浙江省淳安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭淳行初字第18号
原告方才女。
委托代理人王培兴。系原告之夫。
委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被告淳安县公安局，住所地淳安县千岛湖镇排岭北路30号。
法定代表人凌军，局长。
委托代理人胡国宏，淳安县公安局副局长。
委托代理人唐昀涛，淳安县公安消防大队副大队长。
委托代理人徐和平，淳安县公安局民警。
原告方才女诉被告淳安县公安局消防行政处罚行政争议一案，本院于2015年4月13日审查受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭后，于同年5月5日公开开庭审理了本案。原告方才女及其委托代理人王培兴、王大伟，被告淳安县公安局的委托代理人胡国宏、唐昀涛、徐和平到庭参加了诉讼。现已审理终结。
具体行政行为的内容：2015年3月17日，被告作出淳公行罚决字（2015）第1-0001号行政处罚决定书，认定：2015年2月11日，城区派出所和公安消防大队工作人员对原告经营的位于千岛湖镇龙门路53弄11号出租房进行消防检查，发现该房屋不符合《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，于同年2月13日责令限期改正。同年3月13日复查时发现方才女对存在的消防安全隐患不能及时消除，致使场所有发生安全事故危险。被告认为原告的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条的规定，对其决定行政拘留三日，并送淳安县拘留所执行。
被告为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：
1、行政处罚决定书、淳安县看守所执行回执、拘留通知家属和监控视频，拟证明对方才女决定行政处罚和送达执行、通知家属的事实。
2、受案登记表，拟证明被告于2015年3月16日决定立案的事实。
3、抓获经过、传唤证、延长传唤时间告知书，拟证明方才女被传唤归案和延长传唤时间的事实。
4、行政处罚告知笔录、视频监控和呈请行政处罚审批表，拟证明在对处罚决定前已履行告知和审批程序的事实。
5、方才女询问笔录、身份信息和监控视频，拟证明方才女陈述经营的出租房违反消防安全规定的事实。
6、证人方某、解某询问笔录、身份信息，拟证明其租住方才女房屋和房屋内缺乏消防设施的事实。
7、接受证据清单和收款收据，拟证明方才女出租房屋并收取租金的事实。
8、淳安县公安局城区派出所、淳安县公安消防大队日常消防监督检查记录、责令（限期）整改通知书和视频监控、执法证件，拟证明执法人员于2月11日、3月13日对出租房现场进行检查、复查和2月13日向方才女发出责令（限期）改正通知的事实。
9、现场照片，拟证明方才女出租房屋布局的事实。
10、出租房屋登记表，拟证明方才女出租房屋时承租人登记的事实。（以上证据均为复印件）
被告除提供上述证据外，还向法庭提供了下列适用的法律等依据：
《中华人民共和国消防法》、《浙江省居住出租房屋消防安全要求》（浙公通字（2011）154号）、《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》（浙公复（2014）67号）、《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》（杭公法（2015）2号）、《中华人民共和国治安管理处罚法》。
原告诉称：原告根据消防大队和派出所的整改意见，已经着手实施整改，三楼以上的租户已经腾退。2015年3月17日，被告作出淳公行罚决字（2015）第1-0001号《行政处罚决定书》，决定对原告拘留三天的行政处罚是没有事实依据、程序严重违法、适用法律错误，侵害了原告的合法权益，为此，诉请撤销该处罚决定。
审理中，原告的委托代理人提出，对《浙江省居住出租房屋消防安全要求》、《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》和《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》等规范性文件的合法性进行审查。
原告为证明自己的主张，在起诉和审理时向本院提供了如下证据：1、淳公行罚决字（2015）第1-0001号，拟证明被告于2015年3月17日对其作出行政拘留三日处罚的事实。
2、照片复印件9页，拟证明原告已公告租户搬离、进行整改的事实。
3、城区派出所向原告提供的出租房登记簿、出租房屋治安责任保证书、出租房屋法律责任等复印件6页，拟证明原告的出租行为合法和被告未曾告知消防责任的事实。
4、照片复印件7页、淳安县公安消防大队2015年3月17日通知1份，拟证明被告对原告的消防检查、复查不合理，存在配合征迁嫌疑的事实。（以上证据均为复印件）
被告辩称：（一）对原告方才女行政拘留处罚的事实清楚，证据充分。2015年2月11日，被告所属城区派出所会同县公安消防大队对方才女位于千岛湖镇龙门路53弄11号的出租房屋进行日常消防监督检查，发现方才女经营的居住出租房屋存在多项违反《浙江省居住出租房屋消防安全要求》的问题，出租房屋三层以上还缺少一部疏散楼梯，未按要求配置逃生用口罩、报警哨和手电筒。执法人员当场填写了消防监督检查记录，指出了存在的问题，并于2月13日发出责令改正通知书，明确了整改要求，限30日内完成整改。3月13日，执法人员对方才女的出租房进行复查，发现方才女对存在的消防安全隐患仍未整改和消除，致使该场所有发生安全事故危险。同年3月16日对方才女传唤调查。3月17日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条之规定，作出淳公行罚决字（2015）第1—0001号《行政处罚决定书》，认定方才女违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法行为，决定给予行政拘留三日的处罚。上述事实清楚，有方才女的陈述和申辩、证人证言、现场照片、检查记录、出租房屋登记表、视听资料等证据证实，证据充分。
（二）对原告方才女行政拘留处罚定性准确，量罚适当。方才女的千岛湖镇龙门路53弄11号房屋有7层59间，从2010年开始经营房屋出租，其中2层以上共计47间用于出租给他人居住。根据浙江省公安厅《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》第五条居住出租房屋同时设置10个以上（含）出租床位用于出租，且租赁期限在3个月以内的，或者集中设置出租床位出租的，该居住出租房屋可以视为《治安管理处罚法》第39条规定的“其他供社会公众活动的场所”，该房屋出租人（含转租人）可以视为第39条规定的“供社会公众活动的场所的经营管理人员”和杭州市公安局《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》第八条对集中设置出租床位的数量明确规定为10个以上（含）的规定，方才女的出租房屋可视为《治安管理处罚法》第39条规定的“其他供社会公众活动的场所”的认定条件，方才女是该出租房屋的经营管理人员，其不予整改的违法行为已构成公共场所经营管理人员违反安全规定的违反治安管理行为。被告给予方才女行政拘留三日的处罚，充分体现了过罚相当的原则。
（三）对原告方才女行政拘留处罚是依法履职，程序合法。根据《中华人民共和国消防法》第五十三条第一款和第七十条的规定，被告所属的城区派出所民警会同消防大队的执法人员对方才女的出租房屋进行日常监督检查、责令改正、复查以及对方才女进行治安处罚是依法履行职责的积极作为。被告复查后于3月16日受案调查，并对方才女进行传唤和询问。3月17日对方才女进行了处罚前的告知，后报经县局审批，对方才女作出了行政拘留三日的处罚决定，并当面向方才女送达了处罚决定书，并于3月17日将方才女送交淳安县拘留所执行，同时由办案民警打电话告知其丈夫拘留的原因、期限和地址。尽管方才女在检查、责令改正、传唤、延长传唤、询问、告知笔录以及送达回执上拒绝签名，但民警在履行这些执法办案程序时，均在视频监控和见证人见证下进行，有视频光盘和见证人签名确认证实，程序合法。
综上所述，请求本院驳回原告的诉讼请求，依法维持淳公行罚决字（2015）第1—0001号《行政处罚决定书》。
审理中，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：1、对被告提供的证据1的真实性没有异议，但该决定书和执行拘留是违法的，告知家属的行为违法，因为不及时且告知人的身份不明。2、证据2受案登记表的立案决定日期是3月16日，与证据3中抓获经过说明的3月13日经领导批准的日期不一致，且简要的案情内容与证据8中的视频反映的事实不一，被告受案登记行为违法。3、证据3中抓获经过，因在休息时间传唤而构成违法，因公安消防大队无传唤权而使用传唤证，是违法传唤，延长传唤时间的批准人身份不明而构成违法。4、证据4中的行政处罚告知笔录不合法，因为消防大队不是处罚主体，无权向原告告知，且对原告的申辩未予复核。证据4中的呈请行政处罚审批表，拟定的违法事实与原告整改事实不符，且审批表中的方坐琴询问笔录未向法庭提供，因此，审批表的内容不真实。5、证据5中的视频不能全面反映询问的过程，且对原告提出的已整改事实未进行复核，对该询问笔录的真实性有异议。6、证据6，因缺乏视频而对其真实性虽有异议，但能够证明原告有消防意识和已着手整改并动员证人搬离原承租层的事实。7、证据7与本案虽无关联，但能够证明派出所认可原告出租房屋的事实。8、被告的出租房屋是自住房屋，不是单位而不应成为消防检查对象；2月11日城区派出所的消防监督检查记录中出现2月13日制作的责令改正通知书，明显违法；原告所有的房屋属征迁范围，无添附疏散楼梯的必要，且复查视频的内容可以认定原告已张贴公告进行整改、4楼以上的房间已经腾空的整改事实，因此，证据8的内容有违法和不客观情形，不能认定原告有违法行为。对证据9、10的真实性无异议，但证据9中的照片没有文字说明，不能作为证据使用。
被告对原告所举证据1-4的真实性没有异议，但证据2中的通知不能证明原告已整改到位的事实。
对原告代理人提出的质证意见，本院审查并综合评判如下：（一）关于执法主体和执法人员的身份问题。从公安提供的案卷材料中虽不能直接反映执法人员亮证执法的情形，但从视频内容可以看出执法人员在检查、复查和询问时均着执法制服，且原告方才女的询问笔录也能体现其在接受检查、复查和询问时对执法人员的身份是不持异议的。被告在制作传唤证、告知笔录等行政法律文书时，其文书名称借用淳安县公安消防大队的单位名称虽有不妥而应予纠正，但被告的城区派出所和淳安县公安消防大队是联合进行消防检查，根据消防法的规定，两者之间有分工配合、职责衔接和特别授权的法律依据，因此，该文书中的借名瑕疵不影响文书的证明效力。对原告代理人提出的执法主体不符而使行政法律文书违法的意见，不予采纳。（二）关于城区派出所受案登记表与抓获经过中立案时间不一和2月11日消防监督检查记录中出现2月13日制作的责令改正通知书及案卷中缺少审批表中例示的方坐琴询问笔录的问题。本院审查认为，抓获经过是案件承办人对传唤经过的情况说明，不是决定立案的程序依据。派出所所长签批的期日是认定立案决定的时间依据。因此，对被告提供的证据3中的抓获经过不予采信。被告提供的2月11日消防监督检查记录中出现2月13日制作的责令改正通知书，虽有不妥，但原告方才女在3月16日接受被告询问时，对2月11日检查和2月13日下发整改通知的事实作了承认陈述，印证了被告的执法顺序，因此，对这两份书证予以采信。被告在审批文书中例示的方坐琴询问笔录虽未在审理中作为证据提供，不符合行政诉讼“案卷主义”的举证规则，但综合整个行政案卷的分析，该证据的缺失不足以影响被告行政调查、审批决定程序的成立。（三）关于申辩复核和现场照片的问题。本院审查认为，被告在3月17日的告知程序中听取了原告方才女提出的“出租房屋已清空”的申辩意见，但被告仅根据3月13日的复查结果于当日即时作出行政处罚决定，虽有不妥，但不影响对被告已履行告知义务的程序事实的认定。被告提供的现场照片，虽能体现被检查对象的方位等事实，但因无文字说明而不符合证据要求，不予采信。对原告提供的证据，因被告对其真实性无异议，且与本案有关联而予采纳。
结合本院采信的证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：
2015年1月，被告淳安县公安局城区派出所和淳安公安消防大队曾多次对原告方才女经营的座落于淳安县千岛湖镇龙门路53弄11号出租房进行消防检查。原告方才女根据检查时口头提出的整改意见，于1月31日在各承租户的门外张贴通知，要求承租户另寻房源。同年2月11日，被告淳安县公安局城区派出所和淳安公安消防大队再次对原告方才女出租房进行消防检查后，城区派出所于2月13日向方才女发出（2015）第28号责令限期改正通知书，责令其改正下列消防安全违法行为：缺少室内消防栓、灭火器、疏散指示标志，应急照明未保持完好有效；四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯；未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等，要求整改。同日，淳安县公安消防大队也向方才女发出淳公消限字（2015）第24号责令限期改正通知书，其中认定的消防安全违法行为与被告认定的基本相同，并责令原告于2015年3月11日前改正“未按要求配置逃生绳、手电筒、消防哨”的行为。检查民警因原告拒绝签收而将2份改正通知书张贴于出租房的一楼楼梯口。3月13日，派出所和消防大队民警对涉案出租房进行复查，发现原告对其提出的“四、五、六、七层缺少一部疏散楼梯，未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等”违法行为未予改正。同年3月16日，淳安县公安局城区派出所决定立案调查，并于当日约21时对方才女实施传唤询问，并对部分承租户进行询问调查。
3月17日，淳安县公安局城区派出所民警向原告方才女告知拟处罚的事实、理由和依据，原告方才女提出“我没有违法行为，四楼以上的出租房屋我已清空”的申辩意见。同日，被告作出淳公行罚决字（2015）第1—0001号《行政处罚决定书》，认定原告的出租房不符合《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，在指定期限内不能及时消除消防安全隐患，致使场所有发生安全事故危险，认定原告的行为违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条的规定，构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法行为，决定对其治安拘留三日。当日，被告将方才女送交淳安县拘留所执行。
另经查明，原告方才女从2010年始从事涉案房屋的出租活动。自2015年1月31日始，已对四楼以上的承租户进行通知腾退。2013年4月，原告方才女的出租房屋因撤村建居的需要已被确定为征迁范围。
关于原告代理人提出的规范性文件一并审查问题。审理中，原告代理人对被告在行政程序中适用的浙江省公安厅《浙江省居住出租房屋消防安全要求》、《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》、杭州市公安局《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》等三份规范性文件，提出一并审查其合法性的要求。经查，该三份规范性文件分别由浙江省公安厅和杭州市公安局发布，其中，《浙江省居住出租房屋消防安全要求》的内容主要是规范出租房屋的消防安全要求。其制订依据是2010年9月1日起施行的《浙江省消防条例》第十七条“用于出租的居住房屋，应当符合消防安全要求。消防安全的具体要求由省公安机关会同有关部门制定，报省人民政府批准后施行”的规定。《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》是浙江省公安厅对温州市公安局所报请示作出的批复，其中第五条规定“居住的出租房屋同时设置10个以上（含）出租床位用于出租，且租赁期限在3个月以内的，或者集中设置出租床位出租的，该居住出租房屋可以视为《治安管理处罚法》第三十九条规定的‘其他供社会公众活动的场所’，该房屋出租人（含转租人）可以视为第39条规定的‘供社会公众活动的场所的经营管理人员’”。从内容看，该批复是对《治安管理处罚法》第39条“其他供社会公众活动的场所的经营管理人员”的规定而作出的应用解释，符合公安部《消防监督检查规定》（公安部令（2012）120号）第三条第三款“公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定，报省级公安机关确定”的规定。公安机关的应用解释有地方性法规和规章依据，属合法的规范性文件。杭州市公安局法制支队下发的《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》第八条重申了省公安厅的前述批复内容，是对辖区内消防执法统一适用法律的指导意见，且符合省厅的批复内容，当属合法。被告在行政程序中应参照适用。
关于原告代理人提出的被告消防执法的正当性问题。预防火灾和减少火灾危害，是关乎社会公众生命和财产等公共安全的消防要求，是部门依法监管、单位全面负责的社会责任。公安派出所和公安消防大队根据地方性法规和部门规章，将出租房屋纳入监督检查范围，是顺应现实需要，也符合法治要求。本案原告方才女根据消防检查，虽然及时通告并清退了四楼以上的承租户，但其房屋内仍有出租事实存在，因此，本案公安、消防大队根据上述合法的规范性文件设定的消防安全要求，对原告方才女出租的房屋进行消防检查，是正当的执法活动。
本院认为，根据《中华人民共和国消防法》第五十三条第一款“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”和第七十条第一款“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定”的规定，被告依法对违反消防安全的违法行为享有监管和处罚裁决的职权。原告方才女的出租房屋虽被确定为征迁范围，但其在征迁程序中仍用于出租，且出租房内未按要求配置逃生用口罩、报警哨、手电筒、逃生绳等消防设施。被告根据浙江省公安厅《浙江省居住出租房屋消防安全要求》、《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》和杭州市公安局《关于居住出租房屋消防安全整治中若干问题的法律适用意见（试行）》的规定，认定原告方才女的行为构成违反安全规定致使场所有发生安全事故危险的违法事实清楚。原告方才女提出的没有违法行为的起诉理由不成立，不予采纳。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留”的规定，被告在行政程序中对原告方才女作出的处罚决定，适用法律正确，量罚适当。
被告和公安消防大队在查处本案中，履行了检查、复查和受理、调查、告知、裁决、送达等法定程序，其办案程序合法。根据《中华人民共和国消防法》第七十条第二款“公安机关消防机构需要传唤消防安全违法行为人的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行”的规定，淳安县公安消防大队在本案中享有传唤强制权。原告代理人关于公安消防大队违法传唤的质证意见，于法无据，不予采纳。
综上，被告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告方才女诉请撤销的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告方才女要求撤销被告淳安县公安局于2015年3月17日作出的淳公行罚决字（2015）第1-0001号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告方才女负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王贤云
审 判 员 黄河清
人民陪审员 江涌贵
二〇一五年五月二十日
代书 记员 方 丹