湖南省永州市冷水滩区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1103行初48号
原告胡玉林，男，汉族，永州市冷水滩区人。
原告唐晓艳，女，汉族，永州市冷水滩区人。系原告胡玉林之妻。
共同委托代理人唐永明，湖南君义律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被告永州市住房和城乡规划建设局。
法定代表人彭晓东，该局局长。
委托代理人邝小文，湖南人和人律师事务所律师，代理权限为一般授权。
委托代理人文金玲，该局建设工程规划管理科工作人员，代理权限为特别授权。
原告胡玉林、唐晓艳不服被告永州市住房和城乡规划建设局（以下简称永州市住建局）住房和城乡规划行政确认一案，于2016年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月2日受理后，于2016年6月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月19日在本院第七审判庭公开开庭审理了本案。原告胡玉林及其委托代理人唐永明，被告永州市住建局法定代表人彭晓东的委托代理人邝小文、文金玲均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永州市住建局于2014年12月18日对冷水滩区潇湘技师学院新校区建设项目协调指挥部下发《关于对黎某某等14栋建筑房屋定性的复函》，内容为：胡某某现在的房屋是在1991年左右建设的老房屋的基础上进行改、扩建的，而胡玉林的房屋则是1996年以后在没有用地手续和规划审批手续的情况下建设的，属违法建设。胡玉林提供的1997年补发的用地批准书未经国土部门定性是否合法，建议用地手续的合法性请市国土资源局给予认定。
原告胡玉林、唐晓艳诉称，原告胡玉林、唐晓艳夫妇原属于原冷水滩市上岭桥镇马路街小岭村娘娘桥组村民。自1991年以来，因家里建设需要二原告在本组村集体土地上断断续续修建了一栋地面积为93平方米三层砖混结构的住房。1997年3月7日，原告胡玉林按照当时的法律规定，到原冷水滩市上岭桥镇人民政府土地审批办公室补办相关建房手续并取得政府颁发的《永州市村（民）商住用地批准文书》。被告永州市住建局办案程序违法，至该复函下发之前，没有询问二原告、没有到当地实地调查，将“原告胡玉林夫妇的房屋是在1991年左右建设的老房屋的基础上进行改、扩建”的事实认定为“胡某某的房屋是在1991年左右建设的老房屋的基础上进行改、扩建”之事实，将“胡某某的房屋是1996年以后在没有用地手续和规划审批手续的情况下建设的，属于违法建设”认定为“胡玉林的房屋是1996年以后在没有用地手续和规划审批手续的情况下建设的，属于违法建设”，原告胡玉林夫妇1997年以后根本就没有建房。原告胡玉林夫妇所在村组土地被政府征收之前属于农村集体土地，不属于城镇国有土地，当时农村建房不需要到被告永州市住建局办理报建规划手续。被告永州市住建局适用2008年1月1日生效的《中华人民共和国城乡规划法》，认定十年之前的建房行为是否合法、有效，明显适用法律不当。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判令：1、依法撤销被告永州市住建局于2014年12月18日作出的[永住建函（2014）585号]《关于对黎某某等14栋建筑房屋定性的复函》中“胡玉林的房屋则是1996年以后在没有用地手续和规划审批手续的情况下建设的，属违法建设”的行政认定并确认原告胡玉林于1991年至1997年建房行为不违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告胡玉林、唐晓艳向本院提交了以下证据：证据1、永住建函[2014]585号关于对黎某某等14栋建筑房屋定性的复函，证明被告作出的行政行为违法；证据2、《永州市村（居）民商住用地批准书》（97）上建批字第96号，证明原告房屋在1991年建，1997年取得相关手续，是合法建筑；证据3、永州市冷水滩区人民政府冷政复决字第（2015）3号行政复议决定书，证明被告提交的证据1是城管执法局作出行政行为的证据，已被冷水滩区政府撤销，被告没有按照法定程序立案、调查、审批，程序违法；证据4、航测图，证明原告的房屋2007年已存在。
被告永州市住建局辩称，一、被告复函认定的事实清楚，证据充分，定性准确。被告基于冷水滩区潇湘技师学院新校区建设项目协调指挥部的申请，对黎某某等14栋建筑房屋依法进行定性。根据永州市国土资源局冷水滩分局《关于核准湖南潇湘技师学院（九嶷学院）征地红线范围内土地批准文书有效性的复函》和明细表，冷水滩区城市管理行政执法局的调查笔录、现场勘查笔录、询问笔录，定位地形图（谷歌版），1996年版和2007年版航测图等，经2014年第31次城市规划项目审查小组会议审查，依法对14栋建筑房屋进行定性。被告胡玉林的房屋是1996年以后建设的，在2007年航测时候，仍显示在建。因此，胡玉林未办理规划审批手续前提下，私自动工建设，属于违法建设。二、被告做出的复函，经过相关调查核实，并集体讨论，程序合法。被告对潇湘技师学院指挥部关于请求对房屋依法定性的来函，安排人员进行调查核实，向局信息中心调取1996版和2007版航拍图，确定相关证据。2014年11月12日，将该案上报第31次城市规划项目审查小组会议，进行集体会审，共同研究确定被告胡玉林所建房屋为违法建筑。三、原告的违法建设行为，违反了当时施行的《中华人民共和国城市规划法》的规定，且违法行为处于持续状态。现行的《中华人民共和国城乡规划法》是对《中华人民共和国城市规划法》的承继和完善，对原告有约束力。原告称根据《中华人民共和国城市规划法》第二条规定，制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设必须遵守本法。原告自认为其建房是在农村，不受该法约束，是将城市与农村表面化理解，是对法律的误读。该法第三条规定：本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。原告所在地为城市规划控制区内的乡镇，理应受到《城市规划法》约束。综上，被告做出的复函认定事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告诉请。
被告永州市住建局于2016年6月22日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：事实方面证据：证据1、2014年8月7日永州市城市管理行政执法局冷水滩分局巡查记录、现场勘查笔录、现场勘查图、调查笔录、立案审批表、案件处理审批表及案件调查终结报告，潇湘技师学院新校区建设项目14栋建筑房屋栋号及房主姓名对照表，证明原告胡玉林违法建设的基本事实清楚，并已由城管局立案调查；证据2、1996年版航测图，显示胡玉林只有一栋小面积房屋；2007年版航测图，显示胡玉林、胡某某有两处房屋，且当时都是在建状态；2007年和1996年重合的航测综合图，证明胡玉林房屋是在1996年后进行了新建，未取得规划手续，属于违法建筑；永州市住建局进行了相关调查核实，收集了相关证据。程序方面证据：证据3、[2014]31号永州市城市规划审查小组会议纪要，证明永州市城市规划审查小组对黎某某等14栋房屋定性的问题进行集体会审，程序合法。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条，证明原告房屋违反法律法规规定。
经庭审质证，原告对被告提交证据1的合法性有异议，认为永州市城市管理行政执法局冷水滩区分局作出的行政行为已被永州市冷水滩区人民政府撤销，其证据材料已经被否定，证据没有法律效力；被告没有对本案进行立案、调查、审批，办案程序违法，来源违法。对证据2航测图的真实性没有异议，对证明目的有异议，航测图不能证明在建状态；证据3会议纪要，对其合法性有异议，作出定性缺乏事实根据，没有对原告进行问话，没有告知原告有听证的权利，没有告知诉权；证据4法律适用错误。被告对原告提交的证据1的真实性、合法性没有异议，胡玉林、胡某某的房屋位置经过胡玉林签字认可，不存在位置错误；证据2，对其真实性没有异议，但其无红线图，没有地理位置坐标，无法确定具体位置，其真实性由国土局进行认定，对其用地批准书被告没有作出任何认定；证据3，永州市冷水滩区人民政府是2015年4月作出的复议决定，被告的定性是2014年12月作出的，被告可以引用同样作为行政机关城管执法局作出的调查笔录和现场勘验笔录；证据4，对其真实性有异议，图纸是机密文件，是不能够做任何的标注；“已存在”与“是否在建”不冲突，在建也是存在，不能证明房屋已完工。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1是本案被诉的行政行为，不能作为证据使用；证据2是经原冷水滩市上岭桥镇人民政府批准颁发的，来源合法，被告对其真实性也没有提出异议，可以作为证据采信；证据3被告对其真实性没有异议，依法确认为有效证据；证据4被告对其真实性有异议，认为图纸是机密文件，不能做任何标注，但永州市城乡规划信息服务中心在航测图上盖章，证实3栋房屋已存在，且该航测图与被告提供的2007版航测图一致，本院依法确认为有效证据。被告提交的证据1，是城管执法局调取的证据，该案虽被冷水滩区政府撤销，但原告胡玉林在调查笔录、现场勘查笔录上签字，在庭审中也对其内容及房屋位置予以认可，与证据2相互印证，依法确认为有效证据；证据2航测图，原告对其真实性没有提出异议，依法确认为有效证据；证据3会议纪要，证明被告对原告的房屋定性经过集体会审，程序合法，依法确认为有效证据。
经审理查明，原告胡玉林、唐晓艳夫妇属于原冷水滩市上岭桥镇马路街小岭村娘娘桥组村民。自1991年以来，二原告在本组村集体土地上修建了一栋面积为93㎡三层砖混结构的住房。1997年3月7日，原告胡玉林到冷水滩市上岭桥镇人民政府土地审批办公室补办相关建房手续，冷水滩市上岭桥镇人民政府为其核发《永州市村（居）民商住用地批准书》，批准用地面积93平方米；四至：东西流水为界，南北流水为界；建设期限：91年已建，97年补发。2014年8月7日，永州市城市管理行政执法局冷水滩分局应潇湘技师学院指挥部提供的情况，巡查至曲河办事处小岭村娘娘桥组，发现胡玉林、胡某某所建的房屋未取得建设工程规划许可证，胡玉林的房屋东临水塘，西临村道，南临水塘，北林荒山，占地面积367平方米，砖混结构，三层，建筑面积815平方米；胡某某的房屋东临村道，西临水塘，南临水塘，北临胡家良住房，占地面积107平方米，砖混结构，二层，建筑面积204平方米，属违法建设，予以立案查处，调查终结后作出限期拆除的决定。胡玉林、胡某某不服，向永州市冷水滩区人民政府申请行政复议，永州市冷水滩区人民政府经审理后于2015年4月26日作出作出冷政复决字（2015）3号行政复议决定，认为永州市城市管理行政执法局冷水滩分局作出的处罚决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法，决定予以撤销。2014年11月12日，永州市城市规划审查小组对黎某某等14栋房屋的定性进行了审议。2014年12月18日，被告永州市住建局根据1996年版航测图、2007年版航测图及永州市城市管理行政执法局冷水滩分局绘制的现场勘查图，作出永住建函（2014）585号《关于对黎某某等14栋建筑房屋定性的复函》，送达给冷水滩区潇湘技师学院新校区建设项目协调指挥部，主要内容为：胡玉林、胡某某的房屋调查笔录上称两处房屋均为1991年动工，2002年建成，经查阅1996年版的航测图只显示有1处房屋，建筑面积与现在建设的面积不相符。而2007年版的航测图则显示有该两处房屋，并且该两处房屋的面积基本与调查笔录相符。胡玉林的用地批准书上显示房屋91年已建，97年补发的用地批准书，发证机关为冷水滩市上岭桥镇政府，批准用地面积93平方米，由此可见，胡某某现在的房屋是在1991年左右建设的老房屋的基础上进行改、扩建的，而胡玉林的房屋则是1996年以后在没有用地手续和规划审批手续的情况下建设的，属违法建设。胡玉林提供的1997年补发的用地批准书未经国土部门定性是否合法，建议用地手续的合法性请市国土资源局给予认定。原告胡玉林、唐晓艳不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、被告永州市住建局是永州市人民政府城乡规划主管部门，负责永州市行政区域内的城乡规划管理工作。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或控告违反城乡规划的行为，城乡规划主管部门对举报或控告，应当及时受理并组织检查处理。本案中被告永州市住建局接到《关于请求对黎某某等14栋建筑房屋依法定性的函》后，有权对胡玉林的房屋作出是否是合法建设的处理意见。二、被告永州市住建局作出的《关于对黎某某等14栋建筑房屋定性的复函》对胡玉林、唐晓艳在房屋拆迁补偿中的利益产生了影响，胡玉林、唐晓艳作为原告主体资格适格。三、1996年版的航测图显示只有一处房屋，2007年的航测图显示有两处房屋，根据原告胡玉林签字认可的现场勘察图及1996年、2007年版的航测图，可证实胡玉林的房屋1996年不存在，2007年已存在。被告永州市住建局认定“胡玉林的房屋是在1996年以后在没有用地手续和规划审批手续的情况下建设的，事实清楚，证据确凿。被告永州市住建局认定“胡某某的现在的房屋是在1991年左右建设的老房屋的基础上进行改、扩建的”，不属于本案的审查范围，本院不予评判。四、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。本案原告所建房屋在2007年之前已存在，原告建房行为是否合法被告应根据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》的规定予以认定。本案被告在作出《关于请求对黎某某等14栋建筑房屋依法定性的函》时没有适用法律，向本院提供的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，且在庭审中没有提供原告的房屋是否在城市规划区内的证据，故被告认定原告的房屋属违法建设，证据不足，适用法律错误，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销被告永州市住房和城乡规划建设局于2014年12月18日作出的永住建函（2014）585号《关于对黎某某等14栋建筑房屋定性的复函》。
本案案件受理费50元，由被告永州市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 卞凌峰
审 判 员 黄 妮
人民陪审员 秦小卫
二〇一六年八月十五日
代理书记员 李晓欣
相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。