四川省万源市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1781行初15号
原告许忠文，男，汉族，小学文化，住四川省开江县。
原告孙静，女，汉族，初中文化，住址同上，系原告许忠文之妻。
委托代理人孙登福，四川三护律师事务所律师。
被告开江县城市管理委员会办公室。
地址：四川省开江县。
法定代表人蒋胜之，主任。
出庭负责人马杰，该办公室党组成员。
委托代理人张前明，四川共法律师事务所律师。
委托代理人陈哲旭，男，汉族，大专文化，住四川省开江县,系该办公室执法大队中队长。
原告许忠文、孙静不服被告开江县城市管理委员会办公室（以下简称开江县城管办）城市市容和环境卫生行政处罚一案，于2016年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于7月14日公开开庭进行了审理。原告孙静及委托代理人孙登福、被告开江县城管办指派的负责人马杰及委托代理人张前明、陈哲旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告开江县城管办于2016年5月26日对二原告许忠文、孙静作出开城管行罚字[2016]014号《行政处罚决定书》：对许忠文、孙静的两处养猪场喂养的生猪予以没收。
二原告诉称：原告孙静之父母孙仁祥、谭天珍夫妇系开江县圆井眼村1组村民。1991年原告许忠文与孙静结婚，男到女家落户，于1993年在原告孙静之父母孙仁祥、谭天珍年久失修、无法居住的房屋内喂养生猪。2009年，二原告在承包的蚂蝗丘土地上修建两楼一底房屋（不含隔热层、地下室），并在地下室喂养生猪，年养殖90头左右。2012年，开江县人民政府为发展养殖业，为二原告安装了地下排污管道，二原告亦自行修建了化粪池、清水池。2015年9月8日，开江县环保局作出“停产整治，逾期不停产整治，将报请开江县人民政府予以关闭”的《行政处罚决定书》。同月30日，开江县人民政府作出“关闭孙静养猪场”的批复。二原告不服，向开江县人民政府申请复议，该府撤销了开江县环保局的行政处罚决定。后该局未再作出行政处罚。2016年5月26日，被告开江县城管办适用《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称城市市卫条例）第三十三条的规定，对二原告两处养猪场喂养的生猪作出“予以没收”的开城管行罚字[2016]014号《行政处罚决定书》。但被告开江县城管办仅系开江县城管委的一个办公室，不具有法人资格，无行政处罚权；其处罚决定认定二原告养猪场分别占地195平方米、132平方米的事实不清，适用《城市市卫条例》第三十三条、四十条错误，未依法告知二原告可向作出处罚决定的上一级机关申请复议的救济途径。诉请人民法院依法撤销被告开江县城管办作出的开城管行罚字[2016]014号《行政处罚决定书》。案件受理费由被告负担。
二原告向本院提供了如下证据：
1.《征用土地证》（复印件），拟证明孙仁祥75年4月15日经批准征用土地0.15亩修建住房的事实。
2.《农村土地承包经营权证》（复印件），拟证明2005年11月3日开江县人民政府就许中（忠）文家庭4人联产承包的开江县新宁镇圆井眼村1组蚂蝗丘、千豆丘土地共计3.66亩。向其颁发开府农地承包权证（2005）第0099118号《农村土地承包经营权证》的事实。
3.《林权证》（复印件），拟证明1981年12月14日开江县人民政府核定孙仁祥种植0.75亩，享有林木所有权、支配权、继承权的事实。
4.许忠文、孙静（曾用名孙成见）常住人口登记卡、居民身份证(复印件)各一份，拟证明其户籍信息。
5.许忠文、孙成见结婚证（复印件），拟证明其于91年10月25日进行结婚登记的事实。
6.孙静、胡端芬房屋位置示意图（由二原告委托代理人制作，复印件）。
7.现场照片8张及录像光碟（1张，由二原告委托代理人制作）。
8.开江县环境保护局《停产整治决定书》{开江环停字[2015]17号}（复印件），拟证明该局于2015年9月8日对孙静养猪户环境违法行为作出停产整治决定的行政行为。
9.开江府函[2015]385号（复印件），拟证明开江县人民政府于2015年9月30日，对开江县环保局上报《关于依法对新宁镇建设社区孙静养猪场实施关闭的请示》，批复同意并由该局组织实施关闭、做好相关工作的事实。
10.《行政复议决定书》（复印件），拟证明开江县人民政府于2015年12月24日，就开江县环保局对孙静作出{开江环停字[2015]17号}《停产整治决定书》，经过行政复议，作出撤销开江环停字[2015]17号处罚决定的复议决定的事实。
11.四川省行政、刑事处罚罚没票据（复印件），拟证明许忠文于2009年5月4日就占地205平方米缴纳罚款的事实，该票据加盖开江县国土资源局财务专用章印章。
12.高之旺（系新宁镇圆井眼村1组社长）证言，拟证明许忠文、孙静在其承包的蚂蝗丘土地上修建的两楼一底房屋的地下层、孙静父母的老房子（肖家院子）两处饲养生猪；两处养猪场的排放物经政府安装的地下排污管道及其自行修建的化粪池排除，地下层养猪场排放物未对周围农田造成污染；喂猪的臭气未对周围住户造成严重影响的事实。
13.王光会证言，拟证明许忠文、孙静在其承包的蚂蝗丘土地上修建的两楼一底房屋的地下层、孙静父母的老房子（肖家院子）两处饲养生猪；在地下层的养猪场与其承包田相邻，两处养猪场的排放物经政府安装的地下排污管道及其自行修建的化粪池排除，地下层养猪场的排放物未对周围农田造成污染的事实。
被告开江县城管办辩称：我办系开江县人民政府设立的直属事业单位，依照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第17条、《城市市卫条例》第三十三条，对城市市容和环境卫生违法行为予以处罚，具有行政管理职能和行政处罚权。二原告原系开江县新宁镇圆井眼村1组村民。2013年，开江县人民政府对开江县县城城市进行了总体规划，二原告居住地纳入城市建城区内。同年10月，开江县人民政府办公室出台了《新宁、普安等乡镇新建社区村（居）民委员会规划方案》文件，将二原告所在圆井眼村民委员会统一划入新设立的开江县新宁镇建设社区居民委员会，故二原告所在社区不属于农村。2016年3月4日，我局接群众举报后，依法勘验现场、录音录像，查明：二原告自2009年以来，在开江县新宁镇建设社区4组未经批准，擅自开办饲养生猪养殖点两处，饲养生猪170余头；养殖场周围系居民生活区，共有居民20余户；养殖场产生的废物废水未经处理，直接排入河道、农田造成污染；养殖场内恶臭气刺鼻难闻、噪声严重扰民，对城市市容和环境卫生造成严重影响。我办于3月23日责令二原告在4月7日前自行改正违法行为。但二原告收到《限期改正违法行为通知书》后，拒绝改正，并继续其违法行为。4月20日，我办对拟作出的行政处罚向二原告送达了《事先告知书》、《听证告知书》，于5月6日进行了听证。后经我办集体讨论，根据《行政处罚法》、《城市市卫条例》之规定，对二原告作出“没收违法饲养的生猪”的行政处罚决定。该行政处罚认定事实清楚，适用法律准确，处罚适当。请求人民法院依法驳回二原告的诉讼请求。
被告开江县城管办向本院提供了如下证据及依据：
1.立案审批表（复印件），拟证明开江县城管办于2016年3月4日接群众举报，就许忠文、孙静在城市规划区饲养生猪，因噪声等严重影响周边居民的正常生活秩序一事进行立案查处的事实。
2.投诉状（复印件），拟证明新宁镇建设社区4组部分居民向开江县纪委、开江县监察局反映许忠文、孙静违法修建房屋及其开办的养猪场造成环境污染，相关部门未予处理，请求认真解决的事实。
3.叶培容（系孙静之婶）证言（复印件），拟证明孙静老屋、新屋猪圈分别长达十几年、八九年，各自面积，养猪场气味重、滋生大量蚊虫、苍蝇、噪声污染，对环境卫生影响大的事实。后附证人居民身份证复印件。
4.郑祥英证言（复印件），拟证明许忠文所建养猪场臭得发呕，其孙子孙女被蚊子咬，猪粪等从未加盖水沟直接流入公共排污管道、周边居民反映强烈的事实。后附证人居民身份证复印件。
5.李世琴（系社区主任）证言（复印件），拟证明许忠文开办的两猪圈，夏天臭味大，蚊子、苍蝇多、声音嘈杂影响睡眠、对周边10多户居民的生活环境有一定影响、新猪圈污水通过沼气池排入公共管道、老房猪圈污水直接排入水沟的事实。
6.江波证言（复印件），拟证明许忠文、孙静养猪场夏天气味较臭、不敢开窗、蚊子多、猪声吵闹、附近居民被蚊子咬成皮肤病等事实。
7.胡端芬证言（复印件），拟证明许忠文、孙静养猪场因严重的污染，对周边二三十家住户产生很大影响的事实，后附居民身份证复印件。
8.甑忠琼证言（复印件），拟证明许忠文、孙静养猪场吵闹、蚊子多等事实。
9.付学琼证言（复印件），拟证明许忠文、孙静养猪场气味臭、蚊子、苍蝇多、拉运的泔水让人作呕等事实。
10.曾江英证言（复印件），拟证明许忠文、孙静养猪场随时闻到恶臭气味、后边不能开窗的事实。
11.开江住建函[2016]104号（复印件），拟证明开江县住房和城乡规划建设局于2016年4月25日复函开江县城管办，确定许忠文、孙静夫妇新屋养猪场（建设街109号背后自家新楼底层）和老屋养猪场（建华苑背后）用地位于开江县城市规划区域内的事实。
12.开江住建函[2016]151号（复印件），拟证明新宁镇圆井眼村纳入《开江县城市总体规划2013-2030》城市规划区中心城区建设区范围内。
13.开江牧函[2016]9号（复印件），拟证明开江县畜牧食品局于2016年4月25日复函开江县城管办，孙静、许忠文新屋养猪场于2013年在申请办理《动物防疫条件合格证》时，因选址不符合《动物防疫条件审查办法》的相关规定，该局未予以审批发证、老屋养猪场未向该局申请办证的事实。
14.现场勘验笔录、照片（复印件）、录像光碟（2张），拟证明开江县城管办工作人员陈哲旭等5人持执法证，对许忠文新住宅底楼、旧宅养猪场进行勘验的事实。见证人李世琴、张曙元等4人在笔录上签名，许忠文未签名。
15.孙静陈述（复印件），拟证明2016年3月8日，开江县城管办工作人员对孙静进行调查，其陈述新旧养猪场饲养生猪170多头、旧养猪场占地一百多平方米等事实。孙静未在笔录上签名。
16.调查记录（复印件），拟证明开江县新宁镇建设社区居民委员会就许中文养殖场污染一事，向该社区圆井眼居民13人进行调查，以表格形式反映相关情况的事实，加盖该社区居委会公章。
17.《城市管理执法调查通知书》（复印件），拟证明开江县城市管理执法大队2016年3月7日，通知许忠文、孙静于3月8日到该队接受调查的事实。
18.《责令改正违法行为通知书》及送达回执各一份（复印件），拟证明开江县城管办于2016年3月23日向许忠文、孙静发出2006年第001号通知，责令许忠文、孙静于2016年4月7日17时前自行改正违法行为，逾期仍不改正，将根据《城市市卫条例》第三十五条规定实施处罚、采取留置送达的事实。
19.案件处理集体讨论记录（复印件），拟证明开江县城管执法大队对许忠文、孙静饲养生猪的事实进行集体讨论，确认违法事实清楚，拟决定作出没收生猪的行政行为的事实。
20.《行政处罚听证告知书》及送达回执各一份（复印件），拟证明开江县城管办于2016年4月20日向许忠文、孙静发出开城管听告字[2016]014号告知书，拟对其作出予以没收生猪的行政处罚、依法享有听证权利、采取留置送达的事实。
21.《行政处罚事先告知书》及送达回执各一份（复印件），拟证明开江县城管办于2016年4月20日向许忠文、孙静发出开城管罚告字[2016]014号告知书，拟对其作出予以没收生猪的行政处罚行为进行事先告知、采取留置送达的事实。
22.孙静、许忠文申请书、授权委托书各一份（复印件），拟证明其于2016年4月21日向开江县城管办申请听证并委托代理人的事实。
23.许忠文、孙静户籍基本信息各一份（复印件）。
24.《行政处罚听证通知书》及送达回执各一份（复印件），拟证明开江县城管办于2016年4月26日告知许忠文、孙静，就其在开江县新宁镇建设社区未经批准开办两处养猪场的违法行为实施没收处罚，于2016年5月6日9时在开江县城管办五楼会议室举行听证会，其有权按照《行政处罚法》享受相关权利等事实。
25.行政处罚听证会笔录。
26.案件处理集体讨论记录，拟证明开江县城管办于2016年5月19人日通过开会讨论，对许忠文、孙静决定作出没收生猪的行政行为的事实。
27.开江府办发[2011]91号文件，拟证明开江县人民政府于2011年7月29日向各乡镇人民政府、县级各部门印发《开江县城市管理委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定》，明确其主要职责的事实。
28.《关于依法查处孙静养猪场讨论情况的报告》（复印件），拟证明开江县政府法治办就孙静生猪养殖点的行为，召集相关部门进行讨论并上报该县县委、政府的事实。
29.行政执法证（复印件），拟证明廖江腾、陈哲旭、廖品波具有城市管理执法资格的事实。
30.《行政处罚法》第13条、第17条、《城市市容和环境卫生管理条例》第33条、第40条，拟证明其作出处罚适用的法律依据。
上述证据已经庭审举证、质证。二原告对被告开江县城管办出示的证据1、17-21、24-26、28、29合法性有异议，认为被告开江县城管办不具有行政处罚的法定职责，证据2认为系举报人对二原告因私人恩怨进行报复，证据3-10、16的证人证言不符合证据规则，且所证实内容相互矛盾，证据11-14、27认为不具有关联性。被告开江县城管办对二原告出示的证据1-5、8-10关联性有异议，认为对本案不具有证明力；证据6、7不能证明二原告饲养生猪的合法性，相反能证明其查处及处罚的证明作用；证据12、13证人证言不真实，不能达到二原告的证明目的。
本院对二原告出示的证据1-5、证据7的录像光碟、8-11、被告开江县城管办出示的证据1、11-14、17-30予以采信。对二原告出示证据6及7中的照片不具有真实性，不予采信；对被告开江县城管办出示的证据5、6、8-10未附证人居民身份证复印件，不符合行政诉讼证据的要求，证据16系多位证人在同一调查记录上以列表形式进行登记，亦未附证人居民身份证等信息材料，证据来源不合法，证明内容缺乏真实性，均不予采信。对二原告出示的证据12、13、被告开江县城管办出示的证据2-4、7、15进行综合认定。
经审理查明：原告孙静原系开江县新宁镇圆井眼村1组村民。1991年10月25日，原告许忠文与孙静结婚，男到女家落户，其户籍迁入该社。1993年，因原告孙静之父孙仁祥1977年所建房屋（当时批准占用土地0.15亩）年久失修、无法居住，二原告遂在该房内养殖生猪。2005年，原告许忠文、孙静家庭4人承包耕种开江县新宁镇圆井眼村1组蚂蝗丘、千豆丘土地共计3.66亩，该县县人民政府向许忠文颁发了开府农地承包权证（2005）第0099118号《农村土地承包经营权证》。2009年，二原告在其承包的蚂蝗丘土地上，新建二楼一底（不含地下层）房屋，占地面积205平方米。同年，二原告在该房地下层饲养生猪。2012年，开江县人民政府为发展农村经济，为二原告等农户修建安装了地下排污管道，二原告亦自行修建清水池、沼气池等配套设施，以利排污。
2013年，开江县县城进行城市规划建设，二原告所在新宁镇圆井眼村划入《开江县城市总体规划2013-2030》城市规划区中心城区，其两处生猪饲养点分别被调整为新宁镇建设社区四组范围，与建设街109、建华苑小区相邻。2015年3月，开江县环保局接群众举报，反映二原告在饲养生猪过程中产生的恶臭、废水、噪声等情况影响周围住户的正常生活，遂立案查处，并于同年9月8日以二原告违反《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第四十九条第（三）款、《四川省城乡环境综合治疗条例》第三十五条第二款之规定，对二原告作出开江环停字[2015]17号《停产整治决定书》。9月30日，开江县人民政府批复同意该县环保局组织实施关闭孙静养殖场。二原告对此不服，向开江县人民政府申请复议，该府于同年12月24日以开江县环保局对孙静、许忠文养猪场作出的停产整治处罚决定主要事实不清、证据不足，撤销了该局作出的开江环停字[2015]17号《停产整治决定书》。之后，二原告生猪养殖点的居民，对其生猪饲养过程中产生的臭气、噪声、苍蝇等问题，向相关部门反映。2016年3月4日，被告开江县城管办接群众举报，以二原告在城市规划区范围内开办生猪养殖点、影响周边居民环境、违反《城市市卫条例》之规定，立案调查，并于3月7日对二原告两处生猪养殖场进行了现场勘验。调查材料反映二原告的生猪养殖场有恶臭、苍蝇、噪声等情况存在，但两份勘验笔录记载了二原告生猪饲养养殖场地面积、排污管道、沼气池的设置现状等，无饲养生猪的具体数量和种类。3月23日，被告向二原告送达了[2016]年第001号《责令改正违法行为通知书》，限其在4月7日前自行改正违法行为。4月20日，被告向二原告送达了《行政处罚听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，于5月6日召开了听证会。后经该办集体研究，于5月26日以二原告未经开江县城管办批准、两处养殖场散发的臭气、滋生的蚊虫对周边住户的正常生产生活产生影响、直接排放的粪水对周围农田造成污染，严重影响城市卫生环境、违反《城市市卫条例》第三十三条为由，根据该条例第三十五之规定，作出开城管行罚字第[2016]014号《行政处罚决定书》：对许忠文、孙静夫妇的两处养猪场喂养的生猪予以没收。二原告遂起诉来院，请求撤销该行政处罚决定。
同时查明：2011年7月29日，开江县人民政府办公室以开江府办发[2011]91号文件即关于印发《开江县城市管理委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，确定开江县城管办的主要职责之一：负责组织协调相关部门对城市公共卫生秩序、交通秩序、市场秩序、治安秩序、建设秩序、文化秩序、市容市貌的综合治理。
本院认为：被告开江县城管办根据开江府办发[2011]91号文件规定的主要工作职责之一，仅是组织协调相关部门对城市市容市貌的综合治理，并不是负责或者组织实施。二原告开办的两处生猪饲养点，在1993年至2012年期间位居开江县新宁镇圆井眼村，属于村庄规划管理范围。后因城市规划区范围的调整，二原告所在的生猪养殖点方被划入城市规划区的范围。被告开江县城管办简单适用国务院于1992年8月施行的《城市市卫条例》第三十三条“按国家行政建制设立的市的市区内，禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜家禽；因教学、科研以及其他特殊需要饲养的，须经其所在地城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准。”之规定，认定二原告的生猪养殖点未经其批准、属于城市建制区禁止饲养生猪的区域，与客观事实不符，显失公平，缺乏合理性。且对生猪的养殖、预防环境污染，国务院于2014年1月1日施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》第一条“为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。”、第五条一款“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”、第二十三条一款“县级以上人民政府环境保护主管部门应当依据职责对畜禽养殖污染防治情况进行监督检查，并加强对畜禽养殖环境污染的监测。”、第三十七条“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。”，均赋予了相关行政机关对畜禽养殖污染防治有权进行监督、管理、检查及作出行政处罚。按照新法优于旧法的原则，就本案二原告现在城市规划区内饲养生猪的行为的行政处罚权，不属于被告开江县城管办依法行政的法定职责范围，其对二原告作出的行政处罚属于越权行政。该处罚决定认定二原告饲养的生猪，既无生猪数量，也无生猪的种类，认定两处生猪养殖点直接排放的粪水对周围农田造成污染、严重影响城市卫生环境，亦无环境保护部门的相关监测数据或者报告在卷佐证，系主要证据不足，认定事实不清。于此同时，《城市市卫条例》第三十五条虽对“未经批准擅自饲养家畜家禽影响市容和环境卫生的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位，责令其限期处理或者予以没收，并可处以罚款。”进行了明确规定，但1996年10月施行的《行政处罚法》第八条：“行政处罚的种类：（三）没收违法所得、没收非法财物”，对行政处罚的没收种类进行了明确界定，该法律的效力大于《城市市卫条例》的效力。本案二原告饲养的生猪系其个人的合法所有财产，不属于违法和非法所得，不符合行政处罚没收的范围，系适用法律错误。故被告开江县城管办作出的开城管行罚字第[2016]014号《行政处罚决定书》，认定事实不清、适用法律、法规错误、超越法定职权，该行政行为的合法性，本院不予确认。为保护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（四）款之规定，判决如下：
撤销被告开江县城市管理委员会办公室作出的开城管行罚字第[2016]014号《行政处罚决定书》的行政行为。
案件受理费50元，由被告开江县城市管理委员会办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。
审 判 长 张文化
审 判 员 童凤莉
人民陪审员 李玖祥
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 刘 星