湖北省鄂州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂07行终19号
上诉人（原审原告）：龚国营，男，1957年8月7日出生，汉族，鄂州市人，住鄂州市梁子湖区，
委托代理人：龚军安，男，1962年10月18日出生，汉族，鄂州市人，住十堰市，系原告龚国营之弟，
被上诉人（原审被告）：鄂州市公安局梁子湖区分局，住所地：鄂州市梁子湖区太和镇区府路66号。
法定代表人：周家立，该局局长。
行政负责人：朱小刚，该局副局长。
委托代理人：徐文杰，该局干警（代理权限为一般代理）。
被上诉人（原审被告）：鄂州市梁子湖区人民政府，住所地：鄂州市梁子湖区太和镇区府路1号。
法定代表人：李卫国，该区区长。
行政负责人：周家立，该区副区长。
委托代理人：夏和平，湖北民福律师事务所律师（代理权限为一般代理）。
上诉人龚国营与被上诉人鄂州市公安局梁子湖区分局（以下简称梁子湖区公安分局）、鄂州市梁子湖区人民政府（以下简称梁子湖区政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服鄂州市梁子湖区人民法院（2017）鄂0702行初5号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人龚国营及其委托代理人龚军安、被上诉人梁子湖区公安分局行政负责人朱小刚、委托代理人徐文杰、梁子湖区政府行政负责人周家立及委托代理人夏和平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，原告龚国营与本村村民龚可元因土地相邻权纠纷，经双方多次协商及村委会多次调解未果。2017年5月4日，原告龚国营将龚可元种植鱼塘旁边的十余颗小树苗砍断，同时将龚可元架设穿过龚国营鱼塘电线剪断。同日，被告梁子湖区公安分局认定原告龚国营故意损毁龚可元财物，构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定故意损毁公私财物的违法情形，作出梁子公（梧桐湖）行罚字（2017）534号行政处罚决定，依法对违法行为人龚国营行政拘留七日。原告龚国营不服该处罚决定，于2017年5月19日向被告梁子湖区政府申请行政复议，被告区政府于2017年8月14日作出梁政行复决字（2017）2号行政复议决定，维持梁子湖区公安分局作出的梁子公（梧桐湖）行罚字（2017）534号行政处罚决定。原告龚国营不服，于2017年8月25日向梁子湖区法院提起行政诉讼请求：1、撤销被告梁子湖区公安分局作出的梁子公（梧桐湖）行罚决字[2017]534号行政处罚决定。2、撤销被告梁子湖区政府作出的梁政行复决字[2017]2号行政复议决定。
原审认为，原告龚国营故意损毁他人财物，其行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定故意损毁公私财物的违法行为，被告梁子湖区公安分局依法对违法行为人龚国营行政拘留七日，认定原告龚国营有违法行为的事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，其处罚结果并无不当，原审予以维持。被告梁子湖区政府维持被告梁子湖区公安分局行政处罚决定，认定原告龚国营有违法行为的事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，原审亦予以维持。原告龚国营诉称其损毁龚可元财产数额被告梁子湖区公安分局认定不准确，原审认为《中华人民共和国治安管理处罚法》涉及损毁公私财物未将数额大小列为行政处罚标准，原告龚国营认为被告公安分局认定造成龚可元1800元损失数额不准确，不能推翻被告梁子湖区公安分局对其有损毁龚可元财物违法行为的认定。原告龚国营认为被告梁子湖区公安分局违法使用刑具，限制原告人身自由，取证违法，无视减轻处罚或不予处罚的法律规定，因无证据证实，原审不予支持。原告龚国营认为与龚可元系邻里轻微民间纠纷，被告梁子湖区公安分局未经调解将其拘留七日程序违法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，因民间纠纷引起损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，“公安机关可以调解处理”，根据公安部关于《公安部门执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》相关规定是“依法尽量予以调解处理”，双方当事人愿意和解的，公安机关都可以调解处理。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》（2012年12月19日）相关规定，公安机关对治安调解也是双方当事人自愿的前提下“可以调解”，由此可知公安机关在处理因民间纠纷引起的治安案件中，调解要双方当事人自愿的前提下，公安机关可以调解或依法尽量调解，调解治安案件不是公安机关应当或必须的法定程序，本案被告梁子湖区公安分局在原告龚国营与龚可元无自愿调解的前提下，未经调解对原告龚国营作出行政拘留七日的行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告龚国营诉称理由原审不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告龚国营要求撤销被告鄂州市公安局梁子湖区分局作出的梁子公（梧桐湖）行罚决字[2017]534号行政处罚决定和撤销被告鄂州市梁子湖区人民政府作出的梁政行复决字[2017]2号行政复议决定的诉讼请求。案件诉讼费50元由原告龚国营负担。
上诉人不服原审判决上诉称，一、原审及处罚决定认定事实错误。1、原审判决认定事实错误，公安机关在行政处罚案件中并未征询双方当事人是否同意调解，在没有任何证据证明双方不同意调解的前提下，原审判决认定双方无调解意愿的事实明显错误；2、处罚决定认定的事实错误，案件所有证人的询问笔录内容均与处罚决定认定的事实不同，行政机关为了100元的邻里纠纷就采取拘留处罚明显不当。二、原审适用法律、法规错误。1、原审不适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条、《公安部门执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》错误，本案应当适用特别规定的第九条。原审按《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条判决维持被上诉人作出的处罚决定，违反了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的相关规定，显属适用法律错误。《公安部门执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第一条明确规定“应当依法尽量予以调解处理”，而原审遗漏“应当”二字，属于适用法律错误；2、适用《公安机关办理行政案件程序规定》错误。原审根据《公安机关办理行政案件程序规定》推断出调解治安案件不是公安机关应当或必须的法定程序，但此结论是一般的法律规定，而《公安部门执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第一条明确规定，对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违法治安管理的行为，公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，依法尽量予以调解处理。本案是邻里纠纷满足上述要件，且上诉人是初次违法危害较小，符合情节较轻的要件。因此原审适用一般法律判定本案不适用调解程序是适用法律错误。
被上诉人梁子湖区公安分局答辩称，一、上诉人在派出所交待了砍树和剪断电线的事实，但坚持认为自己的上述行为未违法，且不知悔过，对民警要求对其接受进一步调查予以拒绝并要强行离开派出所。二、公安机关在处理因民间纠纷引起的治安案件中，调解必须在双方当事人自愿的前提下进行，调解治安案件不是公安机关应当或必须的法定程序。上诉人曾在案发前多次砍到受害人的树，双方经过当地村委会、小组多次协调均不能达成和解意见。上诉人故意毁坏他人财物，其行为已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条之规定，可以进行处罚。
鄂州市梁子湖区人民政府答辩称，一、原审判决认定龚国营与龚可元无自愿调解意愿是正确的。龚国营系公安机关传唤到案，到案后拒不在询问笔录上签字，虽然承认毁坏他人财物，但未主动提出赔偿，双方无调解意愿；二、《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条规定，对故意损毁公私财物的，可以处5日以上10日以下拘留。可以处500元以下罚款，只要行政相对人故意毁坏公私财物即可处罚，无需查清损坏财物价值，更无需司法鉴定；三、原审判决适用法律正确。1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条虽然规定了“因民间纠纷引起的损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”，但从这一规定的原则来看，调解不是必定的程序，在本案中，上诉人龚国营与被害人之间根本没有调解的意愿，梁子湖区公安局作出行政处罚前，没有继续组织调解，这一程序处置并不违法，对被答辩人龚国营处以七日的行政拘留，并不存在不适当的情形。2、上诉人龚国营认为一审应当适用公安部颁布的《公安机关执行〈治安管理处罚法〉有关问题的解释》，该解释属于部门规章，并不是法律法规，不是人民法院审理行政案件的法律依据。而且公安部这一规章也没有把调解作为处理这类案件的必定程序。因此，上诉人龚国营以此为由，认为一审判决适用法律错误的上诉理由不能成立。3、上诉人龚国营认为公安部颁布的《公安机关执行〈治安管理处罚法〉有关问题的解释》属特别法，《中华人民共和国治安管理处罚法》属普通法，特别法应优于普通法而优先适用，梁子湖区人民政府认为上诉人龚国营这一上诉理由是不成立的，这是对法律的认识存在误区。
二审期间双方当事人未提交新证据。
经审理查明，公安机关在处理龚国营行政处罚一案中未组织当事人进行调解。原审认定的其他事实属实。
本院认为，梁子公（梧桐湖）行罚决字〔2017〕534号行政处罚决定认定龚国营推倒电线杆及损坏物品价值1800元的事实系公安机关通过现场勘查记录和报案人报案的损失推定而来，无充分确凿证据证实。即使公安机关不需要对损坏物品价值进行评估就可以给予处罚，但行政处罚决定具有法律的严肃性、强制性和对当事人的拘束力，处罚结果必须以认定的事实为基础，认定事实错误，其处罚结果即缺乏事实依据，属主要证据不足。因此，上诉人龚国营上诉称行政处罚决定认定事实错误的理由成立。公安部关于《公安机关执行<治安管理处罚法>有关问题的解释》第一条规定：“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条的规定，对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理的行为，公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，依法尽量予以调解处理”。该条明确规定公安机关在处理民间纠纷引起的轻微治安案件时，应采取调解处理原则，尽量消除矛盾，促进社会和谐，而非简单机械地执法。梁子湖区公安分局对民间纠纷引起的本案未做任何调解工作，虽然不违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定，但工作方法简单，在民间纠纷未化解的基础上又增加了新的矛盾，违背了公安部关于着重调解的原则。
综上所述，公安机关作出的行政处罚决定认定事实的主要证据不足，依法予以撤销，梁子湖区人民政府作出的行政复议决定错误，依法予以撤销。原审判决适用法律错误，实体处理不当，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：
一、撤销梁子湖区人民法院作出的（2017）鄂0702行初5号行政判决；
二、撤销梁子湖区公安局作出的梁子公（梧桐湖）行罚决字〔2017〕534号行政处罚决定；
三、撤销梁子湖区人民政府作出的梁政行复决字〔2017〕2号行政复议决定。
本案一审诉讼费50元、二审诉讼费50元由梁子湖区公安分局、梁子湖区人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡玉珍
审判员 邹 围
审判员 向红芳
二〇一八年四月十日
书记员 刘胡铭