广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行初192号
原告周建娟。
委托代理人孙艳玲。
被告深圳市人民政府，住所地深圳市福田区福中三路市民中心。
法定代表人许勤，市长。
委托代理人胡铁钟，深圳市人民政府法律事务处工作人员。
委托代理人梁志卫，深圳市人民政府行政复议办公室工作人员。
原告周建娟不服被告深圳市人民政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。原告周建娟的委托代理人孙艳玲；被告深圳市人民政府的委托代理人胡铁钟、梁志卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告深圳市人民政府于2016年11月18日作出深府复不〔2016〕68号《不予受理决定书》，以周建娟不能证明其曾经要求深圳市人居环境委员会（以下简称市人居委）履行法定职责且其复议申请也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定为由，决定不予受理周建娟提出的行政复议申请。
原告周建娟诉称，其向市人居委投诉举报，要求其监督罗湖区环境保护和水务局（以下简称罗湖环保局）依法执法，市人居委收到投诉举报后，没有依法履行监督职责。周建娟认为市人居委行政不作为，故向被告深圳市人民政府申请复议，被告作出深府复不〔2016〕68号不予受理决定书。周建娟认为被告不予受理的理由不能成立，故向本院提起本案诉讼，请求撤销深府复不〔2016〕68号不予受理决定书并判令深圳市人民政府受理其复议申请，履行复议职责。
原告周建娟向本院提交的证据材料有：1、深府复不〔2016〕68号《不予受理决定书》；2、2016年5月10日周建娟向市人居委，申请信息公开的国内挂号信函收据、跟踪查询单、信封，邮件编号：XA94724446444，2016年5月27日市人居委作出的深人环函〔2016〕672号《市人居环境委关于周建娟信息公开申请答复的函》；3、2016年6月6日周建娟向市人居委邮寄涉案的投诉信件的国内挂号信函收据、跟踪查询单、信封，邮件编号：XA94724805544及投诉信件的底稿；4、周建娟向深圳市人民政府邮寄补充材料的邮寄材料的EMS详情单、追踪单，号码为1069884796021；5、2016年10月18日邮局工作人员向周建娟说明2016年6月7日投递投诉举报信的签收情况的通话说明的录音；2016年11月7日市人居委王姓工作人员用138××××6606电话向原告说明收到邮件时的通话录音；6、市人居委权责清单；7、涉案工地违法施工监控录像光盘。
被告深圳市人民政府辩称，一、行政复议程序合法。2016年10月30日，深圳市人民政府收到周建娟的行政复议申请。周建娟认为市人居委没有履行对罗湖环保局的监管职责，要求市人居委责令罗湖环保局查处深圳市澳康达名车广场有限公司违法建设施工行为。因周建娟提交的证据材料不能证明其曾向市人居委提出履行法定职责的请求以及市人居委已经收到该请求，故深圳市人民政府于2016年11月3日作出《补正行政复议申请通知书》，要求周建娟在收到通知之日起15日内提交其曾要求市人居委履行法定职责而市人居委未履行的证明材料，并于2016年11月5日送达周建娟。2016年11月11日，周建娟向深圳市人民政府提交了行政复议补充材料。经审核，深圳市人民政府认为周建娟补正的材料仍不能充分证明市人居委已经收到其履行法定职责的请求。深圳市人民政府向市人居委提出核实要求。2016年11月16日，市人居委提交了《深圳市人居环境委员会有关“罗湖区环保局行政不作为”投诉邮件签收事项的说明》，称其从未签收过该投诉邮件，也未从其他途径、方式收到过该投诉邮件。2016年11月18日，深圳市人民政府作出深府复不〔2016〕68号《深圳市人民政府不予受理决定书》，认为周建娟经补正材料后，仍不能证明市人居委已收到其提出的申请，且周建娟的复议申请不属于行政复议范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理周建娟的行政复议申请，并依法将该决定书送达给周建娟。深圳市人民政府作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条等法律法规的规定，行政复议程序合法。二、深圳市人民政府作出不予受理决定适用法律准确。1、周建娟不能证明其曾要求市人居委履行法定职责。周建娟主张其曾向市人居委寄送了题为《投诉罗湖区环保局行政不作为》的投诉邮件，并提供了邮件号码为“XA94724805544”的国内挂号信函收据。该收据显示该邮件于2016年6月7日由物业代收，署名为“香蜜投递部”的手写部分也进一步说明该邮件是由大楼物业收发室代收。因“楼下收发室（物业收发室）”与市人居委之间不具有一一对应服务关系，因此，不能认定“楼下收发室（物业收发室）”签收即是市人居委签收。为慎重起见，深圳市人民政府向市人居委调查，市人居委提交的《深圳市人居环境委员会有关“罗湖区环保局行政不作为”投诉邮件签收事项的说明》也证明其未收到上述投诉邮件。周建娟的证据仅能证明投诉邮件投递给了市人居委办公楼下的物业，而不能证明该委已收到该邮件。2、周建娟提出的复议申请不属于行政复议受案范围。周建娟的复议请求是要求市人居委对其下级部门进行监督，并责令下级部门履行查处职责，其实质是上级行政机关履行对下级行政机关的内部监督职责。行政机关的内部监督行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的具体行政行为，即不属于行政复议的受理范围。综上，深圳市人民政府作出的深府复不〔2016〕68号《深圳市人民政府不予受理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序，请求依法驳回周建娟的诉讼请求。
被告深圳市人民政府向本院提交的据以作出被诉具体行政行为的证据材料有：1、《行政复议申请书》及相关证据材料；2、《行政复议收案、立案表》；3、《补正行政复议申请通知书》及邮寄信息单；4、《深圳市人居环境委员会有关“罗湖区环保局行政不作为”投诉邮件签收事项说明》；5、《深圳市人民政府不予受理决定书》及邮寄信息单；6、《中华人民共和国行政复议法实施条例》及其实施条例有关规定。
经庭审质证，本院认为深圳市人民政府提交的证据收集程序合法，符合证据真实性、关联性及合法性要求，依法可作为本案的定案依据；周建娟提交的证据1-4和证据6真实、有效，本院依法予以采信；证据5电话录音，因相关的通话人员身份不明，本院对该证据不予采信；证据7录像光盘则与本案缺乏关联性，本院不予采纳。
经本院审理查明，2016年10月30日，深圳市人民政府收到周建娟向其提交的《行政复议申请书》及身份证复印件、国内挂号信函收据、邮件和《深圳市罗湖区环境保护和水务局关于申请澳康达二手名车广场拆除重建项目信息公开的回复意见》。周建娟认为其于2016年6月6日向市人居委寄送了书面材料，投诉罗湖环保局行政不作为，对深圳市澳康达名车广场有限公司违法施工行为不制止、不查外，要求市人居委监督罗湖环保局依法行政。但市人居委收到周建娟的投诉举报后，不予理睬，致使周建娟所经营的酒店无法正常经营下去。周建娟请求对市人居委的行政不作为行为进行复议，要求其承担起监管责任，责令罗湖环保局履行法定职责，查处深圳市澳康达名车广场有限公司违法建设施工行为，责令其立即停止违法施工，并赔偿周建娟的经济损失。2016年11月3日深圳市人民政府作出《补正行政复议申请通知书》（深府复办补正〔2016〕140号），认为周建娟所提交的材料不能充分证明周建娟向市人居委提出了履行法定职责的请求以及市人居委已经收到其请求材料，要求周建娟在收到该通知后15日内补正申请材料。2016年11月4日深圳市人民政府向周建娟邮寄送达上述《补正行政复议申请通知书》。2016年11月11日，周建娟以EMS特快专递的方式向深圳市人民政府邮寄提交了行政复议补充材料。因周建娟在邮寄补充材料时，在邮件详情单中的内件品名栏中只写了：“文件（行政复议资料）”，而未具体写明所补充文件的目录或名称，现双方当事人对于周建娟所补充提交的材料，各执一词：市人居委认为周建娟补充了邮寄查询单和投诉信函；周建娟则认为除以上资料外，其还补充提交了其向市人居委邮寄投诉信的挂号信信封（复印件）。深圳市人民政府曾向市人居委提出核实要求。2016年11月16日，市人居委向深圳市人民政府提交了《深圳市人居环境委员会有关“罗湖区环保局行政不作为”投诉邮件签收事项的说明》，称其从未签收过周建娟所称的于2016年6月6日邮寄的、邮件号码为“XA94724805544”的投诉举报邮件，也未从其他途径、方式收到过该投诉邮件。2016年11月18日，深圳市人民政府作出涉案的深府复不〔2016〕68号《深圳市人民政府不予受理决定书》，认为周建娟经补正材料后，仍不能证明其曾经要求市人居委履行法定职责，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项的规定，其复议申请也不符合该条例第二十八条第（五）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对申请人周建娟提出的上述行政复议申请不予受理，并于2016年11月8日将该决定书向周建娟邮寄送达。
另查明，周建娟提供的2016年6月6日其向市人居委邮寄投诉信件的国内挂号信封（邮件号码为XA94724805544），写明的收件地址为：深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦8楼深圳市人居环境委员会，收件人为：刘初汉。经核时，上述地址确为市人居委的办公场所，刘初汉系该委的时任法定代表人，担任该委的主任职务。该邮件的跟踪查询单显示，该邮件于2016年6月6日投递，于2017年6月7日到达收件地址被签收，由物业代收。周建娟还提交了2016年5月10日其向市人居委申请信息公开、邮件编号为XA94724446444的国内挂号信函收据、跟踪查询单、信封和2016年5月27日市人居委作出的深人环函〔2016〕672号《市人居环境委关于周建娟信息公开申请答复的函》，证明其以相同的方式向相同的地址、相同的收件人邮寄信件，该信件以相同的方式被签收（物业代收），而市人居委能收到该函件。庭审中，深圳市人民政府承认其未向市人居委调查核实该委有无专门的收发室或工作人员负责接收单位信件。
本院认为，本案被诉的具体行政行为是深圳市人民政府以周建娟不能证明其曾经要求市人居委履行法定职责及其复议申请不属于行政复议受案范围为由决定不予受理周建娟提出的行政复议申请的行为，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。本案中，无证据证明市人居委设有专门的收发室或工作人员负责接收本单位信件，而周建娟提交的邮件号码为XA94724805544的国内挂号信函收据、跟踪查询单、信封能彼此互相印证，足资认定其于2016年6月6日以挂号信的方式向市人居委邮寄了信件，且其挂号信封上所写明的收件地址、收件人均是正确无误的，该信件亦于投递后的次日送至收件地址。正如上所述，现无证据证明市人居委设有专门的收发室或工作人员负责接收本单位信件，居于安保等方面的原因，在高层楼宇办公的相关单位不允许邮递人员将信件送至具体的楼层由收件人直接签收，而由办公大楼的物业管理单位所设的收发信件机构代为签收转递，是符合日常需要和日常生活经验的。而且，周建娟提交的2016年5月10日其向市人居委申请信息公开、邮件编号为XA94724446444的国内挂号信函收据、跟踪查询单、信封和2016年5月27日市人居委作出的深人环函〔2016〕672号《市人居环境委关于周建娟信息公开申请答复的函》，亦已证明邮寄给市人居委的信件是允许由该委的办公大楼物业管理单位代为签收的。因此，2016年6月6日周建娟以挂号信的方式向市人居委邮寄信件由该委的物业管理单位代为签收后，应视为周建娟向市人居委邮寄的信件已被签收。至于物业单位代为签收后，信件的转递、灭失风险与寄件人周建娟无关，而应由市人居委自行承担。故，深圳市人民政府以周建娟不能证明其曾经要求市人居委履行法定职责为由，不予受理其行政复议申请，该理由不能成立，本院不予采纳。但依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请应符合的受理条件之一系行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围，即行政复议申请是否属于行政复议法规定的行政复议范围系行政复议机关决定是否受理行政复议申请时的审查范畴。周建娟要求市人居委对其下级部门罗湖环保局进行监督，并责令罗湖环保局履行查处职责，其实质是要求上级行政机关履行对下级行政机关的内部监督职责。但行政机关的内部监督行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的具体行政行为，即其不属于行政复议的受理范围。故，深圳市人民政府以不符合受理条件为由决定不予受理周建娟的行政复议申请，并无不当，符合具体行政行为合法性要求，本院依法予以支持。
综上，周建娟请求撤销深圳市人民政府作出深府复不〔2016〕68号《不予受理决定书》的具体行政行为缺乏事实根据及法律依据，本院依法予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周建娟的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告周建娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 李育元
审 判 员 罗毓莉
代理审判员 谭晓鹏
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 张庆臣