湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终744号
上诉人（原审原告）贺某文，男，1978年6月19日出生，汉族，住长沙市望城区。
委托代理人叶红，女，1976年11月27日出生，汉族，住长沙市望城区。
委托代理人田丽丽，北京文启律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市望城区国土资源局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人张宏彬，局长。
委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。
委托代理人熊宇，湖南仁润律师事务所律师。
上诉人贺某文与被上诉人长沙市望城区国土资源局（以下简称望城区国土局）限期腾地决定纠纷一案，不服湖南省长沙市望城区人民法院(2016)湘0112行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年11月13日，湖南省人民政府作出［2013］政国土字第2132号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收长沙市望城区月亮岛街道中华岭村、戴公庙村37.0971公顷土地作为望城县2012年度统征建设用地第一批次项目用地。2014年4月11日，长沙市望城区人民政府发布望政发［2014］46号《关于望城区2012年度统征建设用地第一批次项目征收土地的公告》。该公告对建设用地项目名称及用途、征地位置及面积、征地补偿标准及安置办法等进行了公示。被告长沙市望城区国土资源局于2014年12月31日发布了[2014]71号《关于望城区2012年度统征建设用地第一批次项目征地补偿安置方案征求意见公告》，对征收土地房屋数量、征地补偿标准、征地补偿安置费用、安置办法等进行了公告，并明确被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对房屋合法建筑面积如有异议，可以在公告发布之日起十日内（含第十日）向望城区人民政府申请复查；对方案内容如有不同意见或者当事人要求听证的，于公告发布之日起十日内（含第十日）以村（场）为单位，以书面形式送达被告，逾期未送达，视为没有不同意见。征地补偿安置方案征求意见后，方案经长沙市望城区人民政府批准，被告于2015年6月2日发布了［2015］21号《关于望城县2012年度统征建设用地第一批次项目征地补偿安置方案实施公告》。公告内容包括：征收土地房屋数量、征地补偿安置费用、安置办法、征地补偿安置资金拨付、拆迁腾地期限及补偿安置争议的解决办法等。原告贺某文户的房屋及附属设施在湖南省人民政府［2013］政国土字第2132号《农用地转用、土地征收审批单》对应的红线范围内。
原告贺某文的父亲贺炎生于1997年5月11日办理了望国土字第0032871号《个人建房用地许可证》，批准用地面积150平方米。该证对应的房屋即为涉案被征收房屋。庭审中查明，贺炎生在其他征地项目已补偿安置。贺某文户房屋总建筑面积为697.48平方米，包括：1、一栋占地面积152.1平方米的砖混结构二层楼房，建筑面积304.2平方米；2、第一层红砖第二层空心砖的占地面积117.35平方米的建筑，建筑面积234.7平方米；3、一栋占地面积54.12平方米的两层空心砖房屋，建筑面积108.24平方米；4、建筑面积15.75平方米的搭建部分；5、楼房外建有一栋建筑面积34.59平方米的空心砖建筑。被告长沙市望城区国土资源局在涉案《限期腾地决定书》中认定贺某文户房屋补偿面积为421.55平方米（砖混（一）300平方米、按成本价补偿面积121.55平方米）。
贺某文户房屋所在地长沙市望城区月亮岛街道中华岭村七组登记的农业家庭户口有4人，分别是户主贺某文、妻子吴灿波、女儿贺萱玲、女儿贺萱怡。2016年3月17日，被告长沙市望城区国土资源局向贺某文户送达《限期腾地告知书》，告知了对贺某文户拟作出限期腾地决定的事实、理由及依据，并告知了陈述、申辩的权利。贺某文户对上述《限期腾地告知书》提出了异议，被告针对该异议做出了书面回复。2016年4月12日，被告长沙市望城区国土资源局对贺某文户作出望国土资腾决字[2016]6号《限期腾地决定书》，并于同年4月15日将该《限期腾地决定书》及《关于贺某文户陈述申辩意见的回复》一并送达给贺某文。该决定书责令贺某文户接到决定书之日起10日内到长沙市望城区征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出土地。该决定书认定贺某文户家庭人口4人，均为农业户口，认定房屋补偿面积421.55平方米（砖混（一）300平方米、按成本价补偿面积121.55平方米）。依据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府令第103号）、《长沙市望城区征地补偿安置办法》［望政办发（2014）30号］等文件规定的补偿标准，贺某文户房屋补偿费290885元，室内设施补偿费174000元，室外设施补偿费67200元，房屋搬迁补助费7200元，房屋过渡补助费57600元，生产用房补偿费15600元，农用工具、牲畜补偿费2000元，购房补助、补贴632000元，合计1246485元（未含奖金、已张榜公示并专户储存）。该户所在的月亮岛街道属货币安置区，限价商品房按照《长沙市望城区货币安置区限价商品房建设和管理实施办法》的规定执行。该限期腾地决定书认定的各项补偿费均已张榜公示并以贺某文的名义进行了专户储存。原告对上述决定不服，向本院提起诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，被告长沙市望城区国土资源局具备对贺某文户作出《限期腾地决定书》的法定职权。望城区2012年度统征建设用地第一批次项目经过了湖南省人民政府审批，长沙市望城区人民政府发布了征收土地的公告，被告长沙市望城区国土资源局按法定程序发布了征地补偿安置方案征求意见公告及征地补偿安置方案实施公告，其征收程序合法。被告长沙市望城区国土资源局依据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市望城区征地补偿安置办法》等文件规定对贺某文户的房屋及附属设施进行了调查核实，核定了补偿金额并张榜公示，告知贺某文户，并进行了专户储存。贺某文户未在征地补偿安置方案实施公告规定期限内腾地，被告长沙市望城区国土资源局依法向原告送达了《限期腾地告知书》，将拟作出限期腾地决定的事实、理由、依据告知了贺某文户。贺某文户仍未腾地，被告长沙市望城区国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条之规定，对贺某文户作出限期腾地决定书，符合法定程序。
关于湖南省人民政府（2013）政国土字第2132号《农用地转用、土地征收审批单》是否合法的问题。原告贺泽军认为其承包地属于基本农田，湖南省人民政府无权批准征收，该审批单违法。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，本案系对被告长沙市望城区国土资源局对原告户作出望国土资腾决字［2016］6号《限期腾地决定书》的行政行为是否合法进行审查，该审批单是一个生效的法律文件，其是否合法不是本案审查范围。
关于原告提出其房屋宅基地未获补偿的问题。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费应当归农村集体经济组织所有。本案中，被告长沙市望城区国土资源局对原告宅基地所在的月亮岛街道中华岭村的集体土地进行征收，征地范围内的土地所有权人为村组集体，被告提供的证据7能够证明其已将土地补偿费支付给中华岭村村委会，符合土地管理法实施条例的相关规定。
综上，被告长沙市望城区国土资源局作出的望国土资腾决字[2016]6号《限期腾地决定书》事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告贺某文请求撤销被告长沙市望城区国土资源局作出的望国土资腾决字[2016]6号《限期腾地决定书》的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回贺某文的诉讼请求。案件受理费50元，由贺某文负担。
贺某文不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被诉限期腾地决定书的作出严重违反法定程序，违反了《征收土地公告办法》第四条：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门具体负责实施。”第七条：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”之规定。二、被上诉人未提交补偿安置方案经依法批准的证据。综上，请求二审法院依法撤销原审判决和望国土资腾决字[2016]6号《限期腾地决定书》，并由被上诉人承担诉讼费用。
望城区国土局答辩称：一、省政府于2013年11月13日作出［2013］政国土字第2132号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收土地，该文件批准时间为省政府作出批准的时间，但该文件下发到长沙市望城区政府需要一定的时间，且拆迁前期启动工作具有复杂性；实施公告的发布也是建立在征求意见公告发布的基础上，由区人民政府批准征收方案才发布的，内部批准时间不应计算在内，且事实上没有损害被征收户的实体权益。二、答辩人于2014年12月31日发布征求意见公告，对方案内容如有意见或要求听证的，告知在公告发布之日起十日内以书面形式提出，上诉人认为没有告知听证的权利的上诉理由不能成立；征地拆迁安置补偿方案由望城区政府批准，该批准系内部程序性批准，由答辩人具体实施。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审理，本院认为，原审法院确认的证据可以采信为本案的定案依据。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实相同。
本院认为,一、关于行政主体的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，被上诉人望城区国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。
二、关于征地批准文件的效力问题。上诉人贺某文提出涉案审批单记载的征收范围内存在基本农田，省政府无权审批，故该审批单应认定无效。对此，本院经审查后认为，基于以下几点理由，不予采信贺某文提出的该项上诉意见：1.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农用地转用和土地征收由国务院及省、自治区、直辖市审批。本案涉及的农用地转用、土地征收审批单是由湖南省人民政府依职权作出的审批文件。该审批单在未经法定程序撤销之前是一个生效的法律文件，且对限期腾地决定作出前有关行政机关作出的关联行政行为人民法院只进行一般性审查；2.根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的相关规定可知，对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定的国务院或者省级人民政府的专属权力，应当由他们作出最终裁决，且征收土地决定主要是基于土地资源调整与配置的政策性依据，人民法院如对征地决定进行司法审查则已超出行政审判权限范围。本案中，贺某文如坚持认为涉案土地征收审批单的效力问题存疑或者存在违法之处，则其可另行通过其他合法途径予以救济，对审批单的合法性审查不属于限期腾地决定案件的审查范围。
三、关于行政程序的问题。本案所涉土地征收经湖南省人民政府批准，办理了农用地转用、土地征收审批单，审批手续合法。根据征地红线图，贺某文户的房屋在此次征地范围之内。望城区国土局依照法定程序，在履行了“三公告一登记”的程序后，依照《长沙市征地补偿安置条例》及其实施办法的规定，计算出贺某文户的补偿数额，并书面告知。同时，望城区国土分局又将上述补偿款项予以了专户储存。由于贺某文在拆迁腾地期限内未履行腾地义务，望城区国土分局依法作出《限期腾地告知书》，告知贺某文户拟责令其限期腾地以及陈述权、申辩权。贺某文提交书面申辩意见后，望城区国土局依法作出了答复。之后，望城区国土局作出限期腾地决定，并告知贺某文行政复议权和诉权。故望城区国土局作出限期腾地决定的行为，整体上符合法律法规规定和“正当程序”原则。
关于公告发布期限的问题。本案中，《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》的发布，超过了《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）规定的期限，构成程序上的轻微违法，本院对此特别予以指出，但鉴于对贺某文户权利直接产生实际影响的是被诉的限期腾地决定，公告行为只是前置行政行为，对贺某文户的实体权利不产生实际影响，故不能成为限期腾地行为被撤销的理由。
关于贺某文提出的“望城区国土局未提交补偿安置方案经依法批准的证据”的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条的规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。贺某文诉请的望城区政府批准望城区国土局拟定的《征地补偿安置方案》的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围。同时，贺某文已就望城区政府批准征地补偿安置方案的批准行为向本院提起行政诉讼，本院裁定驳回贺某文的起诉。2017年7月28日，湖南省高级人民法院作出了（2017）湘行终327号《行政裁定书》，裁定驳回贺某文的上诉，维持原裁定。故，贺某文提出的望城区政府批准征地补偿方案违法的主张不属于本案的审查范畴，望城区国土局已经依法发布了征地补偿安置方案实施公告，贺某文提出的征地前置程序违法的主张无事实和法律依据，本院不予支持。
四、关于限期腾地行政行为适用法律的问题。上诉人贺某文提出其没有违法事实，望城区国土局对其作出强制限期腾地决定缺乏充分的事实和法律依据。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条明确规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。本案中，基于以下几点考量因素，可以认定贺某文户构成违法土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地：1.涉案征收土地方案已经有权机关依法批准；2.区人民政府和望城区国土局已经依照土地管理法、土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为；3.被征收土地使用权人贺某文户无正当理由拒绝接受安置补偿（对其应得补偿款项业已专户储存），且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。因此，望城区国土局对贺某文户作出限期腾地决定认定事实清楚，适用法律正确，本院对此予以确认，对贺某文提出的该项上诉意见，本院不予采信。
综上所述，原审判决适用法律正确，审判程序合法，但在事实查明部分没有查清涉案一至三公告的发布时间超过了《征收土地公告办法》规定的期限这一客观情况，本院对此予以纠正。鉴于上述情形仅构成程序上的轻微违法，且未给上诉人的实体权益造成损害，不足以导致涉案《限期腾地决定书》应予撤销，其处理结果并无不当，故对贺某文的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贺某文负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴 欣
审判员 贺元芳
审判员 彭 杨
二〇一七年十二月二十七日
书记员 李 芳
法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。