江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏06行终716号上诉人（原审原告）杨海忠，男，1958年8月21日生，汉族，住江苏省如皋市。委托代理人杨冰，男，1984年2月21日生，汉族，住如皋市，系杨海忠儿子。委托代理人杨在新，广西百举鸣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）如皋市卫生和计划生育委员会，住所地江苏省如皋市。法定代表人郭锡俊，主任。出庭负责人秦龙银，如皋市卫生和计划生育委员会副主任。委托代理人何云祥，如皋市卫生监督所副所长。委托代理人张万诚，江苏如一律师事务所律师。上诉人杨海忠因与被上诉人如皋市卫生和计划生育委员会（以下简称如皋卫计委）行政处罚一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭对本案进行了审理，上诉人杨海忠及其委托代理人杨冰、杨在新，被上诉人如皋卫计委出庭负责人秦银龙、委托代理人何云祥、张成诚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，杨海忠系执业助理医师，在如皋市××卫生室执业。2015年10月20日12时左右，如皋卫计委卫生监督员在卫生监督管理中发现，杨海忠在544车库开展诊疗活动，现场有四名患者正在接受输液治疗。杨海忠未能提供该场所的《医疗机构执业许可证》。卫生监督员经请示相关负责人同意后，即时作出《证据先行登记保存决定书》，对案涉场所里的药品三箱进行了登记保存；即时对杨海忠依据《医疗机构管理条例》第四十四条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，对杨海忠实施了行政强制措施，并在544车库门前张贴《公告》，予以“责令停止执业活动”。2015年10月23日，如皋卫计委对杨海忠的上述行为予以立案受理。2015年10月26日，对先行登记保存的药品三箱进行了清点，杨海忠在清点的物品清单上签字确认。调查期间，如皋卫计委认为杨海忠的行为涉嫌构成非法行医罪，于2015年11月6日作出涉嫌犯罪案件移送书，并于同月9日移送如皋市公安局。2016年1月25日，如皋市人民检察院作出皋检诉刑诉[2016]45号起诉书，对杨海忠以非法行医罪提起公诉。2016年11月30日，如皋市人民检察院作出皋检诉刑不诉[2016]5号不起诉决定书，认为皋卫（医）罚字[2012]年第B06号行政处罚决定书是否送达杨海忠的事实无法查清，认定杨海忠非法行医的事实不清、证据不足，不符合起诉条件，决定对杨海忠不起诉。2017年1月18日，如皋卫计委作出案件终结调查报告，并于同月20日向杨海忠发出行政处罚事先告知书，告知杨海忠对其违法行为的认定、证据、适用的法律法规及拟处的行政处罚，同时告知杨海忠陈述和申辩权利。2017年1月26日，杨海忠向如皋卫计委提交异议书。2017年2月10日，如皋卫计委作出B1号处罚决定，并以挂号邮寄的方式向杨海忠进行了送达。2017年2月28日，杨海忠缴纳了罚款3000元。另查明，2009年9月10日，原如皋市卫生局工作人员在卫生监督检查时发现，杨海忠在自己家中从事医疗诊疗活动。2009年10月28日，原如皋市卫生局对杨海忠作出皋卫医罚字2009第B08号行政处罚决定书，给予没收提取的药品及罚款人民币2000元的行政处罚，该处罚决定书于2009年11月2日送达杨海忠，杨海忠已在送达回执签字，并缴纳了2000元的罚款。2012年8月23日，原如皋市卫生局工作人员在卫生监督管理过程中，发现杨海忠在自己家中从事医疗执业活动。2012年9月30日，原如皋市卫生局对杨海忠作出皋卫（医）罚字[2012]第B06号行政处罚决定书，没收杨海忠违法所得30元和药品器械10种，并处罚款人民币5000元。上述处罚决定做出后，杨海忠缴纳了违法所得30元和罚款5000元。一审法院认为，双方当事人对杨海忠于2015年10月20日在544车库内开展诊疗活动这一事实并无异议，对此予以确认。本案的争议焦点主要在于：一、杨海忠的行为如何认定，是否违反法律规定；二、B1号处罚决定适用法律是否正确，对杨海忠处罚是否适当；三、如皋卫计委作出案涉处罚决定的程序是否合法。关于杨海忠的行为如何认定，是否违反法律规定的问题。《中华人民共和国执业医师法》第十四条规定，医师经注册后，可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业，从事相应的医疗、预防、保健业务。未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。《乡村医生从业管理条例》第十七条规定，乡村医生应当在聘用其执业的村医疗卫生机构执业；变更执业的村医疗卫生机构的，应当依照本条例第十三条规定的程序办理变更注册手续。根据上述规定，医师或乡村医生执业须在注册或受聘的医疗卫生机构方能执业。杨海忠的执业证书上明确载明其执业地点为如皋市××卫生室，则杨海忠应在该卫生室内执业。杨海忠在未取得《医疗机构执业许可证》的544车库内以其个人名义开展诊疗活动的行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”的规定。杨海忠所称执业卫生室范围应覆盖当地行政区域，故其有权在544车库内执业，显无法律依据。据此，如皋卫计委在调查后认定杨海忠的行为违反法律规定，事实清楚、证据充分，并无不当。关于B1号处罚决定适用法律是否正确，对杨海忠处罚是否适当的问题。《医疗机构管理条例》第四十四条规定，违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以１万元以下的罚款。对于该条款中的“责令停止执业活动”，原告提出“责令停止执业活动”系行政处罚，而非行政强制措施，《医疗机构管理条例》第五十四条规定，本条例由国务院卫生行政部门负责解释。原卫生部卫法监发[1998]第15号《关于执行中有关问题的批复》中将上述“责令停止执业活动”定性为行政强制措施，如皋卫计委根据原卫生部对该条款的解释将《医疗机构管理条例》第四十四条规定中的“责令停止执业活动”作为行政强制措施进行实施并无不当。被告根据上述规定对杨海忠作出没收药品、并处罚款3000元的行政处罚适用法律正确、处罚适当。如皋卫计委作出案涉处罚决定的程序是否合法的问题。如皋卫计委对本案证据先行登记保存、调查、立案、处罚前的告知、听取陈述和申辩、作出行政处罚决定及送达处罚决定等行政程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定；对杨海忠实施“责令停止执业活动”的程序，符合《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上，如皋卫计委的行政行为程序合法。关于杨海忠提出如皋卫计委工作人员与杨海忠有利害关系未自行回避的问题，杨海忠认为2009年、2012年其被原如皋市卫生局行政处罚系冤假错案，而如皋卫计委工作人员何云祥负有不可推卸的法律责任，并在本案所涉行政处罚中有继续陷害杨海忠的责任，从而提出执法人员与杨海忠有直接的利害关系，杨海忠的该意见并无事实及法律依据，对此不予采信。关于杨海忠提出如皋卫计委在证据先行登记保存中清点的物品未当杨海忠面清理系违法的问题，如皋卫计委于2015年10月20日将药品三箱封存保存，后于同月26日进行了清点，杨海忠在物品清单中签署“核对无误”后并予以签字确认，如皋卫计委采取先封存后清点的方式登记保存证据并无不当之处。需要指出的是，医师从事诊疗活动关乎公众的身体健康、生命安全，国家对医疗机构的管理及医师的执业制定了较为严格的法律等规定。杨海忠提出其不以营利为目的，自愿在休息时间内为当地群众诊疗看病，即使群众认可，但杨海忠在自家以个人名义开展诊疗活动的行为违法了法律规定，何况杨海忠在不具备条件的环境下为群众输液，有很大的社会危害性与安全隐患性。杨海忠称其实施案涉行为是基于群众的信赖与需要，但这并不是其违法的借口，杨海忠完全可以在法律规定的尺度内积极履行其医师职责。综上，如皋卫计委对杨海忠作出的B1号处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。杨海忠所主张的理由及诉讼请求，无事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨海忠的诉讼请求。上诉人杨海忠向本院提起上诉称，1.杨海忠是乡镇执业助理医师，是乡村医生，并不是执业助理医师。杨海忠的行为是乡村医生出诊，未违反法律规定。2.如皋卫计委对杨海忠的行政处罚事实不清，证据不合法，适用法律错误，处罚严重不当，程序严重违法，所作处罚无效。3.如皋卫计委作杨海忠作出“责令停止执业活动”的公告即为行政处罚。4.如皋卫计委对杨海忠作出移送司法机关的处罚决定后再行实施行政处罚，违反“一事不再罚”原则。一审判决认定事实不清，判决错误，请求撤销一审判决，改判支持杨海忠的一审诉讼请求。被上诉人如皋卫计委答辩称，1.杨海忠在自家车库内开展诊疗活动的行为属于个人行为，实质就是非法行医。如皋卫计委对其实施行政处罚完全正确。2.杨海忠认为如皋卫计委对其作出“责令停止执业活动”的公告也是行政处罚的说法于法无据。3.杨海忠认为如皋卫计委对其作出移送司法决定后再实施行政处罚违反“一事不再罚”原则及处罚程序违法的理由不能成立。4.如皋卫计委对杨海忠实施行政处罚是依法行政，保障群众就医安全的需要。如皋卫计委对杨海忠的案涉行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。一审判决正确、合法。杨海忠的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。在本院审理过程中，杨海忠提供以下证据，并认为是新的证据：1、国家卫生和计划生育委员会医生注册信息；2、杨海忠的执业助理医师执业证书；3、2015-2016年度医师定期考核有关事项的通知；4、长江镇村居卫生室执业医师乡镇执业助理医师职业名单；5、国家卫生和计划生育委员会医师执业注册信息；6、寄件人为杨冰的寄件回执和收件详情单。被上诉人如皋卫计委质证认为，杨海忠提交的上述证据在一审中都有所涉及，我们对证据没有异议。杨海忠的资格证是执业助理医师，其执业证是乡镇执业助理医师。被上诉人如皋卫计委提供了如皋市公安局与上诉人的讯问笔录（系由一审法院调取后给如皋卫计委），证明杨海忠对其违法行为是承认的。上诉人杨海忠质证认为，1.根据行政诉讼法的规定，法院不能主动收集证据证明行为的的合法性；2.该讯问笔录一审法院没有出示过；3、如皋卫计委在作出具体行政行为后没有权利再收集证据。本院对上述证据经审核认为，杨海忠在二审中提供上述证据的目的是为了证明其上诉时所称的其属于乡村医生，并非执业助理医师。而杨海忠是否属于执业助理医师，应当根据国家相关文件以及相关证据加以认定，且上述证据在一审法院审理过程中均有涉及，故不属于新的证据，本院对此不予采纳。对于如皋卫计委提供的证据，人民法院相关生效判决中已有涉及，本院将根据行政诉讼证据规定直接作为认定本案相关事实的根据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对此予以确认。另查明，一审法院“另查明”的事实已分别在本院已经发生法律效力的（2017）苏06行终657号、（2017）苏06行终657号行政裁定中得到认定。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序纠正后恢复诉讼。本院上述行政裁定已经发生法律效力，目前未发现该裁定认定的事实存在重大问题。因此，本院据此作为认定本案相关事实的依据。根据上述生效行政裁定，可以认定，杨海忠在自己家中从事诊疗活动的行为属于非法执业，且该行为已被认定为违法行为，并已被如皋卫计委作出过两次行政处罚的事实客观存在。本案中，从杨海忠在自己家车库从事诊疗活动并被如皋卫计委第三次进行行政处罚的事实来看，结合法律、法规及其他相关规范性文件的规定，以及上述生效裁定的认定，本院认为，杨海忠在自己家中对外开展诊疗活动的行为，违反了《乡村医生从业管理条例》第十七条关于“乡村医生应当在聘用其执业的村医疗卫生机构执业；变更执业的村医疗卫生机构的，应当依照本条例第十三条规定的程序办理变更注册手续”的规定。杨海忠执业证书上明确载明其执业地点为如皋市××卫生室。因此，杨海忠上诉称其在春桃居卫生室8小时工作之外，在其他场合的出诊行为属于其在注册的春桃居卫生室的执业内容的理由没有法律依据，本院对此不予支持。在此需要指出的是，无论杨海忠属于乡镇执业助理医师，是乡村医生，还是属于执业助理医师，其在非固定执业地点以外的处所对外开展诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条关于“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”的规定。杨海忠上诉称其作为乡村医生出诊，未违反法律规定的理由没有法律、法规、规章依据。如皋卫计委据此对杨海忠作出的案涉行政处罚，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予维持。杨海忠的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨海忠负担。本判决为终审判决。审判长  张志新审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一七年十二月二十二日书记员  朱超先附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；