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中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申5149号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王娟。
委托代理人韩龙明，黑龙江冰城律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省宁安市人民政府。住所地：黑龙江省宁安市政府办公楼。
法定代表人徐利刃，市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省宁安市教育局。住所地：黑龙江省宁安市宁安镇通江路18号。
法定代表人刘连旺，局长。
再审申请人王娟因诉被申请人黑龙江省宁安市人民政府（以下简称宁安市政府）、黑龙江省宁安市教育局（以下简称宁安市教育局）不履行分配工作法定职责一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年5月3日作出的（2016）黑行终56号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年12月19日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1996年秋，王娟初中毕业考入牡丹江师范学校（中等师范学校），作为宁安市教育局的定向、委托培养生在校学习。1999年7月15日王娟毕业，黑龙江省教育委员会为其派发《中等师范学校毕业生就业派遣通知书》（以下简称派遣通知书），报到时间为1999年7月1日至1999年9月30日。王娟持派遣通知书到宁安市教育局报到，但一直未被分配工作。后，部分未被分配工作的毕业生多次上访，要求解决工作问题。2014年10月8日，宁安市教育局作出《关于1999年师范（幼师）定向、委托毕业生上访问题的答复意见》（以下简称信访答复意见）。该信访答复意见称：1999年国家开始推行毕业生就业制度改革双轨制，同时也正值全省教师重新核定编制，牡丹江市超编1228人。为此，市政府出台文件规定“委托、定向等方式培养的普通高校毕业生入学前没有签订具体接收单位的，可进入生源地毕业生就业市场，双向选择，自主就业”。2000年5月17日，宁安市政府召开常务会议，决定对1999年定向、委托培养的毕业生采取面向市场自主择业，或者通过人才市场联系用人单位，协商安置就业。2000年以来，宁安市已经择优招录了其中部分人员到机关和事业单位工作，也有部分人员到宁安市区以外的地区找到了适合自己的工作。根据以上情况，宁安市教育局对上访人反映的问题答复如下：1、当年宁安市政府作出的决定是根据上级相关文件、国家教育改革要求和宁安市教师队伍超编的实际作出的，符合当时宁安的实际。宁安市教育局还将继续执行市政府作出的决定，对该批毕业生实行双向选择安置就业。为了帮助这批毕业生创造更多的就业机会，在今后公开考录教师时，可适当放宽年龄界限和相关条件。2、建议市政府对其他系统事业单位公开招聘人员时，对有适合这批毕业生的岗位，可适当放宽相关条件。3、建议市政府对该批毕业生在自主创业过程中，在政策允许的条件下，给予相应的扶持。4、对家庭生活特别困难的，教育部门可帮助协调相关部门开展救助活动，使其尽快脱贫致富。上访人不服，申请复查。2014年11月26日，宁安市人民政府信访办公室作出宁政信复字（2014）9号《关于1999年师范（幼师）定向、委托毕业生上访问题的复查意见》（以下简称信访复查意见），维持宁安市教育局作出的信访答复。上访人不服，继续申请复核。2015年1月9日，牡丹江市人民政府作出牡政信复字（2015）1号《关于郝艳玲等人信访事项的复核意见》（以下简称信访复核意见）。该意见认为：安置师范毕业生就业属于当地教育行政部门的法定职责，宁安市教育局没有给委托、定向毕业生安置工作，可以提起行政诉讼。根据《信访条例》第二十一条第一款规定，宁安市政府应当不予受理上访人的复查申请事项。依照《黑龙江省信访事项复查复核暂行办法》第十八条第二款规定，宁安市政府作出的信访复查意见违反法定程序，予以撤销。建议上访人通过诉讼渠道解决诉求事项。王娟于2015年6月24日提起本案行政诉讼，请求判令宁安市政府、宁安市教育局履行委托培养行政协议的法定职责，给王娟安排工作。
牡丹江市中级人民法院（2015）牡行初字第32号行政裁定认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。王娟1999年7月毕业后，持派遣通知书到宁安市教育局报到，在报到日期截止后60日内宁安市教育局未给王娟安排分配工作，王娟就应当知道宁安市教育局不作为行为存在，应及时到人民法院提起行政诉讼，而王娟于2015年提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回王娟的起诉。王娟不服，提起上诉。
黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终56号行政裁定认为，1999年，王娟毕业后持派遣通知书到宁安市教育局报到，宁安市教育局应当履行相应的职责但未予履行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条、第四十一条的规定，王娟的起诉期限应当自其报到后期满60日开始计算，最长不超过两年。王娟于2015年提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。王娟提出应适用20年诉讼时效的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
王娟申请再审称：一、二审裁定认定事实和适用法律错误，本案没有超过起诉期限。宁安市政府、宁安市教育局不履行法定职责是一种持续状态，且未告知起诉期限，应当从当事人知道或者应当知道诉权之日起计算；本案属于行政机关不履行行政协议案件，参照民事法律规范关于诉讼时效20年的规定。请求撤销一、二审裁定，对本案立案审理。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。从上述规定来看，当事人申请行政机关履行法定职责，被申请人应当在接到申请之日起两个月内作出答复，行政机关不答复的，当事人可以对该行政机关不履行答复义务的行为依法提起行政诉讼。本案中，1999年7-9月间，王娟持派遣通知书到宁安市教育局报到，宁安市教育局对王娟申请安排工作的请求未作答复，王娟以宁安市教育局为被告提起行政诉讼，并无不当。但是，王娟以宁安市政府为被告提起行政诉讼，请求履行安排工作的法定职责，缺乏事实根据和法律依据，一、二审裁定驳回其对宁安市政府的起诉并无不当。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，最长不得超过2年。这里的“知道”包括实际知道和法律上推定的“应当知道”。本案中，王娟于1999年7月毕业后，持派遣通知书到宁安市教育局报到，报到后宁安市教育局未履行分配工作法定职责，王娟当时已经知道被诉行政行为的主要内容，至2015年提起本案行政诉讼，已远远超过2年的法定起诉期限。一、二审裁定驳回起诉，并无不当。王娟主张本案属于行政机关不履行行政协议案件，应参照民事法律规范关于诉讼时效20年的规定。但是，诉讼时效是民事实体法的规定，超过诉讼时效当事人失去的是胜诉权；而起诉期限是行政诉讼法的规定，超过起诉期限，当事人丧失的是诉权，而非胜诉权。本案争议系行政案件起诉条件问题，应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，而不是民事诉讼时效制度的规定。其该项主张没有法律根据，本院不予支持。
应当指出的是，本案因超过起诉期限，当事人通过上访渠道解决争议，属于信访事项的范围。《信访条例》第二十一条第一款第一项关于“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”的规定，系指当事人依法享有诉权的情况下，通过信访途径解决争议，信访部门不予受理。但是，对于已经超过法定起诉期限，丧失诉权的当事人，就相关事项提出信访的，不属于该项规定排除信访的事项。牡丹江市政府作出的信访复核意见，以信访事项不属于信访范围为由，指引当事人对已经丧失诉权的事项提起行政诉讼，理由和结果均不妥，本院在此予以指正。
综上，王娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回王娟的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 高 珂
审判员 苏 戈
二〇一六年十二月二十八日
书记员 关 月
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、信访条例
第二十一条县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：
（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。
（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。
县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。
（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。
按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。