广东省梅州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤14行终10号上诉人（原审原告）：梅州市鑫辉实业投资有限公司，住所地：梅州市梅县区新县城半步行街大新路53号。法定代表人：李夫，总经理。委托代理人：李法军，广东义致律师事务所律师。委托代理人：郑学敏，广东义致律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区环境保护局，住所地：梅州市梅县区新城行政区环保大楼。法定代表人：李志坚，局长。委托代理人：邓广，广东客中梅律师事务所律师。委托代理人：黄钧国，梅州市梅县区环境保护局干部。�审第三人：广州环发环保工程有限公司，住所地：广州市越秀区光塔路84号。法定代表人：苗清平。委托代理人：张江生，广州环发环保工程有限公司员工。上诉人梅州市鑫辉实业投资有限公司（以下简称梅州鑫辉公司）因与被上诉人梅州市梅县区环境保护局（以下简称梅县区环保局）、原审第三人广州环发环保工程有限公司（以下简称广州环发公司）撤销环评行政许可一案，不服梅州市梅县区人民法院（2016）粤1403行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。案经原审审理认定如下事实：广东省梅县隆文镇马鞍坳探矿普查项目，是由广东省有色金属地质局九三一队（以下简称九三一队），2000年4月20日向省国土资源厅申请探矿权，由九三一队财政资金及自筹资金进行探矿，2003年5月19日省国土资源厅审批批准。后期延续至今，目前探矿权有效期2014年4月20日至2016年4月19日。2012年九三—队与梅州市鑫辉实业投资有限公司（以下简称鑫辉公司）合作探矿，已报省国土资源厅备案。2013年下半年，鑫辉公司向梅县区环境保护局咨询勘探项目的环评申报手续，区环保局根据相关规定，于2014年1月22日向原告发出梅县区环建函（2014）1号《关于隆文镇坑美村探矿项目的环保意见》，明确要求原告必须委托有资质的环境影响评价机构进行项目环境评价工作，编制环境影响评价报告表，报环保部门审批，批复后方可实施。2015年上半年，原告鑫辉公司委托具有资质证书的广州环发环保工程有限公司（第三人）开展勘探项目的环境影响评价工作，并按区环保局要求，对项目开展公众参与调查，由鑫辉公司负责发放公众参与调查表92份，其中个人（坑美村村民）90份、团体（隆文镇政府、坑美村委员会）2份；鑫辉公司收回调查表92份交给环发公司，回收率100%。调查结果：100%被调查个人支持或者有条件支持项目建设，100%被调查团体支持项目建设，但大部分村民对项目不太了解或者对是否存在污染不够清楚。2015年9月1日，区环保局根据环发公司制作的《建设项目环境影响报告表》等材料，作出了梅县区环审（2015）104号《关于广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复》，认定马鞍坳铜矿符合探矿条件。2015年11月4日，在隆文镇坑美村广东省梅县区隆文马鞍坳铜矿勘探项目工地现场，该村村民与梅州市鑫辉实业投资有限公司现场施工的工人发生争执，并产生过激行为。梅县区政府启动应急程序处理群体性事件。被告负责落实调查处理该事件涉及的环保事项。在对原告投资建设的广东省梅县区隆文马鞍坳铜矿勘探项目的环境保护行政许可内容等进行核查时发现《广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表》中“公众参与”环节涉嫌弄虚作假。经梅县区纪律检查委员会对广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目公众参与调查表90份（人）调查核实。确认村民本人参与公众调查21人（份），代填写调查表9人（份），未参与调查33人，该村查无此人、××、死亡或是无法联系的26人，空白表1份（1人），存在弄虚作假的事实。2015年11月6日，被告以第三人编制的《广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表》中“公共参与”环节弄虚作假，违反了《行政许可法》的规定，向原告发出梅县区环告字（2015）01号《关于撤销〈梅州市梅县区环境保护局关于广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复〉告知书》，向原告告知了被告所查明的事实、拟作出的决定及法律依据以及原告享有的权利。原告收到被告的告知书后向被告提出听证申请，后又于2015年11月12日撤回听证申请。2015年12月2日，被告作出梅县区环决字（2015）01号《关于撤销〈梅州市梅县区环境保护局关于广东省梅州市梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复〉决定书》。原告于2016年5月30日向本院提起诉讼，请求确认被告所作的梅县区环决字（2015）01号《关于撤销〈梅州市梅县区环境保护局关于广东省梅州市梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复〉决定书》违法并予以撤销。本案在审理过程中，本院依法追加广州环发环保工程有限公司为第三人参加诉讼。原审判决认为：根据《环境保护法》第五十六条规定：“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征�意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家机密和商业机密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求意见。”该条款明确了征求公众意见是编制环境影响报告书的必需内容。即是说公众意见直接影响建设项目的环境评价。本案被告作为梅县区人民政府环境保护主管部门，有权对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。原告委托第三人编制的《广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表》，经梅县区纪律检查委员会调查核实，在公众参与调查部分弄虚作假，直接影响了建设项目是否可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的环境评价。被告结合群众举报，相关部门的侦查调查，在查明事实的情况下，向原告发出关于撤销《梅州市梅县区环境保护局关于撤销广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复》告知书，告知了被告查明的事实、拟作出的决定及法律依据，以及原告听证等权利，在原告主动撤回听证申请后依照《行政许可法》第六十九条第二款规定作出梅县区环决字（2015）01号关于撤销《梅州市梅县区环境保护局关于撤销广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复》决定书，事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律正确。依法应当维持。原告提出确认被告作出的梅县区环决字（2015）01号关于撤销《梅州市梅县区环境保护局关于撤销广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复》决定书违法并予以撤销的诉讼请求，理由不足，不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出判决驳回原告梅州市鑫辉实业投资有限公司关于确认�告梅州市梅县区环境保护局2015年12月2日作出的梅县区环决字（2015）01号《关于撤销〈梅州市梅县区环境保护局关于撤销广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复〉决定书》违法并予以撤销的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梅州鑫辉公司负担。上诉人梅州鑫辉公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人提供的《广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表》（以下简称《报告表》）的项目符合《建设项目环境保护管理条例》规定的要求，符合法律法规的规定。1、依据《建设项目环境保护管理条例》中对建设项目环境影响报告书内容的规定，其中第八条：“建设项目环境影响报告书，应当包括下列内容：（一）建设项目概况；（二）建设项目周围环境现状；（四）环境保护措施及其经济、技术论证；（五）环境影响经�损益分析；（六）对建设项目实施环境监测的建议；（七）环境影响评价结论。”的规定要求，上诉人提交的《报告表》符合规定要求，是符合规定要求的申请材料。2、《报告表》中“公众参与”存在的瑕疵，未充分征求公众意见，未实质影响到该《报告表》的核心结论。依据环保部环发[2012]77号《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》中“（七）建设项目环境风险评价是相关项目环境影响评价的重要组成部分。……论证重点如下：1、从环境风险源、扩散途径、保护目标三方面识别环境风险。2、科学开展环境风险预测。3、提出合理有效的环境风险防范和应急措施。（十）环境风险评价结论应作为相关建设项目环境影响评价文件结论的主要内容之一。无环境风险评价专章的相关建设项目环境影响评价文件不予受理；经论证，环境风险评价内容不完善的相关建设项目环境影响评价文件不予审批。”中规定的要求可知，进行环境影响评价的核心部分是重在预防环境风险，充分认识和提前作好防范环境风险的发生，而不是重点关注公众参与中的小节。因此，虽然《报告表》中“公众参与”中存在部分未充分征求公众意见，但完全符合《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》和《建设项目环境保护管理条例》规定的要求，应依法以予肯定。二、被上诉人作出撤销的行为不符合《环境保护法》的规定，依法应予撤销。依据被上诉人提供的证据材料，上诉人提交的《报告表》中部分的“公众参与”中存在征求公众意见不充分的情况，依据《环境保护法》第五十六条“发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。”的规定，《环境保护法》作为特别法，其已有特别明确的规定�依据《立法法》第八十三条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、资质条例和单行条规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”的规定，应优先适用《环境保护法》的规定，因此，被上诉人应优先适用《环境保护法》的规定，不应作出撤销行政行为。三、对于征求公众意见有不同的意见，作为行政主管部门的被上诉人，其本身亦有权利和义务进行征询和解释。依据《广东省建设项目环境保护管理条例》第十七条“对环境影响较大、公众较为关注的项目，环保部门应征询公众的意见，并对合理的意见予以采纳；对未采纳的主要意见，应向公众解释。”的规定可知，本案中，被上诉人作为主管部门，对群众关注度比较大的项目，被上诉人根据该规定的要求，应当征询公众意见，回应公众的需�，而不是简单粗暴，一撤了事。综上，一审判决适用法律错误，恳请二审法院本着实事求是，有错必究的工作态度，给上诉人一个公平的判决。被上诉人梅县区环保局答辩称：一、上诉人提供的《广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表》（以下简称《报告表》）不符合法律规定。社会公众对环境质量的要求越来越高，国家对环境保护监管越来越严格，对新建项目环境影响评价中的“公众参与”越来越重视。2015年1月1日实施的《环境保护法》专章规定了环境信息公开和公众参与，加强了公众对政府环境信息的公开和向环境排放污染物单位的监督，第五十六条规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。上诉人称其《报告表》符合《建设项目环境保护管理条例》第八条�规定，但该《条例》是国务院1998年制定的行政法规，该《报告表》的制作时间是2015年5月，根据新法优于旧法、上位法优于下位法的原则，《报告表》都不符合法律规定。二、上诉人提供的《报告表》中，“公众参与”环节确实存在弄虚作假的行为，原审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。对于《报告表》中“公众参与”环节确实存在弄虚作假的事实，从以下几个方面事实可以认定：1、群众来信、来访材料；2、梅县区环保局《关于隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表公众参与调查报告》；3、中国共产党梅县区纪律检查委员会移送的相关材料；4、答辩人2015年11月5日的《公众参与调查报告》；5、上诉人在其起诉状承认弄虚作假的行为；6、原审第三人广州环发公司在庭审中的陈述。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上�请求与理由不成立，请求二审法院在查清事实的基础上依法驳回上诉，维持原判决。原审第三人广州环发公司未提交书面材料，在庭审中陈述称：服从法院判决。上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。另查明，本案所涉的梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目是上诉人梅州鑫辉公司和广东省有色金属地质局九三一队合作勘查。探矿有效期限从2014年4月20日至2016年4月19日。本院认为：根据上诉人梅州鑫辉公司的上诉请求及理由，被上诉人梅县区环保局的答辩意见以及原审第三人广州环发公司的陈述意见，本案二审处理涉及对以下焦点问题的认定。一、上诉人向被上诉人提交的《广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表》是否真实、合法的问题。根据《环境保护法》第五十六条规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。该法明确规定了凡新建项目，必须提供有“公众参与”的环境影响评价意见。本案中，上诉人在庭审中认可提交的《报告表》“公众参与”环节中存在公众参与签名不真实，有弄虚作假的行为，且原审第三人环评公司在庭审中亦承认提供给上诉人的环评报告中公众参与调查部分有失误。据此，上诉人向被上诉人提交的上�《报告表》是不真实的，不能作为被上诉人作出行政许可的事实依据。二、被上诉人作出梅县区环决字（2015）01号《关于撤销决定书》是否符合法律规定的问题。根据《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的应当予以撤销。该法条虽仅规定了欺骗、贿赂等两种不正当手段应当撤销的情形，没有包括弄虚作假的情形，但“欺骗”与“弄虚作假”的共性都是行为人存在主观故意或重大过失。但法条中的“等”可理解为除“欺骗”、“贿赂”两种情形外，还应当包括等外的与“欺骗”、“贿赂”两种情形相类似的“弄虚作假”的情形，故“弄虚作假”的情形也属于不正当手段的表现形式之一。据此�被许可人以“弄虚作假”的不正当手段获取的行政许可，也应当予以撤销。本案中，上诉人在施工现场与当地村民发生争执后，梅县区政府启动应急处理机制。经有关部门调查发现《广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表》中“公众参与”环节存在弄虚作假的行为，违反了上述法律规定。向上诉人发出梅县区环告字（2015）01号《关于撤销〈梅州市梅县区环境保护局关于广东省梅县隆文马鞍坳铜矿勘探项目环境影响报告表的批复〉告知书》，告知了查明的事实、拟作出的处理决定、法律依据，及享有陈述申辩、申请听证的权利。因上诉人放弃听证申请后，被上诉人依法、依规作出上述撤销批复的行政决定认定事实清楚、证据充分，符合法定程序。上诉人诉请撤销缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人梅州鑫辉公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  贺 璐审 判 员  张晓峰代理审判员  邹俊锋二〇一七年四月五日书 记 员  叶 薇