甘肃省武威市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）武中行初字第122号
原告张大海等99人（名单附后）。
诉讼代表人张大海，男，1970年10月30日出生，汉族，住兰州市城关区。
诉讼代表人马明海，男，1969年4月22日出生，回族，住兰州市城关区。
诉讼代表人付增德，男，1956年5月22日出生，汉族，住兰州市城关区。
诉讼代表人王毓龙，男，1956年7月22日出生，汉族，住兰州市城关区。
委托代理人赵凤梅，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告兰州市城市发展投资有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路1号。
法定代表人巨宝庆，该公司董事长。
委托代理人李勇，该公司职工。
委托代理人刘世龙，甘肃玉榕律师事务所律师。
被告兰州市元森房地产开发有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区甘南路130号至诚首府24F。
法定代表人张林，该公司董事长。
委托代理人杨向赟，甘肃正天合律师事务所律师。
委托代理人王明生，甘肃正天合律师事务所律师。
被告兰州市城乡建设局，住所地甘肃省兰州市城关区庆阳路316号。
法定代表人田明，该局局长。
委托代理人陈恒发，该局政法处处长。
委托代理人张金金，甘肃赛莱律师事务所律师。
被告兰州市城关区人民政府，住所地甘肃省兰州市城关区武都路480号。
法定代表人张永财，该区区长。
委托代理人王家聪，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人邹世语，甘肃金城律师事务所律师。
被告兰州市住房保障和房地产管理局，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路1号。
法定代表人唐琦，该局局长。
委托代理人贾心华，该局政策法规处处长。
原告张大海等99人诉请撤销行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月22日公开开庭审理了本案，原告张大海等99人的诉讼代表人张大海、马明海、付增德、王毓龙及其委托代理人赵凤梅，被告兰州市城市发展投资有限公司（以下简称“城投公司”）的委托代理人李勇、刘世龙，被告兰州市元森房地产开发有限公司（以下简称“元森公司”）的委托代理人王明生，被告兰州市城乡建设局（以下简称“城建局”）的委托代理人陈恒发、张金金，被告兰州市城关区人民政府（以下简称“区政府”）的委托代理人王家聪、邹世语，被告兰州市住房保障和房地产管理局（以下简称“房管局”）的委托代理人贾心华均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张大海等99人诉称，其分别是兰州市城关区邓家花园、王家沟、咬家沟、西关十字、烧盐沟的住户，分别于2006年、2007年、2008年与城投公司签订了住宅房屋拆迁产权调换协议书，约定由其负责安置原告的拆迁安置工作。城投公司在约定的交房日期届满后，未向原告交房，曾多次与其交涉安置补偿事宜。2013年9月，城投公司拿出《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》推脱自己的责任。原告才得知城投公司与元森公司签订了上述协议，该协议书依据2007年第十次兰州市土地领导小组会议纪要、（2008）8号兰州市人民政府市长办公室会议纪要、（2008）5号兰州市城市建设管理委员会会议纪要、（2009）34号兰州市人民政府市长办公室会议纪要相关政府文件做出的。原告认为，在兰州市政府市长办公会议后，被告城建局、区政府、房管局直接参与，未征得权利人原告的同意，城投公司与元森公司签订协议，私自将经济适用房项目转交，致使安置地更偏远，楼层更高，房屋结构更不合理，过渡费未按约发放，迟延交付房屋，侵害了原告的合法权益，现提起行政诉讼，请求撤销五被告签署的《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》。
被告城投公司辩称，一、原告诉请撤销的协议不属于具有可诉性的行政协议。答辩人于2007年取得靖远路—咬家沟、王家沟经济适用房建设项目，2009年元森公司竞得庙滩子棚户区旧城整体改造、地质灾害综合整治项目的土地使用权，而靖远路—咬家沟、王家沟经济适用住房小区项目属于上述综合整治项目范围之内。2009年8月21日在兰州市政府的主导下，答辩人将靖远路—咬家沟、王家沟经济适用房建设项目转让给元森公司，由元森公司负责庙滩子棚户区的整体改造，同时约定由元森公司负责对被拆迁户的安置及过渡费发放。答辩人认为其与元森公司都是具有独立主体资格的民事主体，二者之间签订的转让协议系合法有效的民商事协议，并非行政诉讼法中规定的具有可诉性的行政协议。二、答辩人不是行政案件的适格被告。答辩人系有独立民事主体资格的企业，不属于行政机关，也不属于行政机关授权、委托的机关，没有权利作出行政行为，也没有权利以行政机关的名义对外签署合同，因此答辩人不是本案行政诉讼的适格被告主体。三、原告与答辩人签订的拆迁协议大部分已经履行完毕或正在履行，诉请撤销该转让协议没有意义。答辩人将靖远路—咬家沟、王家沟经济适用房建设项目转让给元森公司后，元森公司依照转让协议及拆迁安置协议的约定及时向拆迁户发放过渡费及办理上楼入住手续，现大部分拆迁户已经安置入户，剩余三幢楼预计今年年底建成安置，如撤销项目转让协议将会使2000多住户的安置与补偿归于无效，不利于保护正常的交易秩序。综上事实和理由，答辩人请求驳回原告的起诉。
被告元森公司口头辩称，答辩人是具有独立民事主体资格的企业法人，不是行政主体，不是本案适格的被告；答辩人与城投公司签订的转让协议是合法有效的民事协议，不是可诉的行政行为。综上理由，请求驳回原告的起诉。
被告城建局辩称，一、原告的诉请不属于行政诉讼受案范围。原告诉请撤销的《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》系城投公司与元森公司平等主体之间签订的民事协议，并非行政机关作出的具体行政决定，该诉请不属于行政诉讼受案范围。二、被答辩人作为本案行政诉讼主体不适格。答辩人不具备土地划拨的权限及职能，答辩人做出的（2008）5号会议纪要并未针对被答辩人拆迁安置所作出的对其直接产生法律效果的行政决定，并不具备可撤销性。综上，城建局请求驳回原告的起诉。
被告区政府辩称，一、其既不是《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》的转让方，也不是受让方，该转让及移交协议的权利义务均与答辩人无关。二、原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告申请撤销的《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》是城投公司与元森公司之间签订的，该协议属于两个平等主体之间的民事行为，不属于行政诉讼受案范围。综上理由，请求驳回原告的起诉。
被告房管局辩称，原告张大海等人分别于2006年、2007年、2008年与城投公司签订了住宅房屋拆迁调换协议书。城投公司于2006年向答辩人提出《关于批准建设经济适用性住房的请示》，计划在兰州市孙家台、雷坛河红门子、沙坪村、五一新村、靖远路—咬家沟、王家沟等地段建设经济适用房。按照审批流程，答辩人进行了认真审核，批准了该项目。原告诉称2009年城投公司与元森公司签订《咬家沟95亩经济适用房项目转让及移交协议》，在项目转让过程中，答辩人未参与，也未办理相关手续。原告诉称答辩人直接参与了该项目转让及移交事宜不属实，答辩人作为本案被告并不适格，请求驳回原告的起诉。
本院认为，本案的焦点问题在于涉案协议是否属于行政协议，原告所列被告是否适格。从该协议的内容来看，城投公司将其取得的正在实施拆迁的“靖远路—咬家沟、王家沟经济适用房建设项目”转让予元森公司，具体涉及到咬家沟、王家沟当地1300户和烧盐沟、西关什字、邓家花园三处约700户拆迁安置房的建设和安置事宜，协议所涉主要内容之一是落实对上述约2000户拆迁户的拆迁安置协议，该拆迁安置协议系拆迁人城投公司与被拆迁人平等主体之间签订的为约定拆迁当事人之间民事权利义务的民事协议，城投公司将该民事协议的权利义务转让予元森公司的行为系民事行为。从转让的主体来看，城投公司和元森公司作为协议转让的双方主体，均系具有独立主体资格的企业法人，在涉案项目转让中，既不是行政机关，也不属于行政机关授权或委托的机关，不符合行政协议的主体要件，亦不具有行政诉讼的被告主体资格，原告将其列为本案被告亦违反了行政诉讼被告恒定原则。从监督管理方来看，因涉案转让项目系政府确定的经济适用房建设项目，具有保障性和政策性，经济适用房建设在采取市场运作的情况下，政府具有组织协调、监督管理的职权，城建局、区政府、兰州市城市建设拆迁安置管理办公室作为监督管理方系政府部门履行其行政管理职能的体现，不是涉案协议的签订主体，区政府、兰州市城市建设拆迁安置管理办公室的签章并没有改变该转让行为的民事性质，上述监督管理方亦不是本案适格的被告。至于该转让行为应否经过被拆迁人的同意，转让行为是否有效系另一法律关系，应通过民事诉讼来解决。综上，涉案协议不是行政协议，不属于行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉的条件，应裁定不予受理，已经立案的，则裁定驳回起诉。故依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告张大海等99人的起诉。
案件受理费50元，退回原告张大海等99人。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一五年十一月二十日
书记员 王世财
附：99名原告名单：
郝文均、刘巧英、魏万花、刘秀英、李成义、李新民、
杨炳射、王凤英、范炳生、马月英、安福祥、焦军、
李慧芳、高舟、史祥龙、魏永萍、周生荣、周培荣、
周凯、马斌、马燕、杨慧萍、马明德、张怀刚、
曹叶伟、陈桂芝、陈琪、陈竹萍、寇智勇、彭德嘉、
陈宝明、沙明远、杨沼鸿、杨丰萍、杨秀梅、杨秀兰、
瞿秀兰、陈宝林、张玉兰、李书娟、沙玉风、马梅兰、
ＸＸ孝、梁雅燕、史文洁、武咏梅、傅增德、傅胜德、
郭秀珍、杨建宁、陈贵、成福东、薛有仁、薛璟、
王乐、王玉英、王毓龙、马明海、马永红、马腾、
马玲、达正贵、达正贤、达正、瞿翠英、马奋勤、
傅如鸿、康棲凤、田种义、田丰、于桂英、冯子平、
张大海、李东、王桂花、陈文学、马桂花、马伟、
吴红池、吴庆喜、刘宗文、刘宗刚、梁贵禄、卜金瓶、
卜金香、卜金红、达玉英、白尚恩、白伟洲、李建荣、
魏万寿、曹鑫、袁国勋、袁敏、袁祯成、袁国军、
张大全、张刚、马木海麦