辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）辽02行终565号
上诉人（原审被告）：大连市甘井子区民政局，住所地大连市甘井子区明珠广场2号。
法定代表人：谭立国，系该局局长。
负责人：李景涛，系该局副局长。
委托代理人：康琳、李姗，均系北京市京都（大连）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:韩基涛,男,1974年9月25日生，汉族，农民，住大连市甘井子区。
上诉人大连市甘井子区民政局因请求履行法定职责一案，不服大连市沙河口区人民法院（2017）辽0204行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院审理经查明，原告韩基涛是大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村居民。2017年3月27日，原告韩基涛通过EMS向被告区民政局邮寄《请求函》，内容为：”区民政局：后牧城驿村民委员会2015年12月18日，召开第十一届村民委员会第十二次村民代表大会，村委会称2008年村民参加社保借过街道1500万元，2010年、2014年给老年人发放退休金分别借街道200万元、600万元等累计借街道2300余万元。本次会议决定将丹东至东兴公路东甸子至桑树底段征地补偿费及社会保障资金2300余万元，用于归还街道财政的借款。社会保障资金专款专用，用于归还借款没有依据。征地补偿款涉及全体村民的利益，部分村民参加社保，部分老年人发放退休金，将全部补偿款归还借款没有依据，损害了其他村民的合法利益。村民未听说过村委会向街道借这么多钱，村委会未召开过村民代表会议进行决议，村民也未看到关于借款的相关公示。恳请区民政局责令后牧城驿村民委员会公开相关村务资料，并将公开材料书面答复本人。”次日，被告区民政局收到上述《请求函》。
2017年4月6日，被告向大连市甘井子区营城子街道办事处（以下简称”营城子街道”）发出《关于对营城子街道后牧城驿村民委员会村务公开有关事项进行调查的通知》，针对上述《请求函》，通知营城子街道：”请对函中所列事项进行调查核实，详细说明后牧城驿村委会对上述事项的村务公开情况，并附相关资料。如果后牧城驿村委会有违反《村民委员会组织法》及相关法律法规的行为，请立即整改”。营城子街道向后牧城驿村村民委员会调查后向被告提供了村委会于2015年12月18日作出的《关于滨海路征占后牧村土地补偿款补偿到位后资金使用情况说明》、2015年12月18日《营城子街道后牧城驿村村民委员会第十一届村民委员会第十二次村民代表大会决议》并附村民代表签字。其中《关于滨海路征占后牧村土地补偿款补偿到位后资金使用情况说明》中称后牧城驿村在2008年向街道借款1500万元，2010年、2014年向街道借款200万、600万元，累计借款2300万元，并计划将占地补偿款偿还借款。2017年4月21日，被告向原告作出《答复意见》，主要内容为：”民政局已经按照工作职责对营城子街道、后牧城驿村的村务公开工作进行了指导与监督，并提出了相应的工作要求。”被告通过EMS向原告邮寄该《答复意见》。
原审法院认为，村务公开是村民委员会组织向本村全体村民告知涉及村民利益事项的活动，体现由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。《村民委员会组织法》第三十一条规定：”村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”《辽宁省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十条规定：”对村民委员会不实行村务公开、村务公开不及时或者公开的内容不全面、不真实的，村民有权向乡人民政府或者县级人民政府及其主管部门反映、举报。有关政府机关应当及时调查核实，并责令其限期改正。经查证确有违法的，有关人员应当依法承担责任。”被告区民政局作为主管部门，依法负有依村民申请对其反映的事项进行调查核实以及责令村民委员会公布相关村务的法定职责。举报的村民与其调查核实行为及责令行为亦具有利害关系。被告在履行职责时，应先进行调查核实，如村民委员会确有不实行村务公开、村务公开不及时或者公开的内容不全面、不真实的情况，应责令其依法公布；如村委会已经公开相关村务，则无需再责令其公开。本案中，被告发出调查通知，但根据被告提供的证据，营城子街道向其提供的材料并非原告请求公布的村务资料，即被告提供的证据不能证明村委会已经公布了”2008年至2014年借街道2300万元相关村务资料及民主决议”，故对被告提出的村民委员会已经公开原告请求公布的村务的抗辩意见，本院不予采纳。对原告的请求责令公开的诉讼请求，本院予以支持。被告并未完全履行法定义务，应继续履行责令之责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告大连市甘井子区民政局于本判决生效后的60日内责令后牧城驿村村民委员会限期公开2008年至2014年向街道借2300万元相关村务资料及民主决议。
上诉人大连市甘井子区民政局上诉请求为，1、撤销（2017）辽0204行初101号《行政判决书》，改判驳回被上诉人101号案件的起诉。2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。其上诉理由和所依据事实为，一、上诉人对被上诉人申请责令公开村务资料的请求，依法进行了调查核实及监督指导，并将结果回复给被上诉人，已经履行了法定职责。上诉人于2017年3月29日收到被上诉人邮寄的《关于请求责令后牧城驿村民委员会公开2008年至2014年借街道2300余万元相关村务资料及民主决议的函》，内容为：”后牧城驿村民委员会2015年12月18日，召开第十一届村民委员会第十二次村民代表大会，村委会称2008年村民参加社保借过街道1500万元，2010年、2014年给老年人发放退休金分别借街道200万元、600万元等累计借街道2300余万元。本次会议决定将丹东至东兴公路东甸子至桑树底段征地补偿费及社会保障金2300余万元，用于归还街道财政。社会保障资金专款专用，用于归还借款没有依据。征地补偿款涉及全体村民的利益，部分村民参加社保，部分老年人发放退休金，将全部补偿款归还借款没有依据，损害了其他村民的合法权益。村民未听说过村委会向街道借这么多钱，村委会未召开过村民代表会议进行决议，村民也未看到关于借款的相关公示。恳请区民政局责令后牧城驿村民委员会公开相关村务资料，并将公开材料书面答复本人。”上诉人于2017年4月6日向营城子街道发送《关于对营城子街道后牧城驿村民委员会村务公开有关事项进行调查的通知》，主要内容为：”请对函中所列事项进行调查核实，详细说明后牧城驿村委会对上述事项的村务公开情况，并附相关资料。如果后牧城驿村委会有违反《中华人民共和国村民委员会组织法》及相关法律法规的行为，请立即整改。”2017年4月10日，后牧城驿村民委员会向上诉人提供了村委会于2015年12月18日作出的《关于滨海路征占后牧村土地补偿款补偿到位资金使用情况说明》、2015年12月18日《营城子街道后牧城驿村村民委员会第十一届村民委员会第十二次村民代表大会决议》并附村民代表签字。《关于滨海路征占后牧村土地补偿款补偿到位资金使用情况说明》中称后牧城驿村在2008年向街道借款1500万元，2010、2014年向街道借款200万、600万元，累计借款2300万元，并计划将占地补偿款偿还借款。2017年4月21日，上诉人向被上诉人作出《关于韩基涛请求公开村务资料及民主决议来信的答复意见》，内容为：”甘井子区民政局已经按照工作职责对营城子街道、后牧城驿村的村务公开工作进行了指导与监督，并提出了相应的工作要求。”并通过EMS将该答复意见邮寄给被上诉人。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定：”村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”上诉人对被上诉人申请责令公开村务资料的请求，依法进行了调查核实及监督指导，并将结果回复给被上诉人，已经履行了法定职责。二、上诉人的调查核实及责令行为对被上诉人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼法规定的可诉行政行为。上诉人收到被上诉人的请求函后，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条”村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”的规定，进行了调查核实及监督指导，该行为本身并不会对被上诉人的权利义务产生实际影响，被上诉人的合法权益也没有因上诉人的行为而受到损害，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条：”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，应当驳回被上诉人的起诉。三、被上诉人应当先行向其所在村委会申请村务信息公开，不应直接向上诉人申请履行法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第一款规定：”村民委员会实行村务公开制度。”第四款规定：”村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。”第三十一条规定：”村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映??”，从该部法律条文顺序可以看出，村民应当先向村委会申请公开村务信息，如果村委会不公布或者公布事项不真实的，村民方可向有关部门反映。而被上诉人未经向村委会申请径行要求上诉人履行监督职责，欠缺前置程序，不符合申请上诉人履行监督职责的条件。四、上诉人无权强制村委会公开村务信息。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：”村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织，不是一级人民政府，也不是政府的所属部门或派出机构，不受政府的层级领导。上诉人作为政府的一个职能部门，仅有权依法对村委会的工作进行指导，对群众反映问题进行调查、核实，但无权直接干预村委会的行为，法律法规也并未规定上诉人就村委会行为可以采取的强制手段。因此，不论从政府、政府部门与村委会之间的关系，还是从法定权限，上诉人均无权强制村委会必须公开村务信息。综上，上诉人已经履行了法定职责，且被上诉人的起诉不符合法定条件，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人韩基涛答辩意见为，上诉人从已公开的相关村务信息不是被上诉人申请公开的，被上诉人要求公开的是村委会向街道借款相关的财务信息及决议，但是上诉人本案所答复称已公开的是村委会向街道还款的相关及村务信息，并且被上诉人未收到上诉人对该申请的答复，上诉人作出的关于韩基涛请求公开村务资料及民主决议来信的答复意见内容看不出与被上诉人提出的履职申请有关。上诉人称公开村务信息与上诉人无关，后牧村集体根据使用动迁补偿款和土地租赁费来为村民补交社保，本案所涉2300余万元动迁补偿款还款其中还包括安置补偿费，因为被上诉人也是属于安置补偿的范围内，所以由于村委会未向街道借款而还款，损害了被上诉人的利益，使被上诉人应该为补交的社保费用未被补交，影响了被上诉人的合法权益，被上诉人多次向村委会要求公开村务，村委会不予理财，被上诉人才向上诉人申请履职。关于上诉人认为无权强制村委会公开村务信息，根据村民委员会组织法第三十一条和辽宁省实施村民委员会组织法办法第二十条规定，上诉人受理被上诉人的履职申请，并负责调查核实，责令依法公布或责令限期改正。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定和《辽宁省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十条的规定，本案中，上诉人大连市甘井子区民政局依法负有依被上诉人韩基涛的申请对其反映的事项进行调查核实以及责令大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村村民委员会公布相关村务的法定职责。上诉人在履行责令职责时，不应仅限于作出并送达责令通知，还应限定公开的合理期限并应跟进监督村委对责令通知的执行情况，以实现公开的结果。上诉人虽已按法律规定向大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村村民委员会作出责令公开村务信息通知，但未对大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村村民委员会执行通知情况进行核实，上诉人的所谓履职行为未达到法律规定的”责令”程度，缺乏约束力和执行力，从而导致大连市甘井子区营城子街道后牧城驿村村民委员会至本案上诉庭审时亦未向被上诉人韩基涛公开相关村务。行政机关履行职责不仅应当及时履责，还应当全面履责，并要依法实现履责的目的。由是，上诉人并未完全履行法定义务，其应继续履行责令之责。故对上诉人的上诉主张，应当不予采纳；原审判决上诉人大连市甘井子区民政局重新作出行政行为是正确的。综上所述，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，应当不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市甘井子区民政局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长隋广洲
审判员许其睿
审判员张国华
二〇一八年一月十五日
书记员刘媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。