广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤02行终35号
上诉人（原审原告）始兴县司前镇温下村民委员会内洞村民小组。
诉讼代表人温毅，小组长。
被上诉人（原审被告）始兴县林业局。地址：广东省始兴县兴平路**号。
法定代表人陈尚福，局长。
委托代理人陈献雄，始兴县林业局生态公益林管理中心副主任。
委托代理人范元葵，广东金韶律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）韶关市林业局。地址：广东省韶关市浈江区文化街*号。
法定代表人邹文军，局长。
委托代理人陈尚业，韶关市林业局法制科科长。
被上诉人（原审被告）始兴县人民政府。地址：广东省始兴县永安大道中**号。
法定代表人叶洪番，县长。
委托代理人王光林，始兴县人民政府办公室科员。
上诉人始兴县司前镇温下村民委员会内洞村民小组（以下简称内洞村小组）因与被上诉人始兴县林业局、韶关市林业局、始兴县人民政府（以下简称始兴县政府）林业行政确认、行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月23日立案受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。
原审法院经查明，2011年1月7日，广东省林业局、广东省财政厅联合下发粤林（2011）3号《关于下达省级以上生态公益林面积的通知》，内容有“各地级以上市、县（市、区）人民政府：为进一步建立和完善我省生态公益林效益补偿机制，理顺国家级和省级生态公益林管理，省林业局、省财政厅组织全省开展了扩大和调整省级生态公益林面积工作，全省原有省级以上生态公益林5321.21万亩，占林业用地面积的32.3%，在此基础上，扩大省级生态公益林493万亩，达到5814.21万亩，占林业用地面积的35.3%。此后，经国家认定的1220.96万亩国家级公益林，既是国家级公益林又是省级生态公益林。经省人民政府同意，现将扩大和调整后的5814.21万亩省级以上生态公益林面积下达给你们。请你们严格按照《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》（省政府令第48号）、《国家级公益林区划界办法》（林资发（2009）214号）和《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》（粤府函（2003）215号）等的规定和要求，抓紧完善本地区省级以上生态公益林现场界定，并认真做好建设管理和效益补偿工作。”
2011年6月13日，为做好始兴县2010年新增和调整省级生态公益林界定工作，始兴县人民政府成立以主管林业副县长为组长的始兴县新增和调整省级生态公益林界定工作领导小组。始兴县林业局于2011年6月将内洞村小组所有的位于温下内洞“新路排梁屋背夫”、“对门塘锯木窝”、“大塘肚”、“细正江”、“空下屋背”、“桃子树窝新窝子”、“由房窝子背坑”等地共计1965亩山林逐级上报到广东省林业厅，由广东省林业厅审批确定规划为省级生态公益林。
2017年5月27日，内洞村小组召开村民代表会议，有36户户主签名同意，要求对内洞村小组的集体山林被政府和林业部门强行纳入生态林，一直没有享受补贴和受益一事进行行政复议和行政诉讼。
2017年6月15日，始兴县政府对内洞村小组于2017年6月9日申请的行政复议事项作出始府行复[2017]4号《不予受理行政复议申请决定书》，认为根据广东省林业局和广东省财政厅下发的《关于下达省级以上生态公益林面积的通知》文件要求，始兴县增加省级以上生态公益林面积12万亩。司前镇共规划调入22822.5亩省级生态公益林，内洞村小组所有的约1965亩也在规划之列。由于内洞村小组没有在知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，超过了法律规定的申请行政复议的期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条第一款的规定，决定：对内洞村小组的行政复议申请不予受理。该《不予受理行政复议申请决定书》于2017年6月16日送达内洞村小组。
2017年6月28日，韶关市林业局对温毅作出韶林行复[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为始兴县林业局于2010年按照省有关文件要求规划省级生态公益林，在没有征得内洞村小组同意的情况下，将内洞村小组所有的1950亩（大部分为人工杉木林）划定为省级生态公益林，内洞村小组没有签订生态公益林现场界定书，目前该部分生态公益林补偿资金仍存放在始兴县财政局。因林农意见大，无法进行界定，2016年8月26日，司前镇温下村村民委员会向镇政府申请调出省级生态公益林7668亩（含内洞村小组1965亩在内），经始兴县林业局逐级上报至省林业厅，未获批准。据此认定，至少于2016年8月前，内洞村小组知道该片山林已经划定为省级生态公益林的事实。依据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”的规定，决定：对温毅的行政复议申请不予受理。
2017年6月30日，内洞村小组向一审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销始兴县林业局将编号XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX《林权证》范围内的山林规划为生态公益林的不合法行政行为；二、撤销始兴县政府于2017年6月15日作出的始府行复[2017]4号《不予受理行政复议申请决定书》；三、撤销韶关市林业局于2017年6月28日作出的韶林行复[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》；四、由始兴县林业局、韶关市林业局、始兴县人民政府负担诉讼费用。
2017年10月23日，韶关市林业局对内洞村小组组长温毅作出韶林行复[2017]2号《关于撤销<不予受理行政复议申请决定书>(韶林行复〔2017〕1号)的决定》，内容有“由于你所申请的事项涉及到内洞村小组的集体利益，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条和第二十八条的规定，必须经村民小组会议讨论决定方可办理。召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。因此，我局对你以个人名义的行政复议申请不予受理的决定书，属申请人主体资格不符，现决定予以撤销。”
原审法院认为，始兴县林业局于2011年6月将内洞村小组所有的1965亩山林上报规划为省级生态公益林程序不合法，《广东省生态公益林调整管理办法》（试行）第四条规定：“调整生态公益林应由林权权利人向县（市、区）林业主管部门提出，经县（市、区）林业主管部门审核同意后由县（市、区）林业主管部门专文逐级向省林业局提出调整申请。市属林场向市林业主管部门提出，经市林业主管部门审核同意后由市林业主管部门专文向省林业局提出调整申请。省属林场、雷州林业局迳向省林业局提出调整申请。”也就是说，涉案山林调进为省级生态公益林，应由内洞村小组向始兴县林业局提出，经始兴县林业局审核同意后由其逐级向广东省林业厅提出调整申请。而本案中，始兴县林业局并未有证据证实内洞村小组向其提出过调进省级生态公益林的申请，或者取得内洞村小组的书面同意。而内洞村小组明确表态其从未同意将其所有的涉案1965亩山林调进省级生态公益林。因此，始兴县林业局于2011年6月将内洞村小组所有的1965亩山林未经其同意而上报规划为省级生态公益林，不符合法律规定。但是内洞村小组请求撤销始兴县林业局将其所有的XXXXXXXXXXX号《林权证》和XXXXXXXXXXX号《林权证》中登记的1965亩山林规划为省级生态公益林的行政行为，因始兴县林业局只是将内洞村小组所有的上述山林逐级上报到省林业厅，由省林业厅予以审批，即始兴县林业局无权决定涉案山林是否规划为省级生态公益林。况且，该行政行为对内洞村小组亦不是纯粹的有害，其是否撤销影响国家利益和社会公共利益。因此，对内洞村小组的该项诉讼请求，一审法院不予支持。关于内洞村小组请求撤销始兴县政府作出的始府行复[2017]4号《不予受理行政复议申请决定书》的问题。内洞村小组于2017年6月16日收到始兴县政府作出的上述《不予受理行政复议申请决定书》，其应当在收到之日起15日内提起行政诉讼，但内洞村小组无正当理由到2017年11月6日才向一审法院申请追加始兴县政府为被告参与诉讼。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”的规定，对内洞村小组的上述起诉，应当予以驳回。关于韶关市林业局作出的韶林行复[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》法律效力的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，对始兴县林业局上报规划内洞村小组的1965亩山林为省级生态公益林的行政行为不服，内洞村小组申请行政复议时对行政复议机关有选择权，其可以选择始兴县政府或者韶关市林业局。但为了节约行政复议资源，内洞村小组选择了先向始兴县政府申请行政复议，就不能再向韶关市林业局申请同一案件的行政复议，或者韶关市林业局就不能再受理其行政复议申请。因此，韶关市林业局作出的韶林行复[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》属无效的行政复议决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第二款第二项、第七十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，判决（裁定）：一、确认始兴县林业局于2011年6月将始兴县司前镇温下村村民委员会内洞村民小组所有的位于温下内洞“新路排梁屋背夫”、“对门塘锯木窝”、“大塘肚”、“细正江”、“空下屋背”、“桃子树窝新窝子”、“由房窝子背坑”等地共计1965亩山林上报规划为省级生态公益林的行政行为程序违法。二、确认韶关市林业局于2017年6月28日作出的韶林行复[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》无效。三、驳回始兴县司前镇温下村村民委员会内洞村民小组对始兴县人民政府林业行政复议纠纷的起诉。
上诉人内洞村小组不服原审判决上诉称，一、撤销始兴县林业局将编号XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX范围内的山林规划为生态公益林的不合法行政行为并不损害国家利益和社会公共利益。一审法院所依据的事实和适用的法律错误。具体如下：内洞村小组所有的1965亩山林属于人工种植的经济林，在始兴县增加省级生态公益林面积12万亩的总面积中比例仅仅为1.64%，所占面积甚微，对国家利益和社会公共利益影响甚微，并不会给国家利益和社会公共利益造成实质上的损害。上述山林是内洞村小组村民多年来辛勤劳作、共同种植的经济林，并不是野外自然生长的荒山野林，也不属于国家保护区的范围，很多村民靠合法经营这些经济林产生的收入养家糊口。如果盲目的将上述经济林划归公益林，按照公益林的有关规定，会使村民所种植的经济林不能够及时进行采伐，使村民多年的投入得不到回报，不仅侵害了广大村民的合法权益，而且让许多村民蒙受重大损失。一直以来内洞村小组为了保护上述山林不被偷砍盗伐，专门派人对上述经济林进行巡视和管理，双方之间签署了书面协议。如果盲目将上述经济林划归公益林，使双方之间签订的看护山林的承包合同无法正常履行，双方都蒙受重大的损失。因此，撒销始兴县林业局将编号XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX范围内的山林规划为生态公益林的不合法行政行为并不损害国家利益和社会公共利益，反而有利于对自然的保护和合理的开发利用。二、始兴县林业局的行政行为违反法定程序，严重损害了内洞村小组的合法权益，属于应当撤销的行政行为。始兴县林业局以广东省林业局、广东省财政厅下发的《关于下达省级以上生态公益林面积的通知》文件作为依据，在没有通知内洞村小组、未取得内洞村小组同意、也未与内洞村小组签订任何补偿协议的情况下，擅自处分内洞村小组的财产，将内洞村小组所有的《中华人民共和国林权证》(编号:XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX)内约1965亩的人工种植经济林规划为生态公益林。该行为严重违反行政法律的规定，理应对其违法行为进行撤销。三、始兴县林业局所依据的文件属于下位法，不得对抗上位法的规定。始兴县林业局实施将内洞村小组所有的《中华人民共和国林权证》（编号：XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX)内约1965亩的人工种植经济林规划为生态公益林所依据的文件是《关于下达省级以上生态公益林面积的通知》，上述依据仅仅是地方性通知性的文件，法律效力很低。而内洞村小组的人工种植经济林是有国家发放的林权证的，所依据的法律是《中华人民共和国森林法》。《中华人民共和国森林法》第三条规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”从法律效力的位阶来看，《中华人民共和国森林法》属于上位法，《关于下达省级以上生态公益林面积的通知》属于地方政府的文件。地方政府的文件不得对抗国家的法律，该文件的规定亦不得对抗《中华人民共和国森林法》的规定。上诉请求：一、依法撤销一审判决第一项，改判撤销始兴县林业局将中华人民共和国林业权证编号XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX范围内的山林规划为生态公益林的不合法行政行为。二、本案受理费由始兴县林业局负担。
被上诉人始兴县林业局答辩称，与一审的答辩意见一致。
被上诉人韶关市林业局答辩称，与一审的答辩意见一致。
被上诉人始兴县政府答辩称，内洞村小组于2017年6月9日向始兴县政府申请行政复议，要求变更始兴县林业局作出的关于始兴县生态公益林规划的行政行为，将林权证编为：XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX号划定范围内的林地退出生态公益林，并赔偿损失。始兴县政府经审查，发现内洞村小组提出行政复议时，已经超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的时限，没有在知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请。因此，始兴县政府作出了不予受理的决定，并在2017年6月16日将《不予受理行政复议申请决定书》送达给了内洞村小组。《不予受理行政复议申请决定书》已明确告知如不服本决定应在收到决定书之日起15日内向法院起诉，但内洞村小组无正当理由直至2017年11月6日才向法院申请追加始兴县政府为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人和其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；”的规定，一审法院依法驳回了内洞村小组诉始兴县政府林业行政复议纠纷的起诉。
本院二审期间，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为：一、始兴县林业局于2011年6月将内洞村小组所有的位于温下内洞“新路排梁屋背夫”、“对门塘锯木窝”、“大塘肚”、“细正江”、“空下屋背”、“桃子树窝新窝子”、“由房窝子背坑”等地共计1965亩山林逐级上报到广东省林业厅，由广东省林业厅审批确定规划为省级生态公益林。因此，编号XXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXX《林权证》范围内的山林被规划为生态公益林是由广东省林业厅予以审批，始兴县林业局只是将内洞村小组所有的上述山林逐级上报到省林业厅，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”的规定，内洞村小组请求撤销始兴县林业局作出的层报过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本院予以驳回。
二、内洞村小组于2017年6月16日收到始兴县政府作出的始府行复[2017]4号《不予受理行政复议申请决定书》，其不服上述决定，应当在收到之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，内洞村小组于2017年11月6日才向一审法院申请追加始兴县政府为被告参与诉讼，已经超过法定的起诉期限，内洞村小组起诉请求撤销始兴县政府作出的始府行复[2017]4号《不予受理行政复议申请决定书》，应当予以驳回。
三、内洞村小组起诉请求撤销韶关市林业局于2017年6月28日作出的韶林行复[2017]1号《不予受理行政复议申请决定书》，因韶关市林业局已于2017年10月23日对内洞村小组组长温毅作出韶林行复[2017]2号《关于撤销<不予受理行政复议申请决定书>(韶林行复[2017]1号)的决定》，内洞村小组该主张已无实际意义，对其主张，本院予以驳回。
综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下:
一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初244号行政判决；
二、驳回始兴县司前镇温下村民委员会内洞村民小组的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由始兴县司前镇温下村民委员会内洞村民小组负担。
决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一八年四月十七日
书记员 罗智健