北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行初1260号
原告饶思霞。
被告中华人民共和国国家发展和改革委员会，住所地北京市西城区月坛南街38号。
法定代表人何立峰，主任。
委托代理人莫天明，中华人民共和国国家发展和改革委员会干部。
委托代理人王宽，中华人民共和国国家发展和改革委员会干部。
原告饶思霞不服被告中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）作出的发改复驳字〔2017〕108号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向被告国家发改委送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭审理了本案。原告饶思霞，被告国家发改委的委托代理人莫天明、王宽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月31日，被告作出被诉复议决定，主要内容为：原告不服被告于2010年12月6日作出的《关于重庆至贵阳铁路扩能改造工程可行性研究报告的批复》（发改基础〔2010〕2855号，以下简称2855号批复），向被告提出行政复议申请，请求确认2855号批复违法并予以撤销。被告于2017年6月23日予以受理并进行了审理。被告认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条原告与具体行政行为之间具有利害关系是行政复议的受理条件之一。所谓利害关系，是指原告的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护原告相关权利的义务，则原告的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则原告与具体行政行为之间不具有利害关系。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号)、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》等有关规定，发展改革部门所作项目可行性研究报告批复，是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查判断，并不涉及原告提出的地质灾害等事项。根据《地质灾害防治条例》、《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发[2016]29号）等规定，地质灾害防治工作系由各级国土资源主管部门负责组织、协调,指导和监督，地质灾害危险性评估属于投资项目可行性研究报告之后、开工建设之前的强制性评估事项，因此，地质灾害危险性评估不属于被告作出2855号批复时所考量和审查的范围。本案中，原告提起行政复议的起因是其经营场所受项目施工影响出现地面塌陷、泥石滑落等，此系被告作出2855号批复之后，在项目建设环节出现的问题，并不属于被告在审批环节所能预见和考量的范围；原告提起行政复议的理由是被告作出2855号批复缺乏地质灾害危险性评估，经核对，2855号批复项目可行性研究报告中已经包含地质灾害评估内容，且该事项由国土资源部门主管，亦不属于被告作出2855号批复所考量和审核的范围。因此，原告与2855号批复之间不具有法律上的利害关系。根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二)项规定，复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。据此，决定驳回原告的行政复议申请。
原告饶思霞诉称，被告驳回原告行政复议申请的理由不能成立。理由如下:一、原告与2855号批复之间具有法律上的利害关系。“法律上利害关系”是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。原告及其地质灾害危险区域内的公众享有宪法和相关法律赋予的生命健康和私有财产不受侵犯的权利。2855号批复是被告于2010年12月6日针对中华人民共和国铁道部、重庆市人民政府、贵州省人民政府《关于报送重庆至贵阳铁路扩能改造工程可行性研究报告的函》（铁计函〔2009〕1087号）所作的批复。被告作为行政机关，在作出该项行政行为时不但应当遵守相关法律法规的规定,同时负有考量和保护包括原告在内的公众安全的义务。《地质灾害防治条例》第二十一条规定：“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分;可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告”。根据该条规定，被告在作出2855号批复的时候，对铁计函〔2009〕1087号文件是否包含地质灾害危险性的评估结果负有审查和考量的义务不容置疑。因此，被告对不含地质灾害危险性评估结果的可行性研究报告（铁计函〔2009〕1087号）进行批复的行政行为，没有尽到应尽的审查和考量义务，致使原告及公众的合法权益有可能因此而受到侵害，其2855号批复的行政行为因违反《地质灾害防治条例》第二十一条的规定而涉嫌违法。2855号批复批复的地下在建工程（重庆至贵阳铁路扩能改造工程）的施工放炮涉嫌引发了施工区域上方的地质灾害危险，致使原告经营的企业和周边的行人及车辆面临着时时刻刻的地质灾害危险和威胁。被告的违法行为（地灾评估结果问题），导致两者之间存在着了因和果的关系。基于以上理由原告认为，被告以“2855批复与原告不具有法律上的利害关系”为由驳回原告行政复议申请的理由不能成立。二、被告“不符合受理条件”的理由不能成立。被告将《国务院关于投资体制改革的决定》（下称国发〔2004〕20号）、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（下称中发〔2016〕18号）、《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（下称国发〔2016〕29号）作为审查判断本案的依据是错误的。1、《地质灾害防治条例》是行政法规，其效力大于国发〔2004〕20号文件。因此，在《地质灾害防治条例》有明确规定的情况下，被告的行政行为必须遵守该条例的相关规定。2、中发〔2016〕18号文件与本案无关。因为2855号批复的时间是2010年，不能用六年以后出台的文件去衡量和评判当年的对错和是非。3、被告以国发〔2016〕29号为依据，在界定地质灾害危险性评估“不属于作出2855号批复时所应考量和审查的范围”时，将地质灾害危险性评估工作界定在“投资项目可行性研究报告之后、开工建设之前”进行，违反了《地质灾害防治条例》第二十一条规定的“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分;可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告”的规定。而且，国发〔2016〕29号文件同理不能溯及既往的用作对六年前批复2855号文的适用依据。故请求法院撤销被诉复议决定，判令被告对原告提出的行政复议申请重新作出复议决定。
原告在举证期限内向本院提交了下列证据：1.营业执照，证明原告具有法律上的利害关系。2.中华人民共和国铁道部、重庆市人民政府、贵州省人民政府《关于报送重庆至贵阳铁路扩能改造工程可行性研究报告的函》（铁计函〔2009〕1087号），证明全文没有关于地质灾害评估的内容和结果。3.2855号批复，证明全文没有关于地质灾害评估的内容和结果。4.《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于饶思霞请求事项的复函》（沙国土资源信〔2017〕13号，证明地质灾害已经实际存在。4.巨石坠落图片，证明威胁原告和公众安全。
被告国家发改委辩称，被告履行了行政复议的职责，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告提交了下列证据：1.行政复议申请材料、《行政复议案件收案登记表》；2.行政复议答复通知书、送达回证；3.行政复议答复材料、收件单；4.审理意见单、EMS快递单，以上证据共同证明被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、复议程序合法，被告依法履行了复议职责。
经庭审质证，原告认为被告证据4中的目录是无效的。对被告提交的其他证据的真实性、合法性、关联性均予认可，对证明目的不予认可。被告对原告提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均予认可，对证明目的不予认可。对证据4、5的合法性、真实性认可，但不认可关联性。
本院对证据认证如下，原告提交的证据1、4、5与本案缺乏关联性，本院不予采信。被告提交的所有证据及原告提交的证据2、3，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，2010年12月6日，针对中华人民共和国铁道部、重庆市人民政府、贵州省人民政府《关于报送重庆至贵阳铁路扩能改造工程可行性研究报告的函》（铁计函〔2009〕1087号），被告作出2855号批复。
2017年6月14日，原告就2855号批复向被告提出行政复议申请。2017年6月19日，被告收到原告邮寄的行政复议申请书及相关材料。申请书中列明的复议请求为依法撤销被告作出的2855号批复。2017年7月31日，被告作出被诉复议决定，并于次日寄发给原告，后由原告签收。在本案庭审中，原告明确对被告作出被诉复议决定的程序没有异议。
本院认为,复议法实施条例第二十八条第二项规定,行政复议的受理条件之一是申请人与具体行政行为之间具有利害关系。所谓利害关系，是指申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，则申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有利害关系。
根据《国务院关于投资体制改革的规定》（国发〔2004〕20号）并参照《政府核准投资项目管理办法》等相关规定，发展改革部门作出的项目可行性研究报告批复主要是从拟建项目是否符合相关规划和产业政策，合理开发利用资源，维护经济安全，保障公共利益以及在工程、经济和环境等外部协作条件上是否合理和可行等方面进行审查。其保护的是所有不特定个体的集合性权益，被告并不直接对特定个体所涉及的权利冲突进行考量和处理。故原告饶思霞与2855号批复之间不具有法律上的利害关系，被告据此作出被诉复议决定并无不当。
鉴于原告饶思霞对被诉复议决定的作出程序没有异议，经审查，本院对被告作出被诉复议决定程序的合法性予以确认。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告饶思霞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告饶思霞负担（已交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 王春光
审 判 员 赵 锋
代理审判员 徐钟佳
二〇一七年十二月五日
法官 助理 肖 克
书 记 员 宋 涛