广州铁路运输第一法院行 政 裁 定 书（2017）粤7101行初1014号原告：广州兴川顺渝物流有限公司，住所地广州市白云区。法定代表人：白富文，职务：董事长。委托代理人：宋珊，广东晟晨律师事务所律师。委托代理人：蓝青，广东晟晨律师事务所律师。被告：广州市白云区城市管理局，住所地广州市白云区。法定代表人：冯志锋，职务：局长。委托代理人：杨仁洪，该分局工作人员。委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。第三人：广州市大围市场经营管理有限公司，住所地广州市白云区。法定代表人：黄伟应，职务：董事长。委托代理人：何国贞，广东诺臣律师事务所律师。原告广州兴川顺渝物流有限公司诉被告广州市白云区城市管理局不履行法定职责一案，第三人为广州市大围市场经营管理有限公司，本院于2017年3月17日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月4日公开开庭审理了本案。原告广州兴川顺渝物流有限公司的法定代表人白富文及委托代理人宋珊、蓝青，被告广州市白云区城市管理局的委托代理人杨仁洪、官少鸣，第三人广州市大围市场经营管理有限公司的委托代理人何国贞均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告广州兴川顺渝物流有限公司诉称，2007年6月9日，原告与第三人签订《租赁合同》，将位于广州市白云区xx街xx村x边头xx路x侧场地（下称涉案土地）出租给原告作为货运市场，租赁期限自2008年4月1日至2024年3月31日。合同签订后，双方于2008年8月1日对场地及地上建筑物进行了移交。后原告与第三人因履行合同发生争议诉诸法院，广州市白云区人民法院及广州市中级人民法院均以前述涉案土地已被行政主管部门处罚认定为违法用地为由而认定双方签订的《租赁合同》违反了法律法规的强制性规定，是无效合同。事实上，第三人已于2013年7月12日通过暴力手段收回涉案土地的场地经营管理权，原告作为涉案土地的承租人，遭受了巨大的经济损失。第三人在暴力取得涉案土地的场地经营管理权后，继续在涉案场地进行物流停车经营行为。为此，原告多次向广州市白云区国土资源和规划局（下称白云国规局）及其上级行政机关广州市国土资源和规划委员会（下称市国规委）反映涉案土地存在违法用地行为的情况。2015年2月3日，白云国规局对原告出具穗云房信〔2015〕x号《市国土房管局白云区分局关于石门街××村广和路“西边头”（土名）涉嫌违法用地和违法建设信访事项的复函》，告知原告：“对于当事人请求尽快纠正涉案土地违法用地的问题，我局自2005年已对该地块立案查处，并分别向鸦岗村经济联合社、鸦岗村经济发展公司、鸦岗村第五经济合作社发出《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处〔2015〕x号、云国土行处〔2007〕x号、云国土行处〔2007〕x号、云国土行处〔2007〕x号、云国土行处〔2008〕x号），对违法用地行为处罚。对于当事人请求依法拆除涉案土地上的违章建筑，我局已将有关情况移送城管执法部门处理。”2015年2月16日，被告向原告出具穗云城管执信复字〔2015〕x号《投诉、举报处理情况告知书》，告知涉案土地上的违法建筑为拆旧建新建设工程。石门执法队已进行立案查处，2015年1月28日对该违法建筑进行破坏性拆除，并对该违法建筑进行了停水、停电，加强监控，禁止该建筑物投入使用。由于被告怠于履行行政职责，原告不得不向白云国规局的主管上级单位反映情况，要求查处第三人违法用地的情形。2015年9月16日，市国规委向原告的代理人出具穗国房群字〔2015〕x号称：“已责令违法当事人立即整改，现仍在整改中。你可直接向广州市白云区国土规划局了解工作进展情况。”2016年1月15日，白云国规局出具穗云国规信〔2016〕x号《广州市白云区国土资源和规划局关于石门街××村大围物流旁“牌坊塘口”地块违法用地信访事项的复函》，答复称已向当事人发出《责令停止土地违法行为的通知书》及《责令改正土地违法行为通知书》并立案调查。由于石门街道办事处是土地执法的责任主体。关于查处不彻底的问题，请向石门街街道办事处反映。2016年12月12日，原告再次到被告处反映第三人仍在违法使用土地及违章建筑的问题，但被告至今仍未作出书面回复。时至今日，第三人未补办任何土地审批手续且仍在违法使用土地及违章建筑。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条的规定，被告在对涉案土地立案查处过程中，多次以对土地所有人及使用人罚款及整改为名，而不是依据法律规定履行责令第三人退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政行为，客观上纵容了第三人继续违法使用涉案土地长达数十年之久。同时，市国规委及白云国规局在对涉案土地立案查处后，将限期拆除涉案土地上新建的建筑物和其他设施的资料移送给被告，要求被告履行拆除的行政行为。但被告至今也尚未履行其行政职责，被告不依法履行行政查处的不作为行为违法。为此，原告现诉至法院，请求判令：1、依法确认被告未履行查处职责，未对原告于2016年12月8日提交的《强烈要求对广州市大围市场经营管理有限公司违法用地拆除的报告》进行处理的行为违法；2、由被告承担本案的诉讼费用。被告广州市白云区城市管理局辩称，一、基本情况如下：1、涉案违法建设位于白云区××大道大围物流场内，建基面积1250平方米，建筑面积约3750平方米，三层主体结构，用作公共小车停车场。2、2014年11月25日，属地石门街执法队到白云区××大道大围物流场现场检查，发现第三人未取得规划行政部门批准的情况下擅自进行拆旧建新工程，工程主体为一幢框架结构建筑物。石门街执法队工作人员现场拍照取证，向第三人开具《询问通知书》(穗综云石门询字〔2014〕x号）、《责令限期改正通知书》(穗综云石门责字〔2014〕x号），责令立即停止施工，并于2014年11月25日进行了立案查处(案号：穗综云石门违立字〔2014〕x号）。2014年11月28日，石门街执法队来到白云区××大道大围物流场，发现第三人仍然继续工程建设，再次发出《责令限期改正通知书》(穗综云石门责字〔2014〕x号），并作出《行政强制措施决定书》(穗综云石门强措字〔2014〕x号）依法扣押了第三人施工工具，后于2015年1月28日对该三层公共停车场进行了破坏性强制拆除。2015年4月7日，我局向广州市规划局发出《白云城管执法分局关于对违法建设案件提出规划意见的函》(穗云综执法函〔2015〕x号），广州市规划局经核查认定涉案违法建设未申领《建设工程规划许可证》，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。我局于2015年4月30日作出《行政处罚决定书》，认为第三人违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，责令第三人限期自行拆除涉案违法建设。二、对于原告2016年12月8日的举报，我局经过调查已于2017年1月16日依法及时做出《关于白富文信访事项的处理意见》，不存在违法不履行职责的情形。三、原告于2016年12月8日举报的违法项目主要涉及违法用地，现行法律法规没有授权城市管理综合执法部门予以查处，由国土部门进行查处更加符合行政行为对效率和效果的追求。1、原告所举报的系违法用地问题。根据原告于2016年12月8日提交的《强烈要求对广州市大围市场经营管理有限公司违法用地拆除的报告》，其举报的违法项目主要涉及第三人违法用地。原广州市白云区国土资源和房屋管理局已介入处理，并分别于2005年7月7日、2007年2月15日、5月28日、l1月21日、2008年6月11日作出《土地违法案件行政处罚决定书》(云国土行处〔2005〕x号）、《土地违法案件行政处罚决定书》(云国土行处〔2007〕x号）、《土地违法案件行政处罚决定书》(云国土行处〔2007〕x号）、《土地违法案件行政处罚决定书》(云国土行处〔2007〕x号）、《土地违法案件行政处罚决定书》(云国土行处〔2008〕x号）等五份行政处罚决定。2、原告提交的《土地勘测定界技术报告书》进一步说明了涉案土地104136.41平方米属于农用地，按照《广州市城市管理综合执法细则》第四条第二款、《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》第（十）条的规定，我局并非此类违法行为的直接责任主体，而是配合属地政府、国土部门依法强制拆除。而且，从行政行为效率及效果的角度考虑，对于类似“违法用地上违法建设”的行为，由属地政府、国土部门在对违法用地行为作出处罚的同时一并对地上违法建筑作出处置更为适当。四、原告不属于《行政诉讼法》第25条规定的适格诉讼主体。原告不是本案行政相对人，也没有提供任何证据证明与其所投诉的违法用地具有利害关系。综上，我局己履行相应职责，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人广州市大围市场经营管理有限公司述称，我方不同意原告的诉讼请求，原告的诉请缺乏事实依据和法律依据，理应全部驳回，主要理由如下：一、原告诉称被告行政不作为，具体是指被告对原告于2016年12月8日递交的《强烈要求对广州市大围市场经营管理有限公司违法用地拆除的报告》不作为，然而根据被告提交的证据，已充分证实被告已经依法行政、及时回复了原告的信访内容，不存在行政不作为之情形。二、被告对涉案用地的处理结果，与原告无任何利害关系，也不会对原告产生实际影响，因此原告并非本案的适格诉讼主体，其诉请理应裁定驳回。原告要求被告处理的用地和地上建筑物，实际上是三块独立的用地：大围物流中心一期、大围物流中心二期、以及相邻的80亩用地。除大围物流园二期曾出租给原告并发生过法律关系外，大围物流中心一期以及相邻的80亩用地，并未与原告发生任何法律关系，大围物流中心一期一直由我方自行经营。由于原告与入围物流中心一期、相邻的80亩用地无利害关系，因此原告无权提起本案诉讼，原告并非本案适格的诉讼主体。至于唯一与原告发生法律关系的大围物流中心二期，经广州市中级人民法院认定租赁合同无效，判决原告应将大围物流中心二期交还我方后，大围物流中心二期是否违法用地、是否违章建筑，与原告再无利害关系，对原告也不产生实际影响。由于原告和我方就大围物流中心的租赁纠纷已经结束，4691号民事判决认定《租赁合同》无效，原告对大围物流中心二期场地已不具备相关合法权益，而且我方己收同大围物流中心二期管业，双方之间自始再无瓜葛，因此无论此后政府部门对大围物流中心二期的处理结果如何，均对原告的权益不产生实际影响。因此根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第（八）项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回。据此，原告的诉请理应裁定驳回。综上所述，被告不存在行政不作为的违法事实，而原告诉请的处理违法用地和拆除违建要求，由于原告与处理结果无利害关系，对原告也不产生实际影响，因此原告的诉讼请求应裁定驳回。经审理查明，2016年12月8日，原告向被告提交《强烈要求对广州市大围市场经营管理有限公司违法用地拆除的报告》，要求对第三人的违法用地、违章建筑进行拆除。案件审理过程中，原告陈述上述报告中违章建设的地址是广州市白云区鸦岗西边头（土名）广和路西南侧大围物流有限公司。违法建设包括（2014）穗云法民四初字第702号民事判决中原告租赁的建筑物自编号x、x、x、x、x、x栋，共6栋（下称涉案6栋建筑），还包括大围市场内一个室外停车厂（80亩），以及第三人在2015年兴建的停车场（一栋3层），2015年、2016年又兴建的广佛商务酒店（一栋4层，地上三层，地下一层），共9栋建筑。2017年1月16日，被告作出云执法信案〔2016〕250号《关于白富文信访事项的处理意见》，告知：“经查，大围物流中心位于石门街××村，物流园区内的‘西边头’建筑工程建基面积约1250平方米，建筑面积约3750平方米，三层主体结构，用作公共小车停车场。属地执法队于2015年1月28日对‘西边头’地块的违法建筑进行了破坏性拆除，并对其停水、停电，加强监控，禁止投入使用。对于‘牌坊塘口’地块的违法建筑，执法队于2014年11月进行了立案查处，（立案号：穗综云石门违立字[2014]第x号），并于2016年12月1日以及2016年12月9日实施了清拆。”同日，原告收到该处理意见。原告认为被告未履行查处职责，未对原告于2016年12月8日提交的《强烈要求对广州市大围市场经营管理有限公司违法用地拆除的报告》进行处理，遂诉至本院。另查，2007年6月9日，第三人广州市大围市场经营管理有限公司（甲方）与原告广州兴川顺渝物流有限公司（乙方）签订《租赁合同》，约定：甲方将其位于x井x岗xx路x侧（土名：西边头）大围物流有限公司空地、仓库、宿舍、修车场租给乙方作商业用途。原告与第三人因上述租赁合同纠纷诉至广州市白云区人民法院，请求：1、确认原告与第三人之间土地(除了建筑物占地面积以外的空地部分)租赁合同关系真实有效；2、第三人向原告依约交付使用位于广州市白云区xx街xx村x边头xx路x侧空地面积合计为48759.41平方米(除了建筑物占地面积以外的空地部分)；3、第三人向相关主管部门申请办理位于广州市白云区xx街xx村x边头xx路x侧共六幢租赁物x、x、x、x、x、x幢）的建筑规划许可证及相关报建手续……；4、第三人将具备第3项诉讼请求条件的位于广州市白云区xx街xx村x边头xx路x侧共六幢（自编x、x、x、x、x、x幢）交付给原告等。2014年10月17日，广州市白云区人民法院作出（2014）穗云法民四初字第702号民事判决，判决驳回原告的诉讼请求。该判决查明：原告租用的场地及建筑物包括：一、场地：实际移交使用总占地面积为68897.67m2。二、建筑物：①消防验收编号E栋（自编号A栋）。②消防验收编号D栋（自编号B栋）。③消防验收编号三层A栋（自编号C栋）。④消防验收编号二层A栋（自编号C栋）。⑤消防验收编号B栋（自编号F栋）。⑥消防验收编号C栋（自编号H栋）。⑦在建首层（自编号G栋）。⑧星棚档口。该判决还查明：2007年11月21日，原广州市国土资源和房屋管理局对广州市石井鸦岗经济发展公司作出《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定书称：“经查，你社未经国土资源行政主管部门批准，于2007年8月擅自在村内‘牛行路’（土名）处土地填土计划建设物流园区，占用土地面积59200平方米。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，所占用的土地属违法用地。……罚款金额合计1184000元。你村该宗违法用地必须到国土部门办理有关用地手续，建筑物部分应按规划部门要求处理。……”该判决认为：涉案土地已被行政主管部门处罚认定为违法用地。原告、第三人在举证期限内无举证证明涉案土地已办理合法用地手续及场地上盖物已依法办理规划报建手续。根据规划部门、房管部门的复函内容证明目前涉案土地仍未办理合法用地手续、上盖物未依法办理规划报建手续。综上，双方签订的《租赁合同》违反了法律法规的强制性规定，是无效合同。涉案场地虽已取得《道路运输经营许可证》及涉案商业楼已通过建筑工程消防验收合格，但此属于市场经营管理方面的审批，不能作为合同有效的依据。无效的合同自始没有法律效力。原告不服该判决，提起上诉。2014年12月16日，广州市中级人民法院作出（2014）穗中法民五终字第4690号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。再查，广州市城市管理综合管理局白云区分局的职权由被告承接。以上事实，有租赁合同、民事判决书、强烈要求对广州市大围市场经营管理有限公司违法用地拆除的报告、关于白富文信访事项的处理意见、各方当事人的陈述等证据予以证实。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，原告虽然曾与第三人签订租赁合同承租涉案6栋建筑等，但已有生效的裁判文书确认原告与第三人签订租赁合同无效，故原告与第三人之间就涉案6栋建筑不存在租赁关系，原告亦未提交证据证明其与涉案6栋建筑、以及与其举报的其他两个停车场、广佛商务酒店具有利害关系，也非这些建筑的权利人，故被告是否对该房屋进行拆除、查处，对原告的合法权益不产生实际影响，且被告已对原告提交的涉案报告作出了回复，而原告亦收到该回复，故对原告的起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告广州兴川顺渝物流有限公司的起诉。本案受理费50元退还给原告广州兴川顺渝物流有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本三份，上诉于广州铁路运输中级法院。（此页无正文）审 判 长 叶 莉代理审判员 黄 胜人民陪审员 何国梅二〇一七年七月二十八日书 记 员 朱晓纯