广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤08行初238号
原告高在山，男，汉族，1974年8月13日出生，住广东省雷州市。
委托代理人冯世宏，男，汉族，1971年8月28日出生，住广东省湛江市赤坎区。
被告湛江市人民政府，地址：湛江市赤坎区跃进路67号。
法定代表人姜建军，市长。
委托代理人程泗保，湛江市民政局副局长。
委托代理人林润泽，广东粤海律师事务所律师。
第三人雷州市人民政府，地址：雷州市雷州大道106号。
法定代表人梁亚雄，市长。
委托代理人陈定阳，雷州市人民政府法制局干部。
委托代理人廖友滋，雷州市人民政府法制局干部。
第三人雷州市附城镇高山村委会水门村民小组，地址：雷州市附城镇。
原告高在山因认为被告湛江市人民政府不履行民政行政救助法定职责一案，于2017年10月17日向本院提起诉讼。本院于2017年10月26日立案受理后，于2017年11月2日向被告湛江市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案，原告高在山及其委托代理人冯世宏，被告湛江市人民政府的委托代理人程泗保、林润泽，第三人雷州市人民政府的委托代理人陈定阳、廖友滋等到庭参加诉讼。第三人雷州市附城镇高山村委会水门村民小组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告高在山起诉称：原告是雷州市附城镇高山村村民。雷州市附城镇高山村民委员会将属于高山村的村民责任田（高山洋田）约600亩发包给雷州市大地农业科技推广中心种植西瓜，合同期限从2013年6月至2014年6月止，有《种西瓜合同》证明。高山洋田种植西瓜，造成水稻无法种植，影响国家粮食安全和村民们的利益，种植西瓜的违法行为应予制止和排除。2013年11月15日，雷州市农业局收到原告的《农业控告书》，原告在控告书中请求立即清除约600亩高山洋田种植的西瓜苗和设施,恢复洋田原状，并对相关责任单位、个人进行处罚。但雷州市农业局拒不履行法定职责。无奈，原告提出复议申请，第三人雷州市政府受理后对种植西瓜农田现场勘查，作出雷府复决[2014]1号行政复议决定驳回原告的行政复议申请。该行政复议决定书认为：“雷州市大地农业科技推广中心在高山洋田种植西瓜，并不违反法律规定，且有合同约定，雷州市农业局没有依照原告的控告请求进行处理，并无不当。原告复议请求依据不足，不予支持。”本案诉讼请求能否支持基于第三人雷州市政府作出的雷府复决[2014]1号行政复议决定是否被确认违法，故第三人雷州市政府与本案的处理结果有利害关系。
根据《基本农田保护条例》第十七条第二款“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的规定，以及党的十八届三中全会关于保证国家粮食安全的指导方针，人民政府应当及时履行法定职责，制止和排除影响国家粮食安全的违法行为。2013年6月至2014年6月，因为雷州市大地农业科技推广中心在约600亩高标准基本农田(高山洋田）种植西瓜的违法行为，导致高山村3000多名的村民遭受特大人为灾害，从2013年6月至2014年6月没有粮食度过难关，按500克/天/人粮食计算标准，需要政府发放人为灾害缺少粮食273.75吨（3000人×500克/天×365天/年)。参照有关法律规定处理特大人为灾害事件是地级市人民政府的法定职责，为此，原告于2014年4月24日向被告提出《发放救灾粮申请书》。被告收到上述申请书后，将该申请转交市法制局处理；市法制局又将该申请转交市民政局阅处。2014年5月29日，湛江市民政局作出湛民函[2014]82号《关于对要求〈发放救灾粮申请书〉答复的函》，该函主要内容是原告提出《发放救灾粮申请书》不符合《自然灾害救助条例》和《广东省自然灾害救济规定》的有关规定，原告所反映的问题不属于民政部门救灾救济范围。原告不服，提起行政复议，广东省民政厅于2014年7月28日作出粤民复[2014]4号《驳回行政复议申请决定书》。原告不服该复议决定，提起行政诉讼，广东省广州市中级人民法院作出(2014)穗中法行初字第253号行政判决书驳回原告的诉讼请求。广东省高级人民法院于2016年7月18日作出（2016)粤行终671号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。（2016)粤行终671号行政判决书已于2016年8月20日发生法律效力。
另外，原告一直以为涉案的600多亩高山洋田是由高山村、水门村共同所有，但事实上只属于高山村集体所有，2016年4月15日，第三人水门村收到原告寄来的（2015)粤高法民一申字第1357号民事裁定书及相关材料，第三人水门村知道这些法律文书影响其权益之后没有提出异议，还有广东省人民检察院粤检民（行）复查[2016]44000000142号复查决定书认为二审法院仅就高在山与高山××、××市大地农业科技推广中心之间的纠纷进行审理，并未排除水门村民小组的所有权，且水门村民小组并未就此问题提出异议。故本案的处理结果与第三人水门村有利害关系。
2017年6月14日，被告收到原告递交的《发放人为灾害缺粮申请书》及相关证据，至今115日未作出处理回复原告，被告不履行法定职责的行为违法，为了原告及高山村3000多名村民的合法利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款、第三十八条第一款的规定，特此提起诉讼，请求：限期被告对雷州市附城镇高山村的3000多名村民（含原告）发放人为灾害缺少粮食大米273.75吨的申请作出处理。
原告高在山向本院提交以下证据材料：1、原告的居民身份证；主张证明：原告的公民基本情况。2、发放人为灾害缺粮申请书、EMS1067141573621邮件详情单、邮件查询；主张证明：被告收到原告向其提出申请的具体内容和时间。3、雷府复决[2014]1号行政复议决定书；主张证明：雷州市政府违法作出影响原告等村民利益的行为。4、湛民函[2014]82号《关于对要求〈发放救灾粮申请书〉答复的函》；主张证明：被告错误转交给湛江市民政局处理不属于民政部门救灾救济范围的原告申请。5、（2013)湛雷法民二初字第521号、（2014)湛中法民一终字第463号、（2015)粤高法民一申字第1357号民事裁定书、湛检民（行）监[2016]44080000025号不支持监督申请决定书、粤检民（行）复查[2016]44000000142号复查决定书；主张证明：涉案的600多亩高山洋田只属于高山村集体所有。6、EMS1026700505318邮件详情单、邮件查询；主张证明：水门村收到原告邮寄第五组法律文书的事实和时间。
被告湛江市人民政府答辩称：一、我府已履行法定职责。1、我府已通过职能部门对原告的申请作出答复，且原告不符合发放救济粮的法定情形。我府于2014年5月4日签收原告邮寄的《发放救灾粮申请书》及相关资料后，移交湛江市法制局审查，湛江市法制局根据相关部门职能及时将有关材料转送给负责政府救灾救济工作的湛江市民政局阅处。湛江市民政局经过研究后认为，原告向我府申请发放救灾粮是由于高山村、水门村农业用地纠纷所致，不属于自然灾害范畴，也不符合原告引述的《自然灾害救助条例》第三十三条的“事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件”等突发事件的情形。因此，湛江市民政局于2014年5月29日作出《关于对要求〈发放救灾粮申请书〉答复函》（湛民函[2014]82号），答复称原告提出发放救灾粮的申请不符合法定发放情形。原告不服，于2014年6月向省民政厅申请行政复议。省民政厅认为原告反映的灾情不属于自然灾害，也未构成突发事件，不符合发放救灾粮情形，湛江市民政局作出的《关于对要求〈发放救灾粮申请书〉答复函》（湛民函[2014]82号）是对原告申请发放救灾粮的回应，并无不妥，并于2014年7月28日作出《驳回行政复议申请决定书》（粤民复[2014]4号）驳回了原告的行政复议申请。我府已通过其职能部门湛江市民政局对原告进行了答复，且该答复得到了上级主管部门的认可，因此我府已履行法定职责。
2、省政府的驳回行政复议申请决定书及人民法院的判决书均认为我府不存在不履行法定职责。2014年5月14日，原告不服我府未对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273吨的申请作出处理，而向省人民政府申请行政复议。广东省人民政府依法审理后认为，我府收到原告申请材料后，及时通过湛江市法制局将申请材料转由湛江市民政局办理。湛江市民政局认为原告的申请不符合法定发放情形，并书面答复原告。我府对原告的发放救灾粮申请不存在行政不作为，因此广东省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，驳回原告复议申请。最后经湛江市中级人民法院（2015)湛中法行初字第124号一审判决及广东省高级人民法院（2016)粤行终940号行政终审判决亦认为我府不存在不履行法定职责。
二、本案诉讼属重复讼诉，应当驳回原告的起诉。
原告早在2014年提出的《发放救灾粮申请书》已经由我府职能部门答复及上级政府行政复议。最后经湛江市中级人民法院（2015)湛中法行初字第124号一审判决及广东省高级人民法院（2016)粤行终940号行政终审判决。虽然原告已提出再审申请，但尚未裁定再审，然而，原告却又以《发放人为灾害缺粮申请书》再次提出救灾粮申请及本案诉讼，其申请书尽管文字略有改动，但实质内容是灾粮申请并没有改变。原告以同一内容再次提出申请及提起行政诉讼，显然属于重复申请及诉讼，应当依法驳回其起诉。
综上所述，原告提出发放灾粮申请及行政诉讼已通过我府职能部门对原告作出答复处理及上级政府复议处理，并经湛江市中级人民法院一审判决及广东省高级人民法院终审判决，均认为我府不存在不履行法定职责的违法行为。原告以同一内容再次提出申请及提起行政诉讼，属于重复申请及诉讼。恳请人民法院依法驳回原告的起诉。
被告湛江市人民政府向本院提交以下证据材料：1、《发放人为灾害缺粮申请书》；主张证明：高在山在2017年6月重复提出清除约600亩高山洋田种植的非粮食作物（西瓜苗）和设施，恢复洋田原状，对高山村、水门村的3000多名村民发放人为灾害缺少粮食大米273.75吨的申请。2、《信访事项不予受理告知书》、《信访文书送达回证》、《关于高在山信访事项不予受理报告》；主张证明：湛江市政府已经依法对原告的信访事项作出处理。3、高在山申请发放救灾粮材料、湛江市政府签收申请材料回单、湛江市法制局《关于转发〈发放救灾粮申请书〉的函》；主张证明：湛江市政府早在2014年5月4日签收高在山邮寄的《发放救灾粮申请书》及相关资料后转给湛江市法制局处理，法制局根据相关部门职能及时将该申请材料转由负责政府救灾救济工作的湛江市民政局阅处。4、湛江市民政局2014年5月29日《关于要求〈发放救灾粮申请书〉答复函》；主张证明：高在山现在的请求早在2014年经有关部门处理过，现在再提出申请，是重复申请，雷州市信访局不予受理是依法行政。5、高在山向省民政厅申请行政复议材料、行政复议答复书、回行政复议决定书（粤民复（2014）4号）；主张证明：2014年，高在山申请复议时，省民政厅驳回其复议申请，认可市民政局的答复意见。6、高在山向省人民政府申请复议材料，行政复议答复通知书、行政复议答复书、驳回行政复议申请决定书（粤府行复（2014）168号）；主张证明：2014年5月13日，省人民政府驳回高在山的行政复议申请。7、《自然灾害救助条例》（节选）、《广东省自然灾害救济工作规定》（节选）、《国家自然灾害救助应急预案》（节选）、《广东省自然灾害救助应急预案》（节选）；主张证明：有关湛江市内的自然灾害救助工作属于湛江市民政局的职权范围，高在山的申请不属于自然灾害救助范围，不符合有关法律法规的规定，民政厅驳回其申请属于依法行政。8、（2015)湛中法行初字第124号判决书、（2016)粤行终940号行政判决书；主张证明：本案已经湛江市中级人民法院及广东省高级人民法院两级法院作出判决，且驳回高在山的诉讼请求及上诉，湛江市人民法院及相关部门的处理是合法的。
第三人雷州市人民政府答辩称：一、我府与本案没有利害关系，不是本案第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”的规定，第三人必须是与诉讼案件有利害关系。该条款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”是指可以作为原告起诉而没有起诉，即是可作为适格原告但没有提起诉讼的当事人；该条款中“或者同案件处理结果有利害关系”，是指案件处理结果有产生义务或权益的利害关系。本案审理被告湛江市人民政府具体行政行为合法性，本案处理结果是关于被告湛江市人民政府是否需对原告的申请作出处理，因此本案与我府没有利害关系，所以我府不是本案适格的第三人，不应把我府列为本案第三人。
二、雷府复决[2014]1号行政复议决定书不是本案的诉讼标的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……”和第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告；（三）项：“有具体的诉讼请求和事实根据……”的规定，行政诉讼审判对象是被诉行政行为，本案行政诉讼审判对象是原告认为被告湛江市人民政府不履行相关职责。雷府复决[2014]1号行政复议决定书己依法生效，不是本案审判对象。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款：“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”和第三十三条：“申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行”的规定，行政复议决定书非经法定程序改变、撤销或确认无效，就具有法律效力。原告并未对雷府复决[2014]1号行政复议决定书提起诉讼，申请确认雷府复决[2014]1号行政复议决定书是否违法，没有法律依据。
综上，恳请人民法院依法驳回原告对我府的有关诉讼请求。
第三人雷州市人民政府在举证期限内没有向本院提交证据。
第三人雷州市附城镇高山村委会水门村民小组在举证期限内未提交书面答辩，亦未向本院提交证据。
对原告提交的证据，被告对证据1、3、6的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，认为原告该行为是对法院已经发生法律效力的判决不服的申请，此信访事项应不予受理。对证据4的真实性、合法性、关联性没有异议，认为湛江市民政局依法告知申请发放救灾粮不属于民政部门救灾救济的范围。对证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，认为原告提交的人民法院及检察院作出的侵害集体经济组织成员权益纠纷案的处理文书，恰好说明高山村委会发包土地给雷州市大地农业科技推广中心是合法有效行为，被告第一次作出的处理是合法合理的。
对原告提交的证据，第三人雷州市人民政府对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据与本案没有关联性，对原告主张的证明内容有异议，复议决定已经发生法律效力。对其他证据没有异议。
对被告提交的证据，原告认为新提交的证据属于被告逾期举证，不予认可，不发表质证意见。对原来的证据没有证据的证明对象和内容，证据目录1、5、8中的证据1，对其真实性、合法性、关联性没有异议，但证明事实错误，原告是重新申请而不是重复申请。对证据5没有异议，因为原告原来的申请不符合规定。对证据8的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容错误，原告的申请不应由民政部门处理，应由市政府处理。
对被告提交的证据，第三人雷州市人民政府全部没有异议。
第三人雷州市附城镇高山村委会水门村民小组对原告、被告以及第三人雷州市人民政府提交的证据均未发表质证意见。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据2、3、4、6、7属于逾期举证，且无正当理由，本院不予采纳。原告提交的全部证据和被告提交的其他证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。
经审理查明：2017年6月13日，原告高在山向被告湛江市人民政府寄送《发放人为灾害缺粮申请书》，申请“立即对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨”。同年6月14日，被告收到该《发放人为灾害缺粮申请书》。随后，被告通过网上信访平台将原告的《发放人为灾害缺粮申请书》转给雷州市信访局处理。2017年9月20日，雷州市信访局向原告送达了ZJL001000201707100104（文号）《信访事项不予受理告知书》，告知原告对其该信访事项不予受理。原告不服，遂向本院提起本案诉讼。
另查明，2014年5月4日，被告曾收到原告寄送的《发放救灾粮申请书》，其申请事项为“立即对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨”。收到后被告转由湛江市法制局办理，湛江市法制局根据相关部门职能将有关材料再转送给湛江市民政局阅处。湛江市民政局于2014年5月29日作出湛民函［2014］82号《关于对要求〈发放救灾粮申请书〉答复的函》，书面答复高在山其提出发放救灾粮的申请不符合法定发放情形。高在山不服，于2014年5月14日向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府于2014年6月24日作出粤府行复［2014］168号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回高在山提出的行政复议申请。高在山不服，向广州市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销广东省人民政府作出的粤府行复［2014］168号《驳回行政复议申请决定书》；2、确认湛江市人民政府未对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨的行政不作为违法；3、限期湛江市人民政府对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨的申请作出处理。广州市中级人民法院于2015年5月5日将案件移送本院管辖。案经本院一审，于2016年2月18日作出（2015）湛中法行初字第124号行政判决，判决“驳回原告高在山的诉讼请求”。高在山仍然不服，向广东省高级人民法院提出上诉。案经广东省高级人民法院二审，于2016年12月30日作出（2016）粤行终940号行政判决，判决“驳回上诉，维持原判”。该案已发生法律效力。
本院认为：本案系政府不履行民政行政救助法定职责纠纷。各方当事人争议的焦点问题为：原告的起诉是否属于重复起诉？从现查明的事实可知，本案与（2015）湛中法行初字第124号、（2016）粤行终940号案件，原告均是高在山，被告都是湛江市人民政府，均系原告认为被告不依法履行民政行政救助法定职责而提起诉讼，即两案的当事人相同，诉讼标的相同。同时，（2015）湛中法行初字第124号、（2016）粤行终940号案件的诉讼请求为“1、依法撤销广东省人民政府作出的粤府行复［2014］168号《驳回行政复议申请决定书》；2、确认湛江市人民政府未对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨的行政不作为违法；3、限期湛江市人民政府对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨的申请作出处理”，其明显包含了本案原告关于“立即对雷州市附城镇高山村、水门村的3000多名村民发放救灾粮食大米273.75吨”的诉讼请求在内；而在（2015）湛中法行初字第124号、（2016）粤行终940号案件中，生效的行政判决已确认原告关于“湛江市人民政府未发放救灾粮构成行政不作为，应限期处理”的主张缺乏事实根据和法律依据，并判决驳回了其诉讼请求，即原告在本案中所提的行政争议已经生效裁判处理。据此，本案中原告就相同的诉讼请求向相同的被告再次提起诉讼，显属重复起诉，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定如下：
驳回原告高在山的起诉。
本案不收取案件受理费，原告高在山已预交的案件受理费50元，由本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 麦江梅
审 判 员 陈晓明
代理审判员 莫望春
二〇一八年一月十五日
书 记 员 陈小斯
附相关司法解释条文：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。