辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽14行初105号
原告涂彦华，女，1961年4月11日出生，蒙古族，工人，住址葫芦岛市连山区。
原告冷素贤，女，1932年10月12日出生，汉族，无业，住址葫芦岛市连山区。
原告涂广玉，男，1968年6月25日出生，蒙古族，工人，住址葫芦岛市连山区。
原告涂广辉,男，1963年4月9日出生，蒙古族，工人，住址葫芦岛市龙港区（单位地址）。（亦是原告涂彦华、冷素贤、涂广玉的委托代理人）。
被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区。
法定代表人鲁秀红，该区区长。
委托代理人张小宏，连山区房屋征收安置办公室副主任。
委托代理人王晓生，辽宁易木律师事务所律师。
被告葫芦岛市人民政府，住所地葫芦岛市龙港区。
法定代表人王力威，该市市长。
委托代理人毕玉格，葫芦岛市人民政府法制办公室工作人员。
原告涂广辉、冷素贤、涂广玉诉被告葫芦岛市连山区人民政府、葫芦岛市人民政府撤销征收公告及行政复议决定一案，于2017年12月14日向本院提起行政诉讼。同日原告涂彦华亦向本院提起行政诉讼，诉被告葫芦岛市连山区人民政府、葫芦岛市人民政府撤销征收公告及行政复议决定，两个案件属请求撤销同一被告葫芦岛市连山区人民政府作出的同一公告的行政行为，被告葫芦岛市人民政府虽作出了两个复议决定，但亦是对同一公告的复议决定。经法院指导，原告涂彦华于2018年2月23日向本院提交撤诉申请，自愿撤回（2017）辽14行初106号案件的诉讼，并同意以原告身份参加（2017）辽14行初105号案件的诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月14日公开开庭审理了本案。原告涂广辉（同时涂彦华、冷素贤、涂广玉的委托代理人），被告葫芦岛市人民政府的委托代理人毕玉格，被告葫芦岛市连山区人民政府的委托代理人张小宏、王晓生到庭参加诉讼。原告涂彦华、冷素贤、涂广玉经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原告涂广辉、冷素贤、涂广玉、涂彦华诉称，2017年8月11日被告葫芦岛市连山区人民政府作出征收决定（葫连告字［2017］23号决定的公告），对原告葫芦岛市连山区民富社区的房屋进行征收，原告于2017年9月20日向被告葫芦岛市人民政府提出行政复议，要求撤销葫连告字［2017］23号决定的公告，并认定其违法。2017年11月27日被告葫芦岛市人民政府作出葫行复决字（2017）38、39号行政复议决定，维持原行政行为，并于2017年12月1日向原告送达。原告涉及本次征收的房屋编号为葫芦岛市连山区民富社区E－107－5。原告认为被告葫芦岛市连山区人民政府作出的房屋征收（民富社区）决定的行政行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律和行政规章的规定，依法应予以撤销。一是主体错误，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市属的区人民政府无权发布征收决定。所以被告葫芦岛市连山区人民政府发布葫连告字［2017］23号征收决定公告属于主体错误。二是被告葫芦岛市连山区人民政府所在的连山区所在的民富社区纳入征收范围，属于扩大征收范围，程序违法。葫芦岛市连山区2017年度“城中村”棚户区改造项目（民富社区）没有列入规划，属于被告葫芦岛市连山区人民政府私自扩大征收范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，葫芦岛市连山区2017年度“城中村”棚户区改造项目（民富社区），没有列入规划，属于被告葫芦岛市连山区人民政府私自扩大征收范围。根据2017年2月16日葫政办发［2017］24号《葫芦岛市人民政府办公室关于做好2017年棚户区改造工作的通知》、葫政办发［2017］25号《葫芦岛市人民政府办公室关于印发葫芦岛市老城区改造工作实施的通知》，2017年我市棚户区改造任务为2750户，连山区棚户区改造任务为1102户。根据关于批准葫芦岛市连山区2016－2017年“城中村”棚户区改造项目一次变棚户区等四区块《建设项目选址意见书》的公告第4项，建设项目拟选位置：一次变棚户区位于葫金线；兴隆屯棚户区位于东城区；食品厂棚户区位于龙王庙屯；东兴村棚户区位于影壁山屯及龙沟屯。根据辽宁省保障性安居工程领导小组辽保居办发（2016）79号，关于葫芦岛市连山区2017年度棚户区改造项目入库备案的函，该函显示葫芦岛市上报连山区棚户区改造项目6个，共涉及居民1102户，包括：一次变棚户区180户，兴隆屯棚户区141户，锦东村棚户区207户，铸钢厂棚户区223户，食品厂棚户区193户，东兴村棚户区158户，已纳入2017年棚改项目库备案。以上证明连山区棚户区改造任务的1102户不包括四原告所在的连山区民富社区。由于被告葫芦岛市连山区人民政府私自扩大征收范围，因此在评估价格上存在不公、补偿房屋性质认定错误、且不能提供征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用的证明，剥夺了申请人货币补偿、回迁和异地产权调换的选择权、对于房屋所占土地面积未进行评估作价进行补偿。综上，被告葫芦岛市连山区人民政府作出征收公告存在错误、程序违法。为此，原告向葫芦岛市人民政府提起行政复议，但被告葫芦岛市人民政府未纠正被告葫芦岛市连山区人民政府的公告，作出本案的行政复议决定。请求人民法院依法作出公正的裁决。原告向本院提交如下证据：1、［2017］葫行复决字38、39号行政复议决定及送达回执；2、通知两份；3、葫芦岛市连山区人民政府关于印发《连山区“城中村”棚户区改造项目征收与补偿方案》的通知（葫连政发［2017］7号）；4、葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》；5、《葫芦岛市人民政府办公室关于印发葫芦岛市老城区改造工作实施的通知》；6、估价明细表一份、普查表两份。
被告葫芦岛市连山区人民政府答辩称，答辩人作出的房屋征收决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。答辩人作出房屋征收决定具有职权依据和法律依据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款有明确规定，答辩人负有房屋征收与补偿的法定职权，具备征收主体。作出的征收决定其程序合法，答辩人根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，拟启动连山区“城中村”棚户区改造项目，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行如下程序：一是进行可行性调查、研究、论证，答辩人于2016年7月委托北京金万瑞工程咨询有限公司进行可行性研究论证，经该公司全面调查、研究、论证，认为连山区棚户区履行项目符合国家住房保障政策，符合连山区总体发展规划，是事关民生、科学发展和维护社会稳定的重要工程；二是答辩人常务会议同意实施连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿，2017年6月29日答辩人常务会议听取征收办关于实施《连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》的汇报，并对方案进行多方论证、研讨后，同意实施该方案，并要求依法、依规、依法定程序进行；三是拟定征收补偿方案并公开征询公众意见，答辩人工作人员经数次论证、研讨，草拟《连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，于2017年7月11日作出关于《连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》公开征求意见的通知，向社会“公开征求社会公众意见。公开征求意见期间为30日，即从2017年7月11日起至2017年8月9日止”；四是开展社会调查，答辩人作出公开征求意见的通知后，即组织工作人员进行社会调查，经工作人员走访、调查，受访被征收人均同意本次棚户区改造项目的实施，并希望征收工作尽早开始；五是进行社会稳定风险评估，答辩人于2017年7月10日委托葫芦岛鸿翔智业管理咨询有限公司对连山区“城中村”棚户区改造项目进行社会稳定风险评估。经该公司走访、调研，认为“连山区城中村棚户区改造项目具备合法性、合理性、可行性，该项目为低风险”；六是依法选任评估机构，因被征收人数众多，答辩人对评估机构的选任是由征收部门推荐社会信誉好、具有相应资质的三家以上的评估机构供被征收人选择，再由街道、社区组织被征收人按10％的比例选出群众代表，由群众代表通过投票方式选定。经原告选出的群众代表最终选定葫芦岛土地房地产与资产评估有限公司和辽宁坤宇房地产评估有限公司对征收区域进行评估。因此，评估机构的选定是原告代表选定，不是答辩人确定的，选定的程序符合规定，原告的主张没有事实依据；七是征收补偿已经足额到位，答辩人启动连山区“城中村”棚户区改造项目前向省财政部门申请专项资金，后经审核，得到省财政部门批准，补偿款已经足额到位，且专户专储、专款专用，待银行审核被征收人签约要件后，统一发放；八是做出征收决定，答辩人在方案公开征求意见期限届满后，于2017年8月11日作出葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，公告对征收项目、范围、时间、期限、部门、实施单位、诉权、诉期均作出明确告知，征收范围包括民富社区。听证会不是答辩人作出“城中村”棚户区改造项目征收决定的必经程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款规定，听证会的前提条件是因旧城区改建需要征收房屋，而答辩人实施的不是旧城区改建，而是为公共利益进行棚户区改造。答辩人实施的上述行为依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三、四、八、九、十、十一、十二、十三、二十条规定。答辩人作出房屋征收决定事实清楚，答辩人对本次棚户区改造项目的指导思想是一切从公共利益出发，充分考虑群众利益，改善居民的生活环境。本次棚户区改造项目的原则是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，每个决策均经指挥部集体研究决定，每个程序的进行均依法实施，每项结果均张榜公示，接收每一位群众监督。答辩人在每个片区均设有举报信箱，以体现公平、公正、公开。评估公开、公平、公正，评估按照行业统一标准依法评估，对被征收人对评估结果有异议，可以申请复核，现场核量时，由审计、征收服务机构人员共同在场监督，对其数据需经三家机构确认，评估结果形成后，发放到被征收人手中，结果一律公开。答辩人成立棚户区改造项目指挥部对住房保障设有预案，因在征收工作前期摸底时，被征收区域被征收人没有申请住房保障，棚改核查符合住房保障条件的，棚改指挥部予以优先保障住房。答辩人设定货币补偿与产权调换选择权。《葫芦岛市连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》第十条第一款规定“采取货币补偿与异地产权调换两种补偿安置方式，对已办理房屋权属登记的住宅房屋（以下简称房照或照），可以选择货币补偿、异地产权调换两种方式中的一种，但选择货币补偿的被征收人，享受货币补偿奖励”。对于该规定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款、第十一条第一款的规定。《葫芦岛市连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》第十条第二款符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款的规定。对于被征收人的房屋实施“房地一体”原则，评估机构对被征收人房屋进行评估时，依据《国有土地上房屋征收评估办法》规定，对被征收人国有土地使用权及其地上房屋的价值进行统一评估，核定总价。对于这一事实，评估机构在向原告送达评估结果时已经明确告知，并告知评估依据。原告对此事实没有依法申请复核，答辩人的行为符合法律规定。综上请求人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。
被告葫芦岛市连山区人民政府向本院提交的证据如下：1、葫连发改［2016］28号、葫连发改［2016］29号、葫连发改［2017］45号文件；2、葫芦岛铁北路控制性详细规划调整；葫芦岛市文达街与文兴路交角及周边地块控制性详细规划；3、葫芦岛市人民政府葫政［2011］211号批复；葫芦岛市人民政府葫政［2014］113号批复；4、国有土地证明；5、辽宁三维房地产评估有限公司证明；6、可行性研究报告；7、连山区人民政府常务会会议决定；8、公开征求意见通知（附照片）；9、社会调查表；10、社会稳定风险评估；11、选任评估机构及确认资质证明；12、延期签约通知；13、棚户区改造项目专款证明；14、征收决定（附照片）；15、评估机构证明。
被告葫芦岛市人民政府答辩称，葫行复决字（2017）第38、39号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据行政复议法第二条、第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第二款之规定，答辩人受理复议申请并作出复议决定。经过行政复议机关审查，连山区人民政府根据国发［2013］25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，启动连山区“城中村”棚户区改造项目，于2016年7月18日、2017年10月25日下发了葫连发改［2016］28号、葫连发改［2016］29号、葫连发改［2017］45号文件，对葫芦岛市连山区2016－2017年“城中村”棚户区改造项目一次变棚户区、兴隆屯棚户区、食品厂棚户区、东兴村棚户区等四区块以及锦东村棚户区、铸钢厂棚户区、沈后家属院、中物24#点式楼、五金城二期棚户区等五区块进行了立项，符合葫芦岛市人民政府和连山区人民政府对该区域的规划，2017年6月29日经集体研究制定《连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，并委托葫芦岛鸿翔智业管理咨询有限公司对连山区“城中村”棚户区改造项目进行了社会稳定风险评估，2017年7月11日连山区人民政府作出关于《葫芦岛市连山区“城中村”棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》公开征求意见的通知，向社会“公开征求社会公众意见，公开征求意见期限为30天，即从2017年7月11日起至2017年8月9日止”，由被征收人代表选出了评估机构，在中国农业发展银行葫芦岛市分行设立了专款专户账号，2017年8月11日作出了葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，原告认为该公告所实施的具体行政行为违法，于2017年9月20日向葫芦岛市人民政府申请行政复议。复议机关针对原告的复议申请，经过认真审查，认为连山区政府作出的《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》程序合法，适用法律正确，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出［2017］葫行复决字38、39号行政复议决定。答辩人根据行政复议法有关规定，在法定时间内，向被申请人送达答复通知，被申请人在法定期限内提出答复，答辩人经审查双方证据后，在法律规定时间内作出行政复议决定，并分别送达双方当事人。答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告葫芦岛市人民政府向本院提交的证据如下：1、立案登记表；2、送达回执；3、延期审理通知书送达回执；4、行政复议答复；5、行政复议决定送达回执。
经庭审质证，被告连山区人民政府向本院提交的15份证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。但其提供的证据1中的葫连发改［2017］45号文件，因该文件是在被诉行政行为作出的，本院不予采信。被告葫芦岛市人民政府向本院提交的5份证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告向本院提交的6份证据均是行政机关在征收过程中形成的文书，其具有真实性、合法性，本院予以采信，但对于原告的证明目的，本院不予采信。
经审理查明，在大规模加快棚户区改造的环境下，被告葫芦岛市连山区人民政府根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，启动连山区“城中村”棚户区改造项目。2016年7月18日葫芦岛市连山区发展和改革局制作葫连发改［2016］28号《关于葫芦岛市连山区2016－2017年“城中村”棚户区改造项目一次变棚户区等四区块可行性研究报告的批复》、葫连发改［2016］29号《关于葫芦岛市连山区2016－2017年“城中村”棚户区改造项目锦东村棚户区等五区块可行性研究报告的批复》，该棚户区改造项目的控制性详细规划调整经过葫芦岛市人民政府的批复，地块所属性质明确。被告葫芦岛市连山区人民政府于2017年6月29日召开常务会议讨论连山区“城中村”棚改项目房屋征收与补偿方案，并于2017年7月10日委托葫芦岛鸿翔智业管理咨询有限公司对连山区“城中村”棚户区改造项目进行社会稳定风险评估。2017年7月11日向征收范围内的被征收人公开征求意见，进行社会调查。该“城中村”棚户区改造项目被告葫芦岛市连山区人民政府委托北京中金万瑞工程咨询有限公司进行可行性研究论证，并于2017年8月9日向各乡镇人民政府、街道办事处、区政府各部门下发《连山区“城中村”棚户区改造项目征收与补偿方案》的通知，该“方案”的房屋征收范围包括“连山区民富社区……铁合社区范围内部分住宅房屋和相关企业房屋”。被告连山区人民政府启动连山区“城中村”棚户区改造项目前向省财政部门申请专项资金，经省财政部门批准，征收补偿款已经足额到位。被告连山区人民政府于2017年8月11日作出葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，公告明确告知征收项目、范围、时间、期限等内容。原告涂广辉、涂彦华、冷素贤、涂广玉认为被告葫芦岛市连山区人民政府不具有征收主体，且民富社区不在征收范围内，于2017年9月20日向被告葫芦岛市人民政府提出行政复议，请求撤销被告葫芦岛市连山区人民政府作出的葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》。2017年11月27日被告葫芦岛市人民政府作出葫行复决字（2017）38、39号行政复议决定，维持原行政行为，并于2017年12月1日向原告送达。四原告于2017年12月14日向本院提起行政诉讼请求撤销被告葫芦岛市连山区人民政府作出的葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》及被告葫芦岛市人民政府于2017年11月27日作出的葫行复决字（2017）38、39号行政复议决定。
本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，被告葫芦岛市连山区人民政府属于县级人民政府，对于本行政区域内“城中村”棚户区改造项目的房屋征收与补偿工作具有法定职权。被告葫芦岛市连山区人民政府根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，启动连山区“城中村”棚户区改造项目，并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对改造范围内的房屋进行调查研究论证，认为连山区“城中村”棚户区改造项目符合国家住房保障政策及总体发展规划。被告葫芦岛市连山区人民政府作出本案被诉行政行为前，于2017年8月9日向各乡镇人民政府、街道办事处、区政府各部门下发的《连山区“城中村”棚户区改造项目征收与补偿方案》中，其房屋征收范围包括“连山区民富社区……铁合社区范围内部分住宅房屋和相关企业房屋”。被告葫芦岛市连山区人民政府下发该“方案”后，进行征询公众意见、社会调查，委托葫芦岛鸿翔智业管理咨询有限公司进行社会稳定风险评估。且在启动连山区“城中村”棚户区改造项目前向省财政部门申请专项资金，经省财政部门批准，征收补偿款已经足额到位。被告葫芦岛市连山区人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定作出的葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》,该公告所确定的征收范围与《连山区“城中村”棚户区改造项目征收与补偿方案》所确定的征收范围一致。被告葫芦岛市连山区人民政府依据法定职权作出的葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，并不存在私自扩大棚户区改造范围的问题。故被告葫芦岛市连山区人民政府作出的葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告葫芦岛市人民政府受理原告的复议申请后，经审查认为葫连告字［2017］23号《葫芦岛市连山区人民政府关于“城中村”棚户区改造项目房屋征收决定的公告》的程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出［2017］葫行复决字38、39号行政复议决定并无不当。原告涂广辉、涂彦华、冷素贤、涂广玉的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告涂广辉、涂彦华、冷素贤、涂广玉的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告涂广辉、涂彦华、冷素贤、涂广玉负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘思嘉
二〇一八年三月十五日
书记员 张关中
本判决书援引的法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。