贵州省赫章县人民法院
行 政 判 决 书
黔赫行初字第1号
原告王进全，男，1964年4月16日生，彝族，农民，贵州省赫章县人，住赫章县双坪乡儿马冲村.
原告王进云，男，1959年8月17日生，彝族，农民，籍贯、住址同上。
原告文付祥，男，1953年3月21日生，彝族，农民，籍贯、住址同上。
原告王光华，男，1938年7月23日生，彝族，农民，籍贯、住址同上。
原告文付龙，男，1976年3月12日生，彝族，农民，籍贯、住址同上。
原告王进云、文付祥、王光华、文付龙的委托代理人王进全（特别授权），籍贯、住址同上。
上述五原告的委托代理人聂祥春，毕节市律师事务所律师。
原告王进帮，男，1965年9月7日生，彝族，农民，贵州省赫章县人，住赫章县双坪乡儿马冲村牧场组。
被告赫章县双坪彝族苗族乡人民政府。
法定代表人文永松，该乡乡长。
委托代理人杨学勇（特别授权），贵州浩锐律师事务所律师。
第三人文付光，男，1961年3月4日出生，彝族，贵州省赫章县人，住赫章县双坪乡儿马冲村。
第三人文付华，男，1950年7月4日出生，彝族，农民，籍贯、住址同上。
第三人文永林，男，1985年7月7日出生，彝族，农民，籍贯、住址同上。
上述三第三人委托代理人文永全，男，1969年10月15日出生，彝族，农民，籍贯、住址同上。
第三人文永全，身份信息如上。
上述四第三人委托代理人黄攀（特别授权），贵州省六盘水市钟山区汪家寨法律服务所法律服务工作者。
第三人文道勋，男，1946年1月6日出生，彝族，农民，贵州省赫章县人，住赫章县双坪乡儿马冲村牧场组，身份号码：5224281946********。
第三人王进安，男，1970年7月16日出生，彝族，农民，籍贯、住址同上，身份号码：5224281970********。
原告王进全等六人不服被告赫章县双坪彝族苗族乡人民政府（以下简称双坪乡政府）双府发（2012）81号行政处理决定一案，于2013年3月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，经审理，于2013年5月28日作出（2013）黔赫行初字第5号行政判决。六原告不服，提起上诉。贵州省毕节市中级人民法院于2013年9月23日作出（2013）黔毕中行终字第69号行政裁定，以原判决认定事实不清、违反法定程序为由，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王进全、王进云、文付祥、文付龙及其委托代理人聂祥春，被告赫章县双坪彝族苗族乡人民政府委托代理人杨学勇，第三人文付华、文永林、文永全及第三人文付华、文付光、文永林、文永全的委托代理人黄攀到庭参加了诉讼。原告王进帮，第三人文道勋、王进安经传唤未到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
被告双坪乡政府于2012年6月19日作出双府发（2012）81号《关于儿马冲村牧场组林地纠纷的处理意见》认定的事实是：2010年5月，儿马冲村牧场组村民文付强、王进全、王进帮、王进云、王光华、文付龙等人到乡政府反映，称其等通过林权制度改革获得《林权证》的林地被文付华等人侵占，使其失去对该林地应享有的权利。同年8月和9月，王进全等人又到赫章县信访大厅上访，时任县长王洪全分别两次作出“请圣兰同志调处”的批示。经查：1981年农村土地第一轮承包时，双坪乡儿马冲村根据本村牧场组阿维寨的实际情况（当时阿维寨有文、王两姓，因种种原因造成不和睦，为了消除矛盾，不再产生新的矛盾和纠纷，在搭配土地时均以王姓一片、文姓一片的方式分配，尽量避免文、王二姓的土地交叉和岔花，以绝后患）进行土地承包。同时对林地也进行了明确，各户地旁的林木属各户（即林地随耕地走）。上述分配方式系约定俗成。争议林地位于儿马冲村牧场组六挡礼堂（小地名），该林地一直由文付华、文付光、文永全经营管护，同时，文付华等人在灌木林里补植、补造过青松等树苗。同时，在2008年实施农村集体林权制度改革时，村两委的意见是：山林的权属按原来形成的历史事实进行管理，不再进行重新打散分配。乡林业站根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》相关规定，结合《中共赫章县委、赫章县人民政府关于深化集体林权制度改革工作的意见》（赫县党发（2008）4号文件）确定的原则，采用联户勾图、联户办证、分户管理和“谁造谁有、合造共有”的原则，结合林业政策的稳定性和连续性进行了办理。因此，被告召开党政联席会议，经过多次走访调查、收集证据，形成了初步的处理意见，并向县人民政府汇报。县政府分管林业的领导要求县林业局组成联合调查组进行调查处理。调查组经多次调查走访得出的结论与被告作出的处理意见一致，即高速公路征占的争议林地具体为文付华、文付光、文永全、文永林4户共有。2012年3月，双坪乡政府和县林业局分别向县人民政府上报《双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷调查情况报告》和《赫章县林业局关于双坪乡儿马冲村王进全等人林权纠纷调查情况报告》。同月21日县政府主持召开专题会议，形成了赫专字（2012）26号纪要，原则同意两份报告的处理意见，并明确由双坪乡政府进行答复。为此，双坪乡于2012年6月19日通过党政联席办公会和乡长办公会议研究，决定对儿马冲村牧场组林地纠纷作出如下处理意见：一、高速公路征占的纠纷山林地具体为文付华、文付光、文永全、文永林4家共有；二、文付强、王进全等上访理由纯属对《林权证》的误解，由林业局组织相关业务人员对儿马冲村牧场组上访群众对《林权证》的误解进行解释，并向其提供政策、法律法规等解释依据；三、如不服本处理意见，可在接到本处理意见之日起十五日内向赫章县人民法院起诉。
原告王进全等六人诉称：2008年国家实行林权制度改革，将林地分割到每家每户，向13户人家（包括原告和第三人在内）联户发证，共有四个林权证，总面积343.6亩，每个证的林地使用人栏均注明共有人姓名。其中，第一个证的权利代表人为文付光，面积2.5亩，位于赶场路丫口包；第二个证的权利代表人为王进云，面积52.8亩，位于六档礼堂；第三个证的权利代表人为王光华，面积257.5亩，位于猪场大山打皮山；第四个证的权利代表人为王光华，面积30.8亩，位于王进友家背后包包上。上述林权为十三户共有，共同管理，共同使用。2010年3月毕威高速公路经过牧场组，依高速公路管理办提供的数据，在13户联户发证的林地范围内共被征收林地58.7725余亩，被征的林地均在三个林权证上，权利人为文付光的那个证上没有被征一分地。按照国家征收灌木林补偿标准（每亩12580.00元）计算，应向上述十三户支付补偿款共739，358.05余元，其中应向上述原告支付征收补偿款341，242.18余元。原告认为被告双坪乡政府于2012年6月19日作出的双府发（2012）81号《双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷处理意见》事实不清，证据不足，而其提供的是合法有效的《林权证》，故请求人民法院依法撤消双坪乡政府作出的双府发（2012）81号处理意见；本案诉讼费由被告承担。
原告向法庭提供了以下证据，用以证明其诉讼请求成立。
1.赫章县双坪乡人民政府双府发（2012）81号处理决定，用以证明被告的处理决定错误。被告质证认为：原告逻辑错误。第三人质证认为：原告的证明目的不清，逻辑错误。
2.赫府林证字（2009）第52242811058-1／1号和赫府林证字（2009）第5224281100526-1／1号林权证，用以证明争议之地属13户人共有。被告质证认为：达不到原告的证明目的。第三人质证认为：达不到原告的证明目的，林业局的35号文件已经否定了林权证。
3.补偿款领款清单，用以证明争议地的补偿款已经被第三人领取，该补偿款应该属于13户人共有。被告质证认为：达不到原告的证明目的。第三人质证认为：达不到原告的证明目的。
被告双坪乡政府辩称：一、被告的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序正确，适用法律正确。被告为查清事实真相作了大量的调查走访工作，召集本案原告和第三人进行听证，充分听取当事人的意见和看法，拟写出调查报告向赫章县人民政府进行汇报，召开乡长办公会和党政联席会研究，最终根据查明的事实，结合国家法律法规的相关规定作出双府发（2012）81号处理意见。二、被告的具体行政行为处理公平，有效地保护了第三人的合法权利。原告反映情况以来，为了慎重起见，在处理意见未下达之前，被告没有向第三人发放款项，处理意见下达后，在第三人的要求下，被告将第三人应得的征收林地补偿款给付给第三人，有效地保护了第三人的合法权利，维护了社会的公平正义。三、原告的起诉明显无理。争议地一直由文付华、文付光、文永林、文永全使用和管理多年，原告再次期间从未提出过异议，只因修建高速路有了征地补偿款，原告对联户发放的《林权证》作错误理解，认为争议地是十三户共有，补偿款也应是十三户共有。四、2013年1月23日，赫章县人民政府作出赫府行复字（2013）1号行政复议决定，该决定维持了被告于2012年6月19日作出的双府发（2012）81号《双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷处理意见》。故请求人民法院判决维持被诉具体行政行为，依法驳回原告的起诉请求。
被告双坪乡政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据。
第一组、情况反映及转交材料，用以证明被告启动程序合法。原告质证：无异议。第三人质证：无异议。
第二组、调查情况报告，用以证明被告作出处理决定是向上级报告以后作出的，是慎重的。原告质证认为：该证据与处理决定相矛盾，不具备真实性。第三人质证：无异议。
第三组、听证会记录及照片，用以证明被告作出处理决定前充分听取了各方当事人的意见，依据充分，程序合法。原告质证认为：听证程序违法，主持人未签字，未将收集的证据交与当事人质证。第三人质证：虽然没有签字，但有录音录像证实，故对证据三性无异议。
第四组、调查笔录及双坪乡儿马冲村村委会证明。
1.2010年8月1日对王进友的调查笔录，用以证明争议地是随包产地走的。原告质证：调查程序违法，证人证言不具有客观性、真实性。第三人质证：无异议。
2.2010年8月16日对何施军的调查笔录，用以证明文付华曾请人在争议地种过树，争议地是文付华的。原告质证：何施军根本不清楚，文付华种树的地不是争议地。第三人质证：无异议。
3.2010年11月27日对王进安的调查笔录，用以证明争议地属于第三人。原告质证：程序违法，达不到被告的证明目的。第三人质证：无异议。
4.2010年8月15日对阳红伟的调查笔录，用以证明争议地属于第三人。原告质证：达不到被告的证明目的。第三人质证：无异议。
5.2010年8月16日对文道勋的调查笔录，用以证明争议地属于第三人。原告质证：程序违法，达不到被告的证明目的。第三人质证：无异议。
6.2010年11月27日对王进友的调查笔录，用以证明争议地属于第三人。原告质证：达不到被告的证明目的。第三人质证：无异议。
7.2010年5月12日对文付华的调查笔录，用以证明争议地是分到户的。原告质证：与事实不符，证言是假的。第三人质证：无异议。
8.2010年8月1日对陈大仓的调查笔录，用以证明争议地是分配给第三人的土地。原告质证：证人不是牧场组人，不知情。第三人质证：无异议。
9.2013年5月18日对王应奎、王应权的调查笔录，2013年5月19日对陈大仓、文付华、王进友的调查笔录及儿马冲村村民委员会2013年5月19日出具的证明，用以证明处理决定的合法性。原告质证认为：系在处理决定作出后取得，证据不合法，对证据三性均持异议。第三人质证：对证据三性无异议，农村的土地是属于村民委员会所有，所以村民委员会最有发言权，请法庭参考该证据。
第五组、赫林字（2012）35号赫章县林局文件和赫专字（2012）26号赫章县人民政府文件，用以证明原告方对林权证的理解是错误的，争议地是第三人的。原告质证认为：不具备客观性和合法性，不能达到被告的证明目的。第三人质证：无异议。
第六组、款项发放名册，用以证明款项已经按上级的处理意见发放给了第三人。原告质证：无异议。第三人质证：无异议。
第七组、乡党委政府纪要文件，用以证明被告作出决定的慎重。原告质证认为：事实不清，程序违法，处理错误。第三人质证：无异议。
第八组、赫章县人民政府专题会议纪要，用以证明被告的处理决定是根据县人民政府的意见作出的。原告质证认为：会议纪要的结论不合法。第三人质证：无异议。
第九组、赫章县人民政府复议决定，用以证明被告的处理是正确的。原告质证认为：被告的行为错误，复议决定也是错误的。第三人质证：无异议。
第三人文付光等六人述称：本案所争议的林地早已承包到户，联户发证应是在双方自愿基础上才能进行，文姓不同意联户发证，林权证是王家人单方意志。林改前，山林是划分到每家每户的，虽是联户发证，但实际是分户管理。在双坪乡政府召开的听证会上，村两委及乡林业站都作了明确的解释，林权证以联户发证，分户管理，按原来明确的，分户管理，不打散重新分配。三十年来，文付华一家用实际行动证明了一切，对本案的争议地履行了看护管理义务，并进行了补植、补种，甚至在一些不适宜耕种的地方进行了退耕还林，有的地方如今也成片成林。为此，第三人认为被告作出的双府发（2012）81号《处理意见》事实清楚，处理结果正确，应予以维护。
第三人在重审时向本院提交了文永全、文付光、文付华三人的土地承包经营权证，用以证明三人的承包地与争议地有直接的联系，争议地是三人的。原告质证：承包证未记载涉案林地，与本案无直接利害关系，达不到第三人的举证目的。
经庭审举证、质证，被告提供的第一、二、三组证据及第五、六、七、八、九组证据来源合法，系在作出处理决定前调取，本院予以采信；对被告提供的第四组证据中的第1-8号证据，系在作出处理决定前调取，来源合法，本院予以采信，第9号证据系作出处理决定后调取，本院不予采信。对原告提供的三组证据，来源客观真实，本院予以采信。对第三人提供的文永全、文付华、文付光三人的承包证，客观真实，来源合法、与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：1981年农村第一轮土地包产到户时，赫章县双坪乡儿马村根据其实际情况，将该村牧场组阿维寨的土地以王姓家族和文姓家族实行连片发包，承包到户。同时对林地进行了确定，明确了各户耕地旁边山林是各户的（即林地随耕地走），依照“山齐梁子水齐沟”的约定俗成，由村、组干部和农户指认后，各家山林由各家进行管护经营。1995年第二轮农村土地承包到户时，该案所涉土地承包面积、地点和明确的山林没有发生变化。2008年赫章县实施农村集体林权制度改革时，双坪乡儿马冲村村两委的意见是：山林的权属应按土地承包时明确的面积、地点不变，不再重新打散分配。林业主管部门根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》，结合《中共赫章县委、赫章县人民政府关于深化集体林权制度改革工作的意见》（赫县党发（2008）4号文件），坚持改革的稳定性、连续性和“谁造谁有、合造共有”的原则，采用联户勾图、联户发证的办法进行登记。2010年4月修建毕威高速公路时，征用了位于赫章县双坪乡儿马冲村牧场组的部分林地。因涉及土地补偿款分配，原告与第三人双方发生纠纷，并到乡政府请求予以处理。后双坪乡政府多次走访调查、收集证据，并召开听证会和现场办公会。在召集双方多次调解未果后，将其调查情况向赫章县人民政府分管林业工作的副县长汇报，县政府要求赫章县林业局组成联合调查组进行调查处理。2011年9月，联合调查组进入双坪乡开展调查取证工作，并于2012年3月12日作出了赫林字（2012）35号《赫章县林业局关于双坪乡儿马冲村王进全等人林权纠纷调查情况报告》，于同月20日作出了双府发（2012）24号《双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷调查情况报告》，向县人民政府报告情况。同月21日赫章县人民政府召开专题会议，原则同意上述两报告，并决定由双坪乡人民政府按有关程序向双坪乡儿马冲村牧场组上访群众进行答复。2012年6月19日双坪乡召开党政联席会议，形成了双府发（2012）81号《双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷的处理意见》，明确“高速公路征占的纠纷林地具体为文付华、文付光、文永全、文永林4家共有。”该处理意见送达后，原告不服，于同月25日向本院提起行政诉讼。本院经审理认为，本案属于行政复议前置案件，向原告释明后，原告撤回起诉并向赫章县人民政府申请行政复议。复议机关经审理，于2013年1月23日作出赫府行复决字（2013）1号《行政复议决定书》，维持双府发（2012）81号《双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷的处理意见》。原告仍不服，再次向本院提起行政诉讼，请求依法撤销该处理意见。
另查，征地单位已于2012年7月22日向第三人支付了征地补偿款。
庭审辩论中，双方当事人围绕被告作出的处理意见认定的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、被告是否有作出该具体行政行为的主体资格等焦点问题进行了辩论。原告认为被告作出具体行政行为所依据的事实不清，证据不充分，争议地是集体土地，被告没有资格作出处理决定，请求法院依法撤消被告作出的具体行政行为。被告双坪乡政认为其作出的双府发（2012）81号处理意见认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确；根据《土地管理法》的相关规定，其有作出该处理意见的主体资格。请求法院维持其所作出的处理决定。第三人认为，被告所作出的具体行政行为合法有效，请求驳回原告的诉讼请求。
本院认为：本案证据能够证实本案争议林地在1981年第一轮土地承包时已分配给各户。在林改颁证时，争议林地因各户的林地面积小、地形地物标志不明显、地形图上难以区划，根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第十一条规定：“面积小、地形地物标志不明显，地形图上难以区划，农户同意联户发证的，可采用'联户勾图联户发证'的办法勾绘宗地界线”的规定，采取联户勾图联户发证颁证。联户发证只是一种颁证方法，不能因联户发证而否定争议林地早已分户管理的事实，分到户的林地也不因联户勾图联户发证而变成联户共有。故原告认为争议地为十三户共有的理由不成立。但是，本案被告提供的证据不能证实争议林地具体为文付华、文付光、文永林、文永全四家共有。同时，被告双坪乡政府在《双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷的处理意见》中将争议地明确为文付华、文付光、文永林、文永全四家共有与其查明的林地已分配到各家各户的事实不符。因此，被告双坪乡政府作出的双府发（2012）81号双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷的处理意见事实不清、证据不足。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告赫章县双坪彝族苗族乡人民政府于2012年6月19日作出的双府发（2012）81号双坪彝族苗族乡人民政府关于儿马冲村牧场组林地纠纷的处理意见。
案件受理费50.00元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审判长 李 剑
审判员 朱明俊
审判员 郭少华
二〇一四年三月八日
书记员 朱 奕