中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再70号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周恩殿。
委托代理人黎恩豪，广东立国律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）洋浦经济开发区渔政渔港监督管理中心。住所地：海南省洋浦经济开发区原干冲区办事处办公楼*楼**楼。
法定代表人郑静波，主任。
委托代理人韩光,该中心工作人员。
委托代理人苏天良，北京盈科(海口)律师事务所律师。
原审第三人海口宏盛隆渔业发展有限公司洋浦分公司。住所地：海南省洋浦经济开发区新英湾区咸塘居委会办公室***号房。
负责人石志强。
原审第三人威海市商业银行股份有限公司。住所地：山东省威海市宝泉路*号。
法定代表人谭先国，董事长。
委托代理人赵麟，该公司职员。
委托代理人于兆强，山东海丰威律师事务所律师。
再审申请人周恩殿因诉被申请人洋浦经济开发区渔政渔港监督管理中心（以下简称洋浦渔政中心）渔业船舶抵押登记一案，不服海南省高级人民法院2016年8月8日作出的（2016）琼行终235号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月11日立案受理，并于2017年5月31日作出（2017）最高法行申2587号行政裁定，提审本案。2017年10月10日，本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案，并于2018年1月8日在本院第一巡回法庭第一法庭公开开庭审理本案。再审申请人周恩殿及其委托代理人黎恩豪，被申请人洋浦渔政中心的委托代理人韩光、苏天良，原审第三人威海市商业银行股份有限公司（以下简称威海商业银行）的委托代理人赵麟、于兆强，到庭参加诉讼。原审第三人海口宏盛隆渔业发展有限公司洋浦分公司（以下简称宏盛隆洋浦分公司）经本院依法传唤未到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
本院经审理查明:2011年7月26日，洋浦渔政中心向洋浦海业捕捞有限公司颁发船舶所有权证书（已注销），2011年11月28日，洋浦海业捕捞有限公司与宏盛隆洋浦分公司（该公司的成立日期为2011年12月6日）签订渔业船舶转让合同，并办理变更登记，将船名为“琼洋浦16041”的渔船登记在宏盛隆洋浦分公司名下，颁发琼浦2011005《渔业船舶所有权证书》，发证日期亦为2011年7月26日。2011年12月8日，周恩殿（甲方）与石志强、田秀妮（乙方）、宏盛隆洋浦分公司（丙方）签订《借款协议》，约定周恩殿向石志强、田秀妮出借120万元人民币，借期20天，石志强、田秀妮用琼洋浦16041、16042渔船作借款抵押，但未办理抵押登记。
2011年12月28日，宏盛隆洋浦分公司与威海商业银行签订《最高额抵押合同》，合同编号为2011年威商银最高额抵字第89100107号，约定宏盛隆洋浦分公司将两艘渔船（以下简称涉案渔船，权属证书及编号：琼浦2011005、琼浦2011006；船号：琼洋浦16041、琼洋浦16042）作为最高额抵押的抵押物。该抵押合同约定宏盛隆洋浦分公司为石志强的300万元提供抵押担保，两艘渔船作价共计960万元，琼洋浦16041、琼洋浦16042价值均为480万元。2012年1月6日，宏盛隆洋浦分公司、威海商业银行共同申请办理涉案渔船抵押登记，并提交双方填写、盖章的《渔业船舶租赁、抵押登记申请表》《渔业船舶所有权证书》和《最高额抵押合同》，洋浦渔政中心于同日核准抵押权登记，并向威海商业银行颁发2012001号抵押证书，同时将渔船抵押权设定情况在上述《渔业船舶所有权证书》进行记录。
因宏盛隆洋浦分公司与案外人田东明等六人船员劳务合同纠纷，海口海事法院于2012年1月19日作出（2012）琼海法商初字第29至34号民事裁定，扣押琼洋浦16042渔船，并于2012年4月6日作出（2012）琼海法商初字第29至34-1号民事裁定，拍卖该渔船。2012年4月17日，石志强向海口海事法院提交28万元足额现金担保后，海口海事法院作出（2012）琼海法商初字第29至34-2号民事裁定，解除对该渔船的扣押。
因周恩殿及丛树仁诉石志强、田秀妮、海口宏盛隆渔业发展有限公司、宏盛隆洋浦分公司船舶抵押借款合同纠纷两案，暨（2012）青海法商初字第196、197号案件中，青岛海事法院依据周恩殿、丛树仁的财产保全申请，于2012年2月6日作出（2012）青海法海商初字第196、197号民事裁定及扣押船舶命令，扣押涉案琼洋浦16041、16042渔船。随后，两案的原、被告双方自愿达成和解协议，青岛海事法院于2012年2月7日作出（2012）青海法海商初字第196、197号民事调解书，原、被告双方均于同日签收。周恩殿、丛树仁的委托代理人均为于兆强。2012年5月29日，丛树仁提出执行申请，青岛海事法院于同日立案，暨（2012）青海法执字第109号案，并于2012年5月31日作出（2012）青海法执字第109号执行裁定，于2012年6月1日将行驶至山东省荣成市石岛港的琼洋浦16041、16042渔船予以扣押。丛树仁申请拍卖涉案渔船，青岛海事法院于2012年6月14日作出（2012）青海法执字第109-1号执行裁定，准予申请，拍卖涉案渔船，并发出公告，告知与涉案渔船有关的债权人申请债权登记。公告期内，威海商业银行、荣成鑫邦船业有限公司、荣成鑫发石油有限公司及孙海浩作为申请人提出债权登记申请，青岛海事法院分别作出（2012）青海法登字第145、164、165、168号民事裁定，准予上述登记申请。2012年9月6日，威海商业银行以石志强等四主体为被告提起诉讼，青岛海事法院于2012年10月19日作出（2012）青海法海商初字第947号民事调解书确认，四被告应支付威海商业银行贷款本金300万元及利息、公告费等，威海商业银行对石志强等四被告所抵押的船舶享有抵押优先受偿权。2012年12月4日，青岛海事法院对涉案两船舶依法变卖获得价款405万元，先行拨付615617元。2012年12月24日，召开债权人会议，周恩殿、丛树仁、威海商业银行及其他债权人参加，各方就分配方案未能达成一致意见。2013年1月22日，青岛海事法院再次召开执行听证会，周恩殿、丛树仁参加听证会；次日，周恩殿及丛树仁就债权分配问题向青岛海事法院执行庭提交书面意见，请求对其一般债权予以适当清偿。2014年8月6日，青岛海事法院作出（2012）青海法执字第109-4号执行裁定，内容为：“1.荣成鑫邦船业有限公司（2012青海法海商初字第972号案）船舶留置权186563元；2.威海商业银行（2012青海法海商初字第947号案）船舶抵押权在船舶留置权受偿后，因余额不足，不能全额受偿，受偿金额为2467820元；3.丛树仁普通债权、周恩殿普通债权、荣成市鑫发石油有限公司普通债权、孙海浩普通债权，在船舶留置权、船舶抵押权债权受偿后，因没有余额，不能受偿。”
2015年8月21日，周恩殿向海口海事法院提起本案行政诉讼，请求确认洋浦渔政中心颁发的2012001号抵押证书违法。
海口海事法院（2015）琼海法行初字第14号判决认为，本案审理主要涉及以下几个焦点问题：一、周恩殿是否具有本案诉讼主体资格问题。根据青岛海事法院（2012）青海法执字第109-4号执行裁定载明的事实，周恩殿对涉案船舶的拍卖款享有普通债权，因在案外人的船舶留置权和威海商业银行的船舶抵押权债权受偿后没有余额，致周恩殿债权无法实现，故周恩殿虽然不是被诉船舶抵押登记的相对人，但与被诉行政行为有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，周恩殿具有本案诉讼的主体资格。二、周恩殿的起诉是否超过起诉期限问题。根据我国法律规定，交通运输工具的抵押权自抵押合同生效时设立，不以登记为生效要件。本案中，周恩殿在涉案船舶处置拍卖期间知道威海商业银行对涉案渔船享有抵押优先权，但这并不能推断出周恩殿此时必然知晓涉案渔船已办理抵押登记。本案现有证据亦不足以证明周恩殿于本案起诉前六个月已经知道或者应当知道被诉行政行为的存在，故周恩殿的起诉，未超过起诉期限。三、洋浦渔政中心颁发2012001号抵押证书是否合法问题。根据2010年修订的《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第二十一条规定，宏盛隆洋浦分公司、威海商业银行向洋浦渔政中心申请抵押登记时，填写了《渔业船舶租赁、抵押登记申请表》，并经两公司及其法定代表人共同签章，同时提交《渔业船舶所有权证书》《最高额抵押合同》，洋浦渔政中心作为海洋渔业船舶登记主管部门依职权进行核准后，依照上述规定将抵押权设定情况载入渔业船舶所有权证书，并向威海商业银行核发2012001号抵押证书，洋浦渔政中心作出的抵押登记行为符合相关规定，并无不当。周恩殿称洋浦渔政中心在办理涉案渔船抵押登记时，与威海商业银行恶意串通，但未能提交充分证据证明，故不予采信。至于周恩殿提出船舶所有权登记证书系手写、所有权人名字存在涂改、没有配套的所有权人转让手续、船舶未合法取得渔业船网工具指标、取得渔业船舶所有权证书之前就取得了渔业捕捞许可证等问题，均系办理渔业船舶权属登记过程中的事项，与本案抵押权登记不属同一法律关系，不在本案审理范围之内，故不予审查。综上，洋浦渔政中心向威海商业银行颁发2012001号抵押证书符合法律规定，周恩殿的请求没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决驳回周恩殿的诉讼请求。周恩殿不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终235号行政判决认为，本案争议焦点和审查重点是洋浦渔政中心向威海商业银行颁发2012001号抵押证书的行政行为是否合法。一、关于周恩殿是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案被诉的抵押登记行为发生在2012年1月6日，根据审理查明的情况，2011年12月8日，即被诉抵押登记行为之前，周恩殿已经与石志强、田秀妮及宏盛隆洋浦分公司签订《借款协议》，约定周恩殿向石志强、田秀妮出借借款，石志强、田秀妮用涉案两艘渔船作借款抵押。虽然《借款协议》项下的抵押权未办理登记，不能对抗善意第三人，但《借款协议》已经生效，周恩殿基于《借款协议》而对涉案渔船具有一定的权益，故其与洋浦渔政中心此后就涉案渔船向威海商业银行颁发2012001号抵押证书的行政行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。二、关于周恩殿提起本案诉讼是否超过起诉期限。本案中，洋浦渔政中心和威海商业银行主张周恩殿的起诉超过起诉期限，但其提供的证据不能证明周恩殿何时知道或者应当知道被诉抵押登记行为，故不能认定周恩殿的起诉超过起诉期限。洋浦渔政中心和威海商业银行主张周恩殿在相关司法程序中早已知道威海商业银行对涉案渔船享有抵押优先受偿权，但因周恩殿对于威海商业银行享有涉案渔船抵押优先受偿权的知悉，并不能当然推定其已经知道或者应当知道被诉抵押登记行为，故洋浦渔政中心和威海商业银行以周恩殿早已知道威海商业银行对涉案渔船享有抵押优先受偿权为由主张周恩殿的起诉超过起诉期限，理由不能成立。三、关于洋浦渔政中心向威海商业银行颁发2012001号抵押证书是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、《中华人民共和国船舶登记条例》第二十条第一款、《中华人民共和国渔业船舶登记办法》（2010年修订）第二十条第一款规定，威海商业银行、宏盛隆洋浦分公司向洋浦渔政中心申请办理涉案渔船抵押权登记，并提交双方共同填写、签章的《渔业船舶租赁、抵押登记申请表》《渔业船舶所有权证书》《最高额抵押合同》等文件，并无不当。从威海商业银行、宏盛隆洋浦分公司的申请及其提交的上述文件内容来看，可以证实宏盛隆洋浦分公司系涉案渔船（抵押物）的所有权人，其就涉案渔船抵押事宜与威海商业银行签订了书面抵押合同，抵押及办理抵押权登记系宏盛隆洋浦分公司、威海商业银行的真实意思，故洋浦渔政中心受理、核准宏盛隆洋浦分公司、威海商业银行的抵押权登记申请并向威海商业银行颁发2012001号抵押证书亦无不当。周恩殿主张宏盛隆洋浦分公司、威海商业银行、洋浦渔政中心三方恶意串通，违法设定抵押权损害其权益，缺乏证据证实。周恩殿另主张涉案渔船所有权证书不合法、2012001号抵押证书形式不合法、洋浦渔政中心未设立登记簿等问题，因依法不属于本案的审理范围或者相关主张即使成立亦不足以否认洋浦渔政中心向威海商业银行颁发2012001号抵押证书行为的合法性和有效性，不侵犯周恩殿的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
周恩殿申请再审称：1.洋浦渔政中心为第三人办理抵押权登记程序不合法，一、二审认定事实不清。洋浦渔政中心在程序上违反《中华人民共和国船舶登记条例》第二十条、二十一条及《中华人民共和国渔业船舶登记办法》（2010年修订）第二十一条规定。（1）渔业船舶所有权证书上明确载明船舶价值158.7万元/艘，而两原审第三人提交的抵押登记申请表、抵押合同上标注船价为480万元/艘，洋浦渔政中心应予以核查，对有欺诈行为的抵押权登记申请不应予以登记。（2）登记机关必须审查渔业船舶所有权证书合法有效才能批准办理抵押登记。原审第三人申请办理抵押登记的船舶为编外船舶，应办理《海南省编外渔业船舶登记证书》（大中型），洋浦渔政中心违规颁发全国统一的渔业船舶所有权登记证书；其明知渔船证书非法无效还为第三人办理抵押权登记，明显属于违规行为。（3）抵押登记情况应当记载于登记簿，洋浦渔政中心却没有履行此程序，抵押登记程序不完整。2.洋浦渔政中心颁发的2012001号抵押证书并非农业部统一版本，违反《中华人民共和国渔业船舶登记办法》第四十一条的规定，一、二审却不予审查，属适用法律错误。3.洋浦渔政中心在办理抵押权登记前，必须依法审查渔业船舶所有权证书的合法性。申请人一、二审已从多方面证实用于办理抵押登记的渔船所有权证书系滥用职权非法办理，一、二审均以不在审理范围为由排除此事实认定。综上，一、二审判决事实认定错误、法律适用错误，请求撤销二审判决，确认洋浦渔政中心为没有合法取得船网工具指标批准书的渔船办理抵押权登记的行为违法。
洋浦渔政中心答辩称：1.周恩殿起诉已超过起诉期限。2013年1月22日青岛海事法院召开执行分配听证会时，周恩殿便参与该听证会，周恩殿、丛树仁便知晓涉案抵押登记行为，2013年12月3日，丛树仁向青岛海事法院提起关于（2012）青海法商初字第947号民事调解书的第三人撤销之诉。2014年8月6日，青岛海事法院作出（2012）青海法执字第109-4号执行裁定书，周恩殿对此是知晓的，其至2015年底才提起诉讼，已经超过修改前的行政诉讼法规定的三个月起诉期限。2.青岛法院作出的调解书已确认威海商业银行对涉案渔船享有抵押优先受偿权。3.行政机关作出的行政行为与周恩殿没有利害关系，抵押登记是根据抵押双方当事人的合意进行的，是对登记行为的记载和备案，周恩殿无权提出异议。4.办理渔船抵押登记、所有权登记等，与取得船网工具指标批准、捕捞许可证没有关系。5.办理抵押登记时，抵押人提交抵押申请，我方为双方办理《渔业船舶抵押登记证书》并将相关材料放在档案袋，起到公示的作用。请求驳回周恩殿的再审申请。
威海商业银行陈述称：1.周恩殿的第二项再审申请超过一审诉讼范围，不属于再审的审查范围。2.本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的条件。3.周恩殿一审起诉超过起诉期限。4.周恩殿不具备原告主体资格，其与本案抵押登记行为没有利害关系。5.周恩殿一审诉讼请求不具有行政诉讼的可诉性，渔业船舶抵押登记证书是否符合法定形式不属于行政诉讼受案范围。6.涉案船舶所有权登记合法存在，没有被依法撤销，且已经周恩殿和丛树仁作为执行申请人申请青岛海事法院予以执行。7.周恩殿主张涉案船舶没有取得船网工具指标，因此抵押登记证书不合法的观点不能成立，银行在办理抵押贷款时，行使的是合法的抵押登记。请求驳回周恩殿的再审申请。
本院认为，本案争议的主要焦点问题为，周恩殿的起诉是否超过法定起诉期限。涉及到起诉期限的争议，在提起诉讼的当事人否认自己“知道”行政行为的情况下，对于起诉期限的起算点，应以当事人“应当知道”行政行为内容之日起计算。所谓“应当知道”，即在当事人不承认“知道”但结合相关证据足以证明其“知道”的情况下，可以认定为“应当知道”。在判断是否属于“应当知道”时，应当结合案件的相关事实以及相关法律规定，运用逻辑推理，结合生活经验、生活常识进行综合判断。起诉期限是当事人提起行政诉讼的法定条件之一，是否超过起诉期限的判断直接关涉当事人能否通过行政诉讼寻求司法救济，涉及到对争议证据和事实的分析认证。人民法院在裁判文书中对于是否超过起诉期限问题应当进行充分阐释，具体分析如何认定“知道”或者“应当知道”时间的理由，客观的确定当事人“知道”或者“应当知道”的时间。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”也就是说，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。本案中，洋浦渔政中心于2012年1月6日向威海商业银行颁发2012001号抵押证书，行政机关未告知周恩殿诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。一审判决认定“本案现有证据亦不足以证明周恩殿于本案起诉前六个月已经知道或者应当知道被诉行政行为的存在，故周恩殿的起诉，未超过起诉期限”并适用修改后的行政诉讼法第四十六条第一款规定的六个月确定本案的起诉期限，适用法律不当，本院予以纠正。
一、二审均认为“周恩殿在涉案船舶处置拍卖期间知道威海商业银行对涉案渔船享有抵押优先权，但这并不能推断出周恩殿此时必然知晓涉案渔船已办理抵押登记”。本案中，周恩殿与石志强等人签订借款协议，并以涉案渔船作为抵押，但未办理抵押登记。其后，威海商业银行与宏盛隆洋浦分公司签订最高额抵押合同，亦以涉案渔船作为抵押，并办理抵押登记，即本案被诉的行政行为。因石志强无力偿还各方的借款，引发系列民事诉讼。周恩殿、威海商业银行均就抵押借款合同纠纷提起民事诉讼，并有生效民事调解书确认各自的债权。在随后的执行过程中，周恩殿委托律师作为委托代理人申请执行并参与其后的债权分配等程序，周恩殿本人亲自参加青岛海事法院组织的债权人会议、听证会等程序，明确知道威海商业银行对涉案渔船享有优先受偿权。根据《中华人民共和国担保法》第五十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第七十六条、《中华人民共和国物权法》第一百九十九条的规定，同一抵押物上成立多个抵押权的，各个抵押权之间的清偿次序为：（1）已登记的抵押权优于未登记的抵押权；（2）抵押权已登记的，登记在先的抵押权优先于登记在后的抵押权，顺序相同的，按照债权比例清偿；（3）抵押权未登记的，不分次序，按照债权比例清偿。2013年1月22日，青岛海事法院组织各方债权人参加执行听证会，已经明确威海商业银行对涉案渔船具有优先受偿权。威海商业银行的抵押合同签订在周恩殿等人之后，该银行之所以能够获得优先受偿，只能是基于“已登记的抵押权优于未登记的抵押权”的法律规定。周恩殿等其他参会债权人知道威海商业银行具有优先受偿权，实际上即应当知道威海商业银行的优先受偿权的来源，是基于该银行已登记的抵押权优于周恩殿等人未经登记的抵押权。周恩殿于次日向青岛海事法院提交书面意见，请求“青岛海事法院执行庭参照船舶拍卖实务问题，对我们的一般债权给以适当清偿……说服威海商业银行的领导对我们的请求给以适当的清偿”，足以确认其在此时已经知道威海商业银行享有优先抵押权及其原因，周恩殿此时就已经知晓涉案船舶的抵押登记行为，应当从该时点为起算点计算其起诉期限。一、二审认定周恩殿对于威海商业银行享有涉案渔船抵押优先受偿权的知悉，并不能当然推定其已经知道或者应当知道被诉抵押登记行为，属于认定事实不清，本院予以纠正。周恩殿自2013年1月23日知道洋浦渔政中心的登记行为，但直至2015年8月21日才提起行政诉讼，已经超过法定的2年起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，是指因地震、洪水、火山爆发等自然灾害导致当事人不能起诉的期间，或者相关国家机关依法受理争议事项，基于对国家机关的信赖，当事人等待处理结果的期间。本案中，周恩殿在民事执行程序中，已经知道作为执行标的物的涉案渔船被洋浦渔政中心实施了抵押登记行为。周恩殿对于青岛海事法院在民事案件执行过程中确定威海商业银行享有优先受偿权，并未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条的规定提出执行异议，亦未在当时根据行政诉讼法的规定对洋浦渔政中心的抵押登记行为提起行政诉讼。周恩殿对于涉案渔船的抵押登记行为的起诉超过法定起诉期限，系因其自身原因所导致，不存在应当扣除的期间。周恩殿的起诉超过法定起诉期限且无正当理由，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，应当裁定驳回周恩殿起诉。一、二审均对周恩殿的起诉进行实体判决，适用法律错误，应予纠正。
应当指出的是，根据《中华人民共和国船舶登记条例》第十一条、第十四条的规定，船舶登记机关应当建立船舶登记簿，应当允许利害关系人查阅船舶登记簿；船舶已设定抵押权的，应当在船舶登记簿中载明船舶抵押权的设定情况。参照物权法对不动产登记簿的相关规定，当不动产权证与登记簿不一致时，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。一方面，船舶登记簿是原始凭证，而船舶抵押登记证书则是发放给权利人作为享有权利的证据，是船舶登记簿的外在表现形式；另一方面，船舶登记簿能够起到公示作用，设立船舶登记簿也是体现抵押登记的对抗效力的重要载体，属于法定程序。经本院询问了解，洋浦渔政中心至今在船舶登记工作中未设立船舶登记簿，在进行船舶抵押登记时亦未在船舶登记簿上进行记载，不符合相关法律法规规定。虽然本案中周恩殿的起诉超过法定期限，法院不应对涉案渔业船舶登记行为的合法性进行实体审理，但是洋浦渔政中心在今后的工作中应当严格按照法定程序，依法设立船舶抵押登记簿。对之前已经完成的船舶登记工作，应当尽快予以完善和补正。
综上，周恩殿提起本案诉讼超过法定起诉期限且无正当理由，一、二审判决驳回诉讼请求，适用法律不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第七十六条第一款、第七十九条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销海口海事法院2015年12月21日作出的(2015)琼海法行初字第14号行政判决；
二、撤销海南省高级人民法院2016年8月8日作出的（2016）琼行终235号行政判决；
三、驳回周恩殿的起诉。
本案一审诉讼费用100元，二审诉讼费用100元，全部退还周恩殿。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 曹 刚
二〇一八年一月三十一日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。
2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。
对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。
4.中华人民共和国民事诉讼法
第二百二十五条当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。
5.中华人民共和国物权法
第一百九十九条【抵押权清偿顺序】同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：
（一）抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；
（二）抵押权已登记的先于未登记的受偿；
（三）抵押权未登记的，按照债权比例清偿。
6.中华人民共和国担保法
第五十四条【抵押权的次序】同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押物所得的价款按照以下规定清偿：
（一）抵押合同以登记生效的，按照抵押物登记的先后顺序清偿；顺序相同的，按照债权比例清偿；
（二）抵押合同自签订之日起生效的，该抵押物已登记的，按照本条第（一）项规定清偿；未登记的，按照合同生效时间的先后顺序清偿，顺序相同的，按照债权比例清偿。抵押物已登记的先于未登记的受偿。
7.最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释
第七十六条同一动产向两个以上债权人抵押的，当事人未办理抵押物登记，实现抵押权时，各抵押权人按照债权比例受偿。
8.中华人民共和国船舶登记条例
第十一条船舶登记机关应当建立船舶登记簿。
船舶登记机关应当允许利害关系人查阅船舶登记簿。
第十四条船舶港船舶登记机关应当对船舶所有权登记申请进行审查核实；对符合本条例规定的，应当自收到申请之日起７日内向船舶所有人颁发船舶所在权登记证书，授予船舶登记号码，并在船舶登记簿中载明下列事项：
（一）船舶名称、船舶呼号；
（二）船籍港和登记号码、登记标志；
（三）船舶所有人的名称、地址及其法定代表人的姓名；
（四）船舶所有权的取得方式和取得日期；
（五）船舶所有权登记日期；
（六）船舶建造商名称、建造日期和建造地点；
（七）船舶价值、船体材料和船舶主要技术数据；
（八）船舶的曾用名、原船籍港以及原船舶登记的注销或者中止的日期；
（九）船舶为数人共有的，还应当载明船舶共有人的共有情况；
（十）船舶所有人不实际使用和控制船舶的，还应当载明光船承租人或者船舶经营人的名称、地址及其法定代表人的姓名；
（十一）船舶已设定抵押权的，还应当载明船舶抵押权的设定情况。
船舶登记机关对不符合本条例规定的，应当自收到申请之日起７日内书面通知船舶所有人。