安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行终91号
上诉人（一审原告）：郑庆山，男，1954年8月24日出生，汉族，住宿州市埇桥区，
委托代理人：张文宝，安徽云飞律师事务所律师。
委托代理人：尹明盛，安徽云飞律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：宿州市埇桥区卫生和计划生育委员会，住所地宿州市埇桥区人民政府院内。
法定代表人：朱明，主任。
委托代理人：潘景飞，安徽大泽律师事务所律师。
委托代理人：王卓武，安徽大泽律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：宿州市埇桥区人民政府，住所地宿州市胜利路。
法定代表人：张建军，区长。
委托代理人：张海东，宿州市埇桥区人民政府法制局工作人员。
上诉人郑庆山因其诉被上诉人宿州市埇桥区卫生和计划生育委员会（以下简称埇桥区卫计委）信访处理意见及被上诉人宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）行政复议决定一案，不服宿州市埇桥区人民法院于2017年4月21日作出的（2016）皖1302行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人郑庆山及其委托代理人张文宝、尹明盛，被上诉人埇桥区卫计委的委托代理人潘景飞、王卓武，被上诉人埇桥区政府的委托代理人张海东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：宿州市埇桥区栏杆镇人民政府于2013年4月25日作出的《关于我镇路町村郑庆山要求对其妻李云在做人流手术时死亡赔偿的处理意见》载明：1984年2月，郑庆山的妻子李云计划外怀孕第四胎在原宿县人民医院引产，手术过程中死亡。郑庆山因生活困难一直未妥善解决，多次信访。2013年，郑庆山接受户籍所在地栏杆镇政府的处理意见：1.因郑庆山家庭困难，每年给予郑庆山3600元困难补助；2.给予郑庆山按最高标准办理农村新型社会养老保险；3.根据郑庆山的家庭困难情况，按照低保户标准依相关程序予以照顾。郑庆山获悉三级以上计划生育手术并发症人员纳入计划生育家庭特别扶助范围，2016年6月13日，郑庆山向宿州市埇桥区信访局信访，要求纳入计划生育家庭特别扶助范围。6月14日，宿州市埇桥区信访局将信访事项转埇桥区卫计委处理。2016年8月18日，埇桥区卫计委作出信访复字[2016]02号信访处理意见，认为不应纳入手术并发症特别扶助人群。郑庆山不服，申请复查。埇桥区政府信访复查办公室认为应通过行政复议或诉讼途径解决。2016年9月22日，郑庆山向埇桥区政府申请行政复议，埇桥区政府于2016年11月7日作出埇政复决[2016]19号行政复议决定，驳回申请人行政复议申请。庭审中，郑庆山明确诉讼请求为撤销被告埇桥区卫计委作出的[2016]02号信访处理意见和埇桥区政府作出的[2016]19号行政复议决定，要求落实国家人口计生委、财政部《关于将三级以上计划生育手术并发症人员纳入计划生育家庭特别扶助制度的通知》（人口政法[2011]62号）文件的各项政策和待遇。
一审法院认为：《安徽省人口和计划生育委员会、安徽省财政厅文件》（皖人口发[2011]16号）规定，纳入特别扶助制度的并发症人员应当同时具备以下条件：一是实行了计划生育手术；二是按规定鉴定为三级以上的并发症；三是并发症尚未治愈或康复，并发症人员治愈、康复或死亡的应及时退出特别扶助制度。本案中，郑庆山未提供其妻子李云因引产死亡为三级以上的并发症的鉴定材料，且其诉称接受户籍所在地的栏杆镇政府的处理意见。埇桥区卫计委经调查，作出的信访复字[2016]02号信访处理意见正确。埇桥区政府作出的埇政复决[2016]19号行政复议决定，认定事实清楚，符合法定程序。郑庆山要求撤销埇桥区卫计委作出的信访处理意见及埇桥区政府作出的复议决定的理由不能成立。关于落实三级以上计划生育家庭特别扶助待遇问题，因该事项是埇桥区卫计委的行政职权，法院不能替代作出实体判断，郑庆山要求判令埇桥区卫计委落实三级以上计划生育家庭特别扶助待遇请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑庆山的诉讼请求。郑庆山不服，提起上诉。
郑庆山上诉称：一、一审判决适用法律错误。根据《计划生育手术并发症鉴定管理办法》第四条规定，并发症分为三级，一级为造成受术者死亡、重度残疾或完全丧失生活自理能力的。该办法已经明确将受术者死亡列为一级并发症人员。该办法效力高于皖人口发[2011]16号文件，郑庆山应按一级并发症享受政策待遇。二、一审判决认定事实与判决结果之间相互矛盾。三、一审判决以郑庆山未提供鉴定材料为由，判决驳回郑庆山的诉讼请求，违背客观事实。根据《计划生育手术并发症鉴定管理办法》第十九条之规定，受术者本人、受术者的法定代理人或监护人、施术机构可以申请鉴定。郑庆山的妻子因实施计划生育手术已死亡，病历资料均在医疗机构和卫生行政部门，郑庆山没有病历，无法申请鉴定；且该鉴定办法实施于2011年，而郑庆山妻子因实施计划生育手术死亡系1984年，时间较为久远，客观上已无鉴定可能。四、信访答复意见程序违法，适用法律错误，且严重影响了郑庆山的实体权益，应依法予以撤销。五、一审判决认为“落实三级以上计划生育家庭特别扶助待遇问题，是埇桥区卫计委的职权，法院不应作出判断”，但郑庆山多次申请均遭拒绝，在此情形下人民法院应对行政机关的不作为进行干预。六、埇桥区政府行政复议决定适用法律错误，应予撤销。综上，请求撤销一审判决，改判支持郑庆山的诉讼请求。
埇桥区卫计委答辩称：郑庆山的妻子在引产手术后死亡是事实，但不能推定属于计划生育手术后的并发症；郑庆山妻子死亡的原因不明确，可能是医疗事故也可能是医疗意外，故对是否属于并发症，应当按照规定程序进行鉴定，信访处理意见认为无法确定属于手术并发症并无不当。请求维持一审判决，驳回郑庆山的上诉。
埇桥区政府答辩称：一、行政复议决定认定事实清楚。根据相关文件，郑庆山不享有纳入计划生育家庭特别扶助制度的资格，其要求落实相关政策及待遇的理由不能成立。二、行政复议决定程序合法。埇桥区卫计委作出的虽是信访处理意见，但从积极解决问题的角度出发，考虑到郑庆山若符合政策规定而埇桥区卫计委未予以落实则属于不作为，故对郑庆山的行政复议予以受理。埇桥区政府按照复议程序，受理后向埇桥区卫计委送达了行政复议答复通知书，经过审查依法作出行政复议决定，程序合法。三、行政复议决定适用法律正确。郑庆山的妻子已于1984年死亡，已经不具备享受计划生育家庭特别扶助制度的资格，其要求埇桥区卫计委履行落实相关政策的职责无相关依据，按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应职责或者在受理前已经履行法定职责的”，驳回了郑庆山的复议申请。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：一审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。
本院认为：结合庭审调查及各方当事人的陈述、答辩理由，本案的争议焦点有两点：一、埇桥区卫计委作出的答复意见是否可诉；二、郑庆山要求履行落实计划生育家庭特别扶助职责的请求是否成立。
一、埇桥区卫计委作出的答复意见是否可诉。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据该规定，行政行为是否侵犯当事人合法权益，是否对当事人的合法权益产生实际影响成为行为是否可诉的评断标准。本案中，郑庆山认为自己符合计划生育特别扶助制度的条件，要求埇桥区卫计委履行《关于将三级以上计划生育手术并发症人员纳入计划生育家庭特别扶助制度的通知》（皖人口发[2011]16号）所确定的职责，将其纳入计划生育家庭特别扶助范围，埇桥区卫计委针对该请求作出处理意见认为其不符合扶助的条件，对其申请予以驳回。虽然该处理意见是以信访处理意见的形式作出，但实际上是埇桥区卫计委对郑庆山要求履行职责请求的回应，对郑庆山的权益产生了实际影响，且该诉求与宿州市埇桥区栏杆镇人民政府于2013年4月25日作出的处理意见并非同一诉求。故应认为该信访处理意见可诉，一审法院予以受理，并从实体上作出审查并无不当。
二、郑庆山要求埇桥区卫计委履行落实计划生育家庭特别扶助职责的请求是否成立。
根据国家人口计生委、财政部《关于将三级以上计划生育手术并发症人员纳入计划生育家庭特别扶助制度的通知》（人口政法[2011]62号）以及安徽省《关于将三级以上计划生育手术并发症人员纳入计划生育家庭特别扶助制度的通知》（皖人口发[2011]16号）中关于扶助对象条件的规定，纳入特别扶助制度的并发症人员应具备以下条件：一是施行了计划生育手术，二是按照规定鉴定为三级以上并发症，三是并发症尚未治愈或康复；同时规定并发症人员治愈、康复或死亡的，应及时退出特别扶助制度；计划生育并发症人员申报扶助须持有县级以上并发症鉴定结论或意见。本案中，郑庆山的妻子李云因计划外怀孕第四胎，于1984年2月在原宿县人民医院施行引产手术，手术过程中死亡。而前述两份通知均是在2011年颁发实施的，在该两通知暨计划生育家庭特别扶助制度实施时，郑庆山的妻子已经死亡，郑庆山不属于该两通知调整规范的范围；且郑庆山提供的申请材料中，也并无县级以上并发症鉴定的结论或意见，故埇桥区卫计委作出的答复意见并无不当。另，埇桥区政府作出的[2016]19号行政复议决定中，引用的法律依据为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条第一款（一）项，但埇桥区政府在其一、二审答辩状中均答辩称：埇桥区政府认为郑庆山提起复议的情形属于“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形，故作出驳回复议申请的决定。本院经审查，埇桥区政府所适用的条文内容并非《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条第一款（一）项的规定，而是该条例第四十八条第一款（一）项的规定，故应认为该处错误属笔误，对此本院予以指出。
综上，郑庆山的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决驳回郑庆山的诉讼请求并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑庆山负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 欧阳平
审理员潘庆飞
审 判 员 程 旭
二〇一七年九月五日
法官助理 庄明义
书 记 员 彭思远
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。