吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终163号
上诉人（原审原告）：敦化市大石头镇新立村村民委员会，住所地敦化市。
法定代表人马国君，主任。
委托代理人王永生，男，1958年10月20日出生，汉族，农民，现住敦化市。
委托代理人刘庆彬，吉林松城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市。
法定代表人金寿浩，州长。
委托代理人金春浩，法制办公室复议处处长。
原审第三人：吉林敖东鹿业有限公司，住所地敦化市。
法定代表人杨学宏，该公司董事长。
委托代理人郑延平，该公司监事长。
委托代理人王桂芝，吉林敦诚律师事务所律师。
上诉人敦化市大石头镇新立村村民委员会（以下简称新立村村委会）因与被上诉人延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）、原审第三人吉林敖东鹿业有限公司（以下简称敖东公司）土地权属行政确认一案，不服延边朝鲜族自治州人民法院（2016）吉24行初35号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：新立村村委会向敦化市人民政府提出申请，要求确认于1983年授权林业部勘察设计院区划出21125公顷，二普时为21088公顷的土地、林地为大石头镇集体所有。敦化市人民政府于2015年12月30日作出敦政处字〔2015〕49号《关于大石头镇新立村与吉林敖东鹿业有限公司土地权属争议的处理决定》，决定双方争议的土地权属清晰，土地使用权为敖东公司。新立村村委会不服向州政府提出行政复议申请，州政府经审理后认为，新立村与敖东公司之间的土地权属争议，其核心是土地所有权之争，在确认土地性质的基础上才能认定土地使用权，而敦化市人民政府作出的处理决定没有对土地所有权争议进行确认；敦化市人民政府认定双方争议土地面积为120.5公顷，而在图斑号141-9和141-10两块地块合计面积不到40公顷，因此所认定的事实前后矛盾；敦化市人民政府在另案中提交的证据显示，图斑号141-9和141-10两个地块中大部分面积不在敖东公司经营范围内，而敦化�人民政府未核实该证据；敦化市人民政府提供的证据显示，争议土地范围内存在大量的新立村的飞地，而敦化市人民政府简单作出争议土地使用权属于敖东公司的决定；在听证会上，新立村提出提交证据原件和土地来源批准文件的请求，而敦化市人民政府未对证据的涂改痕迹作出说明，也未查明土地来源。因此，敦化市人民政府作出的土地权属争议处理决定主要事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，于2016年3月21日作出延州行复决字〔2016〕11号《行政复议决定书》，撤销敦化市人民政府的行政处理决定，并责令自本决定生效之日起90日内重新作出土地权属争议处理决定。
另查，敦化市人民政府于2016年5月21日组织新立村与敖东公司就双方土地权属争议问题进行听证。敦化市人民政府于1998年8月11日向第三人发放的林权证上有“上述林权属于集体所有”的字样。登记单位为鹿二分厂，于1991年9月20日作出的涉案林地的行政编号为22-24-03-04-32的《地块档案》地权一栏中的“国有”二字均有涂改痕迹，于1991年10月8日作出的《地块档案》中地权一栏中“国有”二字没有涂改痕迹。
再查，2013年6月25日，新立村村委会向敦化市人民政府申请处理与敖东公司之间的土地林地权属争议。2013年12月18日，敦化市人民政府作出敦政处字〔2013〕111号《敦化市人民政府关于大石头镇新立村与吉林敖东鹿业有限公司林地和土地权属争议的处理决定》后，新立村村委会不服向州政府提出复议申请。2014年5月20日，州政府作出延州行复决字〔2014〕36号行政复议决定书，撤销敦化市人民政府作出的行政决定并责令其重新作出处理决定。2014年9月5日，敦化市人民政府作出敦政处字〔2014〕6号行政决定，认定争议土地为敖东公司使用的国有农用地和其他土地，权属界线清楚，无争议，使用权人为敖东公司。新立村村委会不服于2014年10月8日向州政府提出复议申请，2014年12月3日，州政府作出延州行复决字〔2014〕72号行政复议决定书，维持了敦化市人民政府作出的敦政处字〔2014〕6号行政决定。新立村村委会不服，向延吉市人民法院提起诉讼，延吉市人民法院作出（2015）延行初字第14号行政判决，驳回新立村村委会的诉讼请求。新立村不服，向延边朝鲜族自治州中级人民法院提起上诉，该院于2015年7月6日作出（2015）延中行终字第39号行政判决书，撤销延吉市人民法院（2015）延行初字第14号行政判决，撤销敦化市人民政府作出的敦政处字〔2014〕6号《关于大石头镇新立村与吉林敖东鹿业有限公司土地权属争议的处理决定》�
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案中州政府是行政复议机关，具有对被申请人作出的行政行为进行审查并作出行政复议决定的法定职责。州政府经复议后认为，新立村与敖东公司之间的土地权属争议，其核心是土地所有�之争，在确认土地性质的基础上才能认定土地使用权，而敦化市人民政府作出的处理决定没有对土地所有权争议进行确认，认定的事实前后矛盾，主要事实不清，证据不足。因此，州政府作出行政复议决定，撤销敦化市人民政府作出的行政处理决定，并责令敦化市人民政府自本决定书生效之日起90日内重新作出土地权属争议处理决定。故州政府已履行其法定职责，不存在违法行政、乱行政的行为。新立村村委会提出的判令州政府确认争议土地权属或明确责令敦化市人民政府确权争议的土地权属归其所有的主张不成立，不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、�申请人和第三人的意见。”本案中新立村村委会虽然向州政府提出听证会申请书，但敦化市人民政府已于2016年5月21日组织新立村与敖东公司就双方土地权属争议问题进行听证，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，州政府可以不召开听证会而直接作出行政复议决定，故新立村村委会提出的州政府在未召开听证会及调档的情况下作出行政复议决定的主张不成立，不予支持。
综上，州政府作出的行政复议决定符合行政复议程序，其结论并无不当，新立村村委会的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回新立村村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由新立村村委会负担。
新立村村委会上诉称：本案所诉的行政复议决定书于2016年3月21日作出，时隔两个月后的敦化市国土资源局听证记录不能作为州政府履行听证程序的证据。敦化市人民政府先后作出三次相同的行政确权决定，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第四款。州政府应依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及相关法规，履行法定职责，确认争议土地的归属权。根据《中华人民共和国宪法》第十条、《中华人民共和国土地管理法》第八条及1983年林业部勘察设计院受国务院授权，区划出21088公顷（包括争议土地林地）土地林地为大石头镇集体所有。市州两级政府相互推诿，不履行法定职责。请求二审法院撤销原审判决，判令州政府依法确认争议林地所有权和使用权归新立村所有，由州政府承担本案诉讼费。
州政府答辩称：州政府依照法律程序作出复议决定合法有效，其已经履行了复议机关的法定职责，不存在违法行政、不作为、乱作为等行为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。本案新立村与敖东公司发生土地权属争议，敦化市人民政府在收到新立村村委会的确权申请后，其作为县级以上人民政府有权作出土地权属争议的处理决定。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被�请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”本案州政府作为行政复议机关，在认定处理决定主要事实不清、证据不足的情况下，作出撤销并责令敦化市人民政府在90日内重新作出处理决定的行政复议决定，已经履行了对敦化市人民政府的行政行为审查监督的职责。新立村村委会主张应当由州政府代替敦化市人民政府直接做出确权决定，于法无据，本院不予支持。
新立村村委会主张州政府在2016年3月21日作出行政复议决定时，没有履行听证程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，听证并非行政复议的必经程序，故新立村村委会的主张不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人敦化市大石头镇新立村村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杜宏权
代理审判员 于淞合
代理审判员 杜 鹃
二〇一七年九月十九日
书 记 员 张春丽