江苏省连云港市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏07民终1286号
上诉人（原审原告）连云港市海州区人民政府宁海街道办事处，住所地连云港市海州区宁海街道办事处平安居委会。
法定代表人黄勇，该办事处主任。
委托代理人张华，该办事处法律顾问。
被上诉人（原审被告）连云港市海州区宁海街道办事处清河村民委员会，住所地连云港市海州区宁海街道办事处清河村。
负责人卞光左，该村委会主任。
委托代理人侯士涛，该村委会法律顾问。
被上诉人（原审被告）李强。
被上诉人（原审被告）袁春兵。
上诉人连云港市海州区人民政府宁海街道办事处（以下简称宁海街道）因与被上诉人连云港市海州区宁海街道办事处清河村民委员会（以下简称清河村委会）、李强、袁春兵土地承包经营权纠纷一案，不服连云港市海州区人民法院（2015）海民初字第02775号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月7日受理后，依法组成合议庭于2016年4月26日公开开庭审理了本案。上诉人宁海街道的委托代理人张华、被上诉人清河村委会的委托代理人侯士涛到庭参加诉讼。被上诉人李强、袁春兵经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年6月8日，宁海街道与清河村委会签订《土地流转合同》，约定：甲方（清河村委会）将部分土地流转给乙方（宁海街道）经营，主要从事绿色通道建设、培育花卉苗木和特色种养殖等高效设施规模农业，土地流转期限为10年，从2013年4月1日至2023年3月31日止。流转费用以现金支付，前三年按每亩每年900元、第四年至第六年按每亩每年950元、第七年至第十年按每亩每年1000元标准一年一付，乙方于每年4月1日前支付甲方当年土地流转费用。协议还就其他内容进行了约定。
2013年10月26日，清河村委会与李强、袁春兵签订《合同》，约定：清河村委会（甲方）为了响应政府号召，美化村容村貌，增加农民收入，将清河一组宁连高速路西宁海街道所征的土地对本组农户竞标承包，清河一组黄圩河路南（共35亩）由李强、袁春兵承包。承包期限为12年，如土地合同到期再对外承包乙方（李强、袁春兵）有优先权。以竞标方式每亩220元，交5000元保证金，到2015年可抵承包金，每年按合同签订时间交钱，承包人必须无条件遵守以上合同，如果不按合同政府将无条件收回现有的承包土地。合同还就其他内容进行了约定。上述合同签订后，清河村委会将土地交付李强、袁春兵使用，李强、袁春兵在该土地上种植了树木等农作物。
原审法院认为，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案涉案的土地为清河村集体所有的农用地，清河村委会将上述土地流转承包给宁海街道经营，未经村民会议讨论，其与宁海街道签订的《土地流转合同》为无效合同，宁海街道无权基于该无效合同要求解除清河村委会与李强、袁春兵签订的合同，故宁海街道要求解除合同、判令李强、袁春兵停止种植，恢复原状的诉求，原审法院不予支持。原审法院遂依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回连云港市海州区人民政府宁海街道办事处的诉讼请求。案件受理费80元，由连云港市海州区人民政府宁海街道办事处负担。
上诉人宁海街道不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、查明的事实中没有写明作为发包人的被上诉人清河村委会代表土地承包人向上诉人流转土地承包经营权的事实。在一审中，上诉人强调说明了本案讼争的土地是连片的第二轮承包地。连片承包地的承包人同意清河村委会代表土地承包人向上诉人流转土地承包经营权。也正因为是承包后的流转，上诉人与清河村委会所签订的合同才名叫《土地流转合同》，而不叫土地承包合同。并且流转合同中开宗明义地说明签订合同的依据是《中华人民共和国土地承包经营权流转管理办法》。为了证明清河村委会代为流转承包土地的村民流转土地的事实，上诉人还向法庭举证了数十位承包人从清河村委会领取流转费用的证明。但一审判决中并没有写明这一关键事实。2、查明的事实中没有写明所签《土地流转合同》是区政府规定的“四沿”工程的政策性任务。庭审中上诉人举证了中共连云港市海州区委办公室颁发的海委办发[2013]5号《实施“四沿”工程加快农业结构调整步伐的实施方案》，这一方案中明确要求“宁海乡完成‘四沿’区域3000亩土地流转任务”，这一任务是硬性的。为此上诉人才与清河村委会签订了《土地流转合同》。这一合同是不能随意被认定为无效的。对于这一上级政府的政策性规定，就是清河村委会和李强、袁春兵所签订的《合同》中也写明“承包人必须无条件服从政府规划，如遇政府征用土地等政策性调整，造成本合同无法继续履行”则应当解除合同，并退还当年承包费用。对于上述政府的规划，一审并没有当回事，不仅不予写明，更不将其与《合同》中的约定予以联系和处理。3、查明的事实中没有写明清河村委会所出具的证明中承认的其与李强、袁春兵所签《合同》没有向上诉人汇报，没有经过上诉人的同意的事实。这一点很重要，作为签合同在先的流转承包人没有同意的情况下，发包人擅自向其他人再发包，这一行为才应当是无效的。二、上诉人与清河村委会所订《土地流转合同》的性质。从上述分析可知，该合同的性质有二：一是作为农村集体所有的土地承包合同批准人的政府主管部门的上诉人为落实政府政策性规定而签订的带有行政合同性质的土地承包合同。作为政府政策的载体，该合同必须得到有效的执行。清河村委会和被上诉人所订的《合同》对此也作了明确的约定，必须为该行政合同的履行让路。二是从初包还是转包来看，本合同是转承包的第二轮的流转合同，而不是第一轮的初包合同。明确这一点是在是否要经过村民或村民代表同意问题上有不同要求。《中华人民共和国土地管理法》是土地和流转的基本法，《中华人民共和国土地承包法》是土地承包和流转的部门法。二者的关系是部门法有规定的适用部门法，部门法没有规定的才适用基本法。因为基本法规定的太笼统，缺少具体划分。在农村土地承包法中有了具体划分，第三十四条规定“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，并没有规定村集体成员在承包后对土地转包流转出去要有村民或村民代表的同意，这种同意只是规定在对外初次承包或再包中（第四十八条）。三、一审判决适用法律错误。由上述分析可知，一审不应适用土地管理法第十五条，而应适用农村土地承包法第三十四条和合同有效的法律规定。并应参照最高法院关于一块土地发包给两个人，生效在先的承包方取得承包权的司法解释，判决支持上诉人的诉讼请求。此外，根据江苏省高级人民法院2006年7月26日苏高法审委[2006]17号关于执行《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》若干问题的意见第五条关于民主议定原则问题中的“如自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已经实际作了大量投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者终止该承包合同的，人民法院不予支持”的规定，退一步讲，本案即使是违反民主议定原则，从2013年所签流转合同到今年也远超一年期限，被上诉人要求认定流转合同无效的请求不应予以支持。一审判决认定流转合同违反民主议定，却没有适用江苏省高级人民法院的规定处理，是错误的。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。
被上诉人清河村委会辩称：对上诉人的意见认可，我方是上诉人的下属单位，对于上诉人的决定，我方服从。合同应当按照政府要求来办。
被上诉人李强、袁春兵未答辩。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，合同解除是合同有效成立后，因当事人一方或双方的意思表示，使合同关系归于消灭的行为。本案中，上诉人宁海街道不是2013年10月26日清河村委会与李强、袁春兵签订的合同当事人，其不能通过意思表示解除他人之间的合同，故原审法院判决驳回宁海街道请求解除清河村委会与李强、袁春兵签订的合同的诉讼请求，并无不当。但原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第十五条错误，本院予以纠正。综上，根据《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人连云港市海州区人民政府宁海街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 丹
审 判 员 周兴国
代理审判员 张 奇
二〇一六年五月十日
书 记 员 陈宇辉
法律条文附录
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定。