甘肃省永靖县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘2923行初5号
原告甘肃金发建筑工程有限公司。
法定代表人王永平，职务：总经理。
委托代理人李晓华，男。
委托代理人张娜，女。
被告临夏市公安局。
法定代表人惠小鹏，男，职务：局长。
委托代理人王一杰，男。
委托代理人史敏，男。
被告临夏市人力资源和社会保障局。
法定代表人沈乔龙，男，职务：局长。
委托代理人马振坤，男。
委托代理人包玉福，男。
原告甘肃金发建筑工程有限公司（以下简称金发公司）请求撤销被告临夏市公安局、临夏市人力资源和社会保障局（以下简称临夏市人社局）行政行为一案，本院于2017年5月11日立案受理后，于2017年5月15日向被告临夏市公安局和临夏市人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭进行了审理。原告金发公司的委托代理人李晓华、张娜，被告临夏市公安局的委托代理人王一杰、史敏，被告临夏市人社局的委托代理人马振坤、包玉福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临夏市公安局和临夏市人社局于2017年1月24日对原告金发公司作出《限期支付通知》，内容为：由你公司201处承建的临夏市崇德大厦工程拖欠农民工工资348.6万元，造成农民工集体讨薪。根据《临夏回族自治州人民政府办公室转发省政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见的通知》（临州办发［2016］76号）第二条第一款规定，在工程建设领域，施工总承包企业（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括施工总承包企业发包工程的专业企业）对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。现通知你公司先行垫付174万元（立即支付），用于解决农民工工资，剩余174.6万元于2017年4月30日前支付。2017年3月29日，被告临夏市公安局和临夏市人社局作出《限期支付通知》，内容为：根据以下文件精神：一、《甘肃省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的事实意见的通知》（甘政办发[2016]46号）规定，在工程领域，施工总承包企业对所承包工程项目的农民工工资支付负总责。二、《临夏市信访联席会议纪要》（临市信联发[2017]1号），限你公司于2017年4月7日15时前将临夏市崇德商厦农民工工资174万元支付到临夏市农民工工资保证金专户。
原告金发公司诉称，被告临夏市公安局和临夏市人社局在受理临夏市崇德大厦工程农民工集体信访讨薪一案中，在未经调查和实体审查原告金发公司与临夏市崇德大厦建设工程农民工之间是否存在拖欠工资的情形下，于2017年1月24日作出《限期支付通知》。要求原告金发公司支付人民币348.6万元，原告金发公司迫于行政命令及春节期间临夏市社会稳定等因素，被迫按《限期支付通知》要求垫付了人民币174万元。2017年3月29日，被告临夏市公安局和临夏市人社局再次作出《限期支付通知》，要求原告金发公司继续支付剩余的174万元。被告临夏市公安局和临夏市人社局的行政行为严重损害了原告金发公司的合法权益，故请求：1.依法撤销被告临夏市公安局和临夏市人社局于2017年1月24日作出的《限期支付通知》；2.依法撤销被告临夏市公安局和临夏市人社局于2017年3月29日作出的《限期支付通知》；3.依法判令被告临夏市人社局返还原告金发公司已垫付的临夏市崇德大厦工程农民工工资人民币174万元；4.案件受理费由被告临夏市公安局和临夏市人社局负担。
原告金发公司向本院提交以下证据:1.崇德大厦各班组人工工资领款清单复印件。证明原告金发公司已经超额支付了农民工工资；2.《结算任务申请书》复印件（金发公司打款凭证）。证明被告临夏市公安局和临夏市人社局作出的《限期支付通知》已经对原告金发公司的合法权益造成了174万元的损害。
被告临夏市公安局和临夏市人社局辩称，根据《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》的规定，原告金发公司对总承包建设的临夏市崇德大厦建筑工程项目的农民工工资支付负总责，自然对临夏市崇德大厦建筑工程项目上所有农民工有支付工资的义务。根据《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》、《甘肃省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的事实意见的通知》、中共临夏市委办公室《关于调整临夏市农民工工资领导小组的通知》精神，将被告临夏市公安局、临夏市人社局确定为解决拖欠农民工工资领导小组成员单位，因此被告临夏市公安局参与农民工欠薪事件的处理不仅是权利也是义务，故被告临夏市公安局在《限期支付通知》盖章既有中央人民政府暨国务院相关规定的授权更有甘肃省人民政府、临夏州、市相关部门的具体安排，不仅合法而且适当。被告临夏市人社局和临夏市公安局收集的证据，足以证明原告金发公司拖欠临夏市崇德大厦建筑工程项目农民工工资348.6万元的事实。被告临夏市公安局和临夏市人社局在《限期支付通知》上盖章仅仅是一种督促行为，并没有给原告金发公司增加本身存在的支付临夏市崇德大厦建筑工程项目农民工工资义务之外的义务，因而《限期支付通知》并不对原告金发公司的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。请求驳回原告金发公司的起诉。
被告临夏市公安局和临夏市人社局在规定的时间内向本院提交了证明行政行为合法的证据、依据：
一、被告临夏市人社局提交证明案件事实的证据：1.金发公司崇德大厦施工人员工资表23份。2.临夏市崇德商厦170份农民工工资发放单。3.孙金满、孔祥虎及苏尚宝、陈光等6人讨薪申请书复印件、调解协议书复印件。4.临夏市崇德大厦建筑工程项目与金发公司有关的《关于成立甘肃金发建筑工程有限公司二0一处的通知》复印件、《施工劳务承包协议书》复印件、《施工劳务承包协议书》（补充协议）复印件、《临夏市信访工作联系会议纪要》复印件、《关于截留崇德商厦部分工程款的通知》复印件。5.临夏市人社局劳动保障监察调查苏尚宝、孔祥虎、肖永录、欧承东询问笔录复印件4份。6.金发公司临夏市崇德大厦（商厦）施工人员张翠玲等174人居民身份证复印件等身份信息证明材料。7.崇德大厦建筑工程项目拖欠农民工工资的《崇德大厦建筑费用结算清单》复印件、《缓期支付劳动报酬协议书》复印件和《水暖班组工人欠薪工资表》复印件、《临夏市崇德商厦农民工工资各班组安排表》复印件、《崇德大厦电工班》复印件、《临夏市崇德商厦拖欠工资案件协调会签到单》、《临夏市人力资源和社会保障局劳动监察部门会议记录》复印件。8.金发公司临夏市崇德大厦建筑工程项目被拖欠劳务报酬农民工信访摘要及附件的《临夏市信访摘要呈报单复印件》、结算单复印件、《扈英虎申请书》及附件复印件、《工程劳务承包合同》复印件、便函证明复印件、《劳务承包协议书》复印件。
被告临夏市公安局提交证明案件事实的证据：1.《临夏市崇德商厦农民工工资各班组安排表》复印件；2.《领条》复印件；3.《合作协议》复印件；4、《法人授权委托书》复印件；5.《建设工程规划许可证》复印件；6.《建设工程设计方案核定通知书》复印件；7.《甘肃省临夏州建设工程施工招标中标（交易成交）通知书》复印件；8.《建筑工程施工许可证》副本复印件；9.《建设项目用地预审意见》复印件；10.《建设用地规划许可证》复印件；11.《商品房预售许可证》复印件；12.《崇德大厦项目资产动态月报表》复印件；13、《甘肃省临夏州发展和改革委员会便函》复印件；14.《甘肃省临夏市住房和城乡建设局便函》复印件；15.甘肃鸿瑞房地产开发有限公司相关信息复印件；16.《企业名称变更核准通知书》复印件。
二、被告临夏市人社局提交证明案件程序合法的证据：1.劳动保障监察举报（投诉）登记表复印件；2.劳动保障监察立案审批表复印件；3.催告书复印件2份；4.送达回证复印件2份。
三、被告临夏市公安局和临夏市人社局提交的法律、法规依据：（一）、享有作出行政行为职权以及职权范围，被告临夏市公安局提交了：1.《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》【2016】1号文件；2.《甘肃省人民政府国办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见的通知》甘政办发【2016】46号文件；3.《关于印发临夏州开展农民工工资支付情况专项检查活动实施方案的通知》临州人社通【2016】210号。被告临夏市人社局提交了《劳动保障监察条例》第二十六条。（二）、作出行政行为适用的程序的法律依据，被告临夏市人社局提交了《劳动合同法》和《劳动保障监察条例》、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》、《关于印发临夏州开展农民工工资支付情况专项检查活动实施方案的通知》、《关于调整临夏市农民工工资领导小组的通知》。（三）、作出行政行为适用的法律、法规，被告临夏市公安局和临夏市人社局提交了《临夏回族自治州人民政府办公室转发省政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见的通知》第二条第一款、《甘肃省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的事实意见的通知》、《临夏市信访联席会议纪要》。以上证据用以证明临夏市公安局和临夏市人社局作出的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。
经法庭质证，双方当事人对证据的质证意见:被告临夏市公安局和临夏市人社局对原告金发公司提供的第1组证据的复印件的真实性、合法性、关联性有异议，不予认可；对第2组证据予以认可。原告金发公司对被告临夏市公安局提供的享有作出行政行为的职权的法律依据提出职权依据均为党政公文，并没有法律法规授权。《关于印发临夏州开展农民工工资支付情况专项检查活动实施方案的通知》只是将被告临夏市公安局列为领导小组成员单位，并没有赋予临夏市公安局作出行政行为的职权；对被告临夏市人社局提供的享有作出行政行为职权的《劳动保障监察条例》和《劳动合同法》没有异议。对被告临夏市人社局提交的其他文件认为党政公文不是作出行政行为的依据，不予认可。对被告临夏市公安局和临夏市人社局提供的事实证据的质证意见：对证据1的23份工资表的真实性、合法性、关联性不予认可，提出没有会计事务所审计，对拖欠工资的数额不能以单方面出具的工资表确认。对证据2的170份工资发放单的真实性和合法性无异议，但对关联性提出异议。发放工资单只能证明被告临夏市人社局发放了工资，不能证明原告金发公司拖欠了农民工工资，该证据与本案没有关联性。对证据3的复印件的真实性、合法性不予认可。工人欠薪工资表及申请书中没有申请人签字，其他证据上的签字明显是一个人所签。对证据4的复印件的真实性、合法性均有异议。《施工劳务承包协议书》中马登虎的签字没有合法授权，协议书最后只有孔祥虎的签名，没有永靖县富强劳务有限公司的盖章，因此该协议不具备合同的有效性。对证据5苏尚宝、肖永录、欧承东的调查询问笔录中的被询问人没有陈述具体欠薪数额，说明他们对具体数额并不清楚，只是主观推断。孔祥虎不是崇德大厦工程的负责人，不能代表原告金发公司签字，故对该组复印件的真实性、合法性和关联性不予认可。对证据6的真实性、合法性和关联性均有异议。身份证不能证明这些人在崇德大厦干过活，只能证明被告临夏市人社局对以上人员实名制发放了工资，与原告金发公司拖欠348.6万工程款无因果关系。对证据7的真实性和合法性提出异议。崇德大厦建筑面积与实际不符，欧承东等人的工资表，自己要钱，自己签字，而且没有进行核算，不予认可。对证据8的信访单提出仅仅反映了一个内容，而不是调查结果，仅有孔祥彪的签字，没有原告金发公司的核实，只是一个单方提供的证明，没有证明力。扈英虎同时给两家公司干活，两家公司的欠账都由原告金发公司支付，于法无据。对被告临夏市公安局提交的原告金发公司中标承建崇德大厦项目、审批手续以及企业变更的证据无异议。对作出行政行为的程序依据及证据提出，根据《劳动保障监察条例》17条规定，行政行为应当在立案后60日内作出，经本单位负责人同意可延期30日。本案立案时间是2016年10月20日，作出行政行为时间是2017年1月24日，况且没有单位负责人延期审批，属于超过法定期限。《劳动保障监察条例》第十九条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告临夏市公安局和临夏市人社局作出《限期支付通知》时，事前未听取原告金发公司的陈述、申辩，事后也未告知原告金发公司依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属于程序违法。对被告临夏市公安局和临夏市人社局作出行政行为依据的文件提出，行政行为应当依据法律法规作出，党政文件不是法律法规。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，结合双方当事人的质证意见，本院认证如下：原告金发公司提交的证据1系复印件，无法确认其真实性，且对方不予认可，对其证明效力本院不予采纳。对证据2虽然系复印件，但被告临夏市公安局和人社局认可原告金发公司支付174万元的事实，本院予以认可。对被告临夏市公安局提交的具有作出行政行为职权的依据，本院认为，行政机关作出行政行为的职权依据是法律法规和规章，政府文件不是行政机关作出行政行为的职权依据。对被告临夏市人社局享有作出行政行为职权的《劳动保障监察条例》予以认可，对提交的其他文件的内容不予认可。对被告临夏市公安局和人社局提交的作出行政行为认定事实的证据1，在没有出勤记录、结算单据等证据的情况下，仅仅以工资表认定欠发工资数额，缺乏真实性、合法性；证据2，只能证明被告临夏市人社局发放工资的事实，不能证明原告金发公司承建临夏市崇德大厦期间拖欠农民工工资348.6万元的事实；被告临夏市人社局提交的其他证据无证据原件，对方当事人予以否认，无法确认其真实性、合法性和关联性，对其证明效力本院不予采信；对被告临夏市人社局提交的程序证据，根据《劳动保障监察条例》第十七条、十九条的规定，被告临夏市公安局和临夏市人社局作出的行政行为超过法定期限、作出行政行为前未告知其享有陈述和申辩的权利、也未告知享有申请复议或提起行政诉讼的权利，属程序违法。被告临夏市公安局和临夏市人社局提交的作出行政行为适用的法律法规均系政府文件，未适用具体的法律法规条款，属适用法律错误。
通过庭审举证、质证和当事人陈述，可以认定本案以下事实:2011年5月9日，原告金发公司中标建设临夏市崇德大厦建设项目。开竣工时间为2011年5月至2012年10月。建筑面积42314平方米。临夏市崇德大厦建设项目由原告金发公司二○一处承建，负责人马海俊。2016年10月20日，被告临夏市人社局受理肖永录举报临夏市崇德商厦拖欠工资一案，2016年11月29日，被告临夏市人社局向原告金发公司发出催告，内容为：1.立即解决拖欠农民工工资。2.将处理结果以书面形式报临夏市人社局劳动监察大队。自本催告书发出之日起三日内履行，逾期不履行，我局将移送案件至司法机关，追究法律责任。2017年1月24日临夏市公安局和临夏市人社局作出原告金发公司先行垫付174万元（立即支付），用于解决农民工工资的《限期支付通知》，通知作出的当天，金发公司将174万元汇入临夏市人社局建设银行临夏团结路支行的×××账号中。2017年3月29日，临夏市公安局和临夏市人社局再次作出限原告金发公司于2017年4月7日15时前将临夏市崇德商厦农民工工资174万元支付到临夏市农民工工资保证金专户的限期支付通知，原告金发公司不服，于2017年5月11日提起行政诉讼。在庭审中，原告金发公司放弃主张被告临夏市人社局返还其已垫付的临夏市崇德大厦工程农民工工资人民币174万元的诉讼请求。
本院认为,2017年1月24日和2017年3月29日，被告临夏市公安局和临夏市人社局对原告金发公司作出的两份《限期支付通知》中，明确要求原告金发公司先行垫付348万元支付到临夏市农民工工资保证金专户。即确定了原告金发公司的义务，对原告金发公司的财产权产生了实际影响，原告金发公司认为该行为侵害了其实体权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项规定，该通知具有可诉性，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告临夏市公安局和临夏市人社局主张该通知系督促行为，不属于行政处理行为，对原告金发公司的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性的抗辩理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，前款行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。故行政机关作出行政行为的职权依据为法律、法规及规章。《劳动保障监察条例》第九条规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。第二十六条规定，用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；......。根据以上规定，对拖欠农民工工资事宜的职权只赋予劳动保障行政部门，其他行政机关不具有对此作出行政行为的职权。本案中，被告临夏市公安局在没有法律、法规或规章赋予其对拖欠农民工工资的行为作出行政行为的职权的情况下，依据政府文件作出的《限期支付通知》属于超越职权。《劳动保障监察条例》第十七条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起６０个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。据此，被告临夏市人社局对原告金发公司拖欠农民工工资行为的调查应当自立案之日起60日内完成。被告临夏市人社局于2016年10月20日立案，2017年1月24日作出《限期支付通知》，超出上述规定的60天期限；《劳动保障监察条例》第十九条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。被告临夏市公安局和临夏市人社局作出《限期支付通知》时，事前未听取原告金发公司的陈述、申辩，事后也未告知原告金发公司依法享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属于程序违法。被告临夏市公安局和临夏市人社局作出的《限期支付通知》的依据适用的是政府文件，没有载明法律、法规依据，属适用法律、法规错误。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告临夏市公安局和临夏市人力资源和社会保障局于2017年1月24日作出的《限期支付通知》；
二、撤销被告临夏市公安局和临夏市人力资源和社会保障局于2017年3月29日作出的《限期支付通知》。
案件受理费50元，由被告临夏市公安局和临夏市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于临夏回族自治州中级人民法院。
审 判 长 魏宏燕
审 判 员 周光胜
人民陪审员 焦芬玲
二〇一七年七月二十五日
书 记 员 魁学芳