辽宁省丹东市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽06行终41号
上诉人（原审原告）：胡清，女，1972年2月9日出生，满族，无业，住丹东市元宝区。
委托代理人：张婷，系北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：凤城市赛马镇人民政府，住所地凤城市赛马镇。
法定代表人：贾震，系该镇镇长。
委托代理人：毕玉刚，男，1973年8月13日出生，满族，系该镇政府武装部长，住凤城市赛马镇。
委托代理人：张克玉，系辽宁精华律师事务所律师。
上诉人胡清诉被上诉人凤城市赛马镇人民政府确认行政协议无效及行政赔偿一案，不服凤城市人民法院（2017）辽0682行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡清的委托代理人张婷，被上诉人凤城市赛马镇人民政府（以下简称“赛马镇政府”）的委托代理人毕玉刚、张克玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告胡清与案外人侯媛珍系母子关系，与案外人胡霞系姐弟关系。侯媛珍在凤城市赛马镇蒲石河3组居住生活多年，共有四处房产。本案诉争房产位于原丹东小孤子煤矿棚户改造区范围内。2015年8月4日，被告凤城市赛马镇政府所属的赛马镇国有工矿棚户区房屋改造安置办公室（二期）（甲方）与原告胡清(乙方）签订房屋改造安置协议书，约定：为保证乙方的合法权益，根据《赛马镇国有工矿棚户区（二期）房屋改造安置实施方案》的相关规定，甲乙双方就有关安置楼房事宜，达成如下协议：一、乙方房屋的自然状况1、房屋坐落蒲石河三组2、房照原户名赵忠福，现户名胡清，面积41.6㎡，房照编号xxx，使用性质住宅3、家庭人口数：3口人4、乙方户籍：丹东市元宝区二、安置楼面积根据乙方意愿，甲方安置乙方楼房建筑面积为70㎡。三、乙方应缴纳的房款1、原房照面积小于50/㎡的房屋需缴纳新旧房屋差价款（代建费600/㎡）5040元。…3、乙方自愿增加市场价格面积（2000元/㎡）应缴房款40000.00元。4、楼层差价款（3、4楼）7000.00元。楼层差价为100元/㎡，根据本人意愿先交款，等分配房屋时实行抓阄，根据抓阄结果确定是否交纳楼层差价款，不须交者返还已交楼层差价款。乙方应交房款（1、2、3、4项）合计52040元（自签订协议之日起七日内到银行自行向棚改专用账户内交纳房款，然后到镇财政所持银行交款单更换棚改专用票据，不按期交款的，视同放弃此次移民安置政策，后果自负）。注：由于设计存在误差，乙方实际安置户型面积与协议安置户型面积差（不超过6平方米），按上述相对应的面积计算房款，建筑面积以城建部门的实际测量为准，乙方已交纳房款实行多退少补）四、安置楼房位置根据城镇规划要求，乙方安置楼房位置确定在三义幸福城。五、房屋安置顺序按分区域抓阄的办法确定搬迁楼号、楼层，分配时间由镇政府确定。六、回迁安置时间2016年12月31日前。七、乙方现住房交付方式已享受棚户改造政策的，原有宅其地及附属设施（附属设施可自行拆除）产权即归政府所有。自甲方正式交付乙方楼房钥匙之日起六个月后，乙方须搬迁完毕，政府拆除房屋。如乙方不履行协议，则甲方有权收回棚改安置楼房，直至申请法院强制执行。八、乙方自签订协议时将现住房屋房照、土地使用证、身份证复印件交由甲方收回…该协议落款乙方处由胡霞代胡清签名，同时胡霞亦签名。协议签订后，胡霞将涉案的房屋所有权证等交给被告。同年8月12日，原告通过银行转账，交付被告房款42040元。2016年6月，被告通知原告领取房屋钥匙，原告以未有竣工验收合格证为由未领。
同时查明，2015年4月8日，辽宁省人民政府办公厅下发了《辽宁省人民政府办公厅关于支持居民自住和改善性住房需求的通知》（辽政办发【2015】30号），要求积极引导购买存量商品住房作为棚改拆迁安置用房。省下达的棚户区改造和保障房建设补贴资金由重点补偿新建住房，转变为重点支持政府组织棚户区居民自购房、政府购买存量房源、货币补偿等货币化安置方式。为落实该通知的精神，2015年7月22日，凤城市政府召开第20次业务会议，原则同意赛马镇采用购买方式改造国有工矿棚户区。同年8月23日，被告凤城市赛马镇人民政府与凤城市三义房地产开发有限公司签订了政府采购合同，通过政府采购的方式购买了位于凤城市赛马镇“三义幸福城”小区商品房605套，面积约3.8万平方米。
原审法院认为，国有工矿棚户区改造是国务院制定的改善民生的重大举措。实施棚户区改造，有利于加快解决中低群众的住房困难，提高生活质量，改善生活环境，共享改革发展成果。2011年4月15日，凤城市人民政府下发了凤政发【2011】19号凤城市国有工矿林区棚户区改造翻建实施方案，确定了包括被告赛马镇政府在内的4个工作组，是项目建设主体，负责工程发包、工程预决算、对象确认和动迁安置工作。被告作为责任主体单位，有权具体实施棚户区改造工作。2015年4月8日，辽宁省人民政府办公厅下发了《辽宁省人民政府办公厅关于支持居民自住和改善性住房需求的通知》（辽政办发【2015】30号），第二款规定“积极引导购买存量商品住房作为棚改拆迁安置用房。各地区要尽量减少集中新建安置用房，鼓励和引导拆迁居民购买存量商品住房作为安置房，推广棚改创新型货币化安置，做好拆迁安置、保障房筹集和消化存量商品住房的有机衔接。…省下达的棚户区改造和保障房建设补贴资金由重点补偿新建住房，转变为重点支持政府组织棚户区居民自主购房、政府购买存量房源、货币补偿等货币化安置方式…”在该通知精神指导下，被告与原告签订了二期房屋改造安置协议书，约定了为原告在三义幸福城安置建筑面积为70平方米的楼房，并约定了原告应缴纳的差价款，同时约定已享受棚户改造政策的，原有宅基地及附属设施（附属设施可自行拆除）产权即归政府所有。上述协议内容，是被告为达到维护公共利益，落实棚户区改造，实现行政管理职能，而与原告之间经过协调一致达成的协议，该协议性质应为行政协议，是行政机关以行政主体的身份与行政相对人订立的关于民事权利义务的协议。该协议的内容并未损害国家、集体的利益和社会公共利益，亦未违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。协议签订后，双方均应按协议确定的权利义务执行。关于原告所称不知情一节，本院认为，原告姐姐胡霞携原告的身份证、房屋执照（侯媛珍），与被告签订了安置协议，并在协议签订后，将房屋执照交付给了被告。该协议签订后的第八天，原告交付了房屋的差价款。上述事实足以让被告有理由相信胡霞具有代替原告签订协议的代理权。本案通过庭审调查，被告提供了涉案的建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案书等相关资料，故原告称被告给原告提供的安置房屋系在耕地之上建筑，该土地即未经合法征用，也不是合法划拨，土地上的房屋无法办理产权证的质疑不属实，本院不予采信。综上，原告胡清的请求事实及法律依据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十五条之规定，判决驳回原告胡清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡清承担。
上诉人胡清上诉称，涉案安置协议违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定无效。法律规定任何单位和个人使用建设用地，必须经国务院或省级人民政府批准征地，被上诉人不能证明其取得征地批复，故在此基础上签订的涉案协议书是违法无效的。被上诉人无权与上诉人签订涉案《协议书》，按照法律规定，市、县级人民政府是组织实施房屋征收与补偿工作的主体，被上诉人不是市、县级政府。按照法律规定，实施行政行为的行政机关不具有实施行政行为主体资格或者存在没有依据等重大明显违法情形的，当事人申请确认行政行为无效，人民法院应判决确认无效。因此，在被上诉人缺少职权和法律依据的情况下，人民法院应确认涉案协议无效。被上诉人存在欺诈行为，严重损害国家利益。一审法院判决所适用的法律依据不足，一审法院未审查核实涉案土地的性质及土地房屋征收手续是否合法，以及被上诉人是否有权签订补偿协议等问题，导致其适用法律错误，依据不足。综上，请求依法撤销原审判决，并改判支持上诉人的诉讼请求，确认涉案安置协议无效，判令被上诉人返还上诉人房屋产权证原件及42040元，赔偿上诉人经济损失6000元。
被上诉人赛马镇政府答辩称：涉案双方签订的协议是房屋置换协议，并不是房屋征收安置补偿协议，本案不存在房屋的征收与补偿问题。按照凤城市人民政府下发的[2011]19号《凤城市国有工矿林区棚户区改造翻建实施方案》所确定的主体，被上诉人具有签订涉案协议的主体资格。被上诉人通过购买商品房与棚户区居民房屋置换的方式，实现棚户区改造，于法有据。涉案协议书是双方的真实意思表示，内容合法，且不违反法律强制性规定，不存在无效情形。上诉人的诉讼请求不属于人民法院审理行政诉讼的受案范围。
双方当事人一审向法院提交的证据均已随案移送本院，本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案中，签订涉案协议的时间是2015年8月4日，上诉人向被上诉人缴纳房屋代建费差价款的时间为2015年8月12日。也就是说，即便涉案协议是由案外人胡霞代理上诉人胡清签署，上诉人在签署协议当日并不知道协议内容，那么，上诉人最晚在2015年8月12日缴纳房屋代建费差价款时就应当知道签署涉案协议的事实及相关内容。按照上述法律规定，上诉人应当于2016年2月12日之前向法院提起诉讼，而上诉人向一审法院提起诉讼的时间为2017年8月3日，已经超过了上述法律规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，当事人提起诉讼超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，在上诉人提起本案诉讼超过法定起诉期限，且没有提供证据证明存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定不可抗力或者其他不属于自身的原因情形的情况下，应当裁定驳回上诉人的起诉。原审法院从实体上驳回上诉人的诉讼请求，属适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销凤城市人民法院（2017）辽0682行初36号行政判决；
二、驳回上诉人胡清的起诉。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，予以返还。
本裁定为终审裁定。
审判长 吕 姝
审判员 吴 辰
审判员 李 莉
二〇一八年四月十日
书记员 高婧涵