上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪02行终399号
上诉人(原审原告)黄明守，女，1940年10月6日出生，汉族，住上海市崇明区。
委托代理人施绒平(系上诉人黄明守女儿)，1966年10月27日出生，汉族，住上海市浦东新区。
委托代理人施永嘉，上海恒睦律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市崇明区规划和土地管理局，住所地上海市崇明区。
法定代表人顾惠明。
委托代理人范金华，男。
委托代理人黄铁，上海市申江律师事务所律师。
上诉人黄明守因责令交出土地决定一案，不服上海市崇明区人民法院(2017)沪0151行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审认定，2014年4月2日，上海市人民政府作出沪府土[2014]173号《关于批准崇明县2014年第3批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，准予对包括黄明守(户)位于本市陈家镇东海村XXX号房屋所在地范围内的土地予以征收。2015年2月6日，原崇明县规划和土地管理局(现为上海市崇明区规划和土地管理局，以下简称“崇明规土局”)对其拟定的征地房屋补偿方案予以公告。2015年3月28日，原崇明县人民政府以崇府复〔2015〕27号文批准上述征地房屋补偿方案，由县征地事务机构具体实施补偿工作。该区域土地使用权基价为人民币(以下币种均为人民币)900元/平方米，价格补贴为400元/平方米，签约期限为2015年4月8日至4月27日。根据黄明守(户)的宅基地使用证，上述房屋土地使用者为施祖千(与施祖迁系同一人)户。2015年3月5日，陈家镇东海村村民委员会与陈家镇人民政府共同核定黄明守(户)的应安置面积为102平方米。由于黄明守(户)拒绝评估，经上海房地产估价师事务所有限公司以2015年2月6日为价值时点进行了参照评估，该户房屋的评估单价为844.80元/平方米。该分户报告特别告知部分第8条明确告知，若当事人对报告有异议的，可在收到报告单之日起10日内向出具评估报告的估价机构咨询或书面申请复估，或在知道复核结果之日起10天向市估价专家委员会申请鉴定。该分户报告于2015年4月20日送达黄明守(户)。因黄明守(户)在征地房屋补偿方案公告规定的签约期届满时，未与县征地事务机构达成补偿安置协议，县征地事务机构于2016年8月12日向黄明守(户)送达了沪崇征地房具补(2016)2003号《施祖迁(已故)黄明守户征地房屋具体补偿方案》。县征地事务机构在该方案中决定对黄明守(户)实行产权房屋调换现房安置，依照崇府发〔2012〕47号文《崇明县人民政府关于同意县规划土地局关于制定本县征收集体土地房屋补偿标准等有关问题的意见的批复》的规定及陈家镇人民政府动迁办公室出具的告知书，安置房基价为2,150元/平方米[所选安置房建筑面积小于或等于被拆除房屋合法有效建筑面积的，按2,150元/平方米计算；所选安置房的建筑面积大于被拆除房屋合法有效建筑面积15平方米以内(含15平方米)部分，按市场优惠价2,600元/平方米计算；所选安置房建筑面积大于被拆除房屋合法有效建筑面积的15平方米以上部分，按市场优惠价3,170元/平方米计算]。产权房屋调换应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价，黄明守户房屋补偿总额218,769.60元与安置房价值262,896.50元的差价为44,126.90元，交付安置房时由黄明守户向县征地事务机构一次性支付，同时县征地事务机构向黄明守户一次性支付附属物及装修等货币补偿金额(具体货币金额以实地评估为准)。若履行本具体补偿方案，县征地事务机构向黄明守户按规定一次性支付搬家补助费。对属于补偿、补助范围的相关其他项目，因黄明守户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实确认后，在双方达成协议时一并补偿。县征地事务机构要求黄明守(户)在收到该具体补偿方案之日起十日内书面回复是否接受补偿方案的意见。黄明守(户)未书面回复。2016年8月16日，崇明规土局针对黄明守(户)组织首次征地房屋补偿争议协调会，黄明守(户)未参会。2016年8月19日，崇明规土局组织第二次协调会，黄明守(户)参加了协调会，但未达成一致意见。2016年10月18日，县征地事务机构通知黄明守(户)定于10月20日在陈家镇东海村村民委员会会议室对其实施具体补偿，黄明守(户)拒绝接受补偿。2016年10月26日，县征地事务机构向崇明规土局提出申请，要求对该户作出责令交出土地的决定。崇明规土局于2016年11月24日作出了沪崇征地责令[2016]05号《责令交出土地决定》，责令黄明守户收到该决定书之日起十五日内，搬离陈家镇东海村XXX号，交出土地，搬至陈家镇安振路XXX弄XXX号XXX室。该责令交出土地决定书于2016年12月2日送达黄明守(户)。黄明守不服，起诉要求判决撤销上述责令交出土地决定。
原审法院认为：根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第五条、第二十六条的规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域内的征地房屋补偿工作，其可以作出责令宅基地使用人或房屋所有人限期交出土地的决定，故崇明规土局具有作出被诉决定的法定职权。因黄明守(户)未能在征地房屋补偿方案实施告知书规定的签约期限内与崇明规土局下属的县征地事务机构达成补偿安置协议，县征地事务机构遂根据批准的征地房屋补偿方案制定了黄明守(户)的具体补偿方案并进行了送达，在答复期限内，崇明规土局两次组织协调会，答复期限届满，未能达成一致意见，县征地事务机构决定按照具体补偿方案实施具体补偿,并将实施具体补偿方案通知送达黄明守(户)，上述程序符合法律规定。关于实施补偿事宜，黄明守认为，崇明规土局未事先告知其要交出土地，其拒绝接受补偿有正当理由，且崇明规土局无证据证明其已将安置房进户通知单、现金存款凭条及安置房钥匙等送达黄明守户，被诉决定的条件不成立。崇明规土局认为，黄明守(户)到达实施补偿会议现场后拒绝接受补偿，其根据申请作出被诉决定，并无不当。对此原审法院认为，尽管崇明规土局提供的《实施具体补偿通知》送达回执及钥匙、进户通知单送达回证未注明是否送达黄明守(户)，但结合上述送达回证上见证人的签字，当事人的陈述及本案案情可知，在县征地事务机构实施具体补偿时，黄明守(户)拒绝接受该具体补偿，崇明规土局在黄明守(户)拒绝接受补偿且拒绝搬迁交地的情况下，制作被诉决定，并无不当。另指出，上述送达回证内容不完备，且县征地事务机构未按规定做好相关工作记录，存在疏忽，需要改进。被诉决定对黄明守(户)土地使用权基价及价格补贴的金额、房屋补偿款金额的认定及对于安置房屋价款的计算等，均有相应的证据佐证。被诉决定对黄明守(户)应安置面积的认定，由黄明守(户)的基地使用权证、宅基地确权表、建房用地申请报批表及施建康户的用地申请报批表，公证文书及村镇出具的情况说明等证据佐证，符合《暂行规定》第十二条的规定。关于被诉决定程序依据是否失效问题，崇明规土局认为，《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(以下简称《处理试行办法》)的有效期已延长至2017年9月30日，该依据并未失效，原审法院认为，崇明规土局的意见与事实相符，予以采纳。关于黄明守认为崇明规土局未听取其陈述申辩的意见，崇明规土局认为其在协调会中，多次征求黄明守(户)的意见，其均明确表示拒绝搬离和交出土地，崇明规土局已充分听取了其意见，并不存在剥夺其陈述申辩权的情形，原审法院认为，崇明规土局的意见有相关证据佐证，予以采纳。关于黄明守认为崇明规土局未明确告知其复议机关的意见，原审法院认为《处理试行办法》第十二条明确规定，责令交出土地决定的内容应当包括告知被补偿人行政复议的权利及期限，本案中，被诉决定未明确告知复议机关的名称，但告知了相关权利及期限，并未剥夺黄明守的行政复议权，但希望崇明规土局以后完整告知相关内容。关于黄明守认为崇明规土局违法拆除其房屋并转移其财产的意见，崇明规土局予以否认，对此，黄明守未能提供充足的证据证明其主张。关于黄明守认为崇明规土局以内部文件作为法律依据的意见，原审法院认为，《暂行规定》是相关部门根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等法律法规制定的，该文件合法有效、合理适当，可以作为被诉决定的法律依据，黄明守的该主张，缺乏依据，不予支持。另外，关于黄明守(户)的附属物及装修等补偿以及属于补偿、补助范围内其他相关项目，根据被诉决定，黄明守(户)可与相关部门另行协商补偿。综上，被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，黄明守要求撤销被诉决定的主张，缺乏依据，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄明守的诉讼请求。判决后，黄明守不服，上诉至本院。
上诉人黄明守上诉称：原审认定事实不清，适用法律错误。被上诉人认定上诉人户被征收房屋合法有效建筑面积为102平方米，但上诉人户被征收房屋的建筑面积实际应为宅基地使用证记载162.9平方米，新建批准后在建80平方米，以及从龚念芬处继承18平方米，共计260.9平方米。被上诉人所依据的证据系伪造；被诉行政行为程序违法，未由法定调查主体按照法定程序核查被征收房屋的面积，上诉人户也未得到任何补偿，并且上诉人拒绝接受补偿有正当理由。被上诉人剥夺了上诉人的陈述申辩权，未告知复议机关的名称，剥夺了上诉人的行政复议权；被上诉人未经向法院申请强制执行，违法组织人员强制拆除了上诉人的房屋；被诉行政行为适用法律错误，依据《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施应由法律设定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。《暂行规定》并非法律，无权设定行政强制措施，被上诉人以该规定为依据作出被诉行政行为属适用法律错误。请求撤销原判，撤销被诉责令交出土地决定。
被上诉人崇明规土局辩称：被诉行政行为事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院已经查明了相关的事实，上诉人上诉中所提的事实和理由均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。
二审审理中，本院曾主持双方当事人就征收补偿事宜进行调解，但在补偿金额上双方差距过大，致调解不成。
本院认为，被上诉人崇明规土局依法具有作出责令交出土地决定的职权。本案中，被征收房屋的面积问题系上诉人户未能达成补偿安置协议的主要原因。上诉人认为被上诉人提供的相关证据材料系伪造，被征收房屋面积应为260.9平方米，即1992年宅基地确权时的162.9平方米，加上2008年批准建造的80平方米，以及从龚念芬处继承而来的18平方米。对此，本院认为，1992年宅基地实际确权表上记载的主建筑确权面积为110平方米，另有52.9平方米为超标面积。此外，如果按照上诉人的陈述，施健康2007年的农村个人建房用地申请报批表上记载的拆除原有住房70平方米的内容不真实，上诉人户应有住房162.9平方米，那么按照上诉人户常住户口两人的状况，依法不应再增建新的住房。且上诉人户2007年的农村个人住房用地申请报批表上记载建房事由为本户无房，急需增建，村民小组、村民委员会都出具了情况属实的意见，并加盖了印章，上诉人在2008年也根据该审批的内容获得了建设工程规划许可证。因此，对上诉人认为其户面积应为260.9平方米的主张，本院不予采信。被上诉人根据原崇明县陈家镇东海村村民委员会、原崇明县陈家镇人民政府的核定意见，认定上诉人户被征收房屋建筑面积为102平方米，有相应的建房批准文件等证据予以证明，上诉人认为上述证据的内容系伪造，缺乏相应的证据，本院不予采信。
因上诉人户在签约期内未能与征地事务机构达成补偿安置协议，征地事务机构依照《暂行规定》第二十五条的规定制定上诉人户的具体补偿方案，在答复期内被上诉人组织两次协调会，上诉人户拒绝接受补偿方案。在此情形下被上诉人作出责令交出土地决定，符合法律规定。上诉人对被征收房屋面积的异议不能成立，其认为拒绝接受补偿属于有正当理由的主张，本院不予采信。
关于《暂行规定》的效力问题，本院认为,《暂行规定》是相关部门根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例等法律法规制定的，该规定具有上位法依据，应属合法有效，故被诉决定适用法律并无不当。关于被诉行政行为未告知复议机关名称的事宜，本院同意原审判决的意见，不再详述。至于上诉人所称的房屋已被违法拆除一事，不属于本案审查范围。
综上，上诉人的上诉主张，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄明守负担。
本判决为终审判决。
审判长 李金刚
审判员 田 华
审判员 张晓帆
二〇一八年四月十九日
书记员 沈 倪
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……。