吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2401行初52号
公益诉讼人和龙市人民检察院，住所地和龙市人民大街*号。
法定代表人李剑波，检察长。
委托代理人颜秉丽，民事行政检察部部长。
委托代理人祝斌，民事行政检察部副部长。
被告和龙市林业局，住所地和龙市民慧街21号。
法定代表人金峰春，局长。
出庭的行政机关负责人胡延明，副局长。
委托代理人金得福，吉林言道律师事务所律师。
公益诉讼人和龙市人民检察院（以下简称和龙检察院）诉被告和龙市林业局（以下简称和龙林业局）不履行法定职责一案，和龙检察院于2016年10月21日向和龙市人民法院提起诉讼，延边朝鲜族自治州中级人民法院于2017年3月6日作出（2017）吉24行辖5号行政裁定，将该案指定本院管辖。本院于2017年3月10日立案后依法组成合议庭,庭前向双方当事人送达了开庭传票，并于2017年4月6日公开开庭进行了审理。和龙检察院的委托代理人颜秉丽、祝斌到庭参加诉讼，和龙市林业局副局长胡延明以行政机关负责人身份出庭应诉，其委托代理人金德福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
和龙检察院的主要诉讼理由及请求是，2012年7月至10月间，张某未经林业主管部门批准，擅自在其承包的和龙市头道镇龙门村27林班10小班林地内非法挖掘鱼池，造成林木大面积损毁。经和龙市林业局鉴定，确认被破坏的林地属于防护林、水土保持林，被占用林地面积为38，460平方米，林地原有植物被毁坏程度属于严重毁坏，必须重新规划，重新造林。2013年5月24日，张某因非法占用农用地罪，被和龙市人民法院判处有期徒刑1年，缓刑1年，并处罚金人民币1万元，但被毁坏的林地并未得到恢复。2016年9月13日，检察机关向和龙市林业局发出了检查建议书，建议其立即履行行政监管职责，对违法行为人的违法行为予以处罚，督促其恢复林地原状，保护生态环境。2016年10月12日，和龙市林业局回复称，因张某已受到刑事制裁，不应再给予行政处罚，但应当追究承包人张某相关民事责任，以便尽快将林地恢复原状。检察机关向其发送检察建议后，至今未采取任何有效措施，国家和公共利益仍然处于受侵害状态。现提起诉讼，请求：1.确认和龙市林业局对张某非法占用林地行为未履行监管职责违法；2.判令和龙市林业局依法履行职责，恢复被破坏的林地原状。
和龙检察院向本院提交的证据有：
证据1、和龙市人民法院（2013）和刑初字第57号刑事判决书，证明被告人张某于2012年7月至10月期间，未经林业主管部门批准，擅自将其承包的和龙市头道镇27林班10小班内林地挖掘成鱼池，非法占用林地面积为57.5亩。被告人张某非法占用农用地罪，并判处有期徒刑一年，缓刑一年，并处罚金人民币1万元。
证据2、和龙市公安局森林公安局现场勘验笔录及现场勘验制图2张、照片6张，证明头道镇27林班10小班内，现场被挖掘成养鱼池，原有植被被破坏，经测量占用林地面积为3.846公顷的事实。
证据3、和龙林业局出具的无征占用林地许可手续证明，证明头道镇27林班10小班林地在2011年至2013年间，均无林业部门批准发放的征占用林地审批手续的事实。
证据4、和龙林业局出具的关于林地毁坏程度鉴定意见结论书及鉴定人员资质证明，证明头道镇龙门村东侧，林相图为27林班10小班被占用的林地面积为3.846公顷，林地原有植被毁坏程度属于严重毁坏，必须重新规划，重新造林的事实。
证据5、证人尹哲笔录，证明其在2013年符合法律规定作出的关于林地毁坏程度鉴定意见结论书内容、结论正确的事实。
证据6、证人李慎福笔录，证明和龙林业局未对张某破坏林地一案做出行政处罚，未履行行政监管职责的事实。
证据7、和龙检察院于2016年9月13日针对张某破坏林地一案，向和龙林业局发出的延和检行公建[2016]3号检察建议书，证明和龙检察院履行诉前程序，督促和龙市林业局立即履行行政监管职责，对违法行为人的违法行为予以处罚，督促其恢复林地原状，保障公益林的维护和改善生态环境的事实。
证据8、和龙市林业局局长金峰春签收的送达回证，证明和龙市林业局收到和龙检察院发出的诉前检察建议的事实。
证据9、和龙市林业局于2016年10月12日对和龙检察院《关于头道镇27林班10小班林地被非法占用情况的回复》，证明和龙市林业局采取通知被毁林地发包方龙门村集体追究承包人张某相关民事责任，以便尽快将林地恢复原状的事实。
证据10、和龙市头道镇森林资源档案，证明头道镇27林班10小班森林类别为地方公益林，林种为水土保持林的事实。
证据11、和龙市林业局出具的2010年森林资源调查簿及林相图，证明头道镇27林班10小班森林类别为地方公益林，林种为水土保持的事实。
证据12、证人朴光日笔录，证明被破坏的头道镇27林班10小班林地属于地方公益林，且未变更为商品林的事实。
证据13、和龙检察院于2016年10月19日对头道镇27林班10小班被破坏林地的航拍照片及录像，证明被破坏的林地未被恢复植被原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。
和龙林业局辩称：我局接到起诉书后，认真研究，认为检察机关主张的事实与理由基本清楚，适用法律、法规依据得当，对诉讼请求没有异议。我局于2016年9月13日收到延和检行公诉[2016]检察建议书后，于2016年10月12日以书面形式回复人民检察院已通知龙门村村民委员会追究非法占用林地责任人张某和李应奎的民事责任，尽快收回林地，以便尽快将林地恢复原状等。2016年11月20日，收到检察院起诉状之前已经依法履行其监管职责，对被破坏林地的所有权人采取了下达通知形式落实其保证林地恢复原状。这证明我局已经开始纠正监督不力的行政行为，依法履行监管职能，并已初见成效。鉴于在短期内决心恢复林地原状的理念，请求和龙检察院撤回起诉处理。理由为张某已受到刑事制裁，并被罚款10000元，因此不宜对他进行行政处罚，应追究张某的民事责任，同时责令其尽快将被破坏的林地恢复原状；头道镇龙门村村委会根据我局的督促通知已于2016年11月30日起诉肇事当事人张某和李应奎，采取公示方式收回位于龙门村七组以南38460㎡的被损毁的林地，并准备进行填土，重新造林以后由村委会管理。
和龙市林业局提交的证据有：
证据1、关于头道镇27林班10小班林地被非法占用情况的回复，证明其于2016年9月13日接到检察院建议书后，立即组织相关人员进行调查，确定非法占用林地位置、面积，弄清张某等非法占用林地的事实及被占用林地未恢复原因，林业局采取的一些措施。
证据2、会议纪要复印件一份，证明2016年11月2日和龙林业局在局长金峰春主持下，召开全体党委班子成员参加的会议，专门研究恢复林地工程的方法和计划。
证据3、和龙林业局责令和龙市头道镇龙门村村民委员会限期恢复林地原状通知书复印件一份，证明2016年11月20日该局作出红头文件形式，责令龙门村村委会于2017年5月30日以前恢复林地原状。
证据4、会议记录复印件一份，证明龙门村村委会接到该局限期恢复林地原状责令通知书以后，于2016年12月2日召开村组长、村代表参加的会议，讨论恢复林地原状问题的事实。
证据5、公示复印件一份，证明龙门村村委会于2016年12月2日制定公示，收回被毁坏林地，由村集体管理，向媒体传送登报的事实。
证据6、龙门村非法占地恢复工程推进表复印件一份，证明2016年12月20日该局制定了其推进表，制定恢复林地工程计划。
证据7、在龙门村村民恢复林地工程、现场拍摄的照片复印件6张，证明2016年12月20日该局制定恢复林地推进表后，督促指导龙门村村委会发动村内的村民已经动手开展回填及平整场地。
证据8、起诉状复印件一份，证明2016年11月20日龙门村村委会接到该局责令通知后，为了追究张某、李应奎的民事责任，主张收回林地，并恢复林地后，由林业管理的事实。
经庭审举证、质证，和龙检察院与和龙林业局均对对方提供的证据无异议，且证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院对双方提供的证据予以采信。
本院根据采信的证据及当事人的陈述，综合审查认定如下事实：2012年7月至10月间，张某未经林业主管部门批准，擅自在其承包的和龙市头道镇龙门村27林班10小班林地内非法挖掘鱼池，被占用的林地面积为38460平方米。2013年5月24日，张某因非法占用农用地罪，被和龙市人民法院判处有期徒刑1年，缓刑1年，并处罚款人民币1万元。被张某破坏的林地尚未恢复，林地资源处于破坏状态。
2016年9月13日，和龙检察院向和龙市林业局发出了检察建议书，建议和龙林业局立即履行行政监管职责，对违法行为人的违法行为予以处罚，监督其恢复林地原状，保护生态环境。2016年10月12日，和龙市林业局向和龙检察院作出回复称，通知龙门村追究承包人张某的相关民事责任，以便尽快将林地恢复原状。
2016年11月2日，和龙林业局召开局长办公会议讨论非法占用林地恢复并植树造林工程问题并制定工作推进表。
2016年11月20日，和龙市林业局向头道镇龙门村村委会发出责令通知书，要求村委会恢复林地的原状。
另查明，该林地至今未恢复原状和补种林木，仍处于被破坏状态。
本院认为，一、关于检察机关提起行政公益诉讼的法律依据及条件
全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》规定，为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为吉林等十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。
最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条规定:“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”第十二条规定:“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；（三）人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。”第十三条规定:“人民检察院提起行政公益诉讼，可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。”
最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》“诉前程序”中规定：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”“提起诉讼”中规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。”最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检查建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”
依照以上规定，检察机关具有提起行政公益诉讼的主体资格。同时，检察机关依法提起行政公益诉讼应当同时具备以下条件：1、行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责（拖延履行或拒绝履行）；2、检察机关提出检察建议后一个月内，行政机关仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责；3、行政机关已经作出的违法行政行为或不依法履行法定职责行为使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
二、关于行政公益诉讼案件审理的标的
行政公益诉讼的审理标的也即审查对象及范围。按照前述司法解释的规定，检察机关提起行政公益诉讼的条件是：行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后一个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，而使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，行政公益诉讼的审理对象及范围应当是：行政机关在接到检察建议后一个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。
按照行政行为合法性审查的一般原则，对被诉行政行为合法性的评判，应当遵循主、客观相统一的原则。具体到行政公益诉讼案件中，如果行政机关在检察建议后一个月内，主观上未能充分认识行政执法存在的问题和不足，客观上未能积极采取有效措施改正错误，依照法定程序在合理期限内履行职责，并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，那么应当认定行政机关未依法履行法定职责的行为违法。
三、关于行政公益诉讼中各方当事人的诉讼地位及诉讼权利、义务
最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。”
依照以上规定，行政公益诉讼案件系行政诉讼案件的一种，受行政诉讼法及司法解释的调整，并遵循行政诉讼诸如起诉条件、起诉期限等诉讼制度的一般规定及司法解释有关行政公益诉讼起诉条件的特别规定。在行政公益诉讼案件中，公益诉讼人以行政诉讼原告身份提起诉讼，负有公共资源环境保护和管理职责的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”依照该规定，在行政公益诉讼中，双方当事人具有平等的法律地位，应当依法行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务。
四、关于本案相关问题的司法审查
（一）起诉条件
本案中，和龙检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向和龙林业局发出检察建议，并以和龙林业局在检察建议一个月内没有依法履行法定职责，公共利益仍处于持续受侵害状态为由提起诉讼，符合上述立法及司法解释文件规定，本院予以受理于法有据。
（二）被诉行政行为的合法性
《中华人民共和国森林法》第三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第四十四条规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂、和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的、依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”
依照上述规定，和龙林业局对辖区内森林资源负有管理和监督职责，是本案的适格被告主体。对毁坏森林、林木的违法行为，林业行政主管部门除应采取责令其停止违法行为、赔偿损失并采取补种措施外，在违法行为人拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的情形下，应由林业行政主管部门代为补种，并责令违法行为人支付所需费用。本案中，在涉案林地被毁坏后，尽管可以采取由林地所在地的村民委员会通过民事诉讼方式解决相关民事纠纷，但和龙林业局作为法定的林业行政主管部门，仍负有依法履行监督违法行为人补种林木或代为补种的法定职责。和龙林业局于2016年9月13日接到检察建议后，未能依法履行法定职责致国家森林资源至今仍处于被严重破坏状态，系未依法履行法定职责行为。和龙检察院的诉讼请求成立，依法予以支持。
综上，为保护林地资源，维护国家和社会公共利益，促进行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认和龙市林业局未依法履行管理和监督职责的行为违法；
二、责令和龙市林业局依法继续履行恢复被破坏林地原状、补种林木的监督职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 李相根
人民陪审员 车钟中
人民陪审员 石永刚
二〇一七年五月四日
书 记 员 杨景文
附：相关法律规定
《中华人民共和国森林法》
第三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”
第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂、和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的、依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”
第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”