河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00021号
上诉人（一审原告）罗山县朱堂乡天桥村朝阳组。
诉讼代表人曹继同、郭少平、陈振友，均系该村民组村民。
委托代理人张明业，河南楚天阁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）罗山县人民政府。
法定代表人汪明君，县长。
委托代理人秦胜军，该县副县长。
委托代理人张家辉，河南正晟律师事务所律师。
一审第三人罗山县朱堂乡人民政府。
法定代表人郑先骥，乡长。
委托代理人姚留功，该乡政府工作人员。
一审第三人罗山县朱堂乡老寨林场。
法定代表人李成余，场长。
委托代理人万永燮，罗山县人民政府法制办工作人员。
上诉人罗山县朱堂乡天桥村朝阳组因与罗山县人民政府土地行政处理一案，不服信阳市中级人民法院2014年9月11日作出的（2014）信中法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗山县朱堂乡天桥村朝阳组的诉讼代表人曹继同及其委托代理人张明业，被上诉人罗山县人民政府的委托代理人秦胜军、张家辉，一审第三人罗山县朱堂乡人民政府的法定代表人郑先骥及其委托代理人姚留功，一审第三人罗山县朱堂乡老寨林场的法定代表人李成余及其委托代理人万永燮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
罗山县人民政府针对罗山县朱堂乡天桥村朝阳组与罗山县朱堂乡人民政府以及罗山县朱堂乡老寨林场之间的土地权属纠纷，于2014年3月11日作出罗政裁字（2014）02号行政裁决，决定：（一）争议的宗地土地所有权归朱堂乡集体所有；（二）维持《山界划分协议》和《老寨林场与天桥大队朝阳生产队山界和收益分配协议书》关于老寨林场林木所有权的约定。罗山县朱堂乡天桥村朝阳组不服该决定，提起行政诉讼。
信阳市中级人民法院一审查明，1973年，罗山县原涩港公社在天桥大队和肖畈大队若干小队的山场上建老寨林场，1975年，原涩港公社扩大了老寨林场的面积。老寨林场两次共占用天桥大队朝阳组山场面积近700亩。两次占用山场均签订有协议，分别是1973年10月签订的《山界划分协议》和1975年11月签订的《老寨林场与天桥大队朝阳生产队山界和收益分配协议书》，交接单位显示为原天桥大队朝阳生产队和老寨林场。上述协议对山界的划分、山林的管理、山场的权属、林木的权属、老寨林场的收益分配做了具体约定。1973年的协议签订后，朝阳生产队收到作为以前山林管理报酬的1000元。1991年，罗山县朱堂乡与涩港乡分离，老寨林场被确定归属于罗山县朱堂乡人民政府管理。1995年后，老寨林场部分山场承包给李成余管理使用。2001年，老寨林场被纳入国家级自然保护区。2013年，在罗山县对老寨林场土地权属进行普查登记时，罗山县朱堂乡天桥村朝阳组群众认为老寨林场应归其所有，于2013年9月向罗山县人民政府申请调解处理。罗山县人民政府经过调查、召开听证会、调解等程序，于2014年3月11日作出罗政裁字（2014）02号行政裁决书。罗山县朱堂乡天桥村朝阳组不服，向信阳市人民政府申请行政复议，信阳市人民政府于2014年5月19日作出信政复决字（2014）9号行政复议决定书，维持了罗政裁字（2014）02号行政裁决书。
信阳市中级人民法院一审认为，涉案争议宗地分别于1973年和1975年由朱堂乡占有并管理使用至今，该事实双方当事人均予以认可。罗山县人民政府依据罗山县朱堂乡天桥村朝阳组的申请，经过调查、召开听证会和调解等程序，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、第二十三条第一项的规定，将争议宗地确认给朱堂乡集体所有，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。罗山县朱堂乡天桥村朝阳组请求撤销被诉的裁决，没有事实和法律依据。判决：驳回罗山县朱堂乡天桥村朝阳组的诉讼请求。
罗山县朱堂乡天桥村朝阳组不服一审判决，向本院上诉称，（一）罗山县人民政府所作的行政裁决认定事实错误、依据不足、适用法律错误。老寨林场的成立是当时涩港公社几个干部所为，其行为直接违反了一九六二年的《农村人民公社工作条例修正草案》的规定。罗山县人民政府所作裁决主要依据：1973年的《山界划分协议》和1975年的《老寨林场与天桥大队朝阳生产队山界和收益分配协议书》，而这两份协议是两份违法的协议，老寨林场占用朝阳组的土地是非法占用。朝阳生产队土地被占用，没有经过该队社员大会讨论，违反社员大会民主决定的程序。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条指的是，农民集体合法并连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的情形，而老寨林场一开始占用朝阳组的土地就是一种违法占用，况且朱堂乡政府也不是一个农民集体。该规定第二十三条规定的“签订过用地协议的”情形，也指的是合法的协议，而非违法的协议。该规定施行时间是1995年5月1日，其并不具有溯及力。（二）退一讲，即使《老寨林场与天桥大队朝阳生产队山界和收益分配协议书》是合法的，那么按照该协议第三条收益分配办法的约定，老寨林场为社队合办场，山场的收益分配应按纯收入的10%给原有山权的生产队，据此，该协议约定范围内的山权等并不完全属于老寨林场所有，至少还有朝阳组10%的份额。请求依法撤销一审判决，撤销被诉行政裁决，并责令罗山县人民政府重新作出具体行政行为。
被上诉人罗山县人民政府答辩称，罗山县人民政府作出的（2014）02号行政裁决证据充分，适用法律正确。《山界划分协议书》和《老寨林场与天桥大队朝阳生产队山界和收益分配协议书》分别就山界的划分、山林管理、山场和林木的权属以及收益分配进行了约定，并且林场又拿出1000元交朝阳组，作为以前的山林管理之报酬。自上述两份协议签订后至2013年9月，朱堂乡老寨林场一直按协议约定管理争议宗地，其间无任何村组提出异议。1975年协议中关于收益分配的约定属另一种法律关系，不属于罗山县人民政府裁决的范围，事实上被诉裁决书也维持了该约定，维护了朝阳组的利益。《确定土地所有权和使用权的若干规定》虽属于部门规章，但并未被废止，是现行有效的。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人罗山县朱堂乡人民政府述称，老寨林场山场及林木归乡集体所有证据充分。成立老寨林场，划拨村组山场有书面协议书。老寨林场作为乡集体林场，其山场及林木一直由老寨林场经营管理，朝阳组从未参与过经营管理。根据1975年协议，朝阳组享有部分山场10%的收益分配权，但不能证明其享有所有权。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人罗山县朱堂乡老寨林场述称，案件的基本事实是老寨林场已经连续使用原朝阳生产队等集体的山场多年，老寨林场和朝阳生产队签订有用地协议，且协议内容对林权作出了约定。本案中两份协议是真实的，也是协议当事人真实意思的表示。被诉的裁决将林地所有权确权给朱堂乡集体所有，并非朱堂乡政府所有。行政机关依法行政所适用的是法律、法规、规章和上级规范性文件，《确定土地所有权和使用权的若干规定》作为部门规章，在处理土地权属争议时应予适用。请求驳回罗山县朱堂乡天桥村朝阳组的上诉，维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，（一）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。《确定土地所有权和使用权的若干规定》由原国家土地管理局发布且现行有效，其对确定土地所有权和使用权的若干问题作了具体规定，可以作为本案裁判的依据。（二）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。本案中，作为罗山县朱堂乡农民集体所有的老寨林场，自1975年使用罗山县朱堂乡天桥村朝阳组（原朝阳生产队）的土地至今，其使用时间已远超20年，罗山县人民政府将争议土地所有权确定为朱堂乡集体所有并无不当。（三）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，《六十条》公布时（一九六二年九月）起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止，乡（镇）或村办企事业单位使用的签订过用地协议的（不含租借）集体土地，属于该乡（镇）或村农民集体所有。本案中，罗山县朱堂乡天桥村朝阳组（原朝阳生产队）与老寨林场分别于1973年、1975年签订《山界划分协议》和《老寨林场与天桥大队朝阳生产队山界和收益分配协议书》，对山界的划分、山林的管理、山场和林木的权属、老寨林场的收益分配做了具体约定，罗山县人民政府依据上述协议，并经过调查、听证和调解等程序，将争议土地所有权确定为朱堂乡集体所有亦无不当。（四）罗山县朱堂乡天桥村朝阳组上诉主张的，即使《老寨林场与天桥大队朝阳生产队山界和收益分配协议书》是合法的，按照该协议第三条的约定，山场的收益分配应按纯收入的10%给原有山权的生产队，因此，该协议约定范围内的山权等也并不完全属于老寨林场所有，至少还有朝阳组10%的山权份额的理由，因协议双方对于收益分配的约定，和本案不是同一法律关系，并不决定山场土地所有权的归属，故本院对此上诉理由不予支持。综上，罗山县人民政府作出的被诉行政裁决及一审判决正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持信阳市中级人民法院作出的（2014）信中法行初字第17号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人罗山县朱堂乡天桥村朝阳组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋炉安
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一五年一月二十九日
书 记 员 赵朝金