贵州省遵义市红花岗区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0302行初13号
原告杨秉国，男，汉族。
原告委托代理人陈桂斌，贵州上善律师事务所律师。
被告遵义市城乡规划局，住所地遵义市红花岗区大兴路。
法定代表人闵宗显，局长。
委托代理人张毅，贵州他山律师事务所律师。
委托代理人杨明，遵义市城乡规划局工作人员。
原告杨秉国不服被告遵义市城乡规划局规划行政强制一案，于2016年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月13日立案受理后，于2016年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告杨秉国及其委托代理人陈桂斌、被告遵义市城乡规划局的委托代理人张毅、杨明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告遵义市城乡规划局于2015年8月3日作出遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》，认为原告杨丙国在位于汇川区高坪镇某某村团结组建设的住房，建筑占地：170平方米，建筑面积：340平方米，建筑结构：砖混，未取得《建设工程规划许可证》进行建设；其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建（构）筑物应予拆除；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限原告杨丙国自接到决定书之日起1日内自行拆除。
原告杨秉国诉称，原告系遵义市汇川区高坪镇某某村团结组村民，于1995年在本组自建二层砖混结构房屋一栋，面积为340平方米。2015年本村拆迁征收时，被告于2015年7月13日向原告出具遵市规调字（2015）第935号《行政执法调查通知书》，认为原告房屋涉嫌违建。因时间久远，原告已查找不到相关手续，故遵义市国土资源局汇川分局高坪镇国土资源管理所于2015年7月23日给原告出具《证明》，明确该事实。而被告对该事实置之不理，于同年7月31日作出遵市规罚告字（2015）第1396号《行政处罚告知书》，责令原告限期自行拆除房屋，并于同年10月13日作出遵汇城综违房搬通字（2015）第102号《限期搬离通知书》，要求原告于10月15日前搬离。遵义市汇川区人民政府于同日作出汇政强执决字2015第218号《行政强制执行决定书》，决定于2015年10月15日前对原告房屋进行强制拆除。原告从未签收过上述文书，被告也未依法行政，虽对原告房屋及附属设施等进行勘测，但却在未与原告协商达成拆迁安置补偿协议的情况下，罔顾原告合法建造房屋的事实，于2015年11月18日将原告房屋强制拆除，至今仍未对原告的安置事宜进行任何的处理。原告认为，被告适用2008年1月1日施行的《城乡规划法》，违反法不溯及既往的基本原则，评价《城乡规划法》实施之前的行为，且违背原告属合法建造的客观事实，认定原告所有的房屋属于违章建筑，显属违法。而执法部门在被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》尚未生效时，即将原告房屋强制拆除，更属滥用职权，严重侵害了原告的合法权益。因此，特诉请人民法院依法裁判，依法确认被告于2015年8月3日作出遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》违法。原告向本院提供了以下证据证明其主张：1、2015年7月13日遵市规调字（2015）第935号《行政执法调查通知书》，2、2015年7月23日高坪国土所证明、1954年8月《土地房产所有证》。1-2号证明了被告在调查被拆迁房屋时，原告出具了相关的房屋证明来证明原告的房屋是合法建造的；3、2015年7月31日遵市规罚告字（2015）第1396号《行政处罚告知书》，4、2015年8月3日遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》。3-4号证据证明了被告的行政行为违法；5、2015年10月13日遵汇城综违房搬通字（2015）第102号《限期搬离通知书》，6、2015年10月13日汇政强执决字2015第218号《行政强制执行决定书》。5-6号证据证明了导致了原告的房屋被强制拆除，两份文书是违法的，给原告造成了损失；7、补偿汇总表、补偿表、堪文计算表、装修计算表。证明相应的拆迁机构对原告的房屋进行了勘丈，也从另一方面认可了原告的房屋的合法性。
被告遵义市城乡规划局辩称，答辩人作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。依法应予维持。原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自进行违法建设，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在处罚决定作出之前，答辩人已告知了原告享有的陈述、申辩、和听证的权利。充分确保了行政相对人的合法权益，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，依法对原告作出限期拆除的行政处罚，做到程序合法、处罚有据。综上，答辩人对原告作出的遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告遵义市城乡规划局向本院提交了以下证据、依据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告的行政执法主体资格合法；2、立案审批表。证明被告立案程序合法；3、《行政执法调查通知书》、送达回证、送达现场照片。证明被告调查程序合法；4、《现场检查笔录》、违法建筑现场取证照片、遵义市汇川区高坪镇村镇建设服务中心出具的《证明》一份、《土地使用权证》一份。证明原告未取得《建筑规划许可证》违法建筑的事实以及违法建筑物的基本情况；5、行政处罚告知书、送达回证及送达现场照片。证明被告告知了原告拟处罚的决定以及其享有的听证、陈述和申辩等权利；6、案件调查终结报告表、案件处理审批表。证明处罚程序合法；7、《限期拆除违法建筑决定书》、送达回证及送达现场照片。证明处罚的具体内容以及送达程序合法；8、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。证明我局作出《限期拆除违法建筑决定书》的法律依据。9、某某村村委会出具证明一份，高坪镇国土资源管理所出具情况说明一份。证明违法建筑的建造时间以及未办理审批手续的事实。10、遵义市城乡规划稽查执法支队出具的《证明》一份，证明其在调查处理杨秉国违法建设案过程中，法律文书中使用的“杨丙国”、“杨炳国”名字，均与诉状中的杨秉国系同一人，杨秉国的身份证号码为：522121XXXXXXXXXXXX。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：对于1号证据，没有异议；对于2号证据，真实性没有异议，但是内容简要案情有异议，7月13日巡查时发现违建，但是实际房屋于1995年就建设完毕；对于3号证据的真实性没有异议，经过原告确认，照片上系其母亲；对于4号证据中的《现场检查笔录》、违法建筑现场取证照片真实性没有意见，对于高坪镇出具的证明不予认可，不具备证明效力，原告建房的情况其实无法得知的，对于土地房产所有权证，都予以认可；对于5号证据的真实性没有意见，但是对其合法性存在异议，对其送达有异议，因为被拆迁房屋原告的父母都在其里面居住，将文件粘贴在外墙上的送达方式不予认可；对于6号证据的真实性没有异议，但是对其合法性以及关联性有异议；对于7号证据，真实性无异议，合法性有异议，对其送达和上一组质证意见一样；对于8号证据，认为其适用法律错误；对于9号证据其中国土所出具的说明，和原告提供的证明是一致的，原告的房屋本来就是原房改建的，对于村委会出具的说明，不予认可。对10号证据无异议。
被告对原告的证据质证意见如下：对于1-6号证据的真实性无异议；但是对2号证据对其证明目的有异议，其只能证明原告曾经申请宅基地的事实，但是不能说明其房屋就是合法的；对于7号证据的真实性有异议，所有的表格没有相应的制表人、日期等事项，也没有加盖相应的印章，然后关联性也不能达到原告的证明目的，不能证明原告取得过相应的拆迁补偿手续。
本院对被告遵义市城乡规划局提供的证据认证如下：对被告提供的第1号证据“组织机构代码证、法定代表人身份证明书的真实性、合法性、关联性予以采信；对第2号证据“立案审批表”、第3号证据《行政执法调查通知书》、送达回证、送达现场照片、第4号证据中的《现场检查笔录》、违法建筑现场取证照片、遵义市汇川区高坪镇村镇建设服务中心出具的《证明》一份、《土地使用权证》一份、第5号证据行政处罚告知书、送达回证及送达现场照片、第6号证据案件调查终结报告表、案件处理审批表、第7号证据《限期拆除违法建筑决定书》、送达回证及送达现场照片的真实性予以采信，对合法性、关联性不予采信；对第8号证据“中华人民共和国城乡规划法”，因系法律法规，故其真实性、合法性无需认定，其确系被告作出本案争议行政处罚的法律依据，故对关联性予以采信，但不足以证明被告据此作出的行政处罚合法，故对其证明目的不予采信；对第9号证据某某村村委会出具证明一份、高坪镇国土资源管理所出具情况说明一份，因上述两份证据的取得时间分别为2016年1月28日、2016年1月29日，均系在具体行政行为发生之后取得，故对其真实性、合法性、关联性均不予采信；对10号证据的真实性、合法性、关联性予以采信。
对原告杨秉国提供的证据认证如下：对原告提供的第1号证据2015年7月13日遵市规调字（2015）第935号《行政执法调查通知书》、第2号证据2015年7月23日高坪国土所证明、1954年8月《土地房产所有证》、第3号证据2015年7月31日遵市规罚吿字（2015）第1396号《行政处罚告知书》、第4号证据2015年8月3日遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》、第5号证据2015年10月13日遵汇城综违房搬通字（2015）第102号《限期搬离通知书》、第6号证据2015年10月13日汇政强执决字2015第218号《行政强制执行决定书》的真实性予以采信，对合法性、关联性不予采信；对第7号证据补偿汇总表、补偿表、勘丈计算表、装修计算表，因所有表格均没有产权人、计算人、复核人的签名或印章，亦未加盖相应的公章，故对其真实性、合法性、关联性均不予采信。
经审理查明，遵义市城乡规划稽查执法支队汇川大队工作人员在巡查过程中，发现汇川区高坪镇某某村团结组一建筑未取得《建设工程规划许可证》，涉嫌违法建设，遂层报被告遵义市城乡规划局立案进行调查。被告遵义市城乡规划局于2015年7月13日立案后，于同日到汇川区高坪镇某某村团结组杨秉国自建房屋向原告杨秉国母亲留置送达了《行政执法调查通知书》。2015年7月30日，遵义市汇川区高坪镇村镇建设服务中心出具证明，证明杨秉国在未取得建房审批手续的情况下，擅自在汇川区高坪镇某某村团结组修建住房。遵义市城乡规划局于2015年7月31日作出遵市规罚告字（2015）第1396号《行政处罚告知书》，认为原告杨秉国在汇川区高坪镇某某村团结组修建的住房未取得《建设工程规划许可证》，拟对原告杨秉国进行处罚，告知原告拟处罚的事实、理由、依据、处罚内容及依法享有听证的权利。并于当日将该告知书张贴于杨秉国在汇川区高坪镇某某村团结组修建的住房的外墙上，送达回证备注栏载明：“当事人不在现场，见证人是高坪园区办工作人员”。2015年7月31日，遵义市城乡规划稽查执法支队汇川大队层报被告遵义市城乡规划局审批，同意限期拆除杨秉国在汇川区高坪镇某某村团结组修建的340平方米的违法建筑。遵义市城乡规划局遂于2015年8月3日作出遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》，并于当日将该决定书张贴于杨秉国在汇川区高坪镇某某村团结组修建的住房的外墙上，送达回证备注栏载明：“当事人不在现场，见证人是园区办工作人员”。限原告杨秉国自接到该决定书之日起1日内自行拆除，逾期将依法申请强制执行。2015年11月18日，上述建筑被拆除。原告杨秉国不服，在法定期限内提起行政诉讼。庭审中，原告杨秉国对《行政处罚告知书》及《限期拆除违法建筑决定书》等文书的送达程序提出异议。
本院认为，本案的争议焦点为：被告遵义市城乡规划局向原告杨秉国作出的遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》是否合法。
首先，遵义市城乡规划稽查执法支队汇川大队作出处罚的证据是否充分。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，原告被拆除的房屋系《中华人民共和国城乡规划法》施行之前修建完毕且被告未提供证据证明原告修建的房屋在规划区内，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》作出的遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》的证据不足。
其次，遵义市城乡规划局的处罚程序是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”以及第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，遵义市城乡规划局在2015年7月31日作出《行政处罚告知书》时，告知原告可在收到告知书之日起三日进行陈述、申辩、或申请举行听证，但被告在2015年8月3日即作出《限期拆除违法建筑决定书》并于当日留置送达了该决定书，该决定书作出及送达的时间仍然在原告进行陈述、申辩、或申请举行听证的期限内。遵义市城乡规划稽查执法支队汇川大队在送达《行政处罚告知书》及《限期拆除违法建筑决定书》等文书时，因受送达人不在，采用张贴告知书、决定书的方式进行送达，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于留置送达的相关规定，送达程序不合法。被告辩称送达上述文书时，原告本人不在家，原告母亲在家，因原告家属不配合，才将上述文书张贴于房屋外墙上，但是被告未提供证据证明其主张，本院对该辩解不予采信。遵义市城乡规局在原告进行陈述、申辩、或申请举行听证的期限内作出并送达《限期拆除违法建筑决定书》，且《行政处罚告知书》及《限期拆除违法建筑决定书》的送达程序违法，其处罚程序违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，被告于2015年8月3日作出的遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》主要证据不足、违反法定程序，但因该行政行为针对的房屋已经被拆除，不具有可撤销内容，本院依法确认该行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告遵义市城乡规划局于2015年8月3日作出的遵市规拆字（2015）第1319号《限期拆除违法建筑决定书》违法。
案件受理费50元，由被告遵义市城乡规划局承担。
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 王 珏
审 判 员 李 洪
人民陪审员 高德涛
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 钱禧曼