广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤08行初102号
原告雷州市裕仕实业有限公司，住所地雷州市新城大道03号。
法定代表人臧成双，董事长。
委托代理人梁彤，广东正大方略律师事务所律师。
委托代理人郑吴伟，广东汇知律师事务所律师。
被告雷州市国土资源局，住所地雷州市雷南大道。
法定代表人林豪，局长。
委托代理人韩琦震，该局宣教法规股股长。
委托代理人刘卫强，该局宣教法规股副股长。
被告雷州市人民政府，住所地雷州市雷州大道08号。
法定代表人梁亚雄，市长。
委托代理人韩琦震，雷州市国土资源局宣教法规股股长。
委托代理人刘卫强，雷州市国土资源局宣教法规股副股长。
原告雷州市裕仕实业有限公司诉被告雷州市国土资源局、被告雷州市人民政府土地行政登记及行政赔偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告雷州市裕仕实业有限公司开庭时明确其诉讼请求为：一、认定被告雷州市国土局不履行湛江市国土局作出的湛国土资源（2011）3号行政复议决定书的行为属于行政不作为。二、请求判令被告雷州市政府重新向原告颁发国有土地使用证。三、判令两被告赔偿原告经济损失共4092453元。四、本案诉讼费由两被告承担。在庭审中，经本院释明，原告明确其诉讼请求为：一、请求认定被告雷州市国土局不履行湛江市国土局作出的湛国土资复（2011）3号行政复议决定书的行为属于行政不作为。二、请求判令被告雷州市国土资源局重新向原告颁发不动产产权证。三、判令两被告（雷州市国土资源局、雷州市人民政府）赔偿原告经济损失共4092453元。
原告起诉的事实与理由：2009年12月2日，雷州市土地交易所公告出让位于雷州市工业大道地块，宗地面积49527.18平方米(以下简称“涉案地块”），原告经过竞拍取得涉案地块的土地使用权，雷州市土地交易中心于2009年12月31日出具《成交确认书》给原告，确认原告取得涉案土地使用权。原告于2010年3月9日与雷州市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并依照合同的约定交纳了土地出让金833万元及交易契税401400元。雷州市人民政府于2010年3月16日就前述地块向原告颁发了雷国用【2010】第0017537号《国有土地使用证》，土地使用用途为工业用地。原告取得涉案地块土地使用权后，拟将涉案地块的土地用途从工业用地变更为住宅用地，经雷州市人民政府审查后，雷州市人民政府办公室出具《公文处理表》（办文编号为10100号）批准同意变更土地使用用途为住宅用地。
2010年6月29日，被告作出《关于同意雷州市裕仕实业有限公司办理国有土地使用权变更登记手续的批复》（雷国土资函【2010】552号），批准涉案地块用途为住宅用地，并与原告重新签订了编号为440882-2010-0000301号《国有建设用地使用权出让合同》。根据该合同，原告于2010年10月28日补交土地出让金2377304.64元。2011年1月25日，雷州市人民政府为涉案地块办理了用途变更登记并重新向原告颁发了雷国用（2010)第0017537号《国有土地使用证》，土地用地变更为住宅用地。
2011年5月24日，雷州市人民政府作出《雷州市市长办公会议纪要》（第1号），决定撤销涉案地块改变用途的批准文件并恢复原工业用地用途。
2011年5月25日，被告作出了《关于注销雷国用（2010)第0017537号土地登记的决定》（雷国土资【2011】114号）。
原告不服被告的前述决定，向被告的上级主管单位湛江市国土资源局申请行政复议，请求撤销被告《关于注销雷国用（2010)第0017537号土地登记的决定》。2011年9月22日，湛江市国土资源局作出湛国土资源【2011】3号《行政复议决定书》，认定被告作出具体行政行为程序不当、适用法律错误，依法撤销《关于注销雷国用（2010)第0017537号土地登记的决定》（雷国土资【2011】114号），并责令被告自收到《行政复议决定》之日起60日内重新作出具体行政行为。此后原告多次请求被告履行《行政复议决定》的裁决，但被告一直对原告的请求拒不回复，并多次告知原告其正在研究如何处理。原告为此还多次向湛江市国土资源局申请，请求其督促被告履行生效的《行政复议决定》，但被告依然拒不履行。
原告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（四）款，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。湛江市国土资源局已经复议决定撤销被告关于注销关于原告就涉案地块土地登记的决定的，被告不得基于同一的事实和理由再次决定注销原告对于涉案地块的土地登记。换言之原告仍然享有对涉案地块的土地使用权。鉴于原来关于涉案地块的雷国用（2010)第0017537号土地登记已经注销，无法保障原告的合法权益，故被告依法应当恢复原涉案地块的土地登记至原告名下，并向原告重新颁发《国有土地使用权证》，以履行《行政复议决定书》的义务。
《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。根据前款规定，履行上级主管部门所作出的《行政复议决定书》属于被告的法定职责和义务，被告作为职权法定行政机关有义务依法及时履行复议决定以纠正其错误的具体行政行为，维护行相对人的利益。但被告却至今未曾恢复涉案地块的土地登记，导致原告一直无法开发涉案地块。致使原告投入购买土地使用权的11108704.64元巨额资金长期无法实现价值，更不用讲因推迟开发给原告造成的预期利润损失。现原告只要求告按照原告实际投入资金的银行同期贷款利率赔偿原告的损失，完全符合法律规定，该损失是由于被告错误行政行为所导致。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，行政机关不履行法定职责的，原告有权向人民法院提起行政诉讼。原告为维护自身的合法权益，特依法向贵院提起行政诉讼，望贵院在查明事实的基础上，判如所请。
被告雷州市国土资源局答辩称：1、对本案的原告提起的诉讼请求，当时的诉讼请求是要求雷州市国土局依法履行法定职责，本案的诉讼主体应该是国土局，不是雷州市政府，根据国土法的规定，法律的授权是国土资源部。2、在湛江经济技术开发区人民法院，原告的诉讼请求要求履行法定职责，后来原告追加雷州市政府作为被告，我方认为不符合法律规定。针对原告的诉讼请求三项，都是雷州国土局的职能，没有涉及雷州市政府的职责，所以从主体上看，雷州国土局作为本案的被告符合法律的规定，是适格的被告主体。3、被告雷州国土局注销原来给原告颁发的土地证的行政行为是针对国家土地督查报告提示整改意见后，根据雷州政府会议纪要的内容要求，国土局依法按照里面的程序进行注销原告的土地证，虽然注销的行政行为经过政府的撤销，但是认定的事实是因为我方会议纪要的行为是内部的行为，不是对外行为。以这个理由的撤销有法律的规定，并不是我方整改的程序不适当，基于以上理由，雷州国土局还是应按照上级的主管部门来履行相关的行政行为。4、针对本案要求履行行政行为，国家土地督查局认为我方土地用途的变更，工业用地变为住宅用地，程序不当，既然雷州国土局按照规定作出了撤销原来的发证行为，是否不当请求法院依法审核、认定。5、对雷州国土资源局注销土地登记，为原告颁发的发证行为，给原告造成的损失，原告至今没有提供任何损失的证据和法律依据，所以其主张赔偿依法无据，没有证据支撑，请求法院驳回原告的请求。
被告雷州市人民政府答辩称：雷州市八宗土地包含原告的涉案土地，从原来的工业用途变更为商业用地出让给原告，没有经过挂牌出让而是通过协议出让手续，不够规范，所以雷州市国土局4号登记决定撤销了原告从原来的工业用途变更为商业用地的土地证，要求政府重新作出具体行政行为，但是因为原告不接受变更工业用途，所以政府不能作出具体行政行为。
本院认为，本案是土地行政登记及行政赔偿纠纷。
《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”原告第一项诉讼请求：“请求认定被告雷州市国土局不履行湛江市国土局作出的湛国土资复（2011）3号行政复议决定书的行为属于行政不作为”不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”规定的起诉条件，原告可申请湛江市国土资源局或雷州市国土资源局的上级行政机关责令雷州市国土资源局限期履行湛国土资复（2011）3号行政复议决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”原告在本案中提出了三个诉讼请求：“一、请求认定被告雷州市国土局不履行湛江市国土局作出的湛国土资复（2011）3号行政复议决定书的行为属于行政不作为。二、请求判令被告雷州市国土资源局重新向原告颁发不动产产权证。三、判令两被告（雷州市国土资源局、雷州市人民政府）赔偿原告经济损失共4092453元。”被诉的行政行为不是同类的行政行为，属于三个不同的诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条关于“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”的规定，不可以合并审理。原告经本院释明仍然坚持上述三个诉讼请求在本案中解决，属于诉讼请求不明确，对其起诉应予驳回。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；”双方当事人在庭审中确认，原告主张的颁发不动产产权证的职能现已由被告雷州市国土资源局行使。按照上述规定，雷州市人民政府作为被告不适格，原告经本院释明后仍然坚持列雷州市人民政府作为被告，属于错列被告且拒绝变更，其起诉亦应予驳回。
综上，原告雷州市裕仕实业有限公司的的诉讼请求部分不属于行政诉讼受案范围，且原告在本案中坚持提出三个不同的诉属于诉讼请求不明确，原告错列被告拒绝变更，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第四十九条第（三）、（四）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告雷州市裕仕实业有限公司的起诉。
原告雷州市裕仕实业有限公司已预交的50元案件受理费，由本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 杨纯京
审判员 李 峰
审判员 梁康宁
二〇一八年一月二十五日
书记员 周 玥
附：相关法律规定及司法解释
《中华人民共和国行政复议法》
第三十二条被申请人应当履行行政复议决定。
被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。