温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0302行初15号
原告温州王朝大酒店有限公司，住所地温州市鹿城区民航路2号。
法定代表人朱志群，董事长。
委托代理人张付钢、金诚（特别授权），浙江嘉瑞成律师事务所律师。
被告温州市国土资源局，住所地温州市鹿城区学院西路5号。
法定代表人陈景宝，局长。
委托代理人王三川（一般授权），该局工作人员。
委托代理人李文锦（一般授权），浙江联英律师事务所律师。
原告温州王朝大酒店有限公司（以下简称王朝大酒店）因认为被告温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）不履行法定职责，于2017年1月6日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月17日公开开庭审理了本案。原告法定代表人朱志群及委托代理人张付钢、金诚，被告温州市国土局的委托代理人王三川、李文锦到庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长至2018年1月6日。本案现已审理终结。
原告王朝大酒店诉称，1993年11月17日，温州市城郊乡巽山村经济合作社（作为甲方）与荷兰朱氏企业有限公司（作为乙方）签订《温州王朝大酒店有限公司合同》，合同第二、九、十、十一、四十七条约定“甲、乙双方在中国境内建立合资经营温州王朝大酒店有限公司（以下简称合营公司）。合营公司的投资总额为9811万元人民币。合营公司的注册资本为3925万元人民币，占投资总额的40%。其中，甲方出资1570万元人民币，占注册资本的40%，其中以土地使用权9176㎡作价935.952万元，人民币出资634.048万元。乙方出资2355万元人民币，占注册资本的60%，以出资当日国家外汇管理机关公布的外汇牌价折为美元现汇出资。合营公司的合营期限为二十年。合营公司的成立日期为合营公司营业执照签发之日”。1993年12月29日，经温州市工商行政管理局核准，成立温州王朝大酒店有限公司，营业期限自1993年12月29日起至2013年12月28日止。1994年8月29日，温州市土地管理局（作为甲方）、鹿城区城郊乡巽山村经济合作社（作为乙方）以及原告王朝大酒店（作为丙方）共同签订（1994）温土外合字04号《外商投资企业土地使用合同书》，合同第一、二条约定“甲方同意将乙方位于温州市民航路与城南大道交叉口面积为9176平方米的土地使用权以作价出让方式划拨给丙方使用，土地使用权作价为9359520元。上述土地用途为饭店，使用年限与经批准的丙方经营期相同为二十年，自1993年12月29日起至2013年12月28日止。土地使用期满，如丙方需继续使用该土地，须在期满六个月前向甲方提交续期用地申请，经甲方审批，同意续用的，须重新签订土地使用合同，并办理有关手续”。2000年1月21日，温州市土地管理局（作为甲方）、鹿城区城郊乡巽山村经济合作社（作为乙方）与原告（作为丙方）共同签订温土外合字（2000）01号《外商投资企业土地使用合同》，合同第三、四条约定“甲方同意乙方将位于温州市民航路18号北首面积为1179.9平方米的划拨土地使用权作价出资给丙方使用。上述土地用途为商业用地，使用年限自本合同生效之日起至2013年12月28日止”。2001年，温州市土地管理局（作为甲方）、鹿城区城郊乡巽山村经济合作社（作为乙方）与原告（作为丙方）共同签订温土外合字（2001）01号《外商投资企业土地使用合同》，合同第三、四条约定“甲方同意乙方将位于温州市民航路2号西南角花坦与围栏超占的287.27㎡土地，划拨作价出资给丙方使用。上述土地用途为道坦、绿化用地，使用年限自本合同生效之日起至二○一三年十二月二十八日止”。2001年9月1日，温州市土地管理局向原告颁发了上述涉案土地的国有土地使用证，载明土地坐落民航路18号，使用权类型为划拨土地，使用权面积为10643.17平方米。国有土地使用证记事一栏备注：外商投资合同至2013年12月27日止。
1994年11月7日，经温州市人民政府批准，温州市城郊乡巽山村经济合作社实行股份制改组成立温州华昌集团有限公司。2006年5月25日，经温州市鹿城区工商行政管理局核准，温州华昌集团有限公司更名为温州华昌投资有限公司（以下简称华昌公司）。2008年4月7日，华昌公司（作为甲方）、荷兰朱氏企业有限公司（作为乙方）及上海锦江国际酒店发展股份有限公司（作为丙方）共同签订《温州王朝大酒店有限公司合同》，合同第二、九、十、十一、五十三条约定“甲、乙、丙三方同意在中国境内建立合资经营温州王朝大酒店有限公司（以下简称合营公司）。合营公司投资总额为14000万元人民币。合营公司注册资本为6000万元人民币。其中：甲方出资2400万元人民币，占注册资本的40%，其中以土地使用权9176平方米作价935.952万元，人民币现汇出资1464.048万元。乙方出资2700万元人民币，占注册资本的45%，以出资当日国家外汇管理机构公布的外汇牌价折为美元现汇出资。丙方出资900万元人民币，占注册资本的15%，以人民币现汇出资。合营公司的合营期限为四十年。合营公司的成立日期为合营公司营业执照签发之日”。2008年7月7日，经温州市工商行政管理局核准，原告的营业期限由1993年12月29日至2013年12月28日变更为1993年12月29日至2033年12月28日。
2013年6月27日，原告向被告提交《关于酒店用地期满申请续期的请示》（温王朝[2013]01号温州王朝大酒店有限公司文件）。2014年5月20日，温州市人民政府办公室印发[2014]49号温州市人民政府专题会议纪要，其中记载“现经会议讨论，原则同意市国土资源局建议方案，明确在巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，出具‘要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由温州王朝大酒店有限公司受让’会议决议意见前提下，由国土资源部门按程序将土地使用权协议出让给温州王朝大酒店有限公司，土地用途更正为住宿餐饮用地，出让期限从2013年12月29日起至2033年12月28日止，土地出让金根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》规定，按出让土地和划拨土地的评估差价收缴，并按程序办理相关手续。有关村民大会需要明确的其他事项，由市国土资源局会同鹿城区滨江街道具体确定”。被告至今未办理原告名下使用权面积10643.17平方米的土地按划拨转出让方式直接由原告受让的相关手续。被告现认为原告办理涉案土地划拨转出让的相关手续必须按[2014]49号温州市人民政府专题会议纪要的要求，召开巽山村村民大会并作出相关决议。但原告认为，原告的合营各方华昌公司、荷兰朱氏企业有限公司、上海锦江国际酒店发展股份有限公司已通过合同约定将原告的合营期限由二十年变更为四十年，原告营业期限的截止日期已由2013年12月28日变更为2033年12月28日，并办理了工商变更登记手续，且涉案土地系国有划拨土地而非集体土地，原告办理涉案土地划拨转出让的相关手续不需召开巽山村村民大会。但是，考虑土地权源的历史因素及股东之一华昌公司系巽山村经济合作社改组而来的实际情况，已于2013年1月19日召开巽山村村民代表大会并通过决议：“一、同意将本村占王朝大酒店40%股权延续同外商合作经营，延续合作经营期为20年，自2013年12月28日至2033年12月28日止。二、同意王朝大酒店占地面积计10643.17平方米的土地原划拨性质调整为出让性质。出让金由王朝大酒店承担”。原告认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。”被告逾期不办理涉案土地划拨转出让的相关手续已构成行政不作为。现请求判令被告在法定期限内办理原告对涉案土地使用权划拨转出让方式的相关手续；并向原告颁发涉案土地的使用权不动产登记证书。
原告王朝大酒店在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.营业执照、外商投资企业批准证书，证明原告诉讼主体资格及其营业期限。2.温州王朝大酒店有限公司合同（1993年11月17日签订），证明1993年11月17日原告合营各方签订合营合同，约定巽山村经济合作社以9176平方米土地使用权作价出资。3.外商投资企业土地使用合同三份（合同编号分别为：（1994）温土外合字04号、温土外合字（2000）01号、温土外合字（2001）01号），证明原、被告及巽山村经济合作社签订土地使用合同，约定涉案土地的土地使用期限的截止日期为2013年12月28日，原告继续使用该土地须在期满六个月前向被告提交续期用地申请，经被告审批同意续用的重新签订土地使用合同，并办理有关手续，上述三份合同合计用地面积为10643.17平方米。4.关于同意巽山村经济合作社实行股份制改组的通知、关于同意组建温州华昌集团的批复、工商登记变更信息，证明巽山村经济合作社经股份制改组及更名，现为华昌公司。5.温州王朝大酒店有限公司合同（2008年4月7日签订）、工商登记信息，证明2008年4月7日，原告合营各方签订合营合同，约定华昌公司以土地使用权作价出资，营业期限为四十年；2008年7月7日，经工商部门核准，原告的营业期限变更为1993年12月29日至2033年12月28日。6.关于酒店用地期满申请续期的请示，证明原告于2013年6月27日向被告提出续期用地申请。7.国有土地使用证和房屋所有权证、不动产信息查询记录，证明涉案土地为国有划拨土地，登记使用人为原告，原告已在涉案土地上建造建筑面积合计33891.52平方米的房屋。8.巽山村村民代表会议决议，证明该村2013年1月29日召开村民代表会议并通过关于同意延续合作经营及同意涉案土地由划拨调整为出让的决议。9.温州市人民政府专题会议纪要，证明市政府已原则同意将涉案土地按划拨转出让方式直接由原告受让。10.董事会决议，证明原告于2013年6月8日召开董事会，确定合营三方同意合营期限延续至2033年12月28日，以及涉案土地原划拨性质调整为出让性质，出让金由原告承担。
被告温州市国土局辩称，一、原告的起诉不符合行政诉讼受理条件。1、原告起诉缺乏基本事实根据。根据行政诉讼法第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”被告并未拒绝履行相应职责，且已经答复原告，因此，原告的起诉不符合行政诉讼法的规定。2、原告的起诉超过法定起诉期限。行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”原告于2013年6月27日提出《关于酒店用地期满申请续期的请示》后，被告随即进行了答复，即《关于对温王朝〔2013〕1号文的答复意见》（温土资发〔2013〕161号），告知“相关事宜已列入市城建重大历史遗留问题处置工作办公室专题研究，我局已建议该办抓紧上报市政府研究明确意见后由我局实施。”2013年12月20日，被告又作出《关于要求提出温州王朝大酒店土地使用期满处置申请的函》，告知原告及巽山村经济合作社，明确要求“抓紧提出用地申请意见”。但原告直至2017年1月才提起本案之诉，已超过法定起诉期限。3、原告的起诉不符合履行法定职责之诉的必要条件。如原告所述，其于2013年6月27日提出申请，而被告已于同年12月20日予以答复，要求原告及巽山村经济合作社双方提出具体意见并向我局申请，其权利义务已受上述答复所羁束。原告未对该答复提出异议或提起诉讼，而直接提起本案诉讼，不符合起诉法定条件。二、原告的起诉理由不成立。1、涉案土地问题系历史遗留问题，相应法律法规并未规定被告在目前情况下应当办理“划拨转出让并进行不动产登记”之法定职责；原告也未能提供任何法律法规或相关政策依据。2、原告适用《行政许可法》错误。行政许可系指是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案并非行政许可行为，且原告未提出过行政许可申请。3、原告未能提供证据证明其符合相关法律法规规定的“划拨转出让并进行不动产登记”的事实依据。综上，请求驳回原告的起诉。
被告温州市国土局在法定举证期限内向本院提交如下证据、依据：1.原告《关于酒店用地期满申请续期的请示》；2.关于对温王朝[2013]01号文的答复意见（温土资发〔2013〕161号；3.关于要求提出温州王朝大酒店土地使用期满处置申请的函（温土资函〔2013〕154号）。证据1-3证明被告已及时答复原告，原告的起诉超过法定期限，缺乏事实根据，不符法定起诉条件。4.国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第6部分（原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让）、《中华人民共和国土地管理法》（1999年）第五十四条、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条、《中华人民共和国房地产管理法》第四十条、国务院《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》第五条等规定，证明原告诉请不符合法律规定。
审理中，本院应原告申请向巽山村村民委会就涉案2013年村民代表会议决议真实性进行核实，经时任村委会主任及现任村委会主任确认，上述村民代表会议决议内容真实，对原告使用涉案土地情况及决定由原告续期使用并办理划拨转出让等均无异议。
经庭审质证，对原告提供的证据，双方对其真实性均无异议，可以证明本案的待证事实，本院均予以采信。对被告提供的证据，原告对其真实性无异议，但认为答复及函未向原告送达过，原告不知情；鉴于原告对其真实性无异议，本院对被告上述证据均予以采信，但因被告无法提供相关送达证明，故不能证明被告作出答复及函后已告知及送达原告。
经审理查明，有关原告王朝大酒店合营情况及使用涉案土地的情况与原告诉称的一致。另查明，2013年1月19日，巽山村召开村民代表会议并通过决议：“一、同意将本村占王朝大酒店40%股权延续同外商合作经营，延续合作经营期为20年，自2013年12月28日至2033年12月28日止。二、同意王朝大酒店占地面积计10643.17平方米的土地原划拨性质调整为出让性质。出让金由王朝大酒店承担”。2013年6月8日，原告召开董事会会议，就合营三方合营期限、土地延期及土地使用性质变更等事宜进行了研究，并作出决议：1、合营三方同意合营期限延续20年，自2013年12月28日至2033年12月28日止；2、合营三方同意王朝大酒店占地面积计10643.17平方米的土地原划拨性质调整为出让性质，出让金由王朝大酒店承担。2013年6月27日，原告向被告提交《关于酒店用地期满申请续期的请示》，申请续期用地至2033年12月28日止，并请求办理国有土地出让手续，变更国有土地使用证书。被告于同年6月28日作出《关于对温王朝〔2013〕1号文的答复意见》，告知“相关事宜已列入市城建重大历史遗留问题处置工作办公室专题研究，目前已拿出处置建议方案，我局已建议该办抓紧上报市政府研究明确意见后由我局实施。”2013年12月20日，被告又作出《关于要求提出温州王朝大酒店土地使用期满处置申请的函》，告知原告及巽山村经济合作社，作价出资土地使用权使用期即将届满，请抓紧向被告提出用地申请意见。被告未提供上述两份文件的送达证明。2014年4月17日，市政府召开专题会议，并于同年5月20日出具会议纪要，纪要载明:原则同意市国土资源局建议方案，明确在巽山村召开村民大会并经鹿城区滨江街道办事处鉴证，出具“要求将涉及土地15.96亩按划拨转出让方式直接由原告受让”会议决议意见的前提下，由国土资源部门按程序将土地使用权协议出让给原告，土地用途更正为住宿餐饮用地，出让期限从2013年12月29日起至2033年12月28日止，土地出让金根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》规定，按出让土地和划拨土地的评估差价收缴，并按程序办理相关手续。此后，有关原告申请事项未进行进一步处理。
本院认为，一、关于被告是否具有处理原告所申请事项的职责。行政机关的法定职责不仅包括法律、法规、规章及规范性文件规定应当履行的义务，还包括行政机关承诺所确定的义务。被告作为土地管理部门，对于土地使用人就有关土地使用的审批、登记申请，负有依法作出处理的义务。巽山村经济合作社以涉案土地使用权作价出资，与他人合资成立原告王朝大酒店，由原告、被告及巽山村经济合作社共同签订合同予以确认，被告并于2001年向原告颁发国有土地使用证。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。据此，原告王朝大酒店系作为依法登记的土地使用权人，申请被告办理有关土地使用的事项，应属被告的职责范围。另外，被告作为合同当事人签订了涉案的三份《外商投资企业土地使用合同》，在上述合同中各方约定原告经营期限届满需继续使用该土地，须在期满六个月前向被告提交续期用地申请，经被告审批，同意续用的，须重新签订土地使用合同，并办理有关手续。现原告合营各方协商一致同意延长合营期限，由原告继续使用涉案土地，办理划拨转出让手续并由原告承担出让金，且原告亦于经营期限届满六个月前提出涉案申请。结合上述事实，被告根据法律规定及合同约定，负有就原告的申请作出处理的相应职责。
二、关于被告收到原告申请后是否已经依法履行职责，被告称其在收到涉案申请后于2013年6月28日作出《关于对温王朝[2013]01号文的答复意见》，同年12月20日又作出《关于要求提出温州王朝大酒店土地试用期满处置申请的函》，即是履行了法定职责。本院认为，被告收到原告申请后，所作答复称“已拿出处置建议方案，并建议相关部门上报市政府研究明确意见后实施”。据此，可视为被告已开始进行处理。但上述答复及函内容并未就原告的申请事项给予明确的处理意见，而且上述文件均无送达记录，无法证明被告已明确告知原告有关情况。对于双方争议的现有材料是否能够证明原告符合申请事项办理条件，被告至今尚无明确意见。虽然根据答复及会议纪要记载，可以证实被告已就原告土地使用问题提出建议方案并报市政府审议，但该会议纪要作出后，没有进一步处理的记录。因此，对于原告涉案申请，被告尚未完全履行职责，应作出明确的处理意见。
三、关于原告提起本案诉讼是否超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。另据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，原告于2013年6月向被告提出涉案申请，被告至今未明确作出处理意见，也没有明确拒绝履行，诉讼中也没有明确履行职责期限，故原告提起本案诉讼并未超过上述规定的期限。
综上，原告诉请被告履行职责理由充分，本院予以支持。但对于原告的申请事项，应由被告作出明确的处理意见。鉴于被告确认涉案申请事项没有明确的办理期限规定，故本院判决被告在合理期限内对原告的申请作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告温州市国土资源局于本判决生效之日起九十日内对原告温州王朝大酒店有限公司于2013年6月27日提出的《关于酒店用地期满申请续期的请示》作出处理意见。
本案受理费50元，由被告温州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省省温州市中级人民法院。
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审 判 长 李 元
人民陪审员 朱春兰
人民陪审员 郑黎萍
二〇一七年九月二十三日
书 记 员 胡佳丽
附：本判决所适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十七条第一款公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。
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