江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终15号
上诉人（原审原告）ＸＸ兵，男，汉族，1969年8月8日生。
被上诉人（原审被告）南京市公安局栖霞分局，住所地在南京市栖霞区尧化门街141号。
法定代表人刘勤，南京市公安局栖霞分局局长。
委托代理人陈晓婕，南京市公安局栖霞分局法制大队副大队长。
委托代理人林云，南京市公安局栖霞分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人朱正、吴洋，南京市人民政府法制办工作人员。
上诉人ＸＸ兵因诉被上诉人南京市公安局栖霞分局（以下简称栖霞公安分局）、被上诉人南京市人民政府（以下简称市政府），治安行政处罚及行政复议一案，不服南京市栖霞区人民法院（2015）栖行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ兵，被上诉人栖霞公安分局的负责人肖世泉、委托代理人陈晓婕、林云，被上诉人市政府的委托代理人朱正、吴洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，ＸＸ兵居住在南京市栖霞区靖安村殷桥队24-1号。2015年1月16日、17日，ＸＸ兵因在中南海周边地区走访，两次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2015年2月16日，栖霞公安分局靖安派出所因ＸＸ兵涉嫌扰乱公共场所秩序，对其受案登记，同时传唤ＸＸ兵至该所接受询问。当天，靖安派出所民警以收集证据事由对ＸＸ兵人身及随身物品进行检查，并制作检查笔录，笔录中记载：民警向ＸＸ兵出示警察证和检查证后，对ＸＸ兵人身及随身物品进行检查，未发现与案件有关物证。整个过程，ＸＸ兵配合民警检查，民警未损坏ＸＸ兵随身财物。ＸＸ兵在检查笔录上签字认可。2015年2月16日，栖霞公安分局对ＸＸ兵作出栖公（靖）行罚决定（2015）246号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），该决定书以ＸＸ兵于2015年1月16日、17日到北京中南海周边地区非正常信访，扰乱了该地区的公共秩序为由，决定对ＸＸ兵行政拘留十日。栖霞公安分局在作出行政处罚决定前，告知了ＸＸ兵行政处罚决定的事实、理由、依据。在依法向ＸＸ兵宣告、送达行政处罚决定书后，栖霞公安分局通知了ＸＸ兵的家属。后栖霞公安分局因ＸＸ兵身体不适，在对ＸＸ兵拘留五日后，决定对其暂不执行行政拘留。ＸＸ兵实际被行政拘留五日。
ＸＸ兵对栖霞公安分局作出的行政处罚不服，于2015年4月17日向市政府申请行政复议，市政府在法定时间内受理后，根据栖霞公安分局提供的证据材料，进行了书面审查，于2015年6月5日作出（2015）宁行复第67号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了栖霞公安分局作出的行政处罚决定。ＸＸ兵对复议决定仍不服，诉至原审法院，要求处理。
原审法院另查明，ＸＸ兵因房屋拆迁补偿事项于2009年10月至2010年1月多次到北京信访。2010年3月5日10时许，ＸＸ兵到北京天安门地区违法上访时，被查获。2010年3月6日，栖霞公安分局对ＸＸ兵作出行政拘留十日的行政处罚决定。
原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。ＸＸ兵居住地在栖霞公安分局管辖的辖区内，栖霞公安分局对ＸＸ兵具有行政处罚权，ＸＸ兵诉称栖霞公安分局对其行为无管辖权的主张不成立，不予支持。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集。ＸＸ兵先后多次到非信访接待场所（中南海周边）走访，被公安机关训诫，其行为违反了《信访条例》的相关规定，栖霞公安分局认定其行为为非正常信访，事实清楚、证据确凿，栖霞公安分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，对其违法行为给予行政拘留十日的行政处罚，适用法律正确，处罚适当，符合法定程序，该具体行政行为合法。ＸＸ兵要求撤销《行政处罚决定书》，并要求确认栖霞公安分局作出的行政拘留决定行为违法的诉请，无事实和法律依据，不予支持。ＸＸ兵要求栖霞公安分局返还其被违法扣押的身份证、公交卡、裤带及钥匙的诉请，无证据证实，亦不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人意见。市政府根据栖霞公安分局提供的证据材料，对ＸＸ兵行政处罚案进行书面审查，并据此作出《行政复议决定书》，没有违反法律规定，ＸＸ兵主张市政府行政复议程序违法无法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《行政复议法》第二十二条、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，驳回ＸＸ兵对栖霞公安分局、市政府的诉讼请求。案件受理费50元，由ＸＸ兵负担。
上诉人ＸＸ兵上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、栖霞公安分局没有管辖权。1、北京公安机关已经对上诉人的行为依法行使了管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第十条的规定，本案原则上由违法行为发生地的北京公安机关管辖，并且栖霞公安分局提交的《训诫书》能证明北京市公安部门已经对ＸＸ兵作出训诫的行政处罚，制作了《训诫书》，即行使了管辖权，北京市公安局西城分局既是所指违法行为发生地的公安机关，也是最初受理的公安机关。2、北京公安机关没有将案件移交管辖。一审判决引用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款，遗漏了第二款的规定，由违法行为人居住地公安机关管辖是以违法行为发生地公安机关移交管辖为基础。事实上，北京市公安机关没有依照该规定向被上诉人移交管辖。3、训诫也是一种行政处罚。二、上诉人没有实施扰乱公共秩序的行为。被上诉人的证据仅仅能证明上诉人到了中南海地区，不能证明扰乱了公共场所秩序。上诉人的行为尚不构成违反治安管理行为。北京公安机关对上诉人仅予以训诫，说明上诉人的行为危害性小，尚不构成为治安管理行为。三、市政府在接到上诉人的行政复议申请后，没有履行行政复议的法定程序，没有调查确认事实，作出违法的《行政复议决定书》。四、上诉人提供的证据2被一审法院隐瞒，未予采信。请求二审法院判令江苏省人民政府交出打人凶手，并且归还上诉人的身份证、公交卡、钥匙、裤带。综上，请求撤销一审判决和被诉行政处罚决定。
被上诉人栖霞公安分局辩称，一、栖霞公安分局对案件具有管辖权。根据《治安管理处罚法》第七条第二款、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，ＸＸ兵的居住地为南京市栖霞区，栖霞公安分局对ＸＸ兵扰乱公共场所秩序案具有管辖权，并依法受案。二、训诫不是行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》和《治安管理处罚法》均未规定训诫属于行政处罚，故训诫不属于行政处罚的范畴。三、上诉人ＸＸ兵实施了扰乱公共场所秩序的行为。2010年3月6日，上诉人ＸＸ兵曾因扰乱公共场所秩序被行政拘留十日。上诉人明知信访过程中应当遵守法律法规，应到有关机关设立或者指定的接待场所进行信访，仍于2015年1月至2月期间多次到非信访接待场所走访，这种行为本身就扰乱公共场所秩序。因此，栖霞公安分局对其处罚事实清楚，证据确凿。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，被上诉人栖霞公安分局的处理程序和法律适用正确，被上诉人市政府作出行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人ＸＸ兵提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
经审查，对原审法院查明的事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，由于上诉人的户籍在南京市栖霞区，属于被上诉人管辖的行政区域，被上诉人依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定处理此案，并无不当。被上诉人具有对上诉人违法行为的行政处罚管辖权。
在案证据反映，被上诉人栖霞公安分局立案后对上诉人进行了依法传唤，向上诉人宣读行政案件权利义务告知书，对上诉人进行询问并调取相关证据材料，在作出处罚决定前告知上诉人拟作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知上诉人享有陈述权和申辩权。被上诉人栖霞公安分局在作出处罚决定后，向上诉人进行了宣告和送达，并通知了ＸＸ兵的家属。因此，被上诉人栖霞公安分局作出行政处罚的程序符合《治安管理处罚法》的相关规定。
北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、南京市驻京信访工作组出具的《关于ＸＸ兵进京非正常上访的情况说明》及南京市公安局驻京信访工作组民警出具的《情况说明》等证据材料能够证明上诉人曾于2015年1月16日、17日在北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序，被上诉人栖霞公安分局据此依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出《行政处罚决定书》符合法律规定，并无不当。
《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，对具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，予以维持。上诉人ＸＸ兵不服被诉《行政处罚决定书》，向被上诉人市政府申请行政复议，被上诉人市政府依法受理上诉人的复议申请，在核实相关证据后，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出《行政复议决定书》维持被诉《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，上诉人要求追加江苏省人民政府为本案被上诉人，撤销原审判决及被诉《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人ＸＸ兵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 孙 皓