浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行终204号
上诉人（原审原告）浙江亿嘉建设有限公司，住所地浙江省武义县城武通路土产日杂综合楼二幢2层。
法定代表人童勋，董事长。
被上诉人（原审被告）武义县安全生产监督管理局，住所地浙江省武义县城解放北街12号。
法定代表人朱鸿伟，局长。
委托代理人曾永土，浙江五义律师事务所律师。
上诉人浙江亿嘉建设有限公司（以下简称亿嘉公司）因安监行政处罚一案，不服武义县人民法院（2016）浙0723行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过阅卷方式审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定：2014年4月11日，原告亿嘉公司经武义县茭道镇招投标分中心公开招标，取得武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目施工权。同年4月15日，原告与武义县茭道镇沈家村村委会签订了承建合同。后原告将武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目承包给柳天宝负责具体施工。同年11月7日16时许，武义县茭道镇八仙溪堰坝工程施工人员郑某、郑玉良在混凝土浇筑施工，沈家村村委会派出的监工沈会勤（死者）在施工现场监督管理。由于工地上方山体有挖掘机作业场所（事故发生时挖掘机没有作业），施工人员施工中，约离工地上方11米高处山体上的石头（由挖掘机上午作业挖出）滚落，导致沈会勤被砸中趴在施工场地上，后经送武义县第一人民医院抢救无效死亡。事故发生后，武义县人民政府立即成立“11.7”事故调查小组。“11.7”事故调查小组经调查，于2015年1月6日作出武义县茭道镇八仙溪堰坝工程“11.7”物体打击事故联合调查报告，认定该事故为一起一般生产安全责任事故，直接经济损失31.5万元，同时认定原告未能切实履行安全生产职责，施工场所不符合安全生产要求，将工程转包给不具备安全生产条件和相应资质的个人，是造成事故发生的一个主要原因，对事故负主要责任。2015年2月11日，武义县人民政府对事故联合调查报告做出批复：原则同意事故调查组对事故原因、性质、责任的认定，对责任人的处理意见，以及提出的整改措施。有关单位要对亿嘉公司及相关责任人依法进行处理。该份批复被告在作出行政处罚前一直未送达原告，在本案的诉讼过程中，原告于2016年11月28日作为证据第一次收到批复，截止目前，原告未对该批复提起复议或向法院起诉。2015年4月9日，被告作出（武）安监管罚告（2014）14-1号行政处罚告知书、（武）安监管听告（2014）14-1号听证告知书。原告收到后于2015年4月10日提出听证申请，被告武义安监局于2015年5月5日组织召开听证会，进行调查。2015年5月15日，被告武义县安全生产监督管理局作出（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》，认定原告亿嘉公司未能切实履行安全生产职责，施工场所不符合安全生产要求，将工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的个人柳天宝施工，是造成事故发生的一个主要原因。原告应对该起事故发生负主要责任，决定给予原告亿嘉公司罚款人民币10.50万元的行政处罚。原告不服，遂起诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第九条规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。也即被告负有对安全生产工作实施监督管理的法定职责。而根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产安全事故指的是生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。2014年11月7日16时许，原告在武义县茭道镇八仙溪堰坝工程的施工人员在混凝土浇筑施工时，明知工地上方有挖掘机作业场所且上午有工作过，施工人员未及时消除山体及施工场所存在的安全隐患即予施工，造成沈家村村委会派出的监工沈会勤（死者）在施工现场被工地上方滚落的石头砸到致死的后果，应属于一般生产安全事故。根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第十八条第（五）款规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。也即原告主要负责人负有消除生产安全事故隐患的职责。本案中，事故的发生主要原因在于原告未能切实履行生产安全职责，及时消除安全隐患，施工场所不符合安全生产要求，将工程交由不具有安全生产条件和相应资质的个人柳天宝施工。事故发生后，事故调查小组形成武义县茭道镇八仙溪堰坝工程“11.7”物体打击事故联合调查报告，武义县人民政府对该调查报告作出批复，原则同意事故调查组对事故原因、性质、责任的认定，对责任人的处理意见，以及提出的整改措施。被告武义安监局依据该批复作出（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》，认定原告对该起生产安全事故负主要责任，并适用事故发生之时施行的《中华人民共和国安全生产法》（2009年修正）和《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关条款从轻作出行政处罚并无不当。至于原告提出工地上方工程并非由原告承建的意见。原告应对其施工现场及周围存在的生产安全事故隐患进行排查，工地上方工程是否系原告承建，并不影响原告对施工四周的谨慎注意义务。原告已注意到工地上方存在挖掘机作业，应对该作业是否会成为其施工场地的安全隐患尽到注意义务。至于原告提出县政府的批复其并未收到，故被告作出行政处罚不合法的意见，该批复被告应及时送达给原告，其未及时送达的行为存在瑕疵，予以指正。但因行政行为一经作出即具有公定力，非因法定事由并经法定程序不得变更或撤销。且原告在诉讼过程中收到批复后也一直未对该批复提起复议或向法院起诉，故该批复现仍具有确定力、公定力、约束力和执行力。至于原告认为生产安全事故应由设区的市人民政府认定的意见，于法无据，不予采纳。综上，被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的（武）安监管罚（2014）14-1号行政处罚决定于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告亿嘉公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告亿嘉公司负担。
上诉人亿嘉公司上诉称：一、原判认定基本事实不清，证据不足，且遗漏必要的当事人。本案事故的发生过程很清楚，但原判对该事故最主要的几个要素均未查清。其一，石头滚落的原因；其二，大挖掘机修路的施工主体、业主是谁，有无施工资质，是否办理了相关的施工许可手续；其三，事故是由于大挖掘机挖出的石块滚落造成的，该大挖掘机以及修路的施工主体在事故中应承担何种责任。从本案的证据来看，证人郑某、王某的证言非常清楚的证明了在亿嘉公司施工场所的上方有一条便道在用挖掘机施工，而该便道是死者沈会勤雇佣挖掘机施工的。沈会勤是沈家村专门管理监督工程建设的人员，他签字代表沈家村，挖掘机的工资也由沈家村支付；郑某的证言更是直接证明该便道是沈家村村里做的。因此该便道是沈家村修建的这一事实完全能够认定。亿嘉公司认为，行政机关查处案件，作出行政处罚，应对全案调查清楚，落实涉案各方的责任。武义安监局在查处该事故时，基本事实都未查清，主要的责任方未落实，明显属于认定事实不清，证据不足，遗漏便道施工单位这一必要的当事人。原判在认定事实上故意规避工地上方挖掘机作业单位主体是谁、其作业是否经过审批、是否立项、是否办理相应的施工手续等一系列重要的事实，遗漏这一重要的责任主体，实属不公，也于法不符。二、原判适用法律错误。1、(武)安监管罚(2014)第14-1号《行政处罚决定书》在确定责任承担上错误。本案事故的发生并不是由于亿嘉公司本身的施工行为而发生，而是由于便道工程施工过程中放置的巨石滚落导致在亿嘉公司工地监工的沈会勤受伤，加害方与受害方一目了然，原判没有认定便道施工方的责任，反而认定被动方、受害方的亿嘉公司承担事故的主要责任，明显不当。从事故的成因力分析，发生事故的主要原因明显是便道工程施工不当，挖出的大石块未妥善放置而滚下造成，显然应由便道施工方承担主要责任。作为被动方的亿嘉公司，即使存在管理不完全到位的原因，也不是造成事故的主要原因，不应承担主要责任。原判对责任的认定上完全根据武义安监局的说法，将亿嘉公司承担仅仅管理不到位责任的管理责任上升为直接事故主要责任，明显违法。2、原判认为，批复以证据的形式送达亿嘉公司，能产生送达的效力，这与行政诉讼法的规定不符。生产安全事故报告以及批复包含了对事故的发生、原因、责任的认定等内容，直接关系到亿嘉公司的行政、民事、刑事责任的承担，而政府对报告的批复系具体行政行为，该行政行为涉及亿嘉公司的权益，亿嘉公司依法享有对报告以及批复不服起诉的权利。根据规定，送达法律文书是应告知亿嘉公司司法救济的权利以及救济的途径、期限等必要因素，而以证据的形式由法院这一主体在行政诉讼中送达，送达主体不符、送达程序不符，也未告知亿嘉公司应有的司法救济权利，因此不能产生行政机关送达的效力，程序不合法。也就是到目前为止，该批复仍然没有以正式法律文书的形式送达给亿嘉公司，因此不能作为行政机关处罚的依据。三、事故认定程序不合法。根据国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》(政法函[2007]39号)第十条的规定，造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故，由县级人民政府初步认定，报设区的市人民政府确认。本案事故应由设区的市人民政府即金华市人民政府最终确认才能认定为生产安全事故。到目前为止，亿嘉公司并没有看到相关的金华市人民政府关于确认本案事故为生产安全事故的任何文件或法律文书。因此，本案事故认定的程序不合法。四、本案事故的有关事实以及便道作业主体是谁、调查人员是否存在违法等相关事实，武义县纪委已经介入调查，与本案有关的事故调查报告武义县人民政府也在进一步调查核实中，不久将会有定论。亿嘉公司申请上级法院与武义县纪委等相关部门进行沟通，以便于了解本案的客观情况，作出公正的判决。综上，请求依法撤销原判，撤销武义安监局作出的(武)安监管罚(2014)第14-1号《行政处罚决定书》。
被上诉人武义安监局辩称：一、一审判决事实清楚，判决得当。亿嘉公司通过招投标取得了武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目的施工权，并将该工程承包给了不具备安全生产条件和相应资质的个人柳天宝施工。2014年11月7日16时许，工程施工人员郑健康、郑玉良在混凝土浇筑施工，沈家村村委会派出监工沈会勤(死者)在施工现场监督管理。由于工地上方山体有挖掘机作业场所，施工人员在施工中，约离工地上方11米高处的山体石头(该石头由挖掘机当天上午作业挖出)滚落，导致沈会勤被砸伤导致死亡。事故发生后，经武义县人民政府成立的“11.7”事故联合调查小组调查查明，亿嘉公司将工程违法转包，未能切实履行安全生产职责，施工场所不符合安全生产要求，安全措施不到位，未能注意并及时排除生产安全事故隐患。“11.7”事故联合调查小组于2015年1月6日作出事故联合调查报告，认定该事故为一起一般生产安全责任事故并认定亿嘉公司对事故负主要责任。武义安监局于2015年5月15日，作出(武)安监管罚(2014)14-1号《行政处罚决定书》，给予亿嘉公司罚款人民币10.50万元的行政处罚。一审判决不存在遗漏必要的当事人。武义县茭道镇八仙溪堰坝工程施工工地上方约11米高处因修建便道用挖掘机施工，而挖建便道系亿嘉公司为其承包的八仙溪堰坝工程施工运送石料所需而挖建，并非是沈家村村委会修建，不存在两个施工主体，不存在有另一方的当事人。故一审判决不存在遗漏必要当事人的事实。二、一审判决适用法律正确。本案所涉事故发生于2014年11月7日16时许，修改后的《中华人民共和国安全生产法》于2014年12月1日起实施。武义安监局适用事故发生之时施行的《中华人民共和国安全生产法》(2009年修正)和《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关条款对亿嘉公司从轻作出行政处罚并无不当。三、一审判决程序合法。一审法院从立案受理到开庭审理及作出一审判决，各个环节均依法定的程序进行审理，程序合法。武义安监局在对亿嘉公司作出行政处罚的先后各个环节均依照法定的程序进行处罚，不存在程序违法。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点有二，一是原审法院是否遗漏了必要的诉讼参与人；二是武义安监局作出的(武)安监管罚(2014)14-1号《行政处罚决定书》是否合法有据。对于争议焦点一，涉案行政处罚决定的被处罚人为亿嘉公司，处罚的内容并未涉及其他相关方，也没有证据表明该处罚决定本身可能会对他人的合法权益产生直接的影响，故不存在需追加当事人或利害关系人参与诉讼的问题。对于争议焦点二、根据本案查明的事实，亿嘉公司将相关工程交由不具有安全生产条件和相应资质的个人柳天宝施工，且在施工过程中未能切实履行安全生产职责，未及时消除安全隐患，造成现场工作人员死亡的生产安全事故。武义县人民政府成立的事故调查小组对上述事实予以了确认，且相关的事故调查报告已由武义县人民政府批复同意。即便亿嘉公司对批复本身存有异议，但在其未被撤销或确认无效之前，具有既定的法律效力。武义安监局依据批复所确认的事实，结合相关的法律法规作出的涉案行政处罚合法有据。综上，亿嘉公司提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人浙江亿嘉建设有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张旭良
审 判 员 冯少华
审 判 员 单晓剑
二〇一七年九月十四日
代书记员 叶红莉