湖北省公安县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂1022行初18号
公益诉讼人:公安县人民检察院。
法定代表人:李涛,该院检察长。
被告：公安县环境保护局。统一社会信用代码：11421022011410937D。住所地：公安县斗湖堤镇油江路***号。
法定代表人：桑大中，该局局长。
委托代理人：杨成桂,湖北国亚律师事务所律师。
委托代理人：刘俊，该局法制科副科长。
第三人：唐静,原公安县佳乐佳豆制品加工厂投资人。
公益诉讼人公安县人民检察院因认为被告公安县环境保护局怠于履行环境保护行政管理法定职责，于2016年12月15日向本院提起行政公益诉讼，本院于同年12月22日立案后,于2016年12月27日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。2017年1月6日被告提交答辩申请追加公安县佳乐佳豆制品加工厂(以下简称佳乐佳豆制品厂)为第三人,因该厂与案件处理结果有利害关系,本院于2017年1月9日向佳乐佳豆制品厂送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。在诉讼过程中,因佳乐佳豆制品厂注销工商登记,本院依法通知该企业独资投资人唐静为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭进行了审理。公益诉讼人公安县人民检察院指派检察长李涛、副检察长汪辉出席法庭，被告公安县环境保护局法定代表人桑大中、委托代理人杨成桂、刘俊,第三人唐静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人公安县人民检察院诉称：2016年3月23日，公安县环境保护局环境监察执法人员进行现场执法时发现，佳乐佳豆制品厂未依法报批环境影响评价文件，未按建设项目环保“三同时”要求配套建设环境保护设施进行生产，并将废水直接排入长江。公安县环境保护局于2016年3月25日作出公环改字[2016]3号《责令改正违法行为决定书》，责令该厂年加工100万斤豆制品项目立即停止生产，未经验收合格不得擅自投产使用。公安县环境保护局于2016年4月12日作出公罚字[2016]6号《行政处罚决定书》，处以1万元罚款。2016年6月4日，佳乐佳豆制品厂缴纳了罚款。
2016年4月28日，佳乐佳豆制品厂仍在生产，未办理环评手续，也未修建任何环境保护设施，生产废水直排长江。公安县人民检察院于2016年5月23日向公安县环境保护局发出公检行公建[2016]02号检察建议书，建议：1.依法责令佳乐佳豆制品厂立即停止排污，对排放的废水、废气进行环境监测；2.依法履职，对佳乐佳豆制品厂的违法行为依法处理。并要求在一个月内向公安县人民检察院书面回复处理结果。
2016年6月6日，公安县环境保护局环境监测执法人员会同县环境监测站监测人员对该厂进行核查。监测结果表明，该厂废水总排口化学需氧量、氨氮、悬浮物和磷酸盐含量，均超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）一级排放标准规定的限值。烟囱烟气黑度在国家允许排放标准范围内。公安县环境保护局给出现场检查意见：1.责令停止生产，直至环保设施验收合格；2.责令停止违法排污，迅速补办排污许可证。2016年6月17日，公安县环境保护局对该厂排放水污染物超过国家排放标准的违法行为下达公环限告字[2016]2号《限期治理事先告知书》和公环罚告字[2016]10号《行政处罚事先告知书》，拟责令该厂限期治理，并于2017年6月21日之前完成水污染物达标排放治理任务，处以罚款1.9488万元。2016年6月21日，公安县环境保护局对公安县人民检察院检察建议书予以回复称，已于2016年6月17日对该厂排放水污染物超过国家排放标准的违法行为下达了《限期治理事先告知书》和《行政处罚事先告知书》。下一步将加强监管力度，督促企业完善环评审批、环保竣工验收和排污许可证等有关环保手续，积极完成限期治理任务；加大监察频次，依法严肃查处类似的环境违法行为；积极协调县地税部门，落实该厂排污费的征收事宜。公安县环境保护局于2016年7月6日对该厂作出公罚字[2016]13号行政处罚决定书，处以罚款1.9488万元。
至起诉前佳乐佳豆制品厂仍未按规定修建环境保护设施，废水直接排入长江。
2016年11月28日，公安县人民检察院委托相关单位对佳乐佳豆制品加工厂所排污水进行检测。武汉净澜检测有限公司检测结果表明，所排污水中悬浮物326mg/L、化学需氧量6380mg/L、五日生化需氧量2460mg/L、氨氮31.4mg/L、总氮212mg/L，分别超过国家标准限值的15.3倍、105.3倍、122倍、2.9倍和9.6倍。武汉工程大学环境污染分析报告认为：废水排入长江后，将会对水体生态系统、水生动物产生不利影响，并可能危及排水口周边居民的饮用水安全。
公益诉讼人认为，公安县环境保护局作为公安县的环境保护主管部门，发现佳乐佳豆制品厂未依法报批环境影响评价文件，也未按要求修建环境保护设施，将废水直接排入长江的违法行为后，虽于2016年3月25日作出公环改字[2016]3号《责令改正违法行为决定书》，责令该厂立即停止生产直至验收合格，并于2016年4月12日作出公罚字[2016]6号《行政处罚决定书》，处以1万元罚款，但对企业缴纳罚款后仍不停止生产，继续向长江排污的行为怠于监督管理。在检察机关发出诉前检察建议后，公安县环境保护局依据《水污染防治法》第七十四条的规定，于2016年7月6日对佳乐佳豆制品厂处以罚款1.9488万元，仍未依法正确履行法定职责。根据《水污染防治法》第七十一条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”依据该规定，公安县环境保护局应责令佳乐佳豆制品厂“停止生产或者使用，直至验收合格”，“处五万元以上五十万元以下的罚款”。公安县环境保护局还可依据《行政强制法》第五十三条正确履行职责。该条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”依据该规定，公安县环境保护局于2016年3月25日责令佳乐佳豆制品厂立即停止生产直至验收合格，且告知其逾期不履行该局决定的，将申请人民法院强制执行。该局于2016年6月6日发现该厂仍在生产时，就可依法申请人民法院强制执行上述“责令停止生产”的行政命令。但公安县环境保护局在检察机关发出诉前检察建议后，既没有依据《水污染防治法》第七十一条规定进行处罚，也没有依据《行政强制法》第五十三条的规定申请人民法院强制执行。公安县环境保护局没有对佳乐佳豆制品厂的违法情况和整改情况正确履行监管职责，导致该厂的违法行为未得到及时制止，社会公共利益处于受侵害状态。
综上，为督促公安县环境保护局依法履职，促进行政机关依法行政，保护水资源，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向法院提起行政公益诉讼，请求:1.确认公安县环境保护局对佳乐佳豆制品厂的违法行为怠于履行监管职责违法。2.判令公安县环境保护局撤销2016年7月6日《行政处罚决定书》,并责令其重新作出行政处罚。3.判令公安县环境保护局依法履行监管职责。
公益诉讼人为证明其诉请，向本院提交如下证据、依据：
第一组证据:证明公益诉讼人主体资格合法。
1.2015年7月1日全国人民代表大会常务委员会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。
2.最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知。
3.《湖北省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》。
4.湖北省人民检察院《关于公安县人民检察院拟对公安县环保局提起行政公益诉讼案提请批准的请示报告》的批复。
第二组证据:证明被告对本县环境保护负有监管职责。
1.《中华人民共和国环境保护法》第十条:“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。
2.公安县人民政府办公室关于印发《公安县环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》证实,公安县环境保护局对全县环境保护工作实施统一监督管理,负责环境污染防治的监督管理。
第三组证据:证明公益诉讼人发出检察建议前,佳乐佳豆制品厂存在违法生产和排污的事实,被告发现该厂的违法行为后履行了部分职责,但未依法完全履职。
1.佳乐佳豆制品厂营业执照和企业基本信息。
2.2016年2月25日、3月8日佳乐佳豆制品厂向长江排污的视频和照片。
3.2016年3月22日公益诉讼人对第三人唐静的调查笔录。
4.2016年3月23日公益诉讼人对佳乐佳豆制品厂会计王馥兰的调查笔录。
5.2016年3月25日被告对佳乐佳豆制品厂作出的《责令改正违法行为决定书》。
6.2016年4月12日被告对佳乐佳豆制品厂作出的《行政处罚决定书》。
7.《环境行政执法后督察办法》第一条、第五条、第八条、第九条,《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十条、第十四条,规定被告在作出行政处罚、行政命令后应当进行环境行政执法后督察及改正情况实施复查,庭前交换的证据不能证明被告实施了后督察和复查。
8.《环境影响评价法》及《全国人大常委会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复》,规定被告在对佳乐佳豆制品厂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条进行处罚的同时,还应按照《环境影响评价法》第三十一条进行并处,被告未依据该法进行并处。
9.2016年3月25日至12月3日期间的视频及照片,证明被告作出责令停产的行政命令后,至公益诉讼提起前,佳乐佳豆制品厂的违法行为处于持续状态。
10.公安县供电公司和公安县宏源自来水公司关于佳乐佳豆制品厂用电用水证明,证实该厂没有停止生产。
11.公安县青吉污水处理厂和公安佳源水务有限公司的说明,证实与佳乐佳豆制品厂虽签订了污水处理合同,但该厂没有将排放的污水运到污水处理厂进行处理。
第四组证据:证明公益诉讼人向被告发出了检察建议及被告的回复情况。
1.2016年5月23日公益诉讼人发出的检察建议及送达回证。
2.2016年6月21日被告的回复。
第五组证据:证明被告收到检察建议后,仍未完全、正确履职,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
1.2016年6月6日被告对佳乐佳豆制品厂的现场检查(勘察)笔录。
2.2016年6月6日被告对佳乐佳豆制品厂经理陈遵年的调查询问笔录。
3.2016年6月12日公安县环境监测站监测报告。
4.长江大学专家戴捷、黄河对监测报告水监测结果的解读。
5.专家资格证书和公安县人民检察院咨询函。
6.2016年6月15日、6月17日被告作出的《限期治理事先告知书》二份。
7.2016年7月6日被告作出的《行政处罚决定书》。
8.公安县非税收入管理局证明,证实2016年7月6日被告作出的行政处罚决定未履行。
9.2016年9月14日、10月9日、10月13日、10月21日、10月31日、11月1日、12月4日，公益诉讼人拍摄的佳乐佳豆制品厂违法向长江排污的视频及照片。
第六组证据:鉴定意见和专业人员对专业问题的情况说明。
1.2016年12月4日取水样的视频。
2.武汉净澜有限公司《检测报告》。
3.武汉工程大学《环境污染分析报告》。
4.武汉净澜检测有限公司《资质认定》及《营业执照》。
5.武汉工程大学教授张良均的《专业技术资格证书》。
6.公安县人民检察院《委托鉴定书》。
7.武汉工程大学教授张良均关于检测情况的说明。
被告公安县环境保护局辩称：一、佳乐佳豆制品厂应作为本案第三人参与诉讼。佳乐佳豆制品厂是行政处罚的相对人,与本案的处理结果有利害关系,根据《行政诉讼法》第二十九条规定,应通知其作为本案第三人参与诉讼。二、公益诉讼人认为2016年7月6日答辩人作出的《行政处罚决定书》适用法律错误,请求判令撤销并重新作出行政处罚的理由不充分。佳乐佳豆制品厂因历史原因存在二个违法行为,一是环境保护设施未经验收合格,主体工程擅自使用;二是排放的水污染物超过国家规定的水污染物标准。关于第一个违法行为答辩人于2016年3月25日作出了《责令改正违法行为决定书》,于2016年4月12日作出了罚款一万元的《行政处罚决定书》;第二个违法行为在公益诉讼人发出检察建议后答辩人于2016年7月6日依据《水污染防治法》第七十四条的规定,“违反本法规定,排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”,答辩人作出罚款19488元的《行政处罚决定书》认定事实清楚,适用法律正确,处罚程序合法。三、答辩人已经依法履行监管职责,公益诉讼人要求确认答辩人对佳乐佳豆制品厂的违法行为怠于履行监管职责违法的诉求缺乏事实依据。对佳乐佳豆制品厂的违法行为,答辩人于2016年3月25日作出了《责令改正违法行为决定书》,4月12日作出了罚款一万元的《行政处罚决定书》,6月15日和17日作出了《行政处罚事先告知书》、《限期治理事先告知书》,7月6日作出了罚款19488元的《行政处罚决定书》,9月30日送达了《督促履行义务告知书》,督促佳乐佳豆制品厂履行3月25日作出的《责令改正违法行为决定书》,12月23日向公安县人民法院申请强制执行该决定,佳乐佳豆制品厂已于2017年1月9日注销工商登记,停止了生产;7月6日的《行政处罚决定书》所确定的罚款19488元因在行政诉讼期限六个月内,故尚未申请法院强制执行。四、佳乐佳豆制品厂于2017年1月9日经工商部门注销登记,在注销登记前就停止了生产,公益诉讼人的第三项诉求答辩人不具备履行条件。
被告公安县环境保护局为支持其辩解,向本院提交了如下证据、依据：
1.《统一社会信用代码证书》、法定代表人身份证明及其居民身份证复印件，证明被告的主体资格。
2.公环改字(2016)3号《责令改正违法行为决定书》及送达回证。证明①被告已经对佳乐佳豆制品厂“环境保护设施未经验收合格,主体工程擅自使用”的违法行为进行依法监管、处罚;②佳乐佳豆制品厂的权利救济期限截止日期是2016年9月26日,被告申请法院强制执行的期限是2016年12月26日前。
3.公环催字(2016)2号《督促履行义务催告书》及送达回证;公环强申(2016)第1号《行政处罚强制执行申请书》及相关证据材料;公安县人民法院(2017)鄂1022行审1号《行政裁定书》。证明被告依法履行了监管职责。
4.公罚字(2016)6号《行政处罚决定书》及送达回证;湖北省非税收入缴款回单。证明①被告已经对佳乐佳“环境保护设施未经验收合格,主体工程擅自使用”的违法行为作出罚款1万元的行政处罚,且执行完毕,已履行监管职责;②起诉要求被告继续按《水污染防治法》第71条处罚的诉求违反了《行政处罚法》第24条“一事不再罚”的规定。
5.公罚字(2016)13号《行政处罚决定书》及相关卷宗材料;公环催字(2016)3号《督促履行义务催告书》及送达回证。证明①被告已经对佳乐佳豆制品厂“排放的水污染物超过国家规定的水污染物标准”的违法行为作出罚款19488元的行政处罚,并催告佳乐佳豆制品厂履行义务,已经依法履行监管职责;②该处罚所依据的事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法;③公益诉讼人要求撤销该处罚决定的诉求适用法律错误。
6.佳乐佳豆制品厂营业执照。证明佳乐佳豆制品厂作为本案第三人参加诉讼的主体身份信息。
7.2016年4月8日、2016年6月6日、2016年11月10日、2016年12月20日现场检查(勘察)笔录;现场检查人员执法证件。证明①在公益诉讼人发出检察建议前、后被告均有对佳乐佳豆制品厂进行现场检查、督促其履行义务的执法行为,已经依法履行监管职责;②被告作出《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚决定书》后,实施了行政执法后督察行为;③被告依法督促佳乐佳豆制品厂进行了封堵排污口、建立废水收集池、运送污水到污水处理点排放等整改措施。
8.关于暂缓办理环保建设项目手续的申请;公安县青吉工业园污水接纳协议。证明被告依法履职,佳乐佳豆制品厂采取了相关整改措施。
9.佳乐佳豆制品厂《关于停止生产的报告》;2017年1月26日、2月5日、2月7日、2月8日、2月15日现场检查(勘察)笔录。证明被告依法履职,佳乐佳豆制品厂已经停止生产经营,违法行为已停止,企业已经注销。
10.鄂政办发(2011)130号《湖北省县级以上集中式引用水水源保护区划分方案》;2016全年长江饮用水水源地检测汇总表。证明公安县城区长江饮用水水源地2016全年水质检测达标,没有受到污染。
第三人唐静认为:一、佳乐佳豆制品厂是2004年政府为了集中管理,由政府倡导,其个人投资,在原鞋厂的位置建设的一个菜篮子民生工程,它不同于其他工矿企业;二、当时在长江边建厂,对环境是有一点污染,但以前没有严格执行国务院《建设项目环境保护管理条例》关于“三同时”的规定,去年环境保护部门要求整改,因受地理位置影响,经多次整改还是没有达标,现在企业准备迁址重建,2017年1月9日已经工商部门注销登记,停止了生产。
第三人向本院提交了如下证据：
1.公安县誉发锅炉安装清洗有限公司证明。证明2016年11月28日、29日佳乐佳豆制品厂锅炉更换烟风道,停产二天;同时证明公益诉讼人12月4日取水样鉴定的取样来源不客观真实。
2.公安县工商局《准予注销登记通知书》。证明佳乐佳豆制品厂于2017年1月9日注销登记。
3.关于佳乐佳豆制品厂停止生产的报告。证明佳乐佳豆制品厂停止了生产、停止了排污,履行了公安县环境保护局2016年3月25日作出的行政命令。
经庭审质证,被告对公益诉讼人提交的证据发表如下质证意见:第一组证据、第二组证据、第四组证据无异议;第三组证据的证明目的有异议,认为不能证明被告没有完全履职;第五组证据认为①长江大学专家对水监测结果的解读不具备合法性,二位专家与公益诉讼人咨询函载明的咨询单位长江大学化工和环境保护学院缺乏关联性,解读报告没有单位公章。②对固体废物煤渣视频的证明目的有异议,煤渣是可再使用物品,不能直接定义为废物。③排污视频不能证实国家和社会公共利益具体受到多大损害。④2016年7月6日的《行政处罚决定》的相对人未过起诉期限,不具备申请强制执行条件;第六组证据认为公益诉讼人的取样、封样、鉴定的程序不合法。且出具检测报告的单位与公益诉讼人委托的单位不一致。
第三人对公益诉讼人提交的证据的质证意见与被告的质证意见一致。
公益诉讼人对被告提交的证据发表如下质证意见:第一组证据、第三组证据、第六组证据、第九组证据无异议;第二组证据认为被告的《责令改正违法行为决定书》交待相对人诉讼权利适用法律错误,将六个月错为三个月;第四组证据与第二组证据质证意见相同;第五组证据认为《行政处罚决定书》适用法律错误,应予撤销;第七组证据的证明目的有异议,认为被告不是没有履职,是没有按照《环境行政执法后督察办法》规定完全履职;第八组证据的证明目的有异议,认为佳乐佳豆制品厂在被告的督促下虽进行了整改,但没有整改到位,恰好证明被告没有完全履职;第十组证据认为与本案没有关联性,公安县城区饮用水取水点在佳乐佳排污口的上游,2016年饮用水检测达标不能证明长江没受到污染。
第三人对被告提交的证据无异议。
公益诉讼人对第三人提交的第一份证据有异议,认为11月28日、29日停产与12月4日的取水样没有关联;第二份证据无异议,认为豆制品厂虽已注销,但不能豁免投资人的行政法律责任;第三份证据无异议。
被告对第三人提交的证据无异议。
本院对公益诉讼人、被告、第三人所举证据作如下确认：
公益诉讼人提交的第一组证据、第二组证据、第四组证据，被告、第三人无异议,本院予以确认;第三组证据被告认为不能达到证明目的,但被告未能提供反驳证据,其异议不能成立,该组证据本院予以确认;第五组证据被告提出了④点异议,本院认为水监测结果解读是专家对专业问题作出通俗易懂的一个说明,只需提供专家资质即可。《固体废物污染环境防治法》规定在生产、生活中产生丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态物质为固体废物,国家采取对固体废物实现充分回收和合理利用,不因有利用价值而改变其属性。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定,人民检察院提起行政公益诉讼只需提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料,故被告的①②③点质证意见不能成立,本院对该组证据的第1.2.3.4.5.6.9号证据予以确认。该组证据中的第7.8号证据,因相对人的起诉期限尚未届满,被告收缴罚款或申请法院强制执行均存在期限的阻却。因此,上述证据与证明被告未履行法定职责的证明目的并无关联,被告的第④点质证意见成立,对该组证据中的第7.8号证据证明被告未履行收缴和申请强制执行法定职责的证明效力本院不予确认;第六组证据,被告、第三人提出取样、封样、鉴定程序不合法的质证意见,本院认为,该组证据中的第三号证据是公益诉讼人在诉前履职过程中,对案件所涉的环境污染专门性问题委托武汉工程大学作出的鉴定意见,公益诉讼人提供该份证据附属提供了该组证据中的第1.2.4.5.6号证据,虽具有证明委托人和委托事项、鉴定人资质和取样过程等内容,符合提供鉴定意见证据的要求规定,但由于该证据属鉴定意见,其鉴定程序应适用《司法鉴定程序通则》的规定,上述证据中表明鉴定的样品是由鉴定人提取,但上述证据不能证明鉴定人在取样时按通则要求制作了取样记录,其取样过程不仅违反鉴定程序,而且因无取样记录导致鉴定的样品与取样的样品缺乏关联性,因此,不能确认取样的样品与用于检测的样品为同一样品,故其鉴定中运用检测数据分析得出的第2个意见与取样的样品缺乏关联,本院不予采信。鉴于该鉴定中的第1个意见是鉴定人根据现场考察作出的意见,具备客观性、科学性,本院予以确认。该组证据中的第7号证据,是鉴定人在诉讼过程中就鉴定人再行委托检测机构是否具备合法性、取样位置是否具备科学性等存疑问题出具的书面意见,该意见具备合理性,但由于内容不涉及鉴定中所涉及的缺乏取样记录,与公益诉讼人证明鉴定取样、封样程序合法的证明目的并无关联,本院不予采信。
被告提交的第一组证据、第三组证据、第六组证据、第九组证据公益诉讼人、第三人无异议,本院予以确认;第二组证据公益诉讼人提出被告的《责令改正违法行为决定书》交待相对人诉讼权利适用法律错误,将六个月错为三个月,本院认为,被告作出行政处罚时赋予相对人救济途径时沿用《行政诉讼法》以前的规定,告知起诉期限错误,但其错误并不影响行政决定的效力,本院对该组证据予以确认;第四组证据公益诉讼人对《行政处罚决定书》提出第二组证据相同的质证意见,本院予以采纳,对该组证据的真实性、合法性、关联性无异议,本院予以确认;第五组证据公益诉讼人对其真实性、关联性无异议,认为《行政处罚决定》适用法律错误,不具备合法性,应予撤销。本院认为,被告所举的第五组证据除其中的排污费核定与计算证据不具备证据的法定形式要件本院不予确认外,其他证据均是在行政程序中收集形成,具备客观性,与本案行政争议关联,可以作为定案依据。第七组证据公益诉讼人对证明目的提出被告履了职,但没有按照《环境行政执法后督察办法》规定完全履职,对该组证据的真实性、合法性无异议,本院予以确认;第八组证据公益诉讼人对真实性、合法性无异议,对证明目的提出佳乐佳豆制品厂在被告的督促下虽进行了整改,但没有整改到位,恰好证明被告没有完全履职,该组证据本院予以确认;第十组证据公益诉讼人提出与本案没有关联性,公安县城区饮用水取水点在佳乐佳排污口的上游,2016年饮用水检测达标不能证明长江没受到污染,该质证意见本院予以采纳,该组证据本院不予确认。
第三人提交的第一份证据公益诉讼人对真实性、合法性无异议,对关联性提出11月28日、29日停产与12月4日的取水样没有关联,该质证意见本院予以采纳,该证据不予确认;第二份证据公益诉讼人对真实性、合法性、关联性无异议,提出豆制品厂虽已注销,但不能豁免投资人的行政法律责任,被告对该份证据无异议,本院予以确认;第三份证据公益诉讼人、被告无异议,本院予以确认。
经审理查明,2004年4月12日佳乐佳豆制品厂经公安县工商行政管理局登记注册成立,厂址位于公安县斗湖堤镇杨公堤长江干堤边,企业类型为个人独资,投资人为第三人唐静,2004年4月该厂投入生产,产品为各类型豆制品加工,生产工艺是用主料黄豆加辅料石膏、纯碱制作而成,销往城区各菜市场。2016年3月25日公安县环境保护局以佳乐佳豆制品厂年加工100万斤豆制品项目未依法报批环境影响评价文件,环境保护设施未经验收合格,主体工程擅自投入生产,违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”的规定,依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定“违反本条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。”,作出公环改字〔2016〕3号《责令改正违法行为决定书》,责令佳乐佳豆制品厂立即停止生产,未经验收合格不得擅自投产使用。该决定书交待相对人提起行政诉讼的期限为“对本决定不服,可以在接到本决定书之日起三个月内依法提起行政诉讼”。2016年4月12日，公安县环境保护局以上述违法事实作出公罚字〔2016〕6号《行政处罚决定书》,决定对佳乐佳豆制品厂处以罚款一万元。该决定交待相对人的行政起诉期限同样为三个月。2016年6月4日佳乐佳豆制品厂缴纳了罚款一万元。公安县人民检察院在检查中发现佳乐佳豆制品厂继续向长江排污,于2016年5月23日向被告公安县环境保护局发出公检行公建〔2016〕02号《检察建议书》,建议公安县环境保护局1.依法责令佳乐佳豆制品厂立即停止排污,对排放的废水、废气进行环境监测。2.依法履职,严格按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《排污费征收使用管理条例》等相关规定,对佳乐佳豆制品厂的环境违法行为作出相应的行政处罚。3.工作中举一反三,加强监管力度,对环境违法行为严格执行,杜绝类似环境违法行为再度发生。2016年6月12日，公安县环境监测站根据公安县环境监察大队的委托作出公环监检字[2016]20号《监测报告》,长江大学专家解读意见是佳乐佳豆制品厂所排污水严重超标,排入长江后将对水体生态系统、水生动物产生不利影响,并可能危及饮用水取水口的质量安全。被告于2016年6月17日向佳乐佳豆制品厂发出《限期治理事先告知书》,6月21日向公益诉讼人作出回复,2016年7月6日被告公安县环境保护局对佳乐佳豆制品厂以排放废水超标作出公罚字[2016]13号《行政处罚决定书》,决定对佳乐佳豆制品厂处以罚款一万九千四百八十八元。2016年9月至11月,公益诉讼人检查发现佳乐佳豆制品厂的违法行为没有得到有效制止,佳乐佳豆制品厂仍在违法生产、向长江排污,公共利益仍处于受侵害状态,遂提起本案诉讼。
同时查明,2016年12月26日被告向本院提出强制执行申请,要求强制执行2016年3月25日其作出的公环改字〔2016〕3号《责令改正违法行为决定书》,2017年1月5日本院作出准予执行裁定,1月9日佳乐佳豆制品厂经公安县工商行政管理局准予注销登记,停止了生产、排污,但前期生产所产生的固体废物煤渣还未处理完毕。
本院认为，本案争议的焦点是：1.针对佳乐佳豆制品厂的违法生产和排污行为,被告是否有怠于履行法定职责的事实；2.被告2016年7月6日作出的公罚字[2016]13号《行政处罚决定书》适用法律是否正确；3.佳乐佳豆制品厂注销工商登记后投资人是否还应承担法律责任。
关于佳乐佳豆制品厂违法生产和排污,被告是否有怠于履行法定职责的问题。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”被告公安县环境保护局是本县环境保护主管部门,依法负有对辖区内环境保护和监督管理的法定职责。按照《建设项目环境保护管理条例》第十六条、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条规定,“建设项目的环境保护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。环境保护设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定,“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”佳乐佳豆制品厂建厂十二年来，未按规定“配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的要求,未建设环境保护设施即投入生产;未按《中华人民共和国水污染防治法》规定,取得排污许可证，违法排放污染物,且污染物严重超标;被告公安县环境保护局在发现佳乐佳豆制品厂环境违法行为后,虽作出了停止生产的行政命令和罚款的行政处罚,但事后未按《环境行政执法后督察办法》第五条、第六条的规定进行行政执法后督察,在公益诉讼人发出诉前检察建议后，明知该企业仍未停止生产,继续向长江排污,拒不履行行政命令的情况下,亦未按其办法第九条的规定及时申请人民法院强制执行或作出相应处理,其行为属不履行法定职责的违法行为。因此，公益诉讼人要求确认被告对佳乐佳豆制品厂的违法行为怠于履行监管职责的行为违法的诉讼请求本院予以支持;佳乐佳豆制品厂在公益诉讼期间虽已注销工商登记,停止了生产及排污,但前期生产产生的固体废物仍未处理完毕,为防止固体废物造成环境污染和生态破坏,有利于固体废物得到充分回收和合理利用,被告公安县环境保护局仍应继续履行监管职责,公益诉讼人要求被告依法履行监管职责的诉讼请求本院予以支持。
关于被告2016年7月6日作出的公罚字[2016]13号《行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定,“建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”第七十四条第一款规定,“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定,“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处１０万元以下的罚款。”《环境行政处罚办法》第十一条规定,“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”被告公安县环境保护局以佳乐佳豆制品厂建设项目未配套建设环境保护设施违法作出责令停止生产的行政命令和罚款一万元的行政处罚后,在佳乐佳豆制品厂未停止生产的违法行为处于继续状态的情形下,没有认定为新的环境违法行为,不违反法律规定,仅以佳乐佳豆制品厂排放水污染物超标,适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条作出公罚字[2016]13号《行政处罚决定书》,在适用法律上并无明显不当,被告只有在认定佳乐佳豆制品厂二个违法行为共存时才能适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条作出处罚或者并罚,故公益诉讼人认为该处罚决定适用法律错误的观点不能成立。但被告作出行政处罚决定前,对相对人发出了限期治理事先告知书,而在作出处罚决定时,没有作出责令相对人限期治理的行政命令,其程序违法;在佳乐佳豆制品厂未取得排污许可的情形下,作出罚款19488元的决定依据不充分,该行政处罚决定应予撤销。
关于佳乐佳豆制品厂注销工商登记后投资人是否还应承担法律责任的问题。虽然佳乐佳豆制品厂在本案诉讼过程中已注销工商登记，但不影响对此前公安县环境保护局未依法履职事实的认定，也不影响公安县环境保护局继续履行职责。至于公安县环境保护局在佳乐佳豆制品厂注销后如何履职，是其作为行政主管机关依照有关法律规定具体履行职责的问题，不属本案审理范围。且《中华人民共和国个人独资企业法》第四十三条规定,独资企业注销后,投资人应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金。缴纳罚款就是一种行政法律责任的承担,被告公安县环境保护局的行政处罚决定撤销后,具备重新作出的条件。
综上，被告公安县环境保护局对佳乐佳豆制品厂的环境违法行为履行了部分监管职责,但未完全履职,应确认违法;对前期产生的固体废物应继续履行监管职责;2016年7月6日作出的行政处罚适用法律虽无错误,但程序违法,罚款决定证据不足,应予撤销,并重新作出行政处罚;为了保护生态环境,督促环境行政部门依法积极履行职责,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项、第七十二条、第七十四条第二款第(三)项的规定,判决如下:
一、撤销被告公安县环境保护局2016年7月6日作出的公罚字[2016]13号《行政处罚决定书》。
二、责令被告公安县环境保护局于本判决生效后一个月内重新作出行政处罚。
三、确认被告公安县环境保护局对公安县佳乐佳豆制品加工厂的环境违法行为怠于履行监管职责违法。
四、被告公安县环境保护局对公安县佳乐佳豆制品加工厂的违法行为继续履行监管职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。
审 判 长 王 峰
审 判 员 徐 华
人民陪审员 刘祥凤
二〇一七年四月二十日
速 录 员 杜小曼
书 记 员 李 涛
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