淮安市淮阴区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0804行初52号
原告王伯超。
委托代理人袁志梅，女，汉族，住淮安市淮阴区。
被告淮安市淮阴区棉花庄镇人民政府，住所地淮安市淮阴区棉花庄镇。
法定代表人吴洪高，职务镇长。
行政机关负责人陈德标，该镇副镇长。
委托代理人刘怀俊，江苏和忠律师事务所律师。
被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮安市淮阴区承德北路606号。
法定代表人朱晓波，职务区长。
行政机关负责人殷俊，职务副区长。
委托代理人秦其远，该单位法制办工作人员。
第三人秦树全，男，汉族，住淮安市淮阴区。
委托代理人刘付林，女，汉族，住淮安市淮阴区。
原告王伯超不服被告淮安市淮阴区棉花庄镇人民政府（以下简称棉花庄镇政府）、被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）土地行政确权和行政复议一案，本院于2016年11月11日立案后，向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。原告王伯超其委托代理人袁志梅，被告棉花庄镇政府行政机关负责人陈德标、委托代理人刘怀俊，被告淮阴区政府行政机关负责人殷俊、委托代理人秦其远，第三人秦树全委托代理人刘付林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告棉花庄镇政府于2016年4月5日就秦树全申请土地确权事项作出棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》，主要内容为：2004年的土地承包和流转工作，总的要求是“核实、完善、规范”，不是要求重新签订合同。2004年10月，顾庄村委会与秦树全和王伯超分别重新签订的《农村土地家庭承包合同》中，有关变更1998年土地二轮承包初始合同的部分内容违反法律规定。秦树全与王伯超私下口头约定将争议土地交给王伯超耕种，秦树全并不因此丧失争议土地承包经营权。经调解未果后，镇政府决定争议土地承包经营权归秦树全所有。
原告不服，向被告淮阴区政府申请行政复议，淮阴区政府于2016年10月24日作出（2016）淮行复第19号《行政复议决定书》，决定维持被告棉花庄镇政府作出的棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》。
原告王伯超诉称：原告与村委会在1998年10月签订了农村土地家庭承包合同书，有村委会盖章，这是一份合法有效的合同，并在农经站存档，争议土地都登记在原告的合同书和登记簿上，第三人的合同书和登记簿上没有该土地。被告之前作出的处理决定已经被区政府复议撤销，镇政府依法不得以相同的理由、在没有新证据的情况下再次作出相同的决定书。同时，淮阴区法院（2016）苏0804民初137号民事判决已经驳回了秦树全的诉讼请求，该判决书也明确了秦树全没有证据证明其对涉案土地享有权利。原告根本没有从第三人处流转过土地，不存在区政府复议认为的自愿退还承包地的问题。综上，请求法院判决撤销被告棉花庄镇政府作出的棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》和被告淮阴区政府作出的[2016]淮行复第19号《行政复议决定书》。
原告王伯超向法庭提交以下证据：1、棉花庄镇农经站登记的农村土地承包到户登记表，证明争议土地登记在原告户，争议土地的四边邻居和第三人家的都不一样，长宽也不一样；2、承包合同书，承包方是王伯超，由于王伯超当时在外打工，所以委托他弟弟签字，王伯超是认可的，所以这是一份合法有效的合同。关于合同书法律规定自双方签字时生效。签订日期是1998年10月10日这是确切书证，不能以口头陈述来推翻，说明王伯超户从1998年取得该土地承包经营权。该合同经过淮阴区法院（2016）苏0804民初137号判决认定为有效合同。被告区政府无权认定此合同无效，推翻法院的判决。
被告棉花庄镇政府辩称：被诉行政决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告棉花庄镇政府向本院提交了以下证据：1、被告于2016年4月7日对刘付林的谈话笔录、2016年4月12日对王伯超的谈话笔录、秦志国于2016年3月5日出具的证明一份，以上证据证明1998年土地二轮承包时秦树全取得争议土地的经营权，2003下半年或2004上半年秦树全与原告口头协商将争议土地交给原告户耕种，由原告承担耕种费用；2、顾庄村委会于2004年10月10日分别与秦树全、王伯超签订承包土地合同书，本案争议土地包含在原告承包合同内，证明原告与第三人现有合同书签订时间是2004年10月10日，而非1998年；3、村委会于2016年8月4日出具证明，证明争议土地0.95亩被征收0.886亩，剩余0.064亩；4、调解通知书及其送达回证，证明被告处理纠纷过程中组织原告与第三人进行调解，但调解未果的事实；5、棉政发决字（2016）第6号行政决定书及送达回证，证明被告依法作出行政决定书并送达各方当事人。
被告棉花庄镇政府向本院提交以下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十四条、第十六条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十二条，《土地争议权属调查处理办法》第二十二条、第三十三条，《中华人民共和国行政复议法》第九条、第三十条。
被告淮阴区政府辩称：一、复议程序合法，适用法律正确。二、原告认为其与顾庄村委会在1998年10月签订了合同书，与事实不符。1、该合同书承包方签字确认的人不是王伯超，是，不能据此认定原告与顾庄村委会签订了合同书；2、淮安市委、市政府淮发【2004】25号文件是为了贯彻实施《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地经营权流转办法》和完善农村土地承包关系而颁布的，顾庄村委会于2004年10月与村民签订的农村土地承包合同书正是依据此文件执行的，而不是原告所称的指导意见，故该合同书不可能签订于1998年10月。三、被诉决定书与棉政发决字（2016）第4号决定书不相同。1、争议土地面积不同；2、事实清楚程度不同。棉政发决字（2016）第4号决定书被撤销后，镇政府收集了合同书和农村土地承包到户登记簿，并在第6号决定书中予以释明，达到了事实清楚的程度。四、淮阴法院（2016）苏0804民初137号民事判决书被原告错误解读。1、第三人不是因没有证据被驳回，系证据不足被驳回；2、判决驳回了第三人的诉讼请求，但也没有认定争议土地承包经营权就归原告享有。五、复议机关有权对证据效力予以认定。区政府不对证据效力予以认定，将无法得出复议结论。六、复议机关认定原告耕种时间不是猜测。因原告和第三人对土地交接时间上表述不一致，又无其他证据证据，但在本案中原告耕种时间并非关键事实，故复议机关对镇政府认定的时间予以确认。七、自愿交回承包地有法定条件，并非复议机关随意认定。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定，承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定，承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其自愿交回。八、原告认为争议土地在其承包经营权证书、登记簿上的登记名称与第三人的经营权证书上的名称不同，不是同一块地，与事实不符。镇政府在确权调查阶段为此调查了第三人秦树全的妻子，确认地块名称虽不同，但属于同一块地。综上，复议决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告淮阴区政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、王伯超身份证复印件、棉花庄镇政发决字【2016】6号决定书及其它材料，证明原告王伯超于2016年9月12日向被告申请行政复议；2、被告行政复议案件受理审查审批表及呈批表，行政复议答复通知书，行政复议申请受理通知书，参加复议通知书及送达回执，证明被告依法受理；3、棉花庄镇乡政府答复书、授权委托书、卷宗一本，证明棉花庄镇政府按照行政复议法规定按时提交答复意见；4、被告依法调查王伯超争议土地地名情况，证明争议土地在各自经营权证或登记表上名称虽不一致但确实是同一块地；5、复议案件结案呈批表、复议决定书（稿）、复议决定书、送达回执，证明被告依法作出复议决定，并及时送达。
第三人秦树全述称，两被告的调查认定是正确的。
第三人秦树全提交以下证据：1、秦树全家1998年取得的经营权证书，合同也是那个时候签的；2、2004、2005年农民负担监督卡证明这两年地是秦树全家耕种的；3、2003、2004年的完税证明，证明争议土地一直是秦树全家种的。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认证：
对于被告棉花庄镇政府提交的证据，原告主要质证认为的谈话内容属于个人陈述，没有证据证明，原告不认可；对村委会的证明亦不认可。被告淮阴区政府和第三人秦树全质证称无异议。本院认为，被告棉花庄镇政府所举证据能够证明原告与第三人于2004年土地完善登记时，双方口头协议将第三人部分土地交由原告耕种的事实，亦能证明在1998年农村土地二轮承包时，第三人秦树全取得争议土地的承包经营权。本院对该组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为定案依据。
对于被告淮阴区政府提交的证据，原告王伯超质证认为谈话笔录是王伯超先签字的，签字的内容不认可。被告棉花庄镇政府和第三人质证称无异议。本院认为，被告淮阴区政府所举证据能够证明行政复议程序合法，本院对该组证据的真实性、合法性、关联性予以确认，可以作为定案依据。
对于原告所举证据，被告棉花庄镇政府主要质证称原告提交的承包合同系2004年签订，其不能改变1998年土地二轮承包的内容，原告对土地在二轮承包时属于第三人的事实是认可的；民事判决书对权属争议无认定权。被告淮阴区政府质证认为没有看到原告委托其弟弟签订承包合同的委托手续。第三人质证称原告的证据不是事实。本院对原告所举证据的真实性予以确认。
对于第三人秦树全所举证据，原告质证认为第三人的证书看不出争议土地在他户下，没有实际证据。两被告质证称第三人绿色本子的证书是1998年发的，后来的登记表是村委会违背法律规定做的。本院对第三人秦树全所举证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告王伯超与第三人秦树全系棉花庄镇顾庄村同组村民。双方争议土地面积共1.15亩，其中一块地0.95亩，于2015年被征用0.886亩，现余0.064亩，填写在第三人1998年承包经营权证上地名为“王庄北东”，写在原告2004年登记薄上的地名为“大渠北”；另一块地为0.2亩，填写在第三人1998年承包经营权证上地名为“大渠东”，填写在原告2004年登记薄上的地名为“南北渠东”。涉案土地在1998年土地二轮承包时由第三人秦树全耕种。2004年完善二轮土地承包时，原告与第三人两户口头协商约定将上述争议土地交由原告耕种。同年10月10日，顾庄村委会分别与原告和第三人签订《农村土地家庭承包合同书》，本案争议土地在原告的承包合同内。后第三人与原告协商要求原告返还土地，原告拒绝后，双方发生争议。
2016年1月7日，秦树全诉至本院，请求判令王伯超返还属于秦树全的0.95亩土地征用补偿款31000元，并退还0.2亩承包土地的使用权。后经审理，本院于同年2月22日作出（2016）苏0804民初137号民事判决书，以秦树全证据不足为由，驳回秦树全的诉讼请求。
2016年3月2日，第三人秦树全就上述权属争议申请被告棉花庄镇政府进行确权。被告棉花庄镇政府于同年4月26日作出棉政发决字（2016）第4号《土地权属纠纷行政决定书》，认定争议土地承包经营权归秦树全所有。王伯超不服，向被告淮阴区政府申请行政复议，复议机关以棉花庄镇政府未调查相关证据为由撤销上述决定书，并责令棉花庄镇政府重新作出处理。同年8月18日，被告棉花庄镇政府作出棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》，认定争议土地承包经营权归秦树全所有。王伯超不服，向被告淮阴区政府申请行政复议。同年9月13日，被告淮阴区政府向被告棉花庄镇政府发出《行政复议答复通知书》。同年9月23日，被告棉花庄镇政府向复议机关提交答复意见书及作出处罚的证据和依据。复议机关于同年10月24日作出【2016】淮行复第19号《行政复议决定书》，决定维持棉花庄镇政府作出的棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》。原告仍不服，遂诉至本院，请求撤销被诉处理决定和行政复议决定。
另查明，2016年10月24日，被告淮阴区政府向原告王伯超颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，涉案土地登记在该证书的“桑树地沟西”地块，本案审理过程中，乡镇工作人员向王伯超送交该证书，王伯超于2017年3月27日向本院提交该证书复印件一份。2017年4月11日，被告棉花庄镇政府向本院提交《情况说明》，表示该证书的发放系工作失误所致，证书载明的地块有误，不影响被诉行为的正确性。目前该证书已被收回。
本院认为：本案的主要争议焦点为争议承包地的经营权属于原告王伯超还是第三人秦树全。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十条规定，承包方交回承包地不符合《农村土地承包法》第二十九条规定的，不得认定其为自愿交回。2004年前后，原告和第三人双方口头约定将争议土地交由原告耕种，并未履行提前半年以书面形式通知发包方的程序，对照上述法律规定，不属自愿将承包地交回发包方的情形，第三人秦树全并未丧失争议承包地的使用权。鉴于法律规定在土地承包经营期内，未经法定程序不得调整承包地，而2004年全区土地登记完善期间，村、组干部将争议土地调整登记在原告王伯超户名下，于法无据，亦不能改变第三人秦树全对争议土地享有的使用权。故被告棉花庄镇政府在查明事实的基础上，决定将争议土地使用权确归第三人秦树全所有，应属事实认定清楚，证据充分。被告淮阴区政府在收到王伯超的行政复议申请后，告知当事人受理情况、通知棉花庄镇政府书面答复并提交作出行政行为的证据和依据，经审查后作出本案行政复议决定，复议程序符合法律规定。原告诉请撤销被诉棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》和【2016】淮行复第19号《行政复议决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告王伯超要求撤销被告棉花庄镇政府棉政发决字（2016）第6号《土地权属纠纷行政决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告王伯超要求撤销被告淮阴区政府【2016】淮行复第19号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王伯超负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费（收款人：淮安市财政局，开户行：中国农业银行淮安市分行城中支行，账号：34×××54）。
审 判 长 孙亚峰
人民陪审员 杨长喜
人民陪审员 谈洪轩
二〇一七年四月二十四日
书 记 员 王陆琳
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。