租赁合同》、收据，证明802号库租赁者是王京志；
a3、荆门市众诚物流有限公司《证明》，证明文志是荆门市众诚物流有限公司冷库管理方（负责人）；
a4、荆门市食品药品监督管理局（查封物品）审批表，证明被告在实施查封（扣押）措施前依法履行了报告批准手续；
A5、《查封（扣押）物品决定书》［荆食查决（2014）第L12号］以及《现场检查笔录》、《查封（扣押）物品清单》，证明查封（扣押）时的情况；
a6、对王京志和李霞的调查询问笔录各1份，证明被告的执法人员依照法定程序对查封（扣押）进行过调查核实，李霞和王京志是夫妻关系，他们没有提供所查封物品的检疫合格证明资料，没有配合被告的监督检查，原告是李霞、王京志共同经营的私营企业；
a7、《企业法人营业执照》，证明原告是李霞负责经营的私营企业，并且该企业是一家食品流通企业；
a8、《查封（扣押）延期通知书》［荆食药监食查扣延（2014）L10号］及《（延期扣押）物品清单》、《送达回执》，证明被告依法延长了查封（扣押）的期限，根据证实的情况对执法行为进行了更正，并于2014年9月30日向原告送达了《查封（扣押）延期通知书》［荆食药监食查扣延（2014）L10号］，该通知书上明确告知原告起诉权利和起诉期限；
a9、召开听证会的有关资料，证明被告依法受理了原告的听证申请并按照法定期限举行听证会；
a10、《解除查封扣押决定书》及相关资料，证明被告对查封的物品予以解除；
a11、《行政处罚决定书》［荆食药监食罚（2015）SL1号］，证明被告已依法作出没收未经检疫的肉类食品并处罚款的决定。
被告实施查封的强制措施的法律依据：《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政强制法》、《食品药品行政处罚程序规定》。
原告王之港公司诉称，原告法定代表人李霞在家为父亲处理丧事期间，原告的冷库无端被被告于2014年8月7日查封。9月1日下午，被告又和与原告存在利害关系的文志（文志与原告为同行）及一便衣警察一起，砸开原告依法储藏动物产品的冷库，并搬走产品，再次以原告股东王京志为行政相对人将冷库查封，并由文志作为见证人签字，用文志的一把旧锁，实际控制原告冷库货物。此后被告又以原告为行政相对人，延期查封至10月30日。10月30日开听证会，2014年12月11日给原告解除查封。原告认为被告执法违法。一是被告认定事实错误。被告在查封中以原告股东王京志为行政相对人，将原告在冷库储藏的依法向荆门市畜牧局提交了检疫合格证明报检、补检，贴有检疫标志的动物产品认定为未经检疫的食品均系认定错误；二是被告不具备执法主体资格。依据《动物防疫法》《湖北省实施动物防疫法办法》《食品安全法》的相关规定，应由动物卫生监督机构监管动物产品的检疫。依据《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》、《荆门市食品药品监督管理体制改革实施方案》的规定，按照属地管理，分级别管理的原则，原告经营门面，储藏仓库都在荆门市东宝区食品药品监督管理局的管辖范围内，被告执法违法。三是被告适用法律错误。因为原告被查封的物品已经由动物部门检疫，被告以原告违反《食品安全法》第28条、85条未经动物卫生监督机构检疫、检验的肉类及肉类产品为由实施查封属于适用法律错误。四是被告执法程序违法。被告8月7日就对原告冷库查封，在查封期限内，同民警、利害关系人文志砸锁破门，不按查封清单，扩大查封范围查封冷库，用文志的旧锁实际控制原告财物，先后变更行政相对人，延期、超期查封，没有尽到安全监管的义务。故请求人民法院依法确认被告三次查封具体行政行为（一是8月7日查封冷库的行为、二是荆食检决2014第L12号查封（扣押）物品决定书、三是2014第L10号延期查封（扣押）物品决定书）违法。
原告向本院提交了下列证据（均为复印件）：
B1、原告公司营业执照，证明被告认定王京志为行政相对人的事实错误；
B2、食品流通许可证、东宝区人民法院行政裁定书、东宝区食药局行政处罚决定书，证明原告经营地由东宝区食药局管理，且早就在对原告行使职权，被告级别越权；
B3、动物及动物产品经纪人证复印件，证明原告经营类别是动物产品（属食用农产品），原告一直被动物卫生监督机构监管，被告查动物产品在储藏阶段的检疫标证明属事务越权；
B4、原告8月进货检疫合格证、历月在动物检疫所交的补检费票据、向提供被查封产品的武汉商家索要的检疫票、被告12月23日与原告清点查封产品时部分产品图片及在被告查封后放在3号库的货物照片，证明原告每一批货都依法报检、缴费补检，被告查封的产品有检疫标志。
B5、荆门市众诚物流公司营业执照、租库收据，证明众诚物流是在荆门东宝区经营的物流服务企业，原告被查封的动物产品在储藏处理阶段属东宝区食药局管辖地域，被告地域越权。
B6、被告查封通知、封条照片，证明被告对原告仓库8月7日无故查封，9月1日又重复采取查封强制措施；
B7、查封物品决定书、现场检查笔录、物品清单、解除查封决定书1号，证明被告将王京志作为行政相对人，查封原告冷库，认定事实错误，见证人文志与原告存在利害关系，被告超范围查封，未依法送达，超期查封。
B8、立案通知、查封（扣押）延期通知书、清单、听证告知书、听证通知书、解除查封决定书2号、双方清点查封货物的异地保存清单，证明被告对原告的冷库及货物无端延期、超期查封。被查封货物遗失，原告未过诉讼期。
B9、荆门电视台《直播荆门》9月5日的视频光盘，证明被告8月7日查封属实，被告数十人和一个便衣警察及利害关系人文志9月1日下午邀请荆门电视台记者，专门针对原告一家为典型，砸锁破门，随意扩大查封范围，查封冷库，违法违纪，将标明原产地法国，目的地中国的猪月亮骨，通过舆论媒体报道为问题产品，认定事实错误。
B10、被告留下的锁原告冷库门的旧锁图片，证明被告扩大查封范围，旧锁主人为利害关系人文志，原告财物在被查封期间，实际控制人为文志，被告未尽到安全监管的责任。
B11、1370726****的手机短信图片1份，证明原告接到短信后立即去配合检查。
B12、荆门市金海湾冷冻食品销售单、钟海山出具的《证明》材料，证明文志与原告系同行，被告查封清单中的螃蟹切块，原告与文志存在利害关系。
被告荆门市食药局辩称，被告鉴于原告经营的位于荆门市众诚冷库802号库内的肉类食品没有检疫标志，且不能提供已经检疫的证明材料而依法采取的查封强制措施，该执法行为是依据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定作出的，执法过程符合法定程序。后经进一步调查认定，原告经营未经检疫的肉类食品违反了《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，被告已经依法作出没收未经检疫的肉类食品并处罚款的决定。原告起诉时已超过起诉期限。被告于2014年9月30日向原告送达了《查封（扣押）延期通知书》，明确告知原告起诉期限，而原告起诉时间是2015年1月7日，已超过了法定起诉期限。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告提供的证据A1、A3、A4、A5、A9、A10无异议，本庭对A1、A3、A4、A5、A9、A10予以确认；原告对A2中的收据的真实性无异议，对《租赁合同》签字真实性有异议，陈明802号库租赁者是原告，故本院仅对证据A2中的收据的真实性予以确认；原告对A6的真实性予以确认，但对其证明目的有异议，认为自己当时去接受调查时带去了相关的检疫合格证明材料，办案人员认为不是同一批次的材料而没有接受，自己很配合检查，原告是李霞等多名股东经营的企业，本院认为原告的异议成立，故仅对A6的真实性予以确认；原告对A7证明目有异议，认为自己除了经营流通食品，还有其他业务，因该异议不构成对被告证明目的的否定，故本院对A7予以确认；原告对A8真实性无异议，但认为被告不是依法延长的查封期限，因该延期查封是否合法是本案争议重点，故在此仅对A8的真实性予以确认；原告对A11的真实性没有异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告是依法作出的处罚决定，因A11与本案没有关联性，故对A11不予确认。
被告对原告提供的证据B1-B2、B5-B11真实性均无异议，对其证明目的均有异议，认为B1、B5、B7-B9证明目的根本不成立，B2东宝区食药局行使管辖并不排斥被告的管辖，B6封条不表示查封，是告知原告联系方式，为了防止货物被更换或灭失采取的临时性措施，B10锁与查封扣押决定无关，是一种执行方式，锁是众诚冷库提供的，并不是文志的，B11不能证明原告接到短信即赶到现场。本院认为，查封属于调查中的行政强制措施，被告9月1日的查封决定是针对王京志作出的，事实上是查封的原告的货物，在此时对行政相对人确定不准确，但之后查明清楚后予以了变更，并不能由此认为是事实认定错误，被告对B1的异议成立，故仅对B1真实性予以采信；根据《关于划分荆门市食品药品监督管理市、县（市、区）事权（试行）的通知》规定，被告对荆门市众诚物流有限公司（含仓储、批发、零售全部经营户）有管辖权，故被告的异议成立，本院仅对B2、B5真实性予以采信；B6中被告并不是无故查封原告冷库，B7中文志以冷库管理方人员身份作见证人并无不当，且被告在查封原告冷库时有随行的记者、警察等多人在场见证，原告认为文志见证会损害自己利益是主观臆断，B8被告并不是无端延期查封，因之前被查封货物由原告保管，故其是否遗失与被告延期查封无关，B9中警察随行并不违法，记者只是纪实报道被告执法过程，并未作出裁断，不存在事实认定错误的问题，B10被告执法人员在原告拒签离去后为防止冷库货物丢失而锁门，在锁上贴封条也意在防止他人进入，这正说明被告尽到了妥善保管责任，故原告的上述证明目的不成立，本院仅对B6-B10真实性予以确认；B11仅能反映随行警察李超给李霞夫妇发了催促其接受检查的短信，并不能反映原告是否配合检查，故本院仅对B11真实性予以采信。被告认为B3与本案无关联性，且对证明目的有异议，因被告是否有权对原告进行检查是取决于其行政职责范围，其他行政机关对原告进行管理并不能否定被告的管理权，故被告的异议成立，本院对B3不予采信。被告对B4真实性有异议，且认为其与本案查封的产品没有关联性，原告应向被告提供票据原件或者销售上家提供的加盖印章的票据，因B4中的票据和照片无论从时间和内容上均不能反映与本案被告查封货物之间存在对应关系，故被告异议成立，本院对B4不予采信。被告认为B12与本案无关联性，因B12内容不能反映与文志之间存在联系，不能证明原告和文志有利害关系，钟海山无故未出庭作证，故本院对B12不予采信。
经审理查明，原告荆门市王之港商贸有限公司系经营食品批发兼零售的企业，法定代表人李霞，实际主要由李霞和其丈夫王京志等人经营管理，其在经营中租赁荆门市众诚物流有限公司的万吨冷库存放货物。
2014年8月7日，被告荆门市食品药品监督管理局根据全省肉类食品安全专项整治行动安排，对荆门市众诚万吨冷库的包括原告在内的诸多经营户租赁的冷库进行检查。李霞夫妇未能按时赶回配合开库检查，被告执法人员即在原告的802号冷库门（锁）上张贴封条，并在门旁张贴《告众诚物流冷库各经营户》，说明对原告租赁的冷库进行封存，要求其保持封条完整，不得故意损毁、私自拆封，未向原告送达查封文书。同月9日，王京志与被告执法人员取得联系，并于同月12日提供了自认为产品合法的相关票据，双方因认识不一致未及时处理查封事宜。后被告执法人员多次联系李霞夫妇开库接受检查未果，期间封条被损毁。同月27日，被告执法人员向荆门市众诚万吨冷库发函，要求其督促原告接受检查。荆门市众诚万吨冷库复函，说明其多次与原告联系，督促其配合检查，王京志认为被告无权检查，拒绝配合。
同年9月1日，被告执法人员一行人准备对原告冷库进行检查，荆门市公安局食品安全犯罪侦查大队副大队长李超、荆门电视台记者等人随行。当日下午2时许，被告执法人员与李霞夫妇电话联系，李霞夫妇说明因故无法及时赶回，也没有明确说明回来接受检查的准确时间。当日下午4时许，随行警察李超发短信催促，李霞夫妇也不予回信。被告执法人员即联系到荆门市众诚万吨冷库管理人员文志作见证，砸开原告的冷库门锁进库强制检查。被告执法人员在进库后从库内货物中选出涉嫌未经检验检疫的进口货物堆放在原告冷库内的空地上，登记清点，贴上封条，制作了现场检查笔录，并对王京志作出了荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》（附查封物品清单），对上述货物予以查封。检查接近尾声时，李霞夫妇赶到，与被告执法人员发生言辞冲突。李霞夫妇拒绝签字离去，见证人文志签字见证。检查完毕出库后，被告执法人员因自备的锁不合适，荆门市众诚万吨冷库向其提供旧锁一把，称该锁只有唯一一把钥匙。被告执法人员用该锁锁上了原告的冷库门，掌管了该锁钥匙，并在门锁处加贴了封条。同月5日，李霞夫妇到被告处接受询问调查，说明被查封货物属原告所有，并非王京志个人所有。当日傍晚，王京志向被告写下了不擅动被查封货物的保证书，被告两名执法人员与王京志一同到原告的被封冷库门前，执法人员将原告冷库门锁打开，将钥匙交给王京志，由王京志保管被查封货物。
同年9月30日，被告对原告作出荆食药监食查扣延（2014）L10号《查封（扣押）延期通知书》（附延期扣押物品清单），说明因案件需进一步调查而延期查封，确认查封期限从2014年10月1日至同年10月30日止，并向原告的法定代表人李霞进行了送达。被告经过调查认为原被查封的部分海产品不属于明令禁止销售的产品，故该延期查封物品清单在原查封物品基础上减少了这一部分海产品。
同年10月15日，被告向原告发送了《听证告知书》，原告申请听证，之后被告通知原告举行了听证。同年12月11日，被告分别对王京志和原告发送了《解除查封（扣押）决定书》，对同年9月1日荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》和9月30日荆食药监食查扣延（2014）L10号《查封（扣押）延期通知书》予以解除。
本院认为，根据《荆门市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，被告荆门市食品药品监督管理局对全市生产环节和流通环节的食品安全负有监督管理职责。根据该局《关于划分荆门市食品药品监督管理市、县（市、区）事权（试行）的通知》，该局与全市各区级食品药品监督管理局有明确的事权划分，其负责组织和指导全市食品流通环节监管工作，直接监管包括荆门市众诚物流有限公司（含仓储、批发、零售全部经营户）在内的食品流通企业。原告是经营食品批发兼零售的企业，其租赁荆门市众诚万吨冷库存放货物，故被告对原告租赁的冷库有监管权力。原告认为被告不具备执法主体资格、违反属地分级管理原则的主张没有法律依据，本院不予支持。
关于原告主张被告2014年8月7日查封原告冷库的行为违法的问题。本院认为，根据《食品药品行政处罚程序规定》规定，食品药品监督管理部门在案件调查时可以依法采取查封、扣押等行政强制措施，执法人员应当向当事人出具查封、扣押决定书。对查封、扣押的场所、设施或财物，应当使用盖有本部门公章的封条或者异地封存。2014年8月7日，被告执法人员在原告冷库门（锁）上张贴封条后，仅在门旁张贴《告众诚物流冷库各经营户》，说明对原告租赁的冷库进行封存，未向原告送达查封文书。被告的上述行为违反了《食品药品行政处罚程序规定》中行政强制措施实施程序规定，原告的上述主张成立，本院予以支持。
关于原告主张被告2014年9月1日查封原告冷库的行为违法的问题。本院认为，2014年9月1日被告执法人员作出荆食查决（2014）L12号《查封（扣押）物品决定书》，对《查封物品清单》上的货物予以查封，但其在实施该查封行政强制措施时在原告的冷库门锁处加贴了封条，这标志冷库被查封即冷库内《查封物品清单》外的货物也被查封。被告的上述行为违反了《中华人民共和国行政强制法》中“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物”的规定。原告的上述主张成立，本院亦予以支持。
关于原告主张被告2014年9月30日延期查封原告冷库的行为违法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实。应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。本案中被告2014年9月1日对王京志作出的《查封（扣押）物品决定书》后，已查明被查封货物属原告所有，非属王京志所有，应当作出对王京志的解除查封决定。若调查需要对该货物查封，需重新依法对原告作出查封决定，才能在此基础上对原告进行延期查封。现被告没有完善上述程序，直接在2014年9月30日对原告作出《查封（扣押）延期通知书》，导致前期的查封和之后的延期查封的行政相对人不一致，违反了《中华人民共和国行政强制法》中行政强制措施实施程序规定。故原告的上述主张亦成立，本院亦予以支持。关于被告提出原告对《查封（扣押）延期通知书》不服的起诉超过起诉期限的抗辩意见，本院认为，从被告2014年8月7日查封原告冷库至本案立案期间，原告的实际经营管理人员王京志多次口头或书面起诉，本院为节约成本，减轻当事人诉累，便捷解决行政争议，多次诉前组织原、被告双方协调处理，但因多方面原因未能成功，原告的起诉时间被耽误。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。故原告的起诉没有超过起诉期限，本院对被告的上述意见不予采纳。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
被告荆门市食品药品监督管理局2014年8月7日、9月1日、9月30日（延期）查封原告荆门市王之港商贸有限公司冷库的行政强制措施实施行为违法。
案件受理费50元，由被告荆门市食品药品监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。
审 判 长 ＸＸＸ
审 判 员 杜克斌
人民陪审员 徐 蕾
二〇一五年四月二日
书 记 员 丁媛媛