安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖行终838号
上诉人（一审原告）张斗保，男，1961年8月1日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。
委托代理人刘广胜，北京创为律师事务所律师。
委托代理人满增桂，北京创为律师事务所实习律师。
上诉人（一审被告）安庆市宜秀区人民政府，住所地安庆市宜秀区大龙山镇区政务大楼7楼，统一社会信用代码11340811003118979L。
法定代表人郑志，该区代区长。
委托代理人黄大章，该区法制办主任。
委托代理人丁健，安徽恒物律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）安徽无为县展旺拆迁有限公司，住所地安徽省芜湖市无为县牛埠镇东街57号。
法定代表人王太平，该公司经理。
委托代理人杨积芳，安徽中天人律师事务所律师。
上诉人张斗保、安庆市宜秀区人民政府因房屋拆迁及行政赔偿一案，不服安庆市中级人民法院(2017)皖08行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员周辉、宋鑫，代理审判员姜明组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人张斗保委托代理人刘广胜、满增桂，上诉人安庆市宜秀区人民政府（以下简称宜秀区政府）委托代理人黄大章、丁健，被上诉人安徽无为县展旺拆迁有限公司（以下简称展旺拆迁公司）委托代理人杨积芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告张斗保向一审法院起诉称，原告在安庆市宜秀区大龙山镇206国道旁有两开间门面房，2016年9月8日上午10点，被告指示第三人具体实施拆除工作，在拆除与原告相邻的余永保家的房屋时，对原告的房屋进行了误拆，直接导致原告的房屋大面积损坏。现原告的房屋已经无法居住，原告及家人不得不另行租房居住，该门面房无法实际经营，导致了相应的经济损失，且被告的施工造成了原告室内物品的损害。在该侵权行为发生后，原告报警，经警方的核实，该行为是被告指示第三人驻大龙山拆迁项目部所为。原告在与被告的沟通过程中，对赔偿数额无法达成一致。据此原告提起诉讼，请求：1.确认被告误拆原告房屋的行为违法；2.判令被告对误拆的原告房屋恢复原状；3.判令被告赔偿原告租房及室内物品损失2000元；4.本案的诉讼费用由被告承担。
一审被告宜秀区政府向一审法院辩称，一、答辩人严格执行国家棚户区改造政策规定，依法履行职责。为改善居民生活环境，提高城市形象，安庆市人民政府2016年3月23日发布《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》，决定对宜秀区大龙山境内的206国道两侧20-100米范围等区域实施棚户区改造工程。安庆市城乡规划局、安庆市发展和改革委员会、安庆市国土资源局分别复函答辩人：该棚户区改造项目符合《安庆市城市总体规划（2010-2030）》、已纳入安庆市国民经济和社会发展规划和年度计划、宜秀区及大龙山镇土地利用总体规划。为执行安庆市人民政府的决定，积极推动棚户区改造工作，答辩人依据职责分工组织实施工程项目范围内房屋征收拆迁，答辩人及相关工作人员在征迁工作中严格执行国家法律政策规定、安庆市人民政府制定的标准和条件，在依法维护被征收人合法权益的同时也不放松标准和条件，决不迁就被征收人不合理的补偿安置要求，以维护国家利益和征收安置政策的统一性。二、答辩人不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告的房屋是被第三人误拆的，答辩人并没有作出拆除原告房屋的决定和实施强制拆除原告房屋的行为，原告将答辩人列为本案被告缺乏事实和法律依据。故请求驳回原告对答辩人的起诉。
一审第三人展旺拆迁公司向一审法院述称，原告诉称不是事实。一、原告房屋位于安庆市206国道（宜秀段）棚户区改造项目范围内，根据《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》第五条规定，任何单位和个人不得妨碍棚户区改造工作。因此第三人根据上级政府及棚改指挥部安排，对原告房屋实施棚改拆迁是有事实和法律依据的。二、根据《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》规定，对原告房屋实施拆迁行为的是被告。第三人仅仅是根据被告及相关棚改指挥部通知和安排，负责执行的拆迁公司。在实施拆迁前，被告及相关棚改指挥部派人作了大量宣传、动员及通知工作，并且原告房屋内财物已经腾空，所以不存在误拆和毁坏财产的行为。三、作出拆迁决定的不是第三人，故不论被告的行政行为合法与否，第三人均不承担责任。故请求驳回原告的诉讼请求。
一审法院审理查明，2016年3月23日，安庆市人民政府发布《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》，决定由宜秀区政府组织实施项目范围内所涉房屋拆迁、清障工作。原告的房屋在安庆市宜秀区大龙山镇206国道旁，属于本次棚户区改造项目范围内。2016年9月8日第三人在拆除原告隔壁余永保家的房屋时，将原告的房屋墙壁损坏。原告遂向110报警，并以宜秀区政府、展旺拆迁公司为被告提起民事诉讼。经一、二审法院审理，认为该拆迁行为应属行政行为，不属于民事案件受案范围，裁定驳回原告的起诉。原告遂向本院提起行政诉讼。
一审法院另查明，2016年10月11日,原告的房屋被整体拆除。原告就该次拆除行为，于2016年11月1日向安庆市人民政府申请复议。安庆市人民政府于2017年2月3日作出宜府行复决[2016]30号行政复议决定，确认宜秀区政府强制拆除张斗保房屋的行为违法。张斗保及宜秀区政府对该复议决定均未提起诉讼。
一审法院审理认为,本案争议的焦点是：一、2016年9月8日原告的房屋墙壁被损坏的事实是否存在，是否是被告委托第三人拆迁他人房屋时造成的；二、宜秀区政府是否是本案的适格被告；三、原告要求被告将其房屋恢复原状、赔偿损失的诉求能否成立。
根据一审法院调取的原告报警记录、安庆市公安局大龙山派出所的询问笔录及被告的陈述等证据，可以证明2016年9月8日第三人在拆除原告隔壁余永保家的房屋时，将原告的房屋墙壁损坏的事实存在。第三人认为其没有实施该行为的辩解理由不能成立。根据《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》的规定，206国道（宜秀段）棚户区改造项目范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由被告组织实施。因此该项目范围内的房屋虽由第三人进行拆除，但被告作为组织实施者，应对房屋拆迁行为所产生的后果承担相应的法律责任。被告认为其主体不适格的理由不能成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成公民、法人或其他组织财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。2016年9月8日被告组织第三人拆迁他人房屋时，没有尽到合理的注意义务，将原告的房屋墙壁损坏，造成原告的财产损失，该行为违法，被告应承担相应的赔偿责任。
对于原告要求被告将其房屋恢复原状的请求，因原告的房屋2016年9月8日被损坏后，于2016年10月11日被整体拆除，且属于棚户区改造项目范围内，故其房屋现已无法恢复原状。安庆市人民政府已作出行政复议决定，确认被告2016年10月11日强制拆除原告房屋的行为违法，故原告可另行就该房屋的价值等损失主张行政赔偿。
根据原告提供的照片及损坏物品清单，可证明原告的房屋墙壁被损坏后，原告需另行租房居住(2016年9月8日至2016年10月11日)，且可能造成原告屋内部分物品损坏，故原告要求被告赔偿其租房及室内物品损失2000元的诉求，具有一定的合理性，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项，第七条第四款、第九条、第三十六条第八项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告安庆市宜秀区人民政府2016年9月8日将原告张斗保的房屋损坏的行为违法；二、被告宜秀区政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告张斗保租房及室内物品损失2000元；三、驳回原告张斗保的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告安庆市宜秀区人民政府负担。
张斗保的主要上诉理由为，因宜秀区政府指示展旺拆迁公司拆除余永保房屋时误拆其房屋，直接造成其房屋及室内物品损坏，导致其租房及室内物品损失。其于2017年5月3日提出的变更诉讼请求的申请，一审法院未予变更并审理，侵害了其合法权益。请求二审法院撤销一审判决第二、三项；判令宜秀区政府赔偿张斗保误拆房屋恢复原状损失费30000元，租房及内室内物品损失21700元，本案诉讼费由宜秀区政府负担。
宜秀区政府的主要上诉理由为，一、宜秀区政府将具体拆迁事宜委托给展旺拆迁公司，展旺拆迁公司在拆除韩小花房屋时误拆张斗保的房屋，该行为系民事侵权行为，张斗保应提起民事诉讼追究展旺拆迁公司的侵权责任。宜秀区政府虽是组织者，但没有过错。二、原告张斗保应当对行政行为造成的损害提供证据，但其提供的照片及物品损坏清单，不能证明租房居住的事实和损坏物品的价值，原审法院依据公平、合理原则，酌情认定张斗保的损失适用法律错误，无事实依据。请求二审法院撤销一审判决，裁定驳回张斗保的起诉；判令本案诉讼费由张斗保负担。
展旺拆迁公司庭审陈述意见同一审。
一审被告宜秀区政府向一审法院提举了以下证据：
1.安庆市人民政府《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》(市政秘[2016]42号），证明安庆市人民政府为了改善居民生活环境、提高城市形象，于2016年3月23日决定实施206国道宜秀段棚户区改造项目，并对社会公告。2.安庆市城乡规划局《关于206国道（宜秀段）棚户区改造项目规划意见的函》（庆规[2016]242号），证明206国道宜秀段棚户区改造项目符合安庆市城乡总体规划。3.安庆市发展和改革委员会《关于206国道（宜秀段）棚户区改造项目的复函》（安发改办基础[2016]47号），证明206国道宜秀段棚户区改造项目符合安庆市国民经济和社会发展计划和规划。4.安庆市国土资源局《关于206国道（宜秀段）棚户区改造项目土地利用总体规划情况的函》（庆国土资函[2016]529号），证明206国道宜秀段棚户区改造项目符合安庆市宜秀区及大龙山镇土地利用总体规划
为查明相关案件事实，一审法院要求宜秀区政府提供了安庆市人民政府作出的宜府行复决[2016]30号行政复议决定。
一审第三人展旺拆迁公司向一审法院提供了以下证据：
安庆市人民政府《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》(市政秘[2016]42号），证明原告的房屋位于206国道宜秀段棚户区改造范围内，棚改工作是由安庆市宜秀区人民政府组织实施，拆迁清障工作由安庆市宜秀区人民政府组织实施。
一审原告张斗保向一审法院提供了以下证据：
1.原告身份证，证明原告身份。2.（2016）皖08民终1960号民事裁定书，证明被告认可所谓的误拆系被告行政强拆行为。3.照片及物品损坏清单，证明原告报警及房屋损坏的事实，以及财产损失的情况。
一审法院依原告申请向安庆市公安局大龙山派出所调取2016年9月8日原告的房屋被损坏时报警的相关材料：一、2016年9月8日接处警情况登记表；二、2016年9月12日对马香枝的询问笔录；三、2016年9月18日对沈学惠的询问笔录。原告以此证明2016年9月8日第三人将原告的房屋损坏，该行为是政府拆迁行为造成的。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，本案主要争议焦点为：一、一审法院不予准许张斗保于2017年5月3日提出的新的诉讼请求是否合法，二审法院是否应对张斗保二审上诉阶段提出的新的诉讼请求进行审查。二、宜秀区政府是否为本案适格被告。三、一审法院判决宜秀区政府赔偿张斗保租房及室内物品损失2000元是否合理。针对上述争议焦点，本院评判如下：
关于焦点一。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，张斗保房屋被误拆所造成的财产损失客观存在，其在提起诉讼时仅要求赔偿租房及室内物品损失2000元，后在一审公开开庭审理后提出的新的诉讼请求，将该赔偿请求增至21700元，并无法定正当理由，故一审法院不予准许并无不当。现二审上诉阶段张斗保亦提出的新的诉讼请求，从保护当事人上诉权的角度出发，当事人的诉讼请求应当在一审举证期限内提出，二审程序中一般不得增加或者变更诉讼请求，否则将剥夺另一方对新的诉讼请求的上诉权。故本院对张斗保二审上诉阶段提出的新的诉讼请求依法不予审查。
关于焦点二。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定,行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，宜秀区政府根据《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》的规定，负责组织实施该项目范围内的房屋拆迁、清障工作，其应对受委托方展旺拆迁公司具体实施房屋拆除行为承担法律责任。张斗保不服展旺拆迁公司拆除其涉案房屋行为，以委托方宜秀区政府为被告并无不当。宜秀区政府虽主张其并未指使展旺拆迁公司拆除张斗保涉案房屋，但其不能提供证据证明委托展旺拆迁公司实施拆迁的具体拆迁范围、权限等事宜，且展旺拆迁公司述称被诉行为是其根据宜秀区政府的指令实施，不是误拆。故其作为组织实施者，应对房屋拆迁行为承担相应的法律责任，被诉拆迁行为应视为宜秀区政府开展棚户区改造拆迁实施的行为。宜秀区政府主张应追究展旺拆迁公司侵权责任的理由不能成立，本院不予支持。
关于焦点三。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，宜秀区政府在组织拆除张斗保的房屋时，未依法对屋内物品制作登记保全清单并交张斗保签字确认，致使张斗保无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在及具体损失情况等，依法应由宜秀区政府承担举证责任。张斗保主张的屋内物品包括家用电器、家具、自行车、水瓶等日常生活必须品，符合一般家庭实际情况，且宜秀区政府未能提供证据证明这些物品不存在，故一审法院参照同类物品的市场价格，酌情认定宜秀区政府赔偿张斗保租房(2016年9月8日至2016年10月11日)及室内物品损失2000元并无不当。宜秀区政府主张一审法院酌情认定张斗保的损失适用法律错误，无事实依据的上诉理由不能成立，本院不予采信。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。两上诉人的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安庆市宜秀区人民政府、张斗保各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 辉
审 判 员 宋 鑫
代理审判员 姜 明
二〇一七年十二月十五日
法官 助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……