广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1027号
上诉人（原审原告）：五华县棉洋镇联西村赤一村民小组。住所地：广东省五华县棉洋镇联西村。
负责人：刘东盼，小组长。
上诉人（原审原告）：五华县棉洋镇联西村赤二村民小组。住所地：广东省五华县棉洋镇联西村。
村民代表：刘忠业，该小组村民。
上述上诉人共同的委托代理人：蓝国旺，福建汀杭律师事务所律师。
上述上诉人共同的委托代理人：曾庆加，男，汉族，1946年9月9日出生，住广东省五华县。
被上诉人（原审被告）：五华县人民政府。住所地：广东省五华县水寨镇华一东路*号。
法定代表人：吴晖，县长。
原审第三人：刘升平，男，汉族，1969年12月26日出生，住广东省五华县。
委托代理人：冯志玲，广东法丞律师事务所律师。
上诉人五华县棉洋镇联西村赤一村民小组（下称赤一村民小组）、五华县棉洋镇联西村赤二村民小组（下称赤二村民小组）因与被上诉人五华县人民政府土地登记行政纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2017）粤14行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案讼争土地坐落于五华县棉洋镇联西村赤二村民小组内，面积约160平方米，四至为东至本户耕地、西至村道路、南至禾坪、北至村道路。涉案争议土地原属联西村赤株塘生产队保管间，共有五间，1979年至1980年体制下放时，赤株塘生产队分为赤一、赤二、赤三三个生产队，生产队后来又改为村民小组。头尾两间分给赤三村民小组，中间三间为赤一村民小组、赤二村民小组所有。刘升平属赤三村民小组成员。
在1980年间，经村民集体讨论同意以招标竞价方式出售保管间，当时赤二村民小组村民刘自轩竞得赤一村民小组、赤二村民小组的保管间，刘升平的父亲刘勇业竞得赤三村民小组的保管间。后来，刘自轩竞得的保管间又转让给了刘升平的父亲刘勇业，从此，保管间一直由刘升平家管理、使用。
2003年7月5日，刘升平向五华县人民政府职能部门申请办理土地使用权登记发证，经调查、提供私人建房用地土地权属证明、公告，审核后，于2003年8月22日核发了华府集用（2003）第1424000653号《集体土地使用证》。
2016年10月24日，刘升平接村干部通知，认为保管间属于危房存在安全隐患需拆除。该保管间拆除后砌围墙时，受到赤一村民小组、赤二村民小组阻止，赤一村民小组、赤二村民小组认为当时只卖天面材料，没有出售地基。赤一村民小组、赤二村民小组到五华县棉洋镇人民政府（下称棉洋镇人民政府）、五华县国土资源局投诉、反映，经镇、村干部召集双方调解未果，建议通过诉讼途径解决纠纷。
另查明：对办理集体土地登记的《私人建房用地土地权属证明书》中的村民小组意见栏、村委会意见栏、镇政府意见栏，此三栏中的“刘兆灵”、“陈万全”、“邓健”的签名，刘兆灵、陈万全、邓健各自出具书面证人证言，认为不是其本人的签名。
原审法院认为：根据赤一村民小组、赤二村民小组的诉讼请求及理由，五华县人民政府的答辩意见，刘升平的陈述意见，本案的焦点是五华县人民政府向刘升平颁发的集体土地使用证是否存在土地权属争议的问题。根据本案现有证据可证实，刘升平属赤三村民小组成员，赤三村民小组与赤一村民小组、赤二村民小组原属同一赤株塘生产队，在1979年至1980年体制下放时，赤株塘又分为赤一、赤二、赤三三个生产队，后来生产队又改为村民小组，双方对此无异议，予以确认。赤一村民小组、赤二村民小组主张当时仅出售保管间地面建筑材料，涉案土地仍属其村民小组的集体所有土地。刘升平认为涉案土地使用权属其所有，其通过当时的中标和受让其他中标人取得了保管间的使用权。五华县人民政府在答辩状及庭审中亦认为涉案土地存在权属争议，应由政府先行处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”的规定，赤一村民小组、赤二村民小组对涉案土地使用权存在权属争议，应当由政府先行处理，当事人对政府处理决定不服的才可以向人民法院起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回赤一村民小组、赤二村民小组的起诉。
上诉人赤一村民小组、赤二村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、赤一村民小组、赤二村民小组于2016年10月间与刘升平就涉案土地发生争议后，即由村委会、各方亲属、各组代表进行多次沟通协商，试图解决争议，但均无结果。2016年10月31日，赤一村民小组的小组长刘东盼和赤二村民小组的村民代表刘忠业向棉洋镇人民政府申请处理涉案土地争议，棉洋镇人民政府经调处未果，告知向相关部门申请处理。2016年11月间，赤一村民小组、赤二村民小组派代表刘东盼、刘忠业、刘德良等人到五华县人民政府投诉，要求处理与刘升平的土地争议问题，五华县国土资源局经查证后认定涉案土地已于2003年7月5日向刘升平颁发了集体土地使用证，告知赤一村民小组、赤二村民小组如对该证持有异议可向有管辖权的人民法院提起诉讼。2016年12月29日，赤一村民小组、赤二村民小组代表刘忠业、刘德良、刘常业再次要求棉洋镇人民政府对涉案土地争议进行处理，又被告知涉案土地已颁发了集体土地使用证，可依法通过诉讼的途径解决。据此，赤一村民小组、赤二村民小组已向相关人民政府或其主管部门申请先行处理，再按其告知意见向原审法院提起诉讼，程序上完全合法。二、赤一村民小组、赤二村民小组提起诉讼针对的不是权属争议的问题，而是五华县人民政府颁发涉案土地集体土地使用证的合法性和有效性问题。刘升平申请涉案土地集体土地使用证的证明材料是伪造的，但五华县人民政府对此未予查明，且存在未公告和未批准先登记等违反土地登记程序的行为，原审法院对该事实不予查明和认定是错误的。综上，原审裁定驳回赤一村民小组、赤二村民小组的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理，并依法撤销华府集用（2003）第1424000653号《集体土地使用证》，将涉案土地归还赤一村民小组、赤二村民小组管理使用。
被上诉人五华县人民政府于二审时答辩称：一、赤一村民小组、赤二村民小组和刘升平对涉案土地使用权确实存在争议，争议的核心在于赤一村民小组、赤二村民小组认为仅售天面材料给刘升平，刘升平则认为其父亲刘勇业通过竞买取得涉案土地使用权，故必须首先弄清当时的竞买是否包括涉案土地使用权。二、只有在涉案土地使用权的归属确定之后，才能确认华府集用（2003）第1424000653号《集体土地使用证》是否存在错误。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议应当由政府先行处理，在涉案土地使用权争议解决之前，赤一村民小组、赤二村民小组提出撤销被诉集体土地使用证的诉请不应予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁定驳回赤一村民小组、赤二村民小组的起诉并无不当。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人刘升平于二审时答辩称：一、刘升平属于赤珠塘生产队集体经济组织的成员，完全有资格向涉案土地所在地的县级人民政府土地行政管理部门提出土地登记申请。刘升平以其父亲刘勇业通过中标和流转两种方式取得的保管间所有权为依据，向五华县人民政府申请办理集体土地使用证，五华县人民政府经调查属实后为刘升平办理了华府集用（2003）第1424000653号《集体土地使用证》，完全属于认定事实清楚、适用法律正确、依法行政的行为。二、赤一村民小组未能提供相关证据证明其提起本案诉讼是经合法村民会议讨论通过的，其不是适格的诉讼主体。刘忠业并非赤二村民小组的小组长，小组长另有其人且尚未罢免，其提交的推选书没有村委会的盖章确认，真实性无法确定，故以刘忠业为代表以赤二村民小组的名义提起本案诉讼同样于法无据。三、赤一村民小组、赤二村民小组认为五华县人民政府颁发集体土地使用证给刘升平的行为侵犯了其土地权益，属《中华人民共和国行政复议法》规定的应复议前置的案件，其未先申请行政复议而直接提起诉讼不当。综上，原审裁定驳回赤一村民小组、赤二村民小组的起诉正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案中，赤一村民小组、赤二村民小组以其为涉案土地的使用权人，刘升平称涉案土地已由其购买并经登记缺乏事实依据且违反程序为由，起诉请求撤销五华县人民政府向刘升平颁发的华府集用（2003）第1424000653号《集体土地使用证》。本案事实表明，涉案土地原属联西村赤株塘生产队保管间，共有五间，1979年至1980年体制下放时，赤株塘生产队分为赤一、赤二、赤三三个生产队，生产队后来又改为村民小组，保管间的头尾两间分给赤三村民小组，中间三间为赤一村民小组、赤二村民小组所有；在1980年间，经村民集体讨论同意以招标竞价方式出售保管间，当时赤二村民小组村民刘自轩竞得赤一村民小组、赤二村民小组的保管间，刘升平的父亲刘勇业竞得赤三村民小组的保管间，后刘自轩竞得的保管间又转让给了刘升平的父亲刘勇业，保管间一直由刘升平家管理、使用。原审诉讼中，赤一村民小组、赤二村民小组主张当时出售的仅是保管间地面建筑材料，并不包括涉案土地使用权，刘升平则认为其父亲刘勇业通过中标和流转的方式取得了保管间和涉案土地使用权，而五华县人民政府亦表示涉案土地的使用权归属仍有争议，故可认定赤一村民小组、赤二村民小组提出的诉讼主张实质系认为涉案土地存在权属争议。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”和《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第（一）项“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。……”的规定，涉案土地的权属争议应当由人民政府先行处理。赤一村民小组、赤二村民小组应当先向人民政府递交正式的土地权属争议调处申请，人民政府则应当依法履行调处纠纷的法定职责，对涉案土地的权属争议作出确权处理决定，并可以根据权属争议的处理结果，一并对涉案土地上的相关权属证书作出处理；涉案土地权属争议的当事人对人民政府作出的确权处理决定不服的，再依法向人民法院提起诉讼。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院在涉案土地权属争议未经人民政府确权处理的情况下裁定驳回赤一村民小组、赤二村民小组的起诉，理据充分，本院予以维持。赤一村民小组、赤二村民小组提出的撤销原审裁定、改判支持其一审诉讼请求的上诉主张理据不足，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月九日
书记员 肖 威