广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤09行终57号
上诉人（原审第三人）：谢明有，男，1958年7月30日出生，汉族，住化州市，
委托代理人：吴夏硕，广东诚挚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：谢明成，男，1953年9月12日出生，汉族，住化州市，
法定代表人：朱小平，局长。
委托代理人：梁柱云，广东易法律师事务所律师。
原审被告：化州市文楼镇人民政府。
法定代表人：张贤彪，镇长。
委托代理人：孔瑜俊，男，化州市文楼镇法律服务所干部。
上诉人谢明有因与原审被告化州市文楼镇人民政府（以下简称文楼镇政府）规划行政许可纠纷一案，不服广东省化州市人民法院（2016）粤0982行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案谢明成是在建设好一层房屋居住后，再向文楼镇政府申请办理《村庄和集镇规划建设许可证》的。谢明成建设该房屋具有特殊性，不等同于一般情况下村民住房困难的申请建房，因谢明成是水灾致房屋全崩塌的受灾灾民，也是特困户，建房资金部分是政府救灾扶助资金和社会团体扶持的资金。这些资金的来源政府有登记，资金使用受到政府相关部门严格的监督和管理。谢明成利用这些资金建设好房屋后，政府对谢明成使用救灾资金建房的事实进行了检查验收，由政府相关部门建立的《重建家园验收登记表》证明谢明成已利用救灾资金建好房屋的事实。谢明成建好房屋后申请文楼镇政府补办该房屋的《村庄和集镇规划建设许可证》，文楼镇政府未补办该房屋的《村庄和集镇规划建设许可证》给谢明成，却将谢明成该救灾房相对应的土地办理了《村庄和集镇规划建设许可证》给谢明有。但文楼镇政府在本案中未能提供办理《村庄和集镇规划建设许可证》给谢明有该行政行为合法的证据，谢明有也没有提供申请文楼镇政府办理《村庄和集镇规划建设许可证》的证据。因此，文楼镇政府许可给谢明有的化[文]建字（2007）第352号《村庄和集镇规划建设许可证》无据。该化[文]建字（2007）第352号《村庄和集镇规划建设许可证》依法应予撤销。原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销化[文]建字（2007）第352号《村庄和集镇规划建设许可证》。案件受理费50元，由文楼镇政府负担。
上诉人谢明有不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案土地由上诉人所属。上诉人提交的《调换田地协议书》、《兑田证明》和《谢明有所述位于小阳村车路底瓦泥湖土地现场示意图》已经充分证明了涉案土地是上诉人从案外人李亚群、谢正文、谢玉章手中对换而来的。此事实除了有化州市文楼镇平福村小阳村第一、二经济合作社证实之外，还有周边村民签名确认。而谢明成未能提交任何证据证明其享有涉案土地的权属，一审法院仅是凭借被谢明成的一面之词就认定涉案土地是谢明成的承包责任田。因此，谢明成不享有涉案土地的权属，与本案无利害关系。二、一审法院以谢明成利用涉案房屋领取了政府补偿款的事实为由撤销被诉许可证存在明显的错误。首先，谢明成所提交的证据反映，在政府向谢明成发放补偿款时，并没有审查涉案房屋的权属，也没有附上涉案房屋的报建手续，仅仅是谢明成的儿子谢福贵与涉案房屋合影的一张相片而认定涉案房屋归被谢明成所属，明显太过粗枝大叶。其次，因谢明成的儿子谢福贵霸占上诉人的涉案房屋不肯归还，上诉人将谢福贵诉至法院。该（2016）粤0982民初1851号案经一审、二审，现已发回重审。在发回重审中，谢明成称其对涉案房屋的建设从来都没有办理过任何手续，即涉案房屋是一间违章建筑。政府以一间违章建筑为依据而发放补偿款，反映了当时政府有关部门发放补偿款极不严谨。一审法院判决撤销被诉许可证恰恰证明了政府有关部门在向谢明成发放补偿款时审查的不严谨。三、一审法院程序错误。谢明玉是上诉人和谢明成的大哥，其清楚本案相关的事实。为了证明涉案房屋是由上诉人建设的，上诉人的代理律师在2017年2月21日通过邮寄的方式向一审法院提交了证人出庭作证申请，申请谢明玉出庭作证，同时附上了授权委托书和律师事务所的所函以及代理律师的执业证复印件。但在本案开庭时，一审法院却以代理律师以邮寄方式提交申请为由不准许证人出庭作证。值得一提的是，一审开庭时一审法院核对了上诉人代理律师的代理资格无误，上诉人在一审中也从来没有变更过诉讼代理人。可见，一审法院不允许证人谢明玉作证是违反了诉讼程序。另外补充一点起诉意见，上诉人在提起（2016）粤0982民初1851号案民事诉讼时，提交了本案被诉的《规划建设许可证》作为证据，并且在2015年12月16日的庭审中经过了质证。可见，谢明成在此时就已经知道了文楼镇政府的发证行为，但谢明成直至2016年12月13日才提起行政诉讼，已经超过了《行政诉讼法》第四十六条第一款规定的6个月起诉期限。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求二审法院：1、撤销（2016）粤0982行初66号行政判决，改判驳回谢明成的起诉；2、本案诉讼费由谢明成承担。
被上诉人谢明成辩称：一、上诉人谢明有的上诉无事实理由，应驳回其诉求。本案重建家园的房屋土地权属归谢明成。2006年7月16日，特大洪水冲塌谢明成的泥砖屋，经化州市民政局核准谢明成属全塌户，广东省人民政府补助救灾资金5000元，茂名市人民政府补助救灾资金5000元，化州市人民政府补助救灾资金2820元，化州市农业银行帮抚救灾资金1180元给谢明成重建家园。为了解决谢明成家庭居住实际的困难，经村集体同意，安排位于村内属于被上诉人谢明成家庭承包的一块责任田224平方米给谢明成建屋。2006年8月8日，谢明成挖土建屋的基础224平方米，建好基础正负零时，由于建屋资金短缺，不能全部按建好的基础建屋，只按该基础二分之一建设房屋。同年12月7日谢明成建好一层的房屋进入居住，文楼镇政府于2007年1月14日对谢明成使用各级政府的救灾资金重建家园情况进行验收，还在谢明成建好重建家园的房屋进行合照。这些证据足以证明本案重建家园土地房屋权属归谢明成。二、一审程序正确。本案是对行政机关的发证行为进行合法性审查，不涉及建屋土地权属问题。上诉人谢明有申请谢明玉出庭作证，拟证明上诉人谢明有建设涉案的房屋。但建设房屋的行为是民事行为，不是行政机关的行为，并且本案建设房屋的土地归村集体所有，不是个人。没有建设房屋的土地权属，就不可能具有建设房屋的基础和先决条件。即使上诉人谢明有申请证人谢明玉到庭作证，也不能证实本案建设土地房屋权属归上诉人谢明有。何况，上诉人谢明有及其代理人提出的申请，尚未到法庭进行核实相关情况，一审不予以采纳是正确的。三、针对上诉人补充的意见，被上诉人是在开庭时才知道该发证行为，因本案是涉及土地房屋不动产争议的案件，应当适用20年的最长时效，故我方没有超过起诉期限。综上所述，文楼镇政府违反法定的程序，超越法定的职权，颁发规划建设许可证给谢明有的行为违法，应予撤销。一审认定事实清楚，适用法律准确，判决正确，应予维持。请求法院依法驳回上诉人谢明有的上诉，维持一审判决。
原审被告文楼镇政府口头辩称：对于一审判决所采信的事实和证据是否充分，适用法律是否正确，我方不作辩论，由二审法院认定。
本院二审查明：谢明成与谢明有属兄弟关系，系化州市文楼镇平福村委会小阳村村民。2007年10月23日，文楼镇政府向谢明有核发了被诉的化[文]建字（2007）第352号《村庄和集镇规划建设许可证》（以下简称352号证），许可建设的土地位于文楼镇平福村委会小阳村，基地面积120平方米，四至为：东至谢明成屋连地、南至空地、西至空地、北至空地。该地块现已建有混凝土结房屋构一层。同日，文楼镇政府也向谢明成核发了化[文]建字（2007）第351号《村庄和集镇规划建设许可证》（以下简称351号证），许可建设的土地与谢明有前述土地相邻，面积同为120平方米，四至为：东至空地、南至空地、西至谢明有屋连墙、北至空地。该地块目前只建好了地基，地上没有建筑物。
上述351号、352号两证由谢明有统一办理并领取后，一直由谢明有保管，谢明成未知悉发证情况。2015年11月6日，谢明有因认为谢明成的儿子谢福贵侵占居住其上述地上房屋，乃向原审法院提起民事诉讼，请求判令谢福贵返还房屋。诉讼期间，谢明成通过证据交换，知道了本案被诉发证行为。谢明成认为，文楼镇政府在未查清土地权属主体的情况下就违法发证给谢明有，损害了其合法权益，遂于2016年12月13日向原审法院提起本案行政诉讼，请求判令撤销文楼镇政府向谢明有颁发的化[文]建字（2007）第352号《村庄和集镇规划建设许可证》。在本案审理过程中，文楼镇政府称因发证时间久远，档案材料无从查找，未向原审法院提供作出化[文]建字（2007）第352号《村庄和集镇规划建设许可证》行政行为的证据、依据。
本院认为：根据各方的诉辩意见和查明的事实，本案的审查重点是文楼镇政府向谢明有颁发《村庄和集镇规划建设许可证》的证据是否充分。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，文楼镇政府在诉讼中未提供作出被诉行政行为的证据、依据，致使人民法院无法审查该行为的合法性，依照上述法律规定，文楼镇政府核发《村庄和集镇规划建设许可证》的行为视为没有证据。而谢明有作为原审案件的第三人，其向一审法院提交的证据主要有：1.调换田地协议书、土地承包合同书、兑田证明；2.351号、352号《村庄和集镇规划许可证》；3.有关购买运输建材的证明，从证明内容来讲，以上证据充其量只能证明涉案土地来源、房屋建造等内容，由于缺乏相关的申请审批材料，不能证明其所取得的352号《村庄和集镇规划许可证》经过了合法有效的行政审批，不能证明发证行为的合法性。因此，文楼镇政府作出化[文]建字（2007）第352号《村庄和集镇规划建设许可证》行政行为的主要证据不足，应予撤销。原审法院据此判决撤销发证并无不当，本院予以维持。谢明有向本院上诉称，谢明成的起诉已超过起诉期限，对此本院认为，谢明成于2015年12月16日另案民事诉讼期间知道被诉行政行为的内容，但未知道诉权或起诉期限，其于2016年12月13日向原审法院提起本案行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”规定的2年起诉期限，故本院对谢明有的主张不予采纳。至于当事人关于涉案房屋的权属争议，属民事法律关系调整的范畴，不在本案审查范围，当事人可另寻途径解决。
综上所述，原审判决撤销发证正确，本院予以维持；上诉人的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谢明有负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 徐少伟
代理审判员 柯国梁
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 邹君萍
李潇