江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏01行终81号上诉人（原审原告）南京中联科技集团有限公司，住所地南京市鼓楼区东宝路18号。法定代表人薛频，南京中联科技集团有限公司董事长。委托代理人徐松，男，1994年2月17日生，南京中联科技集团有限公司工作人员，汉族，户籍地江苏省宜兴市，现住南京市秦淮区。被上诉人（原审被告）南京市秦淮区发展和改革局，住所地南京市秦淮区太平南路69号。法定代表人祁寿康，南京市秦淮区改革局局长。委托代理人杨书桥，江苏和忠律师事务所律师。委托代理人王茹，江苏和忠律师事务所实习律师。原审第三人南京振东房地产开发有限公司，住所地南京市秦淮区延龄巷2号。法定代表人杨福强，南京振东房地产开发有限公司执行董事。委托代理人潘超、王健，江苏蔚蓝律师事务所律师。上诉人南京中联科技集团有限公司（以下简称中联公司）因城乡建设行政备案一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初551号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，2014年12月31日，南京市秦淮区发展和改革局（以下简称秦淮区发改局）作出《关于南京中联科技集团有限公司建设中联大厦项目的备案通知书》（秦发改投资字［2014］279号，以下简称中联大厦备案），对有关事项备案如下：“一、同意南京中联科技集团有限公司拟建设中联大厦项目备案。二、项目建设地点：该项目选址位于建业西路以南、莫愁路以西、止马营以东、范家塘以北，占地面积约4036平方米，具体面积及四至边界由规划、国土部门依据有关规定核定。……”2015年6月8日，秦淮区发改局作出《关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书》（秦发改投资字［2015］132号，以下简称文津桥改造备案），对于南京振东房地产开发有限公司（以下简称振东公司）申请备案的《关于申请秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目备案的请示》及附件，具体事项通知如下：“一、同意你单位实施秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目。二、项目建设地点位于秦淮区内，东至莫愁路，南至韩家苑，西至西止马营，北至秦淮河，占地面积约4.2万平方米。三、主要建设内容为实施环境综合治理，涉及改造建筑面积约7.7万平方米，具体实施范围由市规划部门确定。……”原审法院认为，第一、关于文津桥改造备案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第十二条第一款第（七）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。”本案中，若振东公司未获得文津桥改造备案，则文津桥改造项目不能进行后续项目审批及项目实施。项目备案系项目实施的必要条件，影响市场主体依法享有的自行调配和使用其人、财、物等资源组织生产经营的权利，属于行政行为，在行政诉讼受案范围之内。第二、关于中联公司在本案中是否具有原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”相对人可以直接通过行政行为的内容得到反映，利害关系人的判断则需通过两个步骤来完成：第一步是判断权益的有无，第二步是判断行政行为对权益有无影响及影响的强弱，从而最终确定起诉人是否具有原告主体资格。本案中，1、中联公司不是文津桥改造备案的相对人。2、中联公司主张其拥有文津桥改造备案所涉地块部分土地的国有土地使用权和建设权，但是，中联公司在本案中提交的证据不足以证明其拥有所述的国有土地使用权，建设权的获得也需经后续规划、国土资源等部门依法办理相应手续方能最终确定。3、项目备案是项目实施的必要条件，但并非充分条件，不会对项目所在地上既存权利产生直接的、必然的影响。况且，文津桥改造备案的内容是危旧房改造及环境整治，该项目的实施毋宁说更有利于其他建设项目的实施。综上，中联公司与文津桥改造备案没有利害关系，不具有原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，原审法院裁定：驳回原告中联公司的起诉。上诉人中联公司上诉称，一、上诉人拥有土地使用权和项目建设权，属于利害关系人，具有诉讼主体资格，原审法院认定事实错误。第一，1994年，上诉人与国土部门签订了国有土地使用权出让合同并支付相关税费。1997年，国土部门向上诉人颁发了国有土地使用证。2003年，国土部门作出了《关于收回国有土地使用证办理土地变更登记的通知》。2002年至2007年，国土部门多次出具《国有土地使用权证明》。国土部门的上述行为，均确认上诉人拥有涉案土地的使用权。根据土地管理法第十一条、第十三条，物权法第十五条的规定，上诉人拥有涉案土地的使用权。第二，2014年6月26日，南京市人民政府发布《关于转发市国土局南京市2014年闲置土地处置盘活工作方案的通知》，其中包括上诉人享有权利的土地。2014年12月31日，秦淮区发改局作出中联大厦备案，许可上诉人在享有权利的土地上进行项目建设。由此，根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》及《江苏省企业投资项目备案办法》第十八条的规定，上诉人已合法取得涉案土地的项目建设权。二、秦淮区发改局的项目备案行为侵犯了上诉人的土地使用权和建设权，原审法院认定事实错误。第一，根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》、国家发展和改革委员会《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》及《南京市企业投资项目备案暂行办法》的规定，项目备案是获得审批的前置性条件。在秦淮区发改局向振东公司作出备案之后，振东公司才能获得规划部门的建设用地规划许可证，才能获得南京市秦淮区人民政府征收上诉人土地的征收决定，故该备案行为侵害了上诉人的合法权益。第二，秦淮区发改局向振东公司作出的备案的项目性质为居民住宅项目，向上诉人作出的备案的项目性质为写字楼建设项目，两项目的内容冲突，客观上不利于上诉人项目的建设。第三，秦区发改局向振东公司作出的备案中，建设地点位于建邺西路以南、莫愁路以西、止马营以东、范家塘以北，向上诉人作出的备案中，建设地点位于秦淮区内，东至莫愁路，南至韩家苑，西至西止马营，北至秦淮河，两处建设地点冲突，客观上无法同时建设。三、退一步讲，秦淮区发改局向振东公司作出的备案行为属于重复备案，且缺乏法律依据，超越职权，应予撤销。第一，案涉项目应由南京市的发展和改革部门进行立项批复，秦淮区发改局作出备案行为，属超越职权。第二，备案所涉项目为危旧房改造工程，需要动用政府性资金，应实行审批或者核准制，而不采用备案制。第三，法律规定，备案权限国家另有规定的从其规定。南京市人民政府发布了相关文件，保留市级发展和改革部门对危旧房改造的审批权限。故秦淮区发改局无权对振东公司的危旧房及环境综合整治项目备案。第四，南京市《主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》中规定了危旧房改造的四种实施方式，但振东公司的危旧房改造项目不符合其中任何一种方式，故发改部门作出的备案没有法律依据。被上诉人秦淮区发改局辩称，一、根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，中联公司与被诉备案行为之间不具备利害关系，中联公司在本案中不具有原告的主体资格。第一，中联公司并非文津桥改造备案的相对人。第二，中联公司也不属于文津桥改造备案的利害关系人。1、根据上诉人提交的《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同）》第十八条以及《关于收回国有土地使用证办理土地变更登记的通知》可知，上诉人早在2003年便因为“对宗地内的工企单位和私房户至今未实施房屋拆迁”而丧失了涉案部分国有土地的使用权；2、根据南京市国土资源2016年5月13日给南京市秦淮区人民政府《关于协助核实土地证相关情况的复函》可知，上诉人所提交的涉案土地的两本国有土地使用证早在2002年就被南京市国土资源局注销。而2002年至2007年的国有土地使用权证明也早已失效。因此在被上诉人做出文津桥改造备案的行政行为时，上诉人并不具有涉案部分土地的使用权。3、备案行为虽然是行政审批的前置性程序，但是其目的是为了方便行政部门的内部管理和外部调控，本质上不能排他性的创设权利。《南京市企业投资项目备案暂行办法》第五章第十七条也明确指出：“项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案通知书，依法办理土地、环保、规划等方面的手续后方可开工。”也就是说备案并不等于获得建设权，上诉人也没有证据证明其获得了涉案部分土地的建设权。二、秦淮区发改局具有对振东公司立项备案的权力。第一，依据《南京市政府核准的投资项目目录（2004）年本》，文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目不属于市政府核准的投资项目。同时《关于秦淮区范家塘文津桥地块危旧房改造及环境整治工程项目的备案通知书》第四项明确提到：“该项目计划总投资约20.5亿元，所筹资金由你公司自筹解决”。因此该项目属于应当依法备案的“南京市政府核准的投资项目”以外的不使用政府性资金的项目。第二，2012年5月14日中共南京市委、南京市人民政府《关于印发的通知》（宁委发[2012]34号），附件“十项综合改革近期重点任务总体方案”中经济管理放权的重点：（1）“向区县（园区）全面下放市级企业投资项目的备案权限。市职能部门除审核转报由省级部门及省级以上部门备案、审批的项目和企业上市、融资等特殊需要以及市政府明确要求由市级备案的项目外，不再受理企业投资项目的备案”。2012年6月30日中共南京市委办公厅、南京市人民政府办公厅关于印发的《南京市市级行政权力事项下放目录》中，企业投资项目备案的权力已由南京市发展和改革委员会授权给区县发展和改革部门、园区行使。因此秦淮区发改局在2015年6月8日给振东公司立项备案时已具备相应权力，备案行为符合依法行政的要求。第三，中联公司提到的《南京市主城区危旧房、城中村改造工程实施意见》中所规定的“市发改委对列入计划的项目统一合法立项批复”与江苏省及南京市的企业投资项目备案暂行办法的相关规定并不冲突，前者不能作为后者的特别规定适用。综上，原裁定适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。原审第三人振东公司述称，上诉人与文津桥改造备案没有利害关系，不具有作为原告的主体资格。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。二审审理中，上诉人向本院提交了如下证据：1、《国有土地使用权出让合同》。2、《南京市国有土地有偿使用收入专用收据》。3、《出让土地使用范围图》。4、《土地出让合同补充协议》。5、《土地出让金专用票据》。6、《土地登记申请书》。7、《国有土地使用证》两份，编号分别为宁建国用（99）字第10307号、宁建国用（99）字第10285号）。8、《地籍图》。证据1-8共同用以证明上诉人一直拥有国有土地使用权证所载范围内土地的使用权，位置在本市建邺区止马营以东。9、《关于收回国有土地使用证办理土地变更登记的通知》（宁国土资[2003]128号）。10、《国有土地使用权证明》26页。证据9-10共同用以证明南京市国土资源局仅系收回国有土地使用权证，并非收回国有土地使用权。本院经审查认为，上诉人在二审中提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的要求，本院不予接纳。经审理查明，原审法院审理查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。国务院《关于投资体制改革的决定》规定：深化投资体制改革的指导思想是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。深化投资体制改革的目标是：改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。国家发展和改革委员会《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》规定：除不符合法律法规的规定、产业政策禁止发展、需报政府核准或审批的项目外，应当予以备案；各级地方政府投资主管部门在做好具体备案工作的同时，应对所有企业投资项目的备案材料进行整理、归纳和分析，并及时向上级投资主管部门报送相关材料，以做好社会投资的监测工作，为投资宏观调控服务。无论是准予备案的项目还是不予备案的项目，均应按有关规定向社会公开，方便企业和个人查询，并引导社会投资。根据以上规定，进行备案的主要目的在于为投资宏观调控服务，并引导社会投资。本案中，上诉人并非被诉备案通知书的相对人，上诉人主张被诉备案通知书侵害了其土地使用权和建设权益等，但根据前述规定，被诉备案通知书不会直接导致上诉人所主张的土地使用权及建设权益受到影响，也不为上诉人设定其他权利义务，故不对其合法权益产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的”。因被诉备案通知书对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，根据该规定，原审法院裁定驳回其起诉，结果并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，裁定结果可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  路 兴审 判 员  李丹丹代理审判员  王玉刚二〇一七年五月十二日书 记 员  赵和玉