山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁15行初8号
原告：白兴业，男，1963年4月23日出生，汉族，居民，住聊城市东昌府区。
委托代理人：殷清利，河北十力律师事务所律师。
被告：聊城市东昌府区人民政府。住所地：聊城市柳园南路**号。
法定代表人：毕黎明，区长。
委托代理人：王毅，男，聊城市东昌府区房屋征收办公室工作人员。
委托代理人：孙辉，山东同心达律师事务所律师。
原告白兴业不服被告聊城市东昌府区人民政府作出的东昌政通字【2015】1号《聊城市东昌府区人民政府关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》，于2016年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月22日公开开庭进行了审理。原告白兴业及其委托代理人殷清利，被告聊城市东昌府区人民政府委托代理人王毅、孙辉到庭参加诉讼。因本案需等待其他案件的审理结果，于2016年4月25日依法中止。本案现已审理终结。
聊城市东昌府区人民政府于2015年7月9日作出东昌政通字【2015】1号《聊城市东昌府区人民政府关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》，载明：为提高市民生活质量、加快城市建设步伐，进一步改善白庄片区落后的城市基础设施，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条之规定，现将白庄片区旧城改建项目房屋征收决定公告如下，房屋征收项目名称白庄片区旧城改建房屋征收项目。征收范围东至恒昌商业街，南至湖北小区，西至昌润路，北至振兴路。征收补偿签约期限2015年7月9日至7月23日。房屋征收部门聊城市东昌府区房屋征收办公室。房屋征收实施单位聊城市第一房屋征收与补偿服务中心……。
原告白兴业诉称，聊城市东昌府区人民政府作出的东昌政通字【2015】第1号房屋征收决定公告不符合法律规定，应当依法予以撤销。一、被告作出征收决定公告的程序违法。被告从2013年开始对公告载明的征收范围内的房屋进行拆迁，2014年已经基本拆迁补偿完毕。而征收范围内相应的《白庄片区旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见书》的出具日期为2015年4月27日，征收公告出具日期为2015年7月9日。被告对白庄片区的征收程序与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序严重不符，被告没有拟定征收补偿方案，也没有征求公众意见，没有进行社会稳定风险评估，没有经政府常务会议讨论、征收补偿款没有达到足额到位、专户存储的情况，即对征收范围内绝大部分的土地及房屋进行了征收、拆迁及补偿，被告事后补救作出的公告纯粹是走形式，该种做法严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于征收补偿的相关规定。二、被告作出《征收决定公告》的内容不合法。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，《征收决定公告》中应当载明征收补偿方案，而被告所作出的《征收决定公告》只载明了房屋征收的目的、项目名称、征收范围、征收补偿签约期限及搬迁期限、征收部门及征收实施单位等内容，没有征收补偿方案。所以，被告作出《征收决定公告》的内容不合法。请求依法撤销被告于2015年7月9日作出的东昌政通字（2015）1号《聊城市东昌府区人民政府关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》。
原告提交了以下证据：
1、原告的身份证复印件。
2、2014年4月2日白庄居民委员会出具的房屋相关证明。
3、2015鲁西证民字第1168号公证书。证据2、3，证明原告的房地产一宗，门面房一处8间，院内平房5间。房屋建筑面积是420平方米，土地面积约半亩。
4、《关于撤销涉案征收批复的行政复议申请书》。
5、关于撤销征收批复申请的邮寄单。
6、山东省人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书，鲁政复办受字（2016）61号。
7、2016年2月14日撤销征收补偿方案的行政起诉状。
8、聊城中院关于征收补偿方案一案诉讼费用专用票据。
9、征收补偿方案一案的开庭传票。证据4至9证明作为本案审理前提的征收批复行政复议案、征收补偿方案行政起诉案已立案受理，本案应诉讼中止。
10、2013聊鲁西证民字2991号公证书。
11、编号为201315501的白庄项目房屋征收补偿结算表。
12、2014年8月1日由本案房屋征收实施单位聊城市第一房屋征收与补偿服务中心与原告就另外四处房屋，所签订的房屋征收产权调换协议。
13、2013年8月16日《棚户区改造白庄片区房屋拆迁补偿安置说明书》。证据10至13证明被告实际征收工作在2013、2014年已经开展，不排除原来项目已经颁发拆迁许可证或征收决定的可能。
被告聊城市东昌府区人民政府答辩称：为了提高市民生活质量，加快城市建设步伐，进一步改善白庄片区落后的城市基础设施，被告于2015年7月9日作出东昌政通字（2015）1号《聊城市东昌府区人民政府关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》，依法对白庄片区旧城改造项目进行房屋征收。之前依法向各职权部门进行了征询，确认涉案征收项目符合聊城市城市总体规划和专项计划、符合聊城市土地利用总体计划、符合东昌府区国民经济及发展规划，纳入了东昌府区国民经济及发展计划之后，依法广泛征求意见进行了科学论证，进行了社会稳定风险评估，确定征收补偿费用足额到户、专户存储、专款专用后，及时进行了拟征收、征收补偿方案征求意见书、征收补偿方案的公告。之后被告工作人员多次与原告等人进行协商，公告中均告知被征收人相应的权利义务，并由原告自愿选择了房屋评估机构，直至最后，原告仍强烈拒绝补偿方案，无法达成一致意见。综上，被诉作出的房屋征收决定程序合法，无违法违规之处，请求依法驳回原告诉求。
被告在法定期限内向本院递交了以下证据：
1、2013年12月31日鲁政土字（2013）1485号山东省人民政府建设用地批件一份。证明涉案征收项目房屋为国有土地上房屋征收，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
2、聊城市东昌府区住建局下发东昌府区房屋征收办《房屋征收意向书》一份。证明因旧城改造需要，需对涉案房产进行征收，需报东昌府区人民政府启动实施涉案征收项目。
3、聊城市东昌府区房屋征收办公室因涉案征收项目报送东昌府区的文件一份。证明因旧城改造需要，依照法律规定依法报送东昌府区政府提出启动房屋征收程序。
4、2015年2月11日东昌府区发展和改革局《关于聊城市白庄棚户区改造项目是否符合东昌府区国民经济和社会发展规划的复函》一份。证明涉案房屋征收项目符合东昌府区国民经济和社会发展规划，并纳入东昌府区国民经济和社会发展年度规划。
5、《东昌府区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》一份，第73页第5大项第9小项涉及本案征收。证明涉案房屋征收项目符合东昌府区国民经济和社会发展规划。
6、《关于东昌府区2012年国民经济和社会发展年度计划执行情况与2013年计划草案的报告》一份。证明涉案房屋征收项目纳入东昌府区国民经济和社会发展年度计划。其中涉及本案征收项目的在第12页。
7、2015年1月28日聊城市国土资源局《关于聊城市东昌府区房屋征收办公室征询函的复函》一份。证明涉案房屋征收项目符合聊城土地利用总体规划。
8、2015年2月1日聊城市规划局《关于聊城市白庄棚户区改建项目是否符合规划的复函》一份。证明涉案房屋征收项目符合聊城市城乡规划和专项规划。
9、聊城市东昌府区人民政府对白庄片区房屋征收项目征收补偿方案的论证意见书十份。证明涉案房屋征收项目广泛征求意见，已经过科学论证。分别向东昌府区财政、东昌府区住建局、东昌府区物价局、东昌府区公安局、东昌府区市场监管局、东昌府区环保局、东昌府区教育局、东昌府区民政局、东昌府区文化广电新闻出版局、东昌府区文物保护管理所等单位进行科学论证。
10、2015年3月17日东昌府区人民政府《关于白庄棚户区改造项目内房屋征收范围确定公告》一份。证明东昌府区人民政府依法对涉案房屋征收项目范围予以确定并予以公告。
11、2015年3月17日工作记录一份。证明东昌府区人民政府依法对涉案房屋征收项目征收范围予以确定并予以张贴公告。
12、聊城市鲁西公证处（2015）聊鲁西证民字第1167号公证书一份。证明东昌府区人民政府依法对涉案房屋征收项目征收范围予以确定并予以张贴公告。
13、2015年5月12日聊城市鲁西公证处（2015）聊鲁西证民字第1168号公证书一份。证明涉案征收项目按照法律规定依法进行测量、调查。
14、房屋征收调查表一份。
15、房屋征收平面图一份及2015年3月19日工作记录一份。
证据13至证据15可以证明，涉案征收项目按照法律规定依法进行测量、调查，并将房屋调查结果予以公告。
16、涉案征收项目风险评估报告一份。证明作出征收决定前依法对涉案项目进行社会风险评估论证，并形成风险评估报告。
17、2015年4月27日房屋征收补偿方案征求意见书。
18、2015年4月27日的工作记录一份。
证据17、18证明被告按照规定拟定征收补偿方案并依法予以公告。
19、聊城市第一房屋征收与补偿服务中心证明一份；
20、聊城市安泰投资开发有限责任公司证明一份；
21、邮政储蓄银行聊城分行证明一份。
证据19至21证明被告对涉案征收项目作出征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户储存、专款专用。
22、2015年7月9日被告作出房屋征收补偿方案一份。证明被告拟定征收补偿方案后，依法作出制定征收项目房屋征收补偿方案。
23、东昌政通字（2015）1号《关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》一份。证明经审查涉案征收项目符合法定条件后，被告依法作出涉案项目征收决定，并以公告形式进行公示。同时附带公告征收不偿还方案并载明了行政复议和行政诉讼的事项。
24、2015年7月9日《关于白庄片区选定房屋征收评估机构的通知》一份。证明被告依法公告评估机构选定方案。
25、山东省鲁西公证处《说明》一份（含附件）。证明《白庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》、《关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定的公告》、《关于白庄片区选定房屋征收评估机构的通知》均依法进行公告。
26、原告选择房屋评估机构的意见一份。证明原告接到上述选择鉴定机构通知后选择山东信源评估公司为涉案项目房屋评估机构，并证明原告已经认可被告所做征收决定。
27、《关于白庄片区改造项目选定评估机构的通告》一份。证明涉案征收项目房屋评估机构选定后依法进行公告通知给被征收人。
原告对上述证据提出异议称：1、被告提交的鲁政土字（2013）1485号山东省人民政府建设用地批件证据明确显示批复抄送的单位包括被告，被告应提交批复原件；按照《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，集体土地征收适用土地管理法的程序，在补偿标准上如果在城市规划区可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿。该份证据说明被告作出的房屋征收决定适用法律错误，程序违法。2、被告提交的其他证据中非被告作出的，没有提供证据来源，原告对证据的真实性持有异议。3、根据《聊城市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第4、8、26条规定，本案征收主体应为聊城市人民政府，在聊城市人民政府未下达实施征收之前，被告只能作为征收实施单位，因此，被告提交的所有证据均不符合《聊城市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》规定。4、被告的证据中作出时间、张贴时间均为同一天的，被告不能证明具体的时间先后顺序，对这些证据的客观性有异议。5、被告在征收决定公告中未载明对征收必要性作出说明，如果对方认为系旧城区改建，被告对原告的房屋没有做危房房屋认定。6、被告未公告房屋征收补偿方案征求意见书，程序违法。
被告对原告提出的质辩意见反驳称：1、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条规定，被告东昌府区人民政府作为县级人民政府，有对辖区内进行征收的行政职权。2、对于土管局、规划局及发改局的复函，之所以没有报请文件，是因为只有被告将报请文件交至该单位，该单位才会出具复函，所以报请文件是不应该存放在被告处。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及山东省和聊城市的条例，均没有规定在征收决定书中载明征收所依据的具体情形，也没有规定对征收范围内的房屋进行危房认定，更没有要求载明征收的必要性。上述情形均不是征收行为的实体过程中的必备要件。被告认为作为原告应该更多是考虑东昌府区城区整体规划的需要，以及原告合法权益的保护，而并不是在被告行政行为作出以及实施过程中枝节末叶的非要件问题。
经审理查明：2015年7月9日聊城市东昌府区人民政府作出关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定公告（东昌政通字【2015】1号），决定对白庄片区东至恒昌商业街，南至湖北小区，西至昌润路，北至振兴路房屋进行征收。在被告作出房屋征收决定前，被告与白庄片区除原告外的被征收人已达成房屋产权调换协议，白庄片区已签订协议的被征收人房屋已经拆除。原告白兴业五处房屋中的四处房屋也已与被告达成房屋产权调换协议且已拆除，剩余一处与被告未达成协议。白兴业对被告作出的征收决定不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的房屋征收决定。
本案经合议庭评议，本院认为：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条第一项规定，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告聊城市东昌府区人民政府作为县级人民政府，有对本行政区域的房屋进行征收的职权。
被告提交的2013年12月31日鲁政土字（2013）1485号山东省人民政府建设用地批件，该批复已同意将白庄村农用地转为建设用地，并和白庄村其他建设用地同时征收。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2015年7月9日作出房屋征收决定，适用法律并无不当。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。本案中，被告于2015年4月27日作出《白庄片区旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见书》，原告称被告未公告征求意见书，也未向原告送达征求意见书。被告提交了其相关行政机关工作人员王毅、张晓明等9人的工作记录，证明《白庄片区旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见书》于2015年4月27日在白庄片区旧城改建项目现场办公室及拆迁范围内进行了张贴，公示期限自张贴之日起30日。但该工作记录系被告相关行政机关工作人员自行记录，与被告有利害关系，在原告不认可，被告亦未提交其他有效证据的情况下，被告相关行政机关工作人员的工作记录不能证明被告于2015年4月27日对征收补偿方案征求意见书进行了公告的事实。据此，依照上述规定，被告作出的房屋征收决定程序违法。且被告在未作房屋征收决定的情况下，即与被征收户协议拆除房屋，后对未与其达成协议的被征收户又作出了房屋征收决定，该行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定程序，被告于2015年7月9日作出房屋征收决定明显不当。
综上所述，被告作出的被诉房屋征收决定程序违法，依法应予撤销，但白庄片区多数被征收户已于被告达成了房屋产权调换协议，撤销房屋征收决定会对公共利益造成重大损害，因此不宜撤销，应确认被告作出的房屋征收决定违法为宜。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
确认被告于2015年7月9日作出的《关于白庄片区旧城改建项目房屋征收决定公告》违法。
案件受理费50元，由被告聊城市东昌府区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李 扬
审 判 员 李海林
人民陪审员 杜秀珍
二〇一七年二月二十三日
书 记 员 路普光