广东省清远市清新区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤1803行初136号
原告清远市清新区浸潭镇大湾岗村村民委员会云村村民小组。地址：清远市清新区。
负责人李建洪，村民小组组长。
委托代理人王国栋，广东经国律师事务所律师。
被告清远市国土资源局清新分局。地址：清远市清新区。
法定代表人麦灼华，局长。
委托代理人李硕，该局工作人员。
委托代理人周密，广东大观律师事务所律师。
被告清远市清新区人民政府。地址：清远市清新区。
法定代表人张仁建，区长。
委托代理人苏国忠，清远市国土资源局清新分局工作人员。
委托代理人薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。
第三人清远市清新区市场和房产管理中心。地址：清远市清新区。
法定代表人梁列彰，主任。
委托代理人米伟南，该中心工作人员。
第三人江路娣，女，汉族，住清远市清新区。
委托代理人薛锡庭，广东平信律师事务所律师。
委托代理人薛力韬，广东平信律师事务所工作人员。
原告清远市清新区浸潭镇大湾岗村村民委员会云村村民小组(以下简称云村小组)不服被告清远市国土资源局清新分局（以下简称清新分局）、清远市清新区人民政府（以下简称清新区府）土地行政登记纠纷一案，清远市中级人民法院指令本院审理。本院于2016年10月27日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告云村小组的负责人李建洪及其委托代理人王国栋，被告清新分局的委托代理人李硕、周密，被告清新区府的委托代理人苏国忠、薛蕙蕙，第三人清远市清新区市场和房产管理中心（以下简称清新房管中心）的委托代理人米伟南，第三人江路娣及其委托代理人薛锡庭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告云村小组诉称，1993年11月29日，原清新县国土局作出《关于县房管局浸潭管理所要求用地的批复》（以下简称《用地批复》），批准征收原告4.06亩土地，作为原清新县房地产管理局浸潭管理所（以下简称原浸潭房管所）综合办公楼建设用地。1994年11月，原清新县人民政府核发了《国有土地使用证》给原浸潭房管所。2003年，原清新县国土局将土地出让给江路娣。原告于2011年发现涉案土地被非法买卖，向国土部门举报。在原告举报期间，原清新县人民政府于2012年3月核发了《国有土地使用证》给江路娣。2012年5月，原告向清远市国土资源局邮递《请求履行法定职责申请书》，要求该局对原清新县国土局违法买卖土地行为依法查处。2012年8月3日，清远市国土资源局作出《关于对清新县浸潭镇江路娣用地情况进行调查的情况说明》（以下简称《情况说明》），但没有送达给原告。原告从其他渠道得到《情况说明》后，便向广东省国土资源厅申请行政复议。广东省国土资源厅作出了维持《情况说明》的复议决定，原告不服该复议决定，于2013年6月向清远市清城区人民法院提起行政诉讼。清远市清城区人民法院于2013年9月作出（2013）清城法行初字第10号行政判决。原告在上述行政案件中，才明确知道和取得了原清新县国土局违法征地，违法核发《国有土地使用证》给原浸潭房管所，违法出让土地给江路娣，以及原清新县人民政府违法核发《国有土地使用证》给江路娣的具体内容和依据，故原告提起本案诉讼。一、原清新县国土局于1993年作出的《用地批复》违法，应予撤销。1.按照当时《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的规定，国家征用土地需用地单位先取得设计文件、批准证书，但原浸潭房管所建综合大楼并未取得设计文件和批准证书；2.从原清新县国土局的批复看，其明知土地属于原告集体所有，却在未征得原告同意，在用地单位未与土地所有者签订《征用土地合同书》的情况下，以非土地所有者大湾岗村民委员会意见和盖章冒充土地所有者意见和盖章，且征地有关文件也未公示，征地显系违法和无效行为；3.从《征用土地合同书》看，有关原告云村小组人员的签名是伪造的，可以明显看出有关人员的签名是一至二名人员笔迹，是一至二名人员伪造他人签名，且签名的人数也未达到原告当时人口户代表的半数以上；4.无证据证明用地单位支付了征地补偿费给原告；5.原浸潭房管所实际征用原告4.06亩耕地，依当时法律规定，3亩以下耕地，县级政府才有权批准征收，但涉案耕地却由原清新县国土局批准，属于越权无效的征收。二、原清新县人民政府于1994年核发的《国有土地使用证》违法。依据1994年适用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第十八条的规定，只有建设项目竣工验收后，才能核发《国有土地使用证》，而涉案土地建设项目却在没有开发建设，没有竣工验收证明情况下，虚构己建设竣工办公大楼由原清新县人民政府核发《国有土地使用证》，属于违法发证。三、原清新县国土局出让涉案土地给江路娣的行为违法。1.涉案土地是闲置土地，依法应收回土地使用权或交回原告耕种。涉案土地被征收后，涉案土地已具备建设条件，但原浸潭房管所从1993年征收至2003年出卖给江路娣，再到2012年3月正式出让给江路娣，期间没有动工建设近20年，根据《闲置土地处置办法》的规定，应依法予以收回或依法退回原告耕种；2.江路娣取得涉案土地使用权的方式是出让，原清新县国土局出让土地违法。原浸潭房管所取得涉案国有土地使用权方式是划拨，而从取得划拨的国有土地使用权受让土地必须经过出让、缴纳土地出让金，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条、第四条规定，出让国有建设土地，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让，而涉案土地却是以领导讨论的方式出让，显属非法转让。四、原清新县人民政府于2012年核发《国有土地使用证》给江路娣的行为违法，应予撤销。1.原清新县国土局违法出让土地给江路娣，因此其核发《国有土地使用证》给受让者的行为也属违法；2.江路娣的《国有土地使用证》是原告举报其违法取得及原清新县国土局非法转让土地期间核发的，故该证取得和核发的程序违法。综上所述，原告特提起诉讼，请求判令：1.撤销被告清新分局（前身为原清新县国土局）于1993年11月29日作出的清新国土（政）字（93）71号《用地批复》；2.确认原清新县人民政府核发给原浸潭房管所的清新府国用字(1994)第2200919号《国有土地使用证》违法；3.撤销被告清新分局、清新区府核发给江路娣的清新国用(2012)第220423号《国有土地使用证》。
被告清新分局辩称，一、被告清新分局于1993年作出的《用地批复》符合当时施行的土地管理法规定的权限和程序，原告要求撤销的理由不成立。根据1987年1月1日施行的土地管理法第九条第二款、第二十三条第一款、第二十五条第二款的规定，原浸潭房管所是全民所有制单位，其作为土地使用人与原告于1993年7月签订了《征用土地合同书》，并全额支付了征地款，经原清新县人民政府同意，被告清新分局作出《用地批复》，同意原浸潭房管所征用土地2706.4平方米（折合4.06亩，其中水田2.76亩、荒地1.3亩），符合当时施行的土地管理法规定的权限和程序。涉案土地是“非农建设用地”，并非“农林牧渔场用地”，清新府国用字（1994）第2200919号《国有土地使用证》中在“农林牧渔场用地”下面各地类面积一栏填写的耕地4.06亩，属于笔误，该栏已加盖“此栏空白”印章表明该栏应为空白栏。原告要求撤销《用地批复》的理由不成立。二、本案有充分证据证明原浸潭房管所已足额向原告支付征地补偿款，原一、二审判决认定原浸潭房管所已全额支付征地款，事实清楚，证据充分。原告在本案原一、二审程序中申请出庭的证人李某的证言证实，村民已实际收取征用土地的补偿款项，该证人与被告和第三人均没有利害关系，其作出的关于村民已收取征地补偿款的证词，可以作为认定事实的依据。江路娣在原审程序中也提交了清远市清新区浸潭镇大湾岗村委会出具的《证明》，证实原告的村民已收齐征用土地补偿款，《证明》上有当时的四名经手人签名和身份证件，该《证明》真实、合法，应予采信。三、原告与被诉土地登记行为不具有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼，应依法裁定驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，原告并非被诉土地登记行为（即1994年的《国有土地使用证》和2012年的《国有土地使用证》）的行政相对人，与被诉土地登记行为也不具有法律上的利害关系。上述两个《国有土地使用证》的登记发证程序合法与否，并不会损害或影响原告的利益，原告无权提起本案诉讼，依法应裁定驳回原告的起诉。
被告清新区府辩称，一、原告与被诉土地登记行为不具有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼，应依法裁定驳回原告的起诉。原告并非被诉土地登记行为（即1994年的《国有土地使用证》和2012年的《国有土地使用证》）的行政相对人，与被诉土地登记行为也不具有法律上的利害关系。上述两个《国有土地使用证》的登记发证程序合法与否，并不会损害或影响原告的利益，原告无权提起本案诉讼，依法应裁定驳回原告的起诉。二、被告清新区府作出的行政行为符合法定程序。1.根据1987年1月1日施行的土地管理法第九条第二款、第二十三条第一款、第二十五条第二款的规定，原浸潭房管所要求征地包括水田2.76亩、荒地1.3亩，合计4.06亩，并未超出上述法律规定的亩数，故清新区府依照当时施行的土地管理法赋予的权限有权对原浸潭房管所的用地申请进行批准。2.原浸潭房管所与原告签订的《征用土地合同》是双方真实意思表示，原告应依约履行。虽然《征用土地合同》上并未加盖原告的公章，但该合同上有多名村民代表签名，且有原清新县浸潭镇大湾岗管理区盖章见证，真实有效。同时，合同签订后原浸潭房管所亦按合同约定全额支付了征地款。原告在原一审程序中申请出庭的证人李某的证言证实，村民已实际收取征用土地的补偿款项，该证人与被告和第三人均没有利害关系，其作出的关于村民已收取征地补偿款的证词，可以作为认定事实的依据。江路娣在原一审程序中也提交了清远市清新区浸潭镇大湾岗村委会出具的《证明》，证实原告的村民已收齐征用土地补偿款，《证明》上有当时的四名经手人签名和身份证件，该《证明》真实、合法，应予采信。原一、二审判决认定原浸潭房管所已全额支付征地款，事实清楚，证据充分。综上，在原告无证据证明上述合同违背双方的真实意愿或存在其他无效的情形，该合同合法有效且已实际履行。3.被告清新分局在审核了原浸潭房管所提供的土地登记申请书、地籍调查资料、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等相关申请材料后，确认达到“权属合法、界址清除、面积准确”的标准，经政府主管领导或经授权的土地管理部门负责人批准后即可在相应土地证书上加盖土地登记专用章。本案上述材料齐备，被告清新区府为原浸潭房管所颁发国土证符合法律规定。4.涉案土地是由原浸潭房管所在取得国土证后再转让给江路娣，而非由国家以土地所有者的身份将土地使用权出让给江路娣，故不存在原告所称的“出让”行为。被告清新分局对江路娣提交的国有土地使用权变更登记所需全部资料进行审核后依法办理国土证的行为，亦符合法定程序。综上所述，应依法裁定驳回原告的起诉。
第三人清新房管中心述称，同意被告清新区府的答辩意见。
第三人江路娣述称，一、原告与被诉土地登记行为不具有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼，应依法裁定驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，原告并非土地登记行为（即1994年的《国有土地使用证》和2012年的《国有土地使用证》）的行政相对人，与被诉土地登记行为也不具有法律上的利害关系。上述两个《国有土地使用证》的登记程序合法与否，并不会损害或者影响原告的利益，原告无权提起本案诉讼，应依法裁定驳回原告的起诉。二、被告清新分局1993年11月29日作出的《用地批复》，符合当时施行的土地管理法规定的权限和程序，且本案中有充分证据表明原浸潭房管所已足额向原告支付征地补偿款，原告要求撤销《用地批复》的理由不成立。1.根据1987年1月1日施行的土地管理法第九条第二款、第二十三条第一款、第二十五条第二款的规定，原浸潭房管所是全民所有制单位，其作为土地使用人与原告于1993年7月签订了《征用土地合同书》，并全额支付了征地款，经原清新县人民政府同意，被告清新分局作出的《用地批复》符合当时施行的土地管理法规定的权限和程序。2.原告申请出庭的证人李某的证言，原告部分村民、清远市清新区浸潭镇大湾岗村村委会潘屋村民小组及清远市清新区浸潭镇大湾岗村村委会均出具证明证实，原浸潭房管所已全额支付了征地款。综上，原告要求撤销《用地批复》的理由不成立。三、被告清新分局核发的1994年《国有土地使用证》虽然不符合当时施行的土地管理法实施条例，但符合1999年1月1日施行的土地管理法实施条例，本案应适用1999年1月1日施行的土地管理法实施条例，故被告清新分局核发的1994年《国有土地使用证》程序合法。四、原告请求撤销江路娣2012年的《国有土地使用证》缺乏法律及事实依据。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权转让则是指土地使用者将土地使用权转让的行为，包括出售、交换和赠与。本案中，原浸潭房管所将涉案土地转让给江路娣的行为属于国有土地使用权的转让而非出让，江路娣支付了土地转让款及相关税费，被告清新分局在对江路娣提交的材料进行了审核后核发《国有土地使用证》，符合1999年1月1日施行的土地管理法实施条例有关规定，没有违反法定的程序。综上所述，原告的诉讼请求缺乏法律及事实依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，1993年7月，原告云村小组等多名村民与原浸潭房管所签订《征用土地合同书》，约定原浸潭房管所征用座落于原清新县浸潭镇大湾岗村民委员会东至12米大路、南至荒地、西至云村水田、北至107国道的2707.15平方米土地，折合4.06亩（含荒地1.3亩、水田2.76亩），补偿款共计25170元。上述合同有原清新县浸潭镇大湾岗管理区办事处盖章注明同意征用。同年9月，原浸潭房管所向原清新县国土局提交了《建设用地规划申请书》、《建设用地规划许可证报批表》和原清新县城乡建设委员会颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等批准文件，申请征用上述土地作为综合办公楼建设用地。同年11月29日，原清新县国土局经原清新县人民政府同意，作出清新国土（政）字（93）71号《用地批复》，同意原浸潭房管所征用上述土地作综合办公楼建设用地。1994年11月8日，原清新县人民政府核发了清新府国用字（1994）第2200919《国有土地使用证》给原浸潭房管所，原浸潭房管所却一直没有建设办公大楼。2003年1月26日，原浸潭房管所经原清新县国土资源局局务会议研究同意，将涉案土地使用权以100000元转让给江路娣所有。2012年，江路娣补缴了涉案土地的出让金。同年3月2日，原清新县人民政府向江路娣核发了涉案土地的清新国用（2012）第220423号《国有土地使用证》。
2012年5月，原告向清远市国土资源局邮递《请求履行法定职责申请书》，要求该局对原清新县国土局违法买卖土地行为依法查处。同年8月3日，清远市国土资源局作出《情况说明》，认为原浸潭房管所取得涉案土地使用权是合法有效的；该土地不属于闲置土地；江路娣补办土地转让手续，不存在违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的情形。原告不服上述《情况说明》，遂向广东省国土资源厅申请行政复议。广东省国土资源厅于2013年6月7日作出维持《情况说明》的复议决定。原告不服上述复议决定，于同年6月向清远市清城区人民法院提起行政诉讼。清远市清城区人民法院于同年9月2日作出（2013）清城法行初字第10号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服上述判决，遂向清远市中级人民法院提出上诉。清远市中级人民法院于同年12月17日作出（2013）清中法行终字第48号《行政判决书》，判决驳回原告上诉，维持一审判决。
2013年10月，原告向本院提起本案诉讼，清远市中级人民法院指定本案由清远市清城区人民法院管辖。清远市清城区人民法院认为原告的起诉已超过起诉期限，于2014年2月27日作出（2013）清城法行初字第26号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服该裁定，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院于同年6月17日作出（2014）清中法行终字第27号《行政裁定书》，裁定撤销清远市清城区人民法院上述裁定，并由该院继续审理。同年11月19日，清远市清城区人民法院作出（2013）清城法行初字第26号《行政判决书》，判决确认原清新县人民政府核发清新府国用字(1994）第2200919号《国有土地使用证》的程序违法；维持原清新县人民政府向江路娣核发清新国用（2012）第220423号《国有土地使用证》的行政行为。原告不服上述判决，遂向清远市中级人民法院提出上诉。清远市中级人民法院于2015年5月7日作出（2015）清中法行终字第29号《行政判决书》，判决驳回原告上诉，维持一审判决。原告仍不服，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院认为二审法院直接对《用地批复》进行实体审查，违反了法定程序，且未查清征地补偿款的支付情况及原告是否具有利害关系，属于事实不清，遂于同年12月18日作出（2015）粤高法行申字第760号《行政裁定书》，裁定指令清远市中级人民法院再审。清远市中级人民法院于2016年9月5日作出（2016）粤18行再2号《行政裁定书》，裁定撤销其（2015）清中法行终字第29号《行政判决书》及清远市清城区人民法院作出的（2013）清城法行初字第26号《行政判决书》，并指令本院进行审理。
另查明，因机构改革，原清新县市场开发服务中心、县城镇房屋租赁办公室和镇房地产管理所合并，组建原清新县市场和房产管理中心，后原清新县市场和房产管理中心更名为清远市清新区市场和房产管理中心，原浸潭房管所涉案职能由该中心继续行使，原房地产管理所发证职能划归国土部门。涉案土地涉及到原告云村小组与原清新县浸潭镇大湾岗村村民委员会潘屋村民小组，故原浸潭房管所支付了征地补偿款18550元给原告云村小组，支付了征地补偿款6620元给原清新县浸潭镇大湾岗村村民委员会潘屋村民小组，涉案征地补偿款共计25170元已支付完毕。
本院认为，本案系涉及原清新县国土局于1993年作出《用地批复》、原清新县人民政府于1994年颁发《国有用地使用证》给原浸潭房管所、原清新县人民政府于2012年颁发《国有用地使用证》给江路娣等三个行政行为的土地行政登记纠纷。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，首先，原告并无提供其于1993年有其村民小组公章的证明，也无提供任何权属依据证明其对涉案土地享有所有权或者使用权。其次，原浸潭房管所与原告云村小组等多名村民于1993年签订了《征用土地合同书》，该合同有原清新县浸潭镇大湾岗管理区办事处盖章注明同意征用，原浸潭房管所亦依约支付了征地补偿款共计25170元。原清新县国土局经原清新县人民政府同意于1993年作出《用地批复》，符合1986年6月25日通过，并于1988年12月29日修正的土地管理法第二十三条第一款“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第二十五条第二款“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”规定的征用土地程序与审批权限。在原告已收取征地补偿款、原清新县国土局依法作出《用地批复》的情况下，原告与涉案土地的征收行为已经不具有利害关系。原清新县人民政府分别于1994年、2012年核发《国有土地使用证》给原浸潭房管所、江路娣的颁证行为系涉案土地被征收为国有用地之后向原浸潭房管所、江路娣实施的，上述两个颁证行为系在涉案土地被征收为国有土地后，使用权流转过程中的行为，原告并非该颁证行为的行政相对人，该颁证行为对原告的权利义务并未产生实质性影响，故原告与上述两个颁证行为也不具有行政法律上的利害关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，应驳回原告的起诉。两被告及两第三人关于原告与被诉行政行为无利害关系、其无权提起行政诉讼的辩称，本院予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告清远市清新区浸潭镇大湾岗村村民委员会云村村民小组的起诉。
本案受理费50元，退还给原告清远市清新区浸潭镇大湾岗村村民委员会云村村民小组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判长 陈炳聪
审判员 邝正兵
审判员 陈桂清
二〇一七年四月十七日
书记员 张杰华
附：本裁定适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。