山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行初652号
原告张寿伦，男，1955年10月29日出生，汉族，住济南市。
原告党燕春，女，1970年5月14日出生，汉族，住济南市。
原告郭存军，男，1968年7月28日出生，汉族，住济南市。
原告李正水，男，1970年7月30日出生，汉族，住济南市。
原告李刚，男，1969年3月11日出生，汉族，住济南市。
原告张绣程，男，1981年5月7日出生，汉族，住济南市。
原告郭存利，男，1966年5月6日出生，汉族，住济南市。
原告程继贞，男，1963年5月28日出生，汉族，住济南市。
原告共同委托代理人张翔，北京市惠诚律师事务所律师。
原告共同委托代理人李延生，北京市惠诚律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张磊，济南市国土资源局历城分局工作人员。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
原告张寿伦、党燕春、郭存军、李正水、李刚、张绣程、郭存利、程继贞因不服被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）委托济南市国土资源局作出的《关于李正水等人申请书的答复》及被告山东省人民政府（以下简称山东省政府）作出的鲁政复决字[2016]317号行政复议决定书，于2016年9月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告济南市政府、山东省政府送达了起诉状副本、应诉通知书及行政负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月23日公开开庭审理了本案。原告张寿伦、李正水，原告共同委托代理人张翔、李延生，被告济南市政府委托代理人张磊、马如杰，被告山东省政府委托代理人董君、鲁伟涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月11日，被告济南市政府委托济南市国土资源局作出的《关于李正水等人申请书的答复》，告知原告李正水等人其提出确认的的编号为2013-G212和2013-G213地块中的部分土地系前述土地依法经征收为国有土地后由山东鲁信龙山置业有限公司竞得的部分。原告李正水等人对该答复不服，收到该答复书后，在法定期限内向被告山东省政府提起行政复议。2016年9月5日，被告山东省政府作出鲁政复决字[2016]317号行政复议决定书，维持了上述答复书。
原告李正水等人起诉称：位于济南市历城区的2013-G212，2013-G213地块(以下称该地块)中的部分土地，属于济南市历城区彩石镇西彩石五村民委员会所有(下称西彩石五村)系集体所有的土地，由原告等村民使用。该宗地原由山东鲁信投资集团股份有限公司(下称鲁信集团)与西彩石五村签订了土地征用合同书。但该宗地未经人民政府批准征收，原告及西彩石五村也没有接到土地征收批准文件。更没有见到该宗地的土地征收公告和征地方案、征地补偿安置方案的公告。鲁信集团虽然在2001年和2002年与西彩石五村签订了土地征用合同书。但没有取得国务院及山东省人民政府的土地征收批准文件，由济南市历城区人民政府批准出让给鲁信集团的土地批准文件已经由历城区人民政府决定撤销。自2001年以来，该宗地一直由西彩石五村村民使用。2014年，山东鲁信龙山置业有限公司(下称鲁信龙山)自称取得了该宗地的土地使用权，拟开发建设并占用该宗地，与原告等发生争议，原告要求西彩石五村依法处理，西彩石五村向有关部门反映后。济南市国土资源局2014年12月5日函复西彩石五村，该函复认定:该宗地已经由山东省人民政府鲁政字[2002]373号文件批准征收，并在2006年补办了相关征地公告，完善了相关土地征收补偿协议书。原告认为:依照法律规定，山东省人民政府的土地征收批准文件从未在原告住所地和土地所在地进行公告，征收土地方案及征收土地的安置、补偿方案从未与西彩石五村村民进行协商和公告确认，原告等也从未与征地单位办理土地征收补偿登记手续，因此，山东省人民政府作出的鲁政字[2002]373号文件对原告及西彩石五村不发生法律效力，该宗地的土地所有权仍然属于西彩石五村所有，土地使用权仍然属于原告使用。基于鲁信龙山拟占用该宗地中属于西彩石五村所有的，由原告使用的土地，原告依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，向被告济南市人民政府提出确认土地所有权和土地使用权的申请，但被告市政府在收到原告的申请后没有处理，经山东省人民政府复议决定，原告于2016年4月20日收到了由济南市国土资源局制作的答复，该答复称:济南市国土资源局受济南市人民政府的委托，认定原告提出的确认土地权属申请中的编号为2013-G212，2013-G213地块的土地性质为国有建设用地，不属于集体土地。原告认为:该土地属于集体所有，而且由原告使用，济南市国土局代表济南市政府作出的答复违背事实和法律规定:一、该宗地属于集体所有，事实清楚，证据充分。首先，该宗地历史上归集体所有，这一点毋庸置疑。其次，该宗地在地籍上属于集体所有，虽然没有核发土地所有权证书，但不能因此确认该宗地不属于集体所有。再次，被告也确认该宗地属于集体所有，但已经“依法征收”因此为国有，但迄今为止，被告未办理任何土地征收手续，未依法对该宗地进行补偿，因此“依法征收”不能成立。最后，正因为被告办理土地出让手续违反法律规定，因此被告才撤销了其出让土地的批准文件，在出让土地批准文件撤销的情况下，该宗地仍然属于集体所有。因此被告答复称该宗地属于国有建设用地没有事实依据和法律依据。二、该宗地由原告使用。首先，该宗地一直由原告使用这一事实是清楚的，证据是充分的。其次，在被告将该宗地转让给他人时，原告仍然为土地使用权人，在对原告所享有的土地使用权未进行征收和处理的情况下直接将土地转让给案外人违反法律规定。最后，即使如被告所称，该宗地经“依法征收”为国有，但原告作为该宗地的土地使用权人应当享有的土地使用权仍然是存在的，被告仍然没有对原告作为土地使用权人的权利作出确认，这也是违反山东省人民政府《行政复议决定书》的。三、以《答复》的方式进行土地所有权和使用权的争议处理，违反《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议处理办法》的规定，系违反法定程序的行政行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议，由人民政府处理。依照《土地权属争议处理办法》的规定，土地权属争议处理，由国土资源主管部门进行调查，并形成调查处理意见，报人民政府决定，人民政府应当以处理决定书的方式对土地所有权和使用权的争议作出处理，被告委托济南市国土资源局以答复方式进行土地所有权和适用权的处理，违反了上述法律和行政规章的规定，系违反法定程序的行政行为。此外，被告济南市人民政府完全违反了行政规章规定的处理土地所有权和使用权争议的法定程序。被告山东省人民政府在复议中认定被告市政府作出的答复认定事实清楚、内容适当没有事实依据和法律依据，原告特提起行政诉讼。综上，请求：1、撤销山东省政府作出的鲁政复决字[2016]317号行政复议决定书；2、撤销济南市政府作出的关于李正水等人申请书的答复；3、本案诉讼费由被告负担。
被告济南市政府答辩称：一、本机关委托济南市国土资源局向原告作出答复，程序合法。依据山东省人民政府行政复议决定书（鲁政复决字[2016]56号）以及济南市人民政府办公厅《关于印发济南市国土资源局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》（济政办发[2014]39号）。本机关委托济南市国土资源局向原告作出答复。二、本机关委托济南市国土资源局向原告作出的答复事实清楚，证据充分。2002年9月5日，山东省人民政府作出《关于济南市历城区2002年第一批次城市建设用地的批复》（鲁政字[2002]373号），同意济南市历城区将301035平方米农用地转为建设用地。上述农用地转用后同意征收。同时，同意征收未利用地305647平方米。以上征用土地共计606682平方米，用于济南市城市建设。其中涉及征收彩石镇西彩石一村93575平方米、西彩石五村239392平方米、西彩石六村93575平方米。原告提出的编号为2013-G212和2013-G213地块中的部分土地系前述土地依法经征收为国有土地后由山东鲁信龙山置业有限公司竞得的部分，均为国有建设用地，不属于西彩石一、五、六村的集体土地。同时，2012年12月10日颁发的历城集有第11220901号、11220902号、11220903号、11221403号、11221107号、11221203号、11221301号、11221304号、11221404号、11221401号、11221406号西彩石一、五、六村集体土地所有权证上，编号为2013-G212和2013-G213地块均不在证载范围内。综上，本机关委托济南市国土资源局作出的答复程序合法，认定事实清楚，证据充分，请求依法驳回原告的起诉。
被告济南市政府提交证据如下：证据1、关于李正水等人申请书的答复、山东人民政府行政复议决定书，证明被告济南市人民政府依据山东省人民政府的复议决定书向原告作出了答复。证据2、关于济南市历城区2002年第一批次城市建设用地的批复，鲁政字[2002]373号，证明原告所申请的地块已经经山东省人民政府依法征收的事实。证据3、涉及原告申请的2013-212、2013-213国有建设使用权证，证明原告所要求的地块已经归为国有建设用地。证据4、涉及西彩石一、五、六集体村民的集体土地所有权证（共11份），证明西彩石一、五、六村的集体土地中不包含原告提出确认的地块。
原告对上述证据质证称：对证据1，该证据违反了山东省人民政府鲁政复决字[2016]56号等三份文件，对照山东省人民政府的行政复议决定和被告市政府的答复来看，明显违反了山东省人民政府的行政复议决定书的规定。答复违反了《土地管理法》第十六条的规定，因为答复是被告委托市国土资源局作出的，法律没有规定对一个土地所有权和使用权的争议，行政机关可以委托另一个行政机关作出处理决定，行文应当以本机关的名义行文。答复还违反了国土资源部2012年颁布的《土地权属争议调查处理办法》的规定。对省政府的行政复议决定书的真实性没有异议，但不能证明被告市政府的行为是合法的。对证据2，原告收到的证据中没有附后面的文件，如果山东省人民政府批复的土地中包括的内容是被告答辩状中所说的内容，原告对真实性不表达异议，真实性请法庭审查。批复至今为止没有送达给西彩石村的村民，行政行为必须要送达，也没有进行公告，不对原告所在内的村民发生法律效力，也不能证明被告的行为是合法的、认定事实是清楚的。对证据3，真实性是认可的，但原告认为该证据是非法的，因为如此原告才提出了重新确认该宗地的土地权属的申请。对证据4，该证据的真实性认可，但不能证明被告的主张。
被告山东省政府答辩称：省政府作出的鲁政复决字[2016]317号《行政复议决定书》程序合法。省政府于2016年6月21日收到该申请，因材料不全经补正后，于2016年7月14日依法予以受理。2016年9月5日省政府作出[2016]317号《行政复议决定书》，程序合法。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告山东省政府提交证据如下：证据1、行政复议申请书，证明2016年6月21日省政府收到原告的行政复议申请。证据2、补正通知书，补正行政复议申请通知书，证明2016年6月23日省政府作出补正通知书。证据3、行政复议受理通知书，证明2016年7月14日省政府依法受理原告的申请。证据4、提出行政复议答复通知书、延期举证申请书、行政复议答复书，证明济南市人民政府对原告的复议申请案件提交答复。证据5、复议决定书，证明2016年9月5日省政府作出复议决定。以上证据证明省政府作出的复议决定程序合法。
原告对上述证据质证称：对程序性问题没有异议，但复议决定的内容里是错误的。原告提出的申请是请求省政府撤销济南市人民政府委托济南市国土局作出的答复，原告认为省政府的复议决定违反了《土地管理法》第五十六条的规定，在复议决定书中被告省政府也引用了上述规定。省政府在复议决定当中也引用了《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，原告认为，山东省人民政府的行政复议决定作出了维持济南市国土资源局向原告作出的答复，违反了本机关援引的法律依据的规定，没有证据来证明审查了济南市人民政府对案件作出了处理决定，缺乏事实依据，没有证据证明济南市人民政府的国土行政主管部门对原告的申请进行了调查和调解工作，对山东省人民政府认可由济南市人民政府作出的处理决定的事实依据的质证意见同上。
经审查，本院对当事人提交的证据认证如下：被告济南市政府、山东省政府提交的证据，均具有真实性和合法性，且与本案具有关联性，可作为有效证据使用。
经审理查明，2015年3月31日，原告等人向济南市政府邮寄申请书一份，请求确认位于济南市历城区的2013-G212和2013-G213地块中的部分土地所有权归济南市历城区彩石镇西彩石五村村民委员会所有，土地使用权由原告李正水等人所有。2015年4月2日，济南市政府收到上述申请，未及时给予答复。此后，原告李正水等人向山东省政府申请复议，请求确认济南市政府的不作为属于违法行为，责令济南市政府就原告提出的确认土地所有权和使用权的申请作出处理决定。2016年3月10日，山东省政府作出鲁政复决字（2016）57号行政复议决定书，责令济南市政府对原告李正水等人的申请作出答复。2016年4月11日，济南市政府委托济南市国土资源局作出的《关于李正水等人申请书的答复》，答复内容为：2002年，经山东省政府批准征用济南市历城区2002年第1批次城市建设用地（鲁政字[2002]373号），该批次征用土地60.6682公顷（折合910.02亩），其中征用彩石镇西彩石一村土地140.36亩、西彩石五村土地359.09亩、西彩石六村土地410.57亩。原告李正水等人其提出确认的编号为2013-G212和2013-G213地块中的部分土地系前述土地依法经征收为国有土地后由山东鲁信龙山置业有限公司竞得的部分。同时，2012年12月10日颁发的历城集有（2012）第11220901号、历城集有（2012）第11220902号、历城集有（2012）第11220903号、历城集有（2012）第11221403号、历城集有（2012）第11221107号、历城集有（2012）第11221203号、历城集有（2012）第11221301号、历城集有（2012）第11221304号、历城集有（2012）第11221404号、历城集有（2012）第11221401号、历城集有（2012）第11221406号西彩石一、五、六村集体土地所有权证上，已不包含上述两宗土地。2013-G212和2013-G213地块土地性质为国有建设用地，不属于西彩石一、五、六村的集体土地。原告等人对上述答复书不服，收到该答复书后，在法定期限内向被告山东省政府提起行政复议。2016年6月21日，被告山东省政府收到该复议申请，经补正材料后，被告山东省政府于2016年7月14日受理该行政复议申请。2016年9月5日，被告山东省政府作出鲁政复决字[2016]317号行政复议决定书，维持了济南市政府委托济南市国土资源局作出的《关于李正水等人申请书的答复》，并送达原告。
另查明，2016年4月11日济南市政府委托济南市国土资源局作出的《关于李正水等人申请书的答复》中关于2013-G212和2013-G213地块中部分土地被征收事实及权属登记情况属实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条第二条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条（三）项规定，国家依法征收的土地，属于国家所有。本案中，根据查明的事实，原告等人所诉2013-G212和2013-G213地块所涉土地，已于2002年经山东省政府批准而被政府征收，因此，上述涉案土地性质因政府征收原因，已由集体所有性质变更为国家所有性质，涉案土地的权属性质亦因已被政府征收的上述法定原因，已具有明确的确定性，并不存在法律上的争议。现原告等人仍主张上述2013-G212和2013-G213地块中涉案土地权属仍存在争议，不符合上述法律规定和已查明的相关事实。因此，济南市国土资源局未将原告的申请作为土地权属争议事项处理，据实向原告就涉案地块的征收过程及原告所属村集体土地登记的情况作出答复，并无不当，该答复意见应予以维持。济南市国土资源局向原告作出答复时，已明确告知原告上述答复系经济南市政府授权委托作出，济南市政府对此亦予以确认，原告亦收到了上述答复意见，因此，上述答复过程可视为被告济南市政府针对原告的申请已经履行了处理义务。另外，针对原告的复议申请，被告山东省政府在法定期限内作出了复议决定，其复议程序合法，复议认定事实正确，其复议决定应予维持。综上，原告关于撤销济南市政府委托济南市国土资源局作出的答复意见以及撤销被告山东省政府作出的行政复议决定书的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。同时，本院注意到，原告等人仍主张上述2013-G212和2013-G213地块中涉案土地权属仍存在争议，仍应属于其所在村集体所有，其实质是对此前涉案集体土地的政府征收行为存有异议，但该异议的处理不属于本案审理范围，其可另行主张。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告张寿伦、党燕春、郭存军、李正水、李刚、张绣程、郭存利、程继贞诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张寿伦、党燕春、郭存军、李正水、李刚、张绣程、郭存利、程继贞共同负担。
如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。
审 判 长 刘继英
代理审判员 刘恩勇
人民陪审员 杜宪芳
二〇一七年三月九日
书 记 员 赵 莹