山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终775号
上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。
法定代表人陈萍，局长。
委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。
委托代理人王世东，该单位工作人员。
被上诉人（原审原告）青岛高科技工业园山东头房地产开发公司。
法定代表人李发友，总经理。
委托代理人何兵、周海洋，北京市中闻律师事务所律师。
上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局因被上诉人青岛高科技工业园山东头房地产开发公司诉其不履行法定职责一案，不服青岛市崂山区人民法院（2017）鲁0212行初56号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭审理了本案，上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称“崂山国土分局”）委托代理人孙玙、王世东，被上诉人青岛高科技工业园山东头房地产开发公司委托代理人何兵、周海洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告于2016年10月以其名下的青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证丢失为由向被告申请补发登记。被告经审查后，于2016年10月20日批准发布《国有土地使用证》遗失公告声明。2016年10月24日，原告在青岛市日报刊登声明，内容：遗失青岛高科园山东头房地产开发公司的国有土地使用权证，声明作废。土地使用者：青岛高科园山东头房地产开发公司；土地坐落：青岛市香港东路228号；土地证号：青崂国用（2004）第0**号；地号：xx；面积：4880.1平方米。
2016年11月5日、2016年11月10日，北京合生伟业置业有限公司和青岛高科园山东头房地产开发有限公司联名向被告提出异议，以北京合生伟业置业有限公司依法享有青岛高科园山东头房地产开发有限公司的股份、并持有青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证为由，要求被告不予向原告补发产权证书。因北京合生伟业置业有限公司和青岛高科园山东头房地产开发有限公司提交了青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证的复印件，被告要求两异议人提交权证的复印件。2017年1月10日，异议人青岛高科园山东头房地产开发有限公司申请青岛市市中区公证处就其持有的青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证上的印鉴进行了公证。青岛市市中区公证处出具了（2017）青市中证民字第000171号《公证书》，内容：兹证明前面青岛高科园山东头房地产开发有限公司持有的《中华人民共和国国有土地使用证》上青岛市崂山区国土资源局的印鉴及青岛市崂山区人民政府土地登记专用章印鉴均属实。2017年1月11日、2017年1月18日，两异议人继续向被告发函，要求被告不予向原告补发新的土地使用权证。2017年2月7日，北京朗华恒信科技开发有限公司向被告提出异议，以其与北京合生伟业置业有限公司、青岛高科园山东头房地产开发有限公司之间有民事纠纷，且北京市第三中级人民法院已经查封了青岛高科园山东头房地产开发有限公司名下青崂国用（2004）第005号国有土地使用权为由，要求被告停止办理涉案土地使用权证的补发工作。被告直至2017年1月份才将上述异议告知原告。
2017年1月24日，北京市第三中级人民法院向被告送达协助执行通知书、民事裁定书，要求被告协助查封青崂国用（2004）第005号国有土地使用权，在法院查封期间，不得办理转让、买卖、变更等事宜。
另查明，青岛市崂山区中韩街道山东头社区居委会、青岛市崂山区中韩街道山东头股份经济合作社诉辛克宝、青岛美丰置业有限公司、被告青岛亚星实业有限公司企业出售纠纷一案中，业经生效的山东省高级人民法院（2010）鲁商终字第188号民事判决确认，《青岛高科技工业园山东头房地产开发公司企业产权转让协议书》无效，并判决将青岛高科技工业园山东头房地产开发有限公司的工商登记变更至《青岛高科技工业园山东头房地产开发公司企业产权转让协议书》签订前的工商登记状态。同时判决青岛美丰置业有限公司于本判决生效之日起15日内将2006年7月17日及2006年7月26日收到的全部资料返还原告（详见2006年7月17日的“青岛高科技工业园山东头房地产开发公司与青岛美丰置业有限公司资料交接明细”及2006年7月26日青岛美丰置业有限公司出具的收条）。在青岛高科技工业园山东头房地产开发公司与青岛美丰置业有限公司资料交接明细中，并没有包括本案的青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证。该案执行过程中，山东省青岛市中级人民法院依法作出（2010）青执字第334号公告，确认上述判决书中应由被执行人青岛亚星实业有限公司、青岛美丰置业有限公司交付的“青岛高科技工业园山东头房地产开发有限公司”的公章、合同章、财务章均予以作废。
还查明，青岛高科技工业园山东头房地产开发有限公司于2012年8月3日诉青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局、青岛建设房地产开发有限公司物权保护纠纷一案中，青岛市中级人民法院以（2010）鲁商终字第188号民事判决及（2010）青执字第334号公告为依据，作出了（2012）青民一初字第75-3号裁定书，认定该案的原告以“青岛高科技工业园山东头房地产开发有限公司”的名义，且以其已被作废的公章提起诉讼，不符合法律规定，驳回了青岛高科技工业园山东头房地产开发有限公司的起诉。被告曾在该案答辩称“提起本案诉讼的单位或个人使用的青岛高科技工业园山东头房地产开发有限公司的原公章已被依法宣告作废，加盖有该公章的起诉状等诉讼材料依法不具有法律效力”。
原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第十七条规定：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。被告在受理原告申请补发青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证时，已经查明原告青岛高科园山东头房地产开发公司系涉案宗地的合法使用权人，是登记簿记载的不动产权利人。根据（2012）青民一初字第75-3号民事裁定书可知，被告知道异议人青岛高科园山东头房地产开发有限公司的主体已经不存在，在该公司的公章业经法院执行程序公告作废后，该公司以自己名义作出的任何行为均应无效。而异议人北京合生伟业置业有限公司并非青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证的权利人，其亦未对原告青岛高科园山东头房地产开发公司持有青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证提出过异议登记，也没有证据证明原告曾经自愿将青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证交由北京合生伟业置业有限公司保管。被告依据已生效的山东省高级人民法院（2010）鲁商终字第188号民事判决书，可以认定北京合生伟业置业有限公司持有的涉案国有土地证书没有事实和法律依据。对于北京市第三中级人民法院于2017年1月24日书面要求被告协助查封青崂国用（2004）第005号国有土地使用权的问题，北京市第三中级人民法院也仅是要求被告“在法院查封期间，不得办理转让、买卖、变更等事宜”。而根据国土部于2016年5月30日下发的《国土资源部关于印发〈不动产登记操作规范（试行）〉的通知》中，附件《不动产登记操作规范（试行）》中第1.6.3.3项明确规定，“不动产被查封、抵押或存在异议登记、预告登记的，不影响不动产权证书和不动产登记证明的换发或补发”。因此，被告应当按照法定程序向原告补发不动产权证书。
根据《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令63号）第二十二条的规定：……不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失，不动产权利人申请补发的，由不动产登记机构在其门户网站上刊发不动产权利人的遗失、灭失声明15个工作日后，予以补发。不动产登记机构补发不动产权属证书或者不动产登记证明的，应当将补发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于不动产登记簿，并在不动产权属证书或者不动产登记证明上注明“补发”字样。原告经被告批准后，于2016年10月24日登报声明青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证作废。根据上述规定，被告应当在声明发布15个工作日后向原告补发涉案宗地的不动产权属证书。被告于2016年10月20日受理原告的申请后，至今未为原告补发不动产权属证书，违反法律规定，属于不履行法定职责，原告的诉讼主张成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于本判决生效后三十日内针对原告青岛高科技工业园山东头房地产开发公司的申请事项履行法定职责。案件受理费人民币50元，由被告负担。
上诉人崂山国土分局上诉称,一、一审判决查明、认定事实
错误。首先，一审法院经审理查明“因北京合生伟业置业有限公司和青岛高科技工业园山东头房地产开发有限公司提交了青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证的复印件，被告要求两异议人提交权证的复印件。”（一审判决书11页倒数第一行）有误。上诉人在收到异议人的书面材料后，多次要求异议人提交青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证的原件，并非复印件。其次，一审法院认为“被告依据已生效的山东省高级人民法院（2010）鲁商终字第188号民事判决书，可以认定北京合生伟业置业有限公司持有的涉案国有土地证书没有事实和法律依据。”（一审判决书14页）对于该观点上诉人不能认同。（2008）青民二商初字第14号民事判决书（（2010）鲁商终字第188号案件一审）判决第四项“被告青岛美丰置业有限公司于本判决生效之日起30日内将2006年7月17日及2006年7月26日收到的全部资料返还原告。青岛高科技工业园山东头房地产开发公司与青岛美丰置业有限公司资料交接明细，交接材料中并未包含青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证，故该国有土地使用证并非法院判决青岛美丰置业有限公司应返还给被上诉人的材料。且北京合生伟业置业有限公司也并非（2008）青民二商初字第14号、（2010）鲁商终字第188号案件的当事人。上诉人作为不动产登记机构，并非专业的司法机关，无法从如此复杂的法院判决书中直接认定北京合生伟业置业有限公司持有的涉案国有土地证书没有事实和法律依据。上诉人只能本着谨慎负责的态度处理本案的不动产登记。二、一审判决适用法律错误。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条第二款规定“不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失，不动产权利人申请补发的，由不动产登记机构在其门户网站上刊发不动产权利人的遗失、灭失声明15个工作日后，予以补发。”根据该规定，补发登记的前提是不动产权属证书遗失、灭失，而根据案外人异议，被上诉人的青崂国用（2004）第005号国有土地使用证并非遗失，而是由案外人持有，被上诉人以遗失为由要求补发新证无事实依据。原审法院未注意到该事实及法规规定的补发登记前提条件，认为根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条的规定，“被告应当在声明发布15个工作日后向原告补发涉案宗地的不动产权属证书。”属于适用法律错误。三、一审判决遗漏当事人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”原审法院既然认为“没有证据证明原告曾经自愿将青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证交由北京合生伟业置业有限公司保管。被告依据已生效的山东省高级人民法院（2010）鲁商终字第188号民事判决书，可以认定北京合生伟业置业有限公司持有涉案国有土地证书没有事实和法律依据”，就应当查明事实，依法追加北京合生伟业置业有限公司为本案第三人参加诉讼，且本案的处理结果直接关系到北京合生伟业置业有限公司持有的涉案国有土地证书是否应注销，该公司同被诉行政行为有利害关系。综上，请求依法撤销青岛市崂山区人民法院（2017）鲁0212行初56号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；判令诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人青岛高科技工业园山东头房地产开发公司辩称，一、一审判决认定事实清楚。一审法院审理查明，在被答辩人的行政程序中，案外人北京合生伟业置业有限公司一直未能提交权证原件，证明其是涉案土地的权利人。在此情况下，上诉人以案外人提出异议为由，拒绝为被上诉人办理案涉之国有土地使用证补办事宜。在一审过程中，上诉人未能提交任何证据，证明其核验过合生伟业声称持有的案涉国有土地使用证原件，也未能证明案外人是案涉土地的权利人。因此，一审法院认定如下事实清楚无误：上诉人未查验合生伟业声称持有的案涉国有土地使用证的原件，即拒绝为答辩人办理补发事宜。二、一审判决适用法律正确。被上诉人在申请补办案涉国有土地使用证时，明确告知上诉人，该证于被上诉人搬家过程中丢失，并按上诉人的要求，发布了公告。所谓“遗失”，不是指相关权证客观上“灭失”，而是指相关权利证书脱离权利人控制这一客观状态。只要这一状态发生，即构成法律上的“遗失”。“遗失”是否发生，通常依据权利人的声明。例如，日常生活中，人们一旦找不到身份证，或身份证被人盗窃，即可以到公安机关声明“遗失”并申请补办。公安机关仅依据申请人的声明，即应当为其补办身份证件，而该身份证件，很可能只是一时遗忘在家庭中的某个角落，客观上仍然存在。法律上，更不允许以盗窃分子占有身份证为由，拒绝为申请人补办身份证件。一审过程中，上诉人未提交任何证据，证明案涉国有土地使用证并未遗失。客观上，被上诉人的土地权证确实遗失，申请补办，完全符合法律规定，应当适用《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条的规定。三、本案不存在第三人。
上诉人在受理被上诉人申请补发案涉国有土地使用证时，已经查明，被上诉人系涉案宗地的合法使用权人，是不动产登记簿记载的唯一权利人。合生伟业并非青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证的权利人，占有他人权利证书，并非就占有他人权利证书上所载的法律权利，此是自明之理。是否是土地权利人，应以土地登记薄载明为准。因此，合生伟业即使占有权利证书，也不表明其是法律上的权利人。被上诉人系本案土地的唯一权利人，此业经法院生效判决确定，并载明在土地登记簿上，无任何争议。此外，国土部《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条第2款规定，当事人申请补发不动产权证书后，“由不动产登记机构在其门户网站上刊发不动产权利人的遗失、灭失声明15个工作日后，予以补发”。国土部规定明确，补办国有土地使用证，不需要进行公告，只需在国土局网站上刊发遗失声明。国土部的程序规定中，根本就没有设定案外人异议程序。合生伟业，不是涉案土地的权利人，与本案无任何法律上的利害关系。其不可能成为行政程序的第三人，更不可能成为一审诉讼程序的第三人。一审法院的诉讼程序，完全合法。综上所述，原审人民法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证，并已随案移送本院。本院基本同意原审法院查明的案件事实。但原审判决第11页末，应为“因北京合生伟业置业有限公司和青岛高科园山东头房地产开发有限公司提交了青崂国用（2004）第005号国有土地使用权证的复印件，被告要求两异议人提交权证的原件。”第12页第一段所载出具《公证书》的公证处“青岛市市中区公证处”系笔误，应为“青岛市市中公证处”。
本院认为，上诉人收到被上诉人《补发土地登记证书公告申请书》后，作出《补发土地登记证书公告审批表》，被上诉人登报声明涉案国有土地使用权证遗失，声明作废。此后，上诉人收到异议人、被上诉人和北京市第三中级人民法院交来的函件、证据材料、协助执行通知书、民事裁定书等等，但上诉人始终未依法履行职责，未作出任何处理。上诉人作为不动产登记机关，负有不动产登记管理的法定行政职责。上诉人怠于履行法定职责的行为于法无据，应予纠正。综上，原审法院判决结果并无不当，依法应予维持。上诉人崂山国土分局的上诉主张于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一七年十一月二十七日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳