浙江省象山县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬象行初字第17号
原告王斯邦（叁级智障）。
法定代理人王朗胜。
委托代理人王斯龙（特别授权代理。
委托代理人王德宏（特别授权代理），宁波市企协法律服务所法律工作者。
被告象山县规划局，住所地浙江省象山县丹东街道兴盛路228号。
法定代表人杨梓良，局长。
委托代理人韩丹萍（特别授权代理），象山县规划局工作人员。
委托代理人张路宁（特别授权代理），浙江信大律师事务所律师。
第三人王福德。
原告王斯邦诉被告象山县规划局规划行政许可一案于2013年8月29日向本院起诉，本院于同日受理后，于2013年9月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的处理和第三人王福德有法律上的利害关系，本院于2013年9月9日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年9月25日公开开庭审理了本案。原告王斯邦的法定代理人王朗胜及其委托代理人王斯龙、王德宏，被告象山县规划局的委托代理人张路宁、韩丹萍到庭参加诉讼，第三人王福德经本院合法传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年5月16日，被告象山县规划局以《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》形式核准同意第三人王福德户建二层房屋，建筑面积180平方米；宅基地110平方米，其中建筑占地90平方米，庭院占地20平方米；东至村道，西至王明火户，南至王朗兴户（王朗胜户），北至村道。并同时要求层高限10米（地面至檐口），屋顶采用坡屋面，坡度不得大于30度，且符合村庄规划建设，自行处理好相邻关系。
被告象山县规划局于2013年9月9日提交了作出具体行政行为证据材料：1.《社员建筑房屋用地审批申请表》复印件1份，用以证明原告父亲不享有涉案房屋的事实；2.《象山县农村土地申请调查审批登记表》复印件1份，用以证明原告父亲享有宅基地使用权的事实；3.《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》复印件1份，4.《关于同意王福德户建房的决议》复印件1份，用以证明第三人王福德户建房规划审批符合法律规定；5.《象山县农民建房用地审批表》复印件1份，用以证明第三人王福德户建房用地审批符合法律规定；6.照片复印件2张，用以证明与第三人王福德户毗邻房屋并非原告所有的事实。
被告向本院提交了作出具体行政行为的法律依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，2.《浙江省城乡规划条例》第三十八条，3.《宁波市城乡规划管理技术规定》第九十一条，4.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，5.《象山县农民建房用地管理办法》第十条、第十一条。
原告王斯邦起诉称，原告与第三人王福德毗邻而居。2012年3月1日，第三人申请原拆原建。同日，象山县东陈乡南堡村村民委员会出具《关于同意王福德户建房的决议》，要求第三人退让原告房屋0.3米，退东首村道0.8米，限高6.8米。同年5月7日，象山县东陈乡人民政府签署规划初审意见，同意第三人建二层房屋，建筑面积180平方米，宅基地110平方米，建筑占地90平方米，层高限在10米。同年5月16日，象山县规划局东陈乡规划管理所对上述申请签署同意并盖章。
原告认为，被告核发上述规划许可证的行为违反法定程序。按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《宁波市城乡规划条例》等规定，村民申请建房应依法提供详实、有效的申报资料，并且应通过层层审批，但被告随意作出审批决定，违反法定程序，有违法律对建房审批的要求。被告作出的许可适用法律不当。被告摒弃《宁波市城乡规划管理技术规定》，在无任何技术规定依据的情况下，作出规划许可。对被告的上述规划许可行为，原告向象山县人民政府提起行政复议，象山县人民政府维持了被告对第三人王福德核发乡村建设规划许可证的具体行政行为。故请求：一、确认被告向第三人王福德核发的乡村建设规划许可证的具体行政行为违法；二、撤销被告向第三人王福德核发乡村建设规划许可证的具体行政行为。
原告于起诉时向本院提交的证据有：1.象复决字（2012）15号行政复议决定书复印件1份，用以证明原告提起行政诉讼的主张成立及被告行政行为违法的事实；2.《浙江省象山县农（居）民建房规划许可申请表》和《关于同意王福德户建房的决议》复印件各1份，用以证明被告行政审批程序违法；3.分家析产文书复印件2份、原告身份证、残疾证、户籍登记卡复印件各1份，用以证明原告实际占有涉案房屋的事实及原告的主体资格；4.王朗胜户籍登记卡、身份证复印件各1份，用以证明王朗胜的法定代理人资格；原告于开庭审理前向本院提交了证据5.孙彩玉的证明复印件1份，用以证明原告是涉案房屋权利人的事实。
被告象山县规划局答辩称，一、原告王斯邦与被告的许可行为不具有法律上的利害关系，原告王斯邦不具有行政诉讼原告主体资格，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《象山县农民建房用地管理办法》第十条规定，原告王斯邦在其所在的村只能拥有一处住宅。在原告父亲王朗胜向政府部门申请宅基地确权过程中，原告王斯邦作为家庭成员共同使用宅基地。故原告王斯邦已享受了宅基地的使用权，对村内其他房屋及宅基地不应当再享受任何权利，故其不能对涉案的三间房屋主张任何权利。且原告没有任何证据可以证明其合法拥有涉案房屋的事实。二、被告规划许可审批实体合法。第三人王福德系象山县东陈乡南堡村西山组村民，享有村宅基地。第三人王福德系原拆原建，用地面积110平方米，批准建筑占地90平方米，建筑面积180平方米，符合《象山县农民建房用地管理办法》的规定。在审批时，被告考虑到象山县东陈乡南堡村西山组布局北高南低走向，第三人王福德原有地面高度比北边道路低约1.2米，而其房屋审批层数为二层，审批高度限在10米（地面至檐口），即第三人王福德房屋高度扣除地势高差最高限制在8.8米，根据现场测量，第三人王福德房屋实际高度为6.1米（内地坪至檐口），符合规划审批要求。另第三人审批建筑占地均为其自有宅基地范围，未涉及公共通道，且东首自行退让道路最宽处达1.5米，符合村委员会决议。三、规划许可审批程序合法。2012年2月，第三人王福德户以宅基地原房屋陈旧无法居住为由，要求在原宅基地上新建房屋，分别向有关部门提出建房用地审批和建房规划许可申请。在征得西邻王明火同意的情况下，首先向村民委员会提出报批申请，村民委员会于2012年3月1日审查后召开会议讨论同意第三人拆建并对建房情况进行了张榜公布。2012年5月，村民委员会将建房情况报东陈乡规划管理所审批，工作人员收到材料后及时指派规划建设员现场勘查，对宅基地四至、建筑占地等事项进行确认，并提出具体详实的规划要求。2012年5月16日，被告作出同意第三人在规划要求下拆建房屋的审核意见。
综上，被告认为原告王斯邦不具有行政诉讼原告主体资格，且被告同意第三人王福德建房许可行为符合法律规定，请求依法依法裁定驳回原告的起诉。
第三人王福德未到庭参加诉讼，未向本院提交书面陈述意见及证据材料。
对原、被告提交的证据，经庭审质证，本院作如下认定：
对被告提交的证据1、2、6，原告认为被告混淆了物权和土地使用权的关系。对证据3，原告对真实性没有异议，但认为该证据不能达到被告的证明目的，反而可以证明被告规划许可违法。对证据4，原告认为决议并未经村民委员会组成人员集体讨论。对证据5，原告未提出异议。对被告提交的证据1-6，经与原件核对无异，且原告对证据的真实性未提出异议，本院对上述证据的真实性予以认定。
对原告提交的证据1、2，被告认为可以证明被告的许可行为符合法律规定。对证据3，被告对真实性没有异议，但认为原告父亲只对自己的财产有权处分，对涉案的三间房屋原告父亲并无处分权。对证据4，被告未提出异议。对证据5，被告认为房屋买卖在农村并不允许，该买卖行为无效，且证人未出庭，对该证据的三性均有异议。本院对原告提交的证据1-4的真实性予以认定，对证据5，本院经与孙彩玉本人核对，对原告父亲于1996年从王庆仁处购得涉案三间房屋中北首房屋的事实予以认定。
根据上述对证据的认定，结合原、被告在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下：
原告王斯邦和第三人王福德系象山县东陈乡南堡村村民。第三人王福德家庭在册人口二人，因房屋破旧申请原拆原建，申请建房建筑面积80平方米，建筑层数二层。在征求四邻意见时，仅西邻王明火签署同意意见。2012年3月1日，象山县东陈乡南堡村村民委员会作出《关于同意王福德户建房的决议》，同意第三人王福德建房高度不得超过二层6.8米。2012年5月7日，象山县东陈乡人民政府规划建设员作出同意王福德户建二层房屋，建筑面积180平方米；宅基地110平方米，其中建筑占地90平方米，庭院占地20平方米；东至村道，西至王明火户，南至王朗兴户（王朗胜户），北至村道。并同时要求层高限10米（地面至檐口），屋顶采用坡屋面，坡度不得大于30度，且符合村庄规划建设，自行处理好相邻关系的规划初审意见，但负责人未在镇乡人民政府（街道办事处）审核意见栏负责人处签字。2012年5月16日，被告作出同意审核意见。
另查明，1975年，原告父亲通过析产获得与第三人相邻的涉案三间房屋中的南首二间房屋，王庆仁获得北首一间房屋。1996年，原告父亲从王庆仁处购得北首房屋。原告父亲王朗胜于1997年4月8日对他处使用的163.55平方米土地申请确权登记，原告王斯邦作为家庭成员登记在册。象山县人民政府于1998年7月17日同意颁发163.55平方米土地使用权证。2013年6月，原告父母将与第三人相邻的涉案三间房屋析产给原告王斯邦并共同所有。
本院认为，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案被告主张原告作为家庭成员以其父亲名义在本村其他地方经依法审批取得建房用地使用权，根据一户一宅原则，其并不是涉案房屋的相关权利人，不具有行政诉讼原告主体资格。本院认为，原告虽以家庭成员身份以其父亲名义在他处已依法获得宅基地，但涉案房屋系原告家庭祖宅，原告父亲通过析产及买卖已取得对涉案房屋的相关权益，且原告王斯邦亦通过析产取得了存在于涉案三间房屋上的权益的共有人身份，其与本案的被诉行政行为有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格。
根据《浙江省城乡规划条例》第二十八条第一款规定，规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，规划许可机关在作出规划许可决定前，应当进行公告。公告的目的在于告知利害关系人拟许可的内容，让其有陈述和申辩的权利，在农居民建房许可过程中，征求相邻户的意见实为与公告的效果相当。本案中，被告主张履行了告知原告的义务，但并未提交相关的证据予以佐证，故应当认定被告在许可前未告知原告，程序违法。
根据《宁波市城乡规划管理技术规定》第八十八条规定，村民住宅建筑面积控制指标为：小户（≦3人）建筑面积不得超过150平方米。第三人王福德户家庭在册人口为2人，应当许可建筑面积不得超过150平方米。现被告许可第三人王福德建筑面积180平方米，超出了《宁波市城乡规划管理技术规定》被许可的面积。但鉴于象山县规划局已在该区域内多次作出类似建房规划许可，撤销该规划行政许可行为，将会造成公共利益的重大损失，宜确认该规划行政许可行为违法。综上，被告的许可行为程序违法，适用法律错误，依照《最高人民法院法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
确认被告象山县规划局于2012年5月16日作出许可第三人王福德建房的具体行政行为违法。
本案受理费50元，由被告象山县规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 贺 峰
代理审判员 蒋晓瑜
人民陪审员 林树明
二〇一三年十月十七日
书 记 员 王博闻
附法司法解释及规范性文件条款
一、《宁波市城乡规划管理技术规定》
第八十八条村民住宅建筑容量应符合以下规定：
村民住宅建筑面积控制指标为：大户（≥6人）建筑面积不得超过250平方米；中户（4-5人）建筑面积不得超过200平方米；小户（≤3人）建筑面积不得超过150平方米。
建筑密度和容积率的控制要求，各区可结合本地村民住宅宅基地管理情况制定。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。