吉林省长春市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）吉01行初41号原告张峰，住所地吉林省农安县。委托代理人项洪玲（系张峰妻子），住所地同上。原告司宝昌，住所地同上。委托代理人杨志娟（系司宝昌妻子），住所地同上。原告王金来，住所地同上。委托代理人王桂荣（系王金来妻子），住址同上。原告盛淑波，住所地同上。四原告共同委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。被告农安县人民政府，住所地农安县农安镇兴华路1555号。法定代表人韩明玉，县长。委托代理人贾守国，该单位办公室副主任。委托代理人陈雨，吉林铸诚律师事务所律师。原告张峰等四人与被告农安县人民政府因土地行政征收一案，于2016年4月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。原告张峰的委托代理人项洪玲、原告司宝昌的委托代理人杨志娟、原告王金来的委托代理人王桂荣、原告盛淑波以及四原告共同委托代理人史西宁，被告农安县人民政府的委托代理人贾守国、陈雨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告2009年1月19日通过政府信息公开才知道华家镇街道1组征地补偿安置方案和征地补偿安置方案的批复，原告认为该征地补偿安置方案批复没有调查土地客观情况，却以工矿地上报属于弄虚作假。没有征求村民意见，没有履行公告程序，该批复实体和程序均属违法。以租代征违法，补偿标准过低，扣除已经支付的使用土地补偿费不合理。要求判决撤销被告作出的补偿安置方案批复和补偿安置方案。被告辩称，一、县政府批复不具有可诉性。二、征收土地既包含耕地，也包含建设用地，原告诉称土地在征收的范围内，并不违反规定。三、县级人民政府有权制定土地征收方案和标准，且在征收地的村委会进行公告，程序合法。要求驳回原告起诉。被告农安县人民政府向本院提交了以下证据：1.《关于华家镇华家站村农用地转用批复》（长国土资耕发[2002]17号）、2.吉国土资耕函[2008]0200号《关于农安县人民政府2008年第十批次农用地转用和土地征收的批复》、3.《拟征地现状调查结果确认单》、4.[2008（年）第19号]《农安县人民政府征收土地方案公告》、5.2008第19号《农安县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》、6.华家镇华家站村委员会证明。被告用以上六份证据证明征收土地经过逐级报批并进行公告，征地程序合法。原告向本院提交了以下证据：1.张良《征用土地补偿协议书》、2.《华家镇政府关于适用华家站二社集体土地协议书》，用以证明水泥厂开始租用土地；3.王金来、刘金全耕地承包合同，用以证明该地是承包的土地，土地等级为一等地、二等地；4.张峰、司宝昌的介绍信，用以证明享有承包经营权以及该地的等级是一等地和二等地，用介绍信证明的原因是原合同丢失；5.（2015）长行初字第109号行政判决书，用以证明因提起信息公开诉讼知道补偿安置方案的批复；6.司宝昌、张峰粮补存折复印件，用以证明该地为耕地。经庭审质证，原告对被告提供的证据2的真实性和内容认可，对其他证据不认可，认为不能证明对补偿方案进行公告等内容；被告对原告提供的证据真实性无异议。本院对上述证据认证如下：被告提供的1—5份证据能够起到证明征收土地经过逐级审批、农安县人民政府批准了安置补偿方案（原告主张的“补偿安置方案批复”）、制作了安置补偿方案公告等行政行为的证明作用；证据6华家镇华家站村民委员会证明虽然是复印件，但该复印件与原件内容没有差异，具有证明效力。即使华家镇华家站村民委员会不出具该证明，结合争议原因等情况，原告至迟在拒绝领取补偿款时已经知道补偿安置方案的具体内容。原告提供1—6份证据客观真实，具有证明效力。经审理查明，2001年5月，长春市电联水泥制品厂为了发展地方经济，扩大生产规模，申请修建原料库。经农安县计划经济局农计经字[2001]20号文件批准，同意华家镇华家站村扩建水泥厂。该项目建设用地位于华家镇华家站村，占地面积6.421公顷，全部为耕地（旱田）。5月12日，经农安县土地管理局踏查，该项目属村办企业，用地规模合理，符合华家镇土地利用总体规划，初审同意用地，报上级预审。经长春市国土资源局复核，同意农安县土地管理局预审意见。5月15日，经农安县华家镇人民政府协调，农安县华家镇人民政府与王金来、司宝昌等21人共同签订了《关于使用华家站村二社集体土地协议书》，协议约定“使用期限从2001年5月起至2025年5月止；使用土地补偿费为每公顷6000元，每五年结算一次；使用土地期满后或变动土地时由镇政府用集体土地补偿华家站村二社，保证二社土地面积不减少；农民按土地面积应摊的各项费用不变按时交纳；使用期满后，如水泥厂继续使用土地，由镇政府负责解决以后使用土地补偿问题。”2002年5月13日，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十四条第三款“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”的规定，长春市人民政府批准同意将华家站村农用地6.421公顷（其中耕地6.421公顷）转为建设用地，用于华家站村建设水泥厂。水泥厂扩建工程建成后，本案争议土地一直由长春市电联水泥制品厂使用至2008年被亚泰集团收购。在此期间的2005年4月15日，农安县华家镇人民政府作为乙方同张良等人分别签订了《征用土地补偿协议书》，就农用地转为建设用地补偿事宜达成协议，协议约定“使用期限22年，自2005年1月1日至2026年12月31日止；每公顷农田每年补偿费6000元，分三期付款；此耕地由一般农田转为工业用地，按国家政策所有对于农田的政策全部取消，若国家针对该地块仍有粮食直补政策，发放的直补款由甲方领取；甲方负责提供农田转为建设用地需要出具的合法手续，按时将农田使用权交给乙方；土地协议使用期满后，如乙方继续使用上述土地，按期满后新的土地政策与华家站村二社续签协议，补偿费按华家站村二社各农户实际分得耕地面积的比例均摊。二轮土地承包期结束后，现被征地户与其他未被征地户同等待遇，按新的土地调整政策，参与华家站村二社的土地分配。”2008年12月11日，吉林省人民政府批准农安县人民政府征收农村集体农用地1.3362公顷；征收集体建设用地6.5815公顷，为此，吉林省国土资源厅作出了吉国土资耕函[2008]0200号《关于农安县人民政府2008年第十批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称《2008批复》）。根据《2008年批复》，农安县人民政府于2009年1月12日制定了[2008（年）第19号]《农安县人民政府征收土地方案公告》（以下简称《征收土地公告》），该公告明确了总征地面积为7.9177公顷，其中温室为0.0253、菜田1.3109公顷、农村集体建设用地6.5815公顷。宗地一位于农安县华家镇华家站村，总面积为6.421公顷，全部为独立工矿。宗地二位于农安镇站前村，总面积为0.5962公顷，其中菜田0.5709公顷、温室0.0253公顷。宗地三位于农安镇站前村，总面积为0.74公顷，全部为菜田。宗地四位于农安镇北关村，总面积为0.1605公顷，全部为居民点用地。2009年1月18日，农安县国土资源局拟定了《关于在农安镇站前村、北关村、华家镇华家站村征收土地补偿安置方案》报农安县人民政府批准。1月19日，农安县人民政府批准了该补偿安置方案。1月20日，农安县人民政府制定了2008年第19号《征收土地补偿安置方案公告》（以下简称《补偿方案公告》）。该公告载明土地补偿费标准分别为：菜田、温室按前三年平均产值的9倍计算；独立工矿及居民点用地按旱田前三年平均产值的4倍计算。征收土地补偿安置方案作出后，部分村民领取了补偿安置款，原告张峰等认为补偿标准低，未领取补偿安置款。本院认为：一、《2008批复》和《征收土地方案公告》对被征收土地用途的文字表述不统一，前者表述为“集体建设用地”后者表述为“独立工矿用地”。《土地管理法》第四条规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地……前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等……”由此可见，工矿用地属于建设用地的一种，《征收土地公告》“独立工矿用地”是对建设用地的细化，与《2008批复》之间并不存在矛盾。二、《土地管理法》第四十七条第三款“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”《吉林省土地管理条例》第二十五条“征收土地应当按照下列标准支付土地补偿费：……（五）其他土地，为该地邻近旱田前三年平均年产值的二至四倍。”根据上述法规“二至四倍”的规定，农安县人民政府批准执行的《土地补偿安置方案》“对独立工矿及居民点用地按旱田前三年平均产值的4倍计算”符合法律法规对补偿标准的限定幅度。三、农安县国土资源局拟定了《关于在农安镇站前村、北关村、华家镇华家站村征收土地补偿安置方案》报农安县人民政府批准，农安县人民政府的批准行为需要通过对外公布并执行的《土地补偿安置方案》才能对行政相对人的权益产生实际影响，因此该批准行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围，被告答辩理由成立。四、经法庭释明，原告在庭审中明确了要求撤销经批准执行的《土地补偿安置方案》的诉讼请求。但行政诉讼法规定起诉期限“自知道或者应当知道作出行政行为之日”起计算，原告自知道《土地补偿安置方案》5年后才提起行政诉讼，无论按照新旧行政诉讼法和诉讼法解释的规定，均已超过起诉期限。五、《征收土地公告办法》第十五条规定“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告“扣除已经支付的使用土地补偿费不合理”的诉讼主张，属于上述“进行补偿、安置引发的争议”，不属于本案审理范围，本院不予评判。综上所述，被告批准实施农安县国土资源局拟定的《关于在农安镇站前村、北关村、华家镇华家站村征收土地补偿安置方案》的行政行为合法，经批准执行的《土地补偿安置方案》补偿标准符合法律、法规的规定，原告要求撤销被告作出的补偿安置方案批复和补偿安置方案的诉讼请求不成立，应予驳回。但是由于农安县人民政府的批准行为不属于行政诉讼受案范围；原告要求撤销土地补偿安置方案早已超过起诉期限且无正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告张峰、司宝昌、王金来、盛淑波的起诉。本案案件受理费50元，予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长  于溟辉代理审判员  高婧明代理审判员  于佳鑫二〇一六年五月二十七日书 记 员  贾丽圆