山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁16行终81号上诉人（原审原告）李翠芳，女，1936年11月12日出生，汉族，住滨州市。委托代理人陈希元，男，1940年10月8日出生，汉族，住滨州市滨城区。上诉人（原审被告）滨州市规划局。住所地：滨州市黄河八路***号。法定代表人杜建民，局长。委托代理人董明，该局工作人员。委托代理人王磊，山东法途律师事务所律师。被上诉人（原审被告）滨州市人民政府。住所地：滨州市黄河五路***号。法定代表人崔洪刚，市长。委托代理人张占铎，滨州市人民政府法制办公室工作人员。原审第三人滨州市辉腾置业有限公司。住所地：滨州市黄河十二路***号建大大厦。法定代表人苏旭飞，董事长。委托代理人赵冰，山东一衡律师事务所律师。上诉人李翠芳因与上诉人滨州市规划局（以下简称市规划局）、被上诉人滨州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人滨州辉腾置业有限公司（以下简称辉腾公司）规划行政许可及行政赔偿纠纷一案，不服滨州市滨城区人民法院（2015）滨行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2005年3月7日，李翠芳与原国营山东滨州第三棉纺厂（以下简称三棉厂）签订《房地产买卖契约》（包含《红契》和《白契》），约定原三棉厂将其所有的位于滨州市滨城区黄河二路593号第14排平房西1户房屋（建筑面积为62.7平方米、附房面积为22.4平方米、院落面积为40.75平方米）出售给李翠芳，房屋价款为27502.09元，由李翠芳一次性支付。2005年6月1日，滨州市房地产管理局依法为李翠芳颁发了第03-××号房屋产权证。李翠芳的房屋至今存在。2013年5月25日，市规划局通过公示栏方式对滨州市渤海花园沿街景观及建筑优化方案进行公示，公示期7天，期间未收到相关业主的反对意见。2013年6月9日，第三人辉腾公司向市规划局提交了滨州市渤海花园沿街景观及建筑优化设计项目方案及滨州市渤海花园规划设计图、滨国用[2010]第8246号《国有土地使用证》、地字第[2010]1501020号《建设用地规划许可证》、业主签名同意的征询意见书、编号（2013）1501020的建设工程规划许可证审批表等材料，申请颁发建设工程规划许可证。2013年7月17日，市规划局出具关于《滨州市渤海花园沿街景观及建筑优化设计》的意见，原则同意该项目优化方案。2015年8月15日，市规划局通过其官网对该项目进行批前公告，公示期7天。2013年9月22日，市规划局为第三人辉腾公司颁发建字（2013）1501020号《建设工程规划许可证》，该许可证标注的建设位置为渤海十一路西黄河二路北，建设规模为2501.8平方米。李翠芳的房屋及出行道路包含在该范围内。李翠芳不服市规划局向第三人辉腾公司颁发建字（2013）1501020号《建设工程规划许可证》的行政行为向市政府申请行政复议，市政府作出滨政复决字[2014]89号行政复议决定书，决定维持市规划局向第三人辉腾公司颁发的建字（2013）1501020号《建设工程规划许可证》的行政行为。另查明，（2015）滨中行初字第7号、（2016）鲁行终1564号行政判决书判决确认市政府颁发滨国用第8246号《国有土地使用证》的行政行为违法，该两份判决书已生效。又查明，第三人辉腾公司开发的渤海花园项目已经完工，且大部分已经出售并办理了所有权证。原审法院认为，李翠芳的住房在规划许可的范围内，属于利害关系人之一，按照《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款之规定，建设工程设计方案总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式听取利害关系人的意见。据此市规划局作出建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》的行政行为，没有听取李翠芳的意见，违反法定程序，其作出的建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》应予撤销。但第三人腾辉公司开发的渤海花园项目及沿街景观改造已经完工，且大部分已经出售并办理了所有权证，撤销建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》会给社会公共利益造成重大损害，应依法确认其违法。关于[2010]第8246号《国有土地使用证》的效力问题。（2015）滨中行初字第7号、（2016）鲁行终1564号生效行政判决书确认市政府颁发的滨国用[2010]第8246号《国有土地使用证》的行政行为违法，但未撤销该土地使用证，故应认可[2010]第8246号《国有土地使用证》的效力。李翠芳主张地字第37（2010）1501020号《建设用地规划许可证》颁发时间晚于滨国用（2010）第8246号《国有土地使用证》，顺序颠倒，且用地面积不一致，行政行为程序不合法，但并未就上述行政行为提起行政诉讼，基于行政行为具有公定力，即行政行为一经行政主体作出，不论是否合法或存在瑕疵，即被推定为合法有效。故本案中，上述行政行为未经法定程序撤销或确认违法的情况下，原审法院认定其合法有效。李翠芳主张市规划局征求意见的8号楼位置位于渤海花园最西边，第三人施工不会对其业主造成任何影响，没有事实依据，不予支持。李翠芳主张征询意见书中没有列出意见分项，仅登记8号楼1、2单元业主姓名，无法确定8号楼1、2单元业主的真实意思表示。原审法院认为8号楼1、2单元业主在征询意见书和渤海花园沿街景观及建筑优化设计说明中均有签字，且在该优化项目公示期内亦未提出反对意见，李翠芳亦无证据证明其主张，故应当认定签字是8号楼1、2单元业主认可的真实意思表示。李翠芳主张市规划局在进行项目公示时采用的公示方式以其年龄来说难以知悉。原审法院认为，市规划局采用悬挂公告栏和官网发布公告两种方式，系传统、常规公示方式，公示方式合理，李翠芳主张无事实和法律依据，原审法院不予支持。李翠芳主张市规划局于2013年5月25日对滨州市渤海花园沿街景观及建筑优化方案进行公示，而第三人辉腾公司于2013年6月份提交建设工程规划许可申请材料，程序不合法。市规划局答辩称，2013年5月25日的公示是对优化设计方案的公示，2013年6月份第三人辉腾公司提交的建设工程规划许可的材料，两者不是一个问题。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定建设工程设计方案总平面图应予公布，本案中，市规划局已依法将优化方案在建设工程规划许可前进行了公示，其程序合法，且公示时间与申请材料的先后，并未实际影响利害关系人的权益。李翠芳不认可市政府的补正行为，认为市政府将滨政复决字[2014]89号《行政复议决定书》中的表述的“第三人为了提升景观和整体建筑效果，对原设计方案作了优化设计，将原设计中综合楼由一层修改为三层，申请人现有房屋位于该优化设计方案中综合楼东侧10米处”，通过滨政复补字[2014]89号《行政复议决定补正通知书》补正为“第三人为了提升景观和整体建筑效果，对原设计方案作了优化设计，申请人现有房屋位于该优化设计方案中综合楼东侧10米处”，是对市规划局错误的掩盖。原审法院认为，结合实际情况，市政府滨政复决字[2014]89号《行政复议决定书》的表述应认定为表述错误，理应补正，且补正程序合法，李翠芳主张无事实依据，原审法院不予支持。李翠芳主张第三人施工过程中给其造成的经济损失，与市规划局颁发建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》的行政行为没有法律上的因果关系，李翠芳请求行政赔偿没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认滨州市规划局作出的建字（2013）1501020号《建设工程规划许可证》的行政行为违法；二、驳回李翠芳要求滨州市规划局赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由滨州市规划局负担。上诉人李翠芳不服一审判决上诉，请求本院依法撤销一审判决第一、二项，改判为依法支持上诉人的全部诉求；由被上诉人承担本案所有诉讼费用。事实与理由：1.一审法院对本案没有管辖权。该案的一审应由滨州市中级人民法院管辖。2.一审法院案由定性错误。结合上诉人一审诉讼请求，本案应属行政撤销及行政赔偿纠纷，但一审法院最终审理的结果却是行政确认纠纷。3.一审法院仅确认颁发《建设工程规划许可证》的行政许可行为违法却未予撤销，属于事实认定及法律错误。上诉人李翠芳要求撤销的（2013）1501020《建设工程规划许可证》所涉及的范围仅为沿街景观及建筑优化设计项目，该项目不是渤海花园整体项目，该沿街楼占地原规划是绿地，也即原规划中的沿街商业建筑不包括该沿街楼。自市规划局向第三人颁发涉案规划许可证，市政府行政复议又予以维持后，第三人便开始自2013年上半年在上诉人李翠芳房屋周围施工，进而对上诉人李翠芳的居住房屋及周围环境造成严重破坏。市规划局、市政府应当对上诉人李翠芳的经济损失和精神损失承担应有的责任。上诉人市规划局不服一审判决上诉，请求确认上诉人市规划局的规划行政许可行为合法。事实与理由：1.上诉人李翠芳的房屋位于渤海十一路道路红线与渤海花园的建筑红线之间，并不在市规划局建设工程规划许可的范围内，规划许可的范围在渤海花园建筑红线以西，李翠芳的房屋在渤海花园建筑红线以东，一审判决认定李翠芳的房屋在规划许可的范围内，属认定事实错误，在此基础上得出的李翠芳属于利害关系人的结论当然也是错误的；2.一审判决认定市规划局作出建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》的行政行为，没有听取李翠芳意见，违反法定程序，从而应予撤销的结论，没有事实依据。李翠芳是涉案渤海花园建设项目与土地有关行政行为的利害关系人，不必然导致是与规划有关的行政行为的利害关系人。同时，李翠芳的房屋不在市规划局规划许可的范围内，市规划局规划许可所涉及的建设工程也没有对李翠芳房屋造成采光、通行等不符合法律规定的妨碍，李翠芳并非有关规划行政行为的利害关系人；3.市规划局在作出建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》的行政行为之前，已经按照法定程序听取了相关利害关系人的意见，符合《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定，程序合法。被上诉人滨州市政府答辩称，1.根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第八条，作出原行政行为的机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的机关确定案件的级别管辖，本案一审由滨州市滨城区人民法院法审理并无不当。2.原审法院判决认定事实基本清楚。3.由上诉人李翠芳的上诉请求得知，上诉人李翠芳主张的经济损失是因断水、断电、堵大门等引起，其相应损失应当由侵权人承担。第三人滨州辉腾置业有限公司陈述称，1.第三人通过合法的方式取得本案土地的国有土地使用权，依据合法的程序和完备的手续取得规划和建设许可，开发建设也均符合相关的设计规划标准，没有侵犯任何人的合法权益。2.原三棉厂该宗土地为划拨土地，根据《房地产管理法》第四十条，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产应报相关部门审批。准予转让的，由受让方办理土地使用权出让手续，同时缴纳土地使用权出让金。原三棉厂破产后市政府收回涉案土地，并挂牌出让，原锦华公司以竞买的方式成为该宗出让土地的第一个土地使用权人。后第三人转让获得该土地使用权。上诉人李翠芳自始至终没有获得其所占房屋范围的国有土地使用权。第三人开发建设合法有据，涉案土地不存在所谓的权利重叠问题。无论上诉人李翠芳是否有证据证明其所称的经济损失，第三人都不应当成为赔偿主体。二审期间，上诉人李翠芳提交证据四份。证据一：建设用地规划许可证复印件；证据二：国有土地证复印件。该两份证据载明的权利人均为辉腾公司，用以证实规划用地面积与国有土地证上记载面积一致，市规划局所称的李翠芳涉案住房不在规划许可范围内是错误的。证据三：照片九张。用以证实李翠芳受到了堵大门、清树、堵路等侵害的事实。证据四：城市规划项目公示图复印件，用以证实市规划局、市政府及原审法院将沿街景观及建筑优化项目混淆为渤海花园整体项目。市规划局经质证认为：对证据一、证据二本身的真实性无异议，但对该组证据用于证实的问题有异议。土地使用须征用至道路中心线，规划许可许可的范围至建筑红线，建筑红线和道路红线之间属公共绿地，李翠芳的房屋位于公共绿地中间。由于李翠芳的房屋与规划许可所涉及建筑之间超过十米，符合不小于六米的强制性规定，因此规划许可的行为合法。关于证据三，李翠芳在一审中已经提交，不再重复质证。关于证据四，该证据的真实性无异议，但该证据证实市规划局对涉案项目进行了公示，程序合法。滨州市政府的质证意见同市规划局的意见。第三人辉腾公司经质证在证据真实性方面同市规划局、市政府的质证意见，同时认为第三人依法进行建设施工，既没有超出或者违反规划许可范围进行施工建设，也没有因施工行为给他人造成合法权利的损害。上述证据一审均已提交并经过质证、认证，本院对上述证据的认证意见与一审一致。根据上述证据，并结合一审卷宗中的渤海花园变更规划设计总平面图、渤海花园沿街景观及建筑优化设计方案等证据，本院认为，上诉人李翠芳的房屋位于渤海花园沿街景观及建筑优化设计方案中，市规划局根据辉腾公司的申请并依据该优化设计方案和其他材料，作出的建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》许可建设的“渤海花园沿街楼”，位于李翠芳房屋西侧约10米处。本院二审审理查明的其他事实与一审一致。本院认为，本案的争议焦点问题有五个。一、原审法院有无本案管辖权；二、本案案由确定是否准确；三、上诉人李翠芳是否是涉案建设工程许可的利害关系人；四、涉案建设工程规划许可是否程序违法；五、上诉人李翠芳主张的经济损失是否应予支持。关于上诉人李翠芳提出的原审法院无管辖权的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条之规定，作出原行政行为的机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的机关确定案件的级别管辖。故滨州市滨城区人民法院对本案有管辖权。关于本案案由确定是否准确。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）关于“行政作为类案件案由的结构为：管理范围＋具体行政行为种类”的规定，本案案由不属于行政撤销纠纷，而应属于规划行政许可纠纷。再根据该通知关于“对于一并提起的行政赔偿案件，在被诉具体行政行为案件案由后加‘及行政赔偿’一语即可”的规定，本案案由应确定为规划行政许可及行政赔偿纠纷。原审法院虽然案由确定不准确，但对李翠芳的全部诉讼请求均进行了审理，案由问题对本案审理没有影响。关于上诉人李翠芳是否属于涉案建设工程许可的利害关系人。渤海花园沿街景观及建筑优化设计方案系对渤海花园设计总平面图的修改，建字（2013）1501020号《建设工程规划许可证》载明许可建设的“渤海花园沿街楼”，位于李翠芳房屋的西侧，距离较近，对李翠芳采光、通行等均有一定影响，即使如市规划局所主张的没有对李翠芳房屋造成采光、通行等不符合法律规定的妨碍，李翠芳也应属于涉案建设工程规划许可的利害关系人。关于上诉人市规划局为第三人颁发的建字（2013）1501020号《建设工程规划许可证》的行政行为是否违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款之规定，建设工程设计方案总平面图不得随意修改，确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式听取利害关系人的意见。该款规定明确了除听证会之外，可以采取其他方式听取利害关系人意见。市规划局在作出建字（2013）1501020号《建设工程规划许可证》的行政行为过程中征求了该建设项目紧邻的渤海花园8号楼业主的意见，并采用公示方式征求了潜在利害关系人的意见。由此，市规划局作出建字（2013）1501020《建设工程规划许可证》的行政行为程序合法，原审法院作出的确认该行政行为违法的判决应予纠正。关于上诉人李翠芳主张的经济赔偿。李翠芳提出第三人辉腾公司在施工过程中破坏其房屋，对其居住环境造成了破坏，严重侵害其合法居住权，此系施工阶段的问题，并非由市规划局颁证、市政府复议维持直接造成，二者不存在直接因果关系。李翠芳以此为由请求经济损失和精神损失赔偿没有事实和法律依据，原审法院未予支持，并无不当。综上，原审法院判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予纠正。本院对于李翠芳的诉讼请求，不予支持；对于市规划局的上诉请求，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销滨州市滨城区人民法院（2015）滨行初字第41号行政判决；二、驳回李翠芳的诉讼请求；一、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人李翠芳负担。本判决为终审判决。审判长  刘学智审判员  赵海永审判员  庞 辉二〇一七年十二月八日书记员  王丽真