西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行终253号
上诉人（原审原告）沈煜，男，汉族。
被上诉人（原审被告）西安市公安局雁塔分局，住所地西安市雁塔区翠华路333号。
法定代表人唐建平，该分局局长。
委托代理人李伟锋，该分局民警。
委托代理人闫希军，该分局明德门派出所民警。
被上诉人（原审被告）西安市公安局，住所地西安市西大街63号。
法定代表人任军号，该局局长。
委托代理人马海平，该局法制科工作人员。
委托代理人郑丽，该局法制科工作人员。
上诉人沈煜因诉西安市公安局雁塔分局治安行政处罚及西安市公安局行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初590号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈煜、被上诉人西安市公安局雁塔分局的委托代理人李伟锋、闫希军及被上诉人西安市公安局的委托代理人马海平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，2016年3月16日，原告沈煜认为其原单位中国建设银行陕西分行拖欠其1994年至2004年行业统筹和企业年金一事，到北京市天安门地区非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并训诫，并被送往马家楼接济服务中心。后被长延堡街道办事处工作人员从马家楼接出，并劝返回西安移交被告明德门派出所。被告经调查核实后，于2016年3月17日针对原告的上述行为作出雁公（明）行罚决字［2016］460号行政处罚决定书，决定给予原告行政拘留五日的行政处罚，并于处罚当日移交至西安市拘留所执行，现已执行完毕。原告沈煜不服，于2016年4月12日向西安市公安局申请行政复议，被告西安市公安局于2016年6月17日作出西公法行复［2016］22号行政复议决定书，维持了被告西安市公安局雁塔分局作出的行政处罚决定书，并向原告进行了送达。原告认为二被告在行政处罚和行政复议中，程序严重违法，侵害其合法权益，故诉至法院。
一审法院认为，《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的场所提出”。北京天安门周边不是信访接待场所。原告沈煜因反映其原单位中国建设银行陕西分行1994年至2004年行业统筹和企业年金一事，到北京天安门周边非信访接待场所进行上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，其行为应属于扰乱公共秩序，应受到治安行政处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，原告沈煜的居住地在被告所在辖区，被告西安市公安局雁塔分局作为原告沈煜居住地的公安机关，在原告已返回居住地的情况下，对原告沈煜的违法行为进行管辖处理更为适宜。因此，西安市公安局雁塔分局对该案具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。被告西安市公安局雁塔分局在对原告的违法事实进行调查核实后，作出了雁公（明）行罚决字［2016］460号行政处罚决定书，原告的违法行为应认定为扰乱其他公共场所秩序，被告西安市公安局雁塔分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对原告进行处罚，属于适用法律不准确，但对违法行为的认定程序和处罚结果不产生影响。综上，该处罚决定认定事实清楚、证据确凿、处罚程序合法。故对于原告的诉讼请求，不予支持。被告西安市公安局作为被告西安市公安局雁塔分局的上一级主管部门，具有行政复议的管辖权。被告西安市公安局在复议期限内作出了西公法行复［2016］22号行政复议决定书，在该决定书中，被告西安市公安局明确认定了，被告西安市公安局雁塔分局作出的雁公（明）行罚决字［2016］460号行政处罚决定书，在适用法律上不准确，但是对该案件的处理结果不产生影响，据此作出了维持的行政复议决定，并依法送达给了原告。西公法行复［2016］22号行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。故原告要求撤销被告西安市公安局西公法行复［2016］22号行政复议决定书的诉讼请求，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审判决驳回原告沈煜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈煜负担。
上诉人沈煜上诉称：1、上诉人没有违法行为，公安机关认定其违法事实缺少客观证据；2、被上诉人提供的训诫书来源不合法，上诉人从未见过该训诫书。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当且程序违法。故请求二审法院：1、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初590号行政判决，依法将本案发回重审；2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人雁塔分局辩称：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，其具有管辖权，且案件是由长延堡街道办将上诉人带回西安并移交该机关依法处理。结合案件的所有证据材料，能够充分认定上诉人沈煜于2016年3月16日到天安门地区非正常上访的违法事实，故对其作出的处罚决定并无不当。综上，一审法院认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。
被上诉人西安市公安局辩称：上诉人沈煜对被上诉人西安市公安局雁塔分局作出的治安处罚不服，于2016年4月12日向其申请行政复议。其受理后于6月8日依法对该案延长行政复议期限，并于6月17日依法作出行政复议决定，其行政复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求二审法院驳回上诉人全部诉请。
本院二审经审理查明，与一审判决认定沈煜被西安市公安局雁塔分局依法予以治安行政处罚的事实一致，应予以确认。
另查明，2016年4月12日，沈煜因不服西安市公安局雁塔分局作出的雁公（明）行罚决字［2016］460号行政处罚决定，向西安市公安局申请行政复议。西安市公安局受理该行政复议后，于4月13日向西安市公安局雁塔分局送达《提交行政复议答复通知书》。6月8日，该局依法对该案延长行政复议期限。6月12日，西安市公安局雁塔分局作出《关于沈煜行政复议的答复》。西安市公安局于6月17日作出西公法行复［2016］22号行政复议决定，并于6月23日向沈煜邮寄送达。沈煜不服，故诉至法院。
上述事实，有一审经法庭示证、质证的的证据、一审庭审笔录及二审庭审笔录予以佐证。
本院认为，行政诉讼的目的即在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。行政复议机关和人民法院对行政行为合法性进行审查，应当依据行政机关作出行政行为时所收集的证据、认定的事实、适用的法律和主张的理由来综合判断。本案中，被上诉人西安市公安局雁塔分局作为沈煜居住地辖区公安机关，对该案行使管辖权，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。上诉人沈煜因反映信访问题，于2016年3月16日到北京天安门广场周边非正常上访，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫，其行为已经违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，依法应予处罚。被上诉人西安市公安局雁塔分局根据北京市公安局天安门地区分局治安大队的训诫书、情况说明、询问笔录以及出门单等证据，作出的雁公（明）行罚决字［2016］460号行政处罚决定认定沈煜2016年3月16日到北京天安门广场周边非正常上访的事实清楚，证据确实充分。
关于被诉行政处罚决定的法律适用问题，经查，本案中，该行政处罚决定认定沈煜的行为构成扰乱单位秩序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对沈煜予以处罚，属于适用法律错误，依法应当确认违法。
关于被诉行政复议决定，经查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为证据、依据和其他有关材料。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，西安市公安局受理沈煜的行政复议后，于4月13日向被申请人西安市公安局雁塔分局送达《提交行政复议答复通知书》，但西安市公安局雁塔分局直至6月12日才提出书面答复。复议机关西安市公安局在明知被申请人逾期提出书面答复违反上述法律规定的情况下，作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定，显属不当。另，西安市公安局在行政复议决定中，将被诉行政处罚决定适用法律错误认定为适用法律不准确，亦为不当。故西安市公安局作出的西公法行复［2016］22号行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。
综上所述，一审判决认定部分事实有误，适用法律错误，依法应予以撤销。对上诉人沈煜要求撤销一审判决的上诉请求，依法予以支持；对其要求发回重申的上诉请求，因于法无据，故本院不予支持。关于上诉人沈煜认为其不存在违法行为、公安机关认定其违法事实缺少客观证据、训诫书来源不合法以及一审程序错误等相关上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，且与事实相悖，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2016）陕7102行初590号行政判决；
二、确认西安市公安局雁塔分局雁公（明）行罚决字［2016］460号行政处罚决定违法；
三、撤销西安市公安局西公法行复［2016］22号行政复议决定。
一、二审案件受理费共计100元（上诉人已预交），由被上诉人西安市公安局雁塔分局、西安市公安局共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋蒙蒙
审判员 高 洁
审判员 睢 涛
二〇一六年十二月十五日
书记员 贺 宁