贵州省六盘水市钟山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔钟行初字第58号
原告中国农业银行股份有限公司水城县支行。
法定代表人代毅。
委托代理人王娟。
委托代理人冯华巍。
被告水城县住房和城乡建设局。
法定代表人翁毅飞。
委托代理人秦博。
被告六盘水市住房和城乡建设局。
法定代表人李维忠。
委托代理人朱伟军。
第三人吕明芬。
原告中国农业银行股份有限公司水城县支行请求确认被告六盘水市住房和城乡建设局、水城县住房和城乡建设局及第三人吕明芬行政行为违法一案，于2016年5月3日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月3日立案后，于2016年5月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2016年6月22日公开开庭审理了本案。原告中国农业银行股份有限公司水城县支行的委托代理人王娟、冯华巍，被告水城县住房和城乡建设局委托代理人秦博，被告六盘水市住房和城乡建设局委托代理人朱伟军,第三人吕明芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月8日，被告水城县住房和城乡建设局下设的水城县房屋产权产籍监理处为原告中国农业银行股份有限公司水城县支行与第三人吕明芬办理了水房水城他字第T1300271号《房屋他项权证》。该证载明，房屋他项权人：原告中国农业银行股份有限公司水城县支行；房屋所有权人：吕明芬；房屋所有权证号2110008719；房屋坐落：水城县双水新区龙泉东路；权利种类：抵押;权利价值：280万；设定日期：2013-05-08；约定期限：2013-05-07至2016-05-06。被告六盘水市住房和城乡建设局在“发证机关（盖章）”处加盖了“六盘水市住房和城乡建设局”印章。约定期限到后，因第三人吕明芬未履行还款义务，原告准备行使抵押权，经了解，被告水城县住房和城乡建设局对该房屋已多次为第三人吕明芬和他人重复办理抵押登记并颁发他项权证书。原告认为自己合法权益受到损害，向本院提起行政诉讼。
原告中国农业银行股份有限公司水城县支行诉称，2013年4月20日，借款人吕明芬以公司经营周转资金不足为由向我行申请助业贷款280万元，2013年5月7日，借款人吕明芬与我行签订了编号为52020120130027918的《最高额担保个人借款合同》，约定贷款期限一年，担保方式为抵押担保。抵押物所有人为吕明芬，抵押物位于水城县双水新区龙泉东路1单元101号，1单元2-6层。2013年5月8日，在水城县住房和城乡建设局办理了正式抵押，六盘水市住房和城乡建设局、水城县住房和城乡建设局发放了编号为T1300271的他项权证。2013年5月9日，我行向借款人吕明芬发放了助业贷款280万元整。贷款到期后，借款人吕明芬未按合同约定偿还贷款本息，我行客户经理多次电话及上门催收无果，于2014年6月12日至水城县人民法院起诉并立案，2014年6月16日，我行向水城县人民法院申请财产保全，法院工作人员称该抵押物已经被查封，同日我行向水城县公安局报案，并提交了相关报案材料。水城县公安局经侦部门将该案移交到六盘水市人民检察院侦查，六盘水市人民检察院于2015年7月24日向六盘水市中级人民法院提起公诉，2015年9月7日六盘水市中级人民法院开庭审理了该案，2015年10月21日开庭宣读了判决。我行作为民事诉讼当事人参与庭审并领取了六盘水市中级人民法院（2015）黔六中刑三初字第00032号刑事判决书。2015年11月1日，该判决生效，至此，我行得知被告颁发编号为T1300271他项权证的行政行为违法。我行该笔贷款未得到任何偿付。杨元龙系2008年水城县住房和城乡建设局内部招考的临时聘用工作人员，违规为吕明芬房产重复办理他项权证。据其证言所述，他擅自修改抵押物参数，违规使用办证系统，多次违规为吕明芬、付启远（吕明芬之子）办理重复抵押。吕明芬在我行的贷款所提供的抵押担保物，在抵押给我行之前就已经先行抵押给他人、公司，抵押人吕明芬与水城县住房和城乡建设局工作人员杨元龙勾结，将超出抵押物价值的抵押物违规办理重复抵押，骗取我行贷款。违规办理的抵押已失去了客观事实的依据，该行政行为不合法。综上，二被告作出的具体行政行为不合法，为保障原告合法权益，我行依法向法院提起行政诉讼，请求判决确认被告颁发编号为T1300271他项权证的行政行为违法。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：营业执照、组织机构代码证、法人身份证明书及法人身份证复印件各一份，用于证明原告的主体资格；第二组证据：吕明芬申请办理贷款的相关贷款资料，用于证明吕明芬向我行申请贷款280万元，以及我行履行合同约定向第三人发放贷款280万元的事实，且我行在2013年5月8日在县住建局办理了抵押登记，取得了他项权证；第三组证据：刑事判决书一份，用于证明吕明芬向我行贷款的事实以及法院已经确认其房屋是重复抵押的事实；第四组证据：中院下达的执行裁定书及水城县公安局经侦大队的答复各一份，用于证明我行对该笔贷款无法实现债权，给我行造成了实际经济损失。
被告水城县住房和城乡建设局辩称，根据《担保法》第35条：“抵押人所担保的债权不得超过其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超过余额部分。”《担保法解释》第51条：“抵押人所担保的债权超过其抵押物价值的，超过的部分不具有优先受偿的效力。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超过其余额部分。”《物权法》第119条：“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：（一）抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；（二）抵押权已登记的先于未登记的受偿；（三）抵押权未登记的，按照债权比例清偿。”根据上述规定可以看出，《担保法》及司法解释、《物权法》明确认可了重复抵押、超额抵押行为的有效性，仅仅是超出抵押物价值部分的抵押权不具有优先受偿效力。抵押是民事法律行为，我局作为房屋登记主管部门，在办理抵押登记时，应以尊重当事人的意思自治为原则。当事人之间如何设定抵押应由当事人自己来决定，只要不损害国家利益、公共利益或他人利益，不违反法律禁止性规定，申请符合登记要件，则无须由法律来强加干涉。原告与第三人之间的借贷行为，相应的风险不能由我局承担。原告在从事借贷行为时，对借款人的还款能力及资信，应作相应的了解，相应的风险应当由原告与第三人自行承担。综上，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求法院依法驳回原告的诉请。
被告水城县住房和城乡建设局在举证期限向本院提交了以下证据：第一组证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明书各一份，用于证明被告的主体资格；第二组证据：水城县住房和城乡建设局收件收据、房屋抵押权登记申请表、第三人吕明芬身份证复印件、国有土地使用证（编号：20130357号）、房屋所有权证（编号：2210008719）、房地产抵押清单（编号：2013-27918）、最高额担保个人借款合同（编号：ABC（2012）5002-1）、房屋登记询问记录、房地产抵押登记审批表各一份，用于证明县住建局颁发的他项权证书是根据相关规定颁发，是合法的；第三组证据：刑事判决书一份，用于证明第三人有足够的财产偿还其所欠下的债务，包括本案原告。
被告六盘水市住房和城乡建设局辩称，本案具体实施单位是水城县住建局，该行为实质与市住建局无关。在他项权证书上加盖市住建局的公章是按照住建部的要求，在他项权证书上进行确认，因为县级单位是不能加盖公章的，但不能表明行政行为就是由市住建局实施的，对行政行为违法这一块由法院审查。该行政行为不是市住建局所为，是否赔偿应当由作出行为的机关承担赔偿责任，市住建局不应当承担赔偿责任。本案应当先以吕明芬的财产来赔偿，如吕明芬没有能力赔偿，程序上启动行政机关后，才能由行政机关进行赔付。我认为原告的诉请不应当得到法院的支持，请求法院依法驳回原告两个案件的诉讼请求。
被告六盘水市住房和城乡建设局在举证期限内未向本院提供证据。
第三人吕明芬述称，银行的贷款利息在我被羁押前我是一直支付的。他们起诉利息计算方式我没有意见，但是我现在被羁押了，没有能力偿还。我的财产被国家没收了，那么我就没有能力偿还这些债务。如果我的财产是经过拍卖，那么我欠的债务是足以偿还的。
第三人吕明芬在举证期限内未向本院提供证据。
经庭审质证，二被告对原告提供的第一组证据三性无异议；对第二组证据三性无异议，对证明目的有异议，与被告提供的证据相互印证了被告颁发的他项权证书合法；对第三组证据三性无异议，但在判决书中明确了吕明芬的财产足以偿还其债务；对第四组证据三性无异议，但充分证实关于吕明芬的财产优先适用偿还其欠下的债务，从而可以证实原告可以通过民事的法律途径实现其债权。其次，该答复是说刑事判决书中对吕明芬个人财产进行了没收处理，所以该案已经终结，没有办法进行处理，该答复是根据判决书内容所写，实际能否执行，在中院裁定书中是有明确的，我们认为应当按照中院的裁定书去实现原告的债权。该答复上面的章是经侦大队的章，而不是以公安局的章来答复的。
第三人吕明芬对原告提供证据的质证意见是，对原告出示的证据无异议。
对被告提交的证据，原告质证后认为，对真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，刑事判决书已确认被告的行政行为是违法的。
第三人吕明芬对被告提供的证据无异议。
经庭审质证对各方当事人提供的证据的分析及认定：对被告提交的证据，第三人无异议。原告对被告提供的证据真实性、关联性无异议。但对被告的合法性和证明目的有异议，认为办理他项权证涉及到重复抵押是不合法的。本院认为，被告提交的上述证据不能证明其办理抵押登记的合法性，原告的异议成立，对原告的异议予以采信。
对原告提交的证据，证明原告与第三人到被告处办理了他项权抵押和借款的事实及证明向六盘水市中级人民法院和水城县公安局主张权利的事实，本院予以确认。
经审理查明，2013年4月20日，第三人吕明芬向原告书面申请助业贷款，并于同年4月25日填写了《个人信贷业务申请表》，贷款金额280万元。在个人信贷业务申请表担保情况附表上，填写了用权利证书标号为水房权证水城字第22100087**号，建筑面积1013.6平方米房屋进行担保。双方于2013年5月7日签订了《最高额担保个人借款合同》，2013年5月8日，被告水城县住房和城乡建设局下设的水城县房屋产权产籍监理处为原告中国农业银行股份有限公司水城县支行与第三人吕明芬办理了水房水城他字第T1300271号《房屋他项权证》。该证载明，房屋他项权人：原告中国农业银行股份有限公司水城县支行；房屋所有权人：吕明芬；房屋所有权证号2110008719；房屋坐落：水城县双水新区龙泉东路；权利种类：抵押;权利价值：280万；设定日期：2013-05-08；约定期限：2013-05-07至2016-05-06。被告六盘水市住房和城乡建设局在“发证机关（盖章）”处加盖了“六盘水市住房和城乡建设局”印章。原告在确信抵押权已经依法成立的前提下，于同年5月9日向第三人吕明芬发放了贷款280万元。
2015年9月29日六盘水市中级人民法院对第三人吕明芬作出（2015）黔六中刑三初字第00032号《》刑事判决书后，原告得知吕明芬用作抵押的房产在原告不知情的情况下，重复办理抵押登记，即原告在办理抵押登记手续时，该栋房屋上已设定若干项抵押，抵押金额远远超过房屋价值。自得知上述情况后，原告认为该登记行为明显违法，而原告基于对被告登记行为的信赖出借了相关款项，且该款项现已无法收回，其财产损失与被告违法办理抵押登记、出具他项权利证的行为之间存在法律上的利害关系和因果关系，被告应当依法承担责任，故向本院提起诉讼，请求判决确认二被告行政行为违法；本案诉讼费用由二被告承担。
另查明，二0一五年九月二十九日，贵州省六盘水市中级人民法院以（2015）黔六中刑三初字第00032号《刑事判决书》，判决吕明芬犯合同诈骗罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；犯贷款诈骗罪，判处有期徒刑十二年，并处没收个人财产三十万元；犯行贿者判处有期徒刑十年，并处没收个人财产十万元；决定执行无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。……被告人吕明芬、付启远的违法所得继续追缴，返还被害人……。同时在判决书所附《退赔情况一览表》上注明，中国农业银行水城县支行借款金额280万元，吕明芬还利息16.758716万元。
本院认为，本案的争议焦点是：被告为原告和第三人办理的房屋他项权证书是否合法。
被告水城县住房和城乡建设局、六盘水市住房和城乡建设局在举证期限内向本院提交的证据，不能证明其为原告及第三人办理的房屋抵押登记行政行为合法。庭审中，第三人对与原告抵押房屋设置重复抵押的行为均已认可，且该行为已被六盘水市中级人民法院刑事判决书判决确认。故被告在为原告及第三人办理房屋抵押登记中，没有相关事实依据，程序违法。对原告的诉讼请求，本院予以支持。
被告六盘水市住房和城乡建设局辩称其在本案中不应承担责任的理由，因其在《房屋他项权证书》“发证机关（盖章）”处加盖了“六盘水市住房和城乡建设局”印章，故亦应承担相应的法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告水城县住房和城乡建设局、六盘水市住房和城乡建设局于2013年11月4日为原告中国农业银行水城县支行与第三人吕明芬办理水房水城他字第T1300271号《房屋他项权证》行政行为违法。
案件受理费50元，由被告水城县住房和城乡建设局、六盘水市住房和城乡建设局负担（原告已预交，被告于本判决生效后返还给原告）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。
审 判 长 范玉清
审 判 员 庄茂江
人民陪审员 张文宝
二〇一六年七月十五日
书 记 员 高宇寒