广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂08行终29号
上诉人（原审第三人）桂平市西山镇西山村第17生产队。
诉讼代表人黄泽周，队长。
委托代理人曹旭成，广西旭成律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）谢官明，农民。
委托代理人欧锐湛，桂平市城区法律服务所法律工作者。
原审被告桂平市西山镇人民政府。
法定代表人黎健华，镇长。
委托代理人林旭芝，桂平市司法局西山司法所所长。
委托代理人柒广联，桂平市西山镇人民政府干部。
原审被告桂平市人民政府。
法定代表人陈锦秀，市长。
委托代理人杨用团，桂平市人民政府法制办公室干部。
委托代理人冼金海，桂平市人民政府法制办公室干部。
上诉人桂平市西山镇西山村第17生产队（以下简称西山村17队）因与桂平市西山镇人民政府（以下简称西山镇政府）土地行政裁决一案，不服桂平市人民法院（2015）浔行初字第53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人黄泽周及委托代理人曹旭成，被上诉人谢官明及其委托代理人欧锐湛，原审被告桂平市西山镇人民政府的委托代理人林旭芝、柒广联，原审被告桂平市人民政府委托代理人杨用团、冼金海到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，原告谢官明与第三人西山村17队争议的土地座落于桂平市西山镇西山村第17生产队的双孖石岭，四至：东至覃丽侦（黄四）宅基地围墙边；南至双孖石岭大路；西至西山村第17队第三人鱼塘、牛栏（现黄泽庆围墙边），北至覃丽侦宅基地，面积约3亩。争议地范围内有案外人谢某某建设房屋，有原告与案外人黄某甲等人互换所得土地。2009年，原告将争议地范围内的部分土地转让给他人，第三人提出异议并于2010年9月向被告西山镇政府提出确权申请，于2010年12月6日作出西政决字（2010）07号处理决定，将争议地范围内除了谢某某户建房用地70.32平方米及住屋通风、采光、排水用地共61.85平方米用地外的土地所有权、使用权确认归西山村17队集体所有，经被告桂平市人民政府复议后作出复议决定予以撤销。被告西山镇政府于2011年6月24日重新作出西政决字（2011）03号处理决定，作出了与第一次基本相同的处理决定，经桂平市人民政府复议维持后，原告谢官明不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院审理后作出（2011）浔行初字第62号行政判决，驳回原告的诉讼请求，原告谢官明不服提起上诉，经贵港市中级人民法院审理后作出（2012）贵行终字第9号行政判决：撤销桂平市人民法院作出的（2011）浔行初字第62号行政判决；撤销西山镇政府作出的西政决字（2011）03号处理决定，由被告西山镇政府在法定期限内重新作出具体行政行为。西山镇政府经补充调查取证、现场勘验并制作现场图，召开调解会后，于2014年12月10日作出西政决字（2014）02号处理决定，将争议地除了谢某某户建房用地70.32平方米及住屋通风、采光、排水用地共61.85平方米用地以及谢官明与案外人黄某甲对换的约80平方米土地外的所有权、使用权确权归第三人集体所有。原告在法定期限内向被告桂平市人民政府申请行政复议，被告桂平市人民政府作出浔政复决（2015）12号复议决定，维持西政决字（2014）02号处理决定。原告不服，于2015年9月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销西政决字（2014）02号处理决定和被告桂平市人民政作出的浔政复决（2015）12号复议决定。
原审法院认为，对本案而言，首先是土地权属不清。一、被告西山镇政府认定本案争议地全部为“四固定”时第三人用朱桂荣在上湴田水对屋和朱伟西六十斤种与西山村第16队粱德贵的大秧地、旱地对调划拨证据不足。从被告西山镇政府调查知情人笔录，陈述的是谢某某己建房部分后边约1.5米外是梁某甲户的大秧地、旱地，后挖成鱼塘，而被告西山镇政府把谢某某己建房周边土地及其他土地均认定为“四固定”时第三人西山村第16队粱德贵的大秧地，旱地对调划拨所得，显然不相符，同时与第三人申请调处时申请理由部分是自有，一部分合作化时从碗厂买过来不一致。二、被告西山镇政府作出西政决字（2014）02号处理决定时，是以附图形式把原告与黄某甲在争议地范围互换80平方米不列入争议地范围，但这80平方米并没有具体四至及长宽是多少，而附图周边还有争议地，如处理决定生效后，当事人行使权利时对四至及长宽互不认同时，随时会产生纠纷。其次，被告西山镇政府没有查明自落实责任制后对争议土地管理事实就认定一直由第三人管理使用至今，与本案管理事实不相符。第三，西政决字（2014）02号处理决定适用法律错误。如被告西山镇政府认定争议地范围内土地是“四固定”时第三人就占有使用至今，应适用国务院国发（1980）135号文第三点第二项的规定。综上，被告西山镇政府作出西政决字（2014）02号处理决定认定事实不清，适用法律错误。被告桂平市人民政府作出浔政复决（2015）12号复议决定，认定西政决字（2014）02号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确有误。综上所述，原告请求撤销被告西山镇政府作出的西政决字（2014）02号处理决定和被告桂平市人民政府作出的浔政复决（2015）12号复议决定理由成立，依法应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告桂平市西山镇人民政府于2014年12月10日作出的西政决字（2014）02号处理决定；二、撤销被告桂平市人民政府于2015年7月27日作出的浔政复决（2015）12号行政复议决定；三、限被告桂平市西山镇人民政府在本判决生效后在法定期限内重新作出处理决定。
上诉人西山村17队不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误。1、上诉人对于谢某某建房占用的70.32平方米及其户外的61.85平方米、谢官明与黄某甲等人互换的80平方米没有提出权属异议，西山镇政府的（2014）02号处理决定并未将这三部分土地认定为争议地范围，原审判决认定西山镇政府的处理决定将这部分土地列为争议地范围属认定事实错误；2、原审判决认为西山镇政府的（2014）02号处理决定认定争议地全部为上诉人与西山村16队互换土地证据不足是错误的。上诉人与西山村16队互换土地四至范围也清楚，有证人朱某某、黄某乙、何某某、梁某乙证人证实，还有谢官明提供的《土地房产所有证》第二栏四至的“北至梁某甲”印证，贵港中院作出的（2012）贵行终字第9号行政判决也予认定，西山镇政府的西政决（2014）02号处理决定并未将谢某某建房及周边土地、谢官明与黄某甲等人互换的土地认定为梁某甲的大秧地；3、被上诉人主张争议地使用权的主要依据是其持有的《土地房产所有证》第二栏“旱地”，该“旱地”只有二分（0.2亩）地，已被谢某某建房以及周边用地使用了132.27平方米，已经用完其土地，其再以土改证主张使用权毫无依据；4、谢官明与黄某甲互换的80平方米土地已经各方现场确认不在争议范围，对四至并无异议，原判认为这80平方米土地不能确定具体位置没有依据；5、争议地土改时不属于本生产队任何农户所有，在“四固定”时权属已固定给上诉人所有，责任制时也没有分给任何农户使用，谢官明近年来强占使用集体土地的行为不能作为认定使用争议地的依据。二、原判认定西政决字（2014）02号处理决定适用国发（1980）135号第三点第（四）项，属适用法律错误是错误的。综上，由于争议地土改时不属于谢官明户所有，而是上诉人与西山村16队互换所得，原判认为西政决字（2014）02号处理决定和浔政复决（2015）12号复议决定认定事实不清，适用法律错误，没有事实和法律依据，请求撤销原判决，改判驳回谢官明的一审诉讼请求。
被上诉人谢官明答辩称，原判决撤销被告西山镇政府作出的西政决字（2014）02号处理决定和桂平市人民政府作出的浔政复决（2015）12号复议决定，责令重作，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告西山镇政府和原审被告桂平市人民政府同意上诉人的上诉意见。
本案二审期间，各方当事人均未向本院提供新证据，向一审法院提交的证据均随案移送本院。经审查，一审法院认定的证据合法有效，据此，二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。因各方当事人对原审被告桂平市人民政府作出浔政复决（2015）12号复议决定程序的合法性不持异议，本院予以确认。
本案争议焦点是原审被告西山镇政府作出的西政决字（2014）02号处理决定程序是否合法、认定事实是否清楚。
关于原审被告西山镇政府作出的西政决字（2014）02号处理决定程序是否合法问题，本院认为，我国实行土地的社会主义公有制，即国家所有和农民集体所有，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，单位与单位之间的权属争议，由县级以上人民政府处理。本案争议土地是西山村17队与本村村民谢官明之间的土地使用权纠纷，并不存在单位与单位之间的土地所有权争议，原审被告西山镇政府对上诉人与被上诉人的土地使用权纠纷虽然享有法定处理职权，但原审被告西山镇政府的处理决定一并裁决土地的所有权归属，超越了法定职权，程序违法。
原审被告西山镇政府作出的西政决字（2014）02号处理决定认定事实不清。首先，处理决定附图中所标示的争议地范围，既包括被上诉人谢官明用别处土地与黄某甲等人互换的土地，也包括谢某某建房用地及其周边留用土地，还包括上诉人与西山村16队调换的土地。将谢某某建房用地及其周边留用的没有争议的土地，纳入争议范围不当；其次，对于谢官明与案外人黄某甲等人互换的土地约80平方米（图中红线框框内），黄某甲等人在本次的行政调处阶段，已在2014年10月28日由被上诉人西山镇政府制作的“现场调查笔录”上签名确认，虽然各方权利人对这该互换部分土地的使用权也不存在争议，但该地块与周边的争议地四至不清；再次，对上诉人与西山村16队调换的土地，是否仅指原梁某甲的大秧地、旱地范围、是否包括谢官明于1989年10月转让给卢姓人氏的土地，如果包括又如何否定谢官明据以主张使用权的于1989年10月与卢姓人氏订立“契约书”的证明力等事实，原审被告西山镇政府的西政决字（2014）02号处理决定均没有查明。
原审被告桂平市人民政府作出的浔政复决（2015）12号复议决定程序虽然合法，但该复议决定错误维持了认定事实不清的西政决字（2014）02号处理决定，应予撤销。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，上诉人要求改判的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人桂平市西山镇西山村第17生产队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄艳华
审 判 员 廖赞军
代理审判员 王健玲
二〇一六年三月十六日
书 记 员 李紫莹