河南省焦作市马村区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0804行初6号
原告杨长勤，男。
原告杨金成，男。
原告杨银成，男。
原告杨全成，男。
四原告委托代理人成保清，修武县为民法律服务所法律工作者。
被告修武县郇封镇人民政府，住址地修武县。
法定代表人王华，镇长。
委托代理人许金平，副镇长。
委托代理人黄小方，河南言东方律师事务所律师。
第三人刘小凤。
第三人ＸＸ，男。
第三人杨斌，男。
原告杨长勤、杨金成、杨银成、杨全成（以下简称四原告）诉被告修武县郇封镇人民政府（以下简称被告）及第三人刘小凤、ＸＸ、杨斌撤销集体土地建设用地使用证一案，于2016年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年4月8日、7日分别向被告、第三人刘小凤、ＸＸ、杨斌送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月9日公开开庭审理了本案。原告杨金成、杨银成、杨全成及四原告委托代理人成保清、被告修武县郇封镇人民政府委托代理人许金平、黄小方、第三人刘小凤、ＸＸ、杨斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
葛庄乡土地所于1997年10月10日给杨松山颁发了修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证，2006年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入郇封镇人民政府。
原告诉称，1996年修武县官司村将四原告位于村中心大街、村委会斜对面的老宅基院落（东邻张小孬，西邻南北街）规划给杨全成使用，在杨全成建房屋时，第三人刘小凤与其丈夫杨松山（已故）一直出面干涉，纠纷延续至今。2016年3月份，四原告突然接到诉状，第三人杨斌以杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证为证据，称自己与第三人刘小凤已将该宅基地互换，起诉四原告侵权要求排除妨碍，此时四原告才知道第三人刘小凤持有1997年10月10日盖有葛庄乡土地所印章的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证。原告当时在该院落中还有9间砖土结构的房屋。原葛庄乡土地所在办理该集体土地建设用地使用证时没有登记、丈量、确权，也没有和四原告协商，四原告和村委会完全不知。该集体土地建设用地使用证在办证时违反了法定的办证程序，印章不全，且原葛庄乡土地所作为二级机构无权颁证。由于2006年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入郇封镇人民政府，请求法院依法撤销原葛庄乡土地所颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证；诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、杨松山的宅基地使用证复印件一份，证明该证没有县级人民政府的土地专用章，程序违法，属于无效的，与该使用证注意事项（末页）第一款规定不符；2、杨全成1995年划宅基地申请书、官司村委会2004年10月23号出具的证明、2016年3月10日出具的证明，证明村委在1996年已将涉案的宅基地规划给杨全成使用；3、1995年8月25日、1991年11月22日原告杨长勤向葛庄乡土地所缴纳涉案宅基地使用费的票据，证明涉案宅基地在1991年已归原告使用；4、赵小金的宅基地使用证一份，证明与杨松山的宅基地使用证相印证，杨松山的宅基地使用证应属于无效的证。
被告修武县郇封镇人民政府辩称，四原告主体不适格，四原告起诉被告错误，四原告并不享有本案争议宅基地的使用权。修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证已颁发近20年，四原告的起诉已经超过行政诉讼时效六个月的规定。四原告起诉被告属于主体错误，被告作为乡一级人民政府并无颁发集体土地建设用地使用证的职责。原葛庄乡土地所办证合法，有明确的法律依据，事实清楚，依据88年土地法第38条规定，使用原有宅基地村内空闲地的由乡级人民政府批准，本案中原葛庄乡土地所作为原葛庄乡人民政府的职能部门，对本案官司村内的宅基地进行颁发宅基地使用证，并无超过法律的职能授权。四原告未经行政复议，直接起诉是错误的。按照行政诉讼法第12条第4项的规定，结合原告诉状的内容可知，四原告认为葛庄乡土地所做出的宅基地使用证侵犯其使用权，形成本案撤销之诉，按照2011年8月7日最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第6条、行政诉讼法第12条第4项和2015年2月最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第3条第2、5项的规定，四原告起诉是错误的，应当驳回四原告的诉讼请求。
被告修武县郇封镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、1995年12月8日调整庄基协议书一份，证明原葛庄乡土地所对第三人颁发宅基地证有明确的事实依据；2、2004年10月20日官司村委会出具的证明、2004年4月16日官司村委会出具的证明，证明原告在2004年就已经知道原葛庄乡土地所对第三人颁发宅基地证的事实；3、收款凭单两份（1995年12月26日官司村委会收取杨松山的庄基规划费70元、1997年11月19日原葛庄乡土地所收取杨松山颁发宅基地证的费用），证明原葛庄乡土地所颁发宅基地证合法；4、四原告2004年的起诉状一份、修武县人民法院2005年行初字第6号卷宗封皮一份，证明原告本次诉讼的起诉理由是错误的，与2004年的起诉状内容截然相反。葛庄乡土地所依据1988年12月29日全国人大常委会修改土地管理法决定的内容第38条做出的宅基地证符合法律规定。2011年8月7日最高法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第6条，行政诉讼法第12条第4项的规定和2015年2月最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第3条第2、5项的规定，证明被告的答辩理由有明确的法律依据，原告的起诉是错误的。
第三人杨斌、ＸＸ、刘小凤述称，同被告修武县郇封镇人民政府答辩意见。
第三人杨斌、ＸＸ、刘小凤未提交证据。
经庭审质证，原告对被告修武县郇封镇人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1，该协议是杨松山与村委会签订的，协议内容与村委会2004年10月23号给原告杨全成出具的证明内容相互矛盾；对证据2，在2004年原告与第三人刘小凤存在宅基地纠纷，修武县土地局已介入处理，原告为了纠正原村委4月16日出具证明的错误，才向法院举证2004年10月20日的证明，该证明所写的土地部发的证书当时指的是农村居民宅基地用地许可证，并不是涉案的宅基地使用证。原告是在2016年3月才知道第三人宅基地使用证的存在；证据3与本案无关；对证据4，2004年四原告起诉的对象是修武县国土局，要求撤销对原告的处罚决定，修武县国土局也已经撤销了处罚决定，与本案无关。河南省土地管理法实施办法（1997年5月23日起实施到1999年9月24日废止）第十条规定，集体所有的土地由县级人民政府登记，发集体所有证和集体土地建设用地使用证，确认土地所有权和使用权。第47条第3款规定经批准使用的宅基地按照批准权限由县级或乡级人民政府发给农村居民宅基用地许可证，由乡镇人民政府土地管理所核定使用土地，发证必须由县级人民政府在房屋建成以后颁发土地使用证，原葛庄乡土地所发证违反程序。依据行政诉讼法第46条的规定，四原告具备起诉资格，没有超过诉讼时效。第三人杨斌、ＸＸ、刘小凤对被告修武县郇封镇人民政府提交的证据均未提出异议。
被告修武县郇封镇人民政府及第三人杨斌、ＸＸ、刘小凤对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1的真实性无异议，对证明指向有异议，该集体土地建设用地使用证事实清楚，程序合法，有乡土地所的公章，同时还有河南省人民政府的土地专用章，符合颁证时土地法的程序；证据2的真实性有异议，2004年10月23日和2016年3月10日村委会的证明是虚假的，村委会没有调查清楚就出具证明的现象，被告已在会议中多次强调，并且对2016年3月10日出具证明的相关人员进行诫勉谈话，其出具的内容与乡土地所的颁证内容截然相反，明显村委会出具的内容不真实。1995年12月8日杨全成的申请内容不真实，村委会并未批准其申请内容，该组证据证明了被告的答辩意见中四原告的主体资格不成立的理由是成立的；证据3与本案没有关联性，票据的内容不能反映原告杨长勤使用本案宅基地缴纳的超占使用费；证据4与本案没有关联性。综上，不能用现在的法律法规和颁证程序去评价近20年前行政机关的具体行政行为，原葛庄乡土地所当时的颁证行为是依据当时的政策法规进行颁证的，在调查的时候在其他村也发现类似本案发证的情况很多。
本院对上述证据认证如下：原告所举证据杨松山的宅基地使用证、2016年3月10日出具的证明，上述证据能够证明四原告与位于修武县官司村中心大街、村委会斜对面的宅基院落（东邻张小孬，西邻南北街）的使用权有利害关系，也能证明四原告与第三人杨斌、ＸＸ、刘小凤因位于修武县官司村中心大街、村委会斜对面的宅基院落（东邻张小孬，西邻南北街）的使用权存在争议的事实存在，与本案有关联性，对相关内容予以采信。关于原、被告所举其他证据，与本案无关联性，不予采信。
经审理查明，杨德音在位于修武县官司村村中心大街、村委会斜对面有老宅基院落一处，该宅基地范围包括原葛庄乡土地所于1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证所占用的土地，杨德音的老宅基院落中除南屋外的土地与修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证所占用的土地重合。杨德音有二子，长子杨体庆，系四原告之父，次子杨体太，系第三人ＸＸ、杨斌祖父。1964年，杨德音将其上述老宅基院落分给杨体庆与杨体太，该老宅基院落中的北屋、东屋分给杨体庆，南屋及西屋空白地皮（未盖西屋）分给杨体太。
另查明，原葛庄乡土地所于1997年10月10日颁发给杨松山修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证一份，该证填发机关一栏盖有葛庄乡土地所的公章，但未盖修武县人民政府的土地专用章。1997年时葛庄乡土地所属于葛庄乡人民政府的下属机构。2006年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入郇封镇人民政府。
本院认为，根据1991年8月21日河南省第七届人民代表大会常务委员会修改过的《河南省〈土地管理法〉实施办法》，经批准使用的宅基地，按照批准权限由县级或乡级人民政府发给《农村居民宅基地用地许可证》，由乡（镇）人民政府土地管理所核定使用土地。住宅建成后，经验收，符合建设规划定点要求和用地规划的，凭用地许可证向乡（镇）人民政府土地管理所申报土地登记，由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》。集体土地建设用地使用证应当经县以上人民政府和填发机关（政府土地管理部门）共同盖章生效。本案中，葛庄乡土地所作为葛庄乡人民政府的下属机构，其明显没有颁发集体土地建设用地使用证的职权，而原葛庄乡土地所仍于1997年10月10日颁发给杨松山修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证，其颁证行为明显违反程序，超越职权，原葛庄乡土地所于1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证应当予以撤销。故对四原告要求依法撤销原葛庄乡土地所1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证的请求，予以支持。关于被告提出四原告主体不适格及四原告起诉被告主体错误的辩解，因修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证占用的土地中有四原告的老宅基地，四原告是利害关系人，四原告是适格的主体，由于1997年时葛庄乡土地所属于葛庄乡人民政府的下属机构，2006年修武县葛庄乡人民政府被撤销并被并入郇封镇人民政府，四原告起诉被告主体并不错，被告的辩解不能成立。关于被告辩解四原告起诉超过行政诉讼时效六个月的问题，因四原告在2016年3月才知道修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证，本案四原告提起的诉讼并未超过行政诉讼法规定的起诉期限，被告的该辩解不成立。关于被告提出四原告没有经过行政复议程序，直接起诉是程序错误的辩解，因本案不是土地使用权确权，行政机关颁发集体土地建设用地使用证的行为属于行政许可性质，不属于复议前置的情形，被告的辩解不能成立。被告提出辩解称原葛庄乡土地所颁证程序合法，事实清楚，有明确的法律依据，因其未能提供有效证据证明其辩解成立，且原葛庄乡土地所没有颁发集体土地建设用地使用证的职权，故对其辩解不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十条第（三）项、第（四）项之规定，判决如下：
撤销原葛庄乡土地所1997年10月10日颁发给杨松山的修集建（97）字第08-08号集体土地建设用地使用证。
诉讼费50元，由被告修武县郇封镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于焦作市中级人民法院。
审 判 长 王松领
人民陪审员 毋福花
人民陪审员 张爱玉
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 马振东