甘肃省兰州市城关区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）城行初字第28号
原告刘星仁。
委托代理人张莉萍，甘肃法成律师事务所律师。
被告皋兰县忠和镇人民政府，住所地：甘肃省兰州市皋兰县。
法定代表人俞海源，该镇镇长。
委托代理人魏周阳，该镇干部。
委托代理人王道海，该镇崖川村党支部书记。
第三人皋兰县忠和镇人民政府崖川村民委员会，住所地：甘肃省兰州市皋兰县。
法定代表人罗汉孝，该村主任。
委托代理人王道海，崖川村党支部书记。
第三人刘富杰。
原告刘星仁不服被告皋兰县忠和镇人民政府（以下简称“忠和镇政府”）于2015年5月4日作出的同意《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的行政行为一案，于2015年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年7月29日向被告忠和镇政府达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院还依法通知了皋兰县忠和镇人民政府崖川村民委员会（以下简称“崖川村委会”）、刘富杰作为与本案有利害关系的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月23日公开开庭审理了本案。原告刘星仁的委托代理人张莉萍，被告忠和镇政府的委托代理人魏周阳、王道海，第三人崖川村委会的委托代理人王道海，第三人刘富杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告忠和镇政府于2015年5月4日作出同意《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的行政行为的主要内容是：关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷事宜，经镇村两级多次入户调查了解，处理意见如下：1、自1981年分配土地时刘万铭（刘富杰父亲）家庭人口10人，共计土地35亩，以后兄弟五人按人分配；2、从农三税账目中查出刘富杰自1999年以前有承包土地9.52亩，1999年以后就没有了；3、从农三税的账目中查出1999年以前刘星仁有承包土地4.11亩，1999年至今有承包土地13.63亩，且各种惠农政策由刘星仁享受；4、刘星仁本人出具了土地承包合同书和土地流转经营权证书；5、刘富杰2007年将户口转成城关区非农户户口，其母亲户口在我村；6、刘富杰于2008年又将户口转入我村农户。根据以上入户调查结果，经村委会商议刘星仁应退出耕地3.5亩（大湾2亩，阳洼1.5亩）给刘富杰母亲，剩余土地7.63亩归刘星仁所有。
原告刘星仁诉称，原告与刘富杰土地纠纷一事于2014年5月4日由被告忠和镇政府作出忠政发（2014）130号《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》，已依法生效，确定刘富杰不具有9.25亩土地的承包经营权。然而，崖川村委会又于2015年4月30日重复作出《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》（以下简称《处理意见》），其内容与忠政发（2014）130号《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》相矛盾。随后，被告皋兰县忠和镇政府于2015年5月4日批复同意崖川村委会的前述《处理意见》，并于2015年5月14日送达原告，随后，原告又向皋兰县人民政府申请行政复议，却被于2015年7月7日作出的《不予受理行政复议申请告知书》告知不予受理。原告认为，被告皋兰县忠和镇人民政府批复同意的内容严重违反事实且无法律依据，依法应予以撤销。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，提起行政诉讼，1、请求撤销被告作出的《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的批复；2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告在法定举证期限内向本院提交以下证据：
1、忠政发（2014）130号《关于崖川村七社刘富杰与刘新仁土地纠纷的处理意见》。
2、（2013）皋忠民初字第85号民事裁定书。
3、（2014）兰民三终字第24号民事裁定书。
1-3号证据证明被告对《关于崖川村七社刘富杰于刘星仁土地纠纷的处理意见》同意并作出批复的行政行为违背已生效的忠政发（2014）130号《关于崖川村七社刘富杰与刘新仁土地纠纷的处理意见》，该批复没有被上级政府撤销，也没有提起诉讼，该行政行为已经生效。
4、皋兰县土地承包合同。
5、土地承包经营权证。
6、皋兰县忠和镇人民政府崖川村民委员会2013年10月19日证明。
7、皋兰县忠和镇经营管理站2014年1月20日证明。
8、崖川村七社村民刘富彦2014年11月14日出具的证明。证明原告的土地中有9.52亩是当时的社长同意由原告承包。
9、崖川村七社村民付振荣、刘富昌等人2014年12月11日证明。
10、崖川村七社村民付振伟2015年1月20日证明。
11、甘迁字第00347883号户口迁入证。
12、甘准字00349388号准予迁入证明。
13、刘富杰常住人口登记表，刘富杰2007年已经转为非农户。
4-13号证据证明被告作出忠政发（2014）130号《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的相关依据，作出2015年行政行为的依据与事实不符。
14、不予受理行政复议申请告知书。证明皋兰县人民政府不予受理行政复议的相关事实。
15、惠农财政补贴发放表。证明徐培兰的户籍登记在其子刘富满名下，作为同一家庭承包土地。
16、甘肃省惠农财政补贴明白册。证明崖川村第七社是以家庭为单位承包土地。
被告忠和镇政府辩称，2013年忠水路建设项目征地，引发崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷，共涉及承包地9.52亩。2013年9月刘富杰申请土地仲裁，根据皋兰县农村土地承包仲裁委员会（皋农仲案（2013）第46号）裁定，刘星仁与崖川村七社在刘星仁《农村土地经营权证书》中登记的9.52亩土地承包合同书也无效，刘富杰享有该9.52亩土地的合法承包经营权。刘星仁不服仲裁结果，上诉至皋兰县人民法院，经开庭审理，皋兰县人民法院（2013）皋忠民初字第85号裁定，本案所争议的9.52亩土地权属不清，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”认为本案不属于人民法院民事案件的受案范围，应依法由有关人民政府处理，并驳回原告刘星仁的起诉。刘星仁上诉至兰州市中级人民法院，兰州市中级人民法院（2014）兰民三终字第24号终审裁定，维持原裁定。根据法院的裁定和刘富杰、刘星仁的诉求，镇政府组织分管领导等多次调查、调解，但是没有达成调解协议。根据调查：1、刘富杰家庭1981年农村土地第一轮承包时，承包人口10人，承包面积35亩。1990年刘富杰分家立户，1993年土地小调整时其妻新增1人承包地，1998年第二轮土地承包时有3口人的承包地9.52亩。这个面积至发生纠纷时没有变化。2、刘富杰长期在外打工，承包地交给了刘星仁耕种。1999年刘星仁办理了土地流转手续，流转使用刘富杰的承包地9.52亩，其中：阳洼1.5亩、大湾2亩、峰弯1亩、卢家湾5.02亩。2004年崖川村委会将该9.52亩承包给刘星仁，承包期限2003年1月1日至2012年12月31日。3、刘富杰于2007年7月，将其户口迁移至兰州市城关区草场街派出所，转为非农户，共涉及4人（本人、妻子、儿子、女儿），2007年12月因回原籍户口迁移至忠和派出所，落户崖川村，转为农业户口。根据以上调查结果，忠和镇政府于2014年5月4日作出《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》（忠政发（2014）130号），内容为根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。确定刘富杰不具有该土地的承包经营权。刘富杰不服，申请至县人民政府法制办要求进行复议，县法制办答复，忠和镇人民政府忠政发（2014）130号文件为处理意见，不是决定，行政复议不能受理，要求重新作出决定。镇政府接到通知后及时通知了崖川村委会，并重新调查取证。经查，刘富杰父亲、母亲户口在刘福满名下，承包地由刘富杰和刘福满分别耕种。刘富杰父亲去世较早，刘富杰母亲于2012年去世，之后没有进行过土地调整。所以，崖川村委会作出了刘星仁退出刘富杰母亲的承包地3.5亩（阳洼1.5亩、大湾2亩），剩余承包地由刘星仁耕种的处理意见（由于计算失误，误将剩余面积写为7.63亩，村委会发现后已于6月2日进行了修正）。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《崖川村委会关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》是经过村“三委”班子召开会议讨论研究形成的处理意见，忠和镇人民政府仅仅是对该处理意见作出了同意的表态，并没有干涉与修改该处理意见，也未作出任何关于同意该处理意见的批复，忠和镇作出的表态属于行政指导行为，属不可诉的行政行为。基于以上事实和理由，请求法院依法驳回原告的诉求。
被告忠和镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
17、崖川村七社三税收征收表。证明刘富杰有9.52亩土地。
18、证明。证明刘万铭一户有十口人，每人3.5亩土地。
19、准予迁入证明00349388号。
20、准予迁入证明00281902号。
19-20号证据证明刘富杰在2007年将户口迁入城关区。
21、皋农仲案（2013）第46号仲裁裁决书。
22、土地承包经营权证书。证明1999年刘星仁流转了刘富杰的9.52亩土地。
第三人崖川村民委员会陈述意见与被告答辩意见一致，认为通过法院的相关裁定解决刘富杰与刘星仁的土地纠纷，并要求法院维持被告的行为。
第三人崖川村民委员会在法定举证期限内未向本院提交证据、依据。
第三人刘富杰当庭述称，对被告作出的行政行为没有异议。
第三人刘富杰在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：
23、证人证言刘锡祥。
24、证人证言刘发贵。
25、证人证言刘富彦。
26、证人证言刘富信。
27、证人证言成德春。
28、证人证言刘锡禄。
23-28号证据证明涉案的9.52亩土地的权属归刘富杰，当时土地流转时的刘富杰的签名是原告自己填写的，加盖的第七社的公章是社长同意的。刘富彦的证言可以证明刘星仁取得土地承包合同不合法。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1-16真实性无异议，对证据1证明目的有异议，刘富杰收到处理意见后提出行政复议申请，县政府未受理。后根据《农村土地承包法》的规定继续进行调解。经调解仍未达成协议，后被告作出了涉案的处理意见。证据5是原告通过流转取得9.52亩土地，当时流转并未取得刘富杰的同意。第三人村委会对原告提交的证据无异议；第三人刘富杰对原告提交的证据有异议，认为其母亲的户口和刘福满的户口在一起，但是其母亲的土地是分给刘富杰的，且原告的土地流转手续不合法，签字系伪造。原告对被告提交的证据17真实性无异议，关联性有异议，认为该证据与被告在2015年作出的批复无关联性，1999年的耕地情况与本案诉争的具体行政行为无关联性；证据18真实性无异议，关联性有异议，该证据仅显示刘万铭一户十口人分地的情况，没有显示有徐培兰或刘星仁的3.5亩地；证据19-21真实性无异议；证据22真实性无异议，证明目的有异议，土地承包经营权证是原告在1998年取得的，面积增加到了13.63亩。第三人崖川村委会、刘富杰对被告提交的证据无异议。第三人刘富杰提交的证据23-28，证明涉案的9.52亩土地属于刘富杰。原告对以上证据有异议，认为第三人刘富杰提交的证人证言中所涉证人未出庭作证，证据效力不予认可。被告及第三人崖川村委会对以上证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-16，被告提交的证据17-22的真实性各方均予以认可，本院予以确认；第三人刘富杰提交的证据23-28因原告对真实性提出异议，且第三人提交的证人证言，证人无正当理由均未出庭，其证明内容无法核实，本院不予采信。
经审理查明，1990年刘富杰家庭分家立户，其承包地从家庭承包地中分出，至1993年土地调整时，刘富杰家庭三口人的承包地为9.52亩耕地。1999年崖川村七社将9.52亩土地以流转的形式承包给原告刘星仁，并在土地经营权证上进行了登记。2003年崖川村委会与刘星仁在承包土地面积不变的前提下，续签了土地承包合同，现该9.52亩土地由刘星仁一直耕种。2013年刘富杰向刘星仁索要该承包地无果的情况下，向皋兰县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，该仲裁委作出皋农仲案（2013）第46号仲裁裁决书。原告刘星仁对该裁决书不服，向皋兰县人民法院提起民事诉讼。2013年11月18日，皋兰县人民法院作出（2013）皋忠民初字第85号民事裁定书，驳回原告刘星仁的起诉。原告不服上诉于兰州市中级人民法院。2014年3月11日，兰州市中级人民法院作出（2014）兰民三终字第24号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
另查明，2014年5月4日皋兰县忠和镇人民政府就刘星仁与刘富杰双方土地承包经营权纠纷作出忠政发（2014）130号《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》，确定刘富杰不具有该土地的承包经营权。2015年4月30日崖川村委会作出《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》。2015年5月4日皋兰县忠和镇人民政府作出同意上述处理意见的行政行为，并于2015年5月14日向原告刘星仁送达。该行政行为所称的刘富杰母亲名为徐培兰，其在被告作出该行政行为之前已经去世。2015年7月6日，原告刘星仁向皋兰县人民政府申请复议。2015年7月7日，皋兰县人民政府向刘星仁送达了不予受理行政复议申请告知书。原告不服，向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的同意关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见的批复。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条中所称的行政行为是指行政机关处理具体事件的行为，即行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的行为。本案被告忠和镇人民政府就刘星仁与刘富杰土地承包经营权纠纷作出同意崖川村委会的《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的行政行为，并直接向原告刘星仁送达，对原告的权利义务产生了实际影响，故被告的上述行政行为属于可诉的行政行为。被告辩称其行为属于行政指导，不具有可诉性的理由不能成立。
事实方面，被告作出同意崖川村委会的《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的行政行为中认定：“刘富杰于2007年将户口转成城关区非农户户口，其母亲户口在我村。刘富杰于2008年元月又将户口转入我村农户。”以上认定内容被告仅提交刘富杰于2007年由农转非的迁入证明，并无证据证明刘富杰又于2008年将户口转入崖川村农户的事实。对于该行政行为中认定：“经村委会商议刘星仁应退出耕地3.5亩（大湾2亩，阳洼1.5亩）给刘富杰母亲，剩余土地7.63亩归刘星仁所有。”本案涉案争议的土地共9.52亩，被告认定并处理的土地面积为11.13亩，与实际争议土地面积不符。虽然被告辩称村委会发现后已于6月2日就该事项进行了修正，但被告未向本院提交相关证据予以证明。另外，刘富杰之母徐培兰在被告作出行政行为之前已去世，故被告在行政行为中作出的刘星仁退出耕地3.5亩给刘富杰母亲的处理意见无事实及法律、法规依据。
综上，被告作出的同意《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的行政行为，认定事实不清、主要证据不足，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告皋兰县忠和镇人民政府于2015年5月4日作出的同意《关于崖川村七社刘富杰与刘星仁土地纠纷的处理意见》的行政行为。
案件受理费50元，由被告忠和镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。
审 判 长 陆 军
代理审判员 张星平
人民陪审员 陈丽萍
二〇一五年十月二十九日
书 记 员 王 钰