湖北省汉川市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0984行初1号
原告汉川市白云国际大酒店管理有限公司（以下简称白云公司）。住所地：汉川市仙女山街道办事处欢乐街**号。
法定代表人裴先,该公司执行董事。
委托代理人杨涛，男，汉族，湖北汉川人，该公司总经理。住址：湖北省汉川市。代理权限：承认诉讼请求、反诉、和解、上诉。
委托代理人尹国义，仙女山法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。
被告汉川市环境保护局（以下简称市环保局）。住所地：汉川市仙女山街道办事处山后三路。
法定代表人何东平,该局局长。
委托代理人梁柱，男，该局工作人员，代理权限：全权代理。
委托代理人何志林,湖北慧安律师事务所律师。代理权限：全权代理。
第三人汉川市银兴酒店管理有限公司（以下简称银兴公司）。住所地：汉川市仙女山街道办事处欢乐街**号。
法定代表人吕友全，该公司总经理。
委托代理人黄振芳，男，汉族，湖北汉川人，该公司工作人员。代理权限：代为提起诉讼，答辩，承认、放弃、变更诉讼请求，出庭参加诉讼，调解、和解，代收法律文书。
第三人武汉川南置业有限公司（以下简称川南公司），住所地：武汉市洪山区省军区副食品基地南湖分基地。
法定代表人杨芝先，该公司执行董事。
委托代理人雷光辉，男，汉族，湖北汉川人，该公司办公室主任，住址：湖北省汉川市。代理权限：代为提起诉讼，答辩，承认、放弃、变更诉讼请求，出庭参加诉讼，调解、和解，代收法律文书。
原告汉川市白云国际大酒店管理有限公司不服被告汉川市环境保护局行政处罚一案，于2017年1月4日向本院提起诉讼，本院于2017年1月4日立案后，于2017年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月31公开开庭审理了本案。原告汉川市白云国际大酒店管理有限公司的委托代理人杨涛、尹国义，被告汉川市环境保护局的委托代理人梁柱、何志林，第三人汉川市银兴酒店管理有限公司的委托代理人黄振芳，武汉川南置业有限公司的委托代理人雷光辉到庭参加诉讼。本案于2017年7月4日报请湖北省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
2016年11月23日，汉川市环境保护局对白云公司以涉案锅炉以煤炭为燃料（或使用其他高污染燃料），排放的废气严重污染大气环境，该局于2016年7月7日送达《环境违法行为限期改正通知书》（川环监察[2016]137号），要求白云公司于2016年7月30日之前对现有燃煤（或使用其它高污染燃料）锅炉进行改造并达标排放，至今已超时未履行，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条、第三十九条之规定为由，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条第二款之规定，作出并送达川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书：1依法对现有燃煤（或使用其它高污染燃料）锅炉进行改造并达标排放。2、处罚款伍万元。
原告白云公司诉称：2010年10月29日，银兴公司（甲方）与川南公司（乙方）签订房屋租赁合同，合同约定：（甲方）银兴公司将原汉川市白云国际大酒店整体建筑：主楼21层、副楼两栋、主楼前后停车场、后勤区锅炉房及员工宿舍以及现有装修及设施、设备，租赁给（乙方）川南公司使用；房屋租赁期限共12年，自2010年10月29日起至2022年10月29日止，该房屋仅作为酒店经营使用。2011年1月10日，川南公司授权委托白云公司经营管理白云大酒店的餐饮、住宿、会议，娱乐等项目。2016年4月1日，汉川市环境监察大队向汉川市白云大酒店发出加快燃煤锅炉清洁改造的通知。2016年11月23日，汉川市环境保护局对白云公司作出并送达川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书：1依法对现有燃煤（或使用其它高污染燃料）锅炉进行改造并达标排放。2、处罚款伍万元。原告对涉案的锅炉即没有所有权，也没有处分权。（川南公司和银兴公司签订的）房屋租赁合同规定，未经（乙方）川南公司、（甲方）银兴公司书面同意，拆改变动房屋主体结构的，乙方川南公司则构成违约，甲方银兴公司有权解除合同，收回房屋，乙方川南公司应按标的总额的30%向甲方支付违约金。锅炉是银兴公司交付，产权归银兴公司所有，锅炉改造事项，白云公司已向银兴公司尽到告知义务，银兴公司也充分认识到其对锅炉改造的主体责任。银兴公司在2016年3月16日的复函中表明：若“贵方”（白云公司）认为酒店燃煤锅炉改造应由“我方”（银兴公司）承担，“贵方”（白云公司）应按《合同书》相关约定，在本年度3月底前足额缴清所欠“我方”租金，以解决“我方”迅速启动酒店燃煤锅炉淘汰改造工作的资金需求。2013年，原告书面向市环保局说明了白云国际大酒店的所有权情况。市环保局在知晓原告没有锅炉的所有权情况下，还是下达了川环罚决字[2016]第88号决定。该决定要求原告对没有所有权的锅炉进行改造。被告的行政处罚决定，实质上是以行政执法权要求原告违反物权法、合同法相关规定对银兴公司的财产违法处置实施侵权行为。被告只能对原告下达停止排污或停业整顿的行政处罚。责令改正的行政处罚应由质量监督、环境保护主管部门共同作出。汉川市环保局自行其事，违反了法定程序，故川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书应予撤销。
原告白云公司为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、房屋租赁合同，拟证明川南公司与银兴公司的租赁合同关系；2、授权委托书，拟证明川南公司授权白云公司经营管理白云大酒店相关项目；3、关于租赁合同有关问题的函，拟证明川南公司将租赁合同的权利义务转移给白云公司，告知银兴公司并得到其认可；4、行政处罚异议书，拟证明白云公司已向市环保局申明自己不是排污责任主体，不能作为处罚对象；5、工作联系函（关于环保改造的问题），拟证明白云公司向银兴公司发送了锅炉改造的函；6、关于加快燃煤锅炉清洁改造的通知，拟证明市环境监察大队向白云大酒店提出锅炉清洁改造要求；7、环境违法行为限期改正通知书，拟证明市环境监察大队又向白云公司提出锅炉改造要求；8、行政处罚决定书（川环罚决字[2016]第88号），拟证明市环保局对白云公司作出了行政处罚；9、行政处罚决定书（川环罚决字[2016]第96号）；10、汉川市银兴酒店管理公司安全责任状；11、安全隐患整改通知书；12、白云国际大酒店消防安全责任书。
被告汉川市环境保护局辩称：白云公司在经营酒店过程中使用应淘汰的燃煤锅炉，在市环保局多次监督下，也未按要求进行达标整改，应当受到应有的处罚。市环保局依法对其给予行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法，处理适当，应当维持川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书。
被告市环保局向本院提交了以下证据、依据：1、组织机构代码，法定代表人、身份证明书，拟证明被告主体资格；2、营业执照，组织机构代码，法定代表人身份证，拟证明白云公司是适格的被处罚对象；3、环境影响报告表审批意见的函，拟证明白云公司向市环保局申请环评，使用白云大酒店至今；4、污染源现场监察记录，调查询问笔录，拟证明白云公司经营至今，没有建立配套污水处理设施，至调查时仍在违法排污；5、环境违法行为限期改正通知书，送达回证，拟证明市环保局向白云公司下达了限期改正通知书，行政处罚事先告知书、送达回证，拟证明市环保局登记立案，向白云公司下达了行政处罚事先告知书；6、申请书、听证会通知书，听证会笔录，拟证明听证会情况；7、行政处罚审批单，川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书，送达回证，拟证明市环保局向白云公司作出行政处罚及送达白云公司情况。
第三人银兴公司述称：白云公司提出锅炉是银兴公司资产，白云公司只有使用权，无权改造，违反了银兴公司和川南公司的租赁合同，合同规定川南公司经过银兴公司书面同意，可以改造，银兴公司对向白云公司工作联系函的复函也有说明。2013年、2014年银兴公司已经接到过白云终止履行合同的函，白云公司是想达到形成不可抗力，终止合同，对其免责的目的。谁使用谁担责，谁污染谁受罚。应该维持川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书。
第三人银兴公司为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：1、环境影响报告表审批意见函，拟证明白云公司是白云大酒店的实际经营者，向市环保局提交了环境影响报告，是行政处罚的适格的主体；2、关于锅炉淘汰改造的会议纪要，拟证明白云公司与汉川市棉花总公司就锅炉改造进行了协商，是行政处罚的适格主体；3、关于环境问题整改工作的会议纪要，证明目的同上；4、文件处理单（附租赁履行情况），拟证明银兴公司的母公司-
汉川市棉花总公司就环保问题向市政府作了报告；5、文件处理单（附锅炉淘汰改造情况），证明目的同上；6、孝感市环境保护委员会关于大气污染防治的通知，拟证明锅炉列入专项整改范围；7、汉川市人民政府关于燃煤锅（窑）炉“煤改气”的通知，拟证明汉川市人民政府对锅炉“煤改气”工作进行了部署；8、川环文[2016]7号文件，拟证明锅炉被列入淘汰改造的范围；9、对燃煤锅炉淘汰的函的复函，拟证明银兴公司对锅炉改造进行了答复。
第三人川南公司述称：和白云公司意见相同，无新意见。川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定应撤销。
第三人川南公司向本院提交了如下证据：1、房屋租赁合同，拟证明银兴公司与川南公司系租赁关系；2、川南公司股东决议，拟证明川南公司授权委托白云公司经营白云大酒店；3、关于租赁合同的函，证明目的同上。
经庭审质证，被告市环保局对原告白云公司所举证据6、7、8、9的真实性、合法性无异议，对证据1、2、3、4、5、10、11、12的真实性、合法性不能确认不予认可。第三人银兴公司对原告白云公司所举证据1、6、7、8、9的真实性、合法性无异议，对证据2、3、4、10、11、12的真实性、合法性不清楚，对证据5、银兴公司收到过、对其证明目的不认可。第三人川南公司对原告白云公司的证据均无异议。
原告白云公司对被告市环保局的所有证据的真实性、合法性无异议，对证据3的证明目的有异议。第三人银兴公司对被告市环保局的证据均无异议。第三人川南公司对被告市环保局的证据均无异议。
原告白云公司对第三人银兴公司的证据的真实性、合法性无异议，对证据2、3、4、5的证明目的有异议，被告市环保局对第三人银兴公司的证据均无异议。第三人川南公司对第三人银兴公司的证据意见与白云公司一样。
原告白云公司对第三人川南公司的证据均无异议。被告市环保局对第三人川南公司的证据1、3无异议，对证据2不认可。第三人银兴公司对第三人川南公司的证据1无异议，证据2不发表看法，证据3的要求不予接受。
本院对上述证据认证如下：
对原告白云公司的证据6、7、8、9的真实性、合法性各方均无异议，本院予以采信。证据1、10、11、12银兴公司和川南公司对其真实性、合法性、关联性无异议。被告市环保局不能确认，但未举出证据提出依据予以否定，银兴公司对证据10、11、12表示不代表对白云公司经营管理认可，该主张与本行政诉讼无关，对白云公司的证据1、11、12、13，本院予以采信。证据2、3、4、5，川南公司无异议，市环保局、银兴公司对其真实性、合法性不能确认，但未举出证据提出依据予以否定，其中证据3，银兴公司在其上面注明“收到”，并盖章，且银兴公司的证据2、3、4、5、9，白云公司的证据12可相互印证，银兴公司在收到函后，与白云公司一直在发生业务往来，对白云公司的证据2、3、4、5本院予以采信。
对被告市环保局所举证据，其他各方均无异议，本院予以采信。
对第三人银兴公司所举证据，其他各方对真实性、合法性均无异议，本院予以采信。
对第三人川南公司所举证据1、3的真实性、合法性各方均无异议，本院予以采信，证据2白云公司无异议，市环保局、银兴公司不认可，但未举出证据提出依据予以否定，白云公司确实在股东会后成立，且银兴公司的证据2、3、4、5、9也印证，银兴公司在其成立之后，一直与该公司发生业务往来，对该证据，本院予以采信。
经审理查明：2010年10月29日，银兴公司（甲方）与川南公司（乙方）签订房屋租赁合同，合同约定：（甲方）银兴公司将位于汉川市仙女山街道办事处欢乐街18号的原汉川市白云国际大酒店整体建筑：主楼21层、副楼两栋、主楼前后停车场、后勤区锅炉房及员工宿舍以及现有装修及设施、设备，租赁给（乙方）川南公司使用；房屋租赁期限共12年，自2010年10月29日起至2022年10月29日止，该房屋仅作为酒店经营使用。房屋租赁期限间，（乙方）川南公司未经（甲方）银兴公司书面同意，拆改变动房屋主体结构，甲方（银兴公司）有权解除合同，收回出租房屋，乙方（川南公司）应按照标的总额的30%向甲方（银兴公司）支付违约金。甲方（银兴公司）支持乙方（川南公司）使用白云大酒店名称。2010年11月15日，川南公司召开股东会议，鉴于（川南公司）的经营范围无法进行酒店经营管理，通过决议：成立新公司，经营范围为酒店管理，享有和承担与银兴公司租赁合同所列的权利及义务。2011年1月10日，川南公司授权委托新成立的白云公司经营管理白云大酒店的餐饮、住宿、会议、娱乐等项目。2011月2月21日，白云公司向银兴公司致函，告知由白云公司承担川南公司与银兴公司签订的租赁合同的相关权利义务，川南公司注明“收到”并盖章。2013年11月17日白云公司致函汉川市棉花总公司（银兴公司系其全资子公司）和银兴公司称：锅炉废气排放是不达标的，交付的标的存在瑕疵，锅炉是“贵公司”交付的，需要及时整改，产权归“贵方”所有，汉川市环保局认为违反了国家有关法律规定，并进行处罚，应由“贵公司”承担，望“贵公司”及时与环保部门沟通。
2015年5月7日，汉川市人民政府办公室根据国务院、湖北省人民政府、孝感市相关文件的精神制定印发《汉川市燃煤锅（窑）炉“煤改气”工作方案》规定，（包括白云大酒店所在的）仙女山街道办事处在内的6个地区“煤改气”区域内，不得使用原煤或其他高污染燃料，完成“煤改气”，将使用燃炭、重油等燃料产生高污染物的锅炉改造成天然气锅炉、生物质锅炉或电锅炉，禁止新建20蒸吨/小时以下的燃煤锅炉。2016年4月21日市环保局会同汉川市经济商务和信息化局、汉川市质量技术监督局制发川环文[2016]7号文件中规定：对未按期开展锅炉清洁化改建工作的企业，市环保部门会同质监部门进行监督检查，对不符合环境保护标准或者要求的实行联动执法。市环保部门对其立案查处，实施行政处罚，市质监部门责令其限期改正，并依照《大气污染法》有关条款予以处罚。
2016年3月16日，银兴公司复函川南公司称：“贵公司”3月8日来函收悉，鉴于酒店燃煤锅炉淘汰改造事宜在房屋租赁经营合同书中，未有明确界定，“贵我双方”应充分协商，共同议定解决，若“贵方”认为酒店燃煤锅炉淘汰改造应由“我方”承担，贵方应按合同书相关的约定，在本年度3月底前足额缴清所欠“我方”所有租金，以解决“我方”迅建启动酒店燃煤锅炉淘汰改造工作的资金要求。
2016年4月1日，汉川市环境监察大队向汉川市白云大酒店发出加快燃煤锅炉清洁改造的通知：1、迅速对现有燃煤锅炉进行改造，使用天然气、生物质能源等清洁燃料或使用电锅炉等以替代，在集中供热覆盖区需使用集中热源。2、从2016年7月1日起，现有锅炉不得使用燃煤作为燃料，改造后使用天然气、生物质能源等清洁燃料的必须达到《锅炉大气污染物排放标准（GB13271-2014）》规定的排放标准。
2016年7月7日，汉川市环境监察大队对白云公司送达环境违法行为限期改正通知书：1、迅速对现有燃煤锅炉进行改造，使用天然气、生物质等清洁燃料或使用电锅炉等以替代，在集中供热覆盖区需使用集中热源。2、从2016年7月1日起，现有锅炉不得使用燃煤作为燃料，改造后使用天然气、生物质等清洁燃料的必须达到《锅炉大气污染物排放标准（GB13271-2014）》规定的排放标准。限该公司于2016年7月30日前完成整改。
2016年9月18日，汉川市环境保护局向白云公司送达行政处罚事先告知（听证）书：1、依法对现有燃煤（或使用其它高污染燃料）锅炉进行改造并达标排放。2、处罚款伍万元。
2016年9月21日，白云公司向汉川市环保局申请举行听证。2016年11月16日，汉川市环保局举行了听证会。
2016年11月23日，汉川市环境保护局对白云公司以涉案锅炉以煤炭为燃料（或使用其他高污染燃料），排放的废气严重污染大气环境，该局于2016年7月7日送达《环境违法行为限期改正通知书》（川环监察[2016]137号），要求白云公司于2016年7月30日之前对现有燃煤（或使用其它高污染燃料）锅炉进行改造并达标排放，至今已超时未履行，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条、第三十九条之规定为由，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条第二款之规定，作出并送达川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书：1依法对现有燃煤（或使用其它高污染燃料）锅炉进行改造并达标排放。2、处罚款伍万元。
另查，2016年12月27日，市环保局又对白云公司作出了川环罚决字[2016]第96号行政处罚决定书：1、责令该公司修建配套的污水处理设施；2、责令该公司对现有燃煤锅炉进行改造并达到排放标准；3、对上述行为并处罚款138262元。白云公司已对该行政处罚不服提起诉讼。
本院认为：大气污染防治法第七条第一款规定：企业事业单位和其他生产经营者，应当采取有效措施，减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。该规定表明：与锅炉的生产、进口、销售、使用有关的所有企业事业单位和生产经营者，都有义务采取措施，防止、减少大气污染。银兴公司与川南公司签订房屋租赁合同，将包括后勤区锅炉房在内的白云大酒店整体建筑及包括涉案锅炉在内的附属设施租赁给川南公司使用。根据物权法、合同法的相关规定，银兴公司作为出租方，享有涉案锅炉的所有权、处分权；川南公司作为承租方享有涉案锅炉的使用权；川南公司授权委托白云公司经营白云大酒店，白云公司是涉案锅炉的实际使用者；本案中涉案锅炉的承租方川南公司、实际使用人白云公司有义务在行使使用权方面采取措施，锅炉所有者、出租方银兴公司应当在行使所有权、处分权方面采取措施，防止、减少大气污染。汉川市人民政府2015年5月7日印发的《汉川市燃煤锅（窑）炉“煤改气”工作方案》中确定的“煤改气”区域，属于大气污染防治法第三十八条的禁燃区。市环保局作出的川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书也认定白云大酒店的行为违反了大气污染防治法第三十八条、第三十九条的规定，而大气污染防治法第三十八条、第三十九条是关于禁燃区、集中供热管网覆盖地区等的规定，与其对应的法律责任追究依据是第一百零七条第一款。市环保局应依照大气污染防治法第一百零七条第一款之规定，并结合大气污染防治法第七条第一款、物权法、合同法的相关规定，根据与涉案锅炉相关的生产经营者法律上的权利义务，依法作出行政处罚，而市环保局依照大气污染防治法第一百零七条第二款作出川环罚决字[2016]第88号行政处罚，属于适用法律错误，该行政处罚应予撤销。该行政处罚撤销后，本应当责令被告重新作出行政行为，鉴于市环保局又于2016年12月27日对白云公司作出的川环罚决字[2016]第96号行政处罚决定书中包含了与本行政处罚相同的处罚，白云公司已对该行政处罚提起了行政诉讼，是否应当责令被告重新作出行政行为应在该案中裁判，故在本案中不再责令被告重新作出行政行为。依照《中华人民共和国环境保护法》第六条第三款，《中华人民共和国大气污染防治法》第七条第一款、第三十八条、第三十九条、第一百零七条，《中华人民共和国物权法》第三十九条、第一百一十七条，《中华人民共和国合同法》第二百一十二条、第二百一十六条、第二百二十条、第二百二十三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告汉川市环境保护局作出的川环罚决字[2016]第88号行政处罚决定书。
本案件受理费50元，由被告汉川市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省孝感市中级人民法院。
审判长 张鸿冰
审判员 黄艳丽
审判员 朱少华
二〇一七年七月二十四日
书记员 何婵月
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国环境保护法》
第六条第三款企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。
《中华人民共和国大气污染防治法》
第七条第一款企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任。
第三十八条城市人民政府可以划定并公布高污染燃料禁燃区，并根据大气环境质量改善要求，逐步扩大高污染燃料禁燃区范围。高污染燃料的目录由国务院环境保护主管部门确定。
在禁燃区内，禁止销售、燃用高污染燃料;禁止新建、扩建燃用高污染燃料的设施，已建成的，应当在城市人民政府规定的期限内改用天然气、页岩气、液化石，油气、电或者其他清洁能源。
第三十九条城市建设应当统筹规划，在燃煤供ＸＸ区，推进热电联产和集中供热。在集中供热管网覆盖地区，禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉;已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉，应当在城市人民政府规定的期限内拆除。
第一百零七条违反本法规定，在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施，或者未按照规定停止燃用高污染燃料，或者在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉，或者未按照规定拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处二万元以上二十万元以下的罚款。
违反本法规定，生产、进口、销售或者使用不符合规定标准或者要求的锅炉，由县级以上人民政府质量监督、环境保护主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。
《中华人民共和国物权法》
第三十九条所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
第一百一十七条用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。
《中华人民共和国合同法》
第二百一十二条租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。
第二百一十六条出租人应当按照约定将租赁物交付承租人，并在租赁期间保持租赁物符合约定的用途。
第二百二十条出租人应当履行租赁物的维修义务，但当事人另有约定的除外。
第二百二十三条第二款承租人未经出租人同意，对租赁物进行改善或者增设他物的，出租人可以要求承租人恢复原状或者赔偿损失。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。