广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终1068号
上诉人（原审原告）:凌德山，男，1974年3月5日出生，汉族，住广州市番禺区，
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区石碁镇人民政府。住所地：广州市番禺区石碁镇岐山南路*号。
法定代表人：方宝城，镇长。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路***号。
法定代表人：陈德俊，区长。
上诉人凌德山因诉被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府、广州市番禺区人民政府行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初1724号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明:2015年3月23日，原告凌德山向被告广州市番禺区石碁镇人民政府提交行政处理决定申请书，要求其责令凌边村民委员会撤销凌边村四队的承包方案，重新与原告签订土地承包合同。被告收到上述申请后，向相关部门进行了调查，调取了《受理事项登记表》《村民会议、村民代表会议记录》《凌边村四队户代表关于对历史遗留发包耕地问题进行重新租赁的表决情况》《户代表到会名单》等材料，证实了凌边村针对耕地发包的历史遗留问题，经村民代表大会及户代表表决通过，对本村耕地发包给本村村民的承包价予以调整，原告对此向当地政府相关部门投诉并经当地政府相关部门进行调处的事实。2015年6月8日，被告广州市番禺区石碁镇人民政府作出[2015]1号《不予受理通知书》，决定对原告的申请不予受理，并于2016年4月8日将上述通知书送达给原告。原告不服，于2016年4月21日向被告广州市番禺区人民政府提交了复议申请，被告广州市番禺区人民政府经审查后认为被告广州市番禺区石碁镇人民政府作出的[2015]1号《不予受理通知书》符合法律规定，于2016年6月16日作出了番禺府行复[2016]36号《行政复议决定书》，决定维持被告广州市番禺区石碁镇人民政府作出的[2015]1号《不予受理通知书》。现原告不服，遂成本诉。
原审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述法律的规定，被告广州市番禺区石碁镇人民政府具有指导、支持和帮助凌边村民委员会的工作，责令改正违反法律法规规定的村民会议或村民代表会议的决定，以及对因农村土地承包经营发生的纠纷进行相应处理的职权，但不得干预属于村民自治范畴的内容。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……。”据此，被告广州市番禺区人民政府具有对原告的复议申请依法作出行政复议决定的职权。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，原告凌德山因认为涉诉耕地承包程序不合法曾向当地政府相关部门进行投诉，被告广州市番禺区石碁镇人民政府接到投诉后也进行了调查和协调处理。现原告认为凌边村重新就涉案耕地发包表决不合法要求被告广州市番禺区石碁镇人民政府撤销凌边村民委员会表决通过的发包事项，根据查明的事实，无相关证据证明涉案村民委员会在发包表决过程中存在不依照法律、法规规定履行法定义务的行为，且该表决属于村民自治范围的事项，根据上述法律的规定原告要求被告广州市番禺区石碁镇人民政府处理涉案事项不属于其职权范围，被告广州市番禺区石碁镇人民政府不予受理并无不当。但，原告于2015年3月23日向被告广州市番禺区石碁镇人民政府提交行政处理决定申请书，被告广州市番禺区石碁镇人民政府在没有法定事由的情况下于2015年6月8日作出[2015]1号《不予受理通知书》，于2016年4月8日才送达给原告，上述行为不符合公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关应在法定期限内作出行政行为并依法送达的规定，其逾期作出行政行为及逾期送达《不予受理通知书》违法，但对原告的实体权利不产生实际影响。被告广州市番禺区人民政府作出的番禺府行复[2016]36号《行政复议决定书》对被告广州市番禺区石碁镇人民政府的上述行政行为予以维持的决定于法不符，亦应予撤销。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定，判决：一、确认被告广州市番禺区石碁镇人民政府逾期作出及送达[2015]1号《不予受理通知书》违法；二、撤销被告广州市番禺区人民政府作出的番禺府行复[2016]36号行政复议决定。
上诉人凌德山上诉称：1、本案的重点为提示上诉人应当向哪个单位维权。一审法院认为上诉人与凌边村村民委员会发生承包经营权纠纷是属于村民自治范围，不属于被上诉人番禺区石碁人民政府职权范围，所以认定其不予受理没有不当之处。但一审法院也没有说明应向哪个单位进行维权。2、番禺区石碁人民政府认为，发生承包纠纷时应当向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，所以其认为其不予受理是对的。但上诉人认为土地承包仲裁机构只接受土地承包的甲乙双方发生的经营纠纷的，上诉人并未取得实际经营权，无权向其申请仲裁。3、根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。根据该法条，番禺区石碁人民政府应该对上诉人的土地承包经营权问题作出行政处理决定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求1、查清事实，依法改判，判令广州市番禺区石碁人民政府重新作出行政处理决定；2、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府、广州市番禺区人民政府二审期间均未提交答辩意见。
经审查，原审判决认定的事实清楚，并有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：上诉人以凌边村村民委员会以召开户代表会议方式表决通过土地承包方案违法为由申请行政处理，系根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定申请被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府对凌边村村民委员会的上述召开会议及表决通过土地承包方案行为进行监督及责令改正。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款、第二十七条第二、三款的规定，因无相关证据证明凌边村村民委员会在表决过程中存在不依照法律、法规规定履行法定义务的行为，且表决土地承包方案属于村民自治范围的事项，被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府认为上诉人的申请事项不属于其职权范围而不予受理，并无不当。关于被上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府作出被诉不予受理通知书程序违法及被上诉人广州市番禺区人民政府行政复议决定应予撤销的理由，原审判决已作阐述，本院同意原审判决意见，不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人凌德山负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一七年九月八日
法官 助理 伍 丹
书 记 员 梁金好