湖南省永州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘11行初118号
上诉人（原审原告）：钟荣胜。
委托诉讼代理人：张小宁，湖南舜源泽律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：江永县人民政府。
法定代表人：唐德荣，该县县长。
委托诉讼代理人：何杰顺，江永县国土资源局法规股股长。
原审第三人：胡社生。
委托诉讼代理人：刘桂英（胡社生妻子）（特别授权）。
上诉人钟荣胜因与被上诉人江永县人民政府、原审第三人胡社生土地行政许可一案，不服湖南省江永县人民法院（2015）江永法行初字第24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年8月16日公开开庭审理了本案。上诉人钟荣胜、被上诉人江永县人民政府法定代表人因事未到庭，上诉人钟荣胜的委托诉讼代理人张小宁，被上诉人江永县人民政府的委托诉讼代理人何杰顺，原审第三人胡社生及其委托诉讼代理人刘桂英到庭参加诉讼。
原审查明：1986年钟荣胜与江永县桃川镇下圩村八组（以下简称下圩村八组）村民刘雾香结婚。婚后，一起在外家下圩村八组生活，但钟荣胜并未将户口迁入下圩村八组。至今，钟荣胜的户口仍在户籍地广西富川瑶族自治县新华乡路溪老村。1987年钟荣胜夫妇在现涉案地旁建房一幢。1993年政府在进行土地清查中发现，钟荣胜所建房屋没有办理土地使用手续，遂于1993年10月为钟荣胜办理了“集建字第91号”《集体土地建设使用证》，用地面积为364㎡，建筑面积为148㎡；用途为住宅。1994年钟荣胜与刘雾香离婚。2012年7月胡社生、刘桂英夫妇以家庭人口多，住房困难为由向下圩村村委会提出建房申请，拟在自家门前的自留地上新建住宅，该申请得到了土地所有人下圩村八组村民的签名同意。后经下圩村村委会、桃川镇政府签出意见后报县国土局进行土地调查，又经江永县住房和城乡规划建设局规划许可，江永县人民政府核准，于2014年8月1日向胡社生颁发了永建批（农）字（2014）第442号建设用地批准书。用地位置为桃川镇下圩村八组，批准用途为建房，批准类型及面积为空坪125㎡。2015年12月2日，钟荣胜以2015年11月11日始知江永县人民政府为胡社生颁发永建批农字（2014）第442号建设用地批准书，该批准书确定的使用地块系在钟荣胜的《集体土地建设用地使用证》范围内，侵犯了钟荣胜宅基地使用权为由提起诉讼。
原审认为：江永县人民政府于1993年10月为钟荣胜颁发“集建字第91号”《集体土地建设用地使用证》的行为，是依法履行法定职责的行政行为，非经法定程序不影响既定效力，即只要未经必要程序否定江永县人民政府于1993年10月为钟荣胜颁证的行为，钟荣胜在涉案地处有364㎡的土地使用权，胡社生系下圩村八组的村民，是下圩村八组所有的土地的权利人之一，享有使用属八组村民所有的空坪地建房的权利，但须依程序经过批准。胡社生为建房拟使用涉案宗地，取得了土地所有人八组村民的同意，按土地登记程序，履行了手续。江永县人民政府经核准于2014年8月为胡社生颁发永建批农字（2014）第442号《建设用地批准书》的行为是履行法定职责的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”本案中，钟荣胜已于1993年10月依法取得涉案宗地的使用权，钟荣胜认为江永县人民政府2014年8月为胡社生颁证的行为侵犯了其对涉案宗地使用权，应当先申请行政复议。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定如下：驳回钟荣胜的起诉。案件受理费50元，由钟荣胜负担。
宣判后，上诉人钟荣胜不服，向本院提起上诉。其主要上诉理由是：一、一审法院认定事实错误；二、一审裁定遗漏上诉人已经向被上诉人江永县人民政府申请行政复议的事实；三、一审裁定驳回起诉，应当只是对程序进行审查，不应当进行实体审查。故请求撤销一审裁定。
一审采信的证据如下：1、《集体土地建房使用证》；2、现场照片；3、询问笔录及土地变更报告；4、（2015）江永法行初字第10号裁定书；5、录音光盘；6、第三人胡社生建房报告、身份证复印件、常住人口登记卡复印件；7、《农村宅基地批前公示》；8、现住房照片；9、用地现状及平面图；10、建设用地规划审批意见；11、《永州市江永县村民建房用地申请审批表》。
一审法院采信的证据符合证据的客观性、关联性、合法性的要求，本院予以确认。
二审查明事实与一审查明事实一致，对一审查明事实本院予以确认。
本院认为，本案审查的焦点是钟荣胜与被诉土地行政许可行为有无利害关系以及一审法院裁定本案需复议前置，裁定驳回钟荣胜的起诉是否正确。
最高人民法院法释〔2003〕5号《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”根据上述规定，适用行政复议前置的条件是对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，该确权行为属于行政裁决。本案中被上诉人江永县人民政府颁发给原审第三人永建批农字（2014）第442号《建设用地批准书》的行为并非行政裁决，属行政许可，上诉人钟荣胜对该行政许可行为不服，可直接提起诉讼，无需行政复议前置。
钟荣胜与被诉土地行政许可行为有利害关系。因钟荣胜于1993年补办了涉案土地的《集体土地建房使用证》，该证未经法定程序予以撤销，在撤销前有既定的效力。
因此一审法院认为本案需行政复议前置，并以此为由驳回上诉人钟荣胜的起诉错误。
综上，一审法院虽认定事实清楚，但适用法律错误，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，裁定如下：
撤销江永县人民法院（2015）江永法行初字第24号行政裁定。
本案指令江永县人民法院继续审理。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
代理审判员 龚 建
二〇一六年八月十六日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。