江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰开行初字第00062号
原告泰州华东农副产品物流有限公司，住所地泰州市现代农业综合开发示范区站前路199号。
法定代表人戴丁新，该公司董事长。
委托代理人王政强，该公司工作人员。
被告泰州市住房和城乡建设局，住所地泰州市海陵区海陵南路308号。
法定代表人陈松林，该局局长。
委托代理人（特别授权）袁艺，江苏弘泰律师事务所律师。
被告泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路58号。
法定代表人史立军，市长。
委托代理人（特别授权）徐保国、陆星，政府工作人员。
原告泰州华东农副产品物流有限公司（以下简称华东公司）不服被告泰州市住房和城乡建设局（以下简称泰州市住建局）泰住建罚字（2015）13号行政处罚决定（以下简称处罚决定）及被告泰州市人民政府[2015]泰行复第141号行政复议决定（以下简称复议决定），于2015年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月16日立案后，于2015年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月22日公开开庭审理了本案。原告华东公司委托代理人王政强，被告泰州市住建局的出庭负责人袁彩根及委托代理人袁艺，被告泰州市人民政府的委托代理人陆星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰州市住建局于2015年6月25日作出处罚决定，查明：华东公司开发建设的泰州农副产品中心批发市场项目（以下简称批发市场）于2010年8月16日开工建设，共1-2、4-15#楼，工程造价约12000万元，工程于2012年6月1日竣工验收并于2012年9月13日竣工验收备案。2012年10月1日起，华东公司在未经原设计单位或具有相应资质设计单位提出设计方案，也未经业主同意，对批发市场7#、13#楼二层的公共走廊进行了封闭改造，并将上述楼幢进行整体出售。查处过程中，华东公司配合并积极与业主协商，拟进行恢复整改，但由于商铺已交付，部分业主拒绝恢复，无法与业主达成一致意见。被告泰州市住建局认为，批发市场7#、13#楼二层公共走廊属业主物业共用部位，华东公司违反了《物业管理条例》第二十七条之规定，构成违法行为。该违法行为虽距今已超过2年，但擅自处分的状态一直处于持续中，故该行为并未超出法定的追溯时效。签订销售合同、委托出租、委托办理产权证不能作为业主对当事人改造行为认可的证据，且对相关业主的电话调查显示，大部分业主不同意改造。鉴于华东公司的改造行为系为了方便购房者，并未从中牟利，且该批发市场项目为政府扶持的涉农项目，故经集体讨论，决定对华东公司予以从轻处罚：责令改正，处5万元罚款的行政处罚。原告华东公司不服，向被告泰州市人民政府申请行政复议，被告泰州市人民政府于2015年10月27日作出复议决定，认为被告泰州市住建局作出的处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，决定维持该处罚决定。
原告华东公司诉称：1、批发市场的装修方案事先经过各业主同意，与各业主的房屋销售合同上注明了二楼有走廊，如果业主不同意改造封闭该走廊，则应该在改造期间或者至迟在签署房屋交接单时提异议，但业主都签字确认“无任何异议”。此后的两年多时间亦无任何异议，被告泰州市住建局于2015年对部分业主的调查以及电话录音与事实不符，华东公司实施改造工程并非擅自作为而是应业主要求，部分同意整改的业主至今未配合整改，即说明其意思与客观行为不符。2、即使原告存在擅自处分的违法行为，该行为不属连续性行为，于行为终了之日2012年12月20日后计算2年即2014年12月20日即已经超出了追诉时效，故处罚决定违反了法律规定。3、原告并非建设单位，而是受托装修房屋，故被告泰州市住建局适用《物业管理条例》第五十八条错误。4、涉案改造行为并未损害业主的利益，反可以使其收益，即使部分业主当时确不同意封闭走廊，若其他业主同意，根据法律规定，原告仍然可以封闭公用走廊。综上，请求法院判决撤销被告泰州市住建局的处罚决定。
原告华东公司当庭未提交证据，于庭后向本院提交售房协议、房屋交接单、商铺交接书、物业管理合同。
被告泰州市住建局及泰州市人民政府辩称：涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿。华东公司未经全体业主同意，未有设计变更，擅自在工程竣工验收后对批发市场7#、13#楼二层公共走廊进行封闭改造。根据被告泰州市住建局调取的竣工图显示，7#、13#楼二层原设计为公共走廊。对相关业主进行调查的录音反映，大部分业主不同意这一改造。原告在行政程序中亦未提交全部业主同意的证据，原告的上述违法行为违法状态一直存在，未超出法定时效。泰州市住建局向原告送达了行政处罚告知书并组织听证，依法召开集体讨论会议，最后向原告送达了处罚决定，处罚程序合法，适用法律正确。被告综合考虑原告违法行为的性质、情节和社会危害程度及涉农项目的客观情况，决定对其从轻处罚，裁量内容适当、合理。被告泰州市人民政府的复议程序合法，适用法律正确，请求法院判决驳回原告华东公司的诉讼请求。
被告泰州市住建局及被告泰州市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、证据：1、企业法人营业执照、组织机构代码证，证明被处罚人的主体资格；
2、现场检查笔录、照片2张、被询问人授权委托书、询问笔录、竣工验收备案表、商品房买卖合同、商铺租赁合同、房屋竣工验收图2份、统计表及录音光盘，证明被告泰州市住建局对原告的违法情况进行了现场勘查，并对原告进行询问，查明原告未经全体业主同意，擅自将7#、13#楼二层公共走廊进行封闭改造，房屋现状与原设计和竣工验收图纸不符；
3、责令改正通知书、行政处罚告知书及送达回证、原告提交的听证申请书及请求材料、听证通知书及送达回证、听证公告、听证笔录，证明被告作出处罚决定的程序合法；
4、重大案件集体讨论专题会议纪要、处罚决定及送达回证，证明被告作出处罚前进行了集体讨论，并采纳了原告要求从轻处罚的申请。
被告泰州市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书，证明原告申请行政复议的事实；
2、行政复议受理通知书、答复通知书及送达回证；
3、行政复议决定书及送达回证；
4、依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。
经庭审质证，原告华东公司对被告关于原行政行为合法性所举证据的真实性均无异议，不认可证据2之证明目的。改造部位确属业主共有部分，但原告认为业主系默认该次改造的，故不存在原告擅自处分的情形。对被告泰州市人民政府关于复议程序合法性的举证无异议，认可复议程序，但复议机关应当就原告关于涉案处罚是否超过追究时效的异议予以回应。
本院对上述证据认证如下：被告所举证据客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，可以作为认定事实的依据。经释明，原告虽于庭后补充提交了部分证据，但经本院初步审查，上述证据与原告所申辩的房屋买受人对该次改造予以默认的事实无实质关联，故本院认为无组织双方质证之必要。
经审理查明，原告华东公司投资建设位于泰州市兴泰路东侧、站前路南侧批发市场商铺共14幢楼（1#、2#、4-15#）的建设工程。工程于2010年8月16日开工，于2012年6月1日竣工，于2012年9月13日办理竣工验收备案手续。2012年10月，原告华东公司未经设计机构变更或审查，将上述工程中7#、13#二层楼板开孔设置楼梯，封闭公共走廊，导致工程现状与工程设计图不符，群众举报至被告泰州市住建局城建监察大队。被告泰州市住建局于2015年3月26日对原告公司工作人员王政强进行了询问，于2015年3月27日至工程现场进行了检查查勘，制作了检查笔录并拍摄了现场照片，于2015年4月7日向原告公司作出责令改正通知书并于次日送达，于2015年5月11日作出行政处罚告知书向原告公司告知拟处罚事项及享有的陈述、申辩和申请听证的权利并于次日送达。原告公司于2015年5月15日申请听证，被告泰州市住建局于2015年5月19日作出听证通知书决定听证并于次日送达。2015年6月2日，被告泰州市住建局组织开展了听证。2015年6月8日，经被告泰州市住建局集体讨论，决定对原告华东公司予以从轻、减轻处罚。2015年6月25日，被告泰州市住建局作出涉案处罚决定并于同日送达原告公司。原告公司不服该处罚决定，申请行政复议。被告泰州市人民政府于2015年8月26日收到该申请，于2015年8月27日受理申请，后向被告泰州市住建局送达答复通知。2015年10月27日，被告泰州市人民政府作出涉案复议决定，维持涉案处罚决定。原告不服，以泰州市住建局、泰州市人民政府为共同被告，向本院提起诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为：1、原告华东公司是否存在擅自处分业主共用物业部分的事实；2、若原告华东公司存在该违法事实，是否已经超出行政处罚追究时效；3、具体处罚决定是否合法、适当。
关于焦点1，现根据原告自认及本院查明的事实，原告公司在未经设计机构的变更与审核的情况下，对属于业主共有的7#、13#二层走廊实施封闭并开设楼梯的行为。被告泰州市住建局认定原告公司该次改造系擅自处分共有物业部分的行为，并提交了向多个业主分次征询的录音为证。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。根据被告之举证，且不论持同意改造意见之业主是否占绝对多数比例，现足以确认部分业主对改造之事实并不知情。法律上对某一事实所形成的效果之认可，应以对该事实之存在及可能发生效果之认知为前提，现原告公司在改造前未依法定程序明确征求业主之意见，更未将改造之事实及时告知与此具有利害关系之全体业主。由此，原告欲实现所谓业主默认之申辩效果，应提交业主知情本次改造并默认之反证。原告公司在庭后所补充之证据，亦未反映出其已在交易过程中将物业改造之事实向交易相对人作特别提示，故即使业主对房屋现状不持异议，亦难谓其系在明知改造事实的基础上所作的意思表示，结合交易习惯与日常逻辑，亦不能以该种情形的沉默推定为原告所谓的业主的默示认可。因此，原告未经必要的业主表意程序，仅以交付中部分业主沉默的事实推定并主张业主同意本次改造行为，显然欠缺依据，本院不予采信。被告泰州市住建局认定的原告公司涉属擅自处分业主公用物业部分之事实清楚，证据充分，本院予以支持。
《物业管理条例》第二十七条规定：“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分”。第五十八条规定：“违反本条例的规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任”。被告泰州市住建局作为泰州市房地产行政主管部门，具有作出涉案处罚决定之行政职权。原告公司系工程建设单位，自认涉案改造行为系由原告公司董事会决定，并由公司自行组织实施，现其主张公司属受托装修单位，在主体上有别于建设单位，不应适用上述处罚依据予以处罚。该辩解机械区分行为人之名义，而忽略改造意思之表示主体与直接利益归属者，本院不予采纳。综上，被告作出行政处罚的职权正当，处罚的相对人亦无不当。
关于焦点2，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，即使涉案改造行为如原告所称已于2012年终了，但该行为所致的违法状态一直持续，至处罚时仍未予纠正，故原告公司的违法行为并未超出法定的追究时效，被告泰州市住建局依法应予处罚。
关于焦点3，被告泰州市住建局在法定的处罚限额范围内，结合改造的客观后果以及原告公司主观上改造的目的、受益与支出之比例以及涉案项目的社会影响，对原告公司从轻处以5万元的罚款，该裁量并未抛弃或减让其应负的行政职责，符合过罚相当的原则，处罚决定应为合理、适当。
原告对涉案处罚及复议的相关职权、行政程序均无异议，本院审查认为：被告泰州市住建局的检查、调查程序合法，在处罚前履行了对处罚事项与申辩权利的告知义务，依法组织了听证并召开了会议对涉案处罚事项进行集体讨论，处罚程序正当。被告泰州市人民政府依法受理了复议申请，并通知被申请人答辩，在法定期间内作出复议决定，复议程序合法。
综上，被告泰州市住建局作出的处罚决定职权正当，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚合理、适当；被告泰州市人民政府之复议决定程序合法。原告要求撤销上述决定之主张，欠缺事实依据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告泰州华东农副产品物流有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告泰州华东农副产品物流有限公司负担（已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号：10×××68；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]
审 判 长 李剑峰
人民陪审员 刘葆久
人民陪审员 周 兵
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《物业管理条例》
第二十七条业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。
第五十八条违反本条例的规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。
《中华人民共和国行政处罚法》
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
……