湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘05行初8号
原告肖云英，女，1944年8月25日出生，住邵阳市双清区。
原告柳松柏（系肖云英之子），男，1967年12月10日出生，住邵阳市双清区。
原告柳松林（系肖云英之子），男，1969年12月29日出生，住邵阳市双清区。
委托代理人肖云英，女，1944年8月25日出生，住邵阳市双清区。
原告柳慧玲（系肖云英之女），女，1998年3月18日出生，住邵阳市双清区。
被告邵阳市人民政府，住所地大祥区城北路6号。
法定代表人刘事青，该市市长。
委托代理人刘权，该市国土资源局工作人员。
委托代理人禹勇，湖南振威律师事务所律师。
被告邵阳市国土资源局，住所地邵阳市大祥区西湖路474号。
法定代表人李桂楚，该局局长。
委托代理人肖洪斌，该局工作人员。
第三人陶楚兰，男，1970年7月13日出生，住邵阳市双清区。
第三人晏阳辉，男，1978年9月20日出生，住邵阳市双清区。
原告肖云英诉被告邵阳市人民政府、邵阳市国土资源局（以下简称邵阳市国土局）、第三人陶楚兰等国有土地使用权行政登记一案，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月22日立案后，于同年1月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因柳松林、柳松柏、柳慧玲、陶楚兰及晏阳辉与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加柳松林、柳松柏及柳慧玲为共同原告，陶楚兰、晏阳辉为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年3月22日、5月25日两次公开开庭审理了本案。原告肖云英、柳慧玲，被告邵阳市人民政府的委托代理人刘权、禹勇，被告邵阳市国土局的委托代理人肖洪斌，第三人陶楚兰、晏阳辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年1月20日，被告邵阳市人民政府颁发邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》，陶楚兰、晏阳辉、肖云英等40户为土地使用权人。
原告肖云英、柳松柏、柳松林及柳慧玲（以下简称原告肖云英等人）诉称，原邵阳市郊区人民政府分别于1989年10月13日、1994年3月12日向原告肖云英丈夫柳楚儒颁发了郊国用（1989）字第11-×××××6号及国用（1994）字第×××1-02号《国有土地使用证》，确认柳楚儒为土地使用权人。原告肖云英在丈夫柳楚儒去世后，在该土地上修建了房屋，并办理了产权人为肖云英的房产证。2010年12月16日，肖云英作为甲方与陶楚兰签定《联建新住房协议书》，肖云英将房产证及郊国用（1989）字第11-×××××6号及国用（1994）字第×××1-02号《国有土地使用证》借给陶楚兰办理联建新住房批建手续。2016年肖云英在与陶楚兰的民事纠纷审理过程中才得知被告邵阳市人民政府已于2011年1月20日向陶楚兰颁发邵双清国用（2011）第预××1号《中华人民共和国国有土地使用证》，在未经柳楚儒的法定继承人即原告肖云英等人的同意下，违法为陶楚兰办理变更登记，侵犯了原告的合法权益，遂提起本案诉讼，请求：1、确认被告邵阳市人民政府将郊国用（1989）字第11-×××××6号及国用（1994）字第×××1-02号《国有土地使用证》变更登记为邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》违法；2、撤销邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》，并判令被告将邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》范围内的国有土地使用权登记至原告肖云英名下。在案件审理过程中，原告肖云英增加诉讼请求，要求判令被告邵阳市国土局赔偿因违法办证给原告造成的经济损失，并要求追究陶楚兰等人因诈骗行为的刑事责任。
原告肖云英等人向本院提交了如下证据：
1、原告肖云英等人的身份证复印件，拟证明原告主体资格；
2、两被告组织代码信息，拟证明两被告主体资格；
3、第三人身份证复印件，拟证明第三人基本情况；
4、郊国用（1989）字第11-×××××6号及国用（1994）字第×××1-02号《国有土地使用证》，拟证明该证的权利人为原告肖云英的丈夫柳楚儒；
5、借条，拟证明2010年12月17日，第三人陶楚兰从原告处借房产证及郊国用（1989）字第11-×××××6号及国用（1994）字第×××1-02号《国有土地使用证》用于办理土地联建新房的事实；
6、授权委托书，拟证明原告未曾出具过授权委托书给第三人陶楚兰，陶楚兰写假授权委托书骗两被告办理变更登记；
7、国有土地出让金名册，拟证明陶楚兰为办理国有土地使用权变更登记，向国土部门缴纳了出让金70897元；
8、邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》，拟证明两被告违法将原告国土证变更至陶楚兰、晏阳辉、肖云英等40户名下；
9、联建新住房协议书，拟证明2010年12月16日，原告肖云英与第三人陶楚兰签定了联建新房协议；
10、陶楚兰、朱益春、晏阳辉、钟金莲的询问笔录，拟证明原告于2016年11月25日才得知被告为第三人作出了行政登记，原告的起诉未超过法定起诉期限。
被告邵阳市人民政府辩称，2010年12月16日，原告肖云英与第三人陶楚兰签定了联建新房协议，约定由原告出地，第三人出资共同建房，邵阳市人民政府将原柳楚儒名下的国有土地使用权变更登记至陶楚兰等40户名下并无不当，请求驳回原告肖云英的诉讼请求。
被告邵阳市人民政府未向本院提交证据。
被告邵阳市国土局辩称，邵阳市国土局不是本案的适格被告，请求驳回原告肖云英等人对邵阳市国土局的起诉。
被告邵阳市国土局未向本院提交证据。
第三人陶楚兰述称，第三人与原告肖云英系合伙建房，第三人在办证时原告在现场，被告作出邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人陶楚兰未向本院提交证据。
第三人晏阳辉辩称，与原告肖云英合伙建房系各方真实意思表示，办理手续合法，请求法院依法判决。
第三人晏阳辉向本院提交了一份民事判决书，拟证明晏阳辉在合作建房中有投资，尚未收回成本。
经庭审质证，被告邵阳市人民政府对原告提供的证据1-5、7、9-10无异议；对证据6的真实性无异议，但对该证据的证明目的有异议，认为不能证明该授权委托书系虚假的；对证据8的真实性无异议，但认为不能证明被告行政行为违法。被告邵阳市国土局及第三人陶楚兰对原告证据的质证意见与被告邵阳市人民政府一致。第三人晏阳辉对原告提供的证据7、9的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，认为第三人在办证过程中未欺骗原告。
被告邵阳市人民政府、邵阳市国土局对第三人晏阳辉提供证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。原告对该证据无异议，认为能证明原告与第三人陶楚兰签定的合作建房协议无效。
本院对上述证据认证如下：被告邵阳市人民政府、邵阳市国土局及第三人陶楚兰、晏阳辉对原告提供的证据的真实性均无异议，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据；第三人晏阳辉提供的证据与本案被诉行政行为不具有关联性，不作为认定本案事实的依据。
经审理查明，1989年10月13日，原邵阳市郊区人民政府向原告肖云英丈夫柳楚儒颁发了郊国用（1989）字第11-×××××6号《国有土地使用证》，确认柳楚儒为该证范围内443.80平方米土地的使用权人。1994年3月12日，原邵阳市郊区人民政府向柳楚儒颁发了国用（1994）字第×××1-02号《国有土地使用证》，确认柳楚儒为该证范围内450.80平方米土地的使用权人。柳楚儒去世后，肖云英在该土地上修建了房屋，并于1999年9月7日办理了产权人为肖云英的房权证邵字第3×××××7号《房产证》。2010年12月16日，肖云英与陶楚兰签订《联建新住房协议书》，约定肖云英作为甲方提供上述房产及土地，与陶楚兰作为乙方提供资金并修建的方式合作修建新房。协议签订后，肖云英于同年12月17日将上述房产证及国土证借给陶楚兰用于办理联建新房的相关手续。2011年1月20日，被告邵阳市人民政府向陶楚兰等人颁发邵双清国用（2011）第预××1号《中华人民共和国国有土地使用证》，确认陶楚兰、晏阳辉、肖云英等40户为土地使用权人，使用权面积为894.6平方米。同年5月，原告房屋被陶楚兰等人拆除。因双方在履约过程中发生纠纷及联建新房未取得审批手续，联建新房协议未实际履行。2016年11月25日，原告肖云英在诉陶楚兰民事案件当中，得知被告邵阳市人民政府在原告不知情且未征得原告同意的情况下，已向第三人颁发了邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》，遂提起本案诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是邵阳市国土局是否为本案适格被告及被告邵阳市人民政府于2011年1月20日作出的邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》是否合法。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，邵阳市国土局非本案的适格被告。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，本案被告邵阳市人民政府及第三人均未向本院提交邵阳市人民政府于2011年1月20日作出的邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》合法的证据，邵阳市人民政府作出的行政行为主要证据不足，应予撤销，但原告肖云英要求本院直接判令被告将邵双清国用（2011）第预××1号《国有土地使用证》中的国有土地使用权登记至肖云英名下缺乏法律依据，本院不予支持。对于原告在诉讼中提出的赔偿请求，因未提供证据证明本案被诉行政行为与原告主张的损失存在因果关系，且原告就该损失以陶楚兰为被告已向人民法院提起民事诉讼，目前该案正在审理过程中，因此，原告提出的赔偿请求无事实和法律依据，本院不予支持。原告还提出要求追究陶楚兰等人因诈骗行为的刑事责任，该诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、撤销被告邵阳市人民政府作出的邵双清国用（2011）第预××1号《中华人民共和国国有土地使用证》；
二、驳回原告肖云英、柳松柏、柳松林、柳慧玲的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告邵阳市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 李俊刚
代理审判员 李崇华
人民陪审员 喻 庆
二〇一七年六月七日
代理书记员 刘嘉钡
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。