湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂武汉中行终字第00053号
上诉人（原审原告）雷轩，男，1983年11月10日出生，汉族，自由职业。
被上诉人（原审被告）武汉市工商行政管理局武汉经济技术开发区分局。
负责人杨龙啟，男，该分局局长。
委托代理人雷学军，男，1972年11月11日出生，汉族，该局工作人员。
委托代理人张庆文，湖北恒康律师事务所律师。
上诉人雷轩诉武汉市工商行政管理局武汉经济技术开发区分局（以下简称开发区工商局）工商行政监督一案，不服湖北省武汉经济技术开发区人民法院作出的（2013）鄂武经开行重字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月12日受理后，依法组成合议庭，于同年3月13日公开开庭进行了审理。上诉人雷轩，被上诉人开发区工商局的委托代理人雷学军、张庆文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年9月21日，雷轩在武汉中百连锁仓储超市有限公司金色港湾购物广场（以下简称中百仓储）购买娃哈哈果粒蜜桃汁饮料一瓶，金额为人民币2.90元；购买娃哈哈杏仁紫八宝粥一瓶，金额为人民币3.80元；购买娃哈哈铁观音茶饮料500毫升一瓶，金额为人民币3.90元；购买娃哈哈125毫升爽歪歪一板四瓶，金额为6.20元。2011年6月21日，雷轩在该超市购买娃哈哈蓝莓冰红茶饮料500毫升一瓶，金额为人民币3.50元。2011年7月6日，雷轩在该超市购买娃哈哈蓝莓冰红茶饮料500毫升一瓶，金额为人民币3.50元。2012年9月19日，雷轩向武汉市工商行政管理局举报称，其在中百仓储2011年6月21日、7月6日购买的娃哈哈蓝莓冰红茶500ml饮料、2011年3月20日购买的500ml娃哈哈呦呦奶茶原味饮料、2010年9月21日购买的娃哈哈果粒蜜桃汁饮料、娃哈哈杏仁紫八宝粥、娃哈哈铁观音茶饮料、娃哈哈爽歪歪125ml＊4等商品，被举报人中百仓储没有向供货商按照上述产品的生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检测报告或者由供货商签字或者盖章的检测报告复印件，涉嫌违反《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）第五条第一款规定，应依照《特别规定》第五条第二款规定对被举报人中百仓储予以处罚。同年9月20日，武汉市工商行政管理局将该举报案件转交开发区工商局承办。开发区工商局于同年9月24日指派工作人员前往被举报人中百仓储进行现场检查。经查，雷轩举报所涉商品均为中百总部统一配送，根据《流通环节食品安全监督管理办法》第十三条第四款的规定，实行统一配送经营方式的食品经营企业可以由企业总部统一查验供货者的许可证、营业执照和食品合格证明文件等，进行食品进货查验记录，可将有关资料复印件留存所属相关经营企业备查，也可以采用信息化技术，联网备查。开发区工商局现场查验了被举报人中百仓储的相关证照、进货查验制度、进货台帐、检测报告等，并制作现场笔录。根据现场检查的情况，开发区工商局认为雷轩举报事实不成立。2012年9月29日，开发区工商局作出不予立案的决定。同年10月8日，开发区工商局向雷轩送达了《行政处理告知记录》，载明：根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）的规定，当事人实行的是企业统一查验制度，由总部统一配送，统一查验；举报人举报的事实不成立，开发区工商局决定不予立案等内容。雷轩不服该决定，于2012年10月24日以武汉市工商行政管理局为被申请人向武汉市人民政府申请复议。武汉市人民政府于2012年11月16日作出了武政复决（2012）第73号行政复议决定书，决定维持被申请人武汉市工商行政管理局对雷轩的举报作出的不予立案决定。雷轩对该决定仍不服，遂诉至法院。
原审法院另查明：本案审理期间，雷轩未提交其在中百仓储购买娃哈哈呦呦奶茶原味饮料的相关证据。
原审法院认为，工商行政管理部门具有接受举报，对食品流通领域实施监督管理、查处违法行为的职责。雷轩对武汉经济技术开发区辖区内所经营商品涉嫌违反《流通环节食品安全监督管理办法》事项向武汉市工商行政管理局举报，经武汉市工商行政管理局交开发区工商局办理，开发区工商局应对雷轩举报事项在职责范围内核查处理。开发区工商局在转接雷轩消费者举报后，已履行了对中百仓储的监督管理职责。开发区工商局在履职过程中，查明事实清楚，执法程序合法，适用法律正确，其作出的不予立案决定并无不妥。雷轩诉请内涉及娃哈哈果粒蜜桃汁饮料、娃哈哈杏仁紫八宝粥、娃哈哈铁观音茶饮料、娃哈哈125毫升爽歪歪、娃哈哈蓝莓冰红茶饮料等商品的主张，没有事实和法律依据，不予支持；涉及娃哈哈呦呦奶茶原味饮料的主张，因雷轩无证据证实购买了相关商品，开发区工商局针对该商品作出的具体行政行为，对雷轩的权利义务不产生实际影响，雷轩对此部分诉请不具有行政诉讼原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第二十五条、第三十二条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条的规定，判决如下：驳回雷轩的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由雷轩负担。
上诉人雷轩不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决证据采信有误。（1）《关于规范食品索证索票制度和进货台账制度的指导意见》已被废止，原审法院不应采纳。（2）《＜中华人民共和国食品安全法＞释义及实用指南》并非法律、法规及合法有效的规章及其他规范性文件，法院不应采纳。（3）对于《食品安全法》和《特别规定》均有规定的事项应当适用法律位阶较高的《食品安全法》，但对于《食品安全法》未明确规定的事项，应当适用《特别规定》来处理。（4）原审法院以涉及商业秘密为由对被上诉人提交的检测报告未予质证而采信有误。2.本案为发回重审案件，被上诉人开发区工商局在再审过程中无举证权。3.原审法院认为“涉及娃哈哈呦呦奶茶原味饮料的主张，因雷轩无证据证实购买了相关商品，开发区工商局针对该商品作出的具体行政行为，对雷轩的权利义务不产生实际影响，雷轩对此部分诉请不具有行政诉讼原告主体资格”无法律依据，认定有误。综上请求：撤销原审判决；撤销被上诉人作出的不予立案决定；判令被上诉人对上诉人的举报重新作出具体行政行为；本案的诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人开发区工商局辩称：1.被上诉人已经依法履行了监管职责。2.被上诉人处理上诉人的举报程序合法。3.上诉人对部分商品的起诉不具有原告主体资格。综上请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人开发区工商局向原审法院提交了以下证据：
1.举报转办单
2.举报书
3.现场笔录
4.情况说明
5.中百仓储的营业执照
6.杭州娃哈哈集团的营业执照
7.生产许可证
8.食品卫生许可证
9.检测报告
10.收货组商品管理制度
11.进货台账
12.卖场验执单
13.不予立案审批表
14.电话处置单
15.行政处理告知记录
以上证据用于证明被上诉人开发区工商局作出不予立案的决定事实清楚、证据充分，程序合法。
被上诉人开发区工商局向原审法院提交了以下职权依据和法律依据：
1.组织机构代码证，证明开发区工商局的主体资格。
2.《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条、第六条，证明开发区工商局具有作出被诉具体行政行为的法定职权；
3.《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七、十九条，《食品安全法》第三十九、五十七条，《流通环节食品安全监督管理办法》第十三条，国家工商行政管理总局《关于规范食品索证索票制度和进货台账制度的指导意见》第一条第三项，国家工商行政管理总局《关于印发﹤食品市场主体准入登记管理制度﹥等流通环节食品安全监管八项制度的通知》附件三第二条第八款，《＜中华人民共和国食品安全法＞释义及实用指南》。证明开发区工商局作出被诉具体行政行为所依据和适用的法律法规以及部门规范性文件等。
上诉人雷轩向原审法院提交了以下证据：
1.举报书，证明雷轩于2012年9月以邮寄举报书的形式向武汉市工商局举报中百连锁仓储超市有限公司金色港湾购物广场涉嫌违反《特别规定》第五条第一款；
2.行政处理告知记录，证明武汉市工商局将此举报案件转给被告开发区工商局承办，开发区工商局对此做出不予立案的决定；
3.行政复议决定书、行政复议申请受理书、行政复议答复书、开发区工商局在行政复议中提供的相关材料，证明此案曾经过行政复议，开发区工商局在行政复议中曾经提交的证据材料，雷轩据此向法院提起行政诉讼；
4.2010年9月21日、2011年6月21日、2011年7月6日的购物发票共三张，证明雷轩在上述时间段内在被举报对象处购买了相关的举报商品。
上诉人雷轩向原审法院提交了以下法律依据：《关于﹤特别规定﹥适用问题的复函》，证明其举报所依据的行政法规。
上诉人、被上诉人向原审法院提交的证据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见，本院对以上证据作如下确认：双方当事人对证据的真实性均不持异议，开发区工商局提交的证据与雷轩提交的证据相互印证，本院对双方当事人提交的证据予以采信，能够证明开发区工商局对雷轩的投诉进行了调查处理，并将处理结果向投诉人雷轩进行了告知。双方当事人对原审法院查明的事实无异议，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，依照《食品安全法》及《流通环节食品安全监督管理办法》的相关规定，被上诉人开发区工商局具有接受举报，对食品流通领域实施监督管理、查处违法行为的法定职责。《关于规范食品索证索票制度和进货台账制度的指导意见》属部门规范性文件，2007年10月29日实施，已于2010年12月7日废止，上诉人认为该意见已被废止，原审法院不应予以采纳的上诉意见正确，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。《＜食品安全法＞释义及实用指南》是全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著的对《食品安全法》条文的具体理解与适用，不属于人民法院审理行政案件所依据或参照的法律、法规及合法有效的规章及其他规范性文件，上诉人认为原审法院不应采纳该指南的上诉理由正确，本院予以支持。
《特别规定》于2007年7月26日开始实施，属行政法规，其第二条第二款明确规定：“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”《食品安全法》于2009年6月1日开始实施，属全国人民代表大会常务委员通过的法律，其第三十九条规定：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。实行统一配送经营方式的食品经营企业，可以由企业总部统一查验供货者的许可证和食品合格的证明文件，进行食品进货查验记录。”被上诉人开发区工商局在《食品安全法》对实行统一配送经营方式的食品经营企业如何查验供货者许可证和食品合格证明文件有明确规定的情况下，适用该法对其投诉作出处理并不违法。
一审庭前调查笔录中载明上诉人因检测报告是被上诉人发回重审后向一审法院提交的证据而不予质证，该笔录经过其本人签字确认。故雷轩上诉称是因一审法院认为检测报告属商业秘密未进行质证的上诉理由缺乏事实根据，本院不予支持。发回重审是二审法院认为原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回一审人民法院重新审理的审判制度。原审判决被撤销，而被诉具体行政行为是否合法亦未经过有效司法审查。发回重审的目的是为了促使一审法院在重审过程中综合审查认定被告据以作出被诉具体行政行为的全部证据，查清本案相关事实。它是按照行政诉讼一审程序规定展开的一个新的诉讼。本案中，因事实不清、证据不足，本院于2013年4月25日裁定发回原审法院重审。原审法院收到发回重审裁定后，按照行政诉讼一审程序的相关规定重新立案受理并向双方当事人送达了举证告知书，被上诉人开发区工商局有权在重审过程中提交其据以作出被诉具体行政行为的相关证据，原审法院对其在重审中提交的证据进行采信认定并无不当。
参照《中华人共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条明确规定，对环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为提起诉讼的原告限于法律规定的机关和有关组织。本案中，上诉人雷轩作为单个公民，在无证据证实购买了相关商品的情况下，开发区工商局针对该商品作出的具体行政行为，对其权利义务不产生实际影响，原审法院认定其对此部分诉请不具有行政诉讼原告主体资格正确。被上诉人开发区工商局在收到上诉人雷轩的投诉后，就其投诉的事项对涉事单位进行了调查，并将调查处理结果告知了本人，已经履行了工商行政监督的法定职责，作出的处理决定合法。原审法院认定事实清楚，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人雷轩负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 李 丽
审判员 肖 丹
二〇一四年四月九日
书记员 侯士宇