浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行初141号
原告杨妃娥，女，1964年11月28日生，汉族，住嵊州市。
原告杨煜洪，女，1992年11月28日生，汉族，住嵊州市。
委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市城南新区领带园五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵少杰，男，该单位工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
原告杨妃娥、杨煜洪因要求确认被告嵊州市人民政府作出的房屋行政征收行为违法，于2017年5月9日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月22日公开开庭审理了本案。原告杨妃娥、杨煜洪及其委托代理人何妙富，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨妃娥、杨煜洪起诉称：一、被告逃避征地程序，非法征收农村集体土地，强行拆除原告房屋，安置补偿违法且明显不合理，侵害原告合法权益。二、嵊州市人民政府诱骗村民，违反诚信原则。1.被告以“城中村”改造、美化环境的名义欺骗村民；2.委托私营企业签约；3.结算单未盖具公章；4.街道印制价值亿元的房票并强逼被征收户使用违法；三、被告城中村改造中存在如下问题：1.被委托拆迁公司的相关招投标程序不明；2.暴力强拆；3.卖地项目、审批文号、审批日期等不透明；4.公示时间违法；5.补偿方式违法；6.“先搬迁，后补偿”违法；四、嵊政（2016）5号文件存在违法问题等等。请求确认被告对原告的房屋征收行为违法，并请求一并对嵊政（2016）5号文件进行合法性审查。
原告杨妃娥、杨煜洪向本院提交了以下证据：
1．户口本，证明原告是被征收人。
2．协议书，证明原告2003年已离婚。
3．嵊州法院调解书，证明原告2003年已离婚。
4．土地证，证明原告有土地使用权。
5．确权表，证明原告有合法建筑的房屋，有权立户。
6．结算清单，证明违法安置。
7．评估项目，证明违法安置。
8．补偿安置协议书，证明违法安置。
9．嵊政（2016）5号文件，证明规定违法。
被告嵊州市人民政府答辩称：1.原告主体不适格，应当依法裁定驳回原告的起诉。首先，本案原告作为杨军江户安置人口，已包含在杨军江××嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中，并且该协议书已经完全履行完毕，原告又对征收行为提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告主体资格的规定。2.原告的具体诉讼请求不明确，依法不属于人民法院的受案范围，应当裁定驳回原告的起诉。房屋征收行为系由一系列前置性的行政行为和各种具体行政行为构成，包含“作出房屋征收决定”“作出房屋征收安置补偿决定”“作出征收强制执行行为”等各种具体行政行为，并且作出的房屋征收决定等行政行为必须有相应的载体加以证明。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，受案范围为对征收决定、征用决定及其补偿决定不服提起行政诉讼。本案原告起诉的第一项诉讼请求仅为笼统的征收集体土地上房屋的行为，并未明确针对哪一个具体行政行为提起诉讼，同时原告起诉时也未提供证明被告作出房屋征收决定的证据材料，系为诉讼请求不明确。如果房屋征收行为认定为征收决定的话，根据浙江省高院的规定，即“一审判决已对征收决定是否合法作出认定，其他被征收人再对该征收决定起诉的，不予受理。”故，原告的起诉不符合法定起诉受理条件，应当依法裁定驳回起诉。3.原告的起诉已超过法定起诉期限且无正当理由，应依法裁定驳回起诉。就涉案房屋的拆迁补偿安置事宜，包括原告在内的杨军江户与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2016年10月19日签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。因此，应认定原告在2016年10月19日就知道被告下属机构作出了对原告实施的拆迁安置补偿行为，依法应当自知道或者应当知道作出拆迁安置补偿行为之日起六个月内提出，现原告于2017年4月18日才提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。4.对涉案房屋实施的一系列行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告所在户已与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告可得的安置补偿款已全部包括在该协议中。该协议签订后，安置补偿款已全部领取，涉案房屋已由该户户主主动腾空并依据该协议约定拆除。原告户获得的补偿款与该区域周边同地段新建楼盘市场价格比较，其价格并不低于国有土地上的商品房市场成交价，客观上没有减损原告利益，也保证了村民的居住使用权，符合物权法的规定，对其合法权益并不产生实际影响。5.答辩人下属机构实施的行政行为，程序正当、内容合法、依据明确、标准统一。原告所在的行政村位于嵊州市××中村拆迁改造范围。该村的城中村改造项目，经由该村村民代表大会表决通过。随后，该村向所在街道提出申请，经三江街道办事处（城南新区管委会）审查同意后，报嵊州市政府审批同意后实施。该城中村改造项目由答辩人下属机关三江街道办事处（城南新区管委会）组织实施，有关协议签订及房屋拆除则委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司实施，同时又选定了有资质的评估机构对城中村房屋价格进行评估，并有统一制定的《关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复》指导性政策文件。安置补偿过程中，相关实施单位对有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等均进行了公示和公告，允许被拆迁户复核和提出异议，原告所在户在公示期间并未提出异议。该区域中的城中村改造房屋均严格依据嵊政（2016）5号文件进行安置补偿。因此，程序并无不当，也不存在超越职权和滥用职权的违法行为。另，至原告起诉之日，涉案房屋集体土地已经被依法征收为国有土地。6.答辩人作出的嵊政（2016）5号文件合法有效。首先，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》的规定，被告嵊州市人民政府作为地方人民政府可以制定行政规范性文件。其次，嵊政（2016）5号文件未违反现行有效的法律、法规等规定，可以作为城中村改造项目房屋拆迁安置的依据。城中村改造是政府为加快城镇化进程，提升城市品位，改善人居环境，同时又是集约土地的一项重要工作举措，是一项利国利民的民生实事工程。文件中有关城中村改造房屋拆迁安置补偿的标准、范围及安置方式并未违反物权法等法律规定。嵊州市人民政府出台城中村改造相关政策后，对《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》等文件进行了公示。同时，城中村改造指挥部将相关政策文件装订成册，分发给每一户被征收户，内容包括城中村改造房屋产权和安置面积的认定办法、住宅的补偿与安置、非住宅房屋的补偿与安置、征收实施程序、政策补偿标准、安置人口认定等内容，且该区域的安置补偿经“三公示三公告”等程序，所有操作阳光透明。其次，根据相关文件，原告所在户的户主已签订城中村改造房屋征收补偿安置协议。政府已按当地补偿方式与标准对其进行安置，已依法保障了原告等人的居住权。因此，该规范性文件符合物权法第四十二条第三款的立法宗旨。7.原告第一项诉讼请求没有法律依据。根据土地管理法45-48条等规定，集体土地征收过程中涉及的地上附着物并不包括房屋，所以原告引用物权法第42条规定是没有法律依据的。8.根据土地管理法、物权法、民法通则等法律规定，涉案房屋的补偿安置协议是在自愿合法的情况下签订的，且该协议已经履行完毕。故，答辩人作出的房屋征收行为不属于政府的强制性行政行为。本案中的房屋征收行为符合社会公共利益，且保障了农民的合法权益。涉案房屋所在的土地，在原告起诉前，也已由浙江省人民政府批准征收。原告的起诉没有意义，也没有社会效果。9.原告要求审查的规范性文件不是对房屋进行征收的依据，不属于本案的审查范围。综上，请求驳回原告起诉。
被告于法定举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.关于实施城中村改造的申请报告及村民代表会议表决单，证明原告所在村经村民代表讨论向三江街道（城南新区管委会）提出申请，要求对该村实施城中村改造的事实。
2.关于要求实施城中村改造的请示及嵊州市人民政府同意批复，证明三江街道（城南新区管委会）根据村委报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造并经批准的事实。
3.三江街道（城南新区）城中村改造房屋征收公告暨公示，证明涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示的事实。
4．关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复，证明依法对涉案房屋进行评估的事实。
5.房屋拆迁委托协议、营业执照，证明委托签约的事实。
6.联审确权表、土地权属证、评估报告、结算清单、城中村改造房屋征收补偿安置协议书，证明原告所在户与三江街道（城南新区）委托的拆迁公司签订城中村改造房屋征收补偿安置协议，原告的补偿款已计算在安置协议中的事实。
7.房地产公司的商品房成交情况表，证明答辩人支付给原告所在户的补偿款价格并不低于本地同时期就近地段国有土地上商品房的市场成交价格，客观上并没有侵犯原告的合法权益。
8.补偿款（房票与现金）发放凭证，证明原告所在户领取原告补偿款在内的房票与现金。
9.浙江省建设用地审批意见书，证明涉案房屋所在的集体土地已被征收为国有土地的事实。
被告嵊州市人民政府同时明确《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省行政规范性文件管理办法》、嵊政（2016）5号《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》系其实施行政行为的规范性文件依据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1不予质证，证据2、3与本案没有关联性，证据4、5、6、7、8、9无异议。原告对被告提供的证据1的真实性、合法性有异议；对证据2的合法性有异议；对证据3的合法性有异议；对证据4没有异议；对证据5的合法性有异议；对证据6的真实性、关联性没有异议，但认为评估机构应当由被征收人决定，对其中结算单合法性有异议；对证据7的真实性、合法性无异议，但对证明的内容有异议；对证据8的真实性、合法性没有异议；对证据9的真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供证据1、4、5、6、8、9的证据资格予以确认，证据2、3的关联性不予确认，证据7的真实性不予确认。对被告提供的证据1、2、3、4、5、7、8、9及证据6中的联审确权表、土地权属证、结算单、城中村改造房屋征收补偿安置协议书的证据资格予以确认，被告提供的证据6中的评估报告的真实性不予确认。
经审理查明，2013年5月5日，嵊州市三江街道合新村向嵊州市城南新区管委会（三江街道）提出《关于合新村实施城中村改造的申请报告》，2013年5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于2013年7月29日作出同意批复。嵊州市城南新区管理委员会发布了房屋征收公告，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项，并就相关内容进行了公示。2016年1月27日被告颁布嵊政（2016）5号文件《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》。
另查明，2016年10月19日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市××中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、杨军江为乙方，签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告作为杨军江内人口安置。后，涉案房屋被拆除。涉案房屋所在的集体土地已经浙江省人民政府批准征收。
本院认为，本案的主要争议焦点是原告的起诉是否符合起诉条件以及被诉征收行为是否合法。
一、原告的起诉是否符合起诉条件。嵊州市人民政府办公室在2013年7月29日所作嵊政办批〔2013〕176号批复中明确，原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与杨军江签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋予以征收，故原告作为房屋征收中的在册人口，与被告房屋征收行为有法律上利害关系，具有提起行政诉讼诉讼原告主体资格。在订立上述协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，故嵊州市人民政府以杨军江已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张原告与被诉征地行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，也不能成立，本院不予采纳。结合原告的起诉状和庭审陈述，其所指的征收行为是指被告嵊州市人民政府没有按照土地管理法第四十六条的规定依照法定程序批准征收涉案土地，并进行公告，或者按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出征收决定，即将涉案房屋予以征收。因此，原告的起诉指向的征收行为是清楚的。被告认为原告提起诉讼的请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。
二、关于被诉征收行为的合法性。根据查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和其他地上构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（七）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（七）对非国有财产的征收、征用；……”但我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。由此可见，在现有法律框架下，可以在对农村集体土地征收时，一并对相关房屋进行安置补偿，而无单独的集体土地上房屋征收的制度安排。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程的组成部分，不能单独实施。因此，被告在未完成涉案房屋所在土地征收的审批前，先行对相关拟征收土地上房屋进行安置补偿，明显程序违法。
三、嵊政（2016）5号文件《嵊州市××中村房屋征收补偿安置实施办法》与征收行为合法性审查无关，故不予审查。
综上，被告在履行征收集体土地审批程序之前，单独对集体土地上房屋进行“征收”，程序违法，依法应予撤销。但鉴于被告在事后获得了征收涉案房屋所在土地的批文，对被诉违法行为进行了弥补，且房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要，故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作杨妃娥、杨煜洪所在户集体土地上房屋征收行为违法。
案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 郭海斌
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年十一月三日
书 记 员 王雪莹