安徽省黄山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖10行终31号
上诉人（原审原告）方贵森,男,1949年12月18日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区。
委托代理人方文成,男，1954年11月29日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区，系方贵森侄子。
被上诉人（原审被告）黄山市公安局屯溪分局，住所地安徽省黄山市屯溪区延安路77号，组织机构代码00313920-0。
法定代表人吴彤，局长。
委托代理人徐文良，该局法制大队民警。
委托代理人王瑜昆，该局巡逻防暴大队民警。
被上诉人（原审被告）黄山市人民政府，住所地安徽省黄山市天都大道市委市政府大楼。
法定代表人孔晓宏，市长。
委托代理人黄高晖，黄山市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人方贵森因与黄山市公安局屯溪分局（以下简称屯溪公安分局）行政处罚决定及黄山市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省黄山市屯溪区人民法院（2017）皖1002行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人方贵森及其委托代理人方文成，被上诉人屯溪公安分局的委托代理人徐文良、王瑜昆，被上诉人黄山市人民政府的委托代理人黄高晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2017年5月10日上午9时至10时许，方贵森等人聚集在黄山市人民政府东大门前，以举牌子、喊口号等方式表达利益诉求，影响了政府东大门的正常开启，阻碍了人员、车辆的正常进出，且不听从工作人员劝阻，严重扰乱了黄山市人民政府的机关单位秩序。当日，屯溪公安分局接警受案和调查后，告知方贵森对其扰乱机关单位秩序的违法行为拟作出行政拘留十日处罚的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩权利。方贵森当场表示不陈述不申辩并记入笔录。同日，屯溪公安分局作出处罚决定，对方贵森处以行政拘留十日的处罚。方贵森不服，申请行政复议。黄山市人民政府于2017年5月31日予以受理，并于次日分别向方贵森、屯溪公安分局送达了行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书。屯溪公安分局于2017年6月8日提交了行政复议答复书及相关证据材料。黄山市人民政府于2017年7月24日决定延期至2017年8月24日前作出复议决定并书面通知方贵森。经审查，黄山市人民政府于2017年8月14日作出复议决定，维持屯溪公安分局作出的处罚决定，并于次日分别向方贵森、屯溪公安分局送达。方贵森不服，遂向法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销屯溪公安分局作出处罚决定的行政行为；2.依法撤销黄山市人民政府作出复议决定的行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。
一审法院认为：信访人在信访过程中应当遵守法律、法规的规定，不得有扰乱社会公共秩序的行为。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通”。第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，方贵森等人聚集在黄山市人民政府东大门前，举牌子、喊口号，影响政府东大门正常开启，阻碍人员、车辆正常进出，且不听从工作人员劝阻，违法事实清楚，已经构成扰乱机关单位秩序，且情节较重，应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚。屯溪公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对方贵森处以行政拘留十日的处罚，适用法律正确，处罚适当。屯溪公安分局作出处罚决定履行了受案、调查、处罚前告知、决定及送达等程序规定，程序合法。黄山市人民政府作出复议决定亦履行了受理、审查、决定及送达等程序规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，方贵森的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告方贵森的诉讼请求。案件受理费50元由原告方贵森负担。
宣判后，方贵森不服，向本院提起上诉称：一审判决、行政处罚决定、行政复议决定认定事实、适用法律错误，依法均应当撤销。理由：一、方贵森没有阻拦车辆，更没有召集组织人员，根本不存在扰乱黄山市人民政府机关单位工作秩序的行为。黄山市人民政府称“申请人围堵在东门出入口并采取呼口号的形式表达利益诉求”,该事实无任何证据予以佐证。方贵森因家中宅基地被湖边社区居委会违法拍卖，为维护自身合法权益，已依法诉至法院。在黄山市中级人民法院尚未作出生效裁判的情况下，屯溪区屯光镇人民政府于2017年5月5日、5月10日强占方贵森家宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”之规定，在争议尚未解决前，不得改变土地利用现状。为维护自身权益，方贵森依法向屯溪区人民政府反映，希望屯溪区屯光镇人民政府停止实施强占方贵森宅基地的行为，但屯溪区人民政府无人问津。方贵森遂到黄山市人民政府反映情况，这个过程中一直在依法有序维权，根本不存在扰乱黄山市人民政府机关单位工作秩序的行为。二、屯溪公安分局作出的行政处罚决定，违背法定程序，严重侵害了方贵森的陈述、申辩权利。首先，本案无任何证据显示，屯溪公安分局在作出行政处罚决定之前，告知了方贵森作出治安管理处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利,更无证据显示屯溪公安分局充分听取了方贵森的申辩意见,严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条等规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”之规定，屯溪公安分局作出的行政处罚决定不能成立。其次，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，行政拘留这一处罚只有在违法情节较重时才可以适用，屯溪公安分局在事实不清，证据不足，未保证方贵森充分行使陈述和申辩权利的情况下，对方贵森作出行政拘留的处罚决定，严重违反法律规定，依法应当撤销。再次，一审法院认定事实、适用法律错误，一审判决依法应当撤销。三、依法信访是公民的法定权利，黄山市人民政府对于方贵森遭遇非但不给予任何同情理解，不惩治背信弃义不履行上下坞新村建房协议、违法强占方贵森土地的罪魁祸首，反而作出维持错误拘留方贵森的行政处罚决定，黄山市人民政府的行政复议决定，依法应当撤销。根据《信访条例》第二条、第三条之规定，信访是公民依法享有的权利，任何组织和个人不得打击报复信访人。屯溪公安分局以扰乱单位秩序为由，对方贵森行使自己合法权利的行为采取行政拘留的处罚，严重违法。对于相关人员应当根据《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第九条“违反规定使用警力处置群体性事件，或者滥用警械、强制措施，或者违反规定携带、使用武器的，对负有直接责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分。造成严重后果的，对负有直接责任者，给予撤职或者开除处分；负有主要领导责任者，给予记过、记大过、降级或者撤职处分；负有重要领导责任者，给予警告、记过、记大过或者降级处分”之规定，给予责任者相应处分。综上，方贵森为维护自身合法权益，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》之规定，提起上诉，请求二审法院支持方贵森上诉请求：1.依法撤销一审行政判决；2.依法撤销黄山市人民政府黄政复决[2017]48号行政复议决定；3.依法撤销屯溪公安分局作出的黄屯公（巡）行罚决字[2017]第810号行政处罚决定；4.本案诉讼费用由黄山市人民政府、屯溪公安分局承担。
屯溪公安分局答辩称：一、屯溪公安分局认定的事实清楚、证据确实充分，量罚适当，程序合法。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”；第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。2017年5月10日9时许，方贵森为了表达利益诉求，伙同汪利民、潘卫国等人，不依规到信访接待场所提出，而携带木工板制作的标语到黄山市人民政府东大门门口聚集，采用呼喊口号、下跪等方式向社会和政府表达利益诉求，围堵政府主要出入通道，阻碍人员、车辆出入，造成主要出入通道封闭堵塞达一小时。屯溪公安分局民警依法现场制止违法行为，劝阻、责令方贵森等人撤离，方贵森等人仍不服从民警处置，严重影响了黄山市人民政府的机关单位秩序。其行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，已构成扰乱单位秩序，且属情节严重的情形。据此，屯溪公安分局对方贵森行为定性准确，认定事实清楚、证据充分，量罚适当。二、屯溪公安分局在办理本案的调查取证期间，充分保障了方贵森的陈述和申辩的权利。在案件调查取证中，屯溪公安分局向方贵森告知了《行政案件权利义务告知书》内容，明确了违法嫌疑人在行政案件调查取证期间的权利和义务，并在作出行政处罚决定前，依法以书面形式向方贵森告知拟作出的行政处罚事实、理由和依据。方贵森不提出陈述和申辩，屯溪公安分局依法对方贵森作出行政处罚决定。三、屯溪公安分局现场处置适当，未违规使用警械。方贵森等人实施扰乱单位秩序的违法行为，屯溪公安分局民警为制止方贵森等人的违法行为，依据《中华人民共和国警察法》第八条、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第十五条、第十九条、第十一条之规定，依法对方贵森采取现场口头制止、徒手制止、责令撤离等现场处置措施；对涉嫌扰乱单位秩序的违法行为人依法予以口头传唤至公安机关，未违规使用警械、强制措施。综上，方贵森上诉的理由不成立，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。
黄山市人民政府未向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、黄山市人民政府作出的维持行政复议决定，程序符合法律规定，对屯溪公安分局提交的证据材料进行审查核实后作出，符合行政复议法的程序规定。一审法院判决黄山市人民政府作出的行政复议决定符合法律规定，是有事实依据和法律依据的。二、方贵森上诉认为其没有扰乱机关单位工作秩序的行为，根据对屯溪公安分局提交的答复材料来看并不属实，方贵森的上访理由与违反治安管理并没有因果关系，屯溪公安分局处罚的是方贵森扰乱黄山市人民政府机关单位工作秩序的行为，一审法院查清了方贵森的违法事实作出的判决应当维持。根据屯溪公安分局提交的答复材料可以认定不存在侵害方贵森陈述、申辩的事由。三、关于方贵森提出的信访是公民的法定权利，黄山市人民政府并不予以否认，但是公民行使信访在内的任何权利都应在法律规定的范围内行使，而该案正是由于违反了信访方面的规定而客观上构成了扰乱机关单位工作秩序的行为，因此方贵森的行为应受到相关法律的惩处，请求二审法院维持一审法院判决。
一审中，方贵森向法院提交了如下证据：1.行政复议决定书及送达回证，证明方贵森在法定期限内提起行政诉讼。2.上下坞新村建房协议、缴费票据；3.屯光镇政府强占土地的现场照片四张；4.拍卖公告；5.通告；以上证据证明方贵森合法权利受到侵犯是方贵森去黄山市人民政府表达诉求的原因。6.方贵森身份证，证明方贵森作为诉讼主体的身份情况。
屯溪公安分局向法院提交了如下证据、依据：事实方面证据：1.方贵森询问笔录；2.潘卫国询问笔录；3.潘峰询问笔录；4.刘观祥询问笔录；5.顾斌询问笔录；6.邱飞询问笔录；7.物证相片及制作说明；8.辨认笔录；以上证据证明是方贵森等人聚集在黄山市人民政府东大门门口，采用喊口号、举牌子等方式，扰乱单位秩序的违法事实。9.查询记录，证明被处罚人身份情况及前科情况。10.视听资料（光盘1-3）、制作复制说明及截图，证明违法行为人违法事实。11.行政复议决定书，证明行政复议决定机关维持行政处罚决定。程序方面证据：1.行政处罚决定书，证明处罚决定的内容合法。2.受案登记表，证明受案调查程序合法。3.行政案件权利义务告知书，证明调查程序合法。4.检查笔录、证据保全决定书，证明证据保全程序合法。5.调取证据通知书，证明调取证据程序合法。6.行政处罚告知笔录，证明处罚前告知程序合法。7.行政拘留执行回执，证明拘留执行程序合法。8.调取证据审批表，证明调取证据审批程序合法。9.证据保全审批表，证明证据保全审批程序合法。10.行政处罚审批表，证明行政处罚审批程序合法。11.行政复议受理机构告知书，证明依法告知救济途径。法律法规依据：1.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，证明处罚的法律依据。2.《中华人民共和国人民警察法》第八条，证明现场处置依据。3.《信访条例》第十八条、第二十条，证明处罚决定合法。4.《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第十一条、第十五条、第十九条，证明现场处置依据。
黄山市人民政府向法院提交了以下证据：1.行政复议决定书，证明依法作出行政复议决定及决定的具体内容。2.行政复议申请材料，证明方贵森提出的行政复议申请内容。3.行政复议申请通知书、答复通知书，证明黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。4.行政复议答复材料，证明屯溪公安分局在法定期限内进行了答复并提交了相关证据材料。5.行政复议延期通知书；6.行政复议决定呈批表；7.送达回证等材料；以上证据证明按照法定程序办理行政复议案件。
以上证据已随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据的认定符合法律规定，据此认定的案件事实本院依法予以确认。
本院认为：《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”；第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通”；第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据上述条例规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规的规定，不得有扰乱社会公共秩序的行为。本案中，方贵森等人聚集在黄山市人民政府东大门前，举牌子、喊口号，影响了政府东大门的正常开启，阻碍了人员、车辆的正常进出，且不听从工作人员劝阻，严重扰乱了黄山市人民政府的机关单位秩序，上述事实有相关证据予以证实，屯溪公安分局据此认定方贵森的行为已经构成扰乱机关单位秩序，且情节较重并依法予以处罚，并无不当。方贵森上诉称，其没有阻拦车辆，不存在扰乱黄山市人民政府机关单位工作秩序的行为的上诉理由不能成立。屯溪公安分局接警受案和调查后，告知方贵森对其扰乱机关单位秩序的违法行为拟作出行政拘留十日处罚的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩权利。方贵森当场表示不陈述不申辩并记入笔录。屯溪公安分局作出处罚决定履行了受案、调查、处罚前告知、决定及送达等程序规定，程序合法。方贵森认为，屯溪公安分局作出的行政处罚决定事实不清，程序违法，处罚不当，严重侵害了方贵森的陈述、申辩权利的上诉主张，于法无据，不能成立。黄山市人民政府履行行政复议职责，在法定期限内，按照法定的程序作出行政复议决定，程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚，判决驳回方贵森的诉讼请求，并无不当，依法应当予以维持。方贵森的上诉主张因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人方贵森负担。
本判决为终审判决。
审判长 邹有春
审判员 郑璐荪
审判员 刘衍宾
二〇一八年三月二十日
书记员 陈梦瑶
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。