安徽省太湖县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）太民一初字第01115号
原告：太湖县新仓镇人民政府。
法定代表人：陈烈，该镇镇长。
委托代理人：阳盛艳，安徽高辰律师事务所律师。
被告：安徽省维思格商贸有限公司。
法定代表人：张国平，该公司总经理。
委托代理人：石礼旺，安徽律信律师事务所律师。
原告太湖县新仓镇人民政府诉被告安徽省维思格商贸有限公司（以下简称维思格公司）确认合同无效纠纷一案，本院于2013年11月20日立案受理后，依法组成合议庭于2013年12月26日公开开庭进行审理，原告太湖县新仓镇人民政府委托代理人阳盛艳、被告维思格公司委托代理人石礼旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
太湖县新仓镇人民政府诉称：为促进新仓镇工业经济的发展，原告于2011年10月12日与被告签订了一份《房地产转让协议书》，约定将太湖县新仓镇太怀路公路两侧原新仓供销社办公室（占地面积9329.2M2）和旅社（占地面积2016.1M2）两处房地产全部转让给被告，总转让价款78万元。该合同在签订时未经相关主管部门批准，未进行国有资产评估，亦未进行公开拍卖或招投标，而是直接协议转让，违背了国有资产转让的法律规定，且转让价格与市场价相比过低，显失公平。故该转让协议无效，现诉诸法院，请求确认原、被告于2011年10月12日签订的《房地产转让协议书》无效。
原告为证明其主张，向本院提供了如下证据：1、原告组织机构代码证、选举报告及法定代表人身份证明、私营企业基本注册信息查询单，证明原、被告主体资格；2、房地产转让协议书，证明2011年10月12日原告与被告签订的房地产转让协议约定的内容及双方权利与义务关系；3、国有土地使用权转让合同及附件（一）、（二），证明2011年8月23日原告与被告签订的国有土地使用权转让合同已被2011年10月12日双方签订的房地产转让协议所替代；4、国有土地使用权变更登记审批材料（含土地勘测定界技术报告书及宗地图），证明原属于太湖县新仓供销社的国有土地使用权经审批于2011年12月9日变更为太湖县新仓镇人民政府，变更的土地面积为9329.2平方米（包括土地四至范围）；5、太湖县财政局文件财国（2012）23号，证明原告与被告在太湖县财政局关于同意处置资产的批复前即已签订了房地产转让协议，对相关内容即已进行了约定，明显违反了国有资产处置应做到公平、公正、公开的原则，且该宗房地产转让未实行资产评估，更未采用招、拍、挂等方式，违反了国务院制定的相应行政法规、国资部门规章及地方人民政府制定的国有资产处置程序。
维思格公司辩称：本案讼争的土地使用权原为新仓供销社所有，因企业改制，经太湖县政府同意处置给原告管理使用。2010年8月太湖县国土部门对该宗土地四至进行了勘测确认。为了发展新仓经济，落实招商引资政策，原、被告于2011年8月23日签订《国有土地使用权转让合同》及附件（一）、（二），合同签订后，被告依约支付了土地使用权转让款。2011年10月12日原、被告就该宗土地上的附着物房产签订了《房地产转让协议》，协议约定房产及土地使用权一并移交给被告。原告在取得土地使用权证后，立即按照法律规定于2012年1月9日向太湖县国有资产管理办公室申请了资产评估，委托太湖县安厦房地产评估有限责任公司对转让的土地使用权进行评估，评估基准日为2011年10月11日，由此可见原、被告之间的转让行为已经过政府部门的许可。2011年10月20日签订的《房地产转让协议》是双方的真实意思表示。原告为此于2011年12月12日向太湖县国资委提交了转让报告，太湖县国资委于2012年1月9日作出了财国（2012）23号《同意处置资产的批复》，并对《资产评估报告书》进行了审核。国资委的批复中也同意以协议的方式转让，且协议签订当天就完成了转让款的结算支付，太湖县国土资源管理局已于2012年5月10日向本被告开具了交纳土地出让金的票据。原告陈述与事实不符，原告的行为侵犯了被告的合法权益，故请求驳回原告诉讼请求。
维思格公司针对其抗辩理由，举证如下：1、被告的营业执照、组织机构代码证、法人身份证明、法定代表人身份证，证明被告主体资格身份信息；2、太湖县新仓镇人民政府文件、太湖县财政局文件、资产评估项目核准（备案）申报表、资产评估详细结果、土地勘测定界技术报告书，证明被告购买的房产是按照政府要求的法定程序报呈国资主管部门同意的，房产买卖合同有效的事实。3、2012年5月10日太湖县国土资源局开具的缴款书，证明原告与被告签订协议后，在办理相关手续时，国土资源局出具了缴款书给被告，办理缴款手续，后因原告出面要求中止办理，所以被告未缴款，转让手续未完成。
经庭审举证、质证，本院对当事人各自提供的证据，归纳认定如下：被告对原告所举证据1、2、3、4无异议，对原告所举证据5的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告对被告所举证据1无异议，对被告所举证据2、3真实性无异议，关联性有异议。故本院对原告所举证据1、2、3、4，对被告所举证据1予以认定。被告质证认为财国（2012）23号文件，太湖县国资委是在了解房屋转让协议内容后，才作出同意处置国有资产的批复，程序操作上并不违反法律强制性规定，达不到原告的证明目的；原告认为国资委财国（2012）23号文件是在转让协议签订之后，资产核准结果也是在转让协议之后，导致整个国有资产的处置违反了法定程序，达不到被告证明目的。本院认为，时间顺序显示涉案国有资产在程序操作上是先转让（转让时间2011年10月20日），后报批（报批时间2012年1月9日），且太湖县安厦房地产评估有限责任公司作出的仅是土地评估价格1128800.00元，其土地上的附着物房屋则未予以评估，故对原告所举证据5的证明效力予以认定，对被告所举证据2、3的证明目的不予认定。
经审理查明：原告以落实招商引资项目的名义，于2011年8月23日与被告签订了《国有土地使用权转让合同》，合同约定：1、原告将原国有土地使用证编号为太土国用1992第660号，宗地面积9329.20M2的国有土地使用权以84元／M2的价格（含土地出让金）转让给被告，总价款为783652.80元，位置与四至以原告持有的土地证为准。该宗土地上的建筑物权属归原告所有，被告享有优先的租赁和使用权，被告如需拆建，应与原告协商；2、被告承诺受让后保持原有“新仓镇农民工业园”的名称不变，并服从原告的发展规划需要，被告在该地块上的投资项目享受园区最惠政策；3、按照招商引资相关优惠政策，原告同意将该地块转让而缴纳的土地出让金按县政府返还90%的比例补贴给被告，以扶持被告企业的发展；4、该宗土地的办证和过户费用由被告负担。同日原、被告双方签订了《〈国有土地使用权转让合同〉附件（一）付款结算约定条款》，双方约定：1、《国有土地使用权转让合同》约定该宗土地总转让价款783652.8元，根据合同第三条约定的“甲方（原告）同意将因该地块转让而缴纳的土地出让金按照90%的比例补贴给被告以扶持企业发展，”为便于操作，即时明晰产权，促进企业发展，双方同意将约定的90%土地出让金返还补贴折算为人民币50万元整，直接从应付总转让价款中抵扣，即被告实际应支付的转让价款为283652.80元；2、因该宗土地属国有划拨性质，转让需履行挂牌出让程序，届时若挂牌价高出约定的转让价，则高出部分原告通过企业补贴形式补给被告，若被第三方竞拍，原告补偿被告的投资损失，且不给予第三方返还出让金等优惠政策；3、被告从2011年4月26日缴纳给原告用于“安徽省维思格商贸物流城”项目的土地征用款94万元中提出现金283652.80元用于支付该宗土地的转让款。同日原、被告双方为此签订《〈国有土地使用权转让合同〉附件（二）转让款交割确认书》。至此原、被告双方办理完转让款和土地使用权交割。2011年10月12日原告与被告签订了一份《房地产转让协议书》，约定原告将太湖县新仓镇太怀路公路两侧原新仓供销社办公室（占地面积9329.2M2）和旅社（占地面积2016.1M2）两处房地产全部转让给被告，总转让价款78万元（并确认被告已完成实质性付款）；原告对此两处房地产仅有土地使用权证，无房屋所有权证。2011年11月21日新仓镇政府向太湖县国土资源管理局申请（太土国用1992第660号地块，宗地面积9329.20M2）办理权属变更（由原新仓供销社变更为新仓镇政府土地证号太土国用（2011）第15**号）登记手续。2011年12月12日太湖县新仓镇人民政府向太湖县国资委提交新政（2011）219号文件《关于要求将向原新仓供销社购买的房地产转让的报告》。2012年1月9日太湖县财政局作出财国（2012）23号文件《关于同意处置资产的批复》，其内容包含：1、同意处置，请委托具备资质的资产评估机构评估，评估报告报经核准（备案）后生效，涉及土地资产处置按国土部门的政策办理；2、遵循公开、公平、公正原则，采取拍卖、招投标、协议转让的方式处置；3、资产处置价格原则上不得低于报经核准（备案）的资产评估结果，当资产评估价格低于评估价90%时应报经批准后方可处置。2012年1月9日太湖县新仓镇政府向太湖县国有资产管理办公室申请了资产评估，委托太湖县安厦房地产评估有限责任公司对转让的土地使用权进行评估，评估基准日2011年10月11日，该宗土地使用权的评估价格为：1128800.00元。本案讼争的房屋、土地在转让时未经相关主管部门批准，未进行拍卖、招投标等形式，是协议转让。合同签订后新仓镇人民政府将转让取得的太土国用（2011）第1597号地块的土地证交与维思格公司法定代表人张国平办理转让手续。太湖县国土勘测规划所于2011年12月12日作出《土地勘测定界技术报告书》，2012年5月10日太湖县国土资源局向维思格公司开具缴纳土地出让金等费用的《缴款书》，维思格公司在期限内未支付，被告至今未能取得太湖县新仓镇人民政府太土国用（2011）第1597号地块的土地使用权，合同尚未履行完毕。现太湖县新仓镇人民政府诉诸本院，其请求前述。
本院认为，太湖县新仓镇人民政府处置转让取得的坐落于太湖县新仓镇太怀公路旁原新仓供销社太土国用1992第660号地块（宗地面积9329.20M2），应依照1991国务院第91号令《国有资产评估管理办法》和相应的部门规章，向太湖县财政局提出申请并履行报批和资产评估手续。2011年10月12日原告与维思格公司签订的《房地产转让协议》，转让原新仓供销社办公室和旅社两处房地产，在此之前亦未报请太湖县财政局国资委批准。2011年12月12日太湖县新仓镇人民政府才向太湖县财政局国资委申请报批，2012年1月9日太湖县财政局作出的财国（2012）23号《批复》，原、被告未能根据《批复》的第一项、第二项“委托具备资质的资产评估机构评估，”“采取拍卖、招投标、协议转让的方式处置”，而是只评估了涉案资产的土地价格，未评估包括房产在内的全部资产，且直接以协议方式转让，违反了1991年中华人民共和国国务院第91号令《国有资产评估管理办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》的规定，且资产处置价格783652.80元低于评估价1128800元的90%（1128800×90%）1015920元，根据国资委的《批复》第三项规定，当资产处置价格低于评估结果90%时应报经批准后方可处置，原告亦未再次履行报批程序。根据1991国务院第91号令和太湖县财政局财国（2012）23号《批复》，原告处置国有资产必须报经太湖县财政局国资委同意在评估后，采取“拍卖、招投标、协议”的方式进行。原、被告未履行报批程序，协议处置原新仓供销社太土国用1992第660号地块及房产，违反行政法规强制性规定，该处置行为无效，原告的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国物权法》第六条、第七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，国务院《国有资产评估管理办法》第三条第（一）项之规定，判决如下：
原告太湖县新仓镇人民政府与被告安徽省维思格商贸有限公司于2011年10月12日签订的《房地产转让协议书》无效。
案件受理费80元，由原告太湖县新仓镇人民政府、被告安徽省维思格商贸有限公司各承担40元（此款先由原告垫付，待执行时收取后一并付给原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 李敬霞
代理审判员 段姣莲
人民陪审员 李 伟
二〇一三年十二月三十一日
书 记 员 施启政
附相关法条
《中华人民共和国物权法》
第六条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。
第七条物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《国有资产评估管理办法》
国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：
资产拍卖、转让；
企业兼并、出售、联营、股份经营；
与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；
企业清算；
依照国家有关规定需要进行资产评估，由国务院决定。