四川省广安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川16行终41号
上诉人（原审原告）邻水县兴瑞煤�有限公司（以下简称兴瑞煤业公司）。住所地：四川省邻水县城北镇。
法定代表人苏乾祥，总经理。
委托代理人张全科，重庆华之岳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邻水县煤炭局。住所地：四川省邻水县鼎屏镇。
法定代表人包华国，局长。
委托代理人江勇，四川欣锐律师事务所律师。
被告邻水县煤矿安全生产监督管理办公室（以下简称邻水县煤监办）。住所地：四川省邻水县鼎屏镇。
法定代表人包华国，主任。
委托代理人董泽礼，男，汉族，户籍所在地四川省邻水县，系被告邻水县煤矿安全生产监督管理办公室工作人员。
上诉人兴瑞煤业公司因煤炭行政处罚一案，不服四川省前锋区人民法院（2016）川1603行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组�合议庭，于2017年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人苏乾祥、委托代理人张全科，被上诉人邻水县煤炭局的委托代理人江勇、被上诉人邻水县煤监办的委托代理人董泽礼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，兴瑞煤业公司原名邻水县广林煤矿（又称广邻煤矿），该煤矿系经四川省经信委、四川省煤监局批准的技改扩能矿。中正煤矿井口下方139米处是四川省人民政府和广安市人民政府确定的饮用水源保护区—邻水县关门石水库，在饮用水源保护区内。为防止中正煤矿生产污染水源，2009年5月27日邻水县环境保护局召开联席会，提出了中正煤矿重新布置新井口开采的意见。在中正煤矿编制的重新布置新井口开采的扩建工程初步设计和安全专篇分别经四川省经信委、四川省煤监局批复同意，经广安市经委下达了中正煤矿开工备案批复之后，中正煤矿于2010年6月开工建设。2011年7月28日，邻水县水务局向中正煤矿作出了邻水务［2011］225号文件《关于暂停中正煤矿建设施工的建议意见》：“鉴于经调整后的中正煤矿采矿权范围紧临县城饮用水源关门石水库，事关全城人民的饮水安全，按照上级水利部门意见，我局决定及时聘请具有相应资质的设计单位现场调整编制《水资源论证报告书》，送省厅组织专家评审。鉴于现在你矿正在施工建设，为了避免可能造成的损失，建议你矿暂停建设施工，待省上评审确认你矿开采对关门石水库来水、蓄水等不构成不良影响，再恢复建设。”兴瑞煤业有限公司收到该文件之后，停止了中正煤矿建设施工。2011年8月5日，邻水县人民政府组织召开了中正煤矿调整采矿权范围的联席会议，决定由邻水县水务局聘请水文地质机构对中正煤矿拟调整的采矿权范围进行论证，此次会议，兴瑞煤业公司的法定代表人参加了会议，对中正煤矿调整采矿权范围一事未提出异议。2011年8月9日，重庆一三六地质队作出了中正煤矿采煤对关门石水客影响评价报告：“保安煤柱范围设保护煤柱后，中正煤矿拟调整矿区范围采煤不会影响关门石水库的水量、水质”。2011年9月6日，邻水县水务局组织专家对重庆一三六地质队的评价报告进行探讨，到会专家认为重庆一三六地质队提出的留设保护煤柱和生产控制放炮装药量的理论措施在实践中不便操作，建议聘请知名水文地质专家进行专业评审。2011年12月12日，邻水县煤炭局、邻水县煤监办作出了邻煤函〔2011〕153号文件《关于责令邻水县中正煤矿停止施工建设的函》，该函主送邻水县城北镇人民政府（以下简称城北镇人民政府），同时送中正煤矿。载明：“城北镇人民政府，你镇辖区内邻水县兴瑞煤业有限公司中�煤矿向邻水县水务局上报〈关于请求审查水文地质评价报告的请示〉已回复，根据〈邻水县水务局关于暂停中正煤矿建设施工的建议意见〉（邻水务［2011］225号文件）的相关要求。建议我局停止该矿技改工程施工建设。经我局办公会议研究决定，责令该矿停止井下一切建设施工作业，停止作业期间，煤矿不得擅自组织人员入井作业，待省上评审确认你矿开采对关门石水库的来水、蓄水等不构成不良影响时，再恢复建设。请你镇严格督促落实。”2012年3月30日，四川兴川水利水电咨询有限责任公司作出了咨询意见，认为中正煤矿拟调整矿区范围采煤不会对关门石水库造成影响。2012年8月2日，邻水县水务局作出邻水务［2012］154号文件《关于邻水县兴瑞煤业有限公司中正煤矿调整采矿权范围的报告》，同意重庆一三六地质队的评价报告和四川兴川水利水电咨询有限责任�司的咨询意见，同意中正煤矿调整采矿区。2012年11月20日，邻水县人民政府组织召开了听证会，同意中正煤矿调整采矿区。2013年1月21日，邻水县人民政府向广安市人民政府报送邻府〔2013〕9号文件《关于邻水县兴瑞煤业有限公司中正煤矿调整采矿权范围的请示》。2013年2月25日，广安市国土资源局作出广市国土资函〔2013〕39号文件《关于对邻水县中正煤矿调整采矿权范围审核情况的报告》，认为调整矿权程序不当，存在未批先建以及置换资源的依据及原因不够充分的情况。2013年7月，中正煤矿在四川省推进煤矿企业兼并重组过程中被邻水县人民政府关闭。兴瑞煤业公司认为邻水县煤炭局、邻水县煤监办停止中正煤矿建设调整采矿区范围的行为违法，并要求邻水县煤炭局、邻水县煤监办赔偿中正煤矿停止建设未完成技改被关闭造成的损失4990.69万元。一审法院在审理过程中，因双方对案涉邻煤函〔2011〕153号文件的送达和落实情况存在争议，兴瑞煤业公司和邻水县煤炭局、邻水县煤监办均陈述该文件并未送达给兴瑞煤业公司；但兴瑞煤业公司陈述：该文件已送达了邻水县城北镇人民政府，并且邻水县城北镇人民政府派人到兴瑞煤业公司落实了文件中关于责令其停止建设施工的内容；邻水县煤炭局、邻水县煤监办陈述其不清楚该文件是否送达给邻水县城北镇人民政府。为查明案件事实，一审法院依职权对邻水县城北镇人民政府进行调查。邻水县城北镇人民政府向一审法院作出《关于邻水县中正煤矿停止施工建设的情况说明》，证实其并未收到邻煤函〔2011〕153号文件、也未派人对该文件进行落实，同时提供了2011年11月14日、2012年2月16日、2012年3月15日的《城北镇安全检查笔录》。从《城北镇安全检查笔录》上看，并未反映邻煤函〔2011〕153号文件的任何信息。原审认为，提起诉讼应当符合法律规定。虽然原告兴瑞煤业公司主张因被告邻水县煤炭局、邻水县煤监办作出了邻煤函〔2011〕153号文件责令其停止施工而导致其技改未完成被关闭产生了巨大损失，现要求确认二被告的行为违法和赔偿其经济损失4990.69万元。然而，从本案的审理情况来看，二被告确实作出了邻煤函〔2011〕153号文件，但该文件并未送达给本案原告兴瑞煤业公司及其所属中正煤矿（原、被告双方对此均无异议），原告是在起诉邻水县人民政府的行政诉讼中才知晓此事。原告称该文件送达给了城北镇人民政府，城北镇人民政府派人到中正煤矿落实了该文件关于责令其停止建设施工的内容。可从邻水县城北镇人民政府向法院提交的情况说明看，其并未收到过邻煤函〔2011〕153号文件，也未派人去落实过该文件的内容，同时其提供的《城北镇安全检查笔录》中也未反映任何有关邻煤函〔2011〕153号文件的情况。故综合各方面情况，均不能证实邻煤函〔2011〕153号文件的效力已及于原告兴瑞煤业公司；原告主张因二被告作出邻煤函〔2011〕153号文件责令其停止建设施工导致技改未完成而被关闭产生了巨大经济损失，并无事实根据。基于此，原告诉称的理由不能成立，对于其诉讼主张，则应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告邻水县兴瑞煤业有限公司的起诉。
上诉人兴瑞煤业公司上诉称，一审认定事实错误。一审认为邻煤函（2011）153号文件因没有送达上诉人而对上诉人没有行政约束力系认定事实错误。城北镇人民政府向一审法院出具的情况说明违背本案的客观事实。《城北镇安全检查记录》证明了上诉人被责令停止技改施工的事实，并能够与邻煤函（2011）153号文件的内容相印证。城北镇政府根据被上诉人的要求导致上诉人停止技改施工。显然，被上诉人的行政行为对上诉人产生了行政约束力。只是被上诉人未按文书送达程序向上诉人直接送达，才在与县政府的诉讼中发现该正式文书。该违法送达程序不应成为被上诉人免责的理由，而应当确认其责令停止技改施工的行政行为违法。同时，上诉人的技改施工本身合法，被上诉人没有任何法律依据对上诉人作出责令停止施工的权力，亦应当确认违法。中正煤矿新置井口是邻水县政府与被上诉人等有关部门确定的。事后又以影响关门石水库安全为由，以被上诉人的公函要求暂停施工。上诉人基于对政府的信任等待解决方案而停止施工，不代表被上诉人的行政行合法。一是重庆一三六地质队的报告说明，新置井口不会产生安全隐患，被上诉人不能以内部会议中的专家意见否认该报告。被上诉人依据邻水县水务局的建议作为责令上诉人停止施工的依据显然是错误的。被上诉人的行为没有任何事实和法律依据。请求撤销广安市前锋区人民法院（2016）川1603行初25号行政裁定。
被上诉人邻水县煤炭局、邻水县煤监办辩称，上诉人在邻水县水务局邻水务（2011）225号文件之后，就自行停工，并同意县政府及相关职能部门关于调整资源的建议，停工等待调整。被上诉人的（2011）153号文件并未送达城北镇人民政府，更没有送达上诉人，城北镇政府的书面文件及安全检查记录证明该事实成立，上诉人在一审中也承认该事实。上诉人的新置井口�标高在关门石水库之下，且部分资源延伸到库底，继续开展，将直接影响水库安全和水源安全。同时，按照相关法律规定，被上诉人的行政行为未对上诉人产生任何行政强制力。原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉维持原裁定。
二审查明的事实和一审查明的事实一致。
本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，应以被诉行政行为对其权利义务直接产生影响为基础。本案的被诉行政行为的约束力是否及于上诉人，是上诉人起诉符合法定条件的因素。即被上诉人作出的邻煤函（2011）153号文件《关于责令邻水县中正煤矿停止施工建设的函》是否对上诉人停止中正煤矿技改施工产生了行政约束力。虽然按照《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款“县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本�政区域内煤炭行业的监督管理。”之规定，二被上诉人邻水县煤炭局和邻水煤监办是该县煤炭生产和安全监督的适格主体，负有管理和监督邻水全县煤炭生产和安全监督的职能和职责，但是其作出的以停止中正煤矿生产建设为目的的邻煤函（2011）153号文件《关于责令邻水县中正煤矿停止施工建设的函》，没有以中正煤矿为行文主体对象，而是以邻水县城北镇人民政府为行文主体对象，且称没有送达城北镇人民政府；虽然行文指明应送达中正煤矿，但也未送达该矿；城北镇人民政府也称没有收到该文件，没有监督中正煤矿停止生产建设。同时，上诉人也未提供证据证明自己停止生产建设，是因为受该文件影响。因此，被诉行政行为没有直接约束上诉人。故上诉人的起诉不符合法定条件。
综上所述，二被上诉人作出的邻煤函（2011）153号文件《关于责令邻水�中正煤矿停止施工建设的函》的行政行为，没有对上诉人产生实际的行政约束力。原审认为该行政行为没有对上诉人产生行政约束力的理由和裁定正确。据此。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 勇
审判员 冯烈钢
审判员 阳晓川
二〇一七年四月二十八日
书记员 贺 丹
附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。