黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终19号
上诉人（原审原告）白玉花，女，住黑龙江省同江市。
委托代理人郎子君，北京市佳法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区中山路202号。
法定代表人陆昊，省长。
委托代理人郭志东，黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局建三江分局副局长。
委托代理人焦开军，黑龙江宏辉律师事务所律师。
上诉人白玉花因诉黑龙江省人民政府（下称省政府）不履行法定职责一案，不服黑龙江省农垦中级法院（2017）黑81行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2018年2月6日组织各方当事人进行了询问。上诉人白玉花及其委托代理人郎子君，被上诉人省政府委托代理人郭志东、焦开军到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审法院查明，《中华人民共和国不动产登记暂行条例》自2015年3月1日施行。白玉花于2017年1月13日以邮寄的方式向省政府邮寄了《土地确权办证申请书》，次日省政府收到了白玉花的申请。黑龙江省信访局于2017年2月20日将收件转送黑龙江省国土资源厅。黑龙江省国土资源厅之后转给黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局。黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局建三江分局于2017年5月8日将处理意见送达给白玉花。
原审法院认为，自2015年3月1日起施行《中华人民共和国不动产登记暂行条例》，根据该条例第五条第一款第（四）项、第六条第二款、第七条第一款的规定，白玉花申请土地确权，应当向其所在地的不动产登记机构申请。黑龙江省机构编制委员会下发的黑编（2016）21号《省机构编制委员会关于在黑龙江省农垦垦区设立不动产登记中心的通知》及中共黑龙江省农垦总局委员会机构编制委员会下发的黑垦编字[2016]6号《中共黑龙江省农垦总局委员会机构编制委员会关于设立垦区不动产登记机构的通知》，证实2016年经黑龙江省机构编制委员会同意，在黑龙江省垦区共设立了包括农垦建三江管理局不动产登记中心在内的11个不动产登记机构。白玉花应当向其居所地的农垦建三江管理局不动产登记中心申请，省政府已不具体承担不动产登记工作的法定职责。省政府在收到白玉花的《土地确权办证申请书》后，层转给黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局建三江分局，并由其作出了处理意见，省政府已按照法定程序履行了行政职责。对白玉花请求确认省政府未在法定期限内给其土地确权办证的行为违法，判令省政府继续履行义务并承担诉讼费用的请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回白玉花的诉讼请求。
白玉花上诉称，其于1995年以家庭农场的方式自筹资金开垦“四荒”地，黑龙江省土地管理局驻农垦建三江土地管理局为其颁发了建前农国用字（97）第306037号《国有土地使用证》。依据《黑龙江省土地管理条例》第六条的规定，其于2017年1月13日以邮寄的方式向省政府提出了土地确权办证的申请，但省政府没有履行法定职责给其答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求确认省政府未在法定期限内给其土地确权办证的行为违法，判令省政府继续履行义务。一审判决适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，支持其诉讼请求。
省政府答辩称，白玉花应当向不动产所在地的不动产登记机构递交不动产登记申请，省政府不存在行政不作为情形。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
另查明，白玉花不服省政府为黑龙江省前进农场（下称前进农场）核发的黑国用[2001]字第1511号《国有土地使用证》（下称第1511号土地证），曾向省政府申请行政复议，并向国务院申请最终裁决。国务院于2013年5月16日作出《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复[2013]126号），该裁决查明事实如下：1985年2月25日，原黑龙江省桐江县人民政府为前进农场核发了《土地证》，确认前进农场为农场国有土地的使用权人。1986年1月23日，黑龙江省委、省政府下发《关于国营农场办好职工家族农场若干政策的暂行规定》（黑发[1986]4号）。根据上述文件，白玉花在涉案土地上兴办了家庭农场，原黑龙江省土地管理局驻农垦建三江土地管理局为其颁发了国有土地使用证，该证上未加盖政府印章。在经营家庭农场期间，白玉花与前进农场签订了土地承包合同，并按合同约定缴纳土地承包费。2001年10月10日，根据2000年施行的《黑龙江省土地管理条例》第六条关于垦区农场国有土地由省人民政府核发证书确认使用权的规定，前进农场持同江县人民政府核发的《土地证》及相关材料向省政府申请换发土地证书。2001年12月31日，省政府在省国土资源厅进行地籍调查和权属审核之后，为前进农场核发了第1511号土地证。第1511号土地证与同江县人民政府为前进农场核发的《土地证》所登记土地四至范围相同，白玉花的承包地在该范围内。2012年2月，白玉花以省政府为前进农场核发第1511号土地证侵犯其合法权益为由，向省政府申请行政复议，要求撤销第1511号土地证。2012年3月27日，省政府作出《行政复议决定书》（黑政复决[2012]44号），维持了第1511号土地证。该裁决认为，根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款、第十条及2000年1月1日施行的《黑龙江省土地管理条例》第六条规定，前进农场持有同江县人民政府核发的《土地证》，依法享有农场的国有土地使用权；原黑龙江省土地管理局驻农垦建三江土地管理局不是土地使用证证书的法定颁证主体，其向白玉花颁发的国有土地使用证不具有变更国有土地使用权的法律效力；因此，前进农场仍为涉案农场国有土地的合法使用权人。《黑龙江省土地管理条例》施行后，前进农场向省政府提交了土地登记申请，省政府根据同江县人民政府核发的《土地证》等权属证明材料，为前进农场换发第1511号土地证，符合上述规定。同时，第1511号土地证与同江县人民政府给前进农场核发的《土地证》所登记土地四至范围相同，并不存在白玉花所称的将其土地新纳入其中的问题。据此，对白玉花以省政府颁证行为侵犯其土地使用权为由，要求撤销第1511号土地证的主张，国务院不予支持。省政府核发第1511号土地证行为符合《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，程序合法。国务院裁决维持省政府核发的第1511号土地证。
2017年1月13日，白玉花向省政府邮寄了《土地确权办证申请书》，申请省政府及其土地管理部门为其开垦的位于前进农场的312亩土地颁发国有土地使用权证书。省政府按信访事项办理流程，将该申请层转至黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局建三江分局（下称建三江分局）。建三江分局作出《不再受理告知书》并于2017年5月8日送达白玉花，告知书的内容为，根据国务院法制办于2013年5月16日作出的《中华人民共和国国务院行政复议裁决书》（国复[2013]126号）的最终裁决，白玉花所申请政府颁发国有土地使用证书的土地在省政府为前进农场颁发的国有土地使用证范围内，由于白玉花没有提出新的事实和理由，不再受理。2017年3月22日，白玉花向哈尔滨市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认省政府未在法定期限内对其土地确权办证申请作出处理意见的行为违法；判令省政府对其提出的土地确权申请作出处理意见。哈尔滨市中级人民法院于2017年5月25日作出（2017）黑01行初54号行政裁定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条、第二十二条的规定，裁定将案件移送黑龙江省农垦中级法院审理。
本院认为，根据2015年3月1日施行的《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。黑龙江省机构编制委员会下发的黑编（2016）21号《省机构编制委员会关于在黑龙江省农垦垦区设立不动产登记中心的通知》及中共黑龙江省农垦总局委员会机构编制委员会下发的黑垦编字[2016]6号《中共黑龙江省农垦总局委员会机构编制委员会关于设立垦区不动产登记机构的通知》，证实2016年经黑龙江省机构编制委员会同意，在黑龙江省垦区共设立了包括农垦建三江管理局不动产登记中心在内的11个不动产登记机构。白玉花于2017年1月13日申请土地确权，应当向其所在地农垦建三江管理局不动产登记中心的不动产登记机构申请，省政府已不再具有为涉案土地颁发国有土地使用证的法定职责。《中华人民共和国不动产登记暂行条例》第三十五条规定，本条例自2015年3月1日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。故白玉花称其依据《黑龙江省土地管理条例》第六条的规定向省政府申请颁发国有土地使用权证书的主张不成立，本院不予支持。
白玉花申请省政府为其在前进农场开垦的土地颁发国有土地使用证，该土地在省政府为前进农场核发的第1511号土地证范围内，国务院已经作出最终裁决，认为省政府根据同江县人民政府核发的《土地证》等权属证明材料，为前进农场换发第1511号土地证，该证合法有效，而原黑龙江省土地管理局驻农垦建三江土地管理局向白玉花颁发的国有土地使用证不具有变更国有土地使用权的法律效力。此种情况下，白玉花要求为其颁发国有土地使用证没有事实及法律依据。且该诉求与白玉花2012年2月向省政府申请行政复议，要求撤销第1511号土地证欲解决的问题实质是一致的。故省政府将白玉花的申请作为信访事项处理，符合《信访条例》第二十一条第一款第（二）项的规定。白玉花如对建三江分局作出《不再受理告知书》不服，可依据《信访条例》第三十五条第一款的规定，向建三江分局的上一级行政机关请求复核。
综上，省政府已适当履行了行政职责，原审判决驳回白玉花的诉讼请求并无不当。白玉花的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人白玉花负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张俊伟
审 判 员 李 刚
审 判 员 马鸿达
二〇一八年三月十二日
法官助理 郭 婧
书 记 员 吴 迪
附相关法规条文：
《信访条例》
第二十一条县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：
（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。
（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。
县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。
（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。
按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。
第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起３０日内提出复核意见。
复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。
信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。