广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终1755号
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：邓俊文，该委工作人员。
委托代理人：候丽鹏，广东沁森律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市萝岗区怡如园种植场，经营场所广州市萝岗区。
经营者：张春如，女，汉族，19XX年X月X日出生，身份证住址广州市开发区。
委托代理人：林景锋，广东海际明律师事务所律师。
广州市萝岗区怡如园种植场（以下简称怡如园种植场）诉广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）政府信息公开一案，上诉人市国规委不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初592号行政判决，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年9月29日，怡如园种植场向市国规委提交《广州开发区、黄埔区政府信息公开申请表》，该申请表“所需的政府信息情况”一栏中“所需信息内容描述”中“文号”记载：征收土地预收公告穗萝国土征预字（2009）2号，“其他特征描述”记载：1.农用地转用审批手续；2.征地审批手续；3.征地补偿安置标准的听证笔录；4.建设项目用地预审报告书及附图；5.规划许可证及附图；6.土地勘测定界技术报告书及附图；7.征地预公告和拟定征地方案申请表；8.《拟征收土地现状调查确认表》（土地使用权、地类调查）《拟征收土地现状调查确认表》（地上附着物调查）《拟征收土地现状调查确认表》（青苗调查）；9.《征收土地预公告》送达及证明公告已张贴、发布时间的相片、通知或告示等文件。市国规委于当日开具政府信息公开申请受理回执。市国规委于2016年10月25日作出穗国土规划公开[2016]517号《依申请公开政府信息延期答复告知书》告知怡如园种植场因提出的政府信息公开申请案情复杂，不能在规定期限内答复，决定延期至2016年11月15日前作出答复。2016年11月14日，市国规委作出穗国土规划公开[2016]836号《依申请公开政府信息答复书》答复怡如园种植场，答复内容如下：“一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，你要求获取的《征收土地预公告》（穗萝国土征预字[2009]2号）属于我局主动公开的信息，现将该信息内容提供给你（内容详见附件）。二、按照法律的规定，《征收土地预公告》并非《征收土地公告》，《征收土地预公告》仅是在报批征地前，向征地范围内的农村集体经济组织发布预公告，其内容主要是拟征地范围、面积、地类以及拟征地的补偿标准、安置方式、土地用途等。你申请公开《征收土地预公告》（穗萝国土征预字[2009]2号）项下的农用地转用手续、征地审批手续、征地补偿安置标准的听证笔录、建设项目用地预审报告书及附图、规划许可证及附图、土地勘测定界技术报告书及附图、拟征地方案申请表、拟征收土地现状调查确认表、征收土地预公告的送达公示等八项信息，实际是要求本机关承担汇总、加工和搜集信息的义务，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号的规定），请你补正相关申请内容后再行申请”，并附：穗萝国土征预字[2009]2号《征收土地预公告》，该答复同时告知怡如园种植场对此答复不服提起复议及诉讼的权利和期限。穗萝国土征预字[2009]2号《征收土地预公告》，记载：拟征收土地位置为长岭路两侧、广汕公路两侧，拟征收土地面积100公顷，拟征收土地规划用途为政府储备用地。怡如园种植场于2016年11月14日签收穗国土规划公开[2016]836号《依申请公开政府信息答复书》。怡如园种植场对该答复不服，向该院提起行政诉讼。
庭审中，市国规委称根据广州市征地预公告材料的规定，怡如园种植场申请公开的材料属于征地报批的材料，不是征收土地预公告项下材料，但市国规委对此未提供证据予以证明，也未提供所谓“广州市征地预公告材料的规定”。市国规委又称穗萝国土征预字[2009]2号《征收土地预公告》预公告征地范围内已经报批的征地有三次，还有正在报批的征地项目，其对此也未提供证据予以证明，市国规委在诉讼中未提供证据证明其办理征收土地预公告事项过程中所能获得以及所不能获得的政府信息。怡如园种植场提供《依法行政手册目录》及其中第四项内容，该内容记载申请办理征收土地预公告业务须提交：规划许可证及附图、建设项目用地预审报告书及附图、土地勘测定界技术报告书及附图、《拟征收土地现状调查确认表》（土地使用权、地类调查）、《拟征收土地现状调查确认表》（地上附着物调查）、《拟征收土地现状调查确认表》（青苗调查）等材料，但市国规委对怡如园种植场提供的上述材料真实性、关联性不予确认。市国规委未提供证据证明其已就怡如园种植场再次申请同一政府信息公开作出处理。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。市国规委具有政府信息公开职能。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告……通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》第四点规定：“……二是增加预公告程序。在报批征地前，向征地范围内的农村集体经济组织发布征地预公告，预公告的内容主要是拟征地范围、面积、地类以及拟征地的补偿标准、安置方式、土地用途等。在预公告后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。……四是征收土地批准后依法进行征地公告、征地补偿登记和征地补偿安置公告。为了简化征地程序，可将征地公告和征地补偿安置公告，合并在征地批准后一次性公告。”
市国规委作出的穗国土规划公开[2016]836号《依申请公开政府信息答复书》的第一项答复内容并无不当。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”庭审中，市国规委称根据广州市征地预公告材料的规定，怡如园种植场申请公开的材料属于征地报批的材料，不是征收土地预公告项下材料，但市国规委对此未提供证据予以证明，也未提供所谓“广州市征地预公告材料的规定”。市国规委又称穗萝国土征预字[2009]2号《征收土地预公告》预公告征地范围内已经报批的征地有三次，还有正在报批的征地项目，其对此也未提供证据予以证明。市国规委在诉讼中未提供证据证明其办理征收土地预公告事项过程中所能获得以及所不能获得的政府信息，应承担举证不能的责任，其称怡如园种植场申请公开的材料属于征地报批的材料，不是征收土地预公告项下材料的意见该院不予采信，市国规委以此为由认为怡如园种植场申请公开《征收土地预公告》（穗萝国土征预字[2009]2号）项下的农用地转用手续、征地审批手续、征地补偿安置标准的听证笔录、建设项目用地预审报告书及附图、规划许可证及附图、土地勘测定界技术报告书及附图、拟征地方案申请表、拟征收土地现状调查确认表、征收土地预公告的送达公示等八项信息，实际是要求本机关承担汇总、加工和搜集信息的义务，要求怡如园种植场补正相关申请内容后再行申请的答复内容缺乏事实和法律依据，依法应予撤销，市国规委未提供证据证明其已就怡如园种植场再次申请同一政府信息公开作出处理，其应对该答复对应的申请内容限期重新作出处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2016年11月14日作出的穗国土规划公开[2016]836号《依申请公开政府信息答复书》中的第二点内容。二、被告广州市国土资源和规划委员会在本判决发生法律效力之日起15个工作日内对原告广州市萝岗区怡如园种植场于2016年9月29日提出的政府信息公开申请重新作出处理。三、驳回原告广州市萝岗区怡如园种植场的其他诉讼请求。本案受理费50元由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
上诉人市国规委不服一审判决，上诉称：一、上诉人已依法及时履行政府信息依申请公开的答复义务。上诉人于2016年9月29日受理被上诉人提出的政府信息公开申请，因案情复杂，于2016年10月25日以《依申请公开政府信息延期答复告知书》告知被上诉人不能在规定期限内答复，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，决定延期15个工作日（至2016年11月15日）前作出答复。上诉人于2016年11月14日依法作出了《依申请公开政府信息答复书》(穗国土规划公开[2016]836号），已依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定及时履行了答复义务。
二、上诉人作出的公开答复行政行为符合法律法规规定。上诉人受理被上诉人的申请后，依法进行了审查。并作出两项答复内容：（一）将《征收土地预公告》(穗萝国土征预字[2009]2号）的档案文件复印提供给被上诉人，再次履行了公开义务。（二）按照法律法规的规定，《征收土地预公告》并非《征收土地公告》，《征收土地预公告》仅是在报批征地前，向征地范围内的农村集体经济组织发布预公告，其内容主要是拟征地范围、面积、地类以及拟征地的补偿标准、安置方式、土地用途等。根据省国土资源厅对于征地程序的解释，征收土地的程序为：发布征地预公告—开展征地调查—协商征地—征地听证一编制有关用地报批材料并上报（包括一书四方案）—用地经有权批准的人民政府批准后—发布征地公告及征地补偿安置方案公告并听取意见—确定征地补偿安置方案—按时足额支付征地补偿费和征收土地。根据省国土资源厅的政策解答，各地为了顺利征收土地，可以根据实际情况灵活操作，例如在用地报批资料编制前可以签署土地征收协议，是对拟征收土地面积、地类及补偿标准的协商结果，属于协商征地的一个环节。在报批前就预付土地补偿款，属于结合实际情况的一种操作形式等等。根据征收土地预公告的性质及现行征收土地实际操作的灵活性，该预公告发布后，实际操作上是对征地预公告项下的土地分批启动实施征收程序。被上诉人申请公开农用地转用手续、征地审批手续、征地补偿安置标准的听证笔录、建设用地预审报告书等信息为征地预公告发布后，进行征地报批时需向上级国土部门提交的材料。征地预公告的范围为计划储备的范围，实际用地报批及征地是根据年度用地指标分批次实施的。被上诉人申请公开《征收土地预公告》(穗萝国土征预字(2009)2号）项下的农用地转用手续、征地审批手续、征地补偿安置标准的听证笔录、建设项目用地预审报告书及附图、规划许可证及附图、土地勘测定界技术报告书及附图、拟征地方案申请表、拟征收土地现状调查确认表、征收土地预公告的送达公示文件等信息，并没有明确具体建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复文号、具体征地项目地点等具体明确的线索，实际上广东省国土资源厅作出的城市建设用地农用地转用和土地征收方案的批复均是主动公开的政府信息，均可以公开查阅并作为明确的申请内容提供给上诉人进行对应查询及公开。被上诉人的申请内容过于笼统宽泛，实际上是要求上诉人对征地预公告前后整个实施过程及有关情况承担汇总、加工和搜集信息的义务。
行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。因此，上诉人根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）的规定，作出第二项答复内容，要求被上诉人补正相关申请内容后再行申请符合法律法规规定和政府信息依申请公开的立法精神。
三、被上诉人已就本案同样的政府信息进行补正后再次申请公开，上诉人也已经作出答复。被上诉人于2017年2月17日修改补正了申请内容后，再次向上诉人申请公开与本案审理内容一样的政府信息，上诉人亦已经受理并在审查处理过程当中。被上诉人根据上诉人作出的涉案《依申请公开政府信息答复书》，以实际行为认同了上诉人原答复的合法性，被上诉人继而又起诉要求撤销上诉人作出的答复行为，与事实相悖，应当建议其撤诉或者驳回其诉讼请求。上诉人已于2017年3月30日作出信息公开答复，履行了政府信息公开答复义务。
综上所述，上诉人作出的依申请公开政府信息答复行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉请求：1、撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人怡如园种植场未提供二审答辩意见。
经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条第（一）项、第（三）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，……”第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；……”第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；……（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”
本案中，被上诉人怡如园种植场于2016年9月29日向市国规委提交信息公开申请，申请表“所需的政府信息情况”一栏中“所需信息内容描述”的“文件名称和文号”记载：广州市国土资源房屋管理局萝岗分局，征收土地预收公告穗萝国土征预字（2009）2号。上诉人市国规委依法延期后在法定期限内作出《依申请公开政府信息答复书》(穗国土规划公开[2016]836号），程序符合法律规定。涉案信息答复将被上诉人要求获取的《征收土地预公告》（穗萝国土征预字[2009]2号）予以公开并提供给被上诉人，符合法律法规规定。
关于被上诉人在申请表“所需信息内容描述”中“或者其他特征描述”记载的“1.农用地转用审批手续；2.征地审批手续；3.征地补偿安置标准的听证笔录；4.建设项目用地预审报告书及附图；5.规划许可证及附图；6.土地勘测定界技术报告书及附图；7.征地预公告和拟定征地方案申请表；8.《拟征收土地现状调查确认表》（土地使用权、地类调查）《拟征收土地现状调查确认表》（地上附着物调查）《拟征收土地现状调查确认表》（青苗调查）；9.《征收土地预公告》送达及证明公告已张贴、发布时间的相片、通知或告示等文件”内容，被上诉人并不完全确定是否属于《征收土地预公告》（穗萝国土征预字[2009]2号）的附件材料，其在庭审中陈述有三项内容属于上述征地预公告发布后才产生的信息。上诉人认为上述描述的特征材料属于征地报批的材料，需要其汇总、加工和搜集。经查，根据《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》第四点关于征地预公告的规定，征地预公告不同于征地公告，征地预公告后对被征土地仍需报批，征收土地批准后依法进行征地公告。《征收土地预公告》（穗萝国土征预字[2009]2号）第四项规定：“自本预公告发布之日起，本局将组织有关征地机构和测量单位，进入拟征地现场，对土地的权属、地类……等现状进行调查……”该征地预公告的内容证实，被上诉人对征地预公告所描述的特征材料中确实存在属于征地报批的材料，需要上诉人进行搜集、加工、汇总。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中“明确‘一事一申请’原则”的相关意见，受理机关对申请公开信息项目繁多的，可以要求对申请方式进行调整。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条也规定要求行政机关搜集、加工、汇总相关信息而提起诉讼的，人民法院不予受理。综前所述，上诉人对被上诉人答复称“《征收土地预公告》并非《征收土地公告》，……你申请公开《征收土地预公告》（穗萝国土征预字[2009]2号）项下的农用地转用手续、征地审批手续……等八项信息，实际是要求本机关承担汇总、加工和搜集信息的义务，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号的规定），请你补正相关申请内容后再行申请”，并无不当。且一审庭审中，上诉人提供的证据已表明，被上诉人于2017年2月17日对相关内容整理后进行了重新申请。原审判决认定该项答复缺乏事实和法律依据，予以撤销，属于处理不当，本院予以纠正。
综上所述，上诉人市国规委的上诉请求，有相应事实和法律依据，本院予以支持。原审判决认定的事实清楚，但适用法律法规错误，处理不当，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初592号行政判决；
二、驳回被上诉人广州市萝岗区怡如园种植场的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市萝岗区怡如园种植场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年十二月七日
法官助理 魏玲英
书 记 员 王 薇