浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0281行初66号
原告陈大吼。
被告慈溪市国土资源局，住所地浙江省慈溪市浒山街道南二环路138号。
法定代表人：何建立，局长。
委托代理人张一聪（特别授权代理），系慈溪市国土资源局工作人员。
委托代理人孙雯丽，浙江上林律师事务所律师。
被告宁波市国土资源局，住所地浙江省宁波市江东区民安东路80号。
法定代表人：史跃萍，局长。
委托代理人薛翔（特别授权代理），系宁波市国土资源局工作人员。
委托代理人龚海峰（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。
原告陈大吼不服被告慈溪市国土资源局作出的慈土资执法[2016]36号行政处罚决定及被告宁波市国土资源局作出的甬土资行复[2016]93号行政复议决定，于2016年6月29日向本院提起诉讼，本院于同年7月4日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月9日公开开庭审理了本案。原告陈大吼，被告慈溪市国土资源局的副局长岑迪洲、委托代理人张一聪、孙雯丽，宁波市国土资源局的委托代理人薛翔、龚海峰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告慈溪市国土资源局于2016年3月25日作出慈土资执法[2016]36号行政处罚决定，认定原告陈大吼擅自占用基本农田共计566平方米，其中房屋建筑占地面积40平方米，钢棚建筑占地面积208平方米，水泥地坪占地面积71平方米，塘渣占地面积247平方米，责令原告自行拆除违法用地上的建筑物及构筑物，恢复原种植条件，并处以罚款24338元。原告陈大吼不服，向被告宁波市国土资源局申请复议，被告宁波市国土资源局于2016年6月12日作出甬土资行复[2016]93号行政复议决定，维持被告慈溪市国土资源局作出的慈土资执法[2016]36号行政处罚决定。
原告陈大吼诉称，被告慈溪市国土资源局以原告于2011年12月在慈溪市宗汉街道百兴村的集体土地上违法占用566平方米土地为由，于2016年3月3日予以立案，后作出处罚要求原告自行拆除566平方米土地上的建筑、恢复种植条件并加处罚款。原告收到该处罚决定后向被告宁波市国土资源局申请行政复议，后被告宁波市国土资源局维持了被告慈溪市国土资源局的行政行为。原告认为，一、本案涉及土地面积实为319平方米，并非566平方米，被告事实认定错误；二、《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，原告是2011年12月兴建的房屋，被告慈溪市国土资源局在两年内明知原告违法用地而不制止、亦不告知，被告对已超过两年的违法用地进行处罚，属程序违法；三、原告选择性执法，案涉土地四周存在大量建筑，且与原告的建筑性质一致，但被告慈溪市国土资源局并未对其他建筑采取措施，显失公平。故提起诉讼要求判令：一、依法撤销被告慈溪市国土资源局作出的慈土资执法[2016]36号土地行政处罚决定书的行政行为；二、依法撤销被告宁波市国土资源局作出的甬土资行复[2016]93号行政复议决定书的行政行为。
原告于起诉时提供了以下证据：1.慈土资执法[2016]36号土地行政处罚决定书、甬土资行复[2016]93号行政复议决定书各一份，证明二被告作出过上述行政行为；原告于庭审中提交了：2.卫星遥感图纸、照片各一份，拟证明原告周边有其他违法情形，被告慈溪市国土资源局选择性执法的事实。
被告慈溪市国土资源局辩称，一、被诉土地处罚行为事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律法规正确。根据卫星遥感检测，被告慈溪市国土资源局于2016年3月3日对原告涉嫌破坏耕地的违法行为予以立案调查。经过现场勘测、图纸对比以及询问案件相关人员等调查取证过程，查明：2011年12月，原告未经批准擅自在慈溪市宗汉街道百兴村的集体土地上动工建房，用作厂房。违法用地总面积566平方米，其中房屋建筑占地面积40平方米，钢棚建筑占地面积208平方米，水泥地坪占地面积71平方米，塘渣占地面积247平方米。另查明，违法用地地类为耕地，建设占用566平方米基本农田，不符合土地利用总体规划。2016年3月21日，被告慈溪市国土资源局向原告送达《行政处罚告知书》，告知其认定的违法事实、处罚依据以及拟对其做出的行政处罚，并告知原告陈述和申辩的权利。2016年3月25日被告慈溪市国土资源局向原告作出慈土资执法[2016]36号《行政处罚决定书》。被告慈溪市国土资源局作出的行政处罚适用《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第七十四条、第八十三条，《基本农田保护条例》第十七条第一款、第三十三条，《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》（浙政发[2008]39号）第一条第一款及第三款等相关法律法规，有明确的法律依据。二、原告的起诉理由不能成立。1、本案违法占用土地面积经过勘测，且经原告明确承认。根据卫星遥感图像、土地利用现状局部图、土地利用总体规划局部图以及土地勘测定界成果资料，原告违法占地总面积566平方米，并且原告在2016年2月23日的询问笔录中也明确承认了该事实；2、违法占用土地是持续性行为，应从违法行为终了之日起算行政处罚的追诉时效。根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》：违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态；结合《行政处罚法》第二十九条规定，本案中，原告违法占用土地的行为属于持续性行为，因此，被告慈溪市国土资源局对其作出行政处罚并没有超过行政处罚的追诉时效。综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告慈溪市国土资源局向本院提供了以下证据：1.卫星执法检查影像局部图、慈溪市宗汉街道土地利用现状局部图、慈溪市宗汉街道土地利用总体规划局部图、卫星遥感图纸、土地面积分类表、违法用地现场照片、土地违法案件现场勘测笔录、土地违法案件询问笔录各一份，拟证明被告对原告违法占用土地的坐落、面积、四至、地类以及不符合土地利用总体规划的认定事实清楚，证据充分，且原告对违法事实也予以承认的事实；2.违法案件会审记录、案件调查报告、行政处罚告知书、法律文书送达回证、行政处罚决定书、法律文书送达回证各一份，拟证明被告作出的行政处罚行为程序合法3.《中国人民共和国土地管理法》（2004年修正）、《基本农田保护条例》、《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》（浙政发[2008]39号），作为被告作出被诉行政行为的法律依据。
被告宁波市国土资源局辩称，一、被告宁波市国土资源局作为复议机关，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款等规定，被告宁波市国土资源局作为被告慈溪市国土资源局的上一级主管部门，负有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关。二、被告宁波市国土资源局作出行政复议决定的程序合法。2016年4月12日，被告宁波市国土资源局收到原告提交的行政复议申请，请求撤销慈溪市国土资源局作出的慈土资执法[2016]36号土地行政处罚决定书后，依法于2016年4月13日受理该行政复议申请，并于同年4月15日以挂号信的方式将行政复议受理通知书送达给原告，同日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本送达被告慈溪市国土资源局。同年4月26日，慈溪市国土资源局提交了行政复议答复书和相关的证据材料。被告宁波市国土资源局经审理，于同年6月12日作出甬土资行复[2016]93号行政复议决定书，维持慈溪市国土资源局作出的慈土资执法[2016]36号土地行政处罚决定。三、行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。慈溪市国土资源局根据《土地管理法》第七十四条，《基本农田保护条例》第三十三条，以及《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》第一条第一款、第三款的规定，作出慈土资执法[2016]36号土地行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告宁波市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持慈土资执法[2016]36号土地行政处罚决定的行政复议决定，符合法律规定。综上，被告宁波市国土资源局作出的甬土资行复[2016]93号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宁波市国土资源局向本院提供了以下证据：1.复议申请书、证据、签收单、行政复议受理通知书及国内挂号信信函收据、行政复议答复通知书及国内挂号信信函收据、行政复议答复书、证据清单及相关证据、行政复议决定书及国内挂号信信函收据各一份，拟证明被告作出的复议决定程序合法；2.《中华人民共和国行政复议法》作为被告的法律依据。
经庭审质证，本院结合当事人的质证意见，对上述证据认证如下：
二被告对原告提供的证据1无异议，本院予以认定；对原告提供的证据2，二被告认为与本案无关联性，本院认为，原告周围他人的建筑是否违法与本案不具关联性，故对该证据不予认定。
被告宁波市国土资源局对被告慈溪市国土资源局提交的证据均无异议；
原告对被告慈溪市国土资源局提交的证据1的真实性无异议，但认为事实认定中的违法占用土地面积应为319平方米，247平方米的塘渣占地不应在内，本院对该证据的真实性予以确认；原告对被告慈溪市国土资源局提交的证据2的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
被告慈溪市国土资源局对被告宁波市国土资源局提交的证据均无异议；
原告对被告宁波市国土资源局提交的证据1的真实性无异议，但认为原告周边的建筑存在相同违法情形，但被告宁波市国土资源局并未处理，对此，被告宁波市国土资源局认为原告该主张与本案没有关联性，原告认为周边的建筑存在相同违法情形可以向相关部门反映，而不是通过行政复议程序，本院对其真实性予以确认。
被告慈溪市国土资源局提供的《中国人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《浙江省人民政府关于调整耕地开垦费征收标准等有关问题的通知》（浙政发[2008]39号）及被告宁波市国土资源局提供的《中国人民共和国行政复议法》是现行有效的法律、规章和规范性文件，应作为本案审理的依据。
经审理查明，被告慈溪市国土资源局以原告陈大吼于2011年12月在慈溪市宗汉街道百兴村的集体土地上违法占用566平方米土地为由，于2016年3月3日予以立案，后于2016年3月25日作出慈土资执法[2016]36号行政处罚决定，要求原告：1.责令自行改正；2.在十五日内拆除在擅自占用的566平方米基本农田上所建的建筑物及构筑物，违法用地总面积566平方米，房屋建筑占地面积40平方米，钢棚建筑占地面积208平方米，水泥地坪占地面积71平方米，塘渣占地面积247平方米，恢复土地原种植条件；3.对已破坏种植条件的566平方米土地按每平方米43元处以罚款，计人民币24338元。后原告不服，向被告宁波市国土资源局申请行政复议，被告宁波市国土资源局经审查，于2016年6月12日作出甬土资行复[2016]93号行政复议决定，维持被告慈溪市国土资源局作出的慈土资执法[2016]36号行政处罚决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条等相关规定，被告慈溪市国土资源局作为行使土地管理和监督的专门机关，有权对本行政区域内的违反土地管理规定的案件受案调查并作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款等规定，被告宁波市国土资源局作为慈溪市国土资源局的上一级主管部门，负有履行行政复议的法定职责，有权作为行政复议机关作出复议决定。
本案中，首先，原告认为事实认定中的违法占用土地面积应为319平方米，247平方米的塘渣不应在内。对此，被告慈溪市国土资源局认为经过现场勘查，且原告在笔录中已承认247平方米的塘渣也算在内，故总面积为566平方米的认定并无不当，本院认为，566平方米违法用地中的247平方米的塘渣占地的事实认定，系被告慈溪市国土资源局经过相关勘查，原告也自认的事实，且原告并无其他证据证明其该247平方米的塘渣占地不应计算在内的主张，所以原告关于违法占用土地面积实为319平方米而非566平方米的主张本院不予支持；其次，原告认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，而原告违法用地行为发生在2011年12月，因此已过行政处罚的追诉时效。对此，被告慈溪市国土资源局认为根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违法占用土地是持续性行为，应从违法行为终了之日起算行政处罚的追诉时效，因该违法行为持续存在，故被告慈溪市国土资源局作出处罚并未超过行政处罚追诉时效，本院认为，原告违法事实始终存在，应认定其行为属于持续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，违法行为有连续和继续状态的，行政处罚的追诉时效从行为终了之日起计算，所以被告慈溪市国土资源局作出处罚并未超过行政处罚追诉时效，故原告关于行政处罚超过行政处罚追诉时效的主张本院不予支持；再次，原告认为被告慈溪市国土资源局选择性执法，对原告周围相同违法情形的建筑未予以处罚，对此，被告慈溪市国土资源局认为该主张与本案无关联性，且对原告周围相同违法情形的建筑已处于查处之中，本院认为，原告周围相同违法情形的建筑是否被查处与本案无关联性，因此原告关于被告慈溪市国土资源局选择性执法的主张本院不予支持；最后，原告认为复议过程中，被告宁波市国土资源局对原告提出的对其周围相同违法情形的建筑进行处罚的要求未做处理，被告宁波市国土资源局认为原告周围相同违法情形的建筑是否被查处与行政复议并无关联，原告可以向相关部门进行举报，本院对被告宁波市国土资源局的该主张予以认可。故被告宁波市国土资源局作出的甬土资行复[2016]93号行政复议决定认定事实清楚、适用法律依据正确、符合法定程序。综上，原告要求撤销被告慈溪市国土资源局作出的慈土资执法[2016]36号土地行政处罚决定书的行政行为，并撤销被告宁波市国土资源局作出的甬土资行复[2016]93号行政复议决定书的行政行为，缺乏事实依据与法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈大吼的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告陈大吼负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市中级人民法院立案室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 唐平君
审 判 员 徐 洪
人民陪审员 蔡伏钱
二〇一六年九月八日
书 记 员 赵静园
附本案引用法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。