广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2319号
上诉人（原审原告）：钟某某，女，1946年7月16日出生，汉族，住广州市番禺区。
上诉人（原审原告）：李某某，男，1973年1月24日出生，汉族，住广州市番禺区。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇人民政府，住所地广州市南沙区横沥镇兆丰路3号。
负责人：杜某洪，镇长。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室，住所地广州市南沙区横沥镇兆丰路*号首层。
法定代表人：黄某民，主任。
被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开发中心，住所地广州市南沙区凤凰大道*号*栋*楼。
法定代表人：邓腊，主任
上诉人钟某某、李某某因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（以下简称横沥征收办）、广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）确认行政协议无效一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1318号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审查，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年2月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕150号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2012年度第二十一批次城镇建设用地的批复》，批复如下：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将横沥镇庙南村、七一村属下的集体农用地29.2771公顷（……）转为建设用地，与上述有关村集体建设用地1.6706公顷、未利用地0.0878公顷（合计31.0355公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；另同意使用国有未利用地0.5243公顷。上述31.5598公顷土地经完善相关手续后依照规划安排作为南沙区城镇建设用地。……”
2014年5月12日，广州市人民政府发布穗府征〔2014〕21号《征收土地公告》，经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南村、七一村31.0355公顷集体土地征收为国有土地，并将经依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿…涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”原告钟某某位于广州市南沙区横沥镇庙南村××号侧房屋在上述征收土地范围内。
2015年5月22日，被告横沥征收办、广州市建筑置业有限公司发出《关于明珠湾区起步区建设项目被拆迁房屋（松皮棚）建成时间公示》，公示涉案10号侧房屋经测绘实际房屋（松皮棚）面积68.61平方米，其中无证房屋（松皮棚）面积68.61平方米，无证面积68.61平方米房屋（松皮棚）建成时间为2006年。公示时间为2015年5月22日9：00时至2015年5月28日17:00时。公示要求对无证房屋建成时间有异议者于2015年5月28日17:00前以书面形式提出异议。在上述公示期内，被告横沥征收办未收到任何人员的异议。
2015年5月29日，被告南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、原告钟某某（乙方、被征收人）、被告横沥镇政府、横沥征收办（丙方、协助征收安置单位）共同签订了穗南开土地横拆[2015]0216号《集体土地房屋征收补偿安置合同》，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》等的有关规定，甲乙丙三方经协商就有关征收房屋及其附着物的补偿、安置事宜达成协议，其中约定，乙方被征收房屋位于庙南村××号侧，建筑时间2006年，根据2014年6月9日综合平衡协调组会议纪要按砖木结构类型，核定房屋面积61.75平方米，等级三等，补偿标准每平方米1185元，补偿金额73173.75元；甲方征收乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积）61.75平方米，农村住宅土地使用权补偿标准每平方米1120元，补偿金额合计为69160元，基础设施补偿标准每平方米200元，补偿金额合计为12350元；青苗和地上附着物补偿标准按《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》计算，所列项目中尚无规定标准的，甲乙丙三方同意由三方议定，且该议定标准仅适用本合同，三方经现场清点，确认青苗和地上附着物种类、数量无误，青苗和地上附着物补偿费合计为192206.7元；甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用），如乙方按本合同约定期限搬迁并交房完毕，甲方根据乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积），按每平方米100元奖励。乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积）61.75平方米，奖励金额合计为6175元；乙方自愿选择购买安置房的补偿安置方式，按甲方在灵山××安置区提供的拟建安置房房源中选房，具体选择购买的安置房类型、面积为高层电梯公寓建筑面积约为120平方米1套，…，乙方在拟建安置房房源中选房面积合计为120平方米，其中符合《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》购房要求购买面积为64.72平方米按房屋单价2390元/平方米（高层电梯公寓）计算认购房款为154680.8元，超出折算安置房面积40平方米认购房款为124280元，超出《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》要求购买的15.28平方米（暂定，最终以实际分配房屋面积为准），经区房屋征收部门审核并依程序批准后按评估价（高层电梯公寓5400元/平方米）购买，认购房款82512元，合计认购房款361472.8元，房价最终按《广州南沙区集体土地房屋征收补偿安置指导意见》规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补，…；本合同补偿总金额为358565.45元，其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费、奖励金、二个月的临迁安置补助费；本合同签订后十五天内，丙方从明珠湾区起步区项目（灵山岛尖）房屋征收补偿预付款中将上述补偿款一次性支付给乙方（其中临迁安置补助费待房屋交付拆除后进行支付），但乙方选择购买安置房的，须将认购的安置房部分购房款356565.45元存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取。乙方收到前述各项补偿费的同时将被拆除房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并保证在十五个工作日内自行搬迁完毕并交房；等等。上述《集体土地房屋征收补偿安置合同》后附附件：１、《青苗和地上附着物补偿费计算表》，２、《房屋照片（全貌）》，原告在上述附件中均签名捺印进行确认。
2015年6月4日，原告钟某某出具《委托书》，委托原告李某某、梁丽珍全权代为办理涉案房屋的拆迁补偿事宜，包括与政府部门协商拆迁补偿安置事宜、代为领取房屋拆迁补偿款等。原告钟某某还同意将涉案房屋所涉拆迁全部补偿款项及临迁安置补助费统一划拨至原告李某某名下的账户及办理预购房款冻结、解冻事宜，补偿款和临迁安置补助费领取后，由原告等自行协商分配事宜，与政府无关。
同日，原告李某某(乙方)与横沥征收办（甲方）、广州农村商业银行股份有限公司南沙横沥支行（丙方）签订《拆迁安置购房专款保存三方协议》，三方自愿协商一致，约定乙方将拆迁安置房购房款356565.45元转入乙方在丙方开立的个人结算账户内，存折由乙方保管，乙方账户设置为留密码、预留甲方在丙方的银行结算账户预留印鉴，并办理止付控制，拆迁安置购房款的利息计算按存款种类挂牌利率计算等。被告向原告支付了补偿款356565.45元，临迁费2000元。
2015年7月29日，广州市荔湾区建筑工程有限公司出具《房屋交付拆卸证明》，证明涉案10号侧房屋已于当天交该公司拆卸。
原告李某某为原告钟某某的儿子，两原告认为涉案合同无效，遂诉至原审法院。
案件审理过程中，被告陈述涉案房屋没有办理权属证明，原告对此予以确认。被告南沙土发中心陈述在实施房屋补偿安置过程中，以产权登记的权属人为基本原则，同时兼顾分户问题。
庭审前，原告请求一并对8号指导意见、9号办法进行合法性审查，并在庭后明确要求审查的为8号指导意见第六条、第八条以及9号办法第八条。
另查，根据广州市南沙区机构编制委员会文件显示，被告南沙土发中心负责征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定、实施等。2013年5月7日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室印发8号指导意见，该指导意见第二条明确“广州市南沙区范围内因征收土地，需要征收农民集体所有土地上房屋的补偿安置适用本指导意见”；第三条明确“区房屋征收部门依照本指导意见，统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜、签订补偿安置合同、支付款项，建设安置房和组织安置房分配等具体事项……”；该指导意见对房屋征收补偿和安置、安置房建设和购买等事项进行明确。
原审法院认为，关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”诉争合同签订于2015年5月29日，原告于2017年4月提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限，故原审法院对被告横沥镇政府、横沥征收办提出原告超过起诉期限提出诉讼的意见不予采纳。
关于原告李某某的诉讼主体资格。由于涉案房屋没有办理权属证明，被告南沙土发中心称在实施房屋补偿安置过程中，以产权登记的权属人为基本原则，同时兼顾分户问题。原告李某某与原告钟某某为母子关系，双方共同居住，被告在经过调查后，与原告钟某某签订涉案合同，符合农村村民的实际居住情况，更能最大限度满足拆迁安置对象的补偿和实际需要，且原告钟某某曾委托原告李某某办理涉案房屋的征收事宜，在征收过程中，被告也曾对涉案房屋的征收情况进行了公示，但在公示期间内原告李某某并未对涉案房屋权属提出异议，涉案房屋的征收补偿款也是直接划拨至原告李某某名下，故对涉案房屋不是原告钟某某所有，而是归原告李某某所有的意见，原审法院不予采纳。因此，原告李某某不具有诉讼主体资格，对其起诉予以驳回。
被告南沙土发中心负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的实施，其有权在辖区内与被拆迁人签订征收补偿安置合同。原告钟某某与被告南沙土发中心、被告横沥镇政府、横沥征收办签订的涉案合同是合同当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性、禁止性规定，且被告已依据上述合同的约定，向原告支付了相应的补偿款，原告亦依据合同的约定将房屋交由被告拆除。故对原告要求确认涉案合同无效的意见，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。
关于原告提出涉案房屋应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。因涉案房屋位于集体土地上，且涉案《征收土地公告》对涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置等进行了公示，故原告的上述主张于法无据。
关于原告认为涉案合同签订时，涉案土地尚未取得行政机关批准征收的问题。本案中，涉案房屋所在土地于2014年2月21日经广东省国土资源厅批准征收，并于2014年5月12日由广州市人民政府发布征收土地公告，而涉案合同签订于2015年5月29日，故原告的该项意见，原审法院不予采纳。
关于规范性文件审查的问题。根据诉争合同的内容可知，诉争合同是被告根据8号指导意见、9号办法的规定，并与原告协商后达成的协议。经查，8号指导意见第六条、第八条、9号办法第八条是对房屋补偿面积的确定、房屋补偿费及地上附着物、青苗补偿费计算标准的细化，并没有与上位法相冲突，故原告要求确认违法的理由不成立，对原告的该项意见，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告钟某某的诉讼请求。
上诉人钟某某、李某某不服原审判决，向本院提起上诉称：一、根据广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会证明及广州市南沙区横沥镇人民政府责令限期拆除违法建设通知，可证明涉案房屋的权属人是李某某。原审判决所称公示的证据不足，且公示不能作为剥夺李某某对涉案房屋所有权的理由。二、涉案集体土地征收法定依据及负责征收的单位不具有合法性。征地补偿实施主体为市、县人民政府及其土地行政主管部门，被上诉人南沙土发中心不是行政机关，广州市南沙区机构编制委员会文件并未改变南沙土发中心的事业单位属性。横沥镇征收办是法定征收部门，两单位虽合署办公，但仍是不同的单位，南沙土发中心无法定授权，无权实施征地补偿行为。此外，涉案房屋所在集体土地在省政府批准征收土地范围内依据不足。三、涉案合同的补偿结果显失公平，上诉人被征收房屋的补偿价格明显低于安置房价格，涉案房屋已列入城市规划区，为了保障原有生活水平不降低，应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，参考周边商品房的市场价格，对上诉人进行补偿。四、涉案规范性文件严重违法。1.穗南开管办﹝2013﹞8号文件第8条、穗南开管办﹝2013﹞9号文件第8条及附表规定了房屋等地上附着物和青苗的补偿标准，该补偿标准只有省、自治区、直辖市有权规定，南沙区人民政府并无该职权，且其制定的标准也无任何事实依据。2.穗南开管办﹝2013﹞8号文件第6条规定了超面积房屋的处理，直接以建筑时间替代房屋合法性认定程序，相当于直接认定了违法建筑，剥夺了当事人陈述申辩、听证等违建处理过程中的救济权利。3.穗南开管办﹝2013﹞8号、穗南开管办﹝2013﹞9号文件涉及该区域农民的重大利益，但未依法征求公众意见，制定程序违法。请求：1.撤销原审判决；2.确认三被上诉人作出涉案《集体土地房屋征收补偿安置合同》的行政行为无效，或将本案发回重审；3.请求对《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》(穗南开管办﹝2013﹞8号）第六条、第八条以及《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》(穗南开管办﹝2013﹞9号）第八条进行合法性审查；4.诉讼费全部由三被上诉人承担。
被上诉人横沥镇政府、横沥征收办、南沙土发中心在二审期间均未提交书面答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：一、关于上诉人李某某的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，上诉人钟某某、李某某以涉案房屋系李某某所有，诉请确认上诉人钟某某有与三被上诉人签订的涉案《集体土地房屋征收补偿安置合同》无效。因涉案房屋没有办理权属证明，钟某某与李某某系母子，双方共同居住，钟某某委托李某某全权办理涉案房屋的拆迁补偿事宜。在被上诉人对涉案房屋公示期间，李某某未提出异议，且此次拆迁全部补偿款项与临迁安置补助费均划拨至李某某名下账户，并声明就上述房屋拆迁款项的分配由钟某某、李某某自行协商，与政府无关。李某某全程参与涉案房屋的拆迁补偿安置合同的签订及履行，从未提出异议，应视为李某某认可涉案房屋的权属人系钟某某的事实，上诉人李某某主张其为涉案合同项下房屋的权属人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。李某某既非该合同的签订主体，又未提供充分有效的证据证实其与该合同有利害关系，因此，根据上述法律及司法解释的规定，上诉人李某某提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉条件。原审法院认为上诉人李某某不具有原告主体资格，对其起诉予以驳回并无不当。
二、关于涉案补偿安置合同是否合法有效的问题。行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订征地补偿安置合同的主体是南沙土发中心，该中心与广州市南沙区政府征地拆迁管理办公室合署办公，为开发区管委会和区政府共同管理的正处级事业单位，负责事项中包括征用土地中事务性、技术性工作。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，广州市南沙区人民政府作为组织实施征收土地主体，确定南沙土发中心作为区土地房屋征收部门，负责组织辖区内征收集体土地、房屋征收补偿安置工作，并不违反土地管理法的相关规定，故南沙土发中心作为签订涉案补偿安置协议的一方具有行政主体资格。钟某某认为南沙土发中心不具有签订协议主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。且涉案集体土地经广东省人民政府批准征收为国有土地，征地补偿安置方案经广州市人民政府批准、公告，不存在重大且明显违法情形。本案中，上诉人钟某某与三被上诉人经协商，签订涉案补偿安置合同是各方当事人的真实意思表示，该合同内容符合征地补偿安置方案标准，并已得到实际履行，三被上诉人按照合同的约定向上诉人钟某某支付了补偿款，涉案房屋已交付三被上诉人进行拆除，合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。上诉人钟某某以涉案补偿安置合同约定的补偿不公平由来否认涉案补偿安置合同效力，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
三、关于穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条及穗南开管办﹝2013﹞9号文件第八条是否合法的问题。经查，穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条，9号文件第八条分别是对房屋补偿面积如何确定、房屋补偿费如何计算及地上附着物、青苗补偿费计算办法等的规定，该规定没有与上位法直接冲突，亦没有超越上位法已规定的事项范围、处理方式的种类和幅度等内容。原审法院不予支持上诉人要求确认上述规范性文件违法的主张正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人钟某某、李某某的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年十二月二十九日
法官助理 张?林
书 记 员 陈土飞