河北省邢台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀05行终334号
上诉人（原审第三人）永联房地产开发南和有限公司，住所地河北省邢台市南和县省际经济开发区兴业路以西、朱正色大街以南。
法定代表人魏斌燕，女，该公司执行董事。
委托代理人李月锋，男，河北厚正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郭学力，男，1971年10月7日生，汉族，住邢台市桥西区。
委托代理人李建春，男，河北自清律师事务所律师。
委托代理人赵惠惠，女，河北自清律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南和县人民政府，住所地南和县和阳大街285号，统一社会信用代码：11130527MB1033808B。
法定代表人韩明智，男，该县县长。
委托代理人谢红海，男，河北张舰律师事务所律师。
上诉人永联房地产开发南和有限公�因土地行政登记一案，不服河北省沙河市人民法院（2017）冀0582行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，2013年12月18日，南和县国土资源局将本案争议土地挂牌出让。2014年1月16日，南和县国土资源局、南和县公共资源交易中心同第三人永联房地产开发南和有限公司签订成交确认书，并于2014年1月20日签订国有土地使用权出让合同，第三人于2014年2月24日以出让方式取得本案争议南国用（2014）第02001619号国有土地使用权证。2017年3月10日，原告郭学力以被告南和县政府在办理该证过程中，未办理征地手续、违反国家土地管理法律法规等为由，向本院提起行政诉讼，诉请撤销该证。2017年5月8日，被告将南国用（2014）第02001619号国有土地使用权证注销。原告郭学力遂更正其诉讼请求为确认被告南和县人民政府于2014年2月24日为第三人永联房地产开发南和有限公司颁发的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证无效。另查明，2013年12月8日，原告郭学力同永联新能源技术河北有限公司签订房地产项目合作开发协议书，主要约定：双方合作开发南和房地产开发项目；甲方即永联新能源技术河北有限公司成立本项目公司，待土地使用权招拍到项目公司名下后，甲方再以股权转让或增资等模式将本项目公司的50%股权转至乙方即原告郭学力名下；项目土地面积214亩，每亩作价75万元，合计16050万元，郭学力占用项目公司股权50%需付土地款8025万元；双方的入股比例：项目公司的股权比例为双方各占50%，乙方负责项目的日常经营管理，甲方负责财务监管及其他协调工作；收益分配：本项目完成后，按照双方各自所持有的项目公司的股份比例分配收益（即按50：50的比例分配收益，甲方获得全部收益的50%，乙方获得全部收益的50%）。合同签订后，原告郭学力依约于2014年1月21日前汇付5000万元。2013年12月18日，永联新能源技术河北有限公司出资1000万元成立永联房地产开发南和有限公司。2014年7月23日，原告郭学力同永联新能源技术河北有限公司签订补充协议。2014年7月30日，第三人永联房地产开发南和有限公司形成股东会决议，原告郭学力占公司50%股权，永联新能源技术河北有限公司占公司50%股权，并修改了公司章程。再查明，2016年8月10日，原告郭学力诉永联新能源技术河北有限公司、深圳永联新能源技术有限公司房地产开发经营合同纠纷一案，向邢台市中级人民法院提起民事诉讼，诉请解除原告同被告永联新能源技术河北有限公司签订的《房地产项目合作开发协议书》，并判令被告返还5000万元及利息。邢台市�级人民法院于2016年12月8日作出（2016）冀05民初71号民事判决，判决：一、解除原告郭学力同被告永联新能源技术河北有限公司签订的《房地产项目合作开发协议书》；二、永联新能源技术河北有限公司和深圳永联新能源技术有限公司于判决生效后十日内给付郭学力5000万元及利息。
原审认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案司法审查的对象系被告南和人民政府于2014年2月24日为第三人永联房地产开发南和有限公司办理南国用（2014）第02001619号国有土地使用证的行政行为。原告同该行政行为是否具有利害关系，首先，2013年12月8日，原告郭学力同永联新能源技术河北有限公司签订的房地产项目合作开发协议书，即明确了双方合作开发南和房地产项目的意向，签订了《房地产项目合作开发协议》，约定了双方权利义务及原告郭学力的入股方式：即永联新能源技术河北有限公司成立本项目公司，待土地使用权招拍到项目公司名下后，再以股权转让或增资等模式将本项目公司的50%股权转至乙方即原告郭学力名下。明确双方的入股比例：“项目公司的股权比例为甲乙双方各占50%。乙方负责项目的日常经营管理，甲方负责财务监管及其他协调工作。”明确双方收益分配：“本项目完成后，按照双方各自所持有的项目公司的股份比例分配收益（即按50：50的比例分配收益，甲方获得全部收益的50%，乙方获得全部收益的50%）”。综上，双方签订的《房地产项目合作开发协议》已对原告郭学力在双方合作开发南和房地产项目的股东身份作出约定，包括入股方式、入股比例、收益分配等要素均�确细化，并由原告郭学力负责项目的日常经营管理。其次，双方均对《房地产项目合作开发协议》认可并相应履行，根据《房地产项目合作开发协议》约定，郭学力实际履约，依约于2014年1月21日前汇付了5000万元。2013年12月18日，永联新能源技术河北有限公司亦出资1000万元成立永联房地产开发南和有限公司，且双方于2014年7月23日签订补充协议，均未对郭学力在双方合作开发南和房地产项目的股东身份予以否认。结合双方签订的协议、履约行为、合作模式、入股比例等因素，原告郭学力系永联房地产开发南和有限公司实际投资人之一，并依约实际投资。再次，第三人永联房地产开发南和有限公司如约按照《房地产项目合作开发协议》的约定，于2014年7月30日形成股东会决议，原告郭学力占公司50%股权，永联新能源技术河北有限公司占公司50%股权，并修改了公司章程，确定原告为显明股东，具备永联房地产开发南和有限公司的股东资格。综上所述，原告郭学力作为被诉行政行为相对人的实际投资人、股东，认为被告的办证行为具有重大且明显的违法侵犯其合法权益，请求确认该行为无效，具有法律上的利害关系。对被告认为郭学力不具备原告主体资格的辩称，不予支持。二、被告为第三人办理的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证是否应确认无效。结合各方举证及相应法律、法规、规章规定，被告南和县人民政府具有对国有建设用地按照相关规定招拍挂出让的权限，对未征收的集体土地，其无权按照国有土地流程出让。各方证据中对争议土地既没有提交国务院及省级人民政府按照相应审批权限批转集体土地的证据，亦没有提交按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规�规定予以征收补偿的证据，且没有证据可以证明争议土地自始为国有土地的证据，综上，各方提交的证据不能证明本案争议土地为国有建设用地，被告按照国有建设用地予以挂牌出让没有法律依据，同《中华人民共和国土地管理法》相抵触，应确认无效。对于被告在本案审理过程中，其自行注销南国用（2014）第02001619号国有土地使用证，不影响本院对被告办证行为合法性的审查。三、对原告请求被告赔偿所有经济损失的诉请，原告以其收集能力较弱，待收集相关证据后另行主张撤回该诉请，依法准许撤回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认被告南和县人民政府于2014年2月24日为第三人永联房地产开发南和有限公司办理南国用（2014）第02001619号国有土地使用证行为无效。
上诉人永联房地产开发南和有限公司上诉的主要�由为：一、原审判决没有查清土地性质，上诉人认为本案争议土地经过招拍挂程序，签订国有土地使用权出让合同，上诉人按照合同约定缴纳土地出让金，已依法取得项目土地的使用权并办理土地使用权登记手续，取得了南国用（2014）第02001619号国有土地使用权证书，目前没有证据显示争议土地属于集体土地，确认无效过于草率。二、国有土地使用权出让公告、挂牌须知、土地成交确认书、出让合同的签订等均由南和县国土资源局办理，该局与土地的出让有直接关系，应追加其参与诉讼。三、郭学力不具备本案诉讼主体资格，本案争议土地的唯一利害关系人是上诉人，上诉人系依法成立的公司，具备法人资格，郭学力仅仅是股东。上诉人与南和县国土资源局签订国有土地使用权出让合同，被上诉人郭学力不是合同当事人，作为上诉人股东，其主张权利应以上诉人的名义进行，郭学力不具备本案主体资格，应驳回其起诉。
被上诉人郭学力答辩的主要理由为：一、上诉人不具备本案诉讼主体资格，上诉人以公司名义提出上诉，但上诉状没有加盖公司印章，不能代表其上诉是公司意思表示。二、原审判决事实清楚，证据充分，应予维持。作为被诉行政机关南和县人民政府在诉讼中没有提交任何证据证明本案所涉的土地办理过集体土地转批申报，也没有提交证据证明其按法律规定对争议土地进行征收补偿的依据，也没有提交证据证明争议土地自始为国有土地，被诉行政机关按照国有建设用地予以挂牌出让没有事实根据和法律依据，与国家土地管理法相抵触，属于明显违法行为，应确认无效。三、上诉人主张本案遗漏诉讼参与人没有事实及法律依据。本案作出行政行为的机关是南和县人民政府，南和县土地管理机关仅是被�行政机关的职能部门，不是本案行政行为的被告，以南和县人民政府作为被告符合法律规定。四、根据行政诉讼法第二十五条第一款规定，本案争议土地开发郭学力实际出资5000万元并投入其他前期费用，被诉行政行为无效直接影响其投资利益，并且郭学力是第三人公司股东，被诉行政行为无效也侵犯了开发公司的利益，在公司怠于诉讼的情况下郭学力完全可依据公司法一百五十一条的规定以股东身份提起诉讼，其具备诉讼主体资格。
被上诉人南和县人民政府答辩的主要理由为：郭学力不具备诉讼主体资格，涉案土地是国有土地性质，南和县人民政府依法办证程序合法，一审判决认定县政府具有重大违法情形与事实不符，应予纠正。上诉人违反了与县政府签订的土地出让合同的约定，县政府依法注销涉案土地三个证书符合相关法律规定。
本院二�查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。被上诉人南和县人民政府为上诉人永联房地产开发南和有限公司颁发的国有土地使用证，应当提交该土地颁证前是否属于国有土地的相关证据及依据，但南和县人民政府提交的证据不能证明诉争土地的权属来源及土地为国有性质，故被上诉人颁发的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证没有事实根据及法律依据，原判认定并无不当。二、关于上诉人永联房地产开发南和有限公司上诉提出应追加南和县国土资源局参加诉讼的问题。本案被上诉人郭学力的诉讼请求仅为确认被告南和县人民政府为第三人永联房地产开发南和县有限公司颁发的南国用（2014）第02001619号国有土地使用证无效，国有土地使用证只有经法定授权的人民政府方可颁发，本案颁证主体为南和县人民政府，故该政府应为本案适格被告。而南和县国土资源局是南和县人民政府的职能部门，负责辖区内土地管理工作的具体实施，是国有土地使用证的经办机关，而非发证机关，因此，南和县国土资源局与本案诉讼请求及处理结果没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定的诉讼主体，其并非本案适格的诉讼参与人，对其上诉请求，本院不予支持。三、被上诉人郭学力是否符合本案诉讼主体资格问题。上诉人认可被上诉人郭学力的股东身份，郭学力占上诉人50%股权，系上诉人的股东之一，郭学力认为公司及股东利益受到行政行为侵害时，提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》�二十五条第一款的规定，对上诉人提出郭学力不具备本案原告诉讼主体资格的理由，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费负担不变，二审案件受理费50元，由上诉人永联房地产开发南和有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘爱群
审判员 赵文志
审判员 邢向恩
二〇一七年十一月二十二日
书记员 王 洋