北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京0113行初1号
原告北京市南海土方市政工程队，住所地北京市顺义区南法信镇三家店村村委会北10米。
法定代表人史秋海，经理。
委托代理人崔贤东，北京市顺新律师事务所律师。
被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府，住所地北京市顺义区龙湾屯镇。
法定代表人张伟，镇长。
委托代理人杨伟峰，男，北京市顺义区龙湾屯镇人民政府土地科科长。
委托代理人王军，北京市律港律师事务所律师。
被告北京市顺义区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市顺义区府前东街6号。
法定代表人宋鹏，局长。
委托代理人刘春钢，男，北京市顺义区城市管理综合行政执法监察局法制科科长。
原告北京市南海土方市政工程队（以下简称南海市政工程队）不服被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府（以下简称龙湾屯镇政府）及被告北京市顺义区城市管理综合行政执法监察局（以下简称顺义城管监察局）实施的行政行为，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，在法定期限内向被告龙湾屯镇政府及顺义城管监察局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告南海市政工程队的法定代表人史秋海、委托代理人崔贤东，被告龙湾屯镇政府的委托代理人杨伟峰、王军，被告顺义城管监察局的委托代理人刘春钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年5月11日晚10时30分许，南海市政工程队所有的重型半挂牵引车〔车牌号为×××〕牵引重型厢式半挂车〔车牌号为×××〕（以下统一简称为涉诉车辆）行驶至北京市顺义区昌金路金鸡河桥西处时，被龙湾屯镇政府、顺义城管监察局的两辆联合执法车一前一后逼停。此后，涉诉车辆及联合执法车辆在原地停留。2015年5月15日下午15时许，涉诉车辆被龙湾屯镇政府、顺义城管监察局拖至北京市路畅停车场停放。
南海市政工程队诉称：南海市政工程队拥有合法的道路运输经营许可证，涉诉车辆拥有合法的运营手续。2015年5月11日晚10时30分左右，龙湾屯镇政府的工作人员驾驶其所有的福田牌小型汽车和顺义城管监察局的工作人员驾驶其所有的福田牌小型汽车，采取前后夹击的方式，将南海市政工程队所有的涉诉车辆在顺义区昌金路金鸡河桥西处拦下，导致涉诉车辆在原地停留5天之久。2015年5月15日下午，龙湾屯镇政府和顺义城管监察局又将涉诉车辆拖走。南海市政工程队发现车辆不见后，当日向龙湾屯派出所报警。派出所的调查结果是：涉诉车辆系龙湾屯镇政府和顺义城管监察局的工作人员拖走的。在整个过程中，龙湾屯镇政府和顺义城管监察局没有出具任何书面执法手续，也没有告知涉诉车辆有什么违法之处。在此之前，南海市政工程队以物权保护纠纷为由，将龙湾屯镇政府、顺义城管监察局和龙湾屯镇社区服务中心起诉至北京市顺义区人民法院。2015年7月6日，该院作出了（2015）顺民初字第10349号民事裁定书，确定龙湾屯镇政府、顺义城管监察局扣押涉诉车辆的行为属于行政执法行为，驳回了南海市政工程队的起诉。另，在民事诉讼过程中，在法院主持下，南海市政工程队于2015年7月3日将涉诉车辆取走。综上所述，龙湾屯镇政府和顺义城管监察局非法扣押车辆的行为是违法行政行为。故起诉，请求：1.确认龙湾屯镇政府、顺义城管监察局2015年5月11日至2015年7月3日期间扣押涉诉车辆的行为违法；2.诉讼费由龙湾屯镇政府、顺义城管监察局承担。
南海市政工程队在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.照片，证明龙湾屯镇政府、顺义城管监察局逼停车辆和扣押车辆的行为。
2.民事裁定书，证明目的同上。
3.机动车行驶证；
4.车辆信息查询；
5.道路运输经营许可证；
6.营业执照、组织机构代码证。
证据3-6,证明南海市政工程队具有合法的营运资格。
龙湾屯镇政府辩称：一、根据《北京市市容环境卫生条例》的规定，龙湾屯镇政府具有管理本辖区市容环境卫生工作的法定职责。在联合例行巡查中，在确保道路上车辆和行人安全的前提下，对不主动停车、下车接受检查的车辆，龙湾屯镇政府当场使用车辆采取对被管理车辆前后夹击的手段予以逼停，迫使车辆接受管理，具体行政行为并不违法，而且合理，无不当之处。二、龙湾屯镇政府参与的联合巡查活动，系执行《中共北京市顺义区委北京市顺义区人民政府关于治理非法盗采加工运输经营砂石土方行为的实施意见》工作任务的联合执法工作，接受顺义区治理非法盗采加工运输经营砂石土方工作领导小组的领导、指挥协调和监督检查。顺义城管监察局为牵头单位，龙湾屯镇政府属于属地责任主体。2015年5月11日晚，龙湾屯镇政府土地巡查队队长兼公路管理站负责人杨伟峰同志组织本单位工作人员并调用车辆与顺义城管监察局龙湾屯分队工作人员、龙湾屯派出所工作人员在昌金路上进行联合执法例行巡查，后在昌金路金鸡河桥西现场发现涉诉车辆满载砂石料。为核查车辆运输、运营手续、砂石堆放场所等情况，巡查人员示意司机停车接受检查。司机拒绝接受检查，龙湾屯镇政府的联合执法工作人员将两辆福田皮卡车开到大货车前后停下。因货车司机拒绝下车接受检查、询问，巡查小组只好在现场等候。司机向外通话不久，南海市政工程队的法定代表人史秋海来到现场。顺义城管监察局的工作人员正准备贴条、询问、制作笔录并启动调查程序，史秋海拒绝协助调查和检查，并指使司机熄火弃车离开现场，随后史秋海也弃车离开现场。三、依据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》《无照经营查处取缔办法》《北京市市容环境卫生条例》等规定，行政处罚权已由城市综合管理部门集中行使。顺义城管监察局在本区域内对市容环境卫生管理、交通运输管理、流动无照经营行为等行使相对集中的行政处罚权。联合巡查活动中龙湾屯镇政府履行的是一般行政管理职责。四、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第（三）项、第（四）项规定，镇人民政府具有维护社会秩序、保护各级经济组织合法权益的法定职责。在涉诉车辆接受管理过程中，联合巡查工作人员并没有对车辆的行驶证、运营手续、钥匙采取扣押行为。司机和车主为逃避检查、管理将车辆弃置现场，导致行政机关的调查工作无法继续进行。联合巡查小组将车辆停放在被管理车辆前后，并没有使车主和司机丧失对车辆的控制，故不构成扣押。因涉诉车辆被弃置现场后占用道路，且无警示标示，对道路上的社会车辆和行人通行造成隐患，巡查人员决定将两辆福田皮卡车留在原地并安排工作人员在现场看管涉诉车辆，等候车主和司机出现后继续进行调查工作。五、在车主和司机迟迟不返回现场接受调查的情形下，作为顺义区政府工作部门，顺义城管监察局联系停车场并决定将车辆拖至停车场停放、保管。顺义城管监察局也是在履行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的保护经济组织合法权益的法定职责，没有限制南海市政工程队使用其车辆，不属于《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）规定的行政机关在行政管理过程中对公民、法人或者其他组织的财物实施的扣押这一暂时性控制行为。顺义城管监察局实施的行政行为合法。2015年5月15日下午，司机和车主仍未出现，调查工作无法继续进行。考虑到涉诉车辆无人管理，顺义城管监察局与北京市路畅停车场联系将车辆拖至停车场停放、保管。停放保管期间，顺义城管监察局通过龙湾屯镇政府工作人员杨伟峰与史秋海多次电话联系，要求配合调查并取走车辆，史秋海予以拒绝。因后期调查和处理无法继续进行，车主拒绝取回车辆，涉诉车辆不得不在停车场继续停放、保管。2015年5月26日，南海市政工程队以物权保护纠纷为由向北京市顺义区人民法院提起民事诉讼。在法院组织的调查工作中，龙湾屯镇政府、顺义城管监察局再次明确要求南海市政工程队将涉诉车辆取走。经做工作，2015年7月3日下午，南海市政工程队指派工作人员从北京市路畅停车场以驾驶涉诉车辆的方式将车辆取走。综上所述，南海市政工程队将车辆弃置现场以逃避询问、检查，龙湾屯镇政府先后为其现场看管车辆、协调停车场将车辆拖走并交由停车场保管、停放，不属于具体的行政执法活动的扣押，而系履行财产保护法定职责的行为。故请求驳回南海市政工程队的诉讼请求。
龙湾屯镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.《中共北京市顺义区委北京市顺义区人民政府关于治理非法盗采加工运输经营砂石土方行为的实施意见》，证明联合巡查活动接受顺义区治理非法盗采加工运输经营砂石土方工作领导小组领导、指挥协调和监督检查，顺义城管监察局为牵头单位，龙湾屯镇政府属于属地责任主体。
2.《北京市市容环境卫生条例》，证明龙湾屯镇政府负有本辖区市容环境卫生管理工作的法定职责，有权在联合巡查中检查南海市政工程队车辆运输是否符合要求。
3.《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，证明顺义城管监察局具有市容环境卫生管理、交通运输管理、流动无照经营行为等的行政处罚权，也有权在联合巡查中检查南海市政工程队车辆运输是否符合要求。
4.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，证明龙湾屯镇政府和顺义城管监察局保护、看管、停放车辆，系履行保护财产的法定职责，不属于扣押。
5.光盘及三份工作记录，证明联合执法的经过及要求南海市政工程队取回车辆的过程，龙湾屯镇政府没有作出限制南海市政工程队使用车辆的行政行为。
顺义城管监察局辩称：2015年5月11日，顺义城管监察局龙湾屯执法队与龙湾屯镇政府巡查队对辖区内砂石料场进行检查。当日晚，当执法人员巡查至昌金路金鸡河桥西侧时，发现涉诉车辆正往路北侧砂石料场运输砂石。执法人员立即将该车辆拦下并对其进行检查。发现涉诉车辆没有办理北京市流体散装货物运输车辆准运证件后，执法人员遂启动执法程序，进行检查。执法人员对车辆进行了现场保存。当车辆在原地保存至第7天时，考虑到路段交通安全，执法人员安排拖车将一直停放在昌金路金鸡河桥西侧路南的货运车辆拖至杨镇停车场。在此期间，执法人员委托龙湾屯镇政府工作人员告知南海市政工程队到龙湾屯执法队接受调查处理，但南海市政工程队并未与本行政机关联系，故无法将车辆返还。2015年7月，在民事诉讼过程中，为减少南海市政工程队经济损失，在法院主持下，将涉诉车辆返还给南海市政工程队。基于以上事实和理由，请求依法驳回南海市政工程队的诉讼请求。
顺义城管监察局在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.立案审批表，证明南海市政工程队无准运证件运输一案的立案情况。
2.现场检查笔录，证明南海市政工程队无准运证件运输一案的现场检查情况。
3.证物先行登记保存审批表，证明对南海市政工程队无准运证件运输一案涉诉车辆进行先行登记保存的审批情况。
4.提取证据物品书，证明对南海市政工程队无准运证件运输一案涉诉车辆进行先行登记保存。
5.谈话通知书，证明执法队员针对南海市政工程队无准运证件运输一案约定谈话。
6.送达回证，证明南海市政工程队无准运证件运输一案现场文书送达情况。
7.证物处理审批表，证明南海市政工程队无准运证件运输一案的处理审批情况。
8.物品处理通知书，证明对南海市政工程队无准运证件运输一案涉诉车辆作出返还的处理。
顺义城管监察局向本院提交的法律依据是：《北京市市容环境卫生条例》《中华人民共和国行政处罚法》《北京市实施行政处罚程序若干规定》《关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》（京政办函〔2000〕42号）。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.南海市政工程队提交的证据均具备真实性、合法性、关联性，能够证明涉诉车辆及联合执法车辆的基本情况，南海市政工程队的资质情况以及相关民事案件的审理情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。2.龙湾屯镇政府提交的证据1、2、3、4系相关法律、法规、规章、文件，本院不作评价。南海市政工程队对龙湾屯镇政府提交的证据5中光盘的真实性予以认可，本院对此不持异议。南海市政工程队对龙湾屯镇政府提交的证据5中三份工作记录的真实性不认可，因三份工作记录系龙湾屯镇政府工作人员所出具，且其中记载的内容无其他证据相佐证，故对三份工作记录的真实性本院不予认定。3.顺义城管监察局提交的证据2、4、5、6、8为需要相对方知晓或者签收的通知书及相应的送达手续，因上述证据材料中均无南海市政工程队的签章，且庭审过程中顺义城管监察局明确表示未向南海市政工程队下发过材料，故对其提交的上述证据材料的真实性本院均不予认定。顺义城管监察局提交的证据1、3、7系其内部审批手续，对其真实性本院不持异议。
经审理查明：
2015年5月11日晚10时30分许，南海市政工程队所有的载有砂石的涉诉车辆行驶至北京市顺义区昌金路金鸡河桥西处时，被龙湾屯镇政府、顺义城管监察局的两辆联合执法车（两车品牌均为福田；车牌号分别为：×××、×××）一前一后逼停。此后，涉诉车辆及联合执法车辆在原地停留。2015年5月15日下午15时许，涉诉车辆被龙湾屯镇政府、顺义城管监察局拖至北京市路畅停车场停放。2015年5月21日，龙湾屯镇政府工作人员杨伟峰电话通知南海市政工程队的法定代表人史秋海：涉诉车辆的“车牌（指停车牌，用于到停车场提车）在我这儿，您要是要就找我拿，要是不要就走程序吧”。因双方对拖车费及停车费的负担未能达成一致，南海市政工程队未将涉诉车辆从北京市路畅停车场开走。2015年，南海市政工程队以物权保护纠纷为由，向本院提起民事诉讼（案号为：2015顺民初字第10349号）。民事案件审理过程中，经法院协调，南海市政工程队指派人员于2015年7月3日下午将涉诉车辆从北京市路畅停车场开走。
本案中，顺义城管监察局提交的证据显示，因涉诉车辆运输散装货物无准运证件，涉嫌违反《北京市市容环境卫生条例》第六十条第一款的规定，故经审批，顺义城管监察局于2015年5月11日决定立案调查。同日，为调查取证，顺义城管监察局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定将涉诉车辆予以先行登记保存，保存地点：北京市顺义区龙湾屯镇昌金路金鸡河桥西侧。2015年5月18日，因调查取证已经结束，顺义城管监察局同意将先行登记保存的证物返还给南海市政工程队。
另，本案庭审中，原、被告双方对涉诉车辆在北京市顺义区昌金路金鸡河桥西处停留以及被拖至北京市路畅停车场的原因各执一词。南海市政工程队主张涉诉车辆在路边停留以及被拖至停车场均系龙湾屯镇政府、顺义城管监察局实施的扣押行为所致。龙湾屯镇政府、顺义城管监察局对南海市政工程队的意见不予认可，主张其并未实施扣押行为，而是在巡查过程中，因南海市政工程队不配合调查、擅自将涉诉车辆弃置在执法现场，故对车辆进行了监管；又因车主长期不领取车辆，为确保道路通畅和行车安全，才将涉诉车辆拖至停车场。
南海市政工程队认为龙湾屯镇政府、顺义城管监察局实施的行为违法，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为：
本案的焦点问题有三：一、被诉行为属于扣押，还是证据先行登记保存；二、被诉行为是否合法；三、被诉行为的期间如何计算。
一、关于被诉行为属于扣押，还是证据先行登记保存。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。本案中，联合执法人员拦截涉诉车辆的目的是为了对车辆运输散装货物无准运证件的行为进行查处，因保存涉诉车辆及其运载的货物并非实现上述行政执法目的的唯一途径，故本案所涉情形不符合前述法律规定的证据先行登记保存的要件。
本案中，虽然龙湾屯镇政府、顺义城管监察局否认对涉诉车辆实施了扣押行为，但根据现有证据可以确认，涉诉车辆在北京市顺义区昌金路金鸡河桥西处停留以及被移至北京市路畅停车场都非南海市政工程队的本意，而是由于龙湾屯镇政府、顺义城管监察局的强制行为所致。因该行为对相对人的财产权产生限制，客观上造成了财产与财产权人分离这一扣押后果的出现，且龙湾屯镇政府、顺义城管监察局均未提交证据证实南海市政工程队存有不配合调查、擅自将涉诉车辆弃置的行为，故本院认定被诉行为属于扣押。
二、关于被诉行为是否合法。
《行政强制法》第二十二条规定：“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”根据上述规定，行政机关实施扣押行为的前提是有法律、行政法规或者地方性法规的明确授权。本案中，因相关法律、法规未授予龙湾屯镇政府、顺义城管监察局实施本案所涉扣押行为的职权，故被诉扣押行为构成超越职权。因被诉扣押行为不具有可撤销内容，故应依法确认违法。
三、关于被诉行为的期间如何计算。
本案中，因双方对拖车费及停车费的负担问题存有争议，所以南海市政工程队未将涉诉车辆从停车场取走。但因双方关于拖车费及停车费的负担纠纷与被诉行为的性质以及该行为是否合法均非属同一法律关系，故拖车费及停车费的负担问题不应成为评判扣押行为是否持续的理由。因现有证据可以证实，龙湾屯镇政府的工作人员曾于2015年5月21日通知南海市政工程队的法定代表人取走车辆，故此后车辆在停车场滞留与龙湾屯镇政府、顺义城管监察局的扣押行为已无关联。基于此，本院认定扣押期间为2015年5月11日至2015年5月21日。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府、被告北京市顺义区城市管理综合行政执法监察局二○一五年五月十一日至二○一五年五月二十一日期间扣押原告北京市南海土方市政工程队所有的重型半挂牵引车〔车牌号为×××〕与重型厢式半挂车〔车牌号为×××〕的行为违法；
二、驳回原告北京市南海土方市政工程队的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告北京市顺义区龙湾屯镇人民政府、被告北京市顺义区城市管理综合行政执法监察局各负担二十五元，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 刘琳琳
人民陪审员 马淑贤
人民陪审员 王永库
二〇一六年六月七日
书 记 员 丁建中