浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙行终字第63号
上诉人（原审原告）倪仕平。
委托代理人傅德法。
被上诉人（原审被告）洞头县人民政府。
法定代表人董智武。
被上诉人（原审第三人）洞头县北岙街道小三盘村村民委员会。
法定代表人张于珍。
倪仕平诉洞头县人民政府不履行行政承诺一案，温州市中级人民法院于2014年1月14日作出（2013）浙温行初字第97号行政裁定。倪仕平不服，向本院提出上诉。本院于2014年3月24日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告倪仕平系洞头县北岙街道小三盘村村民。1984年6月20日，洞头县人民政府根据浙江省人民政府浙政（1983）34号《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》的要求，向该县小三盘村颁发洞政渔权证字第60号《浙江省洞头县浅海滩涂使用权证》，确定坐落于小三盘岙口的浅海滩涂463亩归小三盘村使用。1998、1999年间，小三盘村委会与50户村民分别签订了滩涂、浅海承包合同，合同有效期均至2001年12月。2002年3月27日，洞头县人民政府下发洞政发（2002）46号《关于在全县范围内废止浅海滩涂使用权证的通知》（以下简称《通知》），决定在全县范围内废止2002年之前颁发的浅海滩涂使用权证。原告等158人对该《通知》不服，于2004年3月9日提起行政诉讼，在本院判决维持被诉《通知》后，原告等人向浙江省高级人民法院提起上诉。在二审诉讼过程中，原告等28人分别于2006年12月13日至14日与被告洞头县人民政府签订了《行政和解协议书》，其附件行政和解方案第七条约定“关于围塘养殖问题：在垦区内规划1000亩左右的水域作为围塘养殖区域，其中400亩给小三盘村原养殖承包户使用，养殖期限暂定5年。5年内因城市建设需要退出养殖的，按养民投入围塘养殖建设成本折旧后残值给予补偿，5年后在不涉及城市建设需要的前提下，经批准给予原养民继续养殖”，并递交了《撤诉申请书》。2006年12月28日，浙江省高级人民法院作出（2006）浙行终字第19号行政判决，确认倪仕平等人的三种养殖情形，即有的其本人或家庭成员与小三盘村签订有滩涂（水面）承包合同，有的未与所在村签订滩涂（水面）承包合同，但在涉案滩涂实际从事水产养殖，有的曾与原北岙镇繁荣村（2004年撤村）签订有滩涂（水面）承包合同，并在涉案滩涂从事水产养殖。原告以被告未履行行政和解方案第七条内容，损害其合法权益为由，提起本案诉讼。
原审法院认为，涉案行政和解方案第七条约定，在垦区内规划1000亩左右的水域作为围塘养殖区域，其中400亩给小三盘村原养殖承包户使用。结合浙江省高级人民法院（2006）浙行终字第19号行政判决确认的三种养殖情形，小三盘村原养殖承包户系与小三盘村签订滩涂（水面）承包合同的养殖户。本案中，原告倪仕平虽在涉案滩涂实际养殖，但并未与小三盘村签订滩涂（水面）承包合同。原告倪仕平不属于行政和解方案第七条中的“原养殖承包户”，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告倪仕平的起诉。
倪仕平上诉称：一、一审裁定认定上诉人不属于“原养殖承包户”的事实不清。1、上诉人是《行政和解协议书》附“行政和解方案”的签订一方，为该和解方案的权利义务人，与被上诉人的履行和解方案义务存在法律上的利害关系。2、《行政和解协议书》第二条明确上诉人同意被上诉人的行政和解方案，并撤回上诉，放弃诉讼。证明上诉人诉讼的海涂养殖权利已经通过《行政和解协议书》及“行政和解方案”得到保障，故上诉人属于该划出的1000亩养殖水域的利害关系人。3、浙江省高级人民法院（2006）浙行终字第19号行政判决书对上诉人等41人身份已经作了认定：“倪团等41人与所在村委会就涉案滩涂签订有滩涂承包合同或在涉案滩涂存在事实上的养殖行为，其与洞头县人民政府的被诉《通知》存在法律上的利害关系”。故而，相对应的被上诉人在“行政和解方案”第七条中的“原养殖承包户”，应当包括以前签订过承包合同或者事实上养殖的农户。4、被上诉人在签订《行政和解协议书》之后，通过委托其下级北岙镇政府给予上诉人蛏苗蛏子损失补偿，证明上诉人是原涉案的滩涂养殖承包户。5、“行政和解方案”的格式条款由被上诉人提供，在有关条款发生争议时，依照法律规定，应当按照有利于相对方原则解释。二、上诉人与被上诉人之间的《行政和解协议书》附行政和解方案，依法成立，合法有效，各方均应遵守。被上诉人没有全面完整履行，构成违法。被上诉人的和解方案中给予上诉人等蛏苗损失补偿、在垦区内规划1000亩水域作为围塘养殖区（…供上诉人等养殖户养殖水产），其中400亩给小三盘村原养殖承包户使用等内容，被上诉人均承诺予以履行；上诉人同意被上诉人承诺的和解方案，撤回上诉、放弃诉讼等内容，也是充分相信被上诉人作为县级人民政府，肯定会信守合同、保障上诉人的合法权益，因而签订该协议。同时，本案的行政合同没有发生变更或终止。被上诉人在一审中主张不需履行或者已经替代履行的主张，没有事实依据，也不符合法律规定，不能成立。三、上诉人的诉讼请求合法有据，被上诉人应当承担继续履行、赔偿损失的违约责任。由于被上诉人没有信守承诺，拒不履行协议约定义务，造成上诉人严重的经济损失。依据法律规定，被上诉人应当继续履行承诺义务交付给上诉人围塘养殖水域42.3712亩；赔偿没有履行承诺而造成上诉人的损失1364352.64元。请求撤销一审裁定；判决被上诉人继续履行“行政和解方案第七条”交付坐落于洞头县小三盘岙口围垦区内的围塘养殖水域42.3712亩给上诉人养殖使用；赔偿经济损失1364352.64元。
洞头县人民政府答辩称：原审判决认定被答辩人“不属于行政和解方案第七条中的“原养殖承包户”，不具备提起本案诉讼的原告主体资格”，认定事实清楚、证据充分。1、上诉人等人确认其属于没有承包合同但在垦区内从事养殖的情形。对此，浙江省高级人民法院在（2006）浙行终字第19号《行政判决书》中予以确认。2、行政和解协议书是结合浙江省高级人民法院在（2006）浙行终字第19号案中查明的几类情况，就不同情况的补偿方式分别作出约定，在确定各方权利时，应当依据协议约定的具体内容加以区分，而不能简单的得出在协议上签字的任一主体都享有协议全部条款权利的结论。3、浙江省高级人民法院在（2006）浙行终字第19号判决书中认定被答辩人与该案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，是基于其在涉案滩涂存在事实上的养殖行为而非签订有滩涂承包合同。因此，被答辩人在该案中具有诉讼主体资格，并不能等同于其在本案中同样具有原告诉讼主体资格。被答辩人以其是该案的原告，主张在本案中同样享有诉讼主体资格，依据不足。4、答辩人给予包括被答辩人在内的养民蛏苗经济补偿，是基于行政和解方案第三条的约定做出的。而该条款明确约定补偿的是“养民的蛏苗损失”。因此，上述条款补偿的对象是包括上诉人在内的养民，而非局限于原养殖承包户。被答辩人以其取得蛏苗补偿为由，主张其为涉案滩涂养殖承包户，依据不足。5、行政和解协议内容约定明确，经双方协商后形成，不存在格式条款由答辩人提供、需作出有利于被答辩人的解释的情形。由上可见，依据涉案行政和解方案第七条“在垦区内规划1000亩左右的水域作为围塘养殖区域，其中400亩给小三盘村原养殖承包户使用，养殖期限暂定5年”的约定，其中的400亩围塘养殖区域使用对象是小三盘村原养殖承包户。由于被答辩人并非小三盘村原养殖承包户，因此，其不具有原告主体资格，无权依据该条的约定主张权利。更何况，答辩人事实上已经履行了行政和解协议书约定的内容，根本不存在被答辩人诉称的违约行为。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，被答辩人的上诉理由不成立，依法应予以驳回。
洞头县北岙街道小三盘村村民委员会在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因原审法院认为上诉人倪仕平不属于涉案《行政和解协议书》所附《行政和解方案》第七条约定中的“原养殖承包户”，不具备诉讼主体资格，并据此驳回其起诉所引发的上诉案件。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，上诉人虽然系2006年12月《行政和解协议书》的一方当事人，但《行政和解协议书》所附《行政和解方案》第七条约定的围塘养殖安置对象为“原养殖承包户”，而上诉人属于本院（2006）浙行终字第19号行政判决所确定的“未与所在村签订滩涂（水面）承包合同，但在涉案滩涂实际从事水产养殖”的“养殖户”，不属于《行政和解方案》第七条中的“原养殖承包户”，故其不具备要求被上诉人履行该行政承诺法定职责的行政诉讼主体资格。原审裁定据此驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年五月七日
书 记 员 徐一菁