广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初125号
原告：聂紫超，男，汉族，1975年10月12日出生，住广东省江门市新会区，
委托代理人：谭伟斌，广东高拓律师事务所律师。
委托代理人：黄淑琼，广东高拓律师事务所实习律师。
被告：江门市国土资源局。住所地：广东省江门市蓬江区建业街**号。
法定代表人：林畅庭，局长。
出庭负责人：唐汉碧，该局执法监察支队长。
委托代理人：陈沃垣，江门市国土资源局新会分局工作人员。
委托代理人：陈洁芳，广东广能律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅。住所地：广州市天河区体育东路***号。
法定代表人：陈光荣，厅长。
委托代理人：邹春荣，该局工作人员。
委托代理人：李飞杰，广东金桥百信律师事务所律师。
第三人：江门市新会区大泽镇同和村第六经济合作社。住所地：广东省江门市新会区大泽镇同和村。
负责人：李志威。
委托代理人：李栢通，该社前任负责人。
原告聂紫超诉被告江门市国土资源局（以下简称“江门市国土局”）、被告广东省国土资源厅（以下简称“广东省国土厅”）、第三人江门市新会区大泽镇同和村第六经济合作社（以下简称“同和村第六经合社”）土地行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告聂紫超及其委托代理人谭伟斌、黄淑琼，被告江门市国土局的负责人唐汉碧，委托代理人陈沃垣、陈洁芳，被告广东省国土厅的委托代理人邹春荣、李飞杰，第三人同和村第六经合社的委托代理人李柏通到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
江门市国土局于2016年12月12日作出江国土资（执法）决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》，认定聂紫超未经依法批准，于2007年期间擅自将大泽外埠同和村位于“宝鸭山脚”（土名）面积222平方米的土地用作建设棚房。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，属于非法占用土地违法行为，遂作出了上述处罚。聂紫超不服，向广东省国土厅申请复议后，该厅认为江门市国土局作出的涉案处罚决定合法，遂于2017年3月3日作出粤国土行复[2017]35号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，决定维持。
聂紫超诉称：2016年12月12日，江门市国土局对原告作出江国土资（执法）决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》。聂紫超不服，依法向广东省国土厅申请行政复议。2017年3月3日，广东省国土厅作出粤国土行复[2017135号《行政复议决定书》，维持了涉案《土地行政处罚决定书》。江门市国土局作出的江国土资（执法）决定字【2016173号《土地行政处罚决定书》存在适用法律错误的情形，依法应予撤销。现由如下：首先，如认定聂紫超是“非法占地的行为人”，且行为开始与结束时间均在2007年，江门市国土局于2015年才发现非法占用土地建房，己过了二年行政处罚时效，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款之规定，江门市国土局不能再对聂紫超的行为作出行政处罚。其次，江门市国土局以行政处罚方式，强迫原告去拆除案外人江门市新会区大泽镇同和村第六经济合作社的财产，既不合法，也不合理。涉案厂房是聂紫超自2015年1月起向同和村第六经合社租用的。江门市国土局作出行政处罚所引用的《土地管理法》第七十六条是对土地违法建筑物的所有权人作出处罚的法条，涉案建筑物在2014年12月底因承包合同期满，己被同和村第六经合社依合同约定取得所有权，并再次重新发包。江门市国土局作出行政处罚时，涉案建筑物的所有权人是同和村第六经合社。广东省国土厅在复议程序中，对于聂紫超不是涉案建筑物所有权人的申辩没有进行过审查回应。综上所述，为维护自己的合法权益，特向贵院提起行政诉讼，请求判令:1、撤销江门市国土局作出的江国土资（执法）决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
聂紫超向本院提供的证据有：1、广东省国土厅组织机构代码证；2、江门市国土局组织机构代码证；3、江国土资（执法）决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》；4、粤国土行复[2017]35号《行政复议决定书》；5、大泽镇同和村第六经济合作社地名“宝鸭山脚”地块情况说明；6、产权证明；7、江国土资（执法）处告字[2017]52号《土地行政处罚告知书；8、广东省国土厅公文送达回证；9、保护集体财产通知；10、同和村第六经合社合同接触协议书；11、月度交易明细。以上证据共同证明聂紫超的主张具有事实和法律依据。
江门市国土局辩称：1、涉案《土地行政处罚决定书》事实清楚，证据充分。江门市国土局经调查核实，聂紫超在未经依法批准的情况下，于2007年期间擅自将大泽镇同和村位于“宝鸭山脚”（土名）面积222平方米的土地用作建设厂房，其非法占地行为至被巡查发现时仍处于存续状态。聂紫超使用上述涉案土地建设厂房，既不符合土地利用规划，也没有经过合法的用地审批，在调查询问中，聂紫超承认涉案土地上的建筑物是由其投资建设且占有使用。故江门市国土局作出涉案《土地行政处罚决定书》事实清楚，证据充分。2、涉案行政处罚决定程序合法。2015年3月，大泽国土资源管理所在动态巡查中发现聂紫超存在非法占用涉案土地用作建设厂房的违法行为，当即向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（新国土资泽字[2015]第31号），责令立即停止违法行为，并要求自行整改。在聂紫超未自行整改的情况下，江门市国土局展开了系列调查取证工作，对聂紫超、同和村第六经合社的李栖通进行了问话调查，进行了现场勘测和实地拍摄照片等。2016年8月8日，江门市国土局对聂紫超非法占用土地的违法行为进行立案，并进行宗地类审查及土地规划用途审查等工作。2016年9月13日，江门市国土局作出《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》。根据聂紫超的申请，江门市国土局于2016年10月21日举行听证会，听取了聂紫超的陈述和申辩。2016年12月12日，江门市国土局依法作出涉案《土地行政处罚决定书》，并送达给聂紫超。聂紫超非法占地建房一案经立案、调查取证、告知权利救济途径、组织听证、听取申请人陈述申辩、作出行政处罚决定，程序合法正当。3、聂紫超认为超过二年行政处罚时效，涉案土地上建筑物为同和村第六经济合作社所有，应对该社作出处罚的理由不成立。聂紫超未经依法批准，擅自占用土地建设厂房并占有使用，其非法占地行为是始终处于存续状态。江门市国土局对聂紫超作出行政处罚，并没有超过追诉时效。在调查询问过程中，聂紫超明确承认了涉案土地上的建筑物是由其投资建设且占有使用，同和村第六经合社负责人李佰通在询问笔录中证实涉案土地上的建筑物是由聂紫超于2007年建设。且聂紫超收到大泽国土资源管理所向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》时没有提出任何异议。在有关部门对违法占地进行现场勘测时，聂紫超在勘测笔录上签名确认其非法占用土地的面积。聂紫超提供的同和村第六经合社出具的关于“大泽镇同和村第六经济合作社地名‘宝鸭山脚’地块情况说明”，证明了地上建筑物为聂紫超搭建及一直占用土地的事实。聂紫超与同和村第六经合社签订的落款日期为2015年9月9日的《大泽镇同和村第六经济合作社“宝鸭咀”空地出租合同》，证明了聂紫超承租同和村第六经合社的土地使用权并支付土地的租金，聂紫超无需就地上建筑物支付租金，并在合同中约定在租赁期内如遇国家或集体征用该土地时，土地补偿归同和村第六经济合作社，而建筑物的补偿归聂紫超所有的事实。以上两项证据恰好印证了聂紫超持续非法占用土地行为。综上所述，江门市国土局作出的涉案《土地土地行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。聂紫超起诉的理由并不成立，请人民法院驳回聂紫超的诉讼请求。
江门市国土局向本院提供的证据有：1、《责令停止国土资源违法行为通知书》（新国土资泽字[2015]第31号）；2：聂紫超在本案地块建设棚房的现场照片；3、立案呈批表；4、询问当事人聂紫超的问话笔录、聂紫超身份证复印件；5、李栢通询问笔录、同和村第六经济合作社组织机构代码证、李栢通身份证；6、《大泽镇同和村第六经济合作社“宝鸭咀”空地出租合同》、收据；7、现场勘测笔录、用地面积测量图、地类和土规的审查表（附地形图、地类图、规划图），8、《江门市国土资源局土地行政处罚告知书》（江国土资（执法）处告字[2016]73号）及送达回证；9、《江门市国土资源局土地行政处罚听证告知书》（江国土资（执法）听告字[2016]73号）及送达回证；10、《行政处罚听证申请书》及所附资料、《听证通知书》及其送达回证、听证笔录；11、《江门市国土资源局土地行政处罚决定书》（江国土资（执法）决定字[2016]73号）及送达回证；12、《中华人民共和国土地管理法》；13、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。以上证据共同证明被诉行政行为合法。
广东省国土厅辩称：1、涉案《广东省国土资源厅行政复议决定书》受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法>第十七条第一款的规定，聂紫超不服被告江门市国土资源局作出的《土地行政处罚决定书》，有权向广东省国土厅申请行政复议，故涉案受理程序合法。2、广东省国土厅作出涉案《广东省国土资源厅行政复议决定书》的程序合法。在复议程序中，江门市国土局向按时提交了作出涉案处罚决定的证据材料。广东省国土厅经查明，聂紫超未经依法批准在承租的集体土地上建设厂房，其行为违反了《土地管理法》第四十三条的规定，属非法占用土地。江门市国土局作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分；江门市国土局在作出行政处罚决定书之前，开展了必要的调查了解，进行了现场勘查，也依法向聂紫超送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，书面告知了其陈述申辩、要求听证等权利，并依申请组织了听证会，行政处罚程序合法；江门市国土局依据《土地管理法》第七十六、八十三条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出行政处罚决定，适用法律依据正确。3、聂紫超的行为属于非法占用土地，且截至江门市国土局对其作出行政处罚时仍未对土地进行恢复原状，应视为违法行为具有继续状态，对其行政处罚的追诉时效从聂紫超违法行为终了之日起计算，因此，聂紫超以涉案行政处罚已超过两年诉讼时效为由提出被告二不能再对其违法行为作出行政处罚，该起诉理由没有法律依据。综上，广东省国土厅作出的涉案《广东省国土资源厅行政复议决定书》依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院驳回聂紫超的诉讼请求。
广东省国土厅向本院提供的证据有1：《行政复议申请书》；2、聂紫超身份证；3、《行政复议受理通知书》；4、《EMS详情单》；5、《送达回证》；6、《提出答复通知书》；7、《EMS详情单》；8、《送达回证》；9、《行政复议答复书》；10、《证据提供目录》及《证据材料》；11、《广东省国土资源厅行政复议决定书》；12、《EMS详情单》；13、《送达回证》；14、《EMS详情单》；15、《送达回证》。以上证据共同证明被诉复议行为合法。
同和村第六经合社没有发表陈述意见，也没有向本院提供证据。
经审理查明：2007年，聂紫超在江门市新会区大泽镇同和村位于“宝鸭山脚”（土名）面积222平方米的土地上建设厂房，江门市国土局对其进行涉案查处时仍在使用。2015年3月，江门市新会区国土资源局大泽国土资源管理所在动态巡查中发现聂紫超存在涉嫌非法占用涉案土地用作建设厂房的违法行为，遂向其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（新国土资泽字[2015]第31号），责令聂紫超听候处理、自行整改、消除影响、符合报批条件请按规定及时申报申审批。2016年7月，江门市新会区土地登记中心测量队对涉案建筑的四至方位、占地面积等情况进行现场勘测，并经聂紫超签名确认。2016年8月8日，江门市国土局对聂紫超涉嫌非法占用土地的行为立案，并进行宗地类审查及土地规划用途审查等工作。2016年8月9日和9月1日，江门市国土局分别对涉案宗地地类和土地规划用途事项进行审查，显示涉案厂房占地222平方米中耕地占218平方米，其他农用地占4平方米。聂紫超在江门市国土局调查过程中，提交了《大泽镇同和村第六经济合作社‘宝鸭咀’空地出租合同》进行申辩，辩称涉案厂房自2015年1月1日起已是同和村第六经合社所有，自己仅是租用厂房。2016年9月13日，江门市国土局作出《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》并于2016年9月21日送达聂紫超。次日，聂紫超向江门市国土局申请听证，该局于2016年10月21日举行听证会，听取了聂紫超的陈述和申辩，但未采纳聂紫超的陈述和申辩意见。江门市国土局认为，聂紫超的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，构成非法占用土地的违法行为，遂于2016年12月12日作出涉案江国土资（执法）决定字[2016]73号《土地行政处罚决定书》，决定责令聂紫超退还土地，拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，并对占用的耕地每平方米罚款30元，其他农用地每平方米罚款10元，合计6580元的行政处罚。聂紫超不服上述处罚决定，于2017年2月9日向广东省国土厅申请复议，该厅经审查后认为，江门市国土局的涉案处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，遂于2017年3月3日作出粤国土行复字[2017]35号《广东省国土资源厅行政复议决定书》，决定维持。聂紫超仍不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为：本案系土地行政处罚纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡(镇)设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”江门市国土局是市级人民政府土地行政主管部门，依法具有对辖区内的土地使用问题依法作出处理的法定职权，该局在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、江门市国土局作出的涉案《土地行政处罚决定书》是否合法；2、广东省国土厅作出的涉案《广东省国土资源厅行政复议决定书》是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”可见，单位和个人进行建设，占用农用地或耕地进行建设的，需要经过上述法定审批程序；未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以并处罚款。本案现有证据显示，聂紫超于2007年占用农用地和耕地进行建设厂房但未能提供合法审批手续，其行为构成非法占用土地进行建设。江门市国土局在发现聂紫超涉案违法的行为后，经调查、询问、现场堪查、告知陈述、申辩以及听证的权利、在相对人申请后举行听证会等程序，在充分保障行政相对人应有权利的情况下，做出的涉案处罚决定并不不当。关于聂紫超主张涉案处罚超过法定期限且涉案非法占地的厂房所有权系同和村第六经合社所有的问题。虽然聂紫超占地建设行为在2007年结束，但其未经批准非法占用土地的行为是持续性行为，该行为截止至江门市国土局作出涉案处罚决定时仍未终止，该局据此作出涉案处罚决定，未超过二年行政处罚的法定期限。此外，在涉案行政程序中，聂紫超未能提供充分证据证明其主张的事实，江门市国土局根据已查明的事实和聂紫超一直占用涉案厂房及土地的事实，对聂紫超主张的事实不予采信并作出涉案处罚决定，未违反法律规定。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议……。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”广东省国土厅系江门市国土局的上一级主管部门，有权受理聂紫超的复议申请。广东省国土厅经过调查，认为江门市国土局作出的涉案处罚决定证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，并在法定期限内作出涉案复议决定，符合法律规定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告聂紫超的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告聂紫超负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
代理审判员 龚展泽
人民陪审员 翁雁清
二〇一七年十二月××日
书 记 员 吴瑞婷
陈慧虹