山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1692号
上诉人（原审原告）王修华，男，1959年2月7日出生，汉族，住山东省嘉祥县。
委托代理人韦亮，北京市浩东（青岛）律师事务所律师。
委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉祥县人民政府，住所地嘉祥县呈祥街99号。
法定代表人朱瑞显，代县长。
委托代理人杜宗宁，嘉祥县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市市中区红星中路19号。
法定代表人傅明先，市长。
王修华因诉嘉祥县人民政府（以下简称县政府）、济宁市人民政府（以下简称市政府）土地征收安置方案行政批复及行政复议一案，不服济宁市中级人民法院（2016）鲁08行初16号行政裁定。原审原告王修华不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告王修华诉称：原告长期生活在嘉祥县迎风路后山巷，所居住的房屋拥有合法的房屋权属证。2010年相关政府部门以经济建设为由，在没有征得原告同意的情况下，将原告的房屋予以强行拆除，其中对相关的拆迁补偿安置问题、审批手续等信息并没有给出合理的解释。原告通过诉被告市政府和嘉祥县国土资源局案中获知嘉政土字(2010)35号批复。原告不服该批复，向被告市政府申请行政复议，市政府于2016年1月8日作出济政复决字(2015)861号行政复议决定书，维持上述批复。原告认为市政府作出的济政复决字(2015)861号行政复议决定认定事实不清，适用法律错误。被告县政府作出嘉政土字(2010)35号批复之前，并没有将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知原告，也没有组织听证，更没有征得原告的签名确认，属于严重违法，应当依法予以撤销。请求判决：1、撤销市政府作出的济政复决字(2015)861号行政复议决定书，并责令重新作出行政复议决定;2、撤销县政府作出的嘉政土字(2010)35号《嘉祥县人民政府关于2010年度第三批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》（以下简称补偿安置批复）;3.本案诉讼费用由两被告承担。
原审法院经审理查明：2010年9月16日，嘉祥县国土资源局向县政府呈报《关于2010年度第三批次城镇建设用地征地补偿安置方案的请示》(嘉国土资发[2010]56号)，载明“嘉祥县2010年度第三批次城镇建设用地的《征收土地方案》已经山东省人民政府鲁政土字[2010]1215号文件批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第48条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，己对被征地村征地登记复核，拟定了征地安置方案……”，并附2010年度第三批次城镇建设用地征地补偿安置方案。2010年9月18日，县政府作出补偿安置批复，同意嘉祥县国土资源局呈报的2010年度第三批次城镇建设用地征地补偿安置方案。原告不服该批复，向市政府申请行政复议，市政府于2016年1月8日作出济政复决字(2015)861号行政复议决定书，维持上述批复。原告不服，提起了本案行政诉讼。
原审法院认为：本案被诉行政行为系被告县政府针对其下级机关嘉祥县国土资源局的请示而作出的批复，该行政行为属行政机关互相之间的内部行政行为，与原告的合法权益不直接产生实际影响。原告王修华与被诉行政行为无法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格，不符合法定起诉条件。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王修华的起诉。
王修华不服原审法院裁定，上诉称：一、被诉批准征地补偿安置方案的行为具有可诉性。1、批准征地补偿安置方案行为是个独立的行政行为。土地征收不同于一般的行政行为，它不是一个单独的行政行为，而是由发布公告、听证、现场调查、征地审批、征地补偿安置、责令交出土地等一系列行为构成的。在这些行为中，征地审批是整个征地行为的核心。征地审批是受《中华人民共和国土地管理法》调整的行政决定行为，而批准征地补偿安置方案行为虽以征地审批的存在为行为前提，但却是一个独立的行政程序行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据上述规定，征地补偿、安置方案的批准权在市、县政府。2、法律无禁止性规定，且类似行政行为具有可诉性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款虽然规定对安置补偿的标准有争议应当经市、县人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决，但该规定并未禁止司法审查的介入。另外，《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)第一条规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”虽然本案并非对征地补偿、安置方案不服要求裁决，但其性质实为一致的，具有可行政复议性、可诉性。二、上诉人与被诉行政行为有利害关系。1、上诉人的原告诉讼主体适格。根据上诉人在原审中提交的《集体土地建设用地使用证》和《城镇私房所有权证》等证据，上诉人系涉征土地上持有合法权属证的土地使用权人，属于被诉行政行为的土地使用权利害关系人，具备原告诉讼主体资格。2、被上诉人市政府已作出行政复议决定。行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。第六条第（十一）项又进一步明确规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关其他具体行政行为侵犯其合法权益的可以依照本法申请行政复议。”本案中，被上诉人市政府依法受理了上诉人的行政复议申请，并于2016年1月8日作出被诉行政复议决定，表明被上诉人认可上诉人与被诉行政行为存在利害关系。
被上诉人县政府答辩称：一、县政府不是适格的被告。上诉人认为侵犯其合法权益的具体行政行为是拆迁补偿安置问题、审批手续问题，并分别于2015年6月17日向市政府提出撤销《嘉祥县国土资源局征地补偿安置方案公告》（嘉国土征补[2010]第7号）申请；2015年7月21日向山东省人民政府提出撤销鲁政土字[2010]1215号批复申请；2015年7月31日向济宁市中级人民法院提出撤销《嘉祥县国土资源局征地补偿安置方案公告》（嘉国土征补[2010]第7号）诉讼。现以相同的事实与理由再申请撤销县政府作出的补偿安置批复，是对同一具体行政行为的多次申请，且该行政行为的发出和实施机关为嘉祥县国土资源局，县政府不是适格的被告。县政府针对国土局的请示向其作出的补偿安置批复，只是机关内部的报批文件，不向特定的人对外发布，对上诉人没有产生任何利害关系，应依法驳回原告的起诉。二、上诉人陈述与事实不符，且与被诉批复无任何法律上的关系。嘉国土征补[2010]第7号公告作出之前，县政府于2010年5月25日作出拟补偿安置方案，以《征收土地情况告知》的文件将拟征土地的用途、位置、补偿标准等送达各居民委员会，告知拟征土地的用途、位置、补偿标准等内容，下达《征地听证告知书》，告知听证的权利。上诉人所在的北关居民委员会于2010年6月1日出具了《放弃征地听证证明》。上述工作均为嘉祥县2010年度第三批次城镇建设用地报批行为的工作环节，经省、市、县三级政府、市国土局、省国土厅两级部门审核，以鲁政土字[2010]1215号批复批准实施。上诉人诉称没有将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知上诉人，没有组织听证，没有签名确认等理由，毫无事实根据。且上述工作均为鲁政土字[2010]1215号批复上报中的工作环节，其是否违法直接决定山东省人民政府作出上述批复是否应予撤销，并不导致被诉批复必然违法，二者没有法律上的因果关系。三、上诉人的起诉已超过法定起诉期限，应依法裁定驳回起诉。2010年8月17日，山东省人民政府下发了鲁政土字[2010]1215号批复，批准征收嘉祥县2010年度第三批次城镇建设用地，嘉祥县国土资源局于2010年9月2日在相关村居公开张贴了《嘉祥县国土资源局征地补偿安置方案公告》（嘉国土征补[2010]7号），对征地补偿安置方案依法进行告知。且地上附着物2010年度已依法清除，土地已收归国有储备，安置方案已基本实施完毕。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，本公告已于2010年9月2日张贴公布，且已按本补偿安置方案组织实施，清除地上物，土地已收归国有储备。上诉人诉称其房屋2010年已被强行拆除，却一直未提行政诉讼或民事诉讼，可见其当时就已知晓本补偿安置方案，现就安置方案中的批复环节提起行政诉讼，已超过诉讼时效，应予以驳回。四、济政复决字（2015）861号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。
被上诉人市政府答辩称：一、市政府作出的济政复决字(2015)861号行政复议决定书程序合法。市政府于2015年11月11日收到上诉人王修华以县政府为被申请人的行政复议申请，请求撤销补偿安置批复，市政府依法予以受理。2015年11月13日，市政府作出行政复议受理通知书，并于当日邮寄送达。2016年1月8日，市政府作出被诉行政复议决定，并于当日邮寄送达。二、市政府作被诉行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，内容适当。经审理查明：2010年，县政府拟对嘉祥县嘉祥镇北关社区部分集体建设用地进行征收。经过征地情况告知、征地听证告知、征收土地公告、征地补偿安置方案公告等程序后，县政府于2010年9月18日作出补偿安置批复，同意该征地补偿安置方案。市政府认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、具人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”。本案中，在山东省人民政府以鲁政土字[2010]1215号文批准征收嘉祥县嘉祥镇集体建设用地249536平方米用于城镇建设后，县政府将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等予以张贴公告。嘉祥县国土资源局亦将征地补偿安置方案在嘉祥镇北关社区居委会公开栏内予以张贴公告，并实施了征地补偿安置方案。以上事实，有被申请人提供的书证等证据予以证实。鉴此，涉案补偿安置批复并无不当，上诉人要求撤销该批复，没有事实和法律依据。三、适用法律依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，市政府决定维持县政府作出补偿安置批复。
根据原审法院裁定和上诉、答辩情况，本案的审理重点确定为：涉案补偿安置批复是否属于内部行政行为，与上诉人是否具有法律上的利害关系，原审裁判结果是否正确。原审卷宗已随案移送本院，二审认定的事实与原审一致。
本院认为：
本案被诉行政行为系县政府针对其下级机关嘉祥县国土资源局的请示而作出的批复，该行政行为属于上下级行政机关之间的内部行政行为，对上诉人的权益不产生实际影响。上诉人与被诉行政行为无法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格。原审裁定驳回上诉人对涉案批复的起诉并无不当。
本案中，市政府针对涉案批复作出复议决定，对此予以维持，原审中上诉人对涉案复议提出诉讼请求，原审法院应当对此作合法性审查，并作出裁判。如前所述，涉案批复与上诉人不存在法律上的利害关系，复议机关受理上诉人复议申请后作出实体维持决定，属于程序违法。故，被上诉人市政府作出的被诉复议决定应予撤销。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、维持济宁市中级人民法院驳回上诉人王修华针对被上诉人县政府起诉的裁定。
二、撤销被上诉人市政府济政复决字(2015)861号行政复议决定书。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 孟 真