成 都 铠 佑 贸 易 有 限 公 司 与 大 英 县 人 民 政 府 土 地 使 用 权 纠 纷 一 案 二 审 行 政 裁 定 书
四川省遂宁市中级人民法院
行政裁定书
（2015）遂中行终字第25号
上诉人（原审原告）成都铠佑贸易有限公司。
法定代表人郭签峰，公司执行董事。
委托代理人王春城，四川蜀鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大英县人民政府。住所地：大英县政府街**号。
法定代表人刘辉，县长。
特别授权委托代理人吴扬文，四川诸葛律师事务所律师。
原审第三人大英县一合旅游投资有限责任公司。住所地：大英县蓬莱镇新城区卓筒大道。
法定代表人熊祚平，公司董事长。
委托代理人何成建，四川诸葛律师事务所律师。
原审原告成都铠佑贸易有限公司因与原审被告大英县人民政府就登记颁发大国用（2012）第05482号、第05483号国有土地使用权纠纷一案，不服大英县人民法院于2015年4月17日作出（2015）大英行初字第2号行政裁定书，向本院提起上诉，本院于2015年6月11日受理后，依法组成合议庭，于同年6月30日在本院第八审判庭公开开庭进行了审理。上诉人成都铠佑贸易有限公司（下称铠佑公司）委托代理人王春城，被上诉人大英县人民政府特别授权委托代理人吴扬文、原审第三人大英县一合旅游投资有限责任公司（下称一合旅游公司）的委托代理人何成建到庭参加了诉讼。上诉人铠佑公司的法定代表人郭签峰、被上诉人大英县人民政府的法定代表人刘辉、原审第三人一合旅游公司的法定代表人熊祚平经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2011年4月15日，大英县国土资源局依法定程序对大英县蓬莱镇天星村100亩国有建设用地实施公开拍卖工作。同年5月4日，第三人向大英县国土资源局提交以公司开发土地声明书；5月6日第三人受让了该100亩国有土地使用权，并签定了成交确认书。2011年5月12日，大英县国土资源局与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定将案涉土地出让给第三人，宗地总面积66671.04平方米，用途为住宅用地面积约26666.27平方米、住宿餐饮用地面积约40004.77平方米，土地出让价款总额6，400.万元......受让人按合同约定付清本宗地全部价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等材料，申请出让国有建设用地使用权登记等。2011年6月20日，大英县国土资源局向第三人出具收取土地款（蓬莱镇天星村）票据4张，其金额分别为人民币900万元、910万元、900万元、490万元；2012年12月24日，大英县国土资源局再向第三人出具收取土地款（蓬莱镇天星村）票据4张，其金额分别为人民币900万元、500万元、900万元、900万元。同月26日，大英县国土资源局依申请将案涉土地登记在第三人名下，国有土地使用权证编号为：大国用（2012）第05482号、第05483号，国有土地使用权证载明时间为：2012年12月26日。
另查明，2013年2月，李宗俊、蒋靖、王溢、熊祚平作为转让方（甲方），铠佑公司作为受让方（乙方）签订《股权转让协议》，约定：“……李宗俊、蒋靖、熊祚平、王溢作为第三人股东合计持有第三人100％的股权，其中：李宗俊持有第三人40％的股权，蒋靖持有第三人30％的股权，熊祚平持有第三人20％的股权，王溢持有第三人10％的股权……第一条，股权转让标的：1.本次股权转让的标的为李宗俊、蒋靖、熊祚平、王溢所合计持有的第三人100％的股权。本协议转让标的还包含所缴纳人民币2，200.万元土地出让金及由此取得的土地权利，及与政府协议中应当返还的，在人民币2，200.万元内的奖励资金。第二条，股权转让价款及其支付：1.转让价格......2.双方同意，本协议签订后七个工作日内，受让方将人民币1，000.万元汇入大英县人民政府监管账户，由大英县人民政府支付至转让方。3.受让方支付人民币1，000.万元后，转让方负责将已通过土地挂牌取得面积为100亩土地权证办理至第三人名下，并完成所转让全部股权变更的前置审批手续及相关资料。4.转让方在通知......手续，并督促原施工单位清理退场。该股权转让并未进行工商变更登记，后因股权转让协议纠纷讼至四川省高级人民法院，原告不服一审判决现已上诉于最高人民法院。
一审法院认为，原告资格是起诉的必要条件，是否具备原告资格，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”为其具体判断标准。大英县国土资源局与一合旅游公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同属行政管理合同，并约定将案涉土地出让给一合旅游公司，一合旅游公司已经通过土地拍卖出让取得案涉土地。嗣后，大英县国土资源局依申请遂将案涉土地登记在了一合旅游公司名下。原告与一合旅游公司及其股东李宗俊、熊祚平等签订的《股权转让协议》，该合同属民事商事合同，其对合同当事人具有约束力，并不当然对被告的案涉土地登记颁证行为产生约束力。原告提起本案诉讼，其并未提供证据证明其对涉案土地具有实际管理使用的事实，也未提供被诉行政行为对其合法权益造成直接减损的依据材料。因此，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其不具有提起诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告成都铠佑贸易有限公司的起诉。本案受理费50元，由原告成都铠佑贸易有限公司承担。
宣判后，铠佑公司不服，向本院上诉，请求二审法院：1、撤销一审裁定，指令原审人民法院继续审理；或者撤销一审裁定，由贵院直接审理大英县人民法院管辖的该第一审行政案件。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人大英县政府承担。
上诉人铠佑公司所持的主要上诉事实及理由是：
一、一审法院认定上诉人的原告资格时，遗漏了上诉人举证的《备忘录》，该证据足以证明本案所涉土地标的物与上诉人的投资权、建设权及可获得的优惠政策直接相关，大英县政府对该土地标的物登记核发，土地使用权证的行政行为与原告具有利害关系。
二、大英县政府对案涉土地标的物登记核发土地使用权证的行政行为，与上诉人及第三人、第三人原股东李宗俊、熊祚平、蒋靖等人所进行的另一民事诉讼案件（本诉和反诉）中有关事实及行为性质的认定具有法律上的利害关系。
三、一审法院对《国有建设用地使用权出让合同》、《股权转让协议》进行分割并孤立地解释其约束主体，表明一审法院对行政合同和行政行为的理解是混淆的，一审法院以行政合同的相对性取代（掩盖）与行政行为具有利害关系的主体认定，其法律逻辑、法律适用均是错误的。
综上所述，上诉人认为，《行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，上诉人系大英县政府对案涉土地标的物进行土地登记及核发土地使用权证的利害关系人，具有原告资格，有权提起诉讼。一审裁定认定事实错误、适用法律错误，应当予以撤销。
被上诉人大英县人民政府的主要答辩意见是：
一、被上诉人颁发05480、05483号土地使用权证行政行为合法
（一）本案上诉人非颁证行政行为相对人。
（二）上诉人在第一审中诉称一合公司未交土地价款而领取土地使用证系违法颁证不成立。
（三）被上诉人颁证符合上诉人与一合公司合同约定。
（四）上诉人与本案无法律上的利害关系。
二、上诉人列举与被上诉人之间形成“备忘录”为由，享有诉权不成立
（一）备忘录是独立的居间既合同与颁证行政行为无关。
（二）备忘录系附条件的居间民事行为
（三）备忘录已解除，备忘录对双方无约束力
（四）备忘录与颁证行为不具有因果关系
一合公司申请颁证，被上诉人于2012年12月26日已实施颁证行为，2013年3月1日用备忘录才产生。备忘录没有对颁证设置限制条件且颁证不是儿戏，因此从时间上看颁证行为在前备忘录在后二者之间不具有因果关系。
三、上诉人认为第一审混淆行政合同与行政行为不成立
四、上诉人寻求司法救济途径不当，改变管辖请求不当
原审第三人一合旅游公司的主要答辩意见是：
一、原告与其所诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，其不具备原告诉讼主体资格。与被诉具体行政有法律上利害关系的公民、法人或其他组织是指行政行为的相对人或相对人以外由于具体行政行为致其权利受到损害而与相对人处于平等地位的公民、法人或其他组织，原告既不是该土地行政登记行为的行政相对人，也不是由于向第三人进行的土地登记导致其权利减损的其他利害关系人。
二、行政行为相对人内部股东不应认为是与行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，因为行政行为针对的是相对人而不针对相对人内部股东，股东权利的实现必须以股东形成决议而以其公司的名义对外实施。同时，本案原告连行政行为相对人内部股东的资格都还尚不具备。原告与第三人没有发生任何法律上的关系，仅仅存在一份与第三人的内部原股东之间的未能实现的股权转让协议，不能广泛联系地认为其与针对第三人的行政行为存在法律上的利害关系。
三、对于第三人内部股东而言，对第三人权利的赋予或增益将间接使其获益而不是权利的减损，原告提出诉讼的目的和动机即是为达到否定四川省高级人民法院受理的其在另一民事诉讼案件中其他当事人所举的这一土地登记行政行为发生的事实证据。在民事诉讼中，原告对于这一证据充分发表了质证意见，四川省高级人民法院在多方核实后对这一土地登记行为事实证据的真实性、合法性予以了确认。原告意图将民事证据的审查变更为行政行为司法审查不符合法律规定。
四、原告与大英县人民政府之间的投资备忘录不能作为其与被诉具体行政行为存有法律上利害关系的证据。因为对于“中国慢谷”的投资开发主体自始至终都只能是第三人大英县一合旅游投资有限责任公司而不可能是原告和其他主体，投资备忘录的付诸实现只能是在原告受让第三人原股东的股权成为第三人的合法股东之后。原告至今不具备第三人股东资格且大英县人民政府也已经事实上终止了与原告所达成的备忘录。
综上，原告不具备《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的原告诉讼主体资格，一审认定事实清楚，程序合法，裁定符合法律规定，请二审法院依法予以维持。
经举证、质证，本院二审认定的事实与一审一致。
本院经审理查明，2011年4月15日，大英县国土资源局依法定程序对大英县蓬莱镇天星村100亩国有建设用地实施公开拍卖。同年5月4日，原审第三人向大英县国土资源局提交以公司开发土地声明书；5月6日签定了成交确认书，原审第三人受让了该100亩国有土地使用权。2011年5月12日，大英县国土资源局与原审第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定将案涉土地出让给原审第三人。2011年6月20日，大英县国土资源局向原审第三人出具收取土地款（蓬莱镇天星村）票据4张。2012年12月26日，大英县国土资源局依申请将案涉土地登记在原审第三人名下，国有土地使用权证编号为：大国用（2012）第05482号、第05483号。
另查明，2013年2月，李宗俊、蒋靖、王溢、熊祚平作为转让方（甲方），铠佑公司作为受让方（乙方）签订《股权转让协议》，约定：“……李宗俊、蒋靖、熊祚平、王溢作为原审第三人股东合计持有原审第三人100％的股权。该股权转让未完成。后因股权转让协议纠纷讼至四川省高级人民法院。
本院认为，上诉人铠佑公司与原审第三人一合旅游公司达成的股权转让协议是平等主体之间的民事行为，其签订时间是2013年2月，而被上诉人大英县人民政府给原审第三人一合旅游公司经招拍挂方式取得的该宗土地颁发土地权属证的行为是行政行为，且取得该宗土地权属证的时间为2012年12月。至于被上诉人大英县政府与上诉人铠佑公司之间的备忘录，则是在上诉人铠佑公司与原审第三人一合旅游公司股权协议转让之后，被上诉人大英县人民政府为了促进工程项目的顺利进行而与上诉人铠佑公司之间就招商达成的一个带有意向性质的服务承诺，实质上不具有行政强制力。因此，上诉人铠佑公司与本案诉争土地颁证行为没有法律上的利害关系。原审法院裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律和案件处理正确，本院依法应予维持。上诉人铠佑公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 蒋立文
审判员 肖云燕
审判员 刘尧志
二〇一五年八月十八日
书记员 刘秀蓉