浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第22号
原告台州本色广告有限公司，住所地台州市椒江区云西路131号。
法定代表人林青文，总经理。
委托代理人盛锡坤，上海恒远律师事务所律师。
被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人陈海勤，海宁市人民政府工作人员。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
被告海宁市许村镇人民政府，住所地许村镇人民大道2688号。
法定代表人杜莹池，镇长。
委托代理人顾越峰，副镇长。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
原告台州本色广告有限公司（以下简称本色公司）因要求确认海宁市人民政府、海宁市许村镇人民政府（以下简称许村镇政府）责令限期通知违法，向本院提起行政诉讼。本院2015年1月6日受理后，于同年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年3月17日原告向本院申请增加确认被告强制拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。本院依法组成合议庭，于2015年4月16日公开开庭审理了本案。原告本色公司的法定代表人林青文，委托代理人盛锡坤，被告海宁市人民政府的委托代理人陈海勤，被告许村镇政府的委托代理人顾越峰，两被告共同委托代理人王维斌到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限3个月。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告本色公司诉称：被告海宁市人民政府和许村镇政府于2014年8月29日向原告发出责令限期拆除通知书，认为原告设置广告牌属于违法行为，要求原告在9月17日之前自行拆除广告牌，逾期不拆除的将予以强制拆除。两被告在9月20日左右将原告1座广告牌予以拆除。两被告作出责令限期拆除通知的行为违反《行政处罚法》等法律规定，强制拆除原告广告牌的行为严重违反《行政强制法》的规定，要求确认两被告作出责令限期拆除通知的行为违法，强制拆除原告1座广告牌的行为违法。
原告向本院提供以下证据：
1.许村限拆[2014]第85号《责令限期拆除通知书》，证明被诉行政行为内容。
2.户外广告场地租用协议书，证明原告与海宁市许村镇许巷村村民委员会签订协议，租用许巷村土地制作广告牌7座，涉案的广告牌即为其中一座。
被告海宁市人民政府答辩称：根据《土地管理法》第四十三条、四十四条规定，使用土地进行建设的应当使用国有土地，如果使用集体土地，应当办理农用地转用审批手续。《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物和其他工程建设的，应当办理建设工程规划许可证。《浙江省城乡规划条例》第三十六条也有相同规定，并详细列举了其他工程建设的类别，明确包括大中型户外广告固定设施。因此，在城乡规划区范围内进行大中型户外广告固定设施应当办理用地审批手续和规划审批手续。原告设置广告牌并未办理相关手续，属于违法构筑物，应当予以拆除。海宁市人民政府作出责令限期拆除通知符合法律规定。海宁市人民政府并未参与强制拆除原告广告牌的行为，请求驳回原告诉讼请求。
被告许村镇政府答辩称：本色公司在许村镇境内设置广告牌的行为未办理相关用地手续和规划许可手续，属于未批先建的违法构筑物。根据《浙江省违法建筑处置规定》许村镇政府有权对行政区域内的乡村违法建筑进行处置，并可以实施强制拆除。2014年8月9日嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在嘉兴日报上刊登了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，该通告已经规定了广告牌业主自行拆除广告牌的最后时间。2014年海宁市人民政府和许村镇政府向原告发出《责令限期拆除通知书》，要求原告在2014年9月17日之前自行拆除广告牌，但原告没有拆除，因此许村镇政府委托第三方对原告的广告牌予以强制拆除。许村镇政府所作行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
被告海宁市人民政府、许村镇政府在举证期限内向本院提供以下证据、依据：
1.本色公司工商登记基本信息一份，证明原告有诉讼主体资格。
2.嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上发布的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，海宁市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月13日在《海宁日报》上发布的《海宁市高速公路沿线广告设施整治通告》，证明本次对广告牌的整治行动已经在媒体上进行公告
3.户外广告牌场地租用协议书两份，证明原告与广告牌所在地的村民委员会签订了场地租赁合同。
4.照片一张，证明原告广告牌被拆除之前的状况。
5.被告就原告的广告设施用地是否经过审批向海宁市国土资源局发出的征询函一份，海宁市国土资源局回复函一份，证明原告设置广告牌未经用地审批，属于违法用地。
6.被告就原告的广告设施是否经过规划审批向海宁市住房和城乡规划建设局发出的征询函一份，海宁市住房和城乡规划建设局回复函一份，证明原告设置广告牌未经规划审批，属于违法建设行为。
7.征询函附件《海宁市高速公路沿线高炮广告调查表》一份，证明被告在向海宁市国土资源局、海宁市住房和城乡规划建设局征询之前已经对包括原告在内的多家广告公司设置广告牌的基本情况进行了调查。
8.许村限拆[2014]第85号《责令限期拆除通知书》及邮寄单一份，证明被告作出《责令限期拆除通知书》并邮寄给原告。
9.海宁市许村镇总体规划（2006-2020年），证明原告建造的广告牌处于被告许村镇规划区内。
10.《浙江省村镇规划建设管理条例》第十九条、第二十条、第四十一条；《土地管理法》第四十三条、四十四条、五十七条；《城乡规划法》第四十条、第六十五条；《浙江省违法建筑处置规定》第十一条、第十五条；《浙江省“四边三化”行动方案》；《浙江省“四边三化”行动具体实施方案》；《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》；《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》；《嘉兴市“四边三化”具体实施方案》；《嘉兴市公路边洁化、绿化、美化行动实施方案》；《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》；《嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》；《海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》。
对被告海宁市人民政府和许村镇政府提供的所有证据，本色公司均没有异议。
海宁市人民政府和许村镇政府对原告提供的证据1没有异议，对证据2的真实性、关联性没有异议，但认为协议中涉及的内容需要国土和规划部门批准，不具有合法性。
本院认为，被告海宁市人民政府和许村镇政府提供的证据均具备真实性、合法性。证据1能够证明原告的主体资格；证据2能够证明嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日在《嘉兴日报》上发布通告，要求违法广告设施的设置者自行拆除广告，逾期不拆除的，将由相关部门强制拆除；证据3能够证明原告为建造广告牌与村民委员会签订场地租赁协议的事实；证据4能够证明原告的广告牌在被拆除之前的状况；证据5和证据6能够证明被告在作出责令限期拆除通知书之前向海宁市国土资源局、海宁市住房和城乡规划建设局了解情况，两单位出具回复函，告知被告原告等多家广告公司设置广告牌没有办理用地和规划审批手续；证据7为被告制作，证明涉案广告牌的位置、类型，原告对此没有异议；证据8证明被告所作行政行为内容并送达给原告；证据9能够证明原告建造广告牌的位置位于许村镇总体规划区域内。对这9项证据，本院予以采信。
原告提供的证据1、证据2与被告提供的证据3、证据8相同，本院予以采信。
根据以上证据及当事人庭审中的陈述，本院认定事实如下：
本色公司于2011年4月15日与海宁市许村镇许巷村村民委员会签订户外广告牌场地租用协议书，约定本色公司承租沪杭高速许村镇许巷村地段土地用于建造高立柱广告牌7座。涉案的位于沪杭高速公路桩号为6K+500米处的广告牌即为其中一座。该广告牌位于高速公路建筑控制区外200米范围内。
根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2014年1月27日海宁市人民政府成立了公路边“三改一拆”三年行动领导小组，下设办公室。《海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》规定，领导小组办公室具体负责公路边“三改一拆”行动的工作部署、组织实施、监督指导以及目标考核等工作；各镇人民政府是公路边“三改一拆”行动的责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内违法建筑的调查核实、依法拆除、土地复垦以及信访和维稳等工作。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。
海宁市公路边“三改一拆”领导小组办公室和许村镇政府于2014年8月29日向本色公司发出许村限拆[2014]第85号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：你单位在海宁市许村镇许巷村土地上沪杭高速公路6K+500米处左侧设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月17日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。
许村镇政府委托第三方于2014年9月20日前后拆除了涉案的1座广告牌。
本院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。其他工程建设，包括广场、大中型户外广告固定设施等。本案中的广告牌属于其他工程建设，且处于许村镇总体规划范围内。原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法构筑物。
海宁市公路边“三改一拆”三年行动领导小组是海宁市人民政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求设立的临时机构，其职能是具体负责辖区内“三改一拆”行动部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据上级机关关于开展“三改一拆”行动相关文件的精神，向原告所发的《限期拆除通知书》，目的在于配合乡镇政府整治违法建筑工作，催告原告及时自行拆除违法广告牌，并非是行政处罚，原告认为该通知行为应按照《行政处罚法》的规定给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。故原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。同时，海宁市人民政府并没有实施或参与强制拆除原告广告牌的行为，原告要求确认海宁市人民政府强制拆除广告牌行为违法的请求本院亦不予支持。
依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》规定各镇人民政府是公路边“三改一拆”行动的责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内违法建筑的调查核实、依法拆除等工作，符合上述法律法规及规章的精神。许村镇政府向原告发出《责令限期拆除通知书》，责令原告自行改正违法行为符合上述法律法规规定。原告收到通知书后未自行拆除违法广告牌，为此，许村镇政府强制拆除了原告的广告牌。许村镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。据此，本院对原告要求确认许村镇政府作出责令限期拆除通知及强制拆除广告牌行为违法的请求不予支持。
综上，原告本色公司的诉讼请求不能成立，据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告台州本色广告有限公司要求确认海宁市人民政府、海宁市许村镇人民政府作出责令限期拆除通知行为违法的诉讼请求；
二、驳回原告台州本色广告有限公司要求确认海宁市人民政府、海宁市许村镇人民政府强制拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告台州本色广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 李 平
二〇一五年七月三日
书记员 张琳嫣