湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鄂01行终26号上诉人（原审原告）武汉市青山区国有资产经营有限公司，住所地武汉市青山区武青三干道青翠苑特2号。法定代表人张勇，该公司总经理。被上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，该局局长。上诉人青山区国有资产经营有限公司(以下简称青山区国资公司)诉被上诉人武汉市国土资源和规划局土地行政确认一案，不服武汉市洪山区人民法院（2016）鄂0111行初85号行政裁定，提起上诉。本院于2016年12月30日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1988年1月26日，原武汉市水泥厂取得武房地籍青字第20203号《武汉市国有土地使用权证》（以下简称20203号土地证），用地坐落于洪山区洋桥，用地面积45，971.87㎡。2007年12月28日，武汉市人民政府国有资产监督管理委员会作出武国资产权[2007]94号《关于原武汉水泥厂非经营性资产无偿划转的意见》，载明：“武汉国有资产经营公司所属武汉华汉投资管理有限公司（以下简称华汉公司），将华汉公司代管的原武汉水泥厂的非经营性资产与武汉市青山区国资办所属的青山区国资公司签定了无偿划转协议，将华汉公司代管的原武汉水泥厂的国有非经营性资产划转给青山区国资公司。”2011年7月，青山区国资公司领取了洪国用（2011）第0011号《国有土地使用证》（以下简称11号土地证），位置坐落于洪山区洋桥村，使用权面积11,551.81㎡，使用权类型划拨。另查明，2013年12月19日洪山规划分局作出《关于武汉市青山区国有资产经营有限公司有关土地办证情况的证明》，载明：“因武汉市水泥厂长期疏于管理，有部分土地陆续被北洋桥村占用。依据武政（1999）66号和省国土厅鄂土资函[2000]67号文有关规定，原房地局颁发的《武汉市国有土地使用权证》可以作为用地权源资料之一，供土地登记确权时参考。2011年7月，我分局根据青山区国资公司申请和该土地的实际使用情况，本着尊重历史，正视现实的原则，就未被北洋桥村占用的无争议土地为青山区国资公司办理了《国有土地使用证》，实测办证面积11,551.81㎡,比原房地局记载面积少34,420.06㎡。依据《土地登记办法》第十八条第（一）项规定，被北洋桥村占用的土地存在争议，不予登记。原20203号土地证已收回注销，待争议解决，青山区国资公司仍可就剩余部分土地申请办理土地证。”2015年5月15日，原告青山区国资公司向武汉市土地登记发证中心提交《关于要求纠正北洋桥土地使用证书错误注销行为的申请》，主要要求：“1、依法纠正洪山规划分局错误注销我公司原《土地使用权证》的行为，将原证核减已换证面积后的剩余部分向我公司核发新证；2、依法向市土地储备中心就上述未换证土地的合法权属作出证明，证明相关土地的合法使用权归我公司所有，并要求将上述土地的补偿对象变更为我公司，尽快与我公司签订征地补偿协议。”。再查明，2011年5月30日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函[2011]1933号《省国土资源厅关于批准武汉市2010年度第16批次农用地转用和土地征收实施方案建设用地的函》，载明：“同意将武汉市和平街北洋桥村、厂前村集体农用地148.2538公顷和集体未利用地0.6965公顷转为建设用地并办理征地手续；。”。2011年8月19日，武汉市人民政府作出[2011]第206号《征收土地公告》，载明：“根据《省国土资源厅关于批准武汉市2010年度第16批次农用地转用和土地征收实施方案建设用地的函》（鄂土资函[2011]1933号），批准同意武汉市人民政府办理征收土地手续。征收土地地点：洪山区和平街北洋桥村，征收用地面积51.5394公顷。四至范围详见1/2000虚红线图。”。2012年12月20日，武汉市人民政府作出武土批准书[2012]第130号《武汉市建设用地批准书》，载明:“武汉市土地整理储备中心申报的项目用地，位于武汉市洪山区和平街北洋桥村，土地总面积51.5369公顷经鄂土资函[2011]1933号批准，现已办毕征收土地批后手续，准予作为国有建设用地。城市规划道路范围内的土地不得占用。武汉市土地整理储备中心持本批准书及相关资料到市国土和规划局办理后续手续。附：宗地图（87.50-38.25-G2010140123；86.75-37.25-G2010140122）”。原告认为宗地图87.50-38.25-G2010140123属于确认土地权属信息错误，要求法院判令被告纠正其在武汉市人民政府[2011]第206号《征收土地公告》项下土地征收中错误确认土地权属信息的行为。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第九条、第十一条、第十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。土地所有权和使用争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，原告对[2011]第206号《征收土地公告》的附宗地图材料有异议，认为该附宗地图系被告对其所有土地作出的权属认定信息。但依据上述法律规定有权作出土地权属确认的是县级以上人民政府，且该附宗地图并不是土地权属的确认书，只是《征收土地公告》行为中的附件资料，对原告的权利义务不产生实质影响，不属于可诉的行政行为，不符合行政诉讼的受案范围，故对原告的起诉，应予驳回。原告对涉案土地权属的争议，可以另行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第一百零二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告武汉市青山区国资公司的起诉。本案诉讼费用50元，自本裁定生效后退还给原告武汉市青山区国资公司。上诉人青山区国资公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审裁定认为上诉人的诉讼请求“不属于可诉的行政行为，不符合行政诉讼的受案范围，故对原告的起诉，应予驳回。原告对涉案土地权属的争议，可以另行主张”属于适用法律错误，理由如下：l、本案并不属于土地权属争议。上诉人持有原武汉市水泥厂20203号土地证，对于坐落于洪山区洋桥村面积为45，971.87㎡的国有土地享有合法使用权。对于上诉人依法享有该宗地的使用权，洪山区洋桥村民委员会并未提出过权属争议，无论是上诉人，还是洪山区洋桥村民委员会均未提出过对该宗地的权属进行确认。在武汉市国土资源和规划局洪山区分局擅自将20203号土地证注销后，上诉人一直提出的要求是要求武汉市国土资源和规划局洪山区分局将该证未换发新证部分的土地面积颁发新证，而非确认土地权属，因为上诉人对该宗地的合法使用权一直在持续，并不存在争议。2、原审裁定将上诉人的诉讼请求“1、判令被告纠正其在武汉市人民政府[2011]第206号《征收土地公告》项下土地征收中错误确认土地权属信息（储备土地专用附图87.50-38.25-G2010140123）的行为”中的“确认土地权属信息”理解为“土地权属确认”是错误的。具体内容见原审裁定书第5页“本院认为，……本案中，原告对[2011]第206号《征收土地公告》的附宗地图材料有异议，认为该附宗地图系被告对其所有土地作出的权属认定信息。但依据上述法律规定有权作出土地权属确认的是县级以上人民政府，且该附宗地图并不是土地权属的确认书……不属于可诉的行政行为……”显然，原审裁定书中的该表述，是对上诉人诉讼请求的错误理解。“确认土地权属信息”与“土地权属确认”是两个完全不同法律性质的概念。前者是对征地相关资料所载信息准确性的审核，后者是对当事人物权的确认。本案中，上诉人对案涉土地有合法的权证，其权属一直合法存在，无需确认。而“确认土地权属信息”属于土地征收程序中的一个环节，即由土地行政管理部门对于征地公告附图所载之土地权属、面积等信息是否真实、准确进行调查并确认，其进行确认的依据应当是征地范围内的土地权属登记资料。被上诉人正是在调查和确认征地公告附图所载之土地权属信息时，错误地将本属上诉人合法享有使用权的国有土地确认为了北洋桥村民委员会的集体土地。原审裁定混淆了“确认土地权属信息”与“土地权属确认”两个截然不同的概念。上诉人的诉讼请求并非确认土地权属，本案自然也不应当以县级以上人民政府作为被告。因本案不属于土地权属争议，也不存在需要确认土地权属，故原审裁定适用《中华人民共和国土地管理法》第五条、第九条、第十一条、第十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，认为“依据上述法律规定有权作出土地权属确认的是县级以上政府”，明显属于适用法律错误。3、本案属于可诉的行政行为。《征用土地公告办法》第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”。与案涉土地有关的[2011]第206号《征收土地公告》虽系由武汉市人民政府发布，但由被上诉人具体实施，且其中的附图所载土地信息的审核和确认亦属于土地行政管理部门的职责，系其所作出的具体行政行为。根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号文）第（十四）条“健全征地程序”和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发(2004)238号）第（十）条之规定，国土资源部门在征地过程中应当进行征地调查，“当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。由此可见，并非与征地相关的行政行为都属于政府行为，其中的开展征地调查并进行征地调查确认，就属于征地程序中国土资源部门的职责，其对所征用土地的相关信息所作出的确认应当认定为国土资源部门所作出的行政行为，依法属于可诉的行政行为。二、被上诉人在[2011]第206号《征收土地公告》附图中错误确认该图所载之土地权属信息的行为已经给上诉人造成了巨大损失，原审裁定认为该附宗地图“只是《征收土地公告》行为中的附件资料，对原告的权利义务不产生实质影响”严重与事实不符。上诉人对位于洪山区洋桥村的面积为45，971.87㎡的国有土地享有合法使用权，2011年7月，上诉人就上述土地中的11551.8㎡土地使用权向武汉市国土资源和规划局洪山分局（以下简称“洪山分局”）申请换证，同时申请保留其余地块的土地权属，并要求取回核减换证面积后的原《土地使用权证》。但该局在换发新证后，于当年8月将原《土地使用权证》注销。为此，上诉人当即向该局提出了异议。2011年8月，武汉市人民政府发布[2011]第206号征收土地公告，该公告所征收土地中含有上诉人上述享有国有土地使用权的地块。2012年11月28日，上诉人在储备土地专用附图87.50-38.25-G2010140123上盖章错误确认宗地界址权属信息，直接导致征收单位将本应支付给上诉人的土地补偿款错误支付给了武汉市洪山区洋桥村委会，上诉人因此遭受了严重损失，并非原审裁定中所述的“对原告的权利义务不产生实质影响”。综上，请求法院：1.依法撤销武汉市洪山区人民法院（2016）鄂0111行初85号《行政裁定书》；2．判令被上诉人纠正其在武汉市人民政府[2011]第206号《征收土地公告》项下土地征收中错误确认土地权属信息（储备土地专用附图87.50-38.25-G2010140123）的行为；3．判令被上诉人承担本案的全部诉讼费用。被上诉人武汉市国土资源和规划局未提交书面答辩意见。各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审法院认定的事实予以认可。本院认为，一、《征收土地公告》系公示告知行为，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）村予以公告……”依据上述规定，人民政府发布征收土地公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，该行为本身并没有对被征收人创设新的权利义务，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告。因此，本案被诉的《征收土地公告》不属于行政诉讼受案范围。二、上诉人与被诉行为之间没有利害关系。首先，上诉人没有证据证明其与武汉市人民政府【2011】第206号《征收土地公告》所涉地块有利害关系。原武汉市水泥厂的20203号土地证包含了案涉争议地块，但该土地证已被注销，而颁发在上诉人名下的11号土地证并不涵盖涉案地块，因此上诉人提供的20203号土地证、11号土地证及其他证据均不能证明在武汉市人民政府【2011】第206号《征收土地公告》作出之时，上诉人与案涉地块有关系，也无法证明上诉人与该《征收土地公告》之间有利害关系。其次，在被诉的《征收土地公告》不可诉的情况下，即使上诉人转而起诉涉案征地行为，该涉案征地行为也并未给上诉人权利义务造成实质影响。在相关部门颁发11号土地证、注销20203号土地证时，上诉人事实上已丧失证据证明其对已被注销的20203号土地证中未换发新证的争议地块具有权属或其他关系，此时也已形成了目前争议地块与上诉人不具有权属关系的状态。这种状态一直持续到涉案地块被征收前。涉案征地行为正是对这种状态的反映，并不是一确权行为，未为上诉人设定新的权利义务，不导致争议土地权属在征收前发生改变。换一句话说，即使涉案地块存在权属纠纷，该权属纠纷也是在颁发11号土地证同时注销20203号土地证的过程中产生的，并不是涉案征地行为所致，更不是涉案《征收土地公告》及其附件所致。上诉人认为被诉的《征收土地公告》导致其丧失争议土地使用权、据此认为其与被诉《征收土地公告》行为之间存在利害关系的观点显然不成立。综上，被诉的《征收土地公告》行为不属于行政诉讼受案范围，原告与《征收土地公告》之间也不存在利害关系，其起诉不符合起诉条件。上诉人认为涉案土地存在权属或其他争议，可依法申请相关人民政府进行裁决或其他途径解决。原审法院裁定驳回原告起诉并无不当。上诉人上诉请求和理由均不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李莉荣审判员  罗 浩审判员  沈 红二〇一七年三月十六日书记员  杜春艳