湖北省孝昌县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鄂0921民初1383号
原告：孝昌县经济开发区管理委员会，住所地孝昌县花园大道3号。
负责人：周冬凌，孝昌县开发区管理委员会主任。
委托诉讼代理人：吴林升，湖北万泽律师事务所律师，代理权限：特别授权。
被告：湖北盛旺置业有限公司，住所地孝昌县华阳大道特1号。
法定代表人：杨杰，该公司董事长。
委托诉讼代理人：张荣有、杨先雷，湖北法辉律师事务所律师，代理权限：特别授权。
原告孝昌县经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）诉被告湖北盛旺置业有限公司（以下简称盛旺公司）及第三人孝昌县国土资源局确认合同无效纠纷一案，本院于2017年9月13日受理后，开发区管委会于2018年2月1日书面申请撤回对第三人孝昌县国土资源局的起诉（已裁定准许撤回），并同时变更诉讼请求，2018年3月26日，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告开发区管委会委托诉讼代理人吴林升，被告盛旺公司委托诉讼代理人张荣有、杨先雷到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
开发区管委会向本院提出诉讼请求：1、确认原告与被告于2012年7月13日签订的《金上海城市综合体投资项目合同书》无效；2、判令被告返还奖励款人民币2834.91万元；3、由被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：一、通过先征后返、补贴奖励等形式变相减免土地出让收入的行为是国家所明令禁止的。《国有土地使用权出让收支管理办法》第10条规定“任何地区、部门和单位都不得以'招商引资'、'旧城改造'、'国有企业改制'”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；《节约集约利用土地规定》第22条规定“各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。禁止以土地换项目、先征后返、补贴奖励等形式变相减免土地出让价款”。二、《金上海城市综合体投资项目合同书》违反了我国相关法律强制性规定，满足合同无效的法定条件。根据《金上海城市综合体投资项目合同书》第六条第三项约定的3万元／亩的价格在拍卖以前就进行了约定，违反我国《拍卖法》第四条的规定，拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则，以及第三条规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或财产权利转让给最高应价者的买卖方式。三、时任孝昌县委书记刘建军给“金上海城市综合体项目”以3万元／亩的土地优惠价格提供该项目所需土地的行为已被法院认定构成“滥用职权罪”。四、被告未履行《金上海城市综合体投资项目合同书》第三项约定的“建设规模及内容”，即主要建设：28层五星级酒店一座，5层裙房为成龙影院、新华书店，25层高层公寓楼2栋，总建筑面积17.4万平方米，不满足原告对被告进行奖励的条件。综上，鉴于原告与被告签订的《金上海城市综合体投资项目合同书》无效，原告依据此合同对被告进行的奖励依法应予以返还。
盛旺公司辩称：对原告的起诉请求不认可。原告请求确认合同无效是不符合法律规定的，本合同是有效合同；第二项请求判令返还奖励款人民币2834.91万元，没有事实依据。事实与理由简要回答如下：首先原告起诉状所述理由是不成立的。1、原告引用国有土地使用权出让收支管理办法和节约利用土地规定，这两项文件是部门规章，不是法律行政法规，不能以此作为合同无效的依据；2、2015年5月10日，国务院下发的关于税收的优惠政策相关事项的通知［国发2015第25号文］确认政府给予企业税收减免土地出让金等优惠政策的合法性，其中第三条明确规定，各地与企业已签订合同中的优惠政策继续有效，对已兑现的部分不溯及既往。25号文属于上位法，法律层级高于原告诉请中引用的两个规定。其次司法实践法院审判的案例，司法判决也确认了先征后返，补贴奖励等形式减免土地出让收入的招商引资行为的合法性：宁夏长湖实业有限公司与贺兰县人民政府、银川德胜工业园区管理委员会、贺兰县国土资源局等行政不作为案件中，宁夏回族自治区高级人民法院二审（2016）宁行终字196号行政判决书确认了该投资合同书中的先征后返补贴等形式减免土地出让收入条款的合法有效，判令贺兰县人民政府需依据合同对宁夏长湖实业有限公司作出优惠政策的行政行为；第三、关于是否违背了拍卖法律规定（拍卖法的第3、4条）问题，对土地的招拍挂是合法的，土地的竞买，招拍挂的程序是合法的，涉案合同和竞拍土地是两个不同的法律关系。本宗土地的招拍挂是与国土资源部门的法律关系，与本案原告没有关系；第四、关于时任孝昌县委书记刘建军以3万元每亩的价格提供土地的行为已被法院认定为滥用职权罪，起诉状的诉因混淆了刑事判决书认定的事实。刑事判决书并未认定刘建军决定以3万元每亩的优惠价供应金上海项目用地构成滥用职权罪，刘建军的刑事起诉书指控了刘建军存在擅自决定对金上海商业项目给予每亩3万元的优惠政策，以及强令县政府违反规定返还土地出让金，致使国家利益遭受损失1320.97万元，这是刑事起诉书指控的犯罪事实，但是刑事判决书只是认定了刘建军后一个行为是滥用职权行为，该刑事判决书并未认定该行为系刘建军与答辩人恶意串通所致，也未认定刘建军存在擅自决定以3万元每亩的优惠价供应金上海项目用地是滥用职权的行为，相反刑事判决书已证明本案原告与被告签订金上海城市综合体投资项目合同书之前刘建军主持召开的孝昌县委常委会扩大会议已具体讨论决定以3万元每亩的优惠价供应金上海项目用地，所以涉案合同书的签订刘建军并不存在滥用职权的行为。针对起诉状中第4点事由金上海项目尚未达到建设规格及内容，合同书中的奖励并未将项目建设规模及内容约定为财政奖励的条件。第五、原告第二项诉讼请求要求返还2834.91万元没有事实依据。被告对土地的投入包括拆迁补偿、土地平整、市政配套建设这些政府应当承担的费用，被告的投入已远远超过返还的奖励资金，除审计认定的2004.05万元及将来必然会发生的3401.54万元外，还有与成龙影院引进有关联的补贴、基础配套设施建设投入等，具体数据提供证据证实。因此原告的起诉没有事实依据和法律依据，应当予以驳回。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的事实与证据，本院认定如下：2011年11月16日，开发区管委会（甲方）与上海杨河实业投资有限公司（乙方）签订金上海城市综合体投资项目合同书，约定：一、项目名称：金上海建设项目（本合同签订后，乙方在孝昌县注册公司运作该项目，以乙方注册的公司名称为准）；二、项目地址：开发区城南工业园内（以项目具体红线图为准）；三、建设规模（略）；六、项目用地：1.面积：107.92亩（以具体实际测量为准）；2.供地方式，出让；3.土地价格，甲方同意以优惠价提供项目所需用地，土地出让价格以挂牌竞价为准，土地优惠价由县政府确定，该用地为商业用地和商住用地各占50%；七、甲方责任，2、负责提供当前现状用地，并做好被征地相关村组、农户协调工作。3、负责提供当前现状的供电、供排水、道路等基础配套设施，以上各项端口以后部分由甲方提供协调服务。5、负责为乙方落实有关优惠政策。2012年7月13日，开发区管委会（甲方）与盛旺公司（乙方）以前述合同为蓝本，签订金上海城市综合体投资项目合同书，该合同约定内容与2011年11月16日合同相比，仅在“六、项目用地，3.土地价格”条款中增加表述为“土地优惠价由县政府确定为3万元／亩”，其他条款未做修改变更。2013年1月24日，孝昌县土地收购储备中心在中国土地市场网上发布国有建设用地使用权拍卖出让公告，盛旺公司独家申请参与竞买活动，2月21日交纳保证金2000万元，2月25日书面申请参与编号为（2013）02、03地块使用权的拍卖活动，2月26日，盛旺公司以5380万元竞得上述地块国有建设用地使用权，同日形成成交确认书、公证书。2013年5月3日盛旺公司交纳土地出让总价款5380万元，同年5月24日，孝昌县国土资源局与盛旺公司签订合同编号孝昌招拍挂（2013）第2号、第3号国有建设用地使用权出让合同。2013年5月31日，开发区管委会（甲方）与盛旺公司（乙方）就2013年7月13日签订合同书履行达成补充协议，约定乙方在补充协议签订后3个月内项目正式动工建设，将500万资金打到甲方指定账户，实行双控管理，项目主体动工后，发放项目地块土地使用权证。2013年6月7日，孝昌县国土资源局发出建设用地批准通知书。［2008］24号孝昌县政府专题会议纪要对支持县工业园区企业发展形成明确一致意见，对企业落户建设期间，其缴纳的耕地占用税、契税以及土地出让金等非税收入，县本级留用部分给予全额奖励。2013年4月16日，孝昌县土地收购储备中心出具证明，证实盛旺公司于2013年3月25日取得P（2013）-02号、03号地块国有建设用地使用权，土地出让金已全部缴清，相关土地手续正在办理之中；次日，开发区管委会向县政府呈送“关于解决金上海城市综合体投资项目财政奖励资金的报告”，列明项目征地面积为144.48亩（含公摊面积37.97亩），应缴、已缴出让金5380万元，根据县政府［2008］24号专题会议纪要规定和项目引进合同书约定，应奖励财政扶持资金4946.56万元（5380万元-144.48亩×3万元／亩，项目征地红线图，投资协议书、土地出让合同、出让金缴纳凭证附后），恳请县政府拨付。2013年6月4日起，开发区管委会将财政奖励资金4838.96万元款项陆续拨付给盛旺公司。参与涉案金上海城市综合体项目洽谈、合同签订、土地价格确定的原孝昌县主要负责人刘建军犯受贿罪、滥用职权罪的已生效刑事判决书认定盛旺公司提出“零地价”要求，刘建军承诺按工业用地优惠价供地，强令县政府给予财政奖励扶持，在孝昌县（2013）2号、3号地块出让、拨付扶持奖励款项工作中，给国家造成损失1320.97万元。孝昌县审计局于2016年9月1日至9月7日对盛旺公司金上海项目及土地出让金、附着物补偿、房屋拆迁、市政配套等情况进行了就地审计调查。盛旺公司（金上海项目部）提供了与审计调查相关的财务会计资料（附件合计247张），并承诺对其真实性、完整性负责。在盛旺公司提供有关资料基础上进行的审计调查认定情况为：金上海项目附着物补偿、房屋拆迁、市政配套上报审计金额10137.24万元，审计认定金额2004.05万元，未能认定金额8133.19万元。未能认定理由：一是附着物补偿、房屋拆迁、市政配套上报支出不实和依据不充分审减4731.65万元；二是门面及住房还建款3401.54万元没有实际发生。开发区管委会认可该审计金额，并以此主张合同无效后盛旺公司应赔偿4838.96万元-2004.05万元＝2834.91万元经济损失。
双方当事人争议的焦点为，案涉合同效力的分析与认定，就上述焦点问题，本院分析评判如下：首先，关于系争的金上海城市综合体投资项目合同书及补充协议共有三份，时间不同，乙方主体名称亦不同一，但逻辑连贯性强。第一份2011年11月16日所签合同书的乙方主体虽为上海杨河实业投资有限公司，但已约定以乙方在孝昌县注册公司运作该项目的名称为准；第二份2012年7月13日签署的合同沿用第一份合同条款内容，只是乙方名称已明确为盛旺公司，土地优惠价为3万元／亩，该份合同不但主体与本案诉争双方一致，争议指向的实质也就是土地优惠价3万元／亩及伴随产生的财政奖励或优惠政策；第三份2013年5月31日形成的补充协议是国有建设用地使用权经招拍挂出让给盛旺公司后就开工建设事宜的约定，虽与补充协议所称原合同成为统一整体，但该协议约定内容与本案关涉不强，故本院分析评判的对象为2012年7月13日开发区管委会与盛旺公司所签合同。其次，该合同应为部分有效，部分无效，即除涉及土地优惠价3万元／亩及相应的优惠或奖励条款无效外，其余均属有效。确认上述约定无效的依据是，此类约定的出现和实施，损害社会公共利益。本院从拍卖活动没有公开竞价和优惠奖励对合同自由的限制及没有实现更广义的对合同自由的维护两方面作出如此判断和认定。使各权利主体平等地享有并行使合同自由权利避免损害公共利益，应是法律限制相对方、相关方权利的目的，这在《合同法》第三条、第四条、第五条、第七条规定中均有体现。《拍卖法》第三条规定，拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式，拍卖活动鼓励和肯定不同竞买人以公开竞价形式产生最高应价者，也不否定同一竞买人逐次加价形成最高或最后应价；但同一竞买人逐次加价形成的最高应价因该竞买人必然成为最高应价者而导致公开竞价不充分，故最高应价与保留价或底价相差不大的可能性很高，使本应成为公共财政收入组成部分的土地出让金数额降低，维护、发展社会公共利益的支出减少。案涉土地使用权出让的招拍挂活动，最终形成只有盛旺公司一个竞买申请人和竞买人，与招拍挂活动开始前业已存在的优惠供地、财政奖励约定不无关联。其他竞买申请人必然考虑按公开竞价形式，在可能成为最高应价者时应当支付的费用成本；若不能获得与盛旺公司大体相同的供地优惠、财政扶持，则放弃竞买申请成为当然选择。这实质上是对潜在的不特定的交易对象享有的公平、公正、公开自愿订立合同，确定各方权利义务的合同自由的限制和干预。从更广义的维护合同自由，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设的《合同法》首要目的角度看，对开发区管委会作为合同当事人的某些有违上述目的做法和承诺就应当进行限制和否定。国有建设用地使用权出让合同的属性，合同标的之一土地出让金的性质、用途及国家有关部门对招拍挂活动和土地出让金管理使用所作的专门规定均赋予对这种合同效力审查不能缺少是否损害社会公共利益的考量。诉争双方均引用的国务院通知，相关部门的收支管理办法、利用土地规定等，从法律层级上不能满足法律行政法规效力性规范要求，但这些带有管理性的“红头文件”制定的主体是中央（部委）而不是地方，内容与现行法律法规不相冲突；这些行政机关针对不特定的公民和组织制发的规范性文件，对公众有约束力，涉及到他们的权利和义务，因而能够体现社会公共利益。违反上述规范性文件规定的合同约定就属于损害社会公共利益的情形，应归于无效。合同自由要保护，但合同当事人的自由权利不得与社会公共利益违背，即不能违反公序良俗原则。本案所涉的协议和招拍挂活动采取事先实质约定3万元／亩地价，然后举行一人申请参与竞买，竞价轮次少的拍卖形式活动确定盛旺公司为买受人（竞得人），这种行为侵害了不特定公民和组织的合同自由权利和行政机关行使公权力应合法规范的基本原则；对不属工业用地性质直接按工业用地优惠扶持奖励，有滥权之嫌，对行政机关公信力损害程度、强度较大，故必须否定其效力。竞买成交确认（2013年2月26日）后将近三个月（5月24日）才签订国有土地使用权出让合同。土地出让金的交纳时间（2013年5月3日）晚于国土部门证明出具时间（4月16日）和开发区管委会呈报县政府解决财政奖励资金时间（4月17日），一定程度上反映出盛旺公司对于3万元／亩地价约定效力的怀疑和财政扶持奖励能否兑现的担忧和恐慌，并同时折射出秩序的不规范。维护秩序比保护单一行为中的意思自治孰大孰小，结论显而易见。合同部分无效，其他部分仍然有效。“土地优惠价由县政府确定为3万元／亩”约定无效后，因该约定取得的财产，应当予以返还。本案中，开发区管委会应当熟知招商引资政策底线、土地出让管理规定，违规作出优惠供地，财政奖励扶持承诺，存在明显过错；盛旺公司作为商事主体，具备商业用地开发的成熟模式和作法，提出损害公共利益的“零地价”要求并最终形成3万元／亩实质承受地价，获得不符土地属性用途的财政扶持奖励，亦存在同等的明显过错，对因合同部分无效造成的损失，应当各自承担相应的责任。开发区管委会举证的孝昌县审计调查情况的报告，虽不为本案诉争双方共同委托，但从报告行文及内容均表明系孝昌县审计局根据县政府工作安排的履职行为，目的很明确；并且在履职和形成报告工程中盛旺公司提供了与审计调查相关的财务会计资料并承诺对其真实性、完整性负责。盛旺公司在其书面答辩状第九页中引用审计报告认定的2004.05万元费用支出数字和将来拟支付的还建费用3401.5415万元数据，盛旺公司认为审计报告有重大遗漏及不合理，不能作为本案证据使用，对此观点，本院并不认同和采纳。理由是：1、该审计主体不为中介组织，没有营利属性；2、是法定机关依规作出；3、盛旺公司提供了全部与审计相关的财务会计资料（附件合计247张），答辩状中引用了审计报告认定的费用支出数据2004.05万元，对未实际发生（将来拟支付）的费用3401.5415万元基本不持异议；虽认为审计报告有重大遗漏和不合理（不应审减部分等），但据以反驳审计报告的证据证明效力不高，亦未就遗漏和不合理部分申请司法鉴定评估，故本院依证据规则采信该审计报告并作为定案证据使用。审计报告未能认定金额部分，有的可待实际发生后主张权利，有的需补充更有合理性的证据的以维权。审计报告的采用并不必然给盛旺公司造成损害。开发区管委会诉请的返还奖励款2834.91万元，应依本院分析确定的合同双方对无效约定存在同等过错比例，部分予以支持，即盛旺公司应返还2834.91万元×50%＝1417.455万元给开发区管委会，其余部分由开发区管委会自行承担。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五十六条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条、第九十二条第一款、第一百一十四条之规定，判决如下：
一、孝昌县经济开发区管理委员会与湖北盛旺置业有限公司2012年7月13日签订的金上海城市综合体投资项目合同书第六条“土地优惠价由县政府确定为3万元／亩”约定无效；
二、湖北盛旺置业有限公司于本判决生效后十日内返还1417.455万元给孝昌县经济开发区管理委员会；
三、驳回孝昌县经济开发区管理委员会其他诉讼请求。
如未按照本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费183546元，由孝昌县经济开发区管理委员会、湖北盛旺置业有限公司各负担91773元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审 判 长 姚建新
审 判 员 柳翠红
人民陪审员 李 浩
二〇一八年六月十一日
书 记 员 李 爽
本案引用的法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条第（四）项【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。
第九十二条一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证证明。
对于涉及身份关系、国家利益、社会公共利益等应当由人民法院依职权调查的事实，不适用前款自认的规定。
第一百一十四条国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，但有相反证据足以推翻的除外。必要时，人民法院可以要求制作文书的机关或者组织对文书的真实性予以说明。