湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘31行初90号
原告田景荣，男，1957年8月28日生，土家族，农民，湖南省保靖县人，住保靖县比耳镇且湖村*组**号。
被告保靖县人民政府，住所地保靖县迁陵镇魏竹路四大家。
法定代表人杨志慧，保靖县人民政府县长。
委托代理人彭司海，保靖县林业局干部。
委托代理人朱荣耀，湖南民益律师事务所律师。
第三人保靖县比耳镇且湖村民委员会。
法定代表人贾光武，且湖村村民委员会主任。
原告田景荣因与被告保靖县人民政府林业行政撤销一案，于2016年10月10日向本院提起行政诉讼。本院当日立案，于2016年10月17日向被告送达起诉书副本，并依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
被告保靖县人民政府林权登记管理办公室于2016年7月26日作出《关于撤销比耳镇且湖村部分林权登记的公告》，内容为依据第三人比耳镇且湖村民委员会的申请，对该村62户80宗林地在2010年的林权错误登记启动撤销登记程序，公示期自2016年7月27日至2016年8月25日止。2016年8月26日，保靖县林业局对比耳镇且湖村村民委员会及相关各农户发出通知，内容为撤销登记公告公示期已满，将对公示中的62户80宗林地登记作出依法撤销处理。2016年6月8日起，在全县范围内实施不动产统一登记。对已经依法撤销登记的62户80宗林地的农户，须向县不动产登记中心提出申请，重新登记，在承包期内，享有承包经营权。原告田景荣向湘西自治州人民政府申请行政复议，要求撤销保靖县人民政府作出《关于撤销比耳镇且湖村部分林权登记的公告》。州人民政府审查后，被申请人林权登记管理办公室在给申请人及部分村民的书面答复中明确写到：被申请人撤销比耳镇且湖村部分林权登记的行为并不改变和调整你们原来的承包年限和山林承包的四至界限。被申请人只是撤销以后，再依法向另一机关重新登记，你们的权利并未受到实质影响。故依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，作出州府复不受字[2016]6号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理。
原告诉称：随着上个世纪八十年代初的农村联产承包责任制到户后，原保靖县隆头乡且湖大队的第一、二生产队分别更名为第一组、第二组；第三、四生产队合并成第三组，此三个组所在的且湖村于2006年并入保靖县比耳镇且湖村。该村一、三组在“风光山”、二组在“丁掌窝”未到户的组集体生态公益林面积分别为339、3亩、103、9亩、747、4亩合计为1196亩，2012年给三个组追加的公益林面积为2091亩，全村三个组未到户的组集体生态公益林总面积达3287亩，此3287亩的未到户组集体的生态公益林补贴为262227.50元，金额被且湖村干部以村集体开支的名义占用，瓜分直至贪污。案发后且湖村干部遭到举报，其力图把组集体公益林面积诡辩成村集体公益林以给自己的贪污行为找到合法依据，便以且湖村委会的名义以所谓“登记错误”、公益林补贴归村集体为主要理由，提出《关于请求撤销比耳镇且湖村部分林权登记的申请》，请求被告对争议林地重新确权。被告以“三山变一山时的自留山原则上维持不变，个别需要调整的可适当调整”发出公告且下达通知，撤销了与组生态公益林毫无关联的包括原告在内的共62户80宗林地使用权的登记。被告的撤销原告林地登记的行政行为无论是从实体上还是程序上都是根本违法的：一、被告及第三人均未提供第三人在争议林地有权属依据，或原告的林地登记确有错误的事实证据。第三人既无人民政府颁发的土地证或林权争议处理决定，或不发证的林木林地的土地清册，也无当事人间依法达成林权争议处理协议，更无人民法院的判决裁定佐证。二、被告的公告及通知违反了行政行为的关联性与合法，第三人提出的是村、组之间的集体林地所有权争议，被告却撤销与所有权无关村民个人林地使用权登记。三、被告以所谓“适当调整”为理由撤销了原告林地登记直接违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条“林地的承包期为三十年至七十年”的规定。四、被告适用《保靖县林权制度改革实施方案》《湖南省林权登记管理办法》内容时，除曲解相关条款外，本身适用的依据属规章以下的文件，不属法律规范，与法律相悖，应以法律为准，其所适用的法律错误。五、被告公告及通知之行政行为的出发点和动机不是纠正错误的林权登记，真正用意是为村干部贪污行为开脱罪责，这种故意违背法律目的的行政行为构成了行政法上的滥用职权。六、被告在发出公告和下达通知前没有作相关的林权调查和核实违反了法定程序。七、被告的行政行为没有给原告告知相关诉讼权利和救济途径，严重地剥夺了原告的合法权益。综上，被告就本案发布的公告及下达的通知之主要证据不足，适用法律法规错误、违反法定程序、滥用职权，构成了行政诉讼法第七十条之违法情形，请求人民法院依法撤销被告于二0一六年七月十六日、八月二十六日的关于“撤销比耳镇且湖村部分林权登记”的公告和通知，维持被告一九八四年给原告颁发的自留山使用证法律效力，维护原告的合法权益。
原告向法庭提交证据如下，第一组证据：1、被告发出的公告，拟证明被告启动撤销程序撤销了原告的林地登记；2、原告异议书，拟证明原告对被告的公告提出了异议；3、被告答复意见，拟证明被告发出了通知撤销了原告的林业登记；4、被告发出的通知，拟证明被告发出了通知撤销了原告的林地登记；5、原告复议申请书，拟证明原告提出了行政申请；6、复议决定书，拟证明州政府对复议申请不予受理；7、信封，拟证明州政府给原告寄送了复议决定书；8、保靖县比耳镇邮政支局证明，拟证明复议决定于2016年9月29日送达原告。第二组证据：1、比耳镇人民政府答复意见，拟证明且湖村干部将集体公益林款用于同建同治，实际已依法，后用申请确权来掩盖；2、保靖县纪委、林业局、比耳镇政府意见，拟证明三机关错误地将村干部依法行为引导成个人林地确权纠纷，用以掩盖村干部依法行为；3、山林分块登记表原始件，拟证明风光山争议林地属原告所在原三组的老四队所有，不属且湖村委会所有；4、被篡改的山林分块登记表，拟证明风光山被人为篡改成不存在的且湖村第四组所有，目的是掩盖村干部贪污行为；5、保靖县林地承包第41号合同，拟证明包括风光山“坟可差坷”林地地块在内的全部林地由且湖村发包，归原告承包管理，一直存续到现在，并未灭失；6、被告公告撤销62户林权登记花名册，拟证明被告经公告撤销了包括原告风光山“坟可差坷”林地丘块在内的共62林地使用权登记；7、向顺清、王世德自留山使用证，拟证明向顺清、王世德在风光山里的林地已经过颁证，被告进行初始登记并撤销原证是违法的；8、林地林权核实表，拟证明原告在风光山的“坟可差柯”林地已经过登记；9、林地分块登记表，拟证明原告在风光山的“坟可差柯”林地已经过颁证；10、比耳镇人民政府文件，拟证明政府工作人员篡改档案；12、说明书，拟证明2010年登记在田景辉名下的“坟可差柯”班块实属田景荣。
被告保靖县人民政府辩称：一、答辩人作出的撤销林权登记的决定事实清楚。原告田景荣因村集体公益林资金分配问题对第三人且湖村委会不满，多次向各级主管部门上访。经各级相关部门反复调查，没有发现且湖村委会在集体公益林资金使用方面存在问题，将调查结果多次向原告作出答复，原告不服，仍以各种理由提出异议。2016年7月5日，且湖村委会向保靖县林业局递交了《关于请求撤销比耳镇且湖村部分林权登记的申请》，请求将在集体林权制度改革过程中申报错误的林权登记予以撤销。保靖县林业局收到后及时依法予以处理，通过走访调查和现场实地勘验核实，并在保靖县档案馆依法调取了1984年自留山登记相关历史资料，查明“峰关山”（地名）林木林地系该村第一组和第三组1984年留下的公益山，一直没有承包分配到户。对于这一历史事实，原告在行政诉讼状中已认可。经查实：2010年，全县进行林木林地普查登记时，由于且湖村委会在填报申请资料时工作不仔细，误将“峰关山”组集体未分配的公益林范围80宗林地分别登记在该村62户村民名下，违背了“三山变一山’’使用权不变的相关规定，确实存在登记错误，且湖村委会对登记错误的地块记错误的地块有权申请撤销。二、答辩人作出的撤销林权登记的决定程序合法。保靖县林业局收到本案第三人且湖村委会请求撤销部分错误登记的申请后，立即进行认真调查核实，发现确实存在登记错误，决定启动撤销登记程序。考虑到相关林地登记牵涉到广大村民的切身利益，保靖县林业局将拟撤销的决定在该村进行公示，公示期为30日（即2016年7月27日起至2016年8月25日止）。公示期间，曾有村民提出异议，经保靖县林业局审查，均不属实。公示期满后，答辩人依法对公示中的62户80宗林地登记作出撤销处理，及时告知相关农户须向保靖县不动产登记中心重新提出登记申请，在承包期内享有合法承包经营权，又对持异议的农户作了书面的《答复意见》。保靖县林业局整个处理过程没有不当之处，答辩人作出的撤销决定程序合法。综上所述，答辩人作出撤销对原告田景荣的林权登记事实清楚，程序合法，请依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭提交证据如下：1、林木林地权属争议处理办法，拟证明林权处理的相关规定；2、保政发[2009]12号文件通知，拟证明林改实施方案；3、且湖村委会撤销部分林权申请，拟证明当事人发现登记错误，提出撤销申请；4、县林权办公告，拟证明依法撤销错误登记，公告期为30日；5、公告张贴照片，拟证明依法已告示；6、田景荣等人异议申请书，拟证明当事人对公告内容提出部分异议；7、林权办作的答复意见，拟证明对申请人的异议依法答复意见；8、送达答复意见书，拟证明当事人田景荣已收到答复意见；9、异议书，拟证明公告后部分农户提出异议；10、保靖县林业局通知，拟证明告知被撤销内容，公告期届满，需重新登记；11、比耳镇政府的答复意见，拟证明对田景荣的纪委答复意见；12、比耳镇政府的答复意见，拟证明比耳镇政府对田景荣予以答复；13、县检察院的答复函，拟证明县检察院将案件转交县纪委查办；14、州信访局来访事项置办单，拟证明将上访人的上访事项转交县信访局；15、且湖村民代表大会决议，拟证明同意将集体公益林资金用于村集体公益事业；16、比耳镇政府答复意见，拟证明对村集体公益林分配到户的答复意见；17、王照文、田景荣举报信，拟证明反映村干部对集体公益林资金贪污问题；18、信访案件领导包案表，拟证明该案由县纪委书记负责；19、调解笔录及参会名单，拟证明县林业局在调查后进行过调解；20、县林业局的调查报告，拟证明林业局向县纪委提交的调查报告和建议；21、县纪委、林业局答复会议记录，拟证明县纪委、林业局对上诉人进行答复；22、县纪委、林业局、镇政府答复意见，情况反馈表，拟证明三家对上访投诉内容答复及情况反馈；23、县纪委、林业局初查报告，拟证明对上访人投诉内容初查情况；24、县林业局保林[2016]82号文件，拟证明对上访内容处理结案报告；25、林业局调查笔录（7人），拟证明村集体84年分山情况；26、现场勘验笔录，拟证明当事人参加进行现场勘验情况；27、2010年林改档案，拟证明林改时登记确有错误存在；28、1984年村集体和相关人的档案资料，拟证明1984年山林分配确权登记情况。
经庭审质证，各方当事人质证意见如下：
（一）对被告县人民政府提交的证据。
原告的质证意见：对证据25、27的真实性提出异议，认为林改档案被篡改。
（二）对原告提交的证据。
被告的质证意见：对证据的真实性无异议，且与被告举证基本一致，但达不到原告所主张的证明目的。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：
（一）对被告提交的证据。
均为书证，具有较强的证明力，且来源合法，能够证明案件的起因、调处过程及被诉行政行为，予以采信。但因本案并未对争议地权属作出实体裁判，故对上述证据中涉及林地权属的证明效力不予采信。
（二）对原告提供的证据。
均为书证，且与被告举证基本一致，予以采信。但对原告主张的部分举证目的不予采信。
经审理查明，原告田景荣为保靖县原龙头乡且湖村3组村民。承包到户时，其家庭人口3人，共计承包自留山6块，在争议地风景山有小地名“坟可差柯”有宗地一块，其山林分块登记表记载：户主田井云，人口3，自留山证编号24，山林块数6，总面积8.5亩，原有林木株数20株，折合材积20.6立方米。其中，坟可差柯（原记载为横可杂可）地类残，树种杂，折价3元，四至界限：上以岩边下为界，下以田维兴自己承包土接界，左以子岭贤边连大区平岭三队，右以田金元田明亮等承包土连界，且沟为界。2010年保靖县林改，田景荣于2010年8月30日申请办理林业登记。保靖县林业局对诉争坟可差柯班块进行现场核实，2010年9月10日的林地林权登记现场核实表记载为：申请表编号433125195708287114，单位（个人）田景荣，登记类型初始，登记权利内容林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权，座落且湖村三组，林地所有权权利人集体，小地名坟可差柯，林班三，小班497，面积6亩，林种特用，主要树种杉，四至为东齐岭，南齐田维兴山界，西齐沟，北齐子岭接李清胜山界。参加现场核实人田景荣、田维兴、李清胜及核实负责人贾海燕签名捺印。2010年11月10日，保靖县比耳镇且湖村村民委员会与田景荣签订林地承包合同，确定将附表所列5宗林地使用权及林木的所有权、使用权发包给田景荣，面积共17.9亩，并附林地因子登记表。其中，坟可茶柯小班号497，林种用材林，树种杉木，面积6亩，东齐岭，南齐田维兴山界，西齐路，北齐田景国茶林界。因第三人比耳镇且湖村民委员会提出申请，认为2010年该村集体林权制度改革登记过程中工作疏忽，造成部分山林登记与“三山变一山”时不相符，要求县林业局对本村登记错误的地块进行撤销并更正。被告保靖县人民政府林权登记管理办公室于2016年7月26日作出《关于撤销比耳镇且湖村部分林权登记的公告》，对且湖村62户80宗林地在2010年的林权错误登记启动撤销登记程序，公示期自2016年7月27日至2016年8月25日止。2016年8月26日，保靖县林业局对比耳镇且湖村村民委员会及相关各农户发出通知，内容为撤销登记公告公示期已满，将对公示中的62户80宗林地登记作出依法撤销处理。2016年6月8日起，在全县范围内实施不动产统一登记。对已经依法撤销登记的62户80宗林地的农户，须向县不动产登记中心提出申请，重新登记，在承包期内，享有承包经营权。原告田景荣向湘西自治州人民政府申请行政复议，要求撤销保靖县人民政府作出《关于撤销比耳镇且湖村部分林权登记的公告》。州人民政府审查后，被申请人林权登记管理办公室在给申请人及部分村民的书面答复中明确写到：被申请人撤销比耳镇且湖村部分林权登记的行为并不改变和调整你们原来的承包年限和山林承包的四至界限。被申请人只是撤销以后，再依法向另一机关重新登记，你们的权利并未受到实质影响。故依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，作出州府复不受字[2016]6号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理。上述62户80宗林地，均包含本案诉争坟可差柯小班。
本院认为，本案的争议焦点是被诉的公告和通知是否可诉。
首先，被撤销的林权登记尚未完成。《中华人民共和国森林法》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”《林木和林地权属登记管理办法》第十四条规定：“对于经过登记机关审查准予登记的申请，应当及时核发林权证书。”《湖南省林权登记管理办法》第三十二条亦规定：“当事人在申请林权登记时隐瞒真实情况或者以伪造、变造有关证件等欺骗手段获取登记的，由登记发证的县级以上人民政府撤销登记，并予以公告。”本案中，原告田景荣于2010年8月30日提出林权申请，林业部门于2010年9月10日进行现场核实，但无证据显示保靖县人民政府已向原告核发林权证书，即完成林权登记，故本案不存在可撤销林权登记的基础。其次，被诉的公告和通知均属于阶段性、程序性行为，没有以处理决定的方式形成终局性行政作为，不具有公定力、确定力、拘束力与执行力，不产生林权的设立、变更或消灭，因而不具有可诉性。其中，《公告》的内容为保靖县人民政府林权登记管理办公室将启动撤销登记程序，《通知》的内容为保靖县林业局将对公示中的62户80宗林地登记作出依法撤销处理，均未能完成对已发生法律效力行政登记的撤销。综上所述，原告田景荣诉撤销被告保靖县人民政府于二0一六年七月十六日、八月二十六日作出的关于“撤销比耳镇且湖村部分林权登记”的公告和通知，不具有可诉性，不符合法定起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告田景荣的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈武涛
审 判 员 唐云峰
人民陪审员 汪小丽
二〇一七年十月二十三日
代理书记员 易文俊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。