重庆市第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）渝01民终5422号
上诉人（原审被告）：重庆粮食集团有限责任公司，住所地重庆市北部新区星光大道90号，组织机构代码96594113-6。
法定代表人：王银峰，董事长。
委托诉讼代理人：文召辉，北京大成（重庆）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李恩情，北京大成（重庆）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：重庆至尊房地产开发有限公司，住所地重庆市渝中区西来寺4号第6层3、11室，统一社会信用代码6150010373984818H。
法定代表人：余国强，董事长。
委托诉讼代理人：袁志强，男，汉族，该公司员工。
被上诉人（原审被告）：彭水苗族土家族自治县商务局，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县两江桥行政综合大楼，组织机构代码69927484-8。
负责人：匡琳，局长。
上诉人重庆粮食集团有限责任公司（以下简称粮食集团）因与被上诉人重庆至尊房地产开发有限公司（以下简称至尊公司）、原审被告彭水苗族土家族自治县商务局（以下简称彭水商务局）房地产开发经营合同纠纷一案，不服重庆市渝北区人民法院（2016）渝北法民初字第19812号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月1日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人粮食集团的委托诉讼代理人文召辉、被上诉人至尊公司的法定代表人余国强及其委托诉讼代理人袁志强到庭参加诉讼，彭水商务局经本院传唤未参加诉讼。本案现已审理终结。
粮食集团上诉请求：1.撤销原判，改判驳回至尊公司的全部诉讼请求，并由其承担诉讼费用。事实和理由：1.粮食集团并非本案适格被告，适格被告应为彭水商务局。案涉开发合同的签订主体为至尊公司与彭水粮食局，与粮食集团无关，彭水粮食局被撤销后其职能已被合并到彭水商务局，且彭水商务局于2014年向至尊公司发出过催告函，其为继受主体，粮食集团仅是接收了包含汉葭粮站在内的区县粮食企业的资产，仅为资产接收关系。2.案涉合同无效。合同所涉的土地及房屋为汉葭粮站所有，而汉葭粮站为独立法人，其未追认该合同，粮食局无权处分他人财产。此外，彭水县政府于2007年9月10日作出的批复内容与彭水粮食局的请示完全不同，案涉合同未经彭水县政府批准，根据相关司法解释规定，应为无效。
至尊公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。事实和理由：1.案涉项目经彭水县招商引资，案涉合同签订前请示了彭水县政府，批复与请示一一对应。2.彭水粮食局受国家指派管理下级粮站的资产，汉葭粮站只有使用权，且在签订合同之后因为其他原因才将产权证办在粮站名下。
彭水商务局未答辩。
至尊公司一审诉讼请求：确认2007年9月16日形成的《房屋拆迁安置开发合同》合法有效。
一审法院认定事实：2007年9月5日，原彭水粮食局向县人民政府报送《关于联合开发汉葭粮站片区房地产的请示》，主要载明，我局所属汉葭粮站片区房地产位于汉葭镇滨江居委，由综合楼、粮食仓库、粮油加工厂和职工宿舍等部分构成。该片区共计占地面积为9955平方米，建筑面积为8756.15平方米。该片区房屋建于上世纪80年代，因年久失修安全隐患十分严重，经局长办公会研究，拟定对该片区房地产采取联合开发的形式进行整体开发。目前，至尊公司已与我局及所属企业进行了多次协商，并达成如下意向性协议。1.由我局所属企业汉葭粮站出地产，至尊公司负责原住户房屋拆迁、住户过渡安置和投资承建。2.至尊公司采取土地置换方式，以投资修建新储备库的资金冲抵旧库地块的土地出让金，由此取得在旧库地块上的土地开发所有权。
2007年9月10日，彭水县人民政府作出批复，主要载明：一、原则同意你局在维护好国有资产所有者合法权益和其他所有者财产权利的基础上，招商引资开发汉葭粮站片区，加快推进旧城片区改造步伐。二、按照竞争择优的原则选择开发商，并商谈引资开发方式、内容。三、执行城市规划和基本建设程序。四、按相关法律法规规定和程序处置国有资产，确保国有资产保值增值。五、确保满足国家粮食储备功能需要。
2007年9月16日，以彭水县粮食局为甲方、至尊公司为乙方签订了一份《房屋拆迁安置开发合同》。主要载明，拆迁开发地点：彭水县汉葭镇滨江社区粮食储备库地块。开发项目名称：彭水县粮食储备库地块改造。开发项目地块现状：甲方粮食储备库地块（含汉葭粮站综合楼、粮食储备仓库、加工厂和原油脂公司王家坪油厂）占地14.9亩（以土地使用证或国土部门确认的面积为准），土地使用权性质为划拨用地。开发方式：甲方不承担本开发项目的任何税费。乙方承担本开发项目的立项、规划、报建、建设、销售及产权办理等所需的全部资金和相关税费。开发项目以乙方的名义呈报项目的立项报建手续，并由乙方负责办理。乙方以新建粮食储备库的方式置换汉葭粮站旧储备库地块上的土地开发权。第三条利益分配约定：3.1双方合作，除新建10000吨库容仓库及相应配套用房300平方米外，对原地块上的新建房屋按以下方式和比例进行补偿。3.3.1乙方对拆迁户的住房安置，要根据国家政策和双方签订的拆迁协议进行安置。甲方配合乙方制度拆迁方案，由乙方分别与拆迁户签定协议。3.3.2在原粮食仓库地块补偿甲方办公用商住房1500平方米（不含新建仓库的配套房）。3.3.3其余全部房屋面积归乙方所有，并作为乙方投资的回报。第四条权利义务：4.1甲方义务：……4.2.2同意将储备库地块作为项目建设用地。在新储备库征地手续完成后，60个工作日内负责将该地块的房地产权手续过户到重庆至尊房地产开发有限公司名下，但费用由乙方承担。4.3乙方权利：……4.3.1开发项目地块经国土部门挂牌出让并过户到乙方后，乙方可用该土地向银行抵押贷款。4.4乙方义务：4.4.1乙方优先解决储备库的移库问题，即先建后拆。按国家粮食仓库新标准的要求，在县城5公里范围内新建10000吨仓容的粮食仓库及300平方米的配套用房。并承担储备粮食转运费用及相关的建设费用。4.4.2负责办理和完善本项目所需的各种手续。4.4.3负责拆迁户的过渡安置及旧房拆除、平场工作，并承担其他费用。……。该合同尾部手写“以本合同为最终执行合同”，并加盖彭水粮食局和至尊公司印章。
2007年11月4日，重庆市人民政府办公厅下发关于印发重庆市国有粮食企业整合方案的通知（渝办法【2007】309号），该通知中载明的重庆市国有粮食企业整合方案主要载明，(一)整合方式：1.将现重庆粮油集团更名为重庆粮食集团。2.各区县（自治县）国有粮食企业以资产无偿划转的方式成建制整合到重庆粮食集团，成为重庆粮食集团的子企业。六、推进整合的政策措施。（一）资产债务划转和处置政策。1.国有粮食企业政策性挂账按照国发（2004）17号文件规定，从企业剥离到县级以上（含县级）粮食行政部门集中管理，政策性挂账本金的消化和贴息按照国务院和市政府规定办理；其他债权债务关系按照债随资产走的原则，由接收资产的企业承担。
2007年11月30日，彭水县国土房管局为坐落于汉葭镇河堡居委的房地籍号为PS-01-10-783的房产填发了产权证，载明:权利人彭水苗族土家族自治县汉葭区粮油食品站，土地使用权类型为划拨，房屋结构为砖混砖木，土地用途为工业，房屋用途为仓库，土地使用权面积为10655.23平方米，房屋建筑面积8712.75平方米。
2008年11月27日，彭水县发展和改革委员会向彭水粮食局作出关于汉葭粮站市级粮食储备库迁建工程项目立项的批复，同意项目立项。
2009年12月1日，彭水县委办公室形成会议备忘录，其中载明：（一）各方支持合同履行。至尊公司和重庆渝云建设有限公司是我县招商引资企业，他们与县粮食局签订的地产项目开发合同，县委县政府与市粮食集团一致表示支持其履行。（二）严格依法依纪办事。一是尊重客观事实。县粮食局与至尊公司和重庆渝云建设有限公司签订地产项目开发合同后，因粮食企业改制使资产产权发生变更，导致合同不能履行，各方均尊重这一事实；二是完善合同主体。原合同签订的主体是县粮食局和至尊公司、重庆渝云建设有限公司，现在资产所属权是市粮食集团。根据市粮食集团在座谈会上的承诺：涉及地产开发事宜，由至尊公司和重庆渝云建设有限公司直接与市粮食集团衔接，并进一步完善开发合同，使项目合法化。
2012年6月25日，彭水县人民政府办公室形成全县商务工作联系会议纪要，其中载明：关于粮食企业分散土地资产置换问题。一是河堡原汉葭镇粮站片区必须按照县城整体规划进行开发，原开发商履行协议，可继续作为开发业主，如其不愿履行协议，由中叶集团作为开发业主。
2014年1月17日，彭水县工商行政管理局批准彭水苗族土家族自治县汉葭区粮油食品站注销登记。
2014年5月4日，彭水商务局向至尊公司发出关于妥善解决汉葭粮站片区开发有关历史遗留问题的催告函，其中载明：贵公司与原彭水县粮食局（因机构改革，其职能职责已合并到彭水县商务局）于2007年9月16日签订的《房屋拆迁安置开发合同》早已不具备继续履行条件，请贵公司务必在收到本函后15个工作日内到我局协商解除《房屋拆迁安置开发合同》。同时请贵司在上列期限内一并将涉及汉葭粮站片区开发相关的前期原始资料及费用票据交我局，由我局移交相关部门进行费用审核。逾期不行使的，贵公司与彭水粮食局于2007年9月16日签订的《房屋拆迁安置开发合同》便自行解除，并视为贵公司未在该汉葭粮站片区开发支付前期费用。后至尊房产公司回函称，《房屋拆迁安置开发合同》合法有效，因全市粮食系统体制改革，原县粮食局的资产和债权债务由重庆粮食集团管理和履行。重庆粮食集团如要解除合同也只能与开发方通过协商解除。庭审中，彭水商务局陈述，因机构改革，原彭水粮食局的部分行政职能由彭水县商务局行使，之所以向至尊公司发出催告函是根据县常务会议的安排履行行政服务职能，并不能因为发函就当然地成为《房屋拆迁安置开发合同》的主体。根据渝办法【2007】309号文件的精神，债随资产走的原则，《房屋拆迁安置开发合同》的适格主体应为粮食集团。
一审法院认为：至尊公司在2007年9月16日与彭水粮食局签订《房屋拆迁安置开发合同》，从合同内容上看，至尊公司以新建粮食储备库的方式置换汉葭粮站旧储备库地块上的土地开发权，彭水县粮食局仅提供土地使用权作为开发条件，不承担项目开发的任何税费，即《房屋拆迁安置开发合同》不具有共同投资、共享利润、共担风险等合作开发房地产的特征，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同”的规定，本案《房屋拆迁安置开发合同》应认定为土地使用权转让合同。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。彭水县粮食局在与至尊公司签订《房屋拆迁安置开发合同》前向彭水县人民政府报送了《关于联合开发汉葭粮站片区房地产的请示》，里面载明至尊公司已与彭水县粮食局及所属企业达成了联合开发的意向性协议，后彭水县人民政府作出了相应批复，同意彭水县粮食局招商引资开发汉葭粮站片区，择优选择开发商。即本案《房屋拆迁安置开发合同》签订前经过有批准权的人民政府批准，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。粮食集团辩称彭水县粮食局无权处分本属于汉葭粮站的财产。该院认为，彭水县粮食局签订《房屋拆迁安置开发合同》时虽未取得案涉划拨土地的使用权证书，但根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”的规定，彭水县粮食局转让案涉划拨土地经有批准权的人民政府同意，应当认定《房屋拆迁安置开发合同》有效，粮食集团辩称无效的理由不能成立。
2007年11月4日，重庆市人民政府办公厅下发关于印发重庆市国有粮食企业整合方案的通知，载明各区县国有粮食企业以资产无偿划转的方式成建制整合到重庆粮食集团，成为粮食集团的子企业，国有粮食企业政策性挂账本金的消化和贴息按照国务院和市政府规定办理；其他债权债务关系按照债随资产走的原则，由接收资产的企业承担。后彭水粮食局根据该通知进行整合改制，其所属资产划转给粮食集团，根据《中华人民共和国民法通则》第四十四条“企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担”的规定，彭水县粮食局通过改制整合到粮食集团，其资产由粮食集团接收，其相应的债权债务应由粮食集团承担，即彭水县粮食局撤销后，《房屋拆迁安置开发合同》中的权利义务应由粮食集团享有和承担。彭水县粮食局撤销后，其资产由粮食集团接收，彭水商务局仅行使彭水县粮食局撤销前的部分行政职能，故彭水商务局不是《房屋拆迁安置开发合同》的主体，不能因为其向至尊公司发出催告函就当然地成为《房屋拆迁安置开发合同》的主体。
一审法院判决如下：2007年9月16日形成的《房屋拆迁安置开发合同》合法有效。本案案件受理费5800元，由粮食集团负担。
本院二审期间，当事人未举示新的证据。二审查明的事实与一审法院查明的相同。
本院认为，关于本案的适格被告。根据《重庆市国有粮食企业整合方案的通知》，重庆市各区县国有粮食企业以资产无偿划转的方式成建制整合到重庆粮食集团，除政策性挂账外的其他债权债务关系按照债随资产走的原则，由接收资产的企业承担。彭水粮食局所属资产包括汉葭粮站在内现已划转至粮食集团，彭水粮食局已撤销，粮食集团上诉认为彭水粮食局订立的经济合同与其无关、其并非本案适格被告，不符前述文件规定及权利义务相统一原则。粮食集团认为彭水商务局才是本案适格被告，但彭水粮食局的相应行政职能根据有关规定划转至彭水商务局，仅仅涉及彭水粮食局的行政职能问题，与彭水粮食局在注销前的经济行为无关，虽彭水商务局于2014年曾向至尊公司发函要求解决案涉合同解除问题，但彭水商务局的单方认识及行为不影响本案法律认定。
关于案涉合同效力。粮食集团关于案涉合同无效的上诉理由一是彭水粮食局无权处置属于汉葭粮站的资产，二是案涉合同未经彭水县政府批准。第一，法律行为的评价应以行为时为准，彭水粮食局与至尊公司订立案涉合同时标的物的产权证尚未办至汉葭粮站名下，不能以合同订立后的办证事实推定彭水粮食局构成无权处分。且汉葭粮站虽为企业法人，但有别于一般有限责任公司，粮食集团并未举证证明汉葭粮站对案涉资产具有独立处分权，彭水粮食局在向彭水县人民政府的请示中提到该粮站为彭水粮食局所属企业，粮食集团根据市政府办公厅文件应当接收区县粮食局的资产但实际接收了汉葭粮站的资产，亦可印证汉葭粮站的资产附属性及财产非独立性。此外，参照买卖合同司法解释，无权处分并不当然导致处分合同无效。第二，案涉合同内容表明，彭水粮食局并非将划拨土地使用权直接转让至尊公司名下，至尊公司需要根据规定办理相关手续依法取得出让土地使用权，彭水粮食局转让的实为基于划拨土地使用权在案涉土地依法被收回招拍挂时的获偿权。且根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。”前述规定的批准对象应当理解为转让行为而非转让合同本身。彭水粮食局的请示阐明了其对汉葭粮站片区房地产拟进行处置的意向、方式及合作合同大致内容，彭水县人民政府的专项批复第一条“原则同意你局在维护好国有资产所有者合法权益和其他所有者财产权利的基础上，招商引资开发汉葭粮站片区，加快推进旧城片区改造步伐”表明了彭水县人民政府对彭水粮食局的处分持同意意见，且2009年12月1日彭水县委办公室会议备忘录载明“各方支持履行合同……县委县政府与市粮食集团一致表示支持其履行”，2012年6月25日彭水县人民政府办公室会议纪要亦载明“原开发商履行协议可继续作为开发业主”。粮食集团认为案涉合同未经批准而无效，本院不予支持。
综上所述，粮食集团的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5800元，由重庆粮食集团有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 廖鸣晓
审 判 员 邓 山
代理审判员 朱华惠
二〇一六年十月十八日
书 记 员 李白露