江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00804号
上诉人（原审原告）张年俊。
上诉人（原审原告）孙桂玲。
委托代理人张年俊（系上诉人孙桂玲之夫），自然情况及住址同上。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在徐州市铜山新区行政区。
法定代表人刘广民，该区区长。
委托代理人吴永华，该区政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）徐州市铜山区国土资源局，住所地在徐州市铜山新区行政区府中东路1号。
法定代表人孟昭芝，该局局长。
委托代理人吴永华，该区政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）徐州市铜山区房村镇人民政府，住所地在徐州市铜山区房村镇。
法定代表人吴超，该镇镇长。
委托代理人倪成学，该镇副镇长。
上诉人张年俊、孙桂玲因诉徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区国土资源局（以下简称铜山区国土局）、徐州市铜山区房村镇人民政府（以下简称房村镇政府）不履行土地变更登记法定职责及赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00103号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年12月29日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人暨上诉人孙桂玲的委托代理人张年俊，被上诉人铜山区政府副区长朱昌兵、委托代理人吴永华，被上诉人铜山区国土局副局长卢爱冬、委托代理人吴永华，被上诉人房村镇政府委托代理人倪成学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2001年2月25日，张年俊与案外人孟庆华签订房屋转让协议，约定原郭集乡工业公司楼房由张年俊出面购买，购买后转让给孟庆华上下各两间及院内车库，同时约定双方上房后享有同等地位，协议永久生效。2002年1月1日，张年俊以9万元价格购买了该办公楼及院落。2004年12月6日，张年俊起诉孟庆华，请求解除双方签订的前述房屋转让协议，徐州市铜山区人民法院经审理依法驳回了张年俊的诉讼请求。张年俊不服上诉后被驳回。2005年5月23日，孟庆华起诉张年俊，请求张年俊履行交付房屋的义务。徐州市铜山区人民法院经审理支持了孟庆华的诉讼请求。张年俊不服上诉后被驳回。目前，孟庆华和张年俊购买郭集乡工业公司办公楼（其中东头各五间系张年俊购买、西头上下各两间系孟庆华购买）及院落的土地，仍登记为房村镇乡镇企业管理服务站，土地类型为集体土地所有权，面积为817.8平方米，涉案房屋所有权证登记的所有权人仍为郭集乡工业公司。2010年2月5日，张年俊向房村镇政府申请办理涉案房产及土地使用权变更手续未果。2014年10月19日，张年俊向铜山区国土局提交涉案土地使用权变更申请报告。铜山区国土局认为张年俊的申请不具备土地变更登记条件，经口头告知其申请不符合法律规定后，于2015年1月22日作出《关于张年俊申请办理土地变更登记问题的复函》。张年俊不服该复函，申请行政复议，在行政复议过程中，铜山区国土局于2015年3月20日作出《关于收回对张年俊的复函的通知》，将该复函收回。同年4月20日，铜山区政府作出[2015]铜行复第01号《行政复议决定书》，确认铜山区国土局土地变更登记不予受理决定行为违法。6月19日，铜山区国土局作出《不予受理通知书》。5月20日，张年俊、孙桂玲诉至法院，认为铜山区政府、铜山区国土局、房村镇政府不办理涉案土地使用权变更登记构成行政不作为并要求赔偿。
一审法院认为，首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。该条例第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。《土地登记办法》第三条第二款亦规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。本案中，张年俊、孙桂玲在提出土地使用权变更登记的申请后，以铜山区政府、铜山区国土局为被告提起行政诉讼，请求法院判令铜山区政府、铜山区国土局为其办理涉案土地使用权变更登记，符合法律规定。
其次，《不动产登记暂行条例》第十四条第一款规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。《土地登记办法》第七条规定，土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的,可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。该办法第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，从现有的证据及生效裁判文书确认的相关事实看，涉案土地上的房屋即郭集乡工业公司办公楼虽系张年俊出资购买，但其通过房屋转让协议将该房屋的部分转让给孟庆华所有，故应认定涉案土地上的房屋为张年俊及案外人孟庆华按份共有。因此，根据上述规定，张年俊、孙桂玲欲办理涉案房屋的土地使用权变更登记，应当与房屋共有人孟庆华及涉案土地使用证原登记载明的土地使用主体（即出卖人）共同向铜山区国土局提出申请。现张年俊单独向铜山区国土局提出申请，要求将涉案房屋的土地使用权变更至其名下缺乏法律依据，不予支持。
再次，《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。《土地登记办法》第十二条第（三）项规定，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。该办法第十八条规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。第十九条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。本案中，张年俊、孙桂玲于2014年10月19日书面申请涉案土地使用权变更登记，铜山区国土局于2015年1月22日作出《关于张年俊申请办理土地变更登记问题的复函》，故铜山区国土局在受理程序上存在瑕疵，不符合前述法律条文的规定。鉴于铜山区国土局已自行收回该复函、且铜山区政府亦作出行政复议决定确认该复函违法，因此，对该复函的合法性问题不再理涉。另一方面，对于铜山区国土局作为证据提供的其于2015年6月19日作出的《不予受理通知书》，因其无有效证据证明该通知书已经有效送达张年俊，而张年俊主张其未收到该通知书，故该通知书并未生效，其对张年俊的合法权益并未产生实质影响，亦不予理涉。
依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿法保护的是被行政行为侵害的行政相对人的合法权益。本案中，因张年俊、孙桂玲提出的涉案土地使用权变更申请不符合法定变更登记条件，铜山区政府、铜山区国土局对其申请不予受理的行为并未对其合法权益造成实质侵害，故张年俊、孙桂玲要求铜山区政府、铜山区国土局、房村镇政府赔偿其损失350万元的诉讼请求缺乏相应的依据，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张年俊、孙桂玲的诉讼请求；案件受理费50元，由张年俊、孙桂玲负担。
上诉人张年俊、孙桂玲上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当。上诉人2002年1月购买了原郭集乡工业公司办公楼和院落，从2003年到2013年，上诉人数次持有关证件要求铜山区政府、铜山区国土局、房村镇政府办理涉案房产和土地使用权过户，但铜山区政府、铜山区国土局、房村镇政府不予办理。请求本院撤销一审判决改判或发回重审；判决铜山区政府、铜山区国土局、房村镇政府依法赔偿因行政不作为给上诉人造成的各项损失共计350万元。
被上诉人铜山区政府、铜山区国土局答辩称，依据生效民事判决，涉案房屋系共有财产，张年俊、孙桂玲单方要求办理土地使用权变更登记不符合《土地登记办法》和《不动产登记暂行条例》的相关规定。铜山区国土局多次告知上诉人不符合土地使用权变更登记的条件，已履行了告知义务，不存在不作为。请求驳回上诉，维持原判决。
被上诉人房村镇政府答辩称，上诉人要求办理土地使用权变更登记应依法向县级以上人民政府相关职能部门提交申请材料，房村镇政府没有办理土地使用权变更登记的法定职责。房村镇政府不存在不作为情形。
上诉人张年俊、孙桂玲提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
本院认为，根据国务院《不动产登记暂行条例》第十四条第一款和建设部《土地登记办法》第七条、第九条第一款的规定，办理共有房屋土地变更登记，应当由当事人双方共同申请并提交符合法律规定的申请材料。本案中，根据生效民事判决认定的事实，涉案房屋系上诉人张年俊、孙桂玲与孟庆华共有财产。根据上述规定，在该生效判决未被依法撤销前，上诉人张年俊、孙桂玲欲办理涉案房屋的土地使用权变更登记，应当与房屋共有人孟庆华及涉案土地使用证原登记载明的土地使用主体（即房屋出卖人）共同向铜山区国土局提出申请。现张年俊、孙桂玲单独向铜山区国土局提出申请，要求将涉案房屋的土地使用权变更至其名下不符合上述法律规定，依法不予支持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿以公民、法人和其他组织合法权益的情形受到侵害为前提，本案中，因上诉人张年俊、孙桂玲不能证明铜山区政府、铜山区国土局、房村镇政府不履行法定职责侵权情形的存在，故一审法院判决驳回上诉人张年俊、孙桂玲赔偿请求并无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，裁判结果并无不当。上诉人张年俊、孙桂玲的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张年俊、孙桂玲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 霞
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
二〇一六年三月十六日
书 记 员 周 萍
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；