广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终749号
上诉人（原审被告）深圳市市场和质量监督管理委员会罗湖食品药品监督管理局，住所地广东省深圳市罗湖区黄贝街道沿河北路2003号。
代表人王建青，局长。
委托代理人吴如龙，深圳市市场和质量监督管理委员会罗湖食品药品监督管理局工作人员。
委托代理人马朝晖，广东深田律师事务所律师。
上诉人（原审被告）深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区。
法定代表人陈如桂，代市长。
委托代理人韦晓曼，深圳市人民政府工作人员。
委托代理人郝伟，深圳市人民政府工作人员。
被上诉人（原审原告）汪龙，男。
原审第三人广东华润太平洋餐饮有限公司深圳建设路分店，住所地广东省深圳市罗湖区建设路3018号1234space三层L308号商铺。
代表人胡清泉，总经理。
委托代理人黄宝娜，女，系广东华润太平洋餐饮有限公司的员工。
上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会罗湖食品药品监督管理局（以下简称罗湖食药局）、深圳市人民政府因与被上诉人汪龙请求撤销销案决定一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
原审认定，2015年7月10日，汪龙向深圳市市场监督管理局咨询举报申诉中心举报，称其于2015年7月8日从广东华润太平洋餐饮有限公司深圳建设路分店（以下简称华润太平洋建设路分店）处购买的进口预包装食品“太平洋xxxx咖啡豆250克”（以下简称涉案食品）只有外文营养标签、没有中文营养标签，且华润太平洋建设路分店未取得食品流通许可，擅自出售进口预包装食品，已违反《中华人民共和国食品安全法》、《进出口食品安全管理办法》，请求依法查处并告知处理情况等。2015年7月21日，罗湖食药局立案调查。2015年7月21日，罗湖食药局对华润太平洋建设路分店进行现场检查并制作现场检查笔录，查实华润太平洋建设路分店出售的涉案食品只有外文营养标签，没有中文营养标签，该店持有《餐饮服务许可证》，出售的涉案食品有《进口货物报关单》、《卫生证书》。2015年8月18日，罗湖食药局作出（深市质罗）食药监食处告字［2015］081805号《行政处理结果告知书》，认为涉案食品属国家规定的豁免强制标示营养标签的预包装食品，无中文营养标签不违法，且根据《深圳市食品流通行政许可实施办法》第四条规定，取得餐饮服务许可证的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品或非自制预包装食品不需要取得食品流通许可，故违法事实不成立，决定销案并不予奖励。2015年8月21日，罗湖食药局向汪龙邮寄送达（深市质罗）食药监食处告字［2015］081805号《行政处理结果告知书》。汪龙对此不服，向深圳市人民政府申请行政复议。2015年10月14日，深圳市人民政府收到汪龙提交的行政复议申请书及相关材料后，已依法受理该行政复议申请。2015年10月20日，深圳市人民政府向罗湖食药局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。罗湖食药局已提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年12月12日，深圳市人民政府根据双方提交的相关证明材料，作出深府复决〔2015〕1471号《行政复议决定书》，决定维持罗湖食药局作出的销案决定。
原审认为，罗湖食药局具有在本辖区进行食品监管的法定职责。深圳市人民政府负有对罗湖食药局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职责。本案的争议焦点为涉案食品没有中文营养标签是否合法及华润太平洋建设路分店出售非自制预包装食品是否需要取得食品流通许可。《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则（GB28050-2011）》第3.2条规定，预包装食品营养标签应使用中文；如同时使用外文标示的，其内容应与中文相对应，外文字号不得大于中文字号。第7条规定，每日食用量≤10g或10ml的预包装食品豁免强制标示营养标签；豁免强制标示营养标签的预包装食品如果在其包装上出现任何营养信息时应按照本标准执行。本案中，华润太平洋建设路分店出售的涉案食品上有外文营养标签，依据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则（GB28050-2011）》第7条规定，该食品不再享有豁免强制标示营养标签的权利，而应标示中文营养标签，故罗湖食药局认定涉案食品无中文营养标签合法系适用法律错误。此外，《中华人民共和国食品安全法（2009年版）》第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度；从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可；取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可；农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通许可。根据上述规定，食品生产、食品流通、餐饮服务分属三个领域，在这三个领域从事食品经营需要分别取得许可。同时，该条还规定了三种例外情形，包括取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品不需要取得食品生产和流通的许可，但没有规定取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售非自制预包装食品不需要取得食品流通许可，即本案的情形。因此，罗湖食药局认定华润太平洋建设路分店出售非自制预包装食品不需要取得食品流通许可缺乏法律依据。鉴于罗湖食药局处理汪龙举报事项所适用的法律有误，其作出的被诉销案决定应予撤销，深圳市人民政府维持该销案决定存在不当，其作出的被诉行政复议决定应一并予以撤销。罗湖食药局应于60个工作日内对汪龙的举报（编号为201507102057）重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第三款之规定，判决：一、撤销罗湖食药局于2015年8月18日作出的（深市质罗）食药监食处告字［2015］081805号《行政处理结果告知书》中销案及不予奖励的决定；二、罗湖食药局应于判决生效之日起60个工作日内对汪龙的举报（编号为201507102057）重新作出处理；三、撤销深圳市人民政府于2015年12月12日作出深府复决〔2015〕1471号《行政复议决定书》的具体行政行为。案件受理费人民币50元由罗湖食药局及深圳市人民政府共同负担。
上诉人罗湖食药局不服原审判决上诉称，《中华人民共和国食品安全法（2009年版）》第四条第二款授权国务院卫生行政部门会同相关部门制定并公布食品安全国家标准，故国务院卫生行政部门关于食品安全国家标准的问答属于制定机关的有权解释，下级各食药监管部门应遵守。《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则（GB28050-2011）》系由国务院卫生行政部门发布，国家卫生和计划生育委员会在其官网发布的《〈预包装食品营养标签通则〉（GB28050-2011）问答（修订版）》对如何适用该通则已作出详细、全面的规定，其规定对于本标准及其他法律法规、食品安全标准要求的强制标识内容，中文、外文应有对应的关系，故涉案食品的营养标签不属于强制标识内容，不应强制要求有对应的中文营养标签。涉案食品为原装进口，外包装为外文包装，外文产品信息分布于包装物前后左右各版面。涉案食品进口时，进口商在向出入境检验检疫部门办理中文标签备案手续后，将中文标签加贴在涉案食品外包装上。因中文标签与涉案食品原包装尺寸并不完全对应，故中文标签无法完全覆盖原包装上体现的外文信息，且未覆盖的外文信息会因中文标签加贴部位不同而不同。按原审判决所确定的判断标准，若涉案食品改变中文标签加贴部位，完全覆盖外文营养标签则属于标签合格产品，即判断中文标签是否合格的标准并非法律及国家标准，而是加贴中文标签的工作规程，显属荒谬。《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则（GB28050-2011）》第7条规定，每日食用量≤10g或10ml的预包装食品豁免强制标示营养标签，故涉案食品可豁免强制标示营养标签，无需有对应的中文营养标签。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护。涉案食品系进口食品，已取得《卫生证书》。食品标签备案是食品进口商获准食品进口的环节之一，进口商制作食品中文标签样式并报进出口检验检疫机构检验，进口食品及标签经检验合格后，出入境检验检疫部门出具《卫生证书》，进口商可按经检验合格的标签样式制作中文标签并加贴于食品外包装后进行销售，故进口商取得涉案食品的《卫生证书》，意味该食品（包含中文标签）已检验合格，可开展相关生产经营活动。原审判决忽视了罗湖食药局提交的《卫生证书》，是对进口商取得行政许可后据以开展生产经营活动合法权利的剥夺，也是对华润太平洋建设路分店履行进口食品索证索票义务后有理由相信涉案食品已获得许可从而获得的信赖利益的直接否定。广东省机构编制委员会作出的《关于进一步明确我省食品安全监管职责分工有关问题的通知》明确规定，取得餐饮服务许可的企业在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品、非自制预包装食品（食用盐、酒类等专营食品除外），不需要取得食品生产和流通的许可，该规定与《深圳市食品流通行政许可实施办法》的规定一致。已取得《餐饮服务许可证》的企业出售非自制预包装食品无需取得《食品流通许可证》是广东省机构编制委员会确定的全广东省内统一实施的发证政策，广东省内各级食品生产经营许可部门均应遵守，即便原审法院认为该项政策不符合《中华人民共和国食品安全法（2009年版）》的规定，作为行政许可相对人的华润太平洋建设路分店仍享有对该项发证政策的信赖利益。退一步讲，即使行政许可机关实施了错误的发证政策，亦不能因为行政许可机关的错误而由行政许可相对人承担责任，行政许可相对人对行政许可享有的信赖利益不应被剥夺。综上，罗湖食药局作出被诉销案决定认定事实清楚、适用法律正确，原审判决予以撤销存在不当，依法应予改判。罗湖食药局诉至本院请求：1、依法撤销（2016）粤0308行初139号行政判决；2、依法驳回汪龙的诉讼请求；3、本案诉讼费用由汪龙负担。
上诉人深圳市人民政府不服原审判决上诉称，涉案食品属于进口预包装食品，进口商已依法取得《卫生证书》，表明其标签经检验合格，故在检验检疫部门出具的涉案食品标签许可仍合法有效时，华润太平洋建设路分店出售涉案食品的行为应根据信赖保护原则予以保护，原审判决仅依据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则（GB28050-2011）》认定涉案食品应标示中文营养标签过于片面。此外，2012年8月，国务院常务会议依据《中华人民共和国行政许可法》有关规定，批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。广东省机构编制委员会作出的《关于进一步明确我省食品安全监管职责分工有关问题的通知》规定，取得餐饮服务许可的企业在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品、非自制预包装食品（食用盐、酒类等专营食品除外），不需要取得食品生产和流通的许可。《深圳市食品流通行政许可实施办法》亦规定取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品或非自制预包装食品不需要取得食品流通许可。上述规定虽与《中华人民共和国食品安全法（2009年版）》第二十九条的规定不完全一致，但属于广东省的审批改革，是为理顺和完善广东省食品安全监管体制，避免食品安全监管各环节出现监管交叉或监管漏洞，简化审批手续，应得到鼓励和认可。原审判决仅依据《中华人民共和国食品安全法（2009年版）》第二十九条规定认定华润太平洋建设路分店出售涉案食品需取得食品流通许可，忽视了广东省在行政审批制度改革上先行先试的特殊性，亦忽视了华润太平洋建设路分店的信赖保护利益。综上，罗湖食药局已尽到调查义务，所查明事实清楚，证据确实充分，其据此作出被诉销案决定并无不当，深圳市人民政府维持该决定亦合法有效。原审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。深圳市人民政府诉至本院请求：1、依法撤销（2016）粤0308行初139号行政判决；2、依法驳回汪龙的诉讼请求；3、本案诉讼费用由汪龙负担。
被上诉人汪龙未作答辩。
原审第三人华润太平洋建设路分店的陈述意见与罗湖食药局的上诉意见一致。
经审理查明，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案被诉具体行政行为是罗湖食药局针对汪龙提出的举报事项决定销案的行为，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。汪龙举报称华润太平洋建设路分店涉嫌存在两个违法行为，一是出售的涉案食品无标示中文营养标签，不符合标签法定要求；二是在其餐饮服务场所出售非自制预包装的涉案食品未取得食品流通许可；罗湖食药局依法应对此予以查明。《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则（GB28050-2011）》第7条规定，每日食用量≤10g或10ml的预包装食品豁免强制标示营养标签，豁免强制标示营养标签的预包装食品如果在其包装上出现任何营养信息时应按本标准执行，即豁免强制标示营养标签的预包装食品可不标示营养标签，若需标示营养信息则应按该通则标准准确标示。涉案食品为咖啡豆，系每日食用量≤10g或10ml的预包装食品，其可豁免强制标示营养标签，故涉案食品未标示中文营养标签并未违反标签法定要求，罗湖食药局据此在被诉销案决定中认定华润太平洋建设路分店出售的涉案食品无需标示中文营养标签并无不当，本院予以支持。涉案食品上虽有外文营养标签，但因涉案食品无须强制标示营养标签，不属按法律法规、食品安全标准要求的强制标识情形，故涉案食品的外文营养标签不需要与中文标签有对应关系，即涉案食品无需标示中文营养标签。原审判决认定涉案食品需标示中文营养标签才符合法定要求存在不当，本院对此予以指正。此外，依据《中华人民共和国食品安全法（2009年版）》第二十九条关于食品生产经营实行许可制度的规定，取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品不需要取得食品生产和流通的许可，即餐饮服务提供者在未取得食品生产和流通的许可的情况下仅能在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不包含非自制预包装食品，故华润太平洋建设路分店出售涉案食品依法应取得食品流通许可。罗湖食药局及深圳市人民政府主张华润太平洋建设路分店出售涉案食品无需取得食品流通许可系其于广东省行政审批制度改革，但按深圳市人民政府的上诉意见，国务院常务会议批准广东省“十二五”时期对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整，并不包含法律所设定的行政审批项目，且法律系人民法院审理行政案件的依据，故原审判决以《中华人民共和国食品安全法（2009年版）》为据认定华润太平洋建设路分店出售涉案食品应取得食品流通许可合法有据，对于罗湖食药局、深圳市人民政府提出的上述主张，本院不予采纳。华润太平洋建设路分店出售涉案食品未取得食品流通许可不符合法律规定，但该行为系因相关主管部门实行行政审批制度改革所致，故罗湖食药局在针对该行为予以查处时应予以充分考量。
综上，罗湖食药局作出的被诉销案决定认定涉案食品无需标示中文营养标签并无不当，但该决定认定华润太平洋建设路分店出售涉案食品无需取得食品流通许可存在不当，依法应予撤销。深圳市人民政府决定维持被诉销案决定于法无据，依法亦应撤销被诉行政复议决定。原审判决认为涉案食品应标示中文营养标签有误，但该判决实体处理即撤销被诉销案决定并责令罗湖食药局重新作出处理决定恰当，依法予以维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市市场和质量监督管理委员会罗湖食品药品监督管理局、深圳市人民政府各负担人民币25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李育元
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 谭晓鹏
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二〇一七年八月四日
书 记 员 ＸＸ聪