广东省信宜市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂信法行初字第3号
原告吴英昌，男，汉族，1935年12月15日出生。
原告吴雄昌，男，汉族，1939年10月26日出生。
原告吴明昌，男，汉族，1952年10月15日出生。
原告吴桂昌，男，汉族，1946年1月9日出生。
原告吴英昌、吴雄昌、吴明昌的共同委托代理人吴桂昌，男，汉族，1946年1月9日出生。
被告信宜市茶山镇人民政府。
法定代表人林江锋，镇长。
委托代理人俞柏坚，男，信宜市茶山镇人民政府工作人员。
委托代理人苏彦，男，信宜市茶山镇人民政府司法所所长。
原告吴英昌、吴雄昌、吴桂昌、吴明昌诉被告信宜市茶山镇人民政府不履行土地行政规划法定职责一案，于2014年1月2日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，于同月8日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2014年1月24日公开开庭审理了本案。原告吴桂昌，原告吴英昌、吴雄昌、吴明昌的共同委托代理人吴桂昌，被告的委托代理人俞柏坚、苏彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，吴应忠是原告的父亲，吴应忠拥有位于信宜市茶山镇茶山村坡顶村的住宅一座，领取有信集用（2000）字第0002270号《集体土地使用证》，土地使用权面积336平方米，四原告对吴应忠所有的旧屋申请拆旧建新，由四原告共同使用原旧宅基地重建三层混合结构楼房。原告于2013年4月16日向被告递交建房申请书。2013年4月17日，被告以信宜市茶山镇规划建设办公室名义作出《关于吴桂昌等四人建房的申请答复》，答复内容：你户于2013年4月16日向我办提出在茶山镇茶山村委会坡顶村建房申请，鉴于你户和吴应德的用地权属纠纷未有解决清楚，对建房申请人提出的建房申请，我办暂不予审批。原告从未收到被告或有关部门和人民法院等受理吴应德等提出的用地权属纠纷。因此，原告又于2013年6月8日和8月5日从香港向被告邮寄申请书，请求被告对原告提出的建房申请作出规划批准。但被告至今都没有履行法定职责。请求法院判令被告履行规划许可的法定职责；本案受理费由被告负担。
被告辩称，1、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”四被答辩人（本案原告）全部家人的户籍都不属于茶山村坡顶村，没有权利享受坡顶村集体土地，所以答辩人（本案被告）不予审批。2、根据广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十六条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区80平方米以下；丘陵地区120平方米以下；山区150平方米以下”。被答辩人持有信集用（2000）字第0002270号《集体土地使用证》，面积336平方米，一户用地面积已经超过法律的上限150平方米，所以答辩人不予审批。四被答辩人一直以来与叔父吴应德有纠纷，并且一直由镇政组织调解，但调解无果。根据有纠纷未解决之前不予审批的原则，答辩人不予审批。4、在2000年12月18日，信宜市国土局对吴英昌、吴雄昌未经批准擅自占用宅基地295平方米建房发出了《违法用地停工通知书》（信国土监字（2000）1218号），但吴英昌、吴雄昌拒绝签领通知，继续抢建。在2001年3月7日，中共信宜市委台湾工作办公室向市领导请示，要求对四被答辩人抢建进行执法。2001年3月9日上午，由国土局副局长带队，组织公安、茶山镇政府、茶山国土所、茶山村建所、茶山村委会和台办等约30多人对四被答辩人抢建进行了执法。执法后，四被答辩人一直没有向有关部门提出异议，也没有申请行政复议。到2013年8月，四被答辩人邮寄资料到我镇规划办，要求办理建房手续。镇规划办收到申请建房资料后，立即向镇主要领导汇报，镇长林江锋亲自组织国土资源所、规划办、司法所、综治信访维稳中心、茶山村委会等相关同志进行会商。按照国土法第十六条第四款规定：在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。答辩人根据上述理由，作出了“用地权属纠纷未有解决清楚，暂不审批”的决定。综上所述，答辩人没有行政不作为，已经履行了规划许可的法定职责。请求法院驳回被答辩人的诉讼请求；由被答辩人承担本案的诉讼费用。
被告提供书证（复印件）如下：1、《电话了解情况记录》2页；2、对吴应福的调查笔录2页；3、违法用地停工通知书1页；4、《通知》1页；5、刘显昌的批示1页；6、《关于处理台胞吴应德祖屋纠纷的请示》1页；7、《关于吴应德等人诉说政府破坏群众合法财产的调查汇报》（信宜市国土局、市委台办）9页；8、《关于吴应德等人诉说政府破坏群众合法财产的调查汇报》（信宜市人民政府、市国土局）13页；9、执法人员参与情况1页。
原告对被告提供书证的质证意见：书证1，对其真实性、证明目的均有异议，如果真打电话了，他们是不会讲不知道的；书证2，对吴应福的讲法有异议，吴应福对旧屋的分法是一清二楚的，他是同意的；书证3，我方没有收到这份通知书，同时也没有证据证明我方收到这份通知书；书证4，我方没有收到该通知；书证5，我见过这份批示，但至今对这块地没有作出过处理，我方不知道这件事；书证6，这份请示是违法的行为，没有相关法律法规的规定，执法部门的执法是违法；书证7，对吴应用等人不知情的讲法有异议，汇报没有尊重当时的事实，汇报的情况失实；书证8，质证意见与书证7相同；书证9，拆屋是违法的，因为我方没有收到任何手续。
原告提供书证复印件如下：1、四原告身份证4页；2、信集用（2000）字第0002270号《集体土地使用证》6页；3、《申请》1页；4、2000年11月11日《申请书》1页；5、《关于吴桂昌等四人建房的申请答复》1页；6、快递回执1页；7、2013年8月5日《申请书》1页；8、相片3张。
被告对原告提供书证的质证意见：书证1-5，没有异议；书证6，6月8日的申请我方没有收到，只是收到8月5日的申请；书证7-8，没有异议。
原告、被告对本院勘验现场时制作的笔录和拍摄的相片均无异议。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明，原告吴英昌、吴雄昌、吴桂昌、吴明昌是兄弟关系，原籍信宜市茶山镇茶山村坡顶村民小组。四原告的父亲吴应忠是信宜市茶山镇茶山村坡顶村民小组农民。四原告的祖父吴课文生育有吴应忠、吴应德、吴应福、吴应融四个儿子。吴应德于1949年去台湾定居。原告称吴应忠已于2001年3月20日去世。
吴应忠持有信宜市人民政府2000年7月13日颁发的《中华人民共和国集体土地使用证》［信集用（2000）字第0002270号］，该土地使用证登记核准吴应忠在茶山镇茶山村坡顶村民小组的住宅使用集体土地336平方米，所附平面图标示该用地东至空地，南距吴云昌屋1.4米、0.9米，西距路、坎1.2米、1.3米、1.5米，北距水沟1.8米、1.2米、1.3米。2000年11月11日，吴应忠向茶山镇国土所递交拆旧建新《申请》。该《申请》的主要内容是：“我户的房屋座落在茶山村坡顶队塘边，多年前已开始崩塌，决定于本月在原址着手拆旧建新。我户领取的《中华人民共和国集体土地使用证》是信集用（2000）字第0002270号。特申请贵所秉公办理建房用地手续。”该《申请》尾部有古业、杨立松、吴云昌等32人签名（捺指印）或盖章同意吴应忠拆旧建新的意见。同月17日，茶山村民委员会在该《申请》尾部签署“该座房屋已在前几年崩塌属实，转镇国土部门到现场调查审批”的意见并加盖公章。
吴应忠向茶山镇国土所递交拆旧建新《申请》后尚未获批复即动工拆旧建新。吴应德及其儿子吴能昌分别向茶山国土所反映吴应忠所拆房屋有争议未解决，要求不能审批用地并制止吴应忠施工。吴应德还书面向中共信宜市委台湾工作办公室反映其祖屋被人霸占，要求帮助讨回公道。2000年12月18日，信宜市国土局分别向吴洪（雄）昌、吴英昌和茶山村民委员会发出《违法用地停工通知书》［信国土监（2000）1218号］，认为吴洪（雄）昌、吴英昌户未经批准擅自占用宅基地295平方米建房，违反《土地管理法》的有关规定，属违法用地行为。请吴洪（雄）昌、吴英昌户立即停止施工，听候处理；请茶山村民委员会协助通知停工。由于吴应忠在信宜市国土局发出《违法用地停工通知书》后仍没停工，信宜市国土局茶山国土所于2001年1月15日再以书面形式向吴应忠、吴洪（雄）昌、吴英昌发出《通知》，责令立即停止施工，否则一切后果自负。因吴应忠继续施工建房，信宜市国土局经请示信宜市委领导同意，组织联合执法工作组，于2001年3月9日强行制止吴应忠户建房（将已基本建好的首层砖墙和角柱摧毁了部分内墙和角柱）。此后，原告停止施工，等候处理，但国土及有关部门没有任何处理结果，该现场一直维持至今。
2013年4月16日，四原告向被告递交《申请书》。该《申请书》的主要内容是：“茶山镇人民政府：申请人吴英昌、吴雄昌、吴桂昌、吴明昌的父亲吴应忠位于信宜市茶山镇茶山村委会坡顶村的一宗土地，土地使用证信集用（2000）字第0002270号，土地使用权面积336平方米。现该土地上的旧屋已拆除，兄弟四人决定共同在该土地上重建为三层的混合结构楼房，特提出申请，恳请政府批准我们的请求。2013年4月10日。”该《申请书》的附件有四原告的身份证和集体土地使用证复印件。
2013年4月17日，被告以信宜市茶山镇规划建设办公室的名义向四原告作出《关于吴桂昌等四人建房的申请答复》。该答复的主要内容是：“申请人吴桂昌、吴英昌、吴雄昌、吴明昌：你户于2013年4月16日向我办提出在茶山镇茶山村委会坡顶村建房申请，鉴于你户和吴应德的用地权属纠纷未有解决清楚，对建房申请人提出的建房申请，我办暂不予审批。”
2013年8月6日，四原告从香港向被告下属的村建所负责人陈洁邮寄《申请书》。该《申请书》的主要内容是：“茶山镇人民政府：申请人吴英昌、吴雄昌、吴桂昌、吴明昌的父亲吴应忠位于信宜市茶山镇茶山村委会坡顶村的一宗土地，土地使用证信集用（2000）字第0002270号，土地使用权面积336平方米。现该土地上的旧屋已拆除，兄弟四人决定共同在该土地上重建为三层的混合结构楼房，特第三次提出申请，恳请政府批准我们的请求。”被告收到该《申请书》后，没有作出书面答复。
另查明，吴应忠及四原告的建房行为被强行制止后，吴应福和四原告等9人先后向信宜市和茂名市政府有关部门投诉其合法财产被政府破坏。信宜市国土局和中共信宜市委台湾工作办公室根据信督办函（2001）76号通知要求，于2001年5月24日联合作出《关于吴应福等人诉说政府破坏群众合法财产的调查汇报》。信宜市人民政府和信宜市国土局根据茂府信（2001）号要求，于2001年7月27日联合作出《关于吴应福等人诉说政府破坏群众合法财产的调查汇报》。前述两份调查汇报所汇报的主要内容相同，都是分别从当事人双方家庭成员情况、控诉人的情况、纠纷事由、事实与经过等四个方面作书面汇报。
2014年1月2日，原告向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
本案争议的焦点，是被告是否履行了规划行政许可的法定职责。
根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十一条第二款：“在乡、村庄规划内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”和《广东省城乡规划条例》（2013年5月1日起施行）第五十一条：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自受理申请材料之日起二十个工作日内作出是否许可的决定并告知镇人民政府。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”的规定，我市住房和城乡建设局已于2013年镇级人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。因此，被告作为镇级人民政府，依法对乡村建设规划作出行政许可是其法定职责。
根据《中华人民共和国行政许可法》（2004年7月1日起施行）第二十九条第三款：“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”第三十二条：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；……。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第三十八条：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人依法享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”和第四十二条：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。……”的规定，本案原告以递交和信函方式向被告提出规划行政许可申请，符合法律规定；被告收到原告的申请后不告知原告是否需补正材料，又不作出是否受理的书面凭证，也没有告知利害关系人，依法应当认定被告已经受理原告的申请，但被告未依法履行规划行政许可的法定职责；如果被告经审查认为原告的申请不符合法定条件、标准，不予行政许可的，依法亦应当作出不予行政许可的书面决定，并应当说明理由，告知原告依法享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但被告只以书面答复的形式告知原告“暂不予审批”，是剥夺了原告依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。也证明被告未依法履行规划行政许可的法定职责。
综上所述，被告作为镇级人民政府，依法对乡村建设规划作出行政许可是其法定职责。原告以递交和信函方式向被告提出规划行政许可申请，符合法律规定；被告收到原告的申请后不告知原告是否需补正材料，又不作出是否受理的书面凭证，也没有告知利害关系人；被告对原告的规划行政许可申请只以书面答复的形式告知原告，没有作出书面决定，且剥夺了原告依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。证明被告未有依法履行规划行政许可的法定职责。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
限被告信宜市茶山镇人民政府在本判决发生法律效力之日起二十日内，依法对原告作出是否准予行政许可的书面决定。
案件受理费50元由被告负担，特快资费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名
市中级人民法院。
审 判 长 周 强
审 判 员 李 艺 兴
人民陪审员 邓 志 强
二〇一四年二月十九日
书 记 员 黄晓（兼）