湖南省邵阳市大祥区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0503行初26号
原告李国和，男，汉族，1957年7月17日出生，住新邵县，系矿山工区烂屋场山林承包经营户诉讼代表。。
原告申业成，男，汉族，1960年5月1日出生，住新邵县，系矿山工区道士坪山林承包经营户诉讼代表。
上述两原告均委托了湖南银剑律师事务所律师银立中、欧阳爱
香为其代理人。
被告邵阳市林业局。
法定代表人李秀清，该局局长。
委托代理人（特别授权）李朝云，湖南湘华源律师事务所律师。
委托代理人吴贤武，邵阳市林业局干部。
原告李国和、申业成诉被告邵阳市林业局不服行政许可及行政赔偿纠纷一案，原告于2017年7月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年7月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月4日公开开庭审理了本案。原告李国和、申业成及委托代理人欧阳爱香、被告的委托代理人吴贤武、李朝云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告邵阳市林业局于2014年11月20日对新邵县龙山国有林场作出邵林资函【2014】48号《关于同意新邵县龙山国有林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》，经研究，现批复如下：一、同意你场在所经营的坪山、谭家岭、劳底石、道士坪、矿山工区以及潭溪镇、潭府乡、太芝庙乡占用林地44.1873公顷，修建林区道路、防火通道及附属工程，详细线路见现场核实图。二、你场应严格按照申报材料和现场核实图组织施工。严禁超范围、超面积占用林地，严禁擅自改变林地用途使用林地，并自觉接受林业主管部门的监督管理。三、被占用林地的林木采伐，须凭此批复依法申请办理林木采伐许可证。2015年2月27日，邵阳市林业局对新邵龙山国有林场作出邵林资【2015】7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，根据《森林法》和《森林法实施条例》的规定，经审核同意你场修建发货通道附属工程临时占用用材林地4.25公顷（其中重点防护林地3.91公顷、用材林地.034公顷），占用林地位置见查验图；占用期限不得超过二年，不得在临时占用的林地上修建永久性建筑物；占用期满后，你场必须要恢复林地生产条件；占用林地批准后，需采伐林木的，依法办理林木采伐许可证。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、统一社会信用代码证书复印书一份，拟证明被告诉讼主体资格；
2、法定代表人身份证明书原件一份，拟证明被告法定代表人身份证明；
3、《中华人民共和国森林实施条例》相关条文复印件一份，拟证明实施行政许可的法律依据；
4、国家林业局35号令《建设项目使用林地审核审批管理办法》复印件一份，拟证明实施行政许可的部门规章；
5、湖南省林业厅文件湘林资【2016】26号文件《湖南省林业厅关于加强和规范建设项目使用林地审核审批管理工作的通知》复印件一份，拟证明实施行政许可的部门规章，说明市林业局具有审批资格；
6、邵阳市林业局邵林资函【2014】48号《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》及邵林资【2015】7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》复印件（【2014】48号为原件）一份，拟证明被告作出具体行政行为的行政许可文件，我们是依法作出的行政许可；
7、《新邵县龙山修建林区道路、防火通道及附属工程建设使用林地申报材料》及《新邵县龙山林场修建森林防火通道附属工程临时占用林地项目使用林地申报材料》原件一份，拟证明被告作出具体行政行为的行政许可的合法性———合理合法，审核审批符合程序，符合法律。
原告李国和、申业成诉称，2002年，原告所在的工区与新邵县龙山国有林场签订的林地承包经营协议，承包经营期限至2031年12月31日。原告是新邵县龙山国有林场的城堡经营户之一。
从2014年开始，新邵县人民政府与五菱电力合作风力发电，筹建新邵县龙山风力发电场项目。该项目侵占了龙山国有林场700余亩土地，其中侵占属于原告李国和的林地3.97亩，申业成的林地2.9亩，原告没有得到相应的补偿。原告的权益受到侵害后，多次与新邵县人民政府及五菱电力协谈赔偿事宜。得到的结果是起诉邵阳市林业局。原告认为：被告邵林资函【2014】48号文件，同意新邵龙山国有林场占用林地44.1873公顷修建林区道路、防火通道及附属工程。对此，按照《中华人民共和国森林实施条例》第十八条的规定确实有审批权。但是，根据该条例的第十六条的规定，被告超越了审批权限。邵林资【2015】7号文件同意新邵县国有林场临时占用用材林地4.25公顷。对被告所审批的林地，新邵县龙山国有林场用于修林区道路和防火通道，不可能是临时使用地。被告以临时用地的方式规避用地应当一次性审批的禁止性规定，这是一种滥用职权的行为。被告的行为侵犯了原告的权益。为维护原告的合法权益，原告诉至法院：1、请求确认邵林资【2015】7号文件和邵林资函【2014】48号文件违法并依法予以撤销；2、请求被告按照湘政发（2012）46号分局及市政发【2014】5号文件赔偿原告的损失共计（3.97亩+2.9亩）×【46000元/亩+（5000+8000）/2元/亩】=360675元；3、本案的诉讼费由被告承担。
原告向本院提供如下证据：
1、邵林资函【2014】48号复印件一份，拟证明审批的林地面积违法，被告越权审批；
2、邵林资【2015】7号文件复印件一份，拟证明被告以临时占地审批方式规避了用地应当一次性审批的禁止性规定。林地被长期占用后，被告未尽到审批后监督用地的责任；
3、农用地转用审批单复印件一份，拟证明新邵龙山林场被占用的林地只有1.345公顷土地的农用地转用审批手续；
4、湘林地审核同意书及占用林地红线图复印件一份，拟证明新邵龙山林场被占用的林地只有经过省林业局审批，被告越权审批林地并超面积审批林地；
5、新邵龙山林场的报告复印件一份，拟证明新邵龙山林场被占用土地面积及占用标准不符合法律规定；
6、楠竹林地承包合同以及被占修路的面积统计表复印件一份，拟证明原告有林地使用权，其使用的林地被占用的事实；
7、裁定书复印件一份，拟拟证明被告违反审判规定的事实；
8、组织机构代码证复印件一份，拟证明被告主体资格；
9、身份证复印件一份，拟证明原告主体资格；
10、补偿标准文件复印件一份，拟证明赔偿损失计算依据；
11、两份协议复印件一份，拟证明1、被告在新邵县人民政府授意下，与湖南中水公司、新邵龙山林场串通一气以“建林业生产服务设施”名义用地，2、证明许可材料的虚假性；
12、地图复印件一份，拟证明龙山林场无需在原告所在地秀林区道路，防火通道及附属设施，道路在1986、1992、2011年已修好。且原告所在地已经在1992年的时候修建好了林地通道。
被告邵阳市林业局辩称，1、答辩人作出的邵林资函【2014】48号文件《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》的行政许可，是职责所在，没有越权；2、答辩人作出的邵林资【2015】7号文件《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》合理合法；3、被答辩人要求答辩人赔偿损失是无理的。被答辩人提出的行政诉讼请求是无理的，请求法院判令驳回。
庭审中，本院组织原、被告对对方提供的证据，进行了质证。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2没有异议，对证据3的真实性没有异议，但是对于它的证明目的有异议，森林法条例16条是包括了18条在内的，修建道路是属于包括了林场内部所需要的道路，那么同样也必须遵照超过10公顷以上必须要通过国林业局审批，第18条规定了6种情况可以在林区经过市林业局批准修路，但是被告侵占原告的所在地并不需要修路，对证据4，部门规章是作出行政行为之后的法律依据，证据5也是作出行政审批之后的法律依据，只能认为他作出行政行为是没有依据的，对证据6的真实性没有异议，对行政许可文件，我们认为它是违法的，原因1、原告所在地的林区无需修建道路2、原告所在的林区根本没有防火通道及设施，无需用地或临时用地，对证据7的真实性不予认可，理由1、审批文件当中相关的检验报告跟龙山现场情况不相符合，因为龙山林场不需要修路2、在新邵县的几个村子住户将近200户，只有7户到场，但实际上只有5人到场，新邵县修理的绩效里面一共有5个工区，就仅仅矿山工区就有200户，但实际签字的只有10人，也就是说实际都没有通知到每户，上面的数据是他们自己做出来的。为了审批而做的材料跟现实是不符合的。
被告对原告提交的证发表如下质证意见：对证据1、2，与我们是一致的，对证据3，跟我们没有什么关系，他说的是风电建设项目，与本案无关，证据4，是风力发电项目，与本案的诉讼请求没有关系，证据5、6，是龙山与他们子公司的报告，与本案没有关系，证据7，与本案也没有多大关系，与本案诉讼请求无关。证据10-12都与本案无关，只能证明他们之间内部的关系，并不能证明本案的诉讼请求，对证据8、9无异议。对地图我不是很清楚。
经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据作如下确认：
1、原告提供的证据1、2、8、9，被告无异议，且符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；
2、原告提供的证据3、4、5、6、7，前述证据证明了龙山风力发电场项目占用了新邵龙山林地的情况，且符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；
3、原告提供的证据10，该证据证实了原告获得赔偿的标准，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；
4、原告提供的证据11、12，与本案缺乏关联性，本院不予采信。
5、被告提交的证据1、2，原告无异议，且其符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；
6、被告提供的证据3，该证据是本案的法律适用，本院予以采信；
7、被告提供的证据4、5，该两份证据均是在被告作出行政行为后的法规，与本案缺乏关联性，本院不予采信。
8、被告提供的证据6，原告无异议，该证据能证明了被告作出行政许可行为，且其符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
9、被告提供的证据7，该证据证明了被告作出行政许可的程序，且符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
据上述有效证据及当事人的陈述，本院确认如下案件事实:
原告李国和、申业成均系新邵县龙山国有林场职工，分别属于矿山工区、道仕坪工区。新邵县龙山国有林场的林地以工区为单位进行承包，即由工区与林场签订《楠竹林地承包合同》，统包其区域内的林地。但职工与工区之间未签订承包合同。2014年11月，新邵县人民政府建设龙山风电场项目，该项目占用新邵县龙山国有林场1.3450公顷林地，原告李国和、申业成均无承包林地在内。2014年11月20日，经新邵县龙山国有林场申请，邵阳市林业局作出邵林资函【2014】48号《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》，该行政许可同意新邵县龙山国有林场占用44.1873公顷林地修建林区道路、防火通道及附属工程，2015年2月27邵林资【2015】7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，该行政许可同意新邵县龙山国有林场修建发货通道附属工程临时占用用材林地4.25公顷。新邵县龙山国有林场修建林区道路、防火通道及附属工程占用的林地中，含原告李国和、申业成所在的工区77.48亩，其中属于原告李国和的林地3.97亩，申业成的林地2.9亩。因林地被占用后，两原告因没有得到相应的补偿，对新邵县人民政府提起行政诉讼，2016年9月18日，邵阳市中级人民法院作出（2016）湘05行初78号行政裁定书驳回原告李国和、申业成的起诉。两原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》的规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。本案争议的焦点问题是，被告是否超越审批权限颁发许可证。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程施设，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地是属于“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施”，因此被告邵阳市林业局有权审批该项行政许可。原告提出被告违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定超越了审批权，第十六条是这样规定的：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。（二）占用或者征收、征用防护林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。”这一条款说明，《条例》第十六条规定的是除“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的”以外的“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守的规定”因此原告提出的主张不能成立。被告作出的邵林资函【2014】48号《关于同意新邵县龙山林场修建林区道路、防火通道及附属工程建设占用林地的批复》，认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。关于邵林资【2015】7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，经查，该文件许可的是新邵县龙山国有林场修建森林防火通道附属工程的通知，附属工程的内容是修建防火通道时用于堆土、架设防火设备，而且批准的期限是二年，批准修建附属工程使用临时许可是符合《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定的，因此，被告作出的邵林资【2015】7号《关于批准修建森林防火通道附属工程临时占用林地的通知》，认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。原告要求撤销两个行政许可的诉讼请求，本院不予支持。原告要求赔偿损失，因两个行政许可均没有违法，就不产生赔偿问题，原告要求赔偿的诉讼请求亦不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李国和、申业成的诉讼请求。
本案收受理费50元，由两原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 安慧军
人民陪审员 唐柳絮
人民陪审员 杨 芳
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 金 瑶