广东省茂名市茂南区人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）茂南法民一重字第2号
原告：茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社。
负责人：邓清林，社长。
原告：茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社。
负责人：张振波，社长。
上列原告共同委托诉讼代理人：梁国标，广东君诚律师事务所律师。
被告：茂名市佳成实业有限公司，住所地：茂名市茂南区公馆镇艾屋村民委员会艾屋村光背岭。
法定代表人：黄燊，总经理。
委托诉讼代理人：苏海、李剑雄，均为广东南天竹律师事务所律师。
被告：茂名市茂南区公馆镇艾屋村民委员会（原茂名市茂南区公馆镇艾屋管理区办事处）。
法定代表人：张亚匀，主任。
被告：茂南区公馆镇艾屋村艾屋第一经济合作社。
法定代表人：张罗金，社长。
被告：茂南区公馆镇艾屋村艾屋第四经济合作社。
法定代表人：张伟良，社长。
被告：茂南区公馆镇艾屋村艾屋第五经济合作社。
法定代表人：张金华，社长。
被告：茂南区公馆镇艾屋村艾屋第六经济合作社。
法定代表人：阮日增，社长。
被告：茂南区公馆镇艾屋村艾屋第七经济合作社。
法定代表人：陈水兴，社长。
原告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社与被告茂名市佳成实业有限公司、第三人茂名市茂南区公馆镇艾屋村民委员会合同纠纷一案，两原告于2014年7月8日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。2014年9月17日，本院作出（2014）茂南法公民初字第139号民事判决书，判决茂名市茂南区公馆镇艾屋管理区办事处、张尧兴、张兆年、阮全辉、陈伟元、张亚金、张宇荣、张龙与被告茂名市佳成实业有限公司于1997年3月28日签订的2份《征用土地协议书》、《征用各类土地面积及补偿金额表》（面积分别为28666.6613平方米、17153.337平方米）及茂名市茂南区公馆镇艾屋管理区办事处、张尧兴、张兆年、阮全辉、张亚金、张宇荣、张龙与被告茂名市佳成实业有限公司于1997年3月28日签订的1份《征用土地协议书》、《征用各类土地面积及补偿金额表》（面积为4000平方米）无效。被告茂名市佳成实业有限公司不服该判决，向茂名市中级人民法院提起上诉。2015年1月16日，茂名市中级人民法院作出（2014）茂中法民四终字第184号民事裁定书，认为原审判决遗漏诉讼主体，违反法定程序，应予撤销。裁定撤销茂名市茂南区人民法院（2014）茂南法公民初字第139号民事判决；本案发回茂名市茂南区人民法院重审。2015年7月23日，本院对本案立案重审，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。在审理本案过程中，本院根据茂名市中级人民法院重审函的指引，通知茂南区公馆镇艾屋村艾屋第一经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第四经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第五经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第六经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第七经济合作社作为本案被告参加诉讼。经本院释明后，原告申请将第三人茂名市茂南区公馆镇艾屋村民委员会变更为本案的被告。原告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社共同委托诉讼代理人梁国标，被告茂名市佳成实业有限公司委托诉讼代理人李剑雄到庭参加诉讼，被告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第一经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第四经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第五经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第六经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第七经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村民委员会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社诉称：1997年3月28日，被告茂名市××公馆镇艾屋村民委员会在原告村民毫不知情的情况下，擅自与被告茂名市佳成实业有限公司签订3份《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》，由被告茂名市佳成实业有限公司分别以159100元、95201元、22200元的价格征用不属被告茂名市××公馆镇艾屋村民委员会而属原告所有的位于艾屋村光背岭范围内的土地28666.6613平方米、17153.337平方米、4000平方米。
《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》签订后，于2002年被告才向艾屋村第一至七村民小组提出征收意向，两原告的村民坚决反对，2002年6月原告向茂名市茂南区人民政府（以下简称区政府）请求确权处理申请。在2006年原告与艾屋第一、四、五、六、七村民小组及区政府在茂名市中级人民法院的行政诉讼中，艾屋第一、四、五、六、七村民小组提交了被告茂名市佳成实业有限公司与被告茂名市××公馆镇艾屋村民委员会签订的3份《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》作为证据，原告才知道属于自己的土地已被被告茂名市佳成实业有限公司征用。2012年4月27日，区政府作出的茂南府决字［2012］2号《关于光背岭部分土地权属的处理决定书》决定：“1、撤销艾屋村民委员会持有的茂名市人民政府（以下简称市政府）林证字第五十二号光背岭《山权林权证》；2、茂化公路以北的争议地（除河茂铁路用地）的所有权归原告集体所有，其余争议地（含茂化公路用地、河茂铁路用地、茂名市佳成实业有限公司征用的土地）在征收前的土地所有权属原告集体所有。”艾屋第一、四、五、六、七村民小组不服该决定，向市政府提出行政复议，2012年7月27日，市政府作出的茂府行复［2012］138号《行政复议决定书》决定：“维持茂名市茂南区人民政府作出的《关于光背岭部分土地权属的处理决定》（茂南府决字［2012］2号）。”
被告茂名市佳成实业有限公司不属征用集体所有土地的适格主体，属于违法征地，《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》是被告与村干部串通，违反村民民主议定原则，通过欺瞒的形式而签订，损害了广大村民的集体利益，《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》应为无效合同。为维护我社的合法权益，特提起诉讼，请求：1、确认茂名市××公馆镇艾屋管理区办事处、张尧兴、张兆年、阮全辉、陈伟元、张亚金、张宇荣、张龙与被告于1997年3月28日签订的2份《征用土地协议书》（面积分别为28666.6613平方米、17153.337平方米）、《征用各类土地面积及补偿金额表》及茂名市××公馆镇艾屋管理区办事处、张尧兴、张兆年、阮全辉、张亚金、张宇荣、张龙与被告于1997年3月28日签订的1份《征用土地协议书》（面积为4000平方米）、《征用各类土地面积及补偿金额表》无效；2、判令被告向原告退还非法占用土地；3、判令被告承担本案诉讼费用。
被告茂名市佳成实业有限公司辩称：一、涉案《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿表》的签订是原告的真实意思表示，已经全部履行完毕，且经茂名市国土局、茂南区人民政府及茂南区国土局确认。涉案土地依法属于国有土地，原告无权对国有土地主张任何权利。
（一）1997年间茂南区人民政府（以下简称区政府）为了发展本地区经济，通过招商引资的方式，对投资建厂的投资者给予各种政策优惠，其中一点便是允许确有用地需要的投资者在茂南区征用土地投资建厂，为解决建厂选址的问题，区政府允许用地单位与拥有土地的村集体签订征用土地协议和征地补偿协议，已明确用地单位的用地意向，并将相关协议上报区政府或茂名市政府等上级部门审查，由政府部门按照征地的法律法规办理土地征收为国家所有的手续，再将国有土地出让给用地单位使用。被告是1997年区政府通过招商引资方式引进的投资方。被告为了建厂需要，根据当时的政策，经过实地考察并与艾屋村委会、艾屋村第一、二、三、四、五、六、七村民小组进行磋商。在区政府、公馆镇政府、被告艾屋村委会及艾屋村第一、二、三、四、五、六、七村民小组的负责人及代表的共同努力下，经过充分协商和征求各方意见的情况下，由我司与艾屋村委会及艾屋村第一、二、三、四、五、六、七村民小组共同签订《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿表》，合同各方均已履行完毕。我司将上述协议上报区政府、区国土局，区国土局上报至市国土局审查。我司急于建设厂房投入生产，在没有取得许可的情况下动工建设。国土部门认为我司于1997年间擅自与被征地村集体签订征地协议书，兑现了征地补偿费，未经批准取得土地使用权就动工建设不符合有关规定。区国土局作出茂南国土行决字第003号处罚决定。我司接受处罚，并依法缴交了罚金和作出书面检讨。区国土局根据我司建设项目需要用地的实际和粤国土资（建）函[2001]29号文批复，该宗用地纳入违法用地补办手续范围，经政府部门审核同意，补办征地手续，并向我司颁发了茂南国用（2002）字第018、019、020号国有土地使用权证。我司已取得涉案土地的国有土地使用权。
（二）根据当时的法律、政策和所征用土地的实际情况，原告村集体是同意我司征用涉案土地的，原告集体负责人在《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿表》上签字是原告村集体的真实意思表示，其负责人的行为是职务行为，不是个人行为。上述协议签订合法有效并履行完毕，不存在《合同法》所规定的合同无效的情况。
1、本案被征用的土地，当时是在艾屋村委会的管理之下，而且持有区政府颁发的《山权林权证》。在原告向艾屋村委会提出征用土地意向后，村委会召集其辖区内的第一至第七村民小组和村民代表商讨，经村民小组负责人及村民代表同意后才签订征地协议，而不是由艾屋村委会单方与我司签订土地征用协议。不管是艾屋村委会或者原告，还是艾屋村第一、四、五、六、七村民小组都清楚本次征用土地的客观情况。当时合同各方对土地的权属均没有任何争议，合同各方为了避免日后产生争议，不但艾屋村委会加盖村委会公章，而且原告村民小组负责人签字确认，还有艾屋村第一、四、五、六、七村民小组负责人签字确认。因此，不管是艾屋村委会或者原告，还是艾屋村第一、四、五、六、七村民小组都是同意涉案土地由答辩人征用的。原告不能因为艾屋村委会盖章和艾屋村第一、四、五、六、七村民小组负责人的签字便可以否认其签字同意征用涉案土地的真实意思表示。
2、不管是艾屋村委会或者原告，还是艾屋村第一、四、五、六、七村民小组的负责人的签字行为均属于职务行为，不能认定是个人行为。
（1）本案征地行为是根据当时的相关政策，依法依规进行，不能认定为其村小组长的个人行为。整个《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿额表》的磋商过程和签定，都是在当时艾屋村委会、艾屋村第一至七村民小组负责人和代表以及当时公馆镇政府、公馆镇国土所的共同参与下进行，是经过多次磋商的结果，而且我司征用土地的事情在当时更是社会上的大事，不管是艾屋村第一至七村小组的村民知情，在公馆镇内都是人人皆知。在此情形下也未有任何人包括原告及其村民对此提出过任何异议，更无反对。否则，涉案土地也不可能交付给我司建成厂房使用十多年。
（2）根据当时的法律法规和政策，并没有强制规定必须要经过村民大会同意或村民代表大会半数以上同意才能认定为集体行为。在《村民组织法》中的确规定村集体作出重大决定应当依法经过村民大会同意或村民代表大会半数以上同意。但本案征用土地的行为是在1997年3月份，而村民组织法是在1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并施行，在此之前本案协议早以签订并依法生效，且履行完毕。况且，根据“法不溯及既往”的原则，本案征地协议也不适用《村民组织法》。因此，我们不能以没有经过村民大会或村民代表大会半数以上同意为由，认定各村民小组负责人的签字属于个人行为，而应当尊重本案的客观事实，以客观事实来确定原告是本案征地协议的合同当事人。即《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿额表》已经合同各方自愿签定并完全履行完毕，而且没有任何争议，征地补偿款也由我司足额支付。
（3）本案《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿额表》从签定至履行完毕均没有任何争议，艾屋村第二、三村民小组负责人在协议上的签字是代表其村集体的职务行为。不管是艾屋村委会或者原告，还是艾屋村第一、四、五、六、七村民小组在签定和履行过程中是没有任何争议的。至于在合同履行完毕后，艾屋村委会、原告及艾屋村第一、四、五、六、七村民小组间是否发生土地确权争议，上诉人对此并不知情，没有任何人或单位通知我司，直到原告提出本案诉讼，我司才从原告提交的土地权属的处理决定中获知。但不管艾屋村委会、原告及艾屋村第一、四、五、六、七村民小组间是否发生土地权属的内部争议，其争议不是本案征用土地协议的争议，应与我司无关。而且征用土地的协议早已履行完毕。2012年区政府的决定中也明确，“2002年茂名市佳成实业有限公司将1997年征地的补偿款划给艾屋村委会。因征地款分配问题引起纠纷，征地款由艾屋村民委员会保管至今。”由此可见，原告艾屋村第二、三村民小组是同意涉案土地被征用的，只是征地款的分配问题引起纠纷，其属于艾屋村委会、原告和艾屋村第一、四、五、六、七村民小组内部的问题。根本不涉及到本案合同争议问题。何况，政府将征收前的权属确给我司后，原告全额领取了征地款。我司在经过十多年后，反悔被征用土地提起本案，没有任何事实和法律依据的。上述协议签订合法并履行完毕，不存在《合同法》所规定的合同无效的情况。
（三）我司与艾屋村委会、被答辩人及艾屋村第一、四、五、六、七村民小组签定的《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿额表》征用涉案土地均是双方的真实意思表示，不管涉案土地在征用协议履行完毕后确权给艾屋村委会或是原告，还是艾屋村第一、四、五、六、七村民小组，都不能否认其同意土地被征用的真实意思表示。而且，区政府的处理决定书也明确，1995年《土地使用协议书》、1997年《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿额表》、2000年和2001年《承包土地合同》，不能作为认定本案土地权属的依据，而不是否认土地被征用的真实意思表示。同时，区政府对涉案土地已被依法征用的客观事实是认可的，在区政府的处理决定书中，很明确确定茂化公路用地、河茂铁路用地、茂名市佳成实业有限公司征用的土地，是已被政府依法征用的土地，否则，何来“在征收前的土地所有权属于申请人所有。”之说。因此，涉案土地已依法被征收为国家所有。在政府依法征收涉案土地后，依法出让给我司使用，并依法向我司颁发了《国有土地使用权证》。
综上，涉案土地依法属于国有土地并依法出让给我司使用，原告无权对国有土地主张任何权利。
、我司支付了相关费用后经区政府批准，通过出让的方式取得涉案土地的使用权并在上述土地上建设房屋和厂房进行生产经营达十多年，且取得了房屋所有权证。根据《土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；。”及《物权法》第十七条：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”的规定，我司拥有上述土地和房屋的物权是不容置疑的。
三、我司取得上述土地的物权后，先后在上述土地上建屋、建厂并开展生产经营活动，至今已十多年。期间从没有任何单位或个人提出异议。本案邓清林、张振波作为第二、三村民小组的村民和负责人，亦非常清楚此事。退一万步来讲，就算第二、三村民小组提起本案诉讼，也大大超过了法律规定的两年诉讼时效，其诉讼请求也已不受法律保护。为此，请法院驳回原告的诉讼请求。
综上所述，我司依法取得涉案土地的使用权，我司与原告之间所签的《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿额表》是双方的真实意思表示，且履行完毕，原告与艾屋村委会及艾屋村第一、四、五、六、七村民小组之间的纠纷是其内部分配征地款的纠纷，与我司无关。涉案土地已被依法征收，并依法出让给我司，原告无权对涉案土地主张任何权利。退一万步，原告现在才提起本案诉讼已超过了法律规定的诉讼时效，其请求已不受法律保护。为维护法律尊严和答辩人的合法权益，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告茂名市××公馆镇艾屋村民委员会、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第一经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第四经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第五经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第六经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第七经济合作社不提出答辩。
经审理查明：1997年3月28日，原告艾屋村第二、三村民小组原组长张龙、张亚金，被告茂名市××公馆镇艾屋管理区办事处、艾屋村第一、四、五、六、七村民小组原组长张宇荣、张尧兴、张兆年、阮全辉、陈伟元与被告茂名市佳成实业有限公司签订二份《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》。同日，原告艾屋村第二、三村民小组原组长张龙、张亚金，被告茂名市××公馆镇艾屋管理区办事处、艾屋村第一、四、五、六村民小组原组长张宇荣、张尧兴、张兆年、阮全辉与被告茂名市佳成实业有限公司签订一份《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》，协议书约定由被告茂名市佳成实业有限公司征用位于茂南区公馆镇艾屋村光背岭范围内的28666.663平方米、17153.337平方米、4000平方米三块土地，被征土地价款（土地补偿费、安置补助费、青苗费及附着物费）分别为159100元、95201元、22200元。三份《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》均加盖被告茂名市××公馆镇艾屋管理区办事处的公章，没有加盖艾屋村第一至七村民小组的公章。
约在2001年初，被告茂名市佳成实业有限公司在未支付征地款的情况下开始使用涉案的土地建造厂房，引起原告艾屋村第二、三村民小组，被告艾屋村第一、四、五、六、七村民小组对涉案土地权属发生争议。公馆镇人民政府和茂南区国土局派出工作人员协调处理。2001年5月18日，茂南区国土局对被告茂名市佳成实业有限公司违法用地作出149400元罚款处理（茂南国土行决字第003号）。被告茂名市佳成实业有限公司向该局交付罚款后并申请补办土地征收手续。2002年2月，茂南区国土局给被告茂名市佳成实业有限公司颁发了茂南国有（2002）字第018号、茂南国有（2002）字第019号、茂南国有（2002）字第020号《中华人民共和国国有土地使用证》。被告茂名市佳成实业有限公司领取上述证件后将涉案征地款存入艾屋村委会原主任张亚冰银行帐户上。
原告艾屋村第二、三村民小组于2002年12月28日以被告艾屋村第一、四、五、六、七村民小组为被申请人，被告茂名市××公馆镇艾屋管理区办事处为第三人，申请区政府确权。2005年3月18日区政府作出茂南府决字［2005］1号《关于光背岭部分土地权属的处理决定》，确定全部争议地的所有权和使用权归原告所有，撤销艾屋村民委员会持有的茂名市人民政府林证字第五十二号光背岭的《山权林权证》。被申请人不服，向茂名市人民政府申请复议，茂名市人民政府于2005年6月27日作出茂府复决字［2005］27号复议决定，认为区政府未查清部分事实，错误适用国家土地管理局［1995］国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款，将争议地内已征收的铁路、公路用地一并确权归村集体所有明显不当，决定撤销区政府茂南府决字［2005］1号《关于光背岭部分土地权属的处理决定》，由区政府重新作出具体行政行为。区政府于2005年12月24日重新作出茂南府决字［2005］04号《关于光背岭部分土地权属的处理决定》，确定争议地除已征收的铁路、公路用地外，其余争议地的所有权和使用权归原告所有，并撤销艾屋村民委员会持有的茂名市政府林证字第五十二号光背岭的《山权林权证》。被申请人依期向茂名市人民政府申请复议，茂名市人民政府于2006年5月19日作出茂府复决［2006］19号《行政复议决定书》，维持区政府茂南府决字［2005］04号《关于光背岭部分土地权属的处理决定》。被申请人向本院提起诉讼，本院作出［2006］茂南法行初字第15号《行政判决书》，维持区政府上述处理决定。被申请人不服，向茂名市中级人民法院提起上诉，茂名市中级人民法院作出［2006］茂中法行终字第88号《行政判决书》，认为被告已征用争议岭上74.73亩土地，但区政府没将该事实查清，就把该部分土地确权给原告，是认定事实不清，主要证据不足，判决撤销［2006］茂南法行初字第15号《行政判决书》和茂南府决字［2005］04号处理决定，由区政府重新作出处理决定。
2012年4月27日，区政府作出茂南府决字［2012］2号《关于光背岭部分土地权属的处理决定书》。该决定书查明部分显示：“争议地”位于公馆××××路段茂化公路两旁，是光背岭的大部分，其四至为：东至艾屋四队果园边、南至下水榕村后背牛车路为界、西至旺基塘村温建享晒地边为界、北至鱼窑井垌边为界。争议地面积约200亩，内有茂化公路经岭顶通过，河茂铁路在北边通过。1953年“土改”和1962年“四固定”时期，政府没有对争议地进行确权发证。1962年为贯彻落实“社会造林，队队植树”的林业政策，茂名市郊区林业局组成工作组到公馆公社艾屋大队搞造林试点工作。经工作组和艾屋大队党支部研究决定后，将艾屋大队所属各村的荒岭的权属划分给各个生产队集体所有。经划分艾屋一队领有枫梢林岭、水广岭山仔、石窝岭松木山仔、公庙岭东头一小半；艾屋二、三队领有公庙岭西头一半、八卦岭、蝗蜂山、勒竹山、光背岭大部分；艾屋四、五队领有光背岭小部分、后背山、金刚山口；艾屋六队领有阮屋山；艾屋七队领有陈屋山；下水榕村领有鱼窑山。划分岭后各个生产队按划分的山岭经营使用，没有争议。1973年艾屋大队为了响应上级号召，经大队党支部研究决定向艾屋二、三队借用光背岭（争议地）种茶树，艾屋二、三队按照艾屋大队的决定砍掉光背岭的林木分给社员后，将光背岭借给艾屋大队种茶。1982年，艾屋大队领取光背岭的《山权林权证》。上世纪80年代之后，因改建的茂化公路横穿光背岭，茶场部分土地被征用，加上茶场经营管理不善，艾屋大队停止了经营茶场。1988年扩建茂化公路征用光背岭土地的征地款全部归艾屋二、三队收取，其他村队没有异议。1988年扩建茂化公路后，公路两旁余下部分空地，由公馆镇政府邹以明、陈松基负责组织镇干部、公馆五中学生种上树木，当时还议定镇政府和艾屋村委会对光背岭茂化公路两旁树木收益按四六方案分成，即镇政府占四成，艾屋村委会占六成。1995年10月，艾屋村转让光背岭小部分土地给水榕村阮宝礼、阮传文等人建屋，签有《土地使用协议书》，协议书的甲方是艾屋村委会，甲方的签名是艾屋村七个村民小组长，且不加盖村委会印章。1997年3月28日艾屋村七个村民小组长与被告茂名市佳成实业有限公司签订《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》征用部分光背岭建厂房，但被告茂名市佳成实业有限公司未付征地补偿款。2000年6月25日和2001年1月11日艾屋村七个村民小组长与承包方梁明、张亚冰分别签订承包部分光背岭的《承包土地合同》。但1995年《土地使用协议书》、1997年《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》和这两份《承包土地合同》都是没有召开村民大会或村民代表大会的情况下，由当时各村民小组长签名发包的。原告对前述两份《承包土地合同》一直反对至今，承包方支付的承包金也一直拒领，由艾屋村委会保管至今。1999年，艾屋村委会将种植在光背岭茂化公路两旁的树木出售给周洪文。1999年再次扩建茂化路时，需在争议岭上取泥，出卖泥土的所有收入由村委会代收，用于公益事业。2002年被告茂名市佳成实业有限公司将1997年征地的补偿款划给艾屋村委会。因征地款分配问题引起纠纷，征地款由艾屋村委会保管至今。该决定书认为部分显示：1962年茂名市郊区林业局组成工作组和艾屋大队落实荒岭权属时，已将争议地的权属划归艾屋二、三队集体所有，其他队没有异议。1973年艾屋大队向艾屋二、三队借用光背岭种茶树，茶场解散后，争议地应当返还给艾屋二、三队。艾屋村委会虽在1982年领取争议地的山林权证，但该山林权证所属岭地的茶树已不存在，且经营时间较短，该山林权证应当撤销，把借用光背岭的土地还给艾屋二、三队。艾屋村委会未及时归还借用的光背岭给艾屋二、三队，且间接参与光背岭部分土地收益的处分，使艾屋一至七队对光背岭土地权属产生模糊不清的认识。1988年改建茂化公路的征地款由原告领取，说明原告享有被征收岭地的权属。1995年《土地使用协议书》、1997年《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》、2000年和2001年《承包土地合同》，都是七个村民小组长签字，都没有经过村民大会同意或村民代表大会半数以上同意，且申请人的村民小组长在收取不正当利益的情况签订有关《承包土地合同》，这些行为损害了原告集体的合法权益，违反法律规定，不能作为认定本案土地权属的依据。决定：1、撤销艾屋村民委员会持有的茂名市人民政府林证字第五十二号光背岭的《山权林权证》；2、茂化公路以北的争议地（除河茂铁路用地）的所有权归原告集体所有，其余争议地（含茂化公路用地、河茂铁路用地、茂名市佳成实业有限公司征用的土地）在征收前的土地所有权属原告集体所有。
艾屋第一、四、五、六、七村民小组不服该决定，向市政府提出行政复议，2012年7月27日，茂名市人民政府作出的茂府行复［2012］138号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）。《复议决定书》查明的事实与区政府《处理决定书》查明的事实相同。《复议决定书》认为：争议地已于1962年划分给艾屋二、三队。艾屋大队使用艾屋二、三队的光背岭种茶树，属于借用性质，茶场解散后，争议地应当返还给艾屋二、三队。1988年改建茂化公路征收部分争议地的征地款由原告领取，说明原告享有争议地的收益权。因此，区政府把争议地的土地权属确认给原告是合法适当的。1982艾屋大队领取林证字第52号《山权林权证》登记的茶树已不存在，且艾屋大队经营的时间较短，该山林权证不能作为主张争议地权属的依据，依法应当撤销。1995年《土地使用协议书》、1997年《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》、2000年和2001年《承包土地合同》虽由申请人的小组长参与签字，但没有经过村民大会同意或村民代表大会半数以上同意，且申请人的村民小组长是在收取不正当利益的情况签订有关文件，这些行为损害了原告的合法权益，违反法律规定，不能作为确定争议地权属的依据。
《复议决定书》决定：维持茂名市茂南区人民政府作出的《关于光背岭部分土地权属的处理决定》（茂南府决字［2012］2号）。《复议决定书》的当事人在法定期限内，未向人民法院起诉，《复议决定书》及区政府的《处理决定书》均已发生法律效力。2012年11月27日，原告村民邓清林等六人领取了征地款。
另查明：本案在审理过程中，原告对区政府颁发的茂南国用（2002）字第018号、第019号、第020号《国有土地使用证》登记决定不服，向茂名市人民政府提出行政复议申请。2014年12月3日，茂名市人民政府作出茂府行复[2014]67号行政复议决定书，决定维持茂名市茂南区人民政府给茂名市佳成实业有限公司颁发的茂南国用（2002）字第018号、第019号、第020号《国有土地使用证》。原告不服该决定，向茂名市中级人民法院提起诉讼。2015年4月23日，茂名市中级人民法院作出（2015）茂中法行初字第8号行政裁定书，裁定驳回原告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社和茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社的起诉。原告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社和茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社不服该裁定，上诉于广东省高级人民法院。2015年11月16日，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法行终字第525号行政裁定书，裁定撤销广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第8号行政裁定；由广东省茂名市中级人民法院继续审理本案。
又查明：1997年3月28日，被告茂名市佳成实业有限公司与原告艾屋村第二、三村民小组原组长张龙、张亚金，被告茂名市××公馆镇艾屋管理区办事处、艾屋村第一、四、五、六、七村民小组原组长张宇荣、张尧兴、张兆年、阮全辉、陈伟元签订《征用土地协议书》及《征用各类土地面积及补偿金额表》后，便开始动工建设厂房。至庭审结束前，被告茂名市佳成实业有限公司未能提供涉案厂房建设工程规划许可证。2002年2月6日，茂名市茂南区国土局填发茂名市茂南区（2002）茂南字第4号《建设用地批准书》给被告茂名市佳成实业有限公司，准予该公司使用东至艾屋道班、南至上榕村土地以自墙外为界、西至下水榕村用地、北至茂化公路的土地。据《建设用地批准书》显示，涉案用地面积49820平方米，土地用途为建化工蜡厂。
本院认为：本案双方当事人争讼的土地位于茂名市××公馆镇艾屋村委会范围内，虽然在起诉前经茂名市茂南区国土局依法批准补办了征用手续转为国有土地，但被告茂名市佳成实业有限公司未按规划审批程序批准，未依法领取建设工程规划许可证，便进行建设厂房和其他设施。根据《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第2条：“人民法院审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件，如果涉及的土地在村庄、集镇规划区和城市规划区内，虽然农村集体土地在起诉前已被依法批准为建设用地或经行政主管部门依法批准补办了征用手续转为国有土地，但当事人未按规划审批程序批准，未依法领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，或者违反建设工程规划许可证的规定，建筑建筑物、构筑物或其他设施的，裁定驳回起诉，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。”的规定，故对原告提起的诉讼，本院予以驳回，原告应向行政主管部门申请处理。在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。
综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百四十四条、第一百五十四第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：
驳回原告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社的起诉。
原告茂南区公馆镇艾屋村艾屋第二经济合作社、茂南区公馆镇艾屋村艾屋第三经济合作社在起诉时向本院预交的案件受理费5448元，本院予以退还。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 周 理
人民陪审员 冯永健
人民陪审员 黎 娜
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 吕均涛
丁浩然