北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京02行终1560号上诉人（一审原告）邹慧楠，女，1956年6月28日出生，住天津市南开区。被上诉人（一审被告）天津市人力资源和社会保障局，住所地天津市和平区建设路18号。法定代表人杨光，局长。委托代理人刘春蕾，天津市人力资源和社会保障局干部。委托代理人刘拓，天津市人力资源和社会保障局干部。被上诉人（一审被告）中华人民共和国人力资源和社会保障部，住所地北京市东城区和平里东街3号。法定代表人尹蔚民，部长。委托代理人邹方哲，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。委托代理人乐亦博，中华人民共和国人力资源和社会保障部干部。上诉人邹慧楠因诉天津市人力资源和社会保障局（以下简称天津市人社局）政府信息公开、中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称人社部）行政复议一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0101行初90号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2016年10月31日，天津市人社局作出信息公开（网）2016-081号信息答复告知书（以下简称81号告知书），告知内容为，“我局信息公开办公室于2016年10月12日收到您的政府信息公开申请，内容为：‘申请公开2008年12月8日天津天海投资发展股份有限公司（原名称为：天津市海运股份有限公司）终止申请人劳动合同向贵局报送的《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》、《拟解除、终止劳动合同劳动者的名单及依据》、《社会保险缴费情况》、《经济补偿金和生活补助费拟支付的情况》、拖欠劳动者工资、生活费及福利费等债务情况’。现答复如下：经查询，您申请的上述信息不属于本机关公开。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项之规定，特此答复”。邹慧楠不服81号告知书，向人社部申请行政复议。2017年1月16日，人社部作出人社部复决字[2016]第93号《行政复议决定书》（以下简称93号复议决定），决定维持天津市人社局作出的81号告知书，驳回邹慧楠的其他复议申请。邹慧楠向一审法院起诉称，其依据《关于加强劳动用工管理维护劳动者合法权益的实施办法》（津劳局[2004]75号，以下简称75号文）第十条、第十一条第（一）项、第十七条规定，向天津市人社局申请公开2008年12月8日天津市海运股份有限公司终止其劳动合同向天津市人社局报送的《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》、《拟解除、终止劳动合同劳动者的名单及依据》、《社会保险缴费情况》、《经济补偿金和生活补助费拟支付的情况》、拖欠劳动者工资、生活费及福利费等债务情况。2016年10月31日，天津市人社局作出信息公开答复，称其申请的上述信息不属于本机关公开。其不服，向人社部提起两项行政复议请求，人社部作出维持答复，驳回第二项复议请求的复议决定。其认为，天津市人社局作出的答复内容与复议决定中提出的答辩理由不一致，公司并未在登记注册地缴纳社会保险，且2008年12月8日终止其劳动合同时注册地与实际经营地不一致，社保缴费单位名称与公司名称不一致，劳动保障行政管理混乱；人社部作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销天津市人社局作出的81号告知书及人社部作出的93号复议决定，并责令天津市人社局重新作出信息公开答复。天津市人社局及人社部在答辩状及庭审中辩称，天津市人社局政府信息公开办公室于2016年10月12日通过网上受理的方式收到邹慧楠的政府信息公开申请，申请公开的内容是：2008年12月8日天津天海投资发展股份有限公司（原名称为：天津市海运股份有限公司）终止申请人劳动合同向贵局报送的《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》、《拟解除、终止劳动合同劳动者的名单及依据》、《社会保险缴费情况》、《经济补偿金和生活补助费拟支付的情况》、拖欠劳动者工资、生活费及福利费等债务情况。经核实，原天津市劳动和社会保障局于2004年3月发布了75号文，于2004年12月发布了《天津市劳动和社会保障局关于对有关内容进行调整的通知》（津劳办[2004]386号，以下简称386号文），对用人单位与劳动者解除终止劳动合同的联审手续进行了调整，规定，“凡用人单位与劳动者解除终止劳动合同的，应持《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》和《用人单位解除终止劳动合同花名册》到用人单位坐落地劳动和社会保障局劳动就业管理部门备案”，自2004年12月3日起，用人单位不再向天津市人社局报送上述手续，统一由实际办公地劳动和社会保障局就业管理部门备案，因此天津市人社局未获取、亦未保存邹慧楠申请公开的信息。被诉81号告知书于法有据，程序合法。人社部作出的93号复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求判决驳回邹慧楠的诉讼请求。2017年7月21日，一审法院作出（2017）京0101行初90号行政判决认为，天津市人社局作为天津市一级行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责，人社部具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的行政职责。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，邹慧楠申请公开的信息为“天津天海投资发展股份有限公司（原名天津市海运股份有限公司）”终止其劳动合同向天津市人社局报送的《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》、《拟解除、终止劳动合同劳动者的名单及依据》等，天津市人社局受理该申请后经核实认定，根据75号文和386号文该信息不属于天津市人社局履行行政管理职责中制作、获取并保存的信息，且不能确定该信息的公开义务机关，故作出81号告知书，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”。本案中，人社部依法受理邹慧楠的行政复议申请，依法向天津市人社局送达行政复议受理通知书，要求该局提供复议答复意见及相关证据材料。天津市人社局在法定期限内提交行政复议答复意见书及相关材料，人社部于2017年1月16日作出93号复议决定并送达邹慧楠及天津市人社局，复议程序符合《行政复议法》的规定。综上，邹慧楠要求撤销81号告知书和93号复议决定，并责令天津市人社局重新作出信息公开答复的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邹慧楠的诉讼请求。邹慧楠不服一审判决，上诉认为，首先，上诉人所在企业为500万美元以上的中外合资、上市公司，依据75号文第十一条第（一）项规定，企业终止与上诉人劳动合同，应当向天津市人社局报送统计资料。天津市人社局应当保存其所申请的信息。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，能够确定政府信息公开机关的，告知申请人该机关的名称、联系方式。一审判决认定天津市人社局未获取并保存上诉人申请的信息，且不能确定该信息的公开义务机关，明显与事实不符，属认定事实不清。其次，386号文属于行政机关内部管理文件，不能对75号文特别条款规定产生法律效力。75号文的制定机关是天津市人社局，其未出示制定机关裁决结果或履行的修改法定程序，386号文不能作为天津市人社局承担法律后果的职权依据。第三，一审法院的谈话笔录载明：天津人社局称《情况说明》只是业务部门对当时业务背景的解释。上诉人认为，一审法院依据业务部门解释作为定案依据违反规范性文件制定程序性规定，应当依法审查386号文是否修改了75号文的特别规定。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。天津市人社局和人社部同意一审判决，请求予以维持。一审诉讼过程中，天津市人社局在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：1．《天津市政府信息依申请公开信息申请表》，证明邹慧楠向天津市人社局提出了政府信息公开申请；2．81号告知书及挂号信函收据，证明天津市人社局依法作出答复并依法送达。一审诉讼过程中，人社部在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：1．行政复议申请书，证明邹慧楠的行政复议请求事项；2．人社部复受字[2016]93号《行政复议受理通知书》及国内挂号信函收据，证明人社部依法受理复议申请；3．人社部复受答字[2016]93号《行政复议提出答复通知书》及国内挂号信函收据，证明人社部依法要求天津市人社局提出行政复议答辩及证据；4．行政复议答复书，证明天津市人社局提交行政复议答复书；5．93号复议决定及国内挂号信函收据，证明人社部依法作出了行政复议决定并依法送达。一审诉讼过程中，邹慧楠在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：1．天津海运人[2008]183号《关于终止邹慧楠等十人劳动合同的通知》，证明用人单位与邹慧楠终止劳动合同；2．用人单位制作的订立劳动合同情况台账，证明天津市海运公司、天津市海运股份有限公司实际为一个公司，只是与邹慧楠终止合同时分为两个公司，用人单位造假，对邹慧楠造成侵害；3．津市场监管滨保工答[2016]1号《关于对邹慧楠举报情况的答复》，证明天津市海运公司、天津市海运股份有限公司、天津天海投资发展股份有限公司为一个市场主体；4．天津市人社局于2017年2月10日作出的信息公开（网）2017-007答复，证明天津人社局是涉诉政府信息“社会保险缴费情况”的公开义务主体；5．天津市河西区人力资源和社会保障局于2017年2月27日作出的告知书，证明邹慧楠申请的信息应由天津市河西区人力资源和社会保障局的上级部门保存，故邹慧楠向天津市人社局提出信息公开申请；6．天津港保税区人力资源和社会保障局于2017年4月26日作出的《政府信息公开申请答复书》，证明天津港保税区人力资源和社会保障局并非邹慧楠所申请涉案信息的公开义务主体；7．天津市海运股份有限公司组织机构代码证；8．天津天海投资发展股份有限公司市场主体基本信息；证据6-8证明天津市海运股份有限公司已经更名为天津天海投资发展股份有限公司，单位的注册地在保税区，实际经营地在河西区。9．津保劳人仲裁字[2017]第0132号《仲裁裁决书》。经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：邹慧楠提供的证据2、3、7-9与本案不具有关联性，不予接纳；邹慧楠提供的证据4-6不能证明待证事实，不予采信；邹慧楠提供的证据1、人社部及天津市人社局提交的证据真实、取得方式符合法律规定，与本案具有关联性，法院予以采纳。一审法院已将当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对邹慧楠、天津市人社局、人社部提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，认证意见正确，故予以确认。本院经审理查明，2016年10月12日，邹慧楠向天津市人社局提出政府信息公开申请，申请公开的内容为：“依据75号文第十条、第十一条第（一）项、第十七条规定，申请公开2008年12月8日天津天海投资发展股份有限公司（原名称为：天津市海运股份有限公司）终止申请人劳动合同向贵局报送的《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》、《拟解除、终止劳动合同劳动者的名单及依据》、《社会保险缴费情况》、《经济补偿金和生活补助费拟支付的情况》、拖欠劳动者工资、生活费及福利费等债务情况”。天津市人社局于当日收到申请。2016年10月31日，天津市人社局作出81号告知书。邹慧楠不服，向人社部提出行政复议申请，要求撤销天津市人社局作出的81号告知书，责令其重新作出答复，并要求确认天津市人社局未履行劳动用工管理、维护劳动者合法权益的法定职责，行政不作为，请求责令天津天海发展股份有限公司按照规定依法重新报送终止其劳动合同的统计资料。2016年11月30日，人社部作出《行政复议受理通知书》。人社部在履行了复议程序后，于2017年1月16日作出93号复议决定并送达邹慧楠和天津市人社局。邹慧楠不服，向一审法院提起行政诉讼。本院认为，根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。天津市人社局作为天津市一级行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。根据《行政复议法》第三条的规定，人社部具有受理行政复议申请并作出行政复议决定的行政职责。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，邹慧楠申请公开的信息为“天津天海投资发展股份有限公司（原名天津市海运股份有限公司）”终止其劳动合同向天津市人社局报送的《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》、《拟解除、终止劳动合同劳动者的名单及依据》等，天津市人社局受理该申请后经核实认定，根据75号文和386号文该信息不属于天津市人社局履行行政管理职责中制作、获取并保存的信息，且不能确定该信息的公开义务机关，故作出81号告知书，并无不当。《行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”。本案中，人社部依法受理邹慧楠的行政复议申请，依法向天津市人社局送达行政复议提出答复通知书，要求该局提供复议答复意见及相关证据材料。天津市人社局在法定期限内提交行政复议答复意见书及相关材料，人社部于2017年1月16日作出93号复议决定并送达邹慧楠及天津市人社局，复议程序符合《行政复议法》的规定。本案争议的焦点问题是75号文和386号文的适用问题，邹慧楠主张应当适用75号文第十一条第（一）项，即投资额在500万美元以上的外商投资企业，与劳动者解除、终止劳动合同应向市劳动保障行政部门报送统计资料。因此天津市人社局作为市级劳动保障行政部门，应当保存有相关信息。而天津市人社局和人社部主张适用386号文的规定：“75号文中涉及用人单位与劳动者解除终止劳动合同的联审手续调整为：凡用人单位与劳动者解除终止劳动合同的，应持《用人单位解除终止劳动合同情况统计表》和《用人单位解除终止劳动合同花名册》到用人单位坐落地劳动和社会保障局劳动就业管理部门备案”。针对上述焦点问题，本院认为，75号文和386号文的发文机关均为天津市人社局，二份规范性文件具有同等的法律效力，且不存在一般法与特别法的冲突。遵循“后法优于前法”的立法基本原则，本案中，天津市人社局和人社部主张适用生效日期在后的386号文规定，即相关材料由“用人单位坐落地劳动和社会保障局劳动就业管理部门备案”并无不妥。此外，邹慧楠提出的天津市人社局未出示制定机关裁决结果或履行的修改法定程序，因此386号文不能作为天津市人社局承担法律后果的职权依据的上诉主张，本院认为，本案不涉及规范性文件的附带审查，天津市人社局无需向法庭提交386号文件制定程序的相关材料。综上，邹慧楠要求撤销81号告知书和93号复议决定，并责令天津市人社局重新作出信息公开答复的诉讼请求没有事实和法律依据，不应予以支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邹慧楠的诉讼请求是正确的，本院予以维持。邹慧楠的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，由邹慧楠负担（均已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  王 琪审 判 员  徐 宁审 判 员  王 元二〇一七年十一月二十七日法官助理  朱彬彬书 记 员  王远征