广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终134号
上诉人（原审原告）李树洪，男，汉族，1970年11月23日出生，住广东省四会市。
被上诉人（原审被告）四会市国土资源局。住所地：广东省四会市行政中心北侧。
法定代表人徐响，该局局长。
上诉人李树洪因诉被上诉人四会市国土资源局不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2016）粤1203行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年7月29日、31日，四会市国土资源局分别接到石狗镇新圩六片村村民陈某、李某来电，反映位于新圩信用社背后往围基边有人违法占用土地建房，四会市国土资源局经核查，信访人反映的位置石狗镇石狗村委会圩尾村村内有一座房屋正在建设当中，四会市国土资源局于2014年8月1日、2014年8月7日分别向当事人陈水泉、莫玉梅作出了四国土资石狗（执法）字〔2014〕第10号《责令停止土地违法行为通知书》和四国土资（执法）告字〔2014〕393号《限期整改告知书》，责令当事人将土地恢复原状，并对破坏的土地完成复耕复绿整改；2014年8月15日，石狗镇石狗村委会圩尾村李树洪等村民到四会市石狗镇综治信访维稳中心反映圩尾村小组干部非法买卖、转让村宅基地等问题，2014年10月29日，四会市石狗镇综治信访维稳中心作出《关于石狗村委会圩尾村小组村民反映宅基地出售流转等问题的回复》，四会市石狗镇石狗村委会圩尾村全体村民对该回复不服，于2014年11月4日，以村长李灶荣、李树洪为村代表向四会市国土资源局提交《关于村小组干部非法转让土地使用权的举报》，要求归还原村小组干部非法转让的集体土地和宅基地重新分配，查清用地性质和有没有违法、违规领取土地使用证，拆除违法建筑，追究当事人法律责任；四会市国土资源局向李树洪作了询问笔录，并经过调查，于2015年1月15日作出《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》，将1995年—2005年，2006年—2008年、2009年圩尾村小组宅基地出售、流转情况和圩尾村小组宅基地情况总汇等调查情况进行告知，在处理意见上认为李树洪的村位于“围基脚”的土地规划给本村村民作建设住宅使用，是因为村借石狗镇圩镇建设之机而提出来的，已出售或转让的土地，或者已建成房屋，对于这种情况，有村民自治权，如果要求将土地归还村集体重新分配，应由村集体与购地方协商解决，协商不成通过司法途径解决；所举报陈洁梅的相关事项由市、镇两级纪检部门介入调查，目前正在查处中。李树洪代表四会市石狗镇石狗村委会圩尾村全体村民在四会市国土资源局处签收了上述《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》，该村全体村民不服，向肇庆市国土资源局申请复查，肇庆市国土资源局申于2015年3月10日作出《国土资源信访事项复查意见书》，维持四会市国土资源局的《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》。
2016年2月22日，李树洪又以个人名义向四会市国土资源局提交《查处非法转让土地使用权违法行为申请书》，请求四会市国土资源局对四会市石狗镇石狗村委会圩尾经济合作社前任负责人谭福成、陈洁梅非法转让包括李树洪承包地在内的村集体土地的违法行为进行立案查处，并将查处结果书面告知李树洪；四会市国土资源局经过调查，于2016年4月15日向李树洪出具与上述《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》相同内容的《答复书》。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，四会市国土资源局作为土地行政主管部门，具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。四会市国土资源局在收到李树洪要求查处土地违法行为的申请后，应对李树洪的申请事项进行立案查处或将不予立案情况进行告知。本案中，四会市国土资源局在收到李树洪的申请书后，在调查的事实上作出《答复书》向李树洪进行了告知，该行为可以构成土地管理部门履行职责的要件，属四会市国土资源局履行法定职责的行为。四会市国土资源局已于2015年1月15日就上述调查情况向以李树洪为代表的四会市石狗镇石狗村委会圩尾村全体村民作出答复，2016年2月22日，李树洪又以个人名义基于同一事项再次向四会市国土资源局提出相同的履职申请，四会市国土资源局又书面答复李树洪，故四会市国土资源局已经履行了相应对法定职责，其程序也没有违反法律规定，并不存在拒不履行的情形。综上所述，李树洪的诉讼请求及理由缺乏事实证据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决驳回李树洪的诉讼请求。
上诉人李树洪不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决书陈述称“本院经审查认为……对原告提供的证据2、5，被告有异议且异议理由成立，对该证据本案不作确认”的认定没有事实及法律依据。1．关于证据2《农村集体土地承包经营权证》：根据《土地管理法》第十三条规定“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”，再根据《农村土地承包法》第二十二条、第二十三条的规定“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书。”本案中，上诉人所持有的证据2《农村集体土地承包经营权证》是四会市人民政府颁发的，并登记造册，确认土地承包经营权，是基于2000年的土地承包合同，因该承包证遗失补证，于2015年1月上诉人与圩尾经济合作社签订《土地承包经营合同书》，承包经营权再次确认，而四会市人民政府在行政登记过程中无权对作为民事基础的承包合同进行实质审查，行政登记行为合法有效的，应予以认可，至于圩尾经济合作社是否发包错误，土地承包合同是否无效合同还是可撤销合同，属于民事法律范畴。在上诉人持有《土地承包经营权证书》的情况下，应先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查《土地承包经营权证》，因此，上诉人持有的证据2《土地承包经营权证》未经法定程序撤销之前合法有效。反而被上诉的质证属于证言孤证，被上诉人没有提供合法有效的证据证明《土地承包经营权证》无效或已被撤销，上诉人也应庭审法官要求庭后邮递了本社负责人的《机构代码证》，证明该承包证是由本社合法的负责人签章的。被上诉人也没有提供合法有效的证据证明涉案的几十亩耕地是经有权限机关许可规划为宅基地的，因为无论是根据1991年的《土地管理法实施条例》第十四条规定，还是根据现今的《土地管理法》第四十四条的规定，耕地改为非耕地的须经有权限机关批准，并且上诉人一直按时完成国家下达的各项农业税至国家免征止。因此，原审法院对四会市人民政府行使国家公权力的颁证行为不予确认，没有事实及法律依据。2．关于证据5《土地转让合同》二份及宅基地买卖收据若干份：根据《土地管理法》第六十三条的规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让转让或者出租用于非农业建设”，又根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》己经明确规定“禁止农村集体经济组织非法出让出租集体土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地”。再根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条第（四）项的规定“村民住宅用地使用权不得流转”。本案中，圩尾经济社干部未经批准，违反土地法律法规强制性规定，将包括上诉人承包地在内的集体土地擅自规划为宅基地，并将土地使用权出让给城镇居民、外村村民，且面积巨大，共获利90多万元，己构成严重的土地违法行为，而被上诉人认定为“村民自治行为”并得到原审法院的确认，原审法院的确认是忽视了“村民自治行为”是以不违反法律法规为前提，事实上如果“村民自治行为”作出的决定是违法的，即使所有村民同意，也没有法律效力，违法当事人也会受到法律制裁。因此，原审法院对上诉人堤供的证据5不予确认，没有事实及法律依据。二、原审法院判决书称“本院认为……被告在收到原告的申请书后，在调查事实上作出《答复书》向原告进行了告知，该行为可以构成土地管理部门履行职责要件，属被告履行法定职责行为”的认定事实不清，证据不足，具体理由如下：1．被上诉人该答复书主要是对上诉人投诉事项的起因和现状进行了客观描述，但对上诉人反映的问题，即圩尾经济合作社干部是否存在未办理审批手续买卖土地而“侵占”上诉人的承包地的行为（投诉是否属实），圩尾经济合作社干部的行为是否构成违法（行为定性），被上诉人对该行为的处理意见（需否查处）及结果（采取措施及进展），完全未涉及。因此，虽然被上诉人对上诉人要求保护财产的请求作出答复行为，但由于该答复书的内容之在实质上并未涉及上诉人投诉并请求保护的事项，故该答复行为不可视为被上诉人己履行了法定的“监督管理”职责，应属于未按正当要求履行的不当履行行为，可见，被上诉人的答复行为并不等同于履行职责的行为。2．被上诉人向有关当事人调取了相关材料，无可否认，被上诉人“做”了工作，但由于被上诉人做工作后仍然未能对上诉人反映的圩尾经济合作社干部上述行为作出明确界定，没有明确该局对上诉人请求保护事项的态度，因此，被上诉人该项调查行为仍然不能视为其履行法定职责的行为，可见，即便被上诉人做了再多工作，如果没有围绕问题的中心，没有解决实质向题，再多也是徒劳。3．被上诉人以发出答复书的形式，对上诉人反映的情况和该局查明的事实描述一番，但不作结论不表态，这方式是不正面回应上诉人的问题，不作实质性的答复，“顾左右而言他”。由于没有明确结论，没有具体涉及到上诉人的权利义务，故此，不可视为被上诉人已履行法定职责作出具体行政行为，并且上诉人被“侵犯”财产后自身的行为和态度，是否通过法律途径解决民事争议是上诉人的权利，均不影响被上诉人履行本机关法定职责的阻碍因素。综上，被上诉人形式上的答复行为不等同于履行法定职责行为，因此，原审法院认定事实不清，证据不足。三、原审法院审理本案审判程序违法。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若于问题的规定》第七十二条第二款的规定“人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”。本案中，上诉人申请证人梁某出庭作证，亦得到原审法院准许，在庭审中证人梁某也出庭接受上诉人与被上诉人询问，所作证言亦记录在案，但原审判决书中对证人梁某出庭作证的事实只字不提，亦末阐明证言是否采纳的理由，违反上述法律规定，审判程序违法。综合上述，被上诉人未履行法定职责，请二审法院支持上诉人上诉请求。
被上诉人四会市国土资源局二审没有提交书面答辩意见。
本案事实清楚，各方当事人没有提出新的事实、证据和理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院经审理认为，本案系不履行法定职责行政纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第（一）款的规定，四会市国土资源局作为土地行政主管部门，对其辖区内的土地违法行为进行监督检查是其法定职责，其为本案的适格主体。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和第八十七条的规定，本案二审主要对原审判决及被上诉人四会市国土资源局于2016年4月15日向李树洪作出《答复书》的行政行为的合法性进行全面审查。
综合原审及二审查明的事实，被上诉人四会市国土资源局在收到上诉人李树洪要求查处非法转让土地使用权违法行为的申请后，依法进行了调查取证，并根据调查结果向李树洪作出了书面答复，处理程序合法。关于涉案《答复书》所依据的事实和法律是否充分，四会市国土资源局作出答复是否已履行法定职责的问题，此为本案双方争议的焦点。根据已查明的事实，案涉《答复书》主要包括三部分内容，一是将1995年—2005年，2006年—2008年、2009年圩尾村小组宅基地出售、流转情况和圩尾村小组宅基地情况总汇等调查情况进行告知。二是在处理意见上认为李树洪的村位于“围基脚”的土地规划给本村村民作建设住宅使用，是因为村借石狗镇圩镇建设之机而提出来的，已出售或转让的土地，或者已建成房屋，对于这种情况，有村民自治权，如果要求将土地归还村集体重新分配，应由村集体与购地方协商解决，协商不成通过司法途径解决；所举报陈洁梅的相关事项由市、镇两级纪检部门介入调查，目前正在查处中。三是对上诉人持有的《农村集体土地承包经营权证书》的法律效力予以评价。从上述《答复书》的内容来看，第一部分内容是四会市国土资源局在充分调查取证的基础上作出的调查结果，对此，上诉人李树洪并未否认。第二部分内容是在调查结果的基础上对上诉人李树洪的诉求提出处理意见，并指明救济途径。第三部分内容是陈述上诉人李树洪持有的承包经营权证形成过程，对此，上诉人李树洪亦未否认。至于该证的效力，被上诉人四会市国土资源局并未否认其合法性，只是对上诉人李树洪自填的内容不予认可。综上，四会市国土资源局所作的《答复书》有事实和法律依据，应视为已履行相应法定职责。上诉人李树洪起诉请求确认被上诉人四会市国土资源局未履行法定职责违法及请求责令四会市国土资源局限期立案查处非法转让土地的行为并出具书面结果缺乏充分的事实和法律依据，依法应予驳回。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律准确，审理程序合法，实体处理正确，本院依法予以维持。上诉人李树洪的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李树洪负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
审 判 员 高永宏
代理审判员 叶志敏
二〇一七年三月三日
书 记 员 何剑锋