山西省晋城市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）晋05行终2号上诉人（原审原告）刘阳，女，1974年5月2日出生，汉族。被上诉人（原审被告）沁水县国土资源局，住所地沁水县龙港镇花园路756号。法定代表人马军智，该局局长。委托代理人张辉明，该局执法监察大队大队长。委托代理人李江贵，该局工作人员。上诉人刘阳因不服被上诉人沁水县国土资源局（以下简称沁水县国土局）土地行政处罚一案，不服沁水县人民法院（2015）沁行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘阳，被上诉人的委托代理人张辉明、李江贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2013年9月20日，原告刘阳与沁水县龙港镇里必村村民委员会（以下简称里必村委）签订土地租赁协议，租赁里必村集体土地7.3亩，约定土地上所有附着物归原告使用管理，租赁年限3年，租金30660元。后原告未经国土部门批准，在里必村集体土地上修建练车场。2014年12月29日，被告沁水县国土局对原告违法占地修建练车场一事进行调查，并于同年12月31日委托山西省地质测绘院对刘阳练车场占地面积、地类进行勘测。经测，原告非法占用耕地6.672亩。2015年2月9日，被告作出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》，告知原告享有陈述、申辩及听证的权利。同年3月11日，被告依据原告申请举行听证会，随后于3月16日作出沁国土资罚字(2015)第003号行政处罚决定，责令原告停止非法行为，退还非法占用的土地;限期15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并告知原告申请复议和提起行政诉讼的期限。同年5月18日被告向原告送达了催告书，原告在催告期内未履行处罚决定。另查明，勘测报告中，被告委托山西省地质测绘院进行测绘的委托书时间为2014年12月31日，土地利用现状图落款时间为2014年12月24日;测绘资质证书记载的山西省地质测绘院的法定代表人为王燕峰，而企业档案信息中显示其法定代表人于2014年12月9日已变更为赵斌。原审认为，原告刘阳未经国土部门批准，租赁里必村集体土地修建练车场，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条关于个人进行建设需要使用土地的，须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续的强制性规定，应受到相应行政处罚。被告发现原告的违法占地行为后，经过调查，依法向原告下发《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》并告知原告享有陈述、申辩、听证的权利及申请复议和提起行政诉讼的期限。虽被告委托山西省地质测绘院所作的勘测报告存在委托书与测绘时间不一致、法定代表人不一致等问题，但勘测报告与土地卫片执法监督检查违法图斑影像图、违法现状照片、权属证明等可以相互印证原告违法占地修建练车场的事实。故被告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告关于其占用该土地之前，地面上已有建筑物、硬化道路等，并不是农用地，其未改变土地性质，要求撤销沁国土资罚字[2015]第003号行政处罚决定的诉讼请求，因我国的土地用途及性质由国家编制的土地利用总体规划确定，沁水县土地利用规划图及土地利用现状数据库显示原告占用的土地性质为农业用地，地类为旱地，故原告仅依据其与里必村委签订的土地租赁协议，擅自进行建设的行为违反法律禁止性规定，应当依法认定为非法占地，对原告的该请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘阳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘阳负担。沁水县国土局原审提交的证据有：1、接受调查通知书、调查笔录；2、现场勘测笔录、委托书、沁水县龙港镇里必村(刘阳)练车场占地面积和地类勘测报告；3、2014年度土地卫片执法监督检查违法图斑影像图、违法现状照片、权属证明、里必刘阳练车场建设项目土地利用总体规划图；4、土地租赁协议；5、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证；6、听证申请书、行政处罚听证会笔录；7、行政处罚决定书、催告书及送达回证。原审法院对以上证据均予以认定。上诉人刘阳的上诉请求：依法撤销一审判决及沁水县国土局沁国土资罚字[2015]第003号行政处罚决定书；一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由：沁国土资罚字[2015]第003号行政处罚决定书与事实不符，适用法律错误，违背行政处罚的基本原则。首先，上诉人与里必村委签订的租赁协议中显示，所租赁的土地为彩钢房建筑和部分硬化道路组成的闲散土地，而非农用地。被告以上诉人非法占用农用地违反土地管理法第四十四条对上诉人进行处罚，不尊重客观事实，且适用法律错误，违背了行政处罚与违法相适应原则；其次，山西省地质测绘院的勘测报告各项时间存在冲突，且不符合《土地勘测定界规程》，不能作为行政处罚认定相关事实以及适用法律的依据。且在实地勘测活动中，被上诉人没有通知上诉人参与、陈述、申辩，该勘测报告不能反映真实情况，违背了行政处罚的公开、公平、公正原则。上诉人在二审新提交三份证据：1、里必村委与晋城市迅雷交通设施有限公司（以下简称迅雷公司）签订的临时占地协议。用以证明在上诉人占地之前，该地块已经不是耕地；2、上诉人与里必村委签订的土地租赁协议，协议中载明上诉人租赁土地用于第三产业。用以证明里必村委知道上诉人租赁土地的用途；3、中华人民共和国国土资源部发布的国土资源行业标准——《土地勘测定界规程》（TD/T1008—2007）。用以证明被上诉人作出处罚决定所依据的山西省地质测绘院的勘测报告多处不符合该规程中规定的行业标准，因而不能作为行政处罚的依据。被上诉人质证认为，证据1与上诉人的违法行为无关，土地用途由国家编制的土地利用总体规划确定，而不是通过目测地面状态推断；证据2中村委是否明知土地用途并不影响上诉人违法事实的认定，且本案中村委的行为同样违反了土地管理法，并依法受到行政处罚；关于证据3，受被上诉人委托出具勘测报告的山西省地质测绘院是有资质的测绘机构，被上诉人认可其出具的勘测报告。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。依据沁水县的土地利用规划图及土地利用现状数据库的信息，上诉人占用的土地为农用地。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。上诉人刘阳未经土地行政主管部门批准，租赁里必村集体所有的农用地建设练车场，属于非法占用土地，且违反土地利用总体规划擅自变更了土地用途，应当依法受到行政处罚。上诉人提出其所租赁的土地上有彩钢房建筑等，前任土地使用者已经进行了建设，因此该土地并非农用地，且被上诉人作出处罚决定依据的勘测报告存在测绘时间与委托测绘时间倒置、报告中的法定代表人姓名与报告出具时测绘机构实际法定代表人不一致、报告制作不完全符合行业标准、实地勘测上诉人未参加等问题，并据此主张该报告不能作为处罚依据。对此本院认为，上诉人的前任使用者办理了临时占地手续而将该土地用于非农业用途，但临时占地系临时性使用，并不能改变土地性质及用途。测绘报告中时间及法定代表人姓名确存在瑕疵，被上诉人经通知亦因故未到场参加实测，但勘测报告与“土地卫片执法监督检查违法图斑影像图”、违法现状照片、权属证明等其他证据可以相互印证原告违法占地修建练车场的事实。上诉人提交了《土地勘测定界规程》，提出勘测报告不符合该规程，不能作为行政处罚的依据。经本院核实，该规程为中华人民共和国国土资源部发布的TD/D1008-2007行业标准，即该规程系推荐性行业标准，不具有强制性，因此，该规程不能直接否定勘测报告的效力。综上，被上诉人沁水县国土局作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。上诉人的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘阳负担。本判决为终审判决。审 判 长  李凌云审 判 员  祁 俊代理审判员  李 然二〇一六年五月十二日书 记 员  ＸＸ霞