广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初64号
原告肇庆市高要区金利镇金洲村长坑经济合作社，住所地：广东省肇庆市高要区金利镇金洲村长坑。组织机构代码：67887245-1。
负责人陈镜，该社社长。
委托代理人ＸＸＸ，广东安国律师事务所律师。
委托代理人谢庆玉，广东安国律师事务所律师。
被告肇庆市高要区人民政府。
法定代表人江栋才，该区区长。
委托代理人何锐和，该区法制局工作人员。
委托代理人李清源，该区林业局工作人员。
被告肇庆市人民政府。
法定代表人陈旭东，该市市长。
委托代理人欧志兵，该市法制局工作人员。
委托代理人江敏，该市法制局工作人员。
第三人肇庆市高要区金利镇金洲村上塘经济合作社，住所地：广东省肇庆市高要区金利镇金洲村上塘。组织机构代码：67887269-7。
负责人李广文，该社社长。
委托代理人李信文，男，汉族，1955年5月25日出生，住广东省高要市。
委托代理人梁孟杰，广东山丰律师事务所律师。
原告肇庆市高要区金利镇金洲村长坑经济合作社（以下简称长坑合作社）诉被告肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）、被告肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）、第三人肇庆市高要区金利镇金洲村上塘经济合作社（以下简称上塘合作社）山林权属行政裁决及行政复议纠纷一案，原告长坑合作社于2016年9月12日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。鉴于本案与（2016）粤12行初65号案是原告长坑合作社和第三人上塘合作社针对相同的行政机关作出的相同行政行为分别提起的诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十六条的规定，本院决定对本案以及（2016）粤12行初65号案进行合并审理，分别作出裁判。2017年3月3日，本院对上述两案进行了公开开庭审理。原告长坑合作社的委托代理人ＸＸＸ、谢庆玉，被告高要区府的委托代理人何锐和、李清源，被告肇庆市府的委托代理人欧志兵、江敏，第三人上塘合作社的委托代理人李信文、梁孟杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告长坑合作社诉称，2015年10月26日，原告向被告高要区府属下调处山林纠纷办公室递交《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》，要求调处与第三人关于“南岭岗”（又名“大顶岗”）的林地林木权属争议，主张争议的林地林木权属应全部归属原告。2016年4月15日，被告高要区府作出高府决字[2016]第2号《林地林木权属处理决定》，内容为：一、“南岭岗”靠东面约190亩的林地所有权和林地使用权归上塘经济合作社即第三人；二、“南岭岗”靠西面约190亩的林地所有权和林地使用权归长坑经济合作社即原告；三、山上森林或林木所有权和森林或林木使用权按照林地权属界线划分。依据广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2016年1月21日通过，自2016年5月1日起施行的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的有关规定，被告高要区府作出《林地林木权属处理决定》认定事实不清、定性错误、适用法律不当，不应将归属原告的“南岭岗”约380亩的林地所有权和林地使用权划走一半约190亩归第三人，具体如下：一、被告高要区府认为原告与第三人双方均未能提供合法的权属证据材料，因此决定各占一半，明显系定性错误，否认高要县人民政府历史的权属登记证书与档案。原告在被告高要区府行政裁决程序中递交的（81)林证字第26号《山权林权证》证据清楚记载，争议的“南岭岗”山权林权全部归属原告，四至范围清楚，东至西江河边，南至高明富湾山界，北至长涌边沿伸至古道海边。对应第三人1981年的《山权林权证》记载的内容分析，该证己经显示第三人的全部林地林权四至范围，东至村前，南至长坑水闸涌边（即长涌边），足于证实水闸涌边以南的“南岭岗”林地林权原本归属原告。双方的权属证据互相印证边界位置可以清晰划分，不存在争议。原告提供的1986年《社员自留山证》证据亦足于证明高要县人民政府在5年之后再次确认“南岭岗”林地林权原本归属申请人。二、被告高要区府作出的《林地林木权属处理决定》，被告肇庆市府的行政复议决定维持被告高要区府的原处理决定，均违反现行行政法规的规定，明显应予撤销。2016年5月1日实施的《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二章《调处依据》第九条规定，《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。第十三条规定，当事人仅持有权属凭证复印件，有存档的，应认定为有效凭证。广东省人民政府于2006年12月1日施行的（第111号）《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法））第十二条规定，县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。第十三条第（三）项规定，依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其它凭证可作为处理林权争议的参考依据。第十六条规定，森林、林木和林地权属凭证记载的四至界限（即山林座落位置东至、西至、南至、北至）清楚而面积与实地不符的，应当以四至界限为准，根据以上法规，原告持有的1981年《山权林权证》和1986年《社员自留山证》均系高要县人民政府确认林木林地权属的行政行为，仍具有法律效力，系林权争议的法定依据。另根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条第二款规定，历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准。依据原告与第三人各自的1981年《山权林权证》、原告的1986年《社员自留山证》、第三人的2004年1月30日《广东省林地林权登记申请表》及附图、原告的2004年1月30日《广东省林地林权登记申请表》及附图、原告的2009年11月8日《广东省林地林权登记申请表》及附图、原告的2009年11月12日《广东省林地林权登记申请表》及附图，“南岭岗”林地林权的四至记载和四至地物标清晰准确，应全部归属原告，与第三人不存在四至边界争议。综上所述，原告的诉讼请求有充分的事实与法律依据，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的前述规定，原高要县档案馆存档的1981年《山权林权证》、1986年《社员自留山证》是合法有效证据，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权利。原告长坑合作社的诉讼请求如下：一、撤销被告肇庆市府作出的肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》以及被告高要区府作出的高府决字[2016]第2号《林地林木权属处理决定》的具体行政行为；二、判决被告高要区府重新作出《林地林木权属处理决定》，确认“南岭岗”靠东面约190亩的林地所有权和林地使用权、“南岭岗”靠西面约190亩的林地所有权和林地使用权全部归原告，山上森林火林木所有权和森林或林木使用权全部归原告；三、本案诉讼费由被告承担。
原告长坑合作社向法庭提交了以下9份证据材料：1、案涉《林地林木权属处理决定书》；2、案涉《行政复议决定书》；3、高要区档案馆存档1981年原告的《山权林权证》；4、高要县人民政府颁发1986年原告的《社员自留山证》；5、第三人的1981年《山权林权证》；6、第三人的2004年1月30日《广东省林地林权登记申请表》及附图；7、原告的2004年1月30日《广东省林地林权登记申请表》及附图；8、原告的2009年11月8日《广东省林地林权登记申请表》及附图；9、原告的2009年11月12日《广东省林地林权登记申请表》及附图。
被告高要区府答辩称，一、答辩人作出案涉《处理决定书》，是履行法定职责的行为。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条第二款规定，答辩人是调处单位之间山林权属争议的主体。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十七条第一款规定，在调解无效，当事人不能达成协议的情况下，答辩人应当根据查明的事实和法律、法规的规定，作出案涉《处理决定书》。二、答辩人作出的案涉《处理决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，所作出的处理适当。经查明，争议地“南岭岗”林地、林木情况及事实如下：对争议范围的四至界线，东面界线是西江河，北面界线是山脚，西面属于长坑山地，南面按行政界线与相邻的佛山市高明区交界，与高明区未发现有争议。因此现争议林地范围内除了长坑、上塘经合社互有争议以外与其他村没有争议。1、长坑经合社提供有从肇庆市高要区档案局（原高要市档案局）查找出来的1981年长坑生产队（81）林证字第26号第一联的《山权林权证》，但经山纠办到肇庆市高要区档案局再次核查，第26号《山权林权证》的第一联、第二联、第三联共三联相互连成一体，未被分开，综合各方当事人提供的证据材料，无法证实当时高要县人民政府已经核发上述《山权林权证》给长坑经合社，因此对上述《山权林权证》的有效性不予认可。2、长坑经合社提供有1986年12月3日的《社员自留山证》，但自留山证上的持证人、户主姓名分别是“长坑村”和“长坑”，根据《中共广东省委广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》（粤发〔1981〕34号）第一条第（二）项第5点“要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒滩）……”和第三条第（一）项第2点“划出一部分集体所有的山地给社员作自留山……”的有关规定，自留山是分给社员使用的，因此对持证人、户主姓名是“长坑村”和“长坑”的《社员自留山证》有效性不予认可。3、长坑经合社提供有：与金岗水泥有限公司签订的道路《租赁合同》及收据、与豪发金属制品厂签订的《租地办厂合同》及收据、与罗耀松、邓永洪签订的《租地挂靠办厂合同》、《租地办厂转租合同》、《新增用地协议》及收据；与高顺高分子材料厂签订的《租地办厂合同》及收据、水利会购泥收据。但经现场核查，与金岗水泥有限公司签订的道路租赁合同只涉及山下道路，豪发金属制品厂使用的土地、罗耀松和邓永洪使用的土地、高顺高分子材料厂使用的土地都在山脚，都在现争议林地范围以外；水利会购泥收据没有注明用地地点，不能确认位置，因此对长坑经合社提供的上述证据不予认可。4、虽然争议地东面约210亩林木为人工种植的湿地松，上塘经合社认为是他们所种，但上塘经合社提供的造林种松现金日记账没有注明地名，不能确认种植地点；与金岗水泥有限公司签订的合同只涉及山下道路；金利镇土地利用现状图局部与林地权属无关。因此对上塘经合社提供的上述证据不予认可。以上事实，有《山权林权证》、《社员自留山证》、《租赁合同》、《租地办厂合同》、《租地挂靠办厂合同》、《租地办厂转租合同》、《新增用地协议》、《租地办厂合同》、收据、现金日记账、金利镇土地利用现状图、询问、调查、调解笔录等证据材料予以证明，足以认定。综上所述，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条第（一）、第（二）项、第七条第二款、第二十七条的规定，答辩人作出了如下决定：“南岭岗”靠东面约190亩的林地所有权和林地使用权归上塘经合社；“南岭岗”靠西面约190亩的林地所有权和林地使用权归长坑经合社；山上森林或林木所有权和森林或林木使用权按照林地权属界线划分。适用法律、法规正确，所作出的处理适当。三、被答辩人的行政诉讼请求没有事实和法律依据。1、虽然被答辩人和上塘经济合作社的《广东省林地林权登记申请表》及附图所记载的四至和四至地物标清晰准确，但分属不同的宗地，与争议宗地不存在关联性。被答辩人的1981年《山权林权证》和1986年《社员自留山证》同样有明确的四至记载，但在本《决定书》中对其有效性不予认可。2、由于双方对争议地都不能提供权属证书，其他经营管理的证据材料都不能准确反映争议地森林、林木和林地经营管理状况，因此，我府根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条第（一）、第（二）款“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；”的规定，按照“尊重历史，照顾现实情况，有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活”的原则作出双方各占一半的处理决定，是合法依规的。四、肇庆市府作出的肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》主体适格，事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，处理适当。综上所述，答辩人作出的《决定书》主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，作出具体处理适当。被答辩人的行政诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院维持答辩人作出高府决字[2016]第2号《林地林木权属处理决定书》的行政行为；维持肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》，驳回原告的诉讼请求。
被告高要区府向法庭提供了以下19组证据：1、原告提交的森林林木林地权属争议案件调解处理申请书；2、原告及第三人的组织机构代码证及法定代表人身份证明材料；3、山林纠纷立案申请；4、受理举证通知书、送达回证；5、争议范围、种湿地松现场勘查图；6、长坑1981年《林权证》、1986年《社员自留山证》；7、长坑《租赁合同》、《租地办厂合同》、《租地挂靠办厂合同》、《租地办厂转租合同》、《新增用地协议》及收据；8、长坑提供的水利会购泥收据；9、上塘的书面答复；10、上塘的现金日记账；11、上塘的道路《租赁合同》；12、金利镇土地利用现状图；13、山纠办查找的1981年《山权林权证》；14、询问笔录、调查协调会记录；15、中华人民共和国森林法；16、广东省森林林木林地权属争议调解处理办法；17、中共广东省委广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定；18、肇庆市府《行政复议决定书》；19、高府决字[2016]第2号《林地林木权属处理决定书》。
被告肇庆市府答辩称，一、答辩人作出肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”长坑社、上塘社以高要区政府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为高要区政府的上一级地方人民政府，在收到长坑社、上塘社的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）答辩人作出肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》程序合法。长坑社对高要区政府作出高府决字[2016]第2号《林地林木权属处理决定书》的具体行政行为不服，于2016年6月21日向本机关申请行政复议，本机关依法当日予以受理。本机关行政复议机构于2016年6月27日向高要区政府送达《行政复议答复通知书》和《委托送达书》。高要区政府于2016年7月5日向本机关提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据材料。另上塘社亦不服高府决字[2016]第2号林权处理决定，于2016年6月24日向本机关提交行政复议申请。本机关行政复议机构于2016年8月12日召开调查听证会，听取了各方当事人意见。2016年8月19日，答辩人作出肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式于2016年8月30日将行政复议决定书分别送达到长坑社及长塘社。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。高府决字[2016]第2号《林地林木属处理决定书》所查明的事实，有相关证据材料予以佐证，答辩人对此予以确认。根据查明的事实，答辩人认为：《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”高要区政府对本案林地权属争议在调解无果后作出处理决定，是履行职责的行为，主体适格。原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”根据上述规定，本案中，长坑社在高要区政府调处过程中提交的上世纪八十年代《山权林权证》，由于并未由人民政府发放给长坑社持有，因此不能作为本案确权的依据。另长坑社提供的《社员自留山证》的户主姓名分别是“长坑村”和“长坑”，与《中共广东省委广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》的有关要求不相符，且长坑社未能提供其社在争议山场范围内有效的经营管理事实依据，因此，答辩人对该社提供的《社员自留山证》的有效性不予认可。此外，在复议期间，长坑社提交的记载有地名“上塘山林地”的《山权林权证》并未由人民政府发放给上塘社，故该山权林权证未发生法律效力；提交的《广东省林地林权登记申请表》、《林地林权核查登记表》及相关附图所记载的林地不在现争议范围内，与本案争议山场不存在关联。综上，答辩人对长坑社提出的复议请求不予支持。上塘社提供其社的《现金日记账》在“摘要”一栏虽然记载有造林和种湿地松等事项，但没有标注种植地点，长坑社对上塘社在争议山场种湿地松的情况也加以否认，且上塘社未能提供其社持有的争议山场各个历史时期的有效权属凭证，因此，上塘社提出争议山场的山林权属是其社的主张，答辩人不予支持。高要区政府在长坑社和上塘社双方均未能提供合法有效的权属凭证且现有材料无法准确反映案涉争议地森林、林木和林地经营管理状况的情况下，根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的有关规定作出的处理决定，主体适格，认定主要事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。据此，答辩人作出维持高府决字[2016]第2号《林地林木属处理决定书》的行政复议决定。综上，答辩人作出肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。长坑社提出的诉讼请求，理据不充分，请人民法院依法驳回长坑社的诉讼请求。
被告肇庆市府向法庭提供了以下10组证据：1、案涉《行政复议决定书》；2、案涉《林地林木权属处理决定书》；3、原告提交的行政复议申请材料；4、原告行政复议申请收件回执存根；5、上塘合作社的行政复议申请材料；6、行政复议答复书及证据清单、行政复议答复材料收件回执存根；7、调查签到表及调查听证笔录；8、行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、送达材料通知书；9、送达回证、邮政快递单；10、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
第三人上塘合作社没有向法庭提交书面答辩意见以及证据材料。
原告长坑合作社对被告高要区府提交的证据发表以下质证意见：对证据1-4的真实性、合法性及关联性均没有异议；对证据5的真实性、合法性及关联性没有异议，但认为现场勘查图第二张部分种植的湿地松是由上塘社种植的，这是上塘合作社代表手写的，种植的位置包括涉案林地，不能证实上塘社对争议地的权属；对证据6-8的合法性、关联性不予确认，这些证据不足以证实对案涉的林地享有权属；对证据9-14的真实性、合法性及关联性均没有异议；对证据15-19，认为两级政府的处理事实和法律依据不足。原告对被告肇庆市府提交的证据的质证意见如下：对证据1-9的真实性予以确认，关联性和合法性除了程序性法律文件认可，其他事实及权利义务认定需要在被诉讼中由法院审查；证据10的法律依据不齐全，遗漏的法律是起诉状中提及的广东省政府及省人大的法规。
被告高要区府对原告长坑合作社提交的证据发表以下质证意见：对证据1-2没有异议；对证据3-9的关联性有异议，证据3档案馆存档里有三联，未发给长坑社的，对证据3-9的质证意见以我府的处理决定认定的为准。被告高要区府对被告肇庆市府提交的证据没有异议。
被告肇庆市府对原告长坑合作社提交的证据发表以下质证意见：对证据1-2没有异议；对证据3-5的合法性有异议，详见复议决定的认定；证据6-9的关联性有异议，与本案无关。被告肇庆市府对被告高要区府提交的证据没有异议。
第三人上塘合作社对原告长坑合作社提交的证据发表以下质证意见：对证据1-2的真实性、关联性无异议，合法性有异议，与客观事实不符，具体理由见我们起诉状的意见；对证据3的真实性没有异议，对合法性和关联性有异议，合法性方面，山权林权证的生效日期是颁发之日起，本案根据两被告查明的事实可以确认林权证是未实际颁发给长坑社的，林权证未发生法律效力；关联性方面，长坑社的起诉状上除了持有林权证的复印件及存档认定为有效的，但对提供的林权证来源是高要区档案室查找的，并非自己持有的，不适用广东省林权处理条例第十三条；对证据4的合法性不予确认，理由与两被告的行政处理决定及复议决定的意见一致；对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，上塘村的林权证虽没有载有涉案争议土地，并不等于上塘村不享有权属；对证据6-9的真实性、合法性、关联性均没有异议。第三人上塘合作社对被告高要区府提交的证据的质证意见如下：对证据1-4、15-19真实性予以确认，对合法性不确认。对证据5-14涉及长坑社的举证三性予以确认，涉及上塘社的举证不予确认，不具有合法性、客观性、关联性。上塘社的证据主要是9-11，不予以确认；对证据12的真实性予以认可，但不能作为本案认定的依据；对证据13-14没有异议。第三人上塘合作社对被告肇庆市府提交的证据的质证意见如下：对程序性的证据没有异议，但认为两级政府作出的决定事实及法律依据不足，请法院予以纠正。
根据庭审质证，对当事人认可的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：
原告长坑合作社与第三人上塘合作社发生争议的山场坐落于肇庆市高要区金利镇金洲村委会长坑合作社和上塘合作社交界处。对于案涉争议山场的名称，原告长坑合作社称“南岭岗”，第三人上塘合作社称“大顶岗”，争议面积约380亩。案涉争议山场的四至界线：东面界线是西江河，南面按行政界线与相邻的佛山市高明区交界，西面属于长坑山地，北面界线是山脚。现案涉争议山场内有湿地松、马尾松、杂树等，东面210亩湿地松为人工种植，剩余170亩马尾松、杂树为天然生长。
原告长坑合作社与第三人上塘合作社山林权属纠纷，由原告长坑合作社于2015年10月26日向被告高要区府的调处山林纠纷办公室（以下简称山纠办）提出确权申请，要求将案涉争议山场的林地和林木的所有权和使用权确权归其集体所有。被告高要区府的山纠办收到原告长坑合作社的确权申请后，经审查，认为符合立案条件，遂对原告的确权申请进行立案。2015年11月2日，被告高要区府的山纠办向原告长坑合作社发出《山林纠纷受理通知书》，并向第三人上塘合作社发出《山林纠纷受理、举证通知书》。
原告长坑合作社在申请确权的同时，向被告高要区府的山纠办提供了从肇庆市高要区档案局（原高要市档案局）查找到的1981年长坑生产队持有的，证号为（81）林证字第26号第一联的《山权林权证》。但经被告高要区府的山纠办核实，（81）林证字第26号《山权林权证》的第一联、第二联、第三联依然完整保存在肇庆市高要区档案局。被告高要区府以无法证实该《山权林权证》已核发给原告为由，对其有效性不予认可。另外，原告长坑合作社还提供有1986年12月3日的《社员自留山证》。该《社员自留山证》持证人为长坑村，户主姓名为长坑，地名为南岭岗一栏载明：四至范围为：东至西江河边，南至高明富湾山界，西至鹿洲山界，北至长三角边古道海边，面积2500亩。被告高要区府以该《社员自留山证》的持证人、户主姓名分别为“长坑村”和“长坑”，不符合《中共广东省委广东省人民政府关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》第一条第（二）项第5点以及第三条第（一）项第2点的规定为由，否认其有效性。除提供上述权属证据外，原告长坑合作社还向被告高要区府的山纠办提交了以下经营管理的事实依据：原告长坑合作社与高要市金岗水泥有限公司签订的《租赁合同》及收据、与广东省高要市豪发金属制品厂签订的《租地办厂合同》及收据、与罗耀松、邓永洪签订的《租地挂靠办厂合同》、《租地办厂转租合同》、《新增用地协议》及收据、与高顺高分子材料厂签订的《租地办厂合同》及收据、水利会购泥收据。被告高要区府认为原告长坑合作社提交的水利会购泥收据没有注明用地地点，不能确认位置；其他经营管理事实依据只涉及山下道路或山脚，均在案涉争议林地范围外。因此，被告高要区府对原告提交的对案涉争议山场的经营管理事实依据均不予认可。
第三人上塘合作社没有向被告高要区府的山纠办提交与案涉争议山场相关的权属证据，但其提供了以下经营管理的事实依据：现金日记账、第三人与高要市金岗水泥有限公司签订的《租赁合同》、金利镇土地利用现状局部图（F49G024078）、金利镇土地利用总体规划局部图（2010-2020）。被告高要区府认为第三人提交的现金日记账没有注明地名，不能确认种植地点；与高要市金岗水泥有限公司签订的《租赁合同》只涉及山下道路；金利镇土地利用现状局部图（F49G024078）与林地权属无关。因此，被告高要区府对第三人上塘合作社提交的对案涉争议山场的经营管理事实依据不予认可。
2016年1月13日，被告高要区府的山纠办组织原告以及第三人双方的代表到案涉争议山场进行现场勘踏，听取原告以及第三人对共同争议山场的指认意见，并由第三人上塘合作社指认其种植湿地松的范围。后经调解无果，被告高要区府于2016年4月15日作出高府决字[2016]第2号《林木林地权属处理决定书》（以下简称案涉《处理决定》），认为原告与第三人对案涉争议山场均未能提供合法的权属证据材料，对林地上的林木均没有提供相关依据，因此，作出如下决定：一、“南岭岗”靠东面约190亩的林地所有权和林地使用权归上塘合作社；二、“南岭岗”靠西面约190亩的林地所有权和林地使用权归长坑合作社；三、山上森林或林木所有权和森林或林木使用权按照林地权属界线划分。
另查明，原告长坑合作社和第三人上塘合作社对被告高要区府作出的案涉《处理决定》不服，分别于2016年6月21日、2016年6月24日向被告肇庆市申请行政复议，均要求撤销案涉《处理决定》。原告长坑合作社在申请行政复议期间，除提交在被告高要区府裁决期间的证据材料外，还向被告肇庆市府提交了以下材料：第三人上塘合作社1981年《山权林权证》以及2004年1月30日《广东省林地林权登记申请表》及附图、原告长坑合作社2004年1月30日《广东省林地林权登记申请表》及附图、2009年11月8日《广东省林地林权登记申请表》及附图和2009年11月12日《广东省林地林权登记申请表》及附图。
2016年6月21日，被告肇庆市府受理了原告长坑合作社的复议申请。2016年6月27日，被告肇庆市府向被告高要区府送达《行政复议答复通知书》，并委托被告高要区府向第三人上塘合作社送达《第三人参加行政复议通知书》。2016年7月5日，被告高要区府向被告肇庆市府提交《行政复议答复书》以及相关证据、依据材料。2016年7月6日，被告肇庆市府将《送达材料通知书》以及被告高要区府的答复材料送达原告和第三人。2016年8月12日，被告肇庆市府召开调查听证会，听取了各方当事人的意见。2016年8月19日，被告肇庆市府作出肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》（以下简称案涉《复议决定书》），并于2016年8月30日，通过邮寄方式将案涉《复议决定书》送达给各方当事人。
另外，本院依法对本案进行公开开庭审理后，根据案件的审理需要，于2017年3月17日向肇庆市高要区档案局发出《协助调查函》，并携函到肇庆市高要区档案局查证（81）林证字第26号《山权林权证》以及原告长坑合作社提交的《社员自留山证》的基本情况。经调查发现，一、（81）林证字第26号《山权林权证》第一、二、三联依然完整保存在肇庆市高要区档案局，未曾发给持证人；二、原告长坑合作社提交的《社员自留山证》第一联已经发放给持证人，第二、第三联保存在档案局，且该《社员自留山证》的存根与原告提交的基本一致。2017年3月23日，本院又向肇庆市高要区林业局发出《协助调查函》，要求肇庆市高要区林业局协助调查以下问题：一、案涉的《山权林权证》未发放给持证单位的历史原因、该种《山权林权证》的效力、在高要区范围内是否还存在类似情况以及当时《山权林权证》的发放程序等；二、《社员自留山证》的发放程序、发放给农村集体经济组织是否符合当时的规定以及在高要区范围内是否存在其他类似情况。2017年4月6日，肇庆市高要区林业局函复本院：一、高要区有六个镇的《山权林权证》的存根联保存在相关行政机关，但只有金利镇的《山权林权证》三联仍然保存在档案馆，其认为对该种《山权林权证》的有效性应不予认可。但由于历史久远，相关资料缺乏，因此，对金利镇的《山权林权证》三联仍然保存在档案馆的原因未能查明；二、高要区范围内将《社员自留山证》发放给农村集体经济组织的只有金利镇。肇庆市高要区林业局认为将《社员自留山证》发放给农村集体经济组织发放给农村集体经济组织不符合当时的法律、法规的规定。
本院认为，本案属于山林权属行政裁决并行政复议纠纷，争议的焦点有两个：一是被告高要区府作出案涉《处理决定》，认定事实是否清楚，证据是否确实、充分，适用法律、法规是否准确，实体处理是否正确，程序是否合法；二是被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》的程序是否合法。
对于第一个争议焦点，本案山林权属争议发生在原告长坑合作社和第三人上塘合作社之间，属于单位之间的山林权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，被告高要区府是作出案涉《处理决定》的适格主体。
综合各方当事人的意见以及庭审的情况，原告长坑合作社提供了（81）林证字第26号《山权林权证》和1986年《社员自留山证》作为权属证据，并提供了经营管理的事实依据主张其对案涉争议山林的权属。而第三人上塘合作社没有提交相关权属证据，只提交了经营管理事实依据主张其对案涉争议山林的权属。被告高要区府在对原告和第三人提交的上述证据材料进行审查后，否定了原告（81）林证字第26号《山权林权证》和1986年《社员自留山证》的有效性，并否定原告以及第三人提交的经营管理事实依据与案涉争议山场的关联性。故，被告高要区府作出原告及第三人对案涉争议山场均未能提供合法的权属证据，对林地上的林木均没有提供相关依据的认定。据此，被告高要区府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条第（一）、第（二）项、第七条第二款、第二十七条的规定，作出了“‘南岭岗’靠东面约190亩的林地所有权和林地使用权归上塘合作社；‘南岭岗’靠西面约190亩的林地所有权和林地使用权归长坑合作社；山上森林或林木所有权和森林或林木使用权按照林地权属界线划分”的处理决定，即将案涉争议山林平均分给原告和第三人。被告高要区府对原告的确权申请进行立案，向原告长坑合作社和第三人上塘合作社分别发出《山林纠纷受理通知书》、《山林纠纷受理、举证通知书》，后组织原告以及第三人的代表到案涉争议山场进行现场勘踏，在调解无果的情况下，作出案涉《处理决定》并送达给原告和第三人，该程序基本符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的第二十三条、第二十五条、第二十六条第一款以及第二十七条的规定。但被告高要区府在未对案涉争议林地林权的争议情况进行公示，且认为原告及第三人对案涉争议山场均未能提供合法的权属证据以及经营管理事实，对林地上的林木均没有提供相关依据的情况下，作出案涉《处理决定》，将案涉争议山场的林地和林木的所有权和使用权平均分给原告和第三人属依据不足，实体处理不当，依法应当予以撤销。
至于第二个争议焦点，被告肇庆市府于2016年6月21日收到原告长坑合作社的复议申请，当天予以受理。2016年6月27日，被告肇庆市府向被告高要区府送达《行政复议答复通知书》，并委托被告高要区府向第三人上塘合作社送达《第三人参加行政复议通知书》。2016年7月5日，被告高要区府向被告肇庆市府提交《行政复议答复书》以及相关证据、依据材料。2016年7月6日，被告肇庆市府将《送达材料通知书》以及被告高要区府的答复材料送达原告和第三人。被告肇庆市府召开调查听证会，听取了各方当事人的意见后，于2016年8月19日作出案涉《复议决定书》，并通过邮寄方式将案涉《复议决定书》送达给各方当事人。被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。但如前所述，被告高要区府作出的案涉《处理决定》依据不足，实体处理不当。故，被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》，作出与被告高要区府一致的事实认定并维持被告高要区府的案涉《处理决定》同样于法无据。因此，被告肇庆市府作出的案涉《复议决定书》，依法应当予以撤销。
综上所述，被告高要区府作出案涉《处理决定》，将案涉争议山林平均分给原告以及第三人依据不足，依法应予以撤销。同理，被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》，维持被告高要区府案涉《处理决定》，没有法律依据，应当予以撤销。原告长坑合作社要求判决撤销案涉《处理决定》以及《复议决定书》的诉求于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告肇庆市高要区人民政府作出的高府决字[2016]第2号《林地林木权属处理决定书》；
二、撤销被告肇庆市人民政府作出的肇府行复[2016]42号《行政复议决定书》；
三、责令被告肇庆市高要区人民政府在法定期限内对原告肇庆市高要区金利镇金洲村长坑经济合作社的确权申请重新作出处理。
本案受理费人民币50元，由被告肇庆市高要区人民政府以及肇庆市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年四月十八日
书 记 员 何剑锋