江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行终852号上诉人（原审原告）润地利科技实业投资集团有限公司，住所地江苏省无锡市太湖西大道1188号A座58层。法定代表人王和平，该公司董事长。委托代理人郁海洋，男，该公司副总经理。委托代理人蔺文财，男，该公司法律顾问，1953年6月3日出生，汉族，户籍地吉林省长春市南关区。被上诉人（原审被告）常州市武进区人民政府，住所地江苏省常州市武进区湖塘镇延政中大道行政中心。法定代表人戴士福，该区区长。委托代理人李媛，该区住房和城乡建设局副局长。委托代理人王子潇，该区政府法制办工作人员。上诉人润地利科技实业投资集团有限公司（以下简称润地利公司）因诉被上诉人常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）行政通知行为违法一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2016）苏04行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案。因补充调查关联案件情况，本院依法扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定，常州龙德置业有限公司（以下简称龙德公司）是润地利公司的全资子公司。2015年7月31日，武进区龙德花园问题处理协调领导小组向龙德公司作出《关于对龙德花园华鹏国际项目进行调查审计的通知》（以下简称《审计通知》），称“由于你公司开发的龙德花园华鹏国际广场项目二期、三期自2014年10月起停工至今且没有复工迹象，按购房合同应于2014年6月30日交付业主的项目二期和按购房合同应于2015年7月31日交付业主的项目三期均不能如期交付；购房业主已多次到市、区政府集访，引发了较大的社会矛盾。按照《常州市房地产业突发公共事件应急预案》和《常州市区房地产社会矛盾处置工作意见》的相关要求，我区已启动了相关应急预案；现决定对龙德花园华鹏国际广场项目和龙德公司的有关情况进行驻点调查审计。进驻调查审计工作自2015年8月3日起开始，请你公司积极协助配合。”该通知盖有武进区政府办公室的印章。润地利公司对该《审计通知》不服，遂诉至法院。另查明，2015年8月，常州嘉浩联合会计师事务所（以下简称嘉浩会计所）进驻龙德公司进行调查审计并出具了审计报告。2015年8月28日，嘉浩会计所向武进区政府提交了书面审计情况摘要和审计情况说明，前述摘要和说明均载明，截止2015年6月30日龙德公司已处于资不抵债状况。2015年10月13日，债权人张春霞、王向峰、张怡凝、陆月娥、王婧雯、巢罡、李署兰以债务人龙德公司无力清偿到期债务为由，向常州市武进区人民法院（以下简称武进区法院）申请龙德公司破产清算。2015年10月30日，武进区法院裁定受理龙德公司破产清算，并指定龙德公司破产清算组为破产管理人。2016年2月20日，龙德公司破产管理人以龙德公司已符合宣告破产的法定条件为由向武进区法院申请宣告破产。武进区法院经审查认为龙德公司不能清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务，符合宣告破产条件，于2016年2月25日作出（2015）武商破字第5-1号民事裁定书，裁定宣告龙德公司破产。原审法院认为，对于《审计通知》系武进区政府作出的行政通知，各方当事人均无异议。本案争议焦点一，案涉利用《审计通知》方式开展的行政调查行为是否属于行政诉讼的受案范围。润地利公司主张该通知行为，属于可诉的行政行为。原审认为，该《审计通知》仅仅告知龙德公司将进行调查审计，不具有强制性，并未设定行政法上的权利义务，且明显未对当事人的权利义务产生实际影响。因此，润地利公司对以《审计通知》方式开展的行政调查行为提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法不可诉。本案争议焦点二，润地利公司是否具有起诉的主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案所涉的《审计通知》是武进区政府直接向龙德公司发出的，如有异议，应当由龙德公司作为行政行为的相对人提起诉讼。润地利公司庭审中提供了2010年7月8日建设用地使用权出让合同等以证明常州龙德花园开发项目由其前期开发、投资，以此主张其与《审计通知》行为存在利害关系。原审认为，龙德公司作为润地利公司全资子公司，其与润地利公司之间是两个各自独立的公司企业法人，两者之间可以存在民事利益关系。但是，润地利公司与本案行政行为并无利害关系，且其未提供承继龙德公司权利义务的事实证据，因此，润地利公司并不具有本案诉讼的主体资格，应当裁定驳回起诉。综上，润地利公司所诉的《审计通知》行为，明显未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；同时润地利公司既不是被诉《审计通知》行为的相对人，与该行为又无利害关系，依法不具有行政诉讼的主体资格，因此，应当裁定驳回其起诉。鉴于此，润地利公司依据《审计通知》行为违法所主张的赔偿请求，原审依法不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，原审裁定驳回润地利公司的起诉。上诉人润地利公司上诉称，润地利公司作为龙德公司的实际控制人，具有本案的原告主体资格；被上诉人作出的《审计通知》没有任何法律依据，严重损害了上诉人的合法权益，致使上诉人损失3.5亿元。综上，请求本院撤销原审裁定；将本案指令其他中院异地审理，支持上诉人要求被上诉人赔偿3.5亿元的合法诉讼请求；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人武进区政府答辩称，1、被上诉人作出的《审计通知》是按照《常州市房地产业突发公共事件应急预案》作出的，合法合规；2、《审计通知》不具有行政强制力，未对龙德公司的实体权利义务产生影响，不属于行政诉讼受案范围；3、上诉人与龙德公司是两个独立的法律主体，不具有提起该诉讼的主体资格；4、《审计通知》作出时间为2015年7月31日，且审计工作也于当年8月底结束，上诉人的起诉已超过法定期限。综上，请求本院依法维持原裁定，驳回上诉。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被诉的《审计通知》是否属于行政诉讼的受案范围。武进区政府作出《审计通知》，主要是属地政府对辖区房地产开发企业运营状况和财务数据进行调查了解，防范可能发生的影响社会稳定的风险，并未干预龙德公司的正常经营活动，也没有损害龙德公司的合法权益。龙德公司进入破产程序并被人民法院宣告破产，是人民法院依据《中华人民共和国企业破产法》规定行使司法权的行为。根据龙德公司破产案件的审理情况，龙德公司是否符合破产条件，人民法院也不是按照涉案审计报告作出的，而是在受理案件后指定破产管理人独立调查核实作出的司法裁断。上诉人上诉称武进区政府的《审计通知》与龙德公司被宣告破产之间存在关联，缺乏事实和法律依据。上诉人同时主张的3.5亿元损失，也没有相关证据证明是由于被上诉人的《审计通知》造成的，该上诉请求依法也不能成立。综上，上诉人润地利公司的上诉请求缺乏事实和法律依据，原审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  朱建新审 判 员  陆 媛代理审判员  吕长城二〇一七年十二月四日书 记 员  张璇琦书 记 员  张 丰附：本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；2、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……