广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终458号
上诉人（原审原告）：台山市广海镇中兴村岗咀经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴岗咀村**号。
负责人：梁荣来。
上诉人（原审原告）：台山市广海镇中兴村新村经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴新村**号。
负责人：梁志伟。
上诉人（原审原告）：台山市广海镇中兴村石岗经济合作社，住所地：广东省台山市广海镇中兴石岗村27号。
负责人：冯贻孙。
上诉人（原审原告）：台山市广海镇中兴村黄村经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴黄村**号。
负责人：黄国原。
上诉人（原审原告）：台山市广海镇中兴村长塘经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴长塘村**号。
负责人：梁英权。
上诉人（原审原告）：台山市广海镇中兴村坪山经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴坪山村**号。
负责人：伍观相。
上述六上诉人共同委托代理人：张志杰，广东圭峰律师事务所律师。
上述六上诉人共同委托代理人：吴绍志，广东天环律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城中山路**号。
法定代表人：李惠文，市长。
委托代理人：黄达辉，台山市人民政府工作人员。
委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。
原审第三人：台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋一村。
原审第三人：台山市广海镇中兴村大洋二经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋二村。
原审第三人：台山市广海镇中兴村大洋三经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋三村。
原审第三人：台山市广海镇中兴村大洋四经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋四村。
上诉人台山市广海镇中兴村岗咀经济合作社、台山市广海镇中兴村新村经济合作社、台山市广海镇中兴村石岗经济合作社、台山市广海镇中兴村黄村经济合作社、台山市广海镇中兴村长塘经济合作社、台山市广海镇中兴村坪山经济合作社（以下简称中兴村岗咀经济合作社等六合作社）因与被上诉人台山市人民政府、原审第三人台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社、台山市广海镇中兴村大洋二经济合作社、台山市广海镇中兴村大洋三经济合作社、台山市广海镇中兴村大洋四经济合作社（以下简称中兴村大洋一经济合作社等四合作社）土地行政登记纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2016）粤07行初66号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2007年11月16日，台山市××中××村大洋经济合作社作为出租方，分别与承租方马楚辉、刘锐群签订有咸围租赁合同，出租项目均为龙口咸围，出租期限7年，从2008年1月1日起至2014年12月31日。合同上均有“台山市广海镇农村承包合同管理处”盖章鉴证。
台山市政府为了贯彻落实对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利进行确权登记发证的政策规定，于2012年11月23日对涉案集体土地使用权进行确权登记，并向台山市××中××村大洋一经济合作社颁发了土地证号为台集有(2012)第01XXXX**号《集体土地所有证》。
2014年11月16日，台山市××中××村民委员会出具《证明》，证明：2004年8月，原台山市广海镇大洋村委会与台山市广海镇临田村民委员会撤销合并为台山市××中××村民委员会。为便于管理，并村后各经济实体的经济各自独立核算保持不变。中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一济合作社等原来同属于台山市广海镇大洋村民委员会。对于属于大洋村民委员会下属十个经济合作社共有的集体资产，统一由村级经济实体，即“台山市××中××村大洋经济合作社”管理。由于在上述咸围租赁合同到期后重新发包而无法履行，故中兴村岗咀经济合作社等六合作社认为台山市政府将涉案集体土地错误登记在台山市××中××村大洋一经济合作社名下，侵害了其对涉案集体土地原有的共有权益，遂产生纠纷。中兴村岗咀经济合作社等六合作社认为本案纠纷可直接由人民法院受理，故向原审法院提起行政诉讼，请求：一、台集有（2012）01XXXX78《集体土地所有证》违法，应撤销；二、要求台山市政府依法作出确认位于台山市××中××村的土地[证号：台集有(2012)第01XXXX78号]咸围土地164．8081公顷(约2472．12亩)，属于中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一济合作社等四合作社不分份额共同共有的行政决定书，并发证给中兴村岗咀经济合作社等六合作社；三、本案全部诉讼费由台山市政府承担。
原审法院认为：本案首要解决的争议问题是，中兴村岗咀经济合作社等六合作社的诉请，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，中兴村岗咀经济合作社等六合作社以咸围租赁合同、台山市××中××村民委员会出具的《证明》等为主要依据，主张其应共同享有涉证土地权属，台山市政府的发证错误，请求撤销涉案《集体土地所有证》。鉴于中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一济合作社等原来同属于台山市广海镇大洋村民委员会，及台山市广海镇农村承包合同管理处曾鉴证咸围租赁合同等事实，涉案土地存在权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物”的规定，本案中兴村岗咀经济合作社等六合作社涉案的诉请，应先向有关人民政府申请土地权属争议处理，不属于人民法院直接受理行政诉讼的范围。
为了避免重复处理，经原审法院释明，中兴村岗咀经济合作社等六合作社仍坚持起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，对中兴村岗咀经济合作社等六合作社共同提起本案的行政诉讼，依法应裁定予以驳回。中兴村岗咀经济合作社等六合作社直接起诉的理由欠充分，原审法院不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，裁定：驳回中兴村岗咀经济合作社等六合作社的起诉。
中兴村岗咀经济合作社等六合作社不服，向本院上诉，请求撤销原裁定，改判支持其原审诉讼请求。其理由主要有：（一）涉案土地属于上诉人和原审第三人共有。涉案约2472.12亩土地，属于原大洋村委会所辖上诉人与原审第三人这10个经济合作社共同共有，2004年原大洋村委会与原临田村委会合并为中兴村委会后，各村保持独立核算不变。2008年，涉案土地以“台山市××中××村大洋经济合作社”名义统一对外发包，并由台山市广海镇农村承包合同管理处鉴证，证明涉案土地系双方共有。（二）2012年被上诉人台山市人民政府发证有误。2014年12月发包合同到期，镇“三资办”拟改以“台山市××中××村大洋联队经济合作社”名义重新发包，却发现2012年台山市人民政府误将涉案土地登记在大洋一经济合作社名下，其宗地图纸却又登记为大洋一、大洋二、大洋三、大洋四经济合作社名下，亦即按国土局文件，土地是大洋一所有而非大洋联社所有，导致重新签订的发包合同无法履行。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”被上诉人在发证中没有依法指界和四邻确认，导致其发证违法。（三）原审裁定认为本案存在土地权属争议，应先申请政府确权，不能直接向法院起诉请求撤销土地权属证书，适用法律错误。国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）规定：“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人……也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。”
被上诉人台山市人民政府答辩称：请求二审法院进行实体审理，判决驳回上诉人的诉讼请求。其理由主要有：（一）发证程序合法。2012年8月，该府发布《台山市土地总登记通告》，要求拥有集体土地所有权的农村经济组织，向该府申请土地所有权登记。2012年7月，在外业调查队伍的指导和带领下，有关村集体的村民代表对涉案土地进行指界，2012年8月1日有关村集体签订《集体土地权属调查表》，确认了土地的界址走向，并确认该宗地属于中兴村大洋一经济合作社等四合作社共有。2012年11月13日，中兴村大洋一经济合作社等四合作社向该府提交《土地登记申请书》《土地登记审批表》《民主议事签名表》等，申请登记。该府2012年10月15日将拟发证的集体土地在中兴村委会办公楼公示，公示期为30日，公示期内无人提出异议。2012年11月23日，该府颁发台集有(2012)第01601278号、279号、280号、281号《集体土地所有证》给中兴村大洋一经济合作社等四合作社。（二）发证权属依据充分，实体合法。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第二点意见“依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作”中提到“农村集体的土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政机关主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等”。台山市对涉案土地进行登记，主要的权属依据还是在指界程序形成的《集体土地权属调查表》。台山市政府的做法是符合国家的上述规定的。
原审第三人中兴村大洋一经济合作社等四合作社未陈述意见。
经审查，本院确认原审裁定认定的事实。
本院认为：上诉人与原审第三人之间存在土地权属争议，既可以根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条申请政府裁决，也可以在法定期限内直接提起行政诉讼，请求撤销对方所持《集体土地所有证》，前一种纠纷解决途径并未否定后一种解决途径。从现有证据看，上诉人与被诉土地登记行为有法律上利害关系，是适格原告，且上诉人系于2014年12月得知被诉土地登记行为，其于2016年8月17日起诉，并未超期。被上诉人一审主张发证前公示期间上诉人就应当知道被诉土地登记行为，从2012年10月15日公示日到2016年8月起诉，已经超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年最长起诉期限，该理由不成立，因为直至发证前的公示期满被诉土地登记行为尚未作出，行政行为作出之前，不能起算起诉期限。由于一审未对被诉土地登记行为作实体审查，为保障各方的上诉权，二审法院不应直接进入实体审理，因此被上诉人请求本院进行实体审理，直接判决驳回上诉人的诉讼请求，本院不予支持。
综上，原审裁定适用法律错误，依法应予以纠正。上诉人上诉请求中撤销原裁定部分成立，依法应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销江门市中级人民法院（2016）粤07行初66号行政裁定；
二、本案指令江门市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 王建平
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一七年九月二十八日
书记员 刘永红
唐亚文