山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁06行终350号
上诉人（原审被告）：烟台经济技术开发区住房和建设管理局。住所地：烟台经济技术开区黄河路***号。
法定代表人：邵杰，局长。
委托代理人：刘斌，该局工�人员。
委托代理陈：李晓玲，山东平和律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：烟台经济技术开发区古现街道办事处。住所地：烟台经济技术开发区古现大街*号。
法定代表人：遇方庆，主任。
委托代理人：刘化冬，该办事处工作人员。
委托代理人：于杨，山东明朗律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：王大明，男，1975年2月15日出生，汉族，烟台经济技术开发区。
委托代理人：尹洪军，山东书言律师事务所律师。
委托代理人：尹胜男，山东书言律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：吴炳敬，男，1952年2月15日出生，汉族，住烟台经济技术开发区。
被上诉人（原审被告）：烟台经济技术开发区财政局。住所地：烟台经济技术开发区长江路*号。
法�代表人：ＸＸ，局长。
委托代理人：方力，该局工作人员。
委托代理人：陈琼，山东鑫士铭律师事务所律师。
原审第三人：王淑珍，女，1954年8月13日出生，汉族，住烟台经济技术开发区。
委托代理人：燕云娇，山东书言律师事务所律师。
原审第三人：烟台经济技术开发区古现街道办事处小王家居委会。住所地：烟台经济技术开发区古现街道小王家村。
法定代表人：吴文友，主任。
委托代理人：孙法朋，山东明朗律师事务所律师。
委托代理人：于杨，山东明朗律师事务所律师。
上诉人烟台经济技术开发区住房和建设管理局（以下简称开发区住建局）、烟台经济技术开发区古现街道办事处（以下简称古现办事处）、王大明因确认行政协议无效一案，不服烟台经济技术开发区人民法院（2016）鲁0691行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定事实：吴炳敬系小王家居委会居民，其在小王家居委会有房屋一套，房产证号为NO.10800**，土地使用权证号为福集建（91）字第27944号。2014年8月1日，吴炳敬及家属共四人与王淑珍签订房屋买卖协议。2014年11月9日，王淑珍又与王大明签订房屋买卖协议。至小王家居委会与王大明签订涉案补偿协议时，涉案房屋所有权证、土地使用权证已交由王大明，且房屋已由王大明占有。2016年4月6日，小王家居委会与王大明签订涉案补偿协议并已按约履行。该协议载明：“为改善居民生活条件，提高居民生活质量，根据《小王家居委会搬迁补偿安置方案》，协议双方经平等协商，自愿达成协议……九、协议纠纷解决。协议争议由协议双方协商�决；协商不成的双方向法院提起诉讼。”2016年5月11日，吴炳敬通过EMS特快专递的方式向开发区住建局递交《关于有关拆迁赔偿事宜的声明》主张自己的权益。现涉案房屋已被拆除。另查明，小王家居委会搬迁安置房屋非由小王家居委会提供，搬迁安置费用由烟台经济技术开发区财政局（以下简称开发区财政局）拨付古现办事处后发放搬迁居民。
一审法院在另案审理的廖世芬认为古现办事处、开发区住建局、小王家居委会与隋昌利签订《住宅房屋安置补偿协议》侵犯其合法权益一案[（2017）鲁0691行初4号]中，依法向相关职能部门调取了小王家居委会建设用地规划许可证两份、鲁政土字〔2015〕959号、〔2015〕1787号、〔2016〕694号《山东省人民政府建设用地批件》三份，上述证据显示小王家居委会居民住宅所占用土地分别于2015年11月9日、2015年12月31日、2016年11�25日，经山东省人民政府批准由农用地转为建设用地并征收，同时征收相应集体性质的建设用地、未利用地，上述批转用地涵盖了小王家居委会居民住宅所占用土地的绝大部分。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”吴炳敬作为涉案房屋的登记产权人，是本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，涉案补偿协议加盖了古现办事处和开发区住建局的公章，吴炳敬认为该补偿协议为行政协议，将上述两机关列为被告，符合法律规定，古现办事处和开发区住建局作为本案被告，主体适格。吴炳敬认�开发区财政局按照补偿协议拨付了相关补偿款项，存在行政行为，是本案的适格被告，但其并未提供相关证据予以证实。开发区财政局按照相关规定将安置补偿款拨付给古现办事处，其并不是安置补偿协议的相关方，不应承担相关法律责任，开发区财政局不是本案适格被告，吴炳敬对其的起诉，应予驳回。王大明、王淑珍提交了涉案房屋的买卖合同，小王家居委会为涉案补偿协议的甲方，均与本案具有利害关系，是本案适格主体。本案中，吴炳敬认为本案相关各方当事人签订的涉案补偿协议侵害了其权益，其提起诉讼的期间应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道�者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定。涉案补偿协议签订日期为2016年4月6日，吴炳敬向开发区住建局主张权利的时间为2016年5月11日，吴炳敬提起诉讼的时间为2016年6月25日，从上述协议签订时间和吴炳敬主张权利时间看，其起诉未超过2年的起诉期限，吴炳敬的起诉符合法定起诉期限。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、涉案补偿协议的性质，即是民事合同还是行政协议。二、涉案补偿协议是否有效。
关于本案涉案补偿协议的性质。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，而行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中小王家居委会在与王大明签订涉案补偿协议时，小王家居委会居民房屋所在的土地大部分已经分两次被相关机关批准同意转为建设用地并征收，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，小王家居委会作为村民自治组织，已经丧失了按村民自治与全体村民自愿签订涉案补偿协议的权利，只能按相关程序由政府予以征收。同时开发区住建局及古现办事处也在涉案补偿协议上签字盖章，且有关房屋安置补偿款的发放是由开发区财政局拨付古现办事处后，由其直接发放到居民。且小王家居委会也未能提交涉案拆迁安置房屋规划申请及取得房产来源依据等材料。综上，涉案补偿协议形式上由小王家居委会与居民签订，实则为相关行政机关与�民签订，名为民事合同实则为行政协议。本案属于行政诉讼受案范围。
二、关于涉案补偿协议是否有效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”，而《中华人民共和国合同法》第九条第一款规定：“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力。”本案中，王大明虽然提交了吴炳敬认可是真实的将房屋出售给王淑珍的房屋买卖协议，但因涉案房屋并未办理转移登记到王淑珍名下，根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除�”之规定，涉案房屋的所有权并未发生物权变动转移到王淑珍名下。王淑珍在未取得上述涉案房屋产权的情况下，无权再次将上述房屋出售，王大明对该涉案房屋不享有物权效力。且吴炳敬在涉案房屋拆迁过程中一直在主张自己的权利，王大明作为无处分权人处分他人财产，既未取得涉案房屋的所有权也未在订立涉案补偿协议后取得权利人追认，因而其无权作为协议一方当事人签订涉案补偿协议，该协议的签订违反了法律的强制性规定，应予认定无效。在涉案登记在吴炳敬名下的房屋（及由该房屋拆迁所得补偿房屋）权属没有发生转移前，开发区住建局、古现办事处等应当按照相应法律规定对吴炳敬的房屋进行补偿安置。
本案在庭前调查及庭审过程中，王大明、王淑珍主张涉案房屋买卖协议有效，各方对房屋权属存在民事争议。本案庭前已告知吴炳敬应当就房屋权属先行提起民事确权诉讼，而吴炳敬并未提起。本案仅针对吴炳敬诉讼请求对涉案补偿协议进行审查，对属于民事诉讼范畴的涉案房屋的民事权属问题不予评判，相关当事人可通过民事诉讼程序对其房屋权属争议进行确认。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，一审法院判决：一、确认烟台经济技术开发区古现街道小王家居民委员会与王大明（吴炳敬）于2016年4月6日签订的《住宅房屋安置补偿协议》无效。二、烟台经济技术开发区住房和建设管理局和烟台经济技术开发区古现街道办事处于本判决生效之日起九十日内对吴炳敬名下的涉案房屋按房屋权属予以补偿。案件受理费50元，由烟台经济技术开发区住房和建设管理局、烟台经济技术开发区古现街道办事处负担。
开发区住建局上诉请求:改判驳回吴炳敬的诉讼请求或发回重审。事实和理由：一、涉案协议是平等主体间的民事协议,签订主体为小王家居委会与王大明。开发区住建局在协议末盖章仅是备案程序，其并非协议签订及履行主体，不是本案适格被告。一审法院将开发区住建局履行对居民自治组织指导、帮助、协调职能的行为理解为其作出的行政行为，缺乏事实与法律依据。二、《土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的……，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”《山东省人民政府建设用地批件》不能证明涉案土地性质已变更。涉案房屋处于2016年11月25日被批准由农用地转为建设用地的地块，涉案协议签订时房屋占用土地仍属村集体所有，小王家居委会有权按村民自治原则与王大明签订补偿协议。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”在房屋权属存在争议的情况下，本案应中止审理，先进行另案确权，然后才能确定涉案协议效力。一审判决以王大明不享有房屋物权为由认定协议无效，同时认为应当就房屋权属先行提起民事确权诉讼，前后矛盾。一审判决要求开发区住建局、古现办事处对吴炳敬名下的涉案房屋按房屋权属予以补偿，实际上系巳经对物权权属作出了认定，这与其应先进行民事确权的观点矛盾。在权属不明确的情况下，要求开发区住建局再行支付一份补偿款，显失公平�
古现办事处上诉请求及理由同开发区住建局。
王大明上诉请求：撤销一审判决，改判驳回吴炳敬的起诉。事实和理由：一、小王家居委会属于基层群众性自治组织，并非行政机关，其与王大明签订的涉案协议属于平等主体之间的民事合同，不属行政行为。开发区住建局和古现办事处在“协议审核部门”处盖章，是对小王家居委会的监督行为，并不是合同主体，不能认定为该两机关的行政行为。本案不属于行政诉讼的受案范围。二、涉案协议应为有效。协议签订时，房屋占用的土地尚属于农村集体所有，小王家居委会完全有权为改善居民的居住状况进行拆迁改造。涉案土地尚属集体所有，吴炳敬认可涉案房屋位于卫星图上C地块，该地块2016年11月25日经《山东省人民政府建设用地批件》准由农业用地转为建设用地。涉案协议签订于2016年4月6日，此�涉案土地尚属于农村集体所有。一审判决对此未作表述，认定事实错误。一审判决以小王家居委会大部分土地被批准同意转为建设用地并征收为由，否认了涉案协议的效力，但没有说明相应法律依据，适用法律错误。《中华人民共和国物权法》第九条第一款是物权登记的规定，不是合同效力的强制性规定，无权处分不必然导致合同无效，三、吴炳敬不再是房屋的所有人，不是适格的诉讼主体。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条规定：“被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。”该规定认可了买受人对未能办理房屋买卖过户手续没有过错的情况下，视为其己经取得了房屋所有权。吴炳敬及其家属2014年8月1日与王淑珍签订房屋买卖协议，签约当日即将房屋交付王淑珍。受开发区管委相关政策影响，房管登记部门统一冻结了小王家居委会内房屋所有权变更的业务，王淑珍对未办理转移登记没有过错，应认定王淑珍自合同签订之日取得房屋所有权。王大明与王淑珍签订房屋买卖协议后就占有了涉案房屋并一直居住至拆迁，虽未办理过户手续，但根据前述依据，亦取得了房屋所有权。吴炳敬对房屋享有的权利因出卖而灭失，即使一审法院认定的行政行为成立，吴炳敬也不是行政行为的相对人或利害关系人。四、一审法院审判程序违法。一审法院既然认为涉案房屋权属存在争议，相关当事人应该通过民事诉讼进行确权，就应�依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定中止诉讼。如果民事确权认为吴炳敬并不是该房屋的所有人，其就丧失了作为原告提起诉讼的资格。
吴炳敬辩称，一、一审法院认定涉案协议为行政协议正确。小王家村改为居委会后，集体土地全部冻结，不允许居委会以改善居民生活条件为由收回，只能由政府征收。涉案房屋所在地块已转为建设用地，小王家居委会已失去按村民自治与村民自愿签订补偿协议的权利。开发区住建局、古现办事处均在协议书上签章，安置补偿款由开发区财政局拨付、古现办事处发放，回迁房并非小王家居委会提供。二、一审法院认定协议无效正确。吴炳敬系房产所有人，属合法安置补偿对象。房屋买卖合同违反了法律强制性规定，应为无效。房屋买卖合同也不是吴炳敬的真实意思表达。三、开发区住建局对协议的审核是法律赋予行政机关的职责，其审核签章的行为属于行政确认行为。
小王家居委会述称，一审判决不当，应依法改判或发回重审，具体同古现办事处上诉理由。
王淑珍述称，同王大明上诉意见。
二审经查阅一审卷宗查明，一审庭审中，在质证法院调取的证据时，开发区住建局称对材料真实性无异议，但认为批复下达后尚未完成征收，土地性质并未变为国有，小王家居委会与王大明签订拆迁补偿协议属于平等主体之间的民事协议，该拆迁行为不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。开发区财政局、古现办事处、小王家居委会、王淑珍、王大明同意开发区住建局的意见，小王家居委会同时指出法院调取的证据不能体现涉案房屋位于三个批复当中的哪一地块。吴炳敬主张称涉案房屋处于地块9（对应2015年11月9日批件），其他各方对吴炳敬所述未提出异议。吴炳敬在二审中表示其要求撤销涉案协议的诉讼请求实际是要求确认涉案协议无效，请求维持一审判决。
本院审理查明的其他事实与一审法院认定事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，在确定涉案协议的性质时，应当综合签约人身份、协议约定的权利义务内容、签约目的等因素作出判断。从签约人身份看，协议书载明的甲方虽然只有小王家居委会，但协议书落款处专门留有街道办事处和协议审核部门签章的位置，古现办事处和开发区住建局分别在相应的位置盖章。通常情况下，在协议书上签章的人是协议当事人或与协议存在直接利害关系。如古现办事处、开发区住建局主张的其是在履行对小王家居委会指导、帮助、协调职能属实，其不是协议当事人，与协议也没有直接的利害关系，则完全没有必要在协议书上盖章。开发区住建局和古现办事处关于其在协议书上盖章原因的解释既于法无据也不合常理，本院不予采信。从协议约定的权利义务内容看，约定的安置房并非小王家居委会提供，其亦无处分支配权，安置补偿款是由开发区财政局拨付给古现办事处后发放给居民；已有事实表明，涉案协议约定的主要义务系由相关行政机关承担，而非小王家居委会承受合同义务，且协议约定的相关义务远超过了小王家居民集体自治的能力范围，故一审法院认定小王家居委会仅为名义上的合同主体具有事实根据。从签约目的看，涉小王家居委会相关地块在2015年11月9日至2016年11月25日期间陆续被山东省人民政府批准由农用地转为建设用地并征收，各方当事人均不否认涉案房屋占用土地处于批件所涉范围之内，诉争协议签订于2016年4月6日，正处批件陆续作出的期间。涉案协议主要内容是拆除房�，而拆除房屋、腾空土地正是土地征收工作的重要内容，土地征收属于行政机关的法定职责，结合涉案协议的内容，可以认定本案当事人签订涉案协议是为实现公共利益或者行政管理目标。综上所述，开发区住建局、古现办事处作为行政机关参与涉案协议的签订，协议是为实现公共利益或者行政管理目标而签订，由行政机关承担协议约定的义务，应当认定涉案协议为行政协议。开发区住建局和古现办事处上诉主张涉案协议是小王家居委会与王大明之间的民事合同，理由不成立，本院不予采信。
《中华人民共和国物权法》第九条第一款明确规定不动产物权的变更、转让经依法登记方能发生法律效力。无论吴炳敬等与王淑珍之间房屋买卖协议、王淑珍与王大明之间房屋买卖协议效力如何，当事人均未依据协议办理房屋所有权过户登记手续，涉案房屋仍登记在吴炳敬名下。依据现有证据，不能认定王大明已取得涉案房屋所有权，其无权处分涉案房屋，且吴炳敬对王大明处分涉案房屋的行为也不予认可。吴炳敬向一审法院提交的起诉状载明其诉讼请求第一项为撤销涉案协议，但请求撤销涉案协议的事实和法律依据是合同无效的事由。在吴炳敬诉讼请求与提出诉讼请求的事实和法律依据不一致情况下，一审法院应向吴炳敬释明，由其明确诉讼请求。虽然一审法院未予释明，但吴炳敬二审中明确其诉讼请求是确认涉案协议无效，请求维持一审判决。一审法院认定涉案协议无效并判令对吴炳敬进行补偿的处理结果正确，符合吴炳敬的诉讼目的，依法应予维持。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条是关于财产买受人的债权能否对抗执行的规定，根据该规定不能得出王大明已取得涉案房�物权的结论。按王大明上诉主张的涉案土地在诉争协议签订时仍为集体所有土地，则涉案房屋的转让必然导致其占用集体土地使用权的转移。而农村宅基地使用权具有较强的福利和保障性质，是由本集体经济组织成员取得。本案中，王大明未提交其是涉案土地所属集体经济组织成员的证据，也未证实购买涉案房屋行为不违反国家关于土地管理的相关法律规定。王大明因房屋买卖协议与他人发生的纠纷，其可另行主张。因涉案房屋现已拆除，王大明已不可能取得房屋物权，本案无需以民事案件的处理结果作为判决依据。开发区住建局、古现办事处、王大明关于一审程序违法的理由不成立，本院不予支持。依据我国当前的土地法律和政策
综上所述，上诉人开发区住建局、古现办事处、吴炳敬的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费150元，由烟台经济技术开发区住房和建设管理局、烟台经济技术开发区古现街道办事处、王大明各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 马贞增
审判员 纪晓静
审判员 吴继辉
二〇一七年十二月八日
书记员 高祎轩