辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行初16号
原告：凌海市闫家镇邢家村719名村民，住所地凌海市。
诉讼代表人：刘振铁，男，1950年4月1日出生，汉族，农民，现住凌海市系该村村委会主任。
诉讼代表人：刘振才，男，1965年3月28日出生，汉族，农民，现住凌海市。
诉讼代表人：李振良，男，1964年1月4日出生，汉族，农民，现住凌海市。
诉讼代表人：刘达生，男，1970年6月11日出生，汉族，农民，现住凌海市。
诉讼代表人：杨中利，男，1968年11月23日出生，汉族，农民，现住凌海市。
委托诉讼代理人：张国权，辽宁无疆律师事务所律师。
被告：凌海市人民政府，住所地凌海市。
法定代表人：刘占元，该市市长。
委托诉讼代理人：许云鹏，该市政府法制办公室副主任。
委托诉讼代理人：柏卓林，该市政府法律顾问。
被告：凌海市闫家镇人民政府，住所地凌海市。
法定代表人：史云秋，该镇镇长。
委托诉讼代理人：张亚平，该镇人大主席。
第三人：凌海市国土资源局，住所地凌海市。
法定代表人：周绍强，该局局长。
委托诉讼代理人：刘宝锋，该局监察科科长。
委托诉讼代�人：柏卓林，该局法律顾问。
原告凌海市闫家镇邢家村719名村民与被告凌海市人民政府、凌海市闫家镇人民政府、第三人凌海市国土资源局不履行法定职责一案，原告于2015年5月22日向本院提起行政诉讼，本院于2014年11月18日作出（2015）锦行初字第00035号行政判决书驳回原告的诉讼请求，原告不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2015年5月25日作出（2016）辽行终字第457号行政裁定书，撤销一审判决，发回重审。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月3日公开开庭审理本案。原告凌海市闫家镇邢家村719名村民诉讼代表人刘振铁、刘振才、李振良及其委托诉讼代理人张国权，被告凌海市人民政府的委托诉讼代理人许云鹏、柏卓林，被告凌海市闫家镇人民政府的委托诉讼代理人张亚平，第三人凌海市国土资源局的委�诉讼代理人刘宝锋到庭参加诉讼，原告凌海市闫家镇邢家村719名村民诉讼代表人刘达生、杨中利经法庭合法传唤未到庭。现本案已审理终结。
本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，向原告释明：“提起诉讼的请求应具体明确，请明确你要求被告作出什么具体行政行为。”原告明确要求被告凌海市人民政府根据退还土地申请，履行法定职责，责令退还土地。
原告凌海市阎家镇邢家村719名村民诉称，凌海市人民政府于1991年（原锦县人民政府）以《关于建立锦县阎家经济开发区的报告》（锦政发【1991】54号之名），占用凌海市阎家镇邢家村农民集体水田地455亩，于1996年被告将撂荒的部分土地退给邢家村农民180亩。但还有若干亩土地撂荒着，农民要求耕种，被告不退给农民。2012年2月至5月期间，原告委托的律师调查得知，锦县人�政府制定的《关于建立锦县阎家经济开发区的报告》未按规定报经省人民政府批准，更未报国务院备案。被告已建立开发区为名，非法占用原告农民集体土地的行政行为，违反了土地管理法等有关规定，侵害了原告集体农民土地所有权。原告于2012年9月23日向被告凌海市人民政府邮寄了退还土地申请书，被告没有履行法定职责，遂提起诉讼，请求被告凌海市人民政府根据退还土地申请，履行法定职责，责令退还土地。
原告向本院提供以下证据：1、退还土地申请书，国内特快专递出件详情单，证明我方提出过申请，被告不作为。2、来访事项转告通知单，证明被告不作为。3、关于群众反映闫家镇开发区和凌海市农电局占地问题核查情况的报告，证明被告和第三人的行政行为侵犯了原告合法权益。4、关于建立锦县闫家经济开发区的报告（锦政发【1991】54号文�），证明被告建开发区占原告土地是违法的侵权的无效行政行为，是无效文件。5、10张照片，证明被告不把违法占地退耕于农，行政不作为。6、律师专用调查介绍信，证明被告凌海市政府及其职能部门拒绝原告调查开发区征地文档；不让原告知道占地是否有批准手续。7、关于对邢家村群众上访问题的调查，证明镇政府规避原告上访请求退还非法占地的诉求，行政不作为。镇政府应赔偿占地补偿等费用产生的借款利息213万元债务。8、证明材料，镇政府建开发区占用原告土地程序违法，侵犯了原告合法权益。镇政府应承担赔偿占地补偿费等费用产生的借款利息债务。9、证明材料，镇政府建开发区占用原告土地程序违法，侵犯了原告合法权益。镇政府应承担还支付占地补偿费等费用产生的借款利息债务。10、上访信，证明开发区占地455亩；占地程序违法；镇政府应承担支付占地补偿等费用产生的借款利息213万元债务；镇政府应退还土地，赔偿占地期间经济损失。11、经济损失明细表275亩土地位置图，证明镇政府应退还非法占用的土地275亩，赔偿占地期间损失7848625元。12、陈述材料，证明被告于2004年2月份就已知道原告要求被告作为的诉求，即没有省政府批准手续，应退还土地赔偿损失。13、邢家村基本情况简介、当选证书，证明本案原告为719名凌海市闫家镇邢家村村民，符合法律规定。
被告凌海市人民政府未在法定期限内未提交答辩状，但庭审时辩称，是没有收到申请，村民的上访应该通过信访途径根据信访条例解决。
被告凌海市阎家镇人民政府辩称，对邢家村村民要求退还土地不知情，而且也没有职权依据。
第三人凌海市国土资源局述称，同意二被告的答辩意见。
经庭审质证，本院对�据作如下确认：原告提供的证据1来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提供的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
经本院审理查明，凌海市人民政府于1991年10月20日（原锦县人民政府）作出锦政发（1991）54号关于建立锦县阎家经济开发区的报告。1991年11月5日，中共共产党锦州市委员会作出锦委（1991）24号关于同意建立阎家经济开发区的批复。为成立阎家经济开发区征用凌海市阎家镇邢家村土地。2012年9月23日原告向被告凌海市人民政府邮寄了退还土地申请书，申请事项为：“请求凌海市人民政府收回闫家镇占用的邢家村农民集体所有的275亩土地，由凌海市人民政府组织复垦后退还邢家村农民集体，赔偿申请人因违法占地期间的经济损失。”凌海市人民政府未予答复，原告于2015年5月22日向本院提起行政诉讼，本院于2014年11月18日作�（2015）锦行初字第00035号行政判决书驳回原告的诉讼请求，原告不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2015年5月25日作出（2016）辽行终字第457号行政裁定书，撤销一审判决，发回重审。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，原告诉请被告凌海市人民政府根据退还土地的申请，履行法定职责，责令退还土地。根据上述规定，原告认为被告凌海市人民政府未经批准违法占用土地的，应向土地行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府土地行政主管部门调查后，针对违法占用的土地，责令退还。法律没有授予被告凌海市人民政府和闫家镇人民政府责令退还土地的行政职责，原告直接申请被告履行退还土地的法定职责，理由不成立。本院于审理中，向原告释明，建议原告向土地行政主管部门提出申请，对该申请的处理不服的可以提起行政诉讼，原告明确拒绝。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 �王晓颖
审判员 田 笑 非
审判员 王 锦 鹏
二〇一七年十一月二十七日
书记员 王 爽