湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘08行初49号
原告吴钰平，男，1964年1月26日出生，土家族，住湖南省桑植县。
委托代理人吴远生，湖南风云律师事务所律师。
委托代理人吴稳，湖南风云律师事务所律师。
被告桑植县人民政府，住所地湖南省张家界市桑植县澧源镇帅乡中路。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人王勋，男，1964年3月5日出生，苗族，系被告工作人员，住湖南省桑植县。
委托代理人覃刚，男，1977年8月10日出生，土家族，系被告工作人员，住湖南省桑植县。
被告张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪。
法定代表人王志刚，市长。
委托代理人杨梦君，男，1967年11月12日出生，土家族，系被告工作人员，住湖南省张家界市永定区。
委托代理人安吉彪，湖南金旅律师事务所律师。
原告吴钰平与被告桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）、张家界市人民政府（以下简称市政府）确认房屋征收决定违法及行政复议一案，于2017年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年6月5日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月15日公开开庭审理了本案。原告吴钰平及其委托代理人吴远生、吴稳，被告桑植县政府的委托代理人王勋、覃刚，被告市政府的委托代理人杨梦君、安吉彪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告吴钰平诉称:被告桑植县政府于2016年2月6日公布了桑政通[2017]3号《桑植县人民政府房屋征收决定公告》，以棚户区改造为由拟对原告生活居住的桑植县和平西路进行征地拆迁，并确定由桑植县房地产管理局担任房屋征收部门，由桑植县房屋征收与补偿事务所作为房屋征收实施单位，进一步开始实施了相关的拆迁工作。原告因不服该房屋征收决定及相关征地拆迁工作，已向张家界市人民政府申请行政复议。市政府于2017年5月11日作出复议决定，维持了该房屋征收决定。原告仍不服，现依法向人民法院提起行政诉讼。原告认为该房屋征收决定存在以下问题：首先，原告的房屋所处位置并不属于棚户区，且根据桑植县政府发布的信息，原告房屋所处区域拟进行的是商业性开发。但被告却以棚户区改造为由对该区域进行拆迁，显属错误。其次，原告认为被告的上述一系列行为中，均未按照法律规定的步骤进行。其在决定征收前，未对被征收土地利用总体规划、城乡规划和专项规划并广泛征求社会公众意见，也未对拟征收该片土地上的房屋的安置补偿方案的论证和征求公众意见，也没有将项目审批许可、建筑用地规划许可、国有土地使用权批准文件、拆迁计划与方案、拆迁安置补偿资金证明等相关文件向被征收人以合理合法方式公布到位。相反，其在进行具体工作时，一方面通过各种威胁方式逼迫众多被拆迁户强行签订接受货币补偿方式的协议，另一方面又违反法定程序私自委托鉴定机构对被征收房屋进行鉴定。现鉴定机构的鉴定程序存在不合法、不合理的情况，且最重要的是，鉴定的结果远远达不到法定标准。从另一方面来说，被告以商业用途征收原告的房屋等财产，而原告拿到补偿款后却无法在相同地段购买同类房屋恢复原本水平的生活，对原告来说是不合理的。而从另一方面来说，被告及其下属部门、单位的征收程序未按照法律规定的程序进行，属于不符合法律规定。因此，原告特向人民法院起诉，请求依法判决确认被告桑植县人民政府作出的桑政通[2017]3号房屋征收决定违法，并予以撤销，撤销被告张家界人民政府作出的张政复决字[2017]16号行政复议决定，撤销张家界泰业房地产评估咨询有限公司就“桑植县和平路棚户区改建项目（二期）”所作的一切评估报告，本案诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1、行政复议答辩书一份，拟证明桑植县政府在作出本案行政行为时，没有依法进行产权调换，只是以货币补偿方式对征收对象进行补偿，补偿方案形同虚设，剥夺了原告的选择权。2、编号201600011901的桑植县商品房买卖合同一份，拟证明与本案被征收房屋和平路同地段的房屋售价为3800元，被告桑植县政府委托的评估机构作出的评估报告，评估价大幅低于市场价，结论明显错误。
被告桑植县政府辩称：一、被告实施“桑植县和平路棚户区周边（二期）改建项目”是根据国家城乡发展总体规划和布局而进行的一项重大民生工程，是我县旧城改造的重要组成部分，并将项目列入了我县“十三五规划”并符合土地利用规划，城乡规划和专项规划，而且还纳入了我县2016-2017国民经济和社会发展年度计划，被告对该区域被征收单位和住户依法作出的（桑政通[2017]3号）《房屋征收决定》，完全符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。首先，被告于2013年就将“桑植县和平路周边棚户区改建项目”纳入我县棚户区改造规划，被告于当年第十次常务会议研究并于2013年12月12日以“桑政函【2013】278号”对桑植县房地产管理局提交的《桑植县城市棚户区改造规划（2013-2017）》复批予以实施。2016年被告将“和平路周边棚户区”纳入了我县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（见证据：桑植县“十三五”规划重大项目表-
序号‘68’项），并在当年将该项目优先纳入了我县2016-2017国民经济和和社会发展年度计划，2016年8月17日经桑植县人大常委会第三十次会议审议通过（见桑常发[2016]7号）（见证据）。该项目拟征收房屋面积28600平方米涉及260户，国土资源管理局出具的土地利用规划及规划用地红线图，以及相关部门审查批准文件（见附后证据）。确定由县人民政府负责，由房管局组织实施，并成立了我县棚户区改造指挥部，承担征收拆迁协商具体工作。在征收工作中，严格依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》（省政府令第268号），《张家界市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（张政发[2015]13号）等法规、文件规定的程序，并遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则对“桑植县和平路棚户区改建项目（二期）”实施征收。在作出征收决定前，首先保证了征收补偿资金到位（见证据：工商银行资信证明），同时对该项目征收进行了社会稳定风险评估、在工作中严格按照法定程序进行，包括入户调查、房屋征收预公告、房屋评估、征收补偿方案都进行了公示并广泛征求意见（见证据），最后才依法作出房屋征收决定。二、原告起诉撤销桑政通[2017]3号《桑植县人民政府房屋征收决定》的理由不成立。原告诉状中起诉撤销《决定》的理由第一项，认为原告所居住的区域不属于棚户区，被告拟进行商业性开发拆迁，显属错误。被告认为原告起诉的上述理由不是请求撤销的法定理由。至于被告将原告住房区域列入棚户区改造、是否属于棚户区、是否属于商业性开发等问题，不是本案争议范围，原告应以其它方式解决。原告诉状中起诉撤销《决定》的理由第二项，认为被告在具体行政行为中，在《决定》征收前“未对被征收土地总体规划、城乡规划和专项规划并广泛征求社会公众意见”。被告认为原告上述理由也不是撤销本《决定》的法定理由，被告所作出上述《征收决定》完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定。而且被告在制定国民经济和社会发展第十三个五年规划以及相应编制土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划之前邀请了人大代表、政协委员以及专家座谈等方式广泛征求了社会公众意见经过科学论证并严格按法定程序作出的，至于原告不可能了解具体情况情有可原。至于原告诉讼还提出的没有公布“项目审批许可、建设规划许可、国有土地使用权批准文件”等几条理由与本案无关，不成为撤销本案征收决定的理由。综上所述，被告作出的桑政通[2017]3号《房屋征收决定》，符合我县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且程序正当、合法，请求依法予以维持。
被告桑植县政府为证明其房屋征收决定的合法性，向本院提交了以下证据：1、桑植县城市棚户区改造规划,拟证明和平路周边棚改项目纳入了桑植县（2013-2017）棚户改造规划。2、桑植县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，拟证明本案项目已纳入桑植县国民经济和社会发展第十三个五年规划。3、澧源镇土地利用总体规划图，拟证明本案征收项目已纳入土地利用专项规划范围。4、桑植县人大常委会桑常发（2016）7号关于批准《桑植县人民政府关于提请审议将和平路周边棚户区改造项目纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》的决定，拟证明本案和平路（二期）征收项目已纳入县2016年-2017年年度计划。5、县征收办和平路棚改项目（二期）规划及土地利用红线图及审批表，拟证明征收项目履行了征收审批程序。6、县政府桑政通（2016年）19号“房屋征收预告”及公示图片，拟证明征收项目履行了预告程序。7、县房屋征收办向县地方税务局、国家税务局、公安局、规划局、国土局、市场和质量监督局、住建局等单位发出的公函及送达回证，拟证明根据《条例》第16条2款规定履行了向相关单位通知程序。8、入户调查公示照片，拟证明履行了前期调查并公示程序。9、县房管局“评估机构报名通知网页”，图片，拟证明公示邀请评估公司参与摇号。10、“关于确认评估机构的公告”（县房管局）的图片及网页，拟证明公示评估公司参与摇号。11、桑植县人民政府关于和平路棚户区改造项目（二期）房屋征收补偿方案（征求意见稿）公告及张贴照片和网页公示照片，拟证明对本案“项目”征收补偿方案广泛征求意见并进行了公示。12、县房管局“关于以公开摇号形式确定评估机构的公告”及张贴图片，拟证明对本案项目评估方式进行了公告。13、县房屋征收办公开摇号形式确定评估机构规划及会议议程，拟证明制定了确立摇号方式、评估公司规划及程序。14、公开摇号确认评估机构签到册，拟证明邀请被征收人代表参与摇号。15、确定评估机构“公证书”及公告、张贴公示照片，拟证明确认评估公司摇号结果。16、县政府“关于《桑植县和平路周边棚户区改造项目（二期房屋征收补偿方案）》征求意见和论证情况的公告”，以及“征收补偿方案(修改稿)张贴公示照片，拟证明对“补偿方案”修改情况公告及公示程序。17、社会稳定风险评估登记表及评估报告，拟证明履行风险评估程序。18、房屋征收补偿方案（县政府桑政通[2017]3号），拟证明征收决定的相关内容。19、房屋征收决定书（县政府桑政通[2017]3号）及附征收补偿方案，拟证明被告已依法对本案项目进行征收，并附征收补偿方案，决定征收。20、送达回证，拟证明对原告履行了送达程序。21、征收资金专户证明，拟证明征收资金已到位。22、行政复议决定书，拟证明市人民政府已维持了桑植县人民政府的征收决定。23、房屋征收法规、地方性法规及文件以及（文件汇编一本），拟证明征收依据。
被告市政府辩称：一、被告的行政复议决定行为主体与程序合法。二、桑植县人民政府桑政通[2017]3号房屋征收决定的事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，是为有效之行政行为，被告决定予以维持，亦合法、正当，且张政复决字[2017]16号行政复议决定不具有可撤销性。故请求人民法院依法判决驳回原告的全部诉讼请求。
被告市政府为证明其行政复议决定程序的合法性，向本院提交了以下证据：1、复议申请书快递邮寄单；2、行政复议收文清单；3、行政复议申请书；4、行政复议案件立案呈报表；5、对申请人立案受理通知的送达回证；6、对被申请人桑植县人民政府的行政复议申请书副本及行政复议答复通知书等行政复议送达回证与邮政特快专递单；7、桑植县人民政府《行政复议答复书》；8、《行政复议决定书》（张政复决字[2017]16号）；9、对复议申请人吴钰平的《行政复议决定书》（邮寄）送达回证；10、对复议被申请人的《行政复议决定书》（直接）送达回证。
经庭审质证,原告对被告桑植县政府提交的证据发表如下质证意见：1、证据1-6均不合法，被告没有对棚户区的认定作出说明；2、对证据7、8没有异议，被告进行过调查，但调查方式野蛮，不符合法律规定；3、证据9-15是被告桑植县政府在没有作出征收决定前，委托评估机构进行的评估，程序不合法；4、证据16不合法，剥夺了被征收人的权利；5、对证据17，评估在后，作出决定在前，程序不合法；6、证据18不合法，剥夺了被征收的选择权；7、对证据19，原告没有收到该份房屋征收决定书，不合法；8、对证据20，被告没有给原告过房屋征收决定；9、对证据21、22无异议；10、证据23不能作为本案被告行政行为合法性的依据；11、对证据6、8、9、10、11、12、15、16项证据中，所有公告、公示的照片、网页截图均没有依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》注明制作方法、制作时间和制作人、证明对象等，不符合作为证据的基本要件，因此被告桑植县人民政府称其为作出相关具体行政行为的依据的说法没有合法证据予以支撑；12、被告委托了两名公证人员，但公证书只有一名公证员签字，其本身不具有法律效力，对其合法性提出异议。被告市政府对桑植县政府提交的证据无异议。
原告对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：被告市政府行政复议程序合法，但内容不合法，按照征收条例第21条的规定，被征收人有货币补偿和产权置换两种选择方式，被告桑植县政府明确告知复议机关市政府只有货币补偿一种方式，但市政府仍然维持其作出的房屋征收决定，内容违法。被告桑植县政府对市政府提交的证据无异议。
被告桑植县政府对原告提交的证据1地真实性无异议，对关联性有异议；对证据2的真实性、关联性有异议，不是同地段，没有可比性。被告市政府对原告提交的证据1无异议，对证明目的有异议，原告的诉讼请求之一是撤销桑植县人民政府的行政征收决定，产权调换和货币补偿是补偿中的事项，不是行政征收决定程序中的事项；对证据2的证明目的有异议，其他意见与桑植县政府的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：被告桑植县政府提交的证据均于桑植县人民政府发布房屋征收决定程序过程中形成保存，证据来源合法，内容真实，与本案有直接关联，能够证明被告桑植县人民政府作出桑政通[2017]3号房屋征收决定公告是严格按照国家相关征收法律法规实施进行。被告市政府提交的证据来源合法，内容真实，与本案有直接关联，能够充分证明市政府行政复议程序的合法性。原告提交的证据1真实有效，但无法达到原告的证明目的；原告提交的证据2与本案没有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2017年2月6日，被告桑植县政府发布桑政通[2017]3号房屋征收决定公告，决定对桑植县和平路棚户区改建项目（二期）规划用地红线图范围内的国有土地上房屋（均含房屋的附属物）依法实施征收，同时公布了《桑植县和平路棚户区改建项目（二期）用地房屋征收补偿方案》。该项目已纳入桑植县国民经济和社会发展第十三个五年（2016-2020年）规划纲要，并经桑植县人大常委会第三十次会议审议通过，已纳入桑植县2016-2017年国民经济和社会发展年度计划。经相关部门审查批准，该项目符合土地利用总体规划、城县规划和专项规划。被告桑植县政府已依法对该项目房屋征收进行了社会风险评估，征收补偿资金已到位，入户调查、房屋征收预公告、房屋评估、征收补偿方案也都已进行了公示并广泛征求意见。原告吴钰平的房屋位于在项目用地规划红线范围内，属被征收对象，原告对该房屋征收决定公告不服，向张家界市人民政府申请行政复议，被告市政府于2017年5月11日作出张政复决字[2017]16号行政复议决定，维持了该房屋征收决定公告。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告的房屋位于桑植县和平路周边棚改项目内，该项目已纳入桑植县“十三五”规划，且桑植县人大常委会已通过该项目的决定，属社会公益项目。被告桑植县政府作出的桑政通[2017]3号房屋征收决定公告，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，本院予以确认。被告市政府作出的张政复决字[2017]16号行政复议决定程序合法，决定维持正确，本院予以确认。原告诉称关于房屋补偿标准和补偿方式选择的问题，因属于政府在具体实施房屋补偿过程中的程序，不属于本案审查范围。原告请求撤销张家界泰业房地产评估咨询有限公司就“桑植县和平路棚户区改建项目（二期）”所作的一切评估报告，不属于行政诉讼审查范围。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款的规定，判决如下：
驳回原告吴钰平的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告吴钰平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 钟 强
代理审判员 陈建琳
人民陪审员 姚天平
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，使用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。