湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终773号
上诉人（原审原告）张心红，男，1964年7月14日出生，汉族，住湖北省襄阳市高新区。
被上诉人（原审被告）襄阳市樊城区人民政府，住所地：湖北省襄阳市樊城区长虹路182号。
上诉人张心红因诉襄阳市樊城区人民政府（以下简称樊城区政府）行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中行初字第00179号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
张心红原审诉称，其在樊城区洪家沟社区居委会四组合法享有的宅基地上建有房屋3层，建筑面积590平方米，除自住外，自1995年起在房屋中开办印刷厂，并正常经营。2013年7月5日，樊城区政府发布《樊城洪家沟片区城中村及棚户区综合改造项目集体土地上房屋征收公告》，张心红房屋位于征收范围内。因樊城区政府补偿价格低于市场价，双方未能达成房屋征收补偿协议。2014年7月20日晚10：00左右，张心红所在居民区突然涌来200多人，手持长刀、斧头、警棍、灭火器等工具，将张心红驱逐出房屋，并用钩机等强拆机械，将其房屋拆除。屋内家具、家电等生活用品以及其他财产和印刷生产机器设备、生产资料等均被毁损。请求依法确认樊城区政府2014年7月20日强制拆除张心红房屋的行政行为违法；并将拆除的房屋恢复原状；判令樊城区政府赔偿张心红因强制拆除房屋导致的生产设备设施及其他生产资料、生活物品等毁损损失共计20579083元，以及停产停业损失40万元，租房损失3万元。
樊城区政府原审答辩称，樊城洪家沟片区城中村及棚户区综合改造项目集体土地上房屋征收程序及具体行政行为合法。樊城区政府并未组织和委托单位和个人将张心红房屋拆除，不是适格的被告。张心红主张的2100.9万元经济损失不能成立，应当驳回其全部诉讼请求。
原审法院查明，张心红系洪家沟村四组村民。2009年12月3日，其以洪家沟私房为经营场所，注册登记成立襄阳市樊城区张心红印刷厂。2012年12月30日，襄阳市樊城区第五届人民代表大会第二次会议，决定批准区政府提出的2013年国民经济和社会发展计划，其中洪沟片区城中村改建项目，被列为樊城区2013年基础设施和“两改”房屋征迁计划。2013年6月16日、19日，分别经市城乡规划局、市国土资源局以及樊城区发展和改革局核实，确认樊城洪家沟片区城中村及棚户区综合改造项目符合城乡规划、专项规划、土地利用总体规划以及樊城区国民经济和社会发展规划要求。2013年7月5日，樊城区政府发布樊城洪家沟片区城中村及棚户区综合改造项目集体土地上房屋征收公告、及房屋征收补偿安置实施方案，公告房屋征收范围、房屋征收补偿签约期限、房屋征收部门和房屋征收补偿安置实施方案等事项。张心红的房屋在征收范围内。2014年3月21日，湖北省人民政府向襄阳市政府发出鄂政土批（2014）490号《关于批准襄阳市2013年度中心城市第16批次建设用地土地征收实施方案的批复》，同意征收樊城区中原办事处洪家沟居委会相关土地。同年3月31日，襄阳市国土资源局樊城分局根据湖北省人民政府鄂政土批（2014）490批复，发布《征地公告》和《征收土地补偿、安置方案公告》。2014年7月20日晚，在尚未与张心红签订房屋征收补偿协议的情况下，张心红使用、居住的房屋被强行拆除。2014年7月22日，张心红向襄阳市公安局樊城区分局报案，称其房屋被强行拆毁，家中物品损毁。2015年11月11日，张心红诉至法院。
原审法院认为，张心红虽未提交房屋相关权利证书，但其作为洪家沟村四组村民和房屋的居住、使用人，与本案被诉拆除房屋行为存在法律上的利害关系，属于最高人民法院（法释[2011]20号）《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定的农村集体土地的权利人，对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地或附属物的行政行为不服的，可以以自己的名义申请行政复议或提起行政诉讼。征收农村集体土地时，涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，土地权利人可以依照土地法、物权法的相关规定请求给予补偿。原、被告双方对本案中是否存在拆除原告房屋的行政强制行为存在争议。对该争议负有举证责任的原告，向法院提交相关证据，旨在证明张心红所诉强制拆除房屋行政行为的存在。樊城区政府所举证据，旨在证明其征迁行政行为合法。但根据本案有效证据至少可以认定，樊城区政府成立的洪沟片区城中村及棚户区综合改造指挥机构，放任实施了强制拆除张心红房屋的行为。樊城区政府是《中华人民共和国土地管理法》和国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的负责拆迁补偿工作的法定主体；在未与张心红达成安置补偿协议和未经其同意的情况下，放任强行拆除张心红房屋行为的发生，应视为樊城区政府作出的行政强制行为；该行为的法律后果依法应由樊城区政府承担。前述土地管理法及其实施条例和国有土地上房屋征收补偿条例，均没有赋予县（市）、区人民政府在土地征用和房屋征收安置补偿程序中，直接实施行政强制的行政职权。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制的设定和实施条件及程序也有明确规定。该法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由或财物实施暂时性限制与控制。行政强制执行，是行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。樊城区政府所属拆迁指挥机构放任实施的强制拆除张心红房屋的行政行为，明显违反上述法律、法规的规定。张心红关于樊城区政府拆除其房屋行政强制行为违法的诉讼请求成立，法院予以支持。鉴于樊城区政府作出的洪沟片区城中村及棚户区综合改造项目已经实施，且未被有权机关确认违法或予以撤销，故张心红请求将拆除的房屋恢复原状，法院不予支持。张心红被征用土地上的房屋等附着物、以及印刷厂停产、停业损失等补偿，依法应由樊城区政府采取补救措施，通过土地征用行政补偿程序予以处理。张心红提出行政赔偿，应对其赔偿请求承担举证责任。张心红主张清朝菩萨200万元、宋朝关公300万元、三国雄鸡200万元贵重文物灭失损失和印刷生产设备、设施、生产原料灭失损失1000万元，仅有其自述的损失清单、外观照片及相关证言，未能提供所述物品灭失和价值的相应证据予以佐证，难以查证核实；可由樊城区政府在补偿程序中依法协商处理，或待证据确实后由张心红另行起诉主张权利。根据生活惯例和樊城区政府入户工作人员庭审后回顾整理的清单，法院对张心红主张的空调、电视、洗衣机等必要的生活物品共计140项，累计价值130671元予以认定，由樊城区政府承担行政赔偿责任予以赔偿。经法院多次组织原、被告双方进行调解，双方未能就补偿和赔偿事宜达成协议。本案经原审法院审判委员会讨论，决定依照《中华人民共和国行政强制法》第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项，《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条之规定，判决：一、确认被告樊城区政府强制拆除原告张心红房屋的行政行为违法；二、被告樊城区政府对原告张心红被征收土地范围内的房屋等附着物以及停产停业损失，应根据当时统一制定的征收安置补偿方案及时采取补救措施，履行补偿安置义务予以补偿安置；三、樊城区政府于本判决生效之日起三十日内一次性赔偿原告张心红因违法强拆房屋造成的财产损失130671元；四、驳回原告张心红的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄阳市樊城区政府负担。
张心红上诉称，原审认定事实不清，适用法律不当。由于樊城区政府的违法强拆，导致其贵重文物和印刷机器设备被毁，且难以举证。请求撤销原一审判决第二、三、四项，改判赔偿其各项损失两千余万元，并由被上诉人承担诉讼费用。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，樊城区政府成立的洪沟片区城中村及棚户区综合改造指挥机构，在未与张心红达成安置补偿协议和未经张心红同意的情况下，放任强行拆除其房屋行为的发生，应视为樊城区政府作出的行政强制行为，该行为的法律后果依法应由樊城区政府承担。但鉴于洪沟片区城中村及棚户区综合改造项目已经实施，将拆除的房屋恢复原状已不可能。张心红被征收土地上的房屋等附着物、以及印刷厂停产、停业损失等补偿，应由樊城区政府采取补救措施，通过土地征收行政补偿程序予以处理。张心红提出贵重文物灭失损失和印刷生产设备、设施、生产原料灭失损失等仅有其自述的损失清单、外观照片及相关证言，未能提供所述物品灭失和价值的相应证据予以佐证，难以查证核实，可由樊城区政府在补偿程序中依法协商处理，或待证据确实后另行起诉主张权利。原审法院对张心红主张的空调、电视、洗衣机等必要的生活物品直接损失共计140项，累计价值130671元予以认定，由樊城区政府赔偿，结果正确。张心红的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张心红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张思化
审 判 员 马春亮
审 判 员 吴 晋
二〇一七年十一月十七日
法官助理 雷 禹
书 记 员 杜思远