湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终961号
上诉人（原审原告）曾庆凡，男，1945年12月14日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。
上诉人（原审原告）曾萍，女，1975年10月4日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。
上诉人（原审原告）曾智，男，1977年8月26日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。
委托代理人栗红，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖北省人民政府。住所地：湖北省武汉市武昌区洪山路*号。
法定代表人王晓东，省长。
委托代理人王倩，湖北省国土资源厅工作人员。
委托代理人于瑶，北京天达共和（武汉）律师事务所律师。
上诉人曾庆凡、曾智、曾萍因诉湖北省人民政府（以下简称省政府）土地补偿行政裁决一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初889号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2012年11月28日，经被告批准，湖北省国土资源厅作出3016号《函》，同意市政府征收武汉市杨园街柴林头村集体建设用地37.9598公顷，产权人登记为曾庆凡的房屋所在地在上述征地范围内。2012年12月17日，武汉市政府发布了《市政府征收土地公告》（[2012]第133号），征收土地地点为武昌区杨园街柴林头村，用地面积为17.3926公顷。2013年8月6日，武汉市国土局武昌分局发布了上述土地的《征收土地补偿安置方案公告》（武土征补昌公告[2013]第13号），并在市国土局官方网站（××）进行了公示。该公告中载明：“征收土地范围内，拆迁住宅房屋建筑面积255169平方米；拆迁非住宅房屋建筑面积52080平方米。以上房屋拆迁补偿安置方案按照2010年9月18日柴林头村改制企业柴林集团第一届股东代表大会第三次会议通过的《柴林头村“城中村”综合改造拆迁安置与补偿方案》的相关规定执行”“农村集体经济组织、农村村民对以上补偿安置方案可以提出意见，对本方案有异议要求听证的，请于2013年8月21日以前，将听证申请以书面形式送达我分局，由我分局组织召开补偿安置方案听证会”。2016年2月4日，武汉市政府批准了涉案房产所在地块的4号《安置方案》，并在武汉市国土局官方网站（××）进行了公示。该方案第五项规定：“依据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，《柴林头村集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》涉及村民利益，该方案需经村民代表大会议三分之二以上组织成员参加讨论，所作决定应当经到会人员的过半数同意。经村民会议和村民代表会议讨论通过的《柴林头村集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，需经街（乡、镇）政府审核，报区城乡统筹办（或区政府确认的相关部门）备案。村集体经济组织应及时公布《柴林头村集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》。被征地范围集体土地上房屋拆迁货币补偿安置标准，不得低于73号文、74号文所规定的标准。”原告不服市政府批准的4号《安置方案》，于2016年4月向武汉市政府申请协调，武汉市政府转交市国土局处理。武汉市国土局于同年5月10日作出《关于武昌区柴林头村征地补偿安置争议的协调意见》，就过渡费、拆迁补偿安置问题形成了初步的协调意见。原告收到上述协调意见后仍不服，于同月26日通过邮寄的方式向被告提出行政裁决申请，申请事项：“对武征案昌审[2016]5号（武昌区杨园街柴林头村城中村改造项目征地补偿安置方案（武征案昌审[2016]第4号）中征地范围集体土地上房屋补偿安置的具体方案进行裁决。”被告于同月30日受理后，于次月2日向武汉市政府下达了《征地补偿安置争议裁决答复通知书》，武汉市政府进行了相应调查了解后向被告提交了《市政府关于曾庆凡、曾智、曾萍等反映武昌区柴林头城中村改造补偿安置纠纷调查情况的报告》并附相关证据。被告收到上述报告后，于同年8月8日作出2号《裁决书》认为：根据《土地管理法实施条例》第二十五条和《征收土地公告办法》第十五条的规定，房屋拆迁补偿安置方案制定主体及程序问题不属于征地补偿安置协调裁决范围。《柴林头村“城中村”综合改造拆迁安置与补偿方案》是柴林头村改制企业柴林集团通过股东代表大会集体制定，且该方案所明确的房屋拆迁补偿标准，符合《武汉市征用集体所有土地拆迁管理办法》等政策法规规定，并且经过了被申请人《征收土地安置补偿方案公告》（武土征补昌公告[2013]13号）和4号《安置方案》）的认同，赋予了行政效力。根据《土地管理法实施条例》第二十五条，裁决维持了市政府批准的4号《安置方案》。原告等仍不服，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的2号《裁决书》并责令其重作；附带审查武汉市物价局、武汉市国土资源管理局于2004年5月17日作出的《市物价局市国土资源管理局关于征用集体所有土地房屋拆迁宅基地区位补偿价标准的通知》（武价房字[2004]73号，以下简称73号文）和武汉市物价局、武汉市房产管理局于2004年5月17日作出的《市物价局市房产管理局关于印发武汉市房屋重置价格标准的通知》（武价房字[2004]74号，以下简称74号文）；本案的诉讼费由被告负担。
原审法院认为，依照《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被告作为批准征收涉案土地的人民政府，具有作出本案被诉行为的法定职权。《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十六条规定：“省人民政府国土资源行政主管部门自受理裁决申请之日起60日内提出裁决意见，报省人民政府审定。情况复杂，不能在规定期限内提出裁决意见的，经省人民政府国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。省人民政府国土资源行政主管部门应自省人民政府批准裁决意见之日起10日内制作裁决书，送达申请人和被申请人。裁决书一经送达，即发生法律效力。”本案中，被告于2016年5月30日受理原告裁决申请，并于同年8月8日作出被诉2号《裁决书》，其作出期限符合上述规定。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《征用土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”以及《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定：“有下列征地补偿安置争议之一的，可以申请协调和裁决：（一）征地补偿安置标准依据的适用；（二）被征土地的地类、等级的认定；（三）被征土地农村集体经济组织人均耕地面积的认定；（四）被征土地前三年平均年产值的确定；（五）区片综合地价或统一年产值的适用标准；（六）征地补偿费倍数的确认；（七）法律法规规章规定的其他属于征地补偿安置争议的事项。”根据上述法律规定，征地补偿安置争议协调裁决制度作为一项专门针对申请人与被申请人之间补偿标准争议的纠纷解决制度，仅裁决申请人与被申请人之间的安置补偿标准争议。本案中，原告在申请中提出的关于房屋拆迁补偿安置方案制订主体及程序问题，不属于征地补偿安置协调裁决范围，被告对该问题不予裁决符合上述法律规定。《征用土地公告办法》第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；（五）农业人员的具体安置途径；（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。”以及第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”本案中，作为涉案土地行政主管部门武汉市国土局武昌分局拟定涉案土地补偿安置方案后进行了公示公告，且告知了权利人有提出听证的权利，之后武汉市政府亦批准了涉案安置方案。此外，《柴林头村“城中村”综合改造拆迁安置与补偿方案》是柴林头村改制企业柴林集团通过股东代表大会集体制定，且该方案所明确的房屋拆迁补偿标准，符合《武汉市征用集体所有土地拆迁管理办法》等政策法规规定，被告裁决维持了市政府批准的4号《安置方案》并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”依照上述法律规定，提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据。本案中，原告在庭审中提出对被告提交的73号文、74号文进行附带审查，而被告当庭明确表示提交上述两文仅是供法庭参考，以此说明涉案安置补偿方案的优越，并不是被告作出被诉行政裁决的依据。原告提起附带审查的请求，不符合上述法律规定，对此不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾庆凡、曾萍、曾智的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由曾庆凡、曾萍、曾智共同负担。
曾庆凡、曾萍、曾智上诉称，1、原审判决对征地补偿安置争议裁决标的认定错误。征地补偿安置争议裁决标的应是“征地补偿安置方案”，原审将其范围限缩为“标准”，背离立法初衷。制定征收补偿安置方案只能由法定的行政机关行使，柴林集团无权对另一民事主体的财产制定征收补偿方案。武汉市国土规划局不但没有“亲自”拟定补偿安置方案，更未进行补偿登记和入户调查，导致柴林集团只手遮天，各级行政机关都对上诉人房屋和人员的情况一无所知。根据《征用土地公告办法》，补偿安置方案的制定时间为征收公告发布后45日内，而柴林集团制定的“柴林头村城中村综合改造拆迁安置与补偿方案”则在批准征地的两年前。2、武征案昌审[2016]第4号征地补偿安置方案内容严重违法，侵害了上诉人的合法权益。征地批准后三年才批准的“征地补偿安置方案”损害了被征收人的补偿权，应参照国有土地上房屋的标准进行补偿。涉案征地批准文件距离征地批复已超过三年，此时可根据国发[2004]28号及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》，经批准有效期两年后，仍未实施方案的，有关批准文件自动失效；或根据法释[2011]20号第十二条规定，“土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应与支持”，而省政府均不应作出维持该补偿安置方案的裁决。武征案昌审[2016]第4号征地补偿安置方案缺失对房屋的具体补偿安置方案和标准。补偿安置方案严重侵害了上诉人的合法权益。柴林头村土地征收之前，大部分土地即已被出让给融侨公司用于建设商品房。目前在售的柴林头k3、k8地块融侨华府，房屋成交均价均超过22000元/m2。上诉人有1171平方米合法房屋，但柴林集团仅给予200m2房屋回迁，剩余面积按1400元m2补偿，严重侵害申请人的合法权益。3、被诉行政裁决缺乏法律依据。柴林集团制定的方案强制性规定对“外来户”只给予200m2产权调换，其余进行货币补偿，剥夺了被拆迁人对货币补偿或产权调换的选择权。原审中被上诉人当庭明确表示73号和74号文件仅供法庭参考，不是其作出被诉行政裁决的依据。被诉裁决认定“该方案所明确的房屋拆迁补偿标准合法”，缺乏法律依据。4、国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》规定：“裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调无法达成一致，依法作出裁决”。被上诉人自认从未进行协调工作，程序严重违法。综上，请求撤销原审判决，撤销被诉裁决并责令省政府重作。
省政府辩称，被上诉人具有对上诉人提出的申请进行裁决的职权，上诉人所称的“房屋拆迁补偿安置方案制订主体及程序问题”不属于征地补偿安置协议裁决的范围。涉案土地房屋拆迁补偿标准符合法律规定。被上诉人作出2号《裁决书》程序符合法律规定。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》第三十一条规定，本办法自2010年1月1日起施行，有效期5年。鉴于该办法在本案被诉裁决作出时已经失效，故本案不宜直接适用上述办法，但由于无其他可以适用的法律、法规和规范性文件，该办法可适当参照适用，在此建议省政府及时制定相关替代办法。本案被诉行政裁决主要解决安置补偿标准争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《征收土地公告办法》第十五条的规定，房屋拆迁补偿安置方案制定主体及程序问题不属于征地补偿安置协调裁决范围，被诉裁决和原审判决对此予以认可均无不当。本案中武汉市国土局武昌分局拟定涉案土地补偿安置方案，并公告相关内容且告知权利人有权提出听证，后武汉市政府批准涉案安置方案明确《柴林头村“城中村”综合改造拆迁安置与补偿方案》（含相关条款补充与修改议案的决议）即为涉案房屋拆迁补偿标准，补偿安置标准具体，不存在上诉人曾庆凡、曾萍、曾智所称标准不明确的问题。上述安置与补偿方案规定“对世居户中无股份、无补偿人员的还建补偿标准：拆除房屋面积大于400平方米的最高按400平方米安置还建，拆除房屋在400平方米以内的，按拆一还一安置还建。还建后有多余拆除面积的，按2000元/平方米进行货币补偿”，系经过股东代表大会集体讨论通过，其标准也基本符合《市物价局、市房产管理局产关于印发武汉市房屋重置价格标准的通知》（武价房字（2004）**号）的最高标准，而《市物价局、市国土资源管理局关于征用集体所有土地房屋拆迁宅基地区位补偿标准的通知》（武价房字（2004）**号）规定的是宅基地补偿标准，与上述安置与补偿标准也不矛盾，上诉人曾庆凡、曾萍、曾智认为该规定侵害其权益缺乏事实根据，省政府在被诉裁决中对此不予认可亦无不当。此外，上述武价房字（2004）73、74号文件并非省政府作出被诉裁决所依据的规范性文件，在本案诉讼中对其提出一并审查不符合条件，原审未予审查符合法律规定。综上，曾庆凡、曾萍、曾智的上诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。原审判决适用法律正确，审理程序合法，判决结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曾庆凡、曾萍、曾智负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 饶 彬
审 判 员 郭登友
审 判 员 赵晓云
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 许 龙
书 记 员 汪 逸