重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝高法行终字第00046号
上诉人（一审被告）重庆市黔江区人民政府。住所地：重庆市黔江区城西街道行署街***号。
法定代表人吴忠，区长。
委托代理人黄光界，重庆光界律师事务所律师。
委托代理人王彬，重庆市黔江区法制办公职律师。
被上诉人（一审原告）郑仲全，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
被上诉人（一审原告）郑孝余，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
被上诉人（一审原告）郑武敏，×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
上列3位被上诉人的委托代理人张治方，重庆黔立律师事务所律师。
一审第三人许朝文，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈前忠，×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈前均，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人许朝安，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人许朝仲，×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人许朝云，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人许朝林，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈乾进，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈坤吉，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈乾贵，×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈乾连，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈常刚×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈坤六，×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈前碧，×××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
一审第三人陈坤龙，××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××××
上列15位一审第三人的诉讼代表人许朝文、陈前忠、陈前均。
上诉人重庆市黔江区人民政府（以下简称区政府）因郑仲全等3人诉其行政裁决一案，不服重庆市第四中级人民法院（2013）渝四中法行初字第00086号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案。现审理终结。
一审法院查明，郑仲全等3人系重庆市黔江区冯家街道照耀居委五组（原照耀村四组）村民，其中郑仲全系郑孝余、郑武敏的叔父，郑孝余与郑武敏系兄弟。许朝文、陈前忠等15人系重庆市黔江区冯家街道照耀居委一组（原茶花村一组）村民。照耀居委五组与照耀居委一组不相邻，现均隶属于冯家街道照耀居委。争议林地“乌龟泉”（小地名）位于照耀居委一组行政管辖范围内。解放前，争议林地“乌龟泉”作为郑仲全的母亲陈乾顺的“陪嫁山”划归郑仲全家所有。1982年，原照耀村四组将争议林地发包给了户主郑仁碧（郑仲全的哥哥，郑孝余、郑武敏的父亲）家庭，1985年1月15日，原黔江县人民政府向郑仁碧颁发了黔林（1985）NO.0025129号林权证，登记面积为20亩，四至界限为：东至河沟，南至河沟，西至山顶，北至岩埂。2009年，郑仲全家庭内部对争议林地“乌龟泉”进行了分割，区政府为郑仲全颁发了黔江林证字（2009）第15070500981号林权证，其中载明“乌龟泉”林地二宗，第一宗“乌龟泉”林地面积4亩，四至界限为：东至水沟、南至公路、西至幺舅老业、北至水沟；第二宗“乌龟泉”林地面积10亩，四至界限为：东至下面水沟、南至公路、西至幺舅老业边界、北至下面水沟。区政府为郑孝余颁发了黔江林证字（2009）第15070500871号林权证，其中载明“乌龟泉”林地一宗，面积为5亩，四至界限为：东至水沟、南至公路、西至幺舅老业边界、北至下面水沟。区政府为郑武敏颁发了黔江林证字（2009）第15070500801号林权证，其中载明“乌龟泉”林地一宗，面积5亩，四至界限为：东至水沟、南至公路、西至郑孝余边界、北至下边水沟。
1982年，原茶花村一组也将争议林地“乌龟泉”发包给了本组村民陈乾（前）忠等人，1985年1月9日，原黔江县人民政府向陈乾（前）忠颁发了黔林（1985）NO.012592号林权证，登记面积为1亩，四至界限为：东至河沟心、南至乾碧林界、西至乾贵土埂、北至乾进林界。2009年，区政府为一审第三人就本案争议林地“乌龟泉”重新颁发了林权证。
2011年8月，因争议林地“乌龟泉”需被黔江正阳物流基地征用，郑仲全等3人与许朝文、陈前忠等15人产生权属争议，许朝文、陈前忠等15人于是向区政府申请撤销郑仲全等3人所持有的林权证关于“乌龟泉”的登记。区政府在受理申请后，作出了黔江府林决字（2013）1号《林权争议处理决定书》（以下简称《决定》），撤销了郑仲全等3人所持有的黔林（1985）NO.0025129号林权证、黔江林证字（2009）第15070500981号林权证第一项及第三项“乌龟泉”林权登记、黔江林证字（2009）第15070500871号林权证第四项“乌龟泉”林权登记和黔江林证字（2009）第15070500801号林权证第二项“乌龟泉”林权登记。郑仲全等3人不服，遂诉至法院。
另查明，争议林地“乌龟泉”已被国家全部征用。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权。……”因此，区政府有颁发林权证书的法定职权职责，同时，在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《林业部关于县以上地方人民政府依法核发的林权证书能否撤销的答复》中规定了行政机关有依法纠错的义务与职责，因此，如果区政府认为给郑仲全等3人所核发的林权证书有错误，有权依法纠正。但结合本案被诉的《决定》来看，该决定书在本府认为部分载明了“照耀居委一组应享有争议林地所有权，其他集体经济组织包括照耀居委五组均无权发包”的字样，也就是说，区政府在作出撤销郑仲全等3人的林权证的同时，实质上已经对争议林地的所有权和使用权进行了确权处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，行政机关对自然资源的所有权和使用权进行确权处理的，当事人如不服，应当先行提起行政复议。因此，区政府在《决定》中告知当事人可以直接提起行政诉讼的救济途径错误。同时，因该《决定》涉及到了争议林地的所有权并对争议林地的所有权进行了确认，故区政府所作出的《决定》也漏列了照耀居委一组和照耀居委五组等当事人。综上所述，区政府作出的《决定》程序违法，适用法律不当，应予撤销。判决撤销区政府作出的《决定》，由区政府在本判决生效后180日内重新作出处理决定。
上诉人区政府上诉称，1、有充分证据证明照耀居委一组与照耀居委五组对“乌龟泉”林地权属无争议，区政府在作出《决定》时采用的是撤证程序，不是确权程序。因此，《决定》不适用行政复议前置，也不应列照耀居委一组与照耀居委五组为当事人。2、在《决定》中本府认为部分的说理，不属于决定书主文内容，不具有拘束力。原审法院认定事实错误，请求本院撤销原审判决，改判维持区政府作出的《决定》。
被上诉人郑仲全等3人答辩称：1、本案由林地所有权争议引发，《决定》应该适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，复议前置。2、本案错列及漏列当事人。区政府《决定》查明的所谓事实中确认了一组中有7家取得了该林地的承包经营权，而提出申请撤销郑仲全等3人林权证的一组中有15家，另外8家与本案无关。3、本案实际是一地多证，或通过行政诉讼解决，或政府应该撤销所有林权证，再按《农村土地承包法》，先协商，协商不成再提起仲裁。
上诉人区政府在法定期限内向一审法院提供并经庭审质证的证据如下：
1.许朝文、陈前忠等15人的申请书；
2.送达回证；
3.郑仲全等3人的答辩意见及身份证复印件、委托书；
4.黔江县人民政府黔林（1985）NO.0025129号林权证；
5.郑仲全的黔江林证字（2009）第15070500981号林权证、郑孝余的黔江林证字（2009）第15070500871号林权证、郑武敏的黔江林证字（2009）第15070500801号林权证；
6.许朝文、许朝仲等15人的林权证；
7.陈乾进、陈坤伦、陈前忠、陈乾（前）均、郑清廷、郑仁金、陈乾贵、郑仲全、许朝文、陈乾连、郑清安、宋家元、郑云福的调查笔录；
8.区冯家街道办事处的说明；
9.区冯家街道照耀社区居委的证明；
10.原黔江县正谊公社管委会关于土地承包的决定；
11.区政府《决定》；
12.送达回证；
13.《中华人民共和国森林法》第十七条，《农村人民公社工作条例》第十二条、第二十一条，《林木林地权属争议处理办法》第十一条、第十二条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》，《林业部关于县以上地方人民政府依法核发的林权证能否撤销的答复》。
以上证据、依据旨在证明，区政府的《决定》事实清楚、程序合法、适用法律正确。
被上诉人郑仲全等3人质证认为，证据1中申请人的资格有问题，实质是确权处理，而不能直接撤销郑仲全等3人的林权证，程序违法。证据2-5无异议。证据6中许朝文、许朝仲、许朝林在“乌龟泉”没有登记，陈坤龙等很多第三人无任何证据证明与争议地有关。证据7中有的被调查人与本案有利害关系，但对郑仲全的调查笔录无异议。证据8有异议，没有证据证明第三人登记的与争议林地有关。证据9没有证据是属于哪个组所有，能够证明有事实上的承包权。证据10与本案无关。证据11有异议，是被诉的具体行政行为。证据12无异议。证据13《林木林地权属争议处理办法》不适用于本案，《林业部关于县以上地方人民政府依法核发的林权证能否撤销的答复》中规定，撤销颁证应当经上级人民政府同意。
一审第三人许朝文、陈前忠等15人对上诉人区政府提供的证据无意见。
被上诉人郑仲全等3人向向一审法院提供并经庭审质证的证据如下：
1.郑仁碧的黔林（1985）NO.0025129号林权证；
证明被上诉人三家取得了“乌龟泉”林地的承包经营权。
2.黔江区冯家街道照耀居委的证明；
证明争议地“乌龟泉”从集体时期到现在落实到户都是被上诉人生产队所有。
3.郑仁旭、陈坤龙等9人的证明；
证明争议地“乌龟泉”从集体时期到现在落实到户都是被上诉人生产队所有。
4.郑仲全、郑孝余、郑武敏三人的身份证复印件。
上诉人区政府对以上证据质证认为，证据1是基于错误登记才产生的，“陪嫁山”这种林地来源不合法。证据2有异议，与上诉人区政府举示的证据有冲突，不能对抗区政府的证据。证据3不符合证据形式要件，来源不合法。证据4无异议。
一审第三人许朝文、陈前忠等15人对以上证据质证认为，对证据1的真实性无法断定。证据3的证人有的不清楚本案的事实。其余同意区政府的质证意见。
一审第三人许朝文、陈前忠等15人向一审法院提供并经庭审质证的证据如下：
1.陈乾（前）忠的黔林（1985）NO.012592号林权证；
2.陈坤吉、陈前碧、许朝安、陈乾贵、许朝云的2009年林权证。
以上证据旨在证明争议地“乌龟泉”属于许朝文、陈前忠等15人所在组所有，由村民使用。
郑仲全等3人对以上证据质证认为，一审第三人许朝文、陈前忠等15人的证据不能达到证明目的，王家湾和龙家湾实际上有几块，区政府调查的时候未予以查清，争议林地是“乌龟泉”而不是其他地方。
区政府对以上证据质证认为，证据客观、真实、合法，与本案有关联，无异议。
一审法院根据当事人的举证、质证，对提交的证据认证如下：
1.对郑仲全等3人提交的证据。证据1、2能证明争议的发生原因，与本案有关联，同时证据1系被诉处理决定的裁决对象，予以采信。证据3不符合证据的形式要件，不予采信。证据4系原告的身份证复印件，予以采信。
2.对区政府提交的证据。区政府提交的证据反映了区政府作出本案被诉林权争议处理决定的过程，能证明本案的相关事实，但无法证明本案被诉的《林权争议处理决定书》程序合法及适用法律正确。
3.对许朝文、陈前忠等15人提交的证据。许朝文、陈前忠等15人提交的证据能证明本案争议产生的原因，与本案所查明的事实有关联。
以上证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，上述证据可以作为本案的定案依据。一审法院根据上述有效证据认定的事实，本院依法予以确认。
本院认为，人民政府对土地的颁证行为是对当事人土地权利的一种确认和登记，应当遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则。发生土地权属争议的，应当在解决权属争议后，再予以颁证。本案中的照耀居委一组的许朝文等人与照耀居委五组的郑仲全等3人持有的林权证上均登记有争议林地“乌龟泉”，究其根源是“乌龟泉”林地在照耀居委一组与照耀居委五组之间权属不清。在郑仲全等3人与许朝文、陈前忠等15人对争议林地权属有较大争议的情况下，区政府根据许朝文、陈前忠等15人的申请，作出了撤销郑仲全等3人林权证上有关“乌龟泉”的林权登记的《决定》，并在权属争议各方当事人未全部参与的情况下作出对争议林地的所有权判断，该《决定》违背了林业部《林木林地权属争议处理办法》第十一条和《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人重庆市黔江区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 勇
代理审判员 罗华国
代理审判员 乐 敏
二〇一四年四月二十二日
书 记 员 熊其涛