苏州市姑苏区人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏0508行初471号原告陈瑾荣，女，1979年11月25日生，汉族，住苏州市姑苏区。被告苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。法定代表人凌鸣，局长。委托代理人何炜，苏州市规划局高新区分局工作人员。委托代理人戴爱华，江苏谐达律师事务所律师。被告江苏省住房和城乡建设厅，住所地南京市鼓楼区草场门大街88号。法定代表人周岚，厅长。委托代理人方雪燕，江苏省住房和城乡建设厅工作人员。原告陈瑾荣诉被告苏州市规划局（以下简称市规划局）、江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）不履行法定监督职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告陈瑾荣诉称：原告是苏州市狮山路×××号×幢×××××室住宅公寓的业主，该房屋自开发商交付之日起就是统一精装修的成套住宅式公寓，截止到目前为止原告所在房屋土地出让的使用性质至今都是住宅，且实际使用用途也一直都是住宅，土地使用年限是70年。2016年4月原告在准备出售房屋时才发现房屋的性质是商业性质，原告向相关部门实名举报后，相关单位均称原告的房屋之所以会被定性成商业用房，原因是被告市规划局下属单位高新区分局在2003年规划设计的就是商业楼。为维护自已的合法权益，原告向被告市规划局提交了《实名举报信》，希望市规划局能够依法履行法定职责，查处相关单位的违法问题，纠正下属单位的违法之举。信函中原告要求其收到信函后15个工作日内给予答复，但是被告市规划局在收到信函后60天都没有答复，也没有以任何形式告知原告延期答复的原因。2016年9月23日原告依法向省住建厅提出行政复议。2016年9月27日原告虽收到了被告市规划局的答复函，但函件中被告市规划局却一再刻意回避被举报单位及其下属单位违法、违规问题的本质，极力狡辩、推卸责任。2016年11月26日原告收到省住建厅[2016]苏建行复（决）字第83号行政复议决定书。原告认为省住建厅的复议决定事实认定不清，适用法律错误，故依法向法院提起行政诉讼，要求确认被告市规划局未对被举报单位及下属单位违法、违规问题立案查处的行为违法，判令被告市规划局对实名举报的相关单位、相关问题依法履行查处职责。被告市规划局辩称：我局2016年7月15日收到原告的实名举报信后经调查，已于2016年9月27日向原告作出了答复，原告已收到该答复，不存在其所诉称的我局“不依法履行法定职责、推卸责任”的情形。原告诉称“在土地使用规划批复上存在滥用职权的问题”查无依据。苏州新区国土房产局于2001年9月28日与狮山丽舍项目建设单位江苏苏州第二建筑工程集团公司、苏州市商品房经营公司签订了苏新地让合（2001）第53号《新区国有土地使用权出让合同书》，确定该项目土地用途为“住宅及配套”，后三方于2001年12月28日签订《补充协议》，涉案项目用地增加2148.372平方米。苏州新区经济贸易局于2001年11月7日就该项目出具苏新经项（2001）322号《关于同意建造狮山丽舍项目计划任务书的批复》，确定该地块项目包括“5幢高层住宅楼和1幢商务楼”。根据上述文件，我局虎丘分局于2002年3月20日核发了该项目的苏新规（2002）019《建设用地规划许可证》，后分别于2002年6月20日及2003年2月19日核发了该项目的苏新规2002建字072号、苏新规2003建字015号《建设工程规划许可证》，另2004年4月28日核发涉案项目A、B幢加层补办（12层改为13层）的苏新规2004建字138号《建设工程规划许可证》，分别明确建设项目名称为“狮山丽舍A、B、C、D、E幢住宅”及“狮山丽舍办公楼”，此与土地使用权出让合同书所确定的“住宅及配套”用途及该项目计划任务书批复所确定的“5幢高层住宅楼和1幢商务楼”相一致，不存在原告所述的“变相改变土地使用权的权属性质”的情况。该项目竣工后，我局虎丘分局依建设单位的申请，根据其提交的材料进行了现场验收，认定该项目按图施工，符合规划要求，遂分别于2004年8月6日及2005年3月7日核发了该项目5栋住宅及办公楼的苏新规（2004）验字111号、苏新规（2005）验字第040号《建设工程规划验收合格证》。因此，我局虎丘分局对该项目已依法进行规划验收，不存在原告所述的“在规划验收上存在严重的玩忽职守问题”。该项目在签订国有土地使用权出让合同书时，并无容积率控制要求，不存在原告所述的“滥用职权扩大容积率问题”。原告2016年9月23日向省住建厅申请行政复议时的申请事项为：（1）确认我局不依法履行法定职责的行为违法。（2）责令我局期限内对原告的举报内容依法履行查处职责并及时书面告知原告最终查处结果，其主要事实与理由是我局在收到其举报信后没有给其答复。因我局已在2016年9月27日向其作出答复，故省住建厅作出了维持我局针对原告举报事项作出的相关行政行为的复议决定。然而，原告本次提起行政诉讼的请求变为：（1）确认我局未对举报单位中亿丰公司违法违规问题立案查处的行为违法。（2）判令我局限期内对中亿丰公司、苏州市规划局高新区分局的违法违规问题依法履行查处职责。原告提起的行政诉讼请求已超越原举报信和行政复议范围。被告作为市人民政府的职能部门与区属的职能部门之间只是上下级的层级监督关系，原告如果认为作出行政决定的基层职能部门存在错误，有权直接起诉该职能部门，越级起诉不利于纠纷的解决，也无法实现权利保护的实效性。原告对我局的诉讼已超越了司法监督的范畴，应当予以驳回。被告省住建厅辩称：2016年9月27日，我厅收到原告提出的行政复议申请，复议请求确认苏州市规划局不依法履行法定职责的行为违法。我厅于2016年9月28日依法受理了该复议申请并于当日向市规划局发出了《行政复议答复通知书》，市规划局于2016年10月8日向我厅作出了《行政复议答复书》。我厅经审理后认为，市规划局在收到原告的《实名举报信》后已经进行了回复，不存在行政不作为的情形。遂于2016年11月24日作出[2016]苏建行复（决）字83号《行政复议决定书》，并于当日向复议双方寄发了行政复议决定文书。我厅的复议行为并无任何违法之处，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明：原告系狮山路×××号×幢×××××室房屋所有权人。2001年9月28日，苏州新区国土房产局（甲方）与江苏苏州第二建筑工程集团公司、苏州市商品房经营公司（乙方）签订苏新地让合（2001）第53号《新区国有土地使用权出让合同书》，甲方将位于狮山路南、新金龙置业公司西8660平方米土地出让给乙方，土地用途为住宅及配套。2001年12月28日，甲乙方又签订《补充协议》一份，约定：补充地块为规划将原二建红线南侧调整至原国新大酒店南边线平、西侧退商业街东侧小路50CM后的经测量确认的地块。地块面积为2148.372平方米，合3.223亩。2001年11月5日，苏州新区环境保护管理局对建设单位苏州市商品房经营公司关于苏州新区狮山路住宅小区所提交的《建设项目环境影响登记表》作出（2001）45号建设项目审批意见单，同意该项目在狮山路××、商业街以东建设。2001年11月7日，苏州新区经济贸易局对苏州市商品房经营公司提交的《关于“狮山丽舍”（暂定）项目地块开发建设的报告》作出苏新经项（2001）322号《关于同意建造狮山丽舍项目计划任务书的批复》，同意在新区商业街以东、××以南、国新大酒店以西的规划用地范围内建造狮山丽舍项目。该项目包括5幢高层住宅楼和1幢商务楼，建筑面积31648平方米。之后，被告市规划局就涉案项目向苏州市商品房经营公司先后发放了苏新规（2002）019《建设用地规划许可证》、苏新规2002建字072号、苏新规2003建字015号、苏新规2004建字138号《建设工程规划许可证》。市规划局虎丘分局同时在上述许可证上加盖了公章。涉案项目竣工后，经规划验收合格，市规划局虎丘分局对涉案建设项目作出了苏新规（2004）验字111号、苏新规（2005）验字040号《建设工程规划验收合格证》。2016年7月15日原告向被告市规划局提交《实名举报信》，认为被告下属新区规划分局存在以下违法事实：1、在土地使用规划批复上存在滥用职权的问题。新区规划分局把涉案项目6幢楼规划设计成“非住宅”的办公楼，并批复苏新规2003建字015号《建设工程规划许可证》，变相改变了土地使用权的权属性质，将住宅用地属性变成了商业用地属性。2、在规划验收上存在严重的玩忽职守问题。新区规划分局相关人员在实地查勘、验收后作出苏新规（2005）验字040号《建设工程规划验收合格证》定性6幢楼为“非住宅”式的“办公楼”完全背离客观事实。3、滥用职权扩大土地容积率为开发商牟取不法利益、欺诈百姓的合法权益。新区规划分局从一开始就是有计划地故意扩大土地容积率为开发商牟取不正当利益。4、滥用职权、玩忽职守的相关问题已经造成恶劣影响。自2005年×6幢楼交付业主使用至今，皆因规划分局“非住宅”的商业定性，300多户业主的水、电、税费全部都是按“商用”性质收取，且所在房屋也因“商务楼”（办公楼）的性质失去了“住宅”应有的一切政策优待，给广大业主造成了极为恶劣的影响和经济损失。因被告市规划局一直未对原告作出答复，原告遂于2016年9月23日向省住建厅申请行政复议。2016年9月27日，被告市规划局向原告寄送了《关于×6幢××××室房主陈瑾荣同志来信的答复》，告知原告市规划局高新区分局对该项目作出的相关行政许可合法合规，不存在举报信中所列举的违法行为。被告省住建厅受理了原告的复议申请后，经审查认为市规划局已向原告作出了回复，不存在行政不作为情形，于2016年11月24日作出了[2016]苏建行复（决）字83号行政复议决定，并于当日向复议双方寄发了行政复议决定书。原告认为省住建厅所作出的复议决定事实认定不清，适用法律错误，故向本院提起行政诉讼，要求确认被告市规划局未对被举报单位及下属单位违法、违规问题立案查处的行为违法，判令被告市规划局对实名举报的相关单位、相关问题依法履行查处职责。以上事实，由实名举报信、市规划局的答复函、国有土地出让合同及补充协议、苏州新区环境保护管理局（2001）45号建设项目审批意见单、苏州新区经济贸易局苏新经项（2001）322号《关于同意建造狮山丽舍项目计划任务书的批复》、苏新规（2002）019《建设用地规划许可证》、苏新规2002建字072号《建设工程规划许可证》、苏新规2003建字015号《建设工程规划许可证》、苏新规2004建字138号《建设工程规划许可证》、苏新规（2004）验字111号、苏新规（2005）验字040号建设工程规划验收合格证、行政复议决定书及当事人陈述等证据予以证实。本院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告市规划局对其下属新区规划分局的监督管理属于行政机关内部的层级管理和监督行为，上级行政机关不改变或不撤销下级行政机所作出的行政行为，一般并不直接设定当事人的权利义务，当事人可以通过直接起诉所涉行政行为来维护其合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。本案原告现起诉要求被告市规划局对其下属新区规划分局违法违规行为履行立案查处职责系基于对市规划局不履行内部监督职责提起的诉讼，不属于司法权对行政权监督审查的范围，故不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告陈瑾荣的起诉。服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长  王文萍审 判 员  ＸＸ强人民陪审员  郁 明二〇一七年二月二十三日书 记 员  郑 彬