河南省汝阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0326行初8号
原告：张忠良，男，住栾川县。
委托代理人：王建敏、孙文强(实习律师)，河南洛城律师事务所律师，特别授权。
被告：栾川县国土资源局
住所地：栾川县君山东路。
被告：栾川县人民政府。
住所地：栾川县兴华中路。
原告张忠良诉被告栾川县国土资源局、栾川县人民政府土地行政处罚一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年8月4日上午公开开庭进行了审理。原告张忠良及其委托代理人王建敏、孙文强，被告栾川县国土资源局委托代理人王小峰、郑毅，被告栾川县人民政府委托代理人付勤琛均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张忠良诉称，原告系栾川县栾川乡百炉村二组村民，该组所在的上河西滩边有耕地0.7亩，下半截2.088亩均为乱石覆盖的河滩，后经村组群众讨论决定，将上述2.788亩乱石地以每亩1万元的价格承包给原告，让原告对乱石滩进行改造。原告为治理该土地争取上级资金10万元，自己垫付22万元，是原来的2.788亩荒滩变成5.67亩，后期又垫资4.5万元进行平整。2011年，村组决定将该地块承包给田世根，考虑是原告垫资20余万元平整出来的，就同原告协商把田世根交给村委会的25.5万元承包金拿出20万元付给原告，以抵偿原告平整该地块的垫资款。村委会和田世根打印好协议后让原告作为甲方在协议上签字。后原告感觉自己签协议不妥，2015年5月10日，和田世根签订终止协议合同书。2016年5月10日，谢杰想租赁该块土地，百炉村委会给原告出具委托书，由原告作为甲方在协议书上签字，原告是代表村民委员会一方签字，与原告个人无关。原告自己垫资为村组平整土地，村组理应偿还原告垫资款，虽然该款是田世根直接支付给原告，但村委已向其出具收据，原告认为该款是村委会收取后支付给原告的垫资。栾川县国土资源局认定原告擅自将栾川乡百炉村二组的2.578亩集体土地使用权转让给田世根，而后出租给谢杰用于非农业建设是完全错误的，请法院依法撤销该处罚决定。
被告栾川县国土资源局辩称，答辩人在收到群众举报后即展开调查，通过调取证据、现场勘查并按规定召开听证会，查明本案事实，做出栾国土资执罚（2017）006号行政处罚决定，故该决定认定事实清楚，证据确实充分，程序符合法律规定，应予以维持。
被告栾川县人民政府辩称，栾川县国土资源局所做的栾国土资执罚（2017）006号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。在做出处罚前已按照法律规定对张忠良进行告知并召开听证会，在充分听取当事人意见并经讨论后作出处罚决定，程序符合法律规定。经复议后，张忠良提出新的证据，与国土资源局调查的事实完全矛盾，也不符合法律规定。栾川县人民政府根据已查明的事实，对处罚决定予以维持，符合事实与法律规定，望法院予以维持。
被告栾川县国土资源局向本院提交的证据材料有：1、国土资源局处罚决定书1份；2、张川等人举报材料1份（2016年4月6日）；3、张川、张森声明1份（2016年3月15日）；4、张川等人举报材料（二）1份（2016年9月27日，向国土局举报）；5、2007年3月1日，张忠良与百炉村二组签订的《协议》1份；6、2011年9月21日，张忠良与田世根签订的协议1份；7、2015年5月10日，张忠良与田世根签订的《解除协议合同书》1份；8、田世根声明1份；9、2016年5月16日，张忠良与百炉村二组签订的《协议》1份；10、2016年5月16日，张忠良与谢杰签订的《租地协议》1份；11、2017年1月6日，百炉村三委关于对二组张庚辰等四人举报张忠良非法转让土地一案看法及建议处理意见1份；12、2017年2月21日，百炉村三委关于对二组张庚辰等四人举报张忠良非法转让土地一案的情况反映1份；13、百炉村村委《收据》2份（分别为2011年9月23日、2011年10月21日，）；14、谢杰询问笔录1份；15、田世根询问笔录1份；16、张忠良询问笔录1份；17、郭富信询问笔录1份；18、张川询问笔录1份；19、举报人提供的占地示意图及亩数说明1份；20、张忠良占用百炉村二组土地勘测定界图1份；
被告栾川县人民政府提交的证据材料有：一、原告张忠良申请复议时提交的证据材料：1、栾国土执罚（2017）006号行政处罚决定书及送达回证；2、张忠良复议申请书及张忠良身份证复印件1份；3、张忠良与田世根签订的协议1份（2011年9月21日）；4、张忠良与谢杰签订的《租地协议》1份（2016年5月16日）；5、百炉村村委《收据》二份（时间分别为2011年9月23日、2011年10月21日）；6、百炉村委、二组组长郭富斌出具的《村委委托书》1份（2016年5月10日）；7、百炉村委、二组组长郭富斌出具的《特此证明》1份（2017年3月12日）；8、百炉村三委关于对二组张庚辰等四人举报张忠良非法转让土地一案的情况反映1份(2017年2月21日)。二、栾川县国土资源局向政府提供的证据材料：1、栾川县国土资源局行政复议答复书1份；2、栾川县国土资源局法定代表人身份证明书1份；3、授权委托书1份；4、法定代表人身份证复印件1份；5、张川等人举报材料1份；6、张川等人举报材料（二）1份；7、2007年3月1日，张忠良与百炉村二组签订的《协议》1份；8、2011年9月21日，张忠良与田世根签订的协议1份；9、田世根声明1份；10、2015年5月10日，张忠良与田世根签订的《解除协议合同书》1份；11、2016年5月16日，张忠良与百炉村二组签订的《协议》1份；12、2016年5月16日，张忠良与谢杰签订的《租地协议》1份；13、2011年9月23日、10月21日，百炉村村委收款收据各一份；14、2008年2月16日，张忠良与张川签订的协议1份；15、谢杰询问笔录1份；16、田世根询问笔录1份；17、张忠良询问笔录1份；18、郭富信询问笔录1份；19、张川询问笔录1份；20、栾国土执罚（2017）006号行政处罚决定书1份；21、栾国土执罚（2017）006号送达回证1份；22、行政处罚告知书1份；23、行政处罚听证报告书1份；24、《行政处罚告知书》及《行政处罚听证书》送达回证1份；25、张忠良听证申请书1份；26、栾国土资听字（2017）001号听证通知书1份；27、听证通知书送达回证1份；28、听证会签到册及听证会记录1份；29、2017年2月21日百炉村三委关于对二组张庚辰等四人举报张忠良非法转让土地一案的反映材料1份；30、栾川县栾川乡百炉村村委会2009年6月1日至2017年2月28日明细分类帐1份；三、栾川县人民政府证据材料：1、栾川人民政府栾政复决字[2017]3号行政复议决定书1份；2、栾政复受字2017第4号复议案件受理通知书1份；3、栾政复受字2017第4号复议文书送达回证1份；4、栾政复答字2017第4号提出答复通知书1份；5、栾政复送字2017第3号行政复议文书送达回证1份；6、栾政复送字2017第4号行政复议文书送达回证1份；
经审理查明，2016年6月，栾川县政法委维稳办接到群众举报材料，将案件交给被告栾川县国土资源局处理。被告栾川县国土资源局展开调查，根据其查明的事实：张忠良未经批准，于2011年9月擅自将栾川乡百炉村二组2.578亩集体所有的土地的使用权转让给栾川乡罗庄村田世根，而后又出租给栾川乡罗庄村谢杰用于非农业建设。认为该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，于2017年1月18日向张忠良送达行政处罚听证告知书，后张忠良申请听证。2017年2月9日在被告栾川县国土资源局举行了听证。2017年3月2日，被告栾川县国土资源局做出栾国土执罚（2017）006号行政处罚决定书，责令决定给予张忠良如下处罚：1、没收非法所得25.5万元；2、并处非法所得5%的罚款，计1.275万元。罚没款共计26.775万元；3月14日送达给张忠良，后张忠良向栾川县人民政府申请复议。2017年6月12日，栾川县人民政府做出栾政复决字[2017]3号行政复议决定书，决定维持栾国土执罚（2017）006号行政处罚决定书。后张忠良不服，向我院提起行政诉讼。要求撤销处罚决定，在庭审中要求一并撤销复议决定。
另查明，根据张忠良与田世根在2011年9月21日签订的协议约定，协议签订后，张忠良实际获得20.5万元，百炉村村民委员会、百炉村二组各得2.5万元。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告栾川县国土资源局对本辖区内土地违法行为负有监管和依法进行处理的职责。但应当按照法律规定，依照法定的程序，在查明事实的基础上予以处理。本案中涉案的土地系栾川乡百炉村二组集体所有的土地，在该土地的“买卖、租赁”以及“买地款”的分配等过程中栾川乡百炉村村民委员会，百炉村二组均有参与。被告栾川县国土资源局做出的栾国土执罚（2017）006号行政处罚决定书，对原告张忠良决定没收违法所得25.5万元，属于事实不清，证据不足。被告栾川县人民政府在收到复议申请后，亦应按法定程序、在查明事实基础上做出复议决定，对事实不清的应依法予以撤销。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定判决如下：
一、撤销被告栾川县国土资源局栾国土执罚（2017）006号行政处罚决定书。
二、撤销栾川县人民政府栾政复决字[2017]3号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告栾川县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于洛阳市中级人民法院。
审 判 长 侯占梅
审 判 员 杜海洋
人民陪审员 黄格格
二〇一七年十一月十日
书 记 员 王亚飞