海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终512号
上诉人（原审被告）定安县人民政府，住所地定安县兴安大道政府办公大楼。
法定代表人刘蔚，县长。
委托代理人何跃华，定安县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人曾凡光，海南海新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）定安金地建设开发有限公司，住所地定安县定城镇塔岭开发区见龙大道。
法定代表人冯敏，该公司经理。
委托代理人谢复青，该公司办公室主任。
委托代理人孔祥洲，男，1976年3月16日出生，汉族，现住海口市美兰区。
上诉人定安县人民政府（以下简称定安县政府）因被上诉人定安金地建设开发有限公司（以下简称金地公司）诉其规划行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2011年，定安县政府在编制定安县塔岭新区（一期）控制性详细规划（调整）［以下简称塔岭一期控规（调整）］中，将A13-03／01地块涉及金地公司的85.91亩土地性质由定城国用（2003）字第89号《国有土地使用证》（以下简称第89号《土地证》）注明的“商业用地”规划为“教育用地”。
原审查明，1999年10月16日，金地公司与定安县直属机关事务管理局签订《财产转让合同》，约定定安县直属机关事务管理局将位于定安县定城镇塔岭开发区见龙大道中段北侧58496平方米（折合87.7亩）土地及地上附着物转让给金地公司。2003年3月27日，定安县政府给金地公司颁发了第89号《土地证》，确认金地公司享有定安县塔岭开发区见龙大道北侧89.1亩土地使用权，该证载明土地用途为商业用地。金地公司于2003年在上述土地上建设海南省交通高级技工学校办公楼。2006年11月定安县政府编制的定安县城市总体规划（2005-2020）（以下简称总规）及2007年6月定安县政府编制塔岭新区控制性详细规划（以下简称塔岭一期控规）均将金地公司第89号《土地证》中的土地规划为教育用地。为整合塔岭新区一期与二期空间资源，统筹协调公共服务与市政配套等设施，定安县住房和城乡建设局（以下简称定安县住建局）委托海南中元市政工程设计有限公司对塔岭一期控规进行全面系统调整。规划编制单位于2010年3月10日提出专门的前期研究报告，经过修改，2010年7月9日，规划编制单位将调整方案提交定安县规划委员会审查并获得通过。2010年8月18日，定安县住建局向定安县政府报送《关于审议塔岭新区控制性详细规划专题报告的请示》。2010年8月9日，定安县住建局委托定安县广播电视台对规划草案进行公告。2010年11月13日，定安县住建局主持召开塔岭一期控规（调整）专家评审会并获得通过。2011年6月1日，定安县政府作出《关于“塔岭新区一期控制性详细规划（调整）和塔岭新区二期控制性详细规划”方案的批复》，批复同意塔岭一期控规（调整）。2011年10月，塔岭一期控规（调整）编制完成。塔岭一期控规（调整）由定安县政府盖章发布。此次修改塔岭一期控规之前，定安县政府并未征求规划地段利害关系人即金地公司的意见。
另查明，2010年1月11日，定安县建设局给金地公司颁发定地字第201000986号《建设用地规划许可证》，载明土地用途为商业用地。2011年9月23日，定安县国土环境资源局（以下简称定安县国土局）与金地公司签订《收回国有土地使用权补偿协议书》，约定由定安县国土局按商业用地性质有偿收回金地公司第89号《土地证》项下的490.8平方米（折合0.74亩）的土地。2015年4月2日，金地公司计划在第89号《土地证》登记的土地范围内建综合培训大楼，向定安县住建局申请出具规划设计条件。2015年4月22日，定安县住建局作出《关于出具定安金地建设开发有限公司项目用地规划设计条件的复函》（以下简称《复函》），对金地公司的申请提出规划设计条件，其中说明金地公司89.1亩土地的用地性质：地块一为中等专业学校用地，面积57272.3平方米（折合85.91亩）；地块二为商住用地，面积1951.1平方米（折合2.93亩）；地块三为道路用地，面积174.6平方米（折合0.26亩）。根据《复函》所附图，上述89.1亩土地被塔岭一期控规（调整）编制为A13-03／01地块，其中85.91亩土地为教育科研用地（用地代码C62）。金地公司认为定安县政府将其土地性质由商业用地变更为教育用地，侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼，请求确认定安县政府在2011年编制的塔岭一期控规（调整）A13-03／01地块中将涉及金地公司C62地块性质由“商业用地”变更为“教育用地”的行政行为违法，并责令定安县政府撤销该行政行为。诉讼中，金地公司明确其仅对89.1亩中的85.91亩土地被规划为教育用地有异议。
原审认为，本案争议的焦点：一、定安县政府是否为本案适格的被告。二、金地公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限。三、定安县政府在编制塔岭一期控规（调整）过程中将金地公司的85.91亩土地性质规划为教育用地是否合法。
关于定安县政府是否为本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案塔岭一期控规（调整）由定安县政府盖章并批准执行，由此可以认定定安县政府是本案适格被告。
关于金地公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第四条第三款的规定，定安县政府认为金地公司的起诉已超过法定起诉期限的，由定安县政府承担举证责任。虽然定安县政府于2011年10月编制塔岭一期控规（调整），但定安县政府并未能就金地公司何时知道塔岭一期控规（调整）提供证据证明。根据金地公司向法院提交的《复函》，可认定金地公司知道定安县政府编制塔岭一期控规（调整）的时间为2015年4月22日，金地公司于2016年1月18日提起诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，故定安县政府认为金地公司的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。
关于定安县政府在编制塔岭一期控规（调整）过程中将金地公司的85.91亩土地性质规划为教育用地是否合法的问题。金地公司持有的第89号《土地证》及《建设用地规划许可证》记载的土地性质均为商业用地，同时，2011年9月23日，定安县国土局在征收金地公司第89号《土地证》项下的0.74亩土地时，亦是按照商业用地的性质予以补偿。在金地公司所持有第89号《土地证》项下的土地性质未依法变更的情况下，2011年编制的塔岭一期控规（调整）将金地公司85.91亩土地规划为教育用地，没有事实根据。2011年编制的塔岭一期控规（调整）系对2007年编制的塔岭一期控规进行修改的行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款的规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当征求规划地段内利害关系人的意见。涉案85.91亩土地被塔岭一期控规（调整）编制为A13-03／01地块，组织编制机关在编制修改方案之前，应当征求金地公司的意见。组织编制机关未征求金地公司的意见即编制修改方案，程序违法，对于涉及金地公司85.91亩土地规划应予撤销。但由于涉及金地公司85.91亩土地规划关系到定安县整个塔岭新区的规划，如果撤销，将会给社会公共利益造成重大损害，故不宜直接判决撤销，应确认违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认定安县政府在2011年编制的塔岭一期控规（调整）A13-03／01地块中将涉及金地公司85.91亩土地性质规划为教育用地的行政行为违法。案件受理费50元，由定安县政府负担。
定安县政府不服，提起上诉，其上诉意见与一审答辩意见一致，即定安县政府不是本案的适格被告，金地公司提起本案诉讼超过诉讼时效，定安县住建局编制塔岭一期控规（调整）的具体行政行为合法。原判认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销原判，驳回金地公司的诉讼请求。
金地公司答辩意见与一审意见一致，即定安县政府编制塔岭一期控规（调整）的行为未依法采取听证会等形式听取利害关系人金地公司的意见，违反法定程序，适用《海南省城乡规划条例》第五十六条错误，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点：一、定安县政府是否为本案适格被告。二、金地公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限。三、定安县政府在编制塔岭一期控规（调整）过程中将金地公司的85.91亩土地性质规划为教育用地是否合法，应否予以撤销。
关于定安县政府是否为本案适格被告的问题，本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。本案中，定安县政府上诉称塔岭一期控规（调整）由定安县住建局组织编制，定安县政府不是塔岭一期控规（调整）的编制机关，但该塔岭一期控规（调整）系由定安县政府批复同意并盖章发布，原审认定定安县政府是本案适格被告正确，定安县政府该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于金地公司提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限的问题，本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，2006年11月定安县政府编制的总规、2007年6月定安县政府编制的塔岭一期控规及2011年编制的塔岭一期控规（调整）均将本案争议土地规划为教育用地，但定安县政府并未举证证明已在作出上述行政行为时告知金地公司行政行为的内容和作出的事实。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，根据金地公司向法院提交的《复函》，可以认定金地公司知道定安县政府编制塔岭一期控规（调整）的时间为2015年4月22日，且《复函》并未告知金地公司诉权或起诉期限，金地公司于2016年1月18日提起诉讼，并未超过2年起诉期限。《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，定安县政府未能举证证明金地公司的起诉已经超过法定起诉期限，定安县政府该项上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于定安县政府在编制塔岭一期控规（调整）过程中将金地公司的85.91亩土地性质规划为教育用地是否合法，应否予以撤销的问题，本院认为，首先，金地公司持有的第89号《土地证》及《建设用地规划许可证》记载的土地性质均为商业用地，2011年9月23日，定安县国土局在征收金地公司第89号《土地证》项下的0.74亩土地时，亦是按照商业用地的性质予以补偿。在金地公司所持有第89号《土地证》项下的土地性质未依法变更的情况下，2011年编制的塔岭一期控规（调整）将金地公司85.91亩土地规划为教育用地，没有事实根据。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见……”，第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。本案中，定安县政府2011年编制的塔岭一期控规（调整）将金地公司第89号《土地证》中土地由商业用地规划为教育用地，定安县政府并未举证证明其在上述行政行为中已经依法履行了征求金地公司意见等告知义务，程序违法。综上，原审认定定安县政府在编制塔岭一期控规（调整）过程中将金地公司的85.91亩土地性质规划为教育用地违法正确。但根据现有证据，不能证明该规划调整直接关系到定安县整个塔岭新区的规划，也不能证明撤销该规划调整会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，原判不予撤销，没有事实根据和法律依据，本院依法予以纠正。
综上所述，定安县政府是本案适格的被告，金地公司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，定安县政府编制塔岭一期控规（调整）过程中将金地公司的85.91亩土地性质规划为教育用地的行政行为违法，应予撤销。原判认定事实清楚，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初21号行政判决；
二、撤销定安县人民政府在2011年编制的定安县塔岭新区（一期）控制性详细规划（调整）A13-03／01地块中将涉及定安金地建设开发有限公司85.91亩土地性质规划为教育用地的行政行为；
一、二审案件受理费人民币100元，由定安县人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 钱 冰
审 判 员 单 宇
审 判 员 赵敬义
二〇一六年十二月十九日
法官助理 周 磊
书 记 员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（三）违反法定程序的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。