浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第305号
上诉人（原审原告）范萌成。
上诉人（原审被告）杭州市国土资源局。
法定代表人谢建华。
委托代理人叶正扬，浙江永大联合律师事务所律师。
原审第三人杭州市拱墅区农转居多层公寓建设管理中心。
法定代表人胡善荣。
委托代理人朱虹、江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
上诉人范萌成与上诉人杭州市国土资源局（以下称“市国土局”）、原审第三人杭州市拱墅区农转居多层公寓建设管理中心（以下称“区建管中心”）拆迁行政裁决一案，范萌成与市国土局不服杭州市拱墅区人民法院（2014）杭拱行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月12日受理后，依法组成合议庭，并于2014年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人范萌成，上诉人市国土局的委托代理人叶正扬，原审第三人区建管中心的委托代理人江斌到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审限两个月。本案现已审理终结。
2013年7月29日，市国土局就拆迁人区建管中心与被拆迁人范萌成户的房屋拆迁争议作出杭土资拱裁字（2013）002号《房屋拆迁争议裁决书》（以下简称《裁决书》），主要内容为：经调查，本局认定事实如下：一、《关于祥符南路（莫干山路—丰庆路）道路工程地块项目的房屋拆迁方案》和杭土资拆许字（2009）第067号《房屋拆迁许可证》中明确的补偿形式、安置方式、安置地点、过渡方式、过渡期限、搬迁期限等内容符合政策规定。二、杭州登鑫房地产估价有限公司出具的编号为集住实（2009）a3067190010号《评估报告书》符合评估工作程序和形式要求，评估机构对该《评估报告》中的数据真实性承担法律责任。三、被申请人范萌成（户）位于祥符街道祥符桥社区祥符路17号的房屋，根据西湖区人民政府1993年8月登记的地籍资料显示，建设用地使用权面积60平方米，建筑面积为60＊2（层）平方米=120平方米。由于杭土资拆许字（2009）第067号《房屋拆迁许可证》批准祥符南路（莫干山路—丰庆路）道路工程项目征地拆迁红线穿越祥符路17号的房屋，2013年4月28日，经杭州新城测绘有限公司测绘，并经拱墅区人民政府核实确认，该户在祥符南路（莫干山路—丰庆路）道路拆迁红线内的登记建筑占地22.1平方米，合法建筑面积为44.2平方米。四、被申请人范萌成（户）位于祥符街道祥符桥社区祥符路17号的房屋，在2009年1月20日冻结之日时户籍在册人口有四人：分别为户主范萌成及妻沈忠青、女儿范卓瑶（独生子女）、母亲许大云。沈忠青户口于2010年7月9日自行迁往花园岗社区沈家桥头×号。母亲许大云户口于2010年7月5日自行迁往祥符桥社区祥符直街。沈忠青、许大云的新户口所在地均在拆迁地块以外。目前祥符路17号房屋内只有范萌成、范卓瑶（独生子女）两人。五、对于范萌成（户）在答辩书所提出的第1、2、3条，本局认定如下：申请人区建管中心具有拆迁主体资格，其拆迁行为合法，拆迁程序到位，补偿安置标准符合政策规定，提出集体土地房屋拆迁争议的裁决申请符合相关规定。对于范萌成（户）在答辩书所提出的第4条，杭州市人民政府已作出相关行政复议决定书，维持市国土局作出的同意杭土资拆许字（2009）第067号《房屋拆迁许可证》拆迁期限延期至2014年5月5日的具体行政行为。……根据《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》（杭政办函（2009）123号）、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发（2002）80号）、《杭州市人民政府办公厅关于完善撤村建居和城中村改造有关政策的意见（试行）》（杭政办（2005）8号）、《杭州市区集体土地房屋拆迁搬家补贴费非住宅搬迁补贴费住宅临时过渡费等三项费用标准》（杭政办函（2009）119号）的相关规定，裁决：一、被申请人房屋拆迁补偿形式为货币补偿，其位于祥符街道祥符桥社区祥符路17号红线内44.2平方米的房屋，依据集住实（2009）a3067190010号《评估报告书》评估结果，申请人应向被申请人支付房屋补偿金额人民币102320元。二、被申请人的房屋安置方式为调产安置，安置地点为拱墅区祥符街道祥符桥村农转居公寓高层住宅内，安置人口为2＋1人，安置面积为165平方米（高层或小高层），最终安置人口以回迁安置时符合安置条件的实际在册户籍人口为准。三、被申请人应在收到本裁决书之日起十五日内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限为自搬迁之日起30个月。临时过渡费每人每月600元，超过渡期限的每人每月增发300元；搬家补贴费标准为1200元，按两次发放。该裁决书并告知当事人相应复议及诉讼权利。
原审原告范萌成起诉称，杭州市拱墅区祥符街道祥符桥社区从2004年11月30日撤村建居，全村农村集体组织全部成员转为非农业户口。祥符南路（莫干山路-
丰庆路）道路工程项目在国有土地上建设。祥符街道祥符路17号范萌成家的部分房屋位置在祥符南路（莫干山路-
丰庆路）道路工程项目内。该幅土地要按国有土地进行管理。杭州市国土资源局不具有对祥符路17号作出具体行政行为的行政主体资格，无权对祥符街道祥符路17号范萌成家房屋进行裁决。请求：1.撤销市国土局作出的杭土资拱裁字（2013）002号《房屋拆迁争议裁决书》的具体行政行为；2.本案诉讼费由市国土局承担。
原审法院经审理查明：区建管中心因祥符南路（莫干山路-
丰庆路）道路工程地块项目建设需要，经申请，由市国土局核发了杭土资拆许字（2009）第067号《房屋拆迁许可证》，范萌成（户）的部分房屋（占地22.1平方米）在该拆迁许可证的拆迁范围内。2013年4月28日，拱墅区人民政府作出《关于对祥符路17号范萌成（户）房屋合法面积的认定》，认定主房占地22.1平方米，按原批准层次建筑面积为44.2平方米。5月6日，杭州登鑫房地产估价有限公司作出《关于范萌成户的评估情况说明》，主要内容为：2010年7月11日对范萌成（户）房屋进行丈量，该户主房现状为3层，结构为砖混，主房面积244.71平方米，附房288.34平方米。随后送达《丈量工程量核对单》和《丈量工程清单通知书（一）》、《丈量工程清单通知书（二）》。2013年1月16日，评估机构根据有关单位确定的红线范围内建筑面积做了房屋拆迁补偿评估价格报告并于1月30日下午上门送交并回复了异议。4月28日又根据拱墅区政府所作面积认定再次出具了集住实（2009）a3067190010号《评估报告书》并送达范萌成，同时对其所提问题进行回复。5月17日，杭州市拱墅区征地事务所作出《范萌成（户）房屋动迁情况说明》：拆迁红线内合法建筑面积为44.2平方米，安置人口为2＋1人。安置在祥符桥村农转居公寓高层住宅内，人均44平方米住宅面积132平方米，按建安价910平方米资金结算；人均11平方米住宅建筑面积33平方米，按建安价2009元／平方米资金结算。过渡房发放2人，过渡期30个月，每人每月600元。在拆迁过程中，因区建管中心与范萌成不能就该房屋的拆迁补偿安置问题达成协议，范萌成向市国土局提出了房屋拆迁争议安置纠纷裁决申请，并提交了法人资格证明、授权委托书、房屋拆迁许可证、规划许可证及附图、拆迁方案、地籍册、户籍证明及独生子女证明、拆迁服务机构资质证书及工作人员上岗证、评估报告书等资料。市国土局于2013年5月13日受理，于同年5月23日召开拆迁争议调解会。5月28日中止裁决，7月18日重新启动裁决，同时作出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》，但双方仍未达成协议。7月29日，市国土局作出《裁决书》，并于同日送达范萌成。范萌成不服，向浙江省国土资源厅申请行政复议，该厅于2013年12月5日作出浙土资复决（2013）77号《行政复议决定书》，决定维持前述《裁决书》。另查明，根据西湖区人民政府1993年8月登记的地籍资料显示，范萌成（户）的房屋建设用地使用权面积为60平方米，建筑面积为120平方米。
原审法院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》是现行有效的地方性法规，其第二条规定，凡在本市市辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜，均应遵守本条例。本案系因征收集体所有土地拆迁房屋而引起，故市国土局适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，并无不当。范萌成认为征地决定作出后土地所有权即变为国有，市国土局主体不适格的理由不能成立，不予采纳。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。本案中，市国土局具有法定职权。本案中，范萌成（户）的房屋建设用地使用权面积为60平方米，建筑面积为120平方米，其部分房屋（占地22.1平方米，建筑面积44.2平方米）在该拆迁许可证的拆迁范围内。在此情况下，为保障居住和使用安全，市国土局应在充分评估房屋部分拆迁可行性的基础上进行裁决。本案中，市国土局在作出裁决时，径直对范萌成（户）的部分房屋进行裁决，主要证据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，并经审判委员会讨论决定，判决撤销杭州市国土资源局于2013年7月29日作出的杭土资拱裁字（2013）002号《房屋拆迁争议裁决书》。案件受理费50元，由杭州市国土资源局负担。
宣判后，范萌成不服，向本院上诉称，原审法院认定范萌成在市国土局颁发《房屋拆迁许可证》时是居住集体土地上的农民属于事实认定错误。被诉拆迁裁决应予撤销。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》是地方性法规，而《立法法》规定对非国有财产的征收只能制定法律，原审法院认定地方法规可以处置范萌成的私人财产属于适用法律错误。
市国土局亦不服一审判决，向本院上诉称：1、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》明确裁决范围：杭州市区范围内已领取征用集体所有土地《房屋拆迁许可证》的建设项目，拆迁人与被拆迁人之间的房屋或者其他设施拆迁争议的裁决，适用本办法。而《房屋拆迁许可证》上的“拆迁范围”栏中明确：具体拆迁范围以建设用地规划许可证附图为准。因此，建设用地规划许可证附图上的红线是裁决机关法律界限。我局认为，红线外的房屋属于被拆迁人的合法所有。作为裁决机关，也必须严格依法行政，在没有相对应的法律、法规对红线外的合法建筑物有明确规定可以裁决的前提下，我局无权，也无法作出裁决。2、市国土局无权作出对红线外的房屋进行强制拆除的决定。如何对红线外的房屋进行强制拆除是在将来法院裁定同意强制拆迁后，当地人民政府与拆迁人共同考虑的问题。事实上市国土局在裁决过程中，拆迁人及当地人民政府多次以多种方式考虑了若对祥符南路17号红线内房屋实施强制拆除时，应采取保障红线外房屋安全的措施。拆迁人并承诺保证拆除红线内房屋后，余下的房屋依旧是安全的。因此，原审判决撤销被诉拆迁裁决的理由不能成立。请求撤销（2014）杭拱行初字第15号行政判决；维持市国土局作出的（2013）002号《房屋拆迁争议裁决书》的具体行政行为；范萌成承担本案诉讼费用。
针对范萌成的上诉，市国土局庭审中答辩称坚持原审中的答辩意见。
针对市国土局的上诉，范萌成庭审中答辩称市国土局没有资格作出案涉裁决。
原审第三人区建管中心述称，根据拱墅区人民政府的认定，范萌成（户）在道路红线范围内合法建筑主房部分2层，占地面积22.1平方米，建筑面积44.2平方米。范萌成（户）现在册常住人口为范萌成、范卓瑶2人，其中范卓瑶为独生子女。在规定的拆迁期限内，第三人及评估单位、动迁单位、祥符街道、社区等相关单位多次向范萌成做拆迁补偿政策解释工作，与范萌成协商签约搬迁事宜，但双方一直未能就拆迁补偿安置事宜达成协议。由于范萌成拒绝签订拆迁补偿安置协议并拒绝搬迁，导致祥符南路（莫干山路-
丰庆路）道路建设项目工程无法正常施工，为保障祥符南路道路工程的顺利实施，保障广大被拆迁人的合法权益。区建管中心于2013年5月9日向市国土局申请对该拆迁争议进行裁决。市国土局2013年5月13日受理后，依法作出了杭土资拱裁字（2013）002号《房屋拆迁争议裁决书》。该裁决书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，不存在任何违法之处。范萌成要求确认该具体行政行为违法并撤销的诉讼请求没有事实和法律依据，应予以驳回。
二审庭审中，各方以原审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确为争议焦点展开了质证与辩论，质证辩论意见与上述意见相同。
经审查，原审对证据的采信符合法律规定，根据原审采信的证据以及当事人庭审中的陈述，本院对原审认定的事实予以确认。二审另查明，2009年5月16日，国土资源部国土资函（2009）665号批复杭州市2009年度农用地转用和土地征收方案。同年8月18日，浙江省人民政府以浙土字a（2009）-0197号《建设用地审批意见书》同意涉案房屋所在祥符南路（莫干山路-
丰庆路）道路工程农转用及征收实施方案。
本院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第二条规定，凡在本市市辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜，均应遵守本条例。本案中，因祥符南路（莫干山路-
丰庆路）道路工程项目建设的需要，涉案房屋所占土地于2009年5月被依法征收，并于同年10月28日被纳入拆迁，故本次拆迁系因征收集体所有土地而引起，市国土局适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，符合法律的规定。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。本案中，范萌成（户）的房屋建设用地使用权面积为60平方米，建筑面积为120平方米，其部分房屋（占地22.1平方米，建筑面积44.2平方米）在涉案拆迁许可证的拆迁范围内。对于拆迁许可证范围之外的部分房屋是否应一并裁决，应在充分论证案涉建筑物居住安全及功能的基础上，以其是否可独立分割为标准来确定，即当案涉建筑物不能独立分割时，应对建筑物作整体裁决；当案涉建筑物可独立分割时，可作部分裁决。市国土局在未有充分证据证明案涉建筑物可独立分割的情况下，径直对案涉建筑进行部分裁决，应认定为主要证据不足，依法应予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确、审判程序合法。两上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范萌成、上诉人杭州市国土资源局各半负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一四年十二月二日
书 记 员 汪金枝