湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终188号
上诉人（原审原告）：岳阳经济技术开发区西塘镇三店村西元组。
负责人：陈涛，组长。
上诉人（原审原告）：岳阳经济技术开发区西塘镇三店村元塘组。
负责人：李七元，组长。
两上诉人的共同委托代理人：李和正，男，1945年10月26日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区站前路福湾山巷**号。
被上诉人（原审被告）：岳阳市岳阳楼区人民政府，住所地岳阳市岳阳楼区巴陵中路523号。
法定代表人：黄建文，区长。
委托代理人：陈昶烨，岳阳经济技术开发区林业局副局长。
被上诉人（原审被告）：岳阳经济技术开发区林业局。
法定代表人：方建吾，局长。
委托代理人：曹珊，岳阳经济技术开发区法制办工作人员。
委托代理人：魏鋈铮，湖南湘北律师事务所律师。
原审第三人：岳阳经济技术开发区西塘镇群贤村汉英组。
负责人：李望新，组长。
委托代理人：游修艳，湖南嘉华律师事务所律师。
上诉人岳阳经济技术开发区西塘镇三店村西元组（原名岳阳经济技术开发区西塘镇迎风村西元组，以下简称西元组）、岳阳经济技术开发区西塘镇三店村元塘组（原名岳阳经济技术开发区西塘镇迎风村元塘组，以下简称元塘组）因与被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称岳阳楼区政府）、岳阳经济技术开发区林业局（以下简称经开区林业局）及第三人岳阳经济技术开发区西塘镇群贤村汉英组（以下简称汉英组）山林权属纠纷一案，于2016年11月3日向原审法院提起行政诉讼，岳阳市中级人民法院于2016年12月26日作出(2016)湘06行初87号行政判决。西元组和元塘组不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
西元组、元塘组起诉请求：撤销岳阳楼区政府制作的编号：B431001026880《林权证》中的NO.1页地名为虎英叽、面积6.6亩和NO.4页地名为易家坡至水库堤大树叽、面积65亩的林地权属，并依法重新确权。
原审法院经审理查明，2009年11月30日，岳阳楼区政府制作了编号：B431001026880《林权证》，其中NO.1页地名虎英叽、面积6.6亩，NO.4页地名为易家坡至水库堤大树叽、面积65亩。该《林权证》至今未下发给第三人汉英组。
本案争议山虎英叽和易家坡至水库堤大树叽位于岳阳市经济技术开发区西塘镇群贤村，其中虎英叽面积6.6亩，易家坡至水库堤大树叽面积65亩，1981年“林业三定”时，该争议山未进行确权。2009年，岳阳楼区政府在全区范围内开展集体林权制度改革，第三人汉英组经全组组民讨论形成了《群贤村汉英组关于集体林改的决定》，该决定主要内容为：汉英组现有人口107人，现有集体山林20处，经本组组民多次讨论协商，本组山林全部归组集体经营，收入按现有人口平均分配等。2010年7月26日，第三人填写了《林地林权登记申请表》，申请对争议山确权，其申请的权属依据为第三人的《集体林权改革方案》即《群贤村汉英组关于集体林改的决定》。岳阳经济技术开发区原三荷乡群贤村村民委员会、岳阳经济技术开发区原三荷乡人民政府在申请表上签署了“同意申报”并加盖了公章，经开区林业局负责人也在申请表上签署了“同意办理”。2009年11月30日，岳阳楼区政府根据原告的申请和上述三个部门签署的意见制作了编号：B431001026880《林权证》，确定NO.1页地名为虎英叽、面积6.6亩，NO.4页地名为易家坡至水库堤大树叽、面积65亩的山林属于第三人汉英组所有。岳阳楼区政府在制作该《林权证》前未进行公示，该《林权证》至今未送达给第三人，但原告、第三人均已知道被告将争议山确权给了第三人。原告于2015年6月知道争议山已确权给第三人后，多次向岳阳楼区政府反映，并于2016年11月3日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销岳阳楼区政府和经开区林业局制作的编号：B431001026880《林权证》中NO.1页地名为虎英叽，面积6.6亩和NO.4页地名为易家坡至水库堤大树叽，面积65亩的林地权属，并依法重新确权。
原审判决认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。根据上述规定，本案经开区林业局履行的是林权登记职责，岳阳楼区政府负责确权、发证，故本案的被告为岳阳楼区政府，经开区林业局不是本案适格的被告。《林木和林地权属登记管理办法》对林权初始登记作了具体的规定，其主要内容为：林权权利人应当提出林权登记申请、身份证明及申请登记的森林、林木和林地权属证明文件等材料；登记机关应当对林权权利人提供的材料进行审查，并在森林、林木和林权所在地进行公告；登记机关认为林权权利人提供林权证明材料合法有效、无权属争议等条件的予以登记。但本案第三人提供的权属证据为第三人的《集体林权改革方案》，该方案不能证明本案争议山属于第三人所有，岳阳楼区政府也未对其权属证明材料进行审查，其认定本案争议山属于第三人所有，证据不足，且岳阳楼区政府未按《林木和林地权属登记管理办法》的规定在本案争议山所在地进行公告，权属登记确权后，林权证亦未发放给第三人，程序严重违法。故岳阳楼区政府制作的编号：B431001026880《林权证》中NO.1页地名为虎英叽、面积6.6亩和NO.4页地名为易家坡至水库堤大树叽、面积65亩的林地权属，证据不足，程序违法，应予撤销，岳阳楼区政府应依法重新确权。西元组、元塘组的诉讼请求成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销被告岳阳市岳阳楼区人民政府制作的编号：B431001026880《林权证》中的NO.1页地名为虎英叽、面积6.6亩和NO.4页地名为易家坡至水库堤大树叽、面积65亩的林地权属登记；二、责令被告岳阳楼区政府依法重新确权；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由岳阳楼区政府负担。
西元组、元塘组上诉称，一、林业局和汉英组的证据严重违法：1、伪造签名：《集体林权改革方案》即《汉英组林改决议》是汉英组提供给林业局的林权初始登记依据，该决议没有签订日期，16位村民签名字迹相同，明显伪造；四张申请表上汉英组组长李方柏的签名都是伪造的；两张地形图，指界各有四位村民签字，事实是只有李方柏一人指界，其余三人没参与，四个签名都是伪造的，一审开庭时，上诉人指出以上签名都是伪造的，请求司法鉴定，被上诉人没答应，默认伪造签名；2、作伪证：对林业局副局长陈昶烨及《林权证》的经办人刘望保调查原林业站站长尹志军的问话笔录，证明汉英组的《林权证》早已发放并公示了。事实是《林权证》一直保存在林业站，林业局伙同尹志军作伪证；3、制造假证据，见汉英组证据4，用2002年汉英组在易家坡退耕还林（27.5亩）的表与2010年争议山林（65亩）的地形图配合，证明争议山林是汉英组的。表与图都盖有林业局（站）公章并签注。移花接木用真公章制造假证据。4、隐瞒证据。林业局重金聘请两位林业专家，跨时两月，进行现场指界，入村调查，收集了与本案密切相关的重要证据。2016年11月3日，林业局作出裁定，同日，上诉人在市中院立案。但林业局没有将这些证据呈交法庭。5、不发放《林权证》。林业局自知《林权证》确权错误，又拒不纠错，《林权证》一直保存在林业站，暗箱操作。6、办理《林权证》程序颠倒。《林权证》中发证机关（印）、填证机关（印）都是2009年11月30日，经办人是2010年9月17日，地形图（指界）是2010年7月16日，申请表是2010年7月26日。从办证的过程看，被上诉人早在《林权证》上盖好公章，半年后派人勘界勾图，再补上申请表、林改方案，经办人就办好了《林权证》。明显办证程序、时间先后颠倒。二、上诉人证据合法有效，应当采纳。1、书证2是1981年汉英组组民胡彥琨等三户的《社员自留山使用证》，证明“外队山”就是原告山林。2、书证3是林业站勘界人员高斌芳、马柱中的证言，真实有效。3、书证6是陈松柏、陈蜜蜂等六人证言，真实有效。4、书证7是陈四九出具的证明。请求判令被上诉人将争议林地确权给上诉人，并对拖延确权给上诉人造成的损失，承担全部责任。
岳阳楼区政府辩称：1、一审错误认定村集体经济组织作出的《关于集体林改的决议》不能作为确定权属的依据及片面认定没有公示而程序严重违法，忽视本案《林权证》发放的背景是2009年全国性集体林权制度改革的事实，以及相应的国家政策应作为规范性文件适用；上诉人无任何证据证明山林权属归其所有（一审提交的6份证据，4份证据均为与其有利害关系的本组村民的证人证言，1份《社员自留山使用证》，1份地形图，均达不到证明目的），相反，被发证的第三人有充分证据（提交的都是书面证据。因此，即使楼区政府的行政行为存在程序瑕疵，也不影响上诉人的实际权利，一审却机械适用法律排除了楼区政府及第三人提交的林权权属依据；故岳阳楼区政府批准发放的《林权证》依据充分、程序合法。2、退一步讲，即使一审法院认定岳阳楼区政府发放《林权证》的行为证据不足、程序违法，因本案诉争林地一审立案前因三荷机场建设已被征收、权属主体和用地性质均已发生变化，也不应判决撤销《林权证》并责令重新确权。3、若不能按上述两点改判，需要指出的是根据《森林法》17条规定，本案首先应由岳阳楼区政府做出处理决定，对人民政府的处理决定不服的才可向人民法院起诉，上诉人的起诉并不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。而一审法院受理后判决撤销《林权证》并责令重新确权，属于严重违法。若二审法院对前两大点不予以支持，请求依法裁定撤销原判决，驳回上诉人的起诉。
经开区林业局辩称：1、上诉人的上诉请求属于超越一审诉讼范围的新的诉讼请求，违背上诉基本原则；一审上诉人的起诉请求为撤销林权证并重新确权，并未提出将诉争林地确权给上诉人及对拖延确权造成的损失承担全部责任的诉讼请求，应驳回该新的上诉请求。2、根据《森林法》的规定，集体所有的森林、林木、林地，由县级以上人民政府确权，被上诉人经开区林业局不是本案适格主体。对此一审判决亦已认定，不再赘述。岳阳楼区政府颁发林权证的行为有事实和法律依据，应予维持。
第三人汉英组述称：被答辩人起诉时只是要求撤销林权证，并依法重新确权，并未请求将争议山林权属确定给被答辩人；被答辩人的上诉没有针对一审判决查明的事实与适用法律提出，而是另行提出新的诉讼主张，违背了上诉的基本原则；对林地权属处理，按照法律规定，应当先进行行政确权，在对行政确权不服的情况下，才可以请求司法确权，被答辩人的上诉请求违背了法律的程序性规定；答辩人对诉争林地具有无可辩驳的所有权，被答辩人要求法院将该诉争林地确权给自己没有事实与法律依据。请求驳回上诉。
本院二审查明的事实与原审相同。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人颁证行为是否合法。原审中，被上诉人岳阳楼区政府为证明其行政行为的合法性，提交了《岳阳经济技术开发区集体林权制度改革资料》等文件，其中涉及到第三人方面的主要依据为《群贤村汉英组关于集体林改的决议》以及《林地林权登记申请表》。本案争议的权证系初始登记，国家林业局2000年12月31日发布并施行的《林木和林地权属登记管理办法》对林权初始登记作了具体的规定，其主要内容为：林权权利人应当提出林权登记申请、身份证明及申请登记的森林、林木和林地权属证明文件等材料；登记机关应当对林权权利人提供的材料进行审查，并在森林、林木和林权所在地进行公告；登记机关认为林权权利人提供林权证明材料合法有效、无权属争议等条件的予以登记。但本案被上诉人及第三人提交的证据不足以证明岳阳楼区政府对第三人权属证明材料依法进行了审查，亦不能充分证明本案争议林权属于第三人所有，且不能证明按《林木和林地权属登记管理办法》的规定在本案争议山所在地进行了公告，权属登记确权后，林权证亦未发放给第三人。故原审认定被上诉人将本案争议山确权属于第三人所有，证据不足，程序严重违法，判决予以撤销及重新确权，并无不当。西元组、元塘组一审的诉讼请求为撤销岳阳楼区政府制作的B431001026880《林权证》中的N0.1页地名为虎英叽、面积6.6亩和N0.4页地名为易家坡至水库堤大树叽、面积65亩的林地权属，并依法重新确权。原审判决对西元组、元塘组的诉讼请求予以了支持。西元组、元塘组上诉请求二审判令岳阳楼区政府将争议林地确权给西元组、元塘组并承担拖延确权造成的全部损失，没有法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人岳阳经济技术开发区西塘镇三店村西元组和岳阳经济技术开发区西塘镇三店村元塘组负担。
本判决为终审判决。
审判长 周春梅
审判员 谢丽华
审判员 周光清
二〇一七年十二月二十六日
书记员 邱 冰
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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