浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终502号
上诉人（原审原告）王金富，男，1958年11月27日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人周建伟，浙江星韵律师事务所律师。
委托代理人蔡旭磊，浙江星韵律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府。住所地：绍兴市延安路**号。
法定代表人金晓明，区长。
委托代理人喻慧，绍兴市越城区人民政府工作人员。
委托代理人俞友根，浙江民伸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市越城区府山街道办事处。住所地：绍兴市越城区鉴湖后街**号。
法定代表人曹刚勇，主任。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
王金富诉绍兴市越城区人民政府、绍兴市越城区府山街道办事处城建行政强制一案，绍兴市中级人民法院于2017年4月14日作出（2017）浙06行初158号行政裁定。王金富不服，向本院提出上诉。本院于2017年5月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人王金富及其委托代理人周建伟、蔡旭磊，被上诉人绍兴市越城区人民政府的委托代理人喻慧、俞友根，被上诉人绍兴市越城区府山街道办事处副主任石君辉及其委托代理人严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告王金富起诉称，2010年5月，原告根据《越城区人民政府关于西南片清水工程鉴湖地块进场相关政策处理协调会议纪要》精神，将原租用的30亩沙石码头进行搬迁（见《快阁沙石码头搬迁协议》），并经被告绍兴市越城区府山街道办事处协调，向府山街道快阁村另租用雄鹅头地块30亩土地（见《场地承包协议》及《杂地承租补充协议》），作码头使用至今。2016年9月13日，府山街道办通知原告将于9月14日对码头附着用房进行断电，9月15日对违法建筑进行拆除。9月14日绍兴市越城区人民政府以下属越城区工业小区整治长效执法办事处的名义和府山街道办联合将原告建造的码头附着用房切断电源并查封（见封条照片）。9月15日，两被告派员将查封的房屋全部拆除（见拆除现场照片）。原告建造的鉴湖码头及附着用房虽无批文，但系原告服从大局并经府山街道办协调搬迁至此，原告花费大量财力、物力，合法经营至今。原告建造的码头涉及原告重大利益，但两被告无视法律赋予公民申辩、陈述的权利，无视原告系服从水利建设的大局，将码头搬迁至现码头的事实，从通知查封、拆除，仅用三天时间将原告经营的码头毁于一旦，于法无据，于情难容。综上，请求确认两被告对原告建造的厂房进行查封并拆除的行为违法。在庭审中，经法庭释明，原告将诉讼请求变更为请求确认两被告对原告建造的厂房进行拆除的行为违法。被告绍兴市越城区政府答辩称，答辩人不是本案适格被告。答辩人既没有设立过“越城区工业小区整治长效执法办公室”这一机构，也没有作出查封或拆除涉案房屋的具体行政行为。现原告将答辩人列为共同被告，明显不当。请求驳回原告起诉。被告绍兴市越城区府山街道办事处答辩称，1.原告主体不适格。本案中，擅自在绍兴市××城区××村雄鹅头码头搭建用房的行政相对人为绍兴市××城区××村民委员会即出租方而非原告。因此，原告并非适格主体，应依法裁定驳回起诉。2.被告主体不适格。越城区政府并未实施查封和强制拆除行为。府山街道办仅是配合绍兴市越城区城管行政执法局对行政相对人绍兴市××城区××村村民委员会的电力设施进行了查封和对违法建筑予以强制拆除，并未对原告实施强制拆除行为。综上，请求驳回原告起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告未提供证据证明被告越城区政府实施了被诉强制拆除行为，且越城区政府否认实施了被诉行政行为。经庭审释明，原告拒绝变更被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条关于中级人民法院管辖的规定，该案不在本院管辖范围。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王金富的起诉。
王金富上诉称：一、被上诉人绍兴市越城区人民政府是有权强制拆除的法定主体。根据被上诉人府山街道办事处提交的浙江省人民政府于2007年12月29日浙土字B[2007]0598号建设用地审批意见书，案涉土地已批准为国有土地，不属于乡、镇政府可以拆除的范围。《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在县级以上人民政府有权采取强制拆除措施。且最高院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》明确规定，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授权行政机关强制执行权，人民法院不予受理行政机关提出的非诉行政执行申请，显然不属于申请法院强制执行的范畴。因此，越城区人民政府显然是本案拆除行为法定主体。二、两被上诉人在查封、拆除工作中互相配合、联合执法。2016年9月13日，街道办以自己的名义在上诉人处张贴通知，称将在2016年9月14日上午8时起对所涉房屋采取断电等措施，并在2016年9月15日开始对违法建筑进行依法拆除。次日上午，上诉人的电力设施即按通知内容如期被查封，封条载明主体是越城区工业小区长效执法办公室，时间为2016年9月12日。封条上盖有“越城区工业小区长效执法办公室”（在前）、“绍兴市越城区府山街道办事处”（在后）。而越城区工业小区长效执法办公室是越城区人民政府为整治辖区内工业小区所设立的临时机构。根据《最高院关于执行行政诉讼司法解释》第二十条第一款规定，该查封行为的主体是越城区人民政府，本次查封行为是两被上诉人联合执法的结果。第三日，上诉人的厂房即被强制拆除。本案中，通知是街道办作出，以自己的名义告知上诉人街道办将采取查封、拆除措施，通知、查封、拆除是紧密关联的三个行为，显然通知主体即是拆除主体。由于街道办并无法律规定的行政强制拆除的权利，区政府才是法定的行政主体。因此，在查封、拆除及过程中，需要区政府联合执法才能保有其执法的主体资格。两被上诉人在查封和行政强制拆除过程中是相互配合的关系，两被上诉人共同实施、联合执法的事实显而易见。从结果看，上诉人的房屋已经被拆除，街道办称拆除行为系具有法定职责的绍兴市越城区城市管理行政执法局作出的，这一抗辩显然是苍白的。本案中，执法局既不是有权拆除主体，也不是通知作出拆除决定和拆除通知的主体，其参与到拆除过程中来完全是按照两被上诉人的指示，不是真正的行政主体。综上，上诉人认为，一审法院对本案行政主体认定错误，本案强制拆除行为是两被上诉人联合执法的结果，依法应当由一审法院管辖，一审裁定驳回起诉显属错误。请求二审法院撤销一审裁定，判令一审法院继续审理本案。
绍兴市越城区人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：本案的争议焦点是答辩人是否实施了涉案房屋的强制拆除行为，即答辩人是否为本案的适格被告主体问题。一、查封配电房的行为，不是本案审理范围。1、被答辩人之所以将答辩人列为共同被告，是基于原起诉的请求是：“确认两被告对原告建造的厂房进行查封并拆除的行为违法”。但在庭审中，被答辩人将其诉讼请求变更为“确认两被告对原告建造的厂房进行拆除的行为违法”。2、将答辩人列为共同被告的理由是：2016年9月14日，越城区工业小区长效执法办公室和原审第二被告共同对“配电房”进行了查封。（1）越城区工业小区长效执法办公室并非答辩人设立。即使由答辩人设立，也仅是涉及查封行为的行政行为，该行为不属于本案审理范围。（2）“配电房”的产权属于“越城区府山街道快阁村村民委员会”，被答辩人也不是查封行政行为诉讼适格的原告主体。二、实施涉案房屋强制拆除的主体，并非为答辩人。1、从被答辩人提交的证据《通告》、《现场拆除照片》表明，实施拆除房屋的主体不是答辩人。2、从原审第二被告提交的《责令限期拆除通知书》、《违法建筑使用者腾退通知书》和《通告》表明，实施拆除房屋的主体不是答辩人。原审第二被告的行政答辩状第三点明确了其是配合绍兴市越城区城市管理行政执法局对涉案房屋进行强制拆除。综上，答辩人认为，被答辩人提出涉案房屋强制拆除行为系两被上诉人联合执法的上诉理由，没有事实依据。一审法院驳回上诉人起诉，符合事实和法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
绍兴市越城区府山街道办事处在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：一、上诉人主体资格不适格，依法驳回起诉。根据相关认定和决定，本案搭建用房的是村委会即出租方，并非王金富。因此王金富并非行政相对人，主体不适格，裁定驳回起诉。二、上诉人王金富以越城区政府为第一被告，府山街道为第二被告，系被告主体不适格。越城区政府并非强制拆除建筑的行政行为。府山街道系配合越城区政府城市管理行政执法局对相对人村委会的电力设施进行查封，并非对王金富户实施拆除的行为。三、原审法裁定认定事实清楚，适用法律清楚。本案上诉人王金富未提供证据证明由越城区政府实施了强制拆除的行为，那么经法庭释明以后，王金富拒绝变更，原审法院据此驳回起诉。根据行政诉讼法第15条规定，越城区政府不是本案的适格被告，也就是说，绍兴中院作为一审管辖法院有问题。原审裁定驳回原审原告的起诉，法律适用正确。请求依法裁定驳回上诉人的上诉请求。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人绍兴市越城区人民政府是否属于本案适格被告等审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，根据上诉人王金富在一审庭审时确认的诉讼请求，其诉请事项为确认被上诉人绍兴市越城区人民政府及绍兴市越城区府山街道办事处强制拆除其涉案厂房行为违法。但上诉人原审时提交的绍兴市越城区府山街道办事处2016年9月13日《通告》及拆除现场照片等证据，并不能证明被上诉人绍兴市越城区人民政府实施了被诉强制拆除行为。行政强制拆除行为属于行政事实行为，不宜仅以相关法律法规推导该行为的客观存在，故一审裁定认定被上诉人绍兴市越城区人民政府并非本案适格被告，并无不当。原审法院已就适格被告问题依法向上诉人释明，但上诉人仍然坚持以绍兴市越城区人民政府为共同被告提起诉讼，原审据此裁定驳回上诉人起诉，符合法律规定。上诉人王金富提出“根据《城乡规划法》第六十八条规定，绍兴市越城区人民政府是有权强制拆除的法定主体，执法局参与拆除是按照两被上诉人的指示；一审法院对本案行政主体认定错误”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 夏祖银
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 许亚芬