黑龙江省大庆市让胡路区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0604行初10号
原告毕珊珊，女，1973年10月6日出生，汉族，系大庆市龙凤区朋友圈笨锅炖饭店业主，住黑龙江省大庆市让胡路区。
委托代理人陈志胜，男，汉族，系大连升兴工业有限公司大庆分公司经理，住黑龙江省大庆市让胡路区。
被告大庆市国土资源局，社会信用代码证号11230600001768724B，所在地黑龙江省大庆市高新区火炬新街31号。
法定代表人牛玉全，职务局长。
委托代理人田振江，男，1970年6月9日出生，汉族，系大庆市国土资源局执法监察局局长，住黑龙江省大庆市萨尔图区。
委托代理人董敬民，黑龙江勤礼律师事务所律师。
原告毕姗姗不服被告大庆市国土资源局（以下简称“大庆市国土局”）作出的庆国土资执罚2016081行政处罚决定书，于2017年3月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月1日立案后，于2017年3月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日、2017年4月10日两次公开开庭审理了本案。原告毕姗姗、委托代理人陈志胜及被告的委托代理人田振江、董敬民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月25日，被告大庆市国土局作出庆国土资执罚2016081号《行政处罚决定书》，责令原告改正擅自改变耕地用途的违法行为，限期15日内拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，耕地恢复种植条件。法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十四条第一款、《黑龙江省耕地保护条例》第六十六条第一款。
原告毕姗姗诉称，大庆市国土局于2016年8月25日作出庆国土资执罚2016081《行政处罚决定书》，2017年2月10日又向原告下达了《履行行政处罚催告书》，因原告不是本案客观事实及法律上的实施违法行为的处罚对象，被告作出的行政处罚决定，属处罚对象错误。请求法院：1．依法撤销大庆市国土局于2016年8月25日作出的庆国土资执罚2016081《行政处罚决定书》；2．依法判决被告承担本案的诉讼费用。
被告大庆市国土局辩称，一、案件基本事实：2012年10月8日，大庆市龙凤区龙凤镇向阳村村民委员会与芦淑范签订了《看护房转让、棚室承包、土地租赁协议书》，将37号看护房及棚室转让、承包给了芦淑范。之后，芦淑范又将棚室出租给被答辩人。答辩人在巡查中发现，被答辩人将37号棚室内耕地全部硬化，庭院耕地部分硬化，硬化面积约1200平方米，构成了改变土地用途的违法行为。答辩人于2016年5月5日向被答辩人下达了《责令改正违法行为通知书》，责令其自收到通知书之日起30日内恢复土地原状，耕地恢复种植条件，其它土地恢复占用前原用途状态。但被答辩人逾期并未改正。2016年8月25日，答辩人作出了限期15日内拆除土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，耕地恢复种植条件的处罚决定。后因被答辩入拒不履行处罚决定，答辩人又于2017年2月10日向被答辩人下达了《履行行政处罚催告书》，目前答辩人已向龙凤区人民法院提出了强制执行申请；二、本案诉争的《行政处罚决定书》是答辩人依法作出的，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，其诉请应依法予以驳回。答辩人发现37号棚室被硬化违法线索后，依法对现场进行了勘查，查明了棚室耕地已被硬化用于经营饭店的客观事实，并当场拍摄了照片。但由于无人承认土地硬化的违法行为，2016年5月5日，答辩人只好向被答辩人送达了《责令改正违法行为通知书》，被答辩人并没有按照该通知书的期限、要求进行整改。答辩人于2016年6月6日给予立案。立案后，答辩人多次到现场进一步调查取证，被答辩人拒不配合，拒绝承认硬化耕地的违法行为。答辩人依据国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》关于“调查遇阻措施”的相关规定，只好向向阳村村委会主任崔可新调查违法行为的相关事实。通过调查得知，2012年龙凤镇向阳村村民委员会与芦淑范签订了《看护房转让、棚室承包、土地租赁协议书》，将37号看护房及棚室转让、承包给了芦淑范。之后，芦淑范又将上述棚室出租给了被答辩人。依据上述调查的事实，确定被答辩人就是硬化土地的违法实施人。因此，答辩人依据《国有土地管理法》第七十四条第一款、《黑龙江省耕地保护条例》第六十条第一款、第六十一条第一款等相关法律条款的规定，依法对被答辩人作出了《行政处罚决定书》，责令被答辩人限期改正擅自改变耕地用途的违法行为，拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，耕地恢复种植条件。因此，答辩人向被答辩人作出的行政处罚决定是完全正确的，被答辩人的诉讼请求没有事实依据和法律依据。综上所述，请求法院依据事实和法律，驳回被答辩人的诉讼请求，已维护答辩人依法履行职责的合法权利。
被告向本院提交了以下证据及依据：
证据一、《看护房转让、棚室承包、土地租赁协议书》，证明该协议明确释明该看护房、棚室土地为农村集体土地，协议明确约定该土地只能用来生产水果、蔬菜，使用人不得改变土地用途；
证据二、被告执法人员现场拍摄的照片2张，证明棚室内土地已全部被硬化、庭院部分土地硬化的客观事实；
证据三、《责令改正违法行为通知书》，证明被告已告知使用人硬化土地属违法行为，并已责令使用人限期整改。因实际使用人不配合，被告是通过向服务人员了解而作出该责令整改通知书的；
证据四、立案呈批表，证明被告下达了《责令改正通知书》后，原告未在整改期限内整改，被告才依法采取立案、行政追查程序；
证据五、现场勘测笔录、宗地图及测绘公司资质证明，证明被告委托了具有合法资质的测绘公司进行了现场测绘勘测，确定被硬化土地的面积；
证据六、大庆市龙凤区龙凤镇向阳村村民委员会主任崔可新的询问笔录，证明被告在原告拒不配合调查的情况下，只好向村委会主任调查取证，查明案件事实。该询问笔录能够充分证实原告就是硬化棚室土地的违法实施人；
证据七、违法案件审理记录，证明被告在作出重大行政处罚决定前，围绕案件违法事实、处罚依据进行了集体讨论，该处罚决定是经集体讨论依法作出的客观事实；
证据八、行政处罚听证告知书，证明被告在向原告下达行政处罚决定书之前，已告知原告有举行听证的权利；
证据九、违法案件处理决定呈批表；
证据十、行政处罚决定书，证明被告在作出行政处罚决定前，依法将处理决定意见呈请领导审批后，依法作出行政处罚决定的客观事实。
经庭审质证，原告对证据一、二的真实性无异议，但认为这两份证据不能证明原告在该场地实施了违法行为的事实。对证据三的真实性无异议，对其合法性有异议，该份证据是在2016年5月5号向原告出示的，但本案诉争的行政处罚的立案时间是2016年6月6日，被告在未立案、未查清违法事实之前，就责令改正违法行为没有事实依据，被告作出该通知书违反程序，缺乏事实依据。对证据四的真实性无异议，根据相关法律规定，立案审批应报上一级国土资源部门审批，同时佐证了2016年6月6日立案的事实，进一步证明了证据三程序违法。对证据五的真实性、合法性、关联性均有异议，首先被告在现场勘验时，对勘验单位是否有合法资质未进行审查，故其勘验的结论缺乏合法性的依据，在诉讼期间被告为了完善证据的合法性，于2017年3月15日，在诉讼期间向证人调取证据违反程序，且勘验员艾家庆是该单位的职工，并没有证据证明其具有勘验资质，因此该现场勘验不能作为行政处罚的依据。对证据六的真实性无异议，但崔可新的陈述不能证明原告实施了土地硬化违法行为的事实，该询问笔录不能作为行政处罚的依据。对证据七的真实性无异议，但该份证据不能证明行政处罚认定的违法事实成立；对证据八的真实性、关联性均无异议，但原告不主张听证，并不排除被告依法应当向原告告知行政处罚的法律程序，也不能以听证告知书代替作出行政处罚前的处罚告知书，这两个告知是两个不同的法定程序，因此证明被告作出的行政处罚违法；对证据九真实性无异议，但其认定的违法事实没有有效的证据证明，因此该决定书认定的违法事实缺乏事实和法律依据；对证据十的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，首先被告于2016年6月6日立案，按照规定应该在60日内，也就是2016年8月5日前作出处罚决定，而被告是在2016年8月25日作出的处罚决定。其次，根据2016年1月国务院对大庆土地总体规划的批复，本案涉及的土地已经变更为建设用地。被告隐瞒了土地用途变更的事实，其作出的行政处罚显然不当。
原告向法庭提交了以下证据、依据：
证据一、国务院办公厅《关于批准大庆市城市总体规划通知》【国办函（2016）9号】，证明涉案的土地已经变更为建设用地；
证据二、《国土资源处罚办法》（国土资源部第60号令），证明被告作出的行政行为违反了该决定；
证据三、“走样的看护房 --黑龙江省大庆市龙凤区违法建别墅案追踪”，证明涉案土地已经变更成建设用地的事实；
证据四、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展通知》（国土资发[2014]127号），证明本案的温室是设施农业，证明以农业设施为依托的观光场所饭店是法律允许的，只是需要办理审批和备案手续。
证据四、大庆市国土资源局龙凤分局违法案件处理程序表，证明本案行政处罚的全部程序均违反了自己制定的办案程序的事实。
经庭审质证，被告认为，证据一只是国务院同意大庆市2011年至2020年城市总体规划的一个批复，但并没有对本案诉争的土地性质进行改变。土地改变用途必须根据土地管理法，采取相应的程序。证据二是国土资源部的一个规章，被告作出的行政处罚遵循了行政处罚法，并结合处罚办法而进行执法，在程序上及内容上没有任何违法之处。证据四通知的内容是鼓励支持设施农业发展，但宗旨不能改变土地性质，但本案原告受到处罚的原因就是改变土地用途，对土地进行硬化。综上，原告提交的材料均不能作为本案的证据使用。
本院对上述证据认证如下:原告对被告提交的证据五的真实性有异议，对其他九份证据的真实性均无异议，因此，本院对该九份证据的真实性予以采信。至于被告提交的上述证据能否证明其作出的行政处罚决定合法，本院将在之后的论理部分结合本案的焦点问题具体阐述。原告向法庭提交的四份书面材料，与原告诉请的内容无关联性，本院在此不作认定。
经审理查明，2012年10月8日，大庆市龙凤区龙凤镇向阳村村民委员会与村民芦淑范签订了《看护房转让、棚室承包、土地租赁》协议，将向阳村冯家窑棚室区37号看护房转让、棚室承包、土地租赁，用于水果、蔬菜的生产。2014年，芦淑范将上述棚室转租给原告毕姗姗经营饭店。被告在执法巡查中发现，37号棚室内耕地全部硬化，庭院耕地部分硬化，硬化面积约1200平方米，构成了改变土地用途的违法行为。被告于2016年5月5日向原告下达了《责令改正违法行为通知书》，责令其自收到通知书之日起30日内恢复土地原状，耕地恢复种植条件，其它土地恢复占用前原用途状态，但原告逾期并未改正。2016年6月6日，被告对此事立案，同年8月3日进行了现场勘测，并于8月8日作出庆国土资执听告2016065号行政处罚听证告知书。2016年8月25日，被告作出庆国土资执罚2016081《行政处罚决定书》，责令原告改正擅自改变耕地用途的行为；限期15日内拆除土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，耕地恢复种植条件的处罚决定。后因原告拒不履行该处罚决定，被告又于2017年2月10日向被原告下达了《履行行政处罚催告书》。至本院开庭之日，原告一直在此经营饭店。
上述事实有原、被告双方的陈述、双方提交的书证等证据证实。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，同时，该法第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。据此，大庆市国土局对本市范围内的土地违法行为有进行查处的职权，是本案适格被告。根据庭审查明的事实，结合本案原、被告双方争执的焦点问题，即原告是否是硬化棚室耕地，改变土地用途的违法行为人。本院将重点审查行政处罚决定书违法事实部分的内容。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，作出行政处罚前查明事实是决定行政处罚的首要前提，必须经过充分调查取证，查清事实真相才可以依法作出行政处罚。本案中，原、被告对大庆市龙凤区向阳村第37号棚室内的耕地被硬化后经营饭店，改变了土地用途的事实均不否认，但原告否认其是硬化土地的违法行为人，陈述称其租赁大棚时土地已被硬化。关于原告毕姗姗是否是违法行为人的问题，被告仅仅向法庭提交了现场拍摄的照片、责令改正违法行为通知书、崔可新的询问笔录来证明该问题。本院认为，被告提交现场照片仅能证明涉案土地被硬化的事实，责令改正违法行为通知书是被告在未进行充分调查核实的情况下，单方作出的行为，崔可新的笔录也只能证明村委会将涉案大棚承包给本村村民芦淑范，芦淑范又将大棚转包给本案原告，上述三份证据证明了土地被硬化的事实，但无法充分证明是本案原告实施了硬化土地的违法行为。在此种情况下，被告即认定原告就是违法行为人，该结论不具有唯一性，不能排除其它可能性。因此，本院认定被告据以作出行政行为的事实没有充分的证据证明和支持，系主要证据不足，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告大庆市国土资源局于2016年8月25日作出的庆国土资执罚2016081《行政处罚决定书》。
案件受理费50元（已由原告预交），由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省大庆市中级人民法院。
审 判 长 李 超
审 判 员 张金梅
人民陪审员 王 辉
二〇一七年六月十二日
书 记 员 熊 峰
附相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。