贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔行终1588号
上诉人（原审原告）马德美，女，汉族，1937年6月7日出生，贵州省遵义市人，住贵州省遵义市汇川区。
委托代理人杨国江，男，汉族，1972年1月19日出生，贵州省遵义市人，
被上诉人（原审被告)遵义市汇川区人民政府。住所地：遵义市汇川区汇川大道。
法定代表人郭正勇，系区长。
委托代理人田维波，遵义市汇川区司法局工作人员。
委托代理人徐中全，遵义市汇川区高桥镇法律服务所法律服务工作者。
上诉人马德美与被上诉人汇川区人民政府因土地行政处理一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2017）黔03行初494号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
马德美诉称：1980年土地承包时，原告家共7人承包土地5.04亩。1982年2月，河溪村与原告签订《包干到户合同书》。1981年10月，原告丈夫杨炳六因车祸死亡。1984年，原遵义市礼仪坝镇人民政府依据《中共中央关于1984年农村工作的通知》文件精神，作出“死亡人口的土地要收回”的土地调整决定。于是河溪村依据《决定》将杨炳六的0.72亩土地强行收回。原告不服，从上世纪80年代起一直上访，要求归还被调整的土地，但没有结果。1999年，原遵义市礼仪坝镇土管所经调查，认为“死亡人口土地要收回”?的决定是正确的，礼仪镇政府维持了该意见。2010年7月16日，汇川区高桥镇综治服务中心对原告的上访回复，认为当时死亡人口土地要收回是符合当时中央文件精神的，对原告的上访不予支持。原告继续上访，2017年3月30日，遵义市汇川区高桥镇街道办对原告上访回复，仍认为死亡人口土地收回是符合中央文件精神。原告对信访不服，因此提起诉讼。原告认为，第一、原遵义市礼仪镇人民政府违背《中共中央关于1984年农村工作的通知》文件精神，作出土地调整决定是错误的。第二、增人不增地、减人不减地是我国农村包产到户后的一项重要制度安排，本案中，原告的丈夫杨炳六死亡时间是1981年，?增人不增地、减人不减地?政策没有制度化、法律化，但在《中共中央关于1984年农村工作的通知》文件中已指出，社员承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的，可以将土地交集体统一安排，也可以经集体同意，由社员协调转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。原告丈夫死亡后，其家庭不存在无力耕种，也没有转营他业，就不存在将土地交给集体，不交回土地就继续承包。原礼仪镇政府作出?死亡人口土地要收回的决定侵犯了原告的权益。原礼仪坝镇政府已被撤销，原告的村划给了高桥街道办事处，被告作为高桥街道办事处的上级，有责任调查处理原告的申诉，还原告一个公正。综上，请求：一、判决被告纠正原遵义市礼仪镇人民政府对?死亡人口土地要收回的决定；二、判决被告归还杨炳六被调整的0.72亩土地。三、诉讼费由被告负担。
被告遵义市汇川区人民政府答辩称：一、被答辩人取得土地承包合同书是在1982年2月，合同书显示总人口为7人。1981年10月，被答辩人丈夫杨炳六因车祸死亡，根据相关法律规定，就不应取得土地承包经营权，其承包了土地，该合同应属无效，对于1984年调整土地并进行承包登记的行为，是纠正之前签订土地承包合同的错误行为。二、1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，其中第三条第二项?强调稳定和完善生产责任制，提高生产水平，疏通流通渠道，发展商品生产，延长土地承包期一般应在15年以上，在延长承包期以前，允许在有需要的情况下，可以按照‘大稳定、小调整’的方式对土地进行局部调整，原礼仪镇根据中央的文件精神作出了相应的收回土地决定行为符合法律规定；同时，河溪村委会根据文件精神和原礼仪镇政府的决定，在不影响?大稳定?的前提下对土地进行局部小部分调整，是符合当时实际的。三、从《民法通则》及《民事诉讼法》来看，被答辩人的诉讼请求已经超过诉讼时效，村民与村民委员会签订的土地承包经营合同，属于民事合同，应受诉讼时效调整。从1984年调整土地后，直到1998年第二轮土地承包延续，被答辩人未主张自己的权利。四、从《行政法》及《行政诉讼法》来看，礼仪镇政府对辖区土地纠纷进行处理，当事人对处理不服的应在60日内申请复议或者6个月内起诉，被答辩人在期限内未主张自己的权利，现在主张已经超过诉讼时效。综上，被答辩人的主张应予驳回。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，原告诉称原礼仪镇政府于1984年违法作出了收回其家庭承包土地的决定，要求被告汇川区人民政府纠正，但原告、被告均没有提交证据证实1984年原礼仪镇政府作出了收回原告家庭承包地的决定。本院在诉讼过程中要求原告明确所起诉的行政行为，原告明确起诉的行政行为就是其提供的1999年遵义市红花岗区礼仪镇国土所作出的《关于河溪村民马德美的申诉的调查处理意见》。经查，该调查处理意见是对原告申诉信访的处理，不属于行政诉讼法规定的行政行为，故本案原告的起诉没有针对具体行政行为。其次，本案原告诉称的村集体收回其原承包地的行为发生于1984年，至今已达三十余年，其起诉已经明显超过法律规定最长的起诉期限。第三、从原告的起诉意见及被告的答辩意见来看，原告实际是对原告所在的村集体收回其承包的土地不服，故本案实质上是土地承包合同纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（一）项?“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷”之规定，对于农村土地承包合同纠纷，原告应通过提起民事诉讼来维权。原告提起本案行政诉讼，其起诉不符合相关法律规定，不属于行政诉讼受案范围。第四、关于原告的第二项诉讼请求要求判决被告归还杨炳六被调整的0.72亩土地。经查，收回原告家庭承包的土地是作为土地承包发包方的原告所在的村集体，故原告的该诉讼请求缺乏事实依据。综上，原告的起诉无具体行政行为，其起诉缺乏事实依据；其实际的诉求不属行政诉讼的受案范围。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条?“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项?“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”规定，裁定驳回原告马德美的起诉。
宣判后，一审原告马德美不服，提出上诉。请求：一、不服贵州省遵义市中级人民法院（2017）黔03行初494号行政裁定；二、请求判决被上诉人纠正原遵义市礼仪坝镇人民政府对“死亡人口土地要回收”的行政决定；三、请求判决被上诉人归还上诉人亡夫杨丙六被调整的0.72亩土地；四、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、原遵义市礼仪坝镇人民政府违背《中共中央关于1984年农村工作的通知》的文件精神，其作出土地调整的《决定》是具体行政行为且极其错误，因此一审裁定认为的是发包人与承包人之间的“农村承包合同纠纷，原告应当通过提起民事诉讼来维权”的裁定是错误的；二、原礼仪坝镇人民政府离开《通知》精神，私下搞土政策，制定一个“死亡人口土地要回收，然后承包给新增人口”的政策，未与群众“充分商量”，不顾及群众有没有调整土地的要求，因此，原礼仪坝镇人民政府制定的“死亡人口土地要回收，然后承包给新增人口”的政策和决定是错误的也是非法的；三、“增人不增地，减人不减地”是我国农村包产到户之后的一项重要制度安排，尽管上诉人丈夫在1981年死亡时该政策还未制度化、法律化，但在《中共中央关于1984年农村工作的通知》中已告知要“延长土地承包期”，并指出：社员在承包期内，因无力耕种或转营它业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。但上诉人丈夫死后，并不存在无力耕种的问题，也未“转营他业”；四、本案没有超过诉讼时效。
被上诉人在二审答辩称：一、被答辩人取得土地承包合同书是在1982年2月，合同书显示总人口为7人。1981年10月，被答辩人丈夫杨炳六因车祸死亡，根据相关法律规定，就不应取得土地承包经营权，其承包了土地，该合同应属无效，对于1984年调整土地并进行承包登记的行为，是纠正之前签订土地承包合同的错误行为。二、1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，其中第三条第二项?强调稳定和完善生产责任制，提高生产水平，疏通流通渠道，发展商品生产，延长土地承包期一般应在15年以上，在延长承包期以前，允许在有需要的情况下，可以按照‘大稳定、小调整’的方式对土地进行局部调整，原礼仪镇根据中央的文件精神作出了相应的收回土地决定行为符合法律规定；同时，河溪村委会根据文件精神和原礼仪镇政府的决定，在不影响?大稳定?的前提下对土地进行局部小部分调整，是符合当时实际的。三、从《民法通则》及《民事诉讼法》来看，被答辩人的诉讼请求已经超过诉讼时效，村民与村民委员会签订的土地承包经营合同，属于民事合同，应受诉讼时效调整。从1984年调整土地后，直到1998年第二轮土地承包延续，被答辩人未主张自己的权利。四、从《行政法》及《行政诉讼法》来看，礼仪镇政府对辖区土地纠纷进行处理，当事人对处理不服的应在60日内申请复议或者6个月内起诉，被答辩人在期限内未主张自己的权利，现在主张已经超过诉讼时效。综上，被答辩人的主张应予驳回。
本院认为，上诉人的第一项诉讼请求即要求遵义市汇川区政府纠正遵义市礼仪坝镇人民政府1984年的对“死亡人口的土地要收回的决定”，一审原、被告均没有提供该决定存在的证据，且即使该决定存在，也明显也超过了诉讼期限。本案上诉人实际是对所在的村集体收回其承包的土地不服，其实质上是土地承包合同纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（一）项?“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷”之规定，对于农村土地承包合同纠纷”，应通过提起民事诉讼来维权。上诉人提起本案行政诉讼，其起诉不符合相关法律规定，不属于行政诉讼受案范围。一审法院驳回上诉人的一审起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 柏 松
审 判 员 罗长虹
审 判 员 赵 敏
二〇一七年十二月三十一日
书记员代 一 冰