湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终251号
上诉人（一审原告）黄国枝。
被上诉人（一审被告）武汉市公安局洪山区分局，住所地武汉市洪山区武珞路798号。
法定代表人张光敏，该局局长。
委托代理人杨会明，湖北喻家律师事务所律师。
黄国枝诉武汉市公安局洪山区分局（以下简称洪山公安分局）治安管理行政处罚一案，黄国枝不服武汉洪山区人民法院作出的（2016）鄂0111行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月22日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2015年12月10日，黄国枝到中南海周边地区上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对黄国枝予以训诫，后黄国枝被送至北京马家楼接济服务中心。黄国枝被劝返回汉后，洪山公安分局白沙洲市场派出所于2015年12月11日受案，向黄国枝告知权利义务，进行调查询问。调查询问结束后，洪山公安分局告知黄国枝其行为已构成扰乱公共场所秩序，拟根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项的规定予以行政拘留十日处罚，并告知陈述、申辩权。2015年12月11日，洪山公安分局作出洪公（市）行罚决字[2015]2024号《行政处罚决定书》，决定对黄国枝行政拘留十日。在上述过程中，黄国枝拒绝在《行政案件权利义务告知书》、《询问笔录》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚决定书》、《通知家属、监护人记录》上签名，洪山公安分局办案民警严辉、胡明旺在上述文书上予以注明，但严辉、胡明旺在上述文书中存在互相代替签名的情形。黄国枝于2015年12月11日被送往武汉市第一拘留所，于2015年12月21日被解除拘留。黄国枝不服，提起行政诉讼。
另查明，2014年10月24日，黄国枝在北京市朝阳区三里屯联合国开发署门前路边扰乱了该地区的公共场所秩序，北京市公安局朝阳分局对其作出行政拘留五日处罚。2014年11月5日，黄国枝伙同他人在北京市朝阳区联合国开发署门前制造影响寻衅滋事，北京市公安局朝阳分局对黄国枝予以刑事拘留。2014年11月14日，该案移交洪山公安分局办理。次日，洪山公安分局对黄国枝作出行政拘留十日处罚。2015年10月30日，黄国枝到北京非法上访，并准备前往中南海非法上访，被劝返回汉，次日洪山公安分局对其予以训诫。2015年11月12日，洪山公安分局因黄国枝到北京非法上访，对其作出行政拘留十日处罚。
一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案黄国枝居住在洪山××××辖区，洪山公安分局作为黄国枝居住地的县级以上人民政府的公安机关，对案件进行管辖，并无不当。故对于黄国枝认为洪山公安分局没有管辖权的主张，一审法院不予支持。
依据《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第二十条的规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。黄国枝反映问题，本应依法进行信访活动，但却到非信访场所进行信访。中南海作为首都的重点地区，具有一定的特殊性，黄国枝在曾被公安机关作出训诫、行政处罚的情况下，明知中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，仍然到该地区进行信访，其行为明显违反了上述法律规定。洪山公安分局根据对违法行为人的询问笔录、查获经过、北京市公安局西城分局府右街派出所的《训诫书》等证据相互印证，认定黄国枝于2015年12月11日在中南海周边地区非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的事实清楚。洪山公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对黄国枝作出被诉行政处罚行为适用法律正确。洪山公安分局依法履行了受案、告知权利义务、询问、调查程序，在作出行政处罚决定前，亦向黄国枝告知拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知陈述和申辩权，在上述过程中，黄国枝拒绝在相关文书上签名，洪山公安分局两名办案民警在相关文书上予以注明，但两名办案民警存在互相代替签名的情形，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第二款“办案人民警察应当在询问笔录上签名”的规定，属于程序轻微违法，但对黄国枝权利不产生实际影响，故应依法确认洪山公安分局作出的被诉行政行为违法。黄国枝提出的洪山公安分局开具虚假体检合格单，将黄国枝送至武汉市第一拘留所的主张，属于被诉行政处罚行为的后续执行行政拘留范畴，不属于本案审理范围。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据该条规定，在合法权益被侵犯，造成损害的情形下，受害人具有取得国家赔偿的权利。本案洪山公安分局作出的被诉行政处罚行为虽被确认程序轻微违法，但不影响洪山公安分局对黄国枝扰乱公共场所秩序违法事实的认定，没有侵犯黄国枝的合法权益，故黄国枝要求洪山公安分局赔礼道歉，并支付误工费及精神损失费的请求缺乏法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第一百零二条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认洪山公安分局于2015年12月11日作出的洪公（市）行罚决字[2015]2024号《行政处罚决定书》的行为违法；二、驳回黄国枝要求洪山公安分局向黄国枝当面赔礼道歉，并向黄国枝支付十天的误工费以及精神损失费共计100,000元的诉讼请求。本案诉讼费50元，由武汉市公安局洪山区分局负担。
上诉人黄国枝不服一审判决，向本院提起上诉称：1.根据已经获得的训诫书及相关法律规定，警方不能对上访人实施治安处罚，被上诉人并无任何现场证据证实上诉人违法，亦无北京警方移送的相关手续，故行政处罚证据不足。2.训诫书不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》规定的扰乱国家机关秩序的行为，训诫书属于行政处罚，可表明北京警方已经对上诉人进行了处罚，被上诉人再行处罚违反一事不再罚原则。3.被上诉人作出被诉处罚决定违反“两人执法”的规定，违反《公安机关办理行政案件程序规定》、《治安管理处罚法》等相关规定。综上，请求：1.依法撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的洪公（市）行罚决字[2015]2024号行政处罚决定；3.判令被上诉人作出被诉行政行为程序违法；4.判令被上诉人持有原告的训诫书属于侵权行为并归还上诉人训诫书原件；5.判令被上诉人制造冤假错案向上诉人当面赔礼道歉；6.诉讼费及其相关费用由被上诉人负担。
被上诉人洪山公安分局辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院,本院对证据的认证和采信理由与一审法院相同，对一审法院认定的事实予以认可。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，被上诉人洪山公安分局作为违法行为人黄国枝居住地的公安机关对其进京上访，涉嫌扰乱公共场所秩序的治安案件具有管辖权。
公民信访应通过合法途径反映自己的诉求。中南海作为国务院的驻地和部分国家领导人居住的地方，属于我国首都重点区域，具有一定的特殊性，不是信访接待场所，不接受信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。被上诉人提交的证据可以证实上诉人在曾被公安机关作出训诫、行政处罚的情况下，明知中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，仍然于2015年12月11日到该地区进行信访，其行为明显违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，被上诉人决定对上诉人予以行政拘留十日处罚证据确凿。但被上诉人的两名办案民警存在互相代替签名的情形，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第二款“办案人民警察应当在询问笔录上签名”的规定，属于程序违法，但不足以影响被诉处罚决定的法律效力，故一审法院确认被上诉人作出的被诉决定违法并无不当。上诉人提出的被上诉人开具虚假体检合格单，将上诉人送至武汉市第一拘留所的主张，属于被诉行政处罚行为的后续执行行政拘留范畴，不属于本案审理范围。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的相关规定，构成行政赔偿责任必须同时具备以下三要件：损害事实的存在；行政行为违法；行政违法行为与损害事实之间存在因果关系。本案中，被上诉人作出的被诉处罚决定程序瑕疵，但不影响被上诉人对上诉人扰乱公共场所秩序违法事实的认定，并不影响被诉处罚决定的法律效力，上诉人提出的损失与被上诉人作出的处罚决定因程序瑕疵而被确认违法之间不具有因果关系，故上诉人要求洪山公安分局赔礼道歉，并支付误工费及精神损失费的请求缺乏法律依据，一审法院不予支持正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄国枝负担。
本判决为终审判决。
审判长 李丽
审判员 罗浩
审判员 沈红
二〇一七年六月十九日
书记员 彭婕