广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初260号
原告：叶向荣，男，汉族，1966年11月24日出生，身份证住址广州市越秀区。
被告：广州市住房和城乡建设委员会，住所地广东省广州市越秀区府前路1号大院3号楼，组织机构代码00748261-2。
法定代表人：王宏伟，主任。
委托代理人：李敏霞，该委工作人员。
委托代理人：孙伟超，广州市国有土地上房屋征收办公室工作人员。
被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：董筠，该府工作人员。
原告叶向荣诉被告广州市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）、广州市人民政府（以下简称市政府）行政裁决及行政复议纠纷一案，本院于2017年1月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭进行了审理。原告叶向荣，被告市住建委的委托代理人李敏霞、孙伟超，被告市政府的委托代理人董筠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告叶向荣诉称：一、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的第一条是为了规范裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益；我作为拆迁当事人，就是在合法权益受侵害才提起仲裁。房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，经审核，资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书；申请裁决资料不齐全、需要补充资料的，应当在5个工作日内一次性书面告知申请人可以当场补正的，应当当场补正。受理时间从申请人补齐资料的次日起计算。市住建委在收件后曾发函要求我提供房号及居住面积，为此，我曾到广州市档案馆、居委、派出所调查相关资料，其中有部分市档案馆提出我没有权限查阅，指出可由仲裁办去调阅、汇总资料。我在市住建委规定的时间内回复了市住建委。二、房屋所在地块的拆迁通告是1992年就开始的，拆迁时间超过20年，法律条文每个时期有适应每个时期的不同情况，当时大部门还是依靠单位的福利分房，权属使用证明不是很完善，这是普遍现象。根据拆迁条例，有个户口地址，拆迁都要补偿，更何况我居住的地方是粮局的宿舍，有长期居住的权利，我们事前并不知道粮食集团与拆迁公司的拆迁合同。广州市粮食集团与拆迁单位的合同里有清楚的条款，住户由拆迁单位负责，广州市粮食集团是房屋的实际使用人。居住部位和面积在拆迁摸查资料里有记录，拆迁公司1991年左右上门丈量房屋面积时也有记录。三、房屋灭失不是我的责任，是拆迁单位的野蛮拆迁行为导致。且在房子没拆之前，我就主动找到拆迁单位，要求协商拆迁事宜，并将资料递给了拆迁单位，对方当时答复是先和粮食集团公司谈完后再和我们住户谈，××路6-8号粮食集团宿舍，有8家住户，他们是相通的，可以由8号住户那里上楼梯进入，量度具体面积，已明确告诉拆迁单位。拆迁单位与广州市粮食集团签定的拆迁安置补偿协议书第一条，住宅面积253.66平方米，是8家住户的面积，拆迁公司在拆迁前做过精细的测量。但之后没任何通知就突然拆掉了房子，为此，我曾报警求助，分别找到居委、街道、当时的房管局等政府部门，后来这些部门建议走法律程序，最后才去了法院。是拆迁公司的违法行为导致房屋灭失，不应由我承担这个责任。四、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》是2003年后才实行的，是为了规范城市房屋拆迁行政裁决行为，维护拆迁当事人的合法权益，根据《城市房屋拆迁管理条例》，建设部制定了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，自2004年3月1日起施行。它依据的是2001年11月的《城市房屋拆迁管理条例》，和1992年的《城市房屋拆迁管理条例》是有冲突的，并不适应，完全套用是不恰当的。我曾向广州市房地产档案馆查询房屋所在地块的拆迁资料、面积丈量记录，被告知不知道具体的文件目录名字，成千个文件很难查，建议申请信息公开。而市住建委是政府拆迁管理部门，拆迁的申请、结案档案管理是不可能没有拆迁资料的。综上，请求法院：判决撤销穗房拆裁字【2016】第7号《不予受理决定书》，撤销穗府行复【2016】1071号《行政复议决定书》，本案的诉讼费由被告承担。
被告市住建委辩称：一、叶向荣提交有效资料不足，裁决条件不充分。叶向荣请求对越秀区××路6号2楼房屋给予拆迁补偿，但申请资料中并无涉案房屋的方位、面积、租赁合同等具体资料，缺乏基本的裁决依据。我委以通知形式要求叶向荣补充提供涉案房屋的具体房间号、承租面积等材料，叶向荣补交的由拆迁人制作的《拆迁计划和拆迁方案》中并无叶向荣的名字。后我委建议叶向荣向原工作单位开具证明，其原工作单位广州市粮食进出口接运公司的上级公司广州市粮食集团有限责任公司回复“我集团无法提供××路6-8号住房的具体面积”。叶向荣起诉状中一直强调其居住部位和面积在拆迁摸查资料里有记录，但并未提供相关证据。二、涉案房屋被实际拆除时叶向荣并没有居住使用。根据广州市越秀区人民法院〔2014〕穗越法民三初字第501号《民事判决书》查明的事实、越秀区珠光街东沙角社区居民委员会出具的《情况证明》及叶向荣的自我陈述，叶向荣已于2007年迁出上述房屋，至2012年房屋实际拆除时并无在内实际居住使用。叶向荣提供的材料只能证明其曾经使用上述房屋而不是承租人。三、叶向荣原工作单位不是房屋产权人。广州市××路6号房产，是1958年通告代管期满转为公产，后由原广州市国土资源和房屋管理局划拨给广州市粮食集团有限责任公司使用。广州市粮食进出口接运公司及其所属的广州市粮食集团有限责任公司均不是房屋产权人。综上所述，基于以上事实，我委作出的穗房拆裁字【2016】第7号《不予受理决定书》查明事实清楚，适用法律正确，市政府作出穗府行复【2016】1071号《行政复议决定书》亦维持本委所作决定书，请法院维持本委裁决，驳回叶向荣的诉讼请求。
被告市政府辩称：一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款中规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”。叶向荣不服市住建委作出的涉案决定书，于2016年11月3日向我府申请行政复议，我府经审查决定受理其行政复议申请，并于2016年11月7日通过电子公文交换系统向市住建委发出《提出行政复议答复通知书》，我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”。经审查，我府于2016年12月26日依法作出涉案复议决定书，维持了原具体行政行为，并送达给叶向荣、市住建委，我府作出涉案复议决定书的行为符合前述规定要求。综上，我府作出的穗府行复【2016】1071号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求人民法院依法驳回叶向荣提出的诉讼请求及判令叶向荣承担全部诉讼费用。
经审理查明：2013年4月12日，原广州市国土资源和房屋管理局发出穗房延拆字【2013】14号《城市房屋拆迁延期公告》，注明于1992年5月19日核发拆许字【1992】第62号房屋拆迁许可证，并予以公布，广州市××路六号房屋在该许可证拆迁范围内。1998年，××路六号后座二楼被安排为叶向荣的宿舍。1999年11月24日，叶向荣户籍迁入广州市越秀区××路6号二楼。
2016年5月17日，叶向荣向市住建委提交《裁决申请书》。该申请书中，叶向荣自称是广州市越秀区××路六号二楼的合法居民，还称：其身份证及户口簿均是在该址，但在2012年左右，广州合禾投资有限公司在没有与叶向荣进行任何协商和补偿、亦没有通知其本人的情况下，强行拆除了房子，叶向荣认为侵害了其合法居住权，因此向广州市国有土地征收办公室提出“仲裁”申请，请求裁定广州合禾投资有限公司赔偿其损失30万元人民币。一同提交的材料还有叶向荣的身份证、户口本复印件、广州合禾投资有限公司组织机构代码证复印件、（2014）穗越法民三初字第510号《民事判决书》复印件、广州市粮食集团有限责任公司的信访复函等材料。材料中没有广州市粮食集团有限责任公司以及叶向荣对案涉房产具有所有权的证明，也没有叶向荣租赁案涉房产的证明。市住建委于2016年5月20日向叶向荣作出《广州市住房和城乡建设委员会关于补充提交裁决申请资料的通知》，告知叶向荣需在收到通知之日起15个工作日内补充提交合法有效的证明涉案房屋的具体房间号及涉案房屋的承租面积的材料。叶向荣又补交了《拆迁计划及拆迁方案》等材料，该方案的房屋拆迁住户安置计划情况表居住户主姓名栏没有叶向荣的名字，该方案补偿计划中列明的产权人也没有叶向荣的名字，叶向荣未能提供证据证明在案涉房产拆迁时其实际居住的房屋部位和面积。
另查，广州市越秀区人民法院于2014年8月19日就叶向荣诉拆迁人广州合禾投资有限公司房屋拆迁安置纠纷一案作出（2014）穗越法民三初字第501号民事判决，认定广州市越秀区××路6号房屋于1958年通告代管期满转为公产，后由广州市国土资源和房屋管理局划拨给广州市粮食集团有限责任公司使用。该案诉讼中，叶向荣为证明其为涉讼房屋的合法使用权人，在诉讼中向广州市越秀区人民法院提交如下证据：1.广州市粮食集团有限责任公司于2012年5月16日出具的《证明》，证明广州市粮食进出口接运公司是其直属企业。⒉广州市粮食进出口接运公司职代会于1998年12月14日出具的《本公司一九九八年宿合分配第三榜》，其中公布的宿舍安排记载：××路六号后座二楼安排给叶向荣。3.广州市越秀区珠光街东沙角社区居民委员会于2O14年3月25日出具的《情况说明》，内容为：叶向荣是辖区××路6号二楼的居民，2005年前常住于该址，后因该房屋年久失修、楼梯已破烂不堪，加之又无水无电、盲流入住于此生火做饭甚至是在此吸食毒品，存在着严重的安全隐患，后征得房屋使用人同意后将该房屋的楼梯封死，以杜绝盲流入内，消除安全隐患。叶向荣陈述其自2O07年底街道封了涉讼大楼的楼梯后就搬离涉讼房屋，但涉讼房屋内仍放置有两张床、饭桌、四张椅子、电风扇等。拆迁人广州合禾投资有限公司陈述：粮食集团在2012年6月18日把包含案涉房屋在内的全部房屋移交其拆除，当时房屋是空置的，没有任何人居住，房屋内也未放置有任何物品。叶向荣、广州合禾投资有限公司确认双方没有就房屋拆迁问题签订任何协议。
2016年9月27日，市住建委作出穗房拆裁字【2016】第7号《不予受理决定书》内容为：叶向荣：你提出关于广州市越秀区××路6号2楼房屋的拆迁补偿行政裁决申请，经核：一、根据越秀区人民法院(2014)穗越法民三初字第501号《民事判决书》查明的事实、越秀区珠光街东沙角社区居民委员会出具的《情况证明》和你的自我陈述，你已于2007年迁出上述房屋，至2012年拆迁时你并无在内实际居住使用；二、你原工作单位广州市粮食进出口接运公司及其所属的广州市粮食集团有限责任公司均不是上述房屋产权人，你提供的材料只能证明你曾经使用上述房屋而不是承租人，且材料无法证明你曾居住使用的部位和面积；三、涉案房屋已灭失。基于以上事实，根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第(四)、第(五)项的规定，我委决定不予受理你提出的裁决申请。
叶向荣不服，于2016年11月3日向市政府申请行政复议。市政府于2016年12月26日作出穗府行复【2016】1071号《行政复议决定书》，维持穗房拆裁字【2016】第7号不予受理决定。叶向荣仍不服，向本院提起行政诉讼。
本案诉讼中，市住建委确认最后一次收到叶向荣的裁决申请材料是在2016年6月26日。关于其到2016年9月27日才作出穗房拆裁字【2016】第7号《不予受理决定书》的原因，市住建委称：因为案情复杂，案件属于新情况，其对案件处理高度重视，组织多次会议对案件的处理进行了认真细致反复研究，没有急于驳回叶向荣的裁决申请，所以耽误了时间，其提交了广州市人民政府国有土地上房屋征收办公室【2016】17号会议纪要，该会议纪要记录了该办公室于2016年8月18日召集了市国规委几个部门法律顾问对叶向荣的裁决申请等事项的处理进行了研究。由于该会议纪要是市国规委内部文件，不作公开质证。叶向荣、市住建委、市政府均确认在叶向荣提起案涉裁决申请时，案涉房产已经被拆除。
以上事实，有《裁决申请书》、（2014）穗越法民三初字第501号民事判决书、广州市粮食集团有限责任公司的信访复函、《情况证明》、穗房拆裁字【2016】第7号《不予受理决定书》、穗府行复【2016】1071号《行政复议决定书》等证据及当事人陈述予以证实。
本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。”市住建委作为辖区内房屋拆迁管理部门，负责对城市房屋拆迁工作实施监督管理。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定：“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（一）对拆迁许可证合法性提出行政裁决的；（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；（四）房屋已经灭失的；（五）房屋拆迁管理部门认为依法不予受理的其他情形。对裁决申请不予受理的，房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人。”原《城市房屋拆迁管理条例》（1991年施行）第三条规定：“本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人。本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。”原《广州市城市房屋拆迁管理实施办法》第三十四条第二款规定：“被拆除房屋使用人是指在市房地局发布拆迁公告前，在拆迁范围内具有正式户口并实际居住在该屋的公民和已经开业的持有营业执照或者作为正式办公地的机关、团体、企业、事业单位。”原广州市国土资源和房屋管理局于1992年5月19日核发拆许字[1992]第62号房屋拆迁许可证，并予以公布。广州市××路六号房屋在该许可证拆迁范围内。1998年，××路六号后座二楼被安排为叶向荣的宿舍。1999年11月24日，叶向荣户籍迁入广州市越秀区××路6号二楼。由于上述房屋是由拆迁单位予以拆除，并非属于房屋灭失的情形，市住建委以叶向荣不是承租人，2007年已迁出上述房屋，没有材料证明曾居住使用的部位面积且房屋已灭失为由而依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）、第（五）项的规定不予受理叶向荣裁决申请不当，应予撤销。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……”市政府作为行政复议机关，在收到叶向荣的复议申请后，对市住建委适用依据错误的不予受理决定未依法予以纠正，不符合上述规定，故其作出的涉案复议决定依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市住房和城乡建设委员会于2016年9月27日作出的穗房拆裁字【2016】第7号《不予受理决定书》。
二、撤销被告广州市人民政府于2016年12月26日作出的穗府行复【2016】1071号《行政复议决定书》。
三、被告广州市住房和城乡建设委员会于本判决生效后30日内对原告叶向荣2016年5月17日提交的行政裁决申请重新作出处理。
本案受理费50元，由被告广州市住房和城乡建设委员会及被告广州市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黎锦明
人民陪审员 苏永菲
人民陪审员 王桂萍
二〇一七年六月二十八日
书 记 员 李燕辉