上海市第三中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）沪03行初37号
原告顾惠昌，男，1962年10月19日出生，汉族，住所地上海市崇明区。
委托代理人杨浩，上海聚隆律师事务所律师。
被告上海市人民政府，住所地上海市黄浦区。
法定代表人应勇。
委托代理人宓怡青。
委托代理人杨希雯。
原告顾惠昌诉被告上海市人民政府(以下简称“市政府”)要求履行法定职责一案，向本院提起诉讼，本院于2017年3月1日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭进行了审理。原告顾惠昌及委托代理人杨浩、被告市政府的委托代理人宓怡青、杨希雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告顾惠昌诉称：原告于1999年12月15日与崇明县前哨堤防管理站(以下简称“前哨堤防站”)签订《关于使用滩涂的协议》后，原告一直使用该滩涂，并向相关单位缴纳使用费。从1999年年底至2004年，由于原告投资开发滩涂，花费了巨大的财力、劳力，滩涂管理单位于2004年1月13日出具《使用滩涂的证明》，明确除国家建设和防汛需要时，给予原告长期使用。2008年4月经上海市发展和改革委员会(以下简称“市发改委”)批准，由上海市滩涂造地有限公司(以下简称“造地公司”)实施崇明北沿滩涂促淤圈围(三期)北六滧至北八滧海塘达标工程。滩涂管理单位于2008年8月8日向原告发出通知不再向原告发包。原告知晓后同意退出，要求补偿。因未取得相应补偿，原告未实际退出，并一直使用至今。期间，因第三方的干扰活动及诉讼等，致原告无法正常养殖经营。2011年7月22日，上海市土地储备中心(以下简称“市土地储备中心”)办妥沪房地市字(2011)第000022号上海市房地产权证，成为包括原告使用的滩涂在内的土地权利人，备注为“土地储备(供大型居住社区土地储备融资使用)。原告认为，国有土地使用权依法收回应当是先补偿后征收。现市政府委托市土地储备中心进行了土地存储，并以取得房地产权证为由，通过排除妨碍案由达到实际收回土地的结果，且不履行给予补偿的法定义务，违反法律规定，侵害了原告的实际权益。基于市土地储备中心是依据《上海市土地储备办法》第三条规定即市政府的委托行为，故市政府应就涉案土地使用权收回承担相应的补偿责任。原告故起诉请求确认市政府委托市土地储备中心收回土地使用权(土地储备)不履行给付原告补偿的行为违法。
被告市政府辩称：涉案土地原属滩涂，经围垦造地建设，被纳入2010年土地储备计划。2011年7月，市土地储备中心通过划拨方式取得了包括涉案土地在内的宗地号为崇明县中兴镇14街坊10/1丘的国有农用地使用权，并依法登记取得房地产权证。故市土地储备中心是对经围垦形成的土地予以存储，不存在原告所称的收回其土地或者滩涂使用权的行政行为。原告亦未提供相关证据证明其系系争滩涂及后续土地的法定使用权人，其诉市土地储备中心收回其土地(滩涂)使用权，缺乏事实依据。依据《上海市滩涂管理条例》相关规定，本市滩涂的开发利用实施许可证制度，取得本市行政主管部门核发的《滩涂开发利用许可证》是取得滩涂使用权的依据与凭证。根据原告提供的材料及(2015)崇民一(民)重字第3号、(2016)沪02民终6191号生效民事判决，原告并非涉案滩涂使用权人，原告主张的补偿实为其与协议相对人之间的补偿纠纷，属于民事调整范畴，不属于行政诉讼的受案范围。市政府不应该成为本案被告，亦不负有相关补偿义务。原告的起诉无事实与法律根据，不符合起诉条件，请求驳回原告的起诉。
经审理查明：顾惠昌与前哨堤防站分别于1999年12月15日、2000年10月11日就涉案土地签订《关于使用滩涂的协议》二份，约定根据崇明县水利局崇水政审批(95)第63号批复精神，前哨堤防站同意顾惠昌使用位于崇明县北八滧港西侧滩涂150亩左右，并按约定的标准进行固堤、修筑海塘等，二次协议的使用期限至2002年12月30日止，使用期间，顾惠昌向前哨堤防站交付了使用费，前哨堤防站出具了行政事业性收费通用收据。2003年1月1日，顾惠昌与上海市崇明县海塘管理所(原崇明县水利工程管理所，以下简称“海塘所”)就该区域400亩滩涂签订《关于使用滩涂的协议》一份，约定使用期限自2003年1月1日至2005年12月31日止，每年使用费人民币(以下币种均为人民币)80,000元。期满后未及时续签协议，双方后于2007年6月28日又签订《关于使用滩涂的协议》一份，使用期限自2006年1月1日至2008年12月31日止，每年使用费100,000元。顾惠昌对上述滩涂进行固堤、修筑海塘等后连续使用进行水产养殖，并交付了使用费。期间，海塘所于2004年1月13日出具书面证明一份，明确除国家建设和防汛需要外，同意上述滩涂由顾惠昌长期使用。2008年4月，因市发改委批准将就包括涉案土地在内的滩涂进行圈围工程，海塘所于2008年8月8日向顾惠昌发出通知，明确到期不再发包涉案土地并要求到期返还，顾惠昌于2008年8月18日签收该通知。因顾惠昌提出相应补偿未果，遂延续使用至今。2010年12月20日，市土地储备中心根据沪府办(2009)128号《上海市人民政府办公厅印发关于完善管理运作机制推进本市滩涂造地工作实施意见的通知》规定向造地公司出具委托书，委托造地公司承担滩涂促淤圈围投资主体、成陆土地储备主体和开发整理实施主体的职责，具体负责实施滩涂造地项目建设的全过程工作。在该滩涂造地项目建设完成后，市土地储备中心于2011年7月22日通过划拨的方式取得包括涉案滩涂在内的宗地号为崇明县中兴镇14街坊10/1丘的国有农用地使用权，并经依法登记取得沪房地市字(2011)第000022号《上海市房地产权证》。
2011年8月，造地公司和崇明县公安局东旺沙边防派出所通知顾惠昌必须在2011年8月30日之前退还所占用的土地，恢复原状并赔偿所造成的损失。嗣后，顾惠昌持续占用涉案土地，致市土地储备中心无法行使土地使用权。造地公司和市土地储备中心于2012年12月9日向上海市崇明县人民法院(以下简称“崇明法院”)起诉要求顾惠昌立即将位于崇明县中兴镇14街坊10/1丘约560亩土地归还于造地公司和市土地储备中心；并自2009年1月起至实际归还日止按照每年100,000元标准计算向造地公司和市土地储备中心支付土地使用费。该案中，顾惠昌提出反诉，要求造地公司和市土地储备中心补偿顾惠昌16,710,000元。该案一审判决，经二审被撤销，发回重审。崇明法院经重审于2016年6月19日作出(2015)崇民一(民)重字第3号民事判决，判决如下：一、顾惠昌于本判决生效之日起一个月内停止对位于崇明县中兴镇14街坊10/1丘588亩土地的侵占，并腾退给市土地储备中心；二、顾惠昌于判决生效之日起一个月内赔付市土地储备中心自2011年7月22日起至实际归还土地时止按100,000元/年标准计算的土地使用费；三、驳回顾惠昌请求市土地储备中心补偿顾惠昌16,710,000元的诉讼请求。该判决作出后，顾惠昌不服提起上诉。上海市第二中级人民法院于2016年9月9日作出(2016)沪02民终6191号民事判决，驳回上诉，维持原判。
以上事实，由(2015)崇民一(民)重字第3号民事判决书、(2016)沪02民终6191号民事判决书以及当事人的庭审陈述为证。
本院认为：根据《上海市土地储备办法》第三条规定，本办法所称的土地储备，是指市、区(县)政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征收、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付的行为。该办法第五条第一款规定，市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。该办法第六条第(一)项规定“滩涂围垦成陆并经验收合格的土地”应当纳入土地储备范围。《上海市土地储备办法实施细则》第五条规定，本市的滩涂围垦，由市土地储备中心按照《上海市滩涂管理条例》以及国家和本市土地开发整理的有关规定实施。滩涂围垦成陆并经验收合格的土地，由市土地储备中心实施储备。《上海市滩涂管理条例》第十一条规定，本市开发利用滩涂，实行许可证制度。综合上述规定，市土地储备中心是实施土地储备的行为主体。实施土地储备的方式，除通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置外，还有通过必要的基础性建设等方式予以存储。滩涂围垦成陆并经验收合格的土地，由市土地储备中心按照规定实施储备。本市开发利用滩涂，实行许可证制度。根据以上规定和生效的相关民事判决，本案中，市土地储备中心依法取得涉案土地在内的宗地号为崇明县中兴镇14街坊10/1丘的房地产权证，其土地使用权取得方式是划拨，其土地权属性质是国有农用地使用权，市土地储备中心是涉案土地的权利主体。原告顾惠昌并未提供证据证明其使用涉案土地获得过本市开发利用滩涂的相关许可证，原告起诉主张涉案土地为国有土地使用权依法收回并应当先补偿后征收，请求确认市政府委托市土地储备中心收回土地使用权(土地储备)不履行给付原告补偿的行为违法，缺乏基本的事实根据，故原告以市政府收回涉案土地使用权为由而将其列为本案被告属诉讼主体错误且被诉行政行为并不成立。综上所述，原告提起本案诉讼，依法不符合行政诉讼的起诉条件。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项、第(三)项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回原告顾惠昌的起诉。
案件受理费人民币50元(原告已预缴)，退还原告顾惠昌。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审 判 长 鲍 浩
代理审判员 高 凌
人民陪审员 张艳培
二〇一七年八月二十五日
书 记 员 林博宸
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。