江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终893号
上诉人（原审原告）谷士芳，女，1948年11月20日生，汉族，住南京市江宁区。
上诉人（原审原告）暨上诉人谷士芳的委托代理人王志强（系谷士芳之子），男，1977年12月5日生，汉族，住南京市江宁区。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。
委托代理人王祺，南京市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱正，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人谷士芳、王志强因与被上诉人南京市人民政府（以下称南京市政府）行政复议决定土地登记行政复议一案，上诉人谷士芳、王志强不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初590号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人谷士芳、王志强一审诉称，谷士芳、王志强家在第一轮土地承包中承包水稻田（责任田）7.57亩，旱地自留地（口粮田）2.1亩，实际承包土地共9.7亩，一直耕种。二轮土地承包时直接延包。2003年宅基地拆迁后，村民的承包土地整体打包出租给方山社区。方山社区自2003年起至2012年6月一直按9.7亩承包土地给谷士芳、王志强家发放租金。2016年7月25日，王志强通过江宁区政府申请政府信息公开得知，谷士芳、王志强家被认可的承包土地面积仅为2.85亩。谷士芳认为江宁区政府对其家庭承包土地面积登记错误，于2016年9月7日向南京市政府申请行政复议，南京市政府驳回了谷士芳的复议申请，现诉至人民法院，请求依法撤销南京市政府作出的[2016]宁行复第143号《行政复议决定书》并责令南京市政府重新作出复议决定，本案诉讼费用由南京市政府承担。
被上诉人南京市政府一审辩称，谷士芳于江宁区人民法院在2012年11月28日开庭审理（2012）江宁行初字第52号案件时，已得知其二轮承包土地面积为2.85亩的事实。2016年7月25日，谷士芳向江宁区政府申请政府信息公开，得知登记台账记载的谷士芳家承包土地面积为2.85亩。谷士芳认为江宁区政府非法变更其家庭承包土地面积，于2016年9月7日向南京市政府申请行政复议。南京市政府收到谷士芳的行政复议申请后，于当天立案受理并书面通知江宁区政府提出答复。在认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性后，南京市政府根据相关法律规定，于同年11月7日作出〔2016〕宁行复第143号《行政复议决定书》并邮寄送达谷士芳。南京市政府认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下称《行政复议法》）第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”谷士芳在2012年11月28日已经得知其家庭二轮承包土地面积为2.85亩，且在行政复议时未提交耽误法定申请期限的正当理由，于2016年9月7日申请行政复议已超过60日的法定申请期限。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”据此，农村土地承包经营权登记工作并非由江宁区政府负责，江宁区政府不是该行政复议案件适格的被申请人。南京市政府根据《中华人民共国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，决定驳回谷士芳的行政复议申请正确，请求人民法院依法驳回谷士芳、王志强的诉讼请求。
原审法院认定，2016年7月25日，王志强向江宁区政府申请政府信息公开，江宁区政府答复告知王志强：“根据《江宁县农村集体土地承包分户登记台帐》显示，原方山乡健康行政村南垾四队王根生家，户主谷士芳，家庭成员4人，承包土地面积2.85亩。”并告知申请人所要求公开的土地承包经营权资料由江宁区农工委制作生成，如想进一步了解情况，建议其向江宁区农工委申请公开。谷士芳认为江宁区政府非法变更其家庭农业承包合同和土地承包面积数据，于2016年9月7日向南京市政府申请行政复议。南京市政府受理后审查认为，谷士芳在2012年11月28日已经得知其家庭二轮土地承包面积为2.85亩，且在申请行政复议时未提交证明因具有正当理由耽误法定申请期限的证据，于2016年9月7日申请行政复议已超过60日的法定申请期限。且根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款的规定，农村土地承包经营权登记行为并非由江宁区政府作出，江宁区政府不是该行政复议案件的适格被申请人，于2016年11月7日作出〔2016〕宁行复第143号《行政复议决定书》，驳回了谷士芳的行政复议申请。
原审法院认为，《行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定的起诉条件要求，原告应当是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。据此。当事人不服行政复议决定，可以提起行政诉讼，但应当符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。谷士芳向南京市政府申请行政复议，王志强不是涉案行政复议决定的申请人。南京市政府认为江宁区政府作为行政复议的被申请人主体不适格且申请已经超过法定期限，作出的涉案行政复议决定是“驳回谷士芳的行政复议申请”，未对行政复议申请的实体内容进行审查，涉案行政复议决定对王志强的合法权益并不必然产生影响。王志强不是南京市政府作出的涉案行政复议决定的相对人，与涉案行政复议决定也不具有法律上的利害关系，不符合《行政诉讼法》第二十五条的规定，不具有原告主体资格。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”该办法第十条第一款规定，农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记及其他登记材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理。据此，负责登记、审核并管理农村土地承包经营权材料的应当是县级以上地方农业行政主管部门，同级人民政府根据农业行政主管部门报请颁发农村土地承包经营权证，登记承包土地面积并非其法定职责。谷士芳以江宁区政府作为被申请人，向南京市政府申请行政复议，要求江宁区政府停止非法变更其家庭承包土地面积并要求更正完善承包土地档案资料。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的上述规定，农村土地承包经营权登记及农村土地承包经营权材料管理并非江宁区政府的法定职责，南京市政府“农村土地承包经营权登记并非由被申请人作出的，江宁区人民政府作为本案行政复议被申请人主体不适格。”的认定正确。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。南京市政府驳回谷士芳的行政复议申请符合上述法律法规规定。南京市政府于2016年9月7日收到谷士芳的行政复议申请并在当天受理后，书面通知江宁区政府提出答复，同年11月7日作出《行政复议决定书》后邮寄送达谷士芳。南京市政府作出涉案行政复议决定的程序符合《行政复议法》相关规定，且谷士芳对南京市政府作出涉案行政复议决定的程序亦无异议。王志强不具有原告主体资格，不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当裁定驳回其起诉。南京市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序适当。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回王志强的起诉；判决驳回谷士芳的诉讼请求。
上诉人王志强、谷士芳上诉称，上诉人将江宁区政府列为被告，一审法院强行要求上诉人撤销对江宁区政府的诉讼。上诉人在行政复议过程中提出三项请求：1、不服土地登记数据的记载；2、停止变更上诉人农业承包协议行政行为、停止侵犯上诉人合法权益；3、完善上诉人家庭承包数据。一审法院将上诉人的诉求限制为行政登记行为，改变了诉讼方向。一审法院驳回承包地共有权人王志强的起诉不当。原审法院未充分保障上诉人的诉讼权利，导致上诉人诉讼请求疏漏。请求本院撤销一审判决；判决被上诉人南京市政府重新作出行政复议决定。
被上诉人南京市政府未提供书面答辩意见。
本院认为，上诉人谷士芳认为江宁区政府对其承包地面积数据记载错误为由，向南京市政府申请行政复议，要求停止变更其农业承包合同，并更正完善其家庭承包地档案资料。南京市政府以谷士芳的复议申请超过复议申请期限，且被申请人江宁区政府并未实施对其承包地面积进行登记的行政行为为由，驳回了谷士芳的复议申请。谷士芳、王志强不服，向法院提起诉讼。上诉人谷士芳未提交证据证明江宁区政府曾经依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定核发案涉土地的农村土地承包经营权证。签署农业承包合同、制作家庭承包地档案均非江宁区政府的法定职责。南京市政府以江宁区政府不是该行政复议案件的适格被申请人为由驳回谷士芳的复议申请并无不当。因上诉人王志强并非被诉复议行为的复议申请人，且南京市政府是以谷士芳的复议申请不符合受理条件为由作出的驳回复议申请决定，该决定仅涉及复议申请人的复议权利，与上诉人王志强并无利害关系。原审法院以上诉人王志强与被诉行政行为无利害关系为由驳回其起诉并无不当。上诉人王志强、谷士芳的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谷士芳负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 迎
审判员 臧 静
审判员 赵 黎
二〇一八年四月八日
书记员 钱培培