北京市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0105行初403号
原告李义全，男，1942年1月10日出生，汉族，黑龙江省哈尔滨市人。
被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市朝阳区西大望路36号。
法定代表人聂宏伟，局长。
委托代理人王培，女，北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。
委托代理人孙丽云，北京市康达律师事务所律师。
原告李义全（以下称原告）要求被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局（以下称被告）履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告，被告委托代理人王培、孙丽云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告投诉反映,北京市朝阳区XX小区东X楼X门203号业主（以下简称203号业主）违法拆改三面墙体及供暖设施,造成楼下冬季供暖不达标，要求责令限期203号业主恢复原状，进行相应处罚，并书面答复。被告经调查于2017年5月8日作出京朝城管行政访[2017]0039号《行政处理意见书》，答复如下：经查，基于北京市热力集团有限责任公司朝阳第二分公司（以下简称热力集团朝阳第二分公司）2017年4月11日关于《协助调查供暖采暖情况》的回函，该公司针对“是否属于拆改室内共用供热设施”问题的回复为没有办法判断是否属于拆改室内共用供热设施；该公司针对“是否属于扩大采暖面积”的问题回复为不属于扩大采暖面积；该公司针对“是否属于增加散热设备”问题的回复为无法判断是否增大散热设备。综上，被告无法认定被投诉举报的203号业主存在违反相关法律的规定，无权对203号业主进行处罚。
原告诉称，被告不依法履行查处法定职责，不到现场勘验，不调查取证，不采信原告提供的大量证据，也不采取听证方式，凭虚假证据作出行政答复意见，使原告投诉举报问题及冬季供暖室内温度不达标多年存在的老问题至今不能依法取得解决。被告用被举报业主王某某、物业公司提供的虚构伪证，作出的《行政处理意见书》与本案事实完全相悖，依据相关法律、行政法规私自拆改供暖设施和管道的违法行为，应由被告责令限期改正，逾期未改正的进行处罚。本案案情简单清楚，原告投诉提供的证据充分确凿，对于被告已依法履行法定职责不认可，请求法院判令撤销被告作出的京朝城管行政访[2017]0039号《行政处理意见书》，并责令其在法定期限内重新调查作出书面答复。
原告在指定期限内向本院提交证明行政行为违法的如下证据：1、京朝城管行政访[2017]0039号《行政处理意见书》，证明被诉行政处理意见的内容；2、《来访人员登记表》，证明原告投诉的事项；3、2012年12月3日由北京房修一物业管理有限公司四分公司出具的《装修情况说明》；4、北京市住房和城乡建设委员会制作的《询问笔录》；5、2013年7月26日王某某出具的《情况说明》；6、2011年5月24日原告给供暖单位的申报材料；7、2011年12月30日原告给热力公司的申诉材料，8、原告给所在小区物业公司及物业管理处的申诉材料，9、涉案住宅楼住户出具的《情况反映》、《供暖情况反应》，10、2012年11月5日原告向北京市住房和城乡建设委员会信访办发的投诉朝阳区XX小区物业管理公司不作为的投诉材料，11、原告与朝阳区人民政府法制办丰科长电话录音光盘及书面整理材料，12、京建信办[2012]876号《北京市住房和城乡建设委员会信访事项答复意见书》，证据3-12用以证明203号业主王某某拆改了两堵墙及附属的供暖设施，在阳台上增加散热设备，王某某的行为违反了《北京市供热采暖管理办法》第21、33条的规定，属于违法行为，被告应责令其恢复原状。
被告辩称，2016年5月13日原告通过网上信访系统反映“203号业主违法拆改三面墙体及供暖设施，造成楼下冬季供暖不达标，在15度左右，要求按照北京市供热采暖管理办法第33条，责令限期203号业主恢复原状并进行相应处罚，请书面答复。”该局于2016年5月13日受理。2016年7月4日，该局作出京朝城管访答[2016]0040号《行政答复意见书》。2016年10月19日，该局收到北京市朝阳区人民政府作出的朝政决字[2016]307号《行政复议决定书》，撤销上述《行政答复意见书》，责令该局自收到决定书之日起在法定期限内重新调查并书面答复原告。经该局调查，203号业主2001年房屋装修，将室内暖气片更换。2016年12月13日，该局向热力集团朝阳第二分公司发函，要求其协助调查203号业主的装修行为是否属于拆改室内共用供热设施；是否属于扩大采暖面积；是否属于增加散热设备。2017年4月11日，热力集团朝阳第二分公司向该局回函。2017年5月8日，该局作出京朝城管行政访[2017]0039号《行政处理意见书》，并向原告送达。2017年6月26日，该局与热力集团朝阳第二分公司工作人员到XX小区东X楼现场勘查。2017年7月12日，热力集团朝阳第二分公司向该局回函。该局认为，收到朝阳区人民政府的复议决定书后积极调查，并向热力集团朝阳第二分公司发函确认203号业主是否存在违法行为，该局在收到热力集团朝阳第二分公司的回函后，根据回函内容已向原告作出行政处理意见。为进一步确认203号业主是否存在违法行为，该局会同热力集团朝阳第二分公司工作人员到XX小区东X楼现场勘查，并要求根据现场勘查情况确认203号业主是否存在违法行为给予回函。该局已经完全履行法定职责，不存在不履责的情形。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：
（一）履行职责的的证据材料：1、来访信息（网页截图）；2、京朝城管访受[2016]0040号《告知书》及送达回证；3、朝政决字[2016]307号《行政复议决定书》；4、2016年5月17日北京房修一物业管理有限公司出具的《证明》；5、《证据照片（图片）登记表》（2页）；6、《谈话通知书》及送达回证；7、2016年11月11日被告对王某某进行谈话并制作的《询问笔录》；8、京朝城管（热）协字[2016]001号《关于协助调查供热采暖情况的函》及送达回证；9、京朝城管行政访[2016]0040号《行政处理意见书》；10、国内挂号信函收据及查询记录；11、2017年4月11日热力集团朝阳第二分公司作出的《关于<协助调查供热采暖情况>的回函》；12、京朝城管行政访[2017]0039号《行政处理意见书》、国内挂号信函收据及查询记录；13、京朝城管（热）协字[2017]002号《关于协助调查供热采暖情况的函》及邮件查询记录；14、2017年6月26日被告会同热力集团朝阳第二分公司现场调查照片及视频光盘；15、2017年7月12日热力集团朝阳第二分公司作出的《关于<协助调查供暖采暖情况>的回函》，证据1-12用以证明被告履行职责的基本过程；证据13-15是作出被诉行政处理意见后，被告又进行调查工作的情况，综合上述证据证明被告已完全履行法定职责，不存在不履责的情形。
（二）作出被诉行政行为依据的规范性文件：《北京市供热采暖管理办法》（北京市人民政府令第216号）。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、被告提交的证据1-12，均系在作出被诉行政处理意见之前收集、制作、调取的，具有真实性、合法性及关联性，能够证明被告受理原告的投诉、开展调查工作并作出被诉行政处理意见的基本情况，本院予以采纳。被告提交的证据13-15，为被告在作出被诉行政处理意见之后制作收集的，不具有证明被诉行政处理意见合法的证明力，本院不予采纳；2、原告提交的证据1，能够反映被诉行政处理意见的内容，本院予以采纳；证据2-12能够客观反映出原告多年来通过投诉反映供暖不达标的问题，但该证明事项与本案审查范围即被告履责行为的合法性没有直接关联，故本院不予采纳。
根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2016年5月13日被告收到北京市城市管理综合行政执法局转送的信访来访信息及信访材料，信访人为本案原告，投诉反映“位于朝阳区XX小区东X楼X门203号业主，违法拆改三面墙体及供暖设施，造成楼下冬季供暖不达标，在15度左右，要求按照北京市供热采暖管理办法第33条，责令限期203号业主恢复原状并进行相应处罚，请书面答复”。被告于2016年5月16日作出京朝城管访受[2016]0040号《告知书》，告知原告将依法处理，原告于2016年5月16日签收该《告知书》。2016年5月17日，被告向北京市朝阳区XX小区物业北京房修一物业管理有限公司了解情况，北京房修一物业管理有限公司出具《证明》，称203号业主王某某自2001年房屋装修，将室内暖气片更换，其他供暖设备没有改变。2016年7月4日被告作出京朝城管访答字[2016]0040号《行政答复意见书》。后经北京市朝阳区人民政府复议，撤销了上述《行政答复意见书》，责令被告重新调查并书面答复原告。此后，被告于2016年11月10日到203号业主王某某家中进行现场调查并拍摄现场照片。2016年11月11日，被告对王某某进行调查并制作《询问笔录》，王某某陈述其于2001年对房屋进行了装修，在装修过程中只是对原暖气进行了更换，未改动主管线，也没有增加散热设备和扩大采暖面积。2016年12月13日，被告向热力集团朝阳第二分公司发送京朝城管（热）协字[2016]001号《关于协助调查供热采暖情况的函》，要求其协助调查203号业主的装修行为是否属于拆改室内共用供热设施，是否属于扩大采暖面积，是否属于增加散热设备。2016年12月16日，被告作出京朝城管行政访[2016]0040号《行政处理意见书》，将上述调查进展情况向原告告知，并将该《行政处理意见书》向原告送达。2017年4月11日，被告收到热力集团朝阳第二分公司作出的《关于<协助调查供暖采暖情况>的回函》，回复内容为：一、203号业主更换暖气时，把共用立管截断，以便于暖气的安装，没有破坏穿墙立管，由于不知道用户更换暖气片的时间与原有暖气进出口管径，没有办法判断是否属于拆改室内共用供暖设施；二、203室原有格局为卧室加阳台的格局，卧室与阳台通过门窗进行隔离，现用户将门窗拆除，将卧室与阳台打通，阳台采暖面积在用户房本之内，不属于扩大采暖面积；三、203室现有暖气为彩钢暖气，根据采暖管线位置，可以判断用户没有私自增加采暖设施，由于不知道用户原有采暖设备的散热型号及尺寸，故无法判断是否增大散热设备。据此，2017年5月8日，被告作出被诉京朝城管行政访[2017]0039号《行政处理意见书》，并向原告送达。
本院认为，根据《北京市供热采暖管理办法》第三十三条规定，用户拆改室内共用供热设施、扩大采暖面积、增加散热设备或者装饰装修房屋妨碍对设施进行正常维修养护的，由城市管理综合行政执法机关责令限期改正，逾期未改正的，可以处500元以上5000元以下罚款。据此，城市管理综合行政执法机关具有对实施前述政府规章规定的违法行为进行调查，并给予违法行为人行政处罚的法定职责。本案原告以信访方式投诉反映的事项直接指向其居住楼上住户存在前述规章规定的违法行为，并要求恢复原状，依法处理。该请求事项属于前述规章规定的城市管理综合行政执法机关的法定职责范畴，且属于被告地域管辖范围，因此被告应予受理并积极调查处理，依法履行职责。
本案被告在受理原告的反映事项后进行了初步的调查并请有关部门进行了协助调查，最终作出了被诉的《行政处理意见书》。至此，能否认定被告已依法充分、全面履行了法定职责是本案审查的核心。对此本院认为，根据前述规章第三十三条的规定，城市管理综合行政执法机关对行为人的行为是否属于“拆改室内共用供热设施”、“扩大采暖面积”、“增加散热设备”，在客观事实和行为性质上作出判断和认定。该认定有赖于对涉案现场客观状况的勘查，事实行为的判定，也会涉及供热供暖设施或管理方面的专业技术问题。为核查事实，城市管理综合行政执法机关应进行全面调查，充分取证，以作出客观、全面、准确的定性。现被告依据热力集团朝阳第二分公司的回函，即迳行作出无法认定被举报人存在前述规章规定的行为的认定，但分析热力集团朝阳第二分公司的回复，其内容并非对行为性质的明确认定，而是由于客观条件的不具备导致无法核查相关情况，如不知道“用户更换暖气片的时间”、“原有暖气进出口管径”、“原有采暖设备的散热型号及尺寸”等。从目前情况看，被告并未尽可能创造条件，穷尽充分调取、收集证据的手段、方式以弥补上述客观条件的缺乏。关于本案涉及的事项，被告仍然具有履行职责的空间和可能性。在此情况下，不能认定被告已履行了法定职责，其作出的被诉《行政处理意见书》应予撤销。
同时需要指出的是，本案原告系因自己居房冬季供暖温度长期不达标引发的此次行政争议，冬季供暖系居民基本的生活需求，且系包括被告在内的各个行政执法主体“齐抓共管”的公共事业。此案中，被告应围绕原告反映的问题，在自己的职责范围内积极行使调查权，涉及是否存在前述规章规定的行为的认定，前述行为的实施与冬季供暖不达标的因果关系以及前述规章实施前的行为如何认定处理等事项。同时，对于原告反映的冬季供暖不达标问题，也应积极协调其他具有管理职责的行为执法主体，以解决根本问题为目的来开展相关工作，从而从实质上化解行政争议，满足原告的基本生活需求。
综上，被告作出的被诉《行政处理意见书》认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告应进一步履行职责，开展调查工作，对原告反映的问题作出相应处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第七十条第（一）项、第七十二条之规定：
一、撤销被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局于二〇一七年五月八日作出的京朝城管行政访[2017]0039号《行政处理意见书》。
二、责令被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局继续调查，对原告李义全的投诉在法定期限内重新作出处理。
案件受理费50元，由被告北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局负担（于本判决生效之日起15日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 朱军巍
人民陪审员 黄士华
人民陪审员 张 林
二〇一七年十一月七日
书 记 员 刘会霞
书 记 员 赵 越