南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）苏8602行初579号
原告吴桂平，男，1965年9月2日生，汉族，住南京市高淳区。
委托代理人韩俊,江苏袁胜寒律师事务所律师。
被告南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处，住所地南京市高淳区淳溪街道北岭路219号。
法定代表人朱利国，南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处主任。
委托代理人陈秋林，江苏秋林律师事务所律师。
原告吴桂平诉被告南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处（以下简称淳溪街道办事处）房屋拆迁管理（拆迁）行政强制一案，于2017年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月5日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月23日公开开庭审理了本案。原告吴桂平及其委托代理人韩俊，被告淳溪街道办事处的出庭负责人杨志军、委托代理人陈秋林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴桂平诉称，原告和案外人吴红贵共同承包本市高淳区河城东边自然村几十亩土地用于种植金银花，前期投资共计50余万元。2017年3月7日，被告的执法大队找到原告进行谈话，并制作了询问笔录，告知原告依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，要求原告在2017年3月10日前自行移除全部金银花，逾期被告将强制拔除。2017年3月14日，被告强制拔除了原告栽种的金银花，造成原告重大的经济损失。原告认为被告行政处罚程序违法、执法没有依据，金银花属于经济植物，不属于林果业，种植金银花并不会使土地遭到复耕的困难，并不违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。故诉至法院，请求法院判令：1、确认被告拔除原告种植的金银花行政行为违法；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告吴桂平向本院提交的证据有：
1、土地租用协议五份，证明原告与村民签订协议，用于栽种金银花，并不属于私栽乱种；
2、询问笔录，证明被告对原告栽种金银花进行拔除，法律依据不充分，处罚的程序严重违法，没有出具行政处罚告知书，也无听证的程序；
3、照片三张，证明原告栽种的金银花被被告拔除，从照片中可以看出金银花不属于苗木类，而属于经济植物，不会给耕地复耕造成影响；
4、协议书及相关的公证文书，主要证明原告与其合作伙伴吴红贵一起承包土地种植金银花。
被告淳溪街道办事处辩称，一、2017年3月初，被告所属的城管中队在巡查中发现被告所辖的河城村东边自然村的耕地上有大面积新栽种的金银花苗木，经初查，为其他行政村的村民，即本案原告吴桂平所种植。早在2014年12月，南京市高淳区人民政府就发布了《高淳区人民政府关于严禁在滨湖新城科技新城规划区内私搭乱建私栽乱种的通告》，因原告吴桂平的上述私栽乱种行为地在被告的辖区内，被告对此立案查处。2017年3月7日，被告的执法人员对原告吴桂平进行调查并制作询问笔录，告知原告其行为属私栽乱种，并限期其自行移除栽种的苗木。原告在笔录上签字，并签署“本人无意见”。但此后原告在限期内没有自行移除栽种的苗木，被告所属执法大队对原告的苗木进行拔除。二、被告属综合行政执法主体，对辖区内违法建设、私栽乱种等行为的查处系履行镇（街综合行政执法的合法行为。南京市高淳区人民政府2016年10月25日《关于印发<高淳区构建区、镇（街综合行政执法体制工作方案>的通知》明确规定镇（街综合行政执法检查主体资格，实行一支队伍进行综合行政执法检查，同时将部分行政处罚及行政检查事项从部门下放到镇（街。被告对辖区内违法建设、私栽乱种等违法行为进行综合行政执法，符合尽早发现并及时制止执法行为的镇（街基层综合行政执法的运行模式要求。三、原告私栽乱种大面积金银花的行为，不仅是擅自改变耕地农业用途的违法行为，其目的是为了在以后的征地拆迁中套取赔偿资金，损害国家利益。四、因原告在被告对其询问时，明确表示对被告限期其自行移除栽种苗木清楚无意见，又考虑到制止私栽乱种行为的及时性，被告没有另行制作、送达原告自行移除苗木的文书，在代履行时没有制作、送达规范的文书，均系被告行政执法过程中的不规范之处，被告在以后的行政执法中一定予以改正。综上所述，请求法院确认被告的行政行为合法，驳回原告诉讼请求。
被告淳溪街道办事处向本院提交的证据有:
1、高政发（2016）183号《关于印发<高淳区构建区、镇（街综合行政执法体制工作方案>的通知》，证明本案被告作为行政执法主体的相应依据；
2、区各部门向镇（街委托136项行政处罚事项清单目录、区各部门向镇（街下放的行政检查事项清单，证明对于相应的应由区各部门所行使职权下放给了镇街，其中包含了本案的拔除行为；
3、淳委发（2016）108号《关于成立淳溪街道综合执法大队的通知》，证明被告获得了相应的行政执法主体方面的权利来源，具备合法的依据；
4、《高淳区人民政府关于严禁在滨湖科技新城规划区内私搭乱建私栽乱种的通告》，证明2014年12月29日南京市高淳区人民政府所发布的滨湖新城规划区范围包括本案原告金银花被拔除的区域；
5、询问笔录一份，证明2017年3月7日被告对原告进行了调查询问，原告承认了私栽乱种金银花的行为及面积，被告告知原告处理程序以及处理的结果，被告对于拔除原告的金银花是在原告没有按照相应规范自行清除的情况下依法履行的执法行为。
被告淳溪街道办事处向本院提交的法律依据：《高淳区人民政府关于严禁在滨湖科技新城规划区内私搭乱建私栽乱种的通告》。
经庭审质证,原告对被告提交的证据1、3-5真实性无异议；对证据2真实性无异议，关联性无法确定，认为被告未明确执法权的来源。被告对原告提交的证据1真实性无法确认；对证据2真实性无异议，证明目的不认可；对证据3真实性无法确认，认为照片比较模糊，无法看出是否是原告种植金银花的土地；认为证据4是原告事后补充的协议以及公证，诉争的行为在这之前，两者没有关联性。
本院对上述证据作认证如下：原告以及被告提交的全部证据均客观、真实且与本案存在关联，本院均予以采信。
经审理查明，2016年6月1日，吴桂平及案外人吴红贵与东边村村民签订《土地租用协议》，租用土地用于种植金银花。2017年3月，被告执法人员在巡查中发现原告在高淳区河城东边自然村的耕地上种植的大面积金银花。2017年3月7日，被告执法人员对原告进行调查，并制作询问笔录，口头告知原告在2017年3月13日前自行移除全部树苗，逾期不移除树苗，被告执法大队与河城村委将强制拔除树苗。因原告未自行拔除金银花，被告将原告种植的金银花强制拔除。被告在庭审中辩称，原告种植金银花的位置纳入了滨湖科技新城规划区，淳溪街道办事处的综合执法大队于2017年3月10日起对原告种植的金银花实施了强制拔除，在拔除之前未作出过相关行政文书也没有听取原告的陈述申辩。原告认为，其种植金银花的位置不在滨湖科技新城规划区域之内。
本院认为，被告称其拔除原告金银花的行为性质系行政强制，职权依据是《高淳区人民政府关于严禁在滨湖科技新城规划区内私搭乱建私栽乱种的通告》以及《区各部门向镇（街下放898项行政检查事项清单目录》，其执法权来源于农业局权力的下放。对此，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”《区各部门向镇（街下放898项行政检查事项清单目录》仅涉及区各部门将部分行政检查权下放镇（街，并不包含行政强制或行政处罚权的相关内容。《高淳区人民政府关于严禁在滨湖科技新城规划区内私搭乱建私栽乱种的通告》制作单位系南京市高淳区人民政府，文中并未规定被告淳溪街道办事处可以对乱栽苗木的行为予以查处。因此，被告淳溪街道办事处不能证明其行政强制权的合法来源，应当认定被告不具有对原告种植的金银花进行拔除的职权。
《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定了行政机关实施行政强制措施应当遵守的规定，包括出示执法身份证件，告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录等规定。被告提交的证据反映，其在作出本案行政强制措施前，淳溪街道城管中队的执法人员仅向原告进行过一次询问，在该次询问中，被告要求原告限期自行移除全部金银花树苗，但并无相关理由、依据，也未告知原告依法享有的权利和救济途径，未听取原告的陈述和申辩。且被告在答辩状中也认可其没有制作、送达原告自行移除苗木的文书，在代履行时没有制作、送达规范的文书。因此，被告作出本案行政强制措施行为的程序不符合法律规定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案中，被告作出拔除原告金银花的行政强制行为没有法律依据且程序不符合法律规定，该行为不具有可撤销内容，故应确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处拔除原告吴桂平种植的金银花的行政行为违法；
二、本案受理费50元由被告南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处负担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 洪 彦
审 判 员 钱建国
人民陪审员 邰玉梅
二〇一七年八月十四日
见习书记员 马若艳