湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0102行初117号
原告王维清。
被告武汉市江岸区城市管理委员会，住所地武汉市江岸区后湖二路59号。
法定代表人廖云峰，系主任。
委托代理人陈昊（一般授权代理），湖北元申律师事务所律师。
委托代理人张旌（一般授权代理），湖北元申律师事务所律师。
被告武汉市城市管理委员会，住所地武汉市江岸区胜利街305号。
法定代表人张军，系主任。
委托代理人方明（一般授权代理），系武汉市城市管理委员会副主任。
委托代理人张勘（一般授权代理），系湖北英达律师事务所律师。
被告武汉市江岸区人民政府后湖街道办事处，住所地武汉市江岸区金桥大道特一号。
法定代表人严松毅，系主任。
委托代理人陈于洪（一般授权代理），系武汉市江岸区人民政府后湖街道办事处工作人员。
委托代理人张蓓（一般授权代理），系湖北瑞通天元律师事务所律师。
原告王维清诉被告武汉市江岸区城市管理委员会（以下简称区城管委）、被告武汉市城市管理委员会（以下简称市城管委）、被告武汉市江岸区人民政府后湖街道办事处（以下简称后湖街办事处）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月19日受理后，依法向被告区城管委、市城管委及后湖街办事处送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员刘钢平、杨国铭参加的合议庭，于2016年10月27日公开开庭进行了审理。原告王维清，被告区城管委的行政负责人廖云峰及其委托代理人陈昊、张旌，被告市城管委的行政负责人张军、方明及其委托代理人张勘，被告后湖街办事处的行政负责人严松毅及其委托代理人张蓓到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告王维清诉称，其合法所有的坐落于江岸区建设新村10号的房屋和院落，出现了非常严重的被生活垃圾和建筑垃圾等固体废弃物人为填埋，门口道路布满了阻碍物的情形，造成其根本无法入住房屋，无法正常生活的后果。为此，原告王维清在得不到三位被告公正处理又被江岸区人民法院对此不予立案的情况下，于2016年6月17日向被告市城管委申请行政复议。该机关于2016年6月28日作出武城复不受（2016）01号《不予受理行政复议申请决定书》，认为其复议请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，从而驳回其复议申请，穷尽了其获取行政救济的权利。故特向法院提起行政诉讼，请求法院判决：要求三被告对其投诉的垃圾问题、门口道路阻碍物等问题重新作出处理意见，依法对违法行为人的违法行为作出行政处罚决定。
原告王维清向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、不予受理行政复议申请决定书（武城复不受（2016）01号）；3、武汉市江岸区人民政府后湖街道办事处向原告王维清出具的《关于王维清信访事项的处理意见书》（岸后信（2016）2号）、《关于王维清同志重建围墙申请书的回复》（2016年9月30日）、《关于王维清同志书面意见来信的回复》（2016年10月11日）；4、被告区城管委出具的《信访事项答复意见书》（2015年11月4日）、《关于王维清信访事项的处理意见书》（2016年5月26日）；5、《信访事项复查意见书》（2015年12月24日）；6、武汉市信访事项复查复核委员会办公室向原告王维清出具的《告知书》（2016年2月1日）；7、原告王维清于2016年10月19日下午13时左右拍摄的垃圾现场图片一组（4张），上述证据用以证明三被告不履行法定管理职责的行政行为违法，对原告王维清的合法权益造成了最大的伤害。
被告区城管委辩称，1、我委于2016年4月18日收到被告市城管委转办的原告王维清关于“垃圾投诉问题”的信访件，之后我委进行调查，江岸区建设新村10号房屋位于后湖辖区，该处为一老旧平房。由于长期无人居住，院内杂草丛生，院内院外均是垃圾。后我委联系后湖街办事处，在清洁公司的帮助下，用三天时间清除垃圾，目前已将垃圾清除干净。据我委了解，该处垃圾堆放有10年之久，期间有清理过，但没多久又有人乱丢，大部分为路人丢弃，也有部分周围租户丢弃。因时间较长，无法确认违法主体，目前我委正在进一步调查，同时也联合社区、街道办事处等部门进行宣传和监管，避免此类现象再次发生。同年5月26日，我委就原告王维清反映的问题对其进行了书面回复。我委不存在行政不作为的情形。2、本案属于信访事项，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求法院判决驳回原告王维清的诉讼请求。
被告区城管委向本院提交了以下证据：1、原告王维清于2016年4月16日向市城管委提交的《申请》；2、市城管委于2015年12月24日出具的《信访事项复查意见书》；3、区城管委于2015年11月4日作出的《信访事项答复意见书》；4、区城管委于2016年4月22日向原告王维清出具的《信访事项实体性受理告知书》；5、《现场勘验笔录》；6、《现场检查笔录》；7、《工作记录》（2份）；8、《关于王维清信访事项的处理意见书》（2016年5月26日）；9、照片一组（8张），上述证据用以证明本案属于信访事项，不属于行政诉讼受案范围；被告区城管委已经履行了相应的法律职责；建设新村10号房屋周边垃圾已清除完毕。
被告区城管委提交的法律依据为：《武汉市市容环境卫生管理条例》。
被告市城管委辩称，1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，我委不是本案的适格被告。本案中，我委针对原告王维清的复议申请，作出了武城复不受（2016）01号《不予受理行政复议申请决定书》，并非对被告区城管委行政行为的维持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条第一款之规定，我委不应与被告区城管委作为本案的共同被告。2、我委作出的不予受理其复议申请的复议决定程序合法。原告王维清于2016年6月17日向我委提交了行政复议申请后，我委于同年6月20日书面通知其补正相关资料。原告王维清于同年6月21日向我委递交了行政复议申请书、身份证复印件、被告区城管委于2016年5月26日作出的关于王维清信访事项的处理意见书。经审查，原告王维清的申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，我委于同年6月28日作出了武城复不受（2016）01号《不予受理行政复议申请决定书》，我委办理行政复议事项的程序合法。3、我委作出的不予受理决定合法。原告王维清于2016年6月21日向我委提交的行政复议申请书中请求事项为：“要求被申请人对相关单位和个人故意违反建筑垃圾管理规定及作业废弃物清理就地填埋的违法行为人进行查处，作出行政处罚决定”。依据被告区城管委出具的《关于王维清信访事项的处理意见书》，其请求显然不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议范围，故我委作出了不予受理的决定合法。综上，请求法院驳回原告王维清对我委的起诉。
被告市城管委向本院提交了以下证据：1、要求行政复议的申请书；2、补正行政复议申请通知书（武城复补（2016）03号）及送达回证；3、行政复议申请书；4、原告王维清的身份证复印件；5、区城管区委作出的《关于王维清信访事项的处理意见书》（2016年5月26日）；6、不予受理行政复议申请决定书（武城复不受（2016）01号）及送达回证，上述证据用以证明被告市城管委作出行政复议决定的内容及程序均合法。
被告市城管委提交的法律依据为：1、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条、第十七条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条；3、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条；4、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条；5、《信访条例》第三十三条、第三十四条。
被告后湖街办事处辩称，1、根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条及第十二条第二款之规定，我办确实负责建设新村10号附近道路及相关公共区域的市容环境卫生管理工作，且系该区域的市容环境卫生的责任人。但是，我办已经依法充分履行了管理该区域市容环境卫生的法定职责。我办与武汉桓林保洁服务有限公司已经正式签订了垃圾清理服务承包协议，将我办辖区内垃圾清扫工作整体交由该公司负责处理。协议签订后，该公司如约对包括建设新村10号附近道路及其他公共区域在内的垃圾进行清扫与处理，为保证垃圾及时清扫，我办仍对辖区内清扫工作时时进行监督，保证了辖区内垃圾清扫工作符合相关法律、法规、规章的要求。对于原告王维诉状中提到的建设新村10号附近出现生活垃圾和建筑垃圾等固体废弃物堆积，导致居民无法正常生活的问题，原告王维清已数次向我办及相关部门投诉，我办高度重视并开展了数次核实工作，并未发现有“垃圾堆积导致道路阻塞无法正常出行”的情况。但是为了保证该处环境卫生整洁，我办工作人员仍对附近居民进行了宣传教育，并在周围设置了警示牌，我办不存在行政不作为的行为。2、根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第十二条之规定，建筑物、构筑物或者其他设施、场所所有权人是市容环境卫生责任人。上述房屋属于原告王维清所有，之前原告王维清数次投诉房屋内出现垃圾堆积现象，我办工作人员考虑到原告王维清年老，曾帮助其清理。但根据上述规定，房屋内部的环境卫生只能由原告王维清个人负责，不属于我办的职权范围。综上，请求法院依法判决驳回原告王维清的诉讼请求。
被告后湖街办事处向本院提交了以下证据：1、被告后湖街办事处给原告王维清的答复材料，包括：《信访事项实体性受理告知书》、《关于王维清信访事项处理意见书》（岸后信（2016）2号），用以证明被告后湖街办事处对王维清的各类投诉积极答复、处理，对此次涉及的建设新村10号附近的公共环境卫生依法进行了管理；
现场照片（8张），用以证明原告王维清所述建设新村10号附近公共区域并不存在垃圾堆积现象，门前道路通畅，不影响居民正常生活，原告王维清所有院落内部属于其自身管理范围，被告后湖街办事处也曾安排工作人员义务帮助处理，被告后湖街办事处已积极履行了法定职责。
被告后湖街办事处提交的法律依据为：《武汉市市容环境卫生管理条例》第五条、第十四条。
经庭审质证，被告区城管委及被告后湖街办事处对原告王维清提交的证据3、6的真实性表示无法确认，对证据1、2、4、5的真实性无异议，认为证据4中被告区城管委出具的《信访事项答复意见书》（2015年11月4日）及证据5与被告区城管委提交的证据一致，能证明原告王维清就其诉求提出过信访请求；对证据7，因系原告王维清开庭前才提交的证据，需要进一步核实其真实性，但对其证明目的有异议，认为即使该证据真实，也是其院内的垃圾，根据《武汉市市容卫生管理条例》的规定，院内垃圾的责任人应当是建筑物的所有权人，且该组证据系原告王维清立案之后增加的新的事实，不属于本案的审理范围。
经庭审质证，被告市城管委对原告王维清提交的证据1、5的真实性无异议，其余证据因系原告王维清与其他部门往来的函件，对其真实性不发表意见。
经庭审质证，原告王维清对被告区城管委提交的9份证据的真实性均无异议，但对其证明目的有异议，认为其信访内容属于涉法信访，本案应当属于行政诉讼受案范围，被告区城管委称其已经履行了法定职责与事实不符，原告王维清于2016年10月19日再次到房屋周边，无论院内还是院外垃圾问题均越来越严重；原告王维清在向被告区城管委投诉举报时已经明确了具体的违法行为人，但被告区城管委没有履行行政处罚的法定职责，使得原告王维清的合法权益受到侵害。
经庭审质证，被告市城管委及后湖街办事处对被告区城管委提交的证据均无异议。
经庭审质证，原告王维清对被告市城管委提交的证据的真实性均无异议，但对其证明目的有异议，原告王维清申请复议事项应当属于行政复议的范围，被告市城管委的复议程序违法，对证据认定的程序违法，未让被告区城管委提交答复意见书，且逾期两天作出不予受理行政复议决定书，送达程序不完整。
经庭审质证，被告区城管委及被告后湖街办事处对被告市城管委提交的证据均无异议。
经庭审质证，原告王维清对被告后湖街办事处提交的证据1的真实性有异议，对证明目的不予认可；对证据2认为被告后湖街办事处系避重就轻，照片中显示的老人连路都走不了，如何进行宣传活动，后来我去过房屋现场，垃圾并未清理干净，被告后湖街办事处依据《武汉市市容卫生管理条例》的规定，应当对我房屋门口的道路实行“三包”，但其并未依法履行职责。
经庭审质证，被告区城管委及市城管委对被告后湖街办事处提交的证据均无异议。
本院对上述证据认定如下：
原告王维清提交的证据1、2、3、4、5真实、来源合法，本院予以确认；证据6系对被告市城管委作出的《信访复查意见书》作出的信访复核意见，与本案审理的内容无关联性；证据7系原告王维清于2016年10月19日在庭审前拍摄的照片，该照片达不到其证明目的。
被告区城管委提交的证据真实、来源合法，能够证明相关待证事实，本院依法予以确认。
被告市城管委提交的证据真实、来源合法，但不能证明其行政复议行为的合法性。
被告后湖街办事处提交的证据真实、来源合法，能够证明相关待证事实，本院依法予以确认。
经审理查明，针对原告王维清于2016年2月14日投诉反映的“其位于江岸区后湖街建设新村10号房屋被当做堆放垃圾的场所，门口可供三轮车走的通道被村委会作为公共区域让供电公司安装了变压器及停放小车的人占用，进不了家门”的问题，被告后湖街办事处于同年2月24日出具了信访事项实体性受理告知书，并于同年4月14日向原告王维清作出《关于王维清信访事项处理意见书》，将有关处理意见向原告王维清进行了告知，说明其位于江岸区后湖街建设新村10号的房屋属于私人院落。由于该处住户长期不在此居住，加之周边居民素质不高，导致院内有垃圾积存。因房屋属私人院落，不在该街道办清扫保洁范围内，原则上应由居民自治清理。考虑住户年纪较大，为改善其房屋卫生环境，促进邻里和谐，该街道办积极联合建设新村社区及环卫公司多次组织力量对该房屋院内垃圾杂物进行清理，并设置了“不乱丢垃圾”的宣传牌，同时，督促社区加大宣传力度，防止高空抛物。针对原告王维清反映的设置变压器的问题，被告后湖街办事处认为该变压器不属于规划部门审批的建筑物，不属于城管部门管辖范围。同时，车辆停放问题，不属于街道管辖范围，建议向交警大队或者其他交管部门反映。
针对原告王维清投诉反映的“江岸区建设新村10号房屋被生活垃圾和建筑垃圾人为填埋，请求城管部门调查清理”的问题，被告区城管委于2015年11月4日作出《信访事项答复意见书》，告知经该局执法大队后湖街执法中队现场调查，后湖街建设新村721号（老号10号）房屋年久失修，破损严重，加之无人居住，院内杂草丛生，因周边住户往楼下扔杂物和垃圾，造成该房屋周边脏乱，但门口道路畅通无阻，并没有出现投诉人所描述的房屋被生活垃圾和建筑垃圾人为填埋的情况。针对现场核查情况，后湖街办事处在村委会的协助下，上门对周边居民进行了宣传教育，如发现抛掷废弃物的行为，将依照《武汉市市容环境卫生管理条例》的相关规定处以五十元的罚款。同时也将目前对垃圾清理的事情以及下一步的工作打算向原告王维清进行了告知。因对被告市城管委的信访答复不服，原告王维清向被告市城管委申请信访复查。被告市城管委经复查后认为江岸区建设新村10号房屋所在城中村、后湖街辖区，该处为一老旧平房，由于原告王维清长期不在此居住，周围居民经常将垃圾丢弃在院子里。原告王维清投诉的位置属于自家院子，依法应由本人自行清理。鉴于其多次上访，后湖街城管科已经帮其用三天时间清理杂物和垃圾7车，现已将房屋周边清理干净。下一步准备在院外设立垃圾容器，并对周边乱倒垃圾行为进行宣传和监管，加大管理力度，避免此类现象发生。因对被告区城管委及市城管委将其投诉事项列为信访事项并进行处理的行为不服，原告王维清于2016年4月16日向被告市城管委提交书面《申请》，要求将其信访事项列入涉法涉诉投诉事项，作出行政处理，不要纳入信访程序。被告市城管委将其申请向被告区城管委予以转办。同年4月22日，被告区城管委向原告王维清出具了《信访事项实体性受理告知书》，同年5月9日，被告区城管委到原告王维清所在房屋进行了现场勘验、现场检查并制作了现场勘验笔录及现场检查笔录。根据调查情况，被告区城管委于同年5月26日向原告王维清出具了《关于王维清信访事项的处理意见书》，告知其对房屋的现场调查情况，经核实，江岸区建设新村10号房屋位于城中村属后湖街辖区，该处为一老旧平房，由于长期无人居住，院内杂草丛生，周围居民经常将垃圾丢弃在院子里，造成该房屋院内脏乱。针对投诉人反映的问题，其投诉的位置属于自家院内，依法应由本人自行清理。鉴于投诉人多次上访，后湖街道执法中队积极联系后湖街道城管科，在后湖街环卫社会化公司的协助下，用三天的时间帮其清除院内杂草、垃圾、杂物共7车，同时在该处房屋院外增设垃圾容器，并对周边乱倒垃圾行为进行了宣传和监管。今后将加大管理力度，避免此类现象的发生。因对被告区城管委作出的上述处理意见书不服，原告王维清于同年6月17日向被告市城管委申请行政复议，同年6月20日，被告市城管委向原告王维清作出《补正行政复议申请通知书》，告知其申请书不符合法定要求，未提交身份证明材料、具体行政行为或行政不作为的证明材料及其他证据材料，要求其补正相关材料。同年6月21日，原告王维清向被告市城管委提交了行政复议申请书、身份证复议件、被告区城管委于2016年5月26日作出的关于王维清信访事项的处理意见书。同年6月28日，被告市城管委向原告王维清作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告王维清的请求不属于行政复议法规定的行政复议范围，决定对其申请不予受理。因对被告后湖街办事处于2016年4月14日作出的信访事项处理意见书、被告区城管委于2016年5月26日作出的信访事项处理意见书及被告市城管委于2016年6月28日作出的《不予受理行政复议申请决定书》不服，原告王维清诉至本院，诉请如前。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，原告王维清系针对不同事项分别向被告区城管委及被告后湖街办事处提出投诉请求，被告区城管委及后湖街办事处分别向原告王维清作出了《处理意见书》，此系不同的行政机关针对原告王维清作出的不同的行政行为，不应作为共同被告在同一案件中进行审理。原告王维清因对被告区城管委作出的《处理意见书》不服，向被告市城管委申请行政复议，被告市城管委经审查后作出了《不予受理行政复议申请决定书》，该复议决定书并非维持原行政行为的内容，故被告市城管委亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》相关规定中应当作为共同被告的复议机关。故针对本案的诉讼请求，原告王维清应当单独就三位被告分别提起行政诉讼。就上述事项，本院在庭审时已向原告王维清进行了释明，但其坚持提起本案的诉讼。经合议庭合议后，考虑到本院已就本案立案受理，且其起诉的三位被告行政行为的事项均属于本院的管辖范围，故针对原告王维清的上述诉讼请求，本院决定一并审理。
根据《武汉市城市市容环境卫生管理条例》及《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》的规定，被告区城管委对违反环境卫生管理的行为具有查处的职责。原告王维清向该委投诉有人向其院内院外乱扔垃圾，且要求被告区城管委实施行政处罚的内容，属于被告区城管委应当查处的职责范围。针对原告王维清的投诉内容，被告区城管委进行了现场勘验及现场检查，经调查后认定江岸区建设新村10号房屋由于长期无人居住，院内杂草丛生，周围居民经常将垃圾丢弃在院内，造成该屋院内脏乱。原告王维清投诉的位置属于自家院内，垃圾应当由其自行清理。鉴于投诉人多次上访，后湖街道执法中队积极联系后湖街道城管科，在后湖街环卫社会化公司的协助下，用三天时间帮其清除院内杂草、垃圾及杂物共7车。其调查情况与本案中被告后湖街办事处的调查了解情况一致，与事实相符。针对原告王维清要求对乱扔垃圾的人实施行政处罚的问题，因王维清系事后投诉，且无证据证明乱扔垃圾的具体人员，被告区城管委经调查了解，在目前无法确认违法行为人的情况下未作出行政处罚事项并无不妥。故被告区城管委针对原告王维清的投诉事项已经履行了相应的法定职责。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十二条的规定，被告市城管委具有对本案的行政复议申请进行处理的行政职责。被告市城管委收到原告王维清的行政复议申请书后，认为原告要求复议事项属于信访事项，不属于行政复议范围，故作出了不予受理行政复议申请决定书。本院认为，通过前述分析可知，原告王维清投诉事项属于被告区城管委应当履行查处职责的法定事项，因对被告区城管委作出的处理意见不服，原告王维清有权向复议机关申请行政复议。被告市城管委以原告王维清申请事项属于信访事项为由不予受理行政复议申请，属于认定事实不清，适用法律错误。但鉴于本案已经对被告区城管委作出的处理事项的合法性进行审查并予以认定，要求被告市城管委受理行政复议申请并作出行政复议决定已无实际意义。
根据《武汉市城市市容环境卫生管理条例》第五条第三款之规定，被告后湖街办事处负责其行政辖区内的市容卫生管理工作。原告王维清投诉的有关垃圾堆积的事项属于被告后湖街办事处的管理职责范畴。针对原告王维清投诉反应院内垃圾的问题，经调查，被告后湖街办事处认定后湖街建设新村10号房屋属于私人院落，由于该处住户长期不在此居住，加之周边居民素质不高，导致院内垃圾积存。因房屋属于私人院落，不在该街道办事处的清扫范围之内，原则上由居民自行清理，但考虑到住户年纪较大，被告后湖街办事处亦联合建设新村社区及环卫公司对院内垃圾进行了清理，同时设置了“不乱丢垃圾”的宣传牌，亦督促社区加大宣传力度，防止高空抛物。被告后湖街办事处已经依法履行了其相应的法定职责。至于原告王维清投诉的安装变压器的问题，则不属于被告后湖街办事处的查处职责范围，被告后湖街办事处亦在《处理意见书》中对其进行了释明。
综上，针对原告王维清的相应投诉事项，被告区城管委及后湖街办事处已在其职权范围内履行了相应的法定职责。被告市城管委针对原告王维清的行政复议申请事项不予受理的行为认定事实不清，适用法律错误，但责令其受理已无实际意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回原告王维清对被告武汉市江岸区城市管理委员会及武汉市江岸区人民政府后湖街道办事处的全部诉讼请求。
二、确认被告武汉市城市管理委员会作出的《不予受理行政复议申请决定书》（武城复不受（2016）01号）违法。
案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币60元，合计人民币110元由被告武汉市城市管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 杨国铭
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 张东洋