江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终347号
上诉人（原审原告）陈玉寿，男，1947年3月1日出生，汉族，住彭泽县。
委托代理人陈兴亮，系陈玉寿之子。
被上诉人（原审被告）九江市人民政府。
法定代表人林彬杨，该市市长。
委托代理人李光胜，该市法制办干部。
委托代理人霍骏，该市法制办干部。
上诉人陈玉寿因诉九江市人民政府土地行政复议决定一案，不服九江市中级人民法院于2017年8月2日作出（2017）赣04行初20号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告陈玉寿因不服彭泽县人民政府2015年9月11日给其颁发的彭府农地承包权（2015）第011702号《农村土地承包经营权证》，于2016年2月24日向被告九江市人民政府申请复议，要求撤销上述《承包经营权证》，并按《江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的要求重新确权登记发证。九江市人民政府于2016年3月24日以九府复决字（2016）02号《行政复议决定书》，撤销彭府农地承包权（2015）第011702号《农村土地承包经营权证》。撤销理由:发包方和承包方签订的书面土地承包合同是农村土地承包经营权证颁发不可或缺的重要依据,本案中在没有发包方和承包方签订任何书面承包合同的情况下，彭泽县人民政府就给陈玉寿颁发上述《承包经营权证》，明显与法律规定不符。原告陈玉寿认为九江市人民政府作出的行政复议决定未对其重新确权登记颁证，故提起行政诉讼。
原审认为,原告陈玉寿向被告九江市人民政府提出行政复议申请，一是要求撤销彭泽县人民政府2015年9月11日给其颁发的彭府农地承包权（2015）第011702号《农村土地承包经营权证》，二是要求重新确权登记发证。被告行政复议对原告第一项请求作出了决定，撤销了上述《农村土地承包经营权证》；对第二项请求未作出决定。我国《行政复议法》第二十八条中规定，有法定情形之一的，复议机关对被申请人作出的具体行政行为，决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，被告已依法行使了撤销权，维护了原告的合法权利，但重新确权登记颁证是一个新的行政行为，不属于行政复议范围，超过了被告作为一个行政复议机关的法定权能。另复议机关虽可以责令被申请人限期重新作出具体行政行为，因上述法律规定的是“可以”，对此就要分析案件的具体情况，而彭泽县自2016年1月1日起，所有不动产登记改由彭泽县不动产登记管理局办理，彭泽县人民政府已无权给原告确权登记颁证，被告根据具体案情未责令彭泽县人民政府在一定期限内重新作出土地登记发证的行政行为符合法律规定。故原告陈玉寿的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回原告陈玉寿的诉讼请求。
上诉人陈玉寿上诉称，1、根据《江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的规定，此次确权登记以已经签订的二轮土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证为基础。原审判决认定上诉人提供的证据二、三不予认可，明显错误。2、上诉人诉求具有充分的事实和法律依据，原审判决驳回诉求，适用法律错误。故请求撤销九江市中级人民法院(2017)赣04行初20号行政判决，并依法改判。
被上诉人九江市人民政府答辩称，一、原审法院作出的《行政判决书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律准确，程序合法。1.上诉人请求九江市人民政府重新确权登记颁证的复议请求不属行政复议范围，为上诉人重新确权登记颁证也非九江市人民政府的职权范围。2.按照《行政复议法》第二十八条第一款(三)的规定，复议阶段，九江市人民政府在决定撤销彭泽县人民政府颁发给上诉人的土地承包经营权证时，依法本可责令彭泽县人民政府重新给上诉人登记颁证，但由于国务院《不动产登记暂行条例》的颁布实施以及彭泽县不动产登记自2016年1月1日起改由彭泽县不动产登记局办理，九江市人民政府作出复议决定时(2016年3月14日)，作为复议被申请人的彭泽县人民政府已无给上诉人颁证的职权。同时，由于本案上诉人未能就最新承包关系与发包方(其所在村或组)签订任何书面承包经营合同(九江市人民政府也正是基于此才决定撤销彭泽县人民政府原颁发给上诉人的《农村土地承包经营权证》)，上诉人登记颁证的法律事实条件尚未成就，故九江市人民政府不能按照《行政复议法》第二十八条第一款(三)的规定，责令彭泽县人民政府为上诉人登记颁证。原审法院根据上述事实判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律准确，程序合法。二、上诉人的上诉理由依法不能成立。上诉人提供的彭泽县农村第二轮土地家庭承包经营合同及相应的公证书，仅能证明其与彭泽县棉船镇金沙洲村1组在1998年签订过土地家庭承包经营合同书，但在2000年，由于其岳母的去世，其根据金洲村“组规民约”规定已将原承包的五分七厘土地交还了村民小组，村民小组也重新发包给了同组村民唐根来，其原有的土地承包关系已发生了变更。依据《江西省人民政府办公厅关于印发江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》有关“确权登记颁证以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，以此次登记前最近一次的承包关系为依据的”规定，现在对上诉人的土地承包经营权登记颁证的依据应为2000年后至登记前最近一次的承包关系。故上诉人认为原审判决认定事实错误的上诉理由，明显与事实和相关法律规定不符。
为查清案件事实，本院依法要求上诉人所在的棉船镇金洲村委会就上诉人承包地的情况出具说明并提供相关依据。彭泽县棉船镇金洲村委会为此出具了《关于我村一组陈玉寿户农村土地承包经营权发证情况说明》，并提供了2007年、2014年陈玉寿户的承包合同。经质证，陈玉寿对情况说明内容的真实性不持异议，但对承包合同的真实性以及发证程序的合法性不予认可。九江市人民政府对金洲村委会出具的情况说明及相关材料不持异议。本院在询问谈话期间，上诉人代理人陈兴亮提供了2008年8月11日陈兴亮与棉船镇金洲村委会签订的协议书。被上诉人九江市人民政府对其真实性予以认可，但对关联性提出异议。对此，本院认证如下：彭泽县棉船镇金洲村委会出具的《关于我村一组陈玉寿户农村土地承包经营权发证情况说明》与上诉人代理人陈兴亮提供的2008年8月11日陈兴亮与棉船镇金洲村委会签订的协议书以及2007年、2014年陈玉寿户的承包合同，三者在内容上能够相互印证，且与本院询问谈话笔录中当事人陈述相印证，可以证明1998年二轮土地承包开始后，上诉人陈玉寿户的承包地存在部分调整的情况。
双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力予以确认。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。
另查明，1998年二轮土地承包开始后，2003年农村土地承包法实施前，上诉人陈玉寿户的承包地按照“大稳定小调整”的组规民约存在调整的情况。2014年按照《江西省人民政府办公厅关于印发江西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》的要求，上诉人所在组拟按照陈玉寿最新承包地块情况与其签订承包合同，但陈玉寿拒绝在该合同上签字。经村组层报后，彭泽县人民政府于2015年9月11日给上诉人陈玉寿颁发了彭府农地承包权（2015）第011702号《农村土地承包经营权证》，该证所登载的承包地与1998年陈玉寿户二轮土地承包合同所对应的地块，二者在位置及面积上均存在不一致之处。2015年11月20日彭泽县不动产登记局成立运行，从2016年1月1日起负责全县土地、房产、林地、农业等不动产登记工作。
以上事实，由一审卷宗、本院询问谈话笔录及彭泽县棉船镇金洲村委会出具的《关于我村一组陈玉寿户农村土地承包经营权发证情况说明》、2008年8月11日陈兴亮与棉船镇金洲村委会签订的协议书以及2007年、2014年陈玉寿户的土地承包合同予以证实。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”本案中，彭泽县人民政府于2015年9月11日给上诉人陈玉寿颁发的彭府农地承包权（2015）第011702号《农村土地承包经营权证》所登载的地块与1998年陈玉寿户二轮土地承包合同所对应的地块不一致，且在2014年农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，陈玉寿户并未与发包方重新签订合同，确认实际承包地块的面积位置等要素。亦即该证所登载的地块没有与之相对应的生效农村土地承包合同为前提，九江市人民政府在陈玉寿本人提出请求的情况下，经复议撤销该证，具有事实和法律依据，并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，复议机关撤销行政行为的，“可以”责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。该条规定并未采取“应当”这样的表述，而是赋予复议机关一定的裁量空间。本案中，彭泽县不动产登记局已从2016年1月1日开始行使农村土地承包经营权登记工作，彭泽县人民政府已不再具有该项职责。为此，被上诉人九江市人民政府复议撤销陈玉寿户土地承包经营权证后，未责令彭泽县人民政府重新为其办证并未违反法律规定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求符合法律规定。且上诉人陈玉寿仍可按照《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《不动产登记暂行条例》等相关法规的规定，提交相关材料依法向彭泽县不动产登记局重新申请办证。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈玉寿承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
审 判 员 陈雯雯
审 判 员 章 华
二〇一八年一月十九日
法官助理 张小光
书 记 员 张建平