杭州市余杭区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙0110民初9921号
原告：杭州金升金属制品有限公司，住所地：杭州市余杭区塘栖镇宏畔宏二桥旁。
法定代表人：曹掌法。
原告：杭州敦园旅游开发有限公司，住所地：杭州市余杭区塘栖镇宏磻村。
法定代表人：曹掌法。
两原告共同委托代理人：魏勇强，浙江京衡律师事务所律师。
两原告共同委托代理人：赵燕，浙江京衡律师事务所律师。
被告：杭州市余杭区塘栖镇人民政府，住所地：塘栖镇人民路300号。
代表人：徐礼强，镇长。
委托代理人：杨燕，浙江诺力亚律师事务所律师。
委托代理人：梅军，浙江诺力亚律师事务所律师。
原告杭州金升金属制品有限公司（以下简称金升公司）、杭州敦园旅游开发有限公司（以下敦园公司）诉被告杭州市余杭区塘栖镇人民政府（以下简称塘栖镇政府）合同纠纷一案，本院于2016年7月15日立案受理，依法组成合议庭并于2016年12月9日公开开庭进行了审理。原告金升公司、敦园公司的委托代理人魏勇强、赵燕，被告塘栖镇政府的委托代理人杨燕、梅军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金升公司起诉称：一、金升公司应塘栖镇政府要求参与枇杷公园建设，双方约定由塘栖镇政府无偿向原告提供土地予以使用，原告投资进行建设。原告金升公司是塘栖镇多年纳税大户，其法定代表人也系塘栖镇人。2011年，为改善城市环境，拓宽市政建融通道，塘栖镇政府拟引入本地企业资本，通过市场化运作建设枇杷主题公园，即现在通常所说的PPP项目。2011年11月3日，塘栖镇政府与金升公司签订《塘栖枇杷公园建设协议书》，约定：塘栖镇政府将塘栖路西侧和丁塘路口东侧高压走廊区域范围内的土地共计160亩（具体附图为准）无偿提供给金升公司，金升公司出资建设以枇杷为主的生态景观公园，使用权期限为20年（2011年11月1日至2031年1月31日）；金升公司按照塘栖镇政府确认的枇杷主题公园设计方案进行施工建设，并注册一家农业开发公司进行枇杷公园的建设、管理和经营。合同还特别约定土地应符合土地利用和城镇建设规划；塘栖镇政府协助金升公司申报政府扶持项目及补助。该协议书签订后，金升公司按照协议要求，投资成立了敦园公司作为项目公司，专门进行枇杷公园建设。建设中，敦园公司按照塘栖镇政府提供的设计方案与图纸进行施工建设，包括东区与西区的综合用房的建设，并为此投入大量的资金及人力。2012年4月12日，塘栖镇政府召开关于高压走廊绿化整治项目推进会议，明确由塘栖镇政府的农办负责前期报批立项工作，并下发了相关会议纪要。同年，涉案项目被省小城市考核列为加分项目。
二、涉案枇杷公园项目没有开园却被认定为违法占用土地，原告敦园公司被余杭区国土局予以行政处罚，法定代表人曹掌法予以党纪处分，而塘栖镇政府却因该项目受奖，获得以奖代补资金1639623元。
2013年5月，在已基本完成公园总体建设的情况下，因塘栖镇政府没有办理好土地审批使用手续，塘栖镇政府却通知金升公司终止本项目并进行评估，并根据评估对金升公司予以补偿。2013年10月15日，杭州市国土资源局余杭分局做出杭土资余罚字（2013）163号、164号行政处罚，认定敦园公司擅自占用余杭区塘栖镇西界河和西苑村的集体土地，要求退还违法占用的土地，管理用房被没收或是责令拆除，并处罚款132576元。2015年1月27日，杭州市国土资源局余杭分局又做出杭土资余罚字（2014）194号行政处罚，认定敦园公司建设的位于高压线走廊的道路违法的，要求退还违法占用的土地，拆除建筑物，并处罚款59762元。2015年1月30日，金升公司及敦园公司的法定代表人曹掌法被塘栖镇纪委处给予警告处分。同年2月4日，塘栖镇政府却因该项目受奖，以奖代补资金1639623元。
三、塘栖镇政府仅补偿10192506元。
2015年2月15日，塘栖镇政府与敦园公司签订《塘栖枇杷公园征收补偿协议》，补偿敦园公司东西区水电设施、构筑物及其他建筑物、绿化、苗木、果树共计人民币6098828元，并于次日通过杭州余杭塘栖城建发展有限公司（已下简称塘栖城建公司），将该笔补偿款转账给了敦园公司。同时，塘栖镇政府的塘栖镇建设和环境保护办公室还于汇款当日向原告出具说明，承诺对于未列入评估的部分（包括场地原有废土外运、种植土回填、水系二次加宽、沿河木桩及置石、东苑农民菜地青苗补偿、青满小筑南侧桥梁拆迁、违法用地罚款、西苑村钢房回收）约400万元左右将在2015年6月底前结清；电梯、违法用地罚款、省领导视察的配套工作费2.6万元另行结算。2015年11月，塘栖镇政府以塘栖城建公司名义与敦园公司签订《企业收购补充协议》，以4093678元的价格收购了未列入评估的东西苑区块高压走廊绿化工程土方外运工程、塘渣外运工程、原湖心亭位置加宽加高工程、种植土回填工程，并于2015年11月24日将该笔补偿款汇至敦园公司账户。至此，塘栖镇政府共向仅仅金升公司补偿10192506元。
四、塘栖镇政府应对原告管理用房被没收的损失予以赔偿21575170.33元。
因塘栖镇政府违约提供的未经审批或不符合规划的土地，而使金升公司建造的被处以没收或责令拆除的综合管理用房，虽塘栖镇政府进行了评估（其中东管理用房评估价为7118038元，西管理用房评估价为7138742.92元，不含电梯及水电工程），截至2016年6月30日的利息损失6636051.41元，但未予以补偿。金升公司为此多次向塘栖镇政府进行催讨，塘栖镇政府也认可本事件是历史问题，二原告没有过错，只是事与愿违，塘栖镇政府还承认应当尊重事实，尊重二原告的成本应当补偿，塘栖镇政府政府愿意再补偿，但是应由第三方包括法院来处理此事更为公平，故拒绝赔偿。涉案管理用房被没收或被责令拆除的原因，系塘栖镇政府违反协议约定的其唯一义务，未提供符合土地利用和城镇建设规划的土地。根据《合同法》第一百零七条、第一百一十三条之规定，塘栖镇政府应对其违约给二原告带来的损失予以赔偿，且损失赔偿额应相当于因违约所造成的损失，故塘栖镇政府应对二原告全部出资建设管理用房被没收的损失予以赔偿。在起诉前二年原不符合规划的西苑村集体土地的涉案房屋由塘栖镇政府补办手续后符合规划并没有拆除，起诉前二年由塘栖镇政府占有并使用，期间二原告要求回购的请求也被塘栖镇政府拒绝。原告系受塘栖镇政府邀请，参与投资建设属公益性质的公园项目建设，其法定代表人遭受党纪处分，二原告因此在经济上、企业声誉、法定代表人名誉均蒙受巨大损失。而身为政府的塘栖镇政府，一方面不积极履行合同义务，使得原本完全可以合法的涉案土地因未及时完成审批，变成非法占用，致使管理用房被没收，并且拒绝对二原告予以赔偿，致使二原告投入的巨额资本血本无归；另一方面塘栖镇政府却占有并使用着二原告花巨资建设的管理用房，政府没有诚信。
综上所述，本案二原告的损失远远不止诉请，2012年的3000万元人民币与2016年的购买力不同是不争的事实，但二原告相信政府的信用是最大信用。二原告特向法院起诉，要求塘栖镇政府对二原告因塘栖镇政府提供不符合协议约定的土地而被没收的管理用房建设所造成投入成本的损失及其利息予以赔偿，同时对根据合同约定属于二原告所有的补助资金予以归还。
现起诉，请求判令：一、被告塘栖镇政府赔偿二原告建设投入损失24138194.95元、违法用地罚款192338元，二项合计24330532.95元；二、被告塘栖镇政府返还二原告以奖代补资1639623元。在审理过程中，二原告变更诉讼请求如下：被告塘栖镇政府赔偿二原告综合管理用房的建设投入及其利息损失21382832.33元（其中管理用房的投入损失14746780.92元，截至2016年6月30日的利息损失6636051.41元。违法用地的罚款192338元，二项合计21575170.33元。
原告金升公司、敦园公司为支持其诉请主张，提供并陈述了下列证据材料：
1.塘栖枇杷公园建设协议书一份，用以证明原告金升公司与塘栖镇政府约定共同进行枇杷主题公园建设，土地由塘栖镇政府提供，金升公司专门设立敦园公司进行枇杷公园投资和建设，并可以按照谁投资谁所有原则，配套进行管理用房和休闲设施的建设的事实。
2.建设图纸一份，用以证明敦园公司按照塘栖镇政府提供的图纸进行施工，包括绿地和管理用房、休闲设施等的建设的事实。
3.2012年4月12日塘栖镇政府关于高压走廊绿化整治项目推进会议纪要》一份，用以证明枇杷公园的报批立项由塘栖镇政府负责，二原告不负责的事实。
4.关于枇杷公园实物量调查及绿化养护的通知一份，用以证明敦园公司接塘栖镇政府通知停止建设，塘栖镇政府对枇杷公园实物量进行了评估的事实。
5.塘栖枇杷公园征收补偿协议一份，用以证明塘栖镇政府与敦园公司签订协议，按照评估结果对敦园公司进行了征收补偿共计6098828元的事实。
6.收款收据及银行进账单各一份，用以证明塘栖镇政府按照塘栖枇杷公园征收补偿协议，向敦园公司支付征收补偿款计6098828元的事实。
7.关于枇杷公园情况说明一份，用以证明塘栖镇政府同意对敦园公司在枇杷公园建设中未列入评估部分进行补充，对土地罚款及领导视察配套工作费另行结算的事实。
8.企业收购补充协议一份，用以证明塘栖镇政府对二原告未列入评估的工程进行了补偿，共计4093678元的事实。
9.收款收据及银行进账单各一份，用以证明塘栖镇政府按照企业收购补充协议，向二原告支付征收补偿款计4093678元的事实。
10.余杭区国土局杭土资余罚字（2013）163号、杭土资余罚字（2013）164号、杭土资余罚字（2014）194号行政处罚决定书三份，用以证明原告因为被告提供的土地使用权违法，被处以罚款共计192338元，管理用房被没收的事实。
11.在建工程（东）（房屋建筑物）工程造价清查评估明细表、在建工程（西）（房屋建筑）工程造价清查评估明细表各一份，用以证明敦园公司因为塘栖镇政府提供的土地使用权违法被没收的东管理用房造价评估即为7118038元，西管理用房造价评估即为7138742.92元，合计评估价为14256780.92元的事实。
12.塘栖镇纪委《关于给予曹掌法同志党内严重警告处分的决定》一份，用以证明二原告法定代表人因塘栖镇政府提供的土地使用权违法被给予警告处分，个人信誉遭受巨大损失的事实。
13.余杭区水利林业局、余杭区财政局余林水林字（2015）17号《关于下达2012年度塘栖镇500KV高压走廊绿化项目以奖代补资金的通知》一份，用以证明二原告因高压走廊绿化项目被处罚，而塘栖镇政府却因该项目受奖，以奖代补资金1639623元，该项目系敦园公司投资建设，其奖金也应属于敦园公司的事实。
14.敦园费用（总投入）及利息计算表一份，用以证明敦园公司为枇杷公园项目共投入34330700.95元的事实。
15.关于尽快解决塘栖枇杷关于处置问题的报告一份，用以证明敦园公司多次要求塘栖镇政府对未补偿部分进行补偿，遭到塘栖镇政府拒绝的事实。
16.杭州市余杭区塘栖镇人民政府会议纪要一份，用以证明塘栖镇政府要求2011年年底建成枇杷公园的事实。
17.电梯发票一份，用以证明未列入评估的电梯购买价49万，其中39万已支付的事实。
被告塘栖镇政府答辩称：一、本案是合同纠纷，二原告基于塘栖镇政府存在违约行为向法院提起诉讼，塘栖镇政府认为，本案中塘栖镇政府履行案涉协议过程中，并不存在违约行为。本案中，塘栖镇政府的主要义务是交付符合合同约定的土地，根据协议约定，案涉土地主要用于枇杷种植，且本案中塘栖镇政府向二原告交付的土地面积、位置都是符合合同约定的，至于本案中二原告提出的主要的损失就是建设投入的损失，土地是否可以进行建设的问题，协议中没有明确约定。因此，本案中塘栖镇政府不存在任何的违约行为，不需要承担任何的违约责任。二、关于二原告对于以奖代补的资金及违法用地的罚款的诉讼请求，塘栖镇政府认为违法用地的行政处罚是基于二原告的非法占地行为作出的，二原告是该行政行为的相对人，与塘栖镇政府无关。而且，违法占地的行为也是二原告自己实施的。以奖代补的资金，塘栖镇政府认为是对项目主体的补助，虽然这个项目是二原告有一部分的参与，作为项目整体来说还是塘栖镇政府的一个项目。退一步讲，本案中即使根据合同的约定，二原告可以在案涉的土地上进行建设，二原告的建设行为也应当是有限度的符合法律规定的行为，而很显然本案中二原告的建设行为远远超出法律规定的可建设的限度。即使本案中塘栖镇政府存在违约行为，对于二原告所造成的损失，塘栖镇政府也应当承担部分或者次要的责任。造成二原告损失的主要原因，还是二原告本身的建设行为。
被告塘栖镇政府未向本院提供证据。
对原告金升公司、敦园公司提供的证据，被告塘栖镇政府经庭审质证，对证据1，真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为协议约定建设生态景观公园并未约定二原告可以改变案涉土地性质及用途进行建设。虽然约定可以建设一定比例的管理用房和休闲设施，但是同时也约定了必须符合规划条件，协议并未约定塘栖镇政府需要为二原告办理用地审批手续，也没有约定涉案土地可以用于进行建设；对证据2，三性均有异议，认为该图纸不能证明设计方案及图纸经过塘栖镇政府确认，因为是复印件也没有塘栖镇政府的盖章确认；对证据3，真实性、合法性无异议，认为这个会议纪要仅针对高压走廊绿化整治项目，无法证明这个是与枇杷公园有关联；对证据4，真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为通知上的内容并没有要求二原告停止建设，而是仅仅通知了塘栖镇政府核查实物量，而且没有进行评估；对证据5、6，三性无异议，对待证事实有异议，认为这两组证据更加证明了塘栖镇政府对附属物包括用于管理的设施、水电设施、绿化、苗木已经进行了补偿，二原告对此也予以认可，并且领取了补偿款；对证据7-9，三性无异议，但是认为该证明的事实是塘栖镇政府已经对未列入评估的部分进行了补偿，原告也认可且领取相应补偿款的事实；对证据10，与本案无关，认为二原告系违法行为人，与塘栖镇政府没有任何关系；对证据11，系复印件，三性均有异议，认为无法证明其待证事实；对证据12，认为与本案无关；对证据13，认为该笔资金获得的主体系塘栖镇政府，二原告并没有举证证明该笔资金系其活动过程中的损失，所以没有办法以该份证据来证明该笔资以奖代补资金应当属于二原告的事实；对证据14，三性均有异议，认为系二原告单方面制作，且没有其他证据证明；对证据15，不能证明二原告的损失及二原告损失与塘栖镇政府之间的因果关系；对证据16，真实性、合法性无异议，但认为该份证据仅仅只能说明塘栖镇政府有建设枇杷主题公园的计划；对证据17，真实性、合法性无异议，但是认为该发票系违法建筑及本案的两幢房屋里面建造的设施，不应当对其进行赔偿。本院经审查后，对原告金升公司、敦园公司提交的证据1-12、13、15-17的真实性予以确认，并据证据内容作为认定本案相关事实的依据。对原告金升公司、敦园公司提供的证据14，因原告金升公司、敦园公司未提供进一步证据证明其真实性，故本院不予采信。
本院根据当事人的陈述以及本院确认的有效证据，认定下列事实：
2011年6月11日，塘栖镇政府召开2011年第三次镇政府工作例会，会议明确了由村镇建设办负责对金石华城南面高压走廊下7.3万平方米和西苑农民多高层公寓北面4.1万平方米二块空地，采取市场化运作方式公开招商，吸引本地企业投资建设枇杷主题公园；上述两个公园建设要求在今年年底前确保基本建成。
金升公司系塘栖镇辖区内企业。2011年11月3日，塘栖镇政府（甲方）与金升公司（乙方）签订塘栖枇杷公园建设协议书一份，内容为：为鼓励民营资本参与小城市建设，拓宽市政建设投融资渠道，改善城市环境质量，根据塘栖镇土地利用规划和城镇规划，拟在塘栖路西侧和丁塘路口东侧高压走廊区块建设枇杷主题公园，双方约定如下：一、甲方将塘栖路西侧和丁塘路口东侧高压走廊区域范围内土地共计160亩（具体附图为准）无偿提供给乙方，由乙方出资建设以枇杷为主的生态景观公园，使用期限为20年（2011年11月1日至2031年10月31日）。提前终止使用期限或者到期后延长使用期限的，由双方另行协商确定。乙方应当按照甲方确认的枇杷主题公园设计方案进行施工与建设（具体附设计方案）。乙方应当投资注册成立一家农业开发公司进行枇杷公园的建设、管理和经营，并且应当在协议签订后半年时间内建成公园。枇杷公园应当符合塘栖镇土地利用和城镇建设规划的相关要求，乙方可以按照设施农业、农家乐休闲项目配套建设一定比例的管理用房的休闲设施，以满足市民的游憩需求。乙方在枇杷主题公园建成后，除了枇杷种植示范区块以及枇杷成熟采摘期之外，应当全年对外开放，公园内的公共设施免费供市民休闲、健身、游憩。枇杷公园内的公厕、路灯、健身、供水、供电等公共配套设施和公园外围道路由甲方投资和建设；枇杷公园内的枇杷种植、绿化种植、景观建设和农业设施、休闲设施、围护设施、场内停车位等配套由乙方投资和建设、建成经验收合格，甲方给予适当补助。枇杷公园内由甲方投资建设的公共配套设施由乙方负责进行日常管理、维修和养护，乙方应当安排专业人员按照市政设施养护标准进行管理和养护。枇杷公园建成以后，双方对各自投资后形成的资产分别进行登记造册。由双方共同明确资产的产权关系。日后，根据管理需要和市民需求公园内须添置新的设施和设备的，按照谁投资、谁所有原则办理。本协议如有与上级政策法律文件相抵触的，以上级政策法律文件为准。双方还就其他事项进行了约定。
合同签订后，敦园公司于2011年12月8日注册成立，法定代表人与金升公司的法定代表人均为曹掌法。金升公司、敦园公司随即照塘栖镇政府提供的图纸（配套管理用房建筑面积为10439.9平方米）对枇杷主题公园进行了建设。配套管理用房于2013年6月竣工。
2013年10月15日，杭州市国土资源局余杭分局因敦园公司的非法占地行为向敦园公司下达土地行政处罚决定书一份（杭土资余罚字【2013】163号），杭州市国土资源局余杭分局查明：敦园公司于2012年10月未经批准，擅自占用余杭区塘栖镇西界河集体土地新建管理用房，占地面积2595.8平方米，建筑总面积6666.5平方米。敦园公司的行为违反了相关法律法规，作出行政处罚如下：责令退还非法占用的2595.8平方米土地；没收在非法占用的2595.8平方米土地上新建的6666.5平方米建筑物及其他设施；对非法占用的2595.8平方米土地按每平方米20元处以罚款，计51916元。同日，杭州市国土资源局余杭分局因敦园公司非法占地行为下达土地行政处罚决定书一份（杭土资余罚字【2013】164号），对敦园公司未经批准擅自占用面积3795.5平方米，建筑面积4864平方米的行为责令其退还非法占用符合土地利用总体规划的1422.7平方米，没收在其上新建的1632.4平方米建筑物及其它设施，处罚款21340元；对非法占用不符合土地利用总体规划的2372.8平方米养殖水面，限期拆除在其上新建的3231.6平方米建筑物及其他设施，恢复土地原则，并对该部分土地处以59320元罚款。2015年1月27日，杭州市国土资源局余杭分局下达土地行政处罚决定书一份（杭土资余罚字【2014】194号），对敦园公司未经批准擅自占用杭州市余杭区集体土地新建高压线走廊下的道路，总占地面积2390.5平方米，其中建筑占地面积155.6平方米的行为进行处罚，责令其退还非法占用的2390.5平方米土地；限期拆除在非法占用土地上新建的155.6平方米建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占有的2390.5平方米土地处以59762元罚款。
2015年1月30日，金升公司、敦园公司的法定代表人曹掌法因上述非法占地的事实被中共塘栖镇纪律检查委员会处以党内严重警告处分。
2015年2月16日，塘栖镇政府与敦园公司签订《塘栖枇杷公寓征收补偿协议》一份，约定：双方约定因多方原因，致使塘栖枇杷公园项目停工，塘栖镇政府补偿敦园公司设施设备6098828元。对枇杷公寓进行征收，计补偿费6098828元。同日，塘栖镇政府将上述款项支付给敦园公司。
2015年11月4日，塘栖镇政府与敦园公司又签订企业收购补充协议一份，约定：塘栖镇政府与敦园公司签订的《塘栖枇杷公寓征收补偿协议》所涉的总补偿金为6098828元，该金额是根据杭州恒辰资产评估有限公司对枇杷公园的相关设施、绿化等评估后的价格确定的。现双方认可该征收补偿协议，系由塘栖镇政府对敦园公司的资产进行收购，该征收补偿协议项下支付的款项为收购款，相关权利义务由塘栖镇政府承受。但敦园公司尚有部分未进入评估的工程尚未得到相应的处理。协议约定收购金额为4093678元。同日，塘栖镇政府将上述款项支付给敦园公司。
另查明，塘栖镇政府委托评估公司对罚没的两幢房屋委托评估，评估公司出具在建工程（东）（房屋建筑物）工程造价清查评估明细表，明确敦园公司两幢楼房各7118038元，7138742.92元。合计14256780.92元。
本院认为：根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案的争议焦点归纳并评析如下：一、金升公司与塘栖镇政府签订的《塘栖枇杷公园建设协议书》的效力问题；二、塘栖镇政府应赔偿金升公司的款项数额。
关于争议焦点一，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让或者出租用于非农业建设；第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。因金升公司与塘栖镇政府签订的《中华人民共和国土地管理法》约定的坐落于塘栖路西侧和丁塘路口东侧高压走廊区域范围内土地共计160亩的土地不能用于新建管理用房。塘栖镇政府并非该集体土地所有权人或合法的使用权人，亦非法定具有土地使用权出让资格的主体，且未提供证据证明该土地被征收，故塘栖镇政府与金升公司于2011年11月3日签订的《塘栖枇杷公园建设协议书》违反了法律强制性规定而无效。
关于争议焦点二，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失。因涉案《塘栖枇杷公园建设协议书》系无效合同，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，金升公司、敦园公司的建设管理用房的损失为14256780.92元。二原告的利息损失，应自二原告主张之日起算。金升公司、敦园公司系按照塘栖镇政府确认的枇杷主题公园的设计方案进行施工与建设，导致涉案两幢房屋被罚没，塘栖镇政府应承担主要过错责任。金升公司、敦园公司违反土地利用规划修建管理用房，未审查土地性质新建管理用房，亦存在过错，应承担相应的责任。综合二原告的实际损失金额、双方的过错程度、致损原因力大小及本案相关事实，本院综合酌情予以确定塘栖镇政府赔偿二原告9920000元，余下的责任由二原告自行承担。二原告要求塘栖镇政府赔偿非法占地处罚款的诉讼请求，因该罚款系行政处罚，且因敦园公司的非法占地行为导致的行政处罚，不属于本案的损失范畴，故对该诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，对敦园公司的诉讼请求，本院予以支持9920000元，对敦园公司不合理的诉讼请求，本院不予支持。对塘栖镇政府抗辩意见中的合理部分，本院予以采纳。
据此，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第六十三条、第七十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告杭州市余杭区塘栖镇人民政府赔偿原告杭州金升金属制品有限公司、杭州敦园旅游开发有限公司损失9920000元，于本判决生效后十日内付清；
二、驳回原告杭州金升金属制品有限公司、杭州敦园旅游开发有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费149676元，由原告杭州金升金属制品有限公司、杭州敦园旅游开发有限公司负担80857元；由被告杭州市余杭区塘栖镇人民政府负担68819元。
如果未按本判决指定的期限履行金钱给付义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本共五份，上诉于杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费149676元。对财产案件不服提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。在上诉期满次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。【杭州市中级人民法院开户行为（工商银行湖滨支行），户名（浙江省杭州市中级人民法院），帐号12×××68】。
审 判 长 冯 妍
人民陪审员 朱倩楠
人民陪审员 潘金兰
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 孙亚梅