浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙绍行终字第93号
上诉人（原审原告）章慧英。
委托代理人庄道鹤。
被上诉人（原审被告）新昌县人民政府。
法定代表人马永良。
委托代理人章林晓。
委托代理人裘彰林。
上诉人章慧英因不履行土地行政登记法定职责一案，不服诸暨市人民法院（2014）绍诸行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月12日公开开庭审理了本案。上诉人章慧英及其委托代理人庄道鹤，被上诉人委托代理人章林晓、裘彰林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1999年，因新昌县原城关镇部分地段拆迁改造工程需要，原告章慧英所有的工农路3幢15号房屋被列入拆迁范围。因原告属农业户，根据当时的拆迁安置政策，原告选择迁建安置，自选七星畈安置区地块（现体育新村）建造安置房，并与原新昌县城关镇签订了自建安置房建房合同。房屋建成后，因相关土地使用权证尚未办理，原告及体育新村其他拆迁户多次向新昌县委、县政府及其他有关部门信访，要求政府为体育新村住户办理国有土地使用权证。另查明，原告所在体育新村房屋的相关土地性质为国有划拨土地，原告未向新昌县人民政府国土资源主管部门提出过要求办理土地使用权证登记的申请。
原审法院审理认为：《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”《土地登记办法》第六条规定：“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外”。原告诉称的体育新村安置户（包括原告在内）曾多次向有关部门信访属实，但信访不等同提出土地使用权登记申请的行为。且根据新昌县人民政府（2009）68号专题会议纪要意见，原告对其位于体育新村自建房屋的宅基地办理土地使用权可自行选择，即既可以选择办理国有划拨土地使用权证，也可以选择按规定缴纳出让金后办理国有出让土地使用权证，但原告一直未以个人名义正式向新昌县人民政府国土资源行政主管部门提供相关资料申请土地使用权登记。故对其提出被告行政不作为，不给其办理土地使用权证的行为违法的意见，不予采纳。综上，原告要求确认被告不给原告办理土地使用证的行为违法，并要求判令被告限期为原告办理土地使用权证的事实和理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告章慧英的诉讼请求。
上诉人章慧英上诉称：一、一审确认上诉人曾多次信访的事实，但认为信访不等于申请，不合情理。⒈信访是多次申请无果的情况下所为，理应得出当事人已经多次申请无果的事实与结论；⒉信访回复函证明上诉人已经申请过，问题在于被上诉人当时违规未批先建，无法颁证，又需额外收费所致；⒊被上诉人未告知原告如何申请；⒋上诉人信访、投诉应由接受机关内部流转至办证部门，不应对群众苛求细节，被告至今未告知原告如何办证。二、一审判决不公。上诉人自有祖业房屋被拆迁、土地被征用后搞房地产开发，却被异地安置，故政府应主动为上诉人办妥相关产权凭证，因政府过错致使上诉人16年后尚无产权证，造成上诉人不能安居乐业，在此情形下，原审以被上诉人没有行政不作为，判决上诉人败诉，显然极不合理。综上，请求撤销（2014）绍诸行初字第27号行政判决书，并依法改判；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人新昌县人民政府答辩称：⒈涉案新昌县七星街道体育新村28幢3号房屋的土地，系上诉人原位于工农路3弄15号房屋于1999年被拆迁安置的土地。根据当时的拆迁安置政策，农业户的可选择套房安置，也可选择迁建安置，选择土地安置的农业户以批建宅基地的方式进行安置，并与农业户口拆迁户签订自建安置房建房合同。因上诉人属农业户，其选择迁建自选七星安置区a8幢3号地块（体育新村28幢3号）建造安置房，并与原新昌县城关镇签订了自建安置房建房合同。⒉上诉人未按规定向国土资源主管部门提出过要求办理土地使用权登记申请，被上诉人不存在不履行法定职责的情形。根据国土资源部40号令《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”、第六条“土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外”之规定，土地使用权登记申请，不属于行政机关依职权主动履行的法定职责，应由申请人向国土资源行政主管部门提出，并非直接向人民政府提出申请，系由国土资源行政主管部门核实后，由同级人民政府颁发土地使用权证书。而本案中，上诉人从未按规定向新昌县国土资源局提出登记申请，该局也未收到过上诉人要求办理土地使用权证的登记申请和相关资料。因被上诉人履行法定职责须以上诉人提出书面申请为前提，故不存在被上诉人的行政行为违法的事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”之规定，上诉人要求“确认被上诉人不给上诉人办理土地使用权证的行为违法”的请求不能成立。⒊上诉人的信访诉求和相关部门的信访答复，不能视为是上诉人根据法律和行政法规的规定提出土地使用权登记的申请。上诉人的信访可归纳为以下三个方面：一是将土地性质由划拨土地变更为出让土地；二是要求补偿二类地块与三类地块的差价；三是要求赔偿因长期无权证所造成的经济损失。因本案所涉土地性质为国有划拨土地，上诉人的诉求有关部门已根据信访条例的相关规定予以答复。⒋上诉人诉称的其建房宅基地，可以办理国有划拨或国有出让的土地使用权证。根据新昌县人民政府2009年8月29日《会议纪要》的规定，上诉人对自建房屋的宅基地办理土地使用权证可以自行选择办理国有划拨土地使用权证或国有出让土地使用权证，前者凭有效资料即可办理，后者应根据新政办发（2008）139号文件和新政办发（2011）106号文件的规定，通过房屋交易并缴纳市场评估价的40%出让金后办理。综上，被上诉人认为一审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，应当依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，当事人双方围绕上诉人有无向新昌县人民政府国土资源行政主管部门提交土地登记申请这一争议焦点进行了质证与辩论。
经审理，本院对原审法院查明的基本事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国物权法》第十条“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理”、《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”之规定，被上诉人新昌县人民政府作为原审被告，权源有据，主体适格。
根据《土地登记办法》第三条第二款、第六条、第九条之规定，人民政府核发土地权利证书，需经申请人提交土地登记申请书、申请人身份证明材料等证明材料，经依法报县级以上人民政府登记造册后，才予核发土地权利证书。本案中，上诉人主张包括自己在内的体育新村安置户曾以书面形式，多次向包括被上诉人在内的有关部门信访反映，但却未能举证证明曾向新昌县国土资源局依法提交过土地登记申请之事实，也未能举证证明其信访材料符合申请《土地使用权证》的登记材料要求，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（二）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款之规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当举证证明其提出申请的事实。因上诉人未能举证证明其曾依法向土地行政管理部门提出过土地登记申请之事实，从而导致被上诉人无从履行土地登记造册并核发土地权利证书之职责。故上诉人提出被上诉人不予办理土地使用权证之行政不作为之诉请，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人以被上诉人应当主动为上诉人办妥房屋土地权利证书之诉请，于法无据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人章慧英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 梅 云
代理审判员 傅芝兰
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 缪洪娇