宁波市镇海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0211行初65号
原告宁波胜阳汽车服务有限公司，住所地宁波市鄞州区中兴路360号宁波市体育中心富邦体育场194、195、196号。
法定代表人徐玲，总经理。
委托代理人沈邵吉（特别授权代理），北京大成（宁波）律师信事务所律师。
委托代理人范奇祺（特别授权代理），北京大成（宁波）律师信事务所律师。
被告宁波市鄞州区市场监督管理局，住所地浙江省宁波市鄞州区沧海路3333号。
法定代表人沈军，局长。
委托代理人董潇（特别授权代理），宁波市鄞州区市场监督管理局工作人员。
委托代理人王晓慈（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。
原告宁波胜阳汽车服务有限公司（以下简称胜阳公司）不服被告宁波市鄞州区市场监督管理局（以下简称鄞州市监局）于2017年7月20日作出的甬鄞市监市场名称登记不予受理字[2017]第1号《不予受理通知书》，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月15日立案后，在法定期限内向被告鄞州市监局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月19日公开开庭审理了本案。原告胜阳公司的委托代理人沈邵吉、范奇祺，被告鄞州市监局的副局长沈宇燕及委托代理人董潇、王晓慈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告鄞州市监局于2017年7月20日作出甬鄞市监市场名称登记不予受理字[2017]第1号《不予受理通知书》。该通知书载明，对于原告胜阳公司提交的宁波市鄞州区胜阳二手车网上交易市场名称登记申请，由于原告未能提交符合有关规定的申请材料，被告决定不予受理原告的该申请，具体理由为：《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》第五条规定，举办网上市场应具备以下经营条件：（一）具有符合要求的经营场所……该办法第八条规定，申请网上市场名称登记，应当由市场举办者向登记机关提交下列文件：……（八）法律法规规定的其他文件。《浙江省商品交易市场管理条例》第九条规定，市场举办者具有符合市、县人民政府规定标准的商业用房和基础配套设施的，可以凭相关证明文件向县级以上工商行政管理部门申请市场名称登记……《宁波市二手车流通管理实施办法》第七条规定，设立二手车交易市场，开展经营活动，应当符合下列规定：……（二）海曙、江北、江东、鄞州区需具有商业性质用地不少于15000平方米，其他县市区需具有商业性质用地10000平方米。其中车辆展示区不少于6000平方米，固定营业、交易场所不低于1000平方米；（三）配套服务功能齐全的设施，能为客户提供办理车辆鉴定评估、交易过户、转籍登记、保险、纳税等服务；……另外，该办法第六条规定，二手车交易市场属大型商业网点，应当符合当地城市发展规划与商业网点规划的有关规定。新设二手车市场的，市场举办方应将设立申请及相关材料提交宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室，办公室受理后报联席小组会议讨论，并根据讨论意见及有关规定依法办理。《浙江省商务厅等15部门关于贯彻落实进一步促进二手车市场繁荣发展实施意见的通知》第三点关于合理规划二手车交易市场布局建设中也有要求，仅有网上交易平台，为二手车交易提供居间信息服务的二手车网络交易企业，视同二手车经纪企业管理。根据上述规定，原告申请宁波市鄞州区胜阳二手车网上交易市场名称登记的材料中必须包括场地、设施符合规定的证明材料以及宁波市二手车流通管理工作联席小组的同意意见。由于原告未能提供上述材料，根据《浙江省商品交易市场名称登记管理办法》第二十二条规定，被告依法不予受理原告的申请。
原告胜阳公司诉称，2017年6月15日，原告因经营需要，依据《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》规定向被告申请市场名称登记，并提交了该办法第八条规定的材料。2017年7月20日，被告以原告未能提供场地、设施符合证明材料以及宁波市二手车流通管理工作小组的统一意见为由，作出甬鄞市监市场名称登记不予受理字[2017]第1号《不予受理通知书》。原告认为被告的上述行政行为违法理由如下：1.被告所作不予受理决定不符合法定情形。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，行政机关作出不予受理的决定仅针对申请事项依法不属于本行政机关职权范围的情形。如原告提交的申请材料不全，被告应告知原告补正，而非作出不予受理的决定。因此，被告作出的不予受理行政决定不符法定情形，应予撤销。2.被告所作不予受理决定适用法律错误。《浙江省商品交易市场管理条例》第二条明确规定适用对象为提供固定商位（包括摊位、店铺、营业房等）的商品交易市场，《宁波市二手车流通管理实施办法》是根据《浙江省商品交易市场管理条例》制定的，从条例内容看均是对有实体固定商位的交易市场所作的规定，而原告申请的网上二手车交易市场是利用网上交易平台提供车辆资讯展示、汽车销售、市场管理等服务，实施经营管理，与传统的实体商品交易市场的本质区别在于以网上平台代替了固定实体商位。因此，网上商品交易市场的名称登记申请不应适用《浙江省商品交易市场管理条例》和《宁波市二手车流通管理实施办法》。而《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》第二条明确规定适用对象为网上交易市场，被告应根据其第八条所列材料审核原告的申请。3.从省内各市场监督管理局已核发的网上商品交易市场的《市场名称登记证》内容来看，“市场网址”取代了“市场地址”，可见固定商位的地址和面积并不是该类行政许可审查的必要事项。另，被告以“未提供宁波市二手车流通管理工作联席小组的同意意见”为由，不予受理申请人的登记申请，可见被告将“宁波市二手车流通管理工作联席小组的同意意见”视为申请网上交易市场名称登记所必须提交的材料，其根据是《宁波市二手车流通管理实施办法》第五条、第六条。该规定不仅将无行政主体资格的宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室作为行政许可的受理/办理单位，并将其讨论意见作为行政许可的依据，该两条规定违反上位法的规定增加了行政相对人的法定义务。综上所述，原告向法院提起行政诉讼，请求：1.判令被告撤销甬鄞市监市场名称登记不予受理字〔2017〕第1号《不予受理通知书》；2.判令被告重新作出市场名称登记受理决定；3.对被告依据的规范性文件《宁波市二手车流通管理实施办法》第五条、第六条进行合法性审查。
原告胜阳公司在举证期限内向本院提交以下证据：1.不予受理通知书一份，用以证明被告以原告未提交场地设施符合规定证明材料以及宁波市二手车流通管理工作联席小组的同意意见为由不予受理的事实；2.市场名称登记证二份，用以证明实体经营地址不是登记事项的事实；3.浙江政务服务网（鄞州区）市场名称登记公示信息、海曙区行政服务中心网市场名称登记公示信息，用以证明被告及相关机构均未要求提交联席小组同意意见材料。
被告宁波市鄞州区市场监督管理局辩称：1.被告的行政行为认定事实清楚、证据确凿。2017年7月7日，原告向被告申请宁波市鄞州区胜阳二手车网上交易市场名称登记，并提交了部分材料。由于原告未能提供根据有关规定应当提供的场地、设施符合规定的证明材料以及宁波市二手车流通管理工作联席小组的同意意见，被告告知原告在3个月内补齐上述材料，但原告当场表示不会提供上述材料，并要求被告直接出具书面答复。对于上述事实，被告制作并由原告签署确认的《约谈笔录》，对于约谈过程并录有视频。2.被告的行政行为符合法定程序。根据《浙江省商品交易市场名称登记管理办法》第二十二条的规定，原告于2017年7月7日向被告申请宁波市鄞州区胜阳二手车网上交易市场名称登记。由于原告提供的材料不全，被告当场告知原告需要补齐的材料。由于原告当场拒绝补齐，并要求被告直接出具书面答复意见，被告于2017年7月20日作出《不予受理通知书》，并于2017年7月21日向原告送达，由原告领取全部申请材料。3.被告的行政行为适用法律法规正确。根据《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》第五条、第八条，《浙江省商品交易市场管理条例》第九条，《宁波市二手车流通管理实施办法》第六条、第七条以及《浙江省商业厅等15部门关于贯彻落实进一步促进二手车市场繁荣发展实施意见的通知》的规定，申请二手车网上交易市场名称登记，应当提供场地、设施符合规定的证明材料以及宁波市二手车流通管理工作联席小组的同意意见。综上所述，被告作出的甬鄞市监市场名称登记不予受理字[2017]第1号《不予受理通知书》，认定事实清楚、证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告鄞州市监局向本院提交了以下证据、依据：1.约谈记录一份，用以证明原告向被告申请宁波市鄞州区胜阳二手车网上交易市场名称登记，由于其提供的材料不符合有关规定，被告要求其补正但原告认为无需补正；2.监控视频资料一份，用以证明约谈内容和过程，视频15分07秒、16分55秒、18分32秒、24分08秒，原告多次明确拒绝补正材料并要求被告直接出具书面答复；3.不予受理通知书一份，用以证明2017年7月20日，被告依法向原告作出《不予受理通知书》；4.送达回执一份，用以证明2017年7月21日，原告领取《不予受理通知书》并取回全部申请材料。
经庭审质证，对于原告提供的证据，被告认为，对证据1的真实性、合法性无异议；对证据2的关联性有异议，相应的登记机关是绍兴、温州的市场监督管理局，与本案无关联，被告依据的规定是《宁波市二手车流通管理实施办法》，在宁波应适用宁波的有关规定，证据2不能达到原告的证明目的；对证据3的关联性有异议，市场名称登记不是二手车交易市场登记，其所列的事项，与本案无关联性，不能达到原告的证明目的。本院认为，原告提供的证据1与本案待查明的事实有关联性，本院予以确认；原告提供的证据2、3与本案待查明的事实无关联性，本院不予确认。
对于被告提供的证据，原告认为，对被告提供的上述证据的真实性均无异议，但对《约谈笔录》的关联性有异议，认为不能依据规定得出缺少材料的结论，对于《宁波市二手车流通管理实施办法》的理解问题有异议，认为被告依据《宁波市二手车流通管理实施办法》第六条，即认为联席小组办公室意见为行政许可受理的必要材料，该理解违反上位法的规定，增设相对人的义务，该第六条的规定不能作为原告缺少材料的依据。本院认为，被告提供的上述证据与本案待查明的事实有关联性，本院予以确认。
经审理查明，2017年7月12日，原告胜阳公司向被告鄞州市监局提出宁波市鄞州区胜阳二手车网上交易市场名称登记申请。被告收到申请后，于当日对原告进行了约谈，认为原告提交的申请材料不齐全，缺少宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室出具的同意办理二手车市场的意见书以及二手车网上交易市场必须依托实体市场，即在市场名称登记所属地有相应的经营场所和设施，并告知原告限定其在三个月内补齐相关材料。原告当场表示拒绝提供上述材料，并要求被告直接出具书面答复意见。被告于2017年7月20日作出甬鄞市监市场名称登记不予受理字[2017]第1号《不予受理通知书》，决定不予受理原告的申请，并于2017年7月21日送达原告。
本院认为，根据《浙江省商品交易市场管理条例》第四条第一款的规定，工商行政管理部门负责市场名称登记和市场交易的监督管理。本案中，被告鄞州市监局对于原告的二手车网上交易市场名称登记申请具有监督管理职责，被告主体适格。
关于申请二手车网上交易市场名称登记，是否必须提交宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室出具的同意办理二手车市场的意见书的问题。原告认为，《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》、《浙江省商品交易市场名称登记管理办法》、《宁波市二手车流通管理办法》的上位法均是《浙江省商品交易市场管理条例》，在网上商品交易市场、商品交易市场登记事项的适用上应将《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》、《浙江省商品交易市场登记管理办法》与《浙江省商品交易市场管理条例》的关系理解为特别法与一般法的关系，是对本案网上商品交易市场登记这一特殊的交叉行政许可事项的特别规定。而《宁波市二手车流通管理办法》的效力要低于《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》、《浙江省商品交易市场登记管理办法》，其对网上交易市场登记的规范不能突破其上位法的规定。二手车流通管理工作联席小组是由《宁波市二手车流通管理办法》创设的，其上位法，如《浙江省商品交易市场管理条例》等均未规定类似的工作小组。《宁波市二手车流通管理办法》第五条设置了该小组的工作职责范围，第六条将宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室作为申请设立二手车交易市场的受理单位，并根据讨论意见及有关规定依法办理。该规定将不具备独立行政主体资格的行政机关内部工作小组的意见等同于法律规范，并在正常的行政许可程序中擅自增加了前置程序，致使原告在未取得该工作小组的同意意见的情况下，甚至无法启动行政许可的法定程序。《宁波市二手车流通管理办法》第五条、第六条的规定突破上位法的规定，违法增设了行政相对人的义务，增设了行政许可的法定程序。被告据此作出的不予受理决定适用法律错误。被告认为，《宁波市二手车流通管理实施办法》经过宁波市人民政府法制办合法性审查备案，合法有效，其规定了宁波地区设立商品交易市场应具备的条件；且原告据此要求被告予以登记的依据《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》已于2017年12月15日正式废止。因此，被告据此作出的不予受理决定符合法律的规定。本院认为，《浙江省商品交易市场管理条例》为浙江省人大常委会制定的地方性法规，《宁波市二手车流通管理办法》为宁波市贸易局、宁波市工商局、宁波市公安局、宁波市国税局、宁波市地税局制定的规范性文件，《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》、《浙江省商品交易市场名称登记管理办法》均为浙江省工商局制定的规范性文件。因《浙江省商品交易市场管理条例》与《浙江省网上商品交易市场管理暂行办法》并非同一机关制定，故二者并非一般法与特别法的关系，而是上位法与下位法的关系。根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款的规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。第十七条规定，除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。《浙江省商品交易市场管理条例》第九条规定了申请市场名称登记的条件。《宁波市二手车流通管理办法》单独规定设立宁波市二手车流通管理工作联席小组，并在第五条中规定了该联席小组的组成成员、职责；在第六条中规定了新设二手车市场的，市场举办方应将设立申请及相关材料提交宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室，办公室受理后报联席小组会议讨论，并根据讨论意见及有关规定依法办理。从第五条规定的宁波市二手车流通管理工作联席小组履行的职责，可以得出该联席小组并无履行行政管理的职责，其并非行政机关，只是一个无法律意义的内部联合组织。在《宁波市二手车流通管理办法》第七条中单独规定了设立二手车交易市场应具备的条件。也即该办法第六条中规定的讨论意见并非设立二手车交易市场应具备的条件，并未设立行政许可。一般而言，法律规则在逻辑意义上由假定、行为模式和法律后果三个要素组成的。第六条作为独立的一个条文，其包含：假定，即该条规定的是市场举办方、联席小组关于新设二手车市场问题；行为模式，即市场举办方应……，是市场举办方必须为的行为；但是并不包含法律后果，即相对人为的奖励或不为的惩罚。综观《宁波市二手车流通管理办法》，并未规定市场举办方未向联席小组提交新设二手车市场的申请材料以及未取得联席小组的讨论意见的法律后果，第六条并非严格意义上的法律规则，其无法律约束力，也并非设置前置性行政许可。因此，《宁波市二手车流通管理办法》第五条、第六条并未与上位法相冲突。而被告依据《宁波市二手车流通管理办法》第五条、第六条的规定，即认为原告申请二手车网上交易市场名称登记，必须提交宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室出具的同意办理二手车市场的意见书，系对《宁波市二手车流通管理办法》的错误理解与适用。该意见书并不是原告申请二手车网上交易市场名称登记的必须提交的材料。被告作出的《不予受理通知书》中认为原告缺少该材料，属于认定事实错误，证据不足。
综上，被告鄞州市监局于2017年7月20日作出甬鄞市监市场名称登记不予受理字[2017]第1号《不予受理通知书》的行为，因其中有关认定原告缺少宁波市二手车流通管理工作联席小组办公室出具的同意办理二手车市场的意见书的事实认定错误，主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告宁波市鄞州区市场监督管理局于2017年7月20日作出的甬鄞市监市场名称登记不予受理字[2017]第1号《不予受理通知书》，责令其于本判决生效之日起十五日内重新作出行政行为。
本案案件受理费人民币50元，由被告宁波市鄞州区市场监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，开户银行：宁波市中国银行营业部，账号37×××92；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 于广学
人民陪审员 罗雪娣
人民陪审员 徐明霞
二〇一八年二月十二日
法官 助理 吴 蓓
代书 记员 汪晓晓
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附：本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……
二、《中华人民共和国行政许可》
第十五条第二款地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
第十六条第二款地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。
第十七条除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。