湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终335号
上诉人（原审原告）：言耀如，男，汉族。
上诉人（原审原告）：言果，女，汉族。
共同委托代理人：余小波，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
共同委托代理人：邓超才，北京浩天信和（长沙）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：株洲云龙示范区管理委员会，住所地株洲云龙示范区云龙大道。
法定代表人：付访华，该管委会主任。
委托代理人：彭武刚，该管委会工作人员。
委托代理人：张超，湖南御辩律师事务所律师。
上诉人言耀如、言果因诉株洲云龙示范区管理委员会（以下简称云龙管委会）其他行政行为一案，不服湖南省株洲市中级人民法院（2016）湘02行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审判决认定，因云龙管委会职教园一期征地拆迁建设项目的需要，位于征地范围内的原告言耀如、言果房屋（即在建宾馆）于2009年5月被依法征收。2010年7月，言曙光（原告之父）向云龙管委会职教园一期征地拆迁建设指挥部出具《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》，认为宾馆补偿低，组织上和政府领导多次表示不以株政发[2006]20号文件作为拆迁标准，而是按目前市场价值的形式进行补偿，要求按2006年省消耗量标准计算建设成本，同时考虑中间发生的其他特殊情况。横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新在该反馈意见上签署“以上言曙光的反馈意见已核实，建议按评估处理”。2011年8月，言曙光向云龙管委会出具《关于申请工程业务的请示报告》，内容为：“我名言曙光，系云龙示范区学林办事处文荟社区居民，由于国家修建株长高速和株洲职教城的建设需要，本人以积极的态度支持重点工程建设，带头将新建的私人别墅以及儿女的在建私宅处3000平方米房屋和龙兴碎石场在规定时间内配合拆除。鉴于20号文件规定的标准与自己的投入相差较大，给家庭的经济带来了1000多万的经济损失。示范区领导和职教城领导很关心我的实际情况，已经同意并承诺在5年内给予我工程业务的照顾，减少和弥补我个人的一些损失，其中包括别墅拆迁损失补偿我工程业务量4000元和龙兴碎石场拆迁损失补偿工程业务量6000万元，合计工程业务量壹亿元，以缓解家庭经济及社会压力。”言立新在该报告上签署：“以上言曙光的申请报告情况属实，为尽快完成职教园一期后续工作，请示范区管委会领导和职教园领导酌情解决”。时任云龙管委会副主任黄杰签署：“请职教园予以支持解决。”2016年6月24日，言曙光及原告言耀如、言果向云龙管委会提出《行政补偿申请书》，申请云龙管委会补偿征拆损失1872.086284万元，其中原告要求补偿其房屋经济损失389.5万元。2016年9月9日，株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室向言曙光及原告言耀如、言果作出《告知函》，认为并未作出以业务量或者其他方式另行补偿的承诺，已根据株政发[2006]20号文件政策对言曙光及原告言耀如、言果征拆补偿进行足额补偿，且已履行到位，对《行政补偿申请书》中的诉求不予支持。原告不服，诉至法院。
另认定，原告要求被告云龙管委会履行承诺赔偿损失已在一审法院另案起诉，并于2016年12月14日开庭审理。
一审原告言耀如、言果诉称：两原告的房屋于2009年底建造，五层建筑共计1200平米，框架混泥土结构，建造成本560.9余万元。在征拆过程中，原、被告协商，不以株政发[2006]20号文件征拆标准进行补偿，而以征购的形式即按照中介评估机构所在的评估价格进行补偿。因此，原告积极配合征拆工作，带头签订征购协议并自行拆除房屋。然被告未兑现承诺，2010年9月被告依据《株洲市征地拆迁补偿安置办法》（株政发[2006]20号文件）对原告作出了183.2余万元的补偿决定。原告认为被告作出的补偿决定显失公平，给原告造成了365.7余万元的财产损失。原告找到被告云龙管委会主要负责人黄杰等相关工作人员协调处理拆迁的善后补偿事宜，被告云龙管委会审查认为强拆过程中确实给原告造成了巨大的财产损失，并口头和书面表示愿意对原告的私宅按中介机构评估价格进行补偿或通过工程邀标的方式五年内给予原告一定等额工程项目施工方式进行补偿。然而五年期限即将届满，被告没有兑现自己的承诺。为此，原告于2016年6月27日向被告提交了《行政补偿申请书》，请求被告及时兑现承诺，或在公平公正合理的范围内对原告给予适当的经济补偿。被告于2016年9月13日向原告下发《告知函》，认为：被告未对原告作出业务量或者其他方式另行补偿的承诺，且根据株政发[2006]20号文件政策，被告对原告的征拆补偿已足额补偿到位，因而不予支持原告的《行政补偿申请书》。原告认为，被告作为一级行政主体为履行好自己的职责，向特定相对人即原告作出给予征购及工程业务量变相补偿的承诺，就是行政允诺行政行为，被告违背自己作出的承诺，失信原告，且被告的失信行为给原告造成巨额财产损失，被告应当予以补偿。被告于2016年9月13日向原告下发的《告知函》违背客观事实，且没有法律依据，应当予以撤销。请求法院判决撤销被告云龙管委会作出的《告知函》，本案诉讼费由被告承担。
一审判决认为，本案系其他行政行为案，争议的焦点是：株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室于2016年9月9日对原告作出的《告知函》是否属不可诉的行政行为，该《告知函》是否合法。株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室系被告云龙管委会下设而无独立法人资格的内设机构，其所作出的行政行为的法律后果应由云龙管委会承担。株洲云龙示范区征地拆迁工作协调管理办公室作出的《告知函》虽然是对原告房屋有关补偿协议内容及相关事项的阐述，但对原告《行政补偿申请书》中的请求作出了征拆补偿进行足额补偿且已履行到位、对其请求不予支持的结论，该结论对原告所主张的权益明显产生实际影响，因此，该《告知函》属可诉的行政行为。原告的房屋因株洲市职教园项目建设被纳入征收范围后，云龙管委会职教园一期征拆建设指挥部与原告签订补偿协议，按株政发[2006]20号文件对原告房屋进行了补偿，原告对征收补偿并未提出异议，且原告已按协议金额领取了被征拆房屋补偿款。现原告仅以时任横石村征地拆迁工作组第一工作小组组长言立新、云龙管委会副主任黄杰在其相关报告中所签署的意见，认为被告作出了承诺，要求被告兑现承诺，云龙管委会作出的《告知函》以未作出业务量或其他方式另行补偿的承诺为由答复原告并无不当，且原告已就被告应当兑现承诺另行提起行政诉讼。综上，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。被告辩称《告知函》不对原告合法权益产生实际影响的理由不予采信。据此，判决：驳回原告言耀如、言果的诉讼请求。案件受理费50元，由原告言耀如、言果承担。
上诉人言耀如、言果不服一审判决，提起上诉称：一、在集体土地征收拆迁过程中，征收部门为加快征地拆迁进程，以协议或征购方式进行安置补偿已是惯常做法。二、言立新及黄杰在相关报告上签署意见应视为被上诉人作出的行政允诺。1、言立新时任征地拆迁工作组第一小组组长，黄杰时任云龙管委会副主任、征地拆迁指挥部总指挥长，两人在报告上签署意见的行为系职务行为。2、《关于言曙光别墅宾馆及龙兴碎石场拆迁初次洽谈的反馈意见》、《关于申请工程业务的请示报告》证实上诉人就被上诉人按照[2006]20号文件进行补偿提出异议、双方就补偿形式及标准进行协商予以确定的事实客观存在。3、言立新及黄杰所签署意见系对上诉人报告内容的认可，即不以20号文件作为补偿依据，以评估结果确定或给予上诉人1个亿的工程量。4、双方共同委托评估证明被上诉人部分履行行政允诺内容的事实。三、被上诉人《告知函》中所列的湖南光大房评字【2010】第156号《房地产估价报告》，上诉人并不知晓，被上诉人也未作为证据向一审法院提交，故被上诉人将其作为《告知函》的内容及依据，不能成立。四、上诉人另案提起要求被上诉人兑现承诺的行政诉讼，与上诉人在本案中的诉请有牵连，但并非排斥关系，不能作为一审法院驳回上诉人诉请的理由或依据。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人于2016年9月9日作出的《告知函》，并由被上诉人承担本案诉讼的相关费用。
被上诉人云龙管委会答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。1、上诉人称以协议或征购方式进行补偿安置不符合客观事实，也无法律、政策依据。行政机关仅能在法律、法规或政策范围内行使法定职权，答辩人只能依照株政发【2006】20号文件进行补偿。2、言立新及黄杰在反馈意见及报告上签署的意见不构成行政允诺。3、上诉人称答辩人是将《房地产评估报告》作为《告知函》的内容及依据，既不符合客观事实，也无法律依据。双方协议均明确以株政发【2006】20号文件标准确定补偿金额，仅因文件对机械设备未进行明确无法计算，遂对设备进行评估。4、上诉人称原审是以另案起诉驳回其诉请，无法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
株洲市中级人民法院一审认定的事实正确，本院二审予以确认。
本院认为，上诉人言耀如、言果房屋因株洲市职教园项目建设需要而被征收，言耀如、言果与云龙管委会职教园一期征地拆迁建设指挥部签订了《房屋征购协议》，协议载明按照《株洲市征地拆迁补偿安置办法》（株政发【2006】20号文件）进行补偿，该协议已履行完毕，各方当初对此并无异议。事后，上诉人以时任横石村征地拆迁工作组第一小组组长言立新和云龙管委会副主任的黄杰所签署相关意见构成行政允诺，就涉案房屋征收另行要求补偿，明显有违合同及相关规定。再者，行政允诺应是行政主体单方作出的明确、具体的行政行为，上述意见仅是处理建议，并没有对上诉人的请求事项予以肯定答复或者承诺，且不是由行政主体名义作出。故，上述意见的签署亦并不构成行政允诺。因此，云龙管委会作出的《告知函》以其未作出另行补偿承诺等为由进行答复并无不当。
综上，上诉人言耀如、言果的上诉理由不成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人言耀如、言果负担。
本判决为终审判决。
审判长 周春梅
审判员 周光清
审判员 刘 颖
二〇一七年九月十九日
书记员 黄 理
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；