江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00597号
原告秦德才，男，1945年8月21日生，汉族，住如皋市。
委托代理人缪宝富，江苏琴海律师事务所律师。
被告如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市行政中心B座12楼。
法定代表人纪成如，局长。
组织机构代码证号55248611-7。
委托代理人徐进新，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人周欣欣，江苏张峰律师事务所律师。
原告秦德才诉被告如皋市人力资源和社会保障局（以下简称“如皋人社局”）社会保障行政批准一案，于2015年11月30日向本院提起诉讼，本院依法受理并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。原告秦德才及其委托代理人缪宝富，被告如皋人社局副局长吴广兴作为其行政负责人及被告如皋人社局的委托代理人徐进新、周欣欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
针对原告要求按照皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件办理一次性养老保险补缴手续的请求，被告于2015年10月10日作出皋人社信办〔2015〕72号关于秦德才信访事项的答复意见，称原告未能在规定时间内申报，因此不可以办理一次性养老保险补缴手续。
原告秦德才诉称，原告于1961年响应国家号召到新疆支边，工作单位为新疆博乐县拖拉机站，工种为拖拉机驾驶员。应原如皋市丁堰公社的要求，原告于1970年调回如皋市丁堰公社农机站工作，性质为国营事业编制，1991年由于体制变化，被迫下岗。原告于2005年8月年满60周岁开始申请办理退休待遇手续，直至2015年10月10日被告以原告未能在规定的时间内申报为由，拒绝办理原告退休手续及核定退休待遇。原告认为，原告在国有事业单位连续工作31年，作为一名劳动者的合法权益受法律保护，应当享受保险法规定的退休待遇，被告作为原告所在地社会保险管理工作的行政机关，其作出的皋人社信办（2015）72号“关于秦德才信访事项的答复意见”不符合保险法的规定，应当依法予以撤销，重新依法为原告办理31年工龄的社会保险待遇。故原告起诉请求法院判决撤销被告如皋人社局作出的皋人社信办（2015）72号“关于秦德才信访事项的答复意见”，责令被告重新依法办理原告31年工龄的社会保险待遇手续。庭审中，原告增加诉讼请求，要求对皋人保险〔2011〕33号、皋人社〔2011〕29号文件以及南通市人力资源和社会保障局于2012年2月14日作出的通知的合法性进行审查。
原告秦德才向本院提交了以下证据：
1、2015年9月10日，如皋市丁堰镇人民政府向被告如皋人社局提交的申请报告。
2、2015年3月26日，丁堰镇人力资源和社会保障所出具的情况说明。
3、2015年12月6日，如皋市丁堰镇人民政府向原告秦德才作出的告知书，证明丁堰镇政府告知原告，被告如皋人社局未对丁堰镇政府的申请作出行政决定，被告未履行法定职责。
证据1-3，同时证明：（1）原告秦德才以及丁堰镇政府均向被告提出了申请，而被告以信访答复的形式拒绝履行其法定职责；（2）被告作出的信访答复对原告的权利义务产生影响，该行为是可诉的。
4、个人简历表；
5、关于秦德才同志的情况回报；
6、新疆博乐市公安局出具的证明；
7、工资表。
证据4-7，证明原告于1961年到新疆支边工作，1970年回到如皋市丁堰镇农机站工作，工作性质为事业编制。1991年，因体制改革下岗。
被告如皋人社局辩称，1、本案不属于行政诉讼的受案范围。因被告对原告所作的是信访答复，不具有可诉性。2、被告所作的答复是符合事实的。被告于2015年10月收到如皋市信访局转交的信件，信件的内容是原告写给市委姜永华书记要求为其办理一次性养老保险补缴问题的。被告收到上述信件后，向原告进行了回复，告知原告可以参加一次性基本养老保险费补缴的人员要求，申请程序以及申请截止时间，并且告知了原告，因其未在规定期限内向被告提交任何申请参加一次性补缴基本养老保险费的手续和材料，故其不可以再办理相关手续。3、被告已经履行了法定职责。根据江苏省人力资源和社会保障厅、财政厅苏人社发〔2011〕282号、苏财社〔2011〕116号《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法》的精神，被告和如皋市财政局联合出台了皋人保险〔2011〕33号、皋人社〔2011〕29号文件，文件确定了可以一次性补缴基本养老保险费的补缴范围、补缴对象、补缴办法、标准和办理程序、截止时间等内容，还明确规定了该补缴政策系解决历史遗留问题的一次性解决措施，截止时间为2011年12月31日，逾期不再补办。后在2012年2月14日，南通人社局下发通知，将补缴截止时间确定为2012年3月31日，后又电话通知被告，最终确定补缴截止时间为2012年6月30日。被告通过报纸公告及电视屏幕循环播放的形式，向公众进行了公示。但是被告在上述时间范围内未收到原告的申请以及相关证明材料，直到2015年10月才收到原告的信件。根据上述文件的规定，超过2012年6月30日再申请补缴一次性基本养老保险费的，不再予以补办，该表述属于强制性条款，被告依据文件精神核定原告不能再补缴并无不当。4、原告陈述称被告拒绝为其办理退休手续及核实退休待遇，应当根据《中华人民共和国社会保险法》的规定享受退休待遇，与事实不符。首先，为原告办理退休手续的法定义务并非在于被告，而在于原告所在的工作单位，而原告的情况属于无法为其办理退休手续的情形。其次，根据《中华人民共和国社会保险法》第十六条的规定，需参加养老保险的个人并符合其他法定条件，才可按月领取基本养老金。而实际上，社保缴费系统中并未查询到原告缴纳基本养老保险费的信息，原告未缴纳养老保险费，不符合享受退休待遇的情形。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告如皋人社局向本院提交了以下证据、依据：
1、如皋市信访局的信访事项交办单、养老申请书以及信访事项的答复意见，证明本案不属于行政诉讼的受案范围。
2、如皋市人力资源和社会保障局、如皋市财政局皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件及四个附件，南通市人社局于2012年2月14日颁布的通知，证明如皋市可以办理一次性补缴基本养老保险费用的补缴对象、补缴办法、补缴标准、补缴办理程序以及补缴截止时间。而原告未在最终补缴的截止时间前向被告提供申请材料，故被告无法为原告办理一性次基本养老保险费的手续。
3、报纸上刊登的通知公告，证明在一次性补缴基本养老保险费用文件政策出台后，被告及时告知了公众，及时履行了告知义务，原告未在相应的时间内向被告提供相应的材料，被告无法为其办理手续。
4、法律、法规及规范性文件依据：1、《中华人民共和国社会保险法》，如皋市人力资源和社会保障局、如皋市财政局皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1－3的真实性有异议，认为原告处不应当存有原件，即使有原件，也应当存于被告处。并认为原告是通过信访途径来解决其申请事项，故本案不属于行政诉讼的受案范围；认为证据4系手工填写，真实性无法确认；证据5-7形成的时间均在原告可以申请补缴一次性养老保险费截止时间之后，可见原告因没有找到工作经历的认定材料，未能在规定的时间内申请补缴，而错过了补缴机会。
原告对被告提供的证据质证意见为：认为证据1不合法，属于逾期举证，且不能达到其出证目的；认为证据2、3与国家法律法规相违背；
本院对上述证据认证如下：原告秦德才提供的证据能够证明以下内容：（1）被告所作的答复对原告的权利义务产生影响；（2）因未找到原告秦德才的相关城镇集体企业工作经历认定材料，致使原告秦德才未能在相关文件规定的时间内向被告申请补缴一次性养老保险费。本院对证据证明的上述事实，予以确认。
被告如皋人社局提供的证据1具有真实性，但不能证明其出证目的，故对该证据的效力不予确认；被告提供的证据2、3具有真实性、合法性、关联性，能够证明其出证目的，故对该组证据的效力，予以确认。
经审理查明，2015年4月，秦德才向如皋市委姜书记邮寄养老申请书一份，认为其符合《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》所规定的补缴范围和对象中第一小类“曾经在外省市城镇集体企业工作过的人员”标准，因此申请补缴基本养老保险费。2015年9月29日，如皋市信访局作出信访事项交办单将秦德才信件转交被告处理，要求被告在15日内办结。被告如皋人社局于2015年10月10日作出皋人社信办〔2015〕72号关于秦德才信访事项的答复意见，称“你来信反映，你曾在1961年去新疆支边，在博乐县拖拉机站工作，于1970年在如皋县丁堰公社农机站工作，后因单位改制下岗。现要求按如皋人社局皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件办理一次性养老保险补缴手续。2011年10月11日，如皋市人力资源和社会保障局，如皋市财政局联合出台了《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》，即皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件。以上文件是依据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅人社发〔2011〕282号、苏财社〔2011〕116号、国家人力资源和社会保障部、财政部、人社部发〔2010〕107号精神制订出台的。国家、省文件明确规定，具有城镇户籍、1996年1月1日前曾经在城镇集体企业工作过，未参加我省企业职工基本养老保险的人员，可以申请养老保险补缴手续，同时明确要求申请补缴养老保险费工作必须在2012年6月底结束，并要求在规定时间结束后不得再为符合条件人员办理养老保险补缴手续。你未能在规定时间内申报，因此，不再可以办理养老保险的补缴手续。如不服本答复意见，可自收到本答复意见书之日起30日内向如皋市人民政府或者南通市人力资源和社会保障局书面提起复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。”原告不服该答复意见，故向本院提起行政诉讼。
另查明，2011年7月12日，江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅根据人力资源和社会保障部、财政部《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》的规定，联合印发了苏人社发〔2011〕282号、苏财社〔2011〕116号关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知，对补缴对象、补缴办法、待遇补发等内容作了规定，并表明“此次补缴政策系解决历史遗留问题的一次性解决措施，自本实施办法下发之日起施行，截止时间为2011年12月31日，逾期不再补办”。根据上述通知精神，2011年10月11日，如皋人社局、如皋市财政局联合下发了皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号“关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知”，确定了补缴范围和对象，补缴对象身份认定，视同缴费年限认定，补缴办法、标准及待遇以及补缴办理程序等内容，同样也表明“此次补缴政策系解决历史遗留问题的一次性解决措施，自本实施办法下发之日起施行，截止时间为2011年12月31日，逾期不再补办。”该文件所规定的补缴办理程序为：“1、申请。符合条件人员填写《如皋市未参加城镇集体企业退休人员一次性补缴基本养老保险审批表》，并提供本人身份证及复印件、城镇户籍证明材料、工作经历原始档案材料等，向户籍所在地镇（区）劳动就业和社会保障所（分局）申请。2、受理。镇（区）劳动就业和社会保障所（分局）受理申请人材料后进行初审。3、审批。市人力资源和社会保障行政部门负责复审（每周一、三、五）。4、缴费。……5、退休审批和待遇核定。……”2012年2月14日，南通市人力资源和社会保障局向各县（市、区）人力资源和社会保障局作出通知称“最近，各地仍有部分群众来信来访，反映其属于省人社厅、财政厅苏人社发〔2011〕282号文件覆盖的对象范围，因外出等原因错过了补缴时间，要求一次性补缴养老保险。经研究，对上述人员可再给一次补缴机会，截止时间为2012年3月31日。”上述文件精神以及延长办理的通知，被告均在报纸上刊登了公告。2012年4月27日，如皋人社局在如皋日报上再次刊登“关于未参保集体城镇企业退休人员基本养老保障补缴时间适当延长的通知”，称“根据南通市人力资源和社会保障局通知精神，原城镇户口，1996年1月1日前在城镇、集体所有制单位工作过，可在2012年6月30日前办理一次性补缴养老保险费，过时不再办理。”
还查明，2015年3月26日，如皋市丁堰镇人力资源和社会保障服务所出具情况说明称，1970年前秦德才曾在新疆博乐县拖拉机站工作，后到丁堰镇农机站工作做拖拉机手至1991年。在皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件出台时，由于没有找到秦德才相关城镇集体企业工作经历认定的材料，错过了补缴机会。2014年通过努力找到了秦德才当年在新疆博乐县拖拉机站工作的职工花名册、职工转正定级的工资表，对照材料符合“关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知”中“补缴范围和对象”中第一小类“曾经在外省（市）城镇集体企业工作过的人员”的标准。2015年9月10日，如皋市丁堰镇人民政府向被告提交申请报告，申请为秦德才补缴基本养老保险费，报告内容与上述情况说明内容一致。庭审中，如皋人社局称因上述情况说明以及申请的时间超过了相关文件规定的时间，故其未予接受。
本院认为，根据如皋人社局、如皋市财政局联合下发了皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件的规定，如皋人社局对于其辖区内未参加城镇集体企业退休人员按照该文件的规定申请补缴一次性基本养老保险的事项，负有作出审批的职责。
本案的争议焦点是：1、被告如皋人社局作出的信访答复是否属于行政诉讼的受案范围？2、被告如皋人社局作出的答复内容是否合法？3、原告申请对规范性文件进行审查的请求是否应予准许？
关于被告如皋人社局作出的信访答复是否属于行政诉讼的受案范围的问题。根据《信访条例》规定，不服信访答复通常以信访程序进行救济。本案中，原告以向如皋市委领导寄信的方式提出补缴一次性基本养老保险申请，如皋市信访局将该信件以信访交办单形式转交如皋人社局进行处理。虽然被告的答复意见是以信访答复形式作出，但原告所申请的事项属于如皋人社局履行行政管理职责的范围，且被告所作的答复对原告的权利义务产生实际影响，该答复完全具备可诉行政行为的基本特征，属于《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释规定的行政诉讼受案范围。故对被告所持认为本案不属于行政诉讼受案范围的意见，不予采纳。
关于被告如皋人社局作出的答复内容是否合法的问题。所谓规范性文件，是指行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。就规范性文件的时效而言，需看制定机关赋予其的时效，通常制定机关在制定规范性文件时，即明确其效力存在的具体期限，除非在有效期届满前经过评估并作出继续适用的决定，否则有效期届满后规范性文件就自动失效，不得再作为适用的依据。本案中，人力资源和社会保障部、财政部出台了《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》，用以解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障遗留问题。江苏省人力资源和社会保障厅以及江苏省财政厅根据人力资源和社会保障部、财政部的上述意见，结合本省实际，制定了具体的实施办法，并明确了该实施办法的有效期即从下发之日起施行，截止时间至2011年12月31日。如皋人社局以及如皋市财政局在下发的通知中，也明确告知了上述施行时间。在该实施办法的实施过程中，经上级机关决定，其适用时间延长至2012年6月30日。在该实施办法的有效期及继续适用期内，原告秦德才因未能提供其符合补缴条件的相关工作经历材料，故未能向被告提供相关的申请材料，而错过了申请补缴的时间。现原告秦德才在该实施办法适用期限届满后提出申请，被告答复告知其因未能在规定的期限内申报，故不能再为其办理补缴手续，并无不当。至于原告因何原因未在实施办法适用期限内提出补缴申请及该延迟申请的责任由谁承担等问题，则不属本案理涉范围。
关于原告申请对规范性文件进行审查的请求是否应予准许的问题？《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，原告秦德才在庭审质证过程中提出请求，要求审查皋人保险〔2011〕33号、皋人社〔2011〕29号文件以及南通市人力资源和社会保障局于2012年2月14日作出的通知的合法性。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，原告可以请求对上述规范性文件进行审查，但应当在第一审开庭审理前提出，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。原告称其在法庭调查过程中提出的原因系因其在质证前不清楚该两份文件的存在，而事实上被告在法定期限内将上述两份文件作为其证据向本院提供，本院于2015年12月25日在向原告送达答辩状副本的同时，将被告提供的证据副本一并送达给原告，即使原告在此前不清楚该两份文件的内容，那么在收到本院寄送的证据副本后，也应当知晓该两份文件的内容。从原告收到上述两份文件至案件庭审之间近三个月的时间内，原告完全有时间申请对上述两份规范性文件进行审查，但其并未提出，现原告在法庭调查过程中申请对上述两份规范性文件进行审查，并无正当理由。另，原告秦德才在2015年4月28日提出的养老申请书中表述，其符合《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》所规定的补缴范围和对象中第一小类“曾经在外省市城镇集体企业工作过的人员”标准，该段表述说明原告至少此时已清楚知晓该规范性文件的相关内容。故对原告的该项申请，本院不予准许。
至于原告秦德才提出的要求被告重新依法为其办理31年工龄的社会保险待遇的诉讼请求。因原告的该项请求与原告所申请的按照皋人保险〔2011〕33号、皋财社〔2011〕29号文件办理一次性养老保险补缴手续并非同一请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，而本案原告并无证据证明其曾向被告提出的相应的申请，因被告不履职等致双方形成行政法律争议，故对原告的该项诉讼请求，本院不予理涉。
综上，原告提起的本起诉讼属于行政诉讼的受案范围，被告如皋人社局作出的答复并无不当。原告秦德才的诉讼请求无事实及法律依据，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告秦德才的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告秦德才负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）
审 判 长 吴云霞
代理审判员 徐晔桦
人民陪审员 唐小燕
二〇一六年七月十一日
书 记 员 陶翛然
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。