河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫13行终358号
上诉人（一审原告）高敬芝，男，生于1965年1月7日，汉族，住邓州市。
委托代理人胡玉朋，男，生于1967年7月3日，汉族，住邓州市。
上诉人（一审原告）胡玉霞，女，生于1962年8月25日，汉族，住址同上。
委托代理人胡玉朋，男，生于1967年7月3日，汉族，住邓州市。
被上诉人（一审被告）邓州市陶营乡人民政府。
法定代表人袁柱亭，任乡长。
委托代理人王正旭，邓州市陶营乡村镇发展中心工作人员。
委托代理人张国瑞，河南雷鸣律师事务所律师。
一审第三人沈玉华，男，生于1954年9月22日，汉族，住邓州市。
委托代理人何书浩，河南雷鸣律师事务所律师。
上诉人高敬芝、胡玉霞因与被上诉人邓州市陶营乡人民政府及一审第三人沈玉华土地行政管理一案，不服邓州市人民法院（2015）邓法行重字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高敬芝、胡玉霞的共同委托代理人胡玉朋，被上诉人邓州市陶营乡人民政府的委托代理人王正旭、张国瑞，一审第三人沈玉华及其委托代理人何书浩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
邓州市人民法院审理查明：原告高敬芝、胡玉霞与第三人沈玉华系南北邻居，原告高敬芝、胡玉霞房屋居北，沈玉华房屋居南，中间隔一户路。1990年11月28日第三人沈玉华在邓州市陶营乡司法所办理了陶（司）字第010号房屋准建手续见证书，该见证书载明:“兹证明卢岗村（街）九组于1990年10月20日在陶营乡（镇）村镇规划办公室办理房屋准建手续属实，其房屋间数是肆间，建筑面积80平方米，结构属平房。座落地点是一排一号。宅基地使用范围南北15米，东西13.3米，四至是东至坑，南至公路，西至同泽，北至高敬芝。与四邻没有任何纠纷”。后沈玉华在批准处建下四上三临街楼房一座。2011年底沈玉华在拆旧建新施工工程中，原告高敬芝、胡玉霞进行阻拦，2012年沈玉华向本院起诉高敬芝、胡玉霞，要求其建房时高敬芝、胡玉霞及他人不得阻拦并赔偿经济损失5000元。期间，被告邓州市陶营乡人民政府于2012年9月28日为第三人沈玉华颁发了建设工程规划许可证，后又于2013年7月5日收回为沈玉华颁发的建设工程规划许可证。2014年1月15日被告邓州市陶营乡人民政府为第三人沈玉华重新颁发了建设工程规划许可证。本院于2014年4月8日作出（2012）邓法民一初字第404号民事判决书，判决沈玉华在邓州市陶营乡人民政府规划许可的宅基上建房高敬芝、胡玉霞及他人不得阻拦。
另查明：因2012年9月28日被告邓州市陶营乡人民政府为第三人沈玉华颁发了建设工程规划许可证，2013年原告高敬芝、胡玉霞向本院提起行政诉讼，在诉讼期间，2013年7月5日被告邓州市陶营乡人民政府收回为第三人沈玉华颁发的建设工程规划许可证，本院以原告高敬芝、胡玉霞不具备诉讼主体资格，所诉无事实和法律依据为由，于2013年12月12日作出（2013）邓行初字第8号行政裁定书，裁定驳回原告高敬芝、胡玉霞的起诉。2014年1月8日第三人沈玉华又提出建房申请，被告邓州市陶营乡人民政府于2014年1月15日重新为第三人沈玉华颁发了建设工程规划许可证，原告高敬芝、胡玉霞于2014年7月1日向本院提起行政诉讼。
又查明：第三人沈玉华的老房子无房权证、土地使用权证。河南省实施《土地管理法》办法规定，农村居民建设住宅，每户宅基地用地标准为平原地区每户用地最高不得超过一百六十七平方米。被告邓州市陶营乡人民政府当庭陈述现在陶营乡卢岗村每户规划的宅基地面积都是四丈五乘以四丈（1丈约为3.33米，四丈五乘以四丈约为一百九十九点五平方米）。根据被告邓州市陶营乡人民政府为第三人沈玉华颁发的建设工程规划许可证卷宗材料，第三人沈玉华房屋为第一排（自南向北），原告高敬芝、胡玉霞房屋为第二排（自南向北），中间规划有5米宽户路。据现场勘验及颁证卷宗材料，原告高敬芝、胡玉霞房屋及院落现状为南北长为17米左右（自房屋北墙至院落南墙），东西宽13米左右。出路现状南北宽2.4米左右（自原告院落南墙至第三人拟建后墙位置）。
邓州市人民法院认为：被告邓州市陶营乡人民政府依法享有规划行政许可的权利，其在作出行政许可行为时，应做到事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。经对被告邓州市陶营乡人民政府为第三人沈玉华颁发建设工程规划许可证行为的合法性审查，被告系在第三人沈玉华申请拆旧房建新房的情况下做出的行政许可，该行政许可行为是否合法，关键是看该行政行为是否侵犯了原告高敬芝、胡玉霞的合法权益，具体到本案即是否影响到原告的出路。根据查明事实，原告高敬芝、胡玉霞宅基地现状约为221平方米（13米乘以17米），已超过河南省每户宅基地用地标准最高为167平方米和被告对当地每户宅基地用地标准为199.5平方米的规定，出路现状约为2.4米，与被告规划的户路为5米相差约2.6米，这与原告宅基地超过规定用地标准有关。另外，根据本院调查、现场勘验及卷宗材料，第三人沈玉华系在旧房原址上申请建新房，第三人沈玉华的老房子在村镇规划办公室办理了房屋准建手续，宅基地使用范围南北15米，东西13.3米，与陶营乡人民政府对当地村民宅基规划范围一致。据此认定被告作出的行政许可行为没有侵犯原告的合法权益，没有影响原告出路。关于被告颁发的规划许可证上建设物外檐位置为空白，虽存在瑕疵，但被告颁证卷宗档案材料对此作了说明，并不影响被告行政许可行为的合法性，故原告要求撤销被告为第三人颁发的建设工程规划许可证，不予支持。原告高敬芝、胡玉霞要求被告邓州市陶营乡人民政府向其赔礼道歉，并赔偿其经济损失5000元于法无据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经院审判委员会讨论决定，判决驳回原告高敬芝、胡玉霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高敬芝、胡玉霞承担。
上诉人高敬芝、胡玉霞上诉称：一、原审法院认为被上诉人为第三人沈玉华颁发的建房许可证是在拆旧建新的情况下做出的，因而据此认为被上诉人的行为是否合法的关键是是否侵犯了上诉人的合法权益，这个说法本身是极其荒谬的。1、第三人沈玉华已有两处宅基，按国家的宅基政策，其已无资格再申请宅基。2、从被上诉人及一审第三人向法院递交的证据可以清楚地看出，被上诉人的行为侵犯了其自己的实际规划，即被上诉人为第三人的发证行为与现场实况相矛盾。上诉人左右两边都是一户人家，偏偏到了上诉人这里要安排两家建房。以上两条足以说明被上诉人的行为违法。二、对原审法院认为的两关键点进行驳斥：1、原审法院认为第三人在原址上申请建房，属于翻建，与事实不符。被上诉人为第三人批建的新址位置是在其老房后墙后退8米，不是原址翻建。2、原审法院认为上诉人应该使用的宅基面积为199.5平方米，多出的21.5平方米侵占了5米路中的2.6米，不合事实与逻辑。因为一审时，被上诉人提交的证据注明上诉人的宅基宽12.4米，而原审法院以13米来算，不合理。即使依原审法院计算的221平方米，超出21.5平方米，再来计算2.6米宽、13米长的路要占地33.8平方米，比21.5平方米多出12.3平方米，相差如此之大，多出的面积不知去向。这些数字说明被上诉人说的一二排中间规划的5米道路之说是个谎言。请求1、撤销一审判决；2、判决被上诉人的行政行为违法；3、判决被上诉人承担上诉人的经济损失8170元。
被上诉人邓州市陶营乡人民政府答辩称：1、上诉人与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求程序合法、适用法律正确。根据一审法院查明的事实可证明，答辩人为辖区内的第三人颁发建设规划许可证是法定职权。第三人申请办证所涉及的土地是其已实际使用20余年的老宅基，根据2012-2020年陶营社区空间发展规划与详细规划图显示，第三人所在的孙庄村建房第一排与第二排并未合并为一，第三人未第一排，上诉人为第二排，他们之间规划有5米宽的户路，上诉人的出路一直向东自由通行至今依旧，第三人现申请的宅基为拆旧建新的土地，并没有占用上诉人的出路，也不存在影响原告的其他利益。另外，上诉人起诉要求撤销该具体行政行为没有提供有效证据证实，为此，一审法院裁定驳回二上诉人的起诉合法有据。2、答辩人于2014年1月15日给第三人颁发的建设工程规划许可证证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人诉称答辩人颁证违法，理由不能成立。第三人以翻建为由申请颁发建设工程规划许可证，宅基地为第三人之前占用和实际使用。同时，第三人的申请已经群众讨论并通过，村组两级单位也审查同意，规划部门也经实地勘察在与2012-2020年陶营社区发展规划一致的情况下，才根据流程为第三人颁发了建设工程规划许可证。上诉人提出的第三人已拥有两处宅基的问题，答辩人在向邓州市委督查室的书面回复可证明，第三人之前的一处宅基是陶营乡政府为集镇建设所征收土地后由陶营乡政府及卢岗村为其解决所得。另外，上诉人提出答辩人为第三人颁发的规划许可证上批准第三人的建筑位置“从道路中心线退出XXX米为其外檐位置”瑕疵问题，一审中，答辩人已经举证证明是从道路中心线退出27.4米为其外檐位置，虽然规划许可证上没有该数字，但是第三人建房时，需要规划人员现场放线，证上不显示该数字不代表第三人在哪里都可以建房。综上，请求二审法院查清事实后驳回上诉维持原判。
一审第三人沈玉华述称：1、被上诉人陶营乡人民政府给第三人颁发的建设工程规划许可证证据充分，适用法律法规正确，程序合法。2、本案上诉人高敬芝、胡玉霞与被诉行政行为没有法律上的利害关系，诉讼主体不适格。
本院二审查明：高敬芝、胡玉霞与第三人沈玉华系南北邻居，高敬芝、胡玉霞房屋居北，沈玉华老房屋居南，中间隔一户路。1990年11月28日，沈玉华在邓州市陶营乡司法所办理了陶（司）字第010号房屋准建手续见证书，该见证书载明:“兹证明卢岗村（街）九组于1990年10月20日在陶营乡（镇）村镇规划办公室办理房屋准建手续属实，其房屋间数是肆间，建筑面积80平方米，结构属平房。座落地点是一排一号。宅基地使用范围南北15米，东西13.3米，四至是东至坑，南至公路，西至同泽，北至高敬芝。与四邻没有任何纠纷”。后沈玉华在批准处建下四上三临街楼房一座，目前仍然存在。2011年底，沈玉华在拆旧建新施工工程中，高敬芝、胡玉霞进行阻拦。2012年沈玉华向邓州市人民法院起诉高敬芝、胡玉霞，要求其建房时高敬芝、胡玉霞及他人不得阻拦并赔偿经济损失5000元。邓州市陶营乡人民政府于2012年9月28日为沈玉华颁发了建设工程规划许可证，后又于2013年7月5日收回为沈玉华颁发的建设工程规划许可证。2014年1月15日邓州市陶营乡人民政府为第三人沈玉华重新颁发了建设工程规划许可证。邓州市人民法院于2014年4月8日作出（2012）邓法民一初字第404号民事判决，判决沈玉华在邓州市陶营乡人民政府规划许可的宅基上建房高敬芝、胡玉霞及他人不得阻拦。
另查明：因2012年9月28日被告邓州市陶营乡人民政府为沈玉华颁发了建设工程规划许可证，高敬芝、胡玉霞向邓州市人民法院提起行政诉讼。在诉讼期间，2013年7月5日，邓州市陶营乡人民政府收回为沈玉华颁发的建设工程规划许可证，邓州市人民法院以原告高敬芝、胡玉霞不具备诉讼主体资格，所诉无事实和法律依据为由，于2013年12月12日作出（2013）邓行初字第8号行政裁定书，裁定驳回高敬芝、胡玉霞的起诉。2014年1月8日沈玉华又提出建房申请，邓州市陶营乡人民政府于2014年1月15日重新为第三人沈玉华颁发了建设工程规划许可证，高敬芝、胡玉霞于2014年7月1日向邓州市人民法院提起行政诉讼。邓州市人民法院作出（2014）邓行初字第22号行政裁定，以被诉行政行为不侵犯一审原告合法权益为由，裁定驳回高敬芝、胡玉霞的起诉。高敬芝、胡玉霞不服，提起上诉，南阳市中级人民法院作出（2014）南行终字第00159号行政裁定，撤销邓州市人民法院（2014）邓行初字第22号行政裁定，指令本案继续审理。后邓州市人民法院作出（2015）邓法行重字第3号行政判决，仍以不侵犯一审原告合法权益为由，判决驳回高敬芝、胡玉霞的诉讼请求。高敬芝、胡玉霞仍不服，上诉至本院。
再查明：沈玉华于2014年1月8日填写的《邓州市村镇规划区居民间房申请表》上在建房类型一栏中填写的“新建三层十二间”、占地面积是“东西13.3米，南北8米”。2014年1月15日为沈玉华颁发的《邓州市建设工程规划许可证》编号一栏注明“翻建”字样，显示建筑面积319平方米，从道路中心退出距离为空白。
本院认为：本院作出的（2014）南行终字第00159号行政裁定，明确指出本案上诉人与一审第三人宅地南北相邻，存在明显的使用权争议，相邻关系属于行政诉讼法规定的利害关系。该行政裁定已经认可了本案一审原告诉讼主体资格。在承认原告诉讼主体资格的情况下，应当对被诉行政行为的合法性进行审查。本案一审法院未尽对行政行为合法性审查职责，反而对没有争议的一审原告的宅基地使用权是否合法进行审查，这偏离了行政诉讼审理范围，明显不当，应予纠正。
本案被诉的《邓州市建设工程规划许可证》上注明“翻建”字样，与申请表中“新建”的内容不一致。而根据邓州市陶营乡人民政府在该处的村镇规划，建设新房需要退让道路红线，但该证不显示退让距离，应视为被上诉人在作出该行政行为时未考虑道路红线退让因素，明显违法。如果一审第三人在现存旧房处原边旧界上拆旧翻建房屋，则不会出现本案争议。出现本案争议的原因，是因为一审第三人不在原边旧界翻建旧房屋，反而要向北后退占用公共出路，以建新房。其占用公共出路的行为，破坏了后排建筑原有既成的道路原貌，严重影响了本案上诉人的道路通行权。综上，本案被诉的沈玉华持有的2014年1月15日《邓州市建设工程规划许可证》事实不清，内容违法，依法应予撤销；一审法院判决错误，依法应予纠正；一审原告要求赔偿损失的诉讼请求证据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销邓州市人民法院（2015）邓法行重字第3号行政判决；
二、撤销邓州市陶营乡人民政府2014年1月15日为沈玉华颁发的《邓州市建设工程规划许可证》；
三、驳回一审原告的其他诉讼请求。
本案一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人邓州市陶营乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹乐敬
审 判 员 王伟凯
代理审判员 郭 娟
二〇一七年十二月二十三日
书 记 员 李 慧