浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙01行终646号上诉人（原审原告）浙江东匠建设有限公司，住所地东阳市六石街道六石社区六石居民小区。法定代表人张向阳，董事长。被上诉人（原审被告）浙江省食品药品监督管理局，住所地杭州市西湖区文北巷27号。法定代表人朱志泉，局长。委托代理人陈洵熙，浙江六和律师事务所律师。原审第三人浙江天皇药业有限公司，住所地杭州市文一西路88号。法定代表人陈立钻，董事长。委托代理人黄敏，该公司职员。上诉人浙江东匠建设有限公司（以下简称为东匠公司）因与被上诉人浙江省食品药品监督管理局（以下简称为省食药监管局）药监行政许可一案，不服杭州市西湖区人民法院（2017）浙0106行初180号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年8月1日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。2015年12月22日，省食药监管局向浙江天皇药业有限公司（以下简称为天皇公司）作出浙食药监许予字201519898号准予行政许可决定书，对天皇公司提出的药品GMP认证申请准予许可，具体许可内容如下：经审核，该企业胶囊剂、颗粒剂符合药品GMP认证管理有关规定，发给《药品GMP证书》。省食药监管局向天皇公司核发的ZJ20150158号《药品GMP证书》载明认证范围为硬胶囊剂、颗粒剂，经审查，符合《药品生产质量管理规范》要求。东匠公司起诉称，省食药监管局于2015年12月22日在其官方网站国家食品药品监督管理总局上发布了《浙江省药品GMP认证公告》，向天皇公司发给证书编号为ZJ20150158的《药品GMP证书》。但根据天台县人民法院（2016）浙1023民初2414号民事判决书内容所述，天皇公司的GMP异地改造一期工程到2016年8月24日止，尚未进行工程款最终结算，未进行竣工验收，更不可能进行消防验收。因该工程没有进行竣工验收就投入生产使用并取得了GMP认证，导致东匠公司几千万元的工程款不能得到支付，东匠公司是本案的利害关系人。没有经过竣工验收就将案涉工程投入生产使用违反《建筑法》第六十一条和《消防法》第十三条的规定，所以省食药监管局的行政行为违法。诉请判令：一、确认省食药监管局于2015年12月22日向天皇公司发放的证书编码为ZJ20150158的《药品GMP证书》的行为违法。二、撤销省食药监管局于2015年12月22日向天皇公司发放的证书编码为ZJ20150158的《药品GMP证书》。三、诉讼费由省食药监管局承担。省食药监管局辩称，一、东匠公司没有原告资格。省食药监管局向天皇公司作出行政许可决定并颁发《药品GMP证书》系依据药品管理法等法律法规规定，规范药品生产质量管理的行政行为。东匠公司与天皇公司之间基于建设工程施工合同而发生的债权债务纠纷，前者系公法调整范畴，后者系私法调整范畴。二者之间没有法律上的利害关系。行政诉讼法第二十五条规定的利害关系系基于公法上的利害关系，就本案而言是指行政许可行为与东匠公司是否存在药品生产或经营等方面的利害关系。本案中显然不存在上述关系。因此，东匠公司不是行政诉讼法第二十五条所指的利害关系人，不具有原告主体资格。二、案涉行政许可及颁证行为事实清楚，依据充分，程序合法。东匠公司的诉讼理由与事实完全不符，请求驳回东匠公司的起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”据此，行政诉讼的原告主体限定于法定范围之内，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的，方能提起行政诉讼。本案被诉行政行为为省食药监管局向天皇公司作出药品GMP认证的行政许可,系认证天皇公司的胶囊剂、颗粒剂符合《药品生产质量管理规范》。东匠公司称，其为天皇公司GMP异地改造一期工程的施工单位，因该工程未竣工验收就投入生产使用并取得了GMP认证，导致其工程款不能得到支付，以此主张其与被诉行政行为具有利害关系。《药品生产质量管理规范》（卫生部令第79号）第三条规定，“本规范作为质量管理体系的一部分，是药品生产管理和质量控制的基本要求，旨在最大限度地降低药品生产过程中污染、交叉污染以及混淆、差错等风险，确保持续稳定地生产出符合预定用途和注册要求的药品。”可见，被诉行政行为系规范药品生产企业的药品生产质量管理的一种行政管理行为，对厂房施工单位的工程价款支付问题不产生影响。故，东匠公司与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回浙江东匠建设有限公司的起诉。东匠公司不服原审法院上述裁定，向本院提起上诉称：一、原审程序错误导致错判。原审未按法律规定进行公开开庭审理，本案行政案件程序明显违法，理应撤销原判依法改判；二、原审判决上诉人非本案行政行为利害关系人也是错误的。行政诉讼法的利害关系人，根据司法解释有实际影响说，有不利影响说，有因果关系说，有法律上的权利义务关系说。按原审只采用其中一个因果关系说就否认原告的本案诉讼主体资格。而从另外一个因果关系看，本案上诉人不管从实际影响说，不利影响说和法律上的权利义务关系说来看本案，上诉人是被上诉人具体行政行为的直接受害者，因被上诉人的具体行政行为导致原本通用的厂房，变成了只能服务于制药企业的厂房，促使厂房使用范围变小。所以被上诉人的行政许可行为严重影响了上诉人法定的工程价款优先受偿权的行使，直接侵犯了上诉人的法定权益，上诉人作为本案具体行政行为上的权利义务的关系方，应是本案的适格主体。故请求二审法院依法撤销原行政裁定，判决支持上诉人的全部诉讼请求；一、二审费用被上诉人承担。被上诉人省食药监管局答辩称：一、东匠公司与本机关作出的行政管理行为不具有利害关系。首先，本机关的行政管理行为与东匠公司所主张的建设工程施工合同争议分别由行政法规和合同法调整，前者系公法调整范畴，后者系私法调整范畴；其次，本机关的行政管理行为对东匠公司主张的债权不产生任何影响，既不影响其实现债权请求权的程序权利，也不影响其实现债权请求权的实体权利；二、一审法院未经开庭作出裁定程序合法。综上，东匠公司既不是本机关行政管理行为的行政相对人，也不是利害关系人，不具备行政诉讼法第二十五条规定的行政诉讼参加人资格，一审法院驳回其起诉事实清楚，依据充分，程序合法。东匠公司的上诉没有事实和法律依据，其上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人天皇公司未提交书面意见。本院认为：我国行政诉讼法明确规定了有权提起行政诉讼的原告为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案上诉人东匠公司与第三人天皇公司虽然存在着上诉人东匠公司所称的建设工程合同纠纷，但该纠纷的存在与否与被上诉人省食药监管局向第三人天皇公司作出药品ＧＭＰ认证的行政管理行为并无法律上的利害关系，故东匠公司不具有本案行政诉讼原告的资格。关于上诉人东匠公司称一审法院未开庭程序违法导致错判的上诉主张。本院认为，原审法院在立案后经审查东匠公司不具备原告主体资格，故依照法律规定径行裁定驳回起诉符合法律规定。关于上诉人东匠公司称因被上诉人的具体行政行为导致原本通用的厂房变成只能服务于制药企业的厂房，影响了其法定优先受偿权的行使。本院认为，首先，上诉人与作为药企的第三人签订的建设施工承包合同，合同项下的标的即为相关厂房的建设；其次，建筑物的类别及使用性质系由建设行政主管部门确认而非由被上诉人确认。综上所述，上诉人的上诉理由均缺乏事实与法律依据，本院依法不予采信。原审法院所作裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 易 飞审判员 秦 方审判员 王银江二〇一七年九月四日书记员 叶 嘉