江苏省滨海县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）滨民初字第0938号
原告陆素珍，女，84岁。
委托代理人陆琪，江苏维世德（盐城）律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告滨海县房地产管理所。住所地：滨海县迎宾西路**号。
法定代表人沈明，该所所长。
委托代理人梁庆忠，江苏海悦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告张荣，男，50岁。
原告陆素珍诉被告滨海县房地产管理所（以下简称房管所）、张荣其他合同纠纷一案，本院于2013年9月6日受理后，依法由审判员王爱东适用简易程序于2013年10月23日公开开庭进行了审理，后因案情需要，依法组成合议庭，于2013年11月18日、12月6日公开开庭进行了审理。原告陆素珍的委托代理人陆琪，被告房管所的委托代理人梁庆忠、被告张荣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：原告于1970年1月随从丈夫于正堂从军队回滨海修养，当地政府按军队离休干部的有关政策及待遇，将原告全家安置在滨海县渔市口巷41-14号（现39-14号）的平房居住。1989年9月原告随丈夫搬至滨海县干部休养所，该平房由儿子一家三口居住。因儿子常年在外，1990年7月，原告的亲友于广贵提出借居部分房屋。原告的前儿媳出面协商将另一部分暂借给张荣夫妇居住，等他们一有住房就搬出。2006年原告儿子、媳妇离婚，约定将争议房屋给儿媳居住。2013年5月，原告得知张荣将房屋给别人做仓库，至今不肯交出房屋。后经了解得知，被告房管所于1994年11月已将房租承租人变更为张荣。原告知道后，多次与被告房管所联系未果。现请求法院判令1、被告与第三人签订关于滨海县渔市口巷39-14号（原41-14号）住房的租赁协议无效。确认原告为诉争房屋的承租人。2、确认张荣因涉讼房屋拆迁可能获得的安置房或者补偿款归原告所有。
原告为证明自己的主张提供的证据有：
1、与于广贵的谈话笔录一份，证明于广贵入住时间是1989年，离开时间是2002年，原告同意张荣入住的时间是1991年，该笔录中表明在此两人共同居住的期间，各自以原告丈夫的名义缴纳。
2、与孙学金谈话笔录一份，证明张荣是在案外人于广贵入住后搬进涉讼房屋以及涉讼房屋的历史特殊性。
证据3、滨海县自来水有限责任公司出具的涉讼房屋的用水消费表。证明直至2013年该房屋户名为于正堂。
证据4、由被告房管所下发的住户为张荣的滨房住字（99）第32号房屋证一份。证明被告房管所违法将涉讼房屋租赁给张荣的事实。
证据5、房管所于2013年7月23日给原告的答复一份。证明原告当初与被告房管所建立起的房屋使用协议与后来两被告签订的租赁协议性质完全不一样。
证人戴某证明：于广贵、张荣夫妇借用争议房屋。于广贵于2000年搬出。
原告提供的证据经被告房管所质证认为：对两份谈话笔录的真实性、合法性有异议，证人应当出庭作证，才能作为定案依据。
对证据3的三性均有异议，同时该份证据即使是真实的，也只能反映水表户头情况，不能证明房屋的租赁关系情况
对证据4的三性没有异议，对其证明目的有异议。被告房管所是房屋产权的管理人有权将房屋租给被告张荣。
对证据5的三性没有异议，对其证明目的有异议，原告及其丈夫当时作为无房户，由政府按照相关政策将诉争的房屋交其居住，性质是公房租赁关系，不是无偿使用。在原告已经被安排新的住房的时候，原告不应当享受居住公房的权利，应当退出
经张荣质证认为：对于广贵在我之前搬进去的事实没有异议，于广贵的搬走的时间，应该是在2000年的时候。他搬走后的房子是我住的。
对证据3的真实性有异议。当时中市路改造，承租户从2007年开始没有缴纳过水费。
对证据4、5没有异议。
被告房管所辩称：讼争房屋是国有房屋，本被告是受滨海县人民政府委托对房屋行使管理。原告及丈夫在1989年9月之前租住在该房内，之后在干休所分得房屋，不再租住。此后由第三人居住并办理了相关租住手续，缴纳租金至今。原告不是房屋的所有权人，不应享受补偿的待遇。
被告房管所为证明自己的主张提供的证据有：
1、张荣办理房屋租住证的保证金和工本费收据各一份，时间是1994年11月10日。证明张荣按照规定向被告房管所申请租住房屋的事实。
2、被告房管所和被告张荣于1999年12月17日签订的房屋租赁合同。证明两被告之间依法签订了公房租赁协议并实际履行到现在。
3、1999年12月17日，被告房管所发给被告张荣的房屋租住证。证明被告房管所将涉讼房屋租给被告张荣的事实。
4、1996年8月12日，《关于调整县房管所直管住宅公房租金的批复》。证明被告张荣租赁被告房管所的房屋是经过批准的，对租金进行了调整。
5、2000年2月29日，收据一份。证明两被告之间租赁关系实际履行。
被告房管所提供的证据经原告质证认为：对证据1、2、3、5的证据意见如下，这四份证据是原告起诉两被告确认合同无效的依据。这四份证据都表明两被告履行了他们之间签订的合同，而原告的诉讼请求为合同无效旨在两被告签订协议的违法性，被告房管所未通知原告未解除与原告的协议的情况下，与知情的非善意人被告张荣签订新的协议。
对证据4的真实性和合法性没有异议，但是该证据不是两被告签订的合同有效的事由。该证据没有标明相关部门对两被告的协议的签订表示同意。
被告房管所提供的证据经被告张荣质证认为：没有异议。
被告张荣辩称：1、本人于1990年底居住在争议房屋。从未离开。2、原告从1989年9月搬走至今，有23年之久。3。两被告签订的租赁协议有效。驳回原告的请求。
被告张荣为证明自己的主张提供的证据有：
1、两被告在1999年签订的租房证和租房合同一份。证明两被告是合法的租赁关系。
2、保证金700元收据一份和住房证工本费收据一份。证明两被告合法办理手续。
被告张荣提供的证据经原告质证认为，原告认可证据形式上的真实性，租房证的获得前提是两被告签订的协议的有效，但是这份协议的本身是诉讼争议有待确定，显然这组证据与本案诉讼请求没有关联性，达不到其证明目的。
被告张荣提供的证据经被告房管所质证，对其证据的三性均予以认可。
经审理查明：原告陆素珍随丈夫于正堂于1970年1月回滨海居住，当时由被告房管所安置直管公房，即在滨海县渔市口巷41-14号（现39-14号）的平房居住。当时没有办理手续，原告家庭按登记的名字“于正堂”交纳房租和水费。1989年9月，原告随丈夫搬至滨海县军队离退休干部休养所，其后原告儿子和儿媳居住该房。原告丈夫于正堂侄儿于广贵因暂时无房居住，原告家庭便将其中部分房屋借给于广贵居住，至2000年左右搬出。原告前儿媳戴某与被告张荣家属系亲姐妹关系，原告家庭便于1990年底左右将房屋借给张荣一家居住至今。
1994年11月10日，被告张荣向被告房管所交纳住房保证金700元、住房证工本费10元。1999年12月17日两被告签订“公房租赁合同”，合同期为2002年12月17日止，被告房管所发放了房屋证。合同到期后，双方未再办理相关手续。
2013年下半年，该房已拆迁，总面积为88.25平方米，其中张荣自建面积16.56平方米、房管所产权面积为71.69平方米，每平方米价格为3410.13元，总价款为300944元，房管所产权面积应为244472.22元，张荣应得56471.78元。房管所另外应得46226元。
本院认为：公房制度是一种特殊时期特殊性质的房屋分配制度。承租公房实际上是享受社会福利不同于一般私房租赁。原告丈夫是军队退休老干部，享受诉争房屋使用权，是国家对军队退休干部的妥善安置。原、被告之间因该房发生矛盾，他们之间的租赁关系应当如何认定，从以下几方面阐明：
被告房管所终止租赁关系应当通知原告。
原告是具有一定的身份才享受了直管公房的租住，入住近二十年，原告和房管所虽未签订合同，但各自履行义务，一直维持租赁关系，故原告与房管所存在事实上的租赁关系。作为房屋出租人，在房屋租赁关系成立时，即应向承租人书面告知其应当遵守的义务和违反义务应当承担的后果，而被告房管所并未履行相关义务。在终止租赁关系时，应当告知原告违反了哪些义务，并听取原告的陈述和辩解，而不是单方终止租赁关系，故房管所应当承担通知义务。
两被告之间的租赁关系无效。
被告房管所怠于行使职责，为张荣办理租房证时，并未查清房屋当时的状态。一是未通知租户原告方；二是房屋的实际居住人还有于广贵家庭；三是张荣家庭如何住入该房、何时入住及其和原告的关系。在上述义务未履行和情况不明的情况下，擅自将房屋另租他人，缺乏事实和法律依据，损害了第三人利益，应认定为无效。
房屋的拆迁补偿款应合理分配。
该房产权属房管所，在拆迁补偿中，房管所按规定得到46226元。原告享受直管公房的租住待遇，原租赁关系没有解除，应当得到补偿款，但在房屋借给他人居住后，采取放任的态度，未能及时和两被告沟通，导致矛盾产生，应负一定的责任。被告张荣本是借住房屋，本不应得到补偿，但鉴于其居住二十余年，对房屋进行管理和维护，可应对其进行适当补偿。综上，原告应得190000元，被告张荣应得54472.22元再加上自建的房屋56471.78元。
依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第一百零七条之规定，判决如下：
被告滨海县房地产管理所在所得到的补偿款中支付原告陆素珍190000元、支付被告张荣110944元，于本判决生效后十日内履行完毕。
案件受理费80元，保全费1345元，合计1425元，由原告承担525元，两被告承担1000元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院，同时预交上诉案件受理费1425元（如汇款须在附言中注明“法院诉讼费”字样，收款人：盐城市财政局，开户行：中国农业银行盐城市中汇支行。帐号（40×××21）。
审 判 长 李章爱
审 判 员 王爱东
人民陪审员 王伟成
二〇一三年十二月二十日
书 记 员 栾海洋
附录法律条文
1.《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
以合法形式掩盖非法目的；
损害社会公共利益；
违反法律、行政法规的强制性规定。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。