河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫10行初25号
原告漯河东城置业有限公司。住所地漯河市召陵区。
法定代表人李磊强，任该公司总经理。
委托代理人娄梦，任该公司副总经理。
委托代理人王建强，任该公司副总经理。
被告漯河市城乡规划局。住所地漯河市郾城区。
法定代表人高继周，任局长。
委托代理人刘洪军，河南强人律师事务所律师。
被告漯河市召陵区人民政府。住所地漯河市。
法定代表人曹江涛，任区长。
委托代理人曹晓东，召陵区政府工作人员
委托代理人崔静勇，河南恩达律师事务所律师。
原告漯河东城置业有限公司（以下简称东城置业）要求被告漯河市城乡漯河规划局（以下简称漯河规划局）、漯河市召陵区人民政府（以下简称召陵区政府）履行颁发建设工程规划许可证法定职责纠纷一案，向漯河市中级人民法院提起诉讼后，经河南省高级人民法院裁定指定我院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。东城置业的委托代理人娄婪、王建强，被告漯河规划局的副局长张波、委托代理人刘洪军，召陵区政府的委托代理人曹晓东、崔静勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东城置业诉称，2010年7月20日，原告与漯河市东城产业集聚区管理委员会（以下简称东城集聚区管委会）签订漯河市东城产业集聚区商务中心项目合同书，约定由东城置业投资兴建漯河市东城产业集聚区商务中心。该项目位于漯河市召陵区阳山路与人民路交叉口，总投资18000万元，东城集聚区管委会出让给原告建设用地65.87亩（以占地实际面积为准）。2008年6月28日，召陵区政府郑重承诺，由召陵区负责该项目建设的审批手续；2008年12月31日，该项目经漯河市发改委核准立项；2011年7月26日，东城集聚区管委会出具证明：规划许可证等正在办理当中；2012年5月8日，召陵区人民政府出具证明：规划许可证和建设许可证正在办理中。2015年5月11日，召陵区人民政府作为遗留问题请示漯河市人民政府，请求为该项目补办规划许可证。2015年6月10日，漯河规划局收到漯河市政府秘书长批示后，该局工程处已对该项目进行了现场测绘。但是被告漯河规划局至今不履行法定义务，拒不为原告办理建设工程规划证，致使原告巨额投资无法产生效益，给原告造成重大经济损失，被告召陵区人民政府对此负有不可推卸的责任。另外，2013年以后，漯河规划局的管辖区域扩展到京珠高速以东区域，涉案项目在其管辖范围内，之前属召陵区人民政府。现原告依法起诉，请求人民法院查明事实，依法判决被告为原告办理建设工程规划许可证。
原告向法院提交如下证据：
1、《漯河市东城产业聚集区投资项目合同书》。
证明：合同项目为漯河市东城产业聚集区商务中心；甲方出让给乙方项目建设用地65.87亩（以实际占地面积为准）；具体位置是东临东城产业聚集区阳山路，北邻人民路，西邻少陵镇谢庄村；南临漯河铭城油脂有限公司；甲方负责在收到乙方总地款的50%后12个月内负责调整产业聚集区内土地使用规划，18个月内办理完毕使用人为乙方的商业、居住用地的使用权证；4、该合同生效时间为2010年7月20日。
2、召陵区政府《承诺》1份。
证明：2008年6月28日，召陵区政府承诺东城经济区商务中心项目立项、项目用地性质调整、各种手续由召陵区政府办理，保障该项目建设规范、合法。
3、漯河市东城产业聚集区建设管理委员会《证明》。
证明：2011年7月26日，东城聚集区管委会出具证明，土地证、规划许可证、施工许可证等证件正在办理当中，证明原告项目用地应当由东城聚集区管委会负责办理土地使用规划、土地使用权证、施工许可证等，而且已经正在办理当中。
4、召陵区政府《证明》1份。
证明：2012年5月8日，召陵区政府出具证明，原告项目用地使用证、规划许可证和建设许可证正在办理中，证明办理土地使用证、规划许可证和建设许可证是召陵区政府的责任。而且正在办理中。
5、《漯河市发改委关于召陵区东城商务中心项目核准的通知》。
证明：召陵区东城商务中心项目，漯河市发改委2008年12月31日核准立项。
上述证据证明召陵区承诺为原告办理规划许可证，召陵区人民政府应当履行办理的义务，另外合同中也有约定。
6、《国有建设用地使用权出让合同》和漯国用（2014）第003494号国有土地使用权证。
证明：2014年10月9日，东城置业依照法定程序已经取得国有土地使用权证。
7、河南省增值税普通发票。
证明：2015年6月30日，漯河市勘测规划设计院收取原告测绘费5560.38元；原告已经向被告提出过办理规划许可证申请。
8、东城商务中心公寓测绘图。
证明：漯河市勘测规划设计院2015年6月已经制作东城商务中心公寓测绘图，证明原告已经向被告提出过办理规划许可证申请。
被告漯河规划局辩称，根据《城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、《河南省实施﹤城乡规划法﹥办法》第四十三条：“在城市、镇规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物以及进行道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（四）建设工程设计方案；（五）依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，应当提交修建性详细规划；（六）法律、法规规定的其他材料。”及《行政许可法》第二十九条：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”截至目前，东城布鲁斯项目尚未向我局提出办理建设工程规划许可证的申请，我局无法作出行政许可。
被告召陵区政府辩称，一、2008年6月16日，漯河市东城经济区管理管委会与陕西中宇建设集团公司武汉分公司签订《漯河市东城经济区投资项目合同书》，因种种原因，该合同书并未得到履行。以该合同书内容为基础，2010年7月20日东城集聚区管委会与东城置业签订了《漯河市东城产业集聚区商务中心合同书》，约定由东城置业投资1.8亿元建设漯河市东城经济区商务中心，建设内容包括商务大楼、商务酒店、人才公寓、娱乐中心等设施。同时，对项目占地价款、付款方式、开工日期、竣工时间、投资规模、投资强度等做了约定。合同签订后，2011年1月20日至8月17日，东城置业公司先后向东城建管委指定账户汇入资金500万元用于支付土地价款，但由于东城置业资金紧张，无力支付农民工工资等事项，东城集聚区管委会自2011年1月21日至2012年2月向东城置业转入或垫付资金405.51万元，东城置业实际缴纳土地款94.49万元。东城置业建设项目于2011年元月开始建设，于2012年9月1日起，一直处于停工状态。仅完成了8栋住宅楼的框架结构，外墙、内粉、水电等工程一直未施工，除天昱酒店投入运营外，其他建设内容没有进行。2013年3月，东城置业为天昱大酒店办理国有土地使用权证，2014年10月，东城置业办理国有土地使用权证，面积19410.25平米（29.12亩）。二、本案的几个法律问题。1、答辩人没有办理规划许可证的权限。经答辩人了解，召陵区自2004年12月成立后，类似东城置业开发建设的项目，规划许可一直由漯河规划局办理，东城置业所主张2013年前的规划许可由答辩人行使审批职权的说法是不成立的。2、答辩人履行了积极协助办理规划许可的义务。根据双方所签合同书，东城置业应在该地块建设的项目为商务中心，答辩人的相关部门在编制该区域控制性详细规划中按合同书约定用途予以落实，后来，东城置业建设过程中，将该项目变更为住宅类型，导致相关手续无法办理。为了解决项目实施中存在的实际问题，答辩人及相关部门积极协调上级机关做了大量工作，使东城置业顺利取得了该地块的土地使用权；同时，答辩人为解决东城置业办理规划许可问题，多次向上级部门反映、协调，争取使东城置业建设的项目通过规划审批，答辩人已履行了积极协助办理规划许可的义务。综上，答辩人认为东城置业要求答辩人办理规划许可的诉求没有法律依据，请依法驳回起诉。
上述二被告未提交证据。
经庭审质证，被告漯河规划局对原告证据1-5不予质证，认为与漯河规划局没有关联性。对证据6合同的真实性没有异议，土地证因没有原件不发表质证意见；证据7增值税发票没有异议；证据8测绘图因未加盖印章，对真实性不予认可。上述三证据不能证明原告向漯河规划局提出过以及办理许可证的申请。被告召陵区政府对原告证据1有异议，认为合同的相对人没有召陵区政府，因此对召陵区政府没有约束力，合同内容也没有召陵区政府承诺约定。对证据2真实性有异议，其内容不能证明原告的证明目的，实际立项已经完毕，召陵区政府只是责成，承诺的形成时间早，在投资合同签订之前，并且针对的对象并非是原告。证据3出具人非召陵区政府，证明内容不明确。证据4没有原件，复印件不清，印章看不清，其他意见同证据3。对证据5的真实性没有异议，但不能证明其目的。综合意见是不能充分证明召陵区政府有义务为原告办理许可证。对证据6-8与召陵区政府无关，不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告证据1-5，被告漯河规划局未予质证，被告召陵区政府对证据1-5有异议。本院认为，原告的证据1-5所证明的事实客观存在，且与本案具有关联性，故本院予以认证。原告证据6-8，被告召陵区政府未予质证，被告漯河规划局对合同、发票无异议，本院予以认证；对土地证及测绘图有异议，本院认为，该两份证据与本院具有关联性，本院予以认证。
经审理查明，2008年6月28日，被告召陵区政府关于东城经济区商务中心项目建设有关问题向投资方作出如下承诺：一、关于项目的立项，由我区责成区发展和改革管委会负责办理。二、关于项目的用地性质，由我区负责将该项目用地性质调整为商业、商住用地，满足该项目用地要求。三、关于项目建设的审批手续，由我区责成建设和环境保护局办理该项目建设所需的各种审批手续，保障该项目规范、合法。2008年12月31日，漯河市发展和改革管委会核准了被告召陵区政府东城商务中心项目。原告（乙方）作为新的投资方在陕西中宇建设工程有限公司武汉分公司与漯河市东城产业集聚区建设管理管委会（甲方）签订《漯河市东城产业集聚区投资项目合同书》之后，又于2010年7月20日签订了《漯河市东城产业集聚区投资项目合同书》，合同约定由原告投资18000万元兴建漯河市东城产业集聚区东城商务中心项目。2011年7月26日，漯河市东城产业集聚区建设管理管委会出具证明，证明涉案项目用地性质为规划商业用地；土地证、规划许可证、施工许可证等证件正在办理当中。2012年5月8日，被告召陵区政府出具证明，证明涉案项目系原告开发，土地使用证、规划许可证和建设许可证正在办理中。2014年9月9日，漯河市国土资源局作为出让人与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了坐落于召陵区人民路南侧涉案项目用地的土地使用权。2015年6月，漯河市勘测规划设计院在收取测图费后作出涉案项目规划设计图。2015年11月10日，原告为尽快将巨额投资收回，减少损失，在等待被告召陵区政府承诺保障涉案项目各种审批手续规范、合法迟迟不予兑现的情况下，将两被告诉至法院，请求被告市漯河规划局履行法定职责，为原告办理建设工程规划许可证。
另查明，2010年12月30日，漯河市国土资源执法联席会议《会议纪要》（（2010）1号）第二条载明：研究郾城区、召陵区、源汇区政府提交关于未供即用土地免于行政处罚的问题。郾城召陵区政府提交1宗；召陵区提交6宗，其中包括涉案商务中心项目占地面积44.23亩，属区重点项目；源汇区政府提交9宗，共计16宗地。┄┄。郾城区、召陵区、源汇区政府为留住客商，加快项目建设进度，促使项目早日建成投产，在建设项目尚未履行挂牌程序前就形式建设，属于未供即用土地。目前郾城区、召陵区、源汇区政府都在积极准备这些土地挂牌相关材料，向市国土资源执法联席会议办公室提出免于行政处罚，及早进入挂牌集散地程序的申请。会议认为鉴于此类项目大部分为省、市、区重点项目，并大部分已经省政府批准农转用和征收，应与一般违法用地区别对待。会议研究决定：同意各区政府提交的16宗未供即用土地免于行政处罚，不再罚款，不再没收。┄┄。
2012年，被告漯河规划局对原告作出漯规罚决定（2012）第0002825号《行政处罚决定》，对涉案项目罚款伍佰壹拾万零柒仟玖佰伍拾元整。上述行政处罚决定，原告未主动履行义务，被告漯河规划局未申请法院强制执行。
2015年5月11日，被告召陵区政府向漯河市人民政府提交《关于帮助解决东城布鲁斯公寓楼项目有关问题的请示》（东城布鲁斯公寓楼项目，即涉案项目），该请示的主要内容是：“召陵新区成立以后，在市委、市政府的正确领导和大力支持下，召陵区以项目建设为经济工作主线，以招商引资为经济工作重点，多措并举招引了一批好项目落户到了东城产业集聚区。为完善园区功能配套，2008年，原东城经济区（后更名为漯河市东城产业集聚区）管委会招引陕西中宇建设集团公司武汉分公司投资建设商务酒店及配套商务公寓等项目（商务酒店及配套商务公寓等项目，自2010年7月20日后，由原告开发建设）。由于该项目是在落实省政府精神，大力推进产业集聚区建设的大背景下，完善产业集聚区基础配套服务功能而招引的重点项目，建设期间存在部分不规范之处，严重制约项目单位顺利施工，工程多次停工，并引发承建公司和建筑工人多次上访、堵路事件，造成了严重的社会问题和不良影响。目前，东城布鲁斯公寓楼项目8栋12层公寓楼主体已基本完工，并已取得了土地使用证（漯国用2014第003494号）。尚有以下遗留问题亟待规范和解决：1、该项目施工期间被漯河规划局作为规划违法案件进行了立案查处，要求停工补办手续并处罚金510.795万元及逾期加处罚款。案件不撤销，漯河规划局不受理规划手续申请。2、由于该项目在开工前未办理土地使用证，无法事先与规划主管部门对接建设方案，致使在建项目存在建筑退界不够、居住建筑日照间距不足、项目出入口不明等问题，项目受理申请后获批困难。鉴于该项目属东城产业集聚区配套项目，为加快项目建设，尽早发挥项目效益，盘活存量资产，化解项目建设中的社会矛盾，恳请市政府协调市直相关部门研究研究解决东城布鲁斯公寓楼项目有关问题：1、撤销规划违法案件、补办建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；2、补办建筑工程施工许可证；3、补办商品房预售许可证。”
漯河市东城产业集聚区建设管理管委会系被告召陵区政府的派出机构。
本院认为，一、关于原告是否向被告漯河规划局提出申请的问题。被告召陵区政府为加快漯河市东城产业集聚区建设，振兴该区经济，以提供各种优惠政策，承诺办理涉案项目建设所需的各种审批手续，保障项目规范、合法为条件，成功完成了涉案项目的招商引资工作。但是，在原告为涉案项目投入巨额资金后，被告召陵区政府并未履行承诺。原告作为涉案项目的投资方，其的目的是经济效益。涉案项目商务中心公寓楼只有在顺利的出售后，才能实现原告的投资目的，而建设工程规划许可证是出售商品房不可缺少的要件之一。根据查明的事实，并结合原告诉称以及庭审中关于其向漯河规划局提出申请的合理性说明，可以证明原告以及被告召陵区政府已向被告漯河规划局申请办理建设工程规划许可证。另外，从被告召陵区政府履行承诺以及原告的投资目的上来分析，他们均无由不向被告漯河规划局提出办理许可证的申请。虽然被告漯河规划局辩称未收到原告的申请，但是其并未出示其接收收文登记的记录材料等有效证据来支持自己的主张。故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项的规定：“原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”，对原告主张其已向被告漯河规划局提出办理建设工程规划许可证申请的事实予以认定。关于被告漯河规划局辩称原告未向其提出办理建设工程规划许可证申请的理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采信。
二、被告漯河规划局是否应当为原告颁发建设工程规划许可证的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：┄┄；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；┄┄。”本案中，原告已向被告漯河规划局提交了办理建设工程规划许可证申请，漯河市规划设计院也已完成了实地勘测并制作了规划测绘图，原告未收到被告漯河规划局的补正告知书，说明提交的办理建设工程规划许可证的材料形式上齐全。因此，被告漯河规划局为原告办理建设工程规划许可证具备法律上规定的条件。另外，原告系被告召陵区政府招商引资而来，因开工前未办理土地使用证，无法事先与规划主管部门对接建设方案，致使在建项目存在建筑退界不够等问题，非原告过错。被告漯河规划局应当坚持尊重历史，实事求是的原则，充分考虑当时法律、法规和政策因素以及漯河市行政管理和经济发展实际，充分发挥行政职能部门的主观能动性，为原告排忧解难，打造服务型政府，也是完全符合依法治国的改革理念。从政府诚信以及信赖保护的视角来看，原告也是基于对政府的信任进行了巨额投资，项目中的公寓楼已基本建成，及时为原告办理建设工程规划许可证，既能减少投资者的损失，也有利于维护政府诚信的形象，激发投资者的热情，避免政府可能承担的巨额赔偿责任。总之，本院认为，为当事人解决实际问题，切实化解行政争议是行政审判的宗旨。本案中，办理建设工程规划许可证是原告的迫切需要，原告在实际建设过程中存在部分建筑物退界不够的问题，可由被告召陵区政府、漯河规划局上报漯河市人民政府出台相应的政策，以解决规划上的历史遗留问题或者采取妥善的补救措施。因此，被告漯河规划局在项目符合整体规划的前提下，按照处理历史遗留问题的思路，对部分符合条件的，先行进行合法、合理的调整，及时予以办理是具有合法和合理性的。同时，被告漯河规划局作出的行政处罚决定不能成为阻碍为原告颁发建设工程规划许可证的正当理由。涉案项目系被告召陵区政府的招商引资重点工程，在项目开工前已存在诸多审批手续不规范、不合法问题，被告召陵区政府亦为此作出承诺并向漯河市政府请示以求解决。其中，涉及涉案项目未规划先建设的违法行为，可能影响建设工程规划许可证办理的问题。本院认为，涉案项目规划违法系历史原因及被告召陵区政府决策造成，并且漯河市国土资源执法联席会议纪要对该违法行为已决定不再处罚、不再没收，已形成处理方案。如果允许职能部门再作出不同的处罚结果，从行政行为合理性上来讲，与政府的诚信原则、层级服从原则相悖。从法律层面上来讲，行政处罚与颁发许可证的行政行为是两个法律关系，且行政处罚也已失去强制执行的效力。因此，被告漯河规划局为原告颁发建设工程规划许可证没有法律上的障碍。
综上，原告东城置业的诉讼请求部分成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：
一、责令被告漯河市城乡规划局在本判决生效之日起60日内为原告漯河东城置业有限公司投资项目在漯国用（2014）第003494号土地使用权证范围内的建筑物办理建设工程规划许可证。
二、责令被告漯河市召陵区人民政府对原告漯河东城置业有限公司办理建设工程规划许可证的其他问题采取补救措施。
案件受理费50元，由被告漯河市城乡规划局及召陵区人民政府共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李正宏
审判员 李 杰
审判员 袁 野
二〇一六年五月三十日
书记员 王津钰
附本判决适用的相关法律依据：
1、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项规定：“原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”
2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”
3、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：┄┄；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；┄┄。”
4、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”
5、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”