兰州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）甘71行初154号原告兰州中海广告有限责任公司，住所地兰州市城关区张掖路延寿巷4号。法定代表人孙斌，该公司经理。被告甘肃省兰州公路路政执法管理处，住所地兰州市城关区北园**号。法定代表人贾志坚，该处处长。委托代理人杨民，该处法制科科长。委托代理人杜江，甘肃昊峒律师事务所律师。原告兰州中海广告有限责任公司(以下简称中海公司)不服被告甘肃省兰州公路路政执法管理处（以下简称路政管理处）作出的甘兰处东岗执行决定（2016）102号《行政强制拆除执行决定书》的行政行为，于2016年11月8日向本院提�行政诉讼，本院于2016年11月8日立案后，于2016年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案。原告中海公司法定代表人孙斌,被告路政管理处委托代理人杨民、杜江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告路政管理处于2016年9月27日作出甘兰处东岗执行决定（2016）102号《行政强制拆除执行决定书》，其内容为：对中海公司擅自在G30线连霍高速下行K1707+600米建筑控制区内设置的单立柱结构广告牌一块进行强制拆除。拆除方式：代履行，排除隐患，恢复原状。原告中海公司诉称，中海公司是由原兰州恒美广告有限公司(以下简称恒美公司)、原兰州必得广告有限公司(以下简称必得公司)逐步演变而来，有关本案所涉广告牌的审批手续、协议以及相应权利义务，一直得到路政管理机构和相关上级部门的认可。本案所涉广告牌位于国道G30线连霍高速公路下行线K1707+600米公路建筑控制区内。1998年7月恒美公司拟在前述公路建筑控制区内设置广告牌，向当时的中川高速公路管理所提出了申请，并与之签订了《设置临时钢架广告牌管理协议书》，约定了设置广告牌的具体事项。后经逐级申报，甘肃省公路局于1998年8月5日作出了《关于设置临时性广告牌的批复》，同意中海公司设置临时性广告牌，协议的效力得到了上级路政主管部门的确认，中海公司取得了在此处设置广告牌的行政许可，期限5年。2003年11月，行政许可的5年期限届满，恒美公司演变成了必得公司。经过协商，当时此路段的路政管理机构兰州公路总段路政管理支队与必得公司签订了有效期为15年的《协议》，约定每年交纳使用费4500元，中海公司继续使用该广告牌。2007年7月，此路段的路政管理机构又变成了兰州公路总段路政管理支队白兰路政大队，原必得公司又演变成了中海公司。白兰路政大队提出在原协议的基础上再签订一份协议，中海公司与白兰路政大队就该广告牌的设置和使用签订了《协议书》，约定中海公司每年缴纳管理费5000元，同时约定如遇公路改建、扩建需要，中海公司应无条件拆除广告牌。中海公司继续使用该广告牌，并向白兰路政大队缴纳管理费5000元。但2008年8月底中海公司缴纳管理费时，白兰路政大队告诉中海公司，可能经营管理模式有变化，等候通知再说。2016年5月25日，中海公司在《甘肃日报》上看到甘肃路政管理部门发布的《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》，立即到甘肃省公路路政执法局和路政管理处对广告牌审批及使用情况进行陈述和说明，并报备了广告牌审批手续复印件，路政管理处相关工作人员让中海公司等候通知。2016年10月13日，中海公司就接到了路政管理处的《行政强制拆除执行决定书》和《代履行决定书》。中海公司认为路政管理处发布的清理整治的公告以及作出的《行政强制拆除执行决定书》，无视中海公司在此处设置和使用广告牌是经过路政管理部门行政许可的基本事实，显然是不顾基本事实的滥用职权。这一决定的执行，必然直接损害中海公司的合法权益。路政管理处作出的行政强制决定，事实依据欠缺，法律依据不足，严重侵犯中海公司合法权益，依法应予以撤销。中海公司提出诉讼请求为：一、依法撤销路政管理处于2016年9月27日作出的编号为甘兰处东岗执行决定(2016)102号的《行政强制拆除执行决定书》。二、判令路政管理处承担本案诉讼费用。原告中海公司提供如下证据：1、甘肃省公路局甘公路政（1998）021号《关于设置临时性广告牌的批复》,证明同意原告设立广告牌；2、甘肃省中川高速公路管理所甘高公所（1998）035号《关于呈报兰州恒美广告有限公司在中川所辖区内设置临时性广告牌的请示》；3、中川高速公路管理所《申请报告》；4、《设置临时钢架广告牌管理协议书》；5、《关于兰州必得广告有限公司架设广告牌的协议》；6、2007年7月25日签订的《协议书》；第2-6项证据证明设立广告牌的依据。被告路政管理处辩称，一、中海公司设置的广告牌是违法设施。依据《中华人民共和国公路法》第五十四条、《公路安全保护条例》第九条、第十一条，《甘肃省公路沿线非公路标志牌管理办法》第五条、第九条，《甘肃省高速公路管理条例》第二十二条、第二十四条等规定，非公路标志牌的设置需要经过专门的行政许可程序，应当符�安全距离，并且许可期限不能超过5年，禁止占用公路建筑用地。中海公司设置的广告牌虽然曾经过相关机构的审批，也签订了相应的协议，但是当时都是按照临时设施审批，已经远远超越了法律规定的许可期限，违反了法律规定，存在安全隐患，属于违法设施。二、清理整治广告牌行为是合法的。2016年5月25日，甘肃省公路路政执法管理局和兰州市城市管理委员会在《甘肃日报》等报纸上联合发布了《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》，要求自本公告发布之日起至2016年6月20日，未经许可设置或设置期限已满的广告牌，由设置者自行拆除，并恢复土地原貌，逾期不清理拆除的，将按照相关法律法规强制拆除，并对设置者进行行政处罚。集中清理整治工作由兰州市政府和公路管理等相关部门实施。公告发出后，有不服公告的广�牌设置者向甘肃省人民政府申请了行政复议，经审理后，甘肃省人民政府作出了维持公告的行政复议决定。三、路政管理处作出《行政强制拆除执行决定书》是依法履行职责。根据《甘肃省交通运输厅、兰州市人民政府关于印发兰州至中川机场高速公路沿线广告牌治理规范工作实施方案的通知》、《甘肃省公路路政执法管理局关于印发的通知》等文件要求，在2016年7月20日前，对未经审批擅自设置、审批期限已到期以及无主的广告牌，经动员于6月20日仍未拆除的进行强制拆除，并对设置者进行行政处罚。做为甘肃省交通运输厅下属单位的路政管理处，依法履行路政管理职能，切实履行职责，没有任何违法之处。因部分单位和个人没有在公告规定�期限内履行义务，路政管理处于2016年6月21日在《兰州晨报》上发布了《关于兰州至中川机场高速公路广告牌行政强制拆除催告书》，责令广告牌设置者在本催告书发布三日之内依法履行义务。由于中海公司没有履行公告和催告的义务，路政管理处依法作出了《行政强制拆除执行决定书》、《代履行决定书》，并送达了中海公司，路政管理处的行政行为符合法律规定，事实清楚，程序合法。路政管理处依法履行职责，执法程序规范、合法。中海公司广告牌设置违法，起诉没有事实根据和法律依据，请求法院依法审理，驳回中海公司的诉讼请求。被告路政管理处提交了以下证据、依据：证据为：第一组证据，甘肃省公路路政管理案卷一本23页。包括勘验(检查)笔录、非公路标志牌基本管理信息表、《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》、《关于兰州至中川机场高速公路广告牌行政强制拆除催告书》、《甘肃省交通运输厅、兰州市人民政府关于印发兰州至中川机场高速公路沿线广告牌治理规范工作实施方案的通知》(甘交发[2016]20号文件)、《甘肃省公路路政执法管理局关于印发的通知》(甘路政国[2016]11号文件)、《行政强制拆除执行决定书》、《代履行决定书》、《文书送达回证》等。该组证据证明行政执法行为事实清楚，程序合法，适用法律准确。第二组证据，1、甘肃省机构编制委员会”关于印发《甘肃省公路路政执法理机构设置方案》的通知”一份；2、甘肃省行政执法主体资格证一份；3、行政执法证件两份；该组证据证明路政管理处具备�政执法主体资格。第三组证据，行政复议决定书一份，该证据证明甘肃省人民政府已经明确广告牌清理整治行为合法。法律依据为:《中华人民共和国公路法》第八条、第五十四条、第五十六条、第五十七条、第七十条、第七十九条、第八十一条、第八十二条，《中华人民共和国行政强制法》第二条、第八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条、第五十条、第五十一条、第五十二条，《公路安全保护条例》第九条、第十一条、第十三条、第五十六条，《甘肃省公路沿线非公路标志牌管理办法》第五条、第八条、第九条、第十六条、第十八条，《甘肃省高速公路管理条例》第二十二条、第二十四条、第四十一条。经庭审质证，原告中海公司对被告路政管理处举证的证据质证认为：对第一组证据真实性没有异议，但是对证明目的有异议。对第二、三组的真实性无法确定。被告路政管理处对中海公司举证的证据质证认为：对1-3项证据的真实性无法确认，不予质证；对第4项证据的真实性不予认可，对内容也不认可，因为时间届满；对第5项证据不认可，对真实性有异议，对协议中第五条手写的内容也不认可；对第6项证据的真实性认可，该协议说明前两份协议已经终止，该协议的法律效力已经终止。本院对上述证据认证如下：中海公司和路政管理处虽然对对方的证据提出异议或认为无法确认，但既无证据进行反证，也无充分合理的理由足以否定，对双方提出的证据的关联性、合法性和真实性依法确认，对于双方举证并经过法院确认的证据，将作为认定本案事实的证据。对于路政管理处所举的法律依据，中海公司没有异议但提出�新的法规处理旧的问题是否合法，由法庭作出判决。经审核，本院对路政管理处提交的法律依据予以确认。经审理查明，1998年7月20日，甘肃省中川高速公路管理所与恒美公司签订《设置临时钢架广告牌管理协议书》，约定同意恒美公司在中川高速公路忠和地段立交桥三角空地OK+300米处设置临时性广告牌，期限为五年。同年7月7日，甘肃省中川高速公路管理所向甘肃省公路局提出甘高公所（1998）035号《关于呈报兰州恒美广告有限公司在中川所辖区内设置临时性广告牌的请示》，8月5日，甘肃省公路局作出甘公路政（1998）021号《关于设置临时性广告牌的批复》,同意设立广告牌，而且在批复中要求”今后你所在正式签订协议书之前，必须经省局批复后方可与乙方签订协议书。”2003年11月，兰州公路总段路政管理支队与必得公司签订《关于兰州必得广告有限公司架设广告牌的协议》。该协议第五条第二款之后有手写的”本协议除第四项规定之外有效期为十五年”字样，该手写内容并未加盖公章，也无其他附注说明。2007年7月25日，兰州公路总段路政管理支队白兰路政大队与中海公司签订《协议书》，同意中海公司在国道丹拉公路K1699+000处设置广告牌，约定中海公司每年缴纳管理费5000元，还约定”因政府行为需要拆除时，乙方（即中海公司）必须无条件拆除。”中海公司向白兰路政大队缴纳第一年的管理费5000元，之后再未支付款项。2016年5月16日，东岗高速公路路政管理大队对中海公司在连霍高速G30线1707+600米处公路建筑控制区内设置的公路标志牌一块进行勘验，勘验笔录载明广告牌立柱距离公路15米，牌面投影距公路有6米。2016年5月23日，为规范兰州至中川机场高速公路沿线广告牌设置管理，甘肃省交通运输厅、兰州市人民政府作出《甘肃省交通运输厅、兰州市人民政府关于印发兰州至中川机场高速公路沿线广告牌治理规范工作实施方案的通知》(甘交发[2016]20号文件)。2016年5月24日，东岗路政大队对中海公司设置非公路标志牌案进行重大案件集体讨论，决定依法予以拆除。同日甘肃省公路路政执法管理局和兰州市城市管理委员会在甘肃日报上发布《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》2016年6月21日，甘肃省公路路政执法管理局发布《甘肃省公路路政执法管理局关于印发的通知》(甘路政国[2016]11号文件)。同日路政管理处在兰州晨�上刊登《关于兰州至中川机场高速公路广告牌行政强制拆除催告书》,要求在公告发布之日起三日内，自行拆除在兰州至中川机场高速公路用地公路建筑控制区及利用跨越公路的设施非法设置或者许可设置期限届满的广告牌。2016年9月27日，路政管理处作出甘兰处东岗执行决定(2016)102号《行政强制拆除执行决定书》，其内容为：对中海公司擅自在G30线连霍高速下行K1707+600米建筑控制区内设置的单立柱结构广告牌一块进行强制拆除。拆除方式：代履行，排除隐患，恢复原状。并告知了中海公司相关的救济权利，该决定书上还有执法人员的签名及执法证号。2016年10月11日，路政管理处作出甘兰处代履行（2016）102号《代履行决定书》，主要内容为根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、《中华人民共和国公路法》第八十一条和《甘肃省公路路�管理条例》第五十一条的规定，依法对G30线连霍高速下行K1707+600米建筑控制区内设置的单立柱结构广告牌一块进行强制拆除,《代履行决定书》上附有路政管理处的执法主体资格证号。同日路政管理处将《行政强制拆除执行决定书》、《代履行决定书》以特快专递形式向中海公司寄送。本院认为，依照《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》的有关规定，同时根据《甘肃省公路路政执法管理机构设置方案》，路政管理处作为被授权的公路路政管理机构，负有公路路政执法管理的职责。《中华人民共和国公路法》第五十四条规定：”任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”《公路安全保护条例》第十三条规定：”在公路建筑控�区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。”第十一条第三款规定：”属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离不少于30米。”第五十六条规定：”违反本条例的规定，有下列情形之一的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款，逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担：（一）在公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的；”路政管理处对于未经批准在所管辖区域公路建筑控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物的违法行为，具有责令限期拆除的法定职权。1998年1月1日起施行的《中华人民共和国公路法》，经2009年8月27日《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》第三次修正后，原第五十四条的规定持续存在。还有2008年7月1日起施行的《甘肃省高速公路管理条例》第二十四条规定：”在高速公路、高速公路用地范围内、高速公路建筑控制区内设置广告设施及其他非公路标志，应当报省路政管理部门批准。2014年1月1日起施行的《甘肃省公路沿线非公路标志牌管理办法》第五条规定：”在高速公路设置非公路标志牌的，应当经省级公路管理机构批准；......。”两部甘肃省地方性法规和行政规章确定了在甘肃省内高速公路设置非公路标志牌作出许可的相应交通主管部门的级别。本案中先后签订的三份设置广告牌的协议具有延续性，虽然位置表述不同但指向同一块广告牌。中海公司名称的变更，其协议权利义务由变更名称后的法人享有和承担,而签订协议的路政机构被撤销或者职权变更，协议的权利义务由继续行使其职权的路政机构承继。三份协议成立后，应当依照《中华人民共和国公路法》五十四条的规定，经过”当地县级以上地方人民政府交通主管部门”批准方能发生法律效力。恒美公司签订的期限为五年的协议经过甘肃省公路局的批准，符合法律规定许可条件，协议生效且履行完毕。必得公司签订的协议，已经被后来中海公司与白兰路政大队签订的《协议书》所变更替代，但两份协议均未经过相应交通主管部门的许可批准，之后新的甘肃地方性法规和规章实施之后，中海公司签订的协议仍未得到省级公路管理机构或省路政管理部门的许可批准。中海公司不能以与路政管理机构签订合同为由替代批准许可的程序，而且签订后两份协议的路政管理机构，也不具有作出在高速公路设置非公路标志牌行政许可的权限。所以在恒美公司签订的协议履行完毕，广告牌设置的许可期限到期后，继续使用的广告牌即属于未经批准设置的设施。《公路安全保护条例》第十一条规定：”......属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。《甘肃省高速公路管理条例》第二十二条规定：”高速公路隔离栅外缘起30米，立交桥、特大型桥梁隔离栅外缘起50米范围为高速公路建筑控制区。没有隔离栅的，建筑控制区范围从公路用地外缘起算。......”路政管理处的勘验笔录表明涉案广告牌立柱距离路面15米，属于高速公路建筑控制区内。路政管理处根据上级机关安排部署，对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌开�治理工作。路政管理处经过勘验确认中海公司未经批准在公路建设控制区域内设立广告牌的事实，并在报纸上进行催告要求中海公司自行拆除。进行重大案件集体讨论后，决定依法予以拆除，之后作出的《行政强制拆除执行决定书》上载明了违法事实和执行依据等事项，也告知中海公司有陈述申辩等救济权利。《行政强制拆除执行决定书》由具有相应执法资格的人员作出，已依法送达。路政管理处作出行政强制决定符合《中华人民共和国行政强制法》的法定程序。综上所述，路政管理处作出甘兰处东岗执行决定（2016）102号《行政强制拆除执行决定书》的具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。中海公司认为路政管理处作出《行政强制拆除执行决定书》事实依据欠缺，法律依据不足，严重侵犯其合法权益的理由不能成立，要求撤�《行政强制拆除执行决定书》的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国公路法》第五十四条、八十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条，《公路安全保护条例》第十一条、第五十六条第一款第（一）项，《甘肃省公路路政管理条例》第五十一条之规定，判决如下：驳回原告兰州中海广告有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由兰州中海广告有限责任公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。审 判 长  潘海义代理审判员  敬 阳代理审判员  成 蕾二〇一七年四月二十八日书 记 员  王 瑞