湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0891行初174号
原告何伟清，女，汉族，住广东省廉江市。
委托代理人吴小园，广东鸿峰律师事务所律师。
被告廉江市住房和城乡规划建设局，住所地广东省廉江市。
法定代理人林永军，局长。
委托代理人钟世锦，该局法规室主任。
委托代理人黄宗隆，该局城乡规划建设管理股副股长。
第三人庞燕，女，汉族，住广东省廉江市。
第三人黄凤娇，女，汉族，住广东省廉江市。
委托代理人何艺，男，住广东省廉江市，由廉江市××镇城北社区居民委员会推荐。
原告何伟清不服被告廉江市住房和城乡规划建设局（以下简称廉江市住建局）向第三人庞燕颁发的地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》，于2017年6月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月20日立案后，于2017年7月16日向被告送达�起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月3日公开开庭审理了本案。原告何伟清及其委托代理人吴小园，被告廉江市住建局的委托代理人钟世锦、黄宗隆，第三人庞燕以及第三人黄凤娇的委托代理人何艺均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告廉江市住建局于2014年8月25日向第三人庞燕颁发地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》，认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，庞燕申请的用地项目（位于廉江市××镇新区××路××号，用地面积为214.2平方米）符合城乡规划要求，故颁发此证。
原告何伟清诉称，2015年4月1日，何伟清与第三人黄凤娇签订一份《国有土地使用权转让合同》，约定将黄凤娇享有的位于廉江市××镇××新区××村路段的93平方米国有土地使用权转让给何伟清。合同签订前�黄凤娇已申请将涉案土地使用权类型由划拨变更为出让，且与廉江市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴纳了相关税费和土地出让金。合同签订后，双方完成了相关变更登记手续，缴纳了相关税费，并办理了廉府国用（20××）第4××号《国有土地使用证》。2017年3月24日，何伟清收到湛江市人民政府发出的《第三人参加行政复议通知书》及相关材料，得知被告廉江市住建局于2014年8月25日就涉案土地向第三人庞燕颁发了地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》。何伟清认为，廉江市住建局颁发上述建设用地规划许可证的行为严重违法，该证严重侵犯何伟清的权利，依法应予撤销，具体理由如下：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，廉江市住建局在庞燕未签订国有土地使用权出让合同的情况下，向其颁发建设用地规划许可证，该行为违法，依法应予撤销。二、何伟清以合法方式与黄凤娇（即涉案土地的原所有权人）签订有效的转让合同后，缴纳了相关税费，并依法办理了国有土地使用权转让手续。据此，何伟清已合法取得涉案土地的使用权。而廉江市住建局未实际查明涉案土地的真实权属，向庞燕违法颁证，该行为严重侵犯何伟清的合法权益，依法应予撤销。综上，廉江市住建局的颁证行为在实体以及程序方面均违法，侵犯了何伟清的合法权益，依法应予撤销。为此，何伟清特提起诉讼，请求判令：1.撤销廉江市住建局作出的地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》；2.廉江市住建局承担本案诉讼费用。庭审过程中，何伟清变更第一项诉讼请求为：确认廉江市住建局作出的地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》违法。
原告何伟清向本院提交了以下�据：1.身份证（三份），证明何伟清、第三人庞燕以及第三人黄凤娇的诉讼主体资格；2.国有土地使用证，证明黄凤娇于2001年1月1日取得涉案土地使用权的事实；3.《关于黄凤娇一宗划拨国有建设用地使用权办理协议出让的请示》，4.《划拨土地使用权准予办理协议出让通知书》，5.《国有建设用地使用权出让合同》，以上三项证据共同证明经廉江市国土资源局同意，黄凤娇将其通过划拨取得的国有建设用地使用权办理为协议出让的事实；6.《国有土地使用权转让合同》，7.广东省地方税收通用发票（电子）、税收完税证明（3份），8.《土地使用权交易成交证明书》，以上三项证据共同证明何伟清与黄凤娇依法签订涉案土地使用权的转让合同，并缴纳相关税费的事实；9.《土地登记申请书》，10.廉府国用（20××）第4××号《国有土地使用证》，以上两项证据共同证明何伟清依法向廉江市国土资源局申请国有土地使用权变更登记，该局依法向何伟清颁发国有土地使用证的事实；11.湛府行复[2017]17号《第三人参加行政复议通知书》，12.地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》，以上两项证据共同证明湛江市人民政府于2017年3月24日通知何伟清参加庞燕不服其获颁国有土地使用证行政复议一案，何伟清从中得知被告廉江市住建局于2014年8月25日就涉案土地向庞燕颁发建设用地规划许可证的事实；13.《证明材料》，证明何伟清享有的国有土地使用权所涉土地与庞燕获颁的建设用地规划许可证所涉土地系同一土地。
被告廉江市住建局辩称，一、原告何伟清起诉的建设用地规划许可证已不存在，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。根据《广东省城乡规划条例》第三十七条第三款的规定，第三人庞燕在一年内未获得用地，且没有向廉江市住建局申请办理延期手续，因此，廉江市住建局于2014年8月25日向庞燕颁发的地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》已自行失效，不再具有撤销的内容。二、廉江市住建局的颁证行为合法，具体理由如下：1.廉江市住建局于2014年7月收到庞燕办理建设用地规划许可证的申请书、身份证复印件等材料，且申请书中有涉案土地的辖区居委会、辖区镇政府规划建设办出具的核实意见。2.庞燕申请办理建设用地规划许可证时，向廉江市住建局提供了原××镇××村第一批地皮的收款单据存根，用以证明其通过出让方式取得了廉江市××镇新区××路××号的国有土地使用权。3.庞燕申请办理建设用地规划许可证所涉土地符合原××镇××村新区的规划，故可给予其办理建设用地规划许可证。4.根据广东省国土厅粤地政[1988]375号《关于廉江县××镇房地产开发公司征地的复函》，�燕申请办证的土地可作为商品房建设用地，即庞燕在涉案土地上的建设项目具有批准文件。5.庞燕已缴纳办理建设用地规划许可证所需的城乡规划设计费。6.庞燕申办建设用地规划许可证已经廉江市××镇人民政府初步审核，程序合法。因此，廉江市住建局针对庞燕提交的申请和资料，依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定，为其办理涉案建设用地规划许可证。综上，廉江市住建局的颁证行为合法，请求人民法院依法驳回何伟清的诉讼请求。
被告廉江市住建局向本院提交了以下证据：1.地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》，证明该证已自行失效的事实；2.《申请书》，证明第三人庞燕向廉江市住建局提交了办理建设用地规划许可证申请书，且申请所涉土地的辖区居委会、辖区镇政府规划建设办出具了核实意见的事实；3.身份证�证明庞燕作为申请办证人的身份属实；4.现金凭证（编号NO.0000230），证明庞燕通过出让方式取得涉案土地使用权的事实；5.原××镇××村新区的规划图，证明庞燕购买的土地符合规划的事实；6.粤地政[1988]375号《关于廉江县××镇房地产开发公司征地的复函》，证明庞燕申请办证的土地可作为商品房建设用地，该地上的建设项目具有批准文件的事实；7.廉江市城乡规划设计室收费通知单（编号：0000153），证明庞燕已缴纳城乡规划设计费的事实；8.《廉江市城镇建设用地规划申请书》，证明经廉江市××镇人民政府等部门审核，庞燕购买的土地符合规划，廉江市住建局的颁证行为程序合法。
第三人庞燕述称，一、位于廉江市××镇××××村地段的93平方米土地来源清楚，庞燕依法取得该土地的使用权。1987年12月24日，庞燕以5125元的价格购买了位于原××镇××村新区164号的土地（即原告何伟清所有的国有土地使用证中位于××镇××××村地段的93平方米土地）。交付相应款项后，庞燕一直未办理国有土地使用证等证件。后由于保管不善，庞燕遗失了上述土地的现金凭证，遂于2014年1月8日在《湛江日报》上刊登遗失公告，声明作废该凭证。因此，涉案土地来源清楚，庞燕是依法取得该土地的使用权。二、原告何伟清属违法取得涉案土地使用权，该土地来源不清。2014年8月25日，庞燕依法办理了涉案土地的建设用地规划许可证。当庞燕准备建房时，却被告知自己购买的土地已被违法办理工程建设许可证以及国有土地使用证，且户主为第三人黄凤娇。后黄凤娇将该土地使用权转让给何伟清。对此，庞燕认为，上述土地使用权已被庞燕合法购买，而廉江市人民政府在未核实权利人且土地使用权来源不清的情况下，将该土地使用权划拨给黄�娇，该行为已严重侵犯庞燕的利益。此外，由于黄凤娇属违法取得涉案土地使用权，其将该使用权转让给何伟清应属无权处分。为此，庞燕已于2017年3月23日向湛江市人民政府申请复议，请求撤销何伟清所有的国有土地使用证，该政府于次日受理该案。因此，何伟清属违法取得涉案土地使用权，该土地来源不清。三、本案应当中止审理。本案的审理应以何伟清取得涉案土地使用权是否合法为依据，故本案应以湛江市人民政府复议结果为依据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条第六项的规定，请求人民法院中止本案的审理。综上，庞燕已合法取得涉案土地使用权，何伟清属违法取得涉案土地使用权，请求人民法院查明事实，驳回何伟清的诉讼请求。
第三人庞燕向本院提交了以下证据：1.�份证，证明庞燕的诉讼主体资格；2.现金凭证（编号：NO.0000230），证明庞燕以5125元的价格购买位于原××镇××村新区164号土地的事实（注：原件已遗失，已登报公告）；3.廉江市××镇规划图纸，证明原××镇××村新区164号土地为庞燕使用的事实；4.廉府国用（20××）字第2×××××6-0×××××0号档案材料，证明廉江市人民政府向第三人黄凤娇违法颁证以及黄凤娇向原告何伟清违法转让土地使用权的事实；5.湛府行复[2017]17号《行政复议受理通知书》，证明庞燕因对何伟清获颁的国有土地使用证不服，向湛江市人民政府申请行政复议的事实；6.湛府行复[2017]17号《行政复议中止审理通知书》，证明因黄凤娇提起诉讼，湛江市人民政府中止审理该复议案件的事实；7.《行政复议恢复审理申请书》，证明庞燕申请恢复行政复议审理的事实；8.《继续中止行政复议审理通知书》，证�因何伟清提起诉讼，湛江市人民政府继续中止审理该复议案件的事实；9.地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》、《城镇建设用地规划申请审批表》，证明涉案土地为庞燕的用地；10.《证明材料》，证明庞燕的土地与何伟清的土地为同一土地的事实；11.公告，证明庞燕遗失购地的现金凭证且声明该凭证作废的事实。
第三人黄凤娇述称，黄凤娇于1995年取得涉案土地的建设施工许可证，于2001年取得涉案土地的国有土地使用证。该两证的颁发时间均在被告廉江市住建局为第三人庞燕颁发建设规划许可证之前。因此，廉江市住建局的颁证行为显属违法，请求人民法院确认该局作出的颁证行为违法。
第三人黄凤娇没有向本院提交证据。
经庭审质证，原告何伟清对被告廉江市住建局提供的证据1的真实性无异议，合法性有异议，认为该许�证是本案要求确认违法的证，不应当具有任何法律效力；对证据2的合法性、真实性无异议，关联性有异议，认为该申请系由第三人庞燕所写，虽然其上已经居委会和镇政府规划办盖章，但亦不能证明其为合法，居委会和镇政府规划办均无权就任何建设用地规划申请进行审批；对证据3的关联性、合法性、真实性均无异议；对证据4有异议，认为该凭证只能证明庞燕于1987年12月24日向有关部门购买了一块地皮的事实，但不能证明庞燕购买的地皮就是涉案土地，也不能证明其购买地皮后未将该地转让给他人的事实；对证据5、6、7的合法性、真实性无异议，但认为该三项证据不能证明庞燕现仍享有该土地的使用权；对证据8的真实性无异议，关联性、合法性有异议，认为因庞燕没有如实填写该申请书，廉江市住建局在颁证时严重侵犯何伟清的合法权益，此外，廉江市××镇人民政府的审批意见不属于法律规定的可以办理建设用地规划许可证的合法程序，故不能证明涉案颁证行为程序合法。何伟清对庞燕提供的证据1、证据5-8、证据10的关联性、合法性、真实性均无异议；对证据2的关联性、合法性、真实性均有异议；对证据3的合法性、真实性无异议，关联性有异议，认为该图纸系于1987年制作，不能证明庞燕申请建设用地规划许可证时合法享有涉案土地使用权；对证据4的合法性、真实性无异议，关联性有异议，且认为廉江市人民政府向第三人黄凤娇颁发的国有土地使用证合法有效；对证据9的真实性无异议，关联性、合法性有异议，认为该许可证是违法颁发的，不能证明涉案土地使用权为庞燕享有，且该许可证中的四至和面积均错误；对证据11的关联性、合法性、真实性均有异议，认为因庞燕以现金凭证遗失为由向报社申请登报作废，报社无法与其核实原件，且该行为是庞燕的单方行为，没有任何第三方可以证明该现金凭证的合法性与真实性。
被告廉江市住建局对原告何伟清提供的证据1合法性、真实性无异议，关联性有异议，认为该身份证不能证明何伟清具有诉讼主体资格；对证据2的关联性、合法性、真实性均有异议，认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款的规定，以划拨方式取得国有土地使用证需规划部门出具建设用地规划许可证，此外，第三人庞燕已就该使用证所涉行政行为向湛江市人民政府提出行政复议，最终涉案土地使用权人为谁还未确定；对证据3-10的真实性无异议，关联性、合法性有异议，认为现尚未确定第三人黄凤娇取得涉案土地的国有土地使用证是否合法，如最终该土地使用权人不是黄凤娇，则该八项证据均无效；对证据11、12的合法性、真实性无异�，对证明内容有异议，称不予认可何伟清于2017年3月24日才知道涉案颁证行为的主张；对证据13的关联性、合法性、真实性均无异议。廉江市住建局对庞燕提供的证据1-2、证据4-8、证据10-11的关联性、合法性、真实性均无异议；对证据3的证明内容有补充，认为该图纸还能证明涉案土地符合规划；对证据9的证明内容有补充，认为该项证据中的《城镇建设用地规划申请审批表》亦能证明涉案土地符合规划，且涉案建设用地规划许可证的审批程序合法。
第三人庞燕对原告何伟清提供的所有证据的质证意见与被告廉江市住建局的一致；对廉江市住建局提供的所有证据的关联性、合法性、真实性均无异议。
第三人黄凤娇对原告何伟清提供的所有证据的关联性、合法性、真实性均无异议；对被告廉江市住建局提供的所有证据的质证意见与何伟清的一致，此外，对证据4和证据8的质证意见进行如下补充：证据4（即现金凭证）中没有相关行政机关的公章，故对其合法性、真实性有异议，证据8（即《廉江市城镇建设用地规划申请书》）中没有廉江市住建局局长的签名，故其不合法；对第三人庞燕提供的所有证据的质证意见与何伟清的一致，此外，对证据2、3、11的质证意见进行如下补充：对证据2的关联性、合法性、真实性均有异议，认为该凭证上没有相关行政机关的公章；对证据3的关联性、合法性、真实性均有异议，且认为××镇规划办已于1995年向黄凤娇颁发了建设工程施工许可证，故应在规划图纸中进行变更，但该图纸并未被更改，据此，行政机关存在工作疏漏；对证据11有异议，认为该公告只能证明庞燕遗失了现金凭证，但不能剥夺他人就涉案土地已取得的权利。
本院对上述证据认证如下：原告何伟清、被告廉江市住建局以及第三人庞燕提供的证据均符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2014年6月27日，第三人庞燕向被告廉江市住建局提交申请，请求准予其在所购买的位于廉江市××镇新区××路××号的90平方米土地上建设房屋，并提供了购地的现金凭证、原××镇××村新区的规划图等材料。庞燕的申请经廉江市××镇人民政府规划建设办公室审核通过后，报廉江市住建局审批。廉江市住建局经审核，于2014年8月25日向庞燕颁发地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》，该证载明用地位置为××镇新区××路23号，用地性质为新建住宅，用地面积为214.2平方米。根据廉江市住建局的解释，上述214.2平方米包括了道路，实际用地面积仍为90平方米，是由于当时的计容方式和现在不同所致。
另查明，1995年6月15日，原廉江市××镇建设委员会向第三人黄凤娇颁发No.4-2×××××1号《工程建设许可证》，准予黄凤娇在原廉江县××镇××村新区164号土地上施工建设住宅，用地面积为100平方米。2001年1月1日，廉江市人民政府向黄凤娇颁发廉府国用（2001）字第××号《国有土地使用证》（后被注销），该证载明土地位于××镇××××村地段，土地使用权类型为划拨，使用权面积为93平方米，用途为住宅，并附有宗地图。2015年2月16日，廉江市国土资源局根据黄凤娇的申请，向其发出《划拨土地使用权准予办理协议出让通知书》，告知报经廉江市人民政府批准，准予黄凤娇目前使用的位于廉江市××镇××××村地段国有划拨土地使用权办理协议出让手续。同日，廉江市国土资源局与黄凤娇签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于上述地段，东至8米街，南至8米街，西至0.5米巷，北至0.5米巷，宗地号为廉府国用（2001）字第××号，面积为93平方米的国有建设用地使用权出让给黄凤娇。2015年3月24日，廉江市人民政府向黄凤娇颁发廉府国用（20××）第2××号《国有土地使用证》（后被注销），该证载明土地位于廉江市××镇××××村地段，地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为出让，使用权面积为93平方米，并附有宗地图。2015年4月1日，黄凤娇与原告何伟清签订了《国有土地使用权转让合同》，约定黄凤娇将廉府国用（20××）第2××号《国有土地使用证》中所涉土地使用权转让给何伟清。同日，何伟清与黄凤娇共同提交土地登记申请。2015年6月11日，廉江市人民政府向何伟清颁发了廉府国用（20××）第4××号《国有土地使用证》，该证所载土地位置、地类（用途）、使用权出让类型、使用权面积均与廉府国用（20××）第2××号《国有土地使用证》所载一致，并附有宗地图。
再查明，廉江市××镇人民政府规划建设办公室于2016年12月22日出具一份《证明材料》，证明黄凤娇于1995年6月15日取得的工程建设许可证范围内的土地（即××镇××村新区164号）与庞燕于2014年取得的涉案建设用地规划许可证范围内的土地（即××镇新区××路23号）系同一地块，均属原××镇新区××村第一批地皮164号。庭审中，庞燕确认涉案建设用地规划许可证范围内的土地与黄凤娇、何伟清取得的国有土地使用证范围内的土地（即××镇××村新区164号）存在重叠的事实，廉江市住建局对此也不持异议。
又查明，因土地重叠，庞燕已就廉江市人民政府于2001年向黄凤娇颁发廉府国用（2001）字第××号《国有土地使用证》，于2015年向何伟清颁发廉府国用（20××）第4××号《国有土地使用证》的行政行为，分别向湛江市人民政府申请行政复议。目前，该两宗行政复议案件处于中止审理状态。
本院认为，本案属于规划行政许可纠纷。本案的争议焦点是：被告廉江市住建局于2014年8月25日向第三人庞燕颁发地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》的行政行为是否事实清楚，依据充分，程序合法。
本案中，各方当事人均承认第三人黄凤娇及原告何伟清先后取得的国有土地使用证范围内的土地与庞燕取得的涉案建设用地规划许可证范围内的土地存在重叠，廉江市××镇人民政府规划建设办公室出具的《证明材料》也确认了这一事实，故本院对该事实予以认可。黄凤娇取得国有土地使用证在前，庞燕申请涉案建设用地规划许可在后，也即在庞燕申请涉案建设用地规划许可前，该地使用权已登记在他人名下。对已登记在他人名下的土地，规划许可部门显然不能再向申请人颁发建设用地规划许可证，而应由申请人先行就该土地主张权利。被告廉江市住建局在审核庞燕提交的建设用地规划许可申请过程中，没有尽到审慎义务，查清土地使用权已登记在黄凤娇名下的事实，仍然为庞燕颁发了建设用地规划许可证，属认定事实不清，处理不当。此外，《广东省城乡规划条例》第二十九条第一款规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不少于十日。”廉江市住建局未能提供证据证明其已对涉案建设用地规划许可证进行批前公示，违反了上述规定。廉江市住建局未进行批前公示，导致当时的土地使用权人黄凤娇对该规划许可不知情，丧失提出异议的权利；黄凤娇将土地使用权转让给何伟清后，何伟清的实�权利也由此受到影响。因此，应认定廉江市住建局未对涉案建设用地规划许可证进行批前公示属程序违法。综上，廉江市住建局颁发涉案建设用地规划许可证的行政行为认定事实不清，程序违法，但因庞燕取得涉案建设用地规划许可证后，未在一年内申请用地，根据《广东省城乡规划条例》第三十七条第三款“建设单位或者个人……一年内未申请用地的或者经申请未获得用地的或者申请延期未批准的，建设用地规划许可证自行失效”之规定，涉案建设规划许可证已失效，不需要撤销，故应确认违法。因此，对于何伟清所提判令确认廉江市住建局颁证行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
综上所述，依照《广东省城乡规划条例》第二十九条第一款、第三十七条第三款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告廉江市住房和城乡规划建设局向第三人庞燕颁发地字第20××××××AP号《建设用地规划许可证》的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告廉江市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式六份，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 梁宇妍
代理审判员 傅彩萍
人民陪审员 金少明
二〇一七年八月三十日
书 记 员 谢冠宇
附：相关法律规定及司法解释
《广东省城乡规划条例》
第二十九条规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不少于十日。
申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。
第三十七条第三款建设单位或者个人取得建设用地规划许可证后，应当在一年内向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，需要延期的，应当在建设用地规划许可证有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续。一年内未申请用地的或者经申请未获得用地的或者申请延期未批准的，建设用地规划许可证自行失效。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政�为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。