福建省宁德市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）闽09行初130号原告福建天通泰房地产开发有限公司，住所地莆田市荔城区延寿北街766号。法定代表人李文新，董事长。委托代理人谢金煌、林丽婷，福建众益律师事务所律师。被告莆田市荔城区人民政府，住所地莆田市荔城区县巷63号。法定代表人柯金国，区长。委托代理人吴俊协，福建百中律师事务所律师。委托代理人陈靖宇，男，汉族，系被告莆田市荔城区人民政府办公室工作人员。原告福建天通泰房地产开发有限公司（以下简称天通泰公司）因认为被告莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）不履行行政补偿职责一案，于2017年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告天通泰公司的委托代理人谢金煌、林丽婷，被告荔城区政府的委托代理人吴俊协、陈靖宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告天通泰公司以其于2017年2月20日向被告荔城区政府发函请求对收回的土地尽快作出补偿决定，被告于原告天通泰公司起诉前未作出处理决定为由，认为被告存在行政不作为。原告天通泰公司诉称，2007年1月原告依法参加拍卖取得莆田市荔城区南郊3#地块的土地使用权，并于2007年1月9日与莆田市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》（莆国土2007年出字5号），缴纳了1亿元土地出让金，并办理了《国有土地使用权证》。该地块位于莆田市中心市区××园路××与××路交叉口东北侧，面积36173.66平方米，用途为商业、住宅及配套设施用地，出让年限为商业40年、住宅70年，自2007年1月9日起算。该地块出让前的规划设计条件并无规划道路。原告在施工过程中发现，如按照出让红线开发建设，会影响临近荔园小区（三期）安置房住户通行，该小区住户也因此不断滋扰原告工程施工。为此，莆田市规划局召集被告及有关单位召开专题会议，形成协调会备忘录，要求南郊3#地块在设计时预留通往延寿路的通道，供安置房住户通行。经测绘，原告共让出土地1658.294平方米。且经原告初步测算，原告的经济损失截至目前已达79341889元。原告为此多次向包括被告在内的相关部门反映问题，2007年11月22日以来，莆田市政府等部门协调被告在内的相关部门召开专题会议并下发《关于研究荔城区城建工作有关问题会议纪要》等文件，同意在拱辰街道办范围内规划选址一幅土地与上述道路用地进行等价置换。被告据此选定了拱辰街道办南郊村境内的一块4753平方米的土地，但土地转换迟迟没有落实。2012年2月22日、2013年9月3日，莆田市政府再次协调包括被告在内的有关部门，并分别形成会议纪要，同意对原告竞得的地块红线内部分用地作为通往安置区的道路用地给予适当经济补偿，具体工作由被告牵头，补偿款列入南郊3#地块的开发成本，由市财政局审核确认后报市政府审定。但各部门均未回应和反馈。2017年2月20日，原告以《律师函》的形式发函给被告请求被告根据上述会议纪要文件精神尽快作出补偿决定，并抄送莆田市政府等相关部门。被告收到上述函件后，未予回复并处理，导致原告补偿未能落实。根据法律规定，对于有偿出让的国有土地使用权，在特殊情况下，可以收回，但应当给予土地使用权人适当补偿。原告根据相关政府部门批复和决定，实际上被收回部分土地作为公共道路，依法应由被告作为补偿主体依法作出补偿决定。而被告收到原告的申请后，未作出补偿处理，故原告提起本案诉讼，请求：1、确认被告未依法作出补偿决定的不作为行为违法。2、判令被告对原告被收回的土地作出补偿决定。原告在举证期限内向本院提供的证据材料有：A1.《国有土地使用权出让合同》(合同编号：GF-2000-2601)、《国有土地使用权出让金专用票据》、《福建省行政事业性收费票款分离专用票据》、《国有土地使用权证》[莆国用(2007)第C2007049号]，原告用以证明，2007年1月9日，原告与莆田市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并依约缴纳了l亿元的土地出让金，且依法办理了《国有土地使用权证》[莆国用(2007)第C2007049号]，该地块位于莆田市中心市区××园路××与××路交叉口东北侧，面积为36173.66平方米，用途为商业、住宅及配套设施用地，出让年限为商业40年、住宅70年，自2007年1月9日起算。A2.《莆田市城乡规划局关于南郊地块3规划设计条件的通知》（莆规规[2006]83号）、《建设工程规划许可证》（副本），原告用以证明，莆田市规划局在涉案土地出让前已制定了规划设计条件，其中地块规划红线为整幅地块，并无规划道路，且在2007年12月11日，莆田市城乡规划局向原告发放了《建设工程规划许可证》。A3.《关于荔园小区（三期）安置房两条通道问题的协调会议备忘录》，原告用以证明2007年9月5日，莆田市规划局召集被告、荔城区建设局、原告等单位召开专题会议，形成会议备忘录，要求南郊3#地块预留通往延寿路的通道，供安置房住户出入。A4.莆田市土地勘测规划院《道路占用天通泰房地产开发有限公司示意图》，原告用以证明其在宗地东侧让出土地466.474平方米，就安置区通往延寿路的通道让出土地1191.820平方米，共计让出土地1658.294平方米。A5.莆田市政府《关于研究荔城区城建工作有关问题会议纪要》（〔2007〕185号）、莆田市土地勘测规划院《土地勘测定界技术报告书》、荔城区政府《关于莆政督字[2011]423号批示件的情况反馈报告》（荔政〔2011〕97号）、莆田市国土资源局《关于市政府督查室423号督办件的办理意见》，原告用以证明2007年11月22日以来，莆田市政府协调被告在内的相关部门召开专题会议研究对原告的补偿事宜，但迟迟未能落实。A6.中共莆田市委《专题会议纪要》（〔2007〕4号）、莆田市政府《专题会议纪要》（〔2013〕167号）,原告用以证明莆田市政府再次协调包括被告在内的各相关部门召开专题会议，研究对原告进行补偿，由被告牵头与原告商谈，提出合理的经济补偿方案，被告未对原告给予任何回应和反馈。A7.《律师函》两份（福众律函字(2016)第244号、福众律函字（2017）第72号）及邮政快递回执，原告用以证明其两次向被告发函要求给予补偿。A8.荔城区政府办公室《关于张市长第2007429号、第2007915号批示件的反馈》、荔城区政府《关于解决南郊3#地块与荔园小区（三期）进区道路置换地问题的请示》、莆田市政府《专题会议纪要》（〔2008〕52号）、莆田市城乡规划局《关于莆国土资函[2010]31号文有关规划办理情况的复函》、荔城区政府《关于莆政督字[2011]423号批示件的情况反馈报告》（荔政〔2011〕97号）、莆田市国土资源局《关于市政府督查室423号督办件的办理意见》、荔城区政府《关于南郊3#地块有关问题的请示》、荔城区政府《关于南郊3#地块拍卖遗留问题的请示》、莆田市政府《专题会议纪要》（〔2013〕167号）。上述证据，原告用以证明其受让的南郊3#地块在拍卖时设定规划条件并没有道路，后被告为满足临近南郊安置区群众的生产生活需要，收回了原告部分受让土地，面积共计1658.294平方米，作为通往南郊安置区的两条公共道路，且有关部门对土地补偿问题进行研究。A9.现场照片，原告用以证明被告将其受让取得的部分土地收回，作为荔园小区住户公共道路。A10.《价格鉴定报告书》（鑫八闽价鉴【2017】508号），原告用以证明其委托了具有资质的鉴定机构，对被告收回的土地进行价值评估，评估确定价值减损556013860元。被告荔城区政府辩称，1、荔城区政府不是本案适格被告。2007年1月9日原告与莆田市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，对于该合同履行过程中产生纠纷，应当由合同当事人协商解决，协商不成，应起诉合同当事人，而非荔城区政府。2、原告的诉讼请求不合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定了确认行政行为违法的情形，故只有当被诉行政不作为履行没有意义时，才适用“确认违法”判决。而原告两项诉讼请求存在严重的自相矛盾，不符合法律规定。3、原告的诉讼标的不明确。原告起诉被告对收回的土地进行补偿，但未明确是哪块地，原告对其权利的具体性质无法清晰阐明，其诉讼标的不明确，应当依法予以驳回。4、原告起诉的事实不存在。原告的第二项诉讼请求是判令被告对原告被收回的土地作出补偿决定，但实际上土地并未被收回。5、本案不属于行政诉讼的受案范围。按原告诉状所述，原告是在认清形势后作出的自我规划，从而将部门土地修成道路，属于相邻纠纷，不属于行政诉讼范围。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交证据、依据有：B1.福建省闽地建筑设计院的规划设计图两份（2007年1月制作），被告用以证明天通泰·现代广场，原来没有规划通道，后来有通道。经庭审质证，本院对双方当事人的质证意见进行归纳并认证如下：一、关于原告提交的证据材料。被告质证认为，对证据A1的形式真实性、合法性、关联性（以下简称“三性”）及证明目的均没有异议；证据A2的“三性”没有异议，但对证明对象有异议；证据A3—A6、A8，证据“三性”有异议；证据A7，形式真实性由法院审查，但无法证明所寄送材料内容；证据A9，没有异议，可以证明是天通泰公司自己使用的道路；证据A10，是原告单方为了诉讼委托评估，不具有客观公正性。经审查，原告提供的证据A1、A2，双方当事人对证据“三性”没有异议，可以作为有效证据采信，证明了原告通过拍卖受让取得涉案地块，并取得相应的规划用地审批文件；证据A3—A6、A8，虽然均为证据复印件，但有部分证据署名为被告，经原告申请，本院庭审中要求被告在庭后5个工作日内给予核实答复，而被告未予核实函复，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条规定“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。”因此，上述以被告署名的证据的真实性予以确认，且该证据亦符合合法性、关联性，可以作为有效证据采信；至于以其他机关署名的文件，因属复印件，无法确认真实性，本院不予采信。证据A7，符合证据“三性”，可以作为有效证据采信。证据A10，因本案审查被告不履行补偿职责是否合法问题，而原告所举该份证据用以证明被告应补偿原告的损失数额，超出本案审查范围，不予进一步认证。二、关于被告提交的证据。原告对被告提供证据的“三性”均有异议。经审查，被告所提供的证据系图纸技术资料，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（三）项之规定，应当附有说明材料，而被告未对该项举证进行说明附注，不符合证据形式要件，不能作为有效证据采信。经审理查明，原告天通泰公司于2007年1月通过参加拍卖取得莆田市荔城区南郊3#地块的土地使用权，并于2007年1月9日与莆田市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了相应的土地出让金，并办理了《国有土地使用权证》。该地块位于莆田市中心市区××园路××与××路交叉口东北侧，面积36173.66平方米，用途为商业、住宅及配套设施用地，出让年限为商业40年、住宅70年，自2007年1月9日起算。原告以上述受让的部分国有土地被荔城区政府收回，荔城区政府未给予补偿为由，向本院提起本案行政诉讼。庭审中，原告明确其诉讼请求为：判令被告对原告被收回的土地作出补偿决定。本案的争议焦点：一、原告提起诉讼是否符合起诉条件：1、诉讼请求是否明确，以及该请求是否属于行政诉讼的受案范围；2、荔城区政府作为本案被告主体是否适格；3、原告是否已向被告提出行政补偿申请。二、原告要求被告履行补偿职责的理由是否成立，包括：被告是否收回部分原告的国有土地，被告是否应当履行补偿职责。围绕争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下：一、原告提起诉讼是否符合起诉条件：1、诉讼请求是否明确，以及该请求是否属于行政诉讼的受案范围问题；2、荔城区政府作为本案被告主体是否适格；3、原告是否已向被告提出行政补偿申请。1、关于原告诉讼请求是否明确，以及该请求是否属于行政诉讼的受案范围问题。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)〉若干问题的解释》第二条第一款规定“行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)第四十九条(?javascript:SLC(239820,49)?)第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务……”本案原告提起诉讼的请求为：（1）确认被告未依法作出补偿决定的不作为行为违法。（2）判令被告对原告被收回的土地作出补偿决定。经庭审确认，原告表示其诉讼请求即为“判令被告对原告被收回的土地作出补偿决定”。因此，本案原告的请求系要求行政机关履行补偿职责，该请求符合行政诉讼法律所规定的条件。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼的受案范围。因此，被告主张原告诉讼请求不明确、本案不属于行政诉讼受案范围，没有事实和法律依据，依法不予支持。2、关于荔城区政府作为本案被告主体是否适格。本院认为，本案原告以其向荔城区政府申请履行补偿职责，荔城区政府未予答复为由，向本院提起行政诉讼，认为荔城区政府不作为行为违法，要求荔城区政府履行补偿职责。也即原告所诉标的是被告不作为行为，故原告以荔城区政府为被告主体适格。3、关于原告是否已向被告提出行政补偿申请问题。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”因此，原告提起本案诉讼，依法应当举证证明其已向被告荔城区政府提出行政补偿申请的事实。对此，原告向本院提交了《律师函》两份（福众律函字(2016)第244号、福众律函字（2017）第72号）及邮政快递回执。分析原告所举的证据材料，邮政回执载明“收件人区长，地址莆田市荔城区县巷63号，公司名称莆田市荔城区人民政府，内件品名律师函。”回执单上加盖了邮政章。因此，原告以此主张其已向被告邮寄材料的事实，在无其他证据反证的情况下，可予以认定。被告还主张原告向其邮寄的材料，无法证明即为原告所举证的《律师函》。但在原告已向被告邮寄材料的情况下，被告主张原告所寄邮件非《律师函》，应承担举证责任。而被告完全否认原告已向其邮寄材料，更未举证所收邮件为其他材料。故可以认定，原告已于2017年2月向被告邮寄了两份《律师函》的事实。且该两份《律师函》均载述原告要求被告对其收回土地作出补偿决定。因此，可以认定原告已于2017年2月向被告提起行政补偿申请的事实，而被告未对原告的申请作出行政行为，原告提起本案诉讼符合起诉条件。二、原告要求被告履行补偿职责的理由是否成立，包括：被告是否收回部分原告的国有土地，被告是否应当履行补偿职责。本院认为，本案被告虽未作出书面行政决定收回原告的部分国有土地使用权，但现有证据可以证明原告的部分国有土地已被收回用于道路建设，且被告荔城区政府系履行补偿职责的主体。理由如下：1、原告举证了荔城区政府的文件，可以证明原告的部分国有土地被收回用于公共道路建设。2012年5月17日荔城区政府《关于南郊3#地块有关问题的请示》（荔政[2012]29）载述“福建天通泰房地产开发有限公司于2007年元月通过公开举牌竞得延寿路与下店路交叉口的南郊3#地块，总面积36173.66平方米。地块拍卖后，为满足临近的南郊安置区群众的生产生活需要，我区协调该公司，在建设的地块红线内划出两小块土地（面积共计1658.26平方米）作为通往南郊安置区的进区道路”。2013年7月16日荔城区政府《关于南郊3#地块拍卖遗留问题的请示》载述“……群众要求按照南郊安置区规划留出二条通往安置区的道路，但是上述二条通往安置区的道路在拍卖地红线范围内，拍卖时所设定的控规中不包含上述二条道路。后经协调，福建天通泰房地产开发有限公司顾全大局，同意在拍卖地红线范围内划出1658.26平方米土地，作为通往安置区的道路用地。”且该文件还载述“为挽回经济损失，该公司多次向市、区政府申请，要求对其红线范围内部分用地作为通往安置区用地后予以等价值用地置换或者经济补偿。2012年，市委以[2012]4号专题会议纪要作出决定，同意对该司竞得的地块红线内部分用地作为通往安置区的道路用地予以适当经济补偿。”因此，原告所主张的涉案土地确实因公共道路建设被政府收回，且政府有研究补偿事宜。2、荔城区政府在有关文件中也确认其系补偿安置的主体。荔城区政府《关于莆政督字[2011]423号指示件的情况反馈报告》载述“为解决荔园小区（三期）安置房进区道路问题，福建天通泰房地产公司整个楼盘被划分为二，客观上给该公司带来了一定的经济损失（包括道路占地导致其开发建筑面积减少、地下室不能连体建设增加造价、整个楼盘分为二部分品位降低增加物业管理费用），根据市政府[2007]185号专题会议纪要‘涉及因道路穿越拍卖地块给开发业主造成经济利益损失，同意荔城区政府在土地置换过程中给予适当考虑。’的精神，请求市政府协调有关部门对该公司提出的损失部分予以评估，综合考虑土地置换及调整容积率等相关问题。”因此，被告对于涉案土地用于道路建设，向莆田市政府报告协调补偿安置方式问题，可以证明被告系涉案土地收回的补偿安置主体。综上所述，为了公共利益需要，政府依法可以收回国有土地，但应当给予适当补偿。本案原告所举证据可以证明其竞拍所得的部分国有土地被政府收回用于公共道路建设，被告荔城区政府系涉案土地收回的补偿主体。原告已向被告提出行政补偿申请，被告荔城区政府依法应当作出决定。而被告在法定期限内未作出决定，属行政不作为。原告要求被告对其被收回的土地作出补偿决定有事实和法律依据，依法应予支持。被告答辩认为本案不符合起诉条件无理，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：判令被告莆田市荔城区人民政府在法定期限内对原告的行政补偿申请作出行政决定。案件受理费50元，由被告莆田市荔城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  赖昌铅审 判 员  杨礼崧人民陪审员  陈 忠二〇一七年十一月二十七日书 记 员  余海燕附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修改）第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；的。（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有地的。（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。