四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川20行终50号
上诉人(原审原告)舒光政，男，1958年7月1日出生，汉族，住四川省资阳市安岳县。
委托代理人舒丹，女，1987年4月16日出生，汉族，住四川省资阳市安岳县。
被上诉人（原审被告）四川省安岳县民政局，住所地四川省资阳市安岳县岳阳镇广场路1号（县级机关集中办公区四号楼三楼）。
法定代表人荣红艳，局长。
委托代理人冷毅，男，1969年8月5日出生，汉族，住四川省资阳市安岳县，系四川省资阳市安岳县民政局职工。
委托代理人吴庆顺，四川兴岳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四川省资阳市民政局，住所地四川省资阳市市政府办公大楼2号楼3楼。
法定代表人林俐，职务局长。
委托代理人陶宏，男，生于1970年12月25日，汉族，系四川省资阳市民政局职工，住四川省资阳市雁江区。
上诉人舒光政因与被上诉人四川省安岳县民政局(以下简称县民政局)民政行政管理及被上诉人四川省资阳市民政局(以下简称市民政局)行政复议纠纷一案，不服四川省安岳县人民法院（2017）川2021行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人舒光政及其委托代理人舒丹，被上诉人县民政局副局长杨世彬及其委托代理人冷毅、吴庆顺，被上诉人市民政局副局长王大杰及其委托代理人陶宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2001年6月22日，原告舒光政之子舒某甲（又名舒某乙）因溺水而亡。2003年3月28日，被告县民政局根据《四川省殡葬管理条例》等规定，对已经土葬的舒某甲进行了起尸火化，原告夫妇知晓后于同年8月从云南砚山县回到了安岳。2005年4月4日，原告之妻傅某某因病死亡，安岳县殡仪馆收取了运费、火化费325元（原告支付300元）。为此，原告从2007年开始先后向各级部门信访。2008年5月9日，资阳市人民政府作出资府函[2008]59号《关于舒光政不服安岳县人民政府信访复查答复的信访复核意见》，明确告知：民政部门对舒某甲起尸火化，使用执法依据准确、执法程序基本合规；反映民政部门及努力乡政府非法收取傅某某火化费300元的问题不属实；本复核意见为该信访事项的终结答复。
2009年7月2日，原告以违法火葬其子舒某甲，导致其妻傅某某患病死亡及违规收取运尸、火化费为由向被告县民政局申请国家赔偿。县民政局认为，一、原告将其子舒某甲进行土葬违反了《四川省殡葬管理条例》第八条之规定，县民政局起尸火化执法有据；二、傅某某系患疾病死亡，收取运尸费、火化费系安岳县殡仪馆的服务行为，要求县民政局退费于事实不符，于法无据。故于同年8月19日以安民函（2009）70号《不予赔偿决定书》驳回原告的申请。原告不服，于2009年9月3日向被告市民政局申请行政复议。市民政局于同年11月6日作出资民复决字[2009]1号《行政复议决定书》，认为县民政局作出的安民函（2009）70号《不予赔偿决定书》适用法律不当，且违反相关法规规定的法定程序，故对该《不予赔偿决定书》予以撤销。原告舒光政和被告县民政局对此复议决定均未向法院提出行政诉讼。
因原告继续以信访方式向各级部门提出赔偿请求，2010年12月7日，经县级相关部门研究并与原告沟通后，针对原告反映其子被起尸火化、收取其妻死亡的火化费等问题，努力乡政府与原告达成协议。《协议书》第三条约定：由舒光政申请，努力乡政府按程序为舒光政及其次子舒某丙申办农村低保。2011年，原告及其次子舒某丙开始享受低保至2015年底。
2016年1月12日，原告认为其与儿子舒某丙未被纳入2016年低保违反了2010年12月7日签订的《协议书》，其国家赔偿被中断，再次以其子舒某甲被起尸火化、其妻死亡收取了火化费等事由向被告县民政局提出行政赔偿申请。2016年1月25日，被告县民政局作出《关于对舒光政请求事项的回复》，认为原告的请求事项已由资阳市人民政府作出了终结答复，故对原告的赔偿申请不予受理。2016年5月16日，原告针对被告县民政局的该回复以及县民政局未向其书面说明不符合低保条件的理由、不履行资民复决字[2009]1号《行政复议决定书》的行为，向市民政局申请行政复议并提出行政赔偿。市民政局经审理认为，县民政局未依据国家赔偿法的规定对原告2016年1月12日提交的行政赔偿申请履行职责，遂于2016年7月28日作出资民复决字[2016]1号《行政复议决定书》，由县民政局在收到本决定书之日起两个月内，按照国家有关法律规定对原告的行政赔偿申请作出行政决定，并驳回了原告的其他请求。原告舒光政和被告县民政局在收到该决定书后在法定期限内均未向法院提起行政诉讼。
2016年9月22日，被告县民政局以安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》告知原告，其以舒某甲被起尸火化造成损失为由申请的行政赔偿不符合国家赔偿法第三十九条的规定，决定不予受理。原告不服，向被告市民政局申请行政复议。市民政局审理后认为，县民政局作出的安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，于2016年12月23日作出资民复决字[2016]2号《行政复议决定书》，对该通知书予以维持。原告不服，向本院提出行政诉讼，要求撤销安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》和资民复决字[2016]2号《行政复议决定书》。
原审认为，首先，被告县民政局起尸火化行为发生在2003年3月，原告于同年8月知晓后一直未提出对该行为的合法性进行认定，至今也无任何有权机关对该行为是否违法作出有效认定。根据1989年《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，对被告县民政局起尸火化行为的合法性认定已超过起诉期限。其次，根据1994年国家赔偿法第三十二条规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”之规定，原告针对起尸火化的行为向县民政局提出国家赔偿的时间是2009年，因对起尸火化行为的合法性认定已超过起诉期限，原告提起国家赔偿的申请也超过请求时效；现原告又于2016年1月再次向被告县民政局提出国家赔偿申请，根据国家赔偿法第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算”之规定亦已超过请求时效。原告认为因与努力乡政府达成协议，后因协议中的低保不再履行再次提出赔偿申请是时效中止。但法律意义上的时效中止是指因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的情形。而不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况；其他障碍是指被羁押等限制人身自由的情形。故原告关于时效中止的观点无法律依据支撑，不予采信。再次，县民政局在2016年1月12日收到原告的行政赔偿申请后，因从信访角度作出不予受理回复，被告市民政局于2016年7月28日以资民复决字[2016]1号《行政复议决定书》决定，由县民政局在收到本决定书之日起两个月内，对原告的行政赔偿申请作出行政决定。县民政局遂于2016年9月22日作出安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》，其程序并无不当。故原告关于被告县民政局程序违法的观点不予采信。最后，被告市民政局在收到原告的复议申请后，在法定时间内予以立案受理，依法向县民政局送达了行政复议申请书副本并要求其作出书面答复，同时询问了原告。通过审查后在法定时间内作出资民复决字[2016]2号《行政复议决定书》并送达给原告及县民政局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条规定，其行政复议程序合法。综上，原告要求撤销安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》和资民复决字[2016]2号《行政复议决定书》的请求，理由不能成立，不予支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回了原告舒光政的诉讼请求。
上诉人舒光政不服原审判决上诉称,上诉人认为其与儿子舒某丙未被纳入2016年低保违反了2010年12月7日签订的《协议书》，协议第三条是办理低保，其国家赔偿被中断，县民政局违约，应当作出赔偿。请求本院：1、依法撤销安岳县人民法院（2017）川2021行初19号行政判决；2、确认两被告以申请时效的规定作出的《不予受理行政赔偿通知书》和《行政复议决定书》违法；3、本案的上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人县民政局辩称，上诉人曾以县民政局违法起尸火化舒某甲，导致傅某某患病死亡及违规收取运尸、火化费为由请求赔偿，县民政局作出了安民函[2009]70号《不予赔偿决定书》，该决定于同年11月被市民政局资民复决字[2009]1号《行政复议决定书》并告知上诉人不服该决定应在收到决定书15日内向人民法院提起行政诉讼。上诉人收到该《行政复议决定书》后，在法定期限内未提起行政诉讼。2016年1月12日，上诉人又向县民政局提交行政赔偿申请，县民政局依据国家赔偿法第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”的规定，县民政局认为上诉人的赔偿申请已经超过请求时效，就上诉人的赔偿申请所作出的安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》是正确的，与事实相符、于法有据的。因此，上诉人请求法院撤销县民政局安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》的请求不应得到法律的支持。
被上诉人市民政局辩称，被上诉人作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确；上诉人提出的诉讼请求已经超过法律规定的时效。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持原判。
二审查明的事实与原审基本一致，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，首先，被上诉人县民政局起尸火化行为发生在2003年3月，上诉人于同年8月知晓后一直未提出对该行为的合法性进行认定，至今也无任何有权机关对该行为是否违法作出有效认定。根据1989年《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，对被上诉人县民政局起尸火化行为的合法性认定已超过起诉期限。其次，根据1994年国家赔偿法第三十二条规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”之规定，上诉人针对起尸火化的行为向县民政局提出国家赔偿的时间是2009年，因对起尸火化行为的合法性认定已超过起诉期限，上诉人提起国家赔偿的申请也超过请求时效；现上诉人又于2016年1月再次向被上诉人县民政局提出国家赔偿申请，根据国家赔偿法第三十九条“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算”的规定，亦已超过请求时效。上诉人认为因与努力乡政府达成协议，后因协议中的低保不再履行再次提出赔偿申请是时效中止。但法律意义上的时效中止是指因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的情形。而不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况；其他障碍是指被羁押等限制人身自由的情形。故上诉人关于时效中止的观点无法律依据支撑，不予采信。再次，县民政局在2016年1月12日收到上诉人的行政赔偿申请后，因从信访角度作出不予受理回复，被上诉人市民政局于2016年7月28日以资民复决字[2016]1号《行政复议决定书》决定，由县民政局在收到本决定书之日起两个月内，对上诉人的行政赔偿申请作出行政决定。县民政局遂于2016年9月22日作出安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》，其程序并无不当。故上诉人关于被上诉人县民政局程序违法的观点不予采信。最后，被上诉人市民政局在收到上诉人的复议申请后，在法定时间内予以立案受理，依法向县民政局送达了行政复议申请书副本并要求其作出书面答复，同时询问了上诉人。通过审查后在法定时间内作出资民复决字[2016]2号《行政复议决定书》并送达给上诉人及县民政局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条规定，其行政复议程序合法。因此，上诉人舒光政提出的撤销《不予受理行政赔偿申请通知书》和《行政复议决定书》的请求没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人舒光政负担。
本判决为终审判决。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一七年十一月十六日
书记员 陈淮英