江苏省昆山市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0583行初40号
原告昆山悦新包装制品有限公司,住所地江苏省昆山市张浦镇花园路869号4号房。
法定代表人万军，该公司董事长。
委托代理人盛震鹏，江苏衡鼎（苏州）律师事务所律师。
被告昆山市环境保护局，住所地江苏省昆山市拱辰路18号。
法定代表人高建强，该局局长。
委托代理人陈亮，该局工作人员。
委托代理人赵雨兵，江苏同丰律师事务所律师。
原告昆山悦新包装制品有限公司（以下简称悦新公司）诉被告昆山市环境保护局要求履行环保行政职责一案，本院2017年3月15日立案后，于2017年3月20日向被告昆山市环境保护局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月29日公开开庭审理了本案，原告悦新公司委托代理人盛震鹏、被告昆山市环境保护局的行政机关负责人陆剑奋、委托代理人陈亮、赵雨兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告悦新公司于2015年11月5日向被告昆山市环境保护局提交《建设项目环境影响报告表》。2015年12月2日，被告昆山市环境保护局退回原告悦新公司提交的变更经营地址《建设项目环境影响报告表》，退回原因是规划商贸物流区。
原告悦新公司诉称，原告成立于2007年，主要从事包装材料、塑料制品的制造与销售。原告原租赁昆山市张浦镇花园路869号4号房进行经营，于2012年4月购买了昆山市玉山镇金蝶路88号的土地与厂房，并准备于2015年10月搬迁至该地经营。原告于2015年6月向被告申请办理“公司搬迁环境影响审批意见”的行政许可，于2015年8月28日取得《建设项目环境管理的咨询意见》（咨询[2015]第1152号），并于2015年10月13日向被告提交《建设项目环境影响报告表》，但被告不予批准。2016年9月19日，原告又向被告提交《建设项目环境影响申报（登记）表》，被告仍不予批准。原告又于2016年11月7日向被告提交《关于企业搬迁的咨询函》，被告于2017年1月5日出具了《关于对昆山悦新包装制品有限公司搬迁的咨询函的回复》，表示不同意原告搬迁的行政许可申请。原告认为，被告无法定依据对原告的行政许可申请不予批准，且行政许可程序违反《行政许可法》的规定，侵害了原告的合法权益。请求对原告提交的搬迁至昆山市玉山镇金蝶路88号的《建设项目环境影响报告表》予以批准；本案的诉讼费用由被告承担。
原告悦新公司向本院提供的证据、依据：1、不动产权证、不动产档案查询记录；2、2015年10月13日建设项目环境影响报告表及申请书、未写明日期的建设项目环境影响申报（登记）表、建设项目环境保护审批现场勘察表；3、建设项目环境管理的咨询意见；4、2016年9月19日建设项目环境影响申报（登记）表；5、关于企业搬迁的咨询函；6、关于对昆山悦新包装制品有限公司搬迁的咨询函的回复。
被告昆山市环境保护局辩称：
一、答辩人不予批准原告提交的《建设项目环境影响报告表》具有充分的事实和法律依据
因原告经营的项目为从事包装材料、塑料制品的制作与销售，故根据《建设项目环境影响分类管理目录》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》，以及苏政办发(2005)93号《江苏省政府办公厅转发省环保厅、省发改委关于明确建设项目环境影响评价等审批权限意见的通知》等规定，原告对其经营地址变更的行为应当编制《环境影响报告表》，并由答辩人对原告提交的《环境影响报告表》进行审批。
2015年10月，答辩人在收到原告提交的变更经营地址《建设项目环境影响报告表》后，根据江苏省人民政府苏政复（2009）92号批复同意的《昆山市城市总体规划（2009-2030）》、《环境影响评价技术导则总纲》等相关规定对原告的申请进行了审查。经审查，根据江苏省人民政府苏政复（2009）92号《省政府关于昆山市城市总体规划的批复》、《昆山市城市总体规划（2009-2030）》规定，原告申请迁入的昆山市玉山镇金蝶路88号所在土地规划用途已经调整为“仓储物流用地”。另昆山市高新区管委会在2012年申报昆山新城创宏房地产有限公司位于长江路东侧、312国道南侧S1、S2、S4商住项目，以及申报新建青淞小学项目时，也明确原告申请迁入地址的原企业“统柚木业（昆山）有限公司”已列入该区关停动迁的企业名录。
综上，答辩人根据2011年9月1日发布，2012年1月1日实施的《环境影响评价技术导则总纲》第3.2条中明确规定的“依法评价原则”，即“环境影响评价过程中应贯彻执行我国环境保护相关的法律法规、标准、政策，分析建设项目与环境保护政策、资源能源利用政策、国家产业政策和技术政策等有关政策及相关规划的相符性，并关注国家或地方在法律法规、标准、政策、规划及相关主体功能区划等方面的新动向”，以原告经营项目与申请迁入地址的土地规划用途不符而未予以批准，并于2016年12月2日明确回复了原告。
二、原告的起诉已经超过起诉期限
原告于2015年10月就其公司迁址向答辩人提交了《建设项目环境影响报告表》后，答辩人于2015年12月明确给予了不予批准的回复。现在原告就答辩人对其提交的《建设项目环境影响报告表》不予批准行为而起诉，明显超过了起诉期限。
被告昆山市环境保护局向本院提供的证据、依据：1、建设项目环境影响报告表；2、省政府关于昆山市城市总体规划的批复、昆山市城市总体规划图；3、昆山高新技术产业开发区管理委员会《承诺函》、《承诺》；4、审批退件信息；5、《中华人民共和国环境影响评价法》；6、《建设项目环境保护管理条例》；7、《建设项目环境影响分类管理目录》；8、苏政办发(2005)93号《江苏省政府办公厅转发省环保厅、省发改委关于明确建设项目环境影响评价等审批权限意见的通知》；9、《环境影响评价技术导则总纲》。
经庭审质证，被告昆山市环境保护局对原告悦新公司所举证据1的真实性无异议，认为从内容可以看出原告通过买卖的形式从原统柚木业公司购得，而统柚木业公司属于昆山高新区已经明确需要动迁、关停并转的工业项目，因此原告申请迁入该地点，不仅与规划不符，也与产业政策不符；对证据2的真实性无异议，但因该报告表迁入的地点与规划不符，同时也与产业政策不符，故未予以批准；对证据3的咨询意见，该意见仅仅是对原告咨询事项的回复，并不涉及到原告的权利义务关系，而且在特别提醒部分，特别提醒原告应当委托有资质的单位进行环评，并且需要了解搬迁的项目是否与规划、产业政策等相符，另外，该咨询意见也明确了该意见并不作为原告开工建设或办理营业执照的依据，因此原告所称的2015年同意过其搬迁，与事实不符；对证据4，被告并未收到过，本案原告刚才也明确本案的诉讼是2016年9月19日的审批问题，在原告并未提供证据证实其已向被告提交过该申报表的情况下，原告的诉请应当予以驳回；对证据5，原告确实向被告进行过咨询，也明确他的性质是原告作为企业向被告进行咨询，咨询的内容是需要注意的事项和需要作的工作，并不涉及项目的审批问题；对证据6的真实性予以认可，同时这也仅仅是针对原告咨询意见的回复，并不是审批项目的决定，而且在回复中，也明确告知了原告，要求原告应当根据相应的法律法规，委托相关单位编制报告表，并且向被告进行申报，因而该份回复也不涉及到原告的实际权利义务。
被告昆山市环境保护局所举证据，原告悦新公司对证据1的真实性予以认可，但与本案没有关联性，不是本案提起诉讼的原因，原告在2016年又向被告提交过报告表；对证据2，不符合证据的条件，这是政府的规范性文件，在性质上不是对已经发生的事实的反映，不符合证据的要求，而且从证据角度来看，对真实性无法确认，因为没有发给过原告，从关联性来看与本案无关，没有任何地方反映与金蝶路88号有关的内容，对合法性也不认可，根据行政诉讼法的规定，行政诉讼的依据是法律、行政法规、地方性法规，这份地方政府文件不属于上述3种，对本案没有法律效力；对证据3的真实性不予认可，因为原告不是该文件的参与人，对合法性也不予认可，昆山高新技术产业开发区管委会无权决定企业的关停动迁等事项；对证据4的真实性予以认可，但对合法性不予认可，退件行为是对原告的行政许可申请不予许可的具体行政行为，应当采用书面形式告知原告，并且列明不予许可的原因，其采用发手机短信的方式极其不规范。本次原告就是2016年的申请不被许可提出起诉，与这个回复无关。
本院对上述证据认证如下：原告悦新公司所举证据1及证据2中的2015年10月13日建设项目环境影响报告表、申请书、建设项目环境保护审批现场勘察表、证据3，本院依法予以确认；原告悦新公司所举的其他证据与原告悦新公司的诉讼请求没有关联性，本院不予确认。被告昆山市环境保护局所举证据1-4，本院依法予以确认。
本院从被告昆山市环境保护局处调取了涉案《建设项目环境影响报告表》的行政审批系统流程记录截图、情况说明，经庭审质证，原告悦新公司、被告昆山市环境保护局对真实性均无异议，本院依法予以确认。
经审理查明，原告悦新公司主要从事包装材料、塑料制品的制造与销售，因搬迁需要，于2015年11月5日向被告昆山市环境保护局提交《建设项目环境影响报告表》。2015年12月2日，被告昆山市环境保护局退回原告悦新公司提交的变更经营地址《建设项目环境影响报告表》，退回原因是规划商贸物流区。
另查明，2009年12月30日，江苏省人民政府印发苏政复〔2009〕92号《省政府关于昆山市城市总体规划的批复》，原则同意昆山市人民政府上报的《昆山市城市总体规划（2009-2030）》。《昆山市城市总体规划（2009-2030）》市域用地规划图显示原告悦新公司拟搬迁建设项目所在地块规划为仓储物流用地。2012年5月4日，昆山高新技术产业开发区管理委员会向昆山市环境保护局出具《承诺函》，该函涉及在昆山新城创宏房产有限公司位于长江南路东侧、312国道南侧S1、S2、S4商住项目竣工验收前，完成统柚木业（昆山）有限公司等企业的关停动迁工作等内容。2012年9月11日，昆山高新技术产业开发区管理委员会向昆山市环境保护局出具《承诺》，该函涉及在青淞小学投入使用前，完成统柚木业（昆山）有限公司等企业的关停动迁工作等内容。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。江苏省环保厅、发展改革委《关于明确建设项目环境影响评价等审批权限的意见》规定，县（市、区）环境保护行政主管部门负责对国家、省、市审批权限以外的建设项目进行环境影响评价等审批和项目竣工环境保护验收。被告昆山市环境保护局具有负责本辖区内环境保护管理工作及建设项目进行环境影响评价等审批和项目竣工环境保护验收的法定职责，是本案的适格被告。
本案争议焦点为：
一、原告悦新公司的起诉是否超过起诉期限
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告昆山市环境保护局于2015年12月2日向原告悦新公司作出不予批准的回复时，并未告知诉权或者起诉期限。原告于2015年12月2日知道或者应当知道被诉行政行为的内容，其提起诉讼并未超过2年，被告昆山市环境保护局关于原告悦新公司的起诉超过起诉期限的理由不能成立。
二、被告昆山市环境保护局对原告悦新公司的审批申请不予批准，是否有法定依据，行政许可程序是否合法
《环境影响评价技术导则总纲》第3.2条规定了“依法评价原则”，即“环境影响评价过程中应贯彻执行我国环境保护相关的法律法规、标准、政策，分析建设项目与环境保护政策、资源能源利用政策、国家产业政策和技术政策等有关政策及相关规划的相符性，并关注国家或地方在法律法规、标准、政策、规划及相关主体功能区划等方面的新动向。”本案中，《昆山市城市总体规划（2009-2030）》市域用地规划图显示，原告悦新公司拟搬迁建设项目所在地块规划为仓储物流用地，而原告悦新公司提交的《建设项目环境影响报告表》涉及的是工业项目，该项目选址不符合城市总体规划，被告昆山市环境保护局据此不批准《建设项目环境影响报告表》符合相关法律规定。
原告悦新公司于2015年11月5日向被告昆山市环境保护局申报《建设项目环境影响报告表》，被告昆山市环境保护局于2015年12月2日作出不予批准的回复，程序符合相关规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告昆山悦新包装制品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告昆山悦新包装制品有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。
审 判 长 季志康
人民陪审员 沈 玲
人民陪审员 曾双梅
二〇一七年九月十四日
书 记 员 吴昱珊