浙江省衢州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙08行终92号
上诉人（原审原告）黄银仙，女，汉族，1957年7月23日出生，住浙江省龙游县。
上诉人（原审原告）毛勤民，男，汉族，1956年3月5日出生，住浙江省衢州市柯城区。
两上诉人共同委托代理人（特别授权代理）汪献忠，浙江中桥律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人（特别授权代理）刘斌，浙江中桥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）衢州市国土资源局，住所地浙江省衢州市衢江南路390号。
法定代表人徐常青，局长。
委托代理人（特别授权代理）叶新政，衢州市国土资源局工作人员。
委托代理人毛建荣，浙江三善律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）姚雪冰，男，汉族，1980年2月4日出生，住浙江省衢州市柯城区。
委托代理人（特别授权代理）阚闯，浙江无剑律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）郑琼婷，浙江无剑律师事务所律师。
黄银仙、毛勤民诉衢州市国土资源局、姚雪冰土地行政登记一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2017年8月9日作出（2017）浙0802行初90号行政裁定。黄银仙、毛勤民不服，向本院提起上诉。本院于2017年8月18日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
原审裁定认定，两原告系夫妻。1998年9月2日，原告黄银仙以衢县银仙花卉商店法定代表人身份，与衢县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，以人民币35100元受让座落沈家经济开发区047-077-0-1442号地块，使用面积为360平方米的综合用地。2000年10月，衢县银仙花卉商店向衢县土地管理局提交出让合同书、建设用地项目呈报说明书、供地方案、管委会立项批复文件（衢县沈家经济开发区管委会的衢沈批[1998]188号《关于要求申办衢县银仙花卉商店的请示批复》）、规划红线图、黄银仙身份证复印件，申请土地使用权登记。衢县土地管理局经审核登记，作出衢县国用（2000）字47-30号《国有土地使用权证》，该证登记的土地使用者为衢县银仙花卉商店（黄银仙）。2004年1月，已更名为衢州市国土资源局衢江分局所属的沈家经济开发区土地管理所，收到衢县银仙花卉商店为转让人，姚雪冰为受让人的《地产交易申请审核表》及所提交的衢县国用（2000）字47-30号《国有土地使用权证》，落款为甲方黄银仙、乙方姚雪冰的《房产、地产使用权转让协议书》盖有衢县银仙花卉商店印章，证明该商店为黄银仙个人独资的《证明》，黄银仙、姚雪冰及毛勤民身份证复印件，毛勤民、黄银仙结婚证复印件，房地产交易税票，衢州市兴中土地评估有限公司出具的《房地产估价报告》，沈家经济开发区国土所出具的证明转让地块已建一层，投资达到25%的《投资证明》等材料。衢州市国土资源局衢江分局据此办理了权利人为姚雪冰的衢江区国用（2004）第47-39号《国有土地使用权证》。2016年6月1日，毛勤民、黄银仙向衢州市衢江区人民法院提起民事诉讼，以2003年3月，原告黄银仙与被告姚雪冰口头协商意见，由黄银仙出土地，姚雪冰出资，房屋建成后利润各半，具体协议待建房有关手续办理完毕再签，为方便办理建房审批手续，黄银仙将土地使用证和身份证复印件交于姚雪冰，2016年4月毛勤民、黄银仙获知姚雪冰以虚假转让协议办理了土地使用权变更为由，要求判令姚雪冰停止侵害，并返还该土地。2016年6月12日，毛勤民、黄银仙又以衢州市国土资源局衢江分局为被告，姚雪冰为第三人提起行政诉讼，以2003年3月，原告黄银仙与被告姚雪冰口头协商意见，由黄银仙出土地，姚雪冰出资，房屋建成后利润各半，具体协议待建房有关手续办理完毕再签，为方便办理建房审批手续，黄银仙将土地使用证和身份证复印件交于姚雪冰。姚雪冰向衢江国土分局提供的有关资料中的协议书、结婚证是假的为由，认为衢江国土分局在办理土地使用权，未认真审查且在土地使用权人未到场的情况下，由他人提供假的材料办理土地使用权变更的所有手续程序违法，要求撤销衢江区国用（2004）第47-39号《国有土地使用权证》。衢州市衢江区人民法院经审理，于2016年10月11日作出（2016）浙0803民初01349号民事裁定书，以双方对涉案土地的使用权存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，应当由人民政府处理，对有关人民政府处理决定不服的，可经自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。双方的土地使用权争议尚未经人民政府处理，不属人民法院受理范围为由驳回毛勤民、黄银仙的民事诉讼的起诉。双方当事人均未上诉。2016年11月2日，毛勤民、黄银仙向原审法院提交申请，撤回行政案件的起诉。原审法院于2016年11月14日作出（2016）浙0802行初84-1号行政裁定，准予毛勤民、黄银仙撤诉。原告毛勤民、黄银仙于2017年4月5日提起本案诉讼,请求依法判令被告衢州市国土资源局撤销衢州市国土资源局衢江分局核准第三人姚雪冰使用伪造文件、证件等虚假资料申请办理的土地权属变更登记（证号为：衢江区国用2004字第47-39号）并把地号为04-077-0-1442的土地权属更正登记于原告黄银仙、毛勤民名下。
原审法院认为，公民、法人或其他组织对行政机关行政行为不服，提起行政诉讼，应当在法律规定的起诉期限内提起。本案中，被告作出的土地使用权变更登记的行政行为发生在2004年，按当时实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告主张其于2003年3月将土地使用权证交于第三人。国土管理部门于2004年1月依申请将该土地使用权过户给第三人。即使原告当时不知有该行政行为存在，原告主张土地使用权证交于第三人用于合作建房，明知其所受让的土地，根据其与衢县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》规定，应在两年内进行建设，否则将被人民政府无偿收回，亦理应及时过问，经常催促。且原告毛勤民在庭审中陈述其于2006年知道黄银仙将土地证交予第三人，并要求黄银仙取回，自己审批建房，也应当查明和知道第三人申请土地使用权登记行为。涉案出让土地的使用期为五十年，原告在诉讼中主张其于取得该土地使用后第十八年的2016年4月，才因他人向规划部门申请建房，经规划部门人告知，方知道土地被转让登记，也有悖常理。故原告在被告实施土地使用权转移登记行为后十二年之久才对该行为提起行政诉讼，显然已过行政诉讼之起诉期限，依法应予驳回起诉。不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于登记于不动产登记簿的行为，所以拥有对不动产的权利是申请登记的前提。本案中，已生效的衢州市衢江区人民法院作出的（2016）浙0803民初01349号民事裁定书，明确告知涉案土地的使用权存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，应当由人民政府处理，对有关人民政府处理决定不服的，可经自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。而原告在涉诉土地使用权争议未得解决，土地使用权未得到确定的情况下，要求撤销现土地使用权登记，将土地使用权变更其名下的请求也不能成立。且原告在其与第三人的民事诉讼案件结束后，自愿撤回了本院立案审理中的行政案件的起诉。在未按已生效的民事裁判的指引，解决相关的土地使用权争议的情况下，又以同一事实、同一理由再次提起行政诉讼，属撤诉后无正当理由再行提起诉讼，依法也应当驳回起诉。综上，原审法院认为，原告的行政诉讼已超过起诉期限，且在基于同一事实，又以同一理由提起的行政诉讼中撤回起诉后，无正当理由再次提起行政诉讼，依法应当驳回起诉。且本案所涉的土地使用权转移登记中，转让合同是否成立、有效，是否存在侵权行为，行政诉讼中无法判别，故原告应当依照已生效的民事裁判的指引，先行解决使用权争议。涉案土地的使用权归属确定后，因行政登记行为的争议则迎刃而解。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第三条第一款第（二）项、第（七）项之规定，裁定：驳回原告黄银仙、毛勤民的起诉。
上诉人黄银仙、毛勤民上诉称，原审法院裁定驳回起诉错误。其一，本案为土地使用权行政登记纠纷，系涉及不动产的具体行政行为，应当适用20年的起诉期限，原审裁定适用2年起诉期限裁定驳回起诉，适用法律错误。其二，本次诉讼与上次诉讼被告不同，也非基于同一事实和理由。其三，涉案土地使用权不存在争议，上诉人已按照生效民事裁判向衢州市衢江区人民政府申请土地确权，衢州市衢江区人民政府认为上诉人申请事项不属于土地使用权争议并决定不予受理。请求二审法院撤销原审裁定并依法改判。
被上诉人衢州市国土资源局答辩称，1.被诉土地使用权变更登记行为发生在2004年，原审法院适用当时实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限正确。上诉人主张适用上述司法解释第四十二条规定的当事人不知道具体行政行为的20年起诉期限，违背客观事实。原审裁定已经查明，上诉人多次起诉中自称2003年3月上诉人黄银仙与被上诉人姚雪冰口头协商联建房屋，黄银仙将土地使用证原件和身份证复印件交姚雪冰，国土管理部门于2004年1月依申请将土地使用权过户给姚雪冰。毛勤民在庭审中陈述其于2006年知道黄银仙将土地证交姚雪冰，并要求黄银仙取回，自己审批建房。上述客观事实足以证明上诉人最迟在2006年即已知道或者应当知道姚雪冰申请办理土地使用权证的行为。上诉人本案起诉超过起诉期限，原审裁定驳回起诉正确。2.上诉人的本案起诉是以同一事实和理由且无正当理由再次提起的行政诉讼。3.上诉人主张姚雪冰骗取登记，但缺乏证据证实。如确有该违法行为，也应移交公安机关处理追究刑事责任。如刑事案件经查证属实，被上诉人将依法办理更正登记。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人姚雪冰未提供书面答辩意见，二审中口头答辩称，1.本案超过行政诉讼起诉期限。上诉人主张的20年起诉期限适用于不知道具体行政行为的情形。本案通过常理分析，上诉人应当知道具体行政行为。其一，产权变更过程中需要土地使用权人盖章证明，相关材料上盖有衢县银仙花卉商店公章，该章系上诉人加盖且提供给相关部门的。其二，一审中上诉人提供了为办理变更缴纳费用的相关凭证。2.本案与之前的行政诉讼属于同一事实和理由，不因被告不同而不同。3.涉案登记行为的评判需要以土地权属争议的定论为前提。原审裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，公民、法人或者其他组织对行政行为不服提起行政诉讼应在法定的起诉期限内提出。法律规定行政诉讼起诉期限，意在引导当事人及时行使行政诉讼起诉权，防止懈怠行使权利。本案中，两上诉人对被上诉人衢州市国土资源局2004年3月作出的土地行政登记行为不服提起本案行政诉讼，且在诉讼中自认黄银仙于2003年3月即与被上诉人姚雪冰口头约定联合建房，并将土地使用权证、身份证复印件交被上诉人姚雪冰办理相关手续；毛勤民2006年已知道上述事宜等事实，但直至2016年6月12日才至原审法院主张权利，2017年4月5日提起本案诉讼，未依法及时行使诉权。根据当时实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定关于行政诉讼起诉期限的规定，已经超过法定的最长2年的起诉期限且缺乏正当事由。上诉人关于其坚信办理变更登记需由其本人签字，因未被通知签字故一直未查询登记事宜，对被诉土地变更登记行为不知情的主张，与上诉人自认黄银仙2003年提供土地使用权证等材料供姚雪冰办理相关手续、登记材料中加盖衢县银仙花卉商店印章、毛勤民2006年知晓相关情况等陈述及事实，相互冲突且不合常理。两上诉人应当知道被诉行政行为内容。其主张本案应当适用针对不知道具体行政行为内容情形的20年起诉期限，缺乏事实依据，本院不予支持。综上，原审法院裁定驳回起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 沈 婷
审判员 吴明军
审判员 朱桂英
二〇一七年十月九日
书记员 林柯莉