周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）周行初字第13号
原告河南金泰房地产开发有限责任公司（以下简称金泰公司），住所地：河南省漯河市。
法定代表人邵自功，男，该公司经理。
委托代理人赵冬梅，女，河南裕达律师事务所律师。
被告漯河市人民政府
法定代表人曹存正，男，职务市长。
委托代理人郑义龙，男，漯河市人民政府工作人员。
委托代理人卢延祥，男，河南恩达律师事务所律师。
原告金泰公司不服漯河市人民政府作出的会议纪要，于2014年6月23日向本院提起行政诉讼。本院于2014年7月2日受理后，于2014年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人赵冬梅，被告的委托代理人卢延祥、郑义龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金泰公司诉称，2014年4月1日漯河市人民政府召开协调会，专题研究漯河市第二人民医院征收新华街市场后与金泰公司对市场通道产权争议的有关问题。2014年4月10日漯河市人民政府下达了《漯河市人民政府关于市二院与金泰公司对新华街市场通道产权争议问题的会议纪要》（漯政纪（2014）32号），原告发现在该纪要里，被告将原告所持有新华街内使用权证的通道定义为公共设施，认定是“全体商户共有的，不属于某家单位或某些个人所有”。原告认为被告所作出的会议纪要侵犯了原告的合法权益，原告持有漯河市国土资源局颁发的土地证，而被告未经法定程序，以会议纪要的方式否定了原告是该通道的土地使用权人，程序严重违法。根据《中华人民共和国物权法》的规定，我国不动产实行登记制度，现该通道的土地使用权依然登记在原告名下，被告以会议纪要的方式剥夺原告土地使用权，实属越权行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十五条第二项（3）、（4）、（5）之规定提起诉讼，请求撤销漯政纪（2014）32号会议纪要的第二条，以保护原告的合法权益。
被告漯河市人民政府辩称，一、漯政纪（2014）32号会议纪要的由来。金泰公司与漯河市第二人民医院的纠纷源于新华街市场房屋征收。新华街市场是金泰公司和漯河市市场发展中心于1997年共同投资开发建设的商品交易市场，建成后分别对外出售，部分由金泰公司留用。2001年10月，金泰公司与源汇区农村合作信用社在省高级人民法院鉴证下签订以物抵债协议书，将市场北部、中部金泰公司名下127间房地产（含占用范围和分割土地使用权价值）抵偿源汇区农村合作信用社，随后由第二人民医院通过拍卖方式从信用社购得。当时金泰公司并未取得新华街市场范围内土地使用权证书。2004年金泰公司办理了新华街市场的土地使用证，并随即进行了分割登记，就商业区内公共通道独立办理了漯国用（2004）002350号国有土地使用证，就北部临受降路的四层楼房（含过街通道）所占用土地办理了漯国用（2004）002348号国有土地使用证。2011年为改善区域就医环境，市政府决定对新华街市场房屋进行征收，并将收回的土地使用权用于第二人民医院扩建上。市场大部分商户搬迁完毕，仅北部临受降路独栋商业房屋未搬迁，该栋房屋一、二层第二人民医院购得，三、四层原由市场发展中心办公使用，2014年3月12日经协商市场发展中心与金泰公司达成协议确定归金泰公司所有，该协议约定该栋房屋楼梯间和楼梯前厅归金泰公司所有。2014年3月25日，金泰公司以该北楼一楼中间通道为其公司所有为由，围堵第二人民医院北区，当日二院向漯河市人民政府提出报告。4月1日市政府有关领导召集第二人民医院、市征收办、市市场发展中心、金泰公司、市政府法制办、市公安局顺河路分局有关人员召开协调会，听取各方意见，并参考了各方提交证据，认为新华街市场通道应属于公共设施，属市场全体商户共有，不属于某家单位或某些跟人所有，对原通道的所有权不应存在争议，据此市政府下发了漯政纪（2014）32号会议纪要。二、金泰公司就市场通道办理国有土地使用证的相关情况。2004年金泰公司与漯河市市场中心就新华街市场全部土地，以金泰公司名义办理了漯国用（2004）002301号国有土地使用证，面积8672.6平方米。房屋出售后，分别办理了分割证，其中对市场内通道单独办理了漯国用（2004）002350号国有土地使用证，面积2656.7平方米，注明为公用宗，为市场全体业主所共有。金泰公司称该通道归其所有的主张不能成立，漯国用（2004）002350号国有土地使用证范围内的土地上既有他人的商业用房，也是商业区内必须的通道，属于商业用房占用土地，且土地登记薄中也明确为全体业主共有。按照金泰公司与源汇区农村信用社签订的以物抵债协议，金泰公司的127间营业用房抵给了信用社，金泰公司应为信用社办理土地和房屋过户手续，但是在抵债三年后其又办理了土地证，将商业区内必须的道路分割开来。市第二人民医院通过拍卖程序购买127建房屋后，占用范围的土地依法应随之转让，其他房产经过政府征收并随即进行了搬迁，在漯河市人民政府征收商户时当然包括占用范围内的土地，二院已将征收补偿款足额支付。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，“建筑区划内的道路属于业主共有”。本案中原告主张的土地，全部属于商业区内的道路，应当依法由业主共有，二院通过拍卖和政府征收也取得相关权利。综上，金泰公司关于新华街市场通道土地使用权归其所有的主张，既无事实依据，也无法律依据，漯政纪（2014）32号会议纪要是对通道使用权的归属作出的客观描述，符合事实和法律规定，请求法院驳回原告的诉请。对通道使用权的归。
经审理查明，1996年漯河市人民政府针对新华街市场进行改造，金泰公司对该市场进行了建设投资，市场建成后部分对外出售，部分房产由金泰公司留用。2001年10月24日，金泰公司与源汇区农村合作信用社在河南省高级人民法院鉴证下签订以物抵债协议书，将新华街市场名下127间房产抵偿给源汇区农村合作信用社，随后漯河市第二人民医院通过拍卖方式从信用社将这127间房产购得。当时金泰公司并未取得新华街市场范围内土地使用权证书。2004年8月9日被告为金泰公司针对新华街市场内通道用地颁发了漯国用（2004）002350号国有土地使用证，面积2656.7平方米，土地用途商业。2011年5月19日被告作出漯政征（2011）1号征收决定，该决定对漯河市第二人民医院门诊楼及病房楼扩建项目占用土地范围内的房屋予以征收，征收区域占地面积4012.13平方米，房屋征收面积4236.16平方米，该征收决定涉及到漯国用（2004）002350号国有土地使用证范围内通道面积约为424平方米，其他市场通道部分未被征收。现新华街市场大部分商户搬迁完毕，仅北部临受降路独栋四层商业楼房未搬迁，该栋房屋一、二层为漯河市第二人民医院所有，三、四层为金泰公司所有。在拆迁中，原告与漯河市第二人民医院就市场通道部分使用权发生争议。2014年4月1日被告召集第二人民医院、市征收办、市市场发展中心、金泰公司、市政府法制办、市公安局顺河路分局有关人员召开协调会，并于2014年4月10日向原告下发了漯政纪（2014）32号《漯河市人民政府关于市二院与金泰公司对新华街市场通道产权争议问题的会议纪要》。该会议纪要第二条为“会议强调，市政府对新华街市场实施征收是确保市二院新建项目顺利开工的前提和基础。根据几方的介绍和提供的证据表明，新华街市场的通道应属于公共设施，是市场全体商户所共有的，不属于某家单位或某希尔所有。因此，新华街市场被市政府征收后，原通道的所有权不应存在争议问题。”原告接到该会议纪要后，认为该会议纪要的第二条侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼。
本院认为，会议纪要通常情况下是行政机关内部决议，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，不具有可诉性。但是本案被诉会议纪要中的第二条对原告与漯河市第二人民医院有争议的土地使用权进行了权属界定，并向原告送达了该会议纪要，对该会议纪要进行了外化，对原告的权利义务产生了直接的影响，故原告可以对被告作出该会议纪要的行政行为提起行政诉讼。原告持有新华街市场通道占用土地的国有土地使用权证，现该市场业主也仅为原告和漯河市第二人民医院两家，在此情况下，针对两家对市场通道用地使用权纠纷问题，应由两家协商解决或通过法律途径解决，被告不应仅以《中华人民共和国物权法》规定的建筑区划内的道路属于业主共有为由，对该通道使用权在会议纪要里予以确定，该行为应属超越职权。被诉会议纪要第二条结论称“因此，新华街市场被征收后，原通道的所有权不应存在争议问题。”该内容使人通常理解为新华街市场已经被全部征收，既然已经被征收，土地使用权属当然不存在问题。而事实上，本案争议的市场通道用地绝大部分并没有被征收，新华街市场也只是部分被征收，所以被诉会议纪要中的该部分应属于认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、4目之规定，判决如下：
撤销漯河市人民政府于2014年4月10日印发的漯政纪（2014）32号《漯河市人民政府关于市二院与金泰公司对新华街市场通道产权争议问题的会议纪要》中的第二条。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一四年九月十六日
书记员 王 琳