甘肃省庆阳林区基层法院
行 政 判 决 书
（2016）甘1091行初47号
公益诉讼人环县人民检察院。
出庭人员殷翠萍，环县人民检察院检察员。
出庭人员杨柳，环县人民检察院检察员。
被告环县水务局。
法定代表人韩考成，环县水务局局长。
委托代理人包健德，环县水务局副局长。代理权限：一般代理。
委托代理人袁涛，甘肃煜立律师事务所律师。代理权限：一般代理。
公益诉讼人环县人民检察院因要求确认被告环县水务局怠于履行法定职责行为违法一案，于2016年12月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年12月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人环县人民检察院检察员殷翠萍、杨柳，被告环县水务局法定代表人韩考成，委托代理人包健德、袁涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人环县人民检察院起诉认为，其院在对县域内河道采砂情况进行调查时发现，自2012年以来环县境内有多家采砂厂未办理采砂许可证，也未进行环评审核在河道内采砂，环县水务局未采取相应的行政手段督促整改，却变相以收取砂石管理费的方式默许非法采砂行为。2016年7月26日，其院向环县水务局发出检察建议书，2016年8月18日，环县水务局作出书面回复对境内砂厂非法采砂行为提出整改措施。2016年10月28日至11月2日，其院在对部分采砂企业回访调查中发现哩庄、鑫泰、兴安、志忠等4家采砂企业及贾生再个人继续无证采砂；官亭湾、许旗、前程、聚和、方正圆、德胜、哩庄、兴安、磊发、志忠、鑫泰等11家企业及贾生再、朱喜明等2名个人的洗砂台未拆除，采砂设备、装载机、运砂车辆随意停放在河道、砂场；河道、砂坑未进行机械回填和处理，未恢复河道原状，已形成多个积水砂坑，且未设置明显的危险警示标志，严重威胁到周边群众的生命和财产安全；废弃石料随意堆放、占用河道，直接影响河势稳定、危及堤防安全。针对检察建议提出的问题，环县水务局并未依法采取有效措施进行监管，环县河道生态环境和水资源持续遭到破坏，社会公共利益仍处于持续受侵害状态。被告环县水务局的行为违反了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《甘肃省实施<中华人民共和国水法>办法》、《甘肃省河道管理条例》及《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》的规定。根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》之规定，提起行政公益诉讼，请依法确认被告环县水务局对河道非法采砂怠于履行监管职责的行为违法并继续履行监管职责。
公益诉讼人环县人民检察院向本院提交下列证据：
第一组：1.环县水务局组织机构代码证；2.环县水务局水政监察大队组织机构代码证；3.事业单位法人证书；4.环县水务局机构设置及主要职责；5.河道采砂许可信息表。证明环县水务局系河道主管部门，负有河道监管职责。
第二组：1.环县境内采石厂基本情况登记表；2.收取采砂管理费票据；3.值班日志及巡查登记表。证明在检察建议发出前，被告对河道非法采砂行为或以罚代管，或变相以收取砂石管理费方式默许非法采砂行为长期存在。
第三组：1.环县人民检察院环检民（行）行政违监[2016]62102200003号检察建议书,2.环水发[2016]55号回复函。证明在起诉前已履行了诉前程序。
第四组：1.调查笔录；2.照片；3.现场视频。证实在回访调查时仍有5家无证企业和个人在非法采砂，另有11家砂厂仍未按要求平复砂坑，恢复河道。
被告环县水务局辩称，公益诉讼人所指控怠于履行监管职责违法的事实属实。近年来，一些企业和个人未经许可在河道非法采砂，其作为水行政主管部门，虽然采取行政手段进行监管，但受多种因素的影响，使非法采砂行为未能得到有效制止。收到环县人民检察院检察建议书后，其制定了详细的整改方案，但因精准扶贫水利项目建设任务繁重等原因，未能对所有采砂企业和个人违法行为整改情况进行跟踪督查，致13家企业和个人的采砂设备在限定期限内未拆除，部分砂坑未回填，河道原状未恢复。接到环县人民检察院起诉书后，对4家企业和个人立案查处，对耕地内的采砂企业已致函国土部门进行处理。对志忠石料有限责任公司和兴安石料厂已移送公安机关，其对怠于履行监管职责的行为整改完毕，现申请公益诉讼人撤回第二项诉讼请求。
被告环县水务局为证明其主张，在法定期限内提交了以下证据：
第一组：1.河道执法巡查记录表；2.行政执法案卷。证明自2016年以来环县水务局对县域内河道采砂开展了日常巡查，并对违法行为作出行政处罚，履行了河道采砂监督管理职责。
第二组：行政处罚卷宗。证明收到公益诉讼人检察建议书和行政公益诉讼起诉书后，环县水务局采取补救措施，使河道采砂违法行为得到有效遏制，河道环境得到有效恢复。
第三组：1.中共环县县委办公室、环县人民政府办公室《关于深入贯彻落实甘肃省河道管理条例进一步加强河道管理工作的通知》；2.环县人民政府常务会议纪要；3.宣传牌。证明环县人民政府已经针对河道采砂制定了长效管理制度。
经庭审质证，被告环县水务局对公益诉讼人提交的第一、二、三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，对第四组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为在接到检察建议书后，进行了整改，并非完全没有履行法定职责。
公益诉讼人对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证明目的有异议。对第二、三组证据的真实性、合法性、关联性无异议。
本院对上述证据认证如下：被告环县水务局对公益诉讼人提交的第一、二、三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以采信。
被告对第四组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为在接到检察建议书后，进行了整改，但该证据与被告提交的第一组证据相互印证，证明河道生态环境仍处于受侵害状态的事实，本院对上述证据的真实性、合法性及被告未完全履职的事实予以采信。公益诉讼人对被告提交的第二、三组证据真实性、合法性、关联性均无异议，本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以采信。
经审理查明，自2012年以来，环县境内有多家采砂厂未办理采砂许可证非法采砂，被告环县水务局共向上述企业和个人收取管理费77300元。2016年5月至8月，环县水务局集中对盛源砂石厂、许旗石料厂、兴安石料加工有限责任公司、朱喜明、贾生再、陈天文、王喜平、韩清虎发出《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》，责令其立即停止违法行为，限期拆除洗砂台，回填砂坑，恢复河道原貌。但上述企业和个人未在限期内进行整改。
2016年7月26日，环县人民检察院向环县水务局发出环检民（行）行政违监[2016]62102200003号检察建议书，建议：1、依法对无证采砂企业依照相关法律规定进行查处；2、对与核准的采砂点不一致的采砂企业进一步督查，规范监管；3、对在河道挖取砂源后未进行填埋处理，且开采废料未及时清理、任意堆积的采砂企业依法依规进行查处，排除汛期行洪安全隐患。2016年8月18日，环县水务局作出书面回复：有证到期的4家、无证的8家、有证未到期的1家、续办新办的3家采砂企业已停产；对无证非法采砂的6家企业和个人已进行罚款处理；对在河道采砂未回填整理的企业已督促整改。
2016年10月28日至11月2日，环县人民检察院对采砂企业进行回访调查时，发现哩庄、鑫泰、兴安、志忠等四家采砂企业及贾生再个人依然在无证采砂、继续生产作业；官亭湾、许旗、前程、聚和、方正圆、德胜、哩庄、兴安、磊发、志忠、鑫泰等十一家采砂企业及贾生再、朱喜明等两名采砂个人的采砂现场进行勘查，洗砂台未拆除，采砂设备、装载机、运砂车辆随意停放在河道、砂场；河道、砂坑未进行机械回填和处理，未恢复河道原状；废弃石料随意堆放、占用河道。公益诉讼人遂诉至本院。
本院认为，依据《中华人民共和国水法》第十二条四款：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”及《甘肃省河道管理条例》第五条：“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道的监督管理工作，其所属的河道管理机构负责日常工作。”的规定，被告环县水务局作为环县人民政府水行政主管部门，对其管辖范围内河道采砂工作负有监管职责。依据《中华人民共和国水法》第三十九条第一款：“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。”的规定，河道采砂实行许可准入制度，禁止无证采砂，但被告环县水务局对其管辖范围内的非法采砂行为，未能采取其他确实有效的监管措施，致使河道非法采砂行为长期持续，公益诉讼人发出检察建议书后，被告环县水务局虽对非法采砂的单位和个人作出停止违法行为、拆除生产设备、恢复河道原貌并罚款的行政处罚决定，但对限期内未进行整改的单位和个人，未进一步履行监管义务，被告环县水务局明显存在怠于履行监管职责的事实，故公益诉讼人要求确认被告环县水务局怠于履行监管职责的行为违法的请求应予支持；公益诉讼人在回访中，发现仍有部分单位和个人继续作业，部分河道采砂坑尚未回填，河道原貌仍未完全恢复，致使环县的河道生态环境及自然资源仍然处于受侵害状态，故公益诉讼人要求被告环县水务局继续履行监管职责的请求应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告环县水务局对河道非法采砂怠于履行监管职责的行为违法；
二、被告环县水务局在判决生效后继续履行监管职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，公益诉讼人可以提出抗诉，被告可向本院递交上诉状及副本，上诉于甘肃省庆阳市中级人民法院。
审 判 长 李新强
代理审判员 赵 鸿
代理审判员 王 杰
二〇一七年一月十一日
书 记 员 杨泽东
书 记 员 郭晨蕾