河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终2710号
上诉人（一审原告）河南省升达煤电股份有限公司。住所地：平顶山市建设路东段。
法定代表人武艳丽，董事长。
委托代理人王东民，该公司副经理。
委托代理人贺锋，河南首位律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）平顶山市人民政府。住所地：平顶山市新城区市政大厦。
法定代表人张国伟，市长。
被上诉人（一审被告）平顶山市国土资源局。住所地：平顶山市新城区祥云路。
法定代表人梁成斌，局长。
以上二被上诉人委托代理人丁伟军，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。
被上诉人（一审被告）平顶山市国土资源局卫东分局。住所地：平顶山市湛北路天宇大厦**楼。
法定代表人倪栓劳，局长。
委托代理人邢利军，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。
三被上诉人委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）张银河，男，汉族，1956年8月16日出生，住平顶山市新华区。
被上诉人（一审第三人）姜二旺，男，汉族，1946年2月15日出生，住平顶山市卫东区。
被上诉人（一审第三人）贾全德，男，汉族，1957年6月1日出生，住平顶山市新华区。
被上诉人（一审第三人）陈远模，男，汉族，1941年11月12日出生，住平顶山市卫东区。
被上诉人（一审第三人）张双喜，男，汉族，1950年9月15日出生，住平顶山市卫东区。
被上诉人（一审第三人）冯占才，男，汉族，1949年8月7日出生，住平顶山市卫东区。
被上诉人（一审第三人）张义胥，男，汉族，1957年9月15日出生，住平顶山市卫东区。
被上诉人（一审第三人）姜玉翠，女，汉族，1942年12月7日出生，住平顶山市卫东区。
被上诉人（一审第三人）陈建文，男，汉族，1949年2月17日出生，住平顶山市卫东区。
诉讼代表人张双喜、姜二旺、陈建文。
一审第三人平顶山市卫东区人民政府。住所地：平顶山市建设路东段。
法定代表人耿勇军，区长。
委托代理人丁伟军，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。
一审第三人平顶山市湛河区人民政府。住所地：平顶山市光明路中段。
法定代表人袁银亮，区长。
委托代理人赵东，平顶山市湛河区改革委员会工作人员。
一审第三人河南鹰城集团有限公司。住所地：平顶山市开源路中段。
法定代表人关保建，董事长。
委托代理人陈军校，河南前行律师事务所律师。
委托代理人李阳，河南前行律师事务所律师。
河南省升达煤电股份有限公司（以下简称升达公司）因诉平顶山市人民政府、平顶山市国土资源局、平顶山市国土资源局卫东分局收回土地使用权及出让一案，不服漯河市中级人民法院（2016）豫11行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人升达公司的委托代理人王东民、贺锋，被上诉人平顶山市人民政府、平顶山市国土资源局的共同委托代理人丁伟军，被上诉人平顶山市国土资源局卫东分局的委托代理人刑利军，被上诉人张银河、姜二旺、贾全德、陈远模、张双喜、冯占才、张义胥、姜玉翠、陈建文的诉讼代表人张双喜、姜二旺、陈建文，一审第三人平顶山市卫东区人民政府的委托代理人丁伟军，平顶山市湛河区人民政府的委托代理人赵东，一审第三人河南鹰城集团有限公司的委托代理人李阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年2月23日，平顶山市国土局卫东分局发布公告，根据平顶山市政府作出的【2016】4号《会议纪要》，拟收回原平顶山市洗煤厂面积2258.89平方米的国有土地使用权。2016年2月28日，平顶山市政府作出平政土【2016】26号《关于收回平顶山市卫东区房地产开发公司等单位国有建设用地使用权的决定》，决定收回包括原平顶山市洗煤厂面积为2258.89平方米的国有建设用地使用权。同日，平顶山市政府作出平政土【2016】32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》，同意将包括本案争议土地在内的32108.51平方米的国有土地使用权以挂牌方式公开向社会出让。2016年2月29日，平顶山市国土局对该宗土地予以挂牌出让。
漯河市中级人民法院一审查明，升达公司的前身系平顶山市洗煤厂，平顶山市洗煤厂原属平顶山市郊区人民政府（湛河区政府前身）主管的集体企业。据平顶山市洗煤厂1991年4月30日转账凭证，平顶山市洗煤厂支付涉案土地征地款89652.8元。1990年5月20日、6月20日、7月20日，张双喜等九人（均系平顶山市洗煤厂管理人员）分别支付集资建房款2000元。1993年8月12日，原平顶山市郊区人民政府为涉案土地颁发平郊国用（93）字第0105号国有土地使用证，面积2308.5平方米，用途为生活区。1998年4月10日，根据平顶山市洗煤厂的申请，湛河区政府作出平湛政文（1998）17号《关于平顶山市洗煤厂进行股份制改造的批复》，原则同意平顶山市洗煤厂改制的总体方案。1998年6月9日，湛河区政府作出平湛政文【1998】《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的批复》，同意平顶山市洗煤厂资产评估结果及产权界定的意见。该批复所附《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的报告》显示，平顶山市洗煤厂净资产36764483.25元，扣除非生产用房641098元，下余29113385.25元。1999年2月3日，原河南省经济体制改革委员会作出豫股批【1999】2号《关于设立河南省升达煤电股份有限公司的批复》，同意平顶山市洗煤厂整体改制设立河南省升达煤电股份有限公司，股本总额4000万股，每股1元。其中平顶山市洗煤厂工会社团法人股占总股本的71.95%，陈祥武等824名自然人占总股本的28.05%。原平顶山市洗煤厂的债权、债务由河南省升达煤电股份有限公司承继。2005年8月17日，升达煤电公司向平顶山市湛河区财政局、国有资产管理局申请对该公司的不良资产进行剥离，在所附申请剥离不良资产明细中包含涉案土地上的平房（家属院）311190元，2005年8月19日，湛河区政府作出平湛政文【2005】39号批复，同意从升达煤电公司的净资产中剥离1686.3万元。2005年11月1日，湛河区政府同河南顺德实业集团签订股权转让协议一份，约定升达煤电公司及其参股的平顶山市三和热电有限责任公司以公司工会名义持有的公司股份2583万股、公司职工委托工会管理的公司股份1120万股，共计3703万股转让给河南顺德实业集团，以公司工会名义持有的297万股转让给职工，以公司2005年4月30日评估确认的净资产为基础确定股份转让的底价。
2010年4月8日，平顶山市政府作出平政文【2010】46号《关于卫东区大营和谐苑开发改造项目拆迁安置补偿办法的批复》，拟将包含本案涉案土地纳入旧城改造。2016年1月26日，平顶山市政府作出《关于加快卫东区部分城中村旧城改造项目土地出让工作的会议纪要》，同意该市国土资源部门报请市政府办理土地收回及出让手续。2016年2月4日，平顶山市国土局卫东分局作出平国土资卫【2016】16号《关于拟收回卫东区大营和谐苑开发改造项目一段范围内国有建设用地使用权的请示》，报请收回包括涉案土地在内的五宗国有土地使用权。平顶山市国土局根据该请示，作出平国土资【2016】29号《关于收回原卫东区房地产开发公司等单位国有建设用地使用权的请示》。2016年2月28日，平顶山市政府作出平政土【2016】26号《关于收回平顶山市卫东区房地产开发公司等单位国有建设用地使用权的决定》，决定收回原平顶山市洗煤厂面积2258.89平方米的国有建设用地使用权（即涉案土地），该决定要求卫东区政府负责拆迁补偿安置工作。2014年3月份，鹰城集团公司分别同张双喜等九人签订拆迁安置补偿合同。2016年2月23日，平顶山市国土局卫东分局在平顶山日报发布关于拟收回卫东区大营和谐苑二期城中村改造范围内部分建设用地的公告，公告称，该局拟上报市政府收回原平顶山市洗煤厂面积为2258.89平方米的建设用地使用权。2016年2月28日，平顶山市国土局卫东分局作出《关于卫东区大营和谐苑二期开发改造项目供地方案的请示》，请示将包括涉案土地在内32108.51平方米的国有土地使用权以公开出让方式进行供地。同日，平顶山市国土局作出平国土资文【2016】52号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的请示》。平顶山市政府于当日作出平政土【2016】32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》，同意将包括涉案土地在内的32108.51平方米的国有土地使用权以挂牌方式公开向社会出让，拆迁补偿安置工作由卫东区政府负责实施。2016年2月29日，平顶山市国土局在平顶山日报发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，拟将包括本案涉案土地在内的17幅国有土地使用权挂牌出让。
漯河市中级人民法院一审认为，升达公司提交的1998年6月9日湛河区政府作出的平湛政文【1998】《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的批复》及该批复所附《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的报告》显示，原平顶山市洗煤厂于1998年改制时已扣除非生产用房641098元，应当包含涉案房产。升达公司提交的2005年8月17日升达煤电公司向平顶山市湛河区财政局、国有资产管理局申请对该公司的不良资产进行剥离的请示中所附申请剥离不良资产明细中包含涉案土地上的平房（家属院），湛河区政府2005年8月19日作出平湛政文【2005】39号批复，同意从升达公司的净资产中剥离1686.3万元。升达公司主张其为原平顶山市洗煤厂涉案土地房产承继人的证据不足，其与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”平顶山市国土局卫东分局于2016年2月23日在平顶山日报发布关于收回卫东区大营和谐苑二期城中村改造范围内部分建设用地的公告，该公告称只是拟上报市政府收回原平顶山市洗煤厂面积为2258.89平方米的建设用地使用权，平顶山市国土局卫东分局并非收回涉案国有建设用地使用权的机关，其作出的公告属于不发生强制力的告知行为，不具有可诉性。同样，平顶山市国土局2016年2月29日在平顶山日报发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，拟将包括本案涉案土地在内的17幅国有土地使用权挂牌出让系执行平顶山市政府平政土【2016】32号《关于矿工路与东环路交叉口东南角建设项目供地方案的批复》的公告行为，平顶山市国土局亦非本案适格被告。综上，升达公司与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。平顶山市国土局及平顶山市国土局卫东分局均非本案适格被告，升达公司的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回升达公司的起诉。
升达公司向本院上诉称，平湛政文【1998】24号《关于平顶山洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的批复》、《申请应剥离资产报告》、平湛政文【2005】39号《关于升达公司剥离不良资产的批复》对本案地块的产权归属没有实质影响。三份文件均提到非经营资产的剥离，实质是公司股份改造时对股份价格的确定，是对非经营性资产评估价格的剥离，剥离的目的是减少国有股的比例，增加个人股的比例，是新入股股东与当时的企业开办者讨价还价的结果，不能因此否定上诉人是涉案土地的使用权人。综上，上诉人与被诉行为具有法律上的利害关系，一审法院裁定驳回起诉不当，请求二审法院予以改判。
平顶山市人民政府、平顶山市国土资源局、平顶山市国土资源局卫东分局答辩称，上诉人不具备本案原告主体资格，一审法院裁定驳回起诉正确。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，本案涉及土地原系平顶山市洗煤厂平房家属院用地，在原平顶山市洗煤厂1998年股份制改造时，平顶山市湛河区人民政府作出平湛政文【1998】24号文《关于平顶山市洗煤厂全部资产评估结果及产权界定的批复》，已经将涉案房地产作为非生产用房予以扣除，没有作为经营性净资产归成立后股份公司所有。2005年8月19日，平顶山市湛河区人民政府作出平湛政文【2005】39号《关于河南省升达煤电股份有限公司剥离不良资产的批复》，再次将包括涉案房地产在内的非经营性资产予以剥离。升达公司主张对涉案房地产拥有合法产权的证据不足。升达公司与平顶山市人民政府收回涉案土地使用权并挂牌出让的行为没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格。一审法院裁定驳回起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持漯河市中级人民法院（2016）豫11行初19号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 卢 瑜
代理审判员 楚永超
二〇一七年二月三日
书 记 员 王贺霞