贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）镇刑初字第177号
公诉机关贵州省镇宁布依族苗族自治县人民检察院。
被告人罗某甲，男，1960年10月17日出生于贵州省平坝县，汉族，大专文化，中共党员，原任H区教育局局长，住贵州省安顺市开发区。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年9月25日被刑事拘留，同年10月10日被取保候审。
辩护人肖仕刚，贵州山全律师事务所律师。
贵州省镇宁布依族苗族自治县人民检察院以镇宁检公诉刑诉[2015]154号起诉书指控被告人罗某甲犯玩忽职守罪、受贿罪，于2015年12月4日向本院提起公诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭进行了审理。2015年12月28日公诉机关以补充侦查建议延期审理一个月，于2016年1月28日恢复审理。经依法组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭进行了审理，2016年4月25日公诉机关以补充侦查建议延期审理一个月，于2016年5月25日恢复审理。2016年7月25日镇宁自治县人民检察院以镇宁检公诉刑变诉（2016）3号变更起诉决定书指控被告人犯玩忽职守罪向本院提起公诉。因原合议庭成员工作调动，更换合议庭成员后于2016年9月20日公开开庭进行了审理。镇宁自治县人民检察院指派检察员侯文卓出庭支持公诉，被告人罗某甲及辩护人肖仕刚均到庭参加诉讼。现已审理终结。
镇宁自治县人民检察院起诉指控：被告人罗某甲于2012年10月至2015年6月担任H区教育局局长期间，违反《会计法》《会计法实施细则》《会计基础工作规范》等法律法规的规定，不认真履行财务监管职责，疏于职守，致使单位相关财务监管机制缺失，财务监管出现重大漏洞。2014年10月至2015年2月，该单位会计罗某乙（另案处理）利用单位财务监管漏洞，连续60次挪用国家教育资金共计3005635.06元，其中2750242.87元无法追回，给国家财产造成重大经济损失。2014年8月至2014年12月，经H区审计局对罗某甲进行任期内经济责任审计，发现H区教育局在财务管理工作方面存在财务管理不健全、执行不规范等问题。2014年12月23日H区审计局向H区教育局送达审计报告，并提出“应及时核对银行对账单，保证账实相符”的审计建议。但罗某甲对审计建议敷衍塞责，不认真整改，未认真组织清查单位账务，致使罗某乙在2014年12月29日至2015年2月3日，继续挪用公款数额达1684227元而不能及时发现。
以上事实，公诉机关提供的证据有：证人赵某甲、罗某乙、陈某甲、刘某甲、李某甲、杨某甲等人的证言，被告人罗某甲的供述及辩解，到案经过，户籍信息，任职文件，H区管委会文件，电汇单复印件，H区信用社及B镇信用社账户流水清单、审计报告等证据，以被告人罗某甲身为国家机关工作人员，在担任H区教育局局长期间，严重不负责任，不按照《会计法》《、《会计基础工作规范》等法律、法规要求正确履行自己工作职责，单位财务管理混乱，致使国家教育资金遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，犯罪事实清楚、证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，特提起公诉，请依法判处。
被告人罗某甲以其在任期内认真履行职责，未敷衍塞责，控其行为不属玩忽职守，仅承担领导责任，以其在侦查阶段的供述不真实，是因自责心重，想为他人揽责进行辩解。
辩护人以被告人罗某甲不构成玩忽职守罪，公诉机关指控被告人罗某甲犯玩忽职守罪，不能成立。理由：H区教育局财务制度建立，监管机制存在，财务监管无漏洞，会计罗某乙贪污公款行为与罗某甲的工作职责不存在玩忽职守的因果关系；本案发生系多因一果所致。提供的证据有：中共安顺市纪律检查委员会安纪发文件，中共H区纪工委文件，H区教育局文件复印件，H区教育局教育信息，H区审计局第二十九期信息，安顺市机构编制委员会安市编（2013）36号文件，H区审计局审计报告征求意见稿。H区教育局存于档案室的相关制度，H区财政局出具的情况说明及相关报销凭证。H区财政信息（2012）第七期、第四期及H区教育局《H区教育局教育信息》2013年第63期。
经审理查明，2012年10月至2015年6月被告人罗某甲担任H区教育局局长期间，不认真履行职责，疏于职守，单位管理混乱，致使单位财务监管出现重大漏洞。2014年10月至2015年2月，该单位会计罗某乙（另案处理）利用单位财务监管漏洞，连续60次贪污国家教育资金共计3005635.06元，其中2750242.87元无法追回，给国家财产造成重大经济损失。2014年8月至2014年12月，经H区审计局对罗某甲进行任期内经济责任审计，发现H区教育局在财务管理工作方面存在财务管理不健全、执行不规范等问题。2014年12月23日H区审计局向H区教育局送达审计报告，并提出“应及时核对银行对账单，保证账实相符”的审计建议。但被告人罗某甲对审计建议敷衍塞责，不认真整改，未认真组织清查单位账务，致使罗某乙在2014年12月24日至2015年2月3日，继续贪污公款数额达1684227.06元而不能及时发现。
认定上述事实的证据有：
（一）物证
H区教育局会议记录本，证实2014年7月7日H区教育局会议决定，经费报销陈某甲签字后罗某甲再审核签字；2014年11月10日H区教育局会议决定，H区教育经费管理中心，赵某甲为副主任，罗某乙负责固定资产管理和财务、生源地贷款工作；2014年12月15日，H区教育局会议通报“审计报告已出，加强与审计局对接完善资料”；2014年12月25日，H区教育局会议通报审计工作情况（审计时间:2014年8月-2014年12月），列举“1.虚报财政资金，2.挪用专项资金买车，3.党务培训用于教师培训”。
（二）书证
1、常住人口登记表，证实被告人罗某甲出生于1960年10月17日，已达完全刑事责任年龄。
2、到案经过，证实被告人罗某甲被传唤到案，无投案自首情节。
3、H工委干任文件，证实2012年10月15日罗某甲任H区教育局局长，2015年6月9日被免去局长职务。
4、安市编、H工委通文件，证实2012年8月28日新设立H区教育局，教育职能从社会事务局中分离出来。
5、H管委办文件，证实H区教育会计核算中心于2011年5月4日成立，主任为罗某甲，稽查员为林某甲、会计为肖某甲、出纳为赵某甲。中心开设四个基本账户，分别核算各学校财务管理。
6、安市编文件，证实H区教育经费管理中心成立及设置情况，中心编制两名，设主任或副主任1名。
7、H教通文件，证实H区教育局工作人员职责分工情况，赵某甲担任H区教育经费管理中心副主任并主持日常工作，罗某甲任H区教育局局长，全面主持教育局工作，具体分管党风廉政建设工作和局办公室工作，陈某甲任H区教育局副局长，协助罗某甲工作，具体分管教育督导室、基础教育科、安全法规科、科技科、项目办、教研室、教育经费管理中心等工作，罗某乙任H区教育局会计。
8、H区教育局办公电脑电子文档信息，证实H区教育局2015年3月16日提交的《车辆管理制度》、《财务管理制度》、《机关工作人员考勤制度》、《责任追究制度》等制度文件制定时间均是在2015年2月28日以后，罗某乙贪污公款事发后罗某甲安排李某甲临时制作打印。
9、H区教育局教育会计核算中心职责及业务流程，证实H区教育局会计核算中心主任、会计、出纳的工作职责及报账流程；定期对账，保证账账相符。
10、H区教育局教育会计核算中心在B信用社尾号为“23405”、在H信用社尾号为“25918”两个账户，在B信用社尾号为“38391”基本建设账户，2014年10月至2015年2月对公账单、对账回单及B信用社、H信用社情况说明，证实相关经费管理中心对银行账目的核对情况；H区教育局教育会计核算中心及教育基本建设户的收支明细情况；回单签字为“已核”或“相符”，签字人为“罗某乙”或“赵某甲”，字迹各月不一样；回单印章不完整；B信用社及H信用社未收到对账回单；账单上有罗某甲的法人代表章。
11、H区教育局教育会计核算中心在B镇信用社23405的账户、H区教育局在B镇信用社38391的账户、H区教育局教育会计核算中心在H农村信用社25918的账户、2014年9月至2015年2月历史流水清单及电汇凭证，证实罗某乙将尾号“23405”账户资金被转入罗某丙、廖某甲、杨某乙、冯某甲等私人账户的明细情况，共18张电汇单，金额共计778163.00元；尾号“38391”账户资金被转入胡某甲、冯某甲、罗某丙、柴某甲等私人账户的明细情况，共6张电汇单，金额共计335364.06元；尾号“25918”账户资金被转入廖某甲、王某甲、胡某甲、杨某乙、柴某甲等私人账户的明细情况，共36张电汇单，金额共计1892108.00元；2015年2月10日和15日，罗某乙通过电汇的方式向H区教育局单位账户分别存回138273.19元和117119.00元。
12、H教呈文件及罗某乙盗用经费情况统计表，证实2015年3月20日H区教育局呈报镇宁自治县人民检察院，2月15日因审计部门审计教师公租房专项工程资金，赵某甲在对账时发现有四笔公款合计25.539219万元未办理，经核对罗某乙通过柴某甲等8个账户转移教育局公款300.563506万元。为了追回国家经济损失，请求采取强制措施，冻结罗某乙财产报告的情况。
13、审计报告、H审呈文件，证实H区审计局于2014年8月4日至11月7日对罗某甲任期内（2012年10月至2014年6月任H区教育局局长）的经济责任进行了送达审计，2014年12月18日出具对罗某甲进行任期经济责任审计报告。审计评价，在罗某甲任职期间，H区教育局在执行《预算法》、《会计法》、《行政事业单位会计制度》及其他财经法规的规定中，存在虚报、滞留财政资金、财物管理制度不健全，执行不规范等14项问题；审计建议，调整相关账务、清理部门固定资产、及时核对银行对账单、加强借出资金管理等。
14、审计征求回复意见及审计文书送达回证，证实2014年12月9日罗某甲及赵某甲收到《审计报告征求意见书》，2014年12月18日二人回复同意审计报告；12月23日罗某甲及罗某乙收到审计报告。
15、审计整改报告，证实H区教育局于2014年12月24日针对黄审报〔2014〕7号审计报告中发现的相关问题作出整改报告，未对审计报告中提出的银行对账、清查资产等项目建议进行整改。
16、H区财政局有关财务管理情况的说明，证实H区财政局依据相关法规对各部门进行监督管理。依据会计法规定，单位负责人是本单位会计行为的责任主体。每年年终对报账员进行业务培训。日常监督管理通过QQ群上传相关财经法规、资金监管等方式加强各部门资金监管。2014年6月至2015年2月期间，H区教育局报送的财务资料只有2014年11月份会计报表，2014年度部门决算会计报表。由于教育局不能及时报送，财政局于2014年10月、12月两次停发其部门工资及各项费用拨款等方式进行过处罚。
17、H区财政局《关于进一步加强单位财务管理的通知》文件，证实H区财政局于2012年7月11日下发文件，要求科学设置会计岗位，合理划分会计职责；加强财务印章管理；加强空白票据管理，加强财务软件管理；杜绝虚假发票报销入账行为；加强收入管理，严禁坐收坐支；加强监督检查，提高管理水平等。
18、H区财政局《关于批复H区风景区2014年区直部门预算的通知》文件，证实H区财政局于2014年3月12日下发文件，要求积极组织收入，确保完成收入预算；坚持勤俭节约，确保重点支出需要；强化预算约束，提高财政资金绩效；严格预算执行，做好预算执行监控等。
19、H区管委会《关于印发的通知》文件，证实H区管委会于2011年5月4日下发文件，H区教育会计核算中心设主任、稽核员、会计和出纳各一人，对设置已经作了规定。
20、H区管委会《关于印发的通知》文件，证实H区管委会于2012年4月5日下发文件，要求各单位要高度重视财政一体化平台建设工作，要严格按照《会计法》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和相关行业会计制度进行会计核算，加强对会计档案的管理。
21、从H区财政局调取H区教育局2014年11月会计报表、H区教育局2014年7月至2015年2月账务记账凭证、审签资料、票据、报账资料，证实H区教育局对相关报表报备情况；H区教育局2014年7月至2015年2月，H区教育局的财务报账、支出等审签情况，罗某甲均签字“已核”，违反“三重一大”规定。
（三）证人证言
1、证人罗某乙（原H区教育局会计）证言，证实教育经费管理中心主任是罗某甲局长，副主任是赵某甲，罗某甲除了审核资金，一般不管理日常工作。
赵某甲身为出纳，应该每月与银行对账。但自从2012年12月份我调到教育局担任会计以来，出纳赵某甲从来没有和我对过账。因为赵某甲连现金日记账和存款日记账都没有记，无法对账。出纳记账我都给赵某甲说过，他都说忙得很，一直都没有做，我也给领导讲过的。每月银行提供的对账单，他都是交给我核对。农行提供给我们单位网上电子查询的U盾，赵某甲全部交给我保管。单位的这个U盾，赵某甲一直都没有拿去对过账，原始密码都没有改过。我们单位没有成文的印章管理条例，平时也不需要登记审批，需要用印的时候就去找管理的人拿就可以了。
我是我们单位的会计，我负责做账，在这方面我有便利的条件；另一方面，我们单位的财务章是我保管，单位的出纳章保管不严格，如果赵某甲管理得好出纳章，经常和我对账，我就没有机会挪用这些公款；同时我们单位的领导也没有发现和过问，所以我才会有机会挪用单位资金。
我具体负责做教育局的账目、报表、审核发票，对资金申请的审核等。出纳将发票收集好，交给我，我审核后返还出纳，出纳就支付资金，我在审发票的时候，做好会计凭证，然后月初做成报表，将报表交给领导签字盖章。但领导有时签字，有时不签字。
我们的月报表由我制作，每月初制作上月报表，一式三份，正副局长各一份，我保留一份，其中正局长是一定会报的，副局长有时候不报，他们看了也不用签字，看了就算了。我挪用的公款都没有在账上做出来。教育局的会计报表是我每月制作好后，直接拿给罗局长审核签字，盖单位公章或财务章，按规定要报送1份给财政局，但一直都没有报送财政局。2014年度的月报表我只做到6月份的，打印出来报给局长罗某甲的。到2014年11、12月份，财政局要报表，我才赶出这两个月的财务报表，拿给罗局长审核，罗局长就叫直接盖章，我就把这两份财务报表报送财政局了。赵某甲不懂财务报表，他就没有看，我都是直接拿给罗局长看。到2014年7月份，我没有拿报表给罗局长审核，罗局长也没有问我要。从2014年7月份开始我就没有拿报表给罗局长审核签字了。2014年的年度财务报表我送给两个领导审核，罗局长说他也看不懂，说让我把关就行，然后罗局长签字，盖单位公章，就报送财政局。罗某甲和赵某甲也都没有过问过这几个月的报表。
财务管理工作一开始是罗局长亲自管理，相关报账程序只要他审核签字就行，签的是“同意支付”。后来领导分工调整后，大概是在2014年7、8月份，又要求分管领导陈某甲副局长先签“同意支付”，罗某甲局长再签“已核”最后才能报账。实际上，报账程序没有罗局长审核签字不行，相关财务报表也还是要罗局长签字，所以教育局的财务管理及审核工作还是由罗局长说了算。对账应该是由出纳赵某甲去做，但他说不懂就叫我来做对账工作，每个月收到银行对账单，赵某甲就拿给我，我对了以后就给赵某甲说对好了，是合的，他就签字，然后盖章返还银行或信用社，罗某甲局长也没有过问对账这个事情。
2014年下半年，H区审计局对罗某甲进行任期内经济责任审计。从8月份开始审计到12月份结束，审计报告收到后我就交给罗某甲局长。审计报告上提出我们单位在财务上存在的问题，报告出来两三天以后，罗某甲局长就喊我去他的办公室，当时在场的有陈某甲副局长、赵某甲。罗某甲给我和赵某甲说审计局审计出我们财务管理存在一些问题，叫我和赵某甲去作一下调整。下来后，我就负责账目的调整，我把账目调整后的情况报给赵某甲，赵某甲汇总以后报给罗某甲局长。后来罗某甲局长也没有再督促、过问这个事情了。
审计出的问题有购买教育车辆的资金使用不符合规定、学校食堂的工作人员和保安人员的社保资金下拨后没有缴纳，还有账务处理不符合规定等财物问题。我们单位没有专门召开过会议就审计报告进行通报和整改。只是罗某甲局长召集我和赵某甲安排我们就报告中提出的问题进行梳理，叫我们写出整改落实的办法。罗某甲安排我和赵某甲逐条进行整改，我负责账务整改这方面，其他方面由赵某甲负责。我和赵某甲把各自负责整改的内容写好后，由赵某甲进行汇总和写作审计整改报告。整改报告写好后，就交给罗某甲局长审批，然后盖章，最后由我把这份审计报告送交审计局。送交审计整改报告后，罗某甲局长也没有专门对我们进行跟踪、检查、督促这个事情了，他的事情也多。当时赵某甲传了一份到我的电脑上的，但我不知道后来他修改过没有。
2、证人赵某甲（原H区教育局出纳）证言，证实2012年底H区教育局从社会事务管理局分离出来，我就在H区教育局财务部门任出纳员。H区教育局成立后，罗某乙调过来任会计。我的办公桌挨着罗某乙的办公桌。我们单位局长是罗某甲，副局长是陈某甲，办公室主任是杨某甲，教育经费管理中心有罗某乙、陈某乙、李某乙、王某乙，主任是罗某甲局长，我是教育经费管理中心副主任，主持日常工作并兼出纳，会计是罗某乙。我平时的财务工作罗某甲局长从未过问过。我们单位的财务月报表应该要拿给两个领导审核，但具体是罗某乙在操作，我不太清楚。我们单位与银行对账方面都是罗某乙对账。罗某乙对过账之后，就拿银行财账单回来说“对过了”，我就签“相符”两个字，对账单我也没有看到，也没有核对，签过之后我和罗某乙、刘某甲就将财务章、法人章、出纳章盖上就可以了。这几个月罗某乙是否拿信用社对账单的回单给我签，我也记不清了，也没有过问。农行的电子狗罗局一个，我一个，罗某乙一个，领回来过后我就给罗局汇报，罗局说：“罗某乙对账，交给她了”，我就把三个电子狗全部交给了罗某乙，罗某乙怎么使用就不清楚了。
罗某乙挪用公款的事是在今年二月初，上级部门来检查教师公租房资金时，我就去信用社打印账单来证明，发现工程建设户上有几笔钱没有印象办过。第二天，我就问罗某乙，她说她会去对的。过了几天，罗某乙就给我说，钱被她挪用了。当时我就给罗局长汇报，后来局里面决定暂时不向管委会报告。在2月16日下午，罗某乙到检察机关自首了。罗某乙自首后，局里面才组织人员去信用社核对单据，核对出罗某乙挪用公款共三百万零几千元。挪用的资金是经费管理中心在H区、B两个信用社的账户和教育局在B信用社的工程专户资金。
罗某乙怎么拿到章的我不清楚，我想是因为我放印章的箱子环了，她趁我不注意偷偷拿出来盖的，刘某甲的章她怎么盖的我也不清楚。罗某乙挪用公款的事，我认为单位相关管理制度不够完善，有些制度都没有。对一些制度的执行情况也没有进行监管。领导对单位财务也没有加强监管，对财务报表未认真审核。我不是财务专业人员，登记现金日记账和银行存款日记账也没做，每月与银行对账这些工作一直都是罗某乙在对账，我没有做过这些工作。
我们单位财务报表、财务报告是由会计罗某乙统计和制作，直接送给领导审核，再盖单位公章，我从来也没有去管理过。财务会计报告只有我们局长签名盖章。我们单位的法人章由刘某甲负责管理，财务章由会计罗某乙保管，出纳章由我负责保管。印章管理制度是没有的。罗某乙事件发生后，局里开会讨论，由李某甲后来补制度。罗某乙挪用公款的事，单位上制度不完善，用人上有问题，安排工作也有问题，出了事才补制度而且还把日期落到之前的日期。在财务审核上也存在问题，领导没有认真审核，如果认真审核就不会出这事。没有相关的稽核制度，也没有设置稽核员。单位的印章都自已管理存放，我们给领导建议过买保险柜放印章，但是罗局长说：“马上搬新办公楼了，不慌买了，搬了再买。”
H区教育局的财务报账程序以前是经办人直接将相关票据请罗局长签字，然后到经费管理中心完成报账程序。大概在2014年7、8月份纪委“三重一大”文件出台之后，财务报账程序有一些改变，所有票据要先经陈某甲副局长签“同意支付”，最后再由罗局长签“已核”才能完成报账程序。如果只有陈某甲局长签“同意支付”，罗局长没有签“已核”不能完成报账程序，必须要罗局长签字后才能报账，罗局长最后审核把关。
大概在2014年7月份H区审计部门对H区教育局进行过财务审计，到12月份结束，是对罗某甲局长进行的任期经济责任审计。在12月初，审计部门送达审计报告征求意见书，是我签收的。我当时就交给罗局长了。到12月中旬或下旬，审计部门送达审计报告，是罗某乙签收的。审计报告所提的问题，有多申报特岗教师工资21万余元，报销罗某甲任期外费用8千多元，以及其他调整账目的问题我也看不懂。审计报告出来以后，大概是在2014年12月底的一天，罗某甲局长单独把我叫到他办公室，安排我去处理两件事，一是从教育局账上把重复拨付的特岗教师工资21万余元划回H区财政局，二是把罗某甲报销的任期外费用8千多元交还教育局账户。其他还存在什么问题我不知道，罗局长没有安排我去做，是怎么整改的我也不清楚。关于审计报告所提问题，H区教育局没有召开会议落实这个事情。H区教育局向审计局提交1份整改报告不知是谁写的。
3、证人陈某甲（H区教育局副局长）证言，证实我是2012年11月份从H区中学调到教育局任副局长。2014年6月左右，根据纪委关于领导干部分管工作“四不分管”、“三重一大”精神，局里面就调整了领导分管工作。罗某甲局长主要管理党风廉政和办公室工作，其他业务工作全部由我分管。但涉及财务、工程项目、大宗物资采购、人事调整都是罗某甲局长一直在管。我主要负责教学业务这一块。我们教育局设置有办公室、基教科、教研室、督导室、安全法规科、项目办、教育经费管理中心等部门。办公室主任是杨某甲、教育经费管理中心副主任是赵某甲。
教育局还没有从社管局分离出来的时候，就设立了教育经费核算中心，当时主任是罗某甲，稽核员是林某甲，会计是肖某甲，出纳是赵某甲。教育局从社管局分离设置后，中心由教育局管理，并改名教育经费管理中心，后来就明确由赵某甲担任中心副主任并主持中心工作。后来没有稽核员这个岗位，也没有明确由谁来负责稽核工作。当时罗某甲局长在会上宣布中心出纳是赵某甲，罗某乙是会计，林某甲去基教科当科长。人员调整有会议讨论决定，但没有讨论稽核员岗位人员继任安排。H区教育局相关财务管理制度是沿用原来教育经费核算中心的制度。
财务报账程序，在“三重一大”之前，由办事人签经办，相关知情人签“属实”，罗局长签“同意支付”，就可以去财务报账。后来，要由我先签“同意支付”，罗局长再签“已核”，才能够报账。只有我签“同意支付”，没有罗局长签“已核”是不能报账的。但有时候先报账再由我补签的情况也是有的。
教育局印章管理工作是罗某乙事情出了之后，才拟出的书面印章管理制度。刘某甲管印章有时不登记。其他财务会计章、出纳章使用就没有登记。局里面保管印章、重要文件、财务资料这些东西的箱柜有些老旧，赵某甲的抽屉挡板是坏的，罗局长说等搬迁新办公楼再购置新的。
出罗某乙这个事情，原因有以下方面。第一，作为出纳履行对账职责上存在问题，如果能够履行对账职责，罗某乙挪用公款的事情就能预防或者及早发现。第二，出纳没有做好基本的现金日记账及存款日记账基本工作。第三，印章管理上，罗某乙能够多次盖章挪用公款，说明局里面平时印章的保管、使用和管理登记上做得不好。第四，在相关财务人员任用上也存在失误，罗某乙之前在社保局的时候，发生过想挪用社保资金的情况。赵某甲原来在社管局的时候也存在将公款悄悄转入自已卡里的事情。这些我都给罗局长提过，但罗局长还是坚持用他们两人。稽核员的配置上也存在问题，林某甲调去基教科工作后，就再没有设置稽核员这个岗位。第五，在审核报表上面也存在问题，以前每个月的报表都必须要财务部门负责人审核，拿给罗局长审批签字，然后还要报送给财政局，但罗局说他看不懂就没有每月审核对账。会计罗某乙也不积极报送报表给局领导，作为部门负责人赵某甲也没有督促罗某乙做好每月报表的工作。第六，财务管理的电子狗，罗局长、赵某甲、罗某乙各有一个，每个月领导和财务人员可以用这个电子狗对账，了解单位的各种财务情况，如果能利用好这个电子对账，就不会出这么大的问题。
2014年12月9日，H区审计局就对罗某甲经济责任审计情况召开反馈会，反馈时有组织部、纪委、财政局的人员参加，当时我和罗某甲局长都去参加这个会。会上罗某甲就对审计部门提出的H区教育局在财务工作上存在的问题发表了意见，表示立即整改。但罗某甲局长没有给我说过整改的事情。审计报告出来后，罗某甲没有和我就审计整改事情商量过，教育局没有组织过专题会议对审计报告所提的问题进行整改。
H区教育局的财务工作一开始是罗某甲亲自管，2014年的时候，根据纪委要求，单位领导实行“三重一大”工作调整，主要领导不直接管理人事、财务等工作，所以所有工作都由我分管，但实际上很多工作还是罗局长自已在管理，名义上财务工作由我管，但很多报销单据经我签字以后还要经罗局长签字才算，相关印章使用都没有调整，财务资料等都没有向我报送，财务人员也不向我汇报关键性的财务工作，我就财务工作询问财务人员时，赵某甲、罗某乙回答都已向罗局长汇报过了。所以财务工作名义上是我分管，实际上还是罗某甲局长自已在管。审计整改报告这份材料不是我写的，不知道罗某甲是安排谁写的。罗某甲既没有组织召开专题会议，通报审计结果，并安排相关整改工作，也没有要求制定整改方案，明确专人进行整改，只是在2014年12月25日的工作会议上对审计结果进行了简单的通报。
4、证人刘某甲（H区教育局办公室工作员）证言，证实H区教育局局长是罗某甲、副局长是陈某甲、办公室主任是杨某甲、教育经费管理中心负责人是赵某甲，赵某甲兼出纳。教育经费管理中心的日常工作都是由赵某甲负责。罗某甲局长分管人事和党纪、办公室，其他工作是陈某甲分管。陈局长分管的事项比如财政这些，需要决定审判，都是先由陈局长签字审批，然后由罗局长把关审批同意后，才能决定。单位的公章和法人章由我管理，财务章由会计罗某乙管理，出纳章由出纳赵某甲管理。单位印章管理制度是延用之前的制度，之前的制度不规范、不太全，后来罗某乙挪用公款的事出了后才制定。H区教育局没有专门存放印章的地方，赵某甲的出纳章有时候是放在后面的铁皮柜里面，大部分时间是放在他桌子右上的第一个抽屉圆盒子里面。抽屉比较简陋，罗局长说等搬新办公室再买。罗某乙挪用公款的电汇单上的法人章不是我盖的，可能是罗某乙偷偷盖的。H区教育局印章管理制度不健全，使用印章没有登记，没有监督过印章制度的执行。
5、证人李某甲（H区教育局综合科负责人）证言，证实H区教育经费管理中心由赵某甲任副主任，主持中心日常工作。教育经费管理包括教育局经费、营养餐经费、校经费、教育工程资金及各类资金的收支结算等。以前教育经费管理中心核算报销费用是由罗某甲局长签“同意支付”就行了，后来实行“三重一大”，又要求先要陈某甲副局长签“同意支付”，还要罗局长签“已核”才行，没有罗局长签字都报不到账。
H区教育局印章和法人章是由办公室的刘某甲管理，财务专用章由会计罗某乙管理，教育经费管理中心章和赵某甲私章由他本人管理。在使用印章方面没有具体印章管理制度，使用不规范，比较随便。在罗某乙出事后罗局长让我借鉴其他单位的制度补定制度，2015年2月28日补印章管理制度、财务制度、责任追究制度、车辆管理制度、考勤制度等，制度制作时间提前到2012年。对于印章的保管没有专门的保险柜，有一次我清理办公设备时发现单位的有些办公桌椅、电脑等是坏的，请示罗局长更换，罗局长说等搬迁新办公楼以后再换新的。赵某甲作为出纳，对自己的本职工作都没有做好，只要赵某甲能够及时对账，罗某乙就能够早日发现。
2014年12月H区审计局对H区教育局罗某甲任期内经济责任有一个审计，但是我不清楚审计的具体内容，不清楚审计后提出哪些问题和整改意见，H区教育局没有召开过整改专题会议。
6、证人杨某甲（H区教育局办公室主任）证言，证实2014年8月我调整到办公室担任主任。H区教育局没有财务管理制度，报账过程按照大家报账习惯来操作，具体是经办人签字的票据报副局长同意拨付，局长签已核后将票据交给出纳赵某甲统一收集，最后由赵某甲报账后交给罗某乙。H区教育局没有印章管理制度。现在有的成文管理制度是罗某乙事件后，才从李某甲处拿出来，一直没有见过。H区教育局的局章和法人章是由办公室的刘某甲管，财务专用章是由会计罗某乙管，教育经费管理中心章和赵某甲私章由他自己管理。具体印章使用规定及制度都没听说过，只是领导说过印章使用要经过领导签字或同意。印章使用没有登记。刘某甲管的章是锁在她办公桌抽屉里，赵某甲的有时侯看见放在铁皮柜里，有时侯是放在票据的盒子里面。
经费管理中心赵某甲是副主任，负责教育经费管理中心的工作，并兼出纳，罗某乙是会计，另外罗某甲局长是中心主任，但不负责具体工作。H区教育局对纪委“三重一大，主要领导四不分管”文件没有落实到位。实际上局里的经费、人事等重要权利还是罗某甲局长直接控制决定。H区教育局工作秩序非常乱，不管是经费上还是教育工作中，单位没有科学完善的管理制度，领导在制度的落实管理上存在管理不到位，大家按习惯在工作，领导只看大家在忙，具体忙什么，忙到什么程序，了解不到位，所以单位的工作秩序才会这样乱。2014年12月，H区审计局对H区教育局罗某甲任期内经济责任进行审计，我具体负责提供项目前期基本情况及教育局基本情况，王某丙负责提供资料，罗某乙负责提供财务凭证和资料。审计报告出来以后，作为办公室负责人我从未见过审计报告文本，只记得罗某甲局长有一次在全局会议上，选择性的作了相关内容的通报，审计局提出的整改意见是什么不清楚，没有召开过专题会议进行整改，怎么整改也不知道。
7、证人林某甲（H区教育局基础科科长）证言，证实2011年社管局分管教育的罗某甲副局长任教育会计核算中心主任，肖某甲任会计，出纳是赵某甲，我是稽核员。2012年11月，H区教育局正式成立，市编办下文设立教育经费管理中心，教育核算中心的职责由教育局管理，教育局对工作人员作了较大调整，赵某甲任中心副主任兼出纳，罗某乙任会计，我调到办公室，没有从事稽核工作。H区教育局也没有对稽核工作明确人员担任，这项工作没有开展。罗某乙挪用这么多经费原因是多方面的，像单位财务工作制度落实不严等。
8、证人朱某甲证言，证实我是2011年下文担任社会事务管理局纪检监察员，教育局分立后，受H区纪工委派驻H区教育局担任纪检监察员。不知道2014年审计部门对H区教育局局长罗某甲进行任期内经济责任审计的工作情况，教育局也没有将审计报告给我看过，没有将相关情况告知我，没有叫我参加任何会议，整改落实措施和方案我也不晓得有没有，不知道他们是怎么整改的。
（四）被告人供述及辩解
被告人罗某甲供述，证实我们单位的财务月报表都是会计做，做出来后拿给我审核，我审核以后就返回给会计保存。按规定，会计罗某乙每月都应该将单位财务报表报给我审核，最近几个月就没有把月报表拿来给我看，因为平时工作比较忙，也没有太注意，加上按照“三重一大”的规定后，想到有分管副局长在审核管理，就没有过问了，副局长陈某甲也没有给我汇报过这件事，我也没有主动问过。
按规定是每个月月初都要与银行进行对账，核对单位上个月的资金情况，出纳赵某甲是否与银行进行对账我就不清楚，才导致了现在严重的后果。如果按时与银行对账国家损失就不会这样大。当然我也有责任，没有认真的去监管下面人的工作，没有注意去过问下面的财务工作。我认为，首先，我们单位在印章管理方面有一定的问题，在印章存放和使用上没有妥善的进行管理，造成了国家财产的损失。其次，出纳和会计存在问题，每个月出纳和会计都应该按时进行对账，出纳还应该按时与银行进行对账，应该相互监督，查清楚单位的账目，但出纳未按时对账。再次，分管领导和我都有问题，我们在平时工作中没有注意认真的去监管财务工作。最后，单位的财务流程和制度还是存在问题，制度落实不到位，有很大的漏洞。H区教育局制度只有一部分，因为工作比较忙，没有重视财务管理制度的建立以及对财务人员的培训及教育，部分制度还没有建立，很多制度都是沿用以前的制度。
赵某甲没有会计专业技术资格，以前在社管局是教育会计管理中心是出纳，教育局成立后，我就沿用他担任教育局和教育经费管理中心出纳。单位与银行的对账工作按照规定是出纳赵某甲去与银行进行对账，但事后才知道是赵某甲安排会计罗某乙在对账，都一直是罗某乙在对账，之前因为工作忙，也不重视这些工作，所以没有认真监管。H区教育局没有专门的稽核制度，以前社管局有稽核员，教育局成立后，一直没有稽核员。而且我认为陈某甲分管财务，他就可以代替稽核员了。印章管理一直沿用以前的管理做法，并没有成文的印章管理制度。出了罗某乙事情以后，我安排办公室人员梳理印章管理的做法，为了应付检查就制定了一个印章管理制度，印章管理制度的时间也故意提前了，提前到教育局成立的时候。我们单位没有专门存放印章的地方，出事以后，为了补救就买了几个保险柜专门放印章。
根据财政部门的要求，每年、月会计都要把财务报告交给我看，由我盖章审核，后来纪委出台“三重一大”主要领导四不分管以后，就由副局长陈某甲进行审核，陈某甲进行审核后由我审核。我审核都不签字，都是由保管我法人章的刘某甲负责盖我的法人章就可以了。我主要是工作太忙，在她挪用的这几个月，有时候她送财务报告来我就看，她不送来就没有去管，我就忽视了财务这一块的管理。按照会计的相关规定，出纳、会计是应当做基本的会计账簿的，但罗某乙挪用公款出事后，我才知道出纳赵某甲是没有做银行存款日记账、现金日记账等基本账簿。在罗某乙挪用公款期间，我知道罗某乙在与银行进行对账，对于对账这事也疏于管理，没有去过问会计基础工作是否做好，做完整。今年2月份，赵某甲去银行查账，发现罗某乙挪用单位公款，后来组织人员去查账，罗某乙就来检察机关自首了。账账核对，账证核对，账实核对、财产清查等这些工作教育局都没有开展，也没有相关工作规定。
审计部门对我任期内经济责任审计时发现H区教育局存在有虚报资金，报销不在任期内的发票，财务管理混乱等问题。存在这些问题的原因是我不太懂财务制度，对财务人员监管不力，监管不到位，报销不是自已任期内的发票，教育局建章制度方面的工作做得不好，导致很多制度一直未按要求建立，单位管理制度不完善。审计报告中指出的财务核算方面、银行对账单方面没有认真整改落实，只是对下面作出要求，但没有具体做到位。收到审计报告后，我在局会议上通报过审计报告，后来召开过一次专题会，专题会参加的人员有我、陈某甲、李某甲、会计罗某乙、出纳赵某甲、杨某甲。在这些会上我安排过财务人员对审计报告逐项进行整改，安排罗某乙写一份整改报告，赵某甲提供一些资料，整改报告我和陈某甲都看过，我审核这份整改报告后才上交的，但没有对照审计报告看一下整改是否全面，具体的整改内容并没有落实到位，没有进行财务核算，也没有马上与银行对账。没有认真的去实际督促做到真正落实。作为单位的负责人，如果在管理的财务工作上能够认真一点，能够认真的针对审计报告进行整改，核对银行账目，那么就能够预防或及早发现罗某乙挪用公款的事情
2014年12月23日收到审计报告后会计罗某乙继续挪用公款160万余元这个问题，我认为是平时我对工作抓不细，对财务方面的工作重视不够，对审计报告上要求的对账、财务核算等工作只做安排，都没有落实做到位，因为我工作上的这些失误，导致了罗某乙在后续2个多月的时间继续挪用教育局公款。单位的财务报表我看不懂，平时也没有认真对财务报表审核，只是随便看一下就叫管法人章的通知罗某乙盖章。我就没有得到财务报表看过，我也没有去问过罗某乙，为什么不按时拿财务报表给我看。
被告人及辩护人提供证据：
1、中共安顺市纪律检查委员会安纪发文件、中共H区纪工委文件，H区教育局文件复印件，证实H区教育局关于领导班子及局机关工作人员分工调整情况。
2、H区教育局教育信息，证实罗某甲出席过H区教育系统财务培训会、教育系统党风廉政建设暨治理教育乱收费工作会议，廉政建设和反腐败工作专题会议、“教育经费管理年”活动动员会，仅证实罗某甲出席过相关会议，不能证实作为单位主要负责人已认真履行监管职责。
3、H区审计局第二十九期信息，仅证实2014年12月9日H区领导班干部经济责任审计成员单位召开了教育局现任局长罗某甲任期经济责任履行情况审计报告征求意见会，会上要求被审计单位对审计报告中所反映的问题要确保及时整改情况。不能证实H区教育局已对审计组提出的问题已作整改落实。
4、H区审计局审计报告征求意见稿，不足以说明罗某甲对审计报告认真整改落实。
5、H区教育局存于档案室的相关制度，无制定和执行时间，部分制度在罗某乙事件后整理归档。
6、H区财政局出具的情况说明及相关报销凭证，证实其他单位报销凭证签字的情况。
7、H工委通、H管委办发文件（系发文单位提供），H区财政信息（2012）第七期、第四期及H区教育局《H区教育局教育信息》2013年第63期，仅能证实财政局组织开展了会计人员的集中培训。
综上，公诉机关提供的证据均为依法取得，并经庭审举证、质证，证据间均能相互印证，足以认定。被告人及辩护人提供的证据不能支持被告人及辩护人提出的证明目的，不予采纳。
本院认为，被告人罗某甲身为国家机关工作人员，在担任H区教育局局长期间，严重不负责任，未认真履行职责，单位管理混乱，财务监管出现重大漏洞，致使国家教育资金遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人罗某甲犯玩忽职守罪，事实清楚、证据确实、充分，罪名成立。被告人罗某甲玩忽职守的事实，公诉机关提供大量书证、证人证言证实，被告人亦有供认，证据具有合法性、真实性和关联性，被告人罗某甲以其在侦查阶段的供述不真实，因自责心重，想为他人揽责的辩解意见不成立，不予采纳。审计部门对罗某甲任期内经济责任审计报告出台后，被告人罗某甲虽在大会上作通报，但未认真整改落实，敷衍塞责，单位会计罗某乙利用财务管理漏洞，陆续贪污公款不能及时发现，致使国家教育资金遭受重大损失，与罗某甲的工作职责存在玩忽职守的因果关系，被告人罗某甲的行为已构成玩忽职守罪，被告人及辩护人以罗某乙贪污公款行为与罗某甲的工作职责不存在玩忽职守的因果关系，该案发生系多因一果为由，仅承担领导责任，不构成玩忽职守罪的辩解及辩护理由不成立，本院不予采纳。但鉴于该案国家教育资金遭受的重大损失，系他人犯罪行为直接导致，对被告人罗某甲可免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人罗某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向安顺市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 张贵南
代理审判员 朱 丹
人民陪审员 粟 方
二〇一六年十月十四日
书 记 员 赵文博