广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终152号
上诉人（一审原告）韦秉君（曾用名韦炜），男，壮族，1978年5月9日出生，住上思县。
委托代理人韦森宝(系韦秉君的父亲)，上思县粮食局退休干部，住上思县。
被上诉人(一审被告)上思县人民政府。住所地上思县思阳镇民政路。
法定代表人黄炳利，该县县长。
委托代理人黄江海，上思县法制办公室副主任。
委托代理人梁海忠，广西国海律师事务所律师。
韦秉君诉上思县人民政府不履行法定职责违法并行政赔偿一案，不服防城港市中级人民法院（2015）防市行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韦秉君的委托代理人韦森宝，被上诉人上思县人民政府（以下简称上思县政府）委托代理人黄江海、梁海忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
防城港市中级人民法院一审查明：1983年12月9日，韦秉君跟上思县思阳镇彩元社区彩元第一居民小组（以下简称彩元一组）周书京、邓天相、邓佩领等人购买属彩元一组集体所有的土地68平方米，该地位于上××××路北面靠近上思县陶瓷厂，其四至界线为：东邻江绍荣宅基地，西邻县陶瓷厂磨房，南邻生产队旧地，北邻空地。1994年12月16日，上思县土地管理局对韦秉君非法买卖土地行为处以罚款1185元的行政处罚。韦秉君缴纳罚款后，向上思县土地管理局及有关部门交纳用地管理费、税费等并申请办理建房手续，得到彩元一组及所在地的思阳居委会、思阳镇政府、县土地局、县建委等部门审批同意。1994年12月16日，上思县土地管理局向韦秉君颁发《建设用地批准书》。同年12月27日，上思县城乡建设委员会向韦秉君颁发《建设工程规划许可证》。后因彩元一组林绍宣及其儿子梁涉提出异议并干涉而未能使用。
1995年12月1日，彩元一组又将与1983年韦秉君购买68平方米土地相邻的南面（前面）及北面（后面）两地块卖给韦秉君，面积共68平方米，其中南面地块东西长、南北宽各4米，北面地块东西长8米、南北宽6.5米。上思县土地管理局于1998年12月30日作出上土监（罚）字（1998）23号《关于韦炜非法买卖土地行政处罚决定书》，决定对韦秉君与彩元一组于1995年非法买卖68平方米土地的行为进行处罚，即：第一，没收非法所得，没收在买卖土地上新建房屋及其他设施；第二，按每平方米5元处以罚款。彩元一组、林绍宣不服，向上思县人民法院提起行政诉讼，请求撤销上思县土地管理局作出的上土监（罚）字（1998）23号《关于韦炜非法买卖土地行政处罚决定书》。上思县人民法院于2001年7月18日作出（2001）上行初字第3号《行政判决书》，判决撤销上思县土地管理局作出的上土监（罚）字（1998）23号《关于韦炜非法买卖土地行政处罚决定书》的第（一）项，即没收非法所得，没收在买卖土地上新建房屋及其他设施。1999年1月16日，上思县土地管理局又作出第23号《没收建筑物（房屋）作价通知书》，认定韦炜在1995年跟彩元一组非法购买的土地上建房，决定予以没收，并按每平方米26元作价，共计作价款1768元，优先卖给韦秉君。彩元一组、林绍宣不服，向上思县人民法院提起行政诉讼，请求撤销上思县土地管理局作出的第23号《没收建筑物（房屋）作价通知书》。上思县人民法院于2001年7月18日作出（2001）上行初字第16号《行政判决书》，判决撤销上思县土地管理局1999年1月16日作出的第23号《没收建筑物（房屋）作价通知书》。
1999年2月25日，上思县政府给林绍宣之子梁涉颁发了上集建[1999]字第12-2A-1218号《集体土地建设用地使用证》。该证记载：用地面积92平方米；四至：东接江绍荣，南接团结路，西接空地，北接空地。韦秉君获悉后，以上思县政府颁发给梁涉的《集体土地建设用地使用证》与其跟彩元一组购买的土地属重复发证并违反法定程序为由，向上思县人民法院起诉要求撤销该证。上思县人民法院于2001年11月7日作出（2001）上行初字第26号行政判决，撤销上集建[1999]字第12-2A-1218号《集体土地建设用地使用证》。梁涉不服一审判决，提起上诉。该院于2002年3月5日作出（2002）防中法行终字第1号行政判决，维持（2001）上行初字第26号行政判决。2002年9月19日，上思县政府作出上政裁[2002]3号《关于注销梁涉上集建（1999）字第12-2A-1218号集体土地建设用地使用证的决定》，注销颁发给梁涉的上集建（1999）字第12-2A-1218号《集体土地建设用地使用证》。
2003年8月6日，上思县政府同意韦秉君按照每平方米85元的缴纳土地出让金5948元及交纳契税159元，办理土地出让手续。2003年8月，韦秉东、韦秉君向上思县政府提出申请，要求将韦秉君两次购买的位于彩元一组的土地进行登记。2003年8月，上思县政府分别向韦秉东、韦秉君颁发了上国用[2003]字第12-1-5012号《国有土地使用证》和上国用[2003]字第12-1-5013号《国有土地使用证》。2008年1月8日，上思县政府作出上政裁[2007]30号《上思县政府关于注销上国用[2003]字第12-1-5012、上国用[2003]字第12-1-5013号〈国有土地使用证〉的决定》，在该决定中上思县政府认为其颁发给韦秉东、韦秉君的上述《国有土地使用证》未进行公告，违反《土地登记规则》第八条之规定，可能导致颁证错误，决定予以注销。
2008年3月17日，韦秉君向上思县政府提出土地确权申请，请求将争议地确权归其使用。上思县政府受理后，经调查取证，并召集双方当事人进行调解、举证、质证和现场勘查，于2009年5月8日作出上政裁[2009]28号《行政处理决定书》，决定将争议地除南边相邻团结路北面人行道东西长4米、南北宽3.45米的土地（该土地为1995年韦秉君跟彩元一组购买）属国有，由韦秉君使用外，其余的土地属彩元一组集体所有，由彩元一组使用。韦秉君不服，提出行政复议申请。防城港市人民政府经复议，作出防政复决[2009]39号行政复议决定，撤销上政裁[2009]28号行政处理决定，由上思县政府重新做出处理决定。彩元一组不服该行政复议决定，向防城港市港口区人民法院提起行政诉讼。防城港市港口区人民法院经审理后，作出（2010）港行初字第1号行政判决，维持防城港市人民政府作出的防政复决字（2009）39号行政复议决定。2011年8月25日，上思县政府重新作出上政裁[2011]24号行政处理决定。彩元一组、林绍宣不服，提出申请行政复议，防城港市人民政府经复议，维持上思县政府作出的上政裁[2011]24号行政处理决定。彩元一组、林绍宣仍不服，向上思县人民法院提起诉讼。上思县人民法院经审理作出（2013）上行初字第1号行政判决，撤销上思县政府作出的上政裁[2011]24号行政处理决定。韦秉君不服，提出上诉。该院经审理于2013年12月20日作出（2013）防市行终字第26号终审判决，撤销上思县人民法院一审行政判决，维持上思县政府作出的上政裁[2011]24号行政处理决定。
2014年8月,韦秉君根据该院（2013）防市行终字第26号生效的行政判决，办理了涉案宗地《建设工程规划许可证》,并向上思县政府提出申请，将涉案宗地的国有土地使用权一分为二进行分户登记，办理《国有土地使用证》，分发给韦秉君及其兄弟韦秉东各一本。上思县政府于2015年2、3月给予韦秉君登记、颁发了一本《国有土地使用证》，但未给韦秉东颁发《国有土地使用证》,并告知韦秉君，根据现有材料韦秉东没有使用该宗地的权利。2015年10月19日，韦秉君向该院提起行政诉讼，请求确认上思县政府不履行法定职责违法，并赔偿其直接损失655005.60元，间接损失684000元，共计1339005.60元。
防城港市中级人民法院一审认为：其一，根据土地管理法第十一条第二款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，以及土地管理法第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议”、“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，上思县政府对涉案土地有权登记造册，核发证书，确认使用权，并有权对涉案土地争议进行处理。其二，根据土地管理法第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，参照《土地登记规则》第十条第（三）项“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地来源证明”的规定，《土地登记规则》第十五条第一款“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，参照《土地登记规则》第十七条“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定处理后，再行登记”的规定，《土地登记规则》第六十六条第（二）、（三）项“提供的证明材料不齐全的”、“不能提供合法证明的”，“土地管理部门不予受理土地登记申请”的规定，并参照《土地登记办法》第九条第（三）项申请人申请土地登记，应当提交“土地权属来源证明“的规定，《土地登记办法》第十八条第（一）项”土地权属有争议的，不予登记“的规定，经审查，本案中，首先，涉案宗地自1994年起韦秉君就与彩元一组、林绍宣、梁涉等发生权属争议，虽然争议期间，韦秉君和林绍宣、梁涉各自分别取得了上思县政府予以登记并颁发的《国有土地使用证》和《集体土地建设用地使用证》，但均违反上述法律、规章的规定，且韦秉君、韦秉东于2003年8月分别从上思县政府取得的《国有土地使用证》还违反“公告”的相关规定，上思县政府经审查发现后予以注销符合上述法律、规章的规定精神。其次，正因为涉案宗地存在上述权属争议等问题，2008年3月17日韦秉君为维权才申请上思县政府对涉案争议地权属进行调处；又因为本案涉及土地确权存在疑难、复杂，几经上思县政府调处、防城港市人民政府复议和港口区人民法院、上思县人民法院等作出裁判，才于2013年12月20日由防城港市中级人民法院作出终审判决，确定涉案争议土地的权属归属。韦秉君基于该院生效判决，才符合土地权属来源证明清楚以及申请登记、办证涉及的宗地不存在权属争议等登记、办理《国有土地使用权证》所规定的要件，上思县政府也才能真正地经审查给予韦秉君依法登记、颁发《国有土地使用证》，在该院于2013年12月20日作出终审行政判决之前，涉案争议土地权属尚有争议，如上思县政府以及土地管理部门给予登记、办证，其行政行为则违法。再次，韦秉君基于该院2013年12月20日作出的生效判决，于2014年向上思县政府及土地管理部门进行申请登记、办证时，未能提交韦秉东对涉案宗地具有土地权属来源证明等要件材料，且韦秉东于2003年8月取得的《国有土地使用证》因存在违法情形已被注销，不能作为证明其对涉案宗地具有土地权属来源证明的依据，实际上根据生效的判决涉案宗地只有韦秉君拥有使用权，韦秉东并不符合《土地登记办法》第八条“两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记”的规定情形，除了原告韦秉君之外，其他人需要分户登记、办证应当按照《土地登记办法》第四十条的规定，因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。但韦秉东不是本案当事人，其申请对涉案宗地分户登记、办证缺乏上述规定的事实依据和法律依据。故此，上思县政府对涉案宗地存在权属争议、土地权属来源不清楚、违反程序等不符合登记、办证的情况下，于1999年2月25日给林绍宣之子梁涉颁发《集体土地建设用地使用证》，以及于2003年8月分别给韦秉东、韦秉君颁发《国有土地使用证》，均系违法的行政行为，但是上思县政府后来自行纠错予以注销，并在此后双方争议期间不再给任何一方颁发土地使用证并无不当，符合上述法律、规章的规定，上思县政府的行为不是迟延不作为，而是存在法律、规章规定的阻却因素不能作为；而上思县政府对韦秉君于2014年提出申请将涉案宗地的国有土地使用权分户登记、办理《国有土地使用证》的处理，亦有事实和法律依据。其三，根据行政诉讼法第七十六条的规定,人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任，以及国家赔偿法第四条的规定精神，即行政机关及其工作人员在行使职权时违法侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利，据此，行政赔偿的前提及要件是行政行为违法并造成行政相对人的合法财产损失。本案中，上思县政府对涉案宗地的调处、登记、颁证整个过程符合法律、规章的规定，不存在迟延、怠于行使职权的情形，即使于1999年2月25日给林绍宣之子梁涉颁发《集体土地建设用地使用证》以及于2003年8月分别给韦秉东、韦秉君颁发《国有土地使用证》存在审查不严、违法发证的情况，但已经自行纠错，也没有因实施上述行政行为造成了韦秉君合法财产的直接损失；同时，对涉案宗地的权属由于韦秉君长期与他人发生争议，至2014年才能申请登记、办证，目前尚未能提供其持有建设许可证等，亦即未具备依法建房的条件，故韦秉君提出因其建房造成的建筑差价等直接损失没有事实和法律依据，而提出的间接损失赔偿不属于行政赔偿的请求范围；再者，即使存在损失，亦是其长期与他人发生争议导致不能登记办证、建房的原因，根据国家赔偿法第五条第（二）项“因公民、法人或者其他组织自己的行为致使损害发生的”、“国家不承担赔偿责任”的规定，上思县政府的行政行为与韦秉君的建房损失没有法律上的因果关系，上思县政府不承担行政赔偿责任。
综上所述，韦秉君提出请求确认上思县政府不履行法定职责违法并行政赔偿，没有事实和法律依据，理由不成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项之规定，判决：驳回原告韦秉君请求确认被告防城港市上思县人民政府不履行法定职责违法并行政赔偿的诉讼请求。
韦秉君上诉称：上思县政府不给韦秉君的土地进行注册登记、颁发《国有土地使用证》是不履行法定职责的违法行为，其造成了韦秉君合法财产的直接损失，应当给予行政赔偿。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院改判，支持韦秉君诉讼请求。
上思县政府答辩称：政府裁决和一审法院判决适用法律正确。上思县政府不存在迟延、怠于行使职权和不作为、乱作为的情形。韦秉君的诉讼请求不符合国家赔偿法有关行政赔偿的规定，应予以驳回。
各方当事人对一审查明的事实均无异议，本院依法予以确认。
韦秉君于二审提交以下新证据：1.地字第450621201400131号《建设用地规划许可证》复印件；2.地字第450621201400132号《建设用地规划许可证》复印件。证明一审判决认定的“目前尚未能提供其持有建设许可证等，亦即未具备依法建房的条件，故原告提出因其建房造成的建筑差价等直接损失没有事实和法律依据”是错误的，韦秉君已具备依法建房的条件。经当庭与原件核对，上思县政府发表质证意见认为，对证据真实性、合法性无异议，但认为该《建设用地规划许可证》既然已经于2014年8月份颁发给了韦秉君，说明其行政行为并没有损害韦秉君的权利，且判决所指是该证据于诉讼中未提交，但这并不影响政府履行职责。本院认为，韦秉君二审提供的两份《建设用地规划许可证》真实合法，可以作为新证据采信。一审诉讼过程中，韦秉君经法庭询问仍未向法庭提交《建设用地规划许可证》以证明相关事实，故一审判决根据一审查明并固定的证据作出上述认定并无不当。
本院认为，韦秉君请求法院确认上思县政府不履行法定职责所针对的是上思县政府未依其申请进行分户登记的行政行为。《土地登记办法》第八条规定，两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。《土地登记规则》第十条第（三）项规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地来源证明。2013年12月20日防城港市中级人民法院作出的(2013)防市行终字第26号行政判决只能证明韦秉君拥有土地使用权，韦秉君的兄弟韦秉东不是该案当事人，韦秉东并没有共同拥有土地权属的相关证明依据。韦秉君以该判决为依据申请对涉案宗地分户登记、办证到韦秉君、韦秉东两人名下缺乏事实依据和法律依据。上思县政府给予韦秉君登记、颁发《国有土地使用证》而未给韦秉东颁发《国有土地使用证》有事实和法律依据，并不构成行政不作为，该行政行为合法。韦秉君2014年提出分户登记申请，上思县政府于2015年向其颁发《国有土地使用证》，并告知根据现有材料韦秉东没有使用该宗地的权利，上思县政府在被诉的分户登记行政行为中并没有迟延、怠于行使职权的违法情形，没有侵犯韦秉君的合法权益，韦秉君主张的损失与被诉的登记颁证行为之间没有因果关系，故韦秉君要求上思县政府行政赔偿缺乏事实和法律依据，一审不予支持正确。此外，一审判决根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，确认上思县政府是适格行政主体正确，并未存在适用法律错误的情形。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人韦秉君的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人韦秉君负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
代理审判员 麦 青
代理审判员 周艳华
二〇一六年十月九日
书 记 员 马素蓉