西安铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）陕7102行初978号公益诉讼人西安市碑林区人民检察院，法定代表人刘崎荣，检察长。被告铜川市国土资源局，法定代表人王小庆，局长。委托代理人李东锋，铜川市国土资源局建设用地管理利用科科长。委托代理人胡解良，陕西絜矩律师事务所律师。公益诉讼人西安市碑林区人民检察院因认为被告铜川市国土资源局不履行法定职责，于2017年5月26日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日受理后，于2017年5月27日向被告铜川市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼人西安市碑林区人民检察院指派检察员曹巍、吴静，被告铜川市国土资源局负责人白黎明，委托代理人李东锋、胡解良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人西安市碑林区人民检察院（以下称碑林区人民检察院）于2016年11月9日向被告铜川市国土资源局（以下称铜川国土局）发出检察建议，建议其采取强有力有效措施，加快收回三宗国有土地使用权，保护国有资产，维护国家利益。截止公益诉讼人检察建议要求的回复期届满，被告铜川国土局未能收回三宗土地的使用权，公益诉讼人认为被告铜川国土局存在未履行法定职责的情形，向本院提起行政公益诉讼。公益诉讼人碑林区人民检察院诉称，2016年10月，铜川市人民检察院在履行法律监督职责中发现，陕西大唐国瓷园投资有限公司（以下简称大唐公司）在铜川新区南部产业园区取得三宗土地使用权后，长期未依法进行开发建设，三宗土地均已闲置多年。经查明，2011年7月14日、9月1日大唐公司先后三次通过出让方式取得位于铜川新区南部产业园的三宗土地（１.编号为XQ-02(15)-25,面积5.6564公顷；2.编号XQ-02(15)-38，面积5.0339公顷；3.编号为XQ-02(15)-23，面积7.1932公顷）。出让合同约定2011年9月30日前交付土地，2011年12月31日之前动工建设，2014年12月31日之前竣工。2013年2月28日，铜川国土局委托铜川市国土局新区分局（以下简称新区国土分局），实施区内闲置土地的调查，认定和处置工作。2013年4月8日，新区国土分局以自己的名义向大唐公司发出闲置土地调查通知书。10月28日，新区国土分局向大唐公司发出督办通知单，限大唐公司2013年11月20日前全面开工建设，否则将按照《闲置土地处置办法》的规定，收取土地闲置费或收回土地使用权。2014年6月16日，新区国土分局作出闲置土地认定书，以企业自身原因认定上述三宗土地为闲置土地。2015年9月8日，铜川市国土局作出收回国有建设用地使用权决定书，决定收回上述三宗闲置土地的使用权。大唐公司不服收回决定，申请复议。2016年1月14日，铜川市人民政府做出复议维持决定，大唐公司不服，向铜川市耀州区人民法院提起诉讼。2016年6月22日，耀州区法院做出判决认为，对大唐公司闲置土地的认定、调查都是由新区国土分局进行，不符合《闲置土地处置办法》的规定，程序违法，判令撤销铜川国土局的收回决定书。因双方均未上诉，该判决已于2016年7月14日生效。判决生效至今，铜川国土局仍未重新作出处理决定，目前，上述三宗土地闲置已经超过五年，宝贵的土地资源长期未能有效利用，国家和社会公共利益处于受侵害状态。为督促铜川市国土局依法履行职责，2016年11月9日，铜川市人民检察院向铜川国土局发出铜检民行建（2016）01号检察建议，建议该局采取有力措施，加快收回上述三宗土地使用权，保护国有资产，维护国家利益，一个月内将处理情况书面回复。12月8日，该局书面回复称将解决《闲置土地调查通知书》送达问题，安排有执法资质的工作人员开展工作，收集相关资料，重新作出处罚决定。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《陕西省实施办法》第三条、第三十五条第一款、《闲置土地处置办法》第四条、第十四条、《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十二条、第三十二条的规定，铜川国土局作为铜川市人民政府国土资源主管部门，负责本区域内土地管理和监督工作。对长期因自身原因闲置国有建设用地的单位和个人，应当在法定期限内，责令其停止违法行为，收取土地闲置费，直至无偿收回土地使用权。但至今大唐公司违法闲置土地的行为仍然持续，国家和社会利益仍处于受侵害状态。现请求：1.确认被告铜川国土资源局对陕西大唐国瓷投资有限公司闲置土地行为不依法履行监管职责违法；2.判令铜川市国土资源局依法继续履行监管职责，对陕西大唐国瓷园投资有限公司闲置土地的行为做出处理，切实保护国有土地不受侵害，维护国家利益。公益诉讼人未央区人民检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组证据第一部分编号为（2011）0014号、（2011）0010号、（2011）0009号的三份国有建设用地使用权出让合同。证明铜川市国土资源局对上述土地闲置问题负有监管职责，是本案适格被告。第一组证据第二部分《委托书》；2.《铜川市机构编制委员会文件》；3.《闲置土地调查情况表》；4.《闲置土地调查通知书》；5.《督办通知单》；6.《闲置土地认定书》；7.《闲置土地认定及告知情况表》；8.《收回国有建设用地使用权决定书》。证明：1.自2013年1月1日，本案中涉及的三宗土地约定的动工日期已届满一年，根据《处置办法》第五条规定,被告应当在2013年1月30日前开展调查核实，而被告在2013年2月28日才委托新区国土分局实施调查核实工作，明显违反了上述规定。2.新区国土分局在2013年2月28日收到被告委托书后，直到2013年4月8日才作出《闲置土地调查通知书》，调查核实时间一直持续到2014年5月，随后才在2014年6月16日作出《闲置土地认定书》，上述履职行为已严重违反《处置办法》第五条、第九条之规定。正是由于被告的怠于履职、违法履职，致使该三宗土地在调查核实时仅为闲置一年，而调查核实认定其为闲置土地后却已届满两年，导致不能依法收取土地闲置费而只能作出收回土地决定，致使国家利益受到损失。3.被告在新区国土分局以自己名义作出调查、认定等违法行政行为的情况下，作为上级主管部门没有及时纠正，还据此在2015年9月8日作出收回土地决定，也属违法履职。4.根据《闲置土地处置办法》第十一条规定：闲置土地认定书下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息。而铜川市国土资源局未在门户网站公开此闲置土地信息，而且根据闲置土地认定及告知情况表的记载，是否公开一栏记载为否，亦属违法履职。第一组证据第三部分1.（2016）陕0204行初4号、（2016）陕0204行初5号、（2016）陕0204行初6号，行政判决书三份；2.《送达回证》。证明法院判决进一步证明铜川国土局违法履行职责，对国有土地疏于监管、违法监管，导致国有土地被长期闲置的事实。第二组证据1.《铜川市人民检察院铜检民行建〔2016〕01号检察建议书》；2.《送达回证》；3.《铜川市国土资源局的回复》。证明铜川市人民检察院根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条的规定，履行了诉前程序，督促被告铜川市国土资源局依法履职，但被告仅只是在2016年12月26日向大唐公司发出了《闲置土地调查通知书》，再无后续履职行为。2016年7月14日法院判决已发生效力，被告仍违反《处置办法》第五条的规定，仍未依法有效作出处理决定，大唐公司违法闲置土地的行为仍然持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。第三组证据涉案土地现场照片、谈话笔录。证明从2016年6月22日铜川市耀州区人民法院作出判决，7月14日判决生效，至本院4月24日起诉，已超过9个月。而在这9个月期间被告仅向大唐公司送达闲置土地调查通知书，违反《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”。故被告仍未依法全面有效履行监管职责，对闲置土地做出处置，土地闲置的事实仍然持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，本院根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起公益诉讼。被告铜川国土局辩称，1.陕西大唐国瓷投资有限公司（下称大唐公司）三宗土地超过一年未动工，新区国土分局在督促及时开工建设的同时，于2013年4月8日向大唐公司送达了《闲置土地调查通知书》，涉及巨额价值的土地使用权处置问题，大唐公司处处掣肘，被告于2015年9月8日向大唐公司送达了《收回国有建设用地使用决定书》。大唐公司不服诉至铜川市耀州区人民法院，该院经审理后于2016年6月判决撤销了被告的具体行政行为。被告将有关情况向铜川市人民政府汇报后，政府组织专题会议决定由被告重新启动对大唐公司闲置土地的处置程序。2016年9月20日，被告向大唐公司送达《闲置土地调查通知书》，准备重新启动闲置土地处置程序，因大唐公司不配合调查，被告于2016年11月3日采取邮寄方式送达，大唐公司将送达材料原封寄回被告。铜川市人民检察院于2016年11月9日形成《检察建议书》，建议加快收回以保护国有资产。虽然被告一直在进行闲置土地处置工作，处置程序只有依法行政才能避免被撤销，应当依法给予行政相对人相应的时间行使权利，程序需要时间。故被告不存在不依法履行监管职责的违法问题；2.被告不存在不依法履行监管职责的违法事实。公益诉讼人第一项请求确认被告不依法履行监管职责的行为违法，第二项请求判令被告人继续履行监管职责。如被告存在不依法履行监管职责的违法行为，就应当判令被告履职，而不是继续履行监管职责；既然第二项请求判令被告继续履职，从逻辑关系讲肯定是在以前有履职行为的继续。所以，从公益诉讼人诉讼请求的逻辑关系分析，公益诉讼人第一项请求不能成立。目前，被告依法处置了闲置土地，大唐公司提起了行政复议程序，复议案件正在进行中，被告不具备继续履职的条件；3.闲置土地的处置应当适用《闲置土地处置办法》，而不能适用《中华人民共和国行政处罚法》和《国土资源行政处罚办法》。因为闲置土地的处置不是行政处罚，与行政处罚是有区别的。综上，被告人认为，公益诉讼人的诉讼请求虽然不能成立，但公益诉讼人提起的公益诉讼给被告的工作会起到推动作用，被告会以此为契机，继续履行监管职责，依法及时处置闲置土地，切实保护国有土地不受侵害，维护国家利益。被告铜川国土局向本院提交了以下证据：第一组证据：第一次闲置土地处置方案材料第一宗土地：1.委托书及《土地基本信息表》（107.9亩）；2.《闲置土地调查情况表》附：《闲置土地调查通知书》（28号）《闲置土地调查单》《限期开发通知书》《关于唐养生园项目建设情况的说明》；3.《闲置土地认定及告知情况表》附：《闲置土地认定书》《反馈意见》《送达回证》闲置土地认定会议记录；4.《闲置土地处置情况表》附：《闲置土地处置听证权利告知书》《听证申请书》听证会议相关资料《铜川市国土资源局关于收回新区三宗国有建设用地使用权的请求》铜川市人民政府批准文件《收回国有建设用地使用权决定书》《送达回证》5.其他辅助材料。第二宗土地：1.委托书及《土地基本信息表》（75.5亩）；2.《闲置土地调查情况表》附：《闲置土地调查通知书》（30号）《闲置土地调查单》《限期开发通知书》《关于唐养生园项目建设情况的说明》；3.《闲置土地认定及告知情况表》附：《闲置土地认定书》《反馈意见》《送达回证》闲置土地认定会议记录；4.《闲置土地处置情况表》附：《闲置土地处置听证权利告知书》《听证申请书》听证会议相关资料《铜川市国土资源局关于收回新区三宗国有建设用地使用权的请求》铜川市人民政府批准文件《收回国有建设用地使用权决定书》《送达回证》5.其他辅助材料。第三宗土地：1.委托书及《土地基本信息表》（84.85亩）；2.《闲置土地调查情况表》附：《闲置土地调查通知书》（29号）《闲置土地调查单》、《限期开发通知书》、《关于唐养生园项目建设情况的说明》；3.《闲置土地认定及告知情况表》附：《闲置土地认定书》、《反馈意见》、《送达回证》闲置土地认定会议记录；4.《闲置土地处置情况表》附：《闲置土地处置听证权利告知书》、《听证申请书》、听证会议相关资料、《铜川市国土资源局关于收回新区三宗国有建设用地使用权的请求》、铜川市人民政府批准文件、《收回国有建设用地使用权决定书》、《送达回证》；5.其他辅助材料。证明根据《土地管理法》第三十七条和《闲置土地处置办法》第二条、第十四条之规定，被告于2013年对涉案三宗闲置土地进行了认定及收回的处置行为，证明被告不存在不依法履行监管职责的违法作为。第二组证据第二次闲置土地处置方案材料第一宗土地：1.土地基本信息表；2.闲置土地调查情况表附：《闲置土地调查通知书》《闲置土地调查单》；3.《闲置土地认定及告知情况表》附：《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、闲置土地认定会商会议纪要；4.《闲置土地处置情况表》附：《闲置土地处置听证权利告知书》、铜川市人民政府批准文件、《收回国有建设用地使用决定书》（27号）第二宗土地：1.土地基本信息表；2.闲置土地调查情况表附：《闲置土地调查通知书》、《闲置土地调查单》；3.《闲置土地认定及告知情况表》附：《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、闲置土地认定会商会议纪要；4.《闲置土地处置情况表》附：《闲置土地处置听证权利告知书》、铜川市人民政府批准文件、《收回国有建设用地使用决定书》（28号）第三宗土地：1.土地基本信息表；2.闲置土地调查情况表附：《闲置土地调查通知书》《闲置土地调查单》；3.《闲置土地认定及告知情况表》附：《闲置土地认定书》、《闲置土地情况告知书》、闲置土地认定会商会议纪要；4.《闲置土地处置情况表》附：《闲置土地处置听证权利告知书》、铜川市人民政府批准文件、《收回国有建设用地使用决定书》（29号）。证明根据《土地管理法》第七十三条和《闲置土地处置办法》第二条、第十四条之规定，人民法院司法撤销了被告2014年作出的涉案三宗闲置土地的处置行为，法院没有认定被告不履行监管职责，被告在撤销后，公益诉讼人起诉前即及时开始重做，不存在违法不履行监管职责的违法行为。被告于2017年重新对涉案三宗闲置土地进行了认定及收回的处置行为，被告依法履行监管职责。第三组证据1.铜府复答字[2017]5、6、7号铜川市人民政府提交行政复议答复通知书共三份；2.行政复议申请书；3.铜川市人民政府延期审理通知书。证明根据《闲置土地处置办法》第十七条之规定，被告2017年对涉案三宗闲置土地的认定及处置行为后行政相对人启动了行政复议程序，被告继续参加行政复议程序的工作，证明被告履行监管职责，不存在不依法履行监管职责的违法行为。根据《闲置土地处置办法》第十八条之规定，被告在行政复议后不具备继续履行监管职责的条件。经庭审质证，被告铜川国土局对公益诉讼人碑林区人民检察院提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的不予认可；公益诉讼人碑林区人民检察院对被告铜川国土局向法庭提交的证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可。本院对以上证据认证如下：公益诉讼人碑林区人民检察院提交的证据，因证据形式合法、内容真实，且能够证明案件待证事实，本院予以确认。对被告铜川国土局提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对其证明目的不予确认。经审理查明，2016年10月，铜川市人民检察院在履行法律监督职责中发现，陕西大唐国瓷园投资有限公司（以下简称大唐公司）在铜川新区南部产业园区取得三宗土地使用权后，长期未依法进行开发建设，三宗土地均已闲置多年，为督促铜川国土局依法履行职责，2016年11月9日，铜川市人民检察院向铜川国土局发出铜检民行建（2016）01号检察建议，建议该局采取有力措施，加快收回上述三宗土地使用权，保护国有资产，维护国家利益，一个月内将处理情况书面回复。2016年12月8日，该局书面回复称将解决《闲置土地调查通知书》送达问题，安排有执法资质的工作人员开展工作，收集相关资料，重新作出处罚决定。2017年4月24日，陕西省人民检察院将该案指定碑林检察院办理。公益诉讼人认为被告铜川国土局未依法全面有效履行监管职责，对闲置土地作出处置，大唐公司违法闲置土地的行为一直持续，致使国家和社会公共利益受到侵害，于2017年5月26日本院提起公益诉讼。另查，2011年7月14日、9月1日大唐公司先后三次通过出让方式取得位于铜川新区南部产业园的三宗土地（１.编号为XQ-02(15)-25,面积5.6564公顷；2.编号XQ-02(15)-38，面积5.0339公顷；3.编号为XQ-02(15)-23，面积7.1932公顷）。出让合同约定2011年9月30日前交付土地，2011年12月31日之前动工建设，2014年12月31日之前竣工。2013年2月28日，铜川国土局委托新区国土分局实施新区范围内闲置土地的调查，认定和处置工作。2013年4月8日，新区国土分局以自己的名义向大唐公司发出闲置土地调查通知书。10月28日，新区国土分局向大唐公司发出督办通知单，限大唐公司2013年11月20日前全面开工建设，否则将按照《闲置土地处置办法》的规定，收取土地闲置费或收回土地使用权。2014年6月16日，新区国土分局作出闲置土地认定书，以企业自身原因认定上述三宗土地为闲置土地。2015年8月20日铜川国土局将上述三宗闲置土地处置方案上报铜川市政府（铜国土资发[2015]53号），2015年9月2日，铜川市政府下发了《铜川市人民政府关于收回陕西大唐国瓷园投资有限公司三宗国有建设用地使用权的批复》。2015年9月8日，铜川国土局分别作出铜国土资办函[2015]13号、12号、11号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回上述三宗闲置土地的使用权。大唐公司不服收回决定，向铜川市人民政府申请复议。2016年1月14日，铜川市人民政府作出复议维持决定。大唐公司不服，向铜川市耀州区人民法院提起行政诉讼，2016年6月22日，铜川市耀州区人民法院针对上述三份决定书，分别作出（2016）陕0204行初4号、5号、6号三份判决认为，对大唐公司闲置土地的认定、调查都是由新区国土分局进行，不符合《闲置土地处置办法》的规定，程序违法，分别判决：撤销铜川国土局铜国土资办函[2015]13号、12号、11号《收回国有建设用地使用权决定书》，双方均未上诉，该三份判决已于2016年7月14日生效。2016年9月20日，被告铜川国土局对三宗土地重新分别作出铜国土资闲字[2016]01号、02号、03号《闲置土地调查通知书》，因大唐公司拒收，被告铜川国土局于2016年11月3日向大唐公司邮寄送达了《闲置土地调查通知书书》及《送达回证》，2016年11月15日大唐公司将《闲置土地调查通知书》和《送达回证》寄回被告处，2016年12月27日，被告向大唐公司重新公正送达了上述三份《闲置土地调查通知书》，经过对上述三宗土地的调查，2017年6月5日召开了铜川市闲置土地认定会商2017年度第一次会议，认定上述三宗土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因。2017年6月9日被告向大唐公司留置送达了铜国土资办函[2017]11号、12号、13号三份《闲置土地认定书》，2017年6月16日被告向大唐公司留置送达了铜国土资办函[2017]20号、21号、22号）三份《闲置土地处置听证权利告知书》，被告于2017年7月13日上报市政府收回上述三宗国有建设用地使用权处置方案，市政府于2017年7月31日批准该方案，被告于2017年8月8日向大唐公司公证送达了铜国土资办函[2017]27号、28号、29号三份《收回国有建设用地使用权决定书》。2017年9月11日，大唐公司向市政府提出行政复议申请，市政府9月20日受理并于9月28日向铜川国土局下发提交行政复议答复通知书，铜川国土局于10月9日向市政府提交了行政复议答复书和相关举证资料。2017年11月15日，市政府向大唐公司下发了延期审理通知书，延期30日，目前该案正在复议当中。本院认为，关于公益诉讼人请求确认被告铜川国土局对大唐公司闲置土地未依法履行监管职责的行为违法的诉讼请求。根据《闲置土地处置办法》第四条规定：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施、第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。”、[1997]国土[法]字第153号《国家土地管理局印发的通知》第五条：“依照《城市房地产管理法》第二十五条（修改前的法条）的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”、《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，被告对本案所涉的三宗土地作出的铜国土资办函[2015]13号、12号、11号《收回国有建设用地使用权决定书》，被铜川市耀州区人民法院2016年6月22日作出的已生效的（2016）陕0204行初6号行政判决书判决撤销后，被告虽于2016年12月27日，向大唐公司送达了铜国土资闲字[2016]01号、02号、03号《闲置土地调查通知书》，2017年6月9日向大唐公司送达《闲置土地认定书》，2017年8月3日作出铜国土资办函[2017]27号、28号、29号《收回国有建设用地使用权决定书》，已超过上述处罚办法规定的期限，被告未能依法履行监管职责的行为违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。关于公益诉讼人请求判令铜川国土局依法继续履行监管职责，对大唐公司闲置土地的行为做出处理的诉讼请求。被告在本案诉讼期间，虽于2017年8月3日分别对涉案的三宗土地作出铜国土资办函[2017]27号、28号、29号《收回国有建设用地使用权决定书》并送达了大唐公司，但上述决定书未能执行，目前三宗土地闲置状态仍然存在，故被告仍应继续按照法律规定履行监管职责，对公益诉讼人要求被告继续履行监管职责的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告铜川市国土资源局对陕西大唐国瓷投资有限公司闲置土地行为未依法履行监管职责的行为违法。二、责令被告铜川市国土资源局依照法律规定继续履行对大唐国瓷投资有限公司闲置土地的监管职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审判长  胡海军审判员  易京京审判员  王 静二〇一八年二月七日书记员  程阿丽附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。