江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终662号
上诉人（原审原告）崔国光，男，1941年9月7日生，汉族，住启东市。
委托代理人崔建荣（系崔国光之子），男，1971年5月23日生，汉族，住江苏省苏州市平江区。
被上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市。
法定代表人黄忠，局长。
应诉负责人龚陈兵，副局长。
委托代理人王建辉，启东市公安局工作人员。
委托代理人陈国新，启东市公安局工作人员。
被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住所地启东市。
法定代表人黄卫锋，市长。
委托代理人刘富升，启东市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王恺琳，上海市锦天城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市。
法定代表人陈旭，局长。
委托代理人陆逶、南通市公安局工作人员。
被上诉人（原审原告）施巍，女，1978年1月13日生，汉族，住启东市。
委托代理人彭明星，江苏路启律师事务所律师。
上诉人崔国光因治安行政处罚一案，不服海门市人民法院（2017）苏0684行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年10月2日上午7时许，在启东市××组崔国光宅前，崔国光、夏彩娥、崔建华与宋美珍、施元忠、施连英、施巍、杨平等人因修路堆土事宜发生争吵，并相互争夺铲土用铁锹，随后双方互相谩骂并产生肢体冲突。启东市公安局民警接警后赶至现场处置，对双方当事人及相关证人进行了调查取证。启东市公安局组织双方进行了调解，但分歧较大，未能调解成功。启东市公安局此后一直未作出处理决定。2016年1月，崔国光向一审法院提起诉讼，诉启东市公安局行政不作为。一审法院于2016年7月14日作出（2016）苏0684行初20号行政判决，判令启东市公安局于判决生效之日起三十日内对施巍、施连英的行为作出处理决定。启东市公安局于2016年8月19日作出启公（吕）不罚决字〔2016〕89号不予行政处罚决定，以施巍殴打崔国光行为无证据证实为由，决定不予处罚。2016年10月11日，崔国光向南通市公安局申请行政复议，南通市公安局于2017年1月6日作出行政复议决定，撤销启东市公安局作出的启公（吕）不罚决字〔2016〕89号不予行政处罚决定，责令启东市公安局在十五个工作日内重新调查并作出处理决定。2017年1月25日，启东市公安局作出启公（吕）行罚决字〔2017〕138号行政处罚决定，认定施巍有对崔国光脚踢、揪扭、拉扯等殴打行为，决定给予施巍行政拘留五日的处罚。施巍、崔国光均不服，分别于2017年2月23日和3月3日向启东市人民政府、南通市公安局申请行政复议。2017年5月27日，启东市人民政府作出[2017]启行复第3号行政复议决定书，维持了启东市公安局的行政处罚决定。2017年5月31日，南通市公安局作出（通）公复决字[2017]第039号行政复议决定书，维持了启东市公安局的行政处罚决定。施巍、崔国光均不服提起诉讼，施巍要求撤销撤销启东市公安局作出的行政处罚决定及启东市人民政府作出的行政复议决定，崔国光要求撤销启东市公安局作出的行政处罚决定及南通市公安局作出的行政复议决定。
另查明，施连英、宋辉以及崔国光、崔建华在同一事件中分别受到的处罚为：施连英殴打他人行政拘留十二日、宋辉殴打他人情节特别轻微不予行政处罚、崔国光殴打他人行为无法证实不予行政处罚、崔建华侮辱他人罚款五百元。
一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条规定，殴打他人的行为属违法行为，应受治安管理行政处罚。本案中，现场视频资料反映，事发时施巍主动走向崔国光并抬脚踢向崔国光，在崔国光后退过程中，施巍又再次用脚踢向崔国光，并且上前和崔国光发生短暂的揪扭动作。施巍在回撤过程中随手捡起一块砖欲扔向崔国光后被制止。在崔国光退回自家小院门口时，施巍挣脱旁人的拉劝，与崔国光再次发生揪扭拉扯。施巍不仅实施了脚踢、揪扭、拉扯等行为，而且具有明显的主动性和攻击性，施巍的行为符合殴打他人的构成要件。故启东市公安局认定施巍的行为构成殴打他人，认定事实清楚，定性准确。判断违反治安管理行为是否特别轻微，应当从行为人的主观恶性、案件起因、作案手段、侵害对象、社会危害等因素综合考量。本案中，双方系因邻里纠纷引发，施巍行为是在受崔国光等人言语刺激下作出的激愤行为，殴打动作幅度小、过程短，且崔国光未受到明显的伤害后果，符合适用情节特别轻微的情形。虽然《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项规定，殴打六十周岁以上老人的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款。但从纠纷发生的原因、行为性质及直接损害后果等方面综合分析，施巍行为属情节显著轻微，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第一项规定，依法应当减轻或不予处罚。对施巍处以罚款足以达到教育处罚目的，启东市公安局对施巍适用最严厉的行政拘留罚，作出拘留五日的行政处罚显然量罚畸重，未能体现过罚相当，亦与崔国光及崔建华的相应处罚明显失衡，故应当依法变更。启东市人民政府的复议程序合法，南通市公安局在启东市人民政府已经受理复议申请的情况下，就同一行政行为重复受理并作出复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，程序违法。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、变更启东市公安局作出的行政处罚决定“对施巍处以行政拘留五日”为“对施巍处以罚款五百元”；二、撤销启东市人民政府及南通市公安局作出的行政复议决定；三、驳回施巍、崔国光的其他诉讼请求。
崔国光不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定施巍的行为情节特别轻微不当，一审法院片面强调崔国光等人的言语刺激，未全面考虑案发过程及各方表现，崔国光被施巍、施连英等人殴打，受到明显伤害，施巍作为人民教师，在案发前后，仍作出一系列扩大矛盾事态的行为，对施巍处以罚款五百元量刑畸轻。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
启东市公安局不服一审判决，向本院提起上诉称，启东市公安局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，量罚适当。请求二审法院撤销一审判决。
启东市人民政府述称，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，请求二审法院依法判决。
南通市公安局述称，1.一审法院认定施巍的行为构成打人事实清楚，但改判对施巍处以罚款五百元错误，案发时，崔国光已经超过60周岁，按照治安管理处罚法的规定，应当处以至少十日以上拘留，根据公安部相关解释，减轻处罚是在原处罚幅度的基础上下降一个处罚幅度进行处罚，启东市公安局给予施巍行政拘留五日的处罚符合法律规定；2.一审法院认为南通市公安局程序违法错误，本案系不同案件当事人向不同的复议机关申请复议，不属于行政复议法规定的就同一行政行为重复受理。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
施巍述称，施巍与崔国光争吵过程中，由于崔国光用语言诽谤施巍母亲才造成纠纷，施巍采用肢体行为但没有接触到崔国光，而且崔国光没有因为脚踢造成伤害。施巍的行为属于情节特别轻微，法律规定是不予处罚和减轻处罚，既然本案对施巍可以不予处罚，一审法院改为五百元罚款并无不当，启东市公安局对施巍拘留五日属于畸重。请求二审法院依法裁判。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。启东市公安局虽向本院提起上诉，但其上诉理由仅为被诉处罚决定“认定事实清楚，适用法律准确，量罚适当”，未针对上诉请求以及一审判决提出具体的事实和理由，且启东市公安局在二审中亦表示，对一审判决基本认可，提起上诉的目的在于通过二审法院对类似案件的裁量作出指引，因此，应当认为启东市公安局未能提起有效的上诉，本院不再将启东市公安局列为上诉人。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的基本内容，本案的争议焦点是，1.启东市公安局认定施巍殴打他人是否具有事实依据；2.启东市公安局给予施巍行政拘留五日的处罚量罚是否适当；3.南通市公安局行政复议程序是否合法。
关于启东市公安局认定施巍殴打他人是否具有事实依据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定规定，殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。对于殴打、故意伤害他人行为而言，只要行为人主观上故意实施了加害行为，且该行为造成了一定危害后果，即可构成违法行为，这里的危害后果，不仅仅指被害人的伤情，还应当结合行为的性质、后果和社会危害性综合判断。本案系邻里纠纷引发，对现场情况及各方实施的行为，虽然双方当事人陈述的内容完全相左，但对于施巍的殴打行为，除被害人崔国光一方明确指认外，更为重要的是，现场视频监控可以清晰的反映，施巍有拉扯、纠扭崔国光的行为，同时，还存在脚踢崔国光，以及捡起砖头欲扔向崔国光的动作，综合施巍在整个纠纷过程中的表现，启东市公安局认定施巍有对崔国光脚踢、揪扭、拉扯等殴打行为事实依据充分。
关于启东市公安局给予施巍行政拘留五日的处罚量罚是否适当的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条的规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。第十九条第一项规定，违反治安管理，情节特别轻微的，减轻处罚或者不予处罚。第四十三条第二款规定，有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（二）殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的。《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释(二)》第四条规定，违反治安管理行为人具有《治安管理处罚法》第十二条、第十四条、第十九条减轻处罚情节的，按下列规定适用：（一）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下减轻处罚；（二）法定处罚种类只有一种，在该法定处罚种类的幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚；（三）规定拘留并处罚款的，在法定处罚幅度以下单独或者同时减轻拘留和罚款，或者在法定处罚幅度内单处拘留；（四）规定拘留可以并处罚款的，在拘留的法定处罚幅度以下减轻处罚；在拘留的法定处罚幅度以下无法再减轻处罚的，不予处罚。本案中，启东市公安局及南通市公安局均认为，施巍存在殴打六十周岁以上的人的情节，故启东市公安局减轻一个幅度单处拘留五日并无不当。对此本院认为，对于被诉处罚决定量罚是否适当，涉及减轻处罚的法律适用及实践应用问题，可从以下两方面进行分析：
首先，从法律规范角度来看。治安管理处罚应遵循教育与处罚相结合原则，对违反法律要求的行为人施以处罚，其目的在于使违法行为人认识到自己的错误，并按照法律规范的要求调整自己的行为，自觉履行法律令其实施一定行为的义务，或者遵守法律的禁令，不再实施法律禁止实施的行为。治安处罚对违法行为人的这种教育功能，正是将教育作为法律处罚的目的的内在根据。因此，基于教育与处罚相结合原则，加重处罚与减轻处罚是有区别的，加重处罚是从严处罚措施，如果不严格界定其限度，就可能导致无限制地加重处罚,而减轻处罚则是从宽处罚措施,对违法行为人具有教育感化作用,在处罚的前提下依据一定的情节对违法行为人减轻处罚,同时区别对待减轻处罚的幅度,有利于达到教育违法行为人的目的。
其次，从逻辑角度来看。治安管理处罚法第十九条对于情节特别轻微的，规定可以减轻处罚或者不予处罚。对于与免除处罚并列的减轻处罚情节而言，违法行为人如果达到免除处罚的程度，对其跨档减轻刑罚，自然是顺理成章；相反，一个可能会免除处罚的违法行为人，却不能跨两档予以减轻处罚，反而受递档减轻处罚的限制，这在逻辑上是个悖论。
综合上述分析可见，一律排斥跨幅度减轻处罚的可能性，不尽符合处理复杂案件的实际需要，当法律的刚性规定只能适用于部分情况时，行政执法与司法裁判有必要适时作出补正解释，即对于不能适用的情况及其根据作出清楚说明，以保证法律的正确适用。本案中，一方面，从施巍的行为及危害后果来看，虽然其确实存在殴打崔国光的行为，但这种行为是结合其整个纠纷过程中的一系列动作予以综合认定的，就具体细节而言，其脚踢、扔砖头的行为，从视频上看均只限于动作，并未真正实施，且崔国光亦未受到明显伤害后果，因此，可以认定属于情节特别轻微，另一方面，启东市公安局于2016年8月19日认定施巍违法事实不成立，不予行政处罚，经南通市公安局复议撤销后，又作出拘留的行政处罚，量罚幅度较为随意，对于施巍而言属量罚畸重、显失公正。因此，一审判决从纠纷发生的原因、行为性质及直接损害后果等方面，对施巍的处罚变更为罚款五百元，符合治安处罚以事实为依据、过罚相当以及处罚与教育相结合的原则。
关于南通市公安局行政复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第三十条规定，申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。根据行政复议法实施条例的规定，复议机关受理复议申请的前提是就同一申请事项其他有权受理的机关尚未受理，同一申请事项的核心不在于同一申请人，也不在于申请事实和理由完全相同，而在于该事项是否同一行政行为，无论是当事人申请行政复议还是提起行政诉讼，法律之所以规定由先收到申请的机关受理，是为了避免就同一行政行为，不同的机关作出相互矛盾的结论。本案中，针对启东市公安局作出的同一处罚决定，施巍、崔国光分别向启东市人民政府、南通市公安局申请行政复议，虽然申请人不同，但针对的是同一行政行为，故依法只应当由一个复议机关受理，由于施巍申请在先，崔国光申请在后，南通市公安局对于崔国光的复议申请，应当不予受理。虽然南通市公安局和启东市人民政府可能不存在就复议案件相互沟通的机制，但是，南通市公安局在受理崔国光的申请，并向启东市公安局发出行政复议答复通知书后，启东市公安局也有义务将启东市人民政府受理的情况向南通市公安局告知，南通市公安局进而驳回崔国光的复议申请。由于南通市公安局最终对启东市公安局作出的治安处罚决定进行了实体审查，故属于对同一行政复议事项的重复受理行为，程序违法。
需要指出的是，本案系邻里纠纷引起，起因在于修路堆土问题，从客观情况来看，当事人所在村组的修路行为，对两家的生活本不会产生较大的影响，由于双方均没能克制自己的情绪，才最终造成相互扭打的局面。虽然纠纷至今已逾三年，且在双方未受到明显伤害后果的情形下，双方的对立、敌视情绪仍未平息，耗费了双方无谓的精力，希望双方本着和睦相处、包容谅解、友好沟通的邻里之道，在公安机关及村组织的主持下，妥善化解两家之间的矛盾。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人崔国光的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人崔国光负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭德萍
审判员 仇秀珍
审判员 张祺炜
二〇一七年十二月十二日
书记员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；