浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行终198号
上诉人（原审原告）郑先上，男，1961年1月7日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）郑德连，男，1968年1月3日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）郑先高，男，1956年5月18日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）王平女，男，1945年12月9日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）郑德宽，男，1952年3月6日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）黄昌兴，男，1958年9月18日出生，汉族，住临海市。
六上诉人委托代理人陈永芊，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市桃渚镇人民政府，住所地临海市桃渚镇湖岸路1号。
法定代表人潘凯，镇长。
委托代理人郭标宏，该镇政府工作人员。
委托代理人吴卫星，浙江回浦律师事务所律师。
上诉人郑先上、郑德连、郑先高、王平女、郑德宽、黄昌兴因履行法定职责一案，不服临海市人民法院（2017）浙1082行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：六原告系临海桃渚镇塘坤村村民。因台州湾大桥及接线工程用地项目建设，征收临海桃渚镇塘坤村集体土地。2014年1月30日，临海桃渚镇塘坤村与临海统一征地事务所签订临统征字82114[2014]009号《征地补偿安置协议》，被告临海桃渚镇人民政府作为丙方（鉴证单位）在该协议上签字盖章。协议约定临海统一征地事务所向临海桃渚镇塘坤村征收集体土地2.9218公顷（计43.8270亩），补偿费用共计167.2426万元，并由临海桃渚镇塘坤村按照有关规定，制定分配方案，负责分配、管理和使用，同时落实84人参保工作。2017年1月21日，临海桃渚镇塘坤村村民委员会召开村民代表大会，通过《塘坤村关于土地征用问题的决定》。2017年1月23日，六原告以邮寄的形式向被告临海桃渚镇人民政府提交申请书，认为该份决定所涉及的补偿标准与《征地补偿安置协议》不符，且未给六原告办理社保手续，请求被告临海桃渚镇人民政府对临海桃渚镇桃坤村民委员会的行为进行查处。后六原告以被告临海桃渚镇人民政府未履行监督、督促职责构成行政不作为为由诉至该院。
原审法院经审理认为：原告所在的临海桃渚镇塘坤村与临海统一征地事务所签订的《征地补偿安置协议》中被告临海桃渚镇人民政府作为鉴证单位在协议上盖章签字，其最终目的在于督促做好该村的征地工作，而非法律意义上的履行法定职责。依照《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款之规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施，由此可见，行政机关履行的行政管理员职责应当依法。故原告要求被告临海桃渚镇人民政府对《征地补偿协议》履行监督、督促职责的诉讼请求理由不足，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑先上、郑德连、郑先高、王平女、郑德宽、黄昌兴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人郑先上等六人不服上述判决，向本院提起上诉称：1、针对上诉人的安置补偿款未能落实到位，应享受的社保待遇亦未得到落实。根据临海统一征地事务所受临海国土资源局的委托与临海桃渚镇塘坤村在2014年1月30日签订的征地补偿安置协议约定的补偿款每亩为4.6万元，但实际塘坤村按照每亩800元支付15年的标准，每亩实际到村民手里补偿款只有1.2万元，补偿款被塘坤村村委会截留，针对上诉人的安置补偿款未能实际落实到位。上诉人作为该村村民，因台州市沿海高速公路项目，其所承包的土地被征收，其符合临政发[2011]43号文件中规定的失地农民标准，应依法享受社保相关政策。为核实征收合法性及社保落实情况，上诉人通过申请信息公开于2017年8月2日了解到塘坤村失土保险参保名单，其中没有上诉人的名字，可知上诉人依法应享受的社保待遇未得到落实。2、被上诉人履行监督、督促职责为法律所规定的法定职责。根据《物权法》《土地管理法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等相关规定，有关地方政府具有督促落实安置补偿政策规定的职责，切实履行对征地拆迁管理工作负总责的责任，以维护被征地农民的权益。且上诉人曾向被上诉人提出过书面的申请，请求其对塘坤村村委会未落实征地补偿安置协议中涉及的征地补偿款和社会保障违法行为进行查处，并依法履行鉴证职责，但被上诉人至今未作出任何答复。由此可见，被上诉人既未能在事前履行相应的督促职责，事后对于上诉人反馈的事实亦未能积极作为，未履行监督职责。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：1、依法撤销原判，发回临海市人民法院重审或者依法改判；2、依法确认被上诉人不履行督促、监督法定职责的行政行为违法，并责令其依法履行督促、监督的法定职责。3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人临海桃渚镇人民政府答辩称：一、六上诉人的安置补偿款已经落实到位，且由于六上诉人自动放弃参保，不在需办理社保的名单内，其无权要求被上诉人监督塘坤村为其缴纳社保。二、被上诉人已经履行了督促、监督的法定职责。被上诉人在协议上签字盖章，其最终目的在于督促做好该村的征地工作，而非法律意义上的履行法定职责，不存在行政不作为的情形。并且，塘坤村已按照有关规定，制定分配方案，负责分配、管理和使用，已将安置补偿款全部落实到位，也已落实84人的参保工作。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，请求驳回上诉、维持原判。
本院二审查明事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人郑先上等六人以被上诉人桃渚镇政府未履行涉案《征地补偿安置协议》约定的对征地补偿费的分配、被征地农民的社会保障措施落实的监督、督促职责为由提起本案诉讼，要求被上诉人履行相关法定职责。故本案重点应审查的是被上诉人是否具有上诉人所诉称的法定职责。一、涉案《征地补偿安置协议》由征地单位临海统一征地事务所（甲方）、被征地单位塘坤村村民委员会（乙方）与鉴证单位即被上诉人（丙方）签订。该协议当中涉及被上诉人监督内容的表述主要有两个条款，即第三条约定“丙方对乙方制定分配方案（指补偿费用）进行审核、监督”；第七条约定“乙方要及时组织被征地农民到临海社会保障局办理社会保障参保手续。参保工作由丙方负责监督落实”。上述约定中被上诉人对塘坤村这一集体经济组织内部的征地补偿费分配方案的制定、社会保障参保工作的落实的监督并非履行行政法意义上的监督职责。二、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六第三款规定“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”，被上诉人据此对集体经济组织收到安置补助费后使用情况的监督也非履行行政法意义上的监督职责；三、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定“乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作”，该条款并无关于被上诉人具有监督职责的内容；第二十四规定“在征地补偿和被征地农民基本生活保障工作中，有关人民政府、有关主管部门及其工作人员有下列行为之一的，由上级人民政府、有关主管部门或者监察机关责令改正……”，此条款涉及的监督职责是上、下级人民政府、主管部门基于组织法意义上的内部监督职责而非行政法意义上的监督职责，故上诉人将涉案《征地补偿安置协议》及上述有关规定作为被上诉人具有其所诉称的法定职责的依据，理由不能成立。原审判决驳回六上诉人的诉讼请求正确。但原审判决在论理部分引用《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款的规定，作为被上诉人不具有相应法定职责的法律依据不当，本院予以指正。综上，上诉人上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由郑先上、郑德连、郑先高、王平女、郑德宽、黄昌兴负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭晓明
审判员 谢继红
审判员 徐后利
二〇一七年十二月五日
书记员 金秋吟