吉林省舒兰市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）舒行初字第1号
原告舒兰市环城街道国兴村民委员会，住所地舒兰市环城街道国兴村。
法定代表人彭艳华，村主任。
委托代理人王政英，吉林巡达律师事务所律师。
被告舒兰市人民政府，住所地舒兰市滨河大街2006号。
法定代表人李富民，市长。
委托代理人陈静，舒兰市政府法制办副主任。
委托代理人迟有昌，舒兰市林业局职员。
第三人舒兰市舒兰林场，住所地舒兰市舒开公路5公里处。
法定代表人王少俊，场长。
委托代理人王利君，舒兰林场副场长。
原告舒兰市环城街道国兴村民委员会因不服被告舒兰市人民政府2014年8月20日作出的舒政决（2014）4号《舒兰市人民政府关于舒兰市环城街道国兴村与舒兰市国有林地权属争议的处理决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月4日受理后，向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月26日公开开庭审理了本案。原告舒兰市环城街道国兴村民委员会委托代理人王政英，被告舒兰市人民政府的委托代理人陈静、迟有昌，第三人舒兰市舒兰林场的委托代理人王利君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告向法庭提供了以下其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、1990年舒兰县政府给舒兰林场颁发的林权证（编号：330210）
2、舒兰林场1984年林相图
3、舒兰林场1985年森林资源档案
4、舒兰林场与国兴村签订地块认定书
5、《吉林省颁发国有土地使用证和国有林权证的工作方案》、《全国人大常委会法制工作委员会对如何确定林地所有权和使用权答复》、《关于呈请颁发林权证的报告的填写说明》
证据1－5证明争议土地已有明确权属，政府发放林权证书，程序合法
6、马英指认地块位置图，证明政府调查工作程序，到现场去过，争议土地所在位置73林班9小班范围内
7、舒兰林场职工武洪章的情况说明，证明争议地一直是舒兰林场的土地
8、取样证实材料（《农村集体耕地承包合同书》两份，《农村土地承包经营权证书》三份）
9、国兴村提供马辉《农村土地承包经营权证书》、王万青《农村集体耕地承包合同书》
10、马辉、王万青《农村土地承包经营权证书》登记卡、国兴村八社土地登记及流转台帐
11、马辉调查笔录证明材料
证据8－11证明政府责成农业局对原告提供的王万清的集体承包合同书和马辉的土地承包经营权证书进行的核实，证明这两份书面证明不真实，不能作为原告主张权属的证据
12、王万清《农村集体耕地承包合同书》、国兴村提供的证明材料，国兴村与马英的协议书，证明原告当时承包的土地为荒地，没有证明权属的原始书面材料
13、协议书三份、证实材料五份，证明土地由马英承包的过程，蔡长海与村里签了协议，又与林场签了协议，林权证发放合为一体。
14、国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知，证明承包关系，30年不变的稳定性，证明王万清承包书中82年承包法律没有依据。
15、马英信访材料一份及政府信访事项登记卡三份
16、国兴村授权委托书
证据15－16证明政府进行决定程序合法，调查后属于权属纠纷，国兴村知情，政府的确权决定程序合法
17、环城街道办事处关于国兴村社员马英信访事项处理情况的报告复印件一份
18、舒兰市国土资源局关于国兴村社员马英反映禾田农机公司占用其租赁土地建厂的情况报告复印件一份
证据17-18证明政府作出确权决定程序合法
原告舒兰市环城街道国兴村民委员会诉称，一、被告所做的决定认定事实错误。原告包给马英经营的0.262公顷土地是国兴村集体土地。该土地始终由国兴村村民经营，全体村民都可以证实，林相图只能反映地貌情况，并不能反映权属情况，被告依据林相图确认土地权属明显是错误的。《中华人民共和国土地管理法》第八条二款明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。二、被告所做的决定程序违法。原告包给马英经营的0.262公顷土地始终由原告经营管理，原告与舒兰市舒兰林场对土地权属没有争议，原告没有向被告提出过确权处理申请，也没有委托过他人提出处理申请，被告所做决定属于滥用职权。严重违反了《土地权属争议调查处理办法》的规定。三、被告所做的决定没有法律依据。被告于2014年8月20日做出的舒政决（2014）4号《关于舒兰市环城街道国兴村与舒兰市国有林地权属争议的处理决定》通篇没有引用任何法律、法规和土地管理规章，可见被告所做的决定没有法律依据。明显与《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据”的规定相违背。综上所述，被告所做的舒政决（2014）4号《关于舒兰市环城街道国兴村与舒兰市国有林地权属争议的处理决定》在认定事实和处理程序上均有错误，所做决定没有法律依据，应当依法撤销。为此，原告向吉林市人民政府提出复议，吉林市人民政府于2014年10月27日做出行政复议决定维持了被告做出的决定，原告不服，根据《行政诉讼法》的有关规定提起诉讼，望依法给予支持。
原告为证明其主张，向法庭提供以下证据：
1、舒政决（2014）4号舒兰市人民政府关于舒兰市环城街道国兴村与舒兰市国有林地权属争议的处理决定复印件一份
2、吉市政复决（2014）55号吉林市人民政府行政复议决定书复印件一份，证明原告对舒兰政府的决定不服，向吉林市政府提起了复议，没有超期，又向法院提起了诉讼
3、集体荒地对外租凭面积示意图复印件一份，是村委会与蔡长海签的协议中的附图
被告舒兰市人民政府辩称，一、政府决定事实清楚。争议土地在舒兰市林场林权证范围内，林权证发放档案齐全，程序合法，可以认定权属。申请人提到了林相图是林权证书发放要件，政府并不是仅以此作为确权决定依据。《土地管理法》第八条二款规定的“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，舒兰市林场持有的林权证正是国家依法发放的有效权属证明文件。二、被申请人作出的决定程序合法。政府作出的确权决定开始是由马英信访开始的，政府责成国土局调查后发现属于权属纠纷，经市主要领导指示依法作出此确权决定。政府组成调查组进行全面调查，多次开会研究此事，申请人也多次参与并提交证据，并出据授权委托书，由马英代表国兴村处理与舒兰林场之间的权属争议。政府经调查后做出此决定送达申请人，程序合法。三、本决定认为舒兰市林场林权证属于政府确权登记的权属证明文件，林权证发放档案齐全，争议土地权属明晰。林权证发放是依法发放的，县级政府作为有权机关做出决定是进一步明确权属。综上，我市政府做出的决定事实清楚，程序合法。请法院予以维持。
第三人舒兰市舒兰林场无陈述意见。
第三人舒兰市舒兰林场提供证人武洪章当庭证言：我是79年到舒兰林场的，现在也在，我给林业局出过材料，是真实的，说的内容都在那里面。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告对被告所举证据1有异议，认为只有面积，没有四至范围，不能证明争议土地在林权证范围内。证据2有异议，认为没有制图人签名，也没有核对人签名，从范围看，包括舒兰市政府等，界线应与相邻土地确认。证据3有异议，看不清楚。证据4有异议，认为被告只提供了一部分，不完整。证据5真实性无异议，但文件均不是被告作出具体行政行为的依据，实际作出决定时没有引用这些文件。证据6有异议，没有指认人签名。证据7有异议，不确切，不真实，他说的是“大约是林场的”，他说是他的林地，没说是林场的，也没说是村里的。证据8－11有异议，对来源有异议，取证的程序违法，按法律规定应由土地主管行政部门调查，而被告是责成农业局调查，违法了相关规定。证据12无异议。证据13仅对林场与蔡长海的协议有异议，其它没有异议。从时间看，林场与蔡长海的协议是2003-8-1，与原告国兴村与蔡长海协议是同一天，协议中体现的是荒地，但林场的协议中没有转让费，所以是虚假的，不可能是无偿的转让。证据14真实性无异议，但不是被告作具体行政行为的依据。证据15真实性无异议，但体现是侵权纠纷，信访人是马英，而不是原告，并没有要求进行土地确权，被告不应依据案外人马英提起的纠纷进行确权。
证据16有异议，被告提供此份证据超过了举证期，提供委托书之后马英及原告均没有提出进行土地确权，所以被告根据此授权委托书进行确权决定违法。证据17、18真实性无异议，争议土地应认定为集体所有。第三人对被告所举证据均无异议。本院认为，被告所举证据对本案均具有关联性，均予以确认。原告所举证据1、2是本院审查的内容，不做评述。原告所举证据3与本案也有关联性，予以确认。
第三人所举证人武洪章的证言与被告所举证据7具有同一性，不做评述。
经审理查明，2002年10月22日，原告将本案争议土地0.262公顷承包给本村村民马英，承包期限20年。2003年7月30日，马英将其承包的土地转租给案外人蔡长海，期限与原承包合同相同。2003年8月1日，原告与蔡长海签订协议书，约定将争议土地在原转租期限内再延长10年。同日，第三人舒兰市舒兰林场与蔡长海签订协议书，约定第三人将舒兰市新村路30公里处道北，面积0.34公顷的荒地一次性转让给蔡长海，涉案土地包含其中。2014年2月21日，马英以其转租的土地被舒兰市禾田农机公司侵占为由到舒兰市信访局上访。舒兰市信访局转交舒兰市环城街道予以答复。2014年2月28日，舒兰市环城街道经调查，向舒兰市信访局出具如下处理意见：马英所承包的国兴村土地，现地面积已经由禾田公司建成厂房。蔡长海本人也已办理了土地征用手续，建议信访局协调国土局查证蔡长海及禾田公司办理的相关手续，给予信访人答复。2014年3月5日，舒兰市国土资源局接到舒兰市信访局的《信访交办单》后，进行了调查，认定2003年5月25日，经原铁东工业区管委会审核，舒兰市人民政府批准，蔡长海木业有限公司按开发区招商引资优惠政策以2万元取得6500平方米土地使用权，出让时间50年，并颁发了编号为舒国用（2003）字第010746751号国有土地使用证书。后经工业区管委会在原证书上盖章，将该证书使用权变更为吉林省吉谷纤维食品科技开发有限公司。经技术鉴定，该土地使用证有2004平方米土地在马英租赁的土地范围内。2010年10月18日，吉林省吉谷纤维食品科技开发有限公司因借款合同纠纷一案，依据舒兰市人民法院民事调解书，该宗土地等资产收归国有。2013年4月，舒兰市房屋经办中心、舒兰市城镇建设投资有限公司和舒兰市禾田农机有限公司三方签订产权调换协议，该宗土地置换给舒兰市禾田农机有限责任公司。2014年3月27日，舒兰市舒兰林场出具情况说明，确认禾田农机有限责任公司现在的用地位置为国有林地。1990年由舒兰市人民政府颁发了《林权证》（编号为：330210号），该证书权属界线是依据舒兰林场1984年林相图确认的。2014年4月23日，舒兰市国土资源局依据调查认定的事实，作出分析，并向舒兰市信访局出具以下处理意见：1、《22A06080032号农村集体耕地承包合同书》（村民王万青）和330210号《林权证》都是舒兰市人民政府颁发的有效证件，但是前者确权依据早于后者，为保护农民合法利益，因此应确认该地块为所有权为环城街道国兴村。2、撤销330210号《林权证》。3、根据国土资源部200311月14日下发的《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》精神，舒国用（2003）字第010746751号土地证书确权依据不足，程序不合法，应予撤销。4、鉴于该案涉及部门较多，问题复杂，建议政府协调舒兰市农经总站、环城街道、林业局、原铁东工业园区管理委员会有关人员和部门共同研究处理。2014年5月8日，原告向被告出具授权委托书，委托马英全权代理原告与舒兰林场之间的土地权属争议。委托权限为特别授权：1、代为委托人处理委托人与舒兰林场之间的土地权属争议事项。2、受托人关于处理该争议土地有关行为视为委托人本人的意思表示。2014年8月20日，被告舒兰市人民政府依据原告和第三人提供的证据及调查，作出如下认定：国兴村八社是由原国兴村八队和九队合并成立，现有农业户60户，人口262人，在册土地面积207亩，94年调整土地人均分地0.79亩。王万青《农村集体耕地承包合同书》承包期限1996年1月至2003年12月，地块有法院大沟地，2004年调整土地后重新承包土地发放《土地承包经营权证书》，没有争议土地在内。马辉《土地承包经营权证书》一事，本人承认是为了解决与邻村土地纠纷找村主任私自填发的，未有审核、登记、备案，不具有法律效力。国兴村与马英签订的租地协议写明承包土地为荒地。
被告舒兰市人民政府认为：从现有证据来看，国兴村主张争议土地为在册面积地提供的大多是证人证言，马英与村集体承包协议和蔡长海与马英的转包协议，证明国兴村对该争议土地对外发包使用，不能证明权属。王万青《承包合同书》记载的法院大沟地不是争议土地，另外根据《吉林省农村集体经济组织承包合同条例》第二条、第三十三条，承包合同不能证明土地权属，只能证明无争议的情况下，明确合同双方的权利义务关系。马辉土地承包经营权证书》证据来源不合法，不具有证据法律效力。舒兰林场提供的证据为存档文书，证据来源合法，资料齐全，能证明争议土地已确权给舒兰林场，权属明确。
被告舒兰市人民政府作出如下处理决定：从现有证据和法律适用来看，国兴村在林场范围内开荒种地，对外发包事实存在，但没有证据证明权属为国兴村所有。舒兰林场林权证属于政府确权登记的权属证明文件，林权证发放档案齐全完整，合法有效。原告对该处理决定不服，申请复议，吉林市人民政府经书面审查，于2014年10月27日作出维持被申请人舒兰市人民政府做出的舒政决（2014）4号《舒兰市人民政府关于舒兰市环城街道国兴村与舒兰市国有林地权属争议的处理决定》。原告不服，遂成讼。
本院认为：原告的村民马英因其承包的土地被他人占有使用而提出信访，舒兰市信访局已将其诉求交由舒兰市环城街道办事处和舒兰市国土资源局进行处理。以上两单位依据调查核实，分别出具处理意见。其中舒兰市国土资源局的处理意见为：1、应确认该地块为所有权为环城街道国兴村。2、撤销330210号《林权证》。3、根据国土资源部200311月14日下发的《国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知》精神，舒国用（2003）字第010746751号土地证书确权依据不足，程序不合法，应予撤销。4、鉴于该案涉及部门较多，问题复杂，建议政府协调舒兰市农经总站、环城街道、林业局、原铁东工业园区管理委员会有关人员和部门共同研究处理。根据该意见，并结合原告向被告出具的授权委托书，被告即享有对争议土地确权的法定职责。所以，对原告主张被告滥用职权的行为，本院不予确认。纵观被告所作处理决定，认定国兴村在林场范围内开荒种地，对外发包事实存在，该认定缺乏事实和证据支撑。同时，被告认定舒兰林场林权证属于政府确权登记的权属证明文件，林权证发放档案齐全完整，合法有效，与舒兰市国土资源局的处理意见相悖，并且处理决定的结果没有明确载明争议的土地归属，因此，应属被告所作行政处理决定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，判决如下。
撤销被告2014年8月20日作出的舒政决（2014）4号《舒兰市人民政府关于舒兰市环城街道国兴村与舒兰市国有林地权属争议的处理决定》。
诉讼费100元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 于忠民
代理审判员 许 梦
人民陪审员 刘星楠
二〇一五年二月十三日
书 记 员 元艺霖