广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终175号上诉人（一审原告）宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组。诉讼代表人雷灵先，组长。委托代理人�传杏，广西领地律师事务所律师。委托代理人雷敬段，男，汉族，1969年4月29日出生，住宾阳县。被上诉人（一审被告）宾阳县人民政府,住所地：宾阳县临浦街179号。法定代表人穆贤清，县长。委托代理人黄康，广西金益律师事务所律师。委托代理人朱济永，宾阳县国土资源局干部。一审第三人南宁铁路局,住所地：南宁市青秀区佛子岭路21号。法定代表人张千里，局长。委托代理人罗清良，广西大恒律师事务所律师。委托代理人陈新平，南宁铁路局职工。上诉人宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组（以下简称帽子一组）因其诉宾阳县人民政府土地行政登记一案，不服南宁市中级人民法院（2015)南市行一初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人帽子一组的诉讼代表人雷灵先及其委托代理人李传杏、雷敬段，被上诉人宾阳县人民政府的委托代理人黄康、朱济永，一审第三人南宁铁路局的委托代理人罗清良、陈新平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南宁市中级人民法院一审查明：1976年，原柳州铁路局南宁铁路分局黎塘采石水泥厂因扩建需要征用包括帽子一组所属的原和吉公社帽子大队等土地。经协商，该黎塘采石水泥厂与包括帽子一组等被征地集体于1976年11月6日达成了《黎塘采石场及石碴�用线工程征用土地协议书》，就征地补偿达成一致。后在征地报批过程中，原广西壮族自治区革命委员会民政局作出民政字[1977]85号《关于南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征用土地的批复》（以下简称[1977]85号征地批复），认为该厂申报的用地过多，因而对其申报用地进行了适当的核减，最终同意征用帽子一组所在的原和吉公社帽子大队等大队土地共计1104.62亩，其中包括帽子一组所在的帽子大队的荒地141.29亩，帽子一组旱地12.09亩、轮歇地1.81亩。后由用地方按上述征地批复所确定的征地面积及上述征地协议所确定的补偿标准足额支付了补偿费用。1997年6月，原柳州铁路局南宁分局就上述土地取得宾阳县人民政府颁发的宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》[以下简称（97）982号土地证]。之后，因柳州铁路局更名为南宁铁路局，南宁铁路局因此申请上述土地证书的名�变更登记，并提交了铁道部《关于柳州铁路局机关搬迁至南宁有关问题的批复》（铁劳卫函〔2007〕1141号）和广西壮族自治区工商行政管理局颁发的经过更名后的《企业法人营业执照》以及原土地证书等为证。宾阳县人民政府鉴于该申请系基于原土地现状无任何改变，遂依照在原土地权属调查和地籍调查的基础上，于2010年8月16日向南宁铁路局颁发了宾国用（2010变）第977号《国有土地使用证》[以下简称（2010）977号土地证]。帽子一组对此不服，遂起诉至法院，以[1977]85号征地批复以及1977年11月16日黎塘采石水泥厂与帽子村、各生产队签订的征用土地协议书、各生产队被征用的亩数和位置图等证据材料，证明该组当年被征用的土地只有13.9亩，而铁路两侧地图标出的第一生产队松林地约30亩不在采石水泥厂征用的13.9亩土地范围之内，现争议的铁路两侧约30亩的松林土地是被黎塘采石水泥厂以少征多占的手段侵占了，请求：一、确认宾阳县人民政府颁发的（97）982号土地证违法；二、撤销宾阳县人民政府颁发的（2010）977号土地证。另查明,第三人南宁铁路局已在争议涉及的30亩土地上修建了铁路及铁路附属设施。南宁市中级人民法院一审认为：关于帽子一组的主体资格问题。涉案宗地中的部分土地最初属于帽子一组集体所有，后因征地转为国有并已登记在第三人南宁铁路局名下。帽子一组现以涉案土地的原权属所用人对被诉的颁证行为提起诉讼，具备本案适格原告主体资格。关于帽子一组起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公�、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，帽子一组主张其于2014年就涉案地请求政府处理的过程中知道被诉证书的颁发，其因此于2015年1月23日提起行政诉讼，并未超过上述司法解释规定的起诉期限。关于被诉证书颁证行为的合法性问题。本案被诉土地登记行为包括两次颁证行为：第一次是宾阳县人民政府为柳州铁路局南宁分局颁发的（97）982号土地证，此次登记属于初始登记行为；第二次是因柳州铁路局更名为南宁铁路局后，宾阳县人民政府为其所作出的名称变更登记。上述变更登记行为仅对土地使用权人的名称进行变更，对权利义务并无实质变更，故不属于行政诉讼的受案范围，本案对该变更登记行为不予审查及判断。纵观宾阳县人民政府提供的证据，涉案宗地的初始登记及颁证行为，是在依法履行了国家征收农民集体土地的一系列行为基础上确定为国有土地并确定给原柳州铁路局南宁分局使用的，其土地权属来源是清楚的。但宾阳县人民政府因其内部档案管理问题，未能依法向法院提供其颁发的（97）982号土地证时的原始登记材料，因此，宾阳县人民政府无证据证明在对涉案争议地进行初始登记时已经履行了法定程序，故其登记行为属程序违法。关于帽子一组的主张问题。帽子一组认为涉案宗地中位于原莲花山西北面铁路沿线约30亩土地未纳入当年柳州铁路局南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征地范围，宾阳县人民政府将上述约30亩土地登记给第三人属于土地权属来源不清。依据是[1977]85号征地批复中，所征用帽子一组的土地仅有13.9亩，宾阳县人民政府将帽子一组上述30亩土地进行登记超过了上述征地批复所确定的仅征用帽子一组13.9亩土地的征地面积和范围。本院认为，帽子一组的上述主张属于对上述征地批文的误解，根据上述征地批文，当年征地的范围除了帽子一组以外，还有帽子一组所在的帽子大队以及帽子大队下属的其它小队的集体土地，帽子一组所争议的30亩土地属于上述征地批文中所确定的帽子大队荒地141.29亩中的一部分，而非批文中所确定的帽子一组13.9亩土地，帽子一组所争议的30亩土地在当年征地时已经被征收。另外，根据征地批文所附的征地范围图来看，帽子一组所指称的争议的30亩土地也在该征地红线范围内，属于征地范围。根据上述事实均能确认帽子�组所争议的30亩土地已经纳入当年柳州铁路局南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征地范围，该土地已被征收。因此，帽子一组主张上述30亩土地未纳入征地范围，进而主张被诉土地证项下的土地权属来源不清的理由不成立。综上所述，宾阳县人民政府颁发的（97）982号土地证认定事实清楚，但由于无法提供登记的有关材料，因此程序违法。涉案宗地属于铁路用地，帽子一组争议的30亩土地已修建铁路及铁路附属设施，如果撤销该证会给社会公共利益造成重大损害。且帽子一组的诉讼主张并不成立，被诉土地登记行为程序违法并未对帽子一组的权利产生实际影响。因此，本案不撤销被诉土地登记行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认宾阳县人民政府于1997年6月颁发给柳州铁路局南宁分局的宾国用（97）字第982号《国有土地使用证》程序违法。上诉人帽子一组上诉称：（一）一审判决认定事实错误。1、争议的30亩土地不在[1977]85号征地批复所附的征地范围图内。[1977]85号征地批复所附的征地面积表和青苗补偿清单等资料显示141.29亩荒地是帽子大队所有，这141.29亩荒地上面的154株杂树青苗补偿金是由帽子大队当时的大队长雷畅先签字领取的，没有证据证明帽子一组单独签领到争议的30亩松林地的土地补偿金。2、争议地是松林地，不是荒地，第三人占用前，上诉人历年耕种、管理、收益，从来没有异议。3、争议的30亩松林地与这141.29亩荒地各位于不同的位置。争议的30亩松林地位于远离××采石水泥厂生活区××铁路两侧，即现在新洋丰肥料厂专用货台及其对面，而一审判决所说141.29亩荒地则是位于黎塘××水泥厂生活�围墙周围一带。一审判决认定争议的30亩土地已被征收是错误的。（二）被诉土地证的权属来源不清楚。被诉土地证登记的黎塘镇东区铁路采石水泥厂宗地的土地面积总共有1330.28亩，在1977年、1980年和1982年经过国家批准三次征用上诉人以及上诉人所在大队和各生产队集体土地一共才有634.38亩，被诉土地证登记的土地使用面积比实际征用面积多出695.9亩，多出的695.9亩土地就包括上诉人诉争的30亩及其他各生产队的土地，宾阳县人民政府未经征用就登记在被诉的土地证中。(三)一审判决适用法律错误。一审判决已经确认宾阳县人民政府的颁证程序违法，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应撤销被诉的土地证。因（2010）977号土地证是从（97）982号土地证变更登记而来，而（97）982号土地证已经注销，故应依法撤销（2010）977号土地证。（四）宾阳县人民�府的颁证行为已经损害了上诉人的合法权益。被诉土地证登记的面积比实际征用亩数多出695.9亩，多出来的695.9亩土地是土改时分配给上诉人及其他各队所有的，宾阳县政府将该片土地登记在被诉土地证中，使土地权利人本该得到相应补偿而没有得到，应按照国家征地标准赔偿上诉人30亩土地的经济损失。请求二审法院：一、撤销南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第65号行政判决；二、确认宾阳县人民政府颁发（97）982号土地证违法，撤销宾阳县人民政府颁发的（2010）977号土地证；三、判令宾阳县人民政府按照国家征地补偿标准赔偿上诉人30亩松林地应得的经济损失。被上诉人宾阳县人民政府答辩称：（一）南宁铁路局于2009年提交了铁道部铁劳卫函〔2007〕1141号《关于柳州铁路局机关搬迁至南宁有关问题的批复》和广西壮族自�区工商行政管理局颁发的经过更名后的《企业法人营业执照》以及（97）982号土地证等土地相关权属材料向宾阳县国土局申请办理以上宗地的土地使用权更名登记，宾阳县国土局根据南宁铁路局的申请及相关规定文件要求，在土地现状面积未改变的情况下使用原地籍调查成果，对该宗地进行了权属审核等法定程序，本府根据宾阳县国土局的审查结果，给予第三人南宁铁路局颁发（2010）977号土地证，符合法律规定。（二）上诉人无充分证据证明第三人非法多占用其土地，也不存在少征多用的情况。本案诉争的30亩松林地已包括在1977年的征地范围内，且已经补偿完毕。（三）涉案宗地的土地使用证于1997年已办理，但上诉人并未向法院提起诉讼，直到2013年和2014年才请求宾阳县黎塘镇政府处理土地权属及征地补偿问题，可见其对该宗地属南宁铁路局是认可的。请求二审�院驳回上诉人的诉讼请求，维持颁发给南宁铁路局的（2010）977号土地证。第三人南宁铁路局陈述称：同意宾阳县人民政府的意见。上诉人在二审提出赔偿30亩松林地的经济损失既不明确也违反行政诉讼法的规定。我方所持有的被诉土地证土地来源清楚，程序合法，不存在少征多用的情况，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。另查明：1977年6月16日，广西壮族自治区革命委员会民政局作出[1977]85号征地批复载明：同意征用宾阳县合吉公社帽子大队和燕山大队位于莲花山、聚游山一带的土地共1104.62亩（其中：石山601.16亩；帽子大队荒地141.29�，帽子一队旱地12.09亩、轮歇地1.81亩，帽子三队旱地24.77亩、轮歇地1.5亩，帽子四队旱地28.5亩、轮歇地2.3亩，帽子五队旱地16.69亩、轮歇地2.82亩，燕山大队荒地247.39亩，燕山一队旱地4.92亩，燕山二队水田2.06亩，旱地10.82亩、轮歇地6.5亩），作为南宁铁路分局迁建黎塘采石水泥厂用地。1980年6月17日，广西壮族自治区革命委员会民政局作出民征字[1980]137号《关于南宁铁路分局黎塘采石水泥厂新建空压机房、学校等征用土地的批复》，同意征用宾阳县合吉公社帽子大队帽子村三、四、五队共49.45亩,作为南宁铁路分局黎塘采石水泥厂新建空压机房、学校等基建用地。本次没有征用帽子一组的土地。1982年5月6日，广西壮族自治区革命委员会民政局作出桂民征字[1982]45号《关于区黎塘面粉厂、水泥厂、柳铁黎塘采石水泥厂补办黎塘工业站征用土地的批复》，同意征用宾阳县合�公社帽子大队第三生产队旱地0.72亩，第四生产队0.38亩、轮歇地2.56亩，第五生产队荒岭19.5亩，共计23.16亩，作为黎塘面粉厂、水泥厂、铁路采石水泥厂工业站用地。本次没有征用帽子一组的土地。还查明：2015年8月12日一审法院组织各方当事人进行现场勘查，上诉人确认争议地位于1977年征地红线图范围内，述称“在红线图内，我们认为争议的30亩土地就是在1977年征地批复所确定的征地红线范围内。但是我们认为这块地的征用没有依据，因为根据批复内容，当年只征用帽子一队13.9亩，宾阳县人民政府所说的已征的141.29亩，是帽子大队的，没有分给各队”；对争议的30亩土地现状，第三人南宁铁路局陈述称“这三十亩地在征地之后就修建了铁路，其他没有用到的地方就按照当年的政策，维持原状�由原来的集体继续耕种，直到2013年左右厂区发展开始在铁路旁边修建站台”，上诉人陈述称“基本情况是这样，2013-2014年左右在第三人开始修建站台以后，我们不同意修建站台，发生争议”。再查明：帽子一组在一审期间提供的证据图11、12，帽子一组主张该2图为1977年征用和未征用帽子大队和帽子一组及其他各队土地的原始图，帽子一组在一审开庭审理中述称，争议的30亩土地在图中的铁路沿线各20米，共计30亩。经本院核对，帽子一组所提供的上述2份证据图，均为1977年国家征地红线图的截图，帽子一组在图中添加了字迹，并标注争议地位置。帽子一组标注的争议地位于莲花××北面××铁路沿线两侧。本院认为：本案中，宾阳县人民政府对涉案土地作出的登记行为包括两次颁证行为：第一次是宾阳县人民政府作出的初始登记行为，为柳州铁路局南宁分局颁发了（97）982号土地证；第二次是宾阳县人民政府根据南宁铁路局的申请作出的变更名称登记行为，为南宁铁路局颁发了（2010）977号土地证。由于（2010）977号土地证来源于（97）982号土地证，对应同一宗地的土地登记行为，且宾阳县人民政府颁发（2010）977号土地证时已经注销了（97）982号土地证，因此帽子一组起诉请求确认宾阳县人民政府颁发（97）982号土地证违法和请求撤销（2010）977号土地证，符合行政诉讼法规定的立案条件。一审判决认为变更登记颁发的（2010）977号土地证不属于行政诉讼的受案范围，对变更登记行为不予审查及判断是错误的，属违反法定程序情形，本院予以纠正。但是，由于本案各方当事人之间的争议实质上是宾阳县人民政府作出的土地登记行为是否合法问题，一审判决已经对该土地登记行为进行了全面合法性审查并对帽子一组提出的主要诉讼请求作出裁判，而且（2010）977号土地证的合法性取决于对（97）982号土地证合法性审查的结果，为节约诉讼成本，本院决定在二审程序中直接对宾阳县人民政府颁发（2010）977号土地证行为进行审查并作出裁判。关于宾阳县人民政府颁发的被诉两本《国有土地使用证》项下的土地来源是否清楚的问题。被诉的（97）982号土地证项下的土地来源，是基于[1977]85号征地批复。该批复证实帽子大队及上诉人帽子一组的集体土地被征用作为第三人南宁铁路局迁建黎塘采石水泥厂用地的事实。根据[1977]85号征地批复的征地红线图及一审法院组织各方当事人对争议地现场勘查的笔录记载，能够确认帽子一组所争议的30亩土地已经纳入当年柳州铁�局南宁铁路分局黎塘采石水泥厂征地范围。结合黎塘采石水泥厂与包括帽子一组等被征地集体于1976年11月6日达成了《黎塘采石场及石碴专用线工程征用土地协议书》，就征地补偿达成一致等事实，可以认定当年已经按[1977]85号征地批复的征地红线图对土地进行征收，帽子一组所争议的30亩土地已被征收。因此，被诉的（97）982号土地证项下的土地权属来源于国家征用的事实清楚。被诉的（2010）977号土地证是对（97）982号土地证的更名登记，故其项下的土地权属来源与（97）982号土地证相同。帽子一组上诉称没有证据证明帽子一组单独签领到争议的30亩松林地的土地补偿金，并以此主张涉案争议的30亩土地不在[1977]85号征地批复的征地范围内，这一诉称与其在争议地现场勘查时陈述上述土地在1977年征地红线图范围内的内容相悖，也与帽子一组在一审期间提供的证据图亦�明争议的30亩土地在1977年征地红线范围内的莲花山西北面铁路沿线两侧相矛盾。根据[1977]85号征地批复，当年征地的范围除帽子一组的土地以外，还有帽子大队及其它生产队的土地，从[1977]85号征地批复内容及征地红线图表明，征用的荒地属于帽子大队，帽子一、三、四、五队集体被征用的是旱地和轮歇地，争议的30亩土地的位置与帽子一、三、四、五队集体被征用的旱地和轮歇地的位置不同，这一事实与帽子一组在上诉状中的陈述相同。另，帽子一组上诉称1977年、1980年和1982年经过国家批准三次征用上诉人以及上诉人所在大队和各生产队集体土地一共才有634.38亩，被诉土地证登记的土地使用面积比实际征用面积多出695.9亩。经查明，[1977]85号征地批复同意征用宾阳县原合吉公社帽子大队和燕山大队位于莲花山、聚游山一带的土地共1104.62亩，其中石山601.16亩，帽子大队及各队的荒地、旱地、轮歇地共231.77亩，燕山大队的荒地、旱地、水田、轮歇地共271.69亩，帽子一组上述所称与事实不符。综上，一审判决认定帽子一组所争议的30亩土地属于[1977]85号征地批复中所确定的帽子大队荒地141.29亩中的一部分，帽子一组所争议的30亩土地在当年征地时已经被征收，有事实依据。关于宾阳县人民政府颁发被诉土地证的程序是否合法的问题。本案中，宾阳县人民政府未能依法向法院提供其颁发的（97）982号土地证时的原始登记材料，无证据证明其在对涉案地进行初始登记时已经履行了法定程序，故一审判决认定其登记程序违法正确。至于（2010）977号土地证的颁发程序是否合法问题，该更名登记有南宁铁路局名称变更登记申请和原土地证书，由于没有改变土地权利内容，宾阳县人民政府以原土地权属调查和�籍调查为依据颁发（2010）977号土地证，没有违反法律规定，故该发证程序合法。关于帽子一组上诉主张一审判决已经确认宾阳县人民政府的颁证程序违法，应当撤销（2010）977号土地证的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”的规定，被诉的（97）982号土地证登记的帽子一组所争议的30亩土地上已修建铁路及铁路附属设施，如果撤销该土地登记行为，将会给社会公共利益造成重大损害，一审判决不撤销被诉土地登记行为，有法律依据。因此，帽子一组要求撤销（2010）977号土地证，不符合法律规定，本院不予支持。关于帽子一组在二审中提出请求二审法院判令宾阳县人民政府按照国家征地补偿标准赔偿其30亩松林地应得的经济损失问题。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由除外。”的规定，本院对帽子一组在二审期间提出的上述请求不予审理。综上，一审判决认定事实基本清楚，实体判决正确，但对宾阳县人民政府颁发（2010）977号土地证的变更登记行为不予审查及判断错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宾阳县黎塘镇帽子村第一村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 韦威助审 判 员 宋玉杰审 判 员 陆 海二〇一八年一月二十九日法官助理 封 宇书 记 员 许 青