信阳市平桥区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）平行初字第88号
原告明家成，男，1945年10月2日出生，汉族，农民。
委托代理人明道祥。
原告李家信，男，1952年6月22日出生，汉族，农民。
被告信阳市浉河区游河乡人民政府。
法定代表人周南，该乡乡长。
委托代理人骆有君，该乡政府工作人员。
委托代理人黄烨，河南黄国胜律师事务所律师。
原告明家成、李家信诉被告信阳市浉河区游河乡人民政府（以下简称游河乡人民政府）土地行政征收等一案，信阳市中级人民法院指定本案由信阳市平桥区人民法院管辖。本院于2015年9月23日立案后，于2015年10月19日向被告游河乡人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月24日公开开庭审理了本案。原告明家成及其委托代理人明道祥，原告李家信，被告游河乡人民政府的委托代理人骆有君、黄烨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告明家成、李家信诉称：2008年，被告在未公告国家农用地转建设用地及征地用途、范围、审批手续等任何政策的情况下，以淮干滩区建设为由，违规将原告的1650平方米和4246平方米的农用耕地擅自转为建设用地。2009年，在浉政（2009）16号《办法》出台后，被告与原告签订了《土地征用协议》。而后，该地被被告以高价非法出售给开发商并被破土开挖；闲置2年后，2011年开发商在该地上建起违章楼房4栋，还有部分土地修了公路，其余部分闲置到现在未利用。2009年，浉河区政府出台浉政（2009）16号《办法》。2011年，国务院、国家发改委研究出山店水库建设事宜。2015年，信阳市出山店水库移民局出台《关于出山店水库工程建设征地补偿分配指导意见》。在国家政策未出台前，2008年以来被告先后以淮干滩区移民和灾后重建的名义在原告所在的三官村多次违法征收农用耕地，与目前的出山店水库属单个建设项目拆分多次审批，违反了《土地管理法》土地征收和建设用地审批程序，其征收三官村的土地目前也都未明确为农用地转建设用地开发范畴。被告在国家未批准的情况下，2008年就规避法定审批权限，在征用土地用途及范围、《农用地转用方案》、《土地利用总体规划》及审批程序、勘定界限、《征用土地公告》未公告和浉政（2009）16号《办法》征地补偿、安置方案未出台、公告的情况下，当年就在三官村盲目圈占、非法买卖、乱占滥用农用耕地达2000亩以上，违规非法压低地价招商大量建房，擅自将原告的农用地转为建设用地（部分已建高档别墅），其用地远远超过了《土地管理法》规定的基本农田以外的耕地超过35公顷及征用其他土地超过70公顷的由国务院批准用地范围。2008年实施淮干滩区移民迁建时，被告对征用土地、补偿安置都未进行公告，征地信息不公开接受群众监督，群众有意见，也从未调查并举行听证，违反征收工作程序，以至于当年曾出现上千村民拥堵“312”国道声讨征地政策和补偿安置方案的群体性事件。目前的出山店水库征地工作也同样如此，政策不公开，规划目标、规划范围、征地补偿、安置方案不公告。2008年以来，其所有征地也从未召开18周岁以上过半村民参加和本村2／3以上户参加的村民会讨论决定，接受群众监督，所有征地方案都是由当地政府拟定而未按照程序确定修改征地补偿、安置方案，未按照“经依法批准占用基本农田的，按当地人民政府公布的最高标准执行”的规定执行。因此，2008年以来被告所征用三官村农耕地，存在23000元／亩、32000元／亩、38000元／亩的差别。且2008年被告在征用三官村小湾队农村集体土地后3个月内未能按国家要求支付土地补偿费，至今久拖未付；2009年被告担保的同等价格补偿土地差价也未兑现。截至目前，被告当年所征三官村土地还有近1000亩未开发利用，土地闲置已有7年之久，土地闲置浪费严重。2008年被告擅自将原告农用地转为建设用地行为，在土地审批程序和征地工作程序上不符合国务院、国家发改委等有关部委立项建设要求，存在严重的未批先占、未转先占、未征先占和未履行公告等违法违规行为，其隐瞒事实、徇私舞弊、欺上瞒下之行为，已构成侵权，故被告的具体行政行为违法或者无效。综上所述，被告的具体行为已违反《宪法》第十条第四款，《土地管理法》第二条第三款、第三十七条、第四十四条、第四十五条、第四十八条、第七十三条、第七十六条，《政府信息公开条例》，《征收土地公告办法》第三条、第四条、第五条、第八条、第十条，《物权法》第六十三条，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第（二）、第（四）、第（十一），《土地管理法实施条例》第十一条、第十四条、第二十五条之规定。依据国发（2004）28号第（五）、第（十九），《土地管理法》第三十七条、第七十三条、第七十六条、第七十八条，《国家赔偿法》第四条第（三）（四）项、第三十六条第（一）（三）（五）（八）项和《民法通则》第一百一十七条之规定，为保护原告的合法权益，特提起诉讼，请法院依法确认被告的具体行政行为违法或者无效，并依法对被告2008年以来所征地的审批程序、手续进行合法性审查；判令被告依法对淮干滩区灾后重建和出山店水库征地的信息进行公开，接受群众监督；判令被告停止侵权行为，返还土地，恢复土地原状，并履行土地复耕及赔偿包括直接损失和间接损失在内的一切损失4524600元（其中明家成1340100元，李家信3184500元）；判令被告拆除其在违法占用的土地上所建的违章建筑物；判令被告返还其非法买卖土地违法所得的价款；本案诉讼费由被告承担。
二原告向本院提交了以下证据：
1.原告明家成、李家信的身份证复印件各1份。
2.游河乡人民政府（甲方）与明家成（乙方）于2009年3月至2010年7月签订的《土地征用协议书》复印件3份；游河乡人民政府（甲方）与李家信（乙方）于2009年4月至2009年6月签订的《土地征用协议书》复印件3份。
3.游河乡人民政府于2009年3月16日向明家成出具的书面保证复印件1份。
4.游河乡三官村小湾队、东风队、窑瓦队、才庙队“失地移民情况反馈签名名单”复印件各1份。
5.照片24张。
6.《浉河区淮干滩区移民迁建安置区的征地拆迁补偿标准和安置办法》（浉政（2009）16文）复印件1份。
7.游河乡人民政府于2009年2月1日向该乡三官村各住户发布的《通告》复印件1份。
8.游河乡淮干滩区移民迁建工程指挥部（卖方、甲方）与李全喜（买方、乙方）于2010年1月27日签订的房屋销售合同复印件1份。
被告游河乡人民政府辩称：一、二原告不具备起诉的主体资格，依法应当驳回其诉讼请求。根据《土地法》等相关法律规定，我国的土地为国家所有制和劳动群众集体所有制，个人无土地所有权。二原告作为个体，其诉讼的土地应当属于村集体所有，其个人对诉讼的土地无所有权，因此，二原告不具备起诉的主体资格。二、二原告诉请的第一项“对被告2008年以来所征地的审批程序、手续进行合法性审查等”和第二项“依法要求被告……出山店水库建设征地信息公开……”，根据行政诉讼法等相关法律、法规之规定，原告应当先进行行政复议、复核程序。二原告未经过该程序即提起行政诉讼，属于程序违法，依法应当驳回其诉讼请求。三、二原告诉请的第三项“依法返还土地……赔偿损失4524600元”，属于双方之间的民事纠纷，不属于行政诉讼的范围。其按照行政案件诉讼，显然错误，依法应当驳回其诉讼请求，二原告可另行提起民事诉讼。四、二原告起诉的被告主体错误。被告作为乡一级的人民政府，根据法律规定，既无土地的规划权、审批权，也无征收土地的权力。只因国家大型工程出山店水库建设在被告所属地，被告只是根据上级的布置和安排，按照上级政府的要求去开展工作。被告的工作行为，尤其是有关土地方面的行为，完全是代表上级政府来进行的，不是被告自身的行为。故二原告起诉的被告主体错误，依法应当驳回其诉讼请求。五、原告的起诉已经超出诉讼时效的规定，依法应当驳回其诉讼请求。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二十八条第一款规定：民事诉讼法第三十三条第一项规定的不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷。在本案中，原告与被告明家成的征用协议签订于2009年3月19日，与被告李家信的征用协议签订于2009年4月1日，而二原告起诉于2015年8月24日，且本案的纠纷不属于不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷，只是征用合同纠纷，是一般的合同纠纷。且二原告对土地本身无所有权，其只是依据承包合同对该土地具有临时性的承包经营权，不具有物权。因此，其起诉超出了诉讼时效的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的。据此，依法应当驳回其诉讼请求。六、二原告追加的诉请无依据，依法应当驳回。被告按照程序，按照上级部署，依法征用农村集体所有的土地后，该土地即为国有土地；被告按照相关规定，对该土地根据相关权力部门的规划、许可，进行一定的处置、使用，与二原告无关。且二原告对该土地无所有权，其无权予以干涉，更无权请求什么价款。其应得的土地补偿款，被告已经根据相关标准，如实发放给二原告，二原告也已经领取了该补偿款。因此，其请求无依据，依法应当予以驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1.《国家发展改革委关于下达河南省淮干滩区移民迁建工程2008年中央预算内投资计划的通知》（发改投资（2008）2528号）复印件1份。
2.《国家发展改革委关于河南省出山店水库工程项目建议书的批复》（发改农经（2011）1470号）复印件1份。
3.信阳市人民政府市长办公会议纪要（（2008）16号）复印件1份。
4.《信阳市人民政府办公室关于印发信阳市浉河区游河乡灾后重建新镇区基础设施建设实施意见的通知》（信政办（2008）53号）复印件1份。
5.信阳市人民政府市长办公会议纪要（（2009）1号）复印件1份。
6.信阳市人民政府市长办公会议纪要（（2009）42号）复印件1份。
7.《信阳市人民政府关于出山店水库淹没区淮干滩区居民迁建工程有关事宜的通知》（信政文（2012）158号）复印件1份。
8.《信阳市浉河区人民政府关于解决游河乡灾后重建工作中土地征用有关问题的请示》（浉政文（2008）168号）复印件1份。
9.会议纪要（信阳市浉河区淮干滩区移民迁建工作指挥部文件（2009）1号）复印件1份。
10.《信阳市沿淮灾后重建工作指挥部办公室关于出山店水库规划指标调整对其规划区域内淮干滩区移民迁建影响情况的汇报》（信淮灾后重建办（2009）2号）复印件1份。
11.信阳市出山店水库工程建设指挥部办公室于2015年8月印发的《出山店水库移民安置政策宣传手册》1本。
12.淮干滩区移民迁建工作进展情况督查通报之三、四、七、三十四（分别为《信阳政务督查》第12期、第15期、第22期、第132期）复印件各1份。
13.《浉河区淮干滩区移民迁建安置区的征地拆迁补偿标准和安置办法》（浉政（2009）16文）复印件1份。
14.游河乡人民政府（甲方）与明家成（乙方）于2009年3月19日签订的《土地征用协议书》复印件1份；游河乡人民政府（甲方）与李家信（乙方）于2009年4月1日签订的《土地征用协议书》复印件1份。
15.明家成、李家信征地补偿款领款凭证复印件各1份（后又各补充2份）。
经审理查明：2008年，国家发展改革委印发《国家发展改革委关于下达河南省淮干滩区移民迁建工程2008年中央预算内投资计划的通知》（发改投资（2008）2528号），决定从2008年中央预算内水利建设投资中安排17626万元，专项用于实施移民迁建；通知还对移民迁建工作和补助资金使用提出了具体要求。
2008年4月29日，信阳市人民政府办公室向浉河区人民政府、市人民政府有关部门印发《信阳市人民政府办公室关于印发信阳市浉河区游河乡灾后重建新镇区基础设施建设实施意见的通知》（信政办（2008）53号）。《信阳市浉河区游河乡灾后重建新镇区基础设施建设实施意见》（以下简称《实施意见》）就浉河区游河乡灾后重建新镇区基础设施建设的指导思想、基本目标、主要原则、主要任务、保障措施进行了具体规定。《实施意见》确定从2008年开始，在浉河区游河乡分步实施新农村建设计划。《实施意见》要求由市规划局负责2008年4月30日前完成游河乡新镇区总规，5月30日前完成详规，7月30日前完成控规；由市国土局负责2008年底前，在游河乡新镇区规划范围内，完成1.3平方公里土地征用手续。
2008年6月13日，河南省发展改革委印发《关于河南省2008年淮干滩区移民迁建工程实施方案的批复》（豫发改农经（2008）736号），批复同意《河南省2008年淮干滩区移民迁建工程实施方案》。《批复》对安置范围、安置地点、安置方式、安置标准及资金来源等作了进一步的明确。
2009年2月1日，游河乡人民政府根据《国家发展改革委关于下达河南省淮干滩区移民迁建工程2008年中央预算内投资计划的通知》和《信阳市人民政府办公室关于印发信阳市浉河区游河乡灾后重建新镇区基础设施建设实施意见的通知》文件精神，向该乡三官村各住户发布《游河乡人民政府通告》。该通告要求：一、新镇区规划范围内从通告之日起停止任何建设。二、规划区范围内从通告之日起严禁栽植任何树木。三、规划区划定的征用界限以内严禁进行耕种。
2009年2月23日，信阳市浉河区人民政府办公室向游河乡、吴家店镇印发《信阳市浉河区人民政府关于印发淮干滩区移民迁建安置区的征地拆迁补偿标准和安置办法的通知》（浉政（2009）16文），《浉河区淮干滩区移民迁建安置区的征地拆迁补偿标准和安置办法》对土地征用补偿标准、征地补偿费分配原则和分配比例、拆迁补偿方案进行了具体规定，其中水田、菜地的土地补偿费和安置补助费为2.3万元／亩，旱地的土地补偿费和安置补助费为2万元／亩。
之后，游河乡人民政府根据市、区两级政府的安排，开始在该乡淮干滩区移民安置工程规划区范围内的三官等村实施淮干滩区移民安置工程的征地拆迁工作。
2009年3月19日，游河乡人民政府（甲方）与三官村小湾组村民明家成（乙方）签订《土地征用协议书》一份，甲方以46230元（23000元／亩）土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费）征用明家成家承包的耕地2.01亩；2010年1月26日，游河乡人民政府（甲方）与明家成（乙方）签订《土地征用协议书》一份，甲方以5497元（23000元／亩）土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费）征用明家成家的菜地0.239亩；2010年7月29日，游河乡人民政府（甲方）与明家成（乙方）签订《土地征用协议书》一份，甲方以5290元（23000元／亩）土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费）征用明家成家的耕地0.23亩；以上三次征地合计征收耕地、菜地2.01亩＋0.239亩＋0.23亩＝2.479亩，合计支付土地补偿费46230元＋5497元＋5290元＝57017元。
2009年4月1日，游河乡人民政府（甲方）与三官村小湾组村民李家信（乙方）签订《土地征用协议书》一份，甲方以23437元（23000元／亩）土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费）征用李家信家承包的耕地1.019亩；2009年4月30日，游河乡人民政府（甲方）与李家信（乙方）签订《土地征用协议书》一份，甲方以34817元（23000元／亩）土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费）征用李家信家承包的耕地1.5138亩；2009年6月12日，游河乡人民政府（甲方）与李家信（乙方）签订《土地征用协议书》一份，甲方以88389元（23000元／亩）土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费）征用李家信家承包的耕地3.843亩；以上三次征地合计征收耕地1.019亩＋1.5138亩＋3.843亩＝6.3758亩，合计支付土地补偿费23437元＋34817元＋88389元＝146643元。
上述征地的土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费），均系用上级政府拨付的专项资金在征地协议签订后由游河乡人民政府及时足额支付给了被征用土地农户。
国家发展改革委于2011年7月13日印发《国家发展改革委关于河南省出山店水库工程项目建议书的批复》（发改农经（2011）1470号），该批复原则同意河南省发展改革委所报河南省出山店水库工程项目建议书。
信阳市出山店水库工程建设指挥部办公室于2015年8月印发《出山店水库移民安置政策宣传手册》，对出山店水库移民安置政策进行宣传。
二原告因认为被告征用其土地的行政行为违法，于2015年8月24日（行政诉状上书写的起诉日期）提起行政诉讼，要求法院依法确认被告的具体行政行为违法或者无效，并依法对被告2008年以来所征地的审批程序、手续进行合法性审查；要求被告依法对淮干滩区灾后重建和出山店水库征地的信息进行公开，接受群众监督；判令被告停止侵权行为，返还土地，恢复土地原状，并履行土地复耕及赔偿包括直接损失和间接损失在内的一切损失4524600元（其中明家成1340100元，李家信3184500元）。2015年11月2日，二原告又向本院递交《增加诉讼请求申请书》，申请增加诉讼请求，要求法院依法判令被告拆除其在违法占用的土地上所建的违章建筑物；判令被告返还其非法买卖土地违法所得的价款。
本院认为：本案中，二原告诉请确认违法或者无效的行政行为，是被告游河乡人民政府于2009年3月19日、2010年1月26日、2010年7月29日三次与原告明家成签订《土地征用协议书》、合计征收其耕地（菜地）2.479亩的行为和被告游河乡人民政府于2009年4月1日、2009年4月30日、2009年6月12日三次与原告李家信签订《土地征用协议书》、合计征收其耕地6.3758亩的行为；事实上，这并不是一个行政征收行为，而是六个行政征收行为，且六个行政征收行为自作出之日至二原告本次起诉均已超过5年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据法律的上述规定，二原告在被诉行政行为作出5年后才提起行政诉讼，显然早已经超过了法定的起诉期限，依法应不予受理；但鉴于不当立案的情况已经发生，故依法应驳回起诉。二原告的其他诉请事项，要么须在人民法院对被告游河乡人民政府征收其土地的行政行为进行合法性审查时才能一并予以审理，而二原告对该土地行政征收行为提起的诉讼又因早已超过了法定的起诉期限依法应驳回起诉，要么不属于人民法院行政审判权限范围，故依法也应驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项和第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告明家成、李家信的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审判长 张志明
审判员 吴顺军
审判员 王 飞
二〇一六年二月二十九日
书记员 段梦梅