南昌铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣71行终7号
上诉人（原审被告）贵溪市教育局，住所地：贵溪市建设大道。
法定代表人：张更明，该局局长。
委托代理人姚志刚，江西信江律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张学波，男，1969年8月24日出生，汉族，住贵溪市。
委托代理人杨田金，江西首达律师事务所律师。
原审第三人张员，女，1973年1月26日出生，汉族，住贵溪市。
原审第三人张细兰，女，1963年9月2日出生，汉族，住贵溪市。
原审第三人张明亮，男，1975年2月3日出生，汉族，住贵溪市。
原审第三人张红文，女，1969年2月22日出生，汉族，住贵溪市。
以上四位原审第三人共同委托代理人：仲伟荣，贵溪市直八法律服务所法律工作者。
上诉人贵溪市教育局因与被上诉人张学波教育行政管理一案，不服贵溪市人民法院（2017）赣0681行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月12日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明：贵溪市金苹果幼儿园（以下简称“金苹果幼儿园”）系民办非企业单位，举办者系张学波、张细兰、张员、张明亮、张红文。2014年，被告贵溪市教育局为金苹果幼儿园办理了《民办学校办学许可证》（编号为教民136068160000011号），有效期为2014年元月至2017年12月，校长系举办者之一的张员。2014年6月30日，被告贵溪市教育局又向金苹果幼儿园出具了一份“教育局文件”。2016年，贵溪市民政局为金苹果幼儿园颁发了《民办非企业单位登记证书》（统一社会信用代码：52360681746082962K），法人代表系张员，业务主管单位系被告贵溪市教育局。2017年8月7日，原告张学波以被告出具的“教育局文件”错误为由诉至法院，请求依法撤销被告2014年6月30日出具的“教育局文件”，由被告恢复原金苹果幼儿园民办非企业法人资格并承担本案受理费。
原审法院认为：根据《中华人民共和国民办教育促进法》第八条规定：“县级以上各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作”及《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关”的规定可知，贵溪市教育局系金苹果幼儿园的业务主管机关，贵溪市民政局系金苹果幼儿园的法定登记机关。依据《中华人民共和国民办教育促进法》第十八条规定：“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。审批机关对不批准正式设立的，应当说明理由”的规定可知，被告在2014年向金苹果幼儿园颁发《民办学校办学许可证》符合上述法律规定，但在2014年6月30日又向该园出具了一份没有字号的“教育局文件”，内容涉及“符合有关规定”、“同意继续办学”、“现批准办理”等行政审批字眼与法律规定相悖，该行政行为违法，但不具有可撤销内容，应当认定为无效文件。对于原告请求恢复原金苹果幼儿园民办非企业法人资格的诉求，因被告不是该幼儿园的法定登记机关，且不属于法院审理范围，对于该诉求，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告贵溪市教育局2014年6月30日出具的内容为：“贵溪市金苹果幼儿园，性质为民办幼儿园，系张员举办，位于贵溪市建设路公安局对面，于1998年6月在贵溪市教育局（原贵溪市教育委员会）注册登记。该幼儿园因办园时间较早，未印发文件予以批复；至今符合有关规定，同意继续办学，现批准该园办理民办非企业法人登记相关事宜。”的文件违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人贵溪市教育局不服原审判决，上诉称:1.原审判决认定事实不清，原审判决在认定被告无头文件无效的同时又判决确认无头文件违法是不合理的，无效与违法是两个不同的概念，原审判决将其混淆，属于认定事实不清。被上诉人的第二项诉请的客体为法人登记，民办学校的法人登记主管部门是县级以上政府的民政部门，被上诉人错列被告；2.原审判决第一项“判非所请”，判决错误。被上诉人原审中的诉请是请求撤销被告作出的文件，并非请求确认被告所做文件的违法或者无效，但是原审法院判决该文件违法，其判决的程序和实体均违反法律规定。依法应当判决撤销，并予以改判；3.依据被上诉人起诉的诉请内容，本案依法应当适用裁定驳回起诉，而不适用判决驳回诉讼请求。被上诉人起诉要求撤销的文件，其主要内容与贵溪市教育局颁发给金苹果幼儿园的民办学校办学许可证的内容基本相同，且该无头文件的法律效力已被办学许可证的效力所羁束，不论案涉文件撤销与否，对金苹果幼儿园的办学许可证许可的内容和效力均不会产生任何实际影响。综上，请求二审法院判令：1.判决撤销原审判决，改判驳回被上诉人起诉；2.判决一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人张学波辩称，1.金苹果幼儿园系被上诉人独资创办，上诉人在明知该事实的情况下仍与原审第三人张员恶意串通，出具无头文件，原审法院基于这一事实判定无头文件违法，合法有据。上诉人所称原审判决认定事实不清，无事实依据；2.被上诉人在原审中诉请撤销无头文件，原审判决该文件违法，不属于上诉人所称“判非所请”；3.上诉人出具无头文件造成金苹果幼儿园的法人代表人登记变更为原审第三人张员，严重损害了被上诉人的合法权益，上诉人要求法院裁定驳回被上诉人的起诉无事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人答辩意见认为涉案文件没有行政效力，不具有行政行为特征，文件是批准同意进行法人登记申报的证明文件，不是批准是否允许办学的批准文件。
本院认为，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第九条规定：“申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：（一）登记申请书；（二）业务主管单位的批准文件；（三）场所使用权证明；（四）验资报告；（五）拟任负责人的基本情况、身份证明；（六）章程草案。”第十二条第二款规定：“依照法律、其他行政法规规定，经有关主管部门依法审核或者登记，已经取得相应的执业许可证书的民办非企业单位，登记管理机关应当简化登记手续，凭有关主管部门出具的执业许可证明文件，发给相应的民办非企业单位登记证书。”贵溪市教育局向金苹果幼儿园颁发了《中华人民共和国民办学校办学许可证》（编号为教民136068160000011号）（简称“办学许可证”），有效期为2014年元月至2017年12月。被上诉人对该份办学许可证的真实性、合法性无异议。2014年6月30日贵溪市教育局该园出具了一份没有文号的“教育局文件”，该文件出具的内容为：“贵溪市金苹果幼儿园，性质为民办幼儿园，系张员举办。于1998年6月在贵溪市教育局（原贵溪市教育委员会）注册登记。同意继续办学，现批准该园办理民办非企业法人登记相关事宜。”该份“教育局文件”系贵溪市教育局为已取得教育执业许可证书的金苹果幼儿园可继续办学并简化法人登记手续而出具的证明文件，该文件作为教育行政机关依其职权范围作出的情况说明行为，虽存在摘录办学许可证记载内容不全面和无文号等瑕疵情况，但并未否定办学许可证的合法性和有效性，亦未重新设定相关举办人新的权利义务关系，因此该行政行为不具有可诉性。同时，业务主管机关出具的证明文件并不是办理民办非企业法人登记的唯一的审核材料，登记申请、验资报告、拟任负责人的基本情况、身份证明、章程草案等材料均是举办人必须向登记管理机关提交的审核材料，也是证明举办人权利义务关系的重要依据，因此教育主管机关出具的证明文件表述不全面及存在瑕疵，并不必然影响法人登记主管机关的审批工作，亦不会改变金苹果幼儿园举办人的权利义务关系。综上，原审法院对本案进行实体审查并作出判决不当，应予以纠正。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销贵溪市人民法院(2017)赣0681行初57号行政判决；
二、驳回张学波的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 项 伟
审判员 刘 巍
审判员 张庆文
二〇一八年四月三日
书记员 柳雨青