广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初909号
原告：林伟伦，男，1968年12月13日出生，汉族，住广东省中山市，
委托代理人：赵祖国，湖南澧州律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：黄沛文，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅，住所地广东省广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码114400000069399328。
法定代表人：陈光荣，厅长。
委托代理人：苏泽萍，该厅工作人员。
委托代理人：梁佩欣，广东金桥百信律师事务所律师。
原告林伟伦不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土局）、广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地行政处罚，于2017年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向市国土局、省国土厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月19日公开开庭审理了本案。原告林伟伦及其委托代理人赵祖国，被告市国土局的委托代理人黄沛文、陈润，被告省国土厅的委托代理人苏泽萍、梁佩欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2017年4月28日对原告林伟伦作出中土执法决字[2017]188号行政处罚决定。同年7月26日，被告省国土厅作出粤国土行复[2017]115号行政复议决定，维持上述行政处罚决定。
原告林伟伦诉称，被告市国土局于2017年4月22日向我送达了行政处罚告知书，于同年5月4日向我送达了行政处罚决定书。同年6月7日，我向被告省国土厅申请行政复议。同年8月3日，我收到行政复议决定，该决定维持了市国土局作出的行政处罚决定。我认为，市国土局作出的上述行政处罚决定书没有事实和法律依据。市国土局的违法行为已经造成非法强拆的法律后果，涉嫌犯罪。省国土厅对市国土局的违法行为没有履行依法监督纠错的法定职责。因此，我请求法院依法判决：1.确认市国土局作出的中土执决字[2017]188号行政处罚决定书违法，并依法撤销该决定；2.确认省国土厅作出的粤国土行复[2017]115号行政复议决定书违法，并依法撤销该决定。
被告市国土局辩称，1.根据《国土资源行政处罚办法》第二条及《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，我局具有作出涉案行政处罚决定的职权。2.我局作出的行政处罚决定书认定违法事实清楚、执法程序合法，符合法律的规定，应予维持。根据国土资源部2016卫星遥感监测数据，位于中山市××乡镇××布村土名“西山岭”地段有土地现状变更情况。我局执法人员经实地勘查，发现原告林伟伦在上述地段实施建设，建成锌铁棚建筑物，作废旧物品收购场用途。2017年1月11日，我局对林伟伦进行询问，其确认其本人为涉案土地的建设人和占用人。同年3月16日，我局进行了现场勘测，制作了现场勘测笔录。经实地测量，发现原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，构成非法占用土地的行为。同年4月10日，我局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出行政处罚告知书。因林伟伦拒绝签收，我局分别于2017年4月20日、4月21日通过留置、邮寄方式将文书送达给林伟伦。林伟伦未在规定期限内提出申辩或者听证的申请。同年4月28日，我局对其作出中土执法决字[2017]188号行政处罚决定。同年5月4日，我局将行政处罚决定书送达给林伟伦。综上，我局作出的行政处罚理由充分、程序合法、适用法律法规正确，应予维持。
被告省国土厅辩称，1.我厅作出粤国土行复[2017]115号行政复议决定书受理程序合法。我厅于2017年6月8日收到原告林伟伦递交的行政复议申请书及材料，于同年6月14日受理了林伟伦的行政复议申请。随后，我厅向被告市国土局依法送达了提出答复通知书及行政复议申请书副本，受理程序合法。2.我局作出的行政复议决定审查程序合法。市国土局于2017年6月26日依法向我厅提交行政复议答复书及其作出涉案行政处罚决定的证据材料及相关法律依据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。我厅查明，市国土局作出的行政处罚决定符合相关规定，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，并无不当。3.我厅作出的行政复议决定程序合法。我厅经依法审查，在查明相关案件事实后，于2017年7月26日依法作出粤国土行复[2017]115号行政复议决定书，并于同年8月2日分别送达给林伟伦及市国土局。综上，请求法院依法驳回林伟伦的诉讼请求。
经审理查明，市国土局于2016年12月7日进行土地现状变更调查时发现林伟伦涉嫌违法占用位于中山市××乡镇××布村土名“西山岭”地段处的土地实施建设厂房，遂于2017年1月11日对林伟伦进行调查询问。林伟伦陈述涉案土地没有办理相关用地审批手续，没有取得土地使用权证，是其向大布村东安生产队租用的，且由其实施平整及建设使用，目前已建成钢架构厂房，用地面积约为10000平方米，其中有5500平方米是旧猪棚改建厂房，建设面积为8000平方米，该地原本就有旧的建筑物，是其本人经三乡镇人民政府同意作为废旧物品收购点用途。同日，市国土局向林伟伦出具责令停止国土资源违法行为通知书，要求林伟伦立即停止违法行为，听候处理。2017年3月7日，市国土局对上述土地所在地的三乡镇大步村村民委员会的工作人员何嘉祥进行调查询问。何嘉祥的陈述与林伟伦的上述陈述一致。同年3月13日，市国土局对林伟伦的上述违法行为进行立案查处。同年3月16日，市国土局进行现场勘测，且委托中山市三乡测绘工程有限公司出具了测量图。现场勘测笔录反映，上述土地上已建成锌铁棚作废旧物品收购场，用地面积为13432平方米（与测量图反映的违法用地合计面积一致）。市国土局经核查，上述土地利用现状地类分别为建设用地2608.1平方米、一般农用地10823.9平方米，经核对《中山市三乡镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该局发现其中11886.7平方米土地（包含了上述现状地类为一般农用地的10823.9平方米土地）不符合土地利用总体规划。
2017年4月10日，市国土局作出中土执法告字[2017]188号行政处罚告知书，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及林伟伦享有陈述、申辩和听证的权利。市国土局于同年4月20日向林伟伦留置送达了行政处罚告知书。同年4月28日，市国土局作出中土执法决字[2017]188号行政处罚决定，认定林伟伦未经批准，于2016年3月始占用位于中山市××乡镇××布村土名“西山岭”地段处、面积为13432平方米的土地实施建设，建成锌铁棚作废旧物品收购场用途。市国土局认为，基于该土地利用现状地类分别为建设用地（建制镇）2608.1平方米、一般农用地10823.9平方米，根据《中山市三乡镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，该宗用地符合规划的面积为1545.3平方米，不符合规划的面积为11886.7平方米，故林伟伦的行为构成非法占用土地的行为。市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定：1.责令林伟伦退还非法占用的13432平方米土地；2.限期于十五日内自行拆除非法占用的10823.9平方米土地上新建的建筑物，恢复土地原状；3.对非法占用的2608.1平方米建设用地处以每平方米10元的罚款；对非法占用10823.9平方米一般农用地处以每平方米20元的罚款，合计罚款242559元。同年5月4日，市国土局向林伟伦送达了中土执法决字[2017]188号行政处罚决定书。同年5月11日，林伟伦缴纳了上述罚款。
林伟伦不服市国土局的行政处罚决定，向省国土厅申请行政复议。省国土厅于2017年7月26日作出粤国土行复[2017]115号行政复议决定，维持市国土局作出的上述行政处罚决定书。林伟伦仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明，在庭审过程中，林伟伦陈述其建设涉案建筑物不需要向有关部门申请报批，因为中山市三乡镇人民政府同意批准其建设涉案建筑物，其是为了公共利益，依据是《中华人民共和国土地管理法》第四十三条以及中山市三乡镇人民政府的《关于印发<三乡镇规范废旧物品收购场点经营工作方案>的通知》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，市国土局对辖区内未经批准非法占用土地的行为负有查处的职权与职责。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，除进行乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。换言之，我国实行建设使用土地需经审批的制度。本案中，林伟伦违反前引法律规定，在未经职权部门批准的情况下，占用农民集体所有的一般农用地和部分建设用地进行建设，建成锌铁棚作废旧物品收购场，构成了非法占用土地的违法事实。根据《中山市三乡镇土地利用总体规划（2010-2020年）》，林伟伦非法占用土地用于建设，违反了土地利用总体规划。市国土局经立案、调查、现场勘测以及行政处罚前告知等程序，作出中土执法决字[2017]188号行政处罚决定，责令林伟伦退还土地、限期拆除地上建筑物、恢复土地原状，且处罚款，并无不当。
至于林伟伦提出其建设涉案建筑物不需要向有关部门申请报批，因为其建设废旧物品收购场是为了公共利益的主张，因根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第五十九条的规定，即使是进行乡村公共设施、公益事业等乡（镇）村建设，也应依照该法第四十条、第六十条、第六十一条的规定向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请办理审批手续。然而，林伟伦并未依照前引法律规定进行申请、报批，且其提供的证据也不能证明涉案建设是为了公益事业，因此，对其上述主张，本院不予采纳。
综上所述，对林伟伦要求确认市国土局作出的中土执决字[2017]188号行政处罚决定书违法，并依法撤销该决定的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。省国土厅经立案、审查后依法作出行政复议决定，程序合法，结果正确，对林伟伦要求确认省国土厅作出的粤国土行复[2017]115号行政复议决定书违法，并依法撤销该决定的诉讼请求，理据不充分，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告林伟伦的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告林伟伦负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一七年十二月十三日
书 记 员 郑诗雅
程慕桦