江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初121号
原告林祥生，男，1966年12月1日生,汉族，住南通市通州区。
被告南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区张芝山镇通启桥村。
法定代表人曹锐，镇长。
组织机构代码证号01423681-5。
委托代理人张海峰，锡通科技产业园综合执法局副局长。
委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。
第三人龚品贤，女，1958年1月10日生，汉族，住南通市通州区。
原告林祥生与被告南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称张芝山镇政府）履行法定职责一案，本院于2015年7月27日立案受理后，于2016年1月12日作出（2015）东行初字第00399号行政裁定书，以林祥生不具备本案原告主体资格为由裁定驳回原告林祥生的起诉。林祥生不服，上诉至南通市中级人民法院。南通市中级人民法院于2016年5月25日作出（2016）苏06行终182号行政裁定书，认为林祥生具备原告主体资格，符合法定起诉条件，裁定撤销本院（2015）东行初字第00399号行政裁定，指令本院继续审理。本院收到二审裁定后，于2016年6月29日立案，案号为（2016）苏0623行初121号。本院立案后，向被告张芝山镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。因龚品贤与案涉行政行为存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院组成合议庭于2016年9月13日对本案公开开庭进行了审理。原告林祥生，被告张芝山镇政府未有行政负责人出庭，其委托代理人张海峰、朱建新到庭参加了诉讼，第三人龚品贤经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，不影响案件的审理。本案现已审理终结。
原告林祥生对其邻居龚品贤在其原宅基地上扩大面积进行建房的行为，多次向相关部门举报，并要求被告履行查处违法建设行为的法定职责，可被告拒绝履行，故诉至本院。
原告林祥生诉称，2014年10月份，龚品贤在原宅基地上扩大面积进行建房，原告到被告处举报其违法行为，被告置之不理。原告于2014年10月29日书面向通州国土分局举报后，被告仍然没有行政作为。2015年6月15日原告再次申请通州区人民政府、通州国土分局、张芝山镇政府，请求查处龚品贤的违章建筑和违法用地行为，被告工作人员却认为对该违法行为罚款就行了。根据土地管理法的规定，违法用地必须退还所占用的土地，拆除违法建筑物。被告作为行政管理机关，不履行法律赋予的行政管理职权，放任违法行为，已侵犯了法律的尊严，故请求法院判令被告履行法定职责，查处龚品贤的违法建筑。
原告林祥生向本院提交的证据有：
1、原告的户口本，房屋所有权证，土地使用权证；证明原告有诉讼主体资格。
2、2014年12月12日通州国土分局给原告的答复；
3、2015年6月15日原告向被告提交的要求查处龚品贤违法建设用地的申请书；
4、2015年7月2日通州国土分局对原告的告知书；
5、2015年7月15日锡通科技产业园综合执法局给原告的答复；
证据2—5证明被告没有依法履行法定职责。
被告张芝山镇政府辩称：1、原告起诉不符合受理条件，依法应当驳回原告起诉。被告于2015年6月16日收到原告落款日期为2015年6月15日的申请书，原告起诉日期为7月27日，距被告收到原告申请尚不满两个月，原告的起诉不符合受理条件，应依法驳回原告起诉。2、原告根据土管法的规定申请被告查处违法用地，而事实上被告依法不具有该方面的职责，原告要求被告履职没有法律依据。同时，原告已向国土部门提出查处申请，国土部门已开始进行查处。3、对于原告的申请书，被告及时予以了答复，对于原告反映的问题，被告正在处理过程中。根据城乡规划法第四十一条和江苏省村镇规划建设管理条例第三十二条的规定，将视影响程度作出相应的处罚。鉴于国土局正在查处过程中，考虑到一事不再罚，被告将根据国土局的处理结果再决定如何处理。综上，请求依法驳回原告诉请。
被告张芝山镇政府向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：
1、原告的《申请书》；证明其向被告提出申请的时间。
2、被告作出《关于林祥生6月15日申请书的答复》；证明被告对原告的申请进行了答复。
3、通州国土分局作出的《告知书》；证明龚品贤、林铃的建房是在原合法拥有的宅基地上修建住房。
4、林步兵宅基地使用权证；证明林步兵户具有合法权源的宅基地面积为235.6平方米。
5、通海村2015年6月29日出具的《情况说明》；证明林步兵与龚品贤、林铃的关系。
6、龚品贤、林铃建房申请及审批文件；证明龚品贤、林铃经过批准建房。
7、南通市非税收入一般缴款书；证明龚品贤缴纳了建房押金。
8、《龚品贤住房平面图》；证明龚品贤建房情况。
9、原告起诉状及行政机关负责人出庭应诉通知书；证明原告就相同事项起诉通州国土分局，并已受理且在审理过程中。
10、南通市国土资源局通土资告（2016）030801号《行政处罚告知书》；证明南通市国土资源局拟对龚品贤、林铃违法用地进行行政处罚。
法律依据：1、《土地管理法》第七十七条；2、《城乡规划法》第四十一条；3、《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十二条；4、《行政处罚法》第二十四条。
第三人龚品贤未作陈述亦未提交证据。
经庭审质证，原告林祥生对被告张芝山镇政府提供的证据质证认为，1、原告需要查阅龚品贤户原有宅基地235.6平方米的草图，以确定东西南北长的四至？2、被告答复中提及的龚品贤批建120平方米的建筑，但未提供批建手续，亦无法律依据。
被告张芝山镇政府对原告林祥生提交的证据发表如下质证意见：对证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议。证据1不能证明原告与本案存在法律上的利害关系。证据5锡通科技产业园作出的答复与本案被告的主体不一致，不能达到原告的证明目的。
本院对上述证据作如下认证：
原告林祥生提交的证据能够证明：1、林祥生具有提起行政诉讼的原告主体资格；2、原告向被告张芝山镇政府提出了要求查处龚品贤违法建设的申请。对于证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
被告张芝山镇政府提交的证据，可证明被告张芝山镇政府就案涉争议针对原告的申请进行过答复及对龚品贤、林铃提出的建房进行过集体讨论的事实。对上述证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
经审理查明，原告林祥生与第三人龚品贤均系南通市通州区张芝山镇通海村35组的村民，系东西邻居，龚品贤户的宅基地位于原告林祥生宅基地的东侧，两户的宅基地之间有一条南北走向约2米的巷道。
第三人龚品贤的丈夫林步兵于1999年6月14日申请宅基地登记，原通州市人民政府经审核后认定林步兵户宅基地实际使用面积178.7平方米，具有合法权源的宅基地面积为235.6平方米，原通州市人民政府于1999年12月20日批准登记林步兵户的集体土地使用权面积为235.6平方米，并颁发集体土地使用证。林步兵于2006年病故。
2014年5月，第三人龚品贤及其女儿林玲向张芝山镇通海村村民委员会提出建房申请，张芝山镇人民政府和通海村村民委员会的工作人员进行现场勘察后，经张芝山镇相关部门集体讨论，认为龚品贤及其女儿林玲户符合建房条件，同意其拆除老房原地翻建楼房120平方米。
2014年10月29日、10月30日，原告林祥生向通州国土分局举报称龚品贤违法建房160平方米左右。通州国土分局经调查后，于12月12日作出通土资（信）[2014]86号《关于林祥生信访事项的答复意见书》，内容为：“经查，龚品贤房屋于2014年5月经张芝山镇人民政府批准维修”。
2015年6月15日，原告向南通市通州区人民政府、张芝山镇政府、通州国土分局提交申请，请求查处龚品贤违法用地、建设行为。6月30日，张芝山镇政府向林祥生作出《关于林祥生6月15日申请书的答复》，其内容主要是：“通海村35组村民龚品贤、林玲（母女关系）于2014年5月向通海村村委会提出建房申请，由镇、村两级人员现场勘查后，经镇相关部门集体讨论后同意其拆除老房原地翻建住房。根据通州区关于农民建房有关文件精神，符合建房条件，可享受建房占地面积120平方米，现实际占地面积151.8平方米，每户超方15.9平方米，已缴纳建房押金五千元，待收方后进行处理。”7月2日，通州国土分局向原告邮寄告知书，主要内容为：“经查，龚品贤及林玲的建房系张芝山镇人民政府同意，且在原合法拥有宅基地上修建的住房。”7月15日，锡通科技产业园综合执法局针对林祥生的信访向原告作出锡综执发（2015）4号《关于林祥生信访事项的答复意见书》，其内容是：“关于龚品贤建房，根据通州区关于农民建房有关文件精神，龚品贤与其女林玲两户符合建房条件，可享受建房占地面积120平方米，现实际占地面积151.8平方米，每户超方15.9平方米。该户已缴纳建房押金五千元，待收方后进行处理。”
审理中，本院去现场进行勘察，第三人龚品贤建设的房屋位于原告林祥生的东侧，系在原宅基地翻建，前墙与原告房屋的前墙东西平行。
另查明，原告林祥生于2016年2月25日以南通市国土资源局通州分局为被告向如皋市人民法院提起诉讼，认为该局对其举报的第三人龚品贤的违法用地建设行为不履行土地行政管理法定职责。该院于2016年7月13日作出（2016）苏0682行初4号行政判决书，驳回原告林祥生的诉讼请求。林祥生不服该判决提出上诉，南通市中级人民法院于12月5日作出（2016）苏06行终566号行政判决书，驳回上诉，维持原判。
本院认为，本案的主要争议焦点是林祥生有无行政诉讼原告的主体资格和被告是否具有相应的法定职责以及是否依法履职等问题。对于原告资格问题，南通市中级人民法院（2016）苏06行终182号行政裁定书已作了详细论述，在此不再重复。
关于被告是否具有相应的法定职责问题，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定；建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《江苏省城乡规划条例》第四十二条第一款规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。由此可见，村民建设住房，无论是拆除老房进行翻建，还是新建，均必须依据相关法律、法规取得城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证方可开工建设。《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十六条、三十七条、三十九条、四十条等均赋予了乡级人民政府对有关违法建设相应的处罚职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《江苏省村镇规划建设管理条例》对村民建住宅的有关批准流程、监督管理、处罚等均有具体而明确的规定，该条例第三十一条规定，违反本条例规定，未按照规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。对单位的罚款幅度为土建工程造价的百分之三以上百分之十以下，对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下。村（居）民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡（镇）人民政府依照前款的规定处罚。本案中，根据通州区关于农民建房有关文件精神，龚品贤、林玲两户（母女关系）符合建房条件，可享受建房占地面积120平方米，虽是在原宅基地上翻建住房，并经过镇政府审核同意，但并没有取得乡村建设规划许可证，其建房许可手续并不齐全，依照相关法律、法规应当由镇政府履行查处职责。被告辩称其无法定职责，实质系对法律、法规的错误解读。同时，被告辩称国土局已启动查处程序，一事不应再罚，经核实国土局查处的涉嫌违法行为与案涉争议不是同一指向，故不予采信。
关于被告是否依法履行了案涉建设行为查处的法定职责问题，本院认为，行政机关履行查处职责是一个完整的过程，通常包括立案、调查、作出决定等阶段。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某个孤立的环节，而应对行政机关是否进行立案、调查、作出决定等进行综合的考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。虽然该条是关于行政机关不履行法定职责时的起诉期限的规定，但其立法目的在于督促行政机关及时履行保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益的职责，防止行政机关怠于履行法定职责。根据该条的立法目的，结合“法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定”的表述，我们可以明确，这里的“两个月”不仅是公民、法人或者其他组织取得诉权的一般期限，而且是行政机关履行法定职责的一般期限。也就是说，除法律法规另有规定的情形外，行政机关应当在两个月内履行法定职责，否则就构成不履行法定职责。现行法律法规并未明确行政机关查处违法建设行为的期限，故被告张芝山镇政府应当在接到原告提出的履职申请之日起两个月内履行查处职责。本案中，被告对原告要求查处第三人违法建设的申请，一直作为信访事件对待，并没有启动对第三人案涉建设行为的调查处理程序，亦未对案涉建设行为是否违法，是否应予处罚及应当如何处罚作出实质性的结论意见，也已远远超过了法律规定的履行法定职责的期限，显然属于怠于履行法定职责。
综上所述，原告林祥生具有本案原告的主体资格，被告张芝山镇政府具有查处案涉建设行为的法定职责，而被告没有依法履行，故应当判决其在一定期限内履行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告南通市通州区张芝山镇人民政府于本判决生效后两个月内履行对第三人龚品贤的案涉建设行为进行查处的法定职责。
案件受理费50元，由被告南通市通州区张芝山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 王新兵
人民陪审员 陈久春
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 刘 浏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。