广西壮族自治区南宁市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）桂01行终21号上诉人（原审被告）南宁市江南区城市管理综合行政执法局。住所地南宁市江南区壮锦大道**号。法定代表人贺为民，局长。委托代理人胡贵桓，南宁市江南区城市管理综合行政执法局工作人员。委托代理人曾芳，南宁市江南区法制办公室工作人员被上诉人（原审原告）刘建兴，男，1955年6月17日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘惠兴，男，1958年11月13日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘绍有，男，1941年3月8日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘立俊，男，1952年11月22日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘世盈，男，1949年3月1日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘世成，男，1942年12月19日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘则仁，男，1954年1月22日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘昌有，男，1952年3月6日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘则信，男，1935年6月1日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）梁月娇，女，1939年4月4日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘保石，男，1972年4月19日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘宝兴，男，1960年10月8日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘嘉德，男，1965年9月13日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）刘嘉振，男，1973年2月23日出生，汉族，住南宁市江南区。被上诉人（原审原告）严丽祥，男，1964年1月4日出生，汉族，住南宁市江南区。上列被上诉人共同诉讼代表人刘建兴、刘惠兴、刘世盈、刘则仁，身份信息同上。上列被上诉人共同委托代理人梁增，男，1960年6月17日出生，汉族，住南宁市。上诉人南宁市江南区城市管理综合行政执法局（以下称江南城管局）因被上诉人刘建兴等15人要求其履行查处违法用地法定职责一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审判决认定，2014年12月12日，刘建兴等15名原告向被告制作了《土地违法行为查处申请书》，要求被告对违法占用原告位于南宁市江南区沙井镇同乐村的集体土地进行锦城路、下津路、智兴路、仁兴路、齐贤路、乐智路、智和路、富景路、富达路、同乐路、富士康科技工业园、天健房地产公司、南宁市仁恒市场投资有限责任公司、南宁市市场开发投资有限责任公司、沙井商贸城、亭洪路延长线、高铁、凤凰江水系、金沙井物流储备中心项目建设的违法用地行为进行查处，并对原告作出书面答复。涉案项目金沙井物流中心、凤凰江沙井大道段生态环境综合整治工程项目、云桂铁路（南宁枢纽段）项目位于南宁市江南区沙井镇同乐村的土地已被依法征为国有。涉案富达路项目已于2009年9月23日取得南宁市规划管理局同意规划定点。涉案亭洪路延长线、富景路、智兴路项目均已取得建筑工程施工许可。涉案富士康项目已取得建设用地规划许可及建筑工程施工许可。涉案同乐路项目取得南宁市发改委的项目立项等用地批复、复函，以及南宁市规划局核发的《选址意见书》。南宁市天健房地产开发有限公司涉案位于南宁市江南区智兴路南侧、仁行路西侧的项目已于2014年8月8日取得土地使用权以及相关的建设工程规划许可。收到该申请书后，被告于2015年1月12日向原告作出被诉《告知书》，将核查结果告知原告。该《告知书》内容为：刘建兴等人向被告邮寄的《土地违法行为查处申请书》等相关材料已收悉。经被告核查，位于沙井片区（含同乐村在内）的高铁、富士康科技工业园等项目建设属国家、自治区重点建设项目，项目建设用地合法。关于刘建兴等人反映的同乐村集体土地上相关项目建设用地未合法征收的问题，建议向江南区征地补偿和房屋拆迁办公室查询相关政策文件。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款以及《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广西壮族自治区人民政府作出的桂政[2012]55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》等有关文件的规定，被告江南区城管局具有对涉案项目是否存在违法用地情况进行查处并作出被诉《告知书》的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第四十三条的规定，原告有权申请被告对涉案项目是否存在非法用地的情况进行查处。被告收到原告的《土地违法行为查处申请书》后，应对原告申请查处的项目是否开工建设以及是否取得合法的用地手续进行核查。本案中，被告提供了亭洪路延长线、富景路、智兴路、富士康项目取得建设工程规划许可以及南宁市天健房地产开发有限公司涉案位于南宁市江南区智兴路南侧、仁行路西侧的项目取得土地使用权以及建设工程规划许可的证据。此外，被告虽提供了涉案项目金沙井物流中心、凤凰江沙井大道段生态环境综合整治工程项目、云桂铁路（南宁枢纽段）项目位于南宁市江南区沙井镇同乐村的土地已被依法征为国有的证据，但未提供证据证明上述项目建设已经取得了国有土地的合法用地手续。富达路、同乐路项目被告虽提供了规划定点、项目立项等用地批复、复函等证据，但不足以证明上述项目建设用地合法。另，对原告检举的锦成路、下津路、仁兴路、齐贤路、乐智路、智和路、南宁市仁恒市场投资有限责任公司、南宁市市场开发投资有限责任公司、沙井商贸城项目建设用地情况，被告未提供任何证据证明。故被告仅依据上述证据作出的被诉《告知书》，认定原告所检举的项目建设用地均合法，主要证据不足，认定的基本事实不清，应予撤销。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告南宁市江南区城市管理综合行政执法局（南宁市江南区城市管理局）于2015年1月30日向刘建兴等15名原告作出的《告知书》；二、责令被告南宁市江南区城市管理综合行政执法局（南宁市江南区城市管理局）在本判决生效之日起60日内对原告的申请重新作出处理。上诉人江南城管局上诉称，1、涉案项目所用土地已被国家征收。一审法院对上诉人提交的证据11-28不予确认不当。涉案项目共计19个，上诉人提交了29份证据证明上述19个项目用地合法，但是一审法院对上诉人一审提交的证据11-28均不予采信。一审法院在判决书第21页有如下表述，“被告提交的证据11-28系土地征收相关批复，由于本案涉及的是涉案土地是否存在违法用地问题，该证据不能够作为证明被诉行政行为合法的证据。”被上诉人申请查处的19个项目均为国家、自治区、南宁市重点建设项目,正因为国家建设需要才征收涉案项目所在的集体土地，征地合法是后续用地合法的前置条件，征地合法的证据材料应属于证明用地合法的证据的组成部分。一审法院认为只有获取国土部门核发的用地证件才能证明用地合法，其他证据均与涉案行政行为无关欠妥。2、一审法院认为应对原告申请查处的项目是否开工建设以及是否取得合法的用地手续进行核查,混淆了违法建设和违法用地的概念。一审原告申请的是查处违法用地问题，上诉人在规定期限内履行了查处和告知义务。而一审判决认定“被告收到原告2014年12月12日制作的《土地违法行为查处申请书》后，应对原告申请查处的项目是否开工建设以及是否取得合法的用地手续进行核查。”上诉人认为，违法建设和违法用地属于两个不同性质的问题，一审法院要求对违法用地行为的查处要以是否开工建设和取得合法的用地手续为标准没有法律依据。3、一审法院认为被告作出的《告知书》主要证据不足，认定基本事实不清，应予撤销是错误的。上诉人认为，一审法院对证据的采纳有误，尤其是对锦城路等9个项目上诉人未提供任何证据证明这一论断作出足够的说明和阐述。综上，请求二审法院查明事实后，撒销一审判决并依法改判。被上诉人刘建兴等15人辩称，被上诉人举报的涉案建设项目所占用的土地已全部被国家征收，但征收土地未按照相关征地程序进行。一审判决是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人对一审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。本院认为，本案系因15位被上诉人举报他人建设项目违法用地引起的行政纠纷。对违法行为进行举报，是法律赋予每个公民的一项基本权利。但是，在认为受理举报的行政机关没有依法履行职责对被举报的违法行为进行查处时，举报人能否通过提起行政诉讼的方式对该行政机关进行监督，则应视该行政机关的举报处理行为与举报人是否具有利害关系而定。如果被举报的违法行为侵害了举报人的合法权益，则行政机关的举报处理行为与举报人具有利害关系，举报人对举报处理行为不服的，可以依法提起行政诉讼。否则，举报人不能提起行政诉讼，但可通过其他方式另寻监督。本案中，双方当事人对涉案项目所用土地已被国家征收均无异议，但被上诉人认为征地行为违法。因被上诉人举报的是征地后的违法用地问题，与征地行为是否合法属于不同的法律关系，其提出的征地行为是否合法的问题，不属于本案审理范围。在征地行为未被依法撤销时，应当认定涉案建设项目所用土地系国有土地。涉案建设项目使用国有土地是否合法，没有侵害被上诉人的合法权益，与被上诉人没有利害关系。上诉人针对被上诉人的举报作出的《告知书》，对被上诉人的权利义务没有实际影响。被上诉人的起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件，人民法院应不予立案，已经立案的，应依法予以驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、最高人民法院《关于适用若干问题的解释》（法释【2015】9号）第三条第一款第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第48号行政判决；二、驳回被上诉人刘建兴、刘惠兴、刘绍有、刘立俊、刘世盈、刘世成、刘则仁、刘昌有、刘则信、梁月娇、刘保石、刘宝兴、刘嘉德、刘嘉振、严丽祥等15人的起诉。一审案件受理费50元，刘建兴已预交，由一审法院退回给刘建兴；二审案件受理费50元，南宁市江南区城市管理综合行政执法局已预交，由本院退回给该局。本裁定为终审裁定。审 判 长  李道清代理审判员  林国帅代理审判员  孔庆龙二〇一七年三月十三日书 记 员  黎泉英