鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内06行初55号
原告吉莫斯，女，1936年3月1日出生，蒙古族，牧民。
委托代理人：白图海，男，1960年8月18日出生，蒙古族。（系原告儿子）
委托代理人刘尔晓，内蒙古首佳律师事务所律师。
被告鄂尔多斯市人民政府，所在地鄂尔多斯市康巴什区党政大楼。
法定代表人龚明珠，市长。
委托代理人特日格乐，鄂尔多斯市政府法制办工作人员。
第三人达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村民委员会。
负责人白拉外，村支部书记。
委托代理人郑四四，男，1949年4月28日出生，蒙古族，现住达拉特旗鄂尔多斯广场小区*号楼*单元**楼*户，退休人员。
委托代理人林占成，男，1963年9月18日出生，蒙古族，现住达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村北社34号。
原告吉莫斯不服被告鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字（2016）40号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月19日作出（2016）内06行初38号行政判决，吉莫斯不服向内蒙古自治区高级人民法院提出上诉。内蒙古自治区高级人民法院于2017年9月13日作出（2017）内行终201号行政裁定，撤销本院（2016）内06行初38号行政判决，发回本院重审。本院依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭审理了本案。原告吉莫斯的委托代理人白图海、刘尔晓，被告鄂尔多斯市人民政府的委托代理人特尔格乐，第三人达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村民委员会（以下简称蓿亥图牧业村）负责人白拉外、委托代理人郑四四、林占成均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告鄂尔多斯市人民政府于2016年7月29日作出鄂府复委复决字（2016）40号行政复议决定书，认定：1986年，原蓿亥图乡牧业村在原乡干部黄某、村社干部的主持下，户主参加开展过草牧场划分到户工作。分到户的草牧场亩数未丈量，只有地表界线，并将每户分到的草牧场四至界限以蒙文记载存入村档案保存，当时本案第三人吉莫斯与丈夫孟肯吉雅一户也分到了部分草牧场，其分到草牧场四至界限为南至陶宝音草场北界、西至查干额日格东界、北至白土梁林场界、东至万太兴林场地界。1996年7月20日，牧业村召开村民代表大会研究划分草场及其他事宜并形成决议，决议记载”草牧场划拨到户后由乡政府统一发放草原有偿使用证，按照法规程序签订合同。”因村民到实地划分草场时矛盾较大，时任村委书记林占成找到蓿亥图乡乡长林斯庆，申请将懂测绘技术且熟悉牧业村情况的乡干部黄某派到村里帮助划分草场，并于1996年至2004年期间制作了每个草场承包户的《固定界点方位物角位置测绘数据表》及《承包牧场界点及界点测绘成果表》。2001年，达拉特旗草原监理所工作人员奇峰到中和西镇开展草原证发放工作。但因村民对草牧场承包经营事宜争议较大而未能将《草牧场使用证》发放到个人。其将带到村里的100多份加盖有达拉特旗人民政府印章的《草牧场使用证》放在当地村民吴和平的小商店里。吴和平将小商店转卖给了訾三，訾三又将这些证件当成废纸卖给了收破烂的郭存义。黄某得知后到郭存义家取走了这些空白证件。2004年黄某将其制作的《固定界点方位场角位置测绘数据表》及《承包牧场界点及界点测绘成果表》附在上述空白证件内，发放给了从牧业村分得草场的部分牧民，其中包括本案第三人吉莫斯的丈夫孟肯吉雅的1007号《草牧场使用证》。该1007号《草牧场使用证》印有达拉特旗人民政府公章及证号，且随证附带了《固定界点方位场角位置测绘数据表》及《承包牧场界点及界点测绘成果表》。但证件所载四至界限、承包期限、发证日期、用途、草牧场面积及附图等内容均未填写。
复议机关鄂尔多斯市人民政府认为，首先，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款：”县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”的规定，《草牧场使用证》的发放工作应当由达拉特旗农牧业局负责，而不是黄某个人发放，且该1007号《草牧场使用证》也未按规定进行登记备案。其次，1007号《草牧场使用证》未载明《农村土地承包经营权证管理办法》第六条所规定的承包期限和起止日期；承包土地名称、坐落、面积、用途等详细情况。再次，该证的颁发有违《农村土地承包经营权证管理办法》第七条关于草牧场颁证登记的相关程序规定。故1007号《草牧场使用证》的颁证主体不适格、程序违法，应予以撤销。
原告吉莫斯诉称，请求撤销鄂府复委复决字（2016）40号行政复议决定书；依法认定原告持有的1007号《草牧场使用证》合法。理由：1、第三人蓿亥图牧业村于2012年就已经知道1007号《草牧场使用证》的存在，于2016年向鄂尔多斯市人民政府申请行政复议，已经超过了行政复议的受理期限，被告鄂尔多斯市人民政府受理其申请违法；2、原告吉莫斯对1007号《草牧场使用证》中记载的草牧场拥有合法的承包经营权，该草牧场是1996年7月20日经牧业村村民代表大会研究决定进行分配的；3、1007号《草牧场使用证》并非乡干部黄某的个人行为，其发放证件的行为是受到时任蓿亥图乡乡长林斯庆委托的职务行为；4、2004年达拉特旗人民政府为牧业村几十户发放了《草牧场使用证》，且原告在1996年分得该草牧场后就一直进行经营，已经投入了几十万元，行成规模经营。如果撤销原告的1007号《草牧场使用证》既有失公平，也势必对原告造成重大的经济损失。
原告向本院提交了以下证据：
证据一、1996年第三人蓿亥图牧业村会议纪要；争议草牧场四至界限图；1007号《草牧场使用证》。拟证明：村委会决定对村里的草牧场承包到户，该决议并未规定1996年之前已经分到草牧场的村民就不能再分；草牧场证是由达拉特旗人民政府颁发的，内容合法。
证据二、达拉特旗人民政府公告。拟证明：第三人蓿亥图牧业村于2012年向达拉特旗人民政府申请撤销草牧场使用证时，就已经知道达拉特旗人民政府向原告颁证的行为，其申请复议已经超过法定期限。
证据三、林斯庆证言，拟证明：林斯庆是时任蓿亥图乡乡长，可以证明黄某是乡政府指派的，颁证行为不是个人行为。
证据四、白玉红等六户《草牧场使用证》。拟证明：类似草原证村里有很多，撤证只针对原告是不公正的。
证据五、斯庆布和等十一位村民证明，拟证明：第三人蓿亥图牧业村的村民不同意撤销草牧场证。
证据六、《合作造林合同书》；《草牧场种柠条雇人协议书》；《崔有才收取劳务费证明》。拟证明：原告为建设承包的草牧场，进行了大量资金投入。
证据七、林斯庆的证明一份，拟证明黄某的发证行为是代表乡政府实施的职务行为，且政府要求不得中途断档。
证据八、证人黄某证言内容：1996年7月时任蓿亥图乡乡长林斯庆委派我去蓿亥图牧业村协助划分草牧场，该项工作从1996年开始到1999年结束，工作内容包括测量草场和发证。当时达拉特旗人民政府将一批盖有人民政府印章的《草牧场使用证》交给了草原监理所干部奇峰，因为当时每本证件要收50元，村里并未收齐该笔费用，且牧户之间对草牧场仍有争议，当时就没有发证，当时村委会没有办公场所，该批证件就被放在了村民吴和平的小卖部里，但是吴和平去世后，这些证件被误认为作废一直放在小卖部里。2004年我从小卖部将证件取回，因为证上写不下太多内容，我把我从1996年开始测绘制作的《固定界点方位物角位置测绘数据表》及《承包草牧场界点及界点测绘成果表》附在这些证件后面发放给了当地村民。2004年我已经退休，但当时没有返聘一说，但我仍一直履行工作。达拉特旗人民政府后来发出公告，收回了其中二十几个证。
被告鄂尔多斯市人民政府辩称，鄂府复委复决字（2016）40号行政复议决定书，认定事实清楚、证据确凿，程序合法。
被告鄂尔多斯市人民政府向本院提交了以下五组证据：
证据一、第三人蓿亥图牧业村向达拉特旗人民政府提出的《撤销草牧场证申请书》一份；达拉特旗人民政府公告；2013年原告提出的行政复议申请书；鄂府复决字（2013）27号复议决定书。拟证明：2012年第三人提出的撤证是针对全村村民所持有的草原证；2013年的行政复议针对的是达拉特旗人民政府《公告》的合法性，并未涉及原告持有的1007号《草牧场使用证》；2013年的行政复议并未涉及第三人蓿亥图牧业村，因此第三人并不知道吉莫斯草原证的详细情况，本案未过复议申请期限。
证据二、1996年7月20日蓿亥图牧业村村民代表会议决议。蓿亥图牧业村作出的白图海与孟肯吉亚（吉莫斯丈夫）所承包草牧场四至界限说明及草牧场承包合同。拟证明：蓿亥图牧业村1996年根据村民代表会议决议，对全村土地承包到户；根据会议决议，孟肯吉亚承包了蓿亥图牧业村部分草场；孟肯吉亚与白图海各自单独承包草牧场。
证据三、白秀兰、林占成、朝格吉乐图、郭存义、奇峰书面证言，达拉特旗草监所出具的《申明》一份；达拉特旗人民政府对黄某的调查笔录。拟证明黄某已于1998年退休，2004年由其颁发的1007号《草牧场使用证》，不属于达拉特旗人民政府行政行为，而属于黄某个人行为；
证据四、1007号《草牧场使用证》。拟证明：该草牧场使用证不符合《农村土地承包经营权证管理办法》相关规定。
证据五、行政复议受理通知书、答复通知书、延期审理通知书、复议决定、送达回证。拟证明：行政复议程序合法。
第三人达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村民委员会辩称，鄂尔多斯市人民政府鄂府复委复决字（2016）40号行政复议决定书是合法，有效，应维持。理由：首先，鄂尔多斯市人民政府经查实，吉莫斯持有的1007号《草牧场使用证》的发证程序不合法；其次，1007号《草牧场使用证》的空白，没有相关的内容，不能证明该证与当事人之间所争议土地有关系，况且就相关的一系列证书达拉特旗人民政府于2012年向全旗公告告知不具备任何权利。第三、第三人申请行政复议没有超过法定起诉期限。
第三人提供了一份林斯庆的证明，拟证明乡政府指派黄某协助蓿亥图牧业村划拨草牧场，后来黄某颁发《草牧场使用证》时其已离开该乡，其不清楚此事。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提交的证据一、二、四、五予以采信，对证据三白秀兰、林占成、朝格吉乐图、郭存义、奇峰书面证言不予采信，因上述证人无法定理由未出庭作证，对达拉特旗草监所出具的《申明》不予采信，政府工作部门无权否认人民政府颁证行为效力，对黄某的调查笔录予以采信。对原告提交的证据一中1996年7月20日蓿亥图牧业村村民代表会决议予以采信，对1007号《草牧场使用证》及其附图不予采信；对证据二不予采信，该公告不能证明第三人申请行政复议超过法定期限；对证据三、七不予采信，证人未出庭作证，且证言互相矛盾；对证据四、五、六，不予采信，上述证据与本案并无直接关联。对黄某的证人证言，本院予以采信，其内容与达拉特旗人民政府调查笔录内容基本一致。对第三人提交的证据不予采信，证人未出庭作证，且证言互相矛盾。
经审理查明，1996年7月20日，第三人达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村召开村民代表会议，会议决定在全村范围内开展草牧场划分到户工作，并记载”草牧场划拨到户后由乡政府统一发放草原有偿使用证，按照法规程序签订合同。”原蓿亥图乡乡长林斯庆，委派乡干部黄某派到蓿亥图牧业村协助开展草牧场划分测绘工作，黄某制作了《固定界点方位物角位置测绘数据汇总表》及《承包牧场界点及界点测绘成果表》。2001年前后，达拉特旗草原监理所工作人员奇峰到中和西镇开展草原证发放工作，因当时蓿亥图牧业村未收齐发证费用，且牧户之间对草牧场仍有争议，发证工作未能开展，由于当时村委会没有办公场所，该批证件被放在了村民吴和平的小卖部里。
2004年，黄某将该批加盖达拉特旗人民政府公章的空白证件取回，并将其制作的《固定界点方位场角位置测绘数据表》及《承包牧场界点及界点测绘成果表》附在上述空白证件后，发放给了蓿亥图牧业村部分农牧民，其中包括原告吉莫斯持有的1007号《草牧场使用证》。
另查明，第三人蓿亥图牧业村于2012年11月15日向达拉特旗人民政府申请撤销黄某于2004年发放的《草牧场使用证》。达拉特旗人民政府于2012年12月13日作出《达拉特旗人民政府公告》，要求蓿亥图牧业村村民15日内交回所持有的该批证件，未交回的视为无证。该公告作出后，原告吉莫斯不服，向鄂尔多斯市人民政府申请行政复议，鄂尔多斯市人民政府于2013年8月28日作出鄂府复决字（2013）27号行政复议决定书，决定撤销了《达拉特旗人民政府公告》。
还查明，达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村民委员会于2016年5月31日向鄂尔多斯市人民政府提出行政复议申请，请求撤销吉莫斯持有的1007号《草牧场使用证》。鄂尔多斯市人民政府受理后，于2016年7月29日作出鄂府复委复决字（2016）40号行政复议决定书，决定撤销1007号《草牧场使用证》。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，原告吉莫斯持有的1007号《草牧场使用证》发放时间于2004年，第三人达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村民委员会在庭审中称，2012年其已知道原告吉莫斯持有1007号《草牧场使用证》，而达拉特旗中和西镇蓿亥图牧业村民委员会于2016年5月31日向鄂尔多斯市人民政府提出行政复议申请，请求撤销该《草牧场使用证》，已超过法定的受理期限。鄂尔多斯市人民政府受理并作出复议决定，违反法律规定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项规定，判决如下：
撤销鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字（2016）40号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 图 雅
审 判 员 张卫平
审 判 员 刘熠杭
二〇一八年三月七日
法官助理 王 琢
书 记 员 吕雪芹
法条链接：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足蝗；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的。