江苏省淮安市淮安区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏0803行初51号
原告张宝付。
委托代理人孙卫东，江苏大业天平律师事务所律师。
被告淮安市淮安区席桥镇人民政府，住所地淮安市淮安区席桥镇席桥村。
法定代表人孙爱忠，该人民政府镇长。
第三人淮安市淮安区席桥镇谢荡村村民委员会。
法定代表人李和平，该村民委员会主任。
第三人张一新。
原告张宝付与被告淮安市淮安区席桥镇人民政府（以下简称席桥镇政府）及第三人淮安市淮安区席桥镇谢荡村村民委员会（以下简称谢荡村委会）、张一新行政撤销一案，本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原告张宝付诉称，一、被告席桥镇政府在处理原告与第三人张一新土地承包经营权时所作出的《处理决定》程序违法。2015年原告与张一新因土地承包经营权发生纠纷，原告于2016年4月1日向淮安区人民法院提起诉讼。淮安区人民法院于2016年4月3日作出（2016）苏0803第463号民事裁定书，以原告的诉请属于人民政府先行处理为由，驳回原告的起诉。2016年5月13日谢荡村委会作出一份关于原告与第三人张一新土地承包经营权纠纷的处理意见：“一、村委会争取在发包方、承包方协商一致的情况下，变更原告与村委会签订的土地家庭承包合同；二、如村委会不能与原告就合同变更取得一致，相关当事人应依法向法院起诉，请求法院确认合同效力”。2015年5月6日被告席桥镇政府作出处理决定：在谢荡村委会的处理意见上签署“同意谢荡村委会依照相关法规作出的处理意见”，并加盖人民政府公章。当日将该《处理决定》送达给原告。原告认为，被告席桥镇政府并未对原告与第三人张一新之间土地承包经营权的归属进行深入的调查了解，连和当事人双方谈话均未进行，更未依照相关规定组织双方当事人协商调解，以及在调解不成的情况下，制作正规的《处理决定》。在村委会处理意见不明确、不具体、不正确的情况下，就直接在村委会的处理意见上加盖公章，被告的该行为太过草率，不符合政府部门依法对土地承包经营权的归属作出处理决定的程序性规定。二、被告席桥镇政府所作《处理决定》事实认定错误。1、被告席桥镇政府忽略了争议的土地承包经营权的合法所有者是原告的母亲黄正莲，且原告父母黄正莲夫妇是独立的承包经营户的事实。在2001年4月第三人张一新父亲张宝云（原告的大哥）去世前，黄正莲的承包地由其长子张宝云代为耕种，并登记在张宝云户的名下，黄正莲也由张宝云赡养（黄正莲的丈夫张冠海由原告赡养），但在2001年4月张宝云去世后，第三人张一新对黄正莲已无赡养义务，也不愿赡养，黄正莲的赡养义务全部由原告承担，黄正莲则将自己的承包地划归原告耕种，第三人张一新对此也无异议；在2005年8月30日对承包地进行重新调整并颁发《农村土地承包经营权证书》时，黄正莲将自己的承包地1.22亩调整到原告户下，第三人张一新也无异议；在2007年原告母亲黄正莲去世之后的近10年里，原告一直耕种母亲的承包地，第三人张一新也无异议。直到2015年国家发放耕地补贴，第三人张一新才以强行占有的方式霸占原告一直耕种的承包地，不准原告耕种。作为承包地的所有者，第三人谢荡村委会对此视而不见。而被告作为有权作出土地确权的基层政府对这样的事实不管不问，直接就同意谢荡村委会的错误的处理意见。2、被告席桥镇政府忽略了原告和第三人张一新双方在楚州区人民政府颁发的2005年8月30日《农村土地承包经营权证书》及席桥经管站的登记簿上确定的“承包地亩数”、“承包地共有人”、“承包期限”及“承包地共有人”的生存情况。承包地的变更登记是有严格的程序的，原告和第三人张一新在2005年8月30日均领取了《农村土地承包经营权证书》，在该《证书》上，特别是席桥经管站保存的登记簿上，完整的记载着原告户和第三人张一新户的“承包地亩数”、“承包地共有人”、“承包期限”及“承包地共有人”的情况。在《农村土地承包经营权证书》未被撤销的情况下，谢荡村委会无权对已经登记在原告名下的母亲黄正莲的承包地进行重新调整，且第三人张一新10多年没有行使撤销权，早过了撤销权的行使期限和诉讼时效期限。3、被告席桥镇人民政府忽略了第三人张一新在政府颁发的《农村土地承包经营权证书》10多年之后，为何在2015年12月6日突然采取暴力手段损毁原告的母亲黄正莲的承包地上种植的麦子。张一新对祖母的承包地没有继承权，因为第三人张一新的父亲张宝云早于母亲黄正莲去世。谢荡村委会的处理意见就是支持和鼓励第三人张一新的违法行为，该处理意见当然违法。被告席桥镇政府对该意见予以同意的行为就是支持第三人张一新损坏他人财物的违法行为，该决定必然是错误的。三、被告席桥镇政府所做的处理决定的理由没有事实依据。我国农村土地承包分为家庭承包和以招标、拍卖等其他方式的承包两种形式，不论哪种形式的承包，其承包经营权均自土地承包合同生效时成立，《农村土地承包法》22条、《物权法》127条对此做出了明确规定。2004年4月谢荡村委会与原告签订了土地承包合同，并经过登记备案，自此原告便取得了母亲黄正莲的土地承包经营权。而在该处理意见中，谢荡村委会明知《土地承包合同》系村委会盖章，还有登记人员和村委会主任张建翔确认。不存在《土地承包经营权证书》存在“经办人操作失误，未经村委会同意”的事实，谢荡村委会认定争议地块仍属于第三人张一新户所有属事实认定错误。谢荡村委会的《处理意见》认为原告与第三人之间存在承包地经营权与事实不符。原告与第三人张一新之间根本不存在土地承包经营权转让、代耕等情形。因此，该《处理意见》中认定原告取得该土地承包经营权的方式不当是毫无理由的。四、被告席桥镇政府在《处理决定》中直接剥夺争议地块的承包经营权属于原告，明显违反了法律的强制性规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。根据该特别法规定，因土地承包经营发生纠纷，人民政府仅有权予以调解解决，无权作出行政处理决定。因此，第三人谢荡村委会及席桥镇政府可以组织双方当事人调解，无权在该处理意见中认定该争议地块的权属归属。而被告将土地承包经营权的争议与土地所有权和使用权的争议相混淆，并依《土地管理法》第16条作出处理决定。综上，原告不服席桥镇政府作出的处理决定，特提起行政诉讼，请求撤销席桥镇镇政府关于原告承包地的处理决定。
被告席桥镇政府辩称，一、答辩人在谢荡村委会处理意见上盖章的行为是对村委会处理意见的一种认同，并不是答辩人所作出的具体行政行为，本案不属于行政案件。本案所涉的处理意见系第三人张一新为了解决自己与原告张宝付之间的土地承包权纠纷而到答辩人处信访，答辩人为了解决双方的纠纷平息信访时，责令双方所在的村委会对双方的纠纷进行调解，在村委会调解不成时而向双方下达的处理意见。答辩人在处理意见上盖章表示同意的行为，仅是对村委会处理意见的认同，该处理意见并不是答辩人出具的，所以，答辩人在该处理意见上盖章认同的行为，不是答辩人作出的具体行政行为，即本案不属于行政案件。二、如果原告坚决认为答辩人对村委会处理意见认同的行为属于答辩人实施的具体行政行为的话，本案原告就应该按照《行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其意见依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，先申请行政复议。在对行政复议结果不服时继而诉讼至法院。原告直接提起行政诉讼的程序是错误的。三、如果原告坚决认为答辩人对村委会处理意见认同的行为属于答辩人实施的具体行政行为的话，那么答辩人无论是在事实认定方面还是程序方面都符合法律规定。本案的发生原本是第三人张一新为了解决自己与原告张宝付之间的土地承包权纠纷而到答辩人处信访形成的，答辩人为了解决双方的纠纷平息信访时，就已经责令并委托双方所在的村民委会对双方的纠纷进行调解，在调解过程中，村委会对相关事实进行了调查取证，在双方无法达成调解协议的情况下，才由村委会提出了处理意见，答辩人表示认同。该处理意见也已经附上了相关法律条文作为法律依据。综上，请求法院依法驳回原告对被告的诉讼请求。
本院认为，本案被诉行为《关于张宝付、张一新（张宝云儿子）土地承包经营权纠纷的处理意见》系谢荡村委会与席桥镇政府共同作出的，谢荡村委会与席桥镇政府分别在处理意见上加盖了印章，并向各方当事人进行了送达。席桥镇政府作为基层人民政府，其在处理意见上的签章具有对外的宣示效力。该处理意见的内容，对原告的土地承包经营权益产生实际影响，具有法律上的拘束力，应当认定该处理意见是席桥镇政府作出的行政行为。谢荡村委会是基层群众自治组织，其作出被诉处理意见没有法律法规的授权，因此，谢荡村委会与席桥镇政府共同作出的被诉处理意见，应由具有行政主体资格的席桥镇政府承担行政责任。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先行申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定,法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服的，依照法律、法规的规定。本案中，被告席桥镇政府和第三人谢荡村委会作出的《关于张宝付、张一新（张宝云儿子）土地承包经营权纠纷的处理意见》属于自然资源的所有权或使用权争议，应依法申请复议后才可以向人民法院提起行政诉讼。原告未经行政复议直接向本院提起行政诉讼，不符合行政诉讼受案范围。已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（五）项、第二款之规定，裁定如下：
驳回原告张宝付的起诉。
本案案件受理费50元予以退回。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 季学平
代理审判员 陈洪玉
人民陪审员 孙 军
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 闫瑞杰
附页
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条：
对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。
法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。