山西省晋城市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）晋05行终19号上诉人（原审原告）王文全，男，汉族，1934年1月10日生，住晋城市。委托代理人：王法旺，男，1973年11月2日生，汉族，住址晋城市。系原告王文全之子。被上诉人(原审被告)晋城市规划局，住所地：晋城市城区。法定代表人焦新文，该局负责人。委托代理人李建华，该局法规科副科长。委托代理人李涛涛，山西佳邦律师事务所律师。被告晋城市人民政府，住所地：山西省晋城市。法定代表人武宏文，该市市长。委托代理人闫凯，晋城市政府办公厅行政复议科科长。上诉人王文全诉被上诉人晋城市规划局、晋城市人民政府行政不作为一案，不服晋城市城区人民法院于2016年12月30日作出(2016)晋0502行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王文全委托代理人王法旺，被上诉人晋城市人民政府委托代理人闫凯，被上诉人晋城市规划局委托代理人李建华、李涛涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，2011年11月13日，晋城市人民政府第4次常务会议，原则同意了晋城市城区西上庄办事处玉苑村城中村改造规划。原告的房屋位于晋城市城区西上庄办事处玉苑村城中村改造项目用地范围内的平衡出让用地内。2015年9月30日，原告以挂号信的方式向被告晋城市规划局邮寄了“关于依法制止违法行为保护我方财产安全申请”的材料。2015年10月9日，晋城市规划局向挂号信上所留电话（×）进行了回复，说明了此类建设行为不属被告晋城市规划局职责范围，履行了告知义务。原告王文全认为被告晋城市规划局对收到其挂号信后未履行行政机关的法定职责，于2016年1月13日向晋城市人民政府申请行政复议。晋城市人民政府受理后，依法通知晋城市规划局提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。后晋城市人民政府于2016年2月29日作出〔2016〕7号驳回行政复议申请决定书，驳回了原告王文全的行政复议申请。王文全不服，向晋城市城区人民法院提起行政诉讼。晋城市城区人民法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。山西省人民政府晋政函[2003]144号《关于同意在晋城市开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条规定，城市规划内的各种违法违章建设行为的行政处罚权由城市管理行政执法部门集中行使。依据《中华人民共和国土地管理法》第74条规定，擅自在耕地上取土，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。本案中，被告晋城市规划局在接到原告的挂号信后进行了电话回复，说明了原告所说的行为不在被告晋城市规划局的职权范围内，被告已经履行了告知义务。在开展相对集中行政处罚权工作后，对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设行为进行行政处罚，被告晋城市规划局没有该职权。对违法取土倒土的行为，被告晋城市规划局没有行政管辖权。故被告晋城市规划局不存在行政不作为。被告晋城市人民政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第五十四条、第六十九条、第七十九条和最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第六条、第九条之规定，判决驳回原告王文全的诉讼请求。一审判决后，王文全不服，上诉至本院，请求撤销一审判决并改判确认被告晋城市规划局的行政不作为违法。理由如下：一、根据晋城市政府当庭提供的证据《关于裴疙瘩村和玉苑新村城中村改造规划的补偿会议纪要》可知，被上诉人晋城市规划局曾对我方权益所在地作出过详细规划，在此规划中，晋城市规划局没有考虑上诉人的通行、采光等权益，而发生的违法行为是一晋城市规划局的规划方案为依据进行施工建设的。在收到我方保护人身权、财产权申请后，晋城市规划局即使不具有行政处罚权也具有纠正本部门不正确规划的责任，以保护上诉人的财产权和人身权。二、依据晋城市规划局提供的证据中晋城市规划局“要依法行使在城市规划和园林建设中行政许可和监督管理方面的职权，凡涉及违法行为的处罚，应移交城市管理行政执法局依法予以处罚”可知，被上诉人晋城市规划局虽然没有违法行为行政处罚权，但根据会议纪要，晋城市规划局依然应当履行监督检查职能，在发现问题后“移交城市管理行政执法局依法予以处罚”，但被上诉人晋城市规划局在收到我方的保护财产权、人身权申请后，没有依法履行监督检查职能，而是推说自己没有此项职能，晋城市规划局的做法违反了《中华人民共和国城乡规划法》，也违反了会议纪要。被上诉人晋城市规划局答辩认为，《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”，山西省人民政府签发的“晋政函﹝2003﹞144号《关于同意在晋城市开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条规定：“城市规划内的各种违法违章建设行为的行政处罚权由城市管理行政执法部门集中行使”。《土地管理法》第七十四条规定“擅自在耕地上取土，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款”。据此，被上诉人对违反《土地管理法》的违法行为更没有行政管辖权。被上诉人晋城市人民政府答辩认为：一、一审认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法。针对上诉人的申请，晋城市规划局对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设行为没有行政处罚权，对违法取土倒土的行为没有行政管辖权，晋城市规划局没有相应的法定职责。二、市政府作出的【2016】7号《驳回行政复议申请决定书》，依照程序进行复议，并在法定期限内制作决定书并进行送达，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。二审中，上诉人和二被上诉人未提交新的证据。在一审所认定事实的基础上，另查明，本案所涉房屋位于玉苑村城中村改造范围。根据晋城市政府提供的证据《晋城市城区西上庄办事处玉苑村城中村改造范围图》及晋市国土资规字【2013】39号《晋城市国土资源局关于西上庄办事处玉苑村城中村改造土地利用规划方案的批复》第一部分第1点记载，该房屋所在土地已经被批复为平衡用地，并拟以招拍挂方式公开出让。在上诉人2015年9月30日向晋城市规划局申请履职之前，本案所涉房屋已经于2015年1月14日被拆除。上诉人王文全于2015年9月30日向晋城市规划局申请履职的主要内容有两项：1、没有取得规划许可证，违法建设施工；2、违法倒土取土。本院认为，首先，通行、环境和安全对于一所房屋能够正常居住是必不可少的条件，也是构成房屋价值的组成部分，是应当受保护的权益，但这些权益依附于房屋和居住而具有附属性，不具有独立性，当房屋不存在时，这些权益也相应灭失。上诉人王文全在玉苑村的房屋已经被拆除，其房屋所在土地已经纳入玉苑村城中村改造范围，被晋城市国土资源局相关文件批复为城中村改造范围内的平衡用地，拟以招拍挂方式公开出让，附属于王文全房屋上的相关权益随着房屋的拆除已经同时不复存在，王文全对房屋或房屋上附属权益的请求已经失去根基，转而享有对其房屋被拆除进行补偿或赔偿的请求权。王文全申请政府相关部门对其已经被拆除房屋的附属权益进行单独保护，缺乏依据。其次，关于上诉人所申请要求查处的未取得规划许可证违法建设施工的问题，根据山西省人民政府晋政函﹝2003﹞144号关于同意在晋城市开展相对集中行政处罚权工作的批复及晋城市人民政府办公厅﹝2006﹞16次协调会议纪要，在晋城市开展相对集中行政处罚权工作后，被告晋城市规划局已经没有对未取得《建设工程规划许可证》的违法建设行为进行行政处罚的职权。关于上诉人所申请要求查处的违法取土倒土的行为，根据上诉人陈述，该取土倒土行为系在上诉人被拆除的房子周边，而该地块已经被批复为平衡用地，并拟以招拍挂方式公开出让,那么对该地块进行填埋平整的行为，被上诉人晋城市规划局亦不具有行政管辖权。被上诉人晋城市规划局在接到上诉人王文全要求对玉苑村中违法建设项目进行查处的申请后，进行了电话回复，告知其所举报的行为不在被上诉人晋城市规划局的职权范围内，已经履行相应职责，不存在行政不作为。被告晋城市人民政府作出的驳回行政复议申请决定程序合法。综上，晋城市规划局对王文全提出的申请已经进行答复，不存在行政不作为的事实。被上诉人晋城市人民政府复议行为所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论正确。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王文全负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 剑审 判 员  赵仁义审 判 员  郑金坤二〇一七年六月二十三日法官助理  张沁萍书 记 员  李海玲