山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）鲁行终字第110号
上诉人（一审原告张春荫之妻）：林莉莉。
上诉人（一审原告张春荫之女）：张茜。
上诉人（一审原告张春荫之女）：张萱。
上诉人（一审原告张春荫之子）：张迅。
委托代理人：刘玉庚，北京市京华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：烟台市芝罘区人民政府。
法定代表人：牟树青，区长。
委托代理人：阎锋、董学全，山东鑫希望律师事务所律师。
张春荫诉烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）房屋征收行政补偿一案，烟台市中级人民法院于2012年7月13日作出（2012）烟行初字第81号行政判决。张春荫不服，向本院提起上诉，在本院审理期间，张春荫因病于2012年9月5日去世，张春荫之女张萱作为本案的代理人于2012年9月13日向本院递交中止审理申请书。本院于2012年10月26日作出（2012）鲁行终字第110号行政裁定，本案中止诉讼。2014年5月14日张春荫之妻林莉莉及子女张茜、张萱、张迅申请变更诉讼主体为上诉人参加本案的诉讼。2014年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人张茜、张萱及其委托代理人刘玉庚，被上诉人芝罘区政府的委托代理人董学全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2012年1月20日，芝罘区政府作出烟芝政征补（2012）46号房屋征收补偿决定（以下简称46号补偿决定），该决定的内容是：“一、对张春荫名下的坐落于芝罘区西关南街6号的房屋实施征收，按照《胜利区片房屋征收与补偿方案》（以下简称《补偿方案》）的规定给予补偿。二、如被征收人选择货币补偿，根据烟台市诚信房地产评估有限公司（以下简称诚信公司）对房屋及附属设施的评估，被征收人应得的补偿款和补助款项为：1、房屋及附属设施补偿费为403496元；2、搬迁补助费为1000元；3、安置补助费为2700元。上述款项合计人民币407196元，全部存储于中国银行烟台市芝罘区支行专户中，专户账号：20×××58。三、如被征收人选择房屋产权调换，征收部门计发临时安置费10800元／年或提供临时周转用房；产权调换安置房坐落在胜利小区（期房），面积约为62平方米，安置房与被征收房屋价值差额及被征收人应得的搬迁补助费等按照《补偿方案》结算，临时安置期限为36个月。四、限被征收人张春荫及利害关系人林莉莉、张茜、张萱，张迅、程晓艳、张智凯在接到本决定之日起3日内到胜利小区改造项目指挥部（烟台市芝罘区胜利路61号）办理征收补偿手续。逾期不办理征收补偿手续，征收人将按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十八条的规定，依法向人民法院申请强制执行。五、如经查被征收人不符合《补偿方案》第五条房困户审查标准和条件的规定，将按照被征收房屋产权证书记载的实际建筑面积进行补偿。”
一审法院查明：因芝罘区旧城区改建的需要，被告决定征收烟台市芝罘区胜利路以西、西南河路以东、文化中心以南、建昌南街以北（规划保留建筑除外）的房屋。原告所有的位于芝罘区西关南街6号房屋（建筑面积44.08平方米）在本次房屋征收范围之内。
2011年4月1日，烟台市芝罘区住房和建设局（以下简称住建局）作为房屋征收部门，作出《选择胜利区片旧城区改建项目房屋征收评估公司的通知》，通知胜利区片各拟被征收房屋所有权人“即日起到4月8日自行协商选定评估公司，为开展房屋评估前期工作、签订补偿协议做准备。4月9日9点至15点，在芝罘区体育场以公开投票的形式将协商结果反馈。投票截止后现场公开计票，得票最多的评估公司当选。若拟被征收人在规定时间内未到场登记投票，则视为自行放弃选择评估公司的权利。”
2011年4月9日，住建局在烟台市芝罘区体育场举行了“胜利区片改造项目房屋征收评估公司选定会”。
2011年4月10日，住建局作出《胜利区片房屋征收项目评估机构选定公告》，载明：“经广大房屋拟被征收人公开投票，现场计票，诚信公司获得票数最多，当选为胜利区片房屋征收项目评估机构。”
2011年4月15日，诚信公司对原告所有的房屋进行了现场勘查。
2011年8月2日，被告作出烟芝政征（2011）1号《房屋征收决定》，该决定的附件为《补偿方案》。同日，诚信公司对原告所有的房屋作出了房屋评估报告，载明：“建筑面积：44.08平方米；估价时点：2011年8月2日；房屋评估单价：8900元／平方米；房屋评估值：392312元；附属及装修评估值：2996元；评估总值：395308元。”2011年8月26日，芝罘区胜利小区改造项目指挥部作出公告，要求包括原告在内的尚未领取房地产评估报告书的房屋被征收人及时与评估公司联系办理相关手续。
因原告未在征收补偿方案确定的签约期限内与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议，被告于2012年1月20日作出46号补偿决定，于次日送达原告，并进行了公告。原告不服，向烟台市人民政府申请行政复议。2012年5月16日，烟台市人民政府作出烟政复决字（2012）49号行政复议决定，维持被告所作46号补偿决定。原告不服提起行政诉讼。
一审法院认为，原告所有的房产位于本次房屋征收范围之内，被告作出的46补偿决定直接涉及原告的合法权益。原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。芝罘区政府是作出本案被诉具体行政行为的机关，原告将其列为本案被告，主体适格。原告在被告作出46号补偿决定后，经复议后提起本案行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。
根据行政诉讼的基本原则和原告的诉讼请求，一审法院从如下方面对被诉具体行政行为进行了全面审查。
第一、关于房地产价格评估机构选定的问题。按照《条例》第十九条第一款、第二十条第一款，《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第四条的规定，房地产价格评估机构的选定，是房屋征收过程中关系到房屋征收活动顺利开展的一个重要环节。评估机构的选定，必须按照法定程序，以“协商选定或多数决定、随机选定”等方式确定具有相应资质的房地产价格评估机构对被征收房屋价值进行评估确定。本案中，住建局作为房屋征收部门，以“公开方式通知胜利区片各拟被征收房屋所有权人自行协商、公开投票，并根据现场计票的结果确定房地产价格评估机构为诚信公司”的做法符合行政法规的规定。
第二、关于房地产价格评估机构出具的《房地产评估报告》的效力问题。按照《条例》第十九条第二款、《评估办法》第二十条、第二十二条的规定，被征收人如果对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向原评估机构申请复核评估；如果对复核结果仍有异议的，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，诚信公司作为本次房屋征收行为确定的房地产价格评估机构，对原告的房屋进行现场勘查并作出《房地产评估报告》的事实清楚。原告对《房地产评估报告》的评估结果既未在规定的时间内向原房地产价格评估机构申请复核评估，也未在规定的时间内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，因此，该评估报告的效力予以认定。
第三、关于被告所作46号补偿决定的合法性问题。按照《条例》第十七条第一款、第二十一条第一、三款、第二十二条、第二十五条第一款、第二十六条第一、二款的规定，本案《补偿方案》确定的签约期限为“2011年8月12日至2011年10月10日”，原告与房屋征收部门在签约期限内未达成补偿协议，被告根据《条例》的规定，按照《补偿方案》确定的征收补偿方式、原则、标准、条件、方法与步骤、补助与奖励政策、程序，以诚信公司《房地产评估报告》确定的被征收房屋价值为基础，对原告作出了46号补偿决定。该决定包括了“补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、搬迁期限、过渡方式和过渡期限”等法定内容，并且在房屋征收范围内进行了公告。被告认为原告属于《补偿方案》第五条规定的“仅有一套建筑面积低于45平方米住房”房困户的范围，并且被告在作出46号补偿决定时，也是按照“建筑面积45平方米”的标准计算原告被征收房屋的补偿金额和产权调换房屋的面积，充分考虑到了对住房困难户家庭的住房保障问题，符合《条例》第十八条的规定。因此，被告作出的46号补偿决定认定事实清楚，证据充分，适用法规正确，程序合法。
第四、关于原告在诉状中主张的“土地使用权补偿”问题。按照《条例》第十三条第三款、第十九条第一款，《评估办法》第十四条第一款的规定，根据“房地一体”原则，房屋被依法征收的，国有土地使用权应当同时收回。在这种情况下，对被征收房屋价值的补偿，应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素进行评估，而且不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。这里的类似房地产的市场价格，是指在评估时点为房屋征收决定公告之日与被征收房屋类似的房地产市场价格，既包括了被征收房屋的价值，也包括了房屋占用范围内土地使用权的价值。本案中，诚信公司对被征收的房屋作出的《房地产评估报告》已经考虑了原告房屋所占土地的使用权因素，而且，被征收房屋所占土地的性质是国有划拨土地，被告为了公共利益的需要收回国有划拨土地使用权无需另行补偿。因此，原告的该项主张于法无据，不予支持。
第五、关于原告在庭审中主张的“被告的行为不是旧城改造，其征收行为不符合公共利益的需要，征收范围有商业开发的行为。被告没有证明其征收行为符合国民经济和社会发展规划、符合城乡规划、专项规划以及土地利用整体规划，没有将旧城区改造纳入市县级国民经济发展年度计划，没有组织听证，没有具备法律效力的社会稳定风险评估报告，也没有专款专用的证明”问题。一审法院认为，本院已经作出（2011）烟行初字第45号行政判决，对被告作出的烟芝政征（2011）1号《房屋征收决定》予以评判：“胜利片区改造项目符合本行政区域内国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求，并已纳入本行政区域内国民经济和社会发展年度计划。而且，被告组织了相关部门对拟定的《补偿方案》进行了论证、公布，并为此广泛地征求了房屋被征收人的意见。根据反馈的意见，被告认为多数被征收人同意《补偿方案》而没有举行听证会并无不当。被告在进行了社会稳定风险评估和金融部门出具银行存款'专户存储，专款专用'证明的情况下，又经政府常务会议讨论通过，并及时公布了征求意见情况和修改情况。因此被告作出的46号补偿决定事实清楚，证据充分，符合相关法规规定，程序合法。”该判决已经发生法律效力，且原告的上述主张与本案不是同一法律关系，因此，原告的该项主张不予支持。
综上，原告关于“被告作出的46号补偿决定只对其房屋进行了补偿，没有对合法使用的院落和空地的土地使用权进行补偿”等主张与事实不符且证据不足，其诉讼请求依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张春荫的诉讼请求。案件受理费50元由原告张春荫承担。
上诉人不服一审法院判决上诉称：1、被上诉人作出的征收决定未加盖公章，不能证明该公告是被上诉人作出的，应视为没有公告，所以上诉人不知道征收决定，未签订征收补偿协议并非上诉人的原因，故46号补偿决定是错误的。2、征收人在体育场以公开投票的方式公开计票属于集中投票，按照烟台市人民政府《关于规范国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》的规定，集中投票应邀请公证机关、被征收人代表和有公信力的人员进行现场监督，即使上诉人没有参加选定评估机构，被上诉人也应当证明其程序的合法性。一审法院在被上诉人并没有证明其合法性和符合法定程序的情况下，就认定选定的评估机构合法，属于严重的认定事实不清。3、公告送达是在受送达人下落不明或者使用其他方法不能送达的情况下采取的一种送达方式，上诉人及家属对征收补偿一直在与被上诉人交涉，其完全可以直接送达，即使上诉人拒收，也应该留置送达，被上诉人采取公告送达的方式，应视为没有送达，评估报告对上诉人不发生法律效力，所规定的征收期限不合法，所以被上诉人作出的46号补偿决定违法。一审法院认定评估报告有效是错误的。4、按照土地管理法等规定，公民对原属于自己所有的土地享有使用权，所以上诉人对其所有的院落和空地拥有使用权是有法律依据的，而不是一审法院认为的没有依据。《划拨土地使用权管理暂行办法》规定，国有划拨土地收归国有后国家提取一定比例的土地出让金，其余部分归土地使用权人。一审法院认定国有划拨土地收回无需向土地使用权人支付补偿，严重违反法律规定，依据一个与上诉人无关的判决认定46号补偿决定的合法性，明显偏袒被上诉人。综上，请求撤销一审法院判决，撤销被上诉人作出的46号补偿决定，上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人芝罘区政府答辩称：一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的具体行政行为合法有效。理由如下：1、因旧城改造需要，被上诉人于2011年8月2日发布烟芝政征（2011）1号《房屋征收决定》，对胜利路以西、西南河路以东、文化中心以南、建昌南街以北范围内的房屋实施征收。上诉人的房屋坐落于芝罘区西关南街6号，在征收范围内。《房屋征收决定》发布后，上诉人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该《房屋征收决定》对上诉人已经发生法律效力。2、房屋征收部门依法委托由被征收人选定的诚信公司对上诉人居住的房屋进行评估，并进行了公告送达，上诉人在法定期限内对评估报告未申请复核评估，该评估报告对上诉人发生法律约束力。3、因上诉人在规定的签约期内未与房屋征收部门达成补偿协议，被上诉人依据《条例》第二十六条之规定，依法作出46号补偿决定，程序合法。被上诉人依据《补偿方案》和评估报告，确定对上诉人的补偿数额和调换房屋面积等实体内容合法，补偿有据。4、根据《条例》第十三条第三款、《评估办法》第十四条第一款规定，征收上诉人的房屋已由依法选定的评估机构进行评估确定，出具的评估报告已经考虑了土地使用权等价值因素，一审判决对此有充分的阐述和论证。上诉人的院落、空地均系国有划拨土地，上诉人一直在无偿使用，并未支付土地使用金。因此，被上诉人为了公共利益的需要收回上诉人的土地使用权，无需另行向上诉人进行补偿，上诉人关于对“土地使用权进行补偿”的主张没有法律依据，不应支持。综上，被上诉人作出的46号补偿决定程序合法，于法有据，应予维持。请求二审法院查清事实，驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。
各方当事人在一审中提交的证据和依据随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
双方当事人在二审中提交的证据，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，不认定其效力。
本院认为，《评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”2011年4月1日，住建局作出《选择胜利区片旧城区改建项目房屋征收评估公司的通知》，通知拟被征收房屋所有权人自行协商选定，并在芝罘区体育场以公开投票的形式将协商结果反馈。若拟被征收人在规定的时间内未到场登记投票，则视为自行放弃选择评估公司的权利。本案被上诉人芝罘区政府的下属单位住建局按照评估办法的规定，以公开方式通知被征收人自行协商、公开投票，并根据现场计票的结果选定具有资质的诚信公司作为胜利区片房屋征收项目评估机构，符合行政法规的规定。而上诉人在规定时间内未到场登记投票，可视为已放弃选择评估公司的权利。
诚信公司被确定评估机构以后于2011年4月15日对上诉人的房屋进行了现场勘查，于8月2日作出房屋评估报告，并由胜利小区改造项目指挥部进行公告。在城区大面积拆迁改造过程中，为提高工作效率，让被征收人及时了解情况，以公告送达的方式送达被征收人，并不违反法律禁止性规定。故上诉人关于“被上诉人用公告方式送达对上诉人不发生法律效力，应视为没有送达”的主张不能成立。
《条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案上诉人在签约期限内与征收部门未达成补偿协议，芝罘区政府根据住建局的报请，按照《补偿方案》确定的内容、程序等，以诚信公司《房地产评估报告》确定的被征收房屋价值为基础，于2012年1月20日对上诉人作出46号补偿决定。决定中交待了申请行政复议和提起行政诉讼的期限和权利，加盖了芝罘区政府的公章，于次日送达，并于2012年2月7日在《今日芝罘》进行了公告。因此，被诉46号补偿决定符合《条例》的规定。
虽然上诉人提交了1956年4月29日制作的烟字第509号《山东省烟台市人民政府契纸》，证明其祖辈拥有平房16间，土地5分5厘。其提交的《房屋所有权证》载明：其使用的房屋于1996年1月30日进行了登记，房屋建筑面积为44.08平方米，未记载土地使用面积。该房屋所有权是根据（96）烟芝证民字第113号公证书由上诉人的父亲张春荫继承取得，该契纸所涉其他房屋及土地并未登记在上诉人父亲张春荫名下，其父张春荫并未取得涉案土地使用权。因此，上诉人关于其烟字第509号《山东省烟台市人民政府契纸》上的整个院落、空地使用权应予补偿的主张，没有事实根据。被上诉人芝罘区政府按照《评估办法》第十四条第一款的规定，综合考虑了上诉人房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权性质等因素对上诉人依法享有的房地产进行了补偿。
《条例》第八条将由政府组织实施的“保障性安居工程建设、旧城区改建”纳入了公共利益的范畴。本院（2012）鲁行终字第33号行政判决为生效判决，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”上述判决认定：2011年1月18日，烟台市芝罘区人民代表大会第四次会议审议批准了《关于烟台市芝罘区2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告》和《烟台市芝罘区国民经济和社会发展第十二五年规划纲要》。上述文件可以证明胜利片区属于“旧城改建”的性质。被上诉人芝罘区政府为了改善城市环境和居民的居住条件，组织实施的本次房屋征收行为，符合《条例》第八条关于“公共利益”的规定。
综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林莉莉、张茜、张萱、张迅共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 马新光
代理审判员 山 莹
二〇一四年八月二十一日
书 记 员 李 倩