广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初850号
原告：广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂，住所地广东省广州市南沙区东涌镇东发苑民乐路*号。
经营者：曾佳莎，男，1985年9月21日出生，汉族，住四川省达县。
委托代理人：冯靖灵，广东港宏律师事务所律师。
委托代理人：郭松法，广东港宏律师事务所实习律师。
被告：广州市南沙区环境保护局，住所地广东省广州市南沙区凤凰大道1号南沙区行政中心主楼四楼，组织机构代码565965870。
法定代表人：刘学山，局长。
委托代理人：陈凤贞，该局工作人员。
委托代理人：方穗涛，广东珠江律师事务所律师。
被告：广州市环境保护局，住所地广东省广州市越秀区环市中路311号，组织机构代码007482997。
法定代表人：杨柳，局长。
委托代理人：裴媛媛，该局工作人员。
委托代理人：梁龙金，广东创勋律师事务所律师。
原告广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂不服被告广州市南沙区环境保护局（以下简称南沙环保局）、广州市环境保护局（以下简称市环保局）行政处罚决定及行政复议决定一案，本院于2016年3月9日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭进行了审理。原告广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂的委托代理人冯靖灵，被告南沙环保局的委托代理人陈凤贞、方穗涛，被告市环保局的委托代理人裴媛媛、梁龙金到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂诉称：一、被告南沙环保局作出的处罚对象错误。根据被告南沙环保局作出的南环罚字[2015]155号《行政处罚决定书》来看，被告南沙环保局处罚对象是曾佳莎，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》第五十九的规定，本案中被处罚的对象应当是加工厂，而非个人，因此，被告南沙环保局以曾佳莎作为处罚对象是违法的。二、被告南沙环保局作出行政处罚程序违法。首先，在2015年5月25日被告南沙环保局的工作人员到原告单位，但该工作人员从头到尾都没有向原告出示有效的执法证件，执法主体是否合法原告无法得知。其次，被告南沙环保局没有向原告提及任何关于原告经营项目需要配套建设的环境保护设施未经验收而擅自投入使用的问题及整改通知的情况下，直接以此为由作出拟行政处罚告知。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，被告南沙环保局未经法定程序，对原告项目进行责令改正的前置程序，径直作出拟行政处罚告知，明显违反我国行政处罚的程序规定。三、原告是小型加工厂，所加工的项目无需编制影响评价报告书。原告于2010年5月21日依法成立，注册资本是人民币一万元，原告的加工是简单的加工流程，主要是对衣服进行车缝，但是没有湿法印花、染色、水洗工艺，所以原告无需办理配套建设的环境保护设施。原告在加工过程中，一般是采取车缝，所加工的衣服一般不会产生污染物，即使有都是比较少，且在日常生产过程中，原告已尽最大的努力主动消除和减少因生产对环境可能产生的影响。在过去的几年里，原告更是没有收到过任何有关生产产生污染的投诉。被告南沙环保局认为原告在生产过程中产生噪音和灰尘，应提供证据予以证明，故原告生产对环境的影响可以说的上是轻微的。四、被告南沙环保局所依据的事实不清。被告南沙环保局认定原告主要生产工艺为：原材料（布匹）→车缝→整理→蒸烫→产品，生产过程产生布匹粉尘、噪声等污染物。实际上原告的加工流程主要为车缝，而且所加工的原材料主要是已经裁剪好的，所产生的灰尘是很少的。另，原告生产过程中所产生的声音是很小，算不上是噪声。被告南沙环保局在作出处罚的时候没有监测是否达到噪声的标准。五、被告南沙环保局作出7万元的罚款过高且畸重，不合理。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，原告所加工的项目只是车缝，相对其他服装加工项目如湿法印花、染色、水洗工艺，对环境的影响有显著不同。而且在加工过程中，原告也积极采取措施，如车缝的布料主要是客户裁剪好的，极少产生灰尘。在原告主动减少不良影响，且原告也是在被告南沙环保局检查的时候，才被告知服装加工项目需要配套环保建设设施，属于初犯，主观恶性不大。另外，原告的注册资本才1万元，是小本经营，利润较低，特别在这一年经济不太好，订单更少，每月经营仅够维持基本运营，而被告南沙环保局却做出7万元的罚款，与原告违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，也没有考虑到原告经营困难的客观情况，显属畸重。综上所述，被告南沙环保局作出的行政处罚决定和被告市环保局作出的行政复议决定认定事实错误、缺乏法律依据以及程序依据，损害了原告的法定权益，应予以撤销，请求法院判决：1、撤销被告南沙环保局作出的南环罚字[2015]155号《行政处罚决定书》；2、撤销被告市环保局作出的穗环行复[2015]36号《行政复议决定书》；3、案件受理费由两被告承担。
被告南沙环保局辩称：一、我局具有处罚的法定职权。依据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，我局作出的涉案《行政处罚决定书》具有法定职责。二、原告的环境违法事实清楚、证据确凿。2015年5月25日，我局执法人员检查发现，原告在广州市南沙区东涌镇东发苑民乐路1号建成服装车缝加工项目（属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中O121项），于2010年5月建成并投入生产,车间面积约350平方米，有员工25人,投资额为4万元。现场检查时，原告正常生产。原告上述建设项目主要生产设备有：缝纫机40台、电烫斗2台等，主要生产工艺为：原材料（布匹）→车缝→整理→蒸烫→产品。生产过程产生布匹粉尘、噪声等污染物，布匹粉尘、噪声均未有配套相应的污染治理设施处理，均无组织排放。原告未办理上述项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续。原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，我局依法适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对原告作出：1、责令停止服装车缝加工项目的生产；2、罚款70000元的行政处罚。三、我局作出的行政处罚程序合法。我于2015年5月25日对原告进行调查取证，同年7月3日立案查处，同年7月10日向原告送达听证告知书。同月15日，原告向我局递交了书面陈述申辩意见。本案经我局行政处罚审议小组会议审议，我局依法于9月6日作出《行政处罚决定书》，并于同年9月10日向原告送达。原告于同年11月11日向被告市环保局申请行政复议，被告市环保局依法于2016年2月3日作出复议决定。四、原告请求撤销处罚和复议决定的理由不成立。1、曾佳莎为原告实际经营者，根据《民法通则》和《个体工商户条例》的规定，个体工商户为有经营能力的公民，不具备法人资格，亦不属于其他组织，我局在查处原告环境保护违法行为时，以曾佳莎（原告经营者）为行政处罚的相对人，和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条规定并不矛盾。且个体工商户从事经营活动时产生的法律责任最终由经营者个人承担，其法律责任形式最终体现为公民责任。我局以曾佳莎为行政相对人，附注登记的字号，并未违反法律规定，不属于相对人主体认定错误。2、根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款、第二十三条及第二十八条的规定，原告服装车缝加工项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的O121项（服装制造项目），原告上述建设项目需要配套建设的环境保护设施未经环保主管部门验收的情况下，即擅自投入生产，其行为已违反了上述法规的规定，应依法对其实施行政处罚。原告提出其生产项目一般不会产生污染物，即使有都是比较少，这没有任何实质的证据支持。原告提出其生产过程简单，没有湿法印花、染色、水洗工艺，无须编制环境影响报告书，不能作为免除原告办理服装车缝加工项目环保设施竣工验收手续的应尽法律义务的依据。至于原告提出其并不清楚需要办理环保相关手续是法律认识错误。《建设项目环境保护管理条例》于1998年11月29日发布实施后便具有法律约束力。“三同时”制度是国家对于建设项目环境管理的一贯规定，执行该制度是原告应当主动履行的法律义务。因此，我局对原告违法行为，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出处罚适用法律正确。3、关于行政处罚自由裁量权问题。本案我局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，根据环保部《环境行政处罚办法》第六条关于规范自由裁量权的规定及广州市环境保护局规范行政处罚自由裁量权规定，综合考虑原告建设项目的性质、规模、违法行为造成的危害后果、过错程度、改正违法行为的态度和所采取的改正措施、原告的违法行为是初犯还是再犯等情节作出处罚决定，对原告作出70000元的罚款合法、合理。综上所述，我局作出南环罚字[2015]155号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市环保局辩称：一、我局依法履行复议机关的法定职责，并依法作出复议决定。2015年11月11日，我局收到原告复议申请后，于同年11月16日将复议申请书副本发送给被告南沙环保局。被告南沙环保局于2015年11月20日作出书面答复，并提交了当初作出行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料。因原告对《行政处罚决定书》认定的违法事实、法律适用、处罚幅度等均提出异议，本案情况复杂，我局依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，决定延长审理期限30日，并告知了原告及被告南沙环保局。经审查，我局认为被告南沙环保局的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，因此于2016年2月3日作出《行政复议决定书》予以维持。我局在复议过程中严格按照《中华人民共和国行政复议法》等相关规定进行审查并依法作出决定，原告起诉要求撤销《行政复议决定书》的请求于法无据。二、被告南沙环保局作出的行政处罚行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，且内容适当，我局依法应予维持。2015年5月25日，被告南沙环保局对原告进行调查取证，查明原告服装车缝加工项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程即投入使用的事实。以上事实有现场检查笔录和调查询问笔录为证。原告的行为违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条关于建设项目竣工后，应申请该建设项目需要配套建设的环保设施竣工验收，验收合格后该建设项目方可投入生产或使用的规定。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，被告南沙环保局有权责令原告停止生产或使用，并处以10万元以下罚款。《行政处罚决定书》中责令原告停止项目使用，并综合考虑原告违法行为的情节、性质、持续时间及危害后果等因素，对原告处以7万元的罚款符合法律规定的处罚种类、范围及幅度。被告南沙环保局在作出处罚决定前依法向原告发出了《行政处罚听证告知书》，告知处罚内容及申辩、陈述和申请听证的权利，原告向被告南沙环保局提交了书面申辩材料。后被告南沙环保局根据法律规定的内容和程序向原告作出了《行政处罚决定书》。综上所述，被告南沙环保局对原告作出的处罚有事实和法律依据，程序合法，在此情况下我局依法应作出维持的复议决定。因此，原告要求撤销涉案《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的诉请并无事实及法律依据，依法应予驳回。
经审理查明：原告广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂是依法登记成立的个体工商户，经营者是曾佳莎，主营项目类别为纺织服装、服饰业，成立日期是2010年5月21日。2015年5月25日，被告南沙环保局的工作人员在对原告进行执法检查时，发现原告建成服装车缝加工项目，但未办理该项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续。现场主要生产设备有：缝纫机40台、电烫斗2台等，主要生产工艺为：原材料（布匹）→车缝→整理→蒸烫→产品。生产过程产生布匹粉尘、噪声等污染物，布匹粉尘、噪声均未有配套相应的污染治理设施处理，均无组织排放。2015年7月7日，被告南沙环保局向原告发出南环听告字[2015]123号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚及享有的权利。同月15日，原告向被告南沙环保局提交了书面陈述申辩意见。
2015年9月6日，被告南沙环保局作出南环罚字[2015]155号《行政处罚决定书》，认定原告服装车缝加工项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程正式投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对原告作出如下行政处罚：1、责令当事人曾佳莎（广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂经营者）停止广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂服装车缝加工项目的生产；2、对当事人曾佳莎（广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂经营者）罚款70000元。
2015年11月11日，原告向被告市环保局申请行政复议，被告市环保局受理后，于同月16日向被告南沙环保局发送复议申请书副本，并于2016年1月8日作出穗环行复[2015]36号延长行政复议审查期限通知书，决定审查期限延长30天。2016年2月3日，被告市环保局作出穗环行复[2015]36号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告南沙环保局作出的南环罚字[2015]155号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至本院。
以上事实，有个体工商户营业执照、调查询问笔录、现场检查笔录、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书以及各方当事人陈述等证据证实。
本院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”据此，被告南沙环保局具有本区域范围内的环境保护执法权及处罚权。
《建设项目环境保护管理条例》第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目的环境影响评价工作，由取得相应资格证书的单位承担。”第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；（三）建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”第九条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；……按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”。本案中，原告经营的服装车缝加工项目，应执行国家关于建设项目环境影响评价分类管理的要求，办理环境影响评价手续，且在项目需配套建设的环境保护设施经环境保护主管部门验收合格后，项目主体工程方可投入使用。但是，原告于2010年5月21日经工商部门核准成立，直到2015年5月25日被告南沙环保局对其检查时，仍未办理报批手续，也未申请环境保护设施竣工验收，且在生产经营过程中产生污染，原告的行为已违反上述规定。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》第五十九条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。”被告南沙环保局在作出处罚时，以原告的经营者为被处罚人，同时注明了登记的字号，被告处罚指向的被处罚对象明确、具体，并未违反法律规定，故原告认为被告南沙环保局处罚对象错误的意见本院不予采纳。
《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万以下的罚款。”被告南沙环保局依照上述规定，综合考虑原告建设项目的性质、规模、违法行为造成的危害后果、过错程度、改正违法行为的态度等因素，在法律规定的幅度内对原告作出罚款70000元及停止生产的行政处罚决定，适用法律法规正确，处罚适当。
《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被告南沙环保局作出处罚前，已向原告发出告知书，告知原告拟作出处罚及享有的权利，在原告向被告南沙环保局提出了陈述申辩意见后，被告南沙环保局作出行政处罚决定，程序合法。
被告市环保局依照法律规定作出行政复议决定维持被告南沙环保局的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。
综上所述，原告要求撤销行政处罚决定及行政复议决定的请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州市南沙区东涌佳鹏服装加工厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 钟燕秋
人民陪审员 陈海婷
人民陪审员 孙燕妮
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 曾小丽