辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行终156号
上诉人（原审原告）马XX，男，汉族，退休工人，现住辽宁省锦州市古塔区。
被上诉人（原审被告）锦州市民政局，住所地辽宁省锦州市凌河区延安路四段8号。
法定代表人甄理，该局局长。
委托代理人董振军，该局法规处处长。
被上诉人（原审被告）锦州市交通局，住所地辽宁省锦州市太和区凌南西里6号。
法定代表人李志军，该局局长。
委托代理人刘国忠，该局法制处副处长。
被上诉人（原审被告）锦州市人民政府，住所地辽宁省锦州市松山新区市府路68号。
法定代表人王德佳，该市市长。
委托代理人陈文家，锦州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人马XX因撤销行政行为案，不服辽宁省锦州市凌河区人民法院（2017）辽0703行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马XX、被上诉人锦州市民政局的委托董振军、被上诉人锦州市交通局的委托代理人刘国忠、被上诉人锦州市人民政府的委托代理人陈文家到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2013年12月15日，被告锦州市民政局、被告锦州市交通局联合发布《关于办理老年人乘车优惠卡的通告》，该《通告》自2013年12月23日开始执行。该《通告》第一条载明，凡锦州市常住人口以及暂住人口，年满60周岁以上的老年人均可办理。60至69周岁的老年人办理半价乘车卡，70周岁以上的老年人办理免费乘车卡，并实行办理意外伤害保险制度和错时乘车优惠优待制度。第三条第一款载明，首次办理70周岁以上老年优待卡工本费10元，保险费10元至30元。第四条载明，老年优待卡（70周岁以上）每年5月份年检，老年优惠卡（60至69周岁）每年10月份年检，年检时需本人携带身份证和乘车卡，并交纳下一年保险费10元至30元，不年检的卡片乘车刷卡无效，乘车需投币（全价）。第五条载明，为避免早晚上下班、上下学客流的高峰，保障老年人的安全，持老年优惠卡，优待卡乘车实行错时乘车制度，早高峰6：30至8：00，晚高峰16：30至18：00这两个时段老年人乘车刷卡9折，投币全价，其他时段乘车优惠，即70周岁以上老年卡刷卡免费乘车，60至69周岁老年人刷卡乘车5折优惠。2016年9月初，原告马XX凭老年证乘坐本市公交车时，被司机拒绝并告知其按照《通告》办理老年人乘车优惠卡。原告马XX于当月办理公交IC卡一张花费工本费10元，办理交通意外伤害保险一份花保费10元。2016年10月12日，原告马XX向锦州市人民政府申请复议，要求撤销锦州市民政局、锦州市交通局下发的《通告》并退还非法收取的费用20元。2016年12月12日锦州市人民政府作出锦政行复字（2016）38号行政复议决定书，维持被告锦州市民政局、锦州市交通局下发的《通告》。2017年原告马XX参加老年优待卡年检，办理交通意外伤害保险花保费10元。
原审法院认为，《辽宁省老年人权益保障条例》第二十五条第一款第二项规定，未满70周岁的老年人乘坐城市公交车享受半价优惠，70周岁以上的老年人享受免费优待，本案中被告锦州市交通局、锦州市民政局制定的《关于办理老年人乘车优惠卡的通告》符合该条例的规定，对该部分内容应予确认,原告马XX现已年满70周岁，锦州市公共交通总公司为其办理了公交车免费优待卡，符合该《通告》规定，应予支持。依据中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国劳动和社会保障部联合下发的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》第四条第三项规定，享受免费或优待的乘客必须持城市公共交通主管部门和城市公共交通企业签发的有效证件乘车，……享受免费乘车的老年人……,需由有关部门为其办理意外伤害保险，故《通告》符合四部委意见的规定，对《通告》第一条、第四条涉及该内容的部分，予以确认，对原告马XX要求撤销《通告》中“实行办理意外伤害保险制度”的请求及退还保险费20元的请求不予支持。《辽宁省老年人权益保障条例》第二十五条第四款规定，公益性事业单位执行本条规定，对老年人实行优惠优待所减收的费用，由省、设区的市、县级人民政府财政部门给予保障。因IC卡不属于优惠优待所减收的费用，故《通告》要求持卡人承担办卡费用并无不当，对原告马XX要求撤销《通告》中规定的“首次办理70周岁以上老年优待卡工本费10元”及请求返还一节不予支持。《辽宁省人民政府关于优先发展城市交通实施意见》第十二条规定，各城市应加强出行需求引导和管理，因地制宜的开展错峰出行，倡导非刚性出行需求选择平峰期出行……，本案中《通告》，依据该规定要求优惠优待持卡人错峰出行符合该条例规定，对原告马XX要求撤销《通告》第一条中“错时乘车优惠优待制度”部分及第五条错峰出行一节不予支持。锦州市人民政府依据相关法律规定维持被告锦州市民政局、锦州市交通局下发的《通告》的行政复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政讼诉法》第五十八条、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马XX的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马XX负担。
马XX不服上述判决，向本院提起上诉，1、请求二审法院撤销一审法院判决，2、撤销《关于办理老年人乘车优惠卡的通告》（以下简称《通告》）中侵犯70周岁以上老年人合法权利的部分条款（第一条末尾23个字；第三条第1款；第四条、第五条中关于70周岁以上的部分）。3、被上诉人负责追回其下属单位依《通告》而非法收取的办卡费、保险费共30元，并退还上诉人。4、撤销锦州市人民政府作出的锦政行复字[2016]38号行政复议。5、本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、《通告》强制70周岁以上老年人自费办IC卡没有法律依据，辽宁省老年人权益保障条例第二十五条明确规定老年人享受优惠或者优待，老年人权益保障法也没有强制办IC卡的规定，因此，交通局的《通告》违法，应当认定为无效。二、《通告》强制70岁以上老年人自费买保险违反老年人权益保障法规定，老年人享受免费乘车的唯一合法条件就是年龄，此外不应附加任何条件。《通告》是将经济负担转嫁给老年人，严重违反法律规定；三、《通告》强制老年人买保险，也是违反法律关于老年人有从国家和社会获得物质帮助和享受社会服务及社会优待的权利的规定。故《通告》的上述规定违法，应认定无效。四、《通告》规定在6：30
--8：00，16：30--
18：00取消老年人免费乘车的优待权利，严重违法老年人权益保障法和辽宁省老年人权益保障条例的规定。辽宁省人民政府《关于优先发展城市交通实施意见》规定，城市应加强出行需求引导和管理，因地制宜开展错峰出行，倡导刚性出行需求和选择平峰期出行，综合运用法律、经济、行政等手段对个体机动化交通需求进行有效调控。这些规定并没有取消早晚高峰时免费乘车的权利。老年人权益保障法明确规定，提倡与老年人日常生活密切相关的服务行业为老年人提供优先、优惠服务，城市公共交通、公路、水路和航空客运应当为老年人提供优待和照顾。因此，《通告》上述规定没有法律依据，与老年人权益保障法相抵触。即使《通告》有规章作依据，但是依照立法法的规定，国务院部门规章、地方性法规与国家法律相抵触的，应当认定为无效。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人锦州市民政局辩称：坚持原审时的答辩意见。60岁以上老年人乘车半价，70岁以上全免费已经体现了对老年人的优待。根据辽宁省人民政府《关于优先发展公共交通实施意见》要求，“各城市应加强出行需求和管理，因地制宜的开展错峰出行，倡导非刚性出行需求，选择平峰期出行”。《通告》符合上述《意见》规定。
被上诉人锦州市交通局辩称：答辩意见与一审的答辩意见一致。
被上诉人锦州市人民政府辩称：答辩意见与一审时的答辩意见一致。
经审理查明，一审法院判决认定的事实属实，本院予以确认。本院另查，在本院诉讼期间，锦州市交通局陈述七十周岁以上老年人在早、晚高峰期刷卡乘车，刷卡系统仅提示“敬老卡”，并不收取费用。
本院认为，锦州市民政局、锦州市交通局于2013年12月发布《关于办理老年人乘车优惠卡的通告》，依照制定《通告》时生效的中华人民共和国建设部、国家发展和改革委员会、财政部及劳动和社会保障部城建【2006】288号文件《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》和2008年9月22日锦老委发【2008】1号文件关于《锦州市老年人享受优惠优待规定》精神，锦州市民政局、锦州市交通局发布上述通告具有法律依据。依照2008年的《辽宁省老年人权益保障条例》第二十五条第二款规定，未满七十周岁的老年人，乘坐城市公交车享受半价优惠，七十周年以上的老年人享受免费优待。锦州市民政局、锦州市交通局在《通告》中关于七十岁以上老人刷卡免费乘车的规定符合《辽宁省老年人权益保障条例》规定。
关于马XX上诉主张应当依法撤销《通告》中有关“实行办理意外伤害保险制度和错时乘车制度”问题。本院认为，依照上述城建【2006】288号文件《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》规定，享受免费或优待的乘客必须持城市公共交通主管部门和城市公共交通企业签发的有效证件乘车；享受免费乘车的老年人,需由有关部门为其办理意外伤害保险。因此，锦州市民政局、锦州市交通局依照上述规定在《通告》中规定为七十岁以上老人办理免费乘车卡和办理意外伤害保险符合城建【2006】288号文件精神，对老年人的合法权益亦有保护作用。马XX主张撤销该规定没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于马XX上诉主张应当撤销《通告》中有关“实行错时乘车优待制度，为避开早晚客流高峰，保障老年人安全，持老年优待卡刷卡实行错时乘车制度，早高峰6：30至8：00、晚高峰16：30至18：00时段老年人乘车刷卡九折，投币全价”的规定问题。本院认为，依照辽政发【2014】6号《辽宁省人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见》有关“各城市应加强出行需求引导和管理，因地制宜的开展错峰出行，倡导非刚性出行需求选择平峰期出行，综合运用法律、经济、行政等手段对个体机动化交通需求进行有效调控”的规定，《通告》中规定错时乘车符合上述文件要求，而且也只是倡导老年人避开高峰期乘车，不限制在此期间乘车，且70周岁以上老年人即便在早、晚高峰段刷卡乘车，刷卡系统仅提示“敬老卡”，并不收取费用，不侵害马XX的合法权利。因此，马XX诉求撤销上述错峰乘车的规定本院不予支持。
关于马XX主张《通告》中有关“首次办理70周岁以上老年优待卡工本费10元，保险费10至30元”以及“老年优待卡年检时交纳下一年保险费10元至30元”的规定应予撤销问题。如前所述，城建【2006】288号文件规定老年人必须持城市公共交通主管部门和城市公共交通企业联署签发的有效证件乘车，并由有关部门为老年人办理意外伤害保险，本院认为，上述文件没有规定由有关部门免费办理乘车卡及免费参加保险，而且乘车卡收取的仅是工本费，不属于优惠优待所减收的费用。同时，从保护老年人利益考量，年检时交纳保费亦益于老年人，不违反老年人权益保障法及上述文件精神。因此，马XX的上述观点没有事实依据和法律依据，本院不予采纳。
关于马XX上诉主张由被上诉人负责追回非法收取的办卡费及保险费计30元问题。如前所述，因办卡费及保险费属合理收费，故马XX诉求退还依法不予支持。
关于马XX上诉请求撤销锦州市人民政府锦政行复字【2016】38号行政复议决定问题。本院认为，锦州市人民政府作出的上述复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法。马XX诉求撤销的理由不充分，其该上诉观点本院不予支持。
综上所述，原审法院判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马XX承担。
本判决为终审判决。
审判长 田笑非
审判员 王利民
审判员 闻 伟
二〇一七年十二月十八日
书记员 王 爽