广西壮族自治区贺州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）桂11民终1161号
上诉人（原审第三人）：钟山县吉鹏新型建材有限公司，住所地：钟山县回龙镇龙福村委腊井村。
法定代表人：黄金朋，该公司经理。
委托诉讼代理人：黄家念，广西裕华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组。
负责人：周兴贵，该村民小组组长
委托诉讼代理人：李汝幸，广西致恭律师事务所律师。
委托诉讼代理人：谢广科，广西致恭律师事务所律师。
原审被告：周义才，男，1972年10月2日出生，汉族，住钟山县。
原审被告：周富科，男，1980年10月1日出生，汉族，住钟山县。
上诉人钟山县吉鹏新型建材有限公司因与被上诉人钟山县钟山镇榕马镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组及原审被告周义才、周富科关于土地承包经营权纠纷一案。不服广西昭平县人民法院（2017）桂1122民初165号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月6日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人钟山县吉鹏新型建材有限公司委托诉讼代理人黄家念、被上诉人钟山县钟山镇榕马镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组负责人周兴贵及其委托诉讼代理人李汝幸、谢广科到庭参加诉讼。原审被告周义才、周富科经本院合法传唤未到期庭参加诉讼。本案现已审理终结。
钟山县吉鹏新型建材有限公司上诉请求：1、请求人民法院依法撤销(2017)桂1122民初l65号民事判决书，依法驳回被上诉人的起诉。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
事实与理由：1、一审法院没有查清事实。周兴贵以钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组的名义向钟山县人民法院起诉，周兴贵作为村民小组的组长，并不必然享有代表村民小组提起诉讼的权利，其应当履行民主议定程序，召开村村民小组会议，根据村民小组会议的决定来行使诉权。2、根据一审当事人提供的证据，经钟山县国土资源局调查及贺州市国土资源局复查，确认该修建的道路为机耕路；一审法院认为，没有经过审批，不属于机耕路。断章取义的采用《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发【2009】27号)中明确：农村道路可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源部门备案，不纳入农用地转用范围，不占用建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。因此农村道路用地只要履行了上述审批手续为合法用地，未履行上述手续的，应属违规用地，但鉴于农村道路用地仍属于农用地不属于建设用地，因此在按照监察部l5号令实施对地方政府问责计算违法建设上用耕地比例时，分子、分母均不计入。
钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组辩称，1.一审判决审理程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确；2、依据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条第一款、《中华人民共和国民法总则》第九十六条、第九十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第六十八条的规定，被上诉人钟山县钟山镇中央寨十四村民小组是本案适格的诉讼主体。依据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定：“法人由其法定代表人进行诉讼，其他组织由其主要负责人进行诉讼。”周兴贵作为钟山县钟山镇中央寨十四村民小组的组长，即是该小组的主要负责人，就有职责为了本村民小组的集体利益，依据《村民委员会组织法》的相关规定履行民主议定程序，向人民法院提起诉讼。被上诉人认为本案在一审法院开庭审理时，所提供的证据目录中证据一至证据四，足以充分表明被上诉人向人民法院提起本案土地纠纷一案是完全依据《村民委员会组织法》第28条的规定；3.上诉人与榕木寨村民签订的《修路协议书》，虽然说到要修建一条机耕路，所修建的路需要占用耕地，会改变土地使用性质。依据《国土资源部关于促进农业稳定农业持续发展推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号)第17条的规定，也必须依法取得各级政府行政部门的审批手续。但至今未取得相关行政部门的批准。为此，上诉人在未办理实施农用地审批手续，也不经发包方钟山县钟山镇中央寨十四村民小组的同意，便为了自己的项目开发与一审被告周义才、周富科签订了《租地修路协议合同书》，分别租用了周义才、周富科的承包农田(水田)进行修路。因此，被上诉人请求人民法院确认一审被告周义才、周富科与上诉人签订了《租地修路协议合同书》无效，二者承担相应的民事责任符合法律强制性规定；4.从上诉人与一审被告周义才、周富科签订了《租地修路协议合同书》各项条款协议再结合上诉人的经营范围、企业类型。由此可知，本案所修建的路不是机耕路，而是上诉人借修建机耕路之名，为了方便自己取土所修建的商业运输用路；5.即使是修建机耕路，也不能以牺牲基本农田为代价。使用水田来修路，改变土地用途，从事非农建设，违反我国法律、行政法规、规章的强制性规定。
钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组向一审法院诉讼请求：判令被告、第三人对被毁坏原告的集体承包责任田（基本农田）侵止侵害、恢复原状，并承担连带责任。
一审法院认定事实：1995年，周义才（周庆和户）、周富科（周富军户）承包户，按照当时政策其所在户分别按7口人、4口人从本村组承包水田4亩和2.5亩。2015年，钟山镇榕马村委榕木寨全体村民多次开会研究，拟与有意来本村开发的钟山县吉鹏新型建材有限公司（以下简称吉鹏公司）协议修建本村前的二级公路木堡仔（地名）处通往石项岭（地名）修建一条机耕路，并于2015年12月7日，榕木寨集体村民与吉鹏公司签订了《修路协议书》。2015年12月10日，该村集体村民对上述修建机耕路向钟山镇人民政府提出申请报告（该报告中榕马村委签有：同意申请，但至今未取得相关行政机关的批准。），随后，吉鹏公司便开始着手修路。因修路需要，2015年12月11日，周义才与吉鹏公司签订了《租地修路协议合同书》，把自已户的承包水田（位于竹枝口，面积为0.4亩的水田）出租给该公司修路，租地期限均为10年，从2015年12月11日至2025年12月11日，每年每亩租金1000元，路的一切管理、使用权归该公司所有。后又因需要，2015年12月31日，周义才、周富科分别与吉鹏公司签订了《租地修路协议合同书》，周义才把自已户的承包水田（位于柴油机，面积为0.5亩的水田）、周富科把自已户的承包水田（位于庙前，面积为0.4亩的水田）出租给吉鹏公司修路，租地期限均为10年，从2015年12月31日至2025年12月31日，每年每亩租金1000元。路的一切管理、使用权归县吉鹏公司所有。目前吉鹏公司已修建了一条宽6米，长80米的道路。因中央寨村民上访，2016年6月8日，钟山县国土资源局向钟山镇榕马村委中央寨村民作出《关于钟山镇榕马村委中央村村民反映砖厂老板占用农田修路事项的调查情况答复》。中央寨村民不服此答复，向贺州市国土资源局提出信访复查申请，该局作出《关于周文贵等人信访事项的复查意见》，其中载明：机耕路是农村重要的基础设施之一，它在农业现代化建设中起着举足轻重的作用，修建机耕路不违反基本农田保护条例和土地管理法的规定。你们要求毁路还田的理据不足，不予支持；如果认为修路损害了村民的利益，当事人可以通过仲裁、诉讼的渠道解决。为此，原告遂向该院提起诉讼。
一审法院认为，一、关于本案原告钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组是否适格问题。《中华人民共和民事诉讼法》第四十九条笫一款规定“公民、法人和其它组织可以作为民事诉讼的当事人。”，其中“其它组织”是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。村民小组由村委会根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设，成立合法，拥有独立的土地所有权，符合“其他组织”的要求，具备了诉讼主体资格条件。最高人民法院关于适用《中华人民共和民事诉讼法》的解释第六十八条规定“村民委员会或者村民小组与他人发生民事纠纷的，村民委员会或者有独立财产的村民小组为当事人。”，为此，被告周义才、第三人钟山县吉鹏新型建材有限公司提出原告诉讼主体不适格，驳回原告的起诉的抗辩主张，该院不予采纳。二、关于被告、第三人是否应对租用的承包农田（水田）停止侵害、恢复原状，并承担连带责任问题。机耕道是农村路网组成部分，属于农村道路。修建机耕道是纳入公路建设管理的，且通常需要占用耕地和林地，会改变土地使用性质，需要办理审批手续。本案中，第三人与榕木寨集体村民签订的《修路协议书》，虽然是说到要修建一条机耕路，但至今未取得相关行政机关的批准。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）(十七）规定“完善设施农用地管理，支持设施农业发展。各地要完善农村道路、农田水利用地和畜牧、水产、温室大棚等设施农用地的管理，支持改善生产条件的农业设施建设，鼓励设施农业和规模化种养殖业的发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务。”。本案中，第三人涉案修建的路需要占用耕地，会改变土地使用性质，但至今未办理审批手续。为此，第三人在未办理设施农用地审批手续，也不经发包方钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组的同意，便为了自已的项目开发与被告周义才、周富科签订了《租地修路协议合同书》，分别租用了周义才、周富科的承包农田（水田）进行修路。改变了承包地的农业用途而用于非农建设，违反了法律的强制性规定。被告周义才、周富科与第三人钟山县吉鹏新型建材有限公司所签定的《租地修路协议合同书》无效，对所签订的协议合同书被告周义才、周富科与第三人钟山县吉鹏新型建材有限公司都有过错，依法均应承担相应的民事责任。为此，原告要求被告周义才、周富科，第三人钟山县吉鹏新型建材有限公司对承包责任田停止侵害、恢复原状，并承担连带责任的诉请，于法有据，该院应予支持；但，对被告周义才承包的水田未出租给第三人使用的部分（1亩水田），没有事实和法律依据，该院不予支持。原告的诉讼请求部分有理，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第（一）项、第三十三条第（二）项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和民法通则》第一百三十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条，参照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条之规定，判决：一、被告周义才、第三人钟山县吉鹏新型建材有限公司对被告周义才承包原告钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组的承包水田0.9亩（位于竹枝口的承包水田0.4亩、位于柴油机的承包水田0.5亩）停止侵害、恢复原状，并承担连带任；二、被告周富科、第三人钟山县吉鹏新型建材有限公司对被告周富科承包原告钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组的承包水田0.4亩（位于庙前的承包水田0.4亩）停止侵害、恢复原状，并承担连带任。案件受理费100元（原告已预交），由被告周义才、周富科各负担33元，第三人钟山县吉鹏新型建材有限公司负担34元。
双方当事人二审审理期间未提交有新证据，对一审查明的事实未提出异议。一审查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为:关于本案被上诉人钟山县钟山镇中央寨十四村民小组诉讼主体是否不适格的问题。其他组织由其主要负责人进行民事诉讼，周兴贵是钟山县钟山镇中央寨十四村民小组的组长，即是该小组的主要负责人，其职责是为了本村民小组的集体利益，并依据《村民委员会组织法》的相关规定履行了民主议定程序，向人民法院提起诉讼主体适格，上诉人上诉称其主要负责人并不必然享有代表村民小组提起诉讼的权利无事实和法律依据，本院不予支持。
关于上诉人与周义才、周富科签订了《租地修路协议合同书》，分别租用了周义才、周富科的承包农田(水田)进行修路的问题。根据《物权法》第120条规定：“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。”因此，土地承包经营权人承包土地之后，应当注重保护资源，合理开发和利用资源并保护环境。周义才、周富科向钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组承包，面积约0.9亩水田，但在合同履行的过程中，上诉人钟山县吉鹏新型建材有限公司与原审被告周义才、周富科签订租用土地并已在该承包地上修路，承包土地的用途性质完全改变，土地由原来承包种植经济作物而因修路用地发生变化。上诉人钟山县吉鹏新型建材有限公司在该地上修路未经原发包方钟山县钟山镇榕马村民委员会中央寨十四村民小组同意，但原审被告周义才、周富科将集体土地改作修路用地，事前未依《土地管理法》的相关规定按土地用途性质的变更办理审批的合法手续，在承包土地上修路使用是非法的。任意改变农村集体地农业用途的性质，故双方所签订的合同因违反了《土地管理法》的有关强制性规定无效。新的司法解释第8条规定：“承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。”该条司法解释的基本含义是：农村集体土地的发包方，发现承包方违反《农村土地承包法》，将土地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害时，有权以承包方为被告提起民事诉讼，请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。人民法院对于发包方的上述诉讼请求，应当予以支持。
土地作为农村土地承包合同的标的物，承包方的权利义务都是围绕着土地作出相应的规定。用于承包的土地实行所有权与使用权（包括占有、收益）分离的制度，由此产生了土地承包经营权这一用益物权。土地承包经营权既然是用益物权，就不是绝对权利，承包方必须尊重发包方及其所有权。农村土地主要用于农业生产经营，有特定用途，不能随意改变其农业用途从事非农建设。因此，维持土地的农业用途和保护、合理利用土地，不造成永久性损害是承包经营权人的应有义务。
综上所述，上诉人钟山县吉鹏新型建材有限公司的上诉理由不能成立，应予驳回，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人钟山县吉鹏新型建材有限公司负担。本判决为终审判决。
审判长 苏少勋
审判员 严永茂
审判员 张依传
二〇一八年二月十三日
书记员 黄中兴