湖北省宜昌市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）鄂05民终746号
上诉人（原审原告）：邹昌林，男，1951年4月15日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：姚正荣，女，1955年1月2日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：付秀红，男，1967年4月9日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：曾祥柏，男，1951年6月22日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邹昌品，男，1957年3月9日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：陆业爱，男，1964年1月21日出生，土家族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：杨义传，女，1947年4月11日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邹昌秀，女，1951年5月7日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邹伏栋，男，1940年10月26日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邹昌模，男，1962年12月3日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邓晓芳，男，1965年5月26日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邹昌培，男，1948年1月27日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：彭毓娇，女，1963年4月14日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：康杰，男，1969年1月2日出生，土家族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：杨家伏，男，1961年7月19日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邹昌录，男，1958年5月3日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：邓连全，男，1958年9月17日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：向光清，男，1937年9月16日出生，汉族，住五峰土家族自治县。
上诉人（原审原告）：曾庆月，女，1940年12月19日出生，土家族，住五峰土家族自治县。
诉讼代表人：邹昌林，五峰土家族自治县村民。
诉讼代表人：姚正荣，五峰土家族自治县村民。
诉讼代表人：付秀红，五峰土家族自治县村民。
诉讼代表人：曾祥柏，五峰土家族自治县村民。
委托诉讼代理人:尚绪欣，湖北民基（点军）律师事务所律师（特别授权代理）。
委托诉讼代理人:傅强，湖北民基（点军）律师事务所律师（特别授权代理）。
被上诉人（原审被告）：五峰土家族自治县渔洋关镇大房坪村民委员会。住所地：五峰土家族自治县渔洋关镇大房坪村*组。
法定代表人张廷贵，该村村委会主任。
委托诉讼代理人:周扬，五峰土家族自治县渔洋关法律服务所法律工作者（特别授权代理）。
被上诉人（原审被告）：邹昌志，男，1962年10月6日出生，土家族，住五峰土家族自治县。
委托诉讼代理人:彭文泽，湖北德豪律师事务所律师（特别授权代理）。
上诉人邹昌林、姚正荣、付秀红、曾祥柏、邹昌品、陆业爱、杨义传、邹昌秀、邹伏栋、邹昌模、邓晓芳、邹昌培、彭毓娇、康杰、杨家伏、邹昌录、邓连全、向光清、曾庆月（以下简称“邹昌林等19人”）因与被上诉人五峰土家族自治县渔洋关镇大房坪村民委员会（以下简称“大房坪村委会”）、邹昌志侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服湖北省五峰土家族自治县人民法院（2016）鄂0529民初00563号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月14日立案后，依法组成由审判员李鸣担任审判长，审判员李广盛、代理审判员陈震参加的合议庭进行了审理。上诉人邹昌林等19人共同推举的诉讼代表人邹昌林、姚正荣、付秀红、曾祥柏四人及其委托诉讼代理人尚绪欣到庭，被上诉人大房坪村委会的委托代理人周扬，被上诉人邹昌志及其诉讼代理人彭文泽到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
上诉人邹昌林等19人不服一审判决向本院提起上诉，上诉请求：1、撤销五峰土家族自治县人民法院（2016）鄂0529民初00563号民事判决，改判确认二被上诉人2009年3月24日所签订的《五峰土家族自治县集体山林流转合同》无效；2、改判被上诉人邹昌志将其取得的林地承包经营权返还给大房坪村集体经济组织或将本案发回重审；3、判令二被上诉人承担本案全部诉讼费用。
上诉人邹昌林等19人上诉的事实和理由：1、一审判决所认定的事实与其判决的结果自相矛盾。按照一审判决认定的事实，本案诉争林地的所有权××××村集体。根据《农村土地承包法》第12条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”规定，本案诉争山林的承包经营权如需处置，其承包方案应当在大房坪范围内进行表决。在大房坪村××组范围内所进行的表决，损害了包括上诉人在内的村民的平等承包经营权，其表决和处置行为因违反《农村土地承包法》第18条第（三）项即“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”而无效。2、一审判决所认定的部分事实没有证据支持。一审法院认定，1000亩林地，一宗山林为村办林场，另一宗山林并组前为原五组所有，村组合并后冲抵现二组“三提五统”款交给了村集体。大房坪村原二、三、五组合并为现二组时，这1000亩山林并未随之合并，仍由大房坪村原三组、五组所有。一审法院将其认定为大房坪村集体所有，无任何依据。3、一审法院认定的相关表决事实不真实。一审法院认定，2009年3月20日，《大房坪村××组（原大房坪村二、三、五组）集体林权流转初始方案》，户代表签字同意的有97人。2009年3月24日，大房坪村××组召开户代表会，应到会103人，实到会73人。这两次会议的大量签名不属实。4、一审判决认定，“曾祥柏等人从2011年12月才陆续通过上访程序，要求将2009年林权改革时村组拍卖的二组集体的山林收回”不属实。上诉人曾祥柏等人自从本案流转事实发生后，一直在要求村、镇等各级领导解决。2011年12月9日再次向渔阳关政府上访表达诉求之后，镇政府才启动信访受理和答复程序。上诉人此前的权利主张事实不能否认。5、一审法院认定，“本案所涉两宗林地涉及大房坪村一、二组水源地饮水安全问题，分割承包后不利于水源地保护”与客观实际情况不符。6、一审法院认定，“原大房坪村××组、三组、五组合并成现××组，则原大房坪村××组、三组、五组的人员、山林、土地等均应被大房坪村××组吸收、管理，这也体现了村组合并的精神”与法律规定不符。《村民委员会组织法》第二十八条规定：“……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当向本村民小组的村民公布”。在大房坪村原三组、五组未作出任何决议的情况下，一审判决前述认定理由明显不够充分。7、一审判决对上诉人在一审过程中所提出的相关处置程序的合法性争议问题没有作出正面回应。（1）本案林地被非所有权人实施表决处分的行为，违背了《物权法》59条、60条以及《农村土地承包法》第12条、第48条的规定；本案诉争林地经营权未经过任何单位价值评估、未在专业交易市场或平台进行交易，违背了《湖北省森林资源流转管理办法（试行）》（2007年5月28日鄂林改[2007]166号）第六条、第九条规定；违背了《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见（中发[2008]10号）》第十五条的规定；违背《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》（林改发[2009]232号）第三条第七项的规定。（2）本案的林地经营权的处分行为违背了大房坪村集体在村民自治过程中自行制定的处分规则，即《大房坪村集体林权制度改革方案》，属于程序违法。（3）一审判决始终没有说明在现××组进行诉争林地表决处置的合法性依据来源，属于无权处分。
被上诉人大房坪村委会辩称：1、被上诉人邹昌志依法取得了林权证，应当予以保护。2、确认合同无效应当依据强制性法律规定，而不是上诉人所说的文件。3、村委会的林权改革有政策和法律依据，程序和实体都合法，合法性已经得到了确认。4、政府文件的意见是指导性意见，并非具体执行规定，林权改革经过了政府的严格审查，过程和结果都是公开的、合法的，不存在侵犯村民利益的问题。
被上诉人邹昌志辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。1、林地流转是没有承包到户的具体山林进行的林权制度改革，不是上诉方理解的农村土地承包法中的农村土地家庭承包方式。有相关资料如《中共中央关于加快林权制度改革的决定》证明。2、对山林流转的形式，中央文件规定，在明确权属的基础上国家鼓励森林的合理流转，各社会主体都可以通过转让、租赁、协商等形式承包，超越了之前上诉方列举的形式。3、流转符合中央省委的要求，且流转的程序合法。上诉人中部分成员也参与了流转过程。
邹昌林等19人向一审法院起诉请求：1、判令大房坪村委会、邹昌志于2009年3月24日签订的《五峰土家族自治县集体山林流转合同》无效；2、判令邹昌志将其取得的林地承包经营权返还给大房坪村集体经济组织；3、判令大房坪村委会、邹昌志承担本案全部诉讼费用。
一审法院审理查明：2001年，原大房坪村三组、五组和二组合并成现××组。现××组集体山林，地处原老三组、五组地域，由两宗地组成，面积共计1000亩，其中一宗山林为村办林场，另一宗山林并组前为原五组所有，村组合并后冲抵现二组“三提五统”款，交给了村集体。2004年换发林权证过程中，大房坪村委会将上述两宗林地申报为同一林权证，并取得《林权证》（五政林证字[2004]第035460号），将两宗山林交由现××组代管。
2008年3月，渔洋关镇人民政府作出《关于成立集体林权制度改革领导小组的通知》（五渔政发[2008]6号），正式启动全镇集体林权制度改革工作。2008年5月22日，大房坪村委会作出《大房坪村集体林权制度改革实施方案》，同时向镇政府提出实施方案的请示和《关于审批集体林流转方式的请示》。渔洋关镇人民政府分别于2008年5月25日、28日作出《关于〈大房坪村集体林权制度改革实施方案〉的批复》（五渔林政字[2008]15号）和《关于〈大房坪村集体林流转方式〉的批复》，同意大房坪村村委会按照实施方案和流转方式进行流转。
2009年3月20日，渔洋关镇人民政府组成有农办、林业站、村委会负责人参加的工作专班，到大房坪村××组召开村民代表会议，参加会议的村民代表有邹昌刚、邹昌培（原三组村民，一审原告），邹昌会、邹昌志（一审被告）、张明玉（原二组村民）和王世华（原五组村民、老组长），研究形成了《大房坪村××组（原大房坪村二、三、五组）集体封山流转初议方案》，方案确定了流转对象、竞买基价、流转资金使用等内容。方案形成后，在现二组张贴了竞买公告，由组长及村民代表到各农户通知开会，并对实施方案作解释说明，没有异议即签字表示同意，户代表签字同意的有97人。2009年3月21日，渔洋关镇人民政府对初议方案作出同意批复。
2009年3月24日，大房坪村××组在组长邹昌志家中召开户代表会，应到会103人，实到会73人。会议学习了《大房坪村集体林权制度改革实施方案》和《大房坪村××组（原大房坪村二、三、五组）集体封山流转初议方案》，并当场实行公开竞卖。参与竞买的有三人（一审原告邹昌培、一审被告邹昌志均参与），最后邹昌志以85000元竞得该两宗林地。同日，大房坪村委会与邹昌志签订《五峰土家族自治县集体山林流转合同》，邹昌志以现金支付流转价款85000元。
2009年3月31日，邹昌志向林业主管部门提出林权流转申请，并填写《非国有林林权登记审批表》，办理了林权证。
曾祥柏等人从2011年12月陆续通过上访程序，要求政府将2009年林权改革时村组拍卖的二组集体山林收回。县、市两级政府对于以上信访事项均维持了渔洋关镇人民政府2012年3月15日对张明玉等人的回复，认为大房坪村××组集体山林流转程序和方式符合法律和上级有关文件精神。
同时查明，2009年3月20日形成《大房坪村××组（原大房坪村二、三、五组）集体封山流转初议方案》时，方案一并对原集体四处茶山做出处理，并分别确定了基价，一同在竞买集体山林中流转。付秀红（一审原告）参与了茶山的竞买，并竞得茶山一处。
另查明，2015年2月10日，邹昌林等26人以确认合同无效为由向五峰土家族自治县人民法院起诉，因一审原告之一邹昌德于2014年9月29日死亡，一审法院以不符合起诉条件为由，驳回起诉；2015年5月11日，邹昌林等23人再次以确认合同无效为由向五峰土家族自治县人民法院起诉，因一审原告之一吴远明未在起诉状上签字，起诉不是其真实意思表示，一审法院以本案不符合起诉条件为由，再次驳回了邹昌林等23人的起诉。2015年12月8日，邹昌秀等20人再次以侵害集体经济组织成员权益为由向五峰土家族自治县人民法院起诉，2016年3月1日，一审法院以不存在侵害承包经营权为由驳回邹昌秀等20人的诉讼请求。邹昌秀等20人不服一审判决向宜昌市中级人民法院提起上诉，2016年7月13日，二审法院以原审判决事实不清、证据不足，适用法律错误为由撤销一审判决，将该案发回重审。2016年12月2日，五峰土家族自治县人民法院针对邹昌林等19人（原告向家炎在诉讼中去世，其继承人自动放弃诉权）的起诉作出了驳回诉讼请求的判决。邹昌林等19人不服一审判决，向本院提起上诉。
一审法院认为，大房坪村××组根据国家林权制度改革的要求，按照县市相关文件精神的规定，公开协商拟定了大房坪村××组集体封山流转方案，并经本组内三分之二以上农户同意通过，且流转方案公开后为组内农户所知晓，本组内所有成员根据流转方案均有平等参与竞买的权利，其中一审原告邹昌培系当时参与竞买人之一，且同时竞价拍卖的还有四处茶山，一审原告付秀红同样参与竞买并购得茶山一处，故并不存在邹昌林等19人诉称的侵害了一审原告平等承包经营权的情形。因本案所涉两宗林地涉及大房坪村一、二组水源地饮水安全问题，分割承包后不利于水源地保护，属于不宜采取家庭承包方式承包的农村土地，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条规定：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包……”，并未完全界定仅“四荒”地这种“不适宜采取家庭承包方式”的，适用“招标、拍卖、公开协商等方式承包”，本案中村组采取议定基价后公开竞买的方式对两宗林地进行处理并无不妥。
关于大房坪村××组是否有权处分本案林地承包经营权问题，2001年，原大房坪村××组、三组和五组合并成现××组，则原大房坪村××组、三组、五组的人员、山林、土地等均应被现××组吸收、管理，这也体现了合村并组的精神，故涉案两宗林地由大房坪村××组统一协商处理并无不妥。
综上，一审法院认为，该案两宗林地的流转方式、程序合法，邹昌志、大房坪村委会于2009年3月24日签订的《五峰土家族自治县集体山林流转合同》未违反法律强制性、禁止性规定，合法有效，邹昌志取得的山林并没有侵害集体组织权益，邹昌林等19人的诉讼请求，依法不予支持。据此，经合议庭评议，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十三条、第四十四条、第四十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，以及《最高人民法院关于民事诉讼证据规则的若干规定》第二条的规定，作出驳回邹昌林等19人诉讼请求的判决。
二审期间，本院对1000亩林地的使用权、所有权的主体问题进行了调查核实。调查资料主要包括2012年3月15日五峰土家族自治县渔阳关镇人民政府《关于张明玉等人反应问题的答复》、2014年3月26日被上诉人大房坪村委会《关于五峰土家族自治县渔阳关镇大房坪村村民曾祥柏信访事项有关情况的报告》、2014年4月29日《五峰土家族自治县人民政府关于曾祥柏等人信访事项补充调查情况的报告》五政文〔2014〕32号、2012年9月17日《五峰土家族自治县人民政府信访事项复查复核意见》〔2012〕8号、2004年12月11日登记的五政林证字（2004）第035460号及2009年7月6日登记的五政林证字（2009）第000210号林权证以及其他在卷的相关证据材料。
现查明：1、1000林地的权属争议很大。上诉人认为，1000亩林地为大房坪村原三组、五组所有，2001年大房坪村原二、三、五组合并为现二组时，这1000亩山林并未随之合并，仍由大房坪村原三组、五组所有，一审法院将其认定为大房坪村集体所有，无任何依据。被上诉人大房坪村委会认为1000亩林地不属于大房坪村原三组、五组所有，其中一宗地是村办林场，另一宗地村组合并后冲抵了现二组的“三提五统”，交给了村集体。经核查，2004年12月11日，上述两宗地在林权证上的登记主体为大房坪村××组，不存在是委托管理；2001年并组方案中只有“权责统一”的原则，没有土地、山林及其他财产合并的具体文字内容，也不存在是村组合并吸收、管理。同时，上诉人、被上诉人都没有提出曾经合并的其他主张。2、《农村土地承包法》第十二条、第十八条分别规定了在集体所有权范围内进行民主议定的原则和程序，中央、省委关于林权制度改革的文件精神也明确要求，村组合并的村和村民小组，山林确权原则上以合并前的村或村民小组为单位进行，林权改革必须坚持所有权不变原则。
综上，一审判决部分事实不清，适用法律错误。
本院认为：
一、邹昌林等19名上诉人同二被上诉人之间的争议，主要表现在以下四个方面：（一）对1000亩林地的承包方案按照《农村土地承包法》第12条、第18条的规定，召开村民大会或者村民代表大会时，应当在大房坪、大房坪村××组和大房坪村原三组、五组三个范围内的哪一个范围内进行并表决，才是合法有效的；（二）2001年3月20日、3月24日两次村民大会或者村民代表大会的参会人员、表决人员以及签名人员是否合规、是否属实、是否有效；（三）1000亩林地的所有权××村集体××、××还××大房坪村××、××组所有；（四）2009年3月24日对1000亩林地，根据《农村土地承包法》的“四荒”地规定的流转方式，未经评估，以公开竞卖方式进行处分，是进行林权制度改革的行为还是违法处分、无权处分行为等四个方面。
二、上诉人邹昌林等19人同二被上诉人之间的争议，其根本前提和实质问题在于1000亩林地的权利归属，即1000亩林地的所有权人是谁。其他争议都与1000亩林地的所有权归属问题密切相关，并由1000亩林地所有权归属问题来决定。
三、本案1000亩林地所有权纠纷问题应当先由人民政府处理并作出决定，不服才可以向人民法院起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”及《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉”的规定，本案上诉人与被上诉人之间对1000亩林地所有权、使用权的争议，属于个人（邹昌林等19名上诉人）与单位（大房坪村委会）、个人（邹昌林等19名上诉人）与个人（邹昌志）之间的土地所有权和使用权争议。依照上述法律规定，本案争议首先应该由渔洋关镇人民政府或者五峰土家族自治县人民政府处理，对人民政府的处理决定不服，方可在法定期限内向人民法院起诉。
据此，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：
一、撤销湖北省五峰土家族自治县人民法院（2016）鄂0529民初00563号民事判决。
二、驳回邹昌林、姚正荣、付秀红、曾祥柏、邹昌品、陆业爱、杨义传、邹昌秀、邹伏栋、邹昌模、邓晓芳、邹昌培、彭毓娇、康杰、杨家伏、邹昌录、邓连全、向光清、曾庆月的起诉。
二审案件受理费100元予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 鸣
审 判 员 李广盛
代理审判员 陈 震
二〇一七年八月二日
法官 助理 叶方莲
书 记 员 魏国君