湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂05行终151号
上诉人（原审被告）宜昌高新技术产业开发区综合执法局，住所地湖北省宜昌市青岛路27号。
法定代表人汪新家，该局副局长。
委托诉讼代理人杨晓国，湖北西陵律师事务所律师。一般授权代理。
委托诉讼代理人杨霁，湖北西陵律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审原告）宜昌市香山锦苑小区业主委员会，住所地湖北省宜昌市青岛路1号。
负责人蔡云，该业主委员会主任。
委托诉讼代理人彭静，湖北诚昌律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人宜昌高新技术产业开发区综合执法局（以下简称高新区执法局）因被上诉人宜昌市香山锦苑小区业主委员会（以下简称香山锦苑业委会）诉其不履行城市规划管理法定职责一案，不服宜昌市三峡坝区人民法院（2017）鄂0591行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年7月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案，上诉人高新区执法局副局长汪新家及委托诉讼代理人杨晓国，被上诉人香山锦苑业委会的委托诉讼代理人彭静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，香山锦苑（原名东方锦苑）商住楼项目建设单位为宜昌弘洋置业有限公司。2008年7月30日，由宜昌市规划局宜昌开发区分局签发了《建设工程规划许可证》（含地下车库、水泵房）。2009年5月8日，宜昌市人民防空办公室对该工程建筑面积4257㎡的人防工程进行了专项验收，同时批准“战时用途：紧急避难；平时用途：地下车库”。2010年1月12日，宜昌市规划局开发区分局对该项目颁发了《建设工程规划验收合格证》。香山锦苑小区现有部分地下车库（面积约560㎡）被封闭用作仓库。
香山锦苑小区建成入住后，依法成立了香山锦苑业委会。香山锦苑业委会认为地下车库被封闭后做地下仓库使用，改变了原规划设计用途，系违法建筑，遂向相关部门投诉和信访。2016年6月26日向高新区执法局提出申请，请求高新区执法局查处香山锦苑小区地下车库内违法建筑。2016年7月28日，宜昌市住房和城乡建设委员会依据宜昌高新技术产业开发区管理委员会建设管理办公室及宜昌高新技术产业开发区规划局的审理报告，对香山锦苑业委会的信访做出回复，认为“香山锦苑小区地下车库使用性质发生变化未经规划管理部门许可”，“已构成违法建筑”，并将相关情况告知被告高新区执法局，由其启动违法建设查处程序。2016年9月2日，高新区执法局以收集相关证据为由，至今未对香山锦苑地下车库内违法建筑进行查处。
原判认为，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。在城市规划区内进行建筑物工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。县级以上人民政府及其城乡规划主管部门对城乡规划编制、审批、实施、修改进行监督检查，有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。结合地面建筑修建的防空地下室，与地面建筑同步规划、同步设计、同步建设、同步竣工验收。任何组织或者个人不得影响人民防空工程使用。人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。侵占人民防空工程的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为。
《宜昌市人民防空实施细则》第十八条第二款规定：“人民防空工程平时开发利用由人民防空主管部门负责管理。人民防空主管部门可以确定人民防空工程的开发建设单位或其他相关单位负责该人民防空工程的管理、维护、使用，并在备案登记时按照规划部门批准的用途予以明确。人民防空主管部门及其确定的人民防空管理单位应当确保人民防空工程处于良好的使用状态”。
人民防空工程的建设、管理、维护和利用，应当符合规划设计要求和人民防空工程本身应当具备的战时防空效能。对于人民防空工程的平时利用，人民防空主管部门和规划管理部门均有权对其进行监督和查处，但两者侧重点不同：人民防空主管部门查处的重点在于是否影响人民防空工程战时防空效能或安全；规划部门查处的重点在于是否遵守或改变了人民防空工程的平时规划用途。本案所涉建筑物修建在香山锦苑小区人民防空工程内，按照规划部门及人民防空主管部门的备案登记载明，该人民防空工程在平时的设计用途为地下车库。涉案建筑物未经规划部门许可，改变了使用性质，应由规划管理部门依法对其启动查处程序。根据湖北省人民政府以及中共宜昌高新区工委相关文件的规定，执法主体应为高新区执法局，高新区执法局在接到香山锦苑业委会举报后未履行法定职责，香山锦苑业委会要求高新区执法局履行法定职责，事实清楚，证据充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决责令高新区执法局在判决生效之日起60日内对香山锦苑小区地下车库涉嫌违法建设的问题作出处理决定。
上诉人高新区执法局上诉称，一审判决适用法律错误，一审判决称，人民防空主管部门和规划管理部门均有权对人防工程进行监督和查处，人民防空主管部门查处的重点在于是否影响人民防空工程战时防空效能或安全，规划部门查处的重点在于是否遵守或改变了人民防空工程的平时使用规划用途。这一说法于法无据，违背了基本的行政原则，是对法律的误读。一、根据《中华人民共和国人民防空法》第二条第二款、《湖北省人民防空工程管理规定》第三十九条的规定，人防工程不管是平时还是战时，在管理权限上都属于人防部门，而不是规划部门。二、根据《湖北省人民防空工程管理规定》第四十一条的规定，对人防工程的改造，批准权限在人防部门，而不在规划部门；三、根据《湖北省人民防空工程管理规定》第四十三条的规定，使用人改变人防工程的审批用途，应由人防部门查处，并可责令限期改正。综上，请求二审法院判决撤销一审判决，驳回香山锦苑业委会的诉讼请求，案件诉讼费由香山锦苑业委会承担。
被上诉人香山锦苑业委会辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理；二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程许可证由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门来责令停止建设和采取处罚措施。违反规划用途的违法行为应由城乡规划主管部门来处理；三、根据《湖北省人民政府关于宜昌高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权工作的批复》、《宜昌市城区城市管理行政执法实施办法》等相关规定，高新区执法局应当对香山锦苑业委会申请查处的违法行为行使行政职责。综上，请求二审法院驳回高新区执法局的上诉请求。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。另查明，香山锦苑业委会向高新区执法局递交《关于对违规占用地下停车场进行清理申请书》的时间并不是一审法院查明的2016年6月26日，而是2016年6月27日，现予以纠正，申请内容为：对香山锦苑小区地下停车场进行清理整顿，依法拆除违法建筑，恢复停车场规划用途，缓解小区556户业主停车难的困境。2016年9月6日，香山锦苑业委会向高新区执法局递交《关于再次敦促依法拆除香山锦苑小区地下车库违法建筑的函》，再次敦促高新区执法局依法启动违法建设查处程序，拆除香山锦苑小区地下车库内的违法建筑，恢复原状。
本院认为，结合双方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点是：高新区执法局对香山锦苑业委会的申请事项是否具有法定的查处职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，具有查处职责。结合湖北省人民政府《关于宜昌高新技术产业开发区开展相对集中行政处罚权的批复》及相关规范性文件规定，高新区执法局具有在高新技术产业开发区范围内行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除责令停止建设后当事人不停止建设或逾期不拆除的建筑物或设施。根据《中华人民共和国人民防空法》第四十九条的规定，县级以上人民政府人民防空主管部门对侵占人民防空工程，违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的违法行为，具有查处职责。按照上述法律规定，涉及城乡规划行政管理的违法行为，由城市管理部门查处，涉及危害人民防空工程安全和使用效能违法行为，由人民防空主管部门查处。本案中，香山锦苑业委会以他人擅自改变规划许可使用性质和用途，违法构筑墙体，圈占停车场用作商品仓库为由，申请高新区执法局对香山锦苑地下停车场进行清理整顿，依法拆除违法建筑，恢复停车场规划用途，缓解小区556户业主停车难的困境。本院认为，香山锦苑小区地下停车场作为同时具备平时停车和战时防空功能的建筑，若需进行改造扩建，既不能违反城市规划管理方面的法律法规，也不能违反人民防空工程管理的法律法规。本案中，香山锦苑业委会并没有依据《中华人民共和国人民防空法》的规定向人民防空主管部门举报他人违法行为危害人民防空工程安全和使用效能，而是以他人存在改变地下停车场的规划用途影响小区业主停车功能的违法行为为理由，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定向高新区执法局提出申请，要求拆除违法建筑，恢复停车场规划用途。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，高新区执法局对香山锦苑业委会的申请事项具有履责的法定义务。与此同时，宜昌高新技术产业开发区规划局作为该区域的城市规划主管部门，对香山锦苑小区地下车库使用性质发生变化未经规划管理部门许可的事实进行了认定，并已将相关情况告知高新区执法局。高新区执法局在接到香山锦苑业委会的申请后没有依法作出相应的处理并及时予以回复，不符合法律法规规定。
综上，高新区执法局对香山锦苑业委会的申请事项具有法定的查处职责，应当在法定期限内依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定作出处理并予以回复，其上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果并无不当，依法应予维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜昌高新技术产业开发区综合执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一七年九月八日
书 记 员 张秋歌