四川省盐亭县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）盐行初字第8号
原告莫怀勇，男，汉族。
委托代理人任永林，四川弘风律师事务所律师（系特别授权）。
被告盐亭县房产管理所。
法定代表人白经卫，系该所所长。
委托代理人何竞东，四川川北律师事务所律师。
第三人四川瑞翔房地产开发有限公司。
法定代表人王大国，系该公司总经理。
委托代理人何德永，四川川北律师事务所律师。
委托代理人赵洪碧，四川川北律师事务所实习律师。
原告莫怀勇诉被告盐亭县房产管理所（以下简称：盐亭房管所）和第三人四川瑞翔房地产开发有限公司（以下简称：瑞翔公司）行政登记一案，于2015年5月28日向本院提起行政诉讼。本院在2015年5月29日立案后，在2015年6月1日向被告盐亭房管所送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，在2015年6月30日第一次公开开庭审理过程中，依据第三人瑞翔公司提出的要求一并解决涉及《商品房买卖合同》相关民事争议的申请，于2015年8月28日作出（2015）盐行初字第8号行政裁定书，裁定中止本案行政诉讼。2015年11月10日，民事争议案件结案后恢复本案行政诉讼。2015年11月30日，本院再次公开开庭审理了本案。原告莫怀勇及其委托代理人任永林、被告盐亭房管所法定代表人白经卫及其委托代理人何竞东、第三人瑞翔公司的委托代理人何德永、赵洪碧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告盐亭房管所于2015年4月22日作出盐房决字（2015）第06号“关于撤销商品房预售合同网签备案登记的决定书”，认为瑞翔公司在开发“鸿瑞国际城一期”房产过程中，莫怀勇与瑞翔公司以借款抵押的真实目的进行商品房预售网签备案登记，其行为不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，决定撤销商品房预售合同网签备案登记编号为20148002791、20148002792、20148002794、20148002795、20148002796、20148002797的网签备案登记。
原告莫怀勇诉称，原告与第三人的法定代表人王大国于2014年8月13日签订了《借款协议》，第三人和杨艳在协议上作为担保人签字盖章。协议签订后，原告在2014年8月14日以转账和现金的方式支付了相关款项，第三人按照协议约定对部份房屋办理了网签登记备案。2015年4月22日，被告作出的撤销决定严重损害了原告的合法利益。首先，网签登记备案是当事人的真实意思表示，第三人作为原告与王大国《借款协议》担保人之一，自愿将“鸿瑞国际城一期”1—3—29—4、1—3—28—4、1—3—27—4、1—3—26—4、1—3—25—4、1—3—24—4的房屋作为抵押担保，并在协议中约定办理网签登记备案或他项权证。同时约定：若到期第三人的法定代表人未支付利息可将6套房屋归原告所有，并有权处理。其次，以物代偿并不是完全无效。为此，请求人民法院：（1）依法确认盐亭房管所作出的盐房决字（2015）第06号决定书违法，并依法予以撤销；（2）本案诉讼费由被告承担。
被告盐亭房管所辩称，一、对原告陈述的基本事实和涉及原告与第三人签订的《借款协议》、转账款项和6套房屋的网签登记备案没有异议。二、原告起诉的理由不能成立，6套房屋分别所签订的6份《商品房买卖合同》是《借款协议》的抵押担保，不是真实的买卖关系，不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴。在此情况下，被告以自行纠错的方式撤销错误的《商品房买卖合同》网签备案登记并无不当，符合法律规定。三、被告作出的撤销决定书，证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为了证明作出的行政行为合法，提交了下列证据：
第一组：盐房决字（2015）第06号撤销决定书，证明具体行政行为的内容。
第二组：事业单位法人证书、法人代表身份证明，证明被告主体合法，具有对商品房预售管理的行政职责。
第三组：盐亭县委、政府相关领导签批意见，要求调查“鸿瑞国际城一期”拆迁安置户的诉求、信访资料，证明被告作出行政行为的背景条件。
第四组：被告向第三人出具的通知，要求对群众举报的相关情况协助调查，证明被告启动了调查程序。
第五组：《借款协议》，证明原告与第三人实质上没有进行房屋买卖，原告没有给付订金和购房款，网签登记备案的商品房是《借款协议》的抵押担保。
第六组：送达回证，证明被告作出的撤销决定书已送达给了原告。
第三人瑞翔公司述称，被告作出的盐房决字（2015）第06号撤销决定书的行政行为正确，请求人民法院依法予以维持，并驳回原告的诉讼请求。其理由是：一、原告已明确认可进行网签登记备案的6套商品房是《借款协议》的担保，双方间存在真实的借贷抵押担保关系，并非买卖关系，不属于商品房预售合同网签登记备案的范围。
第三人为了证明自己的主张，提供了下列一组证据：
《借款协议》，证明该协议第四条明确约定了以网签登记备案的形式为借款进行抵押担保的事实。
经庭审质证，原告对被告提供的六组证据，质证意见是：（1）对第一组、第二组、第五组、第六组证据无异议；（2）对第三组、第四组证据有异议，与本案无关联。
第三人对被告提供的六组证据，质证意见是：对一至六组证据的真实性、合法性、关联性无异议，支持被告的证明目的。
原告对第三人提供的一组证据，质证意见是：对该组证据有异议，《借款协议》系民事法律关系调整的范畴，与本行政案件无关。
被告对第三人提供的一组证据，质证意见是：对该组证据的真实性无异议，证实了原告与第三人不是真实的商品房买卖关系，是借款的抵押担保关系，也是被告撤销《商品房买卖合同》网签登记备案的主要原因。
本院对上述证据认证如下：一、对被告提供的盐房决字（2015）第06号撤销决定书的合法性待合议庭评议后认定；二、对其余证据和第三人提出的一组证据的真实性予以认定。
经审理查明，被告盐亭房管所隶属于盐亭县规建局，系全额拨款的事业单位。2015年3月31日，盐亭县事业单位登记管理局向被告颁发了事证第151062600104号《事业单位法人证书》，法定代表人为白经卫，开办资金为113万元，业务范围为：为房地产权利人提供房管及确权发证服务；城市公有房屋、私有房屋管理；房地产权属登记与发证；房地产产籍档案整理保管；城市房地产交易和租赁管理及中介服务；房地产广告管理；房地产开发项目立项及开工初审；城镇规划区内房屋拆迁管理，有效期至2020年3月31日。2014年4月2日，盐亭县质量技术监督局向被告颁发了组织机构代码证，有效期至2018年4月1日。第三人瑞翔公司于2011年3月1日成立，系自然人投资或控股的有限责任公司，并经原盐亭县工商行政管理局核准登记为法人企业，注册号为510100000188803，法定代表人为王大国，注册资本为800万元，经营范围为：为房地产开发、房屋建筑工程施工、建筑装饰装修工程施工……。第三人取得相关资质后，在盐亭县云溪镇新东街原法院、检察院、公安局、党校、政府招待所、川登公寓等办公所在地和部份干部、居民房屋所在地，以灾后重建、旧城改造、拆迁安置补偿、棚户区改造和商品房开发为一体的形式进行房地产开发，开发项目名称为“鸿瑞国际城一期”。2014年8月，第三人在“鸿瑞国际城一期”主体工程尚未完工和已取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，由于缺乏项目开发资金，与原告协商了有关借款担保事宜。2014年8月13日，原告以出借方、甲方的名义与第三人的法定代表人王大国以借款人、乙方的名义和第三人以担保人、丙方的名义及杨艳以担保人、丁方的名义签订了《借款协议》，主要约定：一、借款金额80万元；二、借款时间六个月，从2014年8月13日起至2015年2月12日止；三、借款月利息按2%计息，每月五日前支付；四、第三人自愿用“鸿瑞国际城一期”1—3—29—4、1—3—28—4、1—3—27—4、1—3—26—4、1—3—25—4、1—3—24—4六套房屋按每平方米按1500元作价，为第三人的法定代表人王大国提供借款抵押担保，并办理网签备案或他项权证，承担还本付息的全额连带担保责任；五、若第三人的法定代表人王大国到期未给原告支付本息，原告可将抵押担保的6套房屋归原告所有，并有权处理；六、杨艳自愿作为无限连带责任担保人，直至本息付清为止，承担无限连带责任担保。原告在甲方处签名捺指印，王大国在乙方、丙方处签名捺指印，杨艳在丁方处签名捺指印。第三人收到借款后，与原告分别签订了6份《商品房买卖合同》。同日，第三人应用网络信息技术将6份《商品房买卖合同》进行了网签，并与原告一道在被告办证窗口办理并领取了登记备案后的6份《商品房买卖合同》，备案登记号分别为：20148002791、20148002792、20148002794、20148002795、20148002796、20148002797。2015年4月15日，“鸿瑞国际城一期”回迁户（拆迁安置还房户）以第三人安置给回迁户的房屋被被告网签登记备案给他人为由，持《诉求书》集体到县委、政府相关领导处信访，并要求政府相关部门切实履行职责，采取措施，及时纠正将回迁户房屋网签登记备案给他人的乱作为行为，让回迁户的安置房早日得到保障、早日竣工、早日入住。盐亭县群众工作局按照领导的签批意见，要求被告调查处理。2015年4月16日，被告向第三人作出“关于‘瑞翔国际城’因‘一房多卖’造成群体信访事件协助调查的通知”，载明：据2015年1月20日县领导接待信访人李某某、陈某、何某某反映“鸿瑞国际城”一房多卖，导致购房人利益受损和回迁户《诉求书》反映将拆迁安置还房进行网签出售的问题，瑞翔公司在接到本通知之时起，随时协助房管所调查和资料取证。第三人收到该通知后，向被告提供了与原告签订的《借款协议》和6份网签登记备案的《商品房买卖合同》等材料。2015年4月20日，“鸿瑞国际城一期”拆迁安置还房户和实际购房户再次到县委、政府信访。2015年4月22日，被告在调查核实相关情况后以自行纠错的方式，向原告作出盐房决字（2015）第06号“关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书”，主要载明：莫怀勇同志，瑞翔公司在开发“鸿瑞国际城一期”房产过程中，你以莫怀勇名义借款给瑞翔公司，并于2014年8月13日与瑞翔公司签订了《借款协议》。在瑞翔公司取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，你为了确保借款的安全，于2014年8月13日与瑞翔公司签订了6份《商品房预售合同》，同时在本所进行了网上备案登记。上述事实，有《借款协议》、《商品房预售合同》和未实际支付预售商品房的定金或购房款等证据予以佐证。本所认为：你与瑞翔公司系借款抵押关系，虽然你们签订了《商品房预售合同》，但你不属于真实的承购人，且未实际支付预售商品房的定金或购房款。为此，你与瑞翔公司以借款抵押的真实目的进行商品房预售网上备案登记，其行为不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定。现决定如下：撤销商品房预售合同网上备案登记编号为：20148002791、20148002792、20148002794、20148002795、20148002796、20148002797的网上备案登记。如对本决定不服，应当从收到本决定书之日起60日内向盐亭县人民政府提起行政复议或从收到本决定书之日起3个月内向盐亭县人民法院提起行政诉讼。被告作出撤销决定书后，向原告进行了送达，同时向第三人和盐亭县人民政府法制办公室各送达一份。原告收到撤销决定书后未申请行政复议，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
同时查明，第三人在开发“鸿瑞国际城一期”房地产项目时，一共涉及拆迁安置还房户约249户，在取得《商品房预售许可证》后，实际预售房屋100多户。第三人未将拆迁安置还房户的房屋和实际购房人预售的房屋告诉给被告，被告在不知晓的情况下，将“鸿瑞国际城一期”的在建房屋网签登记备案给了23家融资公司个人，共计约417套房屋。2015年4月，被告以撤销原告网签登记备案的方式，分别作出撤销决定书，一共撤销了23家涉及约417份《商品房买卖合同》的网签登记备案。随后，被告依据第三人提出的申请和盐亭县土地储备中心、盐亭县规建局提交的材料，对拆迁安置还房户的房屋和实际购房人的预售房屋进行了网签登记备案。
另查明，本案在审理过程中，第三人依据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向本院提起民事诉讼，要求确认与原告签订的6份《商品房买卖合同》无效。本院于2015年8月28日立案受理后，由同一审判组织公开开庭进行了审理。2015年11月9日，瑞翔公司在本院宣判前提出撤诉申请，认为瑞翔公司与莫怀勇签订的《商品房买卖合同》是《借款协议》的担保，符合自2015年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条第一款：“当事人以签定买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，并向当事人释明变更诉讼请求。当事人拒绝变更的，人民法院裁定驳回起诉”规定的情形，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，瑞翔公司没有必要提起本案诉讼。2015年11月10日，本院依法作出民事裁定书，准许瑞翔公司撤回起诉。
本院认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案系撤销商品房预售合同网签登记备案这一行政行为所引发的行政登记案件。被告系盐亭县规建局举办的事业单位，取得了《事业单位法人证书》和《组织机构代码证》，按照《事业单位法人证书》确定的业务范围，在盐亭县行政辖区内从事城市房地产交易管理等职权。根据建设部制定的《房屋登记办法》和《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案”的规定，显然，被告虽然系事业单位，但是属于建设部制定的规章授权的房产管理部门，具有对盐亭县行政辖区内商品房预售合同的管理和网签登记备案这一职权，其行政主体资格适格。本案中，原、被告、第三人争执的焦点有两点：第一，被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确；第二，被告盐亭房管所作出撤销决定书这一行政行为是否合法。一、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确的问题，目前，我国涉及商品房预售合同网签登记备案这一行政行为仅有一部法律，即《中华人民共和国城市房地产管理法》，该部法律只有四十五条第二款作了一般性的规定。除此之外，一是国务院制定的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款和建设部制定的《房屋登记办法》第十条也作了一般性的规定；二是建设部制定的《城市商品房预售管理办法》，这部规章对商品房预售合同网签登记备案作出了较为全面的规定。上列法律、法规、规章所保护的是真实的商品房预售合同行为。本案中，被告盐亭房管所将6份不是真实买卖关系的、并用于借款抵押担保的《商品房买卖合同》进行网签登记备案，明显不属于上列法律、法规、规章所保护的商品房预售合同的行政管理范围，也不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，更不符合《城市商品房预售管理办法》第二条界定商品房预售的法定要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款：“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，被告盐亭房管所适用《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，所作出的撤销决定书并无不当，适用这一规章正确，本院予以认定。为此，原告所持被告盐亭房管所作出的决定书适用法律不当的理由不能成立，本院不予支持。二、关于被告盐亭房管所作出撤销商品房预售合同网签备案登记决定书这一行政行为是否合法的问题。首先，被告盐亭房管所在撤销决定书中认定：“虽然原告与第三人签订了《商品房预售合同》，但是原告不属于真实的承购人，未实际支付预售商品房的定金或购房款，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售合同网签登记备案”的事实，有原告和第三人签订的《借款合同》和《商品房买卖合同》等证据予以证明，事实清楚，证据确凿、充分，本院予以认定。庭审中，原告认为与第三人签订的《借款合同》、《商品房买卖合同》合法有效，该主张属于《合同法》、《担保法》、《物权法》和最高人民法院有关司法解释等民事法律关系调整的范畴，不属于行政案件审理的范围，本院在本案中依法不予审理。其次，被告盐亭房管所对信访引发出来的问题和县委、政府相关领导的意见，启动了调查程序，查明了原告与第三人签订的6份《商品房买卖合同》是《借款合同》的抵押担保，不是真实的商品房买卖关系，在现行法律、法规、规章未规定行政机关或授权的组织对以借款抵押担保为目的的商品房买卖关系实施网签登记备案的情况下，认定原作出的网签登记备案的行政行为既不属于商品房预售合同网签登记备案的范围，又不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，其登记行为错误，便以自行纠错的方式，及时撤销虚假、错误的网签登记备案这一行政行为，是切实贯彻执行依法行政、有错必纠、保障法律、法规正确实施的法制原则的具体表现，并无不当，本院予以支持。综上，被告作出的盐房决字（2015）第06号决定书这一行政行为所认定的事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。原告要求确认被告盐亭房管所作出的决定书违法和要求撤销的主张不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条规定的情形，本院不予支持，应当依法驳回其诉讼请求。为此，为了解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告莫怀勇的诉讼请求。
根据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，本案收取案件受理费50元，由原告莫怀勇负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 顾琦
审 判 员 赵娟
人民陪审员 陈勇
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 杨尧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。
第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。