辽宁省大连市中级人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）大刑二终字第192号
抗诉机关（原公诉机关）辽宁省庄河市人民检察院。
上诉人（原审被告人）金某某。因本案于2014年5月6日被刑事拘留，同年5月23日被依法逮捕。现羁押于庄河市看守所。
辩护人薛维博，辽宁华夏律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）许某某。因本案于2014年5月6日被刑事拘留，同年5月12日被取保候审。
辩护人梁伟，辽宁丰源律师事务所律师。
辩护人姜俊山，辽宁华夏律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）刘某。因本案于2014年5月6日被刑事拘留，同年5月23日被取保候审。
辩护人杨财广，辽宁昌信律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）张某某。因本案于2014年5月6日被刑事拘留，同年5月23日被取保候审。
辩护人赵向人，辽宁昌信律师事务所律师。
辩护人杜国栋，辽宁同方律师事务所律师。
辽宁省庄河市人民法院审理辽宁省庄河市人民检察院指控原审被告人许某某犯玩忽职守罪、原审被告人金某某、刘某、张某某犯滥用职权罪一案，于2014年12月24日作出（2014）庄刑初字第302号刑事判决。辽宁省庄河市人民检察院不服，提出抗诉；原审被告人金某某、许某某、刘某、张某某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。辽宁省大连市人民检察院代理检察员曾腾出庭履行职务，上诉人金某某及其辩护人薛维博，上诉人许某某及其辩护人梁伟、上诉人刘某及其辩护人杨财广，上诉人张某某及其辩护人赵向人、杜国栋到庭参加诉讼。现已审理终结。
原判认定，2009年至2013年2月，被告人许某某任某局局长。2008年至2013年，被告人金某某任某处助理。被告人刘某、张某某系某处工作人员。
为落实大连市政府设施农业建设扶持政策，大连市农村经济委员会、大连市财政局等部门于2010年4月29日联合下发了《关于做好设施农业建设项目管理的意见》（大农发[2010]53号）。该意见规定，集中连片占地50亩，新建日光温室（即暖棚）设施净面积20亩以上，钢筋骨架大棚（即冷棚）设施净面积30亩以上为标准设施农业小区；集中连片占地500亩以上，棚室建设当年新建日光温室设施净面积达到200亩以上，钢筋骨架大棚设施净面积达到300亩以上为设施农业大区。补助标准分棚室土地整理项目和基础设施补助两部分，设施农业小区日光温室的棚室土地整理项目，按净面积每亩补助5000元；钢筋骨架大棚的棚室土地整理项目，按净面积每亩补助1000元。标准设施农业小区日光温室的基础设施补助，按净面积每亩补助5000元；钢筋骨架大棚的基础设施补助，按净面积每亩补助1000元。电、路基础设施配套补助将适当高于标准设施农业小区的补助标准，其补助标准将由市财政局和市农委另行制定。申报审核程序规定：小区所在地村委会向乡镇政府（街道办事处）提交设施农业小区申报表。申报材料包括：小区规划图、建设地址、建棚数量、占地面积、土地整理内容、水电路配套设施建设情况，小区投入等。村委会在上报之前要将农户名单、棚室建设面积等相关信息公示7天，无异议再上报乡镇人民政府（街道办事处），乡镇人民政府（街道办事处）对设施农业小区项目进行认真审查，符合条件的，分别向各地区农业、财政和国土房屋部门申报。各区市县农业、财政等部门组织检查评审，符合条件的联合报市农委并附相关材料……市设施农业领导小组办公室组织设施农业领导成员单位对设施小区进行抽查验收……。工作职责规定：各区市县农业行政等主管部门主管领导为设施农业项目管理的第一责任人。主管科长为设施农业项目管理的具体责任人，具体负责本区市县设施农业小区的项目申报和管理工作。各乡镇政府是设施农业建设的主体，乡镇主要领导为设施农业项目的执行责任人，对项目建设、项目申报、资金管理等负全责。2010年8月11日，大连市农村经济委员会、大连市财政局等部门联合下发了《关于下发设施农业大区基础设施土地整理项目补助标准的通知》（大财农[2010]698号），该通知对设施农业大区基础设施的补助标准作了规定，即日光温室大区规划面积500亩以上，基础设施补助，按净面积每亩补助10000元，对基础设施没有达到大区建设标准但符合小区建设标准的，按小区标准补助；钢筋骨架大棚大区，当年完成设施净面积300亩以上，基础设施补助，按净面积每亩补助2000元。
2010年，徐某某等人合伙承包了某村297亩土地，建设了172栋钢筋骨架大棚（即冷棚）。为达到获取更多补助资金的目的，徐某某找到宋某某和金某某，要求他们将冷棚以暖棚（即日光温室）上报申请补助，宋某某和金某某表示同意。因徐某某等人所建的冷棚占地面积未达到设施农业大区的标准，徐某某又提出将与其所建大棚相邻的杨某某的暖棚与其所建冷棚合到一起以刘某某的名义上报，宋某某和金某某也表示同意。2010年11月，金某某与刘某、张某某共同对大棚面积进行了测量。几天后，金某某安排刘某、张某某二人按大棚净面积为300余亩的标准填写《2010农业大区项目申报表》和绘图。三名被告人明知徐某某等人建造的是冷棚，面积未达到大区的占地标准，杨某某建造的是暖棚，且未经村委会公示，却在项目申报表中填写为暖棚，数量为228栋，净面积为325.25亩，大区占地面积为510亩，并与宋某某共同在申报表上签字确认。之后，被告人金某某、宋某某向许某某谎报验收合格，许某某在申请表中签字后将此表上报到大连市农村经济委员会（以下简称大连市农委）。2010年12月初，大连市农委设施农业验收小组费某某带队到涉案棚区进行实地验收。在验收过程中，费某某发现涉案大棚不符合暖棚标准，应为冷棚，遂向宋某某、金某某、徐某某等人明确提出，徐某某表示整改。2010年12月13日，大连市农委根据验收结果，下发了大农发（2010）223号文件及附件《2010年大连市设施农业大区项目汇总表》，该表记载涉案大棚总数为228栋，其中暖棚24栋、冷棚204栋，暖棚净面积60亩、冷棚净面积242亩，总面积302亩。棚室补助金54.2万元，基础设施补助金160万元，合计补助资金214.2万元。之后，大连市财政局按上述文件规定，如数将214.2万元补助资金拨付，刘某某、杨某某分别得到174.95万元和39.25万元的设施农业补助资金。
2011年12月份，费某某再次带队到涉案大棚区进行第二次验收。在验收过程中，费某某明确表示涉案大棚区仍不符合暖棚的标准。2011年12月9日，大连市农委根据第二次验收结果下发了大农发（2011）274号文件及附件《2011年大连市设施农业项目汇总表》。该表中记载，大连设施农业棚室总计只有暖棚93栋，冷棚数量为0栋，总面积156亩，棚室补助资金174.8万元，基础设施补助资金118万元，工作经费10万元，总计补助资金302.8万元。大连市财政局同样按文件规定，如数拨付了款项。这样，刘某某、杨某某分别又得到了130.43万元和6.37万元的设施农业补助资金。综上，涉案大棚经营者二年共得到大连市补助资金351万元。
原审法院认定上述事实，有案件来源、抓捕经过、大财农（2010）53号、大财农（2010）698号、大财农（2008）652号、大农发（2010）223号、大农发（2011）274号、大连经济区机构编制委员会等书证、证人徐某某、费某某等证言、被告人供述等证据。
原审法院认为，被告人许某某身为街道的行政主要领导。大农发[2010]53号文件规定，各乡镇政府是设施农业建设的主体，乡镇主要领导为设施农业项目的执行责任人，对项目建设、项目申报、资金管理等负全责。据此，许某某负有对设施农业建设及申报工作的管理职责。其在《2010设施农业大区项目申报表》上签字之前，未到大棚现场实地查看，轻信金某某等人对大棚已验收合格的虚假汇报，即在该申报表上签字，使虚假的申报表得以向上级报送，存在不认真履行职责的行为，并致公共财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。被告人金某某、刘某、张某某身为街道工作人员，负责对设施农业项目的审核、测量、验收和上报等管理工作。三被告人明知涉案大棚应为冷棚而非暖棚，且不符合暖棚大区标准，故意隐瞒事实，制作虚假报表，致使公共财产遭受重大损失，三被告人的行为均构成滥用职权罪。公共财产遭受损失的数额应认定为81.6万元。根据《2010年大连市设施农业大区项目汇总表》，徐某某等人2010年共取得国家补助214.2万，其中暖棚净面积60亩，按暖棚小区计算可享受国家补助60万元（10000元/亩），冷棚净面积242亩，按冷棚大区计算可享受国家补助72.6万元（3000元／亩）。两项合计132.6万元应从214.2万元中扣除。至于2011年大连市补发给徐某某等人的136.8万元不应计算在四被告人的行为给国家造成的损失数额之内，因为从《2011年大连市设施农业项目汇总表》看，大连设施农业棚室总计只有暖棚93栋，冷棚数量为0栋，总面积156亩，棚室补助资金174.8万元，基础设施补助资金118万元，工作经费10万元，总计补助资金302.8万元，这些数字均未依据《2010年大连市设施农业大区项目汇总表》，对此部分损失，四被告人不应承担责任。被告人许某某辩护人关于许某某在设施农业大区申报工作中不具有实质性职责、在补贴发放审批环节没有任何职权、许某某的行为与“致使国家遭受重大损失”之间不存在因果关系，因此许某某无罪的辩护意见不能成立，因为大连市相关文件对设施农业项目的申报审核程序已作了规定，许某某作为行政主要领导，其在申报环节应负的管理职责已经明确，申报环节和审批环节的责任没有大小、轻重、实质性和非实质性之分，相关责任人均应认真履行自己的职责，不能因为最终的决定权在审批环节而减轻或免除申报环节责任人应负的责任。虽然审批机关将大棚的性质进行了纠正，但补助的标准并没有纠正，仍按暖棚大区的标准进行了补助，这是申报环节与审批环节相关人员的失职行为共同造成的结果，对此后果负责申报的相关责任人仍应承担责任。原审法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，认定被告人金某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年；被告人许某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年零六个月；被告人刘某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年；被告人张某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年。
庄河市人民检察院的抗诉意见是，原审认定事实错误，量刑畸轻。理由是,被告人许某某等人签字申报的信息为大区且全部系日光温室，该项目获得351万元补贴款包括大区日光温室基础设施补助200万元及302亩大区日光温室棚室补助151万元，全部系按许某某等四名被告人申报的大区日光温室标准发放，被告人许某某玩忽职守行为、被告人金某某、刘某、张某某滥用职权行为与损害结果之间具有必然的因果关系。因此，351万元扣除涉案项目应享受的国家补助99.5万元，余251.5万元即四名被告人渎职罪的犯罪数额。
大连市人民检察院认为，抗诉意见部分正确，予以支持。原审未将2011年发放的136.8万元补贴认定为犯罪数额属事实错误，理由是，2011年发放的136.8万元补贴款包括40万元基础设施补贴和96.8万元的棚室补贴，是对351万元补贴款的继续发放。351万元补贴款全部按照许某某等四名被告人申报的大区日光温室标准发放，即被告人的渎职行为与国家的损失之间具有刑法上的因果关系，因此被告人应对351万元扣除可以享受国家补助的132.6万元后的218.4万元承担责任。
上诉人金某某的上诉理由是，原审事实不清，证据不足，其不构成滥用职权罪。其辩护人提出的辩护意见与其上诉理由基本一致。
上诉人许某某的上诉理由是，其不构成犯罪，其没有对设施农业大区检查验收的职责，其工作职责与国家财产损失无因果关系。其辩护人提出的辩护意见与其上诉理由基本一致。
上诉人刘某的上诉理由是，原审事实不清，证据不足。其辩护人提出辩护意见是上诉人刘某没有滥用职权行为，其在申报表上的签字与国家财产的损失无因果关系。
上诉人张某某的上诉理由是，原审事实不清，证据不足。其辩护人提出的辩护意见与其上诉理由基本一致，另提出上诉人张某某不具有对设施农业大区验收的工作职责，原审认定国家损失的数额有误，2011年下发的补贴与2010年申报表无关联性。
经二审审理查明的事实和证据与一审一致。
二审期间，检察机关未提交新的证据。上诉人金某某、许某某及其辩护人没有提交新的证据，上诉人刘某、张某某提交了证明材料2份。
本院认为，上诉人金某某、刘某、张某某身为国家机关工作人员，滥用职权，致使公共财产遭受重大损失，核其行为均构成滥用职权罪。上诉人许某某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，核其行为已构成玩忽职守罪。
关于抗诉机关提出的原审认定犯罪数额错误的抗诉意见，经查，原判根据在案证据认定的犯罪数额，并无不当。
关于上诉人金某某、刘某、张某某、许某某及其辩护人提出的本案事实不清，证据不足，上诉人张某某、许某某没有验收职责，上诉人的工作职责与公共财产损失无因果关系，不构成犯罪的上诉理由及辩护意见，经查，在案证据证实，上诉人金某某、刘某、张某某作为街道工作人员，负责对设施农业项目的审核、测量、验收和上报等管理工作，三人明知涉案大棚为冷棚而非暖棚，不符合暖棚大区标准，故意隐瞒事实，制作虚假报表上报；上诉人许某某作为街道的行政主要领导，负有对设施农业建设及申报工作的管理职责，其在《2010设施农业大区项目申报表》上签字之前，不认真履行职责，未到大棚现场实地查看，未对申报表无盖章进行审查，未按规定认真审核申报流程，轻信金某某等人对大棚已验收合格的虚假汇报即在该申报表上签字，使虚假的申报表得以向上级报送。上诉人的申报行为在整个审批环节中起到重要作用，上诉人的行为与公共财产造成重大损失之间存在客观关联性，具有刑法上的因果关系。上诉人及辩护人关于上诉人不构成犯罪的上诉理由及辩护意见，缺少事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，原判认定事实及适用法律正确，对上诉人金某某、刘某、张某某的量刑适当，但对上诉人许某某量刑较重，本院予以改判。上诉人许某某虽对案件性质有辩解，但鉴于其曾供述没有对申报表上未加盖公章进行审查存在失职，对基本犯罪事实能够供认，宣告缓刑对所居住的社区没有重大不良影响，根据上诉人许某某在本案中的作用和其犯罪的事实、性质、情节及社会危害程度，可对上诉人许某某适用缓刑。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（二）项、《中华人民共和国刑法》三百九十七条、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：
一、维持庄河市人民法院（2014）庄刑初字第302号刑事判决对上诉人金某某、刘某、张某某的定罪量刑及对上诉人许某某的定罪部分，即“被告人金某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年；被告人许某某犯玩忽职守罪；被告人刘某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年；被告人张某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年。”；
二、撤销庄河市人民法院（2014）庄刑初字第302号刑事判决对上诉人许某某的量刑部分，即：“判处有期徒刑一年零六个月”；
三、上诉人许某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年。
(缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。)
本判决为终审判决。
审 判 长 殷 传 茂
审 判 员 徐 孝 鹏
代理审判员 杨 筱 宸
二〇一六年四月十三日
书 记 员 黄笛（代）
附：本判决依据的相关法律规定
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
（一）犯罪情节较轻；
（二）有悔罪表现；
（三）没有再犯罪的危险；
（四）宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。
有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。
缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。
《中华人民共和国刑事诉讼法》
第二百二十五条第二审人民法院对不服第一审判决的上诉、抗诉案件，经过审理后，应当按照下列情形分别处理：
（一）原判决认定事实和适用法律正确、量刑适当的，应当裁定驳回上诉或者抗诉，维持原判;
（二）原判决认定事实没有错误，但适用法律有错误，或者量刑不当的，应当改判;
（三）原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判;也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。
原审人民法院对于依照前款第三项规定发回重新审判的案件作出判决后，被告人提出上诉或者人民检察院提出抗诉的，第二审人民法院应当依法作出判决或者裁定，不得再发回原审人民法院重新审判。