辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）沈中行终字第636号
上诉人（原审被告）：沈阳市于洪区马三家街道办事处，住所地沈阳市于洪区马三家子镇。
法定代表人：杨春霖，男，该办事处主任。
委托代理人：杨秀枫，男，辽宁同泽律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：步恒库，男，1956年11月26日出生，汉族，农民，住沈阳市于洪区。
委托代理人：曹继凤，女，1959年9月21日出生，汉族，沈阳市于洪区。
上诉人沈阳市于洪区马三家街道办事处因侵占承包地行为一案，不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2015）沈高开行初字第518号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理，本案现已审理终结。
原审查明：步恒库系沈阳市于洪区马三家镇小三家村民，2005年步恒库作为承包方代表从于洪区马三家镇小三家村委会处承包农用地10.5亩，承包土地用途为种植业，承包期限为2005年1月1日起至2026年12月31日止。承包经营权证号为沈于农地承包权（2005）第31319号。2011年1月17日，沈阳市于洪区马三家街道办事处为建设蒲河生态廊道，向步恒库等村民发出《小三家村蒲河河套内和右堤外延50米土地停耕通知》。2011年3月17日，马三家街道办事处占用步恒库家庭部分承包地3.78亩用于建设蒲河生态廊道。步恒库与马三家街道办事处就占用步恒库一家承包地问题未达成一致意见，步恒库认为马三家街道办事处侵占其承包地违法，故提起本次诉讼。
原审认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收集体土地，需要国务院或省级人民政府的批准，而被告并未提供相关证据证明其占用原告土地行为的合法性。农村承包地作为农民生产生活费用的主要经济来源，被告在未与村民达成合意的情况下，占用原告承包地，没有法律依据。此外，被告认为其占地行为的作出时间是2011年3月17日，原告于2015年7月3日提起诉讼已经超过法定起诉期限的观点，本院认为，由于被告的违法行为一致处于持续状态，原告对起诉之前两年内被告的占地行为提起的诉讼并未超过法定起诉期限，本院应予以支持。并且，原告在诉讼中明确了要求确认被告违法行为的起始日期，对超出法定起诉期限的占地行为并未主张权利。综上，被告的观点不成立。原告的诉请本院应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告沈阳市于洪区马三家街道办事处自2013年7月3日起占用原告步恒库一家的承包地行为违法。案件受理费50元，由被告沈阳市于洪区马三家街道办事处负担。
上诉人上诉称，一、关于土地流转形式的合法性。为治理蒲河的国家公益事业需要，上诉人依据沈阳市政府关于蒲河生态廊道建设总体规划实施方案、于洪区区长办公室会议纪要以及《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条规定，对被上诉人承包地实行的土地流转，并没有侵占被上诉人承包地的行为；并且实行土地流转及流转金的分配与发放是经小三家村民代表会议讨论通过的，且被上诉人的土地流转金已经在其粮食直补账户中。二、关于起诉期限。一审已查明，上诉人在2011年1月17日即发布停耕通知，并于3月15日将土地流转金打入原告粮食直补账户，即行政行为于2011年1月17日作出，土地流转协议于3月15日已达成土地流转协议属于行政合同。在本案及相似案件中，上诉人及代理人反复提到，停耕决定不发生占地，占地的依据是土地流转行政合同关系。根据行政行为的优益性原则，土地流转协议在被人民法院生效文书否定前应被推定为有效。原告对占地行为有异议，既是对土地流转协议有异议，最迟应当自2011年3月15日后六个月内提出。而原告迟至于2015年7月3日起诉，显然已超过了起诉期限，依法应当驳回起诉。一审所谓“由于被告的违法行为一直处于持续状态，原告对起诉之前两年内被告的占地行为提起诉讼并未超过法定起诉期限”的事实不符，更缺乏法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人答辩称，一、被上诉人的请求是判上诉人侵害被上诉人土地行为违法，上诉人的身份是行政机关，这是民告官诉讼，虽然上诉人侵占被上诉人土地的行为是2011年3月17日，但被上诉人一直没有停止诉求。2015年1月21日，由村民贾红江、刘福军、常孟青三人到辽宁省国土资源厅申请公开政府信息，当时答复的是小三家子修蒲河占地的土地批件不存在；常凤青到国家信访局反映诉求，国家信访局给出的答复是已经转到辽宁省信访局；二、当时法院不给立案，致使村民诉求进入不了法律程序。于洪区人民法院（2013）于行立字第2号，裁定的内容是不予受理。2014年3月16日，沈阳市中级人民法院（2014）沈中行立字第1号裁定，撤销（2013）于行立字第2号裁定，指令于洪区法院立案受理；三、此案村民向国家信访局、国家农业部、辽宁省国土资源厅、沈阳市国土资源局多次举报，政府一直没有答复，因此，从侵害那天起，就一直没有给村民答复。根据《行政诉讼法》规定，村民的诉求没有超过法定时间；四、法律是讲公平公正的，同样的侵害事件，有的被判违法，有的被驳回，被上诉人觉得缺乏法律公正；五、本案已经判决上诉人违法，且违法行为还在继续，被上诉人没有超过时效，原审判决正确，请求维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、《沈阳市蒲河生态廊道建设总体规划》，用以证明2010年沈阳市规划和国土资源局在其官网上公布沈阳市蒲河生态廊道建设总体规划；2、《关于印发沈阳市2011年蒲河生态廊道建设工作方案的通知》（沈蒲河字（2010）2号）；3、《关于印发沈阳市2012年蒲河生态廊道建设工作方案的通知》（沈蒲河字（2011）8号），上述证据用以证明沈阳市蒲河生态廊道建设领导小组作出沈阳市2011、2012年蒲河生态廊道建设工作方案；4、《沈阳市于洪区人民政府区长会议纪要》（第25、27、45号），用以证明区长办公会议纪要调度蒲河生态廊道建设相关事宜；5、《小三家村蒲河河套内和右堤外延50米土地停耕通知》，用以证明2011年1月17日被告依据证据1、2、3、4作出该通知；6、被告沈阳市于洪区马三家街道办事处2015年7月15日出具的《证明》及土地流转费明细，用以证明原告步恒库土地流转面积是1.26亩，土地流转费5040元已于2012年4月6日打入步恒库粮食直补账户。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、《农村土地承包经营合同》；2、《农村土地承包经营权证》，上述证据用以证明原告承包土地10.5亩；3、2015年6月30日沈阳市于洪区马三家街道小三家村民委员会出具的《证明》，用以证明被告侵占原告承包地3.78亩。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，本院对证据作如下认定，对原审被告提供的证据1-5的真实性予以确认。原审法院对其他证据的认定正确。
本院查明的事实与原审相一致。
本院认为，被诉占地行为发生于2011年3月17日，涉案土地利用状态自被占用没有改变，被上诉人亦未证明存在新的占地行为，故本案的审查客体应是2011年3月17日发生的占地行为。被上诉人于占地行为发生时即知道该行为存在，且上诉人实施占地行为时未告知诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，本案的法定起诉期限为自2011年3月17日起两年；被上诉人于2015年7月提起本诉，且未能证明曾就涉诉行为提起过行政诉讼，故本案超过法定起诉期限。被上诉人主张此前一直进行信访救济因而没有超过起诉期限。对此，本院认为，信访与司法救济属于不同救济渠道，信访并非可超过起诉期限起诉的法定正当理由，故被上诉人上述主张不能成立。起诉期限系为督促相对人及时行使诉权设定，被上诉人怠于行使诉权后再行提起本诉，本院无法支持。综上，本案超过起诉期限，应裁定驳回起诉，原审判决不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销沈阳高新技术产业开发区人民法院（2015）沈高开行初字第518号行政判决；
驳回被上诉人起诉。
一、二审案件受理费，分别退回上诉人、被上诉人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 祝 妍
代理审判员 李 臣
代理审判员 赵春玲
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 杨 娃
本案裁定所依据的相关法律
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；