山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁10行终18号
上诉人（原审原告）石秀芹。
被上诉人（原审被告）威海市公安局火炬高技术产业开发区分局，住所地威海市文化西路280号。
法定代表人姜泽健，局长。
委托代理人刘国斌，该局工作人员。
委托代理人肖景元，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室复议应诉科工作人员。
上诉人石秀芹因诉威海市公安局火炬高技术产业开发区分局（以下简称威海市公安局高区分局）、威海市人民政府（以下简称威海市政府）治安行政处罚、行政复议一案，不服威海火炬高技术产业开发区人民法院（2015）威高行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2012年4月2日、2013年5月21日、2013年5月22日、2014年2月26日石秀芹因在天安门、中南海周边地区上访被北京公安机关多次训诫。2014年2月28日威海市公安局高区分局初村派出所对石秀芹上访行为予以立案。经调查，于2015年3月7日作出威公高（初）行罚决字（2015）第00022号行政处罚决定，对石秀芹处以行政拘留十日的处罚。石秀芹对该处罚决定不服向威海市政府申请行政复议，威海市政府于2015年7月14日作出威政复决字（2015）第23号行政复议决定，维持威海市公安局高区分局原行政行为。
原审法院认为，威海市公安局高区分局作为公安行政执法机关，有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的规定对违反治安管理行为人进行处罚。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，石秀芹已于2012年4月2日、2013年5月21日、2013年5月22日因在北京非访区域上访被北京市公安机关训诫，并明确告知中南海周边不是信访接待场所。2014年2月26日石秀芹仍与初村镇多名上访人员集中到北京中南海周边上访，被公安机关再次训诫，其行为已扰乱了公共场所秩序。根据《治安管理处罚法》第十条第一款规定，训诫并不属于治安处罚种类，不在公安机关治安处罚的信息登记范围内，因此不能因北京市公安局西城分局向石秀芹出具了政府信息不存在告知书而否定石秀芹违法上访被训诫的事实，故威海市公安局高区分局对石秀芹行政拘留不属于重复处罚。威海市公安局高区分局作出的处罚决定书虽然对石秀芹违法上访日期2014年2月26日错误记载为2014年2月27日，但其他基本事实认定清楚，该日期不足以影响作出处罚的合法性。威海市公安局高区分局于2014年2月28日即对石秀芹违反治安管理的非访行为予以立案，在对相关人员进行调查后作出处罚决定，不属于“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现不再处罚”的情形。《公安机关办理行政案件程序规定》规定，因客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，因此威海市公安局高区分局于2015年3月7日作出处罚决定，不违反法律规定。威海市公安局高区分局在依法调查认定事实的基础上，对石秀芹处以十日拘留的治安行政处罚，适用法律正确、程序合法、处罚适当。威海市政府依法受理石秀芹的复议申请后，经审查作出涉案复议决定并送达双方，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回石秀芹的诉讼请求。
上诉人石秀芹不服原审判决，上诉称，1、被上诉人威海市公安局高区分局提交的北京公安机关出具的训诫书是伪造的，该训诫书载明的户籍与上诉人身份证记载不符，照片与本人不符，印章也是伪造的。上诉人提交的北京市公安局西城区分局出具的政府信息不存在告知书及登记回执能够证实该训诫书系伪造的。2、案发地北京市公安局西城分局未出具向威海市公安局高区分局移交案件手续，威海市公安局高区分局没有管辖权，属于越权和违法执法。威海市公安局高区分局提交的证据均是其自行制作的，没有北京公安机关调查移交的证据，不能作为定案证据。3、被上诉人威海市公安局高区分局于2014年2月28日对上诉人涉嫌违法立案，于2015年3月7日作出处罚决定，其间未对上诉人传唤、询问，超过法定办案期限。4、原审法院认为被诉治安处罚决定书记载的上访时间有误，但其他基本事实认定清楚，该日期不足以影响作出处罚的合法性，该认定错误。5、上诉人于2015年3月31日向威海市政府提起行政复议，威海市政府以行政复议申请书表述不清、案件复杂为由拖延刁难，直至2015年4月10日受理，2015年7月14日作出复议决定，不公平不公正。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被诉治安行政处罚行为及行政复议决定。
被上诉人威海市公安局高区分局答辩称，1、《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京中南海周边不是信访接待场所，上诉人在明知不能到北京中南海周边上访的情况下，仍到该地上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。上诉人以上违法事实有北京市公安局西城分局作出的训诫书、李旦歧等人的询问笔录、上诉人询问笔录等证据证实。在案件办理过程中，被上诉人威海市公安局高区分局在查明上诉人违法事实的基础上，依法履行了受案、调查、告知、审批等法定程序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出行政拘留的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。2、北京市公安局西城分局所作的训诫书不是伪造的。该训诫书上记载了训诫时间、地点，被训诫人的姓名、身份证号、住址等身份信息及现场拍摄的训诫人照片，并加盖有北京市公安局西城分局印章，内容真实，形式合法。3、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人的居住地和户籍地均在威海市高区境内，且在其已经返回威海的情况下，威海市公安局高区分局对其进行调查、取证及处理更为适宜，对本案具有管辖权。4、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。”上诉人一直在非法上访，拒不配合案件调查，并于2015年3月两会期间再次到北京上访时被查获，被上诉人威海市公安局高区分局依法继续调查询问并作出处罚决定，符合上述规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人威海市政府答辩称，上诉人石秀芹对威海市公安局高区分局作出行政处罚决定不服于2015年3月31日提起行政复议，因石秀芹提交的行政复议申请书表述不清，威海市政府于2015年4月8日依法要求其予以补正。2015年4月13日，威海市政府收到石秀芹的补正材料。2015年4月20日，威海市政府决定受理石秀芹的行政复议申请，并于同日向威海市公安局高区分局送达行政复议答复通知书。因案情复杂，经批准，威海市政府作出延期审批决定。根据审理查明的事实，威海市政府于2015年7月14日作出行政复议决定，符合法律规定，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审期间，被上诉人威海市公安局高区分局提交以下证据、依据证实被诉治安行政处罚行为合法：1、受案登记表；2、传唤审批表；3、传唤证；4、被传唤人家属通知书；5、告知笔录；6、公安行政处罚审批表；7、公安行政处罚决定书；8、行政拘留家属通知书；9、呈请延长办案期限审批表；10、2015年3月7日石秀芹询问笔录；11、2015年3月7日鞠XX询问笔录；12、2014年2月28日李X甲询问笔录；13、2014年2月28日李X乙询问笔录；14、2014年3月12日张XX询问笔录；15、2014年4月17日胡X询问笔录；16、2014年4月18日史XX询问笔录；17、2014年5月4日赵X询问笔录；18、石秀芹户籍证明；19、北京市公安局天安门地区分局（2012）第15927号训诫书；20、北京市公安局西城分局（2013）第201305210746号训诫书；21、北京市公安局西城分局（2013）第201305220862训诫书；22、北京市公安局西城分局（2014）第201402260099号训诫书；23、初村镇政府情况说明。24、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《信访条例》第十八条。
被上诉人威海市政府提交以下证据证明复议程序合法：1、石秀芹提交的行政复议申请材料；2、威政复办补字（2015）第23号补正行政复议申请通知书、送达回证及申请人补正后的行政复议申请书；3、威政复受字（2015）第23号受理通知书、材料清单、送达回证及申请人补充提交的证据材料；4、威政复答字（2015）第23号答复通知书及送达回证；5、威海市公安局高区分局提交的行政复议答复通知书及证据材料；6、威政复延字（2015）第23号行政复议延期审理通知书及送达回证；7、行政复议案件结案审签表、行政复议决定书及送达回证。
上诉人提交以下证据：1、北京市西城区公安分局出具的政府信息不存在告知书及登记回执；2、胡X2014年2月27日的门诊病历一份；3、2015年2月28日、2015年3月5日的照片两张。
二审期间，各方当事人均未提交新证据。
经质证，各方当事人坚持其一审期间的质证意见。上诉人补充认为，被上诉人威海市公安局高区分局提交的证据均系其自行制作，没有北京市公安机关的询问笔录，且其他证人也去北京上访没有被处罚，没有一视同仁；认可其到北京上访，但不认可其扰乱社会秩序；对行政复议程序无异议。被上诉人威海市公安局高区分局反驳认为，上诉人多次进京非正常上访，被多次书面训诫，其仍于2014年2月两会期间再次到北京中南海周边上访，严重扰乱周边正常秩序，其他被询问人的违法行为没有上诉人严重，故对上诉人进行处罚合法适当。
经审查，本院认为，被上诉人威海市公安局高区分局提交的证据1-16、18-21、23来源合法，符合证据的法定形式要件，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的根据，其中证据12-15能够互相印证，证实2014年2月26日上诉人与被询问人李旦岐、李本和、张彩娟、胡波等出发前往北京上访，并于27日到国家信访局等地上访；证据17、22可以认定上诉人存在上访的事实，但该两份证据中记载的上访时间与证据12-15证实的上访时间相矛盾，故本院不予采纳。上诉人提交的证据1予以证明被上诉人威海市公安局高区局的证据17训诫书是虚假的，因该训诫书本院不予采纳，故该证据证明目的已不存在，本院不予采纳；证据2与被上诉人威海市公安局高区分局对胡X本人及李X甲、李X乙、张XX所作询问笔录相矛盾，本院不予采纳；证据3与本案无关联性，本院亦不予采纳。被上诉人威海市政府提交的证据具备关联性、真实性、合法性，本院予以采纳。
经审理查明，2012年4月2日、2013年5月21日、2013年5月22日，石秀芹因在天安门、中南海周边地区上访被北京公安机关多次训诫。2014年2月28日，威海市公安局高区分局初村镇派出所就石秀芹涉嫌到北京市中南海等地集会上访予以立案。2014年3月29日，威海市公安局高区分局办理了延长办案期限审批手续。威海市公安局高区分局经调查取证，于2015年3月7日告知石秀芹拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其享有的陈述申辩权，在听取其陈述申辩后，于同日作出威公高（初）行罚决字（2015）第00022号行政处罚决定。该处罚决定书载明，2014年2月27日10时许，石秀芹等多名上访人员集中出发到北京上访，在国家信访局登记后，石秀芹等多人乘车前往北京市中南海中央国家机关非信访场所集会上访，扰乱了公共秩序，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对石秀芹处以行政拘留十日的处罚。石秀芹对该处罚决定不服，于2015年3月31日向威海市政府申请行政复议。2015年4月8日，威海市政府作出威政复办补字（2015）第23号补正行政复议申请通知书，要求石秀芹补正申请材料。石秀芹补正材料后，威海市政府于2015年4月20日作出威政复受字（2015）第23号受理通知书，依法受理石秀芹的行政复议申请。2015年6月19日，威海市政府作出威政复延字（2015）第23号行政复议延期审理通知书，告知各方当事人该案行政复议决定延期至2015年7月19日前作出。2015年7月14日，威海市政府作出威政复决字（2015）第23号行政复议决定，维持威海市公安局高区分局作出的处罚决定。
本院认为，被上诉人威海市公安局高区分局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人石秀芹的行为虽发生在北京，但并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人威海市公安局高区分局根据上述规定行使管辖权并无不当。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，否则，公安机关有权采取相应措施。本案中，被上诉人提交的对上诉人的询问笔录、对证人的询问笔录及训诫书可以证实上诉人与他人集中在中南海周边非正常上访的事实。被上诉人威海市公安局高区分局受案后，经调查取证认定相关违法事实，因客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定，被上诉人威海市公安局高区分局继续进行调查取证，并按照法定程序，视情节对上诉人作出行政拘留十日的处罚，处罚适当，符合法律规定。上诉人认为原审法院认定被诉处罚决定书载明的上访时间有误，本院认为，威海市公安局高区分局分别于2014年2月28日对李X甲、李X乙所作询问笔录、2014年3月12日对张XX所作询问笔录、2014年4月17日对胡X所作询问笔录，均能证实上诉人与上述被询问人于2014年2月26日出发前往北京信访，并于27日到国家信访局等地信访，被诉治安行政处罚决定书认定的信访时间并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于六十日的除外），情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长但不超过三十日，行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被上诉人威海市政府收到上诉人的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，听取了申请人、被申请人的意见，因案情复杂，经批准后作出延期审批决定，依法定程序作出行政复议决定书依法送达各方当事人。被上诉人威海市政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。……”本案中，上诉人初次提交的复议申请书中申请人为两人、申请事项为两个行政行为，复议机关因其表述不清楚依法要求补正，符合上述规定，故上诉人认为威海市政府以行政复议申请书表述不清为由拖延刁难延期受理理由不当，本院不予支持。
综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。被上诉人威海市政府作出的行政复议决定程序合法。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人石秀芹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
审 判 员 马树芳
代理审判员 宫晓燕
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 马芳坤