新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新行终153号
上诉人（原审原告）：许东林，男，1955年11月4日出生，汉族，养殖场农工，现住新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州轮台县。
被上诉人（原审被告）：轮台县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州轮台县团结路。
法定代表人：吐尔逊江艾拜都拉，该县县长。
委托诉讼代理人：何民，轮台县信访局局长。
上诉人许东林因与被上诉人轮台县人民政府不履行法定职责一案，不服新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2016）新28行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人许东林、被上诉人轮台县人民政府的委托诉讼代理人何民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2008年5月16日，许东林和轮台县养殖场之间签订了转让合同书。此后，许东林以该转让合同作为依据，向轮台县人民政府申请办理草原承包合同书。2016年1月7日，许东林以轮台县人民政府不作为向该院提起行政诉讼。2016年3月25日，许东林以轮台县人民政府已经行政作为提起撤诉申请，该院准许。2016年3月11日，轮台县人民政府作出了《关于对许东林申请办理草场证的答复》，许东林对此不服，在法定期限内向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案争议焦点为：许东林申请办理草原承包合同书是否符合有关法律规定，轮台县人民政府对原告许东林的《答复》，事实是否正确，证据是否充分，适用法律是否正确。
本案中，在合同的真实性无法确立的情形之下，许东林仅凭与轮台县养殖场签订的转让合同为依据，向轮台县人民政府申请办理草原承包合同书，并且认为草原承包经营权转让已经发包方轮台县养殖场同意，是对法律条款理解有误。依照《中华人民共和国草原法》第九条的有关规定，草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。又根据《中华人民共和国草原法》第十五条第三款的规定，草原承包经营权转让应当经发包方同意，承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。另根据《新疆维吾尔自治区推进草原确权承包和开展基本草原划定工作实施意见》的有关规定，应当签订草原承包合同书。根据上述有关法律规定，草原属于国家所有，许东林转让合同真实性没有相关证据足以证实，且在没有经过相关部门认可的情况下，其向轮台县人民政府提出申请办理草原承包合同书，不符合上述法律法规规定。轮台县人民政府以许东林与轮台县养殖场签订转让合同，依照有关法律规定，对人工草场的转让应当经过相关主管部门的认可，经有关部门核准或者变更，才能办理草原承包合同书，轮台县人民政府的抗辩理由有事实和法律依据。因此，轮台县人民政府作出的《关于对许东林申请办理草场证的答复》，认定事实清楚，程序合法，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回许东林的诉讼请求。
许东林上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人与轮台县养殖场签订的转让合同真实有效，且如果没有真实的合同，则上诉人就不具备原告主体资格，原审应当作出裁定而非判决；原审称转包要经发包方同意，判决书中应当明确发包方是谁；《新疆维吾尔自治区推进草原确权承包和开展基本草原划定工作实施意见》系规范性文件，不能置于法律之上。请求：1、依法撤销新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（2016）新28行初7号行政判决；2、指令异地其他法院重审或改判本案。
被上诉人轮台县人民政府答辩称，一、依据《中华人民共和国草原法》第十一条第一款的规定，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。上诉人不符合申请草原使用权证的主体资格，不符合办证条件；二、办理草原使用权证属于行政机关的行政职权，不属于司法权，上诉人可以起诉行政机关不履行行政职责，但不能直接要求办理草原使用权证；三、被上诉人没有审批草原承包合同的职权，草原承包合同应当由发包方即轮台县畜牧局进行审批。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，上诉人出示如下证据：1、上诉人向轮台县人民政府提交的关于请求草原划界的申请书，拟证明轮台县人民政府认可上诉人是合法的承包人；2、上诉人从2009年至2015年到轮台县畜牧局申请草原使用权过户的申请书，拟证明上诉人一直以来都在主张申请草原使用权过户；3、2010年至2011年上诉人因挖渠两次拟被行政处罚，经轮台县人民政府查实并未受到行政处罚的相关文件资料，拟证明轮台县人民政府已查实上诉人是合法用地，因此并未进行处罚；4、上诉人申请草场用水用电的请示及相关处理决定，拟证明轮台县人民政府认同上诉人在人工草场上的合法利用；5、上诉人关于农牧建设用地申请报告和城建及规划办出具的效果图，拟证明轮台县人民政府同意上诉人进行草原基地建设。
被上诉人质证认为，1、针对第一组证据，对仅有上诉人签名的申请书的真实性不认可，其他三份材料的真实性认可，因为是大华公司的材料，与上诉人无关，所以对关联性不认可；2、针对第二组证据，仅是上诉人个人签名的材料，对真实性、关联性均不认可；3、针对第三组证据，对真实性认可，但对拟证明的问题不认可。行政处罚中，因为草原部门对扣押物扣押超期才最后予以退还的，并不是认可上诉人承包行为的合法性；4、针对第四组证据，对真实性认可，对所要证明的内容和目的不认可，对上诉人相关用水、用电等问题是按规定进行办理，并非认定上诉人承包行为的合法性；5、针对第五组证据，对真实性认可，对拟证明的问题不认可，草场要进行项目建设必须要变更土地性质。
本院对上述第一组证据的实施报告、调查报告、草场分布图、第三、四、五组证据的真实性予以确认，对上述证据的关联性均不予以确认。
被上诉人在二审庭审中出示《轮台县养殖场关于草原畜牧内部承包管理责任制合同》，拟证明轮台县养殖场与万平签订了草原承包合同，养殖场跟许东林签订的只是小尾寒羊项目的合同，并不是草场使用权承包合同，上诉人仅仅享有部分项目承包经营权。
上诉人质证认为，对证据的真实性认可，证明的问题不认可。认为养殖场先将草场承包给了万平，后因无法继续履行上诉人才接手的。
被上诉人无正当理由未在一审答辩期内提交上述证据，本院对该证据不予采信。
本院对原审法院查明事实予以确认。
另查明，上诉人与轮台县养殖场于2008年5月16日签订《轮台县养殖场小尾寒羊项目整体转让合同》，载明轮台县养殖场于2004年底取得在喀拉恰奇的一宗草场使用权（草场面积3000余亩，草原使用证号）。后轮台县养殖场以法定代表人曹义楼名义从哈尔巴克乡信用社贷款30万元，从山东梁山引进一批小尾寒羊进行风化驯化饲养。由于轮台县养殖场后续资金难以为继，遂于2007年1月与万平等人签订《关于草原畜牧内部承包管理责任制合同》，将小尾寒羊及前述草场整体承包给万平等人。由于社会环境因素的影响万平等人不愿继续履行原合同，轮台县养殖场与许东林约定：一、轮台县养殖场将原来交给万平的全部种羊及承包给万平的草场使用权，由万平全部移交给许东林，由许东林依法自主经营；二、由许东林承担轮台县养殖场在哈尔巴克乡信用社的35万元贷款本息，并支付种羊饲养费用5万元。喀拉恰奇草场的草原管理费从2007年开始由许东林每年缴纳给草原监理站并服从草原监理站的依法管理；三、本合同签订并支付相关费用后生效，双方任何一方不得反悔，轮台县养殖场反悔加倍返还许东林支付的费用；许东林反悔，返回全部牲畜草场，已付给轮台县养殖场的资金不予返还；四、本合同一式三份，轮台县养殖场两份，许东林一份，具有同等法律效力。
本院二审庭审中，上诉人明确其诉讼请求为：1、撤销轮台县人民政府《关于对许东林申请办理草场证的答复》；2、要求轮台县人民政府对上诉人和养殖场2008年5月16日签订的《轮台县养殖场小尾寒羊项目整体转让合同》进行审批。
本院认为，上诉人与轮台县养殖场签订涉案《轮台县养殖场小尾寒羊项目整体转让合同》，约定将小尾寒羊及草场的使用权（面积3000余亩，草原使用证号）全部移交给上诉人，由上诉人依法自主经营。上诉人主张根据上述协议，轮台县养殖场将相关草场使用权转让给上诉人，遂请求轮台县人民政府办理草场使用权证。被上诉人作为县级人民政府，根据《中华人民共和国草原法》的规定，有核发使用权证、确认草原使用权的相关职责。但是向县级人民政府申请核发草原使用权证，应当遵循相应的程序，符合相关的条件。《中华人民共和国草原法》第十五条第三款规定：”草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。”本案中，上诉人与轮台县养殖场签订《轮台县养殖场小尾寒羊项目整体转让合同》并未经过相关发包方同意，在此情形下上诉人径行向被上诉人申请办理草原使用权证并不符合《中华人民共和国草原法》的规定，故被上诉人答复其不符合办证条件并无不当。
上诉人另请求被上诉人对涉案《轮台县养殖场小尾寒羊项目整体转让合同》进行审批。本院认为，要求行政机关履行行政职责的前提是行政法律法规明确规定了行政机关具有相关的行政职责，且相关的条件均已具备。但涉案《轮台县养殖场小尾寒羊项目整体转让合同》并未经过相关发包方同意，且被上诉人并非草原承包经营权转让合同的审批机关，故上诉人请求被上诉人对涉案合同进行审批亦不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人许东林负担。
本判决为终审判决。
审判长 哈里木拉提
审判员 努尔买买提
审判员 马 荣
二〇一八年二月十五日
书记员 吴 丹