福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第3号
原告陈得喜（又名“陈德喜”），男，1950年5月19日出生，汉族，住福鼎市。
委托代理人庄友柱、林灏，福建民哲律师事务所律师。
被告福鼎市经济贸易局，住所地福鼎市政府大院内。
法定代表人廖天生，局长。
委托代理人廖云坚、程楠，福建惠尔律师事务所律师。
第三人福建省福鼎市食品公司，住所地福鼎市桐城街道岩前村三门口福门路148号。
法定代表人林品勇，经理。
原告陈得喜不服被告福鼎市经济贸易局作出的《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月29日受理后，于2015年1月5日向被告福鼎市经济贸易局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年1月23日向第三人福建省福鼎市食品公司送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。原告陈得喜及其委托代理人庄友柱、被告的委托代理人廖云坚、第三人的法定代表人林品勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福鼎市经济贸易局于2014年12月11日作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》，通知内容为：根据《宁德地区行政公署关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）第一条“对于效益差、亏损、面临倒闭，不能兑现或提高职工待遇的企业，不能执行这两个文件”的通知精神，鉴于你公司目前仍处于亏损和负债经营，且下岗职工生活费、养老保险费和医疗保险费无法按时足额支付的实际情况。经研究，同意取消陈德喜每月100元的退休生活补贴费。
被告于2015年1月10日向本院提供了如下证据、依据：
A1、组织机构代码证复印件，证明被告主体适格；
A2、福鼎市经济贸易局《关于陈德喜同志享受企业领导干部退休生活补贴费的通知》，证明福鼎市经济贸易局曾于2010年10月14日下发通知，同意给陈得喜退休生活补贴的事实；
A3、福鼎市食品公司《关于取消陈德喜退休生活补贴费的请示》（鼎食综（2013）11号），
A4、福鼎市经济贸易局《关于取消陈德喜退休生活补贴费请示的复函》（鼎经贸函（2013）6号），
证据A3-A4证明2013年9月3日福鼎市经济贸易局根据福鼎市食品公司的请示，依据上级政府部门文件，作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费请示的复函》；
A5、福鼎市经济贸易局《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》，
A6、宁德地区行政公署《关于闽东企业家（企业领导干部）若干待遇问题的通知》（宁署（1994）综109号），
A7、宁德地区行政公署《关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号），
证据A5-A7证明福鼎市经济贸易局于2014年12月11日作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》依据的是宁德地区行政公署《关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》第一条的规定；
A8、福鼎市食品公司2012年至2013年度《资产负债表》和《利润及利润分配表》，
A9、福鼎市社保中心证明，
证据A8-A9证明福鼎市食品公司自2000年起至今共欠缴养老保险费200多万元，企业经营状况不好、效益差、亏损的事实；
A10、福安市人民法院及宁德市中级人民法院行政判决书，证明原告曾针对被告取消其补贴的复函向法院提起过诉讼。
原告诉称，原告原为被告下属的第三人福建省福鼎市食品公司副经理，于2010年8月退休后，第三人依据被告下发的《关于陈德喜同志享受企业领导干部退休生活补贴费的通知》，每月向原告发放100元退休生活补贴费。2013年9月，第三人依据被告下发的《关于取消陈德喜退休生活补贴费请示的复函》，停发了原告退休生活补贴费。原告对此提起行政诉讼，宁德中院终审判决撤销该文件，但第三人仍拒绝向原告发放退休生活补贴费。2014年12月11日，被告又作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》。原告认为，被告作出该《通知》无事实和法律依据，且属越权，侵犯了原告财产权，请求撤销被告作出的《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》。
原告为证明其主张向本院提交了以下证据：
B1、原告身份证及证明，证明原告主体资格；
B2、组织机构代码证，证明被告的主体资格；
B3、《关于陈德喜同志享受企业领导干部退休生活补贴费的通知》，证明被告依据《关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）文件精神，同意由食品公司给原告每月生活补贴费100元；
B4、福鼎市食品公司《关于取消陈德喜退休生活补贴费的请示》（鼎食综（2013）11号），证明第三人向主管局提出取消原告退休生活补贴费及其理由；
B5、福鼎市经济贸易局《关于取消陈德喜退休生活补贴费请示的复函》（鼎经贸函（2013）6号），证明被告同意取消原告退休生活补贴费及其理由；
B6、宁德中院（2014）××行终字第××号《行政判决书》，证明宁德中院判决撤销鼎经贸函（2013）6号文件；
B7、福鼎市经贸局《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》，证明被告于2014年12月11日下发通知，取消原告退休生活补贴费；
B8、鼎商人（1996）021号文件及陈敏贤文件存根，证明张寿成和陈敏贤仍享受退休生活补贴；
B9、屠宰场图片，证明第三人于2013年花了三千多万盖屠宰场公司，经营状况是正常的。
被告辩称，一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。被告作出的《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》是内部文件，且退休人员福利待遇涉及的是劳动人事法律关系中的问题，属于劳动人事争议，不属于行政诉讼案件受案范围。二、被告作出的本案被诉行政行为合法，符合相关规定。福鼎市食品公司以其处于亏损和负债经营状态为由请示被告要求取消陈得喜退休生活补贴费，被告依据宁德地区行政公署《关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）第一条的规定：“执行这两个文件应根据企业的实际情况，对于……；对于效益差、亏损、面临倒闭，不能兑现或提高职工待遇的企业，不能执行这两个文件”，同意取消陈得喜退休生活补贴费，符合规定。三、被告作出本案被诉行政行为程序合法。被告系在福鼎市食品公司提出请示后，审查其提供的相关材料，依据内部程序规定和上级行政机关的文件进行办理，程序合法。四、原告诉求无理，其诉讼请求应予以驳回。原告自2010年退休后，其退休工资均由福鼎市社保中心发放，每月2000多元，目前福鼎市食品公司退休干部均没有补贴。综上所述，被告作出本案被诉行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，请求法院予以维持并驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，福鼎市食品公司自1985年开始一直处于亏损状态，2008年经审计亏损600多万元，职工社保亦无法交纳，与原告同批退休人员均未享受退休生活补贴，请求判决驳回原告诉讼请求。
当事人提供的证据经庭审质证，本院综合认证如下：
被告提供的证据A1-A10，经质证均符合作为证据应具备的三性，且可形成完整的证据链，本院予以采信。原告提供的证据B1-B9，其中B2-B7与被告提供的证据A1-A5、A10相同，不再重复认证，其余证据经质证亦符合证据的三性，本院予以采信，但证据B9，无法证明待证目的。
根据当事人提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下法律事实：
原告陈得喜（又名陈德喜）系第三人福建省福鼎市食品公司副经理，于2010年8月份退休。2010年10月14日，被告福鼎市经济贸易局作出《关于陈德喜同志享受企业领导干部退休生活补贴费的通知》，同意由第三人给予原告每月生活补贴100元。该通知下发后，原告每月领取退休生活补贴费100元。2013年8月26日，第三人作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的请示》（鼎食综（2013）11号），以该公司尚处在亏损和负债经营状态，下岗职工生活费、职工养老保险费及医疗保险费无法按时支付，公司其他退休领导并无享受生活补贴费为由，请求被告取消原告退休生活补贴费。2013年9月3日，被告作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费请示的复函》（鼎经贸函（2013）6号），以原告非在职人员，不符合宁德地区行政公署《关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）第二条的规定为由，决定停发原告退休生活补贴费。第三人据此于2013年9月开始停发原告的退休生活补贴费。原告对被告作出的《复函》不服，提起行政诉讼，宁德市中级人民法院于2014年4月20日作出终审判决，以被告作出的《复函》事实认定不清、适用法律法规错误为由，撤销该《复函》。2014年12月11日，被告作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》，以第三人仍处于亏损和负债经营为由，依据宁德地区行政公署《关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）第一条的规定，同意取消原告每月100元的退休生活补贴费。原告认为，被告作出的《通知》侵犯其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《通知》。
本案各方当事人争议的焦点问题是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》是否合法。对此，本院予以分析、认定如下：
一、本案是否属于行政诉讼受案范围
原告认为，被告作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》的行政行为侵犯其享受退休生活补贴的权益，属于行政诉讼受案范围。被告认为，被告作出的《通知》是内部文件，取消原告退休生活补贴属于劳动人事关系范畴，不属于行政诉讼案件受案范围。第三人未发表意见。
本院认为，被告福鼎市经济贸易局作为第三人福建省福鼎市食品公司的主管部门，其根据第三人报请的《关于取消陈德喜退休生活补贴费的请示》所作出的《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》，虽是行政机关内部处理行政事务行为，但该行为作出当天已告知原告，行政行为已外化，且《通知》内容明确规定取消原告的退休生活补贴费，对原告的权利义务关系产生了实际影响，具备了行政行为的特征，属于行政诉讼的受案范围。
二、被告作出《关于取消陈德喜退休生活补贴费的通知》是否合法
原告认为，被告以第三人负债经营、下岗职工生活费等无法按时足额支付为由取消原告退休生活补贴费，但第三人对此并未举证证明，且第三人自述其于1985年开始便处于负债经营状态，那缘何被告于2010年仍作出给予原告每月生活补贴100元的决定；另，取消退休生活补贴费应由市政府决定，被告只有执行权。故被告作出该《通知》主要证据不足、超越职权。被告认为，第三人向其提交的《资产负债表》和《利润及利润分配表》足以说明第三人经营状况不好、效益差、亏损的情形，被告依据宁德地区行政公署《关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）第一条的规定：“执行这两个文件应根据企业的实际情况，对于……；对于效益差、亏损、面临倒闭，不能兑现或提高职工待遇的企业，不能执行这两个文件”，同意取消陈得喜退休生活补贴费，符合规定。被告于2010年9月同意给原告发放补贴是在原告一再要求下不得不作出的，现因第三人亏损严重不得不作出取消决定。第三人认为，第三人自1985年开始就处于亏损状态，被告是因原告一再要求才于2010年同意向原告发放补贴，同批其他退休人员均未有退休生活补贴。
本院认为，《宁德地区行政公署关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）规定：“中共宁德地委、宁德地区行政公署关于鼓励和支持科技干部到工业企业工作的若干规定（宁地委（1991）36号）和宁德地区行政公署关于闽东企业家（企业领导干部）若干待遇问题的通知（宁署（1994）综109号）下发后，……，一、执行这两个文件应根据企业的实际情况，对于生产得到发展，经济效益提高，职工收入增加，有可能增加退休干部生活待遇的企业，在尊重企业自主权的前提下，由企业提出切实可行的方案，按企业隶属关系，报当地主管部门审批执行；对于效益差、亏损、面临倒闭，不能兑现或提高职工待遇的企业，不能执行这两个文件。”首先，被告作为第三人福建省福鼎市食品公司的主管部门，有权审批企业提出的关于职工待遇的方案。其次，行政机关行使职权过程中，应当受其已经作出的行政决定的拘束，在未有证据证明前后所作行政决定依据的事实不同或发生其他情势变化的情况下，不应朝令夕改。本案被告依据《宁德地区行政公署关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》的文件精神，于2010年10月作出决定同意向原告发放退休生活补贴。2014年12月，被告又以第三人仍处于亏损状态不能执行《宁德地区行政公署关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》为由作出取消原告退休生活补贴的决定。而据第三人陈述，其自1985年开始即处于亏损，被告作出发放补贴决定系基于原告不断要求，后因原告要求提高补贴遂作出取消的决定。本案被告就是否向原告发放补贴问题作出前后相反的决定，但所提供的证据不足以证明第三人经营条件有恶化或发生了其他情势变更，应属认定事实不清，依据不足。
综上所述，本院认为，行政机关在行政管理活动中，作出改变行政相对人权利义务关系，限制行政相对人权利行使的决定，应当以一定的事实为前提。根据《宁德地区行政公署关于闽东企业家（企业领导干部）若干待遇问题的通知》（宁署（1994）综109号）和《宁德地区行政公署关于执行宁署（1994）综109号文件的补充通知》（宁署（1995）综121号）的规定，企业领导干部到法定年龄办理退休，是否享受补贴的待遇需要根据企业的自身经营状况而定。本案被告作为第三人的主管部门，应当根据第三人的经营状况就原告是否享受退休生活补贴问题进行审批。在无充分证据证明明第三人经营条件出现恶化或发生其他情势变更的情况下，被告先后就同一事实依据同一文件规定作出发放补贴和取消补贴的相反决定，认定事实不清，主要证据不足。被告主张本案不属于行政诉讼受案范围及被诉行政行为事实清楚、程序适当、适用法律正确，依据不足，不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告福鼎市经济贸易局于2014年12月11日作出《关于取消陈得喜退休生活补贴费的通知》的行政行为。
本案受理费50元，由被告福鼎市经济贸易局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
代理审判员 罗文君
人民陪审员 王丽芳
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。”