重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行初165号
原告奉节县万富建材厂，经营地奉节县魏家村7社，个体工商户注册号2500236700099263。
经营者翟茂毅。
委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师，特别授权。
委托代理人刘云，北京市京师律师事务所律师实习律师。
被告奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县西部新区管理委员会胡家社区2社。
法定代表人祁美文，县长。
委托代理人朱宏丹，奉节县国土资源和房屋管理局工作人员，特别授权。
委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。
原告奉节县万富建材厂请求确认被告奉节县人民政府（简称县政府）行政行为违法并予以撤销一案，于2016年7月6日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2016年10月18日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。原告奉节县万富建材厂的经营者翟茂毅及其委托代理人孟雷、刘云到庭，被告县政府法定代表人祁美文未到庭，其委托代理人朱宏丹、冯书国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年2月3日，县政府作出《奉节县人民政府关于西部新区城市主次干道及支路工程项目国有土地上房屋征收的决定》（奉节府发[2016]2号、简称《国有土地上房屋征收的决定》），决定对规划红线涉及的房屋实施征收，共计被征收人1户，建筑面积800平方米。
原告奉节县万富建材厂起诉称，2016年2月3日，县政府作出《国有土地上房屋征收的决定》，征收原告合法所有的国有土地上房屋及合法使用的国有土地。原告认为，一、该《国有土地上房屋征收的决定》对涉案房屋未经评估，其征收补偿标准过低，违背了法定的公平补偿原则；二、作出《国有土地上房屋征收的决定》前，征收补偿费用未足额到位、未作社会风险评估、未提供征收房屋后建设项目的立项批准文件和规划文件，其前置程序违法。请求依法确认县政府《国有土地上房屋征收的决定》的行政行为违法并予以撤销。
被告县政府答辩称，一、我府作出《国有土地上房屋征收的决定》前，涉及西部新区城市主次干道及支路工程项目进行了立项、审批；奉节县国土资源和房屋管理局（简称县土房局）发布了暂停办理拟征收范围内工商营业执照等事项的公告，对原告的厂房、土地等进行了调查登记，对其地上、地下房屋和构筑物的合法性进行了审查并向原告公布了调查登记结果，向原告送达了评估机构的通告和《西部新区城市主次干道及支路工程项目奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，征求意见后拟定了《西部新区城市主次干道及支路工程项目奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收补偿方案》（简称《国有土地上房屋征收补偿方案》）并上报县政府；受县政府委托，县土房局对征收奉节县万富建材厂国有土地上房屋进行了社会稳定风险评估，作出风险评估报告后经县政府审核批复同意；在奉节县土地房屋征收部门有足够补偿资金的情况下，作出《国有土地上房屋征收的决定》并向原告送达和予以公告。我府作出的《国有土地上房屋征收的决定》合法，并不存在原告所称的前置程序缺乏的问题。二、原告称房屋补偿标准过低、违背了法定的公平补偿原则的问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、重庆市《国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》的规定，县级人民政府作出国有土地上房屋征收决定并不决定房屋征收的补偿标准及房屋价值、土地价格问题，被征收房屋的补偿应在征收决定作出之后解决。原告请求撤销《国有土地上房屋征收的决定》的理由不成立。请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府为证明其行政行为合法，举证期限内向本院出示并经质证的证据：
1、《关于奉节县西部新区城市次干道及支路的选址意见书》（重规选奉统字[2010]8号）；
2、《关于奉节县西部新区城市次干道及支路工程立项的请示》（奉节投资文[2010]67号）；
3、《关于奉节县西部新区部分城市主次干道及支路工程立项的批复》（奉节发改发[2010]296号）；
4、《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目的会审意见》；
5、《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目的会审意见的请示》（奉节国土房管文[2013]182号）；
6、《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目的会审意见的批复》（奉节府函[2013]277号）；
7、《关于西部新区主次干道及支路建设项目暂停办理有关手续的函》（奉国土函[2013]358号）；
8、《关于实施奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目涉及万富建材厂国有土地上房屋征收的通告》（奉节国土房管通[2013]10号）；
9、公布奉节国土房管通[2013]10号通告的照片3张；
10、《委托测量报告》；
11、现场勘查记录表6页；
12、万富建材厂林木清单6页；
13、《关于奉节县万富建材厂地上、地下房屋和构筑物合法性审查的报告》（奉节城乡建委文[2013]119号）；
14、《关于认定奉节县万富建材厂未登记建筑的请示》（奉节国土房管文[2013]226号）；
15、《关于认定奉节县万富建材厂未登记建筑的批复》（奉节府函[2013]152号）；
16、《关于奉节县西部新区主次干道及支路工程项目调查登记结果公示的通知》（奉节国土房管发[2013]294号）；
17、送达奉节国土房管发[2013]294号通知的送达回证；
18、《关于选定奉节县西部新区主次干道及支路工程国有土地房屋征收补偿估价机构的通告》（奉节国土房管通[2013]19号）；
19、送达奉节国土房管通[2013]19号通告的送达回证；
20、《关于确定重庆众城资产评估土地房地产估价有限责任公司为奉节县西部新区主次干道及支路工程国有土地上房屋征收评估机构的函》（奉节国土房管函[2013]291号）；
21、《关于西部新区主次干道及支路工程项目奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》（奉节府征公[2015]11号）；
22、送达奉节府征公[2015]11号公告的送达回证；
23、《关于奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收补偿方案的意见》；
24、《国有土地上房屋征收补偿方案》；
25、《关于提请审定奉节县西部新区主次干道及支路工程项目奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的请示》（奉国土文[2015]456号）；
26、《关于同意奉节县西部新区主次干道及支路工程项目奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的批复》（奉节府函[2016]3号）；
27、银行日记账；
28、发生额及余额表；
29、《国有土地上房屋征收的决定》（奉节府发[2016]2号）；
30、送达奉节府发[2016]2号决定的送达回证；
31、《关于西部新区主次干道及支路工程项目国有土地上房屋征收的公告》（奉节府征公[2016]1号）；
32、送达奉节府征公[2016]1号公告的送达回证；
33、公布奉节府征公[2016]1号公告的照片。
34、评估报告书。
以上证据用于证实被告征收原告国有土地上的房屋时，履行了相应了程序。
原告奉节县万富建材厂为证明其主张，向本院举示并经质证的证据：
第一组：1、翟茂毅身份证复印件；2、个体工商户营业执照。用于证明原告的主体资格。
第二组：1、关于《国有土地上房屋征收的决定》（奉节府发[2016]2号）；2《国有土地上房屋征收补偿方案》。用于证明被告的征收行为违法。
第三组：1、奉节县国土资源2015年第一季度商品房交易记录；2、奉交易（土）（2015）41号文。用于证明被告的补偿方案不公平。
第四组：房屋产权证2本，用于证明的原告的土地合法。
被告举示的证据，原告质证意见为：证据1-6的合法性、关联性、证明目的有异议；证据7-9、27-28、34的合法性、关联性有异议；证据10-18的合法性、真实性有异议；证据19、21-23、30、32-33的真实性无异议，证据20、24-26、29、31的合法性有异议。
原告举示的证据，被告质证意见为：第一组和第二组证据的的证明目的有异议；第三组证据的关联性有异议；第四组证据无异议。
根据当事人的质证意见，本院作如下分析认定：原告举示的第三组证据以及被告举示的证据18、19、20、34，系房屋补偿决定所涉及的相关内容，本案诉讼标的系房屋征收决定，故上述证据与本案不具有关联性，不予采信。原、被告举示的其余证据，来源合法、证明内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信。
根据上述认证后的证据,本院确认以下事实:奉节县万富建材厂系移民迁建企业，2002年开始进行场坪建设，同年6月取得建设规模800平方米的建设工程规划许可证后陆续建设厂房等，并于2003年7月15日注册成立，组成形式为家庭经营，经营场所在奉节县魏家村7社，经营者为翟茂毅，经营范围及方式为水泥、钢材批发零售、洗车服务。2004年6月，奉节县万富建材厂取得9800平方米的国有土地使用证。2009年7月15日，县土房局为其颁发奉节房地证2008字第3205号房地产权证，证载出让工业用地6781.7平方米。同年10月14日，县土房局为其颁发奉节房地证2008字第3206号房地产权证，证载划拨工业用地3018.3平方米。两个房地产权证上均无房屋建筑面积。
2010年8月13日，奉节县建设委员会（简称县建委）向奉节宏安投资有限公司（简称宏安公司）下达了《关于奉节县西部新区城市次干道及支路的选址意见通知书》，同意该公司申请的建设胡家坝至血站城市次干道及七条支路项目，建设具体位置及规划要求见附件：《重庆市建设工程设计要求通知书》、建设用地红线图。8月19日，宏安公司向奉节县发展和改革委员会（县发改委）提出《关于奉节县西部新区城市主次干道及支路工程的立项》的请示。同年8月25日，县发改委批复同意该请示。2011年5月20日，奉节县规划局（简称县规划局）作出了《重庆市建设工程方案设计审查意见通知书》，原则同意宏安公司报送的设计方案。2013年5月6日，县发改委、县规划局、县建委、奉节县交委（简称县交委）对奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目进行会审，各部门一致认为奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目符合公共利益，且符合国民经济和社区发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划，拟确定为征收项目，并以县土房局名义作出《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目的会审意见》后向县政府请示。5月7日，县政府批复同意了县土房局上报的《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目的会审意见》，要求做好奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目国有土地上房屋征收与补偿工作。5月8日，县土房局向县规划局、县工商局、县地税局、县国税局、县公安局、县卫生局发出《关于西部新区城市主次干道及支路工程建设项目暂停办理有关手续的函》，要求上述部门按照职能职责对奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目征收范围内暂停办理有关手续。2013年5月9日，县土房局作出《关于实施奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目涉及万富建材厂国有土地上房屋征收的通告》，对项目名称、征收范围、征收目的及性质、征收部门、实施单位、房屋征收补偿方案等予以公告。同年6月14日至15日，奉节县房产测量所对奉节县万富建材厂的房屋及附属设施、林木等进行测量和现场勘查，并制作了现场勘查记录表，奉节县万富建材厂经营者翟茂毅、县土房局张楷、永安镇国土所熊成斌、西部新区指挥部谭生国、镇政府刘亚以及县法院抽调到西部新区指挥部工作的王正富均在现场勘查记录表上签名。受奉节县土地房屋征收中心委托，奉节县土地房屋勘测所于9月27日对测量结果进行了检查验收并出具了委托测量报告。
2013年7月18日，县土房局向县政府提出《关于认定奉节县万富建材厂未登记建筑的请示》。7月29日，县建委向县政府作出《关于奉节县万富建材厂地上、地下房屋和构筑物合法性审查的报告》。9月2日，县政府对县土房局《关于认定奉节县万富建材厂未登记建筑的请示》作出了《关于认定奉节县万富建材厂未登记建筑的批复》。9月3日，县土房局作出了《关于奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目调查登记结果公示的通知》，对奉节县万富建材厂的土地及构建筑物、设备及设施、林木的调查结果予以公示，要求拟被征收人如果对调查登记结果有异议的，请于2013年9月6日前通过书面形式将意见反映到县土地房屋征收中心。县土房局于9月4日向奉节县万富建材厂经营者翟茂毅送达该通知，但其拒绝签收。
2015年11月19日，县政府作出《关于西部新区城市主次干道及支路工程项目奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告》，对奉节县万富建材厂的房屋、棚、土地、构筑物、停产停业、搬迁费、货币补偿补助费、林木补偿、设备及动力线路补偿等合计补偿总额737.12万元。请拟被征收人从公告发布之日起30日内将对方案的意见以书面形式反馈到县土房局或县土地房屋征收中心。12月2日，奉节县万富建材厂经营者翟茂毅之子翟章成签收该公告。12月5日，翟茂毅向县土房局提出了《关于奉节县万富建材厂国有土地房屋征收补偿方案的意见》，认为一、评估机构的选定违法；二、评估结果与实物勘测不符，一些实物未予补偿；三、房产评估单价过低，违背市场规律；四、被征收房屋室内装修价值、机器设备、物资搬迁费用、停产停业损失等补偿，房屋征收部门未与征收当事人协商。请求合理拆迁其厂房。之后，县政府作出了《国有土地上房屋征收补偿方案》，对征求意见稿中的棚补偿、停产停业、搬迁费等补偿标准作了适当调整，补偿总额为780.69万元。另外增加了产权调换的方式，若选择产权调换，则征收人就近购买飞洋世纪城楼盘内建筑面积800平方米房屋还与被征收人，被征收人也可以选择其他商品房由征收人购买后用于调换，对房屋价差予以结算；产权调换后，除房屋外土地等其他补偿总额等于货币补偿总额减去原房屋评估总值的差，即780.69-193.96=586.73万元。
2015年12月29日，县土房局受县政府的委托，组织县法制办、县信访办、西部新区管委会等单位就征收奉节县万富建材厂国有土地上房屋所涉社会稳定进行讨论研究，并于12月31日作出《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目关于奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的请示》，提请县政府审定。2016年1月6日，县政府批复同意了县土房局的上述请示。
2016年2月3日，县政府作出《国有土地上房屋征收的决定》（奉节府发[2016]2号），认为西部新区城市主次干道及支路工程项目符合公共利益需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入国民经济和社会发展年度计划。决定对规划红线涉及的房屋实施征收，共计被征收人1户，建筑面积800平方米；由县国土房屋管理局按规定做好房屋征收补偿工作。同日，县政府发布了《关于西部新区城市主次干道及支路工程项目国有土地上房屋征收的公告》（简称《国有土地上房屋征收的公告》）。2月4日，县土房局向被征收人奉节县万富建材厂经营者翟茂毅送达《国有土地上房屋征收的决定》和《国有土地上房屋征收的公告》，翟茂毅拒绝签收。县政府将《国有土地上房屋征收的公告》在魏家社区公开栏予以张贴。同年7月6日，奉节县万富建材厂向本院提起行政诉讼，请求确认县政府《国有土地上房屋征收的决定》违法并予以撤销。
另查明：截止县政府作出征收决定前，即2016年1月，奉节县土地房屋征收中心账户余额为155773056.56元。
本院认为，奉节县万富建材厂系县政府《国有土地上房屋征收的决定》的相对人，认为县政府征收其国有土地上的房屋行为违法，侵犯其合法权益，有权提起诉讼。奉节县万富建材厂系本案适格原告，县政府是本案适格被告。
本案争议焦点为：《国有土地上房屋征收的决定》前置程序是否违法？国有土地上房屋征收的补偿问题是否为本案审查范围？
关于前置程序是否违法的争议焦点，本院评析如下：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……。本案中，征收奉节县万富建材厂国有土地上的房屋，是为了满足西部新区规划和建设需要，完善城市基础设施，确保西部新区城市主次干道及支路工程项目的顺利建设，其征收目的符合公共利益的需要。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，城乡规划和专项规划。根据上述规定，县土房局、县发改委、县规划局、县建委、县交委对奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目进行了会审，并以县土房局名义作出《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目的会审意见》后向县政府请示并得到了县政府的批复同意，足以说明奉节县西部新区城市主次干道及支路工程的建设符合上述条例规定的各项规划。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案中，县土房局对奉节县万富建材厂国有土地上房屋的征收补偿初步拟定了《西部新区城市主次干道及支路工程项目奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，上报县政府，县政府经过反复论证后对征求意见稿进行了公告，请拟被征收人从公告发布之日起30日内将对方案的意见以书面形式反馈到县土房局或县土地房屋征收中心。因被征收人仅涉及奉节县万富建材厂一户，公告期内，奉节县万富建材厂经营者翟茂毅向县土房局提出了《关于奉节县万富建材厂国有土地房屋征收补偿方案的意见》。之后，县政府结合翟茂毅反馈的意见修改了补偿方案，并作出《国有土地上房屋征收补偿方案》。县政府的行为，符合相关规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应足额到位、专户储存、专款专用。本案中，县土房局作出了《奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目关于奉节县万富建材厂国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，并提请县政府审定。县政府研究后，批复同意了县土房局的上述报告。县政府在作出房屋征收决定前，该县负责房屋征收的部门奉节县土地房屋征收中心的银行专户上尚有1.5亿元资金，完全足以支付奉节县万富建材厂的全部补偿费用。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，县政府作出《国有土地上房屋征收与补偿的决定》的同日即作出了《国有土地上房屋征收与补偿的公告》，其公告内容包括征收决定涉及的项目名称，征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、补偿安置方式、补偿安置方案、收回房屋所占用的国有土地使用权等内容，同时还告知了申请行政复议和行政诉讼的权利和期限。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，县政府同意征收奉节县万富建材厂土地及土地上构建筑物后，奉节县土地房屋征收中心即委托奉节县土地房屋勘测所对奉节县万富建材厂被征收范围内的土地、地上构建筑物、林木等进行了现场勘查；县建委对奉节县万富建材厂地上、地下房屋和构筑物的合法性进行了审查；县土房局对奉节县万富建材厂未登记建筑的补偿问题向县政府进行了请示。根据县政府的批复，结合现场勘测数据、县建委的审查结果，县土房局作出了《关于奉节县西部新区城市主次干道及支路工程项目调查登记结果公示的通知》，并将调查登记结果向被征收人奉节县万富建材厂予以送达，要求被征收人如对调查登记结果有异议的三日内以书面的形式向县土地房屋征收中心反映。虽然被征收人奉节县万富建材厂经营者拒绝签收该通知，规定期限内也未提出书面的反馈意见，但并不影响县土房局上述行为的合法性。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。本案中，县土房局在县政府批复同意实施西部新区城市主次干道及支路工程项目的次日，向县规划局、县工商局、县地税局、县国税局、县公安局、县卫生局等职能部门发送了《关于西部新区城市主次干道及支路建设项目暂停办理有关手续的函》，要求上述职能部门暂停办理征收范围内的有关手续，履行了通知义务。
关于房屋补偿问题的争议焦点，对此认为，国有土地上的房屋征收决定与房屋补偿决定是两个不同的行政行为，本案审理的是《国有土地上房屋征收的决定》是否违法，因此，被征收房屋补偿所涉及的内容，不属本案审查范围。
综上，县政府征收奉节县万富建材厂国有土地上房屋是为了实施奉节县西部新区城市主次干道及支路工程，符合公共利益的需要；县规划局等有关部门对相关规划进行了会审；县土房局告知了有关职能部门暂停办理征收范围内的相关手续；奉节县土地房屋征收中心委托有关单位对被征收范围内的土地和房屋进行了勘测登记，县土房局、县建委、县政府对被征收范围内土地、建筑物的合法性进行了审查，县土房局将调查登记结果予以公示并告知被征收人；县土房局拟定补偿方案报县政府批准后向被征收人征求意见，县政府根据反馈的意见对县土房局拟定的补偿方案进行修改后作出《国有土地上房屋征收补偿方案》，并将其作为《国有土地上房屋征收的决定》和《国有土地上房屋征收的公告》的附件一并向被征收人送达；县土房局组织有关部门对征收活动进行了社会风险评估并得到县政府的批复同意；房屋征收部门的专户资金保证了足额补偿费用。在此情况下，县政府才作出《国有土地上房屋征收的决定》并予以公告，并告知被征收人救济途径和期限。县政府作出的《国有土地上房屋征收的决定》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于征收决定的相关规定。奉节县万富建材厂认为县政府作出的《国有土地上房屋征收的决定》前置程序严重违法，请求确认县政府作出的《国有土地上房屋征收的决定》违法并予以撤销的理由不成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下：
驳回原告奉节县万富建材厂的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告奉节县万富建材厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 刘红霞
审 判 员 陈克梅
人民陪审员 杨继萍
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 熊雨来
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