广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第17号
上诉人（原审原告）：罗雪梅，女，1989年8月26日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海五街*号。
上诉人（原审原告）：黎小萍，女，1989年7月13日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：黎子微，女，1989年8月13日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：周田，女，1924年12月18日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海一街***号。
上诉人（原审原告）：梁瑞结，女，1986年7月1日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海一街***号。
上诉人（原审原告）：梁丽华，女，1976年1月31日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍上东街***号。
上诉人（原审原告）：梁静仪，女，1989年6月16日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍上东街***号。
上诉人（原审原告）：吴桂芳，女，1985年10月23日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍下东街*号。
上诉人（原审原告）：周敏仪，女，1982年9月11日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：梁惠玲，女，1987年3月28日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍下东街***号。
上诉人（原审原告）：梁丽坚，女，1970年10月11日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍下东街***号。
上诉人（原审原告）：梁柳青，女，1983年1月14日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：王丽梅，女，1989年7月24日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：杨惠莲，女，1988年12月19日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海五街北巷*号。
上诉人（原审原告）：郭淑莹，女，1988年6月11日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海一街***号。
上诉人（原审原告）：何碧桃，女，1988年7月9日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：王炳全，男，1986年1月4日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：黎景辉，男，1986年12月7日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：王超洪，男，1987年1月5日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：彭永豪，男，1987年4月13日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍上东街***号。
上诉人（原审原告）：林健伟，男，1987年6月22日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇清河东路清海二街***号。
上诉人（原审原告）：林泽桓，男，1983年9月5日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍下东街***号。
上诉人（原审原告）：彭炳威，男，1985年8月28日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍上东街***号。
上诉人（原审原告）：彭嘉伟，男，1986年8月28日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍上东街***号。
上诉人（原审原告）：梁炳洪，男，1946年2月3日出生，汉族，身份证住址：广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍下东街***号。
上述25名上诉人共同委托代理人：何金穗、卓银兔，均为广东易恒律师事务律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局。
负责人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：邵汝标、陈嘉丽，均为该局工作人员。
上诉人罗雪梅等25人因诉被上诉人广州市国土资源和房屋管理局复建房户数核定一案，不服广州市越秀区人民法院（2013）穗越法行初字第203号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，广州市番禺区人民政府办公室（2009）69号区政府工作会议纪要载明，“一、由区土地开发中心向市土地开发中心申请将海傍村受亚运城影响的160户村民纳入亚运城拆迁安置范围；”……“八、拆迁补偿安置标准参照亚运城标准执行。”2009年6月13日，由广州市番禺区石碁镇海傍村经济合作社、广州市番禺区石碁镇亚运村征地拆迁工作办公室、广州市番禺区石碁镇人民政府盖章确认的《海傍村受亚运城项目建设影响区域改造的160户拆迁安置户资料统计表》载明，海傍村受亚运城项目建设影响区域改造拆迁安置户共计160户。表后还注明：此为初步统计数，计算截止日期为2009年6月13日。2009年7月31日，被告属下的广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局作出穗番复建核字（2009）4号《亚运城周边整治和旧村改造工程项目石碁镇海傍村复建房户数核定书》，核定番禺区石碁镇海傍村拆迁安置户数为160户。2012年4月6日，广州市番禺区石碁镇人民政府向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局提交了《申请》、《广州市番禺区石碁镇受亚运城项目建设影响区域改造工程拟在〈穗规地证（2012）12号文〉核定地块安排落实的村民一览表》等材料，申请重新核定拆迁安置户数为133户。被告经查，材料中的《广州市番禺区石碁镇受亚运城项目建设影响区域改造工程拟在〈穗规地证（2012）12号文〉核定地块安排落实的村民一览表》已由广州市番禺区石碁镇海傍村经济合作社、广州市番禺区石碁镇亚运村征地拆迁工作办公室、广州市番禺区石碁镇人民政府盖章，遂于2012年4月10日作出穗番建核字（2012）1号《亚运城周边整治和旧村改造工程项目石碁镇海傍村复建房户数核定书》，其中内容为：2009年由于亚运城周边环境整治，石碁镇海傍村部分村民住宅在拆迁范围内，当时经海傍村民委员会、石碁镇征地拆迁安置工作办公室及石碁镇人民政府审核和初步统计，拆迁户数为160户，并申请办理了拆迁复建房户数核定书（穗番复建核字（2009）4号）。现根据区政府《公文办理情况通知》（2012-106号）及《关于协调解决海傍村旧村改造工程拆迁安置有关问题的会议纪要》（区政府工作会议纪要（2012）40号）的工作要求及石碁镇提供的最新安置户数统计表，并经石碁镇海傍村村民委员会、石碁镇亚运村征地拆迁工作办公室和石碁镇政府共同确认，该项目拆迁范围内复建房户数如下：番禺区石碁镇海傍村133户。（同时按规定注销原穗番复建核字（2009）4号复建房户数核定数）
另查，原告罗雪梅等25人中，按穗番复建核字（2009）4号《亚运城周边整治和旧村改造工程项目石碁镇海傍村复建房户数核定书》及《海傍村受亚运城项目建设影响区域改造的160户拆迁安置户资料统计表》曾被核定为独立一户的有：梁瑞结（63）、梁丽华（79）、吴桂芳（92）、周敏仪（107）、梁惠玲（146）、梁丽坚（149）、梁柳青（155）、杨惠莲（7）、何碧桃（58）、王炳全（21）、黎景辉（31）、王超洪（34）、彭永豪（54）、林泽桓（142）、彭炳威（75）、彭嘉伟（76）、梁炳洪（148）。未核定为独立一户的包括：罗雪梅（编号2内）、黎小萍（编号40内）、黎子微（编号41内）、周田（编号61内）、梁静仪（编号80内）、王丽梅（编号157内）、郭淑莹（编号126内）、林健伟（编号114内）。
又查，广州市国土资源和房屋管理局于2006年12月8日向市规划局发出穗国房函（2006）1706号《关于农民复建房用地指标审核问题的函》，其中内容为：“根据2005年8月18日市建设用地审批领导小组会议意见，我局负责核定重点工程项目被征地复建房户数，贵局根据复建房户数确定复建用地规模进行复建用地规划选址。我局已于今年10月委托区分局实施农民复建房户数的核定工作，由征地拆迁单位向区国土房管分局提出农民复建房户数的审核申请，镇政府、镇国土所或街道办事处加具意见，确认农民被拆迁户数和是否符合一户一宅要求的情况，区国土房管分局根据有关情况审定核发《关于复建房户数核定书》。”
再查，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局穗番国房字（2007）323号《广州市亚运村及相关建设项目征地拆迁补偿安置办法》第一条规定：“为加强征地拆迁补偿安置管理，保障亚运村及相关项目建设顺利进行，保护当事人合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关法律、法规的规定，结合本区实际，制定本办法。”第二十六条规定：“被拆迁人凡在本办法公告日前符合下列条件的，每户可选择在安置区内回购一幢连排独立户型安置房，或者最多回购两套多层或高层公寓型安置房（回购多层或高层公寓型安置房的总面积不得超过240平方米）。（一）在被征地村内具有常住户口的本村村民。（二）符合下列分户条件的村民：1、一户已婚夫妇（包括其未婚同户子女），视为一户。2、夫妻离异后，男女双方各自成为一户。”2009年8月31日，广州市番禺区人民政府发出番府（2009）121号《番禺区石楼镇南派村和石基镇海傍村旧村改造征地拆迁工程建设的通告》；而原告罗雪梅、黎小萍、黎子微、梁瑞结、梁丽华、梁静仪、吴桂芳、周敏仪、梁惠玲、梁柳青、王丽梅、杨惠莲、郭淑莹、何碧桃、王炳全、黎景辉、王超洪、彭永豪、林健伟、林泽桓、彭炳威、彭嘉伟22人在《番禺区石楼镇南派村和石基镇海傍村旧村改造征地拆迁工程建设的通告》发出前尚未办理结婚登记手续。对此，原告陈述认为已达到法定婚龄是可以分户的。被告则坚持认为在通告时未结婚就不符合分户的条件。
本案审理过程中，对由广州市番禺区石碁镇海傍村经济合作社、广州市番禺区石碁镇亚运村征地拆迁工作办公室、广州市番禺区石碁镇人民政府盖章的《广州市番禺区石碁镇受亚运城项目建设影响区域改造工程拟在〈穗规地证（2012）12号文〉核定地块安排落实的村民一览表》中未包括原告梁丽坚、梁炳洪，被告陈述表示两原告的户口地址为广州市番禺区石碁镇海涌路海傍村段海傍下东街164号不在本次拆迁区域内。对此，原告梁丽坚、梁炳洪也没有提供证据证明其属本次拆迁安置房回购对象的范围。
原审法院认为，被告作为复建房户数核定的主管部门，应当按照复建房户数核定的程序和条件进行审核。现经广州市番禺区石碁镇海傍村经济合作社、广州市番禺区石碁镇亚运村征地拆迁工作办公室、广州市番禺区石碁镇人民政府核对确认，原告罗雪梅等22人在广州市番禺区人民政府发出番府（2009）121号《番禺区石楼镇南派村和石基镇海傍村旧村改造征地拆迁工程建设的通告》时尚未办理结婚登记手续，而梁丽坚、梁炳洪因户口不在本次拆迁范围内，周田则已与梁福有作一户安置。故上述原告25人均不符合列入本次拆迁安置户的条件，原告要求撤销被告作出的核定书，不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回罗雪梅等25名原告的诉讼请求。
上诉人罗雪梅等25人不服原审判决，上诉至本院称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。（一）、被上诉人在拆迁前故意不与被拆迁人签订拆迁安置协议，而是口头承诺对上诉人进行同等安置，并进行了安置补偿登记，作出了穗番复建核字（2009）4号《户数核定书》，据此应认定双方已经达成一致确定的安置补偿协议，任何一方不得事后反悔，政府征地管理部门更不能利用行政职权单方撕毁协议，作出变更原安置标准的超越职权行为。原审法院未查明原户数核定是经双方协商的有效文件，不能单方变更的事实，而是依据广州市在征地之前作出的安置指导性文件标准，判定上诉人不符合该安置标准，明显认定事实错误。（二）、海傍村拆迁安置核定户数是己经生效的行政行为，被上诉人不依照法定程序，未经被拆迁人同意就擅自变更是滥用职权的行为，应予撤销。原审法院未认定被上诉人违法重新作出核定书属滥用职权，损害了上诉人的利益，而是认定被上诉人依据区政府、拆迁办、村委提交的申请作出被诉核定符合程序，是错误的。（三）、原审法院错误认定被上诉人提交的《统计表》后注明的“此为初步统计数，计算截止日期为2009年6月13日”文字内容的关联性和合法性。首先，此注明并非表示160户为不确定的户数，而是表示在09年6月13日前只有160户确定了，如果有遗漏或在此后的日期有新增不在此160户之内。当时村民都到石碁镇征地拆迁办公室提交了身份证和户口本登记，如果不符合安置条件，只要登记当时一看户口本就可以清楚的知道，无需经过3年的时间去审核。其次，此注明内容不是被拆迁人的意思表示，如果是对被拆迁人不利的解释，则对被拆迁人不具有法律效力，被拆迁人只知道自己是经过多次与政府拆迁办协商后，达到法定婚龄放宽安置标准视为单独一户而应该享受安置的被拆迁人。二、原审判决适用法律、法规错误。原审判决不应把《广州市亚运村及相关建筑项目征地拆迁补偿安置办法》作为一个具有法律强制力的行政法规。依据我国土地管理方面的法律，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有，其宅基地房产的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收宅基地土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。根据社会、经济发展水平，可以提高征收土地补偿费和安置补助费的标准。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。可知村民可以对安置补偿发表自己的意见，对集体土地和私有房产享有法定的受保护、可支配、可收益的权利。依据我国物权法，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。可知作为宅基地的权利人的农民具有合法权益，应当保障其生活和居住条件。原审判决认为上诉人不符合《广州市亚运村及相关建筑项目征地拆迁补偿安置办法》的规定，不论村民和拆迁办是否己经协商一致变更安置标准，都应执行安置办法，属适用法律错误。该安置办法只是一个政府指导性文件，行政征收、征地拆迁具有一定的双务、合意的民事法律行为性质，政府在指导性文件的指导下应与村民积极协商，达成合意，并信守承诺，履行安置160户的义务。故请求：1、撤销广州市越秀区人民法院作出的（2013）穗越法行初字第203号行政判决；2、撤销被上诉人作出的穗番建核字（2012）1号《亚运城周边整治和旧村改造工程项目石碁镇海傍村复建房户数核定书》。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局答辩同意原审判决，请求予以维持。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局制定的穗番国房字（2007）323号《广州市亚运村及相关建设项目征地拆迁补偿安置办法》第二十六条规定：“被拆迁人凡在本办法公告日前符合下列条件的，每户可选择在安置区内回购一幢连排独立户型安置房，或者最多回购两套多层或高层公寓型安置房（回购多层或高层公寓型安置房的总面积不得超过240平方米）。（一）在被征地村内具有常住户口的本村村民。（二）符合下列分户条件的村民：1、一户已婚夫妇（包括其未婚同户子女），视为一户。2、夫妻离异后，男女双方各自成为一户。”该安置办法对于涉及广州市亚运村及相关建设项目征地拆迁补偿安置问题作出了统一的规范，在不违反上位法规定的情况下，行政机关依照该安置办法实施相关行为并无不当。本案中，经广州市番禺区石碁镇海傍村经济合作社、广州市番禺区石碁镇亚运村征地拆迁工作办公室、广州市番禺区石碁镇人民政府核对确认，上诉人罗雪梅等22人在广州市番禺区人民政府发出番府（2009）121号《番禺区石楼镇南派村和石基镇海傍村旧村改造征地拆迁工程建设的通告》时尚未办理结婚登记手续，而梁丽坚、梁炳洪因户口不在本次拆迁范围内，周田则已与梁福有作一户安置。故上诉人25人均不符合列入拆迁安置范围的条件。被上诉人作出被诉穗番建核字（2012）1号《亚运城周边整治和旧村改造工程项目石碁镇海傍村复建房户数核定书》，重新核定复建房户数事实清楚、证据充分、程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥，本院予以维持。上诉人请求撤销被诉核定书的理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 余秋白
二〇一四年五月十五日
书 记 员 周文静