江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00073号
原告张岳兵。
委托代理人李海霞。
被告如皋市公安局。
法定代表人成明。
委托代理人张斌。
委托代理人尹龙。
原告张岳兵诉被告如皋市公安局政府信息公开一案，本院于2015年1月16日依法受理后，向被告如皋市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2015年4月15日公开开庭进行了审理。原告张岳兵及其委托代理人李海霞，被告如皋市公安局委托代理人张斌、尹龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月12日，原告张岳兵向被告如皋市公安局提出申请，要求查阅并保存2014年11月7日下午14时10分后公安机关出警至其家中、其在如皋市公安局丰乐派出所调解结束后从派出所大厅至北门口的录音录像，以及在GJ2005-1#C区北指挥部其被看管的地点的监控录像。同年12月30日，被告如皋市公安局作出关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复，称接处警同步录音录像资料系公安机关为规范接处警工作而制作的内部管理资料，不属于公安机关执法公开的范围；被告如皋市公安局不存在其在如皋市公安局丰乐派出所调解结束后从派出所大厅至北门口的录音录像及在GJ2005-1#C区北指挥部其被看管的地点的监控录像。
被告如皋市公安局提交的相关证据：
一、事实和程序证据：
1、查阅监控录像申请书；
2、关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复及邮寄凭证。
证据1-2证明被告如皋市公�局所作涉诉答复符合法律规定。
二、法律、法规等规范性文件：
1、《中华人民共和国刑事诉讼法》；
2、《公安机关执法公开规定》。
原告张岳兵对被告如皋市公安局提供的证据，发表如下质证意见：1、对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；2、证据仅能证明被告如皋市公安局作出涉诉行政行为，但无法证明该行为的合法性。该证据不能证明案涉信息属于内部管理信息，不能达到被告如皋市公安局的出证目的。
原告张岳兵诉称，因原告张岳兵所有的位于如皋市如城镇西郊村九组70号的合法房产被划入拆迁范围，故原告张岳兵于2014年12月18日向被告如皋市公安局提出申请，要求查阅并保存原告张岳兵因拆迁纠纷遭受暴力及非法拘禁的相关监控录像。同年12月30日，被告如皋市公安局作出关于对“张岳兵申请查阅监�录像”的答复。被告如皋市公安局答复称原告张岳兵申请查阅并保存的监控录像信息不属于公安机关执法公开的范围且无此信息。根据《公安机关执法公开规定》第十条的规定，原告张岳兵申请所涉信息属于被告如皋市公安局应予公开的范围。因涉诉信息与原告张岳兵的人身财产安全等合法权益有重大利害关系，被告如皋市公安局不履行职责的行为侵害了原告张岳兵的合法权益，故提起行政诉讼，请求法院判决确认被告如皋市公安局作出的关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复违法。
原告张岳兵提供的证据：
关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复，证明原告张岳兵具备提起该行政诉讼的原告主体资格。
被告如皋市公安局对原告张岳兵提供的证据，发表如下质证意见：对原告张岳兵的出证目的不予认可。
被告如皋市公安局辩称，2014年12月18日，被告如皋市公安局收到原告张岳兵邮寄的查阅监控录像申请书，后于同年12月30日针对该申请作出书面答复并向原告张岳兵邮寄送达。被告如皋市公安局认为，根据《公安机关执法公开规定》对应公开的执法信息的规定，原告张岳兵申请查阅并保存的公安机关出警录像系公安机关规范接处警工作而制作的内部管理资料，不属于应予公开的执法信息。至于原告张岳兵申请要求查阅并保存在派出所及拆迁指挥部的相关监控录像，亦不属于应公开的执法信息，且被告如皋市公安局也不存在上述监控录像。综上，被告如皋市公安局已对原告张岳兵的申请依法作出答复，请求法院判决驳回原告张岳兵的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：
原告张岳兵提供的证据证明其具有提起本诉讼的原告主体资格，对证据证明以上事实的证据效力本院予以确认。
被告如皋市公安局提供的证据证明，被告如皋市公安局收到原告张岳兵提交的申请后已经作出书面答复并向原告张岳兵送达，对证据证明以上事实的证据效力本院予以确认。
经审理查明，2014年12月18日，原告张岳兵以邮寄方式向被告如皋市公安局提交了查阅监控录像申请书。原告张岳兵申请要求“查阅并保存事件发生当天2014年11月7日在下午14：10分后110出警到申请人家的录音录像，及带去丰乐派出所去以后在协调室调解结束后至大厅，我被两个城管从院内一人架住我的手，出派出所北大门口，这段时间的录音录像，以及到看管申请人地点GJ2005-1#C区北边指挥部看管申请人地点的监控录像”。同年12月30日，被告如皋市公安局作出关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复，答复称：1、“2014年11月7�在下午14：10分后110出警到申请人家的录音录像”：接处警同步录音录像资料系公安系统为规范接处警工作而制作的内部管理资料，不属于公安机关执法公开的范围。2、“带去丰乐派出所去以后在协调室调解结束后至大厅，我被两个城管从院内一人架住我的手，出派出所北大门口，这段时间的录音录像，以及到看管申请人地点GJ2005-1#C区北边指挥部看管申请人地点的监控录像”，经查，本机关无此信息。原告张岳兵不服该答复，故向本院提起行政诉讼。
另查明，2014年11月7日，原告张岳兵拨打110报警，被告如皋市公安局接到报警后已派员至原告张岳兵家中处警。如皋市公安局丰乐派出所书面说明，该所其大厅至北大门之间设置摄像头所拍摄的监控录像存储时间为1个月。
经查阅本院（2013）东行初字第00051号案件卷宗，《南通市建设现代技防乡镇（�道）意见（试行）》规定了南通现代技防镇（街道）设计标准，其中要求治安监控录像图像完整清晰，图像完整存储15-30天。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市公安局作为政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案的争议焦点：1、案涉接处警同步录音录像是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息；2、被告如皋市公安局答复称案涉监控录像不存在是否合法。
关于案涉接处警同步录音录像是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息的问题。被告如皋市公安局辩称《110接处警规则》并未要求公安机关在处警时应当录音录像，故案涉接处警同步录音录像系为规范被告如皋市公安局接处警行为而制作，故其属于内部管理信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。条例第二条规定了“政府信息”的定义，定义包括两个方面：第一，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，也就是说政府信息的产生是行政机关履行职责的结果，制作和获取这些信息构成了政府履行职责的一部分。第二，政府信息是以一定形式记录、保存的信息。行政机关在履行职责的过程中会产生大量信息，但并非所有信息都需要以一定的形式记录和保存。只有以一定形式或载体被保存、记录下来的信息才属于政府信息，也才可能需要公开。就本案而言，原告张岳兵要求查阅公安机关对其所报警情处警时制作的同步录音录像。根据《110接处警规则》第二条、十五条等的规定，城市和县（旗）公安局应当设立110报警服务台，负责受理公众紧急电话报警、求助及对公安机关或人民警察违法违纪失职行为的投诉。110报警服务台接到报警后，根据不同警情调派经理进行处置。故公安民警对接处警执法现场通过现场执法记录仪进行同步录音录像所形成的视听资料系公安机关在履行接处警职责过程中制作并保存的信息，属于《中华人民共和政府信息公开条例》所规定的政府信息。至于内部管理信息，是指行政机关作为社会组织，从事内部管理活动，履行内部管理职责时所产生的信息。公安机关为一线民警配备现场执法记录仪，对接处警、现场勘查等执法现场进行同步录音录像系公安机关积极推进执法信�化建设的重要举措，有助于对公安机关执法办案活动的监督和制约，但更应该看到接处警同步录音录像是公安机关履行接处警职责过程中制作形成的，是公安机关履行职责、办理案件的证据，并不属于纯粹意义上的内部管理信息。对于被告如皋市公安局认为案涉接处警同步录音录像属于内部管理信息的主张，本院不予采信。
关于被告如皋市公安局答复称案涉监控录像不存在是否合法的问题。本院认为所谓政府信息不存在，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。司法实践中发现，行政机关答复称“政府信息不存在”的原因有以下几种情形：①申请公开的信息不属于行政机关的职权范围因而政府信息不存在；②申请公开的信息属于行政机关的职权范围，政府信息应当制作或获取，但行政机关未履行法定职责而未形成或获取；③申请公开的政府信息虽然属于行政机关的职权范围，但没有引起行政机关制作政府信息的原因事实，政府信息没有制作或获取过而确实不存在；④申请公开的政府信息形成或获取过，但由于行政机关的疏漏而丢失或灭损。根据条例第二十一条的规定，如果行政机关经谨慎地查找并确认申请公开的信息不存在，行政机关只需依法告知申请人，就属履行了法定义务。条例之所以作出这样规定，是基于行政机关只提供已经制作或保存的记录，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。涉及到本案，被告如皋市公安局在收到原告张岳兵提出的申请后，�过审查、搜索后确认原告张岳兵申请要求查阅的案涉监控录像中，被告如皋市公安局下属丰乐派出所内公共部分设有摄像头，但因为存储容量、存储方式等客观原因，原告张岳兵申请时其要求查阅的指定时间段内的监控录像已经被其后形成的监控录像所覆盖，故案涉信息已经灭失而不存在；至于原告张岳兵申请中提及的GJ2005-1#C区北边指挥部的监控录像，因被告如皋市公安局未在该指定地点设置监控摄像头，故而制作或获取上述监控录像的原因事实未发生而导致案涉信息不存在。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，对于被告主张政府信息不存在的，原告可向法院提供要求公开的政府信息系由被告制作或保存的相关线索，并可申请人民法院调取相关证据。原告张岳兵未能向本院提交证据或证据线索证明其所要求公�的内容已经由被告如皋市公安局制作或保存。因此，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，被告如皋市公安局根据案涉监控录像客观不存在的事实，如实作出答复并无不当。但《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款明确规定，被告拒绝向原告提供信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。具体到本案，被告如皋市公安局在告知原告张岳兵所要申请公开的政府信息不存在的同时，应一并告知原告张岳兵政府信息不存在的具体原因。被告如皋市公安局虽依法作出了符合客观事实的答复，但其未尽到完全的告知义务。
综上，被告如皋市公安局在收到原告张岳兵政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复并予以送达，因原告张岳兵申请查阅的监控录像事实不存在，对该申请内容已经依法如实作出答复，答复内容并无不当；但其答复认为接处警同步录音录像属于内部管理资料于法无据，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条的规定，本院依法应当判决被告如皋市公安局对原告张岳兵的政府信息公开申请重新答复。本案中，鉴于原告张岳兵诉讼请求仅要求确认被告如皋市公安局所做涉诉答复违法，未要求责令被告如皋市公安局重新答复，本院不宜超越原告张岳兵的诉讼请求作出裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定之精神，判决如下：
确认被告如皋市公安局�出的关于对“张岳兵申请查阅监控录像”的答复违法。
案件受理费人民币50元，由如皋市公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 苏 海
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 尤文华
二〇一五年六月十二日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。
被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。