中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4017号再审申请人（一审原告、二审上诉人）谢阶忠，男，苗族，1937年4月10日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱忠容，女，汉族，1944年9月13日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系谢阶忠之妻。委托代理徐云会，女，苗族，1979年4月19日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系朱忠容儿媳。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。法定代表人石强，该县县长。一审第三人、二审被上诉人重庆市彭水县城市建设投资有限责任公司，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭镇高家台10号。法定代表人王小刚，该公司董事长。一审第三人、二审被上诉人吴怀瑾，女，苗族，1939年12月8日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。一审第三人、二审被上诉人梅念庆，男，苗族，1965年10月1日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系吴怀瑾之子。一审第三人、二审被上诉人刘晓芬，女，汉族，1978年8月21日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系梅念庆之妻。一审第三人、二审被上诉人梅小玫，女，苗族，1962年9月20日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系吴怀瑾之女。谢阶忠、朱忠容因诉重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府(以下简称彭水县政府)及重庆市彭水县城市建设投资有限责任公司(以下简称彭水县城投公司)确认行政行为违法一案，不服重庆市高级人民法院（2016）渝行终22号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明以下主要事实：吴怀瑾与谢阶忠建房占地原系吴怀瑾之夫梅开邦在1985年从彭水城郊插旗五组取得。梅开邦取得该土地使用权后，于1988年10月4日与谢阶忠达成合伙建房协议，合伙建成一幢四楼房屋，房屋建成后双方按建房协议对房屋进行了分割。1992年，梅开邦取得彭国用(1992)字第000940号《国有土地使用权证》，该证记载：用地面积和建筑占地面积均为109.60平方米，四至界限为：东与谢阶忠共用楼梯，南以墙身为界，西以户主墙壁为界，北以户主滴水为界(争议界)。同年，谢阶忠也取得彭国用(1992)字第000939号《国有土地使用权证》，该证记载：用地面积和建筑占地面积均为70．31平方米，四至界限为：东以户主墙壁为界，南以户主墙壁为界，西与梅开邦共用，北以户主滴水界(风貌工程争议界)。2011年4月6日，彭水县发改委就彭水县城投公司彭水城投司文〔2011〕20号《关于彭水中学住宅小区环境整治和小区风貌改造立项的请示》，下发彭水发改发〔2011〕80号《彭水苗族土家族自治县发展和改革委员会关于彭水中学住宅小区环境整治和小区风貌改造项目立项的批复》，该批复的内容为：彭水县城投公司作为彭水中学住宅小区环境整治和小区风貌改造项目的业主单位，拟对彭水县汉葭镇河堡社区辖区内彭水中学住宅小区进行环境整治和小区风貌改造。该批复要求彭水县城投公司加快推进项目相关前期工作，办理国土、规划、环评等相关手续，抓紧编制项目工可和概算送审批。在该项目实施过程中，吴怀瑾家房屋前的水沟被填平，修建成休闲广场，根据规划需要对临广场的住房进行风貌改造。吴怀瑾家和谢阶忠家房屋均临上述新修建的广场，均在该次风貌改造范围内。2011年12月3日，彭水县城投公司负责人和梅小玫在彭水县政府林光副县长办公室，专题关于吴怀瑾家房屋风貌改造请示了林光副县长，根据该项目实施的实际情况，林光副县长批准同意梅家(吴怀瑾家)房屋改造按彭水县城投公司设计的风貌改造与赵小航房屋改造修建一致。2011年12月13日，彭水县城投公司向梅小玫发出通知，通知要求：吴怀瑾家房屋风貌改造(未完成部分)必须在2011年12月20日改造完毕；材料质量、做法符合相关标准；立面改造要与效果图的色彩、图案一致：各部位的做法必须与已改造的立面一致，符合规划要求，协调统一，整体美观等。吴怀瑾家在组织人员对其房屋进行风貌改造施工过程中，于2011年12月24日拆除位于其房屋北面的与谢阶忠家共同使用的入户斜行楼梯(二家入户的唯一通道)，将该楼梯改为直行楼梯。同时，吴怀瑾家在其与谢阶忠家房屋北面修建三间门面房，其中一间门面在谢阶忠家屋前。谢阶忠、朱忠容认为入户斜行楼梯属于双方共有，吴怀瑾家在谢阶忠家房屋北面修建门面影响其采光，便对吴怀瑾的施工活动进行阻扰。2011年12月27日，吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬向彭水县法院提起民事诉讼，请求该院判令：一、谢阶忠、朱忠容停止侵害、排除妨碍，立即停止阻扰、干涉吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬在自家地盘进行的“风貌改造项目”工程施工；二、停止阻扰、干涉吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬将底层楼梯入口从原侧面入口改为正面通行的直行入口。在该案庭审过程中，吴怀瑾等人为支持其主张举示了彭水县城投公司于2012年1月18日出具的《情况说明》一份，该情况说明记载有林光副县长批准同意梅家(吴怀瑾家)房屋改造按彭水县城投公司设计的风貌改造与赵小航房屋改造修建一致，林光于2012年1月19日在该情况说明上签署了“情况属实”字样的信息。2012年3月26日，彭水县法院作出(2012)彭法民初字第00021号民事判决，判决谢阶忠、朱忠容立即停止对吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬修建“风貌改造项目”及直行梯步的阻扰、干涉。谢阶忠、朱忠容不服提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2012年6月14日作出(2012)渝四中法民终字第00563号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决宣判后，吴怀瑾等人将谢阶忠房前风貌改造工程门面的立面墙全部封顶形成封闭门面(该二审判决前门面墙体只修了一半)。谢阶忠、朱忠容不服该二审判决，向重庆市人民检察院提出抗诉，该院于2013年2月4日作出渝检民抗〔2013〕42号《民事抗诉书》向重庆市高级人民法院提出抗诉，重庆市高级人民法院于2013年3月26日作出(2013)渝高法民抗字第00059号民事裁定，指令重庆市第四中级人民法院对该案进行再审。重庆市第四中级人民法院经再审后于2013年7月19日作出(2013)渝四中法民再终字第00005号民事判决，判决维持(2012)渝四中法民终字第00563号民事判决。2013年8月21日，谢阶忠、朱忠容以吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬、梅小玫为被告向彭水县法院提起物权保护民事诉讼，请求法院判决：一、吴怀瑾、梅念庆、刘晓芬、梅小玫拆除谢阶忠、朱忠容门前门面；二、恢复原共用楼梯原状。2014年5月8日，彭水县法院作出(2013)彭法民初字第02384号民事判决，判决：一、吴怀瑾在判决书生效后立即拆除位于谢阶忠、朱忠容房前门面：二、驳回谢阶忠、朱忠容其余诉讼请求。谢阶忠、朱忠容不服提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2014年7月25日作出(2014)渝四中法民终字第00567号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。2012年5月，法院强制拆除了吴怀瑾等人修建在谢阶忠房屋北面的一间门面房。因谢阶忠对梅家建房一事进行信访，彭水县城乡建委于2014年1月28日对谢阶忠作出彭水建委函〔2014〕13号《彭水苗族土家族自治县城乡建设委员会关于信访人反映梅小玫违法建房一事调查核实情况函》，答复称：谢阶忠反映的房屋位于现绍庆街道河堡社区西城街50号附2号，建房户为吴怀瑾，系梅小玫母亲。2011年，彭水县实施彭水中学教师住宅小区环境整治和小区风貌改造工程，彭水县城投公司为该项目业主，吴怀瑾的房屋位于项目规划范围内。为了顺利实施该项目，2011年12月3日，彭水县城投公司负责人和房屋户主吴怀瑾将房屋风貌改造问题请示了县上领导，根据该项目的实际情况，县领导批准同意吴怀瑾的房屋改造和相邻的赵小航的房屋按照彭水县城投公司设计的风貌改造修建一致，彭水县城投公司于2011年12月13日给吴怀瑾下发了房屋立面改造的通知，要求按照该小区环境整治和立面风貌改造的规划设计进行改造。经该委调查核实，吴怀瑾的房屋改造与相邻的赵小航房屋改造在同一平面上，基本—致。谢阶忠、朱忠容认为林光副县长的批准行为就是政府行为，该行为给其合法权益造成了损害，遂提起行政诉讼，诉如前请。另查明，(2014)渝四中法民终字第00567号民事判决书确认，本案涉及的谢阶忠、朱忠容房前门面产权属于吴怀瑾，梅念庆、梅小玫、刘晓芬参与该门面的修建。在修建过程中，彭水县城投公司进行现场监督和指导施工，该门面未办理房屋产权证。重庆市第四中级人民法院一审认为：本案中，彭水县城投公司出具的《情况说明》承载了林光副县长批准同意吴怀瑾的房屋改造按彭水县城投公司设计的风貌改造与赵小航房屋改造修建一致的事实，在该《情况说明》上有林光认可这一事实的签署信息，这一事实还有彭水县城乡建委对谢阶忠的信访回函予以佐证，足以认定林光副县长的上述批准行为客观存在。关于林光副县长的批准行为。首先，林光副县长的批准行为是彭水县政府的行政行为。林光作为彭水县政府副县长，分管城乡建设，对彭水中学住宅小区风貌改造中的行政事务有管理的职责，该职责系彭水县政府赋予，其履职行为就是彭水县政府的行为。彭水县城投公司、吴怀瑾家的代表梅小玫和林光副县长，就彭水中学住宅小区风貌改造中吴怀瑾家房屋风貌改造进行了专题研究，林光副县长根据项目实施的实际情况，口头作出批准同意吴怀瑾家房屋按赵小航房屋模式进行风貌改造，该口头批准行为属林光副县长依据其职责针对特定的人和事的履职行为，代表了彭水县政府，属彭水具政府的行政行为。其次，该行政行为对谢阶忠、朱忠容的权利义务未产生实际影响。从林光副县长批准的内容分析，“同意梅家(吴怀瑾家)房屋改造按彭水县城投公司设计的风貌改造”，根据彭水县发改委关于彭水中学住宅小区风貌改造项目立项批复的规定，彭水县城投公司对设计的风貌改造项目，应当办理国土、规划等手续，说明该批准内容是支持吴怀瑾家在风貌改造中对房屋进行合法改造，其间不能解读出其支持吴怀瑾家房屋可进行非法改造。而“与赵小航房屋改造修建一致”，只是最终达到的效果，满足彭水中学住宅小区风貌改造的美观度。吴怀瑾家在没有办理国土、规划等手续的情况下，在该次风貌改造中改建楼梯、修建门面，属吴怀瑾家的个人行为，与林光副县长的批准行为不具有关联性。吴怀瑾家违法修建构筑物，侵害谢阶忠、朱忠容的合法权益，生效民事判决已作出确认，并已被法院强制拆除，其责在吴怀瑾家。故本诉行政行为对谢阶忠、朱忠容的合法权益未产生实际影响。关于被告彭水县政府提出原告谢阶忠、朱忠容的起诉已超过起诉期限的理由。经查，虽然谢阶忠、朱忠容在2012年已知道林光副县长的批准行为，但无相关行政部门的认可。2014年1月24日，彭水县城乡建委回函谢阶忠，认可该批准行为。至此，谢阶忠才确认该行政行为客观存在，其在二年内提起行政诉讼，符合规定。故彭水县政府的上述理由不成立。综上所述，彭水县政府作出的本诉行政行为对谢阶忠、朱忠容的合法权益不产生实际影响，其起诉应当驳回。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定如下：驳回原告谢阶忠、朱忠容的起诉。重庆市高级人民法院二审认为：林光副县长作为分管城建工作的副县长，口头答复吴怀瑾家风貌改造应按照城投公司的设计与赵小航家房屋改造修建一致。此后城投公司向梅小玫发出了房屋立面改造的通知，要求其立面改造应按照规划要求与已改造的立面一致。林光副县长仅针对吴怀瑾家房屋风貌改造提出了总体要求，并未涉及谢阶忠、朱忠容的房屋，亦未涉及吴怀瑾家与谢阶忠家共用楼梯改造等具体事项，不能据此认定林光副县长已口头准许吴怀瑾家在谢阶忠家门前修建门面或准许吴怀瑾家将斜行共用楼梯改建为直行共用楼梯。吴怀瑾等人对其自行违法修建行为应当承担相应法律后果，其在谢阶忠家门前修建的门面已被人民法院执行生效民事判决强制拆除。林光副县长的行为并不直接对谢阶忠、朱忠容的权利义务产生影响，一审法院以此为由裁定驳回谢阶忠、朱忠容的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。谢阶忠、朱忠容于2012年在有关民事案件庭审中对载明被诉行政行为的《情况说明》进行质证，林光副县长在该《情况说明》上签署“情况属实”，谢阶忠、朱忠容当时即已知晓被诉行政行为内容，其于2015年提起本案诉讼超过了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限且无正当理由，其起诉应当依法予以驳回。一审法院认定谢阶忠、朱忠容的起诉未超过起诉期限不当，本院予以纠正。综上所述，一审裁定认定事实清楚、处理结果正确。谢阶忠、朱忠容的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。再审申请人不服，向本院申请再审称:一、林光副县长并非履行政府的职责，而是利用特权批准同意城投公司的违法设计，县政协副主席梅小玫无规划许可、国土许可搞违法建筑，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，擅自改变统一风貌规划图纸是违法的；二、风貌改造和环境整治竣工后(有改造前和改造后房屋照片佐证，其真实性)，因林光批准同意，梅小玫等人才敢大胆把修好的统一风貌房和共有楼梯强行拆除，并扩大面积侵占休闲广场约44平方米，修建成三间门面和直行楼梯，其中有一间是彭水县政府、城投公司要求梅家等人在谢阶忠、朱忠容房屋邻滴水修建形成遮挡物妨害底层旧房无法改建成门面，直行楼梯搭建在谢阶忠的厕所上，损坏了厕所，至今无法使用，有李继川、宋应伦的调查笔录佐证其真实性。林光副县长的行政行为直接或间接侵犯了谢阶忠、朱忠容的合法的民事权益。根据《中华人民共和国民法通则》第五条之规定，原二审法院认定林光副县长的行为并不直接对谢阶忠、朱忠容的权利产生影响是错误的，间接同样是侵权；三、城投公司给梅小玫发出的“通知”要求，是城投公司违法设计的要求，原二审法院认定是按规划要求是错误的；四、原二审法院认定梅小玫等人修建三间门面，拆除共用楼梯和直行楼梯的违法修建行为，应当承担法律后果，同样林光副县长的行政行为是犯渎职罪，同样应承担法律责任，根据《中华人民共和国侵权责任法》第九条之规定，教唆、帮助他人实施侵权行为的应当与行为人承担连带责任；五、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，谢阶忠、朱忠容的行政诉讼未超过时效；六、重庆市高级人民法院(2016)渝行终22号行政裁定书未经传票传唤，合议庭审理，程序不合法；七、2012年在有关民事案件庭审中，梅小玫等人出示的城投公司的“情况说明”，证明是林光副县长批准同意梅小玫等人搞违法建筑，进行质证是捏造事实。请求：重庆市高级人民法院撤销(2016)渝行终22号行政裁定书，依法改判确认林光副县长的行政行为违法。本院认为，申请人认为彭水县政府林光副县长有关“同意梅家(吴怀瑾家)房屋改造按彭水县城投公司设计的风貌改造，与赵小航房屋改造修建一致”的批示违法，向人民法院提起诉讼。由于该批示的落实尚需办理国土和规划等相关手续，因此，对谢阶忠、朱忠容权利义务产生实际影响的行政行为，应当是国土和规划部门的相关的批准行为。吴怀瑾家在没有办理国土、规划等手续的情况下，在该次风貌改造中改建楼梯、修建门面，属吴怀瑾家的个人行为，与林光副县长的批准行为没有必然联系。此外，从再审申请人谢阶忠、朱忠容实体权益保护的角度看，相关民事判决已经对吴怀瑾家违法修建构筑物，侵害其合法权益的行为作出确认，涉案构筑物亦已被法院强制拆除，故其合法权利已经获得救济。原审法院以被诉行为没有直接对谢阶忠、朱忠容的权利义务产生影响为由驳回其起诉，并无不当。综上，谢阶忠、朱忠容的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人谢阶忠、朱忠容的再审申请。审 判 长  马永欣代理审判员  阎 巍代理审判员  沈小平二〇一六年十二月十六日书 记 员  卢琨琨