江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣03行终44号
上诉人（原审被告）芦溪县国土资源局，住址芦溪县芦溪镇古城路，组织机构代码01457625-4。
法定代表人胡建和，局长。
委托代理人吴文军，江西萍信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈永松，男，汉族，1963年7月8日出生，江西省芦溪县人，住址江西省萍乡市芦溪县。
委托代理人陈永秋，广东康顺律师事务所律师。
委托代理人陈日新，江西博韬律师事务所律师。
原审原告陈永松诉原审被告芦溪县国土资源局行政许可撤销决定一案，芦溪县人民法院于2017年6月3日作出（2016）赣0323行初13号行政判决。原审被告芦溪县国土资源局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人芦溪县国土资源局的委托代理人吴文军，被上诉人陈永松的委托代理人陈永秋、陈日新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：被告于2009年12月9日向原告颁发了（2009）芦土字第0294号非农业建设用地许可证。2016年6月22日被告以原告故意隐瞒城镇居民身份，假借新泉乡市上村村民身份骗取农村村民建设用地等理由，未依原告申请依法举行听证，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，作出了撤销原告取得（2009）芦土字第0294号芦溪县非农业建设用地许可证的芦国土资字〔2016〕67号决定书。原告不服,遂提起行政诉讼,请求依法撤销被告作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定书。
一审认为：被告所作出芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定书对原告的权益有实质性的影响，系具体行政行为，应严格按照《中华人民共和国行政许可法》所规定的程序依法作出。原告以被告逾期提供陈永松行政许可撤销听证会听证笔录，应视为没有相应证据，系程序违法的辩论意见，符合法律规定，予以采信。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条设定了四款五项，该条文针对不同事实，应适用不同款项。被告作出的芦国土资字〔2016〕67号决定书笼统适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，未适用该条文的具体款项，系适用法律不明，亦即适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三项之规定，判决如下：撤销被告芦溪县国土资源局于2016年6月22日作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定书。
上诉人芦溪县国土资源局上诉请求撤销芦溪县人民法院作出（2016）赣0323行初13号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由有：1、《中华人民共和国行政许可法》没有对行政许可撤销的程序作出规定，听证程序并不是法定必经程序。2、上诉人没有逾期提交听证会的笔录及送达回证等，不存在程序违法。3、上诉人提供的证据能基于其他法律佐证适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的具体情况，并有相应事实证明，不能认定适用法律错误。4、本案被上诉人非法占地的行为发生在萍乡市的水源地山口岩水库，涉及到萍乡市全体市民的公共利益。
被上诉人陈永松答辩称：1、上诉人在听证程序中，听证程序的主持人曾系本案的调查人员，应当回避。2、听证笔录是行政撤销的依据，没有在法定的期限内提交，视为没有证据。3、上诉人的行政行为严重违反了行政合理性原则，对违法行为的处理显失公正，也不是应当撤销行政许可的情形。
上诉人芦溪县国土资源局在一审庭审出示了下列证据及法律依据：
第一组证据：证明芦溪县国土资源局系适格主体。1、法定执法机构设立依据：《中华人民共和国土地管理法》第五条；2、行政执法职权实施依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条；3、行政执法主体资格证：国土资源行政管理（法定执法类别）；4、行政执法资格证：赣ZFJ2338008号、赣ZFJ2338010号执法资格证。
第二组证据：证明行政许可撤销的基本事实。1、建房用地申请表、申请书、新泉乡人民政府出具的证明，证明原告以市上村村民身份和危房改造为由申请农村村民建房用地许可。2、（2009）芦土字第0294号用地许可证，证明原告获得农村村民建房用地许可。3、原告身份证复印件、常住人口登记表、新泉派出所出具的证明。证明原告2008年已经非农户口。4、协议书、苏正桂询问笔录、原告的询问笔录。证明（1）原告购买苏正桂老宅基地非置换的事实；（2）原告以农村村民身份申报宅基地建设宾馆酒店设施的事实；（3）所建房屋不是个人住宅，涉案房屋系原告所建。5、餐饮服务许可证、食品安全管理员岗位职责、餐饮服务许可申请书、农民专业合作社法人营业执照、预防食物中毒等制度、食品餐饮业服务从业人员预防性健康体检合格证（2份）、合作社环评说明、食品安全管理岗位人员证明材料。证明原告围占土地的目的是经营餐饮业，不是用于居住。6、农业土地利用现状分类面积汇总表。证明本案土地性质系农业用地，陈永松经营餐饮业未依法取得国有建设用地。7、现场照片、红外图（测绘图）、武功山梦蝶山庄餐饮场所布局和卫生设施示意图。证明原告围占土地的面积518.6平方米及占地现状。
第三组证据证明芦溪县国土资源局行政许可撤销程序合法。1、立案登记表。2、责令停止违法行为书及送达回证。3、调查终结报告。4、芦国土资字〔2015〕43号行政许可撤销决定书、芦国土资字〔2015〕155号关于撤销芦溪县国土资源局行政许可撤销决定书的决定书及送达回证。5、芦国土资字〔2016〕51号行政许可撤销告知书及送达回证，芦国土资字〔2016〕001号听证通知书及送达回证，行政许可撤销听证申请书。6、芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定书及送达回证。7、陈永松行政许可撤销听证会听证笔录一份。
第四组证据证明本案适用的法律法规及规范性文件。
对于上述证据，一审法院认定了第一组证据，对第二、四组证据未予评价，对第三组证据以逾期提供听证笔录为由，否定了该组证据证明程序合法的证明目的。
上述证据随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。本院经审查认为：关于芦溪县国土资源局提交的第一组证据，本院认为，上述证据符合证据的客观性、真实性和关联性，予以确认。关于陈永松提出的芦溪县国土资源局无职权撤销的异议，待后再详述。关于芦溪县国土资源局提交的第二组证据，本院认为，芦溪县国土资源局提供的证据1建房用地申请材料、证据2（2009）芦土字第0294号用地许可证、证据3陈永松身份材料的客观性、真实性及关联性应予确认。关于证据4，陈水生、苏正桂、陈永松签订的协议书及对苏正桂、陈永松的询问笔录能够相互印证，证明2008年10月陈永松通过三户协议从苏正桂处获得罗中坪的房屋，对证据4予以确认。关于证据5餐饮服务许可证等材料系证明众杰果业种植专业合作社申请了餐饮服务许可，与本案被诉的撤销决定不具有直接关联性，不予采纳。关于证据6、证据7，没有制作时间、制作人员，不符合证据的合法性，不予采纳。关于芦溪县国土资源局提交的第三组证据，本院认为，证据1-5的符合证据的客观性、真实性、关联性应予确认。关于证据6芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定是本案被诉的撤销决定，不作为证据评价。关于证据7，系一审开庭时当庭提交，视为没有证据。关于芦溪县国土资源局提交的第四组证据，是本案相关的法律法规，不作为证据评价。
二审中，上诉人芦溪县国土资源局申请证人许观出庭，证人许观证明在法定期限内向一审法院提交了包括听证笔录在内的证据。经查，原审被告芦溪县国土资源局在2017年6月5日一审法院开庭时提交听证笔录，且在庭前提供的证据清单仅有行政许可撤销听证申请书而无其他听证材料，故一审认定其逾期提供听证笔录的事实无误，证人许观的证言不予采纳。
原告在一审庭审提供了下列证据：
第一组证据：原告与妻子罗芳的身份证复印件，罗芳的户籍证明，新泉乡市上村村委会证明两份、林权登记证明一份，2002年农业税及附加等级证明一份，市上村村委会盖章及村民签名同意其回迁原籍的申请书一份，芦溪县公安局非转农户口登记审批表一份。第二组证据：芦溪县农村村民（改、扩、续）建房用地申报表一份、芦溪县非农业建设用地许可证一份。第三组证据：1、农民专业合作社法人营业执业照一份；2、关于建设“蝶恋花”老年建设中心申请书一份。第四组证据：被告芦国土资字〔2015〕43号、155号，〔2016〕67号决定书各一份。第五组证据：当庭提交对证人易建新的调查笔录一份。
关于原告提交的第一组证据，其中回迁原籍申请书及审批表与本案具有直接关联性，本院予以确认，证明陈永松于2015年6月以未在城镇就业，在城镇无房屋无生活来源为由申请非转农户口登记，新泉派出所拟同意后但未获准许。其他证据与本案无直接关联性，不予确认。关于原告提交的第二、四组证据，被告已出示，不再赘述。关于原告提交的第三组证据，本院认为，对该组证据1的客观性、真实性和关联性予以确认，证明众杰果业种植专业合作社于2009年2月经登记为法人；对证据2，系向芦溪县民政局申请设立“蝶恋花”老年健康活动中心，与本案行政许可撤销决定没有关联性，不予采纳。关于原告提交的第五组证据，一审时原告申请证人易建新出庭，但后又撤回。对于易建新的证言，因本人未到庭说明情况，真实性难以确定，对该调查笔录不予认定。
二审本院依职权调取芦溪县人民法院（2015）芦行初字第06号行政裁定书。
基于对证据的认定和当事人的陈述，二审认定如下事实：
被上诉人陈永松系芦溪县新泉乡市上村村民，于2008年户籍变更为非农业家庭户口，变更户籍前后均在市上村生产、生活。2008年10月，陈永松通过以每亩2500元的价格购买陈水生的山岭置换苏正桂位于罗中坪的房屋及空闲地。2009年5月，陈永松以该罗中坪的房屋系其继承而来，现已成危房为由申请利用老屋基地建房。经村民小组、村委会、乡镇层报，上诉人芦溪县国土资源局同意，芦溪县人民政府于2009年12月9日批准同意陈永松的建房用地申报。上诉人芦溪县国土资源局于2009年12月9日作出（2009）芦土字第0294号芦溪县非农业建设用地许可证，许可陈永松在新泉市上村7组地方老宅基地建房160平方米。该许可证说明“此证仅作准予用地证明。竣工后，经土地部门验收符合规定后再换发土地使用证”，并说明该许可证的有效期限为2011年12月8日。陈永松取得该许可证后，建成了房屋，用作于梦蝶山庄的宾馆楼使用。2016年4月22日，芦溪县国土资源局国土监察执法人员对陈永松取得农村村民建房用地许可进行调查。芦溪县国土资源局调查认为，陈永松与陈述清、陈永秋、欧阳联明经营梦蝶山庄，该山庄有宾馆、公寓楼、游泳池、泥鳅泥停车场等设施，存在不符合土地利用总体规划、宾馆楼和公寓楼骗取批准用地手续、其他建筑物未办理用地手续的违法事实。2016年6月22日，芦溪县国土资源局作出芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定书。该决定载明：陈永松2009年5月申报农村村民建房用地之时就已经是城镇居民，却故意隐瞒城镇居民身份，假借新泉乡市上村村民身份进行农村村民建房用地手续申请，谎称置换到的苏正桂老屋是自己老屋，于2009年12月9日骗取160平方米老宅基地改建手续，并且将批准为宅基地的用地手续改变土地使用用途建成了梦蝶山庄宾馆，宾馆占地面积518.6平方米，超出批准面积358.6平方米。依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，决定撤销陈永松取得的（2009）芦土字第0294号芦溪县非农业建设用地许可证。原告不服，遂提起行政诉讼。
另查明，2015年4月30日，芦溪县国土资源局作出芦国土资字〔2015〕43号行政许可撤销决定书，撤销（2009）芦土字第0294号许可证，陈永松向芦溪县人民法院提起了行政诉讼。2015年12月3日，芦溪县国土资源局撤销〔2015〕第43号行政许可撤销决定书，后经陈永松申请撤诉，芦溪县人民法院于2015年12月18日作出（2015）芦行初字第06号行政裁定书，准许陈永松撤回起诉。
本院认为，本案被诉行政行为是上诉人芦溪县国土资源局作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定书。故本案要审查的主要问题是该撤销决定是否合法。
本案的焦点问题有：1、芦溪县国土资源局作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定是否具有可撤销的内容；2、芦溪县国土资源局是否有职权撤销（2009）芦土字第0294号芦溪县非农业建设用地许可证；3、芦溪县国土资源局作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定是否有事实依据，适用法律是否准确。4、芦溪县国土资源局作出该撤销决定是否程序合法。
关于焦点1，芦溪县国土资源局作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定是否具有可撤销的内容。经查，芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定撤销的是（2009）芦土字第0294号芦溪县非农业建设用地许可证，该许可证许可陈永松在新泉乡市上村7组地方老宅基地建房160平方米，并载明“此证仅作准予用地证明。竣工后，经土地部门验收符合规定后再换发土地使用证”，颁发日期为2009年12月9日，注明有效期限为2011年12月8日。本案中陈永松持该许可证已建房，该行政许可已发生效力。本案并不因该许可证注明有效期限已过，而认为该许可证无效。故芦溪县国土资源局作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定具有可撤销的内容。
关于焦点2，芦溪县国土资源局是否有职权撤销（2009）芦土字第0294号芦溪县非农业建设用地许可证。本案芦溪县国土资源局撤销的（2009）芦土字第0294号芦溪县非农业建设用地许可证，该许可证系芦溪县国土资源局作出，芦溪县国土资源局有职权撤销该许可证。关于陈永松认为其建房用地申报最终经芦溪县人民政府批准，撤销也应经县政府的意见。经查，本案撤销的并非土地权利证书，而是芦溪县国土资源局在陈永松获得用地申报后作出的建设用地许可，芦溪县国土资源局具有职权撤销该许可证。
关于焦点3，芦溪县国土资源局作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定是否有事实依据和法律依据的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”，据此，对依法取得并已经生效的行政许可，行政机关不得随意撤销，应当有严格的限制条件。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条对撤销行政许可作出了规定，行政机关据以撤销许可的事实应符合第六十九条规定的内容要件。同时，撤销许可针对的对象是行政机关自身曾经作出的行政许可行为，本质上属于行政机关的自我纠错行为。而其先前作出行政许可是否错误或违法，应与当时许可程序中申请人的申请行为，行政机关的审查许可行为的相关事实为依据。本案中，芦溪县国土资源局所称的“陈永松改变土地用途及超面积用地”的行为是陈永松取得行政许可后发生的，与之前的行政许可本身并无关联，上述行为即使属实，也应通过行政处罚程序予以处理。而行政处罚与行政许可（包括撤销许可）属于不同的法律关系，由不同的法律调整，二者对应的条件和事实不能相互混同。芦溪县国土资源局不能以改变土地用途及超面积用地为由撤销行政许可。关于芦溪县国土资源局认定陈永松隐瞒城镇居民身份，置换他人老屋的事实。经查，芦溪县国土资源局作出撤销决定时，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）已实施，取消了农业户口与非农业户口性质区分，因此在执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发〔2004〕28号）》第十条“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定时，不宜以户口类型作为唯一标准，而应综合判断。本案中陈永松于2008年变更为非农业户口，但其一直生产生活在新泉乡市上村，并非实质意义上的城镇居民。也基于此，在陈永松2009年申报用地时，新泉乡市上村村委会和新泉乡人民政府认可其当地村民的身份，并作出同意申请的层报意见。现陈永松已建成房屋多年，芦溪县国土资源局以陈永松隐瞒城镇居民身份，置换他人的老屋申请宅基地为由，不足以撤销行政许可。关于该撤销决定法律适用是否明确的问题。芦溪县国土资源局依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，撤销陈永松取得的许可证。经查，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条共有四个条款，分别对可以撤销行政许可、应当撤销行政许可、不予撤销、行政机关给予赔偿的情形作出了规定，其中第六十九条第一款还针对可以撤销行政许可列举了五种情形。芦溪县国土资源局作出撤销决定仅依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，未明确具体款项，显然属于法律适用不明确，将造成行政相对人难以进行有针对性的权利救济（如是否要主张赔偿，赔偿的数额等）。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”之规定，行政机关需要慎重行使撤销权，必须权衡各种利益后作出合理的决定：撤销行政许可可能对公共利益造成重大危害的，不予撤销；撤销行政许可维护的公共利益明显小于维持行政许可决定保护的被许可人的利益及维护社会关系稳定所体现的利益的，不予撤销；只有当撤销行政许可保护的公共利益明显大于维持行政许可体现的利益时，行政机关才可以撤销行政许可。同时，对于被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当给予赔偿。但是，本案中，没有证据反映芦溪县国土资源局作出该撤销决定系经过利益权衡后作出的合理决定。芦溪县国土资源局在诉讼中提出撤销用地许可是为了保护萍乡市的水源地山口岩水库，但在行政程序中并未提出该理由，在诉讼程序中也未提供相关证据。综上，芦溪县国土资源局的撤销决定事实依据不足，法律适用不明。
关于焦点4，上诉人作出该撤销决定是否程序合法的问题。如前所述，撤销决定笼统适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，造成行政相对人不能确定其是因何情形被撤销行政许可，是“可以”还是“应当”撤销行政许可的情形，难以有针对性地进行权利救济，影响了陈永松行使陈述和申辩的权利。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条、第四十七条之规定，涉及公共利益及重大利益的，应举行听证。本案中，撤销用地行政许可涉及到陈永松的重大切身利益，应当举行听证。尽管芦溪县国土资源局举行了听证，但逾期提供听证笔录，应视为没有相应证据。综上，芦溪县国土资源局的撤销决定程序违法。
综上，芦溪县国土资源局作出的芦国土资字〔2016〕67号行政许可撤销决定事实依据不足，法律适用不明，违反法定程序。一审判决撤销该决定，处理并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人芦溪县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李修贵
审判员 聂奇能
审判员 刘 薇
二〇一七年十月九日
书记员 邱玉西