贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔26行初144号
原告：剑河县南哨乡大坪村二组。
诉讼代表人：吴常根，组长。
委托代理人：杨昌军、龙建，贵州铁力律师事务所律师。
被告（原行政机关）：剑河县人民政府。
法定代表人：肖金城，县长。
委托代理人：杨秀勇，剑河县人民政府法制办主任。
委托代理人：姜胜斌，剑河县林木林地权属争议调处办副主任。
被告（复议机关）：黔东南州人民政府。
定代表人：冯仕文，州长。
委托代理人：罗榆程，黔东南州人民政府法制办公职律师。
第三人：剑河县南哨乡大坪村三组。
诉讼代表人：吴常美，组长。
第三人：吴述康等户。
第三人：剑河县林业局。
法定代表人：蒋泽勇，局长。
原告剑河县南哨镇大坪村二组不服剑河县人民政府林地权属处理决定及黔东南州人民政府行政复议决定，于2016年6月21日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月19日公开开庭审理了本案。原告剑河县南哨镇大坪村二组诉讼代表人吴常根及其委托代理人杨昌军，被告剑河县人民政府委托代理人杨秀勇、姜胜斌，被告黔东南州人民政府委托代理人罗榆程，第三人剑河县南哨镇大坪村三组诉讼代表人吴常美到庭参加诉讼，第三人剑河县林业局、吴述康等户经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月29日，剑河县人民政府根据原告剑河县南哨乡大坪村二组的申请，经调查作出剑府发（2015）15号《县人民政府关于南哨乡大坪村二组与三组争议“三星伴月”林木林地权属的处理决定》（以下简称“《处理决定》”），认定争议林地范围为：从“活龙坳”沿正岭上到“土地坳”，继续沿正岭上到大梁，沿大梁往一组山界方向走到与一组山交界处，从该处起向坡下沿坡改梯边缘到风力发电新公路，过新公路沿小岭下到老公路（走大坪公路）拉槽，从拉槽正中处向坡下沿小岭下到岭嘴（梨头嘴）后顺湾直下到大冲，沿大冲上到鱼形大冲口，又沿右边冲（面山为向）直上到“活龙坳”起点止。剑河县人民政府结合双方在调处中提交的证据，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条、第八条第（三）项、第十二条、第十九条的规定，对争议林地作出处理：1、争议范围内，双方证据均涵盖的大部分林地，其所有权和使用权归二、三组集体共同享有；2、双方在争议范围内共同营造的杉木林的所有权和使用权归二、三组集体共同享有；3、“土地坳”湾到“活龙坳”湾之间的小三角林地，其所有权和使用权归三组享有；4、二组村民吴述康等户在争议范围内的“红军坟边凉水井及路以边”一带所营造的一小片杉木林，其林木的所有权和使用权归二组吴述康等户按各自所造面积分别享有；5、为确保国家利益不受损失，二、三组在转让（出售）共同营造的林木或采伐林木出售时，需按剑林工程（1994）合字第0840号《工程造林经济技术合同》第四条约定内容偿还林业局造林投资。
原告不服，向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府经审查后认为，剑河县人民政府将争议林地中双方证据均涵盖的争议林地权属处理归原告与第三人共同享有，符合《林木林地争议处理办法》第十九条的规定，将“土地坳”湾到“活龙坳”湾之间的小三角林地权属处理归第三人享有，符合《贵州省林地管理条例》第二十条第一款的规定，将“红军坟边凉水井及路以边”一带的一小片杉木的林木权属处理归吴述康等户享有，符合《林木林地争议处理办法》第十二条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2016年5月24日作出黔东南府复议字（2016）59号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称“行政复议决定”，维持剑河县人民政府作出的剑府发（2015）15号处理决定。
原告剑河县南哨镇大坪村二组诉称：剑河县人民政府处理程序错误，剑河县人民政府在调处中作出的争议地示意图和位置图，没有原告及第三人和村委会成员参与现场踏查；在调处过程中，未对证人黄某1提出的剑林权字第81号山林所有证存根的真实性进行核查，违反山林权属纠纷处理程序。本案适用法律错误，《林木林地争议处理办法》是部门规章，《贵州省林地管理条例》是地方性法规，在处理中应优先适用《贵州省林地管理条例》，在《贵州省林地管理条例》没有作出规定的情况下才参考适用《林木林地争议处理办法》。本案原告提供的剑林权字第79号山林所有证是有效权属证书，第三人提供的是剑林权字第81号山林所有证存根，不是有效权属证书，应当适用《贵州省林地管理条例》第十九、二十条的规定处理本纠纷，因此被告适用法律不当。由于被告处理程序错误，适用法律不当，导致认定事实的主要证据不足，请求撤销剑府发（2015）15号处理决定和黔东南府复议字（2016）59号行政复议决定，诉讼费用由第三人承担。
原告向本院提交了以下证据、依据：1、南府发（2008）26号处理意见及林权登记申请表内表，拟证明本案第三人未提起有81号存根的事实，当时三组没有得到81号山林所有权证；内表和26号处理意见共同印证了三组提交的证据是不客观的；2、剑林自字第52号《自留山证》，拟证明欧阳广辉填写的笔迹与79号证和81号存根的笔迹是完全不同的，印证79号证、和81号证是黄某2填写的；3、黄某2的调查笔录，拟证明79号山林权证和81号存根都是黄某2填写，而且81号存根并不是1983年10月4日填写，实际是1992年-1994年期间填写的，81号存根是不合法的，79号证是合法的；4、张应毛的调查笔录，拟证明张应毛在行政处理阶段的笔录和证言是不客观的。
被告剑河县人民政府辩称：本府于2014年9月1日组织双方当事人和大坪村委会现场踏查制作了示意图，并根据示意图制作了争议位置图，踏查示意图经双方当事人签字捺印确认，并不存在违反程序问题。争议林地从“林业三定”时期至争议发生时，都是由双方持证共同经营管理，故不能简单按“双方各半”的原则处理，只能将林地权属确权归双方共同享有。综上所述，本府对争议林地的处理，程序合法，认定事实清楚，审查、认定、采信证据正确，适用法律正确，处理结果合法正确，复议机关维持正确，请求驳回原告诉讼请求，由原告承担本案诉讼费。
被告黔东南州人民政府辩称：本府作为的行政复议决定程序合法，剑河县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，本府作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，应当予以维持。原告的诉讼请求于法无据，应当予以驳回。
二被告向本院提交了证明原行政行为合法性的证据、依据：1、调处申请书，拟证明大坪村二组向县政府提交调处申请要求处理争议；2、答辩书，拟证明大坪村三组提交答辩书；3、争议现场踏查笔录及示意图，拟证明组织当事人踏查争议现场，制作笔录、绘制示意图并经当事人签字确认；4、黄某2询问笔录，拟证明县政府对黄某2进行询问的事实，黄某2的询问笔录与原告在行政调处中提交的证言相矛盾；5、吴建四询问笔录，拟证明被告对本案的争议范围进行询问制作笔录并经其签字确认；6、询问笔录，拟证明对三组组长吴常美关于争议范围进行询问制作笔录并经其签字确认；7、吴常美调查笔录，拟证明对三组组长吴常美关于三组第81号山林所有证颁证联灭失原因进行询问制作笔录并经其签字确认；8、调查笔录，拟证明就大坪村下乌莱自然寨“林业三定”时期至“三星伴月”发生争议期间是否发生寨火、发生时间以及受灾情况对一组、二组、三组部分村民进行询问制作笔录并经被询问人签字确认，均称下乌莱自然寨约在2002年发生寨火，且全寨被烧光；9、调查笔录，拟证明就二组证人黄某2所说1996年是罗安春安排黄某2为三组吴常美填写“三星伴月”第81号山林所有证相关事宜，对罗安春进行询问制作笔录并经其签字确认，其所说内容与黄某2所说内容不一致；10、张应毛询问笔录，拟证明对三组证人张应毛进行询问制作笔录并经其签字确认，其所说内容与经本府结合二、三组提交证据查明的事实一致；11、情况说明，拟证明南哨乡政府关于大坪村委会不愿出具二组证人黄某2与二组村民吴述康属于岳父女婿关系的情况说明；12、举证质证和调解会议通知书、举证质证和调解会议笔录、证明，拟证明组织双方当事人进行举证质证和调解，制作笔录并经当事人确认签字，同时证明第三人林业局不派员参加调解会；13、争议情况登记表、当事人提交证据清单及证据，拟证明在行政调处时双方填交的争议情况登记表和证据清单；14、证明及身份证复印件，拟证明大坪村委会出具的二组、三组组长职务证明、参会代表证明及组长身份；15、证明，拟证明大坪村委会出具现任二组组长的身份证明；16、证明，拟证明三组认可二组村民吴述康等户造林范围。
被告黔东南州人民政府向本院提交了证明复议程序合法的证据、依据：1、复议申请书及申请人的证据目录，2、受理通知书、提出答复通知书、第三人参加通知书，3、行政复议答辩书及证据目录、第三人答辩书及证据目录，4、黔东南府复议字（2016）59号行政复议决定书，1－4号证据拟证明行政复议程序合法。
第三人剑河县南哨镇大坪村三组述称：剑河县人民政府关于争议地的示意图经组织双方群众到现场指定，双方组长及群众代表在原稿上已签字并加盖了指印，是合法的。原告出具的黄某1证言不符合事实，81号山林所有证存根是真实合法的。剑河县人民政府作出的处理决定程序合法，认定事实的主要证据充分，适用的法规符合本案纠纷的处理。请求驳回原告诉讼请求，由原告方承担本案诉讼费用。
第三人向本院提交了以下证据、依据：1、1995年4月19日收条，拟证明争议山是二组和三组共同造林的事实；2、2002年3月19日记录，拟证明争议山是二组和三组共同造林的事实。
第三人吴述康等户、剑河县林业局均未答辩，亦未向本院提交证据、依据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据认证如下。
原告剑河县××镇××村二组向本院提交的证据、依据：1、南府发（2008）26号处理意见及林权登记申请内表，证明经第三人申请，南哨乡人民政府对本案纠纷进行调解，并于2008年11月18日作出了调解意见，调解意见的主要内容是争议的林地、林木权属双方各享有一半；2、剑林自字第五十二号《自留山证》，与争议地无关联，不采纳为定案依据；3、黄某2的调查笔录，其内容与县政府在调处期间向黄某1调查笔录不一致，不予采信；4、张应毛的调查笔录，该笔录没有附证人身份信息，不符合行政诉讼证据规定，不予采信。
二被告对原行政行为合法性提交的证据、依据：1、调处申请书，2、答辩书，1-2号证据证明原告申请调处及第三人答辩的的事实；3、争议现场踏查笔录及示意图，证明被告剑河县人民政府组织争议双方踏查争议现场，制作笔录、绘制示意图并经当事人签字确认的事实，予以采信；4、黄某2询问笔录，与原告提交的第3号证据相矛盾，不予采信；5、吴建四询问笔录，6、询问笔录，5-6号证据证明被告向相关人员了解争议范围的事实，予以采信；7、吴常美调查笔录，8、调查笔录，7-8号证据证明被告对涉案证据（81号山林所有证颁证联灭失原因）进行核查的事实；9、调查笔录，10、张应毛询问笔录，9-10号证据证明被告就案件相关事实向证人进行询问的事实；11、情况说明，与争议事实无关联，不采纳为定案依据；12、举证质证和调解会议通知书、举证质证和调解会议笔录、证明，证明被告组织双方进行调解的事实，调处程序合法，予以采信；13、争议情况登记表、当事人提交证据清单及证据，证明被告受理调处，以及争议双方在调处中提交证据的情况；14、证明及身份证复印件，15、证明，14-15号证据证明在行政调处中双方代表人情况；16、证明，证明三组认可第三人吴述康等户造林的事实。
被告黔东南州人民政府对复议程序合法性提交的证据、依据：1、复议申请书及申请人的证据目录，2、受理通知书、提出答复通知书、第三人参加通知书，3、行政复议答辩书及证据目录、第三人答辩书及证据目录，4、黔东南府复议字（2016）59号行政复议决定书，1－4号证据证明复议机关受理复议申请并作出行政复议决定的过程，程序合法，予以采信。
第三人剑河县××镇××村三组向本院提交的证据、依据：1、1995年4月19日收条，2、2002年3月19日记录，1-2号证据不符合行政诉讼证据规定，不采纳为定案依据。
经审理查明：争议林地位于剑河县××镇××村，原告方持有的剑林权字第79号山林所有证涵盖争议地的大部分范围，第三人持有的剑林权字第81号山林所有证存根涵盖争议地的全部范围。1994年12月，原告和第三人共同与剑河县林业局签订了《工程造林经济技术合同》，共同在争议地“三星伴月”营造杉林。2008年林改期间，因争议地山林权属引发纠纷，经剑河县南哨乡人民政府调解未果，原告向剑河县人民政府申请调处。2015年12月29日，剑河县人民政府作出剑府发（2015）15号《处理决定》，认定争议林地范围为：从“活龙坳”沿正岭上到“土地坳”，继续沿正岭上到大梁，沿大梁往一组山界方向走到与一组山交界处，从该处起向坡下沿坡改梯边缘到风力发电新公路，过新公路沿小岭下到老公路（走大坪公路）拉槽，从拉槽正中处向坡下沿小岭下到岭嘴（梨头嘴）后顺湾直下到大冲，沿大冲上到鱼形大冲口，又沿右边冲（面山为向）直上到“活龙坳”起点止。剑河县人民政府结合双方在调处中提交的证据，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条、第八条第（三）项、第十二条、第十九条的规定，对争议林地作出处理：1、争议范围内，双方证据均涵盖的大部分林地，其所有权和使用权归二、三组集体共同享有；2、双方在争议范围内共同营造的杉木林的所有权和使用权归二、三组集体共同享有；3、“土地坳”湾到“活龙坳”湾之间的小三角林地，其所有权和使用权归三组享有；4、二组村民吴述康等户在争议范围内的“红军坟边凉水井及路以边”一带所营造的一小片杉木林，其林木的所有权和使用权归二组吴述康等户按各自所造面积分别享有；5、为确保国家利益不受损失，二、三组在转让（出售）共同营造的林木或采伐林木出售时，需按剑林工程（1994）合字第0840号《工程造林经济技术合同》第四条约定内容偿还林业局造林投资。
原告不服，向黔东南州人民政府申请复议，黔东南州人民政府经审查后认为，剑河县人民政府将争议林地中双方证据均涵盖的争议林地权属处理归原告与第三人共同享有，符合《林木林地争议处理办法》第十九条的规定，将“土地坳”湾到“活龙坳”湾之间的小三角林地权属处理归第三人享有，符合《贵州省林地管理条例》第二十条第一款的规定，将“红军坟边凉水井及路以边”一带的一小片杉木的林木权属处理归吴述康等户享有，符合《林木林地权属争议处理办法》第十二条的规定。复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2016年5月24日作出黔东南府复议字（2016）59号行政复议决定，维持剑府发（2015）15号处理决定。
本院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，被告剑河县人民政府具有对辖区集体林业资源权属争议作出处理的法定职权。原告不服被告剑河县人民政府作出的处理决定，以其为被告提起行政诉讼，符合法律规定。被告剑河县人民政府根据原告及第三人在调处程序中提供的证据，将争议林地中双方证据均涵盖部分的林地所有权和使用权处理归原告与第三人共同享有，将“土地坳”湾到“活龙坳”湾之间的小三角林地的所有权和使用权归三组享有，符合本案的客观事实，予以确认。但处理决定对第三人吴述康等户的具体成员和权利状态，以及在争议地营造林木的四至范围、面积认定不清楚，导致原告和第三人在该范围内共同享有的林木所有权和使用权面积不确定，也使第三人林业局依据《工程造林经济技术合同》享有的权益处于不确定状态，应予撤销。复议机关据此维持原处理决定的主要证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销黔东南州人民政府黔东南府复议字（2016）59号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》。
二、撤销剑河县人民政府剑府发（2015）15号《县人民政府关于南哨乡大坪村二组与三组争议“三星伴月”林木林地权属的处理决定》第二项、第四项、第五项，由剑河县人民政府对争议地林木权属重新作出处理。
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告剑河县南哨镇大坪村二组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 张秋菊
审判员 潘 斌
审判员 唐 涛
二〇一六年十一月三十日
书记员 董 宇