江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）港行初字第0056号
原告郁振英。
原告蔡祖明。
两原告共同委托代理人邹锋，北京大成（南通）律师事务所律师。
被告海门市城市管理行政执法局，住所地海门市北海东路1号。
法定代表人唐国强，职务局长。
委托代理人张新生。
委托代理人ＸＸ雷、王翔，江苏联佑律师事务所律师。
原告郁振英、蔡祖明不服被告海门市城市管理行政执法局（以下简称海门城管局）城管行政处罚，于2013年9月29日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于同年10月12日立案受理，并于10月14日向被告海门城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月12日公开开庭审理了本案。原告郁振英、蔡祖明的委托代理人邹锋，被告海门城管局的委托代理人张新生、ＸＸ雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月15日，被告海门城管局作出（2013）海城执罚字第64056号《行政处罚决定书》，认定原告郁振英于2003年在海门市海门镇南海路北侧、南通恒秀铝热有限公司东北侧未取得建设工程规划许可证擅自搭建房屋（其中东侧一间面积为：4.8m×4.5m，计21.6㎡；西侧一间面积为：11.5m×6m，计69㎡，共计90.6㎡），该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，被告海门城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告郁振英在行政处罚决定书送达之日起七日内拆除擅自搭建的房屋。
2013年10月22日，被告海门城管局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
一、认定事实方面的证据
第一组证据：1.对郁振英的调查询问笔录；2.郁振英常住人口基本信息；3.对徐某的调查询问笔录；4.徐某身份证复印件；5.现场照片；6.现场勘察笔录。以上证据证明原告郁振英在海门市海门镇南海路北侧、南通恒秀铝热有限公司东北侧搭建违章建筑的事实。
第二组证据：1.海门市城市房屋拆迁补偿安置协议；2.蔡祖明房屋拆迁评估计算表；3.海门市房屋及附属设施评估表；4.蔡祖明原有房屋所有权证；5.海门市城镇房屋所有权登记证书；6.海门市房地产交易所收件收据；7.海门市城镇房屋所有权登记申请书；8.房屋权属登记审批表；9.发证记录；10.商品房买卖合同；11.产权登记证明单三份；12.江苏省南通市销售不动产通用发票。以上证据证明原告郁振英、蔡祖明位于海门镇张南村20组（海新村六组）的房屋已进行了拆迁，并已获得位于海门镇五港新村103幢404室住宅一套及车库两间，并非无房居住。
二、执法程序方面的证据
1.行政处罚案件立案审批表；2.行政处罚案件处罚审批表；3.行政处罚陈述申辩告知书及送达回证；4.行政处罚决定书及送达回证；5.行政处罚决定催告书及送达回证。以上证据证明被告海门城管局行政执法程序合法。
三、法定职权及法律法规依据
1.江苏省人民政府办公厅《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政函（2004）49号）；2.南通市人民政府《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（通政发（2004）73号）；3.海门市人民政府《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》（海政发（2005）27号）。以上证据证明被告海门城管局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
2.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。
原告郁振英、蔡祖明诉称，1.因2003年所在村组进行拆迁导致其无处居住，政府至今未对原告予以妥善安置，原告郁振英、蔡祖明不得已在自家自留地上搭建房屋用以居住。2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告海门城管局无权认定原告所建房屋违法，更无权作出被诉行政处罚决定。3.被告海门城管局在作出行政处罚时，未告知原告蔡祖明，侵犯了其知情权和陈述、申辩权。故被告海门城管局作出的行政处罚超越法定职权、适用法律法规错误、程序违法。据此，请求依法撤销被告海门城管局作出的（2013）海城执罚字第64056号《行政处罚决定书》。
原告郁振英、蔡祖明为证明其主张，向本院提供以下证据：
1.户口薄复印件，证明原告郁振英和蔡祖明系夫妻关系，且原告蔡祖明系案涉房屋的第一权利人。
2.行政处罚决定书，证明被诉具体行政行为存在。
3.行政处罚陈述申辩告知书、履行行政处罚决定催告书，证明被告海门城管局仅要求原告郁振英陈述申辩，未告知原告蔡祖明，且该陈述申辩告知内容不明确、告知错误，属于虚假或者无效告知。
4.海门市城市房屋补偿安置协议，证明原告蔡祖明系案涉房屋的第一权利人，并证明房屋于2003年被拆迁。
5.残疾人证，证明蔡祖明为一级残疾，常年在家的事实。
6.国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》（国发（2002）17号）、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号），证明被告海门城管局的行政处罚权未经合法授权。
被告海门城管局辩称，1.原告郁振英、蔡祖明已于2006年获得海门五港新村103幢404室的安置房，不存在政府未对其进行妥善安置的问题。原告郁振英在未办理建设工程规划许可手续的情况下，在自家责任田上擅自搭建房屋，显属违章建筑，应当予以拆除。2.被处罚人郁振英主体适格，且在对原告郁振英作出行政处罚过程中，已告知其陈述申辩的权利，被告海门城管局没有必要对其家庭成员进行一一告知。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）、《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏府函（2004）49号）、《市政府关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》（通政发（2004）73号）、《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》（海政发（2005）27号）的相关规定，被告海门城管局具有集中行使规划管理方面行政处罚权。据此，被告海门城管局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告郁振英、蔡祖明的诉讼请求。
经庭前证据交换及庭审举证、质证，原告郁振英、蔡祖明对被告海门城管局提供的认定事实方面的第一组证据中的证据2、4没有异议；对证据1的真实性和合法性均不予认可，认为见证人徐某的身份具有特殊性，且该询问笔录未经原告郁振英签字确认；对证据3、5、6的真实性没有异议，对合法性和关联性有异议，认为不能证明原告郁振英搭建房屋是违章建筑。对第二组证据真实性没有异议，关联性有异议，认为该组证据证明了被拆迁人即第一权利人是原告蔡祖明，被告海门城管局作出的行政处罚对象错误。
对于程序方面的证据，对证据1、2的真实性没有异议，但均是被告海门城管局内部程序，不能证明其程序的合法性；证据3的真实性没有异议，但对合法性有异议，被告海门城管局直接留置送达违反了法律规定，属于无效送达；证据4、5的真实性没有异议，对合法性有异议，认为被告海门城管局无权作出行政处罚决定书，又侵害了原告蔡祖明的权利，属于无效送达。
被告海门城管局对原告郁振英、蔡祖明提供的证据2、3、4无异议；证据1真实性无异议，但认为该证据不能证明户主系涉案房屋的权利人；对证据5的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对证据6，认为不能否定被告海门城管局依法具有相应的行政处罚权。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人双方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据经审查依法确认其效力。对被告海门城管局提供的第一组证据中的证据1，该笔录注明了原告郁振英未签字的原因，并有见证人签字，予以认定；证据3无违反法律规定的情形，被询问人徐某与涉案房屋无利害关系，予以认定；证据5来源合法，且与其他证据相印证，予以认定；证据6来源合法，与涉案房屋有关联，且与证据5相互印证，予以认定。对于第二组证据的真实性予以认定。对于程序方面的证据，符合法律规定的形式与程序，能够达到证明其行政处罚程序合法的目的，予以认定。对原告郁振英、蔡祖明提供的证据1能够证明原告的身份，但不能达到原告郁振英、蔡祖明的证明目的；证明5与本案没有关联性，不予认定；证据6不能达到原告郁振英、蔡祖明的证明目的。
根据双方当事人的陈述及对证据的质证与认证，本院确认如下事实：
原告蔡祖明与郁振英系夫妻关系。2003年，原告郁振英、蔡祖明位于海门市海门镇张南村二十组（海新村六组）房屋因南海路西延工程被拆迁。原告郁振英在位于海门市海门镇南海路北侧、南通恒秀铝热有限公司东北侧的自留地中搭建两间房屋用以居住。2006年，原告郁振英、蔡祖明因房屋拆迁获得了在海门市海门镇五港新村103幢404室安置屋一套及车库两间。2013年6月3日，被告海门城管局执法人员在巡查中发现原告郁振英擅自搭建的房屋。6月6日，被告海门城管局立案调查。7月2日，被告海门城管局对原告郁振英作出（2013）海城执告字第64056号《行政处罚陈述申辩告知书》，并于7月3日留置送达。7月15日，被告海门城管局作出（2013）海城执罚字第64056号《行政处罚决定书》，并于同日留置送达。
根据当事人的诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点在于：1.被告海门城管局是否具有规划管理行政处罚的法定职权；2.被告海门城管局的执法程序是否合法；3.被诉具体行政行为适用法律是否正确。
关于被告海门城管局是否具有规划管理行政处罚的法定职权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据此规定，除限制人身自由的行政处罚权外，经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政函（2004）49号）中明确，省政府同意海门市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府在《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》中明确，经省政府同意（苏政办函（2004）49号），市政府决定在海门市开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。海门市人民政府在《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》（海政发（2005）27号）明确了将未经市建设局规划审批，擅自开展建设的违章行为的行政处罚权划转给市城管执法局行使。上述规范性文件表明，国务院授权江苏省人民政府决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权，江苏省人民政府根据该授权，决定在海门市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府进一步明确，海门市集中行使行政处罚权的行政机关职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。海门市人民政府决定将该职权由被告海门城管局行使。据此，被告海门城管局具有对辖区内违反城市规划法律法规的行为作出行政处罚的法定职权。关于原告郁振英、蔡祖明提出被告海门城管局未能提供授权的请求材料，不能证明授权范围包括规范管理方面的行政处罚问题。事实上，向省级政府请示属于内部行政行为，最终对外产生效力的应当是省、市人民政府作出的规范性文件，省人民政府之所以没有具体的授权，主要是考虑到行使相对集中行政处罚权工作需要各地方根据本地工作实际，自主决定在某些领域开展该工作的权利，故不宜作出特别具体、细致的规定。原告郁振英、蔡祖明的该主张不能成立。
关于被告海门城管局的执法程序是否合法的问题。第一，关于被告海门城管局未对原告蔡祖明进行告知的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，行政机关应当履行告知的义务，当事人有权进行陈述和申辩。根据被告海门城管局对郁振英和徐某的调查询问笔录可知，案涉两间房屋未取得建设工程规划许可证，该房屋系原告郁振英擅自搭建，因该违法建设行为而产生的相应法律责任理应由原告郁振英承担。由此，被告海门城管局认定违法行为人为原告郁振英，从而对原告郁振英作出行政处罚，未告知原告蔡祖明及未对其进行处罚，并无不妥之处，也不存在侵害原告蔡祖明合法权益的情形。法律、法规亦未规定对行政相对人作出行政处罚必须告知其所有家庭成员。至于原告郁振英、蔡祖明主张搭建的两间房屋第一权利人应为原告蔡祖明，但未能提供相应的证据予以佐证，本院不予采纳。第二，关于原告郁振英、蔡祖明提出被告海门城管局在陈述申辩书中告知的地点为海门市动迁安置专项指挥部，而非被告海门城管局单位，属于虚假告知的问题。我国法律规定未作出陈述申辩地点必须在行政机关单位内部的强制性规定。行政机关明确告知行政相对人行使陈述申辩权利的地点，且该地点并未妨碍行政相对人行使该权利，应当认定该告知程序合法。行政机关有权根据实际情况决定具体陈述申辩地点，对原告郁振英、蔡祖明的该主张不予采纳。第三，关于被告海门城管局采用留置送达的方式是否妥当的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所。”参照该规定，适用留置送达应包括受送达人拒绝签收、受送达人的同住成年家属拒绝签收、受送达人及其同住成年家属都拒绝签收三种情形，而非原告郁振英、蔡祖明所理解的“只有本人和成年家属都拒绝签收的情况下才能适用留置送达”。原告郁振英、蔡祖明的这种主张系对法律的不当理解，本院不予采纳。据此，被告海门城管局在原告郁振英拒绝签收处罚决定书时，采取留置送达的方式，符合法律规定。综合以上三点，被告海门城管局的行政执法程序合法。
关于被诉具体行政行为适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，原告郁振英在海门市规划区内搭建房屋，应当向有关机关申请办理建设工程规划许可证。而事实上原告郁振英在未办理建设工程许可证的情况下，擅自搭建房屋，显属违章建筑。被告海门城管局作为经授权在海门市城市规划方面集中行使行政处罚权的机关，对于建设违章建筑的行为，根据违法行为的性质及情节，可以采取责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物或违法收入、罚款等措施。具体选择何种处罚方式，应当综合考虑，从实际出发，对不同情形采取不同的处罚方式，保证其处罚措施与违法者的违法成本相适应，使违法者无利可图。唯有如此，才能有效的遏制违法建设行为，保障城乡规划的顺利实施，为城镇的发展提供一个良好的建设环境与秩序。本案中，原告郁振英在未办理相关许可手续的情形下，在海门市规划区内擅自搭建房屋且已存在多年，对海门市的城市规划管理和规划实施所造成的不利影响客观、持续存在，且客观上不存在可以通过责令停止建设、限期改正等措施消除其影响，更不存在可以通过补办有关合法手续使其合法化的情形。因此，被告海门城管局对原告郁振英作出限期拆除的决定并无不当。关于原告郁振英、蔡祖明提出的搭建房屋行为发生在2003年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，要处罚也应适用《中华人民共和国城市规划法》，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条是对行政处罚追责时效的规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”具体规定了行政处罚的追责时效为二年。但该法同时规定的“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”明确了追责时效的起算方法，这里所指的“违法行为发生之日”即指违法行为停止之日。所谓“违法行为有连续或者继续状态”就是指连续违法行为或者继续违法行为。本案原告郁振英两间违章建筑虽然在2003年搭建，但违法行为一直处于继续状态，行政处罚追究时效不是从原告郁振英建房行为结束后计算，而是应当从郁振英拆除违章建筑，退出土地之日起计算。被告海门城管局在2013年6月发现该违法行为并作出处罚，适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当，原告郁振英、蔡祖明该主张不能成立。
综上，本院认为，被告海门城管局所作的被诉具体行政行为主要事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，处罚适当。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决如下：
驳回原告郁振英、蔡祖明要求撤销被告海门市城市管理行政执法局作出的（2013）海城执罚字第64056号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郁振英、蔡祖明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 齐海生
人民陪审员 窦建飞
二〇一三年十二月十二日
书 记 员 许美燕
附：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形