宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）宁02行初210号
原告华油天然气股份有限公司宁夏分公司。住所地：银川市西夏区。
负责人何瑞金，华油天然气股份有限公司宁夏分公司总经理。
委托代理人谭得地，华油天然气股份有限公司宁夏分公司员工。
委托代理人陈爱杰，北京大成（银川）律师事务所律师。
被告平罗县人民政府。住所地：平罗县。
法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。
委托代理人苏夏，平罗县人民政府法制办工作人员。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
被告平罗县国土资源局。住所地：平罗县。
法定代表人昝树诚，平罗县国土资源局局长。
委托代理人盖立俊，平罗县国土资源局项目审批办主任。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
原告华油天然气股份有限公司宁夏分公司（以下简称华油公司）不服被告平罗县人民政府（以下简称平罗县政府）于2016年10月20日作出的平政发〔2016〕79号《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》、平罗县国土资源局（以下简称平罗县国土局）于2016年10月26日作出的平国土资闲置综字〔2016〕20-5号《收回国有建设用地使用权决定书》，于2017年11月1日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2017年11月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。原告华油公司委托代理人谭得地、陈爱杰，被告平罗县政府委托代理人苏夏、孙立文，被告平罗县国土局副局长张立东及委托代理人盖立俊、孙立文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平罗县政府于2016年10月20日作出平政发〔2016〕79号《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》，该决定内容为：经调查核实，华油天然气股份有限公司宁夏分公司项目用地自约定动工日期至今未开工建设且已满两年，认定为闲置土地。依据《闲置土地处理办法》第八条和《宁夏回族自治区土地管理条例》第二章第九条之规定，决定依法收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司以出让方式取得的位于平罗县崇岗镇、110国道改线段北侧、排水沟西侧10793平方米（合16.19亩）国有土地使用权。
被告平罗县国土局于2016年10月26日对原告作出平国土资闲置综字〔2016〕20-5号《收回国有建设用地使用权决定书》，内容为：平罗县国土资源局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为×××，宗地四至为平罗县崇岗镇、110国道改线段北侧、排水沟西侧，面积为10791平方米，土地用途为商服用地，出让价款为485.6万元。我局认定上述宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请平罗县人民政府批准，我局将依法收回上述国有建设用地使用权。
原告华油公司诉称，原告拟建一个LNG加气站，于2011年4月6日取得平罗县住房和城乡建设局出具的《关于华油天然气股份有限公司宁夏分公司LNG加气站项目的规划意见书》，同意原告尽快选址，规划建设加气站。后原告通过招拍挂等法定程序于2013年8月1日与平罗县国土局签署《国有建设用地使用权出让合同》，以485.6万元的价格取得位于平罗县崇岗镇110国道改线段北侧、排水沟西侧10791平方米土地使用权，期限40年。该出让合同约定合同项下建设项目在2013年8月12日前开工，2014年8月12日前竣工。出让合同签订后由于被告及石嘴山市人民政府的原因一直没有开工建设。在2016年8月31日第二被告向原告送达了《限期开工建设通知书》《闲置土地调查通知书》。原告接到上述通知书后向被告出具了相应材料说明未动工系政府原因导致。2016年9月20日，第二被告向原告送达了《闲置土地认定书》《闲置土地情况告知书》《闲置土地处置权利告知书》，同年9月22日，原告向第二被告提出听证会申请，但第二被告未予受理申请并口头拒绝。直到2017年10月13日原告到第二被告处沟通该宗土地相关事宜时，才得知两被告已于2016年10月20日和26日分别作出了《收回国有建设用地使用权决定书》，收回了原告的土地使用权。
原告认为被告行政行为违法，理由如下：一、被告收回土地使用权程序违法。1.第二被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》当属无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定，收回闲置土地的主体应为县级以上人民政府。第二被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》系被告超越职权。2.送达程序违法。被告在送达《收回国有建设用地使用权决定书》时，应当向原告法定代表人、主要负责人或负责收件的人送达，被告未向原告的上述人员送达也没有向上述人员采取留置送达。3.被告未启动听证程序违法。原告于2016年9月22日向被告提出听证会申请，但被告并未按照法律规定组织听证。二、被告认定闲置土地的行政行为及作出收回土地使用权决定违法。1.原告将土地出让金全部交付后，被告未将土地交付于原告，未为原告办理土地使用证，未实地踏勘土地、验收红线坐标各拐点，导致原告一直没有实际控制该土地使用权。因此，被告认定该宗土地闲置满两年明显缺乏事实和法律依据。2.该宗土地至今未开工建设系政府原因造成。2013年11月22日石嘴山市人民政府办公室下发《市人民政府办公室关于暂停办理加油站加气站审批手续的通知》，直到2015年9月28日石嘴山市人民政府才作出石政批复〔2015〕14号《市人民政府关于启动建设全市加油加气站的批复》，各项审批手续才陆续放开。后原告两次向相关部门要求办理建设手续，一直未获批准。因此，土地闲置也是政府原因导致，不符合认定闲置土地的规定。原告为维护自身合法权益特诉至法院，请求：1.确认二被告收回土地使用权的行政行为违法；2.撤销平罗县政府作出的平政发〔2016〕79号《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》；3.撤销平罗县国土局作出的平国土资闲置综字〔2016〕20-5号《收回国有建设用地使用权决定书》；4.诉讼费用由被告承担。本院在审理中，原告于2018年1月8日申请撤回其第1项诉讼请求，即确认二被告收回土地使用权的行政行为违法。
原告提交如下证据以支持其主张：
证据一、《国有建设用地使用权出让合同》《平罗县国土资源局国有土地使用权挂牌出让成交确认书》各一份。证明：1.原告于2013年8月1日以485.6万元的价格取得涉案土地的国有土地使用权，原告按照合同约定支付了土地出让价款，但被告未按约定向原告交付土地、颁发土地使用权证；2.柳某某作为委托代理人在该两份证据上签字；3.该土地转让合同原件被告至今未向原告主张收回，致使原告一直不知道该土地已经被收回。证据二、石嘴山市人民政府办公室石政办发〔2013〕125号《市人民政府办公室关于暂停办理加油站加气站审批手续的通知》、石嘴山市人民政府石政批复〔2015〕14号《市人民政府关于启动建设全市加油加气站的批复》各一份。证明：1.2013年11月22日石嘴山市政府办公室下发暂停办理加油站加气站审批手续通知，导致原告的加气站项目得不到相关部门的审批，未能开工建设，直到2015年9月28日，石嘴山市政府才通知重新启动建设全市加油加气站，原告的项目也在重新启动建设的范围内；2.未开工建设的原因系政府政策，属于出让合同中约定的不可抗力，应免除原告责任，符合《闲置土地处置办法》第八条属于政府行为造成动工开发延迟的情形。证据三、被告平罗县国土局法律文书送达回证2份、《限期开工建设通知书》《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地情况告知书》《闲置土地处置听证权利告知书》各一份。证明：通过两份送达回证可以看出，该五份法律文书签收人是柳某某，与出让合同签署人系同一人，证明被告一直给柳某某送达法律文书，柳某某系原告的委托代理人。证据四、听证会申请一份。证明：2016年9月22日，原告向被告申请听证，但是被告未能安排听证，程序违法。证据五、原告《关于延期崇岗加气站开工时间的报告》及《关于崇岗LNG／CNG加气站项目核准申请》两份、《关于崇岗加气站LNG／CNG项目申请》一份。证明原告一方面积极向被告平罗县国土局申请延期开工，一方面向发改委等部门申请办理加气站的核准手续，进一步说明原告并不知悉涉案土地已被无偿收回的事实。证据六、平罗县发展改革和科学技术局《关于为华油天然气股份有限公司宁夏分公司办理LNG／CNG加气站项目核准手续的请示》、石嘴山市发改委《关于华油天然气股份有限公司宁夏分公司崇岗LNG／CNG加气站项目核准的批复》各一份。证明：原告于2016年12月12日得到石嘴山市发展和改革委员会关于同意原告LNG／CNG加气站项目核准的批复，说明原告不知悉涉案土地已被收回的事实。证据七、柳某某书面证人证言一份。证明被告一直给柳某某送达法律文书，但收回国有土地使用权决定书未向柳某某送达。证据八、平罗县政府作出的平政发〔2016〕79号《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》、平罗县国土局作出的平国土资闲置综字〔2016〕20-5号《收回国有建设用地使用权决定书》各一份。证明被告违法作出了收回原告土地使用权的决定。
被告平罗县政府、平罗县国土局辩称，原告的诉讼请求没有法律根据，不符合客观事实，二被告所作的收回决定事实清楚、证据确实充分、程序合法。一、原告称被告收回土地使用权程序违法是错误的，被告收回国有建设用地是依据《土地管理法》及《闲置土地处置办法》的相关规定予以办理，包括确认闲置土地，告知听证权利，闲置土地情况告知书、认定书、限期开工通知书、收回使用权的决定。平罗县国土局〔2016〕20-5号决定是根据《闲置土地处置办法》的相关规定制作并送达原告；二、本案送达程序符合法律规定，原告对前期的各项送达未提出异议，对收回决定书的送达认为不应采取留置送达是不符合法律规定的。被告送达人员将收回决定书送达给原告委托代理人柳某某时，柳某某拒不签收，送达人员才留置送达，原告也未在听证权利告知书规定的时间内提出听证申请；三、被告认定闲置土地的行政行为决定不违法。被告在原告招拍挂后与原告签订了土地出让合同，因涉案土地系净地，有规划许可图、勘测定界图，不存在另行交付的问题，截止到被告作出收回决定时，原告已将地面平整，三面围墙砌成。未办理土地使用证是基于需在项目建设达到25%才予以办理；四、原告未开工建设与政府行为无关，原告2013年8月1日取得土地，截止到2016年长达三年多时间，因其考虑崇岗煤炭市场交易量快速下降，建成的加气站会造成无法承担的亏损，故此没有按约定施工，其闲置土地的原因在原告自身。故本案被告所作收回决定是符合法律和客观事实的，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告平罗县政府、平罗县国土局向本院提交了以下证据：证据一、原告2016年8月31日涉案土地现状照片三张、《闲置土地调查通知书》《限期开工建设通知书》《闲置土地情况告知书》《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证各一份，宁夏华气函〔2016〕4号《关于崇岗LNG加气站项目未开工建设原因的函》、昆仑能源有限公司宁夏分公司会议纪要（6）《分公司专题会议纪要》各一份。证明：截止到被告启动收回涉案土地调查到最终作出收回决定，涉案土地处于未开工的闲置状态。证据二、送达回证、授权委托书、身份证复印件各一份，2016年10月28日涉案土地现状照片三张（系涉案现场送达收回决定书时由平罗县国土局工作人员盖立俊、吴某某拍摄）。证明：二被告的收回决定书于2016年10月28日送达到涉案土地所在地，原告委托代理人柳某某及其他工作人员在场，送达人员将收回决定书送达，柳某某拒绝签收，原告方的另一工作人员在现场对决定书拍照，被告平罗县国土局送达人员盖立俊、吴某某将送达文书留置后离开，有柳某某的照片及身份证可相互印证，证明送达程序合法。证据三、《国有建设用地使用权出让合同》、勘测现场图、红线图及《解除出让合同公告》（2016年11月11日在石嘴山日报登载）各一份。证明：1.国有出让合同约定涉案宗地建设项目在2013年8月12日前开工，2014年8月12日前竣工，原告不能按期开工应提前30日向出让人提出延期申请，经同意的，竣工时间相应顺延；2.合同约定了受让人造成土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回土地使用权，故平罗县国土局收回土地使用权符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告提供的证据一中的照片的三性均不认可。照片不清晰，既不能完全看出土地面貌，也不能证实拍摄人员和拍摄时间；对于送达回证及其所载明的法律文书，对三性没有异议；对于未开工原因的函和会议纪要真实性、合法性没有异议，关联性有异议，对证明目的不予认可。对证据二中三张照片三性均有异议,不能证明照片拍摄时间和拍摄人员,也无法证明照片中的纸张为收回决定书;原告对柳某某的授权委托书载明的有效时间是2016年8月18日至2016年10月18日，但是10月被改为12月，且为复印件，证据当属无效。柳某某是分阶段授权，第一阶段是办理土地出让及签出让合同，第二阶段是闲置土地调查，授权期限只有2个月，授权已过有效期，被告应向原告法定被送达人送达。二被告是独立的法律主体，分别作出的收回土地决定书应由其执法人员分别送达；对身份证复印件无异议。对证据三中出让合同的三性无异议，对证明目的有异议，导致土地闲置的原因系石嘴山市政府文件，而并非由原告自身原因导致，被告仅仅依据出让合同收回土地使用权属于违法行为。
被告平罗县政府、平罗县国土局对原告证据一、二、三、六、八的三性无异议，但认为达不到原告的证明目的。对上述证据证实柳某某系原告唯一委托代理人，有权签收包括收回土地决定书等法律文书，该证明目的没有异议；对2013年暂停办理通知、2015年启动加油加气站建设的批复，认为达不到原告的证明目的，2013年通知明确是自2013年11月20日起暂停办理新增加油加气站，对于各项审批手续已办理完毕，但不符合规划布局的没有开工或者已经开工建设的加气站予以停止建设。对证据四、五、七的三性均有异议，原告自始至终没有向被告提交听证会申请书，柳某某本人也拒绝签收收回决定书。
本院对上述证据认证如下：对被告提交证据一中的照片证明内容及证据二中授权委托书的真实性不予采信，对被告提交其余的证据一、二、三的真实性、合法性予以采信。对原告证据一、二、三、六、八的真实性予以采信，因证据四中是否提交听证申请书无相应证据佐证，被告又不予认可，故被告是否收到原告的听证申请无法证实；证据五中原告向平罗县发展和改革局提交的《关于崇岗LNG/CNG加气站项目核准申请》，结合证据六中石嘴山市发改委《关于华油天然气股份有限公司宁夏分公司崇岗LNG／CNG加气站项目核准的批复》，对该《申请》的三性本院予以采信，对证据五中的其他证据，被告对其三性不予认可，故对证据不予采信；证据七柳某某书面证人证言，证人未出庭，又无其他证据相互印证，对该证据不予采信。因原告对被告国土局送达的《闲置土地认定书》《告知书》《限期开工通知书》等文书给柳某某送达无异议，对被告提交的照片证明2016年10月28日送达两被告作出的收回决定到涉案土地所在地，庭审中原告认可照片中在涉案土地的是柳玉某某其他工作人员，故送达人员将收回决定送达给柳某某，柳某某拒绝签收，应视为留置送达，对照片的真实性予以认可。
经审理查明,2011年原告申请在崇岗煤炭市场建设LNG加气站，并经批复立项，平罗县国土局初步选址崇岗镇110国道改线段。2013年8月1日，原告通过挂牌出让成交方式以485.6万元竞得位于平罗县崇岗镇110国道改线段北侧，排水沟西侧10791平方米土地使用权，期限40年。当日原告作为受让人与出让人平罗县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：×××），约定：出让人以净地形式于2013年8月12日前将宗地交付受让人，合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价为485.6万元，受让人于2013年8月12日之前开工，在2014年8月12日前竣工，等等。同年9月2日，原告缴纳土地出让金485.6万元。2013年11月22日，石嘴山市人民政府办公室下发《市人民政府办公室关于暂停办理加油站加气站审批手续的通知》，载明：”市人民政府决定从2013年11月20日起，暂停办理全市规划新增加油站、加气站各项审批手续。对于各项审批手续已经办理完毕但不符合规划布局、没有开工或已经开工建设的新增加油站、加气站一律停止建设。擅自动工违规建设的，要及时纠正查处。”2015年9月28日，石嘴山市人民政府向石嘴山市规划管理局下发了《市人民政府关于启动建设全市加油加气站的批复》，要求市发改委、商务和经济技术合作局等相关部门要按照批复的第一批加油加气站建设名单尽快启动项目建设事宜，原告的加气站项目也在重新启动的名单之列。2016年8月31日，被告平罗县国土局向原告送达了《限期开工建设通知书》《闲置土地调查通知书》，9月20日又向原告送达了《闲置土地认定书》《闲置土地情况告知书》《闲置土地处置听证权利告知书》。2016年11月2日，原告向平罗县发展和改革局提交了《关于崇岗LNG/CNG加气站项目核准申请》，同年12月12日，石嘴山市发展和改革委员会作出石发改发〔2016〕310号《关于华油天然气股份有限公司宁夏分公司崇岗LNG／CNG加气站项目核准的批复》，同意建设该项目，并载明核准文件的有效期限为2年，自发布之日起计算。至本案诉讼，涉案土地的现状是原告已建有三面围墙并建有正负零地基，土地基本平整。
2016年10月20日，平罗县政府作出平政发〔2016〕79号《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》。2016年10月26日，平罗县国土局经报请平罗县政府批准，作出平国土资闲置综字〔2016〕20-5号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回涉案土地国有建设用地使用权。
本院认为，本案争议的焦点是二被告分别作出平政发〔2016〕79号《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》和平国土资闲置综字〔2016〕20-5号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确。
本案原告于2013年8月取得涉案土地的国有土地使用权，但在其后的2013年11月石嘴山市政府下发暂停办理加油加气站审批手续的通知，可以认定其前期未开工的原因系因政府原因导致。自2015年9月28日石嘴山市政府作出《市人民政府关于启动建设全市加油加气站的批复》以后的一年多时间，原告未开工其自身存在一定原因。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，”未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》......”，被告平罗县政府于2016年10月20日作出《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》，距石嘴山市政府启动建设全市加油加气站尚不足两年，不符合《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，”未动工开发满两年”的情形，故被告平罗县政府和平罗县国土局作出收回原告土地使用权的决定缺乏事实根据，适用法律和规章错误。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告平罗县人民政府作出的平政发〔2016〕79号《县人民政府关于收回华油天然气股份有限公司宁夏分公司国有土地使用权的决定》。
二、撤销被告平罗县国土资源局作出的平国土资闲置综字〔2016〕20-5号《收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费50元，由被告平罗县人民政府、平罗县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长卜东方
审判员嵇春宁
审判员姚丽
二○一八年一月十六日
法官助理季瑞
书记员崔海程
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。