山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终565号
上诉人（原审原告）徐西平，男，1964年4月23日出生，汉族，日照市机械化工五矿进出口集团公司下岗职工，住日照市。
被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号
法定代表人齐家滨，市长。
委托代理人郭强，日照市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李兴民�日照市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人徐西平因诉被上诉人日照市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定及行政赔偿一案，不服日照市中级人民法院于2016年12月8日作出的（2015）日行初字第118号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2002年4月24日，原告徐西平与日照机械化工五矿进出口集团公司（以下简称进出口公司）签订场地租赁合同，合同约定由原告租赁进出口公司位于日照市大连路南侧的“原外贸工具厂北门西侧靠墙场地一块（18米×39米）”，租赁期限为30年，即自2002年4月24日起至2032年4月24日止。2015年11月13日，日照经济技术开发区创建全国文明城市工作领导小组办公室（以下简称开发区创城办）�发日开创城改字（2015）第30034号限期整改通知书，内容为：“你户：经查，你（单位）在大连路南违建房屋不符合《日照经济技术开发区创建全国文明城市突出问题综合整治工作实施方案》的要求，请你（单位）在2015年11月15日前将存在的问题整改完成。逾期，将严格按照有关规定依法处理，并追究相关责任人员的责任。”上述限期整改通知书张贴于进出口公司位于日照市大连路南侧的厂房门上。原告不服该限期整改通知书，于2015年11月16日向被告市政府提起行政复议申请，要求确认日照经济技术开发区开发区管委会（以下简称开发区管委会）的上述行政行为违法并依法撤销。被告于2015年11月19日作出日政复不字[2015]143号不予受理行政复议申请决定，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，原告的�政复议申请不符合行政复议的受理条件，决定不予受理。原告不服，于2015年12月10日提起行政诉讼,请求撤销被告作出的不予受理决定，判决被告履行行政复议法定职责并赔偿给原告造成的财产损失。原告主张涉案房屋于2015年11月17日被开发区管委会拆除，被告称不知情，也未提供证据予以否定。
原审法院认为，本案双方当事人存在以下争议：第一，关于徐西平是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。依据上述规定，在行政诉讼中，原告应当提供证据证明其与所诉行政行为具有利害�系，本案原告提供了其与进出口公司签订的场地租赁合同，根据该场地租赁合同及法院查明的相关事实，虽然双方当事人对于涉案限期整改通知书所指向的整改对象及该限期整改通知书的送达方式存在争议，但无论该限期整改通知书是针对原告作出还是针对进出口公司作出，该限期整改通知书所设定的整改义务基于场地租赁事实，与原告具有一定的利害关系，故徐西平具备本案的原告主体资格。第二，关于原告的多项诉讼请求能否一案审理的问题。原告请求判决涉案不予受理行政复议申请决定违法并予以撤销、要求判决被告履行行政复议法定职责，均系基于被告的不予受理行政复议申请决定所提起的诉讼请求，其提起的行政赔偿诉讼请求系原告基于行政诉讼一并提出，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”之规定，原告可以在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，故原告的该多项诉讼请求可以一案审理。第三、关于市政府是否系本案适格被告的问题。被告辩称依据《山东省行政复议条例》第四十二条规定，被告不是本案适格被告。法院认为，《山东省行政复议条例》系地方性法规，自2009年9月1日起施行，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》系法律，自2015年5月1日起施行，依据上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用的基本原则，本案应适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是�告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。依据上述两规定，对复议机关以不符合受理条件为由作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼的，复议机关为被告，市政府系本案适格被告。第四、关于原告申请涉案行政复议应否受理的问题。从开发区创城办作出的涉案限期整改通知书的内容来看，该限期整改通知书虽未设定行政处罚或行政强制，但其设定的整改义务及于原告，对于原告的权利义务产生了一定的影响，原告不服上述涉案限期整改通知书向被告申请行政复议，应当给予其申请复议的权利，属于行政相对人申请行政复议的受案范围�被告应予受理。第五、原告要求被告行政赔偿的诉讼请求是否成立的问题。行政赔偿系指行政主体违法实施行政行为，侵犯行政相对人的合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿责任的成立须以行政主体实施了违法行为，造成了损害事实及违法行为与损害事实之间存在直接因果关系三要件为前提，缺一不可。本案被告作出涉案不予受理行政复议申请决定虽有不妥之处，但并未直接导致原告所主张的财产损害事实发生，即使原告存在损害事实，亦非因被告作出不予受理决定所致，原告所主张的损害事实与被告作出的行政行为之间不具有因果关系。故原告主张因被告的不予受理决定导致原告的房屋被拆除，从而导致损害结果的发生无事实与法律依据。且涉案不予受理行政复议申请决定系2015年11月19日作出，原告在起诉状中载明的涉案房屋被拆除时间系2015年11月17日，故不存在因被告不予受理而造成财产损失的情形。庭审中，被告提交了其作出涉案不予受理行政复议申请决定的程序性材料，原告对此并无异议，被告作出涉案不予受理行政复议申请决定的程序并无违法之处，故原告依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第五款“因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任”之规定，要求原告承担赔偿责任的诉讼请求不能成立。
综上，市政府作出的日政复不字[2015]143号不予受理行政复议申请决定程序合法，但适用法律法规错误，依法应予撤销，对于原告提起的行政复议申请，被告应当受理并根据查明的案件事实及时作出实体处理。原告要求被告赔偿其财产损失的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二�项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：撤销市政府于2015年11月19日作出的日政复不字[2015]143号不予受理行政复议申请决定；责令市政府对徐西平的行政复议申请予以受理；驳回徐西平要求市政府承担其财产损失责任的赔偿请求。
徐西平不服原审法院判决提出上诉，请求撤销原审法院判决第三项，确认被上诉人市政府复议程序违法，判决被上诉人赔偿上诉人财产损失3324776元。理由如下：1、开发区管委会的具体行政行为侵害了上诉人合法取得的土地使用权，上诉人申请行政复议符合法律规定，被上诉人作出不予受理行政复议申请决定程序违法。2、被上诉人不受理上诉人的行政复议申请与上诉人的房屋被认定为违章建筑并被强拆存在因果关系。3、开发区管委会是被上诉人的派出机构，开发区管委会作出的具体行政行为应由被上诉人承担责任，因此被上诉人既是行政复议的主体又是作出限期整改通知和强拆行为的主体，应对上诉人涉案房屋被违法拆除造成的财产损失承担赔偿责任。
被上诉人市政府未向本院提交书面答辩意见。
双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院二审查明的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。
本院认为，本案中上诉人与进出口公司签订的场地租赁合同中约定由上诉人自费开发使用，在被上诉人无法提供相反证据的情况下，上诉人主张所租赁场地上的涉案房屋系由其所建具有一定的合理性。因此，应当给予上诉人就张贴于涉案房屋上的限期整改通知申请行政复议的资格，被上诉人以上诉人的行政复议申请不符合受理条件为由作出不予受理决定错误，�审法院判决撤销该不予受理决定并责令被上诉人予以受理，并无不当。
上诉人主张被上诉人应对涉案房屋被拆除承担赔偿责任，但在被上诉人作出不予受理决定之前涉案房屋就已被拆除，上诉人亦未能提供证据证明该不予受理决定与涉案房屋被拆除存在直接的因果关系，故上诉人的赔偿主张缺乏事实和法律依据，不能成立。被上诉人作出的不予受理决定虽内容不当，但其在法定期限内审查并作出决定并不违反程序性规定，上诉人主张被上诉人行政复议程序违法应承担赔偿责任的上诉理由亦不成立。另外，本案系行政复议之诉，拆除涉案房屋行为的合法性不属于本案审查范围，上诉人认为被上诉人是拆除涉案房屋的决定机关应对拆除行为承担赔偿责任，属另一法律关系，上诉人可另行起诉或通过其他渠道解决。
综上，上诉人的上诉理由不能成立�不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人徐西平负担。
本判决为终审判决。
审判长 张成武
审判员 许 琳
审判员 蒋炎焱
二〇一七年七月四日
书记员 杨柳青