湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂行终363号上诉人（原审原告）罗金祥，男，汉族，1962年2月28日出生，住湖北省武汉市武昌区。上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路307号。法定代表人刘洁，区长。被上诉人（原审被告）武汉市武昌区房屋征收管理办公室，住所地：湖北省武汉市武昌区荆南街**号。法定代表人肖哲，主任。罗金祥诉武汉市武昌区人民政府（以下简称武昌区政府）、武汉市武昌区房屋征收管理办公室（以下简称武昌区征收办）行政强拆一案，湖北省武汉市中级人民法院作出（2016）鄂01行初456号行政判决。罗金祥、武昌区政府均不服该判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，2015年1月20日，武昌区政府作出武昌征决字[2015]1号房屋征收决定（以下简称1号征收决定），决定征收武昌区武锅生活区片旧城改造项目范围内的国有土地上房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为武昌区政府，征收部门为武昌区征收办，征收实施单位为武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所。罗金祥坐落于武昌区武珞路586号279栋（27栋）3层14室的房屋，在1号征收决定所确定的征收范围内。2016年4月18日，武昌区政府针对罗金祥作出征收补偿决定，并在罗金祥房屋所在地张贴公告予以送达。在案件审理过程中，罗金祥房屋的屋顶及房屋四维的四面墙体基本已被拆除，对此事实武昌区政府予以认可。罗金祥提出撤回“要求恢复住房原状”的诉讼请求，原审法院裁定准许罗金祥撤回对武昌区政府、武昌区征收办提起的“要求恢复住房原状”的起诉。原审法院认为，双方当事人对罗金祥房屋的现状没有争议。罗金祥的房屋位于三层楼的顶楼，房屋的房顶及房屋构成独立单元的四维主墙体基本被拆除，房屋的主体结构遭到破坏。现在仅存部分残骸，已丧失居住功能和使用价值，故罗金祥的房屋属于已经被拆除的情况。现本案要解决的是以下问题：一、被诉拆除涉案房屋的行为是谁所为？该行为的法律后果由谁承担？二、被诉拆除涉案房屋的行为是否合法？一、被诉拆除涉案房屋的行为是谁所为？该行为的法律后果由谁承担？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条、第五条、第八条、第十二条、第十三条、第十七条、第二十八条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，是本行政区域房屋征收补偿工作的责任主体。市、县级人民政府确定的房屋征收部门具体组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收责任主体做出，属征收主体的权限范围，即属于市、县级人民政府的权限范围。而《条例》第十条、十五条、十六条、二十二条、二十五条、二十九条规定，作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。市、县级人民政府作为征收主体在征收决定作出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。由上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。本案罗金祥的房屋位于武昌区政府作出的武昌征决字[2015]1号房屋征收决定范围内，武昌区政府亦针对罗金祥作出了房屋征收补偿决定，现涉案房屋被拆除，虽然罗金祥没有证据直接证明实施强制拆除房屋行为的主体，但从以上事实可看出，武昌区政府显然是拆除涉案房屋行为的受益人。同时，本案所涉及的是非正常状态下拆除罗金祥被征收房屋的行为，属征收搬迁环节中的决定性行为，属武昌区政府主导的权限范围，在武昌区政府无法提出相反证据证明罗金祥的房屋不是其拆除的情况下，应该推定被诉拆除罗金祥房屋的行为是武昌区政府所为。武昌区征收办作为涉案征收部门，在被诉拆除原告房屋行为中所处的地位应该是对武昌区政府权限范围事项所作的执行性行为，其行为的法律后果应由武昌区政府承担，武昌区政府是本案的适格被告，武昌区征收办不是本案的适格被告。据此，罗金祥以武昌区征收办为被告就确认拆除涉案房屋行为违法提起的诉讼不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回罗金祥提起的该项诉讼。二、被诉拆除涉案房屋的行为是否合法？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定后，自行拆除罗金祥房屋，该强拆行为显然违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认武昌区政府拆除罗金祥坐落于武昌区武珞路586号279栋（27栋）3层14室房屋的行为违法。案件受理费人民币50元，由武汉市武昌区人民政府负担。罗金祥上诉称，原审认定事实错误，武昌区政府作为征收主体，武昌区征收办作为武昌区政府委托的征收实施主体，应当共同对上诉人房屋被强拆行为承担法律责任；其拆除上诉人房屋行为违反了《条例》第二十七条的规定。请求撤销原审判决，改判确认武昌区政府和武昌区征收办实施的强拆房屋行为违法并承担相应法律责任。本案诉讼费用由武昌区政府和武昌区征收办承担。武昌区政府上诉称，1.罗金祥对强拆房屋行为的起诉没有事实依据，并不符合行政诉讼法的规定；2.原审法院适用“推定”方法要求武昌区政府承担相应法律后果于法无据，原审认定事实不清；3.原审错误适用行政诉讼的举证规则，行政机关对于并未作出的行为显然无法举证，原审适用法律错误。请求撤销原审判决，改判驳回罗金祥的起诉，本案一、二审诉讼费由罗金祥承担。本案证据原审法院已随同本案卷宗移送本院，本院的认证意见与原审法院一致，根据有效证据认定案件基本事实与一审认定无异，本院予以确认。本院认为，根据《条例》的规定，市、县级人民政府作为负责房屋征收与补偿工作的征收主体、房屋征收部门作为相应的实施主体，且征收主体在作出征收决定、补偿实施以及整体搬迁等整个征收活动中处于主导地位并承担相应的法律后果。因此，在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经发布征收决定，原则上推定作出征收决定的行政机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。本案涉案房屋在征收范围内，在武昌区政府没有相关证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为的情形下，原审推定武昌区政府为强拆机关并承担相应法律后果并无不当。武昌区政府向罗金祥送达房屋征收补偿决定后，未查明被征收人对征收补偿决定寻求救济的情况，也未申请人民法院强制执行，即组织相关人员自行强拆了涉案房屋，该事实行为明显违反了《条例》第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋自征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”的规定，原审判决确认强拆行为违法，适用法律正确。罗金祥上诉认为应由武昌区政府和武昌区征收办共同承担其房屋被强拆的法律责任，因武昌区征收办为征收实施部门，其行为的法律后果应由作为征收主体的武昌区政府承担，故本案的适格被告是武昌区政府而非武昌区征收办，原审据此裁定驳回罗金祥对武昌区征收办提起的该项起诉，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人罗金祥及武昌区政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由罗金祥、武汉市武昌区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  李玉高审判员  韩 黎审判员  马春亮二〇一七年七月十一日书记员  梁 颖