辽宁省盘锦市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽11行初26号
原告张风兰，女，汉族，农民，住盘锦市大洼区。
委托代理人张立核，北京创为律师事务所律师。
被告盘锦市大洼区人民政府（原大洼县人民政府），住所地盘锦市大洼区。
法定代表人高雪松，该区政府区长。
委托代理人刘春艳，该区政府法制局科员。
委托代理人冯帆，辽宁双兴律师事务所律师。
原告张风兰不服被告盘锦市大洼区人民政府房屋征收补偿决定，于2016年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月20日立案后，于2017年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月17日公开开庭审理了本案。原告张风兰及其委托代理人张立核，被告盘锦市大洼区人民政府的委托代理人刘春艳、冯帆等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月30日，被告盘锦市大洼区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条第一款之规定，对被征收人张风兰作出大政补字[2016]11号房屋征收补偿决定。张风兰对该补偿决定不服并提起诉讼。
原告张风兰诉称，1、被告未履行法定的征收程序；2、房屋评估机构的选择和评估程序违法，评估结果不合理；3、被告认定的事实不清，与实际情况严重不符；4、被告严重违反法律。综上，请求撤销被告作出的房屋征收补偿决定。
原告张风兰向本院提供了如下证据：1、盘锦市大洼区规划局信息公开答复；2、盘锦市大洼区发展和改革局信息公开答复；3、盘锦市发展和改革委员会信息公开答复；4、盘锦市大洼区“乡伴田园”项目公示牌；5、争议地块商品房价格（58同城网页截图）；6、原告房屋照片；7、房屋征收评估委托书；8、“乡伴田园”在建别墅群照片；9、大洼区政府2016年工作报告（盘锦市政府网站截图）。其中，1、2、3号证据用以证明“说明”不等于规划，不等于立项；4、8、9号证据证明“乡伴田园”项目正在建造之中，且与棚户区的改造无关；5号证据用以证明补偿决定给出的补偿价过低，不足以弥补拆迁人的损失；6号证据，证明原告被征收房屋状况；7号证据用以证明评估报告的委托日期与评估时点及实地查勘期存在问题，报告的市场价不准确。
被告盘锦市大洼区人民政府辩称，2014年10月，被告对原告房屋座落的区域（黄家地块）进行棚户区改造。2014年10月24日，大洼县规划局下发大规发（2014）50号文件，确定黄家地块棚户区改造项目符合大洼县城乡总体规划。2014年12月，房屋征收部门对黄家地块房屋进行调查摸底，广泛征求社会意见。2015年8月17日，房屋征收部门对房屋征收社会稳定风险进行评估并作出《大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收社会稳定风险评估报告》。2016年4月6日，被告作出大政房征（2016）01号《房屋征收决定书》并予以公告。被告不仅履行了房屋征收程序，而且实施征收房屋的行为完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。被告在实施房屋征收的过程中，经被征收人多数人决定，委托盘锦荣泰房地产土地评估有限责任公司对被征收人的房屋进行评估。2016年4月6日，被告作出房屋征收补偿方案，并予以公布和征求被征收人的意见。由于房屋征收部门与原告在法定的期限内没有达成房屋征收补偿协议，故被告于2016年6月30日对原告的房屋作出征收补偿决定。综上，被告所作的房屋征收补偿决定，不仅有充分的事实和法律依据，且程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了如下证据：第一组证据，1、关于大洼县黄家地块棚户区改造项目符合《大洼县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的说明（大发改发[2014]290号文件）；2、关于大洼县黄家地块棚户区改造项目列入《大洼县2014年国民经济和社会发展计划》的说明（大发改发[2014]293号文件）；3、关于大洼县棚户区改造黄家地块的用地说明（大国土资字[2014]118号文件）；4、关于大洼县棚户区改造黄家地块是否符合大洼县城乡总体规划的复函（大规发[2014]50号文件）；5、大洼县棚户区改造黄家地块征收红线图。第二组证据，1、大洼县棚户区改造黄家地区调查摸底表；2、情况说明；3、照片。第三组证据，房屋征收委托书。第四组证据，1、关于大洼县棚户区改造黄家地块征收范围内暂停办理相关手续的通知；2、送达回证。第五组证据，1、关于黄家地块棚户区改造房屋征收补偿方案的批复；2、关于《大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收与安置方案》（征求意见稿）；3、情况说明；4、照片。第六组证据，大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收社会稳定风险评估报告。第七组证据，资金说明。第八组证据，1、大洼县人民政府房屋征收决定；2、大洼县人民政府房屋征收公告。第九组证据，1、大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收与补偿安置方案；2、情况说明；3、照片。第十组证据，1、关于大洼县棚户区改造黄家地块被征收人协商选定评估公司的公告；2、情况说明；3、照片；4、关于大洼县棚户区改造黄家地区投票选定评估公司的公告；5、棚户区改造黄家地块房屋征收评估机构选票；6、关于大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收项目投票选定评估公司结果的公告；7、国有土地上房屋征收评估委托合同；8、房屋征收评估委托书。第十一组证据，1、大洼区人民政府作出的房屋征收补偿决定书。其中，第一组证据用以证明被告征收行为符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城乡规划。第二组证据用以证明房屋征收部门对房屋征收范围内的房屋区位、用途、建筑面积等情况进行了调查，调查结果已向被征收人公示。第三组证据用以证明房屋征收部门委托大洼县房屋征收唐家安置管理中心为房屋征收实施单位。第四组证据用以证明房屋征收部门对拟定的征收补偿方案已予以公布，征求公众意见后已报被告并取得批复。第六组证据用以证明被告作出房屋征收决定前，已经对社会稳定风险进行了评估。第七组证据用以证明被告作出征收决定前，征收补偿费用已经存入大洼恒丰银行东湖支行。第八组证据用以证明被告作出的房屋征收决定符合法律规定。第九组证据用以证明大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收补偿方案已经作出并予以公告。第十组证明用以证明房地产价格评估机构是多数被征收人决定的。第十一组证据用以证明被告作出的房屋征收补偿决定符合法律规定。
经庭审质证，原告认为，被告提供的证据不能证明其在作出征收补偿决定前已具备法定的条件，没有取得项目的规划和计划。房屋征收评估委托的日期晚于评估的时点，报告勘察期为2015年2月14日，报告市场价格不准确，房屋价格评估过低，不足以弥补被征收人的损失。对于原告提供的证据，被告认为，其均与本案无关。
结合原告提供的证据及庭审质辩意见，本院对上述证据认证如下：被告提供的第一组证据，就其拟证明的事项而言，因缺乏其证据的合法性，故不予采信；第八组证据可以证明被告业已作出房屋征收决定的行为，但尚不能达到其所要证明的合法事项。因此，可予部分采信；其他证据由于具备证据的真实性，关联性及合法性，故可予以采信。
经审理查明，2014年，被告盘锦市大洼区人民政府（原大洼县人民政府）为改善居民生活环境、完善城市基础设施、提升城市品位，经研究决定，拟对其辖区内的黄家地块棚户区：东至疙瘩楼水库，南至黄家店鱼塘，西至芳草路（规划路），北至黄家店水田地区域内的房屋、构筑物和附属物进行征收。原告的房屋坐落于该征收范围内。
2014年10月24日，大洼县规划局以大规发[2014]50号文件的形式向大洼县征收管理办公室出具了“贵办拟实施的棚户区改造黄家地块符合大洼县城乡总体规划”的复函。
2014年10月28日，大洼县国土资源局亦以大国土资字[2014]118号文件的形式对大洼县房屋征收管理办公室作出了“你单位关于大洼县棚户区改造黄家地块用地符合《大洼县土地利用总体规划（2006）-2020年》的说明”。
2014年10月28日，大洼县发展和改革局以大发改发[2014]290号文件的形式向大洼县房屋征收管理办公室出具了“关于大洼县黄家地块棚户区改造项目符合《大洼县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的说明”。2014年10月29日，该局又以大发改发[2014]293号文件的形式对大洼县房屋征收管理办公室出具了“关于大洼县黄家地块棚户区改造项目已列入《大洼县2014年国民经济和社会发展计划》的说明”。
2014年12月，大洼县房屋征收管理办公室对黄家地块进行调查摸底，并于2014年12月19日将《大洼县棚户区改造黄家地块调查摸底表》在唐家村予以公示。
2015年7月15日，大洼县房屋征收管理办公室报送的《关于黄家地块棚户区改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）》得到大洼县人民政府原则同意，并于2015年7月16日将此方案在唐家村黄家地块征收区域内予以公示。2015年8月20日，被告以公示的方式将《大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收补偿安置方案》群众反馈意见及修改情况说明在征收范围内进行了公示。
2015年7月30日，大洼恒丰村镇银行股份有限公司出具了“大洼县黄家地块征收项目款项”总计22,100,000.00元已存入我行的《资金证明》。
2015年8月17日，大洼县房屋征收管理办公室依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，作出了《大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收社会稳定风险评估报告》。
2016年4月6日，被告作出了大政房征[2016]01号《房屋征收决定》。其内容是：根据公共利益的需要，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，现决定对大洼县棚户区改造黄家地块范围内的房屋及其附属物实施征收。经县政府研究，作出决定如下：1、征收主体为大洼县人民政府；2、征收部门为大洼县房屋征收管理办公室；3、实施单位为大洼县房屋征收唐家安置管理中心；4、征收范围为东至疙瘩楼水库，南至黄家店鱼塘，西至芳草路（规划路），北至黄家店水田地（具体范围以规划红线为准）；5、征收签约期限为自征收决定公告之日起20日内；6、被征收人应当积极配合房屋征收工作，在规定的搬迁期限内，按照补偿安置方案确定的补偿标准与征收实施单位签订征收补偿安置协议，腾空房屋，完成搬迁。逾期未签订补偿协议的，县人民政府将依法作出补偿决定。依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，被征收人对本公告上述内容有异议，可在公告发布之日起60日内依法向盘锦市人民政府申请行政复议，或在6个月内向辖区内人民法院提起行政诉讼。同时附《大洼县棚户区改造黄家地块房屋征收与补偿安置方案》。同日，该决定在黄家村征收区域范围内予以公示并在《盘锦日报》上予以公告。
另查，2015年1月27日，在被征收人协商不成的情形下，被告确定的房屋征收部门大洼县房屋征收管理办公室决定通过多数决定的方式，确定盘锦荣泰房地产土地评估有限责任公司为本次征收的房地产价格评估机构。2016年4月28日，盘锦荣泰房地产土地评估有限责任公司对被征收人张风兰拥有的房屋及附属物价值作出了荣泰评房估字[2016]第3-005-5号《房地产估价报告》。报告中载明：“建筑面积：110.15平方米；估价时点：2016年4月6日；房屋评估单价：2030元/平方米；房屋评估值：223,605元；附属物及装修评估值166,178元；评估总值389,783元。”
再查，因原告未能在征收补偿方案确定的签约期限内与房屋征收部门达成协议，被告于2016年6月30日作出大政征补字[2016]11号房屋征收补偿决定。主要内容是：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条第一款之规定，对被征收人的房屋征收与补偿安置事项决定如下：（一）、被征收人如选择产权调换，安置地点在天格东湖湾C区范围内，并根据被征收人选择的楼层相互结清被征收房屋价值与安置房屋价值的差价。（二）、被征收人如选择货币补偿的，根据《棚户区改造黄家地块房屋征收与补偿安置方案》规定的补偿标准，以及盘锦荣泰房地产土地评估有限责任公司作出的评估结果，对被征收人张风兰的房屋及其附属物给予补偿。其中，1、房屋确权面积110.15平方米，价格每平方米2，030元，计223,605元；2、附属物，共计157,917元；3、装饰装修费8,261元；4、搬家费1,102元；5、临时安置费800元。合计：391,685元。在告知救济权利的同时，被告于2016年6月30日在征收区域内予以公告并送达给被征收人。原告不服，于2016年12月19日提起诉讼。
此外，此次征收共涉及被征收人106户。其中，99户业已签定征收补偿协议并拆除了房屋。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，被告盘锦市大洼区人民政府在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，依照本条例的规定享有作出补偿决定的职权。本案中，被告为改善居民生活环境，完善城市基础设施，提升城市品位，其在履行了相关法定程序的前提下，于2016年4月6日作出大政[2016]01号《房屋征收决定》，并在征收区域范围内予以公示及在《盘锦日报》进行公告，被告在作出本案被诉行政行为时的前置程序并无不当。在被征收人协商不成的情形下，被告确定的房屋征收部门—大洼县房屋征收管理办公室根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，通过多数决定的方式确定房地产价值评估机构，并对评估结果在征收范围内向被征收人给予公示，其行为并无不当。因原告在公示的期限内未向原房地产价格评估机构申请复核评估，且亦未在征收补偿方案确定的签约期限内与房屋征收部门达成协议，被告此时依据征收补偿方案确定的标准及房地产价格评估机构出具的评估结果于2016年6月30日作出大政征补字[2016]11号房屋征收补偿决定，其事实清楚。但鉴于被告在作出本案被诉的房屋征收补偿决定时，其是以文件说明的方式替代《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条所规定的“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划”等项的要求，故该房屋征收补偿决定的作出，因前置条件欠缺而导致其缺乏合法性的有效要件。该行政行为依法虽应当撤销，但因涉案的106户被征收人中已有99户达成了征收补偿协议，且达成征收补偿协议的被征收人的房屋现已被拆除。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告盘锦市大洼区人民政府于2016年6月30日作出的大政征补字[2016]11号房屋征收补偿决定违法。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 张凤平
审判员 王 勇
审判员 李智琼
二〇一七年六月十二日
书记员 卢 倩