湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第61号
上诉人（原审原告）代元发，男，1973年7月22日出生，汉族。
委托代理人宋耀江，男，保靖县酉水法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）花垣县人民政府，住所地花垣县花垣镇城南路。
法定代表人隆立新，男，该县县长。
委托代理人向成军，男，1968年4月22日出生，苗族，花垣县国土资源局公务员。
委托代理人黄建新，男，花垣县金三角法律服务所法律工作者。
原审第三人罗时军，男，1971年8月6日出生，苗族。
委托代理人麻云超，男，花垣县金三角法律服务所法律工作者。
上诉人代元发因与被上诉人花垣县人民政府及原审第三人罗时军土地行政登记一案，不服泸溪县人民法院（2013）泸行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人代元发及其委托代理人宋耀江，被上诉人花垣县人民政府的委托代理人向成军、黄建新，原审第三人罗时军及其委托代理人麻云超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判决认定，2003年，因319国道花垣段部分路段改线，经花垣县交通局申请并办理农用地转用审批手续后，由被告花垣县人民政府组织实施，征收了该县花垣镇佳民村、三角岩村、凉水井村、马其洛村、拐代村（现蚩尤村）部分农户的部分土地。原告位于三角岩村要坝河（地名）的0.13亩水田被征收，登记在马其洛村的征地到户明细表中，补偿款1071.59元，已经领取。2003年12月25日，以原花垣县国道319线改造工程指挥部为甲方，罗时成（与第三人罗时军系兄弟关系）为乙方，双方签订土地转让协议书。约定甲方将319国道改线公路沿线零星土地1.94亩转让给乙方，价款为28万元。2008年2月2日，罗时成向花垣县交通局交纳了28万元土地出让款。罗会林（系第三人罗时军的父亲，已于2010年去世）办理建设用地规划许可证、建房用地审批手续后，向被告申请土地登记。2008年11月18日，被告为罗会林颁发了花集用2008第00820号集体土地使用证。登记的土地使用权人为罗会林，土地所有权人为三角岩村集体土地，座落为花垣镇三角岩村11组，地类（用途）为住宅，使用权类型为集体土地使用权，使用面积为217㎡。原告争议的，罗时成从原花垣县国道319线改造工程指挥部受让的，现分别登记在罗会林等人名下的土地，被告在征收时已按土地征收补偿登记清册发放了补偿款。原告至今未对该征收、补偿行为申请行政复议或提起行政诉讼。另查明，原告父亲代子云（已去世）土地承包经营权证上的，承包土地地块登记表中，记载的地块名称为“要坝河”、“要坝”的水田共有四丘，登记的面积分别为0.39亩、1.01亩、0.30亩、0.36亩，座落（四至边界）均未填写。
原判认为，本案系原告认为被告为第三人办理土地登记并颁发集体土地使用证的行政行为，侵犯其土地承包经营权而提起行政诉讼的行政案件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查”的规定，本案主要是对被诉土地登记行为证据是否充分，适用法律、法规是否正确，是否遵循法定程序进行审理。根据农用地转用审批单、红线图可以确认，被告给第三人颁发集体土地使用证的土地，在319国道改线时已经征收，位于红线范围内。在被告给第三人发证前，经规划部门审批，第三人已取得建设用地规划许可；被告给第三人颁发土地使用证的行为，有农用地转用审批单、征地补偿清册、建设用地规划许可证、用地红线图、私人住宅用地规划审批单为权属来源依据，证据确凿；原告提出的其要坝河的0.13亩水田被征收未得到补偿，被告给第三人发证的土地，系其仍享有承包经营权的0.27亩水田，与已经发生法律效力的征收、补偿行为及规划行为所认定的事实不符，该院不予采信。被告为第三人发证的土地，原系农用地，经审批，已由农用地转为建设用地。第三人系支付相应对价受让，并经规划许可取得该土地的使用权；根据相对人的申请，被告依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地用于非农建设的，由县级人民政府登记造册、核发证书，确认建设用地使用权”的规定，对相对人申请登记的土地登记造册、核发证书，并无不当。根据当事人提交的地籍资料可以确认，被诉具体行政行为，经历了申请、审查、审批、注册登记、核发证书等流程，程序完整；所谓宅基地，是农村集体经济组织分配给其成员用来建房的土地，对原告提出的被告未认真审查颁证对象的人口数，使相对人有了几处宅基地，程序违法的观点，该院不予采信。综上所述，被诉具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。对原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告花垣县人民政府为第三人罗时军颁发的花集用（2008）第00820号集体土地使用证。案件受理费50元，由原告代元发负担。
上诉人代元发不服一审判决上诉称，上诉人在一审提供的其父代子云农村集体土地承包合同书及土地承包经营权证等证据证明，上诉人对位于花垣县花垣镇三角岩村“要坝”的1.01亩稻田享有经营权，被上诉人未经征收便违法把其中的0.40亩占用，其中的0.13亩被作为319国道改线后的路口及人行道使用，0.27亩作宅基地转让给了第三人。一审判决以第三人建房不在上诉人“要坝”0.27亩稻田内而在改线征用范围内为由，维持被上诉人的登记行为，无论程序和实体均存在错误。1、判决将第三人宅基地认定在G319国道改线征用范围内，仅是一抽象空洞的概念，所认定的被征地农户实际均属冒名顶替，这些农户在征收范围内没有任何土地。被上诉人提交的证据不能成立。2、一审对争议地现场不进行调查，对上诉人的合法请求置之不理，判决结果难以使人信服。3、第三人受让的宅基地从建设用地即国有土地逆向转让而来又返还给农民管理使用，没有合法依据。4、被上诉人没有提供有效证据证明上诉人签收了0.13亩土地补偿款，故不存在生效的征收、补偿行政行为。5、一审只进行程序审，认为程序完整即合法，这是错误的，我国行政诉讼法制度规定对此类的土地登记必须审查土地的来源是否合法，即应进行法律审，一审将第三人一户农户是否具有多处宅基地这个禁止性法律规定排除在审查之外是违法的。综上，被上诉人在花垣县交通局无偿占用上诉人“要坝”0.13亩稻田作为319国道的人行道使用，又将该丘块的另0.27亩无偿批给原审第三人建房，其土地登记行为的主要证据不足，程序违法，适用的法律、法规错误，一审判决却予以维持，属于违法裁判，请二审依法撤销一审判决及被上诉人给第三人颁发的花集用2008第00820号集体土地使用权证，案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人花垣县人民政府答辩称：一、花垣县人民政府的颁证行为不存在侵权，颁证土地权属来源合法。2002年，花垣县人民政府实施319国道改线项目，共征用佳民村、三角岩村、马其洛村、拐代村、凉水井村等五个村部分农户的土地。2003年12月，项目工程指挥部将位于大竹山路至全国威猛粉厂地段路面建成后的路面北侧道路征用剩余地处置给罗时成，面积为1.94亩，根据罗时成将该宗地由罗时成、罗会林、罗时军、罗晓春、杨雪燕、杨水莲持有的意愿，项目工程指挥部于同年12月与上述6个人签订了搬迁补充协议。2004年，319国道改道线征用范围内的土地取得农转用审批单。罗会林的颁证土地位于审批征用范围内，上诉人代元发在征用审批范围内只有0.13亩水田被征用，且土地补偿费已领取。二、花垣县人民政府颁证主体、程序合法。2008年，花垣县国土资源局根据《土地管理法》第十一条第二款、《土地登记办法》第三条第一款、第十二条第（四）项、第十四条、第十九条的规定，经申请、审查、审批、注册登记、核发证书等程序，报花垣县人民政府为罗会林颁发土地使用证，符合法律、法规规定。综上，上诉人代元发的侵权撤证诉求不符合客观实际，花垣县人民政府颁证行为不存在侵权，颁证主体、程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人罗时军述称：一、罗会林花集用2008第00820号集体土地使用证的土地来源合法。2002年，花垣县人民政府实施佳民至凉水井段G319改道工程，2003年12月25日，花垣县国道319线佳民至凉水井改线工程指挥部与罗时成签订土地转让协议，将改道线已征用的零星土地转让给罗时成，面积为1.94亩，罗时成已付购地款。2008年，在办理建设用地规划许可和用地审批手续时，该宗地分割为罗会林、罗时成、罗时军、罗晓春、杨雪燕、杨水连六户分别办理。罗会林的土地已办理规划许可、用地审批，系合法取得，权属来源合法。二、罗会林颁证土地不存在侵害代元发土地承包经营权事实。代元发户在G319改道线征用范围内只有0.13亩被征用，罗会林颁证的土地位于G319改道线征用范围内，不存在侵害上诉人代元发要坝河0.27亩水田的事实。综上，请求人民法院依法驳回代元发的诉讼请求。
当事人在二审中没有提交新的证据。
二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点有二：一是被上诉人给罗会林颁发集体土地使用证的行为是否侵犯了上诉人代元发的土地承包经营权，二是颁证行为是否合法。
关于第一个争议焦点，颁证行为是否侵权的问题。花垣县人民政府实施319国道改线项目过程中，共征用花垣镇佳民村、三角岩村、马其洛村、拐代村、凉水井村等五个村部分农户的部分土地，其中包括了上诉人代元发“要坝”0.13亩水田（对该地的征地补偿费登记在马其洛村的补偿费清册中，备注为“三角岩村”）。根据被上诉人一审提供的证据中的图件“G319改线道路规划线内征用范围部分复印图”和罗会林的土地登记资料中的宗地图比较，被上诉人给罗会林颁证的土地在319国道改线道路征用范围内，该宗地颁证前已被征用，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998）》第二条第（三）项关于“国家依法征用的土地属于国家所有”的规定，该宗地的权属及用途在征用后发生变更，上诉人原在征用范围内的承包土地被征用后应属国有，上诉人不再享有承包经营权，故上诉人主张颁证行为侵犯其承包经营权的理由不能成立，不予采纳。上诉人提出的其没有领取相关征地补偿款的问题属另一法律关系，可另行解决。
关于争议焦点二，颁证行为是否合法的问题。如前所述，本案争议地经319国道改线道路征用后，土地所有权性质应由集体土地转变为国有土地，使用权应为国有土地使用权，被上诉人却将该宗地登记为集体所有，给罗会林颁发集体土地使用证，系适用法律、法规错误，该颁证行为违法，应予撤销。
综上所述，被上诉人的颁证行为适用法律、法规错误，应予撤销，一审认定事实清楚，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第（二）项第2目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销泸溪县人民法院（2013）泸行初字第29号行政判决；
二、撤销被上诉人花垣县人民政府为罗会林颁发的花集用（2008）第00820号集体土地使用证，并由花垣县人民政府重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人花垣县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一四年十一月十八日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
……
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998）》
第二条下列土地属于全民所有即国家所有：
（一）城市市区的土地；
（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
（三）国家依法征用的土地；