河北省唐县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀0627行初52号
原告史改桃，男，1954年9月25日出生，汉族，住曲阳县。
委托代理人李占成，河北一公律师事务所律师。
被告曲阳县灵山镇人民政府。
统一社会信用代码11130634000843470D。
法定代表人张永辉，职务镇长。
委托代理人张小林，灵山镇人民政府工作人员。
委托代理人张建，曲阳县灵山法律服务所法律工作者。
被告曲阳县人民政府。
统一社会信用代码11130634000842742A。
法定代表人石志新，职务县长。
委托代理人张耀辉，曲阳县人民政府工作人员。
委托代理人张晓芳，曲阳县人民政府工作人员。
第三人暨诉讼代表人刘三好，男，1964年10月12日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人暨诉讼代表人刘过好，男，1959年8月3日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人刘少泽，男，1974年12月18日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人侯荣芬，女，1963年12月10日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人刘跃雷，男，1976年4月17日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人庞文如，女，1969年1月15日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人刘转辉，男，1965年3月8日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人张盼肖，女，1959年6月18日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人刘壮杰，男，1964年3月22日出生，汉族，住曲阳县，。
第三人刘士龙，男，1966年3月9日出生，汉族，住曲阳县，。
共同委托代理人张思齐，河北尚言律师事务所律师。
原告史改桃不服被告曲阳县灵山镇人民政府（以下简称被告一）作出的土地使用权处理决定书及被告曲阳县人民政府（以下简称被告二）作出的行政复议决定书，于2017年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月12日立案受理，于2017年5月15日向二被告分别送达行政起诉状副本及应诉通知书。于2017年5月16日通知刘三好、刘过好等10人以第三人身份参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案，原告史改桃、委托代理人李占成，被告一委托代理人张小林、张建，被告二委托代理人张耀辉、张晓芳，第三人共同委托代理人张思齐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告一以刘三好、刘过好等10人为申请人、史改桃为被申请人于2017年1月10日作出灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书，决定：申请人与被申请人所争议之地，面积约6.2亩，北至被申请人现住楼房后墙，南至荒坡地和自然沟，西至大坑东和刘某一家地，东至河沟。其所有权和使用权为野北村集体，中间的两条道路为公共道路，其所有权和使用权为野北村集体。被申请人史改桃不服，向被告二申请行政复议。被告二于2017年4月21日作出曲政复字（2017）第2号行政复议决定书，决定维持被告一作出的灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书。
原告诉称，一、处理决定书主体错误，严重违反法定程序。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。该十人只是野北村个别村民，不具备申请确认土地所有权和使用权的主体资格，被告镇政府不应受理第三人刘三好等十人的确权处理申请。原告与争议土地的真正所有权人野北村委会并没有发生权属争议。本案所涉土地是原告从野北村委会承包而来有协议书和批准使用的证明，与野北村村民集体间属于农村土地承包经营关系，不属于土地权属争议确权处理范围，不应由被告镇政府按土地权属争议案件受理。二、涉案土地从1996年10月至今，一直由原告合法经营使用，未与任何人发生过争议。野北村村委会、曲阳县土地管理局批准原告在原平洞煤矿旧址、××北村煤矿旧址建厂使用，属生产建设用地。野北村村委会与原告订立协议约定，将原平洞煤井房屋5间卖给原告所有，北房后墙往南30米占地归原告使用。原告精煤筛选厂营业执照证明至今该厂合法经营，占地合法使用中。根据法律规定的农村集体土地是所有权与使用权依法分离的原则，原告依法享有办厂占地的合法使用权。请求依法判决撤销被告曲阳县人民政府曲政复字（2017）第2号行政复议决定，撤销被告曲阳县灵山镇人民政府灵处字（2017）第1号处理决定。
原告除在行政处理阶段向被告一提交的证据外，又向本院提交了曲阳县野北矿区精煤筛选厂2017年缴付城镇土地使用税、增值税票据3张。
被告一辩称，第三人刘三好等十人只作为第四村民小组村民代表，本政府根据事实依据《土地法》第十六条之规定，本着争议之地属村集体所有这一事实，平息第四村民小组村民对原告行为的不满情绪这一实际情况。1996年至今野北村委会从没有与原告签订过土地使用协议，而原告提供的几份协议书是与个别人签订的，其中有签订协议书的当事人根本不知道协议书是怎么回事。争议之处的土地野北村委会从未发包过，原告与王某某等6户村民签订租地协议没有在野北村委会备案，而真正存在的只是五间房的买卖协议，其占地面积也只是30米×18米。综上所述，所争议之地属野北村所有是不争的事实，不管任何人使用野北村集体的土地都要经野北村委会同意并备案。灵山镇政府作出的灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定事实清楚，证据确凿，合理合法。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告一在法定期限内向本院提供的证据有：1、2016年7月26日刘三好等10人申请书。2、申请人提供的书面证言4份。3、申请书、立案通知书送达回证。4、史改桃答辩状。5、曲阳县野北矿区精煤筛选厂组织资格证明、个体工商户营业执照、开户许可证、税务登记证。6、野北村委会1995年7月8日致曲阳县人民政府函。7、曲阳县土地管理局、野北村委会1996年5月6日致曲阳县工商行政管理局土地使用证明。8、曲阳县土地管理局1996年10月8日场地使用证明。9、野北村委会与史改桃1997年8月21日协议书。10、1999年1月18日史改桃于王某某协议书。11、史改桃与刘某一家立卖合同协议书。12、史改桃与刘某某1997年11月2日立卖合同协议书。13、史改桃与刘某某1997年9月15日契约。14、史改桃与王某某2007年11月26日立卖协议。15、史改桃与刘某甲1996年3月6日协议。16、曲阳县野北矿区精煤筛选厂缴付城镇土地使用税、土地管理费、增值税、印花税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等相关票据18张。17、曲阳县野北矿区精煤筛选厂与王某乙建校担保协议书、公证书。（以上证据5-17为史改桃向被告一提供）18、刘某甲书面证言。19、被告一对李某甲询问笔录。20、被告一对刘某丙询问笔录。21、被告一自行绘制争议地形图两张。22、处理决定书送达回证。
被告二辩称，依据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条之规定，答辩人有权受理并审理复议案件，具备主体资格。争议之处位于曲阳县××镇××北村西，原平洞煤矿旧址处，面积6.2亩。1957年平洞煤矿下马后，野北大队、村民王某某等先后在原址上开过煤矿直至1991年。1995年，野北村委会向县政府申请，由本村村民史改桃在原址办厂，1996年10月8日，曲阳县土地管理局根据县政府批复，经实地勘察，批准曲阳县野北矿区精煤筛选厂，法人史改桃，原平洞煤矿旧址面积三千四百平米。1997年8月21日，野北村委会与史改桃签订了原平洞煤矿相关房屋及土地协议。县政府认为，原平洞煤矿旧址和周围部分荒山荒坡未曾承包给他人，也未划分给任何人，更不是责任田（荒山），未经野北村委会批准或同意任何人无权将该处的土地和荒山荒坡地进行转让或出租。所以曲阳县灵山镇人民政府将该争议之地确为野北村集体所有和使用并无不当，应予支持，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出决定维持了曲阳县灵山镇人民政府作出的灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书。综上，答辩人主体资格合法适格，处理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请人民法院予以维持。
被告二提供的证据有：1、史改桃行政复议申请书。2、行政复议立案审批表。3、行政复议答复通知书、当事人参加行政复议通知书。4、被告一提供的证据材料。5、第三人在复议程序中提供的证据材料（署名为“四队全体社员”的书面证明材料3份、刘某寅书面证明一份、刘某丁、刘某已、刘某辛书面证明一份）。6、行政复议决定书送达回证。
第三人口头述称，（第三人）有合法主体资格，本案确属土地争议范围。野北村集体是争议土地的合法所有权人和使用权人，原告持有证据不能证实其争议土地有合法使用权，处理决定书和复议决定书正确。
第三人除在行政处理及复议阶段向二被告提交的证据外，又向本院提交了2017年5月31日野北村村民委员会出具的书面证明一份，内容为：我野北村西坡地段，原平洞煤矿开矿时，将我村老四队土地划拨给平洞煤矿，煤矿下马后土地归野北村集体所有，此地块即使归野北村集体后，村集体也得将此地块归还原老四队村民。
经庭审质证，本院对各方当事人相关证据作如下认定：对被告一证据1、3、4、5、18、19、20、21、22的真实性予以确认，能证明被告一受理土地权属争议并向被申请人送达相关文件、进行调查、查看现场的工作过程。被告证据2即第三人向被告一提供的书面证言4份，均是多名村民联合打印出具，不符合证据形式，不予确认。原告向被告一提供的即被告证据6、7、8、9真实有效，能证明系村委会将争议土地上的房屋卖给原告并将部分争议土地批准给原告办厂使用的主张。证据16证明原告个体经营的曲阳县野北矿区精煤筛选厂的经营状况。原告向被告一提供的即被告证据10、11、12、13、14、15，是原告与其他村民签订的涉及部分争议土地使用的协议书，对其合法性在本诉讼程序中不予评价。被告一证据17与本案没有直接的关联性。被告二证据1、2、3、4、5、6能证明被告二复议程序的合法性，但第三人向其提供的即证据5亦不符合证据形式，不能证明第三人的主张。原告提供曲阳县野北矿区精煤筛选厂2017年缴付城镇土地使用税、增值税票据3张，真实有效，证明该厂仍在正常经营。第三人提供的2017年5月31日野北村村民委员书面证明，内容是“即使”“也得”等假设性语言，对其证明目的不予确认。
经审理查明，刘三好、刘过好等十第三人于2016年7月26日以史改桃为被申请人向被告一递交申请书，请求依法确认申请人对野北“西坡洗煤厂”占地约30亩拥有所有权和使用权。被告一在受理后于2017年1月10日作出灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书，决定书载明：“经审理查明：申请人与被申请人所争议的土地位于野北村西原平洞煤矿旧址处。面积6.2亩（地面高低不平，成不规则状），北至被申请人楼房后墙，南至荒坡地和自然沟，西至大坑东和刘某一家地，东至河沟，中间有宽度不等的道路两条。平洞煤矿于1957年下马，后由野北大队、野北村民王某某先后在原址开办过煤矿。1995年野北村委会向曲阳县政府请示将原平洞煤矿旧址、××北村煤矿、王某某开办煤矿的煤矸石山、坍塌的坑口，批准给史改桃开办洗煤厂使用，使用面积5亩。1996年10月8日，曲阳县土地管理局根据县政府的批复，经实地勘察，特批准河北省曲阳县野北矿区精煤筛选厂，法人史改桃，在野北村西部，原平洞煤矿旧址，野北村煤矿旧址建厂，属生产建设用地，面积三千四百平方米。1997年8月21日，野北村委会与史改桃签订了野北村西，原平洞煤矿，北房东西长15.8米，东山墙往东2.2米，共18米，北房后墙往南30米，房屋五间，卖于村民史改桃经营的洗煤厂，只卖地面房屋，不卖地皮的协议。协议：洗煤厂下马房屋拆除，所有东西清走，地皮归野北村委会；洗煤厂改行，更换厂名（或户名）房屋照样拆除，地皮归村委会；洗煤厂经营者史改桃不得转让他人，如转让他人，照样拆除房屋，地皮归村委会。又查，被申请人执有：史改桃与刘某一家、史改桃与刘某某、史改桃与王某某的买卖土地协议书（复印件），史改桃与王某某、史改桃与刘某甲、史改桃与刘某某的土地租赁协议书（复印件）。其中史改桃与刘某甲协议书立约人的签字非本人所签。另查，未发现所争议土地处的相关国有土地证明。”被告一根据以上查明的案件事实，认为被申请人称该地块经营管理权仍属国家性质与事实不符，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自由山属于农民集体所有。同时认为被申请人与他人签定的买卖土地协议有悖法律，被申请人与他人签定的租赁土地协议，未经野北村委会批准或同意任何人无权将该处的土地和荒山荒坡地进行转让或出租。据此，被告一作出了申请人与被申请人所争议之地，其所有权和使用权为野北村集体的处理决定。本案庭审中，原告、被告一、被告二、第三人四方当事人均表示对争议地的所有权归野北村村民集体没有异议。本院查明的事实与被告一认定的事实基本一致。
本院认为，原告与第三人对争议土地所有权属于野北村村民集体没有异议，第三人向被告一申请确认的实为争议地的使用权归属。从被告一认定的事实看，作为野北村的村民自治组织野北村村民委员会，在1995年7月8日向曲阳县人民政府出具书面批复申请，同意将争议土地中的面积约5亩批准给原告史改桃办厂使用。在1996年5月6日向曲阳县工商行政管理局出具的场地使用证明中，曲阳县土地管理局、曲阳县灵山镇野北村村民委员会均加盖了公章，该场地使用证明载明：我（单位）向史改桃、刘某二、李某甲出租（提供）营业场地5间3400平方米。1997年8月21日，野北村村民委员会与史改桃签订协议书，将争议地上的房屋五间卖给史改桃经营的洗煤厂。上述事实证明，争议土地中的大部分是野北村村民委员会同意、批准、出租（提供）给原告经营洗煤厂使用的，争议土地上的房屋也是野北村委会出售给了原告所有。而原告向被告一提供的证据5、16及向本院提供的证据证明原告注册成立的曲阳县野北矿区精煤筛选厂正常经营至今。综上，对争议土地的所有权属于野北村村民集体，当事人并无争议。争议土地的大部分应认定为是野北村村民委员会以其他方式承包给原告使用的，其他土地亦是同村村民与原告之间的土地流转行为。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：下列案件不作为争议案件受理……（四）农村土地承包经营权争议案件。所以，村民委员会将争议土地承包给原告使用是否有效，其他村民与原告之间的土地流转是否合法，应当依照《中华人民共和国农村土地承包法》规定的途径予以解决。被告一受理本案争议并作出处理决定，明显不符合上述规定，超越了行政职权，所作出的处理决定应予以撤销。被告二虽然复议程序合法，但未能查明被告一行政行为超越职权，所作出的维持原行政行为的复议决定结论错误，应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告曲阳县灵山镇人民政府作出的灵政（处）字（2017）第（01）号处理决定书。
二、撤销被告曲阳县人民政府作出的曲政复字（2017）第2号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告曲阳县灵山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。
审 判 长 左 青
人民陪审员 刘玉录
人民陪审员 马浩亮
二〇一七年七月十一日
书 记 员 党军红