四川省盐边县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川0422行初36号
原告：罗玉楷，男，1963年6月5日出生，汉族，农村居民，住四川省盐边县。
委托诉讼代理人：朱琨，四川智达律师事务所律师。
被告：盐边县国胜乡人民政府。住所地：盐边县国胜乡毕苴芦。统一社会信用代码：115103220083419189。
法定代表人：苏朝军，乡长。
委托诉讼代理人：蔡有联，四川三才律师事务所盐边分所律师。
第三人：罗汝贵，男，1948年7月7日出生，汉族，农村居民，住四川省盐边县。
原告罗玉楷不服被告盐边县国胜乡人民政府（以下简称国胜乡政府）作出的土地权属处理决定，于2017年7月17日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2017年7月20日、7月25日分别向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票等。本院依法组成合议庭，于2017年8月29日公开开庭审理了本案。原告罗玉楷及其委托诉讼代理人朱琨，被告国胜乡政府副乡长夏崇及其委托诉讼代理人蔡有联到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告罗玉楷于2017年4月27日向被告国胜乡政府提出申请，要求被告确认、划分其与罗汝贵位于新村村一组新建堰坎下小山沟的土地交界范围，责令罗汝贵退还罗玉楷新建堰坎下小山沟的土地0.03亩。被告国胜乡政府于2017年6月19日作出土地权属处理决定，认定：罗玉楷与罗汝贵争议的位于新村村一组新建堰坎下小山沟的0.03亩土地，集体经济组织未进行发包，该土地的所有权及使用权均属于新村村一组。
原告诉称：2009年1月，原告取得新建堰坎下0.2亩土地的承包经营权，该土地包含原告与第三人争议的0.03亩土地，第三人承包的土地与原告承包的土地并无交界。2016年8月，原告妻子发现新建堰坎下的承包土地内被第三人种植了果树，双方协商未果，发生冲突，经乡、村、社调解组织多次调解，由于双方争议太大，调解未能达成协议。2017年4月26日，原告向被告提交书面申请，要求被告：确认、划分罗玉楷与罗汝贵位于新村村一组新建堰坎下小山沟的土地交界范围，责令罗汝贵退还罗玉楷新建堰坎下小山沟的土地0.03亩。被告国胜乡政府于2017年6月19日作出土地权属处理决定，认定：罗玉楷与罗汝贵争议的位于新村村一组新建堰坎下小山沟的0.03亩土地，集体经济组织未进行发包，该土地的所有权及使用权均属于新村村一组。原告认为被告所作的土地权属处理决定违法，应予撤销。1.处理决定程序违法，被告未经调查、调解等法定程序即作出决定；2.处理决定所依据的主要证据不足，被告认为原告提供的《农村土地承包登记表》（三）于2016年4月期间形成，属于农村土地经营权确权登记时的摸底调查，是非正式的，事实是该登记表形成于2009年以前，保管于村委会，被告应当予以采信；3.被告作出的决定无适用法律、法规的表述，且超越职权，被告无权作出“该集体经济组织并未将该土地使用权进行发包”的认定，原告与新村村一组是否具有承包关系，系另一民事法律关系，应通过仲裁或民事诉讼的方式予以确定。
原告在举证期内向本院提交了以下证据：
1.2017年4月26日原告向被告提出的“土地权属争议处理申请书”，拟证明原告向被告提交申请，请求的是对罗玉楷与罗汝贵之间争议事项进行确认，而非对罗玉楷与土地所有权人之间的承包合同事项进行确认；
2.2017年6月19日国胜乡政府关于土地权属处理的决定书，拟证明决定书中没有列明适用的法律依据，不符合土地权属争议处理的相关规定，被告受理原告申请后，在做出决定前并未组织双方进行调解，被告做出的调查笔录，来自国胜乡调委会，调查的主体不合法，未对原告提交的《农村土地承包情况登记表（三）》的真实性、合法性做出认定，该决定书所依据证据不充分、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权；
3.罗玉楷、罗汝贵《农村土地承包情况登记表（三）》各1份，拟证明争议土地已发包给原告，原告的《农村土地承包情况登记表（三）》清楚地证明了“争议土地就在原告承包地的四至界线以内”，而第三人的《农村土地承包情况登记表（三）》则清楚地证明了“争议土地不在第三人承包地的四至界线内”，该表形成的时间应是2009年，而非被告所说的形成于2016年；
4.罗兴富、唐发珍、罗玉楷土地承包经营证书，证明在农村土地发包过程中，土地承包经营证书并不是唯一证明是否发包的证据。
5.张元洲签字的清单，证明《农村土地情况登记表》中的签字是属于张元洲的笔迹，此登记表是真实的。
被告辩称：被告受理原告要求确认新建堰坎下小山沟0.03亩土地使用权的申请后，于2017年6月1日，由乡综治、司法、农业服务中心及村、组负责人对该地块进行了现场调查，并走访村民，核查相关证据。根据原告与第三人提供的证据及被告收集的证据，均无法证实争议地块土地使用权的归属。故被告依据《土地管理法》、《农村土地承包法》的规定，作出“该争议土地所有权属于新村村一组集体经济组织，该经济组织并未将该土地使用权进行发包，故其使用权依法属于新村村一组集体经济组织”的决定。请求驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期内向本院提交了以下证据：
1.2017年3月27日国胜乡新村村民委员会及村民小组调解意见、调解情况复印件、2017年4月17日国胜乡政府出具的调解书，拟证明原告与第三人之间的土地纠纷经过多次调解，均以失败告终；
2.国胜乡政府土地确权决定书1份，拟证明2017年6月20日原告收到该决定书；
3.调查笔录5份，拟证明被告通过走访核实，被调查人均未确认争议土地的使用权属于原告；
4.现场查看照片1张，拟证明国胜乡政府通过实地调查依法履职的情况；
5.农村土地承包经营权证，拟证明该争议地块并未记载于土地承包经营证上；
6.2016年4月摸底调查表3份，拟证明该争议地块并未在确权登记基本信息表上。
7.国胜乡退耕还林兑现表1份，拟证明争议土地不是退耕还林土地；
8.盐边县政府、国胜乡政府的文件2份，拟证明农村土地承办经营权摸底调查开展的时间是2016年。
以上证据同时证明国胜乡政府作出确权决定是经过乡、村、组调解无效的情况下，建议双方走司法程序，被告收到原告的申请，依法进行实地调查走访，均没有证据证明争议土地属于原告或第三人，该土地所有权，使用权应属于新村一组。
第三人罗汝贵经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，其提交书面《情况说明》，表示自愿放弃争议土地，将该土地归还集体，用于植树造林。
为了查清案情，本院对国胜乡新村村委会主任祝明祥、文书周太萍进行了询问，二人表示原告提交的《农村土地承包登记表》（三）最迟形成于2009年，由二人前后保管于村委会办公室，保管期间，未进行过改动。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、4的真实性无异议；对证据3，认为没有实际登记的时间，按照登记表的要求，需要经过发包土地的领导小组或村民代表签字确认才能作为备案依据，此两份登记表只有村主任及农户的签字；对证据5，该证据无张元洲自己的说明及其他证据佐证，对关联性有异议。原告对于被告提供的证据的真实性无异议，但对其合法性及关联性有异议，认为证据1即调解意见等系原告提交申请前做出，与本案不具有关联性；证据3即调查笔录系国胜乡调委会作出，调委会的行为不属于行政行为；证据4即现场照片证实被告对争议土地进行实地调查时，未通知原告；证据5即农村土地承包经营权证仅登记了田，未登记旱地，证据6、7、8不能证明原告不具有争议土地的使用权。对于本院依法对祝明祥、周太萍所作的《询问笔录》，原、被告对其真实性、合法性均无异议。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1、2、4，及被告提供的证据1、2、4、5，能够证明原告因与第三人发生土地使用权争议，经乡、村、组调解无果，申请被告处理，被告作出处理决定的事实，同时证明，原告所在村组村民持有的农村土地承包经营权证承包面积有与事实不符的情况；原告提供的证据3即《农村土地承包登记表》（三）最迟形成于2009年，被告在处理决定中认定此表形成于2016年，与事实不符；被告提交的证据3即《调查笔录》及证据4照片，调查人员身份为国胜乡调委会工作人员，且无调查人员签名，调委会属群众组织，非行政机关，该证据不符合法定形式要件，本院不予采信。对于其他证据，与本案不具关联性，本院对其真实性、合法性不予确认。
经审理查明，原告与第三人因位于新村村一组新建堰坎下小山沟的0.03亩土地使用权发生争议，2016年8月，原告妻子发现该土地内被第三人种植了果树，双方协商未果，发生冲突，经乡、村、社调解组织多次调解，由于双方争议太大，调解未能达成协议。2017年4月26日，原告向被告提交书面申请，请求被告：1.依法确认、划分其与罗汝贵位于新村村一组新建堰坎下小山沟的土地交界范围；2.责令罗汝贵停止侵害，退还其占用罗玉楷位于新建堰坎下小山沟的土地0.03亩。被告国胜乡政府受理申请事项后，以国胜乡调委会的名义询问相关人员，于2017年6月19日作出土地权属处理决定，认定罗玉楷提交的《农村土地承包登记表》（三）形成于2016年4月，即开展农村土地承包经营权确权登记期间，并非正式土地确认登记表。认为：“该争议土地所有权属于新村村一组集体经济组织，该经济组织并未将该土地使用权进行发包，故其使用权依法属于新村村一组集体经济组织”。原告不服，起诉来院，要求1.撤销被告于2017年6月19日做出的土地权属处理决定；2.判决被告重新作出土地权属处理决定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。......个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”国胜乡人民政府根据原告申请处理其与第三人之间的土地使用权争议，属于其法定职责。《土地权属调查处理办法》规定：行政机关对争议土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场；行政机关应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解；处理意见应当包括认定的事实和适用的法律、法规等依据。被告国胜乡政府在受理原告申请后，以国胜乡调委会的名义作出《调查笔录》，调委会仅是国胜乡的群众组织之一，不具备行政职责，其作出的《调查笔录》不是国胜乡政府的行政行为；国胜乡政府在作出处理决定前，未按规定先行调解，在进行实地调查时，未通知原告到场，因此，被告作出的土地权属处理决定，程序违法。被告认定《农村土地承包登记表》（三）形成于2016年4月，与本院查证事实不符，其作出处理决定的主要证据不足。被告作出的处理决定没有相关法律、法规适用的表述，不符合土地权属处理决定的法定要件。综上，被告国胜乡政府于2017年6月19日做出的处理决定，违法法定程序、主要证据不足且不符合法定形式要件，依法应当予以撤销，被告国胜乡政府应当在法定期限内重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销被告盐边县国胜乡人民政府于2017年6月19日做出的《关于土地权属处理的决定书》；
二、责令被告盐边县国胜乡人民政府在法定期限内重新作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告盐边县国胜乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。
审判长 沈红兵
审判员 吴 伟
审判员 沈 馨
二〇一七年九月二十日
书记员 王 秘