淮安市淮阴区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0804行初9号
原告徐长顺，男，1949年8月28日生，汉族，住淮安市淮阴区。
委托代理人谷珍芹，淮安市淮阴区兴淮法律服务所法律工作者。
委托代理人于开东，淮安市淮阴区兴淮法律服务所法律工作者。
被告淮安市淮阴区凌桥乡人民政府，住所地淮安市淮阴区凌桥乡。
法定代表人程安江，职务镇长。
委托代理人汤付民，江苏冠誉律师事务所律师。
原告徐长顺不服被告淮安市淮阴区凌桥乡人民政府（以下简称凌桥乡政府）土地补偿费处理决定一案，本院曾于2016年8月1日立案受理，经审理，本院作出（2016）苏0804行初31号行政裁定书，以原告所诉不属于法院受理范围为由裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，二审法院于2016年12月5日以被诉处理行为对原告的权利义务产生影响为由，判决撤销本院（2016）苏0804行初31号行政裁定，并指令本院继续审理。本院于2017年2月27日立案后，向被告凌桥乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月27日公开开庭审理了本案。原告徐长顺及其委托代理人于开东，被告单位负责人张树国、委托代理人汤付民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐长顺在原审中诉称：1、原告没有任何多领取被告土地补偿费的事实存在。原告在十字路东西两侧的两块地都靠路靠河，会有牲畜破坏和保水困难的损失，根据当时群众大会的统一方案，村里另外分给原告1.34亩耕损补偿地，原告实际耕种土地面积5.54亩。故在被征用3.04亩后，应余下耕地2.5亩，而不是《决定》所说的3.3亩，因此，不存在原告侵占集体土地及其补偿款的事实；2、被告作出《决定》的程序违法。乡党委及村支书作为党的机关干部，无权介入具体行政事务，所谓的现场查勘也没有通知原告到场，而且作出这个《决定》前也没有通知原告答辩，最终亦未向原告送达该《决定》，而是以公示的方式作出，违反相关行政法律规定。现请求法院依法判决撤销被告所作的凌政【2016】51号《关于凌桥乡徐渡村三组群众举报徐长顺侵占集体土地补偿费的情况调查和处理决定》（以下简称《处理决定》）。
原告徐长顺当庭未提交证据，主要作出如下陈述：1、没有报告所称的五十多名上访群众，大部分为代签；2、报告没有走访三组的大部分群众；3、被诉决定严重损害了原告的合法权益；4、根据土地管理法第二十五条第一款的规定，被告作为乡一级人民政府无权组织实施，即使原告多拿了土地补偿款，被告也无权要求被告返还。
被告凌桥乡政府在原审中辩称：被告就辖区许渡村三组57名群众因新许渡大桥连接线征用许渡村三组土地征地补偿费的分配情况集体信访一事，依据信访条例的规定，对群众反映的问题进行调查，并作出明确答复的行政行为符合法律规定。原告通过隐瞒实情的不正当手法多领近6万元土地补偿费，拒绝返还。被告的行为是对群众信访的答复，决定本身没有强制力，不是对原告的处罚，没有损害原告的合法权益，原告无权提起诉讼。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭提交以下证据：1、苏政地【2015】1068号文《江苏省人民政府关于淮安市淮阴区新许渡大桥及连接线工程建设用地的批复》，以及落实该文相关的落实方案、淮安市征地补偿安置方案公告，淮阴区政府常务会议纪要各一份，以上证明淮阴区政府于召开常务会议，纪要中要求沿线乡镇做好拆迁、绿化、群众矛盾调处等工作；2、为了完成淮阴区政府交办的任务，淮阴区交通局向被告发函，授权被告处理征地项目涉及的拆迁、群众矛盾调处等工作的委托函；3、原告向被告申领土地补偿费明细表复印件一张和转账支票存根一张，转账支票进账单一份，证明原告向被告申领3.04亩土地补偿费和青苗补偿费；4、许渡村三组五十多名群众联名信访的信访材料一组，证明许渡村三组群众联名向被告控告原告多领土地补偿费，侵犯三组群众的集体利益；5、被告调取的许渡村三组为连接线征地而公示的三组群众农村土地承包经营权调查信息公示表三张，证明原告在十字路西承包土地面积2亩，实测面积3.04亩。实测面积多出50%，原告弟弟徐长洋承包1.80亩，实测3.21亩，多78%；6、原告签字确认的承包土地调查表，证明原告十字路西实测面积2亩，其弟签字路东合同面积1.81亩；7、被告组织许渡村三组部分干部和群众对原告在十字路东西两侧承包土地种植面积进行实地查勘，其实际种植东侧1.56亩，西侧1.74亩，证明原告仍然耕种3.3亩土地，许渡村三组信访群众所反映问题基本属实。以上证明被告行政行为是自己职权范围之内的事情，法律充分，事实清楚。
经审理查明，凌桥乡新许渡大桥连接线建设项目需征用许渡村三组部分集体土地。相关补偿明细表载明征用原告徐长顺土地3.04亩，原告徐长顺共领取征地补偿款85120元。后许渡村三组部分群众反映称原告徐长顺实际被征用土地为1.13亩，要求原告徐长顺退还1.9亩集体土地的补偿费。2016年5月，许渡村三组部分群众向被告凌桥乡政府书面举报上述问题，被告凌桥乡政府经调查后，于2016年7月6日作出涉案《处理决定》，确认原告徐长顺被征用土地应为0.9亩，应退还多领的2.14亩征地补偿费59920元。
因徐长顺拒不退还征地补偿费，凌桥乡政府向本院提起返还不当得利的民事诉讼，要求法院判令徐长顺返还不当得利59920元。在该案审理过程中，徐长顺向本院提起行政诉讼，要求法院判令撤销被告作出的《处理决定》。
2014年9月29日，淮阴区召开区十六届人民政府第13次常务会议，并形成【16】13《常务会议纪要》，其中关于新许渡大桥建设工作，纪要记载：“沿线乡镇做好征地拆迁、土地供应、绿化以及群众矛盾调处工作”。
2016年3月10日，淮安市淮阴区交通运输局向凌桥乡政府发出《函》，主要内容为：根据区政府【16】13《常务会议纪要》精神，该项目涉及征地拆迁、土地供应、绿化以及群众矛盾调处等工作由贵乡全权负责。
另，本院曾就本案争议作出（2016）苏0804行初31号行政裁定书，以原告所诉不属于法院受理范围为由裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，二审法院于2016年12月5日以被诉行为对原告的权利义务产生影响为由，判决撤销本院（2016）苏0804行初31号行政裁定，并指令本院继续审理。
本院认为，本案的争议焦点为被告作出的被诉处理决定是否有职权依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条、《征用土地公告办法》第十二条、《江苏省土地管理条例》第二十七条的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施,征地补偿、安置费用由有关市、县人民政府土地行政主管部门拨付给被征地农村集体经济组织，向被征地农民发放征地补偿、安置费用的主体应为农村集体经济组织。实践中，因村集体经济组织一般没有财务账户，征地补偿费一般由县级财政拨付至乡镇人民政府，乡镇人民政府根据集体经济组织提供的补偿明细向农户发放补偿费。庭审中，被告主张作出的被诉《处理决定》属于信访答复，要求原告返还补偿费的职权依据系区政府会议纪要和区交通运输局的授权。本院认为，土地征用相关法律、法规、规章均无对乡镇人民政府实施管理、发放征地补偿费的授权，被告凌桥乡政府并非向给被征地农民发放征地补偿费的责任主体。而本案原告领取补偿费的明细表中的乡政府工作人员签名审批，也仅是履行相关财务审批程序的过程，并不能证明乡政府享有支付征地补偿费的行政职权，被告所举会议纪要和区交通运输局的函件，无法构成对其相关职权的授权，对其主张，本院不予采信。综上，被告凌桥乡政府通过作出《处理决定》的形式要求原告徐长顺返还征地补偿费，没有行政法意义上的职权依据，其作出的被诉《处理决定》应属超越职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告凌桥乡政府于2016年7月6日作出的凌政【2016】51号《关于凌桥乡许渡村三组群众举报徐长顺侵占集体土地补偿费的情况调查和处理决定》。
案件受理费50元，由被告凌桥乡政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 孙亚峰
人民陪审员 侍善之
人民陪审员 谈洪轩
二〇一七年七月二十五日
书 记 员 王陆琳
附：相关法律条文及司法解释
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(四)超越职权的；
二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决（一般为省政府）。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
三、《征用土地公告办法》第十二条有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。
四、《江苏省土地管理条例》第二十七条土地补偿费支付给行使土地所有权的农村集体经济组织。但被征用的属农民承包经营的土地，农村集体经济组织又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；农村集体经济组织有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。
需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织；不需要统一安置的，安置补助费支付给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。