江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏07行终71号上诉人（原审原告）成以公，农业发展银行退休员工。被上诉人（原审被告）连云港市住房保障和房产管理局，住所地在连云港市海州区海昌北路28号。法定代表人赵××该局局长。副职负责人杨以波，该局副局长。委托代理人郭中方、赵丰轲，江苏田湾律师事务所律师。上诉人成以公因与被上诉人连云港市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）政府信息公开一案，不服连云港市连云区人民法院（2015）港行初字第00119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人成以公，被上诉人市房管局副局长杨以波及委托代理人赵丰轲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年7月7日，成以公向市房管局递交了《政府信息公开申请函》，内容为：“市住房局：6月25日收到你局对我信访事项的连住房复（2014）33号《答复意见》，根据省政府苏政发（2014）105号文有关严格按照法定程序行使权力的规定，你局在作出《答复》前没有向我出示、告知认定有关事项的理由、依据等相关政府信息，现申请公开以下政府信息：1.对我去信，你局曾多次予以书面答复的信息；2.档案记载，市落私领导小组、市房管局及落私办多次认定1958年改造本户唯一一间出租房和另一间非出租房，现认定为2间出租房被改造，足以推翻历史认定一间出租房的相关信息。3.1958年改造本户2间私房，“划留”1间自住房后，“其余房屋因已全部出当”，其余房屋共22.5间认定为出当的信息。4.这22.5间“全部出当”，58年“登记在册内定为缓改”的相关信息，包括注明“内定缓改”或“缓改”字样的书面信息及其政策依据。5.档案记载，有营业执照为凭的1间本户原营业用房，市落私领导小组、市房管局及落私办都曾认定其商业经营功能，被落私办改变认定“仍作为公共走道”的相关信息。6.落私办“以连落房办（91）01号文件对（市房管局）连房（87）62号文件内容作了调整”（实为改变了市落私领导小组和房管局退还本户部分私房的决定）。这是落私办首次破例对外发文，请提供领导小组和房管局向落私办依法授权对外发文的信息。7.1964年6月本户私房在房客金某名下被重复改造的信息即连房（64）009号文（此前001号文已在家父名下被纳入改造）。8.何部门、何时批准，何部门、何时发文，将本户房客、非产权人金某当作房主，向其发还2间产权房（用“2间公房作抵补偿给金家”）的信息。9.对纳入改造经租的房屋所有权问题，建设部（85）87号文明确昭示“国家尚未明确”，文中及此后一再重申了对其进行纠错确权的全国统一标准，你局将本户后院被改造的3间东屋及一间堂屋，定为“公房”的相关法律及政策信息。10.省委对私房改造的禁止性规定及国家对典当房改造特殊规定中的禁止性规定方面的信息。以上信息，请用复印件方式提供。市房管局收到成以公的申请函后于2014年7月21日作出连住房复[2014]36号《关于成以公申请公开政府信息的回复》，并将回复中提及的15组共23份信息材料向成以公提供了复印件，分别为：（1）1996年6月16日《连云港市落实政策办公室对市人大代表八十一号提案关于成少五被改造房屋及落实政策情况的答复》复印件一份；（2）2002年4月10日《关于对成以公来信反映情况的回复》复印件一份；（3）2003年4月4日《关于成以公投诉材料的复函》复印件一份；（4）2008年1月28日《关于成以公信访材料的回复》复印件一份；（5）2012年3月15日《关于成少五户要求落实私房政策的答复》复印件一份；（6）新海连市民房出租登记表复印件二份；（7）连云港市新浦区民主街2组改造房屋接受登记表复印件五份及改造申请书一份；（8）关于成少五被改造房原住户变迁情况说明（套用成以公所绘简图）复印件一份；（9）连房（64）字第001号改造通知书一份；（10）连房（64）字第009号改造通知书一份；（11）1986年9月1日关于启用市落实政策办公室公章的通知一份；（12）关于王兰香证明同意金善昌转当房屋的证明一份；（13）连云港市房地产管理局《关于发还成少五自住房产权的通知》（连房[87]062号）一份；（14）《关于对成少五私房改造有关问题调查处理的通知》（连落房办[91]01）一份；（15）1963年7月30日连云港市委办《关于处理私房改造遗留问题的几点意见》及1964年（64）建城陶字第056号、1965年（65）国房局字105号文件各一份。成以公不服该答复意见，向原审法院提起行政诉讼，在该次庭审中成以公明确其申请信息公开函中对应明确信息内容为：1.市房管局针对其本人的答复。2.成家2间房屋出租材料。3.要求提供房屋出当的当契。4.58年将出当房屋登记在册，内定为缓改登记信息。5.1间营业用房被市房管局认定为公共走道的信息。6.领导小组和房管局授权落实政策办公室对外发文的信息。8.提供非产权人金善昌作为产权人的信息。9.确认成家还有3间东房屋、1间堂屋是经租房，现被市房管局定为公房的相关法律及政策信息。10.国家或省委关于私房改造和国家对典当房改造的禁止性规定。原审法院经审理后认为市房管局针对成以公申请的第一项、第七项给予了回复并提供了相关信息材料，对成以公申请的其他事项仅凭市房管局提供的材料无法核实是针对成以公申请哪一事项所给予的回复，据此认定市房管局未准确、完整地履行政府信息公开职责，于2014年11月25日作出（2014）港行初字00016号行政判决书，判决市房管局于本判决发生法律效力之日起30个工作日内对成以公政府信息公开申请的内容（第一项、第七项除外）补充答复。市房管局市房管局于2015年4月14日对成以公的信息公开申请作出《补充答复》，成以公不服该《补充答复》，诉至法院提起行政诉讼。原审法院认为，成以公对市房管局依据已生效的（2014）港行初字第00016号行政判决，作出的《补充答复》不服向法院提起诉讼，系对成以公向其申请政府信息公开时因其答复不完整，该《补充答复》的内容对成以公的权利、义务有实际影响，成以公有对该《补充答复》提起行政诉讼的权利，故对市房管局主张成以公系重复起诉，应裁定驳回起诉的主张不予支持。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，本案市房管局具有受理和处理成以公向其提出的政府信息公开申请的行政职责，成以公政府信息公开申请的第2项、第3项、第4项、第5项、第8项均系成以公申请其父亲成少五所有的房屋在社会主义改造运动中房屋出当或出租的信息，市房管局在《回复》中已对其保存的新海连市民房出租登记表、连云港市新浦区民主街2组改造房屋接受登记表及成少五申请的《私人出租房屋要求改造申请书》、关于王兰香证明同意金善昌转当房屋的《证明》等材料向成以公予以公开，当契或出租契约并非市房管局自行制作的政府信息，其在《补充答复》中对未能向成以公提供其所申请要求的该房屋出当的当契或出租的契约的原因进行了说明，在1958年执行“私房改造”政策时未以书面形式保存该资料。对于成以公政府信息公开申请的第6项，要求市房管局提供连云港市落实私房政策领导小组和房管局授权落实政策办公室对外发文的信息，市房管局提供了连云港市落实私房政策领导小组办公室《关于启用公章的通知》，证实连云港市落实私房政策领导小组办公室公章的合法性，成以公称该通知不符合公文规范，因信息材料本身的合法性不是本案审查的范围，故对成以公该主张不予支持。对于成以公申请的授权该办公室对外发文的文件市房管局已答复未找到其所要求的授权文件，成以公未提供市房管局制作或保存该授权发文文件的相关线索，因此不能认定市房管局保存了该信息。关于成以公申请的第9项、第10项信息材料系将其父私有房屋改造为公房的政策及法律依据，市房管局提供了连房（64）字第001号改造通知书、连房（64）字第009号改造通知书，并提供了1963年7月30日连云港市委办《关于处理私房改造遗留问题的几点意见》及1964年（64）建城陶字第056号、1965年（65）国房局字105号文件各一份，成以公称该信息并非其要求的信息，但其未明确说明要求具体文号，市房管局在《补充答复》中告知成以公，因落实政策文件很多，要求其列明具体文号，市房管局予以提供。综上，市房管局针对成以公申请的政府信息，已提供了信息材料，对未按成以公要求提供的相关信息已对未公开的原因进行了补充答复和说明。因成以公申请的部分信息系解放初期形成的历史较为久远的信息，虽市房管局保存了该年代霍玉清出典房屋的契纸，但不能以此推定市房管局保存了相同年代成少五出当或出租的材料，成以公对此亦未提供相关证据线索证实市房管局保存该信息，市房管局对其实际保存的信息已向成以公全部予以公开，未予公开的也作了告知和说明，故认定市房管局已经履行了信息公开的法定职责，《补充答复》符合法律规定。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（八）项之规定，判决驳回成以公的诉讼请求。案件受理费50元，由成以公承担（已交纳）。上诉人成以公不服原审判决，向本院提起上诉称，1、原审认定事实错误：市房管局作出的《补充答复》的行政行为违法，其没有按照生效判决履行信息公开的职责，对上诉人申请的内容并没有全部公开；上诉人申请的第2、3、4、5、8项是在现行落实政策工作中的相关信息而非原审认定的“历史较为久远”，市房管局明确知晓第9、10项申请具体内容，其要求明确文号的要求无正当理由；原审判决采信了市房管局提供的上诉人未申请、不需要的材料，这与一年前的生效判决不一致；原审对应当认定的事实没有认定。2、原审对本案定性不当，案由错误：原审遗漏上诉人关于撤销市房管局《补充答复》的请求，并未归纳本案争议焦点，且审理查明事实选择性地复制粘贴之前的生效判决，并未公开开庭进行审理。综上所述，原审认定事实错误、程序违法，请求二审法院依法撤销原判，确认市房管局作出的连住房复（2015）6号《关于成以公申请政府信息公开的补充答复》违法并撤销，市房管局承担本案诉讼费用。被上诉人市房管局答辩称，涉案信息公开申请第2项、第3项、第4项、第5项、第8项距今时间久、机构变化大、保存不完整等原因，没有形成完整的档案，被上诉人已将持有的全部信息都提供给了上诉人，对未能提供或未能完整提供信息的原因也作了解释和说明；对第6项，被上诉人提供了《关于启用公章的通知》，其合法性不属于本案审查范围；第9项、第10项，被上诉人已经提供了相关的材料，并且这些信息并非被上诉人在履行职责的过程中制作或获取的，不属于被上诉人公开范围。综上所述，被上诉人已将持有的涉案全部信息提供给了上诉人，对未能提供的信息也作出了解释和说明，原审法院认定事实清楚，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审审理期间，原审被告市房管局在举证期限内向原审法院提供如下证据、依据：证据1.成以公申请政府信息公开申请函（2014年7月7日）。用以证明成以公于2014年7月7日向市房管局申请10项政府信息公开，进一步说明法院判决8项信息进行补充公开。这是市房管局公开信息的申请事实基础。证据2.连住房复[2014]36号《关于成以公申请公开政府信息的答复》（2014年7月21日）。用以证明市房管局于2014年7月21日对成以公申请的10项政府信息作出答复。证据3.（2014）港行初字第00016号行政判决书。（2014年11月25日）。用以证明连云区法院判令市房管局对成以公申请的政府信息（第1项、第7项除外）补充答复，并非进行新的答复。证据4.连住房复[2015]6号《关于成以公申请政府信息公开的补充答复》（2015年4月14日）。用以证明市房管局按照生效判决的要求，对成以公申请的政府信息（第1项、第7项除外）补充答复。该补充答复连同36号答复完整的对成以公申请公开事项进行公开，不存在未公开的事项。证据5.关于启用公章的通知（1986年9月1日）。证据6.连落房办(91)01号《关于对成少五私房改造有关问题调查处理的通知》（1991年3月5日）。证据7.连房复（2002）18号《关于对成以公来信反映情况的回复》（2002年4月10日）。上述证据用以证明连云港市落实私房政策领导小组办公室是连云港市人民政府批准的，具体负责全市落实私房政策问题。连云港市落实私房政策领导小组办公室有权对外发文。该启用公章的通知原件上没有成以公提交的证据手写内容，公文内容客观真实。法律法规依据：1.《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令492号）；2.国务院办公厅关于实施《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见（国办发（2008）36号）；3.国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见（国办发（2010）5号文）；4.最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（法释（2011）17号）。原审原告成以公在举证期限内向原审法院提供如下证据、依据：证据1.政府信息公开申请函。用以证明成以公对申请公开的信息描述、明确具体、指向清楚，市房管局收悉。证据2.连住房复[2015]6号《关于成以公申请政府信息公开的补充答复》。用以证明市房管局的补充答复对证据1第10项申请内容恶意篡改；对其余7项申请内容只字不提，无的放矢、答非所问、答非所求。证据3.（2014）港行初字第00016号行政判决书。用以证明市房管局的补充答复未按生效判决和司法解释确定的内容作出，既无事实依据又无法律依据。答非所判、答非法定。且补充答复逾期近4个月作出。证据4.连住房复[2014]33号《关于成以公信访事项的答复意见》。用以证明1.申请公开信息的内容均系市房管局制作此件的依据，办事依据必须公开。2.申请的相关信息是市房管局在此件中对档案记载和历史事实的重新认定。3.市房管局履职中获取、知悉私改禁止性规定。4.内设机构首次对外发文。证据5.《1958年新海连市民房出租登记表》（复印件）。证据6.市房管局连住房复[2014]31号文（原件）及附件（复印件）。上述证据用以证明：1.市房管局补充答复称1958年“没有以书面或其他形式保存的资料”是谎言。2.市房管局向他人提供了1958年获取并保存完好的类似政府信息。3.市房管局在履职中制作、获取并保存了相关政府信息。证据7.落私办关于启用公章通知（复印件）。用以证明这是一份四无文件，无发文代字、无文号、无人签发、无需存档，打印手写并列的四无文件。证据8.成以公寄市房管局相关人员的信（复印件）。用以证明此证中有关“私改禁止性规定”内容，与证据4文末“不存在忽视”一句和证据1第10项内容形成证据链。证明市房管局对“私改禁止性规定”早已心知肚明无异议，生效判决也有相应的认定，市房管局恶意篡改该项申请内容，装作“不知”成以公所求。经本院审理，原审法院对本案证据的认定意见正确，本院依法予以确认。上诉人成以公提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。根据确认的证据，本院查明的案件主要事实与原审判决相同。本案二审争议焦点是：市房管局所作的《关于成以公申请政府信息公开的补充答复》是否合法。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。上诉人申请公开的第1项信息为市房管局针对上诉人多次去信的答复，上诉人本人已经收到相关回复文件，市房管局没有法定义务对该类信息进行公开，但仍对上诉人申请的信息进行整理并予以答复，其答复行为并不违反法律规定。对于上诉人申请公开的第2项、第3项、第4项、第5项、第8项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。本案中，上诉人向市房管局申请公开相关信息，市房管局在查询后认为上诉人申请公开的第2项、第3项、第4项、第5项、第8项因距今时间久、机构变化大、保存不完整等原因，没有形成完整档案，遂对上述信息作出不予公开回复，同时对不能公开的理由向上诉人进行了说明，市房管局已经履行了法定告知及说明理由义务，信息公开答复符合法律规定，并无不当。上诉人上诉称市房管局保存上述信息，但并未提供证据证明，本院对其该项上诉理由不予采信。对于上诉人申请公开的第9项、第10项信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。政府信息公开的申请人要按照要求提出信息公开申请。本案中，对于第9项、第10项申请公开的信息为国家及省委相关法律法规及政策信息，不是市房管局在履行职责过程中制作或获取的信息，依法不属于市房管局信息公开的范围，市房管局基于便民原则，在《补充答复》中对搜集到的相关信息予以公开，并进一步要求上诉人对所申请的文件做具体说明，便于对此类信息予以查询、公开，据此，市房管局对第9项、第10项信息公开申请的回复并无不当，本院对上诉人的上诉理由不予采信。综上，市房管局作出的《补充答复》对上诉人的信息公开申请分情况进行了答复，对本机关保存的信息依法予以公开，对本机关未保存的信息告知了当事人并说明了理由，对公开内容不明确的申请要求当事人进行具体明示，依法履行了法律规定政府信息公开的职责，符合《政府信息公开条例》的规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人成以公承担。本判决为终审判决。审判长  谢善娟审判员  宋建霞审判员  王海军二〇一六年十一月十一日书记员  苏 洋法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；