浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙01行终413号
上诉人（原审原告）任道州，男，1953年7月10日出生，汉族，户籍所在地杭州市上城区。
委托代理人史红雨、郑建荣，浙江天之涯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市住房保障和房产管理局，住所地杭州市上城区浣纱路248号。
法定代表人周先木，局长。
委托代理人童丽丽，该局工作人员。
委托代理人裘宇清，浙江智仁律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张玲玲，女，1946年4月11日出生，汉族，户籍地杭州市上城区，现住杭州市上城区。
委托代理人任道斌，男，1946年1月13日出生，汉族，户籍所在地杭州市上城区。
上诉人任道州因诉杭州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）公房行政审批一案，不服杭州市上城区人民法院（2016）浙0102行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
2004年11月2日，杭州市住房制度改革办公室依据张玲玲的申请作出审批号为2004B00018的《杭州市区公有住房出售价格审批表》（以下简称《审批表》），将坐落于杭州市上城区勾山里12号的公有住房出售给张玲玲。
原审原告任道州于2016年2月16日诉至原审法院，请求：一、撤销杭州市住房制度改革办公室于2004年11月2日做出《审批表》的具体行政行为；二、判令市房管局承担本案诉讼费用。
原审法院经审理查明，本市上城区勾山里12号承租人即张玲玲于2003年7月21日提交了购买公有住房申请，并提交了杭州市公有住宅租用证、户口簿、身份证、夫妻双方工龄证明、教龄证明、首购房屋产权证明等有关资料，经上城区住建局初审申报，杭州市住房制度改革办公室（市房管局下属杭州市住房保障办公室在杭州市组织机构调整前名称）于2004年11月2日核价后出具了2004B00018号《审批表》。
另查明，本市上城区勾山里12号房产原系杭州市上城区住建局的直管公房，由任道州母亲凌曼承租。2003年5月29日，勾山里12号房产承租人户名变更为张玲玲。2014年1月2日，任道州等人不服上城区住建局将勾山里12号公房户名变更为张玲玲的行政行为，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该行政行为，后于同年5月4日向原审法院申请撤诉，原审法院以（2014）杭上行初字第2号行政裁定准任道州等人撤回起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。根据《杭州市市区出售公有住房管理办法》（杭政发[1995]12号）第四条第一款规定：“购买公有住房的对象是具有本市城镇常住户口的公有住房承租人和新分配住房的职工。…”及《出售公有住房若干政策问题解答（十八）》（杭房改办[2012]5号）第一条规定：“市区出售公有住房的对象是年满十八周岁，具有市区城镇常住户口的公有住房承租人。公有住房承租人仅指公有住房租赁证或者租赁协议上载明的承租人…”。本案中，勾山里12号公有住房的承租人于2003年5月29日由凌曼变更为张玲玲，故张玲玲具有该房屋房改购买的资格。任道州虽落户于案涉房屋内，但其未能提供证据证明其是涉案房屋房改购买的对象，因此其与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系。任道州认为其作为同户人员，居住权应得到保护的理由，经查，同户人员的概念出自《出售公有住房若干政策问题解答（十七）》，该解答自2006年4月26日起施行，而本案的被诉行政行为于2004年11月作出，因此，本案不适用《出售公有住房若干政策问题解答（十七）》，故任道州不是本案行政诉讼的适格原告。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回任道州的起诉。
任道州不服，上诉称，一、原审裁定认为上诉人与本案没有利害关系，不是适格原告，认定事实错误，适用法律错误。案涉房屋原承租人是上诉人母亲凌曼，上诉人母亲于2000年4月去世。上诉人户籍一直登记在案涉房屋，并且上诉人也一直在此长期居住生活，上诉人提交的证据《杭州市直管公房变更户名、补证审批表》和补充提交的《个体劳动挣养老保险费代扣代缴委托书》、《二手车销售统一发票》、《证明》等，均能充分证明上诉人一直在案涉房屋长期居住、生活的事实，因此上诉人是案涉房屋的实际承租人，享有居住权，与本案有利害关系。是不是房改购买对象和有无法律上利害关系是两个不同的法律概念，原审裁定仅根据是不是房改购买对象来判断有无法律上利害关系，明显错误。只要上诉人实际居住在里面，是实际承租人，该行政行为就与上诉人有利害关系，上诉人就是适格原告。从行政诉讼法学理论上来看，一般认为，只要与行政案件有直接或者间接的关系，或者是与案件的处理结果有直接或者间接的利害关系，都应当依法被认定为有“利害关系”，是适格原告。原审法院所作认定是对利害关系过于限制，没有任何法律依据。二、被上诉人做出的《审批表》违法，应依法予以撤销。三、原审裁定依据《出售公有住房若干政策问题解答（十八）》（杭房改办[2012年]5号）第一条规定进行裁判。该解答是2012年规定的，本案批准购买案涉公房的行为是2004年做出的，因此该解答不能作为被诉行政行为的法律依据和本案裁定的依据，原审裁定适用法律错误。综上，请求撤销原审裁定，发回重审，判决撤销杭州市住房制度改革办公室做出的《审批表》。
市房管局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。（一）任道州与其所诉行政行为无利害关系。经答辩人举证及法院查明，案涉房屋承租人于2003年5月29日由凌曼变更为张玲玲，根据《杭州市市区出售公有住房管理办法》（杭政发[1995]12号）第四条第一款规定，张玲玲作为案涉房屋承租人具有该房屋房改购房的资格，而上诉人虽落户于案涉房屋内，但未能提供证据证明其是案涉房屋的房改购房对象，其与被诉行政行为没有利害关系。（二）保护上诉人的居住权不在答辩人法定职责范围内。任道州认为其作为同户居住人，居住权应得到保护。但同户居住人的概念出自《解答（十七）》，指在承租人申请房改购房时，户口在该公有住房内，且在该房实际居住的，除公有住房承租人外的其他人员。该解答自2006年4月26日起施行，而本案被诉行政行为于2004年11月作出，因此，本案不适用《解答（十七）》，任道州不能援引其作为被诉行政行为利害关系人的依据，答辩人亦无《解答（十七）》实施前要求承租人承诺保护同户居住人的居住权益的法定职责。实践中，同户居住人的居住权益保护是申请房改购房的承租人承诺作出的，属于承租人与同户居住人间的民事法律关系。若承租人作出承诺而未保障同户居住人的居住权，同户居住人也应以承租人为被告起诉以获得法律救济而非起诉房改审批单位。（三）扩大解释利害关系不利于行政管理及社会关系稳定。二、答辩人所作行政行为认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。综上，请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人张玲玲未向本院提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据1995年实施的《杭州市市区出售公有住房管理办法》第四条和第二十三条备注规定，购买公有住房的对象是具有本市城镇常住户口的公有住房承租人和新分配住房的职工。本案中，案涉公有住房的承租人是张玲玲，上诉人任道州不属有权参加房改购买案涉公房的对象，上诉人认为其作为实际居住人有资格参加房改，被诉公房审批行为侵犯其公房购买权的主张不能成立。《解答（十七）》自2006年4月26日起施行，杭州市住房制度改革办公室于2004年11月2日作出本案被诉公房审批行为时，不适用《解答（十七）》，上诉人认为被诉行政行为侵犯其同户人员居住权的主张缺乏依据。据此，上诉人任道州与本案被诉公有住房出售行政批准行为没有法律上的利害关系，原审裁定驳回起诉符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一六年九月五日
书 记 员 汪金枝