福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泉行初字第101号
原告交通银行股份有限公司漳州分行，住所地漳州市龙文区水仙大街荣昌广场A座1-2层。
法定代表人胡晓玲，行长。
委托代理人陈肖冰、檀木林，国浩律师（福州）事务所律师。
被告龙海市人民政府，住所地龙海市石码镇大埕28号。
法定代表人郑隆松，市长。
委托代理人谢黎烨，龙海市人民政府工作人员。
委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。
第三人福建省惠邦科技有限公司，住所地长泰县兴泰开发区。
法定代表人陈旭东，董事长。
第三人漳州友顺环保节能型燃料油有限公司，住所地漳州市龙文区蓝田镇好坑村仙脚迹。
法定代表人林友根，总经理。
委托代理人蓝金成，福建元光律师事务所律师。
原告交通银行股份有限公司漳州分行（以下简称交通银行漳州分行）不服被告龙海市人民政府行政登记行为，于2015年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月7日立案后，于2015年12月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人福建省惠邦科技有限公司（以下简称惠邦公司）、漳州友顺环保节能型燃料油有限公司（以下简称友顺公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。原告交通银行漳州分行委托代理人陈肖冰、檀木林，被告龙海市人民政府委托代理人谢黎烨、陈朝晖，第三人友顺公司委托代理人蓝金成到庭参加诉讼。第三人惠邦公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2014年6月30日第三人惠邦公司与友顺公司向龙海市国土资源局递交《国有土地使用权转让申请审批表》，以国有土地使用权转让为由申请将龙特国用（2010）第GC0083号国有土地使用权证的权利人变更登记为漳州友顺环保节能型燃料油有限公司。龙海市国土资源局同日依法受理了该国有土地使用权变更登记申请，2014年7月22日发布土地变更登记公告，同年8月13日审核同意办理转让手续并上报，同日同意报批国有土地使用权变更登记，同日被告龙海市人民政府审批同意变更国有土地使用权登记，后颁发龙特国用（2014）第GC0063号国有土地使用权证给第三人友顺公司。
原告交通银行漳州分行诉称，2012年11月9日，第三人惠邦公司向原告借款，并以房屋（房屋所有权证号分别为：龙房权证字第201237**号、龙房权证字第201237**号、龙房权证字第201237**号）及随附的讼争土地使用权（国有土地使用权证号分别为：龙特国有（2010）第GC0083号、龙特国有（2010）第GC0084号、龙特国有（2010）第GC0085号）提供抵押担保，双方办理了房屋抵押登记，取得了他项权证（龙房他证抵押字第201210**号、龙房他证抵押字第201210**号、龙房他证抵押字第201210**号）。在借款期限即将届满时，因第三人惠邦公司资金周转困难，双方达成“还旧借新”，并以原有抵押物提供抵押担保。2013年9月29日，原告与第三人惠邦公司办理了新贷抵押权设立登记，取得他项权证号（龙房他证抵押字第201305**号、龙房他证抵押字第201305**号、龙房他证抵押字第201305**号），同时办理了旧贷抵押权注销登记。在抵押期间，第三人惠邦公司恶意将已设定抵押的房屋及其随附土地使用权转让过户给第三人友顺公司。2014年8月13日被告龙海市人民政府向第三人友顺公司颁发国有土地使用证（证号：龙特国用（2014）第GC0063号）。因被告未尽到审查义务，将已被抵押的土地使用权变更过户给第三人友顺公司，侵害了原告合法权益，请求判决撤销被告龙海市人民政府向第三人友顺公司颁发的国有土地使用权证（证号：龙特国用（2014）第GC0063号）。
原告交通银行漳州分行向本院提交了以下证据、依据：
1、国有土地使用权证（证号：龙特国用（2010）第GC0085号），证明第三人惠邦公司曾系讼争土地使用权人；
2、《流动资金最高额借款合同》（编号：3560012012L100000000）、《最高额抵押合同》、房屋抵押他项权证、抵押登记书，证明2012年11月9日，第三人惠邦公司向原告借款，并将诉争土地及其地上物用于抵押担保债务履行，且依法办理抵押登记。原告依法享有讼争土地抵押权；
3、《流动资金借款合同》（编号：漳交银流借惠字第001号）、《最高额抵押合同》（编号：漳交银最抵惠字第001号）、房屋抵押他项权证、抵押登记书，证明2013年9月29日，第三人惠邦公司再次向原告借款，并于同日将上述抵押物办理了旧贷抵押权注销登记和新贷抵押权设立登记手续。原告依法享有讼争土地抵押权。
被告龙海市人民政府辩称，一、依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条和《土地登记办法》第三条第二款的规定，答辩人是土地使用权证书核发单位。二、原告所诉的龙特国用（2014）第GC0063号土地使用证与其诉状所称的事实无关，其诉讼请求应当驳回。三、答辩人核发给第三人漳州友顺环保节能型燃料油有限公司的是龙特国用（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》，答辩人核发龙特国用（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》事实清楚、程序合法、适用法律正确。四、原告主张“被告未尽到审查义务将讼争国有土地使用权变更过户给第三人”，与事实不符，答辩人已经尽了审查义务。五、原告的起诉已经超过了起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。五、本案第三人依据2013年11月1日双方签订的涉案土地的《土地房产转让合同》申请国有土地使用权变更登记，上述合同的效力属于民事纠纷，原告如果主张该转让合同无效，应当另行提起民事诉讼，本案应当中止审理。请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告龙海市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
1、国有土地使用权转让申请审批表，证明：（1）2014年6月30日第三人惠邦公司与第三人友顺公司向龙海市国土资源局递交《国有土地使用权转让申请审批表》，以国有土地使用权转让为由向龙海市国土资源局申请将龙国用（2010）第GC0083号国有土地使用权证的权利人惠邦公司变更登记为友顺公司。（2）2014年8月13日龙海市国土资源局审核同意办理转让手续并上报。
2、国土资源局受理通知书，证明2014年6月30日龙海市国土资源局依法受理了第三人国有土地使用权变更登记申请。
3、变更土地登记申请审批表、龙海市国有土地使用权登记发证审批表，证明2014年8月13日，龙海市国土资源局审查同意第三人土地使用权证变更登记申请，2014年8月13日被告审查同意办理国有土地使用权变更登记。2014年8月26日答辩人同意颁发（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》给第三人友顺公司。
4、原告交通银行漳州分行的介绍信、陈茂盛的身份证、龙海市单位土地使用权登记发证收费清册，证明：（1）2014年8月29日被告向第三人友顺公司颁发了龙特国用（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》。（2）原告明知本宗土地转让并与第三人友顺公司一起向被告领取了龙特国用（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》。
5、友顺公司组织机构代码证、企业法人营业执照、内资企业登记基本情况表、友顺公司章程、惠邦公司组织机构代码证、企业法人营业执照、内资企业登记基本情况表、惠邦公司章程，证明第三人的企业基本信息。
6、友顺公司委托书、受委托人林友根的身份证，证明第三人友顺公司委托林友根申请土地登记。
7、惠邦公司股东协议书、龙房权证字第201237**号房屋所有权证，证明第三人惠邦公司提交了涉案土地上房屋的所有权证。
8、土地房产转让合同书，证明第三人提交了2013年11月1日双方签订的涉案土地房产转让合同。
9、销售不动产统一发票，证明第三人提交了房产土地交易发票。
10、地籍调查表、地籍调查法人代表身份证明书，证明本案讼争土地转让前进行了地籍调查。
11、龙海市国土资源局土地登记公告（20140722），证明2014年7月22日龙海市国土资源局对友顺公司申请涉案土地变更登记发证拟给以变更登记进行公告。
12、福建省龙海市地方税务局房产／土地使用权权属转移涉税证明、惠邦公司税收完税证明、友顺公司税收完税证明、转让服务费凭证，证明涉案土地转让办理了相关的涉税手续。
13、房地产估价报告，证明涉案房地产进行了评估。
14、龙特国用（2010）第GC0083号国有土地使用权证，证明本案第三人办理变更登记时提交了该证的原件。龙海市人民政府土地登记部门依法收回该证原件。
15、涉案土地地籍测量图，证明涉案土地转让前由龙海市腾翔测绘有限公司进行测量制图。
第三人友顺公司述称，一、本案依法应中止审理。二、被告龙海市人民政府核发龙特国用（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》事实清楚、程序合法、适用法律正确。三、原告的起诉已经超过诉讼时效，应裁定驳回起诉。综上，原告的起诉无理，请求依法驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。
第三人友顺公司向本院提交了民事起诉状、福建省龙海市人民法院（2016）闽0681民初661号受理案件通知书、缴费凭证及传票，证明第三人友顺公司诉惠邦公司建设用地使用权转让合同纠纷一案已于2016年1月18日由龙海市人民法院受理，本案的法律事实必须以该案的审理结果为依据，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条的规定，本案应中止审理的情况。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性、合法性没有异议，对证据2、3的真实性无法确认，要求由法院依法审查认定。第三人友顺公司对原告提供的证据1-3的真实性没有异议，但涉案土地没有办理抵押登记，不能以房产有重新办理抵押登记就证明我公司申请变更土地使用权登记是错误的。
原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据4中的龙海市单位土地使用权登记发证收费清册、5、6、14、15均没有异议，对证据4中的陈茂盛的身份证的真实性有异议，对证据1的真实性没有异议，但认为国有土地使用权转让申请审批表的权属情况没有列明限定条件，与事实不符，案涉土地是有权属限定的，国土资源局审批意见的定性与本案实际情况不符，且审批表中没有列明产权证。对证据2，原告认为该通知书上列明的材料清单目录缺少变更后的房屋所有权证书。对证据3的变更土地登记申请审批表的真实性没有异议，但认为该份审批表的多处重要信息都是空缺的，被告未尽审查义务。对证据3的龙海市国有土地使用权登记发证审批表，认为发证审批表的落款时间是2014年8月26日，而案涉国有土地使用权证的发证时间是2014年8月13日，存在先发证后审批。对证据7惠邦公司的股东协议书的真实性无法确认，从整个案件看，买卖标的物涉及四份协议，落款时间均不一样，导致协议的真实性无法确认。且协议内容的标的物是房屋及附随的土地，而不单纯是土地转让。对证据7的龙房权证字第201237**号房屋所有权证因没有提供原件进行核对，无法确认其真实性，且该房产证没有备注抵押事项，对其真实性存疑。对证据8土地房产转让合同书的真实性没有异议，但对证明对象有异议，转让合同书的标的物包括房产和土地，且已经办理了抵押，转让合同签订时还在抵押权的有效期内。对证据9销售不动产统一发票的真实性有异议。对证据10的地籍调查表，其很多内容缺失，记载不详，且没有其他第三方的盖章。对证据11龙海市国土资源局土地登记公告（20140722）的真实性没有异议，但公告不能对抗抵押的公示效力。对证据12，原告认为纳税额与实际交易金额不一致，但该份证据可以证明本案的房产转让导致附随的土地一并转让。对证据13房地产估价报告的证明对象有异议，原告认为该房地产的估价直接排除了抵押因素，估价结果不具有客观真实性。
第三人友顺公司对被告提供的证据的质证意见如下：对被告提供的证据的三性均无异议。
原告对第三人友顺公司提供的证据的质证意见如下：原告认为本案不需要中止审理，民事案件与行政案件可以并行审理。被告对第三人友顺公司提供的证据的质证意见如下：对第三人提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告龙海市人民政府、第三人友顺公司对原告提供的证据1的真实性没有异议，本院予以确认。被告对原告提供的证据2、3的真实性要求由法院依法审查认定，第三人友顺公司对原告提供的证据2、3的真实性没有异议，本院认为原告提供的证据2、3虽可证明第三人惠邦公司将涉案土地及其上的房屋提供给原告作为借款担保，但因涉案土地抵押并未办理抵押登记，不得对抗第三人，故对证据2、3予以部分采信。被告提供的证据1《国有土地使用权转让申请审批表》、证据3的《变更土地登记申请审批表》经原告质证对其真实性没有异议、经第三人友顺公司质证无异议，被告提供的证据4中的龙海市单位土地使用权登记发证收费清册、5、6经原告质证没有异议，经第三人友顺公司质证无异议，对上述证据予以采信。被告提供的证据2《国土资源局受理通知书》经原告质证有异议，经第三人友顺公司质证无异议，本院认为该份受理通知书可以证明龙海市国土资源局依法受理第三人的国有土地使用权变更登记申请，对该项证据予以采信。被告提供的证据3的《龙海市国有土地使用权登记发证审批表》经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证有异议，认为该份审批表的重要信息多处空缺，存在先发证后审批，本院认为《龙海市单位土地使用权登记发证收费清册》与《龙海市国有土地使用权登记发证审批表》可以相互印证，共同证明被告于2014年8月26日审批后，第三人友顺公司于2014年8月29日领取土地使用权证的事实，对该《龙海市国有土地使用权登记发证审批表》予以采信。被告提供的证据7的
惠邦公司股东协议书经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证对其真实性无法确认，本院认为因被告未提供原件进行核对，本院对该项证据不予认定。被告提供的证据7的龙房权证字第201237**号房屋所有权证经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证对其真实性无法确认，本院认为该房屋所有权证系有权机关予以颁发，对该房屋所有权证予以采信。被告提供的证据8、9经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证对其真实性有异议，本院认为证据8、9共同证明第三人惠邦公司将涉案的国有土地使用权转让给友顺公司的事实。被告提供的证据10经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证有异议，本院认为该地籍调查表能够证明本案讼争土地转让前进行了地籍调查，对证据10予以采信。被告提供的证据11经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证对其真实性没有异议，对证据11予以采信。被告提供的证据12经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证有异议，本院认为证据12能够证明涉案土地转让办理了相关的涉税手续，对证据12予以采信。被告提供的证据13经第三人友顺公司质证无异议，经原告质证对其证明对象有异议，本院认为证据13能够证明涉案房地产进行了评估，对证据13予以采信。被告提供的证据14、15经原告及第三人友顺公司质证均无异议，本院予以采信。第三人友顺公司提供的证据经原告质证认为，原告认为本案不需要中止审理，民事案件与行政案件可以并行审理。第三人友顺公司提供的证据经被告质证无异议，本院认为第三人提供的证据虽可证明涉案的土地房产转让合同效力纠纷还在审理当中，但并不影响本案颁证行为的审理，对第三人友顺公司提供的证据予以部分采信。
经审理查明，第三人惠邦公司持有址在龙海市九湖镇蔡坑村蔡坑工业区（东块）的国有土地使用权证，证号为龙特国用（2010）第GC0085号。2012年11月9日，第三人惠邦公司与原告交通银行漳州分行签订《流动资金最高额借款合同》（合同编号：3560012012L100000000）和《最高额抵押合同》（合同编号：3560012012B900000001）各一份，约定第三人惠邦公司向原告借款25000000元，并以位于龙海市九湖镇蔡坑村工业区（东块）的厂房（权利证书编号为：龙房权证字第201237**号、龙房权证字第201237**号）、宿舍（权利证书编号为：龙房权证字第201237**号）及土地（权利证书编号为：龙特国用（2010）第GC0083号、龙特国用（2010）第GC0084号、龙特国用（2010）第GC0085号）作为抵押担保物，并办理了厂房及宿舍的抵押登记，取得了他项权证（权利证书编号为：龙房他证抵押字第201210**号、龙房他证抵押字第201210**号、龙房他证抵押字第201210**号）。2013年9月29日第三人惠邦公司与原告交通银行漳州分行签订《流动资金借款合同》一份（合同编号：漳交银流借惠字第001号）和《最高额抵押合同》（合同编号：漳交银最抵惠字第001、002、003号）三份，并以位于龙海市九湖镇蔡坑村工业区（东块）的厂房（权利证书编号为：龙房权证字第201237**号、龙房权证字第201237**号）、宿舍（权利证书编号为：龙房权证字第201237**号）和土地（权利证书编号为：龙特国用（2010）第GC0083号、龙特国用（2010）第GC0084号、龙特国用（2010）第GC0085号）作为抵押担保物，同时办理了厂房及宿舍的抵押登记，取得了他项权证（权利证书编号为：龙房他证抵押字第201305**号、龙房他证抵押字第201305**号、龙房他证抵押字第201305**号）。2013年11月1日第三人惠邦公司与友顺公司签订《土地房产转让合同书》，约定惠邦公司将座落于九湖镇蔡坑村工业园的土地使用权（证号为：龙特国用（2010）第GC0083号）和房屋所有权证（证号为：龙房权证第201237**号）转让给友顺公司。
2014年6月30日，第三人惠邦公司与友顺公司向龙海市国土资源局递交《国有土地使用权转让申请审批表》，同时一并提交了漳州友顺环保节能型燃料油有限公司组织机构代码证、企业法人营业执照、内资企业登记基本情况表、漳州友顺环保节能型燃料油有限公司章程、福建省惠邦科技有限公司组织机构代码证、企业法人营业执照、内资企业登记基本情况表、福建省惠邦科技有限公司章程、龙特国用（2010）第GC0083号国有土地使用权证、《土地房产转让合同书》、《房地产估价报告》、《涉案土地地籍测量图》、销售不动产统一发票、《地籍调查表》、福建省龙海市地方税务局房产／土地使用权权属转移涉税证明、惠邦公司税收完税证明、友顺公司税收完税证明、转让服务费凭证，申请将龙特国用（2010）第GC0083号国有土地使用权证的权利人变更登记为漳州友顺环保节能型燃料油有限公司。同日龙海市国土资源局发出《国土资源局受理通知书》。2014年7月22日龙海市国土资源局发布土地登记公告（20140722），同年8月13日龙海市国土资源局审核同意办理转让手续并上报，同日龙海市国土资源局审查同意涉案国有土使用权变更登记，并制作《变更土地登记申请审批表》上报被告龙海市人民政府审批，同日被告审查同意变更。同年8月26日龙海市国土资源局制作《龙海市国有土地使用权登记发证审批表》，被告同意颁发龙特国用（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》给第三人友顺公司，同年8月29日第三人友顺公司领取了该国有土地使用权证。原告认为被告将已抵押的国有土地使用权变更过户给第三人友顺公司侵害其合法权益，向本院提起行政诉讼。
本院认为，各方当事人争议的焦点主要在于：1、原告交通银行漳州分行的起诉是否超过起诉期限？2、本案是否应中止审理？3、被告龙海市人民政府颁发龙特国用（2014）第GC0063号国有土地使用权证是否合法？针对焦点1，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告龙海市人民政府于2014年8月13日审核同意颁发龙特国用（2014）第GC0063号《国有土地使用权证》，原告交通银行漳州分行于2015年12月2日向本院提起行政诉讼，因此原告的起诉并未超过起诉期限。关于焦点2，虽然第三人惠邦公司与友顺公司签订的《土地房产转让合同》的合同效力纠纷案件尚在审理中，但本案审查的对象是被告颁证行为的合法性，颁证行为的合法性审查不必然以涉案土地房产转让合同的效力审查为前提，据此本案无需中止审理。关于焦点3，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款的规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”和《土地登记办法》第三条第二款的规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”据此，被告龙海市人民政府具有核发土地使用权证书的职权。依照国土资源部颁发的《土地登记办法》第九条、第三十八条的规定，申请办理国有土地使用权变更登记除提交土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证外，根据《福建省土地登记条例》第二十八条的规定：“申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：（一）变更登记申请书；（二）原土地权利证书；（三）变更后的房屋所有权证书；（四）身份证件。本案中，第三人惠邦公司与友顺公司并未提交变更后的房屋所有权证，因此被告龙海市人民政府颁发龙特国用（2014）第GC0063号国有土地使用权证程序违法，应予撤销。原告交通银行漳州分行要求撤销被告龙海市人民政府向第三人友顺公司颁发的国有土地使用权证（证号：龙特国用（2014）第GC0063号）的主张，予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告龙海市人民政府向第三人漳州友顺环保节能型燃料油有限公司颁发的国有土地使用权证（证号：龙特国用（2014）第GC0063号）。
案件受理费50元，由被告龙海市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈鹏腾
代理审判员 苏清丽
人民陪审员 邱有潘
二〇一六年五月六日
书 记 员 李婉芬
附：本案所适用的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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