广东省中山市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中二法行初字第70号
原告杜积光等57人。
诉讼代表人：杜积光，男，1946年4月25日出生，汉族，住广东省中山市。
诉讼代表人：杜礼方，男，1956年6月13日出生，汉族，住广东省中山市。
诉讼代表人：郭广胜，男，1940年6月20日出生，汉族，广东省中山市。
被告：中山市三角镇三角村民委员会，住所地广东省中山市。
负责人：吴秋明，村主任。
委托代理人：沈世宾、游志尧，广东昌联律师事务所律师。
被告：中山市三角镇人民政府，住所地广东省中山市。
法定代表人：王立群，镇长。
委托代理人：张宁、翁琦，广东金丰华律师事务所律师。
原告杜积光等57人诉被告中山市三角镇三角村民委员会（以下简称三角村委会）、中山市三角镇人民政府（以下简称三角镇政府）土地行政征收一案，本院于2015年3月6日受理后，依法向被告三角村委会、三角镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年5月22日公开开庭审理了本案。原告杜积光等57人的诉讼代表人杜积光、杜礼方、郭广胜，被告三角村委会的委托代理人沈世宾、游志尧，三角镇政府的委托代理人翁琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杜积光等57人诉称：1.杜积光等57人为中山市三角镇三角村一社村民。1993年前，现在的三角村环山路1号土地由该社四户农民耕用。当年，三角村委会因与第三方合资建厂征用该土地，遂与该四户农民达成协议，取得该土地的使用权。随后，该土地上建起厂房。现在，三角镇政府在未征得三角村一社村民的同意下将该土地的使用权变更到其名下。2.1993年至2000年期间，三角村一社村民没有得到任何补偿，该社村民要求完善征地手续。直到2000年，三角村委会在未征得该社村民同意下单方面给该社划拨149080元，敷衍了事。3.三角村委会与三角镇政府违反法定程序。对于土地使用权的变更，三角村委会与三角镇政府的工作人员解释为1993年，耕用该土地的四户农民已经得到1400元补偿，且当时没有相关征地的法律法规和文件。根据广东省征地管理规定粤府（1993）94号文件精神，征收土地需要通过合理合法的条例来处理。而三角村委会与三角镇政府的工作人员却认为当年政府发展经济建厂不需要经村民同意，无需签订合同便可征用土地。综上，14年来，三角村一社村民因不服该土地使用权的变更而不断上访，但均无果，现诉至法院，请求判令：1.被告三角村委会、三角镇政府归还现今为三角村环山路1号的土地；2.被告三角村委会、三角镇政府承担原告杜积光等57人多年来上访等经济损失费约80000元；3.被告三角村委会、三角镇政府承担本案全部诉讼费用。起诉后，原告杜积光等57人在本院的释明后，变更了第一项诉求为：确认被告三角村委会、三角镇政府征收现今为三角村环山路1号的土地的行为违法。
原告杜积光等57人提交的证据有：中角农信复（2014）2号信访事项回复、中角复查（2014）5号关于杜汉平信访事项复查意见书、中山市信访事项复查复核委员会办公室受理告知书、照片，证明三角村委会、三角镇政府实施了违法征收现今为中山市三角镇三角村环山路1号的土地的行为。
被告三角村委会辩称：1.三角村委会作为本案的被告属于主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《村民委员会组织法》等相关法律的规定，三角村委会属于村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，并不是行政机关，无权作出具体的行政行为，三角村委会不能作为行政诉讼的被告。本案中，没有相关法律规定或授权三角村委会有权作出土地征收的具体行政行为。2.退一步说，假设杜积光等57人主张的土地征收事实成立，也超过法律规定的起诉期限。根据杜积光等57人的陈述，一方面其于1993年知道涉案土地上兴建了厂房，说明其清楚征地的事实，但其却在时隔22年后才提起诉讼，明显超过法律规定的最长20年的起诉期限；另一方面，从2000年开始，杜积光等57人已收取了相关款项，视为其知道涉案土地被征收的事实，且没有异议，即使从2000年开始计算，其起诉已超过二年的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”与第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，杜积光等57人的起诉超过法定的起诉期限。综上，三角村委会请求法院依法驳回杜积光等57人的全部诉讼请求。
被告三角村委会对其辩解意见没有提交证据。
被告三角镇政府辩称：1.涉案土地存在权属争议，杜积光等57人未能证实其对涉案土地享有权益，法院依法不予受理。三角村委会有关股权固化时股民享有土地状况的证明，涉案土地在股权固化时并没有划归三角村委会，杜积光等57人作为三角村委会的成员，未能证明其为涉案土地的权利人或与涉案土地具有利害关系。另根据杜积光等57人的陈述，1993年三角村委会与第三方在涉案土地上建设厂房，三角镇政府调阅中山市工商局企业登记档案可知，三角镇工业公司于1993年8月18日在涉案土地上建设中山市三角洗水厂，登记的住所显示的场所属于自有，并非租赁或借用。因此，目前未有证据证明杜积光等57人为涉案土地权利人或与涉案土地具有利害关系。杜积光等57人提起本次诉讼，应当先证明其享有土地所有权或先处理权属争议问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”与《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，行政处理与行政复议为本案的前置程序，因此法院不应受理本案。2.即使法院认定三角镇政府实施了涉案行政行为，根据杜积光等57人的陈述，其于1993年已经知道三角镇政府就涉案土地发放有关土地补偿，但其现在才提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。综上，三角镇政府请求驳回杜积光等57人的诉讼请求。
被告三角镇政府对其辩解意见提交如下证据：
1.中山市三角镇三角村民委员会有关股份固化时股民享有土地状况的证明；
2.中山市工商局企业登记档案；
3.有关开办三角洗水厂的协议书；
经庭审质证，被告三角村委会、三角镇政府对原告杜积光等57人提供的证据的质证意见为：中角农信复（2014）2号信访事项回复、中角复查（2014）5号关于杜汉平信访事项复查意见书，真实性确认，但无法证明三角村委会、三角镇政府实施了违法行为；中山市信访事项复查复核委员会办公室受理告知书、真实性确认，证明内容不确认，反映涉案土地权属存在争议；照片的真实性、关联性和合法性不确认。原告杜积光等57人对被告三角镇政府提供的证据的质证意见为：证据1-3真实性无法确认。被告三角村委会对被告三角镇政府提供的证据予以确认。
为了查明涉案土地的用地情况、地类及办证情况等事实，本院于2015年4月20日向中山市国土资源局发出调查函，并附上杜积光等57人起诉时提供的中角农信复（2014）2号信访事项回复、中角复查（2014）5号关于杜汉平信访事项复查意见书、中山市信访事项复查复核委员会办公室受理告知书的材料。同年4月27日，中山市国土资源局作出复函，告知本院：由于涉案土地只提供现今座落地址而没有明确带坐标拐点的测量图纸，因此，中山市国土资源局无法对涉案土地进行核查用地情况。
经审理查明：三角村委会三角一队村民杜积光、杜汉平、杜礼芳等人认为中山市三角洗水厂所在的土地属于该队，并就该厂所在土地的权属问题向中山市三角镇农业和农村工作局信访。中山市三角镇农业和农村工作局于2014年8月5日作出中角农信复（2014）2号信访事项回复。该回复载明：“经查阅相关资料，三角洗水厂基本情况如下：1993年，经原三角管理区一队吴华棠、杜应光、吴全娣、杜再玲等四户耕户同意，征用该四户农户耕地共5.17亩用作建设开发厂房。1995年由于发展需要，再征用上述四户农户位于洗水厂边的耕地共计7.277亩，两次征地共计约12.5亩，由于征地时上述四户农户的承包期未到期，原三角村每年按耕户的承包面积给回补偿，直到1999年第一轮土地承包结束。同时政府减免三角村一队征地面积的公购粮及各种应交款的任务。减除平安路占地面积分摊后，于1997年7月、2000年1月，三角村分别划拨洗水厂用地征地补偿43920元、58480元共计102400元给三角村一队。2000年1月、3月分别划拨4000元、42880元作为该地块1993年至1999年利息给三角村一队。上述征地补偿及利息共计149280元在三角村一队账户。2000年3月已分配安置费24799.78元，余额为生产社积累。目前该土地使用权是三角镇政府。”杜汉平不服，向三角镇政府信访。三角镇政府于2014年9月10日作出中角复查（2014）5号关于杜汉平信访事项复查意见，维持中角农信复（2014）2号信访事项回复。杜汉平、杜积光等人仍不服，向中山市人民政府信访。中山市人民政府于2014年10月17日作出受理告知书。该告知书载明：关于洗水厂所属土地权属问题，属应当通过诉讼等法定途径解决范畴，不予受理，建议循诉讼等法律渠道解决。2015年2月13日，杜积光等57人以三角村委会、三角镇政府于1993年违法征收中山市三角洗水厂所在的土地即现今为三角村环山路1号的土地为由诉至本院，主张前述诉讼请求。
另查明：三角镇政府提交的关于合资经营三角洗水厂协议书显示1993年7月19日，中山市三角镇工业公司、三角镇政府光明管理区与三角镇政府三角管理区作为投资方就投资兴办三角洗水厂达成协议：“投资比例：总投资约250万元。其中厂房（包地皮）占50万元……分配方式：该厂是合资联营单位，独立核算、自负盈亏、有利共分、亏损共担的原则，盈亏均按投资比例计算分配……”。企业机读档案登记资料显示中山市三角洗水厂位于中山市三角镇三角村岗北围，于1993年8月18日登记成立，2004年4月20日核准登记，同日因不按照规定接受年度检验被吊销营业执照；企业类型为内资企业法人，性质为集体所有制。
庭审过程中，杜积光等57人、三角村委会与三角镇政府均确认涉案土地处于闲置状态，未办理权属登记。
本院认为：虽然行政机关对其实施的行政行为的合法性承担全部举证责任，但行政机关是否实施某一行政行为的事实应由起诉人提供证据予以证实，否则将承担举证不能的不利后果。杜积光等57人主张三角村委会、三角镇政府于1993年违法征收涉案土地，仅提供中角农信复（2014）2号信访事项回复、中角复查（2014）5号关于杜汉平信访事项复查意见、受理告知书与照片佐证，但上述证据不足以证明三角村委会、三角镇政府实施违法征收土地的行为，且三角村委会、三角镇政府予以否认，再结合本院征询土地管理部门中山市国土资源局的意见，其亦没有提供涉案土地有被征收的信息，本院无法确认涉案的土地被三角村委会、三角镇政府征收，杜积光等57人的诉讼请求缺乏事实依据，本院不予支持，依法应予驳回。至于杜积光等57人要求三角村委会与三角镇政府赔偿其因上访导致的经济损失的请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告杜积光等57人的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杜积光等57人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 朱永前
代理审判员 黄好娇
代理审判员 梁 乐
二〇一五年六月五日
书 记 员 李健芬
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