浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1408号上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区人民政府。住所地：嘉兴市秀洲区洪兴路****号。法定代表人吴燕，区长。委托代理人叶愈青，嘉兴市秀洲区人民政府工作人员。上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府。住所地：嘉兴市广场路*号。法定代表人胡海峰，市长。委托代理人张凝，嘉兴市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审原告）高明其，男，1965年1月11日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。被上诉人（原审原告）高施生，男，1961年10月24日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。被上诉人（原审原告）王雪良，男，1955年12月20日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。委托代理人王海龙，男，1984年1月13日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。被上诉人（原审原告）高勤辉，男，1977年12月30日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。委托代理人高林忠，男，1952年6月12日生，汉族，住址同上，系高勤辉之父。高明其等4人诉嘉兴市秀洲区人民政府、嘉兴市人民政府不履行城建公告法定职责及行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2017年8月29日作出（2017）浙04行初51号行政判决。嘉兴市秀洲区人民政府、嘉兴市人民政府不服，分别向本院提出上诉。本院于2017年11月1日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问各方当事人，本案现已审理终结。原审审理查明：2014年8月11日，秀洲国土分局作出秀洲国土资征告字[2014]018号《征地告知书》：因“杭平申线（浙江段）航道改建工程建设需要，需征收王店镇南梅村集体土地。《征地告知书》载明建设项目基本情况、征地拆迁补偿安置政策及其他事项。该《征地告知书》于同日送达至南梅村经济合作社，并在村民委员会村务栏公告。2014年8月12日，秀洲国土分局作出秀洲国土资听告字[2014]018号《听证告知书》，告知征地补偿标准和安置方案，以及享有听证的权利和申请听证的期限。该《听证告知书》于同日送达至南梅村经济合作社，并在村民委员会村务栏公告。2014年8月20日，秀洲国土分局与嘉兴市秀洲区王店镇南梅村签订秀洲征协字[2014]018号《征地补偿安置协议》，明确征地的地类、面积、权属已经南梅村经济合作社确认，并包含应向南梅村经济合作社支付的土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物费。2015年4月27日，嘉兴市国土资源局发布嘉土资函[2015]9号文，转发了《浙江省国土资源局关于转发的函》，杭平申线（浙江段）航道改造工程（五星桥—长生桥段）建设项目用地已依法报经国务院批准，项目涉及农用地已经省政府依法批准同意转为建设用地。2015年4月29日，秀洲区政府工作人员在嘉兴市××××村民委员会村务栏内张贴[2015]第031号《嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告》（以下简称《31号公告》，《31号公告》包含了征用土地公告及征地补偿安置方案公告。《31号公告》第五部分为征地补偿标准，其中第3点地上附着物补偿标准第（4）项内容为“建筑物补偿另行公告”。至案件第二次开庭前，秀洲区政府未在被征收范围内对建筑物补偿内容进行公告。原告于2016年1月18日向嘉兴市政府申请行政复议，认为秀洲区政府未履行批准、制订征地补偿安置方案并公告的职责，嘉兴市政府于2017年3月22日作出4号复议决定，认为秀洲区政府已经履行其相关职责，故驳回原告的复议申请。另查明，秀洲区政府于2001年5月16日制定《嘉兴市秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法（试行）》并公布。原告高明其、高施生、王雪良、高勤辉是嘉兴市秀洲区王店镇南梅村村民，系案涉征地项目涉及的村民。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《征用土地公告办法》第三条、第八条对公告地点及公告内容亦作出相应规定。本案中，在征地报批前，涉案项目的《征地告知书》、《听证告知书》已向南梅村经济合作社送达，并在村民委员会村务栏公告。在秀洲征协字[2014]018号《征地补偿安置协议》中，已经完成了土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记。故杭平申线（浙江段）航道改建工程（五星桥—长生桥段）项目用地经批准后，秀洲区政府发布《31号公告》也符合《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十一）项简化征地批后实施程序、缩短征地批后实施时间而将征收土地公告和征地补偿安置方案合并公告的规定。《31号公告》中征地补偿标准包含了土地补偿费和安置补助费的标准及其支付方式、青苗补偿费标准、地上附着物补偿标准、被征地人员的分流办法。其中地上附着物又分为成片园地、零星树木和观赏性苗木损失和迁移费、构筑物补偿标准，并写明建筑物补偿另行公告，符合《征用土地公告办法》第八项的规定。但是，建筑物作为农民的重要生活资料，在方案中未明确采用何种标准和方式补偿。关于“建筑物补偿另行公告”，秀洲区政府称将在全部被征收农宅所有权人签字确认评估协议后，统一公告评估结果。即将建筑物补偿公告解释为建筑物评估价格公示，这一解释既偏离前述文字的文义也不符合法律规定。公告的内容应当要具体、详细，使征用土地涉及到的土地所有权人和使用权人都能明白征用土地对自己造成的影响和得到相应补偿的数量。显然，关于建筑物采用何种方式何种标准进行补偿，在《31号公告》中并未明确体现。秀洲区政府称，建筑物的补偿标准适用秀洲政发[2011]24号文件，且补偿安置方式在南梅村××组拆迁宣传资料中已经详细说明。24号文件系秀洲区政府2011年制定并公布的秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法，其有权将24号文件作为本次征收项目建筑物的补偿标准，但是对于将24号文件作为涉案征收项目的建筑物补偿标准，秀洲区政府并未在《31号公告》中予以明确，以使被征收人知晓，影响被征收人行使对补偿标准提出异议的权利，故秀洲区政府未履行对建筑物补偿方案在批准后公告的法定职责，属于未完全履行征地实施过程中的法定职责。原告认为秀洲区政府未履行土地管理法定职责的主张部分成立，虽然原告在复议申请时的主张未明确指出系认为秀洲区政府未履行关于建筑物补偿的法定职责而是采用概括表达，但嘉兴市政府复议时未全面审查，导致事实认定不清，故4号复议决定应予撤销。至于原告另一项要求法院对24号文件进行附带司法审查的诉讼请求，由于本案系审理秀洲区政府不履行法定职责的行政案件，而对规范性文件的司法审查要求该规范性文件须是作出被诉行政行为的依据，故原告此项诉讼请求不属本案审查范围，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第三款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决撤销被告嘉兴市人民政府于2017年3月22日作出嘉政复字[2017]4号行政复议决定；确认被告嘉兴市秀洲区人民政府未履行将杭平申线（浙江段）航道改造工程（五星桥—长生桥段）建设项目的建筑物的补偿方案公告的法定职责违法，责令嘉兴市秀洲区人民政府自本判决生效之日起三十日内在被征收范围内进行公告；驳回原告其他诉讼请求。嘉兴市秀洲区人民政府上诉称：一、上诉人已经履行了征地公告的法定职责，不存在不作为情况。1、上诉人依法定程序发布《2015第31号公告》，其内容和征收土地方案、补偿安置方案相一致，全面、完整。不仅包括了被征地块的基本情况、土地补偿、安置补助、人员的安置等，还包括了地上附着物和青苗的补偿的标准和方法，完全符合《征用土地公告办法》第五条、第八条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，上诉人在征地批准后、组织实施前承担的法定职责是如实公告征收土地方案、补偿安置方案和听取被征用人的意见，被上诉人对区土地管理等部门依法拟定的补偿安置方案有争议的，应该向上诉人申请协调或者裁决。2、《嘉兴市秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法（试行）》规定了农村房屋征迁的补偿安置方法、操作程序等，并在《2015第31号公告》前已在政府网站进行网上公告；《2015第31号公告》发布后，上诉人还指派工作人员到南梅村××组被征迁农户发放拆迁宣传资料，资料详细说明了农村建筑物补偿标准、安置方法等。3、被上诉人明确知道建筑物补偿标准、安置方法。被上诉人不仅可以从《2015第31号公告》、网上公开的《嘉兴市秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法（试行）》和拆迁宣传资料中知道建筑物补偿标准和安置方法，而且评估公司在2016年7、8月分别上门到四户被上诉人家中进行实地评估，被上诉人也详细了解评估补偿标准，拒绝签字确认。其后也是因为不满房屋补偿标准才提出行政诉讼的（详见7月4日庭审记录）。由此可见，被上述人不存在不知晓或者认知错误的情况。二、重新公布征地公告及补偿安置方案公告没有实际意义。被上诉人高明其等四户农户在一审判决书作出前，已经和拆迁具体实施人签订农村房屋拆迁补偿安置协议（见附件高明其等四户农户签订的农村房屋拆迁补偿安置协议）。三、在涉及农宅补偿安置中充分尊重了被征收人的知情权、提出异议权利和自主选择权。我方在涉案地块的农宅补偿上采取“以中介评估结果为补偿标准、以被征迁人的选择决定安置方式”的方法，既符合法律规定，又实事求是、充分保障了被征地农民的利益。首先，秀洲区国土分局于2014年8月11日和12日分别在南梅村村委会公告了《[2014]018号征地告知书》和《[2014]018号听证告知书》，告知了征地和补偿安置预方案和申请听证程序；其次，在发放到户的南梅村××组拆迁宣传资料中详细说明了对于房屋及附属物价值由有资质的评估单位统一评估确认（我们为此委托了浙江和诚房产估价有限公司进行本案地块拆迁农房补偿价格评估），在拆迁安置上采取房屋产权调换安置、新建易地联排宅基地安置和货币安置三选一的方法；第三，对于评估标准和结果，被征用人有权提出异议、拒绝认可评估结果，只有在被征用人在评估清单上签字认可的情况下，才能进一步签订农村房屋拆迁补偿安置协议。从2015年4月29日张贴《2015第31号公告》到2017年8月高明其等四户农户签订农村房屋拆迁补偿安置协议，经历了二年多漫长的协商、等待，这也说明上诉人充分尊重了被征收人的知情权、提出异议权利和自主决定权利；第四，在全部评估完成后，具体实施人将公告全部评估结果，便于全体被征用农户监督评估结果的公正性和公平性。四、公告行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响。我方依法发布《2015第31号公告》，其内容和征收土地方案、补偿安置方案相一致，公示告知行为没有对被上诉人的权利义务和利益产生实际影响。(2016)最高法行申1963号和(2016)最高法行申4024号行政裁定均指出公告行为的不可诉性。因此，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项，应驳回起诉。综上，请求撤销嘉兴市中级人民法院(2017)浙04行初51号行政判决书，并依法改判。嘉兴市人民政府上诉称:一、上诉人作出的“嘉政复字[2017]4号”行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。被上诉人认为嘉兴市秀洲区人民政府未履行批准、制定征地补偿、安置方案并予以公告的职责，请求确认该行为违法，于2017年1月18日向上诉人申请行政复议。因申请材料不齐全，上诉人于2017年1月19日依法通知原告补正，并于2017年1月22日收到相关行政复议申请补正材料。上诉人于2017年1月23日向原告送达行政复议受理通知书，并于同日向嘉兴市秀洲区人民政府送达行政复议答复通知书。嘉兴市秀洲区人民政府于同月25日提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。后上诉人向原告送达行政复议答辩材料查阅通知书，告知其可以查阅嘉兴市秀洲区人民政府提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据等材料。经审查，上诉人认为嘉兴市秀洲区人民政府已经履行了批准征地补偿、安置方案并予以公告的职责，遂于2017年3月22日作出“嘉政复字[2017]4号”行政复议决定：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回申请人的行政复议申请。“嘉政复字[2017]4号”行政复议决定于2017年3月23日送达原告。因此，上诉人作出的“嘉政复字[2017]4号行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。二、一审认定事实不清，适用法律错误。误将制定建筑物安置补偿方案作为嘉兴市秀洲区人民政府对安置补偿方案批准并予以公告的履职行为进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据上述规定，安置补偿方案的制定主体为市、县人民政府土地行政主管部门。嘉兴市秀洲区人民政府为征地补偿、安置方案的批准和公告主体。行政复议中，高明其等4人认为嘉兴市秀洲区人民政府未履行批准、制定征地补偿、安置方案并予以公告的职责，请求确认该行为违法。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十一）项规定：“简化征地批后实施程序。为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。公告中群众再次提出意见的，要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行征地。”本案中，在征地报批前，涉案项目的《征地告知书》、《听证告知书》已向嘉兴市秀洲区王店镇南梅村股份经济合作社送达，并在村民委员会村务栏公告。在嘉兴市国土资源局××与嘉兴市××南梅村签订的“秀洲征协字[2014]018号”《征地补偿安置协议》中，已经完成了土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记。故杭平申线（浙江段）航道改造工程（五星桥一长生桥段）项目用地经批准后，嘉兴市秀洲区人民政府于2015年4月29日发布“[2015]年第031号”《嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告》，该公告已包含征收土地公告和征地补偿安置方案公告，符合上述规定。因此，嘉兴市秀洲区人民政府已履行了对征地补偿安置方案批准并公告的职责。故上诉人作出了驳回原告行政复议申请的决定。而被上诉人在一审时变更诉讼请求为要求确认嘉兴市秀洲区人民政府未制定、公告征收补偿、安置方案中的建筑物部分补偿内容。实际是对“[2015]年第031号”《嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告》中补偿标准不服，并非行政复议所申请的事项。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。故一审法院在被上诉人变更诉讼请求后，仍将上诉人作为一审案件的共同被告，属错列被告。综上，上诉人认为一审判决认定事实错误、参照规章错误，故提出上诉，撤销嘉兴市中级人民法院(2017)浙04行初51号行政判决书，并依法改判。高明其等4人在法定期限内未提交答辩意见，询问时亦未提出辩解理由。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系被上诉人高明其等4人针对上诉人嘉兴市秀洲区人民政府不履行城建公告法定职责，以及上诉人嘉兴市人民政府嘉政复字[2017]4号《行政复议决定书》一并提起的诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款已经分别就“征用土地方案”和“征地补偿、安置方案”的公告主体、公告内容、内容的拟定方式，以及对公告内容异议的救济途径等作出规定。《征用土地公告办法》第三条、第八条对征地补偿安置方案公告的内容、公告张贴地点等亦作出明确要求。《嘉兴市征地制度改革试点方案》规定，市、县人民政府将“征用土地方案”和“征地补偿、安置方案”等两公告事项一并于被征收的农村集体经济组织所在地予以公告。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十一）项规定，简化征地批后实施程序。……征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。本案中，被上诉人高明其等4人的行政复议申请事项为“依法确认被申请人（嘉兴市秀洲区人民政府）未履行法定职责——未批准、未制作征地补偿、安置方案并未予公告的不作为行政违法”。因此，就复议机关而言，不仅应该审查被申请人的公告程序是否合法，亦应审查公告内容事项是否符合规定要求。尽管嘉兴市秀洲区人民政府[2015]年第031号《征收土地方案公告》包含了“征用土地方案公告”和“征地补偿、安置方案公告”两项内容，符合嘉兴市人民政府、国土资源部的相关通知规定，实施的张贴行为亦符合规定要求，但由于“征地补偿、安置方案”内容中的“建筑物补偿”具体标准，直至原审庭审时仍未予以明确并公布，有碍于相对人对此标准的救济，而嘉兴市人民政府在行政复议时亦疏于对该节事实合法性的审查，故原审以嘉兴市秀洲区人民政府未能履行征地过程中对建筑物补偿方案予以公告的法定职责、嘉兴市人民政府行政复议过程中存在事实认定不清，并据此作出原审判决，并无不当。由于嘉兴市秀洲区人民政府秀洲征发[2011]24号《嘉兴市秀洲区人民政府关于印发嘉兴市秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法（试行）的通知》，并未作为被诉行政行为事实认定的依据，故原审对此不予附带审查，符合法律规定。嘉兴市秀洲区人民政府虽然提出“被上诉人高明其等四户农户在一审判决书作出前，已经和拆迁具体实施人签订农村房屋拆迁补偿安置协议”，故“重新公布征地公告及补偿安置方案公告没有实际意义”的诉讼主张，但由于其未能在原审时提供相应的证据予以佐证，且对“征地补偿、安置方案”具体内容的公告，不仅涉及被上诉人的合法权益，亦对整个征收区域内的相对人、利害关系人的合法权益产生影响，故该辩解理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。两上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人嘉兴市人民政府、嘉兴市秀洲区人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 惠 忆审判员 许 勤审判员 楼缙东二〇一八年二月二日书记员 许亚芬