广东省汕头市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤05行终27号上诉人（原审被告）汕头市潮南区陈店镇文光社区长房经济联合社，住所地广东省汕头市潮南区陈店文光社区长房村。负责人陈国财。委托代理人陈权，广东乐群律师事务所律师。委托代理人林伟凤，广东乐群律师事务所律师助理。被上诉人（原审原告）陈玲贤，女，汉族，1979年7月27日出生，户籍住址广东省汕头市潮南区，委托代理人伍艳萍，广东许铭丞律师事务所律师。上诉人汕头市潮南区陈店镇文光社区长房经济联合社（下称长房经联社）因与被上诉人陈玲贤不履行法定职责纠纷一案，不服广东省汕头市金平区人民法院（2017）粤0511行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人长房经联社负责人陈国财及委托代理人陈权，被上诉人陈玲贤及其委托代理人伍艳萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，陈玲贤2015年12月9日通过顺丰速运向长房经联社邮寄《农村村民住宅用地申请书》，要求依法分配农村宅基地。长房经联社接到陈玲贤提交的书面申请后未依法予以处理。陈玲贤2016年3月1日通过顺丰速运向汕头市潮南区陈店镇人民政府邮寄《行政处理请求书》，请求其依法对长房经联社的行政不作为予以处理。2016年12月26日陈店镇政府向长房经联社发出《责令改正通知书》，责令长房经联社在收到通知之日起对陈玲贤申请分配农村宅基地一事严格依照相关法律、法规的规定予以处理。长房经联社收到通知后，没有依法履行职责。陈玲贤不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，长房经联社是法规授权的行使管理农村集体经济的组织，陈玲贤是长房经联社管理的组织成员，依法享有与其他组织成员同等的合法权利。陈玲贤以“一户一宅”为由，向长房经联社申请使用宅基地的行为是正当的，长房经联社在陈店镇政府责令整改的情况下，至今未给予办理，属怠于履行法定职责的行为。陈玲贤要求长房经联社依法处理宅基地用地申请的诉求于法有据，予以支持。鉴于长房经联社在收到陈玲贤的申请和陈店镇政府责令整改的期间，组织机构及管理人员正在改组和调整，有关资料被封存等客观原因，陈玲贤诉求确认长房经联社不履行法定职责的行为违法，不予支持。长房经联社认为陈玲贤的宅基地份额已于1998年全村分配宅基地时以她父亲的名义按“一户”分配。陈玲贤辩称，当时分配是以户为单位而不是按人口分配的，各户分配的标准是一致的，2012年村里也重新再分配宅基地。原审法院认为，涉及具体的分配方案，长房经联社可在受理陈玲贤的申请后，按照相关的法律规定，依法处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、长房经联社于本判决发生法律效力之日起六十日内履行法定职责，对陈玲贤《农村村民住宅用地申请书》依法作出处理。二、驳回陈玲贤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长房经联社负担。上诉人长房经联社不服原审判决，上诉称，一、上诉人并非农村村民住宅用地申请的审核决定机关，上诉人仅是在申请程序上起到辅助作用，最终的审核批准权并不在上诉人，因此上诉人并非本案的适格被告主体。根据《广东省实施办法》第三十五条第一款的规定，上诉人在用地申请审批手续中仅负责组织召开全体成员会议，并没有审核批准被上诉人住宅用地申请的职权，也就是说上诉人的行为并不能直接造成被上诉人权利产生、减损或消灭的法律后果。因此，上诉人并非本案的适格被告主体，一审法院认定有误，请依法驳回被上诉人的起诉。二、上诉人未收到被上诉人所称的《农村村民住宅用地申请书》。对于被上诉人在诉状所称的2015年12月9日向上诉人提交的《农村村民住宅用地申请书》，该份材料上诉人没有收到。被上诉人提交给法院的快递单（顺丰速运，快递单号为932015532377）在网上进行查询，并没有该快件以及签收信息。即使被上诉人提交的快递信息为真实信息，也无法证明该《农村村民住宅用地申请书》为被上诉人寄出的申请书。该快递单上显示寄件人为“陈贤玲”，内容物为“农村村民住宅用地申请书”，无法证明确为被上诉人寄出的《农村村民住宅用地申请书》。所以，被上诉人称上诉人在收到《农村村民住宅用地申请书》仍对其置之不理，缺乏事实依据。三、退一步说，上诉人即使收到了被上诉人提交的《农村村民住宅用地申请书》，根据《广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》第三十五条第一款的规定，上诉人负有组织召开集体经济组织全体成员会议的义务，但该法律中并未明确规定上诉人履行该义务的期限。四、上诉人于2016年12月28日接到潮南区陈店镇人民政府发来的《责令改正通知书》后，才知悉被上诉人曾向上诉人申请分配农村宅基地以新建住房。上诉人在收到《责令改正通知书》后便展开核实工作，经查，被上诉人的宅基地分配份额已经于1998年全村分配宅基地时以她父亲的名义为“一户”分配下去，本村自2009年后就不再进行宅基地分配（宅基地分配单据等证据材料已被汕头市潮南区人民检察院依法查封），而被上诉人是于2009年7月31日后才迁移出原户口成立单独一户的，已经不享有申请新分配宅基地的权利，所以，上诉人口头告知了被上诉人其不再享有宅基地分配权，不存在行政不作为。综上所述，上诉人不是本案的适格被告，也未收到被上诉人的《农村村民住宅用地申请书》，不知道被上诉人已有向上诉人作出以上申请。且上诉人在收到潮南区陈店镇人民政府发出的《责令改正通知书》后，也有开展调查核实工作，被上诉人的分配份额已经分配，其不再享有宅基地分配权，上诉人也已口头告知被上诉人，不存在行政不作为的情形。因此，请依法撤销汕头市金平区人民法院作出的（2017）粤0511行初9号行政判决，并驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人陈玲贤没有提交书面答辩状，当庭辩称，被上诉人不同意上诉人的上诉请求及理由，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。本院查明，2015年12月9日，被上诉人陈玲贤通过顺丰速运向广东省汕头市潮南区陈店镇文光乡长房村村委会（下称长房村村委会）邮寄《农村村民住宅用地申请书》，申请分配农村宅基地以建住房。2016年3月1日，被上诉人陈玲贤通过顺丰速运向汕头市潮南区陈店镇人民政府邮寄《行政处理请求书》，请求依法对其向长房村村委会提交的农村村民住宅用地申请行为予以行政处理。原审法院查明的其余事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……”以及《广东省实施办法》第三十五条第二款“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡(镇)人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”的规定，村民委员会属基层群众性自治组织，经济联合社属农村集体经济组织，且涉及农村宅基地分配的事项属村委会或农村集体经济组织全体成员会议讨论决定的自治事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人长房经联社并非行政机关，也没有行使法律法规授权的行政管理职责，不属法律法规授权的组织，上诉人长房经联社作为行政诉讼的被告，主体不适格，被上诉人向其申请农村宅基地分配事项不属人民法院行政诉讼受案范围。因此，被上诉人陈玲贤以长房经联社没有履行职责为由提起本案诉讼，不符合行政诉讼法的规定，依法应予驳回。此外，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由镇（乡）人民政府责令改正。本案中，被上诉人陈玲贤认为长房村委会没有履行分配宅基地的法定义务，已依法向潮南区陈店镇人民政府申请处理，潮南区陈店镇人民政府亦已经向上诉人作出《责令改正通知书》，责令上诉人长房经联社对被上诉人陈玲贤申请农村宅基地以建新房一事严格依照相关法律、法规的规定予以办理。因此，被上诉人陈玲贤认为上诉人长房经联社在接到潮南区陈店镇人民政府的《责令改正通知书》后，没有履行《责令改正通知书》限定的事项，可依法向潮南区陈店镇人民政府申请监督纠正，本案对此不予审查。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项以及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销汕头市金平区人民法院（2017）粤0511行初9号行政判决。二、驳回被上诉人陈玲贤的起诉。本案一、二审不收取诉讼费用，上诉人汕头市潮南区陈店镇文光社区长房经济联合社与被上诉人陈玲贤已预交的案件受理费分别予以退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈舜川审 判 员 陈勇蓬审 判 员 陈壮丽二〇一七年十月二十六日法官助理 周司琪书 记 员 郭丹虹