湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）湘行终161号上诉人（原审原告）：曹利建，男，汉族。被上诉人（原审被告）：郴州市人民政府。住所地：郴州市五岭大道*号。法定代表人：刘志仁，该市市长。委托代理人：朱素妮，该政府法制办公室工作人员。委托代理人：袁国桂，郴州市国土资源局工作人员。上诉人曹利建因与被上诉人郴州市人民政府不履行行政监督法定职责一案，不服郴州市中级人民法院（2016）湘10行初70号行政裁定，上诉于本院。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。郴州市中级人民法院审理查明：曹利建于2015年5月25日、2015年9月28日向郴州市人民政府（以下简称郴州市政府）书面申请，请求郴州市政府履行职责督促郴州市国土资源局（以下简称郴州市国土局）、郴州市城市建设投资发展集团有限公司（以下简称郴州市城投公司）、郴州市苏仙区王仙岭街道办事处（以下简称王仙岭街道办事处）公开征地等相关信息。其中，曹利建2015年9月28日的申请，郴州市政府已于2015年10月8日收到。曹利建认为郴州市政府至今未履行行政监督职责，属于行政不作为，遂于2016年6月29日起诉至原审法院。原审另查明：曹利建于2016年6月29日起诉至原审法院时，其诉讼请求是：一、判令郴州市国土局、郴州市城投公司、王仙岭街道办事处不依法、依申请公开征地补偿等政府信息的不作为行政行为违法；二、判令确认郴州市政府不履行职责督促郴州市国土局、郴州市城投公司、王仙岭街道办事处依法、依申请公开征地补偿等相关信息的不作为行为违法；三、判令郴州市国土局、郴州市城投公司、王仙岭街道办事处限期按曹利建的申请公开征地补偿等相关信息；四、本案诉讼费用由郴州市政府、郴州市国土局、郴州市城投公司、王仙岭街道办事处承担。原审法院于2016年9月7日开庭审理本案时，经对曹利建释明，曹利建选择的诉讼请求是：一、判令郴�市政府督促郴州市国土局、郴州市城投公司、王仙岭街道办事处履行政府信息公开法定职责；二、本案诉讼费由郴州市政府承担。郴州市中级人民法院审理认为：本案争议焦点是：一、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、曹利建的起诉是否超过法定起诉期限。一、关于本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩工作人员。该法第一百零八条规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤�所属各工作部门和下级人民政府的决定。根据上述法律规定，地方各级人民政府与其下级人民政府之间、地方各级人民政府与本级的政府工作部门之间是领导与被领导的关系。本案中，郴州市政府与郴州市国土局是政府与所属工作部门的关系，郴州市政府与王仙岭街道办事处是上下级关系，郴州市政府与郴州市国土局、王仙岭街道办事处是领导与被领导的关系。曹利建起诉要求郴州市政府对郴州市国土局、王仙岭街道办事处履行的行政监督职责，系行政机关的内部层级监督,并未直接设定当事人新的权利义务，郴州市政府是否启动行政监督程序，不属司法监督的范畴。曹利建起诉要求郴州市政府对郴州市城投公司履行的行政监督职责，因为郴州市政府不具有该项法定职权，不予支持。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。曹利建可以通过直接起诉郴州市�土局、王仙岭街道办事处、郴州市城投公司来维护自己的合法权益。二、关于曹利建的起诉是否超过法定起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条规定：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，郴州市政府已于2015年10月8日收到曹利建2015年9月28日的申请。曹利建针对郴州市政府不履行法定职责提起诉讼，扣除两个月的履行期限，应当在2016年6月8日前起诉，而曹利建是在2016年6月29日起诉的，已经超过六个月的起诉期限，且无正当理由。对其起诉，应予驳回。综上，郴州市政府辩称曹利建要求其履行的职责系行政机关的内部监督职责，不属于人民法院受案范围；曹利建的起诉已经超过法定起诉期限的理由成立，予以采信。为此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回曹利建的起诉。曹利建不服原审裁定，上诉称：（一）原审法院不公正执法。1）曹利建2016年5月就至原审法院起诉，原审法院6月29日才立案受理；2）朱山有授权委托书和单位出具的推荐函，但原审法院不认可其委托代理人身份。（二）原审裁定认定事实不清。1）曹利建是2016年5月起诉，不是2016年6月29日起诉；2）原审诉讼请求是被原审法官欺骗而改变的；3）原审法院对本案争议焦点的概括错误；4）原审法院认为本案不属于行政诉讼受案范围错误。（三）原审裁定适用法律错误。综上，曹利建请求法院撤销原审裁定，判决支持其原审诉讼请求，并由郴州市政府承担一、二审诉讼费用。郴州市政府答辩称：1、曹利建诉讼请求要求郴州市政府履行的行政行为系行政内部监督职责，不属于法院受案范围，原审裁定适用法律正确。2、曹利建在原审起诉时已过法定期限，原审认定事实清楚。3、郴州市政府依法履行了对本行政区域内的政府信息公开工作的监督职责，曹利建诉请缺乏事实依据。4、在郴州市政府的监督下，郴州市国土局已经依法履行了答复义务，曹利建认为其公开的信息不符合其要求，依法可以提起行政诉讼，其起诉郴州市政府缺乏事实依据。综上曹利建的上诉理由均不成立，请求法院驳回上诉，维持原裁定。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审期间，各方当事人未提交新的证据。二审对原审查明的事实，予以确认。本院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条虽然规定了县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。人民政府不改变或者不撤销所属工作部门决定、命令的，�般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门作出的行政行为，或者起诉其不履行法定职责来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，郴州市政府是否启动层级监督程序，不属司法监督范畴，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院据此裁定驳回曹利建的起诉，符合法律规定。曹利建如认为郴州市政府不履行相关的监督职责违法，应通过其他途径解决。需要指出的是，原审法院引用《中华人民共和国宪法》条文作为裁判依据不妥，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》法释〔2009〕14号对此早有明确规定。另外，原审在认定本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，并裁定驳回起诉的情况下，又认定超过起诉期限，是自相矛盾的。但这两个问题的存在，并未影响当事人的实体权利和诉讼权利的行使，也未影响本案的处理。综上，曹利建的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 曾新田审 判 员 向黎丽审 判 员 李俊颖二〇一七年八月二十九日法官助理 刘柯岑书 记 员 刘海涛