山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行终字第6号
上诉人（原审原告）李凤芹，女，汉族，1954年11月28日出生，住夏津县城区。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）夏津县人民政府。
法定代表人才玉璞，县长。
委托代理人王玫玫，夏津县人民政府法制办公室干部。
委托代理人刘振礼，山东金剑光律师事务所律师。
上诉人李凤芹因夏津县人民政府房屋征收决定一案，不服夏津县人民法院（2013）夏行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李凤芹及其委托代理人纪召兵，被上诉人夏津县人民政府委托代理人王玫玫、刘振礼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年1月25日，被告夏津县人民政府作出夏征评估告字（2013）1号《关于选定中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众予以公布。2013年3月9日，被告夏津县人民政府作出夏征评估告字（2013）4号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》，并于当天向社会公众予以公布。2013年4月8日，中共夏津县委维护社会稳定领导小组办公室作出《中心市场片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，对中心市场片区改造项目进行了社会稳定风险评估。2013年3月9日，被告夏津县人民政府作出夏征方案告字（2013）2号《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案的公告》，向社会公众征求意见，并于当天向社会公众予以公布。2013年5月15日，被告夏津县人民政府召开政府常务会议，决定实施中心市场片区改造项目，并决定由夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室具体实施，并形成会议纪要。2013年5月18日，被告夏津县人民政府作出《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》，并于当天向社会公众予以公布。2013年5月18日，被告夏津县人民政府作出夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》和《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》，决定对中心市场片区改造项目用地范围内的房屋实施征收。征收范围：东至西城街，西至县医院，南至南城街，北至朝阳西路。征收实施单位：夏津县城市建设综合开发房屋征收管理办公室。搬迁期限：2013年5月24日至2013年6月17日。原告李凤芹所属商业用房属于被征收范围。2013年8月18日，原告李凤芹对被告夏津县人民政府2013年5月18日作出的夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》不服，诉至德州市中级人民法院。
原审法院认为：第一，关于原告的起诉是否超过起诉期限。原告向法庭提交了2013年8月18日向德州市中级人民法院邮寄行政起诉状的单据，证明起诉并未超过三个月的法定期限。2013年5月18日，被告作出夏征告字（2013）2号《房屋征收决定公告》，并将公告内容进行张贴。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第四款之规定，期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。因此原告于2013年8月18日向法院邮寄了行政起诉状，并未超过法定期限。被告提出的原告起诉超过法定期限的主张，本院不予支持。第二，关于房屋征收决定是否符合实体要件。首先，房屋征收决定是否属于旧城区改建项目。被告夏津县人民政府于2013年5月18日作出夏征告字（2013）2号房屋征收决定公告，决定对中心市场片区改造项目用地范围内的房屋实施征收。征收范围：东至西城街，西至县医院，南至南城街，北至朝阳西路。被告向本院提交的证据一《夏津县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和夏津县人民代表大会常务委员会决议》证明中心市场片区、汽车站周边片区、永宁街片区、碧水绕城片区、中山路沿线、人民公园周边片区六个片区于2011年1月被列入夏津县“十二五”规划重点建设项目中的城中村、棚户区、旧住宅区改造项目。原告所属商业用房所在的中心市场片区房屋多建于上世纪七、八十年代，危房集中、基础设施落后。原告所属商业用房虽建于2004年，但与西侧居民区同属中心市场片区。为便于统一规划，《夏津县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和夏津县人民代表大会常务委员会决议》将原告房屋纳入中心市场片区，与汽车站周边片区、永宁街片区、碧水绕城片区、中山路沿线、人民公园周边片区五个片区共同列入夏津县“十二五”规划重点建设项目中的城中村、棚户区、旧住宅区改造项目，该决议于2011年1月11日被夏津县第十五届人民代表大会第五次会议通过，并产生法律效力。因此，原告所属商业用房适用于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二款第（五）项规定的关于旧城区改建的规定。其次，征收活动是否“合规划性”。被告向本院提交了证据一《夏津县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要和夏津县人民代表大会常务委员会决议》、证据二《夏津县土地利用总体规划》、证据三《夏津县城乡规划》，可以认定征收活动符合相关规划。再次，原告提出证据四《关于夏津县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划（草案）的报告和夏津县第十六届人民代表大会第二次会议关于夏津县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划的决议》应当广泛征求公众意见。被告虽未提供书面证据证明该《决议》在编制过程中征求了公众意见，但并不能就此认定证据四无效，该《决议》于2013年1月17日经夏津县第十五届人民代表大会第五次会议通过，具有法律效力。最后，关于征收补偿资金是否足额到位。证据五夏津县财政局证明，夏津县中心市场片区改造项目征收补偿费用已足额到位、专户储存、专款专用。开户银行：中国工商银行股份有限公司夏津支行：开户名称：夏津县中心市场改造工程指挥部；账号：1612005039200079425，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款关于征收补偿费用的规定。第三，关于房屋征收是否符合法定程序。首先，原告主张的被告张贴的多个公告都没有看到。但被告向本院提交的多组照片证明：上述多个公告张贴于原告商铺的对过银都广场内公告栏。对原告没有看到公告的主张，本院不予支持。其次，原告主张征收补偿方案和房屋评估机构的选择没有参与。但被告向本院提交的证据六《关于选定中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》及张贴照片、证据七《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》及张贴照片、证据九《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》及张贴照片、证据十一《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案公众意见情况和修改情况的公告》及张贴照片，能够证明被告对征收补偿方案及评估机构的选择征求了被征收人的意见。被告虽未提供征求意见详细过程方面的证据，但对修改意见的情况进行了公布。对原告提出的没有征求被征收人意见的主张，本院不予支持。最后，关于听证会是否是必要程序的问题。原告主张，征收活动应当组织听证会。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。但被告提交的证据九《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》载明了征求意见的时间、征求意见的方式及书面意见提交地点。但原告及多数被征收人并未提出意见，可以认定为多数被征收人认可征收补偿方案，因此不符合召开听证会的法定条件。对原告提出的征收活动应当组织听证会的主张，本院不予支持。综上所述，被告作出的夏征告字（2013）2号房屋征收决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销该房屋征收决定的主张，本院不予支持。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决：驳回原告李凤芹的诉讼请求。诉讼费50元由原告李凤芹承担。
上诉人李凤芹不服一审法院判决，向本院提起上诉称：一审法院判决认定事实及适用法律错误，应予撤销。具体理由为：一、被上诉人作出的房屋征收决定，不符合征收的实体要件。1、涉案征收项目不符合公共利益之需要。根据《宪法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）等法律之规定，房屋征收的前提是基于公共利益之需要，被上诉人没有提供涉案征收地块的建设项目批准文件等材料，以证明用地项目属公共利益项目。客观上，涉案地块是山东瑞祥置业夏津有限公司进行的“瑞祥·银龙中心广场”商业开发项目，故本案地块建设用地项目非公共利益；2、征收范围的确定没有事实依据。根据《征收条例》第八条之规定，为公共利益之确需才能实施征收，即征收范围不是随意确定。被上诉人没有提供证据证明涉案征收范围确定的必要、合理性；3、涉案征收的建设项目是否符合相关规划的事实不清楚。被上诉人没有提供证据证明，政府征收后的建设用地项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；4、征收补偿费用没有足额到位。根据《征收条例》第十二条之规定，被上诉人作出征收决定前，补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。被上诉人没有证据证明征收补偿资金已经足额到位。二、被上诉人作出的房屋征收决定，违反了法定程序。1、根据《征收条例》第十条之规定，对征收补偿方案应当组织相关部门进行论证，对此征收程序要求，被上诉人没有提供证据加以证明；2、根据《征收条例》第十条之规定，对征收补偿方案征求公众意见，并不得少于30日，并应召开听证会听取被征收人意见，对此被上诉人没有提供有效证据加以证明；3、根据《全面推进依法行政实施纲要》、《山东省行政程序规定》等法律之规定，正当行政程序应当保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权、监督权等，被上诉人作出征收决定前，应当履行告知上诉人等被征收人相关权利，并组织听证，而被上诉人没有履行此法定程序，故被上诉人作出房屋征收决定违法了法定程序。综上，请求：一、撤销一审法院作出的（2013）夏行初字第52号行政判决书，撤销被上诉人作出的夏征决字（2013）2号房屋征收决定；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人夏津县人民政府答辩称：一审法院判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法。理由为：一、夏征告字（2013）2号房屋征收决定符合国有土地上房屋征收的实体要件。1、夏征告字（2013）2号房屋征收决定所征收区域属于典型的棚户区，该区域范围内平房密度大，多为六七十年代房屋，质量差且多为危房，人均建筑面积小，基础设施配套不齐全，交通不便利，每逢下雨下雪居民无法出行，环境卫生脏、乱、差。此处征收是居民多年盼望的事情。定于2013年5月29日签订征收协议时，5月28日上午10点就有居民排队，当天征收区域内90%签订了征收协议，这是体现公共利益最有利的证据。此处征收完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”的规定；2、夏征告字（2013）2号房屋征收决定符合夏津县国民经济和社会发展规划、夏津县土地利用总体规划、夏津县城乡规划，并且已经列入夏津县国民经济和社会发展年度计划。作出夏征告字（2013）2号房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位，并且设立了专户，确保专款专用，该决定完全符合国有土地上房屋征收的实体要件。二、夏征告字（2013）2号房屋征收决定符合法定程序。2013年1月25日夏津县人民政府公布了《关于选定中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》；2013年3月9日公布了《关于公布中心市场片区改造项目房屋征收评估机构的公告》；2013年4月8日中共夏津县委维护稳定工作领导小组办公室经过深入走访、调查作出《中心市场片区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；2013年3月9日夏津县人民政府公布了《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案》，征求社会公众意见，征求意见自2013年3月9日至2013年4月9日，征求意见不少于30日；2013年5月15日夏津县人民政府常务会议讨论决定实施中心市场片区改造项目。在经过以上法定程序后，2013年5月18日及时公布了《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案公众意见情况和修改的情况的公告》，作出夏征告字（2013）2号房屋征收决定，并依法公布。三、夏征告字（2013）2号房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条之规定。综上，我单位作出的夏征告字（2013）2号房屋征收决定符合法律规定的实体要件，符合法定程序，上诉人上诉无事实和法律依据，请求驳回其上诉请求。
本院审理查明的事实与一审法院认定事实相一致。
本院认为：被上诉人夏津县人民政府针对中心市场片区作出的夏征告字（2013）2号房屋征收决定，是基于提升城市环境，促进产业升级，依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要，符合该片区绝大多数人的利益，是为了促进夏津县城区国民经济和社会发展的公共利益需要，该地块上的建设项目，符合相应规划，亦不能否定其从公共利益出发的属性。因此，被上诉人夏津县人民政府作出的夏征告字（2013）2号房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条之相关规定。该2013年5月18日的房屋征收决定作出前，被上诉人已将该决定确定的中心市场片区改造列入到《夏津县“十二五”规划重点建设项目》，纳入《夏津县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，符合夏津县土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并分别经2011年1月11日夏津县第十五届人民代表大会第五次会议和2013年1月17日夏津县第十六届人民代表大会第二次会议研究通过，具有法律效力。另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十七条第一、二款：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、……等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”被上诉人夏津县人民政府确定的中心广场片区改造范围是在相关规划确定的规划范围内选定的，符合相关法律规定。同时，2013年5月10日，夏津县财政局出具的证明证实：“夏津县中心市场片区改造项目征收补偿费用已足额到位、专户储存，确保专款专用。”并提供了县财政局委托夏津县中心市场片区改造工程指挥部支付被搬迁户补偿费的开户行、开户名称及账号。夏津县财政局作为该县财政工作主管部门，具有相应职能，其既不是本案当事人也与本案结果无法律上利害关系，对于该证据的效力本院予以采信。因此，对于上诉人提出的被上诉人作出的房屋征收决定不符合征收的实体要件的上诉主张，本院不予支持。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”但相关法律法规并没有对参与论证的部门作出明示性的详细规定，同时，被上诉人夏津县人民政府于2013年3月9日公告了《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，于2013年5月18日发布了《中心市场片区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和修改情况的公告》，被上诉人夏津县人民政府已经按照法定程序在作出夏征告字（2013）2号房屋征收决定前在法定时限内征求了公众意见并将修改后的征收补偿方案予以公布；过程中，大多数被征收人没有对补偿方案提出意见，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定，被上诉人可以不用组织由被征收人和公众代表参加的听证会。另外，由于该房屋征收决定涉及被征收人数量较多，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，被上诉人夏津县人民政府于征收决定作出前进行了社会稳定风险评估，并于2013年5月15日上午召开政府常务会议对中心市场片区改造项目房屋征收有关事宜进行了研究，在全部过程中充分保障了行政相对人、利害关系人的知情权、参与权与监督权，程序上并无不当。因此，对于上诉人李凤芹提出的被上诉作出的房屋征收决定违反法定程序的上诉请求，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李凤芹承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 师延锋
代理审判员 宋冬梅
代理审判员 郭喜珂
二〇一四年一月二十七日
书 记 员 常明青