云南省普洱市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云08行终16号
上诉人（原审原告）马永康，男，l987年8月20日生，哈尼族，农民，墨江哈尼族自治县人，现住墨江哈尼族自治县。
委托代理人马绍平，男，1948年10月6日生，哈尼族，墨江哈尼族自治县电力公司退休职工，现住墨江哈尼族自治县。
被上诉人（原审被告）墨江哈尼族自治县城乡规划局。
住所地墨江哈尼族自治县联珠镇回归大道**号。
法定代表人姜程华，局长。
上诉人马永康与被上诉人墨江哈尼族自治县（以下简称墨江县）城乡规划局城乡建设行政管理行政规划行政诉讼一案，不服思茅区人民法院（2017）云0802行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，马永康系墨江县联珠镇回归社区百花桥组村民，其向联珠镇国土资源所申请在联珠镇回归村百花桥组的集体空闲地（面积约120平方米）上建盖住房，经报请墨江县城乡规划局预审，墨江县城乡规划局作出墨建规告（2015）94号《墨江县城乡规划局建房用地申请规划预审告知书》，对马永康申请用地不予审批，墨江县城乡规划局作出告知书，当日将告知书送达与马永康母亲。马永康向墨江县人民政府提起行政复议申请，墨江县人民政府以申请复议时间已超过法定申请期限为由作出墨政行复不受决字（2016）第1号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对马永康提出的行政复议申请不予受理。
原审法院认为，行政机关作出的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院的受案范围，人民法院已受理的，应予以驳回。根据《土地管理法实施条例》第二十五条、普洱市人民政府普政办发[2013]177号《普洱市人民政府办公室关于进一步加强农村宅基地管理工作的通知》第四条的规定，马永康申请使用集体空闲地作为宅基地建房，墨江县城乡规划局不是审批部门，其于2015年12月29日作出的墨建规告（2015）94号《墨江县城乡规划局建房用地申请规划预审告知书》是根据墨江县国土资源局联珠镇国土资源所要求，对原告申请的建房地块进行规划用地性质的说明，该预审告知书并未对原告的权利义务产生实际影响，原告马永康的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应驳回起诉。综上所述，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（八）项的规定裁定驳回马永康的起诉，案件受理费50元，退还马永康。
上诉人马永康上诉称：请求1、撤销一审错误的行政裁定书。2、改判被上诉人按现行政策审批建房用地《规划许可证》给上诉人。3、改判被上诉人故意拖延审批工作，造成上诉人经济损失10000.00元整，一次性赔偿给上诉人。其理由：第一、上诉人2015年4月23日递交建房用地申请书，经社区和联珠镇国土所书面批准后一并上报审批《规划许可证》，被上诉人2015年12月29日才送达《墨江县城乡规划局建房用地申请规划预审告知书》，告知上诉人申请与规划要求不符，不予审批。被上诉人限制上诉人申请用地建房、单独立户的合法权益。第二、上诉人与唐宴婷于2015年l0月18日举行婚礼，到2017年1月12日生育一个女儿，至今无住房。其他同类情况村民申请取得《规划许可证》后自建了住房，而上诉人没有批得《规划许可证》，无法自建住房，同时，被上诉人也没有将其它建房用地审批给上诉人。第三、被上诉人在一审法庭上出示的墨江县城“规划图纸”，是作废图纸。事实上百花桥组的路段公路已修通使用几年，上诉人申请建房用地根本不在公路上，该空地距离公路还有50米之远，不影响国家建设，周围四方其它村民新建满了住房，该空地无法种植农作物，原是上诉人自留菜地，只能上诉人使用自建住房。综上所述，上诉人无法自建住房是被被上诉人故意限制，请求二审法院主持公平正义，公正改判。
被上诉人墨江县城乡规划局答辩称：第一、马永康户所陈述的国土所同意，一并报被上诉人审批《规划许可证》这一理由不成立，被上诉人作出的告知行为仅是对征求意见的回复。针对规划区内群众申请农村住房建设的，被上诉人实行核发乡村建设规划许可证制度。依据《云南省城乡规划条例》第二十九条、第三十条，申请核发乡村建设规划许可，需要向镇人民政府提出申请，镇人民政府初审后才提交县规划局审核并核发乡村建设规划许可证。根据《普洱市人民政府办公室进一步加强农村宅基地管理工作的通知》文件要求：“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民小组张榜公示。公布期满无异议的，经村民小组长同意，村委会初审，报经乡（镇）审核后，报有批准权限的上级部门审批。”，马永康户目前提交的材料不是申请办理乡村建设规划许可证，其提交的《建房用地申请书》是向国土部门申请用地的申请，在《建房用地申请书》中附有村组意见以及联珠镇国土所向我局征求用地预审意见。被上诉人根据联珠镇国土所的申请，对马永康户用地申请进行现场踏勘，并以用地规划预审告知书的形式对踏勘结果告知马永康户。被上诉人只是在办理宅基地的过程中，提出是否符合规划的意见，该行为并不是办理规划许可证，因此被上诉人无法按规划审批的程序作出行政许可，也无法提出行政复议和行政诉讼。综上所述，被上诉人作出的告知行为仅是对征求意见的回复。第二、被上诉人不存在故意拖延上诉人审批工作的行为。被上诉人因人少事多，不能及时就对联珠镇国土所向我局申请的用地预审进行回复，由于被上诉人作出的告知行为是对征求意见的回复，故不存在故意拖延上诉人审批工作的行为。第三、被上诉人告知书中不予同意的依据是《墨江县县城总体规划（2008-2025）》等规划。早在我县的《墨江县城总体规划修编（1995-2015）》中，涟漪河左侧，国道213线老电力公司入口自南向北规划一条市政道路，是连接县城南北的重要干道之一，县城经过几轮修编，但该规划道路一直保留。上诉人马永康申请的新宅基地在规划道路上，不符规划要求，因此不予同意。被上诉人在用地预审告知时明确表明不符规划，并且提供规划图。对于联珠镇国土所向我局征求意见的回复和告知，没有统一的模式，村组及镇的意见直接在申请书上提出，而我局为更加清楚地告知申请者，出具了一份告知材料，并要求申请人签收，完善告知材料。综上所述，被上诉人作出的告知行为是对征求意见的回复，对马永康户的建房地块进行规划用地性质的说明。
上诉人、被上诉人在一审中提交的证据已随案卷移送本院，经审查，本院对一审认证意见予以确认。因本院二审仅对一审法院认定的程序性事实予以审查，故二审期间，上诉人、被上诉人提交的相关证据退还上诉人、被上诉人。
二审审理查明的案件事实与一审查明的案件事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点为上诉人马永康不服被上诉人墨江县城乡规划局对其申请宅基地的审批是否符合规划进行预审作出不予审批行为的行政争议。墨江县城乡规划局作为城乡建设规划部门，根据国土部门审批建设用地的意见，按照《中华人民共和国城乡规划法》是否符合规划要求进行预审，作出预审意见，属于履行行政委托职责，主体适格。本案中，上诉人马永康向墨江县联珠镇国土资源管理所提交宅基地建房用地申请，联珠镇国土资源管理所签批后报墨江县规划局进行预审，属于行政机关内部行政行为，墨江县规划局应当将预审意见回复联珠镇国土资源管理所。但被上诉人墨江县规划局将作出的《墨江县城乡规划局建房用地申请规划预审告知书》直接送达上诉人马永康户，使内部行政行为外化，由于告知书的内容直接影响到上诉人马永康的权利义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，与上诉人有利害关系，属于内部行政行为外化为可诉的行政行为。原审法院（2017）云0802行初1号行政裁定认定预审告知书并未对马永康的权利义务产生实际影响，马永康的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围的处理意见，本院不予支持。综上述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销思茅区人民法院（2017）云0802行初1号行政裁定书；
二、本案由思茅区人民法院继续审理；
三、案件受理费50.00元不予收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 德
审判员 李正松
审判员 张椿苑
二〇一七年七月三十一日
书记员 速 娜
附本裁定适用相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理