河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行初字第149号
原告宋李梅，女，1988年11月23日出生，住鹤壁市浚县。
委托代理人马保山，男，1947年4月15日出生，住鹤壁市淇滨区。
委托代理人李和平，男，1955年1月10日出生，住河南省安阳市文峰区。
被告林州市人民政府，住所地：林州市红旗渠大道行政综合楼。
法定代表人王军，该市市长。
委托代理人李卫国，男，1971年10月14日出生，该市政府法制办工作人员。
第三人林州市林业局，住所地：林州市林虑大道西段。法定代表人陈安林，该局局长。
委托代理人王振丰，男，1978年2月3日出生，该局副局长，住林州市城关镇。
委托代理人李春林，男，1966年3月13日出生，该局工作人员，住林州市林虑大道。
第三人林州市五龙镇人民政府，住所地：林州市五龙镇阳和村。
法定代表人郝军学，该镇镇长。
委托代理人吕保周，男，河南争先律师事务所（住所地：安阳市东工路北段）律师。
原告宋李梅因认为被告林州市人民政府不履行颁发林权证法定职责一案，于2015年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年8月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告宋李梅的委托代理人马保山、李和平，被告林州市人民政府的委托代理人李卫国，第三人林州市林业局的委托代理人王振丰、李春林，第三人林州市五龙镇人民政府的委托代理人吕保周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月23日、6月16日，原林州市五龙镇花地村张方林以该村164户村民（包括本案原告）名义，通过邮政特快专递两次向林州市人民政府邮寄了《请求办理林权证申请书》，要求为其办理《林权证》。林州市人民政府在原告起诉前未作出处理。2015年8月24日，原告以林州市人民政府不履行法定职责为由提起行政诉讼。
原告宋李梅诉称：2003年至2006年，原告响应国家退耕还林政策，积极退耕，购买各种树苗，在承包的全部土地上植树造林，并自2003年至2007年每年领取退耕还林补助款。2003年，经林州市林业局组织检查验收，认定符合规定，颁发了《河南省退耕还林工程手册》。原告自此享有“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益、谁继承”的法定权利。依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地承包法》、《退耕还林条例》等规定，原告委托代理人数次前往被告与第三人处申请办理《林权证》，但他们总以各种理由推诿，拒不给予办理，已构成行政不作为，侵犯了原告的合法权益。请求判令被告与第三人为原告立即办理林地权属证明《林权证》。
原告宋李梅向本院提交了以下证据、依据：第一组：1．《河南省退耕还林工程农户手册》；2．《河南省2005年退耕还林粮食补助资金分配兑付底册》；3．《2006年度河南省对种粮农民粮食直补和综合直补兑付底册》。用以证明承包土地并退耕还林、领取退耕还林补助资金的事实。第二组：1．林州市人民法院（2011）林行初字第2-33号行政判决书；2．安阳市文峰区人民法院（2014）文行初字第49号行政判决书；3．林州市人民法院（2014）林行初字第28号、127号行政判决书；4．安阳市文峰区人民法院（2014）文行初字第107号行政判决书；5．安阳市中级人民法院（2015）安中行终字第95号行政判决书；6．淇县、浚县移民工作领导小组书面证明。用以证明原告拥有林木所有权、没有争议的事实。第三组：1．《请求办理林权证的申请书》；2．2015年5月23日、6月16日邮政特快专递单及中国邮政速递物流网上查询单。用以证明原告多次申请办理林权登记的事实。第四组：《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《退耕还林条例》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《林木和林地权属登记管理办法》等相关条文。用以证明申请办理《林权证》有法律依据。第五组：1．《林权证》办理程序和流程图；2．宋买拴1983年的《林权证》；3．张方林1998年《土地承包合同书》；4．张方林1998年《土地使用证》。用以证明办理林权证的程序及颁发《林权证》的机关。
被告林州市人民政府辩称：林州市人民政府没有不履行法定职责。原告代理人马保山等人多次前往林州市林业局申请办理《林权证》，该局根据办理《林权证》的程序规定，要求原告提供办理《林权证》所必须的村委会《林改实施方案》、《乡镇人民政府的批复》及《乡村两级勘界表》等手续，但原告无法提供，手续不全，故林州市人民政府无法为其办理。庭审中，林州市人民政府又辩称：原告从未到林州市人民政府申请办理《林权证》，也未收到其申请，原告所诉属于依申请才能启动的事项，原告应当提供林州市人民政府不作为的事实证据，但原告未能举证证明林州市人民政府收到了其申请的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条的规定，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告林州市人民政府未向本院提交相关证据、依据。
第三人林州市林业局述称：林州市林业局没有不履行法定职责。原告代理人马保山等人多次前往该局申请办理《林权证》，该局根据办理《林权证》的程序规定，要求原告提供办理《林权证》所必须的村委会《林改实施方案》、《乡镇人民政府的批复》及《乡村两级勘界表》等手续，而原告无法提供，手续不全，故该局无法办理，并向原告进行了告知。同时，该局依据林政文（2012）206号文件精神，认为原告申请办理《林权证》的土地已转为国有土地，不符合办理《林权证》的条件，故未为原告办证。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人林州市林业局向本院提交了以下证据、依据：1．林州市人民政府2012年11月22日作出的林政文（2012）206号《关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》；2．国家林业局2000年12月31日公布的《林木和林地权属登记管理办法》；3．2009年4月《河南省集体林权制度改革操作规程》；4．《林权登记申请表》和《宗地勘界确权调查表》样式。
第三人林州市五龙镇人民政府述称：不应为原告办理《林权证》，而应由林州市有关部门依法对原告的原《土地承包合同书》、《林权证》、《退耕还林直补手册》等相关权利证书立即予以全部注销。主要理由：一、原告等人已丧失对原有土地承包经营权、林权资格。原告原属林州市五龙镇花地村村民，因国家建设盘石头水库，该村已于2006年成建制的全部移民至浚县。移民后在当地已得到了补偿和安置，分得了土地，与当地签订了新的《土地承包合同书》，拥有了新的土地承包经营权。原集体经济组织已不复存在，留下的土地属于国家所有。二、林木是在原告耕地上种植的，林权来源于土地承包经营权。土地承包经营权不存在，林权自然不存在。三、原土地上的林木属于生态林，当年原告等人种植林木，国家已经给予了经济补偿，且移民后安置区政府对原告的林木已经给予了补偿，该林木及留下的土地属于国家所有。原告继续主张集体土地上林木的《林权证》，不符合国家法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人林州市五龙镇人民政府未向本院提交相应证据。
经庭审质证：一、关于原告提交的证据。被告对原告提交的大部分证据的真实性有异议，认为有些没有原件，且这些证据与本案无关联性；有关联的是原告提交的邮政快递单和申请书，但申请书没有收到，邮递单只证明原告邮寄了申请书但无签收人，不能证明被告收到。对原告提交的中国邮政速递物流网上查询单真实性有异议，且该查询单是在原告举证期满后提交的，不应作为本案证据使用。其他证据与本案无关。第三人林州市林业局对原告提交的申请书、邮政快递单及网上中国邮政速递物流查询单的真实性无异议，并认可收到申请书，但认为申请书上指纹多为一人所按；对原告提交的相关法律规定和《林权证办理程序》和流程图无异议；对原告提交的相关判决书及有原件的证明的真实性无异议，但认为与本案无关联性；原告提交的第一组证据与本案无关联性；对照片有异议，未到现场不予认可；第五组2-4号证据，只能证明宋买拴个人以前有《林权证》，不能证明原告也有。第三人林州市五龙镇人民政府认为：原告提交的第一组证据与本案无关，本案系不作为案件，不涉及实体内容；第二组证据相关判决书真实性无异议，但认为与本案无关；第三组证据与五龙镇政府无关联性；对法律依据无异议；对宋买拴的《林权证》真实性无异议但与本案无关。其他质证意见与第三人林州市林业局的意见一致。二、关于林州市林业局提交的证据、依据。原告对其真实性均无异议，但认为林州市人民政府2012年11月22日作出的林政文（2012）206号文件已被法院生效判决确认违法，不应再适用。林州市人民政府及五龙镇人民政府均无异议。
本院对上述证据认证如下：一、原告提交的第三组证据能够证明原告向林州市人民政府、林州市林业局、林州市五龙镇人民政府分别提出了申请办理《林权证》的事实，本院予以确认。其他证据部分能够证明原告承包原林州市五龙镇原村集体土地并退耕还林领取补助资金的事实，因移民遗留问题与林州市人民政府等其他单位发生争议进行诉讼的事实。原告提交的第四组证据为法律依据，可以作为其主张权利的依据。二、第三人林州市林业局提交的证据1与本案无关，其他证据及依据具有真实性，本院予以确认。
经审理查明：原告原系林州市五龙镇花地村村民，并承包有该村集体土地。2003年至2006年，原告响应国家退耕还林政策，积极退耕还林，购买各种树苗，在承包的土地上植树造林并领取退耕还林补助款，并提交有《河南省退耕还林工程农户手册》及退耕还林粮补资金分配到户兑付底册。2003年，经林州市林业局组织检查验收，为原告颁发了《河南省退耕还林工程手册》。2007年6月，因河南省大型水利项目淇河盘石头水库工程建设需要，林州市五龙镇花地村整体移民至鹤壁市浚县，安置地政府对移民的人均生活用地和人均生产用地均进行了安置。2009年4月13日，林州市五龙镇人民政府与他人签订了承包合同，将原告所在村的耕地、林地、荒山、原村庄旧址整体承包给他人，承包期限为30年，承包费为150万元。该承包合同已被法院生效判决确认无效。2011年10月9日，鹤壁市浚县工作领导小组办公室出具证明，证明水库淹没区以上林州市花地村理裕村村民的林地、果树、杂木树，集体财产；林地、荒山没有赔偿。
2015年5月23日、6月16日，原林州市五龙镇花地理裕村张方林以该村164户村民（包括原告）名义，通过邮政特快专递分别向林州市人民政府、林州市林业局、林州市五龙镇人民政府邮寄了《请求办理林权证申请书》，要求为原告办理《林权证》。林州市人民政府收到后未作出处理。林州市人民政府否认收到该申请书，但原告提交的中国邮政速递物流网上查询单足以证明林州市人民政府收到了该申请书。林州市林业局当庭认可其收到一份申请书，申请内容与原告所述一致。该局工作人员约见了马保山、张方林等人，并向其告知申请材料不全、手续不齐及办理《林权证》的程序和应当具备的手续材料，并告知其按照《林木和林地权属登记管理办法》和《河南省集体林权制度改革操作规程》规定的程序，即应当先向乡镇政府提出申请，提交相关材料、填写林权登记申请表、由乡镇政府组织有关人员通过进行宗地勘界确权调查、审查合同并在申请表上加盖公章同意后，再向林业局上报，审核后加盖林州市人民政府公章。原告认可该告知事实。林州市五龙镇人民政府认可原告代理人马保山等人向镇政府林业站反映过要求办理《林权证》，林业站也给镇政府领导汇报过。2015年8月24日，原告向本院提起行政诉讼，要求判令被告与第三人尽快为其办理《林权证》。
本院认为：一、关于林州市人民政府是否具有颁发《林权证》的法定职责问题。《中华人民共和国森林法》第三条第二款：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”国务院公布的《退耕还林条例》第四十七条第二款：“退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。”上述法律、法规明确规定了颁发《林权证》的机关是县级以上人民政府。因此，林州市人民政府具有对本案辖区内林地和林木颁发《林权证》的法定职责。二、关于林州市人民政府是否应当履行颁发《林权证》法定职责问题。2015年5月23日、6月16日，原告通过邮政特快专递向林州市人民政府提出办理《林权证》申请，林州市人民政府作为具有颁发《林权证》职责的机关，有义务在收到原告申请后进行审查，并向原告作出答复，但林州市人民政府未予以办理或者答复，显然构成行政不作为。林州市人民政府认为其未收到原告申请书的理由不能成立，其要求判决驳回原告诉讼请求的请求，本院不予支持。三、关于申请办理《林权证》的程序和条件问题。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。……”国家林业局公布的《林木和林地权属登记管理办法》第二条：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，林权登记包括初始、变更和注销登记。”第五条：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第九条：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查，登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不予受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”第十条“登记机关对已受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。”第十一条：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”第十四条：“对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证。”上述行政法规和规章明确规定了单位和个人所有的林木，使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级林业行政主管部门依法履行林权登记职责，包括审查、受理、公示等职责，并规定了申请人应当提交的文件、有关期限等内容。本案中，原告申请办理的林木、林地在林州市辖区，原告申请办理《林权证》，林州市人民政府虽是法定的颁证机关，但应当先向林州市林业局提出登记申请。林州市林业局在收到了原告的申请书后，因原告所提交的材料不具备登记受理的条件，该局依法向原告履行了告知义务，告知其申请《林权证》登记应当具备的条件和申请登记程序，该告知行为并无不当。原告申请办理《林权证》，应当依照上述法律、法规及规章的规定程序和条件进行，并应依照本省有关林权登记的程序和具体详细的要求办理。由于县级以上人民政府与县级以上林业主管部门、乡镇政府在申请登记颁证程序中分别具有不同的职责和权限。因此，原告认为第三人林州市林业局、五龙镇人民政府不作为并在本案中要求两个第三人为其颁证不妥，原告应当针对其不同的职责和权限以及办理《林权证》规定的程序，分别另行主张权利，故原告该请求本院不予支持。综上，本院认为，林州市人民政府在收到原告《林权证》登记申请书后应当履行审查职责，未予以答复或解释，构成行政不作为。故应当判令林州市人民政府在一定期限内就原告提出的申请履行审查职责，对符合颁证条件的及时颁证，如申请人提交的手续不全或者不符合法定颁证条件的应当予以告知说明或者作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告林州市人民政府对原告宋李梅要求办理《林权证》的申请在本判决生效后60日内履行审查职责。
案件受理费50元，由被告林州市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 阎丽杰
二〇一五年十一月九日
书记员 张艳娇