云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）保中行初字第24号
原告酉天赐，男，1933年6月20日出生，户籍地云南省保山，现住龙陵县。
委托代理人左文明，云南吉昌律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告保山市人民政府。
法定代表人吴松，市长。
委托代理人赵永生、张馨予，保山市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
原告酉天赐不服被告保山市人民政府不予受理行政复议决定一案，于2015年10月19日向本院提起诉讼。本院于2015年12月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年12月21日公开开庭审理了本案。原告酉天赐及其代理人左文明，被告保山市人民政府的委托代理人赵永生、张馨予到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2015年9月18日，被告保山市人民政府对原告酉天赐的行政复议申请作出保行复不受（2015）2号《保山市人民政府不予受理行政复议决定书》。被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》《信访条例》《城市房屋拆迁管理条例》《中华人民共和国侵权责任法》的相关规定，酉天赐申请撤销《1-027号拆迁协议》及相关的附件证据并按《国有土地房屋征收补偿条例》补偿241万元的请求不属于其职责；申请撤销《龙陵县人民政府关于酉天赐信访事项的复查意见》和《保山市人民政府关于对龙陵县人民政府酉天赐信访事项的复查意见的复核答复》的请求依法属于《信访条例》调整的范畴；申请按《中华人民共和国侵权责任法》赔偿精神损失费4万元，律师费2万元的请求，不属于行政复议事项范围。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对申请人的行政复议申请不予受理。
原告酉天赐当庭对起诉状中关于起诉理由和事实予以变更，其诉称：1.原告酉天赐认为龙陵县人民政府依据《1-027号拆迁协议》作出的《房地产待核实面积确认书》的内容及形式均存在违法情形，该协议的签名及捺印均非原告本人所为；2.龙陵县人民政府作出的《房地产待核实面积确认书》依据的《1-027号拆迁协议》原告本人从未见到，但在该确认书中认定了协议编号；3.龙陵县委口头答复原告可以就其申请解决的问题向法院起诉，但其经过三次诉讼，均以程序不符合法律规定被驳回起诉；4.拆迁协议及面积确认书均系龙陵县人民政府作出的行政行为，被告不予受理的决定是错误行为；5.被告在行政决定书中引用了拆迁、侵权责任等相关法律，但未明确具体条款，根据《行政复议法》的规定，原告认为其合法权益被侵害，复议机关应当受理其申请；6.被告在适用法律上存在错误情形；7.要求将其原有的房产返还，并愿意按照规定补平差价；8.对所申请行政机关解决的事项，认为被告作为复议机关应当予以解决。综上，要求判决撤销保山市人民政府作出的保行复不受[2015]2号不予受理行政复议决定书，并判令保山市人民政府支持原告的行政复议申请。
其代理人认为：1.被告保山市人民政府对原告申请复议的《房产土地面积待核实确认书》和《拆迁安置补偿协议》的诉求未进行审核，对所作出的行政行为适用法律法规未明确具体条款的解释是工作失误，故其行为应予以撤销；2.原告要求被告对龙陵县人民政府作出的《房产土地面积待核实确认书》进行审查，核实并确认《1-027号拆迁协议》是否存在，是否应当被撤销，但被告未履行该项职责，其行为属于不作为；3.依据《行政复议法》第一条、第二条、第三条、第六条、第七条的规定，被告未审查龙陵县人民政府作出的《房产土地面积待核实确认书》和《拆迁安置补偿协议》是否是行政机关的行政行为，也未认定原告是否属于越级申请，更未认定逾期申请，而是草率地、极不负责任地作出不予受理原告的行政复议申请，是违法行为，依照《行政复议法》第二十八条之规定，应当撤销、变更或者确认其行为违法而责令其重新作出具体行政行为；4.依照《行政复议法实施条例》第三条、第二十七条的规定，被告应当受理原告的复议申请；5.按照《城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定，拆迁人与被拆迁人应订立协议才能实施拆迁，被告未审查《拆迁安置补偿协议》的真实性、合法性，而作出不予受理的决定系袒护下级政府违法行为的错误决定；6.根据《信访条例》第二十一条的规定，被告引用《信访条例》对原告的申请作出复议决定系张冠李戴的行为。综上，要求依法撤销被告（2015）2号不予受理行政复议决定并判令支持原告的诉讼请求。
原告酉天赐向本院提交了以下证据材料：
1.强制拆迁侵犯起其合法权益，欲证明县政府在实施两次拆迁过程中非法将原告房屋拆除。
2.只见编号不见书面的《1-027号拆迁协议》、3.《房地产待核实面积确认书》、4.封面是“房屋拆迁安置补偿协议”内容是“房屋产权调换安置协议”的单方协议，欲共同证明拆迁协议中有原告签名按印但不是原告本人所为，县政府在拆迁中依据的这份协议，不是与原告签订的协议，是政府单方行为，被告没有审查拆迁协议的签字按印，所以作出的不予受理行政复议决定书是错误的，《房地产待核实面积确认书》确定的房屋面积、空地面积及土地面积与原告的持证面积不相符，比原来少，被告的行为违法。
5.龙陵县人民政府的信访意见，欲证明龙陵县人民政府作出的安置补偿协议和土地面积确认书对原告的房屋进行拆迁属违法行为，违法行为实施后原告申请复议，请求纠正错误行政行为，县政府虽做了答复，但是鱼目混珠侵犯原告权益，县政府具有行政不作为、乱作为的情形。
6．保山市人民政府的信访意见，欲证明（1）被告所做的答复是依信访条例进行答复，但原告申请的是县政府在拆迁中的具体行政行为，是具体的诉求，确认书上的签名按印不是原告本人，请被告核实、调查，被告未进行调查核实，认为不是行政机关的行政行为以信访答复处理是错误的；（2）原告申请按照县政府补偿的相关法律规定依法补偿，对这个问题被告没有明确答复，只是答复了县政府做的旧城改造的批复程序合法，否定了原告的诉求，是错误的，应按行政复议法回复；（3）被告所作的答复未具体针对原告诉请，没有引用相关法律法规，仅仅做出一个答复，没有针对原告的申请做出答复，是行政不作为和乱作为行为。
7.龙陵县委信访局的处理意见，欲证明（1）原告对安置补偿协议和房屋土地面积待确认书不服，向县委县政府反映，但县委引用龙陵县建设局关于龙陵县所作的项目主体与县政府下发的文件对原告进行答复；（2）最后的答复所引用的龙办文件是政府行为，具有违法性，不应按信访进行答复，是县政府行政复议范畴，县政府应该对镇政府的行为做出复议的行为。
8.诉请合法的相关证据材料清单：（1）土地使用证、（2）房产所有权证、（3）铺子修建证明、（4）铺面出租完税证、（5）出租房租金及治安许可证工本费、（6）云南省地方税务局核定定期定额税款纳税通知书、（7）中华人民共和国税收通用完税证、（8）保山地区行政事业单位一般收款收据、（9）诊所招牌、（10）卫生技术合格证、（11-12）开业执照二份、（13）保山市泰恒建设工程招标有限公司龙陵分公司证明、（14）换饭吃证明、（15-16）租铺证明二份、（17）强制拆迁侵犯合法权益旁证、（18-21）铺子无空地证明四份、（22）左邻居甘某某证明、（23）右邻居尹某某证明书，欲共同证明（1）原告的房屋土地面积及建筑面积；（2）原告的出租房屋指的是铺面及本人依法经营的铺面，在拆迁中被拆迁；（3）所有的房屋及土地使用权都被县政府在违法拆迁过程中进行了拆除；（4）政府拆迁过程中相邻户同时证实县政府在拆迁过程中实施了违法拆迁行为。
被告保山市人民政府辩称：1.其所作出的不予受理行政复议决定依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法；2.原告提起的行政诉讼，无事实和法律依据，依法应当驳回起诉；3.原告在起诉状中陈述的事实、理由依法不能成立。原告认为其申请依照法律、法规规定应当先提起行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的观点于法无据；4.原告的申请事项不属于行政复议前置情形，其对信访意见、拆迁安置、相关侵权行为不服，将保山市人民政府作为行政诉讼的被告，依法应当被驳回起诉；5.原告的诉请经法院审理已裁定驳回其起诉，其再申请行政复议于法无据。
被告保山市人民政府向本院提交了以下证据材料：
1.行政复议申请书，欲证明申请人申请的复议事项。
2.相关法律规定：《中华人民共和国行政复议法》第十五条、第十六条、第十七条、第三十条；《信访条例》第三十五条；《城市房屋拆迁管理条例》第十五条、第十六条；《中华人民共和国侵权责任法》第一条、第二条，欲证明其行政行为的法律依据。
经庭审质证，被告保山市人民政府对原告提交的证据材料质证认为，证据材料1反映不出拆迁人是谁，证明观点不能成立；证据材料2、3、4均未出示被诉行政行为，证据形式不合法，且不是行政复议范围，其证明内容与本案无关，补偿协议中的拆迁人是龙山镇人民政府，形式要件上不是县政府；证据材料5不能证明被告的行政行为是错误的，不认可原告的主张和目的；对证据材料6认为是信访法律行为，但答复意见中认为原告儿媳代其签名时原告在场，故不认可原告的证明目的和事项；对证据材料7不认可证明目的，其诉请是在信访结束提出的，任何机关都不再受理；对证据材料8中的（1）、（2）真实性无异议，但对该组材料的证明目的均不认可，认为不能证实是龙陵县人民政府作出的行为。
原告酉天赐对被告提交的证据材料质证认为，被告依据的是行政复议法和信访条例作出的行为，而按照行政复议法第十三条的规定，原告已经向县政府申请复议，县政府对原告进行答复，原告不服向上一级政府即本案被告进行申请复议，被告应该做出具体行政行为，且应当按照行政复议法规定进行调查取证，但被告并未按照法律履行该项职责，故被告的行为违法。
本院对上述证据的认证意见如下：
原告酉天赐提交的证据材料1系其本人制作，不符合证据形式的法定要件，不予采信；证据材料2原告未提交；证据材料3有原告签名，所记载的房屋建筑面积、土地使用面积与其提交的证据8中的（1）、（2）对比面积并未减少，空地上建有房屋的面积也予以记载，原告的证明目的不能成立；证据材料4内容不完整，证明目的不能成立；证据材料5、6、7系有关部门对原告的信访要求的答复及处理，且均未对有关事项进行变更，其证明目的不能成立；证据材料8虽能印证原告原居住使用的房屋及铺面等的情况，但不能证明该房屋被非法拆迁，故其证明目的不能成立。
被告保山市人民政府提交的证据材料1系原告提交的复议申请，该申请中被申请人为个人，且申请复议事项为十项，被告对被申请人作出了错误认定，遗漏复议事项；证据材料2系被告受理行政复议的法律依据，其虽适用了相关行政法规及民事法律依据认定是否属于行政复议的受理范围，但未适用行政复议范围的相关法律依据，属适用依据不足。
经审理查明，原告酉天赐于2015年9月13日向被告保山市人民政府提出行政复议申请，以龙陵县人民政府县长及该县龙山镇人民政府原镇长作出的《1-027号拆迁协议》、《房地产待核实面积确认书》、《房屋产权调换安置补偿协议》、及龙陵县人民政府作出的《龙陵县人民政府关于酉天赐信访事项的复查意见》、保山市人民政府作出的《保山市人民政府关于对龙陵县人民政府关于酉天赐信访事项的复查意见的复核答复》、龙陵县信访局作出的《龙信发[2015]5号龙陵县县委县政府信访局关于县人大交办酉天赐信访事项的情况报告》（三）处理意见存在违法情形，要求被告保山市人民政府予以撤销，并要求被告保山市人民政府对其申请的原位置返还财产，补偿房屋价值、搬迁费及安置补偿费等人民币241万元，精神损失费4万元，律师费、误工费等共3万元一并作出复议决定。2015年9月18日，被告保山市人民政府以原告酉天赐的上述申请不属于其职责和复议案件受理范围为由作出不予受理的决定。
本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定，被告保山市人民政府作为具有行政复议职能的行政机关，其履行行政复议职责，应当遵循合法原则。本案原告酉天赐的行政复议申请中将被申请人确定为两名个人不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条有关行政复议范围为行政机关的行政行为的规定，被告保山市人民政府在对该事实未予以核实，且未进行释明也未征得申请人同意的情形下，将被申请人变更为行政机关的决定缺乏证据，结合被告对原告申请行政复议事项的部分遗漏审查的事实，应认定其所作出的不予受理的行政复议决定存在认定事实不清、证据不足的情形，应确认其行政行为具有违法性。但鉴于本案原告酉天赐未提交其申请复议的《1-027号拆迁协议》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据的规定，其认为被告应受理该项申请缺乏事实根据，且该行为并非个人作出的行政行为；其申请复议机关撤销的《房地产待核实面积确认书》、《房屋产权调换安置补偿协议》，亦非个人行为；至于原告申请复议的龙陵县人民政府作出的《龙陵县人民政府关于酉天赐信访事项的复查意见》、保山市人民政府作出的《保山市人民政府关于对龙陵县人民政府关于酉天赐信访事项的复查意见的复核答复》、龙陵县信访局作出的《龙信发[2015]5号龙陵县县委县政府信访局关于县人大交办酉天赐信访事项的情况报告》（三）处理意见，系信访答复及相关行为，依据《信访条例》第三十五条之规定，不属于被告保山市人民政府的行政复议受理范围；而关于原告提出的原位置返还财产，补偿房屋价值、搬迁费及安置补偿费等人民币241万元，精神损失费4万元，律师费、误工费等共3万元的复议请求，均无相应证据，且不能证实系被申请人个人行为所为，其要求复议机关对此作出复议决定的主张不能成立。综上，被告保山市人民政府所作出的不予受理行政复议决定未对原告酉天赐的权利产生实际影响，原告要求判决撤销被告的行政行为并判令被告支持其复议申请的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
驳回原告酉天赐的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告酉天赐负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 李海斌
审 判 员 吕 玲
代理审判员 谢霄宵
二〇一六年一月十一日
书 记 员 王正娇
附：本判决适用的相关法律依据：
1.《中华人民共和国行政复议法》第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第四条行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。
第六条有下列情形之一的公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
2.《信访条例》第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。