海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第103号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海口市城市建设投资有限公司。
法定代表人韩东光，董事长。
委托代理人林青，海南海地律师事务所律师。
委托代理人符星，海南海地律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称国土局）因与被上诉人海口市城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第38号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月11日立案后，依法组成合议庭，并于2014年7月11日公开开庭进行了审理。上诉人国土局的委托代理人马传奋、被上诉人城投公司的委托代理人林青、符星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：2013年7月17日，上诉人国土局以被上诉人城投公司为行文对象，作出海土资处字（2013）51号《收回国有建设用地使用权决定书》，主要内容为：“你公司自取得位于海口市城西镇山高村，《国有土地使用证》号为海口市国用（2004）第000768号，土地用途为教育用地的6876.91平方米国有土地使用权后，未按有关法律、法规、规章及与国土部门签订的相关协议之规定或约定的时间动工开发，已构成闲置，且扣除《闲置土地处置办法》第八条规定的原因所造成的闲置时间后，未动工开发已满二年。以上事实有现场照片、询问笔录、听证笔录以及相关部门的核查文件等证据为证。根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条、《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，经报海口市人民政府批准，我局作出如下决定：一、无偿收回你公司海口市国用（2004）第000768号《国有土地使用证》项下6876.91平方米土地使用权，并注销相关土地权源证明。二、请你公司自收到本决定书之日起三十日内到我局办理国有土地使用权注销登记手续，并交回海口市国用（2004）第000768号《国有土地使用证》。”
被上诉人城投公司不服前述行为，向原审法院提起行政诉讼，请求：依法撤销国土局作出的海土资处字（2013）51号《收回国有建设用地使用权决定书》。
原审判决认定：本案讼争土地位于海口市龙华区城西镇山高村，面积为6876.91平方米，土地用途为教育用地，土地证号为海口市国用（2004）第0007**号；土地现状为部分地块被旁边的建筑工地建临时简易居住用房并堆放建筑材料，周边均建有居民楼，只有一条可通行小轿车的道路进出。2003年6月，海口市成立城投公司，作为城市基础设施建设主体和融资平台，承担筹资、贷款责任，并受海口市人民政府委托，负责国有土地的经营开发。2004年3月23日，海口市人民政府常务会议纪要（2004第23号）议定，一、以土地作价出资，将面积小于30亩的土地共计62宗，面积663.59亩；大于30亩的土地共计7宗，面积1375.46亩作价出资注入城投公司（涉案土地为其中一宗）；二、将部分国有存量空闲土地以资产划转的方式归城投公司管理；三、明确今后政府收回的各类土地作为市政府国有土地资产，授权海口市国资委进行监督管理；海口市国资委再根据城投公司的开发能力、资金筹措、经营资产等情况，分批次进行委托经营或作价出资注入城投公司；四、国有土地委托经营；市政府首批3057.46亩储备土地委托城投公司开展经营活动；五、成立城投土地储备分中心，分中心是市土地储备管理中心的分支机构，用于收购、储备和管理城投公司经营的储备土地。城投公司根据上述会议纪要和海府函（2004）35号文件，以土地作价出资的方式取得涉案土地的使用权，并于2004年5月13日获得国土局核发的海口市国用（2004）第000768号国有土地使用证。在土地划转给城投公司后，由于涉案土地的征地遗留问题尚未完全解决，且土地在山高村内，周边建有居民楼，大型施工车辆无法进出；加上涉案土地的发改立项、规划许可与土地证上记载的土地用途不一致，导致城投公司至今无法开工建设。2012年8月，国土局对涉案土地的闲置问题立案查处，经调查认定涉案土地闲置已超过两年未开发，于是向城投公司下达闲置土地认定书；城投公司不服，向国土局提出申辩和听证申请；国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月17日作出海土资处字（2013）51号《收回国有建设用地使用权决定书》，以城投公司自取得涉案土地后，未按规定或约定时间动工开发，已构成土地闲置为由，依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条，《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，决定无偿收回上述土地并注销海口市国用（2004）第000768号国有土地使用证。城投公司不服，向海南省人民政府申请复议；海南省人民政府行政复议办公室于2014年1月26日作出琼府复决（2013）123号行政复议决定书，决定维持经海口市人民政府批准由国土局作出的海土资处字（2013）51号《收回国有建设用地使用权决定书》。城投公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是国土局作出的海土资处字（2013）51号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。经庭审质证后确认，城投公司的公司性质为国有，是海口市人民政府的融资平台，其职责是受海口市人民政府和海口市国资委的委托，负责管理、开发国有存量空闲土地，筹措资金进行城市基础设施建设，经营国有土地，兼有部分管理职能；其对名下土地的使用及开发建设需经海口市政府和海口市国资委的监督管理，并没有完全的企业自主经营权。海口市政府和海口市国资委根据城投公司的开发能力，将土地分批次以土地作价出资的方式注入城投公司经营。因此，城投公司对涉案土地的使用权不等同于《闲置土地处置办法》中所指的国有建设用地使用权，造成土地闲置不属城投公司自身主观原因。闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。城投公司对涉案土地的取得并不是通过招拍挂或其他转让方式，而是通过政府的行政划转，城投公司没有支付对价，没有与国土局签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，未约定动工开发日期，也没有自用地的批准文件，不能适用《海口市处置闲置土地若干规定》对城投公司管理的闲置土地进行处理。因此，国土局在没有查明涉案土地闲置的原因和城投公司所有土地性质的情况下，对城投公司作出的行政决定属认定事实不清，适用法规错误。综上，城投公司起诉的理由符合法律规定，予以支持；国土局的辩解理由，没有事实和法律依据，不予采纳；其作出的行政决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决：撤销国土局于2013年7月17日作出的海土资处字（2013）51号《收回国有建设用地使用权决定书》。诉讼费人民币50元，由国土局负担。
上诉人国土局上诉称：2004年，海口市人民政府作出海府函（2004）35号《关于将44.58公顷国有土地作价出资的批复》，将涉案土地以作价出资方式注入城投公司。2004年5月13日，国土局就涉案土地给城投公司核发土地证，但城投公司至今仍未开发建设，亦未申请办理过规划报建的相关手续，闲置已达两年。2012年8月，国土局对涉案宗地开展调查，历经调查询问、告知相关权利、组织听证等程序，并在查清前述事实后，根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定和《海口市处置闲置土地若干规定》第二条的规定，作出涉案决定。因此，国土局作出涉案决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。涉案宗地周边道路交通顺畅，不存在征地拆迁遗留等不能开发建设的问题。城投公司自身原因造成涉案土地闲置，亦不存在政府或政府部门的原因。因此，原审判决认定事实不清。城投公司作为国有企业法人，与其他法人主体并无不同，没有法律规定在土地闲置处置问题上对其区别对待。而且，土地作价注资入股作为土地转让的一种特殊方式，也应适用《闲置土地处置办法》和《海口市处置闲置土地若干规定》的相关规定。因此，原审判决适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，特请求二审法院：1、撤销原审判决；2、一、二审全部诉讼费用由城投公司承担。
被上诉人城投公司答辩称：2004年3月23日，海口市人民政府常务会议纪要（十三届第二十一次（2004）23号）决定采取国有土地作价出资的方式将土地注入城投公司，由城投公司进行经营，以筹集城投公司在城市基础设施建设中筹资、贷款的还贷资金。会议议定：一是以作价出资方式将62宗（合计面积663.59亩）面积小于30亩的土地由市政府注入城投公司，7宗（合计面积1375.46亩）大于30亩的土地报省政府批准后注入城投公司；二是以资产划转的方式将原长流新区、金贸区、长秀商住区、永桂工业区、狮子岭开发区等个五个开发区的存量空闲地236.51公顷（合计3547.65亩），经市政府批准后由市国资委按土地资产现状把这部分资产划转到城投公司。三是授权国资委进行监督管理，有国资委根据市城投公司的开发能力、资金筹措、经营资产等情况，分批次进行委托经营或作价出资注入城投公司；四是国有土地委托经营，市政府将首批203.83公顷储备土地委托给城投公司经营。五是成立城投土地储备分中心，属于市土地储备整理中心的分支机构，用于收购、储备和管理城投公司经营的储备土地。因此，城投公司取得涉案土地，未签订国有土地使用权出让合同，亦未支付对价，有别于一般土地的取得程序，不属于交易行为，不符合《闲置土地处置办法》第二条规定的土地来源要件，不能适用《闲置土地处置办法》进行处理。另外，市政府前述会议纪要、相关决定和批复，以及颁发土地证时，均未约定开发建设项目及动工开发期限，而城投公司名下土地的使用及开发建设需经海口人民市政府和海口市国资委的监督管理，不能完全自主按照自己的意愿使用涉案土地。因此，涉案土地仍然受市政府、国资委和国土局统筹管理，并没有实际的交付给城投公司，无法确定闲置时间，不能认定为闲置土地。况且，涉案土地存在征地款未付清、土地被占用、无路通行、片区控规未及时编制，以及土地用途与发改立项、规划许可不一致等政府原因影响涉案土地的开发，不存在无偿收回的情形。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。国土局的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回国土局的上诉请求。
二审期间，上诉人国土局未提供新证据；被上诉人城投公司则提交4组新的证据材料（即：1、关于合作开发南海名居项目的市城投（2006）364号请示和海国资产权（2006）139号批复；2、关于合作开发长秀片区6#土地的市城投（2006）456号请示和海国资产权（2007）1号批复；3、关于合作开发长秀片区5、8号土地的市城投（2007）323号请示和海国资产权（2007）167号批复；4、关于开发府城凤翔东路南边12.39亩土地的市城投（2013）269号请示和海国资法规（2013）64号批复），拟证明城投公司对涉案土地没有自主开发权。本院认为，城投公司提交4组新的证据材料，虽然不是涉案土地的相关请示、批复，却是针对本院调查其自主开发权而提交的材料，符合新证据的规定，应予分析认证。但是，该4组证据，仅能证明城投公司开发涉案土地需要增加一道审批程序（即：取得海口市政府国有资产监督管理委员会的批复），不能否定城投公司具有决定开发涉案土地的自主开发权。否则，土地利用所应经历的规划报建程序，也将成为没有自主开发权的借口，进而拖延土地的开发利用。因此，对于城投公司拟用前述4组证据证明其对涉案土地没有自主开发权的证明力，本院不予确认。
二审期间，各方当事人对原审已质证的证据，均无新的质证意见，本院的认证与原审判决一致。
二审对原审判决认定的事实，除下列事实以外，其他事实予以确认：原审判决认定“在土地划转给城投公司后，由于涉案土地的征地遗留问题尚未完全解决”和“导致城投公司至今无法开工建设”的内容，缺乏证据予以支持，本院不予确认。
二审另查明：2004年3月1日，海口市发展计划局就被上诉人城投公司市城投（2004）055号《关于申请商业网点建设项目立项的请示》，作出市计（2004）99号《海口市发展计划局关于商业网点建设项目立项的批复》，主要内容为：“一、同意商业网点建设项目立项。二、建设规模及内容：工程初步估算投资9800万元，其中贷款5880万元，自筹3920万元。主要建设内容：62个商业网点建设（详见附表），主要是商业铺面设施建设，含旅游、餐饮、娱乐等建设。”2004年3月16日，海口市规划局给城投公司颁发市城规编号：2004址字第29号《建设项目选址意见书》。该意见书中，建设项目基本情况表述为：“建设项目名称为商业网点；建设单位名称为海口市城市建设投资有限公司；建设单位拟选位置为龙华区山高村城西乡”；规划部门选址意见的主要内容为：“用地规划性质为成人与业余学校用地；使用面积为6876.95平方米；容积率为1.0；建筑密度为25%；绿地率为40%”。2004年3月17日，海口市规划局给城投公司颁发编号2004090《建设用地规划许可证》，主要内容为“用地单位为海口市城市建设投资有限公司；用地项目名称为商业网点；用地位置为龙华区城西乡山高村；用地面积为6876.95平方米”。2004年3月18日，城投公司以上诉人国土局为行文对象，作出市城投（2004）077号《海口市城市建设投资有限公司关于申请办理商业网点建设用地手续的请示》，主要内容为：“为促进海口市商业的发展，振兴地方经济，建立区域性商业中心，我司拟充分利用自身优势建设62个商业网点，进行旅游购物、百货商场、超市、便利连锁店、餐饮、娱乐等设施建设。目前，市计划局已对该项目进行立项，市规划局也已办理了项目选址手续。为加快项目的落实，恳请贵局给予办理用地手续。”2004年3月24日，海口市人民政府以海口市国有资产监督管理委员会（以下简称海口市国资委）为行文对象，作出海府函（2004）35号《海口市人民政府关于同意将44.58公顷国有土地作价出资的批复》，主要内容为：“同意将44.58公顷国有土地以作价出资方式注入海口市建设投资有限公司，出资金额以确认的评估值为准。二、作价出资的44.58公顷国有土地，界定为国家股，由你委持有，依法履行出资人职责。三、市国土资源局负责将作价出资的44.58公顷国有土地过户至海口市建设投资有限公司名下。”同日，海口市人民政府以城投公司为行文对象，作出海府（2004）19号《海口市人民政府关于以44.58公顷（669.12亩）国有土地作价出资的决定，主要内容为：“为了集约利用土地资源，实现国有土地资产收益最大化，经研究，决定将国有建设用地60宗44.58公顷（669.12亩）以作价出资有偿使用方式注入你公司，出资金额以确认的评估价值为准，土地用途及使用年限以土地使用证标注为准，规划设计条件以用地规划许可证为准，你公司凭此批准文件向市国土资源局直接申请办理土地登记等有关手续。”2004年5月13日，海口市人民政府就涉案土地，给城投公司颁发海口市国用（2004）第000768号《国有土地使用证》。该证所附2004年4月20日绘制的宗地图显示：涉案土地的东、西和北三向均至居民地；南至空地。2014年3月5日，原审法院就涉案用地进行现场勘查的笔录显示：“土地四周被山高村民宅围住，原来土地证上标记的南边的空地上已建新商品房，现场地上建有简易板房，堆放建筑材料，停放工程车，只有北面有一条道路可通行小汽车。”
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条第（三）项的规定，国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权作价出资或者入股。海口市人民政府将涉案土地作价出资注入被上诉人城投公司，应属于国有土地有偿使用的范畴，其为此而出具的海府（2004）19号文，也就相当于国有建设用地使用权有偿使用合同的性质。因此，涉案用地属于《闲置土地处置办法》第二条规定的国有建设用地范畴，可以适用该规章进行处理。上诉人国土局适用该规章作出涉案决定，并无不当。城投公司所辩其用地取得方式特殊，不能适用《闲置土地处置办法》之意见，与前述分析相违背，本院不予采纳。根据海口市人民政府常务会议纪要（2004第23号），城投公司开发涉案土地，确实需要接受海口市国资委的监督。但是，海口市国资委并不能代替城投公司决定如何使用涉案土地，以及何时进行开发建设等问题。因此，海口市国资委的监督，实质是为城投公司使用土地增加了一道审批程序。城投公司至今未就涉案土地拟定开发建设方案向海口市国资委请示，故其归责于海口市国资委的意见，本院不予支持。海口市人民政府就涉案土地，已于2004年给城投公司颁发国有土地使用证。因此，城投公司所辩涉案土地尚未交付的意见，缺乏事实根据，本院不予采纳。根据国有土地使用证所附宗地图，可以证明涉案土地颁证时南至空地。涉案用地周围目前建成的建筑物，可以证明涉案用地早已具备开发建设的条件。城投公司既未能举证证明其曾就通行问题提起民事相邻权诉讼，亦未能举证证明其曾就通行纠纷要求政府部门处理。因此，城投公司所辩涉案土地无路通行导致其不能开发的意见，缺乏证据支持，本院不予采纳。涉案用地的立项批复为“商业网点”；选址意见则规划为“成人与业余学校用地”；《建设用地规划许可证》则载明“用地项目名称为商业网点”。三者之间确实存在冲突。但是，涉案国有土地证的颁发时间在三者之后，且载明的土地用途为教育用地，符合选址意见的详细规划内容。这种情况，不属于颁发国有土地证后，因规划修改而导致不能按照土地用途开发的情形。城投公司颁证时并未对土地用途提出异议，故其现以土地用途与发改立项、规划许可不一致为由进行抗辩，本院不予采纳。城投公司所辩片区控规问题，与海口市规划局早在2004年对涉案用地进行规划选址的事实不符，本院不予支持。城投公司所辩涉案土地被占用的问题，却未能提供占用时间、占用原因、要求政府有关部门处理或者提起民事侵权之诉等证据，故不能认定为政府原因。城投公司所辩涉案土地存在征地款未付清等情况，却未能举证予以证明，本院不予采纳。城投公司自2004年取得涉案土地后，至今仍未进行开发建设，闲置时间已逾两年。国土局依据《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十七条和《海口市处置闲置土地若干规定》第二条第一项的规定，作出涉案决定，并无不妥。国土局经历立案、调查听证等程序后，报经海口市人民政府批准，才作出涉案决定，程序并无不当。因此，城投公司向原审法院提出撤销涉案决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，依法应予驳回。
综上所述，上诉人国土局的上诉请求，于法有据，应予支持。被上诉人城投公司撤销涉案决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实不清，证据不足，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销海口市秀英区人民法院（2014）秀行初字第38号行政判决；
二、驳回被上诉人海口市城市建设投资有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人海口市城市建设投资有限公司负担。由于上诉人海口市国土资源局已预缴二审案件受理费50元，故被上诉人应将其应负担的二审案件受理费50元直接支付给上诉人。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘 娜
代理审判员 袁 蓉
代理审判员 钟 山
二〇一四年九月二十二日
书 记 员 张园萍
附相关法律法规条文：
中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十九条国有土地有偿使用的方式包括：
（一）国有土地使用权出让；
（二）国有土地租赁；
（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
闲置土地处置办法
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第十七条国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
海口市处置闲置土地若干规定
第二条下列情形之一的闲置建设用地，市土地行政主管部门可以报经原用地批准机关批准后无偿收回土地使用权或占有的土地：
（一）以划拨、出让、转让方式取得国有土地使用权，超过约定的动工开发日期（没有约定期限的自用地批准文件颁发之日起）满两年未按规定开发建设的；
（二）经批准改变土地用途后，超过约定的动工开发日期满两年未按规定开发建设的；
（三）经批准的临时建设项目期满后，其用地满两年未按规定开发建设的；
（四）用地分宗发证且有约定动工开发期限，单宗用地超过约定的动工开发期限满两年未按规定开发建设的；
（五）用地项目批准后，圈占土地满两年未依法办理项目用地批准手续的；
（六）已交定金或者部分地价款，占用土地满两年未办理项目批准手续的；
（七）土地使用人违反合同约定，欠缴地价款的。
未报建动工开发的建设工程，经规划部门认定不能补办有关手续的，其所建设部分不计入用地项目总投资额。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。