江苏省常州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）苏04民终4015号
上诉人（原审原告）：常州市金坛区政务服务管理办公室。住所地常州市金坛区西门大街*号。
法定代表人：巫政强，该办公室主任。
委托诉讼代理人：巫文全，江苏天择律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：常州金坛区双俊印章雕刻有限公司，住所地常州市金坛区弘化路103-104号。
法定代表人：王小俊，该公司总经理。
委托诉讼代理人：孙秦霞，江苏常金律师事务所律师。
上诉人常州市金坛区政务服务管理办公室（以下简称金坛政务办公室）因与被上诉人常州金坛区双俊印章雕刻有限公司（以下简称双俊公司）合作纠纷一案，不服江苏省常州市金坛区人民法院（2017）苏0482民初1665号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月28日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
金坛政务办公室上诉请求：重新查清本案事实，依法撤销一审判决，支持金坛政务办公室的诉讼请求。事实和理由：一、一审判决认定事实不清。1、关于金坛政务办公室的职能。2011年8月3日，中办、国办印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（以下简称意见），根据该意见，金坛政务办公室的职能是为各个行政部门的行政服务提供统一的窗口、平台和服务，行政服务中心的所有资产均属于国有。印章许可和管理的法定职能属于公安部门。2、关于合作协议的定性。该合作协议名称虽标有合作字样，但协议的内容反映的是双方之间由金坛政务办公室提供窗口（场地）、保安、保洁、绿化、水电等服务，双俊公司支付租金，这完全符合租赁关系的法律特征；若双方是合作关系，则应当遵循“利益共享、风险共担”的原则。但在一审过程中，双俊公司未提供证据证明在2005年进场后直至诉讼之日其向金坛政务办公室提供账册、经营报告及收益、亏损等，金坛政务办公室也从未对双俊公司的经营进行干涉，完全由双俊公司独自经营，利益也是由双俊公司独自享受，所以双方的法律关系是名为合作，实为租赁。即使合作，其合作对象也是双俊公司与其他行政部门。3、关于证据认定及举证责任分配。（1）一审认定金坛政务办公室未能就合作协议约定自2005年开始计算时间的事实进行举证证明，金坛政务办公室认为此与事实不符，因为在一审审理中，双方均认可双俊公司是在2005年进入金坛市行政服务中心开展印章刻制业务的，金坛政务办公室与双俊公司名为合作、实为租赁的法律关系就已存在，故双方的租赁期限应从2005年起算。自2005年开始计算租赁期限更能准确反映金坛政务办公室与双俊公司之间的租赁关系，因为自2005年起至2011年双方补签协议，金坛政务办公室一直未收取任何租金。而依照一审认定的事实，双俊公司自2005年至2016年，免租期将达到11年，这已超出金坛政务办公室可接受的范围。另外，金坛政务办公室提供双俊公司5年免租期是有条件的，即双俊公司的投资不能低于50万元，但双俊公司未能向法庭予以证明，若双俊公司未能提供证据证明，则不能享受5年免租期。另据金坛政务办公室了解，“国盾印章系统软件”由江苏国盾科技实业有限责任公司免费提供系统软件，负责系统安装、调试和维护，故一审认定事实错误。（2）关于租赁期限、租金交付的举证责任在双俊公司。二、即使按照金坛政务办公室与双俊公司于2011年9月1日签订的协议，双俊公司也违反该协议约定，存在根本违约行为，金坛政务办公室请求解除该协议也应得到支持。双方签订的协议约定期限为15年，但没有明确约定是2011年9月到2026年9月，依据合同法规定，租赁合同应当从交付租赁物时生效，而依照双俊公司到金坛政务办公室实际开展印章刻制业务的时间计算，租赁期限应从2005年开始计算，根据协议约定，自2010年到2015年双俊公司应交纳金坛政务办公室租金25000元，2015年到2017年应交纳租金20000元，合计45000元，但双俊公司一直未予交纳。支付租金是双俊公司的基本义务，由于其违反协议约定，存在根本违约行为，因此，金坛政务办公室解除协议符合法律规定。退一步讲，即使租赁期限从2011年9月开始计算，双俊公司应于2016年9月1日交纳金坛政务办公室5000元租金，但双俊公司并未履行交纳义务，虽然双俊公司于2017年9月12日向法庭提交租金交付依据，但由于该证据并未经过金坛政务办公室质证，根据规则，该租金交付凭证不能作为证据使用，因此，双俊公司仍然存在违约行为。依据合同法规定，金坛政务办公室请求解除协议具有事实和法律依据。三、在协议签订后履行过程中发生了重大形势变更，该协议也应解除。2011年双方签订协议时，原金坛市行政审批中心只有比较小的服务场所，进驻职能部门比较少，审批事项也少，每年新增企业数量少，刻制印章的业务也少，金坛市行政审批中心的运营成本少，租金仅有140万元。而2016年8月，情势发生变更，金坛政务办公室搬迁至新地址，面积扩大三倍有余，运营成本高，年租金达到600万元左右，出租给企业中介的租金理应更多。另外，据金坛政务办公室了解，现金坛区包括公安、税务、市场监管等各行政部门均是用上级部门开发的软件，并连续数年不再使用双俊公司的软件，双俊公司没有与上述行政部门的合作事实，双俊公司与上述行政机关的合作事实上已经终结。因此，按照双俊公司的观点继续履行协议，就会导致权利义务不对等，显失公平。法院应根据本案实际情况解除该协议。四、一审判决侧重于法律效果，而忽视社会效果，未做到社会效果与法律效果的统一，不能达到案结事了的目的。综上，要求判如所请。
双俊公司二审答辩称：双俊公司2004年及2011年两次为金坛公安局、国税局、地税局等相关部门建立印章系统，且自2004年维护至今，已履行了合作协议的内容，2017年9月双俊公司缴纳2016年9月至2018年8月的租金，故原审法院认定事实清楚，请求驳回金坛政务办公室的上诉。
金坛政务办公室一审请求：1、要求解除金坛政务办公室、双俊公司于2011年9月1日所签订的《合作协议》；2、要求双俊公司支付租金45000元；3、诉讼费用由双俊公司负担。
一审认定事实：
常州市金坛区政务服务管理办公室前身为金坛市行政服务中心。常州金坛区双俊印章雕刻有限公司（双俊公司）原名金坛市双俊印章雕刻有限公司，于该案诉讼过程中进行了名称变更登记。2011年9月1日，金坛市行政服务中心（甲方）与双俊公司（乙方）签订了《合作协议》，内容为：审批（服务）中心要求为完善网络管理，规范印章市场，与公安、税务、工商协调一致，由乙方特开发一套软件，使中心的公安、税务、工商的窗口能与此系统达成共享。甲乙双方经友好协商，一致达成如下协议：1、软件开发资金全部由乙方投资。2、本协议初定年限为15年，由于乙方这套软件投资大，甲方决定在前5年为乙方免费提供窗口，后5年每年乙方交付甲方5000元作为租金，最后5年每年租金10000元。3、此软件所有权归乙方，经乙方授权同意，其他单位或者个人方可使用，如违反此约定，甲方赔偿乙方投资软件的所有费用。4.甲乙双方不得违反本合作协议，任何一方违反本协议，需赔偿另一方经济损失。5、合同到期后，同等条件下，甲方应优先选择乙方签订合同。甲乙双方的负责人签字并盖章，本协议一经签字盖章即生效。
2003年，金坛市公安局根据上级对印章管理工作的要求，建设印章治安管理信息系统，将机关、企事业单位，包括私营企业、个体工商户的印章纳入系统进行规范管理。2014年4月，金坛市人民政府决定成立金坛市印章治安管理信息系统建设工作领导小组，组长为王生大，副组长吴泉荣等三人，成员为赵鹏等9人。
2011年7月15日，金坛市行政服务中心召集公安局、国税局、地税局就全面更换纳税人发票专用章相关事宜召开协调会并形成了会议纪要，决定由公安局牵头负责网络印章管理系统建设。2017年3月30日，常州市公安局金坛分局治安管理大队出具了情况说明，内容为：2004年，金坛市双俊印章雕刻有限公司承担印章治安管理信息系统软件开发以及服务器、计算机等设备的配备，预计费用约50万元。2011年为配合金坛市公安局牵头的网络印章管理系统建设，由金坛市双俊印章雕刻有限公司负责研发网络印章管理系统，废止2004年建设的“印章治安管理信息系统”，启用了“国盾印章系统”，两系统交替更换中软硬件均由金坛市双俊印章雕刻有限公司投入，且自2004年至今，前后两系统均由该公司进行更新维护。
2015年9月15日，金坛市双俊印章雕刻有限公司向金坛行政服务中心书面申请支持，其中提到其在2005年受公安局治安大队委托独立承建“印章治安管理信息系统”，在2011年与行政服务中心达成合作协议，合作期限十五年，由其投入资金开发软件，从事印章雕刻和网络服务。次月19日，行政服务中心予以答复，建议由新入驻公司与其协商、收购或分摊其在网络印章上投入的成本。
2017年3月，赵鹏、吴泉荣、薛汉平出具了情况说明，其中载明：2004年，其他公司不愿加入印章治安管理信息系统承担公章制作，最终确定由双俊公司承担网络印章雕刻任务，并配备服务器、计算机和系统生产软件，同时由治安大队与行政服务中心衔接在服务中心内部设立窗口方便群众和企业雕刻印章。由于该公司前期投入较大，后期系统网络维护仍需投入，考虑企业成本回收，行政服务中心未提出向其收取租金。
2017年3月，金坛政务办公室的前两任主任分别出具了情况说明，称双俊公司根据合同开展工作，金坛政务办公室根据合同没有向其收取任何费用。
双俊公司于2017年9月12日向金坛区财政局政府非税收入专户转账了10000元（用途：双俊印章支付政务中心房租）。双俊公司称其为依法履行合作协议，向金坛政务办公室交纳了该10000元，系2016年9月至2018年8月两年的租金（每年5000元，两年合计10000元）。
一审法院认为，依法成立的合同受法律保护。金坛政务办公室与双俊公司之间签订的《合作协议》是平等主体之间实施的民事行为，系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，应属合法有效，对双方均具有法律约束力，双方应按照约定履行各自之义务。法律规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。依法成立的合同，自成立时生效。金坛政务办公室主张双俊公司于2004年（之后又称2005年）入驻，因当时双方未签订书面协议，后于2011年9月1日补充签订了《合作协议》，认为合作协议约定的15年应自2005年开始计算至2020年止，除前5年免费外，2010年至2015年每年租金5000元即25000元，还有2年即自2015至2017年每年租金10000元即20000元，合计租金45000元，因双俊公司未能按期交纳该租金，故诉请要求解除双方签订的合作协议并要求双俊公司支付租金45000元。根据法律规定，金坛政务办公室对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，但在该案作出判决前，金坛政务办公室未能就诉争合作协议系补签及协议约定的15年年限应自2005年开始计算的事实主张提供证据予以证明，应对此承担不利的后果。金坛政务办公室主张其曾向双俊公司催讨租金，但双俊公司以协议未到期为由拒绝支付。倘若如金坛政务办公室主张的合作协议约定的15年年限应自2005年开始计算，在双俊公司已有几年租金无故逾期未交的情形下，按照常理金坛政务办公室本应积极催要租金，但金坛政务办公室亦没有举证证明双俊公司迟延支付租金，其向双俊公司主张并要求双俊公司在合理期限内支付的事实。事实上，从金坛政务办公室与双俊公司签订的《合作协议》的内容来看，窗口租赁权利义务关系仅是其中一部分，且双俊公司已于2017年9月12日交纳了10000元，主张系按照合同约定交纳了两年的租金。综上所述，基于该案整个案情综合考量，金坛政务办公室的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条、第六十条、第二百二十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条之规定，遂判决：驳回金坛政务办公室的诉讼请求。一审案件受理费1006元，由金坛政务办公室负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证、质证。
金坛政务办公室二审提交证据：1、江苏省公安厅关于印章刻制的通知（2008年164号文），一审的判决书中确认了双俊公司使用的国盾印章系统，但是根据省公安厅的文件，国盾印章系统是由省公安厅免费提供系统软件，负责系统的安装、调试和维护，并非如双俊公司所讲国盾印章系统由双俊公司投资开发。2、金坛政务办公室文件一份，在2017年11月20日颁布的，要求对各个部门信息系统进行自查，根据收集的相关材料，证明税务、公安及市场监管部门包括印章刻制单位所使用的系统均不是由双俊公司所讲的自己投资开发的系统。3、房屋租赁合同，证明目前形势发生重大变更，由原来的西门大街迁至金山路168号，原来的租金是140万元，现在的租金是1800万元。到目前为止现在双俊公司已经完成的印章刻制数量是11800个。
双俊公司对此质证称：根据民诉法证据的若干规定，对于二审的新证据应当是包括在一审结束后新发现的证据，一审法院经申请未调查的证据，二审法院经申请调取的证据，金坛政务办公室提供的证据均不在上述范围之内，且已过举证期限，不应当被二审采纳。对证据1，这是一份复印件，对其真实性不予认可，同时该份证据中2008年的国盾软件与本案中双俊公司2011年为金坛相关部门开发的国盾系统软件并非同一软件。对证据2，真实性予以认可，但是对航天信息，因为没有盖章，所以不予认可。对于公安系统的这份调查表，虽然盖章，但是对其内容不予认可，这份表与公安系统提供给双俊公司的照片打印件不一致。对证据3，本案并非租赁合同纠纷，而是合作纠纷，故与本案无关。
双俊公司二审提交证据：1、常州市金坛区政务服务中心窗口单位使用业务调查表一份，证明：双俊公司的网络印章查询系统一直供金坛区公安局在金坛政务办公室使用。2、常州电信网站备案信息现场核验表一份，证明：网站域名58.216.195.60，其主办者名称是常州市金坛双俊环保技术服务有限公司，内容是金坛区公安印章备案查询系统，服务器存放地点是金坛区公安局车管所双俊机柜。同时提供常州市金坛双俊机动车检测有限公司营业执照一份，该组证据证明：金坛公安印章查询系统是由双俊公司提供给公安局使用的，虽然不在双俊公司名下，但因为金坛双俊机动车检测有限公司与双俊公司是共同的法定代表人王小俊实际控制的两个公司，只是登记的名称发生改变。3、电信公司网络通信费用信息单及证明2份，证明：2012年至今的消费数据（2011年及以前的数据已经不再保存）。58.216.195.60网址是由双俊公司和常州市金坛双俊环保技术服务有限公司共用的一个光纤，费用由双俊公司承担。清单是从2012年至今的网络光纤的费用，网络光纤的具体费用是每月1289元。4、金坛区西城万和电脑维修中心和常州万和网络科技有限公司营业执照两份，及两公司出具的情况说明一份，证明：从2009年开始两公司与双俊公司开始业务合作，负责日常网络维护、电话语音查询台、印章查询系统维护等，2011年和2015年进行了两次升级改造，2016年8月由于省公安厅印章服务系统升级进行再一次进行服务器升级，数据量已超过5年，硬盘每年更换，服务费用5000元每年，2017年进一步完善系统至今，维护费用每月3800元。从2009年至今对于印章系统做过了多次的更新换代，原来是语音查询，后来取消掉了，变更为网络查询，当时是一个最初的查询系统，后来是1.0、2.0的查询系统，最初是公安内部查的，1.0是公安、国税、地税、工商一起查的，2.0的系统对公众开放的，但是公安、国税、地税、工商都有自己便捷的账户便于查询。
金坛政务办公室对此质证称：证据1，由于双俊公司提供的跟我方上次提供的不一致，我方上次提供的也是这份调查表，没有显示网络印章查询系统，而且证据是今天才提交的，庭后需要再核实。证据2，上面可以显示服务器的主体是常州市金坛双俊环保技术服务有限公司，并不是双俊公司，虽然两个单位的法定代表人均是王小俊，但是这两个是独立的单位，可以证明公安印章备案查询系统是由常州市金坛双俊环保技术服务有限公司开发建设的，并不是双俊公司开发建设的。所以双俊公司提交的证据2、3、4均与本案没有关系。
本院经审理，对一审认定的案件事实予以确认。
本院另查明：
本院组织双方当事人于2018年1月13日下午两点至金坛区公安局交警大队车辆检测站，现场勘查了双俊公司的服务器，而后又至双俊公司勘查了网络终端，实地查勘双俊公司就刻章及印章的网络查询等向电信公司租用了专用的线路，设置了服务器，在其服务器中存储了7万多枚印章的备案信息，双俊公司也在其终端开发了查询软件。
常州市公安局金坛分局行政服务科、常州市公安局金坛分局治安管理大队出具《常州市金坛区政务服务中心窗口单位使用业务系统调查表》，该表第8项载明“信息系统名称：网络印章查询系统；主要功能：各级主管部门印章查询；承载网络：自建网络；系统状态：运行中；系统开发单位名称：双俊公司;运维方式：自行运维；系统运维单位名称：双俊公司；系统用户范围：系统内地方各级；系统开始使用年月：2009年”。
本案二审的争议焦点：1、案涉《合作协议》的性质？2、租金应该从何时起算？3、金坛政务办公室主张单方解除案涉《合作协议》的理由能否成立？
本院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。案涉《合作协议》系金坛政务办公室与双俊公司作为平等民事主体签订的合同，系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律强制规定，应为合法有效，对双方当事人均具有法律约束力。
关于争议焦点1，案涉《合作协议》的名称为“合作”，主要内容是双俊公司应金坛政务办公室（原金坛市行政审批中心）要求，完善网络管理、规范印章市场，与公安、税务、工商三部门协调一致，由双俊公司自行开发软件，由审批中心的公安、税务、工商三家部门达成共享，且由双俊公司承担软件的投资费用，协议另外还约定了履行的年限、审批中心为双俊公司提供窗口以及租金、违约责任等。虽然案涉《合作协议》约定了审批中心为双俊公司提供窗口以及租金等内容，该协议含有租赁的成份，但是无论是该协议名称，还是协议的主要内容，均表明该份协议系双方作为平等民事主体签订的互惠互利的合作合同，金坛政务办公室需要双俊公司为其公安、税务、工商等窗口提供印章查询、软件共享等服务，需要由双俊公司自行投资软件开发，而金坛政务办公室的义务是提供窗口等。租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。可见，承租人无需为出租人指定的部门提供案涉种种服务。据此，金坛政务办公室主张案涉《合作协议》系租赁合同，该主张显然是片面的，本院对此不予采信。
关于争议焦点2，案涉《合作协议》签订于2011年9月1日，协议内容明确约定“本协议初定年限为十五年”、“甲方决定在前5年为乙方免费提供窗口。另外5年每年乙方交付甲方伍仟元作为租金。最后5年每年租金为壹万元”，因此，依据合同约定，案涉协议的履行起算时间应为2011年9月1日。因案涉《合作协议》的内容根本未提及履行时间应从2005年起算，且之后双方也未签订新的补充协议，故金坛政务办公室主张案涉协议的履行时间应从2005年起算，缺乏合同依据和法律依据，本院对此不予支持。
关于争议焦点3，金坛政务办公室主张单方解除案涉《合作协议》的理由：一、双俊公司应从2010年开始交纳租金，但其并未交纳，故构成根本违约；二、案涉协议履行过程中金坛政务办公室运营成本加大，发生情势变更。本院认为，第一，关于单方行使法定解除权的条件，《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）项规定“当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行”，本案中，案涉协议自2011年9月1日开始履行，协议约定支付租金的日期应从2016年9月1日起算，金坛政务办公室一、二审均未能提供证据证明其在2016年9月1日起至本案一审起诉之日，其向双俊公司催要过租金，而双俊公司在一审审理过程中已按约交纳2016年9月至2018年8月的租金，因此，金坛政务办公室以双俊公司未交纳租金构成根本违约进而可以单方解除合同的主张不符合上述法律规定，本院对此不予支持。第二，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。由此可见，情势变更须为当事人所不能预见的。如果当事人在订立合同时能够预见到相关的情势变更，即表明其知道相关情势变更所产生的风险，并甘愿承担，在这种情况下情势变更原则就并不适用。本案中，金坛政务办公室与双俊公司签订的案涉《合作协议》已经明确“由于双俊公司软件投资较大，金坛政务办公室决定在前5年免费提供窗口，后5年每年交付租金5000元，最后5年每年租金10000元”，从该内容中亦可看出，双方在签订案涉协议之时已经预见到随着时间推移，各项成本上升，租金也应作相应上调，只是金坛政务办公室当时考虑到双俊公司软件开发的投资强度，主动对双俊公司的租金进行了相应的减免。据此，依据上述司法解释的规定，本案并不适用金坛政务办公室所主张的情势变更原则。另外，金坛政务办公室系金坛区人民政府的派出机构，如果确因其提供双俊公司窗口的房租、水电、保洁等成本上升，其亦可与双俊公司本着实事求是、公平合理的原则协商租金的具体价款，但是本案尚达不到金坛政务办公室所主张单方行使法定解除权的条件。综上，金坛政务办公室主张单方解除案涉《合作协议》的理由，不能成立，本院不予支持。
综上所述，金坛政务办公室的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1006元，由上诉人金坛政务办公室负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹玉星
审 判 员 张 梅
审 判 员 赵德升
二〇一八年三月十九日
见习书记员 朱 云