海南省第一中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）琼96行赔终11号
上诉人（原审原告）文昌海拓房地产开发有限公司。住所地：文昌市文城镇城南里**号。
法定代表人陈文，总经理。
委托代理人符绩豪，海南绩豪律师事务所律师。
委托代理人乔海燕，海南绩豪律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）文昌市城市管理综合执法局。住所地：文昌市文城镇文蔚路。
法定代表人钟云福，局长。
委托代理人蔡锋，该局工作人员。
委托代理人吴康丽，海南凯志律师事务所律师。
上诉人文昌海拓房地产开发有限公司（以下简称文昌海拓公司）因与被上诉人文昌市城市管理综合执法局（以下简称文昌执法局）行政赔偿一案，不服文昌市人民法院（2017）琼9005行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原判决查明，2012年1月13日，文昌市人民政府作出文府函[2012]34号《关于同意委托改造和管理海防林的批复》，该批复载明：”文昌海拓公司：1.为了提高高隆湾地区建设品味，合理利用海防林，高起点打造滨海景观带，同意委托你公司对海拓.澜湾项目南侧地段的海防林进行改造和管理；2.海防林的改造，不得改变林地性质和建设永久性建筑物。改造后的海防林为公共场所。其改造所需资金全部由你公司承担；3.你公司要根据高隆湾地区滨海景观带规划要求，委托具有资质的规划设计单位编制海防林改造设计方案并报市规划局、市国土环资局和市林业局等部门审查同意后，方可组织实施；4.有关手续按规定程序办理。”2013年9月25日，原文昌市规划局对文昌海拓公司报送的《文昌海拓澜湾滨海景观带规划设计方案》作出文规函[2013]571号《关于”海拓*澜湾”项目滨海景观带方案的复函》，原则同意文昌海拓公司按此方案深化，并按程序报市综合执法局审批。文昌执法局于2013年10月30日向文昌海拓公司颁发文城管临建证[2013]012号《文昌市临时建设许可证》，该许可证记载：”建设单位：文昌海拓公司。项目名称：海拓*澜湾景观带建设项目。许可类型：临时建筑。建筑面积770m2。层数：壹层。结构：简易。有效期限：从2013年11月1日至2015年10月30日。遵守事项：1.发证机关仅负责重点审查和城市管理有关的事项，有关设计、施工的技术问题由设计、施工单位负责；2.建设单位需按本证批准的内容进行建设，否则以违章论处；3.若需延期使用，须在期满前15个工作日向本局提出申请，逾期处罚；4.临时建设应当在批准使用期限届满前自行拆除，逾期不拆除的，由市、县、自治县人民政府组织或者责成有关部门拆除，拆除费用由临时建设的单位或者个人承担。”2016年5月20日，文昌海拓公司（发包方）与海南衡联劳动服务有限公司（承包方）签订《海边景观带工程合同书》，合同约定：海南衡联劳动服务有限公司承包建设海拓澜湾海边景观带，工期为2016年6月1日起至2016年12月31日竣工验收为止。2016年9月23日，文昌执法局执法人员在高隆湾海边景观道巡查时发现在文昌市清澜开发区海拓澜湾项目托管用地上有建设地基，占地面积540平方米（至拆除之日止，该处建成一层建筑物）。同日，文昌执法局向文昌海拓公司发出《接受调查询问通知书》及《责令（限期）改正通知书》，要求文昌海拓公司携带报建材料等资料接受询问，并责令文昌海拓公司在2016年9月26日前改正，将擅自建设的地基拆除。2016年9月28日，文昌执法局立案对文昌海拓公司未报先建的行为进行查处。2016年10月8日，文昌执法局经集体讨论决定，拟对文昌海拓公司作出行政处罚。2016年10月11日，文昌执法局向文昌海拓公司送达《行政处罚告知书》。文昌海拓公司于2016年10月13日向文昌执法局提交申辩书。2016年10月19日，文昌执法局以文昌海拓公司未报先建为由，作出文综执罚字[2016]135号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），责令文昌海拓公司限期三日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，报请市政府批准责成有关部门强制拆除。该处罚决定书于2016年10月21日送达给文昌海拓公司。2016年11月25日，文昌执法局向文昌海拓公司送达文综执催字[2016]81号《催告书》，催告文昌海拓公司在收到《催告书》之日起三日内自行拆除违法建筑。2016年12月29日，文昌执法局向文昌市人民政府发文《关于文昌海拓公司未经批准在海拓澜湾项目托管用地建设一案的请示》。2017年1月17日，文昌执法局作出《文城镇清澜开发区”海拓澜湾”项目海岸线违法建筑强制拆除实施方案》，并对涉案建筑物进行拆除。
另查明，海南省人民政府作出琼府函[2012]102号《关于同意文昌市开展城市综合行政执法试点工作的批复》。2013年3月28日，文昌市人民政府作出文府[2013]76号《关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》，将市城乡规划管理、市市政管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权统一转交由文昌执法局行使。
原判认为，本案的争议焦点是文昌海拓公司请求文昌执法局赔偿其经济损失10510378元是否符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：”在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据案件查明的事实，文昌海拓公司取得的临时建设许可证的有效期限是2013年11月1日至2015年10月30日，文昌海拓公司在该期限内未能动工建设，也没有申请延期使用。文昌海拓公司在临时建设许可证失效的情况下，未经规划部门的许可，擅自在文昌市清澜开发区海拓澜湾项目托管用地上建设540平方米地基，基于上述的事实及法律规定，文昌海拓公司的行为属于未批先建，文昌执法局作出《行政处罚决定书》，责令文昌海拓公司限期三日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，报请文昌市人民政府批准责成有关部门强制拆除。因此，本案被诉的强制拆除行为所依据的事实清楚，并无不当。
关于强制拆除行为程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款”经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，文昌执法局在其作出的《行政处罚决定书》中已经明确告知，如不服处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内申请行政复议，或者在六个月内提起行政诉讼。文昌市综合执法局在文昌海拓公司行使救济权利的法定期限届满之前，便强制拆除了其所建建筑物，显然违反了上述法律规定。另外，文昌执法局在未作出强制执行决定和公告的前提下，对涉案建筑物进行拆除，也违反了上述法律规定。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由于本案中文昌海拓公司的未报先建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，其所建建筑物属于违法建筑，故文昌执法局的强制拆除行为虽然存在违法之处，但不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的”侵犯公民、法人和其他组织合法权益”的法定情形。因此，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于”被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，文昌海拓公司的赔偿请求，不符合国家赔偿法的有关规定，没有法律依据，本院不予支持。此外，文昌海拓公司还请求文昌执法局赔偿在强制拆除过程中损毁原告的玫瑰、中东海枣、大王棕、霸王棕、红花木棉、黄槿、椰子树造成的损失。文昌执法局否认其在强制拆除过程中损毁林木，文昌海拓公司对文昌执法局在强拆中存在毁损林木的事实负有举证责任，但文昌海拓公司对损毁多少林木未提供证据予以佐证，故对其诉求不予支持。
综上所述，文昌海拓公司提出行政赔偿的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回原告文昌海拓房地产开发有限公司的赔偿请求。
上诉人文昌海拓公司上诉称：1.上诉人与文昌市人民政府是委托法律关系，委托方是文昌市人民政府，受托方是上诉人。根据相关法律规定，被上诉人作出的行政处罚严重违背事实和法律，已给文昌市人民政府和上诉人造成巨大损失，依法应当追究相关人员的法律责任，并赔偿上诉人的损失10510378元。2.一审判决认为上诉人的行为属于未批先建，违背事实和法律。事实是上诉人及海南省林业厅、文昌市人民政府等多个单位和个人已批准、同意要求加快建设高隆湾景观带状公园。依照法律规定，该公园项目建设单位为文昌市人民政府，报建的权利义务属于文昌市人民政府，土地及地上附着物的物权属于文昌市人民政府，上诉人既不享有土地及地上附着物的权利，也无向相关部门报批等义务，至于文昌市人民政府与上诉人的委托法律关系属于另一法律关系。另外，该公园项目利国利民，符合国家相关政策，没有违反国家法律。3.上诉人已提供证据证明被上诉人毁损上诉人的玫瑰、中东海枣、大王棕、霸王棕、红花木棉、黄槿、椰子树等，一审判决不予认定显然事实不清。被上诉人严重违法且拒不承担其举证等法律责任。4.如果被上诉人不及时依法承担赔偿责任，上诉人因相信文昌市人民政府及其职能部门而造成的损失就无法及时得到赔偿（补偿），势必造成上诉人基于委托法律关系要求文昌市人民政府赔偿损失，引起相关部门关注此案，使简单问题复杂化。请求二审法院判决：1.撤销原判；2.被上诉人向上诉人赔偿因被上诉人违法拆除、损毁上诉人的建筑物、玫瑰、中东海枣、大王棕、霸王棕、红花木棉、黄槿、椰子树等不动产给上诉人造成的损失10510378元。
被上诉人文昌执法局答辩称，上诉人未经规划部门批准擅自在高隆湾海边建设混凝土地基，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定。虽然被上诉人作出的强拆行为程序违法，但上诉人未报先建的建筑属违法建筑，被上诉人予以拆除，没有对上诉人的合法权益造成损害，上诉人无权获得国家赔偿。另，根据《国家赔偿法》第二十六条和《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第十二条的规定，上诉人在国家赔偿案件中对自己的主张应当提供证据，负有举证责任。上诉人主张被上诉人在强拆过程损毁其玫瑰等作物的行为缺乏事实根据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，被上诉人提交文府办（2017）244号《关于文昌市城市管理综合执法局更名的通知》，证明被上诉人更名为文昌市综合行政执法局。经质证，上诉人对该证据无异议。因此，该证据可以作为认定本案事实的根据。
二审查明，被上诉人文昌市城市管理综合执法局已更名为文昌市综合行政执法局。
二审另查明，上诉人提供光盘证明被上诉人在拆除其所建建筑物的同时，损毁上诉人种植的玫瑰、中东海枣、大王棕、椰子树等树木。但上述证据不能看出被上诉人强拆时损毁上诉人所种植的玫瑰、中东海枣、大王棕等树木，只能证明被上诉人强拆上诉人所建建筑物时损毁周围的零星椰子树。上诉人请求被上诉人赔偿的经济损失10510378元为土地、青苗及附着物补偿费2410378元、工程合同总价款810万元。
二审查明的其他事实与一审查明的其他事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人文昌海拓公司请求被上诉人文昌市综合行政执法局赔偿其经济损失10510378元应否予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，根据上述法律规定，赔偿请求人的合法权益遭受违法行为侵犯并造成损失是国家赔偿的必备条件。根据本案查明的事实，上诉人请求赔偿的经济损失10510378元具体包括土地、青苗及附着物补偿费2410378元、工程合同总价款810万元。关于被上诉人实施的强制拆除上诉人540平方米建筑物及损毁椰子树的行政行为，本院已作出（2017）琼96行终105号行政判决确认违法。关于540平方米建筑物的赔偿问题，被上诉人所拆除的建筑物系违法建筑，因此，被上诉人实施的违法行为并没有侵犯上诉人的合法权益，被上诉人对此不承担行政赔偿责任。关于损毁的椰子树的赔偿问题，被上诉人损毁的椰子树系被上诉人的合法权益，其应对造成的损失承担赔偿责任。根据本案的实际情况，酌情认定被上诉人毁损椰子树15棵，按每棵椰子树440元计算，被上诉人应赔偿上诉人椰子树损失6600元。至于上诉人的其他赔偿请求，因上诉人未能提供证据证明系由被上诉人实施违法行政行为造成的损害。因此，上诉人的此项请求无事实和法律依据。应予驳回。一审判决部分欠当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》七十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销文昌市人民法院（2017）琼9005行赔初2号行政赔偿判决；
二、限被上诉人文昌市综合行政执法局于本判决生效之日起30日内赔偿上诉人文昌海拓房地产开发有限公司损失6600元；
三、驳回上诉人文昌海拓房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕丽霞
审 判 员 冯 花
审 判 员 姜国强
二〇一七年十二月十四日
法官助理 符月玲
书 记 员 詹文莉
附：本案适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。