中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7478号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）任景希。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）任沼光。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）广东省住房和城乡建设厅。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人张少康，厅长。
一审原告李平。
再审申请人任景希、任沼光因诉被申请人广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）驳回行政复议申请一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1849号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月10日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2015年4月20日，东莞市常平镇人民政府（以下简称常平镇政府）向东莞市城乡规划局提交《东莞市城乡规划局建设用地规划条件（批准书）申请表》，认为编号C-10-01地块权属属于常平镇政府，已办理东府国用（2005）第特1365号国有土地使用证，同时该地块已纳入“三旧”改造标图建库范围内，其改造方案已通过东莞市人民政府批准，申请按已批准的控制性详细规划的内容办理建设用地规划批准书。2015年8月13日，东莞市城乡规划局作出批字第2015-23-1014号《东莞市建设用地规划批准书》（以下简称1014号建设用地规划批准书），该批准书记载，申请单位为常平镇政府，地块名称为常平镇2015年第014块地（以下简称014地块），用地位置为东莞市常平镇金美村（原金美村），用地面积为14777.35平方米，用地性质为R2（二类居住用地），容积率≤2.0，绿地率≥35%，建筑密度≤30%，建筑最大高度60米等。
任景希、任沼光、李平于2015年10月11日向广东省住建厅申请行政复议，认为014地块位于东莞市常平镇金美管理区（原金美村）东莞市建达制造有限公司（原东莞市建达玩具厂，以下简称建达公司）范围内，是该公司因建设厂房宿舍承租金美管理区的集体土地，不是国有建设用地。1014号建设用地规划批准书记载用地性质为国有建设用地R2（二类居住用地），是土地性质认定违法。014地块的合法权利人是金美管理区（原金美村）委员会。1014号建设用地规划批准书表明该地块的用地单位是常平镇政府，是该地块的权利主体认定违法。综上，东莞市城乡规划局作出的1014号建设用地规划批准书实体和程序均违法，导致任景希、任沼光、李平及其所在的集体经济组织土地非法流失，财产遭受重大损失。请求确认1014号建设用地规划批准书违法并予以撤销。
广东省住建厅于2015年10月12日收到任景希、任沼光、李平的行政复议申请，于10月14日通知东莞市城乡规划局提出行政复议答复并提交作出该具体行政行为的证据材料。2015年10月21日，该局提交了《行政复议答复书》，认为其作出的1014号建设用地规划批准书不属于行政复议范围，其是根据常平镇政府申请，依据控制性详细规划出具的规划条件，该行政行为不违反法律规定，请求驳回任景希、任沼光、李平的复议请求。广东省住建厅经审查认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分。东莞市城乡规划局根据常平镇政府申请，依据常平镇旧城区控制性详细规划，以1014号建设用地规划批准书的形式，明确地块位置、使用性质、开发强度等规划条件，与土地权属无关，不作为权属证明材料，不会直接影响任景希、任沼光、李平的权益，任景希、任沼光、李平与东莞市城乡规划局作出的1014号建设用地规划批准书不具有利害关系,不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定的受理条件。广东省住建厅根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2015年12月8日作出粤建复决[2015]84号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称84号决定），驳回任景希、任沼光、李平的行政复议申请。任景希、任沼光、李平于2015年12月12日收到该决定后，不服该决定，提起行政诉讼，请求撤销广东省住建厅作出的84号决定，责令其继续履行法定职责。
另，常平镇旧城区控制性详细规划显示，地块编号C-10-01用地性质为R2（二类居住用地），地块面积7.27公顷，建筑面积14.54万平方米，容积率2.0，绿地率35%，建筑密度30%，建筑限高60米。
广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第840号行政判决认为，1014号建设用地规划批准书是东莞市城乡规划局根据常平镇政府的申请，对014地块的用地位置、用地面积、用地性质以及容积率、绿地率、建筑密度以及建筑高度等用地建设指标作出的批准性文件，并不涉及014地块的所有权或者使用权以及014地块的征收、拆迁、补偿等问题，对任景希、任沼光、李平的权利义务并不产生实际影响，也未侵害任景希、任沼光、李平的合法权益。因此，广东省住建厅认为任景希、任沼光、李平与1014号建设用地规划批准书没有利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项规定的受理条件，决定驳回其行政复议申请有事实和法律依据。且广东省住建厅在2015年10月12日收到任景希、任沼光、李平的复议申请后，即通知东莞市城乡规划局提出行政复议答复、提交作出该具体行政行为的证据材料，于2015年12月8日作出了84号决定，并在2015年12月12日将该决定书送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款关于行政复议期限的规定，程序并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李平、任景希、任沼光的诉讼请求。任景希、任沼光不服，提出上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终1849号行政判决认为，本案的焦点问题是：任景希、任沼光是否与1014号建设用地规划批准书存在法律上的利害关系。1014号建设用地规划批准书是建设用地规划批准行为，该行为不涉及014地块的权属变动问题，也不能作为014地块的权属凭证，不会因此产生土地性质从集体变为国有之法律效果，也不会对014地块权属人或土地实际使用人的权利义务产生实际影响。而且，任景希、任沼光也未举证其为014地块的权属人或者在014地块有其不动产，无权以其系金美村村民之一的身份，代表该村集体主张014地块权益。因此，广东省住建厅以李平、任景希、任沼光与1014号建设用地规划批准书无法律上之利害关系，作出84号决定，驳回其行政复议申请，符合行政复议法及其实施条例的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定判决驳回上诉，维持原判。
任景希、任沼光申请再审称：一、二审法院认定事实、适用法律错误。014地块是金美管理区委员会所有，1014号建设用地规划批准书侵害了原金美村集体经济组织成员的合法权益，申请人与该批准书存在利害关系，申请人的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条的规定。被申请人作出84号决定时既没有出示参与复议的人员名单，也没有出示具体办案人员的审查意见和经复议机关负责人同意的证据材料，该决定程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十七条规定，被申请人直接驳回申请人的复议申请也属违法。请求：撤销一、二审判决，提审或指令再审本案；撤销84号决定，并责令被申请人继续履行法定职责；本案全部诉讼费用由广东省住建厅承担。
广东省住建厅答辩称：被申请人严格依照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》作出84号决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，并有充足的法律依据，请求驳回再审申请，维持原判。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，提起复议申请的人应当与被申请复议的行政行为有利害关系。这里的“利害关系”是指，被申请行政复议的行政行为有可能侵犯提起复议申请的人的合法权益。如果被申请复议的行政行为根本不可能侵犯其合法权益，则其与被申请复议的行政行为没有利害关系，不具有复议申请人的资格，不符合法定受理条件，复议机关应当决定驳回其复议申请。本案中，任景希、任沼光以1014号建设用地规划批准书违法，导致其所在的集体经济组织土地非法流失为由，向广东省住建厅申请行政复议。任景希、任沼光提交的《土地使用协议书》等不能证明金美管理区对014地块享有所有权。因此，任景希、任沼光与1014号建设用地规划批准书没有利害关系，不是申请行政复议的合法申请人。
而且，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，申请行政复议的，行政复议机关依法受理其复议申请。换句话说，只有对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围；对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，1014号建设用地规划批准书是东莞市城乡规划局根据常平镇政府的申请，对014地块的用地位置、用地面积、用地性质以及容积率、绿地率、建筑密度以及建筑高度等用地建设指标作出的批准性文件，并非土地权属证书。任景希、任沼光认为该批准书导致014地块的出让，属于对事实认识错误。1014号建设用地规划批准书对任景希、任沼光的权利义务并不产生实际影响，也未侵害任景希、任沼光的合法权益，不属于行政复议范围。综上，广东省住建厅作出84号决定驳回其行政复议申请，并无不当。
任景希、任沼光认为广东省住建厅作出84号决定时既没有出示参与复议的人员名单，也没有出示具体办案人员的审查意见和经复议机关负责人同意的证据材料，属于程序违法。经查，任景希、任沼光并无证据证明广东省住建厅作出84号决定程序违法，其提出广东省住建厅作出84号决定时应当出示内部工作流程性文件的主张，不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第二十七条规定的是行政复议机关审查发现被申请人作出具体行政行为的依据不合法时的处理方式。适用这一规定的前提是行政复议申请符合法定受理条件。本案中，广东省住建厅经审查认为任景希、任沼光与被申请复议的具体行政行为没有利害关系，其申请不符合法定的行政复议受理条件，因此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定直接驳回任景希、任沼光的行政复议申请并无不当。
综上，任景希、任沼光的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回任景希、任沼光的再审申请。
审 判 长 司明灯
审 判 员 曹 刚
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年十一月三十日
法官助理 石 冰
书 记 员 张燕清