广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1660号
上诉人（原审原告）：陈志兴，男，汉族，1948年8月7日出生，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：殷润钦，男，汉族，1952年6月29日出生，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：冯娇，女，汉族，1932年7月19日出生，身份证住址：广东省东莞市。
上诉人（原审原告）：黄湛牛，男，汉族，1949年8月3日出生，身份证住址：广东省东莞市。
上述四上诉人的共同委托代理人：蓝爱忠、何战五，均为北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：钟天安，东莞市发展和改革局工作人员。
委托代理人：吴建武，广东闻漳律师事务所律师。
原审第三人：东莞市麻涌镇漳澎村村民委员会。住所地：广东省东莞市麻涌镇漳澎村开发区。
法定代表人：唐政生，主任。
委托代理人：刘灿辉、郑世贤，均为广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
上诉人陈志兴、殷润钦、冯娇、黄湛牛（以下简称陈志兴等四人）因诉被上诉人东莞市人民政府（以下简称东莞市政府）、原审第三人东莞市麻涌镇漳澎村村民委员会（以下简称麻涌漳澎村委会）确认颁发《开工许可证》（编号2014022）违法行政纠纷一案，不服东莞市中级人民法院（2016）粤19行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年3月，东莞市政府向麻涌香飘四季都市农场项目颁发编号为2014022的《开工许可证》，内容为：“贵项目业经市委、市政府列入2014年市重大建设项目，现批准于2014年7月底前开工建设。”该许可证上无记载有效期限、项目占地面积及范围等相关具体信息。2014年3月21日，东莞市重大项目工作领导小组办公室下发《关于细化首批28个领取〈开工许可证〉项目建设关键节点工作计划及报送项目存在问题的通知》，拟定于3月底召集相关审批部门、项目所属主管部门和项目单位等召开督导推进会，要求项目主管部门指导和督促项目单位明确项目立项、环评、设计方案报批、用地报批、施工报建等关键节点时间计划安排，同时提出项目单位要加快项目设计等前期工作进度，积极准备各项前期审批所需资料，等等。2014年5月20日，广东四季飘香都市农场开发有限公司编制麻涌香飘四季都市农场农耕博物馆项目的《建设项目环境影响登记表》，同月26日，东莞市环境保护局审批同意该项目的建设。2014年9月19日，广东四季飘香都市农场取得东莞市发展和改革局颁发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》，项目申请单位显示为：广东四季飘香都市农场开发有限公司。2014年10月6日至2015年12月31日期间，广东四季飘香都市农场开发有限公司未经批准擅自占地实施非农建设，东莞市国土资源局先后作出过五份《责令停止土地违法行为通知书》，责令其停止土地违法行为。
另查明，陈志兴等四人主张2015年8月18日至8月20日期间，在未出示合法合规的用地文件和经村民同意的情况下，第三人麻涌漳澎村委会对案涉地块及其上栽种的香蕉等农作物进行了强行损毁，后经政府信息公开，发现案涉地块已被批准用于建设麻涌香飘四季都市农场项目，东莞市政府还为此于2014年3月颁发《开工许可证》，侵犯了其合法权益，遂诉至原审法院，请求：一、确认东莞市政府出具《开工许可证》（编号2014022）的具体行政行为违法；二、本案诉讼费由东莞市政府承担。庭审中，第三人麻涌漳澎村委会确认于前述期间内，在未出示合法合规的用地文件和经村民同意的情况下，其对案涉地块实施过清场行为，但同时表示这是因麻涌镇政府告知其要配合项目公司加快项目推进所为，且其只知道该项目是政府重大项目，对东莞市政府此前有无颁发案涉许可证并不清楚，其系在清场完毕才掌握到该份材料的。
原审法院认为，综合各方当事人的诉辩意见及业已查明的案件事实，本案争议焦点可归纳如下：一、陈志兴等四人诉请确认东莞市政府颁发的案涉《开工许可证》违法是否属于行政诉讼的受案范围；二、若属于，则案涉《开工许可证》是否合法。
关于争议焦点一。就本案而言，首先，《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；……”，而案涉《开工许可证》系由东莞市政府颁发，但东莞市政府并非建设行政主管部门，没有颁发施工许可证的行政职权，其不是实施前述行为的适格行政主体。其次，案涉《开工许可证》虽名为许可证，但与前述法定应予颁发的许可证名称并不相符，记载内容缺少诸如建设单位、建设地址、建设规模、开工及竣工日期等关键信息，通过《关于细化首批28个领取〈开工许可证〉项目建设关键节点工作计划及报送项目存在问题的通知》亦可看出，取得案涉《开工许可证》的项目单位不当然即可凭此开工建设，仍必须依法履行项目立项、环评、设计方案报批、用地报批、施工报建等审批手续，且东莞市环境保护局审批通过的《建设项目环境影响登记表》以及东莞市国土资源局先后作出的多份《责令停止土地违法行为通知书》能够予以印证。可见，东莞市政府颁发案涉《开工许可证》是为了激励项目单位并督促各职能部门提高工作效率，从而达到加快推进重大项目建设的目的，并不具有设立、变更项目单位权利义务的效果意思表示。再者，陈志兴等四人在起诉状中主张麻涌漳澎村委会是在未出示任何合法合规的用地文件情况下对案涉地块实施的清场行为，麻涌漳澎村委会予以确认，并表示这是因麻涌镇政府告知其要配合项目公司加快项目推进所为，其只知道该项目是政府重大项目，对东莞市政府此前有无颁发案涉许可证并不清楚，其系在清场完毕才掌握到该份材料的，说明案涉地块被实施清场与东莞市政府颁发的案涉《开工许可证》之间并不存在因果关系。据此，东莞市政府没有颁发建筑工程施工许可证的行政职权，其颁发案涉《开工许可证》亦无为相对人设立权利义务的意思表示和实际效果，不属于行政行为，且该行为对陈志兴等四人权利义务没有产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”及第四十四条第一款：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……”的规定，由于陈志兴等四人诉请确认东莞市政府颁发的案涉《开工许可证》违法所提起的本次诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，因此，本院予以裁定驳回。关于争议焦点二。只有确定东莞市政府颁发案涉《开工许可证》属于可诉行政行为，才能就其是否合法给予法律评价。如前所述，由于东莞市政府颁发案涉《开工许可证》不属于行政行为，故本院对其合法性不予审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第八十五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条、第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回陈志兴、殷润钦、冯娇、黄湛牛的起诉。
上诉人陈志兴等四人不服，向本院提起上诉称：一、东莞市政府出具涉案《开工许可证》的行为，是可诉的具体行政行为。二、东莞市政府颁发《开工许可证》的具体行政行为，已经给包括上诉人在内的麻涌镇漳澎村二坊村民造成实际影响。三、虽然东莞市政府已意识到出具《开工许可证》给相对人造成了实际影响，并已启动了撤销工作，但至今没有相关证据证实完成了撤销。因此，请求确认东莞市政府出具《开工许可证》具体行政行为违法，合情、合理、合法。请求：1.撤销东莞市中级人民法院（2016）粤19行初5号行政裁定，由东莞市中级人民法院重新审理本案；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人东莞市政府二审答辩称：一、答辩人颁发《开工许可证》的行为，是一项工作举措，目的是为了激励项目单位并督促各职能部门提高工作效率，从而达到加快推进重大项目开工建设，并不具有设立、变更项目单位权利义务的法律后果，不是可诉的行政行为。二、上诉人认为答辩人颁发《开工许可证》对上诉人造成了实际影响，没有事实依据。答辩人颁发《开工许可证》并未对上诉人的权利义务产生实际影响。三、答辩人是否撤回《开工许可证》的行为，属于行政主体自身内部事务，《开工许可证》并未对上诉人的权利义务产生实际影响，答辩人根据职能职责对颁发《开工许可证》可能造成的误用、滥用行为进行监督管理，属于内部监督管理行为，不是可诉的行政行为，不属于本案审理的范围。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法维持原审裁定。
原审第三人未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案二审的焦点是上诉人针对《开工许可证》提起的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，东莞市政府于2014年4月向“麻涌香飘四季都市农场项目”颁发涉案《开工许可证》，内容为“贵项目业经市委、市政府列入2014年市重大建设项目，现批准于2014年7月底前开工建设。”在涉案《开工许可证》颁发之后，东莞市重大项目工作领导小组办公室下发了《关于细化首批28个领取〈开工许可证〉项目建设关键节点工作计划及报送项目存在问题的通知》，要求项目主管部门指导和督促项目单位明确项目立项、环评、设计方案报批、用地报批、施工报建等关键节点时间计划安排，同时提出项目单位要加快项目设计等前期工作进度，积极准备各项前期审批所需资料。从上述内容可知，涉案《开工许可证》记载内容缺少诸如建设单位、建设地址、建设规模、开工及竣工日期等关键信息，该《开工许可证》虽名为许可证，但取得该许可证的项目单位不能仅凭该证开工建设，仍须依法履行项目立项、环评、设计方案报批、用地报批、施工报建等审批手续。因此，涉案《开工许可证》并未向涉案项目公司设立准许开工建设的权利义务，上诉人起诉主张的涉案地块被清场等权益受损与涉案《开工许可证》不存在因果关系，涉案《开工许可证》对上诉人的权利义务不产生实际影响。原审法院认定，被上诉人颁发涉案《开工许可证》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，并据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，涉案《开工许可证》是可诉的行政行为且已经对上诉人造成实际影响，上诉请求撤销原审裁定，对本案进行重新审理，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不能成立，本院不予采纳。对于相关单位实施的直接影响上诉人权利义务的有关涉案项目的行为，上诉人如认为该行为侵害其合法权益的，可另行依法寻求救济。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 窦家应
审 判 员 杨雪清
二〇一六年十二月二十八日
法官助理 陈桂生
书 记 员 刘 丹