江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）苏13行赔终6号
上诉人（一审被告）沭阳县扎下镇人民政府，住所地沭阳县扎下镇花木大世界。
法定代表人葛高东，该镇镇长。
委托代理人刘洋，江苏德沛律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）沭阳县锦丰木业制品厂，住所地沭阳县扎下镇工业集中区。
法定代表人葛高见，该厂厂长。
委托代理人刘华伟，江苏序阳律师事务所律师。
上诉人沭阳县扎下镇人民政府（下称扎下镇政府）因与被上诉人沭阳县锦丰木业制品厂（下称锦丰木业）行政赔偿一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2015）宿城行赔初字第00015号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院2016年1月20日立案受理后依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭进行了审理。上诉人扎下镇政府的法定代表人葛高东及其委托代理人刘洋，被上诉人锦丰木业的法定代表人葛高见及其委托代理人刘华伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2011年11月8日，甲方（扎下镇政府）与乙方（葛高见）签订土地租用协议，协议载明：“为响应县委、县政府发展镇村经济的号召，乙方决定在扎下镇工业集中区内租用土地新建标准化厂房。经甲乙双方协商达成协议如下：一、……租期30年……五、乙方必须新建不低于12000平方米两层标准化厂房……否则，乙方不得享受甲方给予的优惠扶持政策。六、……标准化厂房建成后产权归乙方所有，甲方不得以任何理由阻止其行使与处置。七、甲方负责将该地块洼地填平，确保项目用地平整；土地租用期限内，土地使用权属纠纷由甲方负责处理，费用与后果由甲方负责承担，与乙方无关，若由此给乙方造成的损失，由甲方负责全额赔偿。”锦丰木业的标准化厂房于2013年10月建成。2014年5月，沭阳县人民政府根据国家土地督察南京局督察反馈意见（监测图斑号229号），要求扎下镇政府责成锦丰木业将违法占用农用地所建厂房予以拆除复耕。2014年5月20日，扎下镇政府委托扎下镇城管环卫中心和沭阳县国土资源局扎下国土资源所联合向锦丰木业下发拆除通知书，要求锦丰木业拆除违建厂房。由于锦丰木业未按扎下镇政府的要求拆除厂房，5月26日，扎下镇政府与案外人郑美德签订雇佣协议，由郑美德对锦丰木业的厂房进行拆除。5月29日，扎下镇政府形成锦丰木业厂房拆除会办意见，该意见第三条载明“拆除过程中，相关损失由镇拆迁小组人员签字确认，待拆除结束后，由镇政府研究，给予适当照顾”。后拆迁小组人员在锦丰木业厂房拆迁损失及费用清单上签字确认，该清单载明的损失额为1378262.7元。扎下镇政府拆除锦丰木业厂房的行政行为经法院一审、二审，已被确认违法并生效。2015年5月13日，锦丰木业向扎下镇政府提出行政赔偿申请，扎下镇政府未在法定期限内予以答复。2015年7月30日，锦丰木业向法院提起行政赔偿诉讼。锦丰木业于2011年10月19日取得营业执照，企业性质为个人独资企业。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。由此可见，合法权益遭受侵犯并造成实际损失是取得国家赔偿的前提条件，本案锦丰木业有取得赔偿的权利。扎下镇政府在拆除锦丰木业厂房时形成会办意见，意见载明拆除过程中，相关损失由镇拆迁小组人员签字确认，锦丰木业必须配合拆除，锦丰木业方对该会办意见明确表示认可并签字。锦丰木业将拆除厂房过程中造成的损失汇总后为1378262.7元，该损失数额得到拆迁小组人员签字认可。基于诚实信用原则和信赖保护原则，扎下镇政府无法定事由不应随意撤销其作出的会办意见。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产造成其他损害的，依照直接损失给予赔偿。锦丰木业厂房拆迁损失及费用清单上列明的损失是财物的折损，即直接损失，该损失符合国家赔偿的规定。因此，锦丰木业的直接财产损失可以认定为1378262.7元。锦丰木业要求赔偿间接经济损失及利息，该请求因无事实根据和法律依据，不予支持。综上，扎下镇政府拆除锦丰木业厂房的行为侵犯了锦丰木业的财产权利，锦丰木业有取得行政赔偿的权利。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（八）项之规定，判决：扎下镇政府赔偿锦丰木业财产损失1378262.7元；驳回锦丰木业其他诉讼请求。
上诉人扎下镇政府上诉称，锦丰木业所建厂房是违章建筑，2011年7月30日，上诉人与锦丰木业签订“投资协议”，约定锦丰木业如需新建厂房或办公楼，需将总平面图和效果图报上诉人审批后开工建设，否则作为违章建筑处理，锦丰木业在建设厂房时未向上诉人报批，同时，被上诉人建设的厂房属于违章建筑，已经国家土地督察南京局及沭阳县人民政府确认，不论按照双方的约定还是依照法律都属于违章建筑。违法建筑不属于被上诉人的合法财产，上诉人的拆除行为虽被确认违法，但拆除行为并未侵犯被上诉人的合法财产权利，因此，不属于国家赔偿法规定的赔偿范围；一审依据“损失清单”确定赔偿数额没有事实依据。会办意见的“照顾”不是同意赔偿，在损失清单上的签字仅是对损失范围的确定，并非是对损失数额的确认，更不是对赔偿数额的认可，对损失数额应依法进行评估确定。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人锦丰木业辩称，上诉人的拆除行为被法院确认违法，上诉人应赔偿因违法拆除给被上诉人造成的损失。被上诉人建设的厂房并非违章建筑，厂房不同与房屋，不是永久性建筑，不需要办理土地使用证和规划许可证等。被上诉人的损失数额清单载明的很明确，上诉人组织的拆迁小组人员已经签字确认。上诉人所说的2011年7月30日签订的协议约定建设厂房经上诉人审批，该协议是被上诉人租用上诉人另一厂房时签订的，该协议约定的租用厂房及建设事宜与本案无关。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。
当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。一审判决对证据的分析认定正确。
双方当事人对一审认定事实无异议，本院对一审查明的案件事实予以确认。本院查明的案件事实与一审一致。
本案争议焦点为：一、被上诉人主张的损失依法是否应获得行政赔偿；二、一审判决认定被上诉人应赔偿的损失数额有无事实及法律依据。
针对第一个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，上诉人扎下镇政府与被上诉人锦丰木业于2011年11月8日签订土地租用协议，将农用集体土地租赁给锦丰木业作为建设用地使用，违反了土地管理法的强制性规定。且该协议约定，因土地使用权产生纠纷，因此给锦丰木业造成的损失由上诉人承担赔偿责任。被上诉人基于对政府的信赖，按照协议的约定积极进行投资建设，后因建设用地被国家土地督察南京局督察监测为违法用地，沭阳县人民政府要求上诉人责令被上诉人拆除在租赁的土地上建设的厂房，因被上诉人未自行拆除，上诉人组织人员强行拆除了被上诉人的厂房，且在拆除过程中造成了被上诉人机器设备等财产损失，上诉人应对被上诉人的财产损失承担一定的赔偿责任。因任何建设项目使用土地，必须依法向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。本案中，作为建设单位的锦丰木业，未按照法律规定履行审批手续就进行建设，其行为亦违反了法律的规定，对厂房拆除的损失也应负一定的责任。综上，根据本案的实际情况，本院认定上诉人承担涉案财产损失70%的责任，被上诉人应自行承担30%的责任。
针对第二个争议焦点。上诉人主张应对锦丰木业的损失进行评估，根据评估结果，上诉人适当承担赔偿责任。本院认为，上诉人违法拆除前对锦丰木业的相关财产未采取保全措施，厂房及设备等已被拆除，不具备评估的条件。在实施拆除后，上诉人成立了工作小组，对被上诉人厂房的拆除及赔偿问题形成了会办意见，被上诉人也认可该意见，并积极配合拆除，之后根据会办意见，被上诉人对其建设时投入的成本进行核损，对现存的机器设备根据实际情况进行了定损，其形成的定损清单经拆迁小组成员签字确认，因此，应视为双方对损失数额达成了一致的认可。上诉人对定损清单中载明的赔偿数额有异议，认为数额过高，但并未提供证据证明各项损失数额存在明显的不合理，因此，对上诉人提出的数额过高的意见不予采纳。但根据定损清单载明的范围可知，其中重建安装机器、油炉费用70000元，重建配套基础设施费用44000元，共计114000元属于尚未发生的费用，且该部分费用已经计算在投资建设的成本中，不应重复主张，该部分费用应从定损清单载明的1378262.7元中予以扣除，扣除后，被上诉人的损失数额为1264262.7元。
综上，上诉人应对被上诉人的损失承担70%的赔偿责任，即884983.9元。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，但对双方责任的分担认定有误，予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宿迁市宿城区人民法院（2015）宿城行赔初字第00015号行政赔偿判决；
二、上诉人沭阳县扎下镇人民政府于本判决生效后三十日内赔偿被上诉人沭阳县锦丰木业制品厂财产损失884983.9元；
三、驳回被上诉人沭阳县锦丰木业制品厂的其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘志群
代理审判员 周丽丽
代理审判员 于元祝
二〇一六年十月八日
书 记 员 赵桐艺
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