浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙09行终39号
上诉人（原审原告）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。
被上诉人（原审被告）舟山市国土资源局，住所地浙江省舟山市新城千岛路159号。
法定代表人虞国平，局长。
行政机关出庭负责人胡治校，该局法制工作分管领导。
委托代理人（特别授权代理）朱南平，浙江明达律师事务所律师。
上诉人邱友康因与被上诉人舟山市国土资源局土地行政复议一案，不服舟山市定海区人民法院（2017）浙0902行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年8月18日公开开庭进行了审理。上诉人邱友康，被上诉人舟山市国土资源局的行政机关负责人胡治校及委托代理人朱南平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，涉案宗地坐落于浙江省岱山县衢山镇人民路XX号。1992年间，原岱山县大巨锻件厂解散关闭，其厂区范围内的国有划拨土地使用权未由岱山县人民政府无偿收回，而在企业产权主管部门原岱山县二轻工业总公司批准下，对该厂的房产等全部资产进行处置用来安置职工。同年12月20日，原告邱友康通过签订《房屋买卖协议》受让了该厂部分房屋（原房屋无土地证）。岱山县国土资源局于1993年7月审批同意转让涉案国有土地使用权，但当时也未与原岱山县大巨锻件厂签订《国有土地使用权出让合同》。1993年至1994年间，原告对涉案房屋进行了拆除重建。1999年6月，岱山县国土资源局以原告宅基地未经合法审批属非法占用土地为由作出岱土罚字（1999）第10号行政处罚决定，处罚主要内容：1、拆除涉案土地上通道、单柱旋转楼梯等部分违建；2、没收原告建造的在涉案土地上楼房，并收回国有土地使用权。原告不服该行政处罚决定向法院提起行政诉讼。2000年7月28日，舟山市中级人民法院作出二审判决，维持处罚决定中的相关拆除及没收事项，撤销有关收回国有土地使用权的行政处罚。该案后经邱友康申请再审，浙江省高级人民法院于2016年5月6日作出（2015）浙行再字第7号再审行政判决，认定涉案部分内容为：岱山县国土资源局的处罚决定认定邱友康受让的国有土地使用权面积211.84平方米并无不当；邱友康建房共占用土地197.08平方米，其中98平方米是经过岛斗镇人民政府批准，但未经岱山县人民政府批准，而另99.08平方米未办理过任何手续。对邱友康建房用地行为的定性应根据1989年3月12日公布施行的《浙江省土地管理办法》。依该办法规定，邱友康建房使用的土地仅经岛斗镇人民政府批准，而未经岱山县人民政府批准的98平方米土地属于非法占用土地。故该行政处罚决定认定邱友康拆扩建占地面积197.08平方米的行为均属非法占用土地的违法行为，定性正确；原二审判决认定事实虽存在一定的不当之处，但不足以导致被撤销。邱友康要求撤销二审判决和撤销岱土罚字（1999）第10号土地违法案件行政处罚决定的再审请求不能成立。2006年11月13日，邱友康取得涉案土地国有土地使用权证，证载地类（用途）住宅用地，使用权类型出让，使用权面积211.80平方米。2016年9月，邱友康以岱山县人民政府和岱山县国土资源局为共同被告直接向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，一要求判决确认两被告先前在未与转让方签订出让合同情况下即审批同意转让、受让涉案国有土地使用权的行为违法；二要求判决限期两被告与原岱山县大巨锻件厂补签《国有土地使用权出让合同》并为原告办理变更登记；三要求赔偿因前述审批行为违法而导致原告无法行使受让国有土地使用权所造成的损失约1500万元，并保留后续主张的权利。舟山市中级人民法院以原告诉请涉及企业改制产生的历史遗留政策问题，不属于法院行政诉讼受案范围，原告应向有关职能部门申请解决为由，裁定驳回了原告起诉。2016年10月17日，原告以被告系司法裁定所指向的有关职能部门为由，向被告提出复议申请，请求内容为：“1、请求复议决定确认岱山县国土资源局未与划拨国有土地使用权转让方原岱山县大巨锻件厂签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法；并决定岱山县国土资源局限期与原岱山县大巨锻件厂签订出让合同，并对原告批准受让的土地使用权办理变更登记；2、请求复议决定岱山县国土资源局违法审批行为因不符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定而违法导致原告无法行使出让国有土地使用权所造成的损失约1500万元，并保留后续主张的权利。”同年10月20日，被告以原告申请已过复议期限，且申请内容已有司法裁决为由，作出舟土资复不受字〔2016〕1号不予受理决定，并于当月24日送达该决定书。原告不服该决定向原审法院提起行政诉讼。该院于2017年4月19日判决驳回了原告诉讼请求。2017年3月3日，原告通过邮寄方式又向被告提起行政复议申请，请求确认岱山县国土资源局把没收的房屋占用在原告的宅基地上的行为违法；决定岱山县国土资源局停止侵权，消除影响；另决定赔偿由此造成的经济损失约1500万元，并保留后续主张的权利。当月10日，被告以原告本次申请系重复申请（相较于2016年10月17日该次申请），且上次作出的舟土资复不受字〔2016〕1号不予受理决定正在接受司法审查为由，再次作出舟土资复不受字〔2017〕01号不予受理决定，并于当月12日送达该决定书。原告不服该决定又向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告舟山市国土资源局对原告邱友康2017年3月3日复议申请以属重复申请为由作出不予受理决定，则本案审查重点有二，一是原告2017年3月3日的复议申请与2016年10月17日该次复议申请是否属重复申请；二是原告2017年3月3日申请的“岱山县国土资源局把没收的房屋占用在原告宅基地上的行为”是否属一具体行政行为，即该行为是否属行政复议受理范围。对问题一，该院认为，从已查明的事实看，原告2016年10月17日的复议申请针对的是“岱山县国土资源局未与原岱山县大巨锻件厂签订出让合同的行为”，而2017年3月3日的复议申请是针对“岱山县国土资源局把没收的房屋占用在原告宅基地上的行为”，显然，原告两次复议申请的核心请求是不一样的，至于两次复议申请中附带要求赔偿金额相同一节，并不影响对该两个复议请求属不同复议请求的认定，故被告认定原告先后两次复议申请系重复申请，理由不当。对问题二，该院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条之规定，行政复议的审查对象为具体行政行为。本案原告主张岱山县国土资源局把没收的房屋占用在原告宅基地上的行为是一个侵权行为，理由亦不能成立。因为该没收的房屋占用在原告宅基地上的事实，系岱山县国土资源局作出的岱土罚字（1999）第10号土地违法案件行政处罚决定所致，岱山县国土资源局作出该行政处罚决定后并未再作出涉及上述房屋的其他行政行为或者事实行为，该没收房屋占用原告宅基地的行为（事实）不是一个独立的具体行政行为，故不属于行政复议受案范围。综述，对原告2017年3月3日复议申请，被告作出的不予受理决定，理由不当，对此予以指正。但鉴于该不予受理决定结论正确，如予以撤销重作无实际意义，故对原告的诉讼请求可予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邱友康的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邱友康负担。
宣判后，邱友康不服，向本院提起上诉称，一、建筑物违法不等于土地使用权违法。上诉人建筑物所有权被岱山县国土资源局没收，不等于其土地使用权被没收。故岱山县国土资源局没收违章建筑，不影响上诉人向其主张侵犯土地使用权行为违法。二、岱山县国土资源局没收房屋行政处罚决定是一个独立的具体行政行为，故其把没收的房屋侵占在上诉人已经依法取得的出让国有土地使用权上的行为，是基于行政处罚决定后的另一个独立的具体行政行为。对此，在之前上诉人向岱山县人民法院提起的民事诉讼中，该院告知书明确告知上诉人诉岱山县国土资源局关于请求法院依法判令岱山县国土资源局赔偿把没收所得的房屋占用在上诉人土地使用权上的土地占有收益损失费的争议事项不属于平等主体之间的民事法律关系，而是基于岱山县国土资源局作出没收非法建造房屋的行政处罚行为完成后，属于政府有关职能部门对该没收财产的依法处置事项。因此，本案就是行政侵权法律关系。至于岱山县国土资源局对该没收的建筑物如何处置，不影响上诉人向其主张土地侵权行政行为违法并承担行政赔偿责任。综上，岱山县国土资源局的土地侵权行为是基于行政处罚决定所致，应属另一个独立的具体行政行为，属于行政复议受案范围。原审判决认定事实错误，请求本院依法撤销原判，发回重审。
被上诉人舟山市国土资源局答辩称，一、没收上诉人违法建造的房屋，是已经人民法院判决维持的岱山县国土资源局岱土罚字（1999）第10号土地违法案件行政处罚决定书所确认的行政处罚。由于上诉人在受让的土地上违法建造房屋，以致被没收的房屋占用上诉人受让土地的事实，是上诉人自身违法行为所造成的。二、没收的房屋占用上诉人受让土地的事实不是另一个独立的行政行为。上诉人自己违法建造的房屋，占用上诉人自己受让的土地，不是岱山县国土资源局行政行为所致。原审判决认定岱山县国土资源局作出行政处罚决定后，并未再作出涉及上述房屋的其他行政行为或事实行为，该没收房屋占用上诉人宅基地的行为（事实）不是一个独立的具体行政行为，是完全正确的。三、已生效的行政判决所维持的行政行为，不得申请行政复议，也不属于行政复议受案范围。人民法院生效行政判决对行政机关履行法定职责的争议和行政行为的合法性作出的最终判定，具有对行政纠纷定纷止争的作用。当事人申请行政复议的事项已由人民法院生效行政判决书作出判决的，不属于行政复议范围。本案岱山县国土资源局对上诉人作出的没收房屋行政处罚决定，已由人民法院生效判决所维持。对于该合法的行政处罚行为没收的房屋占用上诉人受让的土地的事项，已有司法定论，不是行政机关行政复议的受案范围。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审中，双方当事人主要围绕上诉人邱友康行政复议申请是否符合行政复议受理条件、是否属于重复申请等审理重点进行了质证与辩论。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，故对原审判决认定的事实予以确认。
本院另查明，原审判决认定的事实所涉邱友康对舟山市国土资源局舟土资复不受字〔2016〕1号不予受理决定提起的行政诉讼，原审法院于2017年4月19日作出（2016）浙0902行初59号行政判决，驳回邱友康的诉讼请求后，邱友康不服向本院提出上诉；本院于2017年7月31日作出（2017）浙09行终35号终审行政裁定，撤销原审判决并裁定驳回邱友康的起诉。
本院再查明，邱友康曾于2011年10月27日以岱山县国土资源局把没收的房屋一直占用在其已合法取得使用权的国有土地上，理应支付其土地使用费为由，以岱山县国土资源局为被告向岱山县人民法院提起行政赔偿诉讼。案经审理，岱山县人民法院于2011年11月24日作出（2011）舟岱行赔初字第1号行政裁定，以邱友康起诉不属于行政诉讼受案范围为由，驳回了邱友康的起诉。邱友康不服向本院提出上诉，本院于2012年1月18日作出（2012）浙舟行赔终字第1号行政裁定，驳回其上诉。后邱友康申请再审，本院于2013年2月13日作出（2013）浙舟行申字第8号通知书，驳回其再审申请。邱友康仍不服，向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高级人民法院于2014年7月14日作出（2014）浙行申字第24号通知书，认为邱友康主张岱山县国土资源局没收涉案房屋占用其合法土地使用权的事实，系岱山县国土资源局作出的岱土罚字（1999）第10号行政处罚决定所致，岱山县国土资源局作出该行政处罚决定后并未作出涉及上述房屋的其他行政行为或事实行为，故邱友康以岱山县国土资源局违法占用其合法土地使用权为由提出要求支付土地占用费的行政赔偿诉讼，不符合起诉条件，原一、二审裁定并无不当，其申请再审的理由和依据不符合法律规定的再审条件，遂驳回了其再审申请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用该法。据此，行政复议审查的对象为具体行政行为。本案中，上诉人邱友康向被上诉人舟山市国土资源局申请行政复议的请求事项，系要求被上诉人确认岱山县国土资源局把没收的房屋侵占在上诉人受让的国有土地使用权上的行为违法，并责令岱山县国土资源局停止侵权、消除影响，对上诉人造成的损失进行赔偿。但根据查明的事实，上诉人主张岱山县国土资源局把没收的房屋占用在其合法土地使用权的事实，系岱山县国土资源局作出的岱土罚字（1999）第10号行政处罚决定所致，岱山县国土资源局作出该行政处罚决定后并未作出涉及上述房屋的其他行政行为或事实行为，对此浙江省高级人民法院（2014）浙行申字第24号通知书也已经予以明确。故上诉人主张岱山县国土资源局把没收的房屋占用在其受让的国有土地使用权上是基于行政处罚决定后的另一个独立的具体行政行为，该主张缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……”。本案上诉人提出的行政复议申请因不属于行政复议法规定的受案范围，被上诉人对上诉人的行政复议申请作出不予受理决定，结论正确。
就本案上诉人于2017年3月3日向被上诉人申请行政复议的事项与其于2016年10月17日向被上诉人申请行政复议的事项比对，本案中上诉人申请行政复议系要求被上诉人确认岱山县国土资源局把没收的房屋侵占在上诉人受让的国有土地使用权上的行为违法，并对上诉人予以行政赔偿；上诉人于2016年10月17日申请行政复议系要求被上诉人确认岱山县国土资源局未与划拨国有土地使用权转让方原岱山县大巨锻件厂签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法，并对上诉人予以行政赔偿。在上诉人前后两次行政复议申请中，虽然附带的行政赔偿请求相同，但所针对的行为或事实是不同的，故被上诉人以上诉人两次复议申请系重复申请，而决定不予受理，理由不当。鉴于被上诉人作出的不予受理行政复议决定结论正确，撤销重作无实际意义，原审法院对此予以指正，并驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。
另，被上诉人舟山市国土资源局作出被诉行政复议不予受理决定的程序并未违反行政复议法相关规定，上诉人对此亦无异议。
综上，上诉人邱友康的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邱友康负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 曹 敏
二〇一七年八月三十日
法官助理 方 园
代书记员 方 园