安徽省滁州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖11行终2号
上诉人（一审被告）滁州市琅琊区扬子街道办事处，住所地安徽省滁州市琅琊区菱溪路138号，统一社会信用代码11341102003207904Q。
法定代表人陆晓笛，主任。
出庭负责人解会宝，副主任。
委托代理人昌德晶，安徽会峰律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）琅琊区扬子街道办事处高桥居委会五里居民组，住所地安徽省滁州市琅琊区扬子路扬子大市场。
负责人吕玉忠，组长。
委托代理人王怀利，安徽伟诚律师事务所律师。
上诉人滁州市琅琊区扬子街道办事处（以下简称扬子街道办）因与被上诉人琅琊区扬子街道办事处高桥居委会五里居民组（以下简称高桥五里组）土地征收行政协议一案，不服安徽省滁州市琅琊区人民法院（2017）皖1102行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2010年10月19日，扬子街道办称其根据滁州市人民政府（以下简称市政府）对城市规划区内土地实施统一征用的工作部署，拟对高桥五里组部分土地实施统征，扬子街道办受上级委托，按照市政府征地的有关规定，就征地补偿问题与高桥五里组达成《征地补偿协议》。该协议约定，扬子街道办征收高桥五里组8.2313亩（5487.5㎡）农用地，一次性补偿高桥五里组290564.89元，以及代扣被征地农民养老保险金14816.34元后实际支付275748.55元。2010年12月29日，扬子街道办事处高桥居委会开具了275748.55元的收据。2011年6月7日，高桥五里组收到征地补偿款243000元。而后高桥五里组得知此次征地没有政府批文，加之补偿款尚未全部给付，于2017年6月1日向提起诉讼，后撤回起诉。2017年8月24日，高桥五里组再次向提起诉讼。2017年10月13日，高桥五里组当庭申请撤回“一、确认扬子街道办的征地行为违法”的诉讼请求。
一审法院认为，综合当事人的举证和质证及诉辩意见，本案的争议焦点为：一、扬子街道办与高桥五里组2010年10月19日签订的《征地补偿协议》是否属行政诉讼受案范围，若属，是否无效；二、高桥五里组的诉讼请求是否经过起诉期限。对于焦点一，行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议即为行政合同。行政合同包括土地、房屋等征收征用补偿协议，公民、法人或者其他组织就此类行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《征地补偿协议》属土地、房屋等征收征用补偿协议，高桥五里组就《征地补偿协议》提起行政诉讼，本院应当依法受理。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，而建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。扬子街道办建设占用高桥五里组的土地，应当办理转用的审批手续而未办理，且扬子街道办非一县级以上地方人民政府，不具有行政主体资格，扬子街道办与高桥五里组2010年10月19日签订的《征地补偿协议》违反法律强制性规定，属无效协议。对于焦点二，行政行为被确认无效所产生的法律后果是该行政行为自始无效，行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效，适用行政诉讼起诉期限制度有悖法理。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。《征地补偿协议》属无效协议，法律后果是自始无效，高桥五里组就《征地补偿协议》提起行政诉讼不适用行政诉讼起诉期限制度，不存在其诉讼请求是否经过起诉期限的问题。鉴于高桥五里组撤回“一、确认扬子街道办的征地行为违法”的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，准许高桥五里组撤回该项诉讼请求。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项、第十五条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十六条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，判决确认被告滁州市琅琊区扬子街道办事处与原告琅琊区扬子街道办事处高桥居委会五里居民组2010年10月19日签订的《征地补偿协议》无效。案件受理费50元，由被告滁州市琅琊区扬子街道办事处负担。
上诉人扬子街道办上诉称，2010年10月19日，其根据市政府对城市规划区内土地实施统一征用的工作部署，对高桥五里组的部分土地实施统征，其按照相关规定，就征地补偿问题与高桥五里组达成《征地补偿协议》。行政诉讼起诉期限应当自其知道或应当知道行政行为内容之日起开始计算，本案《征地补偿协议》签订时间为2010年10月19日，高桥五里组于2017年8月才提起诉讼，明显已超过法定起诉期限。本案征地行为已完成，如确认《征地补偿协议》无效，必然给国家、社会利益造成损失。同时，本案诉争的土地现使用人为张荣峰，其曾向一审法院申请追加利害关系人张荣峰为本案第三人，而一审法院未追加，程序错误。另，2018年1月19日，滁州市国土资源和房产管理局市区分局正式通知其称涉案的高桥社区集体用地已被安徽省人民政府在2017年5月24日批准征收为国有土地用于城市建设，为此一审法院依据《合同法》第五十二条第五项规定认定《征地补偿协议》无效不符合合同法解释相关规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回高桥五里组的诉讼请求，并由高桥五里组承担本案诉讼费用。
被上诉人高桥五里组辩称，本案属于人民法院受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，本案系因不动产提出诉讼的案件，起诉期限为行政行为作出之日起20年内，其在一审起诉在法定时效范围内；行政征收补偿协议案件的主体双方为协议双方，不涉及第三方，一审未同意追加第三人正确；关于安徽省2017年同意征收并非本案的新证据，在法院审理行政协议的效力时，应当根据签订协议的当时扬子街道办有无获得政府的办理农用地审批手续；扬子街道办将土地出租给他人使用，无效的后果自始无效，不会给国家利益与社会公众利益带来损失。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。同时，该解释第六十九条第一款第（十）项规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案系高桥五里组起诉要求确认其与扬子街道办于2010年10月19日签订的《征地补偿协议》无效的行政案件，因该行政行为发生于2015年5月1日之前，不符合法定的起诉条件，故对于已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院判决确认扬子街道办与高桥五里组2010年10月19日签订的《征地补偿协议》无效错误，本院依法予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省滁州市琅琊区人民法院（2017）皖1102行初19号行政判决；
二、驳回琅琊区扬子街道办事处高桥居委会五里居民组的起诉。
一审案件受理费50元，退还给琅琊区扬子街道办事处高桥居委会五里居民组；二审案件受理费50元，退还给滁州市琅琊区扬子街道办事处。
本裁定为终审裁定。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一八年二月二十六日
书记员 周 杨
附：本案适用法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调卷或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。