河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
冀行再5号
抗诉机关：河北省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：柏乡县内步乡余舍村第五生产队31户村民（原32户村民中赵付芹未上诉）。
诉讼代表人：赵振元，农民。
委托代理人：魏克照，邢台市桥东区西门里申正法律服务所法律工作者。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、被申请人）：柏乡县人民政府。
法定代表人：唐树元，该县县长。
委托代理人：郭贞华，该县政府工作人员。
委托代理人：王天宇，河北槐阳律师事务所律师。
原审第三人：柏乡县内步乡人民政府。住所地：河北省柏乡县内步乡马村。
法定代表人：王增锁，该乡乡长。
委托代理人：耿建聚，该乡副乡长。
原审原告：赵付芹。
申诉人柏乡县内步乡余舍村第五生产队31户村民（以下简称31户村民）不服柏乡县人民政府土地权属争议案件决定一案，31户村民不服提起行政诉讼，邢台市桥西区人民法院于2010年5月28日作出（2010）西行初字第13号行政判决。31户村民不服，提起上诉。邢台市中级人民法院于2010年9月13日作出（2010）邢行终字第61号行政判决。31户村民提出申诉。邢台市中级人民法院于2011年1月25日作出（2011）邢立行监字第1号驳回申诉通知。31户村民仍不服向本院提出再审申请，本院于2011年3月18日作出（2011）冀行申字第25号驳回其再审申请。31户村民仍不服向河北省人民检察院申请抗诉。河北省人民检察院于2015年5月4日作出冀检民（行）监（2014）397号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2015年6月30日作出（2015）冀行抗字第3号行政裁定，决定提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。河北省人民检察院助理检察员郭转、李梦出庭支持抗诉。申诉人31户村民的诉讼代表人赵振元、委托代理人魏克照，被申诉人委托代理人郭贞华、王天宇到庭参加诉讼。原审原告赵付芹未到庭。本案现已审理终结。
2009年8月6日，柏乡县人民政府作出柏政国土决字（2009）第2号土地权属争议案件决定，认定事实如下：原内步乡磷肥厂位置位于内步乡余舍村北，占地22.4亩，现状为：南北151米，东西99米；四至为：东至道，西至地，南至道，北至地。该厂始建于1973年，至今已有34年之余，该厂投产后，每年补偿第五生产队社员20吨磷肥，第五生产队部分农民到磷肥厂上班，第五生产队群众不再交纳农业税和承担任何义务。1982年磷肥厂停产后，该宗土地由内步乡公社（后称内步乡人民政府）管理。1987年在非农业用地清理时，按照相关规定，该宗地确定为独立工矿。1984年第一轮土地承包，1999年第二轮土地承包时该宗土地未在本村承包地之内，第五生产队村民无人对该宗土地所有权、承包经营权提出异议，也未交纳征购、提留及承担其他义务。综上所述：原公社磷肥厂停产前已对余舍村第五生产队社员进行了补偿安置；30余年来先后数次承包均与内步乡经联委签订承包合同，即：该宗土地均有内步乡安排使用，至今没有荒芜、闲置，继续有企业生产经营。1995年3月11日国家土地管理局颁布的《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的应视为现使用者所有。”和第二十四条之规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。”该机关认为：1973年内步公社磷肥厂使用余舍村集体土地，每年以实物给予补偿，安置部分群众到工厂上班；且内步乡农民集体连续使用该宗土地已超过20年。故依据《中华人民共和国土地管理法》第16条之规定和国家土地管理局颁布《关于确定土地所有权和使用权若干规定》第21条、24条之规定，决定：原柏乡县内步公社磷肥厂所占土地，其所有权归柏乡县内步乡农民集体所有。
32户村民不服该决定，提起行政诉讼。
一审法院认定事实如下：争议的土地系原磷肥厂于1973年建厂时占用的原告所在的余舍村第五生产队的土地，至双方发生争议时的2007年已经34年。磷肥厂于1983年停产，期间磷肥厂以每年20吨的磷肥向第五生产队进行补偿，不享受粮补政策。1983年至1984年该厂对外承包，合同约定磷肥厂占余舍大队土地24.5亩，经协商从合同生效之日起占一年补偿一年款，每年每亩补偿50元，二年共补偿2450元，第一次至83年12月底前付给余舍大队1225元，第二次到84年12月底前付清1225元。1987年清理非农业用地时，乡政府针织厂办理了非农业用地清理登记。同年土地详查时，该宗土地确定为独立工矿性质。1999年第二轮土地承包时，五队的群众未对此地块提出异议。该宗土地一直由内步乡（公社）的乡镇企业使用。并由内步乡经联委签订承包合同，没有荒芜、闲置。2007年7月中，赵振元、王金成作为群众代表向邢台市信访局申请，要求磷肥厂占地归第五生产队使用。市领导指示立案查处。柏乡县政府根据国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条，于二○○七年九月二十四日作出柏政决字（2007）第1号土地权属争议案件决定书。决定原柏乡县内步公社磷肥厂所占土地，其所有权归柏乡县内步乡农民集体所有。第五生产队申请人代表赵振元不服，在法定期限内提起行政诉讼。原一、二审判决均维持了该决定。经省高院指令再审，邢台市中级人民法院再审后撤销了原一、二审判决，撤销了上述决定，并判决由柏乡县人民政府重新作出具体行政行为。柏乡县人民政府于2009年8月6日，根据同一事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《关于确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条、二十四条规定，作出柏政国土决字（2009）第2号决定书，决定：原柏乡县内步公社磷肥厂所占土地，其所有权归柏乡县内步乡农民集体所有。原告代表赵振元不服提出复议，邢台市人民政府复议后于二○○九年十月二十日作出决定，维持了上述第2号决定书。原告代表赵振元不服提出行政诉讼。
一审法院经审判委员会讨论认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，对土地所有权和使用权争议协商不成的由人民政府处理，故认定本案被告有权做出决定。另该土地从占用至今已满三十七年，依照《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权及第二十四条规定：乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。结合本案事实，该诉争土地农村集体占有长达三十七年且占有时给与一定的补偿，符合上述第二十一条和第二十四条之规定，故认为被告所作出决定认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。被告重新做出的决定主要理由与原决定的理由不同，不属于我国《行政诉讼法》第五十五条规定的情形，故认为原告诉称柏政国土决字（2009）第2号土地权属争议案件决定书是与原具体行政行为基本相同的原本重新做出，违反了法律规定的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决：一、维持被告柏乡县人民政府作出的柏政国土决字（2009）第2号土地权属争议案件决定书。二、驳回原告其他诉讼请求。
柏乡县内步乡余舍村第五生产队31户村民（原32户村民中赵付芹未上诉）不服，提起上诉。
二审法院认定事实与一审无异。
二审法院认为，一、关于占用土地的补偿和安置问题。本案当事人均认可，1983年磷肥厂停产前，每年给第五生产队20吨磷肥，83、84两年磷肥厂承包期间，每年给余舍大队1225元。并且磷肥厂录用了余舍村几名工人。上述事实足以证明作为乡镇（原为公社）企业的磷肥厂已经依照有关规定对包括第五生产队在内的余舍村进行了补偿和安置，根据国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条之规定，应认定争议土地的所有权已转为内步乡农民集体所有。二、关于土地占用年限问题。1973年内步公社磷肥厂开始占用争议土地；1984年农村实行联产承包责任制后，争议土地就不在承包耕地亩数内，余舍村村民（包括上诉人在内）未交纳公粮；1987年清理非农业用地时，争议土地的当时实际使用者内步乡针织厂为该地办理了非农业用地清理登记，同年土地详查时，该地被确定为独立工矿性质。从以上三个时间节点起算，至上诉人第一次对该地归属提出异议时，均已超过二十年。也就是说，内步乡（公社）企业使用该地已超二十年，该土地登记为独立工矿性质的非农业用地也已超过二十年。根据国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，亦应认定争议土地的所有权已转为内步乡农民集体所有。三、关于本案是否适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的重复处理问题。原再审判决要求被上诉人柏乡县政府重新作出具体行政行为，该县政府重新作出的决定，依据的是同一事实，但适用法律不同，它不仅适用了国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》的第二十一条，还适用了该《规定》的第二十四条。因此，柏乡县政府作出柏政国土决字（2009）第2号土地权属争议案件决定书的具体行政行为，并未违反《行政诉讼法》第五十五条的规定，也并未侵害上诉人的合法权益。综上所述，被上诉人柏乡县人民政府依据事实和法律作出的柏政国土决字（2009）第2号土地权属争议案件决定认定事实清楚，适用法律准确。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉、维持原判。
31户村民提出申诉。邢台市中级人民法院于2011年1月25日作出（2011）邢立行监字第1号驳回申诉通知。
31户村民仍不服，以一二审判决混淆主体、适用法律不当等为由，于2011年2月23日向本院提出申诉，本院于2011年3月18日作出（2011）冀行申字第25号驳回其再审申请。
河北省人民检察院抗诉认为：邢台市中级人民法院（2010）邢行终字第61号行政判决违反法律、法律规定。本案中，柏乡县人民省政府认定“原公社磷肥厂己对余舍村第五生产队社员进行了补偿安置”证据不足。国家土地管理局《关于确定土地所有权的若干规定》第二十四条规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡镇、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分另属于乡镇、村农民集体所有。”柏乡县人民政府在柏政国土决字（2009）第2号土地权属争议案件决定中认定原公社磷肥厂己对余舍村第五生产队社员进行了补偿安置，但其提交的证据不足以证明补偿安置的标准、依据及规范性文件，因此柏乡县人民政府认定争议土地归内步农民集体所有证据不足。此外，邢台市中级人民法院作出的（2009）邢行再终字第3号行政判决认为，柏乡县人民政府依据国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定作出行政行为属适用法律错误，判令其重新作出行政行为。而柏乡县人民政府在重新作出行政行为时仍适用上述条款，显然不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足；2、适用法律、法规错误的；……”因此，终审法院在行政机关作出行政行为依据不足，适用法律、法规错误的情况下，判决予以维持，违反了上述法律规定。
31户村民申诉称：除抗诉书中的申诉理由外，补充申诉理由如下：1、柏乡县政府及内步乡政府在1973年建磷肥厂占用申请人内步乡余社村第五生产队24亩土地，没有与第五生产队签订任何占地协议或合同。至今政府也没有将该块土地办理任何过户手续，也没有将该块土地由耕地变更为建设用地，将有关部分申请办理批准手续。被申请人的显属于违法用地，侵害了柏乡县内步乡余社村第五生产队的土地权。2、被申请人占用申请人的土地24亩，因没有与申请人签订任何协议和手续，占用的该土地是合用性质和何种占用方式，如是租赁、征用还是借用都不明确。综上所述被申请人在长达30余年的占用该土地的过程中，没有任何有效证据证明其合法的所有权、使用权等法定权利。申请人认为被申请人的行为显属违法，该土地经申请人多次向被申请人及一、二审法院申请、诉讼等方式至今没有实现要回该土地的目的。为此请省高院对被申请人及相关部分的错误行为予以审查、审理纠正。
柏乡县人民政府答辩称：1、我方认为柏乡县人民政府作出的柏政国土决字（2009）第2号决定书认定事实清楚、适用法律正确，原判决维持该决定合理合法，原判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。2、在庭审中我方与内步乡政府已提供证据证明磷肥厂自1973年至1983年每年给余社村20吨磷肥，安排部分群众到磷肥厂上班，是进行了补偿安置，我方认为补偿应依据1973年至1983年的标准而不应适用现在的标准。当时土地是什么性质的占用，应依据当时的法律，而不应依据现在的法律。自1984年国家推行土地调查柏乡县国土资源局（当时叫柏乡县土管据）对该土地进行了调查，确定属于乡镇企业占地，归内步乡政府集体所有。法律依据是国家管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定第24条。3、柏乡县内部乡政府建磷肥厂后自1973年开始使用至2007年长达34年，在此34年间，内步村委会、内步村第五生产队均未提出异议，所以依据国家土地管理所有权和使用权的若干规定第21条，应由现使用者内步政府农民集体所有。4、申诉人对本土地争议没有法律的利害关系，应依法驳回其申请。5、关于土地1973年使用土地的性质，不应适用现行法律，应参考当时的法律政策，予以认定该土地的使用性质及如何补偿。
柏乡县内步乡人民政府：同意县政府的答辩意见。补充以下理由：1、农村实行联产责任制后第一轮土地承包，该土不在承包范围，1999年余社村二轮土地承包，承包时顺利延包，未做调整。2、原公社磷林厂停产后，历经数次个人承包，承包人都与内步乡经联委签订承包合同，缴纳承包费，主要由1983年1月至1984年12月杨保元、赵全意等人承包；1985年10月至1986年9月朱利杰承包；2003年2月至2004年6月，李振中承包；2006年至今邢胜辰承包。
本院再审查明的事实与原审一致。
本院再审认为，关于占用土地的补偿和安置问题，本案当事人均认可，1983年磷肥厂停产前，每年给第五生产队20吨磷肥，并且磷肥厂录用了余舍村几名工人。83、84两年磷肥厂承包期间，每年给余舍大队1225元。上述事实足以证明作为乡镇（原为公社）企业的磷肥厂已经依照有关规定对包括第五生产队在内的余舍村进行了补偿和安置，根据国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条之规定，应认定争议土地的所有权已转为内步乡农民集体所有。1982年磷肥厂停产后，该宗土地由内步人民公社（后称内步乡人民政府）管理，由内步乡经联委对外签订承包合同。该宗土地一直有企业生产经营，至今没有荒芜、闲置。1987年清理非农业用地时，乡政府办理了非农业用地清理登记。同年土地详查时，该宗土地确定为独立工矿性质。1984年第一轮土地承包、1999年第二轮土地承包时该宗土地未在余舍村承包地之内，第五生产队村民无人对该宗土地所有权、承包经营权提出异议。2007年7月26日，赵振元、王金成作为群众代表向邢台市信访局申请，要求磷肥厂占地归第五生产队使用。柏乡县人民政府作出的柏政国土决字（2009）第2号土地权属争议案件决定，依据《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的应视为现使用者所有”和第二十四条之规定：“乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有”，将原柏乡县内步公社磷肥厂所占土地所有权确归柏乡县内步乡农民集体所有，应予维持。柏政决字（2009）第2号土地权属争议案件决定与柏政决字（2007）第1号土地权属争议案件决定所依据的并非同一事实和理由。邢台市桥西区人民法院（2010）西行初字第13号行政判决、邢台市中级人民法院（2010）邢行终字第61号行政判决认定事实清楚、证据充分、程序合法。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条之规定，判决如下：
维持邢台市中级人民法院（2010）邢行终字第61号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 米世栋
代理审判员 房利永
代理审判员 张新峰
二〇一六年五月三十日
书 记 员 贾 玉