广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1718号
上诉人（原审原告）冼金玉，男，1964年9月19日出生，汉族，住广东省从化区。
委托代理人陈潮辉，广东粤鑫（珠海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广州市从化区人民政府，住所地广东省广州市从化区街口街新城东路99号。
法定代表人蔡澍，区长。
委托代理人欧阳佩珊，该府工作人员。
委托代理人方跃光，广东安君律师事务所律师。
上诉人冼金玉因与被上诉人广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）土地征收行政纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第169号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅于2011年4月15日向广州市人民政府作出粤国土资（建）字〔2011〕212号《关于广东省坪石监狱迁建项目建设用地的批复》，批复内容包括：“一、同意上报的农用地转用方案、征收土地方案和供地方案。同意从化市将鳌头镇西湖村、水西村属下的集体农业地52.1649公顷（……）转为建设用地，与上述村集体建设用地0.2833公顷、未利用地0.2998公顷（合计52.748公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征地手续后，由从化市人民政府以划拨方式提供，作为广东省坪石监狱迁建项目用地，具体项目供应地应严格按国家和省有关规定办理。……”
2011年8月26日，从化市人民政府（现从化区政府）发布从府〔2011〕15号《从化市人民政府征地公告》（以下简称《公告》），公告内容包括：一、建设用地项目名称：广东省坪石监狱迁建项目用地，特殊用地；二、征收土地位置：鳌头镇西湖村、水西村；三、被征地村及面积：鳌头镇西湖村、水西村农民集体土地52.7480公顷（合791.2200亩）；四、征地补偿安置方案：（一）征地补偿……（二）安置途径……；五、被征地土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记……；六、关于征地补偿安置的其他有关事项……。从化市鳌头镇西湖村民村委会（以下简称西湖村委会）于2011年9月1日收到《公告》，并将《公告》张贴于鳌头镇水西村计划生育宣传栏等位置。
从化市国土资源和房屋管理局（以下简称从化国土房管局）与以冼利明为代表的西湖村委会签订《征用土地协议书》，该协议约定征地补偿的面积、位置、土地补偿费（含安置补助费）、青苗补偿费、附着物补偿费（含迁坟）及款项及土地的交付时间、方式。西湖村委会出具《证明》，证明省监狱迁建项目征用西湖村等的集体土地的征地补偿费用37836262.67元已于2013年1月全部付清。
鉴于部分土地及地上附着物的权益人未向鳌头镇人民政府办理补偿登记手续，从化国土房管局于2014年11月10日发出《从化市国土资源和房屋管理局关于期限办理土地、房屋征收补偿登记的公告》，公告内容为：要求上述人员于公告发布之日起7日内办理补偿登记手续，逾期不办理视为放弃办理登记，将由鳌头镇人民政府对上述未登记的土地及地上附着物进行调查和登记确认，按照《公告》所示的标准核算货币补偿款后，将由从化市公证处办理征地补偿款提存手续。此后，鳌头镇人民政府及相关职能部门将按相关法律法规开展土地房屋征收后清场工作。
2014年11月28日，广东省从化市公证处对冼金玉使用的土地及房屋的丈量情况及照片进行公证，出具了（2014）粤广从化第2891号《公证书》，并于同日向冼金玉发出了《领取提存款通知》，通知冼金玉向该处领取提存款658396.60元。
由于冼金玉拒绝办理征地补偿登记手续、签订补偿安置合同，从化国土房管局于2014年12月25日向其发出从国房群字〔2014〕155号《从化市国土资源和房屋管理局关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续的通知》，通知冼金玉收到该通知3日内申请办理领取补偿款手续。
经多次协商，冼金玉仍不配合办理补偿登记及补偿安置手续，从化国土房管局于2015年3月28日向其发出从国房群字〔2015〕89号《限期交出土地通知书》，要求其限期办理领取补偿款手续并交出涉案土地。冼金玉认为从化区政府的土地征收行为违法，遂诉至原审法院，请求：1.确认从化区政府征收涉案土地和商住楼的具体行政行为违法；2.由从化区政府承担诉讼费用。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，从化区政府虽依照经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅作出的涉案建设用地批复实施征地，但从化区鳌头镇西湖村的土地征收工作由该府公告并组织实施，冼金玉起诉认为该征地行为违法的，从化区政府为本案的适格被告。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款规定：“被征收土地所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。……征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”本案中，从化区政府依照经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅作出的涉案建设用地批复，向从化区鳌头镇西湖村发布《征地公告》告知了征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，并在从化国土房管局与西湖村委会签订《征用土地协议书》后向西湖村委会全额支付了征地补偿费用，其征地行为符合上述法律规定，并无不当之处。
因鉴于冼金玉未按照《征地公告》指定的期限内办理征地补偿登记手续、签订补偿安置合同等，从化国土房管局向其发出《从化市国土资源和房屋管理局关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续的通知》《限期交出土地通知书》，督促其尽快办理登记手续。上述行政行为均是从化区政府征收土地过程中依法履行职责的行为，并未违反法律法规规定。故冼金玉请求确认从化区政府征收土地行为违法缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回冼金玉的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由冼金玉负担。
冼金玉不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。主要理由：被上诉人没有依法举证征地红线图，不能证明涉案房屋在征地范围内；一审判决据以定案的《征地协议书》，从化国土房管局没有签名盖章，不能证明其真实性；涉案照片没有时间证明，也没有证人证言，无法证明征地公告张贴的地点和时间；《征用土地公告办法》规定，征地补偿、安置方案由国土部门公告，被上诉人主张公告了征地公告，缺少了上述两公告之一；批准征地的是广东省国土资源厅的批文，国土部门没有批准征地主体资格，被上诉人的征收依据不合法；涉案房屋建于集体土地之上，被上诉人没有参照中纪委精神计算涉案房屋拆迁补偿，征地拆迁法律依据违法。
被上诉人从化区政府二审答辩称，一审判决认定事实基本清楚、程序合法。涉案的土地是经广东省人民政府同意批准征收的，该批复符合法律规定，具有法律效力。该府在西湖村发布《征地公告》告知了征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，并在从化国土房管局与西湖村委会签订《征用土地协议》后向西湖村委会全额支付了征地补偿费用，征地行为符合法律规定，并无不当之处。上诉人未在指定期限内办理征地补偿登记手续、签订补偿安置合同等，从化国土房管局发出《从化市国土资源和房屋管理局关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续的通知》《限期交出土地通知书》，督促其尽快办理登记手续，并未违反法律法规的规定。批准征地安置补偿方案是从化区政府的法定职责，对补偿方案有争议的应当是依法申请批准征收土地的人民政府裁决，直接诉请撤销没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，涉案房屋位于涉案征地范围内。
本院认为，冼金玉的诉讼请求是确认从化区政府征收涉案土地和商住楼的行政行为违法，但征地行为包括了征地批准、公告、补偿、责令交出土地、强制拆除等一系列的行政行为，其概括起诉要求确认征地行为违法，属于诉讼请求不明确。对此，一审法院本应予以释明，要求冼金玉对其诉讼请求予以明确，拒不明确其诉讼请求的，则应直接裁定驳回起诉。但鉴于一审法院未作释明，现案至二审阶段，为防止当事人讼累，本院结合双方诉辩，确定本案审查的争议焦点为：一、涉案征收是否经过有权机关批准；二、涉案土地征收的公告程序是否合法；三、涉案征地协议是否合法。
关于焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十九条第二款规定：“建设用地经有批准权的人民政府批准后，由同级土地行政主管部门对审批结果予以公告；属于国务院批准的，由省人民政府土地行政主管部门予以公告。”本案中，涉案被征的集体土地面积为52.748公顷（其中耕地9.25公顷），依据前述法律规定，相关征收批准权限在省级人民政府。因此，广东省人民政府有权批准上述土地征收。广东省国土资源厅作为广东省人民政府下辖的同级土地行政主管部门，将该府的审批结果，直接向广州市人民政府作出涉案粤国土资（建）字〔2011〕212号《关于广东省坪石监狱迁建项目建设用地的批复》，并未违反上述法律法规的相关规定。被上诉人作为征地组织实施单位，以上述《批复》证明涉案征收系经有权机关批准，与其举证能力相当，应认定其已尽举证义务。上诉人质疑上述《批复》的真实性缺乏理据，本院不予支持，且省级政府的征地决定属于行政机关最终裁决行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，上诉人若对该批复有异议，应另循法律途径解决。
关于焦点二，《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”广东省国土资源厅《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号文）第四条明确“为了简化征地程序，可将征地公告和征地补偿安置公告，合并在征地批准后一次性公告。”本案中，涉案《公告》已经涵盖了征地决定、征地补偿安置方案等内容，且已在被征收集体土地所在地的西湖村委会公告栏张贴，符合法定公告程序。上诉人认为被上诉人遗漏对征地补偿方案的公告没有事实根据，本院不予支持。
关于焦点三，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”因此，被征集体土地所在地的村民委员会有权代表农民集体与房屋征收部门签订征地补偿协议。本案中，西湖村委会作为征地协议的被征单位在协议上盖章并无不当，且被征集体土地所在地的各经济合作社也均在征地协议上盖章予以确认，故该征地协议的签订主体符合法律规定。尽管从化国土房屋局作为协议一方未在该协议上盖章，但该局始终未否认该协议的效力，且已实际支付了协议约定的征地补偿款，被征地村委会及经济合作社均出具《证明》确认已收到该补偿款，该协议已生效并实际履行完毕。现上诉人以从化国土房管局未盖章为由要求确认征地协议违法没有法律依据，本院不予支持。
综上，涉案土地征收经过了法定有权机关的批准，从化区政府依法进行了公告，与被征集体土地所在村集体签订了征地补偿协议并足额支付了土地补偿款。在上诉人拒不配合办理征地补偿登记的情况下，被上诉人的房屋征收部门委托有资质的评估公司对上诉人在被征集体土地上的房屋进行了评估，并依照经批准的补偿标准提存相应补偿款，随后向其作出《限期交出土地通知书》。上述行政行为均不存在违反法律、法规之情形。原审法院驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求不成立，请求改判的理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由冼金玉负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年九月十二日
书记员 张 铭