贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行终209号
上诉人（原审原告）刘庆辉，男，1967年10月11日生，水族，贵州省三都水族自治县人，住贵州省三都水族自治县。
委托代理人陈琪刚，系都匀市中心法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权。
被上诉人（原审被告）三都水族自治县普安镇人民政府。住所地：三都水族自治县普安镇普屯村。
法定代表人杨承辉，系该镇镇长。
被上诉人（原审被告）三都水族自治县人民政府。住所地：三都水族自治县县府西路行政中心。
法定代表人潘仕进，系该县县长。
原审第三人王晓凤，女，1948年12月1日生，汉族,贵州省三都水族自治县人，住贵州省三都水族自治县。
原审第三人刘龙永，男，1969年6月15日生，苗族，贵州省都匀市人，住贵州省都匀市。
原审第三人刘龙云，男，1963年3月24日生，苗族，贵州省都匀市人，住贵州省都匀市。
原审第三人三都水族自治县普安镇普屯村村民委员会。住所地：三都水族自治县普安镇普屯村。
法定代表人白胜平，系该村委会主任。
上诉人刘庆辉诉被上诉人三都水族自治县普安镇人民政府（以下简称普安镇政府）、三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、原审第三人王晓凤、刘龙永、刘龙云、三都水族自治县普安镇普屯村村民委员会（简称普安镇普屯村委会）土地行政裁决及行政复议一案，都匀市人民法院于2017年8月22日作出(2017)黔2701行初86号行政判决。刘庆辉不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
原审查明，2016年10月17日，原告刘庆辉向被告普安镇政府提出《土地争议调处申请书》，申请确认刘珍玉夫妇原承包土地和山林的经营使用权。2017年2月20日，被告普安镇政府作出普府裁处【2017】1号《普安镇人民政府关于刘庆辉与王晓凤争议土地的确权处理决定书》，决定：一、原刘珍玉承包经营的田、土地、林地归村集体所有。二、如不服本处理决定，可以在本决定送达之日起六十日内向三都县人民政府申请行政复议。原告刘庆辉及第三人王晓凤、刘龙永、刘龙云不服决定，向被告三都县政府提出行政复议申请。被告三都县政府分别于2017年3月21日、3月27日受理了原告刘庆辉及第三人王晓凤、刘龙永、刘龙云的行政复议申请。同年6月21日，被告三都县政府作出三府行复决字【2017】5号《行政复议决定书》，维持了被告普安镇政府作出的普府裁处【2017】1号《普安镇人民政府关于刘庆辉与王晓凤争议土地的确权处理决定书》。原告认为被告普安镇政府及三都县政府作出的决定错误，侵犯原告的合法权益，特起诉至人民法院，请求判令：1、撤销被告普安镇政府作出的普府裁处【2017】1号《普安镇人民政府关于刘庆辉与王晓凤争议土地的确权处理决定书》及被告三都县政府作出三府行复决字【2017】5号《行政复议决定书》；2、被告普安镇政府对刘庆辉及王晓凤的土地争议重新处理；3、案件受理费由被告承担。
另，刘珍玉与王玉英夫妇未生育子女，二人已故。争议土地及山林原系刘珍玉户承包，在刘珍玉夫妇去世后，争议土地由刘光明（原告刘庆辉之父）耕种并交纳租金，后由原告刘庆辉耕种、管理。
上述事实，有各方当事人及代理人的陈述、普府裁处【2017】1号《普安镇人民政府关于刘庆辉与王晓凤争议土地的确权处理决定书》、三府行复决字【2017】5号《行政复议决定书》等证据在卷为凭，本院予以确认。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，被告普安镇政府具有依法处理涉案土地争议的法定职权。本案中，争议土地及山林原系刘珍玉户承包，刘珍玉夫妇生前未生育子女，二人去世后，无继承人继续承包。原告刘庆辉及其父虽然耕种和管理该争议土地，但其并未依法取得承包经营权，原告主张享有争议土地收益权的意见，本院不予采纳。原告提出与刘珍玉夫妇形成遗赠抚养关系的意见，因其未提供证据加以佐证，本院不予采纳。对被告普安镇政府辩称原告不能继承刘珍玉户承包地的意见，本院予以采信。对被告普安镇政府提出原告不是本案适格主体的意见，因双方对原告户耕种、管理刘珍玉承包土地和山林的事实无异议，原告与争议土地的处理结果有法律上的利害关系，原告是本案适格的主体，被告普安镇政府的辩称理由于法无据，本院不予采信。对原告向被告普安镇政府申请对刘珍玉夫妇原承包土地和山林的经营使用权进行确认，被告普安镇政府组织各方进行协商，经过调查后作出的普府裁处【2017】1号《普安镇人民政府关于刘庆辉与王晓凤争议土地的确权处理决定书》，将原属刘珍玉户承包经营的田、土地、林地裁处归村集体所有，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。被告三都县政府受理原告的复议申请后，依法履行了复议职责，复议程序合法，其所作出的复议决定并无不当。对原告提出其申请是对争议土地的使用权进行确权，而被告普安镇对土地所有权作出的处理决定错误的问题，因土地使用权须以土地所有权为基础，承包人需与发包人签订承包合同方能取得承包经营权。被告普安镇政府作出的处理决定是对原告申请的回应和处理，原告该意见于法无据，本院不予采纳。原告提出争议土地部分被征收为国有，被告普安镇政府作出将争议土地确权归村集体所有的处理决定违法的意见，因对土地权属争议的处理系人民政府的法定职责，本案对土地权属争议的处理决定系依据原告的申请作出，与土地被征收、征用后改变土地性质并不矛盾，对原告的这一意见，本院亦不予采纳。综上，原告的诉请理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中国人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘庆辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘庆辉负担。
一审宣判后，刘庆辉不服，向本院提起上诉。请求：撤销原判；改判“苦李坳和马家坝”共1.67亩补偿款66142元归上诉人所有，刘珍玉承包的田、土、山的经营权和使用权归上诉人承包经营；诉讼费由被上诉人承担。主要理由：1、刘珍玉承包的“苦李坳和马家坝”土地已被征用为国有土地并修成公路，第一被上诉人乡镇级政府将其认定归三都政府所有，属于超越职权认定。2、上诉人的申请是要求第一被上诉人确认“刘珍玉承包的田、土、山的经营权和使用权”，但被上诉人确认刘珍玉承包的田、土地、山归村集体所有，且没有明确土地的经营权由谁承包经营，而村集体的土地不一定均归村集体承包经营。普安镇政府、三都县政府的行政确权程序违法。3、普安镇普屯村委会在上诉人2016年10月向镇政府主张权利前，没有要求收回争议地的承包经营权，就不能认定给普安镇普屯村委会，故普安镇政府、三都县政府的行政确权程序违法。4、上诉人家耕种刘珍玉的地已经30多年，从1985年到2004年均是上诉人上公粮，直到取消公粮，客观上上诉人对争议地存在事实承包关系。征地补偿款66142元应归上诉人所有。
第三人王晓凤、刘龙永、刘龙云辩称，土地使用权须以土地所有权为基础，承包人须与发包人签订承包合同方能取得承包经营权。上诉人没有签订承包合同，与土地原使用人也不是任何亲属关系。政府作出的处理决定和复议决定，经过多方面的调查了解，是合理合法的。
被上诉人普安镇政府、三都县政府二审未提交答辩意见。
第三人普安镇普屯村委会二审未提交答辩意见。
经审理，二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案中，争议土地及山林原系刘珍玉户承包，刘珍玉夫妇生前未生育子女，二人去世后，无继承人继续承包。上诉人刘庆辉不是刘珍玉夫妻的法定继承人。刘珍玉户承包的田、土及山林中部分被国家征用，土地权属发生部分改变后，上诉人申请对全部争议地的经营权和使用权进行确认。被上诉人普安镇政府、三都县政府依据上诉人的申请，对争议地，包括其中已改变权属的被国家征用了的土地进行确权，并作出争议土地确权处理决定书和行政复议决定书并无不当。且土地被国家征用，还涉及土地补偿款的归属。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”的规定，上诉人刘庆辉从未与村委签订过争议土地的书面承包合同，依法未取得承包经营权。即便其实际耕种多年仍不能视为取得争议地的承包经营权。因原承包户刘珍玉夫妻均已死亡，被上诉人普安镇政府、三都县政府依据法律相关规定，将争议地经营权和使用权收回原发包人普安镇普屯村委会并无不当。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人刘庆辉承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁慧
审 判 员 林玲
审 判 员 彭浩
二〇一七年十二月十八日
法官助理 吴宇
书 记 员 吴莹