福建省福州市鼓楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0102行初278号
原告台江区凌凌小吃店，住所地福州市台江区洋中街道玉树巷*号*#楼04店面。
经营者郭林凌，男，1984年11月16日出生汉族，住福州市晋安区。
委托代理人张明芳、吴小迪，福建汇德律师事务所律师。
被告福州市台江区市场监督管理局，住所地福州市台江区八一七中路581号。
法定代表人张海鹰，局长。
委托代理人李海亮、钱亮，福建远东大成律师事务所律师。
原告台江区凌凌小吃店不服被告福州市台江区市场监督管理局食品经营行政许可，于2016年9月14日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2016年9月30日向被告依法送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告台江区凌凌小吃店的委托代理人张明芳，被告福州市台江区市场监督管理局的副局长柯志强作为行政机关负责人及委托代理人钱亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福州市台江区市场监督管理局于2016年8月18日对原告台江区凌凌小吃店作出台市监食许驳字（2016）第26号《驳回申请通知书》，主要内容为：经审查，台江区凌凌小吃店于2016年4月8日向福州市台江区市场监督管理局提交的食品经营许可设立申请，依据《中华人民共和国食品安全法》、按照《食品经营许可管理办法》、《食品经营许可审查通则（试行）》、《福建省食品经营许可管理规定（试行）》，福州市台江区市场监督管理局决定不予许可。不予许可理由如下：1、楼上住户多次到福州市台江区市场监督管理局群体性上访，反映该建筑无专用排烟管道，开办餐饮造成油烟扰民，不适合办理食品经营许可（餐饮服务经营）。2、不符合现场核查要求。并且被告告知原告享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利及其法定期限。
原告台江区凌凌小吃店诉称,原告于2016年4月1日取得福州市台江区工商行政管理局颁发的台江区凌凌小吃店《营业执照》（注册号：350103600498006），组织形式：个人经营，经营范围：小吃。2016年4月8日，原告书面向被告台江区市场监督管理局申请颁发《餐饮服务许可证》，并向被告提交了：工商营业执照、餐饮服务经营场所使用证明、租赁合同、餐饮服务经营场所方位图及平面布局图、加工流程示意图、负责人公民身份证、餐饮服务管理制度、健康证复印件。被告收到原告提交的上述材料后，当日予以受理，并向原告承诺于2016年4月26日之后领取审批证照（批文）。然而，被告迟迟不给予办结。2016年6月12日，原告向法院起诉要求被告依法及时作出行政许可，向原告颁发《餐饮服务许可证》。该案定于2016年8月24日开庭。在该案开庭前几天，被告匆匆到现场核查，以油烟扰民、不符合现场核查要求为由，作出驳回原告申请的决定。原告的申请符合法律规定，被告应当依法向原告颁发《餐饮服务许可证》，被告以油烟扰民、不符合现场核查要求为由，作出驳回申请的决定没有事实依据和法律依据。被告未在法定期限内对原告提出颁发《餐饮服务许可证》的申请作出行政许可决定的行为违法。因被告迟迟不作出行政许可决定，给原告造成租金及可得利益等经济损失，对此原告将保留提起行政赔偿的诉权。故原告向本院提起诉讼，请求判决：1、确认被告未在法定期限内对原告提出颁发《餐饮服务许可证》的申请作出行政许可决定的行为违法；2、撤销被告作出的台市监食许驳字（2016）第26号《驳回申请通知书》；3、责令被告依法向原告颁发《餐饮服务许可证》；4、本案诉讼费用由被告负担。
原告台江区凌凌小吃店向本院提交以下证据：1、原告《营业执照（副本）》复印件；2、原告经营者的《居民身份证》复印件；证据1-2证明原告的诉讼主体及申请颁发《餐饮服务许可证》主体适格的事实。3、被告的《组织机构代码证》复印件，证明被告的诉讼主体适格的事实；4、《台江区市场监督管理局受理承诺书》复印件，证明原告于2016年4月8日向被告书面申请颁发《餐饮服务许可证》，并提交《营业执照》、《餐饮服务经营场所使用证明》、《租赁合同》、《餐饮服务经营场所方位图及平面布局图》、《加工流程示意图》、负责人的《公民身份证》、《餐饮服务管理制度》、《健康证》，以及被告于当日受理，并承诺在2016年4月26日之前办结，而被告未在承诺的期限向原告颁发《餐饮服务许可证》的事实；5、台市监食许驳字（2016）第26号《驳回申请通知书》复印件，证明被告未在法定的期限内作出行政许可决定，以及作出该驳回申请的决定没有事实依据和法律依据。
被告福州市台江区市场监督管理局辩称，被告受理原告提出的申请后，依法于2016年4月18日对原告之经营场所进行了现场核查，但原告并未开门配合进行核查。另外，在核查过程中，被告了解到原告之经营场所楼上几十户住户曾多次集体上访反映该建筑没有专用排烟管道，开办餐饮场所会造成油烟扰民之相关情况。因情况特殊，涉及到该建筑楼上所有住户的切身利益，被告基于民生的需求，本着审慎的原则，暂缓为原告办理餐饮服务许可手续。2016年8月15日，被告再次对原告之经营场所进行现场核查。被告经核查认为，原告之经营场所不符合餐饮服务的许可条件，遂于2016年8月18日作出被诉不予许可的决定并对原告依法送达。被告依法行政，并无任何违法，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告福州市台江区市场监督管理局于2016年10月14日向本院提交了以下证据：1、《餐饮服务许可申请书》；2、原告营业执照及经营者身份证明；3、从业人员花名册；4、健康检查合格证明；5、经营场所位置图；6、经营场所设备布局图；7、加工流程；8、餐饮服务安全管理制度；9、店面租赁合同及房产证；10、受理承诺单；11、现场核查笔录；12、执法证；13、业务审批单；证据1-13证明被告根据原告提出的申请，认为其材料齐全，符合法定形式，依法予以受理并按程序进行核查。其中2016年4月18日被告第一次进行现场核查时，原告不配合，执法人员进不去，只在外部进行核查。14、2015.9.11群众投诉材料及处理情况告知；15、2016.3.11群众投诉材料；16、2016.4.19群众投诉材料；证据14-16证明周边群众多次投诉反映该建筑没有专门排烟管道，开办餐饮场所会造成油烟扰民。被告进行核查之前与之后，都有居民进行投诉。17、《食品经营许可现场核查表》；18、《驳回申请通知书》；19、送达回证；证据17-19证明17-19证明被告再次进行核查后作出驳回申请通知书并予以送达，当事人看过内容后拒绝签字。被告第二次到原告经营场所内进行核查后，发现原告没有装修，不符合条件。法律依据：1、《中华人民共和国行政许可法》；2、《中华人民共和国食品安全法》（2015修订）第33条；3、卫生部令第70号《餐饮服务许可管理办法》第3条、第9条及第10条；4、《食品经营许可管理办法》第6条、第11条；5、食药监食监二〔2015〕228号《国家食品药品监管总局关于印发食品经营许可审查通则（试行）的通知》第二章第6条-第10条；6、《福建省食品经营许可管理规定》（试行）第3条、第14条、第26条-第31条；7、台政办〔2015〕55号《福州市台江区人民政府办公室关于印发<福州市台江区市场监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定>的通知》。
经庭审质证，被告对原告提交的全部证据的真实性、关联性无异议；对证据1-3的证明对象无异议；对证据4的证明对象有异议，由于原告没有配合现场调查以及当地的群众投诉，被告出于审慎的原则，暂缓处理；对证据5，被告作出驳回申请书是有事实和法律的依据。
原告对被告提交的证据1-10无异议；对证据11，被告未提供证据证明被告通知原告配合检查但原告拒不到场，且即使确实如此，被告也应当在当事人签名栏中备注原告拒不到场的情况；对证据12无异议；对证据13有异议，审核复核意见中写明该建筑没有专用排烟管道，该事项不属于被告审查范围；对证据14-15，这两份投诉是发生在原告申请之前，与本案无关；对证据16，群众报告与证据15群众报告一模一样，也没有落款时间，对真实性有异议，内容反映有多家小吃店油烟扰民，多家小吃店是否有证照，无证照的话应查处，有证照的话则原告也应当通过审批；对证据17的真实性有异议，不能真实反映客观事情，第一项选项与第八项原告完全符合条件；对证据18中的第一项理由并非被告审查范围，不能作为驳回的理由，且该份通知书超过法定期限；对证据19无异议。
本院对上述证据认证如下：对于原告、被告提交的全部证据，本院确认其具备证据资格，可以作为本案认定事实的依据。
根据上述有效证据及当事人庭审确认的事实，本院确认以下法律事实：原告台江区凌凌小吃店位于福州市台江区洋中街道玉树巷4号8#楼04店面。2016年4月8日，原告向被告福州市台江区市场监督管理局提交书面《餐饮服务许可申请书》，并提交了相关材料。被告福州市台江区市场监督管理局于当日受理，并向原告出具受理承诺单，告知原告审批时限为12个工作日，原告可于2016年4月26日后领取审批证照（批文）。被告执法人员于2016年4月18日前往原告店面处核查，但因无法进入店面内部，故仅在店面外围进行核查。2016年4月19日，被告内部作出因该地点涉及多次群体性上访，反映该建筑没有专用排烟管道，开餐饮店油烟扰民，本着审慎原则，暂缓作出审查决定的审核复核意见。2016年8月15日，被告执法人员再次前往原告店面处，就原告的食品经营场所进行现场核查，制作现场核查表，并出具不符合现场核查要求的核查意见，且该意见经原告负责人郭林凌签字确认。2016年8月18日，被告作出台市监食许驳字（2016）第26号《驳回申请通知书》，并于当日向原告送达，但原告拒绝签收。
另查，福州市台江区玉树新村8号楼业主（即原告店面所在单位楼的业主）分别于2015年9月11日、2016年3月11日及2016年4月19日就该楼一层开设餐饮店油烟扰民的问题向被告信访投诉。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”、《餐饮服务许可管理办法》第三条“国家食品药品监督管理局主管全国餐饮服务许可管理工作，地方各级食品药品监督管理部门负责本行政区域内的餐饮服务许可管理工作。”、《食品经营许可管理办法》第六条第二款“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作。”以及台政办〔2015〕55号《福州市台江区人民政府办公室关于印发<福州市台江区市场监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定>的通知》中“负责辖区涉及工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理的各类市场主体的行政审批并监督管理”的规定，被告福州市台江区市场监督管理局有权对福州市台江区内的食品经营许可申请作出审批，并负责该区域内的食品安全监督管理工作。
根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”、《食品经营许可管理办法》第十七条“除可以当场作出行政许可决定的外，县级以上地方食品药品监督管理部门应当自受理申请之日起20日内作出是否准予行政许可的决定。因特殊原因需要延长期限的，经本行政机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”及《福建省食品经营许可管理规定（试行）》第四十一条“对申请人提交的申请予以受理的，许可机关应当自受理之日起20个工作日内作出是否准予许可的决定。20个工作日内不能作出许可决定的，经许可机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知申请人。”的规定，原告台江区凌凌小吃店于2016年4月8日向被告福州市台江区市场监督管理局提出设立食品经营许可的申请，被告于当日受理并向原告出具受理承诺单告知原告其审批时限为12个工作日，但被告直至2016年8月18日才作出并送达台市监食许驳字（2016）第26号《驳回申请通知书》。尽管被告辩称其系基于民生的需求，本着审慎原则，暂缓为原告办理许可手续，但上述理由仅是被告的内部审核意见，亦未经其机关负责人签字批准，故被告实际并未办理延长期限的批准手续，亦未将延长期限的理由告知原告。此外，即使被告办理了延长期限的批准手续并书面告知了原告延长期限的理由，其于2016年8月18日作出的《驳回申请通知书》不仅远远超过了其承诺的审批时限，也超过了上述法律规定的20个工作日加上经批准延长的10个工作日，最长30个工作日的限制，因此被告超出法定期限作出台市监食许驳字（2016）第26号《驳回申请通知书》程序违法。被告福州市台江区市场监督管理局受理原告台江区凌凌小吃店的餐饮服务许可申请后，先后于2016年4月18日和2016年8月15日两次前往原告店面所在地进行现场核查，并作出原告的食品经营场所不符合现场核查要求的核查意见，由原告负责人签字确认。此外，原告店面所在的福州市台江区玉树新村8号楼的业主曾多次就该单元楼一楼开设餐饮店油烟扰民的问题向被告信访投诉，且在被告审批原告餐饮服务许可申请期间，该单元楼业主于2016年4月19日再次向被告反映上述问题，被告经现场核查发现，福州市台江区玉树新村8号楼并无专用排烟管道，原告店面亦未装修有相应排烟设施。综合考虑，被告基于上述两个理由，决定不予许可，并无不当。关于原告认为被告执法人员于2016年8月15日前往原告店面进行现场核查所做的现场核查表不符合实际情况的主张，本院认为虽然原告认为其符合该现场核查表第1项“选址”和第8项“加工用水”的标准，但该现场核查结果系被告的专业核查人员作出的判断，且原告并未提供相应证据予以反驳，再者，即使原告该两项核查内容确实符合标准，但其余核查内容均不符合标准，仍无法通过现场核查“重点项和一般项不符合总数≤5项，其中重点项不符合数≤2项”的要求，因此原告该主张，本院不予支持。
综上，尽管被告福州市台江区凌凌小吃店因超出法定期限作出《驳回申请通知书》程序违法，但被告驳回原告的食品经营许可申请并无不妥，故被诉行政行为不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、确认被告福州市台江区市场监督管理局逾期作出台市监食许驳字（2016）第26号《驳回申请通知书》违法；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
本案受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 许晟伟
人民陪审员 吴志君
人民陪审员 赵玉琴
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 王 虹
附录：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
二、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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