福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽03行初190号
原告翁晖，男，1969年11月19日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市秀屿区。
被告莆田市秀屿区人民政府,住所地莆田市秀屿区笏石镇,组织机构代码证代码00369535-4。
法定代表人郑加清，区长。
委托代理人邹万兴，莆田市秀屿区人民政府干部。委托权限一般代理。
委托代理人林玉桂，福建众益律师事务所律师。委托权限一般代理。
原告翁晖诉莆田市秀屿区人民政府行政强制一案，福建省高级人民法院于二〇一六年七月十一日作出（2016）闽行终366号行政裁定书，裁定由本院对案件继续进行审理。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2016年9月19日公开开庭进行审理。原告翁晖，被告莆田市秀屿区人民政府委托代理人邹万兴、林玉桂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告翁晖诉称，2010年被告莆田市秀屿区人民政府启动环城北路、后黄安置区和鞍钢生活区项目建设用地征迁工作，委托莆田市秀屿区笏石镇人民政府和莆田市秀屿区住建局实施征地拆迁。2011年间，在项目建设用地尚未经过有权机关批准的情况下，被告即组织有关部门对拟征用土地实施征地拆迁。福建省人民政府于2013年9月15日才作出闽政文[2013]361号《关于莆田市秀屿区2013年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》，该《批复》中只征收吴黄村旱地1.263公顷（18.95亩），而秀屿区住建局2012年3月7日制作的环北路三期及后黄安置区的《征地补偿表》中，吴黄村的旱地征收面积达50.3839亩，说明被告在项目用地上出现了未批先占、少批多征的现象，原告的农田也已被实际占用。为此，原告提起行政诉讼，请求判令确认被告莆田市秀屿区人民政府对原告翁晖的承包土地进行强制清表的行为违法。
被告莆田市秀屿区人民政府答辩称，一、本案土地征收行为合法。在省政府作出闽政文[2013]361号征地批文后，莆田市人民政府于2013年9月26日和2013年9月29日分别发布了莆政土[2013]236号、莆市公[2013]第57号《莆田市人民政府（使用）土地方案公告》。随后，莆田市国土资源局发布了莆国土资公[2016]2号《莆田市国土资源局征地拆迁补偿安置方案公告》，上述公告张贴在被征地所在村委会公告栏上，符合《征用土地公告办法》的规定。公告后相关部门对征收土地摸底丈量制作《征收补偿表》并登记发放补偿款，履行了“两公告一登记”程序。三、原告诉称吴黄村的旱地征收面积达50.3839亩，系相关单位对拟征收地块摸底统计而制作的表格，并非实际征收面积。四、本案讼争地块是经福建省人民政府于2013年9月15日作出《关于莆田市秀屿区2013年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》[闽政文（2013）361号]批准征收，不存在非法破坏和占用土地。原告认为被告违法占地行为，应当持有效的权属证书向福建省人民政府申请行政复议，对复议不服才向人民法院提起诉讼。故原告直接起诉，程序不当，依法应予以驳回。
经公开开庭审理，被告莆田市秀屿区人民政府在法定期限内向法庭提供了以下证据：
证据1、组织机构代码证和法定代表人身份证明复印件各一份；证明被告的诉讼主体资格。
证据2、福建省人民政府闽政文[2013]361号《关于莆田市秀屿区2013年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》复印件一份；
证据3、莆田市人民政府[2013]236号《关于莆田市秀屿区2013年度第六批次农用地转用和土地征收的通知》复印件一份；
证据4、莆田市人民政府莆市公（2013）第57号《征收（使用）土地方案公告》复印件一份；
证据5、公告照片复印件一份；
证据6、莆田市国土资源局莆国土资公（2016）2号《征地补偿安置方案公告》复印件一份；
证据7、公告和现场照片复印件一份；
证据2-7证明本宗土地经福建省人民政府以[2013]361号征地批复文件对讼争地块进行征收，本宗土地征收也已经“两公告一登记”法定程序。
证据8、征地补偿表复印件一份；
证据9、存折、领取征地补偿款通知书、照片复印件各一份；
证据8-9证明土地补偿款发放到位，并已经通知当事人领取。
证据10、《同意交付土地意见书》复印件一份；证明涉案土地所有权人××区笏××黄村村委会于2016年1月26日已同意交付土地。
证据11、莆田市房屋建筑和市政基础设施工程合同条款复印件一份。证明诉争土地是项目业主莆田市秀屿区新城建设有限公司进行清表行为，与被告没有关系。
被告提供的上述证据，经原告质证认为，证据1、3、6、7均没有异议。证据2有异议，闽政文[2013]361号不是征地批准文件。证据4真实性有异议，莆田市人民政府没有发布该公告，原告有权拒绝办理征地补偿登记手续。证据5有异议，违反《征地土地公告办法》的相关规定，原告有权拒绝征地补偿安置。证据8合法性有异议，被告未经批复先征用土地面积为50.3839亩，建设工程安置为后黄安置区，且重新丈量补偿表没有时间。证据10有异议，意见书违反《村民组织法》、《征收土地公告办法》等有关规定。证据11没有具体明确条款，无法证明行政行为所适用的法律依据,原告的诉讼请求并不适用《行政复议法》的相关规定。
原告为证明诉讼请求依法成立，向本院提供了以下证据：
证据1、原告的身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体适格；
证据2、吴黄村的《征地补偿表》（2012年3月7日）复印件一份，证明被告未批先征用的事实和土地性质、面积与批准文件不符；
证据3、福建省人民政府闽政文[2013]361号《关于莆田市秀屿区2013年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》复印件一份；
证据4、莆田市国土资源局秀屿分局莆秀国土资信答[2012]48号《信访事项答复意见书》复印件一份；
证据3-4证明被征收的农用地面积为50.39亩，该征收土地的补偿款发放共有47户，也证实了被告对项目用地未批先征的事实。
证据5、莆田市国土资源局莆国土资信查[2012]88号《信访事项复查意见书》复印件一份；
证据6、东南网媒体现场采访照片及报导文章复印件一份；证据5-6证明诉争土地被告占用的实际状况。
证据7、中共秀屿区笏石镇委员会、笏石镇人民政府秀笏信复字（2015）第10号《信访事项处理答复意见书》复印件一份；证明被告主体适格及占用土地的面积。
证据8、登记回执复印件一份；证明申请公开莆市公[2013]57号的信息。
证据9、莆田市人民政府征收土地方案公告复印件一份；证明公告的方案没有莆田市人民政府的公章，真实性存疑。
证据10、莆田市秀屿区人民政府信访事项复查意见书复印件一份；证明被告莆田市秀屿区人民政府对本案诉争地块未批先征，少批多征的事实。
原告提供的上述证据，经被告莆田市秀屿区人民政府质证认为，证据1没有异议。证据2真实性没有异议，但关联性、合法性有异议，不能证明原告所要证明的对象，该征地补偿表系相关征地单位对欲征收地块的摸底统计数据，不能证实实际征收面积，也不能证实被告存在未批先占、少批多征的事实。证据3没有异议，可以证实被告按批文征收。证据4、5、7真实性没有异议，关联性和合法性有异议，不能证实原告所要证明的对象，涉及征地范围面积50.39亩仅是欲征收的土地面积统计结果，且并非实际征收面积。证据6有异议，不能证实原告所要证明的内容，不能看出被告有非法占用并破坏农田的事实，不能证明被告实际征收面积。证据8、9真实性没有异议，但不能证明原告所要证明的内容。
根据原、被告的举证和质证意见，本院认为，被告莆田市秀屿区人民政府提供的证据及原告提供的证据1、2、3、6、8真实合法有效，可以认定原告具备诉讼主体资格，被告征收包括原告承包地在内的土地已经过福建省人民政府的批准。原告提供的证据4、5、7具备真实性、关联性予以确认，可以证明被告未批先征的事实。原告提供的证据9真实性无法确认，不予采信。
根据上述有效证据，本院对案件事实认定如下：
2010年，被告莆田市秀屿区人民政府为建设环城北路、后黄安置区和鞍钢生活区项目征迁等项目需要，委托莆田市秀屿区笏石镇人民政府和被告莆田市秀屿区住建局实施征地拆迁前摸底工作。2011年，在拟征收的土地尚未经有权机关批准的情况下，被告即组织相关部门对拟征用的土地实施征地拆迁。秀屿区笏石镇吴黄村村民翁金龙等不服，向莆田市国土资源局秀屿分局、莆田市国土资源局等信访反映违法征地拆迁情况，莆田市国土资源局秀屿分局、莆田市国土资源局分别答复“已督促业主尽快办理用地审批手续”、“在土地未征、补偿款未发放到位之前，不得动工建设”。2013年9月15日，福建省人民政府作出了闽政文[2013]361号《关于莆田市秀屿区2013年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》，批复同意征收包括吴黄村水田12.3112公顷、旱地1.263公顷、园地0.0627公顷、林地0.1497公顷、其他农用地2.3139公顷、城镇村及工矿用地8.7438公顷的土地。同年9月26日，莆田市人民政府作出了莆政土[2013]236号《莆田市人民政府关于秀屿区2013年度第六批次农用地转用和土地征收的通知》。同年9月29日，莆田市人民政府作出莆市公[2013]第57号《莆田市人民政府征收（使用）土地方案公告》。2014年9月27日至2015年4月25日，有关征收实施单位陆续对征收的土地进行丈量、登记，并制作了一份新的征地补偿表。2016年1月19日，莆田市国土资源局作出莆国土资公[2016]2号《莆田市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并在被征地的村委会公告栏进行公告。此后，相关部门对被征收土地根据摸底丈量的情况制作《征收补偿表》。根据该补偿表，将被征地的补偿款存入被征地农户的银行存折中，并告知各被征地的农户到所在村委会领取银行存折。原告认为，被告莆田市秀屿区人民政府在环城北路、后黄安置区和鞍钢生活区项目征迁等项目建设过程中，项目用地存在未批先占、少批多征，且事实上已经实际占用了原告的承包地。请求判决确认被告莆田市秀屿区人民政府强制对原告承包土地进行清表的行为违法。
本院认为，根据《土地管理法》的相关规定，国家征收土地由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。莆田市秀屿区人民政府作为被征收土地的县区一级人民政府，负责被征收土地的组织实施工作。强制清表及征收行为客观上也契合了征收土地的目的，可以认定莆田市秀屿区人民政府组织实施了强制清表及征收土地行为。故被告莆田市秀屿区人民政府系本案适格的被告。被告辩称清表行为系案外人莆田市秀屿区新城建设有限公司组织实施的理由不能成立。从莆田市国土资源局秀屿分局2012年11月1日作出的信访事项答复意见书中“我局已督促业主尽快办理用地审批手续”及莆田市国土资源局2012年12月31日作出的信访事项复查意见书中“秀屿区国土资源分局要督促项目业主尽快办理用地审批手续，在土地未征、补偿款未发放到位之前，不得动工建设”等调查认定情况看，本案被告莆田市秀屿区人民政府确实存在原告诉称的未批先征的事实。为此，被告莆田市秀屿区人民政府在未获得福建省人民政府的征地批复前即组织实施清表行为，违反了土地管理法的有关规定，程序违法。
2012年3月7日制作的征地补偿表系在福建省人民政府征地批复前摸底统计过程中形成的数据，补偿表中的土地名称等并不准确，应以福建省人民政府的征地批复为准。在福建省人民政府征地的批复中，涉及到征用××黄村的有水田，还有旱地1.2637公顷、园地0.0627公顷、林地0.1497公顷、其他农用地2.3139公顷、城镇村及工矿用地8.7438公顷。在省政府征地批复后，被告已经依照土地管理法的有关规定，再次对被征收的土地进行丈量登记，重新制作了一份最终的征地补偿表，并根据此份新的征地补偿表向被征地的农户发放补偿款。故不能根据土地征用批复前制作的摸底统计出征地补偿表否定在后的实际征用土地面积。为此，原告主张被告少批多占缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告莆田市秀屿区人民政府对原告翁晖的承包地进行强制清表行为违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈金发
代理审判员 张鹏程
人民陪审员 郑金姐
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 杨 琪
附本案相关法律法规规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。