山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终701号
上诉人（原审原告）山东路达光电科技有限公司，住所地菏泽市牡丹区中华西路与兰州路交叉口东北角。
法定代表人吕令国，董事长。
被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。
法定代表人解维俊，市长。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市省府前街1号。
法定代表人龚正，省长。
被上诉人（原审第三人）菏泽蓝天动漫科技有限公司，住所地菏泽市牡丹区工业园金沙路北昆明路东侧。
法定代表人李凤华，总经理。
山东路达光电科技有限公司（以下简称路达公司）因诉菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）土地行政登记及山东省人民政府（以下简称山东省政府）行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2017年1月16日作出的（2016）鲁17行初284号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2006年4月8日，被告山东省政府作出鲁政土字[2006]480号《关于菏泽市牡丹区完善城镇建设用地审批手续的批复》，同意对包含涉案土地在内的330575平方米土地征收为国有土地。2011年6月16日，菏泽市规划局对涉案土地制订菏规条[2011]22号《规划设计条件》。2011年8月14日，被告菏泽市政府作出菏政复[2011]81号《关于同意公开出让G06002国有建设用地使用权的批复》，同意对9933平方米的涉案土地公开出让。在菏泽市国土资源局土地交易中心于2011年10月10日举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，第三人菏泽蓝天动漫科技有限公司（以下简称蓝天公司）竞得涉案土地国有建设用地使用权，并与菏泽市国土资源局签订《成交确认书》。2011年10月28日，第三人蓝天公司与菏泽市国土资源局签订菏泽-01-2011-0028号《国有建设用地使用权出让合同》。针对涉案土地，第三人蓝天公司于2011年12月6日缴纳了土地出让金，于2013年6月17日缴纳了土地出让契税。2013年7月19日，第三人蓝天公司填写土地登记申请书，申请办理涉案土地的国有土地使用证。被告菏泽市政府经审核准予注册登记，并于2013年7月25日向第三人颁发了菏国用（2013）字第15227号国有土地使用证（以下简称15227号土地证）。原告路达公司对此不服，于2016年6月17日向被告山东省政府提起行政复议。被告山东省政府于2016年8月11日作出鲁政复决字（2016）226号行政复议决定（以下简称226号复议决定），维持了被告菏泽市政府颁发给第三人蓝天公司的15227号土地证。原告不服226号复议决定，提起本案行政诉讼，请求：1、确认被告菏泽市政府颁发15227号土地证的行为违法并撤销该证；2、撤销被告山东省政府作出的226号复议决定。
另查明，案外人山东菏泽天一化工有限公司（以下简称天一公司）在涉案土地上建有一栋三层楼房。2010年7月19日，原告作为乙方与作为甲方的菏泽市牡丹区人民政府签订《项目投资合同书》，其中第2条约定甲方为乙方免费提供高新技术产业区内孵化器（位于涉案土地上的该三层楼房），使用期限为三年；用于企业项目孵化所需的装修整理资金由乙方投入，待企业孵化后除乙方专用部分外，甲方负责作价返还乙方所有该项资金。2010年9月9日，原告与菏泽牡丹工业园区管理委员会签订《启动孵化器备忘录》，并入驻装修该三层楼房用于项目孵化。2013年7月15日，菏泽市中级人民法院在山东菏建建筑集团申请执行天一公司建设工程施工合同纠纷一案中作出（2007）菏执字第95-4号执行裁定，查封了该三层楼房。2014年1月8日，菏泽市弘正房地产评估咨询事务所有限公司对该处房产作出菏弘正房估字(2003)第A120379号房地产估价报告。2014年2月27日，菏泽市中级人民法院作出（2007）菏执字第95号限期履行通知书，通知天一公司如未按通知履行全部金钱义务，将依法拍卖该三层楼房。原告作为案外人在执行案件中主张其在该三层楼房上进行过建设及装修，评估报告存在漏评和未摘项情况。2014年3月11日，菏泽市中级人民法院作出情况说明，决定对该三层楼房已评估部分予以摘项评估。
原审法院认为，原告路达公司与菏泽市牡丹区人民政府签订《项目投资合同书》，约定菏泽市牡丹区人民政府免费提供涉案土地上的三层楼房由原告用作项目孵化器，并约定了使用期限。原告入驻涉案房屋后进行了装修及建设，在土地登记时实际占有、使用涉案房屋，且在山东菏建建筑集团申请执行天一公司建设工程施工合同纠纷一案的执行程序中，对涉案房屋未摘项评估提出异议并获得支持，故原告与涉案土地行政登记存在利害关系。本案现有证据，无法证明原告对涉案土地行政登记提起行政复议及行政诉讼超过法定期限，原告起诉符合法定起诉条件。被告菏泽市政府批复同意公开出让涉案土地，第三人蓝天公司通过招拍挂出让程序竞得涉案土地使用权，并与菏泽市国土资源局签订《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳了土地出让款、契税，随后申请颁发国有土地使用证。经国土部门权属审核、地籍调查、勘丈指界等程序，被告菏泽市政府向第三人颁发了15227号土地证，该颁证行为认定事实清楚、行政程序合法、适用法律正确。经审查，被告山东省政府行政复议程序合法。原告系基于与菏泽市牡丹区人民政府签订的《项目投资合同书》免费使用涉案房屋，且约定使用期限为三年，并无证据证明其取得涉案土地使用权及涉案房屋所有权。因涉案土地登记系对公开出让的国有土地使用权进行登记，原告认为本案土地登记行为未通知原告及未处理地上附着物争议属于程序违法，缺乏法律依据，不予支持。综上，被诉土地登记行为及行政复议行为合法，原告的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告路达公司的诉讼请求。
路达公司不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判支持上诉人的诉讼请求。理由如下：1、被诉土地登记行为程序违法。上诉人系涉案土地及地上房屋的实际使用人，在涉案土地登记、颁证过程中，被上诉人菏泽市政府未通知上诉人及未处理地上附着物争议，被上诉人蓝天公司未提交颁证土地上房屋权属证明，土地管理部门未将登记的土地予以公告。2、被诉土地登记行为认定事实不清。被上诉人菏泽市政府没有严格进行地籍调查，将上诉人已经占用的涉案土地登记在被上诉人蓝天公司名下，致使据以进行土地权属登记的基本事实与实际情况不符。3、被诉226号复议决定作出程序违法，认定事实错误。被上诉人山东省政府在行政复议过程中未进行实地调查，未组织听证，属于程序违法。226号复议决定认定上诉人与被上诉人菏泽市政府的颁证行为没有法律上的利害关系明显错误。
被上诉人菏泽市政府、山东省政府及蓝天公司未提交书面答辩意见。
原审期间双方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。
本院认为：
本案系因上诉人路达公司对被上诉人菏泽市政府为被上诉人蓝天公司进行涉案土地使用权登记并颁发15227号土地证以及被上诉人山东省政府作出226号复议决定的行为不服提起的诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，首先应当审查是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，在涉案土地行政登记之前涉案土地使用权已经被收回。上诉人系基于与菏泽市牡丹区人民政府签订的《项目投资合同书》而免费使用涉案土地上的三层楼房，但并没有因此对涉案土地享有使用权或者对涉案房屋拥有处分权，其亦未提供其他有效证据证明其对涉案土地享有权利。上诉人入驻涉案房屋所进行的装修、整理以及在法院执行过程中对房屋评估结果提出的异议，均不属于被上诉人菏泽市政府作出被诉行政行为时应当考虑的因素。因此，被上诉人菏泽市政府对已收回的涉案土地所作出的后续行为与上诉人无关，上诉人与被诉土地登记行为及颁证行为不存在法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审法院认定上诉人与涉案土地行政登记存在利害关系错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，原告主体不适格，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。因本案不应对原行政行为进行实体审查，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款的规定，对复议决定的审查依附于对原行政行为的审查，故上诉人针对被上诉人山东省政府作出的维持原行政行为的226号复议决定的起诉亦应一并予以驳回。对于上诉人提出的在土地登记过程中，被上诉人菏泽市政府未通知上诉人、未处理地上附着物争议、未严格进行地籍调查，被上诉人蓝天公司未提交房屋权属证明等行为存在违法的主张，属于案件进入实体审理后所要解决的问题，因上诉人的起诉不符合法定起诉条件，本案尚未进入实体审理，本院对此不予审查。
综上，原审法院对本案进行实体审理并判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初284号行政判决；
二、驳回上诉人山东路达光电科技有限公司的起诉。
一审案件受理费50元，由原审法院退还上诉人山东路达光电科技有限公司；二审案件受理费50元，本院不予收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 王海燕
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年七月十一日
书记员 李 倩