江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏行终13号上诉人（原审被告）宿迁经济技术开发区三棵树乡人民政府,住所地江苏省宿迁经济技术开发区三棵树乡。法定代表人周树光，该乡乡长。委托代理人吴良辉，江苏大楚律师事务所律师。委托代理人吴新宇，江苏大楚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）丁义水,男,1963年4月23日出生,汉族，住江苏省宿迁市经济开发区。委托代理人王进，江苏开承律师事务所律师。原审被告宿迁经济技术开发区管理委员会,住所地宿迁经济技术开发区。法定代表人王瑞，该区管理委员会主任。委托代理人张继梁，该区建设局副局长。委托代理人刘艳，江苏宿兴律师事务所律师。被上诉人丁义水与上诉人宿迁经济技术开发区三棵树乡人民政府（以下简称三棵树乡政府）、原审被告宿迁经济技术开发区管理委员会（以下简称宿迁经开区管委会）房屋拆迁行政强制一案，三棵树乡政府不服江苏省宿迁市中级人民法院（2016）苏13行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月2日受理后依法组成合议庭，并于2018年1月15日公开开庭审理本案。上诉人三棵树乡政府的出庭负责人吴永军及委托代理人吴良辉，被上诉人丁义水的委托代理人王进，原审被告宿迁经开区管委会的委托代理人张继梁、刘艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人丁义水一审诉称,因致富路拓宽，经宿迁经开区管委会批准同意，三棵树乡政府在未经评估、未履行拆迁补偿义务情况下，组织村组干部将丁义水房屋拆除，侵犯了丁义水合法权益，请求法院判决确认宿迁经开区管委会、三棵树乡政府强拆房屋行政行为违法。上诉人三棵树乡政府一审辩称，致富路拓宽改造工程确系由三棵树乡政府组织建设，但其从未组织或指派人员对丁义水房屋进行拆除。经调查了解，丁义水房屋因涉嫌违法占地，经三棵树乡政府杨楼居委会居民会议表决后组织人员拆除，该拆除行为系群众自治和自助行为，不属于行政行为，与三棵树乡政府无直接关联。丁义水起诉三棵树乡政府主体不适格，请求法院驳回丁义水的诉讼请求。原审被告宿迁经开区管委会一审辩称，其从未组织人员强拆丁义水房屋，也没有授意或指示其他单位、个人对丁义水房屋进行拆除，丁义水起诉宿迁经开区管委会主体不适格；丁义水房屋被拆系当地居委会为致富路拓宽工程顺利推进而自发组织的自治行为，丁义水是自愿配合的，即便由此产生争议，不属于行政诉讼受案范围；丁义水房屋2016年4月之前已被拆除，2016年11月才提起诉讼，超过了法律规定的6个月起诉期限。请求法院判决驳回丁义水诉讼请求。一审法院认定，丁义水在三棵树乡致富路旁建有房屋。2016年3月28日，宿迁市发展和改革委员会作出宿发改开发[2016]10号《关于三棵树乡致富路改造工程项目可行性研究报告的批复》，同意三棵树乡政府在宿迁经济技术开发区内实施三棵树乡致富路改造工程项目，明确了三棵树乡政府是该项目的建设单位以及相应的建设规模和建设内容。自2016年4月开始，包括丁义水在内的14户房屋被陆续组织拆除，截止2016年11月，上述14户房屋被全部拆除完毕。拆除现场有挖掘机和公安特警人员。2016年11月，丁义水以宿迁经开区管委会、三棵树乡政府未履行征收补偿程序、违法强拆其房屋为由，向法院提起诉讼。一审法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。丁义水提交的证据与宿迁经开区管委会无关联性，不能证明宿迁经开区管委会指派或者组织人员对其房屋进行强制拆除，宿迁经开区管委会不是适格被告。但丁义水所提交的证据能够证明三棵树乡政府系致富路改造工程项目的建设单位，该改造工程建设需要对相关房屋进行拆除，综合考虑拆除现场及维持现场秩序人员的特殊身份等情况，可以认定三棵树乡政府参与了对丁义水房屋实施制拆除的活动，其应当对强制拆除行为承担行政法律责任，是本案适格被告。三棵树乡政府虽然主张丁义水房屋系杨楼居委会内部自治或自助拆除，但没有提供充分证据加以证实，故对其主张不予支持。二、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。丁义水房屋在2016年4-5月期间被拆除，三棵树乡政府在强制拆除丁义水房屋时未告知诉权或者起诉期限，故丁义水对强拆行为不服提起诉讼应当适用2年的起诉期限，丁义水提起本案诉讼是在2016年11月，没有超过法律和司法解释规定的2年起诉期限。宿迁经开区管委会主张丁义水起诉超过起诉期限的观点缺乏事实和法律依据。三、《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。三棵树乡政府在没有法律、法规明确授权和未履行法定程序情况下，擅自对丁义水房屋实施行政强制，违反了上述法律规定，该行政行为违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回丁义水对宿迁经济技术开发区管理委员会的起诉；确认宿迁经济技术开发区三棵树乡人民政府强制拆除丁义水房屋行为违法。案件受理费50元，由宿迁经济技术开发区三棵树乡人民政府负担。上诉人三棵树乡政府上诉称：一、一审判决对案涉房屋拆迁事实认定不清。丁义水主张上诉人组织村组干部对其房屋实施拆迁行动无事实、法律依据。上诉人未就案涉房屋的拆除实施过具体行政行为，也未指派或组织过他人、其他组织实施拆除行为。致富路工程系依据宿发改（2016）10号文件的批复所实施的拓宽工程，系政府为老百姓办实事的民生工程。政府并未组织或干预拆除违章的情形。涉案房屋违法占用三棵树乡杨楼居民委员会土地，侵害了杨楼居民的合法权益。杨楼居委会组织辖区内的居民专门召开拆除违章建筑专题会议，一致表决通过了拆除方案，并由各家表态自行拆除的时间。其中，段其昌、丁赛甫、丁瑞、陆敬亮系张庄组居民，当地居民认为上述四人擅自占用该组土地，于2016年4月17日自发组织百余人将其房屋拆除。其他户的房屋系杨楼居委会居民根据被上诉人的要求，协助被上诉人户实施拆迁行为。拆除系杨楼居委会与被上诉人协商一致后实施的行为，并非具体行政行为。二、一审判决适用法律错误。一审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》计算被上诉人的起诉期限。行政诉讼法于2015年进行了修改，应当适用修改后的行政诉讼法计算起诉期限，即应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提起诉讼。被上诉人提起诉讼已经超过行政诉讼起诉期限，原审法院用2000年生效的司法解释计算起诉期限，系适用法律错误。请求本院撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人丁义水答辩称：道路拓宽既然是为社会服务的公益工程，工程得到了上级政府批准，有明确的资金来源，拆除被上诉人房屋应当进行补偿。上诉人拨款雇人参与，调动公安特警指挥，调用挖掘机强拆，恶意将被上诉人房屋拆除，却将责任推给杨楼居委会。请求本院驳回上诉，维持原判。本案的争议焦点为上诉人三棵树乡政府是否实施了强拆被上诉人房屋的行为；被上诉人的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限。本院认为，宿迁市发展和改革委员会作出的《关于三棵树乡致富路改造工程项目可行性研究报告的批复》（宿发改开发[2016]10号）表明，三棵树乡政府是三棵树乡致富路改造工程项目的建设单位。该改造工程建设需要对相关房屋进行拆除。三棵树乡政府主张杨楼居委会辖区内居民自发或根据被上诉人要求协助被上诉人拆除了案涉房屋，但没有提供充分证据加以证实。被上诉人所提供的拆除现场图片以及维持现场秩序人员的特殊身份，均表明案涉拆除行为并非村民内部自治或自助行为。原审判决认定三棵树乡政府参与了对被上诉人房屋强制拆除活动，证据确实充分。上诉人三棵树乡政府在没有法律、法规明确授权，未遵循法定程序的情况下，强制拆除被上诉人房屋，该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四条之规定。原审判决确认该行为违法并无不当。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。虽然该司法解释生效后《中华人民共和国行政诉讼法》进行了修改，行政诉讼的起诉期限调整为六个月，但该司法解释并未被废止，依然具备法律效力。因三棵树乡政府作出强拆行为时未告知被上诉人诉权或者起诉期限，上诉人的起诉应当从知道或者应当知道诉权或者起诉期限开始计算，并适用两年的起诉期限。案涉房屋在2016年4月至5月期间被拆除，被上诉人在2016年11月提起诉讼，未超过法定起诉期限。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人三棵树乡政府提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宿迁经济技术开发区三棵树乡人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈迎审 判 员 臧静审 判 员 赵黎法官助理 张伟二〇一八年三月二十一日书 记 员 刘妍