浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终204号
上诉人（原审原告）黄瑞杰，男，1968年12月28日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）周美芬，男，1950年9月9日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）黄忠克，男，1973年1月31日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人（原审原告）陈建忠，男，1961年10月7日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李祖欣，温州市国土资源局龙湾分局工作人员。
黄瑞杰等4人诉浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年11月1日作出（2016）浙01行初206号行政判决。黄瑞杰等4人不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月27日公开开庭审理了本案。上诉人黄瑞杰、周美芬、黄忠克、陈建忠，被上诉人浙江省政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
2016年5月11日，浙江省政府作出浙政复[2016]45号《驳回行政复议申请决定书》，认为：被申请人温州市人民政府作出温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》涉及的原集体土地被依法征收为国有土地后，该国有土地的后续建设、使用行为以及该《建设用地批准书》涉及的原国有建设用地的后续建设、使用行为与申请人陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克均不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议，本案申请人要求本机关责成被申请人向村委会颁发《建设用地批准书》，申请行政复议主体不适格。申请人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原审法院经审理认定：原告陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克系温州市龙湾区蒲州街道汤家桥村村民。2011年2月21日，被告作出浙土字A[2010]-0602号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市人民政府2010年度计划第十五批次建设用地7.6494公顷（农用地转用0.5719公顷；征收集体土地7.6494公顷）。涉及地块名称为汤家桥村汤东旧村改造（2009-42号）地块和汤家桥村双车头自然村一期旧村改造（2010-018号）地块。2015年12月，温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》，建设项目名称为蒲州街道汤家桥村（汤东）城中村改造工程二期；批准用地面积5312平方米；土地所有权性质为国有；土地取得方式为划拨；土地用途为城镇住宅、批发零售用地。2016年2月24日，原告不服温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》的行为，向被告申请行政复议。因原告申请材料不齐全，被告于2016年2月29日通知原告补正行政复议申请材料。原告于2016年3月16日补正。2016年5月11日，被告作出浙政复[2016]45号《驳回行政复议申请决定书》，并向原告邮寄送达。原告不服被告作出的驳回行政复议申请决定，提起诉讼。另查明，（2015）浙杭行初字第256号《行政判决书》、（2016）浙行终351号《行政判决书》确认如下事实：2013年11月18日，温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》，建设项目名称为蒲州街道汤家桥村（汤东）城中村改造；批准用地面积44222平方米；土地所有权性质为国有；土地取得方式为划拨；土地用途为城镇住宅用地。2015年6月3日，原告不服温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》，向被告申请行政复议。2015年8月10日，被告作出浙政复[2015]248号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并向原告邮寄送达。原告不服被告作出的驳回行政复议申请决定，提起行政诉讼，经本院及浙江省高级人民法院一、二审审理，判决驳回了原告的诉讼请求。
原审法院认为，浙江省政府于2011年2月21日作出浙土字A[2010]-0602号《浙江省建设用地审批意见书》，原告黄瑞杰、周美芬、黄忠克、陈建忠原使用的集体土地已被批准征收，土地性质已为国有土地。虽然案涉建设项目名称为“蒲州街道汤家桥村（汤东）城中村改造工程二期”，但原告未提供证据证明该项目的建设单位为原告或蒲州街道汤家桥村村民委员会。因此，原告与温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》的行为并不具有利害关系。被告决定驳回原告的行政复议申请，于法有据。行政程序方面，原告于2016年2月24日向被告申请行政复议，因申请材料不齐全，原告于2016年3月16日补正，被告于2016年5月11日作出被诉复议决定，并向原告邮寄送达复议决定书，程序符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告黄瑞杰、周美芬、黄忠克、陈建忠4人的诉讼请求。
黄瑞杰等4人上诉称：2015年12月，温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发温土资建（2015）第020091号建设用地批准书，该颁证行为侵犯了上诉人所在村民委员会报经批准征收土地后从事旧村改造的国有土地使用权，损害了村民的合法权益。为此，上诉人向被上诉人申请复议，请求确认温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发建设用地批准书违反经浙江省政府批准征收土地的征地方案和供地方案，属违法行政，要求撤销。地方政府无权改变省政府的审批，不可擅自支配该国有土地使用权。因此，温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发建设用地批准书应认定违法，并予撤销。被上诉人有意包庇温州市人民政府的违法行政行为，驳回上诉人的行政复议申请。上诉人在一审庭审中要求被上诉人提供报经浙江省政府批准的本次征收土地的征地方案和供地方案，以证实征收土地的目的和温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发建设用地批准书违法。我村集体所有土地上报审批征收土地之前，于2009年3月26日，温州经济技术开发区管理委员会与温州市龙湾区人民政府联合召开会议，并作出2009（1）号会议纪要，“同意将原由蒲州街道旧村改造指挥部承担的汤家桥旧村改造项目实施主体调整给汤家桥村委会。汤家桥村委会严格按照《暂行办法》的规定，切实负起业主责任，并做好项目报批工作，抓紧组织实施”。之后，村委会制定了旧村改造的补偿安置方案和组织征收土地报批工作，以便对征收土地后的国有土地实施旧村改造。本宗土地于2010年上报审批，2011年2月21日经浙江省政府批准征收土地方案和供地方案，而温州市蒲州新农村建设投资有限公司于2011年6月8日才成立，该公司的核准时间为2013年3月7日，所以涉案项目不可能批给该公司。请求二审法院撤销一审判决和被上诉人作出的浙政复[2016]45号驳回行政复议申请决定。
浙江省政府答辩称：一、浙政复[2016]45号驳回行政复议申请决定认定事实清楚,适用依据正确。上诉人不服温州市人民政府作出的温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》，向答辩人申请行政复议。经审查，因蒲州街道汤家桥村（汤东）城中村改造工程二期项目建设需要，温州市蒲州新农村建设投资有限公司向温州市人民政府提出建设用地申请。2015年12月3日，温州市囯土资源局龙湾分局编制上述建设用地项目呈报材料“一书一方案”(建设用地项目呈报说明书、供地方案〉，拟将4.9815亩国有土地使用权以划拨方式提供给温州市蒲州新农村建设投资有限公司。上述供地方案经温州市龙湾区人民政府审核后上报审批，温州市人民政府予以同意。2015年12月，温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》。2015年12月10日，温州市国土资源局向该公司颁发《国有建设用地划拨决定书》(编号：3303032015A10091)。上诉人系温州市龙湾区蒲州街道汤家桥村村民。温土资建[2015]020091号《建设用地批准书》所涉7.968亩国有土地，其中1.095亩土地原属集体所有，已经浙江省政府浙土字A[2010]-0602号批文批准征收；2.8815亩土地原为存量国有建设用地；3.9915亩土地原系其他土地使用权人使用的国有建设用地，因温州市龙湾区人民政府对该国有土地上房屋实施征收而被收回国有土地使用权。温州市人民政府作出温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》涉及的原集体土地被依法征收为国有土地后，该国有土地的后续建设、使用行为以及该《建设用地批准书》涉及的原国有建设用地的后续建设、使用行为与上诉人均不具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议，本案上诉人要求答辩人责成温州市人民政府向村委会颁发《建设用地批准书》，申请行政复议主体不适格。上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二)项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复[2016]45号驳回行政复议申请决定程序合法。2016年2月24日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。因申请材料不齐全，上诉人于2016年3月16日补正。2016年5月11日，答辩人作出浙政复[2016]45号《驳回行政复议申请决定书》。答辩人作出的驳回行政复议申请决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕浙江省政府于2016年5月11日作出的浙政复[2016]45号驳回行政复议申请决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人黄瑞杰等4人对温州市人民政府2015年12月向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建（2015）020091号《建设用地批准书》的行为不服，向被上诉人浙江省政府申请行政复议。4上诉人原使用的集体土地已被浙江省政府浙土字A[2010]-0602号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，4上诉人以上述建设用地审批意见书以及《温州经济技术开发区管委会、温州市龙湾区人民政府联合会议纪要》（2009[1]）为依据，认为上述征地批文批准征收的土地中部分系用于汤家桥村汤东旧村改造（2009-42号）地块,汤家桥村旧村改造项目的实施主体已调整为汤家桥村民委员会，所涉的国有土地使用权也属于该集体经济组织，温州市人民政府再作出涉案《建设用地批准书》将该项目的用地单位确定为温州市蒲州新农村建设投资有限公司，损害了该村的利益，并以其4人的名义申请行政复议，并不具有行政复议申请人的主体资格。故被上诉人驳回4上诉人的行政复议申请，原审法院驳回4上诉人的诉讼请求，均无不当，本院依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄瑞杰、周美芬、黄忠克、陈建忠共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 韦若莎