松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉07行终14号
上诉人(原审被告)乾安县城市环境综合执法局，住所地吉林省乾安县安定路。
法定代表人刘向光，局长。
委托代理人盛玉贵。
委托代理人张丽华，乾安县法律援助中心律师。
上诉人(原审第三人)孙靖野。
委托代理人肖仁轩，吉林乾龙律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)程贵刚，住吉林省乾安县。
委托代理人潘石，吉林良佐律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)李洪文，住吉林省乾安县。
被上诉人(原审第三人)项柏岐，住吉林省乾安县。
被上诉人(原审第三人)孙立民，住吉林省乾安县。
上诉人乾安县城市环境综合执法局（以下简称乾安县执法局）、上诉人孙靖野因不履行法定职责一案，不服前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院（2016）吉0721行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人乾安县执法局的委托代理人盛玉贵、张丽华、上诉人孙靖野及其委托代理人肖仁轩、被上诉人程贵刚及其委托代理人潘石到庭参加诉讼。被上诉人李洪文、项柏岐、孙立民经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已缺席审理终结。
程贵刚于2014年8月向乾安县执法局投诉孙靖野在梧桐家园七号楼二楼修建彩钢瓦屋面未取得建设工程规划许可证，要求乾安县执法局予以拆除。被告乾安县执法局于2014年8月25日立案受理，在程贵刚起诉前未作出处理决定。
原审原告程贵刚诉称，原告家居住在乾安县梧桐家园小区二号楼302室，第三人孙靖野、李洪文、项柏岐、孙立民居住的七号楼位于二号楼南侧，其屋顶正对原告家窗前。七号楼批准建筑层数为二层，高为8.25米。2014年8月，孙靖野等四户居民未经批准擅自抬高屋面近5米，严重影响原告的通风、采光和视线，并给原告的居住带来安全隐患，为此，原告申请被告乾安县执法局查处四户居民的违法行为。被告作为城市管理执法部门，具有城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政管理权，对本行政区内的违法建筑行为负有管理和监督职责，但被告推脱近三年不予处理，未给原告任何答复，其行为已构成行政不作为。故诉至法院，要求被告乾安县执法局依法履行法定职责，拆除第三人违法抬高修建的彩钢瓦屋面，并承担本案诉讼费。原审原告向原审法院提交证据：1、乾安县规划办公室《关于梧桐家园东侧二楼新建彩钢瓦屋面的情况说明》，证明第三人的彩钢瓦屋面未经规划审批，对原告造成影响。2、投诉书一份，证明原告一直在投诉，而被告一直未予答复。3、现场照片7枚。4、梧桐家园七号楼建筑图纸（复印件）,乾安县规划办公室的设计说明中七号楼建筑高度9.45米有涂改，原告认为应该是8.25米。
原审被告乾安县执法局辩称，我单位在本案中不存在不作为。2014年接到原告的投诉后，当即立案，走访当事人，对现场进行勘验，向专业部门发函，请求确认第三人为防雨保温修缮的彩钢瓦起脊是否需经过审批，是否必须审批加以确认，至今没有得到答复。我们也查找不到相关的屋顶做防水保温处理需审批或者是违章建筑的法律规定。我们是行政执法部门，所作行政行为必须依法进行，我们到现场实际测量，调查取证后发现并非如原告所诉影响其通风、采光和视线，高度也不是原告所说的5米，而是2.9米，原告也没有提供专业鉴定，所以我单位在对第三人是否违法无法确认的情况下，不能乱作为、违法作为，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。原审被告乾安县执法局向原审法院提交的证据：1、立案审批表；2、王秀丽（第三人孙靖野的母亲）询问笔录；3、勘验检查笔录；4、程贵刚的询问笔录；5、委托勘验确认函及送达回执；6、乾安县规划办公室《关于梧桐家园东侧二楼厢房的情况说明》（2014年10月9日），内容为：乾安县梧桐家园小区建于2007年，一号楼与二号楼中间临白驹街的二楼厢房屋面原设计为平屋面，现在施工完毕的彩钢瓦双坡屋面，在乾安县规划办公室未办理规划审批手续；7、乾安县规划办公室《关于梧桐家园东侧二楼新建彩钢瓦屋面的情况说明》（2015年7月16日），内容为：乾安县梧桐家园小区建于2007年，一号楼与二号楼中间临白驹街的二楼屋面原设计为平屋面，现在新建成彩钢瓦屋面。该工程在乾安县规划办公室未办理规划审批手续，对北侧居民在视觉上造成了影响；8、乾安县执法局《关于责成规划办出具<协助勘验意见书>的请示》（乾执请字[2015]61号）；9、现场照片四枚；10、《中华人民共和国城乡规划法》、《吉林省城乡规划条例》、吉林省人民政府法制办公室《关于乾安县在城市管理方面开展相对集中行政处罚权工作的复函》（吉府法函[2008]54号）、乾安县机构编制委员会《关于乾安县城市环境综合执法局职能配置机构设置和人员配备的通知》（乾编发[2008]15号）。
原审第三人孙靖野述称，原告无权请求人民法院判令乾安县执法局拆除第三人的修缮屋面，因为第三人修缮房屋并没有对原告构成挡光、影响通风、视觉。第三人修缮屋面的行为不违法，修缮房屋不适用《城乡规划法》。根据吉林省暖房子工程相关文件对老旧房屋实行“穿衣带帽”的要求，屋面平改坡加保温并不违法，不需要规划审批，综上，请求驳回原告的诉讼请求。
原审第三人李洪文、项柏岐、孙立民未出庭，未提出陈述意见。亦未向原审法院提交证据。
原审法院经庭审质证对证据作如下确认：1、原告程贵刚提交的证据1、3予以采信，证据2、4与本案无关联性，不作为证据审查。2、被告乾安县执法局提交的证据均系在行政程序中合法取得，原告和第三人虽对部分证据的证明内容有异议，但对其真实性均未提出异议，故本院予以采信。
原审法院经审理查明，乾安县梧桐家园小区建于2007年，其中二号楼和七号楼相邻，二号楼正面朝南，七号楼在二号楼东南侧（是厢房），两楼中间有近6米的消防通道。原告程贵刚居住在二号楼302室，七号楼系本案第三人孙靖野、李洪文、项柏岐、孙立民等四户居民所有。七号楼共两层，楼顶屋面原设计为平屋面，2014年8月，第三人孙靖野在二层屋顶新建了彩钢瓦双坡屋面。原告程贵刚向被告乾安县执法局投诉举报，认为该工程未取得建设工程规划许可证，严重阻挡其住宅通风、采光和视觉，要求被告对其予以拆除。2014年8月25日，被告乾安县执法局立案受理，经现场勘查，七号楼该双坡彩钢瓦屋面东西19米、南北38米、高2.9米。后被告乾安县执法局向乾安县住建局规划办公室发函，就该建设工程是否经过规划部门审批、是否可以采取改正措施、采取何种措施消除对规划实施的影响等问题征询意见，乾安县规划办公室分别于2014年10月9日和2015年7月16日向被告出具两份情况说明，内容为：“……该工程在乾安县规划办公室未办理规划审批手续，对北侧居民在视觉上造成影响”。被告乾安县执法局至原告起诉时未予答复，未对第三人新建彩钢瓦双坡屋面行为作出处理决定。
原审法院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、吉林省人民政府法制办公室《关于乾安县在城市管理方面开展相对集中行政处罚权工作的复函》（吉府法函[2008]54号）、乾安县机构编制委员会《关于乾安县城市环境综合执法局职能机构设置和人员配备的通知》的相关规定，被告乾安县执法局具有对本县辖区范围内未经规划审批修建建筑物、构筑物及其它设施等违法建筑予以查处的法定职责。原告程贵刚认为第三人孙靖野等人在其居住的梧桐家园二号楼相邻的七号楼修建彩钢瓦屋面，对其采光、通风和视觉造成影响，有权向被告提出申请，要求被告履行查处职责。被告乾安县执法局在接到原告程贵刚投诉申请后，虽已立案受理，并进行相关调查勘验，但至原告起诉时也没有对第三人未经规划部门审批修建的彩钢瓦屋面作出处理决定，已构成不作为。故原告要求其履行法定职责的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告乾安县城市环境综合执法局在本判决生效后60日内对第三人在梧桐家园小区七号楼修建的彩钢瓦双坡屋面依法作出处理决定。
上诉人乾安县城市环境综合执法局上诉称，1、上诉人不存在行政不作为。2014年8月，接到程贵刚的投诉后，组织人员到现场进行勘验，测量，并向有关专业部门发函，请求确认第三人为防雨保温修缮的彩钢瓦起脊是否需经过审批。至今没有得到明确答复。我们也查找不到相关的屋顶做防雨保温的彩钢瓦是否需审批的法律规定。因我们是行政执法部门，所作行政行为必须依法进行，目前没有法律作依据故无法作出具体行政行为。2、该修缮的彩钢瓦屋顶并不影响被上诉人的正常生活。我们接到投诉后，马上到现场实地测量，拍照，发现该屋顶所在的七号楼与被上诉人所居住的二号楼中间是消防通道有一定的距离，且该建筑是二层楼，被上诉人居住的是三楼，它们的高度几近平行状态，不影响被上诉人家的采光更不用说通风和视线。希望二审法院依据事实和法律给予正确评判。
上诉人孙靖野上诉称，原审判决认定事实错误。上诉人是对老旧建筑物的屋顶屋面的修缮行为，不是建设房间和改建行为。且2010年以来，有政策要求对老旧房屋采取“穿衣戴帽”的方式进行国家出资“暖房子工程”改造。无一例进行审判。上诉人的行为不适用《城市规划法》规定调整。是否影响采光、通风和造成视觉影响，无事实和法律依据。故原审认定事实错误。请求撤销原审判决并驳回原审原告的诉讼请求。
被上诉人程贵刚辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
经本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、吉林省人民政府法制办公室《关于乾安县在城市管理方面开展相对集中行政处罚权工作的复函》（吉府法函[2008]54号）、乾安县机构编制委员会《关于乾安县城市环境综合执法局职能机构设置和人员配备的通知》的相关规定，上诉人乾安县执法局具有对本县辖区范围内未经规划审批修建建筑物、构筑物及其它设施等违法建筑予以查处的法定职责。被上诉人程贵刚认为上诉人孙靖野等人在其居住的梧桐家园二号楼相邻的七号楼修建彩钢瓦屋面，对其采光、通风和视觉造成影响，有权向其提出申请，要求乾安县执法局履行查处职责。乾安县执法局在接到程贵刚投诉申请后，虽已立案受理，并进行相关调查勘验，但至被上诉人程贵刚一审起诉前也没有对孙靖野等人未经规划部门审批修建的彩钢瓦屋面作出处理决定，其行为已构成不履行法定职责。故原审法院判决其履行法定职责正确。二上诉人的上诉理由无事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人乾安县执法局和孙靖野各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 薛静波
审判员 刘 洋
二〇一七年三月二十日
书记员 李克举