大连市沙河口区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0204行初63号
原告陈凡，住大连市沙河口区。
委托代理人王鹏，辽宁韬论律师事务所律师。
被告大连市甘井子区城市管理行政执法局，住所地大连市甘井子区。
负责人谭军，局长。
委托代理人叶一峥，女，该局法规科科员。
委托代理人张雯，辽宁文柳山律师事务所律师。
原告陈凡不服被告大连市甘井子区城市管理行政执法局（以下简称甘区执法局）行政处罚一案，本院于2016年8月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月26日公开开庭进行了审理。原告陈凡的委托代理人王鹏，被告甘区执法局的委托代理人张雯、叶一峥到庭参加了诉讼。被告甘区执法局副局长白晓明作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
被告甘区执法局于2016年6月28日向原告陈凡作出甘执法罚决字[2016]2-19-004号行政处罚决定书，主要内容为：原告于2015年8月8日在甘井子区贤林街金寓花园五期西侧10米处有未经行政主管部门批准的情况下搭建四处建筑物共计1202.9平方米，其中三处为塑钢结构，一处为轻钢塑铝结构，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第（二）项、第三十七条的规定，对原告作出责令其停止违法行为，限期清理拆除的决定。
原告陈凡诉称，被告作出的行政处罚决定认定处罚主体错误、事实不清、证据不足、程序违法。一、我不符合被处罚人的主体资格。案涉建筑物和构筑物的经营者为大连军休城市场有限公司，登记为公司而非个体工商户。工商监督管理机关核发的营业执照和物业管理协议等均认定案涉建筑物和构筑物系公司在合法经营，搭建行为也是公司行为。二、被告的处罚程序违法。我于2016年6月28日才收到[2016]2-19-004号行政处罚决定书，目前还在法定的行政复议和诉讼期间内，但被告在2016年7月7日就向大连市甘井子区人民法院提出强制执行拆除决定的申请，违反法律规定，侵害了我的合法权益。三、本案事实不清、证据不足。1.被告认定2015年9月27日就对我作出限期拆除决定系认定事实不清、证据不足。本案的行政处罚应以我于2016年6月28日收到的行政处罚决定书为准，该决定书为被告向我合法送达的处罚决定；2.《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除”。本案中，城市规划行政主管部门并未对案涉建筑物、构筑物作出属于违法建筑的认定，故“不符合城市容貌标准、环境卫生标准”的事实认定不清。综上，我根据《行政诉讼法》的相关规定，请求贵院依法判决撤销被告于2016年6月28日作出的[2016]2-19-004号行政处罚决定书，并责令被告重新作出行政行为。
以上主张，原告向本院提交以下证据：1.营业执照；2.房屋租赁登记备案证明，证据1-2用以证明大连军休城市场有限公司合法存续，被处罚主体应为大连军休城市场有限公司而非原告个人；3.关于借用金寓花园西侧地块经营菜市场的协议，用以证明原告系合法经营，不是违法建筑，不影响市容，被告处罚错误。
被告甘区执法局在法定期限内向本院递交了答辩状，并在庭审中辩称：一、原告未经批准在街道两侧和公共场地搭建建筑物的行为属于我局职权管辖范围，我局有权责令其清理和拆除。经查，2015年8月18日，原告经群众举报被发现在未经批准的情况下，在位于甘井子区贤林街金寓花园五期西侧10米处搭建四处建筑物共计1202.9平方米，其中三处为塑钢结构，一处为轻钢塑铝结构，经核查该建筑物并未取得任何审批手续，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定。且由于违法建筑物用于经营，严重影响市容、环境卫生，并存在极大的水、电等安全生产隐患，群众反映强烈。2015年10月8日，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第（二）项和第三十七条的规定，我局向原告下达了甘执法限拆决字[2015]2-19-001号限期拆除决定书，责令其于2015年10月15日前将此违法建筑物自行拆除，逾期不拆除将依法处理。二、原告逾期未履行拆除违法建筑物的义务，我局依法充分履行了与拆除有关的全部程序，程序合法。原告在期限内不履行拆除义务，我局多次与其沟通无果。2016年3月14日，我局向其下达了限期拆除催告书，履行了催告程序，限期原告于2016年3月17日前将违法建筑物予以拆除。同时我局在案涉违法建筑物四周张贴了公告，限期原告自行拆除。在接到催告书后原告仍未按期履行拆除义务。原告在法定期限内没有提起行政复议或者行政诉讼，且对违法建筑物又不拆除，我局决定依法申请人民法院强制执行。2016年6月29日，我局通过下达拟行政处罚告知书和行政处罚决定书的形式再次责令其停止违法行为，限期清理、拆除违法建筑物，原告置之不理。2016年7月7日，我局向大连市甘井子区人民法院申请强制执行，大连市甘井子区人民法院于2016年8月3日下达了（2016）辽0211行审148号行政裁定书，准予强制执行我局作出的甘执法限拆决字[2015]2-19-001号限期拆除决定，由我局在收到裁定书后30日内实施完毕。按照该裁定书的内容，我局于2016年8月19日对案涉违法建筑物全部拆除完毕。三、原告申请撤销的行政处罚决定书因与限期拆除决定书内容重复，我局已经自行撤销且向原告进行了送达，原告应当自行撤诉。
以上主张，被告向本院提交以下事实证据：第一组证据：1.现场勘验笔录、平面图、现场勘验照片，用以证明被告进行了现场检查勘验，原告签字予以确认；2.调查笔录，用以证明原告承认四处建筑物系其于2013年8月份自行建造，没有取得市容环境卫生行政主管部门的同意，没有按照有关规定办理审批手续，被告将原告列为行政行为相对人有事实依据；3.关于临时借用金寓花园五期地块经营菜市场的协议，用以证明2013年7月19日金寓花园西侧五块地块是空地，当时尚未进行建筑。第二组证据：1.调查通知书，用以证明被告通知原告接受调查；2.案件处理审批表，用以证明被告经审议决定责令原告自行限期拆除违法建筑物；3.限期拆除决定书及送达回证，用以证明被告作出的限期拆除决定书，并告知行政复议和行政诉讼权利；4.限期拆除催告书及送达回证，用以证明被告履行了法律规定的催告程序；5.公告，用以证明被告履行了法律规定的公告程序；6.大连市甘井子区人民法院（2016）辽0211行审148号行政裁定书复印件，用以证明原告在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政决定，大连市甘井子区人民法院准许强制执行甘执法限拆字[2015]2-19-001号限期拆除决定。第三组证据：作出本案被诉处罚行为及撤销该处罚行为的证据，1.甘执法罚告字[2016]2-19-004号拟行政处罚告知书及送达回证；2.甘执法罚决字[2016]2-19-004号行政处罚决定书及送达回证；3.关于撤销甘执法罚告字[2016]2-19-004号拟行政处罚告知书、甘执法罚决字[2016]2-19-004号行政处罚决定的决定及送达回证，用以证明因内容重复，被告自行撤销了拟行政处罚告知书和行政处罚决定书。
被告提供如下法律依据：职权依据：1.《行政处罚法》第十六条；2.国务院法制办国法办[1999]97号《关于辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》第一、二条；3.辽宁省人民政府法制办公室辽政法[1999]10号《关于大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》；4.大连市机构编制委员会大编发[2015]4号《关于调整市区城市管理行政执法体制的通知》第二条第（一）、（二）项。法律适用依据：《行政处罚法》第二十三条；《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条、第三十六条第（二）项、第三十七条；《行政强制法》第四十四条、第五十三条、第五十四条。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：除对第一组证据中的协议无异议外，对其他证据均有异议。认为现场勘验笔录、平面图无法证明被告主张，照片未显示拍摄时间，亦无法证明系违法建筑影响市容；认为调查笔录属证人证言，证明力不强，且原告已陈述有合法协议关系，搭建建筑不具有违法性，大连军休城市场有限公司在经营使用。认为第二组证据中的调查通知书、案件处理审批表与原告无关联性；对甘执法限拆决字[2015]2-19-001号限期拆除决定书及送达回证真实性没有异议，但认为被告没有处罚依据；认为限期拆除催告书属重复处罚；认为原告没有看到公告，故公告对原告不产生法律效力；对大连市甘井子区人民法院（2016）辽0211行审148号行政裁定书因不是原件不予质证，但对案涉建筑已经被拆除完毕的事实无异议。对第三组证据中的处罚文书真实性没有异议，但认为处罚重复。原告对被告的法律适用有异议，认为应适用《行政处罚法》、《建筑法》、《城市规划法》，且应由城市规划部门先行认定是否是违法建筑。原告对被告执法程序有异议，认为系重复处罚。
被告对原告的证据质证意见如下：对证据1真实性没有异议，但对关联性有异议；认为证据2、3无法证明案涉建筑物系合法建筑，与本案无关联性。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据经当庭质证和本院的审查，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，2013年8月起，原告陈凡与大连瑞祥物业管理有限公司达成借用金寓花园五期西侧贤林街五块闲置地850平方米（产权单位属军队）经营菜市场的协议。同年，在大连市房屋租赁登记管理中心登记备案载明“出租方产权单位沈阳军区大连离休干部住房建设工作办公室”、“承租方陈凡”、“企业经营名称大连军休城市场有限公司”、“房屋座落甘井子区红霞东路贤林园五期西侧1200m2”。此后，原告在此地块未经审批搭建了1202.9平方米的建筑物。
2015年8月18日，被告甘区执法局对上述建筑物进行现场勘验，原告陈凡对勘验记录认可并签字确认。同日，被告书面通知原告携带个人身份证明、建筑物审批手续到被告处接受调查。2015年8月26日，被告对原告进行调查询问并制作调查笔录，在笔录中，原告自认：甘井子区贤林街金寓花园五期西侧10米处的这些建筑物是我建的，……经过大连瑞祥物业管理有限公司及沈阳军区大连市离退休干部住房建设工作办公室同意……虽然没有字面上的协议，但都默许我搭建建筑物……我于2013年8月份建设的……搭建建筑物之前是空地、铺的地砖、是公共场地……未取得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门的同意，未按照有关规定办理审批手续，……建筑物用途是对外出租，2014年办理了营业执照，在我搭建的建筑物内成立了军休城市场。
2015年9月27日，被告向原告作出甘执法限拆决字[2015]2-19-001号限期拆除决定书，主要内容为：原告未经主管部门批准的情况下，在甘井子区贤林街金寓花园五期西侧10米处搭建违法建筑物共计面积1202.9平方米，其中三处为塑钢结构，一处为轻钢塑铝结构的行为，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条的规定，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第(二)项、第三十七条的规定，责令原告于2015年10月15日前将违法建筑物自行拆除，逾期不拆除将依法处理。被告在该决定书中告知了“如不服本决定，可自收到本决定书之日起六十日内向大连市甘井子区人民政府或大连市城市管理行政执法局申请复议，也可以在六个月内向大连市甘井子区人民法院提起行政诉讼”的诉讼权利与期限。2015年10月8日，被告将限期拆除决定书送达给原告。2016年3月14日，被告向原告作出甘执催字[2015]2-19-001号限期拆除催告书，催告原告于2016年3月17日前予以拆除，否则将依法强制拆除。同日，被告张贴了公告。
2016年6月24日，被告作出甘执法罚告字[2016]2-19-004号拟行政处罚告知书，告知原告拟对其作出责令停止违法行为，限期清理、拆除的行政处罚，并告知三日内提起听证的权利。2016年6月28日，被告作出甘执法罚决字[2016]2-19-004号行政处罚决定书，责令原告停止违法行为，限期清理、拆除。并在决定书中再次告知了申请复议和行政诉讼权利与期限。上述两份文书均于2016年6月29日向原告送达。
2016年7月7日，被告向大连市甘井子区人民法院申请强制执行，大连市甘井子区人民法院于2016年8月3日作出（2016）辽0211行审148号行政裁定书，准予强制执行被告甘执法限拆决字[2015]2-19-001号限期拆除决定，由被告在收到裁定书后30日内实施完毕。现案涉违法建筑物已全部拆除。
2016年8月18日，被告作出《关于撤销<拟行政处罚告知书>(甘执法罚告字[2016]2-19-004)》和<行政处罚决定书>（甘执法罚决字[2016]2-19-004）的决定》，以该两份文书与限期拆除决定书内容重复为由，撤销了拟行政处罚告知书和行政处罚决定书。虽然被告在诉讼期间自行撤销了原行政处罚行为，但原告不申请撤诉，要求本院继续审理。
本院认为，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条规定，被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告于2016年8月11日提起本案行政诉讼，被告在诉讼期间自行撤销了案涉行政处罚行为，原告不撤诉，本院将继续对原行政处罚行为的合法性进行审查。行政机关应在法定职权范围内依照法律规定的行政程序履行法定职责，不少步骤不多程序。本案被告在对原告所建违法建筑依法定程序作出限期拆除决定，该决定系完整的行政行为，属行政命令，一经送达即产生对外法律效力，原告在法定期限内没有提起复议或诉讼，该限期拆除决定即生效，在原告不履行该决定时，被告即可依法进入强制执行程序。而本案被告在依法定程序对原告作出违法建筑的限期拆除决定后，又作出具有同样限期拆除内容的行政处罚决定，该行政处罚行为属行政程序错误，不具有法律依据，亦不存在再次作出行政行为的事实基础。虽被告自行撤销了该行政处罚行为，但因该行政行为程序违法，本院对其违法性予以确认。对于不应存在的行政行为，其行政行为的内容自然不具有法律效力，故对原告提出的被处罚主体、认定的事实、法律适用问题均无实际意义。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条之规定，判决如下：
一、确认被告大连市甘井子区城市管理行政执法局于2016年6月28日作出的甘执法罚决字[2016]2-19-004号行政处罚行为违法；
二、驳回原告陈凡要求被告重新作出行政行为的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 朱晓宇
审 判 员 陈莹莹
人民陪审员 王敬君
二〇一六年十一月十日
书 记 员 杨 丹
附相关法律规定：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十条被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。