延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行初46号
原告张爱辉，女，1974年9月12日出生，汉族，个体工商户，现住延吉市公园街。
委托代理人彭波（张爱辉丈夫），1970年9月28日出生，汉族，个体工商户，现住延吉市建工街。
委托代理人张云龙，吉林张云龙律师事务所律师。
被告延吉市人民政府，住所地河南街。
法定代表人蔡奎龙，市长。
委托代理人龙云飞，延吉市征收局副局长。
委托代理人崔勇万，延吉市征收局法规科科长。
原告张爱辉不服被告延吉市人民政府（以下简称延吉市政府）作出的房屋征收补偿决定，于2016年8月29日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于2017年2月22日组织原、被告进行了证据交换；于同日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张爱辉及其委托代理人张云龙、彭波，被告延吉市政府委托代理人崔勇万到庭参加了证据交换及开庭。延吉市征收局副局长龙云飞参加了证据交换。本案现已审理终结。
被诉行政行为的基本情况：2016年3月10日，延吉市政府针对被征收人张爱辉作出延市政函【2016】34号《延吉市人民政府关于张爱辉房屋征收补偿决定》（以下简称《征收补偿决定》）。
原告诉称的主要内容为：请求依法撤销《征收补偿决定》；依法对涉案房屋征收价款进行评估，并重新确定征收补偿费用。理由如下：第一，征收决定违法。被征收地段房屋均是90年代以后建设，不属于危旧房；被征收区域还未被征收前就先被指定开发商，程序违法；涉案征收实质为非公共利益需要，应由原被告协商解决，不得用行政征收方式；征收前，被告没有对征收决定及征收补偿方案广泛征求意见、没有召开听证会，程序违法。第二，《征收补偿决定》作出程序违法、货币补偿价格过低。1、程序违法。被告没有与原告进行协商选定评估公司，便单方委托评估公司进行评估，评估报告亦未送达给原告，导致原告无法申请复核及向专家委员会申请鉴定；2、评估价格过低，显失公平。开发公司在上一期开发时，给同一地段的张明今一楼每平方米47181元，且开发公司在其他民事诉讼中自认市场价格为每平方米60000元；评估依据的房屋价值标准为2010年、土地价值标准为2008年，违反相关法律规定。
被告延吉市政府辩称的主要内容为：我方作出的《征收补偿决定》程序合法，事实清楚。第一，涉案危旧房改造项目征收是经过前期摸底调查和征求意见之后做出的。我方2014年8月11日作出征收决定，第二天在征收区域张贴决定并下发了公告。我方与被征收人张爱辉多次协商，未达成协议，为维护公共利益，依法作出《征收补偿决定》。第二，评估机构的选定程序合法、评估机构依法作出评估报告。我方于2014年7月7日发布了征求安置补偿方案的通告，并于当日张贴了关于邀请房屋征收评估机构的公告，依法充分听取了被征收人的意见。于2014年8月11日发布了选定评估机构的通告，并于2014年8月18日对选定的评估机构进行了公示。针对该地段房屋附属设施，评估公司按照建设部《国有土地上房屋征收评估办法》的规定进行评估。并将评估结果张贴在征收范围内进行公示。
被告延吉市政府在法定期限内向本院提交了证据，原告张爱辉亦向本院提交了证据，本院组织各方当事人进行了证据交换和质证，并作出了认证（详见附件1）。
本院根据采信的证据及当事人的陈述认定如下事实：延吉市发展和改革局于2014年3月11日作出延市发改字【2014】53号《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》，其中大千城二期项目列为延吉市2014年棚户区（危旧房）改造项目。延吉市国土资源局于2014年6月10日作出XWJ1地块属于国有土地的说明。延吉市棚户区改造管理局于2014年7月3日作出延市棚发【2014】46号《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》，决定对XWJ1地块进行改造。延吉市城乡规划委员会于2015年4月14日作出证明，XWJ1地块符合《延吉市城市总体规划（2009-2030年）》要求。延吉市政府于2014年6月27日作出《延吉市危旧房改造XWJ1标段房屋摸底结果公示》，并张贴在征收区域内，于2014年6月28日作出《延吉市危旧房改造XWJ1地块项目社会稳定风险评估报告》。被告延吉市政府于2014年7月7日作出延市政发〔2014〕48号《延吉市人民政府关于征求〈危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案〉意见的通告》（以下简称《征求意见通告》），并在报纸上刊登；于2014年8月11日作出《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》（以下简称《征求意见及修改情况的公告》），并在征收区域内予以公告。被告延吉市政府于2014年8月11日作出延市政发〔2014〕60号《延吉市人民政府关于危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），附《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案》，在征收区域予以张贴，并在报纸上刊登。延边农村商业银行营业部出存款证明，证明被告将房屋补偿款10，000，000.00元存入延边农村商业银行长白支行。
另查明，被告延吉市政府于2014年7月7日作出《关于邀请房屋征收评估机构的公告》，对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内。被告延吉市政府于2014年8月11日作出《关于延吉市危旧房改造项目XWJ1地块选定房地产价格评估机构的通告》，内容为：“XWJ1地块房屋征收评估机构由该地段内的被征收人在本通告发布5日内协商选定，并将选定结果书面告知延吉市征收局。如被征收人5日内没有协商，或虽经协商未达成一致意见的，被征收人可到延吉市征收局危旧房改造项目XWJ1地块项目现场办公室投票选定评估机构（届时不参加选定的被征收人视为自动放弃选定评估机构的权利）最终以多数决定的方式选定一家评估机构。”同时发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。被告延吉市政府根据多数人意见于2014年8月18日作出《房地产价格评估机构选定结果公示》，选定延边资信房地产评估公司（以下简称资信评估公司）为评估机构，并将该公司资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。2014年8月18日，延吉市征收局委托资信评估公司对XWJ1地块被征收房屋及装修、附属物进行评估。
还查明，资信评估公司于2014年9月15日对原告房屋作出《国有土地上房屋征收分户估价报告》（以下简称《分户评估报告》）和《（小蓬莱）装修附属物评估报告》（以下简称《附属物评估报告》）。原告房屋共分三层，为营业用房。第一层120.5平方米，评估单价为25110元，补偿金额为3025755元；第二层为120.5平方米，评估单价为17577元，补偿金额为2118029元；第三层为120.5平方米，评估单价为12555元，补偿金额为1512878元。装修附属物被评估为345122元。2015年5月4日，张喜禄代张爱辉到延吉市征收局取走了张爱辉的《分户评估报告》及《附属物评估报告》。2016年1月2日，延吉市征收局为张爱辉制作了《协商谈话记录》，张爱辉陈述知道房屋征收评估机构选定事项、知道分户评估报告，评估没有漏项，附属物评估价格过低，评估时其在现场。
2016年3月10日，被告延吉市政府作出延市政函〔2016〕34号《征收补偿决定》，主要内容为：“被征收人的房屋在征收范围内，被征收房屋具体情况，产权人为张爱辉，产权证号为25335，产籍号为8-18-80-1006，房屋面积为361.50平方米，1层面积120.5平方米，2层面积为120.5平方米，3层面积为120.5平方米，房屋性质为商业，结构为混合。因经协商未达成补偿协议，为维护公共利益，故依法决定：被征收人可选择货币补偿或者房屋产权调换。（一）货币补偿：房屋征收部门一次性支付给被征收人张爱辉房屋征收补偿款人民币6656662元，房屋装修及其他附属设施价款为345122元，搬迁补助费以实际发生金额进行补助，停产停业损失补偿因暂时无法确定，暂未列入补偿，合计7001784元。（二）产权调换：商业用房选择产权调换（回迁安置），可在大千城二期回迁楼，按先后顺序选择商业房屋回迁安置，房屋差价款按补偿规定标准结算；按原房屋建筑面积每平方米80元/月的标准支付临时安置补偿费，补助到安置为止。（三）对停产停业损失的补偿，因被征收人无法提供合法有效的收入证明及评估部门暂时无法对其停产停业损失进行评估，因此在本决定中不作补偿。待对停产停业损失能够认定时，另行作出补偿决定。”被告未提供将该决定送达给原告的送达回证。原告自述在补偿决定作出后,其自行领取了决定书。原告对此决定不服，向本院起诉。
本院认为，原告张爱辉的诉讼请求是：1、请求撤销《征收补偿决定》；2、请求依法对涉案房屋征收价款进行评估，并重新确定征收补偿费用。本院对被诉房屋征收补偿决定的合法性及原告的诉讼请求应否得到支持评判如下。
第一，关于《征收决定》合法性问题。
房屋征收决定的合法性是房屋补偿决定合法性的基础和前提。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;”第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，延吉市发展和改革局作出的《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》中明确，大千城二期项目列为延吉市2014年棚户区（危旧房）改造项目；延吉市棚户区改造管理局作出的《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》，决定对XWJ1地块进行改造。因此，不存在被告延吉市政府随意将大千城二期工程鉴定为危旧房，二期工程的开发性质中途随意改变的情况。正式下发征收决定前，被告延吉市政府于2014年7月7日作出《征求意见通告》，并在报纸上刊登；2014年8月11日作出《征求意见及修改情况的公告》，并在征收区域内予以公告。同时在本案中，原告未在法定期限内对《征收决定》提出行政复议或行政诉讼，该征收决定已经生效。故对原告提出征收区域不属于危旧房，征收并非因公共利益需要、应该协商解决，征收前未广泛征求意见，故《征收决定》违法的主张，不予支持。
第二，关于评估机构选定程序合法性问题。
《征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，被告延吉市政府于2014年7月7日作出公告，对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内；2014年8月11日作出通告，同时发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。并根据参与选择的多数征收人的意见，选定资信评估公司，又将该公司机构资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。被告依法履行了选定评估机构的各种法定程序。原告张爱辉在2016年1月2日的《协商谈话记录》中，亦陈述自己知晓评估机构选定事项。故对原告提出的被告单方选定评估机构，单方委托评估机构的主张，不予支持。
第三、关于评估报告合法性问题。
《房地产估价机构管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”本案中，被告依法定程序选定了资信评估公司负责整个征收区域的评估工作。该公司为合法有资质的评估公司，对原告张爱辉的被征收房屋进行了评估。原告张爱辉主张，开发公司在上一期开发时，给同一地段的张明今一楼每平方米47181元，且开发公司在其他民事诉讼中自认市场价格为每平方米60000元；同时，评估公司依据的房屋标准及土地价值标准不符合法律规定，故其房屋一楼被评估为25110元过低。本院认为，原告主张的张明今房屋的结构、面积及位置等具体情况与被征收房屋均不同；开发公司的陈述亦不能作为衡量房屋价值的充分依据，且开发公司不是公益项目的法定征收主体，即使其私自承诺给付个别被征收人高于法定补偿标准的补偿款，亦不能作为本案判定征收补偿标准是否合法的依据；原告主张评估公司评估的标准不符合法律规定，未提供充分证据，故对原告的上述主张不予支持。
第四，关于相关文书送达问题。
1、原告主张被告没有向其送达评估报告，侵犯其申请复核及鉴定的权利。本案中，首先，资信评估公司于2014年9月15日对原告的被征收房屋作出《分户评估报告》和《附属物评估报告》。2015年5月4日，张喜禄到延吉市征收局取走了张爱辉的《分户评估报告》及《附属物评估报告》。张爱辉在诉讼中虽主张其未委托他人领取上述两个评估报告，但按照日常的经验法则和理性思维，张喜禄并非被征收房屋的产权人，征收补偿结果与其没有利害关系，若不是受被征收房屋的利害关系人委托，其根本不可能自行主动到房屋征收部门领取相关的评估报告；其次，房屋系公民个人的重大财产，在个人重大财产即将被依法征收前，一个具有正常理性思维的人也不可能对类似房屋补偿评估等重大事项漠视不理；再次，在被告于2016年1月2日制作的《协商谈话记录》中，原告张爱辉也自述“知晓分户评估结果，没有漏项，附属物评估价格过低”。故以上事实足以证明原告张爱辉在被告作出补偿决定前的合理期限内实际已经收到了评估报告，知晓具体评估项目、评估结果及相关权利。故对原告提出自己没有收到评估报告的主张，不予支持。
2、原告还主张被告没有向其送达《征收补偿决定》，侵犯其权利。本案中，被告未能提供《征收补偿决定》送达回证，送达程序确有瑕疵，但原告自述后来其自行领取了该决定书，且原告持该决定书提起了本诉，其实际已实现相关权利。故对原告提出的《征收补偿决定》未送达而侵害其权利的主张，不予支持。
尽管本院对相关事实及裁判理由作出如上认定及表述，但本院对行政机关在送达等执法程序中存在的诸多不规范之处仍应依法予以指正。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。鉴于上述违法行为对原告的合法权益未产生实际影响，本院依法予以确认违法。
第五，关于原告提出的依法对涉案房屋征收价款进行评估，并重新确定征收补偿费用的请求。延吉市政府作出的《征收补偿决定》虽然在送达程序上轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，且该决定主要程序合法，事实清楚，依然有效。故对原告该项主张，不予支持。
综上，被告延吉市政府作出的被诉征收补偿决定主要程序合法，认定事实清楚，适用法律及结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告延吉市政府在作出被诉房屋征收补偿决定中送达等程序存在违法；
二、驳回原告张爱辉的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告张爱辉负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李彩莲
审判员 池哲龙
审判员 俞顺花
二〇一七年五月十五日
书记员 邢艺凡
附件1：证据及认证
被告延吉市政府在法定期限内向本院提供了证据，各方当事人举证及质证意见如下：
第一组证据：1.延吉市棚户区改造管理局文件；2.《关于延吉市危旧房改造项目的地类情况说明》；3.《符合延吉市城市规划的通知》；4.延市发改字【2014】53号《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知书》。该组证据证明延吉市危旧房改造WXJ1地块项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定。原告对该组证据真实性无异议，对证明目的有异议。第二组证据：1.入户调查结果公示及影像资料；2.社会危险稳定评估报告；3.征收补偿方案征求意见通告及影像；4.征求意见情况和修改情况公示及影像；5.征收决定、补偿方案及影像；6.征收补偿金足额到位票据；7.2016年1月2日《协商谈话记录》及身份证明；8.个人风险稳定评估报告；9.房屋征收补偿决定公告、补偿决定及送达回证。该组证据证明征收程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定。原告对证据9送达回证的真实性有异议。对其他证据真实性无异议。对该组证据证明目的有异议，认为征收没有进行社会调查、没有进行听证会、没有征求原告意见。第三组证据：1.邀请评估机构公告及影像；2.选择房屋评估机构的通告；3.选定房地产评估机构、资质及评估师资格证明公示；4.委托房屋评估机构合同书；5.分户初步评估结果公示及影像；6.《国有土地上房屋征收分户估价报告》、《（小蓬莱）装修附属物评估报告》及送达回证；7.房屋查档证明及房屋影像；8.选择房地产评估机构选定表（若干）。该组证据证明选择评估机构的程序及评估结果合法。原告对该组中证据6评估报告的送达回证真实性有异议，称未收到过评估报告；对证据8选定表中张爱辉签字的表格真实性有异议；同时认为证据5公示评估结果中没有其房屋，不完全；对该组其他证据真实性无异议。庭审中，经法庭允许被告工作人员出庭，陈述评估报告送达过程。证明签字人张喜禄为当时张爱辉同意代收之人且该人后来又重新到征收局办公室来领取评估报告，证明该报告实际已送达给张爱辉。原告对工作人员身份有异议，对证言真实性有异议。
原告向本院提供了证据，各方当事人举证及质证意见如下：
证据1.《延吉市人民政府关于张爱辉房屋征收补偿决定》。证明程序违法，事实不清。被告对真实性无异议，但认为无法证明原告证明目的。证据2.房屋产权证、土地证。证明原告不动产的合法性。被告无异议。证据3.《房屋所有权转移登记表》。证明房屋是1988年建设的，不属于危旧房屋。被告对真实性有异议，并认为危旧房的定性已由棚改局发文证明，应以相关文件为准。证据4.《2014棚户区改造项目计划表》、《延吉市政府关于危旧房改造项目WXJ1地块房屋征收决定》和《延吉市棚户区改造项目WXJ1地块通知》。证明被告未征收就定下了开发高档商品房，决定违法；同时证明棚户区改造局的文件规定只能在2014年8月3日之前征收，否则撤销并收回开发商的开发权。而被告在2014年8月11日作出征收决定，该决定错误。被告对真实性无异议，但认为危旧房改造项目应由棚改局确认，危旧房改造项目及棚户区改造项目可以以政府为主导市场化运作；2014年7月7日政府已发出征收征求意见，启动了征收程序，不存在超期问题。证据5.《评估机构选定表》及2016年1月2日《协商谈话记录》。《协商谈话记录》证明张爱辉的签字式样，从而证明选定表为伪造。被告认为，原告在该协商谈话记录中承认知道评估事宜。证据6.评估结果公示表、照片。证明公示表及照片没有张爱辉房屋，也没有公示。被告对真实性无异议,但认为当时因张爱辉拒绝评估，无法在公示表中公示，后期评估报告送达给本人。证据7.送达回证。证明张爱辉没有委托张喜禄，被告没有送达评估报告。被告认为，在谈话记录中张爱辉承认知道评估结果。证据8.《房屋所有权转移登记表》。证明同一位置的大千城3楼卖22414.54元每平方，张爱辉房屋的评估价格显失公平。被告对真实性、证明目的均有异议。证据9.张明今（大千城一期）身份证及产权证、银行流水记录。证明张爱辉房屋评估价值低。被告质证意见与证据8一致。证据10.法庭审理笔录。证明开发公司自认一楼卖6万元每平方米，对张爱辉的房屋评估过低。被告意见与证据8意见一致。
本院对上述证据认证如下：关于被告的证据。对被告证据目录所列第二组证据中的证据9“送达回证”，实际未向法庭提供，不予采信；对第三组证据中证据6“评估报告送达回证”，结合2016年1月2日《协商谈话记录》中张爱辉的自述，予以采信。第三组证据中证据8张爱辉签字的《评估机构选定表》，与张爱辉本人签字不符，对该表格的真实性不予采信，但结合该证据中其他表格及张爱辉自述知晓评估事宜的证据，对该证据的证明目予以采信；原告对其他证据真实性无异议，本院对其他证据的真实性予以采信。庭审中被告提供的工作人员的证言系对原告张爱辉当庭否认收到评估报告而提出的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条之规定，结合2016年1月2日《协商谈话记录》这一证据，本院对此补强证据予以采信。
关于原告的证据。本院认为，被告对原告证据1、2、4、6的真实性无异议，故对真实性予以采信；证据3不足以证明原告证明目的，不予采信；因在证据5《协商谈话记录》中张爱辉自认知道评估机构选定情况及分户评估结果，评估没有漏项，附属物价格过低，故对证据5、7的证明目的不予采信；证据8、9为他人房屋，面积、位置、结构等具体情况不同，不能充分证明原告证明目的，不予采信。证据10为开发商陈述，开发商并非公益项目法定征收主体，其陈述亦无法证明房屋在征收程序中的实际价值，故对该证据不予采信。
附件2：相关法律法规
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款第（二）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
……
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条第（四）项：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
第八条：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……
第十条第二款：市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第二十条第一款：房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。
第二十六条：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
4、《房地产估价机构管理办法》
第三条第一款：本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。
5、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第二条：原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。