江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终431号
上诉人（原审原告）南京东发格力电器六合专卖店，住所地南京市六合区雄州街道彤华街*号**幢20—*号。
负责人赵刘鹏，南京东格力电器六和专卖店负责人。
委托代理人沈晖，北京市君泽君（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市六合区安全生产监督管理局，住所地南京市六合区雄州南路268号六合大厦23楼。
法定代表人宋建，南京市合区安全生产监督管理局局长。
委托代理人王双喜，南京市合区安全生产监督管理局工作人员。
委托代理人林开祥，江苏锐昂律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市六合区人民政府，住所地南京市六合区雄州南路268号。
法定代表人戴华杰，南京市合区人民政府区长。
委托代理人冯珉，南京市合区人民政府工作人员。
上诉人南京东发格力电器六合专卖店（以下简称东发格力六合店）因安全生产管理行政处罚、行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东发格力六合店的委托代理人沈晖，被上诉人南京市六合区安全生产监督管理局（以下简称六合区安监局）的负责人贾峻、委托代理人王双喜、林开祥，被上诉人南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）的委托代理人冯珉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，东发格力六合店系个人独资企业，2015年3月，东发格力六合店将空调安装工作派发给不具备安全生产条件的空调安装人员俞化文。2015年6月，黄明礼开始跟随俞化文一起从事该项安装工作。2016年3月23日，俞化文接到东发格力六合店派发的空调安装工单后，中午即与黄明礼前往六合区雄州街道锦绣花园2栋2单元2307室安装空调。在安装该室的客厅窗户处空调的过程中，黄明礼不慎坠落死亡，后经南京市公安局六合分局物证鉴定室法医学尸体检验出具的鉴定书，鉴定意见为黄明礼符合高处坠落致胸腹腔脏器损伤死亡。六合区安监局经调查后，认定东发格力六合店将空调安装工作派发给不具备安全生产条件的空调安装人员俞化文，并且未按规定和要求对作业人员进行安全教育，对事故负有责任，造成一人死亡的一般生产安全责任事故。2016年7月11日，六合区安监局对该起事故立案查处，向东发格力六合店出具《行政处罚告知书》（六安监管罚告字[2016]第013号）及《听证告知书》（六安监管听告[2016]第013号）。2016年7月18日，东发格力六合店向六合区安监局申请听证，2016年7月21日，六合区安监局向东发格力六合店出具《听证会通知书》（六安监管听通[2016]第001号），通知东发格力六合店于2016年7月29日举行听证。2016年8月3日，六合区安监局向东发格力六合店作出“行政处罚决定”（六安监管罚字[2016]第013号，以下简称“行政处罚决定”）并送达了《行政处罚决定书》，认定东发格力六合店将安装空调工作派发给不具备安全生产条件的个体空调安装人员俞化文，未按规定和要求对作业人员进行安全教育，是导致此次事故发生的重要原因，对事故负有责任，决定对东发格力六合店罚款人民币20万元。
东发格力六合店不服，于2016年8月12日向六合区政府申请行政复议，同日，六合区政府出具《受理通知书》及《行政复议答复通知书》，并分别送达东发格力六合店及六合区安监局。2016年8月18日，六合区安监局向六合区政府进行答辩。2016年10月9日，六合区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出“行政复议决定”（[2016]六行复第9号，以下简称“行政复议决定”），决定维持六合区安监局作出的“行政处罚决定”。
东发格力六合店于2016年10月13日向原审法院提起本案诉讼，请求法院依法判决撤销六合区安监局作出的“行政处罚决定”及六合区政府作出的“行政复议决定”。
原审法院认为，六合区安监局是对其辖区内有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，具有对生产安全事故负有责任的生产经营单位处以罚款的职权。本案争议焦点为东发格力六合店对黄明礼死亡的生产安全事故是否负有责任，对东发格力六合店处罚是否得当。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款规定，“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”本案中，东发格力六合店将空调安装作业派发给不具备安全生产条件、无高空作业证的俞化文，显然违反了上述法律规定。且东发格力六合店既未定期进行安全检查，也未发现俞化文和黄明礼二人无高空作业资质、高空作业安全意识淡薄、操作不规范的安全隐患。东发格力六合店违反安全生产法第四十六条的规定，对黄明礼死亡的生产安全事故负有责任。
东发格力六合店称，其与黄明礼之间不存在民事法律关系。原审法院认为，东发格力六合店与黄明礼之间是否存在民事法律关系并不影响本案中对东发格力六合店责任的认定。东发格力六合店将空调安装作业外包给俞化文，就有义务对俞化文是否有安全生产条件、有无高空作业证及俞化文与谁作业、如何作业进行安全检查，发现安全隐患及时督促整改。然而，东发格力六合店并未尽到这一义务，是造成一人死亡的生产安全事故的重要原因。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项的规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。根据安全生产法第一百零九条第一款规定，发生生产安全一般事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门处以20万元以上50万元以下罚款。故本案中六合区安监局对东发格力六合店作出20万罚款的行政处罚并无不当。
六合区安监局对案涉事故依法立案后，向东发格力六合店出具《行政处罚告知书》及《听证告知书》，在东发格力六合店申请听证后，依法举行听证，在查明事实的基础上依法作出“行政处罚决定”，《行政处罚决定书》送达各方，其程序合法。
六合区政府在东发格力六合店申请行政复议后，依法立案受理，在法定期限内进行了审查，作出“行政复议决定”，该决定事实清楚、程序合法，并无不当之处。
据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回东发格力六合店的诉讼请求。案件受理费50元，由东发格力六合店负担。
上诉人东发格力六合店上诉称，一、本案被诉“行政处罚决定”适用的处罚条款与违法条款不对应，六合区安监局作出的处罚并非其认定的违法情形，属适用法律错误。
二、一审判决认为“原告与黄明礼是否存在民事法律关系并不影响本案中原告责任的认定”错误。安全生产法第一百零九条规定的被处罚的对象应是“负有责任的”“生产经营单位”。与黄明礼存在民事法律关系的主体如能独立承担责任，则该主体应为安全生产法第一百零九条规定的“生产经营单位”。而黄明礼生前与上诉人之间不存在民事法律关系，上诉人与俞化文之间系加工承揽关系，但俞化文并未发生事故，上诉人的行为并未造成安全生产事故。上诉人与黄明礼之间无关联，上诉人对于黄明礼死亡无责任，上诉人不是对黄明礼死亡负有责任的生产经营单位，不应成为被处罚对象。行政处罚必须由行政机关根据其查明的事实作出，行政处罚必须有事实依据和法律依据，不能在作出处罚之后再寻找事实依据。在行政处罚中没有发现的事实，即使经过法庭审理后法庭认为该事实存在，也不能根据该事实作出处罚。俞化文是依法独立承担风险的承揽方，尽管未领取营业执照，但其从事空调安装工作这一“生产经营活动”，故可以成为安全生产法第一百零九条规定的“生产经营单位”。
三、本案被诉“行政处罚决定”使用了“外包工”的表述，但六合区安监局未对该表述作出明确解释。上诉人在六合区安监局调查中虽使用了“外包工”的表述，但其实质是指承揽关系。根据全国人民代表大会常务委员会对安全生产法第四十六条的解释，承揽不是该条文中规定的“发包”。因此，本案的情形不属于安全生产法第四十六条规定的情形。“行政处罚决定”援引该条规定对上诉人予以处罚，属适用法律错误。
四、外包属外部关系，相关的人员系其他单位人员，而不是上诉人的工作人员。如果是外包，经营过程中发生的事故是其他单位的事故，上诉人就不是事故人员所在的生产经营单位。如果发生事故的人员是上诉人的内部工作人员，则“行政处罚决定”认定事实错误。因为已生效的南京市六合区人民法院的（2016）苏0116号民初6454号民事判决确认黄明礼与上诉人没有关系，不是上诉人的工作人员。据此，请求二审法院依法撤销原判，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人六合区安监局辩称，一、本案是行政案件，依据的是行政法律法规。行政法律规范与民事法律规范的适用对象等不同。上诉人的行为违反了行政法律法规，应受到行政处罚。上诉人在行政案件中套用民事法律法规，属对法律理解错误。
二、有当事人针对上诉人引用的民事判决提出上诉，该案二审中，东发格力六合店增加赔偿数额，所以该案的上诉人撤回上诉，因此该民事判决不能认为属生效判决，也不能认定上诉人与俞化文为承揽关系。
三、上诉人是负有责任的生产经营单位。
1、室外高空安装空调必须由2人以上组成安装小组才能实施，因此，俞化文一人不能作为室外高空安装空调的经营活动的基本单元，俞化文个人不能作为生产经营单位，上诉人是实质上的生产经营单位。而上诉人把俞化文安装小组这一基本单元，混同为俞化文个人，进而推导出俞化文个人未发生事故，属于逻辑上的偷换概念。俞化文个人虽未发生事故，但俞化文安装小组发生了事故，此时的违法发包方即上诉人是生产经营单位。
2、由于上诉人违法发包，才有俞化文和黄明礼违法作业，导致黄明礼坠落死亡事故的一系列连锁反应。因此，违法发包是发生事故的前提条件。上诉人明知俞化文没有资质且一个人不可能独立完成高空安装，却把空调安装工作发包给俞化文，对俞化文与何人配合安装不加管理，上诉人的主观上心态是放任，存有选任过失。
四、一审法院适用法律正确。
1、上诉人符合《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第十一条规定的应承担责任的生产经营单位。
2、上诉人将空调安装工作违法发包给不具备资质的人员，其行为符合安全生产法第四十六条的规定，导致发生生产安全事故，六合区安监局依据安全生产法第一百零九条进行处罚，符合法律规定。
3、上诉人是实质的生产经营单位却推托俞化文是生产经营单位。如果违法用工单位不能作为生产经营单位，并逃避处罚，会误导其他单位效仿，不与劳动者签订合同，导致产生大量非法用工，侵犯了劳动者的合法权利，并给安全生产留下隐患，不利于行政管理和社会稳定。与立法本意不符，不合情、不合理、不合法。据此，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人六合区政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人东发格力六合店向本院提交以下证据：1、南京市六合区人民法院《民事判决书》[（2016）苏0116号民初6454号]、南京市中级人民法院《民事裁定书》[（2017）苏01民终1597号]，证明：南京市六合区人民法院的判决认定，黄明礼与东发格力六合店之间不存在雇佣关系，不构成承揽关系，黄明礼与俞化文之间存在合作关系；俞化文与东发格力六合店之间不是雇佣关系，而是承揽关系。该判决已生效。
2、南京市六合区劳动仲裁委员会《仲裁裁决书》[宁六劳人仲案（2017）272号]，证明东发格力六合店与俞化文之间不存在劳动关系。
经庭审质证，六合区安监局的质证意见为：对证据1的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。有当事人针对该民事判决提出上诉，该案二审中，东发格力六合店增加赔偿数额，所以该案的上诉人撤回上诉。因此，该民事判决不能认为属生效判决，上诉人与俞化文之间属承揽关系还是雇佣关系不能确认。
对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可。不论上诉人与俞化文之间是否存在劳动关系，上诉人将空调安装工作发包给俞化文，俞化文再找黄明礼安装空调，已违反相关规定。
六合区政府的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均予以认可，也认可该民事判决已生效。但关于“承揽关系”等内容记载于该判决的判决理由部分，而非审理查明的事实部分。故不能作为行政诉讼中认定的根据。是否存在承揽关系、发包关系不影响六合区安监局对上诉人违法行为及事实的认定。
对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，但不确认该份仲裁裁决是否生效。是否存在劳动关系与六合区安监局认定违法行为无关。
本院经审查认为，东发格力六合店二审中提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于新的证据的规定，但该证据与本案争议问题无关联性，本院不予确认。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，审查行政行为是否合法，主要应从作出该行政行为的主体是否具有相应法定职权，认定事实的证据是否确实、充分，适用法律是否正确，行政程序是否合法等几个方面进行。本案中，各方争议的行政行为之一为六合区安监局作出的“行政处罚决定”，对于该行政行为，本院评判如下：
《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，此外，安全生产法第一百零九条还规定了安全生产监督管理部门在发生生产安全事故后，有权对负有责任的生产经营单位予以处罚。六合区安监局是六合区政府的安全生产监督管理部门，根据上述规定，有权对案涉生产安全事故进行调查并对负有责任的生产经营单位作出行政处罚。
关于案涉“行政处罚决定”的事实认定和法律适用方面。该“行政处罚决定”认定，东发格力六合店将安装空调工作派发给不具备安全生产条件的个体空调安装人员俞化文，未按规定和要求对作业人员进行安全教育。该事实认定有公安机关等事故在发生后进行调查时制作的笔录等证据证明，该事实认定证据确实、充分。
《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”而根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第（四）项的规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。本案中，东发格力六合店将空调安装工作派发给不具备安全生产条件的俞化文，又未对作业人员进行安全教育，违反安全生产法第四十六条的规定，发生生产安全事故导致黄明礼死亡，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，属于一般事故，依据安全生产法应处以20万元以上50万元以下的罚款。据此，六合区安监局决定给予东发格力六合店罚款20万元的行政处罚，适用法律正确。
东发格力六合店主张，其与俞化文之间系承揽关系而非承包关系，其与黄明礼之间不存在民事法律关系，不是安全生产法规定的“负有责任的生产经营单位”。本院经审查认为，民事法律规范注重平等的民事主体之间的权利义务关系。而行政法律关系中的主体处于管理与被管理的地位，行政法律规范更注重行政机关如何正确行使法定职权。生产安全管理属行政管理，安全生产法属行政法范畴。分析安全生产法第四十六条的规定，其本意在于禁止生产经营单位将自身的生产经营项目交由其他不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人完成，禁止生产经营单位将自身的生产经营场所、设备交给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人使用。具体在本案，是禁止生产经营单位将自身的生产经营项目交由其他不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人完成。而生产经营单位通过何种民事法律关系将生产经营项目交由他人完成，不是生产安全管理中的首要考虑因素。即安全生产法第四十六条的立法本意并非仅禁止生产经营单位通过“发包”将生产经营项目交由他人完成。本案中，东发格力六合店将空调安装工作交由不具有相应安全生产条件和资质的俞化文完成，违反了安全生产法第四十六条的规定，导致发生案涉生产安全事故，其是安全生产法规定的负有责任的生产经营单位。东发格力六合店的该上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。
东发格力六合店主张，被诉“行政处罚决定”适用的处罚条款与违法条款不对应，属适用法律错误。本院经审查认为，根据法学一般原理，法律规范的逻辑结构包括：条件假设、行为模式及法律后果。法律规范与法律条文是既有联系又有区别的概念，一个法律规范可能不仅限于一个法律条文，而一个法律条文也可能包含法律规范的多个构成要素。安全生产法第四十六条属法律规范中关于行为模式的规定，第一百零九条属法律规范中对条件假设及法律后果的规定，该两个条文共同构成关于生产经营单位违反规定发包或者出租生产经营项目、场所、设备等的法律规范。因此，六合区安监局认定东发格力六合店违反安全生产法第四十六条的规定，根据安全生产法第一百零九条的规定对东发格力六合店作出“行政处罚决定”，不属于适用法律错误。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”本案中，六合区政府作出“行政复议决定”，维持六合区安监局作出的“行政处罚决定”，故本案中应对六合区政府的行政复议程序是否合法进行审查。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，东发格力六合店对六合区安监局作出的“行政处罚决定”不服，向六合区政府申请行政复议，根据上述规定，六合区政府负有进行行政复议的法定职责。
在案证据证明，六合区政府于2016年8月12日收到东发格力六合店提出的行政复议申请后，履行了受理、通知六合区安监局提出答复、审查、作出决定并送达文书等程序，其行政复议程序符合行政复议法第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人东发格力六合店的上诉理由缺乏依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东发格力六合店负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 李丹丹
代理审判员 王玉刚
二〇一七年七月十三日
书 记 员 赵和玉