北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）京行终1204号上诉人（一审原告）张武功，男，1939年8月26日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。上诉人（一审原告）张金娟，女，1970年1月6日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。上诉人（一审原告）张金山（兼张武功、张金娟之共同委托代理人），男，1968年2月28日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。上诉人（一审原告）瞿华（兼张武功、张金娟之共同委托代理人），女，1972年12月4日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。被上诉人（一审被告）中华人民共和国生态环境部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。法定代表人李干杰，部长。委托代理人吕浩，中华人民共和国生态环境部工作人员。委托代理人王海军，北京德和衡律师事务所律师。一审第三人国家电网公司，住所地北京市西城区西长安街86号。法定代表人舒印彪，董事长。委托代理人吕铎，国家电网公司工作人员。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。张武功、张金山、张金娟、瞿华（以下简称张武功等四人）因诉原中华人民共和国国环境保护部（根据2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初877号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人张武功等四人的委托代理人张金山、瞿华，被上诉人生态环境部的委托代理人吕浩、王海军，一审第三人国家电网公司的委托代理人吕铎、吕立秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年2月23日，被上诉人生态环境部作出《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书的批复》（环审〔2017〕26号，以下简称被诉批复），主要内容为：国家电网公司《关于报送淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书的函》（国家电网科〔2016〕1006号）收悉。批复如下：2012年10月，生态环境部以《关于淮南～南京～上海1000千伏（KV）交流输变电工程环境影响报告书的批复》（环审〔2012〕284号）批复了该项目环境影响报告书。2016年4月，生态环境部以《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程补充环境影响报告书的批复》（环审〔2016〕54号）批复了该项目江苏长江段线路架设方式变动环境影响报告书。因工程沿线避让矿产详查区、工业园区、部分人口密集村庄等区域，导致新增电磁和声环境敏感目标数量超过原数量的30％，新增穿越江苏省扬州市自然保护区1处。根据《输变电建设项目重大变动清单（试行）》（环办辐射〔2016〕84号，以下简称84号文件），该变动属于重大变动。在落实工程变动环境影响报告书提出的各项环境保护措施和下列工作要求后，工程变动部分可以满足国家环境保护相关法规和标准的要求。生态环境部同意该环境影响报告书。张武功等四人不服被诉批复，向生态环境部提出行政复议申请，请求撤销被诉批复。2017年6月9日，生态环境部作出行政复议决定书（环法〔2017〕61号，以下简称被诉复议决定），主要内容为：本案的焦点为生态环境部作出被诉批复是否存在因直接横跨张武功等四人住房而侵犯其合法权益。张武功等四人三间房屋列入工程拆迁计划，系依据《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》、《1000KV架空输电线路设计规范》进行，上述规定是电力设施保护和设计法规、标准。张武功等四人反映的工程线路横跨其房屋问题，属于电力设施建设项目涉及的房屋工程拆迁问题，而非环境保护问题。故对张武功等四人已列入工程拆迁范围的三间房屋，依法无需进行环境影响评价，亦不属于生态环境部作出被诉批复应当审查的范围。根据国家电网公司报批的《淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书》（以下简称变动环境影响报告书）及其专家技术评审意见，涉案工程拆迁实施后，线路运行时周围敏感目标的电磁环境、声环境均符合相关环境保护标准要求，故对张武功等四人未列入工程拆迁计划的一间房屋，生态环境部作出被诉批复不存在侵犯张武功等四人合法权益问题。生态环境部在审批过程中，除依法进行受理公示、拟批准公示外，还非常重视包括张武功等四人在内的工程沿线群众环境权益。建设单位在变动环境影响报告书编制过程中，委托环境影响评价单位向瞿华征询了意见，填写了书面意见调查表，并就其反映的情况和诉求进行了沟通、解释和回访。生态环境部在审批程序上亦不存在侵犯张武功等四人合法环境权益问题。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，维持被诉批复。一审法院经审理查明，2012年10月，生态环境部以《关于淮南～南京～上海1000千伏（KV）交流输变电工程环境影响报告书的批复》（环审〔2012〕284号）批复了该项目环境影响报告书。2016年初，受规划调整影响，涉案工程设计方案发生变动。2016年4月，生态环境部以《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程补充环境影响报告书的批复》（环审〔2016〕54号）批复了该项目江苏长江段线路架设方式变动环境影响报告书。2016年8月8日，生态环境部作出84号文件，明确了输变电项目构成“重大变动”、应当重新报批环境影响评价文件的情形，要求建设单位对照清单对在建尚未通过竣工环境保护验收的输变电建设项目及时梳理，并按现行分级审批规定，于2016年12月31日前将变动情况报有审批权的环境保护主管部门。2016年11月23日，国家电网公司向生态环境部报请审批变动环境影响报告书。生态环境部于同月25日收到国家电网公司的上述报送函，于同月28日在生态环境部官方网站进行受理公示。2016年12月1日，生态环境部委托环保部辐射环境监测技术中心对变动环境影响报告书进行专家技术评审。2017年1月6日，生态环境部在官方网站上对拟作出变动环境影响报告书审批意见情况进行公示。2017年2月23日，生态环境部作出被诉批复，并于2017年3月6日在官方网站上对作出上述批复的情况进行公告，公告期为同月6日至同月12日。张武功等四人不服生态环境部作出的被诉批复，向生态环境部提出行政复议申请，请求撤销被诉批复。2017年4月25日，生态环境部收到张武功等四人提交的行政复议申请书。2017年4月26日，生态环境部向第三人国家电网公司作出第三人参加行政复议通知书。2017年6月9日，生态环境部作出被诉复议决定，并于同月14日向张武功等四人邮寄送达，张武功等四人于同月16日签收。另查明，张武功等四人在涉案工程线路附近有四间房屋，其中靠近线路最近的三间房屋已列入工程拆迁范围。另外一间未列入工程拆迁范围的房屋距线路边导线投影最近距离约10米，涉案工程线路运行时周围的电磁环境、声环境均符合相关环境保护标准要求。国家电网公司在变动环境影响报告书编制过程中，委托环境影响评价单位在涉案工程沿线村庄及团体现场张贴信息公示，对涉案工程沿线采用现场问卷调查的方式进行了公众意见调查工作，其中包括向瞿华征询了意见，填写了书面意见调查表，并就其反映的情况和诉求进行了沟通、解释和回访。84号文件第三条规定：建设单位应对照清单对在建且尚未通过竣工环保验收的输变电建设项目及时梳理，并按现行分级审批规定，于2016年12月31日前将变动情况报有审批权的环境保护主管部门。第四条规定：环评阶段，环境影响评价范围内明确属于工程拆迁的建筑物不列为环境敏感目标，不进行环境影响评价。竣工环保验收阶段，验收调查范围内有公众居住、工作或学习的建筑物都应列为环境敏感目标，确保满足有关环境标准要求。第五条规定：各级环境保护主管部门在清单试行过程中如发现新问题、新情况，请以书面形式反馈意见和建议，我部将根据实际情况进一步补充、调整和完善清单。84号文件的附件输变电建设项目重大变动清单（试行）第7条规定：因输变电工程路径、站址等发生变化，导致新增的电磁和声环境敏感目标超过原数量的30％。一审法院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称环境影响评价法）第二十二条第一款、第二十三条第一款及第二十四条第一款的规定，生态环境部具有审批涉案变动环境影响报告书的职责。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。84号文件是生态环境部办公厅向各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）印发的关于输变电建设项目重大变动清单（试行）的通知，是针对不特定的对象制定、可以反复适用、具有普遍约束力的，属于国务院部门制定的规范性文件。被诉批复对涉案工程是否属于重大变动的认定依据是84号文件的第三条、第四条及附件第6条、第7条。84号文件的第五条不是被诉批复作出的依据，该条不属于本案一并审查规范性文件的范畴。环境影响评价法第二十四条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。但关于输变电建设项目何种变动情形构成上述规定的“重大变动”，并无相应的明确规定，生态环境部作为国务院环境保护行政主管部门，具有职权对构成“重大变动”的情形予以具体界定。84号文件的第三条系对在建且尚未通过竣工环保验收的输变电建设项目作出的过渡性安排，要求建设单位及时进行梳理，并于2016年12月31日前将变动情况报有审批权的环境保护主管部门，该条规定与环境影响评价法第二十四条第一款规定的重新报批的目的一致，不违反上位法的规定。根据环境影响评价法第二条的规定，建设项目环境影响评价是对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，建设项目实施后基于合理预期将不复存在的目标，则不属于环境影响评价的对象。84号文件第四条中规定环评阶段，环境影响评价范围内明确属于工程拆迁的建筑物不列为环境敏感目标，不进行环境影响评价，该规定不违反环境影响评价法，不与上位法相冲突。84号文件中附件第7条系构成“重大变动”的一种具体情形，亦不与上位法相冲突。故张武功等四人关于84号文件相应条款违法的主张，本院不予支持。如上所述，关于输变电建设项目何种变动情形构成环境影响评价法第二十四条第一款规定的“重大变动”，在84号文件进行明确之前，并无相应的明确规定。本案中，涉案工程属于生态环境部作出84号文件之前已经在建且尚未通过竣工环保验收的输变电建设项目，受规划调整影响，涉案工程设计方案发生变动。国家电网公司根据84号文件的要求，对涉案工程变动情况进行梳理，于2016年11月23日向生态环境部报批涉案工程变动环境影响报告书，符合环境影响评价法第二十四条第一款、第二十五条第一款和84号文件的规定，涉案工程不属于未批先建的情形。依据《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》、《1000KV架空输电线路设计规范》的规定，张武功等四人的三间房屋已列入工程拆迁计划，该三间房屋涉及的问题属于电力设施建设项目涉及的房屋工程拆迁问题，而非环境保护问题，故对张武功等四人已列入工程拆迁范围的三间房屋，在环评阶段，依法无需进行环境影响评价，亦不属于生态环境部作出被诉批复应当审查的范围。根据国家电网公司报批的变动环境影响报告书及专家技术审评意见，涉案工程拆迁实施后，线路运行时周围敏感目标的电磁环境、声环境均符合相关环境保护标准要求，故对张武功等四人未列入工程拆迁计划的一间房屋，生态环境部作出被诉批复亦未侵犯张武功等四人的合法权益。国家电网公司在变动环境影响报告书编制过程中，委托环境影响评价单位采取在现场张贴信息公示、现场问卷调查等方式进行公众意见调查工作，其中亦向瞿华征询了意见，填写了书面意见调查表，并就其反映的情况和诉求进行了沟通、解释和回访。生态环境部在审批过程中，依法进行受理公示、拟批准公示，并进行批准公告，程序符合法律规定。生态环境部受理行政复议申请后，履行了行政复议的相应程序，在法定期限内作出被诉复议决定并送达给当事人，程序合法，本院依法予以确认。综上，张武功等四人的诉讼理由缺乏事实及法律依据，其要求撤销生态环境部作出的被诉批复及被诉复议决定等诉讼请求，均不予支持。据此，依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决驳回张武功等四人的诉讼请求。上诉人张武功等四人不服一审判决，提起上诉称，一、环境影响评价是建设项目施工前的行政许可行为，而本案中一审第三人在项目工程建设完成后才向被告申请环评批复，被告作出环评批复，报批程序违法。二、据以作出环审（2017）26号批复的变动环境影响报告书严重弄虚作假，环审（2012）284号批复系一审第三人弄虚作假获得，故（2017）26号批复实体违法；三、将上诉人拆迁范围内的房屋不列入环境评价对象无法律依据；四、环办辐射（2016）84号文件第二条、第三条违反环境影响评价法第二、第四、第二十四、二十五、三十一条的规定，第四条认为明确属于工程拆迁的建筑物不列为环境敏感目标，于法无据，故该规范性文件无合法性；五、一审法院对变动超过30%敏感点的具体位置没有查清，且当事人所在地段并无线路变动。本案一审合议庭由审判员和代理审判员组成不合法，行政机关负责人未出庭不合法，一审合议庭对其回避申请未书面处理违法，被上诉人用财政资金聘请律师应诉的行为不合法，故，请求：撤销（2017）京01行初877号行政判决；二、撤销环审（2017）26号批复和环法（2017）61号复议决定；三、依法审查环办辐射（2016）84号文件的合法性。被上诉人生态环境部答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人提出的各项上诉理由缺乏事实及法律依据。请求，维持一审判决，驳回张武功等四人的上诉请求。一审第三人陈述意见称，生态环境部作出的被诉批复、被诉复议决定符合法律规定，一审判决认定事清楚，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回张武功等四人的上诉请求。一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院认为,根据环境影响评价法和行政复议法的规定，生态环境部具有审批涉案变动环境影响报告书的职责，亦有对张武功等四人所提复议申请进行处理的职责。根据行政诉讼法第五十三条，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第一百四十五条、第一百四十八条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行审查，审查由行政行为案件管辖法院一并审查，审查可以从制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。本案中，在法律法规对输变电建设项目重大变动情形未作出明确规定的情况下，生态环境部作为主管部门可以对其主管事项作出不违反上位法的规定。一审法院对84号文件正文第三、四条及附件第六、七条合法性的审查符合法律规定，本院对其审查意见给予确认。84号文件第二条系对项目建设中发生重大变动时环境影响评价重新报批的要求，环境影响评价法第二条、第四条系对环境影响评价的定义及环境影响评价应遵循的基本原则，二者之间不存在交集，更无内容之冲突。故，张武功等四人关于84号文件第二条违反环境影响评价法第二条、第四条规定的主张，不予支持。依据行政诉讼法解释第一百四十九条规定，应当作为认定行政行为合法性的依据。张武功等四人上诉理由中的第四项主张缺乏法律和事实依据，不予支持。依据84号文件第三条、附件第六条、第七条规定，本案涉案工程属于生态环境部作出84号文件之前已经在建且尚未通过竣工环保验收的输变电建设项目，受规划调整影响，涉案工程设计方案发生变动。国家电网公司根据84号文件的要求，对涉案工程变动情况进行梳理，于2016年11月23日向生态环境部报批涉案工程变动环境影响报告书，符合环境影响评价法第二十四条第一款、第二十五条第一款和84号文件的规定，涉案工程不属于未批先建的情形。故，张武功等四人上诉理由的第一项主张，不予支持。根据环境影响评价法第二条规定，环境影响评价系对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测。对已列入征收或拆迁的房屋，在项目完成后将不复存在，故将其不列入环境影响评价符合法律规定。此外，依据84号文件第四条规定，亦不应列入评价范围。故，被诉批复对张武功等四人已列入工程拆迁范围的三间房屋，在环评阶段，依法无需进行环境影响评价，亦不属于生态环境部作出被诉批复应当审查的范围。国家电网公司报批的变动环境影响报告书及专家技术审评意见，将张武功等四人未列入工程拆迁计划的一间房屋列入环评范围进行报批符合法律规定。张武功等四人上诉理由中的第三项主张缺乏事实和法律依据。生态环境部在收到国家电网公司提交的申请后依法进行了受理公示、拟批准公示，并进行批准公告，程序符合法律规定。在对环境影响报告书的审查中，生态环境部委托第三方进行技术评估、组织专家进行了评审，对该环境影响评价的公众参与情况进行了审查确认，并依法对变动环境影响评价文件的合法性、合规性进行了审查。生态环境部作出被诉批复，符合法律规定。张武功等四人关于作出环审（2017）26号批复的变动环境影响报告书严重弄虚作假的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。环审（2012）284号批复不是本案的审查范围，无法从环审（2012）284号批复推出（2017）26号批复实体违法的结论。故，张武功等四人上诉理由中的第二项主张，不予支持。经一审法院审查并采信的变动环境影响报告书中，对工程变动超过30%敏感点的具体位置均有明确标示，且属于变动环境影响报告书的一部分，是生态环境部作出被诉批复应当审查的内容，一审经全面审查，确认了批复的合法性。张武功等四人认为没有查清相关敏感点、其所在地段并无线路变动的主张不成立。故，张武功等四人上诉理由中的第五项主张，不予支持。生态环境部受理行政复议申请后，履行了行政复议的相应程序，在法定期限内作出被诉复议决定并送达给当事人，程序合法，本院依法予以确认。根据《中华人民共和国人民法院组织法》第三十六条规定，各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免。助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员，由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。故，本案一审合议庭由审判员和代理审判员组成符合法律规定；根据行政诉讼法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案中，生态环境部委托了相应的机关工作人员，符合法律规定；根据行政诉讼法解释第七十四条第三款规定，人民法院对当事人的回避申请可以作出口头决定。一审合议庭在庭审中已对张武功等四人的回避申请作出回应，该回应符合上述规定；生态环境部是国务院的组成部门，其资金来源全部系国家财政，应诉活动是履行法定职责过程中产生的必然费用。作为国务院的组成部门，其相关费用的使用自有相关部门审查、审计，其合法于否与上诉人张武功等四人没有利害关系。一审法院判决驳回张武功等四人的诉讼请求正确，本院应予维持。张武功等四人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照行政诉讼法第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人张武功、张金山、张金娟、瞿华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  刘井玉审判员  支小龙审判员  刘天毅二〇一八年六月四日书记员  周 晶书记员  韩 靖