广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤7101行初2819号
原告：广州市成达易木制品有限公司，住所地广州市增城新塘镇石下村新沙路2号。
法定代表人：陈德严，职务：总经理。
委托代理人：胡圣根、谢开玫，广东海际明律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：欧阳金泉，该委工作人员。
委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。
第三人：刘正强，男，1962年6月14日出生，汉族，身份证地址广州市增城区。
原告广州市成达易木制品有限公司不服被告广州市国土资源和规划委员会土地行政管理一案，第三人为刘正强，本院于2016年11月9日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人陈德严及委托代理人胡圣根、谢开玫，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人欧阳金泉、潘结英到庭参加诉讼。第三人刘正强经本院依法送达起诉状副本及开庭传票，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市成达易木制品有限公司诉称，2011年1月1日，原告广州市成达易木制品有限公司与刘正强签订《厂房租赁合同》，约定原告承租刘正强位于广州市增城新塘石下村新沙路2号的厂房，用于生产木制品。由于经济效益较好，2011年1月1日，双方又签订《厂房续租合同》，续租至2020年12月31日。2012年，原告及原告法定代表人陈德严先后向银行、担保公司、个人借贷了资金约3000万元，投入厂房建设、进行产品升级改造。在原告打开市场，产品的刚刚稳定之际，2013年9月5日，被告发出增国房征通字(2013)5号《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市城市轨道交通沿线储备地块和房屋征收的通告》（以下称“《通告》”），称原告所租厂房属拆迁范围。被告根据《补偿方案》提出给予原告的补偿金额不到70万，与原告3000万元（含机器设备）的实际投入相距甚远，双方就补偿金额未达成一致意见。自被告发出的《通告》公示后，原告厂房即将被拆迁的消息迅速散布，与原告相邻的其他厂房、商家也纷纷搬迁离开。相继出现的是：出租方要求原告搬离原厂房、停水断电，多家供应商不再愿意赊账出货、紧催货款，甚至停封原告机器设备、堵塞厂房出口，员工罢工、要求经济补偿，债权人上门逼债等等。鉴于资金链瞬间断裂、多方的施加压力，原告的机器设备重新拆装后经济价值将严重折损，无法转移或变卖，原告不得不被迫弃产、关门倒闭。原告法定代表人本人和家庭也无法正常生活、到处躲债。在原、被告协商拆迁补偿的过程中，原告发现了被告的《补偿方案》存在不同版本，具体内容存在差异，被告又拒绝提供正式补偿方案。从2015年4月至2016年5月期间，原告通过信息公开申请、行政复议、行政诉讼等政府信息公开的法定程序，要求被告公开涉案项目的拆迁立项、建设用地批准文件、规划许可证、征地拆迁计划、拆迁资金证明、拆迁公告、拆迁方案等资料，被告经核查后，分别以增国房复(2015)390、(2015)881号、(2016)790号《依申请公开政府信息答复书》，三次确认了原告要求公开的信息不存在。在原、被告关于涉案项目的信息公开行政诉讼【(2015)穗增法行初字第246号】的庭审中，被告明确表示原告所租厂房属于轨道交通沿线储备土地范围，涉案项目没有得到国家规定的拆迁批准文件。原告认为，被告没有得到国家规定的批准文件和拆迁／征收许可证，在没有具备法定的拆迁／征收条件下发布《通告》，并开展实质性的拆迁／征收工作，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的法定程序，属于违法征收。原告被迫停产、弃厂，遭受巨大的经济损失完全是因为被告的违法拆迁行为直接造成的，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条的相关规定，被告应对原告因此而受到的经济损失承担赔偿责任。综上，请求法院判令：1、确认被告作出的对原告所承租的广州市增城新塘石下村新沙路2号地块和房屋征收行为属于违法征收；2、被告赔偿/补偿原告经济损失2000万元；3、被告承担本案的诉讼费用。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、原告的起诉不符合法定起诉条件，应依法予以驳回。（一）原增城市国土局发布《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》的行为以及委托原增城市新塘镇人民政府与第三人签订《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》的行为，属于征地报批前的前期工作行为。2012年11月28日，原增城市人民政府与广州市地下铁道总公司签订《广州市轨道交通十三号线、二十一号线增城段建设资金筹措及站点周边土地储备合作开发协议》，协议中约定土地储备范围包括轨道交通十三号线增城段温涌站、官湖站、象颈岭站和二十一号线增城段中新站、坑贝站、教育城站、山田站周边土地，以及十三号线官湖车辆段、二十一号线山田停车场的土地（以下称储备地块）共计约111807亩，折合787.5公顷。具体储备地块位置、用地面积、范围，最终以增城市规划局批复的红线为准。2013年3月25日，原增城市人民政府作出《增城市人民政府办公室关于印发规范轨道交通十三号线、二十一号线增城段土地和房屋征收有关文件的通知》（增府办[2013]8号）。2013年8月28日，广州市土地开发中心向原增城市城乡规划局发出《广州市土地开发中心关于提请出具广州市轨道交通十三号线官湖站、二十一号线中新站、坑贝站（中新东站）周边储备用地规划选址意见的函》（穗土开函[2013]721号）。2013年9月4日，原增城市城乡规划局作出《关于广州市土地开发中心提请出具广州市轨道交通十三号线官湖站、二十一号线中新站、坑贝站（中新东站）周边储备用地规划选址意见的复函》（增规[2013]1678号），涉案地块和房屋位于地铁十三号线增城新塘官湖站用地范围内。2013年9月5日，原增城市国土局发布《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》（增国房征通字[2013]5号）。2014年，原增城市人民政府作出《增城市人民政府办公室关于印发增城市轨道交通沿线土地储备工作方案的通知》（增府办函[2014]41号）。2015年3月2日，原增城市国土局、原增城市土地开发储备中心（甲方）与原新塘镇人民政府（乙方）签订《轨道交通沿线储备土地房屋征收工作委托协议》。2015年5月21日，原增城市新塘镇人民政府与第三人增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订了《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》，对拟征收的涉案地块及其地上附着物的补偿问题先行协商，并初步达成一致共识。2015年8月6日，原增城市新塘镇人民政府与第三人刘正强签订《沿线轨道交通储备用地项目地上附着物交付确认书》。2016年3月3日，第三人刘正强向原增城市新塘镇人民政府出具《承诺函》，并领取了停产停业补偿款64786350元。（二）原增城市国土局在征地报批前对涉案地块及其地上附着物开展的上述工作不是征地行为，我委至今尚未对涉案地块进行征地行为。土地征收不同于一般的行政行为，它不是一个单独的行政行为，而是由发布预公告、组织现场调查、初步拟定征地补偿安置方案、组织听证、确认征地调查结果、协商签订征地补偿协议、支付征地补偿预付款（或预存款）、编制一书四（三）方案、申请办理批准征用土地手续、取得国务院、省、市等上级人民政府批准征用土地批复、发布征收土地公告（含《征收土地方案》和《征地补偿安置方案》内容和有关事项）、交付土地等一系列行为构成的。原增城市国土局发布《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告（增国房征通字[2013]5号）的行为；原增城市国土局委托原增城市新塘镇人民政府与第三人增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》的行为，均属于征地报批前的前期工作的系列行为，不是征地行为。我委目前尚未对涉案土地进行征地行为，未经有权机关批准，也未实际占用、使用涉案土地，涉案地块上的附着物也未进行拆除，因此不存在征地行为违法。综上，根据《行政诉讼法》第二条、第四十九条的规定，本案中，原告起诉确认违法的征地行为并未发生，原告的起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应依法驳回原告的起诉。二、原告与原增城市国土局对涉案地块及其地上附着物开展的征地报批前的前期工作的系列行为不具有法律上的利害关系。涉案地块和房屋位于广州市增城区新塘镇石下村新沙大道北75号，土地性质为集体土地，土地权属人为增城市新塘镇石下村第三经济合作社，地上附着物权属人为刘正强。原告既不是涉案土地的权属人，也不是涉案地块上附着物的权属人，故原告并非原增城市国土局开展上述征地报批前的前期工作的系列行为的相对人。而且，我委至今未占用、使用涉案地块及其地上附着物，也未对涉案地块上的附着物进行拆除，原增城市国土局对涉案地块及其地上附着物开展的征地报批前的前期工作对原告的合法权益并未产生任何实际影响，因此原告与原增城市国土局对涉案地块及其地上附着物开展的征地报批前的前期工作的系列行为不存在法律上的利害关系。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，原告不符合《行政诉讼法》第二十五条规定的主体资格，其起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件，应依法驳回其起诉。三、原增城市国土局在征地报批前对涉案土地开展上述前期工作的行为符合国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件规定。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第三条第（十四）项、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第四条第（十一）项、国土资源部办公厅《关于<广州市征地制度改革试点方案>的复函》（国土厅函[2003]196号）、《广东省人民政府办公厅转发广东省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办[2007]29号）第一条第（二）项第1点、《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发[2005]51号）第四条及有关规定精神，在征地报批前可以开展预公告、听证、征地调查确认、经协商签订征地补偿协议，再申请办理批准征用土地手续。即原增城市国土局在征地报批前对涉案土地开展上述前期工作的行为符合国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件规定。四、广东省高级人民法院行政判决中已经确认征地报批前的预征收行为合法。根据刘石华等与佛冈县人民政府土地行政登记纠纷上案，广东省高级人民法院(2013)粤高法行终字第640号《行政判决书》中本院认为：一、关于佛冈县人民政府的征地及相关补偿行为是否合法的问题。《广东省人民政府办公厅转发广东省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办[2007]29号）第一条第（二）项第1点规定，2005年11月16日，被上诉人佛冈县人民政府委托佛冈县石角镇人民政府与科旺村委会签订《征用土地协议书》的行为是征地批准前的预征收行为，在有审批权的人民政府同意征地前属效力待定；且佛冈县人民政府在与科旺村委会签订征地协议后并没有就征地、农用地转用、征地补偿安置拟定方案，也没有依征用土地程序开始组织实施其他手续，只是对征地范围和补偿价款与土地权属人及部分土地使用权人达成协议。因此该行政行为并无违反上述规定，不存在未批先征。即广东省高级人民法院行政判决中已经确认预征收行为合法。五、原告要求我委赔偿其2000万经济损失的诉求没有事实和法律依据。首先，原增城市国土局对涉案土地和房屋作出的征地报批前的前期行为符合法律、法规、政策的规定，合法有效。原增城市国土局根据原增城市规划局作出《关于广州市土地开发中心提请出具广州市轨道交通十三号线官湖站、二十一号线中新站、坑贝站（中新东站）周边储备用地规划选址意见的复函》（增规[2013]1678号），发出《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》（增国房征通字[2013]5号），是为防止被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗。原增城市国土局根据增府办[41]号文的对于增城市轨道交通沿线土地储备的工作要求，委托原增城市新塘镇人民政府与第三人增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》，并根据增府[2013]8号文中的《广州市轨道交通十三号线、二十一号线项目增城段及沿线储备地块土地和房屋征收补偿安置方案》实施征地补偿。根据国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件规定在征地报批前可以开展预公告、听证、征地调查确认、经协商签订征地补偿协议，再申请办理批准征用土地手续。因此，原增城市国土局在征地报批前对涉案土地开展上述前期工作的行为符合法律、法规、政策的规定，是合法有效的。其次，原告主张的损失与原增城市国土局作出的征地报批前的前期行为不具有因果关系。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，本案中，原增城市国土局并未对涉案地块上的附着物进行拆除，也未占用、使用涉案地块及其地上附着物，原增城市国土局对涉案地块及其地上附着物开展的征地报批前的前期工作对原告的合法权益并未产生任何实际影响，原告主张的损失与原增城市国土局作出的征地报批前的前期行为不具有因果关系，因此原告无权主张赔偿。再次，原告请求赔偿其“经济损失”，没有事实和法律依据。原告主张的“经济损失”，是其作为经营性的独立的民事主体开展经营活动所产生的经济损失，应由原告自行承担。原增城市国土局至今未对涉案房屋进行拆除，也未对原告的机器设备进行迁移，更未要求原告停产停业，原增城市国土局作出的征地报批前的前期行为并未对原告的合法权益并未产生任何实际影响。且原告没有证据证明我委及其工作人员在行使行政职权时有侵犯原告人身权或财产权的情形发生，也没用证据证明其损失与原增城市国土局作出的征地报批前的前期行为具有因果关系，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及第十五条第一款的规定以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条第规定，原告请求赔偿其“经济损失”，没有事实和法律依据，应当驳回原告的赔偿请求。最后，原告因租赁关系导致产生的经济损失，应另行向第三人刘正强主张。涉案房屋权属人为刘正强，且刘正强已领取了涉案房屋的停产停业补偿款。根据刘正强向原新塘镇人民政府出具的《承诺函》，第三人刘正强已就涉案房屋领取了停产停业补偿款，并承诺因领取和处分停产停业补偿款引起第三方异议或纠纷的，由其负责处理和承担相关责任和费用。因此，若原告认为其与刘正强间因租赁关系导致产生经济损失，也应向第三人刘正强主张。综上所述，原增城市国土局在征地报批前对涉案地块及其地上附着物开展的征地报批前的前期工作的系列行为不是征地行为，我委至今尚未对涉案地块进行征地行为，且原告与原增城市国土局对涉案地块及其地上附着物开展的征地报批前的前期工作的系列行为不具有法律上的利害关系，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回原告的起诉。原增城市国土局在征地报批前对涉案土地开展上述前期工作的行为符合国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件规定。广东省高级人民法院行政判决中已经确认征地报批前的预征收行为合法。原告要求我委赔偿其2000万经济损失的诉求没有事实和法律依据，应当驳回其赔偿请求。
第三人刘正强没有提交陈述意见。
经审理查明，2012年11月28日，原增城市人民政府与广州市地下铁道总公司签订《广州市轨道交通十三号线、二十一号线增城段建设资金筹措及站点周边土地储备合作开发协议》，约定土地储备范围包括轨道交通十三号线增城段温涌站、官湖站、象颈岭站和二十一号线增城段中新站、坑贝站、教育城站、山田站周边土地，以及十三号线官湖车辆段、二十一号线山田停车场的土地（以下称储备地块）共计约111807亩，折合787.5公顷。具体储备地块位置、用地面积、范围，最终以增城市规划局批复的红线为准。2013年3月25日，原增城市人民政府作出增府办[2013]8号《增城市人民政府办公室关于印发规范轨道交通十三号线、二十一号线增城段土地和房屋征收工作有关文件的通知》，向有关单位印发经市人民政府同意的《广州市轨道交通十三号线、二十一号线项目增城段土地和房屋征收工作程序及责任分工》、《广州市轨道交通十三号线、二十一号线项目增城段及沿线储备地块土地和房屋征收补偿安置方案》和《广州市轨道交通十三号线、二十一号线项目增城段土地和房屋征收补偿资金支付管理规定》。
2013年8月28日，广州市土地开发中心向原增城市城乡规划局发出穗土开函[2013]721号《广州市土地开发中心关于提请出具广州市轨道交通十三号线官湖站、二十一号线中新站、坑贝站（中新东站）周边储备用地规划选址意见的函》。2013年9月4日，原增城市城乡规划局作出增规[2013]1678号《关于广州市土地开发中心提请出具广州市轨道交通十三号线官湖站、二十一号线中新站、坑贝站（中新东站）周边储备用地规划选址意见的复函》，调整了红线及用地规划条件，涉案地块和房屋位于地铁十三号线增城新塘官湖站用地范围内，复函写明各地块最终的用地性质及开发强度等应以规划部门出具的规划条件为准。2013年9月5日，原增城市国土局发布增国房征通字[2013]5号《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》，通告十三号线官湖站、二十一号线中新站和坑贝站周边土地和房屋的征收事项。2014年8月15日，原增城市人民政府作出增府办函[2014]41号《增城市人民政府办公室关于印发增城市轨道交通沿线土地储备工作方案的通知》。2015年3月2日，原增城市国土局、原增城市土地开发储备中心（甲方）与原新塘镇人民政府（乙方）签订《轨道交通沿线储备土地房屋征收工作委托协议》，原增城市国土局、原增城市土地开发储备中心委托原新塘镇人民政府：（一）对土地房屋征收范围进行前期调查；（二）签订并执行补偿协议；（三）配合征地报批、国有土地整合收回和国有土地上房屋征收审批工作；（四）土地的保护管理；（五）处理纠纷与信访。
2015年5月21日，原增城市新塘镇人民政府与增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订了《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》，对拟征收的涉案地块及其地上附着物的补偿问题先行协商，并初步达成一致共识。2015年8月6日，原增城市新塘镇人民政府与第三人刘正强签订《沿线轨道交通储备用地项目地上附着物交付确认书》。2016年3月3日，第三人刘正强向原增城市新塘镇人民政府出具《承诺函》，承诺如下:1、依法妥善处分坐落于广州市增城新塘石下村新沙大道北75号房屋停产停业补偿款；2、凡因领取和处分上述停产停业补偿款引起第三方异议或纠纷的，由第三人刘正强负责处理和承担相关责任和费用，如因此造成镇街损失的，由第三人刘正强负责赔偿。
另查，案涉集体土地权属于原增城市新塘镇石下村第三经济合作社，地上附着物属于第三人刘正强。2011年1月1日，原告与第三人签订厂房续租合同，约定原告租赁第三人的厂房自2011年1月1日起至2020年12月31日止。
以上事实，有开发协议、通知、函、复函、通告、委托协议、补偿协议、承诺书、续租合同等证据证实，各方当事人亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，原增城市人民政府与广州市地下铁道总公司拟对广州市轨道交通十三号线、二十一号线增城段储备用地的行为并未经批准。被告并非县级以上地方人民政府，不是征地行为的实施主体。原增城市国土局发布《增城市国土资源和房屋管理局关于增城市轨道交通沿线储备地块土地和房屋征收的通告》（增国房征通字[2013]5号）的行为、原增城市国土局委托原增城市新塘镇人民政府与增城市新塘镇石下村经济联合社、增城市新塘镇石下村第三经济合作社以及刘正强等签订《广州市铁道交通沿线储备用地项目地上附着物补偿协议》等的行为，均是被告依照国务院、国土资源部、广东省及广州市深化征地制度改革的精神和文件的规定实施的行为，是征地报批前的前期工作的系列行为，不是征地行为，故原告请求确认被告对涉案地块和房屋征收行为违法的理由不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案中，案涉土地的所有权人××原××城市新塘镇××第三经济合作社，土地使用权属于第三人刘正强，原告与第三人是房屋租赁关系，原告并非预征收行为的集体土地使用权人，也非房屋的所有权人，因而原告与被诉的预征收行为之间没有法律上的利害关系，不是本案的适格原告，应依法驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告广州市成达易木制品有限公司的起诉。
本案受理费50元退回原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 钟燕秋
人民陪审员 陈海亭
人民陪审员 邓国权
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 曾小丽