广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终1553号上诉人（原审被告）:广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人:郑旻炜，该委工作人员。委托代理人:王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）:广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社，住所地广州市。法定代表人：莫志华，社长。委托代理人：张学仪，广东穗南律师事务所律师。委托代理人：莫圣玮，广东穗南律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:许顺尤，女，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市海珠区。被上诉人（原审原告）:许爟尤，男，19XX年XX月X日出生，汉族，住广东省深圳市南山区。被上诉人（原审原告）:许增尤，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住广州市芳村区。被上诉人（原审原告）:许炳尤，男，19XX年X月X日出生，汉族，住广西柳州市柳北区。被上诉人（原审原告）:许植尤，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住沈阳市铁西区。被上诉人（原审原告）:许恕尤，女，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市海珠区。被上诉人（原审原告）:许润尤，女，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市海珠区。被上诉人（原审原告）:许炼瑶，女，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市海珠区。被上诉人（原审原告）:许加兴，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市荔湾区。上述九被上诉人共同委托代理人：许莹、邱文婷，均系广东伯方律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）:许灼，男，19XX年X月XX日出生，住香港，委托代理人：许庆炎，男，19XX年X月XX日出生，住香港，A)。转委托代理人：许顺尤，女，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市海珠区。原审被告:广州市人民政府，住所地广州市。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：卢柱磐，该府工作人员。委托代理人：王若飞，广州市公职律师事务所律师。许顺尤等九人诉广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、广州市人民政府（以下简称市政府）土地登记纠纷一案，原审第三人为广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社（以下简称五眼桥经济联合社）、许灼。上诉人市国规委、五眼桥经济联合社不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初487号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月26日对本案进行了公开开庭审理，上诉人市国规委的委托代理人郑旻炜、王伟国，上诉人五眼桥经济联合社的委托代理人张学仪、莫圣玮，被上诉人许顺尤等四人及被上诉人的共同委托代理人许莹、邱文婷，被上诉人许灼的委托代理人许顺尤，原审被告市政府的委托代理人卢柱磐、王若飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案房屋为原鹤洞区五眼桥西约村172号，现为荔湾区五眼桥西约21号。1953年3月23日，原广东省南海县人民政府向许均核发了南秀水字第XXXX号《土地房产所有证》，该证载明：第三区秀水乡（镇）西约村居民许均，依据中国人民政治协商会议共同纲领第二十七条[保护农民已得土地所有权]暨中华人民共和国土地改革法第三十条[土地改革完成后由人民政府发给土地所有证]之规定确定本人/本户全家所有房产共计房屋壹间地基壹坵贰分捌厘玖毫均作为本人/本户全家私有产业有耕种居住典卖转让赠与出租等完全自由任何人不得侵犯特给此证，房产座落西约壹段第贰拾号，种类平房，间数壹座贰间，面积贰分捌厘玖毫，地基四至（东至路、南至小路、西至门前、北至丫路）。1984年8月15日，原广州市郊区鹤洞区公所核发了穗郊字第24XXXX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证载明：使用人姓名李桂珍、吴艮，宅基地座落西约村172号鹤洞区公所五眼桥乡，面积133.08平方米。2008年12月3日，广东省广州市白云公证处出具《继承权公证书》称：“……二、被继承人许均、李桂珍、吴银死后遗有的合法财产为：以许均名义登记的座落在广州市第三区秀水乡西约村（广东省南海县土地房产所有证：南秀水字第XXXX号，原门牌：鹤洞区五眼桥西约村172号，现门牌：荔湾区五眼桥西约21号）房屋。许均有两次婚姻，第一次是与李桂珍，第二次是与吴银。因此，上述房屋依法应属许均、李桂珍、吴银的共同财产……因此，被继承人许均、李桂珍、吴银的上述遗产应由其子女许灼、许炼瑶、许植尤、许炳尤、许增尤、许爟尤、许顺尤、许恕尤、许润尤及孙子许加兴十人继承，各占十分之一。”2009年12月18日，原广州市国土资源和房屋管理局向许顺尤作出穗国房群字[2009]1832号《关于许顺尤信访事项的复函》。该函称：“你反映芳村石围塘街五眼桥西约21号房屋继承登记问题的信访材料收悉。现函复如下：1953年，南海县政府给许均（即许业厚）核发了芳村石围塘街五眼桥西约21号房屋的《土地房产所有证》（南秀水字地第XXXX号）。经核实，许均当时属城市居民，其房产所占用的土地未入社，因此，该房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产继承登记。请持本复函到荔湾区房地产登记交易所申请办理。”2011年1月21日，原广州市国土资源和房屋管理局向荔湾区分局作出穗国房办函[2011]4号《关于撤销〈农村（墟镇）宅基地使用证〉问题的意见》，该意见称：“……根据《土地房产所有证》（穗郊字第24XXXX号）及《关于许顺尤信访事项的复函》（穗国房群字[2009]1832号），许均在1953年间属城市居民，荔湾区五眼桥西约21号房屋所占用的土地未入社，其房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产继续登记。因此，我局建议由荔湾区房地产交易登记中心按规定直接给予许顺尤等人办理荔湾区五眼桥西约21号房屋的国有房地产登记，在办理过程中收回原核发给李桂珍和吴良的《农村（墟镇）宅基地使用证》（穗郊字第24XXXX号）。2011年9月14日，广州市房地产交易登记中心向许顺尤作出穗房交登群字[2011]293号《信访复函》，将上述请况告知许顺尤。2013年1月19日，第三人五眼桥经济联合社向被告市国规委提交集体土地登记申请，并提交了广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证、土地登记申请书、法定代表人身份证明书、授权委托书、法定代表人身份证、委托代理人身份证、地籍调查表、指界委托书、镇（街）出具的证明、宗地图等资料。被告市国规委于当日受理上述申请。其中，2012年10月26日，第三人五眼桥经济联合社出具《具结证明》，称：“广州市荔湾区石围塘街（镇）五眼桥股份合作经济联合社（经济联合社或经济合作社）440103017002JA00001地块位于广州市荔湾区石围塘街道秀水社区居民委员会，面积305817平方米。该地块界址清楚，无权属争议。属于我社农民集体所有。现向贵局申请办理《集体土地所有权证》，并以广州市荔湾区石围塘街（镇）五眼桥股份合作经济联合社（经济联合社或经济合作社）农民集体的名义进行登记。该宗地范围内如有其它土地所有权（含国有土地或其他集体土地）的，本社愿依法承担相应责任。”广州市荔湾区人民政府石围塘街道办事处在该证明上盖章，确认情况属实。2012年11月25日，被告市国规委在《广州日报》刊登《公告》，称“现有广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社申请坐落在五眼桥联社范围内的集体土地所有权登记，所涉路段、宗地情况详见市国土房管局公众网站（××）。凡对上述地块权属有异议者，请于本公告发布之日起30日内持有效权属证明到市国土房管局荔湾区分局提出权利主张（地址：广州市宝源路95号）。逾期无他人提出权利主张的，我局将按规定办理土地登记。”2013年3月16日，被告市政府向第三人五眼桥经济联合社核发穗集有（2012）第0600XXXX号《集体土地所有证》，该证载明：土地所有权人为广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社农民集体，地址为广州市荔湾区石围塘街道秀水社区居民委员会，地号为440103017002JA00001，图号为556.0-418.0等，土地总面积为30.0173公顷。涉案房屋在该《集体土地所有证》范围内。原告对上述集体土地所有证不服，诉至原审法院。案件审理过程中，原告、被告、第三人均确认穗郊字第24XXXX号《农村（墟镇）宅基地使用证》使用人吴艮实际为吴银。原告陈述涉案房屋和所在土地没有被征收。另查，2016年4月28日，第三人五眼桥经联社向被告提交了《关于许顺尤等人在我联社集体土地办理国有房产登记的函》，第三人五眼桥经联社认为许顺尤等人在广州市房地产交易登记所处办理的荔湾区五眼桥西约21号房屋的国有房地产登记，该土地属于第三人五眼桥经联社的集体土地，故向广州市房地产交易登记所声明，禁止在未得到其同意和办理任何征用手续的情况下给予任何个人或单位办理有关第三人五眼桥经联社集体土地转国有的相关手续。2016年6月7日，原广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局作出荔国房告字[2016]123号《关于许顺尤信访事项的告知函》。该函称：“一、基本情况。经查，1953年南海县政府给许均核发了《土地房产所有证》（南秀水字第XXXX号），现地址：五眼桥西约21号；……上述两房屋的权属证书均无反映房屋的土地权属性质。二、存在问题。经查，五眼桥西约21号、24号房屋位于广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社（以下简称：五眼桥联社）的集体土地用地范围内，且五眼桥联社已领取《集体土地所有权证》。关于你要求将五眼桥西约21号、24号房屋登记为国有土地上房屋的事宜，五眼桥联社来函声明，禁止在未得到该联社同意和办理任何征用手续的情况下，给予任何个人或单位办理有关联社集体土地转国有的有关手续。三、处理意见。综上所述，鉴于上述两房屋均位于村集体土地范围内，若要办理国有房地产登记，需由五眼桥联社申请变更《集体土地所有权证》，剔除五眼桥西约21号、24号房屋的用地面积。否则，该土地将出现重复发证的问题。但五眼桥联社对你申请将上述两房屋土地权属性质登记为国有提出了异议，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第一款第（二）项的规定：存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。建议你与五眼桥联社沟通联系，双方在对五眼桥西约21号、24号两房屋的用地权属性质问题上取得共识的情况下，方可办理后续的产权登记手续。”原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。”被告市国规委作为辖区内土地管理及权属登记主管部门，依法应对相对人的申请进行调查审核后，提交被告市政府登记造册，并核发集体土地所有权证书。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，由于被告市国规委、第三人五眼桥经济联合社并未提交证据证明原告于提起本案诉讼前两年就已知晓诉争集体土地所有证，且原告的起诉未超过上述20年的最长起诉期限，故对被告市国规委、第三人五眼桥经济联合社认为原告的起诉已超过起诉期限的意见，原审法院不予采纳。《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。”第二十一条规定：“本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。”第二十三条规定：“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项。”第二十四条规定：“公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，原告持有的涉案《土地房产所有证》，证明1953年3月23日时原告的父亲许均系涉案房屋的产权人。1984年8月15日，许均的妻子李桂珍、吴艮（吴银）取得涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》。但被告市国规委于2009年、2011年作出的函件称，许均在1953年间属城市居民，涉案房屋所占用的土地未入社，该房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产登记，被告市国规委建议收回涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》。2013年，第三人五眼桥经济联合社申请土地登记时，两被告明知涉案房屋所在土地性质、权属可能存在登记错误，但在未征求利害关系人的意见、未经调查核实的情况下向第三人五眼桥经济联合社核发诉争集体土地所有证，确有不妥，应予撤销。至于涉案房屋所在土地属于国家所有，还是农村集体所有，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，涉案房屋所在土地的权属及性质应当由政府进行明确，本案不予审查，应由当事人向政府申请解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被告广州市人民政府于2013年3月16日向第三人广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社核发的穗集有（2012）第0600XXXX号《集体土地所有证》。本案受理费50元由被告广州市人民政府、广州市国土资源和规划委员会负担。上诉人市国规委不服一审判决，上诉称：一、上诉人在2009年、2011年作出的复函不具有法律效力。2009年12月18日,上诉人下属信访处根据许顺尤的信访诉求，制作了穗国房群字[2009]1832号《关于许顺尤信访事项的复函》（以下简称《复函》）载明：“经核实，许均当时属城市居民，其房产所占用的土地未入社，因此，该房产应属国有土地上的房屋……等”。2010年1月16日，上诉人下属信访处经再次核查重新制作了穗国房群字[2009]1832-1号《关于许顺尤信访事项的复函》（以下简称《复函1》），该《复函1》明确处理意见为：“芳村石围塘五眼桥西约21号房屋的土地性质为集体所有，你可以按照规定申请办理集体土地房地产登记。请将穗国房群字[2009]1832号《关于许顺尤信访事项的复函》交回我局”。上述事实证明，被上诉人向一审法院提交的《复函》已经被上诉人下属信访处后来制作的《复函1》废止，因此，该《复函》不具有法律效力，而被上诉人在向一审法院起诉时故意隐瞒这一事实，加之上诉人内部信息沟通不畅，从而导致一审法院作出错误的判决。另外，被上诉人向一审法院提交的穗国房办函[2011]4号《关于撤销（墟镇）宅基地使用证问题的意见》也是不真实的，因为该《意见》中依据穗国房群字[2009]1832号《关于许顺尤信访事项的复函》已经被后来的穗国房群字[2009]18320-1号《关于许顺尤信访事项的复函》所废止。还有就是该《意见》是由上诉人下属办公室制作的，不是上诉人下属信访处制作的，很显然这是上诉人内部的两个下属部门之间存在信息不对称、沟通不畅通等因素导致，因此，该《意见》不具有真实性。被上诉人持有的编号为南秀水字第XXXX号《土地房产所有证》是1953年3月23日由原广东省南海县人民政府向被上诉人的父亲许均核发的，该证载明系保护农民的土地合法权益,即可认定涉案土地为农村集体所有的土地，并非由失效的《复函》和《意见》所认定为国有土地。故一审认定事实错误，请求二审予以纠正。二、上诉人及市政府在核发给第三人《集体土地所有证》时已经履行公告的义务。上诉人在受理第三人申请农村集体土地登记的过程中，已经按照《土地登记办法》第九条、第二十一条、第二十三条、第二十四条的规定，于2012年11月25日的《广州日报》上进行了公告，该公告已经明确告知相关权利人或利害关系人有提出异议的权利，但被上诉人并未在公告期限内主张，上诉人已经履行了告知义务，并不存在不告知上诉人的情形。三、一审判决适用法律错误，二审应予以纠正。综上所述，上诉人请求：1、依法撤销[2017]粤71**行初487号行政判决书，并驳回被上诉人诉讼请求；2、判决被上诉人承担一审及二审的诉讼费用。上诉人五眼桥经济联合社上诉称：一、原广州市国土资源和房屋管理局办公室于2011年1月21日作出的《关于撤销问题的意见》(穗国房办函(2011)4号）和广州市房地产交易登记中心2011年9月14日作出的《信访复函》（穗房交登群[2011]293号）均不具有法律效力。上诉人已于2006年领取了包括涉案房屋所在土地的《集体土地房产证》(穗集有〔2004〕第60XXXX号），该证据有力证明了涉案房屋所在土地为集体土地。被上诉人许顺尤等人于2008年向广州市国土资源和房屋管理局信访，该局在《信访复函》（穗国房群字[2008]1420号）中，依据相关事实，回复许顺尤涉案房屋应办理集体土地房产变更、继承登记，再次明确该房屋所在土地为集体土地。2009年12月18日，该局在给许顺尤《关于许顺尤信访事项的复函》（穗国房群字[2009］1832号）中，称许均当时属城市居民，涉案房屋所占用的土地未入社，应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产继承登记毫无事实依据。2010年1月26日该局就许顺尤等人的信访问题以《关于许顺尤信访事项的复函》（穗国房群字[2009]1832-1号）明确认定涉案房屋的土地性质为集体所有，同时要求收回穗国房群字[2009］1832号复函。由此可见，穗国房群字[2009]1832号《复函》已被穗国房群字[2009]1832-1号复函废止，但被上诉人隐瞒了穗国房群字[2009]1832-1号复函的事实，利用市国土房管局内部沟通不畅因素，取得的前上述两份复函不具有合法有效性。在一审中，其亦故意隐瞒了穗国房群字[2009]1832-1号复函，导致一审法院引用前述两份复函作出判决。二、一审法院认定本案没有超过诉讼时效期间是错误的。上诉人在申请农村集体土地登记的过程中，已按照《土地登记办法》的规定，在2012年11月25日的《广州日报》刊登了公告，该公告已明确告知相关权利人或利害关系人的权利，但被上诉人并没有在期限内提出主张。而且，上诉人在2012年申请换发《集体土地所有权证》之前，已于2006年领取了同一地域范围的《集体土地房产证》，已包括了涉案房屋所在土地，该证核发时间在2008年被上诉人许顺尤信访之前。因此，被上诉人的起诉早已超过了起诉期限，一审法院认定事实错误。三、涉案房屋所在土地一直属于上诉人集体所有。根据许顺尤提供的《土地房产所有证》的记载，当时颁发给许均《土地房产所有权证》是依据1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》第二十七条，该第二十七条规定“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田”由此可见，人民政府颁发《土地房产所有证》给许均，是为保护农民已得土地的所有权，根据我国《宪法》的规定，农民的土地属于集体所有。涉案房屋虽以许均名义领取《土地房产所有证》，但属于许均、李桂珍、吴艮夫妻三人共同所有，其中吴艮是上诉人世居农民，其一直在上诉人属下第二生产队务农，是上诉人在册社员，上诉人实行股份制后又是上诉人原始股东，至今仍享有上诉人原始股份及股份分红。由此，认为涉案房屋土地没入社毫无依据。许均在1974年去世后，该房屋共有权人李桂珍、吴艮在1984年向广州市郊区鹤洞区公所申领《农村（墟镇）宅基地使用证》，更有力地说明了该房屋所在土地为集体土地。根据上述事实表明，涉案房屋所在土地一直是属于五眼桥村集体所有，不属于国有土地。综上，市国规委向上诉人核发《集体土地所有权证》(穗集有［2012］第0600XXXX号）事实清楚，证据充分的，不应被撤销。一审法院认定事实错误，适用法律不当，为维护上诉人的合法权益，请求：1、撤销一审判决，驳回被上诉人（即原审原告）的诉讼请求；2、本案受理费由被上诉人许增尤等九人共同承担。上诉人五眼桥经济联合社二审期间提供了穗集有（2004）第60XXXX号《集体土地所有证》、吴银的农业户口登记表、有关吴银是该社农民及在该社分红的资料。被上诉人许增尤等九人答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，且尊重历史事实，树立了依法办案，公正公平的司法形象，请二审法院依法驳回上诉维持原判。一、上诉人认为其于2009年和2011年两次就涉案房屋土地性质为国有的行政答复不具有法律效力的观点，不仅违反国家土地政策，同时损害了政府形象，不应得到法律认可。1953年广州市南海县政府颁发给被上诉人父亲的《土地产权所有证》是基于被上诉人父亲持有原国民党政府颁发的土地所有证。证明当时这块地是私有财产，直至第二次土地改革时，私有土地被消灭，根据《土地管理法实施条例》的相关规定，被上诉人祖辈在上世纪二十年代购买土地建房，并一直使用至今，土地由私有转为国有，符合法律和政策。上诉人认为该土地属于集体所有缺乏法律依据及政策依据。二、上诉人称“被上诉人隐瞒1832号《复函》被废止的事实，通过上诉人内部信息不对称、沟通不畅等因素，取得信访答复，因此，该《意见》不具有真实性”。上诉人此番说法没有事实依据，被上诉人依据法律程序取得该答复，并无弄虚作假之举。三、上诉人履行核发《集体土地所有证》的公告程序，并不必然导致其核发该证的合法性。原审第三人在一审判决中并没有要求其承担义务，根据法律规定，并不享有上诉权。故请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人许灼的意见同被上诉人许增尤等人的意见一致。经二审审查，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。另查明，原广州市国土资源和房屋管理局在2010年1月26日作出穗国房群字［2009］1832-1号《关于许顺尤信访事项的复函》，其中处理意见为涉案房屋土地性质为集体所有，可以按规定申请办理集体土地房地产登记，要求将穗国房群字［2009］1832号《关于许顺尤信访事项的复函》交回该局。吴银曾是上诉人五眼桥经济联合社的在册村民，享有相应股份分红，去世后相应分红由相应继承人领取。上述事实有经法庭质证的相关《复函》、各方当事人当庭陈述等证据证实。本院认为，本案审理的是核发涉案《集体土地所有证》（穗集有［2012］第0600XXXX号）行政行为的合法性。一、关于被诉发证行为的合法性问题。各方当事人对于市国规委、市政府依法享有对农民集体所有土地进行登记造册，核发证书的职权不存异议，本院不再赘述。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《土地登记办法》第九条、第十三条对申请土地登记应提供的材料、受理部门应负的审查核实职责作出了规定。第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”根据前述规定，申请土地登记，应当提交土地权属来源证明等材料且权属不存在争议。本案中，被诉《集体土地所有证》（穗集有［2012］第0600XXXX号）包括涉案房屋所在土地。根据本案查明的事实，涉案房屋于1953年3月23日由原广东省南海县人民政府向许均核发了南秀水字第XXXX号《土地房产所有证》、1984年8月15日由原广州市郊区鹤洞区公所向李桂珍、吴艮核发了穗郊字第24XXXX号《农村（墟镇）宅基地使用证》。被上诉人许顺尤等人认为其父亲许均当时所获涉案房屋为私产及证载土地为国有土地，向登记机关申请办理继承登记，并自2008年开始就涉案房屋继承办证问题向原广州市国土资源和房屋管理局进行信访。上诉人市国规委、原审被告市政府在核发被诉《集体土地所有证》前，对被上诉人许顺尤等人主张涉案房屋所在地为国有土地所有权的诉求是非常清楚的。根据被上诉人提供的材料，许均于1953年获得涉案房屋《土地房产所有证》时的个人成份为工商业地主（职别为机材七店业务员）。对于当时所核发的《土地房产所有证》，参考国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条“依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”的规定和第二十八条“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”的规定，发证当时涉案房屋所在土地的土地性质，对于涉案房屋所在土地的权属确定有重要影响。但1984年8月15日，原广州市郊区鹤洞区公所又向李桂珍、吴艮核发了穗郊字第24XXXX号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证确定涉案房屋所在土地为集体土地。针对涉案土地的上述发证情况，市国土房管局作为专业的职能部门，在许顺尤等人信访的过程中对土地的性质作出了不同的答复（认定）。原广州市国土资源和房屋管理局于2008年7月16日作出的答复（穗国房群字[2008]1420号）认为涉案房屋应办理集体土地房产变更、继承登记；2009年12月18日作出的答复（穗国房群字[2009]1832号）认定：“1953年，南海县政府给许均（即许业厚）核发了……《土地房产所有证》（南秀水字地第XXXX号）。经核实，许均当时属城市居民，其房产所占用的土地未入社，因此，该房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产继承登记。……”；2010年1月26日作出的答复（穗国房群字[2009]1832-1号）认定涉案房屋土地性质为集体所有，应申请办理集体土地房地产登记，并收回1832号复函；2011年1月21日作出的穗国房办函[2011]4号《关于撤销〈农村（墟镇）宅基地使用证〉问题的意见》称：“……根据《土地房产所有证》（穗郊字第24XXXX号）及《关于许顺尤信访事项的复函》（穗国房群字[2009]1832号），许均在1953年间属城市居民，荔湾区五眼桥西约21号房屋所占用的土地未入社，其房产应属国有土地上的房屋，可办理国有土地房地产继续登记……”。综上，本案现有事实表明，原广州市国土资源和房屋管理局对涉案房屋所在土地的性质亦存在不同的认定，涉案房屋所在土地权属确实存在争议。上诉人市国规委、原审被告市政府在明知被上诉人许顺尤等人对涉案房屋所在土地存在权属主张、原市国土资源和房屋管局对涉案房屋所在土地性质存在不同认定的情况下，未经调查核实、未征求利害关系人意见、未明确土地性质即向上诉人五眼桥经济联合社核发了包括涉案争议土地在内的集体土地所有证，确有不当。原审判决予以撤销被诉发证行为并无不当，本院予以维持。二、关于被上诉人许顺尤等人的起诉是否超过起诉期限问题。被诉发证行为虽已按照《土地登记办法》的规定，在2012年11月25日的《广州日报》刊登了公告，该公告也明确告知相关权利人或利害关系人的权利，但上诉人市国规委在明确知道有利害关系人的情况下，并没有提供证据证明其已通知该利害关系人，上诉人五眼桥经济联合社提交的证据亦不能证明被上诉人许顺尤等人已超过起诉期限。原审判决对此问题已作了详细的论述，本院二审认同，不再展开。三、关于被诉发证行为是否属于不可诉的换证行为的问题。上诉人五眼桥经济联社主张被诉发证行为属于对穗集有（2004）第60XXXX号《集体土地所有证》的换证，法院应不予立案或裁定驳回起诉。经本院审查，被诉的穗集有（2012）第0600XXXX号《集体土地所有证》与（2004）第60XXXX号《集体土地所有证》证载的部分主要内容存在不同，不属于未改变登记内容的换证、补证行为，原审法院予以受理本案并作实体判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。综上所述，两上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州市国土资源和规划委员会、广州市荔湾区石围塘街五眼桥股份合作经济联合社共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一八年三月二十七日法官助理 张禄林书 记 员 王 薇