中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3133号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈宝曹，男，1958年2月4日出生，汉族，农民，住陕西省丹凤县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省丹凤县人民政府。住所地：陕西省丹凤县中心街**号。法定代表人：徐秀全，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：南晓良，陕西弘达律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈波，陕西弘达律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：陕西省丹凤县龙驹寨街道办事处西凤社区居民委员会。住所地：陕西省丹凤县龙驹寨街道办事处西凤社区。法定代表人：张文焕，该社区居民委员会主任。再审申请人陈宝曹因诉陕西省丹凤县人民政府（以下简称丹凤县政府）行政强制一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终599号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。陈宝曹起诉称，丹凤县政府因建设需征地，在没有办理任何相关土地征迁手续的情况下，在2015年9月13日凌晨2时左右，指使施工方将其耕种土地上的农作物全部予以破坏性铲除。请求确认丹凤县政府强制铲除其地上附着物的行为违法。一、二审法院查明：2016年5月6日，陕西省商洛市人民政府作出商政土批字(2016)13号审批土地文件《关于丹凤县2016年度陕南移民搬迁及宁西铁路增建二线迁拆集中安置农用地转用的批复》，对陕西省丹凤县龙驹寨街道办事处西凤社区居民委员会（以下简称西凤社区居委会）等4个社区，3个集中安置点6.0212公顷（耕地）转为集体建设用地，其中宁西铁路增建二线用地4.7079公顷。2014年3月17日，丹凤县政府下设的丹凤县宁西二线建设征地拆迁环境保障办公室与西凤社区居委会付家塬组签订了征收土地协议，约定征收土地7.27亩，补偿款共计581600元，在乙方西凤社区居委会交清土地后，十日付清。协议中还约定乙方应及时与有关村组签订征地协议，清理地上附着物并移交施工单位。该协议由丹凤县宁西二线建设征地拆迁环境保障办公室与西凤社区居委会负责人签字。同年3月25日，丹凤县政府向西凤社区居委会转账支付征地款624597元，西凤社区居委会随之将征地补偿款全部发放给了被征地农民，陈宝曹未领取补偿款。因包括陈宝曹在内的部分村民一直没有腾交土地，安置点无法建设，2015年9月13日早，西凤社区居委会组织人员动用装载机将陈宝曹位于安置点内土地上种植的农作物等予以铲除。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。西凤社区居委会为履行与丹凤县政府下设的宁西二线建设征地拆迁环境保障办公室签订的征地协议，自行组织铲除了陈宝曹安置点土地上的农作物，该行为并非丹凤县政府组织实施，没有证据能够证实丹凤县政府存在通知、命令、指使、指示、委托或者作出决定让西凤社区居委会铲除清理陈宝曹地上附着物的情形，陈宝曹提交的证据也不能证实丹凤县政府实施了强制铲地的行为，故陈宝曹所诉被告主体错误。经向陈宝曹释明，要求其变更被告，其仍坚持其起诉，拒绝变更。陕西省商洛市中级人民法院根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（三）项规定，作出（2016）陕10行初54号行政裁定，驳回陈宝曹的起诉。二审法院认为，陈宝曹无证据证明铲除其农作物是丹凤县政府所为，而西凤社区居委会当庭承认铲除陈宝曹农作物是其所为，且与丹凤县政府无关。陈宝曹也没有证据能够证实丹凤县政府存在通知、命令、指使、指示、委托或者作出决定由西凤社区居委会实施铲除清理陈宝曹地上附着物的情形，故陈宝曹所诉行政行为错列被告，且经依法释明，仍拒绝变更，其起诉应予驳回。据此，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行终600号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。陈宝曹申请再审称，1.其是所涉被征收土地的承包经营权人，征收部门应当与其本人协商征收补偿的事项，征收部门与西凤社区居委会签订的《征收土地协议》，对其无约束力，其也未领取征地补偿款。2.丹凤县龙驹寨街道办事处是丹凤县政府的派出机构，也是《征收土地协议》的鉴证机关，自始至终与西凤社区居委会代表丹凤县政府履行职责，其拆除行为的后果应当由丹凤县政府承担。3.一、二审裁定认为其没有提供政府命令、指使、委托西凤社区居委会实施强制行为的证据，是强人所难。西凤社区居委会答辩书可以证明实施主体是龙驹寨街道办事处。请求撤销一、二审裁定。丹凤县政府答辩称，1.一、二审法院认定事实清楚，再审申请人错列被告，裁定驳回起诉正确；2.本案涉诉土地系宁西铁路二线建设丹凤段拆迁安置点安置用地，已经合法审批转为集体建设用地；3.丹凤县政府下设的宁西二线建设征地拆迁环境保障办公室与西凤社区居委会签订征地协议，已经按照拆迁补偿标准向西凤社区居委会转账支付征地补偿款624597元，对包括再审申请人在内的拆迁群众的补偿款已到位，未损害拆迁群众利益；4.本案被诉铲除农作物行为与丹凤县政府无关。请求驳回再审申请。西凤社区居委会在规定期限内未提交陈述意见。本院认为，本案争议焦点是再审申请人陈宝曹针对西凤社区居委会实施的强制铲除其农作物的行为，起诉丹凤县政府承担相应的法律责任，丹凤县政府能否作为被告的问题。具体涉及两个问题：一是西凤社区居委会是否具有行政诉讼被告资格；二是丹凤县政府是否属于正确被告，涉及行政诉讼中被告的两个判断标准。（一）关于西凤社区居委会是否具有行政诉讼被告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条规定明确了“谁能成为行政诉讼被告”，解决了行政诉讼中的被告资格问题，即，能够成为行政诉讼被告的主体限于行政机关和非行政机关中法律、法规、规章授权行使行政管理职能的组织。此标准属于一般判断标准，不依赖于具体案件，仅从主体性质即能直接作出判断。本案中，西凤社区居委会虽然实施了强制铲除陈宝曹安置点土地上的农作物的行为，但能否成为适格被告，取决于是否符合上述规定中明确的行政诉讼被告资格条件。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，可以协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作，或者接受它们的指导、支持和帮助，不具有行政管理职能。相关法律也未授权居民委员会在征地拆迁过程中可以行使行政机关的管理职权。因此，居民委员会既不属于行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的行使行政职能的组织，不具有行政诉讼被告资格。（二）关于丹凤县政府是否属于正确被告的问题。被告资格仅解决了“谁能成为行政诉讼被告”的问题，但在具体的行政诉讼案件中，还需要解决“谁是正确被告”的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条规定明确了具体案件中的正确被告的判断问题，即“谁行为、谁被告”，是行政诉讼被告的个案判断标准。本案中，西凤社区居委会为履行与丹凤县政府下设的宁西二线建设征地拆迁环境保障办公室签订的征地协议，自行组织铲除了陈宝曹安置点土地上的农作物，该行为并非丹凤县政府组织或者直接实施，亦没有证据证明丹凤县政府存在委托西凤社区居委会铲除清理陈宝曹地上附着物的情形，因此，丹凤县政府并非本案正确被告。本案被诉强制铲除行为的实施主体是西凤社区居委会，因西凤社区居委会并非行政主体，也没有证据证明其与丹凤县政府或其它行政机关之间存在委托关系，故被诉强制铲除行为不是行政行为，属于民事侵权行为。在没有行政行为的情况下，虽然陈宝曹将丹凤县政府列为被告不正确，但也不存在需要变更被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于“起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据”规定，原审法院应当以该起诉没有行政行为存在的事实根据，不符合起诉条件为由，裁定驳回起诉。原审法院根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项关于“错列被告且拒绝变更”的规定驳回起诉，并不妥当，在此予以指正。综上，陈宝曹的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回陈宝曹的再审申请。审判长 李 涛审判员 王云飞审判员 李 春二〇一七年六月三十日书记员 赵 贝