安徽省铜陵市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖07行终5号
上诉人（原审原告）：陆支全。
委托诉讼代理人：李平，安徽国誉律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘洋，安徽国誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：枞阳县城乡规划局，住所地安徽省枞阳县枞阳镇金山路63号。
法定代表人：王杰彬，该局局长。
委托诉讼代理人：吴成龙，安徽枞川律师事务所律师。
上诉人陆支全因与被上诉人枞阳县城乡规划局（以下简称县规划局）不履行行政职责一案，不服安徽省枞阳县人民法院(2016)皖0722行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陆支全及其委托诉讼代理人李平、刘洋，被上诉人县规划局的出庭负责人傅旺明，委托诉讼代理人吴成龙到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明：陆支全原居住于枞阳县××阳镇××号地块。2015年11月，枞阳镇政府在通宜路27号地块开始修建道路。陆支全认为枞阳镇政府修路行为违法，向枞阳镇政府提出异议。2016年4月5日，陆支全通过其代理律师向枞阳县信访局信访并递交《请求查处申请书》，在取得县信访局的来访事项转送通知书后，将该通知书及《请求查处申请书》以邮寄方式寄送县规划局的法定代表人。《请求查处申请书》的主要内容为：2015年9月以来，枞阳镇政府开始在枞阳镇××号地块修建道路，施工没有按照《枞阳县通宜路27号地块修建性详细规划》中的道路位置规划，而是将道路整体平移，该施工行为违反《城乡规划法》、《建筑法》需要城乡建设主管部门审查批准，取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证方可实施的规定。申请要求县规划局对枞阳镇政府未按照《枞阳县通宜路27号地块修建性详细规划》修建道路的行为进行查处并确认违法。县规划局在收到陆支全的申请后未予处理。
另查明，陆支全曾于2016年4月向安徽省枞阳县人民法院提起行政诉讼，以枞阳镇政府修建道路致使道路与其房屋之间不足规划距离，侵犯了其合法权益为由，要求确认枞阳镇政府已经修建与《通宜路27号地块修建性详细规划》不符的道路的行政行为违法。安徽省枞阳县人民法院经过审理认定如下事实：位于通宜路27号地块原告房屋北面有一条东西走向的砂石道路（俗称无名巷），长度约一百余米，供居民通行并作为消防通道使用。2015年9月，枞阳镇政府与石岭社区居委会为消除安全隐患，改善该条砂石路面的通行条件，决定由枞阳镇政府与石岭社区居委会各出资50％，将该砂石路面改造为水泥路面，该路面改造工程于2015年12月完工，已将原砂石路面改造为水泥路面。基于上述事实，该案审理认为，1、枞阳镇政府将涉案砂石路改造为水泥路的行为并不是基于强制权，行为对相对人的合法权益没有产生一定的影响，并非法律规定的行政行为，不属于行政诉讼的审理范畴。2、从陆支全提供的《枞阳县通宜路27号地块修建性详细规划》“总平面布置图”及“竖向及坐标定位图”中可以看出，在陆支全房屋北面即是该条东西走向的砂石道路，该道路水泥硬化以后的宽度与之前的宽度一致。陆支全诉称枞阳镇政府在改造涉案道路时，未按照《枞阳县通宜路27号地块修建性详细规划》中道路的规划进行施工，而是将道路向西南方向整体平移，致使道路与陆支全房屋之间不足规划距离，侵犯了其合法权益的理由不能成立。2016年7月安徽省枞阳县人民法院作出（2016）皖0722行初6号行政裁定，驳回陆支全的起诉。陆支全不服，提起上诉，二审裁定维持原裁定。
原审法院认为，根据查明事实，涉案的通宜路27号地块原来即存在东西走向的砂石道路，2015年枞阳镇与石岭社区居委会仅仅是将原砂石路面铺设水泥等予以硬化，且该道路水泥硬化以后的宽度与之前的宽度一致，在原有路面上进行水泥硬化并不涉及城市道路规划，并不违反城镇体系规划禁止性规定，也无法律、法规规定县规划局有对此类行为必须作出是否违反《城乡规划法》的认定并进行查处的法定职责。因此，陆支全于2016年4月申请县规划局对枞阳镇政府修建道路的行为进行查处并确认违法，不符合履行法定职责的条件，其要求确认县规划局行政不作为行为违法和责令县规划局作出相关认定的诉讼请求于法无据，均不予支持。据此，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决：驳回陆支全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陆支全负担。
陆支全上诉称：县规划局的行政不作为主要有：1、在法定期限内不立案、不告知的行为；2、在法定期限内，不对违反规划行为进行查处。陆支全在起诉时，诉讼请求第一项是确认县规划局行政不作为违法，在事实及理由部分陈述“陆支全认为，县规划局在接到《请求查处申请书》，无论是否认定镇政府修路违法，均应按《城乡规划法》第九条的规定予以处理，并向陆支全通报结果”。根据《城乡规划法》以及《安徽省城乡规划条例》相关规定，即使县规划局认为枞阳镇人民政府的行为不违反规划，都必须依法立案，履行查处职责，然后做出认定，并且告知陆支全。然而县规划局根本没有立案，更没有将查处情况告知陆支全，是明显的行政不作为。县规划局答辩认为，查处规划违法行为的职能在枞阳县城管执法局，即使该职能真的属于枞阳县城管执法局行使，那县规划局也应依照规定，转交枞阳县城管执法局，同时向陆支全告知，县规划局没有转交并告知的行为，属于行政不作为。根据枞阳县政府信息公开网公示的《枞阳县城乡规划局机构简介》第三条、第五条内容，系转录枞阳县城乡规划局的“三定方案”，是其法定职责。枞阳县城乡规划局提交的《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》，本身属于内部文件，并且枞阳县城管执法局行使的只是处罚权，而非认定，依法不应当在本案中适用。陆支全寄送《请求查处申请书》中要求枞阳县城乡规划局查处的枞阳镇违法行为是临时性修筑道路是否符合规划，以原路改造为原则的翻修是否符合规划，枞阳镇未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证就修筑道路行为是否违法。而原审仅就原路改造为原则的翻修行为的查处是否属于县规划局职权这一请求作出错误认定，其他并未处理。因此，陆支全二审上诉请求：1、撤销（2016）皖0722行初17号行政裁定书；2、确认县规划局行政不作为违法；3、责令县规划局就枞阳镇人民政府及石岭居委会在没有取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证前，即开始在通宜路27号地块修建道路（王家巷无名道路）行为并验收是否违法作出认定；4、责令县规划局就枞阳镇人民政府及石岭居委会在通宜路27号地块修建道路（王家巷无名道路）行为，是否违反《通宜路27号地块修建性详细规划》作出认定；5、案件诉讼费用由县规划局承担。
县城乡规划局答辩称：1.我局没有行政不作为。陆支全并未依照《城乡规划法》第9条以及《安徽省城乡规划条例》第47条提出举报或控告违反城乡规划的行为，陆支全提交的是《请求查处申请书》。陆支全的请求查处申请被转交枞阳县行政执法局，有关批件由陆支全提供给我局，并且我局电话答复了县信访局，故陆支全已明知其申请转县行政执法局处理。我局必须先立案之说，于法相悖。2.我局没有认定及查处违反规划的法定职责。原路面水泥硬化不是新的道路建设，也没有证据证明是实施规划，因而必须取得建设用地规划、建设工程规划许可的依据不足。更重要的是我局没有查处的法定职责。相对集中行政处罚的依据是“行政处罚法”第16条的规定，并非内部文件。综上，陆支全错误理解了我局职责，其上诉请求不能成立，为此特答辩，请驳回上诉，维持原判。
二审开庭审理中，陆支全提供证据有：1.涉案道路照片4张；2.枞阳县通宜路27号地块修建性详细规划1份。拟证明目前修建的无名道路违反规划，原规划中的道路以及道路北侧的绿化带都被路和附近居民违章建筑占据。在枞阳县政府复议时候，枞阳县政府法制办组织了丈量，原规划中陆支全的房屋北墙距西面距离和东面距离均达不到原规划中的红线距离。县规划局质证认为，对于以上两证据真实性予以认可。证据1.枞阳镇政府只是对地面进行了水泥硬化，是对环境美化，不是新的道路建设和规划实施。证据2.不能作为证据使用，规划图是枞阳县建筑规划设计院设计的，并没有政府批准，效力不明确。对于二审陆支全提供证据的真实性，本院予以确认。
双方当事人对于一审对方提供证据，均维持一审质证意见，对于一审己方提供证据，均维持一审证明观点。对于一审查明事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。
本案争议焦点为：县规划局对陆支全申请查处行为是否存在行政不作为？
本院认为，关于本案的争议焦点，其实际是县规划局法定职责范围问题。根据安徽省人民政府法制办《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（皖府法【2012】25号）规定第二条，集中行使行政处罚权的行政机关行使下列具体职权：（一）在城乡规划区内，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……。第五条，有关行政处罚权相对集中后，相关部门不得再行使已经集中的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。该文件于2012年4月10日印发。因此，陆支全申请请求的“对枞阳镇人民政府未按《通宜路27号地块修建性详细规划》修建道路的行为进行查处并确认违法”事项，并不在县规划局的职责范围内，相关职责应由枞阳县集中行使行政处罚权的行政机关行使。规划部门则系在综合执法部门行政执法过程中涉及到规划问题时，根据综合执法部门的要求提供规划建设资料予以配合。
陆支全向法院起诉要求县规划局就涉案道路修建、验收行为是否违法作出认定，并要求县规划局就该行为是否违反相关详细规划作出认定的诉求，均依法无据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，陆支全上诉理由不成立。本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陆支全负担。
本判决为终审判决。
审判长 程国际
审判员 王继东
审判员 张庄女
二〇一七年八月一日
书记员 洪 意
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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