辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终466号
上诉人（原审原告）ＸＸ阳，男，1980年11月2日出生，汉族，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
上诉人（原审原告）朴希成，男，1963年12月3日出生，朝鲜族，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
上诉人（原审原告）王淑荣，女，1965年11月3日出生，满族，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
上诉人（原审原告）王井方，男，1942年2月28日出生，汉族，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
以上四名上诉人共同委托代理人谭朋涛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）本溪市人民政府，住所地本溪市高新技术产业开发区枫叶路188号。
法定代表人田树槐，该市人民政府市长。
委托代理人于水，该市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王阳，该市人民政府法制办工作人员。
上诉人ＸＸ阳等四人因诉本溪市人民政府不予受理决定一案，不服本溪市中级人民法院（2015）本行初字第00044号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法�成合议庭，公开开庭进行审理。上诉人ＸＸ阳、朴希成、王淑荣、王井方及四位上诉人的共同委托代理人谭鹏涛，被上诉人本溪市人民政府的委托代理人于水、王阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，十三名原告系本溪满族自治县草河掌镇胡堡村村民，在集体土地征收过程中，十三名原告认为本溪满族自治县人民政府超出经批准的征收土地范围征收了原告所承包经营的土地，对该行政行为向被告提出行政复议申请。被告以十三名原告未能提供书面材料证明该行为是由本溪满族自治县人民政府实施为由，认为不符合申请行政复议条件，作出本政行复（不）决字［2015]6号不予受理决定。原告不服，诉至法院。另查，参加诉讼的六名原告自述超征收范围占用土地的情况仅涉及六名原告中的ＸＸ阳、王淑荣。
原审认为，根据《中华人民共和�土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，本溪满族自治县人民政府组织实施的征收土地行为指的是按照法定程序和批准文件所确定的征收土地范围进行征收土地的行为。该行为已在王淑荣等多名原告另行起诉的责令交付土地决定行政案件中进行了审查，不违反法律规定。而原告诉称的超出征地批文范围“征收土地”的行为属于非法占用土地行为，对此原告应当向有管辖权的土地行政管理机关申请解决，由土地行政管理机关调查处理。现原告提供的证据，一不能证明非法占用土地行为是本溪满族自治县人民政府实施的，二不能证明该行为属于行使社会公共管理职能的行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行�不服，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人”及该条例第二十八条（一）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”的规定，在不能确定原告申请复议的行为是本溪满族自治县人民政府作出的行政行为及本溪满族自治县人民政府不是符合规定的被申请人的情况下，被告对原告的复议申请作出不予受理决定并无不当，对原告要求撤销该决定的请求不予支持。另，原告王春艳、ＸＸ锐、李海凤、赵春富、ＸＸ顺、王永成、王井学经传票传唤无正当理由拒不到庭，对这七名原告的起诉应按照撤诉处理，另行作出行政裁定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告ＸＸ阳、朴希成、ＸＸ大、王淑荣、王井方、王井云的诉讼请求。一审案件受理费五十元（原告已预交）由原告ＸＸ阳、朴希成、ＸＸ大、王淑荣、王井方、王井云共同负担。
四位上诉人上诉称：一审判决认定事实、适用法律错误，侵犯上诉人的合法权益，依法应当撤销。1、一审未审查清楚上诉人要求确认本溪县政府违法占地的理由，认定事实错误。上诉人请求确认本溪县政府征地违法的行政复议申请主要针对的是其强制征收了上诉人享有合法土地承包经营权的耕地。一审以上诉人诉本溪县国土资源局《责令交付土地行政决定书》一案确定的事实作为得出本案判决的依据显然属于认定事实错误。超出范围征收仅是上诉人请求确认本溪县政府征收上诉人土地违法的理由之一，还有本溪县政府据以征收上诉人土地的征地批复因超过法定期限已失效，且未重新报批；上诉人土地属于基本农田，辽宁省人民政府无征收、转用审批权限；报批程序违反法律规定，欠缺征地报批�必备材料，严重侵犯上诉人的知情权、确认权、依法申请听证等权利；相关部门没有依法告知被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹建办法等情况，没有按规定履行征地报批前有关程序等。2、上诉人提交的征收土地照片已经证明了本溪县政府实施了征收上诉人土地的具体行政行为，上诉人行政复议申请完全符合法定的受理条件。根据《土地法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第五条第十二项的规定，县级政府是实施征地的主体。上诉人王淑荣力陈案发当天县政府相关领导参与征地，被上诉人也仅仅说上诉人未能提供证明该行为存在的书面材料。一审法院直接质疑征地行为是否存在，如此增加上诉人证明责任无异于直接剥夺上诉人的救济权利。3、一审认为上诉人不能证明征地行为属于行使社会公共管理职能的行政行为无任何法律依据，严重违反法律规定。《土地法》第二条、第四十六条、《物权法》第四十二条、《土地管理法实施条例》第二十五条规定征收土地的目的是为了公共利益，实施征地的主体是县级政府。《复议法》第三十条规定，征收土地这一类案件必须申请行政复议。4、被上诉人未依法履行行政复议职责，依法应当确认违法。《行政复议法》第三条、第四条、第十七条、《行政复议法实施条例》第二十七条规定，被上诉人对于上诉人符合受理条件的行政复议申请不予受理，严重违反法律规定，依法应当确认违法。请求：依法判令撤销（2015）本行初字第44号行政判决；依法判令撤销本政行复（不）决字（2015）6号不予受理行政复议申请决定书，并责令其限期受理上诉人行政复议申请。
被上诉人本溪市人民政府未提交书�答辩意见，庭审中辩称：上诉人通过邮寄的方式申请复议，其中只有复议申请，没有其他材料，不能证明本溪县人民政府征收土地；上诉人提交的责令交付土地行政决定等，被上诉人没有见到；上诉人以照片证明征地，不符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审查查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，上诉人原审起诉请求为：依法判令撤销被告作出的本政行复（不）决字（2015）6号《不予受理行政复议申请决定书》具体行政行为，并责令限期受理原告行政复议申请。
本院认为，被上诉人以“申请人未能提供证明被申请人该具体行政行为的书面材料，不符合申请行政复议的条件”为由，对上诉人提出的行政复议申请决定不予受理，没有法律依据。原审判决驳回上诉人的诉讼请求错误。
关�被上诉人作出本案被诉不予受理决定的理由问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条规定：申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：（一）申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（二）被申请人的名称；（三）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；（四）申请人的签名或者盖章；（五）申请行政复议的日期。第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第二十九条规定：行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。根据上述规定，上诉人于2015年7月6日向被上诉人提出了行政复议申请，请求依法确认被申请人本溪县人民政府征收上诉人土地的具体行政行为违法并赔偿所遭受的损失。其复议申请符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条的规定，也未违反第二十八条的规定，被上诉人在诉讼中也未能提交证据证明上诉人的复议申请有该实施条例第二十九条规定的情形。因此，根据上述法律、法规的规定，上诉人向被上诉人递交了行政复议申请，且未违反法律规定，被上诉人应当按照法律规定对上诉人提出的申请事项依法进行受理并依法进行行政复议。本案中，被上诉人以“申请人未能提供证明被申请人该具体行政行为的书面材料，不符合申请行政复议的条件”为由，决定不予受理申请人的复议申请，没有法律依据。
关于原审判决认定上诉人请求复议的行为已经另诉审查问题。根据上诉人起诉的请求事项，本案原审的审查焦点应为上诉人申请行政复议是否符合行政复议条件，被上诉人作出的不予受理决定是否符合法律规定。被上诉人作出本案被诉不予受理行政复议决定的理由是认为上诉人申请行政复议没有提交书面（行政决定）材料。此为程�性审查，并非对上诉人申请行政复议的具体事项进行实体审查，至于上诉人所申请复议的事项是否应当得到支持，应为行政复议进行实体审查认定的范畴。原审判决超范围审查不当。
关于原审判决中提到的上诉人曾对《责令交付土地行政决定书》提起诉讼问题。上诉人称，该决定针对的是上诉人的宅基地，并非本案申请复议超范围征收其农田范畴，本次复议针对的是省政府辽政地字（2011）99号、2461号（2012）1262号用地批复。上诉人曾诉讼的本溪县国土局依据的是辽政地（2014）1097号用地批复，涉及责令交付宅基地，二者所针对的用地批复不同，也不是同一客体。上诉人的此项主张是否成立，应为被上诉人行政复议实体审查范畴，原审判决依据的事实不清。
综上，被上诉人作出的不予受理行政复议申请决定没有法律依据，应予撤销。原审判决适用法律不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销本溪市中级人民法院（2015）本行初字第00044号行政判决；
二、撤销本溪市人民政府2015年6月18日作出的本政行复（不）决字（2015）6号《不予受理行政复议申请决定书》。
二审案件受理费50元，由被上诉人本溪市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 武 江
审 判 员 徐桂伶
代理审判员 李 明
二〇一七年三月十五日
书 记 员 李 鑫