新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新01行终23号
上诉人（原审原告）杨金银，男，1960年10月17日出生，汉族，务农，住乌鲁木齐市。
委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局。住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人钱联国，乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局局长。
委托代理人谢静，新疆鸿华律师事务所律师。
上诉人杨金银因与被上诉人乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局（下称新市区执法局）规划行政处罚一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2017）新0105行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月22日受理后，依法组成合议庭，于2018年2月9日公开开庭审理了本案。上诉人杨金银及其委托代理人王家才，被上诉人新市区执法局出庭行政机关负责人李栓学，委托代理人谢静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2001年，杨金银经申请获得乌鲁木齐市高新区（新市区）二工乡三工村一队宅基地一块，未取得规划许可在乌鲁木齐市高新区（新市区）二工乡三工村一队宁波街南五巷57号建设房屋一栋，砖混结构，地上三层，地下一层。2017年2月22日，新市区执法局就杨金银涉嫌未办理工程规划许可手续建房一栋立案调查。同日向杨金银发出责令整改通知书，责令杨金银于2017年2月22日18时之前停止建设、恢复原状。同日，新市区执法局向乌鲁木齐市城乡规划管理局新市区分局（下称新市区规划局）发函询问杨金银在乌鲁木齐市高新区（新市区）二工乡三工村一队宁波街南五巷57号建设的房屋在城市规划区内还是在乡、村规划区内给予认定，对该房屋是否影响城市规划需要拆除或能否补办手续予以认定。2017年3月7日，新市区规划局函告新市区执法局称，上述建筑未办理工程规划许可，当事人的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，请依据国家有关法律法规和相关规定依法拆除。新市区执法局负责人审批同意拟对杨金银的处理决定。新市区执法局于2017年4月6日向杨金银送达行政处罚事先告知书，告知拟对杨金银进行处理的事实、理由及依据，并告知其享有陈述申辩的权利。2017年4月10日，新市区执法局作出乌高(新)罚决[2017]第3-004号行政处罚决定，责令杨金银于2017年4月15日前拆除，逾期不拆除的，新市区执法局将依据《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第六十三条“城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，县（区）人民政府可以责成有关部门依法采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定强制拆除。同日，新市区执法局将乌高(新)罚决[2017]第3-004号行政处罚决定书送达杨金银。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》、《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法试行办法》的相关规定，新市区执法局具有对本辖区内违反规划法律、法规建设的建筑物、构筑物进行查处的职责，执法主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《乌鲁木齐市城市规划管理条例》的有关规定，乌鲁木齐市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。未取得规划许可进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，新市区规划局函告新市区执法局写明上述建筑未办理工程规划许可，原审庭审中杨金银亦认可其所建涉案房屋未取得规划许可，新市区执法局作出的行政处罚决定事实清楚。对于杨金银的违法行为，新市区执法局进行了立案、调查，处罚前告知了杨金银违法事实和拟对其进行的处罚以及杨金银享有的陈述申辩权，作出行政处罚决定后，依法送达给杨金银，处罚程序合法。杨金银主张新市区执法局适用的法律法规均在杨金银建房后实施，适用法律错误。虽然杨金银的建房行为发生在《乌鲁木齐市城市规划管理条例》实施前，但杨金银所建涉案房屋违法建筑在《乌鲁木齐市城市规划管理条例》实施后仍然存在，该建筑物亦属于未经规划行政许可的违法建筑，新市区执法局适用《乌鲁木齐市城市规划管理条例》作出被诉行政处罚决定并无不妥。综上，杨金银要求撤销新市区执法局作出的乌高（新）罚决[2017]第3-004号行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨金银撤销乌鲁木齐高新技术产业开发区（乌鲁木齐市新市区）城市管理行政执法局作出的乌高（新）罚决[2017]第3-004号行政处罚决定的诉讼请求。
上诉人杨金银不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认为，新市区规划局函告新市区执法局，写明涉案建筑未办理工程规划许可，被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚。本案中，首先应查明我的房屋建设时，房屋是否在城市规划区内。我已向法庭明确陈述建设涉案房屋时，该地块属村集体，不在城市规划区范围。被上诉人新市区执法局提交的新市区规划局函件不能认定我房屋建设时，房屋所在位置已纳入城市规划区。其次，国办发明电【2003】42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定，各地要本着实事求是的原则，妥善解决遗留问题，对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。本案的背景源于拆迁，实质是以查处违法建筑来达到拆迁目的。一审判决未查明上述相关事实，即以未办理工程规划许可为由，认定被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，显系认定事实不清，证据不足。一审判决认定被诉行政行为程序合法，明显错误，一审判决无视新市区执法局未依法告知我听证权利、处罚未经负责人集体讨论决定、执法人员未出示相关执法证件等程序违法事实。一审判决适用法律错误。一审判决认为，虽然我的建房行为发生在《乌鲁木齐市城市规划管理条例》实施前，但我所建房屋在该条例实施后仍然存在，该建筑物亦属于未经规划行政许可的违法建筑，被上诉人适用该条例作出被诉行政处罚决定并无不妥。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”该规定是有关法的溯及力的规定，它确定了新法对其生效以前发生的事件和行为一般不适用，而应当适用当时的法律。根据上述法不溯及既往，以及关于新旧法律规范适用规则的规定，一审判决认为被上诉人适用该条例作出被诉行政处罚决定并无不妥，属适用法律错误。综上，原审判决错误。请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人新市区执法局答辩称，我局作出的乌高（新）罚决【2017】第3-004号行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分。2001年2月，中共乌鲁木齐市委、乌鲁木齐市政府根据国务院《关于同意新疆维吾尔自治区调整乌鲁木齐市部分行政区划的批复》下达了《关于调整乌鲁木齐市部分行政区划的通知》，通知明确了将二工乡划归新市区管辖，时间从2001年1月1日起算，因此乌鲁木齐市新市区二工乡从2001年1月1日起已在城市规划区范围内。杨金银建设的房屋位于乌鲁木齐市高新区（新市区）二工乡三工村一队宁波街南五巷57号，其建造房屋时该地块已在城市规划区内而杨金银在建造房屋时违反了相关法律规定，该房为违法建筑事实清楚。我局作出的行政处罚决定书责令杨金银限期拆除违法建筑依法无需举行听证，我局对杨金银作出的责令限期拆除违法建筑的决定审批流程符合法律规定，我局的执法人员也按法定程序履行职责，不存在违反法律规定的情形。综上，原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审法院认定事实基本相同。
另查明，2001年1月1日起，乌鲁木齐市二工乡划归乌鲁木齐市新市区管辖。
再查，涉案房屋所在片区，在新市区执法局作出被诉行政处罚决定时正被有关部门实施征收，杨金银称与其相似情形已获征收补偿。在本案审理过程中，本院组织上诉人杨金银与相关部门进行多次协调补偿事宜，双方对争议分歧较大，协商未果。
以上事实有立案审批表、现场勘验笔录、现场拍摄照片、责令改正通知书、送达回证、新市区执法局发给新市区规划局的函、新市区规划局的认定函、调查笔录、被调查人身份证复印件、在派出所调取的被处罚人常住人口基本信息、在湖州路栋社区调取的杨金银申请宅基地的申请、在乌鲁木齐市房屋产权交易管理中心调取的住房情况查询记录、案件处理审批表、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚决定书的送达回证、公告、张贴公告的照片、现场勘验笔录、现场拍摄照片、结案审批表、营业执照、缴款收据、关于调整乌鲁木齐市部分行政区划的通知及一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，新市区执法局是乌鲁木齐市新市区人民政府实施城市管理行政综合执法的行政执法机关，按照职责分工，具有依法查处发生在本辖区范围内的违反规划法律、法规建设的建筑物、构筑物违法行为的法定职责。
一、新市区执法局能否依据《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》作出被诉行政处罚的问题。
上诉人杨金银建房时尚生效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，有城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。现行的《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，杨金银房屋建设于2001年，其建房时该建房区域已划入市辖区，依照前述法律、法规规定，其均应当办理建设工程规划手续。但杨金银建设涉案房屋时并未办理相关手续，建成后也未补办手续，涉案房屋一直处于未办理规划手续的违法状态，因此，新市区执法局依据2013年5月1日起施行的《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》作出被诉行政处罚并无不妥。
二、被诉行政行为是否合法的问题。
《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》第五十四条第（五）项规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设，有下列情形之一的，由城乡规划行政主管部门责令限期拆除，无法实施拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款：（五）违反城乡规划和相关国家标准、规范的强制性内容，无法采取改正措施消除对城乡规划实施影响的。本案中，杨金银所建涉案房屋未办理城乡规划手续，为各方当事人不争的事实。新市区执法局依据上述法律在立案后，通过致函有权单位、询问相关人员等方式进行了调查，并在处罚前告知了杨金银违法事实及其所享有的陈述、申辩权利，作出处罚决定后依法送达，事实清楚，程序合法。
由上，新市区执法局作出的乌高（新）罚决【2007】第3-004号行政处罚决定书正确。需要说明的是，本案争议实际系因房屋征收所引发，据上诉人杨金银称与其类似情形已获征收补偿，而本案系对被诉的行政处罚决定合法性进行审查，该处罚决定虽无不当，但为体现公平原则，因涉案房屋基于征收政策所引发的补偿事宜，杨金银仍可向相关部门另行主张。综上，上诉人杨金银的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人杨金银负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孔祥华
审 判 员 杨 明
代理审判员 徐 峰
二〇一八年四月二十日
书 记 员 高靖琳