福建省漳浦县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第28号
原告亚细亚食品（龙海）有限公司，住所地龙海市海澄镇丹坑路口，组织机构代码61145310-5。
法定代表人林沧智，董事长。
委托代理人陈龙民，福建仁胜律师事务所律师。
委托代理人曹雅容，福建仁胜律师事务所律师。
被告龙海市城乡规划建设局，住所地龙海市石码镇公园西82号建委大楼，组织机构代码00388489-2。
法定代表人陈建进，局长。
委托代理人陈贰二，福建弘信律师事务所律师。
第三人龙海市城投房地产开发有限公司，住所地龙海市石码镇工农路建行大厦四层，组织机构代码68506186-8。
法定代表人李碧辉，总经理。
委托代理人白宝聪，福建明证律师事务所律师。
委托代理人曾志伟，福建明证律师事务所实习律师。
原告亚细亚食品（龙海）有限公司不服被告龙海市城乡规划建设局行政规划许可一案，于2015年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月28日立案受理，于2015年9月30日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年12月24日就本案与（2015）浦行初字第29号、（2015）浦行初字第30号案件合并公开开庭进行审理，原告亚细亚食品（龙海）有限公司的委托代理人陈龙民、曹雅容、被告龙海市城乡规划建设局的副局长施毅辉及委托代理人陈贰二、第三人龙海市城投房地产开发有限公司的委托代理人白宝聪、曾志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙海市城乡规划建设局（下称建设局）于2013年6月20日向第三人龙海市城投房地产开发有限公司（下称城投公司）颁发选字第350681201310002号《建设项目选址意见书》。
原告亚细亚食品（龙海）有限公司（下称亚细亚公司）诉称，原告系加工速冻食品的企业，于1987年10月成立并营业，企业的制冷设备为氨制冷设备，属于重大危险源。2014年12月，第三人在龙海市山后村保障性住房（草尾新村二期）工程进行基坑开挖施工中致原告厂房地面沉陷、地基下陷、建筑物开裂，危及原告制冷车间的相关设施、设备。2015年3月13日，原告要求被告公开龙海市山后村保障性住房（草尾新村二期）工程的建设项目选址意见书等信息，2015年3月26日被告向原告送达选字第350681201310002号《建设项目选址意见书》复印件。原告认为，原告公司所在地常年主导风向为东风，被告审批第三人建设的草尾新村二期工程在原告公司西侧，建成投入使用后，原告的氨制冷工质的冷库与其边沿距离不足25米，违反了中华人民共和国住房和城乡建设部2010年1月18日发布的2010年7月1日实施的《冷库设计规范》GB50072-2010第4.1.1条第2项“使用氨制冷工质的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300米，与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150米的规定”。现请求判令撤销被告颁发给第三人的选字第350681201310002号《建设项目选址意见书》。
为证明自己的主张，原告举示如下证据：
1、原告企业法人营业执照（副本），证明原告于1987年10月成立并营业系加工速冻食品企业的事实。
2、漳州市安全生产监督管理局漳安监（2011）74号文件、漳州市重大危险源企业端监控设备联网项目验收表。证明原告属于重大危险源冷冻企业的事实。
3、龙海市人民政府安全生产委员会办公室2015-10号《龙海市人民政府安委会办公室关于亚细亚食品（龙海）有限公司安全隐患问题的通知》文件，证明原告公司所在地常年主导风向为东风，被告审批第三人建设的草尾新村二期保障性住房工程在原告公司西侧，建成投入使用后，原告的氨制冷工质的冷库与其边沿距离不足25米，违反了中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年1月18日发布、2010年7月1日实施的《冷库设计规范》GB50072-2010第4.1.1条第2项“使用氨制冷工质的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300米，与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150米的规定”。
4、政府信息公开申请受理回执、政府公开信息告知书、选字第350681201310002号建设项目选址意见书。证明原告于2015年3月26日收到被告核发给第三人的上述证件信息。
被告建设局辩称，一、核准讼争的建设项目选址意见书符合城市规划，实体合法。该项目属于城市规划区内的建设项目，根据城乡规划法第十一条第二款规定，对其规划许可和管理系被告职责事项。2013年6月19日第三人提出选址书面申请，并提交中共龙海市委（2013）10号专题会议纪要、龙海市人民政府常务会议纪要，地形图和总平面图等材料，被告根据城乡规划法第三十六条规定于2013年6月20日核发讼争的选址意见书实体合法有据。二、被告根据城乡规划法第三十六条第一款、行政许可法第三十二条第一款第五项、第三十四条、第三十九条规定履行申请受理、审查、决定和送达等相关手续，核发讼争选址意见书的程序合法。三、原告超过法定起诉期限，原告于2015年3月26日经政府信息公开申请取得相关材料，根据行政诉讼法第四十六条规定应当在六个月内提起诉讼。四、原告起诉理由不成立。原告厂区建于八十年代，当时龙海市总体规划尚未编制，根据2004年3月19日福建省人民政府批准实施的《龙海市城市总体规划》和龙海市人民政府批准实施的《龙海市山后片区控制性详细规划》，原告厂区用地及周边地块规划用地性质定为二类居住用地。根据市政府城市发展战略部署，山后片区现已成为中心城区重点开发建设区域，片区内多个地块已完成土地招拍挂，多个村庄开始棚户区改造，道路交通、市政设施和城市绿地逐步完善。被告依据《龙海市山后片区控制性详细规划》颁证不损害原告权益，并且符合法律规定。为此请求维持其核准的讼争选址意见书的行政行为。
被告建设局于2015年10月15日向本院提交了以下证据：
1、2004年3月19日闽政文（2004）90号《福建省人民政府关于龙海市城市总体规划的批复》文件，证明龙海市城市总体规划业经福建省人民政府批准实施。
2、形成于2004年3月19日的龙海市城市总体规划用地布局图，证明龙海市城市总体规划范围。
3、2007年7月11日龙海市人民政府关于《龙海市道路红线规划》等十二个规划的批复文件，证明山后片区控制性详细规划业经龙海市人民政府批准并实施。
4、2007年7月11日龙海市海澄镇山后片区控制性详细规划图，证明经龙海市人民政府批准的海澄镇山后片区控制性详细规划范围及图标。
5、受理通知书及送达回执，证明被告已受理第三人建设项目选址申请的情况。
6、第三人营业执照、机构代码证等，证明作为申请人的第三人及其代理人主体合法。
7、申请报告，证明第三人申请核准本案选址意见书。
8、中共龙海市委专题会议纪要、龙海市人民政府常务会议纪要。证明龙海市委、市政府同意草尾新村安置房业主单位由龙海市东跃城市建设有限公司变更为本案第三人。
9、规划用地红线图、总平面图以及土地勘测定界技术报告书，证明本案建设项目用地位置和选址地点地形图。
10、建设项目选址意见书申请审批表，证明被告依法审查申请材料，同意核准本案建设项目选址要求。
11、建设项目选址意见书及送达回执，证明被告依法颁发选址意见书，并送达第三人。
12、城市规划法、行政许可法，证明作出讼争选址意见书的法源依据。
第三人城投公司述称，被告所作出的核准讼争选址意见书的行为合法有效，应当予以维持，理由为：首先，被告核准行为属于其职责范围，被告核准行为程序合法，被告已经尽到严格审查核准义务；其次，原告诉讼请求超过法定的六个月诉讼时效限制，已经丧失胜诉权；第三、被告核准的行为符合《龙海市海澄镇山后片区控制性详细规划》以及《龙海市城市总体规划》，原告所述的冷库与第三人建设的工程边沿距离不足25米，违反了建设部《冷库设计规范》的相关规定，原告应当按照重大危险源安全管理等相关规定加大力度对重大危险源安全评价备案和加强监控系统建设。加强安全防护措施，确保安全生产，而不能以此否决讼争的行政行为。
为证明自己的主张，第三人举示如下证据：
1、建筑工程施工许可证，证明第三人所拥有的龙海市山后保障性住房（草尾新村二期）建设工程项目，于2014年3月24日业经职能部门审核同意符合施工条件，可以施工。
2、他项权利证书，证明上述建设工程项目的国有土地使用权证已经办理完毕，因融资需要办理了抵押登记手续，国有土地使用权证在中国光大银行股份有限公司漳州支行设定抵押。
经庭审质证，各方质证意见如下：
对原告举示的证据，被告对证据1、2、4的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据3的真实性、合法性没有异议，但认为证据不完整，应当补充安全对策措施。第三人对四份证据的真实性和合法性没有异议，对证据3认为安监职能部门只是就没有安全距离提出建设工程完成后应考虑安置房区的安全防护距离问题，不能以此为由否定行政机关所作出的行政许可。
对被告举示的证据，原告对证据1、5、6、7、9、11真实性没有异议，认为证据2真实性无法确认，证据3未提供总体规划的批复，证据4没有提供原件，证据8真实性没有异议，但被告不能以该证明为依据，安置房业主变更不符合法律规定。证据10建设项目违反了建设部和国家计委《建设项目选址规划管理办法》以及福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法，没有提供经批准的项目建议书、没有提供建设项目情况和选址要求的说明，没有提供建设项目选址的方案，审批表没有主办人的签名，对该证据的合法性持异议。对证据12没有异议，但认为被告违反了行政许可法第36条、第47条，没有依照行政许可法通知原告听证，原告享有听证的权利。第三人对被告举示的全部证据真实性、合法性、关联性均没有异议。
对第三人举示的证据，原告认为超过举证期限，不予质证，被告对其真实性、合法性、关联性均没有异议。
本院认为，被告和第三人对原告举示的四份证据真实性均无异议，本院予以确认；原告和第三人对被告举示的证据1、5、6、7、9、11真实性均无异议，本院予以确认。对被告举示的证据2、3、4、8、10的证据来源合法，对其真实性本院予以确认。第三人举示的证据其形式合法，对其真实性本院予以确认。
经审理查明，2013年6月19日，第三人龙海市城投房地产开发有限公司向被告龙海市城乡规划建设局申请核准《建设项目选址意见书》，被告龙海市城乡规划建设局于2013年6月20日向第三人龙海市城投房地产开发有限公司核发选字第350681201310002号《建设项目选址意见书》。内容是：建设项目名称为龙海市山后保障性住房（草尾新村二期）工程，建设单位为本案第三人龙海市城投房地产开发有限公司，建设项目依据为中共龙海市委（2013）10号专题会议纪要和龙海市人民政府第十六届第二十二次常务会议纪要，建设项目拟选位置为龙海市海澄镇山后村草尾自然村，拟用地面积为12582.76平方米。
另查明，本案讼争建设项目属于保障性安居工程，土地性质属于行政划拨，根据上述两个会议纪要，将讼争建设项目的业主资格以及划拨的土地供给本案第三人。根据平面图显示可见，该建设用地东南边与本案原告厂区围墙紧紧相邻，并无规划通道隔开。
原告亚细亚食品（龙海）有限公司成立于1987年10月，公司已建有储氨设备。2011年根据漳州市特种设备检测院确认，属于重大危险源冷冻企业。2015年8月27日，龙海市人民政府安全生产委员会办公室发出2015-10号《关于亚细亚食品（龙海）有限公司安全隐患问题的通知》文件。要求城乡规划建设部门应考虑安置房区建成后与亚细亚食品（龙海）有限公司氨机房的安全防护距离问题。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，被告龙海市城乡规划建设局具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十三条“有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉具体行政行为涉及相邻权或公平竞争的；……”的规定，本案原告厂区与讼争建设项目相邻，龙海市城乡规划建设局向第三人龙海市城投房地产开发有限公司核准《建设项目选址意见书》的行为与原告具有法律上利害关系，原告主体适格。原告提出因项目建设导致其厂房出现地面沉陷等问题与本案属不同法律关系，本院在本案中不予审理。原告提出使用氨制冷工质的冷库的防护距离属于项目选址中应当注意的问题，而非由此否决项目选址，原告以该主张要求撤销讼争建设项目选址意见书依据不足，本院不予采纳。被告核准建设项目选址意见书的行政行为属于行政许可行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案原告与讼争建设项目毗邻，早在1987年就已经成立公司运营生产，作为食品公司，其在厂房内建有储氨设备这一重大危险源属于当地可以周知的客观事实。被告核准第三人在本案原告公司毗邻选址建设，应将本案原告确定为利害关系人。被告举示的证据中没有体现其履行了告知和听取利害关系人意见的相关义务。《福建省实施（中华人民共和国城乡规划法）办法》第二十八条第三款规定，城乡规划主管部门在核发涉及群众切身利益的重大建设项目选址意见书前，应当通过当地政府网站、主要报刊或者其他形式征求公众意见，时间不少于七日。公众意见应当作为核发选址意见书的重要依据。本案讼争建设项目属于保障性安居工程，涉及到入住群众的切身利益。被告举示的证据中并没有涉及其履行了征求公众意见的相关材料。上述两项，被告均应当承担举证不能的不利后果。据此，被告龙海市城乡规划建设局核发的建设项目选址意见书违反法定程序，依法本应予以撤销，但本案讼争建设项目系保障性安居工程，涉及社会公共利益，如予以撤销会对社会公共利益造成重大损害，不宜予以撤销，而应确认为违法。确认违法之后，被告龙海市城乡规划建设局应综合考虑本案情况，依法依规采取补救措施。被告和第三人提出原告起诉超过六个月的起诉期限，因本案原告系于2015年9月23日向本院提交了起诉材料，没有超过六个月的起诉期限，故对被告和第三人的上述意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
确认被告龙海市城乡规划建设局于2013年6月20日向第三人龙海市城投房地产开发有限公司核发选字第350681201310002号《建设项目选址意见书》的行政行为违法。
本案受理费人民币50元，由被告龙海市城乡规划建设局承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于漳州市中级人民法院。
审 判 长 蔡仲仁
代理审判员 刘晓毅
人民陪审员 陈隆峰
二〇一六年七月十四日
书 记 员 胡凤华
附相关法律条文提示：
1、《中华人民共和国城乡规划法》
第三十六条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。
2、《中华人民共和国行政许可法》
第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
4、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十三条有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼：
（一）被诉具体行政行为涉及相邻权或公平竞争的；
……
第四十六条有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：
（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；
（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；
（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；
（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
5、《福建省实施（中华人民共和国城乡规划法）办法》第二十八条第三款：城乡规划主管部门在核发涉及群众切身利益的重大建设项目选址意见书前，应当通过当地政府网站、主要报刊或者其他形式征求公众意见，时间不少于七日。公众意见应当作为核发选址意见书的重要依据。
第二十九条：建设单位申请建设项目选址意见书，应当提供下列材料：
（一）建设项目选址书面申请；
（二）建设项目情况和选址要求的说明；
（三）建设项目选址方案；
（四）标明选址意向用地位置的选址地点地形图；
……
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