广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）桂市行终字第42号
上诉人（一审原告）临桂县临桂镇水口村委会宝塘村（以下简称宝塘村）。
诉讼代表人刘任生，村长。
委托代理人潘龙辉，广西齐兴律师事务所律师。
委托代理人邓金顺，广西齐兴律师事务所律师。
上诉人（一审原告）临桂县临桂镇水口村委会岭背组（以下简称岭背组）。
诉讼代表人陈秀喜，组长。
上诉人（一审原告）临桂县临桂镇水口村委会子里组（以下简称子里组）。
诉讼代表人阳仁成，组长。
委托代理人陈五弟，男，汉族，1962年8月17日出生，农民，住临桂镇××里组××号。
被上诉人（一审被告）临桂县人民政府（以下简称县政府）。
法定代表人陈立华，县长。
委托代理人韦禾生，临桂县政府林业局干部。
委托代理人蒙羚，临桂县政府法制办干部。
被上诉人（一审第三人）临桂县临桂镇水口村委会山口村粟家组（以下简称粟家组）。
诉讼代表人贝荣富，组长。
委托代理人蒋鑫，桂林市星宇法律事务所法律工作者。
一审第三人临桂县临桂镇水口村委会山背组（以下简称山背组）。
诉讼代表人陈树林，组长。
一审第三人临桂县临桂镇水口村委会厄头组（以下简称厄头组）。
诉讼代表人陈小荣，组长。
一审第三人临桂县临桂镇水口村委会水口村（以下简称水口村）。
诉讼代表人陈水付，村长。
一审第三人临桂县临桂镇水口村委会观里组（以下简称观里组）。
诉讼代表人阳玉国，组长。
上诉人宝塘村、岭背组、子里组不服临桂县人民法院作出的（2012）临行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院已受理并依法组成合议庭，于2013年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人宝塘村的诉讼代表人刘任生及其委托代理人邓金顺、潘龙辉，上诉人岭背组的诉讼代表人陈秀喜，上诉人子里组的诉讼代表人阳仁成及其委托代理人陈五弟，被上诉人临桂县人民政府委托代理人蒙羚、韦禾生，一审第三人粟家组的诉讼代表人贝荣富及其委托代理人蒋鑫到庭参加诉讼。一审第三人山背组、厄头组、水口村、观里组经本院依法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告岭背组、子里组（含第三人水口村、山背组、观里组、厄头组）、原告宝塘村与第三人粟家组三方争执的岭场，水口六村称“老虎岭”（宝塘村和粟家组称“老虎头岭”），即现场勘察图上的1号地，其四至界限为：争执地岭场外的东面是粟家组的山场，南面是宝塘村与粟家组争执的瓦春坪岭、大冲岭、竹子岭（粟家组称下里山岭、石龙脚岭），西面是水口大队（村委）林场用地，北面是水口六村与粟家组争执的高岭底、后堂背（粟家组称高岭、瓦村坪大岭），面积为231.15亩。1965年在创办东风公社水口大队国社合营林场前，老虎头岭是荒山草岭，有零星马尾松。水口村委和附近村委的村民曾经在该岭场上割草、砍柴、葬坟。1965年9月5日签订的《国社合营林场合同书》及《东风公社水口大队林业规划示意图》和《东风公社水口大队林业基地设计规划表》，将“老虎头岭”规划在水口大队林场的范围内，《合同书》的第五条第（一）项注明：“土地所有权不变，原属公社或生产队所有的土地，所有权仍归公社或生产队所有，原属国家所有的土地仍归国家所有”。实际上水口大队林场只种植了老虎头岭西面约三分之一的林地，并铲有防火线将老虎头岭分开，该防火线东面约三分之二的林地是山口村在上世纪七十年代种植了马尾松。1998年春，山口村粟家组、黄家组在大冲岭（大岭冲）、焦皮岭（焦基岭）、老虎头岭、黄牛睡地、石灰长岭因放松脂与水口村委会发生林场界线纠纷，后经村委干部、原林场管理人员现场勘界，林业部门技术人员勾绘图，原庙岭镇政府司法所组织双方进行多次调解。水口村委会与粟家组于2001年2月23日达成了《关于水口村委林场与山口粟家山场界线的协议书》，该协议书注明和“勾绘图”上标明了老虎头岭分界线西面林地上的林木权属归水口村委林场；分界线东面林地、林木权属归粟家组所有，同时注明了水口村委林场在老虎头岭经营部分只有使用权和林木权，土地权属仍归山口粟家组所有。但水口村委会未能与黄家组达成调解协议。为此，原庙岭镇司法所就此次山场界线纠纷问题，于2001年4月23日作出了一份《关于水口村委会与山口村粟家、黄家争执林场界线纠纷调解意见书》，提出了两条“调解意见”。其中第一条注明：“水口林场与山口村粟家山场的界线按照2001年2月23日水口村委会与山口村粟家达成的协议来定”。第二条是针对村委会与黄家组之间的山场界线纠纷提出的“建议性”的调解意见。并说明“对本调解意见书如有不同意见，应向临桂县人民政府申请处理”。2008年水口村委林场将老虎头岭经营部分的林木采伐后，不再种植林木。粟家组在1996年和2000年分别与黄年友、龙小瑞和莫次福签订协议，将争执地上经营部分的松树承包给黄年友、龙小瑞和莫次福割松脂。2004年粟家组与粟三生签订协议，将松树转让给粟三生砍伐，为便于管护和运输木材，粟家组还修建了一条从凤凰桂发砖厂通往争执地的机耕路；2004年和2008年粟家组分别两次在老虎头岭种上杉树。1985年粟家组将老虎头岭脚下的水塘承包给粟新春等人养鱼；1990年粟家组与曾华光等人签订协议，将水塘水坝工程承包给曾华光等人修建并让其免费使用六年；2005年粟家组与粟旺贵等人签订协议，将水塘承包给粟旺贵等四人养鱼，承包期为20年。2009年县政府征用争执地修建水口垃圾填埋场，原告岭背组、子里组（与第三人水口村、厄头组、观里组、山背组合为同一方当事人）与原告宝塘村以及第三人粟家组（三方当事人）为争执地发生权属纠纷，三方都向县政府申请调处。经被告县政府组织双方多次调解，因各持己见调解未果。被告县政府于2012年2月20日作出临政处字（2012）1号行政处理决定，将1号争执地“老虎头岭”（水口六村称“老虎岭”）林地权属（含争执地内的水塘）确定归粟家组集体所有。原告宝塘村、岭背组和子里组不服，向桂林市人民政府申请行政复议，市政府于2012年5月23日作出市政复决字（2012）60号《行政复议决定书》，维持临政处字（2012）1号行政处理决定。原告宝塘村、岭背组、子里组仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明：水口村委会山口村在1957年分为黄家队和粟家队两个小队，1964年两个小队又合并为一个生产队（即山口队），1977年山口生产队又分为黄家组、粟家组两个小组直到现在，两组田地、山场的界线已分清楚，黄家组和水口村委林场均对争执地不主张权属。争执地及周边林地山场，各级政府都没有发放过有效的权属证书，当地村民割草、砍柴、葬坟都是乱割乱砍乱葬的。第三人子里村提供的水口村委林场承包给李志军、李顺养、李四有、蒋跟旺、龙恩桂砍树、割松脂的六份协议书，其内容未涉及到争执地范围。1965年9月5日，当时的东风公社水口大队的十几个村队签订的《国社合营林场合同书》，该合同书第一条载明：林场四至界限为东至坪田、秧塘交界，南至秧塘、独峰乡交界，西至凤凰林场交界、北至凤凰乡交界（详见设计图），规划境内宜林荒山总面积约6000亩，国家投资营造用材林5000亩（详见第二条）国社共有。其余宜林地由公社或生产队自力营造、自造自有”。第四条规定，投资及分成比例，庙头区水口公社（乙方）在自己或者国家的土地上造林，国家付给一定投资，或林采伐的纯收益按照比例（国家5、公社1、生产队4）分成。水口林场的经营方式是大队经营（即林场范围内经营）和生产队经营（即在自己队里的山场范围内经营，自造自有）两种方式。第五条林权处理办法：林场的土地所有权不变，原属公社或者生产队所有的土地所有权归公社或者生产队所有等等。水口大队林场没有依法获得县级以上人民政府或相关部门的批准，该林场不属于国有林场的性质。事实上水口大队林场实际只使用了山口村黄家组、粟家组、蒋家村、塘边村、长岭村、刘家地村共6个村组的岭场土地，面积3000多亩。尚剩约2000多亩岭场没有种植使用。水口大队林场没有实际使用宝塘村、岭背组、子里组、厄头组、水口村、山背组、观里组的土地。在《国社合营林场合同书》中林场所框定的四至界线内的山场（即当时整个水口大队行政范围内的山场），除水口大队林场实际种树的岭场外，其它没有种树的山场，依照历史习惯，原来由哪个村队经营管理，后来仍由哪个村队继续经营管理。现在县政府修建“垃圾填埋场”也没有征用水口村委林场的土地。《东风公社水口大队林业基地设计规划表》、《水口大队林业基地规划说明书》中第7、第8号、第9号、第16号、第22号造林地点由宝塘队经营。第23号、第24号、第25号、第26号造林地点由子里队经营。从1965年至今，第7、第8号、第9号、第16号、第22号造林地点由宝塘队经营，第23号、第24号、第25号、第26号造林地点由子里队经营。
一审法院认为：本案争执地“老虎头岭”自解放后至今，各级人民政府均未确定过权属。参与争执的各方当事人均未能提供证明争执地（含水塘）属其所有的有效权属凭证。根据《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（八）项规定的证据，才可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料。原告宝塘村、岭背组提供的《国社合营林场合同书》、《东风公社水口大队林业基地设计规划表》、《水口大队林业基地规划说明书》，没有依法得到县级以上人民政府或相关部门的批准，由这几份文件、资料组建的“水口大队国社合营林场”其性质并不属于国有（国营）林场，故上述“两书一表”不属于《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（八）项规定的证据类型，且已被生效的（2012）桂市行终字第12号《行政裁定书》所确认，故依法不能作为本案确定林地权属的权属凭证。因此，被告县政府亦未采用这几份“证据”作为本案争执地的确权依据应是正确的。退一步说，该组书证也不能证明争执岭场系“水口六村”或其中某一村以及原告宝塘村“入股”到“水口大队林场”已使用的山场范围内，属其原所有或管理使用的土地。原告宝塘村、岭背组提供的其余证据，亦不能证明争执地（含水塘）属其所有或其实施过具体的管理使用事实的土地。原告子里组提供的水口村委林场与李志军、李顺养等人签订的六份《协议书》其内容未涉及到争执地，而王守义、陈树妹的证词只能证明其曾经到过争执岭场砍过柴、割过草，故子里村提供的证据不能成为其主张争执地权属的依据。原告岭背组向县政府申请确权时自认争执地是水口六村共有（“水口六村”是作为一个共同体，以同一理由申请确权的），诉讼时却单独主张争执地内有39亩林地属其所有，不仅没有相应证据证实，且还与其申请确权时主张的理由自相矛盾。因此，原告宝塘村、岭背组、子里组仅以其曾经在争执地上割草、砍柴、葬坟为由主张土地权属，并诉请要求撤销被告县政府作出的本案行政处理决定，证据不足，理由不充分，本院不予支持。第三人厄头组、水口村、山背组、观里组在收到被告县政府作出的临政处字（2012）1号《行政处理决定书》后，在法定期限内没有向市政府申请行政复议，依法应视为对该处理决定的认可，而其原主张争执地权属的理由与原告岭背组和子里组是一致的，也是以曾经在争执地上割过草、砍过柴为由主张争执地权属的，亦属证据不足，理由不充分，本院亦不予支持。而第三人粟家组从上世纪七十年代以来的几十年中，有在争执岭场及周围水库、水塘修建水坝、割松脂、种植作物和林木、砍伐林木、管理和发包水塘给他人承包养鱼等等一系列长期的经营管理行为和使用事实，原告宝塘村和“水口六村”从未提出过异议。因此，第三人粟家组主张争执地权属，有确切的事实依据和理由。综上所述，被告县政府根据本案上述已查明的事实，依据法定职权，依法作出的临政处字（2012）1号行政处理决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理结果得当，本院依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决维持被告临桂县人民政府于2012年2月20日作出的临政处字（2012）1号《行政处理决定书》。
上诉人宝塘村不服一审判决，上诉称：争执地老虎头岭位于水口村委林场范围之内，面积231.15亩。县政府作出的临政处字（2012）1号行政处理决定称该地块为1号地。争执各方均提供不出该地块属自己所有的权属凭证，仅有上诉人提供的1965年9月5日签订的《国社合营林场合同书》及《东风公社水口大队林业规划示意图》和《东风公社水口大队林业基地设计规划表》，该协议及其附件框定了争执的1号地就在其四至界限范围内。因此，争执的老虎头岭即1号地所有权应属上诉协议各方当事人共同共有，被上诉人临桂县人民政府依据所谓的管业将争执地确权归粟家组是没有法律依据的。一审第三人粟家组提供的管业书证不具有法律效力，粟家组是单方进入水口林场范围内非法管业。县政府的确权决定不符合有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的三个有利于原则，一审法院对被上诉人县政府作出的处理决定的合法性未依法进行审查导致错判。请二审法院查明事实，依法改判。
上诉人岭背组不服一审判决，上诉称：本案争执地应属水口六村共有，作为一审原告只是想要回自己的部分。一审法院认定事实不清，请二审法院依法改判。
上诉人子里组不服一审判决，上诉称：老虎头岭是属水口村委林场管理的山场，粟家组无权管理和使用，村委单方与粟家组达成的协议是在我组不知情的情况下产生的，是违反《村民委员会组织法》规定的非法协议。粟家组在争执地上所谓的管业是非法经营，是无效的。一审法院认定事实不清，请二审法院依法改判。
被上诉人临桂县人民政府答辩称，争执地老虎岭（粟家组和宝塘村称老虎头岭）即现场勘察图上的1号地，于2009年因县政府征用该争执地及水塘新建一个山口垃圾填埋场，三方当事人而发生纠纷，经县、镇两级人民政府多次组织三方当事人进行调解未能达成协议。在调处过程中，宝塘村与水口六村（子里组、岭背组、观里组、水口村、厄头组、山背组）提供不出任何合法有效的证据来证明该争执地及水塘属于己有，且没有实施过事实管业行为，仅凭曾经在争执地割草、葬坟为由而主张土地权属；第三人粟家组自上世纪七十年代以来至今，连续性地实施了一系列的管业行为，并提供了多份割脂、砍树、水塘承包及与水口村委林场划定山场界线等协议书，这些证据合法有效，可以完全证实争执地及水塘的所有权属属于粟家组集体所有，因此以“三个有利于”等作出的行政处理决定是正确的。
从纠纷档案材料中可以证明答辩人对争执地实地勘察了现场，进行了多次调解，并找了很多相关人员进行调查取证，并对第三人粟家组提供的多份协议书进行调查核实，这些协议书是合法有效的，可以作为第三人粟家组管业争执地的事实依据，且粟家组在争执地实施了几十年的事实管业行为，周围的邻村都予以认可。而宝塘村与水口六村没有提供出任何合法有效的证据，也从来没有实施过事实管业行为，仅凭自己单方陈述就认为争执地属于己有是不切合实际的，且无法可依。
上诉人宝塘村提供的《国社合营林场合同书》及《东风公社水口大队林业规划示意图》、《水口大队林业基地规划说明书》这三份证据，经答辩人认真审核后，不能采信这三份证据作为本案的确权依据。桂林市中级人民法院的（2012）桂市行终字第12号行政裁定书裁定这三份证据未经政府批准，不能作为确权的权属凭证。其次，宝塘村与水口六村在争执地内没有实施过事实管业行为；割草、葬坟是乱割乱葬的，答辩人通过对附近村子的调查取证，大量证人、证某某证实争执地不是宝塘村和“水口六村”的山场，因此，其主张土地权属是毫无依据的。
上诉人岭背组、子里组认为争执地是其“水口六村”在1965年9月5日通过订立《国社合营林场合同书》时划给水口大队林场的。这种观点是不正确的，无任何证据可以佐证此事。
综上所述，答辩人认为以上三个被答辩人提出的诉讼理由是不成立的。临政处字（2012）1号行政处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律恰当，处理结果正确，请临桂县人民法院予以维持。
被上诉人粟家组答辩称，县政府认定事实清楚，证据确凿。上诉人强调的65协议被法院确认不能作为确权依据，政府调查取证证实争执地是粟家组在管理，将争执地确权归粟家组是正确的，政府处理程序合法，一审法院在查明事实后维持政府的处理决定是正确的。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决和政府的处理决定。
一审第三人厄头组、山背组、水口村、观里组未到庭参加诉讼，也未提交书面陈述意见。
经审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案的主要争执焦点是政府依据管业事实确权是否合法、证据认定是否准确。首先，从解放后至今，各级政府均未对争执地确定过权属，各方当事人均未提供有关争执地的权属凭证。被上诉人临桂县人民政府依据管业情况确权符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十一条第一款第（二）项的规定即当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证。其次，上诉人提供的1965年9月5日签订的《国社合营林场合同书》及《东风公社水口大队林业规划示意图》和《东风公社水口大队林业基地设计规划表》，未明确“水口六村”各自“入股”到林场的具体地块和份额，不能证明争执地老虎头岭属上诉人所有。第三，一审第三人粟家组从上世纪七十年代以来，在争执岭场及周围水库、水塘修建水坝、割松脂、种植作物和林木、砍伐林木、管理和发包水塘给他人承包养鱼等等一系列长期的经营管理行为和使用事实，上诉人及“水口六村”从未提出过异议。政府将争执地确权归一审第三人粟家组有充分的事实依据和理由。综上所述，被上诉人临桂县人民政府作出的临政处字（2012）1号行政处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。符合有关法律、法规的规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决维持是正确的，本院依法应予维持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费150元，由三上诉人宝塘村、岭背组、子里组负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩万有
审判员 陈桂良
审判员 李明军
二〇一三年五月二十日
书记员 黎俊彤