黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑01行终369号
上诉人（一审原告）常英华，女，1955年7月12日生，汉族，户籍所在地哈尔滨市南岗区，现住哈尔滨市南岗区。
委托代理人张学义，男，1948年7月20日生，汉族，建设银行黑龙江省分行退休干部，住哈尔滨市南岗区。
委托代理人杨松山，男，1981年10月17日生，汉族，黑龙江省政协干部，住哈尔滨市南岗区。
被上诉人（一审被告）哈尔滨市城乡规划局，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人王宏新，局长。
行政负责人宋立伟，哈尔滨市城乡规划局副局长。
委托代理人康迪，哈尔滨市城乡规划局南岗分局规划科科长。
委托代理人郑燕燕，黑龙江金马律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）哈尔滨鹰德房地产开发有限公司，住所地哈尔滨市道里区上游街58号。
法定代表人孙武之，董事长。
委托代理人师洋，哈尔滨鹰德房地产开发有限公司法律顾问。
上诉人常英华因诉哈尔滨市城乡规划局（以下简称市规划局）规划行政许可一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2017）黑0103行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人常英华及其委托代理人张学义，被上诉人市规划局行政负责人宋立伟（副局长）及委托代理人康迪、郑燕燕，被上诉人哈尔滨鹰德房地产开发有限公司（以下简称鹰德公司）委托代理人师洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：常英华居住的哈尔滨市南岗区××单元××楼××号房屋位于新建建筑的东北侧，新建建筑的山墙与常英华住宅楼的山墙相对，相对距离为31.22米。哈尔滨市城乡规划设计研究院出具的《日照分析报告》显示：规划前日照时间4:36、4:29，规划后日照时间2:01、2:02。
2009年8月6日，市规划局向鹰德公司颁发哈规城（南岗）地字第［2009］1调号《建设用地规划许可证》，载明：用地单位鹰德公司；用地位置中山路高层住宅；用地位置南岗区中山路、比乐街交汇处；用地性质行政办公用地；用地面积5063.52平方米，2016年4月7日哈尔滨市国土资源局为鹰德公司核发了建设用地批准书，鹰德公司2016年12月5日委托哈尔滨市城乡规划设计研究院对周边12栋建筑的日照挡光问题进行日照分析。鹰德公司按照《日照分析报告》结论，与被挡光居民达成补偿协议。
2017年3月29日至2017年4月7日，市规划局在核发《建设工程规划许可证》之前进行了规划批前公示，公示板载明，建设单位：鹰德公司;建设地点：南岗区中山路、比乐街交汇处；用地性质：商务用地兼容商业用地兼容住宅用地;建筑层数：地上3、25层，地下2层;用地面积：5063.5㎡;总建筑面积：42046㎡,其中，地上公寓（住宅式）：9224㎡（阳台4**.35㎡）,地上配套：210㎡，地上商业：3342㎡,地上办公：21714㎡,地下人防物资库：2177㎡，车库及设备用房：5379㎡;容积率：6.81;建筑密度：35.84%;绿地率：22.85%;建筑限高：100米;停车泊位：地上12辆，地下285辆。权利告知：自公示之日起六十日内，利害关系人如不服该项行政许可，可向市人民政府（或省建设厅）申请复议；或向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，公示期间任何人发现建设单位违反本公示内容建设均有权举报投诉（当事人的行政复议申请可以向行政复议机关提出也可以通过哈尔滨市行政复议受理办公室转送。地址：南岗区文昌街26号）。
2017年4月10日，哈尔滨市城乡建设委员会审批了该项目的《哈尔滨市建设工程抗震设防要求审查表》。2017年4月20日，市规划局依利害关系人的申请召开了听证会，共有64户居民参加了听证会。市规划局针对行政相对人提出的问题予以解答。2017年4月26日，鹰德公司向市规划局提出核发《建设工程规划许可证》申请。鹰德公司向市规划局提供了报件所需的由哈尔滨工业大学建筑设计研究院出具的建设工程设计方案即图纸，市规划局2017年5月4日作出哈规城（南岗）建字第[2017]9号《建设工程规划许可证》，同年6月2日对该项目进行了批后公示。批后公示板载明的内容与规划批前公示的内容一致。
一审判决认为：《哈尔滨市城乡规划条例》第三条第一款规定，市城乡规划主管部门负责本市的城乡规划管理工作。故市规划局对哈尔滨市的规划管理工作具有行政职权。《哈尔滨市城乡规划条例》第四十三条第二款规定，新建建筑与相邻住宅相对间距小于新建建筑檐高2.15倍的，应当按照国家强制标准有关日照的规定，采取日照分析方法确定建筑间距，并同时满足下列间距最低标准……第（六）项高度大于24米新建建筑山墙与相邻住宅山墙相对间距，不小于20米。鹰德公司对新建建筑与相邻住宅相对间距小于新建建筑檐高2.15倍的按照国家强制标准有关日照的规定，委托哈尔滨市城乡规划设计研究院进行了日照分析，涉及日照时数不满足大寒日两小时及造成挡光影响的居民住宅，鹰德公司已与被挡光的居民达成了补偿协议。
常英华对日照分析报告持有异议，但没有相反的证据否定该日照分析报告。新建建筑山墙与常英华住宅楼的山墙相对间距相对距离为31.22米，符合上述规定的间距标准。
关于新旧法衔接的问题。《哈尔滨市城乡规划条例》于2012年1月1日起实施。哈尔滨市人大常委会1999年12月25日公布的《哈尔滨市城市规划管理条例》同时废止。哈尔滨市人民代表大会常务委员会关于对《哈尔滨市城乡规划条例》第七十七条问题的解释：2012年1月1日前，已经按照城乡规划主管部门核准的规划条件进行国有土地上房屋拆迁或者征收的项目；已经取得国有土地出让手续或者建设规划许可证的项目，在办理后续规划许可证时，可适用《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的规定。涉案项目在2012年1月1日前，已经按照城乡规划主管部门核准的规划条件进行国有土地上房屋拆迁或者征收的项目。鹰德公司依据《哈尔滨市城市规划管理条例》第三十四条的规定，对不符合日照间距规定的居民住宅进行了补偿后办理《建设工程规划许可证》，符合新旧法衔接的规定。
关于老年人住宅的问题。《城市居住区设计规范》住宅建筑规范对老年人住宅予以明确的解释。老年人住宅是指供以老年人为核心的家庭居住使用的专用住宅。老年人住宅以套为单位，普通住宅楼栋中可设置若干套老年人住宅。按照上述解释，对新建建筑具有老人居住功能的建筑不低于冬至日日照2小时，与常英华现住宅无关。
关于日照时数的问题。哈尔滨市属于I类建筑气候区的大城市。按照《城市居住区设计规范》要求，日照标准日为大寒日，日照时数为≥2小时。常英华住宅规划后日照时间为2:01、2:02，满足了上述规定。
关于哈规城（南岗）地字第[2009]1调号《建设用地规划许可证》失效问题。《哈尔滨市城乡规划条例》第三十条规定，建设单位应当在建设用地规划许可证核发后一年内取得用地批准手续；期满需要延续的，应当在期限届满三十日前向城乡规划主管部门提出申请，经批准可以延续一次，期限一年。逾期未取得建设用地批准手续的，建设用地规划许可证自行失效。该规定系要求鹰德公司在法定期限内向哈尔滨市国土资源局申请办理建设用地审批手续，是否逾期申请系哈尔滨市国土资源局审查范围，故常英华主张哈规城（南岗）地字第[2009]1调号《建设用地规划许可证》失效的理由不能成立。
关于零星插建问题。2012年5月，哈尔滨市在制定未来城市中心城区规划过程中旧区改造过程中占地面积不足三千平方米的零星地块实施房屋征收后，用于公园绿地、公共管理性服务设施用地，不再建住宅建设用地。因涉案项目用地面积5063.5㎡，故不适用上述规定。
关于日照分析报告委托日期问题。日照分析报告设计说明显示，本次日照分析采用建设部评估认证的“SUN日照分析软件”进行分析。采用大寒日（1月20日）进行日照分析，有效时间为8:00
---16:00，日照时间满足2小时为满足日照时数要求。故常英华对日照分析报告异议理由不能成立。
关于常英华提出的2012年哈尔滨市城市建设管理工作推进会议提出，除棚改项目等政府主导的项目外，二环路以内及二环路与松花江堤防之间区域内严格控制新建住宅项目。高层项目所在地的原有建筑并非棚户区，高层项目既不是棚改项目，也不是政府主导项目的问题。本案系对市规划局作出的哈规城（南岗）建字第[2017]9号《建设工程规划许可证》合法性进行审查，常英华上述主张与本案无关。
市规划局核发的哈规城（南岗）建字第[2017]9号《建设工程规划许可证》，符合《哈尔滨市城乡规划条例》规定中关于“新建建筑山墙与相邻建筑山墙间距符合国家强制标准、新建建筑与相邻住宅的日照时数满足相应最低标准”的要求。故市规划局作出的哈规城（南岗）建字第[2017]9号《建设工程规划许可证》行政行为符合法定程序，适用法律、法规正确。常英华的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回常英华的诉讼请求。
常英华不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实错误。哈尔滨市城乡规划设计研究院所作日照分析报告存在造假，高层项目挡光的证据确凿，有照片证实冬至日比乐街177号8、9单元未满足日照时长；日照分析报告编制方有造假前科，其分析报告不可信。而且上诉人并未与开发单位达成过补偿协议。将房地产开发项目的行政许可按阶段割裂看待是不正确、不合理的。同一个开发项目行政许可在最后一项获批前，需要之前所有前置件都在有效期内，市规划局在鹰德公司前置件过期的情况下颁发《建设工程规划许可证》不合法。2.一审判决适用法律错误。市规划局颁发《建设工程规划许可证》的时间是2017年5月4日，此时省人大常委会的解释尚未作出，不具备依据旧条例——《哈尔滨市城市规划管理条例》的条件，即不适用这个解释，一审判决适用法律错误。《哈尔滨市城乡规划条例》第二十四条规定，中心城区建设，应当按照优化城市功能结构、增加公共绿地、广场和停车场、改善人居环境、保护城市传统风貌、提升城市形象的要求进行统一规划，不得安排零星插建项目。本案项目位置是市中心城区的零星建设用地，一审判决关于零星插建问题的认定没有法律依据。一审判决关于老年人居住住宅的认定没有法律依据。请求撤销一审判决，撤销市规划局颁发的哈规城（南岗）建字第[2017]9号《建设工程规划许可证》，维护上诉人的合法权益。
被上诉人市规划局辩称，1.哈尔滨城乡规划设计研究院为具备资质的设计单位，采用建设部评估认证的“SUN日照分析软件”进行日照分析，出具的日照分析报告具有法律效力。上诉人虽有异议，但未申请司法鉴定，也未能够提供否定该日照分析报告的有效证据。根据日照分析结论，上诉人不属于被新建建筑挡光导致大寒日日照时数不满足两小时的情况，建设单位无须与其达成补偿协议。2.建设用地规划许可证是土地管理部门核发建设用地批准书的前置要件，并非市规划局核发建设工程规划许可证的前置要件，建设用地规划许可证的有效期不属于答辩人的审查范围。且建设用地批准书在办理完建设工程规划许可证后，也不存在超过有效期的问题。3.该项目于2009年取得建设用地规划许可证，根据哈政综〔2012〕39号文件规定，可适用《哈尔滨市城市规划管理条例》进行审批，并且人大解释也对此法律适用规定予以了确认，故建设单位与被挡光居民达成补偿协议后办理建设工程规划许可证，符合新旧法衔接的规定。4.哈政综〔2012〕39号文件规定，零星插建是指中心城区内用地面积小于3000平方米的非公益类建设项目。涉诉项目用地面积5000余平方米，故不属于零星插建项目。5.上诉人房屋从规划审批、建设到使用，均为普通住宅，并非老年人居住建筑，上诉人也未能提供其为老年人居住建筑的有效证据，故不适用该日照标准。一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，恳请二审法院依法予以维持。
被上诉人鹰德公司在庭审中辩称，同意市规划局的答辩意见，请求二审法院维持一审判决。
本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案各方当事人争议的焦点问题是市规划局规划许可行政行为适用的法律是否正确、依据的要件是否符合法律规定、是否违反禁止零星插建的相关规定，以及鹰德公司新建建筑与相邻住宅之间的间距是否达到法定要求。
第一，关于法律适用问题。受审批环节等因素的影响，有的建设项目的审批难以即时完成，当建设项目审批跨越新法“取代”旧法时，必然涉及新旧法律之间如何衔接适用问题。《哈尔滨市城乡规划条例》第七十七条规定：“本条例自2012年1月1日起施行。市人大常委会1999年12月25日公布的《哈尔滨市城市规划管理条例》同时废止。”第七十六条又规定：“市人民政府可以根据本条例规定，制定相关配套实施规定。”《哈尔滨市人民政府关于贯彻实施〈哈尔滨市城乡规划条例〉的若干意见》（哈政综〔2012〕39号）中关于项目审批衔接过渡的意见为：“保证已进入规划审批程序的建设项目执行政策的连续性和稳定性。各级政府要按照《条例》（指《哈尔滨市城乡规划条例》）要求，切实做好建设工程的衔接和过渡工作，保证建设工程的连续性和操作性。凡2011年12月31日前已取得土地招拍挂手续或建设用地规划许可证的建设项目，可执行《哈尔滨市城市规划管理条例》。”《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于批准〈哈尔滨市人大常委会关于对《哈尔滨市城乡规划条例》第七十七条适用问题的解释〉的决定》，将《哈尔滨市人大常委会关于对〈哈尔滨市城乡规划条例〉第七十七条适用问题的解释》修改为“2012年1月1日前，已经按照城乡规划主管部门核准的规划条件进行国有土地上房屋拆迁或者征收的项目；已经取得国有土地出让手续或者建设用地规划许可证项目，在办理后续规划行政许可时，可适用《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的规定”，该决定虽然是2017年6月22日通过，但其内容是关于《哈尔滨市城乡规划条例》第七十七条适用问题的解释，对跨越2012年1月1日、符合条件的建设项目均适用，依法具有溯及力。本案中，鹰德公司在2009年即已取得《建设用地规划许可证》，其建设项目审批跨越2012年1月1日，根据上述规定，可以适用《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的规定。
第二，关于建筑间距问题。根据《哈尔滨市城乡规划条例》第四十三条的规定，新建建筑与相邻住宅采取日照分析方法确定建筑间距，并同时满足相应间距的最低标准。
《哈尔滨市城乡规划条例》第四十三条规定，新建建筑与相邻住宅相对间距大于等于新建建筑檐高2.15倍的，可以不采取日照分析方法确定建筑间距；新建建筑与相邻住宅相对间距小于新建建筑檐高2.15倍的，应当按照国家强制标准有关日照的规定，采取日照分析方法确定建筑间距。受鹰德公司的委托，哈尔滨市城乡规划设计研究院按照《哈尔滨市城乡规划条例》第四十三条的规定进行了日照分析，并于2016年12月5日出具《日照分析报告书》。诉讼中，上诉人对于《日照分析报告书》的效力提出质疑，认为该分析报告造假、不可信。二审期间，出具《日照分析报告书》的哈尔滨市城乡规划设计研究院分析人员到庭接受询问，说明报告的分析过程及依据，并承认《日照分析报告书》第6页“目标定位”中“东：黑龙江省电视台”系笔误。本院认为，哈尔滨市城乡规划设计研究院及具体分析人员具有专业资质，其采用的分析软件经过建设部评估通过，分析人员到庭说明、解释具备合理性，其笔误内容也不影响分析结果，该《日照分析报告书》具有法律效力。虽然上诉人对《日照分析报告书》提出质疑，但不能提供专业、有效的证据支持其主张，对其意见本院不予采纳。
如前所述，鹰德公司项目审批跨越2012年1月1日，可以适用《哈尔滨市城市规划管理条例》中有关日照间距的规定。根据《哈尔滨市城市规划管理条例》三十四条、三十五条的规定，鹰德公司与《日照分析报告书》确定的不符合日照间距的居民达成补偿协议后，满足了规划审批的要求。根据《日照分析报告书》，上诉人房屋并不属于因该新建项目挡光导致大寒日日照时数不满足两小时的情况，因此，鹰德公司是否与上诉人达成补偿协议，不影响规划审批。
除满足日照分析要求外，鹰德公司涉案项目与周边相邻住宅的间距也符合《哈尔滨市城乡规划条例》四十三条的其他关于间距规定，建筑间距符合审批条件。
围绕当事人关于建筑间距、日照分析的争议，本案还涉及老年人住宅和住宅建筑日照标准日两个问题。1.《老年人居住建筑设计标准》（GB／T50340-2003）第2.0.2规定，老年人居住建筑是指专为老年人设计，供其起居生活使用，符合老年人生理、心理要求的居住建筑，包括老年人住宅、老年人公寓、养老院、护理院、托老所。第2.0.3规定，老年人住宅是指供以老年人为核心的家庭居住使用的专用住宅，老年人住宅以套为单位，普通住宅楼栋中可设置若干套老年人住宅。由此可见，老年人住宅应当特指按照老年人建筑设计规范要求建设的、区别于普通住宅的专用住宅，与有老年人居住的住宅不是同一概念，普通住宅不会因为有老年人居住就自动转化成老年人住宅。本案，包括上诉人住宅在内的、新建建筑周边的相邻住宅均为普通住宅，不适用老年人住宅日照标准确定建筑间距，上诉人提出新建建筑周边有老年人居住、应当按照老年人住宅日照标准确定建筑间距，该主张没有法律依据。2.根据《城市居住区规划设计规范》中关于住宅建筑日照标准的规定，哈尔滨市作为第I建筑气候区的大城市，其住宅建筑日照标准日为大寒日，而非冬至日，因此，上诉人用冬至日周边住宅日照时长来判断建筑间距是否符合规定，没有法律依据，上诉人提出冬至日比乐街177号8、9单元未满足日照时长、《日照分析报告书》造假的主张不成立，本院不予支持。
第三，关于审批要件问题。根据《哈尔滨市城乡规划条例》第三十条、第三十四条的规定，建设用地规划许可证是申请用地批准手续的法定要件，不是申请办理建设工程规划许可证的法定要件，更无办理建设工程规划许可证时必须在建设用地规划许可证有效期之内的相关要求。本案，市规划局为鹰德公司颁发建设工程规划许可证依据的要件符合《哈尔滨市城乡规划条例》第三十四条的规定，鹰德公司哈规城（南岗）地字第[2009]1调号《建设用地规划许可证》不是本案建设工程规划许可审批的法定要件，其是否在有效期之内与本案诉争行政行为合法性无关，上诉人认为同一个开发项目行政许可在最后一项获批前，需要之前所有前置件都在有效期内，该主张没有法律依据。
第四，关于零星插建问题。《哈尔滨市城乡规划条例》第二十四条第二款规定：“中心城区建设，应当按照优化城市功能结构、增加公共绿地、广场和停车场、改善人居环境、保护城市传统风貌、提升城市形象的要求进行统一规划，不得安排零星插建项目。零星建设用地，应当用于建设城市公园、绿地、停车场、公共服务设施或者其他公共活动开敞空间。”关于何为零星插建项目，《哈尔滨市人民政府关于贯彻实施〈哈尔滨市城乡规划条例〉的若干意见》（哈政综〔2012〕39号）中规定，零星插建是指中心城区内用地面积小于3000平方米的非公益类建设项目。本案，鹰德公司新建项目用地面积5000余平方米，不属于零星插建项目，上诉人认为本案项目位置属于零星建设用地，但未能提供相应的证据，本院对该主张亦不支持。
综上，市规划局经过批前公示、召开周边居民参加的听证会，根据鹰德公司的申请，在法定要件齐备的情况下，为鹰德公司颁发诉争建设工程规划许可，并进行批后公示，符合法律规定。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人常英华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于 萍
审 判 员 范晓军
审 判 员 赵 扬
审 判 员 仲 治
审 判 员 那 革
二〇一八年六月二十二日
法官助理 陈晓玲
书 记 员 徐 畅