中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）民一终字第63号
上诉人（原审原告）：深圳市腾发投资有限公司。住所地：广东省深圳市罗湖区嘉宾路**号沈阳招待所*******房。
法定代表人：刘敏，该公司执行董事。
委托代理人：王文贵，北京市百瑞（深圳）律师事务所律师。
委托代理人：姚朝武，北京市百瑞（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中国石油天然气股份有限公司广西石化分公司。住所地：广西壮族自治区钦州市钦州港经济开发区石油大道*号。
法定代表人：雍瑞生，该公司总经理。
委托代理人：温刚，男，汉族，1972年9月3日出生，该公司经营计划处副处长。
委托代理人：李安华，北京大成（南宁）律师事务所律师。
上诉人深圳市腾发投资有限公司（以下简称腾发公司）为与被上诉人中国石油天然气股�有限公司广西石化分公司（以下简称广西石化分公司）侵权纠纷一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2011）桂民一初字第1号民事裁定书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
腾发公司上诉请求：1.撤销广西壮族自治区高级人民法院（2011）桂民一初字第1号民事裁定书；2.发回广西壮族自治区高级人民法院重新审理或者依法指定其他法院进行审理。事实和理由：首先，一审法院认为本案法律关系为行政侵权法律关系，不存在民事侵权法律关系的认定是缺乏法律依据的。从本案证据来看，具有法定权限的政府有关部门并没有针对涉案土地的拆迁、收回作出有效的行政决定文件，本案并不完全具备腾发公司起诉政府的行政诉讼条件。此外，涉案土地的权属关系并未因为政府内部文件而改变，依法登记和生效法律文书确认的涉案土地的权属实际上并未因为政府内部文件而受到侵害。即便钦州政府有关部门对腾发公司及涉案土地构成侵权，腾发公司也可以选择广西石化分公司提起诉讼。其次，本案属于民事侵权纠纷。根据深圳市罗湖区人民法院作出的（2009）深罗法民二初字第1888号民事调解书认定的事实：涉案土地权益归腾发公司所有，故腾发公司是涉案土地合法权益人。广西石化分公司没有取得涉案土地的使用权，也没有证据证明其使用的涉案土地由政府土地管理部门合法交付其使用，但广西石化分公司却在涉案土地上进行违法施工并投产达九年之久，致使腾发公司权益受到损害。腾发公司以此提起民事诉讼符合法律规定。再次，一审法院刻意淡化、掩饰广西石化分公司非法侵占涉案土地的相关事实。最后，一审法院在本案一审程序中严重违反审限规定，出现不公正的审判�向。
广西石化分公司辩称，首先，腾发公司不是涉案土地的使用权人。真正使用权人为沈阳市建设投资有限公司（以下简称沈投公司），腾发公司主张权利所依据的是深圳市罗湖区人民法院（2009）深罗法民二初字第1888号民事调解书，而该调解书确认的只是在政府收回该土地时，该土地的权益归腾发公司所有。其次，涉案土地经钦州市人民政府规划调整变更为工业用地后已盘整、收回，本案发生诉争系政府收回土地中的补偿纠纷所引起。最后，钦州市人民政府将收回的涉案土地交给广西石化分公司建设石化项目使用，广西石化分公司没有任何侵权行为和责任。
腾发公司向一审法院起诉请求：1.判决广西石化分公司赔偿因违法占用腾发公司土地造成的直接经济损失人民币104098800元；2.判令支付违法占用腾发公司土地期间的赔偿金利息人民币16425592.79元（期限自2007年11月起至2010年5月31日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；3.由被告承担本案的诉讼费。
一审法院认定事实：沈投公司在钦州港富源新区有两宗土地，该两宗土地的国有土地使用权的证号为钦国用（2007）第D070号、D071号。2002年9月，沈投公司将登记在其名下的上述两宗土地作价人民币5163929.53元，作为腾发公司的注册资本投入到腾发公司。
2005年4月，广西壮族自治区建设厅作出《关于钦州市城市总体规划纲要审查意见的函》，审查了《钦州城市总体规划调整（2003-2020）规划纲要》，钦州市人民政府根据国务院批准实施的《广西北部湾经济区发展规划》，对钦州市城市总体规划调整，其中对钦州港富源新区调整为工业区，对包括登记在沈投公司名下的地块的土地用途由原来的综合用地变更为工业用地。根据城市总体规划，登记在�投公司名下的土地即本案争议的土地，属于盘整、搬迁的对象范围。
2007年4月，因中石油千万吨炼油项目工程中的石油铁路专线和输油管廊项目配套工程的开工建设（以下简称石化项目），钦州港经济开发区管理委员会作出《关于印发<中国石油广西石化千万吨炼油项目铁路专线用地征地拆迁方案>的通知》，该通知明确了上述两块土地属于石化项目建设使用的土地范围，属于盘整及拆迁的对象。广西石化分公司在建设石化项目过程中，使用了案涉土地，并向钦州港经济开发区管理委员会支付1000万元的土地拆迁费。2007年5月29日，钦州港经济开发区管理委员会向沈投公司送达《钦州港经济开发区管委会关于收回国有土地使用权的函》，请沈投公司收函后尽快与管委会商谈相关事宜。沈投公司委托腾发公司办理相关事务，后腾发公司又委托深圳保兴公司全权办理相关事务。2007年10月9日，钦州港经济开发区管理委员会的《关于中国石油广西石化千万吨炼油项目管廊建设涉及沿线部分企业用地盘整问题的会议纪要》显示，深圳保兴公司同意中石油铁路专用线项目和中石油厂外输油管廊工程项目建设使用案涉土地，并同意就土地盘整具体事宜进行进一步磋商。2008年和2009年，钦州市人民政府两次向沈阳市中级人民法院发函，指出钦州市人民政府需回购案涉土地，并派员协商回购事宜。
另查明，2007年11月16日，沈投公司与腾发公司签订《协议书》，该协议书的主要内容有：沈投公司于2002年9月16日以沈建投办字【2002】18号文件将钦国用（2002）字第D018号、D019号地块作为注册资本投入腾发公司，因钦州港区城市规划调整，不能办理产权转移登记手续，现钦州港经济开发区管理委员会拟以回购方式收回上�土地。经双方协商达成的主要内容为：……上述土地权益自2002年9月16日归腾发公司所有，钦州港经济开发区管理委员会收回上述土地的补偿款归腾发公司所有……。腾发公司根据上述的《协议书》，向深圳市罗湖区人民法院起诉。2009年7月28日，深圳市罗湖区人民法院作出（2009）深罗法民二初字第1888号民事调解书确认：一、腾发公司与沈投公司于2007年11月16日签订的《协议书》合法有效，钦国用（2007）第D070号、D071号土地作为沈投公司对腾发公司的出资，其权益归腾发公司所有；二、沈投公司无条件配合甲方与有关机构协商签署有关收回钦国用（2007）第D070号、D071号土地使用权的法律文件，并由腾发公司取得土地补偿款，办理上述事项中产生的相关费用由腾发公司承担。
一审法院认为，一、关于原告是否适格。从深圳市罗湖区人民法院（2009）深罗法民二初字第1888号民事调解书所确认的内容看，腾发公司对本案争议的地块享有因政府收回土地而获得的补偿等相关权益。腾发公司与本案有直接的利害关系，符合民事诉讼法第一百一十九条第（一）项的规定，本案的原告适格。
二、关于本案是否属于民事诉讼的受案范围。该院经审理查明，本案争议的地块原登记的性质为综合用地，经钦州市人民政府依法对城市规划进行调整，对包括本案争议的土地进行了变性，本案争议的土地性质由综合用地变性为工业用地，接着人民政府对争议的土地进行盘整、搬迁、拆迁之后，将本案争议的土地交给广西石化分公司作为建设石化项目的用地，政府向广西石化分公司收取了1000万元的拆迁费。
钦州市人民政府及钦州港经济开发区管理委员会的上述行为表明：本案涉及两个法律关系，第一个是人民政府向沈投公司�回国有土地使用权的法律关系，第二个是人民政府将收回的土地交给广西石化分公司建设石化项目使用本案争议土地的法律关系。上述两个法律关系互不隶属、互不包含，不能混为一谈。具体分析如下：
关于第一个法律关系。人民政府根据城市规划调整进行了土地变性，土地盘整，并向原土地使用权人沈投公司收回本案争议的土地。由此涉及回购、补偿等具体行政行为，且对争议土地享有权益的腾发公司明确表示同意人民政府收回本案争议的土地，同意与政府协商土地补偿费，同意政府规划建设炼油厂铁路专线及输油管廊项目，但收回土地使用权的补偿问题未能达成一致意见。因此，腾发公司对本案争议土地的权益及补偿问题与政府的收回国有土地使用权的行为存在直接的法律关系。
关于第二个法律关系。广西石化分公司的项目建设虽然使用了原登记在沈投公司名下的土地，但该土地是在政府的规划调整、土地盘整、收回土地之后，交付给被告广西石化分公司作为建设石化项目而使用的土地。换言之，广西石化分公司建设石化项目使用本案争议的土地，是政府先对争议的土地以行政行为的方式收回之后才交付给广西石化分公司使用的。因此，广西石化分公司使用本案争议的土地与腾发公司之间并不存在直接的法律关系。
综上，腾发公司提起的诉讼，名为土地侵权纠纷，实为因政府收回国有土地使用权而引发的纠纷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”的规定，本案中，钦州市人民政府及钦州港经济开发区管理委员会对城市规划进行的调整、对涉案的土地使�权的性质进行变性以及对土地使用权的收回等一系列的行政行为涉及对收回土地的补偿问题而引发了本案的纠纷。政府收回国有土地使用权引发的纠纷，依法不属于平等主体之间的民事纠纷，因此，本案依法不属于人民法院民事诉讼的受理范畴。裁定：驳回腾发公司的起诉。
本院认为：结合双方当事人诉辩理由，本案可归结为两个焦点问题：一是腾发公司提起的诉讼是否属于民事诉讼的范围；二是腾发公司是否享有诉讼主体资格。
关于腾发公司提起的诉讼是否属于民事诉讼的范围。本院认为，判断是否属于民事诉讼范围，关键要看案件是否属于公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的诉讼。如果是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵权其合法权益而提起的诉讼，则�行政诉讼。本案中，虽然钦州市相关部门已规划诉争国有土地为工业用地,但对于已是综合用地性质的国有出让土地变性为工业用地性质,仅有政府规划还不能作为工业用地使用,还必须经过具体的程序和手续。如基于公共利益的需要、在一定期间内未开工建设等实施强制收回；或者与土地使用权人协商回购等，都必须依法办理相应的注销、变更登记手续。只有政府将土地强制收回或协商回购以后，才能再次出让给新的受让人使用。从现有证据看，政府没有收回诉争土地的合法手续，且诉争土地被沈阳中级人民法院法院冻结无法办理变更手续。故一审裁定认为“广西石化分公司建设石化项目使用本案争议的土地，是政府先对争议的土地以行政行为的方式收回之后才交付给被告使用的”，没有事实根据。且腾发公司起诉的被告主体为广西石化分公司，并未对行政机关提起诉讼。腾发公司与广西石化分公司系平等民事主体，所诉事项亦为侵权纠纷，符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，人民法院应当予以受理。至于广西石化分公司是否是基于行政机关授权后实施的行为，是否构成侵权行为，以及是否需要承担侵权责任系实体阶段需要审查的问题。一审裁定适用法律有误，应当予以纠正。
关于腾发公司是否享有诉讼主体资格。本院认为，根据土地使用权证书的记载，案涉土地使用权人为沈投公司，双方当事人对此予以认可。腾发公司认为案涉土地已由沈投公司作为注册资本金投入腾发公司，双方就此于2007年11月16日达成《协议书》。深圳市罗湖区人民法院出具的（2009）深罗法民二初字第1888号民事调解书确认了上述协议内容，并认定案涉土地作为沈投公司对腾发公司的出资，其权益归腾发公司所有。由此可以证明腾发公司�案涉土地合法权益人，有权提起侵权诉讼。
综上，腾发公司选择以广西石化分公司为被告提起民事诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条的规定，人民法院应当予以受理。一审法院以系政府收回国有土地使用权引发的纠纷为由驳回起诉，属于适用法律不当，应当予以纠正。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：
一、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2011）桂民一初字第1号民事裁定书；
二、本案指令广西壮族自治区高级人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨立初
代理审判员 李盛烨
代理审判员 沈 佳
二〇一七年七月六日
书 记 员 张 闻