呼和浩特市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2016）内01行初49号
原告呼和浩特市回民区攸攸板镇倘不浪村民委员会。
法定代表人刘长明，职务村委会主任。
委托代理人杜河，内蒙古蒙信律师事务所律师。
委托代理人陈亮，内蒙古蒙信律师事务所律师。
被告呼和浩特市人民政府。
法定代表人李杰翔，职务市长。
委托代理人宋美，男，1962年9月8日出生，汉族，身份证号码：×××，住内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区大学东路呼市土地局宿舍3号楼1单元1号，系呼市国土局工作人员。
委托代理人白睿，女，1976年8月19日出生，汉族，身份证号码：×××，住内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区腾飞路西富恒国际小区*号楼*单元***号。系呼市国土局工作人员。
第三人呼和浩特铁路局。
法定代表人费东斌，职务局长。
委托代理人赵荟铭，男，1970年4月11日出生，汉族，身份证号码×××，住内蒙古自治区呼和浩特市新城区车站西街**号楼**号。系该局土方处科长。
委托代理人闫智强，男，1966年3月29日出生，汉族，身份证号码×××，住内蒙古乌兰察布市集宁区团结路78号2东1单元7户，系该局企法处法律顾问。
原告呼和浩特市回民区攸攸板镇倘不浪村民委员会（以下简称倘不浪村委会）与被告呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）撤销土地使用权证一案，原告倘不浪村委会于2016年4月18日向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月9日立案，本院受理后依法组成合议庭，呼和浩特铁路局（以下简称呼铁局）与本案有利害关系，依据法律规定，通知呼和浩特铁路局为第三人参加诉讼。本院于2016年10月24日公开开庭审理了本案，原告倘不浪村委会委托代理人杜河，被告呼市政府委托代理人宋美、白睿，第三人呼和浩特铁路局委托代理人赵荟铭、闫智强到庭参加诉讼，现本案已审理终结。
被诉行政行为是2008年10月7日，内蒙古自治区人民政府为第三人颁发内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用证》的行政行为。
原告倘不浪村委会起诉称，现运行的京包铁路即原绥包铁路从原告村中通过，通过原告村中该段铁路修建是占用原告村的土地。该段铁路以原绥包铁路轨道中心线起两旁各留土地最多不超过20米，在此之外的土地（基本位置为亿丰检车站西栏墙以西、乌素图水库防洪渠东沿以东、庆丰钢材市场以南、京包铁路北土地以北范围内）一直由原告及原告的村民经营使用，且原告村民在该土地上建有房屋。近期政府部门以该上述范围的土地不属于原告所有为由，将原告村民在该土地上所建房屋进行拆除。对此，原告于2016年4月12日向呼和浩特市国土资源局依法申请对该上述土地用地情况档案信息向原告进行公开，当日呼和浩特市国土资源局向原告作出了呼国土资告字（2016）第005-回《政府信息公开告知书》，告知原告该上述土地在2008年10月7日由内蒙古自治区人民政府为第三人呼铁局颁发了《国有土地使用权证》，证号为内蒙古国用（2008）第0080号，地号为呼铁-A-167。2008年10月7日内蒙古自治区人民政府为第三人颁发（2008）第0080号《国有土地使用权证》的宗地图中所示由东向西方向右旁是从原绥包铁路轨道中心线至墙边距离的土地为第三人铁路用地。该距离经测量为50米，远远超过第三人的合法用地距离。该多出距离的约20亩土地在未向原告进行任何征收补偿的情况下，被告将属于原告集体所有的土地向第三人颁发《国有土地使用权证》是对原告合法权利的侵害。另外，被告向第三人颁发《国有土地使用权证》程序严重违反《土地登记规则》之规定，既未进行地籍调查和权属核实，更没有土地权属来源证明。被告违法将原告的土地为第三人颁发《国有土地使用权证》是对《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》所赋予原告的法定权利侵害。为了维护原告的合法权利及法律权威，对此，原告根据上述法律及《中华人民共和国行政诉讼法》和《内蒙古自治区人民政府关于土地登记工作有关事宜的通知》内政字（2009）76号之规定，请求依法撤销2008年10月7日内蒙古自治区人民政府为第三人呼和浩特铁路局颁发的内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》。
被告呼市政府辩称，根据土地管理法的规定，单位或者个人使用的土地，需要向上级部门登记造册，具体规定由国务院规定。2000年自治区通过土地管理办法规定单位或者个人使用土地由旗县级以上人民政府造册。自治区机关都是由自治区国土资源厅负责登记，2003年明确了土地登记权属必须清楚、程序必须合法，1995年国家土地局为了规范土地登记行为，颁布了土地登记规则，第6条规定了土地登记的程序，一直实施到2008年。根据物权法的规定，土地登记事实适用属地登记法，根据原告的诉讼请求，移交过来档案中材料很少，登记的根据是民国时期的一份地契和1995年的铁路登记办法，我们是根据这两份资料进行的登记。该土地证是自治区人民政府按照土地管理办法分级登记制度颁发的。请求法院依法判决。
第三人呼铁局述称，一、原告与被诉具体行政行为之间没有法律上的利害关系，不具有本案的诉讼主体资格。原告于2016年5月19日向呼市中级人民法院提起行政诉讼，但没有证据证明该土地所有权，与被诉行政行为没有形成任何行政法上的权利义务关系，应驳回原告倘不浪村委会起诉。二、原告倘不浪村委会认为内蒙古自治区行政机关向第三人颁发《国有土地使用权证》的具体行政行为侵犯了其土地权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，原告倘不浪村委会应当先申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼。原告在未履行申请行政复议程序，而是直接向人民法院提起行政诉讼的行为不符合法律规定。应当驳回原告倘不浪村委会的起诉。三、内蒙古自治区人民政府向第三人呼铁局颁发内蒙古国用（2008）字第0080号《国有土地使用权证》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确、内容适当。本案诉争的京包线呼包段（解放前称绥包铁路）于1921年9月开工建设，于1922年12月底竣工。1923年1月全线正式开通运营。经查阅原始征地资料记载：民国十三年，即1924年3月形成的《京绥铁路绥包段购地地契第二本》（第一0一号至第二00号）及《绥包段正购蓝图第一册》（二一八四至二二六0页）显示，京包线呼包间K655+942.5至K662+547段征购倘不浪村村民用地地界清楚，补偿手续完整。按照1950年中央人民政府政务院令《颁布铁路留用土地办法》第二条”原有铁路路基地产未经破毁幽暗可稽者，仍照原旧地界留除”、第五条”铁路原有之站、段、场（包括农场、林场、牧场等）厂、所等用地，仍然照原界予以保留”。另据档案资料显示，1984年根据内蒙规辛字（84）109号、呼市建规（84）字28号文批复，大包双线扩建工程，征用倘不浪村土地14.5亩，征地补偿手续齐全。请求驳回原告倘不浪村委会的起诉。
被告呼市政府向一审法院出示并提交证据：1、《土地登记申请书》；2、《土地登记卡》；3、《更正登记申请》；4、铁路局2008年9月重新更正申请书，证明我们依据申请人递交的材料进行登记。
原告倘不浪村委会向一审法庭出示并提交的证据：第一组：《土地房产所有权证》（七份），证明通过原告村中该段现运行的京包铁路即原绥包铁路的南北东西土地属于原告所有；第二组：《征用土地协议书》（三份），证明通过原告村中该段现运行的京包铁路即原绥包铁路以北土地属于原告所有；第三组：《政府信息公开告知书》证明2016年4月12日经原告申请呼市国土资源局向原告作出信息公开。原告本案诉讼未超过诉讼时效；第四组：《一调图》（图幅号为K-49-116-34）、《攸攸板镇倘不浪村土地统计台账》证明通过原告村中该段现运行的京包铁路即原绥包铁路以北土地属于原告所有；第五组：《证明》、《照片》（十七张）证明通过原告村中该段现运行的京包铁路即原绥包铁路以北土地属于原告所有，并一直由原告及原告村民经营且盖有房屋（照片是在2015年9月份拆除原告村民所盖房屋时拍摄的）；第六组：《测绘图及倘不浪铁路占地分析图》，证明2008年10月7日内蒙古自治区人民政府为第三人颁发的内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》的宗地图中所显示由东向西方左右两旁是从原绥包铁路轨道中心线至墙边距离为约50米，远远超过第三人的合法用地距离。该多处距离土地在未向原告进行任何征收补偿的情况下，被告将属于原告集体所有的土地向第三人颁发《国有土地使用权证》是对原告合法权益的侵害；第七组、庭审以后向法院提交的内蒙古兰德瑞规划测绘有限公司于2017年6月12日作出的《宗地测量报告》，证明现呼铁局铁路土地证宗地图比民国时期京绥线铁路线购地图多出的土地面积为11457.13平方米。
第三人呼铁局在一审中向法院出示并提交的证据：1、内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》；2、《绥包段正购蓝图第一册》；3、《京绥铁路绥包段购地地契第二本》；4、《京包线呼西站征地文件》。证明第三人已经按照相关规定办理了手续，提交了申请资料，依法取得国有土地使用权证。
原告倘不浪村委会对被告呼市政府提交的证据发表质证意见：一、对被告所举证据《登记申请书》、《土地登记卡》、《更正登记申请》的真实性认可，合法性认可，因违反土地登记规则之规定，恰恰证明被告向第三人颁发《国有土地使用权证》程序违法。二、对宗地图真实性认可，合法性不认可。被告呼市政府将属于原告集体所有的土地向第三人颁发《国有土地使用权证》是违法的。
第三人呼铁局对被告呼市政府提交的证据发表质证意见：均没有异议，都认可。
被告呼市政府对原告倘不浪村委会提交的证据发表质证意见：第一组，土地所有权证在1956年的时候入社，真实性认可，但土地位置不能确定；第二组，征地协议书证明铁路围墙以北属于农民集体所有，真实性认可。第三组，政府信息公开申请及答复，真实性认可；第四组，地籍调查图，争议地位于11634图上，因图纸不调查铁路的宽度，只有位置，从图上看不出铁路的界限，可以看出铁路以北以南的土地是村民的；第五组，证明材料，是村民自己出具的，证明力低，真实性认可；第六组证据，测绘图，真实性认可。第七组，《宗地测量报告》，认可。
第三人呼铁局对原告倘不浪村委会提交的证据发表质证意见：第一组真实性认可，合法性有异议，根据当时土改，国有土地属于国家所有或者集体所有，该土地证颁发给个人，合法性有问题，其次土地没有具体位置，不知道是否在征地的位置上，不能证明原告与本案诉争土地有关联性；第二组，征用土地协议书，真实性、合法性认可，关联性不认可，从证明内容来看，与本案诉争土地没有关联，因为无法证明征用土地的位置，无法证明原告对征用土地享有合法的权利。第三组：真实性、合法性认可，本案属于行政复议前置的案件；第四组，真实性不认可，没有土地局的公章；第五组，村民的证明和照片，三性均不认可，证人证言应该由证人出庭作证。村民使用土地无法证明是合法使用，更不能证明权属合法；第六组，土地台账，真实性、合法性、关联性均不认可，因为台账上没有公章和出处。测绘图真实性认可，关联性有异议，该证据是会议记录出具的测绘图，无法反映土地的真实情况。第七组，《宗地测量报告》是庭审以后提交法院的，已经超过举证期限，不认可。
原告倘不浪村委会对第三人呼铁局提交的证据发表质证意见：没有原件，所以对真实性、合法性均不予以认可。这些证据没有国家部门的审核认定，没有档案机关的存档，关联性不认可。征地协议是1984年的，和刀刀板村征收协议与本案无关。征地协议的真实性、合法性认可，但关联性不认可。购地协议和蓝图，对证明的问题不认可。土地证真实性认可，合法性不认可。
被告呼市政府对第三人呼铁局提交的证据发表质证意见：土地证真实性、合法性认可，具体哪里到哪里我们无法确定，材料是认可的。
本院对当事人提交的证据认证如下：对原告倘不浪村委会提交的证据真实性、合法性、关联性均认可；对被告呼市政府提交的证据真实性、合法性、关联性均认可；对第三人呼铁局提交的证据除第四组与本案不具有关联性外，其他证据的真实性、合法性、关联性均认可；
经审理查明，现在运行的京包铁路呼包段（解放前称绥包铁路）于1921年9月开工建设，于1922年12月底竣工。1923年1月全线正式开通运营。2008年10月7日内蒙古自治区人民政府为第三人呼铁局颁发该段铁路用地的《国有土地使用证》（内蒙古国用[2008]第0080号），登记地类（用途）为铁路用地，使用权类型为划拨，使用权面积为778261.22㎡。该土地登记时的权属来源证明文件为：1、解放前京绥铁路购地资料；2、《中央人民政府政务院令》政财董字第78号。在该铁路北侧一直由原告及原告的村民经营使用且原告村民在该土地上建有房屋。各方当事人均认可并在京绥铁路购地图和2017年6月12日内蒙古兰德瑞规划测绘有限公司测绘图上签字确认，作为参照物的铁路桥的位置。根据该参照物确定的位置可知，第0080号《国有土地使用证》附图比原京绥铁路购地图中多出面积11457.13㎡。因征地补偿纠纷，原告于2016年4月12日向呼和浩特市国土资源局依法申请对该上述土地用地情况档案信息向原告进行公开，当日呼和浩特市国土资源局向原告作出了呼国土资告字（2016）第005-回《政府信息公开告知书》，告知原告该上述土地在2008年10月7日由内蒙古自治区人民政府为第三人颁发了《国有土地使用权证》，证号为内蒙古国用（2008）第0080号，地号为呼铁-A-167。原告倘不浪村委会不服，于2016年5月9日本院提起行政诉讼。
另查明，根据《内蒙古自治区人民政府关于土地登记工作有关事宜的通知》（内政字[2009]76号），内蒙古自治区人民政府将土地登记工作交由市政府承担。本案原告以呼市人民政府为被告符合法律规定。
本院认为，本案的争议焦点：1、原告倘不浪村委会是否具有原告主体资格；2、本案是否属于复议前置程序；3、内蒙古自治区人民政府2008年10月7日为第三人颁发的内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》行政行为是否合法。
一、关于争议焦点一，原告倘不浪村委会是否具有诉讼主体资格问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中第三人呼铁局的京包铁路原绥包铁路途经倘不浪村委会，且争议土地北侧均为该村土地，原告倘不浪村委会与该土地登记行政行为有利害关系，原告倘不浪村委具有行政诉讼主体资格。对第三人呼铁局原告主体不适格的诉讼理由不予支持。
二、关于争议焦点二，本案是否属于复议前置程序问题。2005年2月24日最高人民法院作出的【2005】行他字第4号《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自认资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》：”最高人民法院法释【2003】5号批复中的'确认'，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可的性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案中内蒙古自治区人民政府于2008年10月7日为第三人呼铁局颁发的内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》不属于行政复议前置的情形。对第三人呼铁局认为应行政复议前置的诉讼理由不予支持。
三、关于争议焦点三，内蒙古自治区政府颁发的内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》行政行为是否合法问题。本案依据原告倘不浪村委会、被告呼市政府、第三人呼铁局提供的证据分析，以及当事人对证据《绥包段正购蓝图第一册》、《测绘图》、《宗地测量报告》对参照物地点三方共同确认，内蒙古兰德瑞规划测绘有限公司于2017年6月12日作出的《宗地测量报告》，可以证明内蒙古自治区政府为第三人呼铁局颁发的内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》所附宗地图比民国时期京绥线铁路线购地图多出的土地面积为11457.13平方米。而颁发该土地证的事实依据，根据被告提交的证据仅有解放前京绥铁路的购地资料。虽然第三人不认可该测绘结果，但并未申请重新测绘，其认为政府发证行为合法的理由，本院不予支持。虽然内蒙古自治区人民政府颁发（2008）第0080号《国有土地使用权证》行政行为存在扩大面积的情况，但是撤销（2008）第0080号《国有土地使用权证》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，不应撤销该行政行为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，判决如下：
确认内蒙古自治区人民政府2008年10月7日为第三人颁发的内蒙古国用（2008）第0080号《国有土地使用权证》行政行为违法。
一审案件受理费50元（原告已缴），由被告呼和浩特市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长辛宗寿
审判员王颖
审判员任艳芳
二〇一七年八月七日
书记员张利