吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2401行初35号
原告刘桂娥，女，1964年10月13日出生，现住敦化市。
委托代理人王桂芝，吉林敦诚律师事务所律师。
被告沈阳铁路公安局延边公安处，住所地：延吉市站前街63号。
法定代表人孙云龙，处长。
出庭的行政机关负责人钟祥伟，该处副处长。
委托代理人李洪兴，该处法制监管支队长。
委托代理人黄萌萌，该处民警。
原告刘桂娥不服被告沈阳铁路公安局延边公安处（以下简称延边公安处）治安行政处罚决定一案，于2017年2月4日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月2日、4月17日公开开庭审理了本案。原告刘桂娥及其委托代理人王桂芝，被告延边公安处副处长钟祥伟以行政机关负责人身份出庭应诉，其委托代理人李洪兴、黄萌萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告延边公安处于2016年12月31日作出沈铁延公（治）行罚决字[2017]2号《行政处罚决定书》，认定原告刘桂娥串联狄淑梅等11�在沈阳铁路局集体上访，在大门口拉横幅，聚众扰乱单位秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，给予原告刘桂娥拘留十日的处罚。
原告诉称，原告系沈阳铁路局敦化站（火车站）集体企业公司退休职工。原告在退休时，自己垫付单位应缴纳的养老保险金办理退休手续。2015年10月27日，公司房产被征收，经全体职工的努力得到了补偿款888万余元。职工多次找单位负责人，要回先前垫付的养老保险金，但未给落实。无奈，我们曾到过延吉车站即敦化站的上级主管部门反映情况，也没有得到解决。在我们维权无门的情况下，想到了沈阳铁路局，相信上级领导会监督下级单位，来纠正基层单位违反法律规定，让职工替单位缴纳的养老保险金，相信单位在上级的监督之下能够退还职工垫付的养老保险金。在2016年12�27日早晨，我和其他同事共11人来到了沈阳铁路局门前的人行路上，我空着手，和同事们站在一起。我们为了能见到领导，才不得不准备条幅，也是为了引起领导重视。有个同事手中拿着喷好的条幅（条幅内容是《张局长：请返还我们为企业垫付的养老保险金》字样），条幅还没有打开，就被两名民警抢去了。经过交涉，才见到了沈阳铁路集体集经处的处长，我们选了5名代表反应完情况之后，就都乘车回到了敦化。在2016年12月31日早，我在敦化车站帮我妹妹超市卖货时，被告工作人员将我带到敦化铁路派出所询问我，给我做了笔录。中午时就把我带到延吉铁路公安处，继续审问我，直到晚上18点多钟，告诉我给我拘留了，将我送到汪清县拘留所拘留十天。我跟他们要拘留书，他们说就一个给拘留所了。我在2017年1月10日才被释放。我被释放后才拿到沈铁延公（治）行�决字[2017]2号行政处罚决定书，我在拘解[2017]6号《解除拘留证明书》上，看到拘留的理由是“聚众扰乱单位秩序”。正是在新的一年刚刚来临之时，我却被关押在看守所。我有生以来从来没有任何违反违纪行为，没有受过任何处罚。可是为了能够如实反映我原单位多年来拖欠我们职工养老保险金问题，在原单位不给解决，延吉车站主管单位不给解决的情况下，到沈阳铁路局反映情况，却被拘留。我实在不能忍受这种莫须有的“罪名”，我违背了哪个法律？我扰乱了哪个单位的秩序？我国宪法第35条赋予公民有言论的自由、有集会的自由，更何况我是想找主管领导如实反映情况，我没有犯法。宪法第37条、第38条规定了公民的人身自由不受侵犯，人格尊严不受侵犯。而被告无端的限制我人身自由，非法拘留我。如果我触犯了法律，那么，在2016年12月27日当天，我们11人都在沈阳铁路局门口时为什么不拘留我？等我们被领导接见完毕、回家三天之后才想起了说我“聚众扰乱单位秩序”。被告不能凭借手中的权力任意“执法”。该处罚决定书所处罚的内容没有事实依据，适用的法律跟我没有关联，纯属于故意陷害，是打击报复的行为。故诉至人民法院，请求：1、依法撤销被告在2016年12月31日作出的沈铁延公（治）行罚决字[2017]2号行政处罚决定书。2、判令被告给原告赔礼道歉。3、诉讼费由被告承担。
原告向本院提供的证据有：
证据1、原告身份证复印件一份，证明原告的诉讼主体适格。
证据2、解除拘留证明书复印件一份，证明原告在2017年1月10日拘留到期后被释放。
证据3、敦化车站集体企业公司全体职工向各位领导申诉维权书复印件两份，证明原告到沈阳铁路局找领导是有理反映情况，曾在敦化车站、延吉车站找领导解决问题无果的情况下才到沈阳铁路局的，并不存在聚众扰乱单位秩序的情况。
证据4、退休表复印件一份，共15页，收据复印件9页，证明敦化车站集体企业公司职工个人替单位交纳了养老保险金，原告找领导反映情况是合理的诉求。
证据5、于某视频（2016年11月17日）一份，内容为毛段长把欠我们的养老保险金还给我，我要看病。证明职工多次到敦化、延吉车站找领导解决问题，一直没有结果。大家是因为于某去世才愤怒上访。
证据6、2017年1月16日原告到被告单位索取处理决定书对话录音一份，证明被告给原告作出处罚时没有给原告送达法律文书，拘留完毕后才送达，程序违法。
证据7、证人狄某出庭所做的证言，证明2016年12月27日在沈阳铁路局上访时没有人组织，条幅是自己准备的。
证据8、证人杨某出庭所做的证言，证明2016年12月27日在沈阳铁路局上访时没有人组织，是自发去的。
证据9、证人刘某出庭所做的证言，证明2016年12月27日在沈阳铁路局上访时不是刘桂娥煽动组织，我是看微信群有人要去上访，我就去了。
被告辩称，一、答辩人有权对原告作出治安管理处罚决定，具备行政执法资格。《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》（公通字[2006]12号）的规定，答辩人作为县级铁路公安机关，对管辖范围内的违反治安管理案件有权进行调查，对违反治安管理的违法行为有权做出治安行政处罚决定，�此案件由沈阳铁路公安局指定我处进行管辖。二、答辩人对原告作出的治安行政处罚决定事实清楚，证据确凿。2016年12月27日上午9时许，原告刘桂娥串联狄某、杨某、孙某、薛某、刘某等11人，要求从拆迁补偿款中返还个人替单位垫付的养老保险金等问题，到沈阳铁路局集体上访，在大门口拉横幅，大声喧闹，非法表达诉求，聚众扰乱单位秩序。虽被民警当场制止，但给沈阳铁路局机关的工作造成影响，原告人聚众扰乱单位秩序的事实存在，认定证据确凿。三、答辩人对原告人作出的治安行政处罚决定适用法律正确。沈阳是东北的铁路枢纽，沈阳铁路局作为国有特大型运输企业，承担着客运、货运和军事运输等重要工作职责。沈阳铁路局机关是铁路运输系统中重要的指挥、调度场所，其单位秩序一旦被扰乱，后果是不堪设想的。因此，也是沈阳铁路公安机关重点保�的要害单位。刘桂娥等人曾因非法上访被铁路公安机关进行过法制教育，理应依法依规反映信访问题。刘桂娥聚集11人不仅不按规定推选代表，进行非法上访活动，而且到达沈阳铁路局后，不按《信访条例》规定到指定的信访接待场所，而是聚集在路局门口，拉横幅，上面写着“张局长请返还我们替企业垫付的养老金”字样，大声喧闹，故意制造影响，聚众扰乱单位秩序。原告刘桂娥（微信名为“叶红”）在“敦化大集体企业”微信群里和2016年12月22日K7387次列车上煽动其他职工，系首要分子，应对其实施的聚众扰乱单位秩序的违法行为承担法律责任。四、答辩人对原告作出的治安行政处罚决定符合法定程序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，决定治安行政处罚，需要履行调查、决定和执行三个程序。2016年12月30日沈阳铁路公安局对该案件的管辖问题进行审查，2016年12月31日依据法律规定，将涉嫌聚众扰乱单位秩序的违法嫌疑人刘桂娥传唤至敦化车站公安派出所办案区进行询问，并及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。答辩人在治安行政处罚决定前，向原告告知了对其作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。2016年12月31日对原告作出行政拘留十日的治安处罚决定，并向原告宣告、送达行政处罚决定书（沈铁延公（治）行罚决字[2017]2号）。因原告刘桂娥拒绝签字，办案民警在《行政处罚决定书》中注明了该情况。2016年12月31日将原告人送达拘留所执行处罚决定。答辩人办理案件的程序均有证据材料予以证实，符合法律规定。综上所述，答辩人对原告作出的治安行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告在行政起诉状中陈述的事实与理由均不成立。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供的证据有：
证据1、呈请行政处罚审批表、受案登记表、沈阳铁路公安局指定管辖决定书、呈请延长询问查证时间审批表、延边公安处敦化车站公安派出所传唤证（沈铁延公（敦）行传字[2017]1号）、延边公安处录音录像制作说明表、呈请调取证据审批表、延边公安处敦化车站公安派出所行政处罚告知笔录、异地执行拘留审批表、汪清县行政拘留所行政拘留执行回执等复印件各一份，证明依法作出行政处罚决定，符合法定程序。
证据2、横幅照片复印件一份，证明2016年12月27日刘桂娥等人聚众扰乱沈阳铁路局单位秩序违法事实。
证据3、2016年12月31日对刘桂娥的两次询问笔录，李釜铭出具�情况说明复印件各一份，证明2016年12月27日刘桂娥等10余人扰乱沈阳铁路局单位秩序违法事实。刘桂娥在“敦化大集体企业”微信群里面微信名叫“叶红”。
证据4、檀毅出具的接警记录，赵振伟、赵元光询问笔录，楚向东出具的敦化站集体企业退休职工上访情况，张忠宝、董茂德、吕佳韵等人出具的事情经过复印件各一份，证明刘桂娥等10余人聚众扰乱沈阳铁路局单位秩序违法事实，经工作人员劝阻，到信访部门，刘桂娥在这次上访中起主要作用。
证据5、光盘三张，证明2016年12月27日刘桂娥等人聚众扰乱沈阳铁路局单位秩序违法事实，刘桂娥煽动串联的事实。
证据6、光盘一张，证明已经告知原告行政处罚内容。
证据7、传唤证复印件一份，证明2016年12月31日传唤刘�娥时是使用传唤证传唤的。
证据8、从蛟河刘桂娥等人劝返至敦化的快7387次列车上的煽动视频及文字说明，证明刘桂娥于2016年12月22日，在蛟河上访的过程中，已对刘桂娥等人进行法制教育，但刘桂娥等人仍坚持非法越级上访，并在12月27日上访过程中，具有组织煽动的主观意图，并起主要作用。
证据9、从微信中整理出的文字内容，证明刘桂娥在微信上组织煽动他人，聚众扰乱单位秩序。
原告对被告提供的证据1中，对告知笔录有异议，该告知内容已经在被告对原告所做的询问笔录中体现，故该份证据予以采信。对其他证据提出关联性和证明目的有异议，本院结合其他证据对该证据的真实性予以采信。
被告对原告提供的证据的关联性和证明目的提出异议，本院对该证据的真实性予以采信，并结合其他证据予以认定案件事实。
经查明，原告刘桂娥系沈阳铁路局敦化站集体企业职工。因单位经济效益不好，拖欠职工享受的养老保险金一直不能交纳，垫付单位应当给企业职工依法缴纳的养老保险金办理的退休手续。2015年10月27日，敦化站的房屋被征收，给予补偿款800余万元。原告等职工为解决垫付的养老保险金多次找单位负责人，未能落实。于此，该单位职工建立“敦化大集体企业”微信群相互传递信息，发表言论。在微信群里原告刘桂娥的名称是“叶红”，曾发表“不管用什么办法，把钱要到咱手里，咱就是胜利。因为咱们看什么方法快，怎么行动…”等言论。
2016年12月22日，原告刘桂娥等人乘坐火车去沈阳铁路局上访，在蛟河被沈阳铁路局延吉段和延边公安处的工作人员劝返敦�并讲解信访注意事项。回敦化途中的列车上，原告刘桂娥发表言论称：“直接干路局院里去，那年人家工务段三台大车，贼齐心，跨一下子，全干路局院里去了，这个下的全解决不说，那谁贪污的钱…，吓死他们，局长亲自接见的。三车干到路局院，包车一下子干路局院，跨一下…哪天走都不让他们知道，不能让他们知道。”“谁今天也不能回家，就当沈阳了”等。
2016年12月27日9时许，原告刘桂娥等11名聚集在沈阳铁路局大门口进行上访。期间，由狄淑梅拉开“张局长请返还我们替企业垫付的养老金”的横幅时被铁路局大门口执勤的公安民警发现并强行没收。原告刘桂娥等11人在沈阳铁路局大门口聚集大约三十分钟。经过民警的释明，原告刘桂娥等11名选出5名代表，到沈阳铁路局信访部门表达了上访诉求。
2016年12�30日，沈阳铁路公安局将刘桂娥等人非正常上访案件指定由延边公安处管辖。12月31日，被告将原告传唤至敦化站派出所询问，并交代了陈述和申辩的权利。当天作出沈铁延公（治）行罚决字[2017]2号《行政处罚决定书》，并当场向原告宣读处罚决定。后送至汪清县看守所执行处罚决定，于2017年1月10日释放。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”的规定和公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》（公通字[2006]12号）第十条的规定，本案的被告依法负有其管辖范围内的治安管理行政职责，且沈阳铁路公安局将本案指定延边公安处管辖，是本案的适格被告主体。原告刘桂娥要求退�垫付养老保险金的诉求，应当得到解决，但应当正当途径予以解决。《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务�辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”原告刘桂娥等人应当按照上述规定，选出5名代表，向主管局即沈阳铁路局的信访部门反映合理的所求，该项内容被告已告知原告刘桂娥等人，但刘桂娥等11人仍然聚集到沈阳铁路局大门口打着横幅，大声喧哗，扰乱单位的正常工作秩序，其行为已违反了《信访条例》的规定，同时也触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元一下罚款；情节较重的，处五日一上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。……（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”规定。原告刘桂娥在“敦化大集体企业”微信群和聚集的场所中，发表较激进的言论鼓动大家违反《信访条例》的规定非正常上访，致使其余的狄淑梅等多人于2016年12月27日聚集到沈阳铁路局大门口进行非正常上访，且起诉书中自认为了引起领导重视准备了条幅，其情节较重。被告延边公安处于2016年10月31日作出沈铁延公（治）行罚决字[2017]2号《行政处罚决定书》，对原告刘桂娥处以治安拘留的行政处罚并无不当。原告要求撤销被告作出的《行政处罚决定书》，因该处罚决定已执行完毕，没有可撤销内容。综上，为规范信访秩序，依照《中华人民共和国行�诉讼法》第六十九条的规定，判决如下；
驳回原告刘桂娥的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院
审 判 长 李相根
人民陪审员 车钟中
人民陪审员 刘桂凤
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 杨景文