安徽省合肥市包河区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）包行初字第00010号
原告：合肥微微食品厂。
投资人：陆小五，厂长。
委托代理人：史国华。
被告：合肥市包河区城市管理行政执法局。
法定代表人：姚忠和，局长。
委托代理人：张彤宇。
委托代理人：魏登燕，安徽美林律师事务所律师。
原告合肥微微食品厂不服合肥市包河区城市管理行政执法局作出的第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》，于2014年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月8日受理后，于2014年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭审理了本案。原告合肥微微食品厂的投资人陆小五及其委托代理人史国华，被告合肥市包河区城市管理行政执法局的法定代表人姚忠和及其委托代理人张彤宇、魏登燕到庭参加诉讼。在诉讼过程中，因原告合肥微微食品厂针对行政确认行为另案起诉合肥市规划局，而本案的审判须以该案的审理结果为依据，本院依法裁定本案中止诉讼。中止诉讼的原因消除后，本案恢复诉讼。本案现已审理终结。
被告合肥市包河区城市管理行政执法局于2013年9月10日对原告合肥微微食品厂作出第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》，内容如下：原告合肥微微食品厂在合肥市包河区淝河镇老官塘刘衖工业区内违法建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，责令原告合肥微微食品厂于2013年9月26日前自行拆除违法建设的房屋。逾期不拆除，该局将依法强制拆除，拆除费用由原告合肥微微食品厂承担。如不服本决定，可以在接到本决定书之日起60日内向合肥市包河区人民政府或者合肥市城市管理局申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起3个月内直接向人民法院提起行政诉讼。被告于2014年1月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、城管热线电话记录单、合肥市城市管理行政执法询问调查通知书、合肥市城市管理行政执法文书送达回执、照片、合肥市城市管理行政执法现场检查（勘验）笔录、合肥微微食品厂厂房示意图、图片、合肥市城市管理行政处罚立案审批表、合肥市城市管理行政执法询问调查笔录、投资人陆小五的户籍证明、《关于企业申报名牌要求配套扩建仓库的申请及承诺》、合肥市规划局合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》、行政处罚案件集体审议记录、合肥市城市管理行政处罚案件处理决定书、合肥市城市管理行政处罚事先告知书、照片、第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》、合肥市城市管理行政执法文书送达回执、通告、刊登通告的报纸、有关人员的居民身份证，用以证明被告于2013年9月10日依法作出第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》；2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，系被告作出上述决定的法律依据；3、（2013）包行复17号行政复议决定书、建法（2012）43号文件、建法函（2011）316号文件、法工办发（2012）20号文件，用以证明被诉具体行政行为合法，且被行政复议机关依法维持。
原告合肥微微食品厂诉称：1、2002年，为响应工业立市的的号召，原告入驻老官塘刘衖工业园，签订了土地转让协议书，生产建设用地共计7.1亩，9.5万元／亩，原告付清全部购地款。当时为了完成税收任务，镇政府及老官塘村委会要求原告加快建设生产，后期的厂房及土地证件由工业园区统一办理，包河区发改委亦下发了立项报告，但是后期该工业园未获批准，不能办理土地及房产证件，相应责任应由包河区淝河镇政府及老官塘村委会承担。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，只有当违法建筑物已对城市规划产生了无法消除的影响时，才可能适用限期拆除或强制拆除，由此则产生如下悖论：众所周知，一个城市的规划始终都是变化的，处于动态之中，任何一栋建筑物不论是否合法，均将不能永远满足城市规划的需要。那么，只要该建筑物在建设之时符合城市规划，就绝不能因为建成之后的城市规划发生了变化，而认定该建筑物影响了城市规划。原告的厂房当时建于工业园区，且亦用于工业生产，亦即原告所建厂房在拆迁之前是符合城市规划的。因此，正确的做法应为：城市规划变动，需要拆迁，影响了原告对其所建厂房的正常使用，虽然无证，原告亦应取得应有的补偿。3、依据最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》，应当参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予原告补偿。4、依据法不溯及既往的原则，对于以下两种情形，不应适用住房和城乡建设部的有关文件规定给予行政处罚：一是《中华人民共和国城市规划法》颁布实施前建设未办理规划许可的建设项目；二是实施建设活动时，所在区域未编制控制性详细规划，且建设项目不违反城乡规划确定的用地性质的。合肥市包河区淝河镇控制性详细规划系于2012年4月才签发（合政秘（2012）73号文件），而原告的厂房系于2003年建成，远在控制性规划之前，且原告所建厂房用于工业生产，并不违反用地性质。5、《中华人民共和国行政强制法》第七条规定：行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或个人谋取利益。包河区淝河镇政府及老官塘村委会现因需要这块土地用于商业开发谋取利益，而又不愿给予拆迁补偿，才要求被告认定涉案房屋系违法建筑物，并要求被告向原告下发《违法建设限期拆除决定书》。《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定：行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。6、原告的厂房系于2003年竣工，而《中华人民共和国城乡规划法》系于2008年1月1日施行，依据法不溯及既往的原则，合肥市规划局认定原告所建厂房属于违法建筑物不妥。7、包河区淝河镇政府向原告作出的答复意见己完全说明其系借拆违之名实施非法拆迁行为。拆迁与拆违是两个完全不同的概念，包河区淝河镇政府不能因就拆迁补偿问题无法达成协议，即以拆违之名实施拆迁，这是一种严重的违法行为。综上，请求判决撤销被告作出的第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》。原告在诉讼中提供如下证据：1、第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》；2、合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》；3、合肥市包河区淝河镇人民政府《关于史国华来信事项的答复意见》；4、《土地转让协议书》；5、合肥市包河区骆岗镇村集体经济组织收费统一收据；6、合肥市包河区发展计划委员会《关于微微食品地方特产生产基地项目备案的通知》；7、《中共合肥市委合肥市人民政府关于加快开发区和工业园区发展的决定》（合发（2002）24号文件）；8、新建法（2012）7号文件；9、安徽电视台公共频道新闻采访光碟；10、（2013）包行复17号行政复议决定书；11、中央纪委、监察部关于要求各级纪检监察机关加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知；12、国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知；13、合政秘（2012）73号文件；14、信访维稳承诺函，上列证据均用以证明涉案违法建筑物系因地方政府违规所造成，并非原告所造成。
被告合肥市包河区城市管理行政执法局辩称：一、原告未经批准擅自建设厂房的违法事实清楚，被告作出的限期拆除决定证据充分。2013年3月28日下午，被告接群众举报后，对原告在淝河镇老官塘刘衖工业区内建设厂房的情况进行现场调查。经查，原告在此建设的厂房主体共由四个部分组成：第一栋为砖混结构三层，建筑面积约为1621平方米；第二栋为砖混结构一层，建筑面积约为304平方米；第三栋为轻型材一层，建筑面积约为459平方米；第四栋为轻型材一层，建筑面积约为161平方米，以上建筑物的总建筑面积约为2545平方米，原告在调查现场未能提供所建厂房的相关合法手续。为此，被告依法将相关调查取证材料报送合肥市规划局界定，经界定，原告所建厂房未取得合法有效的建设工程规划许可等相关审批手续，依法应被认定为违法建筑物，且涉案厂房所属的土地，政府部门已经开始实施征收，对涉案厂房已经不存在履行行政处罚程序后给予补办规划许可手续的条件，依法应予查处拆除。二、被诉具体行政行为程序合法。2013年9月2日，被告向原告留置送达《合肥市城市管理行政处罚事先告知书》，告知其有陈述与申辩的权利。2013年9月10日，被告作出第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》，责令原告自行拆除违法建设的厂房，同时在合肥晚报上进行公告，所有程序均严格依法进行。三、被诉具体行政行为适用法律正确。原告认为涉案厂房系于2002年始建，2003年竣工，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》对其进行查处。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”涉案厂房虽建于2002年，但原告一直未办理建设工程规划许可证，违法行为一直延续至今。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定：违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定对其进行查处，正是依法行政的体现，适用法律并无不当。综上，请求依法判决维持被告作出的第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1、2、4、5、6、10，可以证明被诉具体行政行为的种类及其相关事实，本院予以认定；原告提交的其他证据与本案缺乏关联性，本院不予认定。被告提交的证据可以证明被诉具体行政行为形成的过程与依据，本院予以认定。
经审理查明：1996年8月21日，原告合肥微微食品厂经登记成立，原系合伙企业，后为个人独资企业。2002年11月18日，原告合肥微微食品厂与合肥市包河区骆岗镇老官塘村民委员会订立一份《土地转让协议书》，约定该村委会将刘衖路北边共计4900平方米的土地让与该厂使用，供该厂建设生产厂房。2007年12月4日，合肥市包河区发展计划委员会发文要求原告合肥微微食品厂严格依法办理土地、规划手续。2011年3月20日，原告合肥微微食品厂致函老官塘社居委，申请在其厂内新建仓库，并特别注明：企业新建仓库实属生产需要，不求以后拆迁补偿，今后若有规划，本厂将自行拆除。2012年8月8日，合肥市包河区住房和城乡建设局发布搬迁公告，内容为：刘衖城中村改造项目已经市政府同意确定改造，搬迁期限自2012年8月10日起至2012年10月9日。2013年3月28日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局对原告合肥微微食品厂所建厂房进行现场检查，查明该厂所建厂房共由四个部分组成：第一栋为砖混结构三层，建筑面积约为1621平方米；第二栋为砖混结构一层，建筑面积约为304平方米；第三栋为轻型材一层，建筑面积约为459平方米；第四栋为轻型材一层，建筑面积约为161平方米，以上建筑物的总建筑面积约为2545平方米，原告合肥微微食品厂现场未提供相应的建设规划许可手续。2013年4月24日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局致函合肥市规划局，请其对原告合肥微微食品厂所建厂房的性质进行界定。2013年5月17日，合肥市规划局作出合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》，以原告合肥微微食品厂未依法取得建设工程规划许可证为由，确认其所建厂房属于违法建筑物，且因政府部门已经开始实施征收，对于该违法建筑物已经不存在履行行政处罚程序后给予补办规划许可手续的条件，依法应予查处拆除。2013年9月2日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局据此向原告合肥微微食品厂发出行政处罚事先告知书。2013年9月10日，被告合肥市包河区城市管理行政执法局作出第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》，责令原告合肥微微食品厂于2013年9月26日前自行拆除违法所建厂房。原告合肥微微食品厂不服该决定，向合肥市包河区人民政府申请行政复议。2014年1月2日，合肥市包河区人民政府作出（2013）包行复17号行政复议决定书，维持原具体行政行为。2014年1月8日，原告合肥微微食品厂不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”合肥市规划局作为负责合肥市城乡规划管理工作的政府主管部门，在原告不具备建设工程规划许可证的情形下，认为其所建厂房属于违法建筑物且无法采取改正措施，依法应予拆除，该认定并不违反法律规定。被告以此为基础，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》，责令原告限期自行拆除该违法建筑物，并无违法之处。原告诉请撤销该决定的各项理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告合肥微微食品厂要求撤销被告合肥市包河区城市管理行政执法局2013年9月10日作出的第3458453号《合肥市城市管理行政执法限期拆除决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告合肥微微食品厂承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 刘星月
代理审判员 储焕丽
人民陪审员 邓苏建
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 杜 尹
附：本案适用的法律条文
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
3、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。