江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）九行初字第41号
原告吴国良，男，汉族，1970年1月27日出，住江西省修水县，
委托代理人廖志青，江西人民律师事务所律师。
委托代理人肖晓明，江西人民律师事务所律师。
被告江西省修水县人民政府。
法定代表人张林，县长。
委托代理人胡俊，江西东太律师事务所律师。
委托代理人周九华，修水县程坊风景区管理委员会党工委书记。
原告吴国良诉被告修水县人民政府行政强制纠纷一案，本院于2015年12月25日立案受理后，依法由审判员夏忠民担任审判长，由审判员沈双武、代理审判员陈驰组成合议庭，于2016年4月26日公开开庭进行了审理。原告吴国良及其委托代理人廖志青、肖晓明，被告修水县人民政府委托代理人胡俊、周九华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告修水县人民政府为了保障该县水上交通安全和自来水饮水源的生态环境，于2015年6月1日作出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》，决定从2015年6月1日至同年12月19日，对东津水库库区内的船舶进行清理整顿，整治内容为规范农用船舶，取缔“三无”船舶，规范执法船舶，针对“三无”船舶，该通告第六条规定，“1、其他‘三无’船舶所有人要于本通告发布之日起30天内自行处理，超过30天未处理的船舶，将统一寄放至程坊风景管理委员会指定的地点；2、自本通告发布之日起45日内，其他‘三无’船舶所有人前来认领的，在缴纳相应的拖船费和保管费后，自行进行处理；3、自本通告发布之日起45天无人认领的‘三无’船舶，将视为无主船舶，统一进行销毁处理；……”该通告发布后，被告在经过调查后，对于无法确认船舶所属的，集中停放在东津水库码头，并进行了公证，至9月29日，东津水库内的“三无”船舶全部停放完毕，在集中停放过程中，被告于9月2日发出船主可以领取船舶的通知，9月13日，原告对被告集中停放船舶的行为提出异议，认为被告的行为违法，被告收到原告方的异议后，未对该异议作出回应，10月19日，原告方向被告发出《律师函》，对该通告的内容提出异议，认为不符合法律规定，被告在收到《律师函》后，对6月1日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》审查后，10月23日，被告再次发出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》，对6月1日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》中的第六条作出修改，修改为“1、除上述船舶外，对其他所有在东津水库的船舶全面进行清理登记，核查其船名船号、船籍港、船舶证书，检查其安全技术状况、安全设施配置情况；2、其他船舶的所有人要主动配合清理整顿工作，进行登记，提供证照及有关材料；3、对无船名、无船号、无船籍港、无船舶证书、检验证书的，安全技术状况、安全设施配置不符合要求的船舶，将依法依规进行处理。”第八条规定“本通告自发布之日起执行，2015年6月1日发布的通告中有与本通告相抵触的条款，以本通告为准”。被告向本院提供了六组证据，证据一，修水县电视台关于东津水库船舶整顿访谈节目（光盘）及部分解说词，证据来源：修水县电视台，证明目的：开展整顿活动的背景和整顿的必要性、重要性；证据二，1、修水县社会管理综合治理委员会《关于开展东津水库船舶清理专项行动实施方案》（修综发（2013）27号），2、“三无”船舶编号台账，证据来源：修水县社会管理综合治理委员会，证明目的：为了我县水上交通安全和自来水饮水源的生态环境，由程坊风景区管委会对东津水库库区“三无”船舶进行调查摸底、统一编号，非船舶登记性质；证据三，1、2015年6月1日通告，2、2015年10月23日通告；证据来源：东津水库船舶清理整顿活动领导小组，证明目的：1、东津水库“三无”船舶属清理整顿对象，2、2015年6月1日的通告中的不符合法律规定的内容予以删除作废，由职能部门依法处理，3、2015年10月23日的通告符合法律规定；证据四，1、2015年9月2日的通知，2、《公证书》，证据来源：相关职能部门，证明目的：要求清理“三无”船舶统一存放到东津水库码头，对不愿存放码头的“三无”船舶只能由职能部门拖至码头统一存放，禁止离港，该行政措施非扣押；证据五，船舶拖离库区的证据，来源：相关职能部门，证明目的：涉案船舶中的16位船主自愿将“三无”船舶拖离存放码头；证据六，相关法律依据，证明目的：该府对原告方的船舶进行统一停放的行为并不违法以及2015年10月23日的通告符合相关法律规定。
原告吴国良诉称，2015年6月1日，被告修水县人民政府作出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》，同年9月，被告在原告毫不知情的情况下，强行拖走原告的船舶并予以扣押，10月19日，原告方向被告发出《律师函》，10月23日，被告再次发出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》，原告方认为，被告的行为构成对其财产的侵害，属于违法行为，且两个《通告》违反法律有关规定，故诉请本院，要求依法确认被告扣押原告方的船舶行为违法，并对两个《通告》中涉及侵犯原告方合法财产的内容违法。原告为支持其诉讼请求，向本院提交八组证据。证据七，原告身份证复印件，证明原告主体资格；证据八，书面证明、证明人身份证复印件及收条，证明船舶来源及所有；证据九，原告自用船舶被扣照片，证明船舶所有权且已被扣押；证据十，《律师函》、《EMS单》及《收件详单查询》，证明发了律师函；证据十一，《关于开展东津水库船舶清理整顿专项行动实施方案的通知》（修综发（2013）27号）证明被告针对船舶进行销毁处理，侵犯了原告船舶权利；证据十二，2015年6月1日的通告；证据十三，2015年10月23日的通告；证据十二、十三证明该两份《通告》违法；证据十四，2015年9月14日被告专项行动工作领导小组收到的关于对东津水库船舶清理整顿领导小组没有依法而扣留垂钓船舶的回应，该回应是原告等30名被扣留船舶的人一起写的，被告收到后，至今未答复，证明2015年9月13日就向被告提出异议，扣船没有法律依据。
经庭审质证，原告方对被告提交的证据一的电视台的访谈节目，光盘没加封电视台印章，解说词也没有加盖印章，对真实性、关联性提出异议，认为与其起诉没有必然关系；对证据二中的第1份证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为其不能证明被告扣押船舶是合法的，对第2份证据的台账真实性无异议，但被告提供的台账内容不全面，与其提交的台账不一致，反而证明原告方的船舶进行了规范登记，对证据三的两份通告真实性无异议，对关联性合法性有异议，10月23日的通告不影响6月1日的通告对原告方的船舶处理的违法行为，违法行为依据的是6月1日的通告且违法行为已经实施了，这两份通告均符合规范性文件规定；对证据四，9月2日的通知真实性无异议，对关联性、合法性有异议，原告方对此没有签收，对《公证书》形式的真实性无异议，对内容的真实性及关联性、合法性有异议，公证书21页船号20号是查安江的船，证明船被扣押；对证据五，船舶的拖离与扣押无关，本案审理的非法扣押，被告提交的是拖离情况说明，与本案无关；对证据六，原告方针对被告举证法律依据的证据发表意见：1、《船舶登记条例》主管单位是港务监督机关，且没有授权被告对船舶处置；2、《内河交通安全管理条例》第81、82条规定，违反本规定的船舶由海事部门管理；3、《工作意见》是江西省人民政府发布的，没有加盖公章，也不是法；4、交通部的《通知》不是发给人民政府的，且不是国务院发的，修水县人民政府不属于其中的部门。对被告提交的4个法律依据，认为被告属无法可依，对证明目的有异议，被告没有按《行政强制法》依法行政，该法第18、25、27条对行政执法有明确规定，证明被告违法。
被告修水县人民政府对原告方提交的证据七，无异议；对证据八，关于船的来源证明无异议；对证据九，三性均有异议，原告提供的照片没有形成时间；对证据十，律师函、收件查询的真实性无异议，但认为不属于证据，不能证明案件事实，律师函仅代表原告代理律师的观点，与本案无关；对证据十一、十二、十三的真实性无异议，但2015年10月23日，被告提供了合法的一份通告，对6月1日的通告进行了相关删除，但原告只提供了2015年6月1日的通告，且被告对于“三无“船舶整顿是依据内河整治条例，该两通告不属于规范性文件，对修综发（2013）27号，真实性无异议，该通知证明整个清理整顿是联合执法，相关职能部门包括海事部门；对证据十四，真实性无异议，但统一停泊在码头并不是扣押行为，且已经开过会进行回应，并认为船舶建造有相关规定，要符合内河船舶管理规范，要有船舶检验合格证书，对于证据中的造船厂的资质要进行审查，有没有设计图纸也需审查，依据原告所举证据可以推断，原告方的船舶是“三无”船舶。
综合原、被告的举证与质证情况，本院对本案的证据认定如下：对于被告提供的证据一，虽光盘没加封电视台印章，解说词也没有加盖印章，但所反应的是客观事实，也是被告对东津水库库区进行整顿的原因，本院对原告方的质证意见不予采纳，对证据一，本院予以认定；对证据二中的修水县社会管理综合治理委员会《关于开展东津水库船舶清理专项行动实施方案》（修综发（2013）27号），原告方未提出质证意见，本院予以认定；对于“三无”船舶编号台账，原告方对该台账的真实性无异议，但提出该台账不全面，因程坊风景区管委会不能作为船舶的登记管理机构，程坊风景区管委会对东津水库库区“三无”船舶进行调查摸底、统一编号，不属于船舶登记性质，故本院认为能够证明被告的证明目的，对证据二，本院予以认定；对证据三，原告方对其真实性无异议，本院对该证据的真实性予以认定，因这两份《通告》对东津水库库区内的船舶具有一定的约束力，符合规范性文件的特征，故本院对原告方的质证意见予以支持，不能证明被告的证明目的；对证据四，原告方对该证据的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以认定，该通知虽然原告方未签收，但有《公证书》证明将船舶拖至库区码头，并未证明是扣押行为，本院认为能够证明被告的证明目的；对证据五，船主拖走部分船舶的证明，说明被拖至码头的船舶，原告方可以自行拖走。因本案审理的是原告方的船舶被拖至码头的行为是否属扣押行为，该行为与本案具有关联性，故本院对原告方提出的与本案无关联性的质证意见不予采纳，对该证据予以认定；对证据六，有关法律依据，属于法律适用范畴；对于原告方提供的证据七，被告无异议，本院予以认定；对证据八，被告对原告方的船舶来源的证明，除原告樊友木没有证明外，都无异议，本院对该证据予以认定；对证据九，虽然停泊在码头的船舶照片没有形成的时间，但能够证明船舶停泊码头的事实，故本院对该证据予以认定；对证据十，被告对该证据的真实性无异议，本院认为能够证明原告方曾向被告发送了《律师函》，本院对该证据予以认定；对证据十一、十二、十三的真实性，被告无异议，本院对该三份证据的真实性予以认定，因该三份证据涉及到水库库区的船舶，与本案具有关联性，对于其内容的合法性需进行审查；对证据十四，被告对该证据的真实性无异议，本院对该证据的真实性予以认定，因此，可以证明原告方对于将被告船舶停泊在码头的事实提出了异议。
综上所述，归纳本案争议的焦点是，1、将原告方的船舶集中停靠能否认定为扣押行为；2、对于被告作出的2015年6月1日和10月23日两份通告内容的合法性进行附带审查。
经审理查明，被告修水县人民政府为了保障该县水上交通安全和自来水饮水源的生态环境，2013年6月24日，被告作出修综发（2013）27号《修水社会管理综合治理委员会印发〈关于开展东津水库船舶清理整顿专项行动实施方案〉的通知》，由修水县程坊风景区管委会对东津水库库区“三无”船舶进行调查摸底、统一编号，但原告方的船舶并未到港务监督机构进行登记；2015年6月1日，被告修水县人民政府作出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》，决定从2015年6月1日至同年12月19日，对东津水库库区内的船舶进行清理整顿，整治内容为规范农用船舶，取缔“三无”船舶，规范执法船舶。针对“三无”船舶，该通告第六条规定，“1、其他‘三无’船舶所有人要于本通告发布之日起30天内自行处理，超过30天未处理的船舶，将统一寄放至程坊风景管理委员会指定的地点；2、自本通告发布之日起45日内，其他“三无”船舶所有人前来认领的，在缴纳相应的拖船费和保管费后，自行进行处理；3、自本通告发布之日起45天无人认领的“三无”船舶，将视为无主船舶，统一进行销毁处理；……”该通告发布后，被告在经过调查后，对于无法确认船舶所属的，集中停放在东津水库码头，并进行了公证，至9月29日，东津水库内的“三无”船舶全部停泊完毕。在集中停泊过程中，被告于9月2日发出了船主可以领取船舶的通知。9月13日，原告方对被告集中停泊船舶的行为提出异议，认为被告的行为违法，被告收到原告方的异议后，未对该异议作出回应。10月19日，原告方向被告发出《律师函》，对该通告的内容提出异议，认为不符合法律规定。被告在收到《律师函》后，对6月1日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》进行了审查，于10月23日，被告再次发出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》，并对6月1日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》中的第六条修改为“1、除上述船舶外，对其他所有在东津水库的船舶全面进行清理登记，核查其船名船号、船籍港、船舶证书，检查其安全技术状况、安全设施配置情况；2、其他船舶的所有人要主动配合清理整顿工作，进行登记，提供证照及有关材料；3、对无船名、无船号、无船籍港、无船舶证书、检验证书的，安全技术状况、安全设施配置不符合要求的船舶，将依法依规进行处理。”第八条规定“本通告自发布之日起执行，2015年6月1日发布的通告中有与本通告相抵触的条款，以本通告为准”。截至原告方起诉前，除原告张家龙、查安江等三艘船舶外，其余船舶均被领走。
本院认为，被告修水县人民政府为了保障该县水上交通安全和自来水饮水源的生态环境，对东津水库库区内的船舶进行清理整顿，是为了维护公共利益和社会秩序，确保饮水源不受到污染，避免危害的发生。在行政管理过程中，因原告方的船舶未经过港务监督机构登记，属于无船名、无船号、无船籍港、无船舶证书的船舶，对原告方的船舶进行集中停泊，既符合《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，被告依法强制相对人履行义务，也符合交通部《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》的第二条规定的“加强船舶签证管理工作和对管辖水域的巡逻，发现‘三无’船舶，立即禁止其离港，并责其到指定的水域停泊，查清‘三无’原因……”。结合被告于9月2日发出的领取船舶的通知及大部分船舶被领走的事实，可以得知被告所采取的行政强制措施并不是扣押原告方的船舶，而是采取其他行政强制措施，故对原告方所诉确认被告扣押原告方船舶行为违法的请求，本院不予支持。对于原告方提出对被告修水县人民政府2015年6月1日作出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》及10月23日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》中涉及到侵犯原告方合法财产的内容附带性审查，本院认为，这两份《通告》对东津水库库区内的船舶具有一定的约束力，并且符合规范性文件的形式要求，属于规范性文件，原告方诉请进行附带审查符合法律相关规定，对于原告方的船舶，虽经过被告下属的程坊风景区管委会对东津水库库区“三无”船舶进行调查摸底、统一编号，根据《中华人民共和国船舶登记条例》第八条规定，港务监督机构是船舶登记主管机关，但原告方的船舶并未到港务监督机构进行登记，应属于无船名无船号、无船籍港、无船舶证书的船舶，也就是“三无”船舶，对于“三无”船舶，国务院于1994年10月16日生效的《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》第二条规定，由港监和渔政鱼监部门对停靠在港口的“三无”船舶禁止离港，予以没收，等等；1995年1月4日公布实施的《交通部关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》也作出了相关规定，由港监机构作为执法主体。2002年8月1日实施的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》规定由海事管理机构对所辖内河通航水域实施水上交通安全管理，同时对船舶航行的条件作出了规定，该条例第六十一条规定，海事管理机构依照本条例实施监督检查时，可以根据情况对违反本条例有关规定的船舶，采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港，强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施，该条例也明确县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作，建立、健全内河交通安全责任制；2010年12月30日，江西省人民政府办公厅出台了《江西省人民政府办公厅关于进一步加强水上安全生产工作的意见》（赣府厅发（2010）88号）指出港航、海事管理机构负责内河交通安全统一监督管理。综上所述，被告作为县级人民政府有权作出对于开展东津水库库区船舶清理整顿的通告，对于库区的“三无”船舶，应由海事管理机构依照相关法律法规进行执法，故而，被告于2015年6月1日作出的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》中第六条的内容违法了相关法律法规的规定，且被告在收到原告方的《律师函》后，对2015年6月1日作出的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》的内容进行了审查，于10月23日作出了《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》，对2015年6月1日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》中第六条的内容进行了修改，因此，对原告方要求确认2015年6月1日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》中涉及侵犯原告方合法财产的内容违法的诉讼请求，本院认为被告于2015年6月1日的《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》中的第六条的内容不合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，本院将向被告提出处理建议，对于10月23日作出了《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》第六条的规定，未违反相关法律法规的规定，对原告方要求确认10月23日作出了《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》中涉及侵犯原告方合法财产的内容违法的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、六十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，判决如下：
驳回原告吴国良的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告吴国良负担。
审 判 长 夏忠民
审 判 员 沈双武
代理审判员 陈 驰
二〇一六年六月十三日
书 记 员 曹雁群