辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终574号
上诉人（原审原告）沈阳增力干燥设备有限公司，住所地沈阳市东陵区。
法定代表人历彦增，该公司总经理。
委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人栗红，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沈阳市人民政府，住所地沈阳市沈河区。
法定代表人姜有为，该市人民政府市长。
委托代理人马春玲，该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙晓菊，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沈阳国家大学科技城管理委员会，住所地沈阳市东陵区。
法定代表人赵戈，该管委会主任。
委托代理人焦士博，该管委会工作人员。
委托代理人孙晓菊，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。
上诉人沈阳增力干燥设备有限公司（以下简称增力公司）因诉被上诉人沈阳市人民政府（以下简称市政府）、沈阳国家大学科技城管理委员会（以下简称大学城管委会）强制拆除行为并赔偿一案，不服沈阳市中级人民法院作出的（2015）沈中行初字第209号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人增力公司的法定代表人历彦增及其委托代理人王才亮、栗红，市政府的委托代理人马春玲，大学城管委会的委托代理人焦士博，市政府及大学城管委会的共同代理人孙晓菊到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审查明，2012年9月19日，辽宁省人民政府做出《关于沈阳市2012年度第114批次实施方案的批复》（辽政地字[2012]855号），原告厂区部分土地在该用地批复范围内。2013年5月25日，沈阳市东陵区白塔街道办事处向原告下达《限期拆除决定书》，要求原告进行拆迁，2013年6月2日沈阳市东陵区白塔街道办事处向原告下达《拆除决定书》，决定对原告的房屋实施强制拆除，2013年6月5日，沈阳市东陵区白塔街道办事处对原告的房屋实施了强制拆除。
另查，2010年2月27日，中共沈阳市委、沈阳市人民政府下发《关于我市行政区划局部调整的决定》（沈委发[2010]4号），将沈阳市浑南新区管理委员会并入沈阳市东陵区。2014年6月17日，中华人民共和国民政部下发《关于辽宁省沈阳市东陵区更名为浑南区的批复》（民函[2014]171号），同意将沈阳市东陵区更名为浑南区。
原审认为，根据审理查明的事实可以认定本案被诉强制拆除行为系由沈阳市东陵区白塔街道办事处实施，关于原告主张根据强拆当天的原告报警记录及公安机关出警后询问笔录可以认定强拆行为的实施机关系大学城管委员会的观点，本院认为，报警记录中的被询问人陈忠文系借调人员，并非大学城管委员会的在编工作人员，不能依据该询问笔录认定强拆的实施主体就是大学城管委员会。另根据《浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）》沈东陵（浑南）政发[2001]1号文件第四条的规定：“沈阳市东陵区白塔街道办事处系代表沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府作为拆迁主体具体实施浑南新城地区的拆迁工作。”可以认定，沈阳市东陵区白塔街道办事处系受原沈阳市东陵区人民政府（现沈阳市浑南区人民政府）委托实施征地拆迁工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，故本案应当以沈阳市浑南区人民政府为被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”在本案审理过程中，本院依法告知原告变更被告，但原告拒绝变更，故本案应裁定驳回原告的起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（三）项之规定，裁定：驳回原告沈阳增力干燥设备有限公司的起诉。案件受理费50元，退回原告。
上诉人增力公司上诉称：1.原审裁定认为上诉人房屋系由白塔街道办事处拆除毫无事实依据。首先，在强拆之前，先后有多个部门在上诉人工厂门前张贴《通知》，落款均不同：2012年11月8日张贴的《征收通知》落款为“浑南新城城市管理局征收办公室”；2012年12月10日张贴的《关于小羊安工业园区内停产的通知》落款为“浑南新城管委会征收管理办公室”；2013年5月25日张贴的《限期拆除通知》落款为“东陵区（浑南新区）白塔（桃仙）街道办事处”。白塔街道办事处张贴了《拆除决定书》并不能证明其实施了拆除行为，而且也反映出在缺乏合法征收决定的情况下，当地拆迁征收主体十分混乱，并非原审所称“由白塔街道办事处受东陵区政府委托实施”。其次，房屋被强拆后上诉人向东陵区公安分局报案，白塔街道办事处向东陵公安分局提交的“情况说明”称“2013年6月2日，征收、执法及其他相关部门对这两家企业下达了拆除决定书，并于2013年6月5日依规对该两家企业实施了财产保全和先行拆除。”，即白塔街道办事处在公安机关的调查中也否认其拆除了上诉人房屋。最后，原审裁定以该区域拆迁征收主体系白塔街道办事处推断强拆主体也是白塔街道办事处缺乏依据。上诉人房屋坐落于国有土地上，按照国务院590号令，不存在街道办受委托实施征收行为的法律空间，征收和违法强拆是两个相互独立的行政行为，不能以征收主体推断强拆主体。2.根据本案现有证据和事实，足以认定强制拆除上诉人房屋的主体是大学城管委会。从白塔街道办事处、浑南新城管委会与大学城管委会的承继关系看，上诉人房屋被强拆系大学科技城管委会实施。2012年5月9日沈阳市机构编制委员会下发沈编（2012）11号“关于东陵区（浑南新区）机构改革有关事宜的批复”，决定将白塔街道办事处、桃仙街道办事处并入沈阳浑南新城管委会。2013年1月17日东陵区（浑南新区）机构编制委员会办公室下发沈东陵编办发（2013）1号“关于沈阳国家大学科技城管委会与浑南新城管委会合署办公后内设机构调整的通知”[摘自（2015）沈中行终字第363号行政判决]，即2012年5月后，白塔街道办事处并入浑南新城管委会，2013年1月后，浑南新城管委会并入大学城管委会。虽然白塔街道办事处和浑南新城管委会“保留牌子”，但已经不对外履行行政管理职能。故2013年5月至6月上诉人房屋被强拆的决策和实施程序，都是由大学城管委会主导决策和实施的。上诉人在向白塔街道办事处申请信息公开“强制拆除的决议及批示”时，系由大学城管委会进行答复：申请的信息属于法律、法规规定不予公开的其他情形。向沈阳市东陵区人民政府申请同样信息公开时，东陵区政府回复：该信息不存在。从被公安机关认定的强拆负责人员的身份看，亦能证明强拆系大学城管委会实施。大学城管委会向公安机关出具“情况说明”，身份证明陈忠文系该单位征收服务中心工作人员，从事征收工作，（2014）东陵行初字第14号行政判决书已经认定。原审认为“陈忠文系借调人员，并非大学城管委会的在编工作人员，不能依据该询问笔录认定强拆的实施主体就是大学城管理委员会”的论断不符合法律规定。陈忠文以大学城管委会工作人员的名义履行该单位的行政管理职责，其行为后果自然应由大学城管委会承担。与其是否在编人员、人事劳动关系是否在大学城管委会毫无关系。3.大学城管委会实施的强制拆除行为依法应由沈阳市人民政府承担行政责任。大学城管委会系由沈阳市人民政府设立的派出机构，并不具有独立承担法律责任的能力，且未经法律、法规授权履行行政管理职责。根据国家赔偿法第七条第二款、第三款，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条、二十一条的规定，应当以设立该机构的行政机关即市政府为被告。请求撤销（2015）沈中行初字第209号行政裁定；指令继续审理。
被上诉人市政府辩称：答辩人市政府并非适格被告，并未对上诉人的房屋作出拆除行为。根据沈东陵（浑南）政发（2010）1号《通知》第四条的规定，案涉行为是沈阳市浑南区白塔街道办事处作出的，根据行政诉讼法第二十六条的规定，应以作出行政行为的行政机关为被告。白塔街道办事处是具有独立法人资格的机关法人，且代表浑南区政府在白塔地区承担拆迁协议的签订、拆迁补偿款给付、发放等职能。请求驳回上诉。
被上诉人大学城管理委员会辩称：1.本案系因集体土地征收引发的强制拆除，组织实施集体土地征收的机关为沈阳市浑南区人民政府，实施拆除的机关为白塔街道办事处。上诉人厂区部分土地在省政府批复征收范围内，根据土地管理法及沈东陵（浑南）政办发（2010）1号文件第四条规定，浑南区政府指派白塔街道办事处进行征收并向上诉人下达了《限期拆除决定书》并实施了拆除，其具有履行拆除的职能。2.根据沈编发（2011）9号、沈东陵编办发（2013）1号文件规定，大学城管委会不具有征收和强拆职能，无征收专款账户，不是本案强拆行为的实施机关，不是本案适格被告。3.陈忠文系借调人员，并非大学城管委会的在编工作人员，其履行的是白塔街道办事处指派的工作职责，其笔录不能作为认定强拆行为实施机关为大学城管委会，大学城管委会从未对任何单位和个人进行强拆。在浑南新城范围内，与上诉人类似的强拆诉讼案件均由浑南区政府和白塔街道办事处作为被告，且有生效判决文书确定，不能因报警记录中陈忠文的自述而否定案件事实，应以行政法律文书及拆除事实作为认定适格被告的依据。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定。
本院经审理查明，2010年6月18日，沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府下发沈东陵（浑南）政发（2010）1号《关于印发浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）的通知》，其中第四条规定“白塔街道办事处代表东陵区（浑南新区）人民政府作为拆迁主体具体实施浑南新城地区的拆迁工作。”2012年9月19日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2012）855号《关于沈阳市2012年度第114批次实施方案的批复》。2012年11月8日，沈阳浑南新城征收管理办公室发布《征收通知》，“决定对小羊安工业园区小羊东路两侧企业进行征收”。2012年12月10日，沈阳浑南新城征收管理办公室对上诉人发出《关于小羊安工业园区内的停产通知》。2013年5月25日，沈阳市东陵区白塔街道办事处对上诉人下达《限期拆除通知》。2013年6月2日对上诉人作出《拆除决定书》，决定对上诉人所有的位于小羊安村工业园区内工厂依法予以拆除。
另查明，2011年4月22日，沈阳市机构编制委员会下发沈编发（2011）9号《关于成立沈阳国家大学科技城管理委员会的通知》文件成立沈阳国家大学科技城管理委员会。2012年5月9日，以沈编发（2012）11号下发《关于东陵区（浑南新区）机构改革有关事宜的批复》，将白塔街道办事处并入沈阳浑南新城管委会，保留牌子。2013年1月6日，以沈编发（2013）1号下发《市编委关于调整沈阳国家大学科技城管理体制的批复》，将大学城管委会调整为与沈阳浑南新城管理委员会合署办公。
本院认为，本案争议的焦点问题即哪一行政机关为本案适格被告。
关于上诉人认为案涉“房屋系由白塔街道办事处拆除毫无事实依据”问题。根据沈东陵（浑南）政发（2010）1号通知中第四条的规定：“……白塔街道办事处代表东陵区（浑南新区）人民政府作为拆迁主体具体实施浑南新城地区的拆迁工作。”从2012年11月8日及12月10日浑南新区征收办发布的通知、2013年5月25日及6月2日白塔街道办事处下达的限拆通知和拆除决定，可以证明沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府的下属单位在实施征收拆迁工作。上诉人所主张的由沈阳市东陵区白塔街道办事处于2013年6月30日出具的“情况说明”，并未否定其拆除案涉房屋。况且，在本院庭审过程中，被上诉人提交了由沈阳市浑南区人民政府和沈阳市浑南区白塔街道办事处出具的“情况说明”，明确案涉地上物由白塔街道办事处代表浑南区人民政府（原东陵区人民政府）进行拆除。上诉人并未提交证据证明其案涉房屋属于国有土地性质不受上述文件规定及行政管理，其此项上诉理由不成立。
关于上诉人主张拆除其房屋的主体是大学城管委会的问题。上诉人此项主张的主要依据是大学城管委会与浑南新城管委会合署办公及工作人员陈忠文的笔录。对于合署办公。尽管2013年1月以后大学城管委会与浑南新城管委会合署办公，但该文件明确大学城管委会的主要职责是：“负责建设辽宁省及沈阳市科技创新基地的规划、建设、招商、服务等工作。”2013年5月之后的限期拆除通知及拆除决定书仍然为浑南新城管委会所属的白塔街道办事处下达的，说明浑南新城管委会在合署办公后仍履行其行政管理职能。从文件看，大学城管委会与浑南新城管委会是合署办公，并非上诉人所称的并入大学城管委会，其主张案涉房屋是由大学城管委会主导决策和实施的，没有依据。对于工作人员陈忠文。在公安询问笔录中记载问其是做什么的，其回答称为“浑南城市管理局的工作人员，负责小羊安村拆迁的”，该笔录并不能当然证明陈忠文系“以大学城管委会工作人员的名义履行该单位的行政工作职责”。至于大学城管委会于2013年8月8日出具的关于陈忠文系该单位征收服务中心工作人员，从事征收工作的“情况说明”及2014年4月23日作出的《政府信息不予公开告知书》，系在合署办公期间出具的证明材料，在无其他证据及相关规定佐证的情况下，无法当然证明大学城管委会为主导组织实施案涉房屋的拆迁。况且，从案涉地被征收的实际情况看，2012年11月对上诉人下达的征收通知的是浑南新城征收办，本院庭审期间，被上诉人大学城管委会提交的沈阳市浑南区人民政府的“情况说明”也明确，案涉地被征收后，案涉地块由浑南区人民政府进行规划、立项，开发建设，可以证明案涉地由沈阳市浑南区人民政府实施管理及受益。
关于上诉人主张大学城管委会实施的强拆行为依法应由沈阳市人民政府承担问题。案涉行为发生于2013年，即使该行为系由大学城管委会实施，根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”《辽宁省经济技术开发区管理规定》第九条和第十条规定，省级开发区，报省人民政府批准。开发区应设立管理委员会，为所在市人民政府的派出机构，代表市人民政府对开发区的经济、社会事务和有关行政工作，实行统一领导和管理，行使所在市市级经济管理权限，法律有特殊规定的除外。根据上述规定，经省级人民政府批准设立的经济技术开发区管理委员会，属于地方性法规授权的组织，该类组织作出的行政行为应当自己作被告，而不是由设立该组织的行政机关作被告。辽政发（2011）25号《辽宁省人民政府关于建设沈阳国家大学科技城的实施意见》明确，省委、省政府决定在沈阳市东陵区（浑南新区）建设沈阳国家大学科技城。沈阳市机构编制委员会沈编发（2011）9号《关于成立沈阳国家大学科技城管理委员会的通知》规定，大学城管委会为沈阳市政府派出机构，主要职责是负责大学城的统一规划、开发建设，项目研究工作，统筹协调与相关部门的业务关系，做好行政管理工作。根据上述规定，大学城管委会是经辽宁省政府批准、由沈阳市政府依法设立、沈阳市政府下属的派出机构，该派出机构拥有自己的组织机构代码，有独立的经费保障，是依法设立的机关法人，能够独立承担法律责任，属于地方性法规授权的组织。因此，即便需要承担责任，大学城管委会也符合适格被告的条件，不应以设立大学城管委会的市政府为被告。上诉人的此项主张不成立。
综上，本案原审裁定认定案涉地系白塔街道办事处受原沈阳市东陵区人民政府（现沈阳市浑南区人民政府）委托实施征地拆迁工作，应以沈阳市浑南区人民政府为被告，符合法律规定。即，上诉人对案涉拆除行为主张权利，应以沈阳市浑南区人民政府为被告提起行政诉讼。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 武 江
审判员 徐桂伶
审判员 李 明
二〇一七年十月十三日
书记员 李 鑫