福建省宁德市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）闽09行赔初41号原告肖文华，女，汉族，1953年6月6日出生，住仙游县。原告方秀芹，女，汉族，1955年8月12日出生，住仙游县。上述两原告共同委托代理人方秀英，女，汉族，1959年2月18日出生，住仙游县，系两原告之近亲属。上述两原告共同委托代理人方红金，男，汉族，1975年3月1日出生，住仙游县，系两原告之近亲属。被告莆田市人民政府，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号。法定代表人李建辉，市长。委托代理人林明智，男，汉族，1967年5月28日出生，住仙游县，系仙游县国土资源局干部。委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。原告肖文华、方秀芹诉请被告莆田市人民政府（以下简称莆田市政府）行政赔偿一案，于2017年7月24日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日公开开庭审理了�案。原告方秀芹及其与原告肖文华的共同委托代理人方秀英、方红金，被告莆田市政府的委托代理人李金兴、林明智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，90年代初，原告所在村民小组集体土地（农田）被仙游县政府征收，建设仙游县综合中心市场、人民影院、食品公司等单位，为了保障失地农民的就业、养老等基本生存条件，仙游县政府在综合中心市场周边建配套商业村，安置失地农民就业。原告等4户9人宅基地指标加人民币补偿的方式竞标获得原仙游燕顶路88号宅基地。2006年7月28日被告超越权限、滥用职权、违反法定程序作出《关于仙游县鲤中片区改造项目用地的批复》[莆政土（仙）〔2006〕22号，以下简称“22号批复”]具体行政行为，把原告受保护的集体土地划拨给仙游县土地储备中心出让，仙游县政府又不经法定程序强行拆房占地，产生实际侵权结果。生效的法律文书（2015）闽行终字第368号、369号行政判决书，已确认“22号批复”的具体行政行为违法。原告于2017年3月1日通过邮政向被告申请国家赔偿，超过法定期限被告无回复。至此，原告认为，其向法院提起行政赔偿诉讼的前提条件已经成立，请求被告赔偿：1、坐落于仙游县.08平方米（市场价值为人民币1177万元）；2、2006年6月至2017年6月（暂计为133个月）应得收入人民币9392460元；3、房屋重置价、装修费人民币17.982万元；4、诉讼费、误工费、拍照费、复印费、车宿费等9000元。被告莆田市政府辩称，1、被告作出的行政行为没有对原告的合法权益产生实际影响。生效判决虽然确认被告作出的“22号批复”的行政行为违法，但对原告产生直接影响的是房屋拆迁行政行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，违法行政行为承担赔偿责任的构成要件之一必须是付诸执行并产生实际损害的行政行为，故原告要求被告赔偿没有依据。2、原告提起本案诉讼不符合法律规定，其被拆迁房屋已按规定取得补偿。根据法律规定赔偿请求人单独提起行政赔偿应先向赔偿义务机关提出申请，而原告未向被告提出行政赔偿请求，直接提起诉讼，不符合法律规定；且原告只有诉讼主张，没有证据证明其诉请与被告所作行政行为之间存在因果关系，其诉请不能成立。同时，原告于2007年5月25日已与拆迁人仙游县土地储备中心签订了《房屋拆迁补偿协议书》，两原告也按照协议取得了补偿安置。原告在取得补偿后，仍然起诉赔偿，其诉请没有依据。3、原告起诉超过法定起诉期限。生效判决认�，2006年7月31日仙游县土地储备中心取得房屋拆迁许可证，同日仙游县建设局发布了房屋拆迁公告，2006年8月3日仙游县土地储备中心将被告所作的行政批复分发给所有拆迁户。因此，原告在2006年就已经知道被告向仙游县土地储备中心作出了涉案行政批复，而其在2017年才提起行政赔偿诉讼，超过了法定起诉期限。请求法院裁定驳回原告的起诉。经审理查明，被告莆田市政府于2006年7月28日作出“22号批复”，主要内容为：“一、收回原划拨给仙游县城南新区开发总公司16.4公顷的国有土地使用权和鲤中片区国有土地面积3.0公顷，共计19.4公顷，划拨给你中心（仙游县土地储备中心）作为鲤中片区改造项目建设用地（具体位置见红线图）；二、该幅土地规划用途为居民住宅拆迁安置地，土地使用者应严格按照城区规划合理利用土地，未经有权一级政府批准，不得改变土地用途；三、你中心在实施旧城改造中，除拆迁安置用地外，剩下的国有土地使用权应以招标、拍卖、挂牌方式出让；四、片区改造用地具体手续由仙游县国土资源局负责办理。”2006年7月28日，仙游县建设局颁发给仙游县土地储备中心仙规他字2006—062号《建设用地规划许可证》，2006年7月31日，仙游县土地储备中心取得仙房拆许字（2006）第07号《房屋拆迁许可证》。同日，仙游县建设局发布了鲤中片区改造工程项目房屋拆迁公告。2006年8月3日，仙游县土地储备中心在仙游县国土资源局政务公开栏和鲤中片区改造工程指挥部公开栏公示“22号批复”。包括原告肖文华房屋在内被列入拆迁范围，肖文华房屋所在土地性质为集体土地。肖文华知道上述“22号批复”后，与他人一并向福建省人民政府申请行政复议，福建省人民政府以超过了法定60日行政复议申请期限为由，驳回行政复议申请。肖文华等人不服向莆田市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销“22号批复”，莆田市中级人民法院作出（2014）莆行初字第2号一审行政判决，确认被告于2006年7月28日作出“22号批复”涉及肖文华等人集体土地部分的行为违法。因该案部分原告及莆田市政府均不服，向福建省高级人民法院提起上诉，福建省高级人民法院于2016年10月31日作出（2015）闽行终字第369号行政判决，以莆田市政府所作的“22号批复”主要证据不足，违反法定程序，但因撤销“22号批复”将给国家利益和公共利益造成重大损失为由，�决：一、撤销莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第2号行政判决；二、确认莆田市政府作出的“22号批复”违法，由莆田市政府依法采取相应的补救措施。现原告肖文华、方秀芹以“22号批复”已被确认违法，该行为对其造成损失为由，提起本案行政赔偿诉讼。上述事实双方当事人没有异议，且有当事人所提交并经庭审质证的证据为证。本案的争议焦点在于：一、本案是否已经赔偿义务机关先行处理程序；二、原告提起行政赔偿诉讼是否超过法定期限问题；三、原告所提行政赔偿请求是否有事实和法律依据。对此，本院予以查明分析并认定如下。一、本案是否已经赔偿义务机关先行处理程序问题。原告认为，其已于2017年3月1日向被告单位寄出赔偿申请书，而被告超过法定期限没有作出答复，故其提起行政赔偿诉讼符合法定程序。提交证据有：EMS回执单（单号：1006345585620）、赔偿申请书复印件。被告认为，其未收到原告所寄的行政赔偿申请书，原告所提交的证据无法证明其已向被告邮寄了赔偿申请。本院认为，本案原告单独提起行政赔偿诉讼，依法应当举证证明其已先向赔偿义务机关提出行政赔偿请求的事实。分析原告所举的二份证据材料，其中EMS回执单载明邮寄对象为“莆田市人民政府办公室”，寄件人为方秀英，邮件详细说明中注明“行政赔偿申请书”，邮寄时间为2017年3月1日。故可以认定方秀英于2017年3月1日已向被告邮寄相应材料。被告主张其未收到原告向其邮寄的材料，且无法证明即为《行政赔偿申请书》。但在原告已向被告邮寄材料的情况下，被告主张原告所寄邮件非《行政赔偿申请书》，应承担举证责任。而被告完全否认原告已向其邮寄材料，更未举证所收邮件为其他材料。故可以认定，原告已于2017年3月向被告提出行政赔偿申请的事实。同时，《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”该法第十四条第一款规定“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”而被告在法定期限内未作出行政赔偿答复，原告于2017年7月提起本案行政赔偿诉讼符合上述法律规定。二、原告提起行政赔偿诉讼是否超过法定期限。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”本案原告系单独提起行政赔偿诉讼，其据以主张行政赔偿的违法行�系“22号批复”，而该“22号批复”经法院审查，福建省高级人民法院于2016年10月31日作出（2015）闽行终字第369号行政判决，确认被告莆田市政府作出的“22号批复”违法，由莆田市政府依法采取相应的补救措施。原告于2017年7月以涉案“22号批复”违法为由提起行政赔偿诉讼，并未超过法定期限。三、原告所提行政赔偿请求是否有事实和法律依据。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”因此，原告依法应当举证“22号批复”行为违法对其造成损害的事实。同时，按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，当事人主张行政赔偿的应以直接损失为原则给予赔偿。本案原告以“22号批复”违法主张赔偿，应以该行为对其造成直接损失进行确定。而本案原告共主张四项行政赔偿请求，其中：1、2006年6月至2017年6月（暂计为133个月）应得收入人民币9392460元；2、房屋重置价、装修费人民币17.982万元；3、诉讼费、误工费、拍照费、复印费、车宿费等9000元。该三项行政赔偿请求，并非涉案“22号批复”所直接造成或不属行政赔偿范围。因此，对该三项行政赔偿请求，依法不予支持。原告还要求被告赔仙游县基地47.08平方米（市场价值为人民币1177万元）。本院认为，本案肖文华等人曾向法院起诉要求撤销“22号批复”，案经一二法院审理，福建省高级人民法院于2016年10月31日作出（2015）闽行终字第369号行政判决，认定“22号批复”主要证据不足，违反法定程序，并鉴于“22号批复”涉及的土地范围内的旧城改造建设和拆迁补偿安置工作已基本完成，其所涉及的相关联的行政管理范围广，建设规模大，权益主体多，撤销“22号批复”将对相关联的行政管理和众多的权益主体产生巨大影响，给国家利益和公共利益造成重大损失。福建省高级人民法院认为，对该“22号批复”应确�违法，并由被告莆田市政府对相关证据和程序问题依法采取相应的补救措施，并判决：确认莆田市政府作出的“22号批复”违法，由莆田市政府依法采取相应的补救措施。因此，“22号批复”仍属有效行政行为，莆田市政府需采取相应的补救措施。原仙游县基地47.08平方米，其可依法要求征迁实施部门补偿的方式得以救济，亦非本案“22号批复”行政赔偿范围。故原告所提该项赔偿请求，不能予以支持。综上，公民、法人或者其他组织提出行政赔偿请求依法要有事实和法律依据。虽然被告所作“22号批复”已被人民法院判决确认违法；但原告所提四项赔偿请求，与该“22号批复”缺乏因果关系或非行政赔偿范围。因此，原告所提行政赔偿请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。被告答辩请求有理，依法予以支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告肖文华、方秀芹的行政赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  赖昌铅审 判 员  杨礼崧人民陪审员  周林华二〇一七年十月二十日书 记 员  余海燕附：相关法律条文《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。