广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初4104号原告：沈翠贞，女，汉族，1955年7月4日出生，身份证住址广州市白云区。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：宋嘉雯，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。委托代理人：徐兴贵，该委工作人员。原告沈翠贞诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）行政处罚纠纷一案，本院于2017年11月17日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭进行了审理。原告沈翠贞，被告市国规委的委托代理人徐兴贵、宋嘉雯律师到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告沈翠贞诉称，云国土行处[2017]335号《土地违法案件行政处罚决定书》与事实不符，证据不足。屋地是1996年由生产队规划报建后分给社员建屋用的，共36户大约150人，每人分24平方米，如有疑问可到村镇调查。是两间屋的，两间人和镇建房（用地）申请表，曹瑞其一间72平方米，沈翠贞一间72平方米。请求撤销云国土行处[2017]335号《土地违法案件行政处罚决定书》。被告市国规委辩称，一、我委作出《决定书》的事实依据(含履行行政行为的法定程序)：1.原告的违法事实清楚、证据确凿。原告未经国土管理部门批准，擅自于2017年3月开始在白云区人和镇方石村第九经济合作社“先锋庙”(土名)地块建设房屋，非法占用土地面积144平方米。根据《空港经济区南部功能片区土地利用总体规划(2013-2020年)，被占用的地块为基本农田134平方米、建设用地10平方米，基本农田部分不符合土地利用总体规划。根据2015年土地利用现状图，被占用的地块为农用地(水浇地)134平方米、建设用地(建制镇)10平方米。我委在发现土地被违法占用情形后，依法进行了询问调查，我委通过向原告及涉案土地的权属单位白云区人和镇方石村第九经济合作社相关负责人员询问了解到原告违法占用土地的事实并制作了询问笔录，由被询问人签名确认。上述被询问人员对原告违法事实均作出了较为一致的表述。根据该地块现场拍摄的照片显示，上面进行了房屋地基建设，该拍摄的照片有原告签名确认。另外，该地块现场勘测笔录、宗地图、2016年卫星影像图、土地违法案件现场勘验笔录均有原告签名确认。以上事实有当事人和该地块权属单位的询问笔录、调查报告、现场照片、现场勘测笔录、坐标文件、宗地图、2016年卫星影像图、白云区人和镇方石村第九经济合作社“先锋庙”(土名)2015年土地利用现状图、白云区人和镇方石村经济合作社“先锋庙”(土名)2013-2020年功能片区土规图等材料为证。2.我委作出行政处罚的程序合法。2017年3月，我委在日常巡查中发现原告占用土地违法事实，我委于2017年3月29日向原告送达《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》，责令原告停止违法占用土地的行为，并限期整改到位，恢复土地原状。后，因原告经责令后仍未整改，我委正式对原告违法行为受理立案。我委分别就涉案土地违法情况向原告及该地块权属单位负责人曹磊雄依法进行调查询问并制作询问笔录。同时，对当事人非法占用的土地现场进行拍照和勘测，该地块的宗地图、2016年卫星影像图及土地违法案件现场勘验笔录上均有原告的签名确认。此外，我委还调取了涉案地块2016年卫星影像图、2015年土地利用现状图、白云区人和镇方石村经济合作社“先锋庙”（土名）2013-2020年功能片区土规图对土地位置、范围和规划用途加以明确。2017年5月23日，我委向原告发出《土地行政处罚及听证告知书》，告知拟作出的行政处罚及当事人依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告逾期未提出陈述、申辩意见，亦未申请听证。2017年6月21日，我委作出云国土行处[2017]335号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定处罚：1.责令沈翠贞退还在白云区人和镇方石村第九经济合作社“先锋庙”（土名）地块处非法占用的80平方米土地，限期拆除地上新建的房屋；2.责令沈翠贞限期改正或者治理在白云区人和镇方石村第九经济合作社“先锋庙”(土名)地块处非法占用的64平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件；3.对沈翠贞非法占用64平方米规划为基本农田的土地处以每平方米96元的罚款，罚款金额为人民币陆仟壹佰肆拾肆元整(￥6144)，并已将《决定书》依法送达原告。二、作出行政行为的法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、六十二条、七十七条第二款，《广东省实施办法》第三十六条，及《基本农田保护条例》第十七条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》等。三、针对原告在行政起诉状所主张的问题之回应。关于原告所提供的证据《人和镇村镇建房(用地)申请表》，首先，原告未举证证明该申请表的四至范围与涉案地块的范围一致；其次，该申请表的报建有效期仅为3个月，而经我委核查，涉案地块于2017年才开始建设，故该申请表已失效。综上所述，我委作出的云国土行处[2017]335号《土地违法案件行政处罚决定书》是合法有效的，请求法院予以维持。经审理查明，2017年3月29日，市国规委对白云区人和镇方石村第九经济合作社“先锋庙”（土名）进行现场勘测，勘测情况记录如下：现场情况：一栋房屋基础；四至方位：东至房屋，南至房屋，西至房屋，北至菜地；占地面积：144平方米。勘测笔录“用地单位（人）签名（盖章）”有沈翠贞签名字样。宗地图显示案涉地块长为14.2，宽为10.1，总面积为144平方米，记载了案涉地块的坐标，有沈翠贞签名字样，并手写“情况属实”。市国规委将案涉地块范围坐标导入其系统，测出案涉地块占用“现状农用地面积”134.10平方米，“现状建设用地面积”9.99平方米。2017年3月29日，市国规委就有关沈翠贞在广州市白云区人和镇方石村第九经济合作社“先锋庙”（土名）的用地情况分别向沈翠贞、人和镇方石村第九经济合作社负责人曹磊雄进行询问。沈翠贞称该地块位于人和镇方石村第九经济合作社，土名是“先锋庙”，建设以前是空地，占地面积约144平方米，该地块权属人和镇方石村第九经济合作社，属于集体土地，应该已办理土地权证，该地块的用地人是其本人，该地是以前经济社统一分给其本人的，没有宅基地证，其本人在本村没有另外的住宅，是符合一户一宅的，该地块的建设由其本人出资，于2017年3月开始进行建设，已建了一栋房屋基础，占地面积约144平方米，用于自住。曹磊雄称该地块位于人和镇方石村第九经济合作社，土名是“先锋庙”，建设以前是空地，占地面积约144平方米，该地块权属人和镇方石村第九经济合作社，属于社集体土地，应该已办理土地权证，该地块的用地人是该社社员沈翠贞，该地是以前经济社统一分给沈翠贞的，没有宅基地证，沈翠贞本人在本村没有另外的住宅，是符合一户一宅的，该地块的建设由沈翠贞本人出资，于2017年3月开始进行建设，已建了一栋房屋基础，占地面积约144平方米，用于自住。同日，市国规委对沈翠贞未经国土部门批准，擅自于2017年3月开始在白云区人和镇方石村第九经济合作社“先锋庙”（土名）进行房屋建设，涉嫌违法占用土地一案进行立案查处，并作出《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》责令沈翠贞立即停止该违法用地行为，并于2017年4月6日前整改到位，恢复土地原状等。2017年5月13日，市国规委作出云国土告知[2017]335号《土地行政处罚及听证告知书》告知沈翠贞拟对其土地违法行为作出行政处罚，该告知书一并告知沈翠贞享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2017年6月21日，市国规委作出云国土行处[2017]335号《土地违法案件行政处罚决定书》，该处罚决定书主要内容如下：“经查，被处罚人沈翠贞未经国土管理部门批准，擅自于2017年3月开始在白云区人和镇方石村第九经济合作社‘先锋庙’(土名)地块建设房屋，非法占用土地面积144平方米。根据《空港经济区南部功能片区土地利用总体规划(2013-2020年)，被占用的地块为基本农田134平方米、建设用地10平方米，基本农田部分不符合土地利用总体规划。根据2015年土地利用现状图，被占用的地块为农用地(水浇地)134平方米、建设用地(建制镇)10平方米。被处罚人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、六十二条、七十七条第二款、《广东省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条有关规定。以上事实，有询问笔录、调查报告、现场照片、现场勘测笔录、现场四至图等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《基本农田保护条例》第三十三条、《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》第二十七条的规定，决定处罚如下：一、责令沈翠贞退还在白云区人和镇方石村第九经济合作社‘先锋庙’（土名）地块处非法占用的80平方米土地，限期拆除地上新建的房屋；二、责令沈翠贞限期改正或者治理在白云区人和镇方石村第九经济合作社‘先锋庙’（土名）地块处非法占用的64平方米规划为基本农田的土地，恢复原种植条件；三、对沈翠贞非法占用64平方米规划为基本农田的土地处以每平方米96元的罚款，罚款金额为人民币陆仟壹佰肆拾肆元整（￥6144）。”该决定书一并告知了沈翠贞申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。沈翠贞于2017年7月4日收到该处罚决定书，其不服，向本院提起行政诉讼。另查明，沈翠贞持有两份《人和镇村镇建房（用地）申请表》，其中一份表记载申请人姓名为曹瑞其，申请地点为先锋庙，申请用地面积东至西为7.2米，南至北10米，面积72平方米，土地类别为旱地，建筑项目为住宅，该表最后的审批意见为“同意报建用地72㎡有效期三个月1层”，加盖“广州市白云区人和镇人民政府村镇建设国土管理办公室”字样印章，落款日期为“96年7月4日”。另一份表记载申请人姓名为沈翠贞，申请地点为先锋庙，申请用地面积东至西为7.2米，南至北10米，面积72平方米，土地类别为旱地，建筑项目为住宅，该表最后的审批意见为“同意报建用地72㎡有效期三个月1层”，加盖“广州市白云区人和镇人民政府村镇建设国土管理办公室”字样印章，落款日期为“96年7月4日”。上述两份表记载的“四至平面图”显示用地位置和面积一致。曹瑞其、沈翠贞原为夫妻关系。庭审中，市国规委称：根据空间分析结果以及坐标文件，将坐标文件导入系统得出空间分析结果，系统存在误差，所以空间分析结果占用农用地是134.10平方米，占用建设用地是9.99平方米，其作出的行政处罚决定认定的面积是根据系统空间分析结果四舍五入得出的结果；根据《广东省实施办法》第三十六条规定，平原地区批准宅基地面积应当在80平方米以下，因此原告非法占用土地144平方米中的80平方米是属于未经批准占地建设的宅基地用地，该80平方米地块上的建筑应当拆除，该144平方米中的64平方米已经超出省规定的80平方米的最大的宅基地用地面积，属于占用基本农田，因此应该恢复种植条件；根据《广东省非农业建设补充耕地管理办法》第十条第一款第（二）项及第二款的规定，开垦费是48元每平方米，两倍即是96元每平方米；沈翠贞持有的两份《人和镇村镇建房（用地）申请表》在处罚程序中未向市国规委出示，其不清楚这两份表所涉地块。以上事实，有勘测笔录、宗地图、《责令停工并限期整改土地违法行为通知书》、云国土告知[2017]335号《土地行政处罚及听证告知书》、云国土行处[2017]335号《土地违法案件行政处罚决定书》、两份《人和镇村镇建房（用地）申请表》等证据及当事人陈述予以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”市国规委负有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督查处职责。《中华人民共和国土地管理法(1988修正)》第三十八条第一款、第二款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”沈翠贞持有的两份《人和镇村镇建房（用地）申请表》落款日期为“96年7月4日”，申请地点为先锋庙，申请用地面积东至西为7.2米，南至北10米，面积72平方米，土地类别为旱地，建筑项目为住宅，审批同意栏有“广州市白云区人和镇人民政府村镇建设国土管理办公室”字样印章。虽然到2017年3月已经超过该表报建有效期，但查清案涉的144平方米土地是否有部分曾经批准给沈翠贞建设住宅，沈翠贞在该表报建有效期内是否在该址建设了住宅，对于区分其2017年3月在该址建设案涉房屋的行为属使用土地违法行为还是规划违法行为具有直接影响，核实该申请表审批事项内容对于正确认定被诉处罚行为的事实依据具有重要作用。市国规委作为土地管理部门，该申请表的审批事项属于其土地管理职能范围，其在作出案涉处罚决定的过程中，以沈翠贞未提供该申请表为由，未审查核实该申请表的审批事项，导致被诉行政处罚行为认定沈翠贞违法占用土地的性质和面积的事实不清。另外，市国规委将案涉地块范围坐标导入其系统，测出案涉地块占用“现状农用地面积”134.10平方米，“现状建设用地面积”9.99平方米。市国规委以系统存在误差为由，将上述数据四舍五入，认定被占用的地块中基本农田为134平方米，比系统测出数据少0.1平方米，认定建设用地为10平方米的结果，比系统测出数据多0.01平方米。此处理方式缺乏法律依据，也缺乏实际必要性。市国规委以该四舍五入得出的数据计算其责令沈翠贞限期拆除房屋所占土地面积，恢复种植土地面积和罚款数额，事实依据不足。沈翠贞的诉讼请求有理，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告广州市国土资源和规划委员会作出的云国土行处[2017]335号土地违法案件行政处罚决定；案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  黎锦明人民陪审员  王桂萍人民陪审员  苏永菲二〇一八年三月二十六日书 记 员  李燕辉