贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终994号
上诉人（一审原告）安锦兰，女，彝族。
被上诉人（一审被告）六盘水市钟山区人民政府，住所地贵州省六盘水市钟山区政通路。
法定代表人王赟，区长。
委托代理人谢光清，六盘水市钟山区人民政府法制办公室主任，特别授权代理。
委托代理人吴军，六盘水市钟山区荷城社区服务中心工作人员，一般授权代理。
一审第三人金芳屹，女，彝族。
一审第三人安亭洁，女，彝族。
一审第三人翟丽梅，女，汉族。
安锦兰诉六盘水市钟山区人民政府（以下简称“钟山区政府”）、第三人金芳屹、安亭洁、翟丽梅房屋行政征收一案，贵阳市中级人民法院作出（2016）黔01行初678号行政判决。一审宣判后，安锦兰不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明：钟山区政府作出钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》（该征收决定上载明征收决定作出时间为2014年6月5日）。该决定书上载明：根据六盘水市人民政府对老城棚户区城市综合体的总体规划和工作要求，经钟山区政府研究，决定对六盘水市钟山区老城棚户区城市综合体范围的房屋予以征收。具体如下：一、征收范围：老城棚户区城市综合体范围（东至钢城大道，西至荷城花园，南至钟山大道，北至官厅东路）。二、征收主管部门：六盘水市钟山区房屋征收和补偿管理局。三、征收实施单位：钟山区荷城社区服务中心。四、征收时间:至本征收决定下发之日起至2015年12月31日。五、征收补偿方案：钟府发［2013］10号《六盘水市钟山区人民政府关于印发老城棚户区改造房屋征收补偿安置方案》。
安锦兰在上述征收范围内拥有155.38平方米国有土地使用权。该土地上建造的一栋2层商业物业（钟山区光明路2号）属于涉案征收决定征收范围。该商用物业一层由6间独立的商业门面房组成，其中钟山区光明路2号附1号附1商业门面房的产权所有人为金芳屹，房屋产权证登记面积为21.87㎡；钟山区光明路2号1层附2商业门面房的产权所有人为安亭洁，房屋产权证登记面积为19.17㎡；钟山区光明路2号附3号1层附3商业门面房的产权所有人为安锦兰，房屋产权证登记面积为19.17㎡；钟山区光明路2号附4号1层附4号商业门面房的产权所有人为安惠琼、陇云，房屋产权证登记面积为19.17㎡；钟山区光明路2号附附5号1层附5商业门面房的产权所有人为安惠琼、陇剑，房屋产权证登记面积为19.17㎡；钟山区光明路2号附6号1层附6商业门面房的产权所有人为安芃元（系翟丽梅之子），房屋产权证登记面积为21.08㎡。
芃2016年3月，钟山区政府在与钟山区光明路2号房屋所有权人就房屋征收补偿协商无果的情况下，分别对安锦兰户，安惠琼、陇蕊户，安元户、安亭洁户作出《房屋征收通知书》。上述通知书中载明“……请你户于2016年3月24日前到老城改造项目建设指挥部洽谈并签订房屋征收合同。逾期仍未签订合同，将由区人民政府房屋征收部门依法予以征收。”
芃2016年3月25日，钟山区政府在未与安亭洁等房屋所有权人进行征收补偿的情况下，对涉案房屋进行了强制拆除。安锦兰认为钟山区政府作出征收决定程序违法，造成其重大的经济损失，故诉至法院，诉请：1.确认钟山区政府2014年6月5日作出的钟府发[2014]10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》无效；2.确认钟山区政府于2013年3月15日作出的钟府发[2013]10号《六盘水市钟山区人民政府老城棚户区改造房屋征收补偿安置方案》违法；3.本案诉讼费用由钟山区政府承担。
另查明，讼争征收决定所涉棚户区改造项目又名“水城古镇”改造项目。2015年4月3日，钟山区政府就“水城古镇”改造项目进行社会稳定风险评估。
一审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”之规定，钟山区政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，依法享有对符合规定情形、确需征收的房屋，作出房屋征收决定的行政职责，其亦是本案的适格被告。本案中，钟山区政府作出钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》，决定对水城古镇改造项目范围内的房屋予以征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”之规定，钟山区政府依法应完成征收项目“四规划一计划”的前置审批程序，方可作出讼争的房屋征收决定。但钟山区政府所提交证据均无法证明涉案征收项目符合“四规划一计划”的相关要求，故其作出讼争征收决定所依据的主要证据不足；根据第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”之规定，钟山区政府在征收决定之前依法应当对征收项目进行社会稳定风险评估，并保证征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用，但在本案中，钟山区政府并未提交征收费用已足额到位并专户存储、专款专用的证据，且钟山区政府进行征收项目风险评估的是时间为2015年4月3日，在征收决定作出之后，系程序违法。综上，钟山区政府作出钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销，但因讼争征收决定系老城棚户区改造项目，涉及人数众多，撤销将对公共利益造成影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，一审依法应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：钟山区政府作出的钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》违法。案件受理费50元由钟山区政府负担。
4年第三期《六盘水市钟山区人民政府公报》、钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于2013年促进个体工商户和小微企业转型升级工作表彰的决定》。证明以“钟府发［2014］10号”为公文字号的文件并非涉案征收决定，该征收决定系后补。二、钟山区政府作出的钟府发［2013］10号《六盘水市钟山区人民政府老城棚户区改造房屋征收补偿安置方案》在未经评估的情况下确定征收补偿标准，违反法律规定，应被确认违法并责令重作。三、一审判决遗漏诉讼请求。一审判决仅对确认征收决定无效的诉讼进行了处理，未对上诉人请求确认钟山区政府补偿安置方案违法并要求重作的诉请进行处理。综上，请求：1.撤销一审法院（2016）01行初678号行政判决；2.确认涉案征收决定无效；确认钟府发［2013］10号《六盘水市钟山区人民政府老城棚户区改造房屋征收补偿安置方案》违法，并责令重做。被上诉人钟山区政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院（一审法院卷宗），二审未提交新的证据。本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，第一、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条
被上诉人钟山区政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。
当事人各方向一审法院提供的证据材料已随案移送本院(一审法院卷宗)，二审未提交新的证据。
本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，第一、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”及第十二条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”之规定，钟山区政府在一审举证期限内，未提交证据证明其作出的房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；亦未提供证据证明其在作出房屋征收决定前已进行社会风险评估及征收补偿费用已专户存储，该房屋征收决定于法无据。
第二、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”、第十三条“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”、第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”、第十九条：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”、第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内打不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”等规定，补偿方案的合法性是通过在房屋征收决定或者补偿决定争议中作为被诉行为合法性全面审查的内容之一进行审查，即被征收人对补偿方案异议的司法救济途径是通过征收决定或者补偿决定诉讼方式进行，而一般不允许单独对补偿方案提起行政诉讼。同时，在补偿方案未按照规定确定补偿标准的情形下，该补偿标准并不具有确定性、终局性效力，被征收人可在补偿决定诉讼中提出异议。故上诉人主张单独确认收补偿安置方案违法并责令重做，缺乏法律依据。
本案被诉行为为房屋征收决定，因补偿方案是房屋征收决定的组成部分，故对房屋征收决定的合法性审查中应包含安置补偿是否合法的问题。经查，钟山区政府所作钟府发[2013]10号《老城棚户区改造房屋征收补偿安置方案》中未明确签约期限，未通过预评估方式确定补偿标准，而直接适用《六盘水市征地统一年产值标准和区片综合地价》确定房屋补偿标准，并将评估作为协商不成再行选择的一种方式。因此，该补偿方案亦不符合法律规定，据此亦可确认本案被诉征收决定违法。钟山区政府应当采取补救措施，可通过协商方式签订补偿协议，或在达不成协议情形下按照条例所规定的评估方式确定房屋补偿标准，并据此依法作出补偿决定。
第三、钟山区政府作出钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》，证据不足，程序违法，依法应予撤销，但因该征收决定系老城棚户区改造项目，涉及人数众多，撤销将对公共利益造成影响，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”之规定，确认钟山区政府作出的钟府发［2014］10号《六盘水市钟山区人民政府关于老城棚户区范围内房屋的征收决定》违法并无明显不当，本院依法予以维持。
综上，一审认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由六盘水市钟山区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冉依依
审 判 员 罗长虹
审 判 员 柏 松
二〇一八年六月十九日
法官助理 徐海艳
书 记 员 姚永涛