广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）珠中法行终字第27号
上诉人(原审原告)：汪骅。
委托代理人：让玉成。
被上诉人(原审被告)：珠海市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）。
法定代表人：王朝晖。
委托代理人：何灿。
委托代理人：杨启林。
原审第三人：珠海市珠宾置业发展有限公司（以下简称珠宾公司）。
法定代表人：娄英平。
委托代理人：张文京。
委托代理人：于欢。
上诉人汪骅因建设工程竣工备案一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，上诉人汪骅及其委托代理人让玉成，被上诉人市住建局委托代理人何灿、杨启林，原审第三人珠宾公司委托代理人张文京、于欢，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二审查明的事实与原审认定的事实一致。
原审查明，第三人珠宾公司是“珠海宾馆改造项目4#、5#楼”工程的建设单位，该工程于2009年12月开工，施工单位于2011年11月提出竣工验收申请。2012年3月22日，该工程经设计、施工、监理和建设单位共同验收合格。2012年6月5日，第三人珠宾公司向被告市住建局申请办理上述工程的竣工验收备案手续。第三人珠宾公司同时依照《备案表》的要求提交了工程竣工验收备案的系列文件，但并未依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，提交“法律、行政法规规定应当由环保部门出具的认可文件或者准许使用的文件”。同日，市质检站向被告市住建局提交对“珠海宾馆改造项目4#、5#楼住宅工程”的《工程质量监督报告》，该报告载明了“本工程质量情况具备申办验收备案的条件”等内容。2012年6月6日，被告市住建局内设的珠海市建设工程竣工验收备案办公室认为上述工程的竣工验收备案文件已于6月5日收讫，文件齐全，在《备案表》上出具了对珠海宾馆改造项目4#、5#住宅工程“同意竣工验收备案”的备案意见。
原审还查明，与本案密切相关的市住建局发布的规范性文件并未要求提交“法律、行政法规规定应当由环保部门出具的认可文件或者准许使用的文件”。2004年9月28日，原珠海市建设局印发珠建[2004]122号《关于公布珠海市建设工程竣工验收备案文件目录的通知》（以下简称《122号通知》），该通知内容为：“……我局根据国家建设部和广东省建设厅有关房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收及备案管理的有关精神，结合我市实际情况，对建设单位在办理房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案所需提交的资料目录进行了整理，现予以公布（详见附件）……本通知自2004年10月1日起实施。”该通知附件珠海市建设工程竣工验收备案文件目录内容为：“（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告；（三）工程施工许可证；（四）单位工程质量综合验收文件；（五）规划验收合格证；（六）消防验收文件或准许使用文件；（七）工程质量保修书；（八）工程档案认可文件；（九）建设工程施工安全评价书；（十）工程质量监督报告（由质量监督机构提交）。”
一审进而查明，根据《备案表》中工程竣工验收备案文件目录的记载，第三人珠宾公司在申办珠海宾馆改造项目4#、5#住宅楼工程的竣工验收备案时，的确没有提交本案中涉及的3份《室内空气质量检验报告》。原告汪骅向第三人珠宾公司购买了珠宾花园5栋1102房。2012年8月，在收到第三人珠宾公司收楼通知后，原告汪骅拒绝收楼。在与第三人珠宾公司的商品房预售合同纠纷诉讼案中，原告汪骅了解到上述《备案表》。2013年10月17日，原告汪骅对《备案表》不服，提起本案行政诉讼。
一审庭审中，被告市住建局、第三人珠宾公司提交了3份由市质检站出具的《室内空气质量检验报告》，其中，编号为ANA11090001的《室内空气质量检验报告》显示：检验日期为2011年9月15日；对珠海宾馆改造项目4#住宅楼抽检23间毛坯房的结论为：室内空气所检项目合格。编号为ANA11090002的《室内空气质量检验报告》显示：检验日期为2011年9月22日；对珠海宾馆改造项目5#住宅楼抽检23间毛坯房的结论为，室内空气所检项目合格。编号为ANA12020030的《室内空气质量检验报告》显示：检验日期为2012年3月9日；对珠海宾馆改造项目4#、5#住宅楼抽检9间装修状况为“地面：木板；墙壁及天花板：批灰”房间的结论为，室内空气质量合格。对此，原告汪骅认为，该3份《室内空气质量检验报告》虚假，珠宾公司在申请验收备案时没有提交相关的室内空气检测报告，提交室内环境检测报告在《民用建筑工程室内环境污染控制规范》（GB50325-2010）中已有明确规定。被告市住建局则回应称，质检站出具的检测报告不是相关规定中环保部门出具的验收文件，我方提交3份报告是为了印证第三人珠宾公司曾委托质检站进行了检测，并不是说室内空气质量检验报告是备案所必备的文件。环保验收主要针对的是工厂等对环境污染影响较大的工程，这些工程验收备案的确需要环保验收文件，而对于住宅这些环境污染不大的工程在竣工验收交付使用前是无法进行验收的。按照国家环境保护总局1999年复函的精神，珠海环保部门对住宅工程在竣工验收时也没有进行环保验收，为此我方在竣工验收备案环节也没有将住宅工程的环保文件作为必备文件。
在一审审理过程中，原告汪骅明确其诉讼请求为如下两项：1.判令确认被告市住建局2012年6月6日作出的“珠海宾馆改造项目4#、5#楼”的备案表虚假；2.判令被告市住建局虚假备案的行为违法。
原审认为，本案争议的焦点在于被告市住建局在此情形下出具的“同意竣工验收备案”的备案意见是否合法。首先，《室内空气质量检验报告》并非竣工验收备案时必须提交的文件。对于建设单位报送有关竣工验收备案文件的范围，根据《广东省备案细则》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》相关规定，结合《室内空气质量检验报告》的开具机构可知，竣工验收时对室内空气质量进行检验并开具检验报告的机构是对工程质量进行监督的质检站，且竣工验收与竣工验收备案分属于建设领域的不同环节，实施主体、审查内容不相同，故《室内空气质量检验报告》并非竣工验收备案时必须提交的文件。其次，被告市住建局在竣工验收备案环节没有要求第三人珠宾公司提交环保验收文件有合法依据。被告市住建局作出竣工验收备案时针对的是房地产建设工程，根据国家环境保护总局环发[1999]154号《关于房地产开发项目环境管理问题的复函》第二条，房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收，因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收。在国家环境保护总局有此特别规定，环保部门在房地产建设项目主体工程验收时不对环境保护设施进行正式验收的情况下，第三人珠宾公司难以取得环保设施的验收文件，故被告市住建局据此在竣工验收备案环节没有要求第三人珠宾公司提交环保验收文件有合法依据。再次，关于“备案表虚假”及“市住建局虚假备案”的主张缺乏证据。第三人珠宾公司按照《122号通知》的要求，在申办竣工验收备案时提交了相关备案文件，并无证据显示，珠宾公司提交了虚假证明文件并导致被告市住建局作出了竣工验收备案。据上理由，原审认为，被告市住建局于2012年6月6日作出《备案表》，出具“同意竣工验收备案”意见的行为证据确凿，适用法律正确，程序合法；原告汪骅诉请要求确认《备案表》虚假、违法，理由不成立。原审依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告汪骅的全部诉讼请求。汪骅不服上诉于本院，请求依法改判。
汪骅上诉理由有四：其一、原审认定《室内空气质量检验报告》并非竣工验收备案时必须提交的文件，显然错误。其二、原审判定和被告的确认事实互相矛盾。被告市住建局确认，珠宾公司在申请竣工备案时没提交过《室内空气质量检验报告》，而原审认定第三人珠宾公司按照《122号通知》在申办备案时提交了相关备案文件。其三、原审将视线引入《室内空气质量检验报告》是否为必备备案文件，不能阻挡上诉人追究这数份文件的真伪；第三方提供法院的《室内空气质量检验报告》涉嫌造假，上诉人已经两次书面提出申请，要求法院调查，但原审无理拒绝了上诉人的要求。其四、原审无理由超过审限2个月。
市住建局辩称：原审法院查明事实清楚、适用依据正确，被答辩人所提上诉观点缺乏事实和法律依据，无法成立；答辩人依法作出《备案表》并无违法之处。其一、涉案《检验报告》系在工程竣工验收环节形成的材料，但并非工程竣工验收备案环节中所须收取的备案文件；其二、答辩人提交《检验报告》，是为证明被答辩人所提诉讼请求缺乏事实依据。被答辩人据此主张答辩人认可《检验报告》属于竣工验收备案文件之一，与事实不符。据此，请求判决驳回上诉。
原审第三人珠宾置业公司未书面陈述。
本院认为，对本案被诉行政行为和一审判决应当全面审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”经全面审查，本案涉及如下两个关键问题：一是关于规范性文件《122号通知》评判与审查；二是请求确认“虚假备案违法”之诉性质认定与处理。本院对此及其相关问题评判如下：
一、鉴于本案司法审查与《122号通知》密切相关，不宜确认被诉建设工程备案行为违法。本案争点是：建设工程竣工备案时应当提交的文件有哪些，《室内空气质量检验报告》是否必须提交。经审理，判断该争点的依据主要是《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》。《建设工程质量管理条例》第十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第五条规定，住宅等建筑工程竣工后，必须取得环保部门出具的认可文件或者准许使用文件方能办理工程竣工验收备案。据此，首先应当明确的是，《室内空气质量检验报告》并不等于竣工备案时必须由环保部门出具的文件。最高人民法院2004年5月18日发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出：“人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”《122号通知》将“法律、行政法规规定应当由环保部门出具的认可文件或者准许使用的文件”剔除在外，显然与前述上位规定不一。单从法律适用角度考量，本院虽然可以直接选用上位规定，进而对涉案备案行为予以评价。但是，对本案备案行为的评价，既涉及已经入住珠海宾馆改造项目4#、5#住宅的众多业主诉权问题，也牵连《122号通知》的合法性评判。该通知已经适用多年，关涉诸多类似备案行为之合法性评价。一审期间，赋予原告请求附带审查规范性文件权利、新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》尚未生效，尽管本院不能对《122号通知》予以附带审查，但会就发现的问题，专题向被上诉人市住建局提出司法建议。
二、汪骅请求确认“虚假备案违法”之诉带有公益性质。建设工程竣工备案是法定机关对建设工程质量程序性、综合性的监管，显然与商品房交付条件相关，“竣工备案”之交付条件严于“主体验收合格”，但是并不是最高标准。易言之，即便将“竣工备案”作为商品房的交付条件，也只能是交付的必要条件或基本标准，具体的交付条件还须结合购房合同的约定来判断。“竣工备案”之行政机关不能也不宜统管情形或约定不一的商品房交付，因此，商品房交付纠纷通常循民事途径解决。汪骅与第三人珠宾公司所签商品房买卖合同约定的交付条件并不是“竣工备案”，而是“主体验收合格”。就交付条件宽严而言，“竣工备案”严于“主体验收合格”，第三人珠宾公司在竣工备案后才通知交付，而该备案对汪骅民事权利的行使并无妨碍，也未增加其义务。总之，汪骅既不是建设工程竣工备案行为的相对人，与珠宾小区其他同类购房业主相比，也没有建设工程竣工备案相关法律特别规定的利害关系，因而汪骅本案之诉带有公益性质。当然，关于类似诉权问题的判断标准宽严不一，关于建设工程竣工备案的职能部门如何履行审慎义务，司法审查强度也不尽相同。尽管如此，本院（2014）珠中法行终第44号裁定已明确了汪骅在本案中的原告资格，据此，该案一审二审都进行了实体审理。汪骅积极提起带有公益性质的本案诉讼，并坚持理性诉辩与抗争，此会推动我市建设工程竣工备案行政执法水平的提高。
三、汪骅请求确认“虚假备案违法”之主张理据不足，商品房质量问题之争可循民事诉讼途径判断。既然《122号通知》规定不需提交环保部门出具的认可文件或者准许使用的文件，第三人珠宾公司依此没提交，本来就不存在“备案表虚假”的事实，进而不能据此认定市住建局虚假备案。汪骅基于与第三人珠宾公司所签的商品房买卖合同附件豪华装修的约定，认为所购商品房室内空气质量不达标，装修材料与样板房不符，也没达到合同约定标准，先后提起了民事诉讼和本案诉讼，纷争的根本是房屋质量问题。《广东省备案细则》第七条规定，竣工备案是一种程序性的备案检查制度，是对工程建设参建各方质量行为进行规范化、制度化约束的强制性控制手段，竣工验收备案不免除参建各方的质量责任。被诉建设工程竣工备案并未使汪骅的权利受损，也没增加其义务。汪骅之诉求源于民事合同，在民事诉讼之后又提起行政诉讼，其诉讼的根本仍然是民事权益纷争，其权益可通过民事诉讼去判断与保护，其本案诉讼请求应予驳回。
四、一审超审限结案，但实体处理并无不当。一审法院根据本院（2014）珠中法行终第44号裁定于2014年7月底继续审理本案，结案于2015年1月8日，期间虽然开展了协调工作，但案卷中无扣除审限和延审手续凭证，故一审之审限违反了修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十七条关于一审案件在三个月作出判决的原则规定。但是，一审判决驳回原告汪骅的全部诉讼请求，其实体处理与本院二审结果一致。
综上，汪骅上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判适用法律、实体处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人汪骅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 林 洁
代理审判员 王晓博
二〇一五年六月十五日
书 记 员 李 羚