江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行终字第57号
上诉人（原审原告）马建设。
委托代理人段俊明，江苏鸿国律师事务所律师。
上诉人（原审被告）南京市江宁区工商行政管理局，住所地在南京市江宁区东山街道金箔路666号。
法定代表人俞清，南京市江宁区工商行政管理局局长。
委托代理人李淼、林娟。
上诉人（原审第三人）吴耿元。
委托代理人王和平，江苏三法律师事务所律师。
原审第三人吴剑元。
委托代理人王桂滨，江苏锋行律师事务所律师。
原审第三人赵坚。
委托代理人伊宁乐。
上诉人马建设诉上诉人南京市江宁区工商行政管理局（以下简称江宁区工商局）工商行政撤销一案，因上诉人马建设、江宁区工商局、吴耿元不服南京市江宁区人民法院（2012）江宁行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年4月23日受理后，依法组成合议庭，于2013年5月28日公开开庭进行了审理。上诉人马建设及其委托代理人段俊明，上诉人江宁区工商局的委托代理人李淼、林娟，上诉人吴耿元及其委托代理人王和平，原审第三人吴剑元及其委托代理人王桂滨，原审第三人赵坚的委托代理人伊宁乐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理�明，南京田园实业有限公司（以下简称田园公司）于1994年6月28日设立，注册资本1018万元，其中股东吴剑元出资1000万元，股东赵坚出资18万元，法定代表人为吴剑元。1996年7月26日，田园公司进行了股权变更，吴剑元将股权全部转让给赵坚，赵坚将股权转让给吴剑元哥哥吴耿元，公司法定代表人变更为赵坚。2004年6月30日田园公司召开股东会，形成股东会决议和章程修正案，由赵坚与吴剑元签订出资转让协议，约定由吴剑元在五日之内向赵坚支付人民币600万元，由赵坚将59%股权转让给吴剑元，赵坚自己持有39%股权，公司法定代表人变更为吴剑元，并完成了公司变更工商登记。2008年1月23日公司法定代表人由吴剑元变更为袁某某。2009年5月5日转让方吴剑元、受让方马建设、合营方赵坚和吴耿元三方签订股权转让协议书，约定由吴剑元将持有的公司59%股权中的51%股权转让给马建设，同意转让股权价款519万元从吴剑元欠马建设债务中折抵，马建设不再支付转让费用。股东赵坚和吴耿元分别还签订了放弃优先受让股权声明书，并同时由田园公司召开股东会，形成股东会决议，所有股东签名同意吴剑元与马建设之间股权转让，选举马建设为公司法定代表人，同年7月8日完成了公司变更工商登记。2011年7月23日，田园公司又进行了经营范围变更登记。同年8月田园公司股东吴耿元向江宁区工商局举报，称2004年公司股东赵坚将59%股权转让给吴剑元时，吴剑元已是外籍身份，要求江宁区工商局撤销田园公司为吴剑元和马建设受让股权的先后两次股东变更工商登记。江宁区工商局立案进行调查后认为，赵坚作为田园公司变更前的法定代表人，明知吴剑元在2004年4月就已取得香港居民身份，却合伙欺骗公司另一股东吴耿元，致使变更登记材料中的内容部分虚假，导致田园公司的市场主体处于错误登记状态，情节严重，于2012年2月14日作出江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》，决定撤销田园公司2004年7月9日的股权和法定代表人变更登记。江宁区工商局公告田园公司原营业执照作废，并重新颁发了营业执照，新营业执照公司法定代表人仍然为赵坚。原告马建设向南京市人民政府申请复议，后又撤回复议申请。原告马建设提起行政诉讼，请求法院撤销被诉的《撤销登记决定书》。原审法院另查明，吴剑元实际已经于2004年4月取得香港永久居民身份证。
原审法院认为，原告马建设作为被撤销工商变更登记田园公司股东，因为田园公司2004年工商变更登记被撤销，现有田园公司工商登记已无法体现其享有的股权登记和执行董事的公司法定代表人身份，其与被告江宁区工商局作出撤销工商登记具体行政行为具有法律�利害关系，有权提起诉讼。被告江宁区工商局负责辖区内工商企业登记管理法定职责，其作出的相关工商登记具体行政行为应当不得超越和滥用职权，应当事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。本案中，被告在未经有权机关认定的情况下，径行认定第三人吴剑元国内居民身份证系失效证件、属于虚假材料；径行认定吴剑元受让股权违反法律禁止性规定，并适用2005年修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）作出撤销工商登记决定，不符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》。案件受理费50元，由被告江宁区工商局负担。
上诉人马建设上诉称，1、根据国家工商行政管理总局、国务院法制办公室的相关规定，被诉撤销工商登记决�，属于行政处罚行为。而原审法院却错误的认定被诉撤销工商登记决定为行政处理行为。2、根据1999年的《公司法》第二百零六条的规定，撤销工商登记是比处以10万元罚款更为严厉的行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四十二条的规定，本上诉人与田园公司依法享有要求听证的权利。3、根据《行政处罚法》的相关规定，江宁区工商局对田园公司的行政处罚依照行政处理对待，剥夺了上诉人马建设和田园公司在处罚程序中享有的陈述、申辩和要求听证等权利，江宁区工商局的行为程序违法。综上，原审法院没有认定江宁区工商局的行政处罚行为违法，继而没有以此理由撤销被诉《撤销登记决定书》，违反了法律规定，侵害了本上诉人的合法权益。请求依法撤销被诉《撤销登记决定书》。
上诉人江宁区工商局上诉称，1、涉�的具体行政行为是田园公司于“2004年提交吴剑元内地身份证、隐瞒吴剑元香港居民身份这一重要事实、骗取公司变更登记”。吴耿元、赵坚、吴剑元的询问笔录和马建设的询问笔录中关于上述事实的陈述完全一致。原审法院不予采纳利益相对立的各方作出相同事实陈述的询问笔录错误。2、原审认定事实错误。原审判决中已经采纳了吴剑元香港永久居民身份证这一证据，吴剑元的内地身份证虽系公安机关发放，但自其获得香港永久居民身份证时即已经失效，这是常识性和规律性的事实，非经公安机关的认定也可确定。吴剑元的国内居民身份证曾经是真实的，但因其获取了香港居民身份证而不能再使用，一旦使用，就属于隐瞒重要的事实，提供虚假材料。3、根据《公司法》第一百九十九条的规定，工商部门是公司提交材料是否虚假的认定机关和依法查处机关，将明�失效的材料认定为虚假材料是合法的，且无需公安部门予以认定，符合行政高效原则。4、原审判决将吴剑元使用的内地身份证办理企业登记、住宿及提起民事诉讼作为认定其内地身份合法有效的依据错误。上述情况说明吴剑元向多个部门提交虚假材料、隐瞒重要事实。5、被诉撤销决定中认定的田园公司违法行为是“2004年提交吴剑元内地身份证、隐瞒吴剑元香港居民身份这一重要事实、骗取公司变更登记”。至于撤销决定中关于赵坚、吴剑元两人的违法目的，不应当影响对其违法行为的认定。故原审法院认定本上诉人“在未经相关行政主管部门认定的情况下，径行认定吴剑元在未办理审批手续情形下受让股权违反了外商投资相关规定”错误。6、2005年的《公司法》与1999年的《公司法》，对提供虚假材料，情节严重予以撤销的规定内容一致，不存在哪一部法律处理更重问题。7、田园公司股东吴剑元坚持错误，导致公司事实上无法改正违法行为是不争的事实，本上诉人据此认定田园公司的违法行为构成情节严重，就应当予以撤销。据调查，吴耿元对吴剑元真实身份并不知情，属于被欺骗产生重大误解而同意变更登记，原审法院仅以事后公司正常经营就否定田园公司的违法行为没有事实和法律依据。综上，请求二审法院依法撤销原审判决。
上诉人吴耿元上诉称，1、马建设并非本案适格原告，应裁定驳回其起诉。田园公司2004年的工商变更登记以及江宁区工商局作出的相应核准行为均未涉及马建设，马建设系于2009年通过继受方式取得田园公司股份，其并非2004年工商变更登记行为的相对人，亦与本案被诉的撤销登记行政行为之间无法律上的利害关系，故不是本案适格原告，依法应裁定驳回马建设的起诉。2、田园公司在申办2004年工�变更登记时确已隐瞒了吴剑元获得香港居民身份的事实，客观上属于提供虚假材料，江宁区工商局有权依法撤销该次变更登记，其作出的撤销变更登记决定合理、合法，并无不当。3、无论是2004年的变更登记行为，还是本案诉争的2012年撤销登记决定，田园公司均属于两项行政行为的行政相对人，与之具有直接、核心的利害关系，属于必须参加诉讼的当事人，原审遗漏通知其参加诉讼，程序违法，应裁定撤销原审判决，发回重审。综上，请求撤销原审判决，改判驳回马建设的诉讼请求、维持被诉的《撤销登记决定书》或者发回重审，由马建设承担本案一、二审诉讼费用。
原审第三人吴剑元、赵坚未向本院提交书面陈述意见。
原审被告向原审法院提供的证据有：1、田园公司营业执照复印件1份，证明田园公司的主体资格；2、赵坚、吴耿元、马建设身份证复印件各1份，证明三者身份；3、吴剑元号码为P570440（9）的香港永久性居民身份证、吴剑元港澳居民来往内地通行证复印件各1份，证明吴剑元的香港居民身份；4、出资转让协议书、企业法定代表人证书申报表、公司法定代表人履历表复印件各1份，证明田园公司提供虚假材料的事实；5、田园公司自2003年2月21日到2011年7月23日的核准登记决定书和营业执照复印件各1份，证明田园公司的历史沿革；6、江宁区工商局向吴耿元、赵坚、吴剑元、马建设所作的询问笔录复印件各1份，证明田园公司提供虚假材料的事实；7、江宁区工商局征询意见会笔录、签到薄及参加人及其委托人的身份证、授权委托书复印件各1份，证明田园公司提供虚假材料的事实。
原审被告向原审法院提供的法律依据有：2005年的《公司法》、《中华人民共和国居民身份证法》。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》复印件1份，证明原告权益受到侵害。2、（2012）宁行复第19号《行政复议终止通知书》复印件1份，证明原告曾经提起行政复议。3、被告针对原告的复议申请作出《被申请人答复书》复印件1份，证明原告提起行政复议。4、常住人口登记表档案查询摘抄复印件1份，证明吴剑元户籍至今没有注销，吴剑元国内居民身份证仍然是有效的身份证件。5、吴剑元以国内居民身份证进行民事诉讼的相关书证复印件各1份，证明吴剑元同时具有国内以及香港居民两个身份。6、机票复印件1份，证明吴剑元的国内居民身份证一直被户籍户政主管机关认定为真实有效的身份证。7、吴剑元以国内居民身份证从1999年到2008年分别在江苏省工商行政管理局、南京市工商行政管理局白下分局和江宁区工商局设立登记4家企业，均得以核准的机读工商登记表格及营业执照复印件各1份，证明吴剑元的国内居民身份证有效。8、田园公司请示报告、南京市投资促进委员会的答复、公证书及其他材料复印件各1份，证明被诉《撤销登记决定书》认为吴剑元受让股权必须经过审批没有法律依据。9、南京市工商行政管理局网站截图，证明企业在申请变更登记时主体资格真实性的审查仅仅限于复印件。10、田园公司从1994年6月28日设立至2004年6月期间企业变更工商登记材料各1份，证明田园公司最先系吴剑元、赵坚出资设立，在2004年6月工商变更登记之前，98%的股权系吴剑元和赵坚夫妻共有财产。11、南京金厦房地产开发有限公司工商登记材料复印件1份，证明在1996年期间，吴耿元即知道吴剑元取得了香港居民身份，其举报行为系与吴剑元、赵坚一家人串通，损害了原告利益，被诉《撤销登记决定书》所称损害了田园公司其他股东合法利益说法不成立。12、深圳市人民政府网站截图、国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》复印件各1份，证明被告以“提交虚假材料”查处田园公司，作出《撤销登记决定书》的行为系行政处罚行为。原审法院依原告申请调取了3份吴剑元住宿登记信息，证明吴剑元系用国内居民身份证进行住宿，公安机关对身份证审查后均认为系合法有效居民身份证。
上诉人吴耿元、原审第三人吴剑元、赵坚均未向原审法院提交证据、依据。
以上证据、依据均已随案移送本院。
原审法院经庭审质证认定，对被告所提交的证据，第三人均无异议；原告对证据1、2、5及证据6中对马建设的询问笔录的真实性及关联性无异议，故依法予以采信；原告对证据3、4的真实性无异议，仅对其证明目的不予认可，故依法予以采信；因证据6中吴耿元、�坚、吴剑元的询问笔录与本案中其他证据不能相互印证，且三者之间存在利害关系，故不予采信；原告对证据7中的征询意见签到簿及参加人员没有异议，但否认证据7中征询意见笔录的法律效力，因该征询意见笔录征询时进行了身份核实，并征询了当事人是否申请回避，故对该证据予以采信。对原告所提交的证据，被告对证据1-12的真实性均无异议，仅对其证明目的不予认可；第三人对原告提交的证据发表了综合质证意见，结合本案其他证据和被告、第三人的质证意见，对原告证据1-11均予以采信；对原告证据12不予采信。各方当事人对原审法院依申请调取的3份住宿登记信息真实性均无异议，故依法予以采信。
本院经审查认为，原审法院对上述证据的审查质证符合法律规定，原审认证正确。二审庭审中，上诉人吴耿元向本院提交了一份马建设为原告、江宁区工商局为被告、赵坚为第三人的行政起诉状，欲证明马建设只能针对与其具有法律上利害关系的具体行政行为提起行政诉讼，而无权针对本案提起行政诉讼。庭审质证中，上诉人马建设对该证据的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性，且对其证明目的不予认可；原审第三人吴剑元对该证据的真实性、合法性和关联性均无异议；上诉人江宁区工商局、原审第三人赵坚对该项证据不发表意见。本院经审查认为，该项证据系马建设针对江宁区工商局将其拥有的51%田园公司股份登记在赵坚名下的工商登记行为提起行政诉讼，与本案被诉撤销工商登记行为不具有关联性，故依法不予采信。
本院经审理对原审法院认定的案件事实予以认同。本院另查明，原审第三人吴剑元领取的香港永久性居民身份证记载，签发日期Date0fIssue为（01-96）20-04-04。吴剑元证号为320101××××××501的国内第一代居民身份证系1996年3月31日由南京市公安局玄武分局所发，有效期至2016年。南京市公安局江宁分局治安警察大队出具的三份“人员库—国内旅客住宿信息”显示，吴剑元分别于2009年8月7日、8月21日、10月5日持证号为320101××××××501身份证，登记入住了南京晶丽酒店管理有限公司、江苏议事园和古南都饭店。
庭审中，各方当事人围绕本案争议焦点即被诉《撤销登记决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，以及马建设是否具有提起本案诉讼的原告主体资格、田园公司是否应作为本案第三人参加诉讼等发表了辩论意见。
上诉人马建设认为，被诉撤销工商登记行为属于行政处罚，应依照行政处罚的相关程序进行；该决定书导致马建设的田园公司执行董事、法定代表人及股东身份丧失，给马建设带来了巨大损害，故马建设与该撤销登记决定具�法律上利害关系，有权提起本案诉讼；吴剑元的户籍被其本人迁出之后，没有在任何公安机关再行落户，亦未被注销，其国内居民身份证并非无效。综上，江宁区工商局的撤销工商登记行为认定事实不清，证据不足，适用法律明显错误，依法予以撤销。
上诉人江宁区工商局认为，吴剑元的国内居民身份证自其获得香港永久居民身份证时即已失效，非经公安机关认定也可确定，吴剑元使用失效的身份证申请登记属于提供虚假材料；工商部门有权认定公司提交材料是否虚假，无需公安部门予以认定；1999年和2005年两次修订的《公司法》对提供虚假材料情节严重予以撤销的内容一致，不存在哪一部法律处理更重问题；马建设的股东和法定代表人身份并非被诉撤销公司登记决定直接予以撤销，马建设所称的损害属于民事纠纷，并非本案审理范围。
上诉人吴耿元认为，上�人马建设不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格；本案的“撤销”只是对先前行为的取消，进而恢复到先前状态，被诉撤销工商登记决定系行政许可，并非行政处罚；吴剑元已于1996年1月获得香港居民身份，其作为外商身份，在收购赵坚的股权时必须经过相关行政主管部门审批；江宁区工商局在发现吴剑元为香港居民身份时根据《公司法》的相关规定，认定申请登记时隐瞒重要事实，该登记不符合法定条件，吴剑元不具备申请资格，而将登记行为予以撤销。江宁区工商局的撤销工商登记决定正确。
原审第三人吴剑元、赵坚认为，江宁区工商局作为工商行政登记机关，有权对工商登记过程中发现的错误进行处理、处罚，被诉撤销公司登记行为正确；原审法院认为江宁区工商局适用法律错误的观点不正确，将两部《公司法》进行对比，没有明显区别；撤销登记确实�影响到当事人的权益，但在行政行为中不存在善意第三人，故马建设的权益受到影响可通过其他途径进行救济。
本院认为，上诉人江宁区工商局作为工商行政管理机关，依法负责其辖区内相关公司登记工作，对办理公司登记时的虚报注册资本、提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记且情节严重的行为，有权作出撤销公司登记的决定。工商行政机关应当在法定的权限内行使其职权，其作出的具体行政行为应当认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。本案中，被诉《撤销登记决定书》系针对2004年7月9日对田园公司股权和法定代表人的核准变更登记行为。其撤销该工商登记的理由之一是田园公司变更前的法定代表人赵坚“在明知吴剑元1996年1月就已经取得香港居民身份，其内地身份证已经失效的情况下，合伙欺骗公司另一股东吴耿元”，�在变更材料中多处注明吴剑元的内地身份证号码，致使上述变更登记材料的内容部分虚假”。根据《中华人民共和国居民身份证条例》第五条“居民身份证由公安机关统一印制、颁发和管理。”的规定，对于居民身份证是否有效应由公安机关进行确认。在卷证据显示，吴剑元的涉案身份证并未因其获取香港居民身份证而自动失效，在办理涉案工商登记后吴剑元仍在正常使用该身份证，且本案中并无公安部门确认该身份证无效的相关证据材料。因此，上诉人江宁区工商局自行认定吴剑元的涉案身份证已经失效与事实不符。其撤销该工商登记的理由之二是田园公司的行为构成《公司法》第一百九十九条“所指的提交虚假材料取得公司登记的行为”。首先，吴剑元的涉案身份证并未经公安部门确认无效，不能认定其提交的涉案身份证系“提交虚假材料”；其次，涉案的工商登记行为发生在2004年，对于提供虚假材料情节严重的处理，1994年《公司法》与2005年《公司法》规定的均为撤销工商登记。被诉《撤销登记决定书》适用的是2005年修订的《公司法》，根据从轻兼从旧的法律适用原则，在1994年《公司法》与2005年《公司法》规定内容相同的情况下，应适用1994年《公司法》。因此，上诉人江宁区工商局适用法律错误。国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》规定，公司登记管理条例对虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为的处罚，应当按照行政处罚法的有关规定办理。国家工商行政管理局《对京工商文字（1998）126号请示的答复》第二条规定，依法撤销企业登记，吊销营业执照，属于行政处罚范畴，适用行政处罚程序。据此，被诉《撤销登记决定书》属于行政处罚，应适用�政处罚的程序进行。上诉人江宁区工商局在作出被诉《撤销登记决定书》时，并未依照《行政处罚法》规定的相关程序，向利害关系人告知陈述、申辩和要求听证等权利，其程序违法。综上，江宁区工商局作出的江宁工商撤字（2012）第02号《撤销登记决定书》缺乏必要的事实根据，适用法律错误，程序违法，依法应当予以撤销。原审判决撤销该《撤销登记决定书》正确。上诉人江宁区工商局的上诉理由，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
上诉人马建设作为田园公司股东，因被诉《撤销登记决定书》将田园公司2004年的工商变更登记予以撤销，导致其后获取的田园公司股东和公司法定代表人身份等权利丧失，因而马建设与被诉撤销工商登记行为具有法律上利害关系，有权作为原告提起本案行政诉讼。上诉人吴耿元认为马建设无权作为原告提起本案行政诉讼的主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予采信。本案系围绕江宁区工商局作出的《撤销登记决定书》的合法性进行审理，通知第三人参加诉讼的目的是查明案件事实，并非单纯的承担法律责任。原审法院已通知最为了解案件事实的田园公司三位股东作为第三人参加诉讼，田园公司未被列为本案第三人并不影响案件的正常审理。故对上诉人吴耿元要求将田园公司作为第三人的主张，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马建设承担15元，上诉人江宁区工商行政管理局承担20元，上诉人吴耿元承担15元。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋振敏
审 判 员 戴茹芳
代理审判员 陈玉峰
二〇一三年十月八日
书 记 员 沈 岚
速 录 员 魏 璇