海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终41号
上诉人（原审被告）万宁市人民政府,住所地海南省万宁市万城镇红专中路市政府大院。
法定代表人周高明，该市市长。
委托诉讼代理人杨哲，该市法制办公务员。
委托诉讼代理人李志刚，该市国土资源局公务员。
被上诉人（原审原告）海南海韵酒店开发有限公司,住所地海南省万宁市石梅湾24号地块002号。
法定代表人麦球祥，该公司总经理。
委托诉讼代理人陈远军，该公司员工。
委托诉讼代理人张静波，北京大成（广州）律师事务所律师。
上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）因与被上诉人海南海韵酒店开发有限公司（以下简称海韵公司）收回国有土地使用权纠纷5案，不服海南省第一中级人民法院（以下称一审法院）作出的（2016）琼96行初119号、120号、121号、122号和123号行政判决，分别向本院提起上诉。本院于2017年1月14日立案受理该5案，对应案号分别为（2017）琼行终40号、41号、42号、43号和44号。其中40号和41号案由本院张爽法官担任审判长并主审，本院张家慧法官和刘彦贵法官参加合议庭，42号和43号案由张家慧法官担任审判长并主审，刘彦贵法官和张爽法官参加合议庭，44号案由刘彦贵法官担任审判长并主审，张家慧法官和张爽法官参加合议庭。因该5案双方当事人相同，案件事实类似。为节省当事人诉讼成本，减轻讼累，同时节省司法资源并防止就相类似事实的案件作出相互矛盾的裁决，经征得双方当事人同意，本院于2017年3月1日对该5案合并进行了公开开庭审理[本案一审案号为（2016）琼96行初120号，二审案号为（2017）琼行终41号]。万宁市政府该5案的委托代理人杨哲、李志刚，海韵公司该5案的委托代理人张静波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是万宁市政府于2015年11月28日作出的《万宁市人民政府关于依法有偿收回海南海韵酒店开发有限公司5476平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称涉案有偿收地决定）。内容为：”你司位于万宁市石梅湾6号5476平方米国有土地使用权，土地证号为：万国用（2005）第1100**号，土地用途为旅游用地。经调查，你司自取得该宗土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已满两年以上。根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，我市政府决定依法有偿收回你司5476平方米国有土地使用权，具体收地补偿按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府[2015]24号）第三点'按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权'的规定执行。请你公司自本决定书送达之日起30日内，将位于万宁市石梅湾6号5476平方米国有土地使用权取得的土地成本、实际投入的资金及产生的利息等相关材料提供给市国土资源局，以便对该宗地的投入情况进行核实后，确定收回土地补偿的价格。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或6个月内向海南省第一中级人民法院提起诉讼。”
一审法院经审理查明：2005年12月28日，原告与万宁国土局签订《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》，约定：万宁国土局出让位于万宁市石梅湾旅游度假区、宗地编号为28-A、面积为5476.398平方米的宗地给原告。2005年12月31日，被告给原告颁发了涉案土地的《国有土地使用证》，证号为：万国用（2005）第110030号。
2015年9月9日，万宁国土局以原告涉嫌构成闲置土地为由作出《闲置土地调查通知书》，要求原告在5日内提供土地权利证明文件及土地闲置的原因说明及辅证材料。2015年10月14日，万宁国土局作出《关于提供土地闲置原因及土地投入情况的通知》，要求原告在3日内提供土地闲置的理由和土地投入的付款凭证及发票。
2015年10月16日，万宁国土局向被告呈报《关于对中信泰富万宁瑞安发展有限公司等7家公司20宗闲置土地进行认定和处置的请示》，内容为：按海岸带检查工作和闲置土地处置工作要求，该局已组织对中信泰富万宁瑞安发展有限公司等7家公司20宗土地进行闲置土地调查；针对涉案土地，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第（一）项规定，该局认为该宗地超过动工开发日期满1年未动工开发，建议被告以有偿收回方式进行处置。2015年10月29日，被告召开十四届第80次常务会议，审议并原则同意对中信泰富万宁瑞安发展有限公司等7家公司20宗闲置土地进行认定和处置的请示。
2015年11月3日，万宁国土局作出《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，认定涉案土地存在超过动工开发日期满2年未动工开发的情况，涉案土地为闲置土地，拟以有偿方式收回土地使用权，具体收地补偿按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）第三点的规定执行，同时告知原告有陈述、申辩及要求听证的权利。2015年11月10日，原告向被告递交《听证申请书》，申请对万宁国土局作出的《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》听证、申辩，认为涉案酒店项目已审批并开工建设，已完成项目的桩基建设及部分框架建设，项目地块处于不完整状态而无法继续开发，不应属闲置地之列。2015年11月13日，被告向万宁国土局作出《关于对闲置土地进行认定和处置的批复》。同日，万宁国土局作出《听证通知书》，通知原告于2015年11月25日参加听证。2015年11月25日，万宁国土局召开听证会，听取了原告的陈述和申辩，原告的委托代理人陈远军参加听证会并递交了《听证意见书》，万宁国土局制作了听证笔录。2015年11月27日，万宁国土局向被告呈报《关于有偿收回南山（海南万宁）置业有限公司等10家公司27宗闲置土地的请示》，建议有偿收回涉案国有土地使用权。同日，万宁市政府十四届第82次常务会议通过表决，同意收回南山（海南万宁）置业有限公司等企业的39宗闲置土地。
2015年11月28日，被告作出《收地决定》。2015年12月29日，被告将《收地决定》送达至华润公司前台，由吴元一签收。原告收到《收地决定》后，对《收地决定》不服，遂提起本行政诉讼,请求撤销《收地决定》。
海韵公司的诉讼请求为：撤销被告于2015年12月29日（应为2015年11月28日，二审注）作出的《收地决定》。
一审法院认为本案的争议焦点是涉案有偿收地决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，是否违反法定程序。
《收地决定》认定原告取得涉案土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已满两年以上。从上述认定事实而言，被告认定土地闲置的原因在于原告，但《收地决定》适用的法律法规为《闲置土地处置办法》第十二条，并依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）第三点的规定确定补偿标准，上述法律法规的适用前提是因政府原因造成的土地闲置，被告在听证程序和本案庭审中均认可土地闲置系政府原因，故《收地决定》认定事实和适用法律法规自相矛盾，涉案土地闲置原因不明，《收地决定》认定事实不清、证据不足。另，《闲置土地处置办法》第十二条明确规定，因政府原因导致土地闲置的，应以协商达成协议的方式有偿收回土地使用权。在原、被告双方未达成协议的情况下，被告即单方决定以有偿方式收回涉案国有土地使用权，且未明确补偿金额和补偿时间，属于适用法律法规错误。再者，原告称被告未依法送达《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》及《收地决定》。本案中，《闲置土地调查通知书》的收件人为陈远军，原告主张该签名非陈远军本人所签，但未能举证证明，故对其主张不予采信；《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》送达方式为留置送达，送达地点为华润公司办公室前台，《收地决定》送达地点亦是华润公司前台，签收人为吴元一，被告在无原告授权的情况下，未直接将上述文件送达给原告，而是送达给华润公司，虽然原告认可其最终收到了上述文件，但不能因此否定被告对上述文件送达方式的违法性。综上，被告作出的《收地决定》认定事实不清、证据不足，适用法律法规错误，程序违法，依法应予撤销。原告诉请有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决撤销被告万宁市人民政府2015年11月28日作出的《万宁市人民政府关于依法有偿收回海南海韵酒店开发有限公司5476平方米国有土地使用权的决定书》。案件受理费50元由被告万宁市人民政府负担。
万宁市政府上诉请求：1.撤销原审判决，维持万宁市政府收地具体行政行为；2.案件受理费由海韵开发公司承担。事实与理由：一、上诉人作出《收地决定》适用法律正确，程序合法。2005年12月31日，原告自取得万国用（2005）第110030号涉案国有土地使用权后，一直未对土地进行开发建设，涉嫌构成闲置土地。根据省政府工作要求，上诉人对全市土地进行清查处置工作。2015年9月10月，上诉人的土地管理部门向原告发出《闲置土地调查通知书》（万土调查函〔2015〕82号）。经现场调查，该宗土地未按合同约定进行开发建设且未进行清表工作。根据《闲置土地处置办法》第二条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定认定为闲置土地。11月6日，上诉人的土地管理部门向原告发出《闲置土地认定书》（万土处资〔2015〕293号）、《闲置土地处置听证权利告知书》（万土处资〔2015〕292号）。11月10日，被上诉人提出听证申请，11月13日，上诉人的土地管理部门向被上诉人发出《听证通知书》并于12月25日依法举行听证。经听证讨论后作出《听证意见书》，认定其土地闲置事实清楚，符合有偿收回国有土地使用权的情形。2015年12月28日，上诉人根据土地闲置的事实、《闲置土地处置办法》第十二条及《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）作出《收地决定》适用法律正确，程序合法。二、涉案土地认定为闲置土地，认定事实清楚、证据确凿、理由充分。2005年12月28日，被上诉人与上诉人的土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》,合同第十三条明确约定，受让人同意本合同项下宗地建设项目在2006年6月30日之前动工建设。根据《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。而被上诉人自取得涉案的国有土地使用权以后，一直未对土地进行开发建设，超过《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期已满一年以上，故涉案土地可以认定为闲置土地。被上诉人取得涉案土地使用权后未按规定进行开发建设是企业的自身原因，但土地没有清表政府也有一定的原因，且根据《海南省国土资源厅关于继续做好闲置土地处置工作的通知》（琼国土资用〔2015〕31号）明确动工开发日期的认定标准，动工开发日期按照合同约定和文件规定执行。故被上诉人超过《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期已满一年以上，认定为政府有一定的原因造成的闲置土地，事实清楚，理由充分。三、上诉人单方决定以有偿方式收回国有土地使用权，符合法律规定，适用法律正确。虽然在《国有土地使用权出让合同》中没有明确约定土地闲置满一年以上上诉人可以单方有偿收回土地使用权，但根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。在闲置土地处置工作中，上诉人已经积极主动地跟被上诉人进行协商，但未能达成一致意见，根据省政府的闲置土地处置工作要求，在2015年12月31日之前，所有闲置土地必须全部处置到位。涉案土地构成了闲置事实，按法律规定必须进行处置，在协商不成的情况，闲置土地不能无限期的闲置，为有效处置和充分利用闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项规定，市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。且被上诉人没有按规定时间提供土地投入的付款凭证及发票，上诉人无法明确补偿金额和补偿时间，等投入金额确定后再另行通知。故上诉人单方决定以有偿方式收回被上诉人的国有土地使用权，符合法律规定，适用法律正确。综上，上诉人作出《收地决定》认定事实清楚，理由充分，适用法律正确，程序合法，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，维持上诉人收地行为。
海韵公司答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，判决结果合理合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决，维护答辩人的合法权益。理由是：一、根据一审庭审查明的事实和证据，双方当事人对因政府原因下达《收地决定》的事实没有争议，即上诉人收地完全是因为执行海南省人大《海南经济特区海岸保护与开发管理规定》关于200米海岸线保护的原因，上诉人明显回避这一事实，没有在《收地决定》文件中体现，且在《收地决定》的处理部分适用因政府原因收地的依据，即《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》，故《收地决定》认定事实与适用法律矛盾。二、上诉人一方面适用《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》，另一方面又未完全依据该通知规定的程序，在未通过协商并达成书面补偿协议方式的情况下，即单方下达《收地决定》，属于程序明显违法。三、就《收地决定》系列文件，上诉人没有直接向答辩人或其合法代理人送达，而是不负责任地向未经合法授权的华润公司代表送达，送达方式存在重大错误。综上，一审法院以事实不清，适用法律错误、证据不足、程序违法，依法判决撤销上诉人作出的《收地决定》合法。尽管答辩人对一审判决结果没有异议，但认为存在三点值得商榷：一是一审法院在判决主文中未对上诉人下达《收地决定》的原因，即系因执行海南省人大《海南经济特区海岸保护与开发管理规定》关于200米海岸线保护这一政府原因予以明确。二是被上诉人在依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》时，除了未与答辩人达成协议外，也未进行任何形式的协商，而是直接经听证后下达《收地决定》，该情况一审判决也未予明确。三是答辩人代理人陈远军一审中当庭否认《闲置土地调查通知书》上的签名系其本人所签，如上诉人不认可该事实，应申请笔迹鉴定，承担举证责任和相关费用，但一审法院却要求原告举证，即要求答辩人举证陈远军不是该签字人，不符合《民事诉讼法》规定的举证原则。事实上，上诉人系因公共利益需要使用土地而收回答辩人的土地使用权，应当依据《土地管理法》规定的程序进行处理和补偿，故上诉人适用法律根本错误。
二审开庭审理所涉5案前，合议庭组织双方当事人于2017年12月28日上午查看了涉案现场。现场情况表明，除44号案[一审案号（2016）琼96行初123号]所涉万国用[2005]第110032号国有土地使用证项下土地上有部分建筑物和水泥地外，包括本案在内的其他4宗案件所涉土地地表均尚未清理。
二审庭审中，经征求双方当事人意见，对一审判决认定的事实均无异议，对此，本院已当庭予以确认。被上诉人提出其在一审中向法庭提交了中国国际经济贸易仲裁委员会华南分会于2010年9月13日作出的（2010）中国贸仲深裁字第D88号《裁决书》（以下简称88号仲裁裁决），该裁决系就被上诉人与神州长城建设工程有限公司之间有关涉案土地建设工程施工合同纠纷工程款事宜作出的裁决，拟证明被上诉人自取得涉案土地使用权后曾于2008年-2009年对涉案土地进行了施工建设,但一审法院未予采信。被上诉人二审庭审中同时向法庭提交了海南省第一中级人民法院作出的执行该仲裁裁决的（2010）海南一中执字第128-10号执行裁定（下称128-10号执行裁定）。被上诉人认为88号仲裁裁决和128-10号执行裁定均为司法文书，应予采信，一审法院未采信仲裁裁决不当。对此本院认为，一是被上诉人一审中提交的88号仲裁裁决书和二审中当庭提交的128-10号执行裁定书均为复印件，被上诉人作为该仲裁案件和执行案件的当事人，理应持有和提供仲裁裁决书和执行裁定书原件，但被上诉人未予提供，且上诉人对该两份证据的真实性不予认可，故本院对此不予采信。同时，经二审查看现场，除44号案[一审案号（2016）琼96行初123号]所涉万国用（2005）第110032号国有土地使用证项下土地上有部分建筑物和水泥地外，包括本案在内的其他4宗案件所涉土地地表均尚未清理，故海韵公司有关本案所涉土地已进行过开发建设的主张不能成立。对此，本院业已当庭向双方当事人予以阐明。
二审另查明：2005年12月28日海韵公司与万宁市政府所属万宁市国土局签订的《国有土地使用权出让合同》第十三条约定：受让人（海韵公司）同意在2006年6月30日前动工开发，不能按期动工建设的，应提前30日向出让人提出延期申请，延建时间最长不得超过一年。第三十三条约定：受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
本院认为：本案二审争议焦点为万宁市政府作出的收地决定是否合法，包括有无事实依据，适用法律法规是否正确和作出决定的程序是否合法。
依据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。海韵公司于2005年12月28日即与万宁市国土环境资源局签订了《国有土地使用权出让合同》并在合同第十三条和第三十三条中约定受让人（海韵公司）同意在2006年6月30日前动工开发，不能按期动工建设的，应提前30日向出让人提出延期申请，延建时间最长不得超过一年；受让人应当按照合同约定进行开发建设，且万宁市政府于2005年12月31日即给海韵公司颁发了本案所涉土地的使用证。但经本院二审组织查看现场，本案所涉土地尚未进行地表清理，未进行开发建设，显然已构成闲置。因此，上诉人万宁市政府认定被上诉人海韵公司自取得土地使用权后一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已满两年以上并据此作出《收地决定》有事实依据。但万宁市政府一方面认定土地闲置系海韵公司的原因，另一方面适用的依据却是《闲置土地处置办法》第十二条，补偿标准引用的亦是《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府[2015]24号）第三条。依据《闲置土地处置办法》第十二条，该条规定的处置闲置土地方式的前提是存在该办法第八条规定的土地闲置情形，而该办法第八条是对属政府或政府有关部门的行为造成动工开发延迟，亦即系因政府原因造成土地闲置情形作出的规定。《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府[2015]24号）第三条第（二）项第1点规定的亦是对因政府原因造成土地闲置的处置方式和补偿方式。同时，根据万宁市政府在诉讼中的陈述，万宁市政府之所以收回涉案土地使用权，一是由于海韵公司自取得土地使用权后未依约定开发建设造成土地闲置，二是由于政府未进行土地清表工作，三是涉案土地在200米海岸带保护范围内，但万宁市政府作出的《收地决定》引用的却仅是因政府原因导致土地延迟开发的依据，故该《收地决定》适用的依据与其所认定的闲置原因不一致。按照《闲置土地处置办法》第十二条规定，处置闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当与国有用地使用权人协商，《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府[2015]24号）第三条第（二）项第1点亦规定，因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。万宁市政府主张在处置涉案土地过程中已与海韵公司进行了协商，但未能提供证据证明。万宁市政府在二审庭审中还主张其在作出《收地决定》前已就所涉土地处置事宜进行了听证，该听证即是与海韵公司进行的协商。对此，本院认为，收回国有土地使用权关涉相对人的重大权益，该行为应属行政处罚行为，听证是行政机关作出行政处罚行为的必经程序而非与相对人进行的协商，故而万宁市政府该主张不能成立。万宁市政府没有能够提供证据证明吴元一系海韵公司员工，也没有能够提供证据证明吴元一有海韵公司的授权，海韵公司也否认吴元一系其员工，故万宁市政府将《收地决定》送达吴元一不当，但鉴于海韵公司承认吴元一收到该决定后转交给了海韵公司，因此并未影响到海韵公司依法寻求救济的权利。
海韵公司二审答辩中称提出一审法院在判决主文中未对上诉人作出《收地决定》的原因，即系因执行海南省人大《海南经济特区海岸保护与开发管理规定》关于200米海岸线保护这一原因予以明确不当。对此，本院认为，行政审判旨在对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查并作出判断，行政机关基于何种原因实施相应的具体行政行为，系其行使行政权力的范围，人民法院作为司法机关不能僭越，故而被上诉人主张应在判决主文中对上诉人收地原因予以明确无理。被上诉人还提出上诉人在依据《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》作出《收地决定》时，除了未与答辩人达成协议外，也未进行任何形式的协商，而是直接经听证后下达《收地决定》，一审判决对这一情况未予明确，亦不当。一审判决在”本院认为”部分明确说明”在原、被告双方未达成协议的情况下，被告即单方决定以有偿方式收回涉案国有土地使用权，属于适用法律法规错误”，显然已对被上诉人所提问题进行了明确。被上诉人二审中提出一审判决对此未予明确显属未认真阅读和理解一审判决。被上诉人另还提出在闲置土地调查通知书送达回证上签名的”陈远军”并非其员工陈远军，因此该送达也存在错误，但海韵公司并未能提供出反证证明该送达回证上签名的”陈远军”非其员工陈远军。至于海韵公司有关该送达回证上”陈远军”是否其员工陈远军所签应由万宁市政府申请鉴定的主张，本院认为，在该送达回证上签名的确为”陈远军”，万宁市政府认为该”陈远军”即为海韵公司员工陈远军，海韵公司予以否认，理当提供反证予以证明，海韵公司有关该名是否其员工陈远军所签的事实应由万宁市政府举证证明的主张不能成立，其有关该送达回证上签名的”陈远军”并非海韵公司员工陈远军的主张本院亦不予采纳。
综上，上诉人万宁市政府作出的《收地决定》尽管有事实依据，但由于其适用的依据与所认定的事实不一致，且就收地事宜未与海韵公司协商，《收地决定》送达亦存在不当，故而其作出《收地决定》的程序不当。该《收地决定》依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律和审判程序均无不当，万宁市政府的上诉理由不能成立。本院已依据《中华人民共和国行政诉讼法》的第八十九条第一款第（一）项之规定，当庭宣判如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 爽
审判员 刘 彦 贵
审判员 张 家 慧
二〇一七年三月二日
书记员 李文健（代）附相关法律条文：
《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
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