江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣07行终123号
上诉人（原审原告）舒礼祥，男，汉族，1954年2月16日出生，住江西省赣州市章贡区。
委托代理人赵彬，北京盈科律师事务所律师。
上诉人（原审被告）赣州市章贡区水东镇人民政府，地址赣州市章贡区水东镇沿坳村岗上35号。
法定代表人唐真福，系镇长。
出庭负责人罗宇靖，系该镇副镇长。
委托代理人万志平，江西客家人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）赣州市国土资源局章贡分局，住所地赣州市章贡区章江北大道110号。
法定代表人傅明，系该分局局长。
委托代理人谢应祥，系章贡分局法规科科员。
委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）赣州市章贡区人民政府，住所地赣州市章贡区区政中心。
法定代表人连天浪，系区长。
委托代理人李梅花，区政府法制办法规规章科科员。
上诉人舒礼祥因土地行政强制及行政赔偿一案，不服江西省赣州市章贡区人民法院于2017年4月17日作出的（2016）赣0702行初81号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院认定，2014年9月26日，国家发改委批复南昌至赣州客运专线项目。该项目涉及到章贡区××、××、虎岗村的部分集体土地被征收。原告坐落在章贡区水××××组的原建房所占农村集体土地在该项目征地拆迁范围内。经上级政府批准和决定，已经被依法征收。2015年10月2日，赣州市章贡区重点工程办公室在章贡区水东镇虎岗村公告了《南昌至赣州客运专线重点项目建设通告》，公告了征地用途、范围和补偿标准等相应的征收依据。2016年6月7日，被告章贡分局、水东镇政府共同向原告作出《责令交出土地决定书》。以因国家重点工程项目建设需要，根据《中华人民共和国土地管理法》、赣州市政府第65号令《赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法》等法律法规及文件规定，原告原建房所占农村集体土地已经依法征收，现责令限期腾交土地并作出补偿如下：一、被拆迁房屋情况：被拆迁房屋坐落于水××××组，砖混结构住房，建筑面积519.54㎡；砖木结构住房及店面，建筑面积164.68㎡。二、补偿金额：被拆迁主房房屋、附属设施（附着物）、残值费等补偿费合计人民币697963元；店面征收补偿、残值费等合计人民币2936.40元。三、搬迁期限：被拆迁人应在2016年6月9日前搬迁弃房并交出土地，逾期将依法强制拆除。2016年6月7日，被告水东镇政府将征地补偿款700899.40元支付原告后，通知原告房屋安置地点为赣储公路改扩建项目2号返迁地（和谐小区）；店面安置地点为赣州发电设备成套制造有限公司范围及周边）（03-06-04）地块。2016年6月12日上午，被告水东镇政府即对原告的上述房屋予以强制拆除。因原告认为其在赣州市水东××组拥有合法房屋684.22㎡,其中104.89㎡位经营性店面用房应当按国有土地的补偿标准进行补偿。依据《土地法》及《实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告水东镇政府对原告房屋强制拆除，给原告造成的经济损失为615.31万元，要求被告依法应当予以赔偿。于2016年6月28日向被告章贡区政府申请行政复议。2016年8月25日，被告章贡区政府作出行政复议决定书，以被告市国土局章贡分局、水东镇政府作出的《责令交出土地决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当为由，维持被告市国土局章贡分局、水东镇政府于2016年6月7日作出的《责令交出土地决定书》。原告不服，遂诉至法院。
原审法院认为，赣州市机构编制委员会（赣市编[2006]5号）《关于设立市国土资源局章贡分局等机构编制事宜的通知》：赣州市国土资源局章贡分局“实行市国土资源局、章贡区政府双重领导”、“负责章贡区内土地行政管理和土地征收征用工作”等相关规定要求，赣州市国土资源局章贡分局系章贡区的土地管理和土地征收征用的行政权力职能部门，依法负责章贡区管辖范围内的土地行政管理和土地征收征用工作。2010年10月29日，赣州市人民政府作出的《赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法》第三条第二款规定，征地拆迁实行属地管理，章贡区人民政府、赣州开发区管委会具体组织实施本辖区内征地拆迁补偿安置工作，有关部门在各自职责范围内做好征地拆迁补偿安置工作。2013年11月26日，赣州市章贡区人民政府颁发的《章贡区水东镇棚户区（城中村）改造集体土地及其房屋征收补偿安置方案》第二条规定，赣州市章贡区水东镇人民政府负责组织实施水东镇棚户区（城中村）改造范围内土地房屋征收工作，返迁安置房分配工作。2015年9月23日，赣州市章贡区人民政府颁发的《南昌至赣州客运专线项目（章贡区段）征地拆迁补偿安置实施方案》第二条规定，镇人民政府负责组织实施项目征地范围内土地征收和房屋拆迁工作；返迁安置房的分配工作。根据以上规定和政府授权，被告章贡分局、水东镇政府有权对原告作出《责令交出土地决定书》，该项行政行为符合法律规定。原告要求撤销被告章贡分局、水东镇政府有权对原告作出《责令交出土地决定书》，以及被告章贡区政府区府复字（2016）5号行政复议决定书没有事实和法律依据，对原告的该项诉请不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，虽然被告章贡分局、水东镇政府在拆除原告房屋前以对原告的房屋进行了补偿和安置，但在未履行法定程序即径行强制拆除原告的房屋，缺乏执行依据，违反法定程序。被告水东镇政府拆除原告的房屋行政行为违法。被告章贡分局、水东镇政府已按规定对原告进行了补偿和安置，但原告要求被告章贡分局、水东镇政府按照国有土地上建筑物的补偿标准对原告进行补偿615.311万元，没有事实和法律依据，对其该项诉请不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第二款第（一）项的规定，原审法院判决如下：一、确认被告赣州市章贡区水东镇人民政府强制拆除原告舒礼祥位于赣州市章××区水东××组的房屋的行政行为违法；二、驳回原告舒礼祥的其他诉讼请求。
上诉人舒礼祥不服，提出上诉，请求撤销一审判决的第二项，支持上诉人的全部诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：一、一审法院认定“被告赣州市国土资源局章贡分局、章贡区水东镇人民政府作出的《责令交出土地决定书》该项行政行为符合法律规定”的判决错误。上诉人房屋被征收拆迁，上诉人没有看到省、国务院批文，以及经批准的补偿标准、安置办法和办理征地补偿的期限等文件，被上诉人对上诉人房屋进行征收强制拆除，不具有合法性。有权作出征地补偿决定的机关是市、县级以上人民政府，有权责令限期腾交土地的机关是市县级以上人民政府土地行政主管部门，水东镇政府没有此项法定职权。赣州市国土资源局章贡分局系市国土资源局派出机构，没有法律法规授权，其以自己的名义作出《责令交出土地决定书》，属于越权。二、《责令交出土地决定书》已明确告知上诉人应向赣州市人民政府申请复议，赣州市章贡区人民政府拒不转送本案并作出复议决定的行政行为，程序不合法，应依法予以撤销。三、一审法院认定“被告章贡分局、水东镇政府已按规定对原告进行了补偿和安置，但原告要求被告章贡分局、水东镇政府按照国有土地上建筑物的补偿标准对原告进行补偿615.311万元，没有事实和法律依据”错误。1、根据《土地法实施条例》第四十五条的规定，被上诉人对上诉人房屋进行了强制拆除，没有提交人民法院制作的对上诉人房屋强制执行裁定书。2、上诉人房屋位于赣州市城市规划区，根据法律规定，对上诉人房屋拆除应按照赣州市市区房屋市场价格的标准予以赔偿，而不是被上诉人提交的标准。因此，上诉人住房（684.22-104.89=579.33）每平米按照七千标准计算，应赔偿405.531万元；店面用房104.89平方米，每平方米按照二万元标准计算，应赔偿209.78万元；两项合计，被上诉人应赔偿上诉人615.311万元经济损失。
上诉人赣州市章贡区水东镇人民政府不服，提出上诉，请求撤销一审判决的第一项，改判并确认上诉人行政强制拆除被上诉人位于赣州市章××区水东××组的房屋的行政行为合法；本案的诉讼费用由被上诉人承担。主要理由是：一、上诉人强制拆除被上诉人房屋的行政行为不管从程序上还是从实体上，均完全符合法律规定。1、上诉人行政强制拆除被上诉人位于赣州市章××区水东××组的房屋前对被上诉人履行了告知、催告义务，并多次耐心做被上诉人政策解释工作。上诉人对被上诉人多次提示、告知和催告并做动员协调以及政策解释工作，历时半年多年时间。所以，原判决认为：“本案中，虽然被告章贡分局、水东镇政府在拆除原告房屋前已对原告的房屋进行了补偿和安置，但在未履行法定程序即径行强制拆除原告的房屋，缺乏执行依据，违反法定程序。被告水东镇政府拆除原告的房屋行政行为违法。”如此认定，与事实不符。2、关于被上诉人房屋为何被强制拆除问题。自南昌至赣州客运专线项目征地拆迁工作启动以来，在拆迁组工作人员的共同努力下，项目涉及水东镇虎岗村60户，截至2015年12月，除被上诉人外，其余59户全部签订拆迁协议。鉴于被上诉人的房屋严重影响南昌至赣州客运专线项目正常施工，为了保证项目推进，拆迁工作组自于2015年11月起，先后向被上诉人送达了《告知单》、《房屋拆迁催告书》、《房屋拆迁再次催告书》、《责令交出土地决定书》。于2016年6月12日，在上级政府组织上诉人有关部门依法对被上诉人位于赣州市章××区水东××组的房屋进行了强制拆除，并于当日将其房屋征收补偿和补助款项计人民币700899.4元向被上诉人进行了公证送达。
被上诉人赣州市国土资源局章贡分局辩称，一、根据赣州市机构编制委员会（赣市编[2006]5号）《关于设立市国土资源局章贡分局等机构编制事宜的通知》关于赣州市国土资源局章贡分局“实行市国土资源局、章贡区政府双重领导”、“负责章贡区内土地行政管理和土地征收征用工作”等相关规定，赣州市国土资源局章贡分局系章贡区的土地管理和土地征收征用的行政权力职能部门，依法负责章贡区管辖范围内的土地行政管理和土地征收征用工作。答辩人、水东镇人民政府对被答辩人作出的《责令交出土地决定书》，系依职权依法作出，不存在“越权”行为。二、被答辩人本案所涉的房屋系集体建设用地建房，并非国有用地房屋，被答辩人提出远远高于补偿标准的“615.311万元经济损失”的赔偿要求，没有任何事实和法律依据。应当予以驳回。
被上诉人赣州市章贡区人民政府辩称：答辩人作出的维持区国土分局与水东镇政府共同作出的《责令交出土地决定书》的复议决定认定事实清楚，证据确实充分。区国土分局与水东镇政府共同作出的《责令交出土地决定书》主体适格，适用法律正确。区国土分局是负责章贡区范围内的土地行政管理和土地征收征用职能部门，系县级土地行政主管部门。水东镇政府系征用土地工作的协同机关。三、征收建设用地、拆除上诉人房屋程序合法。四、上诉人提出要求赔偿经济损失没有事实和法律依据。上诉人房屋土地性质仍是集体土地，其赔偿请求与土地征收补偿方案及法律规定不符。水东镇政府已将补偿款全额存入上诉人存款帐户，并已通知上诉人。五、上诉人提起行政复议，答辩人具有管辖权。区国土分局是县级土地行政主管部门，区政府作为县级人民政府，系其同级人民政府；水东镇政府系区政府下一级人民政府，区政府有权依照行政复议法的规定对《责令交出土地决定书》进行复议。请求驳回上诉人诉讼请求。
本院查明认定的事实与原审法院查明认定的事实一致。
上述事实有原审法院随卷移送的证据，及双方当事人到庭询问陈述在卷证实。
本院认为，根据《江西省征用土地管理办法》第十七条规定：“征用土地涉及房屋拆迁的，必须给被拆迁房屋的所有者支付房屋拆迁补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”实施房屋拆迁应当先补偿、后拆迁。国土部门应先与被征收人协商达成补偿协议，在补偿方案确定的期限内达不成补偿协议的，应依法作出补偿决定，对于违反规定不按约定或补偿决定搬迁，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合已经依法进行安置补偿的条件。本案中，赣州市国土资源局章贡分局与赣州市章贡区水东镇人民政府于2016年6月7日共同作出《责令交出土地决定书》，但在作出该决定之前，被上诉人赣州市国土资源局章贡分局、赣州市章贡区水东镇人民政府对舒礼祥未先依法作出补偿决定，而是在作出责令交出土地决定的同时对上诉人舒礼祥作出补偿，违反法定程序。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定，上诉人赣州市章贡区水东镇人民政府不具有作出责令交出土地决定的职权。综上，赣州市国土资源局章贡分局与赣州市章贡区水东镇人民政府于2016年6月7日共同作出的《责令交出土地决定书》违反法律规定。原审法院驳回上诉人舒礼祥请求撤销《责令交出土地决定书》及行政复议决定属适用法律错误，应予纠正。上诉人要求一并审查被上诉人作出《责令交出土地决定书》所依据规定的合法性，没有指明具体审查的对象，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，行政机关将上诉人舒礼祥涉案房屋所占土地予以征收时，对拒不交出土地的，应当申请人民法院强制执行。本案中，赣州市章贡区水东镇人民政府作为征地拆迁安置实施单位，对上诉人舒礼祥实施强制交出土地行为违反《实施条例》第四十五条规定的程序。上诉人赣州市章贡区水东镇人民政府的上诉请求，本院不予支持。原审法院判决确认赣州市章贡区水东镇人民政府强制拆除房屋的行政行为违法，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，因赣州市章贡区水东镇人民政府违法实施强制交出土地行为造成的财产损失，舒礼祥有取得赔偿的权利。对该强制行为造成的财产损失，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定依法确定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（四）项、第七十九条、第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持赣州市章贡区人民法院（2016）赣0702行初81号行政判决第一项，即“一、确认被告赣州市章贡区水东镇人民政府强制拆除原告舒礼祥位于赣州市章贡区水东镇虎岗村五组的房屋的行政行为违法”部分。
二、撤销赣州市章贡区人民法院（2016）赣0702行初81号行政判决第二项，即“二、驳回原告舒礼祥的其他诉讼请求”部分。
三、确认赣州市国土资源局章贡分局与赣州市章贡区水东镇人民政府于2016年6月7日作出的《责令交出土地决定书》违法。
四、确认赣州市章贡区人民政府区府复字（2016）5号行政复议决定书违法。
五、驳回原告舒礼祥的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人赣州市章贡区水东镇人民政府、赣州市国土资源局章贡分局、赣州市章贡区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 刘定丰
代理审判员 高 霞
二〇一七年十二月一日
书 记 员 黄庭军
代理书记员 曾 诚