中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8314号再审申请人（一审原告、二审上诉人）方代吉。再审申请人（一审原告、二审上诉人）方琴。再审申请人（一审原告、二审上诉人）钟家媛。方琴、钟家媛共同委托代理人方代吉。被申请人（一审被告、二审被上诉人）衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道16号。法定代表人郑建新，市长。委托代理人陈金娥、刘冬生，该府法制办工作人员。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）湖南衡阳松木经济开发区管理委员会。住所地：湖南省衡阳市松木经济开发区创业路1号。法定代表人雷华，主任。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）湖南衡阳松木经济开发区重点工程项目指挥部。住所地：湖南省衡阳市松木经济开发区创业路1号。负责人陈新龙，主任。以上两被申请人的共同委托代理人周明，湖南天戈律师事务所律师。以上两被申请人的共同委托代理人廖科任，湖南衡阳松木经济开发区金源街道办事处工作人员。再审申请人方代吉、方琴、钟家媛（以下简称方代吉等三人）因诉被申请人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）及湖南衡阳松木经济开发区管理委员会（以下简称松木开发区）、湖南衡阳松木经济开发区重点工程项目指挥部（以下简称松木开发区指挥部）房屋拆迁安置及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年9月25日作出的（2017）湘行终142号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月1日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年12月25日上午在第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问活动。再审申请人方代吉，被申请人衡阳市政府的委托代理人陈金娥、刘冬生，被申请人松木开发区、松木开发区指挥部的共同委托代理人周明、廖科任到庭参加询问活动。案件现已审查终结。本院经审查查明，源湘路征地项目于2014年6月28日取得衡阳市发展和改革委员会衡发改投（2014）37号文件对该项目可行性研究报告的批复，2014年11月21日取得衡阳市城乡规划局项目规划设计方案的审议意见。2015年7月，松木开发区指挥部陆续与部分被拆迁人签订安置补偿协议。钟家媛及其子方琴居住的房屋在源湘路征地项目拆迁范围内。2016年6月26日下午3时，松木开发区组织相关部门拟对钟家媛、方琴所居住的房屋实施拆除，钟家媛之夫方代吉报警，拆除行为停止。2016年6月29日，方琴、钟家媛与松木开发区指挥部分别签订《征用集体所有土地房屋拆迁补偿安置合同》，合同编号为2016-壹053、2016-壹054（以下简称53号安置合同、54号安置合同）。方琴签订的53号安置合同房屋征用面积为346.86平方米，需安置人员数4人，安置房屋面积220平方米。钟家媛签订的54号安置合同房屋征用面积为213.79平方米、其他用房为102.1平方米，需安置人员数2人，安置房屋面积110平方米。两份安置合同对补偿款、附属补偿款、搬家及农具补助费、过渡费、奖励费用、提前拆迁奖、其他费用、预留安置房款等支付费用及搬迁腾地日期进行了约定。两份合同签署日期均写成2016年6月26日。2016年6月30日，钟家媛、方琴分别向松木开发区递交《关于申请确定安置人口的报告》，提出：钟家媛与方代吉于1982年结婚，方代吉虽系茶山供销社职工，但婚后一直居住在红冲；方琴与严璐莎于2007年结婚，当年生一女方令仪，婚后亦一直居住在红冲，请求将方代吉、严璐莎、方令仪确认为本项目安置人员。经相关领导指示，同意严璐莎按该组村民一样安置；方代吉、方令仪按建设成本价安置。松木开发区指挥部依此对53号安置合同、54号安置合同中乙方需安置人员的内容栏特加以注明，并加盖公章，日期分别填写为2016年7月13日、6月13日。53号安置合同中加注内容为：“核定安置人口为肆人，其中方琴、方红（方代吉之女）、严璐莎按置换价，方令仪按建设成本价。”54号安置合同中加注内容为：“核定安置人口为贰人，其中钟家媛按置换价安置，方代吉按建设成本价安置。”之后，方琴、钟家媛分别领取安置合同约定的款项。为推进源湘路工程建设进度，经与方代吉等三人商定，松木开发区在支付前述款项的基础上，同意再支付11万元拆迁补偿款，其中7.8万元由衡阳市石鼓区金源街道办事处财政所于2016年7月14日向钟家媛支付，3.2万元由来雁新城建设投资公司群工部委托湖南梅溪湖建设有限公司于同日支付给钟家媛。2016年7月13日中午，松木开发区组织其所属相关部门对涉案房屋实施拆除。2016年8月9日，方代吉等三人提起本案诉讼，请求：1.按置换价安置住房330平方米；2.按置换价安置生产用房332.75平方米；3.判令衡阳市政府赔偿强制拆迁所造成的经济损失30万元。2016年12月7日，经过湖南省人民政府（2016）政国土字第408号文件批准，衡阳市政府作出衡府征（2016）28号《征收土地公告》，征收源湘路征地项目中位于衡阳市石鼓区××乡松梅村的土地。2017年6月12日，衡阳市国土资源局作出衡国土资法监字（2017）39号行政处罚决定，对衡阳市湘江流域治理来雁新城建设投资有限公司于2016年12月未经批准，擅自建设源湘路项目的行为进行处罚，责令改正违法行为，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并予以罚款。衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初68号行政判决认为，在该院之前受理的松木开发区房屋拆迁安置补偿案件中，业经湖南省高级人民法院生效的行政裁定，认定松木开发区作为衡阳市政府的派出机构，未经省级以上人民政府批准成立，并非独立的行政主体，衡阳市政府是适格的被告。方代吉系钟家媛之夫、方琴之父，与涉案房屋拆迁有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，其有权提出诉讼。本案中，因源湘路工程建设需要，方代吉等三人的房屋属该项目拆迁范围。松木开发区的内设机构松木开发区指挥部根据松木开发区的授权，分别与方琴、钟家媛签订了53号安置合同、54号安置合同，就涉案房屋的拆迁补偿安置达成协议。且松木开发区在此基础上，又向钟家媛增加拆迁补偿款32000元，方代吉、方琴对此未提出异议。在安置合同签订后，钟家媛、方琴分别领取拆迁补偿款。约定腾房期满后，松木开发区组织其所属相关职能部门对被征房屋实施拆除，其行为符合湖南省政府批复同意的衡政（2009）54号《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称54号《拆补办法》）之规定。方代吉提出53号安置合同、54号安置合同并非钟家媛、方琴本人签名，但未提交证据证明。松木开发区指挥部虽对53号安置合同、54号安置合同的签订日期予以提前，但不影响该安置合同已实际履行的效力。方代吉等三人诉请涉案房屋被衡阳市政府实施强制拆除，造成其经济损失30万元的理由与客观事实不符，于法无据，不予支持。方代吉等三人诉请按照置换价安置住房330平方米。经查，根据《湖南省松木工业园集体土地上房屋拆迁安置实施方案》之规定，双方在安置合同中就方代吉等三人及其家庭成员分别按统规统建、集中安置、自行过渡的方式，对应安置房屋面积进行约定，符合54号《拆补办法》第二十条之规定。因此，方代吉等三人的前述诉讼请求于法无据，不予支持。方代吉等三人诉请按照置换价安置生产用房332.75平方米。经查，54号《拆补办法》第二十一条规定，生产经营性用房的认定以房屋权证、土地使用证确定的用途为依据，权利人必须持有有效营业执照，并在征地公告发布之前已经营业满半年且依法纳税。本案中，方代吉等三人没有提交生产经营性用房的房屋权证、土地使用证及有效的营业执照、纳税依据，诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方代吉等三人的诉讼请求。方代吉等三人不服一审判决，提起上诉。湖南省高级人民法院（2017）湘行终142号行政判决认为，衡政办发（2015）73号《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称73号《拆补办法》）第五十四条第二款明确规定，“本办法实施前，已实施征地拆迁工作的，按原规定的标准执行”。本案中，松木开发区所在地的征地工作在该文件下发之前已经开始实施，但与方代吉签订协议时73号《拆补办法》已经实施，在此情况下，松木开发区以湖南省政府批复同意的54号《拆补办法》及《湖南省衡阳松木经济开发区集体土地上房屋拆迁安置实施办法（试行）》等相关法律规定和政策文件为基础，在市级标准基础上视拆迁户具体情况以正房补偿为依据做适当上调，给方代吉户提前拆迁奖、增加部分补偿款及安置面积，实际上以高于方代吉等三人被征拆房屋的法定补偿（54号《拆补办法》）标准，向方代吉等三人支付房屋拆迁补偿款并予以人员安置，考虑了应当考虑的（73号《拆补办法》已经实施）因素，相对公平，并无明显不当。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款适用的条件是“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区”，而本案征收中并没有上述情形，故不适用该条的规定。方代吉等三人要求“以房换房，按置换价安置住房330平方米”，没有依据。松木开发区指挥部受松木开发区的指派，分别与方琴、钟家媛签订安置合同，就涉案房屋的拆迁补偿安置达成协议。且之后松木开发区在市级标准基础上视拆迁户具体情况以正房补偿为依据对补偿做适当上调，给方代吉户提前拆迁奖、增加部分补偿款及安置面积，方代吉、方琴对此未提出异议。安置合同签订后，钟家媛、方琴分别领取拆迁补偿款。约定腾房期满后，松木开发区组织其所属相关职能部门对被征房屋实施拆除，其行为符合54号《拆补办法》之规定。方代吉提出安置合同并非方琴、钟家媛本人签名，但未提交证据证明。松木开发区指挥部虽对安置合同的签订日期予以提前，但不影响该安置合同已实际履行的效力。方代吉等三人没有证据证明安置合同有欺诈、胁迫，合同效力应予认可。国务院2003年下发的《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定，各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。可见，该通知适用对象为城镇房屋拆迁。且方代吉等三人未提供确实充分的证据证明被拆迁房屋属于生产经营用房（没有纳税凭证，其提交的一份营业执照，但该营业执照注明的地址与被拆迁房屋不在同一地点），故方代吉等三人声称应按前述国务院通知的要求，按照经营性用房给予补偿，按置换价安置生产用房332.75平方米，没有事实依据。行政赔偿案件中，赔偿请求人应对自己的主张（即行政行为违法且造成损害）提供证据。本案中，方代吉等三人提交的证据不足以证明松木开发区违法强拆其房屋和厂房且造成损失，故方代吉等三人要求松木开发区赔偿其30万元经济损失的诉求，依法不应支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回方代吉等三人的上诉，维持一审判决。方代吉等三人申请再审称：1.一、二审认定申请人没有证据证明其是合法生产经营与事实不符。申请人的经营纳税证据因被拆迁人员拿走或历史客观原因而未能提供。2.松木开发区系先行暴力强制拆迁，然后逼迫其在安置合同上签字。3.松木开发区违法取消方代吉女儿方红拆迁安置分配的正当权益。4.申请人合法享有分配茶籽树210棵（按当时户口所在队每人70棵至今）因源湘路建设被挖土盖灭失，松木开发区应予补偿。请求撤销一、二审判决；判决赔偿因违法强拆房屋和厂房造成的损失，补偿用炸药放炮四亩石头山开拓土地平整费用90万元，机械设备拆除重新安装费24万元，房屋高档装修费38万元，大规格祖坟迁移安放费5000元，合法分配的茶籽树210棵青苗补偿款37800元，根据73号《拆补办法》及源湘路拆迁安置方案，拆迁人口安置补偿费99万元（一家六口人按人头每人安置费为16.5万元），合计人民币2556800元；按照置换价安置332.75平方米的生产用房。衡阳市政府、松木开发区、松木开发区指挥部共同答辩称：1.松木开发区与方琴、钟家媛签订的两份安置合同属于其真实意思表示，不存在欺诈、胁迫的事由或显失公平的情形。且松木开发区已经给予充足时间进行搬迁，从未有过强制拆迁房屋的违法行为。2.松木开发区依据54号《拆补办法》及《湖南省衡阳松木经济开发区集体土地上房屋拆迁安置实施办法（试行）》等相关法律规定和政策文件支付共计829577元的房屋拆迁补偿安置款，该补偿安置标准未低于被拆迁房屋的法定补偿标准，更不存在低于他人同类房屋补偿标准的情形。3.由于申请人从未提交过任何有效证件证明被拆迁的332.75平方米房屋的性质系生产经营用房，其诉讼请求没有事实和法律依据。请求驳回方代吉等三人的再审申请。本院经审查认为，方代吉等三人提出的诉讼请求有三项，均不能成立，一、二审判决驳回其诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。方代吉等三人的再审申请理由均不能成立，本院不予支持，现分述如下：一、关于按置换价安置住房的诉讼请求根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条也规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，涉案项目的征收补偿标准系依照54号《拆补办法》实施，54号《拆补办法》第十一条规定了“符合安置条件的户”如何认定。方琴、钟家媛签订的53号、54号安置合同中，安置房屋面积合计为330平方米，但方令仪、方代吉二人系按照建设成本价安置，而非按照置换价安置。方代吉等三人提出的第一项诉讼请求，即要求按置换价安置住房330平方米，实质上是要求对方令仪、方代吉二人亦按照村民的标准予以安置，即对于方令仪、方代吉二人是否符合安置条件的标准不服。方代吉等三人的该项诉讼请求实际上是对涉案项目征地补偿安置方案中的补偿标准不服，依照前述法律及司法解释的规定，应先申请行政裁决后方可提起行政诉讼。对方代吉等三人的该项诉讼请求应予裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，一、二审对于方代吉等三人的第一项诉讼请求已通过实体审理作出判决，对于53号、54号安置合同的合法性已经作出评判。一、二审判决对于应当裁定驳回起诉的案件作出实体审理，虽有不妥，但对被诉行为合法性的评判，认定事实清楚、适用法律正确，处理结果并未侵害方代吉等三人的实体权益。故本院从诉讼经济的角度出发，为减少当事人诉累，不将该问题作为提起再审的事由。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据2015年12月28日施行的73号《拆补办法》第五十四条第二款的规定，本办法实施前，已实施征地拆迁工作的，按原规定（即54号《拆补办法》）的标准执行。本案中，虽然松木开发区于2015年7月已经开始陆续和被拆迁人签订安置补偿协议，但直至2016年12月衡阳市政府才对涉案项目发布征收土地公告，因此涉案项目的实施时间应为2016年12月，涉案项目的征收补偿标准应依照73号《拆补办法》执行。54号《拆补办法》第十四条规定，被拆迁人选用统规统建安置方式的，按成本价结算，成本价安置房人平建筑面积不得超过55平方米。73号《拆补办法》第二十七条则规定，选择实物安置的，以55㎡/人核定被拆迁人安置房建筑面积。也就是说，54号《拆补办法》与73号《拆补办法》在选择回迁安置时的补偿标准并无实际变化，都是按照人均55平方米安置。松木开发区在实施涉案项目拆迁补偿安置时是以54号《拆补办法》及《湖南省衡阳松木经济开发区集体土地上房屋拆迁安置实施办法（试行）》等文件为基础，但是在与方琴、钟家媛签订53号、54号安置合同时，对该户的补偿做适当上调，给予提前拆迁奖、增加部分补偿款及安置面积，给方代吉、方令仪、严璐莎三个城镇户口人员增加安置指标，实际补偿既高于54号《拆补办法》的补偿标准，也超出了73号《拆补办法》的补偿标准。松木开发区在此基础上，又向钟家媛增加拆迁补偿款11万元，方代吉等三人的合法权益已经得到充分保护。53号、54号安置合同系双方真实意思表示，且已实际履行完毕，故方代吉等三人要求按置换价安置住房的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。二、关于按置换价安置生产用房的诉讼请求根据54号《拆补办法》第二十一条、73号《拆补办法》第三十条的规定，生产经营性用房的认定以房屋权证、土地使用证确定的用途为依据，权利人必须持有有效营业执照，并在征地公告发布之前已经营业满半年且依法纳税。方代吉等三人诉请按置换价安置生产用房332.75平方米，但未提供房屋权证、土地使用证、纳税证明等证据，不能证明涉案房屋属于生产经营用房。方代吉在本院询问时亦自认2007年之后就没有生产经营及纳税，故方代吉等三人称按置换价安置生产用房332.75平方米的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，一、二审判决驳回其该项诉讼请求，并无不当，本院予以支持。三、关于赔偿强制拆迁造成经济损失的诉讼请求《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，申请国家赔偿的前提条件是存在侵犯公民合法权益的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项则规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，在53号、54号安置合同签订后，方代吉户依照合同约定将涉案房屋腾空，松木开发区组织其所属相关职能部门对涉案房屋实施拆除，并不存在强制拆除的情形。方代吉等三人亦未提交证据证明拆除行为给其财产造成损失。故方代吉等三人诉称因强拆造成其损失应予赔偿的主张，没有事实依据，本院亦不予支持。综上，方代吉、方琴、钟家媛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回方代吉、方琴、钟家媛的再审申请。审判长  熊俊勇审判员  龚 斌审判员  陈宏宇二〇一七年十二月二十七日书记员  余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国土地管理法第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。4.中华人民共和国国家赔偿法第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。5.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。6.中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。7.衡政办发（2015）73号《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十七条选择实物安置的，以55㎡/人核定被拆迁人安置房建筑面积，被拆迁的住房超过核定安置标准的部分，按附件1、2规定的标准予以补偿。成套安置房面积超出安置标准的，由被拆迁人按高层1600元/㎡、多层1200元/㎡的均价购买。选择迁建安置的，按附件1、2规定的标准予以补偿。新宅基地由所在集体经济组织调剂，并依法审批。第三十条生产、经营性房屋的认定按下列规定办理：（一）符合本办法第二十九条第一款规定的情形；（二）办理了工商、税务登记，并连续生产经营半年以上的。第五十四条本办法自公布之日起施行。其他有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。本办法实施前，已实施征地拆迁工作的，按原规定的标准执行。8.衡政（2009）54号《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第十一条符合安置条件的户是指本集体经济组织且在征地时依法享有农村集体土地承包经营权的在册的农业家庭。政策性移民需要安置的，按移民安置政策执行。下列情况按本办法附表1规定的标准补偿后不予安排宅基地或房屋安置：（一）被拆迁人在集体土地上另有房屋占地面积已达到规定标准的；（二）非本集体经济组织成员以及属本集体经济组织但依法不享有农村土地承包权者的房屋被拆迁的；（三）被拆迁户非住宅房屋或建（构）筑物拆迁的。第十四条被拆迁人选用统规统建安置方式的，按成本价结算，成本价安置房人平建筑面积不得超过五十五平方米，但每户最低不少于六十五平方米，最高不超过一百六十五平方米。第二十一条拆迁生产经营性用房实行货币安置，或者用相当的房屋和其他建筑物、构筑物抵偿。货币安置的，按同类房屋结构和面积的百分之一百四十补偿。生产经营性用房的认定以房屋产权证、土地使用证确定的用途为依据，权利人必须持有效营业执照，并在征地公告发布之前已经营业满半年且依法纳税。