河南省新乡�中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫07行终40号
上诉人（原审被告）辉县市国土资源局，住所地：辉县市苏门大道中段路南。
法定代表人张敏，局长。
委托代理人余明亮，辉县市国土资源局工作人员。
委托代理人秦治国，辉县市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）辉县市上八里镇回龙村村民委员会，住所地：辉县市上八里镇回龙村。
法定代表人张荣锁，主任。
委托代理人张荣顺，副主任。
委托代理人李树春，河南共鸣律师事务所律师。
原审被告辉县市人民政府，住所地：辉县市共城大道。
法定代表人张星吉，市长。
委托代理人赵开，辉县市人民政府工作人员。
委托代理人马国端，辉县市人民政府工作人员。
上诉人辉县市国土资源局（以下简称辉县市国土局）因与被上诉人辉县市上八里镇回龙村村民委员会（以下简称回龙村委会）土地行政管理及原审被告辉县市人民政府（以下简称辉县市政府）行政复议一案，不服河南省获嘉县人民法院作出的（2015）获行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人辉县市国土局委托代理人余明亮、秦治国，被上诉人回龙村委会委托代理人张荣顺、李树春，原审被告辉县市政府经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审查明，辉县市上八里镇回龙村村南路西原为一条30米的深沟，2002年，该村因拓宽道路时将劈山时余下的碎石填入该河沟，2005年回龙村第二次进行新农村建设时又第二次填沟，2005年回龙村委会、辉县市国土局将该河沟报为土地整理项目，国家拨款100余万元项目款要求对该条深沟进行改造变成耕地，但辉县市国土局未提供该块土地如何由深沟变成耕地的相关手续，因该块土地一直不具备耕种条件，闲置至2007年，回龙村村委会2008年9月9日与新乡市太行神龙置业有限公司（原新乡市嘉苑房地产开发有限公司）签订一份回龙景区合作开发协议书，由新乡市太行神龙置业有限公司投资2.2亿元进行景区建设，协议签订2年后，该公司只投资不足200万元，新乡市太行神龙置业有限公司于2009年将该块土地修成了水泥地面作为停车场，但从未启用。2010年10月11日回龙村委会解除了和该公司的协议。
辉县国土局于2015年3月12日接到信访线索称：“2009年9月份，回龙村村民委员会未经批准在其村南占地22027.33平方米（合33.04亩）建停车场，目前已建成，决定予以立案。”在立案前的2015年1月30日辉县市国土局向回龙村委会送达了责令停止违法行为通知书，内容为：“你单位未经依法批准，擅自在上八里镇回龙村南占地建停车场……现责令你（单位）立即停止上述违法行为，听候处理。”并于同日向回龙村委会进行送达，辉县市国土局于2015年1月30日询问了回龙村委会的党总支副书记赵清峰。并于2015年3月20日对现场进行勘测，并作了现场勘测笔录，上八里镇回龙村停车场面积为24.267亩，停车场面积8.369亩，辉县国土资源局工作人员余明亮、崔亮写出：关于上八里镇回龙村委会未经依法批准擅自占地建停车场的调查报告……建议一、责令其单位退还非法占用22026.67平方米的土地，并没收22026.67平方米土地上新建建筑物和其他设施……并处304080.06元的罚款……其行为涉嫌构成犯罪，建议由公安机关处理。辉县市国土局于2015年3月23日向回龙村委会送达行政处罚告知书，拟处�内容和调查报告建议一致，同日又向回龙村委会送达行政处罚听证告知书，回龙村委会于2015年3月26日向辉县市国土局递交听证申请书，回龙村党总支、村委会于2015年3月20日作出会议纪要，决定把停车场水泥地面拆除改变成土地，由辉县市回龙种植专业合作社来承担拆除、管理。随该合作社于2015年3月30日前将该停车场水泥地全部破拆并用好土进行了回填，填好土80公分深，恢复了耕地，回龙村委会于2015年4月9日向辉县市国土局提出验收申请，请求对复耕土地进行验收，但辉县市国土局未进行验收，辉县市国土局于2015年4月16日举行听证会，回龙村党总支副书记赵清峰和其委托代理人共鸣律师事务所律师李树春参加了听证会，二人在听证会上称：停车场不是村委会所建，3月21日回龙村委会已经进行了复耕，并在一周内对该宗23.8亩土地全部实施了高标准复耕，土地违法�实也不复存在，有照片三张，并递交土地复耕验收申请二份，证明复耕已结束，请求贵局接受。辉县市国土局在听证会上称：申请人的补救行为，属于从轻情节，但不是免予处罚的理由。辉县市国土局于2015年5月5日对该案进行了会审，2015年6月3日作出辉国土监字（2015）007号辉县国土局文件：“关于对上八里镇回龙村村委会未经批准非法占用土地建停车场的处罚决定……决定处罚如下：一、责令你单位退还非法占用的22026.67平方米（合33.04亩）土地；二、没收你单位在非法占用的22026.67平方米（合33.04亩）土地上的新建建筑物及其它设施；三、对占用15866.67平方米（合23.8亩）的一般耕地处以每平方米18元的罚款，计285600.06元；6160平方米（合9.24亩）的建设用地处以每平方米3元的罚款，即18480元，两项共计304080.06元……。”回龙村委会不服辉县国土局作出的行政处罚决定�辉县市政府提起行政复议，辉县市政府于2015年10月9日作出了辉政复决字[2015]06号行政复议决定书，维持了辉县国土局作出的辉国土监字【2015】007号行政处罚决定书，回龙村委会不服，向人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销辉县国土局作出的辉国土监字【2015】007号行政处罚决定书及辉县市政府作出的辉政复决字[2015]06号行政复议决定书。
原审认为，辉县市国土局以辉县市国土局文件辉国土监字（2015）007号文件的形式作出行政处罚明显不妥，违反法律规定。在处罚决定中确认回龙村委会未经批准擅自在本村村南占地建停车场，但未提供回龙村委会在村南建停车场的证据，回龙村委会的委托代理人赵清峰在接受辉县市国土局询问时和在辉县市国土局举行的行政处罚听证会上一再声明，该停车场不是回龙村委会所建，但辉县市国土局并未采纳回龙村委会听证�见，也未再进行调查取证就作出认定，属于事实不清。
辉县市国土局于2015年3月12日立案，而在2015年1月30日就向回龙村委会送达了责令停止违法行为通知书，而该局又认可停车场于2009年所建，时隔七年才下达通知书明显违法，责令立即停止建停车场的行为，辉县市国土局立案后，回龙村委会于2015年3月底前已将停车场全部拆除，并已复耕，将停车场改变成耕地，并在2015年4月9日向辉县市国土局递交了土地复耕验收的请示，并同时递交了土地复耕后的照片，但辉县市国土局对回龙村委会的请示不予理睬，于2015年4月16日召开了听证会，在听证会中，回龙村委会再次表示：辉县市国土局拟处罚的行政相对人主体错误，违法行为人是新乡市嘉苑房地产开发有限公司而不是回龙村委会，辉县市回龙种植专业合作社已对停车场投资并进行复耕，种植了农作物，土地违法事实也不复存在，并提交了土地复耕验收申请及照片三张，证明复耕已结束，请求贵局接收。辉县市国土局对回龙村委会听证意见一不采纳，二不去验收复耕土地，三不去勘验现场，而在2015年6月3日作出处罚决定，责令你单位（原告）退还非法占用22026.67平方米的土地，并没收该土地上的新建建筑物及其他设施，在辉县市国土局作出行政处罚时，土地已经复耕并种上了红薯，该块土地上只有农作物并无建筑物，辉县市国土局在作出行政处罚时不考虑本案的实际情况，而是机械的照抄法条，属于事实不清、证据不足，适用法律欠妥。综上所述，回龙村委会请求撤销辉县市国土局作出的行政处罚决定书理由正当，其请求原审予以支持。
辉县市政府不但不纠正辉县市国土局的行政行为，而且还维持了辉县市国土局的行政处罚决定书，回龙村村民委员会认为该复议决定明显违反法律规定，要求撤销该复议决定符合法律规定，其请求原审予以支持，二原审被告认为处罚、复议决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，要求维持原处罚、复议决定的理由不能成立，其请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条之规定，原审判决：一、撤销辉县市国土局作出的辉国土监字[2015]007号行政处罚决定；二、撤销辉县市政府作出的辉政复决字[2015]06号行政复议决定书。案件受理费50元，由辉县市国土资源局负担。
上诉人辉县市国土局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审认定事实错误。涉案停车场占地是省级土地整理项目，并非被上诉人自己整理，2007年3月1日该土地整理项目通过新乡市国土资源局验收，同日，上诉人将该工程移交被上诉人，并与其签订《辉县市上八里�回龙土地开发整理项目后期管护责任书》，由被上诉人对该项目工程进行后期管护，且约定项目竣工后5年内不得转为建设用地。但实际上，省政府投入巨资整理出来的耕地，被上诉人管护一年即与其他公司签订合作开发协议，占用本次开发整理逾1/3的耕地修建停车场，经省国土资源厅组织鉴定，已造成种植条件严重损坏。原审称“上诉人未提供该块土地如何由深沟变成耕地的相关手续”，是因为开发整理项目档案并非上诉人认定被上诉人违法占地并对其处罚的依据，且从开庭到制作判决仅间隔一天，没有给上诉人提供档案的时间。上诉人立案及查处严格依照法律规定进行，不存在违法之处。被上诉人对违法占用的土地复耕属于行政处罚从轻的情节，而非免予行政处罚的理由；二、原审认定本案证据违法；三、原审对法律适用的认定存在错误之处。综上，请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人回龙村委会答辩称，回龙停车场原是一块空闲地。2002年回龙村修路时将土、石填在一个深沟填起的，2004年回龙村建新村时又把一些土、石填到这里，没有修成耕地。回龙停车场是新乡市嘉苑房地产开发有限公司修建的，与被上诉人无关。另2015年3月20日回龙村将该停车场变成耕地。综上，一审认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。
经审理查明，一审时，被上诉人回龙村委会提供了该村五位村民的证言，证明案涉停车场原为一条大河沟，2002年，该村拓宽道路时将劈山的土石方填入该河沟平整成一块平地，2005年回龙村进行新农村建设时又进行平整，两次平整后该块土地仍不具备耕种条件，闲置至2009年；上诉人辉县市国土局称涉案停车场占地是省级土地整理项目，2007年3月1日该土地整理项目通过新乡市国土资源局验收并移交被上诉人，被上诉人管护一年即与其他公司签订合作开发协议，将本次开发整理逾1/3的耕地修建停车场，但未在举证期限内就该事实向法院提供相关证据。其它事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，上诉人辉县市国土局具有对本行政区域内非法占用土地的行为进行处理的法定职权。从上诉人提供的证据来看，被上诉人回龙村委会在行政处罚听证申请书中已告知上诉人其对案涉停车场进行拆除复耕，并在听证过程中向上诉人申请土地复耕验收，但上诉人未对案涉土地及地上附着物的状况进行调查核实，即作出没收案涉土地上新建建筑物和其他设施的行政处罚决定，明显属于事实不清；另外，在案涉土地上建造停车场是否符合土地利用总体�划，上诉人提供的证据（辉县市上八里镇回龙村村委会非法占地造成耕地种植条件严重毁坏的鉴定报告）与其行政处罚决定中认定的事实相互矛盾。据此，一审判决撤销被诉行政行为并无不当，上诉人上诉请求驳回被上诉人诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。关于案涉停车场使用的土地的原貌及在2007年前是否具备耕种条件的问题，因被上诉人提供的证人均系回龙村村民，且无其他证据佐证，被上诉人就该部分事实也未在举证期限内提供相关证据予以证明，故原审查明的该部分事实缺乏充分证据予以证明，本院对此予以纠正。综上，原审认定事实部分错误，但判决结果并无不当，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人辉县市国土资源局�担。
本判决为终审判决。
审判长 夏智勇
审判员 夏 勇
审判员 张彩霞
二〇一六年五月二十三日
书记员 丁 妍