浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终88号
上诉人（原审原告）丽水碧湖建友屠宰场（普通合伙），住所地浙江省丽水市莲都区碧湖河口行政村。
负责人，张石玄女当。
委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市环境保护局，住所地浙江省丽水市莲都区丽阳街689号金融大厦19楼。
法定代表人钟建安，局长。
到庭负责人叶旭明，副局长。
委托代理人叶波，丽水市环境保护局工作人员。
委托代理人施伟珍，浙江博翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省环境保护厅，住所地浙江省杭州市文一路306号。
法定代表人方敏，厅长。
委托代理人ＸＸ娟，浙江省环境保护厅工作人员。
上诉人丽水碧湖建友屠宰场因环保行政处罚及行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院作出的（2017）浙0106行初217号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
2017年2月22日，丽水市环境保护局（以下简称丽水市环保局）向丽水碧湖建友屠宰场作出丽环（莲）违改[2017]1号《责令改正违法行为决定书》（以下称1号责令改正决定书），载明：2017年1月19日，丽水市环境保护局莲都区分局对原告“年屠宰4800头生猪”项目进行现场检查。经调查发现，原告生猪日屠宰数260头，已超出环保审批文件“年屠宰4800头生猪”的项目规模；另外，原告“年屠宰4800头生猪”项目于2000年5月经环保部门审批同意后，至今未办理建设项目环保“三同时”验收，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，责令丽水碧湖建友屠宰场停止生产。
丽水碧湖建友屠宰场不服，于4月21日向浙江省环境保护厅（以下简称省环保厅）申请复议。省环保厅于6月30日作出浙集复13[2017]4号《行政复议决定书》，维持丽水市环保局作出的责令改正决定。
原审法院经审理查明：2000年5月23日，丽水碧湖建友屠宰场进行建设项目环境保护审批，建设地点为碧湖河口村，规模为年屠宰4800头。丽水市环保局审批同意屠宰场在碧湖镇河口村临时选址建设，要求严格执行环保“三同时”制度；建成后必须经环保部门验收合格后方可投入营业。但丽水碧湖建友屠宰场建成后未办理建设项目环保“三同时”验收。2012年，该屠宰场进行提升改造，新建机械化屠宰项目，生猪日屠宰数260头。2015年1月起，丽水碧湖建友屠宰场未经环保部门同意，擅自停用原有的水污染治理设施，改用沼气池沉淀后用槽罐车抽取，排放到农田的方式处理废水，但水污染治理设施未通过环保“三同时”验收，主体工程已投入生产。
2017年1月19日，丽水市环保局对丽水碧湖建友屠宰场位于丽水市莲都区碧湖镇河口村的屠宰场进行了现场检查，拍摄了现场照片、制作了现场检查（勘察）笔录、现场勘察图。同日，丽水市环保局予以立案。2月21日，丽水市环保局对丽水碧湖建友屠宰场位于莲都区碧湖镇道士（田本）村、金村的沼液消纳田进行现场检查，并制作现场检查（勘查）笔录、现场勘察图及拍摄现场照片。2月22日，丽水市环保局在丽水碧湖建友屠宰场场区向其代理人进行调查并制作询问笔录。同日，丽水市环保局作出1号责令改正决定，责令丽水碧湖建友屠宰场停止生产。丽水碧湖建友屠宰场不服，于4月21日向省环保厅申请行政复议。省环保厅于4月24日收到申请。因申请材料不全，省环保厅于4月25日通知丽水碧湖建友屠宰场补正。5月2日，省环保厅受理丽水碧湖建友屠宰场的行政复议申请，并通知丽水市环保局进行行政复议答复。5月10日，丽水市环保局作出答复并提交证据、依据。6月8日，省环保厅召开听证会，丽水碧湖建友屠宰场向省环保厅提交了有关证据，丽水市环保局亦补充提交相关证据。6月30日，省环保厅作出4号复议决定，维持了1号责令改正决定。该复议决定于7月4日送达丽水碧湖建友屠宰场。丽水碧湖建友屠宰场仍不服，诉至法院。另查明，2017年2月27日，丽水市环保局作出丽环（莲）听告字[2017]2号《行政处罚听证告知书》。3月3日，丽水碧湖建友屠宰场向；丽水市环保局提交了陈述意见。3月10日，丽水市环保局向丽水碧湖建友屠宰场送达丽环（莲）听告字[2017]3号《行政处罚听证告知书》，告知经后续调查审议，丽环（莲）听告字[2017]2号《行政处罚听证告知书》因适用法律条款有误予以作废，若丽水碧湖建友屠宰场要求举行听证，应当在收到告知后3日提出。3月13日，丽水碧湖建友屠宰场重新向丽水市环保局提交了陈述意见。丽水市环保局经集体审议后，认定丽水碧湖建友屠宰场水污染治理设施未通过环保“三同时”验收、主体工程已非法投入生产，故于3月16日作出丽环（莲）罚字[2017]8号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款、第七十一条的规定，对丽水碧湖建友屠宰场作出责令停止生产、罚款人民币279000元的行政处罚。
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”规定，丽水市环保局具有本区域范围内的环境保护执法权及处罚权。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，被诉1号责令改正决定认定原告生猪日屠宰数260头，已超出环保审批文件“年屠宰4800头生猪”的项目规模；另外，丽水碧湖建友屠宰场“年屠宰4800头生猪”项目于2000年5月经环保部门审批同意后，至今未办理建设项目环保“三同时”验收的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，故责令其“停止生产”。被诉1号责令改正决定限制、剥夺了丽水碧湖建友屠宰场继续开展屠宰项目生产、经营的权利，具有惩罚性和强制性，属于行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款的规定，给予公民、法人或者其他组织行政处罚的，应当由行政机关依照法定程序实施。该法第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。但本案中，丽水市环保局在作出责令丽水碧湖建友屠宰场停止生产的1号责令改正决定前，并未告知丽水碧湖建友屠宰场有要求举行听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，属程序违法，应予撤销。省环保厅作出维持案涉1号责令改正决定书的行政复议决定亦违法，一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：一、撤销丽水市环保局于2017年2月22日作出的丽环（莲）违改[2017]1号《责令改正违法行为决定书》；二、撤销省环保厅于2017年6月30日作出的浙集复13[2017]4号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由丽水市环保局及省环保厅各负担25元。
上诉人丽水碧湖建友屠宰场上诉称：一、一审法院认定的“违法事实”超出了被诉决定书认定事实的范围，超出了法院对于行政行为审查的职权。一审法院超出被诉决定书范围查明的“违法事实”，不应作为其事实认定的范畴。本案中，被诉决定书认定的事实有两个，一是案涉屠宰场超出了原审批规模，而是原审批的规模至今未办理环保“三同时”验收。而一审法院的判决却另外“查明”了两个“违法事实”，一是屠宰场在2012年进行了提升改造，新建了机械化屠宰项目，二是案涉屠宰场改变了污染处理设施。根据行政诉讼法的基本原则，行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，即人民法院审查的标的和界限，在于行政行为及其认定的事实是否合法。尤其是行政处罚案件中，法院不能在行政机关认定的事实之外，另行查明被处罚人的其他违法行为而追责。二、一审法院认定上诉人在案涉屠宰场建成后未办理建设项目环保“三同时”验收的事实，与上诉人一审中提交的证据相矛盾。首先，上诉人已经提交《生猪定点屠宰资格联合审核表》（2013年12月24日），该表格第13页明确载明：经现场检查和检验环境监测报告，案涉屠宰场“具有污染物处理设施，设施能够正常运行，且环境监测报告结果符合排放标准”。第15页也有类似的记载。这说明在2013年12月24日验收时，案涉屠宰场已经具有相应的能够正常运行的污染物处理设施，且排放符合相应标准，一审法院对于该证据以非“三同时”验收表为由不予采信。上诉人认为，对于行政相对人而言，从行政机关获取的是一个实质的结果，而非特定的形式。至于该种验收应该采取什么样的表格，是行政机关的问题而非作为相对人的问题。本案中，该审核表实质上已经具有“三同时”验收的内容。其次，上诉人也提交了《丽水市主要污染物排放权证》（2014年12月31日颁发），该证的取得充分说明案涉屠宰场的环保设施经过竣工验收，其法律依据是《丽水市排污权有偿使用和交易管理办法实施细则》（试行）第七条。综上，污染物排放权证是环保部门给予企业核发的最后一个排放许可证件，只有建设项目已通过环境保护竣工验收，取得了排污许可证，再向当地环保行政主管部门提出申请，经当地环保行政主管部门核定同意后方可取得污染物排放权证。污染物排放权证是污染物排放权使用单位的合法凭证，依法受到保护。综上，一审法院认定案涉屠宰场在建成之后未通过环保“三同时”验收，系认定事实不清。三、一审法院关于“2012年，该屠宰场进行提升改造，新建机械化屠宰项目”及关于2015年1月起案涉屠宰场改变污染物处理方式的认定，证据不足。虽然被上诉人在一审中提交了非决定书载明的“证据”，但这些证据并非是作出行政行为所依据的证据，其取得时间和程序，涉嫌违法，故不应采信。而仅依决定书载明的证据不足以认定案涉屠宰场于2012年新建机械化屠宰项目的事实。四、被诉决定书载明上诉人存在两个行为即案涉屠宰场超出了原审批规模；原审批的规模至今未办理环保“三同时”验收。一审法院未查清被诉决定究竟是上诉人的哪一个行为进行处罚，是否违反了“一事不再罚”的原则。且丽水市环保局于2013年1月20日曾对案涉屠宰场作出过“责令停止生产和罚款3万元”的处罚决定，该处罚针对的是违反环保“三同时”行为。本次处罚，如果处罚的是原审批规模至今未办理环保“三同时”验收行为，则其因之前已经处罚过，本次处罚显然违反“一事不再罚”的原则。且2013年的“责令停止生产”处罚决定如果未得以执行，依法相应的程序是申请强制执行，而非再一次重复“责令停止生产”。若本次处罚是因扩大了生产规模，则应依据其他的法律依据进行处罚。若本次处罚是因扩大了规模后未再行办理环保“三同时”验收，则根据一审查明的其他事实，扩大生产规模的事实发生在2012年，明显属于2013年处罚之时就已存在的事实，应视为2013年就已经做了处罚。本次再予处罚在2013年已经处罚过的事实，显然也是重复的处罚。综上，请求：1、撤销一审判决第9页“经审查查明”部分中认定的“但原告建成后未办理建设项目环保三同时验收”至本段“主体工程已投入生产”的部分；2、维持一审判决的两项结果，即撤销被诉《责令改正违法行为决定书》和相应的复议决定书。
被上诉人丽水市环保局答辩称：一审法院认定事实清楚，证据充分。一审法院认定的事实有证据证明，且上诉人自行提交给被上诉人的相关书面意见及证据材料均能印证。上诉人提交的《生猪定点屠宰资格联合审核表》并不能等同于建设项目三同时的验收，《丽水主要污染物排放权证》只是一个资格证件，更不能等同于案涉屠宰场的环保设施经过竣工验收。被上诉人作出《责令改正违法行为决定书》的行为属于行政命令，符合法律规定程序。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，但认定“责令停止生产”属于行政处罚与《环境行政处罚办法》不符，请求驳回上诉人的诉讼请求，并改判维持被上诉人作出的责令改正违法行为决定及省环保厅作出的复议决定。
被上诉人省环保厅答辩称：上诉人提出撤销一审判决中事实认定的部分内容，系丽水市环保局据此作出被诉决定的部分违法事实以及案发线索，是一审法院查明案情的需要，相关证据材料已予充分证实。请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，关于被上诉人作出被诉责令改正违法行为决定的性质。《行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”根据行政处罚法的规定，责令改正违法行为决定系行政机关实施行政处罚时对违法行为人发出的行政命令。该行政命令应为纠正违法行为，恢复正常行政管理秩序的目的，作为行政处罚决定的补充措施而采取。发出责令改正违法行为的命令的目的系要求违法行为人履行法定义务，该命令不具有制裁性。“责令停止生产”具有制裁性，属于法定的行政处罚种类之一。本案中，被上诉人以“责令改正违法行为决定”的形式，作出的责令停止生产决定，应认定为行政处罚决定。实施行政处罚有法定的程序要求，被上诉人作出被诉决定未依照《行政处罚法》规定的程序进行，故一审法院认定被上诉人作出被诉决定属程序违法，并据此撤销该决定，并无不当。
关于一审法院认定的事实。一审法院认定“丽水碧湖建友屠宰场建成后未办理建设项目环保“三同时”验收。2012年，该屠宰场进行提升改造，新建机械化屠宰项目，生猪日屠宰数260头”该部分事实，有相关证据可以证明，与本案相关，一审法院作出该认定，并无不当。一审法院认定“2015年1月起，丽水碧湖建友屠宰场未经环保部门同意，擅自停用原有的水污染治理设施，改用沼气池沉淀后用槽罐车抽取，排放到农田的方式处理废水，但水污染治理设施未通过环保“三同时”验收，主体工程已投入生产”该部分事实，与本案无关联，一审法院对此作出认定存在不当，本院予以指正。
综上，一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丽水碧湖建友屠宰场负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 方
审判员 王银江
审判员 李希芝
二〇一八年三月二十三日
书记员 寿 芳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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