湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终797号
上诉人（原审原告）：ＸＸ强，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：吉首市人民政府。住所地：吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人：李诗兴，该市市长。
上诉人ＸＸ强因与被上诉人吉首市人民政府土地行政征收、行政补偿及行政赔偿一案，不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初67号行政赔偿判决，上诉于本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年6月30日，湖南省发展和改革委员会经报批，依程序下达湘发改交能（2010）547号《关于G209、G319国道吉首绕城公路工程可行性研究报告的批复》，开始进行G209、G319吉首市绕城公路项目建设。2011年7月9日，湖南省交通运输厅批复了《一期工程初步设计》，2011年11月9日，吉首市国土资源局针对上述G209、G319国道吉首绕城公路工程项目按要求发布了（2011）年征地09号预征地公告，2011年12月31日，湖南省人民政府对该工程建设涉及的包括本案涉诉的农用地办理了转用、征收审批手续，同时下达了（2011）政国土字第1877号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》。2012年3月31日吉首市人民政府下达吉政发（2012）3号《吉首市人民政府关于印发的通知》，2012年4月7日，吉首市国土资源局发布吉国土征字（2012）第01号征地搬迁公告，公告了征收土地方案及相关事项。2012年5月9日，吉首市人民政府下达吉政发（2012）10号《吉首市人民政府关于印发的通知》，吉首市国土资源局分别于2012年7月6日、2012年12月27日，两次发布征地搬迁公告。2013年3月26日、2014年8月21日，吉首市国土资源局在公告基础上与ＸＸ强所在集体镇溪办事处原鸭溪村资产管理委员会分别签订了《征地补偿协议书》、《征收集体土地差价补偿协议书》,对包括ＸＸ强涉案承包地在内的相关集体土地进行了征地补偿,对ＸＸ强涉案承包地初始补偿款为288993元，于2013年3月26日足额拨付到社区财务代管中心，对ＸＸ强涉案承包地调差追加补偿款111650元，也在签订《征收集体土地差价补偿协议书》后，于2014年8月27日足额拨付到社区财务代管中心。ＸＸ强合计获得补偿款400643元。
另查明，本案涉诉地系ＸＸ强承包地，其中大部分为荒山。自2001年以来，ＸＸ强开始在其承包地上筹建筹办禽类养殖场，同时对其承包地进行开山采石，2003年6月，分别与沙场主杨世军、杨满平、杨玉珍签订《岩场租赁合同》，租用山体进行大规模采石打沙。ＸＸ强所在社区居民委员会于2016年12月6日证明，大约四年前，因吉首市人民政府整治才停止开采，吉首市国土资源局证明,本案涉诉土地系ＸＸ强擅自将其出租给他人采石打沙，后被吉首市人民政府责令关停后荒废，同时证明了ＸＸ强在征地调查摸底登记时到现场亲自指界确认。涉诉地已被ＸＸ强由原自然山坡开采成平地。ＸＸ强向原审法院起诉称：进入场地的四百米碎石、砂石路面的机动车道，宽3米，共计总平方为1200m2，开挖土方总工程量为l018m3，开挖石方总工程量为136800m3，场地外沿干砌保坎240m3，机动车道路基保坎20m3。上述“三通一平”总费用金额计20640417.82元，造成的利息损失总计金额3096062.67元。请求判令吉首市人民政府补偿其对土地进行工程改造的全部费用及对补偿费用的收益损失予以赔偿。
原审法院审理认为：本案的争议焦点有二。1.吉首市人民政府征收本案涉诉土地是否合法；2.ＸＸ强依法是否应当获得赔偿。第一，湖南省发展和改革委员会经报批，于2010年6月30日依程序下达湘发改交能（2010）547号《关于G209、G319国道吉首绕城公路工程可行性研究报告的批复》，2011年12月31日湖南省人民政府对该工程建设涉及的包括本案涉诉的农用地办理了转用、征收审批手续，同时下达了（2011）政国土字第1877号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，之后吉首市人民政府即对G209、G319吉首市绕城公路项目建设全面铺开，很显然对包括本案涉诉农用地在内的土地征收是建立在国家公共利益需要基础上进行的行政行为。吉首市人民政府在具体实施过程中，由其职能机构吉首市国土资源局按要求发布了预征地公告，同时按程序要求经吉首市人民政府批准下达吉政征收补偿安置方案的通知，2012年在吉首市人民政府具体组织实施下，吉首市国土资源局在征收地区域前后三次发布征地搬迁公告，组织被征收土地集体组织及包括ＸＸ强在内的被征地农户现场调查指界，具体征收实物量。吉首市人民政府因未收到正式异议，于2013年、2014年由吉首市国土资源局与ＸＸ强所在集体组织镇溪办事处原雅溪村资产管理委员会分别签订了《征地补偿协议书》、《征收集体土地差价补偿协议书》,按要求及时对补偿款足额拨付到社区财务代管中心。吉首市人民政府因国家公共利益需要，对本案涉诉土地进行的行政征收行为合法。ＸＸ强提出吉首市人民政府未召开其所提出的征地听证会等，未按法规程序征收土地并无事实依据。第二，ＸＸ强自2001年以来在其承包地上开始筹建筹办禽类养殖场，同时对其承包地荒山进行开山采石，2003年6月份分别与沙场主杨世军、杨满平、杨玉珍签订《岩场租赁合同》，租用山体进行大规模采石打沙。根据第六十五条规定：“有下列情形之一的，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回：（二）不按照批准的用途使用土地的；第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”另外农村土地承包法第十七条规定:（一）维持土地的农业用途，不得用于非农业建设。ＸＸ强为筹建筹办禽类养殖场，未经国家职能部门批准，擅自改变土地用途，自行和出租给他人大规模地进行开山采石，其行为显然违反了国家法律禁止性规定，依法当然得不到法律保护。综上所述，吉首市人民政府征收本案涉诉土地事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。ＸＸ强起诉请求确认吉首市人民政府行政征地行为违法，同时请求判令吉首市人民政府赔偿的事实理由不能成立，法律依据不足，原审法院不予支持，依法应予驳回。依照《》第之规定，判决：驳回ＸＸ强的诉讼请求。案件受理费50元，由ＸＸ强负担。
ＸＸ强不服上述判决，向本院提起上诉称：1.吉首市人民政府没有ＸＸ强签字确认的土地现状调查结果，没有召开过听证会的证据，征地行为违法。2.由于ＸＸ强十年间整改好的全部土地的用益物权因征收而消灭，吉首市人民政府应就工程施工改造农用土地的全部投入费用，按照国家、省、湘西州工程的相关计算标准、计价规范等进行核算，对ＸＸ强作出补偿。3.因吉首市人民政府违法征收土地，使ＸＸ强2011年之前对土地实施的改造投入一直未得到补偿，本应在2013年3月21日得到的补偿金至今无法在其他行业中经营盈利，吉首市人民政府对于延迟补偿造成的损失应予以赔偿。4.因吉首市人民政府拒绝补偿ＸＸ强的工程投入损失，ＸＸ强才向原审法院提起诉讼，因此本案一审、二审诉讼费用应由吉首市人民政府承担。请求：1.撤销一审判决；2.改判吉首市人民政府行政征地行为违法；3.判令吉首市人民政府依法依规对ＸＸ强改造土地的投入进行补偿；4.判令吉首市人民政府对延迟补偿造成的收益损失作出赔偿；5.本案诉讼费用由吉首市人民政府负担。
吉首市人民政府未答辩。
本院查明：ＸＸ强在原审法院第一次庭审时，增加确认吉首市人民政府的行政征地行为违法的诉讼请求且未说明理由，原审法院因此休庭允许吉首市人民政府延期举证。原审法院第二次庭审即按照ＸＸ强新的诉讼请求对本案进行了审理。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条之规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案ＸＸ强向原审法院起诉时的诉讼请求为补偿其对土地进行工程改造的全部费用及对补偿费用的收益损失予以赔偿，在原审法院开庭审理时ＸＸ强增加确认吉首市人民政府的行政征地行为违法的诉讼请求且未说明理由。根据上述司法解释之规定，原审法院对ＸＸ强新增诉讼请求应不予准许，原审法院休庭后再次开庭按照新的诉讼请求对本案进行审理，审判程序违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”在行政诉讼中，明确的诉讼请求就是要有明确的被诉行政行为。征收土地行为是由多个行政主体基于不同法律关系作出的独立行政行为组合而成的系列行政行为的统称，包括市县政府申请农用地转建设用地的行为、省级政府用地批准行为、市县政府发布征地公告、发布征收补偿安置方案公告、作出补偿安置决定、达成补偿安置协议、强制搬迁等。本案中，ＸＸ强新增判定吉首市人民政府行政征地行为违法的诉讼请求，该增加的诉请不明确，且包含了多个基于不同法律关系独立于ＸＸ强起诉时请求行政补偿及行政赔偿的诉讼请求。从法律关系上分析亦不能在一案中审理。在此情况下，原审法院应当向ＸＸ强释明，其新增的诉讼请求在提出的时限和法律关系上均不符合在本案中一并审理的条件，并可以引导ＸＸ强对新增的诉讼请求予以明确，选择最有利于纠纷解决的行政行为另案提起诉讼。而原审法院在审理过程中没有对ＸＸ强进行释明，继而对涉及多个行政主体基于不同法律关系作出的不同行政行为的集合“征收土地”行政行为进行笼统审查，审判程序违法。
根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十五条之规定：“人民法院对单独提起行政赔偿案件作出判决的法律文书的名称为行政赔偿判决书、行政赔偿裁定书或者行政赔偿调解书。”人民法院以“行政赔偿判决书”为名称作出判决适用的是单独提起行政赔偿的案件。从本案诉讼请求来看，ＸＸ强是在请求判令征收土地及补偿违法的基础上附带提起的赔偿请求，因此本案不是单独提起行政赔偿的案件，原审法院对本案作出行政赔偿判决书适用法律错误。
综上，原审判决程序违法、适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初67号行政赔偿判决；
二、本案发回湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院重新审理。
审判长 郑 波
审判员 付海燕
审判员 朱志林
二〇一七年十二月二十五日
法官助理刘柯岑
书记员刘海涛
附相关法律条文：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。
3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十五条人民法院对单独提起行政赔偿案件作出判决的法律文书的名称为行政赔偿判决书、行政赔偿裁定书或者行政赔偿调解书。