中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8745号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘扬富。委托代理人魏巍。委托代理人陶朦朦。被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省海口市琼山区人民政府。法定代表人陈昊旻。行政机关负责人陈力。委托代理人陈俊洁。委托代理人肖拥群。再审申请人刘扬富因诉被申请人海南省海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）房屋征收决定一案，不服海南省高级人民法院于2017年6月15日作出的（2017）琼行终172号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月20日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2017年12月11日在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人开庭询问，再审申请人刘扬富的委托代理人魏巍、陶朦朦，被申请人琼山区政府的行政机关负责人陈力、委托代理人陈俊洁、肖拥群，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。2015年7月10日，海口市人民政府办公厅印发海府办（2015）175号《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》（以下简称175号方案），将北关、米铺、道客村列入2015年棚改启动项目。2015年8月18日，琼山区政府发布《关于海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目征收调查的通告》（以下简称棚改调查通告），对海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目进行前期调查摸底工作。调查范围：东起海府路，西至龙昆南路，北起国兴大道，南至红城湖路，涉及国兴街道道客社区、米铺社区和府城街道北官社区。2015年9月23日，海口市琼山区重点项目推进管理委员会（以下简称琼山区推进委）发布《关于海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目个人房屋调查结果的公示》（以下简称棚改调查公示），对海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目个人房屋摸底调查结果予以公示。2015年10月16日，琼山区政府发布《关于对征求意见的公告》，公开征求对该征收补偿方案（征求意见稿）的意见。2015年11月9日，琼山区政府作出《关于海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目违法建筑认定情况的报告》，对涉案改造项目征收范围内的违法建筑进行认定。同日，琼山区政府作出标题为《海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目无职业且无其他经济来源的人员情况》的文，对涉案改造项目片区内无职业且无其他经济来源的人员进行初步统计预测。2015年11月12日，海口市房屋拆迁与估价协会（以下简称海口估价协会）向海口市房屋征收局（以下简称“海口征收局”）提交海估协审字（2015）036号《“海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物专家评审意见书》，要求对评估报告进行调整修改后再次审核。2015年11月21日，琼山区政府向海口征收局发出琼山府函（2015）372号《关于重新申报的函》，将修改完善后的概算方案和项目整体评估报告报该局予以审批。2015年11月23日，海南中兴华土地房地产估价有限公司（以下简称中兴估价公司）作出《房地产估价报告（征收基准价报告）》（以下简称估价报告）。2015年11月24日，海口估价协会向海口征收局提交海估协审字（2015）036-1号《“海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物专家评审意见书》，评审通过修改后的估价报告。2015年11月25日，琼山区政府办公室作出琼山府办（2015）130号通知，下发《海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》（以下简称130号补偿方案）。2015年11月27日，海口征收局向海口市人民政府提交海征收（2015）17号《关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的请示》。2015年12月3日，海口征收局作出海征收函（2015）33号《关于红城湖片区棚改项目征收补偿安置概算的批复》，经部分调整，原则同意琼山区政府申报的征收补偿安置概算。2016年2月26日，琼山区第十四届人民代表大会第六次会议批准通过《海口市琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称琼山区十三五规划纲要），要求“积极推进城镇化建设，以棚户区为抓手，重点建设红城湖片区（道客、北关、米铺）……棚改项目”，明确红城湖片区棚改项目为琼山区“十三五”期间重点建设项目，并备注为“2015年项目”。2015年12月2日，琼山区政府发布琼山府（2015）15号《关于海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》（以下简称15号征收决定），对涉案改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收，并分别在2015年12月4日《海口晚报》12A版、新民网、光明网等媒体上予以公告。2016年4月22日，琼山区政府向海口征收局报送琼山府函（2016）158号《海口市琼山区人民政府关于报送棚改项目风险评估报告的函》，该函所附《红城湖片区棚改项目社会稳定风险评估报告》（以下简称158号风险评估报告）的落款时间为2016年1月31日。自2016年4月至2017年3月，红城湖片区棚改项目征收补偿款由国家开发银行股份有限公司海南省分行分批汇入琼山区推进委账户。琼山区政府已陆续与部分被拆迁人签订征收补偿安置协议，实际开展红城湖片区棚改项目的征收补偿安置工作。刘扬富的房屋在涉案征收范围内。刘扬富不服15号征收决定，提起本案行政诉讼，请求撤销15号征收决定。海口市中级人民法院（2016）琼01行初115号行政判决认为，琼山区政府因棚户区（城中村）改造，对涉案范围内房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要。实施征收前，对被征收房屋情况进行前期调查摸底予以公示，对征收范围内的违法建筑作出认定，公开征求对涉案征收补偿方案的意见，作出15号征收决定并予以公告，被诉征收决定行为并无不当。刘扬富主张15号征收决定未向社会征求意见，损害其合法权益，缺乏事实根据。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回刘扬富的诉讼请求。刘扬富不服，提起上诉。海南省高级人民法院（2017）琼行终172号行政判决认为，15号征收决定的棚改项目已纳入琼山区国民经济和社会发展第十三个五年规划，旧城改造项目符合公共利益需要。作出15号征收决定前经过调查摸底公示，对征收范围内的违法建筑进行认定，将征收补偿安置方案报专家评审和政府批准，履行依法公开征求意见并公示30天，对征收决定予以公告等程序。虽然琼山区政府未举证证明在作出15号征收决定前组织有关部门对征收补偿方案进行论证、征收决定报经政府常务会议讨论决定，且在作出15号征收决定后才进行社会稳定风险评估，征收补偿安置款项才陆续到位，程序确实存在不当，但175号方案已载明，红城湖片区（城中村）改造项目系经海口市人民政府研究决定的2015年棚改启动项目，且未影响刘扬富的实体权利，一审判决驳回刘扬富的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。刘扬富申请再审称：1.二审法院要求琼山区政府补充证据，违反法律规定。2.15号征收决定的目的不符合公共利益需要。3.琼山区政府未提交证据证明征收项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，二审提交的证据不能证明该征收行为已经纳入2015年国民经济和社会发展年度计划。4.130号补偿方案的制定主体不适格，未组织论证公布，程序违法，且未提供产权调换房源。适用《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》，补偿标准严重偏低，将土地和房屋拆分进行补偿，低估房屋的市场价值。5.作出15号征收决定前，未进行社会稳定风险评估，征收补偿费未设立专户存储、足额到位、专款专用，被诉征收决定程序违法。请求撤销一、二审判决，依法再审本案，撤销15号征收决定。琼山区政府答辩称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，二审法院可以依职权要求琼山区政府补充提交证据。2.15号征收决定基于公共利益作出，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定。3.15号征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。4.补偿方案依据《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》制定，不需进行论证，经过30日公告征求意见，且提供货币补偿、房屋产权调换两种方式补偿，集中购买住房、商业用房实质就是产权调换。涉案征收补偿价格经评估机构评估，不存在不合理问题，回购商品房购买价格与房屋补偿价值相当。5.158号风险评估报告是在15号征收决定作出前出具的，只是备注的时间较晚；作出征收补偿决定前，征收补偿费已经足额到位，专户存储，专款专用。请求驳回刘扬富的再审请求。本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三、十五、十九条规定，征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；棚户区改造、旧城区改建项目应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见情况和根据公众意见修改的情况应当及时公布；作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时将征收决定内容予以公告。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中，2015年7月10日，海口市人民政府办公厅将北关、米铺、道客村列入2015年棚改启动项目。2015年8月18日，琼山区政府发布棚改调查通告。2015年9月23日，琼山区推进委发布棚改调查公示，对海口市大英山片区棚户区（城中村）改造项目个人房屋摸底调查结果予以公示。2015年10月16日，琼山区政府就该棚改项目征收补偿方案发布征求意见公告。2015年11月，琼山区政府作出报告对涉案征收区域违法建筑进行认定。2015年11月23日，中兴估价公司作出征收基准价估价报告。2015年11月24日，海口估价协会提交专家评审意见书，通过对估价报告的评审。2015年11月25日，琼山区政府发布130号补偿方案。2015年12月2日，琼山区政府发布15号征收决定，并在报纸及网络媒体上进行公告。2016年2月26日，琼山区人代会批准将涉案棚改项目列为十三五重点建设项目，并备注为2015年的建设项目。2016年4月22日，琼山区政府向海口征收局报送158号风险评估报告，2016年4月至2017年3月间，红城湖片区棚改项目征收补偿款已分批落实到位，专户储存、专款专用。上述事实证明，琼山区政府作出15号征收决定，基本符合法定要求。刘扬富主张，二审法院要求琼山区政府补充举证违法。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九、四十条的规定，人民法院在审理案件的过程中，只要不是为了证明被诉行政行为的合法性，有权要求当事人提供或者补充证据，甚至主动调查取证。本案中，二审法院为进一步查明相关程序事实，要求琼山区政府补充提交证据，并非为了证明被诉行政行为的合法性，调取证据行为符合法律规定，且未影响案件的公正判决。刘扬富以此为由申请再审，理由不能成立。刘扬富又主张，15号征收决定不符合公共利益需要。但是，涉案项目是经琼山区人大批准纳入国民经济和社会发展年度计划的棚改项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定的公共利益需要。刘扬富该项主张没有事实和法律根据。刘扬富还主张，未提供产权调换房源。但是，130号征收补偿方案中，已明确选择产权调换的权利，并非单一货币补偿，刘扬富的该项主张没有事实根据。刘扬富再主张，征收补偿标准低于附近类似房地产的市场价格。但是，本案被征收房屋的补偿价格是经评估机构按照房屋征收决定时的市场价格评估确定的。刘扬富的上述主张没有事实根据，本院不予支持。应当指出的是，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条规定的判决驳回原告诉讼请求的法定条件，与修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定的判决驳回原告诉讼请求的法定条件不一致，2015年5月1日后，司法解释的上述规定因与新法规定不一致，不应继续适用。对行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院应依照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决确认被诉行政行为违法，保留效力不予撤销。本案中，15号征收决定于2015年12月2日作出，而158号风险评估报告、征收补偿款项落实到位，以及涉案棚改项目纳入国民经济和社会发展计划，均在15号征收决定作出之后完成，琼山区政府作出被诉行政行为显然存在轻微程序违法情形，但未对原告刘扬富的合法权益造成不利影响。一、二审判决本应依照修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决确认15号征收决定违法，保留效力不予撤销，但是却依照上述司法解释第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告诉讼请求。一、二审判决适用法律和判决结果确有不妥，本院予以指正。鉴于再审程序重在对当事人实体合法权益的救济，本案一、二审判决结果未对刘扬富的实体合法权益造成实际损害，再审改判确认被诉15号征收决定违法，仅仅是强化对被诉行政行为的监督，对刘扬富实体合法权益的保护并无实际意义，且徒增诉累，本案不予再审。综上，再审申请人刘扬富的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回刘扬富的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 龚 斌审 判 员 曹 刚二〇一七年十二月二十七日法官助理 黄宁晖书 记 员 陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第四十条人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.国有土地上房屋征收与补偿条例第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。