江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）苏中行终字第0028号上诉人（原审原告）苏州市封氏农业生态科技有限公司，所在地苏州市沧浪区人民路1023号201室。法定代表人封家宝，执行董事。委托代理人肖启雄，江苏乾盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苏州市相城区农业局，所在地苏州市相城区行政中心9号楼。法定代表人顾敏，该局局长。委托代理人杨凤根。委托代理人缪莹，江苏力信律师事务所律师。上诉人苏州市封氏农业生态科技有限公司（以下简称封氏公司）因畜牧行政许可一案，不服苏州市相城区人民法院（2012）相行初字第0005号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年2月27日公开开庭审理了本案，上诉人封氏公司的委托代理人肖启雄，被上诉人苏州市相城区农业局（以下简称相城区农业局）的委托代理人杨凤根、缪莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，封氏公司于2009年6月24日取得（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》，该证写明：经营范围生猪饲养、发证机关“相城区兽医卫生监督所”并盖有“苏州市相城区兽医卫生监督所”印章、时间为2009年6月24日。2010年12月16日，苏州市相城区兽医卫生监督所作出《告知书》，内容为：“苏州市封氏农业生态科技有限公司：你公司于2009年6月24日办理的《动物防疫合格证》（苏相09018），根据《动物防疫条件审查办法》第十章第四十一条规定，有效期为1年，而你公司期满后30日前未提出申请，该证书已到期予以注销。如需办理《动物防疫条件合格证》，应重新提出申请，并提交全部申请材料”。该《告知书》上盖有“苏州市相城区兽医卫生监督所”印章，并于2010年12月17日向封氏公司送达。封氏公司不服注销其《动物防疫合格证》的具体行政行为，遂向法院提起行政诉讼。另查明，2011年1月12日，苏州市相城区人民政府作出相政发（2011）3号《关于依法关闭苏州市封氏农业生态科技有限公司规模化畜禽养殖场的决定》，封氏公司不服该关闭决定，向苏州市中级人民法院提起行政诉讼。该案现已经苏州市中级人民法院、江苏省高级人民法院审理，并分别作出（2011）苏中行初字第0002号、（2011）苏行终字第0100号行政判决。再查明，2001年吴县撤市设区后，苏州市相城区人民政府组建苏州市相城区农业发展局，负责动植物检疫检验及疫病情监测。2001年9月7日，苏州市相城区农业发展局向苏州市相城区机构编制委员会报请设立“1、苏州市相城区畜牧兽医站（苏州市相城区兽医卫生监督所）：人员编制5人”等局下属九个全民事业单位。2001年10月12日，苏州市相城区机构编制委员会同意区农业发展局建立九个事业单位，其中“苏州市相城区畜牧兽医站，定编6名，经费列区财政差额补贴”。2002年12月20日，相城区机构编制委员会批复苏州市相城区农业发展局：“同意建立苏州市相城区动物防疫监督所，事业性质，新建立的动物防疫监督所在区畜牧兽医站内挂牌，不单独核定编制，所需人员可内部调剂解决。”2008年2月，相城区机构编制委员会通知“同意建立相城区畜牧兽医局，属区政府行政机构，副科级建制，隶属农发局管理”。2010年1月18日，中共苏州市相城区委、苏州市相城区人民政府印发《相城区人民政府机构改革实施意见》，明确“区农业发展局更名为区农业局，将区畜牧兽医局的职责划入区农业局，不再保留区畜牧兽医局牌子”。2010年6月25日，苏州市相城区人民政府办公室印发《苏州市相城区农业局主要职责内设机构和人员编制规定》，该文规定，“设立苏州市相城区农业局，为区政府工作部门，正科级建制”、“将原区农业发展局的职责、原区畜牧兽医局的职责整合，划入区农业局”。2011年12月13日，苏州市相城区机构编制委员会批复苏州市相城区农业局，同意该局下属事业单位苏州市相城区畜牧兽医站原挂牌的“苏州市相城区动物防疫监督所”更名为“苏州市相城区动物卫生监督所”，经费渠道由原来的差额拨款变更为全额拨款。在本案审理过程中，苏州市相城区农业局于2013年9月4日作出相农字（2013）182号《关于撤销（苏相）动防（合）090108动物防疫合格证的决定》，撤销了封氏公司在2009年6月24日取得的（苏相）动防（合）字第09018号动物防疫合格证。原审法院认为，本案的争议焦点主要有三点：一是本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二是相城区农业局是否是本案的适格被告；三是苏州市相城区兽医卫生监督所注销封氏公司持有的（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的行为是否有效。关于争议焦点一，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款的规定，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。同时，依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，颁发《动物防疫合格证》的行为属于行政许可行为，公民、法人或者其他组织对注销该合格证的具体行政行为不服的，可以提起行政诉讼。因此，相城区农业局认为，注销动物防疫合格证的行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院受理范围的主张，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。关于争议焦点二，相城区农业局是本案的适格被告。“苏州市相城区兽医卫生监督所”系由原苏州市相城区农业发展局组建，但未经编制部门批准，因此，不具有独立承担法律责任的能力。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼﹥若干问题的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，相城区农业局是本案适格被告。关于争议焦点三，苏州市相城区兽医卫生监督所注销封氏公司所有的（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的行为属于无效行为。依据职权法定原则，行政许可应当由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。根据《中华人民共和国动物防疫法》第七条第二款以及第二十条第一款的规定，县级以上人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作；兴办动物饲养场（养殖小区）和隔离场所等，应当向县级以上地方人民政府兽医主管部门提出申请，经受理申请的兽医主管部门审查合格的，发给动物防疫条件合格证。本案中，“苏州市相城区兽医卫生监督所”于2010年12月16日注销封氏公司《动物防疫合格证》时，依据苏州市相城区的机构设置，相城区农业局作为地方人民政府兽医主管部门，负责本行政区域内的动物防疫工作，行使动物防疫条件的审查、发证职权。“苏州市相城区兽医卫生监督所”是相城区农业局提出设立申请但未经编制部门批准的机构，并非《中华人民共和国动物防疫法》规定的兽医主管部门，其以自己的名义作出的注销（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的行为，系超越法定职权，属于无效行政行为。综上，“苏州市相城区兽医卫生监督所”注销封氏公司持有的（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的具体行政行为，因超越法定职权，应当确认为无效。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决：确认以“苏州市相城区兽医卫生监督所”名义于2010年12月16日作出的注销原告苏州市封氏农业生态科技有限公司持有的（苏相）动防合字第09018号《动物防疫合格证》的具体行政行为无效；本案案件受理费人民币50元，由相城区农业局负担。上诉人封氏公司上诉称，苏州市相城区兽医卫生监督所是被上诉人申请设立的内设机构，虽然未经编制部门批准，但亦是被上诉人的内设机构。其以自己的名义作出注销行为，行为后果应由被上诉人承担。苏州市相城区兽医卫生监督所在有效期内注销上诉人持有的《动物防疫合格证》，应当确认该行为违法，并且该行为后果应当由被上诉人相城区农业局承担。一审判决确认以苏州市相城区兽医卫生监督所名义作出的注销行为无效，属于认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判确认相城区农业局注销封氏公司持有的《动物防疫合格证》的具体行政行为违法。被上诉人相城区农业局的答辩意见与一审一致，认为一审判决事实清楚，适用法律正确，并无不当。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请求二审法院依法维持一审判决。原审被告相城区农业局向原审法院提供的证据材料有：1、（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》复印件，证明该份合格证是一个所谓的苏州市相城区兽医卫生监督所发放的，此行政机构在农业局编制里并不存在；2、相城区环境监察现场笔录，证明封氏公司在经营过程中存在环境违法行为；3、《告知书》复印件，证明告知书的发出者是苏州市相城区兽医卫生监督所，并且农业局并不存在该单位；4、《中华人民共和国动物防疫法》，证明封氏公司在经营过程中的行为违反其第十九条的规定；5、《动物防疫条件审查办法》（农业部2010年第7号令），证明封氏公司在经营过程中违反第五条第二项、第七条第五项规定；6、苏州市太湖流域水污染防治办公室文件（苏太水办［2010］62号），证明封氏公司存在环境违法行为；7、《关于对苏州市封氏生态科技有限公司规模化畜禽养殖停业关闭的意见书》，证明封氏公司对其环境违法行为未有整改措施；8、《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》，证明封氏公司在经营过程中违反了其第五条、第十条、第二十三条第九项规定。根据该规定，相城区相关政府有权对原告的环境违法行为进行管理，进行保护阳澄湖的水质、水源工作；9、《畜禽养殖污染防治管理办法》（节录），证明按照该办法规定，封氏公司的养殖场应搬迁或关闭；10、《最高院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定，证明封氏公司的诉讼请求不在人民法院受理行政诉讼的受案范围。原审原告封氏公司向原审法院提交的证据材料有：1、《告知书》1份，证明封氏公司的《动物防疫合格证》被注销；2、《动物防疫合格证》1份，证明颁证时间为2009年6月24日；3、《动物防疫条件审查办法》第41条规定，证明封氏公司的《动物防疫合格证》在2011年5月1日前继续有效；4、封氏公司代理人于2012年11月5日从苏州市相城区行政服务中心网站下载的网页3张，证明动物防疫合格证的颁发在苏州市相城区农业局的管理范围内；5、相城区农业局相农字（2010）第141号《关于建议吊销苏州市封氏农业生态科技有限公司﹤种畜禽生产经营许可证﹥的建议》，证明相城区农业局是知道、承认该注销行为的；6、（2011）苏行终字第100号行政判决书，证明法院已认定动物防疫合格证已被注销，而且导致法院以封氏公司无证经营为理由判决败诉。原审法院依职权调取了以下证据：1、苏州市相城区动物防疫合格证申请表；2、《苏州市相城区农业发展局职能配置方案》（2001年）；3、苏州市相城区农业发展局相农发2001年第41号《关于设立相城区畜牧兽医站等事业单位的报告》；4、苏州市相城区机构编制委员会相编委［2001］第10号《关于同意设立苏州市相城区畜牧兽医站等事业单位的通知》；5、苏州市相城区机构编制委员会相编委［2002］24号《关于同意建立苏州市相城区动物防疫监督所的批复》；6、苏州市相城区机构编制委员会相编委［2008］1号《关于建立相城区畜牧兽医局的通知》；7、中共苏州市相城区委相委发［2010］1号《中共苏州市相城区委、苏州市相城区人民政府关于印发﹤相城区人民政府机构改革实施意见﹥的通知》；8、苏州市相城区人民政府办公室相政办（2010）101号《区政府办公室关于印发苏州市相城区农业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；9、苏州市相城区机构编制委员会相编委［2011］23号《关于区畜牧兽医站增挂牌子、挂牌机构更名及经费渠道变更的批复》。上述证据、依据均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院认证正确，本院认定事实与一审判决无异。本院认为，公民、法人或者其他组织有权就行政机关作出的有关行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等具体行政行为提起行政诉讼。上诉人封氏公司认为苏州市相城区兽医卫生监督所注销其持有的《动物防疫合格证》的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼，人民法院依法应当受理。苏州市相城区兽医卫生监督所系由原苏州市相城区农业发展局申请设立的事业单位，但未经编制部门批准，其以自己的名义作出的具体行政行为应当由原苏州市相城区农业发展局，即现相城区农业局承担相应的法律责任。因此，相城区农业局是本案的适格被告。上诉人认为，法院应当确认苏州市相城区兽医卫生监督所作出的注销动物防疫合格证的行为违法，而非确认无效。本院认为，无效行政行为是指具有重大明显瑕疵的、自始不发生法律效力的行政行为。依据职权法定原则，行政机关及其工作人员应当在法律明确授予的行政职权范围内实施行政管理行为。因此，注销动物防疫合格证的行为应当由具有行政许可权的行政机关依照法定的权限、范围、条件和程序作出。本案中，根据《中华人民共和国动物防疫法》第七条第二款及第二十条第一款的规定，县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫条件审查和监督管理工作，并依申请发给动物防疫条件合格证。2010年，苏州市相城区人民政府实施政府机构改革，苏州市相城区农业发展局更名为苏州市相城区农业局，并将原苏州市相城区农业发展局的职责与原苏州市相城区畜牧兽医局的职责整合，划入苏州市相城区农业局。即自2010年1月18日起，被上诉人相城区农业局作为县级以上地方人民政府的兽医主管部门，有权颁发、变更、注销、撤销本辖区内的动物防疫条件合格证。苏州市相城区兽医卫生监督所作为未依法成立的机构，其不具有作出注销动物防疫条件合格证的法定职权。因此，苏州市相城区兽医卫生监督所于2010年12月16日以自己的名义作出的注销（苏相）动防（合）字第09018号《动物防疫合格证》的行为存在重大明显的瑕疵，应当认定为无效行政行为。一审法院据此确认该行为无效，并无不当。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州市封氏农业生态科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  周剑鸣审 判 员  张 蕾代理审判员  孙瑜蓓二〇一四年三月二十日书 记 员  赵文君