江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第366号
上诉人（原审原告）潘清水，男，1958年12月20日出生。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区城市管理行政执法局，住所地江苏省南京市浦口区江浦街道文德东路14号。
法定代表人杨庆枫，南京市浦口区城市管理行政执法局局长。
委托代理人吴苏宁，江苏诺法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市城市管理行政执法局，住所地江苏省南京市鼓楼区湛江路65号。
法定代表人许卫宁，南京市城市管理行政执法局局长。
委托代理人臧宇飞，南京市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人张文杰，江苏苏韬律师事务所律师。
上诉人潘清水因城市规划管理行政强制一案，不服南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人潘清水，被上诉人南京市浦口区城市管理行政执法局（以下简称浦口城管局）的负责人乐素林，委托代理人吴苏宁，被上诉人南京市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）的委托代理人臧宇飞、张文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1997年，潘清水在南京市原浦口区泰山镇桥北路建设二层辅楼（现南京市浦口区泰山街道江山路6号），面积437.4平方米。2014年6月13日，浦口城管局向潘清水送达了核查通知书，要求潘清水于2014年6月18日下午前提供该建筑的相关审批手续。2014年6月18日，浦口城管局对潘清水涉案建筑进行了现场勘察，潘清水在现场勘察记录上签字，在浦口城管局向其调查时，潘清水确认该涉案建筑未取得建设工程规划许可手续。2014年7月24日，浦口城管局向潘清水邮寄送达了宁城执浦限字（2014）第5750号限期拆除告知书，告知了拟作出限期拆除决定的事实、理由及依据，并告知了享有的陈述和申辩的权利。2014年7月30日，浦口城管局作出宁城执浦限决字（2014）第5750号限期拆除决定，责令潘清水在收到决定书之日起七日内自行拆除二层辅楼，该限期拆除决定书于同日向原告潘清水邮寄送达，但潘清水在规定的时间内未能自行拆除。2014年10月31日，浦口城管局向潘清水送达了履行行政决定催告书，潘清水收到履行行政决定催告书后，在规定的期限内，向浦口城管局提出了陈述申辩意见，浦口城管局对潘清水的陈述申辩意见进行了回复，告知潘清水被告作出的限期拆除决定合法，符合法定程序。由于潘清水在履行行政决定催告书规定的期限内未能拆除涉案建筑，2014年11月12日，浦口城管局向潘清水作出了宁城执浦强执字（2014）第5750号强制执行决定。
潘清水不服浦口城管局作出的宁城执浦强执字（2014）第5750号强制执行决定，于2014年11月14日向市城管局申请行政复议，市城管局于2014年11月26日受理。经复议，市城管局于2015年1月20日作出了宁城法复字（2014）第19号行政复议决定，维持了浦口城管局作出的宁城执浦强执字（2014）第5750号强制执行决定。审理中，潘清水未能提供其所建二层辅楼的建设工程规划许可证。
原审法院认为，根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，其中包括城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。因此，浦口城管局作为负责浦口区城市管理相对集中行政处罚权工作的行政机关具有对辖区内违反城市规划的违法建设行为实施查封施工现场、强制拆除等措施的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据该条规定，任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，都必须履行行政许可手续，在取得相应的行政许可的情况下，方可进行建设。通过庭审举证，在浦口城管局向潘清水就本案所涉建筑物进行调查中，潘清水自认该建筑物为其所建。庭审中，潘清水也未能提供其所建建筑物取得建设工程规划许可证的证据材料；其次，潘清水认为其建筑形成于《中华人民共和国城乡规划法》实施前，浦口城管局不能依据《中华人民共和国城乡规划法》对其建房行为作出限期拆除和强制执行的决定。事实上，不论是1997年建房时生效的《中华人民共和国城市规划法》，还是2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》，均明确规定了规划行政许可的制度。在规划区进行建设必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。潘清水所建涉案建筑一直存续至《中华人民共和国城乡规划法》实施后，而《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国城市规划法》新旧两部法律中对潘清水的行为属于违反规划行政许可行为的定性基本相同。故浦口城管局认定涉案建筑为违法建筑，事实清楚。潘清水在收到浦口城管局作出的宁城执浦限决字（2014）第5750号限期拆除决定书后，在法定期限内未申请行政复议和提起行政诉讼。浦口城管局在作出宁城执浦强执字（2014）第5750号强制执行决定之前，履行了调查、勘察、核查、告知、决定、催告等行为，故浦口城管局在作出宁城执浦强执字（2014）第5750号强制执行决定，程序合法，证据充分，适用法律正确。市城管局在收到潘清水的行政复议申请书后，依法进行了立案受理，在进行了审查后作出了宁城法复字（2014）第19号行政复议决定，该复议决定程序合法，并无不当之处。因此，潘清水的辩解理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，原审法院判决：驳回潘清水要求撤销浦口城管局2014年11月12日作出的宁城执浦强执字（2014）第5750号强制执行决定的诉讼请求。案件受理费50元，由潘清水负担。
上诉人潘清水上诉称，根据《中华人民共和国城市规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”由此，在进行建设的前提下，行政处罚的次序依次为：责令停止建设、限期改正、罚款和限期拆除。故被上诉人浦口城管局的行政行为违法，具体体现为：首先，浦口城管局应该按照行政处罚的次序执法，直接责令限期拆除，违背立法精神和法律规定的程序。其次，涉案建筑已建成17年，浦口城管局将其认定为“进行建设”的“连续或继续状态”与事实不符。再次，上诉人在申辩材料中提交了相关建设规划许可证，而浦口城管局一直予以否认。最后，涉案建筑在建设当初，当时的城乡规划主管部门没有要求上诉人限期拆除，由此说明涉案建筑未严重影响城市规划，应允许补办相关手续。而当时的主管部门未责令上诉人补办手续，错误在于政府相关部门，不应由上诉人承担不利后果，现在也应可以补办相关手续。综上，浦口城管局作出的行政行为缺乏事实与法律依据，请求二审法院撤销一审判决，并撤销浦口城管局作出的强制执行决定及市城管局作出的行政复议决定。
被上诉人浦口城管局答辩称，一、其作出的强制执行决定合法。第一、上诉人未能够提供本案所涉建筑物的规划许可手续。第二、上诉人收到被上诉人作出的限期拆除决定书后，未在法定期限内提出异议，该决定系生效的行政文书。第三、被上诉人依据生效的限期拆除决定书作出强制执行决定书，并无不当。二、本案认定事实清楚。南京市规划局浦口分局已确认上诉人建设本案所涉建筑物没有办理相关审批手续，并经南京高新技术产业开发区管理委员会规划建设局确认该建筑物未办理相关规划手续，属于无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形。因此，被上诉人作出的认定和处理符合法律规定。三、被上诉人作出强制执行决定之前履行了调查、勘察、核查、告知、决定、催告等行为，符合行政强制法的规定，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
被上诉人市城管局答辩称，浦口城管局在查处涉案建筑过程中向相应的机关作了详细的调查，在案证据足以证明涉案建筑不具备相应的规划审批手续，故浦口城管局所作具体行政行为有事实依据，并符合法律规定的程序。在行政复议程序中，市城管局对相关的事实进行了审查，并依法作出了行政复议决定书，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
二审审理中，为证明涉案建筑合法，上诉人向本院提交了如下证据：1、1996年10月21日的建设工程规划许可证；2、南京市1997年规划红线图；3、2011年12月28日，桥北社区居民委员会出具的《证明》；4、1996年10月18日，南京市浦口区计划经济委员会出具的浦计经（1996）第75号《关于成立“南京幸旺洋天名酒商城市场”的批复》；5、南京幸旺洋天名酒商城企业代码证书、税务登记证、营业执照；6、申辩书；7、残疾人证书；8、1997年11月3日，幸旺洋天名酒商城的《申请》；9、1996年7月10日，南京市浦口区土地管理局出具的《乡（镇）建设用地批准通知书﹤补办﹥》（宁浦土1996第15号）及结算凭证。
经庭审质证，上诉人浦口城管局对证据1、2、5、7、8、9的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据3的真实性予以认可，但认为与本案无关；对证据4的真实性、关联性不予认可；对证据6认为与本案无关。同时认为，上述9组证据不属于行政诉讼法规定的新证据。
上诉人市城管局对9组证据的真实性、合法性、关联性均不予认可，同时认为上述证据不符合行政诉讼法规定的新证据。
本院经审查认为，上诉人潘清水在二审中提交的上述证据，不属于《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第五十二条规定的新证据，本院不予接纳。
本院经审理查明，2014年6月25日，南京市规划局浦口分局向被上诉人浦口城管局出具《关于明确7天连锁酒店南侧辅楼规划许可相关问题的函》，认为“经审查，无该现状建筑的相关审批手续”。2014年7月21日，南京高新技术产业开发区管理委员会规划建设局出具《关于商请确认7天连锁酒店南侧辅楼规划许可相关问题的复函》，认为“经我局核实，位于江山路6号7天酒店南侧辅楼未在我局办理相关规划手续。根据《南京市城乡规划条例》第五十九条，该建筑‘严重违反城乡规划确定的用地性质’，属于‘无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形’”。
另查明，上诉人潘清水于1996年投资设立南京幸旺洋天名酒商城，经济类型为私营独资企业，住所地为南京市浦口区泰山镇桥北村。2004年，该企业被吊销营业执照。庭审中，上诉人潘清水陈述，1997年，上诉人以南京幸旺洋天名酒商城的名义进行立项和建设，建设了五层主楼和二层辅楼，涉案建筑即为二层辅楼。经向上诉人核实，南京幸旺洋天名酒商城于2001年左右不再营业，上诉人为涉案建筑的实际权利人。
原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定，参照南京市人民政府作出的宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》以及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”本案中，被上诉人浦口城管局具有对辖区内未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除的行政职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
在案证据证实，被上诉人浦口城管局按照《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，进行了现场勘查、调查询问、发出限期拆除告知书、告知依法享有的陈述和申辩的权利、作出限期拆除决定书并送达、作出履行行政决定催告书并送达、对陈述意见进行回复、作出强制执行决定书并送达，行政程序符合正当程序要求。上诉人潘清水建设的涉案建筑，未能提供相应的建设工程规划手续，已经南京市规划局浦口分局及南京高新技术开发区管理委员会规划建设局作出无相关规划手续的认定。故被上诉人浦口城管局据此作出涉案强制执行决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人市城管局在受理上诉人提起的行政复议后，履行了受理、审查、作出复议决定并送达的行政程序，程序并无不当。
上诉人主张涉案建筑已经建成17年，并非连续或继续状态，依据行政处罚法关于处罚时效的相关规定，不应被处罚。本院认为，判断一个违法行为是否属于继续状态，关键是看该违法行为产生社会危害是否是一个继续状态。上诉人违法建房，虽然建设行为已经完成，但在未取得相关规划手续的情况下，所建建筑的违法状态一直持续，故被上诉人浦口城管局对涉案建设进行调查并作出行政行为，并无不当。上诉人的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
上诉人还主张依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，就涉案建筑应允许补办相关建设手续，而不应直接限期拆除。本院认为，结合在案证据，规划部门已经作出涉案建筑属无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除情形的认定，故上诉人的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘清水负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 赵和玉