浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终85号
上诉人（原审原告）长兴嘉信房地产开发有限公司管理人，住所地湖州市吴兴区滨河路315号凤凰大厦9楼0908室。
诉讼代表人周伟，该公司管理人的负责人。
委托代理人徐先明，浙江广诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长兴县国土资源局，住所地长兴县雉城街道长安路330号。
法定代表人徐凤根，该局局长。
委托代理人杨敏，该局不动产登记中心登记科科长。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
原审第三人杭州恒丰典当有限责任公司，住所地杭州市上城区中山中路203号。
法定代表人王黎明，该公司董事长。
委托代理人曲卫，该公司总经理。
委托代理人张轶群，浙江浙元律师事务所律师。
上诉人长兴嘉信房地产开发有限公司管理人（以下简称嘉信公司管理人）与被上诉人长兴县国土资源局（以下简称长兴国土局）、原审第三人杭州恒丰典当有限责任公司（以下简称恒丰公司）土地行政登记一案，嘉信公司不服湖州市吴兴区人民法院（2017）浙0502行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月5日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案通过阅卷和调查，询问当事人，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年5月29日，长兴嘉信房地产开发有限公司（以下简称嘉信公司）向长兴县人民政府申请对其享有使用权的座落于雉城镇通宝城东侧、面积5180平方米的土地进行登记，经长兴县人民政府核实后准予登记，并向嘉信公司颁发了长土国用（2008）字第1-2903号国有土地使用权证，嘉信公司在该地块开发了嘉信公寓。2012年1月18日，嘉信公司和恒丰公司签订了典当借款合同，借款人嘉信公司以嘉信公寓项目地块、混合住宅用的5180平方米作为该笔借款（本金2000万元）的抵押担保。2012年1月19日，抵押人嘉信公司和抵押权人恒丰公司向长兴国土局申请土地他项权利（抵押）登记，并提供抵押人、抵押权人的企业法人营业执照、典当经营许可证、组织机构代码、双方法定代表人身份证明及身份证复印件、土地登记委托书及受托人身份证复印件、典当借款合同及抵押财产清单、土地抵押合同、嘉信公寓项目地块评估等相关的资料，经长兴国土局审核，认为符合相关法律规定，同意对通宝城东侧土地证号为（2008）第1-29**的出让混合住宅用地办理了抵押登记，颁发了长土他项（2012）第00602号他项权证，土地他项权利人为恒丰公司（第1权利人），义务人为嘉信公司，抵押面积为5180平方米，抵押金额2000万元，抵押期限自2012年2月19日至2012年11月18日。
另查明，2011年5月13日，嘉信公司取得长兴县建设局颁发售许字（2011）第018号商品房销售证，并自2011年7月至办理本次被诉抵押登记前签订17份商品房买卖合同，在长兴县住房和城乡建设局进行备案登记，但未进行预告登记。2016年4月4日，长兴县人民法院裁定受理嘉信公司破产申请后，指定浙江天册律师事务所和浙江广诚律师事务所联合担任嘉信公司管理人，现管理人认为长兴国土局的行政登记行为不符合法律规定，应确认无效，故向该院起诉。
原审法院认为，各方当事人对被诉行政登记行为的事实依据没有异议，争议的焦点是被诉登记行为是否具有合法性。首先，长兴国土局作为长兴县土地管理部门，负责对该县土地使用权抵押登记工作，该案所涉土地座落于长兴县雉城镇通宝城东侧，故长兴国土局对所涉土地办理抵押登记，属依法履职的行为；其次，被诉登记行为前已售17套商品房，仅办理了预售登记备案，未办理办理预告登记。依据《商品房预售管理办法》第十条“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案”及《中华人民共和国物权法》第二十条第一款“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力”之规定，预售登记备案与预告登记两者不同，预售登记备案是一种行政管理制度，是要求开发商去履行的一项义务，不发生物权公示效力，而预告登记是一种不动产登记制度，当事人均可申请，在法定期限内具有一定的物权公示效力，并且是在预售登记备案后，当事人即可以去办理预告登记，故本案被诉登记行为的土地上未有预告登记，从物权的公示效力看，土地使用权仍属嘉信公司所有。抵押人嘉信公司作为被诉土地使用权人与抵押权人恒丰公司共同向长兴国土局申请办理抵押登记，并提供法律法规规定的相关材料，长兴国土局作出被诉土地抵押登记行为，该登记行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序符合法律规定。现嘉信公司请求确认被诉登记行为无效，理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，判决：驳回嘉信公司管理人的诉讼请求。案件受理费50元，由嘉信公司管理人负担。
嘉信公司管理人上诉称，备案登记是房管部门的行政管理制度，作为同级政府的不同工作部门，土管部门完全可以信息共享。抵押登记时要求开发商提供商品房预售清单，并不要求长兴国土局承担实质审查义务，只是举手之劳。如果存在商品房已经预售的情形，因土地抵押会侵害购房者的合法权益，出于维护商品房交易双方合法权益的立法目的，如果长兴国土局拒绝办理抵押，并不存在违法，但如果允许登记，则必然构成违法。房管部门能够推出商品房买卖合同备案制度防范开发商侵害购房者的合法权益，土管部门为何不共享房管部门的房产预售备案信息来防范抵押侵害购房者的合法权益，反而推卸责任认为购房者未办理预告登记。综上，一审判决以备案登记不是预告登记，不具有物权公示效力为由，认定长兴国土局的土地抵押登记合同，适用法律错误。请求：1.撤销一审判决。2.改判确认长土他项（2012）第602号土地抵押权设定登记无效。3.一、二审案件受理费用由长兴国土局承担。
长兴国土局二审答辩称，一、2012年1月19日，抵押人嘉信公司和抵押权人恒丰公司申请土地他项权利（抵押）登记，并提供了相关的资料，包括嘉信公司企业法人营业执照、恒丰公司企业法人营业执照、典当经营许可证、组织机构代码，双方法定代表人身份证明及身份证复印件、土地登记委托书及受托人身份证复印件、典当借款合同及抵押财产清单、土地抵押合同、嘉信公寓项目地块评估、建设项目延期竣工申请表、承诺书等。长兴国土局经审核作出抵押登记。杭州市上城区人民法院已作出（2013）杭上商初字第982号民事判决，确认嘉信公司向恒丰公司偿还借款，恒丰公司对抵押的国有土地使用权折价或者拍卖、变卖所得的价款具有优先受偿权。此外，涉案土地还进行过两次抵押，抵押期限分别为2009年8月27日至2012年8月26日，2011年1月24日至2011年7月24日。二、商品房预售登记备案和预告登记制度是两种不同的法律制度。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款、《城市商品房预售管理办法》第十条的规定，商品房预售登记本案是行政管理制度。而根据《中华人民共和国物权法》第二十条的规定，预告登记是不动产登记制度。因此，商品房预售完成后，土地使用权仍属于开发商所有，其有权将预售商品房范围内的土地使用权进行抵押。本案中，案涉17套预售房屋仅仅办理商品房买卖合同的备案登记，而非预告登记。综上，长兴国土局进行的抵押登记符合相关规定，事实清楚、程序合法。故请求驳回上诉，维持原判。
恒丰公司二审述称，同意长兴国土局的答辩意见。嘉信公司管理人一直主张抵押登记侵害购房者的合法权益，而恒丰公司作为抵押权人对房屋预售情况并不知情，如果抵押登记被确认无效，其所谓善意第三人的合法权益如何保障。并且，嘉信公司管理人仅仅依据商品房买卖合同的备案登记要求确认抵押登记无效无法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查，可作为定案的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案二审期间的主要争议焦点为长兴国土局对案涉土地进行抵押登记是否合法。《中华人民共和国房地产管理法》第四十四条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门备案登记。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定，商品房预售，开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。《中华人民共和国物权法》第二十条第一款规定，当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。根据上述法律、法规的规定，商品房预售备案登记与预告登记属于不同的法律制度，产生不同的法律效果。商品房预售备案登记是法律规定的一项强制性的义务，是一种国家对房地产交易安全的监督管理措施，其主要是课以开发企业的义务。而预告登记则具有排他效力，开发商在将建设中的房地产进行预售后，受预告登记排他效力的制约，其处分不动产的权利受到限制，即预告登记具有对抗第三人的效力。本案中，虽然嘉信公司在2011年7月11日至2011年12月23日期间在房地产管理部门办理了案涉17套预售房屋的备案登记，但并未办理预告登记，且嘉信公司并未在土地管理部门办理备案登记。由此，原审判决认定长兴国土局所作抵押登记行为合法，并无不当。
综上，嘉信公司管理人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长兴嘉信房地产开发有限公司管理人负担。
本判决为终审判决。
审判长 汤政强
审判员 何育红
审判员 赵 龙
二〇一七年十一月十三日
书记员 练秋金
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