河南省郑州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）郑行再终字第9号
申诉人（一审第三人、二审上诉人）河南省粮油对外贸易总公司。
法定代表人张晓彬，董事长。
委托代理人潘宏建，河南仟问律师事务所律师。
委托代理人刘志鹤，河南仟问律师事务所实习律师。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）河南省医药保健品进出口有限公司。
法定代表人张亮哲，董事长。
委托代理人马新春，河南公为律师事务所律师。
委托代理人陈有波，河南公为律师事务所律师。
一审被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民西路。
法定代表人刘建武，市长。
委托代理人赵得良，新郑市国土资源局法律顾问。
委托代理人郑小磊，新郑市国土资源局工作人员。
河南省医药保健品进出口有限公司（以下简称省医药公司）诉新郑市人民政府、第三人河南省粮油对外贸易总公司（以下简称省粮油公司）不服颁发国有土地使用证一案，河南省郑州市金水区人民法院于2011年11月24日作出（2011）金行初字第6号行政判决，省粮油公司不服向本院提起上诉，本院于2012年3月9日作出（2012）郑行终字第128号行政判决，已经发生法律效力。省粮油公司不服向本院申请再审，本院于2014年12月17日作出（2014）郑行申字第18号行政裁定，由本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。省粮油公司的委托代理人潘宏建、刘志鹤，省医药公司的委托代理人马新春，新郑市人民政府的委托代理人赵得良、郑小磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
新郑市人民政府于2004年8月向省粮油公司颁发新国土用（2004）第249号国有土地使用证，确认位于新郑市薛店镇京广铁路以西，豫04公路以南，75778.59平方米的国有土地使用权属于省粮油公司所有。
省医药公司诉称：1.土地过户其不知情；2.使用权转移未经国有资产管理部门批准。省医药公司提供的依据为：财政部1999年《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》。并陈述在04年办理转移登记时，张凤阁已经是省粮油公司的职工，公章就在其手中，因此省医药公司并不知情。省医药公司提供了该土地转让未经国有资产管理部门批准的相应证据。
新郑市人民政府辩称：1.省医药公司超过诉讼时效，且未经行政复议；2.省医药公司已经在新郑市人民法院提起相同诉讼，后撤诉，本案属重复起诉；3.其办理土地证符合法律规定。其提供了办理土地登记的相关手续一套。
省粮油公司陈述意见与新郑市人民政府答辩意见一致。
一审查明，2000年，经国家计委，国家粮食局批准，省医药公司在本案争议土地建设河南省医保薛店粮库，并办理国有土地使用权证，土地性质为划拨用地。后国家对粮食储备库的管理调整，2002年3月1日，河南省发展计划委员会、河南省粮食局、河南省外经贸厅联合向省医药公司、省粮油公司发文（豫计市场（2002）215号）：1.省医药公司将争议土地及设施移交由省粮油公司使用，纳入省粮食局统一管理；2.省粮油公司负责接受安排河南医保薛店粮库职工50人；3.省医药公司支付的用地购置费、利息、补偿安置款项等共计348.5万元由省粮油公司在三年内付清。后省粮油公司将第二、三项内容执行。2004年，省粮油公司向新郑市人民政府申请办理土地更名登记，新郑市人民政府经审查后，将争议土地使用权人变更为省粮油公司。变更登记过程中，省医药公司原持有土地证被收回；省医药公司下属薛店加工中转库在临宗地项加盖了公章。省医药公司在向郑州市中级人民法院提起诉讼之前，曾向新郑市人民法院提起同样诉讼请求诉讼，后申请撤回起诉并经新郑市人民法院准许。
一审认为，一、省医药公司虽然向新郑市人民法院提起过行政诉讼，但本案争议并未得到处理，新郑市人民政府、省粮油公司认为省医药公司重复起诉理由不能成立；二、省粮油公司提供证据不能证明省医药公司获知土地转移时间，本院确认省医药公司起诉没有超过诉讼时效；本案争议情形不适用先行复议规定，对新郑市人民政府的理由法院不予支持；三、国家财政部《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》第六条规定：属于地方管理的国有资产，在本省、自治区、直辖市、计划单列市所辖范围内划转的，由划入及划出双方的主管部门或企业集团母公司向同级财政（国有资产管理）部门提出申请。属跨地、市、县划转的，还应由双方同级财政部门分别向同一上级财政部门提出申请。本案土地登记转移未经财政部门批准，新郑市人民政府颁证主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目的规定，判决：撤销新郑市人民政府于2004年8月向河南省粮油对外贸易总公司颁发新国土用（2004）第249号国有土地使用权证。
省粮油公司上诉称：一、一审法院违反行政诉讼法的规定，程序违法，应当纠正。1.省医药公司撤诉后以同样的事实和理由再次起诉，一审应当不予受理，已经受理的应当驳回。2.本案属于复议前置案件，在未经复议时，一审受理并作出判决违反法律规定。3.本案不属于人民法院受案范围，不应当受理省医药公司的起诉，已经受理的应当驳回。二、一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。1.一审判决认定省医药公司起诉没有超过诉讼时效错误，应当纠正。2004年土地使用权变更时，张凤阁在地籍调查表中邻宗地上签名并加盖“河南省医药保健品进出口公司薛店粮食中转加工库”公章，因此省医药公司2004年就知道土地使用权变更，2010年起诉已超诉讼时效。2.一审法院以新郑市政府在国有资产划转时没有经过财政（国有资产管理）部门批准，为省粮油公司颁发国有土地使用权证违法为由，撤销新郑市政府为省粮油公司颁发的国有土地使用权证，属于认定事实错误。根据国粮办（2002）16号和豫计市场（2002）215号文件，省粮油公司支付仓库及土地使用权移交的对价，同时负责接收被上诉人职工50人，类似于转让行为，一审以该行为属于国有资产划转，属于事实认定不清。因此，一审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，驳回省医药公司的起诉。
省医药公司答辩称：1.对重复起诉问题，省医药公司在一审开庭前，已将所诉的事实和理由进行了相应调整，不属于重复起诉。2.关于复议前置问题，最高法《关于行政机关颁发自然资源所有权证得行为是否属于确认行政行为问题的答复》规定：“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为不属于复议前置的情形”。3.对诉讼时效问题，张凤阁2002年已经是省粮油公司的职员，且一直非法持有省医药公司的公章，其2004年的参与行为不能认定为省医药公司的行为。省医药公司2009年7月22日才得知土地变更，根据《行政诉讼法》若干问题的解释第40条、41条、42条的规定，本案的起诉不超时效。4.对是否属于人民法院受案范围的问题，本案之诉是新郑市人民政府变更国有土地使用权证的具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。5.新郑市人民政府适用《土地登记规则》第五章更名登记的规定，事实上进行了土地使用权的变更，违反法律规定。在变更过程中违背了变更登记所要求的必须有“合法的权属来源”这一规定。其所依据的国粮办（2002）16号和豫计市场（2002）215号文件均不能作为土地使用权变更的政策依据。省财政厅豫财办企（2009）79号文中确认：“薛店粮库的资产并未划转。”综上，新郑市人民政府的具体行政行为违法，应予撤销，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求二审法院予以维持。
新郑市人民政府意见同省粮油公司意见，另补充：对省粮油公司和省医药公司之间相关交接行为是否经过上级主管部门批准，新郑市人民政府没有查明的义务。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院二审认为，一、关于本案是否属于人民法院受案范围的问题。《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》第二项规定，当事人不服政府及其所属主管部门依据有关行政法规作出的调整、划转企业国有资产决定，向人民法院提起行政诉讼，凡符合法定起诉条件的，人民法院应当受理。本案中，新郑市人民政府依据《土地登记规则》将涉案土地进行使用权人变更，属于本条规定的可以提起行政诉讼的情形，人民法院依法应当受理。
二、关于省医药公司是否重复起诉的问题。省医药公司第一次起诉所依据的事实是新郑市政府将其所有的国有土地使用权变更给省粮油公司的权利变更登记行为。第二次起诉所依据的主要事实是新郑市政府以名称变更为由将涉案土地合法使用权人变更为省粮油公司的名称变更登记行为。两次起诉所依据的基本事实不同，诉讼请求也针对新的事实进行了变更。省粮油公司所称省医药公司起诉属于以同一事实和理由重复起诉的上诉理由不能成立，法院不予支持。
三、关于复议前置的问题。《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》法释（2003）5号规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》规定，法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。根据以上两个规定可以确定，复议前置的适用范围限定在当事人对自然资源权属发生争议后，行政机关针对双方争议作出的确权决定。本案中原审被告新郑市人民政府给省粮油公司颁发土地使用权证的行政行为，是其根据当事人申请和相关文件所作的变更登记，不是在双方针对涉案土地发生争议的情况下做出的确权决定，该行政行为不具有行政机关确权的因素。因此，本案不属于复议前置的案件。
四、关于是否超过起诉期限的问题。省粮油公司上诉称2004年张凤阁在地籍调查表中签名和加盖公章，说明2004年河南省医药保健品公司就已经知情。但省医药公司提供的人事档案交接资料显示，张凤阁等人2002年3月8日已经是省粮油公司处职工，并一直非法持有河南医药保健品进出口公司薛店加工中转库的公章，直至2008年6月2日交还。对此本院认为，张凤阁签字盖章的行为，不能推定上诉人河南医药保健品公司知情。省医药公司在2009年7月22日到新郑市国土局查阅并复印地籍档案，此时，可以认定省医药公司知道该具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年。根据该规定，新郑市人民政府变更土地使用权人时没有告知省医药公司诉权或者起诉期限，从省医药公司知道具体行政行为内容之日起，适用2年的期限。省医药公司2010年起诉，没有超过行政诉讼起诉期限。
五、对于新郑市人民政府作出的土地使用权变更的具体行政行为是否有合法依据的问题。财政部《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》第六条规定：“属于地方管理的国有资产，在本省、自治区、直辖市、计划单列市所辖范围内划转的，由划入及划出双方的主管部门或企业集团母公司向同级财政（国有资产管理）部门提出申请。”第七条规定：“各级财政（国有资产管理）部门在接到完整的资产划转申报材料后，应认真审查，及时作出是否批准资产划转的决定，并发文批复。”本案中的新郑市人民政府进行的土地变更登记，主要依据是国粮办（2002）16号和豫计市场（2002）215号文件，并无财政（国有资产管理）部门的发文批复，且河南省财政厅豫财办企（2009）79号确认“薛店粮库的资产并未划转。”因此，新郑市人民政府作出的变更登记缺少相应依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定应予撤销。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。省粮油公司的上诉理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
省粮油公司再审称：一、本案纠纷应由国有产权管理部门调处，不属于人民法院受案范围，已经受理的应当驳回；二、原审法院违反行政诉讼法规定，程序违法，应当纠正。1.省医药公司在撤回起诉后，以同样的事实和理由再次起诉，违反《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的相关规定；2.本案属于“复议前置”的案件，在未经复议的情况下，法院不应当受理本案。三、原审判决认定事实不清，适用法律错误。1.原审判决认定省医药公司起诉没有超过诉讼时效错误；2.原审判决以新郑市人民政府在国有资产划转没有经过国有资产管理部门批准，为省粮油公司颁发国有土地使用权证违法为由，撤销新郑市人民政府为省粮油公司颁发的国有土地使用权证，属认定事实错误。省粮油公司申诉时及再审中提交证据为：（1）原省医药保健品进出口公司薛店粮库移交工作有关问题的汇报一份，证据来源于省发改委，拟证明涉案资产已经划转；（2）2003年1月14日河南省财政厅批准的《企业国有资产变动产权登记表》，拟证明当时的国有资产管理部门河南省财政厅已将涉案土地产权确认属于省粮油公司，且变动的依据即为省计委、省对外贸易厅和省粮食局共同下发的豫计市场215号文件，与其出具的（2009）79号文件不符；（3）河南省审计厅豫审（2008）55号审计报告和涉案土地上房产的产权登记证书，拟欲证明河南省审计厅已明确省粮油公司支付了348.5万元涉案土地款并解决省医药公司50名职工，且已确认涉案土地归省粮油公司所有，该份审计报告也说明省医药公司已于2008年之前知道涉案土地产权已变更，即省医药公司提起诉讼已超诉讼时效；（4）河南省政府豫政（2009）65号《关于河南省人民政府关于加快推进省直机关所属企业脱钩改制工程的实施意见》、河南省政府豫政文（2009）256号《关于河南省国有资产控股运营有限公司组建方案的批复》、河南省国资委2009年12月31日批准的《企业国有资产变动产权登记表》，拟证明省粮油公司属脱钩改制企业，自2009年3月26日起，其国有资产产权的变动由省国资委决定，且省国资委已于2009年12月31日将涉案土地产权确认由省粮油公司所有，即说明河南省财政厅于2009年9月出具的（2009）79号文件系超越职权，属无效文件；（5）《河南省粮油对外贸易总公司公司制改革方案》、省国资委豫国资文（2010）126号文件、河南省省直机关所属企业脱钩改制工作联席会议办公室（2010）23号文件、省国资委《关于河南省国有资产控股运营有限公司选聘资产评估机构的批复》、河南远大资产评估有限公司出具的（2010）第20号《河南省粮油对外贸易总公司评估明细表》、河南省国资委批准的《国有资产评估项目备案表》，拟证明涉案土地产权已由河南省国资委、河南省省直机关所属企业脱钩改制办公室确认属省粮油公司所有；（6）河南商贸集团有限公司简介，拟欲证明省医药公司亦属河南省国资委监管企业，亦属于脱钩改制企业，河南省财政厅已无权为其出具函及企业国有资产产权变动登记；（7）省国资委《关于开展河南省国家出资企业产权重新登记工作的通知》、《关于国家出资企业产权登记工作有关事宜的通知》、省国资委为省国控公司办理的产权登记证、省国控公司为省粮油公司办理的企业产权登记表，拟欲证明省国资委认可涉案土地使用权属省粮油公司所有，并依法办理了产权登记。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，程序违法，请求撤销原判，驳回省医药公司的诉讼请求。
省医药公司再审辩称：一、其在第一次起诉时，发现新郑市人民法院明显偏袒新郑市人民政府，庭审中不让我公司发言，变相剥夺了我公司的诉讼权利。在第二次起诉时，我公司已将所诉的“事实与理由”做了相应调整，不属于“原告以同一事实和理由重新起诉的”情形，因此本案不属于重复起诉。二、《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中规定“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为不属于复议前置的情形”，因此本案不属于复议前置的案件。三、张凤阁等人2002年3月8日已经是省粮油公司的职工，并一直持有我公司薛店加工中转库的公章，直至2008年6月2日交还。张凤阁签字盖章的行为，不能认定为我公司已知情该土地变更行为。我公司在2009年7月22日到新郑市国土局查阅并复印地籍档案时，才知道该具体行政行为，根据有关规定，本案不存在超诉讼时效的问题。四、本案是因新郑市人民政府将其合法持有的国有土地使用权变更为省粮油公司，不是省粮油公司与省医药公司之间的国有资产产权之争，不适用《国家国有资产管理局关于国有资产产权纠纷调处工作有关政策问题的通知》。新郑市人民政府向省粮油公司颁发国有土地使用权证的违法之处为：1.新郑市人民政府承认其为省粮油公司所作的变更登记属于政策性变更而非民事变更；2.新郑市人民政府的该变更登记违背法律法规要求的“权属变更”必须有“合法的权属来源”的要求；3.国粮办（2002）16号和豫计市场（2002）215号文件不能作为本案变更的权属依据和政策依据；4.河南省国土资源厅出具的豫国土资函（2009）762号文已明确答复“如该资产确需划转，根据省财政厅批准的划转文件办理变更登记”；5.省粮油公司称“豫计市场（2002）215号文件不涉及国有资产的无偿划转，类似于转让行为”，该说法错误；6.省粮油公司称本案的土地使用权已经进行了国有资产产权登记，不符合事实，现有证据河南省财政厅豫财办企（2009）79号文已明确“薛店粮库的资产并未划转”。省医药公司再审时提交证据为：（1）河南省人民政府收文处理签《河南省政府领导就省委巡视办豫巡办（2015）23号文的批示》、《关于移交省委第八巡视组关于河南商贸集团12户托管企业情况和新郑薛店国家粮食储备库有关问题报告函》、《关于河南商贸集团12户托管企业情况和新郑薛店国家粮食储备库有关问题的报告》，拟证明：第一，省委第八巡视组已就涉案的新郑薛店国家粮食库使用权、涉案国有土地上房屋产权归医保公司的基本事实予以认可；第二，省粮油公司擅自改变土地用途和国家粮食总局及省政府就本案仓库移交其使用的初衷和根本目的，将该宗土地和仓库非法牟利，更证明了该宗土地使用权的合法权属来源。（2）（2014）金行初字第238号行政判决书，拟证明省粮油公司要求撤销新郑市人民政府为省医药公司颁发的新土国用（2014）第078号国有土地使用权证，郑州市金水区人民法院驳回了省粮油公司的诉讼请求。（3）省医药公司新郑薛店粮库建设相关资料一本，计综合（2010）612号文件、豫计设计（2000）921号文件、项目协议书、郑城规村（2000）6号文件、省医药公司开工许可证、合格工程证书、优良工程证书一份、省医药公司修建薛店粮食储备库进出款项单据6本，拟证明：第一，本案国家资金的投放方向为省医药公司，省医药公司拥有涉案粮库的所有权，省粮油公司不享有产权；第二，报建手续为省医药公司；第三，省粮油公司是通过提交虚假登记材料骗取的房产证，进而办理的产权登记。（4）省粮油公司与郑州海中金空调设备有限公司于2014年3月7日签订的《租赁合同》一份和薛店镇人民政府于2015年3月5日出具的《违法建设拆除通知书》一份，涉案土地现状录像光盘一份，照片17张，拟证明：第一，涉案粮库归省医药公司，现省粮油公司出租给郑州海中金空调设备有限公司使用；第二，省粮油公司已改变涉案土地使用用途，将其出租用于石材经营。（5）河南省国有企业产权登记证，拟证明：第一，本案所涉及的土地使用权表现形式，国有资产没有发生任何变动；第二，我方所持有的该证是唯一具有颁发产权证的机关颁发的，是合法有效的。省粮油公司所提交的2003年企业国有资产变动产权登记表，仅是法定的产权登记过程中所需要提交的材料，不能对抗该产权登记证的法律效力。综上，原审判决认定事实和适用法律正确，程序合法，应予维持，驳回省粮油公司的再审请求。
新郑市人民政府再审辩称：一、根据当时的情况和省粮油公司的申请及提供相关材料，其进行更名登记行为没有错误，经过诉讼后发现本案是土地使用权的变更登记，而不是仓库更名登记。二、登记过程中存在以下四个问题：1.应该是双方申请，实际是单方申请；2.215号文件不是有权作出国有资产划转的法定机构作出的；3.涉案土地系划拨土地，其出租和转让应当经过新郑市人民政府的批准，而本案没有经过批准，此行为违反国务院55号令；4.本案是土地使用权使用主体的变更而不是名字的变更。造成这些问题的原因是省粮油公司提供的变更申请错误，提供的材料不实，依据的变更文件不充分造成的。四、关于如何理解登记视为批准的问题，批准是前提行为，登记是结果行为，但是登记行为过程中的其他要件必须具备法律规定的情况下才可以这样理解，而目前为止没有看到法定部门在法定职权范围内作出的关于涉案国有资产划转的决定（包括涉案土地使用权）。再审服从法院判决，建议双方另案提起行政诉讼，以彻底解决本案纠纷。
省医药公司对省粮油公司提交的证据质证认为：证据（1）从真实性、关联性、合法性来看，都不具备法律上的证据要件，不具有证据的法律效力。省粮油公司说在发改委的档案馆里都找不到，该文件不具有合法性。根据这个材料所载明的发文机关是发改委，其发文均应有批准人和存档，该证据更不能构成法律上的新证据。对于证据（2），河南省财政厅的79号文已对该证据否认。证据（3）审计厅没有确认权和划拨权，土地证是省粮油公司欺骗隐瞒得来的。证据（4）的真实性无异议，但与本案无关。证据（5）的真实性与证明性无异议，但该文件说明涉案土地是由省粮油公司使用，而不涉及产权变动。证据（6）与本案没有关联性，不具有法律上的证据效力。证据（7）的真实性无异议，但不能证明涉案土地已转移给省粮油公司。
新郑市人民政府对省粮油公司提交的证据不发表意见。
省粮油公司对省医药公司提交的证据质证认为：证据（1）真实性无异议，但证据来源是非法的，文件的去向是国资委，不应在医保公司。证据（2）我方已上诉，该判决没有生效，达不到证明目的。证据（3）与本案没有关联性。证据（4）真实性有异议，没有显示与我公司有关，也不知道在那里拍摄的。证据（5）的真实性和合法性都有异议。该证是财政厅违法办理的，省政府（2009）65号文规定，2009年3月份后，凡是列入脱钩改制范围的企业，对于上述企业省财政厅没有权力发证。根据省医药公司提供的企业国有资产产权登记表显示登记事项是，国有资本增加了一亿两千多万，2009年9月16日是申请日期，2009年9月28日是财政厅的批准日期。省财政厅给省医药公司颁发产权登记证日期和产权登记表填报日期一致，违反了办理产权登记的相关规定，在没有确定产权已经变动的情况下就颁发产权登记证。根据这个产权登记证并不能证明涉案的产权就归省医药公司，只显示国有资产是多少，而不涉及资产都有什么。按照国有资产产权颁发的规定，颁发程序是先登记再办证，进行产权登记要有变更依据，文件包含的内容应该列明具体的资产，没有看到包含本案的涉案资产。
新郑市人民政府对省医药公司提交的证据不发表意见。
本院再审经审理查明，省医药公司以新郑市人民政府为被告于2010年6月21日向新郑市人民法院提起诉讼。诉讼请求是：依法撤销新郑市人民政府于2004年8月5日将省医药公司所有的国有土地使用权（证号：新土用（2001）第001号）变更为省粮油公司新郑薛店储备库，并为其颁发土地使用证的具体行政行为；依法判令新郑市人民政府恢复2001年1月4日颁发给省医药公司的国有土地使用证。事实与理由为：2001年1月4日，新郑市国土资源局向省医药公司颁发了国有土地使用证，2009年省医药公司按照上级要求资产清理时，经查询档案发现，新郑市人民政府已于2004年8月5日作废先前颁发给省医药公司的国有土地使用权证，将土地使用权人变更为省粮油公司并颁发了新的国有土地使用权证。新郑市人民政府的该变更行为存在程序违法，没有权属变动的合法依据；未取得省医药公司的同意和意见，没有省医药公司同意变更的手续；违反土地登记规则及相关法律规定，新郑市人民政府的该行为已侵犯省医药公司的合法权益。新郑市人民法院受理并开庭审理后，省医药公司于2010年9月9日向新郑市人民法院提交了撤诉申请书，新郑市人民法院于2010年9月9日作出（2010）新行初字第21号行政裁定，准许省医药公司撤回起诉。之后，省医药公司以新郑市人民政府为被告于2010年9月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后于2010年10月12日作出（2010）郑行初字第350号行政裁定，裁定本案移交郑州市金水区人民法院审理，郑州市金水区人民法院于2010年11月10日受理该案。省医药公司以新郑市人民政府为被告第二次提起诉讼，诉讼请求是依法撤销新郑市人民政府于2004年8月5日将省医药公司所有的国有土地使用权（证号：新土用（2001）第001号）变更为省粮油公司新郑薛店储备库并为其颁发土地使用证的具体行政行为；依法判令新郑市人民政府进行变更登记，将该宗土地的使用证更正到省医药公司名下，并为省医药公司办理国有土地使用权证。事实与理由与省医药公司向新郑市人民法院第一次起诉时仅有个别文字的差异，但是其内容亦为新郑市国土资源局向省医药公司颁发了国有土地使用证，2009年省医药公司按照上级要求资产清理时，经查询档案发现，新郑市人民政府已于2004年8月5日作废先前颁发给省医药公司的国有土地使用权证，将土地使用权人变更为省粮油公司并颁发了新的国有土地使用权证。新郑市人民政府的该变更行为存在程序违法，没有权属变动的合法依据；未取得省医药公司的同意和意见，没有省医药公司同意变更的手续；违反土地登记规则及相关法律规定，新郑市人民政府的该行为已侵犯省医药公司的合法权益。
上述事实有新郑市人民法院（2010）新行初字第21号、郑州市金水区人民法院（2011）金行初字第6号及本院（2010）郑行初字第350号卷宗中的起诉书在案证明。
本院再审认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十六条第一款规定人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。该解释第四十四条第一款第（八）项规定起诉人重复起诉的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，省医药公司在新郑市人民法院、本院并郑州市金水区人民法院先后两次起诉的被告均为新郑市人民政府，诉讼请求虽有个别文字差异，但其内容均为请求撤销新郑市人民政府于2004年8月5日将省医药公司所有的国有土地使用权（证号：新土用（2001）第001号）变更为省粮油公司新郑薛店储备库并为其颁发土地使用证的具体行政行为，并均请求将该宗土地的国有土地使用权证办理到其名下。可见，省医药公司两次起诉的诉讼请求一致。两次起诉所依据的事实与理由均为新郑市国土资源局向省医药公司颁发了国有土地使用证，2009年省医药公司按照上级要求资产清理时，经查询档案发现，新郑市人民政府已于2004年8月5日作废先前颁发给省医药公司的国有土地使用权证，将土地使用权人变更为省粮油公司并颁发了新的国有土地使用权证。新郑市人民政府的该变更行为存在程序违法，没有权属变动的合法依据；未取得省医药公司的同意和意见，没有省医药公司同意变更的手续；违反土地登记规则及相关法律规定，新郑市人民政府的该行为已侵犯省医药公司的合法权益。可见，两次起诉的事实与理由亦无差异。故此，省医药公司在新郑市人民法院撤诉后，又以同一事实和理由再次起诉，属于重复起诉，依据上述司法解释的规定应驳回省医药公司的起诉。省医药公司与省粮油公司就涉案土地的纠纷应由国资管理部门调处界定后理顺产权关系。综上，原审判决认定部分事实不清，适用法律及判决结果不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条、七十八条、第三十六条、第四十四条之规定，裁定如下：
一、撤销本院（2012）郑行终字第128号行政判决及河南省郑州市金水区人民法院（2011）金行初字第6号行政判决；
二、驳回河南省医药保健品进出口有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡 涛
审 判 员 范艳宏
代理审判员 赵志远
二〇一六年一月十一日
书 记 员 李 丹