福建省福州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）闽01行终644号上诉人（原审原告）福州科技职业技术学院，住所地福建省福州市仓山区上下店路**号。法定代表人魏培才，院长。被上诉人（原审被告）福州市教育局，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道193号东部办公区2座8层。法定代表人唐希，局长。上诉人福州科技职业技术学院因诉被上诉人福州市教育局其他行政争议一案，不服仓山区人民法院（2017）闽0104行初324号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审认为，被告2017年7月4日作出的《福州市教育局关于福州科技职业技术学院学生公寓土地规划的复函》（榕教建〔2017〕49号，以下简称《复函》），是对《关于确认福州科技职业技术学院学生公寓规划的函》作出的回复。该复函称：“···来函征求市教育局明确给出学生公寓土地归属科技学院规划的意见，···按照2005年版编制的《福州市城区中小学布局发展专项规划图则》，你院校舍所在土地（3.3亩）就已规划为建新第一中心小学用地。···为此，市教育局认为，该小学预留用地仍有保留的必要。”被告作出的上述《复函》，仅是依据现有信息与相关文件，针对相关单位征询意见的回复，对原告权利义务并不产生实际影响。因此，原告诉请事项不属于人民法院行政审判受案范围，不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定如下：驳回原告福州科技职业技术学院的起诉。上诉人福州科技职业技术学院不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审裁定忽视以下事实：一、福州市教育局《复函》的内容影响到福州市城乡规划局的规划变更的决定以及仓山区建新金山片区征地拆迁指挥部的征收决定，对上诉人的权利显然会有影响，属于“内部行为具有外部效力”，法院依法应当受理。行政诉讼法审查的对象是行政行为的合法性，并未区分内部行政行为还是外部行政行为，只要对行政相对人的权利可能产生影响，人民法院即应受理。福州市教育局的《复函》会构成规划部门将不变更小学预留地为上诉人学院用地规划决定重要依据，使得福州市城乡规划局无法及时纠正其错误的规划。并且这一错误的《复函》也导致了仓山区建新金山片区征地拆迁指挥部错误认定上诉人学生公寓的土地归属状态，并进一步与其他相关部门对上诉人实施了违法行为，给上诉人造成了重大的补偿缺失。福州市教育局的《复函》严重损害了上诉人合法权益，对上诉人和相关部门的决定产生了外部效力。因此，法院应当依法受理。二、福州市教育局《复函》内容严重违背事实，并且与其自身和相关部门合法意见相矛盾，《复函》严重不合法，效力应当受到司法审查。1、案涉地块由上诉人从淮安拆迁安置指挥部受让取得，并作为上诉人学生公寓使用至今，福州市教育局的《复函》内容明显违背事实。上诉人是民办高等职业院校，校园内两幢学生公寓(A幢和B幢)所在地块为划拨地，位于福州市××国道北侧、建新镇××新村西南侧，面积约3.36亩。1994年淮安拆迁安置指挥部为筹措建设资金，经淮安拆迁安置指挥部研究决定并上报区镇和市政府相关部门批准后，将其征收的剩余约3.3亩性质为“拆迁安置及教学区配套的建设用地”的划拨地出让，上诉人的举办者（福州火星电脑技术有限公司）受让后即一直作上诉人学生公寓使用。而福州市教育局所称的建新第一中心小学，当初也正是因为接受了上诉人投资者魏培才的投资和资助，才在上诉人成立后建成。从2009年5月的福州市人民政府办公厅文件办理告知单及福州市教育局的回函可见其早已知我院学生公寓所在地与建新第一中心小学之间的土地性质问题，并已明确给予我院支持。且至今为止上诉人对该地块已经使用几十年，作为上诉人主管单位的福州市教育局不可能不知情。2、福州市教育局和福州市有关部门多年的一贯的意见均是支持上诉人在原学生公寓用地地块上重新进行学生公寓的建设，并认为上诉人应当获得用地使用权，福州市教育局的《复函》意见的转变与其以前和相关部门的意见明显矛盾，显然没有依据，依法应予纠正。无论是福州市城乡规划局、福州市国土资源局、福州市教育局还是福州市人民政府，多年来的意见一直是支持上诉人获得学生公寓用地上重新建设学生公寓的权利。以上部门意见在2009年3月27日福州市城乡规划局《关于福州科技职业技术学院申请补办学生公寓规划用地事宜的请示》、2009年5月19日福州市人民政府办公厅文件办理告知单、2009年5月20日福州市教育局《关于福州科技职业技术学院补办校园用地有关手续的报告》、2009年6月24日福州市城乡规划局《关于福州科技职业技术学院申请补办学生公寓规划用地的函》、2009年9月30日和2013年12月5日福州市人民政府办公厅文件呈批单、2014年12月18日福州市国土资源局《关于福州科技职业技术学院重新建设学生公寓相关事宜的汇报》和2015年9月2日福州市人民政府文件办理告知单的内容当中均是一贯如此。现在福州市教育局否认案涉地块应归属上诉人使用，并错误认定由建新第一中心小学来使用，完全是与之前的其他有关部门意见相违背，是错误和没有依据的。三、福州市教育局提供2005年版编制的《福州市城区中小学布局发展专项规划图则》没有得到有关部门确认和规划部门的批准文件，故无法确认真实性。该文件没有公开质证，以此为法律依据裁定是违反法律程序。四、据悉，仓山区建新金山片区征地拆迁指挥部人员多次到被上诉人交涉，达成动员上诉人拆迁学生公寓，但是最终违法拆迁上诉人的学生公寓，为配合违法行为，福州市教育局以3.3亩为小学预留地为由否认上诉人对案涉地块有合法权益的《复函》，需要法院通过庭审才能调查相关情况是否属实。综上所述，福州市教育局改变原来曾“支持福州科技职业技术学院重新建设学生公寓”的报告变为“小学预留地仍有保留的必要”实属严重错误，该意见进一步造成福州市城乡规划局和仓山区建新金山片区征地拆迁指挥部的行政行为以此为据而产生外部效力，严重损害了上诉人重新建设学生公寓的获批等权益，造成3.3亩上诉人的学生公寓用地不是上诉人用地，是教育局下属建新第一中心小学用地。这一《复函》导致仓山区建新金山片区征地拆迁指挥部等部门违法拆除地面物学生公寓，造成上诉人极大损失。请求：1．撤销仓山区人民法院(2017)闽0104行初324号行政裁定；2．裁定福州市仓山区人民法院受理上诉人的起诉。被上诉人福州市教育局未提交书面答辩意见。本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人对上诉人作出的《复函》，其中关于“按照2005年版编制的《福州市城区中小学布局发展专项规划图则》，你院校舍所在土地（3.3亩）就已规划为建新第一中心小学用地（现为福州市淮安小学规划用地）。……为此，市教育局认为，该小学预留用地仍有保留的必要。”是针对上诉人提出征询意见的回复。至于上诉人能否取得讼争土地的使用权，需由土地行政管理部门审批。而涉及规划变更问题，亦应由规划部门审批。被上诉人对上诉人作出的《复函》，并非新的审批行为，未对上诉人创设权利义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响。因此，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，其起诉应予驳回。综上，上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈学凯审 判 员 王小倩审 判 员 郑 鋆二〇一七年十二月二十日法官助理 林 华书 记 员 陈佳怡