海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼96行终25号
上诉人（原审被告）保亭黎族苗族自治县响水镇人民政府，住所地海南省保亭黎族苗族自治县响水镇。
法定代表人吴海琛，镇长。
委托代理人苏伟民，该镇政府干部。
委托代理人蒲玺，广东正大方略（海口）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李日超，男，1978年8月10日出生，汉族，个体户，广东省茂名市人，现住海南省保亭黎族苗族自治县。
委托代理人许多，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黎晓武，男，1972年10月20日出生，黎族，自由职业，海南省五指山市人，住海南省五指山市。
原审被告保亭黎族苗族自治县水务局，住所地海南省保亭黎族苗族自治县保城镇凤凰小区。
法定代表人周洪杰，局长。
委托代理人梁居武，该局工作人员。
委托代理人潘显云，海南嘉勋律师事务所律师。
上诉人保亭黎族苗族自治县响水镇人民政府（以下简称响水镇政府）因与被上诉人黎晓武、李日超、原审被告保亭黎族苗族自治县水务局（以下简称保亭县水务局）行政强制措施违法纠纷一案，不服海南省保亭黎族苗族自治县人民法院（2016)琼9029行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人响水镇政府的委托代理人苏伟民、蒲玺，被上诉人李日超及委托代理人许多、原审被告保亭县税务局的委托代理人梁居武、潘显云到庭参加诉讼。本院于开庭三日前，依法向被上诉人黎晓武送达了开庭传票，被上诉人黎晓武无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法对其进行缺席审理。本案现已审理终结。
一审审理查明，保亭县水务局审核批准了保亭黎族苗族自治县农电公司对南春电站拦河坝上游河道的清淤申请，农电公司委托黎晓武、李日超工程队进行清理工作，委托日期为2013年12月至2014年8月。2014年7月30日，响水镇政府接到举报有人在南春电站拦河坝非法采砂，当日11时许，响水镇政府会同保亭县水务局工作人员到现场，时任响水镇政府副镇长吴海琛命令开涉案挖掘机到空地停放，拿去涉案挖掘机钥匙，交给保亭县水务局工作人员保管，并警告未经同意不准施工。次日凌晨，黎晓武、李日超获悉涉案挖掘机被他人纵火烧毁，不能使用，即向公安机关报案。黎晓武、李日超于2014年11月17日向本院递交行政诉状。
李日超、黎晓武的诉讼请求：1、确认响水镇政府、保亭县水务局扣押涉案挖掘机行政强制措施行为违法，依法予以撤销；2、响水镇政府、保亭县水务局赔偿涉案挖掘机被烧毁遭受的经济损失。在一审审理中，第二项请求变更为响水镇政府、保亭县水务局对损毁的涉案挖掘机修复至正常使用。
一审法院认为，本案为环境保护行政管理赔偿纠纷，保亭县水务局负责本县行政区域内的河道采砂管理和监督，响水镇政府负责其行政区域内的河道采砂日常监督和巡查工作，具有法定职责。响水镇政府和保亭县水务局要求李日超、黎晓武的工人暂停施工，把涉案挖掘机驶离河道，停放在河道出入口处，拿去涉案挖掘机钥匙，交给保亭县水务局工作人员保管，并警告未经同意不准施工的行为是对李日超、黎晓武实施行政强制措施的具体行为。响水镇政府、保亭县水务局当场扣押李日超、黎晓武的涉案挖掘机应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，应当妥善保管，造成损失的应当承担赔偿责任。李日超、黎晓武诉请确认响水镇政府、保亭县水务局扣押涉案挖掘机行政强制措施行为违法，依法予以撤销，并对损毁的涉案挖掘机修复至正常使用，符合法律规定，一审法院予以支持。响水镇镇政府辩称其到现场进行日常管理巡查并没有超越职权，也未作出具体的行政行为，其不是本案适格主体，不符合客观事实，没有法律依据，一审法院不予采纳。保亭县水务局辩称其已电话通知李日超领取被扣涉案挖掘机的钥匙，但没有相关证据证实。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”响水镇政府、保亭县水务局作出前述行为时，未告知诉权及起诉期限，故李日超、黎晓武于2014年11月17日起诉并未超过法定期限，响水镇政府、保亭县水务局关于起诉期限提出的辩驳理由不成立，一审法院不予以支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二项、第七十四条第二款第一项、第七十六条、《中华人民共和国行政赔偿法》第四条第二、四项、第三十二条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条之规定，判决：1、确认响水镇政府、保亭县水务局于2014年7月30日扣押李日超、黎晓武涉案挖掘机行政强制措施行为违法；2、响水镇政府、保亭县水务局三十日内对损毁的涉案挖掘机恢复原状，修复至正常使用。案件受理费50元，由响水镇政府、保亭县水务局负担。
响水镇政府不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，驳回李日超、黎晓武的诉讼请求。理由是：第一，一审判定响水镇政府对涉案挖掘机恢复原状，修复至正常使用错误。①响水镇政府陪同保亭县水务局到现场查看，因李日超、黎晓武无法提交相关手续，所以政府的工作人员在现场接过李日超、黎晓武交来的涉案挖掘机钥匙后，已将该钥匙交给保亭县水务局，这是本案确定的事实。响水镇政府并未保管涉案挖掘机的钥匙，也未实际控制涉案挖掘机，政府对涉案挖掘机和钥匙均不存在任何的保管义务和责任。②李日超、黎晓武提出对涉案挖掘机进行修复至正常使用的诉求，没有事实和法律依据，也不符合证据的合法性、真实性、关联性的原则。李日超、黎晓武提供的证据，无法证明涉案挖掘机是事发当天的挖掘机，亦无法证明其对涉案挖掘机享有合法所有权，无法确定涉案挖掘机的合法来源、确切价值，以及涉案挖掘机在被烧毁前是否属于合格产品和相关的技术参数信息，更无法认定涉案挖掘机的”正常使用”标准，李日超、黎晓武应对其诉求承担举证不能的法律后果。③2014年7月29日上午，李日超、黎晓武的挖砂工人为了采砂，从村民所种的槟榔及苦楝树旁开路到河道，压坏了村民种植的植物，村民与李日超、黎晓武发生了激烈的纠纷，响水镇派出所已介入调处。保亭县水务局称已在2014年7月30日下午4时电话通知李日超领取钥匙，但李日超提出其有涉案挖掘机的备用钥匙，并不着急领取，证人证言也证明李日超在当日下午确实使用过该涉案挖掘机，结合涉案挖掘机被烧毁后的照片，涉案挖掘机烧毁的位置并非最初停放的位置，上述事实足以证明涉案挖掘机在当天下午己不在保亭县水务局的控制之中。即使李日超没有到保亭县水务局处领取钥匙，该涉案挖掘机被烧毁的后果也不应由响水镇政府承担。响水镇政府和保亭县水务局并没有将涉案挖掘机进行查封扣押，也没有指定涉案挖掘机的停放位置，涉案挖掘机自始至终并没有离开李日超、黎晓武的工作区域和控制范围，李日超、黎晓武亦雇请专人负责看管涉案挖掘机和相关设备。在涉案挖掘机被烧毁的前一日，李日超、黎晓武还与当地村民发生激烈冲突，在此情形下，李日超、黎晓武更应加强看管，在涉案挖掘机被烧毁的当晚就突然不安排人员看管，李日超、黎晓武对涉案挖掘机的烧毁采取的是放任不管、故意扩大后果的态度，不排除其自毁设备的可能，李日超、黎晓武应自行承担涉案挖掘机被烧毁的责任。第二，一审法院认定响水镇政府命令李日超、黎晓武将涉案挖掘机开到空地停放并拿去钥匙错误。响水镇政府只是陪同保亭县水务局到现场查看，至于是否处以警告、罚款、没收非法所得和扣压采砂工具等处罚，由保亭县水务局视现场情况决定，政府无权干涉，且李日超、黎晓武提供的证据中并不能有效证明是政府命令其将涉案挖掘机开到空地停放并拿去钥匙，政府陪同保亭县水务局巡查的职责并未超出其职权范围，所产生的作用应区别对待。综上所述，恳请二审法院撤销一审判决，驳回李日超、黎晓武的全部诉求，维护政府的合法权益。
李日超在庭审中辩称：案发当天是响水镇政府与保亭县水务局联合执法，而且是响水镇政府的镇长吴海琛把涉案挖掘机的钥匙拿走的，在响水镇政府答复中国网记者的时候，已表明其参与执法，有中国网的录音录像及证人证言为证，至于响水镇政府事后将钥匙交给保亭县水务局，系响水镇政府与保亭县水务局之间的事情。我方最初的诉求是赔偿涉案挖掘机因烧毁而遭受的损失，并申请进行司法鉴定，因鉴定机构无法对损失进行鉴定，我方只好变更诉求为修复涉案挖掘机至正常使用，该诉求符合国家赔偿法的规定，应予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
保亭县水务局述称：第一，一审法院将保亭县水务局责令李日超、黎晓武暂停施工认定为扣押李日超、黎晓武涉案挖掘机没有事实和法律依据。2014年7月30日，保亭县水务局与响水镇政府到案发地点查处违法采砂行为，因现场无法确认李日超、黎晓武是否具备合法采砂手续，故要求其工人暂停施工，配合巡查工作，其工人同意配合并将涉案挖掘机驶离河道，停放在河道入口处，然后将涉案挖掘机钥匙暂时交给保亭县水务局保管，以保证在相关手续未查清之前暂停施工。保亭县水务局只是做出要求李日超、黎晓武的工人暂停施工，配合调查施工手续的意思表示，并未做出任何扣押财产或工具的行政处罚行为。即便将保亭县水务局要求暂停施工理解为行政强制，保亭县水务局也只是要求暂停施工，并非对财产或工具实施行政强制行为。保亭县水务局没有做出查封、扣押财产的行为，所以没有必要出具扣押清单。一审法院将保亭县水务局责令李日超、黎晓武的工人暂停施工认定为扣押涉案挖掘机没有事实根据，认为保亭县水务局未出具扣押清单等手续违法更是没有事实和法律依据。如果保亭县水务局做出了扣押财产的行为，应是将涉案挖掘机开回保亭县水务局处保管，而涉案挖掘机仍停在李日超、黎晓武的施工现场，属于其控制和看管的范围。第二，一审法院判定响水镇政府和保亭县水务局对涉案挖掘机恢复原状，修复至正常使用没有事实依据。首先，保亭县水务局未作出扣押财产的具体行政行为，不存在任何的保管义务和责任。其次，李日超、黎晓武同意配合查清合法的挖沙手续，将涉案挖掘机驶离河道，停放在河道入口处，涉案挖掘机停放的地点仍属其施工作业现场，平时其施工工具及财产皆有人看守，在事发当晚就无人看守，显然其对涉案挖掘机的损坏具有放任的故意，涉案挖掘机损害的责任应由其自行承担。再次，李日超、黎晓武二人未能提交证据证明其损失。李日超、黎晓武提交的证据，无法证明涉案挖掘机是否是2014年7月30日现场时的那台挖掘机，亦无法证明其对涉案挖掘机享有合法所有权，无法确定涉案挖掘机的合法来源、确切价值，以及涉案挖掘机在被烧毁前是否属于合格产品和相关的技术参数信息，更无法认定涉案挖掘机的”正常使用”标准。李日超、黎晓武应就其损失进行举证，即便在没有事实根据的情况下，李日超、黎晓武诉请恢复原状，也应提交证据证明2014年7月30日现场挖掘机的原状如何，但其提交的证据皆不能予以证实。因此，一审判决保亭县水务局就其二人主张被焚坏的涉案挖掘机恢复至正常使用不仅没有事实根据，而且会造成保亭县水务局超出其损失承担责任。综上所述，恳请二审法院撤销一审判决，驳回李日超、黎晓武的全部诉求。
二审期间，李日超向本院提交了《响水镇政府来文处理单》、《保亭黎族苗族自治县水务局关于对南春电站南梗拦河坝区河沙淤泥清理的复函》，证明：案发后，在同一地点，响水镇政府又对他人进行的河沙淤泥清理工作行使过行政执法权，从而反证响水镇政府与保亭县水务局在本案中是联合执法。响水镇政府和保亭县水务局均认为该证据与本案事实没有关联性。本院认为，李日超提供的上述证据均是复印件，未提供原件予以核对，又无其他证据予以佐证，对其真实性本院不予认定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点在于响水镇政府、保亭县水务局让李日超、黎晓武的工人停止作业，将涉案挖掘机停到指定地点，并将涉案挖掘机的钥匙带走的行政行为是否属于行政强制措施，该行为是否合法；李日超、黎晓武对涉案挖掘机是否享有合法权益；响水镇政府、保亭县水务局应否承担对涉案挖掘机进行修复的赔偿责任。
一、关于响水镇政府、保亭县水务局让李日超、黎晓武的工人停止作业，将涉案挖掘机停到指定地点，并将涉案挖掘机的钥匙带走的行政行为是否属于行政强制措施，该行为是否合法的问题。
保亭县水务局负责该县行政区域内的河道采砂管理和监督，响水镇政府负责其行政区域内的河道采砂日常监督和巡查工作，两者对其行政区域内的河道采砂情况具有行政管理职责。事发当天，响水镇政府因接到举报有人在南春电站拦河坝非法采砂，就会同保亭县水务局工作人员到现场对举报情况进行核实，之后响水镇政府要求李日超、黎晓武的工人暂停施工，将涉案挖掘机停在指定地点，拿走涉案挖掘机钥匙后交给保亭县水务局，并警告未经同意不准施工，响水镇政府与保亭县水务局属于联合执法。响水镇政府和保亭县水务局共同实施的上述行政管理行为，已让李日超、黎晓武暂时失去了对涉案挖掘机进行占有和处分的权利，属于对涉案挖掘机进行扣押的行政强制措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款”两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”的规定，李日超、黎晓武将响水镇政府及保亭县水务局作为本案共同被告并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条第一款的规定，行政机关实施行政强制措施应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，还要制作现场笔录，以及制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。响水镇政府、保亭县水务局未提供证据证明其已当场告知李日超、黎晓武采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，也未提供证据证明已制作现场笔录，以及向李日超、黎晓武当场交付扣押决定书和清单，应确认响水镇政府和保亭县水务局共同实施的扣押行为违法。
二、关于李日超、黎晓武对涉案挖掘机是否享有合法权益的问题。
李日超、黎晓武在一审中提供的协议书、收据、企业法人营业执照副本、组织机构代码证、税务登记证，虽不能证明涉案挖掘机的具体价值，但结合李日超、黎晓武在一审提供的委托书及其工人在现场进行施工的事实，足以认定涉案挖掘机属于李日超、黎晓武实际控制，应认定李日超、黎晓武为涉案挖掘机的实际使用权人，李日超、黎晓武对涉案挖掘机享有合法的权益。响水镇政府、保亭县水务局主张李日超、黎晓武对涉案挖掘机不享有合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款”人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定，响水镇政府、保亭县水务局应提供证据证明其主张成立，但响水镇政府、保亭县水务局未提供证据，对此应承担举证不能的后果。
三、关于响水镇政府、保亭县水务局是否应对涉案挖掘机进行修复的问题。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项规定：”行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：......（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的......”《中华人民共和国行政强制法》第二十六条第一款规定：”对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。”保亭县水务局、响水镇政府所实施的行政强制措施违法，且在对涉案挖掘机进行扣押后，没有进行妥善保管，导致涉案挖掘机被他人纵火烧毁，根据上述法律规定，保亭县水务局、响水镇政府应承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第二、三项规定：”侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：......（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金......”李日超、黎晓武诉请响水镇政府、保亭县水务局将涉案挖掘机修复至正常使用，符合上述法律规定，应予支持。一审法院判决响水镇政府、保亭县水务局对涉案挖掘机恢复原状，修复至正常使用并无不当，本院予以维持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果恰当，依法应予维持。响水镇政府的上诉请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人保亭黎族苗族自治县响水镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小燕
审 判 员 阮慧婷
审 判 员 卢艳萍
二〇一七年五月二日
法官助理 王经铭
书 记 员 邓芬芬
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政强制法》
第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）通知当事人到场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
第二十四条行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）查封、扣押的理由、依据和期限；
（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
第二十六条对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。
对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。
因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。