广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤20行再1号
原审第三人（原审上诉人）：夏永辉，男，1974年1月9日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：樊华胜，广东ＸＸ海天（珠海）律师事务所律师。
原审被告（原审上诉人）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强，该局局长。
委托代理人：胡彬，该局工作人员。
原审原告（原审被上诉人）：贺容带，女，1960年11月26日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。
原审原告（原审被上诉人）：贺凤银，女，1964年6月12日出生，住澳门特别行政区。
原审原告（原审被上诉人）：贺爱群，女，1967年3月24日出生，住澳门特别行政区。
原审原告（原审被上诉人）：贺伟仁，男，1969年2月27日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。
法定代理人：贺凤银，亦系本案的被申请人之一。
上述四名原审原告的委托代理人：刘开辉，广东品信律师事务所律师。
原审第三人：方瑞英，女，1946年9月21日出生，住澳门特别行政区。
原审第三人：夏永源，男，1969年7月4日出生，住澳门特别行政区。
原审第三人（一审第三人、二审上诉人）：夏永华，男，1972年8月18日出生，汉族，住广东省中山市。
上述三名原审第三人的委托代理人：樊华胜，广东ＸＸ海天（珠海）律师事务所律师。
原审第三人夏永辉因与原审被告中山市国土资源局（下称中山国土局）、原审原告贺容带、贺容生、贺凤银、贺爱群、贺伟仁（以下简称贺容带等五人）及原审第三人方瑞英、夏永源、夏永华房地产行政登记纠纷一案，不服本院于2014年4月24日作出的（2014）中中法行终字第39号行政判决，向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院于2015年9月21日作出（2015）粤高法行申字第161号行政裁定，指令本院再审，再审期间中止原判决执行。本院依法另行组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭进行了审理。原审第三人夏永辉、方瑞英、夏永源、夏永华的委托代理人樊华胜，原审被告中山国土局的委托代理人胡彬，原审原告贺容带、贺爱群、贺凤银、贺伟仁及其委托代理人刘开辉到庭参加诉讼。现已审理终结。
本院二审经审理查明，1995年12月27日，夏金祥就位于中山市坦洲镇新前进村联石湾2队，面积为57.5平方米的土地向原中山国土局提出集体土地使用权登记申请，并提交了身份证、土地登记申请书、用地图、证明。证明记载的落款日期为1992年5月14日，载明上述土地系农村集体于1958年统一划拨给夏金祥使用的宅基地，中山市坦洲镇人民政府新前进管理区在此证明上签署“情况属实，同意办理”的意见，同时加盖管理区的公章。土地登记申请书中由申请人填写的“四至”一栏载明土地东至郑四，南至吴均和，西至廖满，北至空地；“调查人员初审意见”一栏载有“土地权属性质明确、有合法依据，界线清楚、无纠纷，地上附着物归申请者”等意见。1996年4月9日，中山国土局将上述土地的使用权登记在夏金祥名下，并核发了中府集建字第330839／33203310号土地使用证。随后，夏金祥向中山国土局就前述土地上房屋提出房屋所有权登记申请，并提交了私有房屋产权登记申请书、房屋平面图、身份证。其中，私有房屋产权登记申请书中申请人填写的“四至”分别为东至郑四，南至吴均和，西至廖满，北至空地；对应的“房屋四墙归属”分别为“自、自、众、自”；“所有权来源情况”一栏载有“本住宅用地是农民入社时安排的建屋用地，并且已办理好土地使用证，申请人签名：夏金祥”，但该栏未载有落款时间；“申请人提交证件记录”一栏空白；“管理区或村委（居委）会意见”一栏载有“经查明情况属实，同意发证”，落款时间为1992年6月1日，盖有“中山市坦洲镇新前进村民委员会”的公章；“初审调查意见”一栏载有初审员黎燕填写的“查实夏金祥住宅用地是农民入社时安排的建屋用地，并且已办理好土地使用证。于一九七五年经批准自筹资金将房屋建成。经调查核实，此屋来源情况属实，产权明确，同意办理房产证”意见，落款时间为1996年9月10日。1996年10月8日，中山国土局将该房屋的所有权登记在夏金祥名下，核发了粤房证字第2728429号房屋所有权证。2011年8月23日，中山市坦洲镇新前进村联石湾经济合作社出具证明，证明贺容带等五人出生地是广东省中山市坦洲镇前进村联石湾并曾在一队（即现在的坦洲镇前进村联石湾联东街后巷14号）居住十多年，后随父迁移至珠海。中山市坦洲镇新前进村民委员会在该证明上签署情况属实的意见，并加盖公章。2012年8月23日，贺容带等五人不服中山国土局作出的上述房地产登记而诉至一审法院，请求：1.撤销中山国土局作出的中府集建字第330839／33203310号土地使用证和粤房证字第2728429号房屋所有权证；2.本案的诉讼费用由中山国土局承担。
目前，前述登记在夏金祥名下的房屋悬挂了标记为联石湾联东街后巷14号的门牌。该房屋与西面相邻的房屋相连，二者共用一墙。
夏金祥于2005年1月25日死亡，其生前与妻子方瑞英育有夏永源、夏永华、夏永辉三人。
贺容带等五人与夏金祥是亲属关系。
本院二审审理认为：本案中山国土局作出的中府集建字第330839／33203310号土地使用证以及粤房证字第2728429号房屋所有权证发证行为的合法性问题，在于其作出该具体行政行为是否遵循了法定程序。
对于中山国土局作出中府集建字第330839／33203310号土地使用证的行政行为，因该发证行为是初始登记行为，故依据1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条关于“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”以及第十三条关于“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”中山国土局在核发上述土地使用权证之前，应当首先进行地籍调查，但是在涉案土地的地籍调查中，并未按照《城镇地籍调查规程》的相关规定严格实施，涉案土地的四至未经相邻权利人明确。同时根据《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”，土地权属登记必须进行公告，公告的目的是为了避免因登记错误对土地使用者、所有者和土地他项权利者的权属造成损害。而本案中，中山国土局所提供的证据并无法证明其在涉案宗地登记审核中依法进行了公告。由此中山国土局作出的上述土地使用权登记行为程序上并不符合法律规定，原审法院判决撤销该土地及地上房屋的登记行为正确，本院予以维持。中山国土局应在本案登记行为撤销后重新对相关登记申请进行审核，依法履行地籍调查、公告等法定程序，重新作出是否予以登记的行政行为。
综上所述，中山国土局及夏永华、夏永辉上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。本院于2014年4月24日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出（2014）中中法行终字第39号判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由中山国土局负担。
夏永辉申请再审称：一、原一、二审判决认定事实不清。1.贺容带等五人在一审时提供的户口登记表、出生证明、死亡证明等资料显示他们当时的住址是中山市坦洲镇新前进村联石湾1队，而夏永辉父亲名下的房产位于坦洲镇新前进村联石湾2队，双方之间不存在利害关系。2.坦洲镇新前进村关于贺容带等人曾在坦洲镇新前进村联石湾一队（即现在坦洲镇新前进村联石湾联东街后巷14号）居住的证明是2011年8月24日出具的，该证明与坦洲镇新前进村于2011年8月31日关于经查夏兴妹无历史底册资料记载的审查意见和中山市公安局坦洲分局于2011年9月1日关于经查户籍底册没有此人的资料记录审查意见不符，不能作为定案依据。3.综上所述，贺容带等五人与中山国土局作出的涉案房地产登记在夏永辉父亲名下的具体行政行为根本不存在法律上的利害关系，贺容带等五人不具备提起诉讼的主体资格。二、原一、二审判决适用法律错误。贺容带等五人在诉状中称，由于生活在外，一直对该房屋没有过问，直至2011年8月，贺伟仁由于患有××准备到该房屋居住以治疗疗养时，才知道该房屋已被中山市国土局发证给夏金祥。根据行政诉讼法第三十九条的规定，其应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外，贺容带等五人在2011年8月知道了中山国土局将涉案房地产登记在夏永辉父亲名下，但其起诉的时间为2012年8月23日，也就是在知道中山国土局作出的具体行政行为一年多才提起行政诉讼，显然已经超过了诉讼时效，因此，依法应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。再审请求判令：撤销中山市第一人民法院（2012）中一法行初字第195号行政判决、本院（2014）中中法行终字第39号行政判决及（2014）中中法审监行申字第25号驳回再审申请通知，并由贺容带等五人承担一、二审及再审的全部诉讼费用。
中山国土局辩称：一、贺容带等五人不是涉案房地产权利人，不具备诉讼主体资格。贺容带等五人既不是涉案土地的使用权人，亦非涉案房地产的所有权人。从中山市土地房产产权档案馆档案资料证明表中显示，该房地产登记属于初始登记，并无前后变更登记情形，该房地产始终未以贺容带等五人、贺容带等五人的外祖母贺友妹及外祖父夏发的名义进行登记，且贺容带等五人未能提供合法有效的权利凭证证明对涉案房地产享有合法权利，涉案房地产登记与其并无法律上的利害关系；2、贺容带等五人提供的中山市坦洲镇新前进村民委员会的证明无证明力。一审中，中山国土局已提交由中山市坦洲镇人民政府新前进管理区于1992年5月14日出具的证明，证实涉案土地的合法使用权人为夏金祥，并于1958年已通过集体统一划拨给夏金祥作宅基地使用。而贺容带等五人提供的证明为中山市坦洲镇新前进村民委员会于2011年8月24日出具，在中山国土局提供的证明时间之后。同时，在贺容带等五人的证明内容中，只描述了贺容带等五人的出生地及曾在涉案房屋中居住，无法证明贺容带等五人对涉案房地产享有权利，也无法证明涉案房地产属于贺友妹及夏发所有，贺容带等五人对涉案房屋享有继承权。故贺容带等五人不具备诉讼主体资格。二、贺容带等五人是基于继承关系而对涉案房地产主张权利，应先进行民事诉讼。一审中，贺容带等五人称，涉案房屋为其外祖母贺友妹（已故）与外祖父夏发（已故）生前在中山市坦洲镇新前进村联石湾自建，目前登记的地址为中山市坦洲镇新前进村联石湾联东街后巷14号，贺容带等五人均在上述房屋出生并居住至1982年才与父亲贺添迁移至珠海、澳门特别行政区。但贺容带等五人从未提供任何证据证明涉案房屋的权利人为贺友妹及夏发，也无证据证明贺容带等五人对涉案房屋享有继承权。三、中山国土局颁发涉案土地证及房产证，事实及权属清晰，程序合法、资料齐全，所作具体行政行为符合《广东省土地证书颁发办法》以及《广东省城镇房屋登记办法》的规定，不存在一审法院认定的发证行为“事实不清、主要证据不足，程序违法”的情形，依法应予以维持。
贺容带、贺伟仁、贺凤银、贺爱群辩称：一、贺容带等人是涉案房地产的实际权利人，依法享有继承权，是适格的诉讼主体。中山市坦洲镇新前进村联石湾经济合作社及坦洲镇新前进村民委员会出具的证明证实贺容带等人曾居住在坦洲镇新前进村联石湾（即涉案房地产坦洲镇前进村联石湾东街后巷14号），且涉案房地产是贺容带等人的外祖父母生前自建的，贺容带等人在上述房屋出生并居住至1982年后，才与父亲贺添一起迁至珠海和澳门生活居住，贺容带等人是涉案房地产的合法继承人，依法享有继承权，因此，贺容带等人与涉案房屋存在利害关系。2.由于贺容带等人的母亲夏兴妹已于1975年4月28日死亡，当时并没有在公安部门进行户籍登记，贺容带等人亦迁出涉案房屋到珠海生活，在公安部门进行人口信息登记时，并未对贺容带等人曾在涉案房屋居住的情况进行登记，才导致查不到底册信息。一审中，贺容带等人的委托代理人到坦洲镇新前进村联石湾进行调查取证，找到一直在村中居住的年龄较大的村民及退休的村委干部调查询问，形成大量的书证、视听资料及证人证言等证据，该证据均证实涉案房屋为贺容带等人的外祖父母于生前自建，贺容带等人出生后一直住在涉案房屋内。二、中山国土局办理权属登记作出的具体行政行为适用法律错误，违反法定程序，依法应予以撤销。夏永辉在一、二审审理期间并未提供相关证据证实涉案房屋由夏金祥出资建筑而成，且夏金祥在申请涉案房地产的土地使用权时声称涉案的房地产用地是于1958年经镇政府批准使用的村内空地，这明显与事实不符，事实是该土地于1958年前已建筑房屋一直至今。从贺容带等人的一审委托代理人调查取证可知，无论是从土地来源、建造装修、实际居住使用等多方面均可证实涉案房地产与夏金祥没有任何利害关系，而是贺容带等人的外祖父母所有。办理土地登记时夏金祥没有提交地上附着物权属证明的任何资料，中山国土局提供的用地图纸之四至未经相邻房屋所有权人亲笔签名确认，夏金祥称涉案房地产用地是于1958年经镇政府批准使用的村内空地，但夏金祥身份证显示其出生于1945年8月18日，其在申请涉案土地使用权时未满十四周岁，其行为应由法定代理人行使，为此，其还应提交授权委托书和代理人资格身份证明等资料，中山国土局在没有任何文件资料的情况下将涉案土地登记在一个未满十四周岁的人名下明显错误。中山国土局在涉案土地发证前，并未对涉案土地权属登记依法进行公告，导致贺容带等人无法在发证前提出异议，损害了贺容带等人的合法权益，该登记行为明显违反法定程序，应依法予以撤销。本案关键的是，涉案的房屋已于解放前建造使用存在至今，无论是建筑的风格还是建筑的材料，均不可能是1975年才建成的，但中山国土局却调查该房屋是于1975年经批准自筹资金建成的，这与事实明显不符。三、贺容带等人虽于2011年8月得知涉案房地产错误登记在夏金祥名下，但贺容带等人一直在与村委会、国土部门等有关政府部门及夏永辉等人协商，要求撤销错误登记的权属登记证书，重新核实情况，并发证给贺容带等人，但有关政府部门及夏永辉等人均不予理会，其后，贺容带等人才诉至法院，并未超过诉讼的法定期限。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回夏永辉的所有再审请求，依法维持原判。四、二审中，夏永辉的委托代理人为广东ＸＸ海天（珠海）律师事务所樊华胜律师，贺容带等人的委托代理人为广东ＸＸ海天律师事务所杨图胜律师，广东ＸＸ海天（珠海）律师事务所属于广东ＸＸ海天律师事务所设置在珠海市的分所，因此，两委托代理人存在利害关系，法院应予以审查。
方瑞英、夏永华、夏永源述称：同意夏永辉的再审申请的请求及理由。
再审期间，贺容带等人提交了下列证据材料：1.现场拍摄的照片14张，拟证明涉案房屋一直由贺容带等人的外婆居住，照片形成的时间为上世纪八十年代。2.宗地测量指界责任书两份，形成于二审判决后，贺容带等人到坦洲镇国土分局反映，国土分局让其测量而形成，拟证明涉案房屋是贺容带等人的。3.近三十名村民签名的证明复印件，拟证明贺友妹生前居住在坦洲镇联石湾东街后巷14号，该房屋一直由贺友妹及其家人占有、使用及所有。中山国土局质证称：确认证据1照片的真实性，但不确认关联性；证据2与中山国土局的登记行为无关，且测量要求有村委会的盖章，这与规定不相符；证据3是复印件，不予质证。夏永辉及方瑞英、夏永华、夏永源均质证称：由于照片中的老人与夏永辉家人是亲戚，贺容带等人有这些照片亦属正常，且贺友妹在此居住并不等于涉案房屋属于贺容带等人，照片与本案没有关联性；证据2形成于二审判决后，且土地四至与一审查明的事实不一致，与本案没有关联性；证据3是复印件，不予质证。
本院再审确认本院二审认定的事实。
本院再审查明：贺容生于2014年12月23日死亡。2016年4月11日，贺容生的妻子陈金妹及儿子贺俊基向本院确认放弃参加诉讼，也放弃参加诉讼可能获得的利益。庭审后的2016年8月8日，夏永辉的代理人提交了书面代理词，称夏永辉的祖辈是地主成分，包括涉案房产的整栋本来是夏永辉祖辈的财产，后来政府分配给斗地主有功人员廖满，后来土地登记时，夏金祥的父亲夏东全将涉案房产登记在夏金祥名下，导致土地及房产申请书上夏金祥年仅十三岁即有政府划拨土地的原因，还提供了夏金祥父亲夏东全房产的土地使用权证复印件。
本院认为，本案系房地产行政登记纠纷。虽然贺容带等人一审时提供的户口登记表（2011年8月出具）、出生证明（2011年8月30日出具）、死亡证明均反映他们居住在坦洲镇新前进村联石湾一队，而新前进村委会于2011年8月31日在死亡证明反映夏兴妹无历史底册记载，坦洲镇公安分局于2011年9月1日在死亡证明上反映经查户籍底册没有此人的资料记录的证明，但从坦洲镇新前进村民委员会于2011年8月24日及新前进村联石湾经济合作社于2011年8月23日出具的证明，反映贺容带等人出生地是坦洲前进联石湾，曾在坦洲镇前进村联石湾一队（即现坦洲镇前进村联石湾联东街后巷14号）居住，在出生地居住10多年后，跟父亲迁出到珠海生活。一审时贺容带等人的委托代理人于2013年1月6日调查新前进村相关村民陈天送、吴刘娇、周容发、方文娇、廖玉明等人的证言，反映涉案房屋由贺友妹居住，贺容带等人曾在涉案房屋居住，贺友妹去世后涉案房屋无人居住。涉案房屋的照片，照片既反映了贺友妹在涉案房屋居住，从房屋的外形是青砖白石灰、屋内屏风、结构、雕花看显然建成于1975年的可能性不大。夏永辉在此前一审时称涉案房产的土地于1958年划拨给夏金祥，房产则于1975年建造，其在二审及再审庭审均对此不予否认，代理人在再审代理词中改变了房产的建成时间，前后矛盾，又没有进行合理的说明和提交其他证据予以印证，本院对此难以采信。故从贺容带等人所提交的证据综合分析，可见贺容带等人与本案具体行政行为有法律上的利害关系，是本案适格的主体。
贺容带等人在二审时委托了广东ＸＸ海天律师事务所杨图胜律师为诉讼代理人，夏永辉在二审及再审时委托了广东ＸＸ海天（珠海）律师事务所樊华胜律师为诉讼代理人，经查，相关法律对此亦无禁止性规定。
本案中山国土局作出的中府集建字第330839／33203310号土地使用证以及粤房证字第2728429号房屋所有权证发证的具体行政行为的合法性问题。中山国土局作出中府集建字第330839／33203310号土地使用证的行政行为，因该发证行为是初始登记行为，故依据1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条关于“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”以及第十三条关于“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”中山国土局在核发上述土地使用权证之前，应当首先进行地籍调查，但是在涉案土地的地籍调查中，并未按照《城镇地籍调查规程》的相关规定严格实施，涉案土地的四至未经相邻权利人明确。同时，根据《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”土地权属登记必须进行公告，公告的目的是为了避免因登记错误对土地使用者、所有者和土地他项权利者的权属造成损害。只有公告期满，没有其他土地权益相关者对土地登记审核结果提出异议，才可以办理注册登记。而本案中，中山国土局所提供的证据并无法证明其在涉案宗地登记审核中依法进行了公告。可见，中山国土局作出的上述土地使用权登记行为程序上并不符合法律规定，依法应予以撤销。中山国土局应在本案登记行为撤销后重新对相关登记申请进行审核，依法履行地籍调查、公告等法定程序，重新作出是否予以登记的行政行为。
1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，虽然贺容带等人在2011年8月知道涉案房地产登记在夏金祥名下，但贺容带等人并未获告知有诉权或起诉期限，另外，该条司法解释亦未明确所指的公民、法人或其他组织仅仅为具体行政行为的相对人，因此，应当理解为既包括具体行政行为的相对人，亦包括与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，故贺容带等人在2012年8月23日提起行政诉讼并未超过法定期限。
综上所述，本院二审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。夏永辉的再审申请理据不充分，本院不予采纳。另外，贺容生死亡后，其妻子陈金妹及儿子贺俊基向本院确认放弃参加诉讼，也放弃参加诉讼可能获得的利益，是当事人对其诉讼权利的处分，且不违反相关法律、法规的规定，应予准许。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持本院2014年4月24日作出的（2014）中中法行终字第39号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭军乐
审 判 员 梁以劲
代理审判员 蔡惠群
二〇一六年十月十二日
书 记 员 李秀连
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