广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤02行终11号上诉人（原审原告）林祯祥，男，1953年2月20日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。委托代理人：赵菁，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市曲江区乌石镇人民政府。地址：广东省韶关市曲江区乌石镇。法定代表人蒋慧，镇长。委托代理人谭文烽，中共韶关市曲江区乌石镇委员会党委委员。委托代理人宋添阳，韶关市曲江区樟市镇法律服务所法律工作者。原审第三人林永培，男，1945年3月15日出生，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市浈江区。原审第三人陈美凤，女，1947年12月28日出生，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市浈江区。原审第三人林永新，男，1942年10月3日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。原审第三人林永连，男，1941年6月6日出生，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市浈江区。原审第三人韶关市曲江区乌石镇展如村委会斗龙湾村小组。诉讼代表人林会明，小组长。上诉人林祯祥因与被上诉人韶关市曲江区乌石镇人民政府（以下简称乌石镇政府），原审第三人林永培、陈美凤、林永新、林永连(以下简称林永培等四人)，原审第三人韶关市曲江区乌石镇展如村民委员会斗龙湾村小组（以下简称斗龙湾村小组）林业行政确认纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初370号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年1月29日进行了法庭询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，本案争议林地坐落在韶关市××区乌石镇展如村民委员会斗××村民小组范围内，地名为“屋背底”。林祯祥称争议林地面积有1亩多，其中建房的土地面积是180.6平方米（长14米、宽12.9米），剩余林地是其1991年种了松树、枇杷树等，争议林地的四至范围：东至坝尾、南至风景岭、西至丘建华岭致墩、北至坝尾边。而林永培等四人称争议林地面积是180.6平方米（长14米、宽12.9米），该地现是一块平地，其四至范围：东至林祯祥的晒谷坪、南至过道、西至林永新的房屋、北至山，其余林地无争议。林祯祥因建房需要使用上述林地，遭到林永培等四人的干涉，便于2012年10月9日向乌石镇政府申请解决争议林地的使用权属。林祯祥提供了林永培（甲方）与林祯祥（乙方）于1990年5月24日签订的《协议》（内容有“一、甲方在1991年1月1日起将承耕责任田移交乙方承耕，甲方在移交后永远不得再要求收回承耕。二、甲方五边地、开荒地如不耕种应移交乙方，不得转交他人耕种。责任山双方管理，享受收入，如政策变更以新政策为准。三、甲方一并移交牛栏半间、粪屋半间，另农具移交款168元整。四、乙方接收承耕后应负责责任田公余粮任务及上级下达各项任务，遵守当地一切规章制度。五、乙方享受斗××村社员一切同等待遇。六、甲方处理财产时在同等条件下乙方享受优先权。七、乙方可在责任山内建住房、厕所、牛栏等屋。八、此协议在乙方户口迁入本村时生效。”）和原曲江县人民政府于1983年颁发给户主为陈美凤的曲林证NO.XXXXXX《自留山证》（其中正页自上往下第一栏记载：地名：屋背岭，种类：樟树，面积：1亩，四至：东至坝尾，南至风景岭，西至丘建华岭致墩，北至坝尾边）等作为争议林地的权属依据。林永培等四人提供了原曲江县人民政府于1983年颁发给户主为陈美凤的曲林证NO.XXXXXX《自留山证》（其中正页自上往下第一栏记载：地名：屋背岭，种类：樟树，面积：1亩，四至：东至坝尾，南至风景岭，西至丘建华岭致墩，北至坝尾边）等作为争议林地的权属依据。2013年4月18日，乌石镇政府作出乌府[2013]12号《土地使用权争议处理决定书》，认为林永培等人对争议地虽然提出原是其父亲林桥养分得的自留地，但是该山的林地使用权现登记在斗××村小组的名下，因此争议地的使用权应为斗××村小组所有。斗××村小组虽然已同意林祯祥在其晒谷坪旁使用120平方米面积的土地建房，但应依法向有关部门申请批准。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第六条、《韶关市农村宅基地管理规定》第五条、《韶关市曲江区农村宅基地建房管理暂行办法》第五条的规定，作出如下处理决定：1、争议地使用权归斗××村小组所有；2、林祯祥要求处理的其他事项不在我府的裁决范围，予以驳回。2016年3月15日，乌石镇政府对斗××村小组、林祯祥、林永培、林永新、林永连发出《关于撤销乌府[2013]12号的通知》，认为经查实，争议地于八十年代斗××村小组分自留山时已经分给了陈美凤家，上述处理决定将争议地的土地使用权裁给了斗××村小组存在错误，现决定予以撤销。2016年6月20日，乌石镇政府作出乌府[2016]11号《林地使用权争议处理决定书》，认为林祯祥与林永培于2007年7月20日就争议地达成调解协议书，约定林祯祥可以在争议地上建房，但必须在与林永新的楼房附近相邻空地里留出一块5.5米宽的空地给林永培建房屋所用。该调解协议书是在自留山使用权没有争议的前提下签订的，因此是合法有效的。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十条第（四）项和第二十四条的规定，作出如下处理决定：1、从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋方向丈量7.4米，长14米范围的争议地，归林祯祥使用；2、其余的争议地宽5.5米，长14米的范围归林永培、陈美凤使用。林祯祥对上述处理决定不服，申请行政复议。2016年8月30日，韶关市曲江区人民政府作出韶曲府行复决字[2016]03号《行政复议决定书》，维持乌石镇政府作出的乌府[2016]11号《林地使用权争议处理决定书》。林祯祥为此向法院提起行政诉讼，经一审和二审，韶关市中级人民法院作出（2017）粤02行终48号行政判决书，认为斗××村小组在分自留山期间将争议自留山分给了陈美凤（林永培妻子），陈美凤亦领取了自留山证。自留山是由集体经济组织以户为单位分给本集体经济组织的农户长期使用的，本集体经济组织以外的个人不能享有该集体经济组织自留山的使用权。争议的自留山原为林永培一家使用，1990年底，林永培因工作需要把全家人户口从农村迁往到韶关发电厂并在电厂宿舍居住至今。因此，林永培全家是否具备斗××村小组集体经济组织成员资格，以及林永培的近亲属是否承接该使用权等，乌石镇政府作出的处理决定均没有调查清楚，故乌石镇政府的行政行为主要证据不足。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项之规定，决定如下：1、撤销乌石镇政府作出的乌府[2016]11号《林地使用权争议处理决定书》及韶关市曲江区人民政府作出的韶曲府行复决字[2016]03号《行政复议决定书》；2、限乌石镇政府九十日内重新作出行政行为。乌石镇政府于2017年8月20日对林祯祥与林永培等四人争议的“屋背底”林地使用权作出乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，认为双方发生的纠纷并非是林地使用权纠纷，而是林地使用权流转合同纠纷，该类纠纷应走其他法律途径解决，林祯祥提交的证据不足以证明其已取得了争议林地的全部使用权。因此，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条第一款的规定，作出如下处理决定：驳回林祯祥争议“屋背底”林地使用权的申请。2017年10月16日，林祯祥向一审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销乌石镇政府作出的乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，责令其对争议“屋背底”林地使用权重新作出处理决定，依法确认争议林地使用权归林祯祥所有；二、本案诉讼费由乌石镇政府负担。另查明，林永培与陈美凤系夫妻关系，林永培与林永新、林永连系兄弟关系。原审法院认为，林祯祥对乌石镇政府作出的乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，未申请行政复议就直接提起行政诉讼，不符合法律规定，应驳回其起诉，理由如下：本案系林祯祥与林永培等四人对位于斗××村小组的“屋背底”林地使用权属发生争议，乌石镇政府于2017年8月20日作出驳回林祯祥争议“屋背底”林地使用权申请的乌府[2017]9号《驳回申请决定书》。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，乌石镇政府作出乌府[2017]9号《驳回申请决定书》属于复议前置的行政行为，林祯祥应当先向韶关市曲江区人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服，再向法院提起行政诉讼。而现在林祯祥未申请行政复议径直提起行政诉讼，不符合法律规定。斗××村小组经一审法院合法传唤，没有正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述、举证、质证和辩论的权利，并不影响一审法院对本案的审理。综上所述，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第五项之规定，裁定如下：驳回林祯祥的起诉。上诉人林祯祥不服原审裁定上诉称，一、本案不属于复议前置案件，林祯祥依乌石镇政府《驳回申请决定书》的明确指引而直接提起行政诉讼，符合法律规定。（一）乌石镇政府在2017年8月20日作出《驳回申请决定书》，其决定内容中已明确告知“如对本驳回申请决定不服，可在接到本驳回申请决定书之日起60日内向韶关市曲江区人民政府申请行政复议或在180日内向韶关市曲江区人民法院提起行政诉讼”。乌石镇政府一审庭审中也明确承认本案不需要经行政复议前置，故林祯祥根据乌石镇政府的指引在180天内直接提起行政诉讼，合法合理，林祯祥在韶关市曲江区人民法院起诉后被告知行政诉讼已集中至韶关市武江区人民法院管辖，便在韶关市武江区人民法院起诉，经询问立案庭的工作人员，工作人员亦告知无须先进行行政复议，后经七日审查后，一审法院对本案进行立案并组织开庭。现一审法院以需要复议前置为由驳回林祯祥起诉，明显前后矛盾。（二）一审法院现在才告知需要行政复议，已经严重超过行政复议的60日期限，导致林祯祥即使现在申请复议，也会被复议机关以超过复议期限为由不予受理复议，这将造成林祯祥无法维权，严重损害林祯祥的合法权益。（三）根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条规定：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该规定已经明确，《驳回申请决定书》并不属于行政复议前置的情形，可以直接提起行政诉讼。一审法院认为应复议前置，明显于法无据。二、一审法院适用法律错误，应予撤销，本案应予受理并继续审理。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定需要复议前置的行政行为，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的情形。但本案乌石镇政府在其作出的乌府[2017]9号《驳回申请决定书》中认定林祯祥与林永培发生的纠纷并非是林地使用权纠纷，是林地使用权流转合同纠纷，是对林祯祥与林永培发生纠纷性质的认定，其决定书内容并未对林祯祥与林永培争议的林地使用权作出实际的确权划分处理，因此，并不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定。三、事实上，林祯祥因与林永培产生林地使用权纠纷自2012年10月9日就向乌石镇政府申请确权，至今长达五年时间，已经经过乌石镇政府、行政复议及行政诉讼一审、二审程序。上诉请求：一、判决撤销一审裁定，改判一审法院受理并继续审理本案，并判决撤销乌石镇政府作出的乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，责令乌石镇政府对争议屋背底林地使用权重新作出处理决定，依法确认争议林地使用权归林祯祥所有。二、判令本案一审、二审诉讼费由乌石镇政府负担。本院二审期间，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条：“林权争议调处申请受理后，经调查，认为申请人提交的证据不足以支持其主张的，由调处机构报本级人民政府作出驳回其申请的决定。申请人对驳回申请决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”的规定，林祯祥不服乌石镇政府作出的乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，可以选择进行行政复议或者行政诉讼。原审法院依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，认为乌石镇政府作出的《驳回申请决定书》属于复议前置的行政行为，作出驳回林祯祥起诉的裁定，属事实认定不清，适用法律错误。综上所述，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。林祯祥的上诉理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下:一、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初370号行政裁定；二、本案指令广东省韶关市武江区人民法院继续审理。（本页无正文）审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一八年三月二十九日书记员 罗智健