赤峰市红山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）红行初字第20号
原告王永，男，1973年10月25日出生，蒙古族，个体工商户，住赤峰市松山区。
被告赤峰市松山区人民政府，住所地赤峰市松山区。
法定代表人田向存，区长。
委托代理人李昕，内蒙古大川律师事务所律师。
委托代理人尹凤午，内蒙古大川律师事务所律师。
原告王永不服被告赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府），于2013年12月5日作出的赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》（以下简称房屋征收补偿决定），向赤峰市中级人民法院提起行政诉讼。2014年3月5日，赤峰市中级人民法院作出（2014）赤行初字第5号行政裁定书，将本案移交本院管辖。本院于2014年4月16日受理后，同日向被告松山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告王永，被告松山区政府的委托代理人李昕、尹凤午到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告松山区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其他相关规定，于2013年12月5日作出赤松政决字（2013）43号《房屋征收补偿决定》。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为时的证据、依据：第一部分证据证明被告作出赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》事实清楚、程序合法。
一、证明赤峰市松山区北城棚户区改造项目纳入了2011年松山区国民经济和社会发展年度计划，取得了相关的批准文件，原告所在的穆家营子村集体土地已依法被征收为国有。
1、赤峰市松山区人民代表大会常务委员会决议及关于调整松山区2011年国民经济和社会发展计划的报告。
2、赤峰市规划局《关于赤峰市松山区北城棚户区改造南区市政工程建设项目选址的审查意见》和赤峰市发展和改革委员会《关于赤峰市松山区北城棚户区改造南区市政工程建设项目可行性研究报告的批复》。
3、内蒙古自治区人民政府第三批次建设用地审批件。
二、被告作出的《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造房屋征收决定》及《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案》程序合法。
1、北城棚户区改造项目房屋征收与补偿方案征求意见的通告。
2、赤峰市松山区北城一期棚户区改造项目房屋征收补偿方案听证会通知、听证会签到簿及听证笔录。
3、北城棚户区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告。
4、关于确定松山区北城建设指挥部办公室为北城棚户区改造房屋征收项目实施单位的通知。
5、资金专户存储证明。
6、赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造房屋征收的决定。
7、赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造房屋征收决定公告及公示照片。
8、赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案。
9、赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造房屋征收决定及征收与补偿方案的公告。
三、评估机构的选聘程序合法。
1、北城棚户区改造房屋征收与补偿工作房地产价格评估机构选聘公告。
2、征收部门工作人员逐户送达选聘评估机构材料及选票情况汇总。
3、北城房屋征收评估公司选聘会及现场公证书。
4、北城房屋征收评估公司选聘情况公示。
5、房屋征收委托评估协议。
四、被申请人作出的赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》事实清楚、程序合法。
1、房屋征收部门调取的王永户籍证明及房屋权属状况。
2、2013年8月28日、9月10日，征收部门工作人员与王永就征收补偿事宜所作的《谈话笔录》。
3、评估机构现场勘查记录。
4、分户初评结果及公示照片。
5、王永所属房屋及附属物征收价格估价报告。
6、送达回执及送达公证书。
7、2013年11月20日，评估公司作出的《复核评估结果报告书》及送达回执。
8、2013年11月20日，评估机构工作人员及征收部门与王永《谈话笔录》。
9、2013年12月4日，赤峰市松山区房屋征收管理办公室拟定的房屋征收补偿方案。
10、2013年12月4日，赤峰市松山区房屋征收管理办公室关于对被征收人作出房屋征收补偿决定的报告。
11、2013年12月5日，赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定书》
12、2013年12月12日，补偿决定书的送达回执。
13、2012年4月13日，赤峰市北城建设指挥部办公室印发《关于北城晨曦花苑小区房屋价格等问题的会议纪要》。
原告王永诉称，我是松北新城一期拆迁范围的拆迁户，被拆迁商厅在英金路北段路西。因被拆迁商厅只给货币补偿，不给产权调换，未能和松山区政府协商一致，松山区政府于2013年10月8日向我下达了赤松政决字（2013）35号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》。2013年11月8日，被告以复核评估程序不规范，导致（2013）第0163号《房屋征收补偿估价报告》程序有瑕疵为由，主动撤销了赤松政决字（2013）35号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》。同年12月5日，被告再次向我下达了赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》。两次决定内容一字不差，仍坚持按照（2013）第0163号《房屋征收补偿估价报告》的估价结果，对原告实行货币补偿，本人不服，依法诉至法院，理由如下：
一、被告决定非住宅房屋实行货币补偿于法无据。
原、被告双方存在重大争议的是征收补偿决定中的补偿方式，即被告主张的货币补偿和原告主张的产权调换。依据《赤峰市房屋征收与补偿暂行规定》第二十条，《内蒙古自治区城市房屋拆迁管理条例》第三十条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条，被征收人既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。实行产权调换，并在拆迁范围内建造与被拆迁房屋相同类别房屋的，应当对被拆迁人原地调换，经被拆迁人同意的也可以异地调换。
被告决定对原告实行货币补偿的唯一依据是《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案》第四条二款，该《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案》既不是法律也不是地方性法规，即使两个法律有冲突的时候，下位法也要服从于上位法。因此，原告的产权调换要求是正当的合法的，被告只给予原告货币补偿的决定是非法无效的。
诉前，被告声称在2012年4月13日，赤峰市松山区北城建设指挥部办公室曾经印发《关于北城晨曦花苑小区房屋价格等问题的会议纪要》赤松北办纪字（2012）1号会议决定：“晨曦花苑”回迁商厅均价每平方米不超过8950元，并保证原告优先回购权，实行货币补偿后，原告可以自主决定是否购买“晨曦花苑”回迁商厅。对此原告认为：1、被告的保证对于原告来说是空洞的，看不见摸不着的，既没有保障性，也没有可诉性。法律上的补偿方式只有两种，要么货币补偿，要么产权调换，决不能含糊其辞。原告既然要求产权调换，同时也依法绝对拥有这种选择权，被告在决定中就不能只明确被征收商厅的货币补偿价值。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条，第二十六条第二款的规定，决定中还要明确用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房，停产停业损失，搬迁期限，过渡方式和过渡期限，优惠奖励办法等事项，使原告的合法权益得到保障。
2、被告说“晨曦花苑”回迁商厅均价每平方米不超过8950元，指的是一二楼商厅的平均价，独立一层的回迁商厅价格是15000多。原告的商厅是独立一层，评估价格为8600元。在这样的价差基础上，被告的优先回购分明是巧取豪夺。
二、评估报告不规范，估价失实，是恶意评估行为。
1、征收公告的日期为2011年12月14日，（2013）第0163号《房屋征收补偿估价报告》作出的时间是2013年9月9日，历时将近两年。由于评估报告的严重滞后，使原告错过了第一时间签订补偿协议，第一时间投资置业的机会，无疑给原告造成了巨大的经济损失。法律规定评估时点为拆迁公告之日，被告就应该在拆迁公告期限内第一时间及时作出评估报告，这样才能实现反映当时的真实市场价值。
2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》对评估的基本约束为不低于公告之日同等地段类似房地产的市场交易价值，《房地产估价规范》则进一步规范评估应该用市场比较法，要调查搜集大量交易实例，在众多交易实例中去除偶然因素，至少选取三家以上实际交易实例作为可比价基础，经过对比修正，最后得出最接近合理的估算价格。
纵观（2013）第0163号《房屋征收补偿估价报告》，究竟依据了哪个市场，哪个商厅，经过怎样的计算修正，如何得出的估价结果，一概没有。就一个根据市场比较法和收益法，估价结果就莫名产生了。
3、“晨曦花苑”回迁小区独立一层临街商厅的基础价为每平方米13800元，加公摊契税大修基金，每平方米15000元，只多不少（有“晨曦花苑”售楼处出具的价格表为证）。原告的商厅是独立一层的，比回迁商厅位置更好，评估结果每平方米8600元。拆迁和回迁显然是一个时点的事情，但是却出现了两个市场，两个价格，这显然是恶意低估少估的结果。
三、补偿方案厚此薄彼，显失公平。
《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案》对住宅和商厅的补偿安置明显不公，对商厅补偿安置存在严重歧视。按照方案规定，住宅房屋既可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。选择产权调换的，步梯楼1：1.1平米，电梯楼1：1.21平米等价置换，每户给80000元奖金外加搬家费和租房补贴。而商厅只能货币补偿再保证优先回购，奖励一分没有。用8600元补偿款买15000元的回迁厅，相当于约0.6：1平米等价置换。住宅和商厅都叫被征收房屋，建筑结构新旧程度都客观存在，住宅越拆越多，商厅显然是越拆越少。
综上，原告认为，被告恶意低估原告商厅价值，辅以实行货币补偿的安置政策，用保证优先回购的方式偷换征一还一产权调换的法律概念，利用手中行政权力，赤裸裸的侵吞拆迁和回迁商厅两者间的巨大价差利益，严重侵犯了原告的合法权益，违反了公平、公正原则，特向法院提起行政诉讼，判令撤销赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定》，并由被告承担本案的全部诉讼费用。
为支持自己的诉讼请求，原告向本院提供了“晨曦花苑”小区商厅面积价格表一份，证明“晨曦花苑'房屋参考价格，被告所称的市场商厅价格是一层加二层的商厅价格平均价，并不是一层商厅的价格。
被告松山区政府辩称，一、答辩人作出的补偿决定符合法律规定。因公共利益需要，为加快城市棚户区改造步伐，答辩人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》和《赤峰市房屋征收与补偿暂行规定》等法律法规，按照法定程序于2011年12月12日制定了《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收决定》，并于12月14日进行了公告，自公告之日起实施房屋征收工作。其中原告名下的房屋位于规划的征收范围内，因其未在规定的签约期限内签订征收补偿协议，答辩人于2013年10月8日对原告下达了（2013）35号《房屋征收补偿决定书》，并依法送达。后经答辩人审查，上述征收补偿决定依据的赤天意房估（2013）第0163号《房地产评估报告》在送达后，原告提出复核评估申请，天意评估公司虽然依法进行了复核评估，但复核评估程序不规范，导致上述评估报告程序有瑕疵，故答辩人于2013年11月8日撤销了（2013）35号补偿决定。
2013年11月20日，天意评估公司针对原告提出的复核评估申请作出了《复核评估结果报告书》，对原告的被征收房屋重新进行了现场勘察，并依据现场勘察情况及原始资料进行了复核评估，评估结果为原告所有的被征收房屋在松山区北城棚户区改造房屋征收决定确定的评估时点（即2011年12月14日）的评估价值为人民币723，690.00元。次日，答辩人向原告送达了《复核评估结果报告书》，原告并未对该复核结果申请专家委员会鉴定。2013年12月5日，答辩人依法作出了赤松政决字（2013）43号《房屋征收补偿决定书》。
二、原告的诉讼请求于法无据。
关于原告要求判令答辩人参照住宅的置换比例制定商厅的置换比例的诉讼请求不应得到支持。
为公平公正的完成本次征收工作，答辩人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，组织有关部门对《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）进行论证，并于2011年5月9日予以公布，征求被征收人和公众意见，征求意见期限自2011年5月10日至2011年6月8日。同年5月27日，答辩人发布松山区北城一期棚户区改造项目房屋征收补偿方案听证会通知，并于6月3日下午举行听证会广泛听取了被征收人的意见，根据听证会的建议和意见修改了方案。2011年12月14日，答辩人将审议通过的《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收与补偿方案》予以公布，此方案对本次征收的全体被征收人均适用，
征收与补偿方案中明确征收非住宅房屋的补偿方式为依据房地产评估机构确定的评估价格予以货币补偿。现原告要求参照住宅的置换比例制定商厅的置换比例显然不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法应不予支持。
2、关于原告诉请判令答辩人提供回购的商厅面积必须接近被征收商厅面积，优先回购承诺能够实际履行的诉讼请求，答辩人认为不属于本案审理范围。
答辩人在晨曦花苑回迁安置小区建设了部分商业用房用于回迁安置。因商业用房与住宅不同，被征收的商业用房随其所处的地理位置及结构不同价格差异较大，同时用于产权调换的商业用房也因地理位置及结构不同，价格不同。为此，征收补偿方案确定先由征收人对被征收人的商业用房进行货币补偿后，再由被征收人自主决定是否购买征收人提供的产权调换房屋并保证其有优先购买权，该作法并无不当。
另外，在充分考虑被征收房屋的性质为商业用途，2012年4月13日，赤峰市北城建设指挥部办公室印发《关于北城晨曦花苑小区房屋价格等问题的会议纪要》明确：商业大厅根据不同区位定价，均价不超过每平方米8538元（原告商厅补偿价款为8600元／㎡）。被征收房屋为商业用房的，可按签订货币补偿协议的先后顺序，同等条件下优先购买晨曦花苑小区商业大厅。因此，原告诉请解决的问题不属于征收补偿阶段解决的问题，况且，答辩人也已充分考虑了被征收房屋为非住宅的因素，以会议纪要的形式保证了原告的优先购买权，原告的合法权益并未受到侵害。
3、根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条关于“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，原告被征收房屋的评估时点为《赤峰市松山区北城棚户区改造房屋征收决定》公告之日即2011年12月14日，符合法律规定。
综上，答辩人所作的征收补偿决定符合法律规定，依法应予以维持。
双方提供的证据，经庭审质证，原告对被告提交的证据做如下质证意见，认为被告出示的证据只能说明被告确实逐一履行了法定程序，既不能证明非住宅的补偿标准的合法性，也不能证明估价报告的估价结果的真实性，我置疑的不是被告的征收行为合法不合法，我置疑的是被告的补偿标准不合理。被告一直强调评估报告的评估价格是真实的，我认为评估报告不能证明，被告需出具当时市场调查的报告证明周边的商厅价格。被告始终强调我的产权调换方式的不合法，根据相关法律规定，拆迁人既可以选择货币补偿也也可以选择产权调换，我的要求有理有据。被告的答辩中所陈述的都是客观问题，无理无据。
被告对原告提交的证据质证认为一层商厅和二层商厅都属于商业用途，二层也是属于商业用房，被告认为原告的计算方法是不正确的，原告的商厅是陈旧的商厅，结构属于砖木结构，被告提供的商厅结构及质量都是不一样的。根据条例上的规定，不低于同类同地段的房屋价格，新旧程度，结构及质量都不具有可比性，所以被告在补偿方案中作出了货币补偿的规定，原告用此证明评估结论的价格高低是不正确的。
本院对被告提交的证据及质证意见予以确认并予以采纳。对原告的质证意见不予采纳。
经审理查明，根据有关规定，经可行性科学论证，通过相关法定程序，松山区政府将松山区北城棚户区改建列入2011年度计划。该项目通过赤峰市规划局审批。内蒙古自治区人民政府于2010年10月9日，下发了内政土发（2010）496号《关于松山区人民政府实施城市规划2010年第三批次建设用地的批复》，将穆家营子村集体农用地26.7869公顷，集体建设用地12.3646公顷征收为国有。2011年5月9日被告通过网络等形式公示了《赤峰市松山区北城棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》征求意见的通知，并于2011年6月3日召开了听证会。2011年6月15日赤峰市松山区北城建设指挥部办公室（下称北城办）等单位联合作出了《北城棚户区改造房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。2011年12月10日松山区政府确定北城办为北城棚户区改造房屋征收项目实施单位，负责北城棚户区改造征收项目的房地产评估公司选聘、委托、补偿协议签订及补偿资金发放等事宜。同日在银行开设专业账户。2011年12月14日松山区政府召开第六次常务会议，通过了赤松政发（2011）116号《赤峰市松山区人民政府关于北城棚户区改造房屋征收的决定》以及赤松政发（2011）118号《赤峰市松山区北城棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》的通知，并予以公告（示）。其中（四）征收人补偿方式一条中写明：征收住宅房屋，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换、置换。征收非住宅房屋实行货币补偿。2012年4月13日赤峰市松山区北城建设指挥部办公室下发赤松北办纪字（2012）1号文件，其中规定：商业大厅根据不同区位定价，均价不超过8538／平方米。被征收房屋为商业用房的，可按签订货币补偿协议的先后顺序，同等条件下优先购买晨曦花苑小区商业大厅。2011年12月16日北城办发布了《北城棚户区改造房屋征收与补偿工作房地产价格评估机构选聘公告》。2011年12月20日通过摇号方式选定四家评估公司，其中包括赤峰天意房地产评估咨询有限责任公司（以下简称天意房地产评估公司）。2012年1月12日，北城办与天意房地产评估公司签订了房屋征收评估委托协议。征收人与被征收人经几次协商未能就房屋征收补偿事宜达成协议。天意房地产评估公司根据相关规定及被告提供的资料，对原告84.15平方米商用房进行价格评估，并于2013年9月9日作出赤天意房估（2013）0163号估价报告，原告房屋在估价时点的价格为723690元，单价每平方米8600元。原告认为价格低进行了复核评估。2013年11月20日，天意房地产评估公司复核评估结果维持赤天意房估（2013）第0163号《房地产估价报告》的评估价格。被告根据赤峰市松山区房屋征收管理办公室的报请，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《赤峰市松山区北城棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》有关规定，于2013年12月5日作出赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定书》，并于2013年12月12日送达给原告。原告认为，被告对其商业用房进行价值补偿，没有按照原告要求进行产权调换。为此原告不服，请求撤销赤松政决字（2013）43号《赤峰市松山区人民政府房屋征收补偿决定书》，并承担诉讼费用。
本院认为，被告松山区政府在作出《房屋征收补偿决定》前，已经履行了必要的法定程序。天意房地产评估公司对原告名下的商业用房进行了评估，该房屋在评估时点的市场价值为723690元，评估结果在征收范围内进行了公示，房屋征收部门为原告提供了货币补偿的补偿方式，并在晨曦花苑回迁小区提供了可用于回购的商业用房。在征收房屋的过程中，房屋征收人与被征收人经多次协商不能就房屋征收达成补偿协议的情况下，房屋征收人根据房屋征收部门的报请，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《赤峰市松山区北城棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》等相关规定，依法作出的《房屋征收补偿决定》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。被告作出的《房屋征收补偿决定》未损害原告的实体权利，本院对原告的诉讼请求不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥》第五十六条四项之规定，判决如下：
驳回原告王永的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。邮寄送达费40元，由原、被告各承担20元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 胡亚强
审 判 员 白英林
人民陪审员 刘 倩
二〇一四年五月二十三日
书 记 员 张 冰