河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00036号
上诉人（一审被告）漯河市人民政府。住所地：漯河市郾城区。
法定代表人曹存正，市长。
委托代理人郑义龙，漯河市人民政府工作人员。
委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）河南金泰房地产开发有限责任公司。住所地：漯河市源汇区。
法定代表人邵自功，经理。
委托代理人赵冬梅，女，河南裕达律师事务所律师。
漯河市人民政府因与河南金泰房地产开发有限责任公司（以下简称金泰公司）土地行政处理一案，不服周口市中级人民法院作出的（2014）周行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人漯河市人民政府的委托代理人郑义龙，被上诉人金泰公司的委托代理人赵冬梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
漯河市人民政府于2014年4月10日，向金泰公司下发漯政纪（2014）32号《漯河市人民政府关于市二院与金泰公司对新华街市场通道产权争议问题的会议纪要》。该会议纪要第二条为“会议强调，市政府对新华街市场实施征收是确保市二院新建项目顺利开工的前提和基础。根据几方的介绍和提供的证据表明，新华街市场的通道应属于公共设施，是市场全体商户所共有的，不属于某家单位或某些个人所有。因此，新华街市场被市政府征收后，原通道的所有权不应存在争议问题。”金泰公司对该会议纪要第二条不服，提起行政诉讼。
周口市中级人民法院一审查明：1996年，漯河市人民政府针对新华街市场进行改造，金泰公司对该市场进行了建设投资，市场建成后，部分房产对外出售，部分房产由金泰公司留用。2001年10月24日，金泰公司与漯河市源汇区农村合作信用社在河南省高级人民法院鉴证下签订以物抵债协议书，将新华街市场名下127间房产抵偿给漯河市源汇区农村合作信用社，随后漯河市第二人民医院通过拍卖方式从信用社将这127间房产购得。当时金泰公司并未取得新华街市场范围内土地使用权证书。2004年8月9日，漯河市人民政府为金泰公司针对新华街市场内通道用地颁发了漯国用（2004）002350号国有土地使用证，面积2656.7平方米，土地用途商业。2011年5月19日，漯河市人民政府作出漯政征（2011）1号征收决定，该决定对漯河市第二人民医院门诊楼及病房楼扩建项目占用土地范围内的房屋予以征收，征收区域占地面积4012.13平方米，房屋征收面积4236.16平方米，该征收决定涉及到漯国用（2004）002350号国有土地使用证范围内通道面积约为424平方米，其他市场通道部分未被征收。现新华街市场大部分商户搬迁完毕，仅北部临受降路独栋四层商业楼房未搬迁，该栋房屋一、二层为漯河市第二人民医院所有，三、四层为金泰公司所有。在拆迁中，金泰公司与漯河市第二人民医院就市场通道部分土地使用权发生争议。2014年4月1日，漯河市人民政府召集漯河市第二人民医院、漯河市征收办、漯河市市场发展中心、金泰公司、漯河市人民政府法制办、漯河市市公安局顺河路分局有关人员召开协调会，并于2014年4月10日向金泰公司下发了漯政纪（2014）32号《漯河市人民政府关于市二院与金泰公司对新华街市场通道产权争议问题的会议纪要》。金泰公司接到该会议纪要后，认为该会议纪要的第二条侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼。
周口市中级人民法院一审认为：会议纪要通常情况下是行政机关内部决议，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，不具有可诉性。但是本案被诉会议纪要中的第二条对金泰公司与漯河市第二人民医院有争议的土地使用权进行了权属界定，并向金泰公司送达了该会议纪要，该会议纪要对金泰公司的权利义务产生了直接的影响，故金泰公司可以对漯河市人民政府作出该会议纪要的行政行为提起行政诉讼。金泰公司持有新华街市场通道占用土地的国有土地使用权证，现该市场业主也仅为金泰公司和漯河市第二人民医院两家，在此情况下，针对两家对市场通道用地使用权纠纷问题，应由两家协商解决或通过法律途径解决，漯河市人民政府不应仅以《中华人民共和国物权法》规定的建筑区划内的道路属于业主共有为由，对该通道使用权在会议纪要里予以确定，漯河市人民政府的行为应属超越职权。被诉会议纪要第二条结论称“因此，新华街市场被征收后，原通道的所有权不应存在争议问题。”该内容使人通常理解为新华街市场已经被全部征收，既然已经被征收，土地使用权属当然不存在问题。而事实上，本案争议的市场通道用地绝大部分并没有被征收，新华街市场也只是部分被征收，所以被诉会议纪要中的该部分应属于认定事实不清，证据不足。周口市中级人民法院作出（2014）周行初字第13号行政判决：撤销漯河市人民政府作出的漯政纪（2014）32号《漯河市人民政府关于市二院与金泰公司对新华街市场通道产权争议问题的会议纪要》中的第二条。
漯河市人民政府不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）漯政纪（2014）32号会议纪要不是对土地权属争议作出的处理决定，既没有增加、也没有减少金泰公司和其他业主的权利、义务。（二）漯政纪（2014）32号会议纪要关于涉案土地应属新华街市场全体业主共同所有的描述，有充分的证据和法律依据。漯河市人民政府为金泰公司颁发的漯国用（2004）第002530号国有土地使用证载明“该宗地属于本小区232户业主共同使用”，且该宗土地的土地登记卡内容与上述土地证载明的内容相同。涉案土地是新华街市场的公用道路，不是金泰公司独自使用的道路，而《物权法》第七十三条也规定，建设区划内的道路属于业主共有。（三）一审判决认定“本案争议的市场通道用地绝大部分并没有征收，新华街市场也只是部分被征收，所以被诉会议纪要中的该部分应属于认定事实不清，证据不足”是错误的，应依法予以纠正。一审判决程序违法，本案涉及漯河市第二人民医院的合法权益，应当通知其作为第三人参加诉讼。请求：撤销一审判决，驳回金泰公司的诉讼请求，维持漯河市人民政府作出的漯政纪（2014）32号会议纪要第二条的内容。
金泰公司答辩称：（一）漯政纪（2014）32号会议纪要作出的处理意见，将金泰公司与漯河市第二人民医院争议的通道认定为公共设施，并做出确权性结论，损害了金泰公司的合法权益。（二）漯河市人民政府以会议纪要的方式处理金泰公司与漯河市第二人民医院对新华街市场通道产权争议问题，违反了法定程序，其是否增加、减少金泰公司和其他业主的权利义务，均不影响漯政纪（2014）32号会议纪要的违法性。土地争议应当由国土主管部门处理，漯河市人民政府直接以会议纪要方式做出结论，属于超越职权、滥用职权的行为。按照法律程序，处理土地权属争议应依法让各方当事人举证并陈述相关理由，而漯河市人民政府省略了所有程序，处理程序严重违法。（三）漯河市第二人民医院不具备第三人资格。本案是因被诉会议纪要损害了金泰公司的合法权益而提起的行政诉讼，并不是为了解决金泰公司与漯河市第二人民医院之间土地纠纷的实体问题，本案的结果对漯河市第二人民医院的权益不产生任何影响，因此漯河市第二人民医院不具备本案第三人的资格。请求：驳回漯河市人民政府的上诉，依法维持原审判决。
本院二审查明的事实除与一审法院查明的基本事实一致外，另查明，漯河市人民政府为金泰公司针对新华街市场内通道用地颁发的漯国用（2004）002350号国有土地使用证载明：土地“属于本小区232户业主共同使用”。漯河市人民政府及金泰公司均认可，被诉会议纪要第二条虽然使用了“共有”、“所有”、“通道的所有权”等字样，实际上并非是在解决新华市场通道占压土地的所有权问题，而是在解决涉案土地的使用权问题。
本院认为：漯河市人民政府颁发的漯国用（2004）002350号国有土地使用证的土地使用权人为金泰公司，而本案被诉的会议纪要第二条针对该土地使用证项下土地使用权作出结论并给予评价，金泰公司与被诉会议纪要第二条存在法律上的利害关系，具备本案适格原告的诉讼主体资格。漯政纪（2014）32号会议纪要适用会议纪要的方式，对漯国用（2004）002350号国有土地使用证项下土地使用权作出结论并给予评价，没有法律根据，显属违反法定程序，应予撤销。一审判决撤销漯河市人民政府作出的漯政纪（2014）32号《漯河市人民政府关于市二院与金泰公司对新华街市场通道产权争议问题的会议纪要》中的第二条正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持周口市中级人民法院作出的（2014）周行初字第13号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人漯河市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一五年三月十八日
书 记 员 赵朝金