福建省莆田市荔城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荔行初字第25号
原告龚梅兰，女，1957年1月12日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市城厢区，现居地福建省莆田市荔城区。
委托代理人郑励忠，男，1956年10月14日出生，汉族，农民，住所地福建省莆田市荔城区。
被告莆田市公安局荔城分局，所在地福建省莆田市城厢区。
法定代表人柳建忠，局长。
委托代理人刘清焰（出庭行政首长），莆田市公安局荔城分局党委委员、黄石派出所所长。
委托代理人柯金炼，莆田市公安局荔城分局法制科科员。
原告龚梅兰不服被告莆田市公安局荔城分局治安行政处罚一案，于2015年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月6日立案受理后，于同月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月6日公开开庭审理了本案。原告龚梅兰的委托代理人郑励忠，被告莆田市公安局荔城分局的委托代理人刘清焰、柯金炼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莆田市公安局荔城分局于2014年11月10日对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01145号《行政处罚决定书》。内容为：2014年11月8日，龚梅兰在北京市天安门地区进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回来。2014年11月10日黄石镇人民政府工作人员移交北京市公安局天安门地区分局治安大队出具对龚梅兰的训诫书及荔城区人民政府信访局对龚梅兰的处置函（荔信处置函（2014）23号）。以上事实有黄石镇人民政府陈少海等人的陈述笔录、龚梅兰的询问笔录、训诫书、违法犯罪经历查询情况表、荔城区人民政府信访局处置函等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，对龚梅兰处以行政拘留十日。被告于2015年2月15日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表，证明报案时间及受理时间；2、受案回执，证明履行告知职责；3、延长询问时限审批报告，证明延长询问时限审批经过；4、被传唤人家属通知书，证明依法履行告知义务；5、行政案件权利义务告知书，证明告知当事人权利义务；6、公安行政处罚告知笔录，证明依法对当事人告知行政处罚的事实、理由、依据；7、行政处罚审批报告，证明行政处罚审批经过；8、公安行政处罚决定书，证明处罚决定书及其送达经过；9、建议停止执行拘留通知书、呈请停止执行拘留报告书，证明龚梅兰行政拘留已停止；10、行政拘留家属通知书，证明依法履行告知义务；11、龚梅兰询问笔录，证明民警于2014年11月10日对龚梅兰进行询问；12、陈少海询问笔录，13、陈俊候询问笔录，证明其移送关于龚梅兰于2014年11月8日进京非正常上访情况的材料及接收龚梅兰被遣送回莆田的经过；14、户籍身份及前科材料，证明当事人身份及前科情况；15、荔信处置函（2014）23号，证明荔城区人民政府信访局出具《关于移送依法处置黄石镇非正常上访人员的函》，请求依法处置；16、训诫书，证明龚梅兰于2014年11月8日进京非正常上访被北京警方训诫；17、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
原告龚梅兰诉称，2014年11月10日，被告对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01145号《行政处罚决定书》，处以行政拘留十日，该决定既无事实，也无依据，且程序违法，依法应予撤销。理由为：1、认定“原告在北京市天安门地区进行非正常上访”没有事实。北京市天安门地区绝非禁地，原告作为中国公民，有自由出入的权利。原告在北京市寄信，有《整付零寄交寄清单》为凭，没有在天安门地区非正常上访。2、认定原告“扰乱公共场所秩序”是无稽之谈。原告到北京寄信的行为扰乱了哪种公共场所秩序？相反，北京市公安局开具《登记回执》和《政府信息不存在告知书》，证实原告没有在天安门广场扰乱公共秩序被查获、立案和移交被告处理。3、北京市公安局天安门地区分局治安大队没有对原告作出并送达训诫书。退一步讲，训诫书也不能证明原告有存在或实施违反治安管理规定的行为。训诫既不是行政处罚措施，也不是具体行政行为，更不是违法行为的证明或暂行处置，受到训诫并不必然表明原告有实施或存在违反治安管理规定行为。4、原告不是流浪人员，无法被北京市公安局天安门分局治安大队遣送回来，请被告提供该事实和证据。5、被告根据荔信处置函（2014）23号对原告作出处罚决定严重违法、错误。根据《信访条例》第六条的规定，荔城区人民政府信访局既无职权，更无职责发出直接影响信访人员人身权益的处置函，处置函违反《信访条例》第四十条、第四十六条的规定，属“超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益”，是针对信访人员的打击、报复，不能作为认定原告存在或实施违法行为的证据，不能依此对原告作出处罚。6、对原告的处罚决定违反管辖规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”原告并没有在北京市天安门地区实施违法行为，所以，北京市公安机关没有对原告立案、收集证据，更没有将原告移交被告管辖、处理，况且，原告的居住地在莆田市城厢区，即使原告有涉嫌违反治安管理的行为，被告也无权管辖并作出处罚决定。7、处罚程序违法。被告在2014年11月10日的短短几个小时里就完成了全部处罚程序，既不客观，也不现实，更不真实，是一种漠视法律、践踏人权的行为。8、拘留不能成立。根据《行政处罚法》第三十一条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，否则根据该法第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。被告没有履行任何权利告知程序，其处罚决定依法不能成立。9、证据（笔录）造假。被告没有对原告做询问笔录。陈少海的陈述笔录也完全不能证明原告于2014年11月8日在北京市天安门地区非正常上访、扰乱公共场所秩序。陈少海既非亲历者，也非目击者，不是适格的证人，且其系黄石镇政府的工作人员，与原告之间存在利害关系，其证言不真实、不客观，不能作为拘留原告的证据。综上，被告对原告作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01145号行政处罚决定严重违法、错误，处罚决定适用法律错误，现请求撤销被告于2014年11月10日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01145号行政处罚决定。原告向本院提供以下证据：1、身份证复印件一份，证明原告主体适格；2、莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01145号《行政处罚决定书》复印件一份，证明被告对原告做出拘留十天的处罚决定；3、2014年11月7日《整付零寄交寄清单》复印件一份（当庭提供），证明信的内容是郑励忠写的，由原告去邮寄，原告是去寄信，不是去非正常上访，更没有扰乱公共场所秩序；4、《调取、核实证据申请书》，证明被告没有按照法定程序进行处罚，请被告提供监控；5、北京市公安局开具的市公安局（2014）第1560号-回《登记回执》和市公安局（2015）第29号-不存《政府信息不存在告知书》复印件各一份（当庭提供），证明原告于2014年11月8日没有在北京市天安门地区扰乱公共场所秩序被查获、立案、移交被告的信息，被告对原告作出的行政处罚缺乏事实依据和法律依据。
被告莆田市公安局荔城分局辩称，一、本案事实清楚、证据充分。2014年11月8日下午，龚梅兰在北京市天安门地区非正常上访时被北京市公安局天安门地区分局治安大队执勤民警发现并现场训诫，后被遣送回莆田原籍。2014年11月10日8时许，荔城区黄石镇政府工作人员陈少海、陈俊候将其扭送至被告。以上事实有陈少海、陈俊候的证言、北京市公安局天安门地区分局训诫书、荔城区人民政府信访局处置函、龚梅兰前科材料等证据证实；二、对龚梅兰处以行政拘留十日的处罚决定是适当的。2014年10月1日，龚梅兰在北京市天安门地区非正常上访扰乱公共秩序，被公安机关行政处罚，2014年11月8日，龚梅兰又到北京市天安门地区非正常上访，其行为已经构成扰乱公共场所秩序，对其处以行政拘留十日是适当的。综上，本案事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处罚适当，请求依法维持被告作出的处罚决定。
当事人提供的证据、依据在法庭上出示，并经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证认为：对证据1、2的合法性、真实性、关联性有异议，原告没有实施违法行为，陈少海无权报案和扭送，受案单位是黄石派出所，但《受案回执》上却盖被告公章，可见受案造假；对证据3的合法性有异议，没有上报审批，对原告延至24小时进行询问不合法；对证据5的合法性、真实性有异议，被告未向原告告知、送达权利义务；对证据6的合法性、真实性有异议，被告没有履行处罚前的告知义务，原告也没有接到该告知，要求被告提供监控；对证据7的真实性、合法性有异议，原告没有去北京非正常上访，该证据为事后补做，且为电脑打印，没有履行审核、审批程序；对证据8的合法性、真实性、关联性有异议，不能证明处罚决定的合法性和送达经过；对证据9，虽然被告停止对原告执行拘留，但不表明原告有扰乱公共场所秩序，更不能证明被告处罚决定的合法性；对证据10的合法性、真实性有异议，被告未通知原告家属，原告家属也没有接到该通知；对证据11的合法性、真实性、关联性有异议，原告沉默不语，没有内容，被告未向原告做笔录，要求被告提供监控，根据该询问笔录也不能证明原告有非正常上访；对证据12的合法性、真实性、关联性有异议，陈少海除了接原告外其他的笔录内容都不真实，其不是适格证人，陈少海系黄石镇政府工作人员，与原告存在利害关系，不能作为处罚依据，《登记回执》和《政府信息不存在告知书》证明原告在天安门地区没有非正常上访，更没有因扰乱公共场所秩序被北京警方查获、移交被告处理；证据13的质证意见同证据12；对证据14的关联性有异议，不能证明陈少海、陈俊候系黄石镇政府工作人员；对证据15的合法性、真实性、关联性有异议，处置函不能作为认定原告有扰乱公共场所秩序，更不能依据处置函作出处罚；对证据16的合法性、真实性、关联性有异议，没有原件，没有落款时间，只有一个人签名，《登记回执》和《政府信息不存在告知书》证明原告没有在天安门地区实施违法行为作出处理的信息，训诫书是虚假的，原告也没有接到该训诫书，训诫书也不能证明原告有实施违法行为。（二）被告对原告提供的证据质证认为：对证据1、2无异议，对证据3的关联性有异议，反过来证明原告到过北京；对证据4，行政案件没有要求必须提供监控录像，《呈请公安行政处罚审批报告》打印出来的就是原件，被告也已当庭出示《训诫书》原件；对证据5的关联性有异议，信访案件都是所在地受理，在北京市无法查询到是正常的。
本院对原告、被告提供的经庭审质证的证据作如下确认：被告提供的证据中，虽然原告以沉默作答且没有在询问笔录及有关文书材料上签名确认，但证据中均有记载时间、地点以及内容，可以体现被告履行行政处罚的程序事实，与本案的行政行为具有关联性，可以体现证据的客观真实，其合法性并不因原告的否认而失去效力，故证据是合法有效的，可以作为被告对原告进行行政处罚的依据。原告提供的《整付零寄交寄清单》用户名称为郑励忠，且与本案没有关联性；《调取、核实证据申请书》是原告的申请，并非证据，予以排除；《登记回执》、《政府信息不存在告知书》该二份证据的主体与训诫书的主体不符，与本案不具关联性，不予采信。
经审理查明，原告龚梅兰于2014年11月8日在北京市天安门地区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队于同日17时44分作出训诫，告知其天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律规定予以处理。2014年11月10日8时30分，莆田市公安局黄石派出所接到陈少海报案，称2014年11月8日龚梅兰在北京市天安门地区进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回来。黄石派出所经受案登记后，在分别告知报案人及原告龚梅兰的行政案件权利义务后进行询问调查，被告根据原告的违法事实，于2014年11月10日作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01145号《行政处罚决定书》，决定对龚梅兰处以行政拘留十日。同日，将原告送至莆田市拘留所行政拘留，但莆田市拘留所认为龚梅兰病情严重，建议停止执行拘留，后被告停止对原告执行行政拘留。原告仍不服诉至本院，要求撤销该《行政处罚决定书》。
另查明，原告龚梅兰因扰乱公共秩序于2014年10月3日被行政拘留十日。
本院认为，本案的争议焦点在于：第一、原告的行为是否扰乱公共场所秩序的问题。2014年11月8日，原告龚梅兰在天安门地区非上访区域滞留、走访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队给予训诫，对北京市天安门地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定原告的行为扰乱了公共场所秩序。第二、训诫书能否作为行政处罚的事实依据，原告提供的《登记回执》、《政府信息不存在告知书》能否证明《训诫书》不存在的问题。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告提供的《登记回执》、《政府信息不存在告知书》是由北京市公安局政府信息公开接待室作出的，而本案的训诫书是由北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的，即申请信息公开的主体与作出训诫书的主体不是同一个主体，因此《登记回执》、《政府信息不存在告知书》不能否定训诫书的存在。被告根据北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的训诫书，依法对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。第三、被告对原告在北京的行为是否有管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告莆田市公安局荔城分局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的公安机关对此并无异议，故被告对本案具有管辖权。四、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法的问题。原告龚梅兰的行为可以定性为扰乱公共场所秩序，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其处以行政拘留十日，符合法律规定，亦未违反法定程序。
综上，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或者相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。本案原告的利益诉求应通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，不能违反《信访条例》的规定，在非上访区域滞留、走访进行非正常上访，扰乱公共场所秩序。原告的行为已被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回居住地。被告作为原告居住地的公安机关，依法享有对原告违法行为进行行政处罚的职权。原告龚梅兰以被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据且程序违法为由，请求撤销该行政处罚决定的主张缺乏依据，不能成立。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告龚梅兰要求撤销被告莆田市公安局荔城分局于二〇一四年十一月十日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01145号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告龚梅兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 周铭煌
代理审判员 陈丽生
人民陪审员 李丽娟
二〇一五年四月三十日
书 记 员 薛惠玲
附注：判决引用法律的主要条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。