广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终452号
上诉人（一审原告）易坤，男，汉族，1943年9月23日出生，农民，住灵川县。
委托代理人易文新，男，汉族，1970年6月8日出生，农民，住址同上，系易坤之子。
上诉人（一审原告）莫钰生，男，汉族，1964年2月8日出生，农民，住灵川县。
上诉人（一审原告）文乔连，男，汉族，1943年8月21日出生，农民，住灵川县。
上诉人（一审原告）莫有喜，男，汉族，1961年2月1日出生，农民，住灵川县。
委托代理人阳碧芬，女，汉族，1961年4月23日出生，系莫有喜之妻，住址同上。
上诉人（一审原告）苏成旺，男，汉族，1963年6月2日出生，农民，住灵川县。
上诉人（一审原告）文伟华，男，汉族，1966年9月7日出生，农民，住灵川县。
委托代理人秦开妹，女，汉族，1972年1月6日出生，系文伟华之妻，住址同上。
上述六上诉人共同委托代理人易天保，男，1952年5月24日出生，汉族，农民，住灵川县。
被上诉人（一审被告）灵川县人民政府，住所地：灵川县灵川镇灵南路9号。
法定代表人周春涌，县长。
委托代理人陶咏，灵川县法制办主任。
委托代理人唐红军，广西诚瑞律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市西城中路69号。
法定代表人周家斌，市长。
委托代理人董忠，桂林市法制办公室副主任。
上诉人易坤、莫钰生、文乔连、莫有喜、苏成旺、文伟华（以下简称易坤等六人）因诉灵川县人民政府、桂林市人民政府征地行为违法及赔偿纠纷一案，不服桂林市中级人民法院于2015年10月13日作出的（2015）桂市行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本案经报最高人民法院批准延长了审理期限。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：灵川县人民政府依据灵川县土地利用总体规划，在进行征收土地预公告后，将灵川县2012年第十七、十八批次城市建设用地农用地转用和土地征收手续向桂林市人民政府、广西壮族自治区人民政府(以下简称自治区政府)申请批准。自治区政府于2013年5月13日作出桂政土批函[2013]327号《关于灵川县2012年第十七批次城市建设用地的批复》（以下简称自治区政府[2013]327号批复），广西壮族自治区国土资源厅（以下简称自治区国土资源厅）于2013年6月4日作出桂国土批函[2013]8号《关于灵川县2012年第十八批次城市建设用地的批复》（以下简称自治区国土资源厅[2013]8号批复），分别对灵川县2012年第十七、十八批次城市建设用地农用地转用和土地征收手续予以审批。易坤等六人的承包地在此两批次土地征收范围内，在获得自治区政府和自治区国土资源厅批准后，灵川县人民政府依法将征收决定、土地征收补偿、安置方案进行公告，按照桂政办电[2012]126号《广西壮族自治区人民政府办公厅关于新一轮征地统一年产值标准实施工作的通知》(以下简称自治区政府[2012]126号文)要求，及时支付补偿费用，并采取“先征后返”的方式将所征土地的8%返还给被征地集体经济组织，作为该集体经济组织今后的经济发展所用。由于易坤等六人对灵川县2012年第十七、十八批次土地征收行为有异议，拒绝到其承包地清点青苗和领取青苗补偿费，灵川县人民政府依法组织工作人员到现场清点青苗并登记造册，按补偿标准将青苗补偿费提存到灵川县公证处后，于2014年7月18日至20日对所征部分土地进行了清表。易坤等六人认为灵川县人民政府的征地和毁地行为违法，应赔偿其经济损失，向桂林市人民政府申请复议，桂林市人民政府于2015年4月13日作出复议决定，确认灵川县人民政府征地行为合法。易坤等六人不服，遂提起行政诉讼，请求确认灵川县人民政府征收易坤等六人承包地行为违法，责令灵川县人民政府停止侵害，赔礼道歉，将毁损的土地及水渠、乡村公路、机耕路等设施恢复原状并赔偿损失2027794元。
另查明，2013年2月7日，灵川镇人民政府与易坤等六人所属集体经济组织签订了征地协议，该集体经济组织大多数村民同意土地征收。
桂林市中级人民法院认为：依据灵川县土地利用总体规划，灵川县人民政府在进行征收土地预公告后，将灵川县2012年第十七、十八批次城市建设用地农用地转用和土地征收手续向桂林市人民政府、自治区政府申请批准。获得自治区政府和自治区国土资源厅批准后，灵川县人民政府依法将征收决定、土地征收补偿安置方案进行公告，按照自治区政府[2012]126号文要求，及时支付补偿费用，并采取“先征后返”的方式将所征土地的8％返还给被征地集体经济组织，作为该集体经济组织今后的经济发展所用。且在征收易坤等六人所在集体经济组织集体所有的土地时，征得了该集体经济组织大多数人的同意，与该集体经济组织签订了征地协议。在易坤等六人拒绝到其承包地清点青苗和领取青苗补偿费的情况下，灵川县人民政府依法组织工作人员到现场清点青苗并登记造册，按照补偿标准将青苗补偿费提存后，对所征部分土地进行清表，征地行为并无不当。灵川县人民政府实施的灵川县2012年第十七、十八批次城市建设用地农用地转用和土地征收行为，事实清楚，程序合法。桂林市人民政府作为复议机关，从立案、受理、作出决定均符合行政复议法的规定，复议程序合法。易坤等六人认为灵川县人民政府的征地和毁地行为违法，应赔偿其经济损失，理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回易坤等六人要求确认灵川县人民政府征收其承包地行为违法，责令灵川县人民政府停止侵害，赔礼道歉，恢复原状并赔偿损失2027794元的诉讼请求。
上诉人易坤等六人上诉称：1.灵川县人民政府提供的征地批文证据是自治区政府[2013]327号批复、自治区国土资源厅[2013]8号批复,没有提供具体征地红线图,该批复应视为无效。上诉人提供的桂林市人民政府市信核实[2013]47号《关于易天保等反映灵川县县城新区征地不合法的信访事项的复核意见书》（以下简称桂林市人民政府[2013]47号意见书）、自治区国土资源厅桂国土资信复字[2013]15号《国土资源信访事项复核意见书》（以下简称自治区国土资源厅[2013]15号意见书），可以证明本案所涉土地不在自治区政府[2013]327号批复和自治区国土资源厅[2013]8号批复内。且灵川县人民政府提供的勘测图中没有建设用地标注，勘测图没有批准机关盖章，没有日期，说明该勘测图是假的、无效的、违法的。2.灵川县人民政府在没有召开村民会议讨论的情况下，单方指认15名村民为代表，共25人，在未批先征的《征地协议》等文件签字，违法合同法的规定。以上事实一审法院没有调查清楚。3.灵川县人民政府无法证明己张贴征地公告，灵川县人民政府灵公字[2013]12号征收土地方案公告、灵川县人民政府灵公字[2013]13号征收土地方案公告中也没有注明集体所有权人，不能证明公告是对社田江村民小组集体所有的土地进行征收，公告中没有被征地的具体位置，公告违反了《征收土地公告办法》第五条规定的“征收土地公告应当包括下列内容：(一)批准机关，批准文号批准时间和用途。(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积。”且灵川县人民政府不依法按自治区政府[2013]327号批复、自治区国土资源厅[2013]8号批复中规定的自治区政府[2012]126号文统一年产值执行，篡改为自治区政府[2010]9号文进行执行。违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十七条规定的“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，“每一个需要安置的农业人口的安置补助费，最高不得超过被征收前二年平均年产值的15倍”。灵川县人民政府违背了国发31号、国办发100号文件规定的“关于社会保障费用不落实不得批准用地”,“被征地农民社会保障所需费用，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，按标准足额划入被征地农民社会保障资金专户，按规定记入个人账户或统筹帐户”。灵川县人民政府至今都没有落实本案被征地农户的社会保障措施及费用。综上，一审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求：1.撤销桂林市中级人民法院(2015)桂市行初第12号行政判决；2.确认灵川县人民政府征收上诉人承包地行为违法，责令其停止侵害，把己毁损的土地及水渠，机耕道、乡村公路等基础设施恢复原状，赔偿上诉人2013-2016年四年的生产值共2701392元。3.责令灵川县人民政府公开赔礼道歉。
被上诉人灵川县人民政府答辩称：1.本府征收上诉人承包地的行为合法。本府依据灵川县土地利用总体规划、灵川县城市建设规划要求，需征收灵川镇禾家铺村委(包括社田江村)部分集体土地为灵川县新区建设用地，于2012年分批次逐级向桂林市人民政府、自治区政府申请批准，自治区政府于2013年5月18日作出[2013]327号批复，自治区国土资源厅于2013年6月4日作出[2013]8号批复，同意将灵川县灵川镇禾家铺村民委员会的集体农用地32.8375公顷(水田20.8898公顷、旱地5.8316公顷、果园0.8621公顷、其它园地2.0570公顷、有林地1.7939公顷、其它林地0.1027公顷、农村道路0.5272公顷、坑塘水面0.1928公顷、沟渠0.5804公顷)转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地5.2597公顷(农村宅基地5.2397公顷、风景名胜设施用地0.0200公顷)、集体未利用地2.2077公顷，共计40.3049公顷土地，作为灵川县2012年第十七批次城市建设用地。同意将灵川县灵川镇禾家铺村民委员会的集体农用地44.8400公顷(水田31.9916公顷、旱地2.8967公顷、其它园地1.7739公顷、有林地0.8617公顷、其它林地3.5395公顷、农村道路1.1934公顷、坑塘水面1.8300公顷、沟渠0.7532公顷)转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地9.8507公顷(农村宅基地9.8033公顷、公路用地0.0474公顷)、集体未利用地7.6276公顷，共计62.3183公顷土地，作为灵川县2012年第十八批次城市建设用地。其中社田江村903.934亩土地被征收，上诉人的承包用地均在第十七、十八批次征收用地范围内，具体范围见灵川县2012年第十七、十八批次建设用地地块勘测定界图。因此，本府组织实施征收上诉人承包用地符合《土地管理法》的规定，具有充分的法律依据。2.本府组织实施征收上诉人的承包地程序合法。本府依据自治区政府的批准，依法将征收决定、土地征收补偿、安置方案在被征收范围内进行了公告，对社田江村所征903.934亩土地补偿进行了登记，按59280元/亩的补偿标准与灵川镇禾家铺村委社田江村签订了征地协议(三分之二以上承包户主签字同意)，并采取“先征后返”方式将征用土地的8%返还给社田江村作为该村集体经济建设发展用地和生活安置用地，土地补偿金高于国家规定的补偿标准，并己足额支付给社田江村集体，社田江村集体已按分配方案对土地补偿金进行了分配。由于上诉人对此次土地征收存有异议，其拒绝到其承包地清点青苗和附着物，本府组织工作人员到现场为其清点青苗、附着物并登记造册，通知上诉人领取青苗补偿费及附着物补偿费用，上诉人拒绝领取，该青苗补偿费及附着物补偿费现提存于灵川县公证处。为保障灵川县新区建设能正常进行，本府于2014年7月份对所征社田江村土地进行了清表。本府组织实施征地行为程序合法。3.上诉人认为本府征收其所在村集体土地(包括其承包地)先征后批，系违法征收。这是上诉人将征收土地的前期准备工作，错误地理解为批复后实施土地征收行为。根据《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）的规定，土地征收程序分为三个阶段:第一阶段为征地前期准备工作;第二阶段为征地审查报批;第三阶段为征地批后实施。自治区国土资源厅关于印发《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》(桂国土资发[2014]81号)对广西征地管理工作进行了规范和总结，该意见第二条第(一)款第7项规定:为切实保障被征集体组织的合法权益，确保征地补偿费及时足额支付到位，征收集体土地经依法批准前，可向集体经济组织和被征地农民预付征地补偿费用，与集体签订土地征收协议。在未取得审批机关的批复前，本府并未改变被征集体土地性质和现状。本府提供的证据材料显示，自治区政府于2013年5月18日作出[2013]327号批复，自治区国土资源厅于2013年6月4日作出[2013]8号批复，而本府于2013年6月27日进行征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，2014年7月份才对所征社田江村土地进行征收清表，上诉人所称的先征后批完全没有事实依据，上诉人把征地前期准备阶段的工作，错误地理解为实施土地征收行为。至于上诉人所提的桂林市人民政府[2013]47号意见书、自治区国土资源厅[2013]15号意见书，与自治区政府[2013]327号批复、自治区国土资源厅[2013]8号批复时间相佐，显然只能以正式的土地征收批复文件的时间为准。4.上诉人认为其承包地不在本案被征收土地的范围内，与事实不符。本府在征地的前期申报工作中，进行了被征土地的勘测定界，制作了第十七批次ABCD地块和EF地块、十八批次A、B地块勘测定界图及社田江村被征土地的勘测定界图，其中社田江村被征土地勘测定界图，有社田江村25名村民代表签字确认和加盖公章确认，上述勘测定界图与征收土地报告等相关材料一并逐级上报审批，两批次勘测定界图的地类、面积等内容与上级机关同意征地的批复内容是一致的，自治区政府与自治区国土资源厅的征收土地批复没有另附红线图，可以认定本府上报的“勘测定界图”即为征收土地的界限图，上诉人在一审法庭庭审中亦确认其承包地在“勘测定界图”范围内，因此，上诉人认为其承包地不在本案土地征收的范围内，不符合事实。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予以维持。上诉人上诉无事实依据和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人桂林市人民政府答辩称：灵川县人民政府征收灵川县灵川镇禾家铺村民委员会社田江村民小组集体土地事先进行了预公告，其后分别向本府及自治区政府逐级上报申请征收灵川县2012年第十七、十八批次城市建设用地的手续，自治区政府、自治区国土资源厅批准后，灵川县人民政府发布了征收决定、征地补偿安置方案，与六上诉人所在集体经济组织签订了征地协议，但六上诉人拒绝到其承包地清点青苗，并拒绝领取青苗补偿费，灵川县人民政府组织工作人员到现场清点青苗并登记造册，按照补偿标准将青苗补偿费依法提存，而后对土地进行清表。灵川县人民政府土地征收行为程序合法，补偿到位，并无不当，本府依照法定程序确认其征地行为合法，亦无不当。桂林市中级人民法院确认灵川县人民政府土地征收行为和本府行政复议决定均合法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条的规定。因此、原判认定事实清楚、适用法律、法规正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：灵川县人民政府因城市建设规划的需要，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，征收灵川县灵川镇禾家铺村民委员会集体土地为建设用地，已经得到自治区政府和自治区国土资源厅的批复同意。灵川县人民政府在征收土地前期工作中，通过用地预审，发布征地预公告，并召开征地动员会、组织勘测定界，与上诉人所属的社田江村集体经济组织签订了征地协议及征收土地附加协议。上述行为属征收土地前期工作中的行为。2013年5月13日自治区政府作出[2013]327号批复；2013年6月4日自治区国土资源厅作出[2013]8号批复。灵川县人民政府取得征地批复后，于2013年6月27日依法将征收土地方案、征地补偿安置方案进行公告，并按照原先与上诉人所属的社田江村集体经济组织达成的征地协议及征收土地附加协议支付补偿费用、履行约定的义务。在上诉人拒绝到其承包地清点青苗和领取青苗补偿费的情况下，灵川县人民政府组织工作人员到现场清点青苗并登记造册，按照补偿标准将青苗补偿费提存，并通知上诉人领取青苗补偿费。灵川县人民政府上述实施征收土地的行为，是在取得征地批复后才正式实质性实施，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的程序要求。
关于涉案的灵川县2012年第十七、十八批次土地征收批复确定的征收范围是否包括上诉人承包地的问题。上诉人主张灵川县人民政府提供的自治区政府[2013]327号批复、自治区国土资源厅[2013]8号批复,没有提供具体征地红线图,无法证明征地批复包括其承包地在内。经查明，灵川县人民政府在征地前期工作中，进行了勘测定界，制作了第十七批次ABCD地块和EF地块及社田江的勘测定界图，第十八批次A、B地块勘测定界图，上述勘测定界图与征收土地报告等相关材料一并逐级上报审批，“勘测定界图”的地类、面积等内容与上报批复的内容是一致的，自治区政府、自治区国土资源厅的征收土地批复没有另附红线图，“勘测定界图”即为征收土地用的界线图。且上诉人在一审庭审中承认其承包地在“勘测定界图”的范围内，故可以认定上诉人的承包地属灵川县人民政府征收土地的第十七、十八批次批复文确定的征收土地范围内。
关于上诉人提出的灵川县人民政府存在“先征后批”的问题。本案中，灵川镇人民政府于2013年2月7日与上诉人所属的社田村集体经济组织签订征地协议，自治区政府、自治区国土资源厅作出的征地批复确实在签订征地协议之后。但是，如上文所述，灵川县人民政府实质组织征收行为并履行协议是在取得批复之后，且对上诉人的承包地的实际使用是2014年7月。故对上诉人的前述主张，本院不予支持。至于上诉人提出灵川县人民政府单方指认村民为代表在《征地协议》等文件上签字的问题，因上诉人没有提供相关证据证实其主张，本院不予采信。另外，对于上诉人对土地补偿问题及落实社会保障措施问题提出的异议，该问题不属本案审理范围，本院不予审查。
综上所述，灵川县人民政府实施的灵川县2012年第十七、十八批次城市建设用地农用地转用和土地征收行为，事实清楚，程序合法。桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第12号行政判决，认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人易坤、莫钰生、文乔连、莫有喜、苏成旺、文伟华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 宋玉杰
代理审判员 陆 海
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 孙宇欣