新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乌中行终字第15号
上诉人（原审原告）∶乌鲁木齐市米东区姚氏机动车驾驶员培训学校。住所地：乌鲁木齐市米东区。
法定代表人：姚继志，乌鲁木齐市米东区姚氏机动车驾驶员培训学校校长。
委托代理人：杨新影（系姚继志女婿）。
委托代理人：张博，新疆鸿华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区经济和发展改革委员会（原乌鲁木齐市米东区发展和改革委员会）。住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：罗长青，乌鲁木齐市米东区经济和发展改革委员会主任。
委托代理人：马宏伟，乌鲁木齐市米东区经济和发展改革委员会副主任。
委托代理人：李新良，新疆创新律师事务所律师。
上诉人乌鲁木齐市米东区姚氏机动车驾驶员培训学校（下称姚氏驾校）因与被上诉人乌鲁木齐市米东区经济和发展改革委员会（下称米东区经发委）价格行政处罚一案，不服乌鲁木齐市米东区人民法院（2014）米东行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月14日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人姚氏驾校委托代理人杨新影、张博、被上诉人米东区经发委委托代理人马宏伟、李新良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2012年11月8日至11日，米东区经发委对姚氏驾校价格行为开展调查，并于11月8日向姚氏驾校送达了检查通知书，对该校2011年1月至2012年11月C1、B2学员进行了统计，向该校校长姚某作调查询问笔录，了解了该校费用收取情况。米东区经发委经调查取证后，按程序依法对姚氏驾校进行了行政处罚：没收违法所得180040元；罚款两倍即360080元，合计540120元。姚氏驾校对米发改价处（2013）1号行政处罚决定不服，向乌鲁木齐市米东区人民政府申请行政复议。2014年3月10日，米东区人民政府作出乌米东复议字第（2014）第01号行政复议决定书，维持了米东区经发委的行政处罚决定。
原审法院认为，姚氏驾校对米东区经发委作出具体行政行为认定的事实及程序均无异议，对此原审法院予以确认。双方争议的焦点是：米东区经发委作出行政处罚所依据的驾驶员培训是否属于新政发（2002）63号关于公布《新疆维吾尔自治区定价目录》中的其他收费即政府定价和（2007）302号《关于我区机动车驾驶员培训按学时制收费及有关问题的批复》、新发改收费（2013）898号文件、关于新发改收费（2007）302号的合法性审查意见是否合法有效问题。政府定价是指依据《中华人民共和国价格法》规定，由政府价格部门或其他有关部门按照定价权限和范围制定的价格。政府定价具有强制性，凡是实行政府定价的商品价格和服务价格，不经价格主管部门批准，任何单位和个人都无权变动。机动车驾驶证是车辆驾驶人员驾驶机动车的法律凭证；机动车驾驶员培训是为社会公众提供服务并直接关系到公共安全、生命财产安全和道路交通安全的行业，结合历年关于机动车驾驶员培训收费的文件，机动车驾驶员培训收费属于政府定价，未经价格主管部门即本案米东区经发委的批准，姚氏驾校的涨价行为是违反法律规定的行为。行政诉讼法规定：人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查，例外是仅对行政处罚是否显失公正能够进行合理性审查。（2007）302号《关于我区机动车驾驶员培训按学时制收费及有关问题的批复》是新疆维吾尔自治区发展和改革委员会制定的部门规章，虽然该文件第六条规定：以上规定，从2007年3月1日起执行，暂定两年，到期后，由交通厅另行申报。该项规定并未明确规定两年期限届满，该规章无效。米东区经发委依据该批复及新发改收费（2013）898号文件、关于新发改收费（2007）302号的合法性审查意见及2011年4月6日、2012年9月6日新疆维吾尔自治区发展和改革委员会关于公布规范性文件清理结果的通告，作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予依法维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（一）项之规定，判决：维持乌鲁木齐市米东区经济和发展改革委员会于2013年8月21日对乌鲁木齐市米东区姚氏机动车驾驶员培训学校作出的米发改价处（2013）1号价格行政处罚决定。
姚氏驾校上诉称，一、原审法院将具体行政行为错误地认定为抽象行政行为，未对具体行政行为的合法性进行审查，即作为判案证据，违反行政诉讼法的相关规定。1、新疆维吾尔自治区发展和改革委员会（下称自治区发改委）新发改收费（2007）302号（以下简称302号文）文件是具体的定价行为，属于具体的行政行为，原审法院将其认定为部门规章是错误的。且该文件规定了两年的有效期，是附确定的效力时间的具体行政行为，不是针对不特定的人、不特定的事项的抽象行政行为。2、302号文属于其它规范性文件，其法律效力在法律、法规、规章之下。按照行政诉讼法第五十三条及相关规定，法院不能直接适用302号文件，应在适用前审查其效力。3、法院不能直接采纳作出302号文的同一机关的审查意见，原审法院直接采纳自治区发改委新发改收费（2013）898号文件（以下简称898号文）的审查意见，未对其合法性进行审查。4.《自治区发展和改革委员会关于公布规范性文件清理结果的通告》中称302号文为有效的规范性文件，此种清理结果的效力只及于行政执法中，不应及于行政诉讼中。故本案中该通告与898号文均不能确认302号文效力的确认无任何意义。5、898号文是对302号文的补充和说明，并非对其合法性审查。同理，898号文也属于具体行政行为，或其它规范性文件，非审理案件的依据。6、898号文无权在无上位法规定的情形下，作出溯及既往的规定，有关对302号文效力的说明无任何法律效力。。
二、原审法院对驾驶培训收费是否属于政府定价问题认定错误。一审法院应对驾驶培训是否属于“部门或行业的非自愿培训”作出认定，从而对是否属于新政发（2002）63号文件《新疆定价目录》17“部分重要的服务”中“其它收费”作出判定。而不能绕过此问题，作出驾驶培训属于政府定价的结论。
三、原审法院对机动车驾驶员驾校培训收费是否属于《新疆维吾尔自治区定价目录》“部分重要服务”中的“其他收费”项目认定不清，证据不足。米东区人民政府作出的乌米东复议（2014）第Ol号《行政复议决定书》引用自治区发改委对《关于我区机动车驾驶员培训按学时制收费及有关问题的批复》（302号文）的合法性审查意见作为处罚依据。上述其他收费系指相关领域内的强制性培训，而机动车驾驶员参加驾校的培训根据道路交通安全法第十九条、行政许可法第十六条、笫五十四条不属于强制性培训。
四、即使驾驶员培训收费属于政府定价，但原审法院完全忽视了政府定价的程序规定，未对政府定价行为的台法性进行审查，302号文和898号文的两个政府定价行为都违反了相关规定，是无效的定价行为。
五、原审法院对302号文第六条的解释违反了行政法的基本原理。302号文中的“暂定两年”只能理解为确定的两年，两年后交通厅不另行申报，该文件就失效了。原审法院对此理解有误。
综上，米东区经发委对我校实施处罚的具体行政行为违反法律规定，原审法院判决有误，请求二审法院撤销原判。
被上诉人米东区经发委答辩称，一、关于上诉人姚氏驾校称302号文和898号文均属于具体行政行为或其他规范性文件，同时需要法院对其文件的合法性予以审查的意见。我委认为：1、姚氏驾校认为以上两份文件属于具体行政行为，该校应与作出该具体行政行为的部门（自治区发改委）按照行政诉讼法的规定来解决，而不是与我委解决争议；2、依据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。行政规范性文件是否合法，不属于我委的审查范围。原审法院经过审查认定上述两个文件合法有效，请求二审法院依法予以维持。
二、自治区发改委对302号文的合法性审查意见，明确对机动车驾驶员培训按学时制收费，按照《新疆维吾尔自治区定价目录》（新政发（2002）63号）编号17“部分重要的服务”中的“其他收费”进行管理，即机动车驾驶员培训收费属于政府定价。综上，一审判决正确，上诉人姚氏驾校的上诉理由不能成立，请求二审法院维持原判。
经本院审理查明的事实与原审法院相同。
另查明，米东区经发委经调查认定，姚氏驾校从2012年10月1日起，超标准收取大型货车驾驶员培训费，应收2800元／人，实收5760元／人，培训人数24人，超收71040元；超标准收取小型汽车驾驶员培训费，应收2400元／人，实收2900元／人，培训人数218人，超收109000元，总计180040元。
以上事实有检查通知书及其送达回证、立案呈批表、检查登记表、姚氏驾校学员统计、驾校收费清单、收据、调查询问笔录、调查终结报告、责令退还多收价款通知书及其送达回证、行政处罚事先告知书及其送达回证、行政处罚听证通知书及送达回证、一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，米东区经发委系乌鲁木齐市米东区人民政府价格主管部门，负责本行政区域内的价格工作。2007年3月13日，自治区发改委新发改收费（2007）302号《关于我区机动车驾驶员培训按学时制收费及有关问题的批复》规定：本批复中核定的机动车驾驶员培训收费标准为乌鲁木齐地区收费标准（具体收费标准详见附表，其中，大型货车培训费收费标准为2800元、小型汽车培训费收费标准为2400元）。以上规定从2007年3月1日起执行，暂定两年。2013年3月22日，自治区发改委新发改收费（2013）898号《关于我区机动车驾驶培训收费及有关问题的批复》，该批复第一条规定：……在自治区没有出台新的机动车驾驶员培训收费政策之前，我委《关于我区机动车驾驶员培训按学时制收费及有关问题的批复》新发改收费（2007）302号继续执行。综合以上文件精神，我区机动车驾驶员培训实行政府定价。《中华人民共和国价格法》第十二条规定：经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定的价格干预措施、紧急措施。《价格违法行为行政处罚规定》第九条规定：经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：……（二）高于或者低于政府定价制定价格的……。鉴于姚氏驾校对米东区经发委作出价格行政处罚决定认定的事实及程序均无异议，其超标准收取驾驶员培训费的行为，确系违反了《中华人民共和国价格法》第十二条关于政府定价的相关规定，并符合《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项的应当处罚的情形，米东区经发委对其作出的价格行政处罚决定，是正确的。关于姚氏驾校上诉称自治区发改委302号文已失效，机动车驾驶员培训不属于政府定价的意见，本院不予采信。另外，302号文属自治区发改委制定的规范性文件，并非部门规章，原审法院对此表述有误，本院予以纠正。
综上，上诉人姚氏驾校的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由乌鲁木齐市米东区姚氏机动车驾驶员培训学校负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘瑞东
代理审判员 王海亮
代理审判员 白 冰
二〇一五年三月十三日
书 记 员 高 茜