新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）新23行初56号
原告：阜康市天池热力有限责任公司。住所地:新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天山街*号。
法定代表人：李东风，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：蒋玉红，新疆新蓝天律师事务所律师。
委托诉讼代理人：陈克峰，新疆四至律师事务所律师。
被告：阜康市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市人民路*号。
法定代表人：赵强市长。
委托诉讼代理人：李婷，新疆博达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：甄嘉荣，阜康市价格监督局局长。
第三人：阜康市蓝天热力有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州阜康市天池南街***号。
法定代表人：杨立勇，董事长。
委托诉讼代理人：袁蓓蓓，新疆博达律师事务所律师。
委托诉讼代理人：聂保仓，该公司副总经理。
原告阜康市天池热力有限责任公司（以下简称天池热力公司）因要求确认被告阜康市人民政府（以下简称阜康市政府）于2013年11月13日作出的《关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复》无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告天池热力公司的委托诉讼代理人蒋玉红、陈克峰、被告阜康市政府的委托诉讼代理人李婷、甄嘉荣、第三人阜康市蓝天热力有限责任公司（以下简称蓝天公司）的委托诉讼代理人袁蓓蓓、聂保仓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告天池热力公司诉称：原告属全资民营企业，是新疆一方天（投资）集团有限公司的全资子公司。公司从2002年至2011年的十年间，企业投入数亿元，先后购置供热设备及增建了阜康市部分一、二、三级供热管网，供热面积已达到150万平方米，正当企业社会效益、经济效益均向好时，2011年9月20日阜康市政府有关领导带领有关部局负责人来到天池热力有限公司，在未出具任何法律文书的情况下，突然宣布将公司收归国有，上述过程政府即未向企业出示任何文件依据，也未办理任何移交手续，从此企业法人股东失�了企业的经营权和控制权。我们通过在一年多的多方申诉无果的情况下，无奈选择了诉讼，自治区高级人民法院在多次组织双方调解无效的情况下，于2013年10月29号作出（2012）新民二初字第16号判决：被告阜康市人民政府停止侵害原告一方天投资（集团）有限公司对阜康市天池热力有限公司享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等股东权利：阜康市政府与2014年12月18日将企业部分资产交还股东，至此我公司失去了天池热力公司的经营权和控制权长达三年之久。2017年8月，第三人向原告发出一份《工作联系函》，提出原告欠付管道费220264477元，收费依据是被告2013年下发的向热力公司收取管输费的文件（阜政函《2013》406号）
阜康市人民政府在侵权期间于2013年下向热力公司收取管输费的文件（阜政函《2013》406号），文件规定政�向热力公司收取管输费（按供热面积计算，每平米收取4.5元的管输费），补收天池热力公司2011年到2013年的管输费，阜康市人民政府侵权期间天池热力公司向阜康会财政局缴纳所谓管输费23861220元。对此我公司持有异议，认为该收费项目没有事实和法律依据，收取期限违反新法”不溯及既往”原则，以及性质、亩地和用途不明，该文件属于违法期间出具，我公司对其合法性提出质疑:一是政府设立商业收费项目和制定价格，应当有收费的事实依据，即为何收费、谁来收费、向谁收费、收费用途和收费的计算的标准和依据，作为公用事业的热力供应，不同于非公用事业的市场定价，其收取必须有相应必要的和对应法律事实依据。二是政策不透明。收取的依据是什么，企业股东不知晓，政府也没有告知；三是决策不公开，法理依据不充分。阜康市�民政府在确定管输费的同时，应当配套调整阜康地区的供热价格。鉴于供热价格关系民生问题，依法应当通过包括听证会等在内的一系列调价程序方能产生调整效力，其过程既没有征求企业股东意见，也没有举行听证会；四是时限有问题。如按目前的面积和标准收十五年，将远远超出当初的投入资金；五是企业难以承受。天池热力公司一直处于微利或者无利的状况运行。
综上所述，原告认为，在被告占有原告公司侵权期间，由于其采取极不负责的”接而不管”的态度，使得原告公司经营管理权受到无端的侵害和干扰，财产权益也受到了严重影响和侵害，造成原告公司经营收益和财产遭受巨额损失。为维护原告的合法权益特诉至贵院，原告依据《行政诉讼法》第十二条第九项、第十五条第一项的规定，依法提起诉讼，请求：一、判令被告在侵权期间（2011-2014年）于2013年下发的向热力公司收取管输费的文件（阜政函【2013】406号）无效。
被告阜康市政府答辩称：为改善阜康市大气环境，阜康市政府自2010年准备实施热电联产供热电联产供热，即全市供热由华能电厂提供热源。主体一级管网工程于2010年8月至2011年9月由阜康市博格达投资公司承建，总投资7097.76万元（实际投资9143.04万元），完成了华能电厂首站至市区2*7100米（DN900/800）的供热一级网管工程，阜康市人民政府于2011年9月全资购回。2011年-2012年采暖期正式对全市实施热电联产供热，成本核算有阜康市发改委会同市建设局，邀请了新疆宏业税务师事务所阜康分所注册税务师组成核算工作组，分三个阶段对阜康市出厂热价、转供热成本和一级管网管输价格进行了核定。第一阶段对�能阜康市热电厂的出厂热价进行了核算，核定出厂热价是13元/吉焦，即7.8元/平方米；第二阶段，将三家热力公司作为转供热企业，调取了三家公司2008-2009,2009-2010年2个财务年度的成本数据对供热成本进行重新核算，核定转供热成本为6.8元/平方米（不含税），含税价为7.2元/平方米；第三阶段，对全厂7115米的一级管网，根据财政部《工业企业财务制度》规定，采取分类计提折旧的办法,按照对管网15年、房屋30年作为核价折旧年限的办法，对一级网管的折旧同样按照15年计提，综合税率6.6%，核定一级管输费用为4.5元/平方米。以上三项供热费用合计为19.5元/平方米，阜康市执行的供热综合价格为19.8元/平方米，两者相差0.3元/平方米。阜康市发改委本应降低热户的费用，但考虑到供热企业今后的发展，将预留出的0.3元给了转供热公司。
阜康市人民政府制定和收取管输费价格，下发阜政函【2013】406号《关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复》的行为符合价格相关法律法规规定的程序，应当予以维持。（一）根据价格法的相关规定，公用事业属于政府定价的范围，且根据昌州发改价格【2008】20号《转发自治区发改委、建设厅转发国家发改委、建设部关于印发<城市供热价格管理暂行办法>的通知》规定，将昌吉州供热价格的定价权限下放，由各县、市价格主管部门制定并报昌吉州发改委备案。而根据《城市供热价格管理暂行办法》第六条的规定，城市供热价格分为出厂价格、管网输送价格和热力销售价格。管网输送价格是指热力输送企业输送热力的价格。因此，阜康市人民政府有制定管输费价格的职权。（二）阜康市人民政府制定供热价格是开展了价格、成本�的相关调查，最终核定了三个阶段的价格，制定程序符合法律相关规定。（三）管输费价格不属于应当召开听证会的范围，因此不需要召开听证会。根据《政府制定价格听证会》的规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。听证的具体通过定价听证目录确定。而根据新疆维吾尔自治区定价目录的规定，供热价格属于政府定价及听证范围，而本案管输价格属于城市供热价格的价内组成部分，不属于召开听证会的范围。（四）阜康市人民政府就阜政函【2013】406号《关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复》的文件已在阜康政府网站（子网站-
价格网）上进行了公示。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人蓝天公司述称：原告所诉与事实不符。原告自2002年起经营阜康市城区的供热活动至2011年9月，该公司供热面积为143万平方米，2011年9月，因该公司未能进行应急燃煤储备，不进行供热前的检修工作，造成当年供暖出现风险的情况下，阜康市热力主管部门依据特许经营相关规定进行了临时托管。因阜康市城区建设不断扩大，且基于热电联产供热，需要建设华能热电厂至阜康市城区的一级供热管网及新建片区的供热管网，在被答辩人明确表示不予建设的情况下。阜康市人民政府为了保障市民供热，于2010年8月至2011年9月委托阜康市博格达投资公司建设，形成热电联产，集中统一供热的供热局面。2011-2012年采暖期正式实施热电联产供热。第三人于2014年注册成立，上述政府资金投入建设的管网及新建片区供热管网等资产均注册登记于答辩人阜康市蓝天热力有限责任公司名下，属答辩人阜康市蓝天热力有限公司所有。2014年12月12日，阜康市人民政府与原告达成协议，约定由阜康市天池热力有限公司经营2011年9月之前管理的热交换站管控部分，在该范围内收取采暖费，原告天池热力公司应与答辩人蓝天热力公司签订管输费合同，按照4.5元/平方米缴纳管输费。
原告的诉讼请求不能成立。根据《价格法》及《城市供热价格管理暂行办法》等相关规定，供热价格属于政府定价范围，且昌吉州供热价格定价权限下放至各县市价格主管部门制定并报昌吉州发改委备案即可。而城市供热价格包括热力出厂价格，管网输送价格和热力销售价格，因此阜康市价格主管部门有权制定上述费用。且阜康市发改委在制定上述价格后在阜康政府网价格网上予以了公示，管输费的制定符合法律规定。2014年12月，被答辩人股东一方天投资公司与阜康�人民政府签订的《协议书》中明确约定了被答辩人应当与答辩人签订管输费合同，有缴纳管输费义务。且阜康市供热区域利用一级管网输送热能的有色热力公司均按照4.5元/平方米的价格缴纳了管输费。
本案原告诉讼已超过法定起诉期限，应驳回其起诉。本案阜政函《2013》406号文件于2013年作出，作出后就对其进行了公示，距今已经四年时间，且在2014年，一方天公司与阜康市人民政府签订协议书时，已经明确确定了管输费的价格，这表明被答辩人对于管输费4.5元的定价在当时就是明知的，而原告现在才提起诉讼，显然已经超过了法定起诉期限。
经审理查明：2013年11月13日，被告阜康市政府作出阜政函【2013】406号”关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复”，该批复载明：”市发改委：你委《关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的请示》收悉。现将有关事宜批复如下：阜康市主城区在2010-2011年供热期实施热电联产项目后，取消了燃煤锅炉供热，降低了供热成本，保持了居民、非居民用热价格的稳定。为进一步理顺供热企业和热用户之间的价格关系，保证投资主体正常收益，经市人民政府研究，同意你委提出的在市城区热电联产一级管网热能输送价格每平米4.50元（折合热量值7.5吉焦），执行时间从2010-2011年采暖期开始。请你委加强与财政、住建等部门的协调对接工作，保障热能供应质量和供热安全，保证财政前期投入资金按计划回笼”。2017年8月7日，第三人蓝天公司向原告天池热力公司发出工作联系函：”根据《关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复》（阜政函【2013】406号）文件规定：”在市区热电联产一级管网热能输送价格每平米4.5元，执行时间从2011-2012年供暖期开始。”根据阜政阅[2017]18号文件规定：”阜康蓝天热力有限责任公司作为阜康市热电联产一级管网国有资产的投资主体，为保证投资主体的正常收益，依法依规收取阜康市城区热电联产一级管网管输费”。截止到目前，你公司已缴纳热电联产一级管网管输费2386.122万元，还有共欠付管输费用共计人民币222.64477万元，请接通知后5日内尽快支付该费用，以保证供暖需要”。2017年11月7日，原告天池热力公司向本院提诉讼，要求确认被告阜康市政府作出的阜政函【2013】406号文件无效。
本院认为，《最高人民法院<关于中华人民共和国行政诉讼法>司法解释》第一条第一款第五项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:......(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。被告阜康市政府2013年11月13日作出的阜政函【2013】406号”关于阜康市城区热电联产一级管网热能输送价格的批复”是对阜康市发改委就阜康城区热电联产一级管网热能输送价格问题的请示答复。该文件只是内部批复行为，对外并未产生法律效力。批复完成后，应该给相对人出具价格主管部门文件。所以，现原告天池热力公司向本院起诉要求确认上述文件无效的请求，不属于人民法院行政案件受案范围。依照《最高人民法院<关于中华人民共和国行政诉讼法>司法解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下：
驳回原告阜康市天池热力有限责任公司的起诉。
案件受理费50元，退回原告阜康市天池热力有限责任公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 岳清文
审 判 员 高玉莲
人民陪审员 刘彦杰
二〇一八年三月二十八日
法官 助理 马雪静
书 记 员 侯明宇