重庆市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）渝行终22号
上诉人（一审原告）谢阶忠，男，苗族，1937年4月10日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
上诉人（一审原告）朱忠容，女，汉族，1944年9月13日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。系谢阶忠之妻。
委托代理人徐云会，女，苗族，1979年4月19日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。系朱忠容儿媳。
被上诉人（一审被告）重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**号。
法定代表人刘峰，县长。
委托代理人付伟，重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府法制办公室主任。
委托代理人张宏，重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）彭水县城市建设投资有限责任公司。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭镇高家台**号。
法定代表人王小刚，董事长。
委托代理人钟万平，重庆市彭水县江北法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审第三人）吴怀瑾，女，苗族，1939年12月8日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
被上诉人（一审第三人）梅念庆，男，苗族，1965年10月1日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。系吴怀瑾之子。
被上诉人（一审第三人）刘晓芬，女，汉族，1978年8月21日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。系梅念庆之妻。
被上诉人（一审第三人）梅小玫，女，苗族，1962年9月20日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。系吴怀瑾之女。
吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬的委托代理人梅小玫，基本情况同上。
谢阶忠、朱忠容因请求确认重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）行为违法一案，不服重庆市第四中级人民法院(2015)渝四中法行初字第00053号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结�
一审法院经审理查明，吴怀瑾与谢阶忠建房占地原系吴怀瑾之夫梅开邦在1985年从彭水城郊插旗五组取得。梅开邦取得该土地使用权后，于1988年10月4日与谢阶忠达成合伙建房协议，合伙建成一幢四楼房屋，房屋建成后双方按建房协议对房屋进行了分割。1992年，梅开邦取得彭国用（1992）字第000940号《国有土地使用权证》，该证记载用地面积和建筑占地面积均为109.60平方米，四至界限为：东与谢阶忠共用楼梯，南以墙身为界，西以户主墙壁为界，北以户主滴水为界（争议界）。同年，谢阶忠取得彭国用（1992）字第000939号《国有土地使用权证》，该证记载用地面积和建筑占地面积均为70.31平方米，四至界限为：东以户主墙壁为界，南以户主墙壁为界，西与梅开邦共用，北以户主滴水界（风貌工程争议界）。
2011年4月6日�重庆市彭水苗族土家族自治县发展和改革委员会（简称彭水县发改委）下发彭水发改发（2011）80号《关于彭水中学住宅小区环境整治和小区风貌改造项目立项的批复》，批复内容为：彭水县城市建设投资有限责任公司（简称城投公司）作为彭水中学住宅小区环境整治和小区风貌改造项目的业主单位，拟对彭水县汉葭镇河堡社区辖区内彭水中学住宅小区进行环境整治和小区风貌改造。要求城投公司加快推进项目相关前期工作，办理国土、规划、环评等相关手续，抓紧编制项目工可和概算送审批。在该项目实施过程中，吴怀瑾家房屋前的水沟被填平，修建成休闲广场，根据规划需要对临广场的住房进行风貌改造。吴怀瑾家和谢阶忠家房屋均临上述新修建的广场，均在该次风貌改造范围内。2011年12月3日，城投公司负责人和梅小玫在彭水县政府林光副县长办公室，专题关�吴怀瑾家房屋风貌改造请示了林光副县长，根据该项目实施的实际情况，林光副县长批准同意梅家（吴怀瑾家）房屋改造按城投公司设计的风貌改造与赵小航房屋改造修建一致。2011年12月13日，城投公司向梅小玫发出通知，要求吴怀瑾家房屋风貌改造（未完成部分）必须在2011年12月20日改造完毕；材料质量、做法符合相关标准；立面改造要与效果图的色彩、图案一致；各部位的做法必须与已改造的立面一致，符合规划要求，协调统一，整体美观等。吴怀瑾家在组织人员对其房屋进行风貌改造施工过程中，于2011年12月24日拆除位于其房屋北面的与谢阶忠家共同使用的入户斜行楼梯（二家入户的唯一通道），将该楼梯改为直行楼梯。同时，吴怀瑾家在其与谢阶忠家房屋北面修建三间门面房，其中一间门面在谢阶忠家屋前。
谢阶忠、朱忠容认为入�斜行楼梯属于双方共有，吴怀瑾家在谢阶忠家房屋北面修建门面影响其采光，便对吴怀瑾的施工活动进行阻扰。2011年12月27日，吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬向重庆市彭水县人民法院提起民事诉讼，请求判令谢阶忠、朱忠容停止侵害、排除妨碍，立即停止阻扰、干涉吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬在自家地盘进行的“风貌改造项目”工程施工；停止阻扰、干涉吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬将底层楼梯入口从原侧面入口改为正面通行的直行入口。在该案庭审过程中，吴怀瑾等人为支持其主张举示了城投公司于2012年1月18日出具的《情况说明》一份，该情况说明记载有林光副县长批准同意梅家（吴怀瑾家）房屋改造按城投公司设计的风貌改造与赵小航房屋改造修建一致，林光于2012年1月19日在该情况说明上签署了“情况属实”字样的信息。2012年3月26日，重庆市彭水县人民法院作出（2012）彭法民初字第00021号民事判决，判决谢阶忠、朱忠容立即停止对吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬修建“风貌改造项目”及直行梯步的阻扰、干涉。谢阶忠、朱忠容不服提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2012年6月14日作出（2012）渝四中法民终字第00563号民事判决驳回上诉，维持原判。该判决宣判后，吴怀瑾等人将谢阶忠房前风貌改造工程门面的立面墙全部封顶形成封闭门面（该二审判决前门面墙体只修了一半）。谢阶忠、朱忠容不服该二审判决，向重庆市人民检察院提出申诉，该院向重庆市高级人民法院提出抗诉，重庆市高级人民法院指令重庆市第四中级人民法院对该案进行再审,重庆市第四中级人民法院经再审后判决维持了该二审判决。2013年8月21日，谢阶忠、朱忠容以吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬、梅小玫为被告向重庆市彭水县人民法院提起物权保护民事诉讼，请求法院判�吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬、梅小玫拆除谢阶忠、朱忠容门前门面；恢复原共用楼梯原状。2014年5月8日，重庆市彭水县人民法院作出（2013）彭法民初字第02384号民事判决，判决吴怀瑾在判决书生效后立即拆除位于谢阶忠、朱忠容房前门面；驳回谢阶忠、朱忠容其余诉讼请求。谢阶忠、朱忠容不服提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2014年7月25日作出（2014）渝四中法民终字第00567号民事判决驳回上诉，维持原判。2012年5月，人民法院强制拆除了吴怀瑾等人修建在谢阶忠房屋北面的一间门面房。
因谢阶忠对吴怀谨家建房一事进行信访，重庆市彭水苗族土家族自治县城乡建设委员会（简称彭水县建委）于2014年1月28日对谢阶忠作出彭水建委函（2014）13号《关于信访人反映梅小玫违法建房一事调查核实情况函》，答复称：谢阶忠反映的房屋位于现绍庆街道河堡社区西城街50号附2号，建房户为吴怀瑾，系梅小玫母亲。2011年，彭水县实施彭水中学教师住宅小区环境整治和小区风貌改造工程，城投公司为该项目业主，吴怀瑾的房屋位于项目规划范围内。为了顺利实施该项目，2011年12月3日，城投公司负责人和房屋户主吴怀瑾将房屋风貌改造问题请示了县上领导，根据该项目的实际情况，县领导批准同意吴怀瑾的房屋改造和相邻的赵小航的房屋按照城投公司设计的风貌改造修建一致，城投公司于2011年12月13日给吴怀瑾下发了房屋立面改造的通知，要求按照该小区环境整治和立面风貌改造的规划设计进行改造。经该委调查核实，吴怀瑾的房屋改造与相邻的赵小航房屋改造在同一平面上，基本一致。谢阶忠、朱忠容认为林光副县长的批准行为是政府行为，对其合法权益造成了损害，提起本案诉讼。另查明，（2014）渝四中法�终字第00567号民事判决书确认:该案涉及的谢阶忠、朱忠容房前门面，梅念庆、梅小玫、刘晓芬均确认产权属于吴怀瑾，梅念庆、梅小玫、刘晓芬参与该门面的修建。在修建过程中，城投公司进行现场监督和指导施工，该门面未办理房屋产权证。
一审法院经审理认为，城投公司出具的《情况说明》承载了林光副县长批准同意吴怀瑾的房屋改造按城投公司设计的风貌改造与赵小航房屋改造修建一致的事实，在该《情况说明》上有林光认可这一事实的签署信息，这一事实还有彭水县建委对谢阶忠的信访回函予以佐证，足以认定林光副县长的上述批准行为客观存在。关于林光副县长的批准行为。首先，林光副县长的批准行为是彭水县政府的行政行为。林光作为彭水县政府副县长，分管城乡建设，对彭水中学住宅小区风貌改造中的行政事务有管理的�责，该职责系彭水县政府赋予，其履职行为就是彭水县政府的行为。城投公司、吴怀瑾家的代表梅小玫和林光副县长就彭水中学住宅小区风貌改造中吴怀瑾家房屋风貌改造进行了专题研究，林光副县长根据项目实施的实际情况，口头作出批准同意吴怀瑾家房屋按赵小航房屋模式进行风貌改造，该口头批准行为属林光副县长依据其职责针对特定的人和事的履职行为，代表了彭水县政府，属彭水县政府的行政行为。其次，该行政行为对谢阶忠、朱忠容的权利义务未产生实际影响。从林光副县长批准的内容分析，“同意梅家（吴怀瑾家）房屋改造按城投公司设计的风貌改造”，根据彭水县发改委关于彭水中学住宅小区风貌改造项目立项批复的规定，城投公司对设计的风貌改造项目，应当办理国土、规划等手续，说明该批准内容是支持吴怀瑾家在风貌改造中对房屋进行合法改造，其间不能解读出其支持吴怀瑾家房屋可进行非法改造。而“与赵小航房屋改造修建一致”，只是最终达到的效果，满足彭水中学住宅小区风貌改造的美观度。吴怀瑾家在没有办理国土、规划等手续的情况下，在该次风貌改造中改建楼梯，修建门面，属吴怀瑾家的个人行为，与林光副县长的批准行为不具有关联性。吴怀瑾家违法修建构筑物，侵害谢阶忠、朱忠容的合法权益，生效民事判决已作出确认，并已被法院强制拆除，其责在吴怀瑾家。故被诉行政行为对谢阶忠、朱忠容的合法权益未产生实际影响。虽然谢阶忠、朱忠容在2012年已知道林光副县长的批准行为，但无相关行政部门的认可。2014年1月24日，彭水县建委回函谢阶忠，认可该批准行为。至此，谢阶忠才确认该行政行为客观存在，其在二年内提起行政诉讼，符合规定，故彭水县政府提出谢阶忠、朱忠容�起诉已超过起诉期限的理由不能成立。综上所述，彭水县政府作出的被诉行政行为对谢阶忠、朱忠容的合法权益不产生实际影响，其起诉应当驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回谢阶忠、朱忠容的起诉；案件受理费50元退还谢阶忠、朱忠容。
谢阶忠、朱忠容上诉称，彭水县政府的被诉行政行为支持吴怀谨家在谢阶忠家门前修建门面、拆除共用楼梯后修建成直行楼梯，以致形成了遮挡物妨碍谢阶忠家房屋使用，使谢阶忠家旧房无法改造成门面用于出租；直行楼梯搭建在谢阶忠家厕所上面，使厕所损坏无法使用，损害了谢阶忠、朱忠容的合法权利。一审法院裁定驳回谢阶忠、朱忠容的起诉，认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，依法改判。
彭水县政府答辩称，被诉行政行为支持吴怀谨家依法进行风貌改造，并未准许其违法修建。吴怀谨家在谢阶忠家门前实施的修建行为系其个人行为，且该房屋已被人民法院强制拆除。故被诉行政行为未对谢阶忠、朱忠容的权利义务造成实际影响，一审法院裁定驳回谢阶忠、朱忠容的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。
城投公司陈述称，林光副县长的口头答复是对该事项的统筹协调行为，不同于彭水县政府作出的正式决定，具体事项仍应依法进行，该答复行为不具有可诉性。吴怀谨家在谢阶忠家门前修门面与城投公司无关，系其个人行为。谢阶忠、朱忠容于2012年即已知道林光副县长的答复行为，于2015年提起本案诉讼超过了2年的起诉期限。请求驳回上诉，维持一审裁定。
吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬、梅小玫陈述称，吴怀谨家门前的土地由其依法享有使用权，其在自家门前进行风貌改造与谢阶忠家无关。吴怀谨家与谢阶忠家共用楼梯占用土地由吴怀谨家依法享有使用权，吴怀谨家将斜行楼梯改为直行楼梯保障了谢阶忠家的通行权，也不影响厕所使用，有关民事判决均认定吴怀谨家改建自家门面和共用楼梯的行为未影响到谢阶忠家的合法权益。谢阶忠、朱忠容的起诉超过了2年的起诉期限。请求驳回上诉，维持一审裁定。
一审中各方当事人提交的证据材料均随案移送至本院。二审中各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，林光副县长作为分管城建工作的副县长，口头答复吴怀谨家风貌改造应按照城投�司的设计与赵小航家房屋改造修建一致。此后城投公司向梅小玫发出了房屋立面改造的通知，要求其立面改造应按照规划要求与已改造的立面一致。林光副县长仅针对吴怀谨家房屋风貌改造提出了总体要求，并未涉及谢阶忠、朱忠容的房屋，亦未涉及吴怀谨家与谢阶忠家共用楼梯改造等具体事项，不能据此认定林光副县长已口头准许吴怀谨家在谢阶忠家门前修建门面或准许吴怀谨家将斜行共用楼梯改建为直行共用楼梯。吴怀谨等人对其自行违法修建行为应当承担相应法律后果，其在谢阶忠家门前修建的门面已被人民法院执行生效民事判决强制拆除。林光副县长的行为并不直接对谢阶忠、朱忠容的权利义务产生影响，一审法院以此为由裁定驳回谢阶忠、朱忠容的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。谢阶忠、朱忠容于2012年在有关民事案件庭审中对载明被诉行政行为的《情况说明》进行质证，林光副县长在该《情况说明》上签署“情况属实”，谢阶忠、朱忠容当时即已知晓被诉行政行为内容，其于2015年提起本案诉讼超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限且无正当理由，其起诉应当依法予以驳回。一审法院认定谢阶忠、朱忠容的起诉未超过起诉期限不当，本院予以纠正。
综上所述，一审裁定认定事实清楚、处理结果正确。谢阶忠、朱忠容的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴永铭
代理审判员 乐 敏
代理审判员 张蓉峡
二〇一六年四月十八日
书 记 员 熊其涛