西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）陕7102行初485号
原告招商局物流集团西安有限公司。
法定代表人陈献民，董事长。
委托代理人徐海刚，公司职员。
委托代理人刘洋,公司职员。
被告西安市公安局交通警察支队。住所地西安市太白南路***号。
法定代表人刘军，支队长。
委托代理人董海峰，该队秩序处秩序管理科副科长。
委托代理人魏华斌，该队宣传法制处案件审核科民警。
被告西安市人民政府。住所地西安市未央区凤城八路***号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人吴文浩，法制办干部。
委托代理人吕斌，法制办干部。
原告招商局物流集团西安有限公司（以下简称招商物流西安公司）诉被告西安市公安局交通警察支队（以下简称西安市交警支队）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）道路行政许可一案，于2016年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月13日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月2日公开开庭审理了本案。原告招商物流西安公司的委托代理人徐海刚、刘洋，被告西安市交警支队委托代理人董海峰、魏华斌，西安市政府委托代理人吕斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月22日，原告向被告西安市交警支队邮寄《关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请》。被告西安市交警支队于2016年1月13日作出《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》。该回复认为：原告以邮寄方式递交申请不符合其办理规定；根据《中华人民共和国道路安全法》第四十八条第三款以及《西安市人民政府关于加强机动车交通管理的通告》（市政告字[2007]15号）之规定，西安市交警支队制定了《关于做好危化品运输车辆通行证办理工作的补充通知》。经审查，原告所申请的92条行车线路不符合该补充通知中路线数量方面的规定；原告申请程序及申报的线路数量均不符合规定。原告不服，于2016年3月12日向西安市政府提出行政复议申请。被告西安市政府于同年3月28日受理，并于2016年3月30日向西安市交警支队送达了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2016年5月23日西安市政府作出市政复决字（2016）81号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定维持西安市交警支队作出的《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》。
原告招商物流西安公司诉称，2015年12月22日，其向被告西安市交警支队邮寄了《关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请》，要求为其公司21台成品油运输车辆办理进入西安市绕城高速区域的通行证。但被告经审查未予办理。其认为，根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，仅法律、法规可设定行政许可，省级行政规章可设定临时性行政许可。被告西安市交警支队仅依据《西安市人民政府关于加强机动车交通管理的通告》及《西安市公安局交通警察支队关于做好危化品运输车辆通行证办理工作的补充通知》作出不予许可决定缺乏法律依据。被告西安市政府作出的复议决定亦属违法。原告因此提起诉讼，要求：1、撤销被告西安市交警支队作出的“不予许可原告所提出的关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行的申请”的行政决定；2、撤销被告西安市政府《行政复议决定书》（市政复决字第[81]号）3、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
证据1.西安市政府市政复决字(2016)81号行政复议决定书。证明西安市政府维持原决定，依法为行政诉讼的适格被告。
证据2.西安市交警支队《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》。证明西安市交警支队对原告提出的行政许可申请，未能依法作出行政许可，构成错误行政。
证据3.《关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请》及快递单据。证明原告因生产经营需要，依法通过邮件送达方式，就21台危化品运输车办理通行证向西安市交警支队提出行政许可申请。
证据4.催告办理律师函及快递单据。证明原告委托律师向西安市公安局交警支队催告及时作出行政许可。
证据5.《关于印发关于规范危险化学品运输车辆交通秩序专项整治行动的实施方案的通知》。证明被告西安市交警支队作出不予许可行政行为的依据。
证据6.《西安市交警支队关于做好危化品运输车辆通行证办理工作的补充通知》。证明被告西安市交警支队作出不予许可行政行为的依据。
被告西安市交警支队辩称，一、原告于2015年12月22日以邮寄的方式将《关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请》寄达至其单位，不符合其办理危化品运输车辆通行证的相关规定。二、依据《中华人民共和国道路交通安全法》第四十八条第三款（该规定内容：机动车载运爆炸物品、易燃易爆化学物品以及剧毒、放射性等危险物品，应当经公安机关批准后，按指定的时间、路线、速度行驶，悬挂警示标志并采取必要的安全措施）；《西安市道路交通安全条例》第十七条（该规定内容：根据交通管理需要，公安机关交通管理部门可以在特定路段、时段限制特定车辆通行。因特殊情况需要通行的，应当经公安机关交通管理部门同意，并按指定的路段、时段通行）以及《西安市人民政府关于加强机动车交通管理的通告》（市政告字[2007]15号）之规定，其制定了《西安市公安局交通警察支队关于做好危化品运输车辆通行证办理工作的补充通知》。原告为其21台车辆申请的92条行车线路不符合该补充通知中路线数量方面的规定。三、西安市交警支队作为西安市公安机关交通管理部门，负责全市的道路交通秩序管理工作，原告办理西安市绕城高速以内区域道路通行证的申请程序及所申报的路线数量均不符合规定，因此不予办理原告提出的关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行的申请；如需办理通行证，原告方务必合理安排车辆和通行线路，重新按相关规定和程序申报办理。综上,其作出不予办理原告提出的关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行申请的具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立，请求法院依法驳回原告诉请。
被告西安市交警支队向本院提交了以下证据、依据：
证据1.《西安市人民政府关于加强机动车交通管理的通告》（市政告字[2007]15号）。
证据2.《西安市公安局交通警察支队关于做好危化品运输车辆通行证办理工作的补充通知》。
证明西安市交警支队具体行政行为的合法。
法律依据：《中华人民共和国道路交通安全法》第48条；《西安市道路交通安全条例》第17条。
被告西安市政府辩称，一、其所作《行政复议决定书》程序合法。原告于2016年3月28日向其提出行政复议申请，其于2016年3月30日向西安市交警支队送达了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。西安市交警支队提交了《答复书》及相关证据材料。经依法审查，其认为西安市交警支队作出的《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，遂决定予以维持。2016年5月23日，其将市政复决字（2016）81号《行政复议决定书》邮寄送达给原告。其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持西安市交警支队作出的《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》，事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告诉请。
被告西安市政府向本院提交了以下证据：
证据1.复议申请书。证明其依原告申请进行复议审查。
证据2.行政复议答复通知书及邮寄单据。证明其在行政复议期限内依法作出行政复议决定。
证据3.复议答复书。证明行政复议决定及审查程序符合法律程序。
经庭审质证，原告对被告西安市交警支队提交的证据1真实性、合法性认可，但对其证明目的不认可。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议。被告西安市政府对被告西安市交警支队提交的证据无异议。
原告对被告西安市人民政府提交的证据真实性和合法性均认可。被告西安市交警支队对被告西安市政府提交的证据均无异议。
被告西安市交警支队对原告提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议。对证据3的真实性有异议。对证据4真实性无异议。对证据5的真实性、合法性、关联性有异议。对证据6真实性、合法性无异议。
被告西安市政府对原告提供的证据1真实性、证明对象无异议。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议。对证据3的真实性有异议。对证据4的真实性无异议。对证据5的真实性有异议。对证据6真实性无异议，对证明对象和证明目的有异议。
本院对上述证据认证如下:对被告西安市政府、被告西安市交警支队提交本院的证据的真实性，本院予以确认。对原告提交的证据的真实性，予以确认。
经审理查明，2015年12月22日，原告向被告西安市交警支队邮寄了《关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请》。该申请称：其公司已取得3类危险货物道路运输经营许可证，因西安市交警支队要求对进入西安市绕城高速以内区域危化品运输车辆办理通行证，其成品油运输车辆在去往东绕城以西的绕城外加油站点时均需绕行；且为确保供油，其车辆需全天通行，故要求为其21台车辆办理通行证。被告西安市交警支队于2016年1月13日作出《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》。该回复称：原告以邮寄方式递交申请不符合其办理规定；根据《中华人民共和国道路安全法》第四十八条第三款以及《西安市人民政府关于加强机动车交通管理的通告》（市政告字[2007]15号）之规定，西安市交警支队制定了《关于做好危化品运输车辆通行证办理工作的补充通知》。经审查，原告所申请的92条行车线路不符合《关于做好危化品运输车辆通行证办理工作的补充通知》中线路数量方面的规定，故未予批准。原告不服，于2016年3月12日向西安市政府邮寄行政复议申请。西安市政府于2016年3月28日受理后，于2016年3月30日向西安市交警支队送达了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2016年5月23日西安市政府作出市政复决字（2016）81号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定维持西安市交警支队作出的《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》。
本院认为，根据当事人诉辩主张及庭审陈述，本案争议焦点为：被告西安市交警支队作出的《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》及西安市政府作出的市政复决字（2016）81号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国道路安全法》第五条规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。《西安市道路交通安全条例》第四条规定：“市公安机关交通管理部门负责本市行政区域内的道路交通安全管理工作”。故被告西安市交警支队具有对本辖区内车辆交通安全进行管理的职权。另根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故西安市政府有权就原告申请事项作出复议决定。
道路安全关乎社会公共安全、公共利益，特别是对于危险化学品的运输管理更应严格依法实施。《中华人民共和国道路安全法》第四十八条第三款规定：“机动车载运爆炸物品、易燃易爆化学物品以及剧毒、放射性等危险物品，应当经公安机关批准后，按指定的时间、路线、速度行驶，悬挂警示标志并采取必要的安全措施”。《西安市道路交通安全条例》第十七条规定：“根据交通管理需要，市公安机关交通管理部门可以在特定路段、时段限制特定车辆通行。因特殊情况需要通行的，应当经公安机关交通管理部门同意，并按指定的路段、时段通行”。依照上述法律、法规，被告西安市交警支队作为本辖区公安机关交通管理部门，有权对辖区内危险化学品运输车辆的通行路段、通行时间进行限制、管理。从事危险化学品道路运输的企业在取得危险货物道路运输许可后，其实际承运车辆仍应按照公安交通管理部门指定的路段、时段通行。本案原告作为危险化学品运输企业，要求被告西安市交警支队为其21台成品油运输车辆增设92条运输通行线路。鉴于原告运输物品为危险化学品，与企业经营需求相比，行政机关进行道路通行管理时首先应遵循公共利益优先原则。故被告有权对辖区内特定车辆限制通行，其作出的行政行为并无明显不当。
至于原告认为被告西安市交警支队回复违反行政许可法相关规定的意见。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。即行政许可是对法律一般性禁止的解除。而本案被告西安市交警支队对特定车辆通行路段、通行时间进行限定，系根据法律、法规授权，履行交通安全行政管理的批准行为，系对特定车辆的通行限制，并非行政许可实施行为，被告西安市交警支队相关答复亦非不予许可的行政决定，不受《行政许可法》规制。故对原告上述意见不予采信。
原告于2016年3月12日通过邮寄方式向被告西安市政府提交了行政复议申请书，被告西安市政府于2016年3月28日收到原告复议申请后于当日受理，并于2016年3月30日向西安市交警支队送达了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2016年5月23日西安市政府作出市政复决字（2016）81号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定维持了西安市公安局交通警察支队作出的《关于招商局物流集团西安有限公司<关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行证的申请>的回复》，并于2016年5月23日通过邮寄方式向原告送达。西安市政府作出的市政复决字（2016）81号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故对原告撤销市政复决字（2016）81号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，原告招商物流西安公司要求撤销西安市交警支队作出的“不予许可原告所提出的关于办理西安市绕城高速以内区域及道路通行的申请”的行政决定及西安市人民政府《行政复议决定书》（市政复决字第[81]号）的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告招商局物流集团西安有限公司之诉讼请求。
案件受理费50元，由原告招商局物流集团西安有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审判长 赵 新
审判员 王玲莉
审判员 武志敏
二〇一六年十二月十日
书记员 白 雪