江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初107号
原告耿金泉，男，1967年11月28日生，汉族，户籍所在地南通市崇川区。
委托代理人王桂兰，女，1971年1月4日生，汉族，户籍所在地南通市崇川区。
委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。
被告南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市青年中路128号。
法定代表人曹建军，职务局长。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
第三人耿金林，男，1963年11月25日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人耿慧，女，1988年7月31日生，汉族，住南通市港闸区。
委托代理人尤健飞，男，1987年7月30日生，汉族，住扬州市邗江区。
第三人耿金凤，女，1961年11月12日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人田快快，男，1983年8月1日生，汉族，户籍所在地新沂市，现住南通市崇川区。
原告耿金泉不服被告南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）房屋搬迁行政协议，于2016年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年4月19日向被告崇川住建局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因耿金林、耿金凤与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知耿金林、耿金凤作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2016年8月25日、8月31日、12月5日公开开庭进行了审理。原告耿金泉及其委托代理人王桂兰、郑建伟，被告崇川住建局分管房屋搬迁涉法涉诉的党组成员顾夕军及委托代理人李小飞，第三人耿金林的委托代理人耿慧、尤健飞，第三人耿金凤的委托代理人田快快到庭参加诉讼。2016年10月8日，江苏省高级人民法院批准同意本案延长审理期限。本案现已审理终结。
2015年6月4日，被告崇川住建局与第三人耿金林签订2015版0002000号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》），约定对位于南通港村2组面积为196.1平方米的房屋进行搬迁等内容。
原告耿金泉诉称：原告耿金泉为案涉房屋所有权人，被告崇川住建局在未与原告协商的情况下，与第三人耿金林恶意串通签订《补偿安置协议》，且该《补偿安置协议》违反了《中华人民共和国土地管理法》等规定，损害了原告的宅基地使用权和房屋所有权。请求确认被告崇川住建局与第三人耿金林签订的《补偿安置协议》无效。
原告耿金泉为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.原告耿金泉的居民身份证复印件，证明原告耿金泉的身份信息。
2.《补偿安置协议》复印件，证明被诉行政行为存在。
3.原告耿金泉的常住人口登记卡、南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会出具的《证明》《南通市郊区任港乡南通港村宅基地和建筑占地面积清查登记表》《南通市郊区村民建房审批证书》、××的《集体土地建设用地使用证》、××的居民身份证复印件，证明原告耿金泉与××系父子关系，原告耿金泉对案涉房屋具有合法权益及土地使用权属等内容。
4.2015年5月28日及2015年6月5日的《接处警工作登记表》，证明原告耿金泉拒绝与被告崇川住建局签订房屋搬迁补偿安置协议，第三人耿金林与被告恶意串通签订协议，故意毁坏原告房屋，原告多次报警的事实。
5.通崇国土函[2015]1号《关于提供土地性质的复函》、南通市国土资源局行政诉讼答辩状、[2016年]通规依复第95号《政府信息公开申请答复书》、通发改信复[2015]81号《政府信息公开申请答复书》、[2015]通国土依复第241号《政府信息公开申请答复书》、[2015]崇政依复第42号《政府信息公开申请答复书》，证明涉案房屋地块上无土地房屋征收、无建设项目、无用地规划，土地属于集体所有的事实。
6.××的居民身份证复印件，证明被诉《补偿安置协议》所涉房屋已分为9号、10号、11号，其中10号房系××夫妻居住。
被告崇川住建局辩称：1.被告崇川住建局系南通市崇川区人民政府确定的希尔国际大酒店东侧地块项目房屋协议搬迁的搬迁部门，具有与被搬迁人签订协议的职权。2.××（户）。××育有原告耿金泉及第三人耿金林、耿金凤三子女。鉴于签订案涉《补偿安置协议》时，××已故，案涉房屋为第三人耿金林实际居住，原告耿金泉已在异地另行申请建房并获批，被告崇川住建局与第三人耿金林为××（户）签订《补偿安置协议》，该协议亦经第三人耿金凤确认，故案涉《补偿安置协议》并不违反法律、法规禁止性规定，应合法有效。3.原告耿金泉主张被告崇川住建局与第三人耿金林签订案涉《补偿安置协议》存在恶意串通没有事实依据。原告耿金泉对案涉房屋的权益已经转化为案涉《补偿安置协议》约定的补偿安置合同权利，原告与第三人耿金林、耿金凤有权据此合同权利通过选定购买安置商品房的形式取得安置商品房的所有权，故其权益并未受到侵害。原告耿金泉对案涉房屋的产权份额并未超过三分之一，其权利外在意思表示应当服从于第三人耿金林、耿金凤的意思表示，如有争议应属内部争议，并不影响案涉《补偿安置协议》的效力。请求驳回原告耿金泉的诉讼请求。
2016年5月3日，被告崇川住建局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据及法律法规依据：
一、证据
1.崇川政搬告字[2015]第1号《希尔国际大酒店东侧地块项目协议搬迁公告》《希尔国际大酒店东侧地块项目房屋协议搬迁补偿安置方案》、房屋搬迁项目公示材料张贴证明、网页公示截图，证明被告崇川住建局为案涉项目搬迁部门，房屋所有权人为被搬迁人。
2.《南通市郊区村民建房审批证书》《南通市郊区任港乡通港村宅基地和建筑占地分户清查登记表》，证明案涉房屋于1986年经批准翻建，××。
3.2015年6月4日的《南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告》《补充报告》《××（已故）户设施设备、装饰、装潢等补偿总额明细表》，证明案涉房屋搬迁补偿评估情况。
4.《南通市崇川区村民建房用地申请表》《南通市崇川区村民建房用地审批表》，证明1993年原告耿金泉与其岳父王照坤等经批准在原任港乡通港村2组建房。
5.2015版0002000号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》，证明第三人耿金林就案涉房屋与被告崇川住建局签订补偿安置协议，且第三人耿金凤对该协议予以认可。
案件审理过程中，被告崇川住建局向本院补充提供以下证据：
6.2016年7月21日的《南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告》、2016版0002378号《房屋搬迁补偿安置协议》，证明被告崇川住建局对案涉房屋所在地大于房屋合法建筑面积部分进行评估并与第三人耿金林、耿金凤另行签订协议的事实。
二、法律法规依据
《中华人民共和国合同法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）、《市政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（通政发[2011]71号）、《关于进一步做好市区国有土地上房屋征收工作的通知》（通办发[2013]7号）
第三人耿金林述称：对案涉《补偿安置协议》的效力予以认可，请求驳回原告耿金泉的诉讼请求。
第三人耿金林向本院提交被诉的《补偿安置协议》。
第三人耿金凤同意第三人耿金林的意见。
第三人耿金凤未向本院提交证据。
经庭审质证，原告耿金泉认为被告崇川住建局所举证据1中的房屋搬迁项目公示材料张贴证明因无现场张贴照片予以证实，对其效力不予认可，对网页公示截图的真实性不持异议，但认为与本案不具有关联性；对证据3的效力不予认可，认为该评估报告无法律依据且未向原告送达；对证据4的真实性与关联性不予认可；对证据5的真实性、合法性不予认可，认为该协议上没有第三人耿金林、耿金凤的签字时间，且原件上没有第三人耿金凤的签字；对被告补充提供的证据6的效力不予认可，对被告所举其余证据未提出实质性异议。第三人耿金林、耿金凤对被告崇川住建局所举证据不持异议。
被告崇川住建局、第三人耿金凤对原告耿金泉所举证据1、2、3、6的真实性不持异议；对证据4中2015年5月28日的《接处警工作登记表》的真实性不予确认，对2016年6月5日的《接处警登记表》的关联性不予认可，认为审查协议的效力与房屋是否拆除无关；对证据5的关联性不予认可。
原告耿金泉对第三人耿金林所举证据的效力不予认可。
本院对以上证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。对被告崇川住建局所举证据1-3、5的关联性、形式、来源的合法性以及真实性予以认定，证据4与本案没有关联性，不予认定。证据6反映了被告崇川住建局对案涉房屋的后续处理情况，本院予以认定。原告耿金泉所举证据4、5反映了争议过程及案涉土地性质等，与本案具有一定关联性，本院予以认定。第三人耿金林所举证据的关联性、真实性本院予以认定。
经审理查明：××夫妇生有原告耿金泉及第三人耿金林、耿金凤三子女。1986年9月，××户申请翻建房屋，审批证书中载明，××及其妻子王和珍、耿金林及其前妻秦美如、耿金泉等五人，申请之前共有房屋179平方米，获批拆除危房78.93平方米，翻建平房三间，不得超过79平方米。后根据《1987年农村宅基地和建筑占地分户清查登记表》记载，××户在原任港乡南通港村建有占地面积为196.1平方米的房屋。××夫妇去世后至今，原告耿金泉及第三人耿金林、耿金凤对该房屋权属未作分割处理。
2015年5月21日，南通市崇川区人民政府作出崇川政搬告字[2015]第1号《希尔国际大酒店东侧地块项目协议搬迁公告》，确定搬迁范围为东至经十二路，南至人民西路，西至希尔国际大酒店，北至钟秀西路西延；搬迁部门为被告崇川住建局。案涉房屋在该项目协议搬迁范围内。
2015年6月4日，南通爱德信房地产评估事务所有限公司对被告崇川住建局委托的××户房屋及装饰、装潢、附属设施作出评估报告，内容包括：合法房屋补偿价127465元，附属设施设备、装饰、装潢补偿35298元，搬迁补助费2941.5元，临时安置补助费9412.8元，奖励费6000元，共计搬迁补偿安置费用181117.30元，同时载明，土地使用证未提供，故地大于房部分暂不评估。被搬迁人或者委托方对评估结果有异议的，自收到评估报告之日起10日内书面向评估机构申请复核评估等。同日，被告崇川住建局在与原告耿金泉就搬迁事宜协商未果的情况下，与第三人耿金林就案涉房屋签订了2015版0002000号《补偿安置协议》，约定耿金林户对坐落于南通市崇川区南通港村2组平房196.1平方米自愿搬迁，放弃搬迁房屋、附属建构筑物的所有权及土地使用权，委托被告崇川住建局拆除搬迁房屋、附属建构筑物并注销搬迁房屋及土地使用权权属登记，或在相应底册、建房审批表中注明房屋已拆除，土地使用权由集体或国家收回。被告崇川住建局对耿金林户给予补偿安置，补偿安置方式为拆迁安置房安置，补偿费用包括搬迁合法房屋补偿127465元，土地使用证证载面积大于房屋合法建筑面积部分补偿10031元，装饰装潢及附属设施、设备补偿35298元，搬迁费2941.5元，临时安置费9412.8元，奖励费6000元，种田补贴2500元，合计补偿总额193648.3元等内容。第三人耿金凤在该协议复印件上签字表示认可。原告耿金泉不服该协议，向本院提起本案诉讼。
另查明，《1987年农村宅基地和建筑占地分户清查登记表》中记载，××户宅基地占地面积为730.5平方米。2016年7月21日，南通爱德信房地产评估事务所有限公司再次对被告崇川住建局委托的××户房屋及装饰、装潢、附属设施作出评估报告，该评估报告除了认定土地合法使用面积为730.5平方米，增加了地大于房部分补偿37408元的评估结果外，与上述2015年6月4日作出的评估报告内容一致。后被告崇川住建局又与第三人耿金林、耿金凤签订2016版0002378号《房屋搬迁补偿安置协议》，约定对土地使用权证载面积大于房屋合法建筑面积部分补偿27377元。
本院认为，根据2015年5月1日起施行的新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等提起的诉讼。可见，行政协议作为行政行为的一种被纳入行政诉讼受案范围已是我国法律明文规定。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。案涉《补偿安置协议》系被告崇川住建局为实现行政管理目标，根据南通市崇川区人民政府的协议搬迁决定履行职责而与第三人耿金林签订的协议，应当属于行政协议的范畴。虽然本案中原告耿金泉针对《补偿安置协议》提起本案诉讼的理由并非《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定之情形，但《行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，应当予以受理。由于现行《行政诉讼法》已将行政协议作为一类特殊的行政行为纳入受案范围，如果公民认为行政机关为实现行政管理目标而与他人签订的协议侵犯其合法权益，应当赋予其提起行政诉讼的权利。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于被告崇川住建局与第三人耿金林签订的《补偿安置协议》是否有效。
被告崇川住建局及第三人耿金林、耿金凤认为两第三人对案涉房屋共占三分之二份额，有权作出处分，故《补偿安置协议》有效。原告耿金泉对该协议的效力不予认可。对该协议的效力本院评判如下：
第一，案涉房屋属于原告耿金泉及两第三人共同共有。案涉房屋一部分系1986年以××为户主，原告耿金泉、第三人耿金林等为常住人口申请拆旧建新而成，部分在1986年之前即已建成，该房屋属于家庭共同财产。因××夫妇已去世，该两人在案涉房产中所占份额依法属于遗产，在没有特殊情形时，原告耿金泉、第三人耿金林、耿金凤为该遗产的法定继承人。××夫妇去世后，属于原告耿金泉、第三人耿金林、耿金凤的共有财产。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第九十三条规定，共有包括按份共有和共同共有。《物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。案涉房屋部分系遗产，部分系原告耿金泉、第三人耿金林等在共同生活期间作为家庭共同成员申请建设，故案涉房屋的共有均是基于家庭成员关系、继承关系等形成，在房产没有分割之前，依法属于共同共有。被告崇川住建局关于案涉房屋为按份共有的主张不能成立，本院不予采纳。
第二，被告崇川住建局与第三人耿金林签订案涉《补偿安置协议》处置共有财产的行为无效。《物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。根据该规定，只有在按份共有的情况，占份额三分之二以上的按份共有人才有权处分共有的不动产，而对于共同共有的不动产进行处分，应当经全体共同共有人同意。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。虽然第三人耿金林、耿金凤对案涉房屋享有权利，但作为部分共同共有人，处分权受到一定限制，不具有单独处分该房产的权利，依法应认定为无处分权人，其因处分房屋而与他人订立的合同只有经其他共有人追认或者订立合同后取得处分权，才具有法律效力。现被告崇川住建局与第三人耿金林签订的《补偿安置协议》未得到原告耿金泉的追认，故《补偿安置协议》依法应属无效协议。被告崇川住建局明知原告耿金泉为共有权人，因与原告耿金泉就房屋搬迁事宜未达成协议，即与其他共有权人签订《补偿安置协议》，对原告耿金泉、第三人耿金林、耿金凤三人共有的房屋进行了处置，明显不具有善意，签订协议的行为侵犯了原告耿金泉对共有房屋依法享有的所有权。
对于原告耿金泉提出的案涉协议搬迁行为违反《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的问题，因协议搬迁的决定系南通市崇川区人民政府作出的行政行为，不属于本案审理范围，本案不予涉及。对于原告耿金泉提出的被告崇川住建局与两第三人恶意串通的主张，因无证据证实，本院不予采纳。
综上，被告崇川住建局与第三人耿金林签订的《补偿安置协议》无效。原告耿金泉的诉讼主张成立，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认被告南通市崇川区住房和城乡建设局与第三人耿金林签订的2015版0002000号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》无效。
案件受理费50元，由被告南通市崇川区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 陆金娟
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 许美燕
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第十五条第二款原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。